sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Denna hem- har överlämnats till utredningen.46 Föreningen anför att efter avregistreringen från folkbokföringen uppkommer ofta problem för utlandsboende svenskar vid exempelvis köp och utlämning av recept- belagda mediciner, betalning av trängselskatter eller parkeringsböter eller installering av eller förnyelse av Bank-id. Problemen grundar sig i att utlandssvenskarnas adressuppgifter i SPAR gallras . I och med detta försvinner möjligheten för olika aktörer att kommu- nicera med utlandssvenskarna. föreslog i sitt betänkande att gallring av uppgifter om en person som avregistrerats efter utflyttning eller lik- nande enligt 20 § folkbokföringslagen ska ske först när uppgifter är nödvändiga för ändamålen med behandlingen.47 Folkbok- föringsutredningens förslag har inte lett till lagstiftning. ansåg i en promemoria 2014, Folkbokföring och SPAR –några registerfrågor, att det fanns fördelar men även nackdelar med att spara uppgifter om utvandrade i SPAR . Upp- gifterna uppdateras inte automatiskt och utflyttade anmäler ofta inte ny adress i utlandet. Ju går efter utvandringstillfället desto sämre blir kvaliteten på uppgiften i folkbokföringen och där- med även i SPAR. Vidare framhöll att en annan källa till 46Regeringsbeslut (dnr Fi2019/04355). 47Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 110 och 470. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen fel kan vara att den utflyttade avlidit i utlandet och att dödsfallet inte rapporterats till . I folkbokföringen framstår det då som att den utflyttade är i livet och även i SPAR om gallringsreglerna skulle ändras. ansåg att nackdelarna med en längre gallringstid övervägde och att gallringstiden i SPAR inte borde för- längas. Skulle fördelarna anses överväga nackdelarna bedömdes en lämp- lig avvägning vara att förlänga gallringstiden till . lämnade även förslag på hur en sådan bestämmelse kunde utformas.48 har därefter i sitt remissyttrande över Finansdeparte- mentets promemoria Säkrare samordningsnummer och bättre förut- sättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen49 ansett att gall- ringsfristen för uppgift om avregistrering från folkbokföringen för utflyttade enligt 20 § folkbokföringslagen bör förlängas till . bedömer nu att den korta gallringsfristen innebär att utflyttade personer med fortsatt stark anknytning till (exempel- vis gränsgångare) efter förhållandevis tappar kontakt med före- tag i såsom banker, försäkringsbolag m.fl. och att synpunkter på den korta gallringsfristen för utflyttade regelmässigt framförs till SPAR. Utredningens förslag: Gallringsfristen för uppgifter i SPAR om en person som avregistrerats från folkbokföringen på grund av utflytt- ning förlängs till . Om den utvandrade anmäler ett behov av att uppgifterna kvar- står i SPAR innan gått, skjuts gallringsfristen upp ytterli- gare . En sådan anmälan måste därefter ske för att uppgifterna inte ska gallras. Har uppgifterna redan gallrats får de efter anmälan återinföras. Det är uppenbart att det för utvandrade personer kan finnas ett behov av att kunna använda personnumret som identitetsbeteckning även efter att de avregistrerats från folkbokföringen för att inte få prak- tiska problem i vardagen. Någon möjlighet att få ett identitetsnum- 48Skatteverket promemoria , Folkbokföring och SPAR – några registerfrågor (bilaga 1 till dnr 131 798320-12/113), s. 54. 49Fi2020/00131. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen mer eller samordningsnummer har inte denna persongrupp, trots att olika individer kan ha en stark anknytning kvar till , t.ex. genom ett fritidsboende. Det finns därför anledning att försöka underlätta för utvandrade personer att ha en fungerande identitetsbeteckning genom en förlängning av den nuvarande gallringsfristen. Svenskar i Världen har hemställt att fristen bestäms till medan föreslår . Som pekat på i sin promemoria 2014 är en förlängning inte oproblematisk. Innehåller SPAR en felaktig folkbokföringsuppgift, t.ex. på grund av att en per- son avlidit utan att det rapporterats till folkbokföringsdatabasen, får uppgiften spridning i samhället . En mycket lång gallringsfrist är därför inte lämplig. Å andra sidan är den nuvarande treårsfristen väl snäv. Adress i utlandet, eller adress till någon som kan vidarebefordra försändelser till den utlandsboende, kan registreras i folkbokförings- databasen för en person som har varit folkbokförd. Adress får även registreras i SPAR. Adressen har för svenska medborgare bl.a. betydelse för röstlängden. En svensk medborgare som flyttar till utlandet kvarstår i röstlängden . Anmäls ny adress utomlands kvarstår personen i röstlängden från det att Skatte- verket registrerat adressen (5 kap. 2 § vallagen [2005:837]). Enligt Svenskar i Världen ligger en förlängning av gallringsfristen till i linje med bestämmelserna om röstlängd. Enligt vår mening kan en bättre lösning vara att förlänga den nuva- rande gallringsfristen och kombinera det med en möjlighet till ytterli- gare förlängning när det finns behov. Oavsett vilken tidsgräns som bestäms kan den ändå i det enskilda fallet vara för kort. Det är inte ovanligt att någon som varit folkbokförd alltjämt har en viss anknyt- ning till efter utflyttningen t.ex. genom att äga ett fritidshus i landet som föranleder tillfälliga vistelser i landet. Vi föreslår därför att gallringsfristen förlängs från tre till och att det införs en möjlighet för utvandrade personer att anmäla fortsatt behov av att uppgifterna behandlas i SPAR i ytterligare femårs- perioder. Förmodligen uppmärksammar den enskilde inte att han eller hon inte finns kvar i SPAR förrän det uppstår problem i något sam- manhang. Det bör därför finnas en möjlighet att även efter det att gallring skett kunna göra en anmälan om att uppgifterna åter ska få behandlas i SPAR. Den omständigheten att uppgifter om en person som är utflyttad får behållas i SPAR liksom åter- Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen föras efter gallring förändrar inte det förhållandet att personen fort- satt är avregistrerad från folkbokföringen som utflyttad och att han eller hon därmed inte är folkbokförd i . Våra förslag innebär ändringar i 16 § SPAR-förordningen. 6Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring I vårt uppdrag ingår att föreslå åtgärder som minskar risken för att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. När en person folkbokförs eller vill ändra sina identitetsuppgifter är det viktigt att uppgifterna kan fastställas på ett säkert sätt. Noggranna identitets- kontroller kan även bidra till att motverka att en person använder sig av flera person-, samordnings- eller identitetsnummer. har utarbetade rutiner för identitetskontroll som i och för sig fram- står som ändamålsenliga (avsnitt 4.4.4). Det finns emellertid behov av att ytterligare stärka kontrollen av en persons identitet i samband med folkbokföring vid flytt till . Utredningens bedömning: Begreppet identitet i folkbokförings- lagen innefattar uppgift om namn, födelsetid och medborgarskap. Utredningens förslag: Det tydliggörs i folkbokföringslagen att en anmälan om inflyttning till landet också ska innehålla uppgift om födelsetid och medborgarskap. Utöver att fastställa en persons bosättning, innefattar folkbokföring enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbok- föringsdatabasen. När dessa uppgifter har registrerats i folkbokförings- databasen aviseras de på olika sätt ut i samhället. Precis som vid t.ex. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring utfärdande av pass, utförs en identitetskontroll som ett led i pröv- ningen av om en person ska folkbokföras efter att ha anmält flytt till . För att kunna fastställa vad en sådan identitetskontroll ska innebära och vilka uppgifter om en person den ska syfta till att klar- lägga, är det relevant att reda ut vilka personuppgifter som kan anses ingå i begreppet identitet vid prövning av ett folkbokföringsärende om inflyttning från utlandet. Identitetsbegreppet som sådant förekommer inte bara i folkbok- föringslagen utan också i exempelvis lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap, utlänningslagen (2005:716), passlagen (1978:302) och lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i . Någon legaldefinition av begreppet identitet finns emellertid inte. Det sak- nas även vägledande förarbetsuttalanden om begreppets närmare inne- börd.1 Vägledning kan hämtas från rättspraxis inom utlänningsrätten. I ärenden om svenskt medborgarskap och om uppehållstillstånd anses identiteten bestå av sökandens namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap (MIG 2010:17, MIG 2012:1 och MIG 2019:18).2 Även i folkbokföringsärenden anses identiteten bestå av dessa uppgifter. När det gäller uttrycket övriga personuppgifter omfattar det upp- gifter om familj och andra förhållanden som får förekomma i folk- bokföringsdatabasen. Uppgifter om exempelvis civilstånd, familjeför- hållanden och bostadsadress ingår inte i identitetsbegreppet, men är uppgifter som kan kopplas till en persons identitet och som ska regi- streras i folkbokföringsdatabasen. I 28 § andra stycket folkbokföringslagen finns bestämmelser om vad en anmälan om inflyttning ska innehålla. Där framgår att anmälan bl.a. ska innehålla namnet på den inflyttande, men att uppgift om födel- setid och medborgarskap ska finnas med i anmälan framgår inte klart. Mot bakgrund av att dessa uppgifter är centrala för innehållet i identi- teten anser vi att de bör nämnas uttryckligen. Detta görs genom ett för- slag till ändring av 28 § folkbokföringslagen. 1997/98:178 Medborgarskap och identitet, s. 15 och Sandesjö och , Medborgarlag- stiftningen, version 4, uppdaterad , kommentaren till 11 § under rubriken , punkt 1, Ett säkert statligt med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 90. 2Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående registrering av identitetsuppgifter (RS/063/2021). Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring 6.3Beviskrav vid bedömning av identitet 6.3.1Kort om bevisbörda och beviskrav Beviskraven och deras nivåer inom förvaltningsrätten är mer oklara än vad som gäller för brottmål och tvistemål. En orsak till det kan vara att förvaltningsprocessen innehåller mål av en rad olika slag som medför olika lösningar av såväl bevisbördefrågan som kraven på bevisningens styrka.3 De olika beviskraven inom förvaltningsrätten kan beskrivas genom följande illustration.4 Figur 6.1 Illustration av bevisvärdering Källa: Diesen, , Kapitel IV Bevisvärdering i Flyktingärenden, i , m.fl. Prövning av migrationsärenden, version 3 2017, avsnitt 4. Beviskravet (s. 245). Att ett visst förhållande ska vara styrkt innebär alltså att det ställs högre krav på bevisningen än vad som gäller för beviskravet sannolikt, men ändå lägre än brottmålsprocessens krav på ställt utom rimligt tvivel. I ärenden om svenskt medborgarskap finns i 11 § 1 lagen om svenskt medborgarskap ett uttalat lagkrav på att en persons identitet ska vara styrkt. Av 12 § andra stycket i samma lag framgår att en sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får naturaliseras, endast om han eller hon har hemvist i landet och gör sanno- 3HFD 2013 ref. 61 och HFD 2019 ref. 9. 4Diesen, , Kapitel IV Bevisvärdering i Flyktingärenden, i , m.fl. Prövning av migrationsärenden, version 3 2017, avsnitt 4. Beviskravet, s. 243 ff. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring likt att den uppgivna identiteten är riktig. Regeringen anförde vid infö- rande av undantaget att kravet på att sökanden i medborgarskaps- ärenden skulle kunna styrka sin identitet alltjämt skulle utgöra grund- princip.5 I ärenden om ansökan om identitetskort för folkbokförda finns i 2 § lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i och 3 § förordningen (2015:904) om identitetskort för folkbokförda i krav på att sökanden ska inställa sig personligen hos Skattever- ket och styrka sin identitet och övriga personuppgifter. Av 3 § samma lag framgår att om sökanden har uppehållstillstånd i ska han eller hon anses ha styrkt sin identitet om de uppgifter som lämnas i ansökan om identitetskort stämmer överens med vad som har registre- rats i fråga om uppehållstillståndet. Identiteten ska dock inte anses styrkt på detta sätt om särskilda skäl talar emot det. Enligt Skattever- kets föreskrifter om identitetskort ska sökanden som huvudregel styrka sin identitet genom uppvisande av en godtagbar identitetshandling.6 Av 6 § passlagen framgår att en svensk medborgare som ansöker om pass ska inställa sig personligen och styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter. Motsvarande krav gäller enligt 2 § förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort även vid ansökan om nationellt identitetskort. I ärenden om uppehållstillstånd finns inte något uttalat krav på att personens identitet ska vara styrkt för att uppehållstillstånd ska bevil- jas, men utgångspunkten är att så ska vara fallet. I syfte att bl.a. tydlig- göra tillämpningen inom av olika beviskrav för identitet och för att klargöra vilka beviskrav som gäller för de olika grunderna för uppehållstillstånd har utfärdat ett rätts- ligt ställningstagande.7 och migrationsdomstolarna använder begreppen klarlagd, styrkt och sannolik som mått på bevis- ningens styrka. Med begreppet klarlagd identitet avser Migrations- verket detsamma som styrkt identitet. För flyktingar och andra skydds- behövande är enligt förarbetena identitetsfrågan av sekundär betydelse, även om stora ansträngningar görs för att klarlägga identiteten. Kan en asylsökande inte styrka sin identitet ska han eller hon göra den sannolik i asylprövningen inför uppehållstillstånd.8 1997/98:178 Medborgarskap och identitet, s. 15 f. 63 och 4 §§ SKVFS 2009:14. 7Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående kraven på klarlagd identitet och pass i ärenden om uppehållstillstånd, , RS/037/2021. 1997/98:178 Medborgarskap och identitet, s. 10. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring Utredningens bedömning: Den huvudregel vid folkbokföring på grund av flytt till som utbildats i praxis och som innebär att en inflyttande ska styrka de uppgifter som identiteten anses bestå av (namn, födelsetid och medborgarskap) behöver inte lagfästas. Av 1 § folkbokföringslagen framgår att folkbokföring, utöver bosätt- ning, även innefattar registrering av uppgifter om en persons identitet, familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbokförings- databasen. I förarbetena uttalade regeringen att registreringen av iden- titetsuppgifter m.m. även innefattar viss prövning av uppgifterna.9 Det saknas emellertid tydliga uttalanden om vilka beviskrav som ska gälla för en sådan prövning. Det framgår att det är angeläget att regi- streringen blir riktig på så sätt att den speglar verkliga förhållanden och att det underlag som ligger till grund för ett beslut om registrer- ing kan vara svårbedömt och ge upphov till olika tolkningar, särskilt när underlaget utgörs av utländska handlingar eller uppgifter. Vidare nämns att det vid anmälan om inflyttning från utlandet normalt krävs att handlingar som utvisar civilståndsförhållanden m.m. visas upp.10 Av vår kartläggning framgår att som utgångspunkt ställer som krav att en inflyttande ska styrka de uppgifter som identite- ten anses bestå av (namn, födelsetid och medborgarskap) och också övriga personuppgifter (se avsnitt 4.4.4–4.4.6). Av förarbetena vid infö- randet av systemet med samordningsnummer tydliggjordes att en in- flyttandes identitet ska vara klarlagd, dvs. styrkt, och att behöver göra en fullständig identitetskontroll innan tilldelning av personnummer. Regeringen betonade att tilldelningen av personnum- mer måste grundas på en identitetskontroll som uppfyller högt ställda krav på säkerhet för att tilltron till personnumret som identifikations- begrepp ska upprätthållas. En sådan identitetskontroll motverkar per- sonförväxling och öppnar möjlighet för en säker överföring av till- förlitliga personuppgifter.11 utgångspunkt att en identitet ska vara styrkt stöds alltså av förarbetena och bör alltjämt utgöra huvudregel. 1994/95:94 Ändringar i folkbokföringslagen, m.m., s. 14 f. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag, s. 112 och 138. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 78 f. och 82 f. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring Det finns emellertid personer med uppehållstillstånd som ska folk- bokföras trots att de inte kan styrka sin identitet, exempelvis personer som beviljats uppehållstillstånd därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande. Omfattningen av tveksamheterna i uppgifterna om identitet kan skilja sig från person till person. kan även göra en egen bedöm- ning av uppgifterna som avviker från den som gör. Hos , liksom hos , ligger bevisbördan för uppgifter om identitet och övriga personuppgifter på den enskilde. I enlighet med principerna i svensk rätt om fri bevisföring och fri bevis- värdering kan identiteten och övriga personuppgifter göras sannolik med hjälp av andra handlingar än identitetshandlingar. Utredningen har övervägt om det, i likhet med den reglering som finns vid ansökan om id-kort för folkbokförda och i medborgarskaps- lagstiftningen, även ska framgå direkt av lagstiftningen vilket bevis- krav som ska gälla vid folkbokföring på grund av flytt till . Att vid folkbokföring som huvudregel gäller att identiteten ska vara styrkt är emellertid fast praxis. En lagregel om villkor om identitet skulle behöva ta höjd även för behovet av att folkbokföra personer som inte kan styrka sin identitet och skulle bli komplicerad. Något behov av en lagreglering kan inte heller sägas finnas. Det är därför utredningens bedömning att någon bestämmelse om beviskrav inte bör införas i folkbokföringslagen. beslutar enligt 34 § folkbokföringslagen i ett folkbok- föringsärende om inflyttning till landet. Bedömningen av en persons identitet utgör en viktig del i ett sådant ärende. pröv- ning av om en person med uppehållstillstånd ska folkbokföras och tilldelas personnummer, föregås av identitetsut- redning och identitetsbedömning i uppehållstillståndsfrågan.12 I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), härefter , påpekas att det saknas en gemensam syn hos och Migra- 12Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 207. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring tionsverket i frågan om när en identitet ska anses ha gjorts sannolik eller har styrkts och att det saknas en samlad reglering att luta sig mot. framhåller även att det i olika sam- manhang kan finnas olika krav på med vilken säkerhet en identitet måste vara fastställd eftersom myndigheterna har olika syften och uppdrag. Utredningen lyfte fram att enhetliga bedömningar vid identi- fieringen motverkar förekomsten av oriktiga identiteter och framhål- ler att exempelvis bedömning av identiteter vid uppehållstillstånd får betydelse för prövning i ett senare beslut om folkbokföring. En tänkbar ordning skulle enligt betänkan- det kunna vara att ge en myndighet ett övergripande ansvar för iden- titetsrelaterade frågor vilket skulle kunna leda till en enklare ordning för allmänheten, mer rättssäker och enhetlig handläggning och större effektivitet ur ett serviceperspektiv. Enhetliga processer och kompe- tenskrav för handläggare som ska fastställa identiteter och bedöma identitetshandlingar ansågs skapa en högre kvalitet och ge bättre förut- sättningar att upptäcka och spåra identitetsrelaterade brott och bedrä- gerier kopplade till oriktiga identiteter.13 har i sitt remissyttrande över betänkandet fram- hållit att en ökad samsyn mellan och rörande identitetsfrågor skulle vara värdefull och att en utredning med sådan inriktning framstår som önskvärd.14 Även har i sitt remissyttrande lyft fram att det finns behov av att se över förutsätt- ningarna för ett gemensamt regelverk för identitetsrelaterade frågor. 6.4.2Skatteverket ska ansvara för bedömningen Utredningens bedömning: ska alltjämt ha ansvaret för att utföra identitetsbedömningar i folkbokföringsärenden vid anmälan om flytt till . har alltså framhållit att en tänkbar ordning skulle kunna vara att ge en myndighet ansvar för identitetsrelaterade frågor i stället för att identitetsbedömningar görs av såväl Migrations- verket som . 13Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 295–296 och 299–301. 14Migrationsverkets remissyttrande (dnr 1.4.1-2017–607202), s. 1. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring git att det ska tillsättas en utredning för att se över den lösningen. Förslagen från bereds inom . Det har även till vår utredning lyfts fram att det bör över- vägas om de identitetsbedömningar som ska ske inom folkbokföringen bör göras av i likhet med förslaget års ID-kortsutredning om att samla ansvaret för utfärdandet av identi- tetshandlingar hos Polismyndigheten.15 framhålls i det sammanhanget som den myndig- het som har störst kompetens och erfarenhet av att pröva om en per- son har styrkt sin identitet eller inte. har stor erfa- renhet av identitetsbedömningar även i den polisiära verksamheten och sådana bedömningar är inte ett ovanligt inslag vid inre utlännings- kontroll enligt utlänningslagen. Som ID-kortsutredning kon- staterat är de identitetsbedömningar som görs i ett folkbokförings- ärende dock delvis av annat slag och har ett annat syfte än den identitetsbedömning som görs i samband med utfärdande av en iden- titetshandling. Vi kan instämma i att det finns fördelar från säkerhets- synpunkt att en myndighet som senare ska utfärda identitetshand- lingar gör en fristående bedömning av om en identitet är styrkt eller inte. Det är ett av motiven till att ID-kortsutredning föreslår att ansvaret för att utfärda identitetshandlingar ska läggas på Polismyn- digheten.16 Från vår synvinkel framstår det emellertid som att erfarenheten och kompetensen att bedöma en identitet utifrån andra handlingar än iden- titetshandlingar, framför allt finns hos och Skatte- verket. I samband med beslut om folkbokföring måste, utöver en persons identitet, även övriga personuppgifter som ska registreras i folkbok- föringsdatabasen kontrolleras. bör därför alltjämt bör ha ansvaret för identitetsbedömningarna i folkbokföringen. Enligt 23 § folkbokföringslagen ska en anmälan eller ansökan göras skriftligen om inte annat anges i lagen. Om det finns särskilda skäl får enligt samma bestämmelse begära att en anmälan, ansö- 15Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 204 ff. 16Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 207 f. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring kan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Enligt förarbetena till nuvarande folkbokföringslag ska möjligheten att begära personlig inställelse användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring. utgångspunkt är att en anmälan om inflyttning från utlandet är av sådan karaktär att det normalt krävs personlig inställelse på ett servicekontor eller skattekontor (se avsnitt 4.4.2). Denna till- lämpning har stöd i förarbetena som anger att personligt besök bör kunna begäras vid invandring om det behövs på grund av språksvå- righeter eller oklara personuppgifter.17 rutin är vidare att en anmälan om återinvandring i normalfallet ska lämnas vid person- lig inställelse, oberoende av medborgarskap och tidigare bosättnings- land. Att kräver personlig inställelse vid invandring och återinvandring hänger samman med verkets krav på att en inflyttande ska visa upp handlingar som styrker identiteten och övriga person- uppgifter. 6.5.2Den som anmäler flytt till ska inställa sig personligen Utredningens förslag: En person som anmäler inflyttning från utlandet ska inställa sig personligen hos för iden- titetskontroll. Detsamma ska gälla den som är avregistrerad från folkbokföringen som försvunnen och som åter ska folkbokföras. ska kunna efterge kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl för det.