sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — 4.4.4Låneskuld och finansiella nettotillgångar Höga investeringsnivåer har ett samband med hög befolkningstillväxt och nivån har varit högst i kommungruppen storstäder och storstads- nära kommuner och lägst i gruppen större städer och kommuner nära större stad. Störst skillnader kan ses mellan grupper indelade efter tillväxttakt. I snabbväxande kommuner uppgår investeringskvoten8 , ett par kommuner når i snitt . Investeringarna i kommuner med medelhög tillväxt når 2019. I kommuner som haft en minskande befolkning uppgår de till , att jämföra med genomsnittet . Den kommun som har lägst genomsnittlig investeringsnivå ligger på . Investeringstakten har ökat för alla grupper. I snabbväxande kommuner uppgår lånekvoten9 (ovägt genomsnitt), i kommuner med medelhög tillväxt till och i minskande kommuner till – att jämföra med det vägda genomsnittet för riket på . Genomsnittet dras upp av att de befolkningsmässigt största kommunerna växer snabbast, investerar mest och också har de allra högsta lånekvoterna. Av re- gionerna står Region , som också haft snabbast befolk- ningstillväxt i riket, för den största delen av skulden, men allt fler regioner tar upp lån för att finansiera investeringar. Investeringarna i regionerna låg 2019 på av skatteintäkter, generella stats- bidrag och kommunalekonomisk utjämning. En stor andel av kommunerna har en hög lånekvot. 38 kommuner och 9 regioner som var helt fria från låneskuld 2019. 73 kommuner och en region hade en lånekvot . 25 kommuner hade en lånekvot . 8Investeringarna som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. 9Låneskuldens andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjäm- ning. Ekonomin i kommuner och regionerSOU 2021:75 Spridningsdiagram: Låneskuld i kommun eller region i förhållande till låneskuld i koncern 2019 x-axeln lånekvot i kommuner och regioner i procent y-axeln lånekvot i de kommunala koncernerna i procent -200 -180 -160 -140 -120 -100 -80 Källa: , räkenskapssammandraget och Kommuninvest . Anm. Tre kommuner ligger utanför diagrammet (−225, −225), (−3, −222), (0, −219). Generellt är låneskulderna betydligt högre i de kommunala koncer- nerna. En av kommunernas kommunkoncerner och 8 av regionernas hade ingen låneskuld. 256 kommunala koncerner (255 kommuner och en region) hade en lånekvot . 126 kommunala koncer- ner (samtliga kommuner) hade en lånekvot . I kon- cernerna finns det som regel höga tillgångsvärden som finansierats av skulderna, så höga låneskulder i de kommunala koncernföretagen behöver inte nödvändigtvis vara problematiskt. En individuell analys av riskerna i företagen behöver alltid göras. Ekonomin i kommuner och regioner Figur 4.21 Spridningsdiagram: Befolkningsutveckling –2019 i förhållande till förändring av finansiella nettotillgångar 2015–2019 x-axeln befolkningsutveckling i procent y-axeln finansiella nettotillgångar andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, förändring i procentenheter Källa: , räkenskapssammandraget, Kommuninvest och egna beräkningar. Utredningen bedömer att för att uppnå god ekonomisk hushållning behöver utrymme för amortering av låneskulden skapas när invester- ingstrycket är lågt. I figur 4.21 approximeras investeringsbehovet av befolkningsutvecklingen. Det är en bättre indikator än den faktiska investeringsnivån, eftersom den utesluter ambitionshöjningar och kvalitetshöjningar som inte är demografiskt drivna och därmed inte heller helt nödvändiga. Genom att visa förändringen av finansiella nettotillgångar10, måttet på den så kallade ”finansiella bufferten”, fångas även de kommuner och regioner som saknar låneskuld eller väljer att öka placeringsportföljens storlek i stället för att amortera låneskulden. 