sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Med andra ord bedömde Finans- inspektionen huruvida de svenska koncernledningarnas styrning och kontroll av arbetet mot penningtvätt i dotterbolagen varit i enlighet med svensk lagstiftning. Ansvaret för tillsynen över själva penning- tvättsarbetet i dotterbolagen återfinns däremot hos respektive lands myndigheter. fann brister hos bankerna, både vad avsåg själva penningtvättsarbetet i och styrningen av penningtvättsarbetet utomlands. Det var särskilt i den ena av banken som bristerna ansågs allvarliga. En försvårande omständighet var också att denna bank ansågs ha lämnat en oriktig uppgift till . Dessutom ansåg att banken vid den tidigare under- sökningen av off–shore-kunder (undersökning nummer 7) inte fullt ut hade lämnat de upplysningar som myndig- heten begärt. För den ena bankens del mynnade under- sökningar ut i en varning och en stor sanktionsavgift (den största som beslutat om). För den andra banken blev påföljden en anmärkning, samt en något mindre men fortfarande betydande sanktionsavgift. Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 6.2.4Undersökningar av andra företag än banker De flesta undersökningar som genomfört på om- rådet för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har alltså avsett banker och gjordes enbart undersökningar bland bankerna. initierades dock en undersökning mot ett betalningsinstitut, i samband med en brotts- utredning (undersökning nummer 14). Resultatet av utredningen blev att tillståndet för verksamhetsutövaren drogs in. påbörjades också en undersökning mot ett företag som registrerats enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet (undersökning nummer 15). Enligt den ansvarige chefen ledde hög personalomsättning och att andra ärenden hade högre prioritet till att undersökningen drog ut . avslu- tades den med en slutskrivelse. påbörjade flera undersökningar mot betaltjänstföretag (undersökningar med nummer 24–27). Dess- utom kan det nämnas att (alltså efter den period som utredningen analyserat) har ytterligare två undersökningar av betal- tjänstföretag initierats. uppger att en bakgrund till dessa undersökningar finns nationella riskbedöm- ningen för penningtvätt och finansiering av terrorism i . Där framgår bl.a. att i takt med att bankerna har minskat sin kontant- hantering så har kriminella aktörer flyttat sin kontanthantering till andra typer av verksamheter, såsom penningöverförare.2 6.3Större variation bland undersökningarna … har de flesta undersökningar rört banker. Det finns dock en tendens att flera olika typer av företag undersökts . undersöktes exempelvis enbart banker. påbörjades däremot undersökningar av ett betaltjänstföretag och ett växlingskontor, och påbörjades alltså undersökningar av ytterligare fyra betaltjänstföretag. 2Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i , s. 15. riskbedomning_slutversion_190610.pdf. Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 Det kan också noteras att det finns ett par exempel på att kombinerar tillsynen enligt pen- ningtvättsregelverket med annan banktillsyn. Det handlar då om frågor som rör styrning och kontroll, som undersöks tillsammans med penningtvättsregelverket. Dessa förändringar sammanfaller med en rad förändringar inom . Exempelvis har personalsituationen för- bättrats, en omorganisation har genomförts och ett metodarbete vad gäller exempelvis riskanalysen har genomförts. Det är knappast möj- ligt att med säkerhet slå fast orsakssambanden mellan förändringarna inom och ett förändrat fokus för myndighetens undersökningar. Utredningen bedömer ändå att det är rimligt att anta att olika aspekter av kapacitet att genom- föra undersökningar förbättrats . Den förbättrade personalsituationen har med stor sannolikhet gjort det lättare att utföra fler och mer omfattande undersökningar. Omorganisationen kan antas ha underlättat samarbetet mellan penningtvättsspecialister och andra relevanta aktörer inom myndigheten (exempelvis juris- terna vid myndighetens rättsavdelningar och specialister på tillsyn av intern styrning och kontroll). 6.4… och fler undersökningar som avslutas med ingripanden Skillnaden i frekvensen av ingripanden i början och slutet av perio- den är också tydlig. Fem av de sex ingripanden som Finansinspek- tionen beslutat om skedde . Av dessa fem hängde fyra samman med svenska bankers penningtvätts- arbete i de baltiska staterna. Dessa undersökningar har rört allvarliga och väl belagda försummelser av penningtvättsregelverket där det knappast kan ha funnits några andra alternativ för än att ingripa. Utifrån enbart dessa ingripanden är det knappast möj- ligt att dra slutsatser om huruvida har kommit att använda ingripandeinstrumentet annorlunda. Däremot kan det konstateras att också i flera äldre undersökningar av svenska affärs- och sparbanker observerat brister i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utan att det lett till ingripanden (undersökningarna 1–4, 6 och 7). Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 har observationerna av brister enbart beskrivits i slutskrivelser till de berörda bankerna. Enligt vad som förts fram i intervjuer som utred- ningens genomfört var en bakgrund till besluten att avsluta dessa undersökningar med slutskrivelser att det uppkommit formella fel och andra kvalitetsbrister i eget undersöknings- arbete. En bedömning gjordes därför att underlagen som påvisade brister hos bankerna inte var tillräckligt robusta ur bevisvärderings- synpunkt för att inleda ingripande- eller sanktionsprocesser. En för- till kvalitetsbristerna som har angetts är att personalomsätt- ningen varit hög, som samarbetet mellan olika delar inom inte fungerat optimalt. Exempelvis ska rättsavdel- ningarnas kompetens inte ha använts på bästa sätt vid undersöknings- arbetet. 7 Tillsyn i andra länder Utredningen har genomfört en enkätundersökning för att jämföra några aspekter av arbete med tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism med mot- svarande funktioner i andra länder. Enkätundersökningen är gjord med motsvarande verksamhet i de nordiska och baltiska länderna samt några andra europeiska länder: , , samt . Följande aspekter har jämförts: •Övergripande struktur för tillsynen •Graden av integration av olika sorters tillsyn •Resurser till förfogande (mätt i arbetskraft) •Hur ingripandesystemet är uppbyggt och vilka eventuella alter- nativ till ingripanden som finns •Antal undersökningar och ingripanden som genomförts. De sammanställda enkätsvaren återfinns i bilaga 4. Nedan följer några exempel ur enkätsvaren. Utredningen har inte haft möjlighet att på djupet analysera varje lands svar eller skillnader mellan olika länder. Enkätsvaren skiljer sig också åt i omfattning och detaljeringsgrad. Jämförelser och slutsatser i texten är därför med nödvändighet be- häftade med viss osäkerhet. 7.1Övergripande struktur för den finansiella tillsynen I återfinns all finansiell tillsyn inom en och samma myndig- het, det vill säga (se avsnitt 4.1). De flesta av de nordiska och baltiska grannländerna har en liknande struktur. Tillsyn i andra länder I och återfinns dock den finansiella tillsynen (inklusive tillsynen avseende penningtvätt och finansiering av terrorism) inom . I , , och är där- emot tillsynen av den finansiella sektorn uppdelad på flera myndig- heter.1 Uppdelningen görs i och efter typ av företag, i däremot efter typ av tillsyn: en myndig- het ansvarar där för finansiell stabilitetstillsyn, och en annan för upp- förandetillsyn, där tillsyn rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ingår. i står därför ofta under tillsyn av minst två olika tillsynsmyndigheter. Tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ingår inom i verksamhetsområdet . Inom verksamhetsområdet återfinns den i avdelningen för operativa risker. Tillsynen inom följer gemensamma interna processer och prioriteras utifrån deras betydelse för myndighetens övergripande mål. Samarbetet mellan olika sorters tillsyn är utveck- lat (se vidare avsnitt 5.3) I de flesta andra länder i undersökningen har tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism egna orga- nisatoriska enheter. I de flesta länder samarbetar denna tillsyn med den finansiella stabilitetstillsynen på olika sätt. Det är dock bara i och som enheterna med ansvar för tillsynen av penning- tvätt och finansiering av terrorism återfinns inom samma verksamhets- område (eller motsvarande) som stabilitetstillsynen. I exempelvis har tillsynen av penningtvätt och finansiering av terrorism en egen division, som samarbetar med andra relevanta divisioner inom myndigheten. I har denna tillsyn sin egen tillsynsstrategi, och samarbetet med andra typer av tillsyn verkar begränsat. Vissa länder, som och , skiljer organisatoriskt mellan stabilitetstillsyn och tillsyn som har med regelefterlevnad, upp- förande och brottsförebyggande att göra. Där hör tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till den senare kategorin. 1Inom Euroområdet är dessutom banktillsynen uppdelad mellan den europeiska central- banken, ECB, och de nationella myndigheterna. Tillsyn i andra länder I arbetar ca 20 av anställda heltid med tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se avsnitt 4.3.4). Det motsvarar 1,9 årsarbetskrafter per 1 miljon invånare. Motsvarande tal för andra länder återfinns i tabell 7.1. Mätt på detta sätt har tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism i finansiella företag i alltså förhål- landevis små resurser. Denna mätmetod är givetvis förenklad – exem- pelvis tas ingen hänsyn till hur stor den finansiella sektorn är, vilka risker den utsätts för, eller hur gränsdragningen mellan de polisiära myndigheterna och tillsynsmyndigheterna ser ut. Det kan dock kon- stateras att per capita har en relativt stor finansiell sektor. Denna sektor har dessutom stor verksamhet i de baltiska länderna, där exponering för penningtvättsrisker är relativt hög. En viktning av dessa faktorer skulle därför sannolikt förstärka bilden av att lägger förhållandevis små resurser på denna tillsyn. Tabell 7.1 Antal anställda inom tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism i olika länder (ej svar) (ej svar) Källa: Enkätsvar. Tillsyn i andra länder 7.4Ingripandemöjligheter och alternativ till ingripanden kan använda flera olika typer av ingripanden om brister i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism upp- täcks hos en verksamhetsutövare: förelägganden, anmärkningar, var- ningar, eller återkallande av tillstånd. Beslut om anmärkning eller varning kan även kombineras med ett beslut om en sanktionsavgift, som maximalt kan uppgå till det högsta av av verksam- hetsutövarens omsättning eller fem miljoner euro.2 Vid brister som av olika skäl inte leder till ingripande fattar myndigheten ett avskri- vandebeslut, som vid behov kan kompletteras med en slutskrivelse (se vidare avsnitt 5.4.4). Ingripandesystemen i de länder som finns med i utredningens jäm- förelse liknar i de flesta fall det svenska, med flera olika sorters ingri- panden beroende på hur allvarlig förseelsen i fråga är. Likheterna är inte förvånande, med tanke på att de flesta länder i undersökningen, liksom , följer sanktionsreglerna i på området. Det är emellertid värt att påpeka att på området ger val- möjligheter till medlemsstaterna i fråga om vilken typ av sanktioner –straffrättsliga eller administrativa – som ska kunna meddelas, samt att det inte är alla medlemsstater som har valt att möjliggöra utfär- dande av sanktioner enligt skalan i rörelseregleringen även för brister på området bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. delar in de möjliga åtgärderna i sådana som är kor- rigerande till sin natur (”remedial”) och sådana som är ”bestraffande” (”penalizing”). Till korrigerande ingripanden hör exempelvis rekom- mendationer eller krav på att upprätta handlingsplaner för att komma till rätta med brister i arbetet. Till de bestraffande ingripandena en- ligt denna uppdelning hör exempelvis sanktionsavgifter och indragna tillstånd. och använder sig också av en åtgärd som består av att myndigheten utser en utomstående ”Skilled Person” eller ”kurator” som för myndighetens räkning ska övervaka att rekommendationer till förbättringar efterlevs. Den högsta möjliga sanktionsavgiften varierar mellan olika länder. har liksom en övre gräns för sanktionsbeloppet på det högsta av av omsättningen och . 2Om det går att fastställa kan beloppet också bestämmas till två gånger den vinst som institutet gjort på regelöverträdelsen. Tillsyn i andra länder Några länder har dock andra nivåer på de högsta möjliga sanktions- beloppen. Exempelvis är den högsta möjliga sanktionsavgiften i . I är den övre gränsen för sanktionsbeloppet det högsta av av institutets omsätt- ning och . Vad gäller fall där brister finns men där det inte är aktuellt med ett formellt ingripande, har olika länder olika arbetssätt. Flera länders till- synsmyndigheter uppger att de arbetar på liknande sätt som i . I har tillsynsmyndigheten dock möjlighet att utfärda munt- liga men bindande förelägganden vid mindre förseelser. I pekar tillsynsmyndigheten på att mindre brister blir kända genom att protokollen från inspektionerna blir offentliga och publiceras, och att företagen i fråga därför får räkna med offentlig kritik också för brister som inte leder till ingripanden. De franska tillsynsmyn- digheterna kan i brev till en verksamhetsutövare påpeka brister, en åtgärd som formellt inte räknas som ett ingripande. I används flera olika sorters informella åtgärder för att hantera brister. Det kan handla om brev eller möten med verksamhetsutövaren, där tillsynsmyndigheten påpekar brister och hur de förväntar sig att verk- samhetsutövaren åtgärdar dessa. Det är underförstått att tvingande ingripanden blir aktuella om verksamhetsutövarna inte följer rekom- mendationerna. 7.5Antal undersökningar och ingripanden i olika länder som undersökts har genomfört tjugo undersökningar, som resulterat i fem olika ingripanden (se kapitel 6). En jämförelse med andra länder visar att det är vanligt att i stället för termen undersökningar (”investigations” på engelska) använda begreppet inspektioner (”inspections”). Terminologin skiljer sig san- nolikt något åt mellan olika länder, men ofta betecknar inspektioner mindre omfattande insatser än undersökningar. I flera av de nordiska grannländerna genomför motsvarigheter tiotals eller fler inspektioner. Exempelvis pub- licerade Finanstilsyn tio rapporter från inspek- tioner av olika finansiella företag, där frågor rörande åtgärder mot Tillsyn i andra länder penningtvätt och finansiering av terrorism ingick i inspektionen.3 Också de baltiska grannländerna genomför ett relativt stort antal inspektioner . genomför å andra sidan ungefär lika många undersökningar som . Också och genomför inspektioner. Räknat ”per capita” är dessa ungefär lika många som antalet undersökningar i . Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare ana- lysera innehållet i dessa inspektioner. Även vad gäller ingripanden finns en viss begreppsförvirring, som kan göra det svårt att jämföra mellan länder. Exempelvis uppger Finanstilsynet i som svar på vilka ingripanden som genom- förts att de flesta inspektioner har lett till någon form av anmärk- ningar. I innehåller också de flesta tillsynsrapporter anmärk- ningar som finansföretagen i fråga förväntas göra något åt. En samlad bedömning är att antalet ingripanden i de flesta andra länder varit fler än i , både räknat i absoluta tal och med hän- syn taget till landets storlek. Antalet ingripanden i ett land hänger dock givetvis samman med antalet undersökningar eller inspektioner, och det är tydligt att de länder som gör många inspektioner också beslutar om fler ingripanden. I de länder där det förekommer ett stort antal ingripanden verkar det oftast handla om mildare former av ingripanden, exempelvis motsvarande svenska förelägganden. Sammanfattningsvis är det alltså svårt att på ett rättvisande sätt jämföra uppgifter över antalet undersökningar och ingripanden mellan olika länder. Skillnaden mellan länderna förklaras sannolikt till stor del av olika arbetssätt. Tillsynsmyndigheterna i vissa länder gör många mindre undersökningar som också ofta genererar många ingripanden, medan andra länder gör färre men sannolikt större undersökningar. 3Uppgifterna om antalet inspektioner som Finanstilsynet i genomfört återfinns inte i enkätsvar, utan på myndighetens webplats: /tema/hvitvasking-og- terrorfinansiering/tilsynsrapporter-hvitvasking-og-terrorfinansiering/ (hämtat ). I vissa fall handlade inspektionerna i fråga uteslutande om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, i andra fall var innehållet bredare och innefattade också exempelvis styrningsfrågor. Myndigheten genomförde också ytterligare ungefär lika många inspektioner som rörde åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism inom branscher som i skulle stå under andra myndigheters tillsyn (exempelvis fastighetsmäklare). Tillsyn i andra länder De flesta länderna i jämförelsen har liksom all finansiell till- syn samlad i en myndighet, inklusive tillsynen av åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Undantag finns dock, både i form av att olika sektorer inom finansbranschen står under tillsyn av olika myndigheter, och att olika myndigheter ansvarar för olika typer av tillsyn. Bland länder med samma övergripande struktur som varierar det hur integrerad tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism är med den övriga tillsynen. kännetecknas av en relativt hög grad av integration. Justerat per capita lägger förhållandevis lite resurser på tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ingripandesystemen i de flesta länderna i undersökningen är i grun- den konstruerade enligt samma principer, eftersom de följer av , men regelverket medger vissa valmöjligheter. I utredning- ens jämförelse har ett högt maxbelopp för sanktioner. De flesta länder i undersökningen har olika sätt att hantera brister hos verksamhetsutövare som inte är tillräckligt allvarliga för att leda till ingripanden. Ofta handlar det om att tillsynsmyndigheten kom- municerar sin syn med förhoppningen att verksamhetsutövarna själv- mant rättar till brister. Statistik över antalet undersökningar eller inspektioner, och ingri- panden, visar stora skillnader mellan olika länder (även med hänsyn tagen till ländernas storlek). Statistiken är svårtolkad, men återspeglar sannolikt olika arbetssätt: vissa länder arbetar med många inspektio- ner som genererar många ingripanden, medan andra länder gör större men färre undersökningar, vilket oftast genererar färre ingripanden. 8Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn En av utredningens tre delfrågor rör tillsyn på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredaren ska analysera förutsättningarna för att utöva tillsyn på området. I direktiven nämns att detta ska inne- fatta en analys av myndighetens kompetensförsörjning, en analys av ändamålsenligheten i dagens avgifter, samt en analys av ändamåls- enligheten i dagens ingripandesystem. Utredaren ska också analysera och dra slutsatser av motsvarande tillsyns- och ingripandesystem i andra länder. Utredaren ska enligt direktiven dessutom lämna för- slag till författningsändringar som krävs för att uppnå ett ändamåls- enligt tillsyns- och ingripandesystem för på om- rådet för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I detta kapitel redovisas utredningens analyser, bedömningar och förslag beträffande delfrågan. Kapitlet bygger i huvudsak på de beskriv- ningar och iakttagelser av sakförhållanden som redovisas i kapitlen 4, 5, 6 och 7. 8.1Finansinspektionens kompetensförsörjning är en utmaning Bedömning: Kompetensförsörjningen är en strukturell utmaning för . Det är viktigt att ledning fortsätter att hålla frågan under uppsikt och att den arbe- tar för att minska sårbarheten om många vakanser uppstår sam- . Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn har brottats med utma- ningar i form av en hög personalomsättning. Detta har gällt myn- digheten som helhet och ännu mer för den del av verksamheten som arbetar med tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism. Personalomsättningen för myndigheten som helhet har gått ner . Utredningen kan konstatera att frågan uppmärk- sammas av myndigheten, exempelvis i dess strategiska plan för tiden . Myndigheten har också tagit fram en ny strategi för kompetensförsörjning och genomför förändringar i anslutning till detta. Det är dock för tidigt att bedöma effekten av dessa föränd- ringar. För mindre verksamheter inom myndigheten, som tillsynen över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, behövs dock också mer specifika åtgärder för att hantera de risker som en hög personalomsättning kan medföra. Flera sådana åtgärder har vidtagits, i form av en omorganisation och åtgärder för att göra verksamheten mindre isolerad från annat tillsynsarbete i myndigheten. Sårbarheten kan också antas ha minskat sedan verksamheten vuxit: har antalet anställda som arbetar med tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism mer än fördubblats och uppgår nu till 20 personer. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att personalförsörj- ningen är en strukturell utmaning, både för som helhet och för den del av myndigheten som ansvarar för tillsynen avseende åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan dock konstateras att de konkreta problemen i form av hög personalomsättning och sårbarheten för vakanser har minskat . Myndigheten arbetar också aktivt med frågorna, vilket utredningen bedömer är en nödvändighet för att förebygga problem med kompetensförsörjningen. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn 8.2Systemet för tillsynsavgifter är ändamålsenligt Bedömning: Systemet för tillsynsavgifter är ändamålsenligt. Systemet för tillsynsavgifter bygger på att företagen under tillsyn beta- lar för den tillsyn som utförs. Hur stora tillsynsavgifterna blir för varje företag bestäms av en formel där bland annat Finansinspek- tionens interna tidsredovisning är styrande. Tillsynsavgifterna speci- ficeras inte utifrån vilken typ av risker som tillsynen gäller. Det finns alltså inte en särskild avgift för tillsynen gällande just åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Över tid ska tillsynsavgifterna motsvara de kostnader som Finans- inspektionen har för tillsynen. Tillsynsavgifterna betalas dock in av myndigheten till statskassan (de redovisas mot inkomsttitel), och kan alltså inte användas direkt för att finansiera tillsynen. I stället får anslag, vars storlek bestäms i statsbudgetpro- cessen. De inbetalade tillsynsavgifterna kommer i princip tillbaka till genom detta anslag. Med andra ord bestäms stor- leken på resurserna för tillsynen genom beslut av regering och riks- dag på samma sätt som för annan statlig verksamhet, även om verk- samheten alltså inte i grunden är skattefinansierad. Fördelningen av resurser inom myndigheten bestäms i huvudsak av myndighetens ledning. Sammanfattningsvis är systemet för tillsynsavgifter gemensamt för all tillsyn som bedriver. Avgifterna motsvarar myndighetens kostnader för tillsynsverksamheten, men storleken på resurserna för tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bestäms genom aktiva beslut av , regeringen och myndighetens ledning. Avgörande för hur stora resur- ser som förfogar över är således dessa beslut, inte avgiftssystemet. Utredningens bedömning är att systemet för tillsyns- avgifter är ändamålsenligt och att det inte finns anledning att ändra systemet. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn 8.3Finansinspektionen utnyttjar fördelarna med integrerad tillsyn