sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Även om det är överförmyndaren eller nämnden som ansvarar för verksamheten är det i regel en professionell tjänstemannaorganisa- tion som fattar beslut i ett flertal av ärendena, som har hand om handläggningen och som tillhandahåller underlag för de förtroende- valda i deras beslutsfattande. Hög kvalitet i verksamheten är därför inte enbart en fråga om att de förtroendevalda ska vara lämpliga och ha tillräckliga kunskaper. Minst lika viktigt är att verksamheten i stort bedrivs med högt ställda krav på kompetens, kvalitet och rätts- säkerhet. Kompetent och erfaren personal samt ett fortlöpande kvali- tetsarbete och rutiner är grundläggande aspekter i sammanhanget. innehåller lagstiftningen inga uttryckliga krav i dessa hän- seenden, utöver att de som får i uppdrag att fatta beslut på överför- myndarens vägnar ska ha den kompetens som behövs (19 kap. 14 § första stycket FB). Vi anser att det bör ställas tydliga krav på över- förmyndarverksamheten, på samma sätt som det ställs krav på annan verksamhet (se avsnitt 19.4). Tydliga krav kan enligt vår bedömning bidra till att överförmyndaren får en synligare roll i kom- munen och tillförsäkras nödvändiga resurser. Vi har fått uppfatt- ningen att brister hos överförmyndaren inte sällan har sin grund i att verksamheten är lågt prioriterad och ibland eftersatt i den kommu- nala verksamheten. Vi föreslår därför att ett grundläggande krav på överförmyndarverksamheten ska tas in i lagstiftningen. En sådan bestämmelse bör tydliggöra att verksamheten ska bedrivas med god kvalitet och att kvaliteten fortlöpande ska utvecklas och säkras. Det bör också framgå att uppgifterna i verksamheten ska utföras av per- Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten soner med lämplig utbildning och erfarenhet samt att det ska finnas rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missför- hållanden inom verksamhetsområdet. Från sida har det förts fram att kraven på att överförmyndarverksamheten ska vara professionell bör betonas ytterligare i lagstiftningen på så sätt att uppgifterna ska utföras av tjänstemän med juridisk, ekonomisk eller annan likvärdig universitetsutbildning och lämplig erfarenhet. Vi menar dock att tjänstemän i detta fall är ett mindre lämpligt be- grepp än personer eftersom, vilket SKR påpekat, det på mindre orter kan finnas överförmyndarverksamheter där uppgifterna sköts av enbart förtroendevalda. Vi bedömer vidare att uttrycket lämplig utbildning och erfarenhet tillräckligt beskriver de kompetenser som måste finnas i verksamheterna. 20Överförmyndarnämnd som obligatorisk organisationsform I vårt uppdrag har ingått att se över överförmyndarverksamhetens organisationsform. är det upp till varje kommun att bestämma om verksamheten ska vara organiserad med en överför- myndare eller med en överförmyndarnämnd. I detta avsnitt tar vi upp frågan om det ska krävas att verksamheten är organiserad i en viss form. Uppdraget omfattar också att överväga om kommunerna bör få ändra organisationsformen för överförmyndarverksamheten under löpande mandatperiod. fick sin nuvarande utformning men har genomgått ett antal förändringar, bland annat vid reform.1 De huvudsakliga bestämmelserna om överförmyn- dare finns i 19 kap. , FB. Grundläggande är att det i varje kommun ska finnas en överförmyndare eller en överförmyndar- nämnd (19 kap. 1 och 2 §§ FB). Överförmyndare, ledamöter i över- förmyndarnämnder och ersättare väljs av kommunfullmäktige räknat året efter valåret. Antalet ledamöter i en överförmyndarnämnd får inte understiga tre (19 kap. 5 § och 7 § första stycket). är det möjligt att inrätta en gemensam kommuner (19 kap. 16 § andra stycket). Kommunerna kan också samverka på andra sätt och samverkansformer på kanslinivå är vanliga. Vissa kommuner inrättar exempelvis ett gemensamt överförmyndarkansli där varje kommun 1993/94:251. har en egen överförmyndare eller en egen överförmyndarnämnd. I vissa fall inrättas servicekontor på flera orter, med öppettider någon dag . Den lokala variationen på området är stor. utredningsbetänkande Frågor om förmyndare och ställ- företrädare för vuxna (SOU 2004:112) framhölls fördelarna med över- förmyndarnämnd jämfört med ensam överförmyndare. Enligt betänk- andet medför nämndformen att förtroendevalda med skilda erfaren- heter engageras för överförmyndaruppgifterna medan kompetens- förluster vid ändrade majoritetsförhållanden i kommunen minskar. Det framhölls att en kombination av en nämnd och en ganska om- fattande beslutsdelegation till tjänstemän kan utgöra en god avväg- ning mellan önskemålen om ett lekmannainflytande och en rent professionell handläggning. Som en ytterligare fördel fördes fram att överförmyndarverksamheten skulle kunna vinna förståelse hos fler kommunalpolitiker om den företräddes av fler personer än en. Trots fördelarna föreslog utredningen inte överförmyndarnämnd som obli- gatorisk organisationsform. Det framhölls att vilken organisation som är bäst i det särskilda fallet inte är givet utan beror på flera sam- verkande faktorer, bland annat personlig kompetens hos de förtroende- valda, tillgången till kunniga medarbetare och utnyttjande av delega- tionsmöjligheter. Enligt betänkandet kunde alternativet med en nämnd te sig kostsamt och tungrott, särskilt för mindre kommuner. Det betonades dock att det vore bra om fler kommuner kunde gå över till överförmyndarnämnd. Som ett sätt att få till stånd en mer långt- gående samverkan mellan kommunerna föreslogs ett klargörande av möjligheten för kommuner att inrätta en gemensam överförmyndar- nämnd.2 Den möjligheten infördes också, som nämnts, i lagstift- ningen 2006. I propositionen (prop. 2005/06:117) sades att kommuner genom att inrätta en gemensam nämnd kan organisera verksamheten på ett mer rationellt sätt och att en sådan nämnd ger förutsättningar för att stärka framför allt den juridiska kompetensen inom överför- myndarverksamheten.3 2SOU 2004:112 s. 302 f. 2005/06:117 s. 28 f. I den proposition som följde därefter (prop. 2007/08:150) hade regeringen uppfattningen att en ordning med överförmyndarnämnd är att föredra framför en enskild överförmyndare. De fördelar som presenterats i utredningen redovisades men regeringen ansåg inte att det fanns tillräckligt underlag för att bedöma konsekvenserna av en sådan förändring. För att förbättra kompetensnivån i överförmyndar- verksamheterna infördes en skyldighet för länsstyrelserna att se till att utbildningen av överförmyndare, ledamöter i överförmyndar- nämnder och ersättare är tillfredsställande (19 kap. 17 § andra stycket ).4 utredningsbetänkande Vissa frågor om gode män och förvaltare (SOU 2013:27) sades att obligatoriska överförmyndar- nämnder kan vara ett sätt att höja kompetensen hos överförmyn- darna. Någon förändring i detta hänseende föreslogs dock inte.5 20.4En utveckling mot fler nämnder och större överförmyndarverksamheter Möjligheten att inrätta en överförmyndarnämnd i stället för att ha en ensam överförmyndare infördes 1975.6 hade 134 av landets kommuner inrättat överförmyndarnämnder ().7 har av landets kommuner en över- förmyndarnämnd eller en gemensam överförmyndarnämnd. Det finns 87 överförmyndare och 122 överförmyndarnämnder i landet. Av nämnderna är 36 gemensamma för två eller flera kommuner. Av de gemensamma överförmyndarnämnderna har de allra flesta inrättat ett gemensamt överförmyndarkansli. Det förekommer att överför- myndarverksamheter har ett gemensamt kansli utan att för den delen ha en gemensam nämnd. Det finns omkring 28 sådana gemensamma överförmyndarkanslier i landet.8 Det finns alltså en tydlig utveckling mot fler överförmyndar- nämnder och större verksamheter. Det har också blivit vanligare med samverkan på kanslinivå. 2007/08:150 s. 56 ff. 5SOU 2013:27 s. 230. 1974:142 och NJA II 1974 s. 416 ff. 7Jfr SOU 2004:112 s. 302. 8Uppgifter från de sju länsstyrelser som har tillsynsansvar på området, inhämtade – . Många av de aktörer som utredningen varit i kontakt med9 har haft uppfattningen att överförmyndarverksamheter som står under en överförmyndarnämnd ofta fungerar bättre än de verksamheter som står under en ensam överförmyndare. Följande positiva aspekter har särskilt lyfts fram. •Överförmyndarens viktiga uppdrag markeras genom nämndorga- nisationen. har överförmyndarverksamheten ofta låg status i många kommuner. •Nämnd som organisationsform går ofta hand i hand med en professionell tjänstemannaorganisation. •Det finns en större neutralitet och en mindre risk för jäv när fler personer ansvarar för överförmyndarverksamheten. •En nämnd är mindre utsatt för påtryckningar än en ensam över- förmyndare. •I en överförmyndarnämnd finns utrymme för högre samlad kom- petens och bredare erfarenhet än vad en ensam överförmyndare kan besitta. •Det blir en bredare demokratisk förankring när personer från mer än ett politiskt parti har insyn i och kan påverka överförmyndar- verksamheten. •Överförmyndarnämnd innebär att verksamheten blir mindre sår- bar och personberoende än om den står under en ensam överför- myndare. •Rättssäkerheten i myndighetsutövningen blir högre när det är fler än en person som fattar beslut. Följande negativa aspekter av överförmyndarnämnd som organisa- tionsform har lyfts fram vid våra kontakter med berörda aktörer. •I små kommuner saknas ekonomiska och personella förutsätt- ningar för att bilda en överförmyndarnämnd. 9Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. •Ensamma överförmyndare har ofta bra kännedom om huvud- männen och ställföreträdarna i kommunen vilket leder till bättre matchningar och mer personlig kontakt. •Överförmyndare är en smidigare organisationsform. I brådskande ärenden kan en ensam överförmyndaren fatta beslut med kort varsel. Ett sådant beslut kan dra ut om nämnden ska kallas samman. •Överförmyndarnämnd är ingen garanti för att det i verksamheten finns den kompetens och erfarenhet som krävs. •De förtroendevaldas eget ansvar kan tappas bort med överför- myndarnämnd som organisationsform. I realiteten är det tjänste- männen som fattar majoriteten av besluten i verksamheterna. Många av de aktörer som intervjuats i utredningen – bland dem en- skilda ställföreträdare och personer från intresseorganisationer, över- förmyndarverksamheter och länsstyrelser – har ansett att fördelarna med överförmyndarnämnd starkt överväger nackdelarna. Ett flertal aktörer har ansett att nämnd är en så överlägsen organisationsform att den bör bli obligatorisk. Andra aktörer, också från alla delar av ställföreträdarområdet, har i stället argumenterat för att det inte bör bli obligatoriskt med nämnd. De har haft ståndpunkten att organisa- tionsformen inte är avgörande för om verksamheten är välfungerande. Det relevanta enligt dem är att det i verksamheten finns tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser, vilket inte behöver vara bero- ende av en viss organisationsform. Flera aktörer har fört fram att många välfungerande överförmyndarverksamheter leds av en ensam överförmyndare och att det är kommunerna som är bäst lämpade att avgöra vilken organisationsform som är bäst i det särskilda fallet. Bland de överförmyndarverksamheter som besvarat vår enkät () har flera angett att det inom kommunen finns mer eller mindre långt gångna planer på att inleda samarbeten på överför- myndarområdet med andra kommuner. Ett tiotal ensamma överför- myndare har angett att kommunen överväger eller planerar att inrätta en överförmyndarnämnd, i den egna kommunen eller i samarbete med andra kommuner. Några fördelar som framhållits i enkätsvaren är att nämndformen leder till bredare kompetens, minskad sårbarhet och ökad rättssäkerhet. Ökad kostnadseffektivitet har också fram- hållits som en fördel med att inrätta en nämnd som är gemensam för Ytterligare några kommuner har angett att de pla- nerar att inleda samarbeten med andra kommuner på kanslinivå. Några ensamma överförmyndare har svarat att det inte finns några planer på att förändra den nuvarande organisationsformen, ofta med hänvisning till att verksamheten fungerar bra. 20.6Vilken ledning ger ? har Justitieombuds- mannen (JO) riktat kritik eller allvarlig kritik mot överförmyndare och överförmyndarnämnder enligt de beslut som publicerats på myndighetens hemsida. Det har vid fem tillfällen varit fråga om allvarlig kritik mot de granskade verksamheterna. I fyra av dessa fall har kritiken riktats mot överförmyndarnämnder. Det har bland annat rört sig om långsamma handläggningstider, omfattande brister i tillsynen och brister i hanteringen av ett överklagande.10 I ett fattat beslut har JO riktat allvarlig kritik mot en ensam över- förmyndare för bland annat omfattande brister vid handläggningen av ett ärende om godmanskap för ensamkommande barn. Bristerna har bestått i att överförmyndaren felaktigt tillämpat reglerna för hur ett sådant godmanskap upphör, att beslut i arvodesfrågan inte har fattats , och dessutom har den gode mannens fram- ställningar om arvode tappats bort. Därutöver har överförmyndaren upprepade gånger misslyckats med att inom utsatta tidsfrister eller inom rimlig tid lämna begärda handlingar, upplysning och yttranden till JO.11 JO har vid ytterligare nio tillfällen riktat kritik mot överför- myndare och överförmyndarnämnder. I sju av dessa fall har kritiken riktats mot överförmyndarnämnder, i två fall mot ensamma överför- myndare. Det har bland annat rört sig om långsam handläggning, bristande beslutsmotivering och dröjsmål med att överlämna hand- lingar till tingsrätten.12 10JO:s beslut med dnr 6098-2015, 1185-2015, 5105-2013 och 3437-2013. 11JO:s beslut , dnr 6100-2018. 12JO:s beslut med dnr 893-2018, 6894-2016, 6581-2016, 4295-2015, 4634-2015, 4561-2014, 4248-2014 och 1249-2012. har JO gjort två inspektioner hos överför- myndarnämnder och en inspektion hos en ensam överförmyndare, enligt information på hemsidan. JO har i huvudsak uttalat sig posi- tivt om de inspekterade verksamheterna.13 I ett beslut har JO uppmärksammat att det enligt ett tillsynsprotokoll från och en anmälan till JO förekommit en rad allvarliga fel och brister i en överförmyndar- nämnd. Bland annat med hänvisning till att JO:s granskning är extra- ordinär och att JO inte bör ingripa andra rättsliga pro- cesser pågår, har JO beslutat att inte utreda nämndens verksamhet.14 Enligt uppgifter som inhämtats från JO finns det också andra svårigheter med ensamma överförmyndare, som inte kommit till tydligt uttryck i JO:s beslut Det handlar bland annat om att över- förmyndarna ofta inte stöds av en professionell tjänstemannaorgani- sation och att verksamheten är sårbar. Från JO:s sida har det vidare betonats att hög kompetens och professionalism i överförmyndar- verksamheten är avgörande för att systemet ska vara rättssäkert för de mycket utsatta personer som huvudmännen ofta är.15 20.7.1Överförmyndarnämnd ska bli den obligatoriska organisationsformen Vårt förslag: En överförmyndarnämnd eller en gemensam över- förmyndarnämnd ska vara den obligatoriska organisationsformen för överförmyndarverksamheterna. Förslaget ska genomföras ge- nom att 19 kap. 1 och 2 §§ ändras och 19 kap. 16 § upphävs. Förslaget innebär vidare följdändringar i och annan lagstiftning. Det är av central betydelse att överförmyndaren är organiserad på ett sätt som ger förutsättningar för hög rättssäkerhet och kvalitet i verk- samheten. Det finns starka skäl som talar för att överförmyndar- nämnd är att föredra som organisationsform framför ensam överför- 13JO:s inspektionsprotokoll med dnr 1936-2017, 7221-2016 och 5880-2015. 14JO:s beslut med dnr 4459-2019. 15Uppgifter lämnade vid en intervju med en av JO:s byråchefer . myndare, och att nämndformen bör bli obligatorisk. Nämndformen medför att förtroendevalda med olika kompetenser och erfarenheter kan engageras för uppgifterna och det skapas förutsättningar för ökad rättssäkerhet i myndighetsutövningen. Verksamheten blir också mindre sårbar och risken minskar för kompetensförluster vid ändrade majoritetsförhållanden eller frivilliga avgångar. som organi- sationsform går vidare hand i hand med en professionell tjänstemanna- organisation och kvaliteten i många verksamheter har ökat när man gått över till överförmyndarnämnd. Risken för jäv minskar. Vidare markeras överförmyndarens viktiga uppdrag genom nämndorgani- sationen, och verksamheten blir mer lik annan verksam- het. Detta har betydelse inte minst eftersom överförmyndarverksam- heten fortfarande ofta är eftersatt och har låg status i vissa kommuner. Det finns också skäl som talar emot överförmyndarnämnd som den obligatoriska organisationsformen. Ett sådant argument går ut på att organisationsformen inte är avgörande för hög rättssäkerhet och kvalitet i överförmyndarverksamheten. Många vittnar om att en höjning av kvalitetsnivån är kopplad till en förstärkning på tjänstemannasidan och att kommunen satsar resurser på överför- myndarverksamheten. Föreningen har mot den bakgrunden ifrågasatt om reformen är nödvändig. har motsatt sig överförmyndarnämnd som obligatorisk organisationsform och framhållit att det centrala är att verksamheten bedrivs med hög kvalitet. Enligt samfundet leder en övergång till överförmyndarnämnd inte i sig till ökad rättssäkerhet eller högre effektivitet. Vi har inte funnit några statistiska belägg för att säkert kunna konstatera att överförmyndarnämnder generellt fungerar bättre än överförmyndare. finns välfungerande överförmyndarverksam- heter som står under en ensam överförmyndare, liksom det finns verksamheter under nämnder som inte fungerar tillräckligt bra. Vi kan dock konstatera, som tidigare redovisats, att uppfattningen hos flera av aktörerna på området är att kvaliteten har höjts när en nämnd inrättats och att många ensamma överförmyndare inte upp- fyller grundläggande krav på kvalitet och rättssäkerhet i verksam- heten. Vi bedömer att nämndformen är en bättre garanti för hög rättssäkerhet, kvalitet och professionalism. En verksamhet som i så hög grad som överförmyndaren ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskilda, som ofta har begränsade förmågor att själva ta till vara sina intressen, måste präglas av hög rättssäkerhet och kvalitet. Jäv och bristande neutralitet får inte förekomma. Detta gäller särskilt eftersom vi i avsnitt 22 föreslår att överförmyndarna ska ta över vissa av tingsrