sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — För aktivitetsersättning utgörs detta begrepp av förvärvsarbete. Det är alltså samma begrepp som tillämpas vid prövningen av rätt till sjukersättning. Diskussion om detta begrepp i avsnittet om sjukersättning är således även relevant för aktivitetsersättningen. (2018:9) om vad som händer försäkrade som har nekats ersättning gäller såväl beslut om sjukersättning som aktivitetsersättning, se avsnitt 7.3.3 om denna granskning. 11.4.1Bedömningen av nedsättning av arbetsförmågan Bedömningen av arbetsförmåga är komplex och kan vara särskilt svårt vad gäller unga personer som kanske aldrig eller endast i ringa omfattning har varit ute i arbetslivet. Vissa personer har dessutom diagnoser som gör att funktionsförmågan varierar . Detta skapar sammantaget en utmanande situation för handläggare på i sitt uppdrag att löpande följa, bedöma, tillvara och stimulera individens arbetsförmåga.38 38Se t.ex. Temagruppen unga i arbetslivet, Tid för aktivitetsersättning för unga, s. 38. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Mannelqvist anser att bedömningen av arbetsförmåga vid pröv- ning av rätt till aktivitetsersättning ofta huvudsakligen kan vara hypo- tetisk, utan koppling till reella arbetsuppgifter.39 I en granskning av läkarintyg innehöll de framför allt medicinska bedömningar men saknade ofta koppling till arbetsuppgifter. I de fall det fanns en be- dömning av arbetsförmågan i läkarintygen framgick inte i förhåll- ande till vilket förvärvsarbete detta gjorts. Inte heller Försäkrings- kassan bidrog med en arbetsmarknadskoppling i sin bedömning. I de få ärenden det fanns yttrande från arbetsgivare eller arbetsterapeut innehöll bedömningen av arbetsförmågan främst beskrivningar av olika krav på individen som kunde förväntas finnas i olika typer av yrken. I många fall var det inte möjligt att bedöma arbetsförmågan. Det berodde framför allt på medicinska faktorer, men också på att sjukdomen medfört att den unge hamnat utanför samhället genom att han eller hon saknade bland annat utbildning, boende och ekonomi. Därmed blev arbetsförmågebedömningen av nödvändig- het teoretisk. Mannelqvist menar också att ett problem med att det är arbetsförmågans nedsättning som ligger till grund för rätten till ersättning är att många unga som söker aktivitetsersättning aldrig har haft ett arbete eller befunnit sig på arbetsmarknaden, vilket gör det svårt att bedöma i vilken grad arbetsförmågan är nedsatt. Det blir i stället en hypotetisk bedömning, utan koppling till arbete eller arbetsuppgifter, där det framför allt blir den medicinska förbätt- ringspotentialen som ligger till grund för beslut om ersättning.40 11.4.2Vad händer med de försäkrade som får avslag på ansökan om aktivitetsersättning? ISF har i en undersökning kommit fram till att personer som får avslag på sin ansökan om aktivitetsersättning ofta har låga eller inga inkomster.41 Det finns alltså en ekonomisk utsatthet bland många av dem som får avslag på sin ansökan om aktivitetsersättning för ned- satt arbetsförmåga. I granskningen delade ISF in personerna som fick avslag i fyra ömsesidigt uteslutande grupper utifrån personernas huvudsakliga 39Mannelqvist , Socialmedicinsk tidskrift 2019/5, Aktivitetsersättning och arbetsför- måga – Bristande aktivitet och hypotetiska bedömningar. 40Mannelqvist , Socialmedicinsk tidskrift 2019/5, Aktivitetsersättning och arbetsför- måga – Bristande aktivitet och hypotetiska bedömningar, s. 661 ff. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys inkomst och sysselsättning året efter avslagsbeslutet. 2 av 10 hade arbete och inkomst samt tjänade , knappt 1 av 10 studerade och hade studiemedel under två terminer, 5 av 10 var inskrivna på Arbetsförmedlingen utan att ingå i någon av de två tidigare nämnda grupperna och 2 av 10 har ingen känd huvudsaklig sysselsättning. efter avslagsbeslutet hade fler personer pensionsgrundande inkomster men 5 av 10 hade fortfarande låga eller inga inkomster. Andelen som ingick i gruppen utan känd huvud- saklig sysselsättning var ungefär lika stor under samtliga som ISF följde personerna. Av de som saknade huvudsaklig sysselsätt- ning året efter beslutet var det ungefär hälften som fortsatte att sakna detta . Det var en överrepresen- tation av unga med funktionsnedsättning bland de unga som varken arbetade eller studerade. Många av de unga som får ett beslut om avslag på sin ansökan om aktivitetsersättning har en svag ekonomisk ställning. Det är en större andel av dessa unga, än andra personer i samma åldrar som har skulder som går till . ISF konstaterar att nästan 4 av 10 har fått ekonomiskt bistånd efter beslutet om avslag, och att många hade bistånd under minst . hade registrerat minst en nyin- kommen skuld efter beslutet om avslag för 2 av 10. De som varken hade arbete och inkomst eller som hade studier som huvudsaklig sysselsättning hade i högre utsträckning än andra grupper tagit emot ekonomiskt bistånd. De hade också oftare nytillkomna, obetalda skulder året efter avslaget. Sammantaget fick nästan 6 av 10 av männen och 4 av 10 av kvinnorna antingen ekonomiskt bistånd eller nyregistrerade skulder året efter beslutet om avslag. Var tionde person fick både ekonomiskt bistånd och nyregistrerade skulder året efter beslutet om avslag. Arbetslöshet var det vanligaste skälet till att personerna fick ekonomiskt bistånd. Vidare fick 3 av 10 kvinnor och 4 av 10 män ekonomiskt bistånd de fått avslag på sin ansökan om aktivitetsersättning. En något mindre andel fick ekonomiskt bistånd både efter de fått avslag och efter avslaget; ca 2 av 10 kvinnor och ca 3 av 10 män. Ytterligare en något mindre andel fick ekonomiskt bistånd efter beslutet om avslag. 2 av 10 bland männen och en något mindre andel bland kvinnorna fick ekonomiskt bistånd hela eller Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys delar av året, . Det var till stor del samma personer som fick ekonomiskt bistånd som hade det återkommande . Flera av de personer som ISF följde var inskrivna på vid åtminstone något tillfälle samt . efter avslagsbeslutet var nästan 4 av 10 kvinnor och 5 av 10 män inskrivna på Arbetsförmedlingen. Av de som var inskrivna på vid beslutstillfället var det var tredje som fortfarande var kvar som inskriven utan uppehåll. De personer som fick avslag på sin ansökan om aktivitetsersätt- ning hade ofta en funktionsnedsättning eller ohälsa som sätter ned den fysiska eller psykiska prestationsförmågan, och befann sig enligt ISF:s bedömning troligtvis i gränslandet mellan socialförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken. ISF:s resultat tyder på att det finns en ekonomisk utsatthet bland unga med funktionsnedsättning som fått avslag på ansökan om aktivitetsersättning, vilket enligt utredningen kan tyda på att kraven på att beviljas aktivitetsersättning är stränga. ISF har dock inte analyserat handläggning av ärendena, eller om besluten är korrekta i förhållande till befintlig lagstiftning. Resultaten från ISF:s granskning måste därför bedömas med försiktighet och ISF konstaterar att inte alla som får avslag be- höver omfattande stöd för att komma i egen försörjning eller börja studera. Den studerade gruppen hade vidare en genomsnittlig utbil- dningsnivå som var betydligt lägre än för andra unga i samma ålders- grupp, och var tredje hade tidigare haft aktivitetsersättning för för- längd skolgång. Enligt ISF visar det på att många av dessa unga möter större utmaningar än andra när de ska ta klivet in i vuxen- och arbets- livet. Utredningen delar ISF:s bedömning att det faktum att de som myndigheten har följt har låg utbildningsnivå kan vara en del i för- klaringen till att så många saknar arbete och inte har någon eller endast låg inkomst. Detta behöver således inte ha samband med att de har nedsatt arbetsförmåga. – överväganden och förslag Utredningens förslag: Vid prövningen av rätten till aktivitets- ersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga göras mot samma arbetsmarknadsbegrepp som används vid pröv- ning av rätten till sjukpenning. Det innebär att prövning av arbetsförmågan ska göras mot för- värvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Skälen för utredningens förslag: Vid prövning av såväl rätt till sjuk- ersättning som aktivitetsersättning ska bedömningen av den försäkra- des arbetsförmåga göras i förhållande till samma arbetsmarknadsbe- grepp som används för sjukpenning. Utredningen föreslår därför att arbetsmarknadsbegreppet vid prövning av rätt till aktivitetsersättning ska ändras till samma begrepp som regeringen i prop. 2020/21:171 föreslår ska gälla för sjukpenning: att prövningen av arbetsförmågan fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan (för anställda) ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. gäller även för sjukpenning att arbetsförmågan också ska prövas mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Även detta rekvisit ska gälla vid prövning av rätt till aktivitetsersättning. När det gäller förslaget i prop. 2020/21:171 avseende rätt till sjuk- penning är bedömningen att den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot varken görs bredare eller smalare Rätten till aktivitetsersättning – överväganden och förslag genom den föreslagna lagändringen.1 Det framstår som svårt att på ett transparent sätt förklara vad som är ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och vilka krav ett så- dant arbete ställer. För att prövningarna av arbetsförmåga i relation till normalt förekommande arbeten ska bli mer begripliga och med syfte att harmonisera det arbetsmarknadsbegrepp som används såväl vid bedömning av rätt till sjukpenning som aktivitetsersättning och sjukersättning är utredningens förslag således att arbetsförmågan ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som inne- håller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Som framgår i avsnitt 8.1 bedöms en harmonisering av arbetsmark- nadsbegreppet vara en ändamålsenlig förändring bl.a. för att komma till rätta med problematiken att många personer blir kvar i långa sjuk- skrivningar fastän det inte finns fler åtgärder att ta till för att dessa personer ska kunna få en förbättrad arbetsförmåga. Detta problem är vanligast för personer som är , men det kan även i viss utsträckning2 gälla för personer vad gäller möjligheten att byta ut sjukpenningen till aktivitetsersättning om arbetsförmå- gan kan anses vara nedsatt under i normalt förekom- mande arbeten. I så fall blir den enskilde m.a.o. kvar med sjukpenning fastän det är en dagersättning. Att harmonisera arbetsmarknadsbegreppet inom hela sjukförsäk- ringen har i sig fördelar. Det torde bl.a. underlätta för berörda aktörer vid utredning om rätten till ersättning. Exempelvis gäller det hälso- och sjukvårdens bedömningar av den försäkrades medicinska hälso- tillstånd.3 Genom den föreslagna förändringen kommer bedömningen av arbetsförmågan göras mot mer konkreta arbeten jämfört med vad som sker , då prövningen sker i förhållande till arbeten på hela arbets- marknaden vilket även innefattar bl.a. udda och sällan förekommande arbeten samt anställningar där arbetsgivaren får lönebidrag även i de fall sådana anställningar inte är tillgängliga. Med nuvarande lagstift- ning kan arbetsförmågebedömningen således ske mot en relativt hypotetisk arbetsmarknad, med arbeten där den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga utan att det i praktiken är realistiskt att han eller hon kommer kunna få ett sådant arbete. 2020/21:171, s. 22. 2Många i målgruppen saknar dock SGI och kan således inte få sjukpenning. 3Visserligen föreslås ett annat arbetsmarknadsbegrepp för äldre personer i arbetsför ålder, men i majoriteten av ärendena kommer det bli bedömning i förhållande till samma begrepp. Rätten till aktivitetsersättning – överväganden och förslag nadsbegreppet bedöms medföra att den enskildes arbetsförmåga kommer bedömas mot en mer realistisk arbetsmarknad, vilket torde leda till att bedömningar och beslut om aktivitetsersättning överlag kommer kunna framstå som mer verklighetsförankrade. Utredningen bedömer därmed att arbetsförmågebedömningen genom det nya be- greppet kommer bli mer konkret med starkare koppling till reella arbeten. I förlängningen innebär detta enligt utredningens bedöm- ning att den i avsnitt 11.4.1 beskrivna problematiken kring att be- dömningen av arbetsförmågan ofta är mer teoretisk kommer att minska och att det blir lättare att bedöma arbetsförmågan även hos personer som aldrig haft ett arbete. Den föreslagna förändringen av arbetsmarknadsbegreppet inne- bär att det blir något lättare att beviljas aktivitetsersättning. För många unga med en långvarigt nedsatt arbetsförmåga kommer detta att vara en fördel. måste man beakta att många unga som är aktuella för aktivitetsersättning ofta saknar, eller har endast begränsad arbets- livserfarenhet. Vidare kan flera unga fortfarande genomgå en mognads- process som kan medföra att arbetsförmågan utvecklas ifall ända- målsenliga rehabiliteringsinsatser genomförs. Således är det viktigt att gör väl avvägda bedömningar och utredningar för att säkerställa att det är avsedd målgrupp som beviljas ersättningen. Dessutom blir det ytterst angeläget att avsikten med aktivitetsersätt- ningen, att vara en ersättningsform som just präglas av aktivitet bl.a. genom ändamålsenligt stöd och insatser till de försäkrade att få eller återfå arbetsförmåga också realiseras. Risken är annars att de försäk- rade passiviseras och hamnar i ett permanent utanförskap där de aldrig får en möjlighet att komma ut i arbetslivet och i stället blir kvar i sjuk- försäkringen ända tills ålderspensioneringen. Därför lämnar utred- ningen förslag som syftar till att förstärka möjligheterna för unga med aktivitetsersättning att få ta del av insatser som syftar till att de ska få eller återfå arbetsförmåga. 12.1.1Kvarstående skillnader vid bedömning av rätt till sjukpenning respektive aktivitetsersättning Den nuvarande utformningen av sjukförsäkringssystemet innebär att kriterierna för att kunna beviljas aktivitetsersättning är striktare jämfört med kriterierna för sjukpenning. Eftersom aktivitetsersättning liksom sjukersättning beviljas för mer långvarigt nedsatt arbetsför- Rätten till aktivitetsersättning – överväganden och förslag måga är den nuvarande ordningen logisk. Utredningens föreslagna förändring av arbetsmarknadsbegreppet innebär att detta rekvisit för att beviljas aktivitetsersättning blir lättare att uppfylla. Emellertid är bedömningen att kriterierna för att kunna beviljas aktivitetsersättning även fortsättningsvis kommer att vara striktare än de vad som gäller vid prövning av rätt till sjukpenning. Detta eftersom det även fram- över kommer krävas en långvarigt nedsatt arbetsförmåga, under för att rätt till aktivitetsersättning ska föreligga. Utredningens bedömning: Varaktighetskravet i aktivitetsersätt- ningen bör även fortsättningsvis vara att nedsättningen av arbets- förmågan ska antas bestå under . Skälen för utredningens bedömning: Av utredningens direktiv fram- går att en analys av varaktighetskravets ändamålsenlighet i sjukersätt- ningen och aktivitetsersättningen ska göras. Bedömningen att utesluta att en person kan få arbetsförmåga i ett specialanpassat arbete ibland innefattar ett stort mått av presumtion om framtiden.4 För aktivitetsersättningen gäller enligt nuvarande regelverk att den försäkrades arbetsförmåga ska kunna antas vara nedsatt . Utredningens uppfattning är att det även fortsättningsvis ska krävas någon form av längre varaktighetskrav för att aktivitetsersättning ska kunna beviljas. Det rör sig inte om en ersättning som ska komma i fråga redan vid kortare sjukskrivningar eller temporär nedsättning av arbetsförmågan. Genom förslaget om ett förändrat arbetsmark- nadsbegrepp kommer aktivitetsersättningen att närma sig sjukpen- ningen. Varaktighetskravet blir därmed centralt för att skilja ersätt- ningarna åt. Utan ett krav på en längre varaktighet av nedsättningen av arbetsförmågan skulle kriterierna för sjukpenning respektive akti- vitetsersättning i princip bli desamma. Ett krav på viss varaktighet av nedsättningen av arbetsförmågan är också nödvändigt för att det ska bli fruktbart att sätta in de typer av stöd och insatser som ersättningen innefattar. 4I direktiven används ordet ”uteslutas” om bedömningen av framtida arbetsförmåga. Utred- ningens slutsats är att beviskravet är ”sannolikt”; det behöver således inte ”uteslutas” att den försäkrade kan återfå arbetsförmåga i ett specialanpassat arbete . Rätten till aktivitetsersättning – överväganden och förslag aktiviteter enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB förväntas ta att både få till stånd och att utföra. Det ska således även fortsättningsvis vara fråga om en långvarig nedsättning av arbetsförmågan, för att ett beviljande av aktivitetsersättning ska kunna bli aktuellt. Till skillnad från vad som gäller för rätt till sjukersättning krävs inte att rehabiliteringsmöjligheterna ska vara uttömda vid prövningen av rätt till aktivitetsersättning. Däremot kan frågan till viss del sägas vara inkluderad i varaktighetsbegreppet, på så sätt att om arbetsför- mågan hos den försäkrade inte kan antas vara nedsatt för att rehabilitering förväntas återställa arbetsförmågan än , är kriterierna för aktivitetsersättning inte uppfyllda. Om rehabilitering planeras eller pågår, ska således ta ställning till när insatserna kommer att vara avslutade och om den försäkrade genom rehabiliteringen förväntas återfå den arbetsförmåga som ansökan avser. Utredningen har för sjukersättningens del dragit slutsatsen att frågorna om varaktighet och rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas separat, till följd av bl.a. lagtextens utformning. För aktivitetsersätt- ningens del blir dessa frågor tydligare sammankopplade, av det enkla skälet att frågan om uttömd rehabilitering inte utgör ett uttalat, eget kriterium för att rätt till ersättningen ska föreligga. Det krävs typiskt sett medicinskt underlag t.ex. i form av ett läkar- utlåtande om hälsotillstånd5 av vilket det kan dras slutsatser att ned- sättningen av arbetsförmågan kommer att bestå , för att det ska finnas möjlighet att bevilja aktivitetsersättning. En sådan medicinsk bedömning är ofta svår att göra. 12.2.1Ett års nedsättning – väl avvägt varaktighetskrav Kravet nedsättning av arbetsförmågan förefaller en- ligt utredningens uppfattning vara väl avvägt. I utredningens arbete har inte heller framkommit några indikationer om att det finns svag- heter eller direkta problem med detta varaktighetskrav. Genom utred- ningens förslag om ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp, att det före- slås bli detsamma som för bedömningen av rätt till sjukpenning, kommer bedömningen avseende den försäkrades arbetsförmåga bli mer generös. För att hitta en bra avvägning och balans vad gäller de 53 § Förordning (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning. Rätten till aktivitetsersättning – överväganden och förslag sammantagna kraven för att beviljas aktivitetsersättning blir varaktig- hetskriteriet mer centralt. Även med beaktande av detta är utredningen sammantagna bedömning att kravet nedsättning av arbetsförmågan även fortsättningsvis är väl avvägt. Utredningen föreslår därför att varaktighetskravet kvarstår som . 12.2.2Prognosbedömningen har ett lågt beviskrav Enligt gällande regelverk krävs att det kan antas att nedsättningen av arbetsförmågan kommer att bestå . Utredningen kan konstatera att kravet på att det ska kunna antas att arbetsförmågan kommer vara nedsatt under utgör ett beviskrav och att detta är relativt lågt ställt. Detta innebär att inte alltför höga krav ska ställas på denna prognos. Om det är osäkert om åtgärder hinner sättas in eller om utfallet av dessa åtgärder är osäkra torde kravet på att arbetsförmågan kan antas vara nedsatt under kunna anses vara uppfyllt. Det bör krävas tydliga uttalanden i det medicinska underlaget som talar för att arbetsförmågan sannolikt kommer att kunna återställas tidigare än , för att aktivitets- ersättning ska kunna nekas på det kriteriet. 12.3Ett kodifierat beviskrav vid prövning av rätt till aktivitetsersättning Utredningens förslag: Ett kodifierat beviskrav ska införas för prövningen av rätten till aktivitetsersättning. Rätt till aktivitets- ersättning ska anses föreligga om det är sannolikt att arbetsför- mågan är nedsatt på sådant sätt som föreskrivs. Utredningens bedömning: För bedömningen av varaktighets- kravet bör nuvarande beviskrav kvarstå. För rätt till aktivitets- ersättning krävs att nedsättningen kan antas bestå under . Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utredningen har i den del som avser sjukersättningen (se avsnitt 8.5) redogjort för förslaget att införa ett författningsreglerat beviskrav, samt att detta Rätten till aktivitetsersättning – överväganden och förslag krav bör formuleras som att det ska vara sannolikt att kriterierna för sjukersättning är uppfyllda. Samma resonemang som förs där gäller också för aktivitetsersättningen. Starka skäl talar för att en kodifiering av beviskravet genomförs för sjukersättningen och aktivitetsersätt- ningen . Utredningen kan inte finna några skäl till varför beviskravet skulle kodifieras för den ena ersättningen men inte för den andra. Inte heller har utredningen kunnat finna några skäl till att beviskravet skulle vara olika högt vid helhetsbedömningen av rätt till ersättning. Vid en helhetsbedömning ska därför rätt till aktivitets- ersättning föreligga om den försäkrade gör sannolikt att förutsätt- ningarna för detta är uppfyllda. Avseende prognosbedömningen – att arbetsoförmågan ska bedö- mas bestå under – föreslås ingen ändring av nuvar- ande beviskrav, ”kan antas”: Av nuvarande bestämmelse framgår att för rätt till aktivitetsersättning krävs att nedsättningen kan antas bestå under minst ett år.6 Utredningen har vidare konstaterat att be- dömningen av arbetsförmågan respektive frågan om arbetsoförmågans varaktighet (och möjligheten till att få eller återfå arbetsförmåga genom rehabilitering) utgör separata delar av bedömningen, vilket också innebär att olika beviskrav kan gälla för de olika delarna. Det betyder att det inte föreligger något hinder mot förslaget, att bevis- kravet sannolikt ska tillämpas vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning, medan man för prognosen av varaktigheten även fort- sättningsvis ska tillämpa beviskravet kan antas. 633 kap. 7 § SFB. 13Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag I detta avsnitt redovisas konsekvenser av utredningens förslag avse- ende rätten till aktivitetsersättning. Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna belysas för den enskilde, staten och dess myn- digheter, kommuner, regioner, organisationer och företag. Om förslagen har konsekvenser för det kommunala självstyret, brottslig- heten, sysselsättningen, offentlig service i olika delar av landet, jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga i förhållande till större företag beskrivas. Utredningen bedömer att förslagen i detta avsnitt framför allt påverkar den enskildes ekonomiska situation, statens försäkrings- utgifter, kommuner och regioner samt myndigheterna Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen. Förslagen bedöms även till viss del påverka sysselsättning och arbetslöshet. Nedan beskriver utredningen vilka bedömningar som görs kring konsekvenserna ur dessa perspek- tiv. Ur övriga perspektiv som utredningen enligt kommittéförord- ningen har att beakta bedöms små eller inga konsekvenser av för- slagen uppstå.