sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Förslag: Samtliga statliga myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt 10 § krisberedskapsförordningen och som är bevakningsansvariga myndigheter enligt 15–16 §§ krisberedskapsförordningen ska vara beredskapsmyndigheter. Därutöver föreslår utredningen att följande statliga myndigheter också ska vara beredskapsmyndigheter: Energimarknadsinspek- tionen, Statens servicecenter, Arbetsförmedlingen, Åklagarmyndig- heten, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), Bolags- verket, Lantmäteriet, , och Kriminal- vården. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Även de civila myndigheter som ingår i de särskilda bered- skapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter. Detta innebär att ska vara beredskapsmyndighet. De myndigheter som ingår i den föreslagna strukturen med sektorer och särskilda beredskapsområden är således myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner som har särskild bety- delse för krisberedskapen och totalförsvaret. Utredningen gör be- dömningen att samtliga myndigheter som ingår i den föreslagna strukturen uppfyller de kriterier för beredskapsmyndigheter som utredningen har fastställt. Eftersom alla myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och är bevakningsansvariga myndigheter ingår i den föreslagna beredskapsstrukturen, innebär utredningens förslag att dessa myndigheter i fortsättningen ska vara beredskapsmyndigheter. Bland dessa myndigheter ingår länsstyrelserna. Den beredskapsstruktur som utredningen föreslår inbegriper emellertid också myndigheter som inte har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter. De aktuella myndigheterna bedöms uppfylla de av utredningen uppställda kriterierna för att vara beredskapsmyndigheter. De tillkommande myndigheterna är: •Energimarknadsinspektionen föreslås ingå i beredskapssektorn Energiförsörjning. Myndigheten utövar tillsyn över och utvecklar reglerna på el, fjärrvärme- och naturgasmarknaderna. Myndig- heten beviljar även tillstånd (koncessioner). •Statens servicecenter föreslås ingå i beredskapssektorn Ekono- misk säkerhet. Myndigheten har, som framgår ovan, av MSB före- slagits att bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig positiv till detta. •Arbetsförmedlingen föreslås ingå i beredskapssektorn Ekono- misk säkerhet. Myndigheten är, som framgår ovan, föreslagen av MSB att bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig Arbetsförmedlingen positiv till detta med reservation för osäkerheterna kring den omdaning av myn- digheten som pågår. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter •Åklagarmyndigheten föreslås ingå i beredskapssektorn Ordning och säkerhet. Tillsammans med utreder åklagaren brott och har en viktig roll i rättskedjan. •Myndigheten för digitalförvaltning (DIGG) föreslås ingå i bered- skapssektorn Försörjning av grunddata. Som framgår ovan har MSB föreslagit att DIGG ska bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig DIGG positiv till detta. •Bolagsverket föreslås ingå i beredskapssektorn Försörjning av grunddata. Myndigheten har bl.a. till uppgift att förse ett antal aktörer med grunddata om företag. •Lantmäteriet föreslås ingå i beredskapssektorn Försörjning av grunddata. Lantmäteriet ansvarar för uppgifter som rör geodetisk infrastruktur. Myndigheten har tillika en roll som militärt kart- verk. Som framgår ovan har MSB föreslagit att Lantmäteriet ska bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig Lantmäteriet positiv till detta. •Naturvårdsverket föreslås ingå i beredskapssektorn Livsmedel och dricksvattenförsörjning. har uppgifter som bland annat rör avlopp och avfall. Myndigheten hanterar frågor som rör stora reningsverk och ansvarar bl.a. för att ge vägledning om reningsverk. Vatten och avlopp har ett starkt beroendeför- hållande. har uppgifter inom avfallsområdet som omfattar att se till att avfallshanteringen är miljömässigt god- tagbar samt effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. •SMHI föreslås ingå i beredskapssektorn och skydd av civilbefolkningen. Som framgår ovan har MSB föreslagit att myndigheten ska bli bevakningsansvarig myndighet. har vid beredningen av MSB:s förslag ställt sig positiv till förslaget. •Kriminalvården föreslås ingå i beredskapssektorn Ordning och säkerhet. Som framgår ovan har MSB föreslagit att Kriminal- vården ska utses till bevakningsansvarig myndighet. Kriminalvården har vid beredningen av MSB:s förslag ställt sig positiv till detta. •Skolverket föreslås som beredskapsmyndighet ansvara för bered- skapsarbetet inom det särskilda beredskapsområdet Skola och förskola. Som framgår i kapitel 7 har kommuner och Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter regioner (SKR) i en skrivelse till regeringen förordat att Skol- verket ska ingå i bilagan till krisberedskapsförordningen och bli bevakningsansvarig myndighet samt få ett särskilt ansvar för kris- beredskapen. Ytterligare en myndighet som bör utses till beredskapsmyndighet är den föreslagna Myndigheten för psykologiskt försvar som bör bli ansvarig för det särskilda beredskapsområdet Psykologiskt försvar. Enligt det uppdrag som föreslagits för myndigheten kommer den att ha ansvar inom en viktig samhällsfunktion och bedriva verksamhet som har särskild betydelse för krisberedskapen och för totalförsvaret. Myndigheten kommer således att ansvara för sådan verksamhet som är nödvändig att fortsatt bedrivas för att dels samhällets funktio- nalitet ska upprätthållas, dels säkerställa största möjliga effekt av de samlade försvarsansträngningarna. Det är ännu oklart när myndig- heten kommer att etableras och börja verka. Andra myndigheter som utredningen har övervägt som beredskapsmyndigheter Bedömning: Utredningen anser inte att Upphandlingsmyndig- heten, Inspektionen för vård och omsorg (), (), och Statens lantbruks- universitet ska bli beredskapsmyndigheter. Utredningen anser att regeringen bör överväga ändringar när det gäller instruktionerna för och för när det gäller att beakta krisberedskaps- och totalför- svarsaspekter i myndigheternas verksamhet. En stor del av den samhällsviktiga verksamheten utförs av aktörer inom det privata näringslivet. Myndigheternas upphandling utgör ett viktigt verktyg inte minst i ett förebyggande perspektiv, dvs. hur krav på krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter så som kontinuitet, funktionalitet och leveransförmåga ska formuleras vid en offentlig upphandling. Även under en allvarlig kris kan upphand- ling vara ett viktigt verktyg för att möjliggöra hanteringen av krisen. Ansvaret för upphandling ligger på respektive myndighet. Inför och vid kriser kan den myndighet som ska genomföra en offentlig upp- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter handling behöva stöd bl.a. när det gäller att utforma upphand- lingsdokumenten. Enligt förordningen (2015:527) med instruktion för ska myndigheten ha det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter (1 § första meningen). Därtill har ett tillfälligt upp- drag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verk- samhet (Fi2019/03819/OU). Uppdraget ska slut- redovisas i årsredovisning . Utredningen har övervägt om ska föreslås bli beredskapsmyndighet. Utredningen bedömer emellertid att myndigheten inte uppfyller de kriterier som utredningen ställt upp eftersom verksamhet främst handlar om att ge stöd till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Däremot bedömer utredningen att stödet från Upphandlingsmyn- digheten bör tydliggöras och utvecklas i frågor som rör krisbered- skap och totalförsvar. Det bör därför övervägas om uppgiften att ge stöd även i detta avseende bör föras in i myndighetens instruktion. Den exakta formuleringen av uppgiften att stödja andra verksam- heter när det gäller beredskapsfrågor bör utformas efter det att Upp- handlingsmyndigheten har redovisat sitt ovan nämnda uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet . finns bland de bevakningsansvariga myndigheterna myn- digheter som i olika omfattning har ett tillsynsansvar, t.ex. Finans- inspektionen, och Transportstyrelsen. Utredningen föreslår även att ska vara beredskaps- myndighet. Dessa myndigheter har ett bredare ansvar än endast till- syn. Det kan handla om regelutveckling, tillståndsgivning, normer- ing och främjandeuppgifter. Utredningen har övervägt om även mer renodlade tillsynsmyn- digheter som Inspektionen för vård och omsorg () och även Skolinspektionen ska vara beredskapsmyndigheter. Informationen från uppföljning och tillsyn är viktig för utvecklingen av bered- skapen och inte minst för att bedöma vilken förmåga som finns inom olika verksamheter. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Utredningen bedömer att mer renodlade tillsynsmyndigheter behöver delta i arbetet inom berörda beredskapssektorer. Att över tiden kunna ha kunskap om vilken beredskapsförmåga som finns inom en verksamhet är viktig. Vid händelser kan det också behövas särskild uppföljning för att snabbt få aktuell information om läget. Verksamheten bedöms dock inte uppfylla kriterierna för beredskaps- myndigheter så som utredningen föreslagit. Det är emellertid viktigt att myndigheterna adjungeras in i beredskapssektorerna vid behov. Finns det behov av att få tillgång till särskild information om bered- skapsläget för andra beredskapsmyndigheter utöver dagens situation bör detta i så fall regleras på annat sätt i gällande lagstiftning eller andra föreskrifter. Utredningen bedömer att Tandvårds- och läkemedelsförmåns- verket (TLV) inte bedriver sådan verksamhet som uppfyller kriteri- erna för att pekas ut som beredskapsmyndighet. När det gäller och Statens gör ut- redningen följande bedömning. är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö, hushållning med mark- och vatten- områden, fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelse, boende och bostadsfinansiering. I (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338), som till stora delar styr verksamhet, finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. har en viktig uppgift när det gäller samhällsplaneringen i stort och ansvarar för viss regelgivning och vägledning inom sitt ansvarsområde. Myndighetens ansvars- område har betydelse för att förebygga sårbarheter i den fysiska planeringen i ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv. ansvarar emellertid inte, enligt utredningens bedömning, för sådan verksamhet som är nödvändig att fortsätta att bedriva för att säkerställa de samlade försvarsansträngningarna eller för upprätt- hållandet av samhällets funktionalitet. bör därför inte vara beredskapsmyndighet. Däremot anser utredningen att regeringen bör överväga att införa en bestämmelse i förordningen (2012:546) med instruktion för med innebörden att myndigheten särskilt ska stödja kommuner, regioner och statliga myndigheter med kun- skap och råd för hur beredskapshänsyn ska kunna beaktas i samhälls- planeringen. Myndigheten bör framöver också inkluderas i processer som rör beredskapsutvecklingen där MSB har ett särskilt ansvar. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter När det gäller Statens bedömer utredningen att myndigheten har viktiga uppgifter när det gäller att stödja andra myndigheters planering. Emellertid anser utredningen inte att myn- digheten bedriver sådan verksamhet att den bör vara beredskaps- myndighet. 8.2.4Försvarsmaktens stödmyndigheter och deras relation till beredskapsmyndigheterna Bedömning: (), Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI), (FortV), Totalförsva- rets plikt- och prövningsverk samt () ska inte vara beredskapsmyndigheter. Myndigheterna (), Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI), (FortV), Totalförsvarets plikt- och prövningsverk samt () har uppgifter inom den militära delen av totalförsvaret och är stöd- myndigheter till Försvarsmakten. Myndigheterna lämnar också stöd till civila myndigheter inom den fredstida krisberedskapen och/eller inom ramen för totalförsvarsplaneringen. Med tanke på de nu aktuella myndigheternas roll som stödmyn- digheter till Försvarsmakten, en roll som enligt utredningen är pri- mär, bedömer utredningen att det inte är lämpligt att dessa myndig- heter också ska vara beredskapsmyndigheter i den civila delen av totalförsvaret. besitter stödmyndigheterna kunskaper och resurser som är viktiga för flera civila statliga myndigheter i deras roll som beredskapsmyndighet. Utredningen anser att det är viktigt att stödmyndigheternas kunskap och resurser kommer beredskaps- myndigheterna till godo men att detta bör ske i den ordinarie sam- verkan mellan myndigheter och som adjungerade i vissa beredskaps- sektorer. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.2.5Uppgiften att vara beredskapsmyndighet ska framgå av myndighetens instruktion Bedömning: Uppdraget som beredskapsmyndighet ska regleras i respektive myndighets instruktion. Bestämmelsen ska ha följ- ande lydelse: Myndigheten ska vara beredskapsmyndighet enligt beredskapsförordningen (0000:0000). Av beredskapsmyndighet- ernas instruktioner ska också framgå att myndigheterna blir bundna av de sektorsansvariga myndigheternas föreskrifter under höjd beredskap. Utredningen lämnar inte några konkreta författ- ningsförslag när det gäller ändring av de olika myndighetsinstruk- tionerna. Förslag: En samlad förteckning över beredskapsmyndigheter och beredskapssektorer ska finnas i en bilaga till beredskapsförord- ningen. Utredningen gör bedömningen att uppdraget att vara beredskaps- myndighet ska regleras i respektive myndighets instruktion. Av instruktionen bör också framgå att myndigheten blir bunden av den sektorsansvariga myndighetens föreskrifter under höjd beredskap. En samlad förteckning över beredskapsmyndigheter och beredskaps- sektorer ska finnas i en bilaga till beredskapsförordningen. Med utredningens förslag om att uppgiften ska regleras i myn- dighetens instruktion blir det tydligare att beredskapsuppgifterna ingår i myndigheternas kärnverksamhet och också ska omfattas av den interna styrning och kontroll som följer av myndighetsförord- ningen (2007:515). Utredningens förslag innebär att rollen som beredskapsmyndig- het kommer att dubbelregleras. Utredningen anser emellertid att detta motiveras av behovet av tydlighet. Utredningen lämnar inte förslag när det gäller ändringar i de aktuella myndigheternas instruktioner. Sådana ändringsförslag arbetas bäst fram inom respektive departement i samarbete med den aktuella myndigheten. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Förslag: En definition av begreppet samhällsviktig verksamhet införs i beredskapsförordningen. Enligt definitionen avses verk- samhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säker- ställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grund- läggande behov, värden eller säkerhet. Definitionen av begreppet samhällsviktig verksamhet syftar till att skapa en ökad tydlighet och samsyn mellan aktörer i samhället kring vad samhällsviktig verksamhet är. En övergripande definition av sam- hällsviktig verksamhet som kan användas av aktörer inom alla sam- hällssektorer på nationell, regional och lokal nivå är en förutsättning för att utveckla ett mer systematiskt och samordnat arbete med den aktuella verksamheten. Samhällsviktig verksamhet är också en viktig utgångspunkt i arbetet med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Definitionen av samhällsviktig verksamhet utgår från ett beslut från av MSB om att uppdatera den tidigare definitionen av begreppet.2 I bilaga 4 finns en utvecklad motivtext från MSB:s beslut om på vilket sätt definitionen uppdaterats samt innebörden av de olika ord och begrepp som används. kom begreppet samhällsviktig verksamhet att definieras i 17 § förordningen (2020:115) om utbildning på skol- området och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta. Förordningens definition motsvarar MSB:s tidigare definition av sam- hällsviktig verksamhet.3 Krisberedskapsarbetet och den återupptagna planeringen inför höjd beredskap har i allt högre grad utgått från begreppet samhälls- viktig verksamhet som kopplas till bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser, kontinuitetshantering, planering inför höjd beredskap och den ope- rativa hanteringen av fredstida kriser. 2MSB, Uppdaterad definition samhällsviktig verksamhet (, dnr 2020-11275). I arbetet har deltagit: Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, , kommuner och regioner, , , och kommuner, Region , , , , , , , och . Den tidigare definitionen var framtagen av Krisberedskaps- myndigheten och justerad i för skydd av samhällsviktig verksam- het 2013. 3MSBFS 2015:4, MSBFS 2015:5 och MSBFS 2016:7. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter samhet används på lokal, regional och nationell nivå. Mot denna bak- grund anser utredningen att en definition av ett sådant centralt be- grepp bör införas på förordningsnivå. Den närmare praktiska inne- börden av begreppet och hur olika verksamheter ska identifieras bör hanteras av MSB tillsammans med beredskapsmyndigheter, kommuner och regioner och andra berörda organisationer. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en definition av samhällsviktig verksamhet införs i beredskapsförordningen med innebörden att samhällsviktig verksamhet är verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthål- ler eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för sam- hällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. 8.4Beredskapsuppgifter för samtliga statliga myndigheter Förslag: Av beredskapsförordningen ska framgå att samtliga stat- liga myndigheter under regeringen även i fortsättningen ska ha ett grundläggande ansvar för uppgifter inom krisberedskapen och totalförsvaret. Beredskapsförordningen ska enligt utredningens förslag, på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen4, innehålla bestämmelser om ett grundläggande ansvar och uppgifter som avser i stort samtliga statliga myndigheter. Uppgifterna samlas i ett eget avsnitt i beredskapsförordningen för ökad tydlighet. Sammanfattningsvis handlar ansvar och uppgifter om kontinuitet isamhällsviktig verksamhet och risk- och sårbarhetsanalyser, planer- ing och förberedelser inför och åtgärder vid fredstida krissituationer. Vidare planering och förberedelser inför höjd beredskap samt infor- mationssäkerhet. Förändringar i förhållande till nuvarande kris- beredskapsförordning framgår av avsnitt 8.4.1–8.4.4. 4Vissa uppgifter föreslås också flyttas från förordningen 2015:1053 om totalförsvar och höjd beredskap till den nya beredskapsförordningen. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.4.1Identifiera samhällsviktig verksamhet och upprätthålla kontinuitet i denna Förslag: En ny bestämmelse införs med innebörden att varje myn- dighet ska identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verk- samheten. Myndigheten ska också bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kon- tinuitet) i fredstida krissituationer och under höjd beredskap. Varje myndighet ska vidare verka för att samhällsviktig verk- samhet inom ansvarsområdet identifieras och verka för att den- samma upprätthålls i fredstida krissituationer och under höjd beredskap. En av de viktigaste uppgifterna inom samhällets beredskap är att skydda och upprätthålla samhällets funktionalitet. En förutsättning för att kunna göra detta är att det finns kunskap om vilken verksam- het som alltid måste fungera, alltså vilken verksamhet som är sam- hällsviktig. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna är också en central del i målet för civilt försvar enligt försvarsbeslutet . Samhällsviktig verksamhet är, som framgår ovan, verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunk- tioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, vär- den eller säkerhet.5 Arbetet med att identifiera samhällsviktig verksamhet genomförs delvis men utredningen bedömer att uppgiften behöver tydliggöras genom en egen bestämmelse i beredskapsförordningen. Innebörden av bestämmelsen ska vara att varje myndighet ska identi- fiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten samt verka för att samhällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet identifieras. Med begreppet verka för avses i detta fall att stödja andra genom råd, utbildning, kompetens, metodstöd, goda exempel och vägled- ningar. MSB har här en roll att ge ett övergripande stöd som sedan kan brytas ned och omsättas sektorsvis eller för det ansvarsområde som är aktuellt. Med den egna verksamheten avses här myndighetens verksamhet som kan bestå i att förvalta eller förfoga över en samhällsviktig verk- samhet, resurs eller funktion, exempelvis drift och förvaltning av 5MSB, Uppdaterad definition samhällsviktig verksamhet (MSB 2020-11275). Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter infrastruktur eller anläggningar, samt lagring och distribution av materiel.6 Med myndighetens ansvarsområde avses det område myndigheten verkar inom och har något slags ansvar för. För länsstyrelsernas arbete är det viktigt att de får relevanta underlag från de sektors- ansvariga myndigheterna. Ansvarsområdet går därmed utanför den egna myndighetens verksamhet. Innebörden och omfattningen av olika slags ansvarsområden är avhängigt myndighetens instruktion och varierar därför mellan myndigheterna. Exempel på ansvars- områden är tillsynsansvar eller samordningsansvar för aktörer som verkar inom ett visst område (t.ex. elproducenter, operatörer/aktörer inom området elektronisk kommunikation eller livsmedelsprodu- center) eller att tillhandahålla expertkunskap för ett visst område.7 En närmare beskrivning av vad som avses med en myndighets verk- samhetsområde finns i kapitel 6. Sammanställningar av identifierad samhällsviktig verksamhet kan utgöra ett viktigt underlag för flera processer inom myndigheternas arbete med beredskap. Sådana sammanställningar är också skydds- värd information som kan behöva skyddas i enlighet med gällande säkerhetsskyddsbestämmelser. Myndigheterna ska bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla samhällsviktig verksamhet Utredningen konstaterar att uppgiften att upprätthålla och säker- ställa samhällets funktionalitet är en grund för både den fredstida krisberedskapen och för det civila försvaret. Det har blivit allt tydligare att kontinuitetshantering är en viktig verk- samhet för beredskapen i stort.8 Utredningen anser att det därför ska förtydligas i beredskapsförordningen att statliga myndigheter ska bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna sam- hällsviktiga verksamheten (kontinuiteten) och verka för att sam- hällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet upprätthålls såväl vid fredstida kriser som under höjd beredskap. 6MSB (2011), Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser, s. 23. 7MSB, Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning 2020, s. 8. 8FOI (2020), Kunskap för beredskap Vad har risk- och sårbarhetsanalys gett för effekt och hur kan nyttan öka? (FOI-R--4804--SE). Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.4.2Risk- och sårbarhetsanalyser – ökat fokus på åtgärder Förslag: Varje myndighet ska kontinuerligt analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksamhet inom området eller inom samhället i stort. Myndigheten ska minst utifrån analysen värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys som också ska innefatta vilka åtgärder som krävs för att minska sår- barheten mot sådana hot och risker som identifierats.