sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Bedömning: Det behövs speciella informationsinsatser om regel- verket riktade mot i första hand investerare och berörda företag. ISP är den myndighet som i första hand bör ansvara för dessa insatser. Andra myndigheter bör ansvara för informationsinsatser inom sina respektive ansvarsområden. Internet är en lämplig kom- munikationskanal för ändamålet, men även andra typer av insatser kan behöva användas. Kostnaderna för informationsinsatserna bör bli relativt be- gränsade och behöver inte finansieras i särskild ordning. Enligt 15 a § kommittéförordningen och 6 § 7 förordningen om kon- sekvensutredning vid regelgivning ska vi bedöma om det finns behov av speciella informationsinsatser. Våra förslag innebär att det införs ett helt nytt regelverk med skyldigheter som kan innebära kännbara sanktioner för den som inte uppfyller skyldigheterna. De aktörer som berörs av förslagen finns både i och utanför . Vi bedömer att det finns behov av infor- mationsinsatser kring regelverket. En naturlig utgångspunkt är att granskningsmyndigheten, det vill säga ISP, i första hand ska ansvara för dessa informationsinsatser. Andra myndigheter bör ansvara för informationsinsatser inom sina respektive ansvarsområden. Ett sådant exempel är MSB som enligt våra förslag ska ha viss föreskriftsrätt. Vi bedömer att internet är en lämplig kommunikationskanal för ändamålet. ISP använder sig till exempel av sin hemsida för att tillhandahålla blanketter samt informera om sin verksamhet och gällande rätt på de områden som myndigheten ansvarar för. I viss utsträckning lämnas information även på engelska. Även andra typer av insatser, som till exempel kontakter med branschorganisationer, kan behöva användas. Sammanfattningsvis bedömer vi att det behövs informations- insatser om regelverket riktade mot i första hand investerare och berörda företag, att ISP är den myndighet som i första hand bör ansvara för dessa insatser, men att andra myndigheter bör ansvara för informationsinsatser inom sina respektive ansvarsområden. Vi bedömer att kostnaderna för detta bör bli relativt begränsade och inte behöver finansieras i särskild ordning. Bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Förslagen bedöms inte ha betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Förslagen bedöms inte heller ha betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 18.1Förslaget till lag (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar Lagens syfte och tillämpningsområde Paragrafen anger lagens syfte och tillämpningsområde. Av andra stycket framgår att syftet med lagen är att, om det är nöd- vändigt, hindra utländska direktinvesteringar som kan vara skadliga för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Vad som avses med säkerhet behandlas i avsnitt 4.5. Begreppen allmän ordning och allmän säkerhet är EU-rättsliga begrepp och behandlas i avsnitt 4.3. De ska tolkas i enlighet med . Lagen omfattar alltså granskning både av utländska direktinveste- ringar som kan skada säkerhet vilket är nationellt ansvar och av utländska direktinvesteringar som kan skada allmän ordning eller allmän säkerhet i i enlighet med . Investeringar som omfattas av EU:s befogenhet omfattas av tillämpningsområdet för och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direkt- investeringar) och den samarbetsstruktur som regleras där. Vad som är skyddsvärda områden utvecklas närmare i 3 §. Paragrafen innehåller en proportionalitetsregel som ska tillämpas generellt vid handläggningen och i ärenden om förelägganden, för- bud, villkor och tvångsmedel. Proportionalitet ska prägla granskningsmyndighetens förhållnings- sätt under hela förfarandet och vid överväganden om olika konkreta beslut och övriga åtgärder. måste till exem- pel inför ett beslut om föreläggande, förbud, villkor eller tvångsåtgär- der pröva om skälen för åtgärden väger tillräckligt tungt i förhållande till de skador eller andra olägenheter som beslutet medför. Typiskt sett handlar det om ekonomiska skador för investeraren och det företag som investeringen planeras i. Den potentiella skadan för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet är ett viktigt kriterium vid proportionalitetsprövningen. Ju större skada för säker- het, allmän ordning eller allmän säkerhet som riskeras, desto mer ingripande åtgärd kan motiveras. Det ankommer alltid på granskningsmyndigheten att bedöma om tillträde till investerarens eller det berörda företagets lokaler, som kan aktualiseras enligt 25 §, är proportionerligt i det enskilda fallet. Den mindre ingripande åtgärden, att enligt 24 § förelägga aktörerna att ge in information, ska