sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Ett av syftena med utredning- ens förslag om en högre regional ledning är att förslaget genom den samordnande funktionen ska stärka länsstyrelsernas roll. Civilområden och en högre regional ledning Utredningens förslag om en högre regional ledning innebär att vissa uppgifter koncentreras till de sex länsstyrelserna som tillika är civil- områdeschefer. Enligt utredningens förslag ska civilområdeschefen svara för den primära kontakten med Försvarsmaktens militärregion när det gäller totalförsvarsplanering. Civilområdescheferna ska också verka för länsöverskridande samordning av förberedelser och planer- ing inför fredstida kriser. Enligt utredningens förslag ska civilområdeschefen under höjd beredskap som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområ- det verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. är , och ska även i fortsättningen vara, den hösta civila totalför- svarsmyndigheten i länet. bör utöva sin roll som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom ramen för den planering och de förberedelser för civilt försvar som civilområdeschefen utfor- mar. Under höjd beredskap bör utöva sin roll inom ramen för civilområdeschefens föreskrifter för höjd beredskap. Utredningen bedömer att geografiska områdes- ansvar inte påverkas av utredningens förslag. De bestämmelserna om länsstyrelsernas geografiska områdesansvar som finns i krisbered- skapsförordningen ska enligt utredningens förslag i kapitel 8 i stället finnas samlade i förordningen om krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Utredningen föreslår ett antal ändringar när det gäller förord- ningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Utredningen anser att namnet på förordningen ska ändras för att det tydligare ska framgå att det i länsstyrelsernas uppgifter ingår att arbeta även med frågor om planering och förberedelser inför höjd beredskap. Utredningen föreslår därför att förordningens namn ska ändras till förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap. Den direkta konsekvensen av att civilområdeschefer införs är, som framgår ovan, att den länsvisa samverkan med Försvarsmakten när det gäller civilt försvar kommer att förändras. Även det läns- överskridande arbetet med planering och förberedelser för kriser kommer att påverkas av den samordning som civilområdeschefer kommer att medverka till. Av förordningen ska framgå att länsstyrelserna ska samverka och bidra till det gemensamma arbetet, som leds av civilområdeschefen Civilområden och en högre regional ledning ska därmed samverka med civil- områdeschefen när det gäller länsöverskridande planeringen av kris- beredskapen samt planering och förberedelser för civilt försvar. Inom länsstyrelserna finns regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor (4 § 3 förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet har i sitt betänkande Närings- livets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51) föreslagit att de regio- nala råden för krisberedskap och skydd mot olyckor även ska om- fattar totalförsvar. De befintliga råden består av berörda aktörer i krishanteringssystemet. Det som föreslås tillkomma är be- rörda aktörer inom totalförsvaret. Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet bedömer att regionala råd även för totalför- svaret blir ett viktigt instrument för att skapa en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån i syfte att tillgodose totalförsvarets behov. Utredningen delar den ovanstående bedömningen. Strukturer och former för planering och hantering av kriser i fredstid bör samordnas med arbetet inför höjd beredskap. Utredningen anser att det i de regionala rådens uppgifter också ska ingå att arbeta med frågor om totalförsvar. Om de regionala råden kommer att hantera säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter behöver säkerställa att regelverket för sådan hantering följs. Av samma förordning ska också framgå att länsstyrelserna vid höjd beredskap i samråd med Försvarsmakten och civilområdes- chefer ska verka för att det civila och det militära försvaret sam- ordnas. Det bör också framgå att under höjd beredskap på alla sätt ska försöka upprätthålla förbindelse med, förutom med regeringen, centrala myndigheter och länsstyrelserna i angränsande län, så också med civilområdeschefen. 