sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — MSB ska enligt våra förslag ansvara också för att i myndighets- föreskrifter peka ut den samhällsviktiga verksamhet som regelverket ska vara tillämpligt på. MSB ansvarar som nämnts för att stödja samhällets beredskap för bland annat kriser och civilt försvar och har stor expertkunskap när det gäller samhällsviktig verksamhet ur olika perspektiv. Våra förslag innebär dock att MSB får nya uppgifter. MSB har i sin uppskattning av vilka ekonomiska behov som kom- mer att uppstå hos myndigheten uppgett följande. Det finns flera osäkerheter i bedömningen av arbetets omfattning. En sådan osäker- het gäller i vilken omfattning MSB kommer att behöva göra analys- och utredningsarbete i enskilda granskningsfall. MSB har en mycket begränsad information om enskilda företag och deras betydelse för samhällets funktionalitet och försörjning. får sådan infor- mation inhämtas i de enskilda fallen vilket innebär att en utredning får göras från grunden varje gång. Den samlade bedömningen är att arbetet med att bland annat ta fram föreskrifter, ge stöd och informera om föreskrifterna, stödja ISP i enskilda granskningsärenden och delta i strategisk samordning sammantaget kommer att vara i en omfattning som inte är möjlig att genomföra genom omfördelning eller rationa- liseringar av befintliga resurser. Utöver kostnader för personal kom- mer kostnader för utveckling och förvaltning av digitala verktyg och införskaffande av IT-utrusning som behövs för uppgifterna. Utredningen bedömer att MSB:s tillkommande kostnader delvis kan finansieras inom ram men att ett årligt tillskott behövs med . Härutöver behövs engångsvis två miljoner kro- nor. Detta bör finansieras inom det utgiftsområde som normalt be- kostar myndighetens anslag, det vill säga utgiftsområde 6 – Försvar och samhällets krisberedskap. Bedömning: Förslagen innebär att viss verksamhet som Säkerhets- polisen redan bedriver behöver utökas och att vissa nya arbets- uppgifter tillkommer. Vi bedömer att detta medför ett ökat resurs- behov för myndigheten med . Resursbehovet bör tillgodoses genom att myndighetens förvalt- ningsanslag ökas och finansieras inom det utgiftsområde som nor- malt bekostar myndighetens anslag, det vill säga utgiftsområde 4 – Rättsväsendet. ska enligt förslagen i den utsträckning det behövs samverka med andra myndigheter inför sina beslut. I ärenden där granskningsmyndigheten beslutat att granska en anmäld investering är det obligatoriskt för myndigheten att samråda med bland annat Säkerhetspolisen förväntas bidra med såväl rena faktauppgifter som sina bedömningar i frågan om investeringen kan vara en sådan risk att den inte bör accepteras. Säkerhetspolisen är den myndighet som tillsammans med Försvarsmakten främst kom- mer att kunna bidra med uppgifter om hotbilder, tillvägagångssätt och underrättelseinformation. Säkerhetspolisen har i sin uppskattning av vilka ekonomiska be- hov som kommer att uppstå hos myndigheten uppgett följande. De uppgifter som förslagen innebär för myndigheten är nya och medför att verksamheten behöver utökas. En ökad kapacitet krävs inom fram- för allt inhämtning, bearbetning, analys och samverkan. Arbetet kopp- lat till utländska direktinvesteringar kommer att växa med en tydligare nivåökning vid ikraftträdandet av ett granskningssystem vilket i sin tur kommer att påverka myndighetens kostnader. Bland de funk- tioner som särskilt behöver utökas finns handläggare, administratörer, analytiker och jurister. Det behövs också en breddning av kompetens och därmed rekrytering av medarbetare med andra typer av erfaren- heter. De tillkommande behoven kan bara i begränsad omfattning till- godoses inom ram genom omprioriteringar och rationaliseringar. Utredningen delar uppfattningen att redan pågående verksamhet behöver förstärkas avsevärt. Det innebär ett behov av ytterligare som bör finansieras inom det utgiftsområde som normalt bekostar myndighetens anslag, det vill säga utgiftsområde 4 Vissa ytterligare kostnadsökningar kan finansieras inom befintlig ram. Bedömning: Våra förslag får inte några konsekvenser för övriga uppgiftsskyldiga myndigheter som måste finansieras i särskild ordning. Vi föreslår att granskningsmyndigheten i den utsträckning det be- hövs ska samråda även med andra myndigheter än de som omfattas av obligatoriskt samråd efter ett beslut om granskning. Dessa andra myndigheter ska också, i den utsträckning regeringen bestämmer, vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten, om granskningsmyndigheten begär det. Det kan gälla exempelvis eko- nomisk information om investeraren som kan finnas hos Bolags- verket eller , teknisk information hos eller upplysningar om investerarens eventuella olagliga aktiviteter hos . Det är här fråga om infor- mation som myndigheterna redan har eller som de har möjlighet att relativt snabbt och enkelt ta fram. Vi bedömer att de resurser som dessa myndigheter kan behöva lägga på samråd eller på att tillhandahålla ISP den efterfrågade in- formationen kommer att vara begränsade och att eventuella kostna- der till följd av detta kan finansieras inom befintliga anslag. Förslagen innebär att geologiska undersökning (SGU) ska ta fram underlag till den förteckning över metaller och som är kritiska för försörjning som regeringen enligt våra förslag ska besluta om i förordning. Mot bakgrund av det arbete som SGU utför på området bedömer vi att eventuella kostnader till följd av detta kan finansieras inom befintliga anslag. Bedömning: Våra förslag får inte några konsekvenser för Krono- fogdemyndigheten som måste finansieras i särskild ordning. Föreslagen innebär att ISP ska ha rätt att begära handräckning av för att investeraren eller det berörda före- taget ska tillhandahålla uppgifter eller handlingar som ISP behöver. Vi bedömer att investerare och berörda företag i allra största ut- sträckning självmant kommer att tillhandahålla ISP de uppgifter och handlingar som myndigheten efterfrågar. Vi bedömer därför att ISP kommer att begära handräckning i mycket begränsad omfattning. kostnader bedöms därför kunna finansi- eras inom befintliga ramar. Bedömning: Våra förslag får inte några konsekvenser för dom- stolarna som måste finansieras i särskild ordning. beslut om föreläggande eller sanktioner ska enligt förslagen få överklagas till Förvaltningsrätten i . För prövning i Kammarrätten i kommer det enligt för- slagen att krävas prövningstillstånd. Eftersom sanktionsavgifter kan vara ekonomiskt kännbara är det rimligt att utgå från att ISP:s beslut om sådana kommer att över- klagas i relativt stor utsträckning. Antalet ärenden där sanktioner beslutas kan dock förväntas bli lågt vilket innebär att även över- klaganden bör bli sällsynta. När det gäller beslut om förelägganden bedömer vi att investerare och berörda företag i allra största utsträck- ning självmant kommer att rätta sig efter sådana. Även beslut om förelägganden och ärenden till följd av överklaganden av sådana kommer därför rimligen att bli få. Enligt våra förslag ska beslut om förbud mot och villkor gällande en investering kunna överklagas till regeringen. Beslut av regeringen som innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyl- digheter kan rättsprövas av enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Om regeringens beslut enligt granskningssystemet skulle anses innefatta en enskilds civila rättigheter och skyldigheter, kan alltså Högsta förvaltningsdom- stolen komma att beröras av våra förslag. Som framgått ovan bedömer viatt granskningsmyndigheten kommer att meddela mycket få beslut om förbud eller villkor. Antalet överklaganden till regeringen, och därmed eventuella mål om rättsprövningar hos Högsta förvaltnings- domstolen, kommer därmed också att vara mycket lågt. Vi bedömer sammantaget att ökningen av antalet mål i förvalt- ningsdomstolarna och därmed även kostnaderna kommer att bli be- gränsade. Kostnaderna bör rymmas inom befintliga anslag. Bedömning: Regeringen berörs av våra förslag genom att beslut om förbud eller villkor föreslås överklagas till regeringen. Vi före- slår också att regeringen i förordning ska meddela föreskrifter om dels vilka framväxande och andra skyddsvärda teknologier som ska omfattas av regelverket, dels vilka metaller och som är kritiska för försörjning. arbete med styrning av ISP kommer att bli något mer omfattande än för när- varande. De sammantagna effekterna på kansliets arbetsbelast- ning är försumbara. Våra förslag innebär att granskningsmyndighetens beslut om förbud eller villkor kan överklagas till regeringen. Som framgått ovan bedö- mer vi att granskningsmyndigheten kommer att meddela få sådana beslut. Antalet överklaganden till regeringen kommer därmed också att vara litet. Regeringen berörs också genom att vi föreslår att regeringen i för- ordning ska meddela föreskrifter om dels vilka framväxande och andra skyddsvärda teknologier som ska omfattas av regelverket, dels vilka metaller och som är kritiska för försörjning. Det är här fråga om föreskrifter som kommer att behöva uppdateras regel- bundet och, beträffande teknologierna, med relativt korta intervaller. Våra förslag innebär också att regeringen i förordning ska ange de statliga myndigheter som ska vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten när myndigheten begär det. Detta är sedvanliga arbetsuppgifter för som inte kräver någon särskild tillkommande finansiering. 17.5.4Kostnader för kommuner och regioner Bedömning: Våra förslag får inte några konsekvenser för kom- muner och regioner som måste finansieras i särskild ordning. Kommuner och regioner ska enligt förslagen vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten, om myndigheten begär det. Det kan gälla till exempel uppgifter om lokal infrastruktur. Vi bedö- mer att den kostnadsökning som uppgiftsskyldigheten skulle kunna medföra är mycket begränsad och kan hanteras inom ramen för tillgängliga medel. Kommuner och regioner kan komma att beröras av förslagen även till följd av att de bedriver sådan verksamhet som omfattas av förslagen. Vi bedömer att det även här kommer att vara fråga om ett mycket begränsat antal fall. De kostnader som kan uppkomma är av samma mer indirekta karaktär som när det gäller verksamhet som bedrivs i privat regi, se avsnitt 17.5.5. 17.5.5Kostnader för företag eller andra enskilda Bedömning: Våra förslag medför kostnader för berörda investe- rare. Kostnaderna kommer att variera från fall till fall och är bero- ende av omfattningen av bland annat handläggningen vid gransk- ningsmyndigheten. Förslagen kan medföra vissa direkta kostnader för investerings- objekten. Förslagen medför inte några direkta kostnader för investe- rarens motpart. Förslagen kan medföra indirekta kostnader för företagen. Den som vill investera i en verksamhet som omfattas av förslagen kommer att behöva sätta sig in i vad regelverket innebär. Investeraren kan också behöva anlita hjälp när det gäller förfarandet hos gransk- ningsmyndigheten. Detta kan medföra kostnader för juridisk eller annan expertis. Investeraren kan också behöva avsätta vissa resurser för att ta fram den information som behövs för anmälningsförfarandet och den följande handläggningen samt en eventuell granskning. Vi bedömer att de kostnader som en investerare kan komma att få kommer att variera åtskilligt från fall till fall. En investering som lämnas utan åtgärd av granskningsmyndigheten direkt efter en an- mälan kommer naturligtvis att innebära låga kostnader i jämförelse med en investering som behöver granskas närmare för att slutligen förenas med villkor för att godkännas eller kanske förbjudas och där investeraren därefter överklagar granskningsmyndighetens beslut. I de sistnämnda fallen kan kostnaderna bli beaktansvärda. Enligt våra förslag ska den verksamhet som investeringen gäller vara skyldig att på granskningsmyndighetens begäran tillhandahålla vissa uppgifter eller handlingar angående investeringen. Denna skyldighet kan medföra vissa kostnader. Kostnader kan också uppkomma till följd av eventuella överklaganden av ISP:s beslut om sanktioner eller förelägganden. Kostnaderna kommer att variera beroende på om- fattningen av överklagandena. Vi bedömer dock att dessa situationer kommer att vara sällsynta. Kostnader för investerarens motpart I vissa transaktioner kommer investerarens motpart att vara en annan än investeringsobjektet, till exempel när investeringen görs genom köp av publika aktier på en börs. Vi bedömer att våra förslag inte medför några direkta kostnader för sådana motparter. Våra förslag innebär att en investering kan ta att genom- föra. För parterna i transaktionen skulle detta i vissa fall kunna medföra indirekta kostnader eller minskade intäkter. Samma sak gäller bland annat om granskningsmyndigheten beslutar att acceptera en investering bara om vissa villkor uppfylls. Ett beslut från gransk- ningsmyndigheten om att förbjuda en investering eller ställa upp villkor för den innebär inskränkningar av varierande grad i de in- blandade parternas rätt att förfoga över sin egendom respektive bedriva eller etablera näringsverksamhet. Även detta kan medföra indirekta ekonomiska konsekvenser för parterna. Indirekta kostna- der kan uppkomma också om granskningsmyndigheten fattar beslut om förbud vid en granskning i efterhand och parternas respektive prestationer ska återgå. 17.6Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Bedömning: Förslagens påverkan på utländska direktinvesteringar generellt i kan inte bedömas närmare. Att investeringar förbjuds eller inte genomförs alls kan medföra samhällsekono- miska nackdelar. Eventuella nackdelar på kortare sikt kan dock vägas upp av fördelar på . Förslagen har dessutom ut- formats för att de ska medföra så begränsade effekter på oproble- matiska investeringar som möjligt, som investeringar som kan medföra oacceptabla säkerhetsrisker ska kunna fångas upp av systemet. Vi bedömer att konsekvenserna för oproble- matiska investeringar kommer att bli begränsade. I våra direktiv framhålls följande. är en liten öppen ekonomi som är beroende av handel med andra länder. Tillgången till kapital är en förutsättning för en hög konkurrenskraft och för att ekonomi ska kunna fortsätta att växa och utvecklas. Utländska direkt- investeringar bidrar till ökad tillväxt, produktivitet och innovation samt internationalisering av svensk ekonomi. Utländska direktinve- steringar har stor betydelse också för sysselsättningen. Uppskatt- ningsvis 600 000–700 000 personer är sysselsatta i drygt 14 000 utlandsägda dotterbolag i . Det är alltså av stor samhällsekonomisk vikt att utländska inve- sterare fortsätter att investera i i så stor utsträckning som möjligt. Strategiska uppköp eller investeringar i skyddsvärd verk- samhet kan emellertid också innebära risker för svenska säkerhets- intressen. Att investeringar som kan medföra oacceptabla säkerhetsrisker hindras medför naturligtvis att svenska företag och som land kan gå miste om kapital eller önskvärda arbetstillfällen till nackdel för samhällsekonomin. Det står dock klart att intresset av ett öppet investeringsklimat i vissa konkreta fall måste stå tillbaka till förmån för intresset av att skydda vissa verksamheter. Att skyddsvärda verk- samheter och de funktioner som de tillhandahåller är fortsatt säkrade för svenska intressen innebär också samhällsekonomiska fördelar på . Det är inte heller självklart att ett system som släpper igenom investeringar tämligen lätt faktiskt gynnar investerings- viljan. Det är angeläget att det svenska systemet vinner respekt i om- världen för noggrannhet och för att identifiera risker på ett adekvat Ett effektivt granskningssystem ger en hög trovärdighet i relationen till andra länder och strategiskt viktiga företag. Viktiga samarbeten inom flera områden är beroende av en hög trovärdighet för ett granskningssystem. Ett effektivt system som förhindrar exempelvis att viktig teknologi och strategisk kunskap förs över till fel mottagare kan vara avgörande för att få investeringar från vänligt sinnade länder där är beroende av ett fortsatt samarbete. Det kan alltså skada viljan att investera i , om det finns en bild av att investeringar inte är tillräckligt granskade. En stor utmaning är att i så stor utsträckning som möjligt, till fördel för samhällsekonomin, låta investeringar som är oproblema- tiska ur säkerhetssynpunkt falla utanför systemet som investeringar som kan medföra oacceptabla säkerhetsrisker ska kunna fångas upp av systemet. När det gäller frågan om samhällsekonomiska konsekvenser till följd av granskningssystem för utländska direktinvesteringar har i en rapport framhållit följande. Även om skydd av ett lands säkerhetsintressen är en rättighet och skyldighet för regeringar, och granskningssystem för att skydda sådana intressen är legitima, kan systemens utformning påverka oproblematiska inve- steringar och marknader mer generellt. I vilken utsträckning som oproblematiska investeringar och marknader påverkas av gransknings- systemen beror till stor del på hur systemen är utformade. Förekoms- ten av ett granskningssystem kan till exempel avskräcka investerare från investeringsbeslut och snedvrida marknaden för fusioner och för- värv till förmån för investerare som inte är föremål för gransknings- systemet samt påverka värderingen av tillgångar som anses känsliga. Av rapporten framgår att det finns mycket lite empiri om vilka effekter granskningssystem har på oproblematiska investeringar. Det konstateras dock att följande effekter har lyfts fram i debatten: •En investerare kan avstå från en investering som skulle bli föremål för granskning, om investeraren anser att risken för ett förbud är för hög och vill undvika risken för dålig publicitet. Denna effekt påverkar sannolikt investerare av vissa specifika ursprung eller statligt ägda investerare mer än andra. 4Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests – Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the Secretariat, . Rapporten behandlas närmare i kapitel 6. •En investerare kan anse att kostnaderna för en granskning är för höga för att göra investeringen lönsam, även om investeraren är säker på att investeringen kommer att accepteras. En sådan kost- nad kan gälla rådgivning för att navigera i komplicerade regelverk. Kostnader i samband med ett granskningsförfarande kan avskräcka från mindre investeringar oproportionerligt mycket eftersom ut- gifterna i förhållande till transaktionsvärdet kan göra investeringen mindre lönsam. •Vissa investerare kan missgynnas jämfört med andra, om ett granskningssystem inte omfattar alla investerare i samma typ av verksamhet. Ägaren av den verksamhet som investeringen gäller kan till exempel välja bort den investerare som behöver gå igenom en granskningsprocess till förmån för en investerare som inte behöver göra det. Ägaren av investeringsobjektet kan också be- gära ersättning i olika former för att kompensera för osäkerhet eller förseningar. •I de fall ett granskningssystem innebär att bara ett fåtal poten- tiella investerare kan accepteras, kan värderingen av verksam- heten bli lägre och det kan vara svårare att skaffa nytt kapital till verksamheten. •Förekomsten av ett granskningssystem kan påverka var ett före- tag väljer att placera kapital för exempelvis forskning och utveck- ling. För att undvika granskning vid en framtida försäljning av en verksamhet kan ett företag välja att styra sitt kapital till länder där den framtida regleringen av investeringar förväntas vara mindre strikt. På detta sätt ökar företagets chanser till högre avkastning vid framtida försäljning av den verksamhet som kapitalet placerats i. Förekomsten och omfattningen av dessa effekter är dock otillräck- ligt utforskade och därmed osäkra. Risken för att ett gransknings- system ska ge upphov till effekterna kan dock enligt rapporten motverkas, om systemet utformas enligt vissa principer. För att minska effekterna på oproblematiska investeringar kan ett granskningssystem utformas så att det •är förutsägbart när det gäller kriterier, förfarande och tidsaspekter, •erbjuder ett tidigt tillfälle för informellt samråd med myndigheterna, •omfattar transaktioner bara på områden där det finns risker för säkerhetsintressen, och •möjliggör beslutsfattande tidigt i förfarandet. Det är alltså sammantaget mycket svårt att dra några klara eller tillräckligt väl underbyggda slutsatser när det gäller om och i så fall hur och i vilken utsträckning ett granskningssystem skulle få konse- kvenser för investerares intresse för och vilja att investera i verk- samhet i och därmed för samhällsekonomin i stort. Vi kan dock konstatera att våra förslag ligger i linje med syn på hur ett granskningssystem bör utformas för att de ska medföra så få negativa effekter på oproblematiska investeringar som möjligt. Vi har vid våra överväganden om hur systemet ska utformas konsekvent strävat efter att göra det så enkelt som möjligt och bedömer att konse- kvenserna för oproblematiska investeringar kommer att bli begränsade. 17.7Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Bedömning: Förslagen kan ha viss påverkan på den kommunala självstyrelsen. Förslagen går dock inte utöver vad som är nöd- vändigt för att skydda sådan skyddsvärd verksamhet som för- slagen tar sikte på. Förslagen påverkar därmed den kommunala självstyrelsen på det minst ingripande sätt som är möjligt. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen kräver enligt 14 kap. 3 § regeringsformen att en proportionalitetsbedömning görs i för- hållande till de ändamål som har föranlett den. innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regi- oner. De två grundläggande värdena bakom självstyrelsen uttrycks ofta som demokrati och effektivitet. Frågor som är av betydelse när konsekvenser för självstyrelse analyseras är bland annat om förslagen har betydelse för den kommunala demokratin genom att till exempel begränsa fullmäktiges möjligheter att fatta beslut, om förslagen påverkar kommunernas och regionernas möjlighet att bestämma hur de ska bedriva eller organisera sin verksamhet eller om förslagen innebär att en kommun eller en region görs beroende av att tillstånd ges från en statlig myndighet.5 Lagstiftning som innebär åligganden för kommuner och regioner behöver dock inte påverka den kommunala självstyrelsen i den mening som avses i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Ett sådant exempel är bestämmelser som rör kommuner och regioner i deras egenskap av till exempel arbetsgivare eller fastighetsägare.6 Lagrådet har vid upprepade tillfällen uttalat att gränsdragningen för självstyrelsen snarare är en politisk än en rättslig fråga.7 Frågor om den kommunala självstyrelsen har diskuterats i ett fler- tal lagstiftningsärenden. Ett sådant exempel är förslag om att över- låtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i en sådan omfattning att kommunens bestämmande inflytande över före- taget upphörde skulle godkännas av för att vara giltiga. Lagrådet anförde att detta var en inskränkning i den kommunala självstyrelsen eftersom kommunen skulle bli helt beroende av att tillstånd meddelades av en statlig myndighet. Enligt Lagrådet rörde det sig dessutom om en inskränkning av självstyret på en för kom- munerna centralt ansvarsområde, nämligen bostadsförsörjningen.8 Ett annat exempel är förslag om förbud mot utförsäljningar av akut- sjukhus. Lagförslaget inskränkte den kommunala självstyrelsen genom att landstingen inte fritt skulle kunna bestämma hur deras verksam- het skulle bedrivas eller hur verksamheten skulle organiseras.9 Kommuner och regioner kan komma att omfattas av våra förslag, om de bedriver sådan verksamhet som omfattas av förslagen, till exempel i form av ett kommunalt aktiebolag. Förslagen kan då kom- ma att inskränka den kommunala självstyrelsen.