sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Ålgräs som dött runt och tillhör ett avgränsat bestånd av ålgräs som är genetiskt annorlunda än ålgräs både norr och söder om detta området. Detta kan vara en del av förklaringen till att förlusten av ålgräs i norra är mindre trots övergöd- ningseffekter och brist på stor fisk.15 Forskare pekar på att förmågan hos några arter att anpassa sig så snabbt och effektivt till förändringar i sin yttre miljö ger hopp inför framtidens klimatförändringar. En förutsättning är då att den genetiska mångfalden bevaras varför arter och habitat behöver skydd och förvaltas även med hänsyn till den genetiska mångfalden inom arter. För att detta ska vara möjligt behöver befintlig kunskap om genetiska variationer tillämpas vid skydd och förvaltning, som t.ex. i utformningen av nätverket av skyddade områden. 20.1.3Områdesskydd berör många aktörer Syftet med områdesskyddet är att skydda biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Men områdesskyddet behöver även utformas så att det bidrar till ekonomisk och social hållbarhet. baserad havsförvaltning behöver berörda aktörer vara delaktiga i pro- cessen, inte enbart för att bedöma konsekvenserna av en reglering på den egna verksamheten, utan för att samverka om hur skyddet kan utformas eller integreras med andra förvaltningsinstrument, som t.ex. speciallagstiftning inom sjöfarten eller tekniska redskapsregler- ingar inom fiske. Detta för att säkra både skydd för arter och livs- miljöer och ett långsiktigt hållbart brukande. Yrkesfisket är ett tydligt exempel där det uppstår konflikter eftersom inskränkningar i fisket direkt kan påverka möj- ligheterna till yrkesutövning. är det genom ett aktivt sam- arbete med yrkesfisket som bra och långsiktiga lösningar har kunnat arbetas fram. och Natura 2000-området Bratten, är två exempel där fisket har bidragit aktivt med information om områden med hög biodiversitet och förslag på kärnområden som bör skyddas. 20.2Mål för skyddade områden 20.2.1Etappmålet om skydd av områden Till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård finns en precisering om att havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för fort- satt bevarande och utveckling av värdena. Etappmålet Skydd av landområden, sötvattensområden och områden som löper ut , har både kvantitativa och kvalitativa resultatmått som tydligt länkar till preciseringen. Regeringens argu- ment för etappmålet är att långsiktigt skydd enligt lag är viktigt för att bevara världens natur- och kulturarv och för att tillvarata grund- läggande värden som rent vatten och ren luft samt oförstörd natur. Etappmålet innebär att: Skydd av landområden, sötvattensområden och områden är att av land- och sötvattensområden samt tio pro- cent av områden bidrar till att nå natio- nella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild bety- delse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den miljön, genom att den gröna infra- strukturen har utvecklats och förstärkts.16 Enligt regeringens sammanfattning innebär etappmålets kom- ponent att av områden ska vara skyddade genom ett ekologiskt representativt och sammanhängande samt funktio- nellt nätverk av skyddade områden senast 2020.17 Grön – eller blå – infrastruktur beskrivs närmare i kapitlet om Kusten där alla vill vara. Grön infrastruktur definieras som ekologiskt funktionella nätverk av livsmiljöer och strukturer, naturområden samt anlagda element som utformas, brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och för samhället viktiga ekosystem- tjänster främjas i hela landskapet.18 Etappmålet bidrar till att nå internationella åtaganden Etappmålet är ett led i implementering av CBD:s Aichimål för biologisk mångfald som antogs 2010. Enligt Aichimål 11 ska av områden skyddas till 2020, särskilt områden av stor betydelse för biodiversitet och ekosystemtjänster, genom effek- tivt förvaltade och ekologiskt representativa och sammanhängande nätverk. Även enligt delmål 14.5 till hållbarhetsmål 14 i Agenda om hav och resurser ska av kust- och havsom- rådena skyddas , i överensstämmelse med nationell och internationell rätt och på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga rön. 16www.sverigesmiljomal.se/, . 17Regeringsuppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att genomföra en fördjupad analys av formellt skyddade områden och att ta fram en handlingsplan för marint områdesskydd (M2015/771/Nm). 18www.naturvardsverket.se/gron-infrastruktur, . 