sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Det förtydligas i ett nytt andra stycke att paragrafens första stycke, inklusive kravet på att använda bästa möjliga teknik, även gäller för att minimera klimatförändringar. Att minimera klimatförändringar innebär att växthusgasutsläppen ska begränsas så långt som möjligt genom den teknik som är rimlig att kräva efter att avvägningen har gjorts enligt 2 kap. 7 §. Villkor om bästa möjliga teknik får ställas för alla typer av verk- samheter och åtgärder. För verksamheter som ingår i EU:s utsläpps- handelssystem (EU ETS) får villkoren dock enligt 16 kap. 2 c § inte innehålla gränsvärden som har som syfte att begränsa direkta utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten. Överväganden finns i avsnitt 6.1.2. Det läggs till i paragrafen att hushållning även ska ske med material och att återvunna eller förnybara råvaror och material ska användas i första hand om det leder till minskad miljö- och klimatpåverkan. Bestämmelsen innebär inte att påverkan på miljön respektive klima- tet ska vägas mot varandra utan en samlad bedömning får göras i varje enskilt fall. Bedömningen av vilken typ av råvaror eller material som ska användas behöver göras från fall till fall och ska utgå från ett brett perspektiv som kan kräva en livscykelanalys. En återvunnen råvara kan ha ett högre livscykelutsläpp än en primär, t.ex. för att en åter- vunnen råvara behöver transporteras lång väg. Bestämmelsen ska dock inte tillämpas så att verksamheter vars affärsidé är utvinning eller förädling av primära råvaror förhindras från att göra detta. Bestämmelsen rör ett område som förändras snabbt och t.ex. omfattningen av utredningsskyldigheten av miljö- och klimatpåver- kan från ett bränsle, råvara eller material utvecklas närmare i före- skrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 5 §. Paragrafen innehåller redan krav på hushållning med energi och att förnybara bränslen ska användas i första hand. Sådana krav kan tillämpas i ökad utsträckning genom ändringarna av 16 kap. 2 c § som innebär att använd mängd fossilt bränsle får begränsas även för verksamheter i EU ETS. Det framgår av ändringen av 2 kap. 3 § att villkor om bästa möj- liga teknik ska tillämpas för alla typer av verksamheter och åtgärder. Det ökar möjligheten att ställa villkor som har samband med teknik- krav enligt denna paragraf. Villkoren får dock enligt 16 kap. 2 c § inte innehålla gränsvärden som har som syfte att begränsa direkta utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från verk- samheter som ingår i EU ETS. Överväganden finns i avsnitt 6.1.3. Genom ett nytt andra stycke i paragrafen förtydligas att stoppregeln är tillämplig även på utsläpp av växthusgaser från verksamheter eller åtgärder. Bedömningen enligt tillägget ska dock utgå från om en verksamhet eller åtgärd kan befaras föranleda utsläpp av växthus- gaser av väsentlig betydelse i förhållande till det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som avses i 3 § klimatlagen (2017:720). Om en verksam- het eller åtgärd har sådana utsläpp får de tillåtas endast om reger- ingen finner att det finns särskilda skäl. Både första och andra stycket är generellt tillämpliga på all verk- samhet och alla åtgärder som faller inom tillämpnings- område. Överväganden finns i avsnitt 6.1.4. Miljökonsekvensbeskrivningen i den specifika miljöbedömningen I en ny sjätte punkt anges att en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter eller åtgärder med utsläpp av växthusgaser även ska innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de utsläpp av växthusgaser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra och uppgifter om de åtgärder som planeras för att minimera sådana utsläpp. Tillägget är ett förtydligande av vad som redan gäller . Överväganden finns i avsnitt 6.1.6. Miljöbedömningen hos den som prövar tillståndsfrågan I ett nytt andra stycke i paragrafen förtydligas att prövningsmyndig- heten för verksamheter och åtgärder med utsläpp av växthusgaser även ska göra en slutlig och samlad bedömning av de åtgärder som planeras för att minimera sådana utsläpp. Överväganden finns i avsnitt 6.1.6. Tillstånd, godkännande och dispens Paragrafen ändras i den del som anger att villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte ska tillämpas på verksamheter som ingår i Ändringen gör det möjligt att ställa krav även på verksamheter inom EU ETS att ersätta fossilt bränsle med förnybart enligt 2 kap. 5 §. Det är bara gränsvärden som har som syfte att begränsa direkta utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som inte får sättas för sådana verksamheter. Gränsvärden om bränsleanvändning kan i stället ha som syfte att öka användningen av förnybara bränslen eller energihushållning och kan därmed ställas för alla typer av verk- samheter enligt 2 kap. 5 §. Även villkor om bästa möjliga teknik som inte utgör sådana gränsvärden som anges i 16 kap. 2 c § kan ställas enligt 2 kap. 3 §. Överväganden finns i avsnitt 6.1.5. 19 kap. Förvaltningsmyndigheternas och kommunernas prövning Särskilt om prövningen av miljöfarlig verksamhet Paragrafen ändras som en följd av de föreslagna nya bestämmelserna i 22 kap. 1 f § och 25 h §§ som även ska tillämpas vid länsstyrelsernas och kommunernas prövning av miljöfarlig verksamhet. Överväganden finns i avsnitt 6.1.6. Förfarandet vid mark- och miljödomstolarna i ansökningsmål Bestämmelsen är ny och riktar sig till den som ansöker om tillstånd till en verksamhet som avses i artikel 10 och bilaga 1 i Europaparla- mentets och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). En ansökan om tillstånd till en sådan verksamhet ska utöver det som anges i 1 § första stycket dessutom innehålla förslag till hur verksamhetens utsläpp av växthusgaser kan minimeras. Med minimeras avses att utsläppen ska begränsas så långt som är rimligt att kräva efter att avvägningen har gjorts enligt 2 kap. 7 §. Överväganden finns i avsnitt 6.1.6. Bestämmelsen är ny och anger vad som ska bedömas i en dom som innebär att tillstånd ges. Utöver det som anges i 22 kap. 25 § ska en dom om tillstånd till en sådan anläggning som avses i 1 f § dessutom innehålla en bedömning av hur verksamhetens utsläpp av växthus- gaser kan minimeras. Med minimeras avses att utsläppen ska begrän- sas så långt som är rimligt att kräva efter att avvägningen har gjorts enligt 2 kap. 7 §. Överväganden finns i avsnitt 6.1.6. 24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m. Verkan av domar och beslut enligt I ett nytt andra stycke i paragrafen införs en möjlighet att ansöka om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a § om en myndighet avser att an- söka om omprövning av verksamheten enligt 5 § i syfte att väsentligt minska en verksamhets utsläpp av växthusgaser. Den nya möjligheten kan endast användas om en myndighet bedömer att en verksamhets växthusgasutsläpp kan minskas väsent- ligt och därför avser att inleda ett omprövningsförfarande för att krav om detta ska ställas på verksamheten. I dessa fall får verksam- hetsutövaren en sista chans att självmant ändra sin verksamhet så att verksamhetens växthusgasutsläpp minskas väsentligt. En ompröv- ning med det syftet får då inte inledas. Endast de villkor som har betydelse för verksamhetens utsläpp av växthusgaser får omprövas om verksamheten i övrigt kan bedrivas med tidigare meddelade villkor till skillnad från 16 kap. 2 a § där ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. På samma sätt som gäller för övriga ändringstillstånd får det nya ändringstillståndet omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas. Överväganden finns i avsnitt 6.1.8. Ett tillägg görs i paragrafens första stycke som anger att paragrafen endast avser villkor om gränsvärden för direkta utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten eller villkor som genom att re- glera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av kol- dioxidutsläpp som beslutats innan lagen (2004:119) om handel med utsläppsrätter trädde i kraft. Utan ändringen skulle villkor om använd mängd fossilt bränsle som beslutas efter att utredningens förslag träder i kraft inte bli gil- tiga. Det bör förtydligas att sådana villkor om gränsvärden som bestämmelsen avser bara kan ha beslutats före det att lagen om handel med utsläppsrätter trädde i kraft, även om sådana gräns- värden som anges i bestämmelsen fortfarande inte får sättas enligt 16 kap. 2 c §. Överväganden finns i avsnitt 6.1.5. Till följd av ändringen i 16 kap. 2 c § tydliggörs att det bara är gräns- värden som har som syfte att begränsa direkta utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från verksamheter i EU ETS som tillsynsmyndigheten inte får besluta om förelägganden om. Över- väganden finns i avsnitt 6.1.5. Enligt andra punkten ska de nuvarande bestämmelserna även i fort- sättningen gälla i mål och ärenden som är under handläggning. Bestämmelsen innebär att äldre föreskrifter även ska tillämpas av överprövande myndigheter och domstolar sedan ett sådant mål eller ärende har överklagats. Överväganden finns i avsnitt 8.8.3. 10.2Förslaget till lag om ändring i (2010:900) I paragrafen undantas de krav som införs i 6 kap. 35 § 6 och 43 § andra stycket . Ändringen innebär att paragrafen ska till- lämpas på samma sätt som före ändringen. Överväganden finns i avsnitt 8.2.4. Utredningens uppdrag och genomförande Att klara av utmaningarna för att möta de globala klimatföränd- ringarna är en av samtidens största frågor. För att det ska vara möj- ligt kommer det att krävas investeringar i näringslivet på en nivå som skådats. Det är företagen som producerar de allra flesta varor och tjänster som såväl bidrar till som löser problemen med växthusgasutsläpp. Det är genom företagens innovationer och förändringar som det alls blir möjligt att reducera den negativa klimatpåverkan. Om denna process inte underlättas kommer Paris- avtalets intentioner inte kunna förverkligas. Därför är det så viktigt att varje initiativ och reglering som vidtas stöttar investeringsviljan och inte motverkar den. Av utredningens direktiv framgår att den ska skapa bättre förut- sättningar för att klimatmål ska kunna uppnås. Utredningen ska därvid bland annat utreda hur kan anpassas för att bli ett effektivt verktyg för att nå de svenska klimatmålen. För företagen är emellertid klimatfrågan inte en nationell utan en global fråga. Det svenska näringslivet exporterar en mycket hög an- del av sina varor och tjänster. Det gör att deras möjligheter att bidra till lösningen på klimatutmaningen är större än bara ett svenskt perspektiv. innebär det också att de är utsatta för konkur- rens från företag i länder som inte har samma ambitiösa mål som . Därför är det olyckligt att utredningens uppdrag begränsas av ett snävt nationellt perspektiv, som inte bara ter sig kortsiktigt från klimatsynpunkt utan också riskerar att kringskära företagens möjlig- heter att positivt bidra till lösningarna som deras konkur- rensförmåga riskerar att urholkas. Givet denna snäva nationella utgångspunkt har utredningen valt att koncentrera sitt arbete till att åstadkomma en ökad detaljstyrning av verksamheterna utan att ta hänsyn till vilka behov som faktiskt före- ligger om klimatmålen ska kunna nås. I konsekvensanalysen skriver utredningen också mycket riktigt att förslagen visar ”hur skulle kunna anpassas” och att detta inte är ”liktydigt med vilka styr- medelsförändringar som vore bäst för att nå klimatmålen”. Regeringen har tillsatt Fossilfritt , som bygger på att verk- samhetsutövarna själva identifierar vad som behöver göras för att de ska klara omställningen till fossilfrihet. Inom ramen för detta arbete anger verksamhetsutövarna också vilka hinder som behöver undan- röjas för att kunna nå dit. Projektet har på ett positivt sätt bidragit till att tydliggöra näringslivets omfattande arbete för att ställa om, men också förtydliga gemensamma utmaningar och hinder som behö- ver adresseras av regeringen. Fossilfritt har i sitt arbete identi- fierat att en av de avgörande utmaningarna för omställningen är möj- ligheterna att erhålla tillstånd, oavsett om det är ändringstillstånd eller tillstånd till nya anläggningar. Det handlar ytterst om invester- ingsviljan och hur den påverkas av regelsystemet. Där är tiden en mycket viktig faktor, men även transparensen, rättstrygghet och för- utsebarheten är av stor betydelse. Som ofta konstateras numera är det inte lagstiftningen som driver utvecklingen, även om den kan vara viktig för att skapa jämlika konkurrensvillkor när utvecklingen har kommit igång. Synsättet att lagstiftningen skapar miljönytta och konkurrenskraft (den så kallade Portereffekten) har visats vara felaktig. är lagstiftningen snarare ett problem för utvecklingen än tvärtom. Skälet för utredningens detaljstyrande angreppssätt beror på att man utgår från att många anläggningar inte vidtar åtgärder på klimat- området och att staten därför måste driva på för att klimatmålen att uppnås. I konsekvensanalysen utgår man från ett så kallat nollalter- nativ framtaget av . Detta alternativ har som ut- gångspunkt att inget kommer förändras från dagens läge, vilket är ett felaktigt synsätt. Det omfattar till exempel inte redan existerande styrmedel och investeringar som redan finns på plats , till exem- pel Hybrit, Northvolt med flera. Att bortse från den faktiska situa- tionen ger en gravt missvisande bild av verkligheten och gör utgångs- punkten för arbetet och den därpå baserade konsekvensanalysen helt irrelevant. I ljuset av detta ter sig utredningens angreppssätt för att genom tillståndssystem nå klimatmålen som direkt kontra- produktivt. En bättre angreppsvinkel, med större möjlighet till framgång, hade varit att identifiera vilka drivkrafter som finns för att nå den efterfrågade utvecklingen. Man borde i stället ha utgått från hur kan anpassas för att underlätta för verksamhets- utövare att genomföra investeringar och därmed bidra till att nå kli- matmålen. En sådan angreppsvinkel kan dock aldrig isoleras till en- bart prövningssystem, utan måste inbegripa miljö- och klimatpolitiken i stort. I de delar utredningen presenterar förslag är de också ofta otyd- liga och öppna för tolkningar. Det kan exemplifieras på flera sätt. Det är i och för sig förståeligt, med tanke på den allmänna diskus- sionen, att man vill föra in klimatet i , som föreslås i 1 kap 1 §. Vad denna förändring ska åstadkomma förutom att utgöra en symbol är däremot oklart. Risken man löper är att andra delar, såsom biologisk mångfald, kommer att värderas lägre, vilket i och för sig kan vara avsikten. Men i så fall vore det bättre att det framgick tydligt. På samma sätt är det otydligt vad som avses med att klimat- förändringar minimeras, inte minst i förhållande till andra skador och olägenheter som kan uppkomma till följd av mänsklig verk- samhet. På liknande sätt anges att en prövningsmyndighet ska göra en samlad bedömning, enligt förslaget till bestämmelse i 6 kap 43 § för att bedöma de åtgärder som planeras för att minimera växthus- gasutsläpp. Bestämmelsen öppnar för en rad tolkningar och kommer att ytterligare försvåra tillståndsprocesserna. Till detta kommer onö- diga tillägg av i det närmaste självklarheter, som att BAT ska använ- das, vilket snarare riskerar att förvirra än förenkla. Texterna är också fulla av lösa antaganden från utredningens sida som inte styrks med fakta eller glidningar i språkbruket för att stödja sina egna teser. Man använder uttryck som att ”utredningens bild är att” och ”långt ifrån alla” utan att ange grunden för uttalandena. Utredningen har i hushållningsreglerna i 2 kap 5 § lagt till krav på att hushålla med material och att återvunna eller förnybara råvaror och material ska användas. Kraven ter sig märkliga men måste tillskrivas utredningens uppfattning att företagen av sig själva vidtar ytterst små eller inga åtgärder för att bli effektivare. Ett ensidigt krav i på materialanvändning skulle emellertid få negativa konse- kvenser för den konkurrensutsatta industrin och skulle leda till att verksamheter med alternativa lokaliseringar för produktion av sam- ma produkter sannolikt skulle få svårt att verka i landet. Vidare riske- rar kravet på användning av återvunna eller förnybara material att försvåra prövningsprocesserna och bli en hämsko på viktiga bran- scher, såsom gruvindustrin och bergmaterialindustrin, Sammantaget skulle regleringen få negativa konsekvenser för konkurrenskraften utan att tillföra någon ytterligare miljö eller klimatnytta. Stoppregeln i 2 kap 9 § andra stycket Syftet med regeln förefaller vara att vidta en symbolisk åtgärd. Ut- redningen bedömer nämligen att sannolikheten för att den ska användas är liten. Bestämmelsen innebär emellertid att enskilda före- tag kommer att ställas till ansvar för om de svenska nationella ut- släppsmålen inte nås, trots att verksamheten kan ha marginell påver- kan. Här gör sig också problemet med den nationella avgränsningen gällande. Den tillkommande anläggningen skulle kunna medföra lägre direkta utsläpp än om produktionen skulle läggas någon annan- stans i världen eller innebära lägre indirekta utsläpp i andra länder genom de produkter som tillhandahålls. Regeln riskerar här alltså att bli kontraproduktiv i förhållande till . Exempel på detta är utvinning av vissa metaller och i och omvand- landet av dessa till material eller produkter som tillhandahålls på världsmarknaden. I realiteten skulle stoppregeln innebära ett bety- dande koldioxidläckage. Dessutom urholkar det syftet med interna- överenskommelser som EU ETS. Som utredningen konsta- terat är rådande praxis att koldioxidutsläpp inte bör regleras i en- skilda tillstånd eftersom de har globala effekter och bättre regleras på annat sätt. Utredningens förslag att genom styra företag i den hand- lande sektorn i EU ETS utöver vad som följer av utsläppshan- delssystemet riskerar att bli kontraproduktivt såväl mot intentioner som de svenska utsläppsmålen och den svenska kon- kurrenskraften. Det ligger inte heller i linje med intentionerna i klimatlagen som förutsätter att minskningarna av utsläpp inom den handlande sektorn ska åstadkommas genom skärpningar av EU ETS. Även Miljömålsberedningen ansåg att svenska nationella mål förut- sätter att omvärlden agerar samfällt och att de inte kan uppnås genom ensidiga nationella åtaganden. Det är också, som utredningen redogör för, långt från säkert att förslaget ens är i enlighet med . Genomgående väljer utredningen att bortse från andra aspekter än utsläppsminskningar i EU:s direktiv när man argumenterar för möjligheten att genomföra förslaget. handlar i grunden om en fungerande inre marknad, där även aspekter som kostnadseffektivitet i EU, alltså inte i , ekonomisk utveckling och sysselsättning också ska beak- tas. har också underkänt åtgärder i medlemsstater som inte är förenliga med fördragen och som undergräver den inre marknadens funktion. Förslaget riskerar just detta. Utredningen bedömer nämligen själv att förslaget skulle leda till att försämra kostnadseffektiviteten inom EU ETS ”såväl sett till alla aktörer i utsläppshandelssystemet som till enbart de svenska företagen som omfattas”. Eftersom nettonollmål till 2045 är mer strikt än EU:s mål innebär ett uppfyllande av det svenska målet i sig minskade möjligheter att nå EU:s mål på ett kostnadseffektivt sätt. Åtgärder i som medför kostnader utan att ge någon större effekt på EU-utsläpp innebär alltså att det svenska klimatmålet sätts före EU:s mål och därmed också målet i . Omprövning, tidsbegränsning av tillstånd och en avvägningsregel om klimatnytta Utredningen har valt att inte gå vidare med vissa förslag och har i stället valt att rekommendera tillsättandet av nya utredningar. De anges dock vara en förutsättning för att de förslag som utredningen lägger fram ska få full effekt. Här ska endast noteras att argumen- tationen för genomförandet av de tillkommande förslagen i grunden baseras på att företagen inte vidtar åtgärder i tillräcklig utsträckning. Resonemanget ter sig emellertid märkligt med hänsyn till den officiella statistiken från som visar att utsläppen från punktkällorna i har minskat med 75–från de högsta nivåerna . Detta gäller dessvärre inte växthusgas- utsläppen som inte kunnat reduceras i samma takt. Det är emellertid inte ett bevis på utevaron av åtgärder eller viljan att vidta sådana utan endast att svårigheterna är större. Det ska dock framhållas att när det gäller just växthusgasutsläppen kunnat minska dessa i abso- luta tal som tillväxten och välfärden ökat i . Förslag som medför en ökad börda för företagen, större osäkerhet eller ytterligare långdragna beslutsprocesser kan alltså påverka inte bara företagen och ekonomin utan också måluppfyllelsen i . Här ska noteras att näringslivet är direkt avvisade till tankarna på automatisk omprövning och tidsbegränsning av miljötillstånd. En avvägningsregel skulle däremot kunna ha en positiv effekt, men borde hellre utformas som en generell avvägningsregel när det gäller målkonflikter, såväl samhälleliga som miljö- och klimatmässiga. Slutligen kan konstateras att konsekvensanalysen är mycket dåligt underbyggd. Den ger varken svar på de miljömässiga effekterna eller påverkan på näringslivet och samhällsutvecklingen. Trots påståen- den om positiva effekter är underlaget dåligt och inte sällan mot- sägelsefullt. Utredningen kan i ett stycke konstatera att det inte går att mäta koldioxidläckage för att i nästa bedöma att sannolikheten för att ett betydande sådant ska uppstå av förslaget är låg. Utredningen gör ingen bedömning av det faktum att de empiriska studierna på EU ETS är baserade på ett relativt lågt pris och gratis tilldelning som vi går mot med allt högre priser och minskad fri tilldelning. När det gäller koldioxidläckage tas frågan om invester- ingsläckage inte ens upp. Att nya investeringar, eller investeringar för omställning, varken hamnar i eller i andra länder är en minst lika allvarlig del av koldioxidläckaget som den allmänt vedertagna tolkningen att produktion slår igen och flyttar till andra länder. Utredningen redovisar påverkan på myndigheternas arbete men förhåller sig mer avvaktande till bördan för verksamhetsutövarna. Det är de senare som kommer att drabbas av den största belastningen, eftersom myndigheterna endast behöver ställa krav på underlag medan företagen som har bevisbördan måste utreda sakförhållandena. Utredningen konstaterar att konsekvenserna för företagen är osäkra men försvarar sitt bristfälliga underlag med att osäkerheten skulle förbli stor även om ytterligare analyser skulle genomföras. Slutsatsen ter sig märklig eftersom utredningen trots detta redovisar bland annat samhällsekonomiska kostnader för utsläppsminskningar. Redovis- ningen görs emellertid endast i absoluta tal utan några jämförelser med BNP eller på annat sätt för att redovisa vad kostnaden är för med ett eget mål. Här hade utredningen kunnat relatera kostnaderna till den konkurrensutsatta industrin, effekterna på sysselsättningen och riskerna för läckage av såväl växthusgaser som investeringar. Ett annat exempel är när utredningen anger att den föreslagna stopp- regeln i 2 kap 9 § inte kommer att användas och därför inte behöver konsekvensutredas. Utredningen noterar dock att den kan få en preventiv effekt på potentiella nyetableringar eller omfattande änd- ringar av befintliga verksamheter, vilket emellertid inte följs upp eller undersöks. , , , , , , , (2020): Kommentar till . (2019): Regulating carbon dioxide emissions in the UK in the context of the EU ETS. Boot, P.A. (2016): Hoe kan Nederland broeikasgasreductie bereiken? , Milieu & Recht, . de Bruyn m.fl. (2020): Energy-intensive industries – Challenges and opportunities in energy transition. Study for , Research and Energy (ITRE). , Scientific and Quality of Life Policies.