sou · H9B338 · 2021-05-21 00:00:00 — anger att det växande antalet ordningsvakter i sam- hället är ett faktum som myndigheten har att förhålla sig till. Ord- ningsvakterna antas möta en efterfrågan på en högre lokal fysisk ord- ningsupprätthållande närvaro som i det korta perspektivet kommer att ha svårt att ensamt möta. bör därför vidta åtgärder för att säkerställa att ordningsvakterna på ett så bra sätt som möjligt kompletterar polisens ordningsupprätthål- lande och trygghetsskapande arbete. Ordningsvakter får medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygghet En ordningsvakts grundläggande uppgift är enligt gällande regler att medverka till att upprätthålla allmän ordning. Ordningsvakters be- fogenheter och utbildning liksom prövningen inför förordnande är anpassade för att ordningsvakten ska kunna utföra den uppgiften. Inom ramen för utredningens arbete har det inte framkommit något som talar för att det finns skäl för att ändra den utgångspunkten. Det finns alltså inte någon anledning att i grunden förändra ordnings- vaktens uppdrag. Vad som i stället har kommit fram är att behovet av att kunna använda ordningsvakter har ökat och att det behovet inte kan mötas inom ramen för den nu gällande regleringen. Enligt utredningens uppfattning kan en väl fungerande ordnings- vaktskår i ökad utsträckning komplettera . Det finns därför skäl att ändra regleringen i syfte att skapa förutsättningar för en flexibel och ökad användning av ordningsvakter för att medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Ordningsvakter tjänstgör ofta vid exempelvis en myndighet, i en domstol eller vid en galleria där det finns önskemål och förväntningar om närvaro av uniformerad personal men där det inte är rimligt eller motiverat med kontinuerlig polisiär närvaro. Inte minst i sådana situationer kan det vara motiverat med en ökad användning av ord- ningsvakter. En ordningsvakt bör emellertid inte användas för ett uppdrag som kräver mer kompetens än vad ordningsvakter förut- sätts besitta. Polismän har lång utbildning, gedigen kompetens och dessutom stöd från myndigheten när de ska utföra sina arbetsupp- Polismän har således bättre resurser för att möta och hantera besvärliga situationer än vad en ordningsvakt har. Ordningsvakter har väsentligt kortare utbildning och de arbetar ofta ensamma eller i små grupper. De saknar dessutom det stöd som följer med att vara del i . Detta gör att ordningsvakter enligt utred- ningens mening inte bör utföra sådana uppgifter som kräver polisiär kompetens och organisation. Som tidigare nämnts har fokus i ökad utsträckning riktats mot brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder. Inom ramen för uppgiften att bidra till att upprätthålla allmän ordning ryms i stor utsträckning de brottsförebyggande insatser som utförs av ordnings- vakter. Ordningsvakter bidrar i det brottsförebyggande arbetet, både genom att brott förhindras genom en ordningsvakts närvaro på plat- sen, men också genom att ordningsvakter observerar händelser och får information av allmänheten och att dessa uppgifter sedan kan vara till hjälp. Många aktörer ser även ett ökat behov av trygghetsfrämjande insatser på platser som upplevs som stökiga eller otrygga. Polismyn- digheten har också alltmer börjat se ordningsvakterna som en viktig resurs och ett komplement vid situationer då polisiär kompetens inte är nödvändig. Ordningsvakterna medverkar, genom sin närvaro, till att främja trygghet på platser som annars kan uppfattas som otrygga. Ordningsvakter kan även arbeta relationsskapande med de som bor i lokalsamhället och på så sätt främja tryggheten på dessa platser. Ordningsvakter kan till exempel ta kontakt med problemskapande individer och i förekommande fall guida dem vidare. Detta innebär även att ordningsvakter inte bara rycker ut när det blivit problem utan också skapar relationer till omkringliggande institutioner. Ordnings- vakter kan alltså bidra till ökad trygghet