sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — De uppgifter som stödfunktionen behöver få del av kommer i många fall att omfattas av sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden vid den utlämnade myndigheten, t.ex. uppgifter ur pågående förundersökningar eller förundersökningar som lagts ned eller avslutats med ett beslut om att åtal inte ska väckas (se 35 kap. 1 § OSL). Stödfunktionen kommer även att få in uppgifter via tredje part som saknar koppling till en pågående fördjupad granskning. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som lämnas till funktionen på initiativ av en annan myndighet eller som kommer in via allmänheten. Även sådana uppgifter kan i många fall komma att innehålla känslig information om en verksamhet eller någon av dess företrädare. Utifrån typen av uppgifter som stödfunktionen kommer att hantera bedömer vi att övervägande skäl talar för att det bör införas sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i stödfunktionens verksamhet. En sådan reglering innebär en begränsning av allmänhetens möjligheter till insyn i handläggningen av dessa ärenden. Vi bedömer dock att intresset av att skydda uppgifter om enskildas förhållanden i detta fall överväger insynsintresset. Det är vidare så att allmänhetens intresse av insyn i dessa ärenden till viss del kan tillgodoses genom möjligheten till insyn i grundärendena vid beslutsorganen. I den mån stödfunktionen bedömer att uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är av relevans för bedömningen av en verksamhets eventuella kopplingar till våldsbejakande extremism eller antidemokratiska miljöer kan sådana uppgifter komma att lämnas till ett beslutsorgan som en del av ett yttrande i samband med en fördjupad granskning. Ett yttrande från stödfunktionen ska tillföras ut- Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet redningen vid berört beslutsorgan och kommer att utgöra en del av organets beslutsunderlag. Uppgifter som är sekretesskyddade vid stödfunktionen kan därmed, beroende på vilket beslutsorgan som det gäller, komma att bli offentliga när de lämnas ut till organet. Det finns inte något behov av ny sekretessreglering till skydd för allmänna intressen Stödfunktionen kommer vidare till viss del att komma i kontakt med uppgifter som kan vara skyddade av sekretess av hänsyn till allmänna intressen, t.ex. sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott (se 18 kap. OSL). Beroende på vilken verksamhet som sådana uppgifter hänför sig till kan de omfattas av sekretess även vid funktionen (se t.ex. 18 kap. 2 § OSL). Stödfunktionen ska inom sin verksamhet inhämta uppgifter från öppna källor och andra myndigheter. Funktionen ska inte självständigt bedriva någon sådan verksamhet som omfattas av sekretess till skydd för allmänna intressen enligt t.ex. 17 eller 18 kap. OSL. Vi bedömer därför att det inte behövs ytterligare reglering av hänsyn till allmänna intressen vid stödfunktionen, utöver de bestämmelser som gäller för vissa uppgifter oavsett inom vilken verksamhet de förekommer. 7.4.2En ny sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom nationellt centrum mot våldsbejakande extremism Vårt förslag: Sekretess ska gälla hos nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretessen ska gälla i högst . Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Sekretess ska gälla för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden Vi bedömer att inrättandet av en stödfunktion i enlighet med våra förslag medför ett behov av ny reglering om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska inte gå utöver vad som är motiverat med beaktande av det intresse som sekretessen avser att skydda. En sekretessbestämmelse ska därför utformas så specifikt som möjligt när det gäller sekretessens föremål, dvs. vilka uppgifter som bestämmelsen avser att skydda. Avsikten är att stödfunktionen ska kunna vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan. Inom ramen för den särskilda funktionen ska nationellt centrum mot våldsbejakande extremism särskilt bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar i ärenden av olika slag, men med den gemensamma nämnaren att det finns skäl att närmare utreda hur en verksamhet eller en företrädare för verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra demokratiska miljöer. En sådan granskning kan komma att gälla uppgifter av mycket varierande slag och det är inte möjligt att på förhand uttömmande ange vilka typer av uppgifter som kan komma att förekomma inom stödfunktionens verksamhet. Som vi har redogjort för ovan kan det komma att gälla såväl uppgifter om enskildas personliga förhållanden, t.ex. uppgifter om en företrädares politiska eller religiösa aktiviteter, som uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden, t.ex. uppgifter om att en verksamhet har gett en annan organisation ekonomiskt stöd. Eftersom stödfunktionen kan komma att behöva hantera uppgifter av vitt skilda slag, skulle en begränsning av sekretessens föremål till att gälla endast vissa typer av uppgifter om enskildas intressen innebära en uppenbar risk för att vissa uppgifter av känslig natur skulle falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vi anser därför att den nya sekretessbestämmelsen bör utformas så att sekretessen ska gälla för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Bestämmelsen ska vara tillämplig på uppgifter hos nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan En sekretessbestämmelse ska även utformas så specifikt som möjligt när det gäller sekretessens räckvidd, dvs. inom vilken typ av ärenden eller Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet verksamhet som den ska tillämpas. Enligt vårt förslag ska stödfunktionen, på begäran av ett beslutsorgan, bistå med fördjupade granskningar av verksamheter i ärenden där det finns anledning att anta den aktuella verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. Det är primärt inom ramen för sådana granskningar som stödfunktionen behöver kunna hantera en större mängd information om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Ett alternativ är därför att begränsa den nya sekretessbestämmelsens räckvidd till att gälla i ärenden om fördjupad granskning vid stödfunktionen. Funktionen kan dock även förväntas få in uppgifter utan koppling till en specifik fördjupad granskning. Stödfunktionen är avsedd att fungera som en central kontaktpunkt i frågor om hur verksamheter som tar del av offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Vi bedömer att det är troligt att stödfunktionen i denna kapacitet kommer att få in uppgifter som inte har någon koppling till något ärende som hanteras vid stödfunktionen. Det kan t.ex. gälla uppgifter om en viss organisation som kommer in via tips från allmänheten. Sådan information kommer enligt vår bedömning inte sällan att innehålla uppgifter om en verksamhet eller individer inom en verksamhet som innebär att enskilda lider skada eller men om uppgifterna blir offentliga. I viss utsträckning kan stödfunktionen även komma att ta del av uppgifter från andra myndigheter som saknar koppling till en vid stödfunktionen pågående fördjupad granskning. Även sådan information kan innehålla uppgifter av integritetskänslig karaktär. Vi bedömer därför att sekretessens räckvidd enligt den nya bestämmelsen bör formuleras så att sekretess gäller för uppgift hos nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan. En sådan utformning innebär att både uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer inom ramen för nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde, oberoende av om uppgiften har en direkt koppling till ett ärende om fördjupad granskning. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Det ska gälla en presumtion för sekretess En sekretessbestämmelse ska utformas så att handlingsoffentligheten inte inskränks mer än vad syftet med sekretessen kräver. Intresset av insyn i frågor om tilldelning av offentliga medel till enskilda verksamheter är stort och vi anser att dessa processer så långt som möjligt ska vara transparenta och stå öppna för insyn från allmänheten. Den nya stödfunktionen kommer dock inom ramen för sitt uppdrag att utföra fördjupade granskningar bedriva en verksamhet som kan innebära en omfattande insamling av integritetskänsliga uppgifter. Ett beslutsorgan kan, enligt vårt förslag, begära stödfunktionens bistånd i form av en fördjupad granskning av en viss verksamhet i ärenden där det finns anledning att anta att verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. Vi anser därför utifrån arten av de uppgifter som sekretessbestämmelsen avser att skydda att det är motiverat att föreslå en sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit. Det innebär att utgångspunkten är att de uppgifter som faller inom bestämmelsens tillämpningsområde omfattas av sekretess. Endast i de fall där det står klart att den enskilde inte lider skada eller men om uppgiften röjs, får uppgiften lämnas ut. Sekretesstid och bestämmelsens placering En sekretessbestämmelse bör även innehålla en yttersta begränsning . När det gäller sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel bestämd till högst . Bakgrunden till att det uppställs lång sekretesstid för sådana uppgifter är ett ställningstagande om att sekretessen som utgångspunkt bör gälla under större delen av den enskildes livstid (se prop. 1979/80:2 Del A s. 459 f. och 493 f.). Uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden hålls i allmänhet hemliga i maximalt (, 2015, s. 182). Även sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden kan dock bestämmas till än så (se t.ex. 32 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL). Med beaktande av typen av uppgifter som kommer att hanteras vid stödfunktionen bedömer vi att sekretesstiden bör bestämmas till högst . Vi anser att det är rimligt att låta sekretessen gälla under större delen av den enskildes livstid. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Inte minst mot bakgrund av att det bland de verksamheter som kan komma att bli föremål för en fördjupad granskning finns verksamheter som riktar sig mot barn och unga. Bestämmelsen bör föreskriva samma sekretesstid för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. När det gäller den nya sekretessbestämmelsens placering finns det enligt vår mening två möjliga alternativ. Antingen tillförs bestämmelsen offentlighets- och sekretesslagens kapitel om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning, m.m. eller så tillförs bestämmelsen det kapitel som reglerar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter, dvs. 32 kap eller 40 kap. Stödfunktionen ska enligt vårt förslag ha i uppdrag att utföra granskningar av enskilda verksamheter. Funktionen som sådan kommer inte att ha något självständigt tillsynsuppdrag, men kommer att utföra granskningar som kommer att utgöra underlag för andra myndigheters tillsyn över enskilda verksamheter. Vi bedömer därför att det mest lämpliga alternativet är att den nya sekretessbestämmelsen tillförs 32 kap. OSL. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör inte begränsas Offentlighets- och sekretesslagen innehåller begränsningar av den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se t.ex. 32 kap. 11 § OSL). När en ny sekretessbestämmelse föreslås ska det därför även övervägas om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter eller om denna rätt ska ha företräde. Utgångspunkten är att det ska iakttas stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska göras i ett särskilt fall. Meddelarfriheten ska därmed endast begränsas i de fall där det är särskilt motiverat. Vid bedömningen kan viss ledning hämtas utifrån sekretessbestämmelsens konstruktion. Om det är fråga om bestämmelser med absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån även sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet uppgiften hänför sig till myndighetsutövning. Som utgångspunkt bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inskränkas i fallet som avser en uppgift som lämnats i förtroende, medan denna rätt i stället bör ha företräde när det är fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Vi föreslår en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit, vilket i viss mån talar för att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör begränsas. De uppgifter som kommer att hanteras av stödfunktionen kommer dock i regel inte att ha lämnats till funktionen i en förtroendesituation av den enskilde själv, utan det kommer att röra sig om uppgifter som stödfunktionen hämtar in via öppna källor eller tredje part, t.ex. andra myndigheter. Uppgifterna ska sammanställas och överlämnas till ett beslutsorgan i form av ett yttrande som kan tillföras organets utredning och utgöra en del av organets beslutsunderlag. Uppgifter som hanteras vid stödfunktionen kan alltså komma att utgöra grund för myndighetsutövning vid beslutsorganet. Denna omständighet talar för att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen inte bör ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Med beaktande av den återhållsamhet som bör iakttas vad gäller begränsningar av meddelarfriheten föreslår vi därför inte någon begränsning av denna rätt. Nationellt centrum mot våldsbejakande extremism utgör en självständig verksamhetsgren inom Vår bedömning: Nationellt centrum mot våldsbejakande extremism (CVE) utgör i offentlighets- och sekretesslagens mening en självständig verksamhetsgren inom (Brå). Uppgifter som omfattas av den nya bestämmelsen om sekretess för uppgifter i stödfunktionens verksamhet gäller därmed i förhållande till övriga verksamhetsgrenar inom Brå. Enligt vårt förslag till ny sekretessbestämmelse ska sekretess gälla i stödfunktionens verksamhet för en uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet kapitel har vi föreslagit att den nya stödfunktionen ska vara en del av CVE. I kapitlet har vi även redogjort för varför vi anser att det bör övervägas om centrets verksamhet bör skiljas från Brå:s verksamhet och bilda en egen myndighet (se avsnitt 6.5.3). Oavsett bedömningen av frågan om centret bör blir en egen myndighet eller inte, anser vi att stödfunktionen bör placeras vid CVE. Vi har valt att utforma vårt förslag till en ny bestämmelse om sekretess på så sätt att bestämmelsens räckvidd har knutits till nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan och inte till dess placering vid en viss myndighet. En sådan sekretessbestämmelse kan därmed införas oberoende av om CVE skulle bli en egen myndighet eller om centrumet fortsatt ska vara placerat inom Brå. En fortsatt placering inom Brå väcker dock frågor gällande sekretessgränser inom myndigheten. Stödfunktionen kommer att hantera sekretesskyddade uppgifter av integritetskänslig karaktär och det vore, enligt vår mening, inte lämpligt om sådana uppgifter fritt skulle kunna vidarebefordras till andra delar av Brå:s verksamhet. Utgångpunkten är att ett tillfredsställande integritetsskydd för information som hanteras av en myndighet förutsätter att sekretesskyddade uppgifter inte vidarebefordras utanför den verksamhet där de har inhämtats. En sekretesskyddad uppgift får därför inte utan författningsstöd lämnas till enskilda, andra myndigheter eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (se 8 kap. 1 och 2 §§ OSL). För att det ska uppstå en sekretessgräns inom en myndighet förutsätts att det finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser och att verksamheterna är organiserade på ett sådant sätt att verksamheterna är självständiga i förhållande till varandra. Brå har till uppgift att bidra till kunskapsutvecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området samt att främja brottsförebyggande arbete. Myndigheten ska utveckla kunskap på det kriminalpolitiska området genom att bl.a. ansvara för den officiella kriminalstatistiken samt initiera och bedriva forsknings-, analys och utvecklingsarbete (1 och 2 §§ förordningen [2016:1201] med instruktion för ). Inom sin verksamhet hanterar Brå därmed bl.a. uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskild inom forskning och statistik (se 24 kap. OSL). Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet inom CVE:s verksamhet omfattas enligt nu gällande reglering inte av någon särskild sekretessreglering, men kommer enligt vårt förslag omfattas av sekretess såvitt avser verksamhet inom ramen för den nya stödfunktionen. Denna sekretessbestämmelse är endast avsedd att tillämpas inom stödfunktionens verksamhet och kommer inte att gälla för uppgifter inom Brå:s verksamhet i övrigt. Det finns alltså olika delar inom Brå:s verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser. Frågan är då om CVE är att betrakta som självständig i förhållande till rådets övriga verksamhet. CVE är utifrån den nuvarande konstruktionen organiserat som en enhet inom Brå. Verksamheten är särskilt reglerad i instruktionen för Brå och centrets verksamhet leds av en chef som anställs genom särskilt beslut av regeringen (se 7 och 12 §§ förordningen med instruktion för ). Utifrån dessa omständigheter bedömer vi att CVE, i offentlighets- och sekretesslagens mening, utgör en självständig verksamhetsgren inom Brå och att det därmed råder en sekretessgräns mellan centret och rådets verksamhet i övrigt. Detta innebär att uppgifter som omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen om sekretess för vissa uppgifter i stödfunktionens verksamhet inte kan lämnas vidare till en annan del av Brås verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Stödfunktionen kommer att vara en del av CVE:s verksamhet. Eftersom det är hela CVE som bedöms vara en egen verksamhetsgren och inte enbart CVE i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan gäller sekretessen således inte mot andra delar av CVE. Vi bedömer dock att detta inte medför några problem. Utöver offentlighets- och sekretesslagens reglering om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar kan även dataskyddslagstiftningen medföra ytterligare begränsningar av informationsflödet inom en myndighet. Vi kommer att behandla denna fråga vidare i nästa kapitel. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet 7.4.3Sekretess för uppgifter om personnummer och födelsedatum i personaladministrativ verksamhet ska gälla för personal vid CVE Vårt förslag: Sekretess i personaladministrativ verksamhet för uppgifter om personnummer och födelsedatum enligt 39 kap. 3 § tredje stycket OSL ska utvidgas till att även omfatta personal vid CVE. 10 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ska därför ändras på så sätt att listan över de myndigheter som omfattas av regleringen kompletteras med följande tillägg: , när det gäller uppgifter om personal vid nationellt centrum mot våldsbejakande extremism. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller viss reglering om sekretess i myndigheters personaladministrativa verksamhet (se 39 kap. OSL). Genom dessa sekretessbestämmelser har offentliganställda ett visst skydd för uppgifter om sina personliga förhållanden. Syftet med regleringen är bl.a. att ge offentliganställda skydd mot hot och trakasserier. Efter rapporter som visat att det är vanligt förekommande med hot och trakasserier mot offentliganställda, vilket utgör såväl ett arbetsmiljöproblem som ett demokaritproblem, förstärktes detta sekretesskydd (se prop. 2016/17:208 s. 53 ff.). gäller sekretess i en myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgifter om en enskilds bostadsadress, privata telefonnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgifter i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort eller för intern presentation av myndighetens personal samt uppgifter om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men (39 kap. 3 § första och andra stycket OSL). Hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men gäller sekretess i den personaladministrativa verksamheten också för uppgifter om personnummer och födelsedatum, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men (39 kap. 3 § tredje stycket OSL). Denna utvidgade sekretess inom personaladministrativ verksamhet är begränsad till att gälla på Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet områden där behovet av skydd framstår som särskilt stort och sådan sekretess gäller därför endast hos myndigheter där det finns ett mera påtagligt behov av sekretesskydd (jfr prop. 1993/94:165 s. 34). Sådant förstärkt sekretesskydd gäller för personal vid t.ex. allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar, , och (10 § offentlighets- och sekretessförordningen). Stödfunktionen ska enligt vårt förslag utföra fördjupade granskningar av hur enskilda verksamheter förhåller sig till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Som vi har redogjort för i tidigare kapitel besitter de extremistiska miljöerna ett våldskapital. Dessa miljöer bedriver även andra former av författningshotande verksamhet i form av t.ex. brott som begås systematiskt i syfte att ändra samhällsordningen såsom våld, hot eller trakasserier mot politiker, journalister och myndighetsföreträdare (se avsnitt 3.3). Beroende på vilka uppgifter som kommer fram vid en granskning vid stödfunktionen kan uppgifter ur granskningen komma att läggas till grund för beslut som innebär att en verksamhet nekas offentliga medel.