sou · H9B389d2 · 2021-11-02 00:00:00 — Har fjärr- och distansundervisningen inneburit en ökad psykisk ohälsa? På vilket sätt har skolresultaten påverkats? Kapitlet inleds med en översiktlig beskrivning av regler och huvudsakliga aktörer inom skolväsendet (avsnitt 17.1). Avsnitt 17.2 redovisar åtgärder av regeringen, berörda myndigheter, huvudmän, skolor och lärosäten för att bland annat möjliggöra och underlätta själva övergången till fjärr- och distansundervisning. I avsnitt 17.3 redogörs för fjärr- och distansundervisningens effekter vad gäller skolresultat samt psykisk hälsa med fokus på elever i högstadie- och gymnasieskolor samt studenter vid lärosäten. Avsnittet baseras främst på forskningsresultat som presenteras i en underlags- rapport som kommissionen initierat.1320 (I kapitel 15 redogörs för hur den sociala isoleringen mer allmänt har påverkat barn och ungas psykiska hälsa under pandemin.) I avsnitt 17.4 summeras kapitlets huvudsakliga slutsatser. 1318 Förordningen (2021:10) om ändring i förordningen (2020:115) om utbildning på skolom- rådet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta. Enligt hade två tredjedelar av högstadieskolorna helt eller delvis övergått till fjärr- eller distansundervis- ning . Se , Fjärr- och distansundervisning på högstadiet och i gym- nasieskolan. Intervjuer med huvudmän med anledning av Covid-19-pandemin, . 1319 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt ). 1320 och , underlagsrapport (2021), Skolresultat och psykisk ohälsa bland elever. Fjärr- och distansundervisningens effekter 17.1Reglering och ansvariga aktörer inom skolväsendet Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter, den s.k. Barnkon- ventionen, ska varje barn få sina rättigheter tillgodosedda. Förhållan- den som boendeort, socioekonomi, ålder, könsidentitet, hudfärg eller funktionsvariation ska inte påverka denna möjlighet. Besluts- fattare på alla nivåer måste se till att barnets bästa och barnets rätt till delaktighet tillgodoses i tillämpningen av de beslut som fattas.1321 I artikel 28 erkänns barnets rätt till utbild- ning. Rätten till utbildning ska förverkligas på grundval av lika möj- ligheter. Det innebär att alla barn har samma rätt till utbildning, oav- sett religion, etniskt ursprung, kön eller på grund av att ett barn tillhör en minoritet. Utbildningen ska därför även vara likvärdig i alla delar av landet och oavsett om barnet bor i en stad eller på lands- bygden. Staten ska dessutom vidta åtgärder för att uppmuntra regel- bunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Varje barn har även rätt till en bestämd kvalitet på utbildningen.1322 Enligt skollagen (2010:800) ska alla barn oavsett boendeort och socioekonomisk bakgrund ha lika tillgång till utbildning. Utbild- ningen ska också vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas.1323 Skolan har dessutom ett kompensatoriskt uppdrag, dvs. hänsyn ska tas till barns olika behov och barn och elever ska ges stöd så att de utvecklas så långt som möjligt. Barnets bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning enligt skollagen. I förarbetena till skollagen framhålls att barnets bästa ska väga tungt i förhållande till andra intressen. Vidare framgår också att det i utbildningen ska beaktas övriga rele- vanta rättigheter såsom rätten till inflytande och delaktighet samt skydd mot diskriminering.1324 1321 § 2 FN:s konvention om barnens rättigheter (). 1322 §§ 28–29 FN:s konvention om barnens rättigheter (). 1323 1 kap. §§ 8–9 skollagen (2010:800). 1324 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165), s. 230. Fjärr- och distansundervisningens effekter 17.1.2Huvudsakliga aktörer inom skolväsendet Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar.1325 Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxen- utbildning och fritidshem. Även en region kan vara en huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning i den utsträckning som anges i skollagen. Även enskilda får efter ansö- kan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritids- hem.1326 ansvarar för att främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kva- litet i en trygg miljö. Myndigheten ska även bidra till goda förutsätt- ningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kun- skapsresultat för elever. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor. ska i nära samarbete med kommuner och andra huvud- män stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedago- giska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förut- sättningar att arbeta med utveckling av verksamheten.1327 ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en lik- värdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg 1325 1 kap. § 8 skollagen (2010:800). 1326 2 kap. § 5 skollagen (2010:800) Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. 1327 7 § förordning (2015:1047) med instruktion för . Fjärr- och distansundervisningens effekter Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mel- lan skolor och mellan förskolor.1328 Inspektionen ska utöva en löpande tillsyn över förskola, fritids- hem, annan pedagogisk verksamhet och vuxenutbildning, i huvudsak på huvudmannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ungdomsutbildning ska utövas på huvudmannanivå och skolnivå.1329 Skolinspektionen ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Myndigheten ska också i sin verksamhet analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Barnkonventionen.1330 Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM Den Specialpedagogiska skolmyndigheten, (SPSM) ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kva- litet i en trygg miljö. Myndigheten ansvarar även för specialpedago- giskt stöd samt för utbildning i specialskolan och i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola.1331 () ansvarar bland annat för kva- litetssäkring, granskning av effektivitet, uppföljning och tillsyn. UKÄ:s ansvar omfattar de universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1424) samt enskilda anordnare av utbildning som kan leda fram till en examen som får utfärdas enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, samt enskilda an- ordnare av utbildning på högskolenivå som får statsbidrag.1332 1328 1 § förordning (2011:556) med instruktion för . 1329 2 § förordning (2011:556) med instruktion för . 1330 7 § förordning (2011:556) med instruktion för . 1331 1 § förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 1332 1 § förordning (2012:810) med instruktion för . Fjärr- och distansundervisningens effekter 17.2Åtgärder för att säkerställa tillgång till utbildning under pandemin 17.2.1Myndigheters uppföljningar under pandemin Flera myndigheter, bl.a. , Skolinspektionen, SPSM, Barn- ombudsmannen och har haft i upp- drag av regeringen att följa upp och kartlägga konsekvenser av pan- demin för barns och elevers utbildning.1333 En ytterligare förlängning av flera av dessa uppdrag har även skett för att kunna fastställa mer långsiktiga konsekvenser av den undervisning som har skett på distans. Det innebär att utvärderingar och granskningar av genom- förda åtgärder inom skolväsendet samt effekter av fjärr- och distans- undervisningen fortfarande pågår. har i olika omgångar fått i uppdrag att följa upp kon- sekvenserna av pandemin för utbildningen inom skolväsendet. En- ligt delredovisning har tillgången till utbild- ning varit god inom samtliga skolformer under pandemin. Inom de flesta av skolformerna har verksamheterna hållits öppna för barnen och eleverna i stort sett i samma utsträckning som vanligt. Det gäller förskolan, förskoleklassen, upp till och med årskurs 6, grund- och gymnasiesärskolan, specialskolan och i huvudsak även på högstadiet. Enligt de förskole- eller skolenheter som har stängt ner helt har det rört sig om en begränsad period på grund av antingen utbredd smittspridning, frånvaro bland personalen eller på inrådan av regionens smittskydd.1334 Inom gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen (komvux) och i perioder även inom högstadiet i , har tillgången till undervisning kunnat upprätthållas genom en övergång till fjärr- eller distansundervisning. I vissa yrkesprogram inom gym- nasieskolan och komvux har dock tillgången till utbildning påverkats av pandemin. Utmaningarna har varit störst på yrkesprogram i gym- nasieskolan som är inriktade mot branscher med många småföretag, samt mot service- och omsorgssektorn. 1333 De sammanställningar av skolornas arbete som och Skolinspektionen har gjort är tämligen översiktliga. gick i början av pandemin ut med en tydlig uppmaning till alla forskare att begränsa enkätutskick och dylikt till skolorna. Att mer detaljerade insamlingar av data (exempelvis frånvaro, undervisningssätt) inte har kunnat göras har försvårat möjlighe- terna för forskare och utredare att följa upp effekter av fjärr- och distansundervisningen. 1334 delredovisning 3, Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, . Fjärr- och distansundervisningens effekter Vid komvux har utmaningarna främst funnits inom sfi (svenska för invandrare) och inom den utbildning (studieväg 1) som riktar sig till elever som har kort eller ingen skolbakgrund . Svårigheterna har bland annat varit brist på teknisk utrustning i hem- met, digital ovana, studieovana samt språkliga svårigheter.1335 När det gäller utbildningar har utbildningsanordnare upplevt att det har varit svårt att ersätta en del av de praktiska delar som ingår inom ramen för Lärande i arbete (). Många utbild- ningar och moment har dock kunnat ställa om till fjärr- och distans- undervisning.1336 Även Skolinspektionen har fått i uppdrag att granska den under- visning som bedrivits på distans i respektive skolform.1337 Resultatet från en av Skolinspektionens delredovisningar vad gäller grundsko- lan bekräftar bland annat slutsatser. Den övergripande bilden är att grundskolor har gjort stora ansträngningar och lyckats väl när det gäller att genomföra de flesta moment i undervisningen. Granskningen sägs ge få indikationer på att eleverna helt har gått miste om undervisning eller något undervisningsmoment.1338 Enligt uppföljningar som UKÄ har genomfört har övergången till undervisning på distans i högskolor och universitet generellt funge- rat väl även om den har inneburit flera utmaningar. En viktig orsak till att omställningen kunde göras så snabbt är att den tekniska infra- strukturen till stor del redan fanns på plats när pandemin bröt ut. Omställningen har dock inneburit stora utmaningar för högskolans olika verksamheter. Personalen på olika nivåer har varit hårt belas- tad. Den undervisande personalen har tvingats att ställa om till nya arbetssätt på och majoriteten av studenterna har upplevt ett sämre välbefinnande och en ökad negativ stress och oro.1339 I avsnitten nedan belyser kommissionen några av de åtgärder som har vidtagits av regering, myndigheter och huvudmän för att säker- 1335 delredovisning 3, Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, . 1336 , Digital omställning till följd av covid-19. Uppdrag att kartlägga och analysera erfarenheter och behov av åtgärder för att leva och verka digitalt i spåren av utbrottet av covid-19, . 1337 Regleringsbrev för avseende . 1338 Skolinspektionen, Fjärr-och distansundervisning i Iakttagelser baserade på intervjuer med rektorer och elever i 56 skolor under covid-19-pandemin, . 1339 (), pandemiuppdrag Delrapportering 1, . Fjärr- och distansundervisningens effekter ställa elevers, vuxenstuderandes och studenters tillgång till utbild- ning under pandemin. 17.2.2Rekommendationer om övergång till fjärr- och distansundervisning har utfärdat olika rekom- mendationer kring undervisningen i gymnasieskolan, komvux, yr- keshögskolan och högskolan. Övriga skolformer har inte omfattats av rekommendationer. rekommenderade att undervisningen i gym- nasieskolan inte skulle bedrivas i skolans lokaler, utan genom fjärr- eller distansundervisning. Motsvarande rekommendation gällde även högskolan, och komvux. Rekommendationen angavs främst syfta till att bromsa takten i spridningen av covid-19 i samhället, och att avlasta sjukvården och skydda de mest sårbara från att smittas. Till skillnad från barn i tidiga årskurser ansågs inte gymnasieelever och studenter vara i samma behov av om- sorg som yngre elever i . Gymnasieskolor, universitet och högskolor bedömdes även samla elever och studenter från upp- tagningsområden som var mycket större än grundskolans.1340 Myndigheten har meddelat vissa undantag från re- kommendationen. Rekommendation om distansundervisning i gymnasieskolor upphörde exempelvis att gälla för att eleverna skulle kunna återvända till skolorna . , under smittspridningens andra våg, re- kommenderade återigen gymnasieskolors huvudmän att delvis stänga och därmed övergå till distans- eller fjärr- undervisning till och med . Folkhälsomyndighe- ten rekommenderade därefter i ett beslut från att gymnasieskolorna fortsatt skulle hållas delvis stängda fram till den 24 januari 2021.1341 förlängdes men justerades rekommendationen till att undervisningen skulle bedrivas som en 1340 Uppgifter hämtade från (besökt ). 1341 , Rekommendation om fortsatt delvis stängning och fjärr- eller distansundervisning för gymnasieskolan (beslut), . Den rättsliga grunden för huvudmännens beslut baserat på rekommendation fanns i förordning (2020:115) om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta. Fjärr- och distansundervisningens effekter kombination av fjärr-, eller distansundervisning och viss närunder- visning till och med . angav att smittläget då fortfarande var allvarligt, men att den var något av- tagande och att därför fanns skäl att gradvis återuppta närunder- visning i skolans lokaler. Det lokala smittläget skulle vara avgörande. meddelade skolminister vid en pressträff att rekommendationen inte skulle förlängas ytterligare då bedömde att nackdelarna för eleverna och studenterna med fjärr- och distansundervisning var betydande, och att närundervisning på plats i skolan skulle vara bättre för deras kun- skapsinhämtning och hälsa.1342 Från skulle således de berörda skolformerna genomföra undervisning på plats även om det fortfarande var möjligt att vid behov, beroende på smittläget, bedriva fjärr- och distansundervisning.1343 beslutade regeringen förordning (2020:115) som gav huvudmännen möjligheter att anpassa skolverksamheten, till exempel genom att erbjuda fjärr- och distansundervisning för att elever ska kunna tillförsäkras sin rätt till utbildning enligt skollagen. Förordningen trädde i kraft . Den kunde även tillämpas när en huvudman i olika situationer håller eller har hållit skolor stängda och gav t.ex. möjlighet till att förlänga läsåret, för- lägga undervisning , eller fördela undervisningstiden i ett eller flera ämnen på ett annat sätt än som föreskrivs.1344 beslutade lag (2020:148) om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händel- ser i fredstid. Den innehåller bl.a. bemyndigande för regeringen att vid extraordinära förhållanden i fredstid meddela föreskrifter om att förskoleenheter, skolenheter, fritidshem eller andra verksamheter enligt skollagen ska stängas tillfälligt på nationell, regional eller kom- munal nivå (3 §).1345 Regeringen har sedan lagen trädde i kraft den 1342 Regeringens pressträff, , . 1343 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (). 1344 Förordning (2020:115) om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridande av smitta. 1345 Lagen (2020: 148) om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordi- nära händelser i fredstid (bet. 2019/20:UbU25, rskr. 2019/20:189), . Fjärr- och distansundervisningens effekter ännu inte beslutat om att stänga förskolor, skolor eller annan verksamhet på skolområdet med stöd av lagen. Regeringen har beslutat om ett flertal ändringar i den nämnda förordningen Några av dem nämns i det följande. trädde en ändring i kraft som innebär att en huvud- man ges möjlighet att tillämpa förordningens bestämmelser om fjärr- och distansundervisning, om det behövs för att lärare eller ele- ver inte är eller har varit närvarande i en skolenhets lokaler därför att de följer eller har följt en rekommendation från Folkhälsomyndig- heten.1346 utfärdades ännu en ändring som innebär att en huvud- man för en gymnasieskola som håller den öppen kan använda sig av exempelvis om fjärr- och distansundervisning om det behövs för att kunna anpassa utbildningens utformning, omfattning eller förlägg- ning för att lärare och elever ska kunna följa föreskrifter, allmänna råd eller rekommendationer från som rör kollektivtrafiken och andra allmänna färdmedel.1347 Detta bland annat för att undvika trängsel i kollektivtrafiken. En ändring som trädde i kraft innebär fjärr- och distansundervisning får användas i en öppen gymnasieskola även i de fall antalet elever som är närvarande i skolenhetens lokaler behöver begränsas för att följa föreskrifter, allmänna råd eller re- kommendationer från Folkhälsomyndigheten.1348 beslutade regeringen om ännu en ändring som innebär att huvudmannen för en grundskola som är öppen för ele- verna kan besluta att använda fjärr- eller distansundervisning även i högstadiet för att undvika trängsel i skolans lokaler eller i kollektiv- trafiken.1349 finns i 21 och 22 kap. skollagen även nya bestämmelser om fjärr- respektive distansundervisning i vissa skolformer. Det innebär att skolor får använda fjärrundervisning inom fler ämnen än tidigare och regel- verket för distansutbildning har lättats något. 1346 Förordningen (2020:257) om ändring av förordningen (2020:115) om utbildning på skol- området och annan pedagogisk verksamhet vid spridande av smitta. 1347 Förordningen (2020:732) om ändring av förordningen (2020:115) om utbildning på skol- området och annan pedagogisk verksamhet vid spridande av smitta. 1348 Förordningen (2020:957) om ändring av förordningen (2020:115) om utbildning på skol- området och annan pedagogisk verksamhet vid spridande av smitta. 