sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — Egenvård är en hälso- och sjukvårds- åtgärd som en legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården bedömt att en person själv kan utföra eller utför med hjälp av någon annan16, till exempel personalen i en bostad med särskild service. Det finns ett antal avgöranden där lagligheten av avgiftsbeslut har prövats. Dessa innefattar en prövning av frågan om egenvård är en del av insatsen eller om det är något som ligger utanför det stöd och den service som är en del av att bo i en bostad med särskild service enligt LSS.17 Utgångspunkten är att hälso- och sjukvårdspersonal bedömer om en åtgärd kan utföras som egenvård och då också vara en del av den omvårdnad som de boende i en bostad med särskild service får inom ramen för insatsen och som inte innebär en kostnad för den enskilde. Rätten att ta ut avgifter för hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen och måste bedömas i enlighet med de reglerna. När det är fråga om egenvård ingår denna i den omvårdnad som är en del av insatsen bostad med särskild service enligt LSS. Omvårdnad ska inte innebära någon kostnad för den som får en insats enligt LSS, det ingår inte i vad som får avgiftsbeläggas.18 16SOSFS 2009:6 föreskrifter om bedömningen av om en hälso- och sjukvårds- åtgärd kan utföras som egenvård och föreskrifter om bedömningen av egen- vård – meddelandeblad nr 6/2013. 17Se till exempel Kammarrätten i dom i mål nr 2901-11 och Kammarrätten i dom i mål nr 1089-14. 189 e och 19 §§ LSS. Utgångspunkter och allmänna överväganden 10.2.7Statligt ansvar för att enskilda inte drabbas av merkostnader för hyra vid beslut om insats enligt LSS Bedömning: Utgångspunkten bör vara att merkostnader ska betrak- tas på samma sätt oavsett om den enskilde bor i en bostad med sär- skild service enligt LSS eller på något annat sätt. Det statliga ansvaret för merkostnader på grund av funktionsnedsättning omfattar därför även sådana kostnader vid beslut om en insats enligt LSS. I direktivet anges att en viktig och grundläggande funktionhinders- politisk princip är att människor inte ska ha merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning. Av förarbetena till LSS framgår att det är angeläget att ett omfattande stödbehov på grund av funktionsned- sättning inte medför en lägre levnadsstandard än den som gäller för personer som inte har motsvarande behov.19 Utgångspunkten bör vara att stöd och service enligt LSS ska vara avgiftsfri. Att den enskilde inte ska ha merkostnader på grund av sin funktionsned- sättning framhålls också i det nationella målet och inriktningen för funktionshinderspolitiken.20 Fördelningen av ansvaret för merkostnader Att den enskilde inte ska ha några merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning innebär, i enlighet med ansvars- och finan- sieringsprincipen, både ett statligt och kommunalt ansvar. För in- satser enligt LSS svarar till största delen kommunerna och det finns ett utjämningssystem för kostnaderna för dessa där bostad med särskild service är en del. Insatsen bostad med särskild service enligt LSS är ett offentligt åtagande och kommunerna har till uppgift att tillhandahålla sådana bostäder. Mål för verksamheten är att, för personer med omfattande funktionsnedsättningar som ryms inom lagens personkrets, vara en del i att främja möjligheten att leva som andra och bidra till goda levnadsvillkor. Kommunen har vidare ansvar för planering och genomförande av bostadspolitiken, så som tillgång på bostäder i kommunen, medan staten står för att rättsliga och finansiella instrument finns till- 1992/93:159, s. 99. 2016/17:188. 