sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för .............. Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:446) med instruktion för ....... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för ... 584 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för ................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:153) om instruktion för ........ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.............................. 17.31Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap ............................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:1268) med instruktion för ..... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2020:57) med instruktion för .............. Bilaga 3 Förteckning över samverkansområdena...................... Närmare om samhällsviktig verksamhet ....................... Fram till slut bedrevs i ett omfattande arbete inom ramen för det civila försvaret. Som en konsekvens av det för- bättrade säkerhetspolitiska läget började det civila försvaret att avvecklas liksom stora delar av planeringen för höjd beredskap och då ytterst krig. Resurser som tidi- gare lagts på det nationella försvaret omdirigerades till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och till att stärka förmågan att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. präglas det globala säkerhetsläget åter av instabilitet och oför- utsägbarhet och det säkerhetspolitiska läget i närområde och i har försämrats. Planeringen för totalförsvaret har därför sedan det försvarspolitiska inriktningsbeslutet återupptagits och i beslut om inriktningen för totalförsvaret åren 2021–2025 betonas vikten av att arbetet med att stärka det civila försvaret vidare- utvecklas. En viktig del av att stärka det civila försvaret är att skapa tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att åstadkomma samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det civila och det militära försvaret. Detta betonades av Försvarsberedningen i rapporten ståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I regeringens direktiv till utredningen gavs så uppdraget att lämna förslag på en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Denna struktur ska också stärka samhällets krisberedskap. Enligt direktiven ska utredningen utgå från Försvarsberedningens rapport där en rad brister i dagens struktur lyfts fram: De nuvarande samverkansområdena är alltför breda och omfattar så diversifierade verksamheter att det är svårt att hitta en gemensam bas för arbetet. Ingen myndighet har ett utpekat ansvar för att hålla samman planeringen, utan ansvaret delas av myndigheterna. kan läggas svårigheten att åstadkomma en effektiv samordning på den regionala nivån då statliga myndigheter med en regional organi- sation har olika geografiska indelningar. Försvarsberedningen pekar särskilt på det faktum att Försvarsmakten har fyra militärregioner medan länsstyrelserna, som är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län, är 21 till antalet. Förutom Försvarsberedningen har ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet varit att det civila försvaret så långt möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisbered- skapen. Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap och då ytterst krig. Ett trovärdigt totalförsvar som är integrerat med den fredstida krisberedskapen är en viktig faktor som verkar både förebyggande och avhållande på en angripare. I utredningens direktiv betonas vidare att utredningen inte får lämna förslag som innebär ändring av grundlagen. Utgångspunkten har således varit den svenska förvaltningsmodellen, med kommunalt självstyre och fristående myndigheter. Regeringen understryker också i direktiven vikten av att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt ska gälla inom civilt försvar. Ansvarsprincipen innebär att strukturer och ansvarsförhållanden som gäller i fred så långt möjligt ska upprätt- hållas vid kris och under höjd beredskap och då ytterst krig. Det som är väl inarbetat i vardagen har de bästa förutsättningarna att också fungera under ansträngda förhållanden. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp, inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Enligt utredningens mening behövs därutöver en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbilden från främ- mande makt. Säkerhetspolisen har konstaterat att hoten mot är mer omfattande än . Andra stater agerar i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och denna typ av säkerhetshotande verksamhet måste kunna hanteras av samhällets fredstids beredskap. En utgångspunkt för att skapa en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar har därmed även varit att beakta de krav som kan föranledas av en breddad hotbild. Utredningens förslag i korthet Utredningen föreslår att samverkansområdena avvecklas och ersätts av tio beredskapssektorer och fyra särskilda beredskapsområden. I dessa ingår myndigheter med ansvar för verksamheter och funk- tioner som är särskilt viktiga att upprätthålla under kris, höjd bered- skap och ytterst i krig. En myndighet i varje beredskapssektor föreslås få ett mandat att inrikta och samordna arbetet inom sektorn, en sektorsansvarig myndighet. Vidare föreslås att landet delas in i större geografiska områden för civil ledning och samordning, civilområden. Dessa ska ledas av en civilområdesansvarig länsstyrelse benämnd civilområdeschef. Civil- områdena ska följa samma gränser som de nuvarande samverkans- regionerna (tidigare sjukvårdsregionerna). För att skapa ökade förut- sättningar för regional samordning mellan det civila och det militära försvaret föreslås också att Försvarsmakten anpassar sin regionala organisation så att militärregionerna sammanfaller med civilområdena och att två nya militärområden och regionstaber därmed inrättas. Vidare föreslår utredningen nya uppgifter för Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) samt förtydliganden av MSB:s roll och fördelningen av ansvar och uppgifter inom civilt försvar och krisberedskap. En ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, före- slås ersätta den nuvarande lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. En ny struktur för statliga myndigheter Utredningens definition av begreppet samhällsviktig verksamhet är att med detta avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upp- rätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Med stöd av definitionen har utredningen identifierat vilka statliga myndig- heter som ansvarar för samhällsviktig verksamhet och därefter klustrat myndigheter med ansvar inom samma samhällssektor. Utredningen föreslår att tio sådana beredskapssektorer inrättas med var sin sektors- ansvarig myndighet: •Ekonomisk säkerhet (, , , , Statens servicecenter) med som sektorsansvarig myndighet. •Elektroniska kommunikationer och post (Post- och telestyrel- sen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Trafik- verket, ) med som sektors- ansvarig myndighet. •Energiförsörjning (, , ) med som sek- torsansvarig myndighet. •Finansiella tjänster (, och där ingår som adjungerad) med som sektorsansvarig myndighet. •Försörjning av grunddata (, Lantmäteriet, Myndig- heten för digital förvaltning, , ) med som sektorsansvarig myndighet. •Hälsa, vård och omsorg (, , Folk- hälsomyndigheten, ) med som sektorsansvarig myndighet. •Livsmedelsförsörjning och dricksvatten (, , , Läns- styrelsen, ) med som sektors- ansvarig myndighet. •Ordning och säkerhet (, , , , , Kriminal- vården) med som sektorsansvarig myndighet. •Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Kustbevak- ningen, , , strålsäkerhetsmyndigheten, Läns- styrelsen) med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som sektorsansvarig myndighet. •Transporter (, , Transportstyrelsen, Luft- fartsverket) med som sektorsansvarig myndighet. Med en indelning av statliga myndigheter i sektorer skapas en orga- nisatorisk plattform för såväl planering som operativ hantering av fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig. Arbetet i respektive beredskapssektor ska skapa förutsättningar för att kunna upprätt- hålla den samhällsviktiga verksamheten under svåra påfrestningar och därigenom stärka samhällets säkerhet. Det gemensamma arbetet i sektorerna ska bidra till ökad försvarseffekt i händelse av ett väpnat angrepp och en god förmåga att hantera fredstida kriser. Myndigheterna inom beredskapssektorerna ska arbeta tillsam- mans. betonar utredningen vikten av samverkan mellan sektorerna. Sektorerna är ömsesidigt beroende av varandra. I princip samtliga viktiga samhällsfunktioner är direkt beroende av el, vatten och elektroniska kommunikationer. På samma sätt är de flesta bero- ende av transporter och fungerande betalningssystem. Grundlägg- ande är att såväl livsmedelsförsörjningen som ordning och säkerhet fungerar. Sektorerna ska således inte ses som isolerade enheter utan som delar av ett samlat system där samverkan är nödvändig för att kunna bidra till den samlade förmågan. Vidare understryks vikten av sektorernas samverkan med andra aktörer. Sektorerna utgörs av statliga myndigheter. be- drivs mycket av den konkreta verksamheten av såväl kommuner och regioner som statliga bolag och privata företag. Sektorerna måste därför utveckla en strukturerad samverkan, knyta till sig andra aktö- rer med verksamhet inom sektorn och verka för samordning inom hela samhällssektorn. Utöver de tio föreslagna sektorerna med sektorsansvariga myn- digheter har utredningen identifierat fyra särskilda beredskapsområ- den som ska ses som en del av beredskapssystemet. Verksamheterna är av en sådan karaktär att de inte kan utgöra beredskapssektorer med en sektorsansvarig myndighet. Några av dessa områden om- fattar enbart en myndighet och i några av verksamheterna ingår myndigheter utanför det civila försvaret, såsom Försvarsmakten och (). fyller dessa verksamheter en viktig funktion i beredskapssystemet som helhet: •Cybersäkerhet (ett samarbete mellan Säkerhetspolisen, MSB, Försvarsmakten och FRA) •Psykologiskt försvar (ny planerad myndighet för psykologiskt försvar) •Skola och förskola () •Migration (). En ny förordning, beredskapsförordningen, ersätter förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap. Därmed finns bestämmelserna om statliga myndigheters ansvar och uppgifter för krisberedskap, in- för och under höjd beredskap samlade i en förordning, med komplet- tering i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap när det gäller länsstyrel- serna. Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd bered- skap renodlas och bör, enligt utredningens förslag, enbart innehålla bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages och åtgärder under höjd beredskap samt bestämmelser om säkra kryptografiska funktioner. Den nya beredskapsförordningen ska på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen gälla för samtliga statliga myn- digheter under regeringen med undantag för , kom- mittéväsendet och Försvarsmakten. Det ansvar som statliga myndig- heter har, från förberedelse för kris till åtgärder vid höjd beredskap, kan beskrivas som en trappa. På första trappsteget finns bestämmelser som gäller samtliga stat- liga myndigheter – oavsett vilken verksamhet som bedrivs. Alla statliga myndigheter ska identifiera samhällsviktig verksamhet och ansvara för att upprätthålla kontinuitet i den verksamheten. Varje myndig- het ska vidare analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada verksamheten. Detta ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys som också ska redovisa vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten. Vidare finns bestämmelser om rapportering av it-incidenter samt planering inför och vid höjd beredskap. På andra trappsteget finns bestämmelser som gäller myndigheter med ansvar för verksamheter som är viktiga att upprätthålla vid kris, under höjd beredskap och ytterst i krig. Utredningen föreslår att dessa myndigheter, som benämns bevakningsansvariga myn- digheter, ska benämnas beredskapsmyndigheter. Samtliga myndig- heter som är bevakningsansvariga myndigheter föreslås bli beredskapsmyndigheter. Därutöver föreslår utredningen att också , Statens servicecenter, Arbetsförmed- lingen, , Myndigheter för digital förvaltning (DIGG), , , , , och blir beredskapsmyndigheter. Samtliga dessa föreslagna beredskapsmyndigheter ingår i den struk- tur med sektorer och särskilda beredskapsområden som föreslås. Dessa har, förutom det grundansvar som alla myndigheter har, an- svar att planera, öva och utbilda personal för att under höjd bered- skap kunna övergå till krigsorganisation. Beredskapsmyndigheterna ska också, utifrån risk- och sårbarhetsanalysen, göra en bedömning av vilka åtgärder och investeringar som krävs för att säkerställa den samhällsviktiga verksamheten. Vidare ska beredskapsmyndigheterna bidra till att övriga myndigheter, kommuner, regioner, näringsidkare och organisationer med verksamhet inom verksamhetsområdet har god förmåga att hantera såväl krissituationer som ett läge med höjd beredskap. På tredje trappsteget återfinns de sektorsansvariga myndigheternas ansvar och uppgifter. Dessa myndigheter ska vara ”motorn” inom beredskapssektorn; hålla ihop planeringen för höjd beredskap likväl som för fredstida kriser som kan drabba sektorn. I detta ingår också att sammanställa och lämna förslag på åtgärder och investeringar som behövs för att öka förmågan att upprätthålla den samhälls- viktiga verksamheten inom sektorn. Den sektorsansvariga myndig- heten ska vidare se till att det byggs upp en kapacitet inom sektorn för att operativt kunna hantera såväl krissituationer som höjd bered- skap. Myndigheten ansvarar vidare för att samverkan sker mellan sektorn och t.ex. Försvarsmakten, MSB, andra sektorsansvariga myn- digheter, civilområdescheferna och näringslivet. Den sektorsansva- riga myndigheten får således en inriktande och ledande roll inom beredskapssektorn och föreslås under höjd beredskap få föreskrifts- rätt i förhållande till andra myndigheter inom sektorn vad gäller prio- riteringar och omfördelning av resurser. Under planering och förberedelse inför höjd beredskap och ytterst i krig har Försvarsmaktens militärregioner ett stort behov av att sam- ordna det militära försvaret med civila aktörer regionalt. Behovet av att koordinera det militära och civila försvaret blir än större vid ett väpnat angrepp mot eller delar av . En omständighet som försvårar en effektiv samordning både inom det civila försvaret och mellan det civila och militära försvaret på regional nivå är att flertalet statliga myndigheter antingen saknar en regional organisa- tion eller, om en sådan finns, att indelningen inte följer vare sig militärregionernas eller länens indelning. Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund. Som inledningsvis nämnts är ytterligare en försvårade omstän- dighet att länsstyrelserna är 21 till antalet medan antalet militär- regioner uppgår till fyra. Det innebär att varje militärregion behöver samverka och samordna sin verksamhet med flera länsstyrelser paral- lellt, vilket är ineffektivt vid planering och förberedelser och kan utgöra ett betydande hinder vid koordinering under en väpnad kon- flikt. Även om enbart delar av blir angripet kommer med stor sannolikhet fler än ett av de 21 länen att beröras. Också när det gäller försörjningsfrågor, t.ex. avseende livsmedel, transporter samt bränsle och drivmedel, är många län för små geografiskt för att effektivt kunna planera för hur försörjningen ska upprätthållas under höjd beredskap. Flöden och noder har ofta en nationell, eller åtminstone länsöverskridande, funktion. En oljedepå, ett livsmedelslager, en flyg- plats eller hamn försörjer och tillhandahåller i de flesta fall tjänster för större regionala områden än län. Utredningen föreslår att landet delas in i större geografiska om- råden för civil ledning och samordning, civilområden. Civilområdena föreslås följa samma gränser som de nuvarande samverkansregion- erna (tidigare sjukvårdsregionerna) med undantag för . I sam- verkansregionerna är delat. Utredningen bedömer att länen bör hållas samman. Följande civilområden föreslås därmed inrättas: •Norra civilområdet (, , , ) •Mellersta civilområdet (, , län, , , län, ) •Östra civilområdet (, ) •Sydöstra civilområdet (, , län) •Västra civilområdet (, ) •Södra civilområdet (län, , ). Med en indelning som knyter an till regionernas indelning för den högspecialiserade vården skapas förutsättningar för en samverkan i sjukvårdsfrågor på en högre regional nivå. Avgörande för en effektiv planering och koordinering vid höjd beredskap är att civilområdena sammanfaller med militärregionernas indelning. Det betyder att För- svarsmaktens regionala indelning kommer att behöva förändras och att två nya militärregioner och regionstaber måste inrättas. En högre regional ledning – civilområdeschef I varje civilområde ska en av länsstyrelserna vara civilområdesansva- rig och därmed civilområdeschef. Landshövdingen i de aktuella länen leder arbetet och ska stödjas av ett beredskapskansli som ska ledas av en kanslichef. Civilområdeschefen – som ska ha geografiskt områdesansvar för sitt civilområde när det gäller civilt försvar – ska ansvara för att planeringen inför höjd beredskap är samordnad inom det civila för- svaret samt mellan det militära försvaret och civila aktörer inom civilområdet. Den verksamhet som drivs under fredstid ska syfta till att totalförsvaret får en enhetlig inriktning under höjd beredskap och då ytterst krig. Det innebär att olika verksamheter behöver prioriteras så att de på ett effektivt sätt bidrar till att försvara landet vid krig eller krigsfara. Civilområdeschefen ska, utifrån sin samverkan med sin militära motsvarighet, ge länsstyrelserna inom civilområdet planeringsförut- sättningar för arbetet på länsnivå. ska civilområdeschefen ta fram planeringsförutsättningar för region- erna inom civilområdet och förbereda civila aspekter av värdlands- stöd. Under höjd beredskap ska civilområdeschefen, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, samordna de civila aktör- erna och koordinera dessa i förhållande till Försvarsmakten. Vidare kan civilområdeschefen t.ex. fatta beslut om bistånd mellan regioner och (efter hörande av ) omfördelning av sjukvårds- resurser mellan regioner inom civilområdet. Civilområdeschefen ska således under höjd beredskap ha ett mandat att inrikta och sam- ordna. Som stöd för detta föreslås civilområdeschefen få föreskrifts- rätt i förhållanden till länsstyrelserna inom civilområdet. Civilområdeschefen föreslås vidare verka för samordning av läns- styrelserna vid fredstida krissituationer. Det innebär att civilområdes- chefen kan utgöra en gemensam funktion, ett samordningskansli, för stöd till länsstyrelsernas hantering av en kris som omfattar fler än ett län. Det kan också finnas skäl att hålla samman relationerna till MSB i gemensamma utvecklingsfrågor. Utredningen föreslår också att de länsstyrelser som är civilområdesansvariga ska kunna överta ansvaret för räddningstjänsten, dvs. att möjligheten för staten att vid vissa räddningsinsatser ta över koncentreras till dessa länsstyrelser. De länsstyrelser som föreslås bli civilområdesansvariga och där- med civilområdeschefer är i (Norra civil- området), i län (Mellersta civilområdet), länsstyr- elsen i (Östra civilområdet), i (Sydöstra civilområdet), i (Västra civilområdet) och i län (Södra civilområdet). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en myn- dighet med ett brett uppdrag med ansvar för en lång rad frågor som rör skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Utred- ningen föreslår vissa nya uppgifter liksom förtydliganden av MSB:s roll i beredskapssystemet. Vissa förändringar sker som ett resultat av förslagen på en ny struktur. Precis som kommer MSB att ha uppgifter på i stort sett alla nivåer i det föreslagna beredskapssystemet. MSB ingår i det särskilda beredskapsområdet Cybersäkerhet och i beredskapssektorn Elek- troniska kommunikationer. I sektorn och skydd av civilbefolkningen har MSB rollen som sektorsansvarig myndighet, vilket innebär att myndigheten ansvarar för inriktning och sam- ordning av planering av verksamheten inom sektorn, liksom operativ hantering av krissituationer som berör sektorn. Som sektorsansvarig myndighet kommer MSB under höjd beredskap att få föreskriftsrätt vad gäller prioriteringar och omfördelning av resurser i förhållande till andra myndigheter inom sektorn. Parallellt med detta har MSB , och kommer enligt utred- ningens förslag även i fortsättningen att ha, ett ansvar på en över- gripande nivå. MSB:s funktion för nationell beredskap med uppgift att dygnet runt kunna ta fram en samlad lägesbild och larma andra är central för att samhället skyndsamt ska kunna hantera kriser och mobilisera resurser. Likaså ska MSB fortsätta att utveckla och för- valta beredskapssystemet och ha förmåga att tillhandahålla stöd till den sektorsövergripande samverkan. MSB:s roll kommer delvis att förändras när de sektorsansvariga myndigheterna får ett större an- svar inom respektive sektor och civilområdescheferna får ett sam- ordnande uppdrag gentemot länsstyrelserna inom civilområdena. MSB:s roll blir att hålla samman helheten och se till att inte viktiga frågor faller mellan stolarna. Utöver detta föreslås MSB:s ha en övergripande roll inom följande områden: –Övergripande ansvar för planeringen för civilt försvar. Utredningen tydliggör MSB:s roll att tillsammans med Försvarsmakten ut- veckla en sammanhängande planering för totalförsvaret. I detta ingår att hålla ihop planeringen och precis som samla ihop den sektorsvisa och områdesvisa planeringen utifrån ett nationellt perspektiv, liksom att bevaka att nya frågor som ingen bered- skapssektor har ansvar för tas om hand. Vidare ska MSB såväl sektorsvis som geografiskt områdesvis följa upp och utvärdera att vidtagna åtgärder inom området fått önskad effekt. –Ansvara för att sammanställa resursbehov inom civilt försvar och krisberedskap. MSB ska enligt utredningens förslag, som ett under- lag till regeringen i budgetprocessen, göra en helhetsbedömning av de resursbehov som finns inom civilt försvar och krisbered- skap. Eftersom civilt försvar normalt är en liten verksamhet i för- hållande till de övriga myndigheternas kärnverksamhet finns en risk att behov av olika satsningar inom civilt försvar inte värderas samlat. Om MSB tillsammans med myndigheterna inom sekto- rerna och civilområdescheferna tar fram ett samlat underlag kan regeringen bedöma helheten och få en uppfattning om hur olika behov ska vägas mot varandra. Denna process bör vara samman- kopplad med den sammanhängande planeringen för totalförsvaret. Mot bakgrund av myndighetens olika roller i beredskapssystemet måste MSB utveckla en transparant och objektiv process för detta. –Stödja andra aktörer vid nationella kriser.