sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Detta innebär att det kommer ställas högre krav på lärosätenas utredningar, särskilt när studenten förnekar att hen uppträtt enligt vad som görs gällande, och att lärosätena i regel kommer att behöva lämna ett mer omfattande underlag till nämnden i dessa ärenden. Enligt vår bedömning medför det sagda emellertid inte något behov av ändringar i avskiljandeförordningen. Inte heller beträffande omprövning, överklagande eller i övrigt finns det skäl att frångå vad som enligt avskiljandeförordningen gäller vid beslut om avskiljande på de befintliga grunderna. Några andra ändringar ska alltså inte göras i förordningen med anledning av att den kommer gälla även för den nya avskiljandegrunden. 13.5De föreslagna avskiljandegrunderna innebär ingen otillåten dubbelbestraffning Utredningens bedömning: Ett beslut om avskiljande på någon av de föreslagna avskiljandegrunderna innebär ingen otillåten dubbelbestraffning. Skälen för utredningens bedömning Den föreslagna avskiljandegrunden som tar sikte på särskilt klandervärt uppträdande En förutsättning för att en student ska kunna avskiljas på den föreslagna grunden i 4 kap. 6 a § högskolelagen är att hen uppträtt särskilt klandervärt. I det ligger inget krav på att det måste vara fråga om ett brottsligt agerande. I vissa fall, exempelvis då det rör sig om handlingar som innebär att våld eller hot riktas mot andra studenter, lärare eller annan personal vid lärosätet, kan det klandervärda uppträdandet dock vara sådant att det kan utgöra brott. Det kan väcka frågan om ett beslut om avskiljande på den föreslagna grunden i vissa fall utgör otillåten s.k. dubbelbestraffning enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till . Enligt denna artikel får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket hen redan blivit slutligt frikänd eller dömd Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. En motsvarande bestämmelse finns även i artikel 50 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. För att en konflikt ska uppstå med tilläggsprotokollets och rättighetsstadgans förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff måste det röra sig om två skilda straffrättsliga förfaranden som avser samma konkreta omständigheter. Att ett förfarande nationellt inte klassificeras som ett straffrättsligt förfarande innebär inte att bestämmelserna inte kan vara tillämpliga. I stället har tre kriterier slagits fast för bedömningen av vad som kan anses utgöra ett straffrättsligt förfarande. Dessa avser 1. den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, 2. överträdelsens art samt 3. sanktionens stränghet och natur. Kriterierna har tillämpats av såväl som vid tolkningen av förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff i tilläggsprotokollet respektive rättighetsstadgan. Vid en bedömning av det tredje kriteriet beaktas även syftet med den aktuella påföljden – utmärkande för straffrättsliga påföljder anses vara att deras främsta syfte är att bestraffa och avskräcka (se HFD 2015 ref. 20 och HFD 2015 ref. 31 med hänvisningar till relevant europa- och EU-rättslig praxis). Att ett beslut om avskiljande på den föreslagna grunden kommer att karaktäriseras som ett förvaltningsrättsligt ingripande i svensk rätt är alltså något som ska vägas in i bedömningen, men är inte något som i sig utesluter att förfarandet vid tillämpning av tilläggsprotokollet och rättighetsstadgan ska anses vara straffrättsligt. När det gäller kriteriet om överträdelsens art kan det, som framgått ovan, vara så att det klandervärda uppträdandet som möjliggör tillämpningen av den föreslagna avskiljandegrunden är sådant att det kan utgöra brott. Det är emellertid inte något krav, tvärtom är avsikten att avskiljandegrunden ska vara tillämplig även på klandervärt uppträdande som inte kan utgöra brott. Det lärosäte som i en anmälan till begär att en student ska avskiljas på den aktuella grunden behöver alltså inte vid angivandet av de omständigheter som görs gällande förhålla sig till några straffrättsliga brottsrekvisit. , eller vid ett överklagande förvaltningsdomstolen, har inte heller anledning att vid prövningen av ett sådant ärende göra en uttrycklig bedömning av om det aktuella uppträdandet innebär att studenten gjort sig skyldig till ett visst brott. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Dessutom ska framhållas att det inte är tillräckligt för avskiljande att en student i och för sig uppträtt särskilt klandervärt. För det krävs också att uppträdandet skett under eller i anslutning till utbildningen och, framför allt, att studenten genom uppträdandet visat sig uppenbart olämplig att fortsätta sina studier. Båda dessa krav är direkt kopplade till syftet med den nya avskiljandegrunden, dvs. att möjliggöra avskiljande i sådana fall där studentens fortsatta deltagande på utbildningen skulle riskera att gå ut över andra personer, och då särskilt över andra studenter och deras rätt till en utbildning av hög kvalitet. Det första kravet eftersom särskilt klandervärt uppträdande, brottsligt eller ej, i sig inte – i andra fall än som regleras genom den redan befintliga avskiljandegrunden – kan medföra att studentens fortsatta deltagande på utbildningen skulle riskera att drabba andra studenter. För detta krävs att det också finns en koppling mellan uppträdandet och studielivet. En sådan koppling är emellertid inte tillräcklig. Det andra kravet innebär därför att det dessutom alltid måste göras en prövning i det enskilda fallet av studentens lämplighet för högskolestudier. Prövningen innefattar även en viss framåtsyftande bedömning. För att en student ska kunna anses uppenbart olämplig att fortsätta sina studier krävs att det inte framstår som osannolikt att studenten kommer fortsätta att uppträda på ett olämpligt sätt. Detta kan vara fallet om det tidigare agerandet av någon anledning framstår som en ren engångsföreteelse eller om studentens förutsättningar förändrats på något avgörande vis – exempelvis i form av att en viss psykisk problematik, som kan förklara studentens uppträdande, inte längre föreligger. Det bör också noteras att även om utgångspunkten är att ett beslut om avskiljande – förutom att studenten inte får fortsätta den pågående utbildningen – innebär att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag, så lämnas det till avskiljandenämnden att i det enskilda fallet avgöra om följderna ska bli mer begränsade eller mer omfattande. Även om ett beslut om avskiljande från högskoleutbildning kan vara en mycket ingripande åtgärd så införs bestämmelsen om avskiljande vid särskilt klandervärt uppträdande alltså inte i syfte att bestraffa eller avskräcka. Avskiljandet syftar i stället till att möjliggöra för lärosätena att, i fall då andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga, skydda andra personer, och då särskilt andra studenter och deras rätt till en utbildning av hög kvalitet. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning I de ovannämnda avgörandena konstaterar att en administrativ åtgärd kan vara mycket ingripande för den enskilde utan att för den skull kunna karaktäriseras som en straffrättslig eller ens disciplinär sanktion. Domstolen konstaterar också att när den enskilde genom sitt handlande har visat sig olämplig att fortsatt inneha visst tillstånd eller att utöva sin frihet i visst avseende kan handlandet ibland vara av sådan karaktär att det också är kriminaliserat. Detta förhållande kan enligt domstolen inte i sig medföra att även det administrativa förfarandet ska betraktas som straffrättsligt, när det inte har något bestraffande eller avskräckande syfte. Det första avgörandet avsåg det svenska förfarandet för återkallelse av tillstånd att inneha skjutvapen, vilket enligt inte kan anses vara av straffrättslig karaktär. I det följande avgörandet fann domstolen att inte heller det svenska förfarandet för återkallelse av körkort kan anses vara av straffrättslig karaktär, när återkallelsen sker med tillämpning av bestämmelsen i 5 kap. 3 § 6 körkortslagen (1998:488) enligt vilken körkort ska återkallas om det med hänsyn till annat brott (än i tidigare punkter uppräknade trafikbrott) som körkortshavaren har gjort sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Domstolen konstaterade i det avgörandet att det stod klart att återkallelse av körkort i en situation som den i målet aktuella inte är avsedd att utgöra en bestraffning och inte heller syftar till att avskräcka den enskilde från att begå sådana brott som kan utlösa en prövning av lämpligheten att framföra motorfordon. I stället kunde omständigheterna liknas vid dem som förekom i mål Manasson mot (beslut ), där klaganden bl.a. gjorde gällande att han i strid med förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff både hade dömts för bokföringsbrott och fått sitt taxitillstånd återkallat. konstaterade att det visserligen var fråga om en ingripande åtgärd, men att det avgörande för återkallelsen var klagandens lämplighet för att bedriva en kommersiell taxirörelse och särskilt om han uppfyllde de i lag föreskrivna kraven för att bedriva en sådan. Förfarandena för återkallelse, både i och Högsta förvaltningsdomstolens mål, kunde Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning därför inte anses vara av straffrättslig karaktär i mening. Detta kan jämföras med Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i HFD 2014 ref. 80, där det var fråga om körkortsåterkallelse som grundades på en fällande dom avseende trafikbrott. Enligt 5 kap. 3 § 1–4 körkortslagen ska ett körkort återkallas om körkortshavaren gjort sig skyldig till något av vissa angivna trafikbrott, dvs. återkallelse sker i princip direkt på grund av ett brott. I sådana fall ska, enligt , återkallelsen anses utgöra ett straff. Det kan alltså konstateras att omständigheterna i ett ärende om avskiljande enligt bestämmelsen om avskiljande vid särskilt klandervärt uppträdande i mycket kan liknas vid dem som förekom i både HFD 2015 ref. 31 och Manasson mot . Liksom i de målen kan det handlande genom vilket studenten har visat sig olämplig att fortsätta sina studier visserligen vara av sådan karaktär att det är kriminaliserat, men avskiljandeförfarandet har inte något bestraffande eller avskräckande syfte. Vi bedömer mot denna bakgrund att en prövning av ett avskiljande enligt den nu aktuella grunden inte är ett sådant straffrättsligt förfarande som omfattas av artikel 4.1 i tilläggsprotokollet eller artikel 50 i rättighetsstadgan. Ett sådant avskiljande utgör alltså inte en otillåten dubbelbestraffning. Den föreslagna avskiljandegrunden som tar sikte på förekomst i belastningsregistret Beslut om avskiljande på den föreslagna avskiljandegrunden i 4 kap. 6b § högskolelagen kommer att fattas utifrån det faktum att studenten förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Även beträffande denna avskiljandegrund aktualiseras därför frågan om ett beslut om sådant avskiljande utgör otillåten dubbelbestraffning enligt och rättighetsstadgan. Ett beslut om avskiljande på den nu aktuella grunden kommer, liksom vid prövning av andra avskiljandegrunder, att karaktäriseras som ett förvaltningsrättsligt ingripande i svensk rätt. Till skillnad från det klandervärda uppträdande som kan utlösa en prövning av lämpligheten för att fortsätta sina studier enligt den ovan behandlade grunden är dock den gärning som medfört att studenten registreras i belastningsregistret med nödvändighet en brottslig gärning. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Även om ett beslut om avskiljande enligt denna grund kan vara mycket ingripande, så införs inte heller bestämmelsen om avskiljande på grund av förekomst i belastningsregistret i syfte att bestraffa eller avskräcka. Avskiljandet syftar i dessa fall i stället till att förhindra att personer som är klart olämpliga för läraryrket eller vissa hälso- och sjukvårdsyrken ska genomföra utbildningar som leder till sådana yrken. Ytterst är syftet att skydda elever och patienter samt att värna allmänhetens förtroende för dem som utövar dessa yrken. Vi menar därför att det finns goda skäl för att inte heller anse att en prövning av ett avskiljande enligt den nu aktuella grunden är ett sådant straffrättsligt förfarande som omfattas av artikel 4.1 i tilläggsprotokollet eller artikel 50 i rättighetsstadgan. Det kan härvid särskilt noteras att JK, i det beslut där hon efterlyste en översyn av avskiljandereglerna, uttalat att det inte framstår som relevant att tala om en dubbelbestraffning om någon som avtjänat straff för ett brott avstängs eftersom grunden för ett sådant beslut alltid är omsorgen om patienten, klienten eller eleven (JK:s beslut , dnr ). Att med säkerhet dra slutsatsen att inte skulle finna att ett beslut om avskiljande som avslutar ett sådant förfarande är ett straff är emellertid inte möjligt. För detta är situationen alltför lik den som prövade i HFD 2014 ref. 80. Av relevans blir då det faktum att i det nämnda målet visserligen fann att en körkortsåterkallelse som grundas på en fällande dom avseende trafikbrott ska anses utgöra ett straff, men ändå bedömde att ett sådant återkallelseförfarande inte står i strid med förbudet mot dubbelbestraffning. Detta med hänvisning till beslut i målet mot , som även det avsåg körkortsåterkallelse på grund av ett begånget trafikbrott. Det ansågs nämligen finnas ett tillräckligt nära sakligt och tidsmässigt samband mellan den i brottmålet utdömda påföljden och beslutet om körkortsåterkallelse för att anse att återkallelsen var en del av det straff som enligt svensk lag följer begångna trafikbrott. Beslutet om återkallelse kunde därför inte anses innebära att den dömde blev föremål för ett nytt straffrättsligt förfarande. För det fall ett avskiljandebeslut enligt avskiljandegrunden i 4 kap. 6 b § högskolelagen skulle anses vara ett straff blir samma resonemang tillämpligt. Eftersom avskiljandebeslutet enbart grundar sig på förekomsten i belastningsregistret skulle det vara en förutsebar följd Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning av brottmålsdomen och det skulle också finnas ett tillräckligt nära sakligt och tidsmässigt samband – inte minst med hänsyn till den upplysningsskyldighet för domstolen som vi föreslår i avsnitt 13.3.6 – mellan detta och den i brottmålet utdömda påföljden för att anse att avskiljandet är en del av det straff som enligt svensk lag följer på det begångna brottet. Vår sammantagna bedömning är således att det finns goda skäl för att anse att ett beslut om avskiljande på den nu aktuella grunden inte utgör något straff och skulle så ändå vara fallet kan den dömde trots detta inte anses bli föremål för ett nytt straffrättsligt förfarande. Inte heller ett avskiljande enligt denna grund utgör alltså en otillåten dubbelbestraffning. En annan sak är att det i brottmålet, inom ramen för straffmätningen eller påföljdsvalet (29 kap. 5 § första stycket 9 och 30 kap. 4 § första stycket ), bör finnas utrymme att beakta att en student som ska dömas för något av de aktuella brotten med mycket stor sannolikhet också kommer att bli avskild från sin högskoleutbildning – dvs. på samma sätt som domstolen kan beakta att den som döms exempelvis kan antas bli avskedad eller uppsagd på grund av brottet. 13.6Förhållandet mellan föreslagna och befintliga avskiljandegrunder Utredningens förslag: En student ska endast få avskiljas enligt de villkor som anges i 4 kap. 6 b § högskolelagen om förutsättningarna för avskiljande enligt 4 kap. 6 § eller 6 a § högskolelagen inte föreligger. Skälen för utredningens förslag Flera avskiljandegrunder kan bli tillämpliga när en student gör sig skyldig till brott Förslaget om att införa en ny avskiljandegrund som tar sikte på studenter på vissa utbildningar som förekommer i belastningsregistret (fortsättningsvis belastningsregistergrunden) innebär att det kommer att finnas två grunder som uttryckligen avser avskiljande på grund av Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Dessutom kan även den föreslagna avskiljandegrunden som tar sikte på studenter som genom sitt uppträdande visat sig uppenbart olämpliga att fortsätta sina studier (fortsättningsvis uppträdandegrunden) i vissa fall bli tillämplig när en student gör sig skyldig till brott. Detta väcker frågor om när och hur ofta avskiljandegrunderna kan bli tillämpliga och om hur sådana situationer bör hanteras av lärosätena samt av . Förhållandet mellan brottslighets- och uppträdandegrunden Den nuvarande avskiljandegrunden i 4 kap. 6 § första stycket 3 högskolelagen, som tar sikte på studenter som gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet (fortsättningsvis brottslighetsgrunden), gäller liksom uppträdandegrunden för samtliga högskoleutbildningar. Även om avsikten med införandet av uppträdandegrunden inte är att utvidga möjligheterna till avskiljande då en student gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, kan båda grunderna därför rent formellt bli tilllämpliga när en student begår ett allvarligt brott under eller i anslutning till utbildningen. Utformningen av brottslighetsgrunden är emellertid sådan att den – när det är fråga om ett allvarligt brott enligt den grunden – i princip täcker de fall då också uppträdandegrunden skulle kunna bli tillämplig. I de fall en student gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet – och därigenom även uppträtt särskilt klandervärt – under eller i anslutning till utbildningen, men det inte bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen, bör utrymmet vara mycket litet för att bedöma studenten som uppenbart olämplig enligt uppträdandegrunden. Det finns i sådana fall alltså i regel inte skäl för att göra någon särskild prövning av uppträdandegrunden. En annan sak är att det, om det är osäkert om ett brott är att anse som allvarligt enligt brottslighetsgrunden, kan finnas skäl för lärosätet att även göra gällande att studenten visat sig uppenbart olämplig att fortsätta sina studier. På så vis gör lärosätet det möjligt för nämnden att pröva om avskiljande ska ske på uppträdandegrunden, om nämnden skulle finna att brottet eller brotten inte är allvarliga. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Förhållandet mellan belastningsregistergrunden och brottslighetsrespektive uppträdandegrunden Till skillnad från brottslighets- och uppträdandegrunderna gäller belastningsregistergrunden endast vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar (se avsnitt 11.6.2 och 11.6.3). Den kan därför bli tillämplig som någon av de båda andra avskiljandegrunderna endast när det är fråga om avskiljande från en sådan utbildning. För att belastningsregistergrunden ska bli tillämplig som brottslighetsgrunden krävs också att det är fråga om ett sådant allvarligt brott som kan leda till avskiljande enligt båda grunderna, som det bedöms föreligga en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen. Eftersom begreppet allvarlig brottslighet i detta sammanhang bl.a. avser våldsbrott för vilka utdömts eller för vilka normalt skulle ha följt ett fängelsestraff om (prop. 1986/87:100 bil. 10, s. 206) kan detta vara fallet då en student exempelvis gör sig skyldig till mord, dråp eller grov eller synnerligen grov misshandel. För att belastningsregistergrunden ska bli tillämplig som uppträdandegrunden krävs i stället att studenten begår ett sådant brott som kan leda till avskiljande enligt den förstnämnda grunden under eller i anslutning till utbildningen och att hen därigenom dessutom visat sig uppenbart olämplig att fortsätta sina studier. Detta kan aktualiseras när en student exempelvis gör sig skyldig till vissa sexualbrott mot andra studenter. hanterar enbart en handfull avskiljandeärenden som rör högskolan och dessa rör inte enbart brottslighetsgrunden, utan även fall då studenten påstås lida av psykisk störning eller missbruka alkohol eller narkotika. Enligt vår uppskattning kan antalet avskiljandeärenden enligt belastningsregistergrunden inte förväntas överstiga ett tiotal och av dessa torde endast en mindre del avse brott som begåtts under eller i anslutning till utbildningen. I praktiken kommer situationer då belastningsregistergrunden kan vara tillämplig som någon av de båda andra grunderna därför sannolikt inte uppkomma i mer än enstaka fall . I de fall belastningsregistergrunden ändå blir tillämplig som brottslighets- eller uppträdandegrunden är det av särskild betydelse på vilken av grunderna som avskiljande beslutas. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning regleringen i avskiljandeförordningen innebär nämligen att följderna av ett avskiljande skiljer sig åt beroende på om det beslutas enligt villkoren i 4 kap. 6 och 6 a §§ eller 6 b § högskolelagen. När det gäller avskiljande enligt villkoren i 4 kap. 6 och 6 a §§ ska beslutet som utgångspunkt innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag och avskiljandenämnden får dessutom ange att studenten inte heller får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning. Om avskiljande sker enligt 4 kap. 6 b § innebär ett avskiljandebeslut i stället alltid att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon sådan lärarutbildning eller hälso- och sjukvårdsutbildning som omfattas av kravet på belastningsregisterkontroll för antagning. Dessutom får ett avskiljandebeslut enligt villkoren i 4 kap. 6 eller 6 a §§ omprövas tidigast efter det att beslutet meddelades, medan det inte finns någon sådan begränsning för omprövning av beslut enligt villkoren i 4 kap. 6 b §. Eftersom ett beslut om avskiljande enligt brottslighets- eller uppträdandegrunden alltså kan göras mer ingripande än ett beslut enligt belastningsregistergrunden framstår det som naturligt att lärosätet inför anmälan i första hand bedömer om rekvisiten enligt någon av dessa grunder är uppfyllda. Om lärosätet bedömer att så är fallet bör denna grund också utgöra den primära grunden för avskiljande vid anmälan till . Det finns dock inget som hindrar att lärosätet i andra hand åberopar belastningsregistergrunden som stöd för avskiljande, om bedömningen görs att förutsättningarna för avskiljande enligt den grunden också är uppfyllda. När avskiljandet sedan ska prövas av avskiljandenämnden bör ramen för prövningen utgöras av vad som anges i anmälan från lärosätet. Har lärosätet t.ex. endast åberopat brottslighetsgrunden bör avskiljandenämnden alltså inte på eget initiativ kunna avskilja en student med stöd av belastningsregistergrunden, även om förutsättningarna för det skulle vara uppfyllda. Har däremot lärosätet åberopat både brottslighetsgrunden eller uppträdandegrunden och belastningsregistergrunden kan avskiljandenämndens prövning omfatta båda grunderna. Nämnden bör i ett sådant fall i första hand besluta om avskiljande enligt någon av de förstnämnda grunderna, eftersom ett sådant beslut kan göras mer ingripande än ett beslut enligt belastningsregistergrunden. Något uttryckligt författningsstöd för en sådan prövningsordning finns emellertid inte. Det bör därför införas en bestämmelse i avskiljandeförordningen med innebörden att en student endast får avskiljas Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning enligt de villkor som anges i 4 kap. 6 b § högskolelagen om förutsättningarna för avskiljande enligt 4 kap. 6 eller 6 a §§ högskolelagen inte föreligger. Vid en omprövning av ett avskiljandebeslut är ramarna för omprövningen fastställda genom själva beslutet om avskiljande.