sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — är det viktigt att också beakta att viss försiktighet vid överväganden av vilka utred- ningsinsatser och rehabiliteringsåtgärder som ska sättas in. Som utredningen har kunnat konstatera kan en del åtgärder få effekten att sjukfallen förlängs i stället för att förkortas. Det finns också en risk att rehabiliteringsinsatser som inte varit behövliga ibland ändå genomförs, vilket alltså också kan medföra förlängda sjukfall. anges i socialförsäkringsbalken att ska se till att den försäkrades behov av rehabilitering klarläggs och att åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. 2020/21:78, s. 14–15. 2430 kap. 9 § SFB. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag saknas emellertid närmare redogörelser för vad begreppet ska anses innebära i fråga om inom vilken tidsram ska ha klarlagt den försäkrades rehabiliteringsbehov. Mot bakgrund av vad utredningen kunnat konstatera utifrån den statistik som visar antalet sjukfall där rehabiliteringsplanering sker, antalet avstämnings- möten och när i ett sjukfall rehabilitering typiskt sett påbörjas är utredningens uppfattning att i många fall inte uppfyller det i lag angivna kravet på att klarlägga den försäk- rades rehabiliteringsbehov. Utredningens bedömning att det behövs en mer strikt styrning, med en fast tidpunkt för när senast ska klarlägga den försäkrades behov av rehabilitering. Utredningens bedömning är att det kommer kunna leda till en mer aktiv handläggning och bidra till att – när så är relevant – behovet av rehabiliteringsåtgärder utreds och genomförs i sjukfallen. Det har varit lagstiftat om tidsgränser för när Försäkrings- kassan senast ska upprätta rehabiliteringsplaner och kalla till avstäm- ningsmöten.25 När dessa tidsgränser togs bort motiverades det bl.a. med att sådana slags bestämmelser riskerar att hämma Försäkrings- kassans metodutveckling.26 Det faktum att olika diagnoser ger olika långa sjukperioder fördes också fram som skäl för att det inte är lämpligt att formulera exakta tider för när senast bör genomföra avstämningsmöten. I argumentationen nämndes också att resursanvändningen inte blir ändamålsenlig om åtgärder vidtas för att uppfylla lagstiftningens bestämmelser även om de inte behövs i det specifika ärendet. Utredningen instämmer i att det kan vara problematiskt att lag- stifta om fasta tidsgränser vad gäller när en specifik utredningsmetod ska användas i ett sjukfall samt exakt när själva rehabiliterings- planerna ska upprättas. Trots det anser utredningen att det givet de senaste årens utveckling ändå finns behov av mer fast reglering om när senast ska klarlägga den försäkrades rehabi- literingsbehov. Utredningen föreslår därför att den befintliga regler- ingen om att den försäkrades behov av rehabilitering ska klarläggas, ska kompletteras med en bestämmelse om när denna ut- redning senast ska genomförts. Utredningens förslag är att För- säkringskassan senast dag 60 i sjukfallet ska ha utrett den försäkrades 2004/05:21. 2006/07:59. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag behov av rehabilitering. En sådan utredning ska dock inte behövs enligt nämnda tidsgräns om det är uppenbart obehövligt. Det kan exempelvis vara fallet om det finns en tydlig prognos om att den försäkrade kommer att kunna återgå i arbete utan att ha behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. På så sätt menar utred- ningen att risken minskar att åtgärder vidtas även om de inte behövs i det specifika ärendet. Införande av denna tidsgräns förväntas kunna bidra till en mer ändamålsenlig samordning och genomförande av rehabilitering av sjukskrivna som har behov av det. 22.2Preventionsersättning – en ny förmån för förebyggande behandling och rehabilitering Utredningen föreslår att en ny förmån, preventionsersättning införs. I följande avsnitt presenteras förslaget mer i detalj, men sammanfatt- ningsvis kan följande nämnas: Preventionsersättningen ska bestå av preventionspenning