sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag För att nu nämnda utbildningar ska kunna finansieras med pre- ventionsersättning ska vidare krävas att de genomförs i omställ- ningssyfte, och därmed utgöra en nödvändig förebyggande åtgärd. I kravet på att det ska röra sig om en nödvändig förebyggande åtgärd ligger att studier är en sistahandsåtgärd. Först när andra tänkbara anpassningar av arbetet och förebyggande insatser inte bedöms vara aktuella och den försäkrade inte bedöms kunna fortsätta i ordinarie arbete kan preventionsersättning beviljas för studier. Utredningen anser att det är rimligt att det krävs att studierna kan antas leda till att den försäkrade får ett arbete för att de ska kunna bedrivas som omställningsåtgärd. Det ska dock inte krävas att det finns en tjänst hos den försäkrades arbetsgivare som kräver den aktuella utbildningen för att det ska vara möjligt att finansiera ut- bildningen med preventionsersättning. De nu nämnda begränsningarna och kring vilken sorts studier som kan bedrivas med förmånen framstår som väl avvägda med hänsyn till att studierna bör leda till att den försäkrades nya kompe- tens är efterfrågad på arbetsmarknaden så att han eller hon snabbt kan ta tillvara sin arbetsförmåga i arbete. Studier som förebyggande rehabiliteringsåtgärd Som framgår ovan är en del av utredningens förslag avseende preven- tionsersättningen att för beviljande av sådan ska inte krävas en ned- sättning av den försäkrades arbetsförmåga. För att det ska vara möj- ligt att finansiera studier med preventionsersättning ska därmed inte krävas att studierna måste kunna leda till en förbättring av den för- säkrades arbetsförmåga. Utredningen föreslår att utbildning som arbetslivsinriktad reha- biliteringsinsats i förebyggande syfte ska kunna medföra rätt till pre- ventionsersättning. Om det bedöms vara nödvändigt med omställning genom utbildning för att förebygga sjukdom, återfå arbetsförmågan, förkorta sjukdomstid eller förhindra ytterligare försämring av ar- betsförmågan kan den försäkrade enligt utredningens förslag beviljas ersättning för utbildningen. Exempelvis kan en försäkrad som har arbetat i ett slitsamt yrke inom vården riskera att drabbas av förslitningsskador i knä eller axel om han eller hon fort- sätter i yrket. krävs att det går så långt att arbetsförmågan Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag blir nedsatt med minst en fjärdedel av sjukdom innan den försäkrade kan få rehabiliteringsersättning för en omställande utbildning; det krävs således att man inväntar att skadan uppstår. Med utredningens förslag skulle denna försäkrade i stället kunna genomgå förebyg- gande rehabilitering i form av utbildning för att exempelvis utbilda sig till en administrativ tjänst med mindre fysiskt betungande arbets- uppgifter hos samma eller annan arbetsgivare. Värt att uppmärksamma är att nästan alla försäkrade har möjlighet att finansiera studier för omskolning genom det offentliga studieme- delssystemet. I sammanhanget är det viktigt att beakta syftena med sjukförsäkringen. Försäkringen ska inte erbjuda lösningar på pro- blem som den inte är avsedd att hantera. Sjukförsäkringsförmåner betalas vidare som utgångspunkt ut vid nedsatt arbetsförmåga. Det kan därför ifrågasättas om preventionsersättning ska betalas ut under tid den försäkrade studerar, om han eller hon inte har fått en nedsatt arbetsförmåga. Även om studierna är nödvändiga ur ett omställ- ningsperspektiv är det tänkbart att de bör finansieras genom arbets- marknads- eller utbildningsåtgärder, även om det för individen kan finnas ett intresse av att frågan hanteras genom sjukförsäkringen. För att det ska vara möjligt att finansiera studierna genom pre- ventionsersättning, alltså när den försäkrade inte har någon nedsatt arbetsförmåga, ska mot denna bakgrund krävas att studierna görs i omställningssyfte. Det ska således handla om en situation där om- ställning är nödvändig och den försäkrade, om han eller hon fort- sätter