sou · H9B346 · 2021-06-17 00:00:00 — Ett strafföreläggande kan godkännas av den miss- tänkte fram till dess att åklagaren enligt 48 kap. 12 § RB utfärdat stäm- ning, stämningsansökan eller ett nytt strafföreläggande, har beslutat att inte väcka åtal för brottet eller beslutat att lägga ned eller inte inleda en förundersökning. Det innebär att strafföreläggande utfärdas och godkänns före åtalsbeslutet. Figur 5.6 Nuvarande ordning av strafföreläggande Uppdelad handläggning mellan strafföreläggande och åtalsbeslut Den misstänkte får strafföreläggande och möjlighet att godkänna det innan åtal väcks. Frågan om strafföreläggande och åklagarens beslut om att väcka åtal är tydligt uppdelad i en konsekutiv process. Bedömningen vid beslut att utfärda strafföreläggande eller väcka åtal mot den miss- tänkte är i stort sett densamma. När strafföreläggande utfärdas gör åklagaren därutöver också en bedömning av sannolikheten av att den misstänkte ska godkänna föreläggandet. Strafföreläggande kan inte utfärdas om det inte heller finns förutsättningar att väcka åtal. Figur 5.7 Nuvarande ordning av åtalsbeslut och väckande av åtal Åklagarens handläggning av åtal Åklagarens handläggningsbeslut om att väcka åtal Åklagaren upprättar stämningsansökan, beslutar om att väcka åtal och ger in stämningsansökan till domstolen Åtal anses väckt först när stämningsansökan kommit in till domstolen När åklagaren beslutar att väcka åtal består detta i praktiken av två delar. Åklagarens handläggningsbeslut om att väcka åtal är ett ensidigt beslut. Beslutet innebär att åklagaren sedan verkställer beslutet genom att ge in den stämningsansökan som upprättats till domstolen. Detta sker normalt sett . Åtal anses väckt enligt 45 kap. 1 § RB när åklagarens stämningsansökan kommer in till rätten. I texten nedan används endast begreppet stämningsansökan i stället för stämning och stämningsansökan trots att förslaget avser både stämning och stämningsansökan. Skälet till det är att åklagarutfärdad stämning enligt 45 kap. 1 § andra stycket RB är så ovanligt att det i praktiken kan bortses ifrån. När strafföreläggande utfärdas avvaktas åtalsbeslutet i avvaktan på ett ev. godkännande. Det innebär att åtalsbeslutet och i förlängningen också att lagföringen fördröjs om strafföreläggandet inte godkänns. Det är alltså inte möjligt att åtala den misstänkte och utfärda ett strafföreläggande för godkännande. I avsnitt 5.4.6 redogörs för att av de utfärdade strafföreläggandena aldrig godkänns. motsvarade detta knappt 12 000 strafförelägganden. Det kan finnas flera orsaker till att ett strafföreläggande inte godkänds. En anledning kan vara hur strafföreläggandet är utformat och möjligheterna för den misstänkte att godkänna det. Denna fråga återkommer i avsnitt 5.6.6. En annan orsak kan vara att det är otydligt för den misstänkte vilka alternativ som finns och hur den fortsatta processen ser ut. Det kan helt enkelt vara ett tilltalande val att låta saken bero. Som systemet med strafföreläggande är utformat försenas lagföringen med en inte obetydlig tid för dem som inte godkänner det. Ett problem har varit att möjligheterna till förenklad delgivning i tingsrätten ibland gått förlorad när strafföreläggande använts (se förslaget om förlängd tid för förenklad delgivning i avsnitt 4.3.2). Det är i och för sig en rimlig ordning att ett strafföreläggande bör användas framför en domstolsprövning eftersom det är ett mer effek- tivt verktyg för lagföring och besparar lagöverträdaren besväret av att behöva delta i en rättegång. Åklagaren har också svårt att på förhand veta om den misstänkte avser att godkänna strafföreläggandet. Benägenheten att godkänna ett strafföreläggande är inte alltid kopplad till den misstänktes tidi- gare inställning till brottet. Varje gång ett strafföreläggande utfärdas riskerar processen att försenas. Som redogjorts för i avsnitt 5.4.1 har användningen av strafföreläggande minskat . En förklaring till det är att det är enklare och smidigare att väcka åtal. När den misstänkte överväger att godkänna ett strafföreläggande har denne inte någon översikt av den bevisning som kan komma åbe- ropas mot honom eller henne vid ett ev. åtal. Även om den miss- tänkte får ta del av utredningen när förundersökningen avslutas kan det vara svårt för denne att få en överblick av det samlade bevisläget mot honom eller henne. Det kan tänkas att en tydligare redovisning av bevisningen i strafföreläggandet kan ge den misstänkte ett bättre underlag inför ett övervägande att godkänna föreläggandet. Den misstänkte får när strafföreläggande utfärdas besked om att åtal kan väckas om godkännande inte sker. Det kan dock finnas behov av att ytterligare tydliggöra sambandet mellan strafföreläggande och åtal. Det föreslås att det ska vara möjligt för åklagaren att utfärda straff- föreläggande och fatta ett villkorat åtalsbeslut som verk- ställs först om den misstänkte inte godkänner föreläggandet. Om föreläggandet inte godkänns inom den fastställda tiden ska det vill- korade åtalsbeslutet verkställas genom att stämningsansökan ges in till rätten. När stämningsansökan getts in har åtal enligt 45 kap. 1 § RB väckts. har åklagarens handläggningsbeslut om att väcka åtal och åtalets väckande normalt skett . Det som kvarstår efter åklagarens åtalsbeslut är att ge in stämningsansökan till rätten. Genom förslaget delas dessa åtgärder upp i två steg. Verkställigheten av åklagarens åtalsbeslut är villkorat av att strafföreläggande inte god- känns. Först när frågan om strafföreläggandet är avgjord ska åtals- beslutet verkställas genom att stämningsansökan ges in till rätten. Åtalsbeslutet ska dock inte verkställas om den misstänkte godkänt föreläggandet. I en sådan situation förfaller åtalsbeslutet. Beslutet förfaller utan någon ytterligare åtgärd. Ett strafföreläggande som godkänts gäller enligt 48 kap. 3 § andra stycket RB som en dom som vunnit laga kraft. Det behövs därför inte någon särskild reglering av denna situation. Figur 5.8 Uppdelning mellan åtalsbeslut och åtals väckande Åklagarens handläggningsbeslut om att väcka åtal Åklagaren upprättar stämningsansökan och beslutar om åtal som är villkorat av att strafföreläggande inte godkänns Åtal anses väckt först när stämningsansökan kommit in till domstolen Åtalsbeslutet verkställs genom att stämningsansökan ges in Den brottslighet som omfattas av strafföreläggandet och åtalsbeslutet ska vara densamma. Syftet är att åstadkomma en snabbare lagföring och öka tydligheten för den misstänkte. Det ska också underlätta åklagarens handläggning av frågor med åtalsbeslut och strafföreläg- gande. En nackdel med ett villkorat åtalsbeslut är att det kan innebära ett visst merarbete att utfärda strafföreläggande och fatta ett åtalsbeslut eftersom åklagaren också måste upprätta en stämnings- ansökan. Åklagaren måste alltså lägga ner arbete på att redogöra för vilken bevisning som åberopas. Fördelen är visserligen att den miss- tänkte, när denne ska överväga att godkänna föreläggandet, får del av informationen och på så sätt lättare kan bedöma utsikterna och det sannolika utfallet vid en ev. domstolsprövning. En fördel med förfarandet är att åklagaren endast behöver sätta sig in i ärendet . I mer rutinbetonade ärenden behöver åklagaren sätta sig in i ärendet och gå igenom handling- arna vid två skilda tillfällen, både när strafföreläggande utfärdas och sedan när åtalsbeslutet fattas. är det dessutom en annan åklagare som fattar åtalsbeslutet än den som utfärdat strafföreläggandet. Det gäller framför allt vid handläggning av mängdbrott. När det gäller hanteringen av strafföreläggande och åklagarens administration kan samma information användas i både strafföreläg- gandet och stämningsansökan. En möjlighet är att stämningsansökan utgör en del av strafföreläggandet eller att det är en gemensam hand- ling som utgör både strafföreläggande och stämningsansökan. Det som återstår är en tydligare information om den påföljd eller andra delar som föreläggs