sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Det handlar exempelvis om verksamhet med ballonger samt vertikala tester med utsändning av raketmotorer och raketsteg på låga höjder om , men även verksamhet med så kallade studentraketer, sondraketer och suborbitala flygningar om de sker på lägre höjd än över havsytan. Den nya lagens tillämpningsområde samhet sker i det reglerade luftrummet och omfattas därmed av lag- stiftningen på det området, se avsnitt 6.3.2. I artikel 6 i rymdfördraget föreskrivs att de fördragsslutande stat- erna bär internationellt ansvar för såväl statlig som icke-statlig verk- samhet i yttre rymden. Lagen bör därför enligt vår mening gälla för verksamhet som utförs såväl av statliga som privata aktörer. Däremot återkommer vi till frågan om alla statliga aktörer bör omfattas av lagens samtliga bestämmelser, särskilt vad avser tillstånd och tillsyn, se vidare i avsnitt 7.3.1 och 9.3.4. 6.6Territorium och farkoster som omfattas av lagen Vårt förslag: Lagen ska gälla för rymdverksamhet som bedrivs från svenskt territorium samt från farkost som är registrerad i men befinner sig utanför svenskt territorium. Skälen för förslaget: Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2.1 för artikel 7 i rymdfördraget ska en fördragsslutande stat från vars om- råde eller anordningar utskjutning av föremål äger rum, vara inter- nationellt ansvarig för den skada som föremålet orsakar annan för- dragsslutande stat på jorden, i luftrummet eller i yttre rymden. Av detta följer framför allt att enligt rymdfördraget är ansvarig för rymdverksamhet som bedrivs från svenskt territorium. En för- dragsslutande stat ansvarar även för utskjutning av föremål från sina ”anordningar”, vilket vi tolkar som fartyg, flygplan och andra luft- fartyg. Utsändning av rymdföremål sker från fartyg och flyg- plan från olika länder. Eftersom utsändningssystem för rymdföre- mål från olika farkoster är ett område som är föremål för utveckling, är det av vikt att den nya lagen omfattar även rymdverksamhet som utförs på svenska farkoster, oberoende av om de befinner sig inom eller utom svenskt territorium. Det innebär att utförs det rymdverk- samhet från farkoster som är registrerade i omfattas de av lagens tillämpningsområde om de befinner sig inom en annan stats territorium eller på internationellt vatten eller i internationellt luftrum. Den nya lagen bör således gälla för rymdverksamhet som bedrivs från svenskt territorium samt från farkost som är registrerad i men befinner sig utanför svenskt territorium. Den nya lagens tillämpningsområde 6.7Rättssubjekt som omfattas av lagen Vårt förslag: Lagen ska gälla för rymdverksamhet som bedrivs utanför svenskt territorium av svensk medborgare eller juridisk person med säte i . Skälen för förslaget: I artikel 6 och 7 i rymdfördraget anges inte något explicit om den fördragsslutande statens ansvar för sina sub- jekt, det vill säga fysiska och juridiska personer som är knutna till staten genom medborgarskap eller registrering, se avsnitt 4.2. I arti- kel 6 i rymdfördraget anges i den engelska versionen att ”States Parties to the Treaty shall bear international responsibility for national activities in outer space […]”. Frågan hur uttrycket ”national activities” ska tolkas har emellertid gett upphov till olika uppfattningar inter- nationellt, men den utbredda uppfattningen är att uttrycket ska tolkas i betydelsen att det är den verksamhet som staten har jurisdiktion över. I så fall är staten ansvarig för både verksamhet som utförs inom dess eget territorium och verksamhet som utförs av dess egna med- borgare och juridiska personer (jfr bland annat Rett i bane, s. 55 med där gjorda hänvisningar). Förarbetena till rymdlagen behandlar frågan om skyldig- het enligt rymdfördraget för svenska subjekt. Enligt förarbetena torde en konventionsstat vara ansvarig inte bara för rymdverksamhet från eget territorium utan också för sådan rymdverksamhet som dess subjekt bedriver på annan plats. Det skulle nämligen