sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Förhandlingsordningar mellan de allmännyttiga bostadsbolagen och hyresgästföreningen innehåller vanligtvis en bestämmelse som ger parten rätt att hänskjuta tvisten till , vilket är ett partssammansatt centralt förlikningsorgan. Har tvisten hänskjutits dit kan förhandlingen inte anses avslutad förrän behandlat saken. är det endast tvister vid årliga förhandlingar och tvister i presumtionshyresförhandlingar som kan prövas av . I förhandlingsordningar mellan allmännyttiga bostadsföretag och hyresgästföreningen har parterna oftast åtagit sig att följa Hyres- marknadskommitténs rekommendationer. Ordningen får till följd att de allmännyttiga bostadsföretagens hyror i praktiken sällan prövas i hyresnämnd, utom när en sådan prövning påkallats av hyresgästen eller när lägenheten står utanför det kollektiva förhandlingssystemet. För de privata fastighetsägarnas del fanns tidigare som också var ett partssammansatt förhandlings- organ för tvistelösning. Kommittén har inte varit aktiv , och finns inte något motsvarande aktivt organ. 2.7.7Hyresnämndens prövning vid strandning Om en hyresförhandling strandar och ärendet tas till hyresnämnden, kommer hyrans skälighet att prövas genom en bruksvärdesprövning. Detta oavsett om den kollektiva förhandlingen som strandat har avsett exempelvis en justering av den allmänna hyresnivån med hän- syn till andra faktorer. Till skillnad från har hyresnämnden inte möjlighet att pröva frågor om justering av den allmänna hyresnivån. Nämnden kan inte heller pröva värdet av enskilda bruksvärdesfaktorer, utan bara om hyran för en enskild lägenhet är skälig; i första hand genom en jämförelse med andra lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Det sagda kan illustreras av rättsfallet RH 2014:43, i vilket framhöll att det saknar betydelse huruvida parterna i en strandad förhandling, som därefter kommer under hyresnämndens prövning, utgått från någon viss modell eller beräkningsgrund för Vid hyresnämndens prövning är det avgörande om hyran totalt sett vid en prövning enligt 55 § hyreslagen kan anses skälig. Regeringen gav en utredare i uppdrag att lämna för- slag på ett oberoende skiljeförfarande för de årliga hyresförhand- lingarna mellan hyresmarknadens parter (Ju 2019:H). Utredningen har avslutats och förslaget bereds i . Inom det kollektiva förhandlingssystemet tillämpas på flera orter så kallad systematisk hyressättning. Sådan hyressättning innebär att prissättningsverktyg förhandlas fram i syfte att reglera hyresnivåerna på orten. Systematiska hyressättningsavtal kan vara en uppgörelse mellan hyresgästorganisationen och en eller flera fastighetsägare på orten. Avtalen kan omfatta både privata och allmännyttiga fastighetsägare. De prissättningsavtal där hyresgästorganisationen och flera fastighets- ägare eller fastighetsägarorganisationer är parter, benämns ofta för regionala prissättningsavtal.132 Sådana modeller förekommer i bland annat (Malmömodellen), (Rätt hyra-modellen) och (Poängen).133 Prissättningsavtalen innehåller vanligtvis beräkningsgrunder, pris- uppgifter och omräkningsformler, och avtalen omfattar oftast en betydande andel av bostadsbeståndet på den aktuella orten. Parterna har i avtalen gjort en värdering av vad olika boendefaktorer är värda. Boendefaktorerna ges poäng som räknas om till ett pris, vilket leder till en viss hyra för en viss lägenhet. Vissa modeller innehåller kartor över orten, där bostadsområden har rangordnats utifrån attraktivitet. Den bärande tanken har varit att en hyra som satts utifrån syste- matisk hyressättning ska upplevas som mer rättvis och begriplig. Detta eftersom hyresgästen själv kan ta reda på vilka beståndsdelar hyran har baserats på.134 För det fall ett framförhandlat prissättnings- avtal föreligger mellan parterna har olika hyresgästsvärderingar eller bruksvärdesfaktorer alltså redan rangordnats, och i vissa fall även 132Baheru, Hyressättning (2020), s. 452. 133SOU 2008:94 s. 69. 134Boverkets rapport 2017:2, s. 32. Hyresförhandlingen går då främst ut på att bedöma sam- stämmigheten med prissättningsavtalet. Även fastighetsägare och hyresgäster vars lägenheter inte om- fattas av avtalen kan komma att påverkas av den systematiska hyres- sättningen på orten. Detta eftersom lägenheter vars hyra förhandlats fram inom ramen för en systematisk hyressättningsmodell kan kom- ma att utgöra jämförelsematerial vid en bruksvärdesprövning i hyres- nämnden. Ett prissättningsavtal kan därigenom även indirekt komma att få stor påverkan på hyressättningen på orten. De värderingar av boendefaktorer som gjorts i sådana avtal saknar dock, som tidigare nämnts, i sig direkt betydelse för den prövning som ska göras i hyres- nämnden.135 2.7.9Hyresgästen har rätt till rättslig prövning av en kollektivt förhandlad hyra Hyresförhandlingslagen möjliggör för en hyresgästorganisation att med bindande verkan för hyresgästerna föra kollektiva förhandlingar med hyresvärden om hyran och andra villkor. Den enskilda hyres- gästen har dock möjlighet att få innehållet i en förhandlingsöverens- kommelse – i den del det avser honom eller henne – prövat vid hyres- nämnden.136 Hyresgästens möjlighet att påkalla hyresnämndens prövning av en hyra som bestäms inom det kollektiva förhandlingssystemet har moti- verats av rättssäkerhetsaspekter och ansågs vid lagens tillkomst vara en förutsättning för ett lagstadgat kollektivt förhandlingssystem.137 Har en hyresgäst påkallat ändring av en förhandlingsöverens- kommelse gäller att prövningen i hyresnämnden ska göras genom en sedvanlig bruksvärdesprövning. En hyra som bestämts inom det kollektiva förhandlingssystemet presumeras dock vara skälig, vilket får till följd att hyresgästens möjligheter att nå framgång med sin talan är begränsade. Rättsläget kan belysas av rättsfallet RH 2014:22, i vilket en hyres- gäst påkallat prövning av en kollektivt förhandlad hyra. framhöll att utgångspunkten är att hyror satta efter en förhandlings- överenskommelse är skäliga. Först om hyresgästen, med åberopande 135Se avsnitt 2.3.6 under rubriken ”Det geografiska läget i rättspraxis”. 136Se 22 § hyresförhandlingslagen. 1977/78:175 s. 93. av lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga, kan visa att hyresnivån inte är skälig, ska överenskommelsen ändras. Om jämförelsematerialet inte är sådant att en direkt jämförelse kan göras och hyresnämnden därför är hänvisad till att göra en allmän skälig- hetsbedömning, är däremot utrymmet för nämnden att ändra över- enskommelsen begränsat. 2.8.1Något om den historiska bakgrunden Utmärkande för den hyresreform som succesivt kom att införas och som kallas bruksvärdessystemet är att den rätts- liga prövningen av hyran görs genom att lägenheter jämförs med varandra utifrån bruksvärden. Prövningslägenhetens hyra ska alltså ställas i relation till andra lägenheters hyror i syfte att fastställa en skälig hyra. För förståelse av dagens system är det viktigt att känna till hur bruksvärdessystemet från början var tänkt att fungera och vilka motiv som låg bakom utformningen av systemet. Lika viktigt är det att känna till att bruksvärdessystemet efter införandet har genomgått stora förändringar och att senare lagändringar delvis har haft andra motiv än de som återfinns i förarbetena . Det sagda får till följd att det går att finna olika argument för vad systemets övergripande syften är. De skiftande motiv som har legat till grund för lagändringar har även fått till följd att dagens hyressättningssystem kan uppfattas som i viss mån ”spretigt” och svårtillämpat.138 Nedan följer en beskrivning av hur bruksvärdessystemet från början var utformat. Därefter följer ett avsnitt som belyser några av de mer betydande lagändringarna som gjorts efter införandet. Avslut- ningsvis följer ett avsnitt där den historiska bakgrunden används för att tydliggöra hur dagens hyressättningssystem tillämpas. 138I SOU 2000:33 s. 15 ff. ges en grundlig historisk genomgång av hyressättningssystemets utveckling. Bruksvärdessystemet kom att ersätta den tidigare hyresregleringen som hade gällt alltsedan 1942. I det system som reformen gav upphov till skulle hyresgästerna ha ett starkt besittningsskydd. I lagmotiven konstaterades att hyresgästernas kvarboenderätt var självklar i det allmänna rättsmedvetandet.139 Ambitionen var att samma grundregler skulle gälla för hela landet, men att komplet- teringar kunde behövas på marknader med lägenhetsbrist. Beträffande hyresgästernas besittningsskydd framhöll departe- mentschefen att på en balanserad bostadsmarknad kommer en hyres- gäst att kunna få hyresavtalet förlängt utan rättsligt skydd, men att besittningsskyddet även på en sådan marknad var ägnat att skapa trygghet. På en bostadsmarknad som präglas av påtaglig bostadsbrist var situationen en annan och där fanns behov av ett starkare besitt- ningsskydd.140 Vid införandet av bruksvärdessystemet var det vanligt att hyres- avtalen var tidsbestämda och ingicks . När avtalstiden löpt ut omförhandlades avtalet. För att en hyresjustering skulle ske var någon av parterna tvungen att säga upp avtalet. Om avtalet inte sades upp förlängdes det automatiskt med oförändrade villkor. Det var dock tillåtet att avtala om hyres- justeringsklausuler; hyran kunde till exempel knytas till ett visst index. Likt vad som gäller vid de flesta civilrättsliga avtal skulle avtalsparterna som huvudregel vara bundna av hyresvillkoren . Hyrans storlek när avtalet ingicks var en förhandlingsfråga för parterna. Den första hyran i ett avtalsförhållande skulle som huvudregel inte kunna prövas rättsligt, däremot skulle det finnas en möjlighet till rättslig prövning av hyreshöjningar under bestående avtalsför- hållande. Ett starkt besittningsskydd förutsatte att hyresvärden inte kunde sätta det ur spel genom hyreshöjningar. En form av hyresspärr skulle därför införas. Vid utformningen av hyresspärren framhölls att besittningsskyddet inte fick utvecklas till ett skydd mot i och för sig motiverade hyres- höjningar. Lagens regler om bestämmande av hyresvillkoren vid för- längning av hyresförhållandet skulle därför vara avpassade på sådant 1968:91 Bihang A s. 39. sätt att uppkomsten av en till marknadsförhållandena anpassad hyres- bildning inte försvårades.141 Den ursprungliga bestämmelsen för hyresprövningen stadgade att hyresgästen vid förlängning av hyresavtal var skyldig att godta den hyra som hyresvärden begärde. Om hyresvärdens krav var oskäligt, skulle dock hyran utgå med skäligt belopp. Den av hyresvärden begärda hyran skulle vara att anse som oskälig, om den väsentligt översteg hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet var likvärdiga.142 Den form av hyresspärr som bestämmelsen skapade syftade till att förhindra att en hyresgäst utan grundad anledning tvingades att flytta från sin lägenhet med hjälp av oskäliga hyreskrav, dvs. skydda hyresgästens kvarboendeintresse. Vidare skulle hyresspärren hindra att en hyresvärd drog fördel av den befintliga hyresgästens naturliga motvilja att ta på sig kostnader och andra olägenheter som en flytt kan medföra.143 En flytt innebär inte bara praktiskt arbete och direkta flyttkostnader utan även sociala kostnader såsom byte av miljö, skola, förskola och nätverk. En hyresgäst kan på grund av sådana transaktionskostnader vara beredd att betala mer i hyra för att bo kvar än vad en ny hyresgäst är beredd att betala för att flytta in. Hyres- värden skulle alltså inte kunna ta ut en högre hyra av den befintliga hyresgästen med hänsyn till sådana omständigheter. I ett marknadsläge där full balans rådde mellan tillgång och efter- frågan på lägenheter, skulle fastighetsägaren vara berättigad att ta ut den hyra som han eller hon skulle kunna uppnå vid fri uthyrning till vem som helst, dvs. få utnyttja lägenhetens fulla marknadsvärde.144 På en sådan hyresmarknad skulle en jämförelse med hyresnivån för lik- värdiga lägenheter ge en tillfredsställande utgångspunkt för bedöm- ningen av en aktuell lägenhets marknadsvärde.145 Prövningsregeln skulle emellertid inte ge någon anvisning om på vilken absolut nivå hyrorna skulle komma att ligga. I stället skulle hyresnivån bestämmas 1968:91 Bihang A s. 40. 1423 kap. 48 § lag om nyttjanderätt till fast egendom i sin lydelse . A s. 41. A s. 49 f. av marknadsläget, dvs. förhållandet mellan tillgång och efterfrågan. Jämförliga lägenheter skulle komma att få lika höga hyror och hyrorna i hela lägenhetsbeståndet skulle komma att anpassas till varandra efter lägenheternas varierande bruksvärden.146 En hyresvärd som satte en för hög hyra skulle inte få lägenheten uthyrd eftersom hyresgästen hade andra alternativ. Besittnings- skyddet tryggades genom att hyran kunde prövas mot andra hyror. Skäligheten av prövningshyran framgick av jämförelsematerialet, som alltså bestod av hyror som bestämts på marknaden. På orter med bostadsbrist skulle delvis andra regler gälla. Till skillnad från den allmänna regeln skulle det på bristorter finnas en möjlighet att, från hyresförhållandets början, påkalla en rättslig prövning av den första avtalade hyran i hyresförhållandet.147 Den utredning som föreslagit att det på bristorter skulle vara möjligt att få inflyttnings- och förstagångshyran prövad rättsligt, hade motiverat detta med att om full avtalsfrihet rådde på en ort med bostadsbrist skulle det kunna leda till att hyrorna vid nyuthyrning sattes så högt, att man fick en hyresnivå som låg väsentligt över äldre hyror för jämförliga lägenheter. Efterfrågan på lägenheter skulle på ett olyckligt sätt då komma att prägla hyressättningen när en ny hyresgäst tillträdde. Det kunde få till följd att hyresgäster i äldre hyresförhållanden i vissa fall tvingades att betala den högre hyra som hyresvärden begärde med hänvisning till de höga hyrorna vid ny- uthyrning.148 Att den första avtalade hyrans skälighet skulle kunna underställas rättslig prövning innebar en betydelsefull inskränkning i avtals- 147Här avses inflyttnings- eller förstagångshyran. I den ursprungliga bestämmelsen och motiven till den används endast begreppet förstagångshyra, se 3 kap. 55 § lag om nyttjanderätt till fast egendom i sin lydelse samt prop. 1968:91 Bihang A s. 190. Där definieras förstagångshyran som den hyra som hyresgästen och hyresvärden kommit överens om första gången de ingått hyresavtal för en lägenhet. Att det inom dagens system finns skäl att göra en skillnad mellan förstagångs- och inflyttningshyra har att göra dels med att presumtionshyresmodellen kan tillämpas på förstagångshyran, dels med objekts- bundenheten inom det kollektiva förhandlingssystemet. A s. 177 f. frihetens princip.149 Departementschefen framhöll dock att en sådan reglering var nödvändig för att även avskaffa hyresregleringen på orter med bostadsbrist.150 Hyresprövningen på bristorter skulle, på samma sätt som enligt huvudregeln, göras genom att lägenheter jämfördes med varandra. För att ytterligare stärka hyresgästernas besittningsskydd på sådana orter skulle dock vid hyresprövning en särskild jämförelse göras med hyran för nybyggda lägenheter. Eftersom det främst var allmännyttan som stod för nyproduktionen, fick dess hyres- sättning stor betydelse för vad som var att anse som skälig hyra. De allmännyttiga företagen tillämpade självkostnadsprincipen vid hyres- sättningen. Genom att dessa bostadsföretag drevs utan enskilt vinst- intresse skulle hyrorna inte komma att bli högre än att de täckte direkta kostnader samt gav en skälig förräntning på det insatta kapitalet.151 Allmännyttans hyror skulle alltså vara hyresnormerande på brist- orter, vilket skulle vara en garanti för att hyrorna på dessa orter inte försköts uppåt på grund av ett överskott på efterfrågan.152 Utform- ningen av bristortsregeln medförde en viss motsättning inom syste- met. Vid bestämmandet av lägenheternas bruksvärden skulle ingen hänsyn tas till produktions-, drifts- och förvaltningskostnader. På bristorter skulle dock jämförelseprövningen främst utgöras av lägen- heter med hyrorna satta så att de på lång sikt skulle täcka de faktiska kostnaderna.153 De kvalitetsskillnader som den rättsliga prövningen enligt huvudregeln var tänkt att fånga upp och som skulle återspeglas i hyressättningen, skulle alltså fungera mindre väl på bristorter. Undantagsregeln skulle endast komma att tillämpas på bristorter. Vad som var att anse som bristort skulle bestämmas av staten och bostadsbristen antogs vara övergående. 149Den som väljer att acceptera ett avtalsvillkor som innefattar betalning förutsätts vanligtvis kunna göra ett privatekonomiskt ställningstagande huruvida det finns ekonomisk förmåga att erlägga betalning . A s. 190. 151SOU 2000:33 s. 59. A s. 189. 153SOU 2000:33 s. 27. Relativt kort efter införandet av bruksvärdessystemet kom bety- dande förändringar att genomföras av detsamma. Lagändringar som företogs 1973, 1975 och 1984 kom bland annat att få till följd att den särskilda bristortsregeln blev generellt tillämplig och att parterna gavs en större möjlighet att påkalla rättslig prövning av den först avtalade hyran i hyresförhållandet. Den ursprungliga reformen syftade till att ersätta hyresregleringen med ett system som skulle efterlikna ett marknadssystem med ett starkt besittningsskydd. lagändringar kan delvis sägas ha haft andra motiv och bland annat syftat till att kontrollera eller i vart fall skapa en tröghet för marknadskrafterna på samtliga orter. Denna förskjutning av bruksvärdessystemets övergripande syften kan illu- streras av att departementschefen framhöll att lagändringarna som genomfördes skulle ses som jämkningar i regelsystemet i syfte att skapa ytterligare garantier för att bruksvärdessystemet medför skäliga hyresnivåer.154 Även ett uttalande från departementschefen lagmotiv är i detta sammanhang intressant att belysa: ”Av de tre metoder för hyressättning som rimligen kan aktualiseras, nämligen marknadsprisbildning, bruksvärdering och hyresreglering, är bruksvärderingen enligt min mening klart överlägsen. Självfallet uppfylls inte de grundläggande bostadspolitiska målen enbart genom valet av den ena eller andra hyressättningsnormen. Tillsammans med andra behövliga åtgärder är emellertid bruksvärderingen den bästa metod vi f.n. känner för att försöka ge alla människor en bra bostad till rimligt pris.”155 Nedan följer en genomgång av de mest betydelsefulla för- ändringarna av bruksvärdessystemet som företogs . Vid införandet av bruksvärdessystemet fanns ingen skyldighet för parterna att träffa någon definitiv uppgörelse om hyrans storlek för den avtalade hyrestiden. Det var alltså möjligt att avtala om att hyran skulle utgå med visst preliminärt belopp i avvaktan på att den slutliga 1974:150 s. 470. 1983/84:137 s. 69 f. Vidare förekom att hyrans storlek knöts till ett visst index, till exempel konsumentprisindex eller att hyresvärden förbehöll sig rätten att på grund av ändringar i det allmänna hyres- läget ensidigt få till en höjning av hyran.156 Den alltjämt gällande bestämmelsen om att hyran ska vara till beloppet bestämd i hyresavtalet infördes . I förarbetena framhölls att en hyressättning som över en följd av hyresperioder sker med hjälp av en indexklausul utan att denna blir föremål för omprövning lätt kan komma i strid med bruksvärdes- principen. Detta eftersom sådana klausuler leder till att hyran följer penningvärdets förändringar utan hänsyn till ändringar i lägenhetens bruksvärde till följd av förslitning och nya standardkrav.157 Departe- mentschefen framhöll följande: ”Den praktiska funktionen som en indexklausul fyller vid normala avtal, nämligen att hyresvärden kan få till stånd en hyreshöjning som föranleds av ökade kostnader utan en individuell uppsägning av varje enskilt hyresavtal, bör enligt min mening i stället tillgodoses genom ett system med överenskom- melser om hyressättningen mellan hyresmarknadens partsorgani- sationer. I fråga om långtidsavtal rörande bostadslägenhet kan en indexklausul vara praktisk också i det enskilda fallet. Jag finner emellertid inte skäl att i förevarande hänseende göra skillnad mellan normala avtal och långtidsavtal när det gäller bostadslägenheter.”158 Bestämdhetsrekvisitet får anses syfta till att lägga fokus på den först avtalade hyran, dvs. det ska från hyresgästens synpunkt vara förutsäg- bart vid ingåendet av hyresavtalet vad han eller hon kommer att betala. Regleringen gynnar på så sätt även hyresgästens besittningsskydd. Emellertid får bestämdhetskriteriet till följd att det blir svårt att reglera sådana löpande kostnader som kan variera . Hyreshöjningar på grund av sådana kostnader måste alltså för- handlas mellan parterna. Dessa återkommande hyresjusteringar kom att främst regleras inom de kollektiva förhandlingarna, dvs. de årliga förhandlingarna. 1973:23 s. 59. Allmännyttans självkostnadshyror blir normerande Vid den översyn som gjordes av bruksvärdessystemet 1973 togs den särskilda bristortsregeln bort och sammanfogades med den generellt tillämpliga bestämmelsen för hyresprövning. Inledningsvis skulle dock allmännyttans självkostnadsbestämda hyror fortsatt endast vara normerande på bristorter.159 Frågan om en ort var en bristort eller inte skulle dock avgöras från fall till fall och den tydliga skill- naden mellan marknader i balans och bristorter försvann. Genom lagstiftning som trädde i kraft kom allmännyttans självkostnadshyror att bli hyresnormerande på alla orter. Hyres- prövningen skulle nu i alla lägen i första hand göras genom en jäm- förelse med hyrorna i det allmännyttiga lägenhetsbeståndet. I propositionen framhölls att det var tveksamt om de allmän- nyttiga bostadsföretagens hyressättning i rättstillämpningen getts den prisledande funktion som varit avsedd och som var nödvändig för att motverka opåkallat snabb höjning av den allmänna hyres- nivån. Förändringen ansågs nödvändig för att säkerställa att bruks- värdessystemets ursprungliga principer för hyressättningen skulle slå igenom i full utsträckning i tillämpningen. Eftersom allmän- nyttiga bostadsföretag tillämpade självkostnadsprincipen, skulle den allmänna hyresnivån komma att dämpas.160 Lagändringen 1975 och de motiv som låg bakom har kritiserats för att utgöra en omtolkning av bruksvärdessystemets syften och en kursändring i förhållande till systemets ursprungliga intentioner.161 Som ovan framgått gjorde den ursprungliga regleringen en tydlig skillnad mellan olika marknader. Allmännyttans självkostnadshyror skulle nu vara norm vid den rättsliga prövningen på alla orter. utmönstrades vad som fanns kvar av den särreglering som skulle gälla på bristorter, men den hade redan genom lag- ändringen 1975 förlorat sin praktiska betydelse.162 1973:23 s. 107. 1974:150 s. 471 ff. 161Se SOU 2000:33 s. 33 och s. 59 f. samt Baheru, Hyressättning (2020), s. 247 ff. 1983/84:137 s. 75. Enligt den ursprungliga bruksvärdesregeln skulle den av hyresvärden begärda hyran godtas om den inte väsentligen översteg hyran för jämförliga lägenheter. Bestämmelsen skulle alltså ge utrymme för en viss ”prisskruv” uppåt. Dåtidens praxis hade godtagit en skillnad på upp till tio procent.163 infördes den alltjämt gällande bestämmelsen om att den begärda hyran skulle anses som oskälig om den var påtaglig högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet var likvärdiga. I samband med lagändringen framhöll lagstiftaren att det visser- ligen skulle finnas ett utrymme för hyreshöjningar utöver den nivå som kunnat konstateras genom jämförelseprövningen, men att denna nivå inte borde vara större än vad som var motiverat framför allt av önskemålet att skapa de nödvändiga förutsättningarna för rörlighet på hyresmarknaden. Det påpekades att det gällande väsentlighets- rekvisitet skulle kunna ge upphov till kraftiga hyreshöjningar i de enskilda fallen och medföra nya, alltför höga hyresnivåer som i sin tur kunde åberopas till stöd för ytterligare hyreshöjningar.164 Möjligheterna till rättslig prövning av avtalad hyra utvidgas