sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Utredningen ska enligt direktiven analysera och ta ställning till om det är lämpligt att göra det möjligt för utlandssvenskar att under vissa förutsättningar brevrösta även från , eller om andra åtgärder bättre kan stärka utlandssvenskars deltagande och upprätt- hålla skyddet för valhemligheten. En av de svårigheter som omnämns i tillkännagivande handlar om den omständighet att en utlandssvensk som fallit ur röstlängden inte kan anmäla sig till röst- längden i och rösta där. Att kunna brevrösta från anges i tillkännagivandet som ett förslag till lösning på detta problem. I samband med att vallag infördes beslutade att reglerna om brevröstning från utlandet skulle permanentas. vallagskommitté, som arbetade fram förslaget till ny vallag, bedömde i sitt betänkande Ny vallag (SOU 2004:111) att brevröstning med visst fog kan betecknas som den minst säkra röstningsformen. Röst- ningen görs helt utan möjlighet till hjälp från någon valfunktionär och andelen röster som inte kan godkännas är högre vid detta valsätt än vid andra20. påtalade kommittén att motiveringen till att brevröstning infördes var att underlätta för väljare som befinner sig utomlands att kunna rösta därifrån. Genom reformen med brevröst- ning från utlandet ökade antalet utlandsröster. Brevröstningen från utlandet har fortsatt att öka. Vid val brevröstade drygt 45 000 personer. Enligt från valen 2018 inkom cirka 1 800 av dessa brevröster för sent och drygt 4 400 blev underkända av olika skäl. 20Betänkande års vallagskommitté Ny vallag, SOU 2004:111, s. 134. anför myndigheten att brevröstning från utlandet är ett sätt att rösta där det är svårt att med säkerhet veta att rösten verkligen är en röst från den person vars personuppgifter är angivna på ytterkuvertet för brevröst21. Utredningen kan konstatera att andelen brevröster som av olika skäl inte kommer med i rösträkningen har fortsatt att vara relativt hög. Röstningsförfarandet kan inte heller anses vara lika säkert som att rösta på ett röstmottagningsställe. skapar brevröstningen från utlandet en god tillgänglighet till röstningsprocessen, både för utlandssvenskar och övriga röstberättigade som befinner sig utom- lands. För vissa väljare utgör brevröstningen den enda möjligheten att kunna delta i valet. Den ökade användningen av brevröstning visar också att detta sätt att rösta fyller ett viktigt behov för att kunna rösta från utlandet. Detta betyder dock inte att brevröstning är lämpligt att införa för röstning inom landet. I finns redan goda röstningsmöjlig- heter, både och på valdagen, där röstningsförfarandet om- gärdas av bestämmelser som skyddar väljarnas valhemlighet och skyddar mot otillbörlig påverkan. Att röstmottagningen sker i det offentliga rummet och i offentlig regi möjliggör även kontroll av att väljarnas rättigheter tillvaratas. Eftersom brevröstning inte ger samma skydd för valhemligheten eller skydd mot manipulation som ges vid röstning på ett röstmottagningsställe, förordar utredningen att de utlandssvenskar som fallit ur röstlängden och som befinner sig i vid val i stället ska kunna förtidsrösta på samma sätt som övriga väl- jare i landet. Förslag: Det ska var möjligt att skicka röstkort digitalt till de väljare som har en elektronisk brevlåda för svenska myndighets- försändelser. Vid förtidsröstning ska adresskort kunna användas i stället för röstkort om dubblettröstkort inte kan skrivas ut i röstningslokalen. Tidpunkten i vallagen när digitala utlandsröstkort ska skickas ut ska vara före valdagen. 21Valmyndighetens rapport från valen 2018, s. 30–31. Förslagen föranleder en ändring i 10 kap. 4 § vallagen samt tillägg i 5 kap. 8 § tredje stycket och 2 a § förordningen (2002:61) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val. I från de allmänna valen 2018 framgår att produktionen och distributionen av röstkort sedan flera val tillbaka är ett sårbart och tidskritiskt moment22. En stor volym23 av röstkort ska produceras och distribueras och det finns små marginaler för fel, vilket har medfört en stor ut- maning för myndigheten att upphandla tryckerier som är intresserade eller har kapacitet att producera röstkort. Inför de allmänna valen 2018 och valet till 2019 var det bara ett tryckeri som lämnade anbud på upphandlingen. Detta tryckeri är beläget i , och de tryckta röstkorten transporterades till för vidare postbefordran till väljarna. Utöver detta har fått signaler från att distributionen av röstkort kan bli en än större utmaning vid kommande val. I en skrivelse till (Dnr Ju2018/04402/L6) har , efter de allmänna valen 2018, framfört att det finns behov av att vid framtida val kunna göra elektroniska utskick av röstkort till väljare som använder digitala brevlådor för att säkerställa att röstkorten når ut till väljarna inom den tidsram som regleras i vallagen. Myndigheten har också pekat på att det finns stöd i valdataförordningen (2002:61)24 för att kunna göra elektro- niska utskick av dubblettröstkort och att motsvarande möjlighet borde finnas för alla röstkort. Utgångspunkten för är att möjliggöra för elektroniska utskick av både inrikes- och utlands- röstkort. Enligt behöver sårbarheten rörande produktion och utskick av röstkort minska. Myndighetens bedömning är att det inte går att säkerställa att röstkort når ut till väljare inom den tidsram som regleras i 5 kap. 8 § vallagen. Ett sätt att minska sårbarheten, enligt myndigheten, är att skicka röstkorten elektro- niskt till de röstberättigade som har tillgång till elektronisk myndig- hetspost. Det skulle i så fall kunna förbättra möjligheterna att upp- 22Valmyndighetens rapport från valen 2018, s. 21–22. 23Cirka 8 miljoner röstkort producerades och skickades med post till väljare vid valen 2018, och cirka 7,5 miljoner vid valet till 2019. 24Förordning (2002:61) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val. handla tryckerier och ge bättre marginaler i den sårbara produk- tionen25. Utredningen kan konstatera att allt fler personer numera får mer- parten av sin post digitalt från svenska myndigheter och att allt färre brev delas ut. Enligt myndigheten för digital förvaltning, DIGG, har över halva vuxna befolkning en digital brevlåda26. Utdel- ningen av reguljär post tar dessutom väsentligen än en digital försändelse. Detta påverkar både inrikes boende väljares och utlandssvenskars möjligheter att få sitt röstkort tillhanda till röst- ningen. Enligt utredningens bedömning kan det förslag som Valmyndig- heten lämnat bidra till att skapa utrymme för effektiviseringar av valadministrationen genom att digitala kommunikationsvägar tas till vara för att minska administrationen av allmänna val och folkom- röstningar och begränsa det allmännas utgifter för tryckning och distribution. Ett digitalt röstkort skulle väsentligen minska distri- butionstiden och innebär kostnadsbesparingar för tryckning och distribution av pappersröstkort. Utredningen ser också särskilda för- delar för utlandssvenskar med beaktande av den tid det tar att skicka utlandsröstkort till andra länder och att det i vissa fall saknas en uppdaterad adressuppgift för utlandssvenskar i folkbokföringen. Digitala röstkort bör därför kunna möjliggöra att fler utlandsröst- kort än når sin rätta mottagare. Genom att skapa en möjlighet att distribuera röstkort med användande av digitala kommunika- tionsvägar ges både inrikes och utrikes boende väljare en bättre till- gång till sitt röstkort och bygger vidare på den ändring som genomfördes för dubblettröstkort. Röstkorten innehåller normalt sett inte någon integritetskänslig information och utgör heller inte någon värdehandling som kan an- vändas av någon annan än väljaren själv för att genomföra valhand- lingen. Riskerna för den personliga integriteten framstår därför som högst begränsade vid en övergång till digital distribution av röstkort. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen en änd- ring i valdataförordningen som gör det möjligt för att kunna tillhandahålla röstkort digitalt. 25Valmyndighetens rapport från valen 2018, s. 21–22. 26Uppgifter för , 2021: 4 837 379 personer. Som en konsekvens av förslaget att möjliggöra digital distribution av röstkort behöver det införas en möjlighet att kunna använda ett adress- kort vid förtidsröstning inom landet. Röstkortet, eller en dubblett av detta, används vid förtidsröstning som en adressbärare så att förtidsrösten kan skickas till den valnämnd där väljaren finns upp- tagen i röstlängd. Om ett digitalt röstkort visas upp måste, i de fall där ett dubblettröstkort inte kan skrivas ut i röstningslokalen, ett adresskort kunna användas i dess ställe. En sådan regeländring före- slås därför i 10 kap. 4 § vallagen. Utlandssvenskar och digitala brevlådor En e-legitimation eller motsvarande är en förutsättning för att kunna upprätta och använda en individknuten digital brevlåda för myndighetsförsändelser. Även om det saknas utländska digitala individknutna brevlådor för svenska myndighetsförsändelser kan utredningen konstatera det pågår ett arbete inom den Europeiska unionen om ett stöd för användning av nationella e-legitimationer inom unionen. Vidare har ID-kortsutredning i sitt betänk- ande Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14) lämnat förslag som innebär en introduktion av ett nytt statligt ID- kort som innehåller e-legitimation och som också är tänkt att kunna innehas av utlandssvenskar. Utvecklingen på detta område är ständigt pågående. De digitala röstkorten till utlandssvenskar behöver till dess transnationella digi- tala brevlådor har utvecklats skickas till digitala brevlådor som kan ta emot svenska myndighetsförsändelser, såsom t.ex. Mina Meddel- anden. Även utlandssvenskar kan inneha en sådan brevlåda. Tidpunkten för utskick av utlandsröstkort Vallagens bestämmelser i 5 kap. 8 § om utskick av röstkort anger inte några specifika former för utskick av röstkort och bör enligt utred- ningens bedömning kunna tillämpas även för digitala röstkort. Att skicka inrikes digitala röstkort kräver heller ingen ändring i vallagen. Dock behöver tidpunkten, före valdagen, som anges i be- stämmelsens tredje stycke när utlandsröstkort senast ska skickas ut anpassas till möjligheten att skicka ut digitala sådana. Den i bestäm- melsen angivna senaste tidpunkten (före valdagen) har till syfte att det ska finnas för postdistribution innan för brevröstning, som infaller före valdagen. Innan den tidpunkten får, enligt bestämmelserna i 7 kap. 12 § vallagen, brev- röster inte göras i ordning. Att göra i ordning brevrösten inkluderar även att skicka den från utlandet. För att undvika att brevröster skickas för tidigt är vallagens be- stämmelser om utskick av utlandsröstkort anpassade till att utlands- röstkorten i möjligaste mån ska nå utlandssvenskarna så nära för brevröstning från utlandet som möjligt. Detta är en god ordning, som bör gälla också för de digitala utlandsröstkorten. Efter- som digitala utlandsröstkort kan distribueras utan hänsyn till för- sändelsetid för postbefordran behöver tidpunkten då sådana ska skickas ut anpassas så att det digitala utlandsröstkortet kan vara väljaren tillhanda för brevröstning. Utredningen föreslår därför att tidpunkten för utskick av digitala utlandsröstkort ska vara 45 da- gar före valdagen. 9.8.3Bestämmelsen om anmälan att återupptas i röstlängden förtydligas Förslag: Bestämmelsen i 5 kap. 2 § första stycket vallagen ska förtydligas så att en anmälan om att återupptas i röstlängden ska kunna göras även om man inte anmält sin adress till . Det ska vidare framgå av bestämmelsen att en anmälan om ny adress i utlandet alltid utgör en anmälan till röstlängden för ytter- ligare en tioårsperiod. Förslaget föranleder en ändring av 5 kap. 2 § första stycket vallagen. Bestämmelser om anmälan om att återupptas i röstlängden finns i 2 § första stycket vallagen. Av bestämmelsen framgår att svenska medborgare som är folkbokförda här i landet ska tas upp i röstlängd från den dag folkbokföringen upphörde. Därefter ska de, i sänder, tas med i röstlängden endast om de skriftligen hos har anmält sin adress. Som bestämmelsen är utformad utgör en noterad adress i folk- bokföringen ett villkor för att anmälas om att tas med i röstlängden för en ny tioårsperiod. Vid en kontroll hos folkbokföringen hur en anmälan hanteras i praktiken framgår att avsaknaden av en adress i utlandet inte utgör något hinder för att tas med i röstlängden igen. Ett anmälningsförfarande bör åtföljas av villkor som fyller en funk- tion för hanteringen av en anmälan. Att anmälan ska ske skriftligen syftar till att kunna spara och verifiera inlämnade uppgifter och inne- håller uppgifter om vem som gör anmälan. Den skriftliga anmälan utgör ett bevis på de uppgifter som har lämnats in och tidpunkten för inlämnandet. Om villkoren för rösträtt och kravet på skriftlighet är uppfyllda, bör det enligt utredningens mening inte behövas några ytterligare villkor för en utlandssvensk att återupptas i röstlängden. Utredningen föreslår därför att uppgiften om anmäld adress utgår från bestämmelsen. Att det finns en adress noterad i folkbokföringen utgör en fördel för väljaren. För en utlandssvensk innebär en uppdaterad adress i utlandet att utlandsröstkort och brevröstningsmaterial kom- mer fram och information om röstning kommer väljaren till del. En uppmaning att uppdatera sin utlandsadress som en anmä- lan görs om att återupptas i röstlängden bör därför uppmuntras. Av anmälningsblankett för utlandssvenskar att återupptas i röstlängden framgår både en möjlighet att ange en ny adress i ut- landet och att anmäla om att återupptas i röstlängden. Det är ur valhänseende bra att blanketten innehåller båda dessa delar. Skatte- verket tar även emot anmälningar om att återupptas i röstlängd och anmälningar om ny adress i utlandet på annat sätt än genom en ifylld blankett. Myndigheten hanterar en anmälan om ny adress som att den avser en anmälan om att återupptas i röstlängden, även om bestämmelsen i 5 kap. 2 § vallagen inte uttryckligen är for- mulerad så. Detta är en god ordning, men utredningen bedömer att detta också bör framgå av bestämmelsen i vallagen. Utredningen föreslår därför ett tillägg i 5 kap. 2 § vallagen som anger att en anmä- lan om ny adress i utlandet också är att se som en anmälan om att återupptas i röstlängden. 9.8.4Skatteverket ska om möjligt underrätta väljaren om mottagen anmälan till röstlängden Förslag: ska vid hantering av anmälan om att åter- upptas i röstlängden i möjligaste mån underrätta den som inkom- mit med anmälan om att den har handlagts, samt vilket datum som noterats för återupptagningen i röstlängden. En anmälan från en utlandssvensk om att återupptas i röstlängden hanteras av genom att personen får ett datum noterat i folkbokföringen om att han eller hon är anmäld till röstlängden för en tioårsperiod med start från det noterade datumet. finns ingen generell rutin för att informera den som gjort anmälan om att denna är mottagen och handlagd. Om en anmälan kommer in genom e-post är det enligt myndigheten god förvalt- ningssed att ett svar skickas om att meddelandet är mottaget. Dock innehåller svaret inte det datum som noterats som första dag på den tioåriga löptiden. För övriga inkomna anmälningar skickas ingen information alls till den som gjort anmälan, även om anmälan inne- håller kontaktuppgifter eller en ny adress i utlandet. För den utlandssvensk som har inkommit med en anmälan om att återupptas i röstlängden är informationen om handläggning och datum av stort värde, eftersom utlandssvensken då vet att anmälan kommit fram och från vilket datum tioårsperioden löper. Det ger viktiga upplysningar om att personen från detta datum automatiskt blir upptagen i röstlängden och när det är dags att för en ny anmälan. För sådana anmälningsförfaranden som omfattas av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser anges, bland annat, en skyldighet för en myndighet som fattat ett beslut att underrätta berörda parter, om