sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Den nya lagens tillämpningsområde kan därför inte utgå från de gränsövergångsställen som enligt gränskodexen finns . Dessa tar sikte endast på gränsövergångar vid yttre gräns och omfattar därmed inte några platser vid gräns mot , eller och omfattar därutöver en större mängd mindre hamnar som, enligt bedömningar som redovisas nedan, bör falla utanför den nya lagens tillämpningsområde. Ett sätt att avgränsa lagens geografiska tillämpningsområde skulle dock kunna vara att i lagen på motsvarande sätt ange de exakta plat- serna genom angivande av namn på platsen och därutöver närmare föreskriva exempelvis hur många kilometer omkring platsen lagen var tillämplig. En sådan reglering framstår dock både som alldeles för detal- jerad och för stelbent och riskerar att snabbt bli irrelevant, i vart fall i delar, när t.ex. någon internationell trafik ändrar rutt och i stället börjar gå till och från en annan destination. Vi föreslår i stället att tillämpningsområdet avgränsas genom att det i lagen definieras vilken typ av platser som ska anses utgöra gränsnära områden. De platser det är fråga om är alltså vissa typer av hamnar, flygplatser, brofästen, tågstationer och vägar i anslutning till gräns- övergångar. De områden som vi avser ska omfattas av lagens tillämpnings- område har inte endast det gemensamt att de alla utgör platser där gränsövergång kan ske. De utgör också huvudsakligen områden av en speciell karaktär i det avseendet att personer som befinner sig i sådana områden i samband med resa har anledning att förvänta sig att kunna bli föremål för olika former av kontroller. På flygplatser sker ingående säkerhetskontroller och kontroller av resehandlingar. Vid yttre gränser (och även inre) sker gräns- kontroller som innefattar både kontroll av resehandlingar, kontroll av identitet och slagningar i olika register. Kontrollen kan då även om- fatta genomsökning av bagage och till och med fordon. Resenärer har också anledning att förvänta sig att bli föremål för tullkontroll. Därutöver är det inte ovanligt att gränsövergångar och platser i närheten av sådana övervakas elektroniskt, t.ex. genom kameraöver- vakning. En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden är mot den bakgrunden att inskränkningar som sker i enskildas rörelse- frihet, kroppsliga integritet eller privatliv i sådana områden allmänt får anses vara mindre kännbara än om de skulle ske på många andra platser i landet. 14.5Samma tillämpningsområden för alla befogenheter Utredningens bedömning: Den nya lagen ska ange vilka områden som enligt lagen definieras som gränsnära områden. Dessa områden ska bestämma lagens huvudsakliga tillämpningsområde. Lagen ska föreskriva ett gemensamt tillämpningsområde för de nya befogen- heterna. Från detta görs endast ett undantag gällande kamerabevak- ning. Skälen för utredningens bedömning Den nya lagen kommer som framgått att beröra tre olika typer av befogenheter: utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning (se avsnitt 15.5 och 17.3), utökade möjligheter att göra inre utlännings- kontroller och nya befogenheter kopplade till sådana kontroller (se avsnitt 19.4) och utökade möjligheter att göra ingripanden i brotts- förebyggande syfte (se avsnitt 20.5). I fråga om dessa tre områden gör sig delvis olika hänsyn i fråga om enskildas integritet och inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter gällande. När det gäller kamerabevakning kan så vara fallet även vid olika typer av bevakning eller olika typer av behandling av insamlat material. Exempelvis är kamerabevakning genom vilken en hel video- ström samlas in allmänt sett av känsligare natur än kamerabevakning genom vilken endast fordons registreringsnummer samlas in (s.k. ANPR-teknik, Automatic Number ). Ett sätt att hantera denna problematik är att göra tillämpnings- området för den nya lagen snävt så att samtliga befogenheter med råge kan godtas inom det angivna