sou · H9B338 · 2021-05-21 00:00:00 — Förslag: Kravet på registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen vid prövning av anställda i bevakningsföretag (medborgerlig på- litlighet) ska tas bort. sker en godkännandeprövning av anställda i bevak- ningsföretag som grundas på inhämtande av uppgifter ur belastnings- registret, misstankeregistret och uppgifter som behandlas hos Säker- hetspolisen med stöd av lagen om polisens behandling av personupp- gifter inom brottsdatalagens område eller lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Säkerhetspolisen gör således enbart slagningar i sina egna uppgiftssamlingar. I Säkerhetspolisens egna uppgiftssamlingar med brottsbekämpande information finns i princip Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag enbart sådana personuppgifter Säkerhetspolisen behöver för verksam- hetsområdena kontraterrorism, kontraspionage, personskydd, säker- hetsskydd, författningsskydd och icke-spridning. Några uppgifter som motsvarar de som behandlar i sina uppgifts- samlingar om exempelvis kopplingar till organiserad brottslighet fram- kommer normalt sett inte vid sökningar. Den godkännandeprövning som görs uppfyller inte heller de krav som ställs på en säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen. Pröv- ningen innebär alltså inte att personen är prövad för en anställning som är placerad i säkerhetsklass (jfr 3 kap. 5–10 §§ säkerhetsskydds- lagen (2018:585). Registerkontrollen ger som huvudregel inte heller rätt att delta i säkerhetskänslig verksamhet. Bevakningsbranschen representerad av och Säkerhetsföretagen har under utredningen inkommit med en gemensam hemställan om att utredningen, inför förslag till ändring i 4 § i BevL, ska inhämta yttrande från Säkerhetspolisen. Be- vakningsbranschen motsätter sig att kravet på medborgerlig pålit- lighet tas bort. Vidare föreslår branschen bland annat att all personal i bevakningsföretag ska placeras i säkerhetsklass. Säkerhetspolisen har i yttrande besvarat bevakningsbranschens hemställan och förklarat hur man ser på utredningens förslag. Säkerhetspolisen har tidigare inkommit med en hemställan till Justitiedepartementet8 där myndigheten anger bl.a. att den nuvarande ordningen som innebär att registerkontroller av väktare måste prio- riteras mot andra ärenden, bl.a. registerkontroller av personer till- hörande de högsta säkerhetsklasserna, inte är rimlig. Enligt tidigare gällande reglering torde en kontroll av medborger- lig pålitlighet ha motsvarat vad som kallas säkerhetsprövning. Begreppet medborgerlig pålitlighet används inte längre i säkerhets- skyddslagstiftningen och det framstår dessutom som svårtolkat. Den ordning som gäller för anställda i bevakningsföretag ligger inte heller i linje med den gällande ordningen enligt säkerhetsskyddslagen som bygger på att enbart personer som deltar i säkerhetskänslig verk- samhet ska säkerhetsprövas. Skälet är att många anställda vid aukto- riserade bevakningsföretag inte deltar i säkerhetskänslig verksamhet. Istället avser många bevakningsuppdrag som utförs av väktare verk- samheter av ett annat slag, t.ex. bevakning av butikslokaler. När per- sonal vid auktoriserade bevakningsföretag ska delta i säkerhetskäns- 8Se Ju2018/00154/L4. Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag lig verksamhet är huvudregeln att deltagandet ska föregås av en säkerhetsprövning vilket inkluderar registerkontroll vid Säkerhets- polisen. Personal vid auktoriserade bevakningsföretag som deltar i säkerhetskänslig verksamhet måste således som huvudregel bli före- mål för registerkontroll . Dels vid länssty- relsens godkännande, dels vid säkerhetsprövning enligt säkerhets- skyddslagen inför deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten (se dock avsnitt 10.11). Man kan fråga sig om det är en resurseffektiv ordning. Det kan också sättas i fråga om en sådan dubbel registerkontroll ligger i linje med de grundläggande utgångspunkter som gäller för behandling av personuppgifter och den försiktighet som bör gälla i fråga om sådana integritetskänsliga åtgärder. Enligt 3 kap. 10 § säkerhetsskyddslagen så får en anställning eller något annat deltagande placeras i säkerhets- klass endast om behovet av säkerhetsskydd inte kan tillgodoses på något annat sätt. Det står således klart att kontroll i Säkerhets- polisens register, inte minst av integritetsskäl, bör inskränkas till fall då det finns ett klart behov av en sådan kontroll. Även från denna utgångspunkt kan den generella registerkontrollen av anställda i be- vakningsföretag ifrågasättas. Dessutom kan det ifrågasättas att det är motiverat att utföra en sådan registerkontroll som regleras i 3 kap. 14 § säkerhetsskydds- lagen för andra syften än sådana syften som rör säkerhet. Det ska också beaktas att dessa registerkontroller är resurskrä- vande, inte bara för länsstyrelserna, utan också för Säkerhetspolisen och Registerkontrolldelegationen vid Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden. För det fall den anställde sedan ska delta i säker- hetskänslig verksamhet krävs det att personen i fråga säkerhetsprövas enligt säkerhetsskyddslagens regler, vilket innebär att en register- kontroll på nytt kommer att begäras. Enligt uppgift är det inte möj- ligt att utgå från den kontroll som redan skett vid godkännandet för anställning utan en ny registerkontroll måste utföras. Ett skäl som tidigare framförts för att samtliga anställda i bevak- ningsföretag ska kontrolleras ur säkerhetssynpunkt är att det inte torde vara möjligt att inom ett bevakningsföretag fördela arbetsuppgif- terna på ett sådant sätt att en viss kategori aldrig sätts in på vissa bevakningsuppdrag (se prop. 1974:39 s. 21). Argumentet synes bygga på att kontrollen vid godkännande innebär att den anställde kan delta i verksamhet som är säkerhetskänslig och att det från praktiska ut- Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag gångspunkter är en fördel om samtliga anställda har möjlighet att delta i sådan verksamhet. Detta argument skulle tala för att samtliga anställda i bevakningsföretag skulle säkerhetsprövas inför anställ- ningen. Argumentet gör sig inte längre gällande eftersom säkerhets- skyddslagstiftningen är förändrad. Om en anställd vid ett auktori- serat bevakningsföretag deltar i en säkerhetskänslig verksamhet och sedan ska delta i en annan säkerhetskänslig verksamhet krävs ofta ytterligare en säkerhetsprövning enligt det säkerhetsskyddsavtal som då måste upprättas enligt 2 kap. 6 § säkerhetsskyddslagen. Vidare skulle det, enligt utredningens mening, vara en alltför om- fattande säkerhetsprövning, som inte är motiverad av sakliga skäl. Att alla anställda skulle säkerhetsprövas oavsett om de deltar i säker- hetskänslig verksamhet eller inte är dessutom oförenligt med grund- tanken i säkerhetsskyddslagen.9 Mot bakgrund av det som anförts är slutsatsen att kravet på registerkontroll enligt 3 kap. 14 § tredje stycket säkerhetsskydds- lagen (2018:585) vid godkännande av personal i bevakningsföretag bör tas bort. Det kan ske genom uttrycket medborgerlig pålitlighet utmönst- ras ur 4 § BevL. Vidare krävs författningsändringar i förordningen om bevakningsföretag. Ändringen i lagen om bevakningsföretag och förordningen om bevakningsföretag kan eventuellt föranleda ett behov av ändring i 8 § skyddsförordningen. Utredningen bedömer dock att en sådan änd- ring ligger utanför utredningens uppdrag. 10.15.4Yttrande från i samband med godkännandeprövningen Förslag: ska ges möjlighet att inför godkännande- prövningen begära ett yttrande hos rörande sökanden. har antalet sammanslutningar i den kriminella miljön ökat kraftigt (se Brå 2016:12, Kriminella nätverk och grupper- ingar, s. 127). Även det dödliga skjutvapenvåldet i kriminella miljöer har ökat (se Brå 2015:24, Det dödliga våldet s. 23). 9Se bl.a. prop. 2017/18:89 s. 79 f. Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag nella aktörer utövar otillåten påverkan för att skydda eller främja annan brottslighet. I massmedia har gjorts granskningar där slutsatsen varit att organiserad brottslighet försökt infiltrera säkerhetsbranschen. Ytterligare granskningar i media ledde till publiceringar om att enligt en polisrapport haft flera individer med kopplingar till organiserad brottslighet som arbetat på strategiska positioner, där- ibland som flygplatskontrollanter. Både och Säker- hetsföretagen har angett att de ser en risk att kriminella personer kan anställas i bevakningsbranschen för det fall tillfredsställande kon- troller inte görs innan vederbörande godkänns för anställning vid ett bevakningsföretag (se vidare under kapitel 7 ovan). Flera aktörer har även uttryckt oro för att förslaget att ta bort kravet på medborgerlig pålitlighet kan leda till det blir svårare att få reda på om en person som söker anställning hos ett bevakningsföre- tag har olämpliga kriminella kontakter, eftersom information som tyder på en sådan omständighet inte alltid framkommer vid kontroll i misstanke- eller belastningsregistret. Det är av stor betydelse att endast personer som är lämpliga för uppdraget anställs i bevakningsföretag. Personer med koppling till den organiserade brottsligheten ska inte tillåtas att arbeta inom be- vakningsbranschen. De senaste årens utveckling när det gäller den organiserade brottsligheten och risken för att personer med koppling till sådan brottslighet kan komma att anställas inom bevakningsbran- schen gör att utredningen undersökt om det är rimligt och motiverat att vid prövningen av godkännande för anställning skulle kunna få del av ett bredare underlag än vad som framgår av miss- tanke- och belastningsregistren. Enligt utredningens mening skulle det vara till stor nytta för läns- styrelsen om myndigheten skulle ha möjlighet att inhämta ett ytt- rande från där myndigheten uttalar sig om sökan- dens lämplighet mot bakgrund av de eventuella uppgifter om sökanden som finns i polisens brottsbekämpande verksamhet. Det kan t.ex. röra sig om eventuella uppgifter om sökanden i polisens underrättelse- verksamhet rörande grov organiserad brottslighet, inhemsk extremism och terroraktörer. Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag Rättsliga utgångspunkter för personuppgiftsbehandlingen Om uppgifter som har samlats in i brottsbe- kämpande verksamhet används för behandling av i ett förvaltningsärende har behandlingen av personuppgifterna fått ett nytt ändamål, dvs. ändamålet har ändrats från brottsbekämpning till annan myndighetsutövning. godkännandepröv- ning utgör ett sådant förvaltningsärende. Det är möjligt att behandla uppgifter som samlats in enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen för nya ändamål som ligger utanför lagens tillämpningsområde för det fall behandlingen av personuppgifterna kan anses vara nödvändig och proportionerlig (2 kap. 22 § brottsdatalagen). Att behandla personuppgifter för ett nytt ändamål har i förar- betena ansetts både nödvändigt och proportionerligt exempelvis om det i brottsbekämpande verksamhet finns upp- gifter om att en person har sådana kontakter i kriminella kretsar att han eller hon ter sig olämplig för att få tillstånd att bedriva viss verk- samhet och uppgifterna därför behöver tillhandahållas för att användas vid prövningen av tillståndsärendet (se prop. 2017/18:232 s. 452). Om behandlingen anses vara nödvändig och proportionerlig ska den fortsatta prövningen av om personuppgifterna kan behandlas för det tänkta ändamålet ske enligt dataskyddsförordningen (prop. 2017/ 18:232 s. 451). Dataskyddsförordningen utgår, på samma sätt som brottsdata- lagen, från att varje behandling av personuppgifter måste vila på en rättslig grund. Personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen om behandlingen är nödvändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning (se 2 kap. 2 § dataskyddslagen). Eftersom läns- styrelsens prövning av godkännande av personal i bevakningsföretag är att betrakta som myndighetsutövning finns det enligt utredningens mening rättslig grund att behandla personuppgifter i dessa ärenden (jfr prop. 2017/18:105 s. 62). I likhet med brottsdatalagen kräver dataskyddsförordningen att det ska finnas ett berättigat ändamål för att få behandla personuppgifter. Utredningens slutsats är att det nya ändamålet är berättigat med hänsyn till det intresse som finns av att motverka att personer med koppling till kriminella organisationer anställs vid bevakningsföretag. Ett utlämnande är alltså förenligt de nämnda kraven som ställs upp i dataskyddsförordningen. Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag Sekretessbestämmelser vid behandling av personuppgifter Av 18 kap. 1 § OSL följer att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Av 18 kap. 2 § första stycket OSL följer även att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till förunder- sökning i brottmål och till polisens verksamhet att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Bestäm- melserna innebär att det finns en presumtion för att sådana uppgifter omfattas av sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit). Av 18 kap. 1–2 §§ OSL följer alltså att det råder sekretess för personuppgifter som behandlas inom brottsdatalagens område. Av 35 kap. 1 § första stycket p 5 OSL framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i register som förs av enligt 5 kap. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personupp- gifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna, eller uppgifter som behandlas av Säker- hetspolisen eller med stöd av lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Som huvudregel gäller sekretess mellan myndigheter (se 8 kap. 1 och 2 §§ OSL). För att en sekretessbelagd uppgift ska lämnas ut krävs i sådana fall att det föreligger en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse. Med begreppet sekretessbrytande bestämmelse avses en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får läm- nas ut under vissa förutsättningar (se 3 kap. 1 § OSL). Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på en uppgift innebär detta att en myndighet är skyldig att lämna uppgiften till en myndighet som begär det. Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär således att uppgiften i just den situationen inte är sekretess- belagd. En sekretessbrytande bestämmelse som torde kunna använ- das i det nu aktuella fallet är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 §. Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag Enligt generalklausulen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet (eller verksamhetsgren) om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. I kommentaren till offentlighet- och sekretesslagen anges det att om det i en lag eller förordning har föreskrivits att uppgifter ”bör” eller ”får” lämnas från en myndighet (verksamhetsgren) till en annan, finns det särskild anledning att anse att generalklausulen är tillämp- lig. Detta eftersom eller regeringens föreskrifter torde vara grundade på en bedömning att intresset av att uppgifter lämnas mellan myndigheterna har företräde framför sekretessintresset. En- ligt utredningens mening finns det goda skäl att anta att länssty- relsen skulle ha nytta av tillgång till fler uppgifter rörande sökanden än vad som framgår av misstanke- och belastningsregistren. Mot bakgrund av att uppgifterna i brottsbekämpande verksamhet i många fall kan vara mycket känsliga, handla om på- gående förundersökningar eller i många fall behandla fler personer än sökanden framstår det inte som lämpligt att dessa uppgifter han- teras direkt av . bör i stället ges möjlighet att hos begära ett yttrande över en sökandes lämp- lighet vid godkännandeprövningen av personal i bevakningsföretag. Vid framtagandet av ett sådant yttrande har enligt utredningens mening laglig rätt att behandla relevanta personupp- gifter som behandlas med stöd av brottsdatalagen hos Polismyndig- heten. För att göra det möjligt för att avge ett ytt- rande till rörande sökandens lämplighet för anställning i bevakningsföretag bör det emellertid införas en sekretessbrytande bestämmelse i förordningen om bevakningsföretag. Det blir då tyd- ligt att lagstiftaren avsett att någon sekretess mellan de nu aktuella myndigheterna inte ska gälla för dessa uppgifter när de används i nu aktuellt hänseende. Enligt utredningens mening bör regelmässigt an- vända sig av denna möjlighet vid godkännandeprövningen. Med hjälp av ett större underlag av personuppgifter kan på ett bättre sätt säkerställa att endast sådana personer som är lämpliga godkänns. Utredningen föreslår således att det införs en bestämmelse i för- ordningen som anger att vid godkännandeprövningen får inhämta ett yttrande från rörande sökandens Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag Vidare ska bestämmelsen ange att vid utformningen av detta yttrande i sin tur får hämta uppgifter som behandlas med stöd av lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Enligt utredningens mening bör denna inhämtning av uppgifter endast få göras om den som prövningen gäller har lämnat sitt sam- tycke. Samtycket ska anses gälla också kontroller och utredningar som personen är godkänd för anställning i bevaknings- företag. Samtycket bör lämnas skriftligt i samband med godkännande- prövningen. En bestämmelse som anger att registerkontroll endast får göras om den som prövningen gäller har lämnat sitt samtycke bör således införas i förordningen om bevakningsföretag. Vid handläggning av godkännande av personal vid be- vakningsföretag gäller förvaltningslagen (2017:900), i tillämpliga delar. Av 10 § förvaltningslagen följer att en sökande, klagande eller annan part som huvudregel har rätt att ta del av det beslutsunderlag som har tillförts dennes ärende. Rätten till s.k. partsinsyn kan dock be- gränsas om det är av synnerlig vikt av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse att sekretessen inte röjs (se 10 kap. 3 § OSL). I förevarande fall torde det vara så att många av de uppgifter som finns i polisens brottsbekämpande verksamhet antingen är hänför- liga till pågående förundersökningar eller att de rör fler personer än den sökande. Under dessa förutsättningar bör rätten till partsinsyn i vissa fall få stå tillbaka för sekretesskyddet. Det avser främst situa- tioner när ett utlämnande skulle avslöja polisiära arbetsmetoder eller pågående spaningsarbete eller annat utredningsarbete. Sådana avslö- janden skulle kunna medföra skada för den polisiära verksamheten. Det innebär att i vissa fall skulle kunna få uppgifter från som ligger till grund för beslut utan att sökanden har rätt att få del av uppgifterna. Om sökanden inte får del av handlingarna ska myndigheten på annat sätt lämna denne upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag Enligt utredningens mening ska inte den föreslagna sekretess- brytande bestämmelsen i förordningen om bevakningsföretag inne- bära att alltid har skyldighet att lämna ut uppgif- ter till . Den enhet inom som samlar in och behandlar uppgifterna måste först göra en bedömning av om uppgifterna kan lämnas ut, utan att det är till skada för annan verk- samhet inom myndigheten. Enheten måste också bedöma om upp- gifterna är så konkreta att de kan läggas till grund för en prövning. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda kan några uppgifter inte lämnas ut. 10.15.5 Fristen för godkännandeprövning Förslag: Tidsfristen för godkännandeprövningen i förordningen om bevakningsföretag ska tas bort och ersättas med ett krav på att prövningen ska göras skyndsamt. godkännandeprövning ska, enligt förordningen om bevakningsföretag slutföras , om inte särskilda skäl föranleder annat. Tidsfristen blir styrande för Säkerhetspolisens prioriteringar när det gäller genomförande av registerkontroller och säkerhetsprövningar. Det leder till en risk för att ärenden, som av sakliga skäl borde prioriteras, får stå tillbaka och att andra brådskande ärenden alltså kan komma att drabbas av tidsutdräkt för att de i lagen angivna tidsfristerna ska kunna hållas. Tidsfristen är inte heller anpassad till de bestämmelser om pröv- ning i Registerkontrolldelegationen som finns i säkerhetsskydds- lagen. Det är i vissa fall närmast omöjligt att leva upp till tidsfristen i de fall det finns uppgifter som behandlas med stöd av lagen om behandling av personuppgifter inom brottsdata- lagens område eller lagen om Säkerhetspolisens behandling av per- sonuppgifter. Om de nuvarande reglerna om registerkontroll vid godkännande- prövningen behålls är det inte rimligt att behålla den nu gällande två- veckorsfristen eftersom det i vissa fall inte är möjligt att leva upp till ett sådant krav. De nu föreslagna ändringarna innebär emellertid att Säkerhets- polisen inte kommer att vara inblandad i godkännandeprövningen på Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag samma sätt som . Det blir i stället som ska inkomma med information gällande de sökande till . I de fall det saknas relevant information i upp- giftssamlingar torde det i många fall vara möjligt att genomföra pröv- ningen . Trots detta anser utredningen att det saknas skäl att föreskriva en absolut tidsgräns inom vilken prövningen ska ske. Bestämmelsen bör i stället ändras på så sätt att det anges att prövningen ska göras skyndsamt. Utredningen föreslår därför att tidsfristen för godkännandepröv- ningen i förordningen om bevakningsföretag bort tas bort och er- sättas med ett krav på att prövningen ska göras skyndsamt. 10.15.6Möjlighet att anställa personer i avvaktan på beslut om godkännande Förslag: ska inte ges möjlighet att anställa personer i avvaktan på beslut om god- kännande. Enligt utredningens direktiv ska vi ta ställning om auktoriserade be- vakningsföretag bör ges möjlighet att anställa personer i avvaktan på beslut om godkännande. fanns en bestämmelse i lagen om bevakningsföretag som gav bevakningsföretagen en möjlighet att i avvaktan på läns- styrelsens beslut anlita en viss person efter det att denne gjort en ansökan om godkännande. Detta gällde emellertid endast om inte bestämde annat. En sådan person fick inte heller anlitas för bevakning av en enskild person för dennes skydd eller för verk- samhet där han eller hon fick befattning med något förhållande som hade betydelse för rikets säkerhet. Regleringen hade införts på grund av att handläggningen av ansökningar om godkännande kunde ta så att det inte var rimligt att företagen inte hade möjlighet att anlita personen i fråga. Regleringen upphävdes 2006 (se prop. 2005/06:136 s. 17 f.) Som skäl för förändringen anfördes bl.a. att rutinerna för godkännande- prövningen hade förändrats och att prövningen gick snabbare. Vidare uttalades att det är en rimlig utgångspunkt att en- Tillsyn och kontroll av anställda vid auktoriserade bevakningsföretag dast den som har varit föremål för kontroll och godkännande ska få anlitas för verksamhet i företaget. De argument som då framfördes kan alltjämt göras gällande vid bedömningen av om icke godkända personer ska få anlitas i bevak- ningsföretag i avvaktan på att en ansökan prövas.