sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — 2procent högre pensionsinkomst i relation till vad inkomsten blir för den som tar ut allmän inkomstpension . Att beviljas sjukersättning ger i princip samma pension, oavsett avtalsområde, som om individen fortsatt att arbeta tills den fyllt . Vid högre inkomster blir det inom samtliga avtalsområden mer förmånligt att arbeta till än att ta ut pension från . För privata tjänstemän med slutlön på ca blir skillnaden i inkomst lägre vid ett pensionsuttag vid än vid . Ungefär samma nivå gäller även för statsanställda, privata arbetare och kommun eller regionanställda. Att avsluta arbetslivet med sjukersättning i stället för att arbeta fram till ger lägre inkomst. Skillnaden mellan de olika avtalsområdena är små. Lägst är skillnaden för privata arbetare där den som beviljas sjukersättning vid 63 års 155En kvot större än 1 anger att den situation som står först i tabellen är större än den andra situationen. En kvot som är mindre än 1 anger att den andra situationen är större än den första situationen. Rätten till sjukersättning – problemanalys ålder endast får ett par procents lägre pension än den som arbetar fram till . Att beviljas sjukersättning är för samtliga ersätt- ningstagare mer förmånligt än att ta ut pension vid . Skillnaden är störst för privata tjänstemän, kommunalanställda och privata arbetare där den genomsnittliga pensionen blir högre för den som beviljas sjukersättning vid 63 än för den som tar ut allmän inkomstpension. För statsanställda blir skillnaden några procentenheter lägre. Tabell 7.1 Skillnad i individuell disponibel inkomst för en person som arbetar till , en person som tar ut pension vid och en person som har sjukersättning från 63 år Pension vs Pension 66 år Sjukersättning vs Pension 66 år Sjukersättning vs Pension 63 år Pension vs Pension 66 år Sjukersättning vs Pension 66 år Sjukersättning vs Pension 63 år Källa: Egna beräkningar (typfallsmodell). Anm.: Siffrorna i tabellen avser den genomsnittliga kvoten . Utredningen kan utifrån analysen ovan konstatera att den genom- snittliga skillnaden i pensionsinkomst för den som beviljas sjukersätt- ning vid och den som arbetar till är relativt liten i de stu- derade inkomstnivåerna. Att beviljas sjukersättning vid ger en högre pensionsinkomst än att ta ut allmän in- komstpension redan vid 63. För den som har låga inkomster blir skill- naden mellan ett tidigt utträde från arbetslivet via sjukersättning och ålderspensionssystemet liten. Vid högre inkomster är incitamenten att arbeta fram till större. För den som har arbetat och har en inkomstrelaterad pension kan incitamenten att skjuta på pensions- uttaget och i stället ha sjukersättning vara starka då ett senare pensions- Rätten till sjukersättning – problemanalys uttag innebär en högre ålderspension. För den som arbetat lite eller inte alls och som inte kommer att få mer än garantipension är dessa incitament inte lika tydliga. har de inte heller samma val till ett tidigt uttag av pension då det endast är möjligt för den med inkomstrelaterad pension. För en person med garantipension och bo- stadstillägg blir skillnaden i inkomst relativt liten för den som beviljas sjukersättning vid jämfört med att ta ut allmän ålderspension vid samma ålder. Även personer som förväntas leva kortare än den genomsnittliga förväntade livslängden kan tjäna ekonomiskt på ett tidigt uttag av den allmänna pensionen.156 7.4.8Slutsatser om situationen för äldre i arbetsför ålder Av avsnittet har framgått att hälsan generellt har förbättrats hos äldre. Utredningen drar vidare slutsatsen att arbetsförmågan gene- rellt sett har ökat även högre upp i åldrarna, vilket borde innebära att fler äldre personer, såväl i förvärvsarbetande ålder som i pensions- ålder, kan arbeta. Det är dock viktigt att beakta att inte alla klarar av att arbeta fram till pensionsåldern . Vidare har framgått att inte alla har förutsättningar för att arbeta längre upp i åldrarna än vad som är fallet . Det kommer alltså fortsatt finnas personer som inte kan arbeta fram till pensionsåldern. Utredningen anser att den pågående förlängningen av arbetslivet, förhållandet att likväl inte alla individer nödvändigtvis kan arbeta högre upp i åldrarna, riktåldern för ålderspension, hur reglerna för sjukersättning påverkar arbetskraftsdeltagandet bland äldre samt sam- bandet mellan socialförsäkring och ålderspension särskilt bör beaktas vid bedömningen av situationen för äldre i arbetsför ålder. Särskilt framhålls i direktiven som problematiskt när en försäkrad inte beviljas sjukersättning trots att denne har kvar innan ålderspen- sionen och trots att denne har begränsade möjligheter till omskol- ning eller rehabilitering. Målgruppen för eventuella regelförändringar bör således enligt ut- redningens bedömning vara äldre försäkrade som inte klarar av att för- värvsarbeta heltid fram till ålderspensionen, eller till den riktålder som ska styra de pensionsrelaterade åldersgränserna. Eftersom den som lämnar arbetslivet genom inkomstgrundad ålderspension tidigt kan 156Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 3, Tidiga ålderspensionärer – vilka är de?, s. 47. Rätten till sjukersättning – problemanalys drabbas ekonomiskt av detta bör utträde från arbetslivet genom ålderspension i stället för sjukersättning, när den försäkrade har en nedsatt arbetsförmåga, motverkas. 7.5Gränsdragningen mellan sjukpenning och sjukersättning Skillnader och gränsdragningen mellan regelverken för sjukersätt- ning respektive sjukpenning är av stor betydelse för vilka försäkrade som beviljas sjukersättning respektive vilka som fortsätter att ha sjukpenning. Eftersom arbetsmarknadsbegreppet vid prövning av rätt till sjukpenningen skiljer sig från motsvarande begrepp vid prövning av rätt till sjukersättning kan det medföra att en försäkrad anses ha en stadigvarande nedsatt arbetsförmåga sett till normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden samt att rehabiliterings- möjligheterna anses uttömda, men att personen ändå inte har rätt till sjukersättning eftersom den ersättningen innefattar prövning av arbetsförmågan mot en bredare arbetsmarknad än vad som gäller för sjukpenning. Det nuvarande regelverket innebär alltså att många personer blir kvar i sjukpenningsystemet trots att det inte finns fler åtgärder att ta till för att dessa ska kunna få en förbättrad arbets- förmåga i normalt förekommande arbeten. 7.6Samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen Ändamålsenlig samverkan har uppmärksammats som en möjlig lös- ning på många utmaningar där olika aktörer gemensamt ska erbjuda kvalitativa och kostnadseffektiva samhällstjänster till medborgare. Samverkan är också ofta en nödvändighet för att uppfylla krav på effektivitet och hushållning med statliga medel. med höga förhoppningar på samverkan som en lösning beskrivs påfallande stora utmaningar att omsätta samverkan i praktiken.157 I direktiven till utredningen konstateras att ett välfungerande sam- arbete mellan och Arbetsförmedlingen är en för- utsättning för en välfungerande sjukförsäkring för den enskilde. 157SOU 2020:24 s. 38–39. Rätten till sjukersättning – problemanalys båda myndigheterna har ett gemensamt uppdrag att i samarbete utreda behovet av och genomföra insatser som förkortar tiden i sjukförsäk- ringen samt medför att den som är sjukskriven eller har aktivitets- ersättning får eller återfår arbetsförmåga och därmed kan återgå i, eller kunna börja arbeta. De har också i uppdrag att skapa goda förutsätt- ningar för övergången till Arbetsförmedlingen för de personer som inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Utgångspunkten är att ingen ska falla mellan stolarna på grund av bristande samarbete mellan myndigheterna.158 Det finns således många aspekter av samverkan mellan myndigheter i allmänhet och samarbetet mellan och Arbetsför- medlingen i synnerhet.159 Av direktiven framgår dock att utredningen ska utvärdera om det finns hinder för ett välfungerande samarbete mellan och Arbetsförmedlingen inför Försäkrings- kassans beslut om rätt till ersättning. Särskilt framhålls i direktiven att för att ett beslut om avslag på en ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersättning ska uppfattas som rimligt när den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga i ett för denne anpassat arbete måste det vara realistiskt att denne kan få ett sådant lämpligt arbete inom en rimlig tid. Detta förutsätter enligt direktiven ett välfungerande sam- arbete mellan och Arbetsförmedlingen. Mot denna bakgrund riktas fokus på myndigheternas samarbete under dels handläggning inför beslut om sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning, dels om försäkringarnas rättsliga utformning tillåter samordning kring bedömningen av den enskildes rätt till ersättning. 7.6.1Myndighetssamarbete vid handläggning och utredning av ärenden Under utredningen av en försäkrads rätt till sjukersättning kan det bli aktuellt för att inhämta kompletterade upp- gifter från Arbetsförmedlingen. I mål om sjukpenning har uttalat att en arbetsförmågeutredning från Arbetsförmedlingen som utgångspunkt bör kunna vara vägledande även vid den bedömning av arbetsförmågan som ska göras av Försäk- 158Kommittédirektiv 2018:27 s. 5. 159Se exempelvis SOU 2020:24 och Kommittédirektiv 2018:27. Rätten till sjukersättning – problemanalys ringskassan.160 har tolkat uttalandena som att Arbetsförmedlingens eventuella utredning kan vara vägledande, men inte behöver vara avgörande, för bedömning av en persons arbetsförmåga enligt socialförsäkringsbalken. Värderingen av detta underlag ska göras på samma sätt som värderingen av övriga underlag som har att ta ställning till.161 I litteraturen har t.ex. juris doktor fört fram att HFD:s uttalande om att en arbetsförmågeutredning från bör kunna vara vägledande även vid den bedömning av arbetsförmågan som ska göras av får tolkas som att Arbetsförmedlingens bedömning som sådan, och inte bara de sak- uppgifter som den baserats på, ska tillmätas viss betydelse. menar att avgörandena påverkar vilka hänsyn som får beaktas inom ramen för en bedömning av arbetsförmågans nedsättning – vilket i sin tur kan göra det svårare att påvisa när och om ovidkommande hänsyn tagits till Arbetsförmedlingens arbetsförmågebedömning.162 framhåller att de rättsliga förutsättningarna för Försäkrings- kassan att hämta in uppgifter från Arbetsförmedlingen är mycket goda, även om det framför allt är som har till uppgift att ta initiativ till ett informationsutbyte. Hon framhåller vidare att inte kan kräva att Arbetsförmedlingen skickar en representant att närvara vid ett avstämningsmöte eller rikta en begäran om sådana utlåtanden eller fördjupade utredningar som avses i 110 kap. 14 § 3–4 p. SFB mot Arbetsförmedlingen. De rättsliga förutsättningarna för att berika den egna utredningen med uppgifter samt sakkunnigyttranden från Arbetsförmedlingen är ändå enligt sammantaget goda.163 Det bör framhållas att inte kan begära att Arbetsförmedlingen genomför en utredning som endast syftar till att utgöra underlag för prövning av en ansökan 160HFD 2012 not 16 respektive HFD 2018 ref. 51 I–II. 161Försäkringskassans 2018:15 s. 4 och Vägledning 2013:1 version 6. 162Se , En myndighet i samverkan, s. 339–340. Som exempel nämns en studie av Arbetsförmedlingens dokumentation i samband med enskildas deltagande i programverk- samheten arbetslivsintroduktion , där ISF fann att Arbetsförmedlingen i av de studerade dokumentationerna gjort explicita rekommendationer om att personen bör få sjukpenning alternativt bör återvända till sjukförsäkringen. Sådana rekommendationer är förstås inte bindande för , men kan ändå (också mot bakgrund av HFD:s uttalanden) påverka den handläggare som ska fatta beslut samt medföra förväntningar hos den enskilde. 163Enqvist, En myndighet i samverkan, s. 266–267 och 307. Rätten till sjukersättning – problemanalys kan endast hämta in de under- lag som Arbetsförmedlingen tagit fram för sin egen verksamhet. Att en försäkrad med hjälp av Arbetsförmedlingen prövat sin arbetsförmåga i en viss typ av arbete behöver vidare inte nödvändigt- vis vara en indikation på hur den försäkrades arbetsförmåga är på ett generellt plan eller i en annan typ av arbete. Resonemangen bakom Arbetsförmedlingens bedömningar framgår inte heller alltid tydligt, vilket innebär att tolkning av dessa försvåras. Det kan exempelvis framgå att Arbetsförmedlingen bedömer att den försäkrade i och för sig saknar arbetsförmåga, men inte på vilken grund denna bedömning görs. Detta är problematiskt bland annat eftersom Arbetsförmedlingen inom ramen för sin bedömning kan ta hänsyn till faktorer som inte kan, såsom utbild- ning och sociala svårigheter. Att de olika regelverken inte korrelerar med varandra är således ett problem; kan inte alltid begära sådan information som behövs och de uppgifter som kan tillhandahålla är inte alltid de som Försäkrings- kassan behöver. Uppgifterna från Arbetsförmedlingen är vidare endast en del av de underlag som beaktar vid beslut om ersättning, tillsammans med exempelvis läkarintyg.164 Utöver att kan begära in uppgifter från samarbetar inte myndigheterna inför ett beslut om er- sättning. Samarbetet mellan myndigheterna aktualiseras främst en försäkrad har beviljats ersättning av , exempelvis om bedömer att den försäkrade har ett behov av rehabilitering för att få eller återfå en arbetsförmåga. Arbetsförmedlingens uppdrag är inte att hitta och dokumentera hinder för en individ utan att försöka hitta sätt att få en försäkrad i arbete. Att resultatet av Arbetsförmedlingens utredning, exempelvis kring hur ett arbete kan anpassas för en försäkrad, kan ligga till grund för bedömning är en annan sak.165 Arbetsförmedlingen kan vidare delta i ett avstämningsmöte som håller tillsammans med den försäkrade för bedöm- ning av den försäkrades medicinska tillstånd, arbetsförmåga och behov av och möjligheter till rehabilitering. En försäkrad som inte bedöms 164Uppgifter från möte med . 165Uppgifter från möte med Arbetsförmedlingen . Rätten till sjukersättning – problemanalys ha rätt till sjukersättning ska dessutom erbjudas ett omställningsmöte för att få kontakt med och en övergång till Arbetsförmedlingen.166 7.6.2Olika bedömningskriterier och begrepp Situationen kan uppstå att den försäkrades ansökan om sjukersätt- ning avslås med motiveringen att den försäkrades arbetsförmåga inte bedöms vara tillräckligt nedsatt, som den försäkrade av Arbetsförmedlingen inte bedöms vara arbetsför till följd av samma sjukdom eller funktionsnedsättning. Ofta kan det försäkrade då inte heller beviljas arbetslöshetsersättning. Villkoren i arbetslöshetsförsäk- ringen består, något förenklat, i att den försäkrade ska vara villig och kunna ta ett ledigt arbete under minst . Om en funktionsnedsättning och/eller sjukdom leder till att den arbets- sökande inte står till förfogande för ett ledigt arbete på minst 17 tim- mar/vecka har han eller hon inte heller rätt till arbetslöshetsersätt- ning. Det är de självständiga arbetslöshetskassorna som bedömer och fattar beslut om ansökan från den enskilde om arbetslöshets- ersättning utifrån gällande villkor i arbetslöshetsförsäkringen. Det finns grundläggande skillnader mellan försäkringarna. Enligt arbetslöshetsförsäkringen ska förmågan att utföra ett arbete bedömas och enligt sjukförsäkringen ska arbetsförmågans nedsättning bedömas. Bedömningen av arbetsförhet enligt arbetslöshetsförsäkringen är vidare inte en strikt medicinsk bedömning, utan i bedömningen kan exempelvis individens språkkunskaper och utbildning vägas in. Skill- naden innebär att en person vars arbetsförmåga inte bedöms vara till- räckligt nedsatt för rätt till sjukpenning, ändå kan ha en nedsättning som gör att han eller hon inte anses vara arbetsför och därmed nekas arbetslöshetsersättning. doktor och professor framhåller att begreppen arbetsförmåga och arbets- förhet endast delvis överlappar innebär att den som söker eller nekats ersättning från sjukförsäkringen riskerar att inte uppfylla de grund- läggande kvalifikationskraven i arbetslöshetsförsäkringen, och däri- genom kunna gå från sjukpenning till arbetslöshetsersättning. och menar vidare att det finns faktorer som påverkar hur bedömningen av arbetsförhet ska göras som särskilt kan påverka den möjliga övergången mellan sjuk- och arbetslöshets- 166Se närmare i avsnitt 5.3 om handläggning av ärenden. Rätten till sjukersättning – problemanalys En faktor är frågan om bedömning av arbetsförmåga i sjukförsäkringen ska ha någon direkt betydelse för Arbetsförmedlingens bedömning av arbetsförheten. Arbetslöshets- kassorna har det grundläggande ansvaret att bedöma arbetsförheten självständigt och arbetsförmågebedömning bör därför visserligen inte tillmätas direkt och utslagsgivande betydelse vid prövningen av arbetsförhet, men det innebär inte att en sådan bedömning eller det underlag som den baserats på helt ska sakna be- tydelse i arbetslöshetsförsäkringen. Oklarheter och risken att inte omfattas av vare sig sjukförsäkring eller arbetslöshetsförsäkring leder till brister avseende individens rättssäkerhet och sociala trygghet. För individen påverkas rättssäker- heten negativt av att regleringen av villkoren i arbetslöshetsförsäk- ringen inte i tillräcklig utsträckning tydliggör hur, eller i relation till vad, som arbetsförheten ska bedömas. En konkret svårighet när det gäller bedömningarna av arbetsför- måga och arbetsförhet är som visats hur begreppet arbetsmarknad definieras. I båda försäkringarna används mer eller mindre diffusa bestämningar av begreppet, som dragna till sin spets resulterar i mer eller mindre abstrakta beskrivningar av arbetsmarknaden utan direkt koppling till konkreta och existerande arbeten. När två så tydligt arbetsmarknadsrelaterade försäkringar saknar uttryckliga definitioner av begreppet arbetsmarknad, och som därtill både regleras och till- lämpas olika, begränsas förutsättningarna för samverkan för att för- hindra att människor faller mellan ersättningssystemen betydligt.167 7.6.3Slutsatser rörande samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen Enligt utredningsdirektiven är ett välfungerande samarbete mellan och Arbetsförmedlingen en förutsättning för att ett avslag på en ansökan om sjukersättning på grund av att den för- säkrade bedöms ha arbetsförmåga i ett förvärvsarbete på arbetsmark- naden ska uppfattas som rimligt. Detta eftersom det behöver vara realistiskt att den försäkrade under sådana omständigheter kan få ett sådant lämpligt arbete inom rimlig tid. 167Enqvist och Mannelqvist (2020) Mellan stolarna och utanför systemen: en rättsvetenskaplig analys av begreppen arbetsförmåga och arbetsförhet i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna Nordisk socialrättslig tidskrift, nr 25-26/2020, s. 9–35. Rätten till sjukersättning – problemanalys Utredningen bedömer att brister i organisering av informations- utbyte kan medföra att inte får den fullständiga information myndigheten skulle behöva inför ett beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning. Detta kan i sin tur medföra negativa konsekven- ser för den enskilde, som att det kan bli svårare att få rätt ersättning, eller i förekommande fall få hjälp att finnas ett lämpligt förvärvs- arbete. Utöver att kan begära in uppgifter från inför ett beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning sam- arbetar dock inte myndigheterna på något organiserat sätt inför ett beslut om ersättning. kan dessutom endast hämta in sådana eventuella underlag som Arbetsförmedlingen tagit fram för sin egen verksamhet, inte begära att Arbetsförmedlingen genomför utredning för räkning. Skillnader mellan bedömningen av arbetsförhet i arbetslöshets- försäkringen och bedömningen av arbetsförmåga enligt sjukförsäk- ringens regler innebär vidare att får svårigheter att tolka och värdera underlag från Arbetsförmedlingen, särskilt efter- som Arbetsförmedlingen inom ramen för sin bedömning kan ta hän- syn till faktorer som inte kan. Till skillnad från utgår Arbetsförmedlingen inte från det i sjukför- säkringen angivna begreppet ”arbetsförmåga”. Detta innebär emel- lertid inte att Arbetsförmedlingens bedömning inte har betydelse för bedömning av den försäkrades arbetsförmåga; har betonat att en utredning från Arbetsförmedlingen som utgångspunkt bör kunna vara vägledande även vid den bedömning av arbetsförmågan som ska göras av Försäkringskassan.168 Att en arbetsförmågeutredning bör kunna vara vägledande sägs alltså vara en följd av att Arbetsförmed- lingens bedömningar ska kunna beaktas av . För- säkringskassan har tolkat uttalandena från HFD som att utredning från Arbetsförmedlingen kan vara vägledande, men den inte behöver vara avgörande för bedömning av arbetsför- mågan.169 Utredningen bedömer att det finns förbättringspotential i sam- arbetet mellan de båda myndigheterna. 168Se HFD 2018 ref. 51, HFD 2019 ref. 48 och HFD 2012 not. Kammarrätten i förtydligade i dom i mål nr 1501-19 att det i detta sammanhang inte ska göras någon skillnad mellan begreppen ”utredning” och ”bedömning”. 169Försäkringskassan, 2019:027; jfr 2018:015. Rätten till sjukersättning – problemanalys att myndigheten inte tar fram prognoser om hur det tar för en individ att få ett visst arbete.170 Utredningen konstaterar dock att Arbetsförmedlingen likväl kan ha information som är relevant för bedömning, utan att detta innebär att behöver göra en bedömning utifrån ett regelverk som myndigheten inte har uppdrag att tillämpa. Myndigheternas respektive regelverk har olika utformning och skilda begrepp för bedömningen av den enskildes arbetsförmåga. Att så är fallet innebär att regleringen som sådan bidrar till att försäkrade riskerar att hamna mellan ersättningssystemen. Utredningen bedömer att förbättrad samverkan mellan myndigheterna svårligen fullt ut kan överbrygga de skillnader som finns i deras respektive regelverk.171 Skillnaderna i regelverken och det faktum att myndigheterna har olika uppdrag kan vara ett hinder för att de samarbetar i syfte att fram pro- gnoser för hur realistiskt det är att den försäkrade kan få ett lämpligt arbete inom rimlig tid inför beslut om ersättning. Enligt gällande regelverk ingår det s.k. varaktighetskriteriet i bedöm- ningen av rätt till sjukersättning. Det innebär att det inte är till- räckligt att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till förvärvsarbete på arbetsmarknaden för att sjukersättning ska kunna beviljas. Nedsättningen måste också vara utsträckt , vilket beskrivs i lagtexten som att arbetsförmågan ska vara stadigvarande nedsatt. Kravet på arbetsförmågenedsättningens varaktighet är inte definierad i konkret, faktisk tid. I lagtexten ut- trycks kravet som att arbetsförmågans nedsättning måste vara ”stadig- varande”.172 För detta krävs en prognos om arbetsförmågan i fram- tiden. Den enskilde måste för rätt till ersättning visa att hans eller hennes arbetsförmåga inte kommer att kunna förbättras inom vad som i förarbetena uttrycks som ”all överskådlig framtid”.173 I nära anslutning till frågan om bedömningen av varaktighetskravet finns också frågan om att alla rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas vara 170Utredningens möte med Arbetsförmedlingen . 171Se även , L., Mannelqvist, R. (2020) Mellan stolarna och utanför systemen: en rätts- vetenskaplig analys av begreppen arbetsförmåga och arbetsförhet i sjuk- och arbetslöshets- försäkringarna Nordisk socialrättslig tidskrift, nr 25-26/2020, s. 9–35. 17233 kap. 6 § SFB. 2007/08:136, s. 103. Rätten till sjukersättning – problemanalys Först när sådana möjligheter är uttömda kan sjukersätt- ning beviljas. Av utredningens direktiv framgår att en analys av varaktighets- kravets ändamålsenlighet i sjukersättningen och aktivitetsersättningen ska göras. En svårighet i bedömningen av rätt till ersättning är att arbetsförmågan, i synnerhet den framtida, inte är fullt observerbar. Det finns därmed en stor osäkerhet i bedömningen av huruvida rätt till sjukersättning föreligger.