sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Sådan finansiering kan vara av avgörande betydelse för en verksamhet och en fördjupad granskning kan därför komma att få stor påverkan på verksamheter inom dessa miljöer. Vi bedömer mot denna bakgrund att det finns ett påtagligt behov av sekretesskydd för personal vid stödfunktionen. Vi anser därför att de bör omfattas av det utvidgade sekretesskyddet för personnummer och födelsedatum enligt 39 kap. 3 § tredje stycket OSL. Vi har föreslagit att stödfunktionen ska placeras inom CVE och vi föreslår därför att personal vid centrumet ska föras till listan över dem som omfattas av detta sekretesskydd enligt 10 § offentlighets- och sekretessförordningen. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet 7.5Ny reglering som möjliggör nödvändigt utlämnande av uppgifter mellan myndigheter inom ramen för stödfunktionens verksamhet 7.5.1Det behövs ny reglering som bryter sekretessen mellan stödfunktionen och andra myndigheter Vår bedömning: Generalklausulen och övriga befintliga sekretessbrytande undantag är inte tillräckliga för att stödfunktionen ska kunna inhämta uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda intressen i den omfattning som behövs och är befogad för att funktionen ska kunna utföra sitt uppdrag. Det bör därför införas en ny sekretessbrytande bestämmelse som gör det möjligt för stödfunktionen att, inom ramen för en fördjupad granskning, inhämta sådana sekretesskyddade uppgifter från andra myndigheter. Det finns dock inte skäl att föreslå ny reglering gällande utbyte av uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för allmänna intressen. I övriga delar kan nödvändigt utlämnande av sekretesskyddade uppgifter mellan stödfunktionen och andra myndigheter ske med stöd av generellt tillämplig reglering enligt offentlighets- och sekretesslagen. Utlämnande av uppgifter mellan stödfunktionen och beslutsorganen kan ske med stöd av befintlig reglering i offentlighets- och sekretesslagen Enligt vårt förslag ska stödfunktionen, på begäran av ett beslutsorgan, bistå organet med en fördjupad granskning av en viss verksamhet. En fördjupad granskning ska avslutas med att stödfunktionen avger ett yttrande till beslutsorganet. Av yttrandet ska framgå om stödfunktionen vid den fördjupade granskningen har funnit kopplingar mellan den granskade verksamheten och våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer samt, i förekommande fall, vilka uppgifter som ligger till grund för en sådan slutsats. För att stödfunktionen ska kunna bistå ett beslutsorgan i enlighet med vårt förslag behöver beslutsorganen kunna lämna ut uppgifter till stödfunktionen gällande den verksamhet som ska bli föremål för Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet en fördjupad granskning. Det kommer i regel att gälla uppgifter ur ett grundärende vid ett beslutsorgan, såsom uppgifter ur ansökningshandlingar och de uppgifter som har lett fram till att ett beslutsorgan har valt att söka stödfunktionens bistånd, dvs. de uppgifter som har lett till att beslutsorganet har bedömt att det i ett ärende finns anledning att anta att verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder (jfr avsnitt 6.4.2). Enligt vår bedömning så kommer en stor del av dessa uppgifter att vara offentliga. Som vi har redogjort för ovan kan dock sådana uppgifter omfattas av sekretess vid beslutsorganet. Därutöver behöver stödfunktionen kunna lämna uppgifter till det aktuella beslutsorganet, framför allt i samband med avgivande av ett yttrande efter avslutad fördjupad granskning. Enligt vårt förslag till ny sekretessbestämmelse för uppgifter i stödfunktionens verksamhet kan sådana uppgifter komma att omfattas av sekretess. Uppgifter som omfattas av sekretess får inte lämnas mellan myndigheter utan stöd i offentlighets- och sekretesslagen. För att möjliggöra nödvändigt informationsutbyte av sekretesskyddade uppgifter mellan myndigheter innehåller lagen därför bestämmelser om undantag från sekretess och sekretessbrytande bestämmelser, däribland ett antal generella sekretessbrytande bestämmelser. Av denna reglering följer bl.a. att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). I förarbetena till bestämmelsen uttalade regeringen att det är uppenbart att sekretess inte får innebära att offentliga funktionärer hindras att fullgöra sina uppgifter. Ett exempel på en situation när bestämmelsen är tänkt att tillämpas är när en myndighet begär ett remissyttrande från en annan myndighet. Inom ramen för ett sådant förfarande kan det vara nödvändigt för den remitterande myndigheten att lämna sekretesskyddade uppgifter till en annan myndighet för att den sistnämnda myndigheten ska kunna avge ett remissyttrande. Det kan även förekomma att det är nödvändigt för en myndighet att vända sig till en utomstående expert och att vid en sådan kontakt lämna ut vissa sekretesskyddade uppgifter (se prop. 1979/80:2 Del A s. 122). Sekretesslagstiftningen bygger dock på att mer rutinmässiga uppgiftsutbyten ska regleras särskilt och generell reglering som möjliggör utlämnande av sekretesskyddade uppgifter ska i regel tillämpas Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Detta gäller även vid tillämpningen av 10 kap. 2 § OSL och avsikten med bestämmelsen är inte att en myndighet av rena effektivitetsskäl ska kunna bryta sekretessen (se prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494, jfr prop. 2008/09:150 s. 368). De beslutsorgan som, enligt vår analys, kan behöva stödfunktionens bistånd i form av fördjupade granskningar är primärt beslutsorgan med uppdrag som innefattar fördelning av offentliga medel eller bedömningar av lämplighetskrav inom ramen för ägar- och ledningsprövningar för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. En sådan prövning kan kräva att ett beslutsorgan utreder hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Som vi har konstaterat i tidigare kapitel har beslutsorganen i regel begränsad kompetens i dessa frågor och saknar den utredningskapacitet som krävs för att på ett tillfredsställande sätt utreda hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Detta är även det huvudsakliga skälet till att vi föreslår att det ska inrättas en ny stödfunktion. För att kunna fullgöra ett uppdrag som innefattar en prövning av ett ärende kan det alltså vara nödvändigt för ett beslutsorgan som finner anledning att anta att det kan finnas kopplingar till våldsbejakande extremism att vända sig till stödfunktionen och att i samband med detta lämna ut vissa uppgifter till stödfunktionen. Vi bedömer att ett sådant utlämnande av uppgifter är jämförbart med sådana utlämnanden som sker när myndigheter i andra sammanhang begär ett remissyttrande från en annan myndighet eller vänder sig till en utomstående expert. Vi anser därför att ett sådant uppgiftsutlämnande kan ske med stöd av bestämmelsen om nödvändigt utlämnande enligt 10 kap. 2 § OSL. Ett sådant uppgiftsutlämnande behöver därför, enligt vår bedömning, inte regleras särskilt. I samband med en fördjupad granskning av en verksamhet ska stödfunktionen, enligt vårt förslag, avge ett yttrande till beslutsorganet. För att stödfunktionen ska kunna fullgöra detta uppdrag krävs att funktionen kan lämna relevanta uppgifter till beslutsorganet, oberoende av om dessa uppgifter omfattas av sekretess eller inte. Ett sådant utlämnande är därmed nödvändigt för att stödfunktionen ska kunna fullgöra sin verksamhet. Vi bedömer därför att även detta uppgiftsutlämnande kan ske med stöd av 10 kap. 2 § OSL. Det bör dock påpekas att varje utlämnande enligt denna bestämmelse ska föregås av en bedömning av i vilken omfattning det är nödvändigt att lämna Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet ut sekretesskyddade uppgifter till en annan myndighet. Ett utlämnande får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att den myndighet som lämnar uppgifterna ska kunna fullgöra sin verksamhet. Utifrån vårt förslag till uppdrag för den nya stödfunktionen kommer den framför allt behöva kunna lämna uppgifter till beslutsorgan inom ramen för en fördjupad granskning. Funktionen ska dock även fungera som en kontaktpunkt i frågor som gäller verksamheter inom de extremistiska miljöerna som tar del av offentliga medel för sin finansiering. Det är därför även troligt att den kommer att få in uppgifter från t.ex. allmänheten eller andra myndigheter som gäller verksamheter inom extremistiska miljöer, men som saknar direkt koppling till ett ärende. Sådana uppgifter kan vara av relevans för ett beslutsorgan. Ett utlämnande av sådana uppgifter är dock, enligt vår bedömning, i regel inte nödvändigt för att stödfunktionen ska kunna fullgöra ett uppdrag att genomföra en fördjupad granskning. Ett utlämnande kan därför inte ske med stöd av 10 kap. 2 § OSL. I den mån sådana uppgifter omfattas av sekretess får frågan om ett utlämnande prövas enligt generalklausulen som möjliggör utlämnanden av sekretesskyddade uppgifter, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (10 kap. 27 § OSL). Sammantaget bedömer vi att det utbyte av uppgifter som behöver kunna ske mellan beslutsorganen och den nya stödfunktionen kan ske med stöd av den generella regleringen av utlämnande av sekretesskyddade uppgifter mellan myndigheter. Vi bedömer därför att det saknas anledning att lämna förslag till ny författningsreglering av detta informationsutbyte. Utlämnande av uppgifter mellan stödfunktionen och andra myndigheter förutsätter ny reglering För att stödfunktionen ska kunna bistå beslutsorganen med en fördjupad granskning måste funktionen kunna samla in information om den verksamhet som är föremål för granskning. Vid en sådan granskning kan det vara av avgörande betydelse att stödfunktionen kan hämta in uppgifter även från andra myndigheter än det beslutsorgan som sökt funktionens bistånd. När det gäller uppgifter som stödfunktionen behöver kunna lämna ut till andra myndigheter, kommer dessa utlämnanden i regel att vara begränsade till vad som är nödvändigt för att Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet funktionen ska kunna efterfråga uppgifter vid en annan myndighet. Det kan t.ex. gälla uppgifter om vilken verksamhet som är föremål för en fördjupad granskning och vilka miljöer som funktionen utreder kopplingar till. Vi bedömer att ett sådant uppgiftsutlämnande är nödvändigt för att funktionen ska kunna fullgöra sitt uppdrag att utföra fördjupade granskningar och anser därför att ett sådant utlämnande av uppgifter kan ske med stöd av 10 kap. 2 § OSL. Som vi har konstaterat ovan ska dock ett sådant utlämnande föregås av en bedömning av i vilken omfattning det är nödvändigt att lämna uppgifter i det enskilda ärendet. De myndigheter som tar emot en begäran om utlämnande av uppgifter från stödfunktionen behöver i sin tur ha stöd för att lämna ut uppgifterna till stödfunktionen. I den mån sådana uppgifter inte omfattas av sekretess finns inte något hinder för myndigheten att lämna ut uppgifterna till funktionen (se 6 kap. 5 § OSL). Som vi har redogjort för ovan kan dock uppgifter som stödfunktionen behöver kunna ta del av från andra myndigheter än berört beslutsorgan omfattas av sekretess. Sekretess mellan myndigheter syftar bl.a. till att värna om enskildas integritet och regleringen enligt offentlighets- och sekretesslagen bygger på utgångpunkten att sekretessbelagd information om enskilda inte ska spridas utanför den verksamhet i vilken den har hämtats in. Ett utlämnande av sekretesskyddade uppgifter mellan myndigheter innebär i sig en risk för integritetsintrång. Ett sådant informationsutbyte är dock, enligt vår mening, nödvändigt för att stödfunktionen ska kunna utföra sitt uppdrag. Utbyte av sekretessreglerade uppgifter mellan myndigheter ska regleras på så sätt att det uppnås en lämplig balans mellan offentlighet och sekretess samt ett lämpligt skydd för den personliga integriteten. Vi ska därför ta ställning till i vilken omfattning stödfunktionen ska kunna utbyta sekretesskyddade uppgifter med andra myndigheter och i vilken omfattning ett sådant utbyte förutsätter ny författningsreglering. Utbyte av sekretesskyddade uppgifter utan samtycke av den enskilde utgör ett avsteg från det integritetsskydd som annars gäller inom offentlig verksamhet och myndigheter bör därför endast få del av sekretessbelagd information i de fall det finns ett tydligt behov av uppgifterna. För att uppnå ett rättssäkert informationsutbyte krävs därför att den mottagande myndigheten har ett behov av informationen som är knutet till den ordinarie verksamheten hos mottagaren. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Det är svårt att med säkerhet uttala sig om vilka myndigheter som stödfunktionen kan behöva inhämta uppgifter från och i vilken omfattning sådana uppgifter kommer att omfattas av sekretess. De ärenden som kan komma att aktualiseras vid stödfunktionen kan gälla ett brett spektrum av verksamheter och de kopplingar till extremistmiljöer som kan behöva utredas kommer att skilja sig från ett ärende till ett annat. Uppgifter som stödfunktionen behöver kunna få del av kan därför förekomma vid en rad olika myndigheter som har kommit i kontakt med verksamheten inom ramen för sitt myndighetsuppdrag, t.ex. vid olika bidragsgivande beslutsorgan eller tillsynsmyndigheter. Enligt vår bedömning är det dock främst de begränsade möjligheterna att inhämta uppgifter från brottsbekämpande myndigheter som uppställer hinder för stödfunktionen ska få del av uppgifter som är relevanta för dess verksamhet. Ett sådant uppgiftsutbyte hindras främst av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL, dvs. sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden när uppgiften förekommer i t.ex. en angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i en förundersökning i brottmål eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott som bedrivs av bl.a. en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller . Det finns vissa möjligheter för stödfunktionen att, trots sekretesskydd, få del av uppgifter utifrån en intresseavvägning enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Ett sådant uppgiftsutlämnande sker till viss del mellan beslutsorganen och t.ex. Säkerhetspolisen. Sekretessregleringen uppställer dock i många fall hinder för att lämna uppgifter om en verksamhets kopplingar till våldsbejakande extremism i en sådan omfattning att de kan läggas till grund för ett beslut. För att stödfunktionen ska kunna utföra sitt uppdrag att genomföra fördjupade granskningar av enskilda verksamheter behöver funktionen kunna ta del av uppgifter i en sådan omfattning att uppgifterna kan tillföras ett yttrande som kan utgöra en del av ett beslutsunderlag. Intresset av att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism väger tungt. Vi bedömer därför att det är av stor vikt att stödfunktionen kan få del av sådana uppgifter. Ett sådant utlämnande hindras av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL. Vi bedömer därför att det finns ett behov av en ny bestämmelse som bryter denna sekretess i förhållande till stödfunktionen. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Vid inhämtande av uppgifter från andra myndigheter kan stödfunktionen även komma att behöva få del av uppgifter som kan omfattas av sekretess till skydd för allmänna intressen enligt t.ex. 17 och 18 kap. OSL. Vi bedömer dock att det vid en skadeprövning sällan finns hinder för att lämna ut sådana uppgifter till stödfunktionen. I de fall utlämnandet av en uppgift skulle innebära att den utlämnande myndighetens egen verksamhet riskerar att skadas, bör ett utlämnande inte komma i fråga annat än i enlighet med den sekretessbrytande reglering som finns . Vi anser därför att det inte finns skäl att föreslå någon ny reglering avseende möjligheterna att utbyta uppgifter som är sekretesskyddade av hänsyn till allmänna intressen. 7.5.2En ny sekretessbrytande bestämmelse Vårt förslag: Det ska införas en ny sekretessbrytande bestämmelse som anger att sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL inte hindrar att nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i dess särskilda funktion som kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan, tar del av en uppgift, om uppgiften behövs för fullgörandet av funktionens uppdrag att utföra fördjupade granskningar. En uppgift ska dock få lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Stödfunktionen ska få ta del av uppgifter som omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL En reglering som möjliggör utbyte av sekretesskyddade uppgifter kan utformas som en bestämmelse om undantag från sekretess, en direkt sekretessbrytande bestämmelse eller en bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Valet av regleringsform avgörs bl.a. av om avsikten är att bryta sekretessen enligt en viss sekretessreglering, i förhållande till en viss myndighet eller verksamhet eller för uppgifter som förekommer i ett visst sammanhang, t.ex. i en viss typ av beslut eller ärende. Vid utformningen av en sekretessbrytande bestämmelse bör även beaktas vilket sekretesskydd som gäller inom mottagarens verksamhet. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Vi har gjort bedömningen att stödfunktionen, inom ramen för en fördjupad granskning, kan behöva ta del av information om enskilda från brottsbekämpande myndigheter, men att ett tillräckligt informationsutbyte hindras av nuvarande sekretessreglering. Som vi har redogjort för ovan kan de fördjupade granskningar som stödfunktionen kommer att genomföra komma att aktualisera ett brett spektrum av uppgifter som är relevanta för bedömningen av frågan hur en viss verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Det är därför mycket möjligt att det kan uppstå situationer där stödfunktionen skulle behöva tillgång även till uppgifter som omfattas av annan sekretessreglering. Det är dock primärt de brottsbekämpande myndigheterna som hanterar uppgifter om dessa miljöer och enligt vår bedömning är det främst sekretessen till skydd för uppgifter om enskilda intressen inom dessa verksamheter som utgör ett hinder för nödvändigt inhämtade av uppgifter. Vi bedömer att behovet av att kunna ta emot uppgifter som omfattas av annan sekretessreglering inte är tillräckligt tydligt för att vi ska anse att det är motiverat att föreslå t.ex. en mer vitt formulerad skyldighet för andra myndigheter att lämna uppgifter till stödfunktionen. Vi föreslår därför en sekretessbrytande bestämmelse som gäller endast i förhållande till sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör föras in som en ny paragraf i 35 kap. OSL i anslutning till övriga sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till 35 kap. 1 § OSL. Den sekretessbrytande bestämmelsen ska endast gälla för uppgifter som behövs i ett ärende om fördjupad granskning Av integritetsskäl bör det inte komma i fråga att möjliggöra ett helt fritt informationsutbyte. Ett uppgiftsutlämnande från en brottsbekämpande myndighet till stödfunktionen bör ha till syfte att göra det möjligt för funktionen att utföra sitt uppdrag att granska verksamheters kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Den nya sekretessbrytande bestämmelsen bör därför utformas så att utlämnandet av uppgifter knyts till vad som behövs för fullgörandet av funktionens uppdrag att utföra fördjupade granskningar. Prövningen av om stödfunktionen behöver ta del av en viss uppgift görs av den utlämnande myndigheten. Avsikten är alltså att de uppgifter som lämnas till stödfunktionen ska ha en koppling till Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet en fördjupad granskning vid stödfunktionen. Det är därmed inte aktuellt att med stöd av den nya bestämmelsen lämna ut rent allmän information om t.ex. enskilda som förekommer inom vissa extremistmiljöer, utan det krävs att uppgifterna behövs inom ramen för ett ärende om fördjupad granskning. En annan sak är att det inte alltid är enkelt att avgöra exakt vilka uppgifter som behövs för en granskning av en viss verksamhet. Det kommer därför alltid att finnas en risk för ett visst informationsöverskott vid ett utlämnande till stödfunktionen. Genom att begränsa den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde till sådana uppgifter som behövs vid en fördjupad granskning motverkas dock denna risk för uppgiftsutlämnanden som går utöver vad som är motiverat utifrån syftet med regleringen. Att den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpning begränsas till uppgiftsutlämnanden inom ramen för fördjupade granskningar hindrar inte att ett visst utlämnande av uppgifter utan koppling till en fördjupad granskning är möjligt, förutsatt att sådana uppgifter kan lämnas med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Ett utlämnande ska kunna nekas utifrån en intresseavvägning Bland de uppgifter som stödfunktionen har behov av att kunna få del av vid en fördjupad granskning kan finnas uppgifter av sådan karaktär att sekretesskyddet enligt 35 kap. 1 § OSL gör sig särskilt starkt gällande. Det kan t.ex. gälla situationer där ett utlämnande skulle kunna äventyra säkerheten för en person inom en verksamhet som är föremål för granskning. Ett annat exempel är situationer där uppgifter har lämnats av en anhörig och ett utlämnande bedöms kunna utsätta denna person för risker. Enligt vårt förslag ska sekretess gälla i stödfunktionens verksamhet för uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Uppgifter om enskilda som lämnas till stödfunktionen ska alltså omfattas av sekretessreglering med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det ska gälla presumtion för sekretess. Även om ett utlämnande av en uppgift från en annan myndighet innebär en spridning av uppgifter om enskilda, kommer alltså sådana uppgifter omfattas av sekretess även vid stödfunktionen. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Det kan dock vara nödvändigt för stödfunktionen att lämna ut uppgifter om enskilda till ett beslutsorgan vid ett yttrande över en fördjupad granskning. I sådana fall kan uppgifterna komma att bli offentliga eller i vart fall komma att delas med en part i grundärendet vid beslutsorganet (jfr 10 kap. 3 § OSL). Det kan därför uppstå situationer där det är olämpligt att en brottsbekämpande myndighet lämnar uppgifter till stödfunktionen, även om det rör sig om sådana uppgifter som funktionen skulle behöva ta del av. Vi anser mot denna bakgrund att den nya sekretessbrytande bestämmelsen inte bör innebära någon regelrätt uppgiftsskyldighet, utan endast en reglering som gör det möjligt för brottsbekämpande myndigheter att lämna ut uppgifter till stödfunktionen utan hinder av sekretess. Enligt vår bedömning bör bestämmelsen därför utformas så att en uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vi har föreslagit att det ska inrättas en ny stödfunktion med uppdrag att vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndighetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt granskar offentligt finansierade verksamheter och där de kan behöva hantera frågor om hur verksamheter som ansöker om eller tar del av offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Stödfunktionen ska på begäran av ett beslutsorgan bistå med en fördjupad granskning av en verksamhet.