sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — När det däremot gäller situationer där den ena organisationen endast företräder en del av parterna på ena sidan blir det annorlunda, eftersom samtliga parter kan göra anspråk på att få delta i förfarandet. Det har också framförts olika uppfattningar i frågan om det är möjligt att utföra medling utan att tvisten mot samt- liga hyresgäster har hänskjutits. Ett sådant hänskjutande omfattande tusentals hyresgäster och i vissa fall ett stort antal hyresvärdar kan ofta medföra ett betydande arbete för såväl partsföreträdarna som för hyresnämnden. Liksom vid annan medling är förfarandet helt frivilligt och hyres- nämndens medverkan syftar inte till att pröva tvisten. I stället begränsas hyresnämndens roll till att underlätta för parterna att lösa de tvistefrågor som utgjort hinder för en förhandlingsöverenskom- melse. Det är således parterna som har ansvaret för slutresultatet. Informell medling i tidigare utredningar Frågan om att använda sig av lösa tvister i de kollektiva hyresförhandlingarna har behandlats i tidigare förarbeten. Redan när införandet av en hyresförhandlingslag utreddes övervägdes att låta de förhandlande parterna uppträda som parter i hyresnämnden. ansåg emellertid i sitt första delbetänkande att detta inte var lämpligt. Utredningen anförde följande (SOU 1976:60 s. 98). I ett system som bygger på frivilliga hyresavtal kan det, som vi tidigare framhållit, inte komma i fråga att betaga de enskilda hyresparterna rätten att få hyresvillkoren prövade av hyresnämnd. Om dessutom förhandlingens parter medgavs rätt att föra sin tvist till hyresnämnden skulle det innebära att hyran för samma lägenhet skulle kunna bli prövad av hyresnämnden efter samma normer i två på varandra följande pro- cesser. En sådan dubbelprövning framstår varken som rationell eller ändamålsenlig. Det för oss avgörande argumentet mot ett sådant pröv- ningsförfarande är emellertid att möjligheten till en sådan utväg ur en besvärlig förhandlingssituation i alltför hög grad avlyfter parterna ansvaret för att förhandlingarna leder till resultat. I hyresrättsutredningens slutbetänkande återkom man till frågan. Utredningen hänvisade bland annat till de på frivillig väg tillkomna förlikningsorganen och och upprepade därvid sin slutsats att det skulle med- föra betydande nackdelar att låta de förhandlande parterna föra sin tvist till framgick också av slut- betänkandet att remissinstanserna efter det första betänkandet, som presenterats , hade gett uttryck för olika upp- fattningar i saken. Medan Bostadsdomstolen och hade tillstyrkt utredningens förslag fanns flera remiss- instanser som förordade att de förhandlande parterna skulle få möjlig- het att vid strandning hänskjuta tvisten till medling inför hyresnämnd. Ett par remissinstanser hade velat att hyresnämnden skulle kunna fastställa ett rambelopp för hyreshöjningar vid strandning. hade föreslagit att förhandlande part skulle kunna hänskjuta tvisten till . Departements- chefen hade emellertid ansett det lämpligast att låta de förhandlande organisationerna svara för den medlingsverksamhet som behövs.21 I ett delbetänkande års hyreslagskommitté (SOU 1991:86) uppmärksammades ett fall där hyrestvister enligt 24 § hyresförhand- lingslagen avseende närmare 6 000 lägenheter hade handlagts vid en hyresnämnd under . Som följd av det utdragna förfarandet hade hyresvärden drabbats av mycket allvarliga likviditets- problem. övervägde därför bland annat om hyresnämnden skulle ges en rätt att, under vissa förutsättningar, med- dela ett verkställbart förordnande om hyreshöjning som skulle ha samma verkan som en förhandlingsöverenskommelse. 