sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — under förutsättning att varan eller tjänsten är förenlig med myndig- hetens uppgift och att den avgiftsbelagda verksamheten är antingen av mindre omfattning eller av tillfällig natur.12 Det här bemyndig- andet omfattar, tidskrifter och andra publikationer, informations- och kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurs- samordning, automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift, upplysningar per telefon, om denna service går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) och förvaltningslagen (2017:900), och tjänsteexport. Rätt att disponera avgifter Vissa inkomster får myndigheterna disponera. Av avgiftsförord- ningen framgår att en myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter ett särskilt bemyndigande. Här framgår också att myn- digheten får disponera sådana avgiftsinkomster som avses i 4 och 15§§.13 Bemyndigandet kan finnas i förordning eller i regleringsbrev. För frivilliga avgifter finns i princip alltid ett sådant bemyndigande. Har myndigheten inte rätt till det ska inkomsterna redovisas mot inkomsttitel. Enligt budgetlagen ska inkomster som har beslutat ska specialdestineras till en viss verksamhet normalt inte redovisas mot inkomsttitlar.14 För avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller har riks- dagen bemyndigat regeringen att besluta om specialdestination.15 Av avgiftsförordningen16 framgår att en myndighet får bestämma storleken på andra avgifter än de som avses i 4 § endast efter särskilt bemyndigande från regeringen. Där framgår också att om inte regeringen har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att 12Vid en bedömning av om verksamheten är av mindre omfattning ska de sammanlagda 4 § – intäkterna för en myndighet under budgetåret ställas mot de totala förvaltningskostnaderna. Om intäkterna än två är överstiger ett belopp som motsvarar av de totala kostnaderna ska verksamheten inte anses vara av mindre omfattning. 1325 § avgiftsförordningen (1992:191). 143 kap. 6 § budgetlagen (2011:203). 153 kap. 7 § budgetlagen (2011:203). 165 § avgiftsförordningen (1992:191). de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Vidare framgår att för avgifter som tas ut enligt 4 § punkt 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om stor- leken på avgifterna om inte regeringen har föreskrivit något annat. Regeringen har oftast delegerat rätten att bestämma storleken på de avgifter som tas ut för uppdragsverksamhet till den myndighet som bedriver verksamheten. Med ekonomiskt mål menas hur stor del av de totala kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten som verksamhetens intäkter ska täcka. Det ekonomiska målet framgår i normalfallet av lag eller förordning, antingen den förordning som styr avgiften eller myndighetens instruktion. Ett ekonomiskt mål kan vara antingen bestämt eller obestämt. Full kostnadstäckning är ett exempel på ett bestämt ekonomiskt mål. Andra bestämda ekonomiska mål kan exempelvis innebära att inkomsterna ska täcka en bestämd andel av de totala kostnaderna, de direkta kostnaderna eller vissa specifika kostnader. Det förekommer även att det ekonomiska målet är obestämt. Då finns inget uttalat krav på att intäkterna ska täcka kostnader. Fort- farande gäller dock att avgiften inte får sättas för högt i förhållande till motprestationen. Exempel på obestämda ekonomiska mål är upp till full kostnadstäckning eller att avgifterna ska bidra till att täcka verksamhetens kostnader. Både redovisning och återrapporteringskrav skiljer sig i normal- fallet åt för myndigheterna beroende på om det ekonomiska målet är bestämt eller obestämt. Av () före- skrifter till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag framgår att myndigheten ska särredovisa verksamheten enligt den indelning och struktur som regeringen beslutat om i avgiftsbudgeten i myndighetens regleringsbrev.17 Redovisningen ska omfatta årets intäkter. För verksamheter med ett bestämt ekonomiskt mål ska redovisningen även omfatta årets kostnader, årets resultat och balan- serade resultat om detta är förenligt med avgiftsbudgeten. Utfallen ska normalt jämföras med budgeten. Ovanstående innebär att regeringens återrapporteringskrav är mer omfattande för de verk- samheter som har ett bestämt ekonomiskt mål. Det ekonomiska målet är vanligtvis full kostnadstäckning. Som framgår ovan ska av- gifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning), om regeringen inte har föreskrivit något annat. 173 kap. 2 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605). Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att myndig- heten ska sätta avgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Avgifterna ska då på ett eller täcka samtliga med verk- samheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Anledningen till detta är att myndigheten inte ska behöva ändra priset om volymen tillfälligt går upp eller ner. Den långsiktiga självkostnaden täcks alltså om verksamheten till exempel uppvisar överskott och påföljande år ett ungefär lika stort underskott. är syftet vik- tigare än full kostnadstäckning. Det kan då vara aktuellt med ett annat ekonomiskt mål än full kostnadstäckning. Så skulle kunna vara fallet om prissättningen annars skulle motverka syftet med verksam- heten. Det kan också vara aktuellt om avgiften enbart ska utgöra en tilläggsfinansiering till en i övrigt anslagsfinansierad verksamhet. Ett exempel är om det i myndighetens uppgifter kan ingå att främja forskningsinsatser inom sitt område. Myndigheten kan då, om den har ett särskilt bemyndigande att ta ut avgifter för en viss verksam- het, till exempel olika typer av informationsspridning, tillämpa ett lägre pris till forskare än till övriga intresserade. Detta gäller under förutsättning att bemyndigandet lämnar utrymme för en friare pris- sättning, till exempel att myndigheten får ta ut avgifter upp till full kostnadstäckning. Ett lägre pris än full kostnadstäckning ska då nor- malt subventioneras med anslag. När det ekonomiska målet är upp till full kostnadstäckning kan myndigheten själv bestämma om och i vilken omfattning den ska ta betalt för varan eller tjänsten. Myndigheten beslutar också om av- gifternas storlek, upp till full kostnadstäckning, om inte regeringen bestämt något annat. Det betyder att avgiften kan sättas så att hela eller bara en del av självkostnaden täcks. Här är det viktigt att myn- digheten tar hänsyn till andra regelverk, exempelvis statsstödsreglerna. Vad gäller konkurrensutsatt verksamhet kan alternativa metoder för prissättning användas för att undvika att en myndighet får för- delar gentemot privata aktörer. Exempelvis kan marknadspris använ- das. Det finns exempel på lösningar där det av myndighetens in- struktion framgår att om det är nödvändigt för att undvika att kon- kurrensen på marknaden snedvrids ska avgifterna beräknas på mark- nadsmässiga grunder. Myndigheten får då vanligtvis endast dispo- nera inkomsterna upp till full kostnadstäckning. För vilken verksamhet gäller det ekonomiska målet? Det ekonomiska målet gäller för respektive avgiftsbelagd verksam- het. Avgiftsbudgeten i regleringsbrevet är ofta indelad i respektive avgiftsbelagd verksamhet. Avgörande för hur verksamheten ska vara indelad är dels avgränsningen mellan olika avgiftskollektiv dels riks- dagens och regeringens behov av information om hur det ekono- miska målet uppfylls för en viss verksamhet. Myndigheten behöver ofta dela in sin avgiftsbelagda verksamhet på en mer detaljerad nivå än vad den externa redovisningen kräver. Denna indelning brukar ESV benämna avgiftsområden. Ett avgifts- område kan bestå av en eller flera produkter eller produktgrupper. Vilka kostnader ska täckas av avgifterna? Det ekonomiska målet full kostnadstäckning förutsätter att det är möjligt att identifiera alla relevanta kostnader som en viss avgifts- belagd verksamhet orsakar. För en myndighet som är helt och hållet avgiftsfinansierad måste naturligtvis alla myndighetens kostnader räknas med i avgiftsunderlaget och fördelas på ett rättvisande sätt mellan de olika avgiftsbelagda verksamheter som myndigheten be- driver. För en myndighet som har flera olika finansieringskällor handlar det om att dels identifiera vilka direkta kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten orsakar, dels bestämma hur de indirekta (gemensamma) kostnaderna ska fördelas på respektive verksamhet. Direkta kostnader är sådana som förs till en viss prestation eller en kostnadsbärare utan att myndigheten behöver använda någon schablon för att fördela kostnaden. Indirekta kostnader, gemensamma kostnader är sådana som inte direkt kan föras till en kostnadsbärare. Vad som betraktas som direkta respektive indirekta kostnader kan variera mellan olika myndigheter. Exempel på gemensamma kost- nader som normalt ingår i avgiftsunderlaget är kostnader för ledning, administrativt stöd, lokaler, it-tjänster, kapitalkostnader (det vill säga avskrivningar och räntor), kompetensutveckling, bibliotek, lokaler och telefon för myndighetens anställda.18 Det är ofta inga 18Kapitalkostnaden kan omfatta räntekostnader för myndighetens behov av rörelsekapital genom en kredit kopplad till ett räntekonto hos . Det finns även kapital- kostnader som är hänförbara till anskaffning av anläggningstillgångar, till exempel avskriv- ningar och räntor på lån i . Kostnaderna för räntor och avskrivningar på problem att, med stöd av relevanta fördelningsnycklar, fördela dessa kostnader mellan en myndighets olika verksamheter. Vissa gemen- samma kostnader kräver dock en hel del analys innan man vet om de ska belasta den avgiftsfinansierade verksamheten eller ej. För att i största möjliga mån kunna säkerställa att avgiften blir korrekt beräk- nad bör myndigheten göra en förkalkyl som innehåller alla beräk- nade kostnader och intäkter för den aktuella verksamheten. Förkal- kylen är viktig vid prissättningen eftersom felbedömningar kan få stora konsekvenser för resultatet. Med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål behöver myndigheten inför prissättningen bedöma hur stor risken är för att intäkterna inte kommer att täcka de totala kostnaderna för verksamheten. Med risk menar vi i detta samman- hang risken att kalkylera fel. För en verksamhet som myndigheten har bedrivit är risken inte så stor som för en ny verksamhet. En felkalkylering kan ske både på kostnads- och in- täktssidan. På kostnadssidan handlar det framför allt om olika oför- utsedda utgifter. På intäktssidan utgör osäkerheter i volymbedöm- ningen den största risken. Det gäller också att bedöma risken för att inte få betalt för enskilda uppdrag. I full kostnadstäckning ligger alltså att myndigheten, efter att ha gjort en riskbedömning, ska göra ett påslag så att avgiften beräknas så att även förväntade förluster för exempelvis uteblivna betalningar täcks. Myndigheten måste dessutom anta vilken försäljningsvolym som kan förväntas. Eftersom avgiften vid full kostnadstäckning ska beräknas så att den täcker den lång- siktiga självkostnaden bör avgiften baseras på en normalårsvolym, det vill säga en uppskattad genomsnittsvolym för framåt. Om delar av forskningsinfrastrukturen redan är finansierad Om universitet och högskolor tar ut avgifter för forskningsinfra- struktur där regeringen har tillfört särskilda anslagsmedel för att finansiera investeringar i anläggningstillgångar så uppstår frågeställ- ningar avseende avgiftssättning och dispositionsrätt. anläggningstillgångar som används i avgiftsfinansierad verksamhet ska räknas med i avgifts- underlaget. Styrning av den avgiftsfinansierad verksamhet vid statliga lärosäten Vissa lärosäten får bedriva ytterligare avgiftsfinansierad verksamhet än vad som framgår av det generella bemyndigandet19 och det ge- mensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor. Detta framgår i normalfallet av det särskilda regleringsbrevet för respektive lärosäte, men själva bemyndigandet för att få ta ut avgiften kan även finnas i särskild förordning. För verksamheter där kravet på full kost- nadstäckning inte gäller behöver inte kostnaden särredovisas om inte annat har angetts. Avgifter som tas ut enligt 4 § avgiftsförordningen ska inte ingå i redovisningen. I bilaga 1 till det gemensamma regleringsbrevet finns ett övrigt villkor som innebär att statliga universitet och högskolor får ta ut avgifter för tillhandahållande av lokaler som ursprungligen har hyrts för lärosätets egen verksamhet utan den begränsning som följer av 4 § andra stycket avgiftsförordningen. Det vill säga utan hänsyn till att verksamheten ska vara av mindre omfattning eller av tillfällig natur. Av regleringsbrev framgår att uni- versitetet har rätt att ta ut ersättning för sådana varor och tjänster som avses i 4 § första stycket avgiftsförordningen utan den begräns- ning som föreskrivs i andra stycket samma paragraf. Det innebär att de avgifter som tar ut med stöd av denna bestämmelse inte omfattas av kriterierna tillfällig natur eller mindre omfattning. och högskolor tar i varierad omfattning ut avgifter för forskningsinfrastruktur. Enligt uppgift stödjer de då uttaget på det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen. Det finns också vissa fall där universitet och högskolor använder det särskilda bemyndigandet för uppdragsforskning som stöd. och högskolor redovisar intäkter av anslag oberoende av storleken på kostnaderna eller intäkterna, påverkar uttag av avgifter inte storleken på redovisade intäkter av anslag. Det finns skillnader mellan lärosätena gällande hur avgifterna fastställs, det vill säga vilka kostnader som ingår i underlaget för av- giftsuttaget. Att det är skillnader beror delvis på att driftkostnader och investeringar finansieras på olika sätt. 194 § avgiftsförordningen (1992:191). och högskolor har tagit fram riktlinjer för pris- sättning för forskningsinfrastruktur. Till exempel har Lunds univer- sitet tagit fram utgångpunkter för avgiftsuttag för stråltid vid . Av riktlinjerna framgår att , oberoende av använd- arnas nationella tillhörighet, ska erbjuda användarna gratis stråltid, mot villkor att resultaten publiceras i öppna vetenskapliga tidskrif- ter. Stråltiden ansöks om i öppna utlysningar där projekten granskas av expertpaneler och rankas efter vetenskaplig konkurrens. väljer att ta ut avgifter för stråltid där det antingen inte finns krav på vetenskaplig kvalitet eller där resultatet av experimen- tet inte är offentliga.20 En myndighet kan ta emot bidrag eller donationer för viss verksam- het. Bidrag och donationer används som komplement till de övriga finansieringskällorna eller för att finansiera avgränsade projekt i myn- dighetens verksamhet. När en myndighet tar emot ett bidrag från en bidragsgivare får myndigheten ytterligare en finansieringskälla. Bidrag och donationer kan vara medel som myndigheten ska an- vända i sin verksamhet eller medel som inte får förbrukas utan där myndigheten endast får använda avkastningen. Den som lämnar ett bidrag eller en donation begär inte någon motprestation från myn- digheten, i form av till exempel varor, tjänster eller särskilda för- måner. Däremot kan den som lämnar bidraget ange vad pengarna får användas till och kan dessutom begära någon form av rapportering av vad de har använts till. Enligt donationsförordningen får en myndighet ta emot en gåva från en utomstatlig givare (bidrag eller donation) endast om ända- målet med den har ett nära samband med myndighetens verksamhet eller om en närmare bestämning av ändamålet saknas. I sådana fall får myndigheten besluta om vad bidraget ska användas till. Myn- digheten får inte ta emot en donation om den medför att myndig- heten får ett ökat behov av medel på statsbudgeten.21 När vi fortsättningsvis nämner donationer i rapporten gör vi det utifrån donationsförordningens avgränsning. Det innebär att vi med 20Prissättning av stråltid vid , . 214–5 §§ donationsförordningen (1998:140). en donation framför allt menar medel som en myndighet tar emot från utomstatliga givare.22 Med bidrag menar vi medel som en myn- dighet tar emot från övriga, exempelvis från en annan myndighet eller från EU. Styrning av den bidragsfinansierade verksamheten reglerar inte möjligheten att ta emot bidrag från en annan statlig myndighet. För att göra det möjligt för universitet och högskolor att ta emot bidrag framgår det av det gemensamma re- gleringsbrevet att ett lärosäte får ta emot och disponera bidrag från såväl statliga som icke-statliga finansiärer, inklusive medel från EU, FN eller , samt avkastning från donationer.23 Erhållna medel ska tillföras lärosätets räntekonto. Enligt kapitalför- sörjningsförordningen får anläggningstillgångar helt eller delvis finan- sieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare. och högskolor gäller det även bidrag från statliga bidrags- givare under förutsättning att bidraget har tilldelats för ändamålet.24 Undantaget speglar att regeringen vill möjliggöra för sina forsk- ningsfinansierande myndigheter, till exempel forskningsråden, att kunna finansiera anläggningstillgångar som forskningsinfrastruktur vid ett lärosäte.25 Alla medel som kommer från EU, lärosäten och donationer och är avsedda att finansiera investeringar eller driftkost- nader redovisar det lärosäte som är värd för forskningsinfrastruk- turen som intäkter av bidrag. De medel som inte har förbrukats redovisas i balansräkningen som oförbrukade bidrag. Totalt uppgår universitet och högskolors oförbrukade bidrag till 19 191 mil- joner kronor , varav är oför- brukade inomstatliga bidrag.26 De oförbrukade bidrag som redovisas i årsredovisningen är både hänförbara till forskning och utbildning. Det finns en skyldighet att i not i årsredovisningen specificera hur stor del av oförbrukade bidragen som kommer från annan statlig myndighet respektive icke statliga organisationer eller privatpersoner. Därutöver finns även en skyldighet att lämna upplysning om hur 223 § donationsförordningen (1998:140). 23SOU 2019:6 s. 385. 24Detta undantag gäller ej för Försvarshögskolan. har dock samma undantag. 25SOU 2019:6 s. 389 f. 26Årsredovisning för staten 2019 s. 292. stor del av posten oförbrukade bidrag, avseende inomstatliga bidrag, som förväntas förbrukas inom vissa bestämda tidsperioder.27 Det är inte möjligt att utläsa hur stor del av de oförbrukade bidragen som är hänförbara till forskningsinfrastrukturer. Begreppet finansiering är tvetydigt i svenska språket när det handlar om offentlig investeringsverksamhet. Den ena betydelsen av begrep- pet avser källan för den faktiska slutgiltiga finansieringen av ett forskningsinfrastrukturprojekt. När det gäller forskningsinfrastruk- tur handlar det om någon form av anslag, användaravgifter, bidrag eller donationer. På engelska ligger här begreppet funding närmast till hands. Den andra betydelsen av finansiering innebär det kapital (i form av exempelvis lån eller annat kapital) som krävs för att över- brygga tidsmässiga gap mellan de investeringsrelaterade utgifterna och slutfinansieringen. På engelska är termen financing den mest adekvata översättningen. Vid sedvanlig finansiering via anslag spelar begreppsdistinktionen inte så stor roll. Vid lånefinansiering är det dock helt centralt att skilja på dessa två betydelser av begreppet finansiering. Det är viktigt att framhålla att en överbryggningsfinan- siering (inomstatlig lånefinansiering) kan kombineras med olika former av slutfinansiering (anslag, avgifter, bidrag eller donationer). Trots att lån alltså inte utgör en egentlig finansieringskälla är det ändock relevant att redogöra för förutsättning, möjligheter och konsekvenser av lånefinansiering via inom statliga lån. I enlighet med 7 kap. 1–6 §§ budgetlagen (2011:203) är det främst finansiering av anläggningstillgångar (investeringar) som används i statens verk- samhet som får finansieras med lån i . kan för en viss anskaffning besluta om annan finansiering. Vad avses med anläggningstillgångar? Med anläggningstillgång avses tillgångar som är avsedda att stadig- varande brukas eller innehas. Med stadigvarande menas en period men oftast betydligt längre än så. 27ESV:s föreskrifter till 7 kap. 1 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag. delas ofta in i tre underkategorier. Dessa är immateriella tillgångar, materiella tillgångar och finansiella tillgångar. Vilka anläggningstillgångar används i statens verksamhet? Att en anläggningstillgång används i statens verksamhet innebär att den ska utgöra en produktionsfaktor (insatsresurs) i verksamheten. Det avser inte enbart materiella anläggningstillgångar utan även im- materiella sådana. Exempel på tillgångar som används i statens verksamhet är vissa fastigheter, anläggningar, större inventarier, tek- niska system. Exempel på anläggningstillgångar som inte används i den statliga verksamheten är transportinfrastrukturanläggningar som snarare är att betrakta som samhällsinvestering och ett resultat av statens verk- samhet. Det ska även noteras att vissa finansiella anläggningstillgångar så som aktier eller andra ägarandelar i företag inte får finansieras med lån i . Anläggningstillgång som inte används i statens verksamhet Myndigheter investerar inte enbart i anläggningstillgångar som an- vänds i statens egen verksamhet. Anskaffning av anläggningstill- gångar som inte används i statens verksamhet ska enligt huvudregeln i 7 kap. 5 §, budgetlagen (2011:203) finansieras med anslag. Det finns dock en möjlighet för att, i enlighet med 7 kap. 6 §, budgetlagen (2011:203), besluta om annan finansiering. Innebörden av detta är att i enskilda fall kan besluta om lånefinansiering även för investeringar i anläggningstillgångar som staten inte använder i den egna verksamheten. har vid ett antal tillfällen bland annat beslutat om att myndigheter får lånefinan- siera anskaffning även av anläggningstillgångar som inte används i sta- tens egen verksamhet (samhällsinvesteringar). Detta har till exempel skett inom transportinfrastrukturområdet. Hur ska lånen återbetalas? Det är lite olyckligt att benämna lån som en finansieringskälla efter- som lånen ska återbetalas och ränta erläggas. Därmed uppstår ett framtida finansieringsbehov för lånets återbetalning inklusive ränta. Det vore därför lämpligare att benämna inomstatliga lån i Riksgälds- kontoret för en form av överbyggningsfinansiering. För en myndig- het finns två huvudsakliga sätt att finansiera amorteringar i samband med avskrivningar och räntor nämligen anslag och avgifter. Univer- sitet och högskolor finansierar de slutliga kostnaderna även med bidrag. För de fall då riksdag och regering beslutar om att lånefinan- siera en anläggningstillgång innebär det alltså att framtida statsbud- getar kommer att finansiera amorteringar och räntor via anslag och/eller avgifter. Det är alltså något vilseledande att benämna lån som en finansieringskälla eftersom räntor och amorteringar på dessa lån kommer att behöva finansieras . Som framgår ovan får regeringen inte ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser utan bemyndigande. är beslut om budgeten ettårigt vilket kan upp- fattas som problematiskt när det gäller möjligheten för regering och myndigheter att fatta långsiktiga beslut om verksamheten. En lös- ning på detta potentiella problem är att kan ge regeringen rätten att, för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, er- sättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser (beställningsbemyndigande). För viss löpande verksamhet har i budgetlagen fattat be- slut om ett generellt bemyndigande. Omfattningen av dessa beställningsbemyndiganden har ökat .