sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kunna ligga till grund för ett ställningstagande i frågan om hur den framtida tillsynen på området bör struktureras men att det inte ligger i utredningens uppdrag att lämna förslag om en ny till- synsstruktur. I detta avseende leder således inte utredningens över- väganden till några konsekvenser som ska beaktas i konsekvens- analysen. Däremot ska utredningen utifrån en genomgripande analys av den befintliga tillsynsstrukturen och med utgångspunkt i denna lämna de författningsförslag som krävs för att förbättra penningtvätts- lagens funktionssätt. I denna del lämnar utredningen ett par förslag som rör den tillsyn som länsstyrelserna bedriver. Utredningen före- slår i detta avseende att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för verk- samhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn att periodiskt eller på begäran lämna dels vissa uppgifter som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheterna ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med verksamhetsutövaren, dels uppgifter om den som har ett kvali- ficerat innehav av andelar i den juridiska personen1. Vidare lämnar utredningen inom ramen för den tredje delen av uppdraget några förslag som syftar till att bl.a. förbättra kvaliteten i register över verkliga huvudmän. Det handlar om att en anmälan av uppgifter om verklig huvudman i regel ska göras sam- tidigt som en anmälan om registrering av en juridisk person. Vidare föreslår utredningen att det ska införas en skyldighet att bekräfta uppgifter i registret över verkliga huvudmän. Slutligen före- slår utredningen att det ska klargöras att det vid anmälan till Bolags- 1Förslaget i den senare delen omfattar dock inte verksamhetsutövare som driver verksamhet enligt pantbankslagen (1 kap. 2 § första stycket 16 penningtvättslagen). verket av misstanke om felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvudmän ska lämnas nödvändiga uppgifter om de omständigheter som ligger till grund för anmälan. Enligt kommittédirektiven ska utredningen bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av medlemskap i . Därutöver ska utredningen, i före- kommande fall, presentera en analys av de samhällsekonomiska kon- sekvenserna och fördelningskonsekvenserna av förslagen. I det ingår att bedöma förslagens effekter för myndigheterna, t.ex. avseende admi- nistrativ börda. Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för enskilda, för företagen och för myndigheterna (inbegripet eventuella konsekvenser för anställda vid myndigheterna). Om förslagen inne- bär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten ska förslag till finansiering lämnas. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism har till största del EU-rättslig grund. Det fjärde penningtvätts- direktivet är ett minimidirektiv. Medlemsstaterna får alltså införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direk- tivet, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstämmelse med deras förpliktelser enligt unionsrätten (artikel 5). Direktivet hindrar inte heller att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser på om- råden som inte regleras av direktivet. Enligt artikel 4.1 ska medlems- staterna, i enlighet med den riskbaserade metoden, se till att tillämp- ningsområdet för direktivet helt eller delvis utvidgas till att omfatta andra yrken och företagskategorier än verksamhetsutövare, om de bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism. Ett av utredningens förslag innebär att undantaget från tystnads- plikten i 4 kap. 9 § andra stycket 4 penningtvättslagen ska utvidgas i vissa avseenden. Tystnadsplikten och undantagen från tystnadsplikten i nämnda bestämmelse genomför i huvudsak artikel 39 i fjärde pen- ningtvättsdirektivet. Eftersom direktivet är ett minimidirektiv finns det inget hinder mot att ytterligare utvidga undantagen från tystnads- plikten (se vidare avsnitt 16.2.1). Utredningens förslag i denna del är således förenligt med . Det saknas i reglering om särskilt beslutad samverkan för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns emellertid inte något i som hindrar en sådan möj- lighet till samverkan. Förslaget är således förenligt med . Genom förslagen i kapitel 17 om en underrättelse- respektive upp- giftsskyldighet för några kategorier av företag som inte är verksam- hetsutövare åläggs dessa vissa men begränsade uppgifter när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Någon motsvarighet finns inte i men det finns inte heller något i som hindrar en sådan reglering. I vart fall en del av de kategorier av företag som omfattas av förslaget får anses bedriva verksamhet som med särskilt stor sannolikhet används för penning- tvätt eller finansiering av terrorism (se artikel 4.1 i fjärde penning- tvättsdirektivet). Mot bakgrund av medlemsstaternas skyldigheter att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism som bl.a. kommer till uttryck i fjärde penningtvättsdirektivet anser utredningen att den föreslagna regleringen är förenlig med . Även utredningens förslag i övrigt är förenliga med . Genom utredningens förslag som möjliggör ett ökat informations- utbyte i flera olika situationer och bidrar till att underlätta länsstyrel- sernas tillsynsarbete och till att förbättra kvaliteten i register över verkliga huvudmän ges myndigheter och enskilda aktörer bättre verktyg för att förebygga, förhindra, utreda och lagföra penning- tvätt. Förhoppningen är inte minst att förslagen ska kunna bidra till att mer avancerade penningtvättsupplägg och i förlängningen annan grov eller organiserad brottslighet kan upptäckas, utredas och lag- föras i högre grad än vad som sker . Ett exempel på hur informationsutbytet kan effektiviseras och i övrigt förbättras är att Finanspolisen och övriga myndigheter som ingår i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism inom ramen för en särskilt beslutad samverkan kommer att kunna samla flera verksamhetsutövare. På så sätt kommer de att i större utsträckning än vad som är möjligt kunna dela uppgifter som annars omfattas av sekretess med verksamhetsutövarna. Även verksamhetsutövare kommer att sinsemellan kunna utbyta uppgifter som annars omfattas av tystnadsplikt. Inte sällan sker trans- aktioner som innefattar penningtvätt eller finansiering av terrorism i realtid och det finns därför ett behov av skyndsamt agerande. För- utsättningarna för ett skyndsamt agerande kommer att öka med möjligheten att besluta om en särskilt beslutad samverkan men även med utredningens förslag om att ytterligare aktörer med tillgång till mer samlad information på begäran ska lämna denna till Finanspolisen och Säkerhetspolisen. Förslaget om en underrättelseskyldighet även för vissa aktörer som inte är verksamhetsutövare kan också ha en sådan effekt. Utredningens förslag bedöms därmed öka möjligheterna att bl.a. stoppa transaktioner, besluta om dispositionsförbud och för- verka brottsvinster. Det ger en positiv effekt för samhället främst eftersom de kriminella inte kan använda sina vinster från brott till att begå fler brott, samt på tryggheten i samhället i stort av samma anledning. Vidare skulle de förbättrade förutsättningarna för att besluta om förverkande i viss mån ge upphov till intäkter för staten. Förslaget om en särskilt beslutad samverkan kommer även att kunna öppna upp för ökat informationsutbyte av annat slag, t.ex. i syfte att säkerställa att tillsynsmyndigheterna uppmärksammas på verksam- hetsutövare som ska stå under tillsyn men som har underlåtit att anmäla eller registrera sin verksamhet. Härigenom kommer möjligheterna att bedriva tillsyn givetvis förbättras. Det skulle i förlängningen kunna innebära en ökad efterlevnad av penningtvättslagen och i vissa fall att oseriösa verksamhetsutövare tvingas upphöra med sin verksamhet. I sin tur medför det att det blir svårare att utnyttja verksamhets- utövare för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utredningen har valt att delar av det ökade informationsutbytet ska ske inom ramen för en särskilt beslutad samverkan framför allt eftersom det finns ett behov av avgränsning, bl.a. för att säkerställa att intrånget i den personliga integriteten inte blir för stort. Genom den valda ordningen skickas dock även en tydlig signal om värdet av samarbete och samverkan på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta kan bidra till en ökad förståelse för respektive aktörs förutsättningar och utmaningar och i förläng- ningen en effektivare samverkan även utanför en särskilt beslutad samverkan. Som framgått (se avsnitt 14.4.2 och 15.4.1 samt bilaga 7) har utred- ningen övervägt olika alternativ till sekretessgenombrott. Utredningen har valt en uttrycklig uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen i stället för en bestämmelse som skulle innebära att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet eller enskild i de fall som närmare regleras i penningtvättslagen. Även om det i den praktiska tillämpningen sannolikt inte skulle spela så stor roll vilken konstruktion som väljs bedömer utredningen att en uttrycklig upp- giftsskyldighet har ett viktigt symbolvärde. Härigenom understryks vikten av att informationsutbyte faktiskt sker när det finns förutsätt- ningar för det. Vidare bör konstruktionen, med en tydlig och klar pre- sumtion för att uppgifter ska lämnas, i vart fall i viss mån kunna bidra till att förekomma att det uppstår en osäkerhet i det enskilda fallet om det är möjligt att lämna uppgifter. I förlängningen kan detta bidra till en effektivare bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Penningtvätt utgör en länk i en brottskedja. Genom insatser som syftar till att försvåra penningtvätt eller till att lättare upptäcka och lagföra företeelsen kan den förväntade lönsamheten begränsas i hela kedjan och därigenom, förhoppningsvis, minska brottsligheten. Detta gäller också i fråga om finansiering av terrorism även om motiv och tillvägagångssätt i vissa avseenden är annorlunda. Minskad brottslig- het genom en effektivare bekämpning av illegal penninghantering och finansiering av terrorism skapar samhälleliga välfärdsvinster i form av ökad trygghet och en ökad tilltro till det offentliga och till samhället i stort. Effektiv bekämpning av organiserad ekonomisk brottslighet kan också ha en allmänpreventiv effekt och höja den all- männa skattemoralen (se prop. 2016/17:173 s. 500). Vidare skulle möjligheten att undandra inkomster från beskattning kunna minska. Utredningens förslag kan således medföra samhällsekonomiska vinster genom såväl sänkta kostnader för staten som ökade skatteintäkter. En effektiv bekämpning av penningtvätt i innebär också att blir mindre attraktivt som destination för kapitalflykt från länder med hög korruption. Ett land som är öppet för den typen av finansiella flöden riskerar att utnyttjas och påverkas i negativ rikt- ning (se vidare angående denna problematik i avsnitt 3.1 och 9.2). Att bekämpa penningtvätt är därför även viktigt utifrån den natio- Utredningens förslag har därför potential att förbättra förutsättningarna för även på detta område. är ett land som är beroende av en nära ekonomisk och finansiell sammankoppling med andra länder och som konkurrerar med hög kunskap, hög produktivitet och hög integritet (se samma prop. s. 500). Vilka åtgärder svenska myndigheter och enskilda aktörer vidtar för att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terro- rism kan påverka hur omvärlden betraktar det svenska samhället i stort och de enskilda aktörerna som verkar här. är också före- mål för återkommande utvärderingar av flertalet internationella organisationer i detta sammanhang. Därför finns det skäl att särskilt lyfta förslaget om en särskilt beslutad samverkan. Inom ramen för en sådan ska det gälla en regelrätt uppgiftsskyldighet mellan myndig- heter, mellan myndigheter och verksamhetsutövare och verksamhets- utövare sinsemellan. Förslaget är inte begränsat till att omfatta endast vissa myndigheter eller kategorier av verksamhetsutövare utan inklu- derar samtliga myndigheter med uppgifter på området mot penning- tvätt och finansiering av terrorism och samtliga verksamhetsutövare. Vidare överlåts helt åt de deltagande aktörerna att bestämma for- merna för en samverkan. Enligt utredningens bedömning innebär bl.a. dessa omständigheter att den föreslagna ordningen i många avseen- den står sig väl i förhållande till de metoder i andra länder som utredningen har undersökt. Inte minst utredningens förslag i denna del bör därför bidra till att upprätthålla och stärka förtroendet för att är ett land som vidtar effektiva åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta bedöms vara till fördel för såväl samhällsekonomin i stort som för de individuella aktörer som verkar här, samt för trovärdighet i internationella sammanhang. Ett ökat informationsutbyte kan innebära konsekvenser för den per- sonliga integriteten. I anslutning till övervägandena i kapitel 14–17 om informationsutbyte inom ramen för en särskilt beslutad samver- kan, om informationsutbyte mellan verksamhetsutövare i övrigt och om rapporterings- och uppgiftsskyldighet för vissa andra aktörer redovisar utredningen sina överväganden när det gäller avvägningen mellan intresset av att skydda den personliga integriteten och intresset av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Som fram- går där gör utredningen bedömningen att ett visst ökat intrång i den personliga integriteten får accepteras för att tillgodose behovet av ett ökat informationsutbyte när det gäller att vidta åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Genom att ställa upp närmare förutsättningar för när ett ökat informationsutbyte kan komma till stånd och genom att i vissa fall lämna förslag som syftar till att skydda uppgifterna hos mottagaren har förslagen enligt utredningens bedöm- ning getts en sådan utformning att integritetsintrånget får anses stå i proportion till nyttan med informationsutbytet och syftet att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Med be- aktande av att intresset av