sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Utredningen räknar därför med att antal beviljade sjukersättningar ökar relativt snabbt under de inledande åren men att ökningstakten succesivt avtar. Det finns ingen tydlig kunskap kring frågan om denna process kan förväntas pågå. Utredningen räknar i sin antaganden med en infasningstid på ca 10– och att antalet nya ersättningstagare sedan planar ut. Av figur 9.1 framgår hur en sådan utveckling skulle kunna se ut. Det innebär i grundscenariot att inflödet till sjukersättning skulle vara omkring 3 500 fler personer än och att detta antal ökar till omkring 8 000 personer sett . I hög- scenariot skulle inflödet under införandeåret vara omkring 5 000 per- soner och innebära ett årligt inflöde till sjukersättningen på ca 11 000 personer. Det lägre alternativet innebär att inflödet under införandeåret blir ca 2 300 personer och sedan ökar mot en jämvikts- nivå på ca 5 100 personer. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Figur 9.1 Antagen utveckling av det totala inflödet till sjukersättning Avser både personer och Källa: Egna beräkningar. Anm.: Avser både personer yngre och . Osäkerheten kring hur antalet ansökningar och beviljanden av nya sjukersättningsfall kan komma att utvecklas vid ett införande av ut- redningens förslag är emellertid stor. Det kan därför finnas anled- ning att även redovisa konsekvenserna av andra antaganden. Utred- ningen gör därför utifrån de grundantaganden som redovisats ovan en enkel beräkning som illustrerar hur utvecklingen skulle kunna bli om det vid införandet strömmar in många nya fall i början och att ansökningsbenägenheten sedan avtar och stabiliseras på en ny nivå som är högre än dagens. En sådan utveckling skulle kunna bli verk- lighet om det vid införandet finns en relativt stor stock av människor som tidigare nekats sjukersättning och som relativt snabbt efter att det nya regelverket trätt i kraft söker och beviljas sjukersättning. skulle då denna stock minska i takt med att de beviljas ersätt- ning. Även antalet nya personer som ansöker om sjukersätt- ning skulle då minska. Ett sådant antagande bygger också på att För- säkringskassan klarar av att fatta beslut i den takt ansökningarna kommer in. Det finns naturligtvis oändligt många utseenden som en sådan utvecklingskurva skulle kunna anta. En enkel illustration ges Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag av figur 9.2 där två olika alternativ redovisas. Båda dessa innebär ett högre initialt inflöde till sjukersättningen än i de scenarier som diskuterades ovan men sett skulle utvecklingsbanorna ge samma antal personer med sjukersättning som i grundscenariot ovan, ca 150 000 fler med sjukersättning. I det lägre av dessa alternativ antas inflödet vara ca 8 000 personer och i det högre dubbelt så stort, ca 16 000. I båda dessa alternativ antas inflödet till sjukersättning öka för att sedan succesivt minska mot den nya jämviktsnivån. Eftersom inflödet i dessa alter- nativ antas vara högre än i grundscenariot ovan blir den långsiktiga jämvikten lägre än i grundscenariot då vi antar att det ska ge lika många nya personer med sjukersättning. I grundscenariot ovan antas inflödet till sjukersättningen stabiliseras på omkring 8 000 nya sjukersättningstagare. I den alternativa utvecklingskurvan antas denna nivå bli lägre, ca 6 000 nya personer. Figur 9.2 Alternativ utveckling av det totala inflödet till sjukersättning Avser både personer och Källa: Egna beräkningar. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 9.2En reformerad sjukersättning för personer Utredningen har i avsnitt 9.1 redogjort för antagandena kring hur många som kan förväntas beviljas sjukersättning bland dem som är . För att kunna göra en kostnadsberäkning av det an- tagna inflödet behöver utredningen göra antaganden om hur de som med utredningens förslag kan beviljas sjukersättning försörjer sig . En utgångspunkt för en sådan bedömning är hur inflödet till sjuk- ersättningen ser ut och hur det har sett ut historiskt. Av figur 9.3 framgår att inflödet från sjukpenning till sjukersätt- ning svarar för av det totala inflödet till sjuk- ersättningen för personer mellan 19–. Andelen har varierat men sett i ett längre perspektiv kan utredningen konstatera att andelen minskat kraftigt . –2008 svarade inflödet från sjukpenning till sjukersättning i den aktuella åldersgruppen för 75–av det totala inflödet till sjukersättningen. Den viktigaste orsaken bakom denna utvecklig är att antalet utbytesärenden har minskat kraftigt. Därmed har an- delen av inflödet som kommer från sjukpenning minskat dramatiskt. Det har då också medfört att andelen av inflödet som kommer från andra grupper har ökat . Med denna vetskap drar utredningen slutsatsen att andelen av inflödet som kommer från sjukpenning kommer att öka med utredningens förslag. Att nivån skulle bli lika hög som bedömer utredningen som mindre realistiskt, åtminstone i ett kortare perspektiv. Dels finns det sannolikt en grupp människor som övergått till andra ersättningssystem efter att de fått avslag på fortsatt sjukpenning och som relativt snabbt kan beviljas ersättning om de uppfyller kraven i de nya regelverket. Dels var en del av förklaringen till den tidigare höga andelen att tidsbegränsad sjukersättning kunde beviljas för de vars arbetsförmåga inte bedömdes vara nedsatt för all överskådlig framtid men under . Utredningens bedömning är därför att andelen av inflödet som kommer från sjukpenning i den aktuella åldersgruppen . Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Figur 9.3 Andel av inflödet till sjukersättning som kommer från sjukpenning, aktivitetsersättning eller annat för personer Anm.: Inflödet från annat är t.ex. sysselsatta utan sjukpenning, arbetslöshet eller personer utanför arbetskraften. Inflödet från aktivitetsersättning har, sett till antalet personer, varit förhållande stabilt –2019. har inflödet legat kring ca 2 000–2 500 personer. Med utredningens förslag avseende rätten till aktivitetsersättning kommer inflödet till aktivitetsersättningen att öka. Utredningen bedömer att denna ökning kommer ha en liten påverkan på inflödet till sjukersättningen. De personer som har aktivitetsersättning kan beviljas sjukersättning under förutsättning att alla rehabiliteringsmöjligheter är uttömda och att varaktighetskravet är uppfyllt. Om man är mellan 19–kan man endast beviljas hel sjukersättning. Många av dem som till följd av ett nytt arbetsmarknadsbegrepp uppfyller villkoren för sjukersätt- ning borde således beviljas sjukersättning direkt utan att ta omvägen via aktivitetsersättningen och kommer då sannolikt från annan er- sättning. Ytterligare ett argument för att detta flöde kommer vara lågt är att de flesta som beviljas aktivitetsersättning är . Det kommer därmed att ta tid innan det blir aktuellt för denna grupp att Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag ansöka om sjukersättning, vilket för de allra flesta sker . De förändrade regler som utredningen föreslår bedöms därför påverka inflödet från aktivitetsersättning till sjukersättning i en relativt liten omfattning. Utredningens bedömning är att andelen av inflödet till sjukersättning som utgörs av personer som tidigare haft aktivitetsersättning minskar till omkring 10–av det totala inflödet till sjukersättning bland dem som är . Det återstående inflödet kommer från personer med annan ersätt- ning. Dessa personer kan vara arbetslösa med ersättning från arbets- löshetsförsäkringen, aktivitetsstöd för deltagande i arbetsmarknads- politiska program eller utvecklingsersättning. En grupp finns sannolikt också/eller hos kommunens socialtjänst och försörjs med ekonomiskt bistånd. Med de strikta regler som gällt för att beviljas sjukersättning finns det rimligtvis även en grupp människor som frivilligt valt att inte längre delta i arbetskraften och därmed försörjs av sin make/ maka, andra familjemedlemmar eller genom personliga besparingar. Gemensamt för alla dessa grupper är att de ofta har en sjukdoms- historik. För de som har arbetat har det inneburit att de under perio- der haft sjukpenning. De som står utanför arbetskraften och därmed saknar SGI har vid sjukdom inte rätt till sjukpenning. De har då antingen fått sin försörjning från kommunen via ekonomiskt bistånd eller genom make/maka, andra familjemedlemmar eller personliga besparingar. En annan grupp som diskuterats i tidigare avsnitt är de som fått avslag på tidigare ansökan om sjukersättning och återgått till arbete. Utredningen bedömer denna grupp som liten men antar att det vid en förändring av arbetsmarknadsbegreppet finns individer som är i arbete men som kommer söka och beviljas sjukersätt- ning. Utredningens har ingen närmare kunskap kring hur fördelningen mellan nämnda grupper ser ut. Utredningen gör bedömningen att har ekonomiskt bistånd som huvudsaklig för- sörjning och att en lika stor andel finns utanför arbetskraften, antingen med försörjning av make/make eller egna besparingar. En lika stor andel, , antas komma personer som är i arbete men som vid nya regler kan söka och beviljas sjukersättning. Resterande del antas komma från personer som har arbetslöshetsersättning eller deltar i arbetsmarknadspolitiska insatser med aktivitetsstöd, ca tio pro- cent. Av tabell 9.2 framgår utredningens antaganden och hur inflö- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag det till sjukersättning blir efter införandet, enligt de utvecklingsbanor som redogjordes för i avsnitt 9.1. Tabell 9.2 Inflöde till sjukersättning från olika ersättningar för personer Ökat inflöde i förhållande till dagens nivå Källa: Egna beräkningar. 9.2.1Kortsiktiga statiska ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag för olika försäkringsutgifter för personer Utredningen redovisar i detta avsnitt de ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag bedöms få på sjukersättning, aktivitetsersätt- ning, sjukpenning, arbetslöshetsersättning, bostadstillägg och eko- nomiskt bistånd. Utredningen redovisar fem olika alternativa kostnads- beräkningar givet de antaganden som redovisas i avsnitt 9.1 och 9.2, där alternativ 1 och 2 avser de olika införandebanor som redogjordes för i avsnitt 9.1 och låg, grund och hög avser de olika volymer som antas givet dessa införandebanor. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag införandeåret och året därefter och avser kostnadsökningen i för- hållande till dagens nivå i respektive ersättningssystem. Beräkningarna avser de kortsiktiga ekonomiska konsekvenserna och tar inte hänsyn till eventuella beteendeförändringar som kan påverka benägenheten att ansöka om ersättning. Utredningen antar dock att dessa föränd- ringar på kort sikt är små och inte påverkar beräkningarna i nämn- värd omfattning. I ett längre perspektiv är dock dessa förändringar centrala, då förändrade beteenden påverkar hur inflödet till sjukersättningen kommer att utvecklas. Utredningen redovisar i av- snitt 9.5 de långsiktiga konsekvenserna av utredningens förslag på sysselsättning, arbetslöshet och de offentliga finanserna. Av tabell 9.3 framgår hur förslagen bedöms påverka den enskilde individen genom den disponibla inkomsten, staten genom förändrade skatter och transfereringar och kommunerna genom det ekonomiska biståndet. Med fler som beviljas sjukersättning ökar kostnaderna för sjukersättningen. Utredningen bedömer att kostnadsökningen under införandeåret uppgår till 90–beroende på hur många som beviljas sjukersättning . Utredningen har här antagit att beviljandet av sjukersättning kommer ske med en jämn fördelning över årets alla månader. Det innebär således att kost- naderna inte kommer öka i den omfattning som antalet personer i tabel- len anger, då detta inflöde avser antalet nya personer som beviljas ersättning och inte helårspersoner. Med en jämn fördel- ning av beviljandet över alla månader kommer alla dessa personer inte ha ersättning . Utredningen har därför antagit att in- flödet uttryckt i helårspersoner blir hälften så stort. Hela kostnaden för denna grupp uppstår dock år två, då även hälften av de som till- kommer under detta år bidrar till en kostnadsökning i anslaget. beräknar utredningen under dessa antaganden att ut- gifterna ökar med 0,4–1,. Eftersom en stor del av det ökade inflödet till sjukersättning be- döms komma från personer som tidigare haft sjukpenning, minskar utgifterna för sjukpenning när dessa individer i stället får sjukersätt- ning. Ersättningen vid sjukpenning är oftast högre än i sjukersätt- ningen, utom för de med väldigt låga inkomster. Det innebär att denna övergång i de flesta fall medför en besparing för staten och en minsk- ning av disponibla inkomsten för den enskilde individen. Utredningens beräkningar visar att anslaget för sjukpenning, , minskar med ca 70–beroende på hur mycket Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag inflödet till sjukersättningen ökar. ökar bespar- ingen till 0,15–1,. Även utgifterna för arbetslöshetsersättning, då främst aktivitets- stöd och utvecklingsersättning, bedöms minska. En mindre del av inflödet till sjukersättning bland dem , bedöms komma från personer som är arbetslösa, se tabell 9.2. Det innebär att utgif- terna för arbetslöshetsersättningen minskar med 10–50 miljoner kro- nor och 20–. Ett ökat inflöde från personer som tidigare haft aktivitetsersätt- ning innebär att utgifterna för aktivitetsersättning minskar när dessa personer övergår till sjukersättning. Utredningen bedömer dock att en relativt liten del av det ökade inflödet från aktivitetsersättning kommer från personer för vilka sjukersättning är den alternativa för- sörjningskällan till aktivitetsersättning. Den största delen av det ökade inflödet kommer från personer som övergår till sjukersättning när de fyller . Därmed uppstår inte minskade kostnader i aktivitets- ersättningen till samma del som inflödet från aktivitetsersättningen ökar. Utredningen beräknar att utgifterna för aktivitetsersättning minskar med 1–och 2–. Ett inflöde till sjukersättningen från personer som tidigare haft ekonomiskt bistånd innebär att kommunens utgifter för ekonomiskt bistånd minskar. Ekonomiskt bistånd kan visserligen även fortsatt betalas till den enskilda individen om särskilda behov föreligger. Eko- nomiskt bistånd avseende de grundläggande försörjningsbehoven minskar dock då dessa i stället tillgodoses genom sjukersättning och bostadstillägg. Utredningen räknar med att kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd i den aktuella åldersgruppen minskar med 5– 20miljoner kronor , beroende på hur många nya personer som beviljas sjukersättning. blir be- sparingen större, ca 10–. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Tabell 9.3 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag på kort sikt för individen (disponibel inkomst), staten och kommuner (Personer ) Kostnadsökning i förhållande till dagens nivå, År 1 Inflöde (Antal) Effekter för staten* År 2 Inflöde (Antal) Effekter för staten* Källa: Egna beräkningar. Anm.: * Innehåller Statlig ålderspensionsavgift på för sjuk- och aktivitetsersättning samt för sjukpenning och arbetslöshetsersättning. Kostnadsökningen 1 och år 2 ska ses i relation innan de nya reglerna införs. När personer övergår från sjukpenning eller arbetslöshetsersättning till sjukersättning får de möjlighet att söka bostadstillägg. Det inne- bär att med fler som beviljas sjukersättning kan även utgifterna för bostadstillägg förväntas öka. Bostadstillägg är emellertid en hushålls- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag transferering som kräver utgifter för boende men också beaktar andra familjemedlemmars inkomster. Det innebär att det inte är självklart att den som söker sjukersättning beviljas bostadstillägg. Många av de som beviljas sjukersättning har arbetat och har en inkomst- relaterad ersättning som tillsammans med inkomster från make/maka gör att hushållets samlade inkomster blir för höga för att bostads- tillägg ska kunna beviljas. Utredningen beräknar att bostadstillägget kan komma att öka med 10–och ca 15–110 miljoner för dem . Sammantaget innebär utredningens förslag att den disponibla inkomsten ökar något i förhållande till . Utredningen beräknar denna effekt till 10–och 20– . För den enskilde innebär det att inkomsten i genomsnitt blir något högre än . För staten innebär utredningens förslag att utgifterna ökar. Med beaktande av de minskade skatteintäkter som uppstår till följd av att inkomsterna i genomsnitt minskar innebär det en nettoökning för staten om ca 20–och 40–. För kommunerna innebär utredningens förslag att utgifterna för ekonomiskt bistånd minskar. Utredningen beräknar denna minskning till 3–och ca 10–, beroende på hur mycket inflödet till sjukersättningen ökar. 9.3En reformerad sjukersättning för personer Utredningens förslag innebär att arbetsförmågan för personer som har mindre än kvar till den tidpunkt då sjukersättning kan lämnas enbart prövas i förhållande till arbeten som den försäkrade har erfarenhet av. Med dagens regler omfattar det perso- ner i åldrarna 60–. För de som saknar arbetslivserfarenheter ska arbetsförmågan bedömas mot angivet normalt förekommande arbete på samma sätt som utredningen föreslår ska gälla för personer som är . Det krävs även att arbetsförmågan i de arbeten som den försäkrade prövas mot ska vara nedsatt . Med överskådlig tid avses i detta Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag fall att arbetsförmågan är nedsatt fram till den tidpunkt då sjuker- sättning kan lämnas. Kraven på omställning mildras därmed i förhållande till dagens regler och synen på vad som är en varaktig nedsättning av arbetsförmågan tydliggörs. En förväntad effekt av detta är att det blir lättare för personer i åldrarna 60–att beviljas sjukersättning i förhållande till . Utredningen har i avsnitt 9.1 redogjort för antagandena kring hur många som kan förväntas beviljas sjukersättning bland dem som är . För att kunna göra en kostnadsberäkning av det antagna inflödet behöver utredningen göra antaganden om hur de som med utredningens förslag kan beviljas sjukersättning försörjer sig . En utgångspunkt för en sådan bedömning är hur inflödet till sjukersätt- ningen ser ut och hur det har sett ut historiskt. Av figur 9.4 framgår att svarar inflödet från sjukpenning för av det totala inflödet till sjukersättning för perso- ner . Andelen har varierar mellan men utgjorde vid införandet av dagens regler 2008 av inflödet till sjukersättning i denna åldersgrupp. Figur 9.4 Andel av inflödet till sjukersättning som kommer från sjukpenning eller annat för personer Inflöde från inget/annat Anm.: Inflödet från inget/annat är t.ex. arbetslöshet eller personer utanför arbetskraften. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Det finns således utifrån den historiska utvecklingen anledning att anta att andelen av inflödet som kommer från sjukpenning kommer öka även bland de äldre. På kort sikt kan man dock förvänta sig att denna andel kan bli något lägre. Utredningen har under sitt arbete uppfattat att det kan finnas grupper som efter att ha nekats sjukpenning övergått till andra ersättningsystem, som arbets- löshet eller pension, och att det finns grupper som inte har rätt till sjukpenning eftersom de saknar SGI och av detta skäl får eko- nomiskt bistånd från kommunen eller försörjs av sin make/maka, andra familjemedlemmar eller genom egna besparingar. Det finns en stor grupp som tagit ut allmän ålderspension redan . Skälen till detta varierar. En del gör det för de vill gå ner i arbetstid och ägna sin tid till annat än arbete, andra för att dra nyttat av förmåner som pensionär. För vissa handlar det om att man inte vill eller orkar arbeta längre. En del av dessa kan ha fattat sitt pensionsbeslut efter att de nekats sjukpenning eller sjukersätt- ning eller inte ansett att det varit lönt att söka någon av förmånerna utifrån dagen regelverk. Med nya generösare regler som begränsar den arbetsmarknad som individens arbetsförmåga ska prövas mot kan det under en kort övergångsperiod finnas människor som väljer att ansöka om sjukersättning och pausa sitt pensionsuttag för att i stället få sjukersättning . Utredningen menar dock att detta flöde ganska snabbt avtar eftersom de nya kohorter som kommer in och omfattas av reglerna för äldre sannolikt kommer att ansöka om sjukersättning direkt utan att ta omvägen via pensions- systemet. Detta flöde borde således enbart beröra de som vid regler- nas införande har tagit ut allmän ålderspension och som har en var- aktigt nedsatt arbetsförmåga i det eller de arbeten som den försäkrade har erfarenhet av . Det finns dock en kostnad för individen med att ansöka om sjukersättning. Han eller hon ska genomgå omfattande prövningar och granskningar av det egna hälso- tillståndet. Utredningen bedömer därför att detta flöde kommer att finnas men att antalet individer blir relativt litet. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Tabell 9.4 Inflöde till sjukersättning från olika ersättningar för personer Ökat inflöde i förhållande till dagens nivå Källa: Egna beräkningar. Ytterligare en grupp som kan förväntas ansöka och beviljas sjuk- ersättning kommer från de som finns utanför arbetskraften. De rör sig dels om personer som finns inom kommunernas socialtjänst och försörjs med ekonomiskt bistånd, dels om personer som inte arbetar och försörjs av make/maka eller egna besparingar. Båda dessa grupper antas utgöra en lägre andel än bland de yngre. För de som försörjs med ekonomiskt bistånd kan detta motiveras utifrån att det är färre äldre än yngre som får ekonomiskt bistånd. Utredningens bedömning i det korta perspektivet, vars effekter redovisas i detta avsnitt, är att andelen av inflödet till sjukersättning som utgörs av personer som kommer från sjukpenning minskar något i förhållande till . Utredningens bedömning är att inflödets an- del bland de äldre blir lika stort som bland de yngre undre , dvs. kommer denna andel att öka när den stock som finns av sökanden utanför sjukpenningen succesivt avtar. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Som diskuterades ovan kommer t.ex. flödet från pension till sjuk- ersättning relativt snabbt att avta, vilket då ökar andelen av inflödet som kommer från sjukpenning. Utredningens antaganden om hur inflödet till sjukersättning från olika grupper förväntas utvecklas i det korta perspektivet framgår av tabell 9.4. 9.3.1Kortsiktiga statiska ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag för olika försäkringsutgifter för personer De kortsiktiga statiska ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag för personer framgår av tabell 9.5. Utred- ningen redovisar fem olika alternativa kostnadsberäkningar givet de antaganden som redovisas i avsnitt 9.1 och 9.2, där alternativ 1 och 2 avser olika införandebanor av det ökade inflödet och låg, grund och hög avser olika volymer givet dessa införandebanor. Kostnaderna redo- visas , införandeåret och året därefter, och avser kostnads- ökningen i förhållande till dagens nivå i respektive ersättningssystem. Beräkningarna avser de kortsiktiga ekonomiska konsekvenserna och tar inte hänsyn till eventuella beteendeförändringar som kan påverka benägenheten att ansöka om ersättning. Utredningen antar dock att dessa förändringar på kort sikt är små och inte påverkar beräkning- arna i nämnvärd omfattning. I ett längre perspektiv är dock dessa förändringar centrala, då förändrade beteenden påverkar hur inflödet till sjukersättningen kommer att utvecklas. Utredningen redovisar i avsnitt 9.5 de långsiktiga konsekvenserna av utredningens förslag på sysselsättning, arbetslöshet och de offentliga finanserna. Utredningen antar, på samma sätt som för gruppen yngre än