sou · H9B372 · 2021-09-07 00:00:00 — Konsekvensen blev att ett antal skrivande fick flyttas till provet och att reservlistan på provvakter för vissa provanordnare fick utnyttjas fullt ut. Antalet anmälda till vårens två prov uppgick till drygt 58 000 och översteg inte det beslutade taket för något av de provanordnande lärosäten. Provet genomfördes i 1 789 respektive 2 098 provlokaler och totalt skrev närmare 47 000 personer proven. Mycket få covid-19-fall rapporterades som kunde kopplas till högskoleprovets genomförande. Inför högskoleprovet är smittskyddsläget fortsatt oklart. Regeringen har gjort bedömningen att det inte kan uteslutas att vissa restriktioner kan komma att behöva gälla även vid högskoleprovets genomförande och att det bör finnas beredskap för ett sådant scenario. beslutade därför regeringen att UHR ska ansvara för genomförandet av högskoleprovet också . Regeringen beslutade att också förlänga den nationella samordnarens uppdrag att bistå UHR vid planeringen och Högskoleprovets genomförande under covid-19-pandemin genomförandet av provet. Uppdraget förlängdes till . Ikraftträdandet av den förordningsändring som flyttar ansvaret för genomförandet av högskoleprovet från UHR tillbaka till universitet och högskolor senarelades till . Högskoleprov planeras att anordnas med anmälningstid som öppnar . Efter dialog med är bedömningen att det finns risk för fortsatt smittutveckling av covid-19-pandemin och att det därför är nödvändigt med smittskyddsåtgärder vid provet motsvarande vad som gällde under proven i form av avstånd mellan skrivande och andra åtgärder för att hålla avstånd. I samband med en diskussion med de studieadministrativa cheferna/motsvarande vid de provanordnande lärosätena har slutsatsen vidare blivit att det leder till behov av samma typ av begränsningar för anmälan som för vårens prov. Det innebär en åldersbegränsning för att skriva provet till de som fyller eller är äldre samt ett tak på 40 000 för anmälningar. av högskoleprovet under covid-19-pandemin Generellt är bedömningen att den ändrade ansvarsfördelningen mellan UHR och lärosäten i första hand har haft en principiell betydelse som är viktig. Den ledde till en ökad tydlighet när det gällde ansvar inte minst i den mer oklara situation som covid-19- pandemin innebar. Det hade knappast varit möjligt att med de pressade tidsmässiga omständigheterna kunna genomföra provet utan att bedömningar gjordes och beslut fattades på nationell nivå. De praktiska förändringarna i de olika processerna för att genomföra provet var relativt små, vilket i sig också var en viktig förutsättning för att kunna genomföra proven. Genomförandet av högskoleprovets olika delprocesser påverkades iolika grad av covid-19-pandemin. Provkonstruktionsprocessen påverkades och intensifierades i och med att UHR fick uppdrag att ta fram fler prov6. I provdagsprocessen och avslutsprocessen skedde i det praktiska arbetet endast små förändringar. Proven anordnades alltjämt av prov- 6Regeringsbeslut U2020/04313/UH. Högskoleprovets genomförande under covid-19-pandemin anordande lärosäten på i allt väsentligt samma sätt som . I förberedelseprocessen som blev tidsmässigt pressad skedde några mindre ändringar. Processerna och dess genomförare finns beskrivna i avsnitt 5 och visar på dessa små skillnader i det praktiska genomförandet. Momenten i delprocesserna förändrades inte i huvudsak. Det som förändrades var mindre moment i framför allt förberedelseprocessen. De provanordnande lärosätena uppger också att deras arbetsuppgifter i stort har varit oförändrade. De provanordande lärosäten upplevde i stort att det ändrade ansvaret i huvudsak fungerat utan större problem. Det finns dock viss kritik när det gäller informationen från UHR. Några provanordnande lärosäten tyckte att de fick mindre inflytande och insyn i det operativa arbetet. Vissa lärosäten upplevde också att det var svårt att i vissa fall påverka beslut som i sin tur hade påverkan på deras arbete samt att det fanns mindre dialog och möjlighet till erfarenhetsutbyte. Till del får orsaken till de kritiska synpunkterna sökas i de särskilda omständigheter med osäkerhet och kort framförhållning som följt av själva covid-19-pandemin. I den enkät som UHR genomförde upplevde av de provanordnande lärosätena att de var nöjda med de kontakter med UHR som de haft och var nöjda med det stöd de fått från UHR för genomförandet. De flesta provanordnande lärosäten har vid möten med utredningen uppgivit att genomförande av proven har gått bra. En av anledningarna till detta har varit att de kunnat ha ett tak för antal anmälda som de känt till i förväg och därmed kunnat planera för det. Bedömningen är att det har varit en förutsättning för att kunna genomföra högskoleprovet. Om de provanordnande lärosätena uppfattade att deras arbetssituation förblev i stort densamma, upplevde UHR att de fick en större arbetsbörda och mer kostnader. Bland annat upplevde UHR att de Högskoleprovets genomförande under covid-19-pandemin fick mer ansvar vilket framför allt handlade om samordning och kommunikation vilket lärosätena förut skötte sinsemellan. En annan uppgift som utökades kraftigt var systemadministrationen eftersom systemet HP-Admin behövdes utvecklas under tidspress. Svaren på den enkät som UHR skickade ut till lärosätena visade också att det fanns utmaningar med systemstödet. Enbart av de tillfrågade lärosätena upplevde att de var nöjda med systemstödet. UHR upplevde också att de fick ökade kostnader för sin del av genomförandet. 6.6.3Covid-19-pandemin förvärrade vissa utmaningar för lärosätena Några av de utmaningar som fanns före covid-19-pandemin blev mer synliga under covid-19-pandemin och över lag svårare att hantera. Rekrytering av personal blev mycket svårare. Det var också ett kraftigare bortfall av personal i anslutning till provdagen, vilket innebar att reservlistor som upprättats med fler individer än vanligt utnyttjades i stor utsträckning. Mer ordinarie personal anställd vid de provanordnande lärosäten har använts vilket i sin tur påverkat annan verksamhet vid lärosätena. Det var problematiskt att få tag på lokaler på grund av de restriktioner som fanns till följd av covid-19-pandemin. Gymnasieskolor hade exempelvis i vissa fall stängt vilket innebar att deras lokaler inte alltid var tillgängliga. Vid högskoleprovet fanns det ett fall där provet ställdes in för ett mindre antal skrivande i en provlokal i , detta för att provpersonal inte kunder ordnas fram med kort varsel eftersom reservlistan på personal hade tömts. Under högskoleprovet uppgav också ett antal provanordnande lärosäten att de legat precis på gränsen vad gällde personal och att de i vissa fall hade använt alla personer på sina reservlistor. Inför högskoleprovet innebar de skärpta restriktionerna från (från en meters avstånd ) att viss planering var tvungen göras om. Vissa provanordnande lärosäten hade redan tagit höjd för det medan andra var tvungna att boka upp nya lokaler och ta in mer personal vilket i sin tur gjorde att reservlistan på personal minskade. En följd blev också som nämnts att ett antal skrivande vid några lärosäten fick flyttas från provet till provet . Högskoleprovets genomförande under covid-19-pandemin Ekonomin för högskoleproven påverkades kraftigt under covid-19- pandemin. Genomförandet av högskoleproven drogs som redovisats även före covid-19-pandemin med underskott, men under covid-19- pandemin förvärrades detta. tillkom exempelvis vissa specifika kostnader i och med att högskoleprovet ställdes in sent och högskoleprovet anordnades med restriktioner som var fördyrande. Vissa kostnader med högskoleprovet var redan upparbetade som anmälningsavgiften återbetalades till de 69 000 personer som anmält sig. Högskoleprovet hade på grund av det tak som införts bara drygt 26 000 anmälda vilket var betydligt färre än normalt. och början av 2021 stod anmälningsavgifterna för en mindre del av intäkterna genom att regeringen sköt till extra medel med 2020 och 30 miljoner 2021. Förutom