sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Att fossila drivmedel som handelsvara tvingas bort från en nationell marknad kan dock möj- ligen accepteras, givet EU:s uttalade inriktning mot utfasning.81 Där- emot får en tidigare utfasning, om den ska anses proportionerlig, sannolikt inte riskera att utestänga bilar som är registrerade i andra EU-länder. Centrala frågor är därmed hur tillgängligheten till driv- medel ser ut i förhållande till efterfrågan och hur utfasningen därmed påverkar fordonen på den europeiska marknaden. En potentiellt avgörande faktor är sannolikt huruvida förnybar bensin kommer att kunna utvecklas på ett sådant sätt (sett till mängd, kostnad och kemisk sammansättning), att den kommer att kunna fungera som alternativ. De regler som behandlats har omfattat fordonen och dess fria rörlighet på ett indirekt sätt. Fordonen skyddas därtill på ett mer direkt sätt av den europeiska typgodkännandeförordningen med till- hörande rättsakter.82 Reglerna innebär att bilar som typgodkänts enligt givna specifikationer inte får nekas tillträde till den europeiska marknaden. Närmare bestämt får medlemsstater inte förbjuda, be- gränsa eller hindra att sådana bilar släpps ut på marknaden, registre- ras eller tas i bruk. En nationell utfasning av fossila drivmedel får 81En jämförelse kan kanske göras med utfasningen av kolkraft som pågår i flera länder och hur den har betraktats ur EU-rättssynpunkt. I den finska propositionen där utfasning av kolkraft föreslås, behandlas frågan kortfattat. Det konstateras att utfasningen innebär ett förbud mot kolet som handelsvara, men att det föranleds av legitima skäl och får anses proportionerligt enligt artikel 36 EUF-fördraget. Se finska regeringens proposition till riks- dagen (RP 200/2018 rd) med förslag till lagar om förbjudande av energiutvinning ur kol. EU- kommissionen har såvitt känt inte reagerat. En annan sak är hur drivmedelsbolagen reagerat (se vidare avsnitt 7.5.4 nedan). 82Medan de grundläggande reglerna om typgodkännande finns samlade i en förordning, framgår de närmare kraven i flera olika rättsakter. Reglerna beskrivs närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.3. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel därmed inte innebära att typgodkända bilar inte kan tanka i landet och därmed utestängs. Med tanke på utvecklingen i nybilsförsäljningen kommer pro- blemet sannolikt inte att aktualiseras såvitt gäller nya bilar. EU:s styrning går mot utfasning av bensin- och dieseldrivna bilar genom att kraven i såväl förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp som typgodkännandereglerna gradvis skärps. har avi- serat att man avser att bedöma förbrännings- motorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden.83 Med tanke på EU:s egna utfasningsmål och nya bilars livslängd bör ett sådant datum ligga före utredningens tilltänkta utfasningsår. Utred- ningen föreslår 2030 eller snart därefter och , vilket beskrivs närmare i kapitel 11. Reglerna är däremot relevanta i förhållande till den befintliga flotta som kan förväntas finnas för utfasningen. Även i förhållande till dessa regler blir det avgörande hur tillgängligheten till drivmedel ser ut i förhållande till efterfrågan. Som redan nämnts är en viktig faktor sannolikt huruvida förnybar bensin kommer att kunna utvecklas på ett sådant sätt (sett till mängd, kostnad och kemisk sammansättning), att den kommer att kunna fungera som alternativ. Det allmänna tull- och handelsavtalet (General on Tariffs and Trade, ) innehåller generella regler för internationell handel med varor. I avtalet stadgas bl.a. ett uttryckligt förbud mot importrestriktioner, vilket innebär att en medlemsstat som huvud- regel inte får införa ett importförbud för en viss vara.84 inne- håller även diskrimineringsförbud, som bl.a. innebär att länder inte får behandla importerade varor mindre gynnsamt än inhemska varor av samma slag.85 En reglering som innebär att fossila drivmedel inte får säljas eller i praktiken inte kan säljas på en nationell marknad skulle beroende på utformning kunna bedömas strida mot importförbudet och/eller 83COM (2020) 562 final av s. 21. En mer utförlig beskrivning av förbuden finns i kapitel 15. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel diskrimineringsförbudet.86 Regleringen måste i sådant fall kunna rättfärdigas enligt undantagsutrymmet i artikel XX . Enligt detta godtas nationella åtgärder som sker i vissa legitima syften, bl.a. till skydd för liv och hälsa eller för icke förnybara resurser.87 De krav som ställs på sådana åtgärder är i huvudsak att de är proportionerliga och inte utgör förtäckta handelshinder eller godtycklig eller orätt- färdig diskriminering.88 Syftet att minska växthusgasutsläppen kan falla under såväl skydd för liv och hälsa som skydd av icke förnybara resurser. I fråga om proportionalitet kan till stor del hänvisas till de aspekter som lyfts i avsnittet om artikel 36 EUF-fördraget ovan. De fossila drivmedlen är direkt kopplade till utsläppen och måste fasas ut om och EU ska uppnå klimatmålen enligt . Frågan är alltså inte om en utfasning måste ske utan när. Klimateffekterna av en nationell utfasning (före en global eller regional sådan) och påverkan på han- deln av bränslen och fordon skulle sannolikt utvärderas vid prövning av WTO. Med tanke på skyddssyftets tyngd och åtgärdens nöd- vändighet kan det nationella utrymmet bedömas vara relativt stort. Såväl en full reduktionsplikt som ett handelssystem skulle innebära en relativt flexibel reglering, som behandlar inhemska och utländska produkter lika. Det bör därför vara relativt liten risk att åtgärden skulle bedömas utgöra ett handelshinder eller en diskriminering i undantagsbestämmelsens mening. Om regleringen skulle bedömas påverka bränslens innehåll och utformning, kan den aktualisera det avtalet om tekniska handels- hinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT), som kräver att tekniska specifikationer och standarder vid import inte ska 86Förbudet mot importrestriktioner vänder sig visserligen primärt mot gränsfrågor snarare än nationella bestämmelser. Ett faktiskt förbud mot en viss handelsvara kan dock anses utgöra en importrestriktion (jfr bedömningen beträffande bilar i kapitel 15). Beträffande diskri- minering är bedömningen av varor av ”samma slag” av avgörande betydelse. Om fossila drivmedel anses vara varor av samma slag som förnybara, skulle regleringen kunna bedömas vara diskriminerande i förhållande till drivmedel från länder vars drivmedelsproduktion inte i samma grad ställt om till förnybart. 87Art XX (b) (skydd för liv och hälsa) respektive (g) (skydd för icke förnybara resurser). 88Beskrivningen är sammanfattande. För en mer utförlig beskrivning av undantagsreglerna, se kapitel 15 avsnitt 15.7.4. När det gäller åtgärder till skydd för liv och hälsa krävs att åtgärderna är ”nödvändiga”. Beträffande åtgärder till skydd för icke förnybara resurser krävs att åtgär- derna är ”relaterade” till sådant skydd samt att de ”korrelerar med regler för inhemsk kon- sumtion”. Kraven är således något olika formulerade för de bägge typerna av åtgärder och något lägre ställda för den senare typen. I praktiken kokar dock bedömningen i bägge fallen i huvudsak ner till skyddets vikt, kopplingen mellan mål och medel samt effekter av åtgärden – dvs. en bedömning av åtgärdens proportionalitet. Kraven på ickediskriminering m.m. gäller alla typer av nationella undantagsåtgärder och framgår av preambeln i artikel XX. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel vara diskriminerande eller skapa onödiga handelshinder.89 Även i förhållande till detta avtal kretsar bedömningen av en nationell åtgärds tillåtlighet i huvudsak kring frågor om legitimt syfte, pro- portionalitet och god tro. Till stor del kan därför hänvisas till vad som redovisats om . I praxis har också klargjorts att balansen i princip är densamma i de två avtalen när det gäller avväg- ningen mellan att undvika onödiga handelshinder å ena sidan och medlemsstaters rätt att reglera och värna icke-handelsmässiga intres- sen å den andra.90 Utredningen har i det ovanstående behandlat EU-rättsliga och WTO-rättsliga ramar, i bemärkelsen vilka skyldigheter som medlemsland i EU och WTO har gentemot andra medlemsländer och . En annan fråga är statens skyldigheter gent- emot enskilda drivmedelsbolag och investerare, som kan grunda sig i handelsrättsliga eller andra regleringar. Det handlar här inte i samma mån om potentiella direkta hinder av rättsligt slag, men om möjliga ekonomiska skyldigheter som kan avskräcka eller bromsa politiska beslut. Det mest aktuella exemplet på sådan reglering är Energistadgefördraget (, ECT), där ett fem- tiotal länder från främst och är medlemmar. Fördraget innehåller en investeringsskyddsklausul, som innebär att energiföretag i vissa fall kan kräva stater på förlorade investeringar och framtida vinster. Det har förekommit ett relativt stort antal tvister mellan stater och investerare med fördraget som grund. Inte minst har stämning och hot om stämning aktualiserats gentemot efter landets beslutade lagstiftning om nationell utfasning av kolkraft till 2030.91 De närmare detaljerna kring tvisterna är i många fall okända, då de inte prövas av domstol utan av internationella tvistenämnder med begränsad eller ingen insyn. Det pågår förhandlingar om revidering av energistadgeför- 89Se artiklarna 2.1 och 2.2. Diskrimineringsregeln gäller, liksom tidigare nämns regel i , varor av ”samma slag”. 90Se målet (2014), punkterna 5.108-5.130 och 5.310-5.312 samt , G. (2016). 91I stämde det tyska energiföretaget med krav på som kompensation för kolutfasningen. Även det finska bolaget , som liksom RWE äger kolkraft i , har hotat med en stämning. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel draget och EU driver att investeringsskyddet ska definieras snävare, så att stater ska ha rätt att lagstifta för att nå . Från EU:s sida vill man också inrätta en permanent möjliggöra större insyn. Även alternativa åtgärder har lyfts fram.92 Oavsett vilken väg som väljs, är det av stor vikt att internationella investeringsskydd som detta framgent inte avskräcker eller bromsar politiska beslut om utfasning av fossila drivmedel. 7.6Utredningens förslag gällande generella styrmedel för utfasning Kapitlet har diskuterat vilka möjligheter som olika generella styr- medel har för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. Samtliga styrmedel som studeras i detta kapitel kan bidra till en utfasning av fossila drivmedel men påverkan sker på olika sätt. Reduktionsplikten är det styrmedel som är mest tydligt riktat mot drivmedlens egenskaper. Genom att öka reduktionskraven kommer andelen fossila drivmedel att minska. Även om reduktionsplikten enbart reglerar flytande drivmedel kan den också fungera som en drivkraft för ökad elektrifiering om de ökade produktionskostnad- erna för förnybara eller fossilfria drivmedel jämfört med bensin och diesel får genomslag på drivmedelspriset. Differentierad drivmedels- beskattning och system med överlåtbara utsläppsrätter å sin sida påverkar valet av energibärare genom att de önskade alternativen prissätts lägre än de fossila. Ett system med överlåtbara utsläpps- rätter innebär också att ett tak sätts på de totala utsläppen från drivmedelsförsäljningen vilket kan säkerställa en utfasning av fossila utsläpp i transportsektorn. är på många sätt beroende av beslut på EU-nivå när det gäller förutsättningarna att införa klimatstyrmedel. Ska drivmedels- skatter fungera på ett meningsfullt sätt för att styra i riktning mot en utfasning av fossila drivmedel måste dessa kunna differentieras på ett rimligt sätt. är det möjligt att ha olika skattesatser för bensin och diesel men det är inte möjligt, utan särskilda tillfälliga undantag, att differentiera mellan till exempel etanol och bensin. Förändringar av energiskattedirektivet för att möjliggöra en driv- 92Flera länder har förespråkat att helt lämna energistadgefördraget. Det pågår även diskus- sioner om att inte tillämpa fördraget EU-medlemsländer emellan. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel medelsbeskattning som är differentierad med avseende på drivmed- lens fossila innehåll har diskuterats utan resultat. Utredningen bedömer att det inte är rimligt att bygga en strategi för utfasning på att energiskattedirektivet ska förändras i denna riktning utan att det är bättre att basera styrmedlen på den EU-lagstiftning som vi har . Denna bedömning leder till slutsatsen att differen- tierad beskattning inte är en lämplig väg för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Men drivmedelsskatter är ändå inte helt utan betydelse för utfasningen, eftersom ökade skatter på fossila driv- medel förbättrar konkurrenskraften för fordon som använder el. Att förändra energiskattedirektivet så att alternativa drivmedel beskattas på samma sätt som sin fossila motsvarighet sett till energiinnehåll i stället för volym skulle vara en mindre förändring som skulle underlätta användningen av drivmedel med låg energitäthet, i syn- nerhet etanol. En sådan mindre justering som också ligger i linje med intentionen att beskatta olika drivmedel på ett likartat sätt kanske kan vara enklare att få till stånd. Ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel vid kan visserligen säkerställa en utfasning men ger svaga incitament för en nedtrappning under de som återstår. Det är också svårt att binda framtida politiker till ett så avlägset utfasningsår. Även om det skulle vara juridiskt möjligt utifrån EU- lagstiftningen att genomföra ett förbud 2040 finns det alltså andra problem med ett förbud som gör att utredningen inte föreslår ett sådant. För en utfasning av fossila drivmedel står därmed valet mellan att fortsätta med dagens reduktionsplikt eller att i stället direkt reglera utsläppen från drivmedelsförsäljningen genom ett system med över- låtbara utsläppsrätter. En fördel med ett utsläppshandelssystem jämfört med reduktionsplikt är att utsläppshandel ger ytterligare flexibilitet kring hur utsläppsminskningarna kan åstadkommas. Genom utsläppshandel behöver inte utsläppsreduktionen ske gen- om inblandning av förnybara drivmedel. Även om drivmedelsleve- rantörerna inte har direkt rådighet över fordonsval eller färdmedels- val så kommer de genom att föra vidare kostnaden för utsläpps- rätterna på drivmedelspriset att ge incitament även för dessa typer av åtgärder. Med en hög grad av elektrifiering och energieffektivisering är det med ett system med utsläppsrätter möjligt att nå lika hög utsläppsreduktion som med en reduktionsplikt men genom lägre Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel volym flytande drivmedel. Det skulle också vara möjligt att koppla samman ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen med möjligheten till negativa utsläppsrätter genom exempelvis bio- CCS för att därigenom kunna utnyttja den höga betalningsförmågan för utsläppsminskningar i transportsektorn till att få igång utveck- lingen av bio-CCS, något som i så fall behöver utredas vidare. Vilka effekter en inkludering av transportsektorn i ett utsläpps- handelssystem i EU, inom ESR eller i EU ETS skulle få beror på hur regelverket utvecklas . Närmast till hands förefaller ett inrättande av ett system för en separat utsläppshandel inom ESR ligga. En sådan utsläppsrättshandel skulle successivt kunna länkas i allt högre grad till EU ETS men inledningsvis stå för sig själv och bidra till medlemsstaternas måluppfyllelse inom ESR-sektorn. Hur den här typen av styrmedel kan komma att utvecklas är heller inte en fråga som ensamt kan besluta om. De utsläppsrättspriser som ett sådant system skulle kunna resultera i kommer inte heller inledningsvis att bidra i så stor omfattning till den pågående omställ- ningen från fossila drivmedel i . Nedan diskuteras de två alternativen reduktionsplikt och system med utsläppsrätter och utredningen ger ett förslag på hur man redan nu bör agera för att ha ett styrmedel på plats för att säker- ställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. 7.6.1Reduktionsplikten är en bra utgångspunkt för styrmedelsutformningen för utfasning Det finns ett stort värde i långsiktighet i styrningen mot fossilfrihet. Reduktionsplikten har funnits () och det finns ett förslag på hur den ska utvecklas . Det förslag som tagits fram innehåller flera förändringar som ökar flexibiliteten där möjligheten att handla med reduktioner mellan bensin- och diesel- kvoterna tillhör de viktigare. Utredningen anser att reduktionsplikten kommer att vara ett viktigt styrmedel för att minska användningen av fossila drivmedel, både genom att den minskar andelen fossila drivmedel i drivmedelsmixen, kan bidra till teknikutveckling på området genom att utgöra en initialmarknad och genom att ett högre drivmedelspris ger incitament till åtgärder såsom elektrifiering och Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel energieffektivisering som minskar användningen av flytande driv- medel totalt sett. Utredningen menar dock att utvecklingen behöver följas noga så att de drivmedel som introduceras under reduktionsplikten i första hand är sådana som kan betraktas som långsiktigt hållbara med låga livscykelutsläpp och låg påverkan på markanvändningen (s.k. avan- cerade biodrivmedel och olika typer av elektrobränslen). Särskilda kvoter för förnybara drivmedel producerade med teknik som inte är prismässigt konkurrenskraftig är ett alternativ som analyseras av i deras regeringsuppdrag kring stöd för vissa biodrivmedelsanläggningar för att skapa en initialmarknad.93 Upp- draget ska redovisas och blir ett viktigt underlag för vidare utredning kring ett eventuellt införande av en särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel eller elektrobränslen i reduktions- plikten. Produktionskostnaderna för sådana drivmedel kommer i ett första skede att vara högre än för övriga förnybara drivmedel vilket gör att en given reduktionsnivå kan bli dyrare att uppfylla när särskilda krav ställs på delar av drivmedelsanvändningen. Detsamma gäller om man i stället väljer att sätta tak för användningen av driv- medel från vissa råvaror. Ett sätt att hantera de prisökningar som detta kan ge på drivmedelspriserna är att justera ner reduktions- pliktsnivåerna, dock till priset av försämrad måluppfyllelse gällande utsläppen på kort sikt. Ur ett mer långsiktigt perspektiv kan det vara att föredra att styrmedlen ger incitament till teknikutveckling som kan ge lägre kostnader även om detta innebär att andelen för- nybara drivmedel på kort sikt blir något lägre i den svenska driv- medelsförsäljningen. Utredningen bedömer att gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel liksom en inkludering av rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten skulle öka kostnadseffek- tiviteten i styrningen genom att göra den mer likvärdig. Den nuvar- ande lägre ambitionen för bensin innebär att prisökningen till följd av reduktionsplikten blir väsentligt större för diesel än för bensin . Med en ambition att stimulera alternativ till bensin är detta kontraproduktivt. En inkludering av höginblandade flytande biodrivmedel ger skäl för att se över de planerade reduktionsnivåerna. Dagens beskattning baserad på volym snarare än energiinnehåll missgynnar etanol och 93I2020/2759, se kapitel 8. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel bör därför även fortsättningsvis verka för att energiskatte- direktivet ändras så att drivmedel kan beskattas baserat på energi- innehåll. Ett alternativ om revideringen av energiskattedirektivet drar ut kan vara att söka tidsbegränsat statsstödsgodkän- nande för en nedsättning av beskattningen av etanol motiverat uti- från dess lägre energiinnehåll för att åstadkomma en likformig be- skattning. Utredningen anser att en omvandling av reduktionsplikten till ett system med utsläppshandel kan göra det enklare att inkludera både låg- och höginblandade drivmedel samt både bensin och diesel med samma ambitionsnivå gällande utsläppsreduktion. Detta då utsläpps- handel gör att handeln med utsläppsreduktioner/utsläppsrätter kan ske mellan staten och drivmedelsdistributörerna i stället för enbart mellan drivmedelsdistributörer. De problem med bristande likvi- ditet och ojämlika relationer mellan aktörerna som varit ett argu- ment både för att lämna höginblandade biodrivmedel utanför reduk- tionsplikten och för separata bensin- och dieselkvoter blir då mindre giltiga. Att omvandla reduktionsplikten till ett utsläppshandels- system kan därmed vara ett sätt att komma runt de problem som finns med en gemensam reduktionsnivå för all drivmedelförsäljning inom reduktionsplikten. Utredningen föreslår därför att en omvandling av reduktions- plikten till utsläppshandel bör övervägas om det av konkurrensskäl upplevs svårt att införa en gemensam reduktionsplikt för bensin, diesel och höginblandade biodrivmedel. Vid en sådan förändring är det möjligt att beräkna antalet utsläppsrätter i systemet vid startåret baserat på den reduktionsplikt och den volym drivmedel som såldes året innan för att få en kontinuerlig övergång mellan de två syste- men. En sådan omvandling kan innebära att utsläppshandeln om- fattar samma aktörer, dvs. drivmedelsleverantörerna i , som dagens reduktionsplikt. Om det bedöms möjligt att införa gemensamma reduktionskrav och inkludera höginblandade flytande biodrivmedel i reduktions- plikten bör detta göras . Även i detta fall kan det dock finnas skäl att på lite endera låta reduktionsplikten övergå i ett system med överlåtbara utsläppsrätter eller kombinera någon form av reduktionsplikt med ett utsläppstak. Nedan diskuteras vilka frå- gor som är relevanta att närmare analysera i en kommande utredning Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel om en eventuell övergång till ett utsläppshandelssystem för försälj- ningen av drivmedel i . 7.6.2Överväg en omvandling av reduktionsplikten till ett utsläppshandelssystem Utredningens uppdrag är att analysera hur kan nå en full- ständig utfasning av fossila drivmedel. Reduktionsplikten har fun- gerat relativt väl för att fasa in en växande andel förnybara drivmedel men de reduktionsnivåer som föreslås är satta utifrån att man vill nå 2030-målet om 70 procents minskning av utsläppen av koldioxid från inrikes transporter jämfört med och inte en fullständig utfasning. I beräkningen av 2030-målet räknas dessutom enbart utsläpp av fossil koldioxid vilket ger den paradoxala konsek- att användning av biodrivmedel med hög utsläppsreduktion (dvs. låga LCA-utsläpp) gör det svårare att nå målet för en given reduktionspliktsnivå. För att beräkna hur stor reduktionsplikt som krävs för att nå 2030-målet behöver därför antaganden göras både om vilka biodrivmedel som kommer att användas och den totala drivmedelsvolymen. Det är troligt att de prognoser som gjorts både gällande totala volymer bensin och diesel och vilken genomsnittlig utsläppsreduk- tion som de förnybara drivmedlen kommer att ha, kommer revideras vid de kontrollstationer som genomförs längs vägen till 2030. Går elektrifieringen snabbare än vad som förväntas behövs en mindre ambitiös reduktionsplikt till 2030 och på samma sätt krävs högre reduktionsplikt 2030 än vad som föreslagits om drivmedels- volymerna blir högre än vad som förväntas. Som tidigare beskrivits finns osäkerheter kring tillgången på för- nybara drivmedel som helt kan ersätta fossil bensin och diesel inom dagens bränslespecifikationer. Problemen är störst när det gäller bensin vilket är en förklaring till den väsentligt lägre ambitionen för bensin än diesel i förslaget till reduktionsplikt . Det är osäkert om det kommer att finnas förnybar bensin som kan användas helt utan att kombineras med fossila komponenter när närmar sig. När vi väl står vid utfasningsåret behöver i princip all drivmedelsanvändning vara förnybar även om det enligt utredningens bedömning kommer behöva finnas kvar en viss möjlighet att öppna för en fortsatt mycket begränsad använd-