sou · H9B385 · 2021-10-28 00:00:00 — lyfter man på flera håll fram att digitalisering (och AI) medför möjligheter till bättre kontroll och till informationsdelning mellan myndigheter i arbetet med att minska felaktiga utbetalningar (SOU 2020:35, 2019:59). En utmaning som återkommer i diskussioner med experter är bekämpandet av narkotikabrottsligheten. Bruk och handel med narkotika är brott i sig, men det finns också tydliga kopplingar mellan narkotikabruk och -handel å ena sidan och annan brottslighet å den andra, inte minst när det gäller gäng- och nätverksbaserad brottslighet och därtill kopplade skjutningar. I Brås rapport om narkotikamarknader framgår att kriminella aktörers förmåga att smuggla narkotika är beroende av bl.a. organisationsgrad, tillgång till våldskapital och hur många led i distributionskedjan gruppen kontrollerar (Brå 2021h). Brå menar att fler kriminella aktörer än tidigare kontrollerar hela distributionskedjan, från smuggling till försäljning. I rapporten beskrivs två huvudsakliga försäljningsmönster: dels gatuförsäljning på vissa platser, dels internetförsäljning. Internetförsäljningen är enligt Brå sällan knuten till kriminella miljöer eller till annan kriminalitet; drogerna levereras via posten och kundgruppen är, jämfört med gatuförsäljningen, oftare studenter. En fjärdedel () av alla lagföringar 2020 utgjordes av brott mot narkotikastrafflagen.23 Vidare var narkotikabrott/smuggling den vanligaste huvudbrottskategorin bland dem som avtjänar straff på anstalt 23Se även kapitel 4. Statistiken baseras på antalet lagföringar och inte på personer lagförda för brott. 2020 (Kriminalvården ). Även en betydande andel av frivårdens klientel utgörs av personer lagförda för narkotikabrott/smuggling. Till exempel var narkotikabrott/smuggling huvudbrott i av de ärenden där påföljden blev skyddstillsyn . Dessa siffror speglar det faktum att narkotikabrott i huvudsak är ett spanings- och ingripandebrott med hög uppklaringsprocent. Hur många brott som blir kända och utredda är därför en konsekvens av prioriteringar inom rättsväsendets myndigheter snarare än ett resultat av omfattningen av det faktiska bruket eller handeln (Brå 2017a). Regeringen har gett i uppdrag till att förstärka sin bekämpning av illegal handel med narkotika. Uppdraget avser arbete mot såväl den öppna droghandeln som den dolda som företrädesvis bedrivs på nätet. Uppdraget ska slutredovisas (Ju2019/02681). slutredovisades uppdraget att se över postlagens (2010:1045) bestämmelser om tystnadsplikt i syfte att underlätta de brottsbekämpande myndigheternas arbete mot att förhindra illegal handel via post med bl.a. narkotika, vapen och explosiva varor (SOU 2021:29). Samhällets förmåga att arbeta för ett narkotikafritt samhälle är alltså en angelägen fråga. Här beskrivs utmaningar på narkotikaområdet som olika experter förmedlat till kommittén. 2.9.1CAN spår en ökning av bruket och pekar på behovet av en effektiv vård och att narkotikapolitikens effekter utvärderas I ett kunskapsunderlag till kommittén från ()24 görs uppskattningen att endast enstaka promille av konsumtionsbrotten anmäls. Enligt CAN:s samlade bild pekar flera källor på ett ökat användande av narkotika . Dessa källor visar t.ex. ett ökat antal beslag av narkotika av tull och polis, ett större antal personer i behandling och en ökad andel som uppger att de använt cannabis . Deras bedömning är att narkotikakonsumtionen sannolikt kommer fortsätta att öka. Tillgänglig information pekar på att den största volymen narkotika inte konsumeras av den större gruppen av sporadiska användare, 24Kunskapsunderlaget finns publicerat på CAN:s och Trygghetsberedningens webbplatser. utan att volymen efterfrågad narkotika i stället styrs av en mindre grupp med ett mer regelbundet bruk. Efterfrågan i denna mindre grupp kan i sin tur påverkas av den hjälp och vård som samhället kan erbjuda. Om narkotikakonsumtionen minskar i dessa grupper till följd av mer effektiva vårdinsatser skulle det kunna innebära att efterfrågan på narkotika också reduceras. CAN konstaterar vidare att vissa storkonsumenter underhåller sitt narkotikabehov genom att arbeta i distributionskedjan, och då skulle en framgångsrik vård, utöver de rent humanitära vinsterna, även kunna medföra en minskad tillgång till narkotika. En utmaning kopplat till detta är frågan om huvudmannaskapet för missbruks- och beroendevården. CAN framhåller också behovet av att utvärdera narkotikapolitikens effekter, inklusive kriminaliseringen av eget bruk. Det behöver utredas om lagens positiva effekter på användningen står i proportion till den integritetskränkning som beivrandet kan innebära, den eventuella stigmatiseringen och därmed minskade benägenheten att söka hjälp som kan bli en konsekvens samt de resurser som krävs från rättsväsendet för att hantera en stor mängd anmälningar om ringa bruk . (2020) har på regeringens uppdrag lämnat en rad åtgärdsförslag för att förebygga användning samt medicinska och sociala skadeverkningar av narkotika. En av de åtgärder som föreslås är att utvärdera narkotikastrafflagen. 2.9.2Den narkotikarelaterade dödligheten har minskat men är alltjämt högre än i andra länder Enligt statistik ur har antalet dödsfall till följd av läkemedels- och narkotikaförgiftningar fördubblats . Men efter har det dock skett en viss nedgång. Nedgången sammanfaller med att fick i uppdrag av regeringen att, i samarbete med , ta fram en åtgärdsplan för perioden –2020 för att minska den narkotikarelaterade dödligheten. Internationella jämförelser av den narkotikarelaterade dödligheten visar dock att 2019 hade den högsta dödligheten per capita av alla EU-länder, trots att dödsfallen minskat (). Det finns skillnader i hur de olika ländernas statistik är uppbyggd som skulle kunna påverka resultaten av jämförelserna. Men CAN konstaterar ändå att , liksom några andra nordeuropeiska länder, förefaller ha högre dödlighetsnivåer än övriga . CAN:s bedömning är att de skadereducerande insatser som vidtogs inom ramen för och formulerade åtgärdsplan, samt det faktum att de förgiftningsriskabla fentanylanalogerna försvunnit från marknaden, har bidragit till nedgången. I ljuset av vad olika indikatorer på bruket visar, verkar nedgången inte vara kopplad till någon generell nedgång i narkotikaanvändningen. Tvärtom är CAN:s samlade slutsats att det har skett en fördubbling av narkotikakonsumtionen . 2.9.3Över hälften av klienterna i Kriminalvården har problem med missbruk av narkotika både före och efter frihetsberövandet Kriminalvården presenterar en ögonblicksbild av hur missbruket ser ut bland de klienter som var inskrivna på anstalt (Kriminalvården ). Av samtliga klienter med en pågående fängelseverkställighet hade problem med någon form av missbruk. Vidare var narkotikamissbruk vanligast () följt av blandmissbruk (), dvs. missbruk av både alkohol och narkotika.25 En större andel av männen än av kvinnorna hade problem med narkotikamissbruk (37 respektive ), skillnaderna var mindre gällande blandmissbruk (16 respektive ). Kriminalvården redovisar också hur stor andel av klienterna i frivården som hade problem med missbruk i frihet. I denna grupp hade totalt problem med någon form av missbruk. Även här var narkotikamissbruk vanligast () följt av blandmissbruk (). En något högre andel män än kvinnor hade problem med narkotikamissbruk (39 respektive ) och blandmissbruk (16 respektive ). Ett fortsatt missbruk efter avtjänat straff kan öka risken att återfalla i brott, särskilt nya narkotikabrott. Det framstår alltså som en viktig utmaning att arbeta för att förebygga missbruk samt att minska återfall i missbruk för att därmed minska risken för återfall i narkotikabrott och annan brottslighet. hade problem med alkoholmissbruk och hade inga missbruksproblem. I av fallen saknades uppgifter (Kriminalvården ). Vanligt att narkotikabrottsdömda återfaller i samma brott, men andelen som återfaller har minskat Kriminalvårdens statistik visar att andelen personer som återfallit i brott efter påbörjad verkställighet i frivård har minskat , både totalt sett och bland dem som avtjänat straff för narkotikabrott/smuggling som huvudbrott (Kriminalvården ). Bland dem som avtjänat straff för narkotikabrott/smuggling som huvudbrott, och som påbörjade sin verkställighet i frivård , hade återfallit genom en ny kriminalvårdspåföljd . Motsvarande andel bland dem som påbörjade sin verkställighet i frivård var lägre, , och de flesta hade återfallit i samma huvudbrott (). Med undantag för trafikbrott återfaller de som avtjänat straff för narkotikabrott oftare i samma huvudbrott än de som avtjänat straff för andra typer av brott. 2.9.4Narkotikahandeln pekas ut som ett stort problem i utsatta områden och har stark koppling Enligt bedömning är försäljning och distribution av narkotika den brottsliga verksamhet som är mest problematisk i de områden som de kategoriserar som utsatta. Enligt en undersökning som Brå genomfört bland boende i två särskilt socialt utsatta områden verkar upplevelsen av att det begås brott i närområdet påverka känslan av trygghet. De brotts- och ordningsproblem som enligt studien påverkar tryggheten är upplevelsen av att det finns ”gäng som bråkar och stör”, ”buskörning” och ”öppen narkotikahandel” (Brå 2018a). Brås studie av skjutningar i kriminella miljöer visar att narkotikahandel är den dominerande kriminella aktiviteten i dessa miljöer (Brå 2019c). Vidare beskriver att den vanligaste grunden till de konflikter som uppstår mellan gäng i dessa områden är just narkotikahandeln (2017a). Brå har poängterat att den illegala drogmarknaden i inte är unik jämfört med andra europeiska länder och att den därför inte kan vara en huvudförklaring till den höga nivån av dödligt skjutvapenvåld i (Brå 2021b, se också avsnitt 3.5.1). CAN:s bedömning är att narkotikahandeln som konfliktkälla, och dess våldsrelaterade konsekvenser, kommer kvarstå för rättsväsendet att hantera även kommande år. Ur ett bredare perspektiv utgör narkotikan en huvudnäring för den organiserade brottsligheten. Hur mycket narkotika som konsumeras är svårt att uppskatta, liksom omfattningen av införseln till . Slutsatserna kopplade till materialet i Encrochat visar bl.a. att narkotikasmugglingen kan uppgå till nivåer om över (). är CAN:s uppskattning avseende perioden –2019 lägre, där omkring droger beräknas nå den svenska konsumentmarknaden (CAN 2020a). 2.9.5Narkotikabruk ökar risken att begå och utsättas för brott Kopplingen mellan alkohol och våldsbrott är etablerad inom den kriminologiska forskningen. Kunskapen om i vilken utsträckning de inblandade parterna är alkohol- eller drogpåverkade vid olika typer av brott är dock mer begränsad. I NTU ställs frågan till dem som utsatts för brott, om de själva var påverkade av alkohol eller om gärningspersonen var påverkad av droger eller alkohol när brottet begicks. Det som mäts är alltså den utsattas upplevelse av om gärningspersonen var påverkad av antingen alkohol eller andra droger, inte om personen i fråga faktiskt var det. I Brås analys av ett genomsnitt av undersökningarna 2005–2013 framgår att gärningspersonen uppfattades vara påverkad av alkohol eller narkotika i över hälften av fallen som rörde misshandel (), hot (), rån () och sexualbrott () (Brå 2015e). En högre andel av de manliga gärningspersonerna än de kvinnliga uppfattades som påverkade av alkohol eller droger. När det gäller frågan om den utsattas egna påverkan efterfrågas bara om hen var påverkad av alkohol, inte av droger. Mellan av de utsatta uppgav att de själva hade varit påverkade av alkohol vid tiden för brottet. Kommittén har identifierat mäns våld mot kvinnor som en angelägen kriminalpolitisk utmaning. En stor del av detta våld begås inom ramen för nära relationer. Forskning har visat att kvinnor med missbruksproblem kan löpa en förhöjd risk att utsättas för våld i nära relation (se t.ex. Beijer m.fl. 2015). Också utifrån detta perspektiv blir betydelsen av att beakta narkotikamissbruket som en viktig faktor i det brottsförebyggande arbetet tydlig. Säkerhetspolisen har särskilt följt utvecklingen av våldsbejakande islamism, våldsbejakande högerextremism och våldsbejakande vänsterextremism. Tillväxten inom extremistmiljöerna har varit kraftig. Miljöerna består både av organisationer, löst sammansatta grupperingar och ensamagerande individer. Under 2010- talet har den våldsbejakande islamistiska extremistmiljön ökat betydligt i storlek och bedöms vara den största av de tre. Säkerhetspolisen bedömer även att den våldsbejakande högerextremistiska ideologin attraherar fler än tidigare och flera terrorattentat i världen med högerextremistiska förtecken har inträffat. Säkerhetspolisen gör i årsboken bedömningen att attentatshotet från den våldsbejakande högerextrema miljön är på samma nivå som det från den våldsbejakande islamistiska extremistmiljön. Hoten från de våldsbejakande extremistmiljöerna består både av attentatshot och andra typer av brott – som systematiska våldsbrott, hot och trakasserier – vilka långsiktigt också kan utgöra ett hot mot demokratin. Säkerhetspolisen konstaterar att ett relativt stort antal organisationer med koppling till våldsbejakande extremistmiljöer mottar offentliga medel genom statliga eller kommunala bidrag. Den typen av plattformar riskerar att öka extremistmiljöernas handlingsutrymme och bidra till en tillväxt i dessa miljöer. Flera personer har också deltagit i terroristorganisationers verksamhet utomlands samt på olika sätt bedrivit stödverksamhet till dem från . Medan en handfull personer återvände från konfliktområden , är det alltjämt ett problem att de lokala miljöerna i som de reste från finns kvar (Säkerhetspolisen 2021). Det finns enligt Säkerhetspolisen flera exempel på lokal nivå där våldsbejakande extremister genom sina aktiviteter påverkar tryggheten på ett negativt sätt. Vidare bedömer Säkerhetspolisen att det också finns ett ökat intresse för ekofascism bland våldsbejakande extremister i och i (Säkerhetspolisen 2021, se även FOI 2020). Som beskrevs i avsnittet om digitalisering har de våldsbejakande extremistiska miljöerna varit skickliga i att utnyttja digitala plattformar för att sprida idéer och rekrytera följare. Den pågående pandemin kan även här ha en påverkan. I tider av social isolering, och med isoleringens psykologiska effekter, finns risk för ökad mottaglighet och exponering för extrema åsikter som uttrycks i sociala medier. gäller inte minst barn och ungdomar. Sociala medier har en betydande roll för radikaliseringsprocesser till våldsbejakande extremism – de kan ge en känsla av gemenskap, identitet och möjlighet för individer att hämta inspiration. Digitaliseringen har också gjort extremistmiljöerna globala och tillgängliga för fler. Nya digitala plattformar ger utökade förutsättningar för kommunikation och möjligheter att hitta likasinnade. Enligt framträder hos alla de tre extremistmiljöerna en tendens till att de ser sig själva i ett internationellt sammanhang, där de stöttar idéer och ideologier snarare än en viss organisation. Vidare finns det tecken på en överlappning mellan extremistmiljöer och organiserad brottslighet och på att lojaliteterna till dessa olika typer av grupper har förändrats. Detta kan skapa nya utmaningar i arbetet med att bekämpa brott med koppling till dessa miljöer (och Rostami 2017). 2.11Hur utmaningarna ska prioriteras bestäms av både ideologiska värderingar och kunskap I detta kapitel har ett brett spektrum av kriminalpolitiska utmaningar presenterats. Dessa har pekats ut av forskare och andra experter som av kommittén ombetts identifiera de viktigaste utmaningarna inom sina respektive områden. Det finns av resursskäl anledning att diskutera hur ytterligare prioriteringar kan göras bland utmaningarna. Det finns ingen tydlig mall för hur dessa prioriteringar ska göras. Det är dock rimligt att utgå ifrån kriminalpolitikens två övergripande mål, att minska brottsligheten och öka tryggheten. Men vad som avses med dessa mål, och hur de ka uppnås, är inte självklart. Är målet att den generella brottsnivån i samhället ska minska? Eller ligger fokus i första hand på att förebygga och bekämpa en särskild typ av brottslighet, exempelvis den som ökar mest? Andra viktiga mål kan vara att bekämpa den brottslighet som drabbar särskilt utsatta grupper, kostar samhället stora summor pengar, uppfattas som särskilt klandervärd, som hotar att underminera tilliten och sammanhållningen i samhället eller som utgör hot mot demokratin. Liknande frågor kan ställas i relation till målet att öka tryggheten. Är det känslan av otrygghet eller den faktiska risken att utsättas för brott som ska styra vilka åtgärder som vidtas? Ska åtgärderna i första hand ta sikte på särskilt utsatta eller särskilt otrygga grupper eller på att åstadkomma en generellt acceptabel trygghetsnivå i samhället? Hur de övergripande målen för kriminalpolitiken ska formuleras mer specifikt är i hög grad en ideologisk fråga. Inom ramen för en kunskapsbaserad kriminalpolitik är det dock rimligt att kopplingen mellan, å ena sidan, ideologiskt formulerade mål och, å andra sidan, de prioriteringar som görs för att möta dessa mål, förankras i kunskap. Här ges några exempel. Låt säga att fokus ska ligga på bekämpandet av brottslighet som ökar. Det finns då stort stöd i forskning och statistik för att exempelvis prioritera bekämpandet av skjutvapensvåld i kriminella miljöer eller på att förebygga och bekämpa internetrelaterad brottslighet. Om målet i stället är att minska den brottslighet som skapar otrygghet ger forskning stöd för att prioritera vissa typer av våld mot kvinnor och viss brottslighet i särskilt utsatta områden. Bekämpandet av mäns våld mot kvinnor och brott mot barn blir rimligt att prioritera om fokus ska ligga på brottslighet som drabbar särskilt sårbara grupper. Om det i stället är tilltron till välfärdssamhället och till det övergripande samhällskontraktet som ska värnas så ligger det nära till hands att prioritera välfärdsbrottlighet och andra typer av ekonomisk brottslighet. Och så vidare. Sammanfattningsvis kan både formuleringen av de specifika målen för kriminalpolitiken, och de prioriteringar som görs, var för sig baseras på värderingar och ideologi. Inom ramen för en kunskapsbaserad kriminalpolitik är det dock rimligt att mål och prioriteringar baseras på kunskap om brottslighetens och trygghetens utveckling och struktur, om kända orsaker och förklaringar till brottslighet och otrygghet samt om vilka potentiella effekter olika åtgärders kan ha. Om en sådan kunskapsbaserad koppling inte görs finns det risk att debatten och utformningen av det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet baseras på en felaktig problembild och att resurser läggs på felriktade och verkningslösa åtgärder. Om inte denna kunskapsförankring tydligt kommuniceras finns också en risk att kriminalpolitiken, och de åtgärder som vidtas, uppfattas som godtyckliga. Detta gynnar varken allmänhetens förtroende för kriminalpolitiken eller förtroendet för de myndigheter och aktörer som ska förverkliga densamma. 3Riskfaktorer för brott och förklaringar till brottslighetens utveckling och fördelning I kommitténs uppdrag ingår att identifiera de viktigaste kriminalpolitiska utmaningarna som samhället står inför nu och . Kommittén ska även bistå med underlag till en kunskapsbaserad och brett förankrad kriminalpolitik. Detta kapitel behandlar förklaringar till brottslighetens utveckling och fördelning på samhällsnivå, och riskfaktorer för brott på grupp- och individnivå. Beskrivningen utgör ett underlag för att identifiera kriminalpolitiska utmaningar som samhället står inför. Vidare är kapitlet relevant för fortsatta diskussioner om vilken förmåga rättsväsendet och andra berörda aktörer har för att bemöta dessa utmaningar, liksom på vilka sätt forskning och innovation kan knytas till det praktiska arbetet med att förebygga brott. En förutsättning för att minska brottsligheten och öka tryggheten är en förståelse för den mängd riskfaktorer för brott