sou · H9B397 · 2021-12-15 00:00:00 — Från och med regleringsbrevet 2015 har målet varit en ekonomi i balans till 2030. I våra intervjuer med företrädare för Statens servicecenter framkom- mer att förutsättningarna för myndighetens etablering och kraven på verksamhetens leverans på flera sätt har varit utmanande. Samverkan, samordning och styrning i staten Ekonomiskt underskott präglar verksamheten präglades av ett ekonomiskt underskott. hemställde myndigheten om en utökad räntekontokredit, vilket man också fick. Det fanns flera skäl till detta. Ett skäl var att kostnader från fick övertas av den nybildade myn- digheten. Man ärvde också ett underskott från den verksamhet som myndigheten tog över från Kammarkollegiet. Ett mer grundläggande skäl var att verksamheten skulle verka på marknadens villkor och byggde på avgiftsfinansiering med full kostnadstäckning redan från start. Uppstartskostnader och investeringar skulle finansieras genom lån. Myndigheten tilldelades inte några anslagsmedel. Anslutningen av myndigheter var därmed nyckeln för att få intäkter i verksam- heten. Många myndigheter var dock till en början tveksamma till en anslutning och de myndigheter som anslöt sig tog i praktiken att ansluta än planerat. De ekonomiska kalkyler som Servicecenter- utredningen tagit fram visade sig vara alltför optimistiska både sett till antal anslutna myndigheter och anslutningstakt. För att få en eko- nomi i balans genomfördes ett åtstramningspaket i verksamheten. Fokus på anslutning av myndigheter påverkar möjligheterna till standardisering Det ekonomiska läget ställde krav på snabb anslutning av myndig- heter. Att ansluta stora volymer gjorde det svårt för Statens servicecenter att ställa krav på kundmyndigheterna att anpassa sig till mer standardiserade lösningar. I stället fick man ta över kundmyndigheternas lösningar mer eller mindre rakt av och arbeta med anpassning och standardisering efter anslutning. Enligt företrädare för Statens servicecenter har detta bidragit till att det har tagit att få till kostnadseffektiva lösningar och automati- sering i verksamheten. Samverkan, samordning och styrning i staten Problem med avtalet för lönetjänster ger höjda avgifter för anslutna myndigheter Utöver de ekonomiska utmaningarna uppstod också tidigt problem kring det nya ramavtal för lönesystem som tecknades av ESV och som Statens servicecenter valde att avropa systemstöd från. Totalt handlade det om löner för 160 000 statligt anställda. hade gått till en ny leverantör och det hade i upphandlingen inte ställts krav på den tidigare leverantören att finnas tillgänglig vid överföringen till den nya leverantören. Den tidigare leverantören sade upp avtalet och Statens servicecenter tvingades 2014 att förhandla fram ett s.k. nödavtal med den tidigare leverantören som då höjde priset på tjäns- terna. Det höjda priset fick tas ut i höjda avgifter, vilket ledde till starka reaktioner bland kundmyndigheterna. Nya förutsättningar för anslutning till myndighetens lönetjänster nådde Statens servicecenter regeringens anslutningsmål för lönetjänsterna, dvs. att av de statligt anställda skulle vara anslutna till myndighetens tjänster. Underskottet hade minskat från 2012 till 2014. Myn- digheten hade då cirka 270 anställda. Av våra intervjuer med före- trädare för Statens servicecenter framgår att man vid den här tidpunk- ten började se förutsättningar för stordriftsfördelar i verksamheten. omprövade regeringen modellen för anslutning till Statens servicecenters lönetjänster. I förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster anges i bilaga 1 de myndigheter som ska ha anslutit sig till Statens servicecenters lönerelaterade tjänster. Listan omfat- tade ett drygt 100-tal myndigheter och avsåg både myndigheter som då var anslutna och sådana som planerade att ansluta sig. Bilagan i förordningen har därefter kompletterats med ett antal myndigheter som ska vara anslutna till lönetjänsterna . Förordningen kompletterades med motsvarande