215–7 §§ LSS. Utgångspunkter och allmänna överväganden Regeringen har tillsatt en utredning med upp- drag att titta på uppgiftsfördelning mellan stat och kommun inom bostadspolitiken.22 Inom socialförsäkringen finns förmånen merkostnadsersättning som är avsedd att ersätta enskilda för merkostnader som uppkom- mer på grund av funktionsnedsättning. Det är genom denna förmån möjligt att få ersättning för merkostnader för boende. I Försäkrings- kassans vägledning finns exempel på vad som kan utgöra merkostna- der för boendet. Vid byte av bostad kan kostnader för ett extra rum eller större bostadsyta som behövs för till exempel vårdutrustning eller hjälpmedel vara en merkostnad och en person kan också behöva flytta för bättre fysisk tillgänglighet. Det statliga ansvaret för merkostnader för hyra i boende med särskild service När någon beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS är tillgången till en lägenhet, vilken är avsedd att vara en permanent- bostad, en del av insatsen. Det är dock bara en del, då tillgång till personalstöd och omvårdnad med mera också ingår i insatsen. Upplåtelsen av lägenheten innebär normalt att det är fråga om ett hyresavtal som regleras av hyreslagstiftningen på samma sätt som andra sådana avtal. LSS innehåller inte några bestämmelser om den enskildes kostnader när hyreslagen blir tillämplig utan reglerar endast när avgift tas ut. Hyran bör därför inte ses som en del av insatsen enligt LSS. I förarbetena behandlas inte frågan explicit men det framgår att det sågs som en möjlighet att den som kom att bo i en bostad med särskild service skulle få tillgång till lägenheten enligt ett hyresavtal. Ansvaret för merkostnader kopplade till hyran för den enskildes bostad måste enligt vår mening vara oberoende av om lägenheten är en del av insatsen bostad med särskild service enligt LSS eller om den finns i det ordinarie bostadsbeståndet. Merkostnader ska betraktas på samma sätt, oavsett om den enskilde bor i en bostad med särskild service enligt LSS eller på något annat sätt. Vi anser därför att det ansvar staten har för merkostnader på grund av funktionsnedsättning även omfattar merkostnader kopplade till hyran för dem som bor i bostad med särskild service enligt LSS. 2020:53 En socialt hållbar bostadsförsörjning. 11 Överväganden och förslag Mot bakgrund av utredningens utgångspunkter och de allmänna övervägandena i kapitel 10 lämnar vi i detta kapitel förslag till åtgär- der för att den enskilde inte ska få merkostnader för sitt boende på grund av sin funktionsnedsättning. Vi har också sett behov av andra insatser för att förbättra den ekonomiska situationen som hör samman med boendet. 11.1Behov av åtgärder för att boendet i en bostad med särskild service inte ska innebära merkostnader Bedömning: Den tillgång till gemensamhetsutrymmen och vård och stöd som är en del av insatsen bostad med särskild service enligt LSS har betydelse för lägenheternas bruksvärde, vilket innebär en merkostnad. Det finns stora skillnader när det gäller hyressättning och kommunala subventioner och annat stöd när det gäller bostad med särskild service enligt LSS. En reglering kan säkerställa likvärdighet när det gäller att enskilda som bor i en sådan bostad inte ska få merkostnader för sitt boende på grund av funktionsnedsättning. I utredningens uppdrag ingår att vid behov föreslå en mer kostnads- effektiv reglering som innebär att den enskilde inte får merkostnader för sitt boende på grund av sin funktionsnedsättning. Utredningen har konstaterat att bruksvärdesprincipen vid hyressättning i sig inne- bär att den tillgång till gemensamma utrymmen och vård som är en del av insatsen bostad med särskild service orsakar en merkostnad. Kartläggningen av hur dessa kostnader regleras har betydelse för bedömningen av behovet av förändring. Ett förslag om en mer kostnadseffektiv reglering bör ta sin utgångspunkt i vad som gäller för dessa kostnader. 11.1.1Merkostnader men också kompensation De som bor i en bostad med särskild service enligt LSS kan, som framgår i avsnitt 10.2.5, ha merkostnader som beror på att de bor i en sådan bostad. I många fall finns dock olika former av kom- pensation för höga hyror och sådan kompensation täcker då även dessa merkostnader. Att bruksvärdesprincipen ger högre hyror med hänsyn till de nyttigheter som är en del av insatsen bostad med sär- skild service innebär en latent risk för att den enskilde också ska få sådana merkostnader. Den som saknar annan inkomst än sjuk- eller aktivitetsersättning har vanligtvis rätt till bostadstillägg för merparten av hyran, se av- snitt 6.2.2. I den mån hyran understiger det högsta godtagbara belop- pet för att få bostadstillägg ersätts därför även eventuella merkost- nader genom bostadstillägget. Av de uppgifter som utredningen inhämtat från och framgår att 7 490 personer i ansökan om bostadstillägg hade angett en hyra som översteg den högsta godtagbara enligt reglerna om bostads- tillägg – för dem under och för dem som är , se tabell 11.1. Tabell 11.1 Antal personer i LSS-bostad som angivit en hyra som överstiger taket för bostadstillägget i ansökan om sådant stöd Totalt antal personer som bor i bostad med särskild service enligt LSS, antal personer i dessa bostäder där det finns uppgifter om hyra i ansökan om bostadstillägg samt hur många av dessa personer som har en månadshyra som överstiger taket för bostadstillägget*, uppdelat på ålder, 2019 bor i bostad med *Med taket för bostadstillägget avses gränsen för den del av hyran som bostadstillägg kan utgå för. Källa: Bearbetade registeruppgifter från , och . Huruvida hyran är bestämd med hänsyn till tillgången till gemensam- hetsutrymmen och andra nyttigheter och därmed också innebär att den enskilde har merkostnader för sitt boende framgår inte av detta underlag. I den enkätundersökning utredningen genomfört uppger av de 170 svarande kommunerna att man vid hyressätt- ningen inte tar hänsyn till någon av de nyttigheter, gemensamhetsut- rymmen, personalutrymmen, tillgång till personal, tillgång till om- vårdnad, stöd och service eller annat, som angavs som svarsalternativ. I dessa kommuner bor 8 034 personer i bostad med särskild service enligt LSS. I de kommuner som bestämmer hyran med hänsyn till något av de angivna svarsalternativen bor 12 624 personer i en sådan bostad. Genom enkätundersökningen och vid de möten som vi haft med kommuner i olika sammanhang har det framkommit att många som bor i en bostad med särskild service får någon form av kommunalt stöd för att betala hyran, se avsnitt 6.2.2. Hyrans storlek kan ibland också anpassas utifrån kunskapen om inkomsterna hos dem som bor i sådana bostäder vilket innebär att den som bor i lägenheten inte fullt ut betalar de eventuella merkostnader som en bruksvärdeshyra skulle innebära. I 61 kommuner av de 174 svarande på utredningens enkät förekommer det någon form av subvention av- seende hyran för de som bor i bostad med särskild service. I dessa kommuner med subventioner bor det 11 059 personer, 6 504 män och 4 555 kvinnor, i bostad med särskild service enligt LSS vilket innebär att av alla som bor i en sådan bostad omfattas av någon form av subvention.1 Hyresgästerna i en bostad med särskild service enligt LSS står ofta för en begränsad del av de merkostnader som tillgång till gemensamhetsutrymmen och andra nyttigheter innebär. I många fall ersätts dessa kostnader helt eller delvis genom olika stöd som finns för att motverka de ofta höga hyrorna för dessa lägenheter, se kapitel 6. 11.1.2En reglering kan säkerställa att enskilda inte får merkostnader för sitt boende på grund av funktionsnedsättning De som bor i en bostad med särskild service enligt LSS och har en hyra som innebär att de, trots bostadstillägg och annat stöd till hyran, får stå för merkostnader eller får betala dessa med hjälp av försörjningsstöd har merkostnader på grund av sin funktionsned- sättning. Även om hyran inte har beräknats med utgångspunkt från att tillgången till gemensamma utrymmen och vård ger ett högre bruksvärde kan det komma att ske framöver. Det finns på så sätt alltid en risk att sådana merkostnader kan komma att uppstå för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS. Detsamma gäller för de kommunala stöd som finns för att den som bor i en sådan bostad ska ha råd att betala en hyra som i många fall också innehåller en del som är att se som en merkostnad på grund av funktionsned- sättningen. Dessa stöd är inte en obligatorisk uppgift för kommu- nerna även om grunden är ansvaret i socialtjänstlagen. Skrivningarna i LSS om att kommunen ska se till att den enskilde får behålla till- 1Uppgifterna avser de 27 972 personer i bostad med särskild service enligt LSS som ingått i utlämnade registeruppgifter. räckliga medel för sina personliga behov synes också ha betydelse för stöden. Bruksvärdet innebär att den tillgång till gemensamhetsutrymmen och vård och stöd som är en del av insatsen bostad med särskild ser- vice enligt LSS också påverkar hyrans storlek. Hyran för en lägenhet i en bostad med särskild service kan därför alltid komma att omfatta sådana nyttigheter som är en del av insatsen. Kommuner har ibland beslutat om ekonomiska stöd och andra åtgärder riktade mot hyran för dem som bor i en bostad med särskild service enligt LSS. Dessa tar främst sikte på att de som bor i dessa lägenheter inte har tillräck- ligt höga inkomster för att betala hyrorna och de är inte i första hand avsedda att kompensera för eventuella merkostnader. Det finns kom- muner som har höga hyror och kommunalt bostadstillägg men som inte räknar in tillgången till gemensamhetsutrymmen när de bestämmer hyran eller i vart fall inte fullt ut beaktar de nyttigheter som en bostad med särskild service innebär när de bestämmer hyrans storlek. Det finns stora skillnader när det gäller hyressättning och olika former av kommunala subventioner riktade mot hyran. Till- gången till gemensamhetsutrymmen och vård och stöd har betydelse vid en prövning av skälig hyra i enlighet med reglerna om lägen- heternas bruksvärde. Vi anser därför att en reglering kan säkerställa en likvärdighet när det gäller att enskilda inte ska riskera att få stå för merkostnader för sitt boende på grund av funktionsnedsättning. 11.2Olika alternativ för att den enskilde inte ska få merkostnader för sitt boende Bedömning: Utredningen ser det inte som något alternativ att göra förändringar i jordabalkens regler om hyresavtal och hyra. Utredningen ser det inte heller som ett alternativ att reglera hyresnivåerna inom ramen för LSS. Ett förslag bör i stället ta sikte på att kompensera den enskilde för de merkostnader som är kopplade till att bo i en bostad med särskild service enligt LSS. I utredningens uppdrag ingår att vid behov föreslå en mer kostnads- effektiv reglering som innebär att den enskilde inte får merkostnader för sitt boende på grund av sin funktionsnedsättning. anser att det finns behov av en reglering och har övervägt olika alter- nativ för att säkerställa att den enskilde inte får merkostnader för sitt boende på grund av sin funktionsnedsättning. Som framgår av redogörelsen för rättsläget i avsnitt 10.2.4 är en upp- låtelse av en lägenhet inom ramen för insatsen bostad med särskild service enligt LSS normalt att se som ett hyresförhållande. Utred- ningen gör bedömningen att kommunens möjlighet att välja någon annan upplåtelseform än hyra är väldigt begränsad. Hyreslagstift- ningen är en skyddslagstiftning och innehåller många olika delar som är avsedda att säkerställa att hyresgäster får tillgång till sin bostad enligt vissa regler. Utredningens uppdrag är begränsat till frågan om merkostnader i samband med kostnaden för boendet i en bostad med särskild service enligt LSS och det finns då inte skäl att utifrån det förändra själva grunden för upplåtelsen. Självbestämmande är centralt i FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning och för funktionshinderspolitiken. En egen bostad är en viktig del för allas självständighet och självbestämmande. Att få rätt till sin bostad på samma sätt och under samma förutsättningar som andra måste vara utgångspunkten även när en person har behov av en insats enligt LSS. Vi utvecklar därför inte de alternativ vidare som skulle kräva förändringar av själva upplåtelsen och förhållandet till hyreslagstiftningen. Det är då inte heller möjligt att överväga en förändring som innebär att den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS ska betala något annat än hyra för sin lägenhet, till exempel en avgift i enlighet med reglerna i LSS. 11.2.2En reglering av hyressättningen Hyressättningen när det gäller lägenheter i bostad med särskild ser- vice enligt LSS följer reglerna om bruksvärde och andra bestäm- melser i hyreslagen som rör hyressättning. En bruksvärdesvärdering innebär att en lägenhet inom ramen för insatsen bostad med särskild service enligt LSS får en högre hyra än liknande lägenheter. Det beror på att det i insatsen ingår tillgång till gemensamma utrymmen och andra värdehöjande faktorer. Denna högre hyra blir då en merkostnad för den som beviljats en bostad med särskild service enligt LSS. Eftersom hyreslagen är allmängiltig är det svårt att införa special- regler för vissa former av lägenheter. Ett undantag är också svårt att formulera då hyreslagstiftningen är tänkt att innehålla generella regler som kan användas vid all hyressättning. Utredningen ser det också som problematiskt att göra förändringar av beräkningen av bruksvärdet då detta är tänkt att vara en värdering utifrån objektiva kriterier. Gemensamhetsutrymmen finns således även i andra fastig- heter och påverkar hyran för lägenheterna. Detsamma kan gälla även andra värdehöjande egenskaper i en bostad med särskild service enligt LSS. Som utredningen angett ovan, i avsnitt 11.2.1, anser vi att upp- låtelsen av en bostad med särskild service enligt LSS bör omfattas av reglerna i hyreslagstiftningen när upplåtelsen innebär att det är fråga om ett hyresförhållande. Vi ser mot den bakgrunden inte heller något skäl för särskilda regler för hyressättningen inom ramen för hyreslagstiftningen. 11.2.3En reglering för att kommuner inte ska ta ut merkostnader Likvärdighetsprincipen innebär att en offentlig tjänst ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsätt- ningar eller bostadsort.2 Utredningen har övervägt möjligheten att skapa en ökad likvärdighet när det gäller de kostnader som enskilda kan ha för att bo i en bostad med särskild service. Avsikten är då att kommuner inte ska ta ut hyror som innebär att den enskilde får mer- kostnader för sitt boende. Vi ser två olika alternativ för en sådan reglering. Hyrans storlek anges i LSS skiljer sig kommunernas hyressättning åt när det gäller lägenheter som upplåts vid ett beslut om bostad med särskild service enligt LSS. Det finns även skillnader i hur kommunerna hanterar problematiken 2Jfr definition i slutbetänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). med att de som bor i en sådan lägenhet ofta har behov av ekonomiskt stöd för att kunna betala hyran och sina levnadskostnader. Som framgår av avsnitt 8.1.3 finns det många olika sätt för kommunerna att hantera frågan om hyra för bostäder med särskild service. Om det ska vara lika för alla som beviljas en bostad med särskild service enligt LSS när det gäller vilken hyra som ska utgå krävs en reglering av vilken hyra som den som beviljats insatsen ska betala. Den utveckling som skett, där de som bor i en bostad med särskild service har hyreskontrakt och där dessa inte behöver ha kommunen som hyresvärd, innebär att det finns gällande avtal där kommunen är part men också sådana där kommunen inte är avtalspart. Vi ser det därför inte som en framkomlig väg att nu överväga att i LSS ange vad hyran för en lägenhet i en bostad med särskild service ska uppgå till. Ytterligare precisering av vad kommunen får ta betalt för av en enskild som bor i en bostad med särskild service finns bestämmelser om vad kommunen får ta betalt för inom ramen för LSS. En ändring i de bestämmelserna i avsikt att begränsa möjligheten att ta betalt för merkostnader kopplade till insatsen bostad med särskild service får bara genomslag i de delar som ligger utanför en prövning av hyrans storlek enligt reglerna i hyreslagen. En sådan reglering i LSS påverkar därför inte hyrans storlek och utredningen ser därför inte heller det