och preventionsbidrag. Uppdelningen motsvarar vad som gäller för rehabiliteringsersättningen, som består av rehabiliteringspenning och särskilt bidrag. Preventionspenning ska ge ersättning för den inkomstförlust den försäkrade gör genom att genomgå förebyggande åtgärder med syfte att förebygga sjukdom, förkorta sjukdomstid eller helt eller delvis förhindra nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom. Rehabiliter- ingsåtgärden ska ha ett eller flera av dessa syften och vara nödvändig för att ett sådant syfte ska uppnås. Ersättningen kopplas till den tidsåtgång som insatsen pågår och i den utsträckning den försäkrade därmed är förhindrad att skaffa inkomst genom arbete. Åtgärden ska beskrivas i en av upprättad preventionsplan. Preventionsbidrag ska ge ersättning för merkostnader som upp- står för den försäkrade i samband med sådan förebyggande behand- ling och rehabilitering för vilken preventionspenning kan beviljas. En avgörande förändring som förslaget medför är att åtgärdernas typ inte är avgörande för om ersättningen kan beviljas, utan sådan ska kunna beviljas för medicinsk behandling eller rehabilitering, förebyggande arbetslivsinriktad åtgärder eller en kombination av båda formerna. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Den nya förmånen ska, precis som dagens förebyggande sjuk- penning, kunna beviljas den som genomgår medicinsk behandling i syfte att förebygga sjukdom eller arbetsoförmåga, eller förkorta sjukdomstid eller arbetsförmågenedsättning. Förmånen sjukpenning i förebyggande syfte ersätts därmed genom denna nya förmån som avser att täcka samma situationer som den förebyggande sjukpen- ningen gör . Nytt är att preventionsersättning, utöver medicinsk behandling och rehabilitering, även ska kunna beviljas vid förebyggande arbets- livsinriktade åtgärder. För en försäkrad som är anställd utgör arbets- givarens arbetsmiljöansvar gränsen för när en sådan åtgärd kan med- föra rätt till preventionsersättning. Åtgärder som ryms inom arbetsgivarens förebyggande arbetsmiljöansvar ska inte kunna med- föra rätt till preventionsersättning. Utredningens förslag: Den nya förmånen preventionsersättning ska införas och ersätta förmånen sjukpenning i förebyggande syfte. Preventionsersättningen består av förmånerna preventionspenning och preventionsbidrag. Preventionspenning ska beviljas en försäkrad som gör inkomst- förlust till följd av att han eller hon genomgår en förebyggande medicinsk eller arbetslivsinriktad åtgärd i syfte att förebygga sjukdom, att förkorta sjukdomstid eller helt eller delvis förhindra nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom. Åtgärden ska vara nödvändig för att minst något av syftena ska kunna uppnås och olika typer av åtgärder kan kombineras. Nedsatt arbetsförmåga eller sjukdom ska däremot inte vara en förutsättning för att ersättningen ska kunna beviljas. som den försäkrade genomgår sådan insats som ersätts med preventionspenning ska hans eller hennes sjukpen- ninggrundande inkomst vara skyddad mot sänkning. Skälen för utredningens förslag: I tidigare avsnitt har redogjorts för de överlappande syftena i dagens rehabiliteringsförmåner. För- slaget innebär att förmånerna förtydligas och utvidgas så att även förebyggande insatser av arbetslivsinriktad natur ska kunna inklu- Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag deras i förmånen. Syftet med denna nya förmån är att det ska bli enklare för försäkrade att delta i förebyggande åtgärder. Enligt gällande regelverk finns det skillnader i förutsättningarna för rehabiliteringsförmåner enligt socialförsäkringsbalken beroende på om rehabiliteringen är av medicinsk eller arbetslivsinriktad karak- tär. Vid medicinsk rehabilitering som ersätts med förebyggande sjukpenning ställs inte något krav på nedsatt arbetsförmåga, medan det vid arbetslivsinriktad rehabilitering krävs att arbetsoförmåga till följd av sjukdom ska vara nedsatt med minst en fjärdedel. Rehabili- teringspenning enligt socialförsäkringsbalken kan således inte beviljas i rent förebyggande syfte. Rehabiliteringsersättning kan dock redan med dagens regelverk ges i förebyggande syfte, för att motverka ytterligare försämring för en försäkrad som redan har ned- satt arbetsförmåga. Den tredje huvudformen, social rehabilitering, kan inte ersättas genom rehabiliteringsförmånerna i socialförsäkrings- balken. Förslaget utgör i princip ingen förändring mot tidigare reglering för medicinsk rehabilitering, som kan beviljas före- byggande och ersättas genom förmånen förebyggande sjukpenning. Avsikten med att införa förmånen förebyggande sjukpenning var att förmånen skulle vara ett av flera verktyg för att förhindra frånvaro från arbete på grund av sjukdom.27 Utredningen kan emellertid kon- statera att regelverket kring den förebyggande sjukpenningen är omodernt och behäftat med vissa brister. De behandlingsformer som tillämpas skiljer sig från vad som gällde för regelverkets tillkomst. Synsättet på vad som kan anses utgöra en adekvat behandlings- eller rehabiliteringsinsats har också förändrats. Det är exempelvis inte alltid medicinsk personal som utför själva behandlingen, men det kan fortfarande vara en effektiv medicinsk behandling. Ett exempel kan vara den förändrade synen på fysisk aktivitet som ordineras av läkare som behandling. Det finns samman- taget även förutsättningar för att förändra regelverket kring före- byggande medicinsk behandling och rehabilitering vad gäller vissa frågor (se avsnitt 22.2.2). Förslaget innebär en förändring i fråga om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen; denna form av insatser kommer enligt utredningens förslag kunna beviljas i förebyggande syfte och därmed alltså även innan en arbetsförmågenedsättning har uppstått. 1990/91:141, s. 33–34; SOU 1988:41, s. 313–335. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag för vad som utgör arbetsgivarens förebyggande arbetsmiljöansvar blir avgörande för vilka situationer sådan arbetslivsinriktad insatser kan bli aktuell (se avsnitt 22.2.3). Regelverket ska fungera för kvinnor och män och oavsett vilken kategori på arbetsmarknaden den försäkrade tillhör. Den nya för- månen ska därför kunna beviljas försäkrade som deltar i förebyg- gande insatser och rehabilitering oavsett anställningsform och även omfatta arbetslösa. Avgörande för ersättningsfrågan är om den aktu- ella insatsen medför att den försäkrade gör inkomstförlust. En för- ändring i ersättningsfrågan är att den nya förmånen ska kunna be- viljas steglöst, utan krav på att behandlingen eller rehabiliteringen ska uppgå till , eller , under en enskild dag. Storleken på ersättningen ska liksom för nuvarande rehabiliterings- förmåner vara baserad på den försäkrades SGI. Förmånen vid förebyggande medicinsk behandling och rehabilitering lyfts bort från sjukpenningens område Utredningens förslag innebär att även inkomstförlust till följd av förebyggande medicinsk behandling och rehabilitering kommer att ersättas genom preventionspenning. Den nuvarande förmånen sjuk- penning i förebyggande syfte ersätts därmed. Denna förmån regleras i 27 kap. 25 § SFB och ligger således tillsammans, i samma kapitel, som regelverket för sjukpenning till följd av nedsatt arbetsförmåga. Sjukpenning i förebyggande syfte ingår rehabiliterings- reform men har sin placering i kapitlet om sjukpenning i stället för i de kapitel som rör rehabilitering och förmåner vid rehabilitering. Denna typ av sjukpenning utges emellertid under tid med medicinsk be- handling eller rehabilitering och det finns inte något krav på vare sig nedsatt arbetsförmåga eller sjukdom – de två grundläggande kriterier som annars utgör basen för rätt till sjukpenning. Utredningen menar därför att den lämpligaste placeringen i regelverket för denna typ av förmån inte är inom kapitlet för sjukpenning; de fundamentala kriterier som sjukpenningen bygger på gäller inte för denna typ av ersättning, vars benämning därmed kan leda fel i tanke och tillämp- ning. Det finns också svårigheter i gränsdragningen mellan sjukpenning och sjukpenning i förebyggande syfte. Utredningen har vidare kunnat konstatera att användningen av förmånen förebyg- gande sjukpenning emellanåt används som vad som kan liknas vid en Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag reservförmån när den försäkrade fått avslag på ansökan om sjukpen- ning för nedsatt arbetsförmåga. Detta är emellertid inte avsikten med förmånen. Genom den nya konstruktion för förmåner vid rehabilitering som utredningen föreslår kommer även medicinsk rehabilitering av förebyggande och återbyggande karaktär således att ingå i den nya förebyggande förmånen. kan förebyggande sjukpenning beviljas vid medicinsk behandling eller rehabilitering i syfte att före- bygga en sjukdom, förkorta sjukdomstiden eller att förebygga eller till och med häva arbetsoförmåga. I denna mening kommer alltså med utredningens förslag även medicinsk behandling som genom- förs i förbyggande syfte att per definition anses utgöra rehabilitering. I sak innebär den föreslagna förändringen inte någon skillnad sett till vilka typer av medicinska behandlings- eller rehabiliteringsåt- gärder som kan berättiga till ersättning men kraven på dessa åtgärder kommer att göras mindre strikta. Den tämligen omfattande admini- strativa process som kringgärdar den förebyggande sjuk- penningen kommer också göras enklare. En definition av begreppen prevention och rehabilitering i detta sammanhang Som utredningen har konstaterat finns ingen en- hetlig definition av begreppet rehabilitering, och särskilt vad gäller frågan om arbetslivsinriktad rehabilitering skiljer sig definitionerna åt (se avsnitt 18.1) mellan olika aktörer. Begreppet definieras också på olika sätt i olika sammanhang. I socialförsäkringsbalken är arbets- livsinriktad rehabilitering definierad utifrån sitt syfte. I tidigare betänkanden som berör denna fråga har uttryckts att det vore önskvärt med en gemensam definition av begreppet arbetslivs- inriktad rehabilitering.28 Med begreppet prevention avses förebyggande insatser som kan aktiveras direkt när en individ börjat uppvisa tecken på eller signa- lerar att det finns risk för långvarig ohälsa, men innan situationen utvecklats till sjukdom, sjukskrivning och nedsatt arbetsförmåga.29 Behovet av en sådan närmre definition blir i detta sammanhang mindre mot bakgrund av utredningens förslag om en samlad förmån 28Se bl.a. SOU 2020:6. 29Jfr även , RiR 2021:19, s. 11. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag vid preventiva åtgärder; oavsett om dessa är av medicinsk eller ar- betslivsinriktad karaktär, eller en blandning av de två, ska det vara möjligt att få ersättning i form av preventionsersättning. I ett sådant fall räcker det att konstatera att den försäkrade deltar i någon form av åtgärd och det behöver inte närmre kategoriseras vilken typ av åtgärd det rör sig om eller fördelningen mellan medicinska och arbetslivsinriktade inslag. För frågan om rätt till den nya förmånen preventionsersättning ska förebyggande åtgärder definieras utifrån sitt syfte i detta sam- manhang: det ska vara fråga om en åtgärd av medicinsk eller arbets- livsinriktad karaktär som syftar till att förebygga sjukdom, att förkorta sjukdomstid, och/eller helt eller delvis förhindra nedsatt arbetsförmåga. En förebyggande behandlings- eller rehabilitering- såtgärd som sätts in i något av de nämnda syftena och som behövs för att syftet ska uppnås ska betraktas som en preventionsåtgärd avseende frågan om preventionsersättning kan bli aktuellt. har i sitt svar på ISF:s rapport 2020:9, som rör förebyggande sjukpenning, angett att det vore eftersträvansvärt med en översyn av begreppen medicinsk behandling och rehabilitering.30 Detta begrepp förekommer i dagens regler om förebyggande sjuk- penning. Medicinsk behandling som ges i det syfte som anges i detta kapitel ska alltså anses utgöra en rehabiliteringsåtgärd som kan ge rätt till preventionsersättning. Begreppet medicinsk behandling och rehabilitering diskuteras vidare i avsnitt 22.2.1. Inget krav på att sjukdom ska ha uppstått Enligt utredningens förslag ska uppkommen sjukdom hos den för- säkrade inte vara ett kriterium för att preventionsersättning ska kunna beviljas. Detta följer naturligt av förmånens karaktär, efter- som den ska kunna beviljas för åtgärder i förebyggande syfte. Av- sikten med en sådan insats kan vara just att förhindra att ohälsa hos en försäkrad förvärras och att sjukdom bryter ut. Syftet med pre- ventionsersättning är att förebygga sjukdom och nedsättning av arbetsförmågan. Det sker genom att förmånen kan användas för att ersätta en försäkrad för den inkomst som han eller hon förlorar genom att avstå från arbete för att delta i behandling eller rehabili- 30Försäkringskassan, svar på ISF rapport 2020:6, 2020/001234. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag tering för att förebygga att ohälsa övergår till sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Exempel på sådana åtgärder är behandling av riskfak- torer för sjukdom såsom stress, ångest och övervikt. Sjukdomsbegreppet – som diskuterades närmre i avsnitt 5.2.1 – kvarstår emellertid som en viktig del i bedömningen av rätt till för- månen. Syftet med rehabiliteringsinsatsen ska vara att förebygga uppkomst av sjukdom, att förkorta sjukdomstid eller att förhindra nedsatt arbetsförmåga som uppkommer till följd av sjukdom. Sjuk- dom ska i detta hänseende inte ha någon annan innebörd än i sjuk- försäkringen i övrigt. Inget krav på nedsatt arbetsförmåga Det finns enligt utredningens förslag inget krav på att arbetsoförmåga till följd av sjukdom ska ha uppstått för att preventionsersättning ska kunna beviljas. I detta avseende motsvarar preventionsersättningen vad som gäller för den förebyggande sjukpenningen. I stället kopplas förutsättningarna för ersättningen till att en rehabiliterings- åtgärd ska pågå som medför inkomstförlust för den enskilde, samt att denna rehabilitering sker med visst syfte Ett sådant syfte som kan ligga till grund för ersättning är att förebygga uppkomsten av sjukdom, eller att förhindra att arbetsoförmåga uppstår eller förvärras. Ett krav på att arbetsoförmåga ska ha uppstått, som vid dagens reha- biliteringspenning, skulle utesluta att förmånen används i förebyg- gande syfte vid förebyggande insatser av arbetslivsinriktad karaktär. Detta är något som utredningens förslag avser att åtgärda. Den medicinska behandlingen eller rehabiliteringen, eller den arbetslivsinriktade insatsen, ska vara av ett slag och genomföras på ett sätt som gör att den som är föremål för åtgärden inte kan arbeta så länge den pågår. Den försäkrade ska således befinna sig i en situa- tion som innebär att han eller hon är förhindrad att arbeta. Men det är själva insatsen som medför att den försäkrade inte kan arbeta, inte faktumet att arbetsförmågan är nedsatt. Under tid med behandling eller rehabilitering ska den försäkrades arbetsförmåga anses vara nedsatt i den utsträckning insatsen förhindrar honom eller henne från att förvärvsarbeta. Det är som beslutar om rätten till ersättning och därmed också om det är fråga om en åtgärd som utförs med Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag sådant syfte som kan ge rätt till ersättning. Detta medför inte att För- säkringskassan ska utforma det faktiska innehållet i en åtgärd, bedöma huruvida en viss försäkrad är i behov av en förebyggande åtgärd eller bedöma om en sådan åtgärd kan anses leda till att arbets- oförmåga på grund av sjukdom inte uppstår. Denna bedömning ålig- ger i stället den enskilde tillsammans med aktörer som hälso- och sjukvården (medicinska åtgärder) eller arbetsgivare, facklig organisa- tion eller Arbetsförmedlingen (arbetslivsinriktad förebyggande åtgärd). Ersättning vid förebyggande medicinsk vård och behandling för personer som genomgår arbetsmarknadspolitiska program Som konstaterats i avsnitt 20.4.7 kan personer som deltar i arbets- marknadspolitiska program och som genomgår förebyggande medi- cinsk behandling inte få vare sig aktivitetsstöd eller förebyggande sjukpenning för frånvaro från programmet. Enligt direktivet finns därför skäl att pröva om det går att finna en konstruktion som säker- ställer att arbetssökande som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program har möjlighet att delta i förebyggande behandling utan att riskera sin försörjning. I direktivet framgår också att en utgångs- punkt i detta avseende ska vara att ansvaret för den enskilde under förebyggande behandling huvudsakligen bör ligga på den som har bäst förutsättningar att hjälpa denna. Utredningen har övervägt olika lösningsförslag och instämmer i det reformförslag som lämnat rörande denna fråga.31 Det innebär att utredningen föreslår att aktivitetsstöd ska kunna utbetalas även vid sådan kortare frånvaro från programmet som beror på kortare förebyggande behandling. Utredningen anser att bör vara samma som gäller för frånvaro vid sjuk- dom, alltså motsvarande en frånvaro på maximalt . En person som genomgår en längre och mer omfattande före- byggande behandling kan rimligtvis inte tillgodogöra sig insatser i det arbetsmarknadspolitiska programmet. När det gäller längre förebyggande behandlingar som förhindrar deltagande i pro- grammet bör därför detta avbrytas. Om så sker kan personen i stället ansöka om den nya förmånen preventionspenning, om han eller hon har en SGI, eller preventionspenning i särskilda fall om han eller hon 31Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, dnr 54379-2012, s. 52 f. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag uppfyller kriterierna för denna ersättning. I direktiven anges vidare att ett fokus är att ersättningarna ska vara enkla för individer och handläggande myndigheter att administrera. Genom den föreslagna hanteringen bedöms den administrativa bördan minska, för både den enskilde och för myndigheterna. 22.2.2Preventionsersättning ska kunna beviljas för medicinsk behandling i förebyggande syfte Utredningens förslag: Preventionsersättning ska kunna beviljas vid förebyggande medicinsk behandling eller rehabilitering. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har kunnat kon- statera att det nuvarande regelverket kring ersättning för inkomst- förlust vid förebyggande medicinsk behandling och rehabilitering – dvs. den förebyggande sjukpenningen – är behäftat med detaljerade handläggningsregler och flera oklara, svårtolkade rekvisit som orsakar problem vid tillämpningen. Dessa har framför allt sin grund i förar- betena från införandet av bestämmelsen32 och tolkning av desamma. I utredningens problemanalys (se avsnitt 20.4.2) kunde konsta- teras att kravet på att en viss behandling ska ha sin grund i vetenskap och beprövad erfarenhet är ett strängt krav för att beviljas före- byggande sjukpenning och att tolkar detta som ett krav på evidensbaserad vård. Flera typer av vanliga behand- lingsmetoder har svårt att uppfylla kraven på evidensbaserad åtgärd. Det nämns vidare att en signifikant effekt av uppställda krav på evidensbaserad behandling och rehabilitering är att personer med de vanliga besvären psykisk ohälsa eller diffusa fysiska besvär har svårt att få ersättning för behandling eller rehabilitering genom den före- byggande sjukpenningen, trots att de bör utgöra en stor och viktig målgrupp för förebyggande insatser som ska minska sjukfrånvaron. Genom utredningens förslag ersätts den förebyggande sjukpen- ningen med förmånen preventionspenning. Därutöver ska merkost- nader kunna ersättas genom ett preventionsbidrag. De närmre form- erna för att preventionspenning ska kunna beviljas vid förebyggande medicinsk behandling eller rehabilitering kommer enligt utredningens 1990/91:141. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag förslag att i mycket likna dem som gäller för förebyg- gande sjukpenning, men med förtydliganden av kraven på den vetenskapliga grunden för rehabiliteringen och förändringar av vissa administrativa kriterier.