sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Av en enkätundersökning som skickade till samt- liga kommuner efter valen 2018 framkom att så många som en sjätte- del av de kommuner som svarade på enkäten (39 av 236) hade haft problem med försök till sabotage, ordningsstörningar eller andra hot mot genomförandet av valen eller tilltron till valresultatet. muner uppgav att det hade rört sig om hot, våld, rasism och kränk- ningar mot röstmottagare i röstmottagningsställen (s. 31–32). Det är av grundläggande betydelse att alla väljare kan rösta under trygga former. Varje påstående om hot mot väljare eller röstmot- tagare i röstmottagningsställen och försök till otillbörlig påverkan måste därför tas på allvar. Den nuvarande regleringen ger väljarna skydd mot olika former av påverkan vid röstningen. I syfte att stärka skyddet och säkerställa att det upprätthålls i praktiken bör valsyste- mets motståndskraft mot olika former av påverkan vid röstningen analyseras. •bedöma om skyddet mot olika former av påverkan på väljarna vid röstningen är tillräckligt eller om det kan stärkas och analysera behovet av att utvidga möjligheterna att upprätthålla ordningen och säkerheten i och kring röstmottagningsställena. Av vallagen följer att varje väljare ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm och därefter lämna valkuverten till röstmottagarna. Att två eller flera personer ställer sig bakom valskärmen och tillsammans gör i ordning sina valkuvert eller diskuterar sina val är inte tillåtet (förbudet mot s.k. familjeröstning). Det gäller oavsett vilken relation personerna har till varandra, dvs. alla tillfällen när fler än en person befinner sig tillsammans bakom valskärmen. Däremot kan de väljare som på grund av funktionsnedsättning eller liknande inte själva kan göra i ordning sina röster på begäran få hjälp med detta av röstmottagarna eller någon annan (7 kap. 3 § vallagen). I rapporter som publicerats av SILC och Democracy Volunteers efter de två senaste nationella allmänna valen redovisas observationer som tyder på att familjeröstning, trots förbudet, är relativt vanligt förekommande i (se t.ex. SILC:s rapport från valövervakning av val i s. 6–8 och Democracy Volunteers rapport från observationen av val i s. 12–13). I rapporterna tecknas bilden av att fenomenet i en del fall framstod som normali- serat och inte möttes av protester från röstmottagarnas sida. Familjeröstning innebär ett hot mot väljarnas rätt att själva få bestämma vilket parti de ska rösta på. Av nuvarande reglering fram- går tydligt vad som gäller vid röstningen och hur ordningen i val- och röstningslokalerna ska upprätthållas. I syfte att säkerställa att förbudet mot familjeröstning upprätthålls i praktiken bör kommit- tén ges i uppdrag att föreslå metoder för att motverka förekomsten av familjeröstning. •föreslå metoder eller åtgärder som kan bidra till att bättre mot- verka förekomsten av familjeröstning. Reformen med avskärmningar av valsedelställ För att säkerställa genomförandet av fria och hemliga val innehåller vallagen regler för hur röstningen ska gå till. Vidare är det krimina- liserat som brott mot rösthemligheten att obehörigen skaffa sig kännedom om det som ska hållas hemligt vid utövningen av röst- rätten (17 kap. 9 § ). Vallagen innehåller även bestäm- melser om vem som ska ansvara för att lägga ut valsedlar i val- och röstningslokaler. Vid val till , kommun- och regionfull- mäktige ska valadministrationen under vissa förutsättningar lägga ut partivalsedlar (valsedlar med parti- och valbeteckning) medan par- tierna ansvarar för att lägga ut namnvalsedlar (valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater). När det gäller val till kan valadministrationen under vissa förutsätt- ningar även vara skyldig att lägga ut namnvalsedlar. I syfte att stärka skyddet för valhemligheten och därmed även minska risken för att väljarna utsätts för otillbörlig påverkan i sam- band med röstningen föreslog regeringen i propositionen Stärkt skydd för valhemligheten (prop. 2017/18:286) ändringar i vallagen med innebörd bl.a. att den plats i, eller i anslutning till, en val- eller röstningslokal där valsedlar läggs ut ska vara avskärmad från insyn från andra väljare (8 kap. 2 § vallagen). Bakgrunden till förslagen var att den plats där valsedlar lades ut i eller i anslutning till röstmottag- ningsställena normalt var öppen för full insyn från andra väljare när en väljare skulle ta sina valsedlar. Det kunde innebära att väljare upp- levde att deras valhemlighet röjdes i samband med att de tog valsed- lar (prop. 2017/18:286 s. 9–10). ställde sig bakom försla- gen (bet. 2018/19:KU 12, rskr. 2018/19:35). Lagändringarna trädde i kraft . I sitt remissyttrande över förslaget förde bl.a. fram att det nya förfarandet med avskärmningar kunde göra det ännu svårare att hålla ordning bland valsedlarna än det redan var eftersom möjligheterna till sabotage och manipulation av valsedlarna ökade när dessa var dolda bakom en avskärmning. Liknande synpunkter fördes även fram av några länsstyrelser och kommuner. Valmyndig- heten har i flera sammanhang också framfört att mängden valsedlar och vallagens bestämmelser om vilka partiers valsedlar som måste tillhandahållas leder till svårigheter att hålla ordning bland valsed- larna. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen att riskerna borde kunna motverkas bl.a. genom röstmottagarnas kontroller av valsedelställen. Det nya förfarandet med avskärmningar av valsedelställ tillämp- ades vid valet till . För att säkerställa valadministrationens förmåga att motverka sabotage och manipulation av valsedlar efter införandet av de nya kraven bör tillämpningen av det nya förfarandet utvärderas. Vid utvärderingen bör kommittén analysera behovet av säkerhetsstär- kande åtgärder för att skydda valförfarandet från manipulation. Det kan t.ex. vara frågor om ansvaret för att lägga ut valsedlar och om utformningen av valsedelställ. Det kan också vara att överväga be- hovet av verkställighetsföreskrifter i syfte att öka enhetligheten i hanteringen av dessa frågor i landet som helhet. •utvärdera reformen med avskärmningar av valsedelsställ och analy- sera behovet av åtgärder för att ytterligare minska riskerna för manipulationer av valsystemet. Uppdraget att öka tillgängligheten för vissa väljargrupper Förutom de allmänna bestämmelserna om valhemligheten innehåller vallagen särskilda regler för att möjliggöra röstning för väljare som på grund av funktionsnedsättning eller liknande inte själva kan göra i ordning sina röster eller ta sig till ett röstmottagningsställe. innebär att väljaren kan få hjälp av röstmottagarna eller någon annan person vid röstning i val- eller röstningslokalen. Det är även möjligt att rösta genom bud eller genom att lämna valsedlar till ambulerande röstmottagare (7 kap. 3–4 §§ vallagen). Ett problem med det nuvarande förfarandet rör ordningen för att lämna en särskild personröst och hur den förhåller sig till rätten att rösta med bibehållen valhemlighet. En väljare som vill personrösta ska som regel på valsedeln ange detta i ett markerat utrymme intill den kandidat som den helst vill se vald. I vissa fall är det även möjligt att personrösta genom att skriva till en kandidat på valsedeln. För att lämna en särskild personröst kan t.ex. personer med synnedsättning därför behöva hjälp för att kunna göra i ordning sin röst. Det innebär att valhemligheten måste röjas för den som hjälper till. Sekretess gäller för uppgift om hur en väljare har röstat och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen (40 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen [2009:400]). Tystnadsplikten omfattar dock inte anhöriga och andra enskilda som hjälper väljare att rösta (prop. 2004/05:163 s. 98). Att personer med synnedsättning inte kan personrösta utan hjälp har uppmärksammats av bl.a. (rapporter 2011:1 s. 7–8 och 2018 s. 23). Vidare har i ett tillkännagivande till regeringen ställt sig bakom det som konstitu- tionsutskottet anfört om att väljare med synnedsättning ska kunna personrösta utan att tvingas röja valhemligheten för någon (bet. 2015/16:KU14 punkt 4, rskr. 2015/16:205). Flera remissinstanser berörde frågan i yttranden vallagsutrednings betänkande Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten (SOU 2016:71, dnr Ju2016/07760/L6). Den grundläggande principen om valhemlighet omfattar alla delar av röstningsförfarandet. Den nuvarande ordningen tillgodoser inte fullt ut dessa rättigheter för väljare som på grund av synnedsättning inte själva kan göra i ordning sina röster. Kommittén bör därför under- söka åtgärder, t.ex. om tekniska hjälpmedel bör göras tillgängliga för att underlätta röstningen för personer med synnedsättning, för att stärka valhemligheten för dessa väljare. •överväga och lämna förslag till åtgärder som kan bidra till att per- soner med synnedsättning ska kunna personrösta utan att tvingas röja valhemligheten för någon. Väljargrupper som av skilda anledningar kan ha svårighet att utnyttja sin rösträtt För väljargrupper som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller ålder inte kan ta sig till ett röstmottagningsställe finns en möj- lighet att rösta genom att lämna sin röst till bud eller ambulerande röstmottagare. Ambulerande röstmottagare kan, precis som röst- mottagare i val- eller röstningslokaler, hjälpa väljare med att göra i ordning sina röster. Bestämmelsen om ambulerande röstmottagare tillämpades vid val. Enligt Valmyndig- hetens erfarenhetsrapport behöver målgruppen för ambulerande röst- mottagare förtydligas och det bör övervägas om ambulerande röst- mottagare skulle kunna användas även för andra väljargrupper, t.ex. väljare som inte får rösta genom bud och där andra former av röst- ning inte är lämplig eller praktiskt möjlig. Det kan röra sig om väljare som är placerade i polisarrest och väljare som befinner sig på vård- hem i Statens institutionsstyrelses regi (s.k. SiS-hem) eller som är placerade på annan sådan vårdinrättning som begränsar väljarens möjligheter att rösta i röstmottagningslokal (rap- port 2018 s. 28–29). Den demokratiska rätten att rösta i val till gäller lika för alla myndiga svenska medborgare som varit bosatta i landet. Det är en given utgångspunkt att alla väljare, dvs. även de som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller ålder har svårt att utnyttja sin rösträtt därmed ska ges så jämbördiga förutsättningar som möjligt att utnyttja den rätten. Det är för legitimiteten i demokratiska system viktigt att rösträtten fullt ut är tillgänglig för alla väljargrupper. Åtgärder som ytterligare kan förbättra likvärdig- heten och tillgängligheten till röstningsförfarandet för personer som av skilda anledningar kan ha svårighet att i dagens system utnyttja sin rösträtt bör därför övervägas. Det kan t.ex. handla om att för- tydliga eller bredda målgruppen för ambulerande röstmottagare men också om informationsinsatser till olika väljargrupper. Vikten av att säkerställa skyddet för valhemligheten vid röstningen bör i det arbetet beaktas särskilt. •överväga och lämna förslag till åtgärder som kan förbättra möjlig- heten för väljargrupper med svårighet att utnyttja sin rösträtt. En svensk medborgare som är eller har varit bosatt i har rätt att rösta vid val till och . Röstning från utlandet kan ske antingen genom brevröstning eller röstning på en ambassad eller konsulat. Utlandssvenskar ska tas med i röstlängd från den dag folkbokföringen upphörde. För att en ut- landssvensk därefter ska tas med i röstlängd krävs en anmälan till om detta (5 kap. 2 § vallagen). För ut- landssvenskar som finns med i röstlängd upprättas utlandsröstkort, som skickas ut cirka före valdagen. Utlandsröstkorten kan användas både vid brevröstning och röstning på ambassader och konsulat. En utlandssvensk som är upptagen i röstlängd och som vill rösta i kan beställa ett dubblettröstkort och förtidsrösta i en röstningslokal eller rösta på valdagen i den vallokal där väljaren finns upptagen i röstlängden (5 kap. 9 och 10 §§ vallagen). Demokratiutredning (Ju 2014:19) har i sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5 s. 149–150) uppmärksam- mat att valdeltagandet bland utlandssvenskar är särskilt lågt. Utred- ningen har framhållit dels att flera utlandsboende troligen saknar kunskap om kravet på anmälan till om de varit borta från , dels svårigheterna med att rösta, bl.a. med avseende på att en utlandssvensk som är i under valet inte kan brevrösta här i landet. har i ett tillkännagivande till regeringen ställt sig bakom det som anfört om åtgärder för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. Enligt tillkännagivandet bör regeringen bl.a. utreda om det borde bli möjligt för utlandssvenskar att under vissa förutsättningar kunna brevrösta även från (bet. 2016/17:KU22 punkt 5, rskr. 2016/17:200). Det är angeläget att utlandssvenskar ges goda förutsättningar att rösta. Röstningsförfarandet bör vara utformat så att det tar hänsyn till att en väljare, som förtidsröstningen pågår, kan vara på resande fot och därför befinna sig i olika länder . Det är även angeläget att systemet är enkelt att administrera för berörda myndigheter. Det finns därför behov av att analysera och ta ställning till om röstningsförfarandet bör ändras i syfte att underlätta för en utlandssvensk att använda sig av sin rösträtt. Kommittén bör beakta att brevröstning medför svå- righeter i förhållande till det normala röstningsförfarandet när det gäller möjligheten att garantera väljarens valhemlighet och förfaran- dets tillförlitlighet och säkerhet. Det har konstaterats dels att en hög andel brevröster underkänns, dels att det finns en risk för att röster försvinner i postgången (jfr prop. 1996/97:80 s. 148 och Valmyndig- hetens rapport s. 30). •överväga och lämna förslag till åtgärder som kan bidra till att för- enkla för utlandssvenskar att delta i riksdagsval och val till Europa- parlamentet och därmed även öka valdeltagandet bland utlands- svenskar, och •särskilt analysera och ta ställning till om det är lämpligt att göra det möjligt för utlandssvenskar att under vissa förutsättningar brev- rösta även från eller om andra åtgärder bättre kan stärka utlandssvenskars deltagande och upprätthålla skyddet för valhemligheten. Genom detta uppdrag anser regeringen att tillkännagivandet såvitt avser möjligheten för utlandssvenskar att under vissa förutsättningar kunna brevrösta även från är tillgodosett. Konsekvensbeskrivningar, kontakter och redovisning av uppdraget Kommittén ska vara sammansatt med ledamöter som företräder de olika partier som har representation i . Kommittén ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom och utredningsväsendet. Under genomförandet av uppdraget ska kommittén samråda med berörda myndigheter och organisationer, bl.a. , länsstyrel- ser, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Säkerhetspolisen, och Kommuner och Regioner. I uppdraget ingår att redovisa hur de förslag som lämnas förhåller sig till bl.a. regeringsformen, Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna, vallagen, relevanta EU-rättsakter på valområ- det, FN:s konvention om civila och politiska rättigheter, FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Venedig- kommissionens kodex för god valpraxis och Köpenhamns- deklaration . I har en bred politisk enighet eftersträvats i frågor som är av central betydelse för demokratin och parlamenta- rismens funktionssätt. Kommittén ska därför sträva efter att finna samlade lösningar på de frågor som är av central betydelse för hur röstning vid val genomförs. Förslagens konsekvenser ska redovisas i enlighet med kommitté- förordningen (1998:1474). Kommittén ska redovisa kostnadsanalyser för vart och ett av förslagen och vid behov basera dessa på inhämtade uppgifter från valadministrationen. Uppdraget ska redovisas . Om kom- mittén bedömer att det är lämpligt, får den lämna ett eller flera del- betänkanden. valutredning (Ju 2020:08) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv till en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att stärka valsystemets motståndskraft mot manipulationer, stärka skyddet för fria och hem- liga val och öka tillgängligheten för vissa väljargrupper (dir. 2020:30). Kommittén har tagit namnet valutredning. Uppdraget skulle enligt direktiven slutredovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . valadministrationen och en rutin Arbetsgruppsrapport inom 2020 års valutredning (Ju 2020:08) Länsstyrelserna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Utredningen för inrättande av Myndigheten för psykologiskt försvar, , , Säkerhetspolisen, Myndigheternas ansvar gällande val ...................................... Definitioner, säkerhetsskydd och verksamhetsskydd m.m. .. Samordning av säkerhetsfrågor .............................................. Hur ska samordningen utformas?.......................................... Inrättandet av ett nationellt valnätverk i .................. Syfte, organisering och deltagande ...................................... Incidentrapportering för allmänna val ................................. Definition av incidenter för allmänna val ............................. Förutsättningar för incidentrapportering ............................. Former för incidentrapportering .......................................... Omfattas valen av säkerhetsskydd?...................................... Hur ska samordningen regleras?.......................................... Reglering av samordningsansvar ......................................... Reglering i fråga om samverkan och rapportering .............. Reglering angående föreskriftsrätt ....................................... valutredning har i uppgift att göra en översyn av och överväga förändringar i delar av valsystemet. Det övergripande målet för utredningens arbete är stärka skyddet mot manipulationer av valsystemet. I den uppgiften ingår bland annat att ta ställning till om en ordning med ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågor i valadministrationen (länsstyrelser, kommuner, utlandsmyndigheter och ) bör inrättas och om en rutin för samordning och rapportering av incidenter i samband med val bör införas. Utredningens utgångspunkt är att säkerhetsarbetet inom valadministrationen behöver samordnas. Därför behövs det ett utpekat ansvar för säkerheten inom valadministrationen. Utredningen har också tagit ställning till att det bör vara . Vidare har utredningen också kommit fram till att det behövs ett incidentrapporteringssystem för valadministrationen och att det rimligen bör vara som har ansvar även för detta. Som ett led i detta arbete har utredningen tillsatt en särskild arbetsgrupp med den övergripande frågan att definiera de olika myndigheternas ansvar inom området valsäkerhet, föreslå ev. regleringsändringar samt att säkra en samsyn inom gruppen kring inrättandet av en ordning med ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågor i valadministrationen, både när det gäller den fysiska säkerheten och valsystemets infrastruktur och informationshantering, och en rutin för samordning och rapportering av incidenter. Gruppens huvudsakliga uppgift är att ta ställning till •vilka uppgifter ska ingå i samordning av säkerhetsfrågor och hur samordningen bör normeras (gäller såväl säkerhetsfrågor som incidentrapportering) för samtliga berörda myndigheter, •de närmare formerna för incidentrapportering som krävs för att få en samlad nationell lägesbild och vilka händelser ska rapporteras som incidenter, •om ska ges rätt att meddela föreskrifter om säkerhetsrutiner inför och under val för övriga aktörer i valadministrationen. Det rör sig i så fall närmast om föreskrifter för den fysiska säkerheten, valsystemets infrastruktur och informationshanteringen, •frågan om val och genomförande av val i någon del eller i sin helhet anses utgöra sådan verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen, •hur ska samverka med andra som har ansvar för säkerhetsfrågor inom valadministrationen (kommunala valnämnder, länsstyrelser samt i förekommande fall de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning) samt med de olika säkerhetsmyndigheterna (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Utredningen för inrättande av Myndigheten för psykologiskt försvar, och Säkerhetspolisen), •hur ska samordningen vara utformad, både organisatoriskt och praktiskt, för att kunna utföras under val och mellan val, det vill säga vem gör vad, när och i vilka situationer, •hur ser resursbehovet ut, dels behovet av kompetens med mera som kan behöva tillföras den som utpekas som samordningsansvarig och hur det ska finansieras, dels behovet av eventuellt ytterligare resurser för ”övriga aktörer”. I arbetsgruppen har följande personer deltagit: -, Länsstyrelserna, -, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, -, Utredningen för inrättande av Myndigheten för psykologiskt försvar, -, Kommuner och Regioner, SKR, -och , Säkerhetspolisen, -(sammankallande), , . Arbetsgruppen har haft fyra möten . Dessutom har ett större antal bilaterala möten, mellan två-tre myndigheter genomförts. Denna rapport är arbetsgruppens rapport och myndigheternas slutgiltiga beredning sker när valutredningen remissas. Arbetsgruppen är enig om skrivelsens innehåll. -att begreppet valsäkerhet ska användas och hur det ska definieras, -hur valsäkerhet förhåller sig till säkerhetsskydd, -vad som bör ingå i samordningsansvaret för valsäkerhet och hur samordningsansvaret bör utformas, -hur samverkan bör ske i valsäkerhetsfrågor, -hur incidentrapportering bör ske och vad som bör vara syftet med sådan rapportering, -hur information bör delas mellan olika myndigheter, och -vilken reglering som krävs. Vidare beskriver arbetsgruppen vissa konsekvenser av förslagen. Förslagen i denna rapport omfattar valadministrationen och ska endast ses som tillämpliga där inte andra ansvarsförhållanden föreligger eller annat anges. 2 Myndigheternas ansvar gällande val Nedan beskrivs uppdragen för de myndigheter som ingått i arbetsgruppen, gällande val, som ett ingångsvärde i läsningen av rapporten. beslutar efter samråd med hos vilka utlandsmyndigheter det ska finnas röstningslokaler och var brevröstningsmaterial ska tillhandahållas. I samband med planering och genomförande av val innebär det att de utlandsmyndigheter som ska tillhandahålla röstningslokaler ansvarar för administration av röstmottagning. En stor ökning av antalet utlandsröster har noterats de senaste valen, och även röstmottagningsplatserna utomlands har ökat . har också beredskap för att vid behov kunna besvara frågor kring, och bemöta felaktigheter om, uppgifter som rör röstmottagningen utomlands. ska tillsammans med övriga myndigheter inom och utom rättsväsendet genom sina insatser bidra till målet för kriminalpolitiken, minska brottsligheten och öka människors trygghet. Till uppgifter hör bland annat att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat, samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal. I samband med val bidrar till att säkerställa den demokratiska processen och möjliggöra för allmänheten att delta i valen. roll är att säkerställa att de grundlagsskyddade opinionsfriheterna kan utövas med bibehållen allmän ordning och säkerhet. arbete omfattar hela valrörelsen fram till dess att regering bildats. Säkerhetspolisen skyddar det demokratiska systemet, medborgarnas fri- och rättigheter samt säkerhet. Säkerhetspolisen ska också skydda den centrala statsledningen och skydda det mest skyddsvärda. I samband med planering och genomförande av val innebär det att skydda den demokratiska processen, skydda det mest skyddsvärda inför ett val och att tillsammans med andra myndigheter säkerställa att valet och valrörelsen kan genomföras på ett tryggt och säkert sätt.