att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är så starkt (se vidare i t.ex. avsnitt 9.2 samt ovan) får även konsekvenserna för den personliga integriteten om man ser till effekten av förslagen samlat anses proportionerliga. Utredningens förslag bedöms även ha positiva konsekvenser för den personliga integriteten. Förslagen bör bidra till att förbättra för- utsättningarna att bekämpa penningtvätt och finansiering av terro- rism. Härigenom minskar risken för enskilda att utsättas för brott. En annan aspekt som mer direkt knyter an till informationsutbytet är att ett utökat sådant kan leda till ett bättre beslutsunderlag, t.ex. vid en verksamhetsutövares bedömning av en enskild transaktion. En transaktion som hos en enskild verksamhetsutövare framstår som avvikande kan efter kontakt med en annan verksamhetsutövare fram- stå som helt legitim och därmed inte längre utgöra grund för en penningtvättsrapport till Finanspolisen. På så vis stärks den personliga integriteten i och med att antalet personer som rapporteras till Finans- polisen utan att det finns grund för det väntas minska. Ett utökat informationsutbyte kan vidare i viss mån påverka en persons möjlighet att få tillgång till finansiella tjänster. Att en verk- samhetsutövare får reda på att en annan verksamhetsutövare t.ex. har gjort en bedömning om att det finns skälig grund att misstänka pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling eller att uppgifter har lämnats till Finanspolisen eller Säkerhetspolisen kan innebära en risk för att verksamhetsutöv- aren avstår från att ingå en affärsförbindelse med den person som uppgifterna gäller. Denna omständighet har beaktats av utredningen bl.a. vid övervägandena om ett utökat informationsutbyte mellan verksamhetsutövare (se vidare avsnitt 16.2.3 och 16.3). har bl.a. mot den bakgrunden gjort bedömningen att ett informa- tionsutbyte mellan verksamhetsutövare (som inte sker inom ramen för en särskilt beslutad samverkan) bör vara begränsat till situationer när det finns ett transaktionssamband. Utredningens bedömning är emellertid att denna lösning kommer att innebära en större träffsäker- het i begränsningarna av vissa personers möjlighet att få tillgång till finansiella tjänster. Personer som ägnar sig åt penningtvätt eller finan- siering av terrorism ska inte kunna missbruka det finansiella systemet. Utredningen föreslår att den del av tillsyn som avser åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism får ut- ökade resurser. För att finansiera detta bör systemet för tillsynsavgifter användas. Med andra ord behöver tillsynsavgifterna höjas något. Med tanke på att denna del står för av Finansinspektio- nens totala tillsyn behöver höjningen av tillsynsavgifterna inte bli särskilt dramatiska. Om resurserna för tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ökar med t.ex. , skulle tillsynsavgifterna öka . Om resurserna ökar , motsvarar det en avgiftshöjning på , etc. I utredningens förslag ingår också åtgärder som bedöms kunna leda till att mer vägledande information blir tillgänglig för verksam- hetsutövarna som står under tillsyn. Detta bör i sin tur kunna göra det lättare för dem att uppfylla sina skyldigheter vad avser åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Därmed minskas risken för dem både att utnyttjas för kriminella ändamål och för att bli föremål för ingripande från . 24.5.2Förslag om ökad informationsdelning I finns drygt 30 000 verksamhetsutövare.2 Dessa verkar inom vitt skilda branscher. Även verksamheternas storlek och resur- ser varierar stort, från enmansföretag till mycket stora bolag som t.ex. storbankerna. Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ålägger verksamhetsutövarna en rad skyl- digheter. Utredningens förslag avseende ökad informationsdelning innebär inte att några ytterligare uppgifter påförs verksamhetsutövarna. I stället handlar det framför allt om att i vissa fall möjliggöra ett infor- mationsutbyte dels med myndigheter, dels med andra verksamhets- utövare där bestämmelser om sekretess eller annan tystnadsplikt lägger hinder i vägen. Utredningens förslag i denna del bör överlag kunna bidra till att förbättra och underlätta för verksamhetsutövarna att fullgöra sina skyldigheter på området. Möjligheten att delta i en särskilt beslutad samverkan är öppen för samtliga verksamhetsutövare, dvs. oavsett bransch och storlek. Sannolikt kommer oftast endast de större företagen att bli aktuella för en särskilt beslutad samverkan. Utredningens förhoppning är att myndigheterna i möjligaste mån genom breda informationsinsatser sprider generella lärdomar som dragits av en samverkan till de verk- samhetsutövare som kan tänkas ha nytta av dessa och som inte har deltagit i