10Nettot av låneskuld, lånefordringar och realiserbara finansiella tillgångar (likvida medel och placeringar). Ekonomin i kommuner och regioner I det rödmarkerade området återfinns de kommuner och regioner som trots lågt investeringstryck har minskat de finansiella netto- tillgångarna eller ökat låneskulden . Totalt är det 19 kommuner som inte har tillräckligt höga resultat för att lyckas skapa det utrymme som behövs. I motsatt ände finns positivt nog ett större antal kommuner och regioner som trots högt investerings- tryck lyckas öka storleken på den finansiella bufferten alternativt minska låneskulden. Figur 4.22 Spridningsdiagram: Realiserbara finansiella tillgångar 2019 i förhållande till låneskuld justerad för lånefordringar på kommunala koncernföretag 2019 x-axeln realiserbara finansiella tillgångars andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, i procent y-axeln låneskuld justerad för lånefordringar på kommunala koncernföretag, andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, i procent -10 -10 Källa: , räkenskapssammandraget, Kommuninvest och egna beräkningar. Ekonomin i kommuner och regioner Genom att sätta realiserbara finansiella tillgångar11 i relation till låne- skulden (här justerad för eventuella lånefordringar på koncernföre- tag) kan de kommuner och regioner som lånar och placerar och därmed har en slags ”överbelåning” identifieras. Dessa kommu- ner och regioner har en högre låneskuld än vad det faktiska finansier- ingsbehovet i kärnverksamheten har krävt. Denna ”överbelåning” är begriplig, men långt ifrån oproblematisk, enligt utredningens uppfatt- ning. som möjlighet till hög avkastning skapas genom att placera lånade medel utsätter sig kommunen eller regionen för finan- siella risker och ägnar sig åt ett slags spekulation. Dessa kommuner och regioner vill tona ner riskerna och menar att det är ”arbitrage”. Det är en verksamhet som ligger utanför det kommunala kärnuppdra- get och frågan är om det också ligger utanför den kommunala kom- petensen. I diagrammet ligger dessa kommuner och regioner inom det rödmarkerade området. 4.4.5Skilda förutsättningar styr resultatkraven Genom att lägga ihop realiserbara finansiella tillgångar och låneskuld kan det beräknas om det antingen netto finns en låneskuld i orga- nisationen eller om det netto finns finansiella tillgångar. En kommun eller region som både har finansiella nettotillgångar och en hög soli- ditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser kan sägas ha en stark finansiell ställning, vilket innebär att det finns ett visst ut- rymme att inte ha positiva resultat, utan i stället ”återbetala” medel till skattebetalarna antingen i form av en lägre skattesats eller mer välfärdstjänster än vad som finansieras genom kommunens eller regionens löpande intäkter. Dessa kommuner och regioner markeras i det gröna området i diagrammet. 11Motsvarar summan av placeringar och likvida medel. Fördelningen mellan placeringar och likvida medel kan bero på graden av aktiv medelsförvaltning eller olika bedömning om kort- siktigt likviditetsbehov. Genom att räkna samman posterna elimineras dessa skillnader i ana- lysen. En likviditetsberedskap av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning kan anses rimlig vilket illustreras i diagrammet genom att det rödmarkerade området börjar en bit till höger om y-axeln. Ekonomin i kommuner och regioner Figur 4.23 Spridningsdiagram: Finansiella nettotillgångar 2019 i förhållande till soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser 2019 x-axeln finansiella nettotillgångar andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, i procent y-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i procent -120 -100 -80 -60 -40 -20 20 40 60 80 100 120 Källa: , räkenskapssammandraget, Kommuninvest och egna beräkningar. Anm. Två regioner (15, −77), (−13, −60) ligger utanför diagrammet. Generellt visar analysen att snabbväxande kommuner utgår från en betydligt starkare ställning än de andra kommungrupperna baserade på befolkningsförändring. Sämsta utgångsläget har kommunerna med minskande befolkning. Dessa kommuner har dock inte haft en nega- tiv utveckling vilket de snabbväxande kommunerna har haft. Det innebär att skillnaderna har minskat . Utveck- lingen visar att soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser stärks för allt fler kommuner och regioner, men också att allt fler har rört sig mot en nettolåneskuld. Det sista diagrammet syftar till att visa hur det med utgångspunkt i två variabler, befolkningsutveckling och soliditet inklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser, kan resoneras kring lämpliga långsiktiga resultatmål, som är förenliga med god ekonomisk hus- hållning, för olika typer av kommuner och regioner. Ekonomin i kommuner och regioner utvecklingen visar på behovet av investeringar, medan soliditeten, visar kommunens eller regionens ekonomiska utgångsläge. Figur 4.24 Spridningsdiagram: Befolkningsutveckling –2019 i förhållande till soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser 2019 x-axeln befolkningsutveckling i procent y-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i procent Källa: , räkenskapssammandraget. Anm. Två regioner (2, −77), (6, −60) ligger utanför diagrammet. En grupp kommuner och regioner har lågt investeringsbehov och en relativt stark ekonomi i grunden. Dessa kommuner och regioner markeras i det gröna området uppe till vänster i diagrammet. De be- höver enligt utredningens uppfattning inte uppvisa särskilt höga re- sultatnivåer för att ha en god ekonomisk hushållning. I det gula området nere till vänster återfinns kommuner med lågt finansieringsbehov men som genom ett sämre utgångsläge behöver stärka sin ekonomi och amortera på låneskulden. I det gula området uppe till höger återfinns kommuner med högt finansieringsbehov, men som har ett starkt utgångsläge och kanske rentav har ett utrymme att sänka soliditeten och öka låneskulden. Ekonomin i kommuner och regioner nivåerna för kommunerna i de gulmarkerade områdena behöver enligt utredningens uppfattning generellt vara medelhöga. Slutligen har vi det röda området nere till höger. De kommuner och regioner som ligger i detta område har ett högt finansierings- behov och ett svagare utgångsläge. De bör därför enligt utredningens uppfattning inte öka låneskulden och försämra soliditeten ytterli- gare. I stället behöver utrymme för amorteringar och stärkt soliditet skapas. Sammantaget behöver dessa kommuner och regioner ha de högsta resultatnivåerna för att anses uppnå kravet på god ekonomisk hushållning. Ekonomin i sektorn som helhet har stärkts , även om en stor del av överskotten beror på engångshändelser såsom exploa- teringsintäkter och AFA-ersättningar. Det finns dock en stor sprid- ning mellan enskilda kommuner och regioner bl.a. vad gäller resultat, kostnadsutveckling och skuldsättning. Det finns kommuner och re- gioner där ekonomin, trots goda år, inte har stärkts. Dessa kommu- ner och regioner lever, enligt utredningens uppfattning, i de flesta fall inte upp till kravet på god ekonomisk hushållning och har i en del fall inte heller följt reglerna kring balanskravet. De flesta av dessa kommuner och regioner är små och har därmed liten påverkan ur ett makroekonomiskt perspektiv. Det betyder dock inte att problemen kan negligeras. För att regelverkets trovärdighet ska upprätthållas be- höver följsamheten till reglerna vara god i alla kommuner och regioner. Åtagandet i det stora antalet kommunala koncernföretag samt det ekonomiska läget i företagen och dess affärsrisker kräver en aktiv och ändamålsenlig ägarstyrning för att god ekonomisk hushållning ska uppnås. Kommunsektorn står inför betydande utmaningar framöver, vilket kommer att sätta press på ekonomin och kräva en effektiv ekonomi- styrning som anpassas efter den enskilda kommunens och regionens förutsättningar. 