20SOU 1981:77 s. 134 ff. 1977/78:175 s. 135. mittén ansåg emellertid inte att det fanns tillräckligt starka skäl för att införa en sådan ordning.22 Frågan togs på nytt upp av utredningen om hyran vid ny- produktion (SOU 2017:65). Där anfördes att den informella med- lingen som ovan beskrivits ofta hade varit framgångsrik och att omfattande tvister med ett ansenligt antal hyresgäster hade kunnat undvikas. Ett problem med den informella medlingen var dock, enligt utredaren, att hyresnämnden först måste registrera ett stort antal ärenden med många hyresgäster som motparter. Utredaren nämnde som exempel ett fall vid i som hade gällt cirka 43 000 hyresgäster. Utredaren föreslog därför att det skulle bli möjligt att låta hyresnämnden på begäran av parterna utse en eller flera opartiska medlare utan att några villkorsärenden behövde registreras.23 Slutligen omnämndes frågan om medling i hyresnämnden som en bakgrund i promemoria med redovisning av utredningsuppdraget Mer effektiva hyresförhandlingar (Ju 2019:H). Det förslag som lämnades innebär att de förhandlande parterna frivilligt kan ansluta sig till ett regelverk för skiljeförfarande. Anslut- ningen till regelverket ska ske genom en överenskommelse i för- handlingsordning. Regelverket går ut på att en part kan begära att hyresnämnden ska utse en oberoende skiljeman. En sådan skiljeman ska kunna besluta om nya hyresnivåer med hänsyn till den ekono- miska utvecklingen. Däremot ska det inte ingå i skiljemannens behörighet att pröva hyressättning baserat på bruksvärde. Förslaget bereds i . En medlingsinstans eller annat tvistelösningsförfarande kopplat till de kollektiva förhandlingarna bör i första hand arrangeras av par- terna själva. Om förslaget till tvistelösningsförfarande vid årliga för- handlingar genomförs kan detta påverka behovet av annan medling inför hyresnämnden. Även med sådana regler kan man emellertid förvänta sig att det kommer att finnas ett behov av medling i hyres- nämnden. Det kan exempelvis handla om parter som inte har anslutit 22SOU 1991:86 s. 152 ff. 23SOU 2017:65 s. 169 ff. sig till regelverket för skiljeförfarande. Det kan också vara så att förhandlingarna förutom frågor om den ekonomiska utvecklingen även innefattar frågor om synen på bruksvärdet. Det torde inte vara ovanligt att det inom ramen för en så kallad årsförhandling kommer in frågor om hur hyresuttaget ska fördelas med hänsyn till läget eller andra bruksvärdesfaktorer. Erfarenheten visar att den sorts medling som bedrivits informellt i hyresnämnderna kan vara ett komplement till andra tvistelösningsförfaranden som parterna själva har anordnat eller anslutit sig till. Medling inför hyresnämnden behöver därför inte stå i motsats till andra förfaranden för tvistelösning. De tidigare lagstiftningsarbetena i frågan tycks ha utgått från att medling i hyresnämnden skulle innefatta en prövning från nämndens sida. Ett mera korrekt förhållningssätt till medling är att hyres- nämnden ska hjälpa parterna att komma överens. Det som ovan kallas informell medling har använts , och det kan antas att sådan medling kommer att användas även fortsättningsvis när parterna så önskar. Kommissionen har inga tankar på att tillföra en ny medlingsfunktion till de kollektiva för- handlingarna. Den verksamhet som hyresnämnderna har utövat med viss framgång bör emellertid omgärdas av ett enkelt regelverk. En ny bestämmelse bör därför införas i hyresförhandlingslagen. De viktigaste frågorna som bör regleras är hur medlingen inleds, hur länge den bör få pågå samt hur den avslutas. I övrigt bör med- laren i samråd med parterna kunna genomföra medlingen på det sätt som bedöms lämpligast i det enskilda fallet. Övriga former för med- lingen bör liksom i andra medlingssammanhang vara flexibla för att kunna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Inledandet av medlingen bör inte förutsätta att ett prövnings- ärende har inletts mellan hyresavtalets parter. Därigenom kan man undvika ett stort extraarbete för såväl parterna som hyresnämnden. Förfarandet avses komma till användning när möjligheterna till en förhandlingsöverenskommelse synes utesluten. Normalt sett bör förhandlingen vara strandad i formell mening. Åtminstone bör det framgå av omständigheterna att parterna