samverkan. Detta skulle kunna bidra till att skapa goda förutsättningar för samtliga verksamhetsutövare att fullgöra sina skyl- digheter enligt regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Ett deltagande är frivilligt. Utredningens förslag medför således inte automatiskt några kostnader för en verksamhetsutövare. Där- emot kräver naturligtvis ett deltagande i en särskilt beslutad samver- kan i det enskilda fallet vissa resurser för verksamhetsutövaren. En verksamhetsutövares behov, resurser, möjlighet och vilja att delta i en samverkan i ett enskilt fall får därför styra om den ska ingå i en samverkan. Det kan i sammanhanget noteras att bankerna har ut- tryckt önskemål om att i större utsträckning kunna få ta emot upp- gifter som annars omfattas av sekretess och förklarat sig beredda att 2Se vidare i avsnitt 4.1, 19.3.1 och 19.3.3–19.3.6 för närmare uppgifter om antal verksamhets- utövare som står under respektive tillsynsorgans tillsyn. betala en avgift för att delta i en särskilt beslutad samverkan. Förslaget till justering i 4 kap. 9 § andra stycket 4 penningtvättslagen, som möj- liggör ett ökat utbyte av information mellan verksamhetsutövare, bör bl.a. underlätta en verksamhetsutövares möjlighet att bedöma en misstänkt transaktion. Totalt sett bör förslagen om ökad informations- delning inte leda till några kostnader för verksamhetsutövarna. I viss mån skulle utredningens förslag om att den s.k. frågerätten i 4 kap. 6 § penningtvättslagen ska utsträckas till att gälla även i för- hållande till en del aktörer som inte är verksamhetsutövare kunna leda till att färre frågor ställs till verksamhetsutövare (se vidare nedan). Om möjligheten att få tillgång till uppgifter, t.ex. en hel kedja av transaktioner, direkt från en tjänsteleverantör används skulle näm- ligen behovet av att vända sig med frågor till en enskild verksam- hetsutövare till viss del kunna minska avseende de transaktioner som ingår i kedjan. kan det dock finnas behov av information rörande den specifika kunden som gör det nödvändigt för Finans- polisen eller Säkerhetspolisen att trots det ställa en sådan fråga. I vissa fall skulle också möjligheten att få tillgång till uppgifter om t.ex. en hel kedja av transaktioner kunna leda till att Finanspolisen eller Säkerhetspolisen får kännedom om verksamhetsutövare som myndigheterna annars inte hade känt till. I den mån det skulle finnas behov av att utreda transaktionen eller något annat förhållande ytter- ligare skulle myndigheterna behöva ställa frågor även till verksam- hetsutövaren. Det är inte möjligt för utredningen att med någon större säkerhet bedöma om förslaget om en utökad uppgiftsskyldig- het för vissa tjänsteleverantörer totalt sett kommer att leda till att fler eller färre frågor ställs till verksamhetsutövarna. Ett rimligt antag- ande är att antalet frågor till verksamhetsutövarna sammantaget inte kommer att ändras i någon större omfattning. Underrättelse- och uppgiftsskyldighet för vissa aktörer som inte är verksamhetsutövare Idagsläget kommer endast någon enstaka aktör att beröras av utred- ningens förslag om att det för den som har tillstånd att yrkesmässigt driva clearingverksamhet ska gälla en skyldighet att underrätta Finans- polisen om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Skyldigheten innebär inte att det ställs något krav på att en tjänste- leverantör ska övervaka transaktioner eller på annat sätt vidta någon aktiv åtgärd för att upptäcka omständigheter som kan antas ha sam- band med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism. Däremot inträder vid en sådan upptäckt en underrättelseskyldighet. Utredningen kan endast göra högst osäkra antaganden om hur ofta underrättelseskyldigheten kommer att aktualiseras. Däremot står det klart att i vart fall vissa kostnader kommer att uppstå för en tjänste- leverantör för vilken skyldigheten gäller. Exempelvis behöver interna rutiner tas fram och medarbetarna måste informeras om den skyl- dighet som åligger företaget. Vidare tar naturligtvis en enskild under- rättelse i vart fall vissa resurser i anspråk. Även vid en uppskattning av vad dessa åtgärder sammantaget innebär bedömer utredningen att kostnaden bör vara måttlig. Utredningen föreslår vidare att även den som har tillstånd att be- driva kreditupplysningsverksamhet eller clearingverksamhet samt den som till en verksamhetsutövare tillhandahåller en e-legitimationstjänst eller en tjänst avseende mobil överföring av pengar där överföringen sker ska omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt penning- tvättslagen. handlar det sannolikt om knappt ett trettiotal företag, varav merparten utgörs av företag som bedriver kreditupp- lysningsverksamhet.