sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Regeringen har i ett antal lagstiftningsärenden gjort bedömningen att inskränkningar i rådigheten över mark och byggnader som motiveras av hälso- och miljöskyddsskäl normalt inte föranleder några ersättningsbestämmelser. Detsamma gäller in- skränkningar i egendomsskyddet som har sin grund i säkerhetsskäl som exempelvis enligt lagen om krigsmateriel (1992:1300) och skydds- lagen (2010:305). Regeringen har också i tidigare lagstiftnings- ärenden pekat på några principiella kriterier som kan ställas upp för att avgränsa det område där ersättning bör lämnas. En grundläggande förutsättning bör vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet sker. Ersättning bör således inte vara aktuell, om inskränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor. En ytterligare förutsättning bör vara att det vid avvägningen mellan det allmännas och den en- skildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar.27 Av betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? framgår att möjligheten till ersättning vid rådig- hetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är större vid åtgärder av bevarandekaraktär, eller då den verksamhet som bedrivs typiskt sett är ofarlig eller samhällsnyttig. Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är mindre, om åtgärden syftar till att avvärja en allvarlig risk, då verksamheten som berörs orsakar 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 169 f. Konstitutionella aspekter på förslagen den risk som åtgärden syftar till att avvärja och då de samhällsintressen som ska skyddas är av särskilt viktig art.28 Som vi konstaterat i avsnitt 14.2 innebär den föreslagna regleringen varken expropriation eller annat sådant förfogande. Investeringen ska enligt förslaget anmälas och granskningsmyndigheten ska fatta ett slutligt beslut i ärendet innan den får genomföras. Det är således inte fråga om att avbryta en pågående användning av fast egendom. Ett föreläggande, förbud eller villkorat beslut kommer därtill sannolikt oftast att innebära en inskränkning av möjligheten att över- låta aktier eller andra andelar i skyddsvärd verksamhet. Inskränk- ningar i rätten att använda lös egendom faller utanför bestämmelsen i regeringsformen.29 bestämmelser om egen- domsskydd omfattar lös egendom men innehåller inte något uttryck- ligt krav på ersättning vid rådighetsinskränkningar. Vid bedömningen av om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska dock hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning.30 Bedömningen är att våra förslag inte innebär någon inskränkning av egendomsskyddet i regeringsformen. Det ska redan av den anled- ningen inte finnas någon rätt till ersättning. Även om man skulle anse att förslagen inskränker egendomsskyddet, är syftet att skydda angelägna allmänna intressen och att avvärja allvarliga risker som är direkt kopplade till de aktuella verksamheterna. I de fall en investe- ring genomförts utan föregående anmälan eller prövning och där- efter blir föremål för ingripande har den enskilde försummat sina skyldigheter enligt lagen. Investeringen har då genomförts i strid med lag. Det talar också mot att ersättning ska utgå. Om ett förbud mot en utländsk direktinvestering meddelas med stöd av det föreslagna regelverket, kan dock en utländsk investerare komma att väcka talan mot och begära ersättning av med stöd av ett investeringsskyddsavtal. Sådana tvister bedömer vi dock kommer att vara sällsynta och utsikterna till framgång magra. Detta utvecklas närmare i avsnitt 17.8.6. Sammanfattningsvis finns det inte skäl för att införa en särskild rätt till ersättning i lag. 28SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 104. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 164. 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhets- känslig verksamhet, s. 30. Konstitutionella aspekter på förslagen Enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. innehåller inget specifikt skydd för näringsfrihet.31 Utgångspunkten för näringsfrihet är att regler måste vara gene- rella på så sätt att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor, under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs upp för den aktuella näringsgrenen. Därmed förhindras att en enskild gynnas ekonomiskt på någon annans bekostnad. I princip är det inte tillåtet att införa regler som förhindrar nyetableringar inom en viss näring eftersom det innebär ett skydd för dem som redan är etable- rade. Detta gäller alltså bara om det inte finns ett angeläget allmänt intresse av regleringen. Vad som avses med angelägna allmänna intressen anges inte i lag- texten. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska ingrepp i närings- friheten motiveras av syftet att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse. Detta måste i vart fall röra sådana frågor som har nämnts i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättig- hetsfrågor (SOU 1993:40), det vill säga säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt frågor om näringsidkares kompetens eller ekonomiska förhållanden. I förarbetena sägs vidare att det slutliga ställningstagandet får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.32 Någon ersättningsskyldighet föreskrivs inte i bestämmelsen. 