sou · H9B362 · 2021-06-29 00:00:00 — skapar emellertid en stabil grund som främjar tillit och underlättar interaktioner genom att skapa en gemensam referensram samt en granskning som alla aktörer kan förlita sig på. Exempelvis kan användaren utgå från tillitsramverket för att försäkra sig om att en e-legitimation uppfyller vissa krav på säkerhet. En arbetsgivare som anskaffar e-legitima- tioner till sina anställda kan därtill vid upphandling kravställa utifrån en viss tillitsnivå utan att i upphandlingsunderlaget behöva gå ner på teknisk detaljnivå. Detsamma gäller vid avrop från ramavtal som inom den offentliga förvaltningen är en mycket viktig stödstruktur för att underlätta anskaffning av e-tjänstelegitimationer. Även i det förfarandet skapar tillitsramverket tydlighet för alla inblandande parter. I relationen mellan e-legitimationsutfärdare och förlitande part skapar ramverket förutsättningar för att utifrån allmänt vedertagna nivåer bestämma den tillitsnivå som krävs för åtkomst till dennes e- tjänster. På samma sätt kan ramverket användas för att uppställa krav i identitetsfederationer alternativt i valfrihetssystemen eller det föreslagna auktorisationssystemet. Funktioner som i sin tur underlättar sammankopplingen mellan utfärdare och förlitande part. De skapar därtill förutsättningar för användare och användarorganisationer att få åtkomst till den förlitande partens e-tjänster. 7Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten Den del av utredningens uppdrag som redovisas i detta betänkande omfattar kartläggning och analys av den offentliga förvaltningens behov av åtgärder avseende användning av e-legitimation i tjänsten samt förslag på sådana åtgärder. En beskrivning av hur kartläggningsarbetet har genomförts framgår av avsnitt 2.2. Det har inte varit möjligt för oss att ta del av eller inhämta uppgifter om behov avseende e-legitimation i tjänsten från alla aktörer i den offentliga förvaltningen. Bilden är med andra ord inte heltäckande. Utifrån det skriftliga underlag vi har haft tillgång till och de muntliga uppgifter vi inhämtat har vi emellertid identifierat ett antal behov och utmaningar på området där vi upplever att det finns en samsyn bland berörda aktörer. 7.2Användningsområden för e-legitimationer i tjänsten E-legitimationer som används i tjänsten inom förvaltningen har enligt vår kartläggning tre huvudsakliga användningsområden: Autentisering i interna system, identifiering som en del i processen att skapa elektroniska underskrifter samt organisationsöverskridande användning. Användningen av e-legitimationer kan i detta avsnitt avse både användning av privata e-legitimationer eller e-tjänstelegitimationer. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten Frågor om e-legitimation i tjänsten besvarades av sammanlagt 114 myndigheter i , varav 89 svarande var kommuner. Av de svarande uppgav att de har behov av e-legitimation för autentisering i interna system, att de har behov av organisationsöverskridande användning och att de har behov av e-legitimationer i samband med skapandet av elektroniska underskrifter.1 7.2.1Autentisering i interna system Ett grundläggande behov hos myndigheter är identitets- och behörighetshantering vilket innefattar att säkerställa att endast behöriga personer ges åtkomst till myndigheternas it-miljöer och it-system samt att åtkomst till information och funktioner är anpassade efter vad personen har rätt att ta del av. Det samlingsnamn vi använder för dessa miljöer och system är interna system och det kan exempelvis vara handläggarsystem, ekonomisystem eller datorprogram för att skicka e-post. De autentiseringsmetoder som utifrån vår kartläggning förefaller mest utbredda är användning av användarnamn och lösenord samt smarta kort, varav vissa kort även är bärare för e-legi- timationer. Lösningar med mobiltelefoner som bärare används också och användning av sådana lösningar förväntas öka. Bärarna av e-legi- timationen kan i många fall användas till mer än autentisering i interna system, t.ex. genom att ge åtkomst till lokaler eller utskriftsfunktioner. Det förekommer vidare att olika typer av autentiseringsmetoder används inom samma myndighet beroende på vilket system det rör sig om. 7.2.2Skapande av elektroniska underskrifter Den offentliga förvaltningen ser ett ökat behov av att kunna skapa elektroniska underskrifter.2 För många av de lösningar som används för att skapa elektroniska underskrifter inom förvaltningen används e-legitimationer för att identifiera personen som i steget därefter 1SKR, Rapport enkät e-legitimationer – 2019 kommuner och regioner, s. 18. 2Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen (SOU 2021:9), s. 121. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten Det kan exempelvis vara beslut som skrivs under elektroniskt eller e-post som skrivs under elektroniskt och krypteras.3 Det elektroniska informationsutbytet mellan myndigheter är omfattande. Sådana utbyten kan genomföras från system till system. De kan också genomföras genom att anställda vid en myndighet loggar in i en e-tjänst som en annan myndighet tillhandahåller och lämnar eller hämtar uppgifter i den tjänsten. Kartläggningen visar att e- legitimationer är en lösning som används för autentisering för att ge tillgång till e-tjänster. Exempel på tjänster är för att lämna kontrolluppgifter, LEFI On- line och Riksgäldens tjänst Statens internbanks system (SIBS). Ytterligare ett exempel är identifiering för videomöten, där legitimering av deltagare sker internt i organisationer eller för deltagare från andra organisationer. Exempelvis har numera en lösning för videomöten med regionerna som innebär att när vissa personuppgifter diskuteras används e-legitimationer för att identifiera deltagarna och på så sätt leva upp till kraven i föreskrifter.4 Liknande autentiseringslösningar torde även kunna användas för att komma runt behovet av motringningar vid andra fall av muntliga utlämnanden av patientupplysningar. När en person loggar in i en e-tjänst som är avsedd för företrädare för organisationer, t.ex. myndigheter eller företag, kan den som tillhandahåller e-tjänsten ha ett behov av att säkerställa vilken organisation personen företräder. Det kan alltså behöva säkerställas att en person som ska lämna uppgifter från t.ex. en kommun faktiskt företräder kommunen. Kartläggningen visar att ett vanligt sätt att lösa det är att det till e-tjänsten är kopplat en administratörsfunktion. En eller flera personer vid t.ex. en kommun myndighet ges behörighet att i administratörsfunktionen registrera vilka personer vid kommunen som får logga in i den aktuella e-tjänsten som tillhandahålls av t.ex. en statlig myndighet, exempelvis genom att registrera personernas personnummer. Om personen autentiserar sig med e-legitimation kan personnumret användas för att säkerställa att 3SKR, Rapport enkät e-legitimationer – 2019 kommuner och regioner, s. 18. 4HSLF-FS 2016:40 föreskrifter och allmänna råd om journalföring och behandling av personuppgifter i hälso- och sjukvården. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten det är rätt person och att personen företräder kommunen samt är behörig att använda tjänsten på kommunens vägnar. Det har under kartläggningsarbetet inte framkommit att e-legiti- mationer används över landsgränserna i tjänsten. Som framgår av avsnitt 4.2.2 har lämnat in en föranmälan avseende e- legitimationssystem enligt eIDAS-förordningen. finns emellertid inget svenskt e-legitimationssystem som kan användas över gränserna inom ramen. Det är visserligen möjligt för exempelvis myndigheter att erkänna e-legitimationer från andra medlemsstater, men någon förekomst av sådan användning har vi inte identifierat. Däremot visar kartläggningsarbetet att svenska myndigheter ser behov av att deras anställda ska kunna använda e-legitima- tioner gentemot myndigheter i andra medlemsstater eller att svenska myndigheter ska kunna erkänna e-legitimationer från anställda vid myndigheter i andra medlemsstater. 7.3Användning av privata e-legitimationer i tjänsten Ovan beskrivs de tre huvudsakliga användningsområden vi har identifierat för användning av e-legitimation i tjänsten. Kartläggningen visar att det är vanligt förekommande att anställda inom den offentliga förvaltningen använder sina privata e-legitimationer inom alla tre användningsområden. Vår bedömning är att ett antal faktorer ligger bakom denna utbredda användning. Användning av e-legitimationer är redan omfattande i samhället och många har en privat e-legitimation. Anställda är vana vid att använda e-legitimationer i egenskap av privatpersoner och använder dem frekvent för att genomföra diverse ärenden och transaktioner. har även anskaffning av e-tjänstelegitima- tioner upplevts som problematisk (se avsnitt 7.6.1). En annan faktor som driver på utvecklingen för både privata e- legitimationer och e-tjänstelegitimationer är behovet av att skydda information och att säkerställa att rätt person tar del av den. Vi bedömer att det inom förvaltningen råder en uppfattning om att e-legi- timationer överlag har en stark koppling till de personer som använder dem och att det därför är lämpligt att använda e-legiti- mationer för att säkerställa en säkrare autentisering. Till det hör också olika krav eller rekommendationer avseende autentisering som för- Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten valtningen måste beakta. Det kan finnas krav eller rekommendationer att använda sig av exempelvis tvåfaktorsautentisering, stark autentisering eller liknande (se mer om detta i avsnitt 4.3). Användning av e-legitimationer kan vara ett sätt att leva upp till sådana krav. Inom e-hälsoområdet pågår även arbete på EU-nivå om en rekommendation om att krav på tillitsnivå hög enligt eIDAS-förordningen för åtkomst till uppgifter inom området.5 7.3.1Användningen av privata e-legitimationer väcker frågor Användningen av privata e-legitimationer inom förvaltningen beror enligt vår uppfattning på att de anses säkerställa den tillitsnivå som myndigheterna efterfrågar som både vissa arbetsgivare och arbetstagare kan uppleva det som en smidig lösning. Vi kan dock konstatera att det råder delade meningar inom förvaltningen om anställda bör använda privata e-legitimationer i tjänsten. Vissa aktörer inom förvaltningen som har ingått i vår kartläggning har gett uttryck för att de anser att sådan användning är helt i sin ordning, med utgångspunkt att det viktiga är att identifiera rätt person. Liknelser har bl.a. gjorts med att anställda använder sina körkort inom ramen för sin anställning. Kartläggningen visar emellertid även att användningen av privata e-legitimationer också väcker frågor inom förvaltningen och att det bland flera aktörer finns en tveksamhet eller motvilja mot sådan användning. Vissa aktörer har uppgett att det kan finnas ett motstånd mot att använda sin privata e-legitimation inom ramen för sin anställning. Motståndet kan bl.a. grunda sig i att anställda inte vill att deras personnummer exponeras eller att de i allmänhet inte är bekväma med att använda sin privata e-legitimation i tjänsten. Andra aktörer har däremot uppgett att de inte upplever något motstånd bland deras anställda i denna fråga. Möjligheten att få tillgång till privata e-legitimationer i är ofta förknippat med ett krav på innehav av ett svenskt personnummer. Personer som arbetar inom förvaltningen och som saknar personnummer kan därför inte utföra arbetsuppgifter som kräver en privat svensk e-legitimation för att genomföra. 5eHAction, D8.2.4 – Common eID Strategy for Health in Union, s. 34 f. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten Användning av privata e-legitimationer väcker också frågor om risker och riskhantering. Exempelvis vilka risker arbetsgivaren måste bära när dess anställda använder privata e-legitimationer inom ramen för anställningen. Om privata e-legitimationer används för att logga in i e-tjänster kan det i sin tur ställa krav på fullgod behörighetshantering, för att inte riskera att en person kan fortsätta att logga in i tjänsten efter det att denne har avslutat sin anställning. De administratörsfunktioner som i många fall är förknippade med e-tjänster som företrädare ska använda syftar till att säkerställa att företrädaren är behörig att företräda sin myndighet. Det är primärt myndigheten som avgör det, inte förlitande part. För att denna ordning ska fungera tillfredsställande krävs att den myndighet som delar ut behörighet till sina anställda säkerställer full livscykelhantering avseende behörigheten. Om personen i fråga är behörig, t.ex. för att anställningen upphör, måste behörigheten tas bort. Det är emellertid inte självklart att åtkomsttilldelningen i praktiken följer förändringar som borde påverka tilldelningen.6 Om autentisering i den aktuella e-tjänsten görs med privat e-legitimation finns annars risken att personen fortsatt kan autentisera sig i tjänsten och att det för förlitande part uppfattas som att personen fortfarande företräder myndigheten. Aktörer inom förvaltningen med många olika verksamhetsgrenar, såsom kommuner, kan behöva hantera många administratörsfunktioner gentemot många olika myndigheter. Ytterligare en fråga som ett flertal aktörer inom förvaltningen har lyft är om de kan kräva att någon som är anställd vid en annan myndighet ska använda sin privata e-legitimation i tjänsten. Som framgår ovan tillhandahåller aktörer inom förvaltningen olika lösningar för autentisering av sina anställda i interna system. Dessa lösningar är vanligen framtagna för att möta behovet av autentisering internt och vår uppfattning är att många aktörer inom förvaltningen inte uppfattar dem som e-legitimationer. Detta kan bero på avsaknaden av en tydlig och vedertagen definition av vad som utgör en e- legitimation. Lösningarna kan emellertid bygga på samma teknik som e-legitimationer och finnas på samma typer av bärare. 6Inera, IAM Strategi – Med kommunernas behov i fokus, , s. 9. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten kort som endast används för autentisering internt innehåller exempelvis i många fall ett certifikat som används för autentisering, dvs. samma teknik som är vanlig i e-legitimationer. Även om lösningarna är framtagna för att möta interna behov har många myndigheter uttryckt önskemål om att den lösning de använder internt också ska kunna användas över organisationsgränserna. Kartläggningen visar att det finns ett flertal statliga myndigheter, kommuner och regioner som tillhandahåller e-tjänstelegitimationer till sina anställda. Inom hälso- och sjukvårdssektorn är användningen av SITHS omfattande. Regionerna tillhandahåller SITHS till en stor del av sina anställda men inom många kommuner tillhandahålls lösningen endast till en begränsad krets som behöver åtkomst till e- tjänster som kräver autentisering med SITHS. SITHS används bl.a. för inloggning i tjänster såsom Nationell patientöversikt och Intygstjänster.7 Det finns också federationer, t.ex. Sambi och , inom vilka elektroniska identitetsintyg utställda av arbetsgivaren kan användas över organisationsgränserna. Vad gäller e-tjänstelegitima- tioner i allmänhet som inte omfattas av en federation visar kartläggningen att de nästan uteslutande används för autentisering i interna system och inte kan användas för autentisering i tjänster som andra myndigheter tillhandahåller. En annan aspekt som kan leda till utmaningar vid användning av e-tjänstelegitimationer är att exempelvis en läkare kan arbeta för olika regioner alternativt ha flera olika arbetsställen och uppdrag inom samma region eller att en person t.ex. kan ha två olika roller inom en kommun som både anställd och förtroendevald. Även avsaknad av personnummer utgör en utmaning (se avsnitt 7.6.4). Den sammantagna bild vi får av kartläggningen är att många aktörer iden offentliga förvaltningen ser behov av användning av e-tjänste- legitimationer. Behoven avser de tre användningsområden som framgår av avsnitt 7.2. Efterfrågan grundar sig i ett flertal faktorer. Vissa e-tjänstelegiti- mationer uppfattas bl.a. som en helhetslösning som minskar behovet av alternativa autentiseringsmetoder. Vi kan dock konstatera att 7www.inera.se/tjanster/alla-tjanster-a-o/siths-identifieringstjanst/ (hämtad ). Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten vissa e-tjänstelegitimationer som används inom förvaltningen möter behov inom främst en sektor. menar t.ex. i rapporten och välfärdsteknik i kommunerna 2020 att SITHS- korten är anpassade för hälso- och sjukvårdens personalgrupper men att det saknas generella alternativ som ger samma nivå på säkerheten också för personal.8 Dessutom uppfattas e-legitimationer som en lösning som kan erbjuda hög säkerhet och en säkrare autentisering (jfr avsnitt 7.3). Som framgår av avsnitt 7.3.1 finns det inom delar av förvaltningen en motvilja mot att använda privata e-legitimationer i tjänsten. E- tjänstelegitimationer ses som ett sätt att minska behovet av att använda privata e-legitimationer. Möjligheten att i e-tjänstelegitima- tioner använda andra personidentifieringsuppgifter än personnummer är ytterligare en faktor som driver på efterfrågan. Detsamma gäller möjligheten att kunna koppla legitimationen till organisationen och eventuellt ytterligare attribut. Vidare bedömer vi att en starkt drivande faktor vad gäller efterfrågan på e-tjänstelegitimationer är förhoppningen att de ska kunna användas över organisationsgränserna. Det är i anslutning till detta viktigt att påpeka att myndigheter inte nödvändigtvis vill anskaffa nya autentiseringslösningar till sina anställda. Som tidigare nämnts är förhoppningen i stället hos vissa att deras nuvarande lösningar ska kunna användas gentemot andra organisationer. 7.6Utmaningar vid användning av e-tjänstelegitimationer i den offentliga förvaltningen E-tjänstelegitimationer efterfrågas av förvaltningen men kartläggningen visar att området är förenat med ett flertal utmaningar. Bilden bekräftas i Rapport enkät e-legitimationer, där SKR konstaterar att området är det som tydligast träder fram som en utmaning för kommuner och regioner men även statliga myndigheter inom e-legitima- tionsområdet.9 Vidare konstaterar i rapporten och välfärdsteknik i kommunerna 2020 att det är ett problem att det saknas en standard för e-legitimationer som garanterar användarens 8Socialstyrelsen, E-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna 2020, s. 71. 9SKR, Rapport enkät e-legitimationer – 2019 kommuner och regioner, s. 25. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten identitet och roll vid arbete i den egna organisationen, och i samarbete med andra organisationer.10 I svar på framkom att det fanns myndigheter som ansåg att det var problematiskt att anskaffa e- tjänstelegitimationer till sina anställda och att det saknades alternativ på marknaden som motsvarade deras behov. Vissa gav även uttryck för att det i praktiken inte fanns några alternativ till användning av privata e-legitimationer. Vår bedömning är emellertid att situationen på har förändrats. Vi kan konstatera att det finns ett flertal e-tjänstelegitimationer på marknaden. Även själva anskaffningen har underlättats genom Kammarkollegiets ramavtal Identifiering och behörighet från vilket statliga myndigheter, kommuner och regioner kan göra avrop (se mer om ramavtalet i avsnitt 6.5.3). 7.6.2Användning av e-tjänstelegitimationer över organisationsgränserna Det finns olika e-tjänstelegitimationer inom den offentliga förvaltningen och möjligheterna att använda dem över organisationsgränserna är begränsade till olika sektorer och sektorsspecifika federationer. En myndighet som tillhandahåller e-tjänstelegitima- tioner till sina anställda kan inte räkna med att de kan användas för autentisering gentemot andra myndigheter. E-tjänstelegitimationer som omfattas av en federation kan med stor sannolikhet inte heller användas gentemot organisationer som inte ingår i federationen. Det kan således uppstå en situation där en anställd t.ex. har en e-tjänste- legitimation som används för autentisering i interna system, ett för att kunna ta del av vårddokumentation och därutöver kan behöva använda sin privata e-legitimation för att få åtkomst till e-tjänster hos statliga myndigheter. Användning av privata e-legitimationer i statliga e-tjänster leder även till en hel del administration då detta oftast innefattar att exempelvis varje enskild kommun måste ha en behörighetsadministratör 10Socialstyrelsen, E-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna 2020, s. 8. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten för varje e-tjänst som anställda vid kommunen använder sig av. Det är således många olika behörighetsregister hos många olika myndigheter som måste hållas uppdaterade. Detta medför en administrativ börda men det utgör också en informationssäkerhetsrisk om dessa register inte hålls uppdaterade. Att det inte är möjligt att använda e-tjänstelegitima- tioner obehindrat mellan olika organisationer inom den offentliga förvaltningen beror enligt vår bedömning bl.a. på bristande tillit mellan aktörerna inom förvaltningen och, fram tills , avsaknad av tillräckligt många granskade och godkända e-tjänstelegitima- tioner. Vad gäller tilliten är det svårt för myndigheter att bedöma om den lösning en annan myndighet använder är tillräckligt säker och om myndigheten har fullgoda processer, policys etc. på plats. Förlitande part kan t.ex. sakna insyn i hur den andra aktören har säkerställt att e-tjänstelegitimationen har utfärdats till rätt person. För att öka tilliten mellan aktörerna inom förvaltningen i detta avseende har gemensamma processer och ramverk efterfrågats under vårt kartläggningsarbete. Att göra det möjligt att använda lösningar över organisationsgränserna kan också kräva tekniska anpassningar hos förlitande part eller hos e-legitimationsutfärdaren. Förlitande parter har behövt anpassa sig efter den verklighet som råder och har i avsaknad av gemensamma lösningar och federationer utvecklat e-tjänster som kräver att anställda vid andra myndigheter autentiserar sig med sina privata e-legitimationer. Det är dock en lösning ett flertal myndigheter har uppgett att de vill sluta använda sig av och i stället övergå till autentisering med e-tjänste- legitimationer. Som framgår av avsnitt 6.6 finns det ett antal sektorsspecifika identitetsfederationer. För aktörer inom den offentliga förvaltningen som måste vara ansluten till flera federationer innebär detta merkostnader och merarbete då olika federationer uppställer olika krav. 7.6.3Osäkerheter avseende behörigheter och attribut En person som är anställd vid en myndighet som i tjänsten autentiserar sig i en e-tjänst hos en myndighet gör det i egenskap av företrädare för sin myndighet. Alla anställda vid en myndighet har emellertid inte behörighet att vidta åtgärder på myndighetens vägnar. Den offentliga förvaltningens behov avseende e-legitimation i tjänsten Myndigheter vi har talat med har gett uttryck för att behörigheten är viktig i sammanhang när anställda ska logga in i andra aktörers e-tjänster. Det verkar emellertid inte i första hand vara roller eller titlar som avgör om en person ska uppfattas som behörig av förlitande part. Den gemensamma nämnare dessa aktörer har gett uttryck för är att de efterfrågar, utöver identiteten för en viss person, uppgift om vilken organisation personen företräder. Att veta att det är en viss person som företräder en viss offentlig aktör verkar således som utgångspunkt räcka för att förlitande parter ska acceptera att personen är behörig att företräda myndigheten. Det kan emellertid inte uteslutas att ytterligare attribut i vissa fall är nödvändiga och att dessa kan skilja sig åt mellan olika e-tjänster.