sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Undersökningen visade också att det bland representanter för huvudmannen (kommunala tjänstepersoner) fanns en oro över kva- liteten i material som lärarna själva skapar. Från skolhuvudmännens sida var man också oroade över att det kan vara svårt att säkerställa att innehållet i digitala läromedel överensstämmer med läroplanen och ger eleverna en progression i sitt lärande. Det fanns även en oro 171Uppgift från Utbildningsstyrelsen . 172Enligt uppgift från Utbildningsstyrelsen producerar de finska förlagen och läromedel på svenska. 173Uppgift från Utbildningsstyrelsen . 174Utbildningsstyrelsen (2021). 175Utbildningsstyrelsen (2020). Läromedel – en bakgrund över att skolor kan använda föråldrade läromedel på grund av be- sparingskrav. Flera av lärarna som svarade på enkäten framhöll att även om mycket kommer att ske digitalt så behöver läro- böckerna finnas kvar och utgöra en slags ”kärna i undervisningen”.176 , biträdande professor i pedagogik vid uni- versitet, konstaterar i sin kunskapsöversikt att läroboken tycks ha en fortsatt mycket stark ställning i . Graeske framhåller att i den internationella forskningen har betrak- tats som ett lyckat exempel i olika mätningar av elevers skolpresta- tioner. En av förklaringarna till de finska elevernas goda studieresul- tat har, enligt Graeske, varit att lärarna i hög utsträckning använder läromedel. Graeske framhåller också att lärarhandledningar används i större utsträckning i jämfört med i Sverige.177 är ett självstyrt och svenskspråkigt landskap i som har egna läroplaner. Det saknas läromedel som direkt överensstämmer med de åländska läroplanerna och därför väljer lärare ofta att använda flera olika läromedel. Både svenska och finländska läromedel före- kommer i åländska skolor. Det finns ingen styrning från landskapsregerings sida gällande vilka läromedel som ska användas i skolorna. fanns det en läromedelscentral som både tog fram och rekommenderade läromedel och material till de åländska grund- skolorna, men den resursen avvecklades . I vissa ämnen tar landskapsregeringen fram komplement till läro- medel. Det har man exempelvis gjort för den delen av samhälls- kunskapen som specifikt gäller . Landskapsregeringen har även delfinansierat vissa licenser till digitala läromedel som man under- stöder att skolorna använder.178 Läromedel inom ”grundskoleutbildning för vuxna”, en utbildnings- form som inleds och är avsedd för personer som inte har fått ett avgångsbetyg från , är avgiftsfria. I övrig ut- bildning för vuxna bekostar eleverna själva sina läromedel.179 177Graeske (2021). Läromedel – en bakgrund Lagen som reglerar den isländska anger att utbildnings- ministern har det yttersta ansvaret för att säkerställa att det finns tillgång till läromedel i grundskolorna. Det ska finnas skolbibliotek på alla grundskolor och en uppgift för dessa är att tillhandahålla under- visningsmaterial för ämnen.180 Skoldirektoratet, som är motsvarighet till Utbildnings- departementet, har till uppgift att kvalitetssäkra läromedel och förse eleverna i grundskolorna med läromedel som överensstämmer med läroplanen.181 Skolor kan också köpa läromedel från kommersiella läromedelsproducenter och har då själva ansvar för att se till att de överensstämmer med läroplanen.182 Alla läromedel i ska vara kostnadsfria för eleverna. Utbildningen i den isländska gym- nasieskolan är huvudsakligen också kostnadsfri, men det får tas ut en avgift för nödvändigt kursmaterial från elever i yrkesutbildningar. Inom den isländska vuxenutbildningen betalar eleverna själva för sina läromedel. Vuxenutbildningen har dock ofta böcker som de lånar ut till eleverna, speciellt i basämnena isländska, matematik och engelska. Det förekommer också att lärarna i vuxenutbildningen skapar egna material och att man inom vuxenutbildningen får stöd från arbetsl- ivet för framställning av specifika läromedel.183 Enligt den norska skollagen har huvudmannen, vanligen fylkeskom- munen, ansvar för att eleverna har tillgång till nödvändiga tryckta och digitala läromedel. Speciellt för det norska skriftspråket är att man har två likställda varianter, bokmål och nynorska. skollag anger att det ska finnas läromedel både på bokmål och nynorska. Skolhuvudmannen har också ansvar för att eleverna inte blir utsatta för reklam i läro- medel. 1804 § och 20 § nr. 91/2008. 1815 § lagen om Skoldirektoratet nr. 91/2015 och uppgift från Mennta- og menningar- málaráðuneytið . 182Uppgift från Mennta- og menningarmálaráðuneytið . 183Uppgift från Mennta- og menningarmálaráðuneytið . Läromedel – en bakgrund gällde att elever i gymnasieskolan själva fick bekosta sina läromedel, men ska huvudmannen stå för kostnaderna.184 I har det tidigare funnits en lång tradition av statlig gransk- ning av läromedel. Ett flertal olika råd har haft i uppdrag att granska läroböcker och senast låg uppdraget hos Nasjonalt læremiddelsenter, som ansvarade för granskningen tills dess att den upp- hörde 2000.185 Fram tills dess att granskningen upphörde gällde att läromedel för att bli godkända granskades utifrån följande fyra aspekter: innehåll i enlighet med ämnets kursplan, pedagogik, språk har alltså inte längre någon statlig granskning av läromedel, men sedan avskaffandet har från statligt håll vidtagit flera vägledande åtgärder för att säkerställa kvaliteten hos läromedel. Utdanningsdirektoratet, motsvarighet till Skol- verket, har utvecklat en digital tjänst som ska ge vägledning om olika läromedels kvalitet. I tjänsten kan lärare värdera olika läromedel och resultaten av värderingarna summeras. Vägledningstjänsten utarbe- tades först för läromedel i ämnena norska, engelska och matematik men ska kunna användas för alla ämnen. deltar också i detta arbete.187 tog Senter for IKT i utdanningen fram ett stödmate- rial med kvalitetskriterier som lärare och skolor kan använda vid värdering och inköp av digitala resurser. Dessa kriterier finns också publicerade på Utdanningsdirektoratets webbplats.188 Staten finansierar också utveckling av läromedel inom områden där det inte finns en kommersiell marknad. Det gäller bland annat läromedel i små ämnen, läromedel på de nationella minoritetssprå- ken och läromedel som är särskilt anpassade för elever med funk- tionsnedsättningar.189 På Nasjonal digital læringsarena webbplats finns så kallade öppna lärresurser avsedda att användas i den norska gymnasieskolan. Tjäns- ten etablerades –2007 med hjälp av statliga medel 184Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) och reger- ing (2009). 185Holmén (2006). 186Reichenberg & (2019). 187Uppgift från Utdanningsdirektoratet och Utdanningsdirektoratet (2021). Tjänsten har tagits fram i samarbete med skolledare, skolor, lärare, universitet och branschorganisationer. 188Senter for IKT i utdanningen (2012). 189Uppgift från Utdanningsdirektoratet . Läromedel – en bakgrund från Kunnskapsdepartementet, motsvarighet till Utbild- ningsdepartementet. Webbplatsen är ett samarbete mellan alla fylkeskommuner förutom kommun. I en utvärder- ing framkom att de gymnasielärare som använde sig av resurserna använde dem som komplement till, inte ersättning för, läroböcker eller digitala läromedel.190 3.8Aktörer på marknaden för läromedel och andra undervisningsmaterial Marknaden för läromedel och andra undervisningsmaterial är svår- överblickbar eftersom många olika aktörer är aktiva på den. Det finns ett stort antal kommersiella aktörer men också flera andra, både myndigheter och organisationer inom civilsamhället. Flertalet kommersiella läromedelsförlag är anslutna till branschorga- nisationen Läromedelsföretagen. Medlemmarna står enligt organisa- tionens egna uppgifter för utgivning av av den svenska skolans läromedel.191 Organisationen har arton medlemsföretag och de fem största är Utbildning, Liber, Natur & Kultur Bok- förlaget, Sanoma Utbildning och Studentlitteratur.192 Av de fem största läromedelsförlagens årsredovisningar framgår att förlagen går med vinst, men förlagen beskriver en något dalande efterfrågan på läromedel.193 Den sjunkande efterfrågan kan bero på att skolor förändrat sina prioriteringar eller fått mindre resurser och därmed tvingats dra ner på sina läromedelsinköp, till följd av försvagade ekonomier i många kommuner. En annan tänk- bar förklaring till en minskad efterfrågan skulle kunna vara att läro- 190Nasjonal digital læringsarena (2021) och (2009). 191Läromedelsföretagen (2021b). hette Svenska Läro- medel. 192Medlemsföretagen är , Bilda Förlag, Bonnierförlagen Lära, Capensis förlag , – , , , Ut- bildning AB, , , , Majema, Natur & Kultur, , Nypon Förlag, , SICA Läromedel och . Sanoma hette , då de blev uppköpta i sam- band med en affär mellan Bonnierförlagen och det finska medieföretaget . 193Gleerups (2020), (2020b), (2020), (2020) och (2020). Läromedel – en bakgrund medlens priser ibland uppfattas som för höga. Det är möjligt att det inte råder så kallat jämviktspris på marknaden. När det råder jäm- viktspris produceras det exakt så mycket som det efterfrågas för det pris som köparna (här skolorna) är villiga att betala och som krävs för att producera tillräckligt av varan (här läromedel). Utöver mer traditionella läromedelsförlag finns det andra kom- mersiella läromedelsproducenter. Ett exempel är NE, som ursprung- ligen bildades för att ta fram , men som även utvecklar digitala läromedel.194 Ett annat exem- pel är Inläsningstjänst som tillhandahåller läromedel främst för elever med läs- och skrivsvårigheter.195 När det gäller digitala läromedel är branschorganisationen en central aktör. Organisationen bildades och medlemsföretagen är så kallade edtechföretag som har det offentligt finansierade utbildningssystemet som marknad. Edtech står för (utbildningsteknologi) och bland medlem- marna i branschorganisationen finns såväl etablerade läromedelsför- lag som hårdvaruleverantörer och utvecklare av kommunikations- plattformar. Av branschrapport framgår att producenter av digitala läromedel hade förväntat sig en lägre för- säljning . I stället ledde coronapandemin till att de flesta av ökade sin försäljning av digitala läromedel . Enligt Swedish Edtech blev det tydligt att det finns stora skillnader i tillgång till digitala läromedel i skolan och att det får betydelse för utbildningens likvärdighet.196 Utöver förlagsutgivna läromedel finns ett stort antal undervisnings- material som produceras av myndigheter och motsvarande. Myn- digheterna inom skolområdet tar utifrån uppdrag i sina instruktioner eller regeringsuppdrag fram undervisningsmaterial och stöd till undervisningen inom olika ämnesområden, och ibland med specifika målgrupper. Här ger vi, för att visa på statens olika former av engage- mang när det gäller läromedel, också exempel på material som är 194NE (2021). 195Inläsningstjänst (2021). 196Swedish EdTech (2021). Läromedel – en bakgrund framtagna av andra myndigheter. Sammanställningen gör inte några anspråk på att vara fullständig. •Forum för levande historias undervisningsmaterial och lärarhand- ledningar om bland annat demokrati, alla människors lika värde och Förintelsen.197 •Konsumentverkets undervisningsmaterial om bland annat privat- ekonomi, reklam och hållbar konsumtion.198 •Kronofogdens undervisningsmaterial om privatekonomi.199 •Naturvårdsverkets undervisningsmaterial om allemansrätten.200 •Statens medieråds material om medie- och informationskunnig- het.201 Det finns också ett stort antal undervisningsmaterial från , , som är en del av public service och vars upp- gift är att ”bedriva programverksamhet inom utbildningsområdet i allmänhetens tjänst”.202 Till en stor del av UR:s produktion finns det också lärarhandledningar.203 Enligt en undersökning som analys- och undersökningsföretaget tagit fram på uppdrag av läromedels- förlaget använder av lärarna material från UR.204 Även tar fram undervisningsmaterial, bland annat filmhandledningar som främst är avsedda för lärare men som också kan användas direkt av elever.205 En del av de organisationer som producerar undervisningsmaterial har bildats just för att på olika sätt möta skolan. Ett exempel på detta är stiftelsen , vars material syftar till att inspirera elever i till att skriva.206 Ett annat exempel är NTA 197Forum för levande historia (2021). 198Konsumentverket (2021). 199Kronofogden (2021). 200Naturvårdsverket (2021). 201Medierådet (2021). 202Regeringen (2019a). 203Utbildningsradion (2021). 204Liber (2020a). 205Filminstitutet (2021). 206Berättarministeriet (2021). Läromedel – en bakgrund Skolutveckling, en ekonomisk förening som tar fram materielsatser och lärarhandledningar till teman inom ämnena biologi, fysik, kemi, teknik och matematik. Verksamheten finansieras till stor del av med- lemmarna, 171 skolhuvudmän. NTA Skolutveckling har också nära samverkan med och Kungliga Ingen- jörsvetenskapsakademien.207 Det finns emellertid även organisationer vars primära syften är andra än att möta skolan, men som också producerar undervisnings- material, ofta kostnadsfria sådana. Bland annat har , , delvis med stöd av statliga bidrag, tagit fram en större mängd undervisningsmaterial avsedda att användas inom undervisningen i sex och samlevnad.208 Ett annat exempel är Svenska kommittén mot antisemitism, SKMA, vars undervisnings- material om Förintelsen och antisemitism bland annat har finansie- rats med stöd av EU-bidrag.209 Flera organisationer har tagit fram undervisningsmaterial om olika aspekter på hållbar utveckling, exempelvis Naturskyddsför- eningen, Världsnaturfonden, Fairtrade , Skogen i Skolan och Håll Rent.210 Det finns också flera organisationer som har producerat material som är avsedda för undervisning om arbetslivsrelaterade frågor. Exem- pelvis har Arena inom , vars medlems- organisationer är olika fackförbund, tagit fram material om lönesätt- ning, kollektivavtal och anställningsformer. Bransch- och arbetsgivar- organisationen har i sin tur tagit fram material om entreprenörskap och arbetsmarknad.211 Materialen från Arena- gruppen och ger delvis skilda bilder om hur arbets- livet fungerar och sakligheten har ibland ifrågasatts.212 är inte den enda branschorganisationen som producerar undervisningsmaterial avsedda för den svenska skolan, utan det finns ett flertal exempel på material från sådana organisa- tioner. Exempelvis har annonsörer tagit fram material om 207Uppgift från NTA Skolutveckling och NTA Skolutveckling (2021). (2021). Kunskapsområdet benämns från höstter- minen 2022 sexualitet, samlevnad och relationer. 209Svenska kommittén mot antisemitism (2021). 210Världsnaturfonden (2021), Fairtrade (2021), Håll rent (2021), (2021) och Skogen i skolan (2021). 211Arena (2021) och Svenskt näringsliv (2021). 212Se till exempel (2021). Läromedel – en bakgrund källkritik.213 Vissa branschorganisationer, och även fackförbund, har också tagit fram material avsedda för undervisning i yrkesämnen. Se vidare 5.4.4. Vilka läromedel en skola har möjlighet att köpa in beror på vilket ramavtal som kommunen avropar sina beställningar från.214 Ramavtal uppkommer som resultat av offentliga upphandlingar och ett avrop innebär en beställning från ett ramavtal. Mer om offentlig upphandling i 6.1.3. Hos enskilda skolhuvudmän ser processerna för inköp av läromedel olika ut. De flesta kommuner använder det ramavtal om läromedel som tillhandahålls av inköpscentral AB där Läromedia Bokhandel är ensam leverantör.215 omfattar både tryckta och digitala läromedel samt sådana som består av både en lärobok och digitala komponenter. När det gäller de digitala läromedlen framgår det av ramavtalet att dessa ska vara kompatibla med de vanligaste webb- läsarna och operativsystemen.216 Inom kommunalförbundet beställer de kom- munala skolorna och även flertalet fristående skolor sina läromedel från ett annat ramavtal, via kommunalförbundet.217 Det förekommer, som nämnts i 3.2.1, att kommuner köper så kallade kommunlicenser för digitala läromedel. En kommunlicens ger alla skolor i kommunen samma förutsättningar att ta del av de digitala läromedel som kommunen valt. Det blir vanligen också mer kostnadseffektivt jämfört med att skolorna har egna, olika licenser för digitala läromedel. Utöver kostnadsskäl kan kommuner se admi- nistrativa, tekniska och juridiska fördelar med centralstyrning av digitala läromedel. Pedagogiskt kan det dock även finnas nackdelar med kommunlicenser för digitala läromedel, se 6.2.2. 213Sveriges annonsörer (2021). 214Motsvarande gäller också när regioner eller staten är skolhuvudman. 215Bolaget inköpscentral hette tidigare SKL Kommentus. Det ägs av och en majo- ritet av kommuner. Läromedia bokhandels fullständiga namn är Läromedia bok- handel . 216SKL Kommentus (2019). Läromedel – en bakgrund Standardiserade lösningar för digitala läromedel Digitala läromedel erbjuder specifika utmaningar för skolor och skol- huvudmän. Utöver de pedagogiska frågorna måste de digitala läro- medlen exempelvis vara förenliga med EU:s allmänna dataskydds- förordning, se avsnitt 3.1.3. Både regeringen och SKR har sett behov av standardiseringar inom skolväsendet.218 Ett exempel är att det finns behov av effektiva, standardiserade lösningar för exempelvis in- formationshantering och inloggning i digitala läromedel. Frågor om standardiserade lösningar för digitala läromedel förekommer inte i denna utrednings direktiv men vi konstaterar att det pågår flera ini- tiativ för standardiseringar och förbättrad infrastruktur. I regeringens nationella digitaliseringsstrategi för skolväsendet 2017–2022 framgår att ett delmål är att det ska finnas ändamålsenlig infrastruktur samt teknisk och pedagogisk support i verksamheten. Det handlar om att skolorna ska ha tillgång till bredband och hård- vara, att de olika system som används ska fungera tillsammans, samt att skolorna ska ha tillgång till stödfunktioner för att säkerställa att tekniken fungerar och kan användas på ett sätt som främjar elevernas kunskapsutveckling.219 Ändamålsenlig infrastruktur och effektiva stöd- funktioner har bland annat stor betydelse för elevers och lärares an- vändande av digitala läromedel. leder ett forum som arbetar för informationsstan- dardisering i skolväsendet, FFIS.220 Inom detta forum finns olika arbetsgrupper och en styrgrupp med representanter från SKR och branschsorganisationen (se 3.8). har FFIS ingen aktiv arbetsgrupp om digitala läromedel, men forumet har identifierat att det framöver kan uppstå behov av en sådan arbets- grupp.221 Det pågår också ett arbete inom för standarder, SIS, om en standard för digitala läromedel. Standarden är tänkt att omfatta processen från att välja till att använda digitala läromedel. Fokus i arbetet ligger på beställning, distribution, åtkomst till digi- tala läromedel och återrapportering.222 218Regeringen (2017a), Regeringen (2018a) och SKR (2019). 219Skolverket (2020a). 220Förkortningen FFIS utläses Forumet för informationsstandardisering i skolväsendet. 221Skolverket (2021b). 222Svenska (2021). Läromedel – en bakgrund är det relativt vanligt att elever och lärare behöver logga in med både användarnamn och lösenord i varje enskilt digitalt läro- medel som används på skolan. Är skolan med i en så kallad identi- tets- och behörighetsfederation förenklas inloggningarna. Med en sådan federation blir inloggningarna standardiserade, så att använ- darna kan nå sina olika e-tjänster genom en och samma inloggning.223 För att en identitets- och behörighetsfederation ska fungera krävs en så kallad federationsoperatör. är Internetstiftelsen federationsoperatör för , som är en organisation som arbetar för standardiserade lösningar för inloggningar på skolor. Det är inte alla huvudmän och läromedelsleverantörer som är med i , men drygt hälften av de kommunala huvudmännen och alla stora leverantörer av digitala läromedel är det.224 223Internetstiftelsen (2021). 224Internetstiftelsen (2021) och (2021). 4Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar I följande kapitel redogör vi först, i 4.1, för gällande rätt av betydelse för de förslag och bedömningar som utredningen lämnar i kapitlet. Därefter beskriver vi i 4.2 hur digitaliseringen bidragit till att skapa ett komplext landskap av resurser och verktyg. Komplexiteteten ökar av att det saknas definitioner och forskning gällande läromedel, vilket viockså redogör för. I nästkommande avsnitt, 4.3, gör vi en katego- risering av olika undervisningsmaterial och beskriver hur de används. I vilken mån läromedel förekommer i material och information från skolmyndigheterna beskrivs i 4.4. I nästkommande avsnitt, 4.5, redo- gör vi för attityder till läromedel. Avsnitt 4.6 behandlar vilka aktuella utmaningar och behov som vi ser avseende medvetenhet och kun- skap om läromedel och lärarhandledningar. vii 4.7 våra förslag och bedömningar för att stärka medvetenheten och öka kunskapen om läromedel och lärarhandledningar, samt skälen till dessa. Nedan redogör vi för rättsliga aspekter av betydelse för hur skol- myndigheterna och lärarutbildningarna kan öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar. De bestämmelser som beskrivs har relevans för de förslag och bedömningar som ut- redningen lämnar i det här kapitlet. Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar har inget specifikt uppdrag att i sin verksam- het arbeta med frågor om läromedel. Flera av andra upp- drag kan dock anses ha en koppling till ökad medvetenhet och kun- skap om läromedel och lärarhandledningar. uppdrag att främja likvärdig utbildning, tillhandahålla relevant statistik om skol- väsendet, följa upp och utvärdera utbildningarnas kvalitet samt främja digitaliseringen inom skolväsendet har exempelvis samband med frågor som rör läromedel och lärarhandledningar. En av uppgifter är också att bidra till att alla som är verksamma som lärare har goda förutsättningar att utföra sitt arbete.1 Inom ramen för detta uppdrag kan , enligt utredningens uppfattning, exempelvis stötta lärarnas val av läromedel och lärar- handledningar. Främja likvärdig utbildning och följa upp kvalitet Läromedel och lärarhandledningar kan vara en resurs för att främja en likvärdig utbildning och förbättrade kunskapsresultat. Av Skol- verkets myndighetsinstruktion framgår att verket ska främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet och bidra till förbättrade kunskapsresultat för elever. ska också följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder inom området, samt utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Vidare ska Skol- verket informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde.2 har enligt sin myndighetsinstruktion också i uppdrag att analysera utvecklingen av samtliga utbildningar och vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningar- nas kvalitet. Resultaten av arbetet med uppföljning och utvärdering ska sammanfattas och publiceras.3 har i sina uppföljningar och utvärderingar dock endast marginellt beaktat läromedel och lärar- handledningar, mer om det i avsnitt 4.4.1. 111 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . 21 § och 14 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . 32 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar är ansvarig myndighet för den officiella statistiken om skolväsendet.4 Denna statistik saknar särskilda upp- gifter om skolornas läromedel. samlar visserligen in och redovisar huvudmännens kostnader för lärverktyg, som inkluderar läromedel, men redovisningsposten lärverktyg innehåller en mängd sinsemellan disparata slags kostnader. Utöver kostnader för läromedel ingår bland annat kostnader för kopior, symaskiner, hyvelbänkar, datorer, förbrukningsmaterial och programvara.5 räknas även kostnader för skolbibliotek till kostnadsposten lärverktyg. Utred- ningen anser att detta är problematiskt och har i SOU 2021:3 före- slagit att detta ska ändras.