inte stå i god överensstämmelse med rymdfördragets anda och syfte, om de för- dragsslutande staterna begränsade sitt ansvar enbart till verksamhet från det egna territoriet. Förarbetena påpekar vidare att med en så- dan avgränsning skulle tillstånd inte krävas för verksamhet som per- soner eller företag från en fördragsslutande stat utövade i rymden, till exempel på en rymdplattform, samt skulle fysiska och juridiska personer i en fördragsslutande stat kunna kringgå tillståndstvånget genom att förlägga verksamheten utanför en konventionsstats om- råde (prop. 1981/82:226, s. 7 f.). Av den jämförelse vi har gjort av våra grannländers rymdlagar i avsnitt 6.2.3 framgår att tillämpningsområdet i allmänhet angetts som rymdverksamhet som bedrivs från statens territorium eller på en farkost registrerad i staten, eller av en medborgare i staten eller en juridisk person som är registrerad i staten. Den nya lagens tillämpningsområde från dessa två principer baserade på territorialitet och nationalitet (artikel 1), jfr även FN:s generalförsamlings resolution om rekom- mendationer för utarbetandet av nationell lagstiftning (68/74), punk- ten 2. Det är vår bedömning att traktaten innebär att en fördragsslut- ande stat är ansvarig för sådan rymdverksamhet som dess subjekt bedriver utomlands. Denna tolkning överensstämmer med den finska lagens förarbeten där det anges att kan betraktas som ansva- rig stat med stöd av FN:s rymdöverenskommelser om en finsk aktör ansvarar för rymdverksamheten och skaffar utsändning eller ope- rerande utomlands (RP 157/2017 rd, s. 36). En del stater begränsar dock tillämpningen av sina nationella rymd- lagar när det gäller medborgarskap, se avsnitt 6.2.3. I tillämpas lagen på belgiska fysiska och juridiska personer som utför rymdverk- samhet utanför endast om det föreskrivs i en internationell överenskommelse. I krävs beslut i rådet om lagen ska vara tillämplig på rymdverksamhet som utförs av en nederländsk fysisk eller juridisk person. Utgångspunkten för den svenska lagen bör enligt vår mening vara att tillämpningsområdet ska omfatta samtliga situationer när svenska fysiska och juridiska personer utför rymdverksamhet utomlands, så att en heltäckande statlig kontroll av verksamheten säkerställs och kan uppfylla sina internationella förpliktelser. Den nuvarande svenska rymdlagen omfattar svenska fysiska och juridiska personer som bedriver rymdverksamhet utanför svenskt territorium. Det inne- bär att svenska medborgare och juridiska personer med säte i omfattas av lagens tillämpningsområde om de bedriver rymdverk- samhet utomlands. Lagen har alltså extraterritoriell tillämplighet på så sätt att den fastslår skyldigheter för svenska subjekt utanför . I dessa fall kan svenska verksamhetsutövare vara skyldiga att iaktta flera staters lagstiftning när de bedriver rymdverksamhet utomlands. sker detta när en svensk satellitägare anskaffar utsändning utom- lands eller manövrerar satelliten med hjälp av en utländsk operatör. Det finns ett tiotal registrerade svenska tillstånd för bedrivande av rymdverksamhet, vilket rör satelliter som har sänts ut från utlandet. En svensk medborgare som är anställd hos en utländsk organi- sation som bedriver rymdverksamhet omfattas emellertid inte av lagens tillämpningsområde när han eller hon under sin anställning deltar i Den nya lagens tillämpningsområde Det följer av att organisationen som är verksamhetsutövare inte är svensk. Sammanfattningsvis föreslår vi att den nya lagen bör gälla för rymdverksamhet som bedrivs av svenska medborgare och juridiska personer med säte i , om verksamheten bedrivs utomlands. 7 Tillstånd för rymdverksamhet I kapitel 6 behandlades den nya lagens tillämpningsområde utifrån frågorna om vilken verksamhet (vad), vilka territorier (var) och vilka rättssubjekt (vem) lagen ska gälla för. I detta kapitel kommer vi att behandla frågor om tillstånd för att bedriva rymdverksamhet. I detta ligger även frågor om överlåtelse av rymdverksamhet. Inledningsvis redogör vi för regleringen på området i internatio- nell rymdrätt, i vår nuvarande nationella rätt, i vissa länder som lämpar sig för jämförelse och i modellagen, se avsnitt 7.2. I avsnitt 7.3 behandlas vilken verksamhet som ska omfattas av tillståndsplikt, om tillståndsförfarandet ska vara differentierat, de olika tillståndstyp- erna, vem som ska pröva frågor om tillstånd och vilka myndigheter som ska vara delaktiga i handläggningen av tillståndsärenden. I av- snittet finns också överväganden angående vilka villkor som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska beviljas, vad en tillståndsansökan ska innehålla för uppgifter och om tillståndsbeslut kan förenas med vill- kor. Därefter behandlas i avsnitt 7.4 tillstånd för överlåtelse av rymd- verksamhet. Slutligen berörs i avsnitt 7.5 vad som gäller i fråga om tillståndsplikt vid svenskt deltagande i internationella samarbetsprojekt beträffande rymdverksamhet. Enligt artikel 6 i rymdfördraget ansvarar en fördragsslutande stat internationellt för sin rymdverksamhet, såväl statlig som icke-statlig, och för icke-statlig verksamhet krävs tillstånd från staten. Vare sig rymdfördraget eller de övriga traktaten reglerar emellertid specifikt vilka krav som ska ställas på en verksamhetsutövare för att tillstånd ska beviljas. Överlåtelse av rymdverksamhet eller rymdföremål regleras inte i de internationella rymdtraktaten. I 2 § rymdlagen anges att utan tillstånd får rymdverksamhet inte bedrivas från svenskt territorium av någon annan än svenska staten och att en svensk fysisk eller juridisk person inte heller får bedriva rymdverksamhet någon annanstans utan tillstånd. Av 3 § första stycket rymdlagen framgår att tillstånd till rymdverksamhet meddelas av regeringen. Enligt 1 § rymdförordningen ska en ansökan om tillstånd vara skriftlig och ges in till Rymdstyrelsen, som ska höra eller andra statliga verk eller myndigheter som berörs av ansökningen. Rymdstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Ett tillstånd får enligt 3 § andra stycket rymdlagen begränsas på det sätt som med hänsyn till omständigheterna är lämpligt och det får också förenas med de villkor som är påkallade med hänsyn till kontrollen av verksamheten eller av andra skäl. Överlåtelse av rymdverksamhet eller rymdföremål regleras inte i den nuvarande rymdlagen. Enligt 5 § första stycket i den finska lagen får rymdverksamhet be- drivas endast om arbets- och näringsministeriet på förhand har be- viljat tillstånd till verksamheten. Tillstånd kan enligt bestämmelsen beviljas tills vidare eller . Ett tillstånd får förenas med sådana villkor som behövs med tanke på säkert bedrivande och över- vakning av rymdverksamheten. Villkoren för att få tillstånd för rymdverksamhet regleras i 5 § andra stycket i lagen. För att tillstånd ska beviljas förutsätts att 1.verksamhetsutövaren är tillförlitlig och har behövlig teknisk sak- kunskap och ekonomiska förutsättningar för att bedriva rymd- verksamhet, 2.verksamhetsutövaren har lämnat ministeriet en bedömning av risk- erna med rymdverksamheten och enligt bedömningen inte med- för verksamheten någon särskild fara för människor eller egen- dom eller allmän säkerhet, 3.verksamhetsutövaren strävar efter att förhindra uppkomsten av rymdskrot och skadliga konsekvenser för miljön på jordens yta, i atmosfären och i rymden, 4.verksamhetsutövaren har en plan för avslutande av rymdverksam- heten och åtgärder i anslutning därtill, 5.rymdverksamheten inte strider mot nationella säkerhetsintressen, internationella förpliktelser eller utrikespolitiska intressen, 6.verksamhetsutövaren uppfyller kraven på försäkring, 7.verksamhetsutövaren iakttar Internationella teleunionens gällande regler, 8.verksamhetsutövaren visar att de gällande bestämmelserna om exportkontroll iakttas. Enligt 1 § i den finska förordningen om rymdverksamhet ska verk- samhetsutövaren lämna in en skriftlig tillståndsansökan till arbets- och näringsministeriet senast före den planerade upp- sändningen av ett rymdföremål, eller före anskaffningen av ett rymdföremål i en omloppsbana. Av 2 § första stycket i den finska förordningen framgår vilka ytterligare uppgifter som verksamhetsutövaren ska lämna i sin till- ståndsansökan för bedömningen av om förutsättningar för bevilj- ande av tillstånd finns. Exempel på sådana uppgifter är tekniska detaljer om rymdverksamheten, en beskrivning av den eftersträvade verksamheten, rymdföremålets uppskattade operativa livslängd och en utredning om sådana ägare av verksamhetsutövaren som har minst 10 procents ägarandel eller rösträtt. Enligt 2 § andra stycket förordningen ska verksamhetsutövaren i sin tillståndsansökan bedöma den risk för person- och sakskador som rymdverksamheten kan orsaka på jordens yta, i luften och i rymden samt risken för fara för den allmänna säkerheten. I riskbedömningen ska beskrivas de tester och andra åtgärder som genomförts på rymd- föremålet för att säkerställa dess säkerhet och hållbarhet. Enligt 3 § i lagen tillämpas inte bestämmelserna om tillståndsplikt på rymdverksamhet som bedrivs av Försvarsmakten. I förarbetena till den finska lagen påpekas att även om det inte är ett krav enligt rymdfördraget att statliga aktörer har tillstånd för att bedriva rymd- verksamhet så föreslås att statliga verksamhetsutövare ska söka till- stånd, vilket motsvarar lagstiftningen i och . Ordningen säkerställer genomskådlighet och informationsutbyte inom den finska rymdverksamheten samt att tillsynsmyndighetens kunnande och enhetliga praxis utvecklas (RP 157/2017 rd, s. 39). Överlåtelse av rymdföremål och rymdverksamhet regleras i 11 §. Enligt första stycket får det faktiska bestämmande inflytandet över ett rymdföremål och rymdverksamhet överföras på en annan verk- samhetsutövare eller ägare endast om arbets- och näringsministeriet har godkänt överlåtelsen på förhand och de förutsättningar för till- stånd som anges i lagen är uppfyllda. Beslutet om godkännande får förenas med behövliga villkor för säkert bedrivande och övervakning av rymdverksamheten. Av andra stycket framgår att om det faktiska bestämmande inflytandet överförs till en verksamhetsutövare eller ägare som har säte i en annan stat, får ministeriet kräva att staten i fråga på förhand ingår ett avtal med om ansvar för skador som orsakas av rymdföremålet. Enligt 3 § tillämpas inte bestämmelserna om överlåtelse på rymd- verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten. Enligt 5 § i den danska lagen får rymdverksamhet endast utföras efter förhandstillstånd från utbildnings- och forskningsministern. Tillståndet bedöms mot bakgrund av följande dokumentation som ska lämnas av operatören enligt 6 § första stycket. 1.Ägarförhållandena för rymdföremålet. 2.Att operatören har nödvändiga kvalifikationer, bland annat tek- niska kunskaper och finansiell förmåga i förhållande till den sökta rymdverksamheten. 3.Att den sökta rymdverksamheten utförs på ett säkerhetsmässigt betryggande sätt och lever upp till relevanta standarder och rikt- linjer. 4.Att operatören vidtagit lämpliga åtgärder i förhållande till han- tering av rymdskrot. 5.Att den sökta rymdaktiviteten utförs på ett miljömässigt betrygg- ande sätt. 6.Att den sökta rymdverksamheten inte strider mot nationella säker- hetsintressen, internationella förpliktelser eller utrikes- politiska intressen. 7.Att operatören följer krav om försäkring eller annan säkerhet. 8.Att operatören följer gällande regler enligt internationella tele- unionen angående frekvensallokeringar och banpositioner. Operatören ska också enligt 6 § andra stycket avlämna en förklaring om att gällande regler om exportkontroll har följts. Utbildnings- och forskningsministern kan emellertid enligt 18 § medge dispens för statliga aktörer beträffande tillståndskravet. I för- arbetena till bestämmelsen nämns att exempelvis försvarsdeparte- mentet och statliga myndigheter som ligger under detta departement kan undantas från tillståndskravet i samband med utveckling, ut- sändning och drift av militära satelliter eller annan rymdverksamhet (2015/1 LSF 128, s. 40). Enligt 15 § får en överlåtelse av rymdföremål eller rymdverksamhet till andra ägare eller operatörer endast ske om utbildnings- och forskningsministern har godkänt det i förväg i enlighet med reglerna om tillstånd. Om överlåtelsen sker till en aktör som hör hemma i en annan stat kan ministern ställa krav på avtal där det framgår att denna stat övertar skadeståndsansvaret. Enligt 4 § i det norska lagförslaget får rymdverksamhet inte företas utan tillstånd från departementet. Villkoren för tillståndet framgår av 5 § och är följande. 1.Operatören ska ha nödvändig kompetens för att driva rymdverk- samhet på ett ansvarsfullt sätt, ha tillräckliga ekonomiska resurser för att driva rymdverksamhet och verksamheten ska vara försäk- rad i enlighet med 25 §. 2.Rymdverksamheten ska kunna genomföras på ett ansvarsfullt sätt, och utan onödiga eller oproportionerliga konsekvenser for miljön på jorden eller i rymden. För att dokumentera att kraven är uppfyllda ska operatören uppvisa en värdering av riskerna som är förknippade med rymdverksamheten, en plan for systematisk styrning av riskerna vid rymdverksamheten, en miljökonsekvens- utredning och en plan for avslutning av rymdverksamheten. 3.Operatören ska följa reglerna om exportkontroll och den inter- nationella teleunionens (ITU) regler for satellitregistrering. 4.Rymdverksamheten får inte vara i strid med utrikes- eller säkerhetspolitiska intressen. Departementet kan emellertid föreskriva villkor för tillståndet som går utöver villkoren som är angivna i lagen (6 §). Enligt 9 § kan departementet i föreskrift bland annat meddela undantag från lagens krav samt ytterligare villkor för tillstånd att utöva rymdverksamhet. I det norska betänkandet diskuteras frågan om försvarets rymdverksamhet bör omfattas av lagen. Utredningen menar att det inte finns skäl att införa ett generellt undantag för för- svarets rymdverksamhet eftersom sådan verksamhet i stor utsträck- ning även är civil och att det därför är lämpligt att verksamheten som utgångspunkt omfattas av lagen. Utredningen föreslår därför i stället en möjlighet för departementet att medge undantag från hela eller delar av lagens krav avseende tillstånd (Rett i bane, s. 59). Enligt 7 § kan överlåtelse av tillståndet att utöva rymdverksamhet endast ske efter samtycke från departementet. Samtycke kan bara ges om villkoren i lagen är uppfyllda. Ett samtycke från departe- mentet krävs också enligt 8 § för en överlåtelse av rymdföremål till en operatör i en annan stat. Departementet kan som villkor för samtycket kräva att det ingås ett avtal mellan och den andra staten som reglerar folkrättsliga skadeståndsansvar. Den nyzeeländska lagen utmärker sig på så sätt att den reglerar olika typer av tillstånd. Lagen innehåller utförliga bestämmelser om sex olika typer av tillstånd för att bedriva rymdverksamhet (del 2, avsnitt 1–6). Det gäller tillstånd för att sända upp bärraket respektive nyttolast från , tillstånd för medborgare i och juridiska personer som lyder under nyzeeländsk lag att sända upp bärraket respektive nyttolast utomlands, tillstånd för att driva en utsändningsanläggning i samt tillstånd för att sända upp rymdföremål på hög höjd. Lagen gör alltså skillnad på tillstånd för att driva en utsändningsanläggning, tillstånd för att förestå en utsändning av bärraket och tillstånd för en utsändning av en nytto- last. Det är också fråga om olika tillstånd om utsändningen görs från eller från utlandet. Villkoren för de olika tillstånden är emellertid i huvudsak desamma. Lagen innehåller även generella bestämmelser om att en över- låtelse av ett tillstånd till en ny verksamhetsutövare kräver godkän- nande av ministern och bestämmelser om tillståndsprocessen, bland annat om samråd med säkerhetsministern angående nationell säker- het (del 2, avsnitt 7). Den brittiska lagen har på samma sätt som den nyazeeländska lagen olika sorts tillstånd; ”operator licence” för att bedriva rymdverksam- het och ”spaceport licence” för att driva en rymdhamn (avsnitt 3.1 och 3.2 i Act). Artikel 3 i modellagen handlar om tillstånd. Där anges följande förslag på författningstext; ”All rymdverksamhet är tillståndspliktig. Tillstånd ska meddelas av ministern för (till exempel behörig minister eller myndighet).” I kommentaren till artikel 3 anges att i artikeln fastställs den grundläggande skyldigheten enligt artikel 6 i rymdför- draget om att all nationell rymdverksamhet är underkastad tillstånd. Enligt kommentaren kan tillstånd ges på olika sätt och avse allt från generella licenser till enskilda licenser och tillstånd. I artikel 4 ges förlag på författningstext avseende villkor för till- stånd enligt följande; 1.Tillstånd ska beviljas på följande villkor. a)Aktören har ekonomiska förutsättningar att bedriva rymd- verksamhet. b)Aktören har styrkt att den är tillförlitlig och har behövlig teknisk sakkunskap. c)Rymdverksamheten orsakar i enlighet med artikel 7 inte skada på miljön på jorden eller i yttre rymden. d)Rymdverksamheten bedrivs i enlighet med artikel 8 på ett sätt som i största möjliga utsträckning undviker uppkomst av even- tuellt rymdskrot. e)Rymdverksamheten är förenlig med standarder för den all- männa säkerheten. f)Rymdverksamheten strider inte mot nationella säkerhets- intressen. g)Rymdverksamheten strider inte mot XY:s internationella skyl- digheter och utrikespolitiska intressen. h)Aktören har uppfyllt Internationella teleunionens reglemente vad gäller frekvenstilldelning och banposition. i)Aktören uppfyller försäkringskrav i enlighet med vad som fastställs i artikel 12. 2.Aktören ska visa att de villkor som anges i punkt 1 är uppfyllda genom att överlämna lämplig dokumentation och styrkande upp- gifter (i enlighet med vad som anges i tillämpningsbestämmel- sen/-förordningen). 3.Tillståndet kan innehålla villkor och krav. Enligt kommentaren till artikel 4 bör det framgå att en sökande ska vara tillförlitlig och ha tillräckliga ekonomiska förutsättningar samt att kraven avseende utrikespolitik, nationell säkerhet, allmän säker- het, internationella teleunionens regler och försäkringsskyldighet är uppfyllda. Dessa uppgifter bör enligt kommentaren styrkas med skrift- lig dokumentation. Artikel 9 i modellagen rör överlåtelse av rymdverksamhet. Bestäm- melsen lyder; ”För överlåtelse av rymdverksamhet eller rymdföremål till en annan aktör krävs förhandsgodkännande av den behöriga myndigheten. Godkännande meddelas i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 4.” Enligt kommentaren till artikel 9 kan en överlåtelse av rymdverk- samhet till en annan aktör orsaka nya problem och det måste därför säkerställas att den nya aktören uppfyller samma villkor för genom- förande av rymdverksamhet som regleras i artikel 4. En överlåtelse av rymdverksamheten ska därför godkännas av behörig myndighet. Överlåtelse av ägandeskap av rymdföremål i omloppsbanor omfattas också av bestämmelsen i artikel 9 enligt kommentaren. 7.3Tillstånd att bedriva rymdverksamhet 7.3.1Verksamhet som ska omfattas av tillståndsplikt Vårt förslag: Verksamhet som utgör rymdverksamhet, såväl stat- lig som privat, ska vara tillståndspliktig. Regeringen ska få föreskriva undantag från tillståndsplikt för rymdverksamhet som bedrivs av svenska staten. Den som med- delats undantag från tillståndsplikt ska anmäla verksamheten till regeringen. Det ska regleras i förordning att myndigheter som hör till försvarsdepartementet inte ska omfattas av tillståndsplikt. Statlig verksamhet ska som huvudregel vara tillståndspliktig krävs tillstånd för privata aktörer att bedriva rymdverksamhet från svenskt territorium. Vi har i uppdrag att ta ställning till om även statliga aktörer bör omfattas av tillståndsplikt. Kommittédirektiven anger att i översynen av rymdlagen ska vi utgå från att det nuvarande kravet på tillstånd ska bevaras. Detta följer även av åtag- anden enligt rymdfördraget då det enligt artikel 6 krävs att en för- dragsslutande stat kräver tillstånd för icke-statlig rymdverksamhet.