sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Exempel på arbetsuppgifter inom de områden där lärarassistenter kan avlasta lärare och som kan ha relevans för de förslag som lämnas i detta betänkande är bl.a. att stötta elever i övningar och enskilt ar- bete under lektionstid och att förbereda undervisningsmaterial, do- kumentera och utföra enklare rättningsarbete. Generellt är de ar- betsuppgifter som räknas upp i av praktiskt stödjande karaktär och innebär ofta att det är en lärare som är ansvarig för kvaliteten i arbetet och för elevernas utveckling. Arbete med särskilt stöd utgörs, till skillnad från extra anpass- ningar, av sådana åtgärder som är omfattande och oftast inte kan ut- föras av läraren inom den ordinarie undervisningen. Detta innebär att det ofta är andra än den lärare som ansvarar för den ordinarie undervisningen som utför särskilda stödåtgärder även om den un- dervisande läraren behöver vara involverad i arbetet. När det gäller extra anpassningar så ska dessa kunna ges inom ramen för den ordi- narie undervisningen. Detta utesluter inte att den under- visande läraren kan få stöd i att utforma åtgärderna eller stöd i arbetet. finns ett statsbidrag som huvudmän kan söka för att anställa lärarassistenter. Syftet med införandet av statsbidraget var att som ett svar på den konstaterade bristen på behöriga lärare ge huvudmän utökade möjligheter att rekrytera personal som kan av- lasta lärare. Med anledning av införandet av detta statsbidrag har Forum för professionsforskning vid Linnéuniversitetet genomfört en studie med syftet att bidra med kunskap till diskussionen om och hanterandet av nya läraravlastande yrkeskategorier i skolan.40 Stu- dien presenterar dels aktuell forskning på området, dels egeninsam- lad empiri i form av resultat från en kartläggning och en fältstudie. 39Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter, socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare. U2019/02106/GV. 40(Lärar)avlastande yrkesgrupper –Var går gränserna? En studie om nya fördelningar av och för- handlingar om arbete i skolan. Linnéuniversitetet, 2020. En rapport från Forum för profes- sionsforskning 2020:1. I studien konstateras att de kompetenskrav som ställs på olika läraravlastande yrkeskategorier varierar stort. Det varierar också när det gäller vilka arbetsuppgifter som avlastas lärarna. Resultaten ger inte någon entydig bild av effekterna av att införa fler läraravlastande tjänster. Att effekterna inte är genomgående positiva kan enligt för- fattarna troligen kopplas samman med att lärarnas undervisningstid har utökats i samband med att de avlastande tjänsterna infördes. Lä- rarna i studien har inte upplevt någon kvantitativ avlastning men har noterat vissa bieffekter av att ansvar och kontaktytor omfördelas från lärare. För att stöd av lärarassistenter ska ha en positiv effekt på elevers kunskapsutveckling förefaller det vara betydelsefullt att elevernas tid med lärare inte ersätts av tid med lärarassistenter.41 Utifrån att för- slagen som ska utredas i utredningen handlar just om olika sätt att utöka undervisningstiden för olika elevgrupper kan således exempel- vis lärarassistenter bara i begränsad omfattning bemanna den extra tid som eventuellt tas i anspråk, vilket innebär att förslagen också kan komma att kräva ett ökat uttag ur den befintliga lärarresursen. 2.2.3Likvärdighet som utgångspunkt och målsättning Utredningens två huvudmålgrupper är elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program samt nyanlända.42 I utredningens direktiv framhålls skolans kompensatoriska uppdrag enligt skollagen43 samt kravet på likvärdighet44 som grund för att ett antal åtgärder ska utformas som särskilt främjar dessa elevgruppers möjligheter att nå behörighet till gymnasieskolans nationella pro- gram. Olika aspekter av likvärdighet Likvärdighet är ett centralt begrepp som återfinns i en av skollagens portalparagrafer45 och som innebär att alla elever har rätt till en ut- bildning av hög kvalitet, oavsett vem som är huvudman för utbild- 41Ibid, s. 16. 42Dessa grupper beskrivs mer i detalj i kapitel 3. 431 kap. 9 § skollagen 2010:800. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 451 kap. 9 § skollagen. ningen och var i landet som utbildningen anordnas. Kravet på likvär- dighet innebär dock inte att verksamheten ska vara likformig. En lik- värdig utbildning medför alltså att utbildningen, med utgångspunkt i de nationella styrdokumenten, ska utformas utifrån lokala behov och förutsättningar, men kvaliteten ska vara likvärdig. I rätten till en likvärdig utbildning ligger också en skyldighet för huvudmännen att anpassa utbildningen efter barns och elevers olika behov och förutsättningar. Det handlar om att barn och elever uti- från sina förutsättningar ska få sådana utmaningar i sitt lärande att de kan utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att upp- väga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen.46 Denna bestämmelse ger bl.a. uttryck för det så kallade kompensatoriska uppdraget när det gäller de barn och elever som har sämre förutsättningar. Den underliggande principen är na- turligtvis människors lika värde. Även om likvärdighet beskrivs enligt ovan som en huvudpelare i svensk skola, är själva definitionen av begreppet inte helt entydig. I betänkandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och för- bättrad resurstilldelning finns en ambitiös genomgång av begreppet från olika perspektiv. Sammanfattningsvis sägs följande: Begreppet likvärdighet har funnits med relativt länge i utbildningspoli- tiska sammanhang och precis som med andra begrepp inom det samhäl- leliga och politiska sfärerna så har begreppet formats och tolkats olika i skilda historiska och sociala sammanhang. Begreppet har också haft väx- lande samband med andra begrepp som till exempel jämlikhet, valfrihet och kvalitet. Betydelsen har uppfattats, och uppfattas fortfarande, rela- tivt olika utifrån skilda ideologiska utgångspunkter och har därmed en viss politisk laddning.47 -sidan 163. Forskare har diskuterat likvärdighetsbegreppet och hur uppfyllelsen av kravet på en likvärdig utbildning kan mätas även ur en rättslig syn- vinkel. I en artikel med titeln utbildning konstaterar et al. att, såsom likvärdighet formuleras i skolans styrdoku- ment, är den en målsättning, en princip och ett krav där olika delar av likvärdighetsbegreppet behöver relateras till varandra. De olika delarna kan också göra det svårt att mäta uppfyllelsen då exempelvis något som är en målsättning, dvs. en långsiktig ambition att uppnå något kan stå i konflikt med en pågående skyldighet. 431 kap. 4 § skollagen. 47En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. karna drar slutsatsen att oklarheterna kring begreppet kan innebära en risk att betydelsen och effekten av bestämmelsen om en likvärdig utbildning minskar.48 Svårigheterna kring hur man kan komma fram till vad som är en rimlig nivå och hur man kan mäta likvärdighet har även Skolkom- missionen diskuterat och påpekar i sitt betänkande49 att: En brist med samtliga mått på likvärdigheten är att det är svårt att fast- ställa en acceptabel eller rimlig nivå. Det är därför framför allt trenden, dvs. utvecklingen , som det är viktigt att avläsa. En av de mest använda och allmänt accepterade indikatorerna på skolsystemets likvär- dighet är graden av samband mellan elevens familjebakgrund och skol- resultat, där familjebakgrund kan avse flera olika aspekter, såsom för- äldrarnas inkomst, utbildningsnivå och migration.50-sidan 284. Likvärdigheten och skolans kompensatoriska uppdrag över tid Enligt En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning är den svenska skolan som helhet relativt likvärdig internationellt sett.51 I utredningen framhålls att detta framför allt är en konsekvens av att , till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skolsystem relativt högt upp i åldrarna. Samti- digt påpekas det att internationellt sett är medelmåttigt när det gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och uppväga ele- vernas socioekonomiska förutsättningar. Utvecklingen av likvärdigheten i ett nationellt perspektiv ser inte heller positiv ut. har utifrån lagstiftningen delat upp likvärdighetsbegreppet i tre grundläggande aspekter: lika till- gång till utbildning, lika kvalitet i utbildningen och att utbildningen ska vara kompensatorisk. fokuserar särskilt på skolans kompensatoriska förmåga och utgångspunkten att elevers studiere- sultat i så liten grad som möjligt ska bero på elevers bakgrund eller vilken skola de går i.52 48Enkvist, V., Lerweall, L., , O. & Wall, G. En likvärdig utbildning, i Scheutz, S. ), Likvärdig utbildning. Serie: nr. 2, Iustus. 49Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 51En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 52Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen i slutet av . bilaga 7, Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, beskriver i detalj och förklarar förutsättningarna för och utvecklingen av likvärdigheten och det kompensatoriska uppdraget i den svenska skolan.53 Både och fastslår i sina rapporter att det finns en kraftigt ökad spridning i skolornas kunskapsresultat sen . Detta hänförs i rapporterna främst till en ökande skolsegregation. Båda rapporterna fokuserar även på ytterligare en aspekt av det kompensatoriska uppdraget och lyfter fram familjebakgrundens be- tydelse för studieutfallet. Rapporterna visar tydligt att familjebak- grundens betydelse för skolresultaten är stor och att den ökat under de senaste 20 åren.54 Ökningen kan främst hänföras till att familje- bakgrunden fått en större betydelse för den växande gruppen utrikes födda. Dessa elever har i allt högre grad invandrat efter skolstart och från länder med allt svårare förhållanden.55 När det gäller svensk- födda elever drar och något olika slutsatser. finner en liten ökning av familjebakgrundens betydelse för elever födda i medan drar slutsatsen att socioekonomiska faktorer haft i princip be- tydelse för svenskfödda. Båda rapporterna bekräftar dock att famil- jeinkomsten fått större betydelse för skolresultaten och visar att detta även gäller specifikt för elever födda i . Att kunna utveckla skolors kompensatoriska förmåga och öka måluppfyllelsen Den negativa utvecklingen av likvärdighet med utgångspunkt bl.a. i rapporter är en av orsakerna till att regeringen har tillsatt föreliggande utredning. Utredningens förslag är tänkta att bidra till utbudet av skolans kompensatoriska verktyg. Intentionerna som framgår av utredningens direktiv är att genom att använda de utpe- kade åtgärderna kommer kunskapsresultaten att öka hos utredning- ens målgrupper. behöver dessa åtgärder utformas på ett sätt så att de inte försämrar andra elevers möjligheter till kunskaps- 53Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 54Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen i slutet av . Rap- port 467. 55Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. utveckling eller tränger undan andra insatser som skolor bedriver framgångsrikt . Utredningen behöver därför förhålla sig till att skolan har begränsade resurser i form av exempelvis tillgång till lokaler, lärare och annan skolpersonal. Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg56 är ytterligare en utredning som har haft sitt fokus på likvärdighets- och kvalitetsaspekter i skolan. Utredningen har tittat på de förut- sättningar som måste finnas för att läroplanen för fritidshem ska kunna uppfyllas. En slutsats som utredningen drar är att: Det finns flera utmaningar när det gäller fritidshemmens kvalitet och likvärdighet men en av de största är bristen på utbildade lärare. Under- visningens kvalitet är direkt avhängig att den leds av en behörig och le- gitimerad lärare. 17–18. Resurser saknas, inte bara inom fritidshemmen utan i hela skolsyste- met, framför allt i form av legitimerade lärare. Därför är det viktigt för denna utredning att väga olika åtgärder mot varandra och hitta sätt att använda och omfördela befintliga resurser. 2.2.4Barnets bästa som en styrande princip Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska särskild hänsyn tas till barnets bästa i all utbildning och annan verksamhet som rör barn. Vidare uttrycks det i skollagen att barnets inställning så långt det är möjligt ska klar- läggas. Detta grundar sig i FN:s konvention om barnets rättigheter som också är svensk lag sedan 1 januari 2020.57 Med begreppet barn avses i personer under I skollagen används vanligtvis begreppet elever för alla elever i skolväsendet utom barn i förskolan.58 I propositionen Den nya skol- lagen – för kunskap, valfrihet och trygghet59 framhålls att det är viktigt att anda genomsyrar all lagstiftning som rör barn och ungdomar. Skollagen omfattar alla barn och elever, dvs. även myndiga ungdomar som finns t.ex. i gymnasieskolan. Regeringens mening, enligt propositionen, var att det just i skollagen går att nyttja det språkbruk som används i . 56Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. 57Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. 581 kap. 3 § skollagen, Definitioner, elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. I propositionen beskrivs att skollagens bestämmelse om barnets rättigheter ska träffa all verksamhet och ska gälla alla barn, oavsett ålder, mognad eller andra förutsättningar.60 Detta har en särskild re- levans för denna utredning då vissa delar gäller för elever som kan ha nått myndighetsåldern. Det finns flera perspektiv som behöver tas hänsyn till vid bedöm- ning av barnets bästa. Ett av dem är barnperspektivet som enligt ar- tikel 3 i innebär att en bedömning ska göras av vilka konsekvenser ett visst beslut eller åtgärd får för ett barn eller för en grupp av barn och utifrån denna avgöra vad som är bäst för barnet eller barnen. Vid en sådan bedömning ska barnets bästa väga tungt i förhållande till andra avvägningar. Enligt artikel 12 och 1 kap. 10 § skollagen har barnet rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frå- gor som rör honom eller henne, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Grundläg- gande för att bedöma barnets bästa är att inhämta och beakta barnets åsikter. Att ta hänsyn till barnets bästa i frågor som rör utbildning inne- bär att utbildningen ska vara utformad för att ge barnet bästa möjliga förutsättningar för utveckling.61 Principen om barnets bästa är central för denna utredning vid bedömning av hur ett barn skulle påverkas av en viss åtgärd som inom ramen för utredningen i flera fall innebär utökad undervisning utanför ordinarie undervisningstid för vissa elever. Barnets bästa be- döms i denna utredning enligt FN:s konvention om barnets rättigheter, tillika Lag (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter och därför ska hänsyn tas till det enskilda barnet, barn som grupp och gruppen barn. Begränsade kunskaper om elevers behov av återhämtning Utredningens olika områden innebär att överväga om det ska tillfö- ras fler timmar i skolan och även fundera på hur undervisning på andra tider utanför skoldagen skulle kunna fungera för elever. Detta föranleder frågan om vilken balans barn och ungdomar behöver mel- lan studier och fritid respektive vila. Utredningen har genomfört systematiska litteratursökningar av forskning och utredningar om barns och ungdomars behov av åter- hämtning. Det finns gott om debattartiklar och olika mediala och politiska inlägg när det gäller huruvida barn ska vara i förskolan , att sommarlovet kan vara förödande för barn med knappa resurser i hemmet och att sommarlovet borde vara kortare osv. Något att utgå ifrån är artikel 31 i som säger att ”barn har rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder”.62 framhåller på sin webbplats att: Barn och ungdomar behöver för vila och återhämtning. I längden är en balans mellan skola och fritid med stor sannolikhet positivt för ele- vernas kunskapsresultat och motivation. Därför är det viktigt att de läxor som ges har potential att utveckla elevernas kunskaper i en om- fattning som står i proportion till den tid som eleverna lägger ner på läxorna.63 Dock kan utredningen inte hitta, i forskning eller i andra dokument, någon precisering av i vilken omfattning, hur länge, hur ofta eller på vilket sätt barn behöver vila och rekreation för sitt välbefinnande och för att kunna fungera optimalt utifrån sina förutsättningar. Sommarlovets längd i varierar mellan i exem- pelvis , och i , Dan- mark, och . Bland de nordiska länderna har och längst sommarlov , medan har och 8 veckor.64 Internationellt sett tillhör länderna med långt sommarup- pehåll. Även om inte är det land som har längst sommarlov, då t.ex. , och har ännu längre lov, finns det på nära håll betydligt kortare varianter. I länder som och , och inte minst grannlandet , är det som nämnts ovan sex veckors paus i skolarbetet som gäller. Som exempel på motsatsen kan även några östasiatiska länder nämnas. och är bland de mest högpresterande län- derna i de internationella kunskapsmätningarna,65 som de 62www.barnombudsmannen.se/barnombudsmannen//konventionstexten/. 63www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-i-arbetet/stod-i-arbetet/laxor. 64The in Europe. Primary and General – 2017/18. - Facts and Figures. European Commission/EACEA/, 2017. : Publications Office of Union. 65Se exempelvis: . hör till de länder i världen som har flest undervisningsdagar . Me- dan läsåret i ska ha minst och som mest 190 da- gar66 innehåller ett genomsnittligt läsår i dessa länder67. Det faktum att sommarlovets längd varierar så mycket mellan länder indikerar att även om det råder konsensus om barnkonven- tionens andemening, finns det ingen gemensam forskningsbaserad rekommendation om hur långt ett sommarlov behöver vara för att tillgodose barns behov av vila och återhämtning i olika åldrar. 2.2.5Förslagen prövas mot diskrimineringslagstiftning Av direktiven framgår att utredningen ska ta ställning till om det kan finnas särskild reglering för nyanlända, exempelvis i fråga om kortare sommarlov eller förlängd skolplikt. Vidare ska utredningen utforma ett förslag till obligatoriskt deltagande i lovskola för vissa elever. I de överväganden som utredningen behöver göra i sådana frågor blir det en viktig utgångspunkt att förslagen inte får riskera att bryta mot förbuden mot diskriminering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet och nationalitet. Som beskrivs i kapitel 9 finns förbud mot bl.a. etnisk diskrimine- ring i såväl diskrimineringslagen (2008:567) som i internationella åtaganden som är bundet av. Diskrimineringsförbud finns bl.a. i FN:s konvention om barnets rättigheter, som fått ställning som svensk lag med namnet Lagen om Förenta na- tionernas konvention om barnets rättigheter (2018:1197). En av de bä- rande principerna inom är att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. Det blir vidare viktigt att be- trakta olika juridiska principer tillsammans och i relation till va- randra, exempelvis hur likvärdighet, barns rättigheter och diskri- minering förhåller sig till varandra när utredningen gör bedömningar och bereder sina förslag. 663 kap. 2 § skolförordningen (2011:185) samt 7 kap. 17 § skollagen. 67Brainbridge, W. L. U.S. “” i Kneese, C & Ballinge, Ch. ), Balancing the School Calendar. Perspectives from the Public and Stakeholders. Rowman & Littlefield Education, , 2009. s. 11–13. Utredningen ska föreslå hur ett antal givna åtgärder på olika sätt in- nebär mer undervisningstid för elever. Vissa åtgärder riktar sig till samtliga elever i och motsvarande skolformer som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program och elever på introduktionsprogram medan andra enbart gäller ny- anlända elever. Det finns flera relevanta perspektiv som skulle kunna anläggas för att komma fram till hur dessa åtgärder ska genomföras. Sådana per- spektiv rör exempelvis gällande rätt, lagstiftning (inkl. jämlikhets- och likvärdighetsperspektiv), barnpsykiatriskt perspektiv, kogni- tionsperspektiv, hälsoperspektiv, motivationsperspektiv, läroplans- perspektiv, organisatoriskt eller didaktiskt perspektiv med mera. Ut- redningen kommer i första hand att utgå ifrån ett rättsligt och lag- stiftningsperspektiv samt ett organisatoriskt perspektiv. Andra per- spektiv beaktas där det bedöms som viktigt. Såvitt utredningen kunnat utröna finns inga nyanlända elever i sa- meskolan. De delar av utredningen som avser nyanlända behandlar därför inte sameskolan. Då det enbart finns elever i årskurs 1–6 i sa- meskolan berör utredningen denna skolform endast då en åtgärd har relevans för någon av dessa årskurser. I grundsärskolans ämnen sätts betyg endast om en elev eller ele- vens vårdnadshavare begär det. Betyget F används inte i grund- särskolan. Om en elevs kunskaper inte motsvarar kunskapskravet för betyget E eller högre ska betyg inte sättas. En elev i grundsärsko- lan kan även läsa ämnen och då sätts betygen enligt reglerna i . Utredningen behandlar inte grundsärskolan eftersom elever i grundsärskolan inte ingår i gruppen som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program. 2.4.1Kartläggning och bedömning av funktionaliteten av anpassad och prioriterad timplan i stället I direktiven uppges att utredningen ska utvärdera effekterna av prio- riterad och anpassad timplan. Dessa är särskilda åtgärder för nyan- lända elever som gäller respektive 2018. En elev som har en prioriterad timplan kan få mer undervisning i svenska eller svenska som andraspråk än andra elever i samma års- kurs. Det sker genom att undervisningstid omfördelas från andra ämnen. Det kan också innebära att undervisningen i ett eller flera ämnen helt eller delvis prioriteras bort . Tiden får bara omfördelas till förmån för svenska eller svenska som andra- språk. En anpassad timplan ska, till skillnad från en prioriterad timplan, innebära att undervisningen begränsas till ett visst antal ämnen med avvikelse från den timplan samt de ämnen och mål som gäller för utbildningen. Eleven kommer då att få mer undervisning i de utvalda ämnena än elever i samma årskurs som inte har en anpassad timplan. Anpassad timplan innebär således att skolan kan prioritera bort ett eller flera ämnen till förmån för de ämnen som krävs för gymnasie- behörighet. Åtgärderna har varken införts stegvis eller exempelvis genom en försöksverksamhet, eller på något annat sätt som möjliggör en regel- rätt effektutvärdering. Vidare har alldeles förflutit sedan införandet för att det ska gå att se åtgärdernas inverkan på elevers kunskapsutveckling och behörighet. Utredningen bedömer därmed att det inte är möjligt att, inom ramen för denna utredning, genom- föra en effektutvärdering som sätter dessa åtgärder och elevers re- sultat i relation till varandra.68 Utredningen begränsar sig i stället till att beskriva i vilken omfattning och på vilket sätt skolor använder sig av dessa anpassningar och deras erfarenheter av dessa stödinsatser avseende funktionalitet. 68Se exempelvis: , P. & P. . Dynamic treatment assignment – The con- sequenses for evaluations using observational data. Nr.4, 2008: 435–445. och /contentassets/52ef54497f7a41d6a7958887d101e044/effektutvardering.pdf samt . 2.4.2Begränsad tillgång till information om internationella erfarenheter inom utredningens områden Utredningen har haft en ambition att beskriva andra, relevanta länders erfarenheter inom de fem områdena. Relevans identifieras av utred- ningen dels genom likhet i samhällsstruktur och emottagande av nyan- lända elever , dels likheter i ländernas skolsystem.