sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Om det finns andra uppgifter som i stället skulle kunna användas vid analysen och som ger ett bättre utfall eller mindre integritetsintrång bör dessa uppgifter väljas i stället. Som framgår av kapitel 8 föreslår vi att uppgifter ska kunna inhämtas från Arbetsförmedlingen, CSN, , Kronofogdemyn- digheten, och för handlägg- ning av folkbokföringsärenden och kontroll av uppgifter i folkbok- föringsdatabasen. Motsvarande uppgifter skulle också kunna användas för analyser och urval under förutsättning att de är effektiva för det ändamålet. Uppgifter om fysiska och juridiska personers kontaktuppgifter m.m. Många myndigheter, t.ex. och , genom- för utredningar för att få fram adresser och andra kontaktuppgifter till personer som är aktuella hos myndigheten (se avsnitt 8.4.5). Upp- gifter om adresser kan också komma fram i samband med utmät- Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten ningar och delgivningar. I olika sammanhang uppger personer också kontaktuppgifter. Om en person uppgett olika adresser till olika myn- digheter kan det vara en indikation på felaktigheter. Kontaktuppgif- ter kan också visa på samband mellan olika individer och mellan före- tag och olika individer som kan vara av intresse vid bedömningen av bosättning. Exempelvis kan, när det som underlag vid en bedömning av rätten att vistas i anges en anställning och en bostads- adress, också uppgifterna om arbetsgivaren och deras företrädare vara av värde för riskvärderingen. Om det är samma personer som äger fas- tigheten för den adress som uppges så kan det finnas anledning att risk- värdera förutsättningarna för folkbokföringen, dvs. uppgift om arbete och bosättning i kombination. Uppgift om vistelseplats som Migrations- verket ibland har tillgång till kan ge en indikation på om en person vistas i landet. Utbetalning av ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd från och Uppgift om utbetalade barnbidrag, underhållsstöd, bostadsbidrag, bostadstillägg, sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning, allmän pension till en person i utlandet och bostadstillägg kan –beroende på om förmånen/stödet är bosättnings-, inkomst- eller relationsbaserad – självständigt och/eller tillsammans med andra upp- gifter indikera om det finns risk för felaktiga uppgifter (se avsnitt 8.4.7). I och med att en uppgift är bosättnings- eller inkomstgrundad så förekommer det uppgifter som kan ge stöd för eller indikation på en bosättning. En uppgift kan också ge indikation på att en person kan vara bosatt på en viss adress om denne uppbär bidrag eller annan ekonomisk ersättning kopplat till en viss fastighet. Uppgifterna kan härigenom bidra till att identifiera potentiella s.k. skenskrivningar. Uppgifter om olika typer av studiestöd, studier i utlandet, tidsperiod beviljade studier avser, den förväntade studietiden och utbildnings- anordnare visar om och var en person studerar (se avsnitt 8.4.8). I jäm- förelse med befintlig folkbokföringsadress kan uppgifterna ge en tyd- lig indikation på om personen befinner sig i landet och i så fall på vilken Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten ort eller om personen befinner sig utomlands och i så fall i vilket land. Uppgift om tidsperiod ger en möjlighet att avväga rimligheten i even- tuella avvikelser, eftersom det i vissa fall kan vara rimligt med den befintliga folkbokföringsadressen om personen kan ha dubbel bosätt- ning. Tidsuppgifterna kan avseende utlandsstudier också ge en uppfatt- ning om eventuell dubbel bosättning eller, om studierna överstiger vistelse, vara en tydlig indikation på att personen är bosatt i landet och bör avregistreras från folkbokföringen som utflyttad enligt 20 § folkbokföringslagen. Uppgifterna kan därmed bidra till att minimera s.k. övertäckning. Uppgifter om att en person är arbetssökande eller har sysselsättning genom Arbetsförmedlingens försorg är en klar indikation på att per- sonen är verksam i (avsnitt se 8.4.9). Uppgifter om beslut om uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbets- tillstånd, uppehållskort, återreseförbud, återkallelse av uppehållstill- stånd eller arbetstillstånd är viktiga vid bedömning av bosättning (se avsnitt 8.4.6). Avsaknaden av uppehållstillstånd ska särskilt beaktas i samband med bedömning av om en person ska avregistreras från folkbokföringen. En uppgift om att en person inte längre har rätt att vistas i landet och inte heller ansökt om förlängning, är en tydlig indikation på att personen inte vistas i landet. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten Uppgifter om tillgångar i utlandet kan vara en indikation på att perso- nen inte är bosatt i (se avsnitt 8.4.10). Uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 skatte- databaslagen ska på begäran av folkbokföringsverksamhet lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Det är bl.a. fråga om uppgifter om en juri- disk persons ägarförhållanden och företrädare, registrering för skatter och avgifter och underlag för fastställande av skatter och avgifter. Uppgifter om ekonomisk aktivitet kan, tillsammans med annan infor- mation, på olika sätt ge en viktig indikation om att man vistas och verkar i och i förekommande fall även var i , beroende på verksamhet eller inkomst. Uppgifterna kan också ge en tydlig indika- tion på om personen är aktiv inom eller utom landet. Uppgifter om en fastighet, en yta, om byggnaden är avsedd för bostadsändamål eller annat ändamål kan vara av avgörande vikt för en bedömning av om en person kan vara folkbokförd på fastigheten eller om antalet folkbokförda på fastigheten eller lägenheten är rimligt. De nu nämnda uppgifterna behövs för att ska ges möjlig- heter att genom analys- och urvalsverksamhet verka för att förhindra och upptäcka felaktigheter i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna är enligt vår mening adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhål- lande till det analys- och urvalsändamål för vilket de behandlas. För- slagen innebär att en ny paragraf, 2 kap. 13 §, förs in i folkbokförings- databaslagen. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten 9.5Uppgifter ska lämnas ut på begäran Utredningens förslag: Uppgifter som utredningen föreslår att Mig- rationsverket, Arbetsförmedlingen, , , och Pensionsmyndig- heten ska lämna ut på begäran för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokfö- ringsdatabasen ska också lämnas ut för analys- och urvalsverk- samhet i folkbokföringsverksamheten. viföreslår ska också avse analys- och urvalsverksamhet. beskattningsverksamhet ska på begäran av Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet lämna ut uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 skattedatabaslagen i den ut- sträckning de behövs för analys- och urvalsverksamhet. Utlämnandet bör ske på medium för automatiserad behandling. Vi har i kapitel 8 föreslagit att ska kunna inhämta uppgifter från , Arbetsförmedlingen, CSN, Försäk- ringskassan, och för handläggning av folkbokföringsärenden och kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen och att utlämnandet bör ske på medium för automatiserad behandling. Som framgår av avsnitt 9.4 anser vi att Skatte- verket bör få behandla merparten av uppgifterna även för analyser och urval. De sekretessbrytande regler vi föreslagit i kapitel 8 ska därför också omfatta uppgiftslämnande för analys- och urvalsändamål. 9.6En uppgiftssamling för analys och urval Utredningens förslag: De uppgifter som samlas in för analys och urval bör finnas i en särskild uppgiftssamling, analys- och urvals- databasen, och regleras i folkbokföringsdatabaslagen. De uppgifter som hämtas in för analys- och urvalsändamål har inte något gemensamt med de uppgifter som finns i nuvarande folkbok- föringsdatabasen. Uppgifterna ska behandlas för ett annat ändamål än uppgifterna i folkbokföringsdatabasen. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten som är nödvändiga för ändamålet att göra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga uppgifter i folkbokföringsdata- basen ska behandlas i analys- och urvalsdatabasen. För uppgifterna kommer att gälla särskilda sekretessregler och gallringsregler. Det är enligt vår mening därför lämpligt att de utgör en strukturerad samling av personuppgifter, analys- och urvalsdatabasen. Bestämmelser om analys- och urvalsdatabasen införs i bl.a. 2 kap. 1 och 13–16 §§ folkbokföringsdatabaslagen. 9.7Risker för den personliga integriteten Utredningens bedömning: Sambearbetningen av uppgifter vid dataanalyserna och urvalen kommer att utgöra ett betydande intrång i enskildas personliga integritet. Intrånget är proportionerligt i för- hållande till syftet att upptäcka och förhindra felaktigheter i folk- bokföringsdatabasen. Ramarna för vilka uppgifter som ska få behandlas för analyser och urval bör regleras i lag. En mer detaljerad reglering kan ske i förordning. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gent- emot det allmänna skyddad mot betydande intrång från det allmänna i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållan- den. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget kan anses vara bör stor vikt läggas vid uppgifternas karaktär, ändamålet med behandlingen och vid hur stor mängd uppgifter det är fråga om.7 Utgör behandlingen ett intrång i den personliga integriteten? Enligt våra förslag ska uppgifter om adress- och andra kontaktupp- gifter, vistelseplats samt kontaktpersoner för fysiska och juridiska personer, utbetalning av ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd från Arbetsförmedlingen, CSN, och Pensions- myndigheten få behandlas för analyser och urval. Detsamma gäller uppgifter om studiestöd, studier i utlandet, tidsperiod och utbildnings- 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 183 f. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten anordnare, arbetssökande eller deltagande i arbetsmarknadsutbild- ning. Även uppgifter från om beslut om uppehålls- status, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållskort, uppgifter om ansökan om förlängning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd, återreseförbud och återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska få behandlas. Uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 skattedatabaslagen samt uppgifter om fastigheter, byggnader och lagfarter från Lantmäteriet ska också få behandlas för analyser och urval. Det är fråga om ett mycket stort antal uppgifter som i princip kan röra hela befolkningen. Inhämtandet av uppgifterna sker utan samtycke från de berörda. Många uppgifter som t.ex. uppgifter om fastigheter och byggnader och uppgifter om företag och andra juridiska perso- ner och deras företrädare, bör inte betraktas som integritetskänsliga medan andra uppgifter om t.ex. uppehålls- och arbetstillstånd samt uppehållskort medför visst integritetsintrång. Även vissa uppgifter om utbetalningar från välfärdssystemen kan innehålla känslig information. Även om de flesta uppgifter som hämtas in var och en för sig alltså inte torde utgöra något större intrång i den personliga integriteten, utgör den sambearbetning som kommer att ske vid data- analyser och urval ett intrång i det skydd för den personliga integri- teten som var och en är tillförsäkrad genom det rättighetsskydd som finns i regeringsformen, och EU:s rättighets- stadga. Sambearbetningen kan ses som en kartläggning av den enskildes personliga förhållanden vilket innebär ett integritetsintrång. Ända- målet med behandlingen är bl.a. att uppmärksamma förhållanden som kan antas vara värda att utreda ytterligare. Vi bedömer sammantaget att behandlingen kan medföra ett sådant betydande intrång i den per- sonliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen. Är integritetsintrånget proportionerligt i förhållande till ändamålet? Den föreslagna personuppgiftsbehandlingen utgör alltså i vissa delar ett betydande intrång i den personliga integriteten och innebär en begränsning av skyddet i regeringsformen. En sådan begränsning är endast godtagbar om den är proportionerlig och tillgodoser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten målet med analys- och urvalsverksamhet i folkbokföringen är att minska fel i folkbokföringen. Genom att i högre utsträckning kunna göra rätt riskvärdering och förebyggande kontroller är tanken att Skatte- verket ska kunna agera där det finns stor risk för att fel föreligger på ett resurseffektivt sätt. Ändamålet att minska fel i folkbokföringsdata- basen anknyter till statens säkerhet, den allmänna säkerheten och före- byggande av oordning och brott, och är godtagbart i ett demokra- tiskt samhälle. Ändamålet kan därför rättfärdiga en inskränkning av skyddet för den personliga integriteten i bl.a. regeringsformen. behov av att utöka analys- och urvalsverksamheten i folkbokföringen framgår av avsnitt 9.1. av uppgifter som vi nu föreslår ska få behandlas för urval och analys behövs för att ska kunna verka för att förhindra och upptäcka felak- tigheter i folkbokföringsdatabasen. I föregående avsnitt föreslås att en särskild uppgiftssamling, analys- och urvalsdatabasen, ska upprät- tas, bl.a. för att tydliggöra att de uppgifter som hämtas in för urval och analys omfattas av särskilda regler i förhållande till andra upp- gifter i folkbokföringsdatabasen. I följande avsnitt föreslås ytterli- gare en rad olika skydds- och säkerhetsåtgärder för att begränsa integ- ritetsintrånget, bl.a. särskilda regler om gallring av uppgifter och ett starkt sekretesskydd. Mot bakgrund av de föreslagna skyddsåtgärderna bedömer vi att det intrång i den personliga integriteten som verksamheten medför uppvägs av de positiva effekter som kan uppnås genom minskade fel i folkbokföringen, vilket i sin tur kan motverka brottslighet som riktas mot välfärdssystemen. Våra förslag om dataanalyser och urval utgör därmed ett proportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. Bestämmelserna bör framgå av lag Rättighetsskyddet enligt 2 kap. 6 § kan enligt 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Ändamålet med den före- slagna personuppgiftsbehandlingen får alltså enligt vår mening anses godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Ramarna för vilka uppgifter som får behandlas behöver dock regleras i lag. En mer detaljerad regler- ing kan ske genom förordning. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten Vilka uppgifter som får behandlas i analys- och urvalsdatabasen föreslås regleras i 2 kap. 13 § folkbokföringsdatabaslagen. 9.8Rätten att göra invändningar ska inte gälla Utredningens förslag: Rätten för registrerade att göra invänd- ningar enligt artikel 21.1 i dataskyddsförordningen ska inte gälla vid sådan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt folkbokföringsdatabaslagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Den registrerade har enligt 21.1 i EU:s dataskyddsförordning rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter avseende honom eller henne i myndighetens verksamhet. Medlemsländerna kan enligt artikel 23 under vissa förutsättningar begränsa rätten att göra invänd- ningar. Begränsningen ska bl.a. utgöra en nödvändig och propor- tionell åtgärd i syfte att säkerställa olika uppräknade viktiga mål av generellt allmänt intresse. I folkbokföringsdatabaslagen finns i 3 kap. 1 §, i likhet med många andra registerlagar, en regel om att rätten att göra invändningar inte gäller vid behandling som är tillåten enligt lagen. Det är nödvändigt att personuppgifter får behandlas för analys- och urvalsändamål oberoende av den registrerades inställning. Om enskilda skulle ha möjlighet att undantas från behandlingen skulle det kunna undergräva själva syftet med behandlingen. Vi menar att begränsningen utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i syfte att säkerställa ett viktigt mål av generellt allmänt intresse, nämligen att förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Med de skyddsåtgärder vi föreslår i form av bl.a. sökbegränsningar och gallringsfrister är den förenlig med dataskyddsförordningen. En bestämmelse om att rätten att göra invändningar inte kan göras gällande finns i 3 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen. Det krävs ingen författningsändring för att den ska gälla även analys- och urvalsdata- basen. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten 9.9Sökbegrepp och dokumentation av sökbegrepp Utredningens bedömningar och förslag: Sökbegränsningar mot- svarande dem som gäller för folkbokföringsdatabasen bör gälla även för analys- och urvalsdatabasen. De sökbegrepp som används vid sökningar i analys- och urvals- databasen ska dokumenteras på sådant sätt att de kan kontrolleras i efterhand. Det ska finnas rutiner för användningen av sökbegrepp. Folkbokföringsdatabaslagen uppställer ett antal sökbegränsningar i 2 kap. 10 och 11 §§. Uppgifter som avses i 3 § första stycket 5, 11, 12 och 17 (födelseort, samband mellan vårdnadshavare och barn som är grundat på adoption, inflyttning från utlandet respektive uppehålls- rätt för en person som är folkbokförd) får inte användas som sökbeg- repp i folkbokföringsdatabasen. Medborgarskap får användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i , , , eller . Vid sökning efter handlingar i ett ärende får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter som avses i 5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, (diarieuppgifter) användas som sökbegrepp. Det är inte möjligt att sätta upp ytterligare generella sökbegräns- ningar för analys- och urvalsdatabasen. Däremot bör de sökbegrepp som används vid sökningar i databasen dokumenteras på sådant sätt att de kan kontrolleras i efterhand. Det bör också utarbetas rutiner inom myndigheten för användningen av sökbegrepp. Sådana rutiner kan minska risken för intrång i den personliga integriteten genom att det sätts upp gränser för den behandling som får utföras. Rutinerna kan behandla vilka sökbegrepp som regelmässigt får användas och vad som gäller beträffande andra, generellt sett, känsligare sökbegrepp. Våra förslag i denna del förs in i 2 kap. 14 och 15 §§ folkbok- föringsdatabaslagen och 5 b § folkbokföringsdatabasförordningen. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten 9.10Rutiner för och dokumentation av metoder för urval och analys Utredningens förslag: Det ska finnas rutiner för hur urvals- modeller får utformas. Metoder för att ta fram urval ur analys- och urvalsdatabasen ska dokumenteras på sådant sätt att de kan kontrolleras i efterhand. Behandlingen av personuppgifter vid dataanalyser och urval innebär särskilda risker från integritetsynpunkt. Även uppgifter som i sig inte är särskilt känsliga kan genom sambearbetning med andra uppgifter få en betydligt mer integritetskänslig karaktär. Det är därför nödvän- digt att analys- och urvalsdatabasen omgärdas av särskilda skyddsåt- gärder för att minska risken för onödiga integritetsintrång. I betänkandet Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att före- bygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men (SOU 2020:35, s. 384 f.) föreslås att det ska finnas tydliga rutiner för hur urvalsmodeller får utformas och att det ska vara möjligt att i efterhand följa upp och kontrollera vilka urvalsmodeller som använts. Enligt vår bedömning kan man genom att i rutiner sätta upp gränser för den behandling som får utföras minska risken för obefogat intrång i den personliga integriteten. Om det finns möjligheter att i efterhand följa upp vilka urvalsmodeller som har använts kan också kontrol- leras att fastställda rutiner följs. Det bör därför ställas krav på att de metoder för att ta fram urval som används ska dokumenteras på ett sätt som möjliggör en kontroll i efterhand. Man bör t.ex. kunna följa upp att rätt uppgifter finns i uppgiftssamlingen, att uppgifterna används för rätt ändamål och att de gallras inom rätt tid. Någon motsvarighet till de regler som föreslås i SOU 2020:35 finns inte i skattedatabaslagen. Det kan i och för sig diskuteras om det är lämpligt att föra in bestämmelser i folkbokföringsdatabaslagen nu eller om ett sådant förslag bör anstå till dess det finns möjlighet att överblicka även andra verksamhetsområden inom . Vi menar emellertid att det är angeläget att den nu aktuella skyddsåt- gärden införs i samband med analys- och urvalsverksamheten. Vi före- slår därför att en bestämmelse om dokumentering införs i 2 kap. 15 § folkbokföringsdatabaslagen. En bestämmelse om att ska Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten ha rutiner för hur urvalsmodeller får utformas förs in i 5 b § folkbok- föringsdatabasförordningen. Utredningens bedömning: Tillgången till personuppgifter i analys- och urvalsdatabasen bör begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Någon särskild reglering i folkbokföringsdatabaslagen, utöver vad som redan framgår av dataskyddsförordningen, behövs inte. Analys- och urvalsdatabasen kommer att innehålla en mängd upp- gifter varav en del kan uppfattas som integritetskänsliga. Det är natur- ligtvis betydelsefullt att uppgifterna inte sprids till någon som inte har användning av dem i sitt arbete. Om kretsen av personer som har tillgång till personuppgifter begränsas är riskerna för integritetsin- trång generellt sett mindre. Det finns därför anledning att, utöver skyddsregler i form av bl.a. sökbegränsningar och dokumentation, också begränsa vilka tjänstemän som kan få tillgång till uppgifterna. I vissa registerförfattningar, se t.ex. 16 § utlänningsdatalagen (2016:27) och 26 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet, finns föreskrifter om att tillgången till personuppgifter ska begränsas till det varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Vi har övervägt om det finns anledning att införa en motsvarande begränsning beträffande personuppgifter i analys- och urvalsdatabasen. 24.1och 32 dataskyddsförordningen följer emellertid att den person- uppgiftsansvarige är skyldig att vidta lämpliga tekniska och organi- satoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas i verksamheten. Det åligger alltså att med utgångspunkt i den egna myndighetens organisation och dess behov se till att till- gången till personuppgifter begränsas. Någon särskild regel i folk- bokföringsdatabaslagen behövs därför inte. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten Utredningens förslag: Uppgifter i analys- och urvalsdatabasen ska gallras senast från den tidpunkt då uppgifterna senast behand- lades för det ändamål för vilket de samlades in. Gallringstidpunk- ten får dock aldrig överstiga från den tidpunkt uppgifterna samlades in. Folkbokföringsdatabaslagen innehåller inte någon bestämmelse om gallring av uppgifter. Av 14 § arkivförordningen (1991:446) framgår att statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av , om inte särskilda gallrings- föreskrifter finns i lag eller förordning. De uppgifter som behandlas för dataanalys och urval och de resultat som analyserna och urvalen ger är av helt annan karaktär än uppgifterna i folkbokföringsdatabasen. Av principen om lagringsminimering i dataskyddsförordningen fram- går att personuppgifter inte får förvaras än som är nödvändigt (artikel 5.1.e). Det bör därför införas särskilda regler i folk- bokföringsdatabaslagen om att personuppgifterna i analys- och urvals- databasen ska gallras. I betänkandet Kontroll för ökad tilltro föreslås en generell ända- målsrelaterad gallringsbestämmelse.8 Uppgifter ska gallras så snart de inte längre behövs för de ändamål som de behandlas för.