som kapitlet visar på. Inledningsvis presenteras några utgångspunkter för den fortsatta läsningen av kapitlet. Därefter beskrivs olika perspektiv på brottslighetens utveckling och förklaringar till brottslighetens fördelning på samhälls- och områdesnivå. I framställningen ges exempel på brottstyper som kan belysas genom respektive perspektiv. Sedan beskrivs riskfaktorer med betydelse för brottslighet på individ- och gruppnivå. Genomgången avslutas med en diskussion där olika perspektiv på gäng- och nätverksbaserad brottslighet och mäns våld mot kvinnor lyfts fram i syfte att visa på komplexiteten i dessa företeelser. Kapitlet ger en översiktlig bild av en mängd riskfaktorer som är förknippade med ökad risk för att olika individer eller grupper begår brott. Underlaget består av internationell och svensk forskning men Riskfaktorer för brott och förklaringar till brottslighetens utveckling och fördelning även rapporter från myndigheter och organisationer. I den fortsatta läsningen bör man minnas att … …riskfaktorer inte är samma sak som direkta orsaker (Andershed och Andershed 2005). Alkoholkonsumtion utgör exempelvis en riskfaktor för att någon begår ett brott, men långt ifrån alla som konsumerar alkohol begår brott. …brottslighet är ofta en ganska ovanlig företeelse sett utifrån demografiska indelningar. Visserligen begår många ungdomar lindrigare brott under uppväxten, men en mindre grupp begår en mycket stor del av brotten, särskilt de grövre (Ring ). På ett liknande vis är brottsligheten koncentrerad till en avgränsad och mindre grupp som står för en stor del av brotten, oavsett om man delar upp efter kön, utländsk bakgrund och socioekonomiska faktorer. …en analys av brottslighetens orsaker behöver ta hänsyn till flera riskfaktorer för att förklara en betydande del av brottsligheten i en given grupp. Det hänger samman med att brottslighet och normbrytande beteende är komplexa sociala och psykologiska fenomen som kan begripliggöras på olika nivåer och i olika kontexter (se figur 3.1). Att ta flera olika perspektiv i beaktande är därför en förutsättning för att ett heltäckande och effektivt brottsförebyggande arbete ska komma till stånd. Dessutom bör en rad samhällsaktörer engageras i arbetet. Detta utgör viktiga utgångspunkter för ett framgångsrikt arbete med att, genom en långsiktig och brett förankrad kriminalpolitik, minska brottsligheten och öka tryggheten. Riskfaktorer för brott och förklaringar till brottslighetens utveckling och fördelning Figur 3.1 Nivåer och kontext där risk- och skyddsfaktorer för normbrytande beteende bland unga Källa: Andershed och Andershed 2019. 3.1Perspektiv på brottslighetens utveckling I denna del beskrivs faktorer som påverkar hur brottsligheten utvecklas . Här ges förklaringar som rör förändringar i befolkningens rörelsemönster, i normer och värderingar samt i alkoholkonsumtionsmönster. I framställningen förekommer vissa exempel på brottstyper som kan belysas med hjälp av de olika perspektiven. Förklaringar till brottslighetens utveckling på samhällsnivå utgår från att den totala brottsligheten eller delar av den kan förklaras av breda samhällsförändringar. är det sällan meningsfullt att studera utvecklingen av t.ex. det totala antalet lagförda brott som en enskild enhet. Detta då lagföringar för vitt skilda brott såsom mord och ringa stöld dels ges lika stort utrymme i statistiken, dels då av- och nykriminaliseringar har stor påverkan på mängden lagföringar generellt (2011a). Avkriminaliseringen av fylleri utgör ett svenskt exempel på hur den totala mängden brott minskade till följd av en lagändring. Riskfaktorer för brott och förklaringar till brottslighetens utveckling och fördelning 3.1.1Förändringar i kontroll- och tillfällesstrukturen En ofta använd förklaring till förändringar i brottslighetens utveckling på en samhällsnivå är rutinaktivitetsteorin (och 1979). I korthet innebär teorin att ökningar och minskningar av brottsligheten påverkas av förändringar i tillfällesstrukturen, dvs.