sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Länsstyrelserna har till utredningen gett uttryck för att de har flera utmaningar för att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn inom ramen för den aktuella tillsynsstukturen. Utmaningarna är inte minst kopp- lade till att skapa samsyn mellan länsstyrelserna, att de i stor utsträck- ning saknar kunskap om aktuella verksamhetsutövare genom andra uppdrag och att det inte finns en tillförlitlig överblick över verksam- hetsutövare som omfattas av tillsynen. 21.3Är den befintliga tillsynsstrukturen ändamålsenlig? Bedömning: Den befintliga tillsynsstrukturen är i huvudsak ända- målsenlig även om det finns vissa brister. Effekterna av dessa brister kan i vart fall till viss del lindras genom ett effektivt, fördjupat, strukturerat och tydligt samarbete mellan tillsynsorganen. Förut- sättningarna för ett sådant samarbete är överlag goda och kan dessutom förväntas förbättras om utredningens förslag om infor- mationsdelning genomförs. Det är viktigt att tillsynsorganen aktivt verkar för att den fulla potentialen av de möjligheter till sam- arbete som ges utnyttjas. 6Det finns dock några avgöranden från underinstanser som berör ingripanden till följd av över- trädelser av penningtvättslagen, se t.ex. Kammarrätten i avgöranden den 15 okto- ber 2020 i mål nr 3745–19 och i mål nr 3333-19, Förvaltningsrätten i avgöranden i mål nr 14712-20, 16674-20 och 23805-20 och Förvaltningsrätten i avgörande i mål nr 13635-18. En vid en länsstyrelse samlad tillsyn över de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn skulle sannolikt förbättra och effektivisera tillsynen beträffande de aktuella verksamhets- utövarna. En annan möjlighet är att fördela ansvaret för tillsynen mellan länsstyrelserna utifrån de verksamheter som verksamhets- utövarna bedriver i stället för inom vilket geografiskt område som verksamheten är lokaliserad. Det kan konstateras att de organ som utövar tillsyn i fråga om regel- verket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har olika förutsättningar att bedriva tillsyn på området (se avsnitt 21.2). Det finns flera fördelar med att det tillsynsorgan som utövar den branschspecifika tillsynen avseende en verksamhetsutövare också ut- övar den nu aktuella tillsynen avseende verksamhetsutövaren. Exem- pelvis finns det redan en gedigen kunskap om den bransch inom vilka verksamhetsutövaren verkar vilket möjliggör en förståelse för på vilket sätt denna kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns också vissa svårigheter att separera sådan tillsyn som är väl integrerad i annan tillsyn hos tillsynsorganen, bl.a. finns det utmaningar när det kommer till hur ingripanden skulle hanteras. Att samla tillsynen avseende regelverket om penningtvätt och finan- siering av terrorism med annan tillsyn hos de branschspecifika till- synsmyndigheterna minimerar även risken för dubbelarbete (se vidare avsnitt 20.4.1). Det kan i sammanhanget också konstateras att till- synsstrukturen i flera andra länder är utformad så att tillsynen är upp- delad på de olika organ som utövar den branschspecifika tillsynen (se avsnitt 19.5). De största utmaningarna med den befintliga tillsynsstrukturen är att vid varje organ bygga upp kompetens som hänför sig specifikt till regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism, att bedriva en likartad tillsyn samt att ge den aktuella tillsynen relevant prioritet hos tillsynsorganen. Den befintliga tillsynsstruk- turen är i dessa avseenden inte optimal för en fullt ut eftersträvans- värd tillsyn. är tillsynsområdet komplext. Det förhållandet att flera olika verksamhetsområden och aktörer berörs skapar utmaningar när det gäller att upprätthålla relevant branschkunskap inom en eller ett begränsat antal tillsynsorgan. Oavsett tillsynsstruk- tur förutsätter tillsynen ett väl fungerande samarbete mellan berörda aktörer på området. Ett effektivt, fördjupat, strukturerat och tydligt samarbete mellan tillsynsorganen kan bidra till att göra samsynen och tillsynen mer likartad samt öka respektive tillsynsorgans kompetens på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett så- dant samarbete kan i viss mån lindra de brister som utmaningarna med den befintliga tillsynsstrukturen innebär. I avsnitt 21.3.1 analyserar utredningen förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan till- synsorganen. Bristande prioritering av den aktuella tillsynen hos myn- digheterna är vidare möjlig att åtgärda inom ramen för den befintliga tillsynsstrukturen genom tydligare myndighetsstyrning, t.ex. genom att ytterligare lyfta frågan i myndigheternas instruktioner eller genom anvisningar i regleringsbrev till myndigheterna. Sammantaget bedömer utredningen att den befintliga tillsyns- strukturen som sådan i huvudsak är ändamålsenlig men att det finns utrymme för att inom ramen för denna öka funktionaliteten. I följande avsnitt överväger utredningen olika möjligheter för att förbättra för- utsättningarna för tillsynsorganens arbete. Därutöver skulle natur- ligtvis förutsättningarna att utnyttja den befintliga tillsynsstrukturen öka genom att tillsynsorganen tilldelas ytterligare resurser. 21.3.1Samarbetet inom den befintliga tillsynsstrukturen Generellt sett skapar samverkan mellan myndigheter ett mervärde och kan bidra till att förbättra enskilda myndigheters förutsättningar att kompetent och effektivt utföra sina uppgifter. Detta gäller inte minst på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism där den befintliga tillsynsstrukturen innebär att flera organ utövar tillsyn över olika verksamhetsutövare men genom ett för verksamhetsutövarna gemensamt regelverk. Ett effektivt samarbete mellan tillsynsorganen kan bidra till att överbrygga de utmaningar som finns med en uppdelad tillsyn. Som framgår av avsnitt 19.4.1 gäller som en allmän princip att alla svenska myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i olika frågor.7 På området för åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism finns också en särskild reglering om samordning mellan myndigheterna. Som närmare beskrivs i avsnitt 19.4.2 bedrivs inom ramen för Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finan- 7Samverkansskyldigheten är dock inte obegränsad (se vidare i avsnitt 19.4.1). siering av terrorism ett omfattande samarbete mellan olika organ med uppgifter för att vidta åtgärder mot dessa företeelser. Samordningsfunktionen fick sin nuvarande struktur och utform- ning . fanns det inom ett särskilt samordningsorgan för tillsyn när det gällde penningtvätts- lagen. Detta bestod av representanter för tillsynsmyndigheterna på området. Även skulle ges möjlighet att delta och valde också att ha en representant i organet. Utöver dessa deltog personer från Finanspolisen, Säkerhetspolisen och . Dessa var s.k. adjungerade medlemmar (se 15 § penningtvättsförordningen i dess ursprungliga lydelse och prop. 2016/17:173 s. 444). I den nu- varande samordningsfunktionen ingår förutom tillsynsorganen även de brottsbekämpande myndigheterna och några ytterligare myndig- heter, som t.ex. . Bland samordningsfunktionens uppgifter ingår att fungera som ett forum för informationsutbyte och kunskapsöverföring för de myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövare, bl.a. när det gäller metoder för tillsyn och regelgivning (se 14 § 3 penningtvätts- förordningen). Med utgångspunkt i denna uppgift finns en fast arbets- grupp med representanter för samtliga tillsynsmyndigheter. I denna arbetsgrupp har fokus till stor del legat på frågor kring tillsynsmetodik och genomförande av tillsynsaktiviteter samt riskbedömning eller riskklassificering av verksamhetsutövare. Vid analysen av förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna inom ramen för samordningsfunktionen måste hållas i åtanke att samordningsfunktionen är relativt nyetable- rad. I sin nuvarande form har den funnits . Det är ofrån- komligt att det tar att t.ex. finna effektiva arbetsformer för en samverkan och samsyn i olika frågor. I utredningens kontakter med tillsynsorganen har dessa gett uttryck för att de uppfattar den samverkan som sker inom samordningsfunk- tionen som värdefull. Tillsynsorganen anser också att förutsättningarna för ett effektivt samarbete inom samordningsfunktionen överlag är goda. Som utvecklas nedan har det dock lyfts fram några utmaningar när det gäller att få till stånd en effektiv samverkan. Dessa samman- faller i hög grad med sådana utmaningar som aktualiseras för respek- tive tillsynsorgan att bedriva sin egen tillsynsverksamhet. En av utmaningarna handlar om resurser. Som framgår av redo- görelserna för tillsynsorganen i avsnitt 4.3.4 och avsnitt 19.3 är det förhållandevis få anställda vid respektive tillsynsorgan som har till uppgift att arbeta med åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utifrån ett sårbarhetsperspektiv är det tydligt att tillsyns- organen har begränsade resurser att effektivt genomföra sitt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism.8 Samverkan med andra myndigheter är viktigt och ger ett mervärde men tar också tid från den praktiska handläggningen av enskilda ärenden. Att tillföra myn- digheterna ytterligare resurser skulle i vart fall kunna lindra denna problematik. Även personalomsättning kan skapa utmaningar när det gäller att bibehålla en hög kompetens på området. Även ur ett samverkans- perspektiv är det viktigt med kontinuitet bland de anställda. Det är viktigt för att säkerställa en hög kompetens i själva sakfrågorna men även när det gäller kunskap om rutiner och former för samverkan. En angränsande problematik handlar om vilken prioritet arbetet med åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ges. Tillsynen över detta regelverk är bara en av många andra uppgifter för tillsynsorganen. Arbetet med tillsynen över regelverket i stort konkurrerar således med andra arbetsuppgifter som respektive till- synsorgan har. Som anges i den nationella riskbedömningen kan det leda till att tillsynsutövningen nedprioriteras i förhållande till andra uppdrag och arbetsuppgifter inom verksamheten (se s. 19). Inom ramen för arbetet med tillsynen på området inom respektive tillsynsorgan finns det därutöver en risk för att sådant arbete som inte direkt hör till den praktiska handläggningen av enskilda ärenden nedprioriteras. För att arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska prioriteras kan det enligt den nationella riskbedömningen behövas tydligare gemensamma styrsignaler till myndigheterna (se s. 18). Enligt utredningens bedömning är det genom regleringen i penningtvättsförordningen (13–15 a §§) tydligt att myndigheterna har ett ansvar för samordning av arbetet mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. I praktiken bedrivs det också ett omfattande arbete inom ramen för samordningsfunktionen. Enligt utredningens bedömning saknas det därför behov av att i författning ytterligare slå fast vikten av att samverkan sker mellan tillsynsorganen. 8Se Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 19. det finns ett behov av att ge samverkan i något avseende högre prio- ritet finns det möjlighet för regeringen att i regleringsbrev till myn- digheterna ge särskilda uppdrag att samverka kring frågor som rör regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Det finns naturligtvis inte heller något som hindrar att enskilda medarbetare hos tillsynsorganen vid behov inom den enskilda organisa- tionen framställer önskemål om att arbete inom ramen för samord- ningsfunktionen ska ges högre prioritet. Sådana önskemål skulle kunna medföra att myndigheten äskar medel för att ha möjlighet att ge en viss fråga högre prioritet. Det finns även visst utrymme för myndigheterna att prioritera samverkans- frågor framför annat arbete på området. Så skulle t.ex. kunna vara fallet när det gäller samverkan kring framtagande av metodstöd som i förlängningen skulle kunna effektivisera eller på annat sätt förbättra myndighetens tillsyn. Utredningen har övervägt om det skulle kunna finnas anledning att utvidga eller på annat sätt ändra de uppgifter som åvilar samord- ningsfunktionen. Här skulle man t.ex. kunna överväga om det lik- som hos det tidigare samordningsorganet bland uppgifterna skulle ingå att ha det övergripande samordningsansvaret för tillsynsmyn- digheternas verksamhet när det gäller utvärdering och uppföljning av den utförda tillsynen. Enligt utredningen är det inte helt klart vad dessa uppgifter tog sikte på. Det är självklart viktigt att tillsynsorga- nen sinsemellan diskuterar vad som utgör ”best practice” och utbyter information och erfarenheter i detta avseende. Såvitt utredningen har förstått sker det inom ramen för det arbete som bedrivs inom samordningsfunktionen och med stöd av den gällande regler- ingen. Utredningen ser därför inget behov av någon förändring i detta avseende. Av regleringen kring samordningsfunktionen framgår att den ska fungera som ett forum för informationsutbyte och kunskapsöver- föring. Utredningen har övervägt om det finns skäl att i detta avse- ende gå ett steg längre och även som uppgift införa krav på att sam- ordningsfunktionen ska verka för att skapa en större enhetlighet i tillsynen. Vid dessa överväganden måste naturligtvis principen om förvaltningens självständighet i myndighetsutövning och rättstillämp- ning beaktas. Ingen myndighet får bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). Som framgår av avsnitt 21.2 gäller det delvis olika förutsättningar och behov beträffande tillsynsorganens verksamhet. Det är därför sannolikt inte möjligt och förmodligen inte heller önskvärt att åstad- komma en fullständig enhetlighet när det gäller tillsynen. Verksam- hetsutövarna har dock att tillämpa samma materiella regelverk på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism även om tillämpningen givetvis måste anpassas till den egna verksam- heten. Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv kan vinster uppstå om tillsynsorganen har en samsyn i vissa frågor. En sådan samsyn kan i vart fall ibland nås genom informationsutbyte och kunskapsöverför- ing, dvs. även utan att det ställs upp något krav på att myndigheterna ska verka för en samsyn. Det bör vara en uppgift för myndigheterna att själva avgöra i vilka fall det är lämpligt att nå en samsyn. Enligt utredningens bedömning bör därmed regleringen i detta avseende stanna vid hur den ser ut . Tillsynsmyndigheterna har vidare lyft att sekretesslagstiftningen kan medföra begränsningar när det gäller deras möjlighet att utbyta information inom ramen för samordningsfunktionen. Som utred- ningen uppfattat det bottnar sig denna problematik i vart fall delvis i att myndigheterna upplever en osäkerhet kring om det är möjligt att lämna ut känslig information. Som framgår av kapitel 15 föreslår utredningen att det inom ramen för en särskilt beslutad samverkan ska gälla en uppgiftsskyldighet mellan de aktörer som ingår i en sådan. Utredningens förslag i den delen kan därmed bidra till att minska de begränsningar som tillsynsmyndigheterna kan uppleva i detta avseende. Som framgått ovan anser tillsynsorganen att förutsättningarna för ett effektivt samarbete inom samordningsfunktionen överlag är goda. Utredningen har ingen annan uppfattning i frågan. Dessutom kan man förvänta sig att förutsättningarna för samarbete förbättras om utred- ningens förslag om ökade möjligheter till informationsdelning genom- förs. Det sker ett viktigt och värdefullt arbete inom ramen för samordningsfunktionen. Ett effektivt, fördjupat, strukturerat och tydligt samarbete mellan tillsynsorganen kan bidra till att lindra de brister som identifierats i den befintliga tillsynsstrukturen. Det är därför viktigt att utnyttja den fulla potentialen av de möjligheter till samarbete som ges genom att t.ex. tillse att tillräckliga resurser till- förs verksamheten och att frågan om samverkan får en hög prioritet. 21.3.2Behovet av att förändra länsstyrelsernas uppdrag på området Som redogörs för i avsnitt 21.2.3 innebär den befintliga tillsynsstruk- turen särskilda utmaningar för länsstyrelserna, som inte har den nära anknytningen till verksamheterna under myndigheternas tillsyn som övriga tillsynsorgan har. Utmaningarna avser bl.a. att respektive läns- styrelses organisation inom det aktuella området är liten och sårbar samt att det finns brister i samsynen mellan myndigheterna. Detta är brister som skulle kunna åtgärdas genom att ett eller färre tillsyns- organ får ansvar för den aktuella tillsynen. Länsstyrelserna har till utredningen uppgett att tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism i normalläget ska omfatta 14 årsarbetskrafter (fem vid Läns- styrelsen i , fyra vid i och fem vid i län). Resurserna för respektive länsstyrelse att var för sig utföra tillsynsuppdraget är därmed begrän- sade. Det kompliceras ytterligare av att prioriteringar inte sällan med- för att resurser behöver omfördelas inom länsstyrelserna och därför i praktiken inte alltid uppgår till det antal som är avsett i normalläget. I betydande mån innebär tillsynsuppdraget att samtliga länssty- relser parallellt utför samma uppgifter. Varje myndighet behöver t.ex. delta med flera representanter i Samordningsfunktionen mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Tillsynsorganen vittnar om att detta arbete, som bl.a. består av att upprätta en nationell risk- bedömning, utfärda vägledningar till verksamhetsutövarna och utbyta information (se vidare avsnitt 19.4.2), tar mycket tid. Det finns även flera andra uppgifter som utförs av länsstyrelserna var för sig. Som exempel kan nämnas att varje länsstyrelse upprättar föreskrifter till sina verksamhetsutövare och annan information för att sprida kun- skapen om regelverket, utarbetar en riskbaserad tillsynsmetodik och upprätthåller uppdaterad kännedom om relevanta verksamhetsområ- den. Därutöver tillkommer ett tätt samarbete mellan länsstyrelserna för att kunna samordna myndigheternas arbete på området. Det förhållandet att tillsynsuppdraget är fördelat på tre länssty- relser innebär alltså i praktiken att visst arbete utförs i tre omgångar, även om länsstyrelserna genom att samarbeta i större utsträckning skulle kunna effektivisera delar av arbetet. Utöver att det är ineffek- tivt innebär det utmaningar för en enhetlig och rättssäker tillsyn. samla ansvaret, och därmed samtliga resurser, till en länsstyrelse skulle därför innebära stora fördelar. En större tillsynsorganisation vid en länsstyrelse skulle skapa större möjligheter att bygga upp relevant kompetens. Det skulle t.ex. finnas större utrymme för enskilda med- arbetare att specialisera sig inom särskilda områden avseende tillsynen. En sådan organisation skulle också bli mindre sårbar. En samlad till- syn skulle sannolikt även kunna