sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — 9.6.1Avbrott och avhopp i samband med övergången från årskurs 9 till gymnasieskolan52 Totalt sett var det av alla elever som gick ut års- kurs 9 som inte gick direkt vidare till ett gymnasiepro- gram , vilket motsvarar 2 540 elever. Nyinvand- rade elever gick i lägre utsträckning än andra elever vidare till gym- nasieskolan direkt efter årskurs 9 . Inom den gruppen var andelen som inte gick vidare till gymnasieskolan vilket motsvarar 451 elever på riksnivå. Elever återupptar ofta sina studier senare Det förefaller som att en viss andel av de elever som inte direkt går vidare till gymnasieskolan endast gör ett avbrott i de vidare studierna och återupptar sina gymnasiestudier . För att kunna beskriva mönstret angående återgång behöver vi gå tillbaka . Bland de nyinvandrade elever som gick ut års- kurs 9 var det som inte hade påbörjat en gym- nasieutbildning , vilket motsvarar 89 elever. Detta kan jämföras med att det i samma årskull var , totalt 216 av de nyinvandrade eleverna, som inte gick vidare direkt till gymnasie- skolan samma höst efter att de avslutat årskurs 9. till alla elever som avslutade årskurs 2016 var motsvarande siffror att 0,7 pro- cent av alla elever, totalt 675 elever, inte hade påbörjat en gymnasie- , 2020, PM. 52De uppgifter som redovisas i detta avsnitt baseras på statistik från framtagen särskilt åt utredningen. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Det var , totalt 1 699 elever, av samtliga elever som avslutade årskurs 2016 som inte gick vidare till gymnasieskolan direkt . Bland de nyinvandrade eleverna som avslutade årskurs 2016, var det således av de som inte direkt gick vidare till gym- nasieskolan som ändå påbörjade en gymnasieutbildning . Av samtliga elever som avslutade årskurs 9 och som inte direkt gick vidare till gymnasieskolan var det som ändå gjorde det . Detta visar att det är ungefär lika stor andel av de nyinvandrade eleverna som återupptar sina studier som av samtliga elever. Genomströmning på språkintroduktion och övriga introduktionsprogram Av de 5 990 nyinvandrade elever som gick ut årskurs 9 var det som började på ett introduktionsprogram och som gick vidare till ett nationellt program . Som beskrivs i avsnitt 3.4.1 var av eleverna på språk- introduktion /20 nyinvandrade eller hade okänd bak- grund och hade utländsk bakgrund. Av samtliga elever i gymnasieskolan som var nyinvandrade gick på språkintroduktion under /20. Detta innebär en kraftig minskning /17 då andelen var som högst och upp- gick till . Många nyinvandrade elever i gymnasieskolan återfinns också på individuellt alternativ samt på naturvetenskaps- programmet. I avsnitt 3.4 redogörs för elevers genomströmning på introduk- tionsprogrammen generellt och på språkintroduktion särskilt. Siff- rorna som redovisas där visar att långt ifrån alla elever på introduk- tionsprogram lyckas med att ta en gymnasieexamen eller etablera sig på arbetsmarknaden. En betydande andel av eleverna som gått på introduktionsprogram var inskrivna på språkintroduktion. Nästan alla som går på språkintroduktion skulle kunna vara målgrupp för en förlängd skolplikt, åtminstone . Som nämnts tidi- gare blir elever som börjar på språkintroduktion ofta kvar på pro- grammet . är det en relativt hög andel av ele- verna på språkintroduktion som avbryter sina studier Förlängd skolplikt för nyanlända elever men återkommer i studier eller arbete året därpå.53 Vidare visar ge- nomgången att endast cirka en femtedel av eleverna lyckas med att ta en gymnasieexamen eller etablera sig på arbetsmarknaden efter fem år.54 Utredningen noterar att det förefaller vara ett större problem att elever blir kvar för länge på introduktionsprogrammen55 och då särskilt på språkintroduktion, än att de aldrig påbörjar utbildningen eller hoppar av. Skolinspektionen har identifierat olika brister som ligger till grund för att elever kvarblir på språkintroduktion, bl.a. bristande kartläggning, homogent utformad utbildning, att elever inte får tillgång till att kunna läsa kurser på nationella program och att det är svårt för skolorna att få tillgång till uppgifter om elevens studiehistorik i samband med flytt. Detta gör att det är stora skill- nader mellan hur länge elever är kvar på programmet. Medan det vid vissa skolor tar i genomsnitt ett och halvt år innan eleverna går vidare till en annan utbildning, tar det tre till på andra skolor.56 Det kan således, enligt utredningens uppfattning, i flera fall ta orimligt innan elever på introduktionsprogram går vidare till ett av gymnasieskolans nationella program. Detta medför att många av ele- verna tappar ämneskunskaper i ämnen som de inte får undervisning i på språkintroduktion samt att de hinner fylla som är ålders- taket för att kunna börja i gymnasieskolan (för elever som inte är folkbokförda är det 18år). 9.7Många nyanlända elever i och motsvarande omfattas inte av skolplikt Som konstaterats tidigare på flera ställen i detta betänkande finns det en relativt stor grupp bland de nyanlända eleverna som ännu inte är folkbokförda och som därmed inte kan följas upp och som dessutom inte omfattas av skolplikten i . Det går att läsa mer om dessa elever i kapitel 3. Största delen av de elever som inte är folkbokförda är med största sannolikhet asylsökande. Dessa betecknas som elever med okänd 53Se ex tabell 7 och 8 i . 54Uppföljning av gymnasieskolan 2020. 55Uppföljning av språkintroduktion. 56Se exempelvis: Språkintroduktion i gymnasieskolan. Skolinspektionen, 2017 och Fortsatta ut- bildningsvägar efter språkintroduktion. Skolinspektionen, 2019. Förlängd skolplikt för nyanlända elever bakgrund i statistiken. För elever med okänd bakgrund saknas bak- grundsvariabler, såsom invandringsstatus. Detta innebär att deras status som nyanlända är svårare att kontrollera, jämfört med folk- bokförda elever. Antalet elever med okänd bakgrund var cirka 10 000 barn i /20.57 Som vi har konstaterat tidigare omfattas nyanlända elever som inte är folkbokförda inte av skolplikt . Barnombudsman- nen (BO) har i en rapport med titeln allting och kom hit58 påtalat behovet av att dessa barn blir skolpliktiga. En an- ledning som åberopas i rapporten är att det är vårdnadshavare eller en god man som avgör om dessa elever börjar i skolan och dessutom har inte elevernas hemkommun samma skyldighet att bevaka deras skolgång på samma sätt som för skolpliktiga elever, om elever uteblir från skolan. har kommit fram till att det strider mot artikel 28 i att dessa elever inte är skolpliktiga.59 Många av dessa barn missar på detta sätt månader eller år av sin utbildning. De som till slut får stanna i har vid det laget tappat mycket av de kunskaper som de haft med sig. Till slut kan de bli så pass gamla att de inte kan eller vill börja i gymnasiesko- lan och de har kanske inte heller fullföljt sin grundskoleutbildning. Förlängd skolplikt i och motsvarande skolformer Även om utredningen enligt direktivet ska ta ställning till om en för- längd skolplikt för nyanlända ska kunna förläggas till ett introduk- tionsprogram kan det tänkas att en sådan plikt även ska kunna för- läggas till och motsvarande skolformer. Som det be- skrivs i 9.2.3 har elever rätt att slutföra och motsva- rande även om de har passerat skolpliktsåldern. Som det beskrivs i 9.5har utredningen tid för kunskap föreslagit att en förlängd skolplikt för att slutföra skulle kunna förläggas an- tingen till eller till ett av introduktionsprogrammen. Detta förslag gällde då samtliga elever som inte är behöriga till gym- nasieskolan. Vid införandet av introduktionsprogrammen var tanken bl.a. att nyanlända elever helst skulle erbjudas plats i en skolform med elever 57Elever och skolenheter i /20. 58Vi lämnade allting och kom hit. Röster från barn och unga på flykt. 59Barnkonventionen och svensk rätt. Förlängd skolplikt för nyanlända elever i samma åldersgrupp. ser vi att det finns elever, bl.a. asyl- sökande i som inte omfattas av skolpliktsreglerna. Att förlänga skolplikten för nyanlända som inte är behöriga till gymna- sieskolan och förlägga denna i eller motsvarande skulle enligt vår bedömning först kräva en utredning av frågan om skolplikt för elever som har rätt till utbildning enligt 29 kap. 2 § skollagen. 9.8Skolpliktiga elever på introduktionsprogram Enligt direktivet ska utredningen ta ställning till om en förlängd skolplikt för nyanlända ska kunna fullgöras i ett introduktionspro- gram i gymnasieskolan. 9.8.1Nyanlända både med och utan skolplikt inom en frivillig skolform innebär utmaningar Att koppla skolplikten till statusen nyanländ skulle innebära att sko- lor och huvudmän behöver tillämpa olika rutiner för de elever som har skolplikt i gymnasieskolan och övriga elever som deltar i denna annars frivilliga skolform. Detta skulle även innebära att skolor be- höver tillämpa olika rutiner också inom gruppen nyanlända. Sko- lorna skulle också eventuellt behöva hålla reda på vilka nyanlända elever som hade skolplikt (var folkbokförda) i årskurs 9 och vilka som blivit folkbokförda de har gått på ett introduk- tionsprogram. Om nyanlända elever skulle börja omfattas av skol- plikt under utbildningen på ett introduktions-program (dvs. inte en förlängning från åk 9) innebär även detta utmaningar, då det inte går att följa hur en elev med okänd bakgrund (ej folkbokförd) har gått på just ett introduktionsprogram eftersom det inte förs sta- tistik om dem. Det saknas också den tydliga läsårsindelning på in- troduktionsprogrammen som finns i . Detta innebär en risk att eleverna skulle kunna anses skolpliktiga på intro- duktionsprogrammen än vad de borde i förhållande till deras status som nyanlända. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Ökad administration för skolor och huvudmän Med utgångspunkt i ovanstående konstaterar utredningen att om skolplikten skulle kopplas till statusen nyanlända innebär detta en ökad administrativ börda för skolor och huvudmän. Nedan illustre- ras några av de administrativa utmaningar som skulle uppstå för sko- lor och huvudmän om skolplikten förlängdes för nyanlända elever i två modeller. Utifrån de olika kombinationer av skolplikt, rätt till utbildning samt skolstartsålder som kan förekomma inom gruppen nyanlända elever finns även flera andra alternativa modeller för hur en förlängd skolplikt teoretiskt skulle kunna utformas. Samtliga medför dock samma typ av administrativa utmaningar eftersom det i alla sce- narion kommer att finnas folkbokförda och icke-folkbokförda ele- ver inom gruppen nyanlända och dessutom elever vars status som nyanlända upphör under pågående utbildning. Av figur 9.1 framgår vad som gäller om skolplikten förlängs med för folkbokförda nyanlända elever som haft skolplikt sedan årskurs 9. Av figur 9.2 framgår vad som gäller om i stället alla folkbokförda nyanlända ele- ver skulle omfattas av skolplikt . Figur 9.1 Exempel 1. Skolplikten förlängs med för folkbokförda nyanlända elever som avslutat årskurs 9 utan att vara behöriga till ett nationellt program Nyanlända som inte haft skolplikt i får inte heller skolplikt på introduktionsprogram Ej behörig, nyanländ till, folkbokförd (1a) Ej behörig, nyanländ mindre än till, folkbokförd (1b) Ej behörig, nyanländ till, ej folkbokförd (2a) Ej behörig, nyanländ kortare än till, ej folkbokförd (2b) Ej gått i svensk grundskola Nyanländ, ej folkbokförd (3a) Nyanländ, folkbokförd (3b) Introduktionsprogram (IM) år 1 (1a) skolplikt - skolan behöver hålla reda på hur länge eleven gått på IM och elevens status som nyanländ. (1b) skolplikt/skolplikt del av tiden - skolan behöver hålla reda på hur länge eleven gått på IM och elevens status som nyanländ. (2a) ej skolplikt - skolan behöver hålla reda på att eleven inte ska omfattas av skolplikt efter folkbokföringen. (2b) ej skolplikt - skolan behöver hålla reda på att eleven inte ska omfattas av skolplikt efter folkbokföringen. (3a) ej skolplikt - skolan behöver hålla reda på att eleven inte ska omfattas av skolplikt efter folkbokföringen. (3b) ej skolplikt - skolan behöver hålla reda på att eleven inte ska omfattas av skolplikt efter folkbokföringen. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Figur 9.2 Exempel 2. Skolplikten förlängs till för nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program Elever som inte haft skolplikt i får skolplikt på introduktionsprogram i samband med folkbokföring Ej gått i svensk grundskola Ej behörig, nyanländ, folkbokförd (1) Nyanländ, ej folkbokförd (3a) Ej behörig, nyanländ, ej folkbokförd (2) Nyanländ, folkbokförd (3b) Introduktionsprogram (IM) (1)skolplikt/skolplikt del av tiden - skolan behöver hålla reda på när eleven fyller och elevens status som nyanländ. (2)ej skolplikt/skolplikt del av tiden - skolan behöver hålla reda på att eleven ska börja omfattas av skolplikt efter folkbokföringen, när eleven fyller och elevens status som nyanländ. (3a) ej skolplikt/skolplikt del av tiden - skolan behöver hålla reda på att eleven ska börja omfattas av skolplikt efter folkbokföringen, när eleven fyller och elevens status som nyanländ. (3b) skolplikt/skolplikt del av tiden - skolan behöver hålla reda på när eleven fyller och elevens status som nyanländ. Ett ytterligare alternativ som vi inte visualiserar här med figur men som skulle kunna övervägas är att förlägga en skolplikt på introduk- tionsprogrammen för alla nyanlända elever, tills de har nått behörig- het till ett nationellt program. Detta skulle innebära ytterligare svå- righeter som att vissa av dessa elever skulle omfattas av skolplikt även efter de har blivit myndiga. Som utredningen redogjort för ovan finns det även olika tidsgränser för att påbörja ett nationellt pro- gram, som dessutom skiljer sig åt för elever inom gruppen nyan- lända. Icke-folkbokförda såsom asylsökande elever har endast rätt att påbörja gymnasieutbildning fram tills de fyller 18, till skillnad från folkbokförda elever som dels har skolplikt redan i , dels har rätt att påbörja ett gymnasieprogram tills de fyller . har tolkat regleringen om rätten att påbörja en gym- nasieutbildning för icke-folkbokförda som att en elev inte har rätt att gå över till och påbörja en ny utbildning på ett nationellt program eller annat introduktionsprogram efter att de fyllt , även om eleven har påbörjat ett introduktionsprogram innan dess.60 Detta skulle ge eleverna olika förutsättningar att nå behörighet även om de skulle omfattas av samma skolplikt. 60Uppföljning av språkintroduktion, 2018. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Mot bakgrund av vad som framgår ovan framstår en reglering om en förlängd skolplikt för nyanlända som en stor utmaning på grund av svårigheter för skolor och huvudmän att ha översikt över de ny- anlända elevernas status som är föränderlig . Detta skulle så- ledes medföra en betydande administration för skola och huvudman. Att förlänga skolplikten till att avse alla elever inom gruppen nyan- lända innebär vidare stora förändringar i rådande skolpliktsreglering. Denna grupp innehåller elever som varken har skolplikt i eller i motsvarande skolformer och således saknar skol- plikt . 9.8.2Förlängd skolplikt för nyanlända inom en frivillig skolform riskerar att skapa ett A- och B-lag Att vissa elever skulle ha skolplikt i gymnasieskolan medan majori- teten inte har detta skulle inte bara innebära en utökad administra- tion och praktiska svårigheter för utbildningsanordnarna. En sådan uppdelning skulle dessutom riskera att skapa ett A- och B-lag i en redan segregerad skola. Som vi har beskrivit i av- snitt 3.4.1 uppges i många undersökningar och forskningsrapporter att elever på språkintroduktion inte känner samhörighet med resten av gymnasieeleverna, även om de studerar i samma byggnad. En upp- delning av elever där skolan tvingas att bevaka en del elevers närvaro mot skolplikt medan andra har närvaroplikt skulle kunna leda till att de elever som har skolplikt uppfattar skolan snarare som ett straff än som en möjlighet. En sådan lösning är, enligt utredningens bedömning, mycket tveksam såväl ur etisk som ur motivationssynpunkt. I utredningens samtal med huvudmän, skolor och forskare samt i tidigare utred- ningar, t.ex. i Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymna- sieskolan61 beskrivs dessutom dessa elever som motiverade att gå i skolan och som elever som till övervägande del vill studera vidare eller komma in på arbetsmarknaden. Om motivation kan man läsa mer om i kapitel 8. Skolplikt för nyanlända kan också innebära rättsliga utmaningar, vilket utvecklas i de följande avsnitten. 61Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasieskolan. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Enligt direktivet ska utredningen analysera och föreslå hur skolplik- ten kan förlängas för nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan och om skolplikten kan förläg- gas på gymnasieskolans introduktionsprogram. I det följande redo- visar vi de övergripande rättsliga utgångspunkter som vi haft när det gäller en eventuell reglering om förlängd skolplikt för nyanlända och dess överensstämmelse med olika juridiska bedömningsgrunder. I följande avsnitt kommer vi att analysera hur en reglering om för- längd skolplikt för nyanlända förhåller sig till regeringsformen (RF), (EKMR) och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) samt diskriminerings- lagen (DL). Till viss del berörs samma frågor i analyserna vilket in- nebär att upprepningar kan bli nödvändiga om utredningens olika proportionalitetsbedömningar ska bli fullständiga var och en för sig. 9.9.1Är det förenligt med grundläggande fri- och rättigheter att förlänga nyanländas skolplikt? Utredningen har i kapitel 8 redogjort för skyddet för grundläggande fri- och rättigheter och konstaterat att det finns skäl att utgå från att skolplikten skulle kunna utgöra en begränsning av elevens grund- lagsstadgade rörelsefrihet. Innan ett förslag om förlängd skolplikt för nyanlända lämnas behöver en sådan reglerings grundlagsenlighet bedömas. De ställningstaganden som behöver göras är •om ändamålet med en förlängd skolplikt för vissa elever är god- tagbart i ett demokratiskt samhälle och •om kravet på närvaroplikt är proportionerligt. Proportionalitetsbedömningen omfattar en prövning i tre steg. Det första steget avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet). Därefter följer en pröv- ning om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamå- let eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nöd- vändighet) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den en- Förlängd skolplikt för nyanlända elever skilde (proportionalitet i strikt mening).62 Hur bedömningen av grund- lagsenlighet ska göras beskrivs närmare i avsnitt 8.4. Att förlänga nyanlända elevers skolplikt kan vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle Nyanlända elever som kommer till i högstadiet har i svensk grundskola för att uppnå språk- och ämneskunskaper jämfört med elever som har gått hela sin skoltid i svensk grundskola. Målet med att förlänga skolplikten för nyanlända elever är att de ska uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Att fler ele- ver uppnår behörighet till gymnasieskolan är positivt för deras egen försörjning, framtidsutsikter och för samhällsekonomin som helhet. Om en förlängning av skolplikten utgör en åtgärd som syftar till att deras rätt till utbildning blir mer effektivt tillgodosedd så att fler ele- ver blir behöriga till gymnasieskolan är det utredningens bedömning att detta skulle kunna vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen kan anses ha ett berättigat ändamål. Frågan är om regleringen skulle bli ändamålsenlig, nödvändig och om den för- del som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde. Att förlänga skolplikten för myndiga elever går inte att förena med dagens sanktionssystem En förlängd skolplikt tills eleverna uppnår behörighet kan innebära att eleven hinner