det, sköt regeringen till till UHR för att ta fram ytterligare prov (provkonstruktion). innebar det begränsade antalet anmälda att intäkter från anmälningsavgifterna endast uppgick till att jämföras med till exempel . Intäkter från anmälningsavgift samt särskilt tillförda medel från regeringen för provkonstruktion och provgenomförande innebar att provet hade intäkter på cirka 47 miljoner kronor7. Kostnaderna uppgick till sammanlagt vilket innebar att provet hade ett underskott på . Av detta underskott fick lärosätena bära och UHR . Bland kostnaderna som lärosätena hade var personalkostnaderna i särklass störst och motsvarade i genomsnitt av totala kostnader. Två av de tre största provanordnarna och hade personalkostnader som motsvarade av totala kostnader. De mindre provanordande lärosätena hade förhållandevis lägre personalkostnader. personalkostnader motsvarade av kostnaderna och vid och motsvarade personalkostnaderna av totala kostnader.8 7UHR rapport 2021:2 Högskoleprovets intäkter och kostnader 2020, s. 13. 8UHR rapport 2021:2 Högskoleprovets intäkter och kostnader, s. 15–17. Högskoleprovets genomförande under covid-19-pandemin UHR redovisade dessa skillnader i kostnader i sin redogörelse för intäkter och kostnader 2020, där de provanordande lärosätena delades in i tre grupper; grupp 1 som var lärosäten med flest deltagare (3 000–8 000), grupp 2 som var lärosäten som hade näst flest anmälda (661–1 200 anmälda) och grupp 3 som var den grupp som hade minst antal anmälda (300–568 anmälda). I grupp 1 redovisade alla ett underskott. I grupp 2 fanns ett lärosäte med överskott och ett med balans mellan kostnader och intäkter medan det i grupp 3 fanns fyra lärosäten som visade på ett positivt resultat. I båda grupperna redovisade övriga underskott. UHR har inte gjort någon djupare analys om varför det var så, men det är tydligt att de största provanordnarna står för huvuddelen av underskottet för hela provet . De provanordnande lärosäten som hade störst underskott var , , och . Av det totala underskottet på står dessa fyra lärosäten för . Fem provanordnande lärosäten genomförde provet med redovisade överskott, det var , , , och Kostnaderna för UHR ökade också för bland annat framtagning av en systemlösning som kunde hantera återbetalning av avgifter, något som blev aktuellt i samband med att provet ställdes in för våren. Kostnader för rättning och tryck minskade på grund av det markant lägre antalet skrivande. var det totala antalet anmälda nästan 59 000. UHR beslutade att återbetala anmälningsavgiften för de som avstod från att delta i provet på grund av symptom på covid-19 eller på grund av att någon i hushållet var sjuk i covid-19. 3 100 sådana ansökningar inkom och återbetalades. Totalt landade intäkterna från anmälningsavgift då på . Till detta tillkom även de särskilda medlen på . Av de särskilda medel som Regeringen tilldelade 2020 och 2021 för uppkomna merkostnader i samband med genomförandet av högskoleprovet, har lärosätena skickat fakturor till UHR för sina merkostnader. Medlen kunde användas till ökade kostnader som provgenomförande innebar och som var direkt kopplade till covid-19-pandemin. Medlen har hanterats av UHR och framför allt använts till merkostnader som lärosätena har haft. 9UHR rapport 2021:2 Högskoleprovets intäkter och kostnader, s. 17. Högskoleprovets genomförande under covid-19-pandemin Det som lärosätena har fakturerat UHR för inkluderar framför allt externa lokalkostnader och personalkostnader. Övriga kostnader står för en mindre del. Viss del av de extra medlen har också använts till ökade kostnader för UHR, bland annat för kostnader för att ta fram fler prov. Av de 30 miljoner som tilldelades återbetalade UHR Av de som tilldelats UHR 2021, är siffrorna preliminära eftersom alla fakturor ännu ej har kommit in men UHR har prognosticerat att kommer att gå till lärosätena för deras merkostnader. Ökade personalkostnader står för mer än hälften av de merkostnader som fakturerats . 16 miljoner prognosticeras gå till UHR för fördyrade kostnader för genomförande 2021. Dessa kostnader inkluderar utvecklingskostnader av HP-Admin, tryck, provkonstruktion och kommunikation samt återbetalning av anmälningsavgifter, samordning och organisation för att svara på frågor. UHR prognosticerar därmed ett underskott på för provgenomförandet . För högskoleprovet finns ännu inga uppgifter. 7 Slutsatser och förslag 7.1Högskoleprovet är en gemensam uppgift Bedömning: Att genomföra av högskoleprovet är en gemensam uppgift för Universitets- och högskolerådet (UHR) och de lärosäten som använder provet för urval. Under covid-19-pandemin har som tidigare redovisats gjorts ändringar i högskoleförordningen när det gäller fördelning av ansvar. Universitets- och högskolerådet (UHR) har fått ansvar att genomföra provet medan lärosäten som använder högskoleprovet i sitt urval ska bistå UHR. Under utredningen har det framkommit att detta skifte i ansvar initialt av vissa uppfattades som att det innebar att det var UHR som fullt ut skulle svara för att genomföra högskoleprovet. Lärosäten kunde uppfatta det som att bistå inte innefattade något eget ansvar för de åtgärder som behövdes. Detta är enligt utredningens mening en för långtgående slutsats. Så har det heller inte fungerat i praktiken för högskoleproven och där genomförandet i hög grad utformats som en gemensam process, där UHR:s ansvar har blivit tydligare i vissa avseenden, men där lärosätena i praktiken varit de som svarat för huvuddelen gällande att anordna provet och framför allt för provdagsprocessen. Genomförande av högskoleprovet förutsätter denna nära samverkan mellan lärosäten och UHR. Det är nödvändigt att lärosätena har ett ansvar för det praktiska genomförandet av provet enligt de beslut och anvisningar som UHR utfärdar för att provet ska kunna genomföras. Det är enligt utredningens mening därför viktigt att som en principiell utgångspunkt markera att högskoleprovet är en gemensam uppgift för UHR och lärosäten som använder högskoleprovet för En nära samverkan mellan UHR och de lärosäten som anordnar provet är nödvändig för att provet ska kunna genomföras framgångsrikt. 7.2UHR ska ansvara för att högskoleprovet genomförs Förslag: Universitet- och högskolerådet (UHR) ska ansvara för att högskoleprovet genomförs. UHR ska samråda med de lärosäten som använder provet för urval. Ansvaret för högskoleprovet har enligt utredningens uppfattning generellt inte varit helt tydligt tidigare. Enligt högskoleförordningen i dess lydelse före covid-19-pandemin, gällde att de högskolor som skulle använda provet som urvalsgrund också skulle genomföra provet. Det fick ske genom samverkan mellan högskolorna. Det innebär att ansvaret för att genomföra provet låg på varje enskild högskola, även om de kunde samverka. Fram till covid-19-pandemin har detta upplägg i huvudsak fungerat väl, men utmaningar har funnits och vissa av dessa beror på att det inte har funnits ett tydligt samlat ansvar. Samverkan mellan ett relativt stort antal parter har många fördelar men kan också innebära risk för otydlighet när det finns olika utgångspunkter och förutsättningar och när kompromisser behöver göras för att nå enighet. Det har funnits skillnader i genomförandet av provet som till stor del berott på att genomförandet formellt har varit ett ansvar för varje enskilt lärosäte. Det har till exempel funnits skillnader i bedömningar av avvikelser från skrivande under provdagen vilket kunnat riskera rättssäkerhet. Det finns heller inte klarhet i hur beslut fattats för att avgöra vilka lärosäten som anordnar högskoleprovet. En ytterligare oklarhet är vad som följer av skyldigheten att genomföra provet som gäller för alla statliga lärosäten som använder provet för urval som inte alla lärosäten anordnar provet. Vissa av de lärosäten som inte anordnar prov själva, samverkar till exempel genom att ställa lokaler till förfogande för ett anordnande lärosäte och dela på kostnadsansvar för eventuella underskott, medan andra inte gör så. En oklarhet har också funnits i att ansvaret för genomförandet har legat på de provgenomförande lärosätena som UHR har utfärdat föreskrifter som i vissa delar har varit detaljerade. Det har också under utredningsarbetet kommit fram synpunkter från lärosätena på oklarheter när det gäller till exempel hanteringen av anpassade prov och på vissa likvärdighets- och rättssäkerhetsfrågor. Även om ansvarsfördelningen således i vissa delar inte har varit helt tydlig, har det i praktiken funnits en samverkan mellan dels de provanordnande lärosätena, dels lärosätena och UHR vilket inneburit att det samlade genomförandet med dess olika delprocesser i huvudsak har fungerat på ett bra sätt. Isamband med covid-19-pandemins utbrott och med de påfrestningar den innebar, har det blivit tydligt att den tidigare ansvarsfördelningen för genomförandet av högskoleprovet inte varit helt tillfredsställande. Det grundläggande ansvaret för att genomföra högskoleprovet har legat på varje enskilt lärosäte som använder provet för urval som det varit nödvändigt med nationella beslut om provet. Såväl beslut om att provet ska genomföras som beslut om åtgärder för att kunna göra det på ett smittskyddssäkert sätt har behövt fattas nationellt. Samråd med har behövt skötas samlat. Beslut har också till stor del behövt fattas under tidspress vilket är en utmaning om många parter behöver enas. Det har också funnits behov för regeringen av en tydlig kontaktväg när det gäller genomförande av provet. Erfarenheterna när det gäller ansvar för att genomföra högskoleprovet såväl under covid-19-pandemin som generellt är att det finns skäl för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan UHR och provanordnande lärosäten när det gäller att genomföra högskoleprovet. Som redovisats inledningsvis är det också en utgångspunkt i direktiven till utredningen att en myndighet ska ha det samlade ansvaret för provets genomförande. Det finns enligt utredningens uppfattning ingen annat alternativ än att det är UHR som ska vara den myndighet som har ett sådant samlat ansvar. Lärosätena bör i likhet med vad som gällt under pandemin bistå UHR vid genomförandet. Det är den ansvarsfördelning som har funnits under covid- 19-pandemin och som enligt utredningens bedömning i allt väsentligt har fungerat väl. Det innebär att UHR får ansvar för att utfärda de riktlinjer och föreskrifter som behövs för att högskoleprovet ska kunna genomföras på ett rättssäkert sätt. UHR kommer härigenom att behöva svara för delar av det som tidigare utförts i samverkan mellan lärosätena medan dessa fortsatt kommer att svara för det praktiska anordnandet av högskoleprov, framför allt provdagsprocessen men också delar av förberedelseprocessen och avslutsprocessen. Det är viktigt att betona att UHR:s ansvar behöver utföras i nära samråd med lärosätena, givet inte minst den principiella utgångspunkten att genomförande av högskoleprovet är en gemensam uppgift mellan UHR och lärosäten. För att det ska vara tydligt bör det i högskoleförordningen föras in att UHR ska samråda med de lärosäten som använder högskoleprovet för urval. Liksom tidigare ska UHR bestämma när prov ska genomföras. För att skapa ökad tydlighet om genomförande av prov ska i UHR:s ansvar också ingå att i samverkan med lärosätena besluta om vilka lärosäten som ska genomföra provet. För att avlasta lärosätena ska UHR även ha ansvar för utbildningsinsatser och utbildningsmaterial för personal som lärosätena anställer för att arbeta under provet. Ett exempel på en sådan insats är att utveckla en gemensam digital utbildning för provpersonal. Vad gäller hanteringen av eventuella anmärkningar från provdagen bör dessa vara ett ansvar för UHR att fatta beslut om, liksom att utfärda föreskrifter och riktlinjer för den hantering som lärosätena behöver svara för. Lärosätena är dock de som även fortsättningsvis ska samla in och gör en initial bedömning. Det innebär en uppstyrning av hanteringen ur likvärdighets- och rättssäkerhetssynpunkt som är något som efterlysts under utredningens arbete. UHR ska liksom ansvara för provkonstruktionen och ansvara för att prov rättas. Vad som närmare ligger i fördelningen av arbetsuppgifter behöver vara en del i dialogen mellan lärosäten och UHR där UHR sedan fastställer ansvarsfördelningen. Denna dialog kan också behöva föras med lärosäten som inte anordnar högskoleprovet. Sådana frågor som UHR inte beslutar om i föreskrifter och riktlinjer bör, liksom skett under covid-19-pandemin, ingå i överenskommelser mellan UHR och de provanordnande lärosätena. I dessa kan också tas upp sådana frågor som kan behöva hanteras olika mellan lärosätena beroende på olika förutsättningar. För UHR innebär denna förändring en viss, men relativt begränsad, utökning av uppdrag och arbetsuppgifter kopplade till hög- UHR behöver utveckla sin process och sin organisation för att hantera frågor rörande högskoleprovet. Förändringarna innebär en större likvärdighet i hur provet erbjuds och genomförs oavsett provanordnare. Att ge UHR en möjlighet att efter samråd bestämma vilka provanordnare som ska genomföra provet ger möjlighet till en ökad likvärdighet när det gäller att göra provet tillgängligt i hela landet. 7.3Lärosäten ska bistå UHR Förslag: Lärosäten som använder högskoleprovet för urval ska bistå UHR vid genomförandet av högskoleprov. Att UHR får ansvar för genomförande innebär inte att alla arbetsuppgifter i alla delprocesser i genomförandet bör eller kan läggas över på UHR. Den ändrade fördelningen av ansvar som gällt under covid-19-pandemin jämfört med den som gällde har också i hög grad har varit en fråga om att arbeta gemensamt mellan UHR och lärosäten när det gäller genomförandet. I dialoger som utredningen haft med provansvariga lärosäten framkommer det att de också uppfattat det så. I de delprocesser som rör själva anordnandet av ett högskoleprovstillfälle är det fortsatt viktigt att lärosätena praktiskt har ansvaret. Många arbetsuppgifter förutsätter en geografisk närhet. Personal måste finnas på plats och dela ut prov, vakta och samla in prov. Då är det också rimligt att lärosätena är de som rekryterar och anställer personalen som ska göra detta liksom att de har arbetsgivaransvar. Det kan dock behövas en ökad tydlighet när det gäller vilka arbetsuppgifter som ska fullgöras av olika befattningshavare. Även när det gäller lokaler är det i praktiken lämpligt att det är lärosätena som är ansvariga. De har lokal kännedom och delar av lokalerna är också de olika lärosätenas egna. I allt väsentligt visar erfarenheterna att den ordning som gällt under covid-19-pandemin när det gäller ansvarsfördelning har fungerat väl. Även om det finns viss kritik när det gäller brister i information från UHR från lärosätena, får den som nämnts förstås mot bakgrund av den pressade situation som gällt till följd av covid- 19-pandemin när det bland annat gällt korta ledtider för beslut. Mot denna bakgrund föreslås att ordningen framöver ska vara att de lärosäten som använder högskoleprovet för urval ska bistå UHR med genomförande av provet. Det ansluter till hur det har fungerat under covid-19-pandemin och innebär ingen stor förändring i det praktiska arbetet för lärosätena jämfört med hur det har fungerat tidigare. Lärosätenas ansvar i att bistå kommer framför allt att fokusera på förberedelseprocessen och provdagsprocessen. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att i detalj reglera den närmare arbetsfördelningen mellan UHR och lärosäten, utan bör som nämnts göras i dialog mellan lärosäten och UHR och till del regleras genom föreskrifter från UHR och därutöver kunna tas upp i överenskommelser som fastställs av UHR som ansvarig myndighet för genomförande av högskoleprovet. UHR får därmed ett ansvar för de frågor som regleras i överenskommelserna. Det bör betonas att skyldigheten att bistå gäller alla statliga lärosäten som använder högskoleprovet för urval. Alla har alltså till exempel därmed en skyldighet att anordna provet om så skulle behövas.