sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — , att beviljandet av nya sjukersättningsfall kommer att spridas ut jämnt och räknar därmed att effekten på helårspersoner blir hälften av det totala antalet personer som kan förväntas beviljas ersättning under respektive år (dvs. hälften av det antal som anges i tabell 9.5). I ett kortsiktigt perspektiv bedömer utredningen att ut- gifterna för sjukersättning för gruppen eller äldre ökar med 60– 410 miljoner efter att de nya reglerna införts och med 120–880 miljoner året därefter. Besparingen i sjukpenning- systemet bedöms bli ca 40–och 90–, beroende på hur mycket inflödet till sjukersättningen ökar. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Inflödet från personer som har arbetslöshetsersättning väntas leda till att utgifterna för dessa försäkringar minskar med 10–50 mil- joner kronor under införandeåret och med 10–därefter. För de individer som övergår från pension till sjukersättning ersätts pensionsinkomsten med sjukersättning. Under införandeåret bedö- mer utredningen att det innebär en minskning av den enskildes pen- sionsutbetalningar med 3–och 10–40 miljoner kro- nor . Tabell 9.5 Konsekvenser av utredningens förslag för utgifter i olika ersättningssystem på kort sikt för personer Kostnadsökning i förhållande till dagens nivå, År 1 Inflöde (Antal) Effekter för staten* År 2 Inflöde (Antal) Effekter för staten* Källa: Egna beräkningar. Anm.: * Innehåller Statlig ålderspensionsavgift på för sjuk- och aktivitetsersättning samt för sjukpenning och arbetslöshetsersättning. Kostnadsökningen 1 och år 2 ska ses i relation innan de nya reglerna införs. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Möjligheten för de som beviljas sjukersättning att söka bostadstillägg innebär att utgifterna för bostadstillägg ökar något. Alla som beviljas sjukersättning har emellertid inte per automatik rätt till bostadstillägg och många av de som beviljas sjukersättning i dessa åldrar har en in- komstrelaterad ersättning som ensamt eller tillsammans med make/ makas inkomst gör att hushållets samlade inkomster är för höga för att bostadstillägg ska kunna beviljas. Utredningens beräkning under antagandena i tabell 9.4 leder till att utgifterna för bostadstillägg kan förväntas öka med 5–och med 10–. Sammantaget innebär utredningens förslag att den disponibla inkomsten minskar. Utredningen beräknar denna effekt till 5–30 mil- joner kronor och 7–. För den enskilde innebär det att inkomsten igenom- snitt blir något lägre än . För staten innebär utredningens förslag att utgifterna ökar. Med beaktande av de minskade skatteintäkter som uppstår till följd av att inkomsterna i genomsnitt minskar innebär det en nettoökning för staten med ca 8–och 20–. För kommunerna innebär utredningens förslag att utgifterna för ekonomiskt bistånd minskar. Utredningen beräknar denna minskning till 3–och ca 7–, beroende på hur stort inflödet till sjuk- ersättningen ökar. För pensionssystemet innebär det en besparing med ca 6–och 10–, beroende på hur stort inflödet till sjukersättning blir från denna grupp. 9.4Sammantagen ökning av antal personer med sjukersättning I avsnitt 9.2 och 9.3 har utredningen redogjort för de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag på kort sikt för dem som är och för dem som är . I detta avsnitt sum- meras dessa effekter och utredningen redovisar effekten för befolk- ningen som helhet. Utredningen redovisar fem olika alternativa kost- nadsberäkningar givet de antaganden som redovisas i avsnitt 9.1 och 9.2, där alternativ 1 och 2 avser olika införandebanor av det ökade Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag inflödet och låg, grund och hög avser olika volymer givet dessa infö- randebanor. Kostnaderna redovisas , införandeåret och året därefter och avser kostnadsökningen i förhållande till dagens nivå på respektive ersättningssystem. Beräkningarna avser de kortsiktiga eko- nomiska konsekvenserna och tar inte hänsyn till eventuella beteende- förändringar som kan påverka benägenheten att ansöka om ersättning. Utredningen antar dock att dessa förändringar på kort sikt är små och inte påverkar beräkningarna i nämnvärd omfattning. I ett längre perspektiv är dessa förändringar centrala, då förändrade beteende påverkar hur inflödet till sjukersättningen kommer att utvecklas. Utredningen redovisar i avsnitt 9.5 de långsiktiga konsekvenserna av utredningens förslag på sysselsättning, arbetslöshet och de offentliga finanserna. En sammanfattning av inflödet till sjukersättningen ges av tabell 9.6. Av tabellen framgår det sammantagna inflödet av både de som är äldre och för respektive antagande. I det som i avsnitt 9.1 benämns alternativ 1 och som innebär ett succesivt ökat inflöde till sjukersättningen under de närmaste 10–15 åren antas in- flödet öka med 2 300–5 000 personer och ca 3 200–6 800 personer . Det andra alternativet, som i avsnitt 9.1 benämns alternativ 2, innebär ett kraftigt ökat in- flöde och att inflödet därefter avtar samt går mot en lägre jämviktsnivå på ca 6 000 fler beviljanden än . Dessa antagande skulle innebära ett inflöde på ca 8 000–16 000 personer och ca 10 000–17 600 därefter. Tabell 9.6 Inflöde till sjukersättning från olika ersättningstyper Ökat inflöde i förhållande till dagens nivå SOU 2021:69Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Källa: Egna beräkningar. Givet inflödet i tabell 9.6 redovisar utredningen de ekonomiska kon- sekvenserna för respektive utgiftssystem i tabell 9.7. Utgifterna för sjukersättning bedöms sammantaget öka med 0,14–1,0 miljard kro- nor under införande året och med 0,3–2,, beroende på hur stort inflödet till sjukersättningen blir. Det ökade inflödet till sjukersättning innebär att utgifterna för sjuk- penning minskar med 110–och 0,24–1,. Utgifterna för arbetslöshetsersättning minskar med 10–och 30–under . En del av inflödet bland dem kan förväntas komma från aktivitetsersättningen. Utredningen beräknar att utgifterna för aktivitetsersättning till följd av detta minskar med 1–10 miljoner kro- nor och 2–. Utgifterna för bostadstillägg kan förväntas öka när fler beviljas sjuk- ersättning. Utredningen beräknar att utgifterna för bostadstillägg ökar med 10–och 20–160 miljoner kro- nor . Kommunernas ekonomi kan förväntas påverkas genom minskade utgifter för ekonomiskt bistånd. En del av dem som kan komma att beviljas sjukersättning med utredningens förslag har ersättning från kommunerna via ekonomiskt bistånd. Utredningen beräknar att dessa utgifter kan komma att minska med 10–under införandeåret och med ca 10–därefter. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Sammantaget innebär utredningens förslag en nettoökning av statens utgifter med 30–och 70–. Tabell 9.7 Konsekvenser av utredningens förslag för utgifter i olika ersättningssystem på kort sikt Kostnadsökning i förhållande till dagens nivå, Inflöde År 1 (Antal) Effekter för staten* Inflöde År 2 (Antal) Effekter för staten* Källa: Egna beräkningar. Anm.: * Innehåller Statlig ålderspensionsavgift på för sjuk - och aktivitetsersättning samt för sjukpenning och arbetslöshetsersättning. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 9.4.1Effekter för den enskilde Hur förslagen påverkar den enskilde är svårt att ge ett generellt svar på. Det beror helt och hållet på den enskildes ekonomiska situation vid beviljandet av sjukersättning. Eftersom sjukersättningen har en garantinivå kan sjukersättningen för de som kommer från sjukpen- ning bli både högre och lägre än den ersättning de har från sjuk- penningen. Vid låga nivåer på sjukpenningen blir ersättningen från sjukersättning högre medan det omvända gäller vid högre nivåer på sjukpenningen. Utredningens bedömning är att ersättningen för de flesta i denna grupp blir lägre med sjukersättning än med sjukpenning. Beviljandet av sjukersättning ger också den enskilde möjlighet att ansöka om bostadstillägg. Bostadstillägg är emellertid en hushålls- baserad förmån där hushållets samlade inkomster beaktas. Det är så- ledes inte självklart att den som beviljas sjukersättning också beviljas bostadstillägg. Figur 9.5 Ersättning från olika ersättningssystem givet olika inkomstnivåer 200000Arbetslös inkomstrelaterad Arbetslös grundersätting Källa: Egna beräkningar. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Utredningen redovisar i figur 9.5 den individuella disponibla in- komsten vid ersättning från olika ersättningssystem. Beräkningarna avser ett ensamhushåll och antar att den vars inkomst tillåter rätt till bostadstillägg också beviljas denna ersättning. För dessa specifika typ- fall gäller då att den individuella disponibla inkomsten vid sjukersätt- ning blir lägre för de som kommer till sjukersättningen från sjuk- penning eller arbetslöshetsförsäkringen om den ersättningsgrundande inkomsten vid arbete var lägre än . I de fall den ersättningsgrundande inkomsten var högre än ger sjukpenning och arbetslöshetsersättning en högre individuell disponibel inkomst än vad sjukersättning tillsammans med bostadstillägg gör. För de som kommer till sjukersättning från akti- vitetsstöd eller utvecklingsersättning och saknar tidigare inkomster från arbete blir den individuella disponibla inkomsten högre med sjukersättning än med ersättningen från dessa system. 9.4.2Effekter i andra ersättningssystem Utöver de konsekvenser i angränsande system som utredningen be- skrivit ovan berörs även antalet personer som kan beviljas arbets- skadelivränta av utredningens förslag. Utredningen gör här ingen närmare bedömning av kostnadskonsekvenserna avseende detta då osäkerheten kring effekten är stor. kan sjukersättning endast beviljas då arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt. Innan dessa fanns det möjlighet till tidsbegränsad sjukersättning där varaktighetskravet på arbetsförmågans ersättning inte var lika strikt. Det var då naturligt att rätten till arbetsskadelivränta prövades i samband med en ansö- kan om tidsbegränsad sjukersättning. I och med att möjligheten till tidsbegränsad sjukersättning togs bort finns en tydlig tidpunkt vid vilken frågan om livränta aktualiseras. Det har inneburit att den enskilda individen får ansöka om livränta när denne anser att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt framåt till följd av en arbetsskada. I en rapport från ISF konstateras att antalet ärenden om livränta har minskat väsentligt sedan förändringarna i sjukförsäkringen 2008.4 Avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen angavs som en trolig förklaring. 4ISF rapport 2015:14. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag När arbetsmarknadsbegreppet förändras och likställs med det som gäller i för rätten till sjukpenning efter dag 180 i rehabiliterings- kedjan och varaktighetskravet förtydligas är det, som utredningen redogjort för ovan, troligt att fler kommer ansöka om och beviljas sjukersättning. När fler ansöker om och beviljas sjukersättning blir det naturligt att de som har en arbetsskada ansöker om livränta i samband med en ansökan om sjukersättning. Utredningens förslag kan då få effekt både på förvaltningskostnaderna, på grund av fler prövningar av rätten till livränta och på försäkringskostnaderna, när fler beviljas livränta. Utredningen har emellertid inget underlag för att kunna kostnadsberäkna denna effekt men vill ändå som en del av konsekvensbeskrivningen påtala att denna effekt kan förväntas uppstå när de nya reglerna träder i kraft. 9.5Långsiktiga effekter av fler med sjukersättning De som beviljats sjukersättning befinner sig ofta i sjukersättnings- systemet . För de allra flesta är det fram tills de tar ut ålderspension. Det innebär emellertid inte att systemet är helt sta- tiskt. Några avlider med sjukersättning och en mindre grupp lämnar sjukersättningen av andra skäl. beviljas nya personer sjukersättning och graden av sjukersättning kan förändras för de som redan har sjukersättning. Partiell ersätt- ning kan exempelvis utökas eller övergå till hel sjukersättning. Hur det årliga antalet personer som har sjukersättning utvecklas från till ett annat beror därför på hur många som initialt befinner sig i systemet och hur de fördelas över olika åldersgrupper, hur många som lämnar systemet, hur många som kommer in i systemet (ny- beviljas ersättningen) och hur behovet av ersättning förändras för de som redan har sjukersättning. För att kunna göra en mer långsiktig bedömning av konsekven- serna av ett ökat inflöde till sjukersättningen behöver alla dessa dimen- sioner beaktas och dynamiken hos dessa storheter studeras över . Utredningen har därför implementerat utvecklingen i det grundscenario som beskrivs i avsnitt 9.1 i en långsiktig flödesmodell som utgår från övergångssannolikheter mellan olika tillstånd på arbets- marknaden. Modellen beräknar utifrån dessa övergångssannolikheter utvecklingen av antalet sysselsatta arbetslösa, pensionärer, sjuka utan- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag för arbetskraften och övriga personer utanför arbetskraften. Därmed beaktas såväl inflödet till sjukersättning som utflödet från det samma. Modellen utgår från uppgifter från arbetskraftsundersökningen () och de flöden som sker mellan olika grupper i denna undersökning. Den grupp som utredningen approximerar personer med sjukersätt- ning med är gruppen sjuka utanför arbetskraften. Den nya antagna nivån på antalet personer med sjukersättning uppnås genom att för- ändra övergångssannolikheter mellan olika tillstånd på arbetsmark- naden. Detta har i bästa utsträckning gjorts utifrån den kunskap som finns kring hur dessa flöden historiskt sett har förändrats när gene- rösare regler införts i sjukersättningen. 9.5.1Erfarenheter från tidigare forskning Hur kan då en ökning av antalet personer med sjukersättning för- väntas påverka inflödet till sjukersättning från olika delar av arbets- marknaden? Det är länge sedan reglerna i sjukersättningen eller den tidigare förtidspensionen reformerades i mer generös riktning. Utveck- lingen har i stället gått mot ett striktare regel- verk och () ett minskat antal personer med sjukersättning. För att i historien hitta reformer som går i en generösare riktning behöver vi söka oss tillbaka till . Då introduce- rades särskilda regler för äldre arbetstagare . Det innebar att äldre inte behövde omskola sig eller flytta när de av hälso- skäl inte kunde utföra sitt ordinarie arbete, att lägre medicinska krav ställdes vid bedömning av arbetsförmåga och att funktionsnedsätt- ningar till följd av normalt åldrande också kunde ligga till grund för beviljande av förtidspension. infördes också möjligheten att bevilja förtidspension av arbetsmarknadsskäl i kombination med hälsoskäl. Detta innebar att långtidsarbetslösa med nedsatt funktions- förmåga kunde beviljas förtidspension efter att ha varit arbetslösa i ett till . När pensionsåldern 1976 ändrades ålders- gränserna för när dessa regler kunde användas till 60–. Utöver dessa förändringar genomfördes även reformer som gjorde ersätt- ningen vid förtidspension mer generös.5 Sammantaget kan man således konstatera att i princip alla reformer som genomfördes under dessa 5För en mer utförlig beskrivning av regelverkets förändringar se , , och (2018), Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, : , samt IFAU Rapport 2018:20. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag år gjorde förmånen mer generös och verkade i riktning mot ett högre användande av den dåvarande förtidspensionen. –ökade andelen förtidspensionärer i be- folkningen både bland kvinnor och män. Tydligast är trenden för åldersgruppen 60–. Skillnaden mellan utvecklingen hos ålders- gruppen 60–och 55–kan tolkas som en effekt av de gene- rösare reglerna för äldre. I rapporten och möjligheter för ett förlängt arbetsliv görs bedömningen att de förändrade reglerna kan ha ökat andelen förtidspensionärer i befolk- ningen med 10–i åldersgruppen 60–64 år.6 I rappor- ten görs också en liknande analys av hur andelen utanför arbets- kraften utvecklades för åldersgrupperna 55–och 60–. Skillnaden mellan hur stor andel av respektive ålders- grupp som inte deltog i arbetskraften ökade kontinuerligt . Utvecklingen var likartad för kvinnor och män trots den underliggande kohorteffekten mot ett ökat arbetskraftsdeltag- ande bland kvinnor. Mycket tyder därför på att de generösare reglerna för rätten till förtidspension som introducerades under dessa år hade en tydlig påverkan på arbetskraftsdeltagandet hos både kvinnor och män. Historiskt sett har förtidspension/sjukersättning varit den huvudsakliga vägen ut ur arbetslivet för dem som lämnar arbetslivet . Den långa perioden med lägre beviljandekrav för personer i åldern 60–, , ledde till att en tredjedel av åldersgruppen erhöll förtidspension i början av 1990- talet. Mycket tyder på att ökningen av arbetskraftsdeltagandet, från 55till , till mitten av till stor del kan tillskrivas förändringarna av reglerna i sjukersättningen. Trots dessa markanta förändringar finns inga tecken på negativa effekter på försörjning, ojämlikhet eller hälsa i gruppen som helhet.7 I utredningens förslag finns både likheter och olikheter med de regler som infördes i rätten till förtidspension under 1970- och 1980- talen. En likhet är att utredningens förslag gör det enklare att beviljas sjukersättning, speciellt för äldre men även för yngre. Inriktningen mot de äldre fanns också i de reformer som lättade upp reglerna i för- tidspensionssystemet –1990. Dessa förändringar tog dock mer sikte på rent arbetsmarknadsmässiga aspekter än vad ut- redningens förslag gör. I utredningens förslag är det arbetsförmå- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag gans nedsättning och varaktighet som sätts i fokus medan regelverket i förtidspensionen också vägde in individens möjligheter att kunna få arbete. Det innebär att utredningens förslag för den äldre arbets- kraften är mer strikt än tidigare regler i förtidspensionen. Vidare innehåller inte utredningens förslag någon förändring av ersättning- ens storlek, vilket var fallet som förtidspensions- systemet gjordes generösare. Därmed bedömer utredningen att de sär- skilda regler för äldres rätt till sjukersättning som föreslås sannolikt inte får lika kraftiga effekter på inflödet till sjukersätt- ningen som fram . Ett argument som pekar i samma riktning är också att Försäkrings- kassan bedrivit ett kvalitetsutvecklingsarbete kring bedömningen av rätten till sjukersättning. menar att kvaliteten i besluten om rätt till sjukersättning förbättrats. Utredningens bedömning är därför att ”portvaktsfunktionen” i för- säkringssystemet sannolikt är bättre än . Det innebär att när de nya reglerna införs har bättre förutsättningar att fatta rätt beslut i ett ärende. Detta skulle också kunna vara en faktor som på marginalen bidrar till att ökningen av antalet personer som får sjukersättning inte blir lika stor som den annars skulle varit. Det är emellertid viktigt att noga beakta dessa effekter och uppmärksamma de lärdomar som finns att dra av de historiska erfarenheterna av generösare regler. En viktig slutsats är att reglernas utformning bidrog till ett ökat inflöde till sjukförsäk- ringen som helhet och minskade de äldres arbetskraftsutbud, vilket hade en negativ effekt på skattebasen och således statens skatteintäkter. En annan viktig aspekt är hälsans utveckling och dess betydelse för inflödet till sjukersättningen. Hälsoutvecklingen i samhället har kontinuerligt förbättrats för breda grupper i samhället. Trots detta har inflödet till sjukersättning under långa perioder varit opåverkat. Under vissa perioder och för vissa grupper syns dock ett samband. Män i åldersgruppen 60–har upplevt den största minskningen i mortalitet . Denna grupp har också den största förbättringen i självupplevd hälsa. Denna folk- hälsoförbättring sammanfaller med en kraftig minskning av andelen män med förtidspension/sjukersättning . För kvinnor sammanfaller ökningen av andelen som får sjukersätt- ning med en försämring av den självupplevda hälsan för åldersgrup- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag pen 45–, åtminstone mellan och 2005.8 Ut- redningen drar utifrån detta slutsatsen att hälsoutvecklingen inte är någon huvudsaklig förklaring till den utveckling av inflödet till sjuk- ersättning/förtidspension som skett under vare sig de tidsperioder då inflödet ökat eller de perioder när inflödet minskat. Institutio- nella faktorer som hur regler utformas och hur normer och attityder till sjukdom varierat tycks vara viktigare förklaringar. Det finns en diger forskningslitteratur från som beskriver de ekonomiska incitamentens betydelse för utvecklingen av antalet ersättningstagare i olika välfärdssystem.9 Slutsatsen från denna forskning är att ekonomiska incitament både vad avser ersätt- ningens storlek och regelverkets konstruktion för att kunna beviljas ersättning har betydelse för individens vilja att befinna sig i ett visst ersättningsystem. Högre ersättningsnivåer och generösare möjlig- heter att beviljas ersättning ökar individens vilja att befinna sig i ett visst ersättningssystem. I fallet med sjukersättningen innebär det att med ett generösare regelverk kommer fler vilja söka sjukersättning. Att söka sjukersättning är förknippat med kostnader för den en- skilde t.ex. i form av medicinska undersökningar m.m. För den enskilde blir det därmed en fråga om den kostnaden är mödan värd. Om sannolikheten att beviljas ersättning ökar, är det rimligt att fler individer är villiga att bära denna kostnad och antalet personer som söker ersättning ökar. Det har emellertid inte bara en påverkan på sjukersättningen utan även på intilliggande system som sjuk- och rehabiliteringspenning, arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd samt pensionssystemet. Med generösare regler i sjukersättningen blir det på ett individuellt plan viktigare att uppvisa en sjukdomshistorik för den som ser sjukersättningen som ett attraktivt ersättningsystem. Därmed är det rimligt att inflödet från sysselsättning till sjukpen- ning ökar. På samma sätt kan man tänka sig att inflödet från Arbets- löshetsförsäkringen påverkas, speciellt för de som är slutet av sina ersättningsperioder och är på väg över i aktiva insatser i aktivitets- stödet. För en del av dessa individer kan den ekonomiska trygghet som sjukersättningen ger och möjligheten att fritt disponera sin tid 8Jönsson, , , och , (2011) “Påverkar folkhälsan utnyttjandet av sjukersättningen?”, Ekonomisk Debatt, vol. 39(4), s. 56–68. 9Se t.ex. ,”Ekonomiska incitament i arbetslöshets och sjukförsäkringarna”, Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen 2010:04, eller , , Laun, och (2018), Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, : , samt IFAU Rapport 2018:20. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag vara ett argument för att söka sjukersättning i stället för att delta i stödjande och rustande insatser hos arbetsförmedlingen. Även inflö- det från pensionssystemet kan tänkas öka. Om sannolikheten att beviljas sjukersättning ökar är det fler personer som är beredda att ta de ansökningskostnader som finns till sjukersättningen. Man kan därför förvänta sig att fler av de som tagit ut pension innan 65- årsdagen kommer ansöka om och beviljas sjukersättning. Med sjuk- ersättning betalar staten ålderspensionsavgifter och individen slipper ta av sitt pensionskapital. Det ger en högre pension för individen den dag han eller hon inte längre har rätt till sjukersättning. Med fler som ansöker om sjukersättning ökar också antalet som befinner sig i gränslandet mellan att beviljas och inte beviljas ersätt- ning. Lagstiftningen är inte alltid så tydlig att det är självklart om en ansökan ska bifallas eller avslås. I takt med att normer och värderingar förskjuts i en mer generös riktning ökar risken för en glidning i tillämpningen .