sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — Med postverksamhet avses i postlagen, som tidigare framgått, regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Med brev avses i postlagen adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Postlagen föreskriver däremot ingen tystnadsplikt för de aktörer som endast distribuerar paket. Paketdistributörer som t.ex. DHL, Schenker och omfattas därmed inte av den reglering om tystnadsplikt som följer av lagen. Det finns inte heller någon annan lagreglering som föreskriver en generell tystnadsplikt för dessa aktörers verksamhet. Postlagens reglering om tystnadsplikt innebär ett skydd för den enskildes rätt till personlig integritet och rätt till förtrolig kommunikation. Regleringen innebär också en begränsning av yttrandefriheten för postoperatörers personal och för personalen på utlämningsställen. I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för den grundläggande regleringen om enskildas yttrandefrihet och rätt till personlig integritet och förtrolig kommunikation. Här berörs även den gällande dataskyddsregleringen, vissa grundläggande frågor om sekretess och tystnadsplikt samt aktuella straffbestämmelser. I 2 kap. RF finns det intaget ett grundlagsskydd för ett antal fri- och rättigheter. Skyddet omfattar bl.a. yttrandefriheten. Vidare uppställs ett skydd mot undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga postförbindelser samt mot vissa betydande integritetsintrång. Det skydd som regeringsformen ger för grundläggande fri- och rättigheter gäller i huvudsak endast mot det allmänna, dvs. inte förhållandet enskilda emellan. I 2 kap. 1 § första stycket RF anges att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF får begränsningar i yttrandefriheten endast göras i lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. 23 § RF framgår vidare att yttrandefriheten endast får begränsas för vissa särskilda angivna ändamål, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd, förebyggandet och beivrandet av brott eller om särskilt viktiga skäl föranleder det. Som exempel på yttrandefrihetsbegränsningar som kan hänföras till de angivna tillåtna begränsningsändamålen kan nämnas bl.a. åtskilliga tystnadspliktsbestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. 8 § BrB om brytande av posthemlighet. Regleringen om yttrandefrihet i regeringsformen syftar till att nödvändiga begränsningar inte ska träffa yttrande- och informationsfriheternas kärna. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen läggs ett mer detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheterna fast. I 2 kap. 6 § första stycket RF stadgas att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Organ för det allmänna får således inte bryta brev eller andra slutna försändelser. Inte heller får genomlysning ske av brev så att de kan läsas. Grundlagsskyddet gäller endast för sådana försändelser som är att betrakta som förtroliga. Skyddet gäller för såväl privata brev som affärsbrev. Utanför skyddet faller t.ex. vykort och reklamblad (se prop. 1975/76:209 s. 147 f. och 287.). Skyddet mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse gäller bara så länge försändelsen är under befordran. När försändelsen har nått adressaten kan andra skyddsregler träda i funktion (se SOU 1975:75 s. 200 f.). Skyddet för förtrolig kommunikation får begränsas endast genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20 och 21 §§ RF). Sådana begränsningar har införts t.ex. i 27 kap. RB där det finns bestämmelser som ger brottsbekämpande myndigheter rätt att hålla kvar och beslagta försändelser. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är var och en skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. i detta skydd får göras endast genom lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20 och 21 §§ RF. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som åtgärden har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett ”betydande intrång” ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse. Be- stämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. (Se prop. 2009/10:80 s. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () är inkorporerad i svensk rätt och gäller som svensk lag (SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Genom att underteckna har staten vidare garanterat var och en, som befinner sig under dess jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till bl.a. respekt för sitt privat- och familjeliv och sin korrespondens. Rätten till respekt för korrespondens omfattar skriftliga meddelanden. Det anses principiellt vara ett ingrepp i denna rättighet när någon hindrar eller kontrollerar överförandet av skriftliga meddelanden. I sammanhanget brukar också artikel 6 nämnas, som handlar om rätten till en rättvis rättegång. Offentlig myndighet får inte inskränka rättigheterna enligt artikel 8 annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Artikel 8 i ger enligt sin praxis upphov inte bara till en negativ förpliktelse för det allmänna att avhålla sig från omotiverade inskränkningar i rättigheterna, utan även en positiv skyldighet för det allmänna att se till att enskilda tillförsäkras en rätt till skydd för privat- och familjeliv. Ett sådant skydd tillförsäkras bl.a. genom kriminalisering av olika åtgärder som innefattar intrång i den personliga integriteten. En förutsättning för att staten ska kunna leva upp till kraven på att upprätthålla rättstryggheten för enskilda är att staten har en väl fungerande och effektiv brottsbekämpning (se t.ex. SOU 2015:31 s. 52 f. och SOU 2017:75 s. 60 f.). Enligt artikel 10 i har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Även enligt får yttrandefriheten inskränkas under vissa förutsättningar. Sådana begränsningar måste vara föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott eller för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids. Bestämmelser om rätt till respekt för privatlivet, enskildas kommunikationer och yttrandefrihet finns också i artiklarna 7 och 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Av artikel 52.3 i stadgan följer att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av , ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen eller ett mer långtgående skydd. Varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan måste vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter (artikel 52.1). Rättighetsstadgan är bindande genom det s.k. Lissabonfördraget och har inom sitt tillämpningsområde (dvs. sådant som omfattas av unionsrätten) företräde framför svensk rätt. EU har antagit ett nytt regelverk för behandling av personuppgifter. Det huvudsakliga syftet med de nya bestämmelserna är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter inom unionen för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. antog och rådet förordningen (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), i det följande dataskyddsförordningen. Dataskyddsförordningen är tillämplig i medlemsstaterna . Den utgör numera den generella regleringen för personuppgiftsbehandling inom EU. Dataskyddsförordningen gäller dock inte för behandlingen av personuppgifter i myndigheters brottsförebyggande eller brottsutredande verksamhet. För den brottsbekämpande sektorn har i stället och rådet antagit direktivet (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF (nedan dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet ska vara genomfört i medlemsstaterna genom nationell lagstiftning. Viss behandling av personuppgifter undantas från både dataskyddsförordningens och dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Det gäller personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, däribland området nationell säkerhet. Dataskyddsförordningen började alltså tillämpas . trädde lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning i kraft. I lagen finns kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen. bl.a. bestämmelser om att dataskyddsförordningen med vissa undantag ska gälla utanför sitt egentliga tillämpningsområde, exempelvis i verksamhet som rör nationell säkerhet. Lagen är subsidiär i förhållande till andra lagar och förordningar och ska inte heller tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot grundlagsbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet. Dataskyddsdirektivet har i huvudsak genomförts genom en ny ramlag, brottsdatalagen (2018:1177), som trädde i kraft . Brottsdatalagen är generellt tillämplig inom det område som direktivet reglerar. Lagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i andra s.k. registerförfattningar. Brottsdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter som utförs av myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Lagen gäller också för behandling av personuppgifter vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. De brottsbekämpande myndigheterna har även egna registerförfattningar som gäller utöver brottsdatalagen och som innehåller bestämmelser som innebär preciseringar, undantag eller avvikelser från bestämmelserna i den lagen. Som exempel kan nämnas lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen (2018:1694) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. För Säkerhetspolisen gäller även lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter vid sådan behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet i Säkerhetspolisens brottsbekämpande och lagförande verksamhet. 4.4.1Sekretess hos det allmänna I offentlig verksamhet gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Till den del sekretessen avser handlingssekretess medför den en begräns- ning av medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar enligt TF. Till den del sekretessen avser tystnadsplikt innebär sekretessen en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och . Förbud att röja eller utnyttja en uppgift enligt offentlighets- och sekretesslagen, eller enligt lag eller förordning som den lagen hänvisar till, gäller för myndigheter. Förbudet gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL). Sekretessen gäller i förhållande till såväl enskilda (fysiska och juridiska) personer som andra myndigheter (8 kap. 1 §). Otillåtet röjande av en sekretessbelagd uppgift är straffsanktionerat som brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för allmänna intressen och till skydd för enskildas personliga förhållanden. Hos de brottsbekämpande myndigheterna gäller sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott enligt bestämmelser i 18 kap. OSL. I verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott gäller också sekretess till skydd för enskilda enligt bestämmelser i 35 kap. OSL. Uppgifter som skyddas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen får inte lämnas ut utan stöd i lagen. För att uppgifter i vissa fall ska kunna utbytas finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser i lagen. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan behoven av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Många sekretessbrytande bestämmelser av generell räckvidd finns i 10 kap. OSL. I anslutning till offentlighets- och sekretesslagens materiella bestämmelser finns inte sällan ytterligare sekretessbrytande bestämmelser som gäller för just den aktuella sekretessen i fråga. 4.4.2Tystnadsplikt i privat verksamhet Bestämmelser om tystnadsplikt för funktionärer inom den privata sektorn finns i allmänhet i de författningar som reglerar den verksamhet där tystnadsplikten gäller (jfr 2 kap. 14–18 §§ postlagen). En föreskrift om tystnadsplikt är i regel förenad med straffansvar enligt 20 kap. 3 § BrB, förutsatt att det inte i författningen eller på annat håll finns en särskild straffbestämmelse som reglerar brott mot tystnadsplikten. I flera författningar regleras tystnadsplikt specifikt för privata utförare av offentligt finansierade tjänster. Här kan bl.a. nämnas tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, fritidshem eller förskoleklass enligt 29 kap. 14 § skollagen (2010:800), tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen enligt 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och tystnadsplikt inom den privata hälso- och sjukvården enligt 6 kap. 12–14 och 16 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). Enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller att den som på grund av anställning eller på annat sätt deltar eller har deltagit i säkerhetskänslig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (5 kap. 2 §). Även i lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) gäller tystnadsplikt för den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått ta del av eller tillgång till uppgift om abonnemang, innehållet i ett elektroniskt meddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande (6 kap. 20 §). Syftet med bestämmelserna om tystnadsplikt är bl.a. att uppgifter som behandlas inte ska få ett sämre skydd när de hanteras i enskild verksamhet än när motsvarande hantering sker hos en myndighet (se t.ex. prop. 2017/18:89 s. 120). Vid tolkningen av bestämmelserna om tystnadsplikt kan ledning sökas i offentlighets- och sekretesslagens motsvarande bestämmelser. Utgångspunkten är att det ska vara en nära överensstämmelse när det gäller innebörden av de olika bestämmelserna om tystnadsplikt för offentlig respektive enskild verksamhet (se t.ex. prop. 2019/20:201 s. 9). 4.5.1Brytande av posthemlighet m.m. Rätten att fritt och utan obehörigt intrång använda de vanliga samfärdsmedlen för offentliga och privata meddelanden har ansetts så central för medborgarnas personliga frihet att det har införts ett straffrättsligt skydd mot angrepp på denna rätt. I 4 kap. 8 § BrB stadgas därför att den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett postbefordringsföretag förmedlar som postförsändelse, döms för brytande av posthemlighet till böter eller fängelse i högst . avses i paragrafen ett allmänt eller enskilt företag som på affärsmässiga grunder huvudsakligen förmedlar information som andra lämnar till företaget för distribution. Ut- trycket postförsändelse omfattar i första hand brev av skilda slag, men innefattar också paket. En förutsättning för att lagrummet ska kunna tillämpas är dock att försändelsen innehåller ett meddelande. Den kriminaliserade handlingen avser att bereda sig tillgång till ett meddelande. Det krävs inte att gärningspersonen tar del av meddelandets innehåll utan det är tillräckligt att denne tillgriper handlingen. Den straffbara gärningen omfattar såväl fall där ett brev eller ett annat meddelande definitivt berövas adressaten som fall där gärningspersonen tar del av meddelandet och därefter vidarebefordrar detta. För straffbarhet krävs uppsåt. Den som av misstag eller annars oavsiktligt får tillgång till ett meddelande som är under befordran kan alltså inte straffas. En förutsättning för straffbarhet är vidare att gärningen sker olovligen. Samtycke från den som har rätt att förfoga över meddelandet gör därmed handlingen straffri. I vissa fall kan gärningen också vara lovlig och alltså fri från ansvar även utan särskilt samtycke. Utanför det straffbara området faller således beslag av brev eller annan försändelse som finns hos postbefordringsföretag under förutsättning att åtgärden sker i överensstämmelse med de regler som finns i 27 kap. RB eller i annan särskild tvångsmedelslagstiftning. Sådana åtgärder som i enlighet med gällande föreskrifter vidtas i tjänsten av befordringsföretags personal är inte heller straffbara. I 4 kap. 9 § BrB stadgas att den som i annat fall än som avses i 8 § olovligen bryter brev eller bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat, under lås eller på annat sätt tillslutet, döms för intrång i förvar. Straffet för brottet är böter eller fängelse i högst . Straffansvaret gäller inte endast brev eller andra meddelanden som är under befordran utan omfattar även meddelanden som ännu inte har avlämnats till befordran eller som redan kommit adressaten tillhanda. Även andra handlingar som förvaras tillslutna omfattas. I 20 kap. 3 § BrB straffbeläggs uppsåtliga och oaktsamma åsidosättanden av tystnadsplikt. Det kriminaliserade förfarandet innebär att någon, som är underkastad tystnadsplikt enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, åsidosätter tystnadsplikten genom att röja en uppgift som omfattas av tystnadsplikten eller olovligen utnyttjar en sådan hemlig uppgift. Brott mot tystnadsplikt kan medföra böter eller fängelse i högst . Den som av oaktsamhet begår sådan gärning döms till böter. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Skyldigheter att hålla en uppgift hemlig finns, som tidigare framgått, t.ex. i offentlighets- och sekretesslagen och i postlagen. En på avtal grundad skyldighet att hålla uppgifter hemliga – t.ex. i form av tystnadsplikt i anställningsavtal – kan inte leda till straffansvar enligt förevarande paragraf. Däremot kan civilrättsliga sanktioner i form av skadeståndsskyldighet m.m. komma i fråga då en sådan skyldighet eftersätts. Regleringen om brott mot tystnadsplikt är subsidiär i förhållande till andra straffstadganden som särskilt straffbelägger gärningar som innebär att hemliga uppgifter röjs eller utnyttjas. Således har t.ex. straffbestämmelsen i 9 kap. 6 § RB företräde framför 20 kap. 3 § BrB. 4.5.39 kap. 6 § RB I 9 kap. 6 § RB straffbeläggs handlande där någon röjer en uppgift som är avsedd att vara hemlig. I bestämmelsen stadgas att den som utan giltigt skäl röjer vad enligt rättens eller undersökningsledarens förordnande inte får uppenbaras, döms till böter. Bestämmelsen hänför sig således till sådan tystnadsplikt som rätten eller en förundersökningsledare har möjlighet att besluta om. Bestämmelsen omfattar åsidosättande av sådan tystnadsplikt som rätten förordnar om i samband med beslut om kvarhållande av försändelse hos befordringsföretag enligt 27 kap. 9 § RB eller enligt särskild tvångsmedelslagstiftning. Brottsbekämpande verksamhet innefattar främst åtgärder för att dels förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, dels för att utreda och beivra brott. Polisen (och Säkerhetspolisen) har en brottsbekämpande funktion. Även , , , , och Försvarsmakten (militärpolisen) är brottsbekämpande myndigheter. Verksamhet för att utreda och beivra brott omfattar framför allt åtgärder inom ramen för förundersökningar. Förfarandet vid en förundersökning regleras i och i förundersökningskungörelsen (1947:948). En förundersökning ska, enligt 23 kap. 1 § RB, inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Beslut att inleda förundersökning fattas oftast av eller av åklagare. Även och får fatta beslut om att inleda förundersökning. Om en förundersökning har inletts av eller annan och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon är skäligen misstänkt för brottet eller om det finns särskilda skäl. Förundersökningen har huvudsakligen två syften (se 23 kap. 2 § RB). Det ena är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av om åtal ska väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid en huvudförhandling i domstol. Under förundersökningen får straffprocessuella tvångsmedel enligt 24–28 kap. RB användas. Verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet bedrivs i ett skede där det inte finns någon konkret uppgift om att ett bestämt brott har begåtts. Verksamheten omfattar bl.a. underrättelseverksamhet. Sådan verksamhet bedrivs t.ex. av , och . Underrättelseverksamheten är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål är att förse brottsutredande myndigheter med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. Även i underrättelseverksamhet kan straffprocessuella tvångsmedel användas enligt särskild reglering härom. 5.2Reglering om brev och andra försändelser i brottsbekämpande verksamhet