sou · H9B398 · 2021-12-15 00:00:00 — Socialförsäkringen är en rättighetslagstiftning som kan uppfattas som ett kontrakt, där villkoren beslutas av . En person som uppfyller villkoren ska få sin ersättning enligt de bestämmelser som finns angivna i lagar och förordningar. Principiellt är flera av social- försäkringarna, däribland sjukförsäkringen, en inkomstbortfalls- försäkring, där en bärande princip är att ersättningen svarar mot det 72I det datamaterial som utredningen analyserat framgår att cirka 5–av företagare med inkomst av näringsverksamhet under den haft inkomst av näringsverksamhet hänförlig till . Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. En viktig del i detta är frågan om försäkringsmässighet, där diskus- sionen vanligen handlar om avvägningen mellan två försäkrings- principer. Den ena principen handlar om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan premie och ersättningsnivå, den andra om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan risk och premie. I social- försäkringar finns det i allmänhet ett klart samband mellan premie och ersättningsnivå. Försäkringarna finansieras med avgifter som till stor del är proportionella mot inkomsten och ersättningarna är i prin- cip inkomstrelaterade. I socialförsäkringarna är det normalt, jämfört med andra försäkringar, ett måttligt samband mellan risk och premie. Det är i grunden arbete som skapar rätten till ersättningar i social- försäkringarna se 2.5.2. Försäkringarna syftar till att ersätta faktiska inkomstförluster. Vid beräkning av bland annat sjukpenning används SGI som ersättningsunderlag. Det är inkomst av eget arbete som utgör grund för SGI. Har individen ingen inkomst saknas i regel förut- sättningar att fastställa SGI och denne omfattas då inte av försäk- ringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ord- ning. Så kallat SGI-skydd innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Sjukförsäkringen är arbetsbaserad och ska därför vara försäk- ringsmässig. En viktig funktion i sjukförsäkringen handlar om risk- spridning och solidaritet inom försäkringskollektivet. Jag menar att dessa principer är viktiga för sjukförsäkringens försäkringsmäs- sighet och därför bör inte nivån på SGI kompensera för annat än det faktiska bortfallet av förvärvsinkomsten. Förslagen i detta betänkan- de går helt i linje med dessa principer, där beräkning av SGI utgår från inkomst av eget arbete. Inkomst av aktiv näringsverksamhet grundar sig på överskottet i företaget men också på sjukpenning och andra socialförsäkrings- förmåner som är hänförliga till näringsverksamheten. Enligt för- slaget kommer inte dessa ersättningar att exkluderas från nivån som SGI fastställs till. Detta ska inte förstås som ett avsteg från principen om att SGI utgår från inkomst av eget arbete. Eftersom sjukförsäk- ringen ersätter inkomstbortfall för framtida inkomster är det dock orimligt att egenföretagare ska få sin SGI sänkt av enstaka sjukdagar på ett sätt som inte sker för arbetstagare. Vidare kan jag konstatera att data inom denna utredning visar att inte mer än en procent av Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet avgiftsunderlaget för egenavgifter eller SGI utgörs av sjukpenning hänförlig näringsverksamheten. Enligt dagens praxis gör en proportionering av inkomsterna för övriga delar av året i de fall företagaren har haft sjukpenning under en del av året. Detta ger vid handen att förslagen i denna utredning inte bryter mot principer inom sjukförsäkringen. Av förenklingsskäl föreslår jag alltså att även inkomst av närings- verksamhet som utgörs av socialförsäkringsförmåner ingår i inkomst- underlaget, eftersom detta förefaller ge en bra approximation av inkomsten i företaget efter proportionering. Egenavgifterna tas ut på inkomst av näringsverksamhet, dvs. på in- komsten efter avsättningar till olika konton, periodiseringsfond och expansionsfond. Avsättningar till konton och fonder räknas bort vid fastställandet