bidra till andra administrativa fördelar och ett effektivare arbetssätt, t.ex. i form av minskade administrativa kostnader för att samordna tillsynen mellan länsstyrelserna eller för att nå ut till verksamhetsutövare som omfattas av tillsynen. Länsstyrelserna i , och län till- delades det aktuella tillsynsuppdraget i samband med genomförandet av tredje penningtvättsdirektivet. Som skäl för att ge länsstyrelserna uppdraget lyftes bl.a. länsstyrelsernas regionala ansvar (se prop. 2008/09:70 s. 164). I samband med förslaget att fördela upp- draget på just de tre länsstyrelserna uttalade Statskontoret dessutom att det är ett rimligt antagande att merparten av verksamhetsutövarna har sin verksamhet i de tre storstadslänen och att det i dessa län finns s.k. regionala underrättelsecentrum som bl.a. arbetar med att spåra och förhindra ekonomisk brottslighet (se Statskontoret, Tredje penningtvättsdirektivet – tillsyn och organisation [2008:2] s. 55). Redan genom att tillsynen har begränsats till tre av de 21 läns- styrelserna bedömer utredningen att kännedomen om de regionala förhållandena till viss del har gått förlorad. i har t.ex. inte naturligt särskild kännedom om de regionala för- hållandena i . Den regionala kännedomen har vidare inte en framträdande betydelse för arbetet med att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism även om det händer att värdefull information sprids genom vissa regionala samarbeten mellan t.ex. brottsbekämpande myndigheter och en länsstyrelse. I viss mån kan även genomförandet av platsundersökningar under- lättas av att tillsynen är uppdelad på flera länsstyrelser. Det kan dock konstateras att länsstyrelserna inte genomfört platsundersökningar i någon större utsträckning med anledning av regelverket om åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism.9 9Under 2018 genomförde länsstyrelserna sammanlagt sju platsundersökningar med anledning av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, se Samordnings- funktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 19. Utredningen ska visserligen inte lämna några förslag till en ny tillsynsstruktur men bedömer sammantaget att det inte finns några tungt vägande skäl för att sprida den aktuella tillsynen till tre läns- styrelser. I stället bedömer utredningen att en vid en länsstyrelse samlad tillsyn över de verksamhetsutövare som står under tillsynen sannolikt skulle förbättra förutsättningarna för att inom ramen för den befintliga tillsynsstrukturen bedriva tillsynen. För att undvika att visst arbete utförs i tre omgångar och i viss mån möjliggöra en mer enhetlig tillsyn skulle ett alternativ till att samla tillsynen till en länsstyrelse vara att fördela ansvaret mellan länsstyrelserna utifrån verksamhetsområde i stället för geografi, dvs. att olika länsstyrelser ansvarar för olika kategorier av verksamhets- utövare. På så sätt behöver inte varje länsstyrelse upprätthålla kompe- tens och upprätta riskbedömningar avseende samtliga kategorier av verksamhetsutövare som omfattas av länsstyrelsernas uppdrag. Till- synen vid en länsstyrelse skulle i stället fokuseras på ett begränsat antal kategorier verksamhetsutövare. Även ett sådant alternativ skulle sannolikt i viss mån kunna förbättra förutsättningarna att inom ramen för den befintliga tillsynsstrukturen bedriva tillsynen. Mot bakgrund av de svårigheter som finns för länsstyrelserna att fullgöra det aktuella tillsynsuppdraget kan det övervägas om det finns någon annan myndighet som är bättre lämpad för uppdraget. Redan i samband med att länsstyrelserna tilldelades uppdraget övervägde Statskontoret och regeringen vilka andra myndigheter som skulle kunna vara aktuella. De myndigheter som lyftes var Finansinspek- tionen, och . Varken Statskontoret eller regeringen bedömde dock att någon av dessa myndigheter var lämp- liga för uppdraget (se prop. 2008/09:70 s. 163 f. och Statskontorets rapport s. 40 f.). Utredningen anser inte heller att det är lämpligt att någon av dessa myndigheter, eller någon annan myndighet, övertar den tillsyn som länsstyrelserna utövar. De utmaningar i länsstyrelsernas tillsyn som utredningen har identifierat kan i viss utsträckning överbryggas genom att tillsynen samlas vid en länsstyrelse. Problemet med att det inom länsstyrelserna inte finns relevant branschkunskap är vidare aktuell även för andra myndigheter. Tillsynen rör nämligen verksam- hetsutövare som inte har någon naturlig koppling till någon annan sektorsmyndighet. Även om vissa myndigheter, som t.ex. och , kommer i kontakt med de aktuella verksamhets- utövarna finns det inte därigenom en sådan samlad branschkunskap inom myndigheterna som de kan dra nytta av för uppdraget.