20.2.2Gynnsam bevarandestatus i Natura 2000-nätverket Art- och habitatdirektivet19 ska bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Enligt direktivet ska ett sam- manhängande europeiskt ekologiskt nätverk av särskilda bevarande- områden inrättas, s.k. Natura 2000-nätverket ska göra det möjligt att bibehålla eller återställa en gynnsam beva- randestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras natur- liga utbredningsområde. Fågeldirektivet20 skyddar samtliga naturligt förekommande fågel- arter och utsatta arters häckningsplatser för att bevara livskraftiga populationer inom medlemsländerna (läs mera i kapitlet EU och havs- miljöarbetet). 20.2.3Ospars och Helcoms nätverk av skyddade områden har åtagit sig att skydda de områden som regeringen har rapporterat till Helcom21 och Ospar22 som MPA-områden (). MPA-nätverken ska skydda ekologiska processer och medlemsstaterna har åtagit sig att utarbeta förvaltningsplaner för områdena. 20.2.4God miljöstatus – Havsmiljödirektivets artikel 13.4 Enligt havsmiljödirektivets23 artikel 13.4 ska åtgärdsprogrammen som upprättas för de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upp- rätthålla en god miljöstatus: Omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa samman- hängande och representativa nätverk med skyddsområden som har tillräcklig mångfald i ekosystemen, exempelvis särskilda bevarande- 19Artikel 2, Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 20Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 21Helcom 2013, Ministerial Declaration. 22OSPAR Recommendation 2003/3 on a Network of , Amended by Recommendation 2010/2. 23Europaparlamentets och Rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). områden i enlighet med livsmiljödirektivet, särskilda skyddsområden i enlighet med fågeldirektivet och skyddsområden som erkänts av gemenskapen eller berörda medlemsstater inom ramen för internatio- nella eller regionala avtal som de är parter i. Läs mera om havsmiljödirektivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet. 20.3Det pågår förhandlingar om nya mål Både etappmålet och de för relevanta övriga internationella målen för marint områdesskydd har målår 2020. Det pågår därför för- handlingar om både nytt globalt mål samt mål för EU. Förhandlingar om ett nytt globalt mål för marint områdesskydd pågår inom CBD:s post 2020-ramverk för biodiversitet. Ett nytt mål förväntas adressera parternas åtaganden inom nationellt vatten, men även för skydd av världshaven, dvs. områden bortom nationell juris- diktion. Planen är att ett beslut ska fattas vid nästa partsmöte . Det utkast som fanns och som ska ligga till grund för förhandlingarna föreslog: Protect sites of particular importance for biodiversity through protected areas and other effective area based conservation measures (OECMs), by 2030 covering at least [] of such sites and at least [] of land and sea areas with at least [] under strict protection. Förslaget inkluderar även att andra effektiva områdesbaserade be- varandeåtgärder (s.k. OECM:s inom CBD) kan ingå i målet om , men att ska ha ett strikt skydd.24 Det finns dock ett informellt arbetsutkast där kravet på strikt skydd inte ingår.25 24CBD/WG2020/REC/2/1, Recommendation adopted by the open-ended working group on the post-2020 Global Biodiversity framework. 25CBD/Post 2020/prep/2/1. Förslag om 30 procents skydd i EU:s gröna giv Inom ramen för EU:s gröna giv har presenterat en strategi för biologisk mångfald Bringing nature back into our lives.26 Strategin innehåller bl.a. förslag om en global vision om att alla världens ekosystem ska vara restaurerade, resilienta och ändamåls- enligt27 skyddade . Det medför krav på att bio- diversitet behöver vara på rätt väg 2030. Enligt har EU omfattande lagstiftning, stra- tegier och ramverk på plats för att skydda och restaurera livsmiljöer och arter, men genomförandet och efterlevnaden har inte varit tillräcklig. föreslår därför ett utvidgat och sam- manhängande nätverk av skyddade områden som innehåller följande åtaganden till : 1.Legally protect a minimum of of the EU’s land area and of the EU’s sea area and integrate ecological corridors, as part of a true 2.Strictly protect at least a third of the EU’s protected areas, in- cluding all remaining EU primary and old-growth . 3.Effectively manage all protected areas, defining clear conservation objectives and measures, and monitoring them appropriately. Rådets antagna rådslutsatser bekräftar att EU:s medlemsländer ställer sig bakom förslag till mål.28 Vad gäller mål för områdesskydd anger Rådet: 9.WELCOMES the objective of creating a coherent network of well- managed protected areas and to protect a minimum of of the EU’s land area and of its sea area, one third of which strictly protected, representing of EU land and of EU sea; EMPHASISES that this is an objective to be reached by Member States collectively, with all Member States participating in this joint effort as well as taking into account national conditions; STRESSES that this network should be based on the Natura 2000 network and complemented by additional designations by Member States; 10.EMPHASISES that the further clarification and implementation of these targets require a participative process between the Commission and the Member States, including the development of a common under- standing of the definitions and criteria for the designation of additional protected areas as well as a definition of strict protection; UNDER- 26EU-kommissionens meddelande, EU Biodiversity Strategy for 2030, Bringing nature back into our lives, COM(2020)380 final. 27Översatt från adequately. 28Council Conclusions, Conclusions on Biodiversity – the need for urgent action. (11829/20), LINES that in this process, existing national categories of protected areas and certain other effective areabased conservation measures (OECMs, as defined by the CBD) should be recognised; HIGHLIGHTS that the stricter level of protection may allow for certain human activities, which are in line with the conservation objectives of the protected area; 11.RECOGNISES the urgent need to step up efforts to ensure the effective management of all protected areas, to define clear conservation objectives and measures, and to monitor and strengthen them appro- priately, taking into account the effects of climate change; Enligt medför målet om 30 procents skydd en utökning av marint områdesskydd på EU-nivå för områden, men enbart för landområden. Detta är en effekt av att arbetet med skydd av terrestra arter och livsmiljöer har pågått och är mera utvecklat än arbetet med skydd för områden. En tredjedel eller av det området bör få ett strikt skydd. har inte presenterat förslag till definition men menar att strikt skydd inte nödvändigtvis innebär att områdena är helt stängda men att naturliga processer ska kunna utvecklas i princip ostörda för att bidra till områdets ekologiska ”requirements”. Strikt skydd bör vidare omfatta områden med hög biologisk mångfald eller potential, eller områden som är särskilt känsliga för effekter av klimatförändringar. I marin miljö lyfter kom- missionen upp sjögräsängar som exempel. är, enligt kommis- sionen, mindre än en procent av områden inom EU strikt skyddade. Det ska vara medlemsstaternas ansvar att säkerställa skyddet, antingen genom Natura 2000-nätverket eller med nationellt områdes- skydd. Alla skyddade områden ska ha tydligt definierade bevarande- mål och åtgärder. kommer att ta fram kriterier och vägledning tillsammans med Europeiska miljöbyrån (EEA), som även inkluderar en definition av strikt skyddade områden. Enligt kom- missionen ska det i vägledningen även ingå en ”indikation” på hur andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s) kan bidra till målet. Kommissionen pekar vidare på vikten av ekologiska korridorer för att undvika genetisk isolering och säkerställa möjligheter för vandrande arter att röra sig inom det naturliga utbredningsområdet och därmed säkerställa hälsosamma ekosystem. En viktig del i detta är utformning och investeringar i grön och blå infrastruktur även över landgränserna. Målsättningen är att medlemsländerna ska kunna bli överens om kriterier och vägledning. Staterna ska vid utgången av 2023 kunna visa på tydlig framgång i arbetet med områdesskydd och kommissionen planerar en utvärdering av arbetet . Då kommer även att utvärdera om ytterligare lag- stiftning behövs. Utöver detta aviserar kommissionen en särskild aktionsplan för skydd av områden och fiskeresurser . Arbetet med regleringen av fiske i skyddade områden ska stärkas. Regleringar ska införas i samtliga skyddade områden på basis av tydliga om- rådesspecifika bevarandemål och bästa möjliga vetenskapliga kun- skap. pekar t.ex. på att i den aviserade aktions- planen kommer det att finnas begränsningar för fiskeredskap som kan skada biodiversiteten och särskilt för sådana fiskeredskap som kan skada havsbotten. Havs- och fiskerifonden ska bidra till att stödja omställningen. pekar slutligen på de ekonomiska incitamenten för att skydda områden och att varje euro investerad i marint områdesskydd ger tillbaka, under förutsättning att skyddet är väl utformat. Avsiktsdeklaration om skydd av världshaven Regeringen skrev under en avsiktsdeklaration från inför CBD-förhandlingarna, om att av världshaven bör skyddas (30 by 30). Regeringen tydlig- gjorde att detta inte vid tillfället för signeringen innebar nya åtaganden för marint områdesskydd i svenska vatten.29 2020/21:1, utgiftsområde 20. En stor del av den globala naturvetenskapliga forskningen har bedömt att av havsområdet behöver skyddas för att långsiktigt säkerställa havets biodiversitet och eko- systemtjänster. Vid var det flera parter som ville ha ett mål om skydd av områden, inklusive . Målet bestämdes då till , vilket många parter och samtliga naturvårdsorganisationer ansåg vara för lågt, särskilt med bakgrund i att målet för landområden var 17 procent.30 Ny forskning visar på tydliga samband mellan behovet av ett utökat skydd med behovet av klimatanpassning och för att säkerställa havens funktion som kolsänka.31 20.4Hur mycket är skyddat ? Det befintliga etappmålets arealmål om skydd av av områden är uppnått nationellt. Vid utgången av 2019 om- fattades (2 ) av totala havsområde, inklusive den ekonomiska zonen, av skyddade områden. Inom svenskt territorium omfattar skyddet av havsområde.32 30PEW 2018, The Push to Safeguard of the , Fact Sheet 31 October 2018. 31Roberts, C.M., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, . R. Soc. B 375: 20190121. 32SCB 2020, Skyddad Natur 2019, Statistiskt meddelande, MI 41 . Tabell 20.1 Formellt skyddade områden Permanent formellt skydd med stöd i 7 kap. Natura 2000 (inom Natura 2000 (inom ekonomiska Totalt utan överlapp, inklusive Källa: SCB, Skyddad natur 2019. Andelen skyddade miljöer varierar mellan olika delar av . Arealmålet nås inte i där enbart är skyddad. I är av havsområdet skyddad och i är det . Bland länen har den högsta andelen skydd. och är de län som har flest skyddade områden i marin miljö. har även den största skyddade arean, med en sammanlagd areal om nästan hav. Nästan hälften av arean består av . Den näst största arean per län finns i , där fem olika objekt om sammanlagt hav är skyddade. har enbart ett marint naturreservat. Figur 20.1 Skydd av miljöer per län I beräkningen per län ingår inte den ekonomiska zonen Med marint skydd avses: -nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden och övriga biotopsskydsområden -2000-områden (utpekade habitat 1110-1180, 1610-1630, 1650 och 8330). Källa: SCB, Skyddad natur 2019, Statistiskt meddelande, MI 41 . Målet om representativt och sammanhängande nätverk nås inte I rapporteringen till regeringen om genomförande av områdesskyddet redovisade Havs- och vattenmyndigheten att målet om ett ekologiskt representativt, sammanhängande och funktionellt nätverk inte nås. Det går inte att bedöma hur stort gapet till målet är, men Havs- och vattenmyndigheten har informerat Miljömålsberedningen om att myndigheten inom ramen för regionala handlingsplaner för marint områdesskydd utvecklar mätbara mål och uppföljning av kva- litetskravet rörande ekologisk representativitet, konnektivitet och funktionalitet inom nätverken av skyddade områden i enlighet med etappmålet. Figur 20.2 skyddade områden beslutade Kustnära nationalparker, naturreservat, naturvårds- områden och övriga biotopsskyddsområden Kustnära och utsjöområden inom Natura 2000 Områden ser större ut pga påläggning av yttergräns. Nationalpark, naturreservat, naturvårdsområden och övriga biotopsskyddsområden kan överlappa Natura 2000-områden. Nya naturreservat är namnsatta. Källa: SCB, Skyddad natur 2019, Statistiskt meddelande, MI 41 . Brister i det svenska Natura 2000-nätverket. har kommit med en formell underrättelse som uppmanar att fullgöra sina skyldigheter enligt för bevarande av livsmiljöer och skyddade arter, inbegripet Natura 2000- nätverket. Kommissionen anser att Natura 2000-nätverk inte är tillräckligt vare sig avseende livsmiljöer och arter enligt habi- tatdirektivet eller avseende fåglar och områden enligt fågeldirektivet –ett antal områden har ännu inte utsetts, inbegripet om- råden.33 underrättade även att behöver införliva art- och habitatdirektivet och den gemensamma fiskeripolitiken för att öka kunskapen om omfatt- ningen av bifångst av tumlare och implementera bevarandeåtgärder genom den gemensamma fiskeripolitiken.34 Bara cirka en procent av internationellt vatten, dvs. bortom nationell jurisdiktion, är skyddat.35 Det är värt att uppmärksamma att regler för skyddade områden på internationellt vatten enbart är tillämpbara för stater som har skrivit under relevanta avtal. Ett exempel är att enbart Ospars parter behöver följa regleringar i skyddade områden inom Ospars område bortom nationell jurisdiktion. 20.5Definition av och reglering i skyddade områden Möjligheter att skydda områden har funnits och finns flera olika typer av områdesskydd som kan tillämpas i havet. I bedömningen av måluppfyllelse av skyddet av områden enligt etappmålet har regeringen utgått från ett urval av områden som är formellt skyddade enligt 7 kap. . Det finns dock även andra bevarandeformer som t.ex. strandskydd och fiskfredningsom- råden som innebär ett visst skydd. 33https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/SV/INF_20_859, . 34https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1212, . 35www.protectedplanet.net/en, . Ett marint skyddat område är ett område där bevarande- värden har identifierats och där bevarandevärden är inkluderade i syftet för det skyddade området. Med formellt skydd av om- råden avses nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden, som beslutas med stöd i 7 kap. 2 §, 4 §, 11 § och 27 § första stycket 1–2 och 28 § miljöbalken.36 Det är dessa skydds- former som ingår i SCB:s statistik i uppföljningen av det befintliga etappmålet och hållbarhetsmål 14.5. Det är även denna avgränsning som har tillämpats av Havs- och vattenmyndigheten i flera regerings- uppdrag, senast i redovisningen av regeringsuppdraget om generellt stopp för trålning i skyddade områden.37 Områden rapporterade som Ospar och Helcom (MPA) ingår även i begreppet skyddade områden, men är i sig inte formellt skyddade enligt . MPA överlappar i princip alltid formellt skyddade områden, vilket är nödvändigt för att områdena ska vara skyddade enligt svensk rätt.38 Vilken typ av områdesskydd som kan och bör tillämpas beror dels på vilket syfte skyddet ska uppnå och vilka hot mot de skyddsvärda arterna eller livsmiljöerna som finns eller förväntas uppstå i fram- tiden. De vanligaste skyddsformerna i havet är naturreservat och Natura 2000-områden, vilka ofta överlappar varandra. Beslut om att inrätta en nationalpark fattas av regeringen efter med- givande av . Ett större sammanhängande område av viss landskapstyp kan med stöd av 7 kap. 2 § inrättas som nationalpark. Området bör befinna sig i naturligt tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. En förutsättning är att staten äger mar- ken och att området ligger inom territorialvattenområdet. är enda , men ytter- 36Havs- och vattenmyndigheten , Fördjupad analys av befintligt nätverk av skyddade områden, Delredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. 37Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om generellt stopp för trålning i skyddade områden N2020/00130/FJR. 38Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan 2018 M2017/03180/S. ligare två; i och Bästeträsk i . Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får be- sluta om föreskrifter för vård och förvaltning och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparken.39 Naturreservat bildas av länsstyrelser eller kommuner med stöd av 7 kap. 4–6 §§ . Naturreservat kan enligt 7 kap. 4 § miljö- balken bildas för att: –Bevara biologisk mångfald. –Vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. –Tillgodose behov av områden för friluftslivet. –Skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livs- miljöer för skyddsvärda arter. Naturreservat kan enbart bildas i svenskt territorialvattenområde. Vid beslut om gränser för ett naturreservat bör det beaktas att skyddsvärden för biologisk mångfald kan behöva en buffertzon. Det innebär att ett naturreservat bör kunna täcka en större yta än det område som är i behov av skydd.40 Bevarandevärdena i nationalparker och naturreservat skyddas genom föreskrifter Ett beslut om inrättande av en nationalpark eller ett naturreservat och föreskrifter för områdena får inte vara mer långtgående än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.41 Av beslutet ska de utpekade bevarandevärden som området syftar till att skydda, framgå. Beslutet ska även innehålla föreskrifter om de inskränk- ningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Skyddets effektivitet är därför helt 397 kap. 3 § . 1997:98:45, Miljöbalk, s. 71 f. 417 kap. 25 § . beroende av föreskrifternas utformning. Föreskrifter som kan vara relevanta i marin miljö är t.ex. förbud mot fysisk exploatering, mudd- ring, täkt, dikning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel.42 En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året. Föreskrifterna kan antingen slå fast att vissa verksamheter kräver tillstånd eller så kan de vara helt förbjudna och i sådana fall krävs en dispens för att få utföra åtgärden. För sådana föreskrifter som är väsentliga för skyddet av området bör dispens enligt 7 kap. 7 § andra stycket komma i fråga bara om det finns särskilda skäl.