av SGI enligt dagens regler. Det är möjligt att auto- matisera en beräkning såväl med som utan fondavsättningar. Enligt praxis från ska SGI fastställas utan att fondavsättningar beaktas. Som skäl för detta anför domstolen bland annat att försäkringens funktion är att ersätta förlorad för- värvsinkomst. Beräkningen av den inkomst som ska ligga till grund för ett framtida försäkringsfall bör därför inriktas på framtida in- komster, och domstolen anser därför att skattemässiga justeringar inte bör beaktas. Avsättningar till bland annat skogskonto räknas med i SGI enligt dagens regler. När avsättningen återförs beskattas den ofta som en kapitalinkomst genom räntefördelning. I ett sådant fall betalas inga egenavgifter. Om medel som sätts av på skogskonto ingår i under- laget för SGI vid återföringen kommer de endast att räknas med i underlaget i det fall medlen beskattas som inkomst av näringsverk- samhet, men inte om räntefördelning sker. Detta stärker kopplingen mellan underlaget för egenavgifter och underlaget för SGI. Periodiseringsfond och expansionsfond används för att periodi- sera resultatet i näringsverksamheten och minska variationerna i in- komsterna mellan olika beskattningsår. När de återförs beskattas de som inkomst av näringsverksamhet. I avsnitt 2.9.5 konstaterar jag att variationen i SGI blir högre av att avsättningarna inte beaktas vid Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet beräkningen av SGI. Om fondavsättningar i stället skulle beaktas skulle variationerna i SGI mellan olika år minska. Genom att basera SGI på inkomsterna efter beaktande av fondavsättningar stärks ock- så kopplingen mellan egenavgifter och förmåner ytterligare. Avsättningar till periodiseringsfond och expansionsfond balan- serar också varandra . En periodiseringsfond ska återföras till beskattning senast det sjätte året efter avsättningen. Även expan- sionsfonden ska återföras, även om avsättningen inte är begränsad . Om fonderna ska räknas med eller inte är således endast en fråga om vid vilket tillfälle de ska räknas med, men de ger inte ett syste- matiskt högre eller lägre värde på SGI. Följande exempel kan illustrera utfallet för ett företag med jämna respektive ojämna intäkter. I båda fallen har företagaren ett över- skott i verksamheten före avsättning till periodiseringsfond på 500 i genomsnitt . I det ena fallet är inkomsten lika stor båda åren medan den i det andra fallet är ojämnt fördelad mellan åren. I det senare fallet använder företagaren periodiseringsfond för att jämna ut inkomst av näringsverksamhet mellan de två åren. Som framgår av tabellen medför dagens regler att SGI inte kan jämnas ut på samma sätt som underlaget för egenavgifter. Detta blir däremot möjligt med förslaget. År 1 (avsättning) År 2 (återföring) Underlag för egenavgifter* SGI dagens regler* (mom1)* *Avser underlaget för egenavgifter före avdrag för egenavgifterna själva. Källa: Egna beräkningar. Dagens regler då fondavsättningar räknas med vid avsättningen har därmed nackdelen att skattemässiga justeringar kan medföra att företagare får en lägre SGI för ett enskilt år än de önskar. Om skatte- mässiga justeringar i stället ska räknas med vid återföringen kan det i stället tänkas att SGI kan bli för högt beräknad det år som återför- Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet ingen sker, eftersom det kan bli enklare att maximera sin SGI under ett enskilt år genom att återföra fondavsättningar. Jag bedömer att detta är en fråga som bör följas efter att reglerna införts, och att de bör utvärderas efter att rimlig tid förflutit efter att de trätt i kraft. Detta är viktigt inte minst för legitimiteten i de föreslagna reglerna. Hänsyn till företagare med varierande inkomster Utredningens dataanalys visar att gruppen företagare med inkomst av näringsverksamhet är en synnerligen heterogen grupp och det inte är ovanligt att inkomsterna varierar kraftigt mellan olika år. Utöver att inkomster varierar till följd av