sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Av artikel 14 framgår att varje stat ska utfärda ett förnyelsebart uppehållstillstånd till brottsoffer med hänsyn till deras personliga situation eller för att möjliggöra deras medverkan i brottmålspro- cessen. Konventionen innehåller också bland annat krav på kriminali- sering av de handlingar som konventionen omfattar och krav på skydd för offer, vittnen och andra som samarbetar med de brotts- utredande myndigheterna För att säkerställa ett effektivt genomförande av bestämmelserna tillhandahåller konventionen en övervakningsmekanism genom Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (). Ytterligare ett centralt instrument på området är Europaparla- mentets och rådets direktiv /36/EU av om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut /629/RIF (människohandelsdirektivet). Betänketid för offer för människohandel fört i svensk rätt . Det behövdes inte några lagändringar eller andra åtgärder till följd av direktivet. Människohandelsdirektivet syftar till att skapa ett mer samman- hållet synsätt i kampen mot människohandel för att i ökad utsträck- ning förebygga och lagföra människohandelsbrott samt skydda brotts- offrens rättigheter. I direktivet fastställs minimiregler när det gäller dels definitionen av vad som ska utgöra straffbelagd människo- handel, dels påföljder på området. Direktivet syftar vidare till att införa gemensamma bestämmelser för att stärka åtgärderna för att förebygga människohandel och förbättra skyddet av brottsoffer. Människohandelsdirektivet fastställer således bland annat särskilda skyddsåtgärder för offer för människohandel, men omfattar inte villkoren för offrens vistelse på medlemsstaternas territorium. De villkoren regleras i stället i direktivet om offer för människohandel som behandlas i avsnitt 9.2.1. Rätten att vistas på medlemsstatens territorium enligt det sistnämnda direktivet och möjligheten att ut- öva de rättigheter som människohandelsdirektivet fastställer är dock nära förbundna med varandra. I skäl 18 i ingressen till människo- handelsdirektivet anges följande. Det är nödvändigt att offer för människohandel har möjlighet att utöva sina rättigheter effektivt. Därför bör hjälp och stöd finnas tillgängligt för dem före, under och en lämplig tid efter straffrättsliga förfaranden. Medlemsstaterna bör tillhandahålla medel till hjälp, stöd och skydd åt brottsoffer. Den hjälp och det stöd som ges bör åtminstone omfatta ett minimum av åtgärder som är nödvändiga för att brottsoffret ska kunna återhämta sig och undkomma människohandlarna. När dessa åtgärder genomförs i praktiken bör en individuell bedömning i enlighet med nationella förfaranden genomföras för att beakta den berörda personens omständigheter, kulturella bakgrund och behov. En person bör erhålla hjälp och stöd så snart det finns skäligen grundad indikation att anta att personen kan ha blivit utsatt för människohandel och oberoende av om personen är villig att träda fram som vittne. Om brottsoffret inte vistas lagligen i den berörda medlemsstaten, bör hjälp och stöd ges förbehålls- löst åtminstone . Om identifieringsprocessen har avslutats eller betänketiden löpt ut och det visar sig att brottsoffret i fråga inte är berättigat till uppehållstillstånd eller i övrigt inte har laglig rätt att vistas i landet eller om brottsoffret har lämnat medlemsstatens territorium, är den berörda medlemsstaten inte skyldig att fortsätta med sina hjälp- och stödåtgärder till den personen på grundval av detta direktiv. Om så är nödvändigt bör hjälpen och stödet fortsätta efter att de straffrättsliga förfarandena har upphört, t.ex. om medicinsk behandling pågår på grund av allvarliga fysiska eller psykiska Betänketid för offer för människohandel konsekvenser av brottet eller om brottsoffrets säkerhet äventyras på grund av brottsoffrets vittnesmål under dessa straffrättsliga förfaranden. Av artikel 11.1 i människohandelsdirektivet framgår att medlems- staterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs bland annat i direktivet. Enligt artikel 11.2 ska medlems- staterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en person erhåller hjälp och stöd så snart de behöriga myndigheterna har en skäligen grundad indikation att anta att personen i fråga kan ha varit utsatt för något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3 (människohandelsbrott samt anstiftan, medhjälp och försök till så- dant brott). Utan att det påverkar tillämpningen av direktivet om offer för människohandel, eller liknande nationella bestämmelser, ska medlemsstaterna vidare vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att hjälp och stöd till ett brottsoffer inte är beroende av att brottsoffret är villigt att samarbeta vid brottsutredning, åtal eller rättegång (artikel 11.3). Medlemsstaterna ska också vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorganisationer (artikel 11.4). Enligt artikel 11.5 ska de hjälp- och stödåtgärder som avses i punkterna 1 och 2 tillhandahållas med informerat samtycke och åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning, genom åtgärder som tillhandahållande av lämplig och säker bostad och materiellt understöd samt nödvändig sjukvård, och när det är lämpligt psykologiskt stöd, rådgivning och information, översättning och tolkning. Av artikel 11.6 framgår att den information som avses i punkten 5, vid behov, ska omfatta bland annat information om betänketid och återhämtningsperiod. Arti- kel 11.7 reglerar medlemsstaternas skyldighet i fråga om brottsoffer med särskilda behov. Artikel 12 innehåller bestämmelser om skydd av människo- handelsoffer under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden. Bland annat ska medlemsstaterna säkerställa att offer för människo- handel ofördröjligen har tillgång till juridisk rådgivning och juridiskt ombud, erhåller lämpligt skydd på grundval av en individuell risk- bedömning och erhåller särskild behandling som syftar till att före- bygga sekundär viktimisering. Betänketid för offer för människohandel I artikel 13–16 finns särskilda bestämmelser om hjälp, stöd och skydd för barn som är offer för människohandel. 9.3.1Reglernas tillkomst och tillämpningsområde Regler om tidsbegränsade uppehållstillstånd för brottsoffer och andra bevispersoner finns i 5 kap. 15 § utlänningslagen. I första stycket regleras tidsbegränsade uppehållstillstånd för medverkan i brottsutred- ning. Bestämmelsen infördes utlänningslag (prop. 2003/04:35) och överfördes till 5 kap. 15 § lag. När direktivet om offer för människohandel genomfördes i svensk rätt ändrades och kompletterades bestämmelsen på så sätt att de kriterier som ska gälla för beviljande av tillstånd blev utförligare och tydligare (prop. 2006/07:53). Dessutom tillkom andra stycket, som innehåller bestämmelser om ett kortare uppehålls- tillstånd för betänketid, och tredje stycket, som reglerar möjligheten att förlänga tillstånden. Genomförandet av direktivet föranledde även en komplettering av 14 kap. 4 § (överklagande) och att en bestäm- melse infördes om återkallelse av uppehållstillstånd i 7 kap. 7 b §. När senare godkände konvention om bekämpande av män- niskohandel ansåg regeringen att bestämmelserna i 5 kap. 15 § utlän- ningslagen uppfyllde konventionens krav och att det således inte fordrades några ytterligare ändringar av dessa (se prop. 2009/10:152 s. 40 f.). Bestämmelserna i första och andra stycket innebär att ett tids- begränsat uppehållstillstånd ska beviljas, om de förutsättningar som anges där är uppfyllda. Bestämmelserna i tredje stycket om förläng- ning av tillstånd är däremot fakultativa. Till skillnad från i andra fall beviljas dessa tillstånd inte i utlänningens intresse utan av skäl som har att göra med statens intresse och behov av utlänningens med- verkan i utredning om allvarlig brottslighet. Tillståndet kan endast ges till den som vistas i . Bestämmelserna i 5 kap. 15 § utlänningslagen har ett vidare tillämpningsområde än vad direktivet om uppehållstillstånd till offer för människohandel kräver. För det första kan bestämmelserna tillämpas på såväl tredjelandsmedborgare som på andra utlänningar. Detta beror på att brottsoffren vid människohandel inte sällan är Betänketid för offer för människohandel unionsmedborgare utan uppehållsrätt (se prop. 2006/07:53 s. 17). För det andra kan även underåriga komma i fråga för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagens bestämmelser. För det tredje är tillståndsgivningen inte begränsad till ett visst slags brott. Uppe- hållstillstånd kan därför bli aktuellt vid utredning av andra brott än människohandel och människosmuggling. I motiven framhålls dock att bestämmelsen inte är tillämplig vid rena bötesbrott och att möj- ligheten att låta någon vistas i under brottmålsprocessen i första hand bör inriktas på fall där kvalificerad eller allvarlig brotts- lighet utreds eller där det kan misstänkas att sådan brottslighet kan uppdagas (se prop. 2006/07:53 s. 17). Slutligen omfattar 5 kap. 15 § utlänningslagen inte enbart brottsoffer, utan alla bevispersoner som behövs för att en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras. Att en utlänning har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på ansökan av förundersökningsledare enligt paragrafen hindrar inte att en ansökan om uppehållstillstånd på annan grund som gjorts eller senare görs av utlänningen själv prövas. 9.3.2Uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning Enligt 5 kap. 15 § första stycket ska ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd på ansökan av förundersöknings- ledaren ges till en utlänning som vistas här, om 1.det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brott- mål ska kunna genomföras, 2.utlänningen klart visat sin vilja att samarbeta med de brottsutred- ande myndigheterna, 3.utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är miss- tänkta för brott som förundersökningen avser, och 4.hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas. Förutsättningarna enligt punkterna 1–3 motsvarar närmast artikel 8.1 i direktivet om offer för människohandel. I förarbetena framhålls att förundersökningsledarens bedömning av om dessa förutsättningar är uppfyllda bör vara avgörande för prövning av SOU 2021:61Betänketid för offer för människohandel en ansökan om uppehållstillstånd enligt bestämmelsen. (Se prop. 2006/07:53 s. 21 f. och 48.) I punkten 1 återfinns det grundläggande kravet på att det ska finnas ett behov av att utlänningen stannar kvar i för att medverka vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Med andra ord krävs att utlänningen kan antas ha betydelse som bevisperson. Enligt punkten 2 ska utlänningen klart ha visat sin vilja att sam- arbeta med de brottsutredande myndigheterna. Vad som krävs för att utlänningen ska anses ha klart visat sin vilja att samarbeta kan enligt motiven inte anges generellt utan får avgöras utifrån omstän- digheterna i det enskilda fallet. I motiven understryks vikten av förståelse för utlänningens svårigheter i vissa fall – till exempel för en ung flicka som utnyttjats till prostitution – att ta ställning till frågan om samarbete (prop. 2006/07:53 s. 22). Enligt punkten 3 krävs att utlänningen har brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för brott som förundersök- ningen avser. Detta krav är ställt utifrån statens intresse av att kunna utreda brottsligheten. Om kontakten med gärningsmännen bryts minskar risken för ett beroendeförhållande till dessa som skulle kunna påverka utlänningen att inte fullfölja samarbetet med myndig- heterna. Beslutet att bryta kontakten med gärningsmännen kan ske formlöst (prop. 2006/07:53 s. 23). Rekvisitet i punkten 4 återfinns i artikel 8.2 i direktivet. Enligt detta krävs att hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas. När tillstånd övervägs ska alltså även säkerhetsaspekten vägas in. Begreppet allmän ordning och säker- het har en gemenskapsrättslig innebörd. Om finner att det kan föreligga hinder mot att meddela uppehållstillstånd på grund av skäl som rör allmän ordning och säkerhet, bör verket samråda med (prop. 2006/07:53 s. 24). Uppehållstillståndet ska ha en lägsta giltighetstid om sex måna- der. Bestämmelsen infördes vid genomförandet av direktivet för att uppfylla ett tvingande krav av den innebörden i artikel 8. Minimi- gränsen får enligt propositionen ses som en markering av att det måste finnas någon förutsebarhet när det gäller utlänningens vistelse här (prop. 2006/07:53 s. 24). Betänketid för offer för människohandel Av 5 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen framgår att om utlän- ningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, ska på ansökan av förundersökningsledaren ett tids- begränsat uppehållstillstånd meddelas om de förutsätt- ningar som anges i första stycket 1 och 4 är uppfyllda. Ett uppehållstillstånd för betänketid förutsätter alltså att behovs- kriteriet är uppfyllt (första stycket 1) och att hänsyn till den all- männa ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas (första stycket 4). Bestämmelsen grundas på artikel 6 i direktivet om offer för människohandel, som även föreskriver att någon avvisning eller utvisning inte får ske . Det kan här noteras att direktivet inte kräver att betänketiden ges i form av ett uppe- hållstillstånd. valde dock att infria kravet på betänketid genom ett särskilt uppehållstillstånd på denna grund och åstadkom på så sätt ett skydd mot avvisning och utvisning utan att någon särskild bestämmelse om detta behövde införas (se prop. 2006/07:53 s. 26 ff.) I bestämmelsens förarbeten understryks vikten av att berörda per- soner ges tid att tänka över om de är beredda att medverka i utred- ningen. är det nämligen fråga om brottsoffer som kan ha varit utsatta för allvarliga övergrepp. De kan därför – i olika utsträckning –vara i behov av återhämtning så att de kan fatta ett välgrundat beslut i frågan om de ska samarbeta med de brottsutredande myn- digheterna. Betänketid gynnar enligt motiven inte bara dessa perso- ner utan kan också ha stor betydelse för att förundersökningen