det inte är uppenbart obehövligt27. Att handlägga anmälningar från utlandssvenskar om att återupptas i röst- längden utgör ett förvaltningsbeslut och bör därför omfattas av skyldigheten om underrättelse. Det ska noteras att det för denna typ av anmälan kan finnas uppenbara svårigheter att skicka en underrättelse, t.ex. om det saknas adress eller andra kontaktuppgif- ter i ärendet. Någon fullständig efterlevnad av förvaltningslagens bestämmelser är därför inte möjlig. Dock är det utredningens mening 2733 § första stycket förvaltningslagen. att bör införa en rutin för att i möjligaste mån under- rätta samtliga utlandssvenskar som inkommit med en anmälan om att återupptas i röstlängden om att anmälan har handlagts och det datum som noterats som första dag för den löpande tioårsperioden. 9.8.5Valmyndigheten får i uppdrag att fördjupa informationen om utlandssvenskars rösträtt och röstningsmöjligheter Förslag: får i uppdrag att fördjupa informationen om utlandssvenskars rösträtt och röstningsmöjligheter. Information riktad till utlandssvenskar förmedlas av flera olika in- stanser, både inför varje val och mellan valen. Trots detta kan utred- ningen konstatera att det finns områden där okunskap om rösträtten verkar mer bestående, såsom t.ex. villkoren för rösträtt och anmälan till röstlängden. Eftersom utlandssvenskars möjligheter att delta i val i viss utsträckning omfattas av särskilda bestämmelser bedömer ut- redningen att det är angeläget att tillhandahålla en fördjupad infor- mation om villkoren för rösträtt och vilka röstningsmöjligheter som finns. Detta gäller både inför ett visst val och den generella informa- tion som tillhandahålls mellan valen. Utöver de missuppfattningar om regelverket som redan redo- visats finns ytterligare skäl att fördjupa informationsinnehållet om utlandssvenskars villkor för att delta i val. Utredningens förslag om att utlandssvenskar som fallit ur röstlängden ska kunna förtidsrösta i och därmed återupptas i röstlängden, liksom förslaget om anpassade bestämmelser i vallagen om anmälan om att återupptas i röstlängden är båda sådana åtgärder som behöver kommuniceras så att nyheterna når målgruppen. har som central valmyndighet ansvaret för att informera väljarna och allmänheten om när, var och hur man röstar. Men även tillhandahåller viss information om val i sam- band med utvandring från . är den myndighet som ansvarar för folkbokföringen och för den blankett som används för anmälan om att återupptas i röstlängden. Utredningen kan konstatera att det tillhandahålls riktad information till utlandssvenskar inför varje val och att det finns viss information om utlandssvenskars rösträtt på webb- plats. Detta är bra, men behöver enligt utredningens mening kom- pletteras med mer djupgående information om vad som utgör särskilda bestämmelser som gäller för utlandssvenskar. Denna infor- mation kan, t.ex., framgå på webbplats eller för- medlas på annat lämpligt sätt. Gemensamma informationsinsatser mellan och folkbokföring utgör ytter- ligare en möjlighet att förmedla information. Det är av stor vikt att väljarna har kunskap om sin rösträtt och vilka möjligheter som finns att utnyttja denna rätt. Den information som förmedlas inför och mellan val är särskilt viktig eftersom den anger hur väljarna praktiskt ska gå tillväga för att avge sin röst. In- formationsinnehållet behöver därför vara sådant att det anger vad som gäller vid röstning och vara anpassat till olika väljargrupper, sär- skilt sådana väljargrupper där särskilda regler gäller. Utlandssvenskar utgör en sådan väljargrupp. Utredningen föreslår därför att Valmyn- digheten får i uppdrag att fördjupa informationen om utlandssvenskars rösträtt och röstningsmöjligheter. Genom ett fördjupat informations- innehåll ökar, enligt utredningens mening, förutsättningarna för att tillgodogöra sig kunskap om hur utlandssvenskar kan utnyttja sin rösträtt, och vanliga missuppfattningar kan motverkas. 10 Val vid allvarliga fredstida kriser Vi har i valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar grund för legalt handlande även i krigstid. Men vi har inte någon motsvarande beredskap för de konsekvenser en extra- ordinär händelse skulle kunna få för genomförande av de allmänna valen. Vid extraordinära händelser, som exempelvis stora olyckor, extrema väderförhållanden, epidemier eller terrorangrepp, kan många väljare vara fysiskt förhindrade att rösta eller avstå från att rösta på grund av sådana händelser. Det väcker flera frågor; bör det vara möjligt att skjuta upp ett val i förväg, bör det vara möjligt att förlänga mandatperioden före eller under ett val och om en sådan händelse före valet eller på själva valdagen kan motivera ett omval eller en förlängning av mandatperioden efter det att valet har genomförts. En sista fråga, men minst lika viktig, är också vem som i så fall ska ha behörigheten att besluta om att valet ska skjutas upp, att mandat- perioden ska förlängas, eller att valet ska göra om. nämnda frågor aktualiseras av den rådande covid-19 pandemin. Här kan nämnas att av de cirka 70 val som skulle genomföras runt om i världen mellan och senarelades närmare 20 av dessa val medan ett 50-tal genomfördes plan- enligt, men inte i något fall utan kritik (International 2020a)1. Vidare kan nämnas den fallstudie som genomfördes med fokus på konstitutionella, rättsliga och politiska utmaningar i i frågan om att genomföra eller senarelägga ett val under pågående utbrott av 1Election , Volume 19, Number 3, 2020. When Is It Democratic to Postpone an Election? Elections During Natural Disasters, COVID-19, and Emergency Situations, by and . 2Ett samarbetsprojekt mellan Electoral ManagementNetwork och International , edited m.fl. med titeln or Postponing Elections During a COVID-19 Out- break: Constitutional, Legal and in . Val vid allvarliga fredstida kriser Det ska också nämnas att Finland3 beslöt att senarelägga kommun- valen som skulle hållits till på grund av covid-19 pandemin och att en parlamentariskt sammansatt utredning i har föreslagit en ny vallag och, i samband med den, en bered- skapsreglering för civila nödsituationer och kriser i samband med val4. 10.2Gällande regler för när val ska hållas Regeringsformen slår fast att ordinarie val till hålls . Valmånanden är i riksdagsordningen fixerad till september månad och valdagen i vallagen till andra söndagen . I sam- ma bestämmelse i vallagen anges att ordinarie riksdagsval äger rum på som val till region- och kommunfullmäktige. Mellan de ordinarie valen kan extra val hållas. Extra val till riks- dagen hålls efter beslut av regeringen eller när fyra gånger förkastat talmannens förslag till ny statsminister. För kommuner och regioner är det fullmäktige som beslutar om extra val. Ett extra val på- verkar inte perioden för de ordinarie valen. Valen kan överklagas till . Beslutar nämn- den om att valet ska göras om kallas det valet för omval. ska upphäva ett val i den omfattning som det behövs och besluta om omval i den berörda valkretsen 1) om det vid förberedande och genomförande av valet som en myndighet svarar för har förekommit någon avvikelse från föreskriven ordning, eller 2)om någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt5. Om rättelse kan åstadkommas genom förnyad sammanräkning eller någon annan så- dan mindre ingripande åtgärd, ska nämnden i stället uppdra åt besluts- myndigheten att vidta en sådan rättelse. Rättelse ska ske bara om det med fog kan antas att vad som förekommit har inverkat på val- utgången. Enligt regeringsformen är det inte möjligt att bryta fyraårsperio- diciteten annat än vid krig och krigsfara. Några särskilda bestämmel- ser av det slaget som finns när det gäller krig och krigsfara innehåller inte regeringsformen för allvarliga fredstida nödsituationer eller kri- 3Tidpunkten för när kommunalval ska hållas är i reglerad i vanlig lag och inte i grund- lag och kan därmed ändras relativt snabbt. 4NOU, offentliga utredningar, 2020:6 Frie og hemmeliga valg, Ny vallag.