i lokalsamhället. Enligt ut- redningens uppfattning bör bestämmelsen om ordningsvakternas ändamål utformas på ett sådant sätt att det trygghetsfrämjande arbetet som ordningsvakterna förväntas bedriva lyfts fram. Detta innebär inte att några väsentligt nya uppgifter tillförs ordningsvakterna men det tydliggör att den trygghetsfrämjande funktionen är en betydelsefull del av uppdraget. I 1 § PolisL anges att polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmän- heten skydd och annan hjälp. Ordningsvakter bör kunna bistå Polis- myndigheten med alla dessa uppgifter. finns det därför skäl att utsträcka ordningsvakternas uppdrag till att omfatta hela begreppet allmän ordning och säkerhet, inte bara all- män ordning. Utredningen föreslår därför att det tas in en bestäm- melse i lagen som anger att ordningsvakter får användas för att med- verka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygghet. 4.6.2När får ordningsvakt användas? Förslag: Ordningsvakter får användas endast om det finns ett be- slut om tillstånd att använda ordningsvakter eller om det följer av lag eller annan författning. Den som vill anlita ordningsvakter kan med dagens reglering inte ansöka om det hos , utan det är den enskilda ord- ningsvakten som enligt 1 § ordningsvaktsförordningen ska ansöka om att bli förordnad för viss verksamhet, eller om det avser ett för- ordnande enligt 3 § LOV, för visst tjänstgöringsområde. Detta var ett väl fungerande tillvägagångssätt så länge de flesta ordningsvakter arbetade enskilt och hade sitt uppdrag vid en tillställning, som krog- vakt eller inom ett mindre område. är ungefär hälften av alla ordningsvakter anställda av be- vakningsföretag.19 Dessa företag är verksamma över stora delar av landet och det är dessutom vanligt att ordningsvakter byter anställning mellan olika bevakningsföretag. Den som ansöker om att bli förordnad som ord- ningsvakt vet därför sällan exakt var han eller hon kommer att tjänst- göra. Detta gör att bestämmelsen inte tillämpas på det sätt som avses i lagen vilket i sin tur får till följd att ett förordnande inte säger något om huruvida ordningsvakter faktiskt används på ett visst ställe. Exem- pelvis kan en ordningsvakt få ett förordnande enligt 2 § LOV som gäller inom ett visst län. Ordningsvakten ifråga kan då tjänstgöra för alla ändamål som räknas upp i 2 § inom det aktuella länet. Det finns således ingen möjlighet att genom förordnandet veta var eller om denna ordningsvakt tjänstgör. För ändamål och verksamheter enligt 2 § får ordningsvakter användas fritt, dvs. 19Enligt uppgift från Säkerhetsföretagen . föregås av något prövningsförfarande eller liknande. Polismyndig- heten har således inte kunskap om och i vilken utsträckning ord- ningsvakter används för verksamheter som omfattas av 2 §, annat än genom att den enskilda ordningsvakten i förekommande fall ska an- mäla sin tjänstgöring. saknar alltså nödvändig överblick över användningen av ordningsvakter och kan därför inte leda och kontrollera verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Den som vill använda ordningsvakter för verksamheter som inte träffas av regleringen i 2 § LOV saknar möjlighet att ansöka om det och vid eventuellt avslag få beslutet prövat i domstol. Ofta torde en enskild verksamhetsutövare ha intresse av att kunna anlita en ordnings- vakt för verksamheten. Det är en brist i det nuvarande systemet att den som önskar anlita en ordningsvakt saknar möjlighet till dom- stolsprövning av frågor om användningen av ordningsvakter. En sådan ordning leder också till att det saknas förutsättningar för att skapa domstolspraxis för tillämpningen av regleringen. Den som vill använda en ordningsvakt är ju inte part i ett ärende om ordningsvaktens för- ordnande och det kan leda till att de argument som användaren vill framföra inte kommer fram i processen. Den nuvarande ordningen innebär således svårigheter såväl för den enskilde ordningsvakten och för den som vill kunna använda sig av ordningsvakter som för . Det finns därför goda skäl att förändra regleringen. Som framgår nedan föreslår utredningen därför att dagens system ska ändras på så sätt att den enskilde ordningsvaktens förordnande ska särskiljas från regleringen om i vilka områden och för vilka ända- mål ordningsvakter kan förordas. Förslaget innebär att den som vill anlita ordningsvakter måste ha tillstånd till det och att ett beslut om tillstånd kan förenas med villkor. Det leder enligt utredningens be- dömning till ett system som bättre kan anpassas till förändrade för- hållanden när det gäller behovet av ordningsvakter. En ordning som bygger på tillståndsprövning ökar visserligen Polis- myndighetens administrativa. Utredningen anser ändå att detta vägs upp av att en tillståndsprövning förbättrar möj- ligheter till ledning och kontroll på ett avgörande sätt. Genom till- ståndsprövningen skapas bättre förutsättningar för Polismyndighe- ten att överblicka på vilka platser och i vilka verksamheter som ord- ningsvakter anlitas. Rätten att förena ett tillstånd med villkor ger vidare ett verktyg för att ställa krav på den som anlitar ordningsvakter och att på andra sätt styra användningen så att den sker på ett ändamålsenligt sätt. Det har inte minst betydelse i de fall en uppdragsgivare anlitar ett flertal ordningsvakter som tjänstgör inom ett större område. I dessa fall bör kunna på- verka inriktningen på uppdragets utförande eftersom behovet av samordning och informationsutbyte vid sådan användning är större än då enstaka ordningsvakter anlitas. Tillståndsplikten lägger därmed grunden för att ordningsvakter på ett bättre sätt än ska kunna med- verka till att upprätthålla den allmänna ordningen. Undantag från tillståndsplikten bör göras för det fall rätt att an- vända ordningsvakt följer av lag eller annan författning. Ordnings- vakt får således användas enligt lagen (2021:77) om säkerhetskon- troll på frivårdskontor, lagen (2018:1974) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden, lagen (2010:294) om säker- hetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting samt i lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol. Av 5 kap. 8 § RB följer att vid sammanträden i domstol ska rättens ordförande upprätthålla ordningen och besluta de ordningsregler som behövs. I 15 § samma kapitel anges dock att om rättens ordförande vid ett sammanträde är förhindrad att upprätthålla ordningen på grund av rättssalens utformning eller för att en sidosal används, får en polis- man eller ordningsvakt ges i uppdrag att utföra den uppgiften. I dessa fall krävs inget tillstånd utan här får lagstiftaren antas redan ha gjort avvägningen att ordningsvakter kan användas för den aktuella upp- giften. Det är viktigt att notera att ordningsvakter i de i lag utpekade fallen endast får användas för de ändamål som lagen anger. Enligt utredningens mening ska det således inte krävas tillstånd för en dom- stol som använder ordningsvakt vid säkerhetskontrollen eller enligt 5 kap. 15 § RB men däremot om samma ordningsvakt används för andra ordningshållande uppgifter i domstolen. Enligt utredningens mening finns det mycket som talar för en fortsatt utveckling där rätt att använda ordningsvakt kommer att följa av lag eller annan författning. Utredningen föreslår således att ordningsvakter ska få användas endast om det finns ett beslut om tillstånd att använda ordnings- vakter eller om det följer av lag eller annan författning eller om det rör sig om en situation som omfattas av undantag från krav på till- stånd, se avsnitt 4.6.4 nedan. 