sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — För sektorn som helhet har skillnaden mellan årets resultat och balans- kravsresultatet alltid varit positiv, 2013 var den som störst (2,0 pro- centenheter) följt av 2019 (1,). Skillnaden har i genomsnitt uppgått till för perioden –2019. Figur 4.5 Jämförelse mellan årets resultat och balanskravsresultat 2008–2019 Procent, andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning Källa: , räkenskapssammandraget. Kommuner och regioner får reservera överskott till en resultat- utjämningsreserv som kan användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Resultatutjämningsreserverna uppgick till totalt för sektorn som helhet, varav kommu- nerna stod för . Resultatutjämningsreserverna ökade kraftigt, totalt med nästan , . Kommuner och regioner ska enligt LKBR sammanställa räken- skaperna för den kommunala koncernen. Totalt sett redovisar såväl de kommunala koncernföretagen som de kommunala koncernerna positiva resultat. Kommunernas kommunala koncernföretag står för en stor andel av överskottet och då främst till följd av fastighets- Ekonomin i kommuner och regioner Resultaten enligt de sammanställda räkenskaperna (koncernredovisningen) har varit högre än resultaten i kommunerna och regionerna för alla åren 2008–2019. Totalt uppgick årets resultat i sektorns sammanställda räkenskaper till 2019, varav kommunernas kommunala koncerner stod för nästan och regionernas kommunala koncerner för . Resultatet var högre än det årliga genom- snittet 2000–2018, som var . 4.3.2Eget kapital och soliditet Den generella bilden för sektorn som helhet, och för de flesta kom- muner och regioner, är att storleken på såväl tillgångar, skulder och eget kapital har ökat . Figur 4.6 Tillgångar, skulder och eget kapital i kommuner och regioner, 2007–2019 Miljarder kronor i löpande priser Eget kapital justerat för ansvarsförbindelse Källa: , räkenskapssammandraget. Med ansvarsförbindelse avses ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser. I diagrammet utgörs till- gångarna av hela stapeln. Eget kapital enligt balansräkningen kan avläsas i diagrammet genom att ta summan av ansvarsförbindelsen och eget kapital justerat för ansvarsförbindelsen. Vid utgången av uppgick kommuners och regioners tillgångar till (varav kommunerna 1 121 miljarder kro- nor) och det egna kapitalet till (varav kommu- Ekonomin i kommuner och regioner Det egna kapitalet ökade med 34 mil- jarder kronor eller . Soliditeten kan mätas inklusive eller exklusive ansvarsförbindel- sen för pensionsförpliktelser som avser pensioner intjänade före 1998.4 De olika måtten ger olika bilder av den finansiella ställningen och dess utveckling i kommuner och regioner. Det egna kapitalet ökar i storlek –2019, oavsett vilket mått som används, vilket beror på de positiva resultat som sektorn redovisat . Det gäller dock inte solidi- teten. Om ansvarsförbindelsen räknas in bland skulderna noteras en ökning av soliditeten, eftersom ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser har minskat under den senare delen av perioden. Om ansvarsförbindelsen i stället räknas bort från skulderna minskar soli- diteten över den studerade tidsperioden. Figur 4.7 Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, 2000–2020 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 00 01 02 03 04 05 06 07 Källa: , räkenskapssammandraget. Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser fortsatte att förstärkas för både kommunerna och regionerna 2020. Den positiva förändringen var främst en följd av de höga resultaten och minskningen av pensionsförpliktelsen intjänad . 4Ansvarsförbindelsen ökade för att därefter ha börjat minska i storlek. Den beräknas vara helt avbetalad . Ekonomin i kommuner och regioner teten inklusive ansvarsförbindelsen uppgick för kommunerna och för regionerna. Regionernas soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser har dock stärkts mer än kommunernas . Figur 4.8 Soliditet exklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, 2000–2020 Som nämnts ovan är soliditeten högre om ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser exkluderas, men har över perioden försvagats för sektorn som helhet, med undantag för åren 2005–2007 och 2020. Skillnaden mellan soliditetsmåtten inklusive och exklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser kommer att gå mot noll när ansvarsförbindelsen är avbetalad. Det beräknas inträffa . Om utvecklingen i de två diagrammen jämförs fram- går att skillnaden mellan de två soliditetsmåtten för hela sektorn var 2000 och att den minskade till knappt 20 pro- centenheter 2020. Resultaten i de kommunala koncernföretagen är inte tillräckligt höga för att investeringarna ska kunna finansieras med egna medel i den utsträckning som krävs för att bibehålla eller öka soliditeten i tillräcklig utsträckning. Soliditeten i företagen har således minskat. Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i de kommunala koncernerna har förbättrats och uppgick Ekonomin i kommuner och regioner vid utgången av . Soliditeten i de kommunala koncernerna är marginellt högre än soliditeten i kommuner och re- gioner, och har följt samma utveckling . Det bör framhållas att det i flera företag finns ett dolt värde i fastigheter eftersom dessa inte har redovisats till marknadsvärde, det kan i synnerhet gälla i kommunernas bostadsföretag i landets storstads- och tillväxtregioner. En soliditet baserad på tillgångar värderade till marknadsvärde skulle således kunna vara betydligt högre. Kommunsektorns investeringsutgifter har ökat kraftigt . uppgick sektorns fasta bruttoinvesteringar till 136 mil- jarder kronor eller av BNP. sjönk invester- ingarna i kommunsektorn något och uppgick till 128 miljarder kro- nor, varav kommunerna stod för . Investeringsutgifterna har ökat både mätt i kronor och som andel av sektorns utgifter. andra hälft har utgif- terna för investeringarna ökat snabbare . Kommunsektorns omfattande investeringar har flera förklaringar. Den demografiska utvecklingen har medfört ökade behov av verksamhetslokaler, såsom skolor, äldreboenden och sjuk- hus. Det sammanfaller dessutom med att äldre byggnader och infra- struktur behöver renoveras eller bytas ut. Utöver ökade behov har det låga ränteläget tillsammans med sek- torns goda ekonomiska resultat sannolikt ökat benägenheten att in- vestera. Kommuner och regioner har finansierat delar av investeringarna med egna medel genom det utrymme som skapats via årets resultat och avskrivningar. Självfinansieringsgraden har 2000–2019 legat på för sektorn som helhet och uppgick till följd av det höga resultatet 2020 till . Självfinansieringsgraden var högre i regionerna än i kommunerna både 2019 och 2020. Ekonomin i kommuner och regioner Figur 4.9 Kommunsektorns investeringsutgifter och investeringarnas andel av sektorns totala utgifter, 1993–2020 Procent (vänster) respektive miljarder kronor i löpande priser (höger) Kommuner, md kr (höger) Regioner, md kr (höger) Kommuner, % av utgifter Regioner, % av utgifter Källa: , nationalräkenskaperna. En förklaring till att låneskulden har ökat är att den höga investeringsnivån i kommunsektorn inte har kunnat finansieras fullt ut med egna medel. Totalt uppgick de externa låneskulderna i kom- muner och regioner (exklusive de kommunala koncernföretagen) till 2019. Kommunerna stod för merparten av låne- skulden, . För sektorn som helhet ökade skuld- sättningen med jämfört med , vilket motsvarar genomsnittet för hela perioden –2019. Procentuellt har skuld- sättningen ökat mest i regionerna. Den genom- snittliga skuldsättningen har ökat mer än räknat som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. En annan förklaring till den ökade låneskulden är att kommu- nerna tar upp lån som vidareutlånas till de kommunala koncern- företagen. Därutöver går kommuner och regioner även i borgen för de kommunala koncernföretagens egna lån. De kommunala koncer- nernas totala låneskuld uppgick till . Före- tagens totala egna externa upplåning var således . Kommuner och regioner hade vid utgången av 2019 lånefordringar Ekonomin i kommuner och regioner på de kommunala koncernföretagen5 som uppgick till totalt 319 miljar- der kronor. Netto var låneskulden i kommuner och regioner, med av- drag för lånefordringar på de kommunala koncernföretagen, 133 mil- jarder kronor 2019. Figur 4.10 Externa låneskulder i kommuner och regioner 2007–2019 Miljarder kronor i löpande priser Källa: Kommuninvest. En pådrivande kraft bakom låneskuldens ökning är den lågräntemiljö som har rått . Det är billigt att låna och det kan därför framstå som attraktivt att låna snarare än att skapa finansierings- utrymme genom högre resultat i verksamheten eller att senarelägga investeringarna, särskilt om bedömningen görs att de låga räntorna kommer att bestå. De flesta analytiker är dock överens om att en återgång till mer normala räntenivåer sannolikt kommer att ske . Det finns därför anledning att anta att lågränte- miljön har skapat ett beteende där kommuner och regioner tagit på sig större låneskulder än vad som är långsiktigt motiverat och håll- bart. Dessutom finns chans till hög avkastning på placeringar. Det har därför varit attraktivt att både låna och placera medel sam- tidigt för att utnyttja den hävstångseffekt som uppstår när låneräntan är låg och avkastningen på mer eller mindre riskfyllda placeringar är 5Med lånefordringar på kommunala koncernföretag avses fordringar på de kommunala koncern- företagen som består av externa lån som kommunen eller regionen har upptagit och vidare- utlånat till sina koncernföretag och/eller utlåning av kommunens eller regionens egen över- skottslikviditet till sina koncernföretag. Ekonomin i kommuner och regioner Det finns betydande finansiella risker i detta. En mer påtaglig ökning av räntan skulle sannolikt leda till att kostnaderna för upp- låningen ökade som avkastningen på tillgångarna minskade, eller till och med blev negativ. Risken förstärks av det faktum att en stor andel av lånen har korta kapital- och räntebindningar, vilket sannolikt förklaras av att räntevillkoren för korta lån har varit mer förmånliga, som finansieringsrisken, dvs. sannolikheten att få avslag på en låneansökan, bedömts som låg. Det innebär att det inte finns någon större inbyggd fördröjningseffekt eller försäkring mot räntehöjningar. Så fort räntorna stiger kommer det märkas på resultatet genom att sektorns finansiella kostnader kom- mer att öka. De tillgångar som kan generera avkastning och ränteintäkter har ökat i storlek, dvs. de realiserbara finansiella tillgångarna6 i sektorn. Figur 4.11 Realiserbara finansiella tillgångar i sektorn, 2007–2019 Miljarder kronor i löpande priser Räntebärande tillgångar och likvida medel Källa: , räkenskapssammandraget. De realiserbara finansiella tillgångarna har totalt ökat från 106 mil- jarder kronor 2007 till 2019, vilket är en ökning i fasta priser. De realiserbara tillgångarna har således inte minskat i takt med att investeringar i materiella tillgångar ökat. Det ska ses i relation till att låneskulden också ökat, knappt 90 pro- 6Dessa beräknas som summan av alla finansiella tillgångar, såväl anläggnings- som omsättnings- tillgångar, men med aktier och andelar i koncernföretag borträknade. Det motsvarar summan av likvida medel och placeringar. Ekonomin i kommuner och regioner cent i fasta priser, i betydligt snabbare takt . Som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekono- misk utjämning har de realiserbara finansiella tillgångarna legat stabilt för sektorn som helhet . Regionernas andel av de realiserbara finansiella tillgångarna är förhållandevis stor och ökande. uppgick den till . Aktiernas andel av totala realiserbara finansiella tillgångar i sektorn har ökat från , i absoluta belopp från 19 till 91 mil- jarder kronor. 4.3.4Finansiella nettotillgångar eller nettolåneskuld? Genom att ställa de realiserbara finansiella tillgångarna i relation till låneskulden kan det visas om det netto antingen finns en låneskuld i kommunen eller regionen eller om det finns finansiella nettotill - gångar som kan användas för framtida finansieringsbehov. Låne- fordringar på kommunala koncernföretag tas inte med i denna be- räkning, eftersom dessa medel i stället hade kunnat användas för att generera en ränta eller avkastning i form av extern kapitalplacering. Figur 4.12 Finansiella nettotillgångar i kommuner och regioner, 2007–2019 Miljarder kronor i löpande priser Källa: , räkenskapssammandraget och Kommuninvest. Ekonomin i kommuner och regioner De finansiella nettotillgångarna i sektorn har minskat stadigt , från till . Regionernas finansiella nettotillgångar har ökat . Kommunerna har, från att ha legat på 2007, sammantaget helt utraderat sina finansiella nettotillgångar . Figur 4.13 ”Överbelåning” i kommuner och regioner, 2007–2019 Miljarder kronor i löpande priser Källa: , räkenskapssammandraget och Kommuninvest. Det förekommer fall där en kommun eller region både har en låne- skuld och stora realiserbara finansiella tillgångar på samma gång. De realiserbara finansiella tillgångarna skulle i princip ha kunnat använ- das för att betala av lånen, men kommunen eller regionen har valt att inte göra det. En viss nivå behövs för att ha en betalningsberedskap och är därmed ofrånkomlig. Det handlar dock i en del fall om betyd- ligt större belopp än så. Skillnaden mellan de realiserbara finansiella tillgångarnas storlek och låneskuldens storlek (justerad för låneford- ringar på kommunala koncernföretag) är medel som sektorn har lånat upp, men som det inte egentligen har funnits ett reellt behov av sett utifrån finansieringsbehovet av investeringarna. Eftersom en kommun eller region kan ha finansiella nettotillgångar och en annan en nettolåneskuld måste denna ”överbelåning” beräknas individuellt för varje kommun eller region. ”Överbelåningen” har ökat och har växt från till , en ökning med i fasta priser. Regionernas ”överbelåning” har ökat Ekonomin i kommuner och regioner från nära 0 till medan kommunernas ”överbelå- ning” ökat med till . 4.4Analys av ekonomin i kommuner och regioner I detta avsnitt görs spridningsanalyser av olika ekonomiska mått främst för att visa på de stora skillnader som finns mellan enskilda kommuner och regioner. En analys har också gjorts av skillnader mellan regioner och kommuner samt mellan olika grupper av kommuner. Kommun- grupperna är den av SKR etablerade indelningen i storstäder och stor- stadsnära kommuner, större städer och kommuner nära större stad samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner.7 Utredningen har ock- så gjort analyser utifrån en egen gruppindelning som baseras på be- folkningens tillväxttakt : snabbväxande kommuner (definieras som en tillväxttakt för den senaste tioårsperioden över rikets tillväxttakt), kommuner med medelhög tillväxt (positiv tillväxt- takt den senaste tioårsperioden men under rikets tillväxttakt) samt minskande kommuner. Avsnittet avslutas med en sammanfattning. Figur 4.14 Andel kommuner och regioner som redovisat ett positivt resultat 2000–2020 00 01 02 03 04 05 06 07 Källa: , räkenskapssammandraget. 7SKR (2017). Ekonomin i kommuner och regioner Trots god ekonomisk tillväxt har vissa kommuner och regioner redovisat negativa resultat. Preliminärt redovisade 16 kom- muner men ingen region ett negativt resultat 2020. Andelen kom- muner och regioner som har uppvisat positiva resultat har varierat stort . Både 2011 och 2013 var det en ovanligt låg andel av regionerna som visade positiva resultat. Det förklaras i huvudsak av en sänkt diskonteringsränta för pensionsskulden, vilket slog hårt på resultatet dessa år. Generellt har kommungruppen storstäder och storstadsnära kommu- ner redovisat de högsta resultaten. Undantaget är för åren 2016–2017 då kommungruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner hade högst resultat räknat i kronor per invånare. En förklaring är att flera av dessa kommuner tagit emot ett stort antal flyktingar och fått ersättning av staten för detta, vilket tillfälligt stärkt ekonomin. Det är främst befolkningsmässigt små kommuner som redovisar negativa resultat. över hela perioden hade kommungruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner störst andel negativa resultat. Figur 4.15 Spridningsdiagram: Genomsnittliga resultat 2015–2019 i förhållande till soliditeten 2019 x-axeln genomsnittligt resultat i procent av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning y-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i procent -6 -5 -4 -3 -2 --10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 Källa: , räkenskapssammandraget. En region (−6, −128) och två kommuner ligger utanför diagrammet (35, 69), (43, 60). Ekonomin i kommuner och regioner De allra flesta kommuner och regioner har positiva resultat, även om engångshändelser enstaka år kan ge ett negativt resultat. 26 kommuner och 3 regioner hade i genomsnitt negativa resultat över hela perioden –2019, se det rödmarkerade området till vänster i diagrammet. De genomsnittliga resultaten för perioden uppvisar en stor spridning mellan (som andel av skatteintäkter, gene- rella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning) och +43 pro- cent. Resultatet för fyra av fem kommuner och regioner ligger mellan och för hälften mellan . De mest avvikande positiva resultaten beror på stora intäkter kopplat till samhällsomvandling. I diagrammet rödmarkeras också området som motsvarar en nega- tiv soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Det kan ifrågasättas om kommuner och regioner som kombinerar negativa resultat med negativ soliditet, där båda rödmarkeringarna sammanfaller, kan anses uppnå god ekonomisk hushållning. Dessa var 10 kommuner och två regioner. Figur 4.16 Andel kommuner och regioner som redovisat ett positivt balanskravsresultat 2008–2019 Andelen kommuner som redovisat positiva balanskravsresultat har varierat mellan åren. –2019 var andelen som lägst (74 pro- cent) 2018 och som högst () 2016. Ekonomin i kommuner och regioner motsvarande andel varierat mellan som lägst 2015 och som högst 2016. redovisade av kom- munerna (68 kommuner) och av regionerna (6 regioner) ett negativt balanskravsresultat. Av dessa anförde drygt en tredjedel av kommunerna och en region synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av det negativa balanskravsresultatet. Även på balanskravsresultatet syns effekten av sänkt diskonteringsränta för pensionsskulden tydligt tydligt, och andelen regioner med positiva balanskravsresultat är betydligt lägre dessa år. Vid utgången av 2019 var det 46 kommuner och 6 regioner som hade ett negativt balanskravsresultat kvar att återställa, totalt 1,3 mil- jarder kronor respektive . Sedan möjligheten att använda resultatutjämningsreserv infördes hade den vid utgången av 2019 tillämpats av drygt hälften av kom- munerna och knappt en tredjedel av regionerna. ökade antalet som reserverat medel med 23 kommuner och –2019 har ett fåtal kommuner an- vänt medel ur resultatutjämningsreserven. Resultatutjämningsreserven har använts för att täcka hela eller delar av ett underskott. Soliditeten exklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser är relativt hög i många kommuner, lite mer än hälften ligger . Regionernas soliditet ligger generellt på en lägre nivå än kommunernas men är i de flesta fall positiv. Utvecklingen har dock varit negativ både för kommuner och regioner. Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser är relativt låg, precis hälften av kommunerna når och de flesta regioner har en negativ soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Utvecklingen har dock varit posi- tiv, i synnerhet . Ekonomin i kommuner och regioner Figur 4.17 Spridningsdiagram: Soliditetens förändring 2015–2019 i förhållande till soliditeten 2015 x-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser förändring i procent y-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser i procent Källa: , räkenskapssammandraget. Anm. Två regioner (−9, −119), (64, −141) och en kommun ligger utanför diagrammet (58, −37). Även om en majoritet av kommuner och regioner följer den gene- rella bilden finns det ett betydande antal kommuner och regioner som uppvisar både en soliditet och en förändring av soliditeten som både kan vara betydligt starkare eller betydligt svagare än genom- snittet. En minoritet av kommunerna och de flesta regionerna har trots en generell positiv utveckling fortfarande en negativ soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Dessa utgör av totala antalet kommuner (43 stycken) och regioner (17 stycken) och är markerade med det röda området i undre delen i diagrammet. En minoritet av kommunerna och regionerna har gått emot tren- den och minskat soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pen- sionsförpliktelser . De är markerade med det röda området till vänster i diagrammet. Dessa utgör av totala Ekonomin i kommuner och regioner antalet kommuner (29 stycken) och regioner (1). De flesta av dessa utgår dock från relativt höga nivåer på soliditeten. Kombineras negativ soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser med negativ utveckling , det om- råde i diagrammet där de båda rödmarkeringarna överlappar varandra, är det fyra kommuner och en region som omfattas. Enligt utred- ningens bedömning visar det på en mycket svag finansiell ställning och utveckling. Utökas gruppen till att även omfatta de som har en soliditet är det av kommunerna och re- gionerna som ligger i detta område. Figur 4.18 Spridningsdiagram: Soliditetens i koncernen 2019 i förhållande till soliditeten i kommunen eller regionen 2019 x-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser i koncernen i procent y-axeln soliditet inklusive ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser i kommunen eller regionen procent 70 60 50 40 30 20 10 -30 -40 -50 Källa: , räkenskapssammandraget. Anm. Tre regioner ligger utanför diagrammet (−120, −128), (−77, −77), (−60, −60). Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i kommuner och regioner jämfört med soliditeten i respektive kom- munala koncernvisar, på övergripande nivå, en samstämmig bild både vad gäller ställningen och utvecklingen . I den enskilda kom- Ekonomin i kommuner och regioner munen eller regionen kan dock de kommunala koncernföretagens bidrag till den kommunala koncernens soliditet i vissa fall innebära antingen en markant förstärkning eller försvagning. För en stor minoritet kommuner och regioner, , försvagas soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser så pass mycket att den ligger , se rödmarkerat område i diagram- met nedan. På samma sätt som soliditeten i företagen helst ska bidra till att stärka koncernens soliditet i förhållande till kommunen eller regionen ska även resultaten i företagen bidra till en stärkt ekonomi. Figur 4.19 Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i kommungrupper efter befolkningstillväxt 1999–2019 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Källa: , räkenskapssammandraget. Högst soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser har kommungruppen storstäder och storstadsnära kommuner medan kommungruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner har den lägsta soliditeten, med en skillnad på . Exklusive ansvarsförbindelsen skiljer det dock mellan kommungrupperna. En tydligare skillnad i nivå på soliditeten kan skönjas mellan olika grupper kommuner indelade efter befolk- ningsförändring. Snabbväxande kommuner har den högsta solidite- ten, , kommuner med minskande befolkning har den lägsta soliditeten, . började grupperna på samma nivå, för att därefter utvecklas åt olika håll. Ekonomin i kommuner och regioner grupper har haft en lika positiv utveckling . Ex- klusive ansvarsförbindelsen är skillnaden fortfarande liten, även med denna gruppindelning.