sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess Nationell samordnare för en välfungerande sjukskrivningsprocess SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare – en nationell samordnare – med uppdrag att främja sam- verkan mellan aktörerna i sjukskrivningsprocessen. Som särskild utredare förordnades med. dr. och leg. psykolog . Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreterare (), kansli- rådet (), departementssekreterare , () och ämnesrådet (). entledigades och förord- nades kanslirådet () som sakkun- nig i utredningen. entledigades och förordnades departementssekreterare () som sakkunnig i utredningen. Som sekreterare i utredningen förordnades utredaren och jur. kand. entledigades och från och med 1 decem- ber 2018 förordnades med. som sekreterare i utred- ningen. Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensamt ansvarig för utredningens rekommendationer. Utredningen, som har haft namnet Nationell samordnare för en välfungerande sjukskrivningsprocess, över- lämnar härmed sitt betänkande Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess (SOU 2020:24). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande.............................. En process i förändring ........................................... Utredningens kommentarer till uppdraget............ Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ....................... Ingen gemensam definition..................................... 1.2.2Att närma sig en definition – begreppen sjukskrivning, rehabilitering och process............... Processens början och slut...................................... 1.2.5Begreppen sjukdom och arbetsförmåga i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ...... Ekonomisk trygghet och stöd till återgång ........... 1.3Samverkan i sjukskrivnings- och Utredningens utåtriktade arbete ............................ 1.4.5Analys av nuvarande förhållanden när det gäller samverkan i sjukskrivnings- och 1.4.6Översyn av det förebyggande arbetet och stödet för återgång i arbete.............................. Disposition av betänkandet ................................................... Aktörernas ansvar i sjukskrivnings- och Ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund 2.2.1Arbetsgivarens ansvar och skyldigheter enligt Arbetsgivares plan för återgång i arbete ................ 2.2.3Förordning (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd för återgång i arbete ................ Arbetsgivaren ska lämna upplysningar till och vidta åtgärder 2.2.5Saklig grund för uppsägning när arbetsgivaren har fullgjort sitt rehabiliteringsansvar.................... 2.3 Hälso- och sjukvården............................................................ Hälso- och sjukvårdens ansvar att tillhandahålla god hälsa och en vård på lika villkor ........................................................... 2.3.2Hälso- och sjukvården intygar nedsatt 2.4.1Samordna och utöva tillsyn över Myndigheten för arbetsmiljökunskap .................... kommuner och regioner (SKR) ............... 3.1Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen inkluderar nästan alla individer i arbetsför ålder ........................ Anställda med sjuklön............................................. 3.1.2Individer med ersättning från 3.1.3Individer som blir arbetsoförmögna under tid i arbetsmarknadspolitiskt program hos Individer utan sjukpenninggrundande inkomst .... 3.1.6Individer som får stöd via 3.2 Individens upplevelse.............................................................. Intervjuer med sjukskrivna ..................................... Individsynpunkter från andra källor ...................... 3.2.3Information från patient- och 3.3 Utredningens slutsatser.......................................................... 3.3.1För de flesta fungerar sjukskrivnings- och 3.3.2Individer uttrycker missnöje över 3.3.3Individen efterfrågar en mer förutsägbar 3.3.4De individer som behöver mer stöd efterfrågar ett stöd som ingen aktör har ett uttalat ansvar 3.3.5Individer som nekats ersättning från sjukförsäkringen vill ha mer stöd ........................... Samverkan i teori och form ....................................... Behovet av samverkan – sektorisering av offentlig verksamhet......................................... Strukturell och operativ samverkan ..................... Teoretiska perspektiv på samverkan.................................... Olika former av samverkan .................................. Hinder och framgångsfaktorer för samverkan.... Styrning och samverkan........................................ 4.3Former för samverkan inom sjukskrivnings- och 4.3.1Samverkan i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen regleras på olika sätt .... sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen...... inriktning för samverkan ..... 4.3.4Överenskommelser som medel för samverkan mellan och övriga aktörer på regional och lokal nivå ..................................... 4.3.5Regioners strukturella samverkan med aktörer i processen – några exempel ................................. 4.3.6Kontaktvägar är en förutsättning 4.3.7Utredningens slutsatser gällande former för samverkan i sjukskrivnings- och Analys av nuvarande förhållanden för samverkan i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ............. Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens paradox..... 5.2 Regler som berör sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen finns i flera olika lagar ................. 5.2.1Arbetsgivarens ansvar i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen regleras i flera lagrum... 148 5.2.2Omplacering har en betydelse i arbetsrätten och en annan betydelse i socialförsäkrings- 5.2.3Flera aktörer utformar planer för återgång i arbete för individen ............................................. 5.3 Medicinska uppgifter ............................................................ 5.3.1Hälso- och sjukvårdens möjligheter att lämna Individens behov av medicinska uppgifter........... Arbetsgivarens behov av medicinska uppgifter ... 5.3.4Försäkringskassans behov av medicinska 5.3.5Arbetsförmedlingens behov av medicinska behov av medicinska uppgifter.... 5.4Begreppet rehabilitering fylls med olika innebörd av olika aktörer...................................................................... 5.4.1Användning av begreppet rehabilitering vid uppdateringen av 5.4.2Användning av begreppet rehabilitering när beviljar 5.5Individen tycker att den egna arbetsförmågan bedöms olika av olika aktörer i processen ......................................... 5.5.1Individer tycker att det är svårt att förstå att kan göra en annan bedömning av arbetsförmågan än den 5.5.2Individen upplever att och Arbetsförmedlingen bedömer arbetsförmåga olika och myndigheternas olika uppdrag kan leda till konsekvenser för individen ..................... 5.6Att det finns olika förväntningar på samordningsansvar skapar problem i samverkan................ 5.7Aktörerna vill utveckla metoder som hjälper dem att hitta de individer som har behov av stöd ....................... 5.8Aktörsspecifika förutsättningar som påverkar samverkan i processen .......................................................... 5.8.1Flera aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen önskar mer kunskap, mer tid och mer stöd i sitt arbete ......................... är en utmaning för samverkan .............................. 5.8.3Reformeringen av Arbetsförmedlingen påverkar samverkan i sjukskrivnings- och är komplex och dynamisk .................................................... 5.9.1Aktörerna utgör förutsättningar för varandras 5.9.2Exempel på förändringar och oönskade konsekvenser i sjukskrivnings- och 5.9.4Komplexitet påverkar förekomst av oönskade konsekvenser i sjukskrivnings- och 5.10Utredningens slutsatser om nuvarande förhållanden som påverkar samverkan i sjukskrivnings- och Översyn av utvecklingen av förebyggande och stöd för återgång för anställda.......................................... 6.1Utvecklingen inom kunskapsområdet stöd för återgång kunskapsöversikter om återgång i arbete ............. – en metod för återgång i arbete................. 6.1.3Utredningens slutsatser om kunskaps- utvecklingen inom området stöd för återgång i arbete............................................... 6.2Aktuella initiativ för att stärka förebyggande arbete och stöd för återgång för anställda ...................................... Myndigheten för arbetsmiljökunskap .................. gemensamma arbete för att främja 6.2.4Ny lag om koordineringsinsatser för sjukskrivna patienter kan leda till att fler individer får stöd att återgå i arbete...................... 6.2.5Arbetsgivarens plan för återgång i arbete och det arbetsplatsinriktade rehabiliteringsstödet...... 6.3 Arbetsplatsinriktat stöd för återgång i arbete ..................... Arbetsplatsinriktat stöd för återgång i arbete...... 6.3.2Otydlighet i roller och ansvar för arbetsplatsinriktat stöd för återgång .................... 6.4 Andra aspekter av förebyggande och stöd för återgång ..... 6.4.1Den sjukpenninggrundande inkomsten skyddas inte under tid med ersättning från en av de kollektivavtalade sjukförsäkringen.............. 6.4.2Försäkringskassans tillämpning av hur arbetstid ska förläggas är stelbent vid deltidssjukskrivning och arbetsträning ................ Stöd till företagare................................................. Översyn av stöd för återgång i arbete för de som är 7.1Stöd för återgång i arbete genom det förstärkta samarbetet mellan och kartläggning och aktiva insatser ........................... 7.1.2Övergången från sjukförsäkringen till arbetsmarknaden – kontakmöten Resultat av det förstärkta samarbetet .................. 7.1.4Regelkonflikter som försvårar det förstärkta 7.2Stöd för återgång i arbete för individer som uppbär 7.2.1Viljeinriktning om samverkan kring individer som saknar SGI ..................................................... 7.2.2Den nya funktionen för koordinering kan leda till att fler individer som saknar SGI får sitt behov av rehabilitering utrett av 7.3 Stöd för återgång i arbete genom samordningsförbund .... 7.4Europeiska socialfonden (ESF) finansierar projekt som stödjer individer åter till arbete.................................... Rekommendationer och överväganden ....................... Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens syfte .......... 8.2Uppdrag att samverka för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess.......................... 8.2.1Aktörerna behöver samverka på strukturell 8.2.2Är ett förtydligande i myndigheternas respektive instruktioner tillräckligt för att alla aktörer ska medverka i samverkan? Företrädare för verksamheter ska samverka ........ 8.2.5Former för samverkan för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess .......... 8.3En gemensam digital yta för planering i sjukskrivnings- 8.3.1Mer förutsägbarhet skulle underlätta 8.3.2Individen behöver hjälp att bära information genom sjukskrivnings- och rehabiliterings- 8.3.3En gemensam digital planeringsyta kan även underlätta för aktörerna i sjukskrivnings- och De juridiska förutsättningarna för en gemensam digital planeringsyta behöver 8.4Bättre stöd till individer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen oavsett behov av att få rehabiliterande insatser samordnade.................................... 8.4.1Individer har behov av avlastning vad gäller förmedling av information .................................... 8.4.2Ingen aktör har uppdraget att bistå individen genom hela sjukskrivnings- och En ny lagstadgad uppgift för 8.4.4Individens egen bedömning av behov av stöd bör vara vägledande ............................................... 8.4.5Övervägande om hela samordningsuppdraget 8.5 Stärkta drivkrafter för arbetsgivare ..................................... Frågan om drivkrafter bör utredas vidare............ 8.5.2Drivkrafter genom redovisningsskyldighet av kostnader för ohälsa och sjukfrånvaro................. 8.5.3Arbetsgivarföreträdarnas kritik till ökade 8.6 Konsultation av expert vid bedömning av arbetsplatsinriktat stöd för återgång i arbete ...................... 8.6.1Att arbetsgivare själva bedömer behovet av expertstöd har både för- och nackdelar........... En precisering av utredningens 8.6.3Risk att frågan om arbetsplatsinriktat stöd blir för komplicerad............................................... 8.6.4Rekommendation om expertstöd i relation till reformer för stärkt stöd för återgång i arbete .................................................... En principiell fråga om kvalitetssäkring .............. 8.7En förvaltning av kunskapsområdet arbetsplatsinriktat stöd för återgång i arbete ..................................................... 8.7.1Ansvaret ges till Myndigheten för 8.8Ett utvecklat samarbete mellan och Arbetsförmedlingen för att möta individers behov 8.8.1Individen väljer själv om hen vill ha stöd i övergången mellan myndigheterna .................... 8.8.2Försäkringskassan behöver göra mer för att fler individer ska ges stöd genom myndig- Ett utvecklat stöd till individer som har nedsatt hälsa men som av bedöms ha arbetsförmåga ..................................... 8.8.4Mer behöver göras för att säkerställa att individer inte förlorar sin sjukpenning- grundande inkomst i övergången från 8.9Ett förbättrat stöd till individer som har medicinska begränsningar, som saknar sjukpenninggrundande inkomst och som uppbär försörjningsstöd ......................... En utredning bör tillsättas om hur kan ges ett utökat ansvar ............... 8.9.2Socialtjänsten behöver få förutsättningar att bedöma medicinska begränsningar ................. bör ha det samordnade ansvaret ... Överväganden om att ges Utbyte av medicinska uppgifter i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen bör utredas ................................... Aktörernas behov av medicinska uppgifter för att kunna utföra sitt arbete i sjukskrivnings- Hälso- och sjukvårdens förutsättningar för att kunna lämna de medicinska uppgifter som efterfrågas måste klargöras............................ Former för medicinskt uppgiftslämnande ........... Förvaltning av former för utbyte av medicinska uppgifter......................................... Konsekvenser av rekommendationerna....................... Rekommenderar fyra utredningar........................................ 9.2Konsekvenser för samverkan i sjukskrivnings- och 9.3 Ekonomiska konsekvenser................................................... Konsekvenser för statens budget ......................... Ekonomiska konsekvenser för arbetsgivare ........ 9.3.3Ekonomiska konsekvenser för individer Konsekvenser för individen ................................................. Konsekvenser för hälso- och sjukvården ............................ Konsekvenser för arbetsgivare............................................. Konsekvenser för Arbetsförmedlingen............................... Konsekvenser för Myndigheten för arbetsmiljökunskap .. Konsekvenser för övriga myndigheter och aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ................... Konsekvenser för jämställdhet ............................................ Källor och litteratur .......................................................... Utredningen samordnare för en vill ta del av era synpunkter ............................................ Bilaga 3 Undersökning bland sjukskrivna................................. Bilaga 4 Inbjudan till, och svar från, landstingskommunala Bilaga 5 Inbjudan till, och svar från, privata sektorn................ Bilaga 6 Inbjudan till, och svar från, statliga sektorn ............... Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare –en nationell samordnare – med uppdrag att främja samverkan mellan aktörerna i sjukskrivningsprocessen. Enligt direktiven ska samordnaren analysera nuvarande förhåll- anden när det gäller samverkan mellan aktörerna i sjukskrivnings- processen, följa upp nuvarande samverkan mellan aktörerna med fokus på konsekvenser för individen, se över hur det förebyggande arbetet och stödet för återgång i arbete utvecklas hos olika aktörer, se över om regelverket är ändamålsenligt för att stödja individens återgång till hälsa och arbete, främja dialog för att skapa en smidigare process för individen så att individen kan återfå hälsa och återgå i arbete, samt lämna författningsförslag om utredaren bedömer att det är nödvändigt. Målet med samordnarens uppdrag är att bidra till att motverka de problem som kan uppstå till följd av det uppdelade ansvaret mellan aktörerna i sjukskrivningsprocessen. Arbetet har utförts i nära samarbete med aktörerna i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. Vi har genomfört ett hundratal möten och dialoger med aktörer runt om i landet. Utredningens två referens- grupper har bestått av representanter från Arbetsförmedlingen, Arbets- givarverket, , , , Region , Region , , , , , , , och Västra Götalandsregi- onen. Inom ramen för utredningens arbete har vi genomfört en akt- granskning, en enkätstudie, intervjuer och inhämtat underlag från statistikförande myndigheter. Individsynpunkter har inhämtats direkt i intervjuer med individer och indirekt genom patient- och brukarorganisationer, arbetstagarorganisationer och andra aktörer och myndigheter. Beaktat uppdragets omfattning har vi prioriterat en bred genom- lysning av de områden som omfattas av direktiven. Inom de områden där vi bedömt att författningsförslag är en möjlig väg framåt, har vi strävat efter att utreda dessa så långt som varit praktiskt möjligt. Individens upplevelse av sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen Bland de individer som passerar sjukskrivnings- och rehabiliterings- processen finns personer med olika diagnoser, i olika åldrar, med olika sjukskrivningshistorik och med olika förankring på arbetsmark- naden. Individerna har olika förutsättningar att ta till sig information och att föra sin talan. Många individer upplever att sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen fungerar väl, vilket bland annat framgår av de intervjuer vi låtit göra. Det finns också individer som inte tycker att sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen fungerar bra. Detta kommer till uttryck i så väl intervjuer som i den stora mängd individberättelser vi tagit del av. Vår bedömning är att det finns flera områden som är angelägna att utveckla för att sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ska bli mer välfungerande. Samverkan i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen Samverkan förs ofta fram som en lösning på de utmaningar som offentlig förvaltning står inför när allt mer komplexa välfärdstjänster ska tillhandahållas av myndigheter och andra aktörer i ett sektoriserat landskap. Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen är ett sådant sammanhang och aktörernas uppdelade ansvar ställer stora krav på dialog och samverkan. Vår bedömning är att många av de hinder för samverkan som vi identifierat kan vara svåra att lösa genom lagstiftning. Hinder som kommer av att ansvarsområden överlappar, att begrepp definieras och används olika samt att aktörerna ibland har begränsad förståelse för varandras perspektiv och förutsättningar är sådant som behöver hanteras av aktörerna gemensamt i samverkan. Utredningen lämnar därför rekommendationer som syftar till att stärka den strukturella samverkan och därmed möjligheterna för aktörerna att själva skapa goda förutsättningar för sitt gemensamma arbete. Bättre stöd för återgång i arbete Vi ser flera områden där stödet för återgång i arbete kan stärkas och där vi ger rekommendationer om förbättringar. Utredningen visar att individer inte får del av tillräckligt arbetsplatsinriktat stöd, att arbets- givares kunskap om återgång i arbete har brister och att företagshälso- vård, eller annan expertresurs, används i alltför begränsad utsträck- ning. Vår bedömning är därför att arbetsgivare behöver ges bättre förutsättningar att ge sina anställda stöd för återgång i arbete. Därut- över behöver och Arbetsförmedlingen ytterligare stärka sitt samarbete för att ge individer som går mellan myndig- heterna bättre stöd. Vi ser också att stödet till de individer som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom, och som uppbär för- sörjningsstöd, behöver utvecklas. Utredningen ger tio rekommendationer som redovisas nedan och som syftar till att stärka stödet till individen och förbättra förutsätt- ningarna för samverkan mellan sjukskrivnings- och rehabiliterings- processens aktörer. Fyra av dessa rekommendationer avser nya utred- ningar inom områden som vi identifierat som viktiga, men som till följd av sin komplexitet och omfattning inte varit möjliga att hantera inom ramen för denna utredning. Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens syfte Det saknas såväl en aktörsgemensam definition av sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessen som en gemensam syn på vad processen syftar till. Vår bedömning är att samsyn kring vad som avses med processen och vad den ska leda till ger bättre förutsätt- ningar för dialog och samverkan mellan aktörerna i processen. Vi rekommenderar därför att det med sjukskrivnings- och rehabili- teringsprocessen ska avses den process som börjar då individens arbetsförmåga blir nedsatt på grund av sjukdom och pågår till dess att individen återfått arbetsförmåga och därmed kan återgå i, eller kan söka, arbete eller då det konstateras att arbetsförmåga inte kan återfås. Vi rekommenderar vidare att sjukskrivnings- och rehabiliterings- processens syfte ska vara att individen ska återfå arbetsförmåga och därmed kunna återgå i, eller kunna söka, arbete. Uppdrag att samverka för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess Vår bedömning är att nuvarande lagar, förordningar och de uppdrag som ges myndigheterna i regleringsbrev och i regeringsuppdrag inte är tillräckliga för att myndigheterna på eget initiativ ska samverka för att sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ska stödja individen åter till arbetsförmåga och arbete. Vi rekommenderar därför att , Arbetsförmed- lingen, , och Myndigheten för arbets- miljökunskap ges i uppdrag att samverka för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess i syfte att stödja individen att återfå arbetsförmåga så att hen kan återgå i, eller söka, arbete. Vi rekommenderar att ges i uppdrag att sam- ordna samverkan mellan aktörerna för en välfungerande sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocess. Med aktörer avses här Arbetsför- medlingen, , Myndigheten för arbetsmiljökunskap, , SKR som företrädare för hälso-och sjukvård och för , , , och som företrädare för arbetsgivarna, samt företrädare för Nationella rådet för finansiell samordning. Även fackförbunden LO, TCO och ska medverka i samverkan. Vi rekommenderar också att aktörerna utvecklar former för sam- verkan på strukturell nivå som konkretiserar uppdraget att samverka och ger förutsättningar att hantera sådana brister i samverkan som utredningen identifierat och redogör för i betänkandet. Vi menar att aktörerna bör teckna en överenskommelse som tydliggör hur de ska samverka, skapa en styrgrupp för en sådan överenskommelse, dela information om processpåverkande förändringar med varandra på ett strukturerat sätt och gemensamt ta fram samhällsinformation om sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. En gemensam digital yta för planering i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen