sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — 18Se , Riksbanks tidskrift och valutapolitik (2020:1), av penningtvättsbekämpning i och internationellt – fungerar systemet som det var tänkt? konsekvenser för den enskilda verksamhetsutövarens prioriteringar av resurser och för utformningen av rutiner för bl.a. kundkännedom och granskning av transaktioner. En verksamhetsutövare ska även bedöma de risker för penning- tvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med varje kund. Kundens riskprofil ska bestämmas med utgångspunkt i den allmänna riskbedömningen och verksamhetsutövarens kännedom om kunden. Bedömningen ska följas upp under pågående affärsförbin- delser och ändras när det finns anledning till det (2 kap. 3 § penning- tvättslagen). I fråga om produkter och tjänster som i den allmänna riskbedömningen bedömts utgöra en låg risk är behovet av en indi- viduell bedömning av risken kopplad till den enskilda kunden mindre än i fråga om produkter och tjänster som bedömts utgöra hög risk. Bedömningen av kundens riskprofil ska i sin tur avgöra omfatt- ningen av de kundkännedomsåtgärder som ska vidtas för kunden. Som en omständighet som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan verksamhetsutövaren beakta bl.a. att kunden är ett offentligt organ som en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller att kunden hör hemma inom EES eller en stat som har bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i penningtvätts- lagen och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt. Som hög risk kan i stället bl.a. beaktas att kundens ägarstruktur framstår som ovanlig eller alltför komplicerad för dess verksamhet, att affärsrelationer eller transaktioner sker på distans utan använd- ning av metoder som på ett tillförlitligt sätt kan säkerställa kundens identitet samt att betalning av varor och tjänster görs av någon som är okänd eller saknar koppling till kunden (2 kap. 4 och 5 §§ penning- tvättslagen). Vid etablering av en affärsförbindelse ska en verksamhetsutövare vidta åtgärder för kundkännedom. Om verksamhetsutövaren inte har en affärsförbindelse med kunden ska åtgärder för kundkänne- dom vidtas vid transaktioner som, ensamma eller tillsammans med en eller flera andra transaktioner, överstiger vissa belopp (3 kap. 4 § penningtvättslagen). Åtgärderna för kundkännedom ska som utgångs- punkt utföras av verksamhetsutövaren, men i vissa fall får denne förlita sig på åtgärder för kundkännedom som har utförts av en utomstående (3 kap. 21–24 §§ penningtvättslagen). En verksamhetsutövare får inte etablera eller upprätthålla en affärsförbindelse eller utföra en enstaka transaktion, om verksam- hetsutövaren inte har tillräcklig kännedom om kunden för att kunna hantera risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen och för att kunna övervaka och bedöma kundens aktiviteter och transaktioner. Skyldigheten gäller dock inte i fråga om vissa verksamhetsutövare, som t.ex. advokater och skatterådgivare, om affärsförbindelsen syftar till att försvara eller företräda en klient i fråga om ett rättsligt förfarande (3 kap. 1 § penningtvättslagen). De åtgärder för kundkännedom som verksamhetsutövaren ska vidta omfattar bl.a. att identifiera kunden och kontrollera kundens identitet genom identitetshandlingar eller registerutdrag eller genom andra uppgifter eller handlingar från en oberoende och tillförlitlig källa. Identifikation av kunden innebär att uppgifter ska inhämtas om kundens namn och andra relevanta uppgifter som adress och i före- kommande fall personnummer, organisationsnummer, födelsedatum, samordningsnummer eller liknande uppgifter (se prop. 2016/17:173 s. 523). Kontrollen omfattar även en person som uppger sig handla på kundens vägnar. I sådana fall ska även behörigheten att företräda kunden kontrolleras (3 kap. 7 § penningtvättslagen). En verksamhetsutövare ska utreda om kunden har en verklig huvudman. Med verklig huvudman avses en fysisk person som, ensam eller tillsammans med någon annan, ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, exempelvis ett företag eller en förening. En verklig huvudman kan också vara en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Den som utövar den yttersta kontrollen över en trust eller en liknande juridisk konstruktion, t.ex. som dess instiftare eller förmånstagare, ska vidare antas vara verklig huvudman i en sådan konstruktion (1 kap. 8 § 6 penningtvättslagen samt 1 kap. 3–7 §§ registerlagen). Det är alltså inte tillräckligt att kontrollera vem som äger en viss kund. Verksamhetsutövaren är även skyldig att ta reda på om det finns en annan person som har bestämmande inflytande över kunden. Utredningen ska åtminstone avse sökning i regis- ter över verkliga huvudmän. Juridiska personer och fysiska personer som förvaltar truster och andra juridiska konstruktioner är i regel skyldiga att registrera sitt verkliga huvudmannaskap i registret. I fråga om en juridisk person, en trust eller liknande juridisk konstruktion ska utredningen omfatta åtgärder för att förstå kundens ägarförhål- landen och kontrollstruktur. Om kunden har en verklig huvudman ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder för att kontrollera den verk- liga huvudmannens identitet (3 kap. 8 § penningtvättslagen). En kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet ska som utgångspunkt slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Utöver kontroll av kundens iden- titet ska verksamhetsutövaren bedöma om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning eller en familjemedlem eller känd medarbetare till en sådan person samt om kunden är etablerad i ett land utanför EES som av Europeiska kom- missionen har identifierats som ett högrisktredjeland (3 kap. 9–11 §§ penningtvättslagen). Dessa kontroller syftar till att ligga till grund för bedömningen om skärpta åtgärder för kundkännedom behöver vidtas eftersom riskerna med kundrelationen kan vara högre än normalt. En verksamhetsutövare ska även inhämta information om affärs- förbindelsens syfte och art. Informationen ska ligga till grund för en bedömning av vilka aktiviteter och transaktioner som kunden kan förväntas vidta och genomföra inom ramen för affärsförbindelsen och kundens riskprofil (3 kap. 12 § penningtvättslagen). Det innebär att verksamhetsutövaren måste ta reda på varför kunden vill etablera en affärsrelation. Skälet till att verksamhetsutövaren måste ha denna kunskap är att det ska gå att avgöra vilken typ av finansiellt beteende som kan väntas av kunden och vad som skulle känneteckna ett av- vikande beteende.19 Åtgärder för kontroll, bedömning och utredning ska utföras i den omfattning det behövs med hänsyn till kundens riskprofil och övriga omständigheter (3 kap. 14 § penningtvättslagen). Verksamhetsutövare ska alltså göra en riskklassificering av sina kunder som sedan ska vara vägledande för vilka kundkännedomsåtgärder som ska vidtas. Vid låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism får förenklade åtgärder vidtas och vid hög sådan risk ska skärpta åtgärder vidtas (3 kap. 15–18 §§ penningtvättslagen). Vid skärpta åtgärder ska sär- 19Se , Riksbanks tidskrift och valutapolitik (2020:1), av penningtvättsbekämpning i och internationellt – fungerar systemet som det var tänkt? skilt omfattande kontroller, bedömningar och utredningar göras i den utsträckning som krävs för att motverka den höga risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Åtgärderna syftar till att öka kunskapen om kunden och möjliggöra mer välgrundade bedöm- ningar av de transaktioner som kunden genomför. Det kan exem- pelvis innebära en särskilt grundlig utredning av en juridisk persons ägar- och kontrollstruktur, en högfrekvent fortlöpande uppföljning av affärsförbindelsen eller liknande åtgärder (se prop. 2016/14:173 s. 529). En affärsförbindelse får inte etableras om det finns misstanke om att verksamhetsutövarens produkter eller tjänster kommer att an- vändas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En trans- aktion som på skälig grund kan misstänkas utgöra ett led i penning- tvätt eller finansiering av terrorism får verksamhetsutövaren vidare inte utföra, om det inte är omöjligt att låta bli att utföra transaktio- nen eller om ett avstående sannolikt skulle försvåra den vidare utred- ningen (3 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen). Det finns avseende vissa typer av varor, tjänster eller kunder dess- utom särskilda bestämmelser om kundkontroll som verksamhets- utövare måste följa (3 kap. 25–32 §§ penningtvättslagen). En verksamhetsutövare är skyldig att ha dokumenterade rutiner och riktlinjer avseende sina åtgärder för kundkännedom, övervakning och rapportering samt för behandling av personuppgifter. Rutinerna och riktlinjerna ska fortlöpande anpassas efter nya och förändrade risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Rutinernas och riktlinjernas omfattning och innehåll ska bestämmas med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek, art och riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism som identifierats i den allmänna riskbedöm- ningen (2 kap. 8 § penningtvättslagen). För det yttersta moderföretaget i en koncern omfattar skyldig- heten också att fastställa gemensamma rutiner och riktlinjer för kon- cernen. De gemensamma rutinerna och riktlinjerna ska åtminstone omfatta rutiner och riktlinjer för behandling av personuppgifter och informationsutbyte inom koncernen för att säkerställa att informa- tion om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism och andra relevanta uppgifter vid behov sprids till berörda inom koncernen (2 kap. 9 § penningtvättslagen). En verksamhetsutövare är skyldig att övervaka pågående affärsför- bindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upptäcka akti- viteter och transaktioner, som kan antas ingå som ett led i penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Inriktningen och omfattningen av övervakningen ska bestämmas med beaktande av de risker som identifieras i den allmänna riskbedömningen, den risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kund- relationen och annan information om tillvägagångssätt för penning- tvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 1 § penningtvättslagen). Om avvikelser eller misstänka aktiviteter eller transaktioner upp- märksammas ska verksamhetsutövaren genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund för att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brotts- lig handling. Om en verksamhetsutövare har skälig grund för sådana misstankar ska uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på detta utan dröjsmål rapporteras till (4 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen). En sådan s.k. penningtvättsrapport lämnas till Finanspolisen och är inte en polisanmälan. Om (Finanspolisen) eller Säkerhetspolisen be- gär det är en verksamhetsutövare och den som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål skyldiga att utan dröjs- mål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penning- tvätt eller finansiering av terrorism. När en penningtvättsrapport läm- nats gäller uppgiftsskyldigheten även för andra verksamhetsutövare än den som lämnat en rapport om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 6 § penningtvättslagen). Advokater och andra oberoende jurister, auktoriserade revisorer samt skatteråd- givare är dock inte skyldiga att lämna uppgifter om vad som anför- trotts dem när de försvarar eller företräder en klient i fråga om ett rättsligt förfarande, inklusive rådgivning för att leda eller undvika ett rättsligt förfarande. Detsamma gäller information som avser en klient och som de har fått del av i samband med att de bedömer klientens rättsliga situation (4 kap. 8 § penningtvättslagen). Det förhållandet att en bedömning av om det finns skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att uppgifter har lämnats till eller Säkerhetspolisen får som utgångspunkt inte röjas för kunden eller någon utomstående. Undantag gäller dock bl.a. för uppgifter som lämnas mellan finansiella verksamhetsutövare som hör hemma inom EES som ingår i samma koncern eller mellan sådana verksamhetsutövare och deras filialer och dotterföretag som är be- lägna i ett land utanför EES i vissa fall. I fråga om uppgifter som rör samma kund och samma transaktion och som omfattar fler än en verk- samhetsutövare får uppgifter lämnas mellan vissa typer av juridiska och fysiska personer förutsatt att de tillhör samma verksamhets- eller yrkes- kategori och omfattas av skyldigheter i fråga om personuppgifter som följer av penningtvättslagen (4 kap. 9 § penningtvättslagen). För att uppfylla sina skyldigheter enligt penningtvättslagen är det nödvändigt för verksamhetsutövare att behandla personuppgifter. Behandling genom att t.ex. bevara uppgifter om kunder och åtgärder kan få avgörande betydelse i arbetet mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism. En verksamhetsutövare är skyldig att ha ett system för att snabbt och fullständigt till (Finanspolisen) och Säkerhetspolisen kunna lämna uppgifter om huruvida verksam- hetsutövaren har haft en affärsförbindelse med en viss person och, om så skulle vara fallet, om förbindelsens art (4 kap. 7 § penningtvättslagen). I 5 kap. penningtvättslagen finns särskilda bestämmelser om verksamhetsutövares behandling av person- uppgifter som kompletterar bestämmelserna i dataskyddsförord- ning20. I avsnitt 18.2 redogörs närmare för relevant reglering i fråga om behandling av personuppgifter i samband med åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. 20Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). är den statliga myndighet som reglerar och över- vakar finansmarknaden. Enligt regeringens instruktion till myndig- heten ska arbeta för att det finansiella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finan- siella tjänster, ger ett högt skydd för konsumenter och bidrar till en hållbar utveckling. Myndigheten ansvarar bland annat för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader. Totalt arbetar omkring 600 personer på . utövar tillsyn över finansiella verksamhets- utövare som bedriver verksamhet i . Syftet är att säkerställa att företagen följer de regler som gäller för de verksamheter de be- driver. Eftersom reglerna – på EU-nivå, i svensk lag och i Finans- inspektionens föreskrifter – är utformade utifrån samma övergripande mål som uppdrag är god regelefterlevnad nära kopplat till syftet med myndighetens verksamhet. Tillsynen omfattar ca 2 000 verksamhetsutövare av olika slag, exempelvis banker, försäk- ringsbolag, försäkringsförmedlare och bolåneinstitut. Ungefär två tredjedelar av verksamhet, räknat i kostnader, utgörs av arbete med tillsyn. Tillsynen gällande åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism utgör av Finans- inspektionens tillsynsverksamhet.1 Regelgivning står för av verksamhet. Verksamheten består av att ta fram föreskrifter och all- männa råd för finansmarknaden. Till stor del är arbetet föranlett av olika EU-rättsakter och deras genomförande i svensk rätt. 1Finansinspektionens årsredovisning 2019, samt uppgifter från . Tillståndsgivning utgör också av Finansinspek- tionens verksamhet. Företag som vill bedriva finansiell verksamhet i måste i allmänhet först få tillstånd av . Syftet är att säkerställa att företagen redan innan de startar en viss verksamhet lever upp till kraven i relevanta regelverk. Kraven skiljer sig åt beroende på verksamheten, men kraven på ägare och ledning är likartade oavsett vilken del av den finansiella sektorn som före- tagen är verksamma inom. Bland övriga uppgifter, som räknat står för av myndighetens arbete, kan nämnas att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden med hjälp av finan- siell folkbildning. 4.2Tillsynsavgifter och annan finansiering av har två huvudkällor för sin finansiering: anslag från statsbudgeten,2 samt avgifter som myndigheten får disponera.3 Anslagen står för av myndighetens hela budget. totala budget, liksom de avgifter som myndig- heten debiterar företag och personer under tillsyn, har ökat . Också de resurser som läggs på tillsyn gällande penningtvätt och finansiering av terrorism har ökat. Tilldelningen av anslag från statsbudgeten sker via budgetprocessen. Liksom andra myndigheter äskar medel för fram- tida år från regeringen, och regeringen föreslår en anslags- nivå i budgetpropositionen, som slutgiltigt slås fast av . uppgår anslag från statsbudgeten till Av de verksamheter som finansieras av anslaget står olika former av tillsyn för närmare 80 procent.4 2Se förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verk- samhet. 3Se förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . 4Övriga verksamheter som finansieras av anslagen är regelgivning, finansiell fortbildning, finansmarknadsstatistik, samt medlemsavgifter till de tre europeiska tillsynsmyndigheterna , och . För tillsynsverksamheten tar ut årliga avgifter (tillsynsavgifter) av de företag och personer som står under tillsyn. Storleken på de tillsynsavgifter som varje verksamhetsutövare betalar varierar mellan olika typer av verksamheter. Två olika principer an- vänds för att bestämma storleken på tillsynsavgifterna. För vissa grup- per av företag, exempelvis banker och försäkringsbolag, bestäms avgifterna utifrån de kostnader som haft för till- synen av hela denna grupp företag. Kostnaderna för gruppen för- delas sedan bland företagen som ingår.5 Som underlag tillämpar tidsredovisning. När kost- nader för arbete relaterat till en viss grupp ökar eller minskar, åter- speglas det i ökade eller minskade tillsynsavgifter. Andra typer av verksamhetsutövare, exempelvis pensionsstiftelser och valutaväxlare, betalar en fast tillsynsavgift som framgår av en förordning.6 För att ändra storleken på den fasta avgiften krävs en förordningsändring som beslutas av regeringen. Det kan konstateras att avgifterna för varje utövare baseras på all den tillsyn som ansvarar för. Det finns med andra ord inte en specifik tillsynsavgift för tillsynen gällande åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller för andra typer av tillsyn. Tillsynsavgifterna som får in redovisas mot inkomsttitel (dvs. de betalas in till statskassan). Över tid ska dessa avgifter motsvara storleken på myndighetens anslag från statsbud- geten.7 Med andra ord är tillsynsverksamheten i praktiken inte skatte- finansierad, utan huvudsakligen avgiftsfinansierad, även om medlen kommer till via statsbudgeten. De avgifter som myndigheten får disponera består till stor del av avgifter som företag och personer som ansöker om att bedriva eller bedriver tillståndspliktig finansiell verksamhet ska betala till Finans- 5Varje företag i en sådan avgiftsgrupp betalar en avgift som är proportionell i förhållande till företagets storlek i form av balansomslutning, sammanlagt fondvärde eller tid som Finansinspek- tionen lägger ned på tillsynen av företaget. 6Förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verk- samhet. 7Ett undantag utgörs av sådan verksamhet som fullgörs enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förord- ningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap; denna verksamhet motsvarar dock endast en liten del av kostnader. Avgifterna som får disponeras beräknas för till . Figur 4.1 Utvecklingen av totala resurser 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0 Källa: årsredovisningar. ”Anslag” avser de anslag som tilldelas från stat sbudgeten. ”Avgifter” disponeras av och utgörs till största delen av avgifter för tillståndsprövning. ”Totala intäkter” innefattar förutom anslag och avgifter också intäkter av bidrag och finansiella intäkter. har dessa intäkter tillsammans motsvarat mindre än en procent av de totala intäkterna. Tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism har alltså inte någon separat finansiering, utan den ingår i finan- sieringen av myndighetens verksamhet i stort. Resurserna för tillsynen kommer indirekt från verksamhetsutövare under tillsyn. Storleken på resurserna avgörs dock genom anslagstilldelningen i den årliga budgetprocessen. I hög grad avgör den interna fördelningen av resurser, exempelvis mellan olika typer av tillsyn. har de resurser som lägger på tillsyn relaterad till åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism ökat. Myndigheten har fördelat om resurser till området och tilldelats ytterligare medel som regeringen angett ska användas särskilt för tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. har också i sina budgetäskanden begärt mer resurser till denna del av verksamheten. När resurserna för tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ökar, kommer i förlängningen också tillsynsavgifterna som företagen betalar att öka. Påverkan på de totala tillsynsavgifterna kommer för många företag under tillsyn dock att vara måttlig, eftersom tillsynen rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgör en begränsad del av all tillsyn.8 har ett kontinuerligt behov av att anställa ny personal. Det är jurister och ekonomer med inriktning mot finans- marknaden och offentlig förvaltning som efter- frågar, men också exempelvis olika it-experter. Dessa personal- grupper är också attraktiva för arbetsgivare inom den privata sektorn. Ungefär två tredjedelar av de som anställs vid kommer från privata företag, och lika stor andel går vidare dit efter sin anställning.9 I likhet med andra offentliga arbetsgivare ska Finans- inspektionen inte vara löneledande, och kan generellt inte erbjuda lika höga löner som privata arbetsgivare. I stället behöver myndig- heten arbeta med andra faktorer för att bli en attraktiv arbetsgivare. Andra myndigheter som har ungefär samma kompetensbehov, och som därför ofta jämförs med, är exempelvis Riksgälden och . 4.3.1Finansinspektionens personalomsättning har varit hög, men har sjunkit Ett viktigt mått på en organisations kompetensförsörjning är hur stor personalomsättningen är. En alltför låg personalomsättning kan medföra att organisationen får svårare att förnyas och utvecklas. 8Ett undantag skulle kunna utgöras av aktörer som enbart står under tillsyn för penningtvätt och finansiering av terrorism, som företag och privatpersoner som sysslar med penningöver- föring och växlingstjänster. betalar dessa (företag) respektive (privatpersoner) i tillsynsavgifter till . 9Finansinspektionens arbete för att motverka intressekonflikter, 2020:18, sid 18. alltför hög personalomsättning, å andra sidan, innebär att resurser måste användas för att lära upp ny personal och att värdefull erfar- enhet försvinner från organisationen. I staten som helhet har personalomsättningen varierat mellan 10 och 13 procent.10 personal- omsättning har under de flesta år varit betydligt högre. var den så hög som . Myndighetens personalomsättning har dock minskat , och uppgick år (se tabell 4.1). Som en jämförelse kan nämnas att och Riksgälden hade 11 respektive 10 pro- cents personalomsättning –2018.11 i procent, hela Källa: årsredovisningar. Många av anställda är relativt nyanställda, och den genomsnittliga anställningstiden har varit kort. Enligt Riks- revisionen var medianvärdet för personalens anställningstid för perioden –2018.