sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Att kontroller som har till syfte att kontrollera utlänningars rätt till vistelse i landet inte räknas upp i artikel 23 i gränskodexen inne- bär inte att kontroller i sådant syfte inte kan anses förenliga med kodexen.13 De nu föreslagna nya befogenheterna kommer, som framgått, inte förutsätta att det alltid finns misstanke om olovlig vistelse på individ- nivå. Den nya bestämmelsen innebär vidare en möjlighet att utföra inre utlänningskontroller, vilket inbegriper både en identitetskontroll och en kontroll av vistelserätten och även kan innebära att slagning sker mot olika system som t.ex. SIS (Schengens informationssystem), under andra förutsättningar i gränsnära områden än vad som gäller i övriga delar av landet enligt 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen. Detta innebär inte i sig att kontrollerna kan anses ha samma verkan som in- och utresekontroller, men det får anses utgöra en indikator för att det kan finnas en risk för att kontrollerna i praktiken kan få samma verkan som en gränskontroll.14 Vår bedömning är att de förutsättningar som den nya lagen före- skriver för de inre utlänningskontrollerna redan i sig innebär ett visst skydd mot att kontrollerna i praktiken utförs systematiskt så att de får samma verkan som gränskontroller. Detta eftersom kontrollerna måste baseras på underrättelser, riskprofiler eller på annan polisinfor- mation och poliserfarenhet och inte får ske helt slumpmässigt. Den kontrollmöjlighet som föreslås liknar de selektiva tullkontroller som sker med stöd av inregränslagen och som ansetts förenliga med prin- cipen om fri rörlighet. Kontrollerna kan också i fråga om selektionen jämföras med de särskilda kontroller som kan besluta om med stöd av 28 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 13JfrA, C-9/16, punkt 47 och där angiven rättspraxis. 14Jfr bl.a. , C-278/12 punkt 71. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Det skulle dock kunna förekomma platser eller riskransporter t.ex. från en viss avreseort i förhållande till vilka förutsättningarna i lagen alltid, eller , är uppfyllda. Om kontroller då fick utföras på platsen eller på all trafik från den aktuella orten utan några ytterligare begränsningar skulle kontrollerna i praktiken riskera att bli systematiska. De skulle då också riskera att stå i strid med EU- rätten och förbudet mot gränskontroll vid de inre gränserna. För att garantera att kontrollerna inte utförs på ett sätt som inne- bär en förtäckt gränskontroll bör kontrollrätten åtföljas av nödvändiga föreskrifter som reglerar hur befogenheterna närmare får tillämpas. I lagen bör anges att kontroller enligt den nya bestämmelsen inte får utföras på ett sådant sätt att det innebär en systematisk kontroll av personer som är närvarande i ett gränsnära område. Ett sådant för- bud utgör alltså en garanti för att kontrollerna utförs selektivt. När- mare föreskrifter om vad förbudet mot systematiska kontroller inne- bär i praktiken kan meddelas i förordning eller ännu mer specifikt i myndighetsföreskrifter utfärdade med stöd av förordningen, se vidare i nästa avsnitt. Att inre utlänningskontroller med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen inte kan utföras systematiskt följer också redan av de krav som där ställs för att utföra kontroll. Man skulle kunna överväga om det ovan beskrivna förbudet endast skulle gälla i samband med passage av inre gräns. Det är nämligen endast i de fallen som förbudet mot systematiska kontroller följer av . Den kontrollbefogenhet som vi förslår är inte beroende av att den som kontrolleras har passerat eller ska passera en gräns. Kontroller kan således komma att vidtas även av personer som befinner sig i det aktuella området av andra skäl än en resa in eller ut ur landet. Med tanke på de gränsnära områdenas karaktär kommer dock en stor del av rörelserna i områdena vara kopplade till in- eller utresa. Det kan också förutsättas att det i vissa områden kommer att gå att avgöra relativt enkelt om den som kontrolleras har rest in eller ska resa ut ur landet och om det då är fråga om en yttre eller inre gräns som har passerats eller ska passeras. Inte alla platser som enligt vår definition kommer att utgöra gräns- nära områden är dock sådana att det kommer att vara tydligt om den kontrollerade är på platsen i anledning av en resa eller inte. Även om detta på en viss plats inom området skulle kunna vara tydligt, exem- Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt pelvis i anslutning till ett tullfilter eller liknande, är avsikten att kon- troller ska kunna ske i ett något vidare område än precis i anslutning till sådana platser (jfr skrivningen ”området i närheten av” en viss plats, avsnitt 14.6). Det kommer alltså i flera situationer inte att med säker- het gå att avgöra om den kontrollerade överhuvudtaget har passerat eller ska passera en gräns och i sådana fall vilken gräns (inre eller yttre) det är fråga om. För att garantera att det inte i något fall sker syste- matiska kontroller av personer som passerar en inre gräns bör där- med det förbud och de begränsningar som här föreslås gälla för alla kontroller i området. 