sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.2 att bestämmelsen om resultat- utjämningsreserv i 11 kap. 14 § kommunallagen tas bort. Därmed upp- står också behov av att reglera hur de medel som har byggts upp inom ramen för resultatutjämningsreserver ska hanteras framöver. Utredningen anser att de som har byggt upp en resultatutjämnings- reserv inte bör behöva avveckla den när en ny reglering införs. Därför bör de kommuner och regioner som har kvarstående medel i en resultatutjämningsreserv då bestämmelsen i 11 kap. 14 § kommunallagen upphävs kunna behålla resultatutjämningsreserven och disponera medlen i syfte att utjämna intäkterna över en kon- junkturcykel. Det ska dock inte vara möjligt att reservera nya medel och tiden för användning av medel ur resultatutjämningsreserven be- gränsas till den kommande tioårsperioden, vilket ungefär motsvarar en konjunkturcykel.1 Efter upplöses resultat- utjämningsreserverna och eventuella kvarstående medel övergår till eget kapital som inte kan tas i anspråk. Ett alternativ hade varit, mot bakgrund av utredningens förslag om att införa en statlig inkomstgaranti vid konjunkturnedgångar, att låta kvarstående medel i kommunernas och regionernas resultatutjämnings- 2011/12:172, s. 30. reserver övergå till eget kapital, som inte kan disponeras för att ut- jämna intäkter över en konjunkturcykel. Utredningen anser emeller- tid att detta skulle drabba de kommuner och regioner som valt att använda resultatutjämningsreserven som ett verktyg i sin ekonomi- styrning negativt. Ett annat alternativ hade varit att låta den nuvarande resultat- utjämningsreserven inrymmas i den nya resultatreserven. Resultatreser- ven har emellertid ett nytt och bredare syfte än resultatutjämnings- reserven och bör tillämpas i enlighet med god hushållning. Därför bör endast nya upparbetade överskott kunna reserveras till resultatreserven. Mot denna bakgrund finns det ett behov av övergångsbestämmel- ser avseende användningen av medel från resultatutjämningsreserver. Vid användning av medel från en resultatutjämningsreserv ska 11 kap. 14 § första stycket kommunallagen gälla i sin äldre lydelse till och med . Enligt 11 kap. 1 § kommunallagen ska fullmäktige besluta om rikt- linjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller regionen. Om kommunen eller regionen har en sådan resultatutjämningsreserv som avses i 11 kap. 14 § kommunallagen, ska riktlinjerna även om- fatta hanteringen av den. Utredningen föreslår att kravet på riktlinjer för god ekonomisk hushållning ersätts med ett krav på att anta ett program för god hushållning. Detta innebär att det finns ett behov av övergångsbestämmelser för hantering av resultatutjäm- ningsreserv i programmet för god hushållning. Om en kommun eller en region har en resultatutjämningsreserv ska program- met för god hushållning även innefatta hanteringen av resultatutjämningsreserven. Utredningen föreslår att budgeten ska upprättas så att balanskravs- resultatet är positivt. Vid beräkningen av balanskravsresultatet ingår justeringar för förändringen av resultatutjämningsreserven. Detta innebär att det finns ett behov av övergångsbestämmelser för hur balanskravsresultatet ska beräknas för de kommuner och regioner som har en resultatutjämningsreserv. Om en kommun eller en re- gion har en resultatutjämningsreserv ska balanskravsresultatet vid upprättande av budget enligt 11 kap. 5 § andra stycket kommunal- lagen beräknas utifrån årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § LKBR, med justering för förändring av resultat- reserven enligt 11 kap. 14 a § kommunallagen och med förändring av resultatutjämningsreserven enligt 11 kap. 14 § kommunallagen. I 13 kap. 8 § första stycket kommunallagen regleras utifrån vilka fyra prövningsgrunder (punkt 1–4) som ett överklagat beslut får upp- hävas. I bestämmelsens andra stycke regleras undantag från första stycket. Enligt detta undantag gäller prövningsgrunderna i punkterna 3 och 4 inte beslut om att använda medel från en resultatutjämnings- reserv. Därför finns ett behov av övergångsbestämmelser avseende möjligheten att inom ramen för en laglighetsprövning pröva beslut om användning av medel från en resultatutjämningsreserv. Avseende beslut om användning av resultatutjämningsreserver ska 13 kap. 8 § andra stycket kommunallagen gälla i sin äldre lydelse. Det innebär att beslut om att ianspråkta resultatutjämningsreserver undantas pröv- ning enligt prövningsgrunderna enligt 13 kap. 8 § första stycket 3 och 4 kommunallagen. 9.2Förslag till ändringar i lagen om bokföring och redovisning Utredningens förslag: Ändringar i lagen om bok- föring och redovisning ska träda i kraft . Vid användning av medel från en resultatutjämningsreserv ska upplysning i förvaltningsberättelsen innehålla dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatreserv och förändring av resultatutjämnings- reserv. Om kommuner och regioner har en resultatutjämningsreserv ska balansräkningen ställas upp med tillägget IV Resultatutjäm- ningsreserv under EGET KAPITAL, AVSÄTTNINGAR OCH SKULDER, A. Skälen för utredningens förslag Enligt 13 § lagen om kungörande av lagar och andra författningar ska det framgå av en författning när den träder i kraft. Vid bedömning av när de föreslagna förändringarna i LKBR ska träda i kraft bör be- aktas att de reglerar redovisningen i kommuner och regioner vilket har ett brett tillämpningsområde. Givet kopplingen till de föreslagna förändringarna i kommunallagen och den inverkan dessa förändringar har på centrala politiska bedömningar inför kommande mandat- period, är det angeläget att förändringarna träder i kraft efter de allmänna valen 2022. Dock bör hänsyn också tas till tiden för lagstiftningsprocessen och den tid som behövs för kom- muner och regioner att förbereda sig. Tiden för den formella lagstift- ningsprocessen, vilket redogjorts för ovan, innebär att de lagändringar som föreslås tidigast bör kunna träda i kraft . Det saknas särskilda författningskrav för övergångsbestämmelser. Kraven är i stället ofta betingade av praktiska skäl. I 11 kap. 10 § LKBR regleras att upplysning i förvaltningsberät- telsen bl.a. ska lämnas om balanskravsjusteringar och balanskravs- resultat. Årets resultat efter balanskravsjusteringar, med justering för förändring av resultatutjämningsreserven, utgör balanskravsresul- tatet. Detta innebär att det finns ett behov av övergångsbestämmel- ser för situationer då medel från en resultatutjämningsreserv an- vänds. I sådana fall ska upplysning i förvaltningsberättelsen innehålla dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatreserv och förändring av resultat- utjämningsreserv. Detta innebär att kommuner och regioner som använder medel ur en resultatutjämningsreserv ska göra en justering för förändringen av denna vid beräkningen av balanskravsresultatet. I 6 kap. 2 § LKBR regleras hur balansräkningen ska ställas upp. Under EGET KAPITAL, AVSÄTTNINGAR OCH SKULDER, A. Eget kapital finns en post för resultatutjämningsreserv som enligt utredningens förslag ska ersättas med en post för resultat- reserv. Detta innebär att det finns ett behov av övergångsbestämmel- ser. Om kommuner och regioner har en resultatutjämningsreserv ska balansräkningen ställas upp även med en sådan post. 10.1Förslaget till ändringar i kommunallagen (2017:725) Fullmäktige ska vid ett sammanträde före utgången av juni månad året som revisionen avser, besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Beslutet ska motiveras om det inte är uppenbart obehövligt. Om revisorerna enligt 12 kap. 13 § riktat anmärkning mot en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller mot enskilda förtroendevalda i sådana organ, ska full- mäktige besluta om även fullmäktige ska rikta anmärkningen. Fullmäktige får rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Beslut om att rikta eller inte rikta en anmärkning ska motiveras. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.8.4. Första stycket motsvarar nuvarande 5 kap. 24 § första stycket. Andra stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 5 kap. 24 § andra stycket och reglerar situationen då revisorerna riktat en anmärkning mot en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller mot enskild för- troendevald i sådana organ. Fullmäktige ska då besluta om även full- mäktige ska rikta anmärkningen. Jämfört med nuvarande lydelse har ett tillägg gjorts om att både beslut om att rikta och att inte rikta en anmärkning ska motiveras. Detta innebär att fullmäktiges beslut om att ställa sig bakom eller att inte ställa sig bakom revisorernas an- märkning samt att rikta en egen anmärkning alltid ska motiveras. Omfattningen av motiveringen får bedömas utifrån förhållanden i det enskilda fallet. Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. Fullmäk- tige ska dock från de ansvariga hämta in förklaring över 1.anmärkning som framställts i revisionsberättelsen, 2.revisorernas uttalande att resultaträkning och balansräkning i årsredovisningen inte är rättvisande, och 3.revisorernas uttalande att ansvarsfrihet inte tillstyrks. Revisorerna och deras sakkunniga ska alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäk- tiges behandling av revisionsberättelsen. Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterli- gare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag ska återkallas enligt 4 kap. 9 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.7.8. I första stycket har ett tillägg gjorts om att fullmäktige, vid be- handling av revisionsberättelsen, ska inhämta en förklaring från de ansvariga om revisorerna lämnat ett uttalande om att resultaträk- ningen eller balansräkning inte är rättvisande. Det ska dock inte krävas att fullmäktige inhämtar någon förklaring om revisorerna ut- talat att det inte finns något att anmärka på i detta hänseende. Där- utöver har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Andra och tredje styckena motsvarar nuvarande 5 kap. 32 § andra– tredje stycket. Revisionsberättelser ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller regionens webbplats från och med tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då revisionsberättelserna ska behandlas. Paragrafen, som är ny, behandlas i avsnitt 6.8.5. I paragrafen regleras allmänhetens insyn i revisionsberättelser. Eftersom varje revisor enligt 12 kap. 7 § utför sitt uppdrag självstän- digt har var och en därmed rätt att avge en egen revisionsberättelse. Kommuner och regioner kan därför, i det fall fler än en revisions- berättelse avges, behöva publicera flera revisionsberättelser på sin webb- plats. De sakkunniga biträdenas rapporter ska enligt 12 kap. 12 § bifogas revisionsberättelsen. Vid publicering av revisionsberättelser kommer därför dessa att ingå. I paragrafen uppställs inte något krav på var på webbplatsen revisionsberättelserna ska finnas. revisionsberättelser utgör beslutsunderlag får de enligt 8 kap. 11 § finnas på anslagstavlan. Kommuner och regioner ska ha en god hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§. God hushållning innebär att kommuner och regioner ska 1.förvalta sin ekonomi på ett sådant sätt att en betryggande säkerhet och en lång- siktig ekonomisk hållbarhet uppnås, och 2.utforma sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt och uppnå en hög effektivitet. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.1. I första stycket har begreppet god ekonomisk hushållning ersatts med god hushållning. God hushållning inne- fattar krav på att beakta både ekonomi och verksamhet inom eko- nomistyrningen som de ekonomiska förutsättningarna ut- gör en yttre ram för verksamheten. I andra stycket, som är nytt, anges vad kravet på god hushållning innebär dels för ekonomin, vilken också inkluderar medelsförvaltningen, dels för verksamheten. Kraven på ekonomin och medelsförvaltningen som uppställs inom ramen för god hushållning innebär att ekonomin ska för- valtas på ett sådant sätt att en betryggande säkerhet och en långsiktig ekonomisk hållbarhet uppnås. En betryggande säkerhet innebär bl.a. att de kommunala medel som finns inte ska riskeras genom placer- ingar som är alltför riskfyllda eller svårbedömda från rättslig syn- punkt. En långsiktig ekonomisk hållbarhet inom den ekonomiska förvaltningen är ett uttryck för den allmänna utgångs- punkten om att varje generation själv ska bära kostnaderna för den service som den konsumerar. Det innebär t.ex. att kommuners och regioners överskott (resultat) måste vara tillräckligt stort för att mot- svarande servicenivå ska kunna garanteras även för nästkommande generation utan att den ska behöva uttaxeras en högre skatt. Kraven på verksamheten som uppställs inom ramen för god kom- munal hushållning innebär att verksamheten ska utformas på ett ändamålsenligt sätt och att en hög effektivitet uppnås. enlig verksamhet innebär bl.a. att verksamheten är inriktad på de mål som gäller för den samt på lämplighet, användbarhet och funktions- duglighet. Vidare ska verksamheten utformas i enlighet med de be- stämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten samt i enlighet med fullmäktiges beslut. En hög effektivitet i verk- samheten innebär främst att få värde för insatta resurser i förhållande till uppsatta mål i verksamheten. Fullmäktige ska varje mandatperiod anta ett program för god hushållning som omfattar för kommunen eller regionen samt sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §. Paragrafen, som är ny, behandlas i avsnitt 6.3.2 och 7.3. I paragrafen regleras att fullmäktige ska anta ett program för god hushållning. Programmet för god hushållning ersätter kraven på riktlinjer för god ekonomisk hushållning och rikt- linjer för resultatutjämningsreserv, riktlinjer för medelsförvaltning och riktlinjer för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförplik- telser enligt 11 kap. 1 § och 3–4 §§. Programmet ska utgöra ett särskilt dokument som antas och upp- rättas fristående från de mål och planer som ska finnas i budgeten enligt 11 kap. 6 §. Programmet ska omfatta kommuner, regioner samt sådana juri- diska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§, dvs. hel- och delägda kom- munala bolag samt kommunala stiftelser och föreningar. Detta innebär också att kommunen eller regionen inte behöver inkludera sådana kommunalförbund som har bildats enligt 3 kap. 8 § i sitt program. Däremot ska respektive kommunalförbund anta ett eget program för god hushållning, vilket är en följd av 9 kap. 2 § där det framgår vilka bestämmelser som ska tillämpas för kommunalförbund. Fullmäktige ska minst en gång varje mandatperiod anta ett pro- gram som omfattar . Detta innebär ett system med ett rullande tioårigt program för god hushållning som förnyas minst . Det finns dock inte något som hindrar att fullmäktige antar ett program fler än en gång under samma mandatperiod, t.ex. om det skulle inträffa händelser som i grunden förändrar förutsätt- ningarna för de långsiktiga ekonomiska målen. Programmet för god hushållning ska innehålla mål och riktlinjer för hur god hushållning enligt 1 § kan nås. Programmet ska minst innehålla mål för 2.soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, 3.självfinansieringsgrad av investeringar, och Programmet ska minst innehålla riktlinjer för 1.tillåten risk vid placering och upplåning, och 2.hantering av och tillåtna ändamål för användning av medel ur en resultatreserv enligt 14 a §, om kommunen eller regionen har inrättat en sådan. Programmet ska vidare innehålla en beskrivning av de konsekvenser för verksam- heten som följer av målen enligt andra stycket. Paragrafen, som är ny, behandlas i avsnitt 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.3.6 och 7.3. I första stycket regleras programmet för god hushåll- ning som ska innehålla mål och riktlinjer för hur god hus- hållning enligt 1 § kan nås. Målen och riktlinjerna i programmet ska vara av framåtblickande karaktär och ta sikte på olika aspekter inom ramen för god hushållning, framför allt kommunens eller regionens ekonomiska styrning och förvaltning. Uppräkningen av kraven på programmets innehåll i andra till fjärde styckena är inte avsedd att vara uttömmande vilket innebär att programmet också får innehålla andra mål, riktlinjer och ställningstaganden än de som följer av paragrafen. I andra stycket regleras programmets innehåll i fråga om vilka obli- gatoriska mål som ska ingå i programmet och som kommuner och regioner också ska ange målnivåer för. Detta innefattar inget krav på vilken målnivå som kommuner och regioner ska ange, eftersom dessa behöver anpassas till lokala förutsättningar och prioriteringar. Målen uttrycks genom nyckeltal: Målet Årets resultat definieras genom nyckeltalet: Årets resultat som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Målet Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförplikt- elser definieras genom nyckeltalet: Eget kapital minskat med ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser som andel av totala tillgångar. Målet Självfinansieringsgrad av investeringar definieras genom nyckeltalet: Årets resultat plus av- och nedskrivningar dividerat med årets nettoinvesteringar. Målet Låneskuld definieras genom nyckeltalet: Låneskuld som an- del av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Exempel på andra mål som kommuner och regioner kan välja att inkludera i programmet är t.ex. mål som visar betalningsberedskap eller överskottslikviditet och mål för ekonomisk buffert för oförut- sedda händelser. I tredje stycket regleras programmets innehåll i fråga om vilka rikt- linjer som minst ska ingå i programmet. Riktlinjerna ska avse tillåten risk vid placering och upplåning, dvs. förvaltningen av medel, samt hantering och användning av resultatreserver. Riktlinjer för tillåten risk vid placering och upplåning ska inne- hålla ställningstaganden till bl.a. värdering, hantering och begräns- ning av olika finansiella risker samt beskrivning av valda strategier och tekniker för att minska olika finansiella och operationella risker. I de fall en kommun eller en region har valt att inrätta en resultat- reserv så ska programmet innehålla riktlinjer för hantering av resultat- reserven och för vilka ändamål som användning av medel ur resultat- reserven är tillåtna. Riktlinjer för resultatreserven kan ange vilka behov resultatreserven ska tillgodose, t.ex. om resultatreserven ska användas för att täcka höga på förhand planerade kostnader enskilda år som exempelvis uppstår till följd av omstrukturering av verksamheten. Andra exempel på när resultatreserven kan användas är vid oförut- sedda utgiftsökningar eller intäktsbortfall, så länge det inte bedöms motverka möjligheten att uppnå god hushållning. Programmet kan även innehålla andra riktlinjer, t.ex. riktlinjer som tar sikte på hur de i programmet angivna målen ska nås, rikt- linjer för planerings- och uppföljningsprocesserna, riktlinjer för resul- tathantering mellan år eller för in- och utlåning inom den kommu- nala koncernen. I fjärde stycket regleras att programmet ska innehålla en beskriv- ning av de konsekvenser för verksamheten som följer av de obliga- toriska mål som ingår i programmet, dvs. målen avseende årets resul- tat, soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, självfinansieringsgrad av investeringar, och låneskuld. Detta innebär att varje kommun och region utifrån sina egna förutsättningar ska ange konsekvenserna för verksamheten som följer av dessa mål som formuleras för ekonomin. Detta kan exempelvis innefatta frågor om effektivitet, konsekvenser för verksamhetens dimensionering och utveckling i förhållande till de ekonomiska ramarna samt behov av prioriteringar, uppföljning och kontroll. Vidare kan ställning tas till frågor rörande styrningen av de kommunala företagen. Kommuner och regioner ska upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten ska upprättas så att balanskravsresultatet enligt 11 kap. 10 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning är positivt. Undantag från andra stycket får göras om kommunen eller regionen har en stark finansiell ställning. Om undantag med hänvisning till en stark finansiell ställning enligt tredje stycket har gjorts ska upplysning om detta lämnas i budgeten. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.1, 6.4.2 och 6.4.7. Första stycket motsvarar nuvarande 11 kap. 5 § första stycket. I andra stycket har ett tillägg gjorts om vilket resultatbegrepp som utgör utgångspunkt för hur budgeten ska upprättas. Budgeten ska upprättas så att balanskravsresultatet är positivt. Begreppet balans- kravsresultatet avser den definition som följer av 11 kap. 10 § LKBR. I tredje stycket regleras under vilka förutsättningar som undantag får göras från kravet på att upprätta en budget med ett positivt balans- kravsresultat. Undantag får göras om kommunen eller regionen har en stark finansiell ställning. En stark finansiell ställning kan anses föreligga om följande två förutsättningar är uppfyllda : Kommunens eller regionens soliditet inklusive ansvarsförbindelse för pensionsåtagande överstiger och kommunen eller regionen har en finansiell buffert, dvs. ett positivt netto av likvida medel, placeringar, låne- fordringar och låneskuld. Storleken på den finansiella bufferten bör möjliggöra att samtliga framtida investeringar i treårsplanen kan finan- sieras med egna medel. I fjärde stycket, som är nytt, regleras krav på att kommuner och regioner som valt att inte upprätta en budget med ett positivt balans- kravsresultat med hänvisning till en stark finansiell ställning, ska lämna upplysning i budgeten om detta. I budgeten ska skattesatsen och anslagen anges. Budgeten ska vidare innehålla 4.en kassaflödesanalys, och 5.en sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investerings- verksamheten. Budgeten ska även innehålla en plan för verksamheten under budgetåret och en plan för ekonomin av där budgetåret alltid ska vara periodens första år. Planerna ska innehålla mål för planperioderna som utgår från programmet för god hushållning enligt 3 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.7.1, 6.7.2 och 7.3. I första stycket har kraven på att det av budgeten ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut tagits bort och ersatts med krav på att budgeten ska ha ett innehåll som har en tydlig koppling till årsredovisningens innehåll och utformning. Budgeten ska innehålla en resultaträkning och en balansräkning. Resultat- och balansräkningens uppställningsform regleras i 5 kap. 2 § och 6 kap. 2 § LKBR. Budgeten ska vidare innehålla en balans- kravsutredning, uppställningsformen för denna regleras i 11 kap. 10 § LKBR. Därutöver ska budgeten innehålla en kassaflödesanalys och en sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten. Vad gäller kassaflödesanalysen samt drifts- och investeringsredovisning finns det exempel på hur dessa kan ställas upp i rekommendationer från det normgivande organet inom redovisning. Dessa exempel syftar till att underlätta tillämpning av rekommendationerna, men utgör inte en del av nor- meringen. Även planen för ekonomin av som ska ingå i budgeten kan ha motsvarande innehåll och uppställning, detta är dock inte ett krav. Begreppsanvändningen i andra stycket har justerats utifrån de för- ändringar som föreslås angående kravet på god hushåll- ning och antagandet av ett program för god hushållning samt vissa lagtekniska överväganden. Tredje stycket har ändrats utifrån förändringarna i andra stycket. I stycket uppställs krav på att budgeten ska innehålla mål för verk- samheten respektive ekonomin för planperioderna, dvs. Planerna på ett och ska utgå från programmet för god hushållning. Detta innebär bl.a. att de mål som uppställs i planerna i budgeten ska understödja det tioåriga perspek- tiv som framgår av programmet för god hushållning.