den misstänkte. Det blir då möjligt för åklagaren att upprätta en stämningsansökan som sedan kan utgöra en grund för själva strafföreläggandet. På det sättet förenklas hanteringen för åklagaren. När fristen att godkänna strafföreläggandet gått ut utan att det godkänts ska åtalsbeslutet verkställas genom att stämningsansökan ges in till rätten. Det kan ske automatiserat, med stöd av administrativ personal eller beredningsjurister eller av åklagaren själv utan att åklagaren behöver fatta ett nytt beslut. Det villkorade åtals- beslutet verkställs efter att godkännandefristen gått ut och genom att stämningsansökan ges in till rätten. Därigenom väcks åtal. På grund av fördröjningar i postgången eller girobetalningar kan det dock vara nödvändigt med någon eller några få dagars fördröjning innan stäm- ningsansökan ges in för att avgöra huruvida godkännande har skett. Figur 5.9 En ny ordning med möjlighet att utfärda strafföreläggande och fatta ett villkorat åtalsbeslut Den misstänkte får strafföreläggande och en kopia på stämningsansökan alternativt allt i en och samma handling. Åtalsbeslutet är villkorat och verkställs först om strafföreläggandet inte godkänns och stämningsansökan ges in till rätten. Strafföreläggandet kan inte godkännas när fristen gått ut och stämningsansökan har lämnats in. Stämningsansökan ges in till tingsrätten. Om det inträder nya omständigheter efter att strafföreläggandet har utfärdats men innan åtalsbeslutet verkställts finns dock inget hinder för åklagaren att ompröva sitt tidigare beslut. Åtalsbeslutet ska dock verkställas om åklagaren inte ändrar eller fattar ett nytt handlägg- ningsbeslut. Av 45 kap. 1 § första stycket RB framgår att åtal ska anses väckt när stämningsansökan eller ett exemplar av stämningen kom- mer in till rätten. Domstolen påbörjar därför handläggningen av målet först när frågan om strafföreläggande har fallit och, åtalsbeslutet verkställts genom att stämningsansökan kommit in till rätten. Tabell 5.13 Antal och andel brottsmisstankar som fått ett strafföreläggande utfärdat efter förekomst och typ av nya beslut på brottsmisstanken efter utfärdande Inga nya beslut, utfärdandet kvarstår och väntar på godkännande Inga fler beslut har därefter tagits Sedan lades misstanken ned Beslut har sedan tagits om att komplettera utredningen Beslut har sedan tagits om att ej väcka åtal Beslut har sedan tagits om att väcka åtal Beslut har sedan tagits om åtalsunderlåtelse Källa: Brottsförebyggande rådets rapport för brottsmisstankar i brottmåls - processen 2020 s. 47, tabell 3. Om den misstänkte inte godkänner strafföreläggandet är det ovan- ligt att åklagaren fattar något annat beslut än att väcka åtal. Det som kan bli aktuellt är bl.a. att misstanken läggs ner, utredningen kom- pletteras eller att åklagaren fattar beslut om åtalsunderlåtelse eller att inte väcka åtal. Utrymmet för en ändrad bedömning mellan utfär- dandet av strafföreläggandet och den tidpunkt då det står klart att den misstänkte inte godkänner föreläggandet minskar om tiden är kort. kan mellan att ett strafföreläg- gande utfärdas till dess att åklagaren på nytt behöver bedöma frågan. Med förslaget i avsnitt 5.6.5 är syftet att frågan om strafföreläggande ska avgöras snabbare. Det innebär att det kan förväntas bli än mer ovanligt att det hinner inträda nya omständigheter som påverkar åtals- beslutet. Åklagaren har ett ansvar för sitt åtalsbeslut på så sätt att åtal endast får väckas om det finns tillräckliga skäl för åtal. Ett felaktigt beslut kan aktualisera ansvar för tjänstefel, falskt åtal eller obefogat åtal. När förfarandet med åtalsbeslutet och verkställandet av det delas upp är det av vikt att poängtera att åklagarens kvalitativa och rättsliga beslut om åtal sker i det första ledet, dvs. i samband med det villko- rade åtalsbeslutet. När det sedan blir aktuellt att verkställa åtals- beslut på grund av ett uteblivet godkännande medför detta inte att åklagaren behöver fatta ett nytt handläggningsbeslut utan stämnings- ansökan ges in som en del av verkställandet av åtalsbeslutet, dvs. en administrativ åtgärd. Om nya omständigheter inträder eller om den misstänkte gett in ytterligare utredning är dock åklagaren oförhindrad att ändra sitt beslut. Något ansvar av det slag som beskrivits tidigare är dock inte aktuellt för den administrativa åtgärden att stämnings- ansökan ges in till rätten. Om det inträder nya omständigheter kan det finnas skäl att beakta dessa och ompröva det tidigare åtalsbeslutet. Under brottmålsrättegången finns också möjlighet att beakta nya omständigheter. Det finns t.ex. möjlighet att lägga ner ett åtal om det inte längre bedöms föreligga tillräckliga skäl för det (se bl.a. 20 kap. 9 § andra stycket RB). Det är också möjligt att meddela åtalsunder- låtelse i vissa fall enligt bestämmelsen i 20 kap. 7 a § RB. Av 23 kap. 20 § RB följer att då förundersökningen avslutas, ska beslut meddelas, huruvida åtal ska väckas. I förarbetena framhölls att det inte finns någon reglering om inom vilken tid ett åtalsbeslut ska fattas men att det ligger i åklagarens allmänna tjänsteplikt att väcka åtalet så snart omständigheterna medger det (se NJA II 1943 s. 316). Den föreslagna konstruktionen med två till viss del parallella förfar- anden innebär visserligen en avvikelse från den tidigare ordningen med ett separat strafföreläggandeförfarande. Syftet bakom bestämmelsen i 23 kap. 20 § RB är dock fortfarande aktuellt, dvs. att åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan inte ska dröja i onödan. Det föreslagna förfarandet innebär snarare att ställningstagandet till åtalsfrågan inträf- far tidigare i processen men att verkställandet av åklagarens beslut och själva väckandet av åtalet inträder som tidigare, dvs. när tiden för att godta strafföreläggandet har gått ut utan att det har godkänts. Förslaget innebär inte att den nuvarande ordningen med ett upp- delat förfarande där frågan om strafföreläggande avgörs först avskaffas. Istället kommer det finnas möjlighet att i större utsträck- ning anpassa och differentiera förfarandet. Den föreslagna ordningen med villkorade åtalsbeslut och strafförelägganden har störst potential när det gäller enklare mängdbrott utan omfattande bevisning. När det gäller mer komplicerade utredningar finns det även behov av att tillämpa den nuvarande ordningen att den misstänkte får ta ställning frågan om strafföreläggande innan ett åtalsbeslut fattas. Förslag: Handläggningen av strafförelägganden ska göras snabbare. Den tidsfrist som den misstänkte har att godkänna strafföreläg- gandet får inte sättas längre än nödvändigt. En påminnelse ska endast skickas till den misstänkte för att påminna om att god- kännandetiden är på väg att gå ut. När ett strafföreläggande utfärdas ska den misstänkte få godkänna det eller . Den misstänkte ska upplysas om att åtal kan väckas om inte godkännande sker inom tiden. Den miss- tänkte har normalt sett på sig att godkänna föreläggandet. Om det inte kommer något godkännande eller annat besked från den misstänkte får enligt 8 § första stycket strafföreläggandekungörelsen (1970:60) en påminnelse om föreläggandet sändas till honom. inget svar har inkommit skickas normalt sett en påminnelse. Om det är möjligt bör enligt 8 § strafföreläggandekungörelsen också ett straff- föreläggande delges den misstänkte om han eller hon inte kommit in med något svar. Normalt sätts en bevakning och åklagaren får efter det ett besked om att strafföreläggandet inte har godkänts. Bakgrunden till den långa svarstiden är att den misstänkte ska få möjlighet att godkänna strafföreläggandet genom betalning. En nack- del med ett skriftlig godkännande har varit att den misstänkte kunde lämna s.k. orena godkännanden genom att lämna kommentarer på godkännandet. Det kan vara svårt att tolka godkännanden som är förenade med kommentarer. Som framgår av statistiken i avsnitt 5.4.6 är det cirka en fjärdedel av samtliga strafföreläggandena som inte godkänts. Många