konjunktur, bransch- tillhörighet och olika cykler, så finns det grupper vars inkomst av näringsverksamhet varierar än mer. En grupp värd att nämna är kom- binatörer, vars inkomster kommer både från näringsverksamhet och tjänst, vilket nämns ovan i avsnitt 2.5.4. Denna grupp har nästan definitionsmässigt varierande inkomster av näringsverksamhet. En grupp som under pandemin till följd av spridningen av covid-19 har haft svårt att få en rimlig SGI fastställd är kulturarbetare, som ofta är just kombinatörer. Kulturarbetare går ofta mellan företagande och anställning eller stipendier, vilket gör deras inkomster synnerligen varierande. I normalfallet använder För- säkringskassan i dessa fall de tre senaste årens trend i inkomsten, vilket innebär svårigheter för den som går fram och tillbaka mellan anställning och näringsverksamhet, samt för den som är före- tagare och anställd . För att bl.a. hantera dessa situationer föreslår jag en alternativ- regel. Enligt denna kan SGI beräknas på den inkomst som framgår av senaste beslutet om slutlig skatt kompletterat med underlag av- seende tiden därefter. Detta skulle fånga in det förhållandet att SGI av anställning och SGI av annat förvärvsarbete för denna grupp bör beräknas utifrån inkomsterna det år sjukpenning söks. Fördelar med en automatiserad beräkning Lösningen med en huvudregel med två moment, som båda kan han- teras automatiskt kommer att ha till följd att företagares SGI som huvudregel kan fastställas i en digital tjänst med automatiserad beräk- Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet Generellt kan sägas att ur ett automatiseringsperspektiv så torde nuvarande regler omöjliggöra automatisering . Handläggningen av SGI-ärenden för egenföretagare tar . Det framgår av hemsida att från det normalt att handlägga ett SGI-ärende från det att en ansökan kom- mer in. Just nu anges den genomsnittliga handläggningstiden på För- säkringskassans hemsida vara , se avsnitt 2.7.2. Behöver fler uppgifter hämtas in kan handläggningstiden bli ännu längre. I under- sökningar har det också konstaterats att handläggningstiderna har varit betydligt längre än dessa genomsnitt, och att handläggningstiden upplevs vara betydligt längre än vad den de facto är. Kommunikationen mellan och företagaren tar också mycket tid efter- som det inte är tydligt för företagaren vilka inkomster som ligger till grund för SGI. Företagaren kan därför behöva lämna kompletterande underlag eller ge synpunkter på beräkningar. Denna kommunikation gör att handläggningstiden kan bli lång. Om det blir tydligare redan från början vilka inkomster som ska räknas med i SGI förenklas kommunikationen mellan företagaren och , vilket bör minska behovet av kompletteringar och göra processen mer transparent för företagaren. Detta bör korta handläggningstiden för ärendena. Om handläggningen också kan automatiseras i en del av fallen kommer också detta att bidra till att handläggningstiderna kan bli kortare än med dagens system. En fullt ut automatiserad handläggning förutsätter dock att ansökan är kom- plett, och bedöms endast vara möjlig att åstadkomma för de före- tagare som är företagare på heltid. Ett annat problem med dagens regler är att de inte hanterar de svårigheter som en egenföretagare kan komma i vid sjukdom, då de kräver en relativt stor arbetsinsats i form av att ta fram dokumen- tation för att göra storleken på en framtida inkomst trolig. Denna uppgift kan dessutom ofta bara utföras av den sjuke företagaren själv. Eftersom inkomstunderlaget enligt huvudregeln utgörs av fast- ställda inkomstuppgifter löser detta en del av problemet eftersom företagaren som huvudregel kan få sin SGI fastställd på ett historiskt inkomstunderlag. Endast om företagaren använder alternativregeln behöver denne själv ta fram underlag. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet Förslaget föranleder införandet av en ny paragraf, 6 a § i 25 kap. socialförsäkringsbalken samt en ny förordning (000:000) med be- stämmelser om och förtydligande av hur reglerna om beräknings- underlaget ska tillämpas. 