sou · H9B338 · 2021-05-21 00:00:00 — Frågan bör liksom tidigare kunna regleras i Polis- myndighetens föreskrifter. Att sökanden vid upprepade tillfällen varit omhändertagen med stöd av 10 § LOB eller 13 § PolisL är omständigheter som utgör hinder mot förordnande. Detsamma gäller, som tidigare nämnts, om sökan- den meddelats exempelvis kontaktförbud eller tillträdesförbud. Samma sak gäller konkreta omständigheter som talar för att personen miss- brukar narkotika eller något sådant medel som avses i 1 § lagen om förbud mot vissa dopningsmedel eller misstänks ha kopplingar till ett kriminellt nätverk. Som tidigare nämnts görs en kontroll i miss- tankeregistret. Om sökanden är misstänkt för brott är det självfallet en omständighet som också måste beaktas. Beroende på omständig- heterna kan det dock finnas utrymme för att godta en ansökan om förordnande trots att det finns uppgifter om brottsmisstankar. Det kan t.ex. gälla lindrigare förseelser. Om det finns möjlighet kan avvakta ställningstagande i frågan om brottsmiss- tanken innan beslut fattas om förordnande ska beviljas. Att sökanden lider av en psykisk störning kan vara en omständighet av betydelse. En uttömmande uppräkning av omständigheter som kan föranleda att ansökan avslås kan inte anges, utan skäl för avslag kan även vara att fått kännedom om andra uppgifter eller om- ständigheter som tyder på att sökanden inte är lämplig. En polisman får inte förordnas som ordningsvakt Enligt 1 § LOV får endast den som inte är polisman förordnas till ordningsvakt. I förarbetena anges att det får anses som oförenligt med polistjänsten att en polisman, låt vara under fritid, arbetar som ord- ningsvakt (se prop. 1979/80:122 s. 64). Enligt utredningens mening är det viktigt att denna utgångspunkt bibehålls i den nya lagen om ordningsvakter. Det är inte rimligt att en polisman också har upp- drag som ordningsvakt. Även när en polisman är ledig är han eller hon skyldig att efter en förmans order avbryta ledigheten för att ut- föra vissa uppgifter, självmant anmäla sig hos närmaste förman vid särskilt allvarliga händelser som kräver större polisiära insatser, och att vid svårare brott eller för att förhindra andra allvarligare stör- ningar av den allmänna ordningen och säkerheten självmant vidta de omedelbara åtgärder som förhållandena medger. En polisman som är ledig får också ingripa för att trygga allmän ordning och säkerhet eller för att tillförsäkra allmänheten skydd och hjälp. Det skulle alltså leda till en påtaglig risk för oklarheter i frågan om i vilken egenskap personen ingriper om en polisman tjänstgjorde som ordningsvakt. Det skulle i sin tur leda till oklarheter i fråga om vilka befogenheter han eller hon har i den aktuella situationen. Förslag: ska fortsatt vara den som beslutar om förordnandet som ordningsvakt. Ett förordnande som ordningsvakt ska meddelas . I förordning bör anges att ett förordnande som ordningsvakt får meddelas för högst . Ansökan om förordnande och utbildning till ordningsvakt görs sam- tidigt och på ett särskilt formulär som tillhandahålls av Polismyndig- heten. Innan ordningsvakten antas till utbildning ska laglydnads- och lämplighetstester göras. När utbildningen av- slutats och examination skett med godkänt resultat förordnas sökan- den till ordningsvakt. I förordnandet ska det enligt 5 § LOV anges för vilken verksamhet och inom vilket område det gäller. förordnandet med stöd av 3 § LOV, ska det också innehålla uppgift om tjänstgöringsställe. Liksom tidigare bör det vara som beslutar om förordnandet. Som framgår i kapitel 4 föreslår utredningen att dag- ens system ska ändras på så sätt att den enskilde ordningsvaktens förordnande ska särskiljas från förordnandeområdet eller verksam- heten. Förslaget innebär att den som vill anlita ordningsvakter måste ha tillstånd för detta såvida inte användningen följer av lag eller annan författning och är undantagen tillstånd. Det innebär också att ett ordningsvaktsförordnande som huvudregel inte längre ska innehålla uppgift om i vilken verksamhet eller inom vilket område ordnings- vakten ska verka. En ansökan om förordnande av ordningsvakt ska ges in till Polis- myndigheten. Ansökan ska vara skriftlig och innehålla följande upp- gifter: •Sökandens namn, personnummer och hemortsadress. •Intyg om genomgången utbildning för ordningsvakter och vem som har anordnat utbildningen. •De övriga omständigheter som sökanden vill åberopa för att visa att han eller hon uppfyller de krav som anges i lagen om ordnings- vakter. gäller ett ordningsvaktsförordnande i högst . Det har inkommit synpunkter till utredningen om att bör förlängas. Enligt utredningens mening är en längre förordnandetid lämplig, särskilt om utbildningen av ordningsvakter förstärks och för- ordnandet inte längre kopplas samman med den plats eller verksam- het där ordningsvakten ska verka. Enligt utredningens mening bör där- för ett förordnande som ordningsvakt fortsättningsvis kunna meddelas för högst . Om man vill fortsätta som ordningsvakt efter att har för- flutit kan man ansöka om ett nytt förordnande. För att ett nytt för- ordnande ska kunna ges krävs att ordningsvakten har genomgått fort- bildning. Ett nytt förordnande förutsätter även att en kontroll av ordningsvaktens kunskaper och färdigheter sker samt att ordnings- vakten fortsatt är lämplig för uppdraget. 6.5.3Bör utökad informationsinhämtning vid lämplighetsprövning tillåtas? Förslag: Det ska framgå av förordning att uppgifter som behand- las med stöd av lagen (2018:1693) om polisens behandling av per- sonuppgifter inom brottsdatalagens område får hämtas in vid lämplighetsprövningen av ordningsvakter. Uppgifter får dock endast hämtas in om den som prövningen gäller har lämnat sitt samtycke. Samtycket ska gälla uppgifter som hämtas in som förordnandet som ordningsvakt gäller. har antalet sammanslutningar i den kriminella miljön ökat kraftigt (se Brå 2016:12, Kriminella nätverk och grupper- ingar, s. 127). Även det dödliga skjutvapenvåldet i kriminella miljöer har ökat (se Brå 2015:24, Det dödliga våldet s. 23). Krimi- nella aktörer utövar otillåten påverkan för att skydda eller främja an- nan brottslighet. Otillåten påverkan riktas mot personer med anled- ning av deras yrkesutövning, t.ex. offentliganställda tjänstemän, eller deras roll i rättsliga processer. Vad gäller ordningsvakternas verk- samhet så har både och Säkerhetsföretagen angett att de ser att det finns en risk att kriminella personer förordnas som ordningsvakter om tillfredställande kontroller inte görs innan veder- börande förordnas. Det finns också exempel på domstolsbeslut där en ordningsvakt – som själv varken var misstänkt eller lagförd för brott –stängts av från sin tjänstgöring på grund av att han kunde kopplas till individer som ingick i ett kriminellt nätverk (Förvaltningsrätten i dom i mål 20398-18). I massmedia har det gjorts granskningar där slutsatsen varit att organiserad brottslighet försökt infiltrera säkerhetsbranschen. Andra granskningar i media har lett till publiceringar om att enligt en polisrapport haft flera individer med kopplingar till organiserad brottslighet som arbetat på strategiska positioner, däribland som flyg- platskontrollanter. har framfört önskemål om att det vid antagningen till ord- ningsvaktsutbildningen ska kunna göras slagningar i fler uppgiftssam- lingar än i misstanke- och belastningsregistret. Anledningen till att vill få en utökad rätt att göra detta är att myndig- heten då skulle kunna få reda på om en person som söker ordnings- vaktsutbildningen har olämpliga kriminella kontakter som inte fram- kommer i misstanke- eller belastningsregistret.3 Det är av stor betydelse att endast personer som är lämpliga för uppdraget förordnas som ordningsvakter. Personer med koppling till den organiserade brottsligheten ska inte tillåtas att få arbeta som ordningsvakt. De senaste årens utveckling när det gäller den organiserade brotts- ligheten och risken för att personer med koppling till sådan brottslighet förordnas som ordningsvakter aktualiserar frågan om det är rimligt och motiverat att vid prövningen av ansökningar kan få del av ytterligare registeruppgifter som finns tillgängliga i Polis- myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Utredningen delar bedömningen att information av sådant slag utan tvekan skulle vara av betydelse vid prövningen av en ordnings- vakts lämplighet för uppdraget. Mot bakgrund av detta har utredningen undersökt huruvida det skulle vara möjligt att behandla personupp- gifter som inhämtats med stöd av lagen om polisens behandling av per- sonuppgifter inom brottsdatalagens område inom ramen för lämp- lighetsprövningen av ordningsvakter. Om uppgifter som har samlats in i brottsbe- kämpande verksamhet används för behandling av i ett förvaltningsärende har behandlingen av personuppgifterna fått ett nytt ändamål, dvs. ändamålet har ändrats från brottsbekämpning till annan myndighetsutövning. Handläggningen av ansökningar om att förordnas som ordningsvakt utgör ett sådant förvaltningsärende. Det är möjligt att behandla uppgifter som samlats in enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen för nya ändamål som ligger utanför lagens tillämp- ningsområde för det fall behandlingen av personuppgifterna kan anses vara nödvändig och proportionerlig (2 kap. 22 § brottsdatalagen). Per- sonuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet kan exempelvis behöva lämnas till den inom myndigheten som beslutar i fråga om pass eller vapenlicens (se prop. 2017/18:232 s. 131). 3Se rapporten tillsammans med 8 300 ordningsvakter gör hela tryggt och säkert, Rapport . Med nödvändigt avses här att det är fråga om en åtgärd som be- hövs snarare än något som absolut fordras. I kravet på proportiona- litet ligger att skälen för att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet ska väga tyngre än det intrång som behandlingen innebär för den enskilde. Det som står att vinna med behandlingen ska alltså vägas mot intrånget i enskildas integritet. Det har också betydelse vilka personuppgifter det är fråga om och för vilket syfte de ska an- vändas. Någon prövning av om behandlingen för det nya ändamålet är förenlig med det ändamål för vilket uppgifterna ursprungligen be- handlades behöver inte göras. Att behandla personuppgifter för ett nytt ändamål har i förarbe- tena ansetts både nödvändigt och proportionerligt exempelvis om det i brottsbekämpande verksamhet finns upp- gifter om att en person har sådana kontakter i kriminella kretsar att han eller hon ter sig olämplig för att få tillstånd att bedriva viss verk- samhet och uppgifterna därför behöver tillhandahållas för att använ- das vid prövningen av tillståndsärendet (se prop. 2017/18:232 s. 452). Om behandlingen anses vara nödvändig och proportionerlig ska den fortsatta prövningen av om personuppgifterna kan behandlas för det tänkta ändamålet ske enligt dataskyddsförordningen (prop. 2017/ 18:232 s. 451). Dataskyddsförordningen4 (GDPR, som gäller i hela ) ut- går, på samma sätt som brottsdatalagen, från att varje behandling av personuppgifter måste vila på en rättslig grund. De rättsliga grun- derna räknas uttömmande upp i artikel 6.1 i förordningen. Om ingen av dem är tillämplig är behandlingen inte laglig och får därmed inte utföras. Personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen om behandlingen är nödvändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning (se 2 kap. 2 § dataskyddslagen). Eftersom Polis- myndighetens prövning av ordningsvakternas lämplighet är att be- trakta som myndighetsutövning finns det enligt utredningens mening rättslig grund att behandla personuppgifter i dessa ärenden (jfr prop. 2017/18:105 s. 62). I likhet med brottsdatalagen kräver dataskyddsförordningen att det ska finnas ett berättigat ändamål för att få behandla person- 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). I detta fall syftar behandlingen av personuppgifter till att säkerställa att endast personer som är lämpliga anställs som ordnings- vakter samt att frågan om återkallelse av ordningsvaktsförordnande ska kunna behandlas. Utan en sådan kontroll finns risk att ordnings- vakter som har kriminella kopplingar förordnas. Detta skulle innebära risker både för allmänheten, för ordningsvaktskollegor och för Polis- myndighetens verksamhet. Om personer med kopplingar till den organiserade brottsligheten ges förordnanden som ordningsvakter innebär det risker för allvarlig samhällsskada. Det är uppenbart att det finns risk att en sådan per- son inte är lojal mot och intresserad av att följa de föreskrifter som gäller för en ordningsvakt. Det har också negativa konsekvenser om en person med en kriminell livsstil eller kriminella kontakter ges de maktbefogenheter som i grunden ska tillkomma det allmänna. Det finns en risk för missbruk av dessa befogenheter. Vidare riskerar det att leda till stor skada för förtroendet för yrkes- kåren som helhet. Det finns därför ett starkt allmänt intresse att kunna förhindra att personer med kopplingar till organiserad brotts- lighet ges förordande som ordningsvakt. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är nödvändigt och proportionerligt att behandla personuppgifter som behandlas enligt brottsdatalagen för ett nytt ändamål, prövning av en ansökan om förordnande som ordnings- vakt. Utredningens slutsats är vidare att det nya ändamålet får anses vara berättigat med hänsyn till det starka intresse som finns av att motverka att personer med koppling till kriminella organisationer ges förordnanden. Sekretessbestämmelser vid behandling av personuppgifter Av 18 kap. 1 § OSL följer att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Av 18 kap. 2 § första stycket OSL följer vidare att sekretess även gäller för uppgifter som hänför sig till förunder- sökning i brottmål och till polisens verksamhet att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, se 2 kap. 1 § 1 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Bestämmelsen innebär att det finns en presumtion för att sådana uppgifter omfattas av sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit). Av 35 kap. 1 § första stycket p. 5 OSL framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i register som förs av enligt 5 kap. lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna, eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen eller med stöd av lagen (2019:1182) om Säkerhets- polisens behandling av personuppgifter. Bestämmelsen innebär att det föreligger en presumtion för sekretess även i detta fall. Som huvudregel gäller sekretess mellan verksamhetsgrenar inom myndigheter (se 8 kap. 1 och 2 §§ OSL). För att en sekretessbelagd uppgift ska lämnas ut krävs i sådana fall att det föreligger en tillämp- lig sekretessbrytande bestämmelse. Med begreppet sekretessbrytande bestämmelse avses en bestämmelse som innebär att en sekretess- belagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (se 3 kap. 1 § OSL). Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på en uppgift innebär detta att en myndighet är skyldig att lämna uppgiften till en myndighet som begär det. Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär således att uppgiften i just den situationen inte är sekretess- belagd. En sekretessbrytande bestämmelse som torde kunna använ- das i det nu aktuella fallet är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 §. Enligt generalklausulen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet (eller verksamhetsgren) om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. I kommentaren till generalklausulen anges det att om det i en lag eller förordning har föreskrivits att uppgifter ”bör” eller ”får” lämnas från en myndighet (verksamhetsgren) till en annan, finns det särskild anledning att anse att generalklausulen är tillämplig. Detta eftersom eller regeringens föreskrifter torde vara grundade på en be- dömning att intresset av att uppgifter lämnas mellan myndigheterna har företräde framför sekretessintresset.5 För att det inte ska råda några tveksamheter i förevarande fall kan det vara en fördel med att ta med en bestämmelse i ordningsvaktsför- ordningen som anger att det vid en prövning enligt 8 § 3 lagen om ord- ningsvakter får inhämtas uppgifter som behandlas med stöd av lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens om- råde. Det blir då tydligt att lagstiftaren avsett att någon sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom inte ska gälla för dessa uppgifter när de används i nu aktuellt hänseende. Utred- ningen föreslår därför att en sådan bestämmelse förs in i förordningen. Enligt utredningens mening bör inhämtningen av uppgifter endast få göras om den som prövningen gäller har lämnat sitt samtycke. Sam- tycket ska anses gälla kontroller och utredningar som personen innehar ett ordningsvaktsförordnande. Samtycket bör läm- nas skriftligt i samband med ansökan om förordnande. Vid uteblivet samtycke kan således ingen prövning av lämpligheten göras. Kravet på samtycke bör framgå av förordningen. Sekretess i förhållande till den sökande Vid handläggning av ansökningar om ordnings- vaktsförordnande har en sökande, liksom vid all myndighetsutövning mot enskild, rätt att ta del av det som har tillförts ärendet (se 10 § Förvaltningslagen [2017:900], FL). Rätten kan dock begränsas av vad som följer av 10 kap 3 § OSL. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL anger att sekretess inte hindrar att en enskild som är part i ett ärende och som på grund av sin parts- ställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. Rätt till partsinsyn föreligger dock inte om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. I sådana fall ska myndighe- 5Se Tansjö, , , och , , Offentlighet- och sekretesslagen (, Version 22, ), kommentaren till 10 kap. 27 § under rubriken som enligt reglering ”bör” eller ”får” lämnas m.m. ten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet inne- håller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett ärende tar del av beslutet i ärendet. Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt (32 § FL). Det finns dock undantag från denna motiveringsskyldighet i vissa fall. Enligt vår mening bör kra- vet på beslutsmotivering inte innebära att den enskilde sökanden ska ges tillgång till samtliga uppgifter som har kommit fram. Den enhet inom som samlar in och behandlar uppgifterna måste göra en bedömning av om uppgifterna kan lämnas ut, utan att det är till skada för annan verksamhet inom myndigheten. Enheten måste också bedöma om uppgifterna är så konkreta att de kan läggas till grund för en prövning. Om dessa förutsättningar inte är upp- fyllda kan några uppgifter inte lämnas ut. Mot bakgrund av vad som redogjorts ovan rörande tillämpliga sek- retessbestämmelser är utredningens slutsats att spaningsuppgifter som används i brottsbekämpande verksamhet bör få användas vid lämplighetsprövningen vid förordnande av ordnings- vakter. För att möjliggöra detta bör det införas en bestämmelse i ordningsvaktsförordningen där det framgår att relevanta spanings- uppgifter som behandlas med stöd av lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område får inhämtas vid prövning av ordningsvakts lämplighet. Enligt ut- redningens mening bör regelmässigt använda sig av denna möjlighet vid förordnande av ordningsvakter. Med hjälp av ett mer gediget underlag av personuppgifter kan på ett bättre sätt säkerställa att endast sådana ordningsvakter som är lämpliga för uppdraget godkänns. Rent praktiskt bör hanteringen av den utökade informationsin- hämtningen gå till på så sätt att de handläggare som arbetar med ären- den om förordnande av ordningsvakt får en signal om att det finns uppgifter om den aktuella personen. Det bör sedan vara sådan polis- personal som arbetar med underrättelseverksamhet som gör bedöm- ningen av uppgiftens allvarlighetsgrad och betydelse för uppdraget som ordningsvakt. Ett yttrande som antingen förordnar ett positivt besked eller som anger skälen för avslag bör sedan upprättas av den person som har tillgång till uppgifterna och överlämnas till den hand- läggare som hanterar frågan om förordnande. De handläggare som hanterar ordningsvaktsförordnanden bör således, enligt utredningens mening, inte ha direkt tillgång till fler uppgifter än vad som fram- kommer i misstanke- och belastningsregistren. 6.5.4Utbildningens omfattning och övergripande innehåll Förslag: Ordningsvaktsutbildningen ska förstärkas. Det bör anges i ordningsvaktsförordningen att en ordningsvakts grundutbildning ska uppgå till minst 160 timmars undervisning. ska även fortsättningsvis ha möjlighet att erbjuda fortbildning och påbyggnadsutbildningar. En ordningsvakts grundutbildning ska enligt ordningsvaktsförord- ningen uppgå till minst 60 timmars undervisning och utbildningen består, enligt föreskrifter, av 80 timmars under- visning. Kraven på ordningsvakternas förmåga att hantera komplexa situ- ationer har ökat . Samhällsutvecklingen har lett till att det ställs större krav på den som ska arbeta med att upprätthålla den all- männa ordningen. Ordningsvakter används numer i allt fler verksam- heter. var det vanligt att ordningsvakterna i huvudsak arbetade med ordningshållning på klart avgränsade platser som på en konsert, vid en offentlig sammankomst eller på en krog. Allt fler aktörer, såväl kommuner och regioner som företag och köpmannaföreningar, an- litar ordningsvakter i sin verksamhet. Ordningsvaktsuppdraget har tra- ditionellt sätt varit ett sidouppdrag men är allt oftare ett hel- tidsarbete. Utredningens förslag innebär också förutsättningar för en utvecklad användning av ordningsvakter. Ordningsvakterna har enligt gällande regler laglig rätt att använda våld och många av de uppgifter som utförs av en ordningsvakt inne- fattar myndighetsutövning. Utredningen föreslår också att ordnings- vakterna ska tillföras vissa ytterligare uppgifter och befogenheter för att kunna arbeta mer effektivt och avlasta polisen (se kapitel 8). Detta ställer sammantaget höga krav på ordningsvakternas kunskaper om alltifrån juridik till grundläggande sjukvård. Detta ställer också stora krav på empati, konflikthanteringsförmåga och riskbedömningsför- måga. Ordningsvakter har även, enligt utredningens mening, en roll i arbetet för att säkerställa respekten för människors grundläggande fri- och rättigheter. För att ordningsvakter ska kunna utföra sitt upp- drag på bästa sätt krävs att de åtnjuter ett starkt förtroende hos all- mänheten. Det är därför centralt att de utför sitt arbete på ett sätt som inte diskriminerar eller upplevs som diskriminerande.