sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Totalförsvarets behov tyd- liggörs bland annat i det beslut som regeringen fattade den 17 de- cember 2020 om inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret (Fö nr 29).34 Av beslutet framgår bland annat att ut- gångspunkten för planeringen av totalförsvaret ska vara att kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i och närområde som innebär allvarliga störningar i sam- hällets funktionalitet samt krig under en del av . Under del av tiden och inom de tre månaderna ska det planeras för att är i krig och krigshandlingar pågår på svenskt territorium med peri- oder av högintensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna förutsätts vidare att det råder höjd bered- skap och att logistikflödena med omvärlden har begräsningar men inte är helt avbrutna. Den här utredningen noterar också att regeringen beslutade om en ny ägarpolicy för bolag med statligt ägande. gjorde då bedömningen att det inte förelåg något behov av att förtydliga ägarstyrningen med avseende på att bolag med stat- ligt ägande ska beakta totalförsvarets behov. Detta mot bakgrunden av att de bolag som kan ha betydelse för totalförsvaret omfattas av säkerhetsskyddslagen och därigenom har en skyldighet att värdera sin betydelse för yttre säkerhet. Utredningen bedömer att statliga bolag ska kunna delta i arbetet i de beredskapssektorer som utredningen föreslår även om de for- mellt inte kan omfattas av bestämmelserna i beredskapsförordningen. finns utöver ägaranvisningar även ett särskilt alarmeringsavtal med regeringen (). Utredningen anser att det i avtalet bör införas in krav på att SOS Alarm ska delta arbetet inom beredskapssektorerna (se förslag i kapitel 7). 33SOU 2019:51, s. 16. 34Se även kapitel 3 om beslutet om inriktning för en sammanhängande planering för total- försvaret. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.9Följdändringar i författningar med anledning av den nya beredskapsförordningen Förslag: De hänvisningar till krisberedskapsförordningen som finns i ett antal författningar bör ändras till att i stället gälla be- redskapsförordningen. Uppgifter som i dagens författningar an- kommer på de myndigheter som har ett särskilt ansvar för kris- beredskapen eller som är bevakningsansvariga ska i stället ankomma på de av utredningen föreslagna beredskapsmyndigheterna. Ett antal författningar innehåller hänvisningar till krisbered- skapsförordningen och de myndigheter som anges i bilagan till för- ordningen och som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter. Utredningen föreslår att hänvis- ningarna ändras till att i stället avse beredskapsförordningen och de myndigheter som enligt bilagan till denna förordning är beredskaps- myndigheter. I några fall innebär dessa ändringar att uppgifter som åligger myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter ändras till att i stället gälla de myn- digheter som blir beredskapsmyndigheter enligt den nya beredskaps- förordningen. Detta gäller de ändringar som utredningen föreslår i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster och förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring. Ändringen i förordningen (2008:452) med instruktion för Strål- säkerhetsmyndigheten innebär att informationen om att föreskrifter om myndighetens medverkan i totalförsvaret finns i krisberedskaps- förordningen ändras till att sådana bestämmelser i stället finns i be- redskapsförordningen (17 §). Liknande ändringar föreslås även i för- ordningen (2013:1020) med instruktion för (8 §) och förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrel- sen (9 §), förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisbered- skap (1 § andra stycket) och förordningen (2020:57) med instruk- tion för (25 §). Några förordningar innehåller bestämmelser om att vissa stadganden i krisberedskapsförordningen inte ska tillämpas i myndighetens verk- samhet. Av förordningen (2011:446) med instruktion för Finans- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter framgår att bestämmelsen i 8 § krisberedskapsförord- ningen (risk- och sårbarhetsanalyser) inte ska tillämpas på myndig- heten (13 §). I 10 § förordningen (2017:153) med instruktion för framgår att inte heller ska tillämpa 8 § krisberedskapsförordningen (risk- och sårbarhetsana- lyser). Utredningen förslår att hänvisningarna i de nämnda förord- ningarna ändras så att de i stället gäller motsvarande bestämmelse i beredskapsförordningen (7 §) samt till bestämmelsen om att identi- fiera samhällsviktig verksamhet och att verka för att denna ska upp- rätthållas (6 §). I förordningen (2017:1268) med instruktion för (13 §) anges att rådet inte ska tillämpa 8 och 9 §§ krisberedskapsförordningen (risk- och sårbarhetsanalyser och utbildning och övning). Utredningens förslag innebär att hänvis- ningen ändras till bestämmelserna som gäller risk- och sårbarhets- analyser, att identifiera samhällsviktig verksamhet och utbildning och övning (6–8 §§). Förslaget till ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten innebär att Försvarsmakten ska få ta del av pla- neringen för höjd beredskap hos de myndigheter som är beredskaps- myndigheter enligt beredskapsförordningen (7 §). har Försvars- makten enligt samma bestämmelses nuvarande lydelse rätt att ta del av den nämnda planeringen hos de myndigheter som är bevaknings- ansvariga. Det ska även framgå att Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka även med de länsstyrelser som är civilområdeschefer (16 §). Av förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framgår att myndigheten ska lämna en rapport till regeringen med en sammanställning av de incidenter som rapporterats in till myndigheten enligt 20 § krisberedskapsförordningen (11 a § andra stycket). Utredningens för- slag innebär att hänvisningen ändras till att avse den bestämmelse i krisberedskapsförordningen som motsvarar den nuvarande 20 § i krisberedskapsförordningen (15 §). Ytterligare en följdändring före- slås när det gäller samma författning. Enligt nu gällande bestämmelse ska myndigheten ta ut avgifter för Rakel-systemet (26 §). Regeringen beslutar om avgiftens storlek när det gäller grundabonnemang för de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter. Utredningens förslag innebär att Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter förordningen här i stället hänvisar till de myndigheter som är bered- skapsmyndigheter. Utredningen föreslår även två följdändringar när det gäller för- ordning (2009:93) med instruktion för . Av för- ordningen framgår att myndigheten även har uppgifter enligt kris- beredskapsförordningen (3 § andra stycket). Vidare framgår av för- ordningen att myndigheten ska samverka med och i frågor som rör krisberedskap enligt krisberedskapsförordningen (6 §). Utredningen föreslår här att hänvisningarna ändras till att gälla beredskapsförordningen. I förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion framgår att är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt krisberedskapsförordningen (7 §). Nämnda bestämmelser i krisbered- skapsförordningen är i utredningens förslag flyttade till förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Förordningen med länsstyrelseinstruktion ändras därför till att i stället avse den sist nämnda förordningen. Av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation följer att antalet tillstånd som beviljats inom ett visst frekvensområde under vissa omständigheter får begränsas (3 kap. 7 §). När antalet tillstånd har begränsats, ska tillståndsprövningen ske efter allmän inbjudan till ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat (3 kap. 8 §). Emellertid finns det vissa undantag från att tillståndsprövningen ska ske efter allmän inbjudan till ansökan. Undantagen gäller bl.a. till- stånd till sådan radioanvändning som behövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa (3 kap. 8 § andra stycket 3). Av 20 a § 1 förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation följer att undantaget bl.a. gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose sådan verksam- het som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av bevakningsansvariga myndigheter när det gäller fredstida krishanter- ing. Utredning föreslår att den sistnämnda bestämmelsen ändras så att den i stället gäller för beredskapsmyndigheternas radioanvänd- ning när det gäller fredstida krishantering. Av förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet framgår att årliga avgifter ska betalas för verksamhet. Avgifterna ska finan- siera den verksamhet som bedrivs av inspektionen med undantag för bl.a. sådan verksamhet som fullgörs enligt krisberedskapsförordningen Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter (1 § 2). Utredningens förslag innebär att hänvisningen här ändras så att undantagen ska gälla sådan verksamhet som inspektionen fullgör enligt beredskapsförordningen. Utredningens förslag innebär också att en följdändring görs i bilagan till förordningen om offentlighet och sekretess (2009:641). I nämnda förordning anges att sekretess gäller, i den utsträckning som anges i bilagan till förordningen, i statliga myndigheters verk- samhet, som består i bl.a. utredning och planering med avseende på produktion, handel transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om bl.a. enskildes affärs- eller driftförhållande, uppfin- ningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs (9 §). Av bilagan framgår att sådan sekretess gäller i utredningen och planering enligt krisberedskaps- förordningen (123). Utredningen föreslår att bilagan ändras så att den i stället hänvisar till utredning och planering enligt beredskaps- förordningen. 9Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå I det svenska beredskapssystemet finns geografiskt områdesansvar på nationell, regional och lokal nivå. Kommunerna är geografiskt områdesansvariga på lokal nivå, på länsnivå och reger- ingen har det geografiska områdesansvaret på nationell nivå. Utred- ningen ska enligt direktiven bl.a. analysera och lämna förslag på en ändamålsenlig geografisk indelning för civil ledning och samordning på regional nivå och på hur dessa områden ska ledas. 9.1Länsstyrelsens roll i det regionala civila försvaret och den fredstida krisberedskapen hade från och fram till millennie- skiftet uppgifter inom det som då benämndes civilförsvaret, dvs. det som går under beteckningen befolkningsskydd och räddnings- tjänst. breddades verksamheten till att också omfatta delar av det ekonomiska försvaret.1 reglerades länsstyrelsernas uppgifter i det civila försvaret i en särskild krigsinstruktion för länsstyrelsen.2 Av instruktionen framgick bl.a. att som högsta civila total- försvarsmyndighet inom länet i krig skulle verka för att största möj- liga försvarseffekt skulle uppnås. I krig skulle bl.a. leda civilförsvaret, det psykologiska försvaret och vidta åtgärder för att 1Roland , Beredskap i under , 2010. 2Förordning (1975:1004) med krigsinstruktion för länsstyrelserna. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå trygga betalningsväsendet och penningförsörjningen.3 skulle även bl.a. leda polisväsendet och svara för att allmän ordning och säkerhet upprätthölls, leda hälsoskyddet och den civila veteri- närverksamheten, utöva transportreglering, leda landsvägstranspor- ter och sjötransporter samt leda vägväsendet. Länsstyrelsernas arbete med totalförsvarsfrågor nedprioriterades successivt då mycket av totalförsvarsplaneringen upphörde. hade också upp- gifter inom civilförsvaret (befolkningsskydd och räddningstjänst) flyttats från länsstyrelserna till andra statliga myndigheter och till kommunerna som fick ta ett större ansvar för beredskapen . Länsstyrelsernas försvarsenheter blev mindre och kom att fokusera på fredstida kriser och tillsyn av den kommunala räddningstjänsten. fortsatte länsstyrelsernas arbete att inriktas mot fredstida kriser, även om uppgifter avseende civilt försvar for- mellt fortfarande fanns kvar i gällande författningar. 9.1.2Länsstyrelsens uppgifter efter 2015 Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga för sina län är geografiskt områdesansvarig på länsnivå och har en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskap och civilt för- svar i länet. Det nu gällande geografiska områdesansvaret på regional nivå regleras i följande förordningar: •Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. •Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, även kallad kris- beredskapsförordningen. •Förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Länsstyrelsernas geografiska områdesansvar omfattar det förebyg- gande och förberedande arbete som genomförs i länet inom ramen för krisberedskapen och som berör flera aktörer samt att vid kriser och höjd beredskap hantera händelser som inträffar i länet.4 34 § Förordning (1975:1004) med krigsinstruktion för länsstyrelserna. 4Länsstyrelsen (2019), geografiska områdesansvar – Vägledning (Dnr 7701-17). Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå För att tolkningen av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar ska bli mer enhetlig har regeringen gett i län i uppdrag5 att ta fram en vägledning för utövande av ansvaret. Enligt vägledningen innebär det geografiska områdesansvaret i praktiken att länsstyrelserna ska ha en aktiv och sammanhållande roll i länet ge- nom att förmå alla inblandade aktörer att dra åt samma håll i frågor om krisberedskap och civilt försvar. Det geografiska områdesansva- ret innebär emellertid inte att ska överta ansvar eller uppgifter från övriga berörda aktörer i och utanför länet.6 Länsstyrelsernas beredskapsuppgifter utöver det geografiska områdesansvaret Utöver de uppgifter som följer av det geografiska områdesansvaret har länsstyrelserna även flera andra uppgifter inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Bland dessa uppgifter ingår krav på att ska ha särskilda förmågor, exempelvis att den ska ha en tjänsteman i beredskap (TiB) och omgående kunna upprätta en ledningsfunktion. Dessa förmågor är i sin tur viktiga för att kunna utöva det geografiska områdesansvaret men utan att vara en uppgift inom det geografiska områdesansvaret. Andra exempel på uppgifter som länsstyrelserna har är bl.a. ansvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen och övertagande av . Dessa uppgifter utövas alltid med de uppgifter som följer av det geografiska områdesansvaret.7 Samverkan mellan länsstyrelserna och Försvarsmakten Länsstyrelserna och Försvarsmakten började att samverka inom ramen för de då nyinrättade fyra Militärregionerna. Försvars- maktens och länsstyrelsernas samverkan avseende planeringen inför höjd beredskap återupptogs även. återupptogs planeringen av det civila försvaret formellt genom regeringens anvis- ningar till de bevakningsansvariga myndigheterna som beslutades i 5Ju2017/09023/SSK. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå Länsstyrelsernas samverkan med Försvarsmakten, i första hand med Militärregionerna, har fördjupats. Uti- från Försvarsmaktens och MSB:s nationella grundsyn har samtliga länsstyrelser tillsammans med militärregionerna och andra aktörer, bl.a. , tagit fram gemensamma s.k. Högre regio- nala grundsyner för totalförsvarsarbetet regionalt. I dessa finns bl.a. planeringsförutsättningar, målbilder och inriktningar för det gemen- samma arbetet fram till och med 2020.8 De framtagna grundsynerna följs upp och revideras kontinuerligt. 9.2Civilbefälhavarna 1951–20009 Efter och i början av växte ett total- försvarskoncept fram i . Som en del av detta och som ett re- sultat av totalförsvarsbeslutet inrättades 1951 Civilbefälhavare () som nya civilt områdesansvariga totalförsvarsmyndigheter med ansvar för civilområden (civo) på högre regional nivå, dvs. mellan den existerande regionala och centrala lednings- och samordningsnivån. Varje CB utövade därmed sitt lednings- och samordningsansvar in- om ett geografiskt avgränsat civilområde, som omfattade flera län och som tillsammans i huvudsak motsvarade de militärområden (milo) som då fanns. En av landshövdingarna i respektive civilområde ut- sågs till civilbefälhavare.10 Bakgrunden till beslutet om att inrätta CB var att det ansågs viktigt att etablera ett civilt totalförsvarsorgan med större ytmässigt geografiskt områdesansvar än länen för att stärka samverkan och samordningen inom totalförsvaret, som bedömdes som otillräcklig. I den proposition som föregick CB klargjorde reger- ingen att åtskilliga planeringsproblem inom det civila försvarets om- råde var av sådan natur att en planläggning begränsad till det enskilda länet inte var tillräckligt. Det fanns också behov av en civil-militär samordning och operativ samverkan inom större områden än vad som motsvarades av länen. Behovet var särskilt stort under ett krigs- tillstånd, men redan på planläggningsstadiet måste de organisatoriska förutsättningarna i sammanhanget utmejslas, menade regeringen. 8Högre regional grundsyn för Militärregion 2018–2020, Högre regional grundsyn Total- försvaret i , , , län och (2019). 9Avsnittet bygger i huvudsak på FOI:s rapport (2019) Civilbefälhavare – en övergripande historisk belysning (Dnr FOI-R--4795--SE). 10CB:s verksamhet reglerades i instruktion (1951:429) för civilbefälhavare. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå Vid sidan av behovet av samverkan mellan totalförsvarets militära och civila del pekade regeringen även på behovet av samverkan också mellan civila aktörer. 9.2.1CB – både person och myndighet Med begreppet civilbefälhavare avsågs både en person och en total- försvarsmyndighet på högre regional nivå. CB avsåg därmed dels den landshövding som regeringen utsett till att inneha ämbetet som ci- vilbefälhavare11 inom ett civilområde, dels den myndighet med dess freds- och krigstida kansli som denne ledde. 9.2.2CB:s struktur och utveckling över tid Genom inrättandet av CB kom totalförsvarets civila och militära del fram att ha ledningsnivåer med geografiskt överensstämmande områdesansvar under den högsta ledningen. De fem lednings- och samordningsnivåerna mellan det ci- vila försvaret och det militära försvaret illustreras i tabell 9.1. Tabell 9.1 Totalförsvarets ledning – (krigsdelegationen) och regeringen (ÖCB) och övriga Civilbefälhavare () och andra Militärbefälhavare ()* Länsstyrelser och andra civila (Fobef)* (fullt ut ) och andra civila ledningsorgan * Avvecklades med försvarsbeslutet . Källa: – FOI (bearbetad). 114 § förordningen (1988:1121) med instruktion för civilbefälhavarna. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå Indelningen i militär- och civilområden reglerades i förordningen (1981:978) om rikets indelning i militär- och civilområden m.m.12 Indelningen i civilområden speglade i huvudsak13 Försvarsmaktens indelning av landet i militärområden (milo). Totalförsvarsbeslutet innebar att antalet milo och civo samordnades till sex områden med gemensamma gränser och namn.14 Frågan om civilområdenas storlek diskuterades inför inrättandet av dessa. Ett återkommande argument var att områdena inte skulle vara för stora och den samordning indelningen syftade till att åstad- komma inte skulle kräva avväganden som borde hanteras på nationell nivå, dvs. I diskussionerna angavs sex till sju civilom- råden vara det mest ändamålsenliga. I praktiken kom antalet civil- och militärområden att variera . När CB avskaffades fanns det tre civilområden. Genom försvarsbeslut 198815 och 199216 minskades anta- let militärområden från först sex till fem och sedan till tre. Skälen för det minskade antalet militärområden var i första hand det militära försvarets ekonomiska underskott men även att det fanns tecken på avspänning mellan öst och väst, bl.a. fall.17 Antalet civilområden, som i huvudsak följde militärområdenas indelning, utreddes i särskild ordning.18 totalförsvarsbeslut innebar en bekräftelse på den förändrade hotbild som presenterats i totalförsvarsbeslutet och som präglades av den säkerhetspolitiska avspänningen mellan öst och väst. totalförsvarsbeslut innebar sammanfattningsvis att invasionsförsvaret på kort sikt inte skulle vara dimensionerande för det militära försvaret. Försvarsmakten skulle omorganiseras och en uppdelning göras mellan operativa insatsförband och nationella skydds- 12Författningen upphörde genom införandet av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten. För civilområdena reglerades indelningen i stället i en bilaga till Förordningen (1988:1121) med instruktion för civilbefälhavarna. 13CB/civo respektive MB/milo var enligt FOI dock inte alltid desamma och i den meningen därför inte fullt ut geografiskt överlappande. (2019), Civilbefälhavare – en övergripande historisk belys- ning (Dnr FOI-R--4795--SE). 1988/89:80, bet 1988/89:FöU14, rskr. 1988/89:294. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337–338. 17Sten , Totalförsvarets ledning under , 2014 (FoKK nr 39). 18SOU 1992:106, s. 32. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå Totalförsvarets resurser skulle i högre utsträckning även kunna brukas i internationella sammanhang. Som en konsekvens av den förändrade hotbilden med ett minskande säkerhetspolitiskt hot mot ansågs CB:s uppgift och roll i totalförsvaret vara över- spelad och att myndigheten därför kunde avskaffas. Genom total- försvarsbeslutet avvecklades utöver CB även samtliga civilområ- den, militärområden och försvarsområden. Efter avvecklingen fördelades en del av de uppgifter som CB tidi- gare hade ansvarat för till andra statliga myndigheter. Till exempel ändrades instruktionen för () så att myndigheten under höjd beredskap skulle vara beredd att på regeringens uppdrag göra övergripande utredningar på det civila för- svarets område. Efter ett särskilt beslut av regeringen skulle ÖCB också vara beredd att inrikta och samordna de funktionsansvariga myndigheternas verksamhet.19 En del av CB:s uppgifter övertogs dock inte av någon annan myndighet. och regionala samverkan med det civila försvaret efter fanns det inom det mi- litära försvaret två regionala nivåer, en högre regional nivå (militär- områden, milo) och en lägre regional nivå (försvarsområden, fo). Antalet militärområden varierade från sex områden i mitten av 1960- talet till tre områden då militärområdena av- vecklades. Efter att de regionala ledningsnivåerna inom Försvarsmakten av- vecklats flyttades den operativa ledningen till det som kallas operativa insatsledningen (Opil) på central nivå i Försvarsmaktens organisation. Den operativa insatsledningens huvuduppgifter var att genomföra insatsledning med underställda förband, upprätthålla be- redskap och leda övningsverksamhet. Insatsledning kunde genom- föras nationellt och internationellt. som de operativa uppgifterna flyttades över till den na- operativa insatsledningen inrättas regionalt s.k. militärdi- striktsstaber och militärdistriktsgrupper som tillsammans utgjorde 19Förordning om ändring i förordningen (1988:1122) med instruktion för . Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå