sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — •analysera hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska kunna införas i EU, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för regeringens kommande påverkans- arbete gentemot EU för att åstadkomma detta, •lämna förslag på hur fordon som drivs med rena eller höginbland- ade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud, •analysera hur marknaden för biodrivmedel skulle påverkas av ett nationellt förbud respektive ett förbud i mot nya bensin- och dieseldrivna bilar och effekterna för svenska företags konkur- renskraft samt för möjligheten att bo och verka i hela landet, samt •analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transport- sektorn. 15.2Tolkning, avgränsning och läsanvisning Med ett förbud mot försäljning förstås ett förbud i strikt mening, dvs. en lagbestämmelse som är kopplad till ett sanktionssystem eller som gör det omöjligt att registrera en ny bensin- eller dieseldriven personbil. Detta är viktigt att betona, eftersom ordet ”förbud” (eller engelskans ”ban”) har förekommit relativt ofta i den mediala rappor- teringen av vad olika länder planerar i förhållande till nya bensin- och dieseldrivna bilar. Det som avsetts har dock inte nödvändigtvis varit juridiska förbud, utan även olika typer av målsättningar (se vidare avsnitt 15.2.3 nedan). Utblicken mot andra länder visar också att det i många fall är städer som driver på omställningen av bilflottan genom lokala miljö- zoner där gränserna stramas åt mot framtida nollutsläppszoner i hela eller delar av städerna (i många fall planeras sådana till 2030–2035). Sådana zoner kan därmed komma att utgöra en form av lokala för- bud mot bensin- och dieseldrivna bilar. Resonemang kring miljö- zoner i en svensk kontext finns i kapitel 11 (avsnitt 11.3.9). Den fortsatta framställningen i detta kapitel kommer däremot att avse ett nationellt förbud i form av en rikstäckande reglering. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar Utredningen uppfattar att de centrala frågorna i uppdraget rör de EU-rättsliga och handelsrättsliga förutsättningarna för ett nationellt respektive EU-omfattande förbud samt utrymmet för flexibilitet i ett sådant förbud i förhållande till förnybara flytande och gasformiga drivmedel. Det är således de grundläggande och övergripande förut- sättningarna för ett förbud som uppdraget avser. Skulle ett förbud faktiskt införas uppkommer därtill naturligen en mängd ytterligare frågor kring utformning och verkställighet, inte minst frågor av praktisk eller teknisk natur såsom hur en effektiv övervakning skulle behöva utvecklas eller vilka eventuella sanktionsmöjligheter som skulle krävas för att säkerställa ett förbuds effektivitet. Sådana när- mare detaljer av ett potentiellt förbud behandlas inte i betänkandet. I uppdraget nämns inget årtal för ett potentiellt förbud. Utred- ningen har dock i kapitel 6 konstaterat att fordonsflottan behöver elektrifieras skyndsamt och att omställningen gynnas av om nybils- försäljningen i huvudsak är elektrifierad 2030. Utredningen utgår därför som potentiellt förbudsår. Detta kapitel inleds med en sammanfattning av utredningens internationella utblick i förbudsfrågan. Exempel från andra länder förekommer också löpande i kapitlet. Utredningens samlade kart- läggning över hur vissa andra länder arbetar för att ställa om fordons- flottan finns i kapitel 4. Utredningen går därefter över till att behandla de nationella för- utsättningarna för ett förbud, vilket inleds med möjliga definitioner av en bensin- och dieseldriven bil samt potentiella övergripande utformningar av ett förbud. Här behandlas även problematiken med ett binärt system i förhållande till hybrider och bilar som drivs med höginblandade eller rena biodrivmedel. Därefter följer analysen av relevant EU-rätt på området och det EU-rättsliga utrymmet för ett nationellt förbud samt underlag för en potentiell ansökan till EU- kommissionen. Eftersom ett förbud även berör den internationella handelsrätten, analyseras också denna övergripande. Slutligen behandlas potentiella regelförändringar på EU-nivå och förutsättningarna för ett EU-omfattande förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. I uppdraget ingår som nämnts även att titta på alternativa styr- medel som uppnår motsvarande resultat som ett förbud, dvs. som styr nybilsförsäljningen mot nollutsläpp. Analysen av styrning och Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar styrmedel som riktar sig mot nybilsförsäljningen finns, som nämnts inledningsvis, i kapitel 11. I direktiven efterfrågas avslutningsvis en analys av konsekvenser för bl.a. marknaden för biodrivmedel och svenska företags konkur- renskraft. Utredningen behandlar frågor om framtida biodriv- medelsbehov i olika transportsektorer och framtida biodrivmedels- potential i kapitlen 6 och 8. Konsekvenser av utredningens ställ- ningstaganden och alternativa strategier för bl.a. svenska företags konkurrenskraft finns samlade i konsekvensanalysen i kapitel 16. 15.3Andra länders förbudsplaner – kort sammanfattning av utblicken i kapitel 4 har ett flertal länder och delstater aviserat planer på att förbjuda eller fasa ut nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier.1 Årtalen för planerna skiljer sig åt mellan länderna, men ligger i tidsspannet 2025–2050 och i de flesta fall runt 2035. I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i natio- nella klimatlagar, klimatplaner eller liknande ramverk.2 Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget konkret exempel på ett regelrätt förbud i något land. Det återstår att se vilka fall en sådan strikt reglering är tänkt att följa de aviseringar som gjorts, och i vilka fall det som avsetts snarare är just målsättningar som är tänkta att uppnås genom ekonomiska incitament m.m. Ett exempel på det senare är , vars transportplan stadgar att alla lätta fordon som säljs i landet ska vara ”nullutslippskjøretøy” (bilar som inte släpper ut några växthusgaser vid körning), men där budskapet från politiskt håll tydligt varit att detta inte ska uppnås genom förbud, utan genom fortsatta ekonomiska incitament. Planer som tydligare avser ett regelrätt förbud kan som jämförelse ses i (där förbudet planeras träffa ”rena” fossildrivna bilar 2030 och hybrider 2035) samt , som tagit fram ett utkast till lag med förbud mot nyregistrering av fossildrivna bilar efter 2030. aviserade om att ansöka hos om till- 1Till dessa länder och delstater hör bl.a. , , , , , , , , , , , och . klimatlag, och respektive klimatplaner, trans- portplan. Se om dessa länder i kapitel 4. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar åtelse till nationellt förbud.3 Ett ytterligare exempel på konkreta planer är , vars guvernör meddelade att nya bilar med förbränningsmotor ska förbjudas i delstaten 2035. Den ”exekutiva order” som gavs i anslutning till meddelandet innebär att en reglering ska föreslås ”som kräver en växande andel nollutsläpps- fordon i nybilsförsäljningen mot målet om ”. Möjligen är förbudet således tänkt att åstadkommas genom ett infas- ningskrav av utsläppsfria bilar, dvs. genom ett positivt formulerat krav snarare än ett negativt formulerat förbud. Mindre strikta infasningskrav finns redan på flera håll, bl.a. just i som varit ledande inom regelutvecklingen på området och vars reglering inspirerat liknande krav inte bara i andra ameri- kanska delstater utan även i . Infasningskraven utgörs i de flesta fall av kreditsystem, där biltillverkare är skyldiga att erhålla en viss mängd krediter. Krediter ges i första hand till utsläppsfria fordon men (i mindre mängd) även till vissa utsläppssnåla fordon. Dess- utom sker i vissa fall en differentiering i kredittal mellan utsläppsfria bilar beroende på räckvidd och energieffektivitet. Definitionen av de fordon som omfattas kan variera. I fall räknas till ut- släppsfria bilar enbart sådana som inte släpper ut några växthusgaser från avgasröret, men även vissa plug-in hybrider och bilar med för- bränningsmotor som drivs med vätgas omfattas av kreditsystemet. Även inom EU finns kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon i nybilsförsäljningen, nämligen i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp.4 Dessa kvoter utgör dock inte krav, utan är fri- villiga. Biltillverkarna ges incitament att uppnå eller överträffa kvot- erna, på så sätt att de i sådant fall ”belönas” med mindre strikta utsläppskrav. Infasningskraven i och de länder och delstater som följt är som beskrivits inte binära (på så sätt att bilar tillåts eller inte), utan innebär genom kreditsystemen en möjlighet till viss flexibilitet. Skulle reglerna stramas åt, kan en motsvarighet till förbud dock åstadkommas, eftersom ett krav på innebär att de bilar som inte fasas in i praktiken förbjuds. Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget faktiskt exempel på en sådan reglering. 3Förutsättningarna för en sådan ansökan och de EU-rättsliga ramarna för nationella åtgärder mer generellt behandlas i avsnitt 15.6 nedan. 4Reglerna behandlas närmare i kapitel 11 och avsnitt 15.6.3 nedan. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar 15.4Definitionen av en bensin- och dieseldriven bil Uppdraget avser förutsättningarna för ett förbud mot bensin- och dieseldrivna personbilar. Som nämns i direktiven är avsikten sam- tidigt att värna fordon som har en roll att spela i en fossilfri trans- portsektor och undantag efterfrågas specifikt för fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är ladd- hybrider. Frågan är mot denna bakgrund hur en bensin- och diesel- driven bil kan definieras. De bilar som omfattas av utredningens uppdrag är personbilar klass I och II. Personbilar definieras i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559). Förenklat uttryckt är en personbil enligt lagen en bil med högst åtta sittplatser byggd för persontransport eller utrustad som husbil (2 §).5 Den rättsliga definitionen gör således inte någon uppdelning mellan personbilar beroende på typ av motor eller bränsle. Inte heller definitionerna i tidigare led, av bil eller fordon, gör någon sådan uppdelning. En bil är enligt dessa en typ av motor- drivet fordon, vilket i sin tur definieras som ”ett fordon som för framdrivande är försett med motor, dock inte ett sådant eldrivet for- don som är att anse som cykel […]”.6 Bilar klassificeras också utifrån utsläppsklasser, vilka definieras i avgasreningslagen (2011:318). I samma lag finns särskilda definitio- ner för elbilar, elhybrider och laddhybrider.7 Definitioner finns också för olika typer av bränslen, men dessa är inte kopplade till motor- eller fordonstyp. Bensin och diesel defini- eras i drivmedelslagen (2011:319) som bränslen avsedda för motor- drift. Därtill anges tekniska specifikationer för respektive bränsle genom hänvisning till KN-nummer (Kombinerade nomenklaturen), 5En personbil definieras som en bil som är försedd med högst åtta sittplatser utöver förar- platsen. Personbilar delas in i klass I och klass II. Personbil klass I är en bil byggd huvud- sakligen för persontransport. Personbil klass II är permanent försedd med ett karosseri som är inrättat som bostadsutrymme och har viss fast monterad utrustning (bl.a. bord och utrym- me för matlagning). 62 § lagen om vägtrafikdefinitioner. 7En laddhybrid är en bil som uppfyller förutsättningarna för utsläppsklassen Elhybrid men har möjlighet till extern laddning med elektrisk energi. Förutsättningarna för att klassas som elhybrid är att bilen för sin framdrivning hämtar energi från två källor som är placerade i bilen och där den ena källan är lagrad energi i form av ett förbrukningsbart bränsle och den andra källan är ett batteri, en kondensator, ett svänghjul, en generator eller annan anordning för lagring av elektrisk energi. Se 32 § avgasreningslagen. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar vilka anknyter till europeiska tulltaxeregler.8 Biodrivmedel definieras så som ett vätskeformigt eller gasformigt bränsle som är framställt av biomassa och avsett för motordrift.9 För att drivas av bensin eller diesel krävs en förbränningsmotor, med gnisttändning eller kompression. Förbränningsmotorn är dock inte begränsad till dessa bränslen, utan kan drivas även av biodriv- medel i låginblandad, höginblandad eller ren form. Förenklat kan sägas att kompressionsmotorer exempelvis kan drivas av HVO100 eller RME/B100, medan gnisttända motorer kan drivas av etanol eller biogas. Nya bilar typgodkänns som huvudregel för ett referensbränsle eller vissa tillåtna kombinationer av referensbränslen i enlighet med internationella och EU-rättsliga standarder.10 De referensbränslen och kombinationer som är möjliga inom ramen för det europeiska typgodkännandet är för gnisttända motorer bensin, gasol (liquefied gas, LPG), metan (compressed natural gas, CNG) och vätgas samt kombinationerna bensin och någon av de nämnda alternativa drivmedlen eller bensin och etanol (E85). För kompres- sionstända motorer utgör diesel referensbränsle. Ett typgodkän- nande för ett visst bränsle utgör dock ingen garanti för att bilen fak- tiskt tankas med motsvarande marknadsbränsle eller, för den delen, att det fossilfria alternativet väljs i de fall bilens godkännande om- fattar såväl ett fossilt som ett förnybart alternativ. Det går sammanfattningsvis inte att tekniskt definiera en bil som är uteslutande fossildriven. Det går inte heller att tekniskt definiera en bil som uteslutande drivs av rena eller höginblandade biodriv- medel. I bägge fallen handlar det om en bil med förbränningsmotor som visserligen kan typgodkännas och certifieras för ett visst bränsle, men tankas med ett annat. Utredningen ser därför inget rimligt alternativ till att utgå från att en bensin- eller dieseldriven bil är en bil med förbränningsmotor. Problematiken i förhållande till efterfrågade förbud återkommer utredningen till i nästa avsnitt. 8Se 2 § drivmedelslagen. Bensin ska enligt bestämmelsen omfattas av nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59 i kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av , om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Diesel ska omfattas av nr 2710 19 41 eller 2710 19 45 i samma förordning. 9Se 2 § drivmedelslagen. Se även 2 § i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. 10Se närmare om avsnitt 15.6.3 nedan. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar 15.5Möjliga utformningar av ett förbud Förbud mot försäljning, import eller registrering? Iuppdraget anges att förbudet ska avse försäljning av nya bensin-och dieseldrivna bilar, dvs. rikta sig mot försäljaren som ansvarig part. En begränsning med ett sådant förbud är att det i egenskap av nationell lagstiftning skulle träffa försäljare etablerade i eller för- säljning i . Förbudet skulle således inte träffa direktimporte- rade (privatimporterade) bilar som förvärvats utomlands. Det skulle därmed sannolikt behöva kompletteras med ett förbud även av import av bensin- och dieseldrivna bilar tillverkade (eller registrerade i utlandet) efter förbudsdatumet. Ett alternativ vore att i stället utforma regleringen som ett förbud riktat mot registrering av nya bilar med förbränningsmotor. En jämförelse kan här göras med planerade förbud, som i senast publicerade utkast till lag riktar sig mot nyregistrering av fossildrivna bilar.11 Även vid ett sådant förbud skulle formuleringen behöva över- vägas för att på ett lämpligt sätt träffa även importerade bilar. Ett förbud mot nyregistrering skulle kunna skapa ett kryphål i lagstift- ningen, eftersom nyregistrering som begrepp inte täcker bilar som först registrerats i ett annat EU-land. Förbudet skulle därmed kunna kringgås genom att nya bilar först registreras i annat EU-land och därefter importeras. Ett generellt förbud mot registrering skulle i stället slå för brett (eftersom det skulle träffa även äldre impor- terade bilar) och sannolikt bedömas diskriminera importerade bilar i förhållande till den inhemska begagnat-marknaden.12 Även ett förbud riktat mot registrering skulle därför behöva formuleras så att det avsåg bilar med förbränningsmotor tillverkade (eller registrerade i utlandet) efter . 11The Climate Action Amendment 2019, se media/press-releases/Documents/1020/Heads%20of%20Climate%20Amendment%20Bill. pdf s. 24. Se närmare om i kapitel 4. Att ett potentiellt nationellt förbud riktas mot just registreringen förespråkas även i en norsk utredning gjord 2017 där förutsättningarna för ett möjligt norskt förbud mot fossilfrivna bilar analyseras. , Senter for Europarett, ”Fossilbil-förbud 2025” – EOS-rettslige sporsmål. Utredning for miljostiftelsen , . är inte bundet av men omfattas i egenskap av EFTA-medlemsland av , som innehåller bestämmelser motsvarande de EU-rättsliga om förbud mot importrestriktioner och utrymme för undantag. Se om nedan avsnitt 15.7. 12Se om diskrimineringsförbud i och den internationella handelsrätten nedan avsnitten 15.6 och 15.7. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar En fördel med ett sådant alternativ är att registreringen utgör ett nationellt sammanhållet system och att riskerna för ett kringgående därmed vore små jämfört med exempelvis ett försäljningsförbud. Ett förbud skulle kunna innebära att nyregistrering helt enkelt inte var möjlig för den avsedda typen av bilar och regleringen skulle då inte behöva kopplas till något nytt eller särskilt utformat sanktionssystem. Förutsatt att ”rätt” importerade bilar skulle kunna särskiljas i systemet infinner sig frågan om ett förbud mot registrering genom att inte direkt avse den mellanstatliga handeln också skulle vara ett mindre påtagligt hinder mot den fria rörligheten inom EU än ett för- bud mot försäljning och import. Den EU-rättsliga bedömningen omfattar dock hur en reglering faktiskt påverkar handeln och om den väsentliga användningen av en vara förhindras eller försvåras.13 Det är därför inte troligt att ett faktiskt förbud mot användning av de avsedda bilarna (genom hinder mot registrering) skulle bedömas mer förmånligt än ett förbud mot försäljning och import. De EU- rättsliga aspekterna behandlas i avsnitt 15.6 nedan.14 Undantag för laddhybrider och bilar som går på rena eller höginblandade biodrivmedel I uppdraget anges att förslag ska lämnas på hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är ladd- hybrider ska kunna undantas från ett förbud. När det gäller laddhybrider skulle detta kunna göras relativt en- kelt, eftersom undantaget i sådant fall avser en motortyp och således en teknisk specifikation. Undantaget skulle då kunna hänvisa till klassificeringen av laddhybrid i avgasreningslagen.15 En jämförelse kan här göras med planerade förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Detaljer för den tilltänkta brit- tiska regleringen har ännu inte presenterats. Det har dock aviserats att försäljningen av rena bensin- och dieselbilar kommer att för- bjudas 2030, medan nya hybrider (med viss lägsta räckvidd) kommer 13Mål Italian Trailers, C 110/05, ECLI:EU:C:2009:66 m.fl. 14Jfr också analys av /Bekkedal, Senter for Europarett. är inte bundet av EU- rätten men i egenskap av EFTA-medlemsland däremot av , som innehåller be- stämmelser motsvarande de EU-rättsliga om förbud mot importrestriktioner och utrymme för undantag. Genom tillägg till gäller även en stor del av EU:s sekundärrätt EFTA-staterna, t.ex. förordningen om typgodkännande av bilar. Se avsnitt 15.6.3 nedan. 15Se om definitionerna i föregående avsnitt 15.4. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar att vara undantagna förbudet och således förbjudas i nybilsförsäljningen först . När det gäller biodrivmedel är en undantagslösning svårare att finna, inte minst eftersom det inte på samma sätt handlar om motor- typ eller en teknisk specifikation. Den huvudsakliga skiljelinjen går så att säga inte vid bilen eller motorn, utan först vid själva driv- medlet. En möjlig utformning vore att undanta bilar som certifierats för ett förnybart drivmedel. Som nämnts innebär detta dock inte någon garanti för att bilen också tankas med drivmedlet.16 Undan- taget skulle därmed behöva förenas med någon typ av krav på att det förnybara bränslet väljs vid tankning eller ett förbud mot det fossila alternativet. Redan vid ett ytligt övervägande av en sådan reglering uppkommer en rad frågor. Skulle ett krav eller förbud behöva avse användningen/tankningen, och skulle det i så fall göras gällande mot brukaren av bilen eller dess ägare? Eller skulle ett förbud riktas mot försäljningen av det fossila alternativet och således försäljaren? Bägge alternativen ter sig svåra att genomföra praktiskt, inte minst i fråga om effektiv övervakning. Ett krav eller förbud riktat mot ägaren eller brukaren av bilen skulle förutsätta någon typ av teknisk kontroll- funktion i själva fordonet.17 Om försäljaren i stället gjordes ansvarig, skulle hen vid varje tanktillfälle behöva kontrollera huruvida den tankande bilen är ”ny” i förbudets mening och därmed tillhör undan- tagskategorin. Ett ytterligare alternativ vore att förbjuda fossila drivmedel i samtliga personbilar. Förbudet skulle då kunna rikta sig mot för- säljning eller tankmöjligheter överlag. Ett sådant förbud skulle slå även mot befintlig bilflotta, vilket inte bedöms realistiskt till 2030. På lite närmar sig ett sådant alternativ utredningens huvudfråga, nämligen frågan om en generell utfasning av fossila driv- medel. Möjligheterna för ett förbud mot fossila drivmedel behandlas i kapitel 7. 16I viss mån gäller motsvarande problematik i förhållande till laddhybrider, eftersom det inte finns någon garanti för att bilen faktiskt körs på el, eller att så sker i någon angiven lägsta grad. Det efterfrågade undantaget för dessa bilar kan dock ha delvis andra skäl, såsom att intro- ducera ny teknik och infrastruktur. 17Tekniska alternativ finns, men innebär ett flertal begränsningar och svårigheter, inte minst administrativt. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar Ett alternativ till att förbjuda det som önskas bort är att ställa krav på det som i stället önskas in. Utredningen har i den internationella utblicken som nämnts sett flera exempel på infasningskrav, där krav ställs på viss andel nollutsläppsfordon18 i nybilsförsäljningen. Som främsta exempel kan nämnas, vars infasningskrav har inspirerat bl.a. och ett tiotal amerikanska delstater till liknande regleringar.19 Även i EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp finns kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla bilar , även om dessa inte utgör krav utan frivilliga incitament som ”belönas” med mindre strikta utsläppsmål. De nämnda infasningskraven utgår från kreditsystem, där ut- släppsfria bilar erhåller högst andel krediter men där även utsläpps- snåla bilar kan räknas in i andelsberäkningen, då med lägre kredittal. Vid lägre andelar utgör sådana infasningskrav således inte något binärt system där bilar delas upp mellan påbjudna och förbjudna. Skulle infasningskraven dock skruvas , blir effekten jämförbar med ett förbud mot de bilar som inte fasas in. En sådan reglering kan vara under utveckling i , som aviserat att nya bilar med förbränningsmotor ska förbjudas i delstaten 2035. Även i andra fall då politiska uttalanden gjorts om framtida nationella ”förbud” mot bensin- och dieseldrivna bilar, är det tänkbart att den närmare regleringen övervägs i form av infasningskrav.20 För utredningens följande analys är valet mellan förbud och fullständigt infasningskrav av mindre betydelse, så länge det tänkta innehållet är detsamma, dvs.