verkligen har försökt att komma överens. Förfarandet bör vidare i första hand komma till användning i de fall där en normal prövning skulle medföra särskilda svårigheter, dvs. vid strandningar av förhandlingar som gäller hyrorna för ett stort antal lägenheter eller många hyresvärdar. medling i denna form är lämplig i det enskilda fallet bör avgöras av hyresnämnden efter en helhetsbedömning. Sammantaget bör med- lingen formellt sett vara tillgänglig i alla situationer där den kan antas vara till nytta för alla berörda. När det gäller hur länge medlingen kan pågå är det angeläget att inte ett eventuellt prövningsförfarande fördröjs längre än vad som är motiverat. I normalfallet bör medlingen kunna vara avklarad . Parterna bör dock kunna begära att medlingen fort- sätter om det är motiverat. bör dock vara ansvarig för att inte medlingen pågår längre än motiverat. ska därför slutligen kunna bestämma att medlingen ska avslutas om arbetet inte förs framåt. Enligt 12 kap. 55 e § jordabalken och dagens praxis gäller att övergången från förhandling till prövning enligt 24 § hyresförhand- lingslagen får till följd att en ändring av hyran som huvudregel får börja gälla först närmast för ansökningen. får enligt fjärde stycket i samma paragraf bestämma att den nya hyran ska gälla från en tidigare tidpunkt om det finns skäl till det. När en villkorsändring prövas efter en strandad förhandling med stöd av 24 § hyresförhandlings- lagen gäller enligt praxis att den nya hyran får börja gälla från den tidpunkt till vilken förhandlingen hänförde sig, om inte hyresvärden utan giltigt skäl har dröjt med hänskjutandet till hyresnämnden. Om hyresvärden avvaktar utgången av medling enligt kommissionens förslag torde man inte kunna anse att hyresvärden utan giltigt skäl har dröjt med att hänskjuta tvisten för prövning. Hyresvärden bör därför kunna avvakta utgången av en medling i hyresnämnden utan att tidpunkten för när den nya hyran ska börja gälla senareläggs. Enligt kommissionens bedömning behövs ingen särskild bestäm- melse om detta. I anslutning till denna fråga kunde det övervägas om medling i hyresnämnden skulle kunna spela en roll även vid andra fall av oenighet mellan partsorganisationerna, exempelvis beträffande utformningen av hyressättningsmodeller eller andra mer principiella förhandlingar som inte avser konkreta hyresförhandlingar. Kommissionen har dock inte bedömt att den frågan kan lösas inom ramen för detta uppdrag. Möjligheten kan ändå vara värd att undersöka närmare, om det skulle finnas ett intresse från organisationerna. 7.7Effekter av kommissionens lagförslag för den rättsliga prövningen En fråga som infinner sig är hur bruksvärdesprövningen kommer att påverkas av kommissionens lagförslag. Nedan följer en ingående beskrivning av den rättsliga prövningen och hur de aktuella lagför- slagen är tänkta att tillämpas. Av 55 § hyreslagen framgår att om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek ska hyran fastställas till skäligt belopp. I 55 § andra meningen pekas en metod ut för att fastställa skälig hyra, så kallad direkt jämförelse. Denna metod ska, om det är möj- ligt, tillämpas av fastställa en skälig hyra. Processen i hyresnämnden är dispositiv, vilket bland annat får till följd att hyresnämnden inte kan bestämma en skälig hyra som går utöver eller understiger vad part yrkat respektive godtagit att betala. Den dispositiva processen får även till följd att förutsättningarna för en direkt jämförelse avgörs av kvaliteten på det jämförelsematerial (dvs. bevisning) som parterna åberopar. För direkt jämförelse innebär det ett krav på parterna att åberopa ett tillräckligt stort antal jäm- förelselägenheter som är likvärdiga med prövningslägenheten. bedömer likvärdigheten utifrån lägenheternas bruksvärden. att det åberopade materialet är likvärdigt kan en direkt jämförelse göras, vilket får till följd att prövningslägen- hetens hyra ska fastställas i relation till jämförelselägenheternas hyror. Att skälig hyra bestäms efter en direkt jämförelse är dock mycket ovanligt. Det jämförelsematerial som parterna åberopat är vanligtvis inte av sådan kvalitet att det kan ligga till grund för en direkt jäm- förelse. Det är inte heller ovanligt att parterna är fullt medvetna om att det inte kommer att vara möjligt att tillämpa denna metod. Situationen att det inte finns förutsättning att göra en direkt jämförelse, inverkar dock inte på hyresnämndens skyldighet att bestämma en skälig hyra. Det kan t.o.m. vara så att parterna inte har åberopat något jämförelse- material över huvud taget, men hyresnämnden har ändock till upp- gift att bestämma en skälig hyra. Den metod som tillämpas när det inte går att göra en direkt jämförelse är allmän skälighetsbedömning. Vid en allmän skälighetsbedömning har hyresnämnden bland annat att beakta sådant material som parterna åberopat som bevis- ning till stöd för sitt yrkande eller inställning (så kallat bakgrunds- material). Bakgrundsmaterialet har givetvis varierande betydelse för prövningen beroende på hur relevant materialet bedöms vara för den aktuella tvisten. För att bedöma om ett material är relevant måste det ställas i relation till vad prövningen ska uppnå. Att hyran ska vara skälig ger ingen närmare vägledning i den saken. Den direkta jämförelsen syftar som tidigare nämnts till att hitta och jämföra lägenheter utifrån deras bruksvärden. Lägenheter som utifrån sådana faktorer (dvs. bruksvärde) anses likvärdiga ska också som utgångspunkt ha lika hyra. Kravet enligt 55 § på att hyrans storlek ska vara skälig måste därför underförstått anses relatera till lägenhetens bruksvärde och detta även vid en allmän skälighets- bedömning. Den lagändring som kommissionen föreslår i 55 § första stycket hyreslagen och som innebär att hyran ska vara skälig med hänsyn till bruksvärdet avser att förtydliga detta. Hyressättningen för lägenheter som till bruksvärdet är lika pröv- ningslägenheten får givetvis vid en allmän skälighetsbedömning större betydelse för utgången än för lägenheter som är olika pröv- ningslägenheten. Från kommissionens sida är det därför viktigt att tydligt framhålla att enligt gällande rätt får lägenheternas bruks- värden även en påverkan för resultatet vid en allmän skälighets- bedömning. Det är inte heller ovanligt att parterna i tvisten åberopar annat bevismaterial, än potentiella jämförelselägenheter, som de anser vara relevant för prövningen. Det kan vara material såsom enkätundersökningar, kötider, brottsstatistik m.m. Materialet kan syfta till att påvisa skillnader i bruksvärde mellan lägenheter och hyresgästvärderingar, allt i syfte att visa vad den skäliga hyran bör uppgå till. har att värdera det samlade bevismaterialet och tillsammans med sin allmänna kännedom om hyresläget på orten fastställa en skälig hyra. Hur lägenhetens bruksvärde bedömts eller de närmare överväganden som leder fram till hur skälig hyra bestämts, vid en allmän skälighetsbedömning, går dock sällan att utläsa av hyresnämndens beslut. Detta vill kommissionen ändra på genom en ändring i 21 § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder. Den dispositiva processen innebär att hyresnämnden inte själv- mant kan inhämta bevisning som därefter kan läggas till grund för prövningen. Parterna är däremot fria att åberopa det material som de anser relevant för tvisten. Lagstiftaren kan dock sägas i lagtexten ha pekat ut att vid en rättslig prövning ska ett visst material ha ett större betydelse för utgången av prövningen. Detta eftersom vid pröv- ningen ska främst beaktas sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandling- slagen. Stadgandet får till följd att vid en direkt jämförelse ska jäm- förelsematerialet främst bestå av lägenheter med kollektivt för- handlade hyror. Denna princip har även ansetts gälla vid allmänna skälighetsbedömningar, dvs. hyresnämnden ska vid sin skälighets- bedömning lägga större vikt vid lägenheter med kollektivt för- handlade hyror.24 Det ska dock påpekas att det i lagstiftningen inte finns något förbud mot att även beakta annat material, till exempel egensatta hyror.25 Eftersom processen är dispositiv är det teoretiskt sett fullt möjligt att ingen part åberopar en kollektivt förhandlad hyra och att skälig hyra då i stället bestäms utifrån annat material. Kollektivt förhandlade hyror är dock allt som oftast avgörande för utgången av den rättsliga prövningen. Hur bruksvärdet åter- speglas i hyressättningen och vilket genomslag olika bruksvärdes- faktorer får vid den rättsliga prövningen bestäms alltså till stor del av de kollektivt förhandlande parterna. På orter där parterna inte har arbetat med att differentiera hyressättningen utifrån bruksvärdes- faktorer kommer resultatet av bruksvärdesprövningen, dvs. den skäliga hyran, sannolikt inte återspegla skillnader i bruksvärde. För det fall en målsättning är att läge och kvalitet ska få ett större genomslag i hyressättningen, men där avtalsfriheten är betydande, kan en väg framåt vara att hyresnämnden kan lägga mindre vikt vid sådana hyror som inte speglar rimliga bruksvärden. Genom en ventil kan parterna ges större möjlighet än att påverka det bevismaterial som läggs till grund för bedömningen av skälig hyra. Ventilen innebär att parterna ges möjlighet att åstadkom- ma en ordning där kollektivt förhandlande hyror, som avviker från en rimlig bedömning av lägenheternas bruksvärde, ges en mindre bety- delse för utgången. Vid en direkt jämförelse ska sådana hyror inte utgöra jämförelsematerial över huvud taget och vid en allmän skälig- hetsbedömning kommer de få mindre påverkan på resultatet. 24Se avsnitt 2.4.2. 25Se avsnitt 2.2.4. för en beskrivning av vad som avses med egensatta hyror. Närmare om direkt jämförelse och våra förslag Av lagtexten kommer det framgå att hyran ska fastställas till skäligt belopp med hänsyn till lägenhetens bruksvärde. I 55 § första stycket andra meningen hyreslagen stadgas en metod för att komma fram till vad som är skälig hyra, nämligen att ”hyran ska inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga”. I ett tillägg i första stycket i paragrafen framhålls att vid bedömningen av en lägenhets bruksvärde ska sär- skild hänsyn tas till sådana faktorer som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Bruksvärdet används liksom till att välja ut jämförbara lägenheter. Är lägenheterna jämförbara utifrån deras bruksvärden kan även hyrorna jämföras, i syfte att fastställa en skälig hyra. Har de förhandlande parterna beaktat till exempel det geografiska lägets attraktivitet i hyressättningen kan den faktorn få genomslag vid den rättsliga prövningen. Tilläggen i 55 § första stycket syftar till att hyresnämnden, när prövningslägenheten ställs i relation till jämförelselägenheterna, ska fokusera på de bruksvärdesfaktorer som kan antas vara mest bety- delsefulla för hyresgästerna. En sådan tillämpning ligger inom ramarna för gällande rätt, men tillägget kan innebära ett för- tydligande om att hyresnämnden ska fokusera på de bruksvärdes- faktorer som hyresgäster i allmänhet sätter ett stort värde på. ska alltså i det åberopade jämförelsematerialet söka likvärdiga lägenheter utifrån sådana faktorer. Finns det sådana lägen- heter kan hyresnämnden även i fortsättningen tillämpa metoden som anges i 55 § första stycket andra meningen hyreslagen. Någon större utvidgning eller inskränkning av möjligheterna till direkt jäm- förelse kan utifrån lagändringen inte förväntas. Det åligger fortfarande parterna att åberopa det material som de anser ska ligga till grund för prövningen. I ett första skede är ord- ningen som , dvs. att hyresnämnden som huvudregel främst beaktar kollektivt förhandlade hyror. Om en part invänder att det jämförelsematerial som motpart åberopat inte ligger inom en rimlig tolkning av bruksvärdet, kan även en sådan kollektivt förhandlad hyra komma att uteslutas från en direkt jämförelse. Den dispositiva processen får till följd att det är parten som måste begära att mot- partens jämförelsematerial ska uteslutas från prövningen och lägga fram bevisning i saken. Till stöd för sitt påstående kan parten till exempel åberopa material som visar hur andra lägenheter på orten är hyressatta, analyser avseende boendekonsumenternas värderingar baserat på enkätundersökningar och särskilt vad gäller lägesfaktorn, bostadsköer och skillnader i priser på bostadsrätter i olika områden. Genom den åberopade bevisningen kan hyresnämnden besluta att den kollektivt förhandlade hyran avviker från en rimlig bedömning av lägenheternas bruksvärde, vilket får till följd att den inte ska användas som jämförelsematerial. Konsekvensen av en sådan utgång är att andra av parterna åberopade jämförelselägenheter kan få större betydelse vid en direkt jämförelse eller att hyresnämnden är hänvisad till att göra en allmän skälighetsbedömning. Närmare om allmän skälighetsbedömning och våra förslag Den metod som främst används för att fastställa en skälig hyra bedömer vi även i fortsättningen kommer vara den metod som oftast tillämpas av hyresnämnden. stöd för att göra en allmän skälighetsbedömning framgår av att lagtexten stadgar att hyran ska fastställas till skäligt belopp. Oavsett om hyran fastställs genom en direkt jämförelse eller en allmän skälighetsbedömning är en målsättning att utgången av pröv- ningen inte ska skilja sig alltför mycket åt beroende på vilken metod som har tillämpats. Det material som parterna åberopat, men som inte ansetts vara av sådan kvalitet att det kan ligga till grund för en direkt jämförelse, får betydelse vid en allmän skälighetsbedömning. Har ventilen använts för att utesluta jämförelsematerial ska de skäl som legat till grund för det även påverka hur hyresnämnden ser på materialet vid den allmänna skälighetsbedömningen. I prövningar där ventilen har använts kan annat bakgrundsmaterial, tillsammans med hyresnämndens allmänna kännedom om hyresläget på orten, då få större betydelse för utgången. Genom lagändringarna i 55 § första stycket hyreslagen tillsam- mans med ändringen i 21 § lagen om arrendenämnder och hyres- nämnder kommer hyresnämnderna ha ett större stöd i lagstiftningen att motivera sina skälighetsbedömningar utifrån hur nämnden bedömt prövningslägenhetens bruksvärde. Detta kan ge incitament och väg- ledning för kommande hyresförhandlingar mellan parterna. De förslag som vi lägger syftar till att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet får ett större genomslag på de orter där sådana värderingar inte beaktas tillräckligt. De förhandlande par- terna ska alltjämt ha ansvaret för hyressättningen och kommer även att avgöra vad som kan anses vara rimliga hyresnivåer på olika orter. Våra förslag innebär inte att hyresnämnderna kommer att vara drivande för hur hyresstrukturer utvecklas . På orter där boendekonsumenternas allmänna värderingar inte återspeglas i hyressättningen finns behov av att hyrorna differentieras utifrån bruksvärden. Det kan förväntas medföra hyreshöjningar inom vissa orter där sådana värderingar inte fått genomslag. Det kan röra sig om att vissa bostadsområden på en ort har ett geo- grafiskt läge som är undervärderat. Men ändringarna kan även komma att leda till bedömningar av att hyran för en lägenhet är för hög, eller att hyran för den aktuella lägenheten i vart fall inte ska höjas i samma utsträckning som hyran för andra lägenheter. I kommissionens direktiv framhålls att en förändring av hyresnivåer ska göras på ett ansvarsfullt sätt och inte leda till att hyresgästernas besittningsskydd undergrävs. En transparent och kontrollerad hyres- utveckling är viktigt för hyresrättens attraktivitet och för att inte försvaga besittningsskyddet och skapa otrygghet för hyresgäster vad gäller framtida boendekostnader. Det finns ett starkt besittnings- skydd för befintliga hyresgäster. Hur eventuella hyreshöjningar ska hanteras inom ramen för ett starkt besittningsskydd är inte en ny fråga.