4.6.3Förutsättningar för att få använda ordningsvakter Förslag: Tillstånd att använda ordningsvakter får meddelas om det finns ett behov av sådan användning och det är ändamålsenligt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygg- het på den plats, inom det område eller i den verksamhet som ansökan avser. Vid bedömningen av om det är ändamålsenligt att använda ordningsvakter ska det särskilt beaktas 1.vilken art och omfattning uppdraget ska ha, 2.var uppdraget ska utföras, och 3.vilka möjligheter till ledning och kontroll kommer att ha över ordningsvakternas arbete. Dagens ordning innebär rättsligt skilda förutsättningar för ord- ningshållning av ordningsvakter för sådana ändamål som uppräknas i 2 § LOV å ena sidan och vissa sådana platser som ordningsvakterna tjänstgör på med stöd av 3 § LOV å andra sidan. Den nuvarande regleringen består alltså av en katalog över ändamål i 2 § där ord- ningsvakter som huvudregel får användas och en generell undantags- regel i 3 § som i praktiken avser ett geografiskt bestämt område. Det kan emellertid konstateras att förordnanden enligt 3 § LOV numera ges i mycket större utsträckning än vad som var tanken vid lagens tillkomst. Sådana förordnanden ges närmast regelmässigt vid vissa platser dit allmänheten har tillträde, till exempel i gallerior, vid akutmottagningar, vid myndighetskontor och i anläggningar för all- männa transportmedel. Det förekommer även att större geografiska områden inom vissa tätorter omfattas av förordnanden enligt 3 §. Den ökade efterfrågan på och därmed användningen av ordnings- vakter har gjort kraven i lagen svåra att efterleva. Dagens behov av att använda sig av ordningsvakter sträcker sig ofta längre än vad som om- fattas av huvudregeln i 2 § LOV och tillståndsprövningen rör allt oftare undantagsbestämmelsen i 3 § LOV. För att bestämmelserna om användningen av ordningsvakter ska kunna tillämpas på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt föreslår utredningen att den nuvarande uppdelningen i en huvudregel och en undantagsregel tas bort. Regleringen bör i stället utformas mot bak- grund av att behovet av att förordna ordningsvakter för att till- godose trygghet och allmän ordning och säkerhet har ökat . Det kan vara svårt att förutse och i lag avgränsa var en ordningsvakt kan användas. Bestämmelsen som styr var ordningsvakter kan an- vändas bör därför utformas på ett sådant sätt att tillämpningen kan anpassas om det tillkommer ytterligare platser och situa- tioner där ordningsvakter kan fylla en funktion. Ansökan om tillstånd att använda ordningsvakt Utredningen föreslår att den som vill använda ordningsvakter ska ansöka om tillstånd till det hos . En ansökan ska innehålla uppgifter om och en beskrivning av verksamheten, platsen eller området som tillståndet ska omfatta. Dessutom bör skälen för ansökan och omständigheter i övrigt som är av betydelse för pröv- ningen av ärendet anges. Närmare anvisningar om hur ansökan ska utformas bör framgå av ordningsvaktsförordningen och Polismyn- dighetens föreskrifter. Det bör inte finnas någon formell begränsning av vem som får ansöka om tillstånd att använda ordningsvakter. Såväl enskilda fysiska personer som juridiska personer ska således kunna ansöka om till- stånd. bör inom ramen för tillståndsprövningen ta ställning till om den som söker har ett legitimt och berättigat in- tresse av att använda ordningsvakter. Detta blir en del av den mate- riella prövningen och innebär att om sökanden inte kan motivera sin ansökan kommer ansökan inte att avvisas utan avslås. För att till- stånd ska beviljas måste användningen av ordningsvakter kunna kopp- las till ordningsvakternas grunduppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygghet. Finns det behov av att använda ordningsvakter? Avgörande för bedömningen av om tillstånd ska ges till användning av ordningsvakter bör först och främst vara om det finns ett behov av att ordningsvakter medverkar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygghet i den verksamhet, på den plats eller inom det område som ansökan avser. För vissa typer av verksamheter och platser finns det ofta ett tydligt behov av ordningshållning. Det rör sig om verksamheter som typiskt sett är sådana där ordningsproblem uppstår och där det fram- står som naturligt att ordningen kan upprätthållas av ordningsvakter. Det är t.ex. sådana platser och verksamheter som nämns i 2 § LOV, dvs. allmänna sammankomster som konserter och vissa möten, idrotts- evenemang och i butiker. Andra exempel på sådana platser är gallerior, sjukhus och myndig- hetslokaler. Det kan också röra sig om vissa områden där otrygg- heten och risken för att utsättas för brott är stor, exempelvis vissa torg och stadsdelar. I dessa fall framträder också behovet av trygg- hetsfrämjande åtgärder tydligare. Begreppet allmän ordning och säkerhet används i polislagen. I be- greppet har ansetts ligga att objektet för verk- samhet måste beröra allmänheten. Med detta avses vem som helst eller en obestämd krets av enskilda objekt. Att ta tillvara renodlade privaträttsliga intressen eller på annat sätt ingripa i enskildas privata mellanhavanden faller däremot inte på polisen, som måste iaktta grundlagens krav på opartiskhet. Eftersom ordningsvakter ska användas för att medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet ska de som huvudregel an- vändas på platser dit allmänheten har tillträde. Normalt är det på sådana platser som det finns behov av ordningshållning. Som huvud- regel kan det därför inte anses finnas behov av att enskilda anlitar ordningsvakter på t.ex. tillställningar av renodlat privat karaktär. Undantag kan naturligtvis finnas, exempelvis för det fall att mycket stora privata tillställningar som närmast har karaktär av offentliga tillställningar anordnas. Det finns också andra exempel på platser där ordningsvakter bör kunna användas även om allmänheten inte har tillträde dit. Det kan vara på ambassader och på vissa platser på sjukhus. Det kan också röra sig om platser som allmänheten normalt sett har tillträde till men som är stängda vid tillfället då en ordningsvakt behöver använ- das, som stängda stationshus. Avgörande för bedömningen av om det finns behov av att an- vända ordningsvakt ska vara att det finns fog att tro att den allmänna ordningen, säkerheten och tryggheten på den aktuella platsen kom- mer att förbättras för det fall ordningsvakter arbetar där. Det är den som ansöker om tillstånd att använda ordningsvakt som ska kunna visa att behovet finns. Kravet får emellertid inte ställas alltför högt. Det bör inte krävas att man kan påvisa några konkreta ordningsstör- ningar i den aktuella verksamheten eller på den plats som ansökan avser. Styrande bör i många fall vara om man generellt har grund för påståendet att det kan finnas behov av ordningsvakter. Det kan till exempel vara så att genomförda undersökningar visar att en plats upplevs som otrygg. Är det ändamålsenligt att använda ordningsvakter? Vilken art och omfattningen har uppdraget? Det räcker inte att det finns ett behov av ordningsvakter i en verksam- het, på en plats eller inom ett område för att tillstånd till användning av ordningsvakt ska beviljas. Det krävs också att den som ansöker om tillstånd ska visa att det är ändamålsenligt att ordningsvakter an- vänds. måste kunna utläsa vad ansökan avser för slags användning och utifrån detta göra en bedömning av ändamåls- enlighet och behov. bör också ställa sig frågan huruvida det krävs en ordningsvakt för det aktuella uppdraget eller om det skulle kunna räcka med annan personal, t.ex. väktare. På samma sätt ingår det i prövningen att bedöma om ordningsvakter har den kompetens och övriga förutsättningar som krävs för att utföra upp- draget eller om det krävs att det utförs av . För den enskilde ordningsvaktens säkerhet är det av vikt att uppdraget inte är av sådan art att det är alltför riskfyllt eller utsätter den enskilde ordningsvakten för alltför svåra utmaningar. Det spelar även roll hur ordningsvakterna är tänkta att användas. Det kan vara så att det finns ett behov av att använda ordningsvakter men att sökanden vill använda dem på ett sätt som framstår som olämpligt. Prövningens omfattning bör även kunna variera beroende på om det rör sig om en ansökan från en person som tidigare anlitat ord- ningsvakter eller om det rör sig om en ny aktör. Även andra omstän- digheter kan vara av betydelse för bedömningen om användningen av ordningsvakter ska anses ändamålsenlig. Var ska uppdraget utföras? Även platsen, området eller verksamheten ansökan avser spelar roll vid bedömningen av huruvida det är ändamålsenligt att ordningsvakter används. Det kan vara fråga om mer eller mindre lämpliga områden. Det kan vara så att anser att ordningssituationen inte skulle förbättras av att ordningsvakter verkar på en viss plats. Det kan också vara så att redan har verksamhet på det avsedda stället som skulle störas av att ordningsvakter arbetade där. Det skulle även kunna vara så att användningen av ordningsvak- ter på ett visst område påverkar annans rätt eller kommer i konflikt med andra intressen på ett sådant sätt att användningen är olämplig. Det finns också andra skäl som kan göra att platser och verk- samheter passar mer eller mindre väl i den aktuella situationen, exem- pelvis att det rör sig om ett område av sådan karaktär att ordnings- vakten saknar möjlighet att verka i området utan att utsätta sig för alltför stora risker. Vilka möjligheter till ledning och kontroll kommer ha över ordningsvakternas arbete? Vid bedömningen av om tillstånd ska beviljas ska möjligheter att leda och kontrollera ordningsvakternas arbete vara av särskild betydelse. bör ha kännedom om var ordningsvakterna tjänstgör och när detta sker. Det bör också finnas möjligheter för såväl som polismannen i yttre tjänst att ha fungerande kanaler för kommunikation med de ordningsvakter som tjänstgör. Vilka krav som ska ställas på vilken ledning och kon- troll som bör utövas beror i stor utsträckning på vilken typ av till- stånd till användning som beslutet avser. Det råder således även i detta avseende olika förutsättningar för att bevilja tillstånd beroende på vilken typ av verksamhet det är fråga om, dvs. om det är fråga om ett större eller ett mindre område eller om ansökan avser enstaka eller ett större antal ordningsvakter. Om många ordningsvakter redan tjänstgör inom samma område kan det vara grund för att avslå ansök- ningar om ytterligare tillstånd till användning av ordningsvakter i det området. Ett tillstånd som omfattar ett större område med ett stort antal ordningsvakter ställer högre krav på hur ska leda och kontrollera verksamheten. På vilket sätt ska utöva denna ledning och kontroll varierar alltså beroende på vilken slags uppdrag ordningsvakterna har. För uppdrag som innebär att en eller ett par ordningsvakter arbetar på en pub eller vid ett myndig- hetskontor krävs kanske mindre i detta hänseende än för ordnings- vakter som arbetar trygghetsfrämjande i stadskärnor och på torg. Isådana fall kan det vidare krävas att ordningsvakterna är organiserade på ett visst sätt och att på ett mer aktivt sätt kan styra över hur ordningsvakterna ska arbeta. Att ska ha ledning och kontroll över ordnings- vakternas arbete innebär inte nödvändigtvis att denna utövas genom polisiär närvaro där ordningsvakterna verkar utan det kan ske genom att och ordningsvakter samverkar och planerar det arbete som ordningsvakterna ska utföra (kapitel 5). Saknas förutsättningar för att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att på ett tillfredställande sätt kan utöva led- ning och kontroll bör användningen av ordningsvakter inte bedömas som ändamålsenlig. Utredningen föreslår således att tillstånd att använda ordnings- vakter får meddelas om det finns ett behov av sådan användning och det är ändamålsenligt för att upprätthålla allmän ordning och säker- het samt främja trygghet på den plats, inom det område eller i den verksamhet som ansökan avser. Vid bedömningen av om det är ända- målsenligt att använda ordningsvakter ska det särskilt beaktas arten och omfattningen av uppdraget, vilken plats, område eller verksamhet som ansökan avser, samt möjligheter till ledning och kontroll över ordningsvakternas arbete.