sou · H9B366 · 2021-08-10 00:00:00 — Detta skulle kunna innebära en tvångssituation eftersom den enskilda inte råder över informationen som delas med det allmänna. En medlem bör därför, enligt slutsatserna i betänkandet Fritid på lika villkor (SOU 2009:29) ges möjlighet att utträda ur en förening innan ett kontrollsystem införs. Om så sker innebär det en möjlighet för en enskild att skydda sig mot det tvång som en kontroll skulle kunna innebära. Under de förutsättningarna utgör regeringsformens reglering inte något hinder mot kontrollen av medlemmarna (s. 60). Förbudet mot åsiktsregistrering innebär att det i allmänna register inte får antecknas uppgifter om en svensk medborgare enbart på grund av hans eller hennes politiska åskådning, utan dennes samtycke (2 kap. 3 § RF). Bestämmelsen ger ett skydd mot åsiktsregistrering. Skyddet är absolut och gäller i förhållandet mellan det allmänna och enskilda. Att någon är registrerad som medlem i ett politiskt parti eller i en politisk organisation innebär i regel att medlemmen delar organisationens åskådning i politiskt hänseende. En anteckning i ett offentligt register endast på den grunden är inte förenligt med förbudet mot åsiktsregistrering. Om det däremot finns någon annan omständighet som är anledningen till registreringen finns det inte något rättsligt hinder mot att en persons politiska uppfattning registreras. Att en offentlig myndighet kräver in uppgifter om en politisk organisations medlemsuppgifter är därför inte automatiskt en åsiktsregistrering. Effekten av åtgärden kan dock vara en åsiktsregistrering om uppgifterna om medlemskap finns och bevaras hos myndigheten (, RiR 2005:16, s. 96 ff.). Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.6Kontroll av uppgifter om medlemmar är förenligt med grundlagsskyddet för fri- och rättigheter Vår bedömning: Skyddet för fri- och rättigheter innebär inte något hinder mot en kontroll av uppgifter om medlemmar. Kontrollen bör dock inte utföras av det allmänna. I betänkandet Fritid på egna villkor diskuteras frågan om kontroll av uppgifter om medlemmar och dess förenlighet med grundlagsskyddet. Utredningen anser att uppgifter som lämnas till en myndighet är ett sådant register som omfattas av bestämmelsen om förbud mot åsiktsregistrering samt att det är ofrånkomligt att uppgifterna ska lämnas utan medlemmarnas samtycke. Avgörande för kontrollens tillåtlighet är därför om registreringen sker endast på grund av politisk åskådning eller inte. Slutsatsen blir att kontrollen är tillåten eftersom beslutsorganet inte tar del av uppgifterna endast på grund av medlemmarnas politiska åskådning. Förbudet mot åsiktsregistrering är vid dessa förhållanden inte något hinder mot att kontrollera uppgifter om medlemmar som anges i en ansökan om stöd. I fråga om förhållandet till föreningsfriheten bedömer utredningen att en kontroll av uppgifter om medlemmar i samband med en frivillig ansökan om bidrag inte är något som hindrar en förening från att verka. Det är inte heller fråga om något som påverkar möjligheterna att överhuvudtaget kunna bilda en ny förening. Kontrollen utgör således inte någon begränsning av föreningsfriheten. Eftersom det är fråga om en ansökan på frivillig grund strider kontrollen inte heller mot den negativa opinionsfriheten. Det har också diskuterats om en granskning av uppgifter om en organisations medlemmar kan ha indirekta effekter som aktualiserar en tillämpning av regeringsformens reglering. Att t.ex. kräva att alla föreningar i samband med en obligatorisk registrering anger alla sina medlemmar skulle kunna ligga så nära ett tvång att det anses vara en indirekt begränsning av föreningsfriheten. Detta har därför inte ansetts vara en lämplig ordning. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... En avgörande del av bedömningen är också om ett kontrollsystem kan anses få så långtgående effekter för enskildas vilja att engagera sig i civilsamhällesorganisationer att detta i sin tur innebär att föreningsfriheten och skyddet av åsiktsfriheten hotas. Detta gäller då särskilt viljan att gå med i en organisation som är bildad på någon av de grunder som omfattas av regleringen om känsliga personuppgifter. Utredningens uppfattning är att det är osannolikt att en kontroll av uppgifter i en ansökan om stöd skulle få sådana långtgående konsekvenser att det i praktiken skulle innebära ett hot mot föreningsfriheten eller skyddet mot åsiktsfriheten. Vissa föreningar kan komma att avstå från att ansöka om stöd, vilket kan medföra att de får det svårare att utöva sin verksamhet. Att organisationerna därigenom skulle hindras från att ha någon verksamhet är dock en allt för långtgående slutsats. Kontrollen skulle i teorin också kunna innebära att vissa föreningar inte bildas, men antalet är i så fall så få att det inte kan ha någon betydelse vid bedömningen av systemets förenlighet med grundlag (jfr SOU 2009:29 s. 161 f.). De slutsatser som drogs i utredningen avviker från vissa slutsatser som tidigare dragits. angavs bestämmelserna i regeringsformen som ett argument för att kontroll av bidragstagares rätt att erhålla stöd inte var möjlig. Det tidigare ställningstagandet baseras i huvudsak på ett beslut som meddelade samt interna promemorior inom där det angavs att försiktighet är påkallad vid övervägande av sådan kontroll (SOU 2009:29 s. 162). uttalade i beslutet kritik mot ett landsting som begärt in uppgifter om medlemmar i bidragstagande föreningar. I beslutet uttalas att ett krav på ingivande av en politisk eller religiös medlemsmatrikel kan ses som exempel på ett avkrävande av uppgifter som röjer enskildas åsikter. Ett sådant krav kan ställas av legitima skäl, men förutsätter i så fall lagstiftning (JO 1974 s. 604 ff.). Slutsatserna i beslutet ska också läsas mot bakgrund av att rättighetsskyddet delvis var utformat på ett annat sätt än (SOU 2009:29 s. 163). Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... Utöver de bedömningar som gjordes i betänkandet Fritid på lika villkor har liknande bedömningar också gjorts bl.a. beträffande redovisning av partibidrag och dess förenlighet med grundlagsskyddet (se avsnitt 10.5.1). Det saknas enligt vår mening skäl att nu göra en annan bedömning av en gransknings förenlighet med skyddet för fri- och rättigheter än den som har gjorts. Det finns enligt vår uppfattning således inte några konstitutionella hinder mot en kontroll av uppgifter om medlemmar i samband med en ansökan om stöd, varken med hänsyn till kontrollens direkta eller indirekta effekter för civilsamhällesorganisationerna och medlemmarna. Såvitt avser kontrollens förenlighet med religionsfriheten gör vi följande bedömning. Stödet till trossamfunden utgår på frivillig grund, på samma sätt som det övriga statliga stödet till det civila samhället. Som angetts ovan innebär religionsfriheten inte något hinder mot att uppställa krav för stöd. Det är inte heller fråga om att begränsa rätten att ensam eller tillsammans med andra utöva religion. När det gäller granskningens förhållande till övriga fri- och rättigheter saknas skäl att göra någon annan bedömning än den som gjorts ovan när det kommer till trossamfunden. Även om kontrollen i sig inte är grundlagsstridig finns det andra skäl till att det kan anses olämpligt att beslutsorganen granskar uppgifter om medlemmar. Det är i strikt mening inte fråga om att registrera enskildas åsikter, men i praktiken kan kontrollerna anses närma sig detta. Av denna anledning finns det skäl att vara försiktig när det kommer till granskning av uppgifter om medlemmar och det framstår därför som rimligt att granskningen inte utförs av själva beslutsorganet. Detta är också den ordning som tillämpas vid revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i vissa sökande civilsamhällesorganisationer. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.7Uppgifter som ligger till grund för beslut om stöd bör kunna kontrolleras Vår bedömning: För att säkerställa att endast berättigade civilsamhällesorganisationer får stöd samt att stöd utgår med rätt belopp, är det av avgörande betydelse att uppgifterna som lämnas i en ansökan om stöd kan kontrolleras. För samtliga de organisationsbidrag som hanteras av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) finns det krav på att en revisor ska granska en civilsamhällesorganisations ansökan om stöd. Antalet medlemmar och övriga uppgifter som anges i ansökan är helt avgörande för bidragets storlek. Det är därför viktigt att uppgifterna är korrekta. Samma sak gäller för bedömningen av trossamfundens rätt till stöd. Det kan också konstateras att granskning är av stor betydelse för att säkerställa att det endast är organisationer som har rätt till stöd som också får det. Stöd som beslutas ska också utgå med rätt belopp. Som vi konstaterat ovan finns det inte några konstitutionella hinder mot att kontrollera uppgifter om medlemmar. Det kan i sammanhanget noteras att såväl de beslutsorgan som tillämpar denna typ av granskning som flera av de civilsamhällesorganisationer som tillfrågats upplever att granskningen i sig fungerar tillfredsställande. Det har dock framförts vissa synpunkter angående administration, kostnader och kraven som ställs på revisorn4. Vi kan också konstatera att granskning är av stor betydelse för att säkerställa att det endast är organisationer som har rätt till stöd som också får det. Stöd som beslutas ska också utgå med rätt belopp. Detta har i förlängningen också betydelse för legitimiteten av stödet till det civila samhället. 4Se avsnitt 10.11 såvitt avser krav på revisorn. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.8Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar utgör en form av dataskydd Vår bedömning: En ansökan om stöd som kommer in till ett beslutsorgan blir en allmän handling. Om ansökan innehåller uppgifter om organisationens medlemmar, kan beslutsorganet komma att behöva behandla känsliga personuppgifter. Om uppgifterna i stället granskas av en revisor, kommer de inte in till beslutsorganen och blir då inte heller en del av allmänna handlingar. Detta innebär ett skydd för känsliga personuppgifter. En ansökan om stöd som lämnas in till ett beslutsorgan blir i regel en allmän handling och därmed som utgångspunkt offentlig. Som framgått ovan uppställs det vid ansökan om vissa stöd till det civila samhället ett antal krav som direkt eller indirekt avser medlemmarna i organisationerna. Det uppställs i dessa förordningar också krav på att organisationen ska redovisa bl.a. antalet medlemmar eller andelen medlemmar av t.ex. visst ursprung. För trossamfunden kommer det enligt förslagen i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst att uppställas krav på att ange antalet betjänade i ett sökande trossamfund. För dessa stöd är uppgifterna om antal medlemmar/betjänade eller andelen medlemmar ett viktigt underlag för bedömningen av om en organisation har rätt till stöd samt av stödets storlek. Uppgifter om medlemsantal är i sig inte personuppgifter. Uppgifter som ligger till grund för beräkningen av antalet medlemmar eller betjänade och uppgifter till stöd för att ett trossamfunds verksamhet i huvudsak är finansierad av betjänade bosatta i , kan lämnas i form av t.ex. namn, adress eller personnummer. För att kunna kontrollera en uppgift om medlemsantal behöver beslutsorganet således kunna behandla personuppgifter. Beträffande vissa organisationer kommer det också vara fråga om känsliga personuppgifter. Utöver att det för att beviljas stöd kan finnas krav som avser medlemmarna och som därför kan innebära att beslutsorganen behöver hantera känsliga personuppgifter, förekommer det att civilsamhällesorganisationer för medlemskap kräver att en enskild ska ha en sådan egenskap som avses med definitionen av känsliga personuppgifter. Kraven för medlemskap kan t.ex. avse en viss funktions- Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... nedsättning eller vissa politiska åsikter. I dessa fall innehåller en medlemsförteckning känsliga personuppgifter om organisationens medlemmar. Om en sådan medlemsförteckning ges in till ett beslutsorgan innebär det också att organet behöver hantera känsliga personuppgifter. Samma sak gäller för medlemsförteckningar som avser trossamfund eller t.ex. politiska ungdomsförbund. I de fall det uppställs ett krav på att organisationen ska ha ett visst antal medlemmar eller en viss andel medlemmar av något slag kommer det beträffande många civilsamhällesorganisationer och trossamfund att medföra att beslutsorganet i samband med en ansökan om stöd kan komma att hantera en stor mängd känsliga personuppgifter. Såvitt framkommit förekommer inte någon kontroll av medlemsförteckningar hos beslutsorganen. En sådan kontroll framstår inte heller som lämplig med hänsyn till den personuppgiftsbehandling som aktualiseras. För att säkerställa att bidrag betalas ut till berättigade organisationer och med rätt belopp måste dock uppgifterna om medlemmarna kunna kontrolleras. Att, på det sätt som redan nu sker beträffande vissa bidrag, ha en ordning som innebär att organisationernas uppgifter om medlemmar granskas av en revisor i stället för beslutsorganen medför att den omfattande personuppgiftsbehandlingen hos beslutsorganen kan undvikas. Uppgifterna blir då inte heller en del av allmänna handlingar. Det är i stället fråga om en från beslutsorganet fristående person som granskar uppgifterna om medlemmarna. Som vi konstaterat tidigare innebär detta också ett skydd för enskildas personuppgifter och därmed också en form av dataskydd. En civilsamhällesorganisation får, som vi tidigare angett, behandla känsliga personuppgifter under förutsättning att det är nödvändigt för att fastställa, göra gällande eller försvara organisationens anspråk om stöd. Revisorns granskning är en del av ansökan om stöd och den behandling av känsliga personuppgifter som denne behöver göra är således tillåten på samma grund som för civilsamhällesorganisationerna i övrigt. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.9En revisor bör granska trossamfundens uppgifter om antal betjänade och deras bosättning Vårt förslag: Ett trossamfunds uppgifter om antal betjänade och deras bosättning som lämnas i en ansökan om stöd bör granskas av en revisor. Enligt förslaget till ny lag om stöd till trossamfund får stöd lämnas endast till ett trossamfund som har minst 1 000 betjänade som är bosatta i . Därtill får stöd endast lämnas till ett trossamfund som i huvudsak får sin religiösa verksamhet finansierad av betjänade som är bosatta i . Uppgift om antal betjänade och deras bosättning kommer att anges i ansökan om stöd. Enligt förslaget ska ansökan ges in till Myndigheten för stöd till trossamfund för prövning av om trossamfundet är berättigat till stöd eller inte. Ansökan blir en allmän handling och innehållet i den blir som utgångspunkt offentligt. Uppgifterna om antalet betjänade och deras bosättning kommer att vara avgörande för om trossamfundet är berättigat till stöd och med vilket eller vilka belopp. Det är därför av stor vikt att dessa uppgifter kan kontrolleras. Som framgått ovan finns det inte något konstitutionellt hinder mot att uppgifter om medlemmar kontrolleras i dessa avseenden. Att beslutsorganen kontrollerar uppgifterna kan dock ändå anses olämpligt eftersom det finns risk att granskningen närmar sig gränsen för vad som anses vara en åsiktsregistrering eller omfattas av de negativa opinionsfriheterna. Granskningen bör därför utföras på ett annat sätt. Det är dock viktigt att granskningen ändå utförs på ett sätt som säkerställer att beslutsorganets underlag för beslutsfattande blir korrekt. Granskning av uppgifter om antal betjänade i ett trossamfund och deras bosättning förutsätter dock uppgifter om vilka personer som anses vara betjänade av ett visst trossamfund. Dessa uppgifter riskerar att avslöja enskildas religiösa åskådning och är således känsliga personuppgifter. Om granskningen görs av beslutsorganet kommer dessa uppgifter att en bli del av allmänna handlingar. Det kommer som framgått ovan också att innebära en behandling av känsliga personuppgifter hos beslutsorganet. Att beslutsorganet granskar uppgifterna framstår även av detta skäl inte som lämpligt. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... Om uppgifterna i stället granskas av en revisor, på det sätt som sker beträffande t.ex. bidrag till HBTQI-organisationer, innebär det att enskildas känsliga personuppgifter skyddas på det sätt som framgått ovan. Det innebär också att beslutsorganen behöver hantera känsliga personuppgifter i mindre omfattning. Detta är enligt vår mening en lämplig ordning även för granskning av ett trossamfunds uppgifter om antal betjänade och deras bosättning. Detta framstår också som en rimlig avvägning mellan det allmännas behov av kontroll och trossamfundens behov av integritet för sina medlemmar. För att en revisor ska kunna granska ett korrekt underlag är det viktigt att det sökande trossamfundet för förteckningar över sina betjänade och då framförallt namn och adress. Den personuppgiftsbehandling som föranleds hos trossamfundet med anledning av detta är tillåten enligt de förutsättningar som framgår av övervägandena i kapitel 7. 10.10Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i civilsamhällesorganisationer Vårt förslag: Uppgifter om antal medlemmar och andel medlemmar som anges i en ansökan om stöd ska granskas av en revisor. Som framgått ovan finns det krav på revisorsgranskning i ett antal förordningar som reglerar stöd till civilsamhällesorganisationer. Detta framstår som ändamålsenligt och det finns inte skäl att ändra den ordning som gäller . Enligt vår mening bör samma ordning gälla för alla förordningar som uppställer villkor för stöd som är kopplade till en organisations medlemmar, t.ex. krav på minsta antal medlemmar. Som tidigare angetts finns det inte något konstitutionellt hinder mot granskning av uppgifter om medlemmar i en organisation. Det kan diskuteras om kravet på revisorsgranskning endast bör omfatta uppgifter om medlemmar i civilsamhällesorganisationer som per definition är känsliga personuppgifter. Uppgift om medlemskap i de flesta civilsamhällesorganisationerna är i teorin inte någon känslig personuppgift. Detta innebär att ett antal av de organisationer som omfattas eller kommer att omfattas av ett krav på revisorsgranskning Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... inte anger uppgifter i sin ansökan som är att anse som känsliga personuppgifter. En stor del av organisationerna har dock kopplingar till politiska åsikter, etnicitet, HBTQI-frågor eller annat som innebär att en uppgift om medlemskap i organisationen är en känslig personuppgift. Det finns därför skäl att anta att det för ett stort antal organisationer kan vara fråga om att behandla känsliga personuppgifter om dessa organisationer ger in medlemsförteckningar till beslutsorganen. Detta talar för att kravet på revisorsgranskning ska omfatta uppgifter om medlemmar i alla typer av civilsamhällesorganisationer. Det är också svårt att på förhand veta vilka organisationer som kommer att ansöka om ett visst bidrag. Ett och samma stöd kan sökas både av organisationer som helt saknar koppling till opinionsfriheterna och av organisationer som har en tydlig politisk eller religiös inriktning. Det är inte heller alltid självklart vilka organisationer som bedriver en sådan verksamhet som innebär att ett medlemskap avslöjar en persons politiska, religiösa eller kulturella åskådning eller andra känsliga personuppgifter. Uppgifter om medlemmar i en organisation bör på något sätt kunna granskas. Alternativet till revisorsgranskning är att beslutsorganet får in underlag om medlemmarna i organisationen. Detta riskerar att ligga nära gränsen till vad som är lämpligt med hänsyn till de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Denna omständighet och svårigheterna att nu göra avgränsningen av vilka uppgifter om medlemmar i en organisation som är känsliga personuppgifter medför enligt vår bedömning att det är rimligt att kravet på revisorsgranskning uppställs i samtliga författningar som uppställer krav på att uppgifter om antal medlemmar eller andel medlemmar i en organisation ska anges i en ansökan om stöd. Uppgifterna som ska granskas av en revisor är dock endast de som har koppling till krav på antal medlemmar eller andel medlemmar och således inte uppgifter som har koppling till exempelvis demokrativillkor. För att en revisor ska kunna granska ett korrekt underlag är det viktigt att civilsamhällesorganisationerna för förteckningar över sina medlemmar. Den personuppgiftsbehandling som föranleds hos organisationerna med anledning av detta är, på samma sätt som gäller för trossamfunden, tillåten enligt de förutsättningar som framgår av övervägandena i kapitel 7. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.11Vilka krav ska ställas på en revisor som ska granska uppgifter om medlemmar? Vårt förslag: En revisor som granskar tillförlitligheten av de uppgifter som lämnas av en civilsamhällesorganisation i en ansökan om stöd ska vara auktoriserad eller godkänd. 10.11.1 Allmänt om revisorer I civilsamhällesorganisationer förekommer olika typer av revisorer. De typer av revisorer som förekommer är i huvudsak lekmannarevisorer och auktoriserade revisorer. En lekmannarevisor är ofta medlem i den aktuella organisationen och utses vid organisationens årsstämma. Lekmannarevisorn kallas också förtroendevald revisor. En lekmannarevisors huvudsakliga uppdrag är att granska styrelsens arbete så att den följer stadgarna och arbetar utifrån de beslut som fattats på årsstämman. Uppgiften utförs på uppdrag av medlemmarna och revisorn är underställd årsstämman. För lekmannarevisorer finns inte några författningsreglerade krav på att de ska följa god revisionssed, men bl.a. har i sina stadgar ett krav på att revisorer i deras föreningar ska följa god revisionssed. Det finns inget krav på att lekmannarevisorn ska ha någon särskild utbildning eller erfarenhet. En auktoriserad revisor ska ha avlagt revisorsexamen och uppfylla ett antal krav på bl.a. utbildning och lämplighet (4 § revisorslagen [2001:883]). I sammanhanget förekommer även begreppen godkänd revisor och kvalificerad revisor. En godkänd revisor är en revisor som har godkänts enligt äldre bestämmelser och som inte har avlagt revisorsexamen. Kvalificerad revisor är ett samlingsbegrepp som används för godkända och auktoriserade revisorer. Godkända och auktoriserade revisorer omfattas av bestämmelserna i revisorslagen och lyder under tillsyn. De revisorer som intygar uppgifter i samband med ansökningar och redovisning av bidrag arbetar på civilsamhällesorganisationernas uppdrag. Detta gäller såväl organisationernas egna revisorer som auktoriserade eller godkända revisorer som anlitas av organisationerna (jfr , RiR 2005:16, s. 45 ff.). En auktoriserad eller godkänd revisor är Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... dock mer fristående från organisationen och omfattas av ett regelverk samt tillsyn. 10.11.2 Revisorns uppdrag vid granskning I betänkandet Fritid på egna villkor drog utredningen slutsatsen att den granskning som en revisor utför när denne kontrollerar medlemsuppgifter är ett bestyrkandeuppdrag. Att revisorn bestyrker uppgifterna innebär att denne uttalar sig med antingen hög men inte absolut säkerhet (positivt bestyrkande) eller med rimlig/begränsad grad av säkerhet (negativt bestyrkande) (SOU 2009:29 s. 135). Definitionen av begreppet revisionsverksamhet omfattar verksamhet som består i sådan granskning av förvaltning eller ekonomisk information som utmynnar i en rapport eller någon annan handling som är avsedd att utgöra bedömningsunderlag, även för någon annan än uppdragsgivaren samt rådgivning eller annat biträde som föranleds av iakttagelser vid granskning enligt vad som tidigare nämnts (2 § 8 revisorslagen). Revisionsverksamhet kan således även omfatta ett uppdrag att granska t.ex. en organisation för att tillhandahålla ett intyg avsett för tredje man.