strafföre- lägganden utfärdas först när åklagaren mer eller mindre är säker på att den misstänkte ska godkänna det. Det innebär att godkännande- frekvensen i själva verket är ännu lägre i de fall när åklagaren inte på förhand vet om den misstänkte kommer att godkänna föreläggandet. Om ett strafföreläggande inte godkänts behöver åklagaren fatta ett åtalsbeslut och väcka åtal mot den misstänkte för att åstadkomma en lagföring. Med det nuvarande systemet försenas lagföringsproces- sen med över när den misstänkte inte svarar på föreläg- gandet. Om den misstänkte förklarar att denne inte godtar strafföre- läggande kan dock åtalsbeslutet fattas tidigare. Det är dock ovanligt att den misstänkte hör av sig på det sättet. En handläggningstid på över måste betraktas som en orimligt . Det är också osäkert om den långa svarstiden i sig ökar benägenheten för den misstänkte att godta strafföreläggandet. Nackdelen med den långa handläggningstiden är att en lagföring fördröjs för de som inte godkänner strafföreläggandet. Det föreslås en ordning som innebär att svarsfristen ska förkortas. En utgångspunkt ska vara att den tidsfrist som den misstänkte har att godkänna strafföreläggandet inte får sättas längre än nödvändigt. Som utgångspunkt bör t.ex. fristen i mer rutinbetonade ärenden upp- gå . I mer komplicerade ärenden kan det dock vara motiverat med en något längre frist, t.ex. en månad. När en påminnelse skickas ut ges den misstänkte ytterligare tid att godkänna föreläggandet. Det föreslås att en påminnelse fram- över i stället ska användas för att påminna den misstänkte om att svarstiden är på väg att gå ut. En påminnelse ska därför skickas ut innan godkännandefristen går ut. 5.6.6Enklare att godkänna strafföreläggande Förslag: Det förtydligas att ett skriftligt besked med strafföre- läggandets innehåll och upplysningar ska kunna sändas också på elektronisk väg. Ett godkännande av strafföreläggande och ett förhandsgodkän- nande av strafföreläggande ska kunna skrivas under med den enklare formen av elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS- förordningen om det sker i närvaro av en sådan befattningshavare som avses i 33 kap. 6 § tredje stycket RB. Digitala tjänster att godkänna och betala strafföreläggande bör utredas i åklagarväsendet. I 48 kap. 8 § RB finns en bestämmelse som stadgar att ett skriftligt besked med strafföreläggandets innehåll och sådana upplysningar som anges i 48 kap. 7 § RB ska lämnas eller sändas till den misstänkte. Paragrafen ändrades för att möjliggöra att hantera straff- förelägganden i ett elektroniskt system (se prop. 1999/2000:67 s. 13). Det bör dock tydliggöras att beskedet till den misstänkte också får sändas på elektronisk väg, t.ex. med tjänsten Mina meddelanden. Enligt 48 kap. 9 § första stycket RB godkänns ett strafföreläggande genom att den misstänkte skriver under och till behörig mottagare lämnar en förklaring, att han eller hon erkänner gärningen och god- tar det straff och den särskilda rättsverkan samt det enskilda anspråk som tagits upp i föreläggandet. Genom reformen Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot möjliggjordes digital hantering av såväl vanliga strafförelägganden som ordnings- bot (se prop. 2017/18:126). Det är möjligt att godkänna ett strafföreläggande elektronisk med en avancerad elektronisk under- skrift enligt 48 kap. 9 § andra stycket RB. När det gäller ordningsbot finns det en möjlighet god- känna en sådan enligt 48 kap. 17 § andra stycket RB med den enklare formen av elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS- förordningen om det sker i närvaro av en polisman eller annan som får utfärda föreläggande av ordningsbot. Skälet till att en enklare form av underskrift kan användas är att polismannen eller den som tar emot godkännandet på annat sätt kan förvissa sig om den misstänktes identitet. Alternativet till en elektronisk hantering är att den miss- tänkte i stället skriver under med papper och penna. Som huvudregel godkänns strafföreläggande genom ett skriftligt förfarande på distans. Ett strafföreläggande godkänns normalt inte i närvaro av en myndighetsföreträdare på samma sätt som är vanligt förekommande med föreläggande av ordningsbot. Det förekommer dock i vissa fall att strafföreläggande godkänns i närvaro av åklagare. Med de förslag som läggs fram i avsnitt 5.6.3 kommer förekomsten av godkännande i närvaro av åklagare inte vara lika vanligt som men kommer framöver förekomma i särskilda situationer och för lagöverträdare under . I 33 kap. 6 § tredje stycket RB finns en uppräkning av tjänstemän som får lämna information om förenklad delgivning i brottmål, näm- ligen en åklagare, en polisman eller annan anställd vid Polismyndig- heten eller som myndigheten har utsett, en tulltjänsteman, eller en tjänsteman vid . I avsnitt 4.3.4 föreslås också att denna krets ska utökas. De personalkategorier som räknas upp i paragrafen är befattningshavare som biträder åklagare eller förundersökningsledaren under brottsutredningen. Det är därför naturligt att dessa befattningshavare kan behöva biträda åklagaren med att ta emot ett godkännande av ett strafföreläggande. Det före- slås därför att ett strafföreläggande som godkänns i närvaro av en befattningshavare som avses i 33 kap. 6 § tredje stycket RB ska få skrivas under med den enklare formen av elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen på samma sätt som gäller för ordningsbot enligt 48 kap. 17 § andra stycket RB. Formen för att lämna ett förhandsgodkännande för strafföreläg- gande bör vara desamma som för strafföreläggande och ordningsbot. Ett förhandsgodkännande kommer på samma sätt som gäller för full- makter normalt inte lämnas i närvaro av åklagare utan i första hand av polis eller annan brottsutredande personal. Genom att möjlig- göra att ett förhandsgodkännande kan lämnas med den enklare formen av elektronisk underskrift kan den tekniska lösning som använder för föreläggande av ordningsbot också användas för förhandsgodkännande av strafföreläggande. Det föreslås därför att ett förhandsgodkännande av strafföreläggande som godkänns i närvaro av en sådan befattningshavare som avses i 33 kap. 6 § tredje stycket RB ska få skrivas under med den enklare formen av elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen på samma sätt som gäller för ordningsbot enligt 48 kap. 17 § andra stycket RB. I de flesta fall kommer den misstänkte att godkänna ett vanligt strafföreläggande på distans. En förutsättning för att den misstänkte ska kunna lämna ett godkännande av ett strafföreläggande med en elektronisk underskrift förutsätter att det finns digitala tjänster för godkännande i åklagarväsendet. sker hanteringen av strafföre- lägganden digitalt i åklagarväsendets ärendehanteringssystem Cåbra. Den enskilde åklagaren kan således hantera strafförelägganden helt digitalt. När ett strafföreläggande utfärdas skickas ett brev till den misstänkte. Det sker centralt. Den misstänkte kan godkänna föreläg- gandet genom att skriva på handlingen och skicka tillbaka eller god- känna det genom att betala det förelagda bötesstraffet och ev. till- kommande delar. bedriver ett arbete med att ansluta sig till tjäns- ten Mina meddelanden (se avsnitt 3.6.2 och 4.5). Det utreds också i vilken utsträckning kan agera förmedlare av digital post via Mina Meddelanden för och Ekobrotts- myndighetens räkning. Det föreslås att på egen hand ska utreda för- utsättningarna att sända digitala besked om strafföreläggande enligt 48 kap. 8 § RB med hjälp av tjänsten Mina meddelanden eller på annan elektronisk väg, t.ex. e-post. Oavsett om beskedet skickas digitalt eller inte bör det också övervägas om att införa nya digitala sätt att god- känna och betala strafföreläggandet. Det föreslås att Åklagarmyndig- heten ska utreda förutsättningarna att införa en digital tjänst för att godkänna strafföreläggande. Myndigheten bör också överväga möj- ligheterna att använda nya lättillgängliga betalningsmetoder.