sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Resultatet är att det får anses föreligga osäkerhet i vad som ska gälla avseende varaktighetsbedömningen. Utredningen menar här samman- taget att det svårligen skulle gå att säga att varaktighetskravet enligt gällande regelverk är begränsat till en tidsrymd . De uppföljningar av rätten till sjukersättning som enligt lag ska göras minst (med undantag för försäkrade ) får betydelse för varaktighetsbedömningen. Dessa ska enligt förarbe- tena innebära en ny utredning av arbetsförmågan. Enligt rapporter från ISF har dessa uppföljningar skett endast i begrän- sad utsträckning. gäller upplättade regler. Dessa får i sin tur den möjliga effekten att uppföljningen av arbetsförmågan utförs mindre utförligt och att fall där den försäkrade har återfått någon arbetsförmåga inte identifieras. 7.8Beviskravet vid prövning av rätt till sjukersättning I avsnitten ovan har utredningen kunnat konstatera att det föreligger en instabilitet i tillämpningen av sjukersättningsreglerna och att detta inte orsakas av externa faktorer såsom förändringar i system eller samhällsutveckling. Inte heller kunde förändringar i rättspraxis Rätten till sjukersättning – problemanalys anses utgöra en förklaring till variationerna i tillämpningen. Utred- ningen har nått slutsatsen att variationerna i tillämpningen har sin huvudorsak i förändrade tillämpning av regel- verket. Enligt beror förändringarna i tillämpningen huvudsakligen på en intern, mer korrekt tillämpning och bedömning av ärendena. Oklarheter i beviskravet, dvs. den styrka på bevisningen i form av främst medicinska underlag som krävs för att kriterierna i regelver- ket ska anses vara uppfyllda, har inte lyfts särskilt av Försäkrings- kassan som en förklaringsmodell till varför bedömningarna har skiftat avsevärt och varför tidigare bedömningar skulle ha brister och inte varit korrekta. Frågan uppkommer då om oklarheter i bevis- kravet ändå kan anses utgöra en delförklaring till varför tillämpningen har varierat så . Enligt utredningens direktiv ska frågan om beviskravet särskilt analyseras och utredningen ska ta ställning till om ett nytt, författ- ningsreglerat beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersätt- ning skulle kunna antas leda till en ökad stabilitet i tillämpningen. Det innebär att utredningen först måste utreda huruvida det kan anses finnas ett rådande beviskrav. Om så är fallet uppstår också frågan om det nuvarande, ej författningsreglerade beviskravet leder till instabilitet i tillämpningen. I detta sammanhang måste något sägas om beviskrav och bevis- regler i allmänhet. Inledningsvis kan konstateras att det i förvaltnings- processlagen saknas regler om bevisbördans placering, liksom vilket beviskrav som gäller. framgår detta av aktuell materiell lag- stiftning, men oftast är så inte fallet. Inte heller förvaltningslagen inne- håller regler om beviskrav eller bevisbörda. I förarbetena till förvalt- ningslagen kodifieras myndigheternas utredningsskyldighet och den enskildes uppgiftslämnarskyldighet diskuteras. Begreppen bevisbörda och beviskrav används emellertid överhuvudtaget inte i förvaltnings- lagen eller dess förarbeten. Frågorna får då lösas genom sedvanlig juridisk metod och tolkning av rättskällorna. Nedan behandlas begreppen bevisbörda, beviskrav, utredningsskyl- dighet och bevisvärdering översiktligt inför den fortsatta diskussionen om betydelsen av beviskravet för tillämpningen och ett eventuellt införande av ett nytt, författningsreglerat beviskrav. Till skillnad från övriga delar av denna utredning blir behandlandet av frågan om beviskrav mer av karaktären rättsutredning, även om något även kan Rätten till sjukersättning – problemanalys sägas om tillämpning av beviskrav i myndighetens beslut om sjukersättning och aktivitetsersättning. 7.8.1Allmänt om bevisregler i förvaltningsprocessen Med bevisregler avses här, i likhet med gängse uppdelning i littera- turen, utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav. Bevisreglerna har ofta avgörande betydelse för utgången i en process. Med begreppet förvaltningsprocessen avses här såväl hanteringen av ett ärende hos myndighet som processen i domstol. Huvudsyftet med myndigheters och domstolars utredningsskyldig- het – den princip som också kallas officialprincipen – är att uppnå materiellt riktiga beslut. I detta avsnitt fokuseras, utöver vissa all- männa resonemang om utredningsskyldighet, på utredningsskyldighet i ärenden om sjukersättning och aktivitets- ersättning. Som en grund för handläggning ligger utredningsskyldighet som innebär en skyldighet för att utreda ärendena ”såsom dess beskaffenhet kräver”.243 Syftet med att utreda ett ärende är att klarlägga de faktiska förhållanden som är relevanta för ärendet. har en omfattande utredningsskyldighet, vilket innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet blir sådant att ett beslut som överensstämmer med de faktiska förhållandena kan fattas (ett materiellt riktigt be- slut). Det innebär inte att alla ärenden ska utredas lika – enkla ären- den behöver mindre utredning än komplicerade ärenden. Även om har det yttersta ansvaret för att ärendet blir till- räckligt utrett så behöver den enskilde medverka i utredningen så att de uppgifter som behövs för bedömningen också kommer in till Försäkringskassan.244 har genom en revidering av vägledningen om förvaltningsrätt utvecklat redogörelsen för utrednings- skyldighetens innebörd. finns exempelvis resonemang kring 243110 kap. 13 § SFB. 244Se , vägledning 2004:7, version 14, s. 47. Rätten till sjukersättning – problemanalys begreppen ärendets beskaffenhet och bevisbörda uttryckta i vägled- ningen. beslut ska enligt förvaltningslagen vara grundande på faktiska och verkliga förhållanden. Ett beslut är mate- riellt riktigt när de (så långt som möjligt) överensstämmer med de faktiska förhållandena i ärendet eftersom det är det som krävs för att avsikten ska kunna förverkligas. I socialförsäkringsärenden ska För- säkringskassan se till att alla ärenden blir utredda i den omfattning som de kräver. Syftet med utredningen är att klarlägga de faktiska förhållanden som är relevanta så att ett beslut som överensstämmer med dessa förhållanden kan fattas. Det är vad som avses med att så kallade materiellt riktiga beslut ska fattas. Ett materiellt riktigt beslut är alltså ett beslut baserat på korrekt tillämpning av gällande rätt och som grundar sig på de faktiska förhållandena. Med faktiska förhål- landen menas hur ett förhållande är beskaffat i verkligheten. Utred- ningsskyldigheten och dess syfte med materiellt riktiga beslut grundar sig i att säkerställa den enskildes rättssäkerhet, det vill säga att den enskilde exempelvis ska få den förmån som hen har rätt till. Men det är inte bara för den enskildes rättssäkerhet som det är viktigt med materiellt riktiga beslut. Det är också viktigt för förtroendet för social- försäkringssystemet att kan säkerställa att under- lagen är tillräckliga.246 Att ärendena blir tillräckligt utredda är i grunden en fråga om att förverkliga avsikten med den materiella reglering som ska tillämpas i det enskilda ärendet vilket också uttrycks i förarbetena till förvalt- ningslagen.247 Regeringen betonar att det alltid måste vara besluts- myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett för- valtningsärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Detta har betydelse också i frågan om den enskildes bevisbörda (se vidare nästa avsnitt). Det är de faktiska förhållandena som ska bedömas uppfylla kraven i den materiella regeln. Det är beslutsmyndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. En målsättning är att den enskilde inte annat än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Tyngdpunkten ligger därför i första instans, det vill säga 245Vägledning 2004:7 version 14, beslutad . 246Försäkringskassan, vägledning 2004:7, version 14, s. 46. 2016/17:180, s. 148. Rätten till sjukersättning – problemanalys I de fall överklagande ändå sker så underlättas domstolsprövningen av att den utredning myndigheten gjort i ärendet är så fullständig som möjligt.248 utredningsansvar reglerades i lag först när socialförsäkringsbalken började gälla . Officialprincipen har emellertid enligt praxis gällt även . Utredningsskyldig- heten är också reglerad i den nya förvaltningslagen från år 2018.249 Bestämmelsen anger att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.250 Bestäm- melsen har alltså samma innebörd som i socialförsäkringsbalken. För- valtningslagen gäller generellt för handläggande förvaltningsmyndig- heter. Förvaltningsdomstolar har en utredningsskyldighet enligt förvaltningsprocesslagen.251 I förarbetena till socialförsäkrings- balkens bestämmelse om utredningsskyldighet framhåller regeringen att skyldighet är vidsträckt. ska leda utredningen i ärendet och se till att det material som är nöd- vändigt kommer in. Det innebär inte att i varje ärende själv måste ta in det material som behövs. Även den enskilda personen har här ett ansvar för att lämna in underlag i ärendet. Reger- ingen poängterar att det är uppenbart att har huvud- ansvar för att nödvändig utredning kommer in i de ärenden som myndigheten har initierat. Men regeringen uppger att Försäkrings- kassan även ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett när ärendet har inletts med en ansökan från en enskild person. I de fall det är föreskrivet i lag eller annan bestämmelse att den enskilda personen ska svara för att vissa uppgifter tillförs ärendet har han eller hon förstahandsansvar för det.252 Den som vill begära en förmån ska ansöka om den skriftligen. Ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Den en- skilde är också skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning. har sedan ett ansvar för att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. som har i och med detta det yttersta ansvaret för att varje ärende blir tillräckligt utrett. Balansen mellan utredningsansvar och den enskildes ansvar 2016/17:180, s. 147 f. 24923 § förvaltningslagen [2017:900] (FL). 25023 § första stycket FL. 2518 § förvaltningsprocesslagen [1971:291] (FPL). 2008/09:200, del 2, s. 554–555. Rätten till sjukersättning – problemanalys att lämna uppgifter kan se olika ut beroende på omständigheter i det enskilda fallet. I ärendetyper där det finns starkt intresse att uppnå ett sådant materiellt riktigt beslut – vartill ärenden om sjuk- eller aktivitetsersättning torde ansluta sig – är utredningsskyldigheten omfattande. Bristande utredning som gör att utredningsskyldigheten inte är uppfylld utgör ett hinder för prövning i sak; Försäkrings- kassan eller annan myndighet (eller domstol för den delen) kan inte nå ett avslut i form av bifall eller avslag innan utredningsskyldigheten är uppfylld. Om utredningsskyldigheten inte är uppfylld kan myn- digheten inte göra annat än att fortsätta utredningen till dessa att kravet är uppfyllt. beskriver i sin vägledning att när relevanta omständigheter så långt som möjligt är klarlagda ska handläggaren utifrån en helhetsbedömning bedöma om det är san- nolikt att den enskilde har rätt till ersättning eller inte.253 Det finns inte någon nivå på utredningsskyldigheten som gäller för alla förvaltningsärenden, detta avgörs i stället av ”sakens beskaf- fenhet”. Balansen mellan utredningsskyldighet och den enskildes ansvar kan variera beroende på förhållanden i varje enskilt fall. Vissa kriterier kan utöka eller begränsa utredningsskyl- digheten, exempelvis om den enskilde har svårt att ta tillvara sin rätt eller om bevisningen indikerar att den enskilde har den materiella rätten på sin sida. Om överväger att ge ett beslut som är negativt för den enskilde är det särskilt viktigt att myndig- heteten är aktiv och hämtar in de uppgifter som behövs för ett full- ständigt underlag.254 Negativa beslut är beslut om att dra in eller minska en ersättning och återkrav men även till exempel om Försäkrings- kassan överväger ett avslagsbeslut vid en ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersättning. Utgångspunkten får såväl myndighet som domstol är också att det finns en skyldighet att pröva ett ärende i sak. Endast om en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en sakprövning, och om den enskilde har beretts till- fälle att komplettera ansökan, kan en sådan avvisas.255 Hur långt utredningsskyldighet sträcker sig varierar således från fall till fall. I förarbetena till socialförsäkrings- balken och förvaltningslagen framhålls att en myndighets utrednings- skyldighet är mindre i fråga om ansökningsförmåner som den en- 253Försäkringskassan, vägledning 2004:7, version 14, s. 46; se vidare 7.8.4 om beviskrav nedan. 2008/09:200, s. 555. 255Se t.ex. JO-beslut , dnr 2130-2015. Rätten till sjukersättning – problemanalys skilde initierar än i ärenden om återkrav som initierar.256 I litteraturen har emellertid också uttryckts uppfattningen att utredningsskyldigheten är mer omfattande när bevisbördan är pla- cerad på den enskilde – såsom i ansökningsärenden. I dessa fall ska alltså myndigheten eller domstolen i större utsträckning hjälpa den enskilde att anskaffa ett visst bevismedel eller påtala behovet av bevismedlet. Här kan också sägas att utredningsskyldigheten är än mer omfattande vid avslag, vilket är ett uttryck för att det alltid starka intresset av materiellt riktiga beslut i förvaltningslagens mening är ännu starkare vid avslag än vid beviljande. Detta eftersom ett fel- aktigt avslag ofta kan innebära en allvarlig rättsförlust för den enskilde. I andra ärendetyper, t.ex. återkrav eller andra liknande betungande beslut gör sig andra intressen gällande med följd att utrednings- kravet blir mer begränsat. Här blir i stället enligt uppfattningen som framförts av bl.a. intressen som den enskildes rättssäker- het och bevisbördereglerna mer framträdande och ett högre beviskrav riktas mot myndigheten.257 I sjukförsäkringsärenden kan faktorer som sjukdomens art och grad vara avgörande för vilken utredningsskyldighet som föreligger. Ett komplicerat sjukdomstillstånd med svår psykisk problematik kan exempelvis innebära att högre krav ställs på de utredningsåtgärder som görs av myndigheten. Högsta förvaltningsdomstolens praxis visar att utredningsskyldighet i sjukpenningärenden är vidsträckt. I rättsfallet RÅ 2010 ref. 120, som avsåg rätt till sjuk- penning, uttalade HFD att det krav på utredning som kan ställas på i sjukpenningärenden varierar beroende på bl.a. ärendets karaktär och de förutsättningar den enskilde har att bevaka sina intressen. I det aktuella avgörandet ansågs ha åsidosatt sin utredningsskyldighet genom att låta sig nöjas med en journalkopia från en försäkrads besök vid en vårdcentral. Försäkrings- kassan hade sökt läkaren för att få ett kompletterande intyg men fått beskedet att läkaren var ledig. Det aktuella fallet var komplicerat och det underlag som fanns tillgängligt för beslut gav inte någon säker bild av den för- säkrades tillstånd och arbetsförmåga. HFD menade att i den situation som förelåg fanns särskild anledning för att för- 2008/09:200, s. 554, prop. 2016/17:180, s. 308. 257Se , Bevisfrågor i förvaltningsprocessen, s. 28–29 f. Rätten till sjukersättning – problemanalys söka få del av sjukskrivande läkares uppfattning i den aktuella frågan. hade inte heller kompletterat utredningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att begära in uppgifter från den sjukskrivande läkaren. Målet återförvisades till . Utredningen är av uppfattningen att liknande situationer kan upp- stå i ärenden som rör sjukersättning eller aktivitetsersättning, där komplicerade sjukdomstillstånd torde vara ännu vanligare och beslutet för den enskilde av ännu större vikt än i ett sjukpenningärende. Det innebär att utredningsskyldighet i ärenden om sjuk- eller aktivitetsersättning är vidsträckt. Den vanligaste tydliga utredningsbristen när det gäller ärenden om aktivitetsersättning258 är också enligt ISF att inte har genomfört tillräck- liga åtgärder för att utreda omständigheter som tyder på att perso- nens situation är mer komplex än vad det befintliga underlaget ger intryck av.259 Frågan om utredningsskyldighet i sjukersätt- ningsärenden är svår och det finns inte några klara gränser för att denna skyldighet ska anses vara uppfylld. Klart är att utrednings- skyldigheten är långtgående. Ett problematiskt läge uppstår när en försäkrads ansökan om sjukersättning avslås trots att utredningen är bristfällig, eller inte tillräcklig för att kunna fatta ett beslut. Vid så- dant förhållande kan inte utredningsskyldigheten anses vara upp- fylld. Det finns faktorer som talar för att myndigheten systematiskt har tolkat regelverket på ett sätt som lägger bevisbördan på den som ansöker om ersättning, trots att myndigheten enligt lag har en om- fattande utredningsskyldighet. Utredningen kan också konstatera att i de rättsliga kvalitetsuppföljningarna som rörde sjukersättningen 2015 och 2017 i ett stort antal fall ansåg att utred- ningen inte var tillräcklig. Dessa fall rörde dock företrädesvis bifalls- ärenden. Inspektionen för socialförsäkringen berörde i en rapport frågan om utredningsskyldighet.260 Som en del av underlaget för rapporten genomförde ISF en aktgranskning av ärenden om sjukpenning och aktivitetsersättning. Resultaten från aktgranskningen visade att det finns väl utredda ärenden, ärenden 258Ärenden om sjukersättning studerades inte i den aktuella rapporten. 259ISF 2021:3, s. 15. 260ISF 2021:3, utredningsskyldighet – en granskning av utredningsskyldighet i ärenden om sjukpenning och aktivitetsersättning där ansökan har avslagits. Rätten till sjukersättning – problemanalys med förbättringsbehov och ärenden med tydliga utredningsbrister. ISF konstaterade i rapporten – såvitt är av intresse för denna utred- nings undersökningsområde – att i av avslagsärendena om aktivitetsersättning fanns förbättringsbehov och att i av ärendena hade inte uppfyllt sin utrednings- skyldighet och dessa hade så stora brister att de sannolikt har kunnat påverka utgången i beslutet. Det finns med andra ord stora problem i dagens tillämpning av utredningsskyldigheten och prövningen av bl.a. rätten till aktivitetsersättning är således behäftad med rätts- säkerhetsbrister.261 Med begreppet bevisbörda avses att risken för att ett rättsfaktum inte visas ligger på den ena parten. I detta ligger att den part som bevisbördan rikas mot inte kan vinna bifall till sin talan om inte beviskravet som riktas mot denne uppnås. Av allmänna förvaltnings- processrättsliga principer följer att utgångspunkten är att den som påstår att ett visst förhållande föreligger också har bevisbördan för att så är fallet. Huvudregeln är alltså att bevisbördan vilar på den försäkrade som ansöker om en förmån från socialförsäkringen (medan myndigheten har bevisbördan i ärenden som rör frågor som t.ex. återkrav). har visserligen ett omfattande utredningsansvar i ansökningsärenden, så även i ärenden om sjuk- eller aktivitetsersätt- ning. Det är dock primärt den som ansöker om en förmån som har att visa att förutsättningarna för bifall är uppfyllda. Det kan antas att det normalt är sökanden som har bäst förutsättningar att lägga fram bevisning. HFD uttalade i rättsfallet HFD 2013 ref. 50 att bevis- bördan åvilar den som ansöker om en förmån, dvs. inte i en återbetal- ningssituation. Skälet för denna placering av bevisbördan är enligt HFD just att ”Det kan antas att det normalt är sökanden som har bäst förutsättningar att lägga fram bevisning”.262 I avgörandet HFD 2019 ref. 9, som handlade om ändring av identitetsuppgifter i folk- bokföringen, anförde HFD att det är den enskilde som har bäst kännedom om vilka identitetsuppgifter som är riktiga och har bäst 261ISF 2021:3 s. 52. 262HFD redogör här för principen den s.k. bevissäkringsteorin, dvs. att den ena parten har större möjlighet och anledning till att säkerställa bevisning än den andra parten. Rätten till sjukersättning – problemanalys möjlighet att ta fram relevant bevisning. En enskild som begär att få registrerade uppgifter ändrade bör enligt HFD därför ha bevisbör- dan för att dessa är oriktiga och att de uppgifter som den enskilde i stället vill ha registrerade är riktiga. Uttalandet kan sägas ge uttryck för att bevisbördans placering på- verkas av parternas möjlighet att bevisa temat, dvs. man kan tänka sig situationer då en i förhållande till huvudregeln i förvaltnings- processen omvänd bevisbörda tillämpas med hänvisning till detta synsätt. I ärenden om återbetalning av socialförsäkringsförmåner är det däremot som har bevisbördan (HFD 2013 ref. 50 och HFD 2011 ref. 81). Den som anser sig berättigad till en förmån kan i allmänhet ur rekvisiten i den tillämpliga författningsbestämmelsen utläsa vad som måste bevisas i fallet. kan det av lagtexten till och med framgå vilket bevismedel som är acceptabelt. I 27 kap. 25 § SFB anges exem- pelvis att en försäkrad, som anser sig ha rätt till sjukpenning, ska styrka nedsättningen av arbetsförmågan på grund av sjuk- dom genom att lämna in ett läkarintyg till . Det kan också finnas uttryckliga regler som anger vilken styrka ett bevis måste ha. Av 39 kap. 3 § SFB framgår att en arbetsskada ska anses ha uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet, om övervägande skäl talar för det. Bland de sociala förmånsreglerna kan det finnas regler, vilkas tillämpning anses ge upphov till betung- ande beslut för den enskilde. Hit hör exempelvis regler om åter- betalning av felaktigt emottagen ersättning. Detta har fört med sig att bevisbördan i återbetalningsmålen kommer att flyttas över på den part som företräder det allmänna, se HFD 2011 ref. 81 och HFD 2013 ref. 50. (Jfr bevisbördan och beviskraven vid ändring av iden- titetsuppgifter i folkbokföringen i fallet HFD 2019 ref. Undantag från huvudregeln, eller en ”omvänd” bevisbörda, kan uppkomma vid särskilda förutsättningar. Sådana förutsättningar kan uppkomma exempelvis vid kvalificerade bevissvårigheter för den part som har bevisbördan, medan motparten lätt kan bevisa temat. Exem- pel på avgöranden är RÅ 2001 ref. 22 I och II som rörde bilförmån. Utredningen har inte kunnat finna något motsvarande avgörande från HFD som direkt berör socialförsäkringen; jfr dock t.ex. det tidigare redovisade avgörandet från Kammarrätten i i mål nr 3684-10. 263Lavin, Förvaltningsprocessrätt, 3A upplagan 2020, s. 99. Rätten till sjukersättning – problemanalys I mål om förmåner för en enskild, till exempel ersättningar från socialförsäkringen som sjuk- eller aktivitetsersättning, har den en- skilde bevisbördan för de omständigheter som grundar rätten till för- månen. uttrycker i sin vägledning att den bevisbörda som ligger på den enskilde endast gäller för faktiska omständigheter, till exempel att han eller hon har en sjukdom. Enligt myndigheten får reglerna om den enskildes bevisbörda i praktiken störst betydelse i domstol eftersom förvaltningsmyndigheter har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende leder till ett beslut som stämmer överens med de verkliga förhållandena.264 I förvaltningsärenden och -mål är det inte alltid den part som har bevisbördan som också ska svara för att bevisningen tas fram. I stället har myndighetsparten ansvaret för att utredning tas fram, även om den enskilde har bevisbördan. Bevisbörda i förvaltningsmål, vari ansö- kan om sjuk- och aktivitetsersättning ingår, handlar mot denna bak- grund snarare om vilken part som förlorar på att bevisningen inte anses övertygande än om vem som ska svara för bevisningen.