området. Ett sådant regelverk kan dock riskera att begränsa myndigheterna i onödigt stor utsträckning och kan därutöver riskera att bli stelbent. Om ett större antal platser där gränsen kan passeras helt skulle falla utanför tillämpningsområ- det skulle det också öppna upp för kriminella aktörer att välja dessa alternativa vägar in i landet. Detta är givetvis alltid möjligt så länge inte hela gränssträckan omfattas av det nya regelverket, men risken bör minimeras i möjligaste mån. Ett system av det här slaget skulle också behöva kompletteras med en ”ventil”, dvs. en möjlighet att utvidga lagens tillämpningsområde till andra platser där det av särskilda skäl anses föreligga ett behov av de befogenheter som lagen ger. Ju snävare det huvudsakliga området definieras, desto oftare skulle behovet av att tillämpa en sådan ventil sannolikt uppstå. En för snäv definition skulle således skapa ett system som inte framstår som vare sig särskilt ändamålsenligt eller effektivt och riskerar att skapa stor osäkerhet kring var den nya lagen gäller vid varje givet tillfälle. Ett annat sätt skulle vara att skapa ett delat system, där möjlig- heten till kontroll- och tvångsåtgärder av mer ingripande natur var begränsade till endast vissa platser eller områden, medan andra befog- enheter kunde ges ett vidare tillämpningsområde. Något som särskilt övervägts är om de bestämmelser, eller delar av dessa, som vi föreslår och som gäller kamerabevakning skulle ges särskilda tillämpnings- områden. Om lagen delas upp i allt för många olika tillämpningsområden riskerar den dock att bli svåröverskådlig och svårtillämpad i den ope- rativa verksamheten. har lyft fram att de redan arbetar med ett antal olika geografiska områden där olika regelverk gäller och att sådana regelverk försvårar för tjänstemännen på fältet. Sådana farhågor har också lyfts fram från både och . Ett annat problem med flera olika tillämpningsområden inom lagen är att de olika delarna delvis är tänkta att fungera som ett system. Kamerabevakningen är exempelvis tänkt att kunna fungera som ett signalsystem för ingripanden och kontroller. Möjligheten till kamera- bevakning blir därmed inte fullt ut lika effektiv om ingripanden och kontroller inte får utföras på platsen för bevakningen. På samma sätt blir arbetet med ingripanden och kontroller inte lika effektivt om det inte bedrivs kamerabevakning på platsen. Det sagda betyder givetvis inte att det ena blir helt verkningslöst utan det andra. Ingripanden kan givetvis grundas på information från andra källor och kameror kan användas även i andra syften, t.ex. kan de förväntas ha en preventiv effekt, insamlade uppgifter kan användas som bevisning i eventuella brottsutredningar och materialet kan an- vändas i underrättelsearbete. Systemet skulle emellertid riskera att bli betydligt mindre effektivt. Som exempel kan ges den situationen att kamerabevakning skulle ske i områden där ingripanden eller kontroller enligt den nya lagen som huvudregel inte var tillåtna. lade kameramaterialet gav skäl för bedömningen att sådana befogen- heter hade behövts på en viss plats hade kamerabevakningen blivit mindre effektiv om myndigheterna i alla lägen var hänvisade enbart till de möjligheter de förfogar över . Den nya lagen hade enligt vår uppfattning i ett sådant läge i stället behövt innehålla en be- stämmelse som möjliggjorde aktivering av kontroll- och tvångsåtgär- derna genom ett särskilt beslut. Inte heller ett sådant system fram- står som särskilt effektivt och riskerar även det att skapa osäkerhet kring lagens tillämpningsområde. Den osäkerhet rörande lagens tillämpningsområde som beskrivits gäller såväl i förhållande till de tjänstemän som ska tillämpa lagen och utöva befogenheterna som de enskilda individer som kan bli föremål för bevakning, ingripanden och kontroller. Lagen blir helt enkelt mindre förutsebar för alla. För många tillämpningsområden, ventiler och beslutssteg riske- rar alltså att göra lagstiftningen komplicerad och svårtillämpad. En strävan som utredningen har är att det förslag som lämnas ska bidra till att skapa ett rättssäkert men också ett effektivt system. För båda dessa förutsättningar är det en fördel om systemet är så tydligt och enkelt som är möjligt med beaktande av såväl myndigheternas behov som enskildas integritetsintressen. Utredningen har landat i att det mest ändamålsenliga är att föreskriva ett gemensamt tillämpnings- område för de nya befogenheter som anges i lagen. Från detta görs dock ett undantag gällande kamerabevakning. De närmare skälen för detta redovisas i avsnitt 15.5.2. Det skapas också en möjlighet att utsträcka området genom en ”ventil”, se avsnitt 14.7. Utredningens förslag: Med gränsnära område ska i den nya lagen avses –flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flygplatser, –hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot ut- landet och områden i närheten av sådana hamnar, –gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar, –broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och områden i närheten av sådana förbindelser, –tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när- heten av sådana stationer, och –platser som omfattas av en föreskrift enligt en ventilbestäm- melse i lagen. Definitionen bör bygga på platstyper Som vi konstaterat ovan ska definitionen av begreppet gränsnära område i första hand utgå från de huvudsakliga infarterna i landet. Vad som förenar samtliga dessa platser är att de alla utgör platser där gränspassage kan ske, dvs. att de på ett eller annat sätt har trafik direkt mot utlandet. Som vi tidigare konstaterat skulle en förteckning över exakta platser för lagens tillämpning leda till en alltför stelbent reglering. Vår bedöm- ning är dock att lagens tillämpningsområde måste vara geografiskt begränsat och, främst av proportionalitetsskäl, inte kan omfatta hela landets gräns. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet avgränsas genom att det i lagen definieras vilken typ av platser som ska anses utgöra gränsnära områden enligt den föreslagna regleringen. De platser det är fråga om är vissa hamnar, flygplatser, brofästen, tågstationer och vägar i anslutning till gränsövergångar. Flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flygplatser Att flygplatser med internationell trafik bör omfattas av lagens defi- nition framstår i det närmaste som självklart. Det är också på bl.a. sådana platser har bedömt att det finns behov av återinförda gränskontroller vid inre gräns. De flygplatser som ska utgöra gränsnära områden ska vara sådana där två i lagen angivna kriterier är uppfyllda. Det ska på flygplatsen förekomma trafik mot utlandet. Det borde i de flesta fall inte leda till några svårigheter att bedöma när detta är fallet. Vidare ska det vara fråga om kommersiell trafik, alltså trafik som bedrivs affärsmässigt. Skälet till denna begränsning är att det inte fram- står som proportionerligt att som huvudregel göra lagens bestämmelser om tvångs- och kontrollåtgärder tillämpliga på platser där det endast sporadiskt förekommer trafik från utlandet med enskilda utländska flygplan. Hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlandet och områden i närheten av sådana hamnar Även när det kommer till större hamnar med trafik mot utlandet är det i det närmaste självklart att dessa ska omfattas av lagens tillämp- ningsområde. Även på sådana platser har bedömt att det finns behov av återinförda gränskontroller vid inre gräns. Vidare framgår av de rapporter som redovisats i kartläggningen att den inter- nationella organiserade tillgreppsbrottsligheten i stor utsträckning rör sig över gränserna med fordon via färja, bl.a. mot eller , när stöldgods ska transporteras ut ur landet. Resultaten av det myn- dighetsgemensamma arbetet mot den organiserade tillgreppsbrotts- ligheten, bl.a. TKP-samverkan (, Kust, Polis), visar också att kontroller i vissa hamnar har varit effektivt och gett resultat i