5Utredningens analyser och överväganden 5.1Faktorer som påverkar den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner Utredningen har enligt sina direktiv i uppdrag att göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning, i syfte att skapa ett ändamålsenligt utformat regelverk som å ena sidan ger tillräckligt goda förutsättningar för kommuner och regioner att be- driva en effektiv ekonomisk styrning och å andra sidan är tillräckligt styrande utifrån statens behov av att upprätthålla en långsiktigt håll- bar finanspolitik. I direktiven sägs bl.a. att det finns ett antal kommuner och regioner som har en svag ekonomi trots av gynnsamma ekonomiska förutsättningar med låg ränta, ökade skatteintäkter och ökade gene- rella statsbidrag. Djupgående ekonomiska problem kan enligt direk- tiven vara en följd av ogynnsamma förutsättningar som är svåra att påverka genom beslut på lokal nivå, men kan också vara tecken på en svag och ineffektiv styrning. Vidare sägs i direktiven att har följderna av sjukdomen covid-19 drabbat hela samhället, inte minst kommuner och regioner. Kommunsektorns skatteintäkter utvecklas inte i samma takt som tidigare och stora merkostnader uppstår. Det finns en risk att de kommuner och regioner som redan innan krisen hade svag ekonomi kommer att se en ytterligare försvagning. Förutsättningarna för kommuner och regioner att följa regel- verket och ha en effektiv ekonomistyrning påverkas av många olika faktorer där den egna förmågan är viktig men där också externa fak- torer kan ha stor betydelse. Inledningsvis har utredningen därför Utredningens analyser och överväganden framhållit några sådana faktorer som inte omfattas av uppdraget men som bedöms vara mycket betydelsefulla för utvecklingen och styr- ningen av ekonomin i kommuner och regioner framöver och där- igenom också för att ett förändrat regelverk för ekonomisk förvalt- ning ska få önskvärda effekter. 5.1.2Den kommunala ekonomin framöver kommer att utmanas av den demografiska utvecklingen Den demografiska utvecklingen har stor betydelse för behovet av resurser inom olika välfärdstjänster. Även innehållet i och ambitions- nivån för de kommunala tjänsterna påverkar kostnaderna. Efterfrågan på verksamheterna har också ökat i takt med stigande välstånd. ökade befolkningen i en snabb takt; fram- för allt barn och äldre (eller äldre). har befolknings- tillväxten avtagit. Enligt SCB:s befolkningsframskrivning förväntas befolkning öka med drygt 900 000 personer () . Det är framför allt antalet perso- ner som är som relativt sett förväntas öka mest. Enligt bedömning i den ekonomiska vår- propositionen innebär den demografiska utvecklingen att den offentliga konsumtionen sammantaget behöver öka med om utbudet av välfärdstjänster ska upp- rätthållas på samma nivå som . presenterade SCB en ny befolkningsframskriv- ning för perioden , vilken visar en viss minskning av befolkningsutvecklingen jämfört med den tidigare framskrivningen. gäller dock att den starkaste ökningen av folkmängden sker i de äldre åldrarna. Sammantaget ger den nya framskrivningen en befolkningsökning med cirka 700 000 invånare mellan 2020 och 2035.1 I den verksamhet som bedrivs av kommuner och regioner är det främst personer som står för den största kostnaden i kro- nor per invånare. I takt med att andelen äldre ökar kommer det att sätta stor press på den kommunala ekonomin. 1SCB (2021). Utredningens analyser och överväganden Flera rapporter har behandlat frågan om välfärdens framtida finan- siering.2 De olika aktörerna är tämligen samstämmiga om att det kommer att uppstå ett finansieringsgap mellan vad medborgarna kommer att efterfråga i form av välfärdstjänster och vad finansier- ingen beräknas klara av. Exempelvis redovisade Finansdepartemen- tet ett växande finansieringsgap, dvs. skillnaden mellan de kostnader som kommunsektorn kan ha med gällande skattesats och den kostnadsnivå som krävs för att med dåvarande demografiska trender behålla välfärdsstandard.3 förväntades finan- sieringsgapet uppgå till . har kommunsektorn erhållit ytterligare statsbidrag, både generella och riktade, men en hel del återstår att göra för att möta utmaningarna. En stor utmaning är personalförsörjningen. Enligt Finansdeparte- mentets beräkning behöver personalen utökas med nästan 80 000 personer . Detta innebär att av sysselsättningstillväxten i skulle behöva ske i kommun- sektorn. Det innebär att även om finansieringsfrågan kan lösas finns det en risk att den personal som behövs i verksamheterna inte kom- mer att finnas tillgänglig att anställa. Det har också förts fram olika tänkbara åtgärder som skulle kunna bidra till att sluta finansieringsgapet. Sannolikt kommer gapet behöva slutas genom en kombination av effektiviseringar, skatte- höjningar och ökade statsbidrag. Ytterligare en väg att hantera problemen handlar om att stärka de offentliga finanserna genom åtgärder som ökar antalet arbetade timmar i ekonomin. Det kan t.ex. ske genom att fler äldre arbetar längre innan pensionen eller genom att fler utrikesfödda deltar på arbetsmarknaden. Den makroekonomiska utvecklingen påverkar förut- sättningarna för verksamheten i kommuner och regioner, främst via utvecklingen av lönesumman (summan av kontant bruttolön), efter- som verksamheten till största delen finansieras med skatt på för- värvsinkomster. En god utveckling av den samlade sysselsättningen är därför av stor vikt för sektorn. De långsiktiga ekonomiska utmaningarna kommer att kräva samhällsekonomiska avvägningar och prioriteringar. Utmaningarna kommer också att ställa stora krav på kommuner och regioner att 2Se bl.a. (SOU 2019:65), (2021), SKR (2020a, 2020b, 2021b). 3Regeringen (2019). Utredningens analyser och överväganden avväga behov mot resurser och att göra det med bibehållande och utveckling av en god ekonomisk hushållning. Befolkningens storlek och sammansättning är viktiga utgångs- punkter för såväl verksamhets- som investeringsplaner i kommuner och regioner. behöver lägre befolkningstillväxt inte nöd- vändigtvis betyda minskade investeringsnivåer. Det finns ett fortsatt stort investeringsbehov även kommande år vilket kan medföra att skuldsättningen fortsätter att öka. Ökad skuldsättning medför också ökade finansiella kostnader. är ränteläget lågt men när räntorna stiger kommer också kostnaderna för lånen att öka. Den här beskrivna utvecklingen innebär att betydelsen av en effektiv ekonomistyrning kommer att öka väsentligt för att klara ut- maningarna framöver. måste det göras klart att även med den bästa ekonomistyrningen kommer det sannolikt inte att vara till- räckligt för att hantera de finansieringsbehov som den demografiska utvecklingen kan förväntas leda till. 5.1.3Statens budgetprocess påverkar planeringsförutsättningarna för kommuner och regioner En effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner främjas av ett långsiktigt perspektiv och stabila planeringsförutsättningar. De olika statsbidragen utgör sammantaget ett betydande tillskott till budgeten i kommuner och regioner. , med många nya riktade statsbidrag och stora förändringar i de generella bidragen, har kommuner och regioner givit starka uttryck för att deras planer- ingsförutsättningar försämrats. Det handlar framför allt om att staten ger besked om de statliga bidragen i ett skede när den kommunala budgetprocessen i princip redan är avslutad. För kommunerna och regionerna kan det i många fall vara oklart om de kommer att få ett nytt eller förlängt statsbidrag, eftersom besluten om statsbidrag fattas år för år. Dessa beslut passar i många fall inte heller in tidsmässigt i förhållande till kommunernas och regionernas planerings- och budgetarbete. När statsbidragen utgör satsningar i budgetpropositionen kommer de sent i förhållande till kommunernas och regionernas planeringsprocesser, som i de flesta fall börjar . Detta är i många fall nödvändigt för att kommunerna och regionerna ska kunna hålla sig inom de tidsgränser som uppställs gällande den kommunala budgetprocessen i kommunal- Utredningens analyser och överväganden De statliga satsningarna som inte aviseras tidigt kan därmed leda till krav på hastiga omprioriteringar som också skapar undanträngningseffekter hos kommuner och regioner. Ett annat problem är att kommuner och regioner i många fall inte heller vet om de är berättigade att söka ett statsbidrag, eller om de kommer att få bidraget beviljat, förrän budgetåret har börjat. När medlen väl har beviljats behöver de ofta spenderas på , vilket också kan kräva snabba omprioriteringar i verksamheten. Beredskap måste också finnas för att ta ställning till fortsatt finansiering av verk- samheten när det tillfälliga statsbidraget upphör, vilket försvårar den interna styrningen. De beskrivna problemen är starkt kopplade till den bristande överensstämmelsen mellan den statliga respektive den kommu- nala budgetprocessen, vilket illustreras i figuren nedan. Figur 5.1 En jämförelse mellan den statliga och den kommunala budgetprocessen ramar för budget* Källa: Statskontoret (2019). Enligt kommunallagen (2017:725) ska styrelsen senast sista oktober upprätta förslag till budget, när det inte finns särskilda skäl för något annat. Många kommuner och regioner tar dock beslut om budget - ramar tidigare än så (ofta ) och beredningsprocessen börjar . Fullmäktige ska fast - ställa budget och skattesats senast sista november, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Anmärkning: Våp = vårproposition, BP = budgetproposition, väb = vårändringsbudget, häb = höst- ändringsbudget, KS = kommunstyrelsen eller , KF = kommunfullmäktige eller region- fullmäktige. Det har riktats starka önskemål från kommunsektorn om att alla statliga ekonomiska satsningar bör aviseras senast i den ekonomiska vårpropositionen för att budgetarbetet i kommuner och regioner ska Utredningens analyser och överväganden Denna utredning har inte i uppdrag att föreslå för- ändringar i den statliga budgetprocessen. Vi kan ändå konstatera att de synpunkter som framförts från kommuner och regioner i många fall förefaller välgrundade och att en fortsatt ordning där nya riktade bidrag beslutas sent inte kommer att underlätta en effek- tiv ekonomistyrning i kommuner och regioner, oavsett vilka förslag utredningen lägger i övrigt. Betydelsen av en effektiv ekonomistyrning kommer att öka fram- över för att kommuner och regioner ska klara sina utmaningar, men som utredningen beskrivit ovan är det många faktorer – utöver regel- verket – som påverkar möjligheterna till framgång. I detta kapitel redovisar utredningen sina analyser och övervägan- den kring de olika delarna i uppdraget, utifrån gällande regelverk och hur det har tillämpats och fungerat i praktiken. Målet för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner är att de ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av t.ex. kommunala bolag. Detta krav är grundläggande för den ekonomiska styrningen och omfattar allt från hur medel förvaltas till hur kommunen eller regionen valt att organisera sig. Det är därför viktigt att kravet är ändamålsenligt utformat och ger tillräcklig stadga åt den ekonomiska styrning som kommuner och regioner själva är ansvariga för att bedriva. Bland annat mot den bakgrunden har utredningen i uppdrag att föreslå hur kravet på god ekonomisk hushållning bör vara utformat, och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens analyser och överväganden 5.2.2Bakgrund och gällande rätt Vad är god ekonomisk hushållning? I 11 kap. 1 § kommunallagen anges målet för den ekonomiska för- valtningen i kommuner och regioner vilket innebär ett krav på en god ekonomisk hushållning i verksamheten. Kravet på en god ekono- misk hushållning omfattar kommunens eller regionens verksamhet samt den verksamhets som bedrivs genom sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ kommunallagen, dvs. hel- och delägda kommunala bolag samt kommunala stiftelser och föreningar.