sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — utgör en del av god ekonomisk hushållning och det är viktigt att upprätthålla en gräns mot rent spekulativ verk- samhet som inte ryms inom ramen för den kommunala kompetensen (jfr 2 kap. 7 § kommunallagen och det s.k. spekulationsförbudet). Det betonas i både äldre och nuvarande förarbeten att huvudsyftet med den kommunala verksamheten, inbegripet den ekonomiska för- valtningen, är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomihanter- ing fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunerna eller regio- nerna till följd av lagar, andra författningar och egna beslut, inte att uppnå finansiella resultat i sig. Därför bör det aldrig förloras ur sikte att de kommunala medlen ytterst härrör från alla som bor i kom- munen eller regionen och att pengarna ska användas för invånarnas bästa.16 Fullmäktige ska enligt 11 kap. 4 § kommunallagen besluta om rikt- linjer för förvaltning av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I dessa riktlinjer ska det anges hur medlen ska förvaltas. Tillåten risk vid placering av medlen ska då fastställas. Det ska också anges hur upp- följningen och kontroll av förvaltningen ska ske. De medel som omfattas av kravet på riktlinjer är de avsättningar för pensionsförpliktelser som ska skuldföras i enlighet med bland- modellen. Bestämmelsen medför ett krav på att dessa pensionsmedel ska separeras från övrig medelsförvaltning i fullmäktiges föreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning av resultatet av förvalt- 1990/91:117, s. 110–111. 2016/17:171, s. 423. 1990/91:117, s. 110–111. Utredningens analyser och överväganden ningen.17 Även om beskattningsrätten ytterst garanterar kommu- nernas och regioners möjligheter att infria sina åtaganden så ansågs det vid införandet av bestämmelsen viktigt att fullmäktige, genom riktlinjerna för förvaltningen av pensionsmedel, ser till att medel finns tillgängliga när pensionsförpliktelserna ska infrias. Därmed ställs krav på fullmäktige att fatta vissa beslut som är avgörande för att medelsförvaltningen ska ske på ett säkert sätt.18 Det kommunala pantsättningsförbudet regleras i 11 kap. 22 § kom- munallagen. Av bestämmelsen framgår att kommuner och regioner inte får upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för en fordran. Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för lån som har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen. Pantsättningsförbudet syftar till att säkerheten för kommunernas och regionernas lån ska utgöras av all den egendom som de äger och hela deras skattekraft. Pantsättningsförbudet har ansetts kunna bidra till att långivarnas förtroende upprätthålls för kommuner och regio- ner i egenskap av låntagare. Pantsättningsförbudet har störst betydelse beträffande fast egen- dom men gäller också upplåtelsen av panträtt i lös egendom.20 När det gäller fast egendom är det upplåtandet av panträtt genom över- lämnande av pantbrev som är otillåtet. Det finns däremot ingenting som hindrar att en kommun eller en region tar ut pantbrev i sin fasta egendom. En inskrivningsmyndighet får inte avslå en ansökan om inteckning på den grunden att fastigheten ägs av en kommun eller en region.21 Pantsättningsförbudet hindrar inte heller att en kommun eller en region vid förvärv av egendom får överta betalningsansvaret för lån som tidigare tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen. 1997/98:52, s. 10. 1997/98:52, s. 13–14. 1978/79:53, s. 18. 1978/79:53, s. 21. 21NJA 1975, s. 110. Utredningens analyser och överväganden 5.3.3Hur ser medelsförvaltningen ut i praktiken? Utredningen har studerat i vilken omfattning riktlinjer för medels- förvaltning finns framtagna i kommuner och regioner. uppger i enkäten att de har riktlinjer för medelsförvaltning. Utred- ningens genomgång av ett urval av riktlinjer i kommuner och regio- ner bekräftar att det som regel finns riktlinjer för medelsförvaltning. Genomgången visar också att särskilda riktlinjer för pensionsmedels- förvaltning endast finns hos en minoritet, dock är förekomsten något vanligare bland regioner än kommuner. Utformningen av riktlinjerna följer oftast ett likartat mönster. De finansiella riskerna kopplade till medelsförvaltningen beskrivs. Olika strategier och tekniker för riskbegränsning ställs upp som ett regelverk att efterleva, med begränsningar t.ex. avseende vissa typer av värdepapper eller finansiella instrument samt limiter kopplade till emittent, rating och löptider. Någon form av avkastningsmål, ofta i förhållande till en benchmark, sätts upp. Kapital- och räntebindnings- tider i portföljen regleras. I riktlinjerna beskrivs också vad den löpande rapporteringen för medelsförvaltningen ska innehålla. Utredningen har observerat att i vissa detaljfrågor kan enskilda kom- muner eller regioner ha gjort vägval som är markant olika och som får stora konsekvenser för hur medelförvaltningen bedrivs. Några exempel redovisas i det följande. En sådan viktig skillnad kan t.ex. gälla huruvida lån och kapital- placeringar eller en större överskottslikviditet tillåts , i en och samma organisation. Normalt sett är det storleken på en even- tuell överskottslikviditet som sätter begränsningar för hur mycket placerade medel som kan arbeta och generera en avkastning. Genom att ta upp nya banklån eller avstå från att amortera ett lån när ut- rymme finns, kan dock storleken på överskottslikviditeten enkelt ökas, och därmed även den avkastning som genereras. En viss nivå på likvida medel, som kommunen eller regionen har bank- lån, är oundviklig på kort sikt, eftersom det behöver finnas utrymme för att upprätthålla en betalningsberedskap. De allra flesta skriver Utredningens analyser och överväganden emellertid uttryckligen i sina riktlinjer att lån i placeringssyfte inte är tillåtet och undviker på så sätt att utsättas för dubbla finansiella risker. En mycket liten grupp saknar en sådan restriktion och öppnar därmed upp för ett agerande med större finansiella risker. Det finns också gråzoner där beloppsgränsen mellan likvida medel för betal- ningsberedskap och överskottslikviditet som kan användas för placer- ingar inte definieras tydligt eller sätts på en så hög nivå att den ändå öppnar upp för en kapitalplaceringsportfölj. Utredningens analyser visar att det 2019 var 39 kommuner och en region som hade både externa lån och en likviditet och/eller placeringar som överstiger av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Siffrorna har justerats för lånefordringar på koncernbolag. Trots att riktlinjerna oftast har ett koncernperspektiv är det sällan som en samlad reglering sker av lån och placeringar inom olika delar av koncernen. Det är t.ex. relativt vanligt att en av de juridiska per- sonerna i koncernen har externa banklån som en annan har överskottslikviditet som placeras. Relaterat till detta finns också en annan viktig skillnad som gäller huruvida det finns någon form av internbankslösning som arbetar med intern utlåning eller vidareutlåning inom koncernen. Alterna- tivet är ett förfarande där kommunen eller regionen går i borgen för koncernföretagen, vilket ser ut att vara den vanligaste lösningen. Ränteavdragsbegränsningar har minskat användandet av internbanker, men en del ser att fördelarna överväger och väljer ändå denna modell. Även ifråga om placeringar i aktier finns stora skillnader mellan organisationernas riktlinjer. En majoritet begränsar kapitalplaceringar till säkrare räntebärande värdepapper och räntefonder med låg risk medan en stor minoritet öppnar upp för placeringar huvudsakligen i aktiefonder men ibland också med inslag av alternativa placeringar såsom hedgefonder. Denna skillnad i risk ger i sin tur även stora skillnader i avkastningsmål på placeringsportföljen. Utredningens analyser visar att 2019 hade 93 kommuner samt 18 regioner placeringar i aktier och aktiefonder. Det finns också kommuner som kombinerar lån till placeringar med att placera i aktier. 25 kommuner men ingen region hade 2019 en sådan strategi, som kan vara tämligen riskfylld. Utredningens analyser och överväganden Vissa kommuner och regioner väljer att ha en särskild förvaltning av pensionsmedel. De flesta har emellertid valt att integrera pensions- åtagandet i kommunens eller regionens ekonomi som helhet, sanno- likt ofta av skälet att överskottsmedel saknas. I dessa fall betonas att det är samtliga tillgångar och beskattningsrätten som garanterar att pensionsutbetalningarna kommer att kunna hanteras. I andra fall väl- jer kommunen eller regionen att särskilt sätta av medel som ska täcka samtliga eller en del av pensionsutbetalningarna, varvid medlen förvaltas separat från ekonomin i övrigt. I dessa fall anges att det i huvudsak är de avsatta pensionsmedlen som ska möta pensions- åtagandet. Pensionsmedlen kan förvaltas internt, i en pensionsstiftelse eller genom en försäkringslösning. Betryggande säkerhet och god avkastning I enkäten till ekonomicheferna svarar sju av tio att riktlinjerna för medelsförvaltningen främst betonar betryggande säkerhet. En av fyra svarar att betryggande säkerhet och god avkastning betonas lika mycket. Endast en kommun svarade i enkäten att det inträffat händelser som gjort att det i efterhand konstaterats att risktagandet i medelsförvaltningen varit för stort. I utredningens work- shop med representanter från kommuners och regioners finansförvalt- ning framkom att under börsnedgången ledde riktlinjerna i ett fall till ett agerande som i efterhand visade sig vara fel och orsakade förluster. I enkäten svarade ekonomicheferna också på frågan om hur kompe- för medelsförvaltningen säkerställs. Två av tre har egna resur- ser och det är relativt ovanligt att dela resurser inom koncernen eller med andra kommuner eller regioner. Extern hjälp eller stöd från aktörer som Kommuninvest, affärsbanker eller konsulter är relativt vanligt. I diskussionerna har framkommit att en kvalificerad medels- förvaltning med en högre grad av risktagande, som också ger möj- Utredningens analyser och överväganden lighet till högre avkastning, kräver en viss typ av specialistkompetens som mindre kommuner sannolikt inte har tillgång till. Endast en kommun svarade i enkäten att pantsättningsförbudet gjort att de avstått från någon form placering av medel eller handel med finansiella instrument. 5.3.4Identifierade problem och utredningens slutsatser Avsaknad av riktlinjer och samordning med övrig ekonomiförvaltning En liten minoritet kommuner och regioner saknar riktlinjer för medels- förvaltning och tar därför inte ställning i viktiga frågor där lagstift- ning ger mycket stora friheter. I dessa kommuner och regioner ligger därmed de finansiella riskerna utanför de politiska församlingarnas kontroll. är en integrerad del av den ekonomiska för- valtningen och utgör en viktig del i kravet på en god ekonomisk hus- hållning. Den uppdelning och särreglering av medelsförvaltning och förvaltning av pensionsmedel som finns i form av egna mål och särskilda krav på separata riktlinjer, har till viss del lett fram till att dessa frågor ses isolerat från det allmänna kravet på god ekonomisk hushållning. Utredningen anser att det är viktigt att kommuner och regioner bedriver sin ekonomistyrning utifrån ett helhetsperspektiv där medelsförvaltningen och förvaltningen av pensionsmedel utgör en del och att dessa delar bidrar till de övergripande långsiktiga målen för ekonomin som helhet. Det är vidare viktigt att förtydliga hur placeringar och lån förhåller sig till målen för den ekonomiska styr- ningen i stort, inte enbart utifrån ett avkastnings- och riskperspektiv. Den nuvarande regleringen med särskilda krav på bl.a. god avkastning och separat utformade riktlinjer understödjer inte ett sådant hel- hetsperspektiv. Utredningen anser mot den bakgrunden att medels- förvaltningen bör integreras på ett tydligare sätt i de övriga övervägan- den som ska göras i förhållande till den ekonomiska styrningen, både utifrån verksamhet och ekonomi på lång sikt, men också mer kort- siktigt, bl.a. i budgeten. Utredningens analyser och överväganden Ett stort fokus på avkastning hos en liten andel av kommuner och regioner leder till stora skillnader i risktagande. Förekomsten av både lån och placeringar innebär ett risktagande som är svårt att motivera utifrån kommuners och regioners grunduppdrag, som också till stor del finansernas med skattemedel. Aktier och andra mer riskfyllda placeringsformer kräver en mer aktiv förvaltning och kompetens som inte alla har tillgång till. Det leder till en stor skillnad i om avkastningen från finansiella placer- ingar kan avlasta kommunen eller regionen ekonomiskt eller inte. Särregleringen av medelsförvaltningen och förvaltningen av pen- sionsmedel kan också ha bidragit till att det hos vissa kommuner, regioner och kommunala bolag finns ett riskbeteende där målet om en god avkastning är styrande. Utredningen menar att det primära syftet med medelsförvaltningen är att säkerställa att medel finns för framtida betalningsåtaganden, inte att generera avkastning. Medel bör därför i normalfallet placeras i säkra och likvida tillgångar. bör det betonas att det finns kommuner eller regioner som är skuldfria och som har ansenliga finansiella tillgångar som förvaltas med ett långsiktigt tidsperspek- tiv. I de fallen kan ett visst risktagande i syfte att få högre avkastning anses mer motiverat. Kommunallagens krav på separata riktlinjer för pensionsmedels- förvaltning kan uppfattas ha uppmanat till en separat hantering av pensionsmedel. Det kan i vissa fall ha bidragit till, och kanske t.o.m. uppmuntrat vissa kommuner eller regioner att välja mindre kostnadseffektiva och mer riskfyllda pensionslösningar. Med sepa- rata riktlinjer finns en risk att helhetsperspektivet går förlorat, när de separata riktlinjerna har andra mål och syften än vad som gäller för ekonomin som helhet. Utredningens analyser och överväganden Syftet med det kommunala pantsättningsförbudet är att säkerställa att säkerheten för kommunernas och regionernas lån utgörs av all den egendom som de äger och hela deras skattekraft. Utredningen har undersökt pantsättningsförbudets relevans i anslutning till före- komsten av handel med vissa finansiella instrument och om det kan anses förhindra en effektiv medelsförvaltning. Frågan berör endast ett fåtal aktörer inom den kommunala sektorn. Mot den bakgrunden samt att utredningen anser att fokus inom medelsförvaltningen bör förflyttas från ett högt risktagande till säkra långsiktiga placeringar, finns det inte skäl att göra några förändringar i detta avseende. Av utredningens uppdrag framgår att balanskravet är och även fort- sättningsvis bör vara en viktig utgångspunkt för ekonomistyrningen i kommuner och regioner. Balanskravet är dock förenat med vissa problem, det kan motverka sparande och leda till ett kortsiktigt per- spektiv samt bidra till ett procykliskt agerande. Därför behöver balanskravet vara ändamålsenligt utformat och ange en lämplig nivå som möjliggör för kommunsektorn att möta framtida utmaningar. Det är vidare viktigt att möjligheten att hänvisa till synnerliga skäl, både vid upprättande av budget och vid regleringen av ett negativt resultat, används på rätt sätt och ligger i linje med god ekonomisk hushållning. Utredningen har mot den bakgrunden i uppdrag att föreslå hur regelverket för balanskravet bör vara utformat, föreslå hur balanskravsresultatet ska beräknas och regleras och lämna nöd- vändiga författningsförslag. 5.4.2Bakgrund och gällande rätt I 11 kap. 5 § kommunallagen framgår det att kommuner och regio- ner ska upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) och att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnad- Utredningens analyser och överväganden Detta s.k. balanskrav gäller all verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Däremot omfattas inte andra juridiska personer, t.ex. hel- och delägda kommunala bolag. Balanskravet syftar till att förhindra en fortlöpande urgröpning av kommunsektorns ekonomi och skapa garantier för att varje gene- ration själva bär kostnaderna för den service som de beslutar om och konsumerar. Syftet med kravet är enligt förarbetena att de löpande intäkterna ska täcka de löpande kostnaderna. I normala fall innebär det att skillnaden mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av eget kapital (det s.k. årets resultat i resultat- räkningen) måste vara positivt. Detta innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver finansieras med lån.22 Enligt 11 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen får undantag från balanskravet göras dels i den utsträckning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk enligt 11 kap. 14 §, dels om det finns synnerliga skäl. I samband med upprättande av årsredovisning räknas ett balans- kravsresultat fram. Detta balanskravsresultat visar om kommunen eller regionen uppfyller balanskravet eller inte. Ett negativt balans- kravsresultat innebär att balanskravet inte uppfyllts. Om balans- kravsresultatet är negativt ska det regleras under de närmast följande tre åren (11 kap. 12 § första stycket kommunallagen). Kravet på reglering innebär att ett negativt balanskravsresultat ska återställas genom motsvarande positiva balanskravsresultat under de närmast följande åren.23 Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regler- ingen ska ske och beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balanskravsresultatet upp- kom (11 kap. 12 § andra och tredje stycket kommunallagen). Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt balans- kravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl (11 kap. 13 § kommunallagen). Det är också möjligt att med hänvisning till synner- liga skäl endast delvis reglera ett negativt resultat eller att reglera detta än . 1996/97:52, s. 32. 1996/97:52, s. 38. Utredningens analyser och överväganden Balanskravsresultatet redovisas i förvaltningsberättelsen och beräk- nas i enlighet med 11 kap. 10 § LKBR. I bestämmelsen anges att för- valtningsberättelsen ska innehålla upplysningar om dels årets resul- tat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatutjämningsreserven (balanskravsresultat). Balanskravsjusteringar görs genom att följande uppgifter inte be- aktas vid beräkningen av årets resultat: 1.realisationsvinster som inte står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, 2.realisationsförluster till följd av försäljning som står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning, 3.orealiserade vinster och förluster i värdepapper, och 4.återföring av orealiserade vinster och förluster i värdepapper. Om negativa balanskravsresultat uppstår finns vidare enligt 11 kap. 11 § LKBR ett krav på att kommuner och regioner i sin förvalt- ningsberättelse för det året, ska ange när och på vilket sätt det nega- tiva balanskravsresultatet ska regleras. Om fullmäktige beslutat att reglering inte ska ske, ska en upplysning lämnas om skälen för detta. Upplysning ska också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa balanskravresultat har reglerats och om det balanskravsresultat som återstår att reglera. Kommuner och regioner har möjlighet att med hänvisning till synner- liga skäl dels underbalansera budgeten dels avstå från att reglera ett negativt balanskravsresultat. Med synnerliga skäl avses enligt för- arbetena fall då ett frångående av kravet att återställa det negativa balanskravsresultatet är mycket väl motiverat. Ett grundläggande krav är dock att de åtgärderna som vidtas är förenliga med god ekonomisk hushållning.24 Möjligheten att underbalansera budgeten bör bara använ- das och med stor restriktivitet. I förarbetena25 till kommunallagen anges exempel på vad som kan anses utgöra synnerliga skäl. Ett exempel som tas upp är en s.k. stark 1996/97:52, s. 38. 2003/04:105, s. 18–19. Utredningens analyser och överväganden finansiell ställning, dvs. om det finns eget kapital och realiserbara till- gångar av en omfattning som överstiger rimliga krav på finansiell handlingsberedskap. I ett sådant läge bör det egna kapitalet tillåtas minska. För att en sådan minskning inte ska strida mot kravet på god ekonomisk hushållning ska det finnas kapital som täcker kommu- nens eller regionens hela pensionsåtagande. Därutöver ska det finnas en buffert med realiserbara tillgångar som kan användas för delfinan- siering av framtida investeringar. När dessa delar är täckta måste de egna förutsättningarna definieras utifrån hur stor skuldsättningen är, vilken riskexponering som kan bli aktuell och penningflödet. Ytter- ligare exempel på vad som skulle kunna utgöra synnerliga skäl är större omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk hus- hållning, t.ex. omstrukturering av verksamhet för minskade kostna- der . Normala verksamhetsförändringar som kontinuer- ligt genomförs i syfte att effektivisera verksamheten ska däremot hanteras inom ramen för balanskravet. Inte heller faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet, förändringar av skatteintäkter, statsbidrags- och utjämningssystemet eller andra fak- torer som det bör finnas beredskap för, utgör enligt förarbetena skäl för att inte reglera ett negativt resultat.26 5.4.3Hur har balanskravet tillämpats i praktiken? Balanskravet utvärderas med hjälp av resultatmåtten resultat efter balanskravsjusteringar och balanskravsresultat som definieras i LKBR. Vid beräkning och redovisning av resultat efter balanskravsjuster- ingar ska årets resultat justeras för vissa poster som inte härrör från den egentliga verksamheten. Balanskravsresultatet beräknas därefter genom att reglering för resultatutjämningsreserv läggs till resultat efter balanskravsjusteringar. De största justeringsposterna i balanskravsutredningen –2019 har avsett reducering av samtliga realisations- vinster samt avsättning till resultatutjämningsreserven. Justerings- posterna innebär att balanskravsresultatet ofta är lägre än årets re- sultat. För sektorn totalt har skillnaden mellan de olika resultaten i genomsnitt uppgått till av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning 2003/04:105, s. 21. Utredningens analyser och överväganden (se avsnitt 4.3.1). Under vissa år kan skillnaden vara större på grund av exempelvis betydande finansiella justeringsposter. För kommunsektorn som helhet har balanskravsresultatet varit posi- tivt –2019 (se avsnitt 4.4.2), men utfallet skiljer sig mellan kommuner respektive regioner. Regionerna som helhet hade ett negativt balanskravsresultat 2011 och 2013 medan det för kommunerna sammantaget var positivt samtliga år. Andelen kom- muner och regioner som inte uppfyller balanskravet varierar . har i genomsnitt av kom- munerna och av regionerna uppvisat ett negativt balans- kravsresultat. Den lägsta andelen bland kommunerna var 2011 och bland regionerna 2010. Den högsta andelen bland kommunerna var 2008 och bland regionerna 2011. Negativa balanskravsresultat ska normalt återställas . Om synnerliga skäl anses föreligga kan dock fullmäktige besluta att en sådan reglering inte ska göras. Fullmäktige kan också, om synner- liga skäl föreligger, förlänga återställandetiden eller endast delvis återställa det negativa balanskravsresultatet. En majoritet av alla kommuner () och regioner (95 pro- cent) har redovisat ett negativt balanskravsresultat minst ett av åren 2008–2019. Det finns också kommuner och regioner som har haft negativa balanskravsresultat . Som mest har en kommun haft negativa balanskravsresultat och en region –2019. –2019 har 22 kommuner och 7 regioner ett negativt ackumulerat balanskravsresultat, dvs. där summan av periodens samtliga års balanskravsresultat blir negativ för den en- skilda kommunen och regionen. Summan för dessa 29 kommuners och regioners ackumulerade balanskravsresultat är totalt −6,6 mil- jarder kronor, varav regionerna står för −4,.