10.7.2De länsstyrelser som är civilområdeschefer ska kunna överta ansvaret för räddningstjänst Förslag: Möjligheten för staten att vid vissa räddningsinsatser ta över ansvaret för koncentreras till de länsstyrelser som också har uppgiften att vara civilområdeschef. Civilområden och en högre regional ledning Staten kan ta över ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten vid vissa räddningsinsatser. Från gäller att regeringen får föreskriva eller i särskilda fall besluta att en länssty- relse eller en annan statlig myndighet får ta över ansvaret för rädd- ningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av en räddnings- insats, om insatsen är särskilt omfattande eller det finns andra syn- nerliga skäl (4 kap. 10 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor [LSO]). Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse efter att antagit propositionen En effektivare (prop. 2019/20:176, bet. 2020/21:FöU3, rskr. 2020/21:22-23). Staten kunde även före ta över ansvaret för den kommu- nala räddningstjänsten vid vissa räddningsinsatser. Genom ändringen har dock möjligheten begränsats genom att ett övertagande endast får ske om räddningsinsatsen är särskilt omfattande eller det finns andra synnerliga skäl. Av 4 kap. 33 § förordning (2003:789) om skydd mot olyckor fram- går att får ta över ansvaret för räddnings- tjänst enligt 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst ska ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. Om flera län berörs av en räddningsinsats får länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som ska ta över ansvaret för rädd- ningstjänsten i kommunerna. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst, ska länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som ska ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. Bemyndigandet i lagen ger utrymme för regeringen att utöver förordandet till länsstyrelserna i särskilda fall besluta att en annan statlig myndighet får ta över ansvaret, t.ex. MSB. MSB har även tagit fram vägledande kriterier inför överväganden och beslut om statligt övertagande av . Sedan LSO trädde i kraft har länsstyrelserna tagit över ansvaret för : vid bränderna i och . I den ovan nämnda propositionen bedömer regeringen att förslaget om en övergripande systemledning när det gäller den kommunala räddningstjänstens organisering kommer att innebära att behovet av övertagande i princip kommer att försvinna (prop. 2019/20:176. s. 55). Civilområden och en högre regional ledning Befogenhet att överta ansvaret för föreslog, förutom den begränsning i möj- ligheten till statligt övertagande som sedermera har antagits, att det i förordningen om skydd mot olyckor skulle anges att MSB, i stället för , skulle överta ansvaret för vid särskilt omfattande räddningsinsatser. konstaterade att ett övertagande av hela räddningstjänstverksam- heten krävde god planering och hög kompetens som ett övertagande var en mycket sällan förekommande händelse. Över- tagande av räddningstjänst var därför enligt utredningen inte en uppgift som var lämplig att sprida ut på 21 olika myndigheter (dvs. på länsstyrelserna) utan borde i stället koncentreras till en eller ett fåtal myndigheter. Utredningen angav med hänvisning till För- svarsberedningens delrapport (Ds 2017:66) och Indel- ningskommitténs betänkande Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå (SOU 2018:10) att det kan vara lämpligt att befogenheten att överta ankom på ett fåtal länsstyrelser eller civilbefälhavare om dessa framöver fick en framträdande roll inom krisberedskapen och under höjd beredskap. Vid beredningen av förslag ansåg regeringen inte att bestämmelserna om vilka myndigheter som skulle ha möjlighet att ta över ansvaret för räddningstjänsten skulle för- ändras.34 Regeringen instämde i bedöm- ning att dagens situation, där ett stort antal myndigheter måste vara beredda på att ta över ansvaret för räddningstjänsten och måste ha kapacitet för att kunna göra detta, var en nackdel. Emellertid konstaterade regeringen att om MSB skulle vara den enda myndighet som fick ta över ansvaret så skulle detta i vissa fall komma i konflikt med förslag att MSB utifrån en natio- nell riskbild ska kunna prioritera och fördela tillgängliga resurser. I en situation med långvarig torka som kan det upp- stå behov av övertagande på flera platser i landet . En koncen- tration till enbart MSB skulle i sådana fall enligt regeringens uppfatt- ning minska hela systemets kapacitet jämfört med . Regeringen konstaterade att Utredningen om civilt försvar fått i upp- drag att analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Beroende på vad utredningen kom 2019/20:176, s. 56. Civilområden och en högre regional ledning fram till ansåg regeringen att det kunde finnas skäl att på nytt ta upp frågan om vilken myndighet som ska kunna ta över ansvaret för räddningstjänsten. Utredningen anser att det finns skäl för att här återkomma till frågan om övertagande av ansvaret för vid sär- skilt omfattande räddningsinsatser. Utredningen delar den bedöm- ning som framförts ovan att det är en nackdel att ett stort antal myn- digheter kan bli aktuella för att överta ansvaret för räddnings- tjänsten och därför måste ha kapacitet att kunna göra detta. Likaså delar utredningen uppfattningen att en koncentration till en enda myndighet kan minska systemets kapacitet jämfört med . Utred- ningen föreslår därför att det antal myndigheter som kan bli aktuella för ett övertagande ska begränsas till de länsstyrelser som tillika är civilområdeschefer. Nämnda myndigheter ska ha en organisation som bl.a. ska ha till uppgift att planera och ta initiativ till åtgärder för att samordna planeringen av totalförsvaret. Det förefaller ändamåls- enligt att dessa myndigheter, i de fall det kan bli aktuellt, också får ta över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. Utredningens förslag innebär också att om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst ska den länsstyrelse (som också är civilområdeschef) ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. Om flera civilområden berörs av en räddningsinsats får de läns- styrelser (som också är civilområdeschefer) komma överens om vilket civilområde som ska ta över ansvaret för räddningstjänsten i kom- munerna. Om en sådan räddningsinsats även innefattar statlig rädd- ningstjänst, ska de berörda länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som ska ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. 10.8Civilområdeschefens geografiska områdesansvar i förhållande till geografiska områdesansvar Det geografiska områdesansvaret utövas på nationell, regio- nal och lokal nivå. Införandet av en högre regional ledning ändrar inte denna grundprincip även om civilområdeschefens geografiska Civilområden och en högre regional ledning områdesansvar är avgränsat till uppgifter som rör civilt försvar. Ansvaret mellan nivåerna är inte utbytbart. Åtgärder på högre nivå kan däremot stödja arbetet på lägre nivå. Oavsett vilket tillstånd som råder i samhället utövar det geografiska områdesansva- ret på regional nivå för länet. I alla typer av händelser i fredstid och under höjd beredskap ska se till att samhällets hantering blir så effektiv som möjligt. Civilområdeschefen har i förhållande till ett begränsat geografiskt områdesansvar. Länsstyrelserna har på upp- drag av regeringen tagit fram en vägledning för utövandet av läns- styrelsens geografiska områdesansvar.35 Beskrivningen i vägledningen utgår från tre huvudområden samt en beskrivning över vilka upp- gifter som inte omfattas av det geografiska områdesansvaret. I detta avsnitt beskriver utredningen skillnaderna för det geografiska områ- desansvaret mellan civilområdeschefen respektive utifrån vägledningens uppställning i tre huvudområden samt exempel på vad som inte . Civilområdeschefens sammanhållande roll handlar enligt utred- ningen om att skapa de strukturer och relationer som behövs för att kunna inrikta och samordna de åtgärder som behöver vidtas på en högre regional nivå. Till skillnad mot handlar det främst om relationerna med länsstyrelserna, militärregionen, regionerna och andra myndigheter med regional närvaro på en högre regional nivå, till exempel polisregioner och regioner. I läns- styrelsens geografiska områdesansvar ingår i denna del ansvaret för ett regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor och att i övrigt skapa de strukturer och relationer som behövs för att kunna inrikta och samordna de åtgärder som behöver vidtas. Här ingår uppgiften att se till att bygga de strukturer som behövs för att nöd- vändig samverkan ska kunna ske kontinuerligt, både inom länet och med närliggande län. relationer med olika aktörer är bredare med exempelvis kommuner, civilsamhället, företag som be- driver samhällsviktig verksamhet, frivilligorganisationer och tros- samfund. I det förebyggande och förberedande arbetet handlar civilområdes- chefens geografiska områdesansvar enligt utredningen om att utifrån nationella ingångvärden omsätta dessa utifrån ett geografiskt per- 35Resonemanget om geografiska områdesansvar m.m. bygger på (2019), geografiska områdesansvar – Vägledning (dnr 7701-17). Civilområden och en högre regional ledning spektiv, att ta fram riktlinjer för arbetet regionalt och att lämna stöd till länsstyrelserna och regionerna i deras arbete med beredskaps- frågor. Länsstyrelserna ska i sin tur för länet arbeta med regionala risk- och sårbarhetsanalyser, stöd till länets aktörer i fråga om pla- nering, risk- och sårbarhetsanalyser, utbildning och övning och med uppföljningen av kommunernas tillämpning av lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap (se kapitel 14). Civilområdeschefen ska under höjd beredskap som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet verka för att största möj- liga försvarseffekt