sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Vi kan konstatera att ISP, Försvarsmakten och Säkerhetspolisen har ett väl fungerande samarbete i olika frågor. Det finns god anledning att utgå från att samarbetet kommer att fungera lika väl när det gäller de frågor som parallella system kan ge upphov till. Vi kan inte heller se att den ordning som föreslås träda i kraft , där även andra myndigheter än Försvarsmakten och Säkerhetspolisen kommer att ansvara för samråd enligt säker- hetsskyddslagen, kommer att medföra några problem i detta av- seende. Vår utgångspunkt är alltså att de berörda myndigheterna kommer att utveckla de former för samarbete som behövs för att regelverken ska kunna tillämpas effektivt och med så små olägen- heter för de berörda aktörerna som möjligt. I den utsträckning som parallellt gällande regelverk vid en framtida tillämpning trots allt skulle visa sig medföra svårhanterliga olägen- heter finns det dessutom en möjlighet för regeringen att med stöd av 2 kap. 7 § säkerhetsskyddslagen meddela föreskrifter om undantag från samrådsskyldigheten vid överlåtelser enligt den lagen.1 Vi be- dömer dock att några sådana undantag inte behövs till följd av våra förslag och föreslår därför inte några sådana. 1Enligt förslag i prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för säkerhet ska bestämmelsen finnas i 4 kap. 13 § säkerhetsskyddslagen. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel krävs tillstånd för att till- verka krigsmateriel i . Vad som avses med krigsmateriel framgår av bilagan till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Materielen delas in i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Med tillverkning avses framställning av krigsmateriel inklusive delar och komponenter. Tillstånd krävs också för att i be- driva verksamhet som avser att tillhandahålla krigsmateriel, uppfin- ningar rörande krigsmateriel och metoder för att framställa sådan materiel. Det krävs också tillstånd för att bedriva verksamhet som avser att tillhandahålla tekniskt bistånd rörande krigsmateriel till någon i utlandet. Med tillhandahållande avses försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva och förmedling. Tillstånd krävs enligt lagen också för utförsel av krigsmateriel och för att lämna tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tekniskt bistånd är specifik information som är nödvändig för utveckling, pro- duktion, drift, installation, underhåll, översyn, renovering och repara- tion av krigsmateriel. Informationen har formen tekniska uppgifter eller teknisk assistans. Tillstånd krävs även för svenska myndigheter, svenska företag och den som är bosatt eller stadigvarande vistas i för att ingå avtal rörande krigsmateriel som innebär a) upplåtelse eller över- låtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet, eller b) att ingå avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för hans räkning tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet, utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel. Även avtal om tillägg till eller ändring av sådana avtal kräver tillstånd under vissa förutsättningar. När det gäller militärt inriktad utbildning krävs tillstånd för att i bedriva sådan utbildning för personer som inte är svenska medborgare. Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas i får inte heller utom landet yrkesmässigt bedriva sådan utbildning utan tillstånd. Tillverkningstillstånd och tillhandahållandetillstånd får meddelas eller tills vidare. Sådana tillstånd får för ett svenskt aktie- bolag förenas med villkor om att bara en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rättssubjekt. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk förenas med villkor om att styrelseledamöter, suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i . Även för handelsbolag får ett sådant tillstånd förenas med villkor avseende ägandet. Tillstånden får förenas även med andra villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Det gäller också för övriga tillstånd enligt lagen. Tillstånd får lämnas bara om det finns säkerhets- eller försvarspoli- tiska skäl för det och det inte strider mot internationella för- pliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Det innebär att internationella åtaganden ska följas vid tillståndsprövningen, framför allt rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/GUSP) av om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (EU:s gemensamma ståndpunkt) och (eng. , ATT). Ett meddelat tillstånd får återkallas slutligt eller , om till- ståndshavaren har åsidosatt en föreskrift i lagen eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. En återkallelse får dock inte avse tillstånd till avtal som redan ingåtts. En återkallelse gäller med omedelbar verkan, om inte något annat beslutas. 15.3.3Inspektionen för strategiska produkter prövar tillståndsfrågor och är tillsynsmyndighet Det är ISP som prövar frågor om tillstånd enligt lagen om krigs- materiel. Vid tillståndsprövningen gäller som nämnts att tillstånd får lämnas bara om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt ska över- lämnas till regeringen för prövning. ISP har också möjlighet att sam- råda med () innan beslut fattas. ISP utövar också tillsyn över den som fått tillverkningstillstånd eller tillhandahållandetillstånd. Den som har ett sådant tillstånd ska, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, till ISP lämna deklaration på heder och samvete rörande den verksamhet för Avgränsningar i förhållande till andra regelverk vilken tillstånd har meddelats. Den som har ett tillstånd är skyldig att anmäla till ISP om de förhållanden som tagits upp i tillstånds- ansökan förändras vilket inkluderar bland annat ägarförhållanden. Den som fått ett tillstånd ska också på begäran av ISP lämna de upp- lysningar och handlingar som behövs för kontrollen samt lämna ISP tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. ISP har rätt att anlita biträde från andra statliga myndigheter i sin tillsyn. ISP får ta ut en avgift för tillsyn eller tillståndsprövning enligt lagen. Den som bryter mot lagens bestämmelser om tillstånd döms till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som i vissa fall genom vilseledande förmår ISP eller regeringen att lämna till- stånd. Om gärningen har begåtts av oaktsamhet, döms till böter eller fängelse . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Om brottet har begåtts uppsåtligen och det är att bedöma som grovt, ska dömas till fängelse i lägst och högst . Åtal för brott mot bestämmelserna om tillverkningstillstånd eller tillhanda- hållandetillstånd får väckas bara efter medgivande av ISP. Den som underlåter att anmäla ändrade förhållanden som tagits upp i en tillståndsansökan, lämnar en oriktig uppgift i till exempel ansökan om tillstånd eller åsidosätter ett villkor i ett tillstånd som har meddelats med stöd lagen kan dömas till böter eller fängelse . En sanktionsavgift ska tas ut bland annat av innehavare av tillverk- nings- och tillhandahållandetillstånd som inte fullgör sin skyldighet enligt lagen att lämna redovisning om den marknadsföring av krigs- materiel eller tekniskt bistånd som bedrivs i utlandet, eller att lämna deklaration på heder och samvete rörande den aktuella verksamheten. Det är ISP som beslutar om sanktionsavgift. Innan ISP beslutar om avgiften ska den som avgiften gäller ges tillfälle att yttra sig. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Förvaltningsbeslut som fattas enligt lagen om krigsmateriel får som huvudregel inte överklagas. Beslut om att återkalla ett tillstånd eller ta ut en sanktionsavgift får dock överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs för prövning i kammarrätten. Bedömning: Våra förslag innebär en överlappning av lagen om krigsmateriel så till vida att det enligt både den lagen och enligt det granskningssystem vi föreslår finns möjligheter att ställa upp villkor för ett tillstånd respektive en investering. Villkoren är dock av olika karaktär. Regelverken bör gälla parallellt. I avsnitt 10.3.3 har vi kommit till slutsatsen att företag som om- fattas av krav på tillstånd enligt lagen om krigsmateriel ska omfattas av ett svenskt investeringsgranskningssystem. Frågan är om det finns något konkurrensförhållande mellan våra förslag och bestämmelserna i lagen om krigsmateriel och hur regelverken i så fall ska förhålla sig till varandra. De bestämmelser i lagen om krigsmateriel som är av intresse när det gäller förhållandet till det föreslagna granskningssystemet är 3–4 och 13–14 §§. Dessa innebär sammantaget att det krävs tillstånd för att tillverka krigsmateriel i och för att i bedriva verk- samhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel med mera. Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet bedriva sådan verksamhet utan tillstånd. Ett till- stånd kan såvitt gäller aktiebolag förenas med villkor om att endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rätts- subjekt. Tillståndet får förenas också med villkor om att styrelseleda- möter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i . Även beträffande handelsbolag kan ett tillstånd förenas med villkor avseende ägandet. Ett tillstånd får förenas också med andra villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk De överväganden som ligger till grund för ett beslut om att förena ett tillstånd enligt lagen om krigsmateriel med villkor om ägande sammanfaller till stor del med dem som kommer att bli aktuella vid en granskning av en utländsk direktinvestering. Med hänsyn till bland annat detta har vi övervägt om bestämmelserna i lagen om krigs- materiel i detta avseende bör ersättas av granskningssystemet. Vi bedömer dock att regelverken bör gälla parallellt. Den grundläggande utgångspunkten i lagen om krigsmateriel är att det krävs tillstånd för att till exempel tillverka krigsmateriel. Lagen ger möjligheter att meddela villkor för bland annat ägandet för att tillstånd ska kunna beviljas. Det är naturligtvis inte aktuellt att på något sätt undanta de företag som kommer att omfattas av ett granskningssystem från tillståndsplikten. Frågan gäller endast om möjligheten enligt 13 och 14 §§ lagen om krigsmateriel att meddela olika typer av villkor i samband med ett tillstånd enligt lagen ska tas bort för de juridiska personer som omfattas av granskningssystemet. Det skulle i så fall göras för att villkor inte ska kunna meddelas enligt två olika regelverk. Bestämmelserna i lagen om krigsmateriel angående möjligheterna att villkora utländskt ägande är av generell karaktär. Om villkor ställs upp, görs detta utifrån verksamhetens beskaffenhet och utan sam- band med en specifik investering. Det kan alltså inte göras någon prövning av ett särskilt fall och det är inte möjligt att vid bedöm- ningen beakta omständigheter hos en specifik investerare. Enligt våra förslag till granskningssystem kan en prövning göras av riskerna i det enskilda fallet utifrån både den aktuella verksamhetens beskaffenhet och omständigheter som rör investeraren. Beträffande aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar kan en pröv- ning göras så snart en investering innebär att investeraren förfogar över i vart fall av aktierna eller andelarna i bolaget eller på annat sätt skulle få inflytande i bolaget. Detta innebär bland annat att, om ett tillstånd enligt lagen om krigsmateriel är förenat med ett villkor om att exempelvis inte av aktierna får ägas av ett utländskt rättssubjekt, en utländsk direktinvestering om kan komma att förbjudas, trots att en sådan investering skulle vara tillåten enligt villkoret enligt lagen om krigsmateriel. Ett villkor enligt lagen om krigsmateriel inne- bär emellertid också att en investering i strid med villkoret enligt den lagen inte kan godkännas. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Varken beslut om tillstånd eller villkor enligt lagen om krigs- materiel får överklagas. Skälet till det är att det rör sig om försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska överväganden. Det anses inte vara någon civil rättighet att bedriva det slags verksamhet som ett till- stånd enligt lagen avser. Det finns därför inte någon rätt till dom- stolsprövning. Beträffande granskningssystemet föreslår vi att be- slut om förbud och godkännande med villkor ska få överklagas till regeringen. Det kan tyckas otillfredsställande att möjligheterna till överklagande av olika beslut om liknande villkor ska variera utifrån vilket regelverk som beslutet grundar sig på. Bestämmelserna i lagen om krigsmateriel vilar dock som nämnts uteslutande på försvars- och säkerhetspolitiska överväganden, och bestämmelserna om möjlig- heterna att villkora tillstånd enligt lagen är som nämnts av mer gene- rell karaktär än de enligt vårt förslag till granskningssystem. Att aktörer på marknaden åläggs skyldigheter enligt överlappande regelverk på det sätt som blir fallet om lagen om krigsmateriel och granskningssystemets bestämmelser ska gälla parallellt kan uppfattas som betungande för de aktörer som berörs. Ett företag som vill be- driva verksamhet som är tillståndspliktig enligt lagen om krigs- materiel måste dock alltid ansöka om tillstånd enligt den lagen. Det gäller oavsett om en investering i företaget skulle falla inom ramen för granskningssystemet eller inte. Att villkor för en investering kan meddelas enligt både lagen om krigsmateriel och granskningssyste- met kan då inte ges någon avgörande betydelse i frågan om möjlig- heten att meddela villkor enligt lagen om krigsmateriel ska finnas kvar eller inte. Dessutom är det samma myndighet som beslutar enligt båda regelverken. Vi bedömer sammanfattningsvis att olägenheterna med parallella system inte är sådana att de motiverar att bestämmelserna i lagen om krigsmateriel angående möjligheter att meddela villkor i samband med tillstånd bör upphöra att gälla för de verksamheter som om- fattas av vårt förslag till granskningssystem. Lagen om krigsmateriel bör alltså gälla parallellt med granskningssystemet. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk 15.4.1EU-rättslig och nationell reglering Produkter med dubbla användningsområden (PDA) är produkter som har en civil användning men som kan nyttjas även för militära ändamål samt inbegriper alla varor som kan användas både för icke- explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar. Exempel på PDA är olika slags kemikalier, verktygsmaskiner, värmeväxlare, ventiler och pumpar. Som PDA klassificeras också vissa andra produkter av särskild strategisk betydelse, exempelvis utrustning för informationssäkerhet. Inom EU regleras PDA av och rådets förord- ning (EU) 2021/821 av om upprättande av en unions- ordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användnings- områden (omarbetning)(PDA-förordningen). I svensk lagstiftning finns kompletterande bestämmelser till PDA-förordningen i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd, PDA-lagen. Bestämmelser finns också i förordningen (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd Vid export av PDA ut ur EU kan tillstånd krävas. I bilaga I till PDA-förordningen finns en förteckning över de produkter och den teknik som kräver tillstånd. Enligt den så kallade catch-all-bestäm- melsen kan även produkter som inte finns med på förteckningen omfattas av krav på tillstånd. I princip krävs inte tillstånd för över- föring av PDA inom EU, men särskilt känsliga produkter som återfinns i bilaga IV till PDA-förordningen kräver tillstånd även vid överföring inom EU. I är det ISP som beslutar om tillstånd beträffande all PDA med undantag för produkter i kategorin kärnmaterial, anläggningar och utrustning, där () prövar till- ståndsfrågan. Om ett ärende har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt, ska ISP eller SSM dock med eget yttrande lämna över ärendet till regeringens prövning. Tillstånd får i det enskilda fallet förenas med de krav eller villkor som behövs för exportkontrollen. Ett tillstånd kan återkallas, om tillståndshavaren har åsidosatt en föreskrift i PDA-förordningen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av förordningen eller PDA- Avgränsningar i förhållande till andra regelverk lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. En åter- kallelse gäller med omedelbar verkan, om inte något annat beslutas. ISP utövar tillsyn över efterlevnaden av regelverket och får ta ut en avgift för tillsynen. PDA-lagen innehåller även straffbestämmelser. Som exempel kan nämnas att den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar PDA- produkter döms till böter eller fängelse i högst . Vid grovt brott döms till fängelse i lägst och högst . ISP:s och SSM:s beslut att återkalla ett tillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Samma sak gäller bland annat beslut om att ta ut avgift för tillsyn enligt lagen, skyldighet att tillhandahålla vissa upplysningar och handlingar samt om tillträde till lokaler för tillsyn. Prövningstillstånd krävs då vid överklagande till kammarrätten. Andra förvaltningsbeslut enligt PDA-förordningen eller PDA-lagen får inte överklagas. Bedömning: Det finns inget konkurrensförhållande mellan lag- stiftningen om produkter med dubbla användningsområden och det granskningssystem vi föreslår. Regelverken kompletterar varandra och bör gälla parallellt. I avsnitt 10.3.3 har vi kommit till slutsatsen att företag som bland annat tillverkar sådana produkter som finns upptagna i bilaga I till PDA-förordningen och som det alltså krävs tillstånd för att expor- tera ska omfattas av ett svenskt investeringsgranskningssystem. Det som ska bedömas är om det finns något konkurrensförhållande mellan våra förslag och PDA-lagstiftningen och hur regelverken i så fall ska förhålla sig till varandra. Den svenska lagstiftningen om PDA-produkter är ett komple- ment till PDA-förordningen. I artikel 4.1 b) i och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för gransk- ning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direktinvesteringar) nämns effekter på bland annat kritisk teknik och produkter med dubbla användningsområden, enligt definitionen i artikel 2.1 i PDA-förordningen, som faktorer Avgränsningar i förhållande till andra regelverk som får beaktas när det ska bedömas om en utländsk direktinvestering sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Av PDA- regelverkets bestämmelser framgår att det vid export av PDA ut ur EU krävs tillstånd. Användningsområdet är därmed mer avgränsat än förordningen om granskningar av utländska direktinvesteringar. De båda EU-förordningarna anses således komplettera varandra. Detta innebär enligt utredningens mening att är förenligt med nationella bestämmelser om en mera allsidig prövning av ut- ländska företagsförvärv i svenska företag. Regelverken kommer att komplettera varandra och bör gälla parallellt. 15.5Konkurrenslagen och EU:s förordning om företagskoncentrationer I konkurrenslagen (2008:579) finns bestämmelser om företagskoncen- trationer. Bestämmelserna innebär att en företagskoncentration ska förbjudas, om koncentrationen är ägnad att påtagligt hämma före- komsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. Ett förbud får meddelas bara om inga väsentliga nationella säkerhets- eller försörjningsintressen åsidosätts genom förbudet. Om det är tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna av en företagskoncentration, får en part i koncen- trationen i stället för förbud åläggas att avyttra ett företag eller en del av ett företag eller genomföra någon annan konkurrensfrämjande åtgärd. Ett förbud mot en företagskoncentration innebär att en rätts- handling som utgör en del i företagskoncentrationen eller som har till syfte att genomföra koncentrationen blir ogiltig. Detta gäller dock inte sådana rättshandlingar som utgörs av förvärv som har skett på en reglerad marknad som avses i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, en motsvarande marknad utanför Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet eller en MTF-plattform som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden eller genom inrop på exekutiv auktion. I sådana fall får förvärvaren i stället åläggas att avyttra det som har förvärvats. En företagskoncentration ska anmälas till , om 1)de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning före- gående räkenskapsår i som överstiger , Avgränsningar i förhållande till andra regelverk 2)minst två av de berörda företagen har haft en omsättning i föregående räkenskapsår som överstiger för vart och ett av företagen. Det är som prövar frågor om företagskoncent- rationer. Om det behövs för att ska kunna full- göra sina uppgifter enligt lagen, får verket bland annat ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat och den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer. Beslut av att förbjuda en företagskoncent- ration får överklagas till Patent- och . 15.5.2EU:s förordning om företagskoncentrationer Parallellt med den svenska konkurrenslagen tillämpar Konkurrens- verket de konkurrensregler som finns i EU:s koncentrationsförord- ning.2 Företagskoncentrationer med gemenskapsdimension, det vill säga koncentrationer som leder till att konkurrensen påverkas i flera medlemsländer, ska i vissa fall anmälas till kommissionen för pröv- ning. Det är aktuellt då de berörda företagens sammanlagda omsätt- ning överstiger och i vissa fall redan vid . För sådana koncentrationer gäller att kommissionen är ensam behörig att fatta beslut och att medlemsstaterna inte får tillämpa sin nationella konkurrenslagstiftning på sådana koncentrationer. Med- lemsstaterna får dock, enligt artikel 21.4 i koncentrationsförord- ningen, vidta nödvändiga åtgärder för att skydda legitima intressen. Alla andra allmänna intressen ska meddelas till och erkännas av kom- missionen innan en medlemsstat får vidta någon åtgärd. Som legitima intressen erkänns uttryckligen skyddet av allmän säkerhet, mediernas mångfald och tillsynsregler. Enligt EU:s koncentrationsförordning kan ett företag till exem- pel begära prövning vid en enda instans (kommissionen) om det måste göra en anmälan i tre eller flera medlemsstater. Under vissa förutsättningar kan prövningen av en företagskoncent- ration hänskjutas från nationell nivå till kommissionen eller från 2Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av om kontroll av företags- koncentrationer (EUT L 24, 29.1.2004, s. 1). Avgränsningar i förhållande till andra regelverk kommissionen till nationell nivå. Begäran om hänskjutande kan göras av det förvärvande företaget eller av berörda medlemsstater. Förut- sättningarna för när fråga om hänskjutande kan bli aktuellt framgår av rådets förordning (EG) nr 139/2004 och av kommissionens tillkänna- givande om hänskjutande av koncentrationsärenden. Bedömning: Konkurrenslagstiftningen och det granskningssystem som vi föreslår fyller olika syften. Regelverken bör gälla parallellt. Vi ska enligt våra direktiv utreda hur ett system för att granska ut- ländska direktinvesteringar ska förhålla sig till den konkurrens- rättsliga koncentrationsprövningen