sou · H9B386 · 2021-10-28 00:00:00 — Bedömning: bör ges i uppdrag att ta fram in- formation som förklarar –arbetsgivarens ansvar i arbetet mot våld och trakasserier från tredje part, –arbetsgivarens ansvar när våld och trakasserier som är arbets- relaterat sker utanför arbetet, samt –hur arbetsgivare kan arbeta med dessa frågor och frågor om våld och trakasserier i allmänhet. 14.2.1Arbetsgivarens skyldigheter enligt arbetsmiljölagen framgår inte tydligt Konventionens utgångspunkt är att en god arbetsmiljö är en arbets- miljö som är fri från våld och trakasserier. I de fall våld och trakas- serier ändå förekommer måste tillräckliga hjälp- och stödinsatser er- bjudas. En återkommande fråga har varit om Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte arbetsgivarens ansvar för att motverka våld och trakasserier samt erbjuda stödinsatser framgår tillräckligt tydligt av gällande rätt, så att arbetsgivare kan arbeta med dessa frågor på ett effektivt sätt. Som framgår av betänkandet aktualiseras såväl det arbetsmiljö- rättsliga som det diskrimineringsrättsliga, straffrättsliga och arbets- rättsliga regelverket när det gäller hanteringen av våld och trakas- serier i arbetslivet. Detta kan innebära en utmaning för arbetsgivare, särskilt för mindre sådana. Arbetsgivarens övergripande och generella ansvar för att före- bygga våld och trakasserier i arbetslivet finns i arbetsmiljöregelverket. Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, faller det inom arbets- givarens allmänna skyldigheter dels att vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall, dels att systematiskt planera och kontrollera arbetsmiljön. Detta an- svar omfattar våld och trakasserier. Utredningen har bl.a. mot den bakgrunden bedömt att det inte behövs några lagändringar för att konventionen ska kunna ratificeras. Det framgår emellertid inte på ett tydligt sätt att våld och trakasseriet som utgångspunkt inte ska förekomma och att arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljö- lagen även omfattar våld och trakasserier. Inom ramen för uppdraget att föreslå ytterligare lämpliga åtgärder för att uppnå konventionens övergripande syfte finns det därför anledning att överväga ett för- tydligande. 14.2.2Arbetsmiljöverkets föreskrifter ger inte en fullständig bild av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen Ett skäl som talar för att det finns behov av ett förtydligande av arbets- miljölagen är att samtliga aspekter av arbetsgivarens ansvar inte fram- går av de mer specifika föreskrifterna på temat våld och trakasserier som utfärdat. Föreskrifterna ger med andra ord inte en fullständig bild av arbetsgivarens ansvar. Som utvecklas nedan gäller det främst arbetsgivarens ansvar i förhållande till agerande från tredje part men även i viss mån för vilken personkrets arbetsgivaren har ett ansvar. Även begreppsbildningen i föreskrifterna när det gäller beteenden som kan kategoriseras som trakasserier bidrar till att bilden av ansva- ret är otydlig. I föreskrifterna om organisatorisk och social arbets- miljö (AFS 2015:4), OSA, används begreppet kränkande särbehandling Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte för interna kränkningar. Kränkande särbehandling kan delvis beskrivas som en form av trakasserier. Begreppet kan uppfattas som svår- begripligt. Det krävs t.ex. inte att någon är utsatt för särbehandling i förhållande till sina kollegor – det kan vara fråga om ett kränkande beteende som riktar sig mot flera arbetstagare. Enligt tar kränkande särbehandling bara sikte på interna kränkningar (se avsnitt 4), även om detta inte framgår på ett tydligt sätt av föreskrifterna. Handlingar från tredje part omfattas alltså inte. Föreskrifterna omfattar inte heller den som genomgår ut- bildning eller är under vård i anstalt, till skillnad mot vad som gäller enligt arbetsmiljölagen. Föreskrifterna om våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) där- emot reglerar även arbetsgivarens arbete med våld eller hot om våld från tredje part. I våld- och hotföreskrifterna finns alltså inte mot- svarande begränsning till interna förhållanden i tillämpningsområdet som i . Andra typer av hot än hot om våld om- fattas dock inte av föreskrifterna. Hur arbetsgivaren ska arbeta med andra typer av hot än hot om våld regleras alltså inte av våld- och hotföreskrifterna. Med ett förtydligande i arbetsmiljölagen kan det bli tydligare att risken för våld och trakasserier ska beaktas inom ramen för det syste- matiska arbetsmiljöarbetet, samt att det systematiska arbetsmiljö- arbetet ska ta sikte på att förebygga våld och trakasserier – och det oavsett vem som är förövare. Det blir också tydligare att detta gäller inom hela arbetsmiljölagens tillämpningsområde som regleras i första kapitlet. Arbetsmiljölagen är en ramlag. Det innebär att lagen inte i detalj reglerar vad som gäller, och att arbetsgivare i de flesta fall behöver stöd av föreskrifter för att veta hur de ska arbeta med arbetsmiljöfrågor i praktiken. Den omständigheten ändrar inte att det övergripande ansvaret för att motverka våld och trakasserier ändå kan behöva framgå tydligt av ramlagen. Utredningens bedöm- ning är att ett förtydligande av arbetsgivarens ansvar för att före- bygga våld och trakasserier inte skulle innebära att systematiken i arbetsmiljölagen eller dess karaktär av ramlag förändras. Arbetsmiljö- lagen innehåller preciseringar i vissa delar t.ex. när det gäller starkt styrt eller bundet arbete, ensamarbete, bygg- och anlägg- ningsarbete, tekniska anordningar och hantering av ämnen. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte Metoden för allt arbetsmiljöarbete är det systematiska arbetsmiljö- arbetet. Det är föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1), , som reglerar skyldigheten att under- söka, utreda, åtgärda och följa upp när det finns risk för ohälsa. Från arbetsgivarhåll har framförts att även om tillämpningsområdet för är begränsat i förhållande till tredje part har det i praktiken inte någon större betydelse då arbetsgivaren vid risk- bedömningen enligt inte begränsar sig till vem eller vad som orsakar risken för ohälsa. Det ses som naturligt att det förebyggande ansvaret ligger på arbetsgivaren. Men det praktiska till- lämpningsområdet uppfattas som otydligt – hur vet arbetsgivaren när den ska göra vad och enligt vilket regelverk? har förespråkat att ett förtydligande bör ske i genom dess vägledning i stället för att tas in i arbetsmiljölagen. Utredningen utesluter inte att det kan behöva vidtas åtgärder även på föreskriftsnivå. Ett förtydligande på föreskriftsnivå skulle inte heller ge det helhets- perspektiv och den tydlighet i förhållande till annan lagstiftning som ett förtydligande i arbetsmiljölagen innebär. 14.2.3Diskrimineringslagen ger ett begränsat skydd mot trakasserier Begreppet trakasserier finns i gällande rätt i diskrimineringslagen, (2008:567), DL, men inte i arbetsmiljöregelverket. För att utgöra trakasserier enligt diskrimineringslagen krävs att det kränkande be- teendet har koppling till en diskrimineringsgrund eller, i fråga om sexuella trakasserier, är av sexuell karaktär. Från ett arbetsmiljöper- spektiv finns det emellertid ett behov av att kunna adressera frågor om trakasserier ur ett vidare perspektiv än kopplat till en diskrimi- neringsgrund eller till trakasserier av sexuell karaktär. Det beror för det första på att det finns andra typer av beteenden som kan betecknas som trakasserier men som inte har koppling till en diskriminerings- grund eller är av sexuell karaktär. För det andra har diskriminerings- lagen – i likhet med – ett begränsat tillämpnings- område på så sätt att enbart kränkande behandling inom arbetsplatsen omfattas, dvs. inte kränkande behandling från tredje part. När det gäller kränkningar från tredje part har Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen i uppdrag att utreda om det finns Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte behov av ytterligare åtgärder för att skydda arbetstagare som diskri- mineras, trakasseras och hotas av personer som inte är anställda på arbetsplatsen, dvs. I tilläggsdirektiven1 till utredningen anges att ingen anställd ska behöva utstå diskriminering, trakasserier och hot på sin arbetsplats på grund av kön, könsöverskridande iden- titet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Det kon- stateras att i samband med metoo-uppropen har anställda vittnat om upplevd diskriminering och trakasserier från t.ex. kunder och brukare. Vidare konstateras att återkommande har grans- kat och gjort mätningar av förekomsten av sexuella trakasserier och trakasserier på grund av kön i arbetslivet. Arbetsmiljöundersökningen visar att av de sysselsatta hade varit utsatta för sexuella trakasserier från andra personer än chefer och arbetskamrater minst den senaste 12-månadersperioden. Det kunde t.ex. vara kunder, patienter, klienter, passagerare eller elever som utsatt anställda för trakasserier. Andelen var högst bland unga kvinnor i åldern 16–där var fjärde person hade varit utsatt. Av arbetsmiljöundersökningen framgår det även att omkring en av tio män och två av tio kvinnor hade varit utsatta för våld eller hot om våld i arbetet minst . Högst var andelen bland unga kvinnor i åldern 16–där närmare var fjärde person hade varit utsatt. Bland personer som är sysselsatta i försäljningsyrken inom detaljhandeln m.m. och butiks- personal har drygt två femtedelar varit i konflikt eller bråk med andra personer än arbetskamrater och chefer, nästan var femte varit utsatt för hot eller våld samt var femte varit utsatt för sexuella trakasserier från andra personer än chefer och arbetskamrater. regleras alltså arbetsgivarens ansvar för att förebygga och hantera olika former av trakasserier, inklusive sexuella trakas- serier, från tredje part i form av kunder, patienter, klienter m.fl. en- dast i arbetsmiljölagstiftningen. Utredningen uppfattar att eventuella förslag från diskriminerings- utredningen kommer att ta sikte på diskrimineringslagstiftningen och därmed enbart beröra trakasserier och våld som är kopplade till diskrimineringsgrunderna eller utgör sexuella trakasserier. Sådana för- slag skulle enligt utredningens uppfattning inte minska behovet av ett förtydligande i arbetsmiljölagen eftersom det förekommer trakas- 2020:102, beslutat . Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte serier från tredje part inom arbetslivet som inte är kopplade till någon diskrimineringsgrund eller utgör sexuella trakasserier och som behöver hanteras. Vid den fortsatta hanteringen av förslag på arbetsmiljöområdet respektive diskrimineringsområdet är det naturligtvis viktigt att arbeta för att säkerställa att regelverken fungerar tillsammans. Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns anledning att i det arbetsmiljörättsliga regelverket förtydliga att arbetsmiljön ska vara fri från våld och trakasserier och därmed att arbetsgivaren har ansvar för att arbeta för en sådan arbetsmiljö. Det beror på att trots att detta ansvar redan finns, så framgår det inte tillräckligt tydligt av befintlig reglering, dvs. varken av arbetsmiljölagen eller Arbetsmiljö- verkets föreskrifter. Föreskrifterna på arbetsmiljöområdet ger inte en fullständig bild av arbetsgivarens ansvar. Omfattningen av arbets- givarens ansvar varierar även i de olika föreskrifterna, t.ex. när det gäller om agerande från tredje part omfattas och vilka som likställs med arbetstagare. Begreppsbildningen skiljer sig åt i de olika före- skrifterna och i arbetsmiljö- respektive diskrimineringsregelverket, och det kan vara svårt att förstå skillnaden mellan de olika begreppen. Kränkande särbehandling är väletablerat på arbetsmiljöområdet men kan uppfattas som svårbegripligt. Begreppet trakasserier finns i diskri- mineringslagen, men tar bara sikte på trakasserier som har koppling till en diskrimineringsgrund eller är av sexuell karaktär. Diskriminer- ingslagen ger inte heller något skydd mot trakasserier från tredje part. Det bör normalt inte införas lagregler annat än om det saknas reglering. Som framgår ovan finns det emellertid en splittring i regel- verket för våld och trakasserier, både inom ramen för arbetsmiljö- regelverket och i förhållandet mellan arbetsmiljölagstiftningen och diskrimineringslagstiftningen. Denna splittring medför att ansvaret för våld och trakasserier är otydligt och att det följaktligen finns be- hov av ett förtydligande. Utredningens bedömning är dessutom att en ändring i arbets- miljölagen som tydliggör ansvaret kan ha ett viktigt värde för att medvetandegöra problematiken och bidra till beteendeförändringar. Det gäller i förhållande till alla som är inblandade i arbetsmiljöarbetet, Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte arbetsgivare, arbetstagare och andra som skyddas av lagen samt skyddsombud. Att tydligt framhålla att arbetsmiljön ska vara fri från våld och trakasserier i arbetsmiljölagen är ett sätt att uppnå konventionens övergripande syfte. Med en sådan åtgärd blir det bl.a. tydligare att våld och trakasserier från tredje part omfattas av arbetsgivarens an- svar för det förebyggande arbetsmiljöarbetet och att de som likställs med arbetstagare enligt arbetsmiljölagen omfattas. Arbetsmarknadens parter är överens om att detta ansvar redan finns, så konsekvenserna bör bli marginella för arbetsgivarna av en sådan här reglering. Utred- ningen återkommer till konsekvenserna i avsnitt 16. 14.2.5Förtydligandet bör tas in i 2 kap. arbetsmiljölagen Ett förtydligande kan göras genom att det anges i arbetsmiljölagen att arbetsmiljön så långt som möjligt ska vara fri från våld och tra- kasserier. Ett alternativ vore att ange att arbetsmiljön ska vara utfor- mad så att förekomsten av våld och trakasserier undviks eller be- gränsas. Eftersom det är fråga om ett förtydligande bör det följa syste- matiken i arbetsmiljölagen. Även om utgångspunkten bör vara att arbetslivet ska vara fritt från våld och trakasserier måste det, som alltid i arbetsmiljösammanhang, göras en intresseavvägning. Det fram- går av 2 kap. 1 § AML att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Det gäller även i förhållande till förekomsten av våld och trakasserier. Här har exempelvis arbetets natur betydelse eftersom det finns vissa yrken och arbetsuppgifter som till art och ändamål kan innebära ökad risk för arbetstagare att bli utsatta för våld och trakasserier, t.ex. väktare och polis. Genom att beakta arbetets natur finns möjlighet att anpassa kravet på en arbetsmiljö fri från våld och trakasserier till olika arbetsuppgifter.2 Även om intresseavvägningen framgår av 2 kap. 1 § bör det återspeglas i en ny bestämmelse genom att det anges att arbetsmiljön ska vara fri från våld och trakasserier så långt som möjligt. När det gäller vilka skyldigheter arbetsgivaren ska ha är det inte utredningens avsikt att åstadkomma en förändring av rättsläget. 2Se ang. intresseavvägningen prop. 1993/94:186 s. 22–24. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte Arbetsgivaren har redan ett ansvar för att vidta åtgärder för att före- bygga och förhindra våld och trakasserier. I det sammanhanget är även bestämmelsen i 3 kap. 2 § AML av betydelse. Enligt den bestäm- melsen ska arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att före- bygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. En ut- gångspunkt ska därvid vara att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. På samma sätt som när det gäller avvägningen enligt 2 kap. 1 § AML får de insatser som krävs för att förbättra arbets- miljön inte vara orimliga i förhållande till de resultat som kan uppnås. Inte bara arbetets natur utan även yttre förhållanden av olika slag kan inverka.3 Utredningen har övervägt att i stället göra ett förtydligande i lagens tredje kapitel, där arbetsgivarens allmänna skyldigheter regleras. Som anges i konventionens inledning drabbar våld och trakasserier i arbets- livet en persons psykologiska, fysiska och sexuella hälsa, värdighet familj och sociala miljö. Våld och trakasserier i arbetslivet utgör en arbetsmiljörisk. Utredningens bedömning är att konventionens syfte framför allt handlar om arbetslivets beskaffenhet och att det ska vara fritt från våld och trakasserier. På grund därav och med beaktande av att det även väl följer systematiken i arbetsmiljölagen föreslås att förtydligandet tas in i andra kapitlet. 14.2.6Förtydligandet bör avse våld och trakasserier Frågan är slutligen hur ett förtydligande närmare bör utformas och vilka begrepp som bör användas. Mest naturligt är att använda be- greppen våld och trakasserier. Arbetsmiljölagen syftar till att före- bygga olycksfall och ohälsa. För att omfattas av lagen ska det med andra ord vara fråga om ageranden eller händelser som i sig kan kate- goriseras som olycksfall eller medför risk för olycksfall eller ohälsa. Trakasserier är ett begrepp som väl passar in på kränkande beteenden som kan leda till ohälsa för den eller de som utsätts. Att använda begreppet trakasserier signalerar också en koppling till begreppen trakasserier och sexuella trakasserier i diskriminer- ingslagen. Den kopplingen finns genom att de risker som arbetsgivaren ska förebygga inom ramen för aktiva åtgärder enligt 1976/77 :149 s. 253. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte diskrimineringslagen respektive det systematiska arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen och , är närliggande och delvis överlappar. I diskrimineringslagen är det bara kränkningar med koppling till en diskrimineringsgrund eller av sexuell karaktär som omfattas. Enligt diskrimineringslagen ställs också krav på att trakas- serierna ska vara oönskade och att den som trakasserar ska ha insikt om det.4 Kränkningar från tredje part omfattas inte heller. Motsva- rande krav bör inte ställas enligt arbetsmiljölagen, där arbetsgivarens ansvar i stället bör omfatta kränkande beteenden som kan leda till ohälsa. Det kan naturligtvis uppfattas som problematiskt att använda ett begrepp som redan finns i en annan lag och där har en delvis snävare betydelse. Från () sida har in- vänts att en användning av begreppet trakasserier i arbetsmiljölagen vore starkt problematiskt eftersom såväl arbetsmiljölagen som diskri- mineringslagen riktar sig till arbetsgivare. Enligt DO skulle en använd- ning av begreppet trakasserier i båda lagarna vara ägnat att skapa för- virring och försvåra arbetsgivarens användning av, och arbetstagarens förståelse för begreppet när det används t.ex. i riktlinjer, rutiner, hand- lingsplaner etc. Även ser det som problematiskt. får begreppet trakasserier uppfattas ha en vidare mening än vad som regleras i diskrimineringslagen, dvs. tra- kasserier används inte enbart som ett begrepp när det är fråga om diskriminerande trakasserier eller sexuella trakasserier inom ramen för en arbetsplats. Som framgår av avsnitt 12.4.5 används exempelvis begreppet trakasserier i en vidare bemärkelse inom arbetsrätten. Det saknas en definition i lag, men begreppet används i arbetsrättsliga sammanhang på ett sätt som kan täcka allt från grova fysiska och verbala trakasserier till psykiska övergrepp och olika former av krän- kande arbetsledning. Trakasserier i arbetsrättsliga sammanhang kan även hänföras till diskriminerande beteenden och handlingar eller ha arbetsmiljökoppling. Begreppet att trakassera någon förekommer också på annat håll i lagstiftningen, t.ex. i lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butik. Tillträdesförbud kan enligt 2 § den lagen meddelas om det finns risk för att någon kommer att begå brott i butiken eller allvarligt trakas- sera någon som befinner sig där. Med att allvarligt trakassera någon avses enligt författningskommentaren beteenden som inte nödvän- 2007/08:95 s. 492 f. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte digtvis är straffbara, men som ändå utgör kännbara kränkningar. Ett sådant beteende kan exempelvis vara att en person i syfte att tra- kassera, besvära eller skrämma följer efter någon i butiken, utan att detta anses utgöra ett brott.5 Från DO:s sida har framhållits att detta inte är problematiskt på samma sätt eftersom tillträdesförbudet ska meddelas av staten mot en viss individ och därför har en annan adressat än diskriminerings- lagen och den arbetsrättsliga regleringen. är det på skriftlig ansökan av eller med samtycke från en företrädare för butiken som en fråga om tillträdesförbud ska tas upp av åklagare, se 6 § lagen om tillträdesförbud till butik, så även arbetsgivare eller chefer kan be- höva förhålla sig till denna lagstiftning. Ett alternativt begrepp som skulle kunna användas i stället för trakasserier är kränkande behandling. Det begreppet finns emellertid redan i skollagen. Kränkande eller arbetsrelaterade trakasserier, krän- kande agerande eller kränkningar är andra tänkbara begrepp, men eftersom den beskrivningen stämmer in även på trakasserier enligt diskrimineringslagen skulle det knappast vara till hjälp för att skilja ut begreppen från varandra. Dessa alternativa begrepp beskriver inte heller lika väl vad som avses. Ett annat angreppssätt är att benämna trakasserier som har kopp- ling till en diskrimineringsgrund för diskriminerande trakasserier. Det framstår för utredningen som ett adekvat begrepp som går att använda vid behov redan utifrån hur lagstiftningen är utformad . Ett alternativ skulle kunna vara att lägga till ordet diskriminerande i de bestämmelser i diskrimineringslagen där det enbart står tra- kasserier. Att använda begreppet kränkande särbehandling är däremot inte lämpligt, bl.a. eftersom det tar sikte på interna kränkningar. En positiv aspekt av att använda begreppet trakasserier är också att utredningen uppfattar att det innebär ett större fokus på hand- landet hos dem som trakasserar, medan begreppet kränkning lätt för tankarna till dem som utsätts. Även om arbetsmiljölagens fokus är att skydda arbetstagare m.fl. och att förebygga olycksfall och ohälsa bör fokus ligga främst på beteenden som utgör en arbetsmiljörisk och därför bör förhindras eller motverkas. Sammanfattningsvis är utredningens slutsats att det är begreppen våld och trakasserier som bör användas i lagtexten. 2020/21:52 s. 100. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte 14.2.7Uppdrag till att sammanställa information om hur arbetsgivare kan arbeta med frågor om våld och trakasserier Ett förslag som har framförts till utredningen är att och DO tillsammans ska ta fram information kring gemensamma frågor om kränkande särbehandling/trakasserier/sexuella trakasserier. Även andra myndigheter skulle kunna bidra till denna information för att gemensamt arbeta mot våld och trakasserier. Att gemensam information efterfrågas kan ses mot bakgrund av att förhållandet mellan arbetsmiljölagstiftningen och diskriminer- ingslagstiftningen inte är helt enkelt att hantera. Förhållandet mellan arbetsgivarens skyldigheter enligt diskrimineringslagen och arbets- miljölagen kan beskrivas så här: Om trakasserier mellan personer på arbetsplatsen har koppling till en diskrimineringsgrund eller är av sexuell karaktär har arbetsgivaren en utrednings- och åtgärdsskyl- dighet enligt diskrimineringslagen. Det räcker att någon anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier för att arbets- givarens skyldigheter ska aktualiseras när arbetsgivaren får känne- dom om detta. Om trakasserierna kommer från arbetsgivaren själv eller dennes företrädare är trakasserierna skadeståndsgrundande på så sätt att arbets- givaren kan bli skyldig att betala diskrimineringsersättning. Arbets- givaren kan också bli skadeståndsskyldig om hen inte uppfyller sitt utrednings- eller åtgärdsansvar.