14.3.2Förslagens förhållande till näringsfriheten Bedömning: Våra förslag är förenliga med skyddet för närings- friheten enligt regeringsformen. 2003/04:65 Rökfria serveringsmiljöer, s. 15. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighets- frågor, s. 51 och prop. 2005/06:197 Skärpta djurskyddskrav för minkuppfödning, s. 9. Konstitutionella aspekter på förslagen Våra förslag innebär att en utländsk direktinvestering får förbjudas bara om det är nödvändigt med hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Förslagen innebär bland annat att den som under vissa omständigheter planerar att bilda ett företag för- bjuds att göra detta. Ett sådant förbud kan ses som en inskränkning av näringsfriheten. Syftet är dock att hindra utländska direktinveste- ringar som kan skada säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Detta är ett sådant angeläget allmänt intresse som kan moti- vera inskränkningar i näringsfriheten. När det gäller intresseavväg- ningen mellan skyddet för säkerhet å ena sidan och för investeraren och det enskilda företagets intressen å den andra framstår inskränk- ningen som både angelägen och avvägd. Dessutom har våra förslag utformats med beaktande av proportionalitetsprincipen. Ett förbud av investeringen ska inte meddelas, om det i stället är tillräckligt med villkor. Förbud ska meddelas bara när det är nödvändigt. Våra förslag är förenliga med 2 kap. 17 § regeringsformen. Hur våra förslag förhåller sig till etableringsfriheten enligt EU- rätten behandlas i avsnitt 8.7.3. Vi har av skäl som vi redovisat i avsnitt 10.6 stannat för att inte före- slå att medieföretag ska omfattas av den nya lagen. Vi har emellertid också redovisat hur sådana företag skulle kunna inkluderas, om regeringen efter remissbehandlingen av detta betänkande skulle välja att gå fram med ett sådant förslag. Hur det skulle kunna se ut framgår av avsnitt 10.6 och av det alternativa författningsförslaget i bilaga 2. Här ska vi undersöka om ett förslag att investeringar i vissa medie- företag ska omfattas av ett svenskt granskningssystem är förenligt med grundlagarna. Avsnittet inleds med en allmän redogörelse i relevanta delar för regeringsformen, tryckfrihetsförordningen (TF), yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL) och . Därefter följer en analys av förslaget i bilaga 2 förhållande till regelverken. Konstitutionella aspekter på förslagen Var och en är enligt regeringsformen gentemot det allmänna tillför- säkrad bland annat yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrande- friheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en frihet att inhämta och ta emot upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2). Lokutionen ”var och en” anger den grundläggande principiella utgångspunkten att fri- och rättighetsskyddet gäller lika för både svenska medborgare och andra som vistas här.33 Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt regerings- formen är inte absoluta utan får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1). Sådana begränsningar får göras endast för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begräns- ningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 §). Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i närings- verksamhet begränsas. I övrigt får begräsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl för- anleder det. Vid bedömningen av vilka sådana begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 23 § första och andra styckena regeringsformen). Både svenska och utländska medborgare är enligt regeringsformen tillförsäkrade yttrandefrihet och informationsfrihet. Av 2 kap. 25 § framgår dock att för andra än svenska medborgare särskilda begräns- ningar får göras genom lag i fråga om bland annat yttrandefriheten och informationsfriheten. Det är bara när lagstiftaren undantagsvis 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 248. Konstitutionella aspekter på förslagen anser sig ha anledning att lagstifta på ett sådant sätt att enbart utlän- ningar träffas av den aktuella regleringen som en tillämpning av 2 kap. 25 § över huvud taget aktualiseras. Att den paragrafen i sådant fall utgör speciallag är uppenbart.34 I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga upp- spelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller i stället tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen De grundlagar som närmare styr yttranden i media och i tryckta skrifter är tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I dessa grundlagar läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grund- principer som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer. En viktig komponent i skyd- det är att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de båda grundlagarna. Ytterligare begräns- ningar förutsätter alltså grundlagsändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i regeringsformen, enligt vilken yttrande- friheten kan inskränkas genom vanlig lag, om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20–23 §§. Tryckfriheten syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Tryckfri- heten innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna hand- lingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Tryck- friheten innebär också en rätt för var och en att ge ut skrifter utan att en myndighet eller något annat allmänt organ hindrar detta i för- väg. Tryckfrihet innebär att alster får produceras i landet utan att någon förhandsgranskning eller censur äger rum. Om något brottsligt trycks i en periodisk skrift (tidning eller tidskrift), är det utgivaren, eller ägaren om ansvarig utgivaren inte finns, som kan dömas. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen är var och en gentemot det all- männa tillförsäkrad rätt att i radio- och tv-sändningar, offentliga 34Jermsten, , Om regeringsformens regler om grundläggande fri- och rättigheter – såvitt avser andra än svenska medborgare här i riket: till , 2012 s. 163. Konstitutionella aspekter på förslagen uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten har enligt yttrandefrihetsgrundlagen till ända- mål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 §). Syftet med att begränsa yttrandefriheten handlar om att skydda staten mot exempelvis spioneri, landsförräderi, hot mot tjänsteman, sekretess- brott och övergrepp i rättssak eller andra hot mot rikets säkerhet eller rättssystemet. Yttrandefrihetsgrundlagen vilar på vissa grundläggande principer. Dessa är principerna om censurförbud, etableringsfrihet, ensam- ansvar, meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning.35 Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg. Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt in- gripande mot dess innehåll. Tryckfrihetsförordningen har därför konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får ske först i efterhand. Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 § första meningen YGL). Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär på tryckfri- hetens område att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter. Etableringsfriheten är en näringsfrihet och syftar till att aktörer ska kunna verka fritt inom yttrandefri- hetens område utan hinder i förväg från det allmänna. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlags- skyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara underkastad vissa formkrav, exempelvis kravet på att sätta ut så kallade ursprungsuppgifter på skrifter samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grund- lagen. En innebörd av etableringsfriheten är att det inte får krävas tillstånd för att driva till exempel boktryckeri eller bokhandel. Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en framställ- 35Se till exempel SOU 2020:45 Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, s. 75. Konstitutionella aspekter på förslagen ning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. Meddelarfriheten hänger samman med principen om ensamansvar och innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett massmedium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 7 § första stycket TF och 1 kap. 10 § första stycket YGL). I vissa undan- tagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet. Tryckfrihetsförordningen innehåller en uttömmande uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap. 1–19 §§). Här kan nämnas bland annat ett antal olika brott mot rikets säkerhet (till exempel hög- förräderi och spioneri), uppvigling, hets mot folkgrupp, ärekränk- ningsbrott (det vill säga förtal och förolämpning) samt flera brott som innefattar hot i olika avseenden (olaga hot och hot mot tjänsteman men även övergrepp i rättssak). Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offent- liggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekretess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – ett brott mot rikets säkerhet (7 kap. 20 §). Genom en hänvisning i yttrandefri- hetsgrundlagen ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihets- brott om de begås i en framställning som omfattas av yttrandefrihets- grundlagen och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Grundlagarna har också en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. Från har de uttryckliga kraven på svenskt med- borgarskap tagits bort ur tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen och ersatts med bestämmelser om att begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras genom lag för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer (14 kap. 5 § TF och 12 kap. 3 § YGL). Konstitutionella aspekter på förslagen Yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i . Artikel 10 har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. 