sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Av de myndigheter som rekvirerar merparten av alla samord- ningsnummer, och som inte redan har möjlighet att i vissa fall kunna begära ett nummer trots att det råder osäkerhet om personens identitet, har endast uppgett sig ha ett behov av en sådan möj- lighet. Det är inte önskvärt att fler samordningsnummer tilldelas trots att identitetsuppgifterna inte styrkts. Det måste dock vara en självklar utgångspunkt att myndigheter som får möjlighet att begära samord- ningsnummer även vid osäkra uppgifter ändå strävar efter att identi- teten eller i vart fall identitetsuppgifterna ska vara styrkta i de fall det är möjligt. Vi ser därför inte något hinder mot att utvidga möjligheten att begära samordningsnummer trots att uppgifterna inte styrkts till fler situationer om det finns ett sådant behov. Enligt uppgift från handlar det främst om under- hållsstödsärenden där den förälder som är underhållsskyldig inte finns i landet. Den föräldern har ofta inget incitament att medverka till att kan fastställa identitetsuppgifterna genom att skicka in kopior av identitetshandlingar. Om på den grun- den inte kan rekvirera ett samordningsnummer skapas i stället ett internt registreringsnummer (s.k. 60-nummer). Med sådana interna registreringsnummer blir det enligt svårare att koppla numret till ett samordningsnummer eller ett personnummer om personen får ett sådant, t.ex. om den utlandsboende föräldern senare flyttar till . Följden kan bli att en skuld som härrör från utbetalat underhållsstöd inte kan kopplas till rätt person. Avsak- naden av en gemensam personbeteckning för en person som belastas med skulder kan vidare tänkas försvåra indrivning av skulden i ett senare skede. Antalet sådana interna registreringsnummer som Försäk- ringskassan har i sitt system har varierat men har legat omkring 2 000–4 300. Antalet registreringsnummer som bytts ut till ett personnummer på grund av att personen senare folkbokförts har legat mellan 200–500 . För att undvika att tilldelar dessa interna nummer och för att i senare led förbättra spår- barheten och möjligheten att utbyta information bör också Försäk- ringskassan ges möjlighet att rekvirera samordningsnummer även om personens identitetsuppgifter inte kan styrkas. Utgångspunkten bör vara att samordningsnummer får tilldelas för de ändamål som regeringen bestämmer även när personens identitets- uppgifter inte kan styrkas. Detta undantag från huvudregeln om att identitetsuppgifterna ska vara styrkta är så centralt att det bör framgå En sådan bestämmelse förs in i 2 kap. 8 § i den nya lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Att låta möjligheten att rekvirera samordningsnummer trots att identitetsuppgifter inte kan styrkas omfatta alla de myndigheter som har möjligheten kan poten- tiellt leda till att sådana osäkrare nummer tilldelas i situationer när det inte bör vara möjligt. Myndigheterna har många verksamhetsgrenar och alla bör inte kunna rekvirera samordningsnummer utan krav på styrkta uppgifter i alla situationer. Det är därför nödvändigt att begränsa tilldelningen till vissa situationer, med utgångspunkt i den reglering som finns i 5 a § andra stycket folkbokföringsförord- ningen. En motsvarande bestämmelse förs in i 3 § i den nya förord- ningen om identitetsnummer och samordningsnummer. Av den ska också, för att tillgodose behov, framgå att samord- ningsnummer får tilldelas trots att identitetsuppgifterna inte kan styr- kas även för behandling av personuppgifter med stöd av 114 kap. socialförsäkringsbalken. Det är också viktigt att återigen påpeka att trots att det inte är ett krav för att samordningsnummer ska kunna tilldelas efter begäran från dessa myndigheter är det önskvärt att så många av identitetsuppgif- terna som möjligt kan styrkas. Först om det på grund av bristfälligt identitetsunderlag eller bristfälliga uppgifter inte finns förutsättningar att tilldela ett samordningsnummer enligt huvudregeln (krav på styrkta identitetsuppgifter) bör det bli aktuellt att begära och tilldela ett sam- ordningsnummer trots att uppgifter är osäkra. Trots att det inte ställs några krav på att uppgifterna ska vara styrkta i dessa fall kan det ändå finnas anledning att påpeka att samordnings- nummer inte bör kunna tilldelas om uppgifterna i en begäran kan kon- stateras vara påhittade eller falska. Även om det är önskvärt att separata myndighetsinterna nummer inte används måste t.ex. en sådan lösning enligt vår mening godtas i ett sådant fall. Konstaterat felaktiga uppgif- ter bör inte tas in i folkbokföringsdatabasen, inte ens avseende samord- ningsnummer som tilldelas enligt 2 kap. 8 § lagen om identitetsnum- mer och samordningsnummer. När identitetsuppgifterna inte styrkts ska detta markeras i folkbokföringsdatabasen När ett samordningsnummer tilldelats trots att den enskildes iden- titetsuppgifter inte styrkts i enlighet med vad som redogjorts för ovan ska samordningsnumret markeras med ”osäkra uppgifter” i folkbok- föringsdatabasen. På så sätt kan användare av samordningsnumret få en indikation på att uppgifterna inte har styrkts (se mer om detta i av- snitt 15.3). En möjlighet att behandla uppgift om detta i folkbokför- ingsdatabasen förs in i 2 kap. 3 § tredje stycket folkbokföringsdata- baslagen. 14.2Vem ska ansvara för bedömningen av om identitetsuppgifterna styrkts? Utredningens förslag: ska ansvara för kontroll av identitetsuppgifter i samband med tilldelning av samordnings- nummer. De rekvirerande myndigheterna ska ansvara för att ge in ett så komplett identitetsunderlag som möjligt. Förslaget omfattar inte personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Det är som ska besluta om tilldelning av samordnings- nummer. I ett ärende om tilldelning av sådana nummer ingår att bedöma om den enskildes identitetsuppgifter är styrkta. är det dock inte , utan de myndigheter och utbildningsanord- nare som begär att en person tilldelas samordningsnummer som ansva- rar för att bedöma om en persons identitet kan anses fastställd. Skatte- verket ansvarar dock för identitetskontrollen när en enskild ansökt om samordningsnummer. Av samma skäl som framförts beträffande identitetsnummer i av- snitt 13.3.1 bör ansvara för att bedöma om den enskildes identitetsuppgifter är styrkta i samband med tilldelning av samord- ningsnummer. En sådan lösning för likvärdiga bedömningar av identitetsunderlaget. Eftersom det inte krävs att den enskilde instäl- ler sig på ett personligt möte för tilldelning av samordningsnummer kommer endast att ha det underlag som rekvirenten bifogat med begäran till stöd för sin bedömning. Det bör därför ankom- ma på rekvirenten att ge in ett så komplett identitetsunderlag som möjligt. Om underlaget inte är tillräckligt för tilldelning av samord- ningsnummer kan i slutändan avslå begäran. Passmyndigheter ska enligt våra förslag ansvara för identitets- kontrollen vid personlig inställelse vid tilldelning av identitetsnummer. Det kan därför övervägas om sådana myndigheter även bör ansvara för bedömningen av om identitetsuppgifterna styrkts vid tilldelning av samordningsnummer. Passmyndigheter träffar dock i samtliga fall den enskilde som myndigheten rekvirerar nummer för vid ett person- ligt möte. Det kommer därför enligt vår bedömning vara sällsynt att passmyndigheter har behov av att rekvirera samordningsnummer. Behovet kan i stället tillgodoses med identitetsnummer. En särskild grupp som kan uppmärksammas i detta sammanhang är nyfödda barn till svenska medborgare som ansöker om pass vid en passmyndighet i utlandet. Om dessa regelmässigt behöver tilldelas samordningsnummer skulle det finnas anledning att överväga om pass- myndigheten bör ansvara för identitetskontrollen även vid tilldelning av samordningsnummer, denna kontroll måste av förklarliga skäl ofta ske med ett annat underlag än identitetshandlingar. Enligt vår bedöm- ning bör det dock vara möjligt att begära tilldelning av identitetsnummer i dessa sammanhang. Identiteten måste ändå vara styrkt för tilldel- ning av pass och vid tilldelning av identitetsnummer ska passmyndig- heten ansvara för identitetsbedömningen. Om det i något undantagsfall ändå finns anledning för en passmyn- dighet att begära tilldelning av samordningsnummer finns det inga tungt vägande skäl för att i sådana situationer frångå regeln om att ska ansvara för bedömningen. bör därför ansvara för bedömningen vid tilldelning av samordningsnummer även i sådana fall. Förslaget bör inte heller avseende samordningsnummer omfatta personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privile- gier i vissa fall. I dessa fall bör det, i likhet med vad som gäller för per- sonnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen, alltjämt ankomma på den rekvirerande myndigheten () att svara för bedöm- ningen av om identitetsuppgifterna styrkts. Det framgår redan av de föreslagna bestämmelserna i lagen om identitetsnummer och samordningsnummer att beslutar enligt lagen och att det krävs att identitetsuppgifterna är styrkta för att tilldelning av samordningsnummer ska ske. Det behövs därför enligt vår bedömning inga kompletterande bestämmelser i förordning om att ansvarar för kontroll av identitetsuppgifterna. 14.3Begäran om tilldelning av samordningsnummer Utredningens förslag: Tillsammans med begäran om samord- ningsnummer ska det ges in en kopia av de handlingar som Skatte- verket ska lägga till grund för identifiering. Det ska dock inte gälla när samordningsnummer ska tilldelas en person som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. En begäran om samordningsnummer i fall där personens identi- tetsuppgifter inte kan styrkas ska innehålla tillgängliga uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgarskap. Den ska därtill innehålla uppgift om vilka identitetsuppgifter som inte kan styrkas. En begäran om tilldelning av samordningsnummer ska enligt nu gäl- lande regler innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelse- tid, födelseort, kontaktadress och medborgarskap (6 § första stycket folkbokföringsförordningen). Detsamma bör gälla även i fortsättningen. I en begäran om samordningsnummer i fall där personens identi- tetsuppgifter inte kan styrkas (2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordningsnummer) kan det dock inte ställas ett absolut krav på att alla dessa uppgifter anges. Syftet med att samordningsnummer får tilldelas även i sådana fall är att det kan fylla en funktion som per- sonbeteckning trots att man inte kan få fram säkra uppgifter i alla delar. I likhet med vad som gäller bör det därför endast krävas att rekvirenten anger de uppgifter som finns tillgängliga i en begäran om samordningsnummer i sådana fall. Ett samordningsnummer bör dock inte begäras utan att identitetsuppgifterna styrkts om det finns förut- sättningar att begära identitetsnummer eller ett samordningsnum- mer enligt huvudregeln. De aktörer som har möjlighet att begära till- delning av nummer måste i alla lägen sträva efter att begära ett så säkert nummer som möjligt, i första hand ett identitetsnummer och i andra hand ett samordningsnummer med styrkta uppgifter. En begäran om samordningsnummer med osäkra uppgifter bör därför komma i fråga först när det inte finns möjlighet att begära något annat. För att detta ska bli tydligt, och för att ska få relevant information, bör en sådan begäran om tilldelning också innehålla uppgift om vilka iden- titetsuppgifter som enligt rekvirentens bedömning inte kan styrkas. Anledningen till att uppgifterna inte kan styrkas torde oftast vara att rekvirenten inte har tillgång till alla uppgifter som behöver finnas i en begäran om samordningsnummer enligt huvudregeln eller att iden- titetsunderlaget är bristfälligt i någon del. En begäran om samordnings- nummer enligt 2 kap. 8 § kan därför innehålla t.ex. information om att uppgifterna om namn, födelsetid och medborgarskap inte kan styrkas. En bestämmelse om vilka uppgifter som ska finnas i begäran tas in i 6 § i den nya förordningen om identitetsnummer och samord- ningsnummer. 14.3.2Handlingar som ska bifogas begäran Tillsammans med begäran om samordningsnummer ska det ges in en kopia av de handlingar som legat till grund för identifiering, förutom när samordningsnummer ska tilldelas en person som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Vi föreslår dock att bedömningen av om identitetsuppgifterna styrkts ska ankomma på i samtliga fall, förutom just när samordningsnummer ska tilldelas en person som omfattas av lagen om immunitet och privi- legier i vissa fall. Det är därför inte en kopia av de handlingar som legat till grund för identifiering utan snarare en kopia av de hand- lingar som ska lägga till grund för identifieringen som ska ges in i en begäran om tilldelning av samordningsnummer. För att ska ha möjlighet att göra en bedömning måste de hand- lingar som ges in till stöd för den enskildes identitetsuppgifter vara så kompletta som möjligt, annars finns risk för att avslår begäran. En bestämmelse om vilka handlingar som ska bifogas begäran tas in i 7 § i den nya förordningen om identitetsnummer och samord- ningsnummer. Av fastställda formulär ska användas för att lämna en ansökan eller begäran om tilldelning av samordningsnummer (6 b § folkbokföringsförordningen). Detsamma bör gälla även fortsätt- ningsvis. En bestämmelse om detta tas in i 8 § i förordningen om iden- titetsnummer och samordningsnummer. 14.4Samordningsnumret är inte en identitetsbeteckning Utredningens förslag: Samordningsnummer ska inte vara en iden- titetsbeteckning. Våra förslag innebär att det införs en ny identitetsbeteckning, identi- tetsnummer. Identitetsnumret ska tillsammans med personnumret tillgodose det behov av identitetsbeteckningar som finns. Identitets- beteckningarna fungerar som ett hjälpmedel för att kunna identifiera en viss person. Samordningsnumret fyller fortfarande en viktig funktion för att undvika personförväxling och för att utbyta information. Som syste- met med samordningsnummer sett ut och även i fortsättningen kom- mer att se ut ställs det dock inget krav på att uppgifterna som registreras med säkerhet kan kopplas till en viss fysisk person genom t.ex. person- lig inställelse. Det finns dessutom möjlighet att även i fortsättningen tilldela samordningsnummer trots att uppgifterna som registreras är helt ostyrkta (2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordningsnum- mer). Det förekommer också samordningsnummer som endast har uppgift om ett namn registrerat i folkbokföringsdatabasen. Det blir under sådana förhållanden missvisande att säga att samordningsnum- ret är en identitetsbeteckning. Samordningsnumret bör därför inte längre kallas för en identitetsbeteckning. På så sätt blir det tydligare för de som använder numren att ett samordningsnummer inte är en säker identitetsbeteckning. I de fall användaren behöver en säker iden- titetsbeteckning ska i stället identitetsnumret användas. 15Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer 15.1Behov av nummer ska vara tillräckligt Utredningens förslag: Kravet på att ett samordningsnummer ska behövas för att undvika personförväxling eller för att utbyta infor- mation om personen med andra myndigheter eller organisationer tas bort. Något sådant krav ska inte heller finnas beträffande iden- titetsnummer. Det ska vara tillräckligt att det finns ett behov av numret i verksamheten. För att ett samordningsnummer ska kunna tilldelas efter begäran krävs att ett samordningsnummer behövs för att undvika person förväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer (5 § folkbokföringsförordningen [1991:749]). Samordningsnumret kom till just av det skälet. När Skatte- verket på eget initiativ tilldelar samordningsnummer för registrering i beskattningsdatabasen ställs emellertid inte, i vart fall inte uttryckli- gen, något sådant krav (se 5 § sista stycket). Det finns enligt vår upp- fattning ingen anledning att kräva mer än att rekvirenten i sin verk- samhet behöver ett identitetsnummer eller samordningsnummer. Numren ska enligt vår mening alltså få tilldelas på begäran av en stat- lig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina, och som i sin verksamhet behöver ett samordningsnummer eller ett identitetsnummer för en person. Kravet på att det ska finnas ett behov av numret i verksamheten tas in i 2 § i den nya förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer 15.2En särskild avslagsbestämmelse behövs inte Utredningens bedömning: Det behövs ingen uttrycklig bestäm- melse för att ska ha möjlighet att avslå en begäran eller en ansökan om tilldelning eller förnyelse av identitetsnummer eller samordningsnummer. När en begäran om tilldelning av samordningsnummer är ofullstän- dig eller om annan brist föreligger, uppmanar enligt sina rutiner den som begärt tilldelningen av numret att avhjälpa bris- ten genom att komplettera handlingarna i ärendet. Handläggningen riskerar i ett sådant fall att bli fördröjd, både hos och hos rekvirenten. kan också med stöd av förvaltningslagen (2017:900) meddela ett formellt avslagsbeslut, om rekvirenten inte avhjälper bristen. Om begäran eller ansökan är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak kan den också avvisas. Det är alltså i och för sig inte nödvändigt med en särskild avslagsbe- stämmelse för att ska ha möjlighet att avslå en begäran eller ansökan. Det har mycket sällan förekommit att en begäran avslagits. ska enligt vårt förslag ha det huvudsakliga ansvaret för att bedöma om en person styrkt sin identitet vid tilldelning eller förnyelse av identitetsnummer och, om identitetsuppgifterna är styrkta, vid tilldelning eller förnyelse av ett vilandeförklarat samordningsnum- mer. Även passmyndighet och ska emellertid i vissa fall kunna göra sådana bedömningar. När en begäran om samordnings- nummer kommer in till enligt nu gällande regler har rekvi- renten redan bedömt att identiteten kan anses fastställd. Någon sådan bedömning behöver rekvirenten oftast inte göra enligt våra förslag, även om det naturligtvis ligger även i rekvirentens intresse att under- laget är tillräckligt för nummertilldelning. Det kan därför antas att det oftare än tidigare kan bli aktuellt att avslå en begäran om samord- ningsnummer för att underlaget är bristfälligt. Det kan vidare antas att kravet på personlig inställelse och styrkt identitet för tilldelning av identitetsnummer kommer att medföra fler avslagsbeslut . Det är en grund för avslag om personen inte inställer sig för identitets- kontroll. Trots att har möjlighet att avslå en begäran om t.ex. tilldelning av identitetsnummer är inte avsikten att ska överpröva identitetsbedömningen i de fall den ankommer på en SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer Det kan dock i sällsynta undantagsfall förekomma att en omständighet som uppdagats efter att en annan myndighet bedömt att identiteteten är styrkt bör föranleda att gör en annan bedömning i den frågan och meddelar ett avslagsbeslut. Så kan t.ex. vara fallet om det framkommer att en identitetshandling är förfalskad. I annan lagstiftning, t.ex. i 4 § lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i , framgår i korthet att en ansökan om iden- titetskort ska avslås om förutsättningarna för utfärdande inte är upp- fyllda eller om det som krävs av sökanden inte har iakttagits. En liknande bestämmelse föreslås även ID-kortsutredning. har tidigare framfört att en motsvarande bestämmelse när det gäller begäran om tilldelning av samordningsnummer skulle kunna effektivisera handläggningen genom en ökad tydlighet för myndig- heter och andra berörda organ om vad som krävs vid en begäran och vad som blir konsekvensen om den är så bristfällig att den inte kan läg- gas till grund för tilldelning av nummer.1 Vi har mot den bakgrunden övervägt om en liknande avslagsbestämmelse bör föras in i lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Eftersom det redan finns möjlighet at avslå en begäran eller ansökan om nummertilldelning anser viatt det inte finns några starka skäl för att införa en sådan bestäm- melse. Innan kan avslå begäran eller ansökan måste myndig- heten ofta vända sig till den som begär eller ansöker om nummertill- delning för komplettering (23 § förvaltningslagen). Innan ett avslags- beslut meddelas på grund av att en person inte inställer sig på person- ligt möte bör t.ex. påminna personen som ska inställa sig om att detta krävs. Även när det gäller en begäran om samordningsnummer enligt 2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordningsnummer kan det, trots att inga uppgifter behöver vara styrkta, i undantagsfall bli aktuellt med ett avslagsbeslut. Så skulle t.ex. kunna bli fallet om upp- gifterna i en sådan begäran kan konstateras vara påhittade eller falska. upptäcker t.ex. ett antal hemlandspass som kan konstateras falska efter en EU-förfrågan i samband med begäran om samordningsnummer från beskattningsverksamheten. Inte heller i en sådan situation är det nödvändigt med en särskild avslagsbestäm- melse för att ska ha möjlighet att avslå begäran. 1Skatteverkets promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 73 f. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer 15.3Information om identitetsnummer och samordningsnummer Utredningens förslag: Uppgift om identitetsnummer och samord- ningsnummer ska behandlas i folkbokföringsdatabasen och i SPAR. Uppgift om samordningsnummer som tilldelats trots att identi- tetsuppgifterna inte styrkts ska få behandlas i folkbokföringsdata- basen, men inte i SPAR. Uppgift om huruvida en person som tilldelats samordnings- nummer har styrkt sina identitetsuppgifter eller om de är osäkra, ska få behandlas i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna bör alltid lämnas ut tillsammans med övriga uppgifter kopplade till samord- ningsnumret genom en helhetsbedömning av om det rör sig om ”säkra uppgifter” eller ”osäkra uppgifter”. En myndighet ska få ha direktåtkomst även till uppgift om identitetsnummer. I folkbokföringsdatabasen får uppgifter behandlas om personer som är eller har varit folkbokförda här i landet, personer som har tilldelats personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen (1991:481), och per- soner som har tilldelats samordningsnummer (2 kap. 2 § lagen [2001: 182] om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet, härefter folkbokföringsdatabaslagen). Med andra ord får uppgifter behandlas om personer som har tilldelats personnummer eller samordningsnummer. 15.3.2Identitetsnummer och samordningsnummer i folkbokföringsdatabasen Samtliga identitetsnummer kommer att tilldelas efter en fullgod iden- titetskontroll som resulterat i att identiteten styrkts. Identitetsnum- ren är avsedda att få bred spridning i samhället på samma sätt som per- sonnumren. Eftersom samma krav på identitetskontrollen kommer att gälla för samtliga identitetsnummer behöver de inte markeras på något särskilt sätt i folkbokföringsdatabasen. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer Samordningsnummer kommer med de föreslagna ändringarna att förekomma i två ”nivåer”, precis som de i praktiken har gjort även tidi- gare. Den säkrare nivån överensstämmer i stort med dagens ”styrkta” samordningsnummer. Dessa samordningsnummer bör markeras i folkbokföringsdatabasen på ett sådant sätt att de tydligt kan särskil- jas från osäkrare nummer. Vi har övervägt att dessa nummer ska mar- keras med ”styrkta uppgifter”. Det är trots allt endast uppgifterna, och inte identiteten som sådan, som måste vara styrkta för att samord- ningsnummer ska kunna tilldelas enligt huvudregeln (2 kap. 7 § lagen om identitetsnummer och samordningsnummer).