regler- ing för anslutning till Statens servicecenters tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering. I regleringsbrevet för Statens servicecenter framgår att målet för anslutning också har höjts. Myndigheten ska verka för att av staten mätt i antalet Samverkan, samordning och styrning i staten anställda är anslutna till myndighetens tjänster vid utgången av . Myndigheten ska uppnå ekonomisk balans . Genom förordningen ville regeringen skicka signaler till de myn- digheter som ännu inte anslutit sig till Statens servicecenters löne- tjänster att göra det. I praktiken ger modellen en slags ”semi-styrning” eftersom det är frivilligt för myndigheter att ansluta sig om inte regeringen säger något annat. En myndighet skrivs in i för- ordningen först när myndigheten är ansluten. Enligt företrädare för Statens servicecenter har förordningen gett tydligare förutsättningar för myndighetens verksamhet och planering framåt. inne- bär den en slags ”inlåsning” av kundmyndigheter genom att de skrivs in i förordningen – vill en kundmyndighet avsluta samverkan med Statens servicecenter krävs ett regeringsbeslut. 4.2.4Statens servicecenters verksamhet inom Myndighetstjänster Statens servicecenter har ett utvidgat uppdrag jämfört med vid starten . Utöver kärnverksamheten att tillhandahålla tjänster inom ekonomi- och personaladministration fick myndigheten ansvaret för de 118 servicekontor som ger lokal statlig service till medborgare och företag i hela landet. Verksamheten har cirka 1 400 anställda, varav cirka 800 arbetar vid servicekontoren. Tjänsteutbudet inom Myndighetstjänster har varit ganska stabilt . Myndigheten erbjuder tjänster inom ekonomi och redovis- ning, lön och personal samt konsulttjänster. Utöver bastjänster er- bjuder Statens servicecenter kundmyndigheter möjligheten att be- ställa tilläggs- och specialtjänster. Specialtjänster kännetecknas av att de är av tillfällig karaktär medan tilläggstjänster varar . Vid utgången av 2020 hade Statens servicecenter 159 anslutna kund- myndigheter med sammantaget 115 000 anställda. Det motsvarar av det totala antalet anställda i staten. I myndighetens regleringsbrev har regeringen uttryckt mål för anslutnings- takten. Statens servicecenter ska verka för att antalet myndigheter som Samverkan, samordning och styrning i staten är anslutna till myndighetens lönetjänster respektive e-handelstjänster ökar till av antalet anställda i staten till 2023. Statens servicecenter erbjuder tjänster inom e-handel (beställning och faktura) respektive redovisning och bokslut. är 123 myn- digheter anslutna till e-handelstjänster och 69 myndigheter till redo- visningstjänster. Anslutningen till ekonomitjänster har varit frivillig. kompletterades förordning om statliga myn- digheters användning av Statens servicecenters tjänster till att också omfatta tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering. I bilaga 2 i förordningen anges myndigheter som respektive ska vara anslutna till dessa tjänster. Statens servicecenter erbjuder löneadministration och egenrappor- tering samt ett antal tilläggs- och specialtjänster. är 130 myn- digheter anslutna till lönetjänsterna. är det standardsystem som erbjuds för lönetjänsterna. kommer man också kunna erbjuda en tjänst för de kundmyndigheter som är baserad på en annan systemleverans – Heroma. Systemleveransen utgår från förändrade funktionella krav, till exempel avseende säkerhet. De myndigheter som ligger för an- slutning till Heroma är framför allt de större myndigheterna inom statsförvaltningen. Statens servicecenter erbjuder också konsulttjänster inom HR och ekonomi. Samverkan, samordning och styrning i staten Ökat fokus på standardisering och utveckling men finansieringen påverkar låg Statens servicecenters huvudsakliga fokus på att ansluta myndigheter för att säkerställa intäkter i verksamheten och mindre på standardisering och utveckling av tjänsterna. Samti- digt såg man tidigt ett behov av att effektivisera tjänsterna och bygga bort flaskhalsar. Statens servicecenter arbetar med att ta fram standardise- rade tjänster för att på så vis kunna automatisera tjänster och effek- tivisera verksamheten. Det är ett omfattande arbete som också ska- par förutsättningar för effektivisering av kundmyndigheternas interna administrativa processer. Ny teknik kommer behöva komplettera den funktionalitet som finns i de systemstöd som används inom lön och ekonomi för att nå full effekt avseende automatisering. I våra intervjuer med företrädare för Statens servicecenter fram- kommer att det faktum att verksamheten är helt avgiftsfinansierad har påverkat möjligheten att satsa på utveckling. Kostnader för ut- veckling måste tas ut i avgifter till kundmyndigheterna, vilket i sin tur påverkar intresset och förutsättningarna för myndigheterna att ansluta sig. Enligt företrädare för Statens servicecenter är en lärdom att kostnader för utveckling bör tas med redan i uppstarten av en avgiftsfinansierad verksamhet och det kan även finnas anledning att anslagsfinansiera utvecklingskostnader. Statens servicecenter lyfter också utmaningen med utveckling av helt nya tjänster. För att kunna finansiera en ny lösning med avgifter behöver man ta höjd för inno- vation och utveckling. Annars blir man bunden till anslutningstak- ten och volymen blir styrande. Regeringen gav Statens servicecenter i uppdrag att i samverkan med utveckla en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv. Regeringen utsåg sju pilotmyndigheter för att bistå i arbetet samt använda tjänsten när den fanns tillgänglig. Statens ser- vicecenter beskrev i sin slutrapport till regeringen 20194 att intresset för en gemensam tjänst var mycket stort bland myndigheterna. Det fanns dock få kommersiella aktörer som kunde leverera tjänster som uppfyllde kraven på informationssäkerhet och de tjänster som upp- fyllde kraven var alltför dyra. Tjänsten skulle finansieras med avgif- 4Statens servicecenter (2019), En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv, slutrapport , R:013. Samverkan, samordning och styrning i staten ter från kundmyndigheter, men initialt skulle Statens servicecenter behöva en utökad låneram för att finansiera den nya tjänsten. En ny förvaltningsorganisation med kunskap inom applikationsförvaltning skulle behöva etableras inom myndigheten. Statens servicecenter har efterfrågat ett utökat uppdrag samt finansiering. I avvaktan på reger- ingens ställningstagande har arbetet med e-arkiv inte fullföljts. Statens servicecenter har till stora delar utgått från och utvecklat de förslag på organisering, processer och samverkan som Servicecenter- utredningen tog fram. Det finns en etablerad anslutningsprocess och en samverkansmodell. Anslutningsprocessen till Statens servicecenter består av fem faser. I utvärderingsfasen kartläggs kundens volymer inom de tjänster som är aktuella för kundmyndigheten. Tidplan och arbetsformer för kundanslutningen fastställs. En övergripande analys av kort- och lång- siktiga it-lösningar tas fram, liksom en generell riskanalys. Utvärder- ingsfasen avslutas genom att en avsiktsförklaring om anslutning under- tecknas. I definieringsfasen görs en mer detaljerad processgenomgång för olika tjänster och en GAP-analys tas fram. It-frågorna hanteras mer ingående och en anslutningsplan kring servicenivåer fastställs. Definieringsfasen avslutas med att en överenskommelse om anslut- ning undertecknas. Nästa fas är implementeringsfasen där anpassningar av olika processer hos kunden görs. Medarbetare får utbildning i nya system och arbetssätt. Planer för driftsättning och kommunikation tas fram. Fasen avslutas när kunden uppfyllt alla kriterier i check- listorna. I driftsättningsfasen startar leveranserna enligt de service- nivåer parterna har kommit överens om. Leveranserna följs upp och kontrolleras. Den sista fasen är stabiliseringsfasen och under denna fas görs eventuella justeringar av leveranserna innan införandepro- jektet avslutas och överlämnas till ordinarie