sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Utredningen föreslår i det föregående också att kommuner och regioner ska få möjlighet att reservera överskott i en resultatreserv, vars främsta syfte är att göra balanskravet mer flexibelt och framåt- syftande. Utredningen kan konstaterat att det även fortsättnings- vis finns ett stort behov av säkerhet för kommuner och regioner att i särskilt stora konjunkturnedgångar kunna få statligt stöd för att inte behöva göra större neddragningar i verksamheten . Utredningens bedömning: Resultatutjämningsreserverna har inte uppfyllt sitt syfte och bör därför successivt avvecklas. Reservering till en resultatutjämningsreserv bör därför inte heller göras obli- gatorisk. Utredningens förslag: Bestämmelsen om resultatutjämnings- reserv tas bort. Skälen för utredningens bedömning och förslag: I redogörelsen för hur resultatutjämningsreserven har tillämpats framgår det att drygt hälften av kommunerna och knappt en tredjedel av regionerna har kvarstående medel i reserven 2019. Sedan införandet har det inte inträffat någon djup lågkonjunktur med ett större in- täktsbortfall. Trots detta har resultatutjämningsreserver upplösts och medel har disponerats för andra ändamål än att jämna ut intäkter över konjunkturcykeln. erhöll kommuner och regioner tillskott från regeringen i syfte att undvika neddragningar i verksamheten och för att bekosta vissa utgifts- ökningar relaterade till spridningen av sjukdomen covid-19. Det medförde att behovet av att lösa upp medel ur resultatutjämnings- reserven minskade i ett läge då den annars skulle ha kunnat komma till användning. Utredningens genomgång av ett urval av kommunernas och re- gionernas riktlinjer för resultatutjämningsreserven visar att de som disponerat medel under goda tider har gjort en annan tolkning av hur resultatutjämningsreserven ska tillämpas än vad lagstiftarens ur- sprungliga intention var genom att lösa upp medel för andra ändamål än intäktsutjämning över konjunkturcykeln. Tillämpningen av resultatutjämningsreserven har således endast fått ett begränsat genomslag där drygt hälften av kommunerna och av regionerna har reserverat medel. En fullt ut im- plementerad resultatutjämningsreserv hade bidragit till att skapa en bättre förutsägbarhet för staten om vilka intäktsbehov kommun- sektorn står inför vid en eventuell konjunkturnedgång. Den begränsade implementeringsgraden för resultatutjämnings- reserver behöver därför beaktas när staten bedömer behovet av och hur stort ett eventuellt konjunkturstöd till sektorn ska vara. Vidare gäller även omvänt att om kommuner och regioner även kan förvänta sig att erhålla stöd vid större konjunkturnedgångar så minskar incitamenten ytterligare för att reservera medel till resultat- utjämningsreserven. Enligt direktivet ska utredningen bedöma om resultatutjämnings- reserver bör bli obligatoriska. En möjlig variant av ett obligatorium skulle vara att kommuner och regioner avkrävs att besluta om riktlinjer för resultatutjämnings- reserven för att på så sätt skapa förutsättningar för att reservera medel när resultatnivån medger. Ett vanligt förekommande skäl till att resultatutjämningsreserven inte har tillämpats är emellertid att många kommuner och regioner haft en begränsad ekonomisk möj- lighet att reservera medel. För att även dessa skulle kunna ha möjlighet att reservera medel skulle regelverkets kriterier behöva mjukas upp, vilket i sin tur innebär en högre risk för att den egna ekonomin urholkas . Det skulle dock fortfarande stå varje kommun och region fritt att både reservera och disponera medel. Ett obligatorium säkerställer därmed inte en bredare tillämp- ning av resultatutjämningsreserven i sektorn. En alternativ lösning för ett obligatorium skulle vara att kom- muner och regioner åläggs att reservera medel till resultatutjämnings- reserven när resultatet överstiger en viss, fastställd nivå. Det innebär att flera kommuner och regioner kommer att bygga upp en resultat- utjämningsreserv. För att undvika en oönskad användning av re- sultatutjämningsreserven skulle reglerna för uttag ur reserven i så fall också behöva preciseras i lag, vilket inte är oproblematiskt med tanke på svårigheten att definiera vad som är en djup konjunktursvacka. Det kan ifrågasättas om det ingrepp i det kommunala självstyret som ett sådant tvångssparande skulle innebära står i proportion till den effekt som eftersträvas och kan förväntas. Utredningen bedömer att det finns andra mer effektiva sätt att hantera en stabilisering av kommunsektorns verksamhet vid konjunkturnedgångar. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att de positiva effek- terna av en modell med ett obligatoriskt införande av resultatutjäm- ningsreserven inte överstiger de negativa effekterna som uppstår. Särskilt om andra alternativ för att stabilisera kommunsektorn vid en lågkonjunktur vägs in. Utredningen lämnar förslag om att införa en ny resultatreserv i vilken medel kan reserveras och ianspråktas för ett bredare syfte än konjunkturutjämning. Mot bakgrund av införandet av resultatreserven och vad som redovisats bedömer utredningen att resultatutjämnings- reserver dels blir överflödiga, dels inte kommer att vara ett adekvat verktyg för att möjliggöra konjunkturell intäktsutjämning i kom- munsektorn framöver. Avsättning till resultatutjämningsreserver bör därför inte göras obligatorisk. Utredningen föreslår därmed också att bestämmelsen om resultatutjämningsreserv tas bort och att möj- ligheten att fortsatt reservera medel till resultatutjämningsreserven utgår. För hantering av de resultatutjämningsreserver som redan har byggts upp föreslår utredningen i avsnitt 9.1.1 att det införs över- gångsbestämmelser som möjliggör för kommuner och regioner att använda medel ur sin resultatutjämningsreserv i syfte att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. 6.6.3En alternativ modell för konjunkturstabilisering Utredningens bedömning: I syfte att säkra välfärden och för- hindra snabba och kraftiga nedskärningar finns det behov av att skapa en statlig garanti för intäkterna i kommuner och regioner vid djupare konjunkturnedgångar. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har i uppdrag att bedöma behovet av och om det vore lämpligt att införa en obliga- torisk resultatutjämningsreserv. Utredningens bedömning är att det föreligger ett stort behov av en beredskap som gör att stora ned- dragningar kan undvikas i kommuner och regioner i samband med en djup lågkonjunktur. Ett sätt att skapa en sådan beredskap är in- föra ett regelstyrt system som garanterar en lägsta nivå under vilken kommunsektorns skatteunderlag inte tillåts falla. Det bedöms vara både ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt att hantera behovet av konjunkturstabilisering än genom en obligatorisk resultatutjämnings- reserv. Både och har förordat en regelstyrd mekanism för att hantera kommunsektorn utifrån ett konjunkturstabiliserande perspektiv. beskrev ett tillvägagångssätt där skatteintäkterna baserades på ett genomsnitt av underlaget för och resonerade kring att de generella statsbidragen kunde anpassas till konjunkturen.25 Utredningens utgångspunkt är att det konjunkturstöd som ges via diskretionära beslut kan bli mer ändamålsenligt genom en regelstyrd modell som verkar vid stora konjunkturnedgångar. Syftet är således inte att modellen ska stabilisera kommunsektorns verksamhet i både konjunkturuppgångar och konjunkturnedgångar eller i samband med mildare konjunktursvackor. Vid de två senaste stora ekonomiska nedgångarna (2009 och 2020) har staten uttryckt en vilja att välfärdsproduktionen inom kommu- ner och regioner inte ska drabbas negativt och att uppsägning av personal ska undvikas. Långsiktiga planeringsförutsättningar är en central aspekt av en effektiv ekonomistyrning och under extraordi- nära situationer när kommuners och regioners skatteunderlag riske- rar att sjunka är det extra viktigt att minska osäkerheten om och när extra medel kan förväntas. Utredningens analyser (se avsnitt 5.5.7) visar att om en garanti- modell hade tillämpats under covid-19-pandemin hade statens utgifter för extra, generella statsbidrag blivit lägre jämfört med de diskretionära beslut om statsbidrag till kommunsektorn som fattades. Vetskapen om en garanterad lägstanivå för skatteintäkterna hade också skapat bättre planeringsförutsättningar för kommuner och regioner. 25SOU 2002:16 och (2009). Utredningens förslag: Ett regelstyrt system införs som innebär att staten garanterar en lägsta nivå för skatteunderlagsutveck- lingen i kommuner och regioner vid en djupare lågkonjunktur. Systemet utformas som en garanti med en uppsättning på för- hand specificerade regler som beskriver under vilka förutsätt- ningar staten utger ett garantibidrag till kommuner och regioner, samt hur stort belopp garantibidraget uppgår till. Skälen för utredningens förslag En statlig garanti vid en djup lågkonjunktur En garanti för skatteunderlagsutveckling skulle tillförsäkra kommuner och regioner en viss extra intäkt (här benämnt garantibidrag) i en djup lågkonjunktur. Det innebär att garantibidraget i princip skulle ge full kompensation för bortfallet av skatteintäkter upp till den av staten garanterade ökningen av skatteunderlaget, garantinivån. Modellen skulle därmed öka förutsättningarna för att en stabil verksamhet kan upprätthållas även i en sådan situation. Garantibidrag utgår om den prognostiserade tillväxten av skatte- underlaget för utbetalningsåret är lägre än den garanterade nivån och differensen dem emellan, multiplicerat med en fastställd medelskatte- sats, utgör bidragets storlek. Bidraget betalas ut till dess storleken på det faktiska skatteunderlaget överstiger det garanterade skatteunder- laget. En viktig fråga att lösa är vilken nivå på skatteunderlaget som skulle behöva garanteras för att konsumtion och syssel- sättning ska kunna upprätthållas. En tänkbar utgångspunkt är att kommunernas och regionernas intäkter bör hållas realt oförändrade. Utredningens analyser indikerar att realt oförändrade skatteintäkter motsvarar en skatteunderlagstillväxt som ligger en dryg pro- cent under den långsiktiga trenden för skatteunderlagets tillväxt . I betänkandet Spara i goda tider (SOU 2011:59) beräknades att en genomsnittlig nominell skatteunderlagstillväxt på hade motsvarat att skatteintäkterna i kommunsektorn är realt oförändrade. Detta behöver dock vägas mot andra aspekter. Utredningen har tidigare föreslagit att kommuner och regioner ska kunna reservera medel i en resultatreserv och därigenom fördela om Denna resultatreserv kan också nyttjas för att hantera lokala intäktsbehov vid en ekonomisk nedgång. Vid större ekonomiska nedgångar är vanligtvis pris- och löneutvecklingen något svagare. Garantimodellen är tänkt att garantera skatteunderlags- tillväxten vid en djup lågkonjunktur. Ur ett statligt perspektiv är det viktigt att minska risken för att en regelstyrd garantimodell blir ut- giftsdrivande. Mot denna bakgrund kan en nivå på vara rimlig att garantera. Den nivån försäkrar kommuner och regioner mot all- varliga intäktsbortfall vid djupare lågkonjunkturer och minskar risken att garantimodellen utlöses till följd av en svag skatteunderlags- utveckling som inte är orsakad av en djup lågkonjunktur. Vid beräkningen av skatteunderlagsförändringen bör en justering göras för de i budgetpropositionen beräknade förändringar i skatte- underlaget som beror på förändrade skatteregler för bidragsåret. Den procentuella förändringen av det bidragsgrundande skatteunderlaget ska motsvara den underliggande förändringen i skatteunderlaget, och det är denna som ska ligga till grund för bidragsberäkningen. Garantibidrag lämnas i enlighet med den statliga budgetprocessen För att dra nytta av garantimodellens potential fullt ut behöver stödets storlek fastställas så sent som möjligt och det måste kunna ske i enlighet med den statliga budgetprocessen. Utredningen bedömer att det är tekniskt möjligt att hantera lämnandet av garanti- bidrag i enlighet med reglerna för den statliga budgetprocessen. Det återstår emellertid ett fortsatt utredningsarbete kring den närmare utformningen. 6.6.5Riksdagsbunden princip om lämnande av garantibidrag Utredningens bedömning: En modell för garanterad skatteunder- lagsutveckling bör utformas som en princip genom vilken staten utfäster sig att tillskjuta medel till kommuner och regioner när villkoren för garantibidrag är uppfyllda. Skälen för utredningens bedömning: gäller finansierings- principen, som innebär att regering och riksdag justerar de generella statsbidragen efter beslut om lagstiftning som påför kommuner och regioner extra kostnader eller intäkter.26 Finansieringsprincipen är inte lagfäst men har tillämpats . Det huvudsakliga argu- mentet som anfördes var att regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen innebar att riksdag och regering redan har ett ansvar för att det finns ekonomiska ramar att utföra den kom- munala verksamhet som fastställs. På motsvarande sätt bör en modell med garanterad skatteunderlagsutveckling kunna utformas dvs. som en riksdagsbeslutad utfästelse från staten att medel ska tillskjutas till sektorn när villkoren för garantibidrag är uppfyllda. Genom att beslutar om en princip att medel ska lämnas när garantimodellens villkor är uppfyllda lämnas en tillräckligt stark försäkran till kommunsektorn för den ska kunna räkna med att medel lämnas. medges en viss flexibilitet. I en situation då både statens och kommunsektorns finanser är starkt ansträngda kan möjligheterna för staten att lämna garantibidrag till sektorn vara begränsade och ett avsteg från principen vara befogat. När staten har starka finanser kan extra medel självfallet tillföras utöver det utfästa garantibidraget, om det bedöms behövas för att parera lågkonjunk- turens effekter på kommuner och regioner. 6.7Budget, räkenskaper och uppföljning 6.7.1Planer och mål i budgeten Utredningens förslag: Krav införs på att planen för verksamheten i budgeten och planen för ekonomin i budgeten ska innehålla mål för planperioderna som utgår från programmet för god hushållning. Kravet på att ange mål och riktlinjer samt finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning i budgeten tas bort. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om budgetens planer och mål för verksamheten och ekonomin har uppnåtts och följts, samt om utfallet av dessa är förenligt med programmet för god hushållning. 1991/92:150, bet. 1991/92:FIU29. Skälen för utredningens förslag Kravet på ettårsplan för verksamheten och treårsplan för ekonomin i budgeten bör behållas I 11 kap. 6 § kommunallagen regleras budgetens innehåll, i första stycket anges att budgeten ska innehålla skattesatsen och anslagen samt hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Vidare framgår av 6 § första stycket att de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning ska anges i budgeten. Av 6 § andra stycket framgår att budgeten även ska innehålla en plan för verksamheten under budgetåret. Planen ska i sin tur innehålla mål och riktlinjer för verksamheten som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Enligt 6 § tredje stycket ska budgeten innehålla en treårsplan för ekonomin som även ska innehålla de finansiella målen enligt första stycket. Treårsplanen ska alltid omfatta budgetåret och de två föl- jande kalenderåren. Mot bakgrund av de förändringar som föreslås i avsnitt 6.3 angå- ende kraven på en god hushållning, på ett program för god hushållning och på dess innehåll finns anledning att i viss mån justera innebörden av och de begrepp som används i be- stämmelsen om budgetens innehåll. Liksom tidigare anser utredningen att det bör uppställas krav på att inom budgeten anta planer för både verksamheten och för eko- nomin. Utredningen anser inte att det finns skäl att förändra de tids- perspektiv som anges i dagens bestämmelse, dvs. ett ettårigt per- spektiv för verksamheten och ett treårigt perspektiv för ekonomin. Utredningen vill dock framhålla vikten av att den kortsiktiga pla- neringen ligger i linje med och också styr i den riktning som pekas ut i det långsiktiga programmet för god hushållning. Flera kommuner och regioner har, bl.a. inom ramen för den enkät- undersökning som genomförts, uppgett att de mål och riktlinjer samt finansiella mål som ska framgå av budgeten är svåra att särskilja från riktlinjerna för god ekonomisk hushållning (se avsnitt 5.2.3). Detta skulle dels kunna bero på att de olika dokumenten överlappar varandra innehållsmässigt, dels på att samma begrepp används i olika bestämmelser men med olika innebörd. Detta är enligt utredningens uppfattning inte en önskvärd ordning och det finns därför skäl att renodla användningen av vissa begrepp i förhållande till det före- slagna programmet för god hushållning. Då krav upp- ställs på mål och riktlinjer i programmet bör dessa begrepp inte an- vändas i anslutningen till budgeten. Därför föreslår utredningen att begreppen mål och riktlinjer samt finansiella mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning tas bort. I stället föreslår utredningen att det i anslutning till budgeten uppställs krav på planer för verk- samheten och ekonomin, på ett respektive , och att dessa planer ska innehålla mål för planperioderna som utgår från programmet för god hushållning. Planerna i budgeten ska utgå från programmet för god hushållning I syfte att säkerställa att budgeten inte enbart utgår från ett kort- siktigt perspektiv och budgetens innehåll inte ses som frikopplat från den mer långsiktiga ekonomiska styrningen, ställs även krav på att målen i planerna för verksamheten och ekonomin i budgeten ska utgå från programmet för god hushållning. Detta innebär att budgetens innehåll ska understödja de mål och riktlinjer som kommunen eller regionen satt upp i pro- grammet för god hushållning, och bl.a. ligga i linje med de nivåer för årets resultat, soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, självfinansieringsgrad av investeringar och låneskuld som lagts fast i målen i programmet. När budgetens mål ska utgå från programmets långsiktiga mål blir det svårare att lämna eventuella avvikelser från den långsiktiga målnivån okommenterade. Även när det gäller riktlinjer för tillåten risk vid placering och upplåning bör ställningstaganden i det kortare perspektivet beskrivas i budgeten. Vidare ska den ettåriga planen för verksamheten i budgeten relatera till den beskrivning av konsekvenser för verksamheten som göras utifrån målen i programmet för god hushållning. Kravet på beskrivning av konsekvenser för verksamheten i program- met för god hushållning innebär bl.a. att i ett långsiktigt perspektiv ta ställning till hur verksamheten kan dimensioneras samt eventuella behov av effektivisering och prioritering. ställningstaganden bör lyftas i den ettåriga planen för verksamheten i budgeten, dock i ett mer kortsiktigt perspektiv. Utredningen vill betona att det inte finns något hinder mot att även beskriva sådana konsekvenser för verksamheten i ett treårigt perspektiv i budgeten, om kommunen eller regionen anser sig ha behov av det. Detta är dock inte ett krav. Uppföljning av god hushållning Utredningen föreslår att budgeten ska innehålla planer för verksam- heten och ekonomin och mål för respektive planperiod. Vidare före- slår utredning att dessa planer och mål ska utgå från programmet för god hushållning. Det finns ett krav på att förvalt- ningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen och rikt- linjerna för en god ekonomisk hushållning enligt 11 kap. 6 första och andra styckena kommunallagen har uppnåtts och följts (11 kap. 8 § LKBR). I syfte att säkerställa att en uppföljning av budgetens planer och mål sker samt att utfallet ligger i linje med programmet för god hushållning, föreslår utredningen att kravet på utvärdering i förvalt- ningsberättelsen anpassas utifrån utredningens förslag i detta avseende. 6.7.2Tydligare reglering av budgetens innehåll Utredningens förslag: Kraven på att det av budgeten ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställ- ningen beräknas vara vid budgetårets slut tas bort och ersätts med krav på att budgeten ska innehålla 4.en kassaflödesanalys, och 5.en sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten. Skälen för utredningens förslag Kraven på budgetens innehåll regleras i 11 kap. 6 § kommunal- lagen. Kraven är allmänt formulerade och betydligt mindre detal- jerade jämfört med de krav som ställs på innehållet i delårsrapporten och årsredovisningen. Av 11 kap. 6 § kommunallagen framgår att skattesatsen och anslagen ska anges i budgeten. I övrigt uppställs krav på att det ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Budgeten ska därutöver innehålla planer samt mål och riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Utredningen har i det föregående föreslagit vissa förändringar i dessa delar. Budgeten ska innehålla en balanskravsutredning Dagens bestämmelser om budgetens innehåll och uppställning är allmänt formulerade. Med hjälp av en beräkning av balanskravs- resultatet i samband med bokslutet utvärderas om kommunallagens balanskrav kan anses vara uppfyllt. Det saknas dock ett krav på att kommuner och regioner ska upprätta en budget där en balanskravs- utredning och därmed en beräkning av balanskravsresultatet ingår. Utredningen kan konstatera att ett budgeterat balanskravsresultat ofta saknas i kommuners och regioners budgetdokument. För att så långt som möjligt undvika situationer där ett negativt balanskravs- resultat uppstår som beslutad budget har efterlevts, före- slår utredningen att budgeten ska innehålla en balanskravsutredning. uppställning framgår av 11 kap. 10 § LKBR. Tydligare reglering av budgetens innehåll Genom att ställa tydligare och mer preciserade krav på budgetens innehåll, vilka är tydligt kopplade till årsredovisningens innehåll och utformning enligt LKBR, säkerställs att budgeten också innehåller den information som senare ska följas upp i årsredovisningen. Detta stärker ekonomistyrningen genom att skapa bättre insyn och ökade möjligheter till jämförelse. Utredningen föreslår därför att budgeten, förutom en balans- kravsutredning, även ska innehålla en resultaträkning, en balansräk- ning, en kassaflödesanalys och en sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten. Resultat- och balansräkningens uppställningsform regleras i 5 kap. 2 § och 6 kap. 2 § LKBR. Vad gäller kassaflödesanalysen samt drifts- och investeringsredovisningar finns det exempel på hur dessa kan ställas upp i RKR:s rekommendationer.27 Dessa exempel omfattas dock inte av RKR:s normering. Treårsplanen för ekonomin i budgeten kan ha samma innehåll och uppställning som i budgeten, men utredningen anser inte att det ska vara ett krav. Alla poster ska budgeteras Utredningen kan se en tendens att vissa poster, exempelvis exploa- teringsrelaterade intäkter och kostnader samt realisationsvinster och förluster, inte budgeteras. En förklaring är att det är poster som har en något högre grad av osäkerhet, både i förhållande till när i tiden själva affärshändelsen kommer att inträffa och vilket det exakta be- loppet kommer att bli. Realisationsvinster och realisationsförluster ingår redan i beräkningen av balanskravsjusteringar och kan innebära att årets resultat och balanskravsresultatet väsentligen skiljer sig åt i storlek. Med det förslag som utredningen har presenterat i av- snitt 6.4.5 om en ny justeringspost för exploateringsbidrag, invester- ingsbidrag och gatukostnadsersättningar kan det för många kommu- ner och regioner innebära att årets resultat och balanskravsresultatet kommer att skilja sig åt i ännu högre grad. För att kunna budgetera såväl ett korrekt årets resultat som balanskravsresultat är det viktigt att alla väsentliga poster finns med redan i budgeten.