sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Bristande läsförståelse är en av de viktigaste anledningarna till att elever inte uppnår målen för utbildningen. Den statliga konstaterar i sitt betänkande att en jämn fördelning av inkomster och utbildning är gynnsam för ekonomin i stort. Det är därför samhällsekonomiskt fördelaktigt om alla i ett samhälle har god läs- och skrivkunnighet.40 Ändamåls- enliga läromedel har stora möjligheter att verka i denna riktning. Konsekvenser av utredningens förslag 7.4Konsekvenser för staten och statliga myndigheter De förslag som utredningen ger får ekonomiska konsekvenser. Ut- redningen presenterar två olika kostnadsberäkningar. Det förslag som utredningen förordar innebär permanenta kostnader om 52 mil- joner kronor och det alternativa förslaget innebär perma- nenta kostnader om 29,5 miljoner . Utredningen har gjort en uppskattning av kostnaderna genom att utgå från tidigare jämförbara uppdrag och insatser samt genom myndighetskontakter. Utred- ningen redogör för kostnadsposterna i tabell 7.1 och 7.2. Staten får utgifter för bland annat insatser som är kopplade till . Omfattningen av dessa kostnader är beroende av vilken nivå staten förväntar sig att genomför sitt uppdrag på samt storleken på de produktionsstöd som kommer att fördelas. I syfte att visa på förslagens skalbarhet, presenterar utredningen två förslag med olika ambitionsnivå när det gäller dessa kostnader: ett förslag som förespråkas av utredningen och som har bäst förutsättningar att lösa de problem som utredningen beskriver, och ett mindre kostsamt alternativt förslag. Utredningens förslag, se tabell 7.1, innebär att nämnden genomför ett mer omfattande och grundligt uppdrag samt fördelar mer produktionsstöd, medan det alternativa förslaget innebär att nämnden tar sig an delar av upp- draget mer översiktligt och fördelar mindre produktionsstöd. De per- manenta utgifterna för och produktionsstödet kan därmed variera mellan 12,5 miljoner och år- ligen. En mer detaljerad beskrivning av vad utredningens förslag respektive det alternativa förslaget innebär för vad kan uträtta återfinns i 7.4.3. Det är också möjligt att kom- binera de två förslagen och exempelvis besluta om det mer kostsamma alternativet när det gäller och det mindre kost- samma för produktionsstödet. Staten får vidare utgifter för att fördela medel för forskning genom samt för ett regeringsuppdrag till Specialpedagogiska skolmyndigheten. Förslaget om att elever inom vuxenutbildningen på grundläg- gande nivå ska få tillgång till kostnadsfria läromedel aktualiserar den kommunala finansieringsprincipen. Staten ska enligt denna princip Konsekvenser av utredningens förslag ersätta kommunerna och regionerna för ökade åtaganden till följd av ny reglering som höjer ambitionsnivån för de obligatoriska verksam- heterna. Det belopp som kommunerna ska erhålla som ersättning för ny reglering fastställs i den pris- och volymnivå som gäller när för- ändringen träder i kraft. Beloppet blir därefter en del av utgiftsom- rådet för allmänna bidrag till kommuner. Staten ska, enligt utred- ningens beräkning, kompensera kommunerna med för utgifter för förslaget om kostnadsfria läromedel inom vuxen- utbildningen på grundläggande nivå och inom särskild utbildning på grundläggande nivå.41 Hur denna summa beräknats framgår av 7.5.2. Tabell 7.1 Ekonomiska konsekvenser, utredningens förslag Sammanställning av kostnader för staten i 41När utredningen skriver vuxenutbildningen på grundläggande nivå, avses även särskild utbildning på grundläggande nivå. SOU 2021:70Konsekvenser av utredningens förslag Ekonomiska konsekvenser, alternativt förslag Sammanställning av kostnader för staten i Utredningens förslag kan finansieras genom att staten tillför medel till skolväsendet. Det finns goda skäl för en sådan investering. Om förslagen ska finansieras inom befintliga ramar anser utredningen att de bör finansieras genom att medel som avsatts för statsbidrag för undervisning under skollov omfördelas. Det statsbidrag som skolhuvudmän kan söka för undervisning under skollov syftar till att elever som inte nått eller riskerar att inte nå kunskapskraven för betyget E ska få ökad möjlighet att nå dem.42 Regeringen har anslagit för undervis- ning under skollov. Medlen ska i första hand användas till utgifter för statsbidrag för undervisning under skollov men får även använ- das till utgifter för statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skol- arbete utanför ordinarie undervisningstid. fördelade 2020 mindre i statsbidrag för undervisning under skollov än vad som anslagits för ändamålet; bara ungefär 85 av anslagna fördela- des för detta statsbidrag. Enligt har statsbidraget för 421 § förordningen (2014:47) om statsbidrag för undervisning under skollov. 43Regeringen (2020c). Konsekvenser av utredningens förslag undervisning under skollov alltid varit undersökt.44 Utredningen upp- fattar att behovet av lovskola kan vara stort med tanke på effekterna av fjärr- och distansundervisningen , men ser ändå att det är sannolikt att inte kommer att betala ut alla de medel som anslagits i budgeten . Utredningen anser att undervisning under skollov är en bety- delsefull insats, men konstaterar att medel avsedda att öka likvärdig- heten och resultaten inte används. Det är då lämpligt att medel delvis omfördelas från bidraget för undervisning under skollov för att finansiera utredningens förslag, om regeringen inte väljer att med anledning av utredningen tillföra medel till skolväsen- det. Läromedel kan ha stor betydelse för undervisningens kvalitet och för att varje elev ska få möjlighet att nå kunskapskraven. Utred- ningens förslag kan därmed bidra till att uppnå syftet för stats- bidraget för undervisning under skollov. skulle därmed kunna omfördelas från detta statsbidrag för att finansiera utredningens förslag. Det är också möjligt att fördela pengar från andra statsbidrag. förbrukade exempelvis inte alla medel som anslagits för statsbidrag till lärarassistenter, till per- sonalförstärkning inom elevhälsan och för speciallärarutbildning.45 Utredningens förslag innebär att på flera olika sätt ska ge frågor om läromedel högre prioritet än vad som är fallet. Utredningen uppskattar att förslagen kommer att stärka Skol- verkets samlade kunskap om läromedel och undervisningsmaterials betydelse för elevers kunskapsutveckling och lärares undervisning. Ökad kunskap och medvetenhet inom myndigheten kan ge positiva konsekvenser för flera av de utvecklingsinsatser som erbjuder och även leda till ett tätare samarbete mellan läromedels- branschen och myndigheten. Detta kan i sin tur främja läromedels- utvecklingen och öka möjligheterna till skyndsamma och adekvata revideringar av läromedel och lärarhandledningar vid såväl mindre som större förändringar av läroplaner eller kurs- och ämnesplaner. 44Skolverket (2021l). Konsekvenser av utredningens förslag Förverkligas utredningens förslag om en läromedelsnämnd kom- mer det att innebära utgifter för . Det handlar dels om kostnader kopplade till nämndens arbete, dels om produktionsstöd. Hur stora dessa kostnader blir beror på ambitionsnivån. Utred- ningen föreslår att tillförs för fortsatt hantering av frågorna. Av dessa förväntas vara produktionsstöd. Utredningen menar att dessa pengar bör fördelas genom utlysningar som genomförs enligt prioriteringar av . förväntas också få vissa kostnader för föreskrifts- arbete och utvecklingsinsatser (se bland annat förslag till regerings- uppdrag i 6.6.1). Dessa kostnader är inkluderade i kostnadsposten i tabellen 7.1.46 Föreskriftsarbetet rör ändringar i de befintliga föreskrifterna om uppgiftsinsamling från skolhuvud- män och utarbetande av nya föreskrifter om kvalitetskriterier för läromedel. Utvecklingsinsatserna handlar inledningsvis om att Skol- verket enligt utredningens förslag ska stärka beskrivningarna av hur rektorer kan använda läromedel och lärarhandledningar som ett verktyg för att öka likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen samt om att ta fram insatser för att stödja lärares val av läromedel och lärarhandledningar. Ett av uppdrag är också att föreslå utvecklingsinsatser avseende läromedel. 4.7.1kan bland annat bidra till att frågor som rör lärares didaktiska val avseende läromedel och läromedelstexter inkluderas i insatser för språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt. Utgifter för olika sådana insatser förväntas vara permanenta. uppdrag ska, enligt utredningens förslag, reg- leras genom förordningen (2015:1047) med instruktion för . Uppdraget föreslås beskrivas genom en redogörelse för syftet47 och tre punkter som var och en anger olika delar av uppdraget: 46I tabell 7.2 anges kostnaderna med ett alternativt förslag. 47Syftet ska vara att alla elever har tillgång till läromedel av god kvalitet och att lärare använder läromedel för att stärka elevernas kunskapsutveckling. Konsekvenser av utredningens förslag 1.ansvara för framtagande av kvalitetskriterier för läromedel, 2.bevaka, samla och sprida information om läromedel, samt 3.tillföra myndigheten sakkunskap i strategiska frågor om och före- slå utvecklingsinsatser avseende läromedel. Utredningen har strävat efter en tydlig beskrivning av uppdraget men ser fördelar med att regeringen har visst handlings- utrymme när det gäller hur kompetensen och erfarenheten inom ska tas tillvara samt att har viss frihet när det gäller att utforma uppdraget utifrån de behov som identifieras. Detta innebär att arbete kan genomföras på delvis olika sätt och att ambitionsnivån när det gäller uppdragets utförande kan variera. Det kostnadsförslag utredningen föreslår i tabell 7.1, utredningens förslag, kan förväntas leda till mest ändamålsenliga insatser. Även det alternativa kostnadsförslaget, se tabell 7.2, innebär dock att kan utföra ett upp- drag enligt det som beskrivs ovan. Den väsentliga skillnaden mellan de två förslagen är att utred- ningens förslag innebär att uppdraget kan utföras mer grundligt, men det handlar också om att , om den tillförs mer pengar, kan göra ytterligare insatser och förstärkningar avse- ende exempelvis spridning av information om läromedel. Kostnaden för utredningens förslag innebär, enligt våra beräk- ningar, att kan utveckla kvalitetskriterierna med tydligt stöd i forskning och beprövad erfarenhet. Nämnden kan också, om de finner det lämpligt, utarbeta ämnesinriktade kvalitets- kriterier, specifika kriterier för digitala läromedel och även klargöra vad som kännetecknar lärarhandledningar av god kvalitet. Dessutom skulle nämnden, om den tillförs de medel som utredningen före- språkar, bidra till att på ett systematiskt sätt, till exempel genom en förteckning, se 6.6.1, sprida information om vilka läromedel som finns tillgängliga inom vilka ämnen, för vilka skolformer och så vidare. Utredningens förslag skulle vidare innebära att kan göra en mer omfattande och detaljerad inventering av utbudet av läromedel inom olika ämnen och för olika elevgrupper för att värdera behovet av produktionsstöd för olika läromedel. Det kan exempelvis handla om att inte bara beskriva att det finns brist på läromedel inom yrkesämnen, utan att ange exakt vilka yrkesämnen som bör prioriteras när det gäller produktionsstöd. Konsekvenser av utredningens förslag bedömer utredningen att med utredningens för- slag kan utreda hur produktionsstöd skulle kunna nyttjas för att ta fram läromedel av särskilt god kvalitet. Med det alternativa, mindre kostsamma, förslaget skulle behöva genomföra sitt uppdrag på ett mer översikt- ligt sätt. Med ett mindre ekonomiskt utrymme skulle det exempelvis sannolikt bli svårt för att på ett systematiskt sätt sprida information om vilka läromedel som finns tillgängliga, till exempel genom en förteckning. Det mindre kostsamma förslaget skulle troligen också innebära mer summariska analyser i samband med utvecklingen av kvalitetskriterierna. Utredningen bedömer att arbete delvis kom- mer att ändra inriktning . Efter en initial utvecklings- och uppbyggnadsfas, kommer delar av arbetet att övergå till förvaltning. kommer då att kunna lägga mer fokus på arbetet med att bevaka, samla och sprida information om läro- medel än när kvalitetskriterierna arbetas fram. Ut- redningen anser vidare att kvalitetskriterierna behöver ses över kon- tinuerligt, bland annat eftersom ny didaktisk forskning och teknisk och digital utveckling kan påverka utformningen av kriterierna. Kostnader för att stödja produktionen av läromedel är beroende av vilka prioriteringar som gör och av hur stora ekonomiska satsningar staten vill göra på läromedel. Vi redogör även här för utredningens förslag och ett alternativt förslag. Utredningens förslag innebär en investering på , medan det alternativa förslaget innebär en lägre storlek på produktions- stödet, . Produktionsstödets storlek kan inverka såväl på antalet läromedel som produceras som på kvaliteten på de läromedel som tas fram. Kostnaderna för att producera läromedel påverkas av flera fak- torer. För det första har det betydelse vilka volymer läromedlet pro- duceras i. Låga volymer innebär att både tryckkostnader och lager- hållning blir dyrare. För det andra påverkas kostnaderna av formatet. Det är exempelvis dyrare att ta fram läromedel som innehåller både tryckta och digitala komponenter. Även omfattningen av tillhörande Konsekvenser av utredningens förslag material, såsom lärarhandledning och övningsböcker påverkar kost- naden. Andra faktorer som kan inverka på kostnaderna för ett läro- medel är utveckling, underhåll och drift av digital publiceringsplatt- form, marknadsföring, distribution, kundservice och teknisk kund- support. Kostnaden för ett mer omfattande läromedel för en mindre mål- grupp kan, enligt uppgifter från branschen, uppgå till totalt 2,3 mil- joner kronor, för det tryckta och för det digitala materialet. Då ingår elevböcker, digital lärar- handledning och digital färdighetsträning för elever. Det finns även exempel på mindre kostsamma läromedel som innehåller både digi- tala och tryckta komponenter som producerats för . Läromedelsförlag kan även göra enklare utgivningar av läro- medel som exempelvis bara består av en tryckt bok. Ett sådant läro- medel kan kosta att ta fram.48 Läromedel som helt saknar digitala komponenter blir enligt utredningens upp- fattning allt mindre efterfrågade. Med helt analoga läromedel blir produktionskostnaden emellertid lägre, vilket medför att resurserna kan räcka till produktion av läromedel inom fler ämnen och för fler elevgrupper. Läromedel för elever med funktionsnedsättning är ofta mer kost- samma att producera eftersom de ställer högre krav på specifik tek- nik. Enligt uppgifter från SPSM kan dessa läromedels produktions- kostnader uppgå till mellan en och per produkt. Därtill uppstår kostnader för distribution, utveckling och marknads- föring med mera samt kostnader för förvaltning som kan uppgå till 575 000–per produkt och år.49 Läromedel för exempelvis några av de nationella minoriteterna kan också tas fram genom översättning av befintliga läromedel. Det handlar i dessa fall sällan bara om språkliga översättningar utan om översättningar som även förhåller sig till kulturella skillnader och skillnader mellan läroplaner. Enligt uppgifter från Sameskolstyrel- sen, som har erfarenhet av att översätta läromedel, kan kostnaderna för en översättning uppgå till . Det är mer kostsamt att översätta digitala läromedel än tryckta läro- böcker.50 48Uppgift från Läromedelsföretagen . 49Uppgift från SPSM . 50Uppgift från Sameskolstyrelsen . Konsekvenser av utredningens förslag Kostnader för att ta fram ett läromedel går inte att beräkna som en engångssumma. Det behövs ett långsiktigt stöd för att läro- medelsproducenten kontinuerligt ska kunna bevaka kvaliteten och göra revideringar och nytryckningar vid behov. Det är angeläget att ser över hur produktionsstödet kan utformas för att främja utbudet av läromedel på lång sikt. Hur det tar att producera ett läromedel påverkas av om- fattningen och kvaliteten på den färdiga produkten. Enligt uppgifter från branschen tar det mellan två och att ta fram ett läromedel med digitala och tryckta komponenter samt lärarhandledning. Det innebär att utgifterna för produktionsstödet behöver utökas succes- sivt , eftersom produktionen inte är fullskalig inledningsvis. Det är också rimligt att främst ägnar tid åt att utveckla ändamålsenliga processer för produktionsstödet. Kostnaden för detta förväntas därför bli lägre . Fördelningen av produktionsstöd kommer sannolikt att innebära en process med prioritering, kravspecifikation och kontraktering av läromedelsproducenter. Kostnader för detta är inkluderade i kost- nadsposten produktionsstöd i tabellerna ovan. Kostnaderna är beräk- nade bland annat utifrån kontakter med Specialpedagogiska skolmyn- digheten som har gedigen erfarenhet av att fördela produktionsstöd för läromedel. Ett produktionsstöd kan täcka i stort sett hela kostnaden för att producera ett läromedel eller en del av kostnaden, beroende på vilket läromedel som ska tas fram. Utredningen bedömer att det är rimligt att läromedelsproducenten vanligen bär en del av kostnaden, dels eftersom producenten kommer att göra intäkter vid försäljning av läromedlet, dels eftersom produktion av dessa läromedel kan stärka läromedelsproducentens anseende och bidra till att göra förlaget mer konkurrenskraftigt även när det gäller andra läromedel. Utredningen uppskattar att staten genom att fördela i produktionsstöd skulle kunna stärka utbudet med 20–25 läromedel och dessutom bidra till framtagande av ett särskilt kvalitativt läromedel vart tredje år.51 Det innebär att utbudet 51Beräkningen utgår från en produktionskostnad på 1–1,per läromedel. När det gäller produktionen av särskilt kvalitativa läromedel, utgår beräkningarna från en pro- duktionskostnad på vilket är ungefär i linje med kostnaderna från det projekt som genomförts vid där bland annat forskare, lärare och läro- medelsförlag under ett flerårigt samarbete tagit fram ett läromedel i matematik för årskurs 1–3. Konsekvenser av utredningens förslag av läromedel inom exempelvis nationella minoritetsspråk, yrkesäm- nen och modersmål skulle kunna öka gradvis och inom en femårs- period vara mer tillfredsställande. Om läromedelsnämnden identifierar behov av att föra över medel till SPSM för produktionsstöd av läromedel för elever med funk- tionsnedsättning kan antalet läromedel bli lägre, eftersom kostnader för dessa produkter ofta är högre (se ovan). Kostnaderna för framtagande av ett särskilt kvalitativt läromedel är beräknade utifrån forsknings- och utvecklingsprojektet ”Fram- tidens läromedel”, som pågick vid . I projektet deltog forskare i matematik och matematik- didaktik samt ett 70-tal lärare från två kommunala skolhuvudmän. Arbetet utmynnade i en prototyp för ett läromedel som sedan i sam- arbete med ett förlag resulterade i ett läromedel i matematik med en tillhörande lärarhandledning. Utredningen värderar inte kvaliteten i detta läromedel, men konstaterar att processen för att ta fram läro- medlet inneburit att forskare involverats på ett mer systematiskt sätt än brukligt, och att produktionskostnaderna därmed är högre än för andra läromedel. Enligt uppgift från kostade det sammanlagt 15–att ta fram läromedlet och lärarhandledningen.52 Med det alternativa förslaget som innebär lägre produktionsstöd, i stället för 30 miljoner, skulle produk- tionen av läromedel stöttas i långsammare takt och det skulle dröja längre innan utbudet kunde betraktas som tillfredsställande i ämnen och för elevgrupper där det råder brist på läromedel. Denna storlek på produktionsstödet skulle uppskattningsvis täcka 8–10 läro- medel . Om det skulle finnas intresse av att även prioritera framtagning av särskilt kvalitativa läromedel exempelvis , skulle produktionsstödet snarare räcka till ungefär hälften av ovanstående uppskattning, omkring 4 till 5 läromedel . Utredningen föreslår att SPSM:s och Sameskolstyrelsens uppdrag om produktionsstöd till läromedel inom sina respektive områden kvarstår oförändrade. Dessa stöd förväntas därmed inte påverkas av införandet av det produktionsstöd som beskrivs ovan. 52Uppgift från professor vid . Konsekvenser av utredningens förslag 7.4.4Kostnader för Specialpedagogiska skolmyndigheten, och Skolinspektionen Förslaget om att SPSM ska utreda förutsättningarna för att främja innovation av digitala läromedel för elever med funktionsnedsätt- ning förväntas leda till konkreta beskrivningar av vilka åtgärder som behöver vidtas samt redogörelser för kostnader. I förlängningen bör detta uppdrag leda till teknikutveckling som främjar läromedel för elever med funktionsnedsättning, vilket kan öka dessa elevers möj- lighet att delta i utbildningen på jämlika villkor. Utredningen föregår inte de kostnadsbeskrivningar som SPSM kommer att göra i samband med uppdraget, utan anger här endast en uppskattning av kostnaden för själva analysen. SPSM ska, enligt ut- redningens förslag, tillföras fördelat för uppdraget att utreda förutsättningarna för att främja innovation av digitala läromedel för elever med funktionsnedsättning. Utredningen uppskattar att det innebär att myndigheten kan göra en grundlig analys samt samverka med lärosäten, andra berörda myndigheter och intresseorganisationer. De slutgiltiga kostnaderna för ett eventuellt förändrat uppdrag för SPSM rörande innovation kan få omfattande ekonomiska konsekvenser men detta kräver en djupare analys. Utredningens förslag om att får i uppdrag att göra en särskild satsning på praktiknära forskning med inriktning på läromedel och undervisningsmaterial innebär att lärare, rektorer, myndigheter med flera får ökad kunskap om läromedel. Satsningen kommer också att främja institutets medvetenhet om läromedel, vilket kan leda till att myndigheten i ökad utsträckning exempelvis i sina systematiska översikter beaktar frågor om hur läromedel an- vänds och värderas. Utredningen föreslår att tillförs för att lysa ut och fördela medel och –2026 för finansiering av bidrag. Detta förväntas räcka till att stötta fyra projekt. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer att de föreslagna författningsändringarna kom- mer att stärka Skolinspektionens arbete, eftersom tydligare regler leder till bättre förutsättningar att granska hur väl skolhuvudmän följer bestämmelserna. Förslaget medför, enligt utredningen, inte några ökade kostnader för Skolinspektionen då tillsyn utgör en av inspek- tionens redan finansierade uppgifter. De flesta av utredningens förslag innebär förtydliganden av gällande författningar som inte i sig bedöms medföra några kostnader som aktiverar den kommunala finansieringsprincipen. Exempelvis är det genom läroplanerna reglerat att elever ska ha tillgång till läromedel av god kvalitet.53 Förslaget om kostnadsfria läromedel för vuxenutbildningen på grundläggande nivå innebär däremot ett nytt krav på huvudmännen som resulterar i ökade kostnader för vilken kommunerna ska kompenseras. Kommuner har en grundlagsfäst självstyrelse, vilket innebär att de har egen beslutsrätt inom ramen för nationella bestämmelser. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett en inskränkning. I samtliga förslag har vi noga vägt eventuella risker för det kommunala intresset av självstyrelse mot de nationella intressen som förslagen avser att tillgodose. Utredningens förslag påverkar inte den grundläggande ansvars- fördelningen mellan staten och skolhuvudmännen på skolans om- råde. Förslaget om att i skollagen särskilt ange att elever ska ha till- gång till läromedel inklusive läroböcker innebär ingen ny reglering utan är bara ett förtydligande av gällande bestämmelser. Det framgår av läroplanerna att rektor har ansvar för att eleverna ”får tillgång till och förutsättningar att använda läromedel samt andra 532.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250, 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 2013:148. Konsekvenser av utredningens förslag