sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Ska en kontroll ändå kunna införas krävs därför att det finns tillräckligt starka skyddsintressen, som väger upp de skäl som talar mot kontrollen (se avsnitt 10.3). Det kan konstateras att skolan och hälso- och sjukvården är verksamheter där behovet av att skydda både utsatta personer och allmänhetens förtroende väger tungt. Graden av skyddsbehov varierar dock mellan och inom de olika verksamheterna. Medan behovet av allmänhetens förtroende gör sig starkt gällande på i princip hela hälso- och sjukvårdsområdet, väger skyddet för utsatta personer särskilt tungt endast inom vissa delar av hälso- och sjukvården. är det senare skyddsintresset naturligtvis det framträdande, och av mycket stor vikt, i alla skolformer där barn undervisas. Vad som särskilt utmärker skolan och hälso- och sjukvården är dessutom att det inom dessa verksamheter finns ett starkt inslag av beroende mellan verksamhetsutövaren och enskilda, dvs. mellan läraren och dennes elever respektive mellan den vårdansvarige och dennes patienter. Ett förhållande som enligt vår mening understryker skyddsintressenas tyngd på dessa områden. Som framgår av avsnitt 10.3 finns även andra områden där det finns inslag av beroende och där framför allt behovet av skydd för allmänhetens förtroende gör sig gällande, bl.a. inom rättsväsendet. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Att det finns ett starkt behov av skydd för utsatta personer eller allmänhetens förtroende inom vissa verksamheter innebär emellertid inte att dessa skyddsintressen aktualiseras redan vid antagning till högskoleutbildningar på dessa områden, eller för den delen under de teoretiska momenten på sådana utbildningar. Tvärtom är det så att skyddsintressena, särskilt skyddet för personer, i praktiken gör sig gällande först då studenten ska genomföra verksamhetsförlagd del av utbildningen eller erhålla yrkeslegitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. Det som främst talar för att belastningsregisterkontroll ändå bör införas redan vid antagningen är i stället intresset av en rimlig, enhetlig och förutsebar reglering. I de fall belastningsregisterkontroll är en förutsättning för legitimation eller anställning efter slutförd utbildning, alternativt för verksamhetsförlagd del av utbildningen, kan en student antas till en högskoleutbildning trots att hen på grund av anteckningar i belastningsregistret inte kommer att kunna erhålla legitimation eller anställning inom yrket, eller i vissa fall ens fullfölja utbildningen. Som redovisats i avsnitt 4.9 har Justitiekanslern () uppmärksammat att en sådan ordning inte är tillfredsställande, bl.a. eftersom den inte på ett rimligt sätt tillgodoser enskilda studenters krav på förutsebarhet. JK framhöll att det, även med beaktande av integritetsintresset, framstår som mer rättssäkert och rimligt att den sökande tillhandahåller ett registerutdrag som en förutsättning för att bli antagen än att han eller hon efter att ha antagits och påbörjat en utbildning inte tillåts fullfölja den eller vägras legitimation (JK:s beslut , dnr ). Den nuvarande regleringen bidrar dessutom till oönskade konsekvenser för andra behöriga sökande som kan få avstå en studieplats till förmån för någon som, på grund av tidigare allvarlig brottslighet som finns antecknad i belastningsregistret, saknar reell möjlighet att fullfölja utbildningen eller erhålla legitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. En ytterligare negativ konsekvens, som i sammanhanget dock är av begränsad betydelse, är att det allmänna i sådana fall bekostat en studieplats för en person som inte kommer att kunna utöva yrket i . Sammantaget kan dessa skäl tala för att tidigarelägga belastningsregisterkontrollen till antagningsskedet, trots att de relevanta skyddsintressena i praktiken gör sig gällande först i senare skede. För att skälen ska göra sig gällande avseende en viss utbildning krävs att det Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen finns en tillräckligt stark anknytning mellan den aktuella utbildningen och viss senare yrkesutövning. Dessutom krävs att skyddsintressena under den kommande yrkesutövningen väger så tungt att det ansetts befogat med belastningsregisterkontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning. Kravet på anknytning mellan utbildningen och viss senare yrkesutövning innebär att det måste röra sig om en utbildning som kan sägas leda till ett visst yrke. Är det i stället fråga om en bredare utbildning som kan användas i en mängd olika yrkesroller saknas däremot tillräcklig sådan anknytning. Det är nämligen endast i det första fallet som det går att slå fast att ett relevant skyddsintresse med stor sannolikhet kommer att göra sig gällande i ett senare skede, medan det i det andra fallet inte går att göra någon sådan förutsägelse. Kravet på att det måste ha ansetts befogat med belastningsregisterkontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning vid den kommande yrkesutövningen, dvs. inom det yrke som utbildningen ska leda till, beror på att det är i yrkeslivet som skyddsintressena gör sig starkast gällande.1 Det är först då som den tidigare studenten på heltid, och i regel med stor grad av självständighet, ska ägna sig åt det yrke som högskoleutbildningen leder till. Har lagstiftaren inte ansett att belastningsregisterkontroll i detta skede är motiverat är det därför svårt att hävda att skälen för sådan kontroll av studenter redan vid antagning till motsvarande utbildning skulle vara tillräckliga. Föreligger det inget krav på senare belastningsregisterkontroll gör sig inte heller argumentet om en rimlig, enhetlig och förutsebar reglering gällande på ett sådant sätt att det motiverar en kontroll redan vid antagning. Ovan har vi identifierat skolan, hälso- och sjukvården och rättsväsendet som områden där det finns ett starkt behov av skydd för utsatta personer eller allmänhetens förtroende. Det finns givetvis fler områden där detta kan sägas gälla, exempelvis inom . Vad gäller skolan och hälso- och sjukvården finns ett flertal högskoleutbildningar som leder till specifika yrken inom dessa områden och dessutom har det ansetts befogat med belastningsregisterkontroll inför anställning inom skolan och inför meddelande av legitimation för vissa hälso- och sjukvårdsyrken (se avsnitt 8.2 och 8.3). 1Innehåller utbildningen inga verksamhetsförlagda delar är det förstås först vid inträdet i yrkeslivet som skyddsintresset i praktiken alls gör sig gällande. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen De högskoleutbildningar som framför allt leder till yrken inom rättsväsendet är sådana utbildningar som leder till juristexamen. Långt ifrån alla jurister arbetar emellertid inom rättsväsendet varför det saknas en sådan stark anknytning mellan utbildning och viss yrkesutövning som vi menar behövs för att kunna motivera belastningsregisterkontroll vid antagning. Det finns inte heller någon generell yrkeslegitimation för jurister eller någon generell bestämmelse om belastningsregisterkontroll inför anställning som jurist. Även om många av de jurister som arbetar inom rättsväsendet registerkontrolleras – detta är ett krav för anställning som notarie och ordinarie domare (7 a § notarieförordningen [1990:469] och 4 § tredje stycket förordningen [2010:1793] med instruktion för ) – innebär det att juristutbildning inte är en sådan utbildning där det ansetts befogat med belastningsregisterkontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. I sammanhanget kan även nämnas sådana utbildningar som leder till socionomexamen. Socionomer kan arbeta inom en rad olika verksamheter där de aktuella skyddsintressena gör sig gällande, t.ex. , , hälso- och sjukvården och barn- och ungdomsvården, och det kan noteras att dåvarande i rapporten brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning (rapport 2009:20 R) ansåg att utbildningar som leder till socionomexamen borde omfattas av belastningsregisterkontroll vid antagning om ett sådant system skulle införas. Det finns emellertid varken någon generell yrkeslegitimation för socionomer eller något generellt krav på belastningsregisterkontroll inför anställning. Det är endast när socionomer väljer att arbeta inom vissa verksamheter som det förekommer krav på belastningsregisterkontroll inför anställningen, t.ex. inom eller vid ett HVB-hem (se avsnitt 8.2 och 8.3). Socionomutbildning är alltså inte heller en sådan utbildning där det ansetts befogat med belastningsregisterkontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. Det kan noteras att i nämnda rapport även diskuterade om sådana utbildningar som leder till veterinärexamen eller folkhögskollärarexamen borde omfattas av belastningsregisterkontroll vid antagning. I båda dessa fall saknas enligt vår mening tillräckligt starka Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen skyddsintressen liksom krav på efterföljande kontroll inför legitimation eller anställning. Sammanfattningsvis finns det alltså flera utbildningsområden där relevanta skyddsintressen aktualiseras, men det är inte tillräckligt för att motivera en belastningsregisterkontroll redan vid antagning. På de utbildningsområden där det ges utbildningar som leder till yrken inom skolan eller inom hälso- och sjukvården är båda de här uppställda kraven på en tillräckligt stark anknytning mellan de aktuella utbildningarna och viss senare yrkesutövning och efterföljande belastningsregisterkontroll uppfyllda. Det finns därför skäl att närmare överväga införandet av belastningsregisterkontroll i samband med antagning endast till vissa utbildningar som leder till yrken inom skolan eller inom hälso- och sjukvården. Det finns behov av att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagning till vissa utbildningar som leder till yrken inom skolan eller hälso- och sjukvården Att de här uppställda kraven på relevant skyddsintresse och koppling till viss yrkesutövning med efterföljande belastningsregisterkontroll är uppfyllda beträffande vissa utbildningar som leder till yrken inom skolan eller inom hälso- och sjukvården innebär inte att det är givet att belastningsregisterkontroll inför antagning bör införas. Det finns också skäl att fråga sig om det finns ett tydligt behov av en sådan kontroll på just dessa områden. Det kan till att börja med konstateras att frågan om att införa belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen till dessa typer av utbildning har varit föremål för överväganden . I betänkandet Att lära och leda – en lärarutbildning för samverkan och utveckling (SOU 1999:63) föreslog att sökande skulle antas till lärarutbildningar med förbehållet att de ska förete ett registerutdrag, av vilket framgår om personen dömts eller är åtalad för sexualbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, grovt rån och barnpornografibrott. Kommitténs förslag i denna del ledde emellertid inte till någon lagstiftning (se En förnyad lärarutbildning, prop. 1999/2000:135, s. 56 f.). Ifebruari 2009 gav dåvarande i uppdrag att utreda vissa frågor om antagning och avskiljande av personer som inte kan slutföra utbildningar på grund av Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen I uppdraget ingick bl.a. att utreda om en högskola i vissa fall bör kunna neka att anta en sökande, om det är uppenbart att den sökande inte bedöms kunna slutföra hela eller delar av utbildningen till följd av allvarlig brottslighet, trots att de behörighetskrav som gäller för utbildningen är uppfyllda. En utgångspunkt för uppdraget skulle vara att det är fråga om situationer som följer eller kan förväntas följa av beslut av annan myndighet eller motsvarande. En annan utgångspunkt skulle vara att enbart sökande till utbildningar som leder till vissa examina borde omfattas, främst lärarexamen och examina inom hälso- och sjukvårdsområdet (U2009/766/UH). Uppdraget redovisades i rapporten brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning, rapport 2009:20 R. I rapporten bedömde att om – vilket man dock inte ansåg – det skulle införas regler som hindrar antagna som gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet från att påbörja utbildning, så skulle dessa träffa såväl lärarutbildningar som vissa utbildningar som leder till yrken inom hälso- och sjukvården (se vidare i avsnitt 4.10). Det har även lagts fram andra förslag om lämplighetsbedömning vid antagning till utbildningar på de nu aktuella områdena, se avsnitt 4.10. Som nämnts ovan har JK härefter uttalat att det nuvarande regelsystemet inte på ett rimligt sätt tillgodoser enskilda studenters krav på förutsebarhet och rättssäkerhet. Enligt JK borde bestämmelserna om antagning och avskiljande av studenter bli föremål för en heltäckande utredning, varvid en av hållpunkterna borde vara att omsorgen om patienter, klienter och elever måste väga tyngre än den enskilde studentens/yrkesutövarens krav på att få genomgå en viss utbildning eller utöva ett visst yrke. Dessutom borde en samordning ske mellan de regler som gäller för antagning och avskiljande av studenter och de som gäller vid utfärdande av legitimation och beslut om anställning (JK:s beslut , dnr ). I en skrivelse från till framhålls också att frågan om en möjlighet att inte anta en student som på grund av allvarliga brott ansetts olämplig för läkaryrket måste tas på stort allvar. Enligt läkaresällskapet är det av avgörande vikt att medborgarna känner förtroende för att läkare och läkarstudenter är välvilligt inställda och lämpade att utöva yrket. Grov brottslighet kan enligt sällskapet på ett avgörande sätt undergräva förtroendet för en läkare eller läkarstuderande (/6530/UH). Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen I en annan skrivelse till , från samtliga lärosäten med medicinsk fakultet, anförs att det finns ett stort behov av en översyn av reglerna om lämplighet att genomföra utbildning efter allvarlig brottslighet för studenter inom hälso- och sjukvårdsområdet. Enligt skrivelsen har ett flertal ärenden aktualiserat frågan inom de medicinska fakulteterna. Man önskar därför att frågan om allvarlig brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning inom hälso- och sjukvårdsområdet prioriteras och utreds vidare på nationell nivå (U2016/04244/UH). Även om förslagen från tidigare utredningar om belastningsregisterkontroll i samband med antagning till lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar inte har lett till lagstiftning, så framgår i vart fall av genomgången att nuvarande situation inte ansetts tillfredsställande. Efter den senaste utredningen har alltså dessutom JK, och samtliga medicinska fakulteter uppmärksammat behovet av reglering. Inom ramen för denna utredning har vi vidare, genom , inhämtat uppgifter om hur universiteten och högskolorna ser på införandet av belastningsregisterkontroll i samband med antagning till sådana utbildningar som leder till yrken inom skolan eller hälso- och sjukvården. Det kan konstateras att lärosätena generellt är positivt inställda till att sådan kontroll införs. Samma inställning har kommuner och regioner (SKR) – som representerar de största arbetsgivarna inom skolan och hälso- och sjukvården – gett uttryck för i kontakter med utredningen. På fråga om hur det förekommer att studenter på lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar nekas plats för verksamhetsförlagd utbildning på grund av tidigare brottslighet har SKR gjort bedömningen att det handlar om som mest tio stycken, varav majoriteten rör studenter på hälso- och sjukvårdsutbildningar. Slutligen har vi även inhämtat uppgifter från som uppskattar – någon specifik statistik har inte varit möjlig att ta fram –att myndigheten i högst tio ärenden nekar legitimation med hänvisning till tidigare brottslighet för något av de hälso- och sjukvårdsyrken som kräver högskoleexamen eller motsvarande kompetens enligt 4 kap. 1 och 2 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). Att få fram någon motsvarande uppgift om hur många färdigutbildade lärare som nekas anställning inom skolan har inte varit möjligt Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen eftersom sådana beslut fattas av varje skolhuvudman och ingen central statistik förs. Det går inte att slå fast att alla som nekas verksamhetsförlagd utbildning eller legitimation förekom i belastningsregistret för något allvarligt brott i samband med att de ansökte till sin högskoleutbildning, brotten kan ju även vara begångna efter antagningen. Siffrorna är emellertid sådana att det framstår som sannolikt att införandet av belastningsregisterkontroll inför antagning till vissa högskoleutbildningar som leder till yrken inom skolan eller, framför allt, hälso- och sjukvården skulle bidra till att förhindra att ett antal personer som inte kommer att kunna utöva sådana yrken antas . Det ska inte bortses från att det, som utvecklats i föregående kapitel, finns starka integritetsskäl som talar emot införandet av belastningsregisterkontroll i samband med antagning till högskoleutbildning. Som framgått finns emellertid ett behov av sådan kontroll, som det med hänsyn till antagningsprocessens karaktär saknas rimliga alternativ för att åstadkomma den enhetlighet och förutsebarhet som efterfrågas av JK och i våra direktiv. Under förutsättning att det är möjligt att utforma ett sådant system på ett proportionerligt vis, anser vi därför vid en sammantagen bedömning att det finns tillräckliga skäl för att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagning till vissa högskoleutbildningar som leder till yrken inom skolan eller hälso- och sjukvården. Det bör i anslutning till detta konstaterande framhållas att en belastningsregisterkontroll, oavsett hur den utformas, aldrig innebär någon garanti för att olämpliga personer upptäcks. Som påtalats i avsnitt 10.4.2 är det därför viktigt att förslagen om antagningskontroll i de följande avsnitten inte medför en nedprioritering av andra skyddsåtgärder, t.ex. inom de verksamheter där studenterna som passerat kontrollen ska genomföra verksamhetsförlagd utbildning. Bedömningen omfattar inte antagning till fristående kurser och högskolor ska utbildning på grundnivå och avancerad nivå bedrivas i form av kurser, men kurser får sammanföras till utbildningsprogram (6 kap. 13 § högskoleförordningen [1993:100]). Kurser kan alltså antingen ingå i ett utbildningsprogram eller läsas Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen fristående från ett program, de brukar i det senare fallet benämnas fristående kurser. Inom högskoleutbildning får bara de examina avläggas som anges i bilaga 2 till högskoleförordningen (examensordningen). I examensordningen anges det bl.a. vilka krav som ska uppfyllas för en viss examen. En student som uppfyller fordringarna för en examen har rätt att på begäran få ett examensbevis av högskolan. Examina delas in i generella examina, yrkesexamina och konstnärliga examina (6 kap. 4, 5 och 9 §§ samt bilaga 2 till högskoleförordningen). De flesta som ansöker om ett examensbevis för en yrkesexamen har läst ett utbildningsprogram som uppfyller kraven för den aktuella examen. Ett exempel är att någon har läst läkarprogrammet och ansöker om examensbevis för läkarexamen. Studenter som har läst fristående kurser kan också ansöka om examensbevis, och lärosätena är även i dessa fall skyldiga att utfärda ett sådant om studenten uppfyller fordringarna för en examen. Det innebär emellertid inte att fristående kurser kan sägas ha sådan anknytning till viss senare yrkesutövning som krävs för att motivera belastningsregisterkontroll. I många fall läser studenter nämligen sådana kurser utan att ansöka om ett examensbevis där kurserna ingår. Fristående kurser leder alltså inte generellt till något specifikt yrke och det finns därför, i enlighet med vår tidigare bedömning, inte tillräckligt starka skäl för att tillåta belastningsregisterkontroll i samband med antagning till sådana kurser. Bedömningen i föregående avsnitt omfattar således inte antagning till fristående kurser. Den närmare avgränsningen av vilka utbildningar som ska omfattas I detta avsnitt har vi gjort bedömningen att det finns skäl att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagningen till vissa utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården. För att åstadkomma ett proportionerligt system, som också har goda förutsättningar att fungera i praktiken, måste ytterligare faktorer än de som berörts ovan beaktas. Inte minst måste en mer detaljerad analys göras av precis vilka utbildningar som ska omfattas av systemet. Dessa överväganden och våra konkreta förslag redovisas i kommande avsnitt i detta kapitel. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen 11.3Ett enkelt och välfungerande system I föregående avsnitt har vi konstaterat att det finns tillräckliga skäl för att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagningen till vissa utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården. I nästa steg måste vi överväga hur en sådan reglering kan utformas för att bli både effektiv och proportionerlig. är det emellertid på sin plats att kort beröra vad som enligt vår mening måste vara en av utgångspunkterna för de fortsatta övervägandena: Att systemet med belastningsregisterkontroll inför antagning måste göras så enkelt som möjligt för att fungera praktiskt. Som framgått är antagningsprocessen till högskoleutbildningar och det regelverk som styr den komplicerade (se avsnitt 4.5 och kapitel 5). Processen präglas dessutom av en kombination av mängdhantering och ett behov av skyndsam handläggning. Till anmälde sig drygt 419 000 sökande, varav cirka 36 000 till lärarutbildningar och nästan 34 000 till läkar- eller sjuksköterskeutbildningar, och från sista ansökningsdag till antagningsbesked efter första urvalet gick det endast (från sista kompletteringsdag till antagningsbesked rörde det sig ). Ett krav på belastningsregisterkontroll vid antagning till vissa utbildningar utgör ytterligare ett moment i antagningsprocessen och bidrar till att göra den än mer komplicerad. Det rör sig dessutom om ett moment av främmande slag, i förhållande till innehållet i dagens process, som ska kunna hanteras inte bara av UHR utan även av universitet och högskolor, antingen för att de väljer att inte alls anlita UHR (endast konstnärliga högskola) eller för att det rör sig om antagning av efteranmälda sökande. Att införa belastningsregisterkontroll inför viss högskoleantagning kommer alltså under alla förhållanden att innebära en praktisk utmaning för de myndigheter som hanterar antagningen. En utmaning som inte blir mindre av att systemet i praktiken måste fungera fullt ut direkt i samband med att ett krav på kontroll i så fall börjar gälla – antagningsprocessen tillåter inte annat än mycket små fördröjningar och det rör sig om ett stort antal sökande som skulle riskera att drabbas vid brister i genomförandet. Vi menar därför att det i det här skedet är av stor vikt att det förslag vi lämnar innebär ett enkelt system som har goda förutsättningar att fungera i praktiken, även om detta skulle innebära att lösningen Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen inte blir fullständigt heltäckande. Ett sådant system kan, när det väl är på plats och fungerar, sedan vidgas och anpassas om det visar sig att behov finns. Ett förslag som är för komplext och tidskrävande för att i praktiken passa in i antagningsprocessen är å andra sidan, även om det på papperet skulle se ut att innehålla en heltäckande lösning, inte mycket värt om det inte också går att genomföra i praktiken utan alltför stora svårigheter.