i sitt nuvarande arbete, kommer drabbas av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Det ska således finnas ett krav på att den försäkrades arbetssituation måste ändras för att arbetsoförmåga inte ska uppstå. Andra alternativa insatser som skulle kunna medföra att den försäk- rade kan bibehålla arbetsförmågan i ordinarie arbete ska också be- dömas vara utsiktslösa. Utbildning som rehabiliteringsinsats ska, för att kunna medföra rätt till den nya förmånen, alltså vara en nöd- vändig förebyggande åtgärd. Försäkrade som inte befinner sig i en sådan situation, men som av någon annan anledning vill studera, kan finansiera sina studier med studiemedel. Det kan i och för sig även försäkrade som befinner sig i en sådan situation, men att den försäkrade under sådana omstän- digheter tvingas till studielån anser utredningen kunna leda till att personer avstår från att omskola sig även om det är den mest rimliga lösningen för att hantera de problem den försäkrade har i att fort- Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag sätta sin anställning i det aktuella arbetet. Det kan vidare anses oskä- ligt att under sådana omständigheter kunna anses tvingas in i en studieskuld. Stöd ska alltså inte slentrianmässigt beviljas för utbild- ning. Samma antagningskrav ska vidare gälla för dem som studerar med preventionspenning som andra som söker sig till en viss utbildning. Utredningen bedömer vidare att möjligheten att studera med den nya ersättningen inte innebär en beaktansvärd ökad risk för miss- bruk av förmånen eller beaktansvärda ökade incitament för försäk- rade att söka sig till förmånen. För att kunna använda möjligheten att finansiera sina studier med preventionsersättning behöver indivi- den kunna visa att detta är en nödvändig åtgärd i omställningssyfte. Det är alltså inte möjligt att utan vidare finansiera sina studier genom preventionsersättning. Utredningens bedömning är därmed att det inte finns en beaktansvärd risk att förmånen utnyttjas felaktigt av per- soner som inte har rätt till ersättningen för att finansiera sina studier. har kompetens att identifiera ären- den som har behov av rehabiliteringsinsatser, men kan behöva inspel från andra aktörer för att se om insatser i form av utbildning i om- ställningssyfte är aktuellt och utgör en nödvändig åtgärd. Detta inte minst då det kan krävas bedömningar avseende arbetsmarknad, anställningsbarhet och vilka utbildningar som finns tillgängliga. Det är därmed naturligt att myndigheten inhämtar den försäkrades, hans eller hennes arbetsgivares och fackliga organisations samt hälso- och sjukvårdens perspektiv och bedömning i frågan. För arbetslösa för- säkrade utgör även Arbetsförmedlingen en sådan aktör. Det är alltså med dessa underlag som den försäkrade ska kunna visa att han eller hon har rätt till förmånen. Om från dessa aktörer får underlag till stöd för att andra åtgärder inte är aktuella och att utbildning är nödvändigt ska preventionsersättning för utbildnings- insatsen beviljas. Precis som för andra åtgärder är det Försäkrings- kassan som beslutar om rätt till ersättning och ansvarar för bedöm- ningen om utbildning i omställningssyfte är adekvat beskriven som nödvändig åtgärd och kan medföra rätt till ersättning. För en anställd försäkrad bör typsituationen handla om att ut- bildning behövs för att den försäkrade ska få en annan tjänst hos sin nuvarande arbetsgivare. Men om arbetsgivaren inte kan erbjuda något annat arbete, och omställning likväl är nödvändigt, ska det vara möj- ligt att bevilja den nya förmånen för utbildning även till arbete tjänst hos en annan arbetsgivare. Det är också viktigt att betona att preven- Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag tionsersättning inte bara kan beviljas den som har en anställning. Även den som är arbetslös kan i teorin beviljas ersättningen för erforderlig utbildning som uppfyller något av syftena för ersättningen. Det är emellertid svårt att föreställa sig en situation där detta kan bli aktuellt eftersom den arbetslöse inte har ett arbete som kan vara skadligt för hälsan. För en arbetslös som riskerar sjukdom eller ned- satt arbetsförmåga bör det i stället vara andra åtgärder, såsom medi- cinsk behandling, som i första hand blir aktuellt som förebyggande åtgärd. 22.2.4Steglös ersättning för inkomstförlust Utredningens förslag: Ersättning i form av preventionspenning ska beviljas en försäkrad som gör inkomstförlust till följd av att delta i förebyggande åtgärd som är planerad och dokumenterad i en av upprättad preventionsplan. Preventionspenning ska beviljas steglöst för inkomstförlust motsvarande den tidsåtgång som åtgärden tar i anspråk. Ersätt- ning ska utges för hela timmar. Ersättningen ska beräknas på samma beräkningsunderlag som för sjukpenning. Skälen för utredningens förslag: Av problemanalysen framgår bl.a. att den förebyggande sjukpenningens begränsning till faktisk tid och till minst utesluter många försäkrade från er- sättningen och kan medföra att enskilda måste avstå från nödvändig behandling, se vidare avsnitt 20.4.4. Enligt utredningens förslag ska preventionspenning utgöra en förmån som en försäkrad kan få om han eller hon gör inkomstförlust genom att delta i en rehabiliteringsåtgärd som har något av de syften som framgår i avsnitt 22.2. Förmånen avser förebyggande åtgärder och kompletteras med möjligheten till preventionsbidrag för mer- kostnader. En grundläggande tanke med förslaget om preventionsersättning är att det är en ersättningsform som i högre utsträckning än tidigare ska möjliggöra för den försäkrade att delta i förebyggande rehabili- tering och kunna få ersättning från socialförsäkrings- balken i de fall inkomstförlust uppkommer. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag verk och rättspraxis kan t.ex. ersättning i form av förebyggande sjuk- penning lämnas endast för den faktiska tid som själva behandlingen eller rehabiliteringen tar samt för vissa nödvändiga förberedelser och resor till och från behandlingen (se HFD 2019 ref. 42). Utredningen menar att nuvarande konstruktion utgör hinder för möjligheten att på ett optimalt sätt använda förmånen för att före- bygga eller förkorta sjukdom och att detta utgör ett problem i den praktiska tillämpningen. Detta har också förts fram av bl.a. ISF (se avsnitt 20.5). Framför allt kravet på att behandlingen eller rehabili- teringen ska pågå (av heltid) under en viss dag gör att många behandlingsformer utesluts, eller att hälso- och sjukvården i vissa fall justerar den faktiska tidsåtgången för att den ska stämma med kraven i regelverket. Som tidigare nämnts kan avståndet till vårdinrättningen också innebära ojämlikhet i tillämp- ningen av den nuvarande förmånen, där den som har längre restid kan ha rätt till ersättning medan en försäkrad med kortare restid inte kommer upp i den tid som krävs för ersättning en enskild dag och därför nekas förebyggande sjukpenning. Det finns enligt utredningens uppfattning därför skäl att överväga en annan lösning för ersättning vid rehabilitering som inte är kopplad till att rehabiliteringsåtgärd ska uppgå till en viss minsta tidsåtgång under en viss dag. Utredningen är medveten om att ersättningsfrågan i många fall i praktiken inte utgör något större problem. Den arbetstagare som behöver insatser i form av förebyggande åtgärder eller arbetslivs- inriktad rehabilitering behöver i många fall inte göra någon inkomst- förlust utan får hos många arbetsgivare sedvanlig lön också . Rätten till att delta i sådan behandling under arbetstid regleras ofta i kollektivavtal. Men för att preventionsersättning ska kunna beviljas krävs att den försäkrade gör inkomstförlust genom att genomgå en rehabiliteringsåtgärd och därmed inte har möjlighet att skaffa inkomst genom arbete. Steglös ersättning baserad på inkomstförlust Avsikten med den nya ersättningen är att den ska fungera bättre än dagens förmåner och vara mer träffsäker genom att ersättningen inte ska vara begränsad till