leveransorganisation inom Samverkan, samordning och styrning i staten Enligt Statens servicecenters samverkansmodell sker samverkan mellan Statens servicecenter och kundmyndigheter på maximalt tre nivåer – strategisk, taktisk och operativ. I vissa fall kan två nivåer räcka, detta bestäms gemensamt av Statens servicecenter och kundmyndigheten. På operativ nivå hanteras frågor kopplat till den dagliga leveransen, på taktisk nivå hanteras överenskommelsen som helhet och uppföljning av fastställda leveranser, på strategisk nivå hanteras övergripande frå- gor om exempelvis tjänster och framtida samarbetsområden. För att tydliggöra hur incidenter ska hanteras har Statens servicecenter tagit fram en eskaleringstrappa mellan nivåerna. Målet är att alla ärenden löses i de löpande kontakterna mellan Statens servicecenter och kund- myndigheten, men i vissa fall kan det finnas behov av att eskalera ett ärende från operativ till taktisk nivå eller från taktisk till strategisk nivå. Det kan vara aktuellt vid t.ex. upprepad leveransbrist eller när en incident inträffat och inte åtgärdats på operativ nivå. hålls ett Kundråd som är en viktig del i samverkan. Kund- rådet är ett forum för diskussion och information om myndighets- övergripande frågor som är gemensamma för ett visst segment av Statens servicecenters kunder. Statens servicecenter har cirka 500 samverkansmöten med kundmyndigheter. Med över 150 anslutna myndigheter har man sett ett behov av att se över samverkansmodellen och göra den mer flexibel utifrån behov. För kundmyndigheter där tjänsterna fungerar väl kan det räcka med färre samverkansmöten, medan kundmyndig- heter med större behov har en mer frekvent samverkan med Statens servicecenter. Enligt företrädare för Statens servicecenter är risken med en alltför statisk samverkansmodell att kundmyndigheterna då förväntar sig en omfattande samverkan utan att det egentligen finns behov av det. Ökade krav på säkerhet Kraven på säkerhet har ökat sedan myndigheten bildades och särskilt sedan man fick ansvar för de lokala servicekontoren. Säkerhetsen- heten ombildades till Avdelningen för verksamhetsskydd som har cirka 30 medarbetare som arbetar med fysisk säkerhet, Samverkan, samordning och styrning i staten säkerhetsrådgivning, informationssäkerhet, krisberedskap, säkerhets- skydd och signalskydd. Statens servicecenter har bedömt att myndigheten bedriver både samhällsviktig verksamhet (utifrån ett krisberedskapsperspektiv) och säkerhetskänslig verksamhet. Myndigheten hanterar också säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter. Myndigheten omfattas därmed av säker- hetsskyddslagens krav, vilket bl.a. innebär att upphandlingar görs i form av säkerhetsskyddad upphandling med säkerhetsskyddsavtal. Statens servicecenter har tagit fram egna styrande regelverk (föreskrift, policy och riktlinjer) som reglerar hur myndigheten arbetar med säkerhets- skydd, säkerhet och informationssäkerhet. Kundmyndigheterna är ansvariga för den information som de över- för till Statens servicecenters löne- och ekonomisystem. Det innebär att kundmyndigheterna är ansvariga för att formulera och föra fram eventuella krav som följer av att Statens servicecenter ges åtkomst till eller hanterar informationen. Statens servicecenter har i sin tur ett ansvar att göra en samlad bedömning av den sammantagna infor- mation som hanteras inom myndigheten. Bedömningar har gjorts inom vissa områden men inte alla. I våra intervjuer med företrädare för Statens servicecenter framkommer att det kan vara svårt för myn- digheten att få en samlad bild av all information eftersom man är beroende av att kundmyndigheterna informerar om vilka eventuella skyddsvärden som överförs till Statens servicecenters system eller tjänster. Det har inte alltid varit möjligt för Statens servicecenter att få denna information eftersom en del kundmyndigheter inte haft kunskap om sin information eller inte haft kompetens att göra be- dömningarna. De system och tjänster som Statens servicecenter till- handahåller behöver dimensioneras för en bedömd helhet och denna bedömning kan endast Statens servicecenter göra. Statens servicecenter har både avgifts- och anslagsfinansiering samt vissa bidrag. Anslagsfinansieringen tillkom med det nya upp- draget för servicekontor. Det ger en mer komplex ekonomimodell som ställer högre krav på att säkerställa en rättvisande redovisning för de olika delarna av verksamheten. Det blir också särskilt viktigt att kunna fastställa gemensamma kostnader och hur de ska fördelas Samverkan, samordning och styrning i staten Statens servicecenter har tagit fram och infört en standardiserad ekonomimodell. Myndighetsservice är avgiftsfinansierad med krav på full kostnads- täckning. Enligt företrädare för Statens servicecenter är fördelen med avgiftsfinansiering att det ställer krav på kostnadseffektivitet och ett kommersiellt förhållningssätt. Nackdelen är att fokus riskerar att hamna mer på intäkter och kundanslutning än på utveckling. Som vi beskrivit i tidigare avsnitt präglades Statens servicecenters verksamhet av ekonomiskt underskott . Man tvingades höja avgif- terna i samband med nödavtalet för lönetjänster 2014. har ekonomin förbättrats och man har kunnat sänka avgifterna. visar myndigheten ett positivt resultat. Tidpunkten för när myn- digheten ska nå ekonomisk balans har successivt flyttats fram och är satt till 2030. Vid anslutningen av kundmyndigheter står varje kundmyndighet för sin egen anslutningskostnad. Statens servicecenter fastställer kost- naden och meddelar kundmyndigheten tidigt i anslutningsprocessen. Statens servicecenter bygger anläggningstillgångar som kundmyndig- heterna genom avgifter motsvarande avskrivningskostnaderna betalar. Detta görs genom en avbetalningsplan och faktureringen startar efter det att kundmyndigheten har anslutits. Statens servicecenter har övervägt om man ska ha en diversifierad prissättning gentemot kundmyndigheterna. Enligt företrädare för Statens servicecenter planerar man att lansera en grundtjänst (stan- dardmodell) med ett visst pris. Därutöver ska myndigheter kunna göra tillval eller anpassningar till ett högre pris. Statens servicecenter följer Nöjd-kund-index för sina användare och har också sex referensgrupper för att fånga kundmyndigheternas behov. Små myndigheter är i regel mindre nöjda än större myndig- heter eftersom de tycker att tjänsterna blir för dyra. Detta aktualiserar frågan om avgiftsmodell och om det går att diversifiera kostnader för mindre respektive större myndigheter. Av Statens servicecenters cirka 1 400 medarbetare är cirka 20 jurister placerade vid rättsavdelningen. Inom avdelningen hanteras bl.a. alla kvalificerade rättsfrågor som uppkommer inom myndighetens verk- Samverkan, samordning och styrning i staten Inom ramen för mindre förändrings- eller utvecklingspro- cesser initieras frågor av myndighetens övriga verksamhet och kom- mer in till rättsavdelningen via ett internt ärendehanteringssystem. I större projekt ingår jurister från rättsavdelningen som projektdel- tagare och i styrgrupp. Målsättningen är att rättsliga frågor ska han- teras genom styrning och stöd för att säkerställa att verksamheten utvecklas på ett rättsligt korrekt sätt och på så vis minska hanteringen av enskilda, spridda frågor. Vissa rättsliga frågor utreddes i samband med myndighetens in- rättande men alla frågor var inte färdigutredda på grund av att man inte visste exakt hur verksamheten praktiskt skulle bedrivas. Det har exempelvis funnits en förväntan från kundmyndigheterna att Statens servicecenters roll ska likna en kommersiell leverantörs, fast det egent- ligen är fråga om en samverkan inom den juridiska personen staten. Det sistnämnda kunde enligt myndigheten ha kommunicerats tyd- ligare i utredningen som föregick myndighetens inrättande. De kon- kurrensrättsliga aspekterna ägnades inte allt för mycket uppmärk- samhet, men har inte heller varit kontroversiella. Statens servicecenter har gjort bedömningen att de tjänster som servicecentret tillhandhåller inte behöver upphandlas av kundmyn- digheterna eftersom det inte är fråga om kontrakt i upphandlings- rättslig mening. Frågan har aktualiserats , bl.a. i sam- band med att anslöts till Statens servicecenters tjänster. Den principiella frågan om upphandling togs då upp i dialog med , mot bakgrund av roll som tillsynsmyndighet enligt upphandlingsregleringen. En viktig skillnad mellan de tjänster som Statens servicecenter tillhandahåller jämfört med en ren systemleverans är att myndighetens lönetjänst, redovisningstjänst och e-handelstjänst även omfattar för- valtning och uppgraderingar av systemstödet, leverantörsstyrning, in- frastruktur och integrationsövervakning, kontinuerlig utveckling av tjänsterna från ständiga förbättringar till nya funktioner, säkerställande av tillgång till system genom upphandling, säkerhet runt leve- rans och system samt kundservice. Detta medför att den informa- tionshantering som myndigheten utför för kundmyndigheternas räk- ning inte är begränsad till ”enbart teknisk bearbetning och teknisk lagring för annans räkning”. Detta får konsekvenser för både före- komsten av allmänna handlingar och vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga inom verksamheten. Statens servicecenter har mot bak- Samverkan, samordning och styrning i staten grund av hur tjänsteleveransen ser ut inte någon mellanhandsroll i upphandlingsrättslig mening. Statens servicecenter intar rollen som personuppgiftsbiträde i sin hantering av personuppgifter för kundmyndigheternas räkning. Myn- digheten har dock börjat utreda om det överhuvudtaget är fråga om en biträdessituation. Bakgrunden till detta är att kundmyndigheterna har väldigt begränsade möjligheter att råda över personuppgiftsbe- handlingarna. Det är dessutom regeringen som formellt beslutar om anslutningen av en myndighet till Statens servicecenters tjänster. I vissa fall är det inte heller möjligt för Statens servicecenter att in- formera sina kunder om vilka säkerhetsåtgärder som vidtagits på grund av sekretess, vilket försvårar för kundmyndigheterna att utöva sitt ansvar. Samverkan kring Statens servicecenters tjänster dokumenteras i överenskommelser. Tvister löses i samverkan och kan i sista hand hänskjutas till regeringen. Detta stämmer inte helt överens med vissa kundmyndigheters syn på Statens servicecenter som en kommersiell leverantör, där det i relationen finns ett civilrättsligt avtal i botten och tvister kan tas till domstol. Statens servicecenter vill röra sig bort från denna syn på relationen eftersom man menar att det är mer gynnsamt om samverkansparterna utgår från att samverkan sker för det gemensammas bästa. Resultat och effekter har inte följts upp systematiskt , som i allt väsentligt låg till grund för att inrätta Statens servicecenter, redovisade inte någon nollmätning för hur kostnaderna för administrativa tjänster inom statsförvaltningen såg ut eller fördelade sig vid tillfället för inrättandet av myndigheten. Avsaknaden av ett uppdrag till myndigheten om en tydlig nollmät- ning för reformen har allt bidragit till svårigheter att med systematik och följa upp resultat och effekter för enskilda myndigheter samt för staten som helhet. Det har gjorts försök att beräkna möjliga besparingar genom an- slutning till Statens servicecenters tjänster, både genom minskade kostnader för upphandling av administrativa tjänster och genom per- sonalminskning inom löne- och ekonomiadministration. Vad gäller de samlade resultaten och effekterna visar bl.a. gransk- Samverkan, samordning och styrning i staten ningar att Statens servicecenter kontinuerligt har ökat kostnads- effektiviteten i sina tjänster men att det inte förefaller leda till en mot- svarande ökad andel resurser till kärnverksamheten hos kunderna. Bl.a. har det framkommit att de resurser som frigjorts genom anslut- ningen till Statens servicecenter blivit kvar inom stödverksamheten och i stället använts för att tillhandahålla stöd med högre kvalitet.