sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — När direktivet om varaktigt bosatta genomfördes i svensk rätt ansågs, som nämnts ovan, anknytningsregeln i nuvarande 8 a kap. 2 § första stycket till- godose de krav som artikel 12.3 i direktivet ställer i fråga om hur den varaktigt bosattes personliga förhållanden ska beaktas. Hänvis- ningen till den nämnda bestämmelsen i utlänningslagen infördes således för att nödvändiga hänsyn till den varaktigt bosattes person- liga förhållanden ska tas även när utvisningsfrågan prövas enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se prop. 2013/14:83 s. 50 f.). Till följd av vårt förslag att de krav som ställs i artikel 12.3 ska framgå direkt av lagtexten och placeras i en särskild bestämmelse, bör hän- visningen i lagen om särskild utlänningskontroll i stället göras till den bestämmelsen. Hänvisningen bör därtill – i likhet med vad som gäller enligt den lagen i fråga om EES-medborgare och deras familje- medlemmar – omfatta även de övriga krav som direktivet ställer, och Skärpta regler om utvisning på grund av brott som vi föreslår ska framgå direkt av lagtexten, för utvisning av den som har ställning som varaktigt bosatt. Det bör avslutningsvis noteras att det i betänkandet Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16), som bereds inom , föreslås att lagen om särskild utlänningskontroll ska ersättas av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Om en sådan lag införs i enlig- het med betänkandet kommer den befintliga, liksom den av oss föreslagna, hänvisningen till 8 a kap. i fråga om utvisning av den som har ställning som varaktigt bosatt i inte längre vara aktuell. 5.7.1Återreseförbuden bör bli längre Förslag: Regleringen skärps så att återreseförbuden generellt sett blir längre när brottsligheten är allvarlig, som hänsyn tas till det men som förbudet innebär för utlänningen i det en- skilda fallet. Vid bedömningen av återreseförbudets längd ska domstolen särskilt beakta brottets straffvärde och karaktär, risken för att utlänningen kommer göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet och utlänningens anknytning till . Skälen för vårt förslag Den nuvarande regleringen och dess tillämpning Ett beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla förbud för utlänningen att återvända till eller utan tids- begränsning (8 a kap. 8 § utlänningslagen). Enligt förarbetena till bestämmelsen ska ett återreseförbud som huvudregel tidsbegränsas. Ett förbud utan tidsbegränsning bör i allmänhet meddelas endast i samband med en dom som avser särskilt allvarlig brottslighet eller i fråga om utlänningar som har begått mycket allvarlig brotts- lighet. När återreseförbudets längd bestäms bör återfallsrisken och utlänningens samhällsfarlighet vara avgörande. (Se prop. 1979/80:96 s. 101 och prop. 1993/94:159 s. Även den anknytning som en Skärpta regler om utvisning på grund av brott utlänning har till kan vägas in i bedömningen (se NJA 1992 s. 615 och NJA 2018 s. 150). Enligt den praxis som utvecklats bestäms längden på ett tids- begränsat återreseförbud som regel med utgångspunkt i brotts- lighetens straffvärde, vanligen till fem, tio eller för domen. Om brottslighetens straffvärde överstiger fängelse brukar återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas. (Se avsnitt 3.4.14). Enligt vår bedömning innebär denna praxis att framför allt allvar- lig brottslighet leder till alltför korta återreseförbud. Exempelvis föranleder brott som grov våldtäkt eller grovt rån inte ett varaktigt återreseförbud. Likaså kan återreseförbudet bli förhåll- andevis kort vid upprepad brottslighet, och detta även när utlän- ningen saknar anknytning till . Också vid en jämförelse med våra grannländers praxis framstår den nuvarande svenska tillämpningen som återhållsam. I exempelvis leder normalt brott såsom våldtäkt, grov misshandel, miss- handel i nära relation, rån, upprepad stöldbrottslighet av inte ringa slag samt svårare fall av narkotikabrott till ett varaktigt återreseför- bud. Och i meddelas ett varaktigt återreseförbud som huvudregel om det utdömda straffet överstiger fängelse (se vidare avsnitt 4.2.5, 4.3.5 och 4.4.5). Enligt svensk praxis skulle brott av ovan nämnda slag eller svårhet i många fall endast föranleda ett fem eller långt förbud. Det bör i detta samman- hang framhållas att ett återreseförbud som har meddelats en tredje- landsmedborgare till stor del får samma verkningar i samtliga nu nämnda länder. Ett sådant förbud registreras nämligen i SIS och innebär därmed att utlänningen nekas inresa och vistelse i hela Schengenområdet. Att ländernas regelverk så långt som möjligt motsvarar varandra framstår därför som särskilt angeläget när det gäller just återreseförbud. Det finns således anledning att skärpa regleringen, så att förbuds- tiderna generellt sett blir längre när brottsligheten är allvarlig. Varaktiga återreseförbud bör inte, såsom enligt den nuvarande tillämpningen, vara förbehållna de allra grövsta brotten. Därtill bör tidsbegränsade återreseförbud av längre varaktighet än meddelas i större utsträckning än . Förbudstiden bör bestäm- mas utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlänningen till last. måste förbudets varaktighet alltid stå i proportion till Skärpta regler om utvisning på grund av brott de rättsverkningar som förbudet får för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar (jfr MIG 2008:31). Domstolen bör särskilt beakta brottets straffvärde och karaktär, risken för återfall i brott och utlänningens anknytning till Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår vi att 8 a kapitlets para- graf om återreseförbud kompletteras med en bestämmelse som anger att domstolen, vid bedömningen av återreseförbudets längd, särskilt ska beakta 1.brottslighetens straffvärde och karaktär, 2.risken för att utlänningen gör sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet och 3.utlänningens anknytning till enligt 2 §. Den föreslagna ändringen är avsedd att ge uttryck för att tids- begränsade återreseförbud – eller för den delen varaktiga – inte ska ses som huvudregeln. I stället ska förbudet bestämmas till den längd som, vid en sammanvägd bedömning av de angivna omständig- heterna, kan anses stå i proportion till brottslighetens allvar. I enlig- het med vår bedömning ovan bör en prövning med den inriktningen oftare än mynna ut i att ett varaktigt återreseförbud meddelas samt medföra att de tidsbegränsade förbuden över lag blir längre. Som framgår av uppräkningen ovan aktualiseras samma omständ- igheter som är avgörande vid prövningen av själva utvisningsfrågan. Samtliga dessa förhållandet kan visserligen beaktas redan enligt den nuvarande regleringen, men i allmänhet har straffvärdet varit utslags- givande. Ändringen syftar således också till att nyansera bedöm- ningen, så att större avseende fästs vid de andra omständigheter som räknas upp. Uppräkningen är dock inte avsedd att vara uttömmande. Även andra förhållanden som kan inverka på återreseförbudets skälighet får vägas in i bedömningen. Liksom kan exempelvis det förhållandet att utlänningen är underårig eller att utlänningen utestängs från andra Schengenstater som han eller hon har starka band till få betydelse. När utlänningen utvisas på grund av att brottsligheten, med hänsyn till dess straffvärde eller karaktär, är sådan att han eller hon Skärpta regler om utvisning på grund av brott inte bör få stanna kvar bör förbudstiden även fortsättningsvis be- stämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde. En sådan ordning är enkel att tillämpa och främjar dessutom en enhetlig rättstillämpning. Det är dock viktigt att betona att straffvärdet ska ses just om en utgångspunkt. Även de andra omständigheter som är relevanta ska beaktas och vägas samman. I likhet med straffvärdegränsen i 8 a kap. 1 § utlänningslagen bör det vara straffvärdet, inte det s.k. straffmätningsvärdet, som läggs till grund för bedömningen (jfr avsnitt 3.4.4 och 5.3.3). Däremot bör domstolen, till skillnad från vad som gäller enligt den nyssnämnda bestämmelsen, här utgå från den samlade brottslighetens straffvärde. Även det förhållandet att utlänningen gjort sig skyldig till flera brott bör nämligen inverka på förbudets längd. Detta bör i lagtexten komma till uttryck genom att ordet ”brottslighet” används i stället för ”brott”. För att ge närmare vägledning för hur bestämmelsen är avsedd att tillämpas kan följande riktlinjer lämnas. Vid straffvärden under ett års fängelse är det även fortsättningsvis en rimlig utgångspunkt att förbudstiden bestäms till . Brott såsom stöld och misshandel av normalgraden bör alltså typiskt sett föranleda ett återreseförbud av sådan varaktighet. När straffvärdet uppgår till fängelse eller mer, såsom vid grov misshandel och rån, kan det finnas anledning att överväga ett tioårigt återreseförbud. Vid straffvärden fängelse eller mer bör ett varaktigt åter- reseförbud kunna komma i fråga. Detta innebär att bland annat allvarliga vålds- och sexualbrott, liksom grova narkotikabrott och vapenbrott, kan ge skäl för ett sådant förbud. Enligt den nuvarande tillämpningen förekommer en förbudstid som inte återfinns bland ovan angivna riktlinjer, nämligen . meddelas förbud av sådan varaktighet framför allt vid straff- värden mellan fem och fängelse. Enligt vår uppfattning – och med beaktande av våra grannländers praxis – finns det emellertid redan vid straffvärden på fängelse som utgångs- punkt skäl att meddela ett varaktigt förbud. En nivå mellan tioåriga och varaktiga återreseförbud framstår därför som överflödig. kan brottslighetens karaktär tala för ett längre återrese- förbud än vad dess straffvärde indikerar. Så kan vara fallet när brottet har inneburit ett allvarligt angrepp mot någons liv, hälsa, frihet eller frid eller som annars utgjort en påtaglig integritetskränkning. Skärpta regler om utvisning på grund av brott samma bör gälla när brottet har riktat sig mot rättsordningen eller ett annat särskilt skyddsvärt samhällsintresse. Begreppet brottslig- hetens karaktär ska således uppfattas på samma sätt som föreslås beträffande 8 a kap. 1 § utlänningslagen. En närmare redogörelse för vilka brott som avses finns i avsnitt 5.3.3. och 5.4.1. När utvisningen – uteslutande eller delvis – sker på grund av risken för återfall är straffvärdet för brottet i det mål där utvisnings- frågan aktualiserats inte alltid en bra måttstock på vilken förbudstid som bör gälla. Straffvärdet för det utvisningsgrundande brottet kan då nämligen vara tämligen lågt, men brottsligheten sedd framstå som allvarlig. Vid återfall i brott kan det därför finnas anled- ning att meddela ett längre återreseförbud än vad den aktuella brotts- lighetens straffvärde motiverar. Exempelvis bör ett tioårigt förbud kunna komma ifråga när utlänningen har gjort sig skyldig till omfatt- ande eller systematisk stöldbrottslighet, även om straffvärdet för det utvisningsgrundande brottet är lägre än fängelse. När det rör sig om särskilt stötande återfall, till exempel vid upprepade vålds- och fridsstörande brott av viss svårhet, kan ett varaktigt återrese- förbud övervägas. Slutligen kan även utlänningens anknytning till ge anled- ning att avvika från ovan angivna utgångspunkter. En stark anknyt- ning till landet kan således ge skäl för att bestämma ett kortare åter- reseförbud än vad brottslighetens allvar motiverar. Det är främst när utvisningen innebär ett mer beaktansvärt men för den enskilde som det finns anledning att välja en kortare förbudstid. I gränsfall, när det står och väger mellan ett längre och ett kortare förbud, bör dock även en något svagare anknytning kunna ge skäl för att välja det senare alternativet. Ändringen är avsedd att ge utlänningens anknyt- ning till en större betydelse än vid bedömningen av återreseförbudets längd. En sådan hållning är också motiverad av att vii avsnitt 6.6.3 föreslår att det men som utvisningen innebär för den enskilde inte längre ska beaktas när den straffrättsliga påföljden bestäms. Skärpta regler om utvisning på grund av brott 5.7.2Ett återreseförbud ska räknas för utresa Förslag: En ny bestämmelse införs enligt vilken återreseförbud vid utvisning på grund av brott börjar löpa den dag utlänningen lämnar Schengenstaternas territorium eller, om beslutet om ut- visning verkställs genom att utlänningen sänds till ett land inom detta område, den dag utlänningen lämnar . Vid tillämpningen av bestämmelsen ska , , och likställas med Schengenstaterna. Domstolen ska i beslut med tidsbegränsade återreseförbud inte längre ange vilken dag förbudet upphör att gälla. Skälen för vårt förslag Den nuvarande ordningen skapar incitament att förhala domstols- och verkställighetsförfarandet Enligt dagens reglering ska utlänningen i ett beslut med ett tidsbe- gränsat återreseförbud upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Enligt nuvarande praxis räknas återreseförbudet för underrättens dom, och detta gäller även om domen överklagas till högre rätt (se NJA 2016 s. 719). Ett beslut om utvisning på grund av brott preskriberas när tiden för återreseförbudet går ut (se 12 kap. 22 § andra stycket utlänningslagen). Den beskrivna ordningen innebär att förbudstiden börjar löpa från det att det förbudet meddelas i första instans. Återreseförbudet löper således både under en eventuellt fortsatt rättsprocess och under verkställighetsförfarandet. Ytterst kan detta leda till att förbudet upphör att gälla – och beslutet om utvisning följaktligen preskriberas – före det att utvisningen har verkställts. Därmed skapas incitament för den som dömts till utvisning att över- klaga domen även om det är obefogat, eller till att på andra sätt förhala domstols- och verkställighetsförfarandet. Och även utan sådana illojala syften kan en reglering som innebär att dessa för- faranden konsumerar förbudstiden ifrågasättas. Redan av den anled- ningen finns anledning att ändra regleringen, så att förbudstiden i stället räknas för utresa. En sådan ändring är dessutom nödvändig på grund av att den nuvarande ordningen inte står i över- Skärpta regler om utvisning på grund av brott ensstämmelse med , eller närmare bestämt med återvänd- andedirektivet. Reglerna bör anpassas till återvändandedirektivets krav Återvändandedirektivet tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium (artikel 2.1). Med- lemsstaterna får dock besluta att inte tillämpa direktivet på vissa sådana medborgare, bland annat de som har utvisats på grund av brott (artikel 2.2 b). När direktivet genomfördes i svensk rätt ut- nyttjades inte denna möjlighet till undantag generellt utan endast i vissa specifika fall, exempelvis i fråga om tidsfrist för frivillig avresa, återreseförbudens längd och tidsgränser för förvar (prop. 2011/12:60 s. 26, 32 f., 52 och 74 f.). Som utgångspunkt är alltså återvändande- direktivet tillämpligt även i fråga om utvisning på grund av brott. Enligt huvudregeln i artikel 6.1 i återvändandedirektivet ska med- lemsstaterna utfärda beslut om återvändande (i svensk rätt ett beslut om avvisning eller utvisning) för de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. Ett sådant beslut ska enligt arti- kel 11.1 åtföljas av ett återreseförbud om någon tidsfrist för frivillig avresa inte har beviljats eller om en person inte har följt ett beslut att återvända (jfr dock artikel 11.3) Enligt samma artikel får en med- lemsstat också i andra fall besluta att ett beslut om avvisning eller utvisning ska åtföljas av ett återreseförbud. Artikel 11.2 anger hur länge ett återreseförbud får gälla. Längden av ett förbud ska fast- ställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och får inte överstiga . Om en tredjelandsmedborgare utgör ett allvar- ligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet får ett återreseförbud vara längre. I avgörandet Ouhrami, C-225/16, fastslog , mot bakgrund av återvändandedirektivets lydelse, systematik och eftersträvade ändamål, att ett återreseförbud enligt artikel 11.2 ska beräknas från och med tidpunkten då den berörda personen faktiskt lämnade medlemsstaternas territorium (se p. 53 i domen). När återvändandedirektivet genomfördes i svensk rätt utnytt- jades som sagt inte möjligheten att undanta beslut om utvisning på grund av brott generellt. Däremot undantogs sådana beslut – vilka enligt utlänningslagen alltid åtföljs av ett återreseförbud – från be- Skärpta regler om utvisning på grund av brott gränsningen i artikel 11.2 avseende återreseförbudens längd (se prop. 2011/12:60 s. 52). Därigenom blev det, liksom tidigare, möj- ligt att i dessa fall meddela ett återreseförbud än eller utan tidsbegränsning. Enligt vår uppfattning kan detta undan- tag inte anses omfatta det av fastställda kravet i fråga om den tidpunkt från vilken återreseförbudet ska räknas. Regle- ringen i utlänningslagen bör därför ändras så att den uppfyller direk- tivets krav i detta avseende. Innan vi går närmare in på hur en sådan bestämmelse bör utfor- mas, kan nämnas att har ändrat sin praxis gällande starttiden för återreseförbud som meddelas med stöd av 8 eller 12 kap. utlänningslagen så att den numera överensstämmer med återvändandedirektivet enligt Ouhramidomen. Närmare om bestämmelsens utformning Enligt Ouhramidomen ska ett återreseförbud räknas från det att den berörda tredjelandsmedborgaren lämnar medlemsstaternas territo- rium. Med medlemsstater avses i detta sammanhang rimligtvis de stater som är bundna av återvändandedirektivet och som återreseför- budet omfattar. Samma stater är även bundna av gränsförordningen, som bland annat innehåller bestämmelser om när ett återreseförbud ska registreras i SIS (se avsnitt 3.3.11). Det rör sig om Schengen- staterna, såsom de definieras i 1 kap. 4 § utlänningslagen, samt , , och . I fråga om den som är att anse som tredjelandsmedborgare i återvändandedirektivets me- ning (se artikel 3.1) bör återreseförbudet således i normalfallet börja löpa den dag personen lämnar de angivna staternas territorium. Återvändandedirektivet är inte tillämpligt på EES-medborgare och deras familjemedlemmar samt vissa andra personer som har sam- ma rätt till fri rörlighet inom EU (härefter inkluderade i uttrycken ”EES-medborgare och deras familjemedlemmar eller ”personer som omfattas av ”). Beträffande återreseförbud som avser en EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-med- borgare gäller således inte kravet på att förbudet ska räknas från det att han eller hon lämnade medlemsstaternas territorium. Detta är givetvis också en naturlig följd av att en EES-medborgare som regel utvisas till ett land inom detta område. Det finns dock ingen Skärpta regler om utvisning på grund av brott anledning att i detta avseende särbehandla personer som omfattas av på annat sätt än att förbudet då bör gälla från det att vederbörande lämnar . En ordning som innebar att tiden för återreseförbudet skulle räknas från en helt annan tidpunkt än utresedagen – och därmed också bli kortare – för sistnämnda person- kategori än för andra utlänningar i motsvarande situation skulle nämligen te sig svårförklarlig. Vad som anförts ovan om att den nuvarande regleringen skapar incitament för den som dömts till utvisning att förhala domstols- och verkställighetsförfarandet gäller dessutom även EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Vid- are är intresset av en enhetlig reglering i sig ett skäl för en långt- gående likabehandling. Om utlänningen är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare bör återreseförbudet således räknas från när utlänningen lämnar . I undantagsfall kan ett beslut om utvisning på grund av brott även beträffande den som är tredjelandsmedborgare i återvändande- direktivets mening verkställas till ett land inom medlemsstaternas territorium (se 12 kap. 4 § utlänningslagen). Även i dessa fall bör återreseförbudet börja löpa när utlänningen lämnar . Åter- reseförbudets starttid bör därför inte knytas till personens med- borgarskap, utan till landet dit utvisningen ska verkställas. Mot bakgrund av det ovan anförda bör bestämmelsen utformas på så sätt att ett återreseförbud vid utvisning på grund av brott börjar löpa den dag utlänningen lämnar Schengenstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning verkställs genom att utlänningen sänds till ett land inom detta område, den dag utlänningen lämnar . Det bör också framgå av lagtexten att , , och likställs med Schengenstaterna vid tillämp- ningen av bestämmelsen. Till följd av denna reglering måste domstolarnas nuvarande skyl- dighet att i beslutet ange vilken dag ett tidsbegränsat förbud upphör att gälla utgå. Domstolarna bör i beslutet dock upplysa om att för- budet räknas från den dag utlänningen lämnar Schengenstaternas territorium eller, om utvisningen verkställs till ett land inom detta område, från den dag han eller hon lämnar . Skärpta regler om utvisning på grund av brott Några angränsande bestämmelser i och möjligheten till rättelse Avslutningsvis ska något sägas om några angränsande bestämmelser i och möjligheten till rättelse av registreringar om återreseförbud. Av artikel 24.1 b i gränsförordningen, som är en del av nämnda regelverk, framgår att ett återreseförbud som en med- lemsstat har utfärdat för en tredjelandsmedborgare i enlighet med återvändandedirektivet ska resultera i en SIS-registrering om nekad inresa och vistelse, en s.k. SIS-spärr. Enligt artikel 24.3 i gränsför- ordningen ska den registrerande medlemsstaten säkerställa att SIS- spärren är synlig så snart den berörda tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium eller så snart medlemsstaten fått tydliga indikationer på att så skett. Av det senare ledet i artikeln följer att ett återreseförbud ska registreras i SIS även om den exakta dagen för utresa är oviss, men det finns tydliga indikationer på att personen i fråga har lämnat medlemsstaternas territorium. Så skulle exempelvis kunna vara fallet om utlänningen har avvikit utan att meddela sig med myndigheterna och det senare framkommer upplysningar om att personen sannolikt befinner sig i ett land utan- för territoriet. Om den starttid för återreseförbudet som då registre- ras senare visar sig vara felaktig, kan uppgiften rättas med stöd av dataskyddslagstiftningen (se närmare om detta DS 2019:27, av- snitt 6.2. och 14.4). Motsvarande gäller när återreseförbudet avser en person som inte omfattas av och förbudet därför endast förts in i nationella register. Möjligheten till rättelse ger ett skydd för den enskilde mot att återreseförbudet – och därmed utvis- ningsbeslutets preskriptionstid – börjar löpa vid ett senare datum än hans eller hennes faktiska utresa. 5.8Utvisning vid hedersrelaterade brott och hatbrott I våra direktiv framhålls att det är av största vikt att samhället reage- rar kraftfullt mot alla former av hedersförtryck och hatbrott. Detta lyfts också uttryckligen fram i den sakpolitiska överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna som benämns januariavtalet. Där anges bland annat Skärpta regler om utvisning på grund av brott att reglerna om utvisning av icke-svenska medborgare som döms för hedersrelaterade brott och hatbrott ska skärpas och att frågan om utvisning alltid ska prövas vid sådana brott. Mot denna bakgrund ska vårt samlade förslag enligt uppdraget i direktiven innebära en skärp- ning av utvisningsreglerna för denna typ av gärningar. Närmare be- stämt ska vi ta ställning till om det finns ett behov av att ytterligare skärpa utvisningsreglerna i fråga om hedersrelaterad brottslighet och hatbrott, dvs. utöver de generella skärpningar av regelverket för utvisning på grund av brott som vi ska föreslå, och vid behov lämna förslag på en sådan reglering. Dessutom ska vi lämna förslag på en reglering som innebär att frågan om utvisning alltid ska prövas vid brottslighet av detta slag. I avsnitt 5.8.2 och 5.8.3 ger vi en översiktlig beskrivning av vad som avses med hedersrelaterade brott och hatbrott samt av brotts- typernas framväxt i strafflagstiftningen.