sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — En sådan verksamhet, som i förlängningen tekniskt sett skulle kunna leda till utvinning av mineraler på andra himlakroppar än jorden, är något nytt inom svensk rymdverksamhet. Den ökande mängden rymdskrot och avsaknaden av gemensamma, internationella regler leder till förhoppningar om en kommersiell efterfråga på tjänster för att plocka ner rymdskrot. Det finns ett svenskt företag som har en central roll i ett ESA-projekt med syfte att plocka ner uttjänta raketsteg. En sådan verksamhet skulle innebära ett behov av att kunna kontrollera vad som plockas ner och hur det återförs till jorden. Det byggs också nya satelliter av svenska företag för kommer- siella ändamål. Konkurrensen är hård och vi ser allt oftare att så kallade start-ups går samman med såväl etablerade som nyetablerade företag. Inte minst efterfrågan på rymddata för olika tillämpningar talar för att intresset av att nyttja satelliter kommer att öka. På en mer utvecklad kommersiell marknad är det också sannolikt att över- låtelse av satelliter ökar i omfattning. sker det i begränsad om- fattning men det har ökat . Ytterligare ett område som är under utveckling är kommersiell, bemannad rymdfart. Svenska företag och intressenter har också varit involverade i projekt för att sända upp rymdflygplan med turister från svenska flygplatser. 4 Regleringen på rymdområdet I detta kapitel gör vi en översiktlig redogörelse av regleringen på rymdområdet. har ratificerat fyra av de fem traktat1 som finns på rymdområdet. De traktat som har anslutit sig till är rymdfördraget2, ansvarskonventionen3, registreringskonventionen4 och räddningsavtalet5. Det femte traktatet – månavtalet6 – har , i likhet med stora rymdnationer som , , , och , inte ratificerat. Utöver traktaterna har antagit ett antal principförklaringar och frivilliga normer för rymdverksamhet i form av resolutioner. De bindande traktaterna på rymdområdet beskrivs i avsnitt 4.2 och de icke-bindande riktlinjerna och rekommendationerna i av- snitt 4.3. I avsnitt 4.4 berörs kort den nationella rymdlagstiftningen och i avsnitt 4.5 modellagen. Varje kapitel i betänkandet kommer sedan att inledas med en beskrivning av den internationella och nationella regleringen av det sakområde som behandlas i kapitlet. I det sammanhanget kommer även att redogöras för modellagens rekommendationer för aktuellt område. 1I betänkandet kommer vi att använda begreppet traktat för sådana överenskommelser som binder (jfr 10 kap. regeringsformen). 2Fördraget innehållande principer för staternas uppträdande vid utforsk- ande och utnyttjandet av yttre rymden, däri inbegripet månen och övriga himlakroppar, SÖ 1967:7. 3Konventionen om internationellt ansvar för skada som orsakas av rymd- föremål, SÖ 1976:35. 4Konventionen om registrering av föremål som har sänts ut i yttre rymden, SÖ 1976:43. 5Avtalet om räddning och återsändande av rymdfarare samt återlämnande av föremål, som sänts ut i yttre rymden, SÖ 1969:37. 6Avtalet om staters aktiviteter på månen och andra himlakroppar, resolution 34/68 antagen av FN . Rymdfördraget , som ratificerades av , är det centrala rymdtraktatet och innehåller principiella bestämmelser om staternas uppträdande vid utforskandet och utnyttjandet av yttre rymden. Begreppet yttre rymden i fördraget omfattar även månen och övriga himlakroppar. De grundläggande principerna som kom- mer till uttryck i rymdfördragets bestämmelser innebär att yttre rymden fritt får utforskas och utnyttjas av alla stater i enlighet med folkrätten, att ingen stat får hävda suveränitet över den samt att verksamhetens syfte ska vara att upprätthålla internationell fred och säkerhet och att främja internationellt samarbete (artikel 1–3). I artikel 6 föreskrivs att de fördragsslutande staterna bär inter- nationellt ansvar för såväl statlig som icke-statlig verksamhet i yttre rymden. Ansvaret innefattar att se till att sådan verksamhet sker i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget. iartikeln en skyldighet att kräva tillstånd för icke-statlig rymdverk- samhet och att sådan verksamhet ska övervakas av vederbörande stat. Slutligen stadgas det i artikeln att när verksamhet bedrivs av en inter- nationell organisation i yttre rymden åvilar ansvaret för efterlev- naden av fördraget såväl den internationella organisationen som de fördragsslutande stater som är medlemmar av organisationen. Enligt artikel 7 är en fördragsslutande stat som sänder ut föremål iyttre rymden, eller medverkar till utsändandet, eller från vars om- råde eller anordningar utskjutning äger rum, internationellt ansvarig för den skada som föremålet orsakar annan fördragsslutande stat på jorden, i luftrummet eller i yttre rymden. Av artikel 8 framgår att registerstaten behåller domsrätt och kontroll över ett rymdföremål då det befinner sig i yttre rymden och att äganderätten till föremålet inte påverkas av utsändandet. I ansvarskonventionen finns det mer detaljerade bestämmelser om ansvar för skador som orsakas av rymd- föremål, se avsnitt 4.2.2. Rymdfördraget innehåller också krav på att forskning och studier av rymden ska ske så att skadlig nedsmutsning av yttre rymden och ogynnsamma förändringar i jordens omgivningar undviks (artikel 9). I artikel 4 finns förbud mot att utplacera kärnvapen eller andra massförstörelsevapen i omloppsbana runt jorden eller på himla- kroppar eller stationera dem på annat sätt i yttre rymden. innehåller också förbud mot att upprätta militära baser på himla- kropparna. Fördragsslutande stater åläggs i artikel 5 att lämna bistånd åt rymdfarare i händelse av en nödsituation. Denna förpliktelse har närmare preciserats i räddningsavtalet, se avsnitt 4.2.4. Ansvarskonventionen , som ratificerades av 1976, innehåller en närmare precisering av ansvaret för skador som orsakas av rymdföremål. Konventionen reglerar emellertid endast skador som kan göras folkrättsligt gällande. Skador som drabbar en stats eget territorium eller egna medborgare omfattas inte av ansvarskonven- tionen. Huvudprinciperna för staternas ansvar finns i artikel 2 och 3. I artikel 2 föreskrivs ett strikt ansvar för utsändande stat för skada som dess rymdföremål orsakat på jordens yta eller på luftfartyg under flygning. Begreppet utsändande stat definieras i konventionen som stat som sänder ut ett rymdföremål eller medverkar vid utsänd- andet av ett rymdföremål eller stat från vars område eller anord- ningar ett rymdföremål sänds ut. I artikel 3 regleras ansvar för skada på en annan utsändande stats rymdföremål i rymden. Ansvar före- ligger endast om skadan beror på fel eller försummelse. Enligt kon- ventionen är flera utsändande stater solidariskt ansvariga för en skada som drabbar tredje stat (artikel 4 och 5). Av artikel 9 framgår att krav på ersättning för skada ska fram- ställas hos en utsändande stat på diplomatisk väg. Registreringskonventionen , som ratificerades av 1976, innehåller regler om registrering av föremål som har sänts ut i yttre rymden. Syftet med konventionen är att underlätta identifiering av rymdföremål. Enligt artikel 2 i registreringskonventionen ska utsändande stat registrera ett rymdföremål som sänds ut i kretslopp runt jorden eller därbortom. Utsändande stat ska också underrätta FN:s generalsekre- terare om att det finns ett register. Om det finns två eller flera utsändande stater för ett rymdföremål ska de gemensamt avgöra vilken av dem som ska registrera föremålet. Enligt artikel 3 ska FN:s generalsekreterare föra en förteckning i vilken de uppgifter som de registerförande staterna lämnat ska föras in. , som ratificerades av 1969, preci- serar rymdfördragets reglering avseende rymdfarare. En stat ska under- rätta den utsändande staten och FN om rymdfarare har drabbats av en olycka eller är i nödläge eller har gjort en nödlandning på statens område eller på öppna havet. Staterna ska också hjälpa rymdfarare som landat på deras territorium och skyndsamt återsända rymd- fararna till den utsändande staten. På motsvarande sätt ska den ut- sändande staten underrättas om rymdföremål eller delar av sådana som landat på en stats område och de ska återsändas på begäran. Avtalet har inte någon större betydelse för utformningen av en nationell rymdlag. preciserar rymdfördragets bestämmelser vad gäller utnyttjande av månen och övriga himlakroppar. Syftet med avtalet är att säkerställa att utnyttjandet av himlakropparna äger rum i mänsklighetens gemensamma intresse och att de endast utnyttjas för fredliga ändamål. Även om staterna kan verka var som helst på månen och inrätta baser på månen, kan inte en eller flera stater erövra månen eller områden på den eller förklara att naturresurser på månen ska utgöra deras egendom. I avtalet utgår man ifrån frihet för veten- skaplig forskning och tillåter att prov insamlas från månen och att de används för andra ändamål. I avtalet fästs uppmärksamhet även vid skydd av omgivningen och det ges möjlighet att inrätta särskilda skyddsområden på betydelsefulla områden. De fördragsslutande stat- erna har förbundit sig att inrätta en internationell ordning för att administrera utnyttjandet av månens naturresurser när sådan verk- samhet blir aktuell. Betydligt färre stater har anslutit sig till månavtalet än till FN:s andra rymdöverenskommelser och ingen av de betydande rymdstat- erna är part i avtalet. Som nämnts har inte anslutit sig till avtalet. Principerna i månavtalet har dock återigen tagits upp i den internationella debatten, då intresset för att utnyttja rymdens naturresurser har ökat. 4.3Internationella riktlinjer och rekommendationer Utöver de rättsligt bindande åtagandena som beskrivits i avsnitt 4.2 finns även frivilliga riktlinjer och rekommendationer i olika former. antog FN 21 nya internationella riktlinjer för ett lång- siktigt hållbart nyttjande av rymden, de så kallade LTS-riktlinjerna. Riktlinjerna är den senaste större överenskommelsen7 om gemen- samma principer om rymdverksamhet som utarbetats inom ramen för FN. LTS-riktlinjerna har förhandlats fram och antagits med kon- sensus i , , där är medlem. Riktlinjerna är inte juridiskt bindande, men de ska tillämpas i enlig- het med redan befintliga internationella normer, principer och över- enskommelser på rymdområdet. Eftersom varit delaktig i framtagandet av rekommendationerna är det rimligt att strävar efter att efterleva dem. Riktlinjerna anses av många vara det största enskilda framsteget inom rymddiplomatin sedan rymdtraktaten för- handlades fram. Syftet med riktlinjerna är att de ska utgöra ett stöd för länder och internationella organisationer när de bedriver rymdfart samt utformar regler och rutiner för den verksamheten. Förhoppningen är att rikt- linjerna ska bidra positivt till ett hållbart och säkert utnyttjande av rymden och att nya aktörer ska uppmuntras till ett ansvarsfullt bete- ende. Riktlinjerna är indelade i fyra kategorier: A.Policyfrågor och framtagande av nationell reglering av rymdverk- samhet. B.Operativa frågor riktade mot rymdsäkerhet. D.Vetenskaplig forskning och teknikutveckling. 7I betänkandet avses med begreppet överenskommelse såväl sådana som binder respektive som inte binder . Exempel på bindande överenskommelser är traktat och exempel på icke-bindande överenskommelser är rekommendationer och riktlinjer. I arbetet med en nationell lag bör hänsyn tas till LTS-riktlinjerna. Enligt riktlinjerna har nationella regler traditionellt handlat om frågor om säkerhet, ansvar, tillförlitlighet och kostnader, men framöver bör staterna överväga nationella regler som förbättrar den långsiktiga hållbarheten för verksamhet i den yttre rymden (se LTS-riktlinjerna, A.1.4). Därtill bör även beaktas bestämmelserna i generalförsam- lings resolution om rekommendationer för utarbetandet av nationell rymdlagstiftning (68/74) samt rekommendationerna i Space debris mitigation guidelines, som är riktlinjer angående hur stater bör mini- mera uppkomsten av rymdskrot (se LTS-riktlinjerna, A.1.3 och A.2.2). 4.3.2Space debris mitigation guidelines Space debris mitigation guidelines består av sju riktlinjer som har antagits av (resolution 62/217) i av- sikt att de ska implementeras i nationell lagstiftning. De utgör en etablerad standard bland många rymdnationer när det gäller att mini- mera mängden rymdskrot och på så sätt minska påverkan på rymd- miljön. är ansluten till den s.k. Haagkoden (även benämnd som upp- förandekoden) mot spridning av ballistiska robotar (the Hague Code of Conduct against ballistic missile proliferation, HCoC). Koden syftar till att motverka spridningen av ballistiska robotar i världen. Anslutna stater åtar sig att vidta förtroendeskapande insynsåtgärder genom årliga rapporter om landets verksamhet avseende ballistiska robotar och rymdraketer samt att bjuda in observatörer till sina rymd- raketbaser. Vidare ska föranmälan av avfyrningar av ballistiska robotar och utsändning av bärraketer ske. De anslutna staterna tolkar dessa åtaganden olika när det gäller frågan om utsändningar av sondraketer ska föranmälas eller inte. är anslutet till Missile Technology Control Regime (MTCR) som på svenska benämns missilteknologikontrollregimen. Regimen är ett internationellt samarbetsforum som syftar till att hindra eller begränsa spridningen av teknik för bärare av massförstörelsevapen. Anslutna länder förbinder sig att enligt vissa överenskomna riktlinjer och kontrollistor begränsa exporten av raketsystem, såväl ballistiska robotar som bärraketer och sondraketer. Regimen syftar också till att begränsa andra obemannade flygande system som till exempel kryssningsrobotar och drönare (på engelska UAV, Unmanned Aerial Vehicle). Även mindre system, delsystem, komponenter, produk- tionsteknik och kunskapsöverföring omfattas av exportkontroll en- ligt MTCR. MTCR:s kontrollistor och riktlinjer är införlivade i PDA-förord- ningen8, se avsnitt 4.4.2. ansvarar för exportkontrollen avseende de produkter som upptas i MTCR. Wassenaar-arrangemanget är likt MTCR en icke-bindande internatio- nell exportkontrollregim för transparens och ansvarstagande vid export av tekniker med dubbla användningar. har förbundit sig att inte exportera sådan teknik eller varor som är upptagna i de kontrollistor som tagits fram gemensamt av de 42 anslutna länderna. ansvarar för exportkontrollen avseende de produkter som upptas i Wassenaar-arrangemanget. Förutom de internationella traktat som har ratificerat finns det nationella författningar som reglerar rymdverksamhet. Dessa är lagen (1982:963) om rymdverksamhet och förordningen (1982:1069) 8Europaparlamentets och Rådet förordning (EU) 2021/821 av om upp- rättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning). Författningarna innehåller bestämmelser om svensk jurisdiktion över rymdverksamhet, tillstånd för icke-statlig rymdverksamhet, statens regressrätt, tillsyn över rymdverksamhet samt registrering av rymdföremål. Enligt 1 § första stycket rymdlagen gäller lagen verksamhet i yttre rymden (rymdverksamhet). I 1 § andra stycket föreskrivs att för- utom sådan verksamhet som helt äger rum i yttre rymden räknas till rymdverksamhet också utsändning av rymdföremål samt alla åtgärder för att manövrera eller på annat sätt påverka utsända rymdföremål. Av tredje stycket samma paragraf framgår att det inte är rymdverk- samhet att enbart ta emot signaler eller information i annan form från föremål i yttre rymden eller att sända upp sondraketer. I 2 § rymdlagen anges att utan tillstånd får rymdverksamhet inte bedrivas från svenskt territorium av någon annan än svenska staten och att en svensk fysisk eller juridisk person inte heller får bedriva rymdverksamhet någon annanstans utan tillstånd. Av 3 § första stycket rymdlagen framgår att tillstånd till rymdverksamhet meddelas av regeringen. Enligt 1 § rymdförordningen ska en ansökan om till- stånd ges in till Rymdstyrelsen, som ska höra eller andra statliga verk