att ersättas med kvartiler eller för insatser som Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag omfattar av heltid . I stället ska ersätt- ningen enligt utredningens förslag kunna beviljas steglöst. Sjukförsäkringen vilar på inkomstbortfallsprincipen. Utgångs- punkten för bestämmande av rätt till preventionspenning är således om den försäkrade, ifall han eller hon inte hade genomgått rehabili- teringsinsatsen, hade haft inkomst genom arbete. Förmånen om- fattar dock även arbetslösa, varför dessa personer kan kompenseras för inkomstförlust då de är förhindrade att söka och ta förvärvs- arbete till följd av att de genomgår rehabilitering. Enligt utredningens förslag ska ersättningen för inkomstförlust i stället kunna lämnas steglöst, baserat på den faktiska inkomstför- lusten den försäkrade har gjort under de dagar han eller hon har ge- nomgått förebyggande behandling eller rehabilitering. Det innebär att även inkomstförlust till följd av mindre omfattande insatser än av föreslås kunna ge rätt till ersättning. En grundläggande tanke med den nya förmånen är att den ska möjliggöra för den försäkrade att delta i förebyggande insatser. Det finns därför skäl för att den enskilde ska ersättas även för tid som inte omfattar endast den faktiska rehabiliteringsinsatsen, utan också annan nödvändig tidsåtgång som orsakats av insatsen. I beräkningen av den tid som ersätts ska därför även ingå inkomstförlust som uppstått t.ex. för tid som avser vissa nödvändiga förberedelser och resor till och från behandlingen. Detsamma gäller om den försäkrade till följd av behandlingen av medicinska skäl behöver avstå arbete före och/eller efter att insatsen har genomförts. Det kan t.ex. handla om försäkrade som efter en dialysbehandling behöver återhämtning innan han eller hon kan börja arbeta igen. Tillstöter ytterligare, ovän- tade komplikationer av en medicinsk behandling kan den försäkrade i stället ansöka om sedvanlig ersättning vid nedsatt arbetsförmåga, såsom sjukpenning för nedsatt arbetsförmåga eller sjuklön för en anställd. För att en försäkrad ska kunna få preventionspenning krävs att det finns en fastställd SGI för den försäkrade. Detta utgör ingen skillnad mot vad som gäller med den nuvarande rehabiliteringspen- ningen. Ersättningen beräknad på samma sätt som sjukpenning. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Ersättningen baseras på inkomstförlust för åtgärder En avgörande skillnad mot nuvarande rehabiliteringsförmåner är att preventionsersättning ska vara steglös och baseras som den planerade behandlingen eller rehabiliteringen faktiskt tar i an- språk, och under vilken den försäkrade gör inkomstförlust till följd av att han eller hon är förhindrad att skaffa inkomst genom arbete . Den steglösa beräkningen innebär vidare att det inte kommer att krävas att rehabiliteringsinsatsen måste uppgå till en viss mängd timmar och i steg om kvartiler under en viss dag, som är fallet med dagens rehabiliteringsförmåner. Det är i stället den faktiska inkomstförlust som rehabiliteringen tar i an- språk som ersätts genom förmånen. Preventionsersättningen är dock fortfarande en dagersättning, vilket innebär att en försäkrad måste göra inkomstförlust en viss dag för att ersättning ska kunna beviljas för den aktuella dagen. Vid beräkningen av den tidsåtgång en viss rehabilitering tar i anspråk en viss dag ska tiden avrundas nedåt till hela timmar. För att en sådan beräkning ska vara möjlig kommer det att behöva ställas högre krav på innehållet i en preventionsplan med precisering av när, i vilken omfattning och hur länge rehabiliterings- insatsen kommer att pågå. Förändringen innebär som exempel att en förebyggande medi- cinsk behandlingsåtgärd bestående av KBT kommer att kunna ersättas genom den nya förmånen. Detta hade inte varit möjligt med gällande regelverk eftersom insatsen understiger . I det om- nämnda fallet kommer ersättningen enligt utredningens förslag mot- svara den inkomstförlust den försäkrade sammantaget gör under den planerade rehabiliteringsperioden, dvs. Den ersättning som en försäkrad kan få vid behandling eller rehabilitering beror sammantaget på den inkomstförlust som han eller hon gör till följd av inte kunna skaffa inkomst genom förvärvs- arbete. Beräkningen av inkomstförlusten utgår från den tid som den försäkrade enligt rehabiliteringsplanen måste avstå från förvärvs- arbete och avrundas nedåt till hela timmar. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Preventionsåtgärder på eller utanför arbetstid Ett problem som utredningen har kunnat notera i sin analys är att i ärenden om förebyggande sjukpenning emellanåt gör bedömningen att förebyggande behandling lika gärna kan ut- föras efter arbetstid som under arbetstid. Denna bedömning sker först i samband med att beslut om rätt till förebyggande sjukpenning fattas. Det innebär att en behandlingsplan för medicinsk behandling eller rehabilitering kan ha godkänts, men att den försäkrade ändå nekas ersättning vid beslutstillfället med motiveringen att behandlingen skulle ha kunnat utföras utanför arbetstid. Ett krav på inkomstförlust för uteblivet förvärvsarbete innebär också att insatsen ska utföras på arbetstid för att preventionspenning ska kunna beviljas. Det är den faktiska förläggningen av insatsen som är avgörande. Mycket av den egenvård som utgör väsentliga delar av många moderna rehabiliteringsinsatser kan rimligen förläggas utan- för arbetstid. Sådan tid kommer då inte heller kunna ersättas med den nya förmånen. Det finns å andra sidan ofta goda skäl för att utföra rehabiliteringen . Utöver hänsyn till vårdgivarens tider kan det finnas anledning att den försäkrade utför behandlingsinsats- erna i lugn och ro, vilket för vissa försäkrade kan vara svårt att uppnå på kvällstid. Avgörande för frågan bör enligt utredningens mening vara när vårdgivaren har möjlighet att erbjudan behandlingen eller rehabiliteringen och när vårdgivaren bedömer att det är lämpligt att den utförs. Det är också viktigt att denna bedömning görs utifrån den faktiska rehabiliteringen; det ska inte vara en teoretisk bedöm- ning av huruvida rehabiliteringen hade kunnat utföras utanför arbets- tid. Det är därför av vikt att det redan av preventionsplanen tydligt framgår när och hur insatsen är tänkt att utföras. Yttre omständig- heter, t.ex. sjukdom eller vård av sjukt barn, kan naturligtvis medföra att planen behöver revideras. Preventionspenning parallellt med sjukpenning I vissa fall kan den försäkrade få preventionspenning parallellt med sjukpenning för nedsatt arbetsförmåga. En sådan situation kan till exempel uppstå om den försäkrade är partiellt sjukskriven med sjuk- penning på denna del och arbetar partiellt. Om Försäk- ringskassan exempelvis remitterar den försäkrade till en försäkrings- Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag medicinsk utredning och han eller hon behöver avstå helt från arbete kan preventionspenning betalas ut för rester- ande del.73 Detsamma gäller om en deltidssjukskriven försäkrad be- höver avstå från arbete i ytterligare omfattning för att delta i en förebyggande behandling eller rehabilitering i syfte att exempelvis motverka ytterligare försämrad arbetsförmåga. Motsvarande gäller om den försäkrade har både sjukpenning för nedsatt arbets- förmåga och sjukpenning i förebyggande syfte. I fall där den försäkrade är partiellt sjukskriven med sjukpenning och på en mindre del genomgår en förebyggande rehabiliteringsåt- gärd med preventionspenning uppstår inget glapp för inkomst; den försäkrade arbetar till den del han eller hon inte är sjukskriven eller genomgår åtgärder. Om den försäkrade redan är beviljad hel sjuk- penning på grund av nedsatt arbetsförmåga kan han eller hon där- emot inte få någon preventionspenning i samband med utredning, behandling eller rehabilitering, detta eftersom det inte uppstår någon inkomstförlust till följd av att den försäkrade inte kan utföra för- värvsarbete i denna situation. SGI-skydd under tid med preventionsersättning Under tid som den försäkrade får preventionsersättning till följd av deltagande i förebyggande åtgärd ska hans eller hennes SGI vara skyddad. Detta motsvarar vad som gäller för dagens förebyggande sjukpenning och rehabiliteringsersättning.74 22.2.5Preventionspenningens koppling till rehabiliteringskedjan Utredningens förslag: En sjukperiod enligt rehabiliterings- kedjan ska inte anses ha påbörjats under period då endast pre- ventionsersättning utbetalas. Under tid som den försäkrade genomgår en förebyggande åtgärd som ersätts med preven- tionspenning ska således inte dagar i rehabiliteringskedjan räknas. 73Denna typ av utredning räknas även som medicinsk rehabilitering och kan ge rätt till förebyggande sjukpenning, enligt ett rättsligt ställningstagande av , FKRS 2008:04, se vägledning 2015:1, version 12, s. 43. 7426 kap. 17 § SFB. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Skälen för utredningens förslag: Rehabiliteringskedjan innehåller inte, namnet till trots, konkreta inslag av rehabilitering, se avsnitt 18.2. Det rör sig i stället om ett regelverk med fasta tidsgränser som avgör mot vilket arbetsmarknadsbegrepp en sjukskriven försäkrads arbets- förmåga ska jämföras. Den förebyggande sjukpenningens koppling till rehabiliterings- kedjan framgår av lagtexten i 27 kap. 26 § SFB. Enligt andra punkten i bestämmelsen utgör tid då den försäkrade har förebyggande sjuk- penning en sjukperiod. Utredningen har vidare redogjort för rehabiliteringspenningens koppling till rehabiliteringskedjan och att kravet för att rehabiliter- ingspenning ska kunna beviljas är att den för- säkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel enligt den bedömningsgrund som är aktuell enligt rehabiliteringskedjans grän- ser (se avsnitt 19.1). Som framgår av redogörelsen för utredningens förslag utgör nedsatt arbetsförmåga inte ett kriterium för att preventionspenning ska kunna beviljas. Det finns därmed inte heller någon naturlig koppling till den s.k. rehabiliteringskedjan, som i huvudsak bestäm- mer vilket arbetsmarknadsbegrepp den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot i en sjukperiod. Under tid som preventionsersättning betalas ut ska den försäkrade därför inte heller få sin arbetsförmåga bedömd enligt rehabiliteringskedjan. Ingen sjukperiod påbörjas under tid med preventionspenning Enligt gällande regelverk inleds en sjukperiod när den försäkrade har en sjukdom som nedsätter arbetsförmågan, har rätt till förebyggande sjukpenning, rehabiliteringsersättning eller får sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall.75 Sjukperioden för en försäkrad som har förebyggande sjukpenning avbryts redan vid en enskild dag då den försäkrade inte längre får ersättningen.76 Sjukperioden är således kopplad till krav på antingen sjukdom och nedsatt arbetsförmåga eller till ersättning som i sin tur kräver sådan sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. 7527 kap. 26 § SFB. 1991/92:40 s. 64 och , vägledning 2015:1, version 14, s. 49. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Utredningen har emellertid ovan redogjort för att kriterierna för rätt till preventionsersättning inte kräver att den försäkrade har sjuk- dom eller nedsatt arbetsförmåga; tvärtom är förmånen avsedd för åtgärder som ska förhindra att sjukdom eller nedsatt arbetsförmåga över huvud taget uppkommer. Vidare har ovan redogjorts för att den förebyggande förmånen ska lyftas bort från sjukpenningens område och att förmånen inte uppställer sjukpenningens grundläggande krav på sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Det framstår därför inte heller som ändamålsenligt att tid med förebyggande åtgärder, som inte innebär att sjukdom har uppstått, ändå ska medföra att en sjukperiod ska anses påbörjad. Enligt utredningens förslag ska därför tid under vilken den för- säkrade genomgår en förebyggande insats som endast ersätts med preventionsersättning inte anses utgöra en sjukperiod.