som en framkomlig väg. Eftersom målet med utredningen är att den enskilde inte ska drabbas av merkostnader ser vi kompensatoriska åtgärder riktade till den enskilde som en träffsäker lösning. Den innebär att gällande avtal kan bestå. En sådan lösning överensstämmer också med vad vi angett om vikten av den enskildes självbestämmande och möjlighet att leva som andra med en egen bostad enligt de skyddsregler som gäller inom hyreslagstiftningen. Av den enkätundersökning som utredningen genomfört framgår att av de kommuner som besvarat enkäten har någon form av kompensation kopplad till hyran i bostad med särskild ser- vice enligt LSS, se avsnitt 6.2.2. Det finns också statlig ersättning inom socialförsäkringen riktad direkt mot bostadskostnader. När det gäller merkostnader är merkostnadsersättningen inom socialför- säkringen avsedd att lämna kompensation för en skälig kostnad som uppkommer på grund av en persons funktionsnedsättning och som går utöver en kostnad som är normal för en person utan funktions- nedsättning i motsvarande ålder. Socialförsäkringsförmåner i form av bidrag till kostnader för bo- stad (bostadsstöd) finns bland annat som ett inkomstprövat tillägg till vissa andra socialförsäkringsförmåner i form av bostadstillägg och särskilt bostadstillägg. lade fram ett förslag om att höja den högsta hyran som får användas för beräkning av bostadstillägg för de som bor i bostad med särskild service.3 För- slaget kom inte att genomföras. Det statliga bostadstillägget är ett inkomstprövat stöd som är riktat mot hyran och inte särskilt mot merkostnader. En person som har merkostnader kopplade till en bo- stad med särskild service enligt LSS måste för att få rätt till bostads- tillägg uppfylla villkoren om begränsad inkomst och förmögenhet. Det är därför inte alla som har sådana merkostnader som kan få bostadstillägg. En utökning av rätten till bostadstillägg kan därför inte säkerställa att den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS inte får merkostnader för sitt boende. De merkostnader som det kan innebära att bo i en bostad med särskild service enligt LSS utgör i liten utsträckning grund för merkostnadsersättning. Det är i och för sig en ny förmån inom socialförsäkringen men inte heller för rätten till den tidigare förmånen handikappersättning har det i någon större utsträckning förekommit att merkostnader för boende i bostad med särskild service enligt LSS har utgjort grund för ersättning. Merkostnadsersättning kan enligt nuvarande reglering utgå för merkostnader kopplade till boende. Vi ser därför det som den förmån som kan säkerställa att personer som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får ersättning för de merkostnader som det innebär att bo i en sådan bostad. 3Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktions- nedsättning (SOU 2008:77), s. 579 ff. 11.3Kompensation till den enskilde inom ramen för merkostnadsersättningen Bedömning: Bostad med särskild service enligt LSS är en insats där själva boendeformen ger merkostnader när hyran för de bo- endes lägenhet fastställs i enlighet med bruksvärdet. Storleken på dessa merkostnader är i många fall svåra att ange då de ofta inte redovisas på ett sådant sätt att det klart framgår för hyresgästen hur hyran har räknats fram. Merkostnader som ingår i hyran ersätts också till viss del genom andra stöd. Nuvarande utformning av merkostnadsersättningen innebär stora svårigheter att få ersättning för merkostnader som är en del av hyran för bostad med särskild service enligt LSS. En schablo- niserad ersättning med utgångspunkt från merkostnaderna för de nyttigheter som påverkar bruksvärdet vid hyressättningen kan säkerställa att ingen som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får merkostnader för sitt boende på grund av sin funk- tionsnedsättning. Förslag: Den som beviljats insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS och bor i en sådan bostad ska ha rätt till merkostnadsersättning för boende av prisbas- beloppet .