eller myndigheter som berörs av ansök- ningen. Rymdstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Ett tillstånd får enligt 3 § andra stycket rymdlagen be- gränsas på det sätt som med hänsyn till omständigheterna är lämpligt och det får också förenas med de villkor som är påkallade med hän- syn till kontrollen av verksamheten eller av andra skäl. Enligt 4 § rymdförordningen ska Rymdstyrelsen föra register över de rymdföremål för vilka är att anse som utsändande stat enligt registreringskonventionen. Rymdstyrelsen utövar enligt 3 § andra stycket rymdlagen och 2 § rymdförordningen kontroll över verksamheten. Ett tillstånd får en- ligt 4 § rymdlagen återkallas, om villkoren för tillståndet åsidosätts eller om det annars finns synnerliga skäl till det. Regeringen beslutar om återkallelse av tillstånd. I avvaktan på att frågan om återkallelse avgörs slutligt får tillståndet återkallas intermistiskt. I 5 § rymdlagen straffbeläggs att utan erforderligt tillstånd bedriva rymdverksamhet eller att åsidosätta villkor som har uppställts som förutsättning för tillstånd. I 6 § rymdlagen regleras statens regressrätt och där föreskrivs att om svenska staten på grund av åtaganden i internationella överens- kommelser fått ersätta skador som har uppstått till följd av sådan rymdverksamhet som har bedrivits av någon annan än svenska staten, ska den som har bedrivit rymdverksamheten ersätta staten vad den har utgett på grund av nämnda åtaganden, såvida det inte finns sär- skilda skäl som talar mot det. Produkter med dubbla användningsområden (PDA) har en civil användning, men kan även nyttjas för militära ändamål eller för framställning av massförstörelsevapen och dess bärare. Exempel på sådana produkter kan vara olika slags material, kemikalier, verktygs- maskiner, värmeväxlare, ventiler, pumpar samt vissa konsulttjänster och konstruktionsritningar. För EU-länderna finns ett gemensamt regelverk för produkter med dubbla användningsområden i PDA- förordningen.9 Bilaga I till förordningen utgör en lista med de pro- dukter och den teknik som kräver exporttillstånd. Vid export från ett EU-land av produkter med dubbla användningsområden som är angivna i bilaga I till förordningen krävs alltid tillstånd. Huvudregeln är att det inte krävs tillstånd vid överföring till ett annat land inom EU. EU:s exportkontroll baseras bland annat på arbetet inom export- kontrollregimerna, bland annat ovannämnda MTCR och Wassenar- arrangemanget, som är internationella samarbetsforum gällande pro- dukter med koppling till missilteknik respektive konventionell krigs- föring. Inom exportkontrollregimerna framarbetas listor över vilka produkter som ska vara tillståndspliktiga. Kontrollistorna i de olika regimerna har tagits in i bilaga I till PDA-förordningen, vilket inne- bär att dessa är direkt tillämpliga och gäller som svensk lag. har även kompletterande nationell lagstiftning på området, som lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tekniskt bistånd med anslutande förord- ning samt föreskrifter från om ansökan om exporttillstånd. 9Europaparlamentets och Rådet förordning (EU) 2021/821 av om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tek- niskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning). Rymdverksamhet kan även omfattas av lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Ansvarig myndighet för att pröva frågor om export- tillstånd för produkter med dubbla användningsområden och krigs- materiel är . () godkände riktlinjer som modell för nationell rymdlagstiftning (for a Model on National Space Legislation), den så kallade modellagen (Resolution 6/2012 of the 30 2012). Lagen grundar sig på ett samarbetsprojekt under ledning av Kölns luftfarts- och rymdrättsinstitution och . Som resultat av projektet bestämdes att byggstenarna för en natio- nell rymdlag ska vara tillståndspliktig rymdverksamhet, övervakning, registrering av rymdföremål, regressrätt för staten samt försäkring. Modellagen innehåller riktlinjer i form av författningsförslag samt kommentarer för hur en nationell rymdlagstiftning kan utformas. Vi kommer att redogöra för modellagens riktlinjer och kommentarer när vi behandlar de olika sakområdena. 