2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, in- skränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Yttrandefriheten enligt artikel 10 innebär främst att staten ska av- hålla sig från att hindra eller bestraffa fri spridning av tankar och idéer. Det är därmed en förpliktelse att inte handla. Fastän artikel 10 primärt ålägger staten att avhålla sig från vissa handlingar kräver artikeln också att staten genom positiva åtgärder, till exempel genom ändamålsenlig lagstiftning och effektiv myndighetsutövning, sörjer för att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp från enskilda personer eller institutioner för vilka staten inte bär ett direkt ansvar. Staten bör exempelvis se till att spridning av åsikter i samhällsfrågor inte hindras av politiska motståndare och att tid- ningar kan distribueras utan ingrepp av odemokratiska grupper.36 Rätten till yttrandefrihet enligt artikel 10 är inte absolut. Av artikelns andra stycke framgår under vilka förutsättningar yttrande- friheten får begränsas. Det ställs upp tre krav för att en inskränkning ska vara förenlig med konventionen. Dessa är 1. att begränsningar ska ske i lag, 2. att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av de ändamål som anges i artikeln och 3. att inskränkningarna ska vara nöd- vändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de angivna ändamålen. 36Danelius Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5.e upplagan, 2015 s. 459. Konstitutionella aspekter på förslagen En åtgärd som innebär en inskränkning i konventionsskyddade rättigheter kan godtas om den är proportionerlig. Om åtgärden är oproportionerlig eller mer långtgående än vad som framstår som rimlig för det angivna ändamålet, kan den däremot innebära ett brott mot konventionen.37 Det är värt att uppmärksamma att artikel 10 inte hindrar en stat att kräva tillstånd för radio- och televisionsföretag. Detta skulle kunna läsas så att radio och television är undantagna från skyddet i artikel 10. En sådan tolkning är emellertid inte riktig. De grund- läggande principerna för yttrandefriheten måste prägla även radions och televisionens verksamhet. I vart fall medför artikel 10 att restrik- tioner i fråga om tillståndsgivningen inte får användas så att vissa meningsyttringar eller viss information undertrycks. En konven- tionsstat får således inte diskriminera vid beviljandet av tillstånd till radio- eller televisionssändningar och får inte gynna vissa politiska eller andra grupper.38 14.4.3Kan ett granskningssystem, som innefattar medieföretag, vara förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen? Bedömning: Det är lagtekniskt möjligt att utforma ett gransk- ningssystem, så att det inte strider mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det lämpligaste sättet att göra detta skulle vara att helt undanta investeringar i medieföretag som görs av fysiska personer med svenskt medborgarskap och svenska juridiska personer från anmäl- ningsplikten och därmed tillämpningsområdet. Vi har i avsnitt 10.6 kommit fram till att medieområdet inte bör om- fattas av det svenska granskningssystemet. Vi presenterar ändå ett beredningsunderlag för att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett annat ställningstagande i frågan. Vi har också stannat för att, för det fall medieföretag ska omfattas av lagen, avgränsningen av vilka 37SOU 2020:45 Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, s. 97. 38Danelius Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5.e upplagan, 2015 s. 512. Konstitutionella aspekter på förslagen sådana företag som ska omfattas bör göras i enlighet med definitionen av allmänna nyhetsmedier i mediestödsförordningen (2018:2053). Om investeringar i ett företag som ger ut ett allmänt nyhetsmedium ska omfattas av granskningssystemet, kan det i förlängningen få konsekvensen att en planerad investering av en utländsk investerare kan förbjudas eller förenas med villkor. Hur förhåller sig det till den grundlagsskyddade yttrandefriheten och informationsfriheten? Utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regerings- formen är att det gäller för var och en. Förutom ett skydd för svenska medborgare så tillerkänns alltså även andra personer här i riket ett betydande skydd. Till sin omfattning är detta skydd, med några få undantag, identiskt med det skydd som svenska medborgare har. Skillnaden är att grundlagsskyddet är svagare än för svenska med- borgare genom att flera av fri- och rättigheterna, bland annat yttrande- friheten och informationsfriheten kan begränsas genom särskilda föreskrifter i lag. Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen för både svenska med- borgare och andra genom vanlig lag, om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–23 §§. Detta skiljer sig från tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen enligt vilka en inskränkning av skyddet kräver en grundlagsändring. När det gäller andra än svenska medborgare finns det dock särskilda bestäm- melser i både regeringsformen, yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfri- hetsförordningen. Enligt 2 kap. 25 § första punkten regeringsformen kan bland annat yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas genom lag för andra än svenska medborgare. Enligt yttrandefrihets- grundlagen och tryckfrihetsförordningen får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om yttrandefriheten respektive tryckfriheten för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer.