sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Exem- pelvis kan det behövas en funktion där huvudmannen bara kan ingå vissa typer av rättshandlingar eller där ställföreträdaren ska god- känna de rättshandlingar som huvudmannen ingår. I avsnitt 25 har viföreslagit att ett nationellt register ska föras över förordnade förmyndare, gode män och förvaltare och de som har en sådan ställ- företrädare. Vi bedömer att ett sådant register är nödvändigt för att huvudmän ska kunna få tillgång e-legitimation och digitala tjänster i större utsträckning än . Ett register med tillförlitliga uppgifter om ställföreträdarskap ger nämligen förutsättningar för anpassningar, exempelvis på så sätt att ställföreträdaren ska kunna godkänna att huvudmannen har en e-legitimation eller använder en digital tjänst.16 Vidare ställer vi oss positiva till det förslag som lämnats i ID-kort- utredningens betänkande, innebärande att en säker statlig e-legiti- mation, tillgänglig för alla, ska tas fram (se avsnitt 26.3.4). Det är viktigt att en ny statlig e-legitimation kan anpassas efter exempelvis begränsningar i rättshandlingsförmåga och kognitiv förmåga. Detta blir naturligtvis ännu mer angeläget för det fall att de privata aktörerna – särskilt om ett nationellt ställföreträdarregister finns på plats – inte heller framöver skulle erbjuda anpassade digitala lösningar. 26.5.2Ökade möjligheter för ställföreträdare att använda digitala tjänster Vår bedömning: Det är angeläget att myndigheter, banker och andra aktörer som tillhandahåller digitala tjänster tar fram anpassade tjänster för gode män och förvaltare så att de kan använda digital teknik när de utför ärenden för sina huvudmäns räkning. Vårt förslag om ett nationellt ställföreträdarregister i avsnitt 25 inne- bär att aktörer som tillhandahåller digitala tjänster enkelt kan få 16Detta har påtalats av företrädare för som äger och förvaltar BankID, vid telefonsamtal . tillgång till tillförlitliga uppgifter om gode mäns och förvaltares behörighet. Detta skapar förutsättningar för att anpassade digi- tala tjänster ska kunna tas fram. Det saknas ofta digitala tjänster som är anpassade efter ställföre- trädares uppdrag, vilket vi tagit upp i avsnitt 26.4.2. Exempelvis kan ställföreträdare sällan använda myndigheters och bankers digitala tjänster när de utför sina uppdrag. Ställföreträdare har pekat på att samhällets digitalisering gjort deras uppdrag mer komplicerade, efter- som de inte kan använda digitala tjänster och det har blivit svårare att utföra bankärenden och myndighetsärenden på annat sätt än digi- talt. Det är enligt vår mening angeläget att ställföreträdare ska kunna använda digitala tjänster när de utför sina uppdrag, inte minst för att minska det administrativa krångel som de ofta beskriver. Att ställ- företrädaruppdraget inte är onödigt komplicerat och att ställföre- trädare kan använda sig av digital teknik är en förutsättning för att det även ska gå att rekrytera lämpliga personer till upp- draget. Det är alltså angeläget att det tas fram digitala tjänster som ställföreträdare kan använda sig av. Varför har sådana tjänster inte tagits fram i någon större utsträckning? Som redan tagits upp (avsnitt 26.3.3) innehåller e-legi- timationen endast identitetsuppgifter för användaren, inte uppgifter om vilken behörighet han eller hon har. Anpassade digitala tjänster för ställföreträdare kräver, vilket Myndigheten för digital förvaltning och har fört fram, att de som tillhandahåller sådana tjänster, t.ex. banker och myndigheter, har tillgång till tillför- litliga uppgifter om ställföreträdares behörighet att rättshandla för huvudmannens räkning.17 I sammanhanget kan nämnas de omfatt- ande möjligheter som en vårdnadshavare har att med hjälp av digitala tjänster utföra ärenden för sina barns räkning. Detta möjliggörs av att de som tillhandahåller sådana tjänster litar på uppgifter i folk- bokföringen om vem som är vårdnadshavare för ett barn. Vi har i avsnitt 25 föreslagit att det ska föras ett nationellt ställ- företrädarregister som ger en möjlighet till en säker och smidig behörighetskontroll. Vi gör bedömningen att registret skapar förut- sättningar för att banker, myndigheter och andra aktörer som till- 17Finansiell , som äger och förvaltar BankID, har lämnat uppgifter till utredningen som också bekräftar detta. handahåller digitala tjänster ska ta fram tjänster som är anpassade för gode mäns och förvaltares verksamhet. •Reglerna i 16 kap. 4 och 5 §§ ska utformas teknikneutralt. Kravet på att en anteckning om en verkställd granskning eller anmärkning ska göras på den granskande handlingen ska därför tas bort. Dokumentationen av en verk- ställd granskning eller anmärkning ska i stället kunna göras på ett annat sätt i akten. •Reglerna i 2 § förmynderskapsförordningen (1995:379) ska ut- formas teknikneutralt på så sätt att termen kopia ska ersättas med exemplar. Vår bedömning: och förmynderskapsförordning- ens regler i övrigt innebär inte hinder mot digitalisering av över- förmyndarnas verksamhet. Som vi tagit upp i avsnitt 26.2 kan krav på att en handling ska ha en viss form hindra en utveckling mot elektronisk kommunikation och elektronisk dokument- och ärendehantering i myndigheters verk- samhet. För att underlätta en övergång till digitala rutiner har vi undersökt om det i (FB) eller förmynderskapsför- ordningen finns bestämmelser som hindrar digitalisering och som behöver ändras. Vi gör bedömningen att ett fåtal regler behöver en ny teknikneutral utformning, vilket vi tar upp nedan. och förmynderskapsförordningens regler i övrigt innebär enligt vår bedömning inte hinder mot en digitalisering i överförmyndarnas verk- samhet. Dokumentation av en verkställd granskning och anmärkning Enligt 16 kap. 4 § FB ska överförmyndaren göra en anteckning om en verkställd granskning på förteckningar, årsräkningar, sluträkningar och vissa andra handlingar. Enligt 16 kap. 5 § andra stycket ska en anteckning om en anmärkning mot förvaltningen göras på den grans- kade handlingen. I promemorian Formel, Formkrav och elektronisk kommunikation (Ds 2003:29) anges att regler om anteckningar på handlingar kan hindra elektroniska rutiner genom att förutsätta en fysisk handling. Sådana regler bör därför ändras för att elektroniska rutiner ska bli möjliga. Alternativa lösningar bör väljas i stället för att informationen dokumenteras genom påskrift på en handling.18 Bestämmelsernas krav på att anteckningar ska göras på de grans- kade handlingarna har enligt vår bedömning ingen självständig funk- tion. Det centrala är att överförmyndarens granskning eller anmärk- ning dokumenteras på lämpligt sätt i akten. Vi gör därför bedömningen att paragraferna bör formuleras om för att tillåta även annan form av dokumentation, exempelvis genom en elektronisk tjänsteanteckning. I 2 § förmynderskapsförordningen finns närmare bestämmelser om förteckningar enligt 13 kap. 3 § och 14 kap. 1 och 2 §§ FB. Om en förteckning innehåller uppgifter om tillgångar som den enskilde har fått genom bodelning, arv, testamente eller gåva, ska en bestyrkt kopia av bodelnings- eller skifteshandlingen, testamentet eller gåvo- brevet ges in till överförmyndaren tillsammans med förteckningen. Även en kopia av en bouppteckning ska ges in, om den inte har getts in till överförmyndaren. Enligt den nämnda promemorian, Ds 2003:29, tolkas ett krav på en bestyrkt kopia normalt som ett krav på att en papperskopia ska vara försedd med en påskrift och en namnteckning. Kraven kan därför inte fullgöras genom användning av elektroniska rutiner, även om det finns fall där man gjort bedömningen att en kopia bör kunna bestyrkas med en elektronisk signatur. I promemorian framhålls att termen exemplar kan vara mer rättvisande än termen 18Ds 2003:29 s. 91. kopia och att en del befintliga regler kan behöva ändras för att möj- liggöra elektroniska rutiner.19 Kravet på en bestyrkt kopia kan enligt vår bedömning vara ett hinder mot digitalisering eftersom det kan tolkas som att en påskrift på en pappershandling behövs. Termen exemplar betecknar på ett bättre sätt än kopia såväl pappershandlingar som elektroniska hand- lingar. Ett krav på bestyrkt exemplar innefattar enligt vår bedömning att ett bestyrkande kan ske med en elektronisk signatur. Termen kopia i 2 § förmynderskapförordningen bör därför ersättas med ter- men exemplar. Central styrning och samordnade insatser Vår bedömning: En ökad digitalisering av överförmyndarverk- samheten kräver central styrning och samordnade insatser. Över- förmyndarverksamheten bör därför inbegripas i det övergripande arbetet med digitalisering i offentlig förvaltning, bland annat i statens och Kommuner och Regioners arbete med väl- färdens digitala infrastruktur. Vårt förslag: En uppgift för den nya myndigheten som vi föreslår i avsnitt 23 ska vara att svara för styrning och samordning av den digitala utvecklingen på området. Under utredningen har det visat sig att digitaliseringen kommit olika långt hos landets överförmyndare och att många tillämpar digitala system i endast begränsad utsträckning. Rättsregler som medger elektroniska rutiner är bara en av många förutsättningar som måste vara uppfyllda för att överförmyndarna ska kunna övergå till en digi- tal handläggning och erbjuda digitala tjänster. Det krävs också, exempelvis, verksamhetssystem som tillåter digitalisering och säkra digitala kommunikationsvägar. De digitala utvecklingsområdena hos landets överförmyndare är många, vilket vi tagit upp i avsnitt 26.4.3. Det finns flera verksam- hetssystem som i olika utsträckning medger en digital hantering. Några system, men inte alla, tillåter att ställföreträdare lämnar in 19Ds 2003:29 s. 103 ff. årsräkningar och sluträkningar digitalt. Hos flertalet överförmyn- dare skickas dock sådana handlingar fortfarande med vanlig post. Det förekommer men är relativt ovanligt att överförmyndarna er- bjuder andra digitala tjänster, exempelvis en möjlighet för ställföre- trädare att skicka in en begäran om uttagsmedgivande digitalt. Digi- tal kommunikation har inte heller i övrigt visat sig förekomma i någon större utsträckning. Överförmyndare kommunicerar alltså i regel inte digitalt med t.ex. banker, vilket innebär att uttagsmedgivanden och andra handlingar inte kan skickas elektroniskt. Detta får till följd att ställföreträdare måste besöka banken för att visa upp sitt uttags- medgivande eller skicka handlingen till banken med vanlig post. En digital kommunikation med banken kräver, enligt uppgift från , en överenskommelse mellan banken och överför- myndaren i varje enskild kommun. Överförmyndarnas granskning har vidare visat sig vara en i huvudsak syssla som tar stora personalresurser i anspråk. Vi har uppfattningen att en ökad digitalisering kan förenkla för ställföreträdare, exempelvis genom ett smidigare och mer modernt sätt att redovisa sin verksamhet. En ökad digitalisering kan också frigöra resurser för en mer kvalitativ och effektiv granskning hos överförmyndarna. En förändring som avsevärt skulle förenkla för ställföreträdare och innebära stora effektivitetsvinster i verksam- heten är om informationsöverföringen av de uppgifter som en ställ- företrädare ska lämna i redovisningen kan automatiseras. En sådan informationsöverföring kan skapa förutsättningar för att ställföreträdare godkänner inhämtade uppgifter med sin e-legitima- tion, liknande den ordning som gäller vid skattedeklara- tionen. Eftersom banker, , och en rad andra aktörer är skyldiga att lämna uppgifter som överförmyn- dare behöver i sin tillsynsverksamhet (16 kap. 10 och 10 a §§ FB) finns det inga lagliga hinder mot en sådan utveckling. Det krävs dock säkra digitala kommunikationsvägar och att det tas ett helhetsgrepp i frågan. Kommunernas skiftande förutsättningar skapar betydande olik- heter i deras förmåga att tillhandahålla digitala tjänster. Hos många överförmyndare saknas de ekonomiska och personella resurser som krävs för att de på egen hand ska kunna arbeta med digitala frågor och ta fram digitala lösningar. Som lyfts fram i betänkandet Reboot –omstart för den digitala förvaltningen behöver styrningen och sam- ordningen inom den offentliga sektorn stärkas för att de besparingar och nyttor som en digitalisering medför ska kunna realiseras.20 En ökad digitalisering av överförmyndarnas verksamhet kräver enligt vår bedömning både central styrning och samordnade insatser. Det utförs fortlöpande ett arbete för att åstadkomma en ökad digitalisering i offentlig förvaltning. Staten och SKR har exempelvis ingått en avsiktsförklaring om välfärdens digitala infrastruktur. I avsiktsförklaringen sägs att den digitala förvaltnings- gemensamma infrastrukturen, t.ex. tekniska standarder och tjänster för informationsutbyte, behöver byggas ut för att offentlig sektor bättre ska kunna ta till vara digitaliseringens möjligheter. I avsikts- förklaringen har parterna förklarat att de avser att inleda ett gemen- samt arbete för utveckling och införande av en långsiktigt hållbar digital infrastruktur till stöd för välfärden. Det är enligt vår uppfatt- ning angeläget att överförmyndarnas verksamhet ingår i arbetet med att utveckla digitaliseringen i offentlig förvaltning, bland annat i det arbete som staten och SKR nu inleder. I avsnitt 23 har vi föreslagit att en ny statlig myndighet ska ha ett övergripande ansvar på området. Vi föreslår att myndighetens upp- drag ska omfatta styrning och samordning av den digitala utvecklingen på området. Det kan exempelvis handla om att åstadkomma tydlig kravställning vid upphandling av verksamhetssystem och överens- kommelser om digital kommunikation. Vårt förslag: En framtidsfullmakt ska kunna undertecknas elek- troniskt av fullmaktsgivaren och vittnena. Om en framtidsfull- makt skrivs under elektroniskt, ska det göras med en avancerad elektronisk underskrift. En bestämmelse om detta ska tas in i en ny paragraf, 4 a § lagen (2017:310) om framtidsfullmakter. Vår bedömning: Det bör inte införas ett krav på registrering av framtidsfullmakter. 20SOU 2017:114 s. 101 f. Krav på underskrifter hindrar digitalisering Vad som gäller i fråga om det relativt nya institutet framtidsfull- makter har tagits upp i avsnitt 3.2.1. För att en framtidsfullmakt ska vara giltig krävs att vissa formkrav är uppfyllda. Fullmakten ska vara skriftlig och fullmaktsgivaren ska i två vittnens samtidiga närvaro skriva under fullmaktshandlingen eller intyga att han eller hon har skrivit under handlingen. Vittnena ska ha kännedom om att hand- lingen är en framtidsfullmakt och bekräfta handlingen med sina underskrifter (4 § lagen om framtidsfullmakter). Vid tillägg eller andra ändringar i framtidsfullmakten gäller samma formkrav som vid upprättande av fullmakten (7 §). Formkraven motsvarar de krav som gäller för upprättande och ändring av testamente enligt 10 kap. ärvda- balken. Som vi tagit upp i avsnitt 26.2 kan krav på att en handling ska ha en viss form hindra en utveckling mot elektronisk hantering. Vi bedömer att lagens krav på att framtidsfullmakten ska vara skriftlig i sig inte hindrar en digital hantering.21 Kraven på att fullmaktsgiv- aren ska skriva under fullmaktshandlingen och att vittnena ska be- kräfta handlingen med sina underskrifter hindrar emellertid att fram- tidsfullmakten utfärdas i elektronisk form. Framtidsfullmakter ska kunna undertecknas elektroniskt En utgångspunkt för vårt arbete är att det är positivt om handlingar kan hanteras elektroniskt i så stor utsträckning som möjligt och att onödiga hinder mot digitalisering bör undanröjas. Mot denna bak- grund finns det skäl att överväga om reglerna om framtidsfullmakter bör anpassas för att möjliggöra en digital hantering. Ett tänkbart sätt att anpassa regleringen är att tillåta att en framtidsfullmakt utfärdas i elektronisk form. Frågan togs upp i förarbetena till lagen om fram- tidsfullmakter. Regeringen ställde sig positiv till en elektronisk han- tering av handlingar, men konstaterade att frågan om upprättande och hantering av elektroniska framtidsfullmakter är komplicerad och kräver särskilda överväganden och därför inte rymdes inom ramen för lagstiftningsärendet.22 21Jfr Ds 2003:29 s. 92 ff. 2016/17:30 s. 34. Elektroniska rättegångsfullmakter har behandlats i propo- sitionen Digital kommunikation i domstolsprocesser (prop. 2019/20:189). I propositionen konstateras att elektroniska fullmakter används på olika samhällsområden, t.ex. i associationsrättsliga sammanhang, och att det kan förutsättas att de kommer att bli allt vanligare. Regeringen uttalar att formkrav inte i onödan bör hindra nya tekniska möjligheter och att rättegångsfull- makter ska kunna utfärdas i elektronisk form.23 gäller att rättegångsfullmakter kan skrivs under elektroniskt (12 kap. 8 § andra stycket ). Till skillnad från andra fullmakter, som ska ges in i original, ska en elektroniskt underskriven fullmakt ges in på ett sådant sätt att rätten kan kontrollera att fullmakten inte är återkallad (9 § andra stycket). Eftersom formkrav inte i onödan bör hindra nya tekniska möjlig- heter bör utgångspunkten vara att framtidsfullmakter, i likhet med vad som gäller för rättegångsfullmakter och för fullmakter på det associationsrättsliga området, ska kunna utfärdas i elektronisk form. En förutsättning är dock att systemet utformas på ett sätt som ur säkerhetssynpunkt är likvärdigt med det befintliga systemet. I för- arbetena till lagen om framtidsfullmakter anges skälen för form- kraven. En framtidsfullmakt är enligt förarbetena, i likhet med ett testamente, en ensidig rättshandling som ska tillämpas utan att utfärdaren senare kan tillfrågas om sina avsikter. Formkravet syftar enligt förarbetena till att undvika bevissvårigheter om t.ex. fullmaktsgivarens tillstånd vid fullmaktens upprättande eller andra oklarheter.24 Vi bedömer att syftet kan uppnås genom att fullmakts- givaren och de båda vittnena signerar fullmaktshandlingen digitalt. Kravet på vittnenas samtidiga närvaro fyller en viktig funktion när det kommer till att undvika bevissvårigheter varför kravet enligt vår bedömning bör finnas även när framtidsfullmakten undertecknas elektroniskt. Frågan om hur digitala framtidsfullmakter ska återkallas har kom- mit upp under utredningen. En framtidsfullmaktsgivare kan alltid återkalla framtidsfullmakten genom att, i likhet med vad som gäller enligt avtalslagen, återta eller låta förstöra fullmakten (8 § lagen om framtidsfullmakter och 16 § lagen, 1915:218, om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område). När det gäller digi- 2019/20:189 s. 40. 2016/17:30 s. 32 f. tala framtidsfullmakter har huvudmannen inte möjlighet att återkalla fullmakten genom att fysiskt återta eller låta förstöra handlingen. Däremot finns det inget hinder mot att huvudmannen med digitala medel ges motsvarande rådighet och kontroll över fullmakten. Det kan visserligen vara svårare att återkalla en framtidsfullmakt genom digital hantering än att genom exempelvis förstöra en fysisk hand- ling. En digital återkallelse vållar dock knappast några problem så länge fullmaktsgivaren är beslutsförmögen. Eftersom en framtids- fullmakt får verkan först när möjligheterna för fullmaktsgivaren att återkalla fullmakten är begränsade, kan det dock vara svårt för en beslutsoförmögen fullmaktsgivare att återkalla full- makten. Bland annat av den anledningen innehåller lagen om fram- tidsfullmakter en bestämmelse om att fullmaktsgivaren får utse en granskare som har rätt att återkalla fullmakten (8 § andra stycket). Det finns inga hinder mot att en sådan granskare får möjlighet att med digitala medel återkalla fullmakten. Vi bedömer mot den bak- grunden att det inte blir särskilt mycket svårare att återkalla en digi- tal framtidsfullmakt jämfört med att återkalla en fysisk fullmakt, i varje fall inte i sådan utsträckning att man bör avstå från att införa en möjlighet till digitala framtidsfullmakter. Sammantaget bedömer vi att det bör vara möjligt för framtids- fullmaktshavare och vittnen att underteckna en framtidsfullmakt med en elektronisk underskrift. Vi föreslår att en bestämmelse om detta tas in i en ny paragraf i lagen om framtidsfullmakter. En digital framtidsfullmakt ska skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift Frågan är om det bör ställas något särskilt kvalitetskrav på den elek- troniska underskriften. Huvudsyftet med kravet på fullmaktsgivarens underskrift är att framtidsfullmakten ska ha en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. För att uppnå en till- räcklig säkerhetsnivå bör det ställas särskilda kvalitetskrav på en sådan underskrift. De alternativ som EU:s förordning om elektro- nisk identifiering25 erbjuder är avancerad eller kvalificerad elektro- nisk underskrift. För en avancerad elektronisk underskrift ställs höga 25Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre mark- naden och om upphävande av direktiv /93/EG. krav på säkerhet och kryptering. Den ska bland annat vara skapad på grundval av uppgifter för skapande av elektroniska underskrifter som undertecknaren med hög grad av tillförlitlighet kan använda uteslutande under sin egen kontroll. Den ska vidare vara unikt knuten till undertecknaren och undertecknaren ska kunna identifieras genom den (artikel 26). En kvalificerad elektronisk underskrift högre säkerhetsnivå (artikel 27) och förekommer inte i svensk rätt. När det gäller digitala rättegångsfullmakter har det, liksom i associa- tionsrättsliga sammanhang, ansetts lämpligt att ställa krav på att en elektronisk fullmakt ska skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift.26 Ett krav på en sådan underskrift är vidare tillräckligt för att fullmakten ska omfattas av den straffrättsliga regleringen om urkundsförfalskning.27 Mot denna bakgrund föreslår vi att digitala framtidsfullmakter ska skrivas under av fullmaktsgivaren med en avancerad elektronisk underskrift enligt den modell som in- förts för digitala rättegångsfullmakter. Samma krav bör av säkerhets- skäl gälla för vittnenas elektroniska signering. Framtidsfullmakter bör inte registreras I avsnitt 25 har vi föreslagit att ett nationellt ställföreträdarregister ska inrättas. Frågan om registrering av framtidsfullmakter har tagits upp i våra direktiv och det bör övervägas om sådana fullmakter ska knytas till det nationella registret. Det finns flera fördelar med registrering av framtidsfullmakter, varav den främsta är att fullmakten genom registreringen blir synlig för tredje man. En registrering har dessutom den fördelen att en framtidsfullmakt inte förbises i samband med prövningen av god- manskap eller förvaltarskap. Detta har betydelse särskilt eftersom vi i avsnitt 11.4.3 föreslår en lagreglering av att ställföreträdarskap inte ska anordnas om den enskilde kan få hjälp på något sätt som är mindre ingripande, t.ex. om det finns en framtidsfullmakt som trätt i kraft. har påtalat att en registrering är nöd- vändig för att framtidsfullmakter ska få ett större genomslag än . För att banker och andra aktörer ska förlita sig på att framtidsfull- 26Se t.ex. 12 kap. 8 § andra stycket och 1 kap. 13 § och 7 kap. 3 § första stycket aktiebolagslagen (2005:551). 27Se 14 kap. 1 § och prop. 2012/13:74 s. 70. makten gäller krävs enligt föreningen att en myndighet fastställer att fullmakten har trätt i kraft och ansvarar för att innehållet i full- makten inte ändrats efter undertecknandet. Frågan behandlades i förarbetena till lagen om framtidsfullmakter. I promemorian före- slogs att det skulle vara obligatoriskt för framtidsfullmaktshavaren att registrera framtidsfullmakten hos överförmyndaren och att fram- tidsfullmakten skulle träda i kraft genom registreringen. Därigenom skulle ett yttre, för tredje man synbart, faktum rörande ikraftträd- andet skapas. Ansökan om registrering skulle enligt promemorian få ske när fullmaktsgivaren blivit beslutsoförmögen.