sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Som nämnts ovan har vi också undersökt om utlänningen, i de 21 fall där strafflindring förekommit, har suttit i förvar eller suttit i förvar och stått under uppsikt efter det att straffet avtjänats. Vi fann då att utlänningen varit förvarstagen i 16 av fallen. I sju av dessa hade utlänningen även stått under uppsikt. I de aktuella fallen varierade förvarstiden mellan sju och och tiden för uppsikt mellan . Eftersom det i de flesta av de granskade fallen inte framgick av domen i vilken utsträckning påföljden lindrats går det inte att få någon fullständig bild av hur straffreduktionernas storlek förhöll sig till tiderna för tvångsåtgärder. Storleken på straffreduktionen fram- gick endast i fem avgöranden, varav fyra avsåg ärenden där utlän- ningen varit föremål för tvångsåtgärder. I ett av dessa fall är förvars- tiden dock osäker på grund av att det är fråga om ett gammalt ärende. Endast i tre fall var det alltså möjligt att jämföra straffreduktionens storlek med tiden för tvångsåtgärder. Tiden för tvångsåtgärder över- steg i samtliga dessa fall den tid med vilken straffet reducerats. I ett av fallen hade straffet satts ned och utlänningen suttit i förvar och stått under uppsikt . I ett av fallen hade straffet reducerats och utlän- ningen suttit i förvar . I det sista fallet hade straf- fet satts ned och utlänningen suttit i förvar och . Det bör i detta sammanhang beaktas att den som dömts till ett fängelsestraff normalt blir villkorligt frigiven när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. 6.6Våra överväganden och förslag Som beskrivits i det föregående kan bestämmelserna om utvisnings- men leda till stötande resultat om domstolen har lindrat påföljden på grund av det men som utvisningen innebär, men utvisningen sedan inte har kunnat verkställas. Reaktionen på brottet blir i dessa fall nämligen lindrigare än vad den skulle ha blivit om utvisningsfrågan aldrig aktualiserats. Som redogjorts för inledningsvis har vårt upp- drag i denna del varit att kartlägga förekomsten av denna proble- matik, och utifrån kartläggningen ta ställning till om det i dessa fall bör införas en möjlighet för åklagaren att återkomma med yrkande om en ny påföljd. I avsnitt 6.6.2 redogör vi för vårt ställningstagande i denna fråga. Som framgår där anser vi att det inte bör införas en sådan möjlighet till ny påföljdsbestämning. Enligt vår mening kan det dock ifrågasättas om inte bestämmelsen i 29 kap. 5 § första stycket 6 om att domstolen ska beakta utvisnings- menet vid straffmätningen bör utgå, och utvisningsmenet i stället beaktas endast när tiden för återreseförbudet bestäms. Våra närmare överväganden i denna fråga, liksom ett förslag till en sådan lösning, presenteras i avsnitt 6.6.3. 6.6.2Det bör inte införas en möjlighet till ny påföljdsbestämning Bedömning: Vår kartläggning visar att behovet av en möjlighet för åklagaren att återkomma med yrkande om ny påföljd när ut- visningen har beaktats i domen, men utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas, är begränsat. Vårt förslag om att återreseför- buden vid utvisning på grund av brott ska löpa för utresa begränsar behovet ytterligare. Dessutom finns flera prak- tiska och principiella invändningar mot en möjlighet till ny på- följdsbestämning. En sådan ordning bör därför inte införas. Skälen för vår bedömning Behovet av en möjlighet till ny påföljdsbestämning är begränsat Genom vår kartläggning har vi identifierat 98 ärenden –2020 där utlänningen har undkommit verkställighet av ett beslut om utvisning på grund av brott. Av dessa ärenden hade på- följden enligt vad som framgick av brottmålsdomen lindrats med an- ledning av utvisningen i 21 fall. Med beaktande av att det rör sig om en sexårsperiod får redan denna siffra betraktas som låg. Till detta kommer att utlänningen i 16 av de fall där utvisningen föranlett strafflindring tagits i förvar efter avtjänat straff, varav i sju fall utlänningen dessutom stått under uppsikt. Endast i fem fall där påföljden lindrats till följd av utvisningen hade alltså personen i fråga inte varit föremål för ytterligare tvångsåtgärder. Som redogjorts för ovan går det utifrån kartläggningen inte att dra några säkra slutsatser i fråga om hur straffreduktionen vanligen förhåller sig till förvars- och uppsiktstiden. De tre fall där en jämförelse varit möjlig indikerar dock att tiden för tvångsåtgärder inte sällan överskrider straffre- duktionen. Som angetts ovan var så nämligen fallet i samtliga de tre nämnda ärendena. När påföljden lindrats till följd av ett beslut om utvisning och utvisningen sedan inte verkställs, blir resultatet knap- past stötande om utlänningen efter avtjänat straff hållits i förvar som motsvarar eller är längre än straffreduktionen. I detta sammanhang kan för övrigt uppmärksammas att ett beslut om förvar beträffande den som har utvisats på grund av brott ofta innebär att personen i fråga stannar kvar på den anstalt där han eller hon befinner sig. Mot bakgrund av det ovan anförda framstår behovet av en möjlig- het till ny påföljdsbestämning som begränsat. Det bör slutligen beaktas att 94 av de 98 ärenden där utlänningen undkommit utvisning avsåg fall där utvisningsbeslutet preskriberats. Som framgår av avsnitt 5.7.2 föreslår vi att återreseförbuden vid utvisning på grund av brott ska börja löpa först vid dagen för utresa. Detta innebär att beslut om utvisning på grund av brott aldrig kom- mer att preskriberas innan de har verkställts. En sådan ändring kan visserligen förväntas medföra en viss ökning av antalet upphävda utvisningsbeslut. Reglerna om upphävande av beslut om utvisning på grund av brott medför nämligen att tidsbegränsade utvisnings- beslut normalt inte upphävs utan får löpa ut (se prop. 2012/13:151 s. 89). När besluten kan löpa ut innan verkställighet, är det således rimligt att anta att vissa av dem i stället kommer att upphävas. Detta kan dock inte förväntas ske i alls den utsträckning som utvisningsbeslut preskriberas. Den föreslagna ändringen beträffande återreseförbudens starttid kommer alltså att leda till att fallen där straffet lindrats på grund av utvisningsbeslutet men detta sedan inte verkställs, minskar avsevärt. Behovet av en möjlighet till omprövning av påföljden kommer därmed att begränsas ytterligare. Det finns praktiska och principiella invändningar mot en möjlighet till ny påföljdsbestämning Som framhållits när det i tidigare förarbeten diskuterats om det bör införas en möjlighet att i efterhand justera påföljden i fall där ett beslut om utvisning har föranlett en lindrigare påföljd men beslutet sedan inte har kunnat verkställas, finns ett antal praktiska och princi- invändningar mot en sådan ordning. Flertalet av dessa har aktualitet även . En inte avgörande men ändå nämnvärd invändning är att en möj- lighet till ny påföljdsbestämning skulle kräva antingen att dom- stolarna blev tvungna att exakt ange utvisningsmenets inverkan på det utmätta straffet, eller att denna uppskattades i efterhand när den nya påföljden dömdes ut. Det kan emellertid vara svårt att precisera utvisningsmenets storlek, inte minst i de fall när även andra menliga följder eller omständigheter påverkar straffmätningen Denna svårighet föreligger redan för den domstol som dömer i brottmålet, och skulle i än högre grad göra sig gällande för den åklagare eller domstol som hade att ta ställning till frågan i ett senare ärende om ny påföljdsbestämning. Här kan uppmärksam- mas att bland de 21 fall i vår kartläggning där utvisningen föranlett strafflindring, det endast i fem fall kunde utläsas av domen med vilken tid straffet sattes ned. En annan, och mer beaktansvärd, invändning är att det är svårt att fastställa en lämplig tidpunkt för när ett yrkande om ny påföljd ska få framställas. Det är inte möjligt att, på samma sätt som i bestäm- melsen i 38 kap. 2 a § , sätta gränsen vid att den först ådömda påföljden inte får ha till fullo verkställts. I utvisningsfallen är det nämligen i princip uteslutande så att det är först efter straffets avtjänande som det står klart att utvisningen inte kan verkställas. Innan så är fallet, är det knappast lämpligt att ompröva påföljden. måste det av rättssäkerhetsskäl finnas en punkt när den tidigare påföljden definitivt står fast. Detta för oss i sin tur till den kanske viktigaste invändningen mot att införa en möjlighet till ny påföljdsbestämning. Att ett beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas står som regel klart först en avsevärd tid – ibland åtskilliga år – efter det att straffet har avtjänats. Som framgår av vår kartläggning inträf- far detta normalt inte förrän utvisningsbeslutet preskriberas. Om den av oss föreslagna ändringen i fråga om återreseförbudens startpunkt genomförs skulle en regel om påföljdsjustering visser- ligen bli tillämplig främst i sådana fall där utvisningsbeslutet upphävs av migrationsdomstol. Men även i dessa fall skulle frågan om på- följdsjustering aktualiseras först en avsevärd tid efter det att per- sonen i fråga avtjänat det först utdömda straffet, eftersom ett beslut om upphävande som regel föregås av att utlänningen har beviljats ett eller flera tidsbegränsade uppehållstillstånd. Som framhölls i prop. 1993/94:159 (s. 28) säger det sig självt att det skulle framstå som oskäligt att döma ut en ny påföljd – i synnerhet ett fängelsestraff – i dessa situationer. Detta gäller inte minst om utlänningen har ändrat sitt levnadssätt i positiv riktning, exempelvis genom att etablera sig på den svenska arbets- marknaden. Det bör också beaktas att den som dömts till utvisning på grund av brott varit sämre ställd under avtjänandet av fängelse- straffet än andra intagna (se avsnitt 7.4.4 och 7.6.3). kommer att han eller hon levt i ovisshet om utvis- ningen skulle komma att verkställas eller inte. Slutligen bör återigen framhållas att de situationer där det finns möjlighet att undanröja eller ändra en lagakraftvunnen dom rent generellt bör vara så få som möjligt. Sammanfattningsvis kan konstateras att de fall där ett utvisnings- beslut föranleder strafflindring men utvisningen sedan inte verkställs är få. Beaktas dessutom att utlänningen i dessa ärenden vanligtvis blir föremål för tvångsåtgärder – företrädesvis förvar – efter avtjänat straff är de fall som faktiskt leder till stötande resultat än färre. är behovet av en möjlighet till ny påföljdsbestämning för att undvika sådana resultat således begränsat. Om vårt förslag att återreseförbuden vid utvisning på grund av brott ska börja löpa först från utresedagen genomförs, kommer behovet dessutom minska ytterligare. finns ett antal praktiska och principiella invändningar mot att åklagaren ska kunna återkomma med ett yrkande om ny påföljd. Bland dem bör särskilt framhållas svårig- heterna att fastställa detta ska få ske samt att det i många fall skulle vara oskäligt att döma ut en ny påföljd en avsevärd tid efter det att det först utdömda straffet avtjänats. Av dessa anledningar anser vi att någon möjlighet till ny påföljdsbestämning inte bör införas. 6.6.3Bestämmelsen om utvisningsmen bör tas bort Förslag: Bestämmelsen i 29 kap. 5 § första stycket 6 brotts- balken, som innebär att domstolen vid straffmätningen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon utvisas på grund av brottet, tas bort. Utvisningen ska därmed inte heller inverka på påföljdsvalet. Det men som utvisningen innebär för den enskilde beaktas i stället när återreseförbudets längd bestäms. Skälen för vårt förslag Det finns anledning att överväga en alternativ lösning I föregående avsnitt har vi konstaterat att det endast sällan uppstår stötande resultat till följd av att påföljden lindrats på grund av utvis- ningen och denna sedan inte kunnat verkställas. Vi har också fram- hållit att dessa situationer kommer att bli ännu mer sällsynta om vårt förslag att återreseförbuden ska börja löpa först vid utresedagen genomförs. Mot denna bakgrund och med de invändningar som finns mot en reglering som ger möjlighet att i efterhand bestämma en ny påföljd finns det, i enlighet med vad som anförts ovan, inte bärande skäl för att införa en sådan ordning. går det inte att bortse ifrån att regleringen, om den behålls oförändrad, även fortsättningsvis kommer att kunna leda till stötande resultat i de fall utvisningsbeslutet upphävs. Detta framstår som otillfredsställande, eftersom påföljdssystemet bör vara utformat på ett sådant sätt att varje fall ger ett rimligt resultat och att lika fall så lång som möjligt behandlas lika. Det finns därför anledning att överväga om det går att komma tillrätta med problematiken på annat sätt än genom att införa en möjlighet till ny påföljdsbestämning. Utvisningsmenet bör i stället beaktas när återreseförbudets längd bestäms En lösning som diskuterats i tidigare förarbeten är att ta bort be- stämmelsen om utvisningsmen från 29 kap. 5 § (se bl.a. prop. 1993/94:159 s. Främst två invändningar har riktats mot denna lösning. För det första har framhållits att ett utvisningsbeslut i många fall måste innebära sådana olägenheter att det är motiverat att beakta utvisningen som ett men enligt gällande straffmätnings- system. För det andra har ifrågasatts om inte den sanktionskumula- tion som uppstår i dessa fall måste beaktas i straffmätnings- och påföljdsvalshänseende även om den speciella bestämmelse som rör utvisningsmenet tas bort. Det bör här tilläggas att det i 29 kap. 5 § första stycket 8 finns en bestämmelse som föreskriver att det vid straffmätningen i skälig omfattning ska beaktas om ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som opropor- tionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet. En möjlighet som inte tidigare övervägts är emellertid att beakta det men som utvisningen innebär för den enskilde på annat sätt än genom påföljdsbestämningen, nämligen när återreseförbudets längd bestäms. På detta sätt hanteras saken för övrigt i exempelvis och . Det kan också uppmärksammas att det inte i något av de länder som vi har granskat föreskrivs att utvisningen ska beaktas vid fastställandet av den straffrättsliga påföljden (se kapitel 4). Som vi redogjort för ovan är det främst utlänningens anknytning till som enligt den nuvarande regleringen kan medföra att han eller hon anses lida sådant men av utvisningen att detta ska beaktas när påföljden bestäms. Även det förhållandet att utlänningen registreras på en spärrlista i SIS kan utgöra ett sådant men om han eller hon har en stark anknytning till ett annat Schengenland. I av- snitt 5.7.1 föreslår vi att utlänningens anknytning till ska beaktas särskilt när återreseförbudets längd bestäms. Som framgår av det nämnda avsnittet kan även det förhållandet att utlänningen registreras på en spärrlista i SIS vägas in. De omständigheter som kan ge skäl för att lindra påföljden på grund av utvisningsmen är alltså desamma som enligt vårt förslag ska kunna ge skäl för att meddela ett kortare återreseförbud än vad brottslighetens allvar motiverar. Enligt vår uppfattning framstår det som mer följdenligt att det men som utvisningen innebär får inverkan på utvisningens varaktighet i stället för på straffets längd. Om menet beaktas på detta sätt finns det vidare knappast någon anledning att också beakta det vid påföljdsbestämningen med stöd av bestämmelsen i 29 kap. 5 § första stycket 8. En sådan ändring är inte heller med nödvändighet till nackdel för den enskilde, eftersom utvisningen kan uppfattas som den mest ingripande sanktionen. Avslutningsvis kan framhållas att återreseförbudets längd är en faktor som ofta fäster stort avseende vid när den bedömer om en utvisning utgör ett proportionerligt ingrepp i den utvisades privat- och familjeliv enligt artikel 8 i (se avsnitt 3.3.5). Även om i dessa fall inte tar ställning till straffets proportionalitet – utan endast till utvisningens –kan det konstateras att en ordning som innebär att det men som utvisningen innebär för den enskilde ska beaktas när återreseförbud- ets längd bestäms ligger i linje med praxis. Av dessa skäl föreslår vi att bestämmelsen om utvisningsmen i 29 kap. 5 § första stycket 6 tas bort. Förutom att utvisningsmenet då inte ska inverka på straffmätningen, innebär en sådan ändring att det inte heller ska beaktas vid valet av påföljd (jfr 30 kap. 4 § första stycket ). När det gäller hur utvisningsmenet – eller med andra ord utlänningens anknytning till och eventuella andra Schengenländer – ska beaktas vid fastställandet av återrese- förbudets längd hänvisas till avsnitt 5.7.1. 7Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott När ett beslut om utvisning på grund av brott har fått laga kraft och den dömde har avtjänat straffet ska utvisningsbeslutet verkställas. I våra direktiv framhålls att det av både humanitära skäl och kost- nadsskäl finns anledning att påskynda verkställighetsprocessen, så att beslutet i så hög utsträckning som möjligt och med bibehållen rättssäkerhet kan verkställas i omedelbar anslutning till att personen har avtjänat sitt straff. Enligt direktiven bör det därför undersökas om samarbetet mellan berörda myndigheter kan förbättras i detta avseende eller om det finns skäl att vidta andra åtgärder för att underlätta ett effektivt verkställande. Vårt uppdrag i denna del är således att ta ställning till om åtgärder kan vidtas för att, med bibehållen rättssäkerhet, effektivisera verk- ställigheten av beslut om utvisning på grund av brott och i så fall lämna förslag på sådana åtgärder. I detta kapitel ges inledningsvis en översikt av hur verkställig- hetsförfarandet går till och en beskrivning av det regelverk som styr verksamheten. Sedan följer en sammanfattning av intervjuer som vi har hållit med berörda myndigheter och därefter en redogörelse för åtgärder som pågår eller har vidtagits för att effektivisera verkställig- hetsförfarandet. Slutligen redovisas våra överväganden och förslag till ytterligare sådana åtgärder. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Vid verkställighet av utvisning på grund av brott är framför allt tre myndigheter inblandade: , som är den verkställ- ande myndigheten, Kriminalvården, som på polisens uppdrag van- ligtvis genomför verkställighetsresorna, och , vars främsta uppgift i detta sammanhang är att ta ställning till anförda hinder mot verkställighet. Ett beslut om utvisning på grund av brott får som huvudregel verkställas när det har fått laga kraft eller, om utlänningen har dömts till fängelse, när straffet har avtjänats. Typiskt sett föregås utvisningen av att utlänningen är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. Ett verkställighetsärende inleds därför normalt genom att Kriminalvården meddelar den verkställ- ande polisregionen om den beräknade dagen för villkorlig frigivning. Utgångspunkten är att utvisningen ska verkställas i omedelbar anslutning till villkorlig frigivning, vilket också sker i de flesta fall. Om avresan av en eller annan anledning inte kan genomföras kan utlänningen under vissa förutsättningar tas i förvar. Detta innebär ofta att utlänningen får stanna kvar på häktet eller anstalten, men han eller hon kan också placeras på någon av förvarsenheter. Arbetet med verkställighet av beslut om utvisning på grund av brott går, liksom vid andra former av avlägsnandebeslut, i korthet ut på att fastställa personens identitet och nationalitet, att anskaffa resehandlingar samt att planera och genomföra resan. Beträffande vissa länder krävs det en formell accept att den som ska utvisas kom- mer att tas emot av landet för att en resehandling ska kunna utfärdas. Många verkställighetsärenden är tämligen okomplicerade, medan andra i varierande grad är förenade med hinder eller svårigheter. Det kan bland annat handla om svårigheter att fastställa utlänningens identitet och nationalitet, ofta knutet till en bristande samarbetsvilja hos mottagarlandet eller utlänningen själv. Det kan också vara så att det berörda landet vägrar att ta emot den utvisningsdömde. Vissa länder återtar nämligen inte sina medborgare annat än på frivillig grund. Hit hör framför allt , , och samt i viss utsträckning även . Samarbetet med det mottagande landet kan underlättas om det finns ett s.k. återtagandeavtal. Åter- tagandeavtal kan ingås mellan länder bilateralt eller mellan EU och Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott ett visst land. I avtalen regleras i huvudsak villkor och procedurer för återtagande av egna medborgare, medborgare i tredje land samt statslösa, liksom villkor och procedurer för transitering. Verkställigheten kan också fördröjas av att det uppstår en fråga om verkställighetshinder eller att utlänningen ansöker om asyl. Sådana ärenden – vilka handläggs av – kan leda till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd och ytterst till att utvis- ningsbeslutet upphävs. Det är emellertid inte som beviljar uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott eller upphäver ett sådant utvisningsbeslut. Om Migrations- verket finner att ansökan bör beviljas, ska verket i stället med ett eget yttrande lämna över ärendet för prövning till behörig migrations- domstol. Utvisningsbeslutet får inte verkställas förrän ansökan har prövats och därvid avslagits (eller i förekommande fall avvisats) av en instans. Inför varje verkställighet gör polisen en säkerhetsbedömning som syftar till att avgöra vilken utreseform som ska väljas. Ofta används reguljärt flyg, men ett plan kan också chartras. Som framgått in- ledningsvis överlämnas transportuppdraget som regel till Kriminal- vården. Det är då Kriminalvårdens nationella transportenhet (NTE) som planerar och bokar resan och eskorterar den utvisade till mot- tagarlandet. I vissa fall följer även personal från polisen med. Det förekommer också att den utvisade reser utan eskort. Ett beslut om utvisning anses normalt verkställt om utlänningen har lämnat landet. 7.3.1När får beslutet verkställas? Ett beslut om utvisning på grund av brott verkställs av Polismyn- digheten (12 kap. 14 § tredje stycket 2 utlänningslagen). Ett beslut om utvisning på grund av brott får verkställas när det har vunnit laga kraft eller när utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger att beslutet får verkställas. Om utlänningen har dömts till ett fängelsestraff får verkställighet dock inte ske förrän straffet avtjänats eller verkställigheten av straffet flyttats över till ett annat land. Om utlänningen har åtalats för annat brott får utvisningen Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott heller inte verkställas förrän det åtalet har prövats slutligt eller lagts ned. (Se 12 kap. 8 och 9 §§ utlänningslagen.) 7.3.2Till vilket land ska utlänningen sändas? Regler om till vilket land utlänningen ska sändas när ett beslut om utvisning på grund av brott verkställs finns i 12 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen. I första hand ska utlänningen sändas till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till . Med hemland avses normalt det land i vilket utlänningen är medborgare eller, beträffande den som är statslös, där han eller hon har bott mer permanent. Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får utlänningen i stället sändas till ett land som han eller hon har anknytning till. Det kan enligt motiven till exempel röra sig om ett land där utlänningen redan har eller upp- enbarligen skulle kunna få uppehållstillstånd eller ett land dit utlän- ningen annars har stark anknytning genom tidigare långvarig vist- else, giftermål eller på annat sätt (se prop. 2003/04:50 s. 31). I fråga om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i och som har internationellt skydd i en annan EU-stat får verkställighet endast ske till den staten. Av 12 kap. 4 § tredje stycket framgår att en utlänning som ska avvisas eller utvisas alltid får sändas till ett land som han eller hon visar att mottagande kan ske i. För att ett utvisningsbeslut ska kunna verkställas på ett korrekt och ändamålsenligt sätt krävs att berörda myndigheter lämnar varandra de underrättelser som behövs.