19.4.5Begränsningar i intensitet och omfattning Utredningens förslag: Av förordningen om polisiära befogen- heter i gränsnära områden ska det framgå att förbudet mot syste- matiska kontroller av personer i gränsnära områden innebär att inre utlänningskontroller med stöd av den nya lagen endast får utföras under och i ett visst gränsnära område. När det gäller reguljär flyg-, tåg- eller sjötrafik gäller i stället att kontroller får utföras vid högst hälften av det totala antalet planerade ankomster och avgångar på en viss linje eller sträcka. Begränsningar i fråga om tid och andel av viss trafik Som framgått ovan kommer systematisk kontroll av personer som är närvarande i ett gränsnära område inte att vara tillåten enligt den nya lagen. För att säkerställa att den nya lagens bestämmelser inte i praktiken ska komma att tillämpas i strid med förbudet bör innebör- den av detsamma preciseras genom verkställighetsföreskrifter som kan meddelas i förordning, eller ännu mer specifikt i myndighetsföre- skrifter utfärdade med stöd av förordningen (8 kap. 7 § första stycket 1 och 11 § regeringsformen). I lagen bör det tas in en upplysning om möjligheten att meddela sådana föreskrifter. Ett förbud mot systematiska kontroller innebär att kontroller inte får utföras på alla som passerar en viss plats. Ett sätt att säkerställa Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt att kontroller inte utförs på ett systematiskt sätt är att begränsa kon- trollrätten med hänsyn till intensitet och omfattning, t.ex. eller till andel av den totala mängden kontrollerade personer. Av den redovisning av regelverken i vissa andra Schengenländer som finns i avsnitt 10 framgår att flera länder har infört begränsningar i rätten att utföra identitetskontroller i gränsområden. I exempelvis och finns detaljerade föreskrifter om hur många kontroller som får utföras på en viss plats per dag eller vecka och hur stor andel av den totala trafiken som får kontrolleras. I båda länderna föreskrivs vidare att endast en del av passagerarna på exem- pelvis ett flyg eller ett tåg och endast en del av de passerande trans- portmedlen får kontrolleras. Vi har tidigare, i avsnitt 18.2, konstaterat att en selektiv kontroll som utförs på en viss plats under en viss begränsad tidsrymd och då träffar alla som befinner sig på platsen enligt vår uppfattning inte kan anses utgöra en systematisk kontroll, förutsatt att kontrollen utförs på grundval av exempelvis underrättelser eller allmän polisinformation och poliserfarenhet (jfr 28 § lagen om straff för smuggling). Vår avsikt är också att möjliggöra sådana kontroller i gränsnära områden. Vi menar därför att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ange en begränsning som innebär att t.ex. endast en del av passagerarna på ett visst transportmedel får kontrolleras. Däremot framstår begränsningar relaterade till andelen transporter på en viss sträcka i reguljär linjetrafik och begränsningar i hur , vecka eller månad kontroller ska få ske som goda exem- pel på garantier mot systematiska kontroller. Den typen av begränsningar som i så fall blir aktuella blir nöd- vändigtvis relativt detaljerade och bör därför tas in i förordning och inte i lag. Det kan också vara en fördel att bestämmelser av det här slaget kan ändras utan att det kräver en ändring av lagen. Vi föreslår därför att begränsningarna införs genom förordning i vilken det anges närmare anvisningar om vad förbudet mot systematiska kontroller i praktiken innebär. Hur sådana begränsningar kan anpassas till en operativ verklighet i gränsnära områden i bör övervägas vidare under den fortsatta beredningen av förslaget. De begränsningar som föreslås här innebär att kontrollerna endast får utföras under och i ett visst gränsnära område. När det gäller regul- jär flyg-, tåg- eller sjötrafik gäller i stället att kontroller får utföras vid Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt högst hälften av det totala antalet planerade ankomster och avgångar på en viss linje eller sträcka. Den första begränsningen anger en längsta tid för under vilken kontroller kan godtas i ett och samma område. Begränsningen träffar all trafik, utom reguljär linjetrafik, och även andra rörelser i ett gräns- nära område. Det kan vara fråga om kontroller av flyg- eller