form av exempelvis beslag av misstänkt stöldgods. Vad gäller hamnar kan inledningsvis konstateras att det i finns ett stort antal hamnar av olika slag och med olika typer av trafik. Någon fulltäckande överblick över mängden och typen av hamnar har utredningen inte haft möjlighet att skaffa sig. Viss ledning i fråga om vilka hamnar som huvudsakligen används vid gränspassage kan man dock få genom att studera Polismyndig- hetens föreskrifter om gränsövergångsställen (PMFS 2015:5, FAP 272-2). Föreskriften är beslutad med stöd av 8 kap. 13 § 5 utlännings- förordningen (2006:97) och anger var det ska finnas gränsövergångs- ställen enligt gränskodexen. Den tar därmed uteslutande sikte på passager över yttre gräns. Föreskriften innehåller en förteckning över orter eller platser med gränsövergångsställen. Såvitt gäller fartyg är förteckningen uppdelad i gränsövergångsställen för handels- och passa- gerarfartyg, fiskefartyg och fritidsfartyg. I den förstnämnda kategorin finns 53 orter eller platser angivna, men ett flertal av dessa omfattar flera hamnar. För fiskefartyg anges elva platser och för fritidsfartyg är antalet 40. Det framgår av föreskriften att flera av hamnarna har trafik av flera slag. Således har flera hamnar både trafik med handelsfartyg och kryssningsfartyg, men i flera fall också fiske- eller fritidsfartyg. En hamn eller en ort kan således återkomma i flera kategorier i förteck- ningen. Det kan här också nämnas att det av statistik från Trafikanalys – myndigheten som bl.a. ansvarar för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet – framgår att det är främst ett tiotal hamnar som står för av passagerartrafiken.7 Hamnområden kan i flera fall vara av en något annan karaktär än t.ex. en flygplats. Så är möjligen inte fallet om det är fråga om en något större hamn avsedd i huvudsak för kryssningsfartyg eller större passa- gerarfärjor eller en hamn avsedd endast för godshantering. Däremot är hamnar för fritidsfartyg ofta platser där personer befinner sig av andra skäl än för att resa och utgör inte sällan platser för rekreation med stränder, restauranger, strandpromenader och liknande. Samma sak kan i viss mån gälla för i vart fall mindre fiskehamnar. Sådana plat- ser är till sin natur mer känsliga ur integritetssynpunkt när det kommer till frågor om exempelvis kamerabevakning. De utgör i regel inte heller sådana platser där människor allmänt sett räknar med att bli föremål för kontroller eller ingripanden från myndigheter. , och även , har framfört att det före- kommer illegala flöden även i mindre hamnar och att det finns behov av att kunna bevaka även sådana platser för att kunna fånga dessa flöden. Utredningen ifrågasätter inte att det kan förhålla sig så, men det saknas underlag för att säga att behovet i mindre hamnar är kon- tinuerligt på det sätt som får anses gälla för större hamnar med regel- bunden gods- och passagerartrafik. Det finns således flera skäl till att begränsa den typ av hamnar som ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta har vi valt att göra genom att låta definitionen endast omfatta hamnar för kommer- siell handels- och passagerartrafik. Därmed avses trafik med handels- och passagerarfartyg som används i en affärsmässig verksamhet där gods eller passagerare transporteras. Innebörden av denna avgränsning är att de i lagen medgivna befogenheterna inte får utövas i hamnar för fritidsfartyg och fiskeriverksamhet utan denna rätt är begränsad 7Se statistiktabell Sjötrafik 2019, tabell 1, Trafikanalys. Hamnarna anges vara , , , , , , , , och , . till de hamnar där internationell passagerar- och godstrafik förekom- mer. I de fall det förekommer trafik av flera slag i ett och samma hamnområde får befogenheterna endast utövas i de delar av området där trafik av det sistnämnda slaget förekommer. Eftersom begreppet handels- och passagerarfartyg även förekom- mer i den ovan nämnda föreskriften rörande gränsövergångsställen är det viktigt att poängtera att det inte är innehållet i den föreskriften som avgör vilka hamnar som omfattas av den nya lagens tillämpnings- område. Vissa hamnar som omfattas kan sannolikt förekomma även i förteckningen i föreskriften men den nya lagen är avsedd att vara tillämplig även vid hamnar med enbart Schengenintern trafik. De områden som ska omfattas av denna definition ska vidare, på samma sätt som gäller för flygplatser, vara områden där det före- kommer trafik mot utlandet. Gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar har riksgräns på land mot och mot . Riks- gränsen på land mellan och går från i upp till Treriksröset. Denna gräns är sammanlagt och går genom mycket skiftande landskapstyper. på land mellan och går från Treriksröset ner till och ut genom samt en kort sträcka på ön i . Denna gräns är sammanlagt och följer huvudsakligen djupfårorna i , och Torneälven.8 Längs med nu nämnda landgränser går ett stort antal vägar av varierande storlek och vägtyp vilka utgör in- och utfartsleder till och från . Eftersom landgränsen går mot andra Schengenstater förekommer som huvudregel inte några gränskontroller vid dessa gränser. Det finns inte heller några gränsövergångsställen enligt gränskodexen i anslut- ning till landgränsen. Däremot har ett antal fasta tullsta- tioner, bl.a. i , , , , och . Vid tullstationen i bedrivs också fast kamerabevakning. Tull- verket har också enligt vad som tidigare anförts rätt att bedriva kon- 8Sveriges riksgränser, Lantmäteriet /sv/Om-Lantmateriet/Samverkan- med-andra/sveriges-riksgranser/. trollverksamhet med stöd av inregränslagen i anslutning till gräns- passager längs med landgränsen. Av beslagsstatistik framgår vidare att de flöden i vilka vapen och narkotika smugglas bedöms utgöras av resandeflödet i personbil och buss samt i det tunga flödet, bl.a. i lastbilar, via färja men också via fasta förbindelser (se avsnitt 12.3 och 12.4). Även de som sysslar med människohandel använder enligt de rapporter vi tagit del av i kartläggningen inte sällan bil och buss för att transportera offren till (se avsnitt 12.5). De fasta vägförbindelserna är mot denna bakgrund inte utan in- tresse när det ska slås fast vad som ska utgöra gränsnära områden i den nya lagens bemärkelse. Det har också framförts farhågor om att om inte alla gränsövergångar i vägnätet omfattas av lagens tillämp- ningsområde så kommer de kriminella aktörerna anpassa sig, ändra rörelsemönster och förflytta transporter från de större passager som kanske huvudsakligen används till andra mindre vägar som pas- serar gränsen. Eftersom det längs med landgräns mot och löper ett mycket stort antal vägar av olika storlek måste det dock noga övervägas i vilken utsträckning dessa ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Ett minimialternativ skulle vara att låta endast området i närheten av gränsövergångar vid de största vägarna utgöra gränsnära områden. Detta skulle exempelvis kunna uttryckas som en gränsövergång som utgörs av en mot utlandet. När vi övervägt sådana alternativ har det dock snabbt stått klart att en sådan avgränsning skulle göra regelverket tandlöst och med- föra olyckliga konsekvenser för myndigheternas verksamhet. Som exempel kan anföras situationen att en viss europaväg skulle kamera- bevakas och kontrolleras genom annan myndighetsnärvaro. Vid denna europaväg skulle myndigheterna ha ett antal befogenheter enligt den nya lagen. Personer som passerar denna plats skulle under vissa förut- sättningar kunna bli föremål för olika kontroller och ingripanden, t.ex. kroppsvisitation eller en inre utlänningskontroll. Endast en kortare bit ifrån europavägen går en mindre väg. Denna väg skulle inte omfattas av lagens tillämpningsområde om den inte ligger så nära att den kan anses utgöra en del av området i närheten av europavägen. På denna väg skulle myndigheterna inte ha samma be- fogenheter. Det är lätt att i den situationen se att sådana personer som vill undvika kontroll skulle välja den väg som inte är en europaväg. En sådan avgränsning framstår alltså som mycket olycklig och bör i möjligaste mån undvikas. Denna argumentation kan föras gällande samtliga vägar och givet- vis även gällande andra platser. Det finns alltid ett alternativ sätt att ta sig fram om man så önskar, särskilt om man önskar undgå myn- digheternas kontroll. Det enda sättet att helt undvika en sådan effekt är att göra regleringen heltäckande. Som vi redan konstaterat i det före- gående är det emellertid inte en godtagbar lösning ur proportionali- tetssynpunkt. har också framfört att om avgränsningen gällan- de vägar är för begränsad måste den, för att regelverket inte ska bli verkningslöst, åtföljas av en möjlighet att under vissa förutsättningar utvidga tillämpningsområdet; en möjlighet som skulle be- höva utnyttjas beträffande ett flertal platser. Inte heller en sådan lag- stiftning framstår som ändamålsenlig. Flera platser i det allmänna vägnätet utgör större gränspassager som bevakas av i vart fall mer eller mindre kontinuerligt. Som exempel kan ges de ovan nämnda tullstationerna. Långt ifrån alla platser där en väg passerar gränsen till eller utgör dock sådana platser. Vid vissa gränsövergångar finns märkning genom skyltar eller gränsrösen, men på andra platser saknas sådan märkning. Många vägar är mindre och gränsen kan i vissa fall sannolikt passeras relativt obe- märkt. Sådana mindre vägar som beskrivits skiljer sig alltså i sin karak- tär märkbart från exempelvis flygplatser, hamnar och större brofästen. På samma sätt som vi resonerat kring mindre hamnar skulle det rör- ande dessa platser kunna sägas att de till sin natur inte utgör sådana platser där människor allmänt sett räknar med att bli föremål för kon- troller eller ingripanden från myndigheter. De kan vidare ligga i när- heten av bostadsområden eller andra liknande platser som gör att de även ur den aspekten är mer integritetskänsliga till sin natur. När det gäller vägnätet finner utredningen dock skäl att göra en i viss mån annan bedömning än när det gäller hamnar. Vägnätet är till för fordonstrafik och vägarna utgör inte på samma sätt som exempelvis småbåtshamnar platser för rekreation. Över- huvudtaget utgör inte vägarna platser där människor uppehåller sig i någon större utsträckning utan platser där människor passerar kort- varigt med ett fordon. Den som framför ett fordon har alltid att räkna med att bli föremål för trafikkontroller av olika slag, t.ex. hastighets- kontroller (även genom automatisk hastighetsövervakning), körkorts- kontroller eller nykterhetskontroller. Vidare har enskilda, som fram- gått ovan, alltid att räkna med att bli föremål för tullkontroll när de passerar en gräns in till , även om detta sker på en mindre väg. Enligt vår uppfattning gör sig därmed inte samma integritetsintressen gällande för trafik på vägnätet som det kan göra för hamnar för fri- tidsfartyg, allmänna torg eller liknande. till de ovan redovisade problem som en snäv avgränsning skulle kunna föra med sig, och det behov som framför allt i ljuset av detta har lyft fram av att en större mängd vägar omfattas av lagens tillämpningsområde, kan vi inte se att de integritetsvinster som en snäv definition här skulle medföra är tillräckligt stora. Det kan här särskilt framhållas att utredningens uppdrag inte endast är att in- föra lagändringar för att kompensera för en avskaffad gränskontroll vid inre gräns utan i ett bredare perspektiv tar sikte på bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet. I det avseendet kan även bevak- ning eller kartläggning av enstaka rörelser vara av intresse och insam- ling av sådana uppgifter t.ex. visa sig betydelsefulla vid utredning om brott och leda till viktiga nya upptäckter. Lagen bör därför göras tillämplig över vägnätet i stort vid platser där vägen korsar gräns. Lagen bör dock i huvudsak vara tillämp- lig på allmänna vägar och inte på enskilda vägar eller mindre leder, t.ex. skoterleder, i den mån sådana går över en gräns.