sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Vi har därför övervägt om det bör finnas möjlighet att erbjuda en person som befinner sig i ett annat land att inställa sig på svensk utrikesrepresentation för identitetskontroll. På så sätt skulle det vara möjligt att i en ännu högre utsträckning minska antalet samordnings- nummer som tilldelas utan en fullgod identitetskontroll och i stället öka antalet identitetsnummer som tilldelas. Utlandsmyndigheterna består av beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (1 kap. 2 § förord- ning [2014:115] med instruktion för utrikesrepresentationen). I utrikes- representationen ingår även för Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning och samt honorärkonsulat. har 108 utlandsmyn- digheter, som inkluderar ambassader, representationer, delegationer och karriärkonsulat. Tillsammans med de cirka 350 konsulaten som leds av honorära konsuler bildar de alltså utrikesrepresentationen. När det gäller ansökan om pass för svenska medborgare finns möj- lighet att ansöka om detta vid en passmyndighet i ett annat land. Per- sonen ska då styrka sin identitet och övriga personuppgifter (se 6 § passlagen [1978:302]). Denna identitetskontroll sköts då på plats vid passmyndigheten utom riket. Utom riket fullgör beskickningar, karriärkonsulat och honorär- konsulat (i begränsad utsträckning) uppgifter som passmyndighet i den utsträckning som beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (2 § tredje stycket passlagen). Honorärkonsu- lats uppgift som passmyndighet begränsas regelmässigt till utfärdande av provisoriska pass under överinseende av den överordnade ambas- saden.15 Enligt 28 a § passförordningen (1979:664) får besluta i vilken utsträckning beskickningar och karriärkonsulat ska full- göra uppgifter som passmyndighet. får också besluta att ett honorärkonsulat i begränsad utsträckning ska fullgöra uppgifter som passmyndighet. Av beslut i detta avseende framgår att alla beskickningar och karriärkon- sulat utom vissa uppräknade ambassader och generalkonsulat får hand- lägga ärenden om vanliga pass. Av samma beslut framgår att ärenden gällande provisoriska pass handläggs av alla beskickningar och karriär- konsulat.16 Det kan således konstateras att passansökningar handläggs av samtliga beskickningar och karriärkonsulat, men vissa är undan- tagna från att handlägga ärenden om vanliga pass. Enligt uppgift från finns ingen fullständig lista över utlandsmyndigheterna men information om de enskilda myn- digheterna finns tillgänglig på . Vilka utlandsmyndig- heter som finns ändras också . öppnade t.ex. ett karriärkonsulat i som det tidigare konsulära kontoret som drivits med stöd av en honorärkonsul avveck- lades. 2007/08:66 Passmyndigheter utomlands, s. 7 f. 16Se beslut om passmyndigheter utomlands, , UD2020/14173/KC. Beslutet gäller och ersätter beslutet (UD2016/04274/ KC) om passmyndigheter utomlands. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning De omkring 350 honorärkonsulaten får endast utfärda provisoriska pass efter beslut från . Enligt uppgift från Utrikes- departementet fungerar det i praktiken så att ambassaden under vil- ken honorärkonsulatet lyder inkommer till med en hemställan om bemyndigande för honorärkonsulatet. Därefter tar beslut enligt 2 § passlagen och 28 a § andra stycket passförordningen. Det är dock ambassaden som är överordnad myndig- het för honorärkonsulatet vilket också framgår av beslut i sådana fall. Det finns ingen samlad uppgift om vilka honorär- konsulat som bemyndigats att utföra uppgift som passmyndighet till- gänglig på . I de fall sådant bemyndigande finns utförs dock identitetskontrollen av honorärkonsulatet. Det kan således konstateras att samtliga beskickningar och karriär- konsulat, samt vissa honorärkonsulat gör identitetsbedömningar i samband med utfärdande av pass och rekvirering av samordningsnum- mer i samband därmed. Vi föreslår också att passmyndigheter ska ansvara för identitetskontrollen när de själva rekvirerar identitets- nummer. För passmyndighet utom riket finns särskilda bestämmel- ser i föreskrifter (UF 2009:9) om handläggningen av ärenden om pass, Europeiska unionens provisoriska resehandling och nationellt identitetskort. I föreskrifterna anges att passmyndig- heten noggrant ska kontrollera sökandens identitet (14 §). Det finns också i föreskrifterna en detaljerad lista som anger att identitet ska styrkas genom att sökanden uppvisar 1.ett giltigt vanligt eller extra svenskt pass eller nationellt identitets- kort, 2.giltigt svenskt körkort, 3.ett av statlig myndighet utfärdat eller av behörigt organ certifierat och giltigt tjänste- eller identitetskort, 4.ett identitetskort för folkbokförda i eller 5.en skriftlig försäkran som intygar att sökandens uppgifter om iden- titeten är riktiga och som har lämnats av en vårdnadshavare, familje- hemsförälder, god man, myndigt barn eller barnbarn, förälder, ett myndigt syskon, mor- eller farförälder, make eller maka, sambo, registrerad partner, arbetsgivare (behörig firmatecknare). Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Den som lämnar en sådan försäkran som avses i punkt 5 ska enligt föreskrifterna vara närvarande vid identitetskontrollen och därvid styrka sin egen identitet genom en sådan identitetshandling som anges i punkterna 1–4. Om sökanden inte kan styrka sin identitet på något av de sätt som anges, får passmyndigheten godta att identiteten styrks på något annat tillförlitligt sätt. Det kan alltså konstateras att utlandsmyndigheterna som fullgör uppgift som passmyndighet utom riket har erfarenhet av och goda ruti- ner för att genomföra identitetskontroller. Rutinerna och de krav som ställs för att identiteten ska anses styrkt avviker dock i några avseenden från numera upphävda meddelande (SKV M 2010: 3) som avser identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer. Passmyndigheter utom riket finns som ovan konstaterats på många orter. Det är inte otänkbart att en betydande andel av de perso- ner som ska tilldelas ett nummer när de befinner sig i utlandet skulle kunna inställa sig på en sådan passmyndighet för identitetskontroll. Om en person som t.ex. begär ett identitets- nummer för befinner sig i ett annat land där det finns möjlighet att inställa sig på en ambassad för identitetskontroll bör det enligt vår uppfattning vara möjligt att göra detta. På så sätt blir det möjligt att fler genomgår en fullgod identitetskontroll och kan tilldelas iden- titetsnummer i stället för samordningsnummer. Möjligheten att genomföra identitetskontroll i annat land bör begränsas till de beskickningar och konsulat som fullgör uppgift som passmyndighet utom riket eftersom de har rutiner för att göra identi- tetskontroller. Eftersom den identitetskontroll som sker i samband med tilldelning av identitetsnummer avser en person som inte tilldelats personnummer och dessutom möjligen inte är svensk medborgare kommer kontrollen ibland att behöva ske mot id-hand- lingar utfärdade av annan stat. Detta torde normalt sätt inte vålla några bekymmer på EU/EES-området. På de utlandsmyndigheter som finns i övriga delar av världen finns enligt uppgift från Utrikesdepar- tementet vanligen en kompetens att undersöka id-handlingar som utfärdats av de lokala myndigheterna i verksamhetslandet. Det är däre- mot mer tveksamt om en svensk honorärkonsul i ett tredje land i samt- liga fall har kompetens att avgöra äktheten i id-handlingar som utfär- dats av ett helt annat tredje land. De honorärkonsulat som fått sådant bemyndigande får som nämnts också bara utfärda provisoriska pass. Om identitetsbedömningen överlåts till honorärkonsulaten finns det Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning därför viss risk att identitetsbedömningen inte blir lika säker som annars är fallet. Vi bedömer därför att möjligheten att inställa sig för identitetskontroll vid passmyndigheter utom riket inte bör omfatta honorärkonsulat. Som nämnts ovan handlägger vissa beskickningar och karriärkon- sulat endast ansökningar om provisoriska pass. Det finns enligt upp- gift från ingen skillnad i kompetens för identi- tetsbedömningar mellan dessa och de som handlägger ärenden om van- liga pass, personalen får alla samma utbildning. Däremot har de utlands- myndigheter som bara handlägger ansökningar om provisoriska pass inte samma erfarenhet av att bedöma utländska identitetshandlingar eftersom de utfärdar väldigt få provisoriska pass och då oftast bara för svenska medborgare som ska resa direkt hem till . Dessa utlandsmyndigheter är dessutom ofta väldigt små med få utsända och de saknar ofta adekvat utrustning. Det finns mot den bakgrun- den enligt vår uppfattning skäl att undanta de beskickningar och kar- riärkonsulat som bara handlägger ärenden om provisoriska pass från möjligheten att där inställa sig för ett personligt möte utom riket. Således bör endast de beskickningar och karriärkonsulat som hand- lägger ärenden om vanliga pass kunna genomföra identitetskontroll i samband med tilldelning av identitetsnummer. Det bör inte vara möjligt att i samband med egen ansökan om identitetsnummer inställa sig för identitetskontroll utom riket. En sådan ansökan kräver anknytning till och det framstår därför som mest ändamålsenligt att också kräva personlig inställelse här i landet. I praktiken bör förfarandet kunna hanteras genom att , när en rekvisition om identitetsnummer kommer in avseende en per- son med adress utomlands eller annars med uppgift om att personen befinner sig utomlands, informerar personen om att han eller hon måste inställa sig på ett personligt möte hos eller hos en passmyndighet utom riket för identitetskontroll. I de fall har uppgift om detta är det också lämpligt att verket informerar om närmsta beskickning eller karriärkonsulat. Det får därefter ankomma på den enskilde att kontakta den berörda utlandsmyndigheten för att boka för identitetskontroll. För att bedömningarna ska bli så enhetliga som möjligt bör even- tuella föreskrifter som meddelas av om identitetskon- troll vid tilldelning av identitetsnummer tillämpas även av utlandsmyn- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning dighet som gör identitetsbedömning i samband med tilldelning av identitetsnummer. I tredje kapitlet förordningen med instruktion för utrikesrepresen- tationen beskrivs utlandsmyndigheternas uppgifter. Av 2 § framgår att beskickningar och konsulat som förvaltningsmyndigheter ska hand- lägga och besluta i författningsreglerade ärenden. Vidare framgår att beskickningar och konsulat ska handlägga ärenden enligt passlagen och förordningen (1997:698) om Europeiska unionens resehandling. För att möjliggöra att beskickningar och karriärkonsulat också ska kunna utföra identitetskontroller i samband med tilldelning av identitets- nummer bör kapitlet kompletteras med en bestämmelse som anger att också det är en uppgift för utlandsmyndigheterna. Utlandsmyndighe- ternas uppgift i detta avseende inskränker sig till att utföra identitets- kontroll och meddela resultatet av denna till . Det är inte möjligt att i detta skede i detalj bedöma hur många identitetskontroller i samband med tilldelning av identitetsnummer som utlandsmyndigheterna kommer att behöva genomföra med anled- ning av förslagen. De myndigheter som begär samordningsnum- mer till personer som befinner sig utomlands har heller inte kunnat specificera i detalj hur vanligt detta är. Det kan dock antas att antalet kommer att bli förhållandevis begränsat. Det är endast i samband med att en annan myndighet ser ett behov av ett identitetsnummer för en person som befinner sig utomlands som det kan bli aktuellt. Det kan nämnas att på våra frågor (se avsnitt 12.6.3) upp- gett att en stor andel av de cirka 600 samordningsnummer myndighe- ten nu begär avser personer som befinner sig utomlands. Endast en liten del av dem som begär samordningsnum- mer för befinner sig utomlands. Detsamma gäller för CSN och Trans- portstyrelsen. Det är inte heller självklart att myndigheterna i samt- liga av dessa fall kommer att kräva tilldelning av identitetsnummer, utan i stället nöjer sig med samordningsnummer. Vi bedömer därför att antalet identitetskontroller som med anledning av förslagen i detta avsnitt kommer att behöva genomföras på utlandsmyndighet i sam- band med tilldelning av identitetsnummer kommer att vara begränsat till ett antal hundra kontroller . Förslagen förs in i 11 § förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer och i 3 kap. 10 a § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning 13.3.5Statens servicecenters roll i identitetsbedömningarna Utredningens bedömning: Identitetsbedömningar vid service- kontor innefattar myndighetsutövning. Utredningens förslag: En arbets- eller uppdragstagare vid Statens servicecenter får, i den utsträckning det följer av ett serviceavtal, i en statlig myndighets namn utföra identitetskontroll. Statens servicecenter har servicekontor på 116 platser i landet från i norr till i söder. Antalet servicekon- tor har blivit fler och planeras det för totalt 120 servicekontor. Ytterligare minst 28 kontor planeras . tar emot besök från allmänheten för identi- tetskontroll på servicekontoren i olika typer av ärenden. Det kan vara fråga om när en person anmäler flytt till eller när en person som inte är folkbokförd ansöker om hindersprövning i . Per- soner som ska inställa sig för personligt möte hos inför tilldelning av identitetsnummer enligt våra förslag kommer också att hänvisas till servicekontoren. har fram till använt service- kontor för kontroll av identitet inför begäran om tilldelning av samord- ningsnummer. Enligt 5 b § folkbokföringsförordningen ska nämligen det organ som begär att en person ska tilldelas samordningsnummer eller ansöker om förnyelse av ett samordningsnummer bedöma om hans eller hennes identitet kan anses fastställd (styrkt). Enligt Försäk- ringskassans tidigare interna riktlinjer var huvudregeln att den enskilde skulle inställa sig personligen för att styrka sin identitet innan För- säkringskassan rekvirerade samordningsnummer. Inställelsen skedde då på ett servicekontor. Där kontrollerades att uppvisade handlingar stämde överens med den person som inställt sig. Det gjordes också en äkthetsbedömning av de uppvisade identitetshandlingarna. Enligt rutinen översände Statens servicecenter kopior på de uppvisade hand- lingarna till . har beslutat om en ny riktlinje för rekvirering av samordningsnum- mer, 2021:01, för att se till att myndigheten inte överlåter uppgifter till servicekontor som de eventuellt inte har rätt att utföra. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning nya riktlinjen vidimeras kopior av identitetshandlingar på servicekon- tor varefter de vidarebefordras till för kontroll. Enligt 1 § lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service får statliga myndigheter ingå serviceavtal om att för varandras räkning utföra förvaltningsuppgifter. Om ett serviceavtal omfattar förvaltnings- uppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter, ska den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller upp- dragsavtal med den enskilde handläggaren på servicekontoret som ska utföra dessa uppgifter. Innebär ett sådant serviceavtal att en statlig myn- dighet ska utföra förvaltningsuppgifter åt en annan statlig myndighet, ska uppdragsavtal alltid ingås (5 §). Även efter att ett serviceavtal ingåtts har myndigheten det rättsliga ansvaret för sina ärenden.17 Ett serviceavtal får enligt 2 § förordningen (2019:214) om viss gemensam offentlig service inte omfatta andra statliga förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning än vad som anges i 3 § samma förordning. Av 3 § framgår att en arbets- eller uppdragsta- gare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § nämnda lag får i en statlig myndighets namn i enklare fall – i den utsträckning som det följer av ett serviceavtal – i en statlig myndighets namn besluta i ärenden om utfärdande av identitetskort, lämna ut pass samt i enklare fall bl.a. ta emot anmälningar om hittegods. Enligt 21 § passförord- ningen ska ett pass lämnas ut till sökanden personligen. Den förvalt- ningsuppgift som delvis består i en identitetskontroll som bekräftar att ett pass lämnas ut till rätt person har således ansetts utgöra myndig- hetsutövning.18 Däremot har den kontroll av identitet som görs för bl.a. och räkning inte ansetts innefatta myndighetsutövning. har i en skrivelse till regeringen anfört19 att mycket talar för att de identitets- och äkthetsbedömningar som görs vid ser- vicekontoren utgör myndighetsutövning. Den förvaltningsuppgift som Statens servicecenter utför för innebär visserligen 2018/19:47 Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service, s. 14 f. 18A.a., s. 14 och 17. 19Försäkringskassans skrivelse till regeringen , dnr FK 2020/003478. Skrivelsen har överlämnats till utredningen genom beslut . Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning inte att Statens servicecenter fattar det slutliga beslutet i den enskil- des ärende. Utrymmet för att göra en självständig bedömning av om identiteten är fastställd är dock, enligt Försäkrings- kassans bedömning, mycket litet. Skulle handläggaren på Statens ser- vicecenter bedöma att den enskilde presenterat förfalskade hand- lingar eller att identitetshandlingarna inte stämmer överens med den person som inställt sig borde detta enligt leda till att ett samordningsnummer inte kan rekvireras för personen i fråga och därmed att den enskilde slutligen inte beviljas den sökta förmånen. För att skapa en tydlighet kring det rättsliga stödet för identitets- och äkthetsbedömningen vid Statens servicecenter krävs enligt För- säkringskassan en ändring av förordningen om viss gemensam offent- lig service. I 3 § förordningen bör en ny punkt införas som ger stöd för att handläggare vid servicekontoren för andra myndigheters räk- ning genomför hela bedömningen av om en persons identitet är fast- ställd vid rekvirering av samordningsnummer. Den föreslagna föränd- ringen bör enligt ske möjligt. har berett Arbetsförmedlingen, Pensionsmyn- digheten, och Statens servicecenter tillfälle att inkomma med synpunkter på förslaget. Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndig- heten och Statens servicecenter har inte haft något att erinra mot för- slaget. har däremot ansett att den förvaltningsuppgift som Statens servicecenter utför vid rekvirering av samordningsnum- mer inte kan utgöra myndighetsutövning. Som framgår av avsnitt 14.2 föreslår vi att ska ansvara för kontroll av identitetsuppgifter i samband med tilldelning av sam- ordningsnummer och att 5 b § folkbokföringsförordningen ska upp- hävas. är emellertid av uppfattningen att den av kassan föreslagna förändringen av förordningen om viss gemensam offentlig service inte kan avvakta ikraftträdandet av utredningens förslag i den delen. Det finns ingen lagreglerad definition av begreppet myndighetsut- övning, utan den beskrivning av begreppet som finns i förarbetena till förvaltningslag, har i betydande grad kommit att bli styrande Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning för begreppets innebörd.20 Myndighetsutövning innefattar en be- fogenhet att i förhållande till en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Befogenheten kan grunda sig på ett konkret beslut av regeringen eller men torde vanligtvis grundas på bestämmel- ser i den offentligrättsliga lagstiftningen som ger en myndighet en rätt eller skyldighet att agera på ett visst sätt. Det ska vidare röra sig om ärenden som ensidigt avgörs av en myndighet och vara fråga om bin- dande beslut som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. En redogörelse för hur begreppet myn- dighetsutövning ska uppfattas finns också i propositionen Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor (prop. 1996/97:90). Där nämns att till myndighetsutövning kan hänföras inte bara beslut som innehåller direkta handlingsmönster i förhållande till den enskilde utan även beslut som har indirekta rättsverkningar, t.ex. registrerings- beslut.21 ombudsmän () har i olika beslut uttalat att vid bedömningen av vad som utgör myndighetsutövning ska beaktas att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift (se t.ex. JO 2010/11 s. 288, JO 2001/02 s. 250 och JO 2000/01 s. 269). Något uttalande i frågan om huruvida handläggningen av ett ärende som i sig innefattar myndighetsutövning utgör myndighetsutövning i alla sina led har dock inte gjorts vare sig i förarbeten eller i doktrin. Handläggning vid Statens servicecenter, och som mynnar ut i bindande beslut i form av t.ex. folkbokföring, tilldelning av identitetsnummer eller beviljande av en välfärdsförmån utgör myndighetsutövning. Frågan är om det moment i handläggningen som utgörs av identitetskontroll vid servicekontoret i sig kan anses utgöra myndighetsutövning, trots att inte något formellt beslut om att identiteten styrkts fattas vid kontrollen. Den åtgärd som vidtas vid servicekontoret gentemot den enskilde och bedömningen som görs där kommer att påverka den enskilde och bli styrande för beslut om tilldelning av identitetsnummer och andra typer av ärenden där identiteten på den enskilde är av- görande. Samma sak gäller bedömning av identitet 1971:30 del 2 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m., s. 330 ff., prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 47 f., En ny för- valtningslag (SOU 2010:29), s. 102. 1996/97:90 Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor, s. 38. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 8 u. s. 44 f., , Allmän förvaltningsrätt, 18 u., s. 20. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning inför begäran om samordningsnummer och eventuellt beviljande av välfärdsförmåner (intill dess vårt förslag om att identitetsbedöm- ningen ska företas av trätt i kraft). Redan identitetskon- trollen vid servicekontoret är alltså en på offentligrättsliga normer grundad åtgärd som på ett väsentligt sätt påverkar den enskildes per- sonliga förhållanden och får, enligt vår bedömning, anses utgöra myn- dighetsutövning. För att identitetsbedömningen ska kunna utföras på servicekon- toren bör därför en ny punkt införas i 3 § förordningen om viss gemensam offentlig service med innebörd att en arbets- eller uppdrags- tagare vid Statens servicecenter får – i den utsträckning det följer av ett serviceavtal – i en statlig myndighets namn utföra identitetskontroll. 13.3.6Identitetsbedömningar i olika processer I och med att beslut om tilldelning av identitetsnummer kan överkla- gas till förvaltningsrätt innebär det att t.ex. bedömning av om den enskildes identitet är styrkt kan bli föremål för domstols- prövning. För asylsökande prövas frågan om personens identitet även av i asylärendet och, i de fall beslutet överklagas, av migrationsdomstol. Det har inom utredningen lyfts farhågor om att detta kan leda till oklarheter kring hur dessa identitetsprövningar förhåller sig till varandra. Det kommer, som beskrivs i kapitel 16, vara sällsynt att en asylsökande kan tilldelas identitetsnummer. Trots detta är det inte otänkbart att en asylsökande i några få fall kan tilldelas ett identitetsnummer innan frågan om asyl är slutligt avgjord. Identitets- bedömningen i samband med tilldelning av identitetsnummer respek- tive i asylärendet är dock avhängig helt olika regelverk och bedöm- ningarna kommer sannolikt också att göras på olika underlag. Migra- tionsverket och migrationsdomstolarna kan enligt vår uppfattning inte under sådana omständigheter bli bundna av den bedömning som eller en förvaltningsdomstol tidigare gjort. Låt vara att vad registrerat i folkbokföringsdatabasen eller ett avgö- rande från en förvaltningsdomstol kan ha bevisverkan i en annan process (jfr t.ex. MIG 2007:34 och MIG 2008:18).