sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — The main sources for the study were the Government Proposal memos submitted to the Parliament for enacting laws and decrees related to the responsibilities of municipalities in municipal solid waste (MSW) management. Regulatory impact assessments that were conducted in preparing the regulations were reviewed and findings summarized. The regulations and revisions were analyzed starting from 1993 to the current legislation in October 2020. In addition, Government Proposals currently (October 2020) in the public hearing phase were reviewed. Court cases were screened for examples of e.g. appeals concerning the obligation to use services by municipalities. Sources regarding the practical status of the MSW management in were official waste statistics from Statistics , reports published by () and the Ministry for the Environment (MoE). Additional data was collected from internet resources e.g. the websites of KIVO (organization for municipal waste companies) and YTP (industry and services). The scope of the study excluded septic tank sludge and municipal hazardous waste. The report is edited in English, but in cases of using direct extracts from the Finnish legislation, the official translation in Swedish is used, because this is considered more accurate and useful to the Client. The terms of reference for this study focuses on the question of excluding MSW from enterprises from the responsibilities of municipalities. However, as shown by the history of waste legislation in the same arguments that can be applied to exempting private sector business waste could be applied to similar waste from administration and public services. that belongs under the Extended Producer’s Responsibility legislation. in this document this term is used of the right to control the MSW that falls under municipal responsibility in the waste legislation. The term monopoly is not used in the legislation. In practice municipalities in have a wide flexibility in how they implement their obligations, using either municipal, other public or private sector services. The content of this monopoly thus varies in different municipalities and in time. Municipal (solid) waste, meaning solid waste from households and such solid waste from administration, services and enterprises which is comparable with household waste. exact interpretation has changed during the history. Septic or other sewage sludge is not included in this definition. Refuse derived fuel (also the term solid refuse fuel SRF is used) regulatory impact assessment: justification in the Government Proposals and studies commissioned to estimate the impacts of alternative policy instruments. waste management, meaning collection, transport, recycling, energy recovery and final disposal of waste. Brief overview of the responsibility of the municipality to take care of Brief history of the responsibility of the municipality in MSW management Obligation of municipalities to arrange waste management of MSW in densely populated areas. The municipality could choose between arranging the transport itself or by using a contractor or by allowing the property owner to contract the transporter. Revision of WM Act 1986 The act allowed the municipal WM to be arranged in cooperation with Municipal monopoly for household waste and corresponding waste from The obligation of households and other MSW generators to enrol to organized waste management. Transport to the municipal reception facility can be organized by the municipality or the property Decree on landfills 1997 EU directive on landfill leads to big investments and most municipalities start to delegate their MSW management to regional waste companies. Monopoly of municipalities is restricted to household waste and (411/2007) corresponding waste from “public service activities”, with some This waste can only be transported to a reception site as directed by the municipality. Transport can be organized by the municipality or by each property owner. New 646/2011 Social, health care and education services (also private ones) are returned to the municipal monopoly. “Secondary waste management responsibility” of municipalities was defined in detail. Extended producer’s responsibility for packages was applied also to consumer packaging but could be arranged through centralized collection Restrictions on the organic content of MSW to be allowed at landfills caused a surge of investment by municipal waste companies in thermal treatment of MSW. Revision (445/2018) of The municipal monopoly is restricted to household waste and corresponding waste from municipal public services with some exceptions. (current situation) The option for selling services to the market is restricted to of turnover for municipal owned waste companies. In force since with a transition period. As can be seen from this overview, the municipal “monopoly” of MSW management was enacted in the 1993 . Since then this monopoly has been gradually clarified and restricted in several phases of revisions in the legislation. These revisions reveal the various juridical implications of changing the scope of municipal monopoly in WM. These implications will be discussed after describing the current state of the MSW legislation. Current MSW legislation regarding municipal monopoly This chapter will describe in detail the current legal situation in after the three phases of changing the mandate of municipalities have been enacted. The latest change entered in force , so we are still in the transition stage. Furthermore, the changes will not stop here, because there are several Government Proposals in the pipeline that influence the municipal waste monopoly (see next chapter). The regulations regarding waste management by municipalities are collected in chapter 5 of the . The chapter is annexed to this report (annex 1). Duties of the municipalities in MSW management The 646/2011 states the duties of municipalities as follows (highlights by the Consultant): 32 § Kommunens skyldighet att ordna avfallshantering Kommunen ska ordna hanteringen av följande slag av avfall som inte är farligt avfall: 1)avfall från stadigvarande bostäder, fritidsbostäder, internat och annat boende, inbegripet slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar, 2)kommunalt avfall från kommunens förvaltnings- och serviceverksamhet, 3)sådant kommunalt avfall från affärslokaler som samlas in på fastigheten tillsammans med avfall enligt 1 och 2 punkten, 4)annat kommunalt avfall som samlas in tillsammans med avfall enligt 1–3 punkten inom ramen för ett områdesvist sopsugsystem eller något motsvarande insamlingssystem. (/445) Kommunen ska dessutom ordna mottagningen och behandlingen av farligt avfall från boende. Kommunen är ansvarig för att ordna mottagningen och behandlingen av farligt avfall från jord- och skogsbruket, om det inte är fråga om oskäliga avfallsmängder. Kommunens skyldighet enligt 1 och 2 mom. gäller inte avfall som i enlighet med 6 eller 7 kap. förs till avfallshantering som producenten eller distributören ordnar. The Decree on waste 179/2012 5 § clarifies the interpretation regarding rented : Sådant avfall från fritidsbostäder som avses i 32 § 1 mom. 1 punkten i avfallslagen är avfall som uppkommer i sommarstugor som är avsedda främst för eget bruk, semesterstugor som hyrs ut och andra motsvarande bostadsbyggnader för fritidsbruk. Avfall från semesterbyar som tillhandahåller liknande service som hotell betraktas dock inte som i 32 § 1 mom. 1 punkten i avfallslagen avsett avfall från fritidsbostäder There was a transition phase of three years in changing from the municipal monopoly to “free choice” for those affected by the latest revision. Regulations related to transport of MSW For understanding the current Finnish model, it is crucial to touch the issue of MSW transport. The municipal monopoly means that the municipality has the right to control the transport and treatment or utilization of this waste flow. However, the provides two alternatives for implementing this control: a)as default, the municipality will organize the transport by using its own vehicles (which is rare) or by procuring the services from contractors Kommunen ska ordna fastighetsvis avfallstransport, om inte något annat följer av 37 eller 41 §(kommunalt anordnad avfallstransport). Vid kommunalt anordnad avfallstransport får bara kommunen eller en avfallstransportör som handlar för kommunens räkning åta sig att transportera avfallet. När kommunen upphandlar avfallstransporttjänster ska den följa lagen om offentlig upphandling (348/2007). Vid upphandlingen ska det dras försorg om att området för tjänsterna och tjänsternas varaktighet fastställs och att de olika upphandlingarna samordnas tidsmässigt med beaktande av principerna i 2 § i den lagen. Kommunen ska på begäran ge fastighetsinnehavarna information om avfallsmängden och leveransplatsen för det avfall som transporterats från fastigheten, specificerat enligt avfallsslag. b)the municipality has the option of allowing the property owner to contract the waste transporter if certain conditions are fulfilled. Avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar Kommunen kan besluta att fastighetsvis avfallstransport ordnas i kommunen eller en del av kommunen så att fastighetsinnehavaren avtalar om den med en avfallstransportör (avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar), om 1)avfallstransporten då uppfyller villkoren i 35 § 2 mom., 2)avfallstransporten främjar avfallshanteringens allmänna funktion, stöder utvecklingen av avfallshanteringen i