sou · H9B367 · 2021-07-30 00:00:00 — Bakgrunden till olje- krisen var att de oljeexporterande länderna inom OPEC8 beslöt för att dra ner på exporten för att påverka oljepriset. Som ett svar på 7Den ekonomiska försvarsberedskapens framtida organisation (SOU 1946:19). Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga detta och för att stabilisera marknaden togs ett internationellt energi- program (IEP) fram 1974. () in- rättades för att genomföra avtalet. Genom och EU-lag- stiftning9 har förbundit sig att lagerhålla oljeprodukter och råolja. Initialt ägdes och hanterades dessa lager av staten till skillnad från krigslagren som ägdes av näringslivet. Ansvarsförhållanden kom att dock att ändras då staten tog över krigslagren och näringslivet tog över lagringen inför fredskriser. De statliga lagren kom att avvecklas och förkommer ingen statlig lagring av olja. Näringslivets lagring enligt krav finns dock kvar. Kraven innebära att det ska finnas ett lager som ska uppgå till minst 90 dagars genomsnittlig nettoimport, dvs. motsvara den normala förbrukningen . 15.3Kalla krigets slut och EU-inträde Totalförsvaret kom att nedprioriteras i och med att det tog slut och att blev medlemmar i 1995. 1994 avstannade utbyggnaden av beredskapslagren för att i och med proposition 1994/95:100 avvecklas. De försvarsbeslut som sedan följde innebar att planeringen av totalförsvaret för höjd beredskap och krig upp- hörde i allt väsentligt. skriver Utredningen om över- syn av ransoneringslagen och prisregleringslagen i sitt slutbetän- kande En ny ransonerings- och prisregleringslag (SOU 2009:69) att det bedöms som osannolikt att ett enskilt militärt angrepp från en annan stat direkt mot skulle ske . Utred- ningen konstaterar vidare att de mellanstatliga spänningarna i närområde har minskat och samarbetet och stabiliteten ökat. I proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – för- svar 2016–2020 är tongångarna annorlunda. Regeringen konstaterar att den säkerhetspolitiska situationen i har försäm- 9Europeiska rådets direktiv om skyldigheter för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter (2009/119/EG). Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga Den försämrade säkerhetspolitiska situationen innebär föränd- rade krav på den svenska försvarsförmågan. I propositionen redovisar regeringen en inriktning för att stärka den svenska totalförsvarsför- mågan. Det slås fast att planeringen för totalförsvaret bör återupptas och genomföras utifrån de planeringsanvisningar som regeringen beslutat. Planeringen är ett första steg i återupptagandet av det civila försvaret. I och med propositionen antogs även nya mål för det mili- tära och civila försvaret. försvarspolitiska beslut och regeringens påföl- jande beslut om planeringsanvisningar till myndig- heterna innebar att planeringen har återupptagits. I den senaste försvarspolitiska propositionen10 om en inriktning av totalförsvaret mellan 2021–206 som antog lyfts såväl livsmedelsförsörjning som el- och drivmedelsför- sörjning särskilt fram. I propositionen slår regeringen fast att en livs- medelsberedskap behöver byggas upp för att livsmedelsförsörjningen ska tryggas inför en säkerhetspolitisk kris där logistikflödena med omvärlden är begränsade. Vidare lyfter reger- ingen fram att det för att trygga livsmedelsförsörjningen krävs en fungerande inhemsk jordbruks- och livsmedelsproduktion och att för- utsättningarna är konkurrenskraftiga företag. Tillgången till insats- medel lyfts fram som en sårbarhet och där konstateras att beroendet av kritiska insatsmedel behöver säkras även under ansträngda för- hållanden. Här konstaterar regeringen att en ökad lagerhållning kan vara ett medel för att minska sårbarheten. Vad gäller drivmedelsförsörjningen konstaterar regeringen i pro- positionen att behovet av fossila bränslen kommer att minska genom övergången till förnybara drivmedel i fredstid. Dock kvarstår beho- vet av lagring av drivmedel, oaktat om dessa är fossila eller förnybara. Regeringen konstaterar i propositionen vidare att drivmedelsbered- skapen för anpassning mot totalförsvar och energiomställningen behöver utvecklas. I propositionen redovisar regeringen en stegvis förstärkning av budgeten för återuppbyggnaden av det civila försvaret. 2021 omfattar budgeten och ökas sedan stegvis till 2025 då den om- fattar 3,8 miljarder. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025. Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga är totalförsvaret uppdelat i en militär verksamhet (militärt för- svar) och i en civil verksamhet (civilt försvar). Det är den statliga myn- digheten Försvarsmakten som med stöd av andra aktörer ska upprätt- hålla och utveckla ett militärt försvar. När det gäller det civila försvaret handlar det om den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer med höjd beredskap. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. Verk- samheten bedrivs bl.a. av statliga myndigheter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisationer. Det avser skydd av befolk- ningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga sam- hällets stöd till Försvarsmakten. Inom försvaret används begreppet ”höjd beredskap”. Höjd bered- skap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om är i krig råder högsta beredskap. Om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är orsakade av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta bered- skap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Vid höjd beredskap kan delar av eller hela total- försvaret mobiliseras. Detta beslut får även avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Enligt förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap pekas 25 cen- trala myndigheter samt länsstyrelserna ut med särskilt ansvar för att förebygga, motstå och hantera krissituationer. De myndigheter som pekas ut och som kan kopplas till livsmedels- försörjning är , och . För el- och drivmedelsförsörjning är det , och Strålsäkerhetsmyn- digheten. Dessa myndigheter har också haft i uppdrag av regeringen att ta fram underlag för den fortsatta inriktningen av det civila för- svaret inför den senaste försvarspolitiska propositionen. Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga Organiseringen och samordningen av myndigheter har utretts av Utredningen om Civilt försvar (Ju 2018:05). I sitt betän- kande SOU 2021:25 Struktur för ökad motståndskraft lämnar utred- ningen förslag om en ny struktur för statliga myndigheter. Förslaget innebär i korthet att statliga myndigheter som ansvarar för samhälls- viktig verksamhet klustras i sektorer med myndigheter med ansvar inom samma samhällssektor. Utredningen föreslår att tio sådana sek- torer inrättas med var sin sektorsansvarig myndighet. En sådan sektor föreslås bli energiförsörjning där Statens energi- myndighet, , klustras och där föreslås som sektorsansvarig myndig- het. En annan sektor föreslås bli livsmedelsförsörjning och dricks- vatten i vilken , , Statens veteri- närmedicinska anstalt, och föreslås ingå och där föreslås som sektorsansvarig myn- dighet. Betänkandet har remitterats och bereds förnärvarande inom . 15.4.3Livsmedelsverket, och arbete Inför den senaste totalförsvarspropositionen fick , och () i uppdrag att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret inom områdena livsmedels- och dricksvattenför- sörjning. Den rapport som myndigheterna lämnade till regeringen omfattas av sekretess enligt 15 kap 2 § Offentlighets- och sekretesslagen (SFS 2009:400), eftersom den berör frågan om nuvarande förmåga till dricksvatten- och livsmedelsförsörjning under höjd beredskap. En öppen sammanfattning av rapporten, Livskraft – mätt och frisk, ger några förslag som myndigheterna lämnat: •Kartläggning av strategiska varor – Regeringen föreslås ge myndig- heterna i uppdrag att kartlägga strategiska varor i hela livsmedels- kedjan samt identifiera totalförsvarsviktig verksamhet. •Lagerhållning av nödvändiga varor och förnödenheter – Reger- ingen föreslås ge myndigheterna i uppdrag att genomföra en för- djupad analys över nödvändiga varor och förnödenheter som finns i fredstid och hur dessa varor flödar i livsmedelskedjan. Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga ska utredningen omfatta lämpligheten och möjligheten att förbe- reda och bygga upp viss lagring . •Prioriteringsgrunder vid livsmedelsbrist och ransonering – Reger- ingen föreslås ge och i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett ransoneringssystem av livs- medel, foder och insatsvaror och dess tillämpbarhet utifrån den aktuella planeringsinriktningen. och har på uppdrag av regeringen även analyserat och dragit lärdomar från hur pandemin påverkat livs- medelsförsörjningen inklusive dricksvatten, fram till februari 2021.11 I rapporten konstateras att det inte har uppstått någon livsmedels- brist, även om många företag har drabbats hårt av pandemin. Trots det behövs bättre framförhållning och bättre möjlighet att ställa om verksamheter, eftersom ingen vet hur nästa kris ser ut. Utifrån det ges ett antal åtgärdsförslag. Åtgärdsförslagen grundar sig på rappor- ten Livskraft – mätt och frisk och bl.a. lyfts behovet att fortsatt utreda lagerhållning av livsmedel och varor som behövs för livsmedelspro- duktion. I sammanhanget kan även nämnas att har fått i uppdrag att utreda och föreslå en ”kriskost”, dvs. vad som är tillgäng- ligt och lämpligt att äta om skulle bli avskuret under tre måna- der. Detta uppdrag ska redovisas . Utredningen konstaterar att livsmedelsförsörjningen har fungerat under den nu pågående pandemin. Tidigt under pandemin kom den fria rörligheten av människor och varor dock att tillfälligt begränsas. Det uppstod köer vid landsgränser i innan gröna korridorer skapades för godstransporter. Många företag upplevde också pandemi- relaterade distributionsstörningar . Utredningen konstaterar att när pandemin bröt ut var många insatsmedel redan var inköpta inför den kommande odlingssäsongen. Hade pandemin slagit hade vissa av dessa insatsmedel kanske inte kunnat levererats . 11Jordbruksverket, 2021. Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga om lagerhållning av insatsmedel har också aktualiserat och regeringen har även aviserat en utredning på området.12 Det finns en tydlig koppling mellan minskat fossilberoende och en ökad försörjningsförmåga. Den största delen av de insatsmedel som används inom jordbruket är importerade. I en händelse av kris är den svenska livsmedelsproduktionen sårbar. Under denna rubrik redovisas översiktligt tre rapporter som har analyserat sårbarheter i den svenska livsmedelsförsörjningen. En rap- port som genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp, en rapport från SLU som finansierats av Myn- dighetens för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt en rapport från (). Utredningen konstaterar utifrån dessa rapporter att de den främsta sårbarheten i livsmedelskedjan är drivmedel. Utredningen konsta- terar att vidare att sårbarheten vad gäller drivmedel inte enbart är kopplad till import av fossila drivmedel. Även importbehovet av för- nybara drivmedel är stort. En ökad inhemsk produktion förnybara drivmedel skulle därför minska sårbarheten och därmed öka försörj- ningsförmågan av livsmedel. Även import av andra insatsmedel lyfts fram i rapporterna som en brist ex. mineralgödsel. I rapporterna konstateras även att lönsamheten är en sårbarhet. För en robust livsmedelsproduktion behöver det finnas konkurrens- kraftiga och lönsamma företag. Åtgärder för att stärka företagen ökar således försörjningsförmågan. En sårbarhet som inte direkt lyfts fram i dessa rapporter är den strukturomvandling som har skett under . Antalet aktiva jordbrukare har minskat stadigt som före- tagen har blivit allt större. Utredningen konstaterar att sårbarheterna med detta har synliggjorts i närtid inte minst i och med spridningen av fågelinfluensa /2021. Ett utbrott hos en ägg- producent i medförde i ett slag att av den inhemska produktionen försvann. Det kan konstateras att det varit stora ut- brott av fågelinfluensa i princip i varje land i . I har det varit mer än 300 utbrott, men då deras produktion är förhållandevis småskalig handlar det oftast om mindre anläggningar och har därför inte påverkar hela landets totala produktion på samma sätt som skett i . 12Pressmeddelande från FOI ska analysera nationell försörj- ningsberedskap. Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga 15.5.1Lantbrukets sårbarheter – en uppföljning redovisades den fördjupad uppföljning om lantbrukets sår- barhet som genomförts på uppdrag av miljö- och jordbruks- utskott om Lantbrukets sårbarhet – en uppföljning (2020/ 21:RFR7). I rapporten konstateras att förutsättningarna för att driva lant- bruk ser väldigt olika ut i olika delar av . I rapporten lyfts dels de geografiska skillnaderna som finns i landet som exemplifieras med att man generellt har haft större skördar i än i norr. Dels lyfts att tillgången till stödfunktioner som rådgivare, service- tekniker och arbetsmaskiner ser olika ut i landet och man konstate- rar att de delar som har tillgång till dessa stödfunktioner också har bättre förutsättningar än de regioner som inte har det. Vidare kon- stateras att förutsättningarna för att driva lantbruk i även skif- tar beroende på produktionsinriktning. Andra frågor som lyfts fram i rapporten är lönsamheten i lant- bruksbranschen, hur klimatförändringar och tillgång till vatten på- verkar, tillgången till insatsmedel samt regler och villkor som styr produktionen. I beskrivningarna av förutsättningarna konstateras bl.a. att lantbrukarna är beroende av EU-stöden för att få lönsamhet i sitt lantbruk. Vidare konstateras att lönsamheten är låg generellt och att många lantbrukare drabbades hårt av torkan 2018. När det gäller klimatförändringarnas påverkan på jordbruket beskrivs att även om växtodlingssäsongen sannolikt kommer bli längre ökar riskerna för såväl växtskadegörare som riskerna för längre perioder av torka. Vattentillgången kommer sannolikt att variera såväl geografiskt som tidsmässigt. När det gäller tillgången till insatsmedel beskrivs att driv- medel bedöms vara den största sårbarheten. Men även tillgången till andra insatsmedel såsom gödsel lyfts fram i sammanhanget. Här kon- stateras också att många insatsmedel behöver importeras. När det gäller regler och villkor konstateras att lantbrukarnas förutsättningar styrs till stor del av och villkor. I rapporten konstateras att lantbrukare i allmänhet har god för- måga att klara sig efter förändringar. Här lyfts dock att medelstora företag kan ha svårare att klara sig jämfört med mindre och större företag. Lantbrukare som har flera ben att stå på konstateras vara mer resilienta och här lyfts även animalieproducenter fram som företag som har större möjlighet till flexibilitet. Animalieproducen- terna är dock väldigt sårbara vad gäller tillgången till energiförsörj- Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga ning för bl.a. ventilation i djurstallar. I rapporten konstateras att både åkerarealen och antalet jordbruksföretag minskar och detta kan få negativa effekter vad gäller förmågan att klara sig . I rapporten pekas ett antal faktorer och åtgärder ut som betydelse- fulla för att minska sårbarheten. Exempel på övergripande faktorer som framkommit är: •ökad lönsamhet och konkurrenskraft, •säkrad tillgång till insatsmedel, •ökad tillgång till personal, •samarbete och övrigt. Det konstateras att sårbarheten i primärproduktionen minskar genom att lönsamheten och konkurrenskraften ökas. Ett sätt att öka lön- samheten är att säkerställa att primärproducenterna får mer betalt för sina produkter. Ett annat sätt är att lantbrukaren minskar sina utgifter och genomför besparingar. Genom att vidta åtgärder för kli- matanpassning såsom förbättrad dränering, anläggning av våtmarker minskas också sårbarheten. Säkrad tillgången till insatsmedel genom en ökad cirkulär ekonomi lyfts fram som en möjlighet att minska sår- barheten. Investeringar i förnybar energi är en annan. Beredskapslager ett ytterligare sätt att minska sårbarheten för brist på insatsmedel. Bristen på personal utgör en sårbarhet och här lyfts möjligheten att återinförande av de tidigare lägre arbetsgivaravgifter (för unga) samt möjligheten att införa en arbetsmarknadsutbildning för lantbrukare. När det gäller samarbete så lyfts fram att ett samägt lantbruk där flera lantbrukare gått ihop skulle kunna vara ett sätt att minska de eko- nomiska riskerna. I miljö- och jordbruksutskottets rapport har ett antal lantbrukare fått svara på vad de anser att staten bör bidra med. Här har lant- brukarna lyft fram att staten bör ge långsiktiga spelregler, t.ex. när det gäller stöd för investeringar i förnybar energi. Vidare lyfter man fram att man vill att lika förutsättningar och regler bör gälla i hela landet, att inhemsk produktion bör främjas, att skatter, däribland dieselskatten, och avgifter bör sänkas, att marknadsandelen för svensk- producerad mat bör öka och att samma krav ställs på den importerade maten som den som produceras i . Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga att lagar och regler bör ses över, att åtgärder bör införas för att bevara åkermarken, åtgärder för att underlätta arrondering behöver införas. I rapporten görs en omvärldsanalys där , och studeras. Omvärldsanalysen visar att dessa länder aktivt har arbetat med sårbarhetsfrågor. I har man haft be- redskapslager och man är mån om det finländska lantbruket. Själv- försörjningsgraden är hög av många varor och de största livsmedels- kedjorna i säljer till största delen inhemska varor. För är lantbruket av stor betydelse för landets ekonomi och man arbetar med både livsmedelsstrategier och hållbarhetsprogram för livsmedels- industrin. Många lantbrukare har dock låga inkomster och är bero- ende av EU-stöd. I är självförsörjningsgraden stor för många varor. Det största målet för tysk politik är att det ska finnas en livs- medelsförsörjning i och det finns en nationell jordbruksstrategi. 15.5.2Livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens Mellan åren 2015–2018 pågick ett projekt vid SLU med namnet Kan viproducera mat i händelse av kris? Sårbarhet och resiliens på gårds- nivå i svenskt lantbruk. Projektet som finansierades av MSB slutredo- visades i en rapport ur ett beredskapsperspektiv Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens. I rapporten beskrivs att den grundläggande förutsättningen för att producera livsmedel är fungerande transporter samt en fungerande import. Jordbruksdrif- ten har genom den strukturomvandling och specialisering som ägt rum sedan efterkrigstiden frikopplats från lokala resurser och lokala marknader och gjorts beroende av regelbundna transporter av inte bara råvaror eller färdiga produkter ut från gården utan också av insatsmedel in till gården som drivmedel, gödselmedel, växtskydds- medel, utsäde och foder. Den största delen av dessa insatsmedel är importerade. Den låga självförsörjningsgraden av insatsmedel till jord- bruket är ett större problem än den låga självförsörjningsgraden av livsmedel. Denna problembild var känd och utgångspunkt för livsmedels- beredskapspolitiken redan under det . En avgörande skill- nad är att den globala uppvärmningen ses både som ett globalt miljöproblem och ett säkerhetshot. Behovet av klimatanpassning har Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga stimulerat en utveckling av tekniska innovationer som syftar till att ersätta fossila bränslen och andra fossilbaserade råvaror inom samt- liga samhällssektorer. Inom jordbrukssektorn finns modeller för ett fossilfritt jordbruk som syftar till att sluta kretslopp och minska jordbrukets utsläpp av växthusgaser. Det bygger på användning av biodrivmedel, förnybar lokalproducerad el och alternativa gödsel- medel. Ett fossilfritt jordbruk med inhemsk tillverkning av insats- medel skulle dramatiskt minska importberoendet och därmed öka motståndskraften mot störningar. De tekniska lösningarna för att ställa om till ett fossilfritt lantbruk finns men det produ- ceras inte tillräckliga mängder av vare sig alternativa drivmedel eller gödsel för att genomföra en omställning. Den bästa livsmedelsbered- skapspolitiken för ett nytt civilt försvar är därför att införa politiska styrmedel och genomföra satsningar för att snabba på en omställning till fossilfritt lantbruk. En omställning till fossilfritt jordbruk där fossil- baserade insatsmedel ersätts av inhemskt producerade alternativ bör vara utgångspunkten för en ny livsmedelsberedskapspolitik. 15.5.3Sveriges primärproduktion och försörjning av livsmedel – möjliga konsekvenser vid en brist på tillgänglig fossil energi Effekten på livsmedelsförsörjningen vid brist på drivmedel har ana- lyserats i en rapport från JTI om primärproduktion och försörjning av livsmedel – möjliga konsekvenser vid en brist på till- gänglig fossil energi . I rapporten analyseras vilka konse- kvenserna kan bli för livsmedelsförsörjning om möjligheten att importera tillräckliga volymer av fossil energi minskar. Det läge som beskrivs i rapporten är en tänkt situation där bristen av driv- medel uppkommit plötsligt med anledning politiska oroligheter eller en naturkatastrof. Detta innebär att det inte funnits någon tid till förberedelser. Krisens längd är satt till en period av 3–. I rapporten konstateras att livsmedelsförsörjningen i så väl som i stora delar av världen är beroende av en kontinuerlig till- försel av fossil energi. För livsmedelsproduktionen används den fossila energin till såväl diesel, eldningsolja och för produktion av mineral- gödsel. I rapporten beskrivs tre olika scenarion med låg brist, mellanbrist och hög brist på tillgång av fossil energi. Som låg brist har nivån Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga av dagens nivå satts, som mellanbrist har satts och som hög brist . En nationalekonomisk analys har ut- förts där priselasticiteten på drivmedel har bedömts. Analysen pekar på att priset för en liter diesel vid högbristscenariot skulle kunna bli så högt som . Resultaten visar att vid låg bristnivå finns det möjlighet att han- tera situationen ganska väl genom effektiviseringar. På medel- och hög bristnivå av fossil energi uppstår en situation där det inte är möj- ligt att hålla befolkning ovanför svältgränsen. I rapporten konstateras vidare att vissa delar av landet kommer att ha lättare respektive svårare att klara försörjningen då behovet av transporter kommer att se olika ut. Stora delar av men även är väldigt beroende av intransporter medan är mindre beroende. 16.1Förslaget till förordning om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för I den första punkten förtydligas myndighetens ansvar för det övergripande målet i livsmedelsstrategin. I punkten finns dock förtydligat att ansvaret inte omfattar hela livsmedelsked- jan inkl. handeln och måltidsturism utan är begränsad till de delar som myndigheten är ansvarig för enligt 1 § dvs. inom jordbruksområdet, fiskeområdet och därtill knuten landsbygdsutveckling. I den andra punkten förtydligas myndighetens ansvar för konkur- renskraft och lönsamhet hos företagen inom jordbruksområdet, fiske- området och därtill knuten landsbygdsutveckling. Detta stycke är ett förtydligande av tidigare skrivning om konkurrenskraft i den tidigare formuleringen av 2 a §. Den tredje punkten motsvarar den sista meningen i 2 a §. 16.2Förslaget till förordning om ändring i förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon Paragrafen ändras till följd av att stödet utvidgas ifråga om vilka arbets- maskiner som kan omfattas samt följer av ändringen av förklaringen i 2 §.