sou · H9B382 · 2021-10-28 00:00:00 — Ett uteblivet samtycke resulterar alltså i att den totalförsvarspliktiga inte kan fullgöra grundutbildning med värnplikt. Att vägra lämna samtycke innebär alltså att totalförsvarsplikten när det gäller grundutbildning med värnplikt och efterföljande krigsplacering i Försvarsmakten helt kan undkommas. Utredningen ser därför att det finns anledning att överväga att avskaffa kravet på samtycke för säkerhetsprövning för placering i säkerhetsklass 3. Redan det förhållandet att antalet värnpliktiga kommer att öka betydligt medför att risken för urholkning av totalförsvarsplikten ökar. När andelen av de mönstrade som frivilligt vill fullgöra sin värnplikt rimligen också ökar då fler kallas till mönstring ökar risken ytterligare. Också det faktum att ett samtycke när som helst kan återkallas bör i sammanhanget lyftas fram som en risk. För det fall civilplikten återaktiveras gäller det nuvarande kravet på samtycke också den som kallas in till sådan tjänstgöring. Utredningen har inhämtat uppgifter från Myndigheten för samhällsskydd SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras och beredskap, MSB, som har uppgett att det sannolikt inte är alla civilpliktiga som skulle behöva placeras i säkerhetsklass om civilplikten återaktiveras. Om civilplikten återaktiveras öppnas alltså åter en möjlighet till omplacering. Omfattningen av denna möjlighet går dock inte att uppskatta. Det saknas säkra uppgifter om hur stor andel civilpliktiga som skulle behöva genomgå säkerhetsprövning och det går inte heller att uttala sig om hur många totalförsvarspliktiga som skulle vägra lämna samtycke om de hade fått fullgod information om vad det innebär att underkasta sig en säkerhetsprövning. Därför är det inte möjligt att uppskatta i vilken utsträckning civil tjänstgöring skulle kunna användas i stället för värnplikt för den som inte samtycker till säkerhetsprövning. För den som ska placeras i säkerhetsklass 3 innebär säkerhetsprövningen en grundutredning, registerkontroll samt uppföljning och utbildning. Granskning av ekonomi genom särskild personutredning och registerkontroll av den enskildes eventuella sammanboende är inte föremål för prövningen. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontrolldelegation beslutar vilka uppgifter från registerkontrollen som ska lämnas ut till verksamhetsutövaren, och lämnar enbart ut sådana uppgifter som är relevanta för verksamhetsutövaren, i det här fallet till Försvarsmakten. Vid en avvägning mellan det intrång som denna mindre omfattande säkerhetsprövning innebär för den enskilde och intresset av att upprätthålla totalförsvarsplikten som en absolut skyldighet och ytterst försvarsviljan, anser utredningen att kravet på samtycke bör ge vika. 10.3.2Ett undantag från krav på samtycke är förenligt med grundlag Ett undantag från kravet på samtycke för placering i säkerhetsklass 3 påverkar den personliga integriteten. En sådan reglering måste därför vara förenlig med grundlagens skydd av densamma. Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 Innebär säkerhetsprövning utan samtycke kartläggning eller övervakning i grundlagens mening? I regeringsformen stadgas att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket). Av- görande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har (prop. 2009/10:80 s. 250). Syftet med personalsäkerhet och säkerhetsprövning får främst sägas vara att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig. Säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om en person kan antas vara lojal med de intressen som ska skyddas och i övrigt pålitlig ur säkerhetssynpunkt. Prövningen syftar också till att utreda eventuella sårbarheter som skulle kunna göra att personen hamnar i en utsatt situation och blir sårbar för yttre påtryckningar. Även om syftet med Försvarsmaktens säkerhetsprövning av den som är aktuell för grundutbildning med värnplikt är något annat, kan det inte uteslutas att effekten av den innebär kartläggning och övervakning av enskilda i regeringsformens mening. Under den inledande säkerhetsprövningen som sker inför anställning eller annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet måste grundutredningen och registerkontrollen enligt normalt språkbruk anses vara kartläggning av en enskilds personliga förhållanden. Djupt privata frågor ska behandlas under grundutredningen och den enskilde ska också kontrolleras i register som den enskilde inte själv har tillgång till. Den uppföljande säkerhetsprövningen och den löpande registerkontrollen som pågår den enskilde är placerad i säkerhetsklass måste enligt normalt språkbruk anses vara sådan övervakning av den enskildes personliga förhållanden som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Åtgärderna är sådana att de får anses innebära att den enskilde övervakas kontinuerligt av det allmänna (jfr prop. 2009/10:80 s. 181). SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras Är säkerhetsprövning utan samtycke ett betydande intrång i den personliga integriteten? Det krävs också att registerkontroll innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten för att grundlagsskyddet för detsamma ska aktualiseras. I propositionen som ligger till grund för säkerhetsskyddslagen har regeringen anfört att en säkerhetsprövning ofta aktualiserar frågor som kan uppfattas som mycket integritetskränkande för den enskilde. Det samlas även in mycket information om den enskilde individen (prop. 2017/18:89 s. 85). I propositionen som ligger till grund för skyddet av den personliga integriteten i regeringsformen har regeringen anfört att vad som utgör ett betydande integritetsintrång måste bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Dessa kan påverkas av en rad omständigheter, inte minst av den fortsatta tekniska utvecklingen men även av andra förhållanden i vår omvärld (prop. 2009/10:80 s. 184– 185). Utredningen bedömer att en registerkontroll utan krav på samtycke kan utgöra ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Uppfyller ett undantag från kravet på samtycke kraven på begränsningar i regeringsformen? Utredningens bedömning är alltså att ett undantag från kravet på samtycke för registerkontroll innebär att regeringsformens skydd för den personliga integriteten skulle kunna aktualiseras. En begränsning av skyddet för den personliga integriteten måste i sådant fall uppfylla de krav som ställs upp i 2 kap. 21 § regeringsformen, dvs. begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Utredningen konstaterar inledningsvis att ett undantag för värnpliktiga från kravet på samtycke i säkerhetsskyddslagen inte skulle utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Ändamålet med att föreslå förändringar i reglerna om samtycke för registerkontroll är att ge totalförsvaret möjlighet att fortsätta stärkas och försvara mot väpnat angrepp samt värna landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. När det särskilt gäller just värnpliktiga handlar det om att ge Försvarsmakten goda förutsättningar att stärka militära förmåga. Det handlar alltså om att stärka den nationella säkerheten och förmågan att försvara landet (jfr art.8.2 europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Det är av grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle att kunna upprätthålla landets försvar och säkerhet. Försvarsmakten är en central myndighet i detta avseende. Ändamålet med begränsningen måste enligt utredningens mening därför anses vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Utredningen har därefter att ta ställning till om undantag från reglerna om samtycke till registerkontroll är nödvändiga med hänsyn till ändamålet. Nödvändigheten med att göra förändringar i bestämmelserna om samtycke till registerkontroll kan ifrågasättas eftersom det inte tycks finnas något praktiskt problem med att totalförsvarspliktiga kan undkomma sina skyldigheter genom att vägra lämna samtycke. Det går dock inte att uttala sig om hur stor andel av de som mönstras som – om de till fullo förstått innebörden av ett lämnat samtycke – hade nekat att lämna ett sådant. Det kan också bara spekuleras i hur inställningen till militärtjänstgöring och säkerhetsprövning eventuellt kan tänkas förändras och hur det i sin tur påverkar myndigheternas möjlighet att skriva in totalförsvarspliktiga för värnplikt. För att bedöma nödvändigheten av den föreslagna inskränkningen i den personliga integriteten är det av vikt att också beakta vilka det är som kallas till mönstring och sedan skrivs in till grundutbildning med värnplikt. Av cirka 100 000 totalförsvarspliktiga per årskull skriver in cirka 5 000 personer för grundutbildning med värnplikt. Myndigheten ska skriva in de som är bäst lämpade för tjänstgöring (3 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt). Eftersom regeringen har uttalat att personalförsörjningen av det militära försvaret ska bygga dels på frivillighet, dels på totalförsvarsplikt samt att den så långt SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras som möjligt ska bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja beaktar detta under mönstringsprocessen. Det innebär att av de relativt få personer per årskull som skrivs in har sannolikt de flesta av dessa ett intresse för Försvarsmaktens verksamhet och är därför mer benägna att lämna samtycke till registerkontroll. För att möta Försvarsmaktens växande behov av personal planeras för en utökning av antalet värnpliktiga . ska skriva in cirka 8 000 till grundutbildning med värnplikt. Det finns enligt utredningens mening anledning att anta att fler som inte är intresserade av värnplikt i Försvarsmakten kommer behöva skrivas in för att täcka myndighetens behov. Dessa kan inte förväntas vara villiga att – givet fullgod information om samtyckeskravet i säkerhetsskyddslagstiftningen – underkasta sig en säkerhetsprövning som kommer pågå . Det går inte att garantera att de bäst lämpade för tjänstgöring skrivs in om de kan undkomma plikten genom att vägra lämna samtycke till registerkontroll. Nödvändigheten av en begränsning för totalförsvarspliktiga av rätten att lämna samtycke till säkerhetsprövning måste mot bakgrund av detta sammantaget antas öka . Även om antalet som ska skrivas in till grundutbildning med värnplikt förväntas öka , är det ändå en förhållandevis liten del av alla totalförsvarspliktiga som skrivs in för tjänstgöring. Det finns därför anledning att undersöka om inte behovet av ett fullgott totalförsvar skulle kunna tillgodoses på ett sätt som är mindre ingripande för enskilda än säkerhetsprövning utan samtyckeskrav. Finns mindre integritetskränkande alternativ? Ett tänkbart alternativ skulle kunna vara att kallar en större andel till mönstring för att på så sätt ta höjd för ett bortfall av sådana som inte samtycker till registerkontroll. Det skulle emellertid bli resurskrävande. Att mönstra en totalförsvarspliktig kostar . För att försäkra sig om att tillräckligt många kan skrivas in till tjänstgöring och fylla Försvarsmaktens behov av personal skulle behöva kalla långt fler än som görs. Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 Utöver den i så fall ökade resursåtgången talar risken för att de bäst lämpade inte kan tas ut till tjänstgöring för att de inte samtycker till säkerhetsprövning mot en sådan ordning. Den som kan skrivas in riskerar att inte vara den bäst lämpade – utan den som är bäst lämpade av dem som samtycker till säkerhetsprövning. Ett annat tänkbart alternativ skulle kunna vara en ordning som innebär att bara om det inte går att fylla platserna med totalförsvarspliktiga som uppfyller de grundläggande kraven i mönstringen får totalförsvarspliktiga tvingas till säkerhetsprövning. Samtycke till registerkontroll skulle i sådana fall vara huvudregeln, men med undantag för det fall befattningarna i Försvarsmakten inte går att fylla med tillräckligt många lämpliga värnpliktiga som också samtycker till registerkontrollen. En sådan ordning skulle kunna vara mindre integritetskränkande, men enligt utredningens mening inte hållbar av andra skäl. Mot denna ordning talar nämligen att rätten att avstå från att underkasta sig en säkerhetsprövning skulle göras direkt beroende av andras agerande. Rätten att själv få avgöra om samtycke till registerkontroll ska lämnas skulle vara urholkad och ge sken av att skydda den personliga integriteten trots att myndigheten ändå skulle få påtvinga den enskilde sådant integritetsintrång. Utredningen har inte funnit några andra lämpliga alternativ till reglering. Det bedöms alltså inte möjligt att landa i en annan slutsats än att det utifrån nu gällande förutsättningar är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att tillåta ett sådant intrång i den personliga integriteten som en registerkontroll utan samtycke från den enskilde innebär. 10.3.3Begränsningar för att minimera integritetsintrånget pågår säkerhetsprövning som deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Utredningens förslag innebär för totalförsvarspliktiga som efter avslutad värnplikt krigsplaceras i säkerhetsklassad befattning i Försvarsmaktens verksamhet att säkerhetsprövningen pågår så länge beslutet om krigsplacering kvarstår. För att minimera det integritetsintrång som en säkerhetsprövning utan samtycke innebär kan det övervägas att begränsa tiden för hur länge säkerhetsprövningen får pågå. SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras En tänkbar ordning skulle i sådana fall vara att som beskrivits i avsnitt 9.2.4 snegla på nordiska grannländers ordning och låta en säkerhetsprövning pågå , för att sedan avslutas. Inför repetitionsutbildning och annan planerad tjänstgöring skulle i så fall säkerhetsprövningen behöva göras om innan de krigsplacerade på nytt får delta i säkerhetskänslig verksamhet. Utredningens bedömning är dock att detta av samma skäl som redogjorts för i avsnitt 9.2.4 inte kan föreslås. Säkerhetsprövningens omfattning eller innehåll kan inte begränsas utan bestäms av säkerhetsklassindelningen. Det förtjänar påpekas att säkerhetsprövningen för placering i säkerhetsklass 3 är begränsad i jämförelse med övriga säkerhetsklasser. Vidare minskar antalet personer som får del av känsliga uppgifter om ansvaret för säkerhetsprövningen och dess genomförande läggs helt på Försvarsmakten enligt utredningens förslag. Den kontrollfunktion som Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontrolldelegation utgör kan nämnas i sammanhanget. I praktiken innebär den en begränsning av integritetsintrånget. Härutöver har utredningen inte funnit någon möjlighet till begränsningar av integritetsintrånget. 10.3.4Särskilt om krigsplacerade som inte har säkerhetsprövats Det finns enligt utredningens mening skäl att uttala sig särskilt om dem som redan avslutat sin värnplikt och är krigsplacerade i Försvarsmakten och som inte har säkerhetsprövats inför värnplikten. För att dessa ska kunna delta i repetitionsutbildning eller annan tjänstgöring bedömer Försvarsmakten utifrån myndighetens säkerhetsskyddsanalys att de först behöver genomgå en säkerhetsprövning för placering i säkerhetsklass 3. Frågan blir därför om dessa krigsplacerade också ska undantas från kravet på samtycke till registerkontroll. Individerna i denna grupp är äldre än de som mönstras för värnplikt vilket kan påverka säkerhetsprövningen och benägenheten att samtycka till registerkontroll. De har kanske levt stora delar av sina vuxna liv och vissa kan till exempel ha dömts för brott, andra ha ekonomiska problem eller ett umgänge om utgör en sårbarhet ur ett säkerhetsskyddsperspektiv. De kan av sådana anledningar visa sig vara Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 inaktuella för placering i säkerhetsklass. Det bedöms också vara sannolikt att en större andel ur denna grupp inte skulle vilja genomgå en säkerhetsprövning för att på så sätt undvika att integritetskänsliga, ofördelaktiga uppgifter kommer andra till del. Om en enskild har skäl att tro att han eller hon inte skulle bli godkänd vid en registerkontroll bör det dock i många fall uppdagas under grundutredningen när den enskilde svarar på frågor om sin bakgrund och levnadshistoria, och för grundutredningen krävs inget samtycke. Redan efter grundutredningen kan myndigheten därför i många fall ha fått en uppfattning om personen och gjort bedömningen att det inte finns anledning att gå vidare med registerkontroll. För dessa personer får ett slopat krav på samtycke ingen betydelse eftersom de aldrig blir aktuella för registerkontroll. Det kan också vara så att motivationen till att göra repetitionsutbildning och kvarstå i sin krigsplacering kan antas minska . Eftersom ersättningen som ges under repetitionsutbildning är förhållandevis låg (ersättningen per dag är av den sjukpenninggrundande inkomsten delat med 365) finns det för vissa också ett ekonomiskt incitament till att undkomma repetitionsutbildning. Sammantaget bedöms det vara sannolikt att en större andel av de som kallas in till repetitionsutbildning som inte tidigare är säkerhetsprövade skulle neka att lämna samtycke till registerkontroll. I denna grupp bedöms det därför finnas en särskild risk för att kravet på samtycke i säkerhetsskyddslagen urholkar totalförsvarsplikten. Det innebär också en ökad ekonomisk förlust att just dessa – som utbildats, tränats och krigsplacerats – inte kan uppfylla sina skyldigheter enligt lagen om totalförsvarsplikt. Det finns därför enligt utredningens bedömning inte skäl att fortsatt låta kravet på samtycke i säkerhetsskyddslagen gälla för denna grupp. Utredningen ser inga möjligheter att begränsa integritetsintrånget. Undantaget från kravet på samtycke ska gälla enbart för placering i säkerhetsklass 3. Fråga uppkommer också om hur säkerhetsprövningen av dessa krigsplacerade ska gå till. De befinner sig inte i Försvarsmaktens verksamhet utan de flesta arbetar, studerar och lever sina liv utanför den militära sfären. Försvarsmakten har ett behov av att redan nu kunna kalla in dessa krigsplacerade för det fall det beslutas om höjd beredskap. Om registerkontrollen kunde få göras innan grundutredningen skulle den möjligen kunna anses vara tillräcklig SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras för att dessa krigsplacerade skulle bedömas vara gripbara om det finns anledning att snabbt kalla in till tjänstgöring. En sådan ordning ligger dock inte i linje med hur säkerhetsprövningen enligt säkerhetsskyddslagen ska göras. Det blir också en fråga om det finns skäl att skapa en särskild ordning för säkerhetsprövning av dessa krigsplacerade. Utredningen gör i denna del följande överväganden. bidrar med viktig information för att bedöma om den som prövas uppfyller säkerhetsskyddslagens krav på lojalitet, pålitlighet och sårbarhet. Det finns anledning att anta att grundutredningen i hög grad kan bidra till att avgöra detta när det gäller just krigsplacerade som inte redan har säkerhetsprövats. En väl genomförd grundutredning ger värdefull, för att inte säga nödvändig, information om en persons levnadsförhållanden och möjlighet att uppfylla säkerhetsskyddslagens krav för att placeras i säkerhetsklass. Om Försvarsmakten får göra en registerkontroll utan föregående grundutredning riskerar den som prövas dessutom att fler personer får del av integritetskänsliga uppgifter – såväl Säkerhetspolisen, Sä- kerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontrolldelegation som Försvarsmakten. Om en grundutredning görs först, och den visar att den enskilde inte är lämplig för placering i säkerhetsklass, får enbart Försvarsmakten del av uppgifter från säkerhetsprövningen. Även om Försvarsmaktens behov av snabbt gripbar personal är centralt, talar integritetsskäl för att samma ordning som gäller för alla andra säkerhetsprövningar ska gälla också i detta sammanhang. Detta är därutöver ett övergående problem för Försvarsmakten eftersom alla värnpliktiga numera säkerhetsprövas innan värnplikt och krigsplacering. De krigsplacerade utan föregående säkerhetsprövning kommer antingen att kallas till övning där säkerhetsprövning då kommer göras, alternativt kommer de att få sitt beslut om krigsplacering upphävt. Om Försvarsmakten skulle få begära registerkontroll på alla krigsplacerade som inte är säkerhetsprövade skulle det sannolikt dessutom innebära ett merarbete för Säkerhetspolisen och Registerkontrolldelegationen eftersom det kan antas att det skulle bli fler träffar i registren att föredra, besluta om och kommunicera än om en grundutredning, som sorterar bort många som är inaktuella att placera på befattning i säkerhetsklass, först skulle ha gjorts. Försvarsmaktens behov av att omgående skapa sig en uppfattning om dessa krigsplacerade ur ett säkerhetsskydds- Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 perspektiv är visserligen förståeligt, men kan inte väga upp nackdelarna. Det finns sammantaget inte skäl att för krigsplacerade utan pågående säkerhetsprövning göra undantag från den ordning som säkerhetsskyddslagen stipulerar. Utredningen föreslår därför inget sådant. Det får ankomma på Försvarsmakten att på sedvanligt sätt genomföra säkerhetsprövning av dessa som myndigheten bedömer deltar i myndighetens säkerhetskänsliga verksamhet. 10.3.5Ingen förändring av reglerna om utlämnande av uppgifter En fråga som uppkommer om det görs undantag från kravet på samtycke till registerkontroll är om det är nödvändigt att på samma sätt som enligt gällande lagstiftning kommunicera de eventuella uppgifter som kommer fram under en registerkontroll med den som kontrolleras (se avsnitt 4.3.3). Syftet med den kommunicering som Säkerhetspolisen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontrolldelegation handhar, är bland annat att den som kontrolleras ska ges tillfälle att motivera varför uppgifterna inte ska lämnas ut till verksamhetsutövaren. Av integritetsskäl måste den som kontrolleras – trots förändrade regler om krav på samtycke – fortsatt ges samma möjlighet till kommunicering som finns . Utredningens förslag bedöms inte påverka den rättsliga regleringen av hanteringen av personuppgifter, utan bedöms enbart beröra det grundslagreglerade skyddet för den personliga integriteten. Försvarsmaktens rätt att behandla personuppgifter som avser information som framkommit i samband med säkerhetsprövning redogörs för i avsnitt 8.3.3. Det finns av samma skäl som redovisas där inte anledning för utredningen att nu lägga fram ett förslag om förändring av för Försvarsmakten i skrivande stund gällande personuppgiftslagstiftning. SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras