sou · H9B340 · 2021-06-01 00:00:00 — Utredningens bedömning är dock att det kommer vara mycket ovanligt med ansökningar om ersättning enligt de båda alternativ- reglerna tillsammans, se vidare under rubrik 13.2.1 under avsnitt 13. Eftersom de alternativa ersättningsnivåerna syftar till att öka träff- säkerheten i ersättningssystemet där skillnaderna mellan faktiska mervärdesskattekostnader och schablonersättningen är stora anser utredningen ändå att det bör vara möjligt att ansöka om ersättning utifrån båda alternativa ersättningsnivåerna . Frågan upp- står då till vilken nivå som schablonersättningen för övriga kostnader ska uppgå? Schablonersättningen för övriga kostnader uppgår till när respektive alternativregel tillämpas separat. Vid en ansökan om ersättning utifrån båda alternativa ersättningsnivåerna bör ersättningsnivån för övriga kostnader vara lägre än efter- som mervärdesskattekostnaden för både inhyrd personal och lokaler plockas bort från de totala kostnaderna. Den tidigare utredningen beräknade att mervärdesskattekostnaderna uppgick till av de totala kostnaderna när kostnaderna för lokal togs bort från de totala kostnaderna10. Denna beräkning gjordes innan mervärdesskatt hade börjat tas ut på inhyrd personal. Utredningen bedömer att det inte har skett några större strukturella förändringar som bör ha påverkat storleken på den ingående skatten nämnvärt, föru- tom den tillkomna mervärdesskatten på inhyrd personal. Det innebär således att mervärdesskattekostnaden för övriga kostna- der på fortfarande bör vara rättvisande. Vid en ansökan om ersättning för inhyrd personal tillsammans med en ansökan om ersättning för lokalkostnader bör scha- blonersättningen för övriga kostnader således uppgå till . 12.4.1Brytpunkt för ansökan enligt alternativregeln i stället för enligt huvudregeln Alternativregeln för inhyrd personal ger högre ersättning än enligt huvudregeln på när andelen inhyrd personal av totala kost- nader överstiger en viss nivå, en så kallad brytpunkt. Den blå linjen i figur 12.4 nedan visar ersättningen enligt huvudregeln som är obero- ende av hur stor andel kostnaden för inhyrd personal utgör av de totala kostnaderna. Ersättning enligt alternativregeln för inhyrd per- sonal som visas av den röda linjen i figuren, ökar däremot med en ökad andel inhyrd personal eftersom ersättningen för personal som uppgår till är högre än ersättningen för övriga kostnader som uppgår till . Brytpunkten för när ansökan enligt alter- nativregeln för inhyrd personal ger högre ersättning än enligt huvud- regeln infaller vid en andel inhyrd personal på av de totala kostnaderna. Vid denna andel ger det alltså högre ersättning att ansöka enligt alternativregeln för inhyrd personal än enligt huvud- regeln. av de privata utförare inom social omsorg och sjukvård som besvarade utredningens enkätundersökning har kost- nader för inhyrd personal på av de totala kostnaderna. Ser man endast till sjukvård är det av de privata 10SOU 2015:93 s. 297. utförarna som har kostnader för inhyrd personal på av de totala kostnaderna. Figur 12.4 Brytpunkt för ansökan enligt alternativregeln för inhyrd personal i stället för huvudregeln (schablonersättningen ) Andel kostnad för inhyrd personal Källa: Utredningens egna beräkningar. Motsvarande brytpunkt för när det är fördelaktigt att ansöka enligt 18/5-regeln för lokalkostnader går vid en andel lokalkostnader på av de totala kostnaderna. I den tidigare utredningen fram- går att den genomsnittliga andelen lokalkostnad av underlaget för ansökan enligt 18/5-regeln är . 12.5Fördelar och nackdelar med alternativa ersättningsnivåer Systemet med ersättning för dold mervärdesskatt i 5 § LEMK syftar till att skapa neutralitet för kommunen i valet mellan att utföra undantagen verksamhet i egen regi eller att upphandla den från privata utförare. För att inte syftet med ersättningen ska förfelas är det viktigt att ersättningsnivån så långt som möjligt motsvarar den dolda mervärdesskatt som belastar verksamheten. En alternativ ersättningsnivå som motsvarar den faktiska kostnaden för den ingående skatten på inhyrd personal är träffsäker i det avseendet att den träffar de dolda mervärdesskattekostnader som belastar verk- samheten. En sådan ny ersättningsnivå skulle förbättra förutsätt- ningarna för att mervärdesskatten på inhyrd personal inte ska utgöra en faktor som påverkar kommunerna vid valet mellan att bedriva verksamheten i egen regi och att upphandla verksamheten. Osäkert om förslaget får effekt inom valfrihetssystemen Systemet i LEMK med