sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Bestämmelser som avser förhållandet mellan enskilda och det all- männa och som gäller skyldigheter för enskilda ska som huvudregel meddelas i lag. Efter bemyndigade i lag kan dock sådana bestäm- melser meddelas av regeringen i en förordning. Om gett ett sådant bemyndigande, kan regeringen bemyndiga en förvalt- ningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 3 och 10 §§ regeringsformen). I 8 kap. 7 § finns de huvud- sakliga bestämmelserna om det område där regeringen utan dele- gering får meddela föreskrifter, det vill säga regeringens primär- område. Hit hör föreskrifter om verkställighet av lag samt före- skrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Vi har föreslagit att det ska framgå av lag att bland annat investe- raren ska tillhandahålla de uppgifter som granskningsmyndigheten begär. Detta inkluderar den information som myndigheten begär ska lämnas vid en anmälan av en investering. Vi bedömer också att ISP bör få meddela närmare föreskrifter om vilken information en anmälan ska innehålla. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter en anmälan ska inne- hålla har alltså regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, möjlighet att reglera i form av verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. En upplysningsbestämmelse om detta bör tas in i regelverket. Bedömning: Någon särskild reglering om förhandsbesked bör inte införas. Det kan uppstå situationer när en investerare har behov av att ställa frågor eller få råd inför en eventuell anmälan av en investering. Det kan naturligtvis vara en fördel att kunna föra diskussioner med granskningsmyndigheten om den tänkta investeringen och på så sätt undvika svårigheter längre fram i processen. Frågan är om det finns behov av att få ett förhandsbesked i sakfrågan eller om det är till- räckligt med den serviceskyldighet som förvaltningslagen föreskriver. Av 6 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, det vill säga vid såväl hand- läggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som så kallat fak- tiskt handlande. En myndighet är dock inte skyldig att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en om- fattande rättsutredning. Det framgår vidare att hjälpbehovet kan variera och att det ofta kan vara större för privatpersoner än för före- tag som bedriver omfattande näringsverksamhet.5 Enligt våra förslag ska en investering anmälas innan den genom- förs och tidsfrister ska införas. Förslagen innebär att ett ärende ska 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 291. avgöras senast , se avsnitt 12.7.3. Huvuddelen av ärendena kommer kunna avgöras fortare än så. Detta talar också mot ett behov av förhandsbesked. Det är inte heller lämpligt att myndig- heten ska behöva lämna ett – låt vara preliminärt – besked i ett ärende utan att ha gjort den utredning som kan behövas. En ordning med förhandsbesked skulle också innebära en belastning på gransknings- myndigheten som det inte finns tillräckliga skäl för. Vi bedömer att förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyl- dighet är tillräckliga för att ge de råd och den vägledning som behövs. Det saknas därmed behov av en möjlighet till mer eller mindre for- mella förhandsbesked. 12.3Prövningen ska göras i två steg Förslag: ska efter en inledande bedöm- ning besluta antingen att anmälan ska lämnas utan åtgärd eller att inleda en granskning. Myndighetens beslut att inleda en granskning eller lämna en ansökan utan åtgärd ska inte få överklagas. Vi har i kapitel 10 beskrivit inom vilka områden en granskning av direktinvesteringar ska kunna ske. ska be- döma om det finns skäl att ingripa mot investeringarna. Det är troligt att det i många fall på ett tidigt stadium kan konstateras att det saknas skäl för ett ingripande. Det finns därför anledning att överväga ett förfarande som bygger på att tidigt identifiera ärendenas karaktär för att kunna skilja smått och oviktigt från stort och viktigt. På så sätt kan många ärenden avgöras snabbt och prövningen effektiviseras. En möjlighet är att använda ett tvåstegsförfarande där gransk- ningsmyndigheten i ett första skede tar ställning till om direkt- investeringen behöver utredas särskilt eller om det står klart att den kan lämnas utan vidare åtgärd. Det finns flera exempel på liknande tvåstegsförfaranden i andra länders system. I anses en investering godkänd om mini- steriet inte inleder en granskning från det att anmälan tagits emot. Ett annat exempel är ; där ska relevant departement eller NSM (Nasjonal sikkerhetsmyndighet) ta ställning till anmälan och meddela inve- steraren om investeringen godkänns eller om ärendet ska behandlas I ska ansvarig myndighet inom 30 alternativt från det att anmälan lämnats in, om den bedömer att trans- aktionen inte utgör risk för den nationella säkerheten, meddela parterna att vidare åtgärder inte kommer att vidtas och att ärendet avslutas. Ett exempel på ett liknande förfarande i två steg i svensk rätt är när prövar företagskoncentrationer enligt kon- kurrenslagen. Enligt 4 kap. 11 § i lagen ska från det att en fullständig anmälan om en företags- koncentration har kommit in till verket besluta antingen att genom- föra en särskild undersökning av koncentrationen eller att lämna denna utan vidare åtgärd. Olika system med krav på prövningstill- stånd för prövning i högre instans är andra exempel på likartade tankegångar. Vi anser att en modell liknande den som använder vid granskningen av företagskoncentrationer bör kunna användas även vid bedömningen av direktinvesteringar. Om gransk- ningsmyndigheten, efter att en fullständig anmälan kommit in till myndigheten, konstaterar att det inte finns skäl att granska direkt- investeringen, bör ärendet avslutas genom att myndigheten beslutar att lämna investeringen utan åtgärd. Det ska göras, om det står klart att den tänkta investeringen inte påverkar säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet på det sätt lagen kräver för ett förbud eller annat ingrepp. Vilka ärenden som kan avslutas utan några mer ingående utred- ningsåtgärder kommer alltså att bero på kriterierna för granskningen och på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är dock viktigt att understryka att syftet med denna inledande sållning är att avsluta de ärenden där det utan mer ingående undersökningar kan konstateras att det saknas tillräckliga skäl att överväga ett förbud och att därmed någon djupare utredning inte ska göras. Om en inledande bedömning däremot visar att det finns oklar- heter som behöver utredas närmare innan ställning kan tas till om direktinvesteringen påverkar säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet, ska granskningsmyndigheten besluta att inleda en granskning. I artikel 6 i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar föreskrivs att en medlemsstat ska underrätta kommissionen och andra medlemsstater om pågående granskningar. Enligt samma artikel är granskning ett förfarande som gör det möjligt att bedöma, utreda, tillåta, fastlägga villkor för, förbjuda eller avveckla en utländsk direkt- investering. Enligt utredningens bedömning avser detta de fall där medlemsstaten har inlett en granskning. Anmälningar som inte resulterar i ett beslut att investeringen ska granskas behöver därför enligt vår mening inte kommuniceras med kommissionen och andra medlemsstater. Ett beslut av granskningsmyndigheten att inleda en granskning eller lämna en ansökan utan åtgärd bör inte få överklagas. 12.4Utbyte av uppgifter och samråd Redan innan regelverket med kompletteringar till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar trätt i kraft fick ISP regeringens uppdrag att vara kontaktpunkt enligt förordningen. I sam- band med det beslutade regeringen också att ge ISP, (), Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Total- () i uppdrag att utveckla de former för samverkan som krävs för att ISP ska kunna utföra de arbets- uppgifter som ankommer på en kontaktpunkt i en medlemsstat som inte har inrättat ett granskningssystem och för att förbereda för att inrätta ett nationellt granskningssystem.6 För att möta vissa typer av hot har det mellan nationella myndig- heter, som har ett särskilt ansvar att identifiera och bekämpa hotet i fråga, bildats särskilda samverkansgrupper. Det finns exempel på mer eller mindre formaliserande samarbeten mellan landets myndig- heter. Ett exempel är arbetsgruppen för arbete mot icke spridning och exportkontroll, (ISEK). I den ingår Militära underrättelse- och säker- hetstjänsten (Must), FOI, ISP, Säkerhetspolisen och . I detta avsnitt redogörs för vilka uppgifter granskningsmyndig- heten kan tänkas behöva, vem som kan tänkas ha uppgifterna, hur samråd ska regleras och om sådant bör vara obligatoriskt. De frågor om sekretess som kan uppkomma vid informationsutbyte mellan myndigheter behandlas i kapitel 13. 6Uppdrag till m.fl. att stärka arbetet mot utländska direkt- investeringar som kan påverka säkerhet eller allmän ordning, Ju2020/02166/L4, . 12.4.2Samråd i annan lagstiftning Generellt gäller enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) att förvalt- ningsmyndigheter ska samverka med varandra. Av 6 kap. 5 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den för- fogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. I 12 a § förordningen (2002:396) om elektronisk kommunikation åläggs att samråda med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten i ärenden om tillstånd att använda radiosändare en- ligt 3 kap. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Sam- rådet ska bland annat syfta till att klarlägga om radioanvändning enligt en tillståndsansökan eller en ansökan om medgivande att över- låta eller hyra ut ett tillstånd kan antas komma att orsaka skada för säkerhet. Enligt 12 b § samma förordning ska Post- och tele- styrelsen på begäran av Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen lämna över uppgifter i ärenden om tillstånd att använda radiosändare och i ärenden om återkallelse av tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor. Enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska en verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet eller viss egendom samråda med en samrådsmyndighet innan överlåtelsen genomförs. Enligt 2 kap. 9 § säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) är För- svarsmakten samrådsmyndighet för , Försvars- högskolan, de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet samt enskilda överlåtare inom området för försvarsmateriel. Säkerhets- polisen är samrådsmyndighet för övriga överlåtare. Enligt 2 kap. 9 a § säkerhetsskyddsförordningen ska samråds- myndigheterna samverka med varandra i syfte att åstadkomma en effektiv och enhetlig hantering av samrådsärenden. Av bestämmel- sens andra stycke framgår att samrådsmyndigheterna vid behov ska samråda med vissa andra utpekade myndigheter, bland annat ISP. Förslag: ska i den utsträckning det behövs inhämta synpunkter från statliga myndigheter, kom- muner och regioner. Kommuner och regioner och, i den utsträckning regeringen bestämmer, statliga myndigheter ska vara skyldiga att lämna upp- gifter till granskningsmyndigheten, om myndigheten begär det. Uppgifter ur belastningsregistret ska på begäran av ISP lämnas ut i ärenden enligt granskningssystemet. Vilka uppgifter behöver granskningsmyndigheten? ska enligt våra förslag utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som anmälaren ska lämna när en direktinvestering anmäls. Myndigheten kan därefter också efterfråga ytterligare upp- gifter direkt från parterna eller genom att förelägga parterna att lämna uppgifter. kan även behöva hämta in bedömningar från andra. I vissa fall kan uppgifter i en anmälan behöva kontrolleras med hjälp av andra myndigheter. När granskningsmyndigheten ska analysera om en investering utgör en risk för säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet kan myndigheten också behöva ha tillgång till underrättelse- information eller annan viktig information för sin bedömning. Myndigheten kan behöva också underlag för att bedöma den tänkta investeringens i vid mening ekonomiska betydelse för att göra den avvägning av olika intressen som granskningssystemet förutsätter. kan ibland behöva tämligen kvali- ficerad information för sina bedömningar. Myndigheten kommer inte alltid själv att ha tillgång till all behövlig utredning utan kommer att behöva hämta in information från andra myndigheter. Även kommuner och regioner kan tänkas ha information som gransk- ningsmyndigheten behöver ta del av. Det kan exempelvis gälla upp- gifter om lokal infrastruktur. Vidare kan det bli aktuellt att behöva hämta in information från andra myndigheter när kommissionen eller en annan medlemsstat har begärt att ska lämna uppgifter om en utländsk direktinvestering enligt EU:s förordning om ut- ländska direktinvesteringar. Var finns uppgifterna? kommer att behöva hämta in upplys- ningar och synpunkter från Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. Hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) finns information och kunskap om bland annat kritisk infrastruktur och om vilka verksamheter som är samhällsviktiga. EU:s förordning om utländska direktinvesteringar förutsätter att en prövning enligt kon- centrationsförordningen beaktas vid en prövning av en direktinve- stering. Det kan därför krävas att synpunkter hämtas in även från som prövar koncentrationer enligt konkurrens- lagstiftningen. bedömning av en investerings betydelse i bland annat ekonomiska och handelspolitiska avseenden kan behövas som underlag för granskningsmyndighetens avvägning mellan olika legitima intressen. Det kan bli aktuellt att hämta information även från andra myndig- heter. Ekonomisk information om den utländske direktinvesteraren kan finnas hos eller . Det kan finnas teknisk information hos som kan vara värdefull för granskningsmyndighetens bedömning. När det gäller risken för att den utländska investeraren ska ägna sig åt olaglig verk- samhet kan upplysningar behöva hämtas in från . Exakt vilka myndigheter som det blir