sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — •Möjligheten enligt 14 kap. 19 § att besluta om en förenklad årsräkning eller sluträkning ska finnas kvar. Till skillnad från ska det dock inte krävas att det finns sär- skilda skäl för ett sådant beslut. Det ska räcka att det är tillräck- ligt med en redovisning i förenklad form. Överförmyndaren ska också ha möjlighet att besluta om en förenklad årsberättelse eller slutberättelse, vilket framgår av den nya bestämmelsen, 12 kap. 9 a § . •Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om ställföreträdares redovisning. Ett sådant bemyndigande tas in i 16 kap. 14 § tredje stycket . Ställföreträdare ska redogöra för sin verksamhet i en årsberättelse till överförmyndaren är överförmyndarnas tillsyn koncentrerad på granskningen av ställföreträdarens förvaltning av huvudmannens ekonomi. Den års- räkning som ställföreträdaren ska ge in till överförmyndaren avser egendomsförvaltningen och det finns inget författningsreglerat krav på att ställföreträdaren ska redogöra för hela sin verksamhet. De delar av en ställföreträdares uppdrag som inte gäller egendoms- förvaltning, dvs. bevaka rätt och sörja för person, omfattas inte av redovisningsskyldigheten. De flesta överförmyndare kräver en så kallad redogörelse av ställföreträdaren, som ska ges in i samband med årsräkningen. I redogörelsen ska ställföreträdaren i allmänhet uppge vilka åtgärder han eller hon vidtagit inom ramen för sitt uppdrag. Huvudsyftet med redogörelsen, som alltså inte är författningsreglerad, tycks dock vara att ge överförmyndaren ett underlag för att bestämma arvode. Det framstår som ovanligt att uppgifterna i redogörelsen kontrolleras i någon närmare utsträck- ning. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn Granskningen av att ställföreträdaren sköter förvaltningen av huvudmannens ekonomi på ett bra sätt är en viktig del i överförmyn- darens tillsyn. Det är dock också centralt att ställföreträdaren tar hand om huvudmannens övriga angelägenheter i enlighet med huvud- mannens intressen. Att ställföreträdaren söker nödvändiga eller meningsskapande insatser för huvudmannen och att ställföreträdar- skapet i stort fungerar för honom eller henne är exempel på frågor som inte bör undgå överförmyndarens tillsyn. Det är därför angeläget att säkerställa att hela ställföreträdarens verksamhet omfattas av överförmyndarens tillsyn, och att överförmyndaren får ett underlag för tillsynen. Vi föreslår därför att det införs en lagstadgad skyldig- het för ställföreträdaren att redogöra för sin verksamhet i en årsberättelse till överförmyndaren. På motsvarande sätt ska ställ- företrädaren vid uppdragets slut vara skyldig att lämna in en slut- berättelse. Årsberättelsen ges lämpligen in till överförmyndaren som årsräkningen, dvs. Liksom årsräkningen och sluträkningen ska årsberättelsen och slutberätt- elsen undertecknas på heder och samvete. I nästa stycke redogör vi för vårt förslag om att utvidga möjligheterna för överförmyndarna att besluta om en förenklad redovisning av årsräkningar och sluträk- ningar. Vi föreslår en motsvarande ordning även när det gäller års- berättelser och slutberättelser. Ställföreträdare ska inte kunna befrias från redovisningsskyldighet – men möjligheten till förenklad redovisning ska utvidgas Idagens läge finns det ställföreträdarskap som granskas mycket sällan eller aldrig. Det gäller bland annat de ärenden där ställföreträdaren inte är förordnad för att förvalta egendom. Dessa ställföreträdare kommer med vårt förslag ovan vara skyldiga att redogöra för sina uppdrag i en årsberättelse och slutberättelse till överförmyndaren. Det finns andra ärenden som också granskas mycket sällan, nämligen de ärenden där överförmyndaren befriat ställföreträdaren från skyldigheten att lämna in årsräkning. Enligt 14 kap. 19 § FB får överförmyndaren under vissa omständigheter befria ställföreträdaren från skyldigheten att lämna in årsräkning eller sluträkning eller be- sluta att sådana räkningar får lämnas i förenklad form. Det krävs att det med hänsyn till ställföreträdarens och den enskildes förhåll- Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn anden, tillgångarnas art eller värde eller omständigheterna i övrigt finns särskilda skäl. I fråga om årsräkningar får beslut meddelas för ett visst år eller tills vidare. Det saknas uppgifter om hur vanligt det är att ställföreträdare befrias från att lämna årsräkning eller sluträk- ning. Enligt våra kontakter med bland annat länsstyrelser har det dock kommit fram att det inte är ovanligt att ställföreträdare befrias från redovisningsskyldighet och att detta får till följd att det år saknas handlingar att granska i överförmyndarens akt. Det har i flera sammanhang förts fram till utredningen att det kan inträffa händelser och ske förändringar som överförmyndaren bör känna till, även när det gäller sådana förhållandevis enkla ställföre- trädarskap som kan motivera befrielse från redovisningsskyldighet enligt 14 kap. 19 § FB. Exempelvis kan huvudmannens ekonomiska förhållanden förändras i sådan mån att en årsräkning faktiskt bör lämnas . Det kan också hända att det inte längre finns behov av ett ställföreträdarskap eller att ställföreträdaren inte sköter upp- draget på ett bra sätt. Det är därför angeläget att det sker en regel- bunden kontroll även av dessa ställföreträdarskap. Länsstyrelserna har också i sina nationella riktlinjer för överförmyndare rekommen- derat att tillsvidarebeslut om befrielse från redovisningsskyldighet bör omprövas regelbundet.10 Vi föreslår mot den bakgrunden att möjligheten att befria ställföreträdaren från att lämna in årsräkning eller sluträkning tas bort. En sådan möjlighet bör inte heller finnas för årsberättelsen eller slutberättelsen. gäller, som nämnts, att årsräkningar och sluträkningar får lämnas i förenklad form endast om det finns särskilda skäl. För att förenkla för ställföreträdare vid redovisningen menar vi att möjlig- heterna bör utvidgas något. Vi föreslår att kravet på särskilda skäl tas bort och att överförmyndaren i stället ska få besluta om redovisning i förenklad form när det är tillräckligt med hänsyn till sådana om- ständigheter som anges i paragrafen. I 13 kap. 16 § FB finns bestämmelser som gäller möjligheterna att befria föräldrar från skyldigheten att lämna årsräkning eller sluträk- ning eller besluta att sådana räkningar får lämnas i förenklad form. Vi föreslår inte att den bestämmelsen ändras, särskilt eftersom det inte funnits utrymme att inom ramen för utredningen överblicka konsekvenserna av en sådan förändring. 10Länsstyrelserna (2019), s. 8. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn Föreskrifter och allmänna råd När det gäller reglerna om ställföreträdares redovisning finns ett behov av den typ av mer detaljerade anvisningar för tillämpningen som inte lämpar sig för lagstiftning. En sådan reglering bör lämp- ligen ske genom myndighetsföreskrifter. Vi föreslår därför att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyn- digas att meddela föreskrifter om ställföreträdares redovisning. Det finns därutöver också ett stort behov av sådana allmänna råd som myndigheter, även utan bemyndigande, får lämna inom sina verk- samhetsområden. Vi tar upp saken ytterligare i avsnitt 16.5.2 nedan. 16.5.2Tydligare krav på överförmyndarens tillsyn •Vid tillsynen ska överförmyndaren se till att ställföreträdaren utövar sitt uppdrag i enlighet med huvudmannens bästa. Änd- ringen tas in i 16 kap. 1 § andra stycket . •Överförmyndaren ska vara skyldig att vid tillsynen granska ställföreträdarens årsberättelse och slutberättelse, vilket fram- går av bestämmelsen i 16 kap. 3 § första stycket . •Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om överförmyndarens tillsyn. Ett sådant bemyndigande tas in i 16 kap. 14 § tredje stycket för- äldrabalken. framgår det inte av att överförmyndarens tillsyn ska säkerställa att huvudmannens intressen tas till vara. Be- stämmelserna om tillsyn i 16 kap. FB ger inga anvisningar utöver vad som gäller vid granskningen av ställföreträdarens ekonomiska för- valtning. Detta får till följd att övriga delar av ställföreträdarens verksamhet granskas i liten utsträckning och ibland inte alls, och att det sällan görs någon kontroll av att ställföreträdarskapet som helhet fungerar för huvudmannen. Enligt vår mening bör ett självklart fokus för överförmyndarens tillsyn vara att ställföreträdaren utövar sitt uppdrag i enlighet med huvudmannens bästa. Vi föreslår att detta tydliggörs i lagstiftningen. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn I avsnitt 16.5.1 har vi föreslagit att ställföreträdaren i en års- berättelse till överförmyndaren ska redogöra för sin verksam- het . Vi har också föreslagit att ställföreträdaren ska ge in en slutberättelse i samband med att uppdraget avslutas. anges i 16 kap. 3 FB att överförmyndaren ska granska ställföreträ- dares verksamhet med ledning av de förteckningar, årsräkningar, sluträkningar samt andra handlingar och uppgifter angående förvalt- ningen som har lämnats. Vi föreslår att paragrafen kompletteras på så sätt att även årsberättelsen och slutberättelsen ska granskas. I dagens läge är skillnaderna stora när det kommer till vad över- förmyndare kräver i fråga om redovisning och hur reglerna på områ- det tillämpas. Länsstyrelsernas framtagna nationella rikt- linjer för överförmyndare har visserligen inneburit ett steg mot ökad enhetlighet och tydlighet kring redovisning och tillsyn. Det finns dock fortfarande behov av den typ av mer detaljerade anvisningar för tillämpningen som inte lämpar sig för lagstiftning. En närmare reglering bör lämpligen ske genom myndighetsföreskrifter. Vi före- slår i avsnitt 23 att en ny statlig myndighet ska få ett övergripande ansvar på området. Det bör enligt vår uppfattning vara en uppgift för myndigheten att meddela föreskrifter avseende ställföreträdares redo- visning och överförmyndares tillsyn. En bestämmelse som innebär ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter i dessa avseenden bör därför tas in i . Det är också önskvärt att myndigheten tar fram sådana allmänna råd som myndigheter får meddela även utan bemyndigande samt metodstöd, exempelvis checklistor, för ställföre- trädare och överförmyndare. Ofta koncentreras överförmyndarens tillsyn till frågan om siffrorna i ställföreträdarens årsräkning stämmer. Vi menar att överförmyn- darens tillsyn också bör innefatta ett kvalitativt inslag, för att säker- ställa hög rättssäkerhet och för att förebygga och förhindra missför- hållanden. En sådan kvalitativ granskning bör t.ex. innefatta att genom förfrågningar till huvudmannen, anhöriga eller andra personer i huvud- mannens närhet försäkra sig om att ställföreträdarskapet fungerar och att uppgifterna i årsräkningen och årsberättelsen stämmer. I av- snitt 19 tar vi upp frågan om kvalitet och kompetens i överförmyn- darverksamheten. Vi föreslår där en reglering bland annat om att överförmyndarens verksamhet ska bedrivas med god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utveck- Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn las och säkras. Det är enligt vår uppfattning angeläget att det hos alla överförmyndare finns sådana rutiner för tillsynen och att rutinerna innefattar även en kvalitativ granskning av ställföreträdarens verk- samhet. 16.5.3Ökade befogenheter för överförmyndaren Våra förslag: Överförmyndaren ska få ökade befogenheter enligt följande. •Ställföreträdare ska vara skyldiga att lämna över de handlingar om sin verksamhet som överförmyndaren begär, utöver de upp- lysningar som ställföreträdare är skyldiga att lämna. Änd- ringen tas in i 12 kap. 9 § andra stycket . •Överförmyndaren ska ha rätt att förelägga ställföreträdare att lämna handlingar eller upplysningar om sin verksamhet. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Ändringen tas in i lagstiftningen genom ett tillägg i 16 kap. 13 § första stycket . •Överförmyndaren ska ha rätt att hämta in de uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten även från försäkringsbolag och inkassoföretag, vilket tas in i katalogen i 16 kap. 10 a § föräldra- balken. Överförmyndaren har med befintligt regelverk relativt goda möjlig- heter att kontrollera ställföreträdarens verksamhet. Vi har dock upp- märksammat vissa brister. Ett av överförmyndarens verktyg är möjligheten att begära att ställföreträdare lämnar upplysningar om sin verksamhet enligt 12 kap. 9 § andra stycket FB. Överförmyndaren har dock inte rätt att före- lägga ställföreträdaren att vid vite fullgöra skyldigheten, en möjlighet som finns när det exempelvis gäller skyldigheterna att ge in årsräkning och sluträkning (16 kap. 13 § FB). Inte heller har överförmyndaren rätt att begära att ställföreträdaren ger in en viss handling utöver de nämnda dokumenten. Det har återkommande förts fram till utredningen att detta innebär att överförmyndaren saknar effektiva verktyg mot ställföreträdare som inte ger in det underlag som be- Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn hövs vid kontrollen av hans eller hennes verksamhet. Vi har därför övervägt en skyldighet för ställföreträdare att lämna över de hand- lingar om sin verksamhet som överförmyndaren begär och en möj- lighet för överförmyndaren att förelägga ställföreträdare att vid vite fullgöra skyldigheten att lämna handlingar eller upplysningar. På andra områden förekommer att tillsynsmyndigheten har befogenhet att vid vite förelägga den granskade att lämna handlingar och upp- lysningar. Exempelvis har Inspektionen för vård och omsorg () rätt att vid vite förelägga den som bedriver verksamhet på social- tjänstens område att lämna över handlingar och annat material som rör verksamheten och lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för tillsynen (13 kap. 5 § socialtjänstlagen, 2001:453). Det skulle kunna hävdas att en liknande befogenhet för överförmyndare vore alltför långtgående gentemot ställföreträdare som tar sig an ett ideellt uppdrag. har starkt motsatt sig en möjlighet till vitesföreläggande med de huvudsakliga argumenten att ett vitesföreläggande inte fyller någon ytterligare funktion, att det stärker ett för det mesta obefogat misstänkliggör- ande av ställföreträdare och att det är oproportionerligt med hänsyn till att ställföreträdaren tar sig an ett frivilliguppdrag. Även om det finns fog för ståndpunkten talar ändå övervägande skäl enligt vår bedömning för att överförmyndaren bör få ett effektivt verktyg att ta till mot ställföreträdare som inte frivilligt fullgör sin skyldighet att ge in underlag för tillsynen. Dagens avsaknad av effektiva tillsyns- verktyg riskerar att gå ut över möjligheten att kontrollera skötseln av huvudmannens angelägenheter. Det bör här noteras att de allra flesta ställföreträdare följer förelägganden från överförmyndaren och att ett vitesföreläggande inte kommer att bli aktuellt för dem. För att säker- ställa kontrollen av att ställföreträdares verksamhet utövas för huvud- mannens bästa krävs dock en möjlighet till vitesföreläggande när det undantagsvis inte förhåller sig så. Vi föreslår därför att ställföre- trädare, utöver den upplysningsskyldighet som redan finns, ska vara skyldiga att lämna över de handlingar om sin verksamhet som över- förmyndaren begär. En regel om detta bör tas in i 12 kap. 9 § andra stycket FB. Vi föreslår också att vitesbestämmelsen i 16 kap. 13 § FB kompletteras med en möjlighet för överförmyndaren att förelägga ställföreträdare att vid vite fullgöra skyldigheten att lämna hand- lingar eller upplysningar. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn Ett annat av överförmyndarens kontrollverktyg är möjligheten att begära in uppgifter från utomstående aktörer. Socialnämnder och andra myndigheter är skyldiga att på överförmyndarens begäran lämna de uppgifter som överförmyndaren behöver för sin tillsyns- verksamhet (16 kap. 10 § FB). Samma skyldighet har banker och ett antal andra aktörer som kan hantera huvudmannens medel, bland annat kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och svenska värde- papperscentraler (16 kap. 10 a §). Vi har uppmärksammat att uppgif- ter som behövs för kontrollen av ställföreträdarens verksamhet, utöver de aktörer som anges i bestämmelserna, också kan finnas hos försäkringsbolag och inkassoföretag. Exempelvis kan överförmyn- daren behöva kontrollera lämnade uppgifter om en huvudmans för- säkringsskydd, kapitalförsäkring eller skulder. Det är enligt vår upp- fattning angeläget att säkerställa att överförmyndaren på ett effektivt sätt kan få tillgång till sådan information. Vi föreslår därför att be- stämmelsen i 16 kap. 10 a § ska kompletteras med dessa båda aktörer, dvs. försäkringsbolag och inkassoföretag. Uppgifter som behövs för tillsynen kan ibland behöva hämtas in från andra än den typ av aktörer som katalogen i 16 kap. 10 a § avser. Exempelvis kan privata vårdboenden, hyresvärdar och elbolag ha information som är viktig vid tillsynen, vilket bland annat Kommuner och Regioner har påpekat. Det är knappast lämpligt eller ens möjligt att i lag ange alla de aktörer som kan ha uppgifter av intresse för överförmyndarens tillsyn. Vi bedömer att vårt förslag om att ställföreträdare ska vara skyldiga att lämna de handlingar som överförmyndaren begär, samt den utökade möjligheten att vitesföre- lägga ställföreträdare, ger överförmyndaren bättre möjligheter än att genom ställföreträdaren hämta in den information som be- hövs från exempelvis privata vårdboenden och hyresvärdar. 16.5.4Något om reglerna när en ställföreträdares uppdrag upphör Som nämnts har flera länsstyrelser och överförmyndare pekat på oklarheter i lagstiftningen och tillämpningsproblem när det gäller reglerna om åtgärder när en ställföreträdares uppdrag upphör (se av- snitt 16.2.3). Särskilt bestämmelsen i 16 kap. 8 § FB har pekats ut som problematisk. Bland annat finns en osäkerhet om ifall ställföreträda- ren ska ge in en sluträkning och om andra slutåtgärder ska vidtas när Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn ett godmanskap övergår i ett förvaltarskap, eller vice versa, men samma person står kvar som ställföreträdare. Det har inte funnits utrymme för att inom den tid som vi haft till vårt förfogande överväga alla de aspekter som det kan innebära att göra ändringar i paragrafen, som bland annat har betydelse för pre- skriptionstiden för skadeståndstalan enligt 12 kap. 15 §. Vi lämnar därför inget förslag i denna del. Vi har dock en förhoppning om att tydliggöranden åtminstone i vissa avseenden kan ske genom före- skrifter eller allmänna råd. Om bestämmelserna om åtgärder vid ett uppdrags upphörande även fortsättningsvis visar sig vara problematiska bör de lämpligen bli föremål för en förnyad översyn framöver. 17 Granskning inom rimlig tid Frågan om hur det kan säkerställas att överförmyndarens granskning av ställföreträdarens årsräkning sker inom rimlig tid har tagits upp i våra direktiv. Vi har haft i uppdrag att ta ställning till om ställ- företrädare bör kunna lämna in årsräkningar utspritt över året eller om det på något annat sätt kan säkerställas att granskningen sker inom en rimlig tid. Förordnade förmyndare, gode män och förvaltare ska före ge in en årsräkning till överförmyndaren (14 kap. 15 § för- äldrabalken, FB). Granskningen av årsräkningen är en central del i överförmyndarens tillsyn över ställföreträdare. I årsräkningen ska ställföreträdaren redogöra för förvaltningen under föregående år av egendom som stått under ställföreträdarens förvaltning. Huvud- mannens tillgångar och skulder vid början och slutet av året ska anges och det ska finnas en sammanställning av inkomster och utgifter. Av årsräkningen ska särskilt framgå hur mycket som har använts för den enskildes uppehälle eller nytta i övrigt. Årsräkningen ska lämnas på heder och samvete. När granskningen slutförts fattar överförmyn- daren beslut enligt 12 kap. 16 § FB om arvode och kostnadsersätt- ning till ställföreträdaren. Det finns ingen bestämmelse som reglerar att granskningen av årsräkningen ska vara påbörjad eller slutförd inom . En utgångspunkt enligt förvaltningslagen (2017:900) är att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 §). Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer Granskning inom rimlig tid att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anled- ningen till förseningen (11 §). Om ärendet inte har avgjorts i första instans senast , får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran (12 §). Enligt ett beslut från () 2009 bör handläggningstiden för gransk- ningen av årsräkningen inte överstiga sju månader.1 I betänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112) föreslogs att det skulle bli möjligt för överförmyn- dare att ha en modell med brutet räkenskapsår. Förslaget innebar att överförmyndaren skulle få besluta att årsräkningen skulle avse en annan tolvmånadersperiod än kalenderåret (brutet räkenskapsår) och att årsräkningen skulle få ges in än före . Förslaget motiverades bland annat med att granskningen av årsräkningar innebär en stor ansträngning för överförmyndarna, att granskningarna ofta släpar efter och att eftersläpningen drabbar både huvudmän och ställföreträdare. Betänkandet tog upp vissa svårig- heter med en sådan modell, exempelvis att det kan bli problematiskt att bestämma den enskildes årsinkomst och att kontoutdrag normalt tar sikte på förhållandena . Nackdelarna med ett brutet räkenskapsår framstod dock enligt utredningen inte som så stora att man borde avstå från att införa en möjlighet till en sådan ordning.2 Regeringen behandlade inte förslaget vidare. Våra kontakter med överförmyndare3 visar att överförmyndarnas verk- samhet i hög grad är anpassad efter att årsräkningen ska ges in . Ordningen innebär att granskningen sköts och och ibland längre 1JO:s beslut , dnr 5172-2008. 2SOU 2004:112 s. 836 ff. 3Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Granskning inom rimlig tid Extrapersonal tas ofta in för att granskningarna ska bli klara inom rimlig tid. ägnas åt andra delar av verksamheten, exempelvis rekrytering, utbildning och omprövning av förvaltarskap. Det finns en spridd uppfattning om att granskningen ofta tar mycket . Under utredningen har flera ställföreträdare och intresseföreningar påtalat att det är relativt vanligt att en årsräkning som ges in före granskas först , eller till och med därpå. Från överförmyndarhåll har det påpekats att de långa granskningstiderna ibland beror på att ställföreträdaren är sen med att ge in de uppgifter som behövs för granskningen. har överförmyndare i enkätsvar till utredningen besvarat frågan Hur stor andel av årsräkningarna för 20194 finns kvar att granska? Av de överförmyndare som besvarat frågan uppgav de allra flesta () att de hade eller mindre kvar att granska. För majoriteten () återstod eller mindre vid denna tidpunkt.5 Knappt någon hade mer än en pro- cent kvar att granska när det gällde 2018 och årsräkningar. Av de överförmyndare som besvarat enkäten svarade drygt hälften () att de tar in extrapersonal för granskningen. Av dem svarade nästan alla att de ställer krav på extrapersonalens kompetens, t.ex. genom intern upplärning, relevant utbildning eller erfarenhet från liknande granskningsarbete. Några uppgav att de tog in pensio- nerad överförmyndarpersonal för granskningen. Vår intervjuundersökning visar att många överförmyndare anser att den nuvarande ordningen fungerar bra, även om arbetsbelast- ningen kan vara mycket hög.