sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Även om svensk rymdverksam- het inte präglas av något nära samarbete mellan civila och militära tillämpningar, så kommer svensk rymdförmåga att betraktas och värderas av andra länder utifrån deras egna ambitioner och för- mågor, vilket påverkar utrikes-, säkerhets-, och försvars- politik (se Rymdstyrelsen, Beskrivning och analys av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter av en utökad förmåga vid , s. 3 f.). Det är därför av central betydelse att kan beakta konse- kvenser för utrikes-, säkerhets-, och försvarspolitik av samarbeten och samverkan med utländska aktörer på rymdområdet. Likaså är det väsentligt att kan bedöma aktuella teknologier och kun- skaper utifrån dessa aspekter. Enligt vår uppfattning finns det därför En ny lag om rymdverksamhet ett tydligt behov av att införa bestämmelser om skydd för säkerhet i den nya rymdlagen. Innebörden av begreppet säkerhet I svensk nationell lagstiftning används ofta uttrycken säker- het eller rikets säkerhet.2 Uttrycket rikets säkerhet har utmönstrats ur flera författningar till förmån för ut- trycket säkerhet. Justeringen är endast språklig och innebär ingen ändring av betydelsen. Innebörden av uttrycket säker- het har diskuterats i flera lagstiftningsärenden. Regeringen har ut- tryckt att det finns en viss osäkerhet kring uttryckets innebörd och att förklaringen till det delvis är att de förhållanden som är av bety- delse för säkerhet kan förändras , bland annat i takt med samhällsutvecklingen. Innebörden av uttrycket måste därför be- dömas i det ljuset, vilket medför ett fokus på skydd av grundlägg- ande samhällsfunktioner. Frågan om innebörden av uttrycket säkerhet behandlades utförligt i förarbetena till säkerhetsskyddslagen. Regeringen uttalade att uttrycket tar sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för och avser såväl militär som civil verksamhet. Enligt reger- ingen bör utgångspunkten för bedömningen vara uppdelningen i yttre och inre säkerhet. yttre säkerhet kan delas in i territoriell suveränitet och politisk självständighet. En viktig faktor är den nationella försvarsförmågan av territorium där Försvars- makten har huvudansvaret. politiska självständighet handlar om att upprätthålla förmågan att förebygga och avvärja brott enligt framför allt spionerilagstiftningen. Säkerhetspolisen har huvudansvaret för denna uppgift. inre säkerhet rör påverkan på förmågan att upprätthålla och säkerställa statsidé avseende funktion, handlingsfrihet och oberoende. Även skydd mot påverkan på natio- nellt samhällsviktig verksamhet, såsom elektroniska kommunikationer och finansiella tjänster, liksom skydd mot skada på ekonomi kan bedömas röra säkerhet (Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 41 f. 2Se till exempel 19 kap. , 15 kap. offentlighets- och sekretesslagen och säkerhets- skyddslagen. SOU 2021:91En ny lag om rymdverksamhet och 133, se även Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd, PMFS 2019:2). Enligt vår uppfattning bör uttrycket säkerhet i rymd- lagen ha samma innebörd som i säkerhetsskyddslagen. Det finns också behov av att införa bestämmelser om utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen i den nya lagen Om uttrycket säkerhet anses ha samma innebörd som i säkerhetsskyddslagen kommer inte samtliga utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter som kan göra sig gällande vid rymdverk- samhet att omfattas av lagen. Den nya synen på rymd och rymdverk- samhet som beskrivits under avsnitt 5.5.1 innebär att rymdfrågorna måste hanteras ur ett helhetsperspektiv. skär rymd- frågorna över departements-, myndighets- och organisationsgränser och det är därför inte tillräckligt att frågorna bara beaktas utifrån säkerhet såsom uttrycket fastställs i säkerhetsskyddslagen, utan hänsyn måste också tas till andra intressen inom utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiken. Det har exempelvis tydligt framkommit vid våra samråd med myndigheter inom säkerhets- och försvars- området att det är väsentligt att hänsyn kan tas till vilka utländska aktörer som vill nyttja för utsändningar eller som annat sam- arbete eller handelstransaktioner sker med. Detta är viktigt inte bara från en säkerhets- och försvarspolitisk dimension, utan också från en utrikespolitisk sådan, eftersom det i förlängningen kan påverka relationer och samarbeten med andra länder. Vi anser därför att det uttryckligen bör framgå av lagen att inte bara säker- het ska säkerställas i samband med rymdverksamhet, utan även andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Sammanfattningsvis anser vi att det bör finnas krav på att vid bedrivande av rymdverksamhet ska hänsyn tas till säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen och att bestämmelser som säkerställer dessa intressen bör föras in i den nya rymdlagen. En ny lag om rymdverksamhet Ett förfarande för att säkerställa säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen i rymdverksamhet Nästa fråga att ta ställning till är hur ett förfarande för att säkerställa säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen inom rymdverksamhet ska utformas. Liknande frågor om skydd för säkerhet har varit aktuell i olika lagstiftningsarbeten, bland annat i samband med de regler som trädde i kraft om skydd för säkerhet vid användning av radiosändare i lagen om elek- tronisk kommunikation, slutbetänkandet Granskning av utländska direktinvesteringar (SOU 2021:87), slutbetänkandet Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34) och propositionen Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet (prop. 2020/21:13) som resulterat i kompletteringar av säkerhets- skyddslagen som trädde i kraft . Ett säkerställande av säkerhet och andra utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska intressen kan aktualiseras i alla kategorier av rymdverksamhet och i olika skeden av den. Enligt vår bedömning är det först och främst lämpligt att integrera denna prövning med tillståndsgivningen för verksamheten för att möjliggöra en gransk- ning utifrån ovannämnda intressen i varje enskilt tillståndsärende. Frågor om olämpliga samarbeten bör fångas upp i ett tidigt skede och bör därför aktualiseras redan i tillståndsprocessen. I många ären- den kommer frågor om säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska aspekter inte att vara aktuella, medan i andra ärenden kan det vara fråga om mer omfattande bedömningar. I den fortlöpande kontrollen av den tillståndspliktiga verksamheten är det också väsentligt att ta hänsyn till säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen. Det kan exempelvis fram- komma i tillsynsförfarandet att en pågående rymdverksamhet är olämplig med hänsyn till dessa intressen och att en återkallelse av tillståndet eller en annan sanktion därför bör övervägas. Likaså kan dessa intressen beaktas vid utformandet av överklagandereglerna. En utgångspunkt för de fortsatta övervägandena om vilka bestäm- melser som ska införas i den nya lagen och hur dessa ska utformas, är alltså att frågan om att säkerställa och värna säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen ska genom- syra regelverket. Hur detta bör ske kommer närmare att behandlas En ny lag om rymdverksamhet framöver i samband med att frågor om tillstånd, tillsyn och över- klagande behandlas i kap. 7, 9 och 14. 6Den nya lagens tillämpningsområde Hur den nya lagens tillämpningsområde ska definieras är en fråga som skär igenom stora delar av utredningsuppdraget. Frågan har central betydelse för frågorna om tillstånd och tillsyn, men även för ansvars- frågan. För att kunna fastställa ett väl avvägt tillämpningsområde för lagen kommer därför dessa sistnämnda områden att beröras i detta kapitel, men de kommer även att behandlas mer ingående i kapitel 7–10. I detta kapitel behandlar vi den nya lagens tillämpningsområde utifrån frågorna vad ska lagen gälla för, vem ska omfattas av lagen och var ska lagen gälla. Innan vi påbörjar analysen av dessa frågor redogör vi för regleringen på området i internationell rymdrätt, i vår nuvarande nationella rätt, i vissa länder som lämpar sig för jämförelse och i modellagen, se avsnitt 6.2. Denna bakgrund behövs för att vi ska kunna analysera vad en ny lag måste innehålla på grund av våra internationella åtaganden och om den nuvarande rymdlagen behöver förtydligas eller utvidgas. En internationell utblick i komparativt syfte är av värde för att få inspiration från andra länder som har moderna rymdlagstiftningar, inte minst från våra nordiska grannländer som har en liknande lagstiftningstradition som . kan det vara av värde att jämföra med länder som har kapacitet för utsänd- ning av satelliter till rymden, vilket inte eller har. Likaså kan inspiration hämtas från modellagen som innehåller rikt- linjer i form av författningsförslag samt kommentarer för hur en nationell rymdlagstiftning kan utformas. I avsnitt 6.3 redogör vi för gränsdragningsfrågor i förhållande till regleringen av den civila luftfarten. Därefter presenterar vi några all- männa utgångspunkter för den lagtekniska utformningen av tillämp- ningsområdet, se avsnitt 6.4. I avsnitt 6.5–6.7 överväger vi frågorna Den nya lagens tillämpningsområde om vilken verksamhet (vad), vilka territorier (var) och vilka rätts- subjekt (vem) som ska omfattas av den nya lagen. Utgångspunkten för våra överväganden om lagens tillämpningsområde är reglerna i internationell rymdrätt. är genom att vara part i de rymdtraktat som vi redogjort för i avsnitt 4.2 skyldig att genom- föra bestämmelsernas reglering av rymdverksamhet i nationell lag. Denna skyldighet framhålls vidare i LTS-riktlinjerna som berör lång- siktig hållbarhet i rymdverksamhet och vad staterna bör tänka på vid antagande och revidering av nationell lagstiftning, se avsnitt 4.3.1. De juridiskt bindande traktaterna sätter en miniminivå för om- fattningen av nationell rymdlagstiftning. kan sedan, om be- hov finns och det är lämpligt, välja att gå längre och införa mer omfattande och detaljerad reglering. Med hänsyn till den nationella lagstiftningen finns väsentliga bestämmelser i artikel 6–8 i rymdfördraget som reglerar bland annat internationellt ansvar, krav på tillstånd och tillsyn samt jurisdiktion (domsrätt) och äganderätt, se avsnitt 4.2.1. Enligt registreringskonventionen är utsändande stat skyldig att registrera ett rymdföremål som sänds ut i kretslopp runt jorden eller längre ut i rymden (artikel 2.1), liksom utsändande stat enligt an- svarskonventionen har strikt ansvar för skada på jordens yta eller på luftfartyg under flygning som orsakas av rymdföremål (artikel 2). Begreppet utsändande stat definieras i såväl ansvarskonventionen som registreringskonventionen som stat som sänder ut ett rymd- föremål eller medverkar vid utsändandet av ett rymdföremål eller stat från vars område eller anordningar ett rymdföremål sänds ut. Med uttrycket utsändande i ansvarskonventionen avses även försök till utsändande, vilket är en skillnad mot registreringskonventionen där försök till utsändande inte innefattas i definitionen av utsänd- ande stat. Konventionsbestämmelserna innebär att det kan finnas flera stater som betraktas som utsändande stater och har förpliktelser som följer av detta. Vi återkommer till dessa bestämmelser när frågor om tillstånd, registrering, tillsyn och skadestånd behandlas i kapitel 7–10. Den nya lagens tillämpningsområde Begreppet rymdverksamhet definieras inte i rymdtraktaten. En- ligt artikel 1.d i ansvarskonventionen och artikel 1.b i registrerings- konventionen ska i uttrycket rymdföremål inkluderas föremålets beståndsdelar, bärraket och delar av den. Någon närmare definition än så av rymdföremål finns inte i rymdtraktaten. Enligt 1 § första stycket i den nu gällande rymdlagen gäller lagen verksamhet i yttre rymden (rymdverksamhet). Enligt förarbetena finns det inte någon bestämd gräns mellan luftrummet runt jorden och den yttre rymden och frågan är internationellt omtvistad. Till den yttre rymden räknas i överensstämmelse med rymdfördraget månen och andra himlakroppar (Regeringens proposition om lag om rymdverksamhet, prop. 1981/82:226, s. 9 f. och 14). I 1 § andra stycket rymdlagen föreskrivs att förutom sådan verk- samhet som helt äger rum i yttre rymden räknas till rymdverksamhet också utsändning av rymdföremål samt alla åtgärder för att manövrera eller på annat sätt påverka utsända rymdföremål. Av 1 § tredje stycket rymdlagen framgår att det inte är rymdverk- samhet att enbart ta emot signaler eller information i annan form från föremål i yttre rymden eller att sända upp sondraketer. I för- arbetena anges att mottagandet av radio eller TV-sändningar eller annan information som förmedlats via satellit inte utgör rymdverk- samhet. Inte heller utsändning av sondraketer är rymdverksamhet, eftersom enligt förarbetena har sådan utsändning internationellt sett inte ansetts utgöra rymdverksamhet trots att sådana raketer når ut i det som anses höra till yttre rymden (prop. 1981/82:226 s. 9 och 14). I 2 § rymdlagen anges att utan tillstånd får rymdverksamhet inte bedrivas från svenskt territorium av någon annan än svenska staten och att svensk fysisk eller juridisk person inte heller får bedriva rymdverksamhet någon annanstans utan tillstånd. Enligt förarbetena måste rymdfördraget anses innefatta en förpliktelse att underkasta svenska fysiska och juridiska personer tillståndstvång oavsett var de bedriver verksamheten. Skälen är enligt förarbetena att det inte skulle stå i god överensstämmelse med fördragets anda och syfte om de fördragsslutande staterna begränsade sitt ansvar enbart till verksam- het från det egna territoriet samt att annars skulle fysiska och juridiska Den nya lagens tillämpningsområde personer i en fördragsslutande stat kunna kringgå tillståndstvånget genom att förlägga verksamheten utanför en konventionsstats område (prop. 1981/82:226 s. 7). har en ny rymdlag, Lag om rymdverksamhet, som trädde Den kompletteras av två förordningar, dels Arbets- och näringsministeriets förordning om rymdverksamhet , dels förordning om övervakningen av Försvars- maktens rymdverksamhet . Den finska lagen tillämpas enligt 1 § första och andra stycket på rymdverksamhet som bedrivs på eller från territorium samt på rymdverksamhet som bedrivs utanför territorium om verksamheten bedrivs på en farkost som är registrerad i , eller av en finsk medborgare eller en juridisk person med säte i . Lagen innehåller även ett gränssnitt mot luftfart genom att det före- skrivs i 1 § tredje stycket att på rymdföremål som rör sig i finskt luftrum tillämpas bestämmelserna om civil luftfart i tillämpliga delar. I 4 § 1 definieras rymdverksamhet som utsändande av ett rymd- föremål i rymden, opererande av ett rymdföremål och annat bestäm- mande inflytande över det i rymden samt ett rymdföremåls åter- bördande och återvändande till jorden. Rymdföremål definieras i 4 § 2 som ett föremål som är utsänt eller som avses bli utsänt i rymden, inbegripet delar av ett sådant föremål, och varje anläggning som har använts eller avses bli använt för att sända ut ett föremål i rymden, inbegripet delar av en sådan anläggning. Av förarbetena till den finska rymdlagen framgår att utgångs- punkten vid fastställandet av tillämpningsområdet har varit att inte införa några begränsningar i tillämpningsområdet jämfört med modellagen i avsikt att säkerställa en heltäckande statlig övervakning av rymdverksamheten (Regeringens proposition till om god- kännande av konventionen om registrering av föremål som har sänts ut iyttre rymden samt med förslag till lag om rymdverksamhet och om ändring av 2 § i hittegodslagen, RP 157/2017 rd, s. 35). Den nya lagens tillämpningsområde När det gäller definitionen av begreppet rymdverksamhet konsta- teras i förarbetena att rymdverksamhet inte definieras i FN:s rymd- traktat, men att i praktiken betraktas rymdverksamhet som åtgärder med vilkas hjälp man kan komma ut i rymden eller med vilkas hjälp rymden kan undersökas eller användas från rymden. Opererande är enligt förarbetena alla åtgärder som hänför sig till att placera ett rymdföremål i omloppsbana eller till dess flygförhållanden eller rör- elser i rymden, till exempel korrigering av rymdföremålets bana. Med annat bestämmande inflytande avses annan inverkan på rymd- föremålet, till exempel reaktion på kollisionsvarningar. Det under- stryks vidare att det inte förutsätts att föremål som sänts ut i rymden stannar i omloppsbana runt jorden. I samband med detta berörs frågan om sondraketer och flygningar till gränsen för rymden (suborbitala flygningar) är rymdverksamhet och det anges att frågan debatteras internationellt, men att samförstånd ännu inte nåtts. Det betonas i förarbetena att lagens tillämpningsområde även omfattar misslyckade utsändningar (RP 157/2017 rd, s. 37 f.). Begreppet rymdföremål har enligt förarbetena getts en vid defini- tion som täcker även delar och bärraket. Däremot ska lagen inte tillämpas på tillverkare av enskilda delar eller programvara till ett rymdföremål. Föremålet behöver inte vara i funktionsdugligt skick för att omfattas av lagens tillämpningsområde (RP 157/2017 rd, s. 38). rymdlag, Lov nr. 409 af om aktiviteter i det ydre rum, trädde i kraft . Den kompletteras av en förordning; Bekendtgørelse nr 1116 af om krav ved godkendelse af aktiviteter i det ydre rum m.v. Den danska lagen är enligt 2 § tillämplig på rymdverksamhet som utförs i den danska staten. Lagen gäller också rymdverksamhet som utförs utanför den danska staten på ett danskt fartyg eller inrättning eller av danska operatörer. I lagen definieras rymdverksamhet (rumaktivitet) som utsändning av rymdföremål till den yttre rymden, drift, kontroll och återföring av rymdföremål till jorden samt andra verksamheter som har en väsentlig koppling till detta (4 § 1). Rymdföremål (rumgenstand) defi- nieras som föremål som har sänts ut eller är avsedda att sändas ut till Den nya lagens tillämpningsområde den yttre rymden, inklusive dess enskilda delar, och anordningar som har använts eller är avsedda att användas för att sända ut ett föremål till den yttre rymden (4 § 2). I lagen definieras yttre rymden (ydre rum) som den del av rymden som ligger över havsytans nivå (4 § 4). har genom definitionen av yttre rymden gjort ett nedslag i en fråga som har diskuterats i COPUOS . Av förarbetena till den danska rymdlagen framgår att lagen gäller för rymdföremål som sänds ut till höjder . I för- arbetena anges att denna gräns har fastställts i lagen för att skapa klarhet i vilken verksamhet som omfattas av lagen och har inte någon betydelse för den folkrättsliga definitionen av vad som avses med den yttre rymden (Forslag til lov om aktiviteter i det ydre rum, 2015/1 LSF 128, s. 14). rymdlag, Lov om oppskyting av gjenstander fra norsk terri- torium m.m. ut i verdensrommet, är och tämligen kortfattad. I lagen finns inga definitioner eller bestämmelser om registrering eller ansvarsfrågor och enligt (Norsk Romsenter) kan inte uppfylla de förpliktelser som anges i rymdtraktaten (, ). Den norska regeringen har därför till- satt en utredning för att föreslå en ny rymdlag. Utredningen läm- nade rapporten i bane – Utredning fra utvalg oppnevnt av Nærings- og fiskeridepartementet til å foreslå ny lov om aktivitet i verdensrommet. I rapporten föreslås en ny norsk rymdlag, Lov om aktivitet i verdensrommet (romloven). Enligt uppgift från Nærings- og fiskeridepartementet i har det ännu inte ut- arbetats någon proposition till en ny norsk rymdlag. Förslaget i rapporten är emellertid detaljerat och tar upp frågor som är centrala för nationell rymdlagstiftning. Vi har därför i vår utblick valt att redovisa det norska lagförslaget från rapporten, som är att jämställa med ett svenskt betänkande. Enligt 2 § i det norska lagförslaget ska lagen för rymdverksamhet gälla på norskt territorium, , och de norska bilanden samt för rymdverksamhet utanför norskt territorium om verksam- heten utförs på ett norskt fartyg eller inrättning eller av en norsk Den nya lagens tillämpningsområde medborgare eller juridisk person som är etablerad i . Av be- stämmelsen framgår vidare att departementet får meddela föreskrif- ter om tillämpningen av lagen på utländska fartyg eller inrättningar utanför norskt territorium, om internationell rätt tillåter det. Med rymdverksamhet (romaktivitet) avses enligt 1 § utsändning av rymdföremål i rymden, drift av rymdföremål i rymden, återföring av rymdföremål från rymden och annan aktivitet med väsentlig koppling till detta. Rymdföremål (romgjenstand) definieras som varje föremål eller del av ett föremål som används i rymdverksamhet (3 §). Det norska förslaget innehåller inte någon definition av begrep- pet yttre rymden. I rapporten om det norska förslaget till en ny rymdlag anger utredningen att om det införs en sådan definition i norsk rätt så riskerar denna att vara i strid med en framtida definition i internationell rätt (Rett i bane, s. 47). Den belgiska lagen om rymdverksamhet, La du 17 septembre 2005 relative aux activités de lancement, d’opération de vol ou de guidage d’objets spatiaux, trädde i kraft . Lagen kompletteras av en för- ordning. Lagen gäller enligt artikel 2 § 1 för utsändning, flygverksamhet och vägledning av rymdföremål som utförs av fysiska eller juridiska personer i de zoner som är under den belgiska statens jurisdiktion eller kontroll, eller för användning av installationer, personlig eller fast egendom som ägs av belgiska staten eller som är under dess juris- diktion eller dess kontroll. Enligt artikelns § 2 kan lagen gälla för verksamhet som avses under § 1 och som utförs av fysiska eller juri- diska personer med belgisk nationalitet, oavsett plats för verksam- heten, om det föreskrivs i en internationell överenskommelse. Med rymdföremål (space object) avses enligt artikel 3.1 ”(a) any object launched or intended to be launched, on an orbital trajectory around the Earth or to a destination beyond the earth orbit; (b) any device whose purpose is to launch an object on a trajectory as men- tioned under (a), even when such a device is operated without payload for the sole purpose of its development and validation phase; (c)any constitutive element of an object as mentioned under (a) of (b)”. Den nya lagens tillämpningsområde rymdlag, ruimtevaartactiviteiten, trädde i kraft . Lagen kompletteras av flera förskrifter som innehåller mer detaljerade bestämmelser. Enligt kapitel 1, sektion 2 i den nederländska lagen gäller lagen för rymdaktiviteter som utförs i eller från eller på ett nederländskt fartyg eller nederländskt flygplan. Genom beslut i rådet kan lagen förklaras helt eller delvis tillämplig på: a. utsedda rymd- aktiviteter som utförs av en nederländsk fysisk eller juridisk person på eller från en stats territorium som inte är part i rymdfördraget eller på eller från ett fartyg eller flygplan som faller under jurisdik- tionen för en stat som inte är part i rymdfördraget; b. organisering av rymdaktiviteter av en fysisk eller juridisk person från . I kapitel 1, sektion 1 b och c definieras rymdverksamhet (space activities) som ”the launch, the flight operation or the guidance of space objects in outer space” samt rymdföremål (space object) som ”any object launched or destined to be launched into outer space”. Den franska rymdlagen, nr 2008–518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales, trädde i kraft . Den franska rymdfartsmyn- digheten (CNES) har utarbetat ett detaljerat regelverk med före- skrifter och riktlinjer. Bakgrunden är i huvudsak den franska utsänd- ningsbasen som ligger i . Basen används för institutionella utsändningar av , och EU, men även för utsändningar med privata verksamhetsutövare.