1349 Förordningen (2021:10) om ändring i förordningen (2020:115) om utbildning på skol- området och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta. Fjärr- och distansundervisningens effekter 17.2.4Regeringens satsningar och resurstillskott Under pandemin har regeringen genomfört flera riktade satsningar och resurstillskott för att stödja olika aktörer inom skolväsendet.1350 Regeringen och SKR tecknade en överenskom- melse som bland annat innebar att SKR skulle arbeta för att stödja huvudmän, skolor och andra utbildningsanordnare inom skolväsen- det i deras digitala arbete. För överenskommelsen har regeringen av- satt för . För att ge huvudmännen ökade möjligheter att erbjuda barn och elever den utbildning de inte har kunnat tillgodogöra sig under pan- demin och genomföra andra stödinsatser tillförde regeringen skol- väsendet i vårändringsbudgeten . Medlen ska fördelas på samma sätt som den så kallade skolmiljarden och kan exempelvis användas för att skapa förutsättningar för ökad undervisningstid för att så långt som möjligt undvika att barn och elevers kunskapsutveckling ska påverkas negativt, för att skapa en bättre arbetsmiljö för elever och lärare och för att smittsäkra verk- samheterna. Dessutom föreslog regeringen ytterligare för att finansiera möjligheter till stöd, bland annat i form av förstärkt frivillig undervisning under skollov för elever i grund- skolan och gymnasieskolan. En utbyggd lovskola ska ge större möj- ligheter att erbjuda elever den utbildning de inte har kunnat tillgodo- göra sig under pandemin. Deltagande i lovskola kan även kombine- ras med sommarjobb som anordnas av kommuner.1352 17.2.5Stöd för att underlätta arbetssituationen för lärare och elever För att förbättra arbetssituationen för lärare och elever vid över- gången till fjärr- och distansundervisning beslutade regeringen att uppdra åt att genomföra insatser för att stödja huvudmän, utbildningsanordnare, rektorer, lärare, förskol- 1350 Ytterligare satsningar har genomförts inom området skolväsendet i samband med corona- pandemin, till exempel förstärkning av Folkhögskolan, för att bland annat motverka långtids- arbetslöshet. 1351 Se , Digitaliseringens möjligheter för att främja kunskapsutveck- ling och likvärdighet i skolväsendet, Bilaga till protokoll vid regeringssammanträde, den 5 no- vember 2020. 1352 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt ). Fjärr- och distansundervisningens effekter lärare samt övrig personal i skolväsendet och annan pedagogisk verk- samhet under pandemin.1353 Uppdraget innebar att skulle ta fram och sprida lärande exempel på hur arbetet skulle kunna orga- niseras. I uppdraget ingick att ta fram specifikt stöd för att under- lätta de delar av utbildningen som ansågs särskilt svåra att genomföra under pandemin, som exempelvis praktisk arbetslivsorientering (prao), arbetsplatsförlagt lärande (APL), betygssättning och utveck- lingssamtal m.m.1354 I uppdraget ingick även att ta fram stöd för elevhälsans arbete, stöd för arbetet med nyanlända elever, elever på introduktionspro- gram och elever i behov av särskilda stödinsatser, exempelvis på grund av familjens situation eller andra sociala skäl, en funktions- nedsättning, bristande kunskaper i svenska språket, bristande dator- vana eller bristande tillgång till sådan utrustning som behövs i denna situation. skulle även utforma stöd som ger huvudmän, utbildningsanordnare och rektorer vägledning att organisera verk- samheten på ett sätt som ger en rimlig arbetssituation för förskol- lärare, lärare samt övrig personal i skolväsendet och annan pedago- gisk verksamhet. Vidare skulle stöd för att bemöta barns och elevers oro till följd av den pågående situationen tas fram.1355 För att ge stöd har bland annat utvecklat sitt redan befintliga webbaserade stöd och givit information inom ett tjugotal stödområden. har försökt ge råd och vägledning men också stöd i form av diskussionsunderlag.1356 egen bedömning i en redovisning var att stödet till skolväsendet generellt har kunnat svara upp mot de behov som har funnits hos skolor och huvudmän . De stödinsatser som hade genomförts bedömdes vara ändamålsen- liga och hade dessutom nått berörda målgrupper. Skolor och huvud- män hade dock använt sig av stödmaterial i varierad grad. Före pandemin stod den svenska skolan enligt inför flera utmaningar. Det fanns bland annat skolor och huvudmän med 1353 Regeringsbeslut, Uppdrag att genomföra stödjande insatser med anledning av covid-19 (U2020/02765/S), . 1354 Regeringsbeslut, Uppdrag att genomföra stödjande insatser med anledning av covid-19 (U2020/02765/S), . 1355 Regeringsbeslut, Uppdrag att genomföra stödjande insatser med anledning av covid-19 (U2020/02765/S), . 1356 , stöd till skolväsendet under covid-19 pandemin 2020, den 16 decem- ber 2020. Se även delredovisning 3, Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, . Fjärr- och distansundervisningens effekter stora problem där styrningen och kvaliteten i undervisningen hade brustit. Pandemins konsekvenser har förstärkt och synliggjort befintliga utmaningar, vilket även har påverkat hur smidigt över- gången till fjärr- och distansundervisning har gått.