sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Utredningen har inga invändningar mot hur nuvarande utformning av uppföljningarna ser ut. En begränsning av varaktighetskravet till t.ex. , och som närmre skulle samman- falla med tidpunkten för uppföljningen av den försäkrades arbets- förmåga, skulle enligt utredningens uppfattning och behöva ställa betydligt högre krav på dessa uppföljningar, t.ex. genom att en ny arbetsförmågebedömning skulle genomföras. En sådan lösning före- faller emellertid inte vara realistisk eller görbar och det kan alltså Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag konstateras att regelverket kring uppföljning av arbetsförmåga har gått i motsatt riktning, mot en mindre omfattande uppföljning där det i praktiken endast är de fall där det finns tydliga signaler på att den försäkrades arbetsförmåga har förändrats som blir föremål för eventuell omprövning av sjukersättningen. 8.2.4Varaktighetsprognosen ska maximalt omfatta tid fram till tidpunkten då sjukersättning som längst kan utbetalas Enligt utredningens bedömning bör den bortre tidsgränsen för pro- gnosen om all överskådlig framtid vara den tidpunkt då den försäk- rade som längst kan beviljas sjukersättning. är denna tidpunkt till och med månaden före den månad då han eller hon fyller 65 år.10 I och med kommande förändringarna av den allmänna pensionsåldern föreslås denna tidpunkt ändras och följa med pen- sionsåldern. Enligt nuvarande rättsläge kan sjukersättning beviljas endast om den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt för all överskådlig framtid. Det finns här ingen koppling till pensionsåldern, utan bedömningen ska göras från tidpunkten som ansökan avser och bedömningen kan gå bortom den tidpunkt när den försäkrade uppnår ålder för ålders- pension och kan få utbetalning av sjukersättning. Denna ordning är problematisk. Det är visserligen i linje med att försäkringen ska vara medicinskt renodlad och att hänsyn inte får tas till andra faktorer som exempelvis ålder. Inom ramen för utred- ningens direktiv finns uppdraget att utreda frågan om sjukersättning för äldre i förvärvsarbetande ålder. I avsnitt 7.4 föreslår utredningen vissa förändringar för dessa försäkrade. Mot denna bakgrund kommer sjukersättningen att innehålla vissa undantag för äldre försäkrade och principen om medicinsk renodling utan hänsyn till andra faktorer kommer inte att vara strikt rådande. Denna föreslagna förändring blir således aktuell främst för äldre försäkrade i förvärvsarbetande ålder. Avsikten är att enskilda inte ska nekas sjukersättning på grunden att arbetsförmågan inte bedöms nedsatt över perioden som går bortom tidpunkten för ålderspension när frågan om sjukersättning är aktuell. 1033 kap. 16 § SFB. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Förslaget är nära sammanlänkat med kravet på uttömda rehabiliter- ingsåtgärder. Utredningen föreslår här att rehabiliteringsåtgärder som förväntas ge arbetsförmågan åter först efter sista tidpunkten då sjuk- ersättning kan utges inte ska beaktas. Detta förslag finns i avsnitt 8.3.3. 8.2.5Förslag om ett nytt, tydligare varaktighetsbegrepp Utredningen har mot bakgrund av vad som anförts ovan övervägt olika alternativ när det gäller varaktighetsbegreppet. Ett alternativ är att behålla de begrepp som finns i det befintliga regelverket. Inne- börden av dessa begrepp skulle kunna förtydligas. Ett annat alterna- tiv är att ersätta det nuvarande begreppet ”stadigvarande” med ett nytt, mer beskrivande begrepp. Ett tredje alternativ vore att kodifiera den något mer beskrivande förklaring av begreppet stadigvarande som används i förarbetena – dvs. all överskådlig framtid. Ett av problemen med det nuvarande begreppet stadigvarande är att ordet kan anses ha många betydelser och det är svårt att sätta fingret på den faktiska innebörden. För den som endast läser lag- texten – såsom en försäkrad eller läkare som inte har tid eller kunskap att sätta sig in i författningskommentarer i förarbetena eller dom- stolspraxis – är det detta begrepp man möts av. Typiska synonymer till begreppet betonar det bestående; att något är stadigvarande innebär att det är permanent, bestående, utan avbrott eller fast, oav- bruten. Det kan således sägas finnas viss diskrepans mellan begreppet och den något mer preciserade innebörden ”all överskådlig framtid” som används i förarbetena. Det kan vidare konstateras att betydelsen all överskådlig framtid har kommit att bli dominerade när sjukersätt- ning ska prövas och varaktighetsbegreppet beskrivas. Detta gäller såväl beslut, som utredningen har sett i den akt- granskning som genomförts, men också i rättspraxis. Det förefaller härmed också finnas ett behov av att vid prövningen definiera och precisera begreppet stadigvarande; ordet i sig är inte tillräckligt precist. Utredningen har i problemanalysen vidare kunnat konstatera att det är svårt att avgöra hur lång tidsrymd som ligger i begreppet stadig- varande. Enligt förarbetena innebär det all överskådlig framtid. I rättspraxis har främst förtydligats vad begreppet inte innebär, fram- för allt att det inte är fråga om någon ”permanent” nedsättning och att stadigvarande inte innebär livslångt eller till pension. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag ningen har redogjort för tolkades begreppet inledningsvis som att betyda just permanent. Först genom rättspraxis från HFD ändrades tillämpningen. Utredningen menar mot denna bakgrund att begreppet stadigvar- ande får anses mindre lämpligt utifrån hur prognosen vid varaktig- hetsbedömningen faktiskt ska och måste göras. Det finns anledning att lägga betoningen vid överskådligheten. Det finns sammantaget starka skäl för att begreppet stadigvarande bör ersättas av ett nytt, tydligare begrepp. Utredningen föreslår be- greppet ”överskådlig tid”. Därmed uppnås flera syften. Det kommer tydligare att framgå att betoningen ska ligga på överskådligheten i prognosen. Det ska vara fråga om en nedsättning av arbetsförmågan som kan förväntas bestå , och inte någon oöver- skådlig tid. Överskådlig tid säger inget om nedsättningens längd , utan om vilken prognos som sjukvården, baserat på vetenskap och beprövad erfarenhet, kan göra i det enskilda fallet. I och med detta framgår också med önskvärd tydlighet att det inte ställs upp något krav på att nedsättningen av arbetsförmågan måste vara permanent eller kvarstå fram till pension för att ersättning ska kunna beviljas. Därmed minskar också riskerna för missuppfattningar kring progno- sens längd. Begreppet överskådlig tid kopplar vidare bedömningen till ett subjekt; det är inte bara fråga om en svårdefinierad passiv tids- rymd utan om en prognosbedömning som faktiskt ska göras av någon. Detta subjekt utgörs typiskt sett av läkaren som gör en medicinsk prognosbedömning, men också av den beslutsfattare på Försäkrings- kassan som gör den försäkringsjuridiska bedömningen. Detta för- stärker enligt utredningen kopplingen till behovet av en konkret, verklighetsbaserad bedömning. Begreppet kan vidare sägas ha stöd redan i befintlig rättspraxis. HFD uttalade i rättsfallet HFD 2019 ref. 48 att nuvarande reglering ”innebär att en prövning ska göras av om den försäkrade till följd av sjukdom, helt eller delvis, inte inom överskådlig tid kan försörja sig genom arbete eller om denne i stället, helt eller delvis, ska betraktas som arbetslös, varvid andra ersättningssystem kan aktualiseras”. Rent språkligt kan ”överskådlig tid” läsas som vad läkarvetenskapen kan säga i det enskilda fallet. Begreppet kan språkligt anses innebära en uppmjukning jämfört med såväl begreppet stadigvarande som det tidigare begreppet varaktigt som båda betonar nedsättningens lång- varighet. som detta nya begrepp föreslås bör därför be- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag tonas att kravet på att arbetsförmågans nedsättning ska vara långvarig kvarstår. Kopplingen till den nuvarande, i tillämpning och rättspraxis etablerade, beskrivningen från förarbetena att arbetsförmågan ska vara nedsatt under all överskådlig framtid är vidare avsiktlig och be- greppet utgår från de befintliga förarbetena. Genom förslaget om in- förande av begreppet överskådlig tid menar utredningen att det finns förutsättningar för att tillämpningen ska bli enklare och mer ända- målsenlig. Med överskådlig tid ska förstås så långt som en försäkringsmedi- cinsk prognos av den nedsatta arbetsförmågan kan göras, som perioden är överblickbar. Mot denna bakgrund menar ut- redningen också att det därför inte torde finnas något behov av till- lägget ”all” i begreppet. Likaså avser den överskådliga tiden en fram- åtblickande prognos varför prefixet ”fram-” också är överflödigt. 8.3Justeringar och förtydliganden av kravet på uttömda rehabiliteringsmöjligheter Utredningens förslag: För rätt till sjukersättning får det inte finnas några rehabiliteringsåtgärder som kan förväntas medföra att den försäkrade återfår arbetsförmågan. Även åtgärder som kan antas medföra att en försäkrad får arbetsförmåga ska beaktas för för- säkrade som aldrig har haft någon arbetsförmåga. Vid denna be- dömning ska vidare endast beaktas sådana rehabiliteringsåtgärder som innebär att den försäkrade bedöms få eller återfå arbetsför- måga före den tidpunkt då sjukersättning kan betalas ut. En justering ska göras av vilken nivå på arbetsförmågan som den försäkrade kan förväntas återfå för att ansökan om sjukersätt- ning ska kunna avslås på denna grund. I stället för att den försäk- rade ska bedömas kunna återfå någon arbetsförmåga ska det krävas att han eller hon får eller återfår arbetsförmåga motsvarande det arbetsutbud han eller hon hade före den tidpunkt som ansökan avser för att sjukersättning ska kunna nekas på denna grund. Avseende beviskravet för bedömningen av om det finns åter- stående rehabiliteringsmöjligheter som kan ge eller återge den försäkrade arbetsförmåga är det för att sjukersättning ska kunna beviljas tillräckligt att det kan antas att det inte finns sådana reha- biliteringsmöjligheter. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Skälen för utredningens förslag: Centralt i bedömningen av om den försäkrade ska beviljas sjukersättning är enligt nuvarande regelverk om rehabiliteringsmöjligheter av medicinsk eller arbetslivsinriktad karaktär kan antas leda till att den försäkrade kan antas återfå någon arbetsförmåga, eller om sådan rehabilitering bedöms vara uttömd. Denna bedömning blir även fortsättningsvis central för frågan om ersättning men kommer sannolikt att få en ännu större betydelse mot bakgrund av utredningens övriga förslag om ett förändrat arbets- marknadsbegrepp med en harmonisering av arbetsförmågebegreppet med det som gäller för prövningen av rätt till sjukpenning. Frågan om bedömning av uttömd rehabilitering blir då tillsammans med varaktig- hetskriteriet den viktigaste skiljelinjen mellan ersättningstyperna. Vid prövning av rätt till sjukersättning ingår rehabiliteringen som ett naturligt led i bedömningen av arbetsförmågan. Utgångspunkten bör vara att en sjuk eller skadad person återvinner hälsa och arbets- förmåga genom olika typer av insatser och inte att försörjningen till- godoses genom ersättning från socialförsäkringssystemet. Utredningen avser inte att förändra denna utgångspunkt. Det är också viktigt att betona att de rehabiliteringsmöjligheter som avses består i såväl medi- cinsk rehabilitering (såsom behandling, medicinering, sjukgymnastisk etc.) som arbetslivsinriktad rehabilitering (exempelvis arbetsträning, arbetshjälpmedel eller olika former av insatser i bl.a. Arbetsförmed- lingens regi). I detta är ingen förändring avsedd. har framfört uppfattningen att det inte är kravet på att rehabiliteringsmöjligheterna ska bedömas vara uttömda som är anledningen till att allt färre beviljas sjukersättning och att detta kriterium inte utgör ett problem vid tillämpningen av försäkringen.11 Utredningen kan emellertid konstatera att detta san- nolikt kan ha sin förklaring i att avslagsbesluten i så hög utsträckning grundas på arbetsförmågekriteriet, dvs. att de försäkrade för bedömningen inte bedöms ha nedsatt arbetsförmåga i ett förvärvsarbete med minst en fjärdedel.12 Eftersom den stora majo- riteten av besluten avslås redan på denna grund, det första steget i ”bedömningskedja”, blir frågan om den stadig- varande nedsättningen och uttömd rehabilitering mindre relevant. Med ett upplättat arbetsmarknadskriterium kommer däremot frågan om uttömda rehabiliteringsmöjligheter med stor sannolikhet att ta 11Se (2017), skrivelse till regeringen, s. 10 f. 12Se bl.a. avsnitt 7.3.4 och bilaga 3. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag större plats i bedömningen av rätt till sjukersättning. Fler försäkrade kommer sannolikt att bedömas ha nedsatt arbetsförmåga när de be- döms mot normalt förekommande arbeten i stället för mot alla för- värvsarbeten. I de fallen blir det relevant att ställa frågan om rehabili- teringsåtgärder skulle kunna återställa arbetsförmågan i sådant arbete och i så fall till vilken del. Det är därför rimligt att anta att rehabili- teringsfrågan kommer att bli viktigare och spela större roll i den fak- tiska tillämpningen. Med detta sagt finns skäl att se över vissa frågor om rehabiliter- ingsåtgärder. Det gäller särskilt frågan om rehabiliteringsåtgärder som kan förväntas få effekt först i samband med eller efter det att den försäkrade till följd av uppnådd ålder inte längre har rätt till sjuk- ersättning. 8.3.1Det ska inte finnas några återstående rehabiliteringsmöjligheter – men sådana behöver inte faktiskt ha vidtagits Av gällande regelverk framgår att alla rehabiliteringsmöjligheter som bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsför- måga ska vara uttömda för att rätt till sjukersättning ska finnas. I nu- varande lagtext eller förarbetena ställs inte något krav på faktiskt genomförda rehabiliteringsåtgärder. I rättspraxis, HFD 2011 ref. 63 I m.fl., har också slagits fast att någon rehabiliteringsåtgärd inte rent faktiskt behöver ha vidtagits. Det finns således inte i nuvarande regel- verk något krav på några genomförda rehabiliteringsåtgärder. Med detta sagt finns ändå vissa problem med begreppet ”uttömda”. Formuleringen förekommer inte i lagtexten i den aktuella bestäm- melsen, men väl i förarbetena, rättspraxis och dokument och mallar för läkarutlåtanden.13 Utredningen kan vidare konstatera att det finns vissa tecken på att det har skett en utveckling hos , men även i kammarrättspraxis, där det i många fall i praktiken uppställs krav på genomförda rehabiliteringsinsatser för att dessa ska anses vara uttömda.14 Detta menar utredningen 13Se t.ex. prop. 2007/08:136, HFD 2019 ref. 69 eller mall för läkarutlåtande för sjukersättning. 14Se t.ex. utredningens aktgranskning av sjukersättningsärenden i bilaga 3 och t.ex. Kammar- rätten i i mål nr 3561-19. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag utgör en utveckling som alltså inte är i linje med rättspraxis från HFD och som inte heller har stöd i lag eller förarbeten. Ett krav på att rehabiliteringsmöjligheter ska vara uttömda kan lätt uppfattas som att det då krävs att alla möjligheter också ska ha prövats i praktiken, vilket alltså inte kan anses vare sig avsett eller gör- bart. Ett annat problem med begreppet är att det kan ge signaler om att ett (för) högt beviskrav ska uppställas för bedömningen, såsom att det ska ”uteslutas” att det finns rehabiliteringsmöjligheter som kan återge den försäkrade arbetsförmågan. Som har konstaterats i avsnitt 7.8 finns inte stöd för att ett sådant krav ska kunna uppställas. En annan sak är att resultatet från genomförda rehabiliterings- insatser av medicinsk eller arbetslivsinriktad natur kan ha bevisvärde i frågan om ytterligare sådana kan bedömas medföra att den försäk- rade kan komma att återfå arbetsförmågan, eller att genomförande av sådana åtgärder kan vara behövligt för att göra en rimlig bedöm- ning av om arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt.15 Utredningen menar mot denna bakgrund att det bör förtydligas att något krav på faktiskt genomförd eller uttömd rehabilitering inte ställs. Begreppet uttömda bör mot denna bakgrund också ersättas. Avgörande för rätt till sjukersättning ska vara att det inte bedöms finnas återstående rehabiliteringsmöjligheter som kan förväntas med- föra att den försäkrade återfår arbetsförmågan. Någon förändring i sak är inte avsedd i denna fråga. 8.3.2Det ska vara fråga om rehabiliteringsmöjligheter som faktiskt kan förväntas leda till ökad arbetsförmåga Om bedömer att det finns ytterligare åtgärder att ta till som kan göra det möjligt att den försäkrade återfår arbetsför- måga är det viktigt att det även framgår i beslutet vilka dessa åtgärder är och varför de bedöms kunna leda till att den försäkrade får eller återfår arbetsförmåga till följd av åtgärderna. Det räcker således inte med att i allmänna ordalag påstår att alla rehabili- teringsmöjligheter inte är uttömda. Om myndigheten efter sådan ut- redning kommer fram till att fortsatta rehabiliteringsinsatser inte skulle leda till en förbättrad arbetsförmåga inom överskådlig tid, kan sjuk- ersättning beviljas. 15Se t.ex. Kammarrätten i i mål nr 1432-20. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Utredningen vill med detta förtydliga att det endast är sådana rehabiliteringsåtgärder som bedöms kunna leda till att den försäk- rade återfår arbetsförmågan som ska bedömas vara uttömda. Detta framgår visserligen redan av tidigare förarbeten och rättspraxis men tillämpningen uppvisar emellanåt brister. Det räcker alltså inte att konstatera att exempelvis medicinsk planering eller behandling pågår för att en ansökan om sjukersättning ska avslås; måste också utreda huruvida denna behandling eller rehabilitering faktiskt bedöms kunna leda till att den enskilde återfår arbetsförmåga och om prognosen för detta är sannolik (se avsnitt 7.3.6 om bevis- kravet för bedömningen). Inte heller kan sjukersättning avslås på grunden att medicinsk rehabilitering pågår som endast avser att motverka försämring, eller med syfte att förbättra den försäkrades allmänna livskvalitet. Eftersom det alltid ska ske en individuell bedömning av rätten till ersättning är det ofta inte heller tillräckligt att dra generella slutsatser. Detta har också slagits fast av HFD (se t.ex. HFD 2013 ref. 60). I dessa bedömningar bör utöver behandlande läkare också försäkringsmedi- cinsk rådgivare () ha en viktig roll. En FMR:s uppgift är bl.a. att analysera den medicinska informationen i ett ärende. Där ingår bl.a. att bedöma om sådan medicinsk information visar att det åter- står några medicinska rehabiliteringsåtgärder, eller om några sådana åtgärder borde sättas i. En slutsats utifrån de beslut som utredningen har granskat inom ramen för den aktstudie som genomförts är att FMR har hörts betydligt oftare i beslut om bifall eller utbyte av sjuk- penning till sjukersättning jämfört med beslut om avslag på ansökan om sjukersättning. Det går inte att dra några långtgående slutsatser av detta, men det kan utgöra ett tecken på att fler ansökningar skulle bifallas om FMR hördes oftare, då det i dessa fall oftare har gjorts en gedigen utredning av om det faktiskt återstår rimliga åtgärder som skulle kunna medföra att den försäkrade återfår arbetsförmåga, eller om rehabiliteringsmöjligheterna faktiskt är uttömda. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag 8.3.3Rehabiliteringsåtgärder som kan antas leda till att den försäkrade får eller återfår arbetsförmåga först efter tidpunkten då sjukersättning som längst kan betalas ut ska inte beaktas Sjukersättning kan enligt nuvarande regelverk som längst lämnas till och med månaden före den månad då den försäkrade fyller 65 år.16 Ersättningen kan – till skillnad från t.ex. sjukpenning – därmed endast betalas ut till den tidpunkt då den försäkrade som tidigast kan ta ut garantipension. är denna gräns satt till månaden före det att den försäkrade fyller . har dock beslutat att en rikt- ålder ska införas i pensionssystemet. Avsikten är att riktåldern ska styra de pensionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsade trygghetssystem, däribland sjukersättningen. I takt med att riktåldern för allmän pension höjs föreslås även gränsen för när sjukersättning ska kunna utbetalas att höjas. Gällande regelverk för rätten till sjukersättning tar ingen hänsyn till ålder. Också enligt rättspraxis från HFD står det klart att det vid prövningen av rätt till sjukersättning inte ska bortses från rehabiliter- ingsåtgärder av det skälet att de bedöms kunna förbättra arbetsför- mågan först efter det att den försäkrade har fyllt . HFD uttalade i det aktuella rättsfallet, HFD 2019 ref. 69, bl.a. att det mot bakgrund av att sjukersättning endast kan utgå till den månad som den försäk- rade fyller kan förefalla naturligt att prövningen av arbetsför- mågan ska begränsas till den tid som sjukersättning kan lämnas och att man ska bortse från rehabiliteringsmöjligheter som visserligen kan leda till att arbetsförmåga återfås, men där detta kan beräknas ske först efter 65-årsdagen. HFD anförde emellertid vidare att en sådan ordning skulle inne- bära att en försäkrad som närmar sig pensionsåldern bedöms annor- lunda än en yngre person. Äldre personer skulle då kunna ha rätt till sjukersättning när de drabbas av sådana sjukdomstillstånd där det finns goda möjligheter till rehabilitering, men dessa åtgärder tar eller kan påbörjas först . Det framgår av förarbeten och praxis att prövningen av om en försäkrads arbetsförmåga är nedsatt ska göras med utgångspunkt i den försäkrades sjukdom och att annat än de medicinska faktorerna – såsom exempelvis den försäkrades ålder – inte ska beaktas. Detta innebär, enligt HFD:s slutsatser, att 1633 kap. 16 § SFB. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag man vid prövningen inte ska bortse från rehabiliteringsåtgärder av det skälet att de bedöms kunna förbättra arbetsförmågan först efter det att den försäkrade har fyllt . Enligt nuvarande regelverk finns vid bedömningen av den försäk- rades arbetsförmåga och rätt till sjukersättning ingen möjlighet att ta hänsyn till den försäkrades ålder. En ansökan om sjukersättning kan avslås på grund av att rehabiliteringsmöjligheterna inte bedöms vara uttömda innan omskolning prövats, trots att den nödvändiga omskolningen kommer att vara slutförd före 65-årsdagen eller ännu . Denna ordning framstår enligt utredningens upp- fattning inte som vare sig ändamålsenlig eller rimlig, oavsett om man betraktar ordningen från individens eller samhällets perspektiv. HFD har mot bakgrund av de uttalade principen att hänsyn till ålder eller andra icke medicinska faktorer inte får tas varit förhind- rade att begränsa perioden för rehabiliteringsåtgärder till tidpunkten då den försäkrade fyller . Utifrån detta perspektiv är domen korrekt. anger HFD att det kan förefalla naturligt att pröv- ningen av arbetsförmågan ska begränsas till den tid som sjukersättning kan lämnas och att man också ska bortse från rehabiliteringsmöjlig- heter som visserligen kan leda till att arbetsförmåga återfås, men där detta kan beräknas ske först efter 65-årsdagen. HFD:s avgörande kan därmed enligt utredningens uppfattning också läsas som att ett avgrän- sade till ersättningens bortersta gräns egentligen är rimlig och ända- målsenlig, men förhindras av avsaknaden av undantag i regelverket Utredningen är av uppfattningen att en naturlig gräns för hur långt en bedömning för rätten till en ersättning ska sträcka sig är gränsen för hur länge denna ersättning som längst kan utbetalas. Det fram- står inte heller som fruktbart att beakta rehabiliteringsåtgärder, när dessa bedöms få effekt först efter att den försäkrade har nått gränsen för att kunna beviljas ersättningen. Frågan utgör också en del av dis- kussionen om omställning och vilka krav som rimligen bör och kan ställas på olika personer. Det följer vidare per automatik av denna bedömning att arbetsförmågan bedöms vara nedsatt så långt som er- sättning är möjlig att utge.