2.11.4Alternativregel för fastställande av sjukpenninggrundande inkomst Förslag: Den försäkrade har rätt att som alternativ till huvud- regeln begära att beräkningsunderlaget för den sjukpenning- grundande inkomsten ska beräknas utifrån inkomsten av aktiv näringsverksamhet enlig senaste beslutet om slutlig skatt enligt kompletterat med underlag avseende tid därefter. I föregående avsnitt föreslår jag en huvudregel för fastställande av SGI för företagare med inkomst av näringsverksamhet som utgår ifrån historiska inkomster. I vissa fall kommer dock inte historiska inkomster att ge ett rättvisande utfall. Det bör därför också finnas möjligheter för företagare att begära att SGI i stället ska baseras på en bedömning av den förväntade framtida inkomsten i företaget. Därför föreslår jag också att huvudregelns två moment kompletteras med en alternativregel. Denna alternativregel bedömer jag kan han- teras inom socialförsäkringsbalkens regler om handläggning av ären- den 110 kap. Min genomgång av data över SGI visar att det sannolikt finns en genomsnittlig överskattning av förväntade inkomster vid fastställandet av SGI. kom i sin rapport av föräldrapenning för egenföretagare (2018:1) till samma slut- sats. gav som en tänkbar förklaring till detta att även företagares inkomst under uppbyggnadsskedet räknats in och att denna bestod i jämförelselön och inte av företagets resultat. Ytter- ligare en omständighet är naturligtvis det faktum att Försäkrings- kassan ibland bedömer att SGI inte bör fastställas på deklarerade upp- gifter. Vi vet att företagares inkomster kan variera och vara mycket låga under vissa år. Kombinatörer är en grupp där huvudregeln kan ge ett orimligt utfall. Kvinnor står fortfarande för merparten av Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet uttaget av föräldraledighet och tillämpningen av huvudregeln kan ibland för dem ge ett oskäligt utfall. Därför finns det ett behov av en alternativregel som täcker de svårigheter som finns att så långt gör- ligt fastställa SGI för egenföretagare så den motsvarar den inkomst- förlust sjukpenningen är tänkt att kompensera. Även ur ett jäm- ställdhetsperspektiv är regeln viktig. Huvudregeln bör därför kompletteras med en alternativregel som ger den sökande möjligheten att göra troligt att denne har en högre inkomst, antingen som förflutit från senaste dekla- ration till eller . För att tydliggöra och ta tillvara de förenklingar och den förut- sägbarhet jag har att förhålla mig till enlig direktiven föreslår jag att tillämpningen av alternativregeln förutsätter en aktivitet hos den försäkrade. I många fall, som exempelvis vid föräldraledighet, är det endast den försäkrade som har tillgång till uppgiften om föräldra- ledigheten och mot denna bakgrund är den som bäst kan bedöma om utfallet enligt huvudregeln ger rätt ersättning. Mot bakgrund av att den föreslagna huvudregeln med all sannolikhet förkortar dagens handläggningstider betydligt ser jag inte några hinder mot att upp- lysningen om möjligheten att åberopa alternativregeln ges i beslut om sjukpenninggrundande inkomst enligt huvudregeln. Processen för att fastställa det framåtblickande beräkningsunder- lag enlig alternativregeln kan likna dagens hantering av SGI-ärenden för egenföretagare hos . Underskott ska inte påverka SGI enligt dagens sätt att fastställa underlaget eftersom det ska baseras på framblickande inkomster. Samma ordning är tänkt att gälla vid tillämpningen av alternativ- regeln. Med det nya förslaget till huvudregel kommer historiska underskott att minska SGI. För att få SGI enligt förslaget måste företagaren kunna göra troligt att verksamheten kommer att göra överskott. Det förutsätter att näringsidkaren använder den föreslagna alternativregeln. Utifrån den framtagna statistiken kan jag konstatera att de out- nyttjade underskott som bortses från vid faststäl- lande av