aktuellt att hämta synpunk- ter från kommer att behöva avgöras utifrån förhållandena i det aktuella ärendet. Det får därför som huvudregel ankomma på gransknings- myndigheten att i varje enskilt fall avgöra med vilka myndigheter som kontakter kan behöva tas inför den inledande bedömningen av en anmälan eller för en granskning. kan också behöva lämna ut olika typer av information kring investeringen till de andra myndigheterna för att informationsutbytet ska bli så bra som möjligt. För en effektiv process behöver erforderliga kontakter inledas så snabbt som möjligt. Omfattningen kommer dock att variera från fall till fall. I vissa fall kommer det att vara möjligt att snabbt och på grundval av anmälans innehåll konstatera att investeringen inte är problematisk ur ett säkerhetsperspektiv. I andra fall kommer kon- takt och dialog med flera myndigheter att behövas före en bedöm- ning. Det kan också tänkas att en eller flera myndigheter behöver vidta utredningsåtgärder för att kunna lämna synpunkter och upp- Detta kan också ibland förväntas leda till att gransknings- myndigheten behöver förelägga parterna att komma in med kom- pletterande uppgifter. Reglering avseende skyldigheten att hämta in och lämna uppgifter Syftet med att hämta in synpunkter och uppgifter är att gransk- ningsmyndigheten ska få ett tillräckligt underlag för att bedöma investeringens lämplighet i förhållande till säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Vid sin avvägning av olika intressen ska granskningsmyndigheten väga in också att utländska direkt- investeringar har stor betydelse för ekonomi, konkurrens- kraft och sysselsättning. För att se till att granskningsmyndigheten verkligen får tillgång till den information som behövs är det tveksamt om enbart den generella skyldigheten att samverka enligt förvaltningslagen är tillräcklig. Andra myndigheter kan till exempel komma att behöva vidta utred- ningsåtgärder för att tillgodose granskningsmyndighetens behov av information. Det innebär ett mer omfattande krav än att bara lämna sådana uppgifter som myndigheten redan förfogar över. En särskild bestämmelse om en rätt för granskningsmyndigheten att hämta in synpunkter från andra myndigheter, kommuner och regioner före beslut bör därför införas. Det bör i det sammanhanget också införas en skyldighet för kommuner, regioner och vissa statliga myndig- heter att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten. Eftersom även kommuner och regioner ska kunna åläggas att lämna uppgifter ska skyldigheten till följd av kravet i 8 kap. 2 § 3. regeringsformen regleras i lag för dem. När det gäller statliga myn- digheter ska dessa i den utsträckning regeringen bestämmer vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten, om myn- digheten begär det. Det bör av förordning framgå vilka myndigheter som ska vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndig- heten. I avsnitt 13.3.4 redogör vi för att Försvarsmakten och Säker- hetspolisen inte bör omfattas av denna uppgiftsskyldighet. För tillgång till personuppgifter ur belastningsregistret krävs att det finns uttryckligt stöd i lag för en utpekad myndighet eller att regeringen föreskrivit det för vissa slag av ärenden, se 6 § lagen (1998:620) om belastningsregister. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i 10 § förordningen (1999:1134) om belastnings- register att uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av ISP i ett ärende enligt granskningssystemet. 12.4.4Behöver samråd med vissa myndigheter vara obligatoriskt? Förslag: ska samråda med Försvars- makten, , MSB och Säkerhetspolisen i ären- den som granskas. Viss information och vissa analyser kommer alltid att behövas, åtminstone i så gott som alla de ärenden som granskningsmyn- digheten efter sin inledande bedömning beslutar att granska. Grund- läggande för systemet är att väga av säkerhetsintressen mot behovet av en öppen ekonomi. ska också överväga om ett godkännande av en utländsk direktinvestering ska förenas med villkor som är av betydelse för säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet och, om det finns sådant behov, vilka villkor som godkännandet bör förenas med. Samrådet ska därför även syfta till att utreda behovet av villkor och i så fall vilka. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen är de två myndigheter som var för sig har den bästa bilden av säkerhetsläget och hotbilden mot . De har också tillgång till uppgifter som kan behövas för att bedöma vad som kan antas orsaka skada för säkerhet.7 Sam- råd med dessa två myndigheter behövs till följd av lagens ändamål rutinmässigt. Det bör därför införas en skyldighet för gransknings- myndigheten att samråda med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen för bedömningen av en investering som granskas. MSB är den myndighet som har kunskap om bland annat kritisk infrastruktur och om vilka verksamheter som är samhällsviktiga. ISP kommer därför att behöva få information från MSB för sin bedöm- ning. Också samråd med MSB bör vara obligatoriskt i de ärenden som granskas. ska ha till uppgift att väga av säker- hetsintressena mot den tänkta investeringens betydelse för ekonomi och investeringsklimat. Det är därför lämpligt att gransknings- 2019/20:15 Skydd av säkerhet vid radioanvändning, s. 35. myndighetens obligatoriska samråd med andra bör avse också en myndighet med ett sådant uppdrag. Den befintliga myndighet som ligger närmast en sådan roll är . samråd med Försvarsmakten, Kom- merskollegium, MSB och Säkerhetspolisen bör alltså vara obliga- toriskt i de ärenden som granskas. När i processen ska skyldigheten att samråda med Försvarsmakten, , MSB och Säkerhetspolisen inträda? ska efter en inledande bedömning besluta antingen att anmälan ska lämnas utan åtgärd eller att inleda en granskning. Ett flertal enkla och okomplicerade fall förväntas före- komma. Det kan exempelvis vara fråga om en investerare som är av svensk nationalitet, och investeringen kan snabbt lämnas utan åtgärd utan något samråd alls. De ärenden som går vidare till granskning kommer däremot typiskt sett att kräva närmare överväganden. Efter ett beslut om granskning ska granskningsmyndigheten vidta de ytterligare utredningsåtgärder som behövs för att fatta slutligt beslut i ärendet. Samråd med Försvarsmakten, , MSB och Säkerhetspolisen bör därför vara obligatoriskt i de ärenden som granskningsmyndigheten beslutar att granska. Däremot skulle det vara onödigt betungande för alla inblandade om en skyldighet att samråda skulle avse alla anmälda ärenden. Det ter sig inte sakligt moti- verat och vore inte effektivt eftersom flertalet av de anmälda ärendena kommer att vara av enkel art. Det skulle också förlänga handläggnings- tiderna i de okomplicerade ärendena. Vår bedömning är därför att granskningsmyndighetens samråd med Försvarsmakten, Kommers- kollegium, MSB och Säkerhetspolisen inte behöver vara obligatoriskt vid den inledande bedömningen av om investeringen ska lämnas utan åtgärd eller om den behöver granskas. Naturligtvis hindrar emellertid ingenting granskningsmyndigheten från att vid behov höra sig för hos annan myndighet också i det skedet. Förslag: ska underrätta Försvarsmak- ten, , MSB och Säkerhetspolisen om de ärenden som anmäls samt på begäran lämna över uppgifter i sådana ärenden. En bestämmelse om detta bör införas i förordning. I förhållande till här berörda fyra myndigheter är behovet av infor- mation i hög grad ömsesidigt. Försvarsmakten, , MSB och Säkerhetspolisen har ett intresse av att mer allmänt känna till hur utländska direktinvesteringar utvecklas. Men det kan också förekomma att dessa myndigheter har värdefull information i ären- den som i ett inledande skede bedöms som okomplicerade. Utöver sin skyldighet att samråda med de fyra myndigheterna i ärenden som lett till granskning bör granskningsmyndigheten därför underrätta dessa myndigheter alla anmälningar som ges in. De får då möjlighet dels att få en nyttig överblick, dels att vid behov på eget initiativ lämna granskningsmyndigheten eventuell information som de kan ha. Det kan också uppkomma behov för Försvarsmakten, Kommers- kollegium, MSB och Säkerhetspolisen att få mer information kring en investering än det som framgår av en anmälan. Det bör därför införas en bestämmelse om att granskningsmyndigheten på begäran av någon av samrådsmyndigheterna ska lämna över uppgifter i ären- den om utländska direktinvesteringar. En sådan bestämmelse bör införas på förordningsnivå. Sammanfattningsvis innebär våra förslag att det av regelverket ska framgå •att granskningsmyndigheten ska samråda med Försvarsmakten, , MSB och Säkerhetspolisen i de ärenden som granskas •att granskningsmyndigheten ska underrätta Försvarsmakten, Kom- merskollegium, MSB och Säkerhetspolisen om de ärenden som kommer in, och •att granskningsmyndigheten på begäran av Försvarsmakten, Kom- merskollegium, MSB och Säkerhetspolisen ska lämna över upp- gifter i ärenden om utländska direktinvesteringar. Bedömning: Det behövs inte något ytterligare undantag från reglerna om partsinsyn och kommunikation. När granskningsmyndigheten bedömer en direktinvestering kommer myndigheten att ha material som tillförts den från andra myndigheter och enskilda i . Det är också möjligt att material kommer att ha tillförts från andra medlemsstater och kommissionen till följd av samarbetsstrukturen enligt EU:s förordning om utländska direkt- investeringar.