sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Vår uppfattning är dock att den behandling det i dessa fall blir fråga om ligger utanför ramarna för själva kontrollverksamheten. Att upptäcka och förhindra brott faller i stället in under den brotts- bekämpande verksamheten. En annan sak är att underrättelseverk- samheten kan förse kontrollverksamheten med information som kan användas för att genomföra kontroller. Informationsinhämtningen måste dock anses ske inom ramen för den brottsbekämpande verk- samheten och följer då också de regelverk som gäller där. På samma sätt förhåller det sig vad gäller den kontrollverksamhet som Tull- verket bedriver i gränsnära områden. Sammantaget ser vi alltså inte att det finns skäl att vidare överväga huruvida möjligheterna till lagring av personuppgifter inom kontroll- verksamheten bör utökas. Några förslag i den delen lämnas därför inte. 17.3.3En specialreglering avseende behandling av fordonsuppgifter Utredningens bedömning: En specialreglering bör införas avse- ende viss behandling av uppgifter om fordon som samlats in ge- nom kamerabevakning i gränsnära områden, eller i anslutning till sådana områden, och uppgifter om tid och plats för ett fordons passage av en kamera. Det tidigare nämnda Automatic Number (ANPR) är ett tekniskt verktyg för bildanalys. ANPR-teknik innebär att man använder sig av maskinläsning för att automatiskt läsa av fordons regi- streringsskyltar. I grunden bygger ANPR-teknik på en kamera som fotograferar fordon. Dessa bilder analyseras sedan för att hitta even- tuella registreringsskyltar. använder såväl som ANPR-teknik i sin verksamhet. har bl.a. ANPR- teknik i en del av sina fordon och har fasta kameror med ANPR-teknik vid flera gränsövergångar. En kamera som utrustats med ANPR-teknik kan ställas in på olika sätt. Den kan ställas in för att fånga endast registreringsskyltar. Av registreringsskylten kan det ofta också framgå uppgift om i vilket land ett fordon är registrerat genom att där finns ett nationalitets- märke. Kameran kan också ställas in för att få med ytterligare upp- gifter, det kan t.ex. vara fråga om uppgifter om fordonstyp, eller för att registrera tid och plats för fordonets passage av kameran. En kamera som utrustats med ANPR-teknik kan också användas så att den även samlar in bild på förare eller passagerare. En kamera utrustad med ANPR-teknik kan alltså samla in en mängd olika uppgifter som kan vara av intresse inom brottsbekämpningen. En del av dessa uppgifter utgör personuppgifter. Med begreppet per- sonuppgifter avses nämligen varje upplysning som avser en identi- fierad eller identifierbar fysisk person. En identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare, såsom ett namn eller en annan upp- gift som kan härledas till en persons identitet. Regelverket rörande skydd för personuppgifter omfattar alltså både uppgifter som direkt eller indirekt kan härledas till en fysisk person. En uppgift som kan härledas till en fysisk person endast efter att ha sammanförts med annan information eller genom användning av andra hjälpmedel är också en personuppgift (se även avsnitt 16.2). Ett fordons registreringsnummer kan i vissa fall hänföras till en fysisk person, nämligen om det är en sådan person som står som ägare på fordonet. En sådan uppgift kan enkelt tas fram genom en jämför- else med Transportstyrelsens vägtrafikregister. Även om ett fordon också kan vara registrerat på en juridisk person är det utredningens uppfattning att samtliga registreringsnummer i ett inledande skede bör betraktas som personuppgifter.6 En uppgift om tid och plats för när ett fordon passerar en gräns skulle, i kombination med uppgift om registreringsnummer, således kunna ge information om en fysisk persons rörelser eller resvanor (om det av informationen också framgår att det är den registrerade ägaren som framför fordonet), eller i vart fall säga något om hur dennes fordon används. En sådan uppgift skulle också i kombination med en uppgift om vem som framfört eller färdats i fordonet säga något om dessa personers rörelser, vilket också skulle utgöra en personuppgift. Under särskilda förutsättningar kan även uppgifter om tid och plats för en fordonspassage alltså utgöra personuppgifter. Uppgifter om fordonstyp, fordonsmodell eller fordonets färg är enligt utredningens uppfattning i regel inte i sig att se som person- uppgifter. Också sådana uppgifter kan dock, om de kopplas samman med uppgifter om fordonets ägare, i vissa fall anses utgöra person- uppgifter. Således kan sådana uppgifter i vissa fall exempelvis säga något om ägarens tillgångar och ekonomi. Registreringsnummer är endast en typ av personuppgifter som kan samlas in genom kamerabevakning. Sådana uppgifter, liksom andra uppgifter om fordon, kan givetvis förekomma även i ett kameramate- rial som samlas in genom en kamera utan ANPR-teknik, alltså i ett sådant videomaterial som vi diskuterat i avsnitt 17.3.2. Det är dock först när uppgifterna utvinns ur materialet, t.ex. genom användningen av ett analysverktyg såsom ANPR, som uppgifterna kan hanteras på ett effektivt sätt inom den brottsbekämpande verksamheten. 6Jfr , Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m. (, 1A), kommentaren till artikel 4. Definitioner, Första punkten – Personuppgifter. Som kommer att framgå i det följande är det behandlingen av per- sonuppgifter och andra uppgifter om fordon av nu nämnda slag som utredningen anser att det finns skäl att i visst avseende särreglera. I syfte att hålla författningsförslaget teknikneutralt och i syfte att omfatta fler uppgifter än endast registreringsnummer har vi valt att i det följande tala om uppgifter om fordon eller fordonsuppgifter, i stäl- let för att begränsa regleringen till exempelvis uppgifter insamlade med hjälpt av ANPR-teknik (jfr viss lagstiftning i och , se avsnitt 10.2 och 10.4). De förslag vi lämnar är avsedda att träffa behandlingen av upp- gifter om fordon som har samlats in genom kamerabevakning, och behandling av uppgifter om tid och plats för fordons passage av en kamera. Det är alltså fråga om det bildmaterial avseende ett fordon som en bevakningskamera har fångat, med tillhörande uppgift om tid och plats för passagen. Av sådant bildmaterial framgår i regel ett for- dons färg, fordonstyp m.m., men även registreringsnummer, natio- nalitetsmärke och andra uppgifter kan framgå. Sådana uppgifter utgörs som ovan redovisats i vissa fall, men inte alltid, personuppgifter. Med uppgifter om fordon avser vi däremot inte sådana uppgifter om fordon som inte framgår av själva kamerabilden men som kan in- hämtas med hjälp av exempelvis ett registreringsnummer. Det kan vara t.ex. uppgifter om ägare, eller andra uppgifter som kan utvinnas genom att registreringsnumret jämförs med andra uppgifter, register eller liknande, t.ex. uppgift om huruvida fordonet är ett hyresfordon. Sådana uppgifter samlas inte in genom kamerabevakning utan på annat sätt. Med uppgifter om fordon avser vi inte heller bild på enskilda, dvs. identifierbara förare eller passagerare i ett fordon. En utökad behandling av fordonsuppgifter kan godtas Vi har tidigare diskuterat de brottsbekämpande myndigheternas be- hov av information för att på ett effektivt sätt kunna utföra sitt upp- drag och på vilka sätt kamerateknik kan användas inom ramen för brottsbekämpningen. Vi har också kort redovisat hur ANPR-teknik används och regleras i några andra länder (avsnitt 10). I gränsnära områden finns ett stort flöde av personer och i det flödet finns också kriminella aktörer och gods som härrör från brottslig verksamhet. Det är också därför som dessa områden utgör strategiskt viktiga platser vad gäller att bekämpa gränsöverskridande brottslig verksamhet och en central källa till kunskap om sådan verksamhet. Vad särskilt gäller ANPR-teknik har lyft fram att kameror med sådan teknik vid gränsövergångar hade kunnat effek- tivisera och säkra den brottsbekämpande verksamheten. Det hade bl.a. kunnat utgöra ett myndighetsgemensamt ”minne” som med hjälp av exempelvis bevakningar kan signalera behov av åtgärd till tjänste- män på platsen. Det har också lyfts fram att har stor hjälp av information som erhålls via grannländerna från deras ANPR-system, men att kontrollen över fordon som av olika skäl är intressanta försvåras när någon motsvarande teknik inte finns vid gränsen till . Utredningens kartläggning visar att upplevt stor nytta med det kamerasystem som redan finns i bruk och att myndigheten ser behov av att utöka och ytterligare utveckla användningen av tek- niken. har tekniken använts i relativt begränsad form som ett verktyg för urval och selektering för kontroller och ingripanden vid gränspassage i realtid. Inga personuppgifter har lagrats. För att ytter- ligare effektivisera verksamheten ser myndigheten nu behov av att utöka möjligheterna till att lagra uppgifter som samlas in. I ett reformerat system i gränsnära områden, med utökade befog- enheter för vissa brottsbekämpande myndigheter, ser vi att en effek- tiv användning av kamerateknik kan spela en central roll. Informa- tion som samlas in i dessa områden kan exempelvis användas för att genom studier och analyser av de flöden som förekommer hitta av- vikelser och mönster. Informationen kan därigenom användas till att uppdatera eller skapa kriterier som kan användas vid sådana selektiva ingripanden som vi avser att möjliggöra i de gränsnära områdena (jfr avsnitt 19.4 och 20.5), men också vid selektiva åtgärder med stöd av de regelverk som gäller för . Information om gränspassager kan inte sällan också vara av intresse i det brottsutred- ande arbetet, både för att utreda omständigheter i samband med upp- täckt brottslighet (t.ex. det i tidigare avsnitt redovisade exemplet att försöka hitta bilar som hör samman med en narkotikaleverans) och som bevisning. Informationen kan också användas till att utvinna kun- skap som kan vara av stor vikt för det mer långsiktiga, strategiska arbetet inom underrättelseverksamheten. Intresset av att samla in och på andra sätt behandla information i brottsbekämpande syften får anses vara berättigat. studier och analyser som avses här manuellt är mycket resurskräv- ande, om ens möjligt med de stora passagerarflöden som förekommer på många platser . Det är av stor vikt att de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att kartlägga och följa misstänkt på- gående eller planerad brottslig verksamhet. Att ha möjlighet att stoppa brott innan de har fullbordats eller att upptäcka tidigare okända brotts- liga mönster eller fenomen är av yttersta vikt i det polisiära arbetet. Det framstår därför som befogat att brottsbekämpande myndigheter för sådana syften ska få använda sig av modern kamerateknik så att arbetet kan bedrivas effektivt. Det bör anses vara en självklar målsätt- ning att användningen i gränsnära områden av den typ av teknik som ANPR utgör byggs ut även inom den svenska . Vi har i tidigare avsnitt redovisat hur vi ser på frågan om behand- ling (insamling, bearbetning och lagring) av obearbetat videomaterial i de gränsnära områdena. Vi har där gjort bedömningen att det inte framstår som relevant att införa någon enhetlig reglering då sådant material kan innehålla en stor mängd olika typer av uppgifter och där- med också kan behandlas eller bearbetas på många olika sätt. I vilken utsträckning sådan behandling kan bedömas vara nödvändig och stå i proportion till de eventuella integritetsrisker behandlingen innebär kan således skifta kraftigt. När det kommer till uppgifter om fordon finns det dock skäl att göra en något annan bedömning. Uppgifter om fordon utgör en begränsad typ av uppgifter som, i den mån de alls utgör personuppgifter, endast indirekt kan härledas till en fysisk person. Uppgifterna kan alltså inte ensamma användas i syfte att identifiera någon sådan person. Vissa av uppgifterna kan dock genom jämförelse med vägtrafikregistret ge information om for- donets ägandeförhållanden. Så länge en identifierbar ansiktsbild på förare eller passagerare inte samlas in och lagras kan uppgifterna där- emot inte användas för någon närmare kartläggning av personer. Syftet med insamlingen kan då inte heller vara att identifiera samtliga personer som passerar kameran. Fordonsuppgifter utgör inte heller känsliga personuppgifter i brottsdatalagens bemärkelse. En mer om- fattande behandling av sådana uppgifter kan redan av dessa skäl anses vara mindre känslig ur integritetssynpunkt än behandlingen av ett sådant obearbetat videomaterial som diskuteras i föregående av- snitt (17.3.2). En sådan behandling kan också ses i ljuset av att Polis- myndigheten inom ramen för sitt brottsbekämpande uppdrag i flera situationer behandlar betydligt mer detaljerad och känslig informa- tion om enskilda individer. Enligt 2 kap. 8 § brottsdatalagen ska personuppgifter som behand- las vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med be- handlingen. Fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (principen om uppgiftsminimering). Man skulle därför kunna argumentera för att en insamling och vidare behandling av samtliga fordonsuppgifter vid en viss gränsövergång i brottsbekämpande syften, dvs. uppgifter om samtliga passager oavsett om dessa har någon koppling till misstänkt brottslig verksamhet eller inte, skulle stå i strid med denna princip. Om behandling över endast godtas gällande for- donsuppgifter som ger träff mot en bevakningslista rörande redan känd misstänkt brottslig verksamhet blir användningsområdet för kamera- bevakningen emellertid för begränsat. Tekniken kan då i realiteten endast utgöra ett hjälpmedel genom att den kan signalera vid passage av fordon intressanta för kontroll och ingripanden. Kamerabevak- ningen utgör då främst ett verktyg för direkta operativa åtgärder på platsen. Om syftet med kamerabevakningen däremot ska vara bredare, vilket viovan konstaterat vara befogat, måste också lagring och bearbet- ning över en vara möjlig. För att ytterligare effek- tivisera det brottsbekämpande arbetet är det utredningens uppfatt- ning att tekniken bör kunna användas på ett mer omfattande sätt än Med mer kunskap och bättre analysverktyg kan också de kon- troller och ingripanden som utförs i de aktuella områdena förväntas bli mer träffsäkra och därmed mer effektiva. Mer träffsäkra kontroller innebär också en minskad risk för intrång i den enskildes rättigheter isamband med ingripanden. En behandling av fordonsuppgifter rörande alla gränspassager i det vikallar för gränsnära områden kan enligt utredningens uppfattning mot denna bakgrund bedömas vara nödvändig under en än , när den sker för brottsbekämpande ändamål. Även om all kamerabevakning, liksom all annan personuppgiftsbehandling, innebär risker i integritetsskyddshänseende har vi ovan konstaterat att dessa risker vid behandlingen av uppgifter om fordon får anses vara begränsade. Till detta kommer att de gränsnära områdena i regel är av sådan karaktär att den enskilde där kan förvänta sig att bli före- mål för bevakning och kontroller, samt att intrång i rättighetsskyddet därför kan godtas i större utsträckning (se om detta i avsnitt 14.4). Den behandling som diskuteras bedöms därmed inte endast som nödvändig utan också som proportionerlig. Skulle exempelvis uppgifter om förare och passagerare, eller upp- gifter om registrerad ägare, också regelmässigt samlas in, lagras och bearbetas skulle hanteringen dock bli av en helt annan karaktär. En behandling av personuppgifter i den utsträckningen, utan närmare avgränsningar utifrån ändamålet, kan enligt utredningens uppfatt- ning inte bedömas vara nödvändig eller proportionerlig vid en jäm- förelse av de behov som framkommit och det intrång som behand- ling skulle innebära i enskildas integritet. Det är möjligt att i viss mån behandla personuppgifter insamlade med hjälp av ANPR-teknik. Samma regler gäller för den behandlingen som för behandlingen av andra personuppgifter. Kamerabevakningslagen är endast tillämplig i de fall kameran an- vänds på ett sådant sätt att bevakningen kan anses innebära varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning. Det kan därför finnas skäl att i vissa fall överväga om kamerabevakningslagen alls är tillämp- lig, vilket exempelvis inte är fallet när kameror används i parkerings- hus enbart för att läsa av bilars registreringsnummer.7 Så länge någon personuppgift samlas in gäller dock alltid den generella dataskydds- rättsliga regleringen och kompletterande nationell lagstiftning: data- skyddsförordningen, brottsdatalagen, polisens och andra myndig- heters brottsdatalagar, utlänningsdatalagen osv. Vilket regelverk som gäller bestäms utifrån ändamålet med behandlingen. I vilken utsträckning insamlade personuppgifter kan behandlas är, som vi tidigare varit inne på, beroende av en bedömning i varje enskilt fall. Detta innebär inte att en bedömning alltid behöver göras på indiv- idnivå. Vid kamerabevakning får man i regel i stället göra en bedöm- ning av i vilken omfattning behandlingen kan bedömas vara nödvändig eller proportionerlig i förhållande till den samling av personer som kan förväntas passera eller tas upp av kameran och därmed beröras av den tänkta insamlingen och eventuella efterföljande behandlingen. 2017/18:231 s. 41. Det finns enligt vår uppfattning inget generellt lagligt hin- der för att bygga upp ett ANPR-system motsva- rande det som använder sig av. får, på samma sätt som , anses ha ett berättigat intresse av att be- vaka gränsövergångar i syfte att bekämpa gränsöverskridande brotts- lighet. Redan ett sådant system skulle täcka en del av de behov som myndigheten har fört fram till utredningen. Exempelvis skulle möj- ligheterna att följa upp tips från utlandet och att ha kontroll över pas- sager över gränserna i fråga om fordon med kopplingar till misstänkt brottslighet öka. Ett sådant system skulle dock främst fungera reaktivt och framstår inte som tillräcklig i ljuset av den behovsbild som fram- kommit genom utredningens kartläggning. Så som ANPR-tekniken används av i vissa gränsnära områden sker ingen lagring av personuppgifter. Eftersom personuppgifter aldrig får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet (se bl.a. 2 kap. 17 § brottsdatalagen) tycks gällande rätt ha kommit att tolkas så att upp- gifter som vid kontrolltillfället inte ger träff mot någon bevaknings- lista eller liknande inte kan lagras alls. Utredningen ser inte skäl att ifrågasätta detta utifrån de ändamål för vilka tekniken används av i gränsområden . En mer omfattande behandling av uppgifter om fordon och till- hörande uppgift om tid och plats för passage av en kamera kan under vissa förhållanden nog anses vara tillåten redan enligt gällande rätt, dock att osäkerhet råder. En del av den osäkerheten kan tillskrivas dataskyddsregleringens generella karaktär som endast ger relativt vida yttre ramar för behandlingen. har också gett uttryck för att en omfattande hantering av personupp- gifter som i stora delar rör personer som inte har någon koppling till brottslig verksamhet normalt bör regleras i lag. För att undanröja den osäkerhet som råder, och för att en sådan om- fattande behandling av personuppgifter i form av fordonsuppgifter som här diskuteras ska kunna godtas, bedömer vi därför det vara nöd- vändigt att genom lag införa tydliga förutsättningar för denna be- handling. 17.3.4En särskild bestämmelse om för behandling Utredningens förslag: En särskild bestämmelse om för behandling av uppgifter om fordon i vissa fall ska införas i den nya lagen. I lagen ska det anges att uppgifter om fordon som har sam- lats in genom kamerabevakning i gränsnära områden, och av all- männa vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom från ett gränsnära område, alltid får behandlas av , Säker- hetspolisen eller efter det att de samlades in, om syftet med behandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Sam- ma sak gäller för uppgifter om tid och plats för fordonets passage av en kamera. Bestämmelsen ska inte gälla uppgifter i form av bild av en enskild. I tidigare avsnitt har vi konstaterat att det i regel kan vara tillåtet enligt gällande rätt att behandla personuppgifter som samlats in ge- nom kamerabevakning för ändamål inom brottsbekämpningen, utan särskilda verktyg för bildanalys (videomaterial), (i regel ). Vidare att behandling endast kan anses tillåtet i fall när uppgifterna blir föremål för vidare bearbetning och analys i ett särskilt ärende med ett mer specificerat ändamål. När det gäller uppgifter om fordon och tid och plats för fordons passage av en viss kamera är dessa uppgifter av mindre integritets- känsligt slag och för behandlingen av obearbetat material kan, vilket redovisats ovan, enligt utredningens uppfattning godtas. Myndigheterna har fört fram behov av att kunna behandla infor- mation om alla fordonspassager i gränsnära områden i vart fall upp till . På de platser vi nu talar om kan det dock förväntas passera ett mycket stort antal fordon varav majoriteten inte har någon miss- tänkt koppling till brottslig verksamhet. Även om fordonsuppgifterna är av ett begränsat slag måste därför det intrång som en sådan över- vakning innebär för enskildas integritet beaktas vid bedömningen av lagring och bearbetning ska få ske. för kort hinner dock myndigheterna inte bearbeta och analysera informationen i tillräcklig utsträckning och den behandling som sker blir då inte effektiv. I ett sådant fall kan intresset av att skydda den enskildes integritet tala emot behandlingen. Informationen måste alltså få behandlas under en tillräckligt för att den ska kunna be- dömas vara ändamålsenlig. För att nå en balans mellan intresset av behandlingen i brottsbekämpande syften och skyddet för den en- skildes integritet anser utredningen att fordonsuppgifter alltid ska kunna behandlas från det att de först samlades in. får i tillräcklig utsträckning anses möta behoven inom såväl den operativa verksamheten på plats som underrättelse- verksamheten, men också behoven inom den brottsutredande verk- samheten. En för analys av ett obearbetat material har också i andra sammanhang bedömts som rimlig. Här kan nämnas hanter- ingen av s.k. PNR-uppgifter som får lagras , men där det sker en stark behörighetsbegränsning. Detta innebär att personuppgifterna avidentifieras och efter den tiden en- dast blir tillgängliga i fullständigt skick för ett begränsat antal perso- ner. Som framgått av jämförelsen med regleringen i andra länder har även en reglering som innebär att tullmyndigheten får lagra uppgifter om fordons registreringsnummer och tid för passage från gränspassager i vissa i lag angivna syften (se av- snitt 10.4). har i stället infört ett system där regleringen rörande ANPR-tekniken gör skillnad på ”hits” och ”no-hits” varvid lagrings- tiden för den senare kategorin som huvudregel endast är . För den första kategorin är tiden mellan och , beroende av på vilken grund uppgiften blev en ”hit” (se avsnitt 10.2). Ett motsvarande system i skulle dock enligt utredningens upp- fattning inte i tillräcklig utsträckning tillgodose de behov i underrät- telseverksamheten som framkommit. Informationsinsamlingen skulle i ett sådant system fortfarande vara i huvudsak begränsad till det redan kända. Informationen skulle i och för sig effektivisera urvalet för kontroll i viss mån och skulle också kunna vara av stor nytta i den brottsutredande verksamheten. Den skulle dock inte i den utsträckning som framstår som önskvärd kunna användas i underrättelseverksamheten (t.ex. för att göra ana- lyser för att uppdatera eller skapa kriterier som kan användas vid sådana selektiva ingripanden som vi avser att möjliggöra i de gräns- nära områdena, eller sådana selektiva ingripanden som utförs med stöd av den lagstiftning som gäller för ).