SGI är betydande. Beräkningar har också gjorts för företag Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet med aktiv näringsverksamhet med en omsättning som överstiger . Dessa beräkningar ger vid handen just att outnytt- jade underskott ofta är kopplade till företag utan omsättning eller med låg omsättning. Dock finns det vissa företagare som bedriver aktiv näringsverksamhet och som bör ha rätt till SGI för närings- verksamhet, trots att de har outnyttjade underskott till följd av stora investeringar. Dessa företagare kommer att kunna få SGI fastställd med hjälp av alternativregeln, förutsatt att de kan visa att verksam- heten nu går med överskott. (Att dessa företagare får SGI är dock en del som bör belysas noggrant i en utvärdering av det föreslagna systemet, som jag föreslår i kapitel 6.) Näringsverksamhet kan bedrivas som aktiv eller passiv verksamhet, vilket framgår av avsnitt 2.6.1. Näringsverksamheten anses vara aktiv om nedlagd tid i verksamheten motsvarar minst en tredjedel av normal arbetstid, eller om verksamheten i huvudsak baseras på egen arbetskraft. Egenavgifter betalas på inkomst av aktiv näringsverk- samhet, medan särskild löneskatt betalas på inkomst av passiv näringsverksamhet. Att sjukpenninggrundande inkomst bygger på samma underlag som egenavgifter betalas på medför också att in- komst av passiv näringsverksamhet inte bör vara underlag för SGI. Det innebär att det finns en logik i att det huvudsakligen är aktiv verksamhet som skulle anses motsvara en inkomst som en anställd skulle kunna lägga till grund för SGI, medan en passiv verksamhet i stället har mera likheter vid kapitalinkomster, som inte är sjukpen- ninggrundande. Enligt den föreslagna huvudregelns två moment kommer in- komst av passiv näringsverksamhet inte att utgöra grund för SGI. Om företagaren framöver förväntar sig att verksamhet som varit passiv kommer att vara aktiv kan denne begära att alternativregeln ska tillämpas avseende dessa inkomster. I den mån den passiva näringsinkomsten består av inkomst av arbete har den som driver passiv näringsverksamhet rätt till SGI för dessa inkomster enligt dagens regler. Enligt förslaget har företagaren rätt till SGI givet att företagaren kan visa att verksamheten framöver kan antas komma att vara aktivt bedriven, eller givet att denne kan visa att inkomsten Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet grundar sig på eget arbete. I denna del medför förslaget därför ingen förändring jämfört med dagens situation. Förslaget föranleder införandet av en ny paragraf, 6 a § i 25 kap. socialförsäkringsbalken samt en ny förordningen (000:000) med bestämmelser om handläggning i anledning av tillämpningen av 25 kap. 6 a § socialförsäkringsbalken. 2.11.5Förhållandet mellan huvudregeln och alternativregeln Förslag: ska vid beslut om sjukpenninggrun- dande inkomst alltid besluta om den högsta sjukpenninggrun- dande inkomsten enligt huvudregeln eller alternativregeln. Det är rimligt att de föreslagna reglerna ska tillämpas på så sätt att det alltid ska vara det högsta av antingen huvudregeln eller alternativ- regeln som ska ligga till grund för SGI. Det finns inget som tyder på att förslagen i denna utredning sam- mantaget leder till lägre SGI, utan snarare föreslås ett system som blir enkelt, förutsägbart och bättre hanterar företagares varierande livssituation. Förslag: Förslaget föreslås träda i kraft . Skälen för mitt förslag Jag föreslår att ändringarna i socialförsäkringsbalken träder i kraft . Det kommer, om mitt förslag digitaliseras och automatiseras att krävas en utveckling och anpassning av IT-system både hos och . Till detta kommer be- hovet av information om de förändringar som föreslås i regelsyste- met, liksom utbildning och eventuella organisatoriska anpassningar hos . Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet 2.12Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) Jag föreslår att det i socialförsäkringsbalken införs bestämmelser en om beräkningsunderlag av sjukpenninggrundande inkomst för närings- idkare, Liknande förslag har lagts fram av flera utredningar, men har aldrig fått genomslag i regelverk eller praxis. Genom detta blir det tydligt och förutsägbart hur beräkningsunderlaget tas fram. För tillämpningen av de föreslagna ändringarna i socialförsäkringsbalken föreslår jag en ny förordning riktad till med när- mare bestämmelser och förtydligande av hur reglerna om beräknings- underlaget ska tillämpas. 2.12.2Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) Förslag: Det föreslås att en ny paragraf 6 a införs i 25 kap. social- försäkringsbalken. Skälen för mitt förslag För att öka tydligheten och skapa förutsättningar för en automati- serad process med informationsutbyte mellan myndigheter föreslås att regler om beräkningsunderlaget av sjukpenninggrundande inkomst för näringsidkare förs in i socialförsäkringsbalken. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet Förslag: Beräkningsunderlaget för den sjukpenninggrundande in- komsten av aktiv näringsverksamhet ska som huvudregel beräk- nas på det högsta av 1.inkomsten av aktiv näringsverksamhet som framgår av senaste beslutet om slutlig skatt, eller 2.som ett genomsnitt av de tre högsta inkomsterna enligt beslut om slutlig skatt räknat från och med det senaste beslutet om slutlig skatt. Den försäkrade har rätt att som alternativ till huvudregeln begära att beräkningsunderlaget för den sjukpenninggrundande inkoms- ten ska beräknas utifrån inkomsten av aktiv näringsverksamhet enlig senaste beslutet om slutlig skatt enligt kompletterat med underlag avseende tid därefter. ska vid beslut om sjukpenninggrundande inkomst alltid besluta om det högsta av huvudregeln eller alter- nativregeln. Skälen för mitt förslag Den föreslagna huvudregeln bedöms genom sina två moment fånga in merparten av egenföretagarna. Min bedömning är att den före- slagna regeln bättre än nuvarande reglering fångar upp företagare med varierande inkomst då den bygger på historiska uppgifter. Mot bakgrund av att jag förutsätter ett automatiserat förfarande avseende huvudregeln, kan företagaren vid varje given tidpunkt kontrollera vad sjukpenningen och den sjukpenninggrundande inkomsten kom- mer att vara enligt huvudregeln. De regelsystem som tillämpas för att räkna fram egenföretagares inkomst av näringsverksamhet återfinns bl.a. i inkomstskattelagen (1999:1229), nedan IL och Skatteförfarandelagen (2011:1244), nedan SFL. Jag bedömer att det är försäkrade med aktiv näringsverksamhet som i första hand kommer att söka sjukpenning och det är inkoms- ten av denna verksamhet som kommer att ligga till grund för beräk- ningen av den sjukpenninggrundande inkomsten. Detta bör framgå av lagtexten. Vad som är aktiv och passiv näringsverksamhet och hur Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet gränsdragningen mellan dessa görs framgår av 2 kap. 23 § IL och av- snitt 2.6.1. Beslut om slutlig skatt fattas av med stöd av 56 kap. 2 § SFL. I beslutet ska fastställa underlag för att ta ut skatt och avgift, 56 kap. 3 § SFL. I IL finns bestämmelser i 14 kap. om beräkning av resultatet av näringsverksamhet. Resultatet är före skattemässiga dispositioner som exempelvis avsättning till periodi- seringsfond. Inte heller det lagstadgade underskottet berörs i kapit- let. Mot bakgrund av detta gör jag bedömningen att det är inkomsten av näringsverksamhet enligt senaste beslutet om slutlig skatt som ska ligga till grund för beräkning av egenföretagares sjukpenning- grundande inkomst. Liknande reglering finns i 37 § arbetslöshets- försäkringen (1997:238).73 Det är inte helt ovanligt att en egenföretagare bedriver flera näringsverksamheter. Det samlade överskottet av dessa upp till taket ska denne givetvis få tillgodoräkna sig som beräkningsunderlag. I IL finns en reglering i 14 kap. 12–13 §§ där det bl.a. framgår att all näringsverksamhet som bedrivs av en enskild näringsidkare räknas som en enda näringsverksamhet.