ska kunna genomföras på bästa sätt. (Se prop. 2006/07:53 s. Ett uppehållstillstånd för betänketid ska gälla . Genom att begränsa betänketiden på detta sätt uppnås, enligt vad som an- fördes i motiven, en rimlig avvägning mellan förundersökningens krav och hänsynen till brottsoffren (se prop. 2006/07:53 s. 27 f.). framhölls att det måste finnas en möjlighet att förlänga betänketiden i särskilda fall. En sådan möjlighet infördes därför i paragrafens tredje stycke (se vidare nedan). Att ett uppehållstillstånd för betänketid beviljas hindrar inte polisens och åklagares brottsutredande verksamhet. Betänketid för offer för människohandel berörda personer och övriga utredningsåtgärder kan således genom- föras även . Som nämnts ovan faller vittnen helt utanför direktivet, men omfattas av bestämmelserna i 5 kap. 15 § utlänningslagen. Även vittnen kan alltså ges uppehållstillstånd för betänketid. I propositionen framhölls dock att reglerna om betänketid inte är avsedda att in- skränka vittnesplikten, dvs. den skyldighet som var och en har att vittna om sina iakttagelser (se prop. 2006/07:53 s. 28). Betänketiden inleds när uppehållstillståndet har beviljats. Först då inträder förbudet mot att avvisa eller utvisa utlänningen. I pro- positionen betonas därför vikten av att förundersökningsledaren inte avvaktar med att göra en ansökan när förutsättningarna för det är uppfyllda, liksom att ärendet behandlas skyndsamt hos Migra- tionsverket. Att en ansökan görs skyndsamt är också viktigt för att bevispersonerna ska kunna få tillgång till den hälso- och sjukvård, socialt bistånd m.m. som de ska erbjudas . (Se prop. 2006/07:53 s. För att undvika fördröjning av tillståndet har en utlänning, som kan beviljas eller har fått uppehållstillstånd enligt paragrafen och som saknar pass, undantagits från kravet på passhandling under sin vistelse i . Den som fått uppehållstillstånd är även undantagen från kravet på arbetstillstånd. (Se 2 kap. 1 § och 5 kap. 1 § utlännings- förordningen). Enligt artikel 8 i direktivet om offer för människohandel ska uppe- hållstillståndet förnyas om villkoren för att utfärda det alltjämt är uppfyllda. I 5 kap. 15 § tredje stycket finns därför bestämmelser om förlängning av uppehållstillstånd som har meddelats enligt första eller andra stycket. Av bestämmelsen framgår att uppehållstillstån- det får förlängas om förundersökningsledaren begär det och förut- sättningarna är uppfyllda. I fråga om uppehållstillstånd enligt andra stycket krävs dessutom att det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid. Särskilda skäl kan anses föreligga om utlänningen utsatts för mycket traumatiska upplevelser eller står i ett starkt beroendeför- hållande till gärningsmännen och därför behöver mer tid för åter- Betänketid för offer för människohandel Förutsättningar för barn att återhämta sig och fatta beslut om att samarbeta med brottsutredande myndigheter kan skilja sig avsevärt från en vuxen persons förutsättningar. Förlängning av be- tänketiden kan därför särskilt komma att bli aktuell när det gäller barn som utsatts för brott (se prop. 2006/07:53 s. 48). Regeln innehåller inte någon begränsning i fråga om förläng- ningstiden eller antalet gånger som förlängning högst får ske. Det tidsbegränsade tillståndet får således förlängas i den omfattning som det straffrättsliga förfarandet kräver. 9.3.5Närmare om vem som får ansöka Det är endast förundersökningsledaren som är behörig att ansöka om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen, såväl för medverkan i brottsutredningen enligt första stycket som för betänke- tid enligt andra stycket och förlängning enligt tredje stycket. När bestämmelsen först infördes diskuterades om utlänningen själv skulle vara behörig att söka. Med hänsyn till att det egentliga syftet med att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd är att kunna beivra brott som faller under allmänt åtal, framstod det enligt reger- ingen emellertid som inkonsekvent att tillståndsgivningen förut- sätter en ansökan av utlänningen själv. Att ställa krav på att en måls- ägande eller ett vittne själv ska ansöka om uppehållstillstånd, inte i eget intresse utan för det allmännas räkning, bedömdes alltså som mindre lämpligt. Regeringen ansåg i stället att förundersöknings- ledaren – oavsett om det är en åklagare eller polis – bör göra ansökan. Enligt vad regeringen framhöll är förundersökningsledaren den som, genom förhör och andra utredningsåtgärder, bäst kan bedöma vikten av att målsäganden eller vittnet är personligen närvarande under rättsprocessen och därmed avgöra om utlänningen kan antas ha betydelse som bevisperson. (Se prop. 2003/04:35 s. 70 f.) Även i motiven till den nuvarande bestämmelsen gjordes bedöm- ningen att förundersökningsledaren är den som bäst kan bedöma vilken betydelse utlänningen kan få för utredningen. Han eller hon har bäst överblick över målet och beslutar självständigt om åtal och bedömer vilken bevisning som behövs. Förundersökningsledarens uppfattning om behovet av utlänningens medverkan i brottsutred- ning och rättegång bör därför, enligt vad som uttalades i motiven, Betänketid för offer för människohandel även i fortsättningen vara av avgörande betydelse vid Migrations- verkets prövning av en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd (se prop. 2006/07:53 s. 21). Enligt 7 kap. 7 b § första stycket utlänningslagen får uppehållstill- stånd för betänketid eller medverkan i brottsutredning, utöver vad som anges i 7 kap. 1, 3, 5 och 6 §§, återkallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet är uppfyllda. Bestämmelsen grun- das på artikel 14 i direktivet om offer för människohandel. Enligt denna får uppehållstillståndet när som helst återkallas, om villkoren för utfärdandet är uppfyllda. Av andra stycket i samma paragraf framgår att uppehållstillståndet inte får återkallas innan förundersökningsledaren fått tillfälle att yttra sig. Statens intressen i brottmålsprocessen, skälen för återkallelsen och utlänningens personliga förhållanden får sedan vägas samman innan frågan om återkallelse avgörs (se prop. 2006/07:53 s. 43). beslut om avslag på en ansökan om uppehålls- tillstånd för betänketid eller medverkan i brottsutredning, liksom beslut om återkallelse av sådana tillstånd, överklagas till migrations- domstol. Endast förundersökningsledaren får överklaga sådana be- slut. (Se 14 kap. 4 § utlänningslagen). Att endast förundersöknings- ledaren har klagorätt beror på att uppehållstillståndet utverkas av förundersökningsledaren och är föranlett av statens intresse av att kunna utreda den aktuella brottsligheten (se prop. 2006/07:53 s. 44 f.). Som framgått ovan övervakas efterlevnaden av kon- vention om bekämpande av handel med människor av en särskild expertgrupp, . har i två omgångar utvärderat hur lever upp till konventionens krav. Den första utvärderingen genomfördes –2013. Resultatet av utvärderingen presenterades i en rapport som publi- cerades den 27 maj 2014.1 I rapporten anges att vidtagit flera 1GRETA (2014)11 Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by . Betänketid för offer för människohandel åtgärder för att förebygga och bekämpa människohandel, men att ytterligare åtgärder behöver vidtas. Bland annat uppmanades svenska myndigheter att säkerställa att samtliga offer för misstänkt män- niskohandel kan erhålla betänketid för att ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna. Vidare ansåg att offer för människohandel själva bör få ansöka om betänketid, antingen personligen eller genom de sociala myndigheter eller icke-statliga organisationer som har upptäckt dem. Alla offer för människohandel bör vidare systematiskt informeras om möjligheten till betänketid och bör beviljas detta på ett effektivt sätt. (Se p. 155–162 i rapporten.) På grundval av : s rapport antog en kommitté bestående av alla parter till konventionen en rekommendation till att genomföra GRETA:s förslag. Kommittén ombad också att lämna besked om vilka åtgärder som vidtagits för att följa rekommendationen. Sedan återkommit med sådana be- sked inleddes en andra utvärdering. Resultatet av den andra utvärderingen presenterades i en rapport som publicerades den 8 juni 2018.2 konstaterade där att sedan den första rapporten gjort framsteg inom en rad områden. I vissa avseenden ansåg emellertid att ytterligare åtgärder behöver vidtas eller att brister kvarstod, bland annat i fråga om brottsoffrens praktiska möjlighet att få betänketid. hänvisade i detta sammanhang till de anmärkningar som redan i den första rapporten riktats mot det förhållandet att det endast är för- undersökningsledaren som enligt svensk rätt är behörig att ansöka om betänketid. Även om reglerna inte innebär att betänketiden är avhängig att offret medverkar i brottsutredningen kan denna ord- ning, enligt vad anförde, i praktiken resultera i ett sådant krav. konstaterade att den svenska lagstiftningen inte ändrats i detta avseende och upprepade därför sin tidigare uppmaning. (Se p. 144–148 i rapporten.) Även efter denna rapport antog kommittén bestående av konven- tionsstaterna en rekommendation till att genomföra bland annat förslaget gällande betänketid, och ombad att lämna besked om vilka åtgärder som vidtagits för att följa rekom- 2GRETA (2018)8 Report concerning the implementation of on Action against Trafficking in Human Beings by . Betänketid för offer för människohandel