ersättning för kostnader för ingående mer- värdesskatt ger inte de privata utförarna någon rätt till ersättning. Det är kommunen som ansöker om och erhåller ersättningen enligt LEMK. Det skulle också vara upp till kommunen att välja om an- sökan om ersättning ska göras enligt huvudregeln eller enligt en ny alternativregel. Valfrihetssystem enligt LOV är obligatoriskt för regionerna inom primärvården. Därutöver är valfrihetssystem vanligt inom hem- tjänsten. När ett valfrihetssystem har inrättats konkurrensutsätts verksamheten i fråga genom att det överlåts till den enskilde att välja utförare bland leverantörerna. De privata utförare som den enskilde kan välja mellan har godkänts av, och tecknat kontrakt med, kom- munen. Det är de enskildas val av leverantör som avgör om tjänsten kommer att utföras i egen regi eller om den kommer att upphandlas. Ersättningsnivåerna är desamma för alla leverantörer som utför Därutöver bör mervärdesskattekostnader kunna på- verka storleken på det belopp som betalas ut till leverantörerna. En sådan tolkning strider varken mot likabehandlingsprincipen i LOV eller syftet med 5 § LEMK (att skapa neutralitet i kommunens val mellan egen regi och entreprenad). Därmed finns en möjlighet för kommunerna och regionerna att låta en ny alternativregel få genom- slag i avtalen om ersättning med leverantörerna. Det som däremot är osäkert är i vilken utsträckning detta kommer att ske i praktiken, dvs. i vilken utsträckning kommuner och regioner kommer att reglera mervärdesskattekostnaderna separat i sina avtal med leverantörerna. Svårt att beakta oförutsedda kostnader för inhyrd personal vid prissättningen Det har framgått av utredningens intervjuer med privata utförare att det är vanligt förekommande att kostnader uppstår för inhyrd per- sonal på grund av omständigheter som är svåra att förutse, till exempel vid sjukskrivningar och föräldraledigheter. Även om en alternativ ersättningsnivå införs kommer sådana oförutsedda för- ändringar i kostnader för mervärdesskatt hos den privata utföraren som sker mellan upphandlingsperioderna vara svåra att beakta i prissättningen. För de privata utförarna kan det således vara svårt att fullt ut i förhandlingar om ersättning vid upphandlingen/bidrags- givningen beakta ökade kostnader för mervärdesskatt på inhyrd per- sonal. Detta förhållande kan innebära en minskning av ersättningens träffsäkerhet. Ett krångligare system som kräver fler kontrollåtgärder lyfte i sitt remissvar över den förra utredningen fram en del problem med nuvarande alternativa ersättningsnivå för lokal- kostnader, dvs. den så kallade 18/5-regeln. Enligt har kommunerna endast i undantagsfall underlag som styrker rätten till den högre ersättningen. Utredningar med anledning av ansökningar om den högre ersättningsnivån är enligt tidskrävande både för kommunerna och för Skatteverket.11 Enligt 18/5-regeln godtas inte att lokalkostnaderna uppskattas schablonmässigt. Kommunen måste åberopa underlag till Skattever- ket som gör att det klart och tydligt framgår hur stor andel av kost- naderna som avser lokaler. kan kontrollera det underlag som kommunerna lämnar in för att granska rätten till den högre er- sättningsnivån. Utredningen har av fått uppgift om att för ansökte ingen region om ersättning enligt 18/5regeln. För kommunernas del utgjordes av den totalt utbetalda ersätt- ningen, eller av ansökningarna, av ansökningar enligt 18/5- regeln. Samtliga ansökningar enligt 18/5-regeln beviljades. Om ytterligare en alternativ ersättningsnivå skulle införas skulle det innebära ett krångligare ersättningssystem. Det skulle, även vid ansökningar enligt en ny alternativregel, vara upp till kommunerna att presentera tillräckliga underlag beträffande hur stor andel av kostnaderna som avser inhyrd personal. Underlagen skulle kunna bestå av fakturor avseende inhyrd personal utställda till den privata utföraren. De privata utförarna skulle således behöva lämna sådana fakturor till kommunerna, inklusive uppgift om den mervärdesskatt som belöper på fakturan.12 Detta merarbete skulle innebära en ökad administrativ kostnad för kommunerna när de väljer att ansöka om ersättning enligt den högre ersättningsnivån för inhyrd personal. För del skulle ansökningar om ersättning enligt en högre ersättningsnivå innebära att underlag som givits in kan behöva granskas. Fler ersättningsnivåer skulle därmed innebära ett administra- tivt merarbete för de privata utförarna, kommunerna och . En situation som kan förutses orsaka komplikationer är då den privata utföraren bedriver verksamhet med flera kommuner som uppdragsgivare. För att kommunen ska ha rätt till ersättning enligt den högre ersättningsnivån måste underlag finnas för att den ingående mervärdesskatten på inhyrd personal kan hänföras till just den upphandling eller bidragsgivning som kommunen ansöker om ersättning för. 11Skatteverkets remissvar över Utredningen för översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatts slutbetänkande (SOU 2015:93), ärende dnr Fi2015/05012/K. 12En faktura som utfärdats enligt faktureringsreglerna i mervärdesskattelagen måste i de flesta fall innehålla uppgift om det mervärdesskattebelopp som ska betalas (11 kap. 8 § 10 p ML). I likhet med alternativregeln för lokalkostnader skulle det vara frivilligt för kommunerna att tillämpa även denna alternativa ersätt- ningsnivå. För det fall kommunen inte anser det motiverat, till exempel med tanke på den ökade administration det innebär, återstår en tillämpning av huvudregeln (). Ersättning enligt huvudregeln () bygger på genomsnittliga kostnader. I och med att de särskilda nivåerna för lokalkostnader infördes, gjordes avsteg från huvudregelns modell. De höga dolda mervärdesskattekostnader som belastar lokaler motiverade att dessa i stället kan ersättas på ett särskilt sätt genom 18/5-regeln och 18- regeln. Ytterligare ett avsteg från huvudregelns modell med er- sättning för genomsnittliga kostnader avseende mervärdesskatte- kostnader för inhyrd personal skulle kunna innebära en diskussion avseende om även andra kostnader bör ersättas i enskilda fall. Med fler undantag från huvudregeln kan det till slut bli svårt att motivera att denna fortsättningsvis ska baseras på en genomsnittlig kostnad, dvs. vid en sådan utveckling skulle modellen riskera att urholkas. 12.6EU:s bestämmelser om statsstöd om statsstöd finns i artikel 107–109 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Statsstöd är som utgångspunkt förbjudet, men kan ändå lämnas om det är för- enligt med EU:s inre marknad. Om olagligt statsstöd föreligger ska den skattskyldige normalt betala tillbaka stödet genom ett s.k. återkrav. I artikel 107.1 i EUF-fördraget regleras huvudregeln om statsstöd: Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För att det ska röra sig om statsstöd enligt artikel 107.1 förutsätts att samtliga rekvisit är uppfyllda . •Stödet finansieras direkt eller indirekt genom statliga medel. •Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion. •Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. •Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det är som avgör hur begreppet statsstöd ska tolkas. Kommissionen meddelade 2016 ett tillkännagivande som syftar till att, med utgångspunkt i praxis, skapa klarhet gäll- ande vad som avses med begreppet statligt stöd (statsstöd).13 12.6.1Stödet finansieras direkt eller indirekt genom statliga medel För att en åtgärd ska utgöra statsstöd krävs att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Stödet behöver inte lämnas direkt av staten utan kan också ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten. har slagit fast att uttrycket inte bara omfattar konkreta förmåner. Det omfattar även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att utgöra en subvention, får samma effekt.14 Exempel på åtgärder som anses som stöd är direkta bidrag, ränte- subventioner, upplåtande av mark eller byggnader gratis eller till ett pris understigande gällande marknadspriser eller till särskilt förmån- liga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar, skattelättna- der, garanterad utdelning och offentlig upphandling som genomförs på ett oegentligt sätt.15 13Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT 2016/C 262/01. 14EU-domstolens dom i mål C-30/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in mot Europeiska kol- och stålgemenskapernas höga myndighet, 1961, s. 69. 15SOU 2008:38 s. 189. 12.6.2Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion I uttrycket gynnar ligger att stödet ska vara direkt eller indirekt selektivt. För att kunna bedöma om en åtgärd är selektiv ska det undersökas om den, inom ramen för en viss rättslig reglering, utgör en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. i artikel 107.1 omfattar enligt varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett rättslig form och sättet för finansiering.16 Det saknas en definition av begreppet ekonomisk verksamhet i EUF-fördraget, men ekonomisk verksam- het har av definierats som all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad.17 Myndighetsut- övning är inte en ekonomisk verksamhet. I kommissionens till- kännagivande om begreppet statligt stöd18 noterar kommissionen att det inte är möjligt att upprätta en lista över verksamheter som utan föregående bedömning aldrig skulle kunna anses vara en ekonomisk verksamhet. Trots detta lyfter kommissionen i tillkännagivandet fram vissa exempel på icke-ekonomiska verksamheter. Det handlar om verksamheter som utgör en del av rätten att utöva offentlig makt, som när det till exempel handlar om försvaret eller polisen, flyg- och sjösäkerhet och flyg- och sjötrafikkontroll, föroreningsbegränsande övervakning samt organisation, finansiering och verkställighet av fängelsedomar.19 I samma tillkännagivande anges vidare beträffande området social trygghet att det i rättspraxis görs en distinktion mellan system baserade på solidaritetsprincipen och ekonomiska system. Ett socialt trygghetssystem räknas som solidaritetsbaserat bland annat om medlemskap i systemet är obligatoriskt, stödordningen har ett rent socialt syfte, systemet drivs utan vinstsyfte, förmånerna är obero- ende av hur stora bidrag som lämnats och inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster samt systemet övervakas av staten. Till skillnad från solidaritetsbaserade system kännetecknas system av ekonomisk karaktär av frivilligt medlemskap, principen 16EU-domstolens dom m.fl., C-180/98−C-184/98, och Cassa di Risparmio di SpA m.fl., C-222/04. 17EU-domstolens dom kommissionen mot , C-118/85, kommissionen mot , C-35/96, och m.fl., C-180/98−C-184/98. 18Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT 2016/C 262/01. 19Punkt 17 i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd. om kapitalisering gäller (dvs. förmånerna är beroende av hur stora inbetalningar som gjorts och systemets ekonomiska resultat), verk- samheten bedrivs i vinstsyfte och rättigheterna kompletterar dem som tillhandahålls i ett grundläggande system.20 Beträffande sjukvård anför kommissionen bland annat att de olika hälso- och sjukvårdssystemen i unionen skiljer sig betydligt från varandra i de olika medlemsstaterna. Dessa nationella särdrag är avgörande för huruvida och i vilken utsträckning olika vårdgivare konkurrerar med varandra. I vissa medlemsstater är de allmänna sjukhusen en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårds- systemet och nästan helt och hållet baserade på solidaritetsprincipen. Sådana sjukhus finansieras direkt med sociala avgifter och andra statliga medel och deras tjänster är gratis på grundval av principen om ett heltäckandeskydd. Unionens domstolar har bekräftat att om en sådan struktur finns agerar de berörda organisationerna inte i egenskap av företag. I många andra medlemsstater erbjuder sjukhus och andra vårdgivare sina tjänster mot ersättning, antingen direkt från patienterna eller via deras försäkring. I sådana system förekom- mer det ett visst mått av konkurrens mellan sjukhus när det gäller tillhandahållandet av hälso- och sjukvårdstjänster. Om så är fallet kan en vårdtjänst inte klassificeras som icke-ekonomisk bara därför att den tillhandahålls av ett offentligt sjukhus. Vårdtjänster som oberoende läkare och andra privatpraktiserande vårdgivare tillhanda- håller mot ersättning på egen risk ska betraktas som ekonomisk verksamhet.21 När det gäller utbildning anges i kommissionens tillkännagivande att allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildnings- system som finansieras och står under tillsyn av staten kan betraktas som en icke-ekonomisk verksamhet. Vidare påtalas att domstolen har slagit fast att staten, ”genom att upprätta och upprätthålla ett sådant system för offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare” (I dom kommissio- nen/, C-318/05).22 20Punkterna 19–22 i kommissionens tillkännagivande om statligt stöd. 21Punkterna 23–27 i kommissionens tillkännagivande om statligt stöd. 22Punkt 28 i kommissionens tillkännagivande om statligt stöd. 12.6.3Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen En åtgärd anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk att stödåtgärden förbättrar stödmottagarens kon- kurrensposition jämfört med andra företag som det konkurrerar med.23 Snedvridningen av konkurrensen måste inte vara betydande eller väsentlig. Det faktum att stödbeloppet är lågt eller att det företag som mottar stödet är litet utesluter inte heller att konkurrensen snedvrids eller att det finns en risk för en sådan snedvridning.24 Sanno- likheten för en snedvridning av konkurrensen ska dock vara verklig.25 12.6.4Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det krävs inte några bevis på att handeln påverkas. Detta kriterium uppfylls om stödet kan påverka handeln. Handeln påverkas av stödet om ett statsstöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom EU.26 Statsstöd kan påverka handeln mellan medlemsstaterna även om mottagaren inte direkt bedriver handel över gränserna. Stödet kan till exempel göra det svårare för aktörer i andra medlemsstater att komma in på mark- naden genom att upprätthålla eller öka det lokala utbudet.27 Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna får inte vara enbart hypotetisk eller förmodad utan måste vara grundad på förutsebara effekter av åtgärden.28 23EU-domstolens dom , 730/79. 24Förstainstansrättens dom Confederación Espanola de Transporte de Mercancías/ kommis- sionen, T-55/99 och dom Altmark Trans, C-280/00. 25EU-domstolens dom Altmark Trans, C-280/00. 26EU-domstolens dom Eventech/The Parking Adjudicator, C-518/13, och m.fl., C-197/11 och C-203/11. 27EU-domstolens dom Eventech/The Parking Adjudicator, C-518/13, m.fl., C-197/11 och C-203/11, och Altmark Trans, C-280/00. 28Förstainstansrättens dom AITEC m.fl./kommissionen, T-447/93, T-448/93 och T-449/93. 12.6.5Ersättning för dold mervärdesskatt och reglerna om statsstöd I den tidigare utredningens slutbetänkande29 analyseras frågan om systemet med ersättning för dold mervärdesskatt är förenligt med reglerna om statsstöd. I betänkandet framförs att det inte finns en tydlig definition av vad som avses med ekonomisk verksamhet i statsstödshänseende samt att vad som betraktas som ekonomisk verksamhet kan skilja sig mellan olika medlemsländer beroende på hur verksamheten är organiserad i den enskilda medlemsstaten. Den tidigare utredningen konstaterade att oberoende av detta syftar er- sättningen som kommunerna får vid upphandling eller bidragsgiv- ning enligt 5 § LEMK till att neutralisera det förhållandet att kom- muner enligt 2 § LEMK får ersättning för den ingående mervär- desskatt som inte får dras av eller kan återbetalas enligt mervärdesskat- telagen när de bedriver motsvarande verksamhet i egen regi. Mot den bakgrunden ansåg utredningen att ersättningen för dold mervär- desskatt inte i sig föreföll komma i konflikt med reglerna om statsstöd. 12.7Slutsatser och utgångspunkter för utredningens förslag Syftet med bestämmelsen om ersättning för dold mervärdesskatt (5 § LEMK) är att kostnaden för mervärdesskatt inte ska påverka kommunens val mellan att utföra undantagen verksamhet i egen regi eller att upphandla verksamheten från privata utförare. Det är således viktigt att de faktiska kostnaderna som belastar verksamheten inte avviker i allt för stor utsträckning från schablonen. Med andra ord är det viktigt att schablonen är träffsäker för att inte syftet med ersätt- ningen enligt 5 § LEMK ska förfelas. Utredningens beräkningar utifrån enkätundersökningen visar att i genomsnitt av de privata utförarna inom sjuk- vård har så höga kostnader för inhyrd personal att deras totala kost- nader för ingående skatt överstiger schablonersättningen på 6 pro- cent. Ser man i stället endast till de privata utförare som uppgett kostnader för inhyrd personal har uppgett kost- nader för inhyrd personal som innebär att deras totala kostnader för 29Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93. ingående skatt överstiger schablonersättningen på . Inom social omsorg har inte någon privat utförare i enkätundersökningen uppgett så höga kostnader för inhyrd personal att deras totala kost- nadsandel för ingående skatt överstiger schablonersättningen på av de totala kostnaderna. Inom utbildning är det endast några få utförare som uppgett kostnader för inhyrd personal som innebär att deras totala kostnader för ingående skatt överstiger schablonersättningen på av de totala kostnaderna. Resultaten av enkätundersökningen visar även att inom sjukvård kan kostnader för inhyrd personal som andel av totala kostnader variera kraftigt mellan olika privata utförare. Medianen för kostnads- andelen för inhyrd personal uppgick till 2019. Den lägsta respektive högsta kostnadsandelen för inhyrd personal uppgick till respektive 2019. Genomsnittet för 25 pro- cent av de privata utförarna med högst kostnadsandelar uppgick till 2019. Vid en kostnadsandel på tillsammans med den tidigare utredningens beräknade andel av kostnaderna för ingående skatt för sjukvård bedriven av regionerna på uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt till 14 pro- cent (4,7+9,3=14).