sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Svenska verksamhetsutövare har tillstånd för verksamhet i rym- den avseende satelliter som har sänts ut med utländska bärraketer från utlandet. Uppdragen har varit allt från forskning och teknik- demonstration till kommersiella syften. Ett manövreringstillstånd ska krävas för all form av manövrering eller annan påverkan av rymdföremål. Det är vanligen fråga om manövrering av såväl raketsteg som nyttolast. kan det gälla andra delar av bärraketen som manövreras innan de återförs till jorden. Manövreringstillståndet syftar till kontroll över vad en verk- samhetsutövare som är svensk medborgare eller svensk juridisk person gör i rymden. Manövrering kan ske både från jorden och från rymden. Manöv- rering från jorden sker med radiokommunikation från en marksta- tion. För utsändning av radiosignaler från markstation krävs tillstånd enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Manövrering från rymden kan ske både från andra satelliter och från den egna satellitens omborddator och olika former av artificiell intelligens. Tillstånd ska krävas för vad rymdföremålet gör som följd av styrkommandon, till exempel från radiokommunikation eller om- borddatorernas algoritmer. Ett manövreringstillstånd för en nyttolast ska gälla från det att utsändande raket levererat den i en förutbestämd omloppsbana tills dess att uppdraget är slutfört enligt tillståndet. För en svensk själv- ständig enhet, i form av en subsatellit eller ett instrument, som ska lämna sin värdsatellit för friflygning, krävs svenskt manövrerings- tillstånd för perioden eller perioderna nyttolasten är friflygande eftersom den då utgör ett självständigt rymdföremål. I de perioder nyttolasten i fråga är en del av värdsatelliten som passiv passagerare, anses inte den svenska verksamhetsutövaren ha det bestämmande inflytandet över nyttolasten och tillstånd krävs därmed inte. När en värdsatellit med flera friflygande enheter har svensk verk- samhetsutövare ska värdsatelliten, dvs. den sammansatta nyttolasten, ha ett svenskt manövreringstillstånd. Finns det en annan svensk verksamhetsutövare till någon av de självständiga enheterna ska det krävas ytterligare svenskt manövreringstillstånd för varje sådan enhet. Manövreringstillstånd ska krävas för alla aktiviteter i omlopps- banor omkring jorden och för färder till och i omloppsbanor kring andra planeter. En farkost som sänds ut för att ge service till en eller flera satelliter i bana behöver således ett manövreringstillstånd som omfattar de planerade manövreringsaktiviteterna som krävs för att kunna utföra serviceuppdraget till var och en av satelliterna. Om en nyttolast i form av en satellit eller ett fritt flygande instrument ska återföras till jorden behövs ett återföringstillstånd. Återföringstillstånd föreslås krävas för verksamheter där ett rymd- föremål ska återföras till jorden. En form av återföringsaktivitet är att landa och återanvända bärraketens första steg. Detta är redan rutin för Space-X i . hoppas man kunna återanvända raketsteg även i och har en framskjuten position för tester i detta utveck- lingsarbete. Separationen av första steget sker på cirka 70 till 90 kilo- meters höjd. Eftersom raketsteg är en del av ett rymdföremål som sänds ut till en höjd som överstiger över havsytans nivå omfattas återföring av raketsteg av rymdlagen trots att verksamheten –återföringen – sker på en lägre höjd än över havs- ytans nivå. Återföringen sker genom reglerat och kontrollerat luft- rum varefter landningen ska genomföras på ett kontrollerat sätt. Två återföringsaktiviteter är i långt framskriden utveckling och kan bli aktuella . Den ena aktiviteten är att ta hand om egna rymdföremål som till exempel raketsteg eller uttjänta satelliter, så att de inte fortsätter i olika omloppsbanor i oöverskådlig tid. Den andra aktiviteten är att sända ut farkoster i syfte att hämta ner uttjänta satelliter eller raketdelar som andra lämnat kvar i rymden. Ingen av aktiviteterna förkommer i , men det finns svenska före- tag som är involverade i europeiska utvecklingssamarbete för att ta fram farkoster som kan sändas ut i syfte att samla in vad andra lämnat kvar som rymdskrot. När bärraketen avlevererat nyttolasten i omloppsbana genom en separation från ett sista raketsteg, fortsätter raketsteget i en annan bana än satelliten. Raketsteget lämnas i de flesta fall kvar utan när- mare kontroll eller manövrerbarhet och behöver därför tillstånd för annan verksamhet i rymden. Såväl raketsteg som uttjänta satelliter är en betydande del av icke funktionella objekt i väl trafikerade banor, oftast låga jordbanor, där de utgör risk för kollision. Det kan inte uteslutas att det kan bli standard att manövrera dessa till lägre höjd för att de ska brinna upp i atmosfären. För detta behövs det ett manövreringstillstånd. Om ett raketsteg ska återföras till jorden krävs ett återföringstillstånd eftersom objektet då passerar såväl andra omloppsbanor som reglerat luftrum och ska landa säkert på jorden. För det fall ett raketsteg eller en satellit manövreras till en bana för att brinna upp i atmosfären, men i stället slår ner på jorden, så är det inte fråga om en återföring. Däremot är det av vikt att verksamhetsutövaren i tillståndsansökan beskriver riskerna kring att delar av ett rymdföremål träffar jorden för att föremålet inte helt brunnit upp i atmosfären så att tillståndsgivaren kan värdera denna risk innan tillstånd lämnas, se avsnitt 7.3.6 och 7.3.8. Utveckling pågår också för att sända ut farkoster som kan hämta rymdskrot för att det ska brinna vid återinträdet i atmosfären eller, om det är för stort för det, för att landa det på jorden. I det sist- nämnda fallet behövs ett återföringstillstånd. För sondraketer är återföringen till jorden en direkt följd av ut- sändningen och ingen separat aktivitet. Vi anser därför, som tidigare nämnts, att återföringen av en sondraket till jorden ska var en del av utsändningstillståndet. Tillstånd för aktivitet på himlakropp Ett tillstånd för aktivitet eller påverkan på annan himlakropp än jorden kan avse olika verksamheter, som till exempel utforskning för ökad förståelse av himlakropparnas historia och sammansättning. Ett annat exempel är teknikutveckling i syfte att bygga infrastruktur i rymden av material från himlakropparna. I båda fallen kommer det på kort sikt att handla om provtagning och utvinning av råvaror och mineraler, så kallad asteroidbrytning eller gruvdrift i rymden. På lite kan det leda till kommersiell verksamhet. Aktiviteter på andra himlakroppar är föremål för internationella diskussioner i försök att kombinera potentiella kommersiella syften med det faktum att rymden ska vara tillgänglig för alla i enlighet med rymdfördraget, se vidare i avsnitt 11.5.1. vara allt från forskargrupper till olika typer av företag som utövar verksamhet avseende gruvdrift i rymden. För att kunna utföra aktiviteter eller påverkan på annan himla- kropp än jorden förutsätts utsändnings- och manövreringstillstånd för att komma fram till den aktuella himlakroppen. För ett projekt som innefattar att insamlade prover från himlakroppen ska analy- seras på jorden krävs också ett återföringstillstånd för den farkost som tar proverna till jorden. Tillstånd för annan verksamhet i rymden En svensk verksamhetsutövare som önskar sända ut en icke manövrer- bar satellit till en viss omloppsbana utövar ett bestämmande inflyt- ande över var satelliten hamnar och vilka frekvenser den använder. Som vi redogjort för i avsnitt 6.5.1 har utsändningstillståndet för satelliten upphört när satelliten är levererad till omloppsbanan. För den efterföljande verksamheten krävs att verksamhetsutövaren har tillstånd för ”annan verksamhet i rymden”. Likaså krävs det ett sådant tillstånd för ett experiment som sänds ut i rymden med en sondraket och där avsikten är att experimentet ska frigöras från sondraketen och färdas fritt utan att manövreras eller på annat sätt påverkas. Vårt förslag: Frågor om tillstånd att bedriva rymdverksamhet ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Det ska regleras i förordning att denna myndighet är Rymd- styrelsen. En väsentlig fråga att ta ställning till är vem som ska bevilja tillstånd för att bedriva rymdverksamhet. I utformningen av en tillstånds- process gör sig i viss mån motstridiga intressen gällande. Å ena sidan finns det intresse av en snabb, smidig och förutsägbar process som främjar forskningens och näringslivets intressen och bidrar till svensk konkurrenskraft. Å andra sidan finns det behov av att tillvarata de skyddsintressen som gör sig gällande utifrån både inter- nationella åtaganden på rymdområdet och utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. är det regeringen som ger tillstånd för rymdverksamhet efter att Rymdstyrelsen har berett ärendet och lämnat förslag till beslut. Handläggningen av tillståndsärendet på genomförs på så sätt att , såsom ansvarigt departe- ment för rymdfrågor, bereder underlaget från Rymdstyrelsen med berörda departement. Rymdstyrelsen utövar sedan tillsyn över verk- samheten. Motivet bakom att det är regeringen som beviljar tillstånd är enligt förarbetena till den nuvarande rymdlagen det internatio- nella ansvar som har enligt rymdfördraget för rymdverk- samhet som utövas från svenskt territorium eller av svenska subjekt, men även att frågan om tillstånd kan innefatta avgöranden som är av betydelse från utrikespolitisk synpunkt. Förarbetena öppnar emeller- tid upp för en delegering av tillståndsärenden . Departe- mentschefen anförde att en del av ärendena kan tänkas bli av sådan art att det inte kan anses motiverat att de handläggs på regeringsnivå. Mot bakgrund av att antalet ärenden var få och att det inte fanns någon utvecklad praxis i tillståndsgivningen fanns det emellertid inte behov av en möjlighet till sådan delegering enligt departementschefen (prop. 1981/82:226 s. 10). I våra nordiska grannländer ligger uppgiften att bevilja tillstånd för rymdverksamhet på regeringsnivå och det är det departement som ansvarar för rymdfrågor i respektive land som beviljar tillstånd.1 Enligt den danska rymdlagen finns det emellertid en möjlighet för departementet att delegera tillståndsgivningen till en statlig myndig- het (20 §). Ett ökat antal tillståndsärenden En faktor som är av betydelse vid bedömningen av vilket organ som bör besluta om tillstånd för rymdverksamhet är volymen av sådana ärenden. Som vi tidigare anfört kommer antalet tillståndsärenden 1I är det Arbets- och näringsministeriet, i är det Uddannelses- og forsk- ningsministeren och i är det Nærings- och fiskeridepartementet. med stor sannolikhet att öka framöver. Detta beror på våra förslag om att utsändning av sondraketer bör utgöra rymdverksamhet och att statliga aktörer ska omfattas av tillståndsplikt, men även på grund av att snart förväntas få en förmåga till satellitutsändningar. Därtill kommer en allmän trend att antalet tillståndsärenden ökar som beror på nya innovationer tillsammans med en snabb teknik- spridning. Även en tillväxt av företag inom utsändningsbranschen och pressade priser för utsändning har medfört en stor ökning av antalet aktörer i rymden och en kraftig ökning av antalet satelliter i omloppsbana runt jorden. Enligt FOI finns planer på flera stora konstellationer med hundra till tiotusentals satelliter i varje konstella- tion. FOI:s bedömning är att kommer antalet satel- liter att mångdubbleras gentemot dagens antal (Omvärldsanalys Rymd 2020, s. 15). Sedan den nuvarande rymdlagens tillkomst har Rymdstyrelsen handlagt cirka ett ärende . har dock en ökning skett och bereder Rymdstyrelsen tre ären- den. Enligt Rymdstyrelsens uppskattningar angående volymen av framtida tillståndsärenden kommer antalet ärenden att öka, särskilt om den nya rymdlagen omfattar sondraketer och får en för- måga att sända ut satelliter i omloppsbana. Enligt Rymdstyrelsen för- väntas antalet utsändningar av sondraketer vara oförändrad. har det sänts ut två till tretton sondraketer (5,6 ) och av dessa når ungefär hälften höjder . Utsänd- ningar av satelliter till omloppsbana från bedömer Rymd- styrelsen motsvara ett till fem ärenden . Vidare bedömer myn- digheten att övriga ärenden kommer att öka när intresset för, och tillgängligheten till, rymden ökar. Privata intressen bedöms för- anleda ett till tre ärenden och studentsatellitprojekt vid universi- teten ett ärende till ett ärende . Rymdstyrelsens program för nationella forskningssatelliter har ambitionen att sända upp en satellit (Rymdstyrelsens bedömning av volymen av framtida tillståndsärenden, , dnr 2021–00017). Tillståndsgivningen bör flyttas från regeringen till myndighet Den allmänna trenden i lagstiftningsarbete har varit att flytta hanteringen av enskilda ärenden från regeringen till myn- dighet. Det har ansetts att regeringen inte bör ägna sig åt besluts- fattande på individuell nivå utan att detta lämpar sig bättre för en myndighet. Syftet är att avlasta regeringen prövningen av förvalt- ningsärenden. Argumentet gör sig därför särskilt gällande för det fall att omfattningen av verksamheten framöver kommer att öka. I ovan avsnitt har vi redogjort för en uppskattning av den för- väntade volymen av tillståndsärenden framöver. Enligt vår uppfatt- ning, grundat på den information vi fått vid våra samråd, kommer den uppskattade ökningen av antalet tillståndsärenden att ske grad- vis . efter att en ny rymdlag trätt i kraft kommer därför antalet ärenden inte vara påfallande fler. Vår ambi- tion är emellertid att skapa en modern och robust rymdlag som kan uppfylla samhällets behov . Det är därför av vikt att ut- forma tillståndsprocessen så att den kan anpassas till ett ökande antal tillståndsärenden . Redan det förhållandet att antalet till- ståndsärenden med stor sannolikhet kommer att öka framöver talar för att tillstånd för rymdverksamhet bör meddelas av en myndighet. Under våra samråd har det framkommit att myndigheter och andra aktörer ser positivt på att tillståndsgivningen flyttas från reger- ingen till en myndighet, under förutsättning att den tillståndsgiv- ande myndigheten har erforderlig kompetens för uppgiften. Det betonas under samråden att den tillståndsgivande myndigheten måste ha kunskap inom många olika områden, främst rymdfrågor, men även förmåga att hantera och analysera hemlig information relaterat till exempelvis säkerhet eller underrättelseinformation. Även hantering av företagshemligheter kan aktualiseras. Vidare understryks vikten av att frågor om säkerhet och utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter beaktas i tillståndsprocessen. Antingen måste kompetens inom dessa frågor finnas inom den tillståndsgivande myn- digheten eller genom att frågorna tas om hand genom ett samråds- förfarande med andra myndigheter. Enligt vår bedömning måste en tillståndsgivande myndighet ha goda kunskaper om svensk och internationell rymdverksamhet samt rymdrelaterad industri och forskning. Utöver detta krävs teknisk, ekonomisk, juridisk samt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitisk kompetens för att kunna pröva tillståndsärenden. Myndigheten måste också ha personal med erfarenhet av att bedöma och hantera uppgifter enligt de krav som följer av förvaltningslagen (2017:900), tryckfrihets- förordningen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), säkerhets- skyddslagen och lagen (2018:558) om företagshemligheter. Eftersom myndighetens personal kommer att befatta sig med sekretessreglerad och säkerhetsskyddsklassificerad information är det nödvändigt att de har kompetens för detta, men även att det finns rutiner och fysiska förutsättningar på myndigheten för att ta om hand sådan informa- tion. Därtill ska myndigheten ha god förmåga att samverka, dels nationellt med andra myndigheter för att få tillgång till relevant information i tillståndsärenden, dels internationellt med andra länder och med internationella organ, såsom FN, EU och , inom ramen för olika samarbetsprojekt. Myndigheten ska också på ett effektivt och rättssäkert sätt fatta beslut, som kan innebära svåra avvägningar mellan främjande av forskning, utveckling och innovation samt risker för säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvars- politiska intressen. Enligt utredningens bedömning finns det inte någon myndighet som har all den specifika kunskap som behövs för att fullt ut svara mot ovannämnda krav. Den myndighet som har bäst förutsätt- ning är Rymdstyrelsen. Myndigheten har enligt sin instruktion till uppgift att främja utvecklingen av svensk rymdverksamhet och rymd- forskning (1 § förordningen med instruktion för Rymdstyrelsen) och företräder i internationella rymdorganisationer. Som vi nämnt tidigare ansvarar Rymdstyrelsen för att bereda ärenden om tillstånd för rymdverksamhet till regeringen och lämna förslag till beslut. Rymdstyrelsen ansvarar också för att utöva kontroll över rymdverksamhet. Enligt utredningens uppfattning talar såväl Rymd- styrelsens erfarenhet av och delaktighet i den aktuella tillstånds- processen, som förhållandet att myndigheten är expertmyndighet avseende rymdfrågor och van att samverka internationellt, för att Rymdstyrelsen är lämplig som tillståndsgivande myndighet. Rymd- styrelsen hanterar , som beredande myndighet i tillstånds- ärenden, sekretessreglerad och säkerhetskyddsklassificerad informa- tion och har personal som är säkerhetsklassad enligt säkerhetsskydds- lagen. Det som talar mot Rymdstyrelsen är att myndigheten saknar full kunskap vad gäller säkerhet och andra utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska bedömningar, men också att det är en liten myndighet med endast 25 anställda vid utgången av 2020. Det är emellertid vår bedömning att tillståndsprocessen kan ut- formas så att det genom ett samrådsförfarande är möjligt för Rymd- styrelsen att inhämta kunskap från andra myndigheter på de områ- den där egen kunskap saknas. En sådan ordning skulle avhjälpa den främsta invändningen mot att föreslå Rymdstyrelsen som tillstånds- givande myndighet. Vår uppfattning är också att Rymdstyrelsen har den grundkunskap som krävs för att kunna ansvara för tillstånds- givningen i ett initialt skede – när antalet tillståndsärenden fortfar- ande bedöms vara förhållandevis få – och att myndigheten genom kompetensutveckling och samverkan med andra myndigheter kan utvecklas i denna roll för att framöver kunna handha ett ökande antal tillståndsärenden på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. En aspekt som bör uppmärksammas är det förhållandet att Rymd- styrelsen har vissa främjandeuppgifter såsom beslutande av finansiering av enskilda projekt. Principiellt kan det finnas en roll- konflikt i att vara tillståndsgivare till den verksamhet som man har främjat. Det är därför viktigt att myndigheten ser till att tillstånds- uppgifterna och främjandeuppgifterna organisatoriskt skiljs åt inom myndigheten, så att dess opartiskhet inte ifrågasätts. Vi anser sammanfattningsvis att frågor om tillstånd att bedriva rymdverksamhet bör prövas av den myndighet som regeringen be- stämmer. Lagtekniskt föreslår vi att detta ska föreskrivas i den före- slagna lagen om rymdverksamhet och att det i den föreslagna för- ordningen om rymdverksamhet ska anges att Rymdstyrelsen ska vara den myndighet som prövar sådana tillståndsfrågor. Vårt förslag: Det ska regleras i lagen att tillståndsmyndigheten ska samråda med de myndigheter som regeringen bestämmer i frågor om säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen i ärenden om tillstånd att bedriva rymdverksamhet. Det ska regleras i förordning att Rymdstyrelsen ska samråda med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Inspektionen för stra- tegiska produkter i dessa ärenden. Avsikten med samråden ska vara att klarlägga om ett tillstånd att bedriva rymdverksamhet kan vara olämpligt med hänsyn till säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen, och om det bör förenas med villkor med hänsyn till dessa intressen. En ordning med samrådsskyldighet bör införas Enligt vårt förslag i avsnitt 7.3.4 är det Rymdstyrelsen som bör pröva frågor om tillstånd att bedriva rymdverksamhet. Rymdstyrelsen besitter emellertid inte tillräcklig kunskap beträffande frågor om säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter. Det finns därför skäl att andra myndigheter eller organ med kompetens på området involveras i tillståndsgivningen. Sådana lösningar har även införts på andra lagstiftningsområden. En ordning som vi övervägt är att Rymdstyrelsen får möjlighet att lämna över vissa ärenden till regeringen för prövning som utifrån ett säkerhetsperspektiv är särskilt betydelsefulla eller svårbedömda, jfr den möjlighet som har att på områdena för exportkontroll och krigsmateriel lämna över ett tillståndsärende till regeringen för prövning, om ärendet har prin- cipiell betydelse eller annars är av särskild vikt (4 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bi- stånd och 1 a § lagen om krigsmateriel). Ett skäl som talar för detta är att regeringen har det yttersta ansvaret för säkerhet och utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Som vi anfört i av- snitt 7.3.4 finns det emellertid en strävan att avlasta regeringen pröv- ning av förvaltningsärenden, särskilt som första instans, vilket talar emot detta alternativ. Ett annat alternativ är den ordning med ett samrådsförfarande som finns i ärenden om tillstånd att använda radiosändare enligt lagen om elektronisk kommunikation. I 12 a § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation finns krav på att tillståndsgivande myn- dighet () samråder med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten i ärenden om tillstånd att använda radiosändare i syfte att klarlägga om radioanvändning enligt en tillståndsansökan eller en ansökan om medgivande till överlåtelse av tillstånd kan antas komma att orsaka skada för säkerhet, och om det finns be- hov av att förena ett sådant tillstånd med villkor om krav som är betydelse för säkerhet. Enligt vår mening är detta en bättre ordning och vi anser att det även på rymdområdet bör införas en liknande samrådsskyldighet med vissa myndigheter för att värna säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. I fråga om vilka myndigheter som är lämpliga att ingå i ett samråds- förfarande anser vi att det främst är Säkerhetspolisen och Försvars- makten som har den kompetens som krävs inom säkerhets- och försvarsområdet. Säkerhetspolisen bedriver i egenskap av säkerhets- tjänst underrättelse- och säkerhetsarbete och ansvarar för att höja säkerhetsnivån i (1 § förordningen [2014:1103] med instruk- tion för Säkerhetspolisen). Säkerhetspolisen samverkar internatio- nellt med andra underrättelse- och säkerhetstjänster inom och utom EU. Försvarsmakten ansvarar för att försvara mot ett väpnat angrepp, främja svensk säkerhet samt upptäcka och identifiera yttre hot mot (1–3 §§ förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). Försvarsmakten bedriver vidare underrättelse- verksamhet till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspoli- tik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landets verksam- het (1 § lagen [2000:130] om försvarsunderrättelseverksamhet). Försvarsmakten och Säkerhetspolisen besitter således stor kunskap om förhållanden som på olika sätt kan påverka säkerhet och är de enda myndigheterna som tillsammans har en helhetsbild när det gäller säkerhetsläget och hotbilden mot (jfr Skydd av säkerhet vid radioanvändning, prop. 2019/20:15, s. 35). Myn- digheterna samverkar och utbyter information med sina motparter i andra länder och det finns därför förmåga och kompetens att sam- verka internationellt. Dessutom har de tillgång till, eller möjlighet att inhämta, uppgifter som behövs för att kunna bedöma om en viss rymdaktivitet är olämplig med hänsyn till säkerhet eller andra säkerhets- eller försvarspolitiska intressen.