5 En ny lag om rymdverksamhet Av utredningsdirektiven framgår att en översyn av lagstiftningen om rymdverksamhet motiveras av en rad olika skäl. Särskilt framhåller direktiven den tekniska utvecklingen sedan den nu gällande rymd- lagens tillkomst , ökningen av icke-statliga aktörer inom rymdområdet samt förändringar i omvärlden. Andra aspekter som lyfts fram är att det förekommit motsvarande lagstiftningsarbete i andra länder samt att det finns ett behov av ett förut- sägbart och tydligt regelverk. Utredningen har under sitt arbete genomfört ett omfattande sam- råd med myndigheter, med universitet och högskolor samt med olika företrädare för rymdindustrin. Vid dessa samråd har det i viss mån framkommit ytterligare reformönskemål som komplement till vad som uttryckligen anges i våra direktiv. Kapitlet inleds med ett avsnitt om det reformbehov som finns för en ny rymdlag och vilka utgångspunkter som finns att beakta i arbetet med att se över lagstiftningen, se avsnitt 5.2. Därefter behandlas i avsnitt 5.3 frågan om en ny lag ska införas eller om det är tillräckligt att införa nya bestämmelser i den nuvarande lagen. I avsnitt 5.4 behandlas syftet för lagen och slutligen i avsnitt 5.5 behandlas frågor om säkerhet samt andra utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska intressen i förhållande till den nya lagen. En ny lag om rymdverksamhet 5.2.1Omfattningen av en ny rymdlagstiftning Den nuvarande rymdlagen har funnits på plats och har på ett ändamålsenligt sätt reglerat rymdverksamheten. Jämfört med senare framtagen lagstiftning i bland annat grannländerna och samt med de modellagar som finns på området framstår dock den svenska lagstiftningen som relativt rapsodisk. Vår utgångspunkt är att en ny rymdlagstiftning bör till sitt inne- håll motsvara det ansvar och de förpliktelser som följer av de inter- nationella regler som har åtagit sig att följa. Det inskränker sig inte endast till de olika folkrättsligt bindande bestämmelserna, utan omfattar även sådana icke formellt bindande riktlinjer som vi ställt oss bakom, exempelvis på miljöområdet. Det är vår bedömning att det undantag för sondraketverksamhet som finns i den nuvarande rymdlagen inte undantas på samma sätt i den internationella rätten. En konsekvens av den ovannämnda utgångspunkten är följaktligen att även sondraketverksamhet ska omfattas av den nationella rymd- lagstiftningen. Med utgångspunkten att det internationella regelverket hanterar förhållanden stater emellan är det också en viktig uppgift för en nationell lagstiftning att säkerställa att privaträttsliga subjekt åläggs skyldigheter – och rättigheter – som motsvarar den svenska statens internationella åtaganden. som nation måste också ha ett regelverk som är utformat så att det underlättar kontroll av efter- levnaden och en möjlighet att i efterhand utkräva ansvar för det fall skulle ställas till svars för en skada som orsakats av någon privat aktör som är ansvarig för. Den nuvarande rymdlagen reglerar verksamhet i rymden. Till skill- nad från lagstiftning i vissa andra länder finns det alltså ingen sam- manhållen reglering av luftfart och rymdverksamhet. I rymdlagen regleras inte heller sådana aktiviteter som sker på marken, exempel- vis vilka krav som ska ställas för att etablera en utsändningsplats eller hur verksamheten där ska bedrivas. Vår utgångspunkt är att en ny rymdlag ska behålla den avgränsning som finns , även om detta kan komma att behöva omprövas , se särskilt kapitel 13 om kommersiell bemannad rymdfart. Den utgångspunkten innebär att även fortsättningsvis kommer Transportstyrelsens och Luftfarts- En ny lag om rymdverksamhet verkets verksamhet och regelverk att vara av stor betydelse även för rymdverksamheten och regleringen där.