sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Rätten att eftersöka handlingar bör dock enligt vår bedöm- ning gälla såväl inre utlänningskontroller som utförs i gränsnära om- råden med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen som sådana inre utlänningskontroller som utförs med stöd av den föreslagna nya bestämmelsen. De skäl som motiverar en sådan rätt föreligger oav- sett med stöd av vilken av bestämmelserna kontrollen utförs. Rätten att genomsöka transportmedel har framfört att det i gränsnära områden också föreligger ett behov av att i samband med kontroll ha möjlighet att genomsöka fordon. Möjligheten till kroppsvisitation bedöms inte vara tillräcklig då en person som färdas in i landet i ett fordon även kan förvara identitetshandlingar i fordonet, vilket erfarenhetsmässigt inte sällan är fallet. Det finns enligt utredningens bedömning skäl att utgå från att handlingar i flera fall kan förvaras i ett transportmedel, antingen i handväskor och annat bagage som förvaras där eller i exempelvis ett handskfack eller andra slutna utrymmen. Detta framstår som särskilt sannolikt i samband med en företagen resa. Om rätten att eftersöka handlingar begränsas till rätten att vidta en kroppsvisitation riskerar således kontrollen återigen att bli verkningslös. Den föreslagna rätten att eftersöka identitetshandlingar bör därför även omfatta en möjlig- het att genomsöka transportmedel. Dagens regelverk ger inte stöd för att genomsöka ett transport- medel i en sådan situation att en person i samband med en inre utlän- ningskontroll inte överlämnar eventuella handlingar på begäran. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Befogenheten för polisen att i sin brottsutredande verksamhet genomföra husrannsakan regleras i 28 kap. . Möjlig- heten att genomföra husrannsakan i andra fall regleras bl.a. i 20 § polislagen. Det kan t.ex. vara när polisen behöver bereda sig tillträde till ett slutet utrymme för att fullgöra någon specialreglerad uppgift. Enligt 20 § första stycket första meningen polislagen har en polis- man rätt att bereda sig tillträde till vissa bostäder eller till ”annat hus, rum eller ställe” för att söka efter en person som polisen med stöd av lag eller annan författning ska omhänderta. Detsamma gäller enligt andra meningen i fråga om en lokal som är tillgänglig för allmän- heten. Med det förstås exempelvis butiker, restauranger, kaféer samt teater- och biograflokaler. På motsvarande sätt får en polisman, enligt första stycket fjärde meningen samma paragraf, bereda sig tillträde till ”en bostad eller något annat ställe” för att söka efter ett föremål som ska omhändertas. Dessa bestämmelser tar alltså sikte på situa- tioner där polisen åläggs att under vissa förutsättningar omhänderta personer eller föremål. Med ”ställe” avses enligt förarbetena här detsamma som i 28 kap. 10 § , dvs. platser som inte är slutna i egentlig mening men som ändå inte är tillgängliga för allmänheten, t.ex. gårdsplaner, fabriksområden och byggnadsplatser. Uttrycket ”bostad eller något annat ställe” tycks dock träffa även hus och rum och ”ställe” framstår därmed där som ett samlande uttryck med något vidare innebörd än i 20 § första stycket första meningen. Begreppets närmare omfatt- ning får anses vara i någon mån oklar.17 Bestämmelsen i denna del ger därför inte något klart stöd för att genomsöka ett fordon eller annat transportmedel. En tillämpning av bestämmelsen i 20 § första stycket polislagen förutsätter vidare enligt uttalanden i förarbetena att det är en be- stämd person – låt vara inte nödvändigtvis känd till namnet – eller ett bestämt föremål som polisen söker efter. Bestämmelsen ger alltså inte stöd för att i samband med exempelvis inre utlänningskontroller bereda sig tillträde till s.k. tillhåll om det inte är för att söka efter en bestämd person.18 Det kan diskuteras om skrivningen i 20 § första stycket polis- lagen om personer och föremål som ”ska omhändertas” ger utrymme för att söka även efter föremål som kan komma att omhändertas ge- 17Prop 1983/84:111 s. 129. prop s. 127 ff. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt nom senare beslut och inte bara sådana föremål som redan är föremål för beslut om sådant omhändertagande. Vad som avses framgår inte klart av polislagens förarbeten. Den rådande uppfattningen, som ut- tryckts bl.a. i andra förarbeten och i beslut från JO, tycks dock vara att möjligheten till undersökning enligt bestämmelsen utgör ett medel för att verkställa ett redan fattat beslut.19 Vår uppfattning är i detta sammanhang dock att redan den förutsättningen att bestämmelsen kräver att det man söker efter är ett bestämt föremål hindrar att be- stämmelsen tillämpas som ett allmänt stöd för att söka efter even- tuella handlingar i samband med inre utlänningskontroller. Utredningen föreslår i nästa avsnitt att det ska införas en rätt för polismän och tjänstemän vid att i vissa fall omhän- derta pass och andra identitetshandlingar i samband med en inre ut- länningskontroll. Denna rätt förutsätter dock att det vid kontrollen inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas här i landet eller att det råder oklarhet om utlänningens identitet. Utredningens be- dömning är att något beslut om omhändertagande med stöd av den bestämmelsen inte kan fattas om några handlingar inte har hittats. Den föreslagna rätten att omhänderta handlingar kan enligt vår upp- fattning, sett till det nu sagda, inte användas för att grunda en rätt att enligt 20 § polislagen företa en husrannsakan för att eftersöka dessa handlingar. I 20 § andra stycket regleras rätten att under vissa förhållanden genomsöka transportmedel för att söka efter personer som avvikit från längre fängelsestraff eller från psykiatrisk tvångsvård. Vi har tidigare också redogjort för 20 a § polislagen som ger en polis- man rätt att under närmare angivna förutsättningar genomsöka ett fordon eller en båt i syfte att söka efter vapen eller andra farliga före- mål. Bestämmelsen i 20 § första stycket polislagen skulle i enstaka fall kunna tänkas bli tillämplig i gränsnära områden exempelvis om det föreligger ett beslut om omhändertagande av pass enligt passlagen.20 Detta torde dock i regel inte vara fallet vid de inre utlänningskon- troller som vi diskuterar här. Mot denna bakgrund bör en rätt att genomsöka transportmedel införas i den nya lagen. 19Se bl.a. SOU 1995:47 Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen s. 467 f., där frågan diskuteras; se även JO 2005/06 s. 163, jfr JO 2001/02 s. 113. 20Se 18 § passlagen (1978:302) angående möjligheterna att omhänderta pass enligt den lagen. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Flödet i de gränsnära områdena består till stor del av trafik i olika typer av transportmedel; bilar, bussar, båtar, tåg osv. Rätten att efter- söka handlingar bör därför inte begränsas till att gälla endast fordon. Med transportmedel avses här därför sådana fordon som avses i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och tillhörande efterfordon eller släpfordon, men också andra transportmedel som tåg, båt, fartyg och flygplan. I samband med att transportmedlet genomsöks får även väskor, lådor och andra förvaringsutrymmen som kan dölja handlingar och som fraktas i transportmedlet undersökas. Särskilda proportio- nalitetshänsyn kan göra sig gällande när genomsökningen avser t.ex. en sovvagnskupé, fartygshytt eller husvagn. Omständigheter som vid vilken tid och på vilken plats åtgärden vidtas har då betydelse. Hur ingripande åtgärder som får vidtas med stöd av bestämmelsen styrs alltså i detta hänseende ytterst av proportionalitetsprincipen.21 Exem- pelvis kan, enligt vår bedömning, en genomsökning av utrymmen av ovan nämnda slag anses utgöra ett större intrång än vid andra tider . På samma sätt kan det krävas andra överväganden inför att åtgärder vidtas mot en parkerad husbil eller husvagn än om åtgärden vidtas i samband med att fordonet stoppas under färd. Se avsnitt 19.4.9 angående rätten att vid behov stoppa ett trans- portmedel. Vi ansluter oss i denna del alltså till de överväganden som Återvänd- andeutredningen redovisat. Det bör enligt utredningens mening så- ledes införas en möjlighet att kroppsvisitera en person i samband med en inre utlänningskontroll i gränsnära områden. Detta ska kunna ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänning- ens identitet och rätt till vistelse i . Rätten att eftersöka handlingar bör också omfatta en rätt att under samma förutsättningar och för samma ändamål genomsöka trans- portmedel. Vi vill redan här särskilt framhålla att den här föreslagna rätten till utökade kontroller och utvidgade befogenheter inte ger någon rätt 21Jfr 28 kap. 2 a § och prop. 1990/91:129 s. 15 f. samt 20 a § polislagen och prop. 2005/06:113 s. 25. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt att genomföra husrannsakan i några andra utrymmen än i transport- medel (se vidare i avsnitt 19.4.11). 19.4.7Omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som innebär att eller , om det i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet, ska få ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna återlämnas till honom eller henne, om det inte fortfarande råder en oklarhet om identiteten. Om utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det ska handlingarna också återlämnas. Ett syfte med den av utredningen föreslagna utvidgade möjligheten till kontroll av vistelserätt är att bidra till att upprätthålla efterlevna- den av utlänningslagens regler, men också att förbättra förutsättning- arna för kontroll över vilka som befinner sig i landet. Det har framgått att en central del i utlänningsärenden är att fast- ställa utlänningens identitet. Detta är av betydelse både för att ett even- tuellt beslut om avvisning ska kunna fattas på ett så korrekt underlag som möjligt, men också för att ett avlägsnandebeslut ska kunna verk- ställas. Av dessa skäl kan det vara av stor betydelse i dessa ärenden att utlänningens pass och andra identitetshandlingar kan omhändertas i ett tidigt skede. och har i samband med inre utlänningskontroller ingen allmän rätt att omhänderta identitets- handlingar. När myndigheterna vid en sådan kontroll anträffar en ut- länning som inte har rätt att vistas i , händer det i en del av fallen att denne ansöker om uppehållstillstånd. eller , dock inte , får då omhänderta Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt utlänningens pass eller andra identitetshandlingar med stöd av 9 kap. 4 § utlänningslagen i väntan på att han eller hon får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Om utlänningen inte ansöker om uppe- hållstillstånd, har myndigheterna dock inte möjlighet att ta hand om dennes pass eller andra identitetshandlingar förrän det finns ett verkställbart avlägsnandebeslut (jfr 9 kap. 5 § utlännings- lagen). För att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas behöver utlänningens identitet vara klarlagd. Detta innebär i regel att personen ska kunna identifieras genom identitetshandlingar. anförde följande angående identitets- handlingar i sitt betänkande.22 Det förekommer dock att sådana handlingar försvinner, innan det finns ett avlägsnandebeslut som kan verkställas, och att det på goda grunder kan antas att utlänningen själv förstört eller avhänt sig handlingen. Detta medför regelmässigt en fördröjning av verkställigheten, ibland under avse- värd tid, och stora kostnader för staten. Att få fram nya resehandlingar kräver i regel stora arbetsinsatser. Om nya handlingar inte kan anskaffas, behövs det ofta en eskorterad resa för att verkställa ett avlägsnande- beslut och förhandlingar med mottagarlandet för att detta ska ta emot utlänningen. I vissa fall kan verkställigheten helt omöjliggöras. Att det förhåller sig på det beskrivna sättet har också bekräftats av i denna utredning. har vidare framhållit att möjligheten att omhänderta handlingar skulle kunna minska behovet av att ta personer i förvar då frågan om vistelserätten utreds. Om myndigheterna hade rätt att omhänderta identitetshandlingar skulle sannolikt ett beslut om förvar i flera fall kunna undvikas, bl.a. eftersom dessa handlingar ofta är av stor vikt för den enskilde och behovet av att återfå dessa utgör ett starkt incita- ment att inte undandra sig vidare utredning. I syfte att effektivisera de inre utlänningskontroller som fram- över ska kunna ske i gränsnära områden är vår uppfattning att Åter- vändandeutredningens förslag även i denna del bör föras fram igen. På motsvarande sätt och på skäl som angetts i fråga om rätten att eftersöka handlingar bör förslaget vara begränsat till att gälla endast i vid inre utlänningskontroller i gränsnära områden. Vi ansluter oss i övrigt i denna del huvudsakligen till de överväganden som Återvänd- andeutredningen redovisat. 22SOU 2017:93 s. 124. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt och bör således i gränsnära områden få en möjlighet att omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar även i samband med en inre utlänningskontroll, oavsett om den berörda personen ansöker om uppehållstillstånd eller inte. En sådan möjlighet bör ges när det vid kontrollen inte går att klarlägga att utlänningen har rätt att vistas i landet. Det kan vara när utlänningen vistas i landet utan uppehållstillstånd och det inte fram- kommer att han eller hon har rätt att vistas här på någon annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd (t.ex. på grund av en giltig visering eller uppehållsrätt), eller när frågan helt enkelt inte går att utreda. En sådan möjlighet bör också ges när det vid kon- trollen råder oklarhet om utlänningens identitet. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd i landet eller rätt att vistas här på en annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, bör handlingarna återlämnas till denne, om det inte fortfarande råder oklarhet kring identiteten. Så kan exempelvis vara fallet om olika uppgifter om identiteten finns i de uppgifter som finns tillgängliga för berörda myndigheter, exem- pelvis om uppehållstillståndet erhållits i en annan identitet än den som de omhändertagna handlingarna visar. Det ska alltså vara fråga om en sådan oklarhet rörande identiteten att frågan om vistelserätt fortsatt inte kan anses vara klarlagd. I de fall användningen eller uppvisandet av falska eller oriktiga hand- lingar kan utgöra brott kan handlingarna alltid tas i beslag med stöd av regler. Avsikten med den föreslagna bestämmel- sen i denna del är att fånga upp de situationer där brott inte kan miss- tänkas, t.ex. när de handlingar en person uppvisar inte utgör urkunder (exempelvis ), men där oklarheter finns rörande identiteten och detta påverkar frågan om vistelserätten. Handlingar bör då kunna omhändertas i avvaktan på att frågan om vistelserätten omprövas. En sådan möjlighet kan också medföra att antalet stulna och förkomna äkta handlingar som är i omlopp minskar. Passet och eventuella andra identitetshandlingar bör också åter- lämnas, om utlänningen i samband med kontrollen ansökt om uppe- hållstillstånd och senare får sådant tillstånd, eller om utlänningen av- ser att lämna landet och det finns fog för att godta hans eller hennes påstående om detta. Att hindra utlänningens utresa genom att inte återställa handlingarna skulle stå i strid med internationella konven- tioner om mänskliga rättigheter. Om det är tveksamt om personen Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt verkligen tänker resa ut, bör dock passet återlämnas först i direkt sam- band med utresan.23 Det bör ankomma på den myndighet som har hand om handling- arna att i det enskilda fallet avgöra hur återställandet ska ske, så att syftet med bestämmelsen inte förfelas.24 har upplyst att man brukar överlämna ärendet till i de fall man vid en inre utlänningskontroll inte kan konstatera att utlänningen har rätt att vistas i landet. Rutinen i dessa fall är att kontaktas och kommer till platsen och tar över handläggningen. handlägger alltså inte själva den fortsatta utredningen om vistelserätten. har dock bedömt att det kan finnas situationer där myndigheten kan ha behov av att tillfälligt kunna omhänderta identitetshandlingar, även om dessa fall förväntas bli få. Behovet kan uppstå i avvaktan på att ska komma till platsen, eller i enstaka fall då Polis- myndigheten inte kan ta över ärendet. En kustbevakningstjänsteman har endast befogenhet att om- händerta pass i de fall ett pass som ska omhändertas enligt 17 § pass- lagen (1978:302) påträffas. En kustbevakningstjänsteman får i ett sådant läge ta hand om passet och låta överlämna det till behörig myndighet. På samma sätt som ett omhändertagande av pass enligt passlagen kommer ett omhändertagande av handlingar enligt den nya lagen för räkning i praktiken att bli en tillfällig åtgärd. Kust- bevakningen bör i förekommande fall skyndsamt överlämna ärendet, och därmed de eventuella handlingar som omhändertagits, till Polis- myndigheten. Beslutet om omhändertagande måste dock ankomma på den kustbevakningstjänsteman som utför den inre utlännings- kontrollen. Detta eftersom omhändertagandet enligt den nya lagen grundar sig på bedömningen att frågan vistelserätt inte kan klarläggas eller att det råder oklarhet om den kontrollerade personens identitet. På det sättet skiljer sig regleringen från den om omhändertagande av pass för annans räkning som nämnts ovan. Principen vid omhändertagande bör vara att handlingarna förvaras hos den myndighet hos vilken utlänningens ärende ligger. Skulle han eller hon ansöka om uppehållstillstånd och ären- det därför överlämnas till , bör handlingarna alltså 1985/86:133 om ändring i utlänningslagen (1980:376) s. 17. 24Jfr a. prop. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt följa med ärendet till verket. Vilken myndighet som ska förvara handlingarna bör kunna regleras i förordning. Utredningen lämnar inga förslag i den delen. En effekt som ett omhändertagande av identitetshandlingar får för den enskilde är att denne därefter kan få svårt att identifiera sig i andra sammanhang. Det bör därför övervägas om det bör finnas be- stämmelser om att utlänningen ska tillställas någon annan handling, utöver ett skriftligt beslut om omhändertagande av handlingarna, t.ex. en vidimerad kopia av den omhändertagna pass- eller identitetshand- lingen. Sådana bestämmelser kan också beslutas i förordning. Föreslagna åtgärder kan förväntas underlätta verkställigheten av avlägsnandebeslut genom att minska antalet fall då nya identitets- och resehandlingar måste införskaffas. Detta torde medföra såväl kortare handläggningstider för verkställighetsärenden som betydande kostnadsbesparingar. 19.4.8Genomsökande av transportmedel för att eftersöka personer som kan bli föremål för kontroll Utredningens förslag: Det ska i den nya lagen införas en bestäm- melse som ger en polisman eller en kustbevakningstjänsteman rätt att, i den utsträckning det är nödvändigt, genomsöka transport- medel för att eftersöka personer som kan bli föremål för kontroll. Den nya bestämmelsen om utvidgade möjligheter att vidta inre ut- länningskontroller i gränsnära områden är avsedd att kunna tillämpas i ett något vidare syfte än de kontroller som sker med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen. Den nya bestämmelsen möj- liggör selektiva kontroller som i ett bredare perspektiv ska förebygga och förhindra att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Det kan således bli aktuellt att vidta kontroller i fordon (exem- pelvis lastbilar), båtar, på tåg eller i busstrafiken vid särskilda tidpunk- ter då det bedömts föreligga en förhöjd risk för förekomsten av sådan olovlig vistelse. Det kan i vissa fall också vara så att tillgänglig information ger skäl att misstänka att personer Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt och viss plats reser in utan tillstånd exempelvis genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar eller andra transportmedel. Utredningen förutser alltså att det i samband med sådana kon- troller kan förekomma att personer som skulle kunna bli föremål för kontroll kan försöka hålla sig undan genom att gömma eller uppe- hålla sig i stängda utrymmen på sådana transportmedel som nämnts ovan. En rätt att genomsöka transportmedel bör därför föreligga, inte bara i syfte att eftersöka identitetshandlingar, utan även i syfte att eftersöka personer som kan bli föremål för kontroll (jfr 9 kap. 2 § första stycket utlänningslagen om sådan undersökning i samband med inresekontrollen). Om en sådan här möjlighet inte införs skulle det i sådana situationer bli lätt att undgå kontroll om bara föraren av transportmedlet kunde visa sin rätt till vistelse. Det kan också förväntas uppstå situationer där tillgänglig infor- mation ger skäl att misstänka att en viss person som inte har rätt att uppehålla sig i landet, t.ex. en person som är efterlyst för verkställig- het av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, transporteras i ett visst fordon i ett gränsnära område. Det finns då grund för kontroll med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen. Fordonet bör då få stoppas och också genomsökas för att eftersöka personen. Det ska alltså inte i något fall gå att undgå kontroll genom att helt enkelt hålla sig undan i ett otillgängligt utrymme i ett transportmedel eller vägra kliva ur ett fordon. Polismän och kustbevakningstjänste- män bör därför ges en rätt att i samband med kontroller enligt 9 kap. 9 § första och andra stycket utlänningslagen genomsöka transport- medel i syfte att eftersöka personer som kan bli föremål för kontroll. Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som innebär att en polisman eller kustbevakningstjänste- man får stoppa ett fordon eller annat transportmedel för att ge- nomföra en kontroll i ett gränsnära område eller för att kunna eftersöka personer som kan bli föremål för sådan kontroll. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Att en polisman eller tjänsteman vid har rätt att stoppa en person som ska bli föremål för kontroll enligt den nya bestämmelsen är en naturlig följd av kontrollrätten. När det gäller att stoppa fordon eller andra transportmedel är denna rätt inte lika självklar. Polisens rätt att stoppa fordon eller andra transportmedel regle- ras i 22 § polislagen. Lagregleringen utgår huvudsakligen från vad som för införandet ansågs utgöra gällande rätt. Bestämmelser om polisens rätt att använda våld för att stoppa ett fordon eller annat transportmedel finns i 10 § 5 polislagen. Av bestämmelsen i 22 § följer att en polisman får stoppa ett for- don eller annat transportmedel 1.om det finns anledning att anta att någon som färdas i fordonet har gjort sig skyldig till brott, 2.om det av någon annan anledning behövs för att med laga stöd ingripa mot någon som färdas i fordonet, genom att beröva honom friheten, på annat sätt inskränka hans rörelsefrihet eller under- kasta honom kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, 3.om det behövs för att med laga stöd genomföra husrannsakan i fordonet, eller 4.om det behövs för att reglera trafiken eller för att kontrollera for- don eller förare eller fordons last enligt vad som är särskilt före- skrivet. I lagstiftningsärendet framförde flera remissinstanser önskemål om en längre gående rätt för polisen att stoppa ett fordon. Några remiss- instanser ansåg att polisen bör kunna stoppa ett fordon i spanings- syfte, dvs. redan innan det föreligger misstanke om ett konkret brott.