sjötrafik som inte går enligt en tidtabell, av fordonstrafik eller av personer som rör sig till fots. Den andra begränsningen är avsedd att träffa reguljär linjetrafik och syftar till att säkerställa att en viss linje eller sträcka inte blir föremål för kontroller vid samtliga eller majoriteten av ankomst- erna eller avgångarna på sträckan. För sådan reguljär linjetrafik gäller alltså i stället för en tidsgräns en begränsning i förhållande till andelen trafik. Med beaktande av att de i lag angivna förutsättningarna för kontroll redan i sig innebär en viss begränsning har vi bedömt att en hälftendel av trafiken är en rimlig gräns. I de fall begränsningen är utformad som ett högsta antal timmar som kontroller får utföras bör tiden inte räknas utifrån varje kontroll av en enskild person. I stället får tiden räknas utifrån särskilda insatser eller arbetspass. Om kontroller med stöd av de nya bestämmelserna exempelvis görs vid mellan –13 räknas detta som oavsett hur många fordon som faktiskt tas ut för genom- förande av kontroll under insatsen. Om kontroll riktas mot ett visst fartyg som inte omfattas av första punkten får det räknas som en insats. De begränsningar som anges i förordningen föreslås endast att gälla för inre utlänningskontroller som utförs med stöd av den nya lagen. Det är endast dessa som riskerar att annars tillämpas i strid med för- budet. För kontroller som utförs med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen bedöms de krav som anges i bestämmelsen utgöra en tillräcklig garanti. Några särskilda begränsningar bör därför inte gälla för dessa. bör, efter att ha hört , få med- dela ytterligare föreskrifter om sådana begränsningar som diskuteras här. Det ska då vara fråga om mer preciserade föreskrifter inom ramen för de begränsningar som framgår av förordningen. Föreskrifter av detta slag får alltså inte göra avsteg från förordningen. En föreskrift av det här slaget skulle exempelvis kunna ge närmare anvisningar om hur länge en insats kan pågå på en viss närmare angiven plats inom ett gränsnära område under en viss dag, inom ramen för de . Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Det kan också tänkas att närmare anvisningar ges om selektering av den övriga trafiken, exempelvis begränsningar i hur stor andel av gång- trafikanterna som kan bli föremål för kontroll på en viss plats. En undantagsbestämmelse bör övervägas har framhållit att det kan uppstå situationer där undantag från begränsningarna bör tillåtas. Det kan t.ex. vara fråga om situationer där det uppkommit, eller kan förväntas uppkomma, en väsentlig ökning i antalet fall av olovlig vistelse och de ovan angivna begränsningarna redan har uppfyllts. För att skapa flexibilitet och möjlighet att anpassa verksamheten utifrån särskilda händelser kan det, även enligt vår bedömning, finnas skäl som talar för att införa en möjlighet att göra tillfälliga undantag från de ovan föreslagna begränsningarna. Avsikten med en sådan undantagsbestämmelse skulle då vara att möjliggöra att kontroller kan utföras under eller i förhållande till en något högre andel av trafiken än normalt. Här kan jämföras med dansk rätt där det i en jämförbar reglering införts ett sådant undantag (se avsnitt 10.2). I ett sådant regelverk som vi före- slår måste dock förbudet mot systematiska kontroller, som alltså följer av den föreslagna lagen, alltid respekteras då det i sig är undan- tagslöst. En eventuell undantagsbestämmelse bör ha ett relativt snävt tillämp- ningsområde och vara avsedd endast för särskilda och förhållandevis kortvariga behov. Det ska hållas i minnet att det under vissa förhål- landen även i ett reformerat system kommer att finnas möjlighet att tillfälligt återinföra gränskontroll vid den inre gränsen. Det kan här nämnas att ett sådant beslut i brådskande situationer kan fattas av (se avsnitt 3.3.3). De närmare förutsättningarna för undantag bör i förekommande fall framgå av förordningen. En undantagsbestämmelse skulle kunna utformas enligt följande. §Om det sker en väsentlig ökning i antalet fall av olovlig vistelse, eller om det i närtid förväntas ske en sådan ökning, får avvikelser från be- gränsningarna i förordningen med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden göras i ett gränsnära område . Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Vi har övervägt att föreslå en sådan här undantagsbestämmelse, men valt att inte gå fram med något förslag i den här delen. Detta beror främst på att vi på grund av den tidsram vi arbetat under inte hunnit tillräckligt överväga vilka närmare situationer och i vilken utsträck- ning undantag kan behöva aktualiseras. Frågan bör övervägas vidare under den fortsatta beredningen av förslaget. 19.4.6Eftersökande av pass och andra identitetshandlingar Utredningens förslag: Det ska i den nya lagen införas en bestäm- melse som innebär att en polisman eller kustbevakningstjänste- man i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område får kroppsvisitera en utlänning för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Detta ska kunna ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i , när utlänningen inte fullgör skyldigheten att på begäran visa upp pass eller andra handlingar, som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig här. Under samma förutsättningar och för samma ändamål får även ett transportmedel genomsökas. Rätten att vidta kroppsvisitation Vid en inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen är ut- länningen skyldig att på begäran av en polisman eller tjänsteman vid överlämna pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Om utlänningen inte frivilligt gör detta har dock berörda myndigheter inte någon möjlighet att kroppsvisitera utlänningen eller kontrollera väskor och liknande, som denne kan ha med sig i syfte att försöka hitta iden- titetshandlingar. En sådan möjlighet kan vara avgörande för att kunna identifiera utlänningen, om denne inte medverkar till att klarlägga sin identitet. En sådan möjlighet finns i samband med inresekon- troll (se 9 kap. 2 § utlänningslagen). Skyldigheten att visa upp pass och andra handlingar vid en inre utlänningskontroll innebär, som tidigare framhållits, i och för sig inte Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt att utlänningar är skyldiga att alltid bära med sig sådana handlingar under vistelsen i . De personer som har rätt att vistas i torde dock oftast ha någon form av tillförlitlig identitetshandling på sig eller i vart fall kunna ordna så att en sådan handling kommer fram. Enligt vad som framgår av betänkande uppmanar personer med uppehållstillstånd att alltid ha med sig sitt uppehållstillståndskort. Det torde därför i regel inte uppstå något behov av att kropps- visitera en utlänning, som har tillstånd att vistas i landet, och att kon- trollera dennes väskor eller annat bagage. lyfte dock fram att situationen är något mera komplicerad när det gäller asylsökande. Asylsökande uppmanas visserligen av att alltid bära med sig sitt , ett plastkort som utfär- dar som bevis på att personen är asylsökande och har registrerats vid en förläggning.15 anges bl.a. de identitetsuppgifter som den asylsökande har uppgett till och dennes foto- grafi. Kortet är emellertid inte något identitetskort och styrker alltså inte personens identitet. Det är av relativt låg kvalitet och innehåller inte några biometriska data. Det styrker inte heller den asylsökandes rätt att vistas i för kontrollen, eftersom ett avslagsbeslut i asylärendet kan ha meddelats och fått laga kraft sedan kortet utfärdades. Den asylsökandes vistelserätt får i stället kontrolleras genom en kontakt med . I samband med detta kan det kontrol- leras om den asylsökande har lämnat in sitt pass eller andra tillförlit- liga identitetshandlingar till verket och om det i så fall rör sig om samma person som påträffats vid kontrollen. Med tillförlitliga iden- titetshandlingar avses handlingar utfärdade av hemlandets myndig- heter, som styrker utlänningens identitet. Har det inte lämnats in något pass eller andra tillförlitliga identitetshandlingar till verket, kan personens identitet inte anses klarlagd, om han eller hon inte visar upp sådana handlingar i samband med kontrollen. Vi har i föregående avsnitt konstaterat att de inre utlännings- kontrollerna har en central betydelse i arbetet med att upprätthålla reglerna för tillåten vistelse i landet, men att de också är av betydelse för brottsbekämpningen och är viktiga från säkerhetssynpunkt. 15LMA står för lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande, som innehåller bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till bl.a. asylsökande som är registrerade vid en förläggning. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt trollerna spelar således en central roll som kompensatorisk åtgärd vid avsaknad av inre gränskontroller i ett område med fri rörlighet. Sär- skilt i beaktande av att haft tillfälligt återinförda gränskontroller vid den inre gränsen står det klart att nya alternativa former för effektiv kontroll behöver tas fram, om den tillfälligt åter- införda gränskontrollen vid inre gräns skulle slopas. Mot denna bakgrund har vi också föreslagit att och ska få utökade möjligheter att genomföra sådana kontroller i gränsnära områden. har dock lyft fram att kontrollmöjligheten bör kombineras med en rätt att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar för att dessa kontroller ska kunna utföras på ett effektivt sätt och vara verkningsfulla. Som också har framgått i det föregående lade Återvändandeutred- ningen fram förslag på författningsändringar som skulle innebära att myndigheterna i samband med inre utlänningskontroller under vissa förutsättningar alltid skulle ha rätt att eftersöka pass och andra iden- titetshandlingar. Vid en sådan kontroll skulle alltså och få kroppsvisitera en utlänning och undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och andra till- hörigheter för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Detta skulle enligt förslaget få ske i den utsträckning som det är nöd- vändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i när utlänningen inte efterkommer skyldigheten att på begäran visa upp sådana handlingar. fann att det var av avgörande betydelse att myndigheterna har de verktyg som behövs för att kontrollverk- samheten ska bli effektiv. Utredningen ansåg att flera av de skäl som låg till grund för införandet av möjligheten att vid en inresekontroll kroppsvisitera en utlänning och kontrollera dennes bagage m.m. gjorde sig gällande även när det gäller inre utlänningskontroller. Syftet med förslaget var alltså att ge myndigheterna samma möjligheter att efter- söka och omhänderta handlingar vid sådana kontroller som redan finns i samband med en gränskontroll. Återvändandeutredning- ens förslag gällde inre utlänningskontroller enligt 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen och gällde därmed också vid kontroller i hela landet. förslag i denna del har inte tagits vidare i beredningen av ärendet. Ärendet har dock inte avskrivits utan bereds vidare inom . Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt har framfört att de tidigare framförda behoven kvarstår och att det är av stor vikt att de föreslagna ändringarna i dessa delar genomförs. har framhållit att behovet allt- jämt gäller för hela landet, därmed också i gränsnära områden där det också kan antas att personer bär med sig pass och andra identitets- handlingar i högre utsträckning än på andra platser. Centrala delar i ett effektivt arbete med att upprätthålla reglerna för tillåten vistelse i landet är att en utredning i fråga om vistelserätten kan göras och att eventuella beslut om återvän- dande kan verkställas. I båda dessa avseenden är det avgörande att den berörda personens identitet går att fastställa. Det har inte gått sedan lämnade sina förslag och vare sig rättsläget eller myndigheternas be- hov har ändrats . Utredningens uppfattning är att skälen för förslag, i den del de gäller rätten att efter- söka handlingar, alltjämt gör sig gällande och att nyttan av en sådan rätt framstår som särskilt framträdande i gränsnära områden. Flera remissinstanser ifrågasatte om de av Återvändandeutred- ningen föreslagna reglerna om kroppsvisitation skulle uppnå sitt syfte. Skälet var att enligt vad som framgick av betänk- andet pekat på att utlänningar som inte har rätt att vistas här i landet sällan bär sina handlingar med sig.16 Den farhåga som således uttryckts framstår som befogad i ljuset av förslaget avsåg inre utlänningskontroller var som helst i landet. Med den definition av gränsnära områden som utredningen nu före- slår kan det dock antas att en stor del av de personer som kan komma att kontrolleras befinner sig på platsen i anslutning till en in- eller utresa. Det kan därför också som tidigare nämnts antas att dessa per- soner i större utsträckning än annars bär med sig pass eller andra identitetshandlingar, varför en kontrollverksamhet på platsen kan för- väntas bli särskilt effektiv. Detta gäller i synnerhet om det finns en rätt att eftersöka sådana handlingar. Som vi tidigare redovisat visar också kartläggningen att det före- kommer sekundära rörelser inom Schengen i en inte försumbar om- fattning och att är både ett mottagar- och transitland för sådana rörelser. kan sådana rörelser delvis fångas upp genom de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns. 16Se remissvar från bl.a. ombudsmän () och , ärende- nummer Ju2017/10042/. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt inresekontroller som utförs har myndigheterna rätt att kroppsvisitera en utlänning och kontrollera dennes bagage. Om de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns skulle upphöra finns dock ingen sådan möjlighet. Sammantaget anser utredningen att det finns skäl att åter föra fram ett förslag motsvarande det som lämnade i denna del. Om en sådan möjlighet inte ges riskerar de kontroll- möjligheter som vi föreslår i avsnitt 19.4.3 att bli betydligt mindre effektiva och därmed inte uppfylla sitt kompensatoriska syfte på ett ändamålsenligt sätt. Förslaget bör i ljuset av ramarna för utredningens uppdrag begränsas till att gälla inre utlänningskontroller i gränsnära områden.