regionen och inte medför fara eller skada för hälsan eller miljön, 3)beslutets verkningar sammantaget bedöms vara positiva, särskilt med beaktande av konsekvenserna för hushållen och för företagens och myndigheternas verksamhet. Kommunen kan besluta att avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar ska gälla avfall av en viss typ eller beskaffenhet. Consultant’s comments: This option to leave the contracting of waste transporter to the property owner is a serious gap in the implementation of the municipal monopoly in practice. The municipal monopoly was seen in the early phases as a municipal responsibility to receive the MSW at the municipal landfill for final disposal. It was not seen as a right to control the utilization of the waste. Regulations with linkages to municipal monopoly Giving the municipality a responsibility (monopoly) for the management of specified wastes has legal implications and linkages to other legislation that were not recognized in the early phases of the evolution of the waste legislation. The following discussion covers the main aspects that are related to the municipal monopoly: MSW management as essential service The main rule in Finnish WM legislation is that the waste producer is responsible for the management of the produced waste. But for municipal waste, the waste management has been considered as an essential service (services of general economic interest SGEI in legislation1,2) because of the public health risks in case of failure to provide this. The municipality has been given the responsibility for ensuring this service. Defining the scope of municipal monopoly can be based on this aspect of public health. As can be seen from the history of MSW legislation, originally this essential service was defined in 1993 to cover all MSW. First, MSW from companies was removed from the scope of municipal monopoly because it was difficult to justify why the waste generator could ensure the waste management of all other wastes, including hazardous waste, but not MSW. Gradually also the waste management of most public services were excluded based on the same logic. Now basically only management for waste from housing is seen as an essential service. That MSW from municipal administration and municipal services was still left under the municipal monopoly in the 2018 revision can be interpreted from another point of view: it reflects the right of the municipality as the “waste producer” to be in charge of its own waste. This also means that the municipality as the owner of the waste can use in-house services to manage this waste without public tendering. In the Government Proposal 195/2017 this only MSW fraction remaining under municipal monopoly (in addition to household/housing waste) was justified by “minimizing the administrative burden of municipalities”. By municipal administration and municipal services, the regulation refers to activities defined in 6.2 § of the Municipal law. The definition covers activities of the municipality and municipal consortium and organs of municipal cooperation. The definition covers municipal social and health care and education services. The Government Proposal recognized that municipal social and health care services are planned to be 1https://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html 2Jätelain ja hankintalain yhteensovittaminen yhdyskuntajätehuollossa Loppuraportti 4.11.2016. transferred under the to-be-established provincial . If this planned transfer is realized, these services would no longer be covered by the municipal monopoly. On the other hand, there continues to be some ambiguity in defining when a service is public or private, taking into consideration that many of these private services are procured by public funds and the situation is constantly under change depending on the validity of each municipal service contract. The responsibility of the municipality to be balanced with rights The municipal stakeholders have strongly advocated the argument that if the municipality has to obligation to ensure household waste (or wider MSW) management in all circumstances, then this responsibility has to be balanced with the long-term right to control the flow of this waste3. Also, to ensure the required investments in MSW treatment and utilization the legislation on municipal monopoly must be predictable in the long term. In practice, because of the free choice in choosing the waste transporter applied in many municipalities, there have been cases where the transporter has not delivered the waste to the municipal reception, but to a private waste treatment facility4. The right of the municipality to receive the waste that it has the responsibility to manage is clarified in 41 §, with some exceptions (treatment on-site for some wastes, robust waste or EPR waste). Överlämnande av avfall till fastighetsvis avfallstransport eller till en områdesvis mottagningsplats Fastighetsinnehavaren eller någon annan avfallsinnehavare ska överlämna avfall vars hantering kommunen enligt 32 § är skyldig att ordna till den fastighetsvisa avfallstransport som ordnats i området eller till en områdesvis mottagningsplats som kommunen har ordnat. Avfallsinnehavaren kan trots det som föreskrivs i 1 mom. ordna transporten av sådant avfall som på grund av sin exceptionella storlek eller stora mängd eller någon annan egenskap inte lämpar sig för transport inom ramen för sedvanlig fastighetsvis avfallstransport, om transporten har godkänts i de kommunala avfallshanteringsföreskrifterna eller i kommunala miljöskyddsföreskrifter som har meddelats med stöd av 202 § i miljöskyddslagen. Avfallsinnehavaren får behandla det avfall som avses i 1 mom. också självständigt på sin fastighet eller överlåta bioavfall, avloppsslam eller annat därmed jämförbart avfall som uppkommer vid boende, för behandling på en grannfastighet eller någon annan fastighet i närheten, om den egna eller gemensamma behandlingen är småskalig och behandlingen har godkänts i de kommunala avfallshanterings- eller miljöskyddsföreskrifterna. (27.6.2014/528) Fastighetsinnehavaren kan trots det som föreskrivs i 1 mom. ordna transporten av separat insamlat förpackningsavfall, om avfallet inte transporteras inom ramen för fastighetsvis avfallstransport. Avfallet ska föras till avfallshantering som producenten ordnar. Vid transporten ska i övrigt tillämpas det som i denna lag bestäms om fastighetsvis avfallstransport Exemptions from municipal monopoly 3statement of Jätelaitosyhdistys 2015 4interviews of municipal waste companies in Kojo et.al 2015 Exemptions based on case-by-case applications During the different phases of municipal monopoly, some MSW producers, especially in the industry and large-scale services have experienced the municipal services inflexible and not tailored to their needs. This is often the case when the waste producer generates both MSW and production waste that have similar characteristics and could be managed together (for example paper waste from offices and paper waste from production or biowaste)5. The municipality can grant exceptions to the obligation if this is environmentally acceptable. Such applications have not been common6. Undantag från skyldigheten att överlämna avfall till kommunalt anordnad avfallshantering Kommunen kan på ansökan av avfallsinnehavaren besluta att hanteringen av avfall som avses i 32 § 1 mom. 2 punkten med avvikelse från vad som föreskrivs i 41 § 1 mom. får ordnas i enlighet med 4 kap., om detta som helhet betraktat är befogat för ordnande av fastighetens avfallshantering och leder till ett minst lika gott slutresultat med tanke på prioriteringsordningen och detta inte medför någon fara eller skada för miljön eller hälsan. Beslutet fattas , högst . (/445) Avfallsinnehavaren ska lämna uppgifter till den kommunala avfallshanteringsmyndigheten om typen och mängden av avfall som uppkommit i verksamheten och om leveransplatserna och behandlingssättet. Exemptions related to transport of EPR-waste Ordnande av fastighetsvis avfallstransport Kommunen kan dessutom sörja för ordnandet av fastighetsvis transport av separat insamlat förpackningsavfall som uppkommit inom verksamhet som avses i 32 § 1 mom. till avfallshantering som producenten har ordnat. There are currently open issues regarding the financial arrangements between EPR-operators and municipalities for compensating the costs of collecting EPR-waste on their behalf. These provisions are in the pipeline. Secondary responsibilities of municipalities Following the essential service concept and to ensure MSW services to waste generators not covered by the municipal responsibility, in cases where private services are not available, the gives municipalities the following “secondary” or conditional obligations. The detailed and complicated procedures decreed to verify that private services are not available, seem to emphasize that there must be strong justification to extend municipal services beyond the essential services. 33 § (29.3.2019/438) 5stakeholder feedback in Kojo et.al. 6However, during phases of aggressive conflict between stakeholders, the private sector waste operators have actively encouraged the waste producers to apply for such exemptions and have even written the applications on their behalf (source: interviews in Kojo et. avfallshantering i andra hand Kommunen ska ordna hanteringen av annat avfall än det som avses i 32 §, om avfallsinnehavaren begär det på grund av bristande utbud av andra tjänster och avfallet till sin beskaffenhet och mängd lämpar sig för transport eller behandling i kommunens avfallshanteringssystem (avfallshantering i andra hand). Om det är behandling av avfall som efterfrågas, kan begäran för avfallsinnehavarens räkning framställas av avfallstransportören eller någon annan aktör som en del av den avfallshanteringstjänst denne tillhandahåller. Om behovet av avfallshantering i andra hand föranleds av någon annan orsak än oförutsebar brådska och värde på avfallshanteringen är , är förutsättningen för konstaterande av det bristande utbud av andra tjänster som avses i 1 mom. och för begäran om avfallshantering i andra hand att avfallsinnehavaren i den i 143 a § avsedda dataplattformen för avfall och biflöden har publicerat en anbudsbegäran om den avfallshanteringstjänst som behövs och att en tjänst som motsvarar anbudsbegäran inte skäligen finns att tillgå inom en av avfallsinnehavaren fastställd tid på . Kommunen ska ingå ett avtal med avfallsinnehavaren om i 2 mom. avsedd avfallshantering i andra hand. Avtalet får gälla i högst i sänder och parterna kan säga upp det efter den uppsägningstid som anges i avtalet. Avtalet kan för avfallsinnehavarens räkning ingås av en avfallstransportör eller annan aktör som avses i 1 mom. Om avtalet ingås på något annat sätt än genom dataplattformen för avfall och biflöden, ska kommunen lämna de väsentliga uppgifterna om avtalet till plattformen från det att avtalet ingicks. I fråga om det totala värdet av annan avfallshantering i andra hand än sådan som avses i 2 mom. samt i fråga om det totala antalet avfallsinnehavare som använder den tjänsten och i fråga om själva tjänsten ska kommunen lämna väsentliga uppgifter specificerade enligt avfallsslag och behandlingsmetod till dataplattformen för avfall och biflöden före utgången av mars månad. Närmare bestämmelser om de uppgifter som ska ingå i begäran om avfallshantering i andra hand och i den i 2 mom. avsedda anbudsbegäran, de väsentliga uppgifter som avses i 3 och 4 mom. samt om andra omständigheter som kan jämställas med dessa får utfärdas genom förordning av statsrådet. Consultant’s comment: this secondary responsibility is on one hand an expression of the “essential service” logic. On the other hand, by defining this responsibility as an essential service it is exempt from the restrictions laid down in the legislation on public procurement, regarding in-house units. Quality criteria for municipal services Before 2011 there were no specific qualitative criteria for the MSW services that the municipality should provide. The Government Proposal 199/2010 observed that because the said waste producers are obliged to use the municipal services, they should be guaranteed a certain level of service. Kvalitetskrav för kommunala avfallshanteringstjänster Kommunen ska ordna avfallshantering så att 1)fastighetsvis avfallstransport står till förfogande efter behov, 2)det finns tillräckligt med områdesvisa mottagningsplatser för farligt avfall och annat avfall och att mottagningsplatserna är lättillgängliga för avfallsproducenterna, 3)det finns tillräckligt mångsidiga avfallshanteringstjänster av annat slag, inbegripet möjligheter till separat insamling av avfall som är förenliga med prioriteringsordningen, 4)avfallsinsamlingen och avfallstransporten ordnas och dimensioneras så att de motsvarar avfallets mängd och beskaffenhet så väl som möjligt, 5)det ges tillräcklig information om arrangemangen för avfallstransport och områdesvis mottagning av avfall och att informationen ges tillräckligt ofta. Närmare bestämmelser om antalet mottagningsplatser som avses i 1 mom. 2 punkten och det ordnande och den dimensionering av insamlingen och transporten som avses i 4 punkten får utfärdas genom förordning av statsrådet. Regulations regarding recycling and waste hierarchy for MSW The general principles of the waste hierarchy and source separation are enacted in the articles 8, 13 and 15. specifics are provided in the Decree on waste 179/2012. och materialåtervinning av kommunalt avfall Verksamhetsutövare inom industri- eller servicebranschen eller annan näringsverksamhet, andra avfallsinnehavare samt kommunerna ska under de förutsättningar som anges i 8, 13 och 15 § i avfallslagen inom sitt ansvarsområde ordna separat insamling och materialåtervinning av pappers-, kartong-, glas-, metall-, plast- och bioavfall. I 6 kap. i avfallslagen och i bestämmelser som utfärdats med stöd av den lagen föreskrivs det om producentens skyldighet att ordna separat insamling och materialåtervinning av kasserade pappersprodukter och pappers-, kartong-, glas-, metall- och plastförpackningar. Målet är att man genom de åtgärder som avses i 1 och 2 mom. ska materialåtervinna minst 50 viktprocent av det kommunala avfallet The EU circular economy package is exerting strong pressure on to improve recycling rates of MSW. has not reached the recycling target for 2020.