sou · H9B364 · 2021-07-20 00:00:00 — När det gällde alternativet att göra ändringar i lagstiftningen om skadestånd resonerade utredningen kring möjligheten att antingen göra en översyn av bestämmelsen i 2 kap. 3 § skadeståndslagen eller att införa en speciallag som reglerade rätten till ersättning i aktuella hänseenden (SOU 2018:75 s. 157 ff.). Detta ansågs dock inte vara en framkomlig väg eftersom man ansåg att en mindre förändring av 2 kap. 3 § sannolikt inte skulle kunna utformas med tillräcklig pre- cision för att få avsedd effekt. I stället skulle det enligt utredningen krävas en översyn av bestämmelsen i dess helhet och då skulle det enligt utredningens bedömning vara nödvändigt att i stor utsträck- ning detaljreglera rätten till kränkningsersättning för olika situationer. En sådan översyn skulle, anfördes det, medföra ett mycket omfattande arbete med ett ganska osäkert resultat. Även att införa en speciallag ansågs innebära svårigheter av det slag som beskrivits ovan och dess- utom resultera i två parallella regleringar för att fastställa rätt till ersättning vid allvarliga kränkningar genom brott. Enligt utredningen fanns det en betydande risk för att det med en sådan ordning efter hand skulle uppstå omotiverade skillnader mellan de olika reglering- arna. Man stannade därför vid att föreslå att en myndighet skulle ges i uppdrag att ta fram ett underlag som allsidigt belyser polisers utsatt- het för brott i tjänsteutövningen och hur sådan brottslighet påverkar den enskilda polis som har drabbats (SOU 2018:75 s. 165 ff.). Det angavs att ett sådant faktaunderlag skulle kunna ligga till grund för ett ställningstagande till vilken väg framåt som bör väljas. Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap Det skulle också kunna ligga till grund för en utveckling av praxis. I den mån det inte skedde en utveckling av praxis i önskad riktning, bedömde utredningen att frågan om en utvidgning av polisers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i stället skulle kunna hanteras inom ramen för en eventuell framtida generell översyn av 2 kap. 3 § skadeståndslagen som tog sikte på hela dess tillämpnings- område (SOU 2018:75 s. 167). Under remissbehandlingen tillstyrkte de flesta av remissinstanserna utredningens förslag eller hade ingen invändning emot detta. Några remissinstanser, bland annat och universitet, ansåg dock att det inte fanns något behov att in- hämta ytterligare faktaunderlag. hänvisade t.ex. till att de har undersökt bland annat polisanställdas utsatthet för otillåten påverkan, det vill säga trakasserier, hot, skadegörelse, våld och korruptions- försök som syftar till att påverka tjänsteutövningen på ett oacceptabelt sätt (Brå 2005:18, Brå 2009:7 och Brå 2016:13). Dessa undersökningar beskrevs också översiktligt i remissvaret. Enligt måste innehållet i studien (Otillåten påverkan mot myndighetspersoner. En uppföljning.) anses ligga mycket nära det faktaunderlag som efterfrågades i betänkande, även om studien inte direkt var anpassad till den aktuella frågeställ- ningen. ifrågasatte om det fanns behov av några mer omfattande empiriska undersökningar av hur poliser faktiskt upplever att drabbas av brott i tjänsten. Huruvida polisers rätt till kränkningsersättning ska stärkas i detta avseende angavs vara en normativ (rättspolitisk), och inte en empirisk, fråga. Enligt univer- sitetet framstod också farhågorna om svårigheterna med att genom en reform av skadeståndslagen komma till rätta med frågan som över- drivna. anförde att syftet med att ta fram ett fakta- underlag av det slag som föreslogs framstod som oklart. Polismyn- digheten tillstyrkte förslaget och anförde att frågan var angelägen för myndigheten. Behovet av en översyn angavs vara stort och man ville betona att utredningen borde ske snabbt. an- förde bland annat att polisverksamhet, och andra verksamheter som Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap innefattar rätt att utöva tvång mot enskilda, är av sådan natur att de kan sägas framkalla en risk för brottsliga angrepp mot de anställda. Detta är enligt myndigheten ett starkt skäl till att det bör vara arbets- givarens ansvar att hantera effekten av samtliga dimensioner av de skador – inklusive kränkning – som uppstår då ett brottsligt angrepp sker. Flera remissinstanser framhöll att även andra än poliser bör in- kluderas i den fortsatta hanteringen av frågan. Statens institutionssty- relse (SiS) anförde t.ex. att en majoritet av myndighetens personal måste anses tillhöra det som betecknas som särskilt utsatta yrkes- grupper. SiS ville också framhålla att det var viktigt med en konse- kvent hållning kring begreppen polis och särskilt utsatta yrkesgrup- per. () ansåg att man borde utvidga frågan till att omfatta fler utsatta yrkesgrupper, inom t.ex. vård- och omsorg samt . TCO ville också understryka vikten av att man i arbetet med att ta fram nya ersättningslösningar beaktade och respekterade såväl den svenska arbetsmarknadsmodellen som de befintliga kollektivavtalsreglerade ersättningssystemen. föreslog alltså att en myndighet skulle ges i upp- drag att ta fram ett underlag för den fortsatta behandlingen av frå- gan. Detta fick viss kritik i remissbehandlingen. hänvisade t.ex. till att tillräckligt sådant underlag måste anses finnas för att det ska gå att lägga ett förslag på en lösning av frågan och påtalade att frågan närmast var normativ och inte empirisk. Vi delar uppfattningen att frågan om en utvidgad rätt till kränk- ningsersättning för vissa yrkesgrupper främst är normativ till sin natur. Under arbetets gång har vi dock tagit del av rapporter från t.ex. Vi har även genomfört ett antal möten med olika aktörer för att inhämta kunskap och synpunkter i den aktuella frågan. Målsättningen har varit att få en god spridning mellan de berörda aktörerna. Vi har därför talat med bland annat företrädare för , Polismyndig- heten, Kriminalvården, , , Kronofogde- Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap myndigheten och Kommuner och Regioner. Vi har också haft ett informationsmöte till vilket vi bjudit in företrädare för en rad olika fackförbund. I det följande redogörs för material som vi har tagit del av såväl i form av rapporter och liknande som i form av synpunkter från olika aktörer. Redovisningen gör inte anspråk på att vara någon fullständig genomgång av det underlag som finns att tillgå. 7.4.2Något om befintligt faktaunderlag publicerade en undersök- ning om otillåten påverkan mot myndighetspersoner (Brå 2016:13). Undersökningen var en uppföljning och en utökning av en studie på samma tema (Brå 2005:18). Studien baserades på en enkätundersökning riktad till samtliga tjänstemän på Arbetsför- medlingen, Domstolar, , Försäkrings- kassan, Justitiekanslern, , , , , , , , STs a-kassa och arbetslöshetskassa. Även nämndemän ingick i undersökningen. På och bland nämndemännen gick enkäten ut till ett urval. Sammantaget besvarade drygt 45 500 tjänstemän enkäten. Studien handlade om otillåten på- verkan från externa kunder och klienter, det vill säga trakasserier, hot, våld, skadegörelse och korruption där den drabbade uppfattat att syftet varit att påverka tjänsteutövningen. I studien efterfrågades alltså inte alla hot och våldshändelser, utan primärt de som syftat till att påverka tjänsteutövningen. Vidare omfattades annat än hot och våldshändelser. Trakasserier (som inte behöver vara straffbara) utgör nämligen den vanligaste formen av otillåten påverkan. Därefter kom- mer hot. Beträffande hot anges i rapporten att hot mot anhöriga är den form av hot som utsatta tjänstemän upplever som mest obehag- lig. I enkätundersökningen uppgav av de som utsatts för hot att det berörde anhöriga. Tjänstemän på var mest utsatta; inom den gruppen uppgav av de som utsatts för hot att hotet hade riktats mot anhöriga. Utsatta tjänstemän med arbetsuppgifter av ingripande och kontrollerande karaktär, exempel- vis poliser och tulltjänstemän, uppgav i intervjuer att de var beredda Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap att stå ut med mycket i samband med sitt arbete, så länge hoten rik- tades mot dem i deras yrkesroll och inte mot dem som privat- personer eller mot deras anhöriga (Brå 2016:13 s. 63 f.). Jämfört med påverkansformerna trakasserier och hot är våld mot tjänstemän från externa kunder och klienter, generellt sett, ovanligt. Myndigheter med uppgifter av främst administrativ karaktär är mindre utsatta för våld jämfört med myndigheter med en stor andel arbetsuppgifter av ingripande och kontrollerande karaktär. Skillnaden i utsatthet beror därmed främst på de olika uppdrag, befogenheter och arbetsuppgifter olika organisationer har. Det är särskilt de uniformerade yrkesgrup- perna som utsätts för våld. Det var respondenter på Polismyndig- heten, Kriminalvården och som uppgav att de utsattes för otillåten påverkan i form av grövre våld som slag och sparkar. av de poliser som drabbats av våld uppgav att det hade skett eller . Utsatta poliser uppgav även att de blivit spottade på och att det förekom att perso- ner kastar stenar och smällare mot dem. Intervjuer med tulltjänste- män visade hur en kontrollsituation kunde starta lugnt, för att sedan eskalera och bli våldsam. Utsattheten för samtliga påverkansformer, förutom otillbörliga erbjudanden, verkar vara högre i undersökningen jäm- fört med resultatet . För vissa myndigheter och påver- kansformer var dock ökningen liten och kunde helt bero på föränd- ringar i datainsamlingen och lägre svarsfrekvens. I rapporten redovisas dock att det i intervjuer med tjänstemän på flera orga- nisationer framträdde en bild av att attityden från externa kunder och klienter upplevdes hårdare vid tiden för undersökningen jämfört . Det var framför allt intervjupersoner på orga- nisationer med övervägande kontrollerande och ingripande arbets- uppgifter som uppgav att denna förändring hade skett (Brå 2016:13 s. 90 f.). I slutsatserna (a.a. s. 186 ff.) redovisades bland annat att det kunde konstateras att upplevelsen av utsatthet hade ökat, som det rent statistiskt var svårt att slå fast att de faktiska påverkans- försöken ökat. Enligt rapporten fanns det dock ett par faktorer som talade för att även den faktiska utsattheten ökat. En av dessa faktorer var vad intervjupersoner och seminariedeltagare berättat om ett hårdnande samhällsklimat där respekten för myndighetspersoner minskat. Resultaten från undersökningen visade också att privatlivet påverkades mer än tjänsteutövningen. De vanligaste följderna av på- Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap verkansförsöken var att respondenten uppgav att de övervägt att sluta eller att de gjort ändringar i sitt privatliv. Utifrån datamaterial som samlades in via enkätundersökningen inom projektet påverkan mot myndighetspersoner (Brå 2016:13) har också tagit fram en kortana- lys av polisanställdas utsatthet för sådana händelser som relaterar till tjänsten (Brå kortanalys 6/2020). Analysen föranleddes bland annat av att ansåg att det fanns en brist på faktaunderlag om kränkningar som poliser drabbas av i tjänsten och av ett generellt behov av mer kunskap om polisanställdas utsatthet för brott, med koppling till deras tjänsteutövning. Datamaterialet gällde som be- skrivits ovan alltså inte utsatthet för brott generellt, utan utsatthet för sådana handlingar som kan beskrivas som otillåten påverkan. bedömde dock att uppgifterna trots det gav en god bild av utsattheten hos olika grupper av polisanställda. Av kortanalysen framgår att av de polisanställda uppgav att de hade utsatts för ett eller flera påverkansförsök . Andelen som uppgav att de hade utsatts för hot var och uppgav att de hade utsatts för våld. Störst andel utsatta fanns i gruppen som arbetade i någon form av ingri- pande verksamhet. Den i särklass vanligaste konsekvensen, oavsett typ av otillåten påverkan, var att den utsatta förändrade sitt beteende i privatlivet. I andra hand kom konsekvensen att den anställda hade bytt eller lämnat sitt uppdrag, i tredje hand tvekat inför en åtgärd, och nästan lika vanligt var att de hade undvikit en arbetsuppgift. Oavsett typ av otillåten påverkan uppgav dock majoriteten som ut- satts att de inte hade haft något stödbehov (57–). Slutligen ska nämnas att sammanställt en kortanalys som utifrån Nationella trygghetsundersökningen syftade till att beskriva karaktären och utvecklingen av olika yrkes- relaterade brott mot person (Brå kortanalys 3/2018). Av samman- fattningen i denna kortanalys (a.a. s. 2 ff.) framgår att utsattheten då var störst för anställda inom bevakning och säkerhet (), socialt arbete () samt hälso- och sjukvård (). När övriga riskfaktorer hölls konstanta var det totalt sett bara anställning i ett högriskyrke som tydligt ökade risken för yrkesrelaterad utsatt- het. Det resultatet angavs stödja tidigare forskning som tyder på att arbetsuppgifter och arbetsförhållanden har större betydelse än de anställdas demografiska tillhörighet. Enligt denna kortanalys polis- Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap anmäls inte de flesta brott som sker i yrkessammanhang, förutom rån som anmäls i betydligt större utsträckning. Anmälningsbenäg- enheten var störst bland anställda inom bevakning och säkerhet, och minst inom hälso- och sjukvården. I sammanfattningen anges vidare att andelen utsatta ökat –2016. Det ansågs kunna bero på att utsattheten rent faktiskt ökat, men det kunde inte ute- slutas att det också kunde bero på andra faktorer. I syfte att stärka medarbetarskydd tillsattes Projekt på myndigheten. Inom ramen för det projektet genomfördes en enkätundersök- ning av polisanställdas utsatthet för otillåten påverkan, otillbörlig påverkan, trakasseri och självcensur. Med otillåten påverkan (påver- kansbrott) avses här en handling som utgör brott och som riktas mot en polisanställd, eller en närstående, och som av den anställde upp- fattats som ett försök att påverka hur han eller hon ska, eller inte ska utföra sina arbetsuppgifter. Därmed avses inte en handling, t.ex. våld- samt motstånd eller våld mot tjänsteman, som skett i en ingripande- situation och som enligt den polisanställdes uppfattning endast syftade till att förhindra eller försvåra ingripandet i den aktuella situa- tionen. Cirka 14 000 polisanställda besvarade enkäten. Enligt enkät- resultaten (såsom det redovisas i projektets rapport, daterad ) utsattes sju av tio ingripandepoliser för minst ett påverkans- försök . Utsattheten för områdespoliser låg på nästan samma höga nivå och även arrestantvakter låg på en hög nivå. Av de anställda som angett att de utsatts för otillbörlig påver- kan (påverkansbrott) angav att de upplevt rädsla eller obehag efter att de utsatts. av de som angett att de utsatts för otillbörlig påverkan uppgav att händelsen haft effekt/ inverkan på deras arbete eller beteende och av dessa hade tvekat att genomföra någon av sina arbetsuppgifter, hade ändrat på sina dagliga rutiner efter arbetstid och hade övervägt att byta arbetsuppgifter. Enligt rapporten hade av de som utsatts för otillåten påverkan inte vid något enda tillfälle anmält brottet eller brotten, anmälde varje brott. Bland de som inte anmälde att de blivit utsatta för påverkansbrott Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap var den vanligaste orsaken att försöket upplevts som en småsak eller bagatell (). anmälde inte därför att de trodde att anmälan inte skulle leda till en fällande dom. På uppdrag av genomförde Novus Opinion en medlemsundersökning om bland annat polisers syn på hot och våld i arbetet. Undersökningen innefattade webbintervjuer med 2 943 av medlemmar . Resultaten presenterades i rapporten de som ska skydda attacke- ras. Enligt rapporten hade polisers angivna utsatthet för hot, våld och annan otillbörlig påverkan ökat , från till . I ingripandeverksamheten hade den angivna utsattheten ökat , från till . Ställda inför konkreta exempel på hot eller våld uppgav varannan polis () att de hade utsatts. Verbala hot var van- ligast (), följt av våldsamt motstånd () och spott, sparkar och slag (24–). Vid den här typen av frågor angav av ingripandepoliserna att de hade utsatts. Närmare två av tre poliser i undersökningen () angav att de upp- levde att hot och våld mot poliser ökat . Ingen upplevde att det hade minskat. an- sågs våldet ha blivit grövre (), mer utstuderat () och skedde oftare (). Utvecklingen för hot uppfattades på samma sätt; att de blivit grövre (), mer utstuderade (39 pro- cent) och skedde oftare (). Få poliser uppgav att de anmälde allt de utsattes för. uppgav att de anmälde 90–av alla incidenter, uppgav att de anmälde så lite som 0–av allt de utsattes för. Enligt rapporten angav flera att de inte ansåg att det var någon idé att anmäla eftersom det ändå inte ledde till någonting och dessutom sällan resulterade i kränkningsersättning. Flera gav också bilden av att de inte kände sig uppbackade av samhället när de utsattes för hot och våld. De hade låg tilltro till domstolarna när det kom till möjligheten att få upprät- telse för något de utsatts för i sin yrkesutövning. Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap 7.4.3Synpunkter som lämnats till utredningen Den bild som de ovan redovisade undersökningarna och analyserna förmedlar har i många delar bekräftats vid våra möten med myndig- heter och andra organisationer. Den generella uppfattningen är att samhällsklimatet har hårdnat och att utsattheten på olika sätt har ökat för många yrkesgrupper. Flera företrädare beskriver vidare att man upplever att hoten blivit fler och att det har blivit vanligare med angrepp som riktar sig mot den privata sfären. Sådana angrepp upp- levs som särskilt problematiska eftersom de går bortom yrkesrollen och påverkar den enskilda individen på ett djupare plan, både privat och på arbetet. Flera fackförbund, t.ex. , , och , har särskilt påpekat att den omständigheten att personer i en yrkesgrupp i högre grad än andra utsätts för brott i sin yrkesutövning inte nödvändigtvis innebär att personer inom den yrkesgruppen har någon särskild eller bättre be- redskap för vissa brottsliga angrepp. En del yrkesgrupper (poliser, ordningsvakter och vissa anställda inom kriminalvården och den psykiatriska vården) har i förarbetena pekats ut som sådana som i praktiken har anledning att räkna med att mötas av vissa mindre grova angrepp i arbetet och de har också ansetts ha en bättre beredskap för detta. Företrädare för dessa yrkes- grupper har vid våra samtal uppgett att det inte är fel att tala om att det finns en viss beredskap för angrepp inom yrkeskåren. De under- stryker dock att en sådan beredskap främst finns i rena ingripande- situationer och då främst för verbala smädelser och hot utan anspel- ning på den privata personen. Även visst fysiskt motstånd kan det finnas en beredskap för, däremot normalt inte för medvetna våld- samma fysiska angrepp. Den gemensamma uppfattningen i dessa yrkesgrupper är att det är allt för svårt att få kränkningsersättning när man utsätts för brott i tjänsten. Många uppfattar det som orätt- vist att de ska behöva ”tåla mer” än andra brottsoffer när de utför arbetsuppgifter som de är skyldiga att utföra och inte kan avstå ifrån. Det talas också om att det finns ett stort signalvärde i detta; dvs. i det förhållandet att det i vissa situationer krävs mer för att exempel- vis en polis ska få kränkningsersättning och att det sänder fel signaler till gärningspersonerna. Det upplevs rimma illa med det förhållandet Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap att det i många situationer finns ett förstärkt straffrättsligt skydd för dessa yrkesgrupper. En gemensam uppfattning hos i stort sett alla företrädare som vi talat med är vidare att en väldigt stor andel av de angrepp som äger rum, både verbala och fysiska, inte anmäls. Skälen för detta kan vara olika. Det finns t.ex. en utbredd uppfattning om att det inte är någon idé att anmäla eftersom det ändå inte leder till något. Många talar här om att anmälningarna ändå inte utreds eller leder till åtal, utan ut- redningarna läggs ner av olika skäl. Andra hänvisar till att dom- stolarna ändå inte dömer ut några skadestånd. Det finns också en föreställning om att det – för det fall man tilldöms ett skadestånd – är både svårt och tidskrävande att få betalt. Det förekommer även att händelser inte anmäls därför att den angripne måste fortsätta ha nå- gon form av kontakt med angriparen, därför att den angripne inte får tillräckligt med hjälp och stöd från sin arbetsgivare eller därför att den angripne inte vill framträda som part i en rättsprocess. 7.5Våra överväganden och förslag 7.5.1Ett par utgångspunkter för våra överväganden Vår bedömning: Kravet på allvarlig kränkning ska ligga kvar då en polis eller en person inom någon annan yrkesgrupp med sär- skild beredskap har utsatts för brott i tjänsten. Fler angrepp mot poliser och personer inom andra yrkesgrupper med särskild be- redskap bör dock kunna ge rätt till kränkningsersättning. Kravet på allvarlig kränkning ska ligga kvar En förutsättning för att en skadelidande ska ha rätt till kränknings- ersättning enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen är att han eller hon har blivit utsatt för en allvarlig kränkning. Grundförutsättningen att det ska vara fråga om en allvarlig kränkning gäller också då den skadeli- dande är t.ex. en polis eller en ordningsvakt som har utsatts för brott i tjänsten. Det bör gälla även . Detta innebär bland annat att kränkningsersättning aldrig kan utgå vid sådana angrepp som normalt inte anses innefatta en allvarlig kränkning (se avsnitt 4.2.2 under Allvarlighetsbedömningen). Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap Enligt direktiven bör utgångspunkten för vårt arbete också vara att det är motiverat att bibehålla en viss ”särbehandling” av poliser och vissa andra yrkesgrupper vid bedömningen av om de utsatts för en allvarlig kränkning. Detta förklaras med att dessa yrkesgrupper, åtminstone i vissa situationer, måste antas ha en högre tröskel för att drabbas av sådana känslor som kränkningsersättningen är avsedd att ersätta än en privatperson. Det understryks dock att det behöver sä- kerställas att denna särbehandling inte sträcker sig längre än vad som är motiverat utifrån sakliga skillnader när det gäller hur ett brottsligt angrepp typiskt sett drabbar en sådan person i tjänsten jämfört med en privatperson. Det anges vidare att det är viktigt att regleringen om kränkningsersättning tillämpas på ett sätt som innebär en rimlig avgränsning och att avgränsningen upplevs som tydlig och rättvis. Vi återkommer i det fortsatta till hur direktiven i denna fråga bör få genomslag. Det handlar om yrkesgrupper med en särskild beredskap I direktiven talar man om särskilt utsatta yrkesgrupper. Det uttrycket används även i förarbetena (prop. 2000/01:68 s. 50 och 66) och på olika håll i rättstillämpningen. Det finns dock en rad yrkesgrupper som upplever att det finns en påtaglig risk för dem att utsättas för brottsliga angrepp inom ramen för yrkesutövningen. Upplevelsen hos många är också att utsattheten har ökat . Flera av dessa yrkesgrupper kan typiskt sett inte antas ha en högre tröskel för att drabbas av sådana känslor som rädsla, förnedring, skam eller liknande som kränkningsersättningen syftar till att kompensera. Anled- ningen till att man brukar tala om att vissa yrkesgrupper har en högre tröskel för detta är emellertid inte det förhållandet att de är särskilt utsatta för angrepp i sin yrkesutövning eller att de löper en högre risk än andra för att bli angripna, utan avgörande är den beredskap för vissa typer av angrepp som dessa yrkesgrupper har. Det kan därför leda till missuppfattningar att tala om ”särskilt utsatta” yrkes- grupper.