sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Därtill ska beredskapsmyndigheter vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Den fredstida verksamheten ska om möjligt upp- rätthållas i normal omfattning. Sektorsansvariga myndigheter ska bland annat konkretisera reger- ingens övergripande inriktning och ansvara för att beredskapssektorns 6Ds 2017:66, s. 89. 2014/15:109, s. 61. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap verksamhet samordnas med andra aktörer, med civilområdeschefen och med Försvarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt. Civilområdescheferna ska under höjd beredskap bland annat sam- ordna de civila försvarsåtgärderna och i samråd med militärregio- nerna verka för att det civila och militära försvaret samordnas inom civilområdet. Inom länet har till stora delar motsvarande uppdrag som civilområdeschefen och är också den primära länken till kom- munerna. Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksam- heten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. 12.4MSB:s roll och ansvar att stödja regeringen och myndigheterna 12.4.1Vid fredstida krissituationer ska MSB stödja myndigheters operativa hantering av krisen Förslag: MSB ska se till att berörda aktörer, utifrån deras behov, när det gäller krishantering, under sådana förhållanden får tillfälle att 2.samordna information till allmänhet och medier 3.effektivt använda samhällets samlade resurser och internatio- nella förstärkningsresurser 4.samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB har enligt sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. I kapitel 11 redo- visar utredningen nuvarande roll och uppdrag. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Utredningen kan konstatera att MSB:s uppdrag är komplext. Ut- över sin samordnande och stödjande roll gentemot andra myndig- heter och organisationer i deras arbete med krisberedskap och civilt försvar är MSB bl.a. även expertmyndighet inom bl.a. sakområdena räddningstjänst, befolkningsskydd och informationssäkerhet. I utredningens arbete har det framkommit att flertalet myndig- heter och organisationer som utredningen haft en dialog med be- dömer att MSB:s arbete med att stödja myndigheternas arbete med att enskilt och tillsammans planera och förbereda åtgärder inför kriser och civilt försvar i huvudsak fungerar väl. erfar utred- ningen att flera myndigheter uppfattar att MSB ibland gör en vid tolkning av sin stödjande och samordnande roll vid kriser och sam- hällsstörningar. Denna uppfattning grundar sig i huvudsak på erfar- enheter från MSB:s initiativ och samordning av myndigheternas åtgärder vid olika typer av kriser. Medan vissa insatser, som t.ex. anordnandet av samverkanskonferenser för flertalet myndigheter, i huvudsak uppfattas underlätta myndigheternas arbete, har andra åtgärder upplevts bidra till oklarheter av ansvarsförhållandena mellan sakansvariga myndigheter och MSB. MSB har till utredningen framhållit att myndigheten tolkar sitt uppdrag som att myndigheten ska vara en pådrivande kraft i att få till stånd en effektiv hantering och lyfta de frågor som behöver samordnas. MSB framhåller att myndighetens arbete utgår från ansvarsprincipen, men att det givetvis kan finnas tillfällen då andra aktörer upplevt oklarheter och att ansvar har varit överlappande. Utredningen menar att det finns en risk för att MSB:s beslut och initiativ inte uppfattas som legitima om MSB agerar eller upplevs agera inom andra områden än de som myndigheten själv har expert- kunskap inom. Detta gäller särskilt om MSB:s agerande uppfattas tangera andra myndigheters uppdrag eller inkräkta på andra myndig- heters verksamhetsansvar. Att ett beslut eller initiativ upplevs sakna legitimitet kan i sin tur få konsekvenser för andra myndigheters beredvillighet att arbeta i enlighet med dem. menar utred- ningen att de oklarheter som har uppstått i samband med hanter- ingen av kriser inte enbart kan härledas till oklarheter kring MSB:s roll och uppgifter, utan även till en osäkerhet bland myndigheterna om den egna och andras roller och befogenheter i de aktuella situa- tionerna. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Mot denna bakgrund menar utredningen att det finns ett behov av att förtydliga MSB:s arbete med att verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara. Utredningen bedömer att den struktur med beredskapssektorer som utredningen föreslår med tillhörande uppgifter för de sektors- ansvariga myndigheterna leder till att dessa myndigheter behöver utveckla sin egen förmåga att hantera och samordna åtgärderna vid inträffade kriser. MSB ska fortsatt stödja berörda myndigheters sam- ordning av åtgärder vid en kris. I syfte att förtydliga ansvarsfördelningen mellan MSB och expert- myndigheter föreslår utredningen att nuvarande bestämmelse i 7 § i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndighetens för samhällsskydd och beredskap ändras på så sätt att det klart framgår att det stöd som MSB ska ge andra myndigheter under en krissitua- tion ska utgå från aktörernas behov. En sådan förändring påverkar, som utredningen ser det, inte MSB:s möjligheter att ta fram samlade lägesbilder och genom dessa identifiera behov av samordning vad gäller åtgärder, kommunikation och resurser. Däremot behöver be- hoven som identifierats i högre grad än tolkas tillsammans med berörda myndigheter för att identifiera behov av stöd eller identifiera frågor som inte någon annan myndighet har ansvar för. Samman- fattningsvis innebär förslaget att de åtgärder och initiativ som tas i högre grad än ska utgå från de faktiska behov av stöd som andra myndigheter har, och att MSB tillsammans med berörda myndig- heter ska utveckla det stöd och de hjälpmedel som behövs för att säkerställa en god samordning. Enligt utredningen är det viktigt att MSB för en dialog och sam- verkar med berörda myndigheter redan i planeringen av de förbere- delser som bör göras utifrån en analys av tänkbara krissituationer som kan inträffa. Det handlar också om behovet av att föra en nära dialog när kriser inträffar då behoven med största sannolikhet delvis skiljer sig från det som har planerats. Förslaget avser sammanfatt- ningsvis att skapa en tydlighet i förhållandet att det är expertmyn- digheterna, inom ramen för arbetet inom respektive beredskaps- sektor, som ansvarar för den operativa hanteringen av en kris och som också ansvarar för att en samordning mellan olika sektorer sker, samt att MSB:s roll är att utifrån dessa aktörers behov se till att de Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap får tillfälle att samordna sina åtgärder och om det finns behov också driva på arbetet. 12.4.2Under höjd beredskap ska MSB bistå regeringen i ledningen av det civila försvaret Bedömning: Under höjd beredskap ska MSB vidta sina författ- ningsenliga uppgifter, stödja berörda myndigheter samt bistå regeringen med råd och stöd. Förslag: Vid höjd beredskap ska MSB ha förmåga att, om reger- ingen så beslutar, särskilt stödja regeringen och med samordningsuppgifter på central nivå. MSB:s uppgifter i 7 § p 1–4 i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska därmed inte längre automatiskt gälla under höjd beredskap. Försvarsberedningen bedömer att det bör övervägas om MSB under höjd beredskap ska ha förmågan att inrikta och samordna de sek- torsansvariga myndigheternas verksamhet, om regeringen skulle välja att fatta ett sådant särskilt beslut, och ha mandat att till reger- ingen lämna förslag till prioriteringar och om fördelning av resurser.8 En utgångspunkt i Försvarsberedningens resonemang om att MSB borde ha ett större mandat att ansvara för den civila ledningen under höjd beredskap och då ytterst krig är att regeringen behöver fokusera på de strategiska besluten, och avlastas från att leda varje myndighet var för sig. Uppfattningen att MSB under höjd beredskap ska ha förmågan att inrikta och samordna de sektorsansvariga myndigheternas verk- samhet utgår enligt utredningens analys delvis även ifrån uppfatt- ningen att styrningen av totalförsvarets två delar, det militära för- svaret och det civila försvaret, i huvudsak borde överensstämma. Utredningen vill i detta sammanhang anföra följande. Försvarsmakten lyder direkt under regeringen och leder det militära försvaret. Huvuddelen av de övriga myndigheterna inom den militära delen av totalförsvaret sorterar, precis som Försvarsmakten, under Försvars- departementet och har primärt till uppgift att stödja Försvarsmakten. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Motsvarande ordning saknas för den civila delen av totalförsvaret. Civilt försvar är den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället m.fl. be- driver för att förbereda för krig och hantera en krigssitua- tion. I det civila försvaret ingår ett stort antal statliga myndigheter vilka har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och är bevaknings- ansvariga myndigheter. Dessa myndigheter är självständiga och lik- ställda varandra. Till skillnad från de myndigheter som tillhör den militära delen av totalförsvaret, sorterar de civila myndigheterna under flera olika departement. MSB sorterar under Justitiedeparte- mentet. Detta innebär sammantaget att förutsättningarna att styra de statliga myndigheterna inom ramen för det civila försvaret skiljer sig på ett betydande sätt från förutsättningarna att styra det militära försvaret. Utredningens anser därmed att det varken finns förutsättningar, är lämpligt eller effektivt att MSB eller någon annan förvaltnings- myndighet i normalfallet ska ansvara för ledningen av hela det civila försvaret på motsvarande sätt som Försvarsmakten leder det militära försvaret. Utredningen bedömer att utredningens samlade förslag att in- rätta beredskapssektorer med sektorsansvariga myndigheter samt sex civilområdeschefer kommer att ge regeringen bättre förutsätt- ningar för att övergripande styra riket och att under höjd beredskap, och då ytterst krig, rikta sina resurser och fokus på de övergripande, strategiska och principiellt samhällsviktiga frågorna. För regeringen innebär utredningens förslag att regeringen har tio beredskapssektorer att förhålla sig till, i stället för ett stort antal beredskapsmyndigheter var för sig, och att den regionala samord- ningen genomförs i de sex civilområdena i stället för av 21 länssty- relser var för sig. Den av utredningen föreslagna strukturen innebär också att de sektorsansvariga myndigheterna kommer att utgöra ett stöd till regeringens strategiska ledning genom att de samordnar sina respektive sektorer, och ledningen inom civilområdena ett stöd till regeringens nationella geografiska områdesansvar. Ett viktigt motiv till utredningens förslag att inrätta beredskapssektorer och civil- områden med civilområdeschefer är att denna struktur ska tydlig- göra myndigheternas ansvar och roller samt underlätta regeringens ledning av det civila försvaret, men också hanteringen av krissitua- tioner så som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Det är också, som redan framförts, regeringen som har det natio- nella geografiska områdesansvaret. Som utredningen också anfört ovan kan det samlade nationella ansvaret för ledningen av det civila försvaret vid krigsfara och krig inte i sin helhet delegeras till en enskild myndighet. Försvarsmakten och MSB behöver även i den struktur som utred- ningen föreslår ha en fortsatt nära relation och gemensam verksam- het såväl i planeringen och förberedelser som vid händelse av krig eller krigsfara. Genom MSB:s roll i den sammanhängande planer- ingen finns en omfattande kunskap inom MSB som kan vara viktig för Försvarsmakten att få tillgång till under höjd beredskap ur ett totalförsvarsperspektiv. Utredningen har övervägt om MSB ska ges en mer samordnade roll under höjd beredskap med ett mandat att bestämma över andra myndigheters verksamhet, i linje med det som Försvarsberedningen föreslagit. Det finns, som utredningen bedömer det, inte skäl för att MSB eller någon annan myndighet ska ha denna uppgift så länge som regeringen med kan fullgöra sina uppgifter och hantera händelseutvecklingen med ordinarie verksamhetsformer. I ett allvarligt läge kan det dock enligt utredningen finnas ett behov av att delegera en del av det geografiska områdesansvaret till en myn- dighet under regeringen. Utredningen konstaterar vidare att nuvarande uppgifter i 7 § 1–4 i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap även omfattar civilt för- svar, men att innebörden av uppgiften – som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt – är oklar i relation till regeringens mer direkta styrning under höjd beredskap. Dessutom blir det svårt för MSB att lösa uppdraget eftersom myndigheten inte har möjlighet att inhämta underlag för samlade lägesbilder under höjd beredskap då den for- mella rapporteringen från myndigheterna i stället ska göras till reger- ingen och Försvarsmakten.9 Utredningen föreslår därför att MSB vid höjd beredskap ska ha förmåga att, om regeringen så beslutar, särskilt stödja regeringen och med samordningsuppgifter på central nivå.10 Detta 9Se 14 § och 18 § i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 10Efter ett särskilt beslut av regeringen skulle den dåvarande myndigheten också vara beredd att inrikta och samordna de dåvarande funktionsansvariga myndigheternas verksamhet. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap ska förtydligas genom en ändring i nuvarande 7 § förordningen med instruktionen för MSB. Innebörden av förslaget till ändring kan enligt utredningen vara att stödja med att samla in information och sam- manställa lägesbilder, en uppgift som, enligt nuvarande ordning för MSB, normalt endast omfattar fredstida krissituationer. Vidare att på central nivå samordna och stödja övriga myndigheter med upp- gifter i den civila delen av totalförsvaret. Det kan handla om att ut- ifrån regeringens övergripande inriktningar tillsammans med de sek- torsansvariga myndigheterna fördela och prioritera resurser mellan olika behov. Vilket mandat MSB i så fall skulle få i förhållande till andra myndigheter avgörs av regeringen genom det beslut som reger- ingen fattar. Omfattningen av uppgifterna kan också anpassas efter situationen. Behoven kan troligen se olika ut under skärpt respektive högsta beredskap. Omfattningen av de förberedelser som myndigheten behöver vidta redan i fred för att ha förmåga att hantera en sådan uppgift under höjd beredskap behöver bestämmas i nära dialog med så att MSB kan anpassa sin krigsorganisation och se till att krigsorganisationen är utbildad och övad för de mest troliga samord- ningsuppgifterna som myndigheten kommer att få lösa under höjd beredskap. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att MSB:s sam- ordningsuppgifter under höjd beredskap i vissa delar förändras så att regeringens och behov av stöd i samordningen blir styrande för vilken roll MSB ska ha. MSB ska stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap men inte automatiskt se till att be- rörda aktörer får tillfälle att samordna åtgärder, samordna informa- tion till allmänhet och medier, effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och samordna stö- det till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska vidare ha förmåga att bistå med under- lag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. Denna förmåga ska också finnas under höjd beredskap. Vid höjd beredskap ska myndigheten ha förmåga att, om reger- ingen så beslutar, särskilt stödja regeringen och med samordningsuppgifter på central nivå. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Uppgiften som MSB har att utifrån en nationell riskbild upp- rätthålla beredskap med stödresurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap samt även kunna prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser enligt 6 kap. 8 a § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, påverkas inte av utredningens förslag. 12.4.3Verksamhet som inte någon myndighet har ansvar för Bedömning: MSB ska även fortsättningsvis ha ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Enligt MSB:s instruktion har myndigheten ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträck- ning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgär- der före, och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara.11 För att kunna hantera krissituationer och situationer under höjd beredskap som drabbar en verksamhet för vilken det saknas en an- svarig myndighet, bedömer utredningen att det även fortsättningsvis ska finnas en utpekad myndighet som vid kris ska ha ett sådant ansvar. Exempelvis fick MSB under flyktingkrisen 2015−2016 ta ansvar kring vissa transporter av flyktingar inom landet som ingen annan hade ansvar för. Under coronapandemin har MSB bland annat fått ta ansvar för frågor som rört tillgången till skyddsutrustning i verksamheter utanför hälso- och sjukvård och omsorg samt för- beredelserna för hantering av ett stort antal avlidna. Utredningen bedömer att MSB genom sina uppgifter att planera och samordna krisberedskapen och det civila försvaret kommer att upprätthålla en överblick över de behov som kan uppstå vid kriser och höjd beredskap när det gäller områden där det saknas ansvariga beredskapsmyndigheter. Därför gör utredningen bedömningen att MSB också fortsatt ska ha ansvar för frågor om skydd mot olyckor, 111 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret.12 12.4.4MSB ska bevaka och ha ständig beredskap att larma Bedömning: MSB ska också fortsättningsvis ha en nationell beredskap för kriser och civilt försvar och dygnet runt ha bered- skap att kunna varna och larma andra. Vid MSB finns en funktion för nationell beredskap med upp- giften att dygnet runt bevaka omvärlden och ta fram en samlad nationell lägesbild. Myndigheten har daglig kontakt med andra bevaknings- ansvariga myndigheter och hålls en nationell samverkans- konferens för att dela den nationella lägesbilden och ta del av aktörer- nas lägesbilder. MSB har en beredskapsorganisation som kan starta hanteringen av en händelse dygnet runt där en Tjänsteman i bered- skap (TiB) är kontaktvägen in för andra myndigheter och organisa- tioner.13 MSB:s arbete med att larma och varna andra14 är central för att samhället skyndsamt och effektivt ska kunna hantera kriser och mobilisera samhällets resurser vid höjd beredskap. Utredningen bedö- mer att MSB också fortsättningsvis ska ha en nationell beredskap för kriser och civilt försvar. Myndigheten ska också dygnet runt ha beredskap att kunna varna och larma andra. För att säkerställa en god nationell överblick behöver arbetet i vardagen också omfatta omvärlds- bevakning och insamling och analys av information. 12Att regeringen ger MSB uppdrag att agera krissamordnande har hänt tidigare. Under flyk- tingkrisen beslutade regeringen att ge MSB i uppdrag att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av den rådande flyktingsituationen. , MSB:s operativa uppdrag, läst . 14Regeringen och har en egen motsvarande funktion för regeringens behov. Kansliet för krishantering vid har en omvärldsbevakning som dygnet runt följer händelseutvecklingen både inom landet och internationellt. Kansliet ska som stöd till regeringen och kunna larma, ta fram samlad lägesinformation och en bild av hur samtliga enskilda händelser tillsammans påverkar samhället. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap 12.4.5MSB ska bilda och upprätthålla ett centralt beredskapsråd Förslag: Regeringen bör ge MSB i uppdrag att bilda och upp- rätthålla ett centralt beredskapsråd. I beredskapsrådet bör företrä- dare för myndighetsledningarna för de sektorsansvariga myndig- heterna för beredskapssektorerna och civilområdescheferna ingå. Andra företrädare för viktiga myndigheter och organisationer inom totalförsvaret eller inom krisberedskapen ska kunna adjungeras och vid behov delta i rådet. Det centrala beredskapsrådet leds av MSB:s generaldirektör och Överbefälhavaren gemensamt. hålls regelbundna s.k. chefsmöten inom totalförsvaret under ledning av Överbefälhavaren () och MSB:s generaldirektör i vilka även myndighetscheferna för bevakningsansvariga myndigheter och stödmyndigheterna till Försvarsmakten deltar. Sådana stormöten med berörda myndigheter är en viktig del i utvecklingen av totalför- svaret. finns Krishanteringsrådet15 som är ett forum för informationsutbyte mellan och myndigheter. Med den struktur för ansvar, ledning och samordning som utred- ningen i det föregående har föreslagit är bedömningen att det behövs ett forum för dialog och samarbete mellan de aktörer som föreslås få en inriktande och samordnande roll, dvs. civilområdescheferna och de sektorsansvariga myndigheterna samt MSB och Försvarsmakten. Utredningen föreslår därför att regeringen ger MSB i uppdrag att bilda och upprätthålla ett sådant forum som föreslås benämnas centralt beredskapsråd. Det centrala beredskapsrådet bör, som nämnts, vara ett forum för information och dialog. Med ett sådant forum skapas möjlighet att kontinuerligt stämma av pågående planering för krisberedskap och höjd beredskap, beredskapsläget inom olika sektorer samt civilområ- 15Krishanteringsrådet inrättades av regeringen och leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och . I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom medverkar företrädare för de berörda myndighetsansvariga departementen. Inrikesministers statssekreterare kan även adjungera andra ledamöter om behov finns. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap I rådet bör eventuella målkonflikter som uppmärksammats i planeringsarbetet tas upp för att se om samförstånd kan uppnås. Om inte, bör sådana frågor lyftas till regeringen för avdömning. Med ett sådant forum skapas vidare möjlighet för avstämning mellan olika beredskapssektorer och mellan sektorerna och civilområdena. Vidare kan rådet utgöra ett effektivt forum för samordning av gemensamma frågor som t.ex. utbildning, övningsverksamhet men också gemensamma frågor som samverkan och ledning. MSB ska bland annat se till att ledningsmetoder och stödsystem för räddningstjänst, krishantering och civilt försvar samt materiel för räddningstjänst och krishantering utvecklas och tillhandahålls. Det finns enligt utred- ningen ett behov av ett strukturerat samarbete kring frågor som rör samverkans- och ledningsfrågor. Det gäller exempelvis hur det geo- grafiska områdesansvaret på lokal, regional och central nivå ska tolkas och utvecklas över tiden.