uppnås. Sammanfattningsvis handlar det enligt utredningen om (1) militär och civil samordning på nivån under nationell ledning och samordning. Genom denna samordning kan civilområdeschefen ge länsstyrelserna och regionerna förutsättningar för deras verksamhet. Vidare att (2) vara länken mellan ett stort antal statliga beredskapsmyndigheter och beredskapssektorer till den regio- nala och lokala nivån. Slutligen att (3) till regeringen kunna förmedla en bild av läget i en del av landet som komplement till de bilder som beredskapssektorer och beredskapsmyndigheter på central nivå för- medlar till regeringen. Som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet ingår även civilområdeschefens roll om förbindelsen med regeringen bryts. roll som högsta civila totalför- svarsmyndighet under höjd beredskap motsvarar i hög grad läns- styrelsens roll i relation till samhällsstörningar i fredstid. De struk- turer och verktyg som använder i fredstid utgör även grunden för arbete under höjd beredskap. Dessa be- höver självklart anpassas och kompletteras utifrån de ändrade förut- sättningar och prioriteringar som råder under höjd beredskap. Under krissituationer i fred ska ska bland annat svara för att en regional lägesbild sammanställs, samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter och samordna infor- mation till allmänheten och företrädare för massmedia. Efter särskilt beslut av regeringen ska även kunna prioritera och inrikta statliga eller internationella förstärkningsresurser som till- delas länet. Civilområdeschefen har i förhållande till begränsade uppgifter när det gäller den fredstida krisberedskapen. Precis som för finns det uppgifter som civilområ- deschefen ska utföra men som inte ingår i det geografiska områdes- ansvaret. Det gäller exempelvis värdlandsfrågor, att under höjd beredskap besluta om utrymning m.m., att besluta om omfördelning Civilområden och en högre regional ledning av räddningsresurser och vissa ledningsuppgifter inom hälso- och sjukvård. Uppgifterna inom ramen för krisberedskapen när det gäller planering och förberedelser för fredstida kriser samt hantering av krissituationer i perspektivet länsöverskridande ingår inte heller i det geografiska områdesansvaret. motsvarande uppgifter handlar exempelvis om att besluta om civila skyddsobjekt och om godkännande av skyddsvakter, samråda med Försvarsmakten om åtgärder som normalt omfattas av bygglov, rivningslov och marklov för byggnader eller anläggningar avsedda för totalförsvaret och som är av hemlig natur, träffa avtal med företag om att tillhandahålla varor och tjänster under höjd beredskap samt besluta om uttagning av mark, byggnader, radioanläggningar och lokaler för skolverksamhet. 11Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet 11.1Myndigheterna som föregått MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har föregåtts av flera myndigheter med uppgifter inom krisberedskap och civilt försvar. har flera myndighetsreformer på området genomförts. inrättades Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). Styrel- sen för psykologiskt försvar var en central förvaltningsmyndighet med uppdraget att ge råd och vägledning om massmedieföretags planering för höjd beredskap samt att följa och analysera utveck- lingen av mediernas planering för höjd beredskap och mediernas beredskap för svåra påfrestningar på samhället i fred.1 , slogs och Civilförsvars- styrelsen ihop och bildade (). 2001 till- fördes myndigheten också verksamhet från Sprängämnesinspektio- nen. Enligt sin instruktion skulle myndigheten, i den mån det inte ankom på någon annan myndighet, svara för frågor rörande rädd- ningstjänst, olycks- och skadeförebyggande åtgärder, sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, trans- porter på land av farligt gods, brandfarliga och explosiva varor samt om frågor om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. ansvarade därut- över för uppgifter inom befolkningsskyddet samt räddnings- och biståndsinsatser utomlands. Myndigheten var också svensk kontakt- punkt gentemot den s.k. gemenskapsmekanismen (rådets beslut 1SOU 2007:31, s 143 ff. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet 2001/792/EG) inom EU vars syfte bl.a. är att förmedla hjälp i händelse av olyckor eller andra händelser inom unionen och till tredje land.2 1986, som inrättades, bildades också () genom en ombild- ning av Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF). hade två huvuduppgifter: dels att samordna total- försvarets civila delar på central nivå, dels att vara ansvarig myn- dighet för funktionerna ledning och samordning samt övrig varuför- sörjning.3, 4 reformerades strukturen för myndigheter med ansvar för frågor inom krisberedskapen och det civila försvaret på nytt. ÖCB avvecklades 2002 och () övertog då en stor del av myndighetens uppgifter. KBM över- tog även vissa delar av verksamheten som Styrelsen för psykologiskt försvar tidigare hade ansvarat för. KBM var central förvaltningsmyn- dighet för frågor som rörde samhällets säkerhet när det gällde kris- hantering och civilt försvar. Utöver att samordna arbetet med sam- hällets beredskap inför allvarliga kriser i fred och det civila försvaret skulle myndigheten också i samarbete med ansvariga samhällsorgan bidra till att minska samhällets sårbarhet. Krisberedskapsmyndig- hetens uppgift var inte i första hand att bygga upp en egen förmåga utan att agera motor i en process för att samhällets övriga aktörer skulle bygga denna förmåga inom sina respektive organisationer.5 genomfördes åter en reform bland de myndigheter som ansvarade för frågor inom krisberedskapen och det civila försvaret. , och Styrelsen för psykologiskt försvar avvecklades och stora delar av verksamheten överfördes till en ny myndighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som påbörjade sin verksamhet 2009. 2SOU 2007:31, s. 101 ff. 3Funktionen transporter kom även senare att ingå i uppdraget. 1984/85:160, bet. 1984/85:FöU11, rskr. 1984/85:388, s. 14 ff. 5SOU 2007:31, s. 71 ff. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet 11.2Reformen att inrätta MSB 11.2.1Behov av samordning av händelser i hela hotskalan Bakgrunden till reformen som ledde fram till att MSB inrättades 2009 var bl.a. den bedömning som Försvarsberedningen gjort 2006 om att händelser som då inträffat visat att gränsen mellan olyckor, allvarliga kriser och extraordinära händelser blivit alltmer diffus. EU:s arbete på området hade skiftat fokus från räddningstjänst till en bredare syn på skydd och säkerhet. Försvars- beredningen menade att arbetet med skydd mot olyckor, krisbered- skap och civilt försvar hade mycket gemensamt och att de därför med fördel kunde hanteras som en helhet.6 Mot bakgrund av Försvarsberedningens uttalande beslöts att in- rätta en ny myndighet. I propositionen som föregick beslutet gjorde regeringen bedömningen att områdena skydd mot olyckor, svåra påfrestningar och civilt försvar hade mycket gemensamt och med fördel kunde hanteras som en helhet. Inrättandet av en ny myndig- het sågs som ett viktigt led i strävan efter att utifrån en helhetssyn på samhällets krisberedskap värna befolkningens liv och hälsa, sam- hällets funktionalitet samt förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättig- heter.7 I propositionen anförde regeringen att man genom att föra sam- man olika verksamheter från de tidigare myndigheterna i en ny myn- dighet ville skapa synergier och goda förutsättningar för att hantera samhällets krisberedskap. För att förstärka samhällets krishanterings- förmåga på alla nivåer i samhället och över hela hotskalan bedömde regeringen att den nya myndigheten skulle vara en sammanhållande kraft som kunde driva utvecklingen och fungera som stöd till ansva- riga myndigheter. Även den internationella samverkan förväntades underlättas genom att en samlad kontaktpunkt på myndighetsnivå skapades. Ett annat syfte med reformen var att undvika dubblering av uppgifter mellan olika myndigheter. I propositionen bedömde regeringen att det fanns behov av att samordna myndigheternas arbete före, under och efter en kris. Mot denna bakgrund föreslogs den nya myndigheten få sammanhållande och stödjande uppgifter före, under och efter en kris. 2007/08:92 s. 54 f. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet bl.a. att myndigheten under en kris skulle ha i uppgift att stödja sam- ordningen av de centrala myndigheternas åtgärder genom att bl.a. underlätta kontakter över administrativa och geografiska gränser. I propositionen som låg till grund för bildandet av MSB redogjorde regeringen också för sin uppfattning när det gällde det geografiska områdesansvaret som man menade utgjorde den grundläggande strukturen för tvärsektoriell samordning inom samhällets krisbered- skap. Regeringen konstaterade att regeringens nationella geografiska områdesansvar omfattade den övergripande samordningen, priori- teringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Regeringens uppgift var därmed att på en övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering och att effektivt och trovärdigt kommunicera med all- mänhet och media samt upprätthålla kontakterna med andra länder, EU och andra internationella aktörer. Regeringen pekade på att man delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. Under en kris utgjordes därmed det nationella områdesansvaret av de samlade krishanteringsåtgärder som regeringen, med stöd av eller genom förvaltningsmyndigheterna, utövade.