användas i första hand. När det är fråga om förbud i efterhand mot en investering som gjorts utan anmälan bör det ofta tillmätas särskild betydelse hur som gått sedan inve- steringen genomfördes. Om alla inblandade har inrättat sig efter investeringen och om har förflutit sedan den gjordes, bör detta beaktas vid bedömningen av om det är proportionerligt att i efterhand meddela ett förbud. När det gäller sanktionsavgifter ska det vid prövningen av om sådana ska utgå och storleken på dem göras en bedömning av pro- portionaliteten. En jämkning eller nedsättning kan exempelvis bli aktuell när avgiften inte står i rimlig proportion till överträdelsen. Övervägandena finns i avsnitt 12.1.1. I paragrafen anges att lagen gäller för investeringar i vissa juridiska personer samt i enkla bolag och i enskild näringsverksamhet. Lagen ska kunna tillämpas på skyddsvärda företag, oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs. I särskilda punkter preciseras de skydds- värda verksamheter som lagen ska skydda. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 9.3.3 och i kapitel 10. Paragrafen reglerar alltså vilka verksamheter som omfattas av lagen. En investerare som har för avsikt att göra en investering i en sådan företagsform som anges i paragrafen ska enligt 15 § anmäla det till granskningsmyndigheten, om investeringsobjektet bedriver en sådan verksamhet som anges. Katalogen i bestämmelsen omfattar i princip de områden som anges i EU:s förordning om utländska direkt- investeringar med undantag för medieverksamhet (se avsnitt 10.6). Av punkten a) följer att investeringar i samhällsviktig verksamhet omfattas av lagen. Vad som avses med samhällsviktig verksamhet definieras i 4 §. I 38 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka samhälls- viktiga verksamheter som ska omfattas av lagen. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.2.3. Av punkten b) följer att investeringar i säkerhetskänslig verksam- het omfattas av lagen. Säkerhetskänslig verksamhet är verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd, se 1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen (2018:585). Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.7. Av punkten c) följer att investeringar i verksamhet som prospek- terar, utvinner, anrikar eller säljer råvaror som är kritiska för EU eller andra metaller och som är kritiska för försörjning om- fattas av lagen. Vilka råvaror som är kritiska för EU anges i en för- teckning som inom ramen för EU:s råvaruinitiativ uppdateras minst och som tas in i meddelanden från kommissionen. Av 38 § följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer i föreskrifter får ange vilka råvaror det är fråga om. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.4.1. Av punkten d) följer att verksamhet vars huvudsakliga ändamål innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller lokaliserings- uppgifter omfattas av lagen. Vad som avses med känsliga person- uppgifter och lokaliseringsuppgifter definieras i 4 §. Bestämmelsen tar sikte på exempelvis datamäklare, tillhandahållare av molntjänster eller appar som i eller genom den vara eller tjänst som de tillhanda- håller behandlar stora mängder känsliga personuppgifter eller lokali- seringsuppgifter. Även till exempel hälso- och sjukvårdsföretag kan omfattas av bestämmelsen om verksamhetens ändamål – att till- handahålla hälso- eller sjukvård – innefattar behandling av känsliga personuppgifter genom journalföring. uppgifter bara till följd av rättigheter eller skyldigheter som verk- samheten har i sin egenskap av arbetsgivare omfattas dock inte. En arbetsgivare som utrustar bilar med speciell gps-utrustning som används för elektroniska körjournaler omfattas inte heller. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.5.5. Av punkten e) följer att investeringar i verksamhet som rör fram- växande teknologier och annan strategiskt skyddsvärd teknologi omfattas av lagen. I 38 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka fram- växande teknologier och annan strategiskt skyddsvärd teknologi som avses. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.3.4. Av punkten f) följer att verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller produkter med dubbla användningsområden eller tillhandahåller tekniskt bistånd för sådana produkter omfattas av lagen. Vad som avses med produkter med dubbla användningsområden definieras i 4 §. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.3.3. Av punkten g) följer att verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller krigsmateriel eller till- handahåller tekniskt stöd avseende krigsmateriel omfattas av lagen. Krigsmateriel och tekniskt stöd avseende krigsmateriel är enligt 1 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel och tekniskt bistånd det som anges i bilagan till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.3.3. I paragrafen definieras vad som avses med vissa begrepp. Med direktinvestering avses en investering som görs för att etablera eller upprätthålla varaktiga förbindelser mellan investeraren och det företag för vilket kapitalet görs tillgängligt för att bedriva ekonomisk verksamhet, inbegripet investeringar som möjliggör ett faktiskt deltagande i ledningen eller inflytande i ett företag som bedriver en ekonomisk verksamhet. Innebörden av definitionen är såvitt gäller kopplingen mellan investeraren och det företag där investeringen görs i överensstämmelse med den definition av ut- ländsk direktinvestering som anges i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Det ska alltså vara fråga om en ömsesidig trans- aktion samt en etablerad eller varaktig relation mellan aktörerna. avses aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag, enskild näringsverksamhet, ekonomiska föreningar och stiftelser med säte i . Övervägandena i denna del finns i avsnitt 9.2.3. Med utländsk direktinvestering avses en direktinvestering där investeraren är en fysisk person med annat medborgarskap än enbart svenskt eller en juridisk person som ytterst ägs eller kontrolleras av en annan stat eller av fysiska personer med annat medborgarskap än enbart svenskt. Avgörande är var den faktiska kontrollen och in- flytandet till följd av investeringen finns. En investering som görs av en svensk medborgare med dubbla medborgarskap är en utländsk direktinvestering enligt denna definition. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 9.2.3. Definitionen av samhällsviktig verksamhet är densamma som den som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) beslutat om och använder i sitt arbete med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Definitionens hänvisning till verksamhet, tjänst eller infrastruktur är inte en uteslutande lista, utan även exempelvis anläggningar, processer, system och noder inbegrips. Genom ut- trycket grundläggande behov, värden eller säkerhet omfattas flera olika mål- och värdeformuleringar som finns uttryckta i till exempel målen för skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och total- försvar samt de mål för vår säkerhet som anges i säkerhets- strategi. I målen för säkerhetsstrategin och för krisberedskapen hän- visas exempelvis till demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter som sådana grundläggande värden som ska värnas. I 38 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av lagen. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.2.3. Definitionen av känsliga personuppgifter är hämtad från artikel 9.1 i dataskyddsförordningen och har samma innebörd som där. Över- vägandena i denna del finns i avsnitt 10.5.5. Begreppet lokaliseringsuppgifter är hämtat från 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och har samma inne- börd som där. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.5.5. Med produkter med dubbla användningsområden (PDA) avses sådana produkter som finns upptagna i bilaga I till Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2021/821 av om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, för- medling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning) (PDA- förordningen). Olistad som kan omfattas av tillståndskrav enligt artikel 4 i PDA-förordningen till följd av så kallade catch-all- beslut omfattas alltså inte av definitionen. Hänvisningen till förord- ningen är dynamisk och avser alltså den gällande lydelsen. Övervägandena i denna del finns i avsnitt 10.3.3. Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar en utländsk direkt- investering får förbjudas. Med hänsyn till betydelsen av frihandel och en öppen ekonomi och till den vikt som utländska direktinvesteringar har för den svenska ekonomin får investeringar förbjudas bara om det är nöd- vändigt med hänsyn till dels säkerhet, dels allmän ordning eller allmän säkerhet i enlighet med undantagen från etablerings- friheten respektive principen om fri rörlighet för kapital i artiklarna 52.1och 65.1(b) i EUF-fördraget. För att tydligt ange att lagen gäller både området för nationell behörighet – säkerhet – och det som omfattas av unionens behörighet beskrivs detta i två meningar. Vilken risk en investering innebär beror på bland annat den aktuella verksamhetens art och omfattning och omständigheter hos investeraren. Vilka omständigheter hos investeraren som får beaktas vid bedömningen framgår av 7 §. Vid riskbedömningen måste det göras en sammanvägd bedömning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. En investering får förbjudas bara om det är nöd- vändigt med hänsyn till risken. Riskerna med en investering kan ibland motverkas, om investeraren accepterar vissa villkor för investe- ringen. Om riskerna med en investering kan motverkas genom villkor, innebär detta att det inte är nödvändigt att förbjuda investeringen under förutsättning att relevanta villkor ställs upp. Att gransknings- myndigheten kan ställa upp sådana villkor framgår av 9 §. Uttrycket säkerhet finns inte definierat i lag, men reger- ingen har i flera sammanhang uttalat sig om dess innebörd. Ut- trycket kan sammanfattas som skyddet för oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det inne- fattar yttre säkerhet till skydd för försvarsförmåga (territoriell suveränitet) samt integritet, oberoende och handlingsfrihet (politisk självständighet). Uttrycket innefattar också den inre säker- heten till skydd för förmåga att upprätthålla och säkerställa grundläggande strukturer i form av det demokratiska statsskicket, rättsväsendet och den brottsbekämpande förmågan på nationell nivå. Vidare omfattas skydd mot påverkan på nationellt samhällsviktig verksamhet genom påverkan på leveranser, tjänster och funktioner som är nödvändiga för samhällets funktionalitet på nationell nivå, samt skydd mot skada på ekonomi i form av skada på den nationella betalningsförmågan där skadan kan få negativa konse- kvenser för suveränitet, handlingsfrihet och oberoende. Även så kallad skadegenererande verksamhet omfattas. Det avser en verk- samhet som, om den utsätts för en antagonistisk handling (exempelvis spioneri, sabotage eller terroristbrott), kan generera skadekonsekven- ser på andra säkerhetskänsliga verksamheter. Allmän ordning och allmän säkerhet är EU-rättsliga begrepp vars innebörd det ytterst ankommer på att avgöra. Av praxis framgår att det för att en investering ska kunna förbjudas med hänvisning till allmän ordning eller säkerhet krävs att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Vidare får ett förbud meddelas bara om det är nödvändigt för att skydda de intressen som det avser att säkerställa och enbart om dessa mål inte kan uppnås genom åtgärder med mindre begränsande verkan. Övervägandena finns i avsnitt 8.2 och 8.6. I paragrafen anges kriterier för bedömningen av om det är nöd- vändigt att förbjuda en utländsk direktinvestering. Vid granskningsmyndighetens prövning kommer det i varje en- skilt fall att behöva göras en bedömning med utgångspunkt i den aktuella verksamhetens faktiska skyddsvärde. Beroende på skydds- värdet ska också omständigheter som hänför sig till den tänkta inve- steraren ha betydelse för hur riskerna ska bedömas. Vilka omständigheter kring investeraren som ska beaktas framgår av 7 §. Övervägandena finns i avsnitt 8.6, 11.1 och 11.8.1. Paragrafen reglerar vilka omständigheter kring investeraren som ska beaktas. Punkten 1 reglerar betydelsen av kopplingar till ett annat lands regering genom bland annat ägarstruktur. Det är viktigt att i ett tidigt skede utreda investerarens nationalitet för att klargöra om det över huvud taget är fråga om en utländsk direktinvestering. Fokus bör ligga på den som utövar det faktiska inflytandet och inte på den som agerar mellanhand. När investerarens nationalitet har fastställts och om det är fråga om en utländsk investering, kan det finnas skäl att gå vidare och utreda övriga omständigheter kring investeraren. Om det däremot konstateras att det inte kan antas att investeraren ytterst ägs eller kontrolleras av en utländsk aktör, ska investeringen enligt 16 § lämnas utan åtgärd. Vid utredningen av investerarens nationalitet kan i många fall även ägarstrukturen ha klarlagts. Om det är fråga om en privat investerare, kan det finnas anledning att undersöka om det finns kopplingar till ett lands regering. Sådana investeringar kan medföra risker. Punkten 2 reglerar den omständigheten att investeraren tidigare varit delaktig i verksamhet som inverkat skadligt på säker- het, allmän ordning eller allmän säkerhet. När det gäller prövningen enligt denna punkt bör utgångspunkten tas i de risker som utländska direktinvesteringar kan innebära. Det är fråga om risker för bland annat beroendeförhållanden och minskad tillgänglighet av varor och tjänster samt risker för att känslig eller viktig kunskap, information eller produkter överförs till aktörer som kan använda den på sätt som är skadliga för svenska intressen, se avsnitt 7.3.7. Om den utländske investeraren i sin tidigare verksamhet varit delaktig i en verksamhet som medfört någon av nämnda risker, ska det beaktas. Punkten 3 ger utrymme för att beakta andra omständigheter som kan medföra säkerhetsrisker. Det kan exempelvis vara risken för olaglig verksamhet, sektordominans och antagonism men även andra omständigheter kan behöva beaktas. Det kan också vara fråga om militanta organisationer utan kopplingar till ett lands regering. Det är dock viktigt att uppmärksamma att det inte ska vara fråga om någon allmän vandelsprövning. De omständigheter som ska beaktas ska vara relevanta i ett säkerhetsperspektiv och alltså vara knutna till lagens ändamål. Övervägandena finns i avsnitt 11.8.1–11.8.4. Enligt paragrafen får en investering i en verksamhet som omfattas av lagen genomföras bara om granskningsmyndigheten har fattat ett beslut om att godkänna investeringen med eller utan villkor eller lämnat den utan åtgärd. Att investeringar som faller inom lagens tillämpningsområde ska anmälas till granskningsmyndigheten fram- går av 15 §. Av 10 § framgår att granskningsmyndigheten får besluta om förbud mot en anmälningspliktig investering som genomförs i strid med paragrafen. En investering som omfattas av lagen kan lämnas utan åtgärd, om det står klart att den inte har någon påverkan på säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Även i de fall en investering anmäls trots att den inte omfattas av lagen, till exempel för att den inte avser en sådan verksamhet som faller under 3 §, ska gransknings- myndigheten avsluta ärendet genom att lämna den utan åtgärd. Enligt 16 § ska en anmälan, om det inte är fråga om en bulvansituation, läm- nas utan åtgärd också om investeraren har enbart svenskt med- borgarskap eller är en juridisk person som ytterst ägs eller kontrolleras endast av fysiska personer med enbart svenskt medborgarskap. Syftet med denna inledande sållning av anmälningarna är att snabbt kunna avsluta de ärenden där det utan mer ingående undersökningar kan konstateras att det saknas skäl att överväga ett förbud enligt lagen och att därmed någon granskning inte ska göras enligt detta regelverk. Om granskningsmyndigheten bedömer att en granskning behöver göras, ska beslut om att inleda granskning fattas enligt 20 §. Övervägandena finns i avsnitt 12.3. Av paragrafen följer att ett beslut om godkännande av en investering får förenas med villkor, om det behövs för att investeringen inte ska skada säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Gransk- ningsmyndigheten har vida ramar för sådana överväganden. Villkor kan tänkas i förhållande till bland annat företagets verksamhet, företagets styrning och ledning, omständigheter som rör investe- raren, investeringens omfattning och en eventuell vidareförsälj- ning. Detta bör kunna utvecklas i praxis. Andra staters hantering av detta kan stimulera en sådan utveckling. Uppställda villkor ska inte vara mer ingripande än vad som är nödvändigt. Övervägandena finns i avsnitt 12.7.4. Paragrafen reglerar situationen när en direktinvestering har genom- förts utan att en anmälan har gjorts enligt 15 § eller innan anmälan har prövats slutligt. Vid sådant förhållande får granskningsmyndig- heten, om förutsättningarna för ett förbud är uppfyllda, besluta om förbud. måste alltså göra en prövning av investeringen innan ett beslut meddelas. Förutsättningarna för för- bud framgår av 5 §. Av 12 § framgår att ett förbud mot en investering som huvudregel innebär att en rättshandling som utgör en del i investeringen blir ogiltig. Övervägandena finns i avsnitt 12.10.8. Paragrafen innehåller regler om när ett villkor som meddelats enligt 9 § i samband med ett beslut om godkännande av en investering inte uppfylls. Om ett sådant villkor inte uppfylls, bör myndigheten först överväga om det är tillräckligt att förelägga investeraren eller det företag som varit föremål för investeringen att uppfylla villkoret. har dock ytterst en möjlighet att förbjuda investeringen, om förutsättningarna för ett förbud är uppfyllda. Förutsättningarna för ett förbud framgår av 5 §. Av 12 § framgår att ett förbud som huvudregel innebär att en rättshandling som utgör en del i investeringen blir ogiltig. Ett föreläggande enligt bestämmelsen får förenas med vite. Lagen (1985:206) om viten är tillämplig. får besluta att ett föreläggande enligt bestämmelsen ska gälla . Övervägandena finns i avsnitt 12.10.8. I paragrafen anges innebörden av ett förbud mot en investering. Av första stycket framgår att ett förbud mot en investering innebär att en rättshandling som utgör en del i investeringen eller som har till syfte att genomföra investeringen blir ogiltig. Ogiltigheten är civilrättslig. behöver inte föra någon talan för att ogiltighet ska inträda.