sou · H9B386 · 2021-10-28 00:00:00 — Av rutinerna ska det framgå vem som tar emot information om att kränkande särbehandling förekommer, vad som händer med informationen, vad mottagaren ska göra, och hur och var de som är utsatta snabbt kan få hjälp. Arbets- givaren ska göra rutinerna kända för alla arbetstagare (14 § OSA). När det gäller konventionens krav på information och utbildning i förhållande till föreskrifterna om våld och hot så uppställs krav på att arbetstagarna ska ha tillräcklig utbildning och information och få tillräckliga instruktioner för att kunna utföra arbetet säkert och med tillfredsställande trygghet (4 §). Arbetstagarna ska också ha möjlig- het att kalla på snabb hjälp vid en vålds- eller hotsituation (7 §). Föreskrifterna innehåller vidare krav på uppföljande åtgärder i form av att tillbud och händelser ska dokumenteras och utredas. Arbets- tagare som utsatts för våld och hot om våld ska även snabb få hjälp och stöd för att lindra såväl fysisk som psykisk skada (10–11 §§). I fråga om information och utbildning i förhållande till arbetet med aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen har arbetsgivaren viss informationsskyldighet kopplat till samverkan. Skyldigheterna innebär ett ansvar för arbetsgivaren att förse en arbetstagarorganisa- tion som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den in- formation som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 12 § DL). Även kravet på sam- verkan med arbetstagarna i arbetet med aktiva åtgärder bör innebära att arbetstagarna får viktig information. Arbetsgivares ansvar enligt konventionens artikel 9 måste i första hand omfatta ett ansvar i förhållande till de egna anställda eftersom det är den relationen som ligger i begreppet arbetsgivare. Det är också utredningens uppfattning att det är det som avses med begreppet arbetstagare i konventionen (se avsnitt 6). Arbetsgivarens skyldighet enligt konventionen ska gälla i för- hållande till arbetstagare och andra berörda personer. Det innebär en- ligt utredningen en begränsning i förhållande till den personkrets som omfattas av konventionen enligt artikel 2. Som framgår under avsnitt 11.1 uppfattar utredningen, bl.a. med stöd av ett uttalande från sekretariat, att artikeln inte kan ta sikte på samtliga per- sonkategorier som räknas upp i artikel 2. När det gäller i vilken utsträckning arbetsgivaren ska ha skyldig- heter gentemot berörda personer måste också beaktas att åtgärderna ska stå proportion till arbetsgivarens grad av kontroll och ligga inom ramen för vad som är praktiskt möjligt. Den arbetsplatspolicy som arbetsgivaren ska ha enligt punkt a och som ska kommuniceras till berörda personer enligt punkt d, upp- fattar utredningen som en policy som rör interna förhållanden och bör följas upp med vissa mellanrum. Det handlar om att exempelvis ange att visst beteende inte accepteras på arbetsplatsen eller att ge hänvisningar om vart den som blivit utsatt ska vända sig. Att infor- mera och utbilda om sådana förhållande framstår som mest naturligt i förhållande till personer som inte vistas helt tillfälligt på arbets- platsen och personer som står under arbetsgivarens arbetsledning och kontroll. Ju mindre anknytning till arbetet en person har desto mindre proportionerligt och praktiskt möjligt framstår det att arbets- givaren ska informera och utbilda personen. I svensk rätt avgränsas arbetsgivarens ansvar i första hand av arbets- miljölagens respektive diskrimineringslagens tillämpningsområde. redogjorts för i avsnitt 4 får det svenska arbetstagarbegreppet be- traktas som vidsträckt och är tvingade, vilket innebär att oavsett hur parterna kategoriserar avtalet är det genom en bedömning av samt- liga omständigheter i det enskilda fallet som det avgörs om någon är arbetstagare. I arbetsmiljöregelverket likställs även vissa personkate- gorier med arbetstagare vilket innebär att de omfattas av regelverkets skydd och förebyggande insatser. Det innebär att personer som ut- övar befogenheter, skyldigheter eller ansvar som arbetsgivare om- fattas i egenskap av arbetstagare. Även personer som yrkesutbildar sig inbegripet praktikanter och lärlingar omfattas. Dessa personer betraktas i regel som arbetstagare i svensk kontext. Personer som betecknas som uppdragstagare och volontärer omfattas i de fall de vid en bedömning anses vara arbetstagare. Även inhyrda arbetstagare omfattas. Arbetsgivarens skyldigheter enligt diskrimineringslagen gäller i förhållandet till arbetstagare, arbetssökande, praktikanter och in- hyrda eller inlånade arbetstagare. Detta är enligt utredningen en rim- lig avgränsning utifrån vad som är proportionerliga åtgärder inom ramen för arbetsgivarens kontroll enligt konventionen. Regeringen har tillsatt en utredning om utökade möjligheter att upprätthålla en god arbetsmiljö (dir. 2021:44). Av kom- mittédirektiven framgår att regeringen anser att arbetsmiljöregel- verket behöver ses över för att utreda förutsättningarna för ett ut- vidgat rådighetsansvar för att möta en del av de utmaningar som det moderna arbetslivet för med sig. Syftet är att det i så hög grad som möjligt ska råda förutsägbara och trygga förhållanden så att den som utför arbetet kan tillförsäkras en trygg och god arbetsmiljö oavsett hur arbetet har organiserats. Uppdraget ska redovisas . Ett utvidgat rådighetsansvar bör även kunna omfatta arbetsgivares skyldigheter avseende våld och trakasserier, vilket i så fall kan förbättra uppfyllelsen av den aktuella bestämmelsen ytterligare. Bedömning: Det krävs inga lagändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt ska vara förenlig med konventionens bestämmelser om att anta lagar eller andra författningar om arbetsgivares ansvar för att förebygga våld och trakasserier. Det medlemsstaterna ska kräva av arbetsgivare enligt artikel 9 är i korthet att arbetsgivare vidtar lämpliga åtgärder – i proportion till deras grad av kontroll – för att förebygga våld och trakasserier. De åtgär- der som det förebyggande ansvaret i synnerhet ska innefatta – i den utsträckning som det är praktiskt möjligt – är att anta och genom- föra en arbetsplatspolicy, att beakta våld och trakasserier och åt- följande psykosociala risker i arbetsmiljöhanteringen, att identifiera faror och bedöma riskerna för våld och trakasserier, och vidta åt- gärder för att förebygga och kontrollera dessa faror och risker, samt slutligen ge utbildning och information till arbetstagare och andra berörda personer. Arbetsgivaren har enligt svensk rätt ett långtgående ansvar för arbetsmiljön, vilket innefattar en skyldighet att arbeta förebyggande mot våld och trakasserier. Inom ramen för det systematiska arbets- miljöarbetet ska arbetsgivaren kontinuerligt arbeta med riskbedöm- ningar, inklusive psykosociala risker, åtgärder och uppföljning. Alla former av våld och trakasserier på arbetsplatsen som kan medföra ohälsa omfattas av arbetsgivarens skyldighet att förebygga och åt- gärda risker i enlighet med det systematiska arbetsmiljöarbetet (jfr 2 kap. 1 § och 3 kap. 2 § AML). om våld och hot och speci- ficeras hur arbetsgivaren, förebyggande och genom åtgärder, ska arbeta när det gäller frågor om våld och hot om våld och frågor om bl.a. kränkande särbehandling. I diskrimineringslagen anges hur det förebyggande arbetet mot diskriminering i form av trakasserier, dvs. ett kränkande uppträdande som har samband med en diskrimineringsgrund och sexuella trakas- serier, ska bedrivas. Arbetsgivaren ska undersöka riskerna för trakas- serier och sexuella trakasserier, analysera orsakerna till upptäckta risker, vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krä- vas och följa upp och utvärdera arbetet (3 kap. 2 § DL). Arbetsgivaren ska ha en arbetsmiljöpolicy (5 § ) som kan innehålla såväl frågor om våld och hot om våld som frågor om krän- kande särbehandling om sådana risker har identifierats i arbetsgiva- rens undersökning och riskbedömning av verksamheten inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet. Arbetsgivaren ska samverka med berörda parter, och även på annat sätt informera och utbilda sin personal, vilket följer av både arbetsmiljölagen och . Föreskrifterna om våld och hot ställer krav på att arbetsgivaren vidtar riskförebyggande åtgärder. Föreskrifterna innehåller också ett uttryckligt krav på att arbetstagarna ges tillräcklig utbildning, infor- mation och tillräckliga instruktioner för att kunna utföra arbetet säkert. Som alltid ska arbetsmiljöarbetet utföras enligt metoden för det systematiska arbetsmiljöarbetet. Det innebär att de arbetsmiljö- risker i form av våld och hot om våld som regleras i föreskrifterna om våld och hot också kan ingå i arbetsgivarens arbetsplatspolicy och handlingsplaner. Arbetsgivaren ska klargöra att kränkande särbehandling inte accep- teras i verksamheten och ha rutiner för hur kränkande särbehandling ska hanteras (13–14 §§ OSA). Arbetsgivaren ska också vidta åtgär- der för att motverka förhållanden i arbetsmiljön som kan ge upphov till kränkande särbehandling. Ett klargörande om att kränkande sär- behandling inte accepteras kan t.ex. göras i en skriftlig policy eller genom att frågan tas upp i arbetsmiljöpolicyn, men det finns ingen skyldighet att klargörandet ska ha en viss form. Utredningen kan inte utläsa att det finns något särskilt formkrav på hur en policy ska utformas enligt konventionen, eller att det måste röra sig om ett samlat dokument med en viss benämning. Att det finns olika sätt för arbetsgivare att åstadkomma ett klargörande enligt 13 § OSA får dessutom ses som ett uttryck för att åtgärderna ska kunna anpassas till olika arbetsgivares omständigheter. Det ligger väl i linje med att de åtgärder som krävs enligt konventionen ska vara lämpliga i proportion till arbetsgivares grad av kontroll och genom- föras utifrån vad som är praktiskt möjligt. Inom ramen för arbetet med aktiva åtgärder enligt diskriminer- ingslagen har arbetsgivaren en skyldighet att ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakas- serier och repressalier (3 kap. 6 § 1 st. Även detta måste betrak- tas som ett krav på en policy i konventionens mening. anses endast träffa kränkande särbehandling inom ramen för arbetsplatsen, dvs. inte från utomstående i form av anhöriga till brukare etc., s.k. tredje part. Detsamma gäller enligt diskri- mineringslagen, som dessutom bara gäller i förhållande till trakas- serier i form av kränkande uppträdande som har samband med en diskrimineringsgrund och sexuella trakasserier. Av arbetsgivarens vid- sträckta ansvar för arbetsmiljön enligt 3 kap. arbetsmiljölagen följer ändå att alla former av våld och trakasserier på arbetsplatsen som kan medföra ohälsa omfattas av arbetsgivarens skyldighet att vidta före- byggande åtgärder – oavsett vem som utför våldet eller trakasserierna. Föreskrifterna om våld och hot omfattar även sådant agerande från personer utanför arbetsplatsen. Om sådana risker identifieras bör de också tas upp i arbetsmiljöpolicyn. Det kan visserligen ses som en brist att arbetsgivarens arbets- miljöpolicy bara behöver innefatta frågor om våld och trakasserier om sådana risker har identifierats. får även detta betraktas som ett sätt att beakta vad som är lämpliga åtgärder i förhållande till förutsättningarna för olika arbetsgivare. Till det måste också läggas att det finns andra skyldigheter enligt arbetsmiljö- och diskriminer- ingsregelverket som beskrivits ovan och som bidrar till att uppfylla kravet på en arbetsplatspolicy mot våld och trakasserier. Vad som är lämpliga åtgärder i förhållande till vilken grad av kon- troll arbetsgivaren har över olika omständigheter och i vilken ut- sträckning det är praktiskt möjligt att genomföra de uppräknade åt- gärderna bör ges betydelse även i förhållande till vem och i vilka situationer arbetsgivarens skyldigheter ska gälla. Normalt har arbetsgivaren större möjlighet att vidta åtgärder i förhållande till personer som regelmässigt befinner sig på arbetsplat- sen och som utför arbete inom verksamheten. Arbetsgivarens skyl- digheter enligt svensk rätt i förhållande till vilka som ska betraktas som berörda personer enligt artikel 9 är enligt utredningen avgrän- sade på ett rimligt sätt utifrån vad som är proportionerliga åtgärder inom ramen för arbetsgivarens kontroll enligt konventionen. I förhållande till platser och situationer som omfattas av konven- tionen (artikel 3) innebär arbetsmiljölagens tillämpningsområde att arbetsmiljörisker i form av händelser utanför arbetstid med koppling till arbetstagarens yrkesutövning kan hanteras inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet. Enligt diskrimineringslagen omfattas alla situationer som har koppling till arbetet. Utredningens bedömning är sammantaget att de samlade krav som ställs på arbetsgivare enligt svensk rätt är tillräckliga för att upp- fylla konventionens krav enligt artikel 9. Det krävs därmed inga lag- ändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt ska vara förenlig med konventionens krav på att anta lagar eller andra författningar om arbetsgivares ansvar för att förebygga våld och trakasserier. 12 Efterlevnaden av konventionen 12.1Kravet på att säkerställa efterlevnaden – artikel 4.2 d–f och h samt 10 Bestämmelser om hur efterlevnaden av konventionen ska säker- ställas finns under rubriken kärnprinciper i artikel 4.2 d–f och h samt i artikel 10 som återfinns under rubriken efterlevnad och rättsmedel. Konventionsbestämmelserna i den här delen är omfattande och det framstår som att de delvis överlappar varandra, men medlemsstater- nas skyldigheter kan delas in i tre huvudområden där konventionen ställer krav i det här avseendet. •Det ska finnas mekanismer för kontroll och övervakning av efter- levnaden, dels på ett övergripande plan, dels genom att det finns tillräckliga möjligheter att ingripa i ett enskilt fall vid förekoms- ten av våld och trakasserier (artikel 4.2 d, 4.2 h, 10 a, och 10 h). •Det ska finnas tillgång till rättsmedel när någon utsätts för våld eller trakasserier (artikel 4.2 e, 10 b och 10 e). •Det ska finnas sanktioner – dvs. incitament för efterlevnaden (artikel 4.2 f och 10 d). I det här avsnittet kommer utredningen därför att behandla konven- tionens bestämmelser indelat i dessa tre huvudområden med be- aktande av tillhörande bestämmelser i rekommendationen. Ytterligare en aspekt som tas upp i artikel 10 är att den personliga integriteten och konfidentialiteten för berörda personer ska skyd- das, artikel 10 c. Detta bör kunna få relevans generellt för de punkter som räknas upp ovan, och kommer därför att behandlas i den utsträck- ning det aktualiseras under respektive avsnitt, men främst under avsnitt 12.4–12.5. Generella frågor om dataskydd behandlas i av- snitt 12.4.9. I artikel 10 finns också två bestämmelser som tar sikte på mer specifika situationer. Den första av dessa handlar om att arbetstagare ska ha rätt att lämna en farlig arbetssituation utan att drabbas av repressalier eller andra oskäliga följder, artikel . Det ska gälla när arbetstagaren har rimliga skäl att anta att arbetssituationen utgör en överhängande och allvarlig fara för liv, hälsa eller säkerhet på grund av våld och tra- kasserier. Den bestämmelsen hänger samman med bestämmelsen i artikel 10 h om att yrkesinspektioner och andra relevanta myndig- heter ska ha rätt att avbryta arbetet och kommer därför att behandlas tillsammans med den bestämmelsen i avsnitt 12.3. Den andra situationen handlar om att medlemsstaterna ska erkänna konsekvenserna av våld i nära relationer och minska dess påverkan i arbetslivet. Det är frågan om något som händer utanför arbetslivet, men vars konsekvenser i arbetslivet ska mildras, i den utsträckning det är praktiskt möjligt (artikel 10 f). Den bestämmelsen behandlas avslutningsvis i avsnitt 12.7. Förenklat innebär det att utredningen först undersöker hur det övergripande systemet för att säkerställa efterlevnaden ser ut, dvs. kontroll och övervakning, vilket främst innebär att kartlägga tillsyns- myndigheternas roll och befogenheter. Därefter analyseras på vilket sätt våld och trakasserier kan angripas ur ett offerperspektiv, dvs. vilka rättsmedel som finns, och slutligen vilka incitament det finns för att följa gällande regelverk, dvs. vad arbetsgivare eller individer som inte efterlever sina skyldigheter riskerar för sanktioner. Överlappningen mellan dessa områden innebär att vissa aspekter kommer att åter- komma på mer än ett ställe. Avslutningsvis behandlas frågan om våld i nära relationer. Av avsnitt 9 framgår att bestämmelser om våld och trakasserier i svensk lagstiftning finns dels i form av regelrätta förbudsbestäm- melser av både civilrättslig och straffrättslig karaktär, dels i form av offentligrättslig reglering som ger arbetsgivare m.fl. en skyldighet att agera på ett visst sätt. Vilka möjligheter som står till buds i form av tillsyn, rättsmedel och sanktioner beror på vilken typ av lagstiftning det handlar om. Såväl tillsynsmyndigheter som arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll när det gäller att säkerställa efterlevnaden. Även olika typer av domstolsförfaranden är viktiga delar. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att det som anges i artikel 10 uppnås. Av artikel 4.2 framgår också att den ansats som medlemsstaterna ska anta ska ske i enlighet med natio- nell lagstiftning. Utredningen menar därför att det bör finnas ut- rymme för att beakta den olikartade karaktären på de regleringar som aktualiseras och hur de kompletterar varandra. 12.2Vissa frågor kopplat till efterlevnaden av konventionen Från representanterna för arbetstagarorganisationerna i referens- gruppen har framhållits att det är viktigt att personer som utsätts för våld och trakasserier i arbetslivet får rätt till kompensation. De har angett att det inte minst är önskvärt att det ges möjlighet till skade- stånd vid arbetsgivares underlåtenhet att utreda kränkande behand- ling på arbetsplatsen. Det har från fackligt håll länge gjorts gällande att det finns behov av lagstiftning mot kränkande behandling i arbets- livet som ger enskilda arbetstagare möjlighet att kräva skadestånd av arbetsgivaren. Det finns ett förslag från fackförbundet som bygger i huvudsak på samma principer som diskrimi- neringslagen (2008:567) med ett förbud mot kränkande behandling som träffar arbetsgivare och deras representanter. Överträdelser av förbudet ska ge rätt till skadestånd, liksom fall då arbetsgivaren inte uppfyller sin utredningsskyldighet. När det gäller behovet av en rätt till kompensation som har fram- hållits av arbetstagarsidan, kan det på internationell nivå exempelvis hänvisas till FN:s brottsofferdeklaration som ger uttryck för fyra grundläggande principer av stor vikt för brottsoffer. Dessa fyra principer är brottsoffrets tillgång till rättvisa och till sin egen process, brottsoffrets rätt till ersättning från gärningsmannen, brotts- offrets rätt till ersättning från staten och slutligen offrets rätt till materiell, medicinsk, psykisk och social hjälp. Genomgående har det från representanterna för arbetstagarorga- nisationerna m.fl. pekats på att det saknas ett tillfredsställande skydd mot trakasserier i form av olika typer av kränkande agerande från tredje part. Som tidigare nämnts har det också från håll pekats på ett behov av förändringar i den straffrättsliga lagstift- ningen för att stärka skyddet för statstjänstemän som utsätts för tra- kasserier från tredje part. När det gäller frågan om tillsyn på diskrimineringsområdet har Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen (diskriminerings- utredningen) lämnat förslag på hur tillsynen över aktiva åtgär- der enligt diskrimineringslagen kan förbättras, vilket utredningen åter- kommer till nedan. Eftersom det tillsynsområdet har nära kopplingar till tillsyn över det systematiska arbetsmiljöarbe- tet och arbetet mot kränkande särbehandling har diskriminerings- utredningen föreslagit att samarbetet mellan de båda myndigheterna ska stärkas. har genom tilläggsdirektiv getts i uppdrag att undersöka behovet av att utvidga diskriminerings- lagens tillämpningsområde till att även omfatta handlingar från tredje part. Utredningens uppdrag är i första hand att utreda om det finns hinder för ratifikation av konventionen, och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas. Utredningens analys i det här avsnittet syftar därför till att ta ställning till detta. 12.3Mekanismer för kontroll och övervakning av efterlevnaden m.m. – artikel 4.2 d, 4.2 h, 10 a och –h 12.3.1Innebörden av konventionens krav och svenska regler som aktualiseras Medlemsstaterna ska upprätthålla och stärka mekanismer för efter- levnad och kontroll, artikel 4.2 d. Av artikel 10 a framgår att varje med- lemsstat ska säkerställa övervakning och efterlevnad av nationella lagar och andra författningar som rör våld och trakasserier i arbetslivet. Medlemsstaterna ska även säkerställa att det finns effektiva medel för granskning och utredning vid förekomst av våld och trakasserier, t.ex. av yrkesinspektioner eller andra behöriga organ, artikel 4.2 h. Av artikel 10 h framgår att varje medlemsstat ska säkerställa att yrkes- inspektioner och andra myndigheter har bemyndigande att hantera våld och trakasserier i arbetslivet och det ska inbegripa möjligheten att utfärda förelägganden med krav på omedelbara åtgärder och före- lägganden om att avbryta arbete om det finns en överhängande och allvarlig fara för liv hälsa eller säkerhet. Enligt artikel ska varje medlemsstat säkerställa att arbetstagare har rätt att lämna en arbets- situation som de har rimliga skäl att anta utgör en överhängande och allvarlig fara för liv och hälsa på grund av våld och trakasserier och att de har skyldighet att informera ledningen. Att medlemsstaterna ska säkerställa att det finnas mekanismer för kontroll och övervakning av efterlevnaden handlar, som utred- ningen uppfattar det, om att det måste finnas ett övergripande system för kontroll och övervakning av efterlevnaden. Ett sådant system ska säkerställa övervakning och efterlevnad av nationella lagar och andra författningar som rör våld och trakasserier i arbetslivet. (artikel 4.2 d och 10 a). Ett lämpligt sätt att säkerställa efterlevnaden på ett övergripande plan är enligt utredningen att ge relevanta myndigheter ansvar för tillsyn över aktuella författningar. Myndigheter som utför tillsynsuppgifter har ett antal olika till- synsinstrument till sitt förfogande. Det handlar om rätt att ta del av handlingar, rätt att inspektera verksamheter och rätt att få tillsyns- objekten att svara på frågor, eventuellt i kombination med ett vites- föreläggande. Dessa tillsynsinstrument ger myndigheten möjlighet att genomföra tillsynen på ett effektivt sätt. Andra viktiga tillsynsinstrument är möjligheten att meddela före- lägganden och förbud, med eller utan vite. En viktig fråga för till- synens effektivitet är också vilka sanktionsmöjligheter som finns för att få tillsynsobjektet att åtgärda brister. Utan en möjlighet till sådana ingripanden kan tillsynen bli resultatlös. Vad som avses med sanktioner och vilka som kan bli aktuella åter- kommer utredningen till nedan i avsnitt 12.5. Men eftersom det finns ett visst samband mellan tillsyn och sanktioner exempelvis i form av viten, behandlas det delvis även i det här avsnittet. För svensk del är relevanta tillsynsmyndigheter och , . Dessa myndigheters upp- drag gås därför igenom nedan. Myndigheterna har även andra uppdrag än att agera tillsynsmyndighet som också främjar efterlevnaden av re- glerna och som utredningen återkommer till närmare i avsnitt 12.3.2. Även arbetsmarknadens parter och skyddsombuden fyller en vik- tig funktion i det svenska systemet för att säkerställa efterlevnaden.