bli myndig, vilket skulle innebära flera utmaningar. Sanktionerna som är kopplade till skolplikt utgörs ytterst av ett vi- tesföreläggande av elevens vårdnadshavare. När eleven blir myndig upphör föräldrarnas roll som vårdnadshavare och eleven har inte längre någon vårdnadshavare. Så länge eleven går i grundskola, gym- nasieskola eller motsvarande kvarstår föräldrarnas underhållsskyl- dighet. Eleven är dock självständig och föräldrarna har inte längre någon insyn i skolfrågor. Sanktionsmöjligheten skulle därmed inte kvarstå. Att utreda andra möjliga sanktionsmöjligheter vid en skol- plikt för myndiga elever bedöms inte ingå i utredningens uppdrag. Det skulle dessutom innebära en alltför stor inskränkning i den vux- 62RÅ 1999 ref 76, avsnitt 5.5 och NJA 2018 s. 753. Förlängd skolplikt för nyanlända elever nes rätt till självbestämmande att införa en skolplikt, även om inten- tionen bakom lagstiftningen är legitim och vällovlig. Att bli myndig innebär att individen får makt och ansvar för sig själv och att agera självständigt. Det är därmed utredningens bedömning att en för- längd skolplikt under alla omständigheter ska upphöra när eleven fyller eftersom målet, som är syftet med regleringen, inte kan anses stå i rimlig proportion till åtgärden. Att skolplikten upphör när en person blir myndig kan ses som ett alternativ som i mindre grad begränsar självbestämmanderätten för en person som ansvarar för exempelvis sitt eget beslutsfattande. Frågan är därmed om det är proportionerligt att nyanlända som inte uppnått behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan ska ha förlängd skolplikt tills de uppnår behörighet, dock längst till att de fyller . Att förlänga skolplikten för nyanlända elever som inte uppnått gymnasiebehörighet kan utgöra en alltför långtgående begränsning När nyanlända elever påbörjar svensk skola under högstadiet place- ras de ofta en årskurs lägre än deras ålder anger. Detta innebär att nyanlända som inte uppnått behörighet är äldre än öv- riga elever när de lämnar grundskola och motsvarande. I regel är dessa elever i åldrarna 16–vid övergången till introduktions- program i gymnasieskolan, men de kan även vara äldre. En reglering av förlängd skolplikt för dessa elever skulle därmed kunna innebära att vissa elever enbart får en kortare förlängning eller ingen alls om de hunnit bli myndiga medan vissa kan få förlängd skolplikt . Omfattningen av den förlängda skolplikten blir således helt be- roende av deras ålder när de avslutar . En sådan reglering kan således bli långt mer ingripande för den enskilde eleven än del- tagande i obligatorisk lovskola som vi behandlat i kapitel 8. Detta innebär att högre krav måste ställas på en sådan reglering för att den ska anses proportionerlig i förhållande till den långtgående begräns- ning av elevernas rörelsefrihet som den skulle innebära. Av den statistik som vi redogjort för framgår att majori- teten av de nyanlända elever som avslutar årskurs 9 påbörjar gymna- sieskolan. har vi konstaterat att det förekommer att elever på introduktionsprogram hoppar av gymnasieskolan innan de hinner bli behöriga till ett nationellt program men att många av dem åter- upptar sina studier . Det är vanligt att elever Förlängd skolplikt för nyanlända elever blir kvar på introduktionsprogram under allt . Av betän- kandet Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasiet63 framgår att nyanlända elever ofta är mycket motiverade till att klara skol- gången och att många känner oro för att inte hinna bli behöriga till gymnasieskolans nationella program. Utredningen har därmed inte uppfattat det som ett stort samhällsproblem, varken att nyanlända elever inte väljer gymnasieskolan eller hoppar av gymnasieskolan i större omfattning. Problemet verkar snarare bestå i att eleverna inte hinner bli behöriga till gymnasieskolan innan de passerar åldersgrän- sen för att tas emot på ett nationellt program och att de inte får en utbildning med det innehåll de har behov av.