sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Strukturer och processer som används inom krisberedskapen bör så långt som möjligt även användas i planeringen för civilt försvar. Regeringen anger i den försvarspolitiska inriktningspropositionen att planeringsarbetet för det civila försvaret bör utgå från att för- mågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grund- läggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap. Vi- dare anges att det finns uppenbara fördelar med att den som ansvarar för en verksamhet i fredstid behåller detta ansvar vid höjd beredskap. Det är därför viktigt att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt upp- rätthålls även inom civilt försvar. Ansvarsprincipen innebär att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. Ansvarsprincipen inne- bär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra, ofta sek- torsövergripande. Det är dock angeläget att aktörerna identifierar hur verksamheten vid höjd beredskap och då ytterst i krig ska bedrivas och hur den skiljer sig från den normala verksamheten. I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap framgår att totalförsvarsresurser ska utformas så att de även kan användas för att bland annat stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Försvarsberedningen bedömer att arbetet med krisberedskap gör att det finns förutsättningar för grundläggande uthållighet och robusthet i samhället. Detta lägger grunden till förmågan att skydda befolkningen, minska samhällets sårbarhet, hantera störningar och upprätthålla viktiga samhällsfunk- tioner. Försvarsberedningen konstaterar vidare att den fredstida kris- beredskapen och civilt försvar inom ramen för totalförsvaret bör ses som förmågor som är ömsesidigt förstärkande. Försvarsberedningen bedömer att krisberedskapen inte är dimensionerad för att hantera ett väpnat angrepp och de påfrest- ningar som ett krig medför. Försvarsberedningen anser därmed att ett starkt civilt försvar kommer att kräva ytterligare förmågor som inte finns . Mot bakgrund av denna beskrivning bör strukturer och former för planering och hantering av såväl kriser i fredstid som situationer med höjd beredskap i högre grad integreras med varandra. Det finns också behov av att skapa former för en stärkt samordning mellan civilt och militärt försvar. En grundläggande utgångspunkt bör vara att så långt som möjligt undvika parallella strukturer mellan krisberedskap och civilt försvar. Det skapar en stark förmåga att möta den nutida hotbilden. Uppdraget att tydliggöra ansvars- och ledningsförhållanden samt stärka samordningen Försvarsberedningen har lämnat förslag till regeringen rörande ut- formningen av civilt försvar –2025. I rapporten inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 lämnar Försvarsberedningen förslag om ansvars- och ledningsförhållanden på central, regional och lokal nivå.Beredningen föreslog att dessa förslag ska utredas vidare. För- svarsberedningen konstaterar att ändamålsenliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det militära och civila försvaret är avgörande för ett stärkt totalförsvar. För att stärka totalförsvaret och med utgångspunkt i Försvarsbe- redningens rapport ser regeringen behov av tydligare ansvars- och ledningsförhållanden samt en stärkt samordning inom civilt försvar inom ramen för totalförsvaret. Det övergripande syftet med en förändrad struktur av civilt för- svar är att ska få en förbättrad förmåga att hantera situationer med höjd beredskap och då ytterst i krig. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Föreslå en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer samt sektorsansvariga myndigheter bedrivs planering för krisberedskap och höjd beredskap på cen- tral nivå bl.a. inom samverkansområdena. Planeringen bedrivs av de myndigheter som anges i förordningen (2015:1052) om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd be- redskap. Syftet med samverkansområdena är att främja en helhets- syn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap, men de har främst använts för planering för krisberedskap. Samverkansområdena utgörs av sex områden: teknisk infrastruk- tur, transporter, farliga ämnen, ekonomisk säkerhet, geografiskt om- rådesansvar samt skydd, undsättning och vård. Områdena är tämli- gen breda och omfattar diversifierade verksamheter. Ingen myndig- het har ett reglerat utpekat ansvar för den övergripande planeringen i samverkansområdena, utan myndigheterna har ett gemensamt an- svar för att säkerställa planeringen inom respektive område. Under fredstida kriser och under höjd beredskap och då ytterst i krig finns det ett antal samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är viktiga att upprätthålla. I en krigssituation kan det t.ex. handla om verksamheter och funktioner som utgör särskilda behov för det militära försvaret eller verksamheter och funktioner som krävs för att skydda befolkningen. Vilka behov som finns kan skilja sig mellan nationell, regional och lokal nivå. Regeringen har i den försvarspolitiska inriktningspropositionen angett att exempelvis transport och logistik, försörjning av livsme- del, drivmedel, elektricitet och telekommunikation samt tillgång till sjukvårdsresurser kommer utgöra särskilda behov för det militära försvaret. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har pekat ut elva samhällssektorer med viktiga samhällsfunktioner inom vilka merparten av samhällsviktig verksamhet kan identifieras. MSB har i den nationella risk- och förmågebedömningen konstaterat att för att snabbare få beredskapshöjande effekt så behöver berörda ak- törer fokusera sitt förmågehöjande arbete till sju av dessa områden: energiförsörjning, livsmedel (inkl. dricksvatten), transporter, hälso- och sjukvård och omsorg, finansiella tjänster, information och kom- munikation samt skydd och säkerhet. Vidare utgör Natos sju civila förmågor (grundläggande målsättningar för nationell resiliens, eng. baseline requirements for national resilience) en central utgångspunkt i det nationella arbetet med att utveckla krisberedskapen och civilt försvar och är ett viktigt ingångsvärde i arbetet med skydd av sam- hällsviktig verksamhet. Mot bakgrund av de krav som ställs på myndigheterna ur ett total- försvarsperspektiv behöver samverkansområdena ses över för att säkerställa en mer ändamålsenlig struktur för planering inför och samordning under fredstida kriser och höjd beredskap. En indelning av statliga myndigheter i sektorer som utgår från vilka samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätt- hålla under kris, höjd beredskap och då ytterst i krig utifrån natio- nella, regionala och lokala behov skulle kunna utgöra en lämplig struktur. Sektorerna bör vara tillräckligt specifika och homogena. Dagens samverkansområden bedöms i flera fall omfatta alltför stora och heterogena områden. I samhället finns det flera ömsesidiga beroenden mellan olika sektorer. Om det uppstår störningar inom en sektor påverkar det även andra sektorer. Samhället är även till stor del beroende av varor och tjänster som näringslivet tillhandahåller. En stor del av den samhällsviktiga verksamheten som behöver upprätthållas under freds- tida kriser, höjd beredskap och då ytterst i krig utförs av privata och offentligt ägda aktörer i näringslivet. Enligt lagen (1982:1004) om skyl- dighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, finns ett lagstadgat krav på privata aktörer att delta i planeringen för totalförsvaret. Privata aktörer ska lämna de upplysningar som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete samt, om det behövs, i övrigt medverka vid planer- ingen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. Mot denna bakgrund är det av vikt att den beredskapsplanering som genomförs i större utsträckning omfattar samverkan över sektorsgränser och inkluderar näringslivets deltagande. För att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samord- nat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap finns det dessutom behov av en myndighet som har ett särskilt an- svar att samordna planering och utveckling av verksamheten inom respektive sektor (sektorsansvarig myndighet). Det finns också be- hov av att närmare överväga vilka uppgifter dessa myndigheter bör ha inom respektive sektor. När uppgifterna utformas ska hänsyn tas till ansvarsprincipen och behovet av en tydlig ansvarsfördelning i sy- stemet. Det är av vikt att det tydliggörs hur de sektorsansvariga myn- digheternas ansvar förhåller sig till det ansvar som respektive myn- dighet har för sin verksamhet. I de sektorer där kommuner och landsting ansvarar för verksamheten, t.ex. hälso- och sjukvård, social- tjänst och transportförsörjning, är det angeläget att de sektorsansva- riga myndigheternas uppgifter är förenliga med bl.a. kommunallagen och regeringsformen. Utöver behovet att se över samverkansområdena för att säkerställa en mer ändamålsenlig struktur samt identifiera vilka myndigheter som ska ges ett särskilt ansvar att samordna och utveckla beredskapsarbetet inom respektive sektor, behöver en översyn av vilka myndigheter som bör ingå i respektive sektor göras. Dessa myndigheter benämns bered- skapsmyndigheter i Försvarsberedningens rapport. De utpekade myn- digheternas skyldigheter inför och under höjd beredskap bör förtyd- ligas i förhållande till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Det finns även skäl att analysera om de uppgifter som myndigheterna har enligt förordningen om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap behöver justeras mot bakgrund av den föreslagna strukturen med sektorer och sek- torsansvariga myndigheter. Samtliga myndigheter har dock ett an- svar att i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav samt att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå och hantera kriser, oavsett om de är utpekade att ha ett särskilt ansvar för krisbe- redskapen och civilt försvar eller inte. Utredaren ska göra följande: •Analysera och lämna förslag på en sektorsindelning för statliga myndigheter och vilka myndigheter som bör ges ett särskilt an- svar för krisberedskapen och civilt försvar. •Föreslå vilka statliga myndigheter som ska ges ett författnings- reglerat ansvar att samordna planering och utveckling av verk- samheten inom respektive sektor (sektorsansvariga myndigheter) samt vilka uppgifter och vilken resursfördelning som bör följa med detta ansvar. •Analysera och lämna förslag på vilka uppgifter de statliga myndig- heter som ingår i de föreslagna sektorerna ska ha inför och under höjd beredskap. Om den föreslagna strukturen med statliga myn- digheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter medför behov av förändringar när det gäller ansvariga myndigheters uppgifter inom krisberedskapen, ska även sådana ändringar föreslås. •Lämna nödvändiga författningsförslag. Förslagen får inte inne- bära någon ändring av grundlagen. Föreslå en geografisk indelning för civil ledning och samordning på regional nivå samt hur dessa områden ska ledas Enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion är läns- styrelsen den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap ska länsstyrelserna vara samman- hållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Om är i krig ska som högsta civila totalför- svarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarsef- fekt uppnås. Länsstyrelserna ska särskilt samordna de civila försvars- åtgärderna, verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngning- arna bedrivs med en enhetlig inriktning, i samråd med Försvars- makten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, och verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att för- svarsansträngningarna främjas. Av lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. framgår det att för fall då riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och riksstyrelsen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller omedelbara åtgärder annars måste vidtas, så får regeringen överlåta åt länsstyrel- sen att inom sitt område fullgöra de uppgifter, som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen, och besluta att en lag i ett visst ämne ska börja tillämpas. Erfarenheter från tidigare fredstida händelser visar på att en en- skild länsstyrelse kan ha stora utmaningar att hantera en omfattande och allvarlig händelse. Länen och länsstyrelserna kan därför i många fall anses vara för små enheter resurs- och ledningsmässigt för att kunna hantera sin samordningsuppgift även under höjd beredskap. Vid ett väpnat angrepp mot kommer den militära opera- tiva ledningen att ha ett stort koordineringsbehov med civila aktörer. En försvårande faktor för att åstadkomma en effektiv samordning på den regionala nivån är att statliga myndigheter med en regional or- ganisation har olika geografiska indelningar. En militär operation berör dessutom troligtvis ett större geogra- fiskt område än ett enskilt län. Försvarsmakten har fyra militär- regioner (syd, väst, mitt och nord) som omfattar flera län vilket inne- bär att Försvarsmakten genom militärregionerna behöver samordna sig med flera länsstyrelser . För att skapa effektiva lednings- och samordningsförhållanden är det av vikt att det finns en överens- stämmande geografisk indelning för civilt och militärt försvar. En indelning av länen i ett antal större geografiska områden skulle därmed kunna gynna samordningen och ledningen av totalförsvaret på regional nivå. När dessa områden utformas måste det civila för- svarets centrala aktörers geografiska indelning beaktas, inklusive landstingen och sjukvårdsregionerna. har re- dovisat betänkandet Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå som bl.a. omfattar ett förslag till ny regional indel- ning för ett tiotal myndigheter. En ändamålsenlig geografisk indel- ning på regional nivå behöver beakta den fortsatta beredningen av betänkande. I syfte att åstadkomma en enhetlig inriktning och samordning av totalförsvarets olika delar och en ändamålsenlig användning av civila och militära resurser på regional nivå finns dessutom behov av en högre regional ledning, inom de föreslagna områdena, som tillsam- mans med Försvarsmaktens regionala chefer håller samman bered- skapsplaneringen och de åtgärder som vidtas inför och under höjd beredskap. I Försvarsberedningens rapport används begreppet civilbefäl- havare för den högre regionala ledningen och begreppet civilområde för de geografiska områdena. I rapporten anges även att dessa större geografiska områden skulle kunna ledas av en landshövding med till- hörande stab som håller samman beredskapsplaneringen och de åt- gärder som vidtas inom området. Det finns skäl att analysera om den högre regionala ledningen för områdena även ska vara ett stöd till länen inför och under omfattande fredstida kriser där samhällskon- sekvenserna t.ex. drabbar flera län. Vid fredstida kriser och vid höjd beredskap har flera aktörer sam- ordnings- och ledningsuppgifter på olika nivåer i samhället. har en regional geografisk indelning men även en nationell övergripande ledning och organisation. Den natio- nella ledningsförmågan är grundläggande för myndigheternas möjlig- het att bedriva sin verksamhet effektivt och flexibelt under fredstida kriser och höjd beredskap och måste därför bibehållas i så stor ut- sträckning som möjligt, vilket måste beaktas. När den högre regionala ledningen utformas måste även det civila försvarets centrala aktörers regionala ledningsstruktur beaktas. För att samordning och ledning ska fungera är det nödvändigt att roller, ansvar och arbetsformer är tydliga. Utredaren ska göra följande: •Analysera och lämna förslag på en ändamålsenlig geografisk in- delning för civil ledning och samordning på regional nivå inför och under höjd beredskap. •Analysera och lämna förslag på vilka uppgifter och mandat den högre regionala ledningen ska ha samt hur detta ska regleras. I detta innefattas även att analysera om den högre regionala led- ningen ska överta några av länsstyrelsernas nuvarande uppgifter och vilken roll som länsstyrelserna fortsättningsvis ska ha i detta sammanhang. •Analysera och föreslå hur den högre regionala ledningens uppgif- ter och mandat ska förhålla sig dels till MSB:s, de sektorsansva- riga myndigheternas och övriga i sektorerna utpekade myndig- heters uppgifter och mandat inför och under höjd beredskap, dels till de kommuner och landsting som finns inom det geografiska området. •Analysera behovet och konsekvenserna av om den högre regio- nala ledningen även ska vara ett stöd till länen inför och under omfattande fredstida kriser där samhällskonsekvenserna t.ex. drab- bar flera län. Om ett sådant behov identifieras ska utredaren även ta hänsyn till krisberedskapsperspektivet i sin analys och sitt för- slag på geografisk indelning och i sin analys och sitt förslag på vilka uppgifter och mandat den högre regionala ledningen ska ha. •Lämna nödvändiga författningsförslag. Förslagen får inte inne- bära någon ändring av grundlagen. Föreslå en förtydligad ledningsförmåga för kommuner och landsting Kommuner och landsting har viktiga roller i samhällets beredskap. Ju bättre dessa aktörer är på att hantera fredstida kriser och höjd be- redskap, desto bättre blir hela samhällets beredskapsförmåga. Kommunernas och landstingens förmåga att leda verksamheten inför och under höjd beredskap och då ytterst i krig samt den freds- tida förmågan att hantera situationer som inte medför beslut om be- redskapshöjning behöver göras enhetligare och förtydligas. I lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap framgår att det i kommuner och landsting ska finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksam- hetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. Under höjd beredskap ansvarar där- emot kommunstyrelsen för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva, och ansvarar för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verk- samhet för det civila försvaret som ska bedriva. En fungerande ledningsförmåga förutsätter också att kommuner och landsting vidtar de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser), ett ansvar som föl- jer enligt 3 kap. 1 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, och som även fortsatt ska gälla. Inför extraordinära händelser i freds- tid ställs krav på kommuner och landsting att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser samt att kommuner och landsting ska ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och öv- ning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extra- ordinära händelser. Vidare är regleringen av vissa samordningsupp- gifter, såsom det geografiska områdesansvaret, olika uttryckt i för- fattning beroende på om det gäller extraordinära händelser eller höjd Det finns anledning att se över detta regelverk i syfte att få en enhetligare och tydligare reglering och därmed ett sammanhål- let beredskapsarbete i hela hotskalan, från extraordinära händelser i fredstid till höjd beredskap och då ytterst i krig. Utredaren ska göra följande: •Analysera och lämna förslag på hur kommunernas och landsting- ens ledningsförmåga inför och under höjd beredskap och då yt- terst i krig samt den fredstida förmågan att hantera situationer som inte medför beslut om beredskapshöjning kan göras enhet- ligare och förtydligas. I detta ingår att se över de krav på bered- skapsförberedelser som finns i 3 kap. 1 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. •Bedöma kommunernas och landstingens behov av eventuell re- sursfördelning, utifrån analys och förslag avseende en enhetligare och tydligare ledningsförmåga för kommuner och landsting. Ut- redaren ska i sin bedömning ta särskild hänsyn till , , , och övriga militärstrategiskt viktiga områden. •Lämna nödvändiga författningsförslag. Förslagen får inte inne- bära någon ändring av grundlagen. Föreslå hur MSB:s roll att verka för samordning kan utvecklas Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) roll och an- svar inom krisberedskapen och avseende situationer med höjd be- redskap anges bl.a. i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och i förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Instruktionen för MSB anger att myndigheten har ansvar för frå- gor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den ut- sträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndigheten ska företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har be- tydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhäl- lets resurser om inte något annat följer av särskilda föreskrifter. Civilt försvar är en verksamhet som bedrivs av ett stort antal ak- törer. Utgångspunkten för civilt försvar är ansvarsprincipen, dvs. den aktör som ansvarar för en verksamhet i fredstid har motsvarande ansvar även under höjd beredskap. Vidare följer det av regeringsfor- men att en myndighet inte får bestämma hur en annan myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun, eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). Det stora antalet aktörer i det civila försvaret ställer krav på samordning och ökar behovet av ett effektivt resursutnyttjande. MSB:s uppgifter och mandat inom ramen för en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer, sektorsansvariga myndigheter och en högre regional ledning En struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer, sektorsan- svariga myndigheter och en högre regional ledning medför ett behov av en myndighet som har ett övergripande ansvar för samordningen och kan verka för en sammanhållen planering inför och ett samord- nat agerande under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst i krig. Det kan handla om en myndighet som stödjer och verkar för ett samordnat agerande mellan de sektorsansvariga myndigheterna och mellan de sektorsansvariga myndigheterna och den högre regionala ledningen samt verkar för enhetlighet i frågor som är gemensamma för aktörerna i beredskapssystemet. Detta skulle kunna innefatta att överblicka samhällets samlade resurser, genomföra studier som un- derlag för planläggningen av civilt försvar, samordna utbildning i frå- gor som är gemensamma för krisberedskapen och civilt försvar, an- svara för en nationell övningsplanering för krisberedskapen och ci- vilt försvar och inom ramen för detta ansvar genomföra nationella samverkansövningar samt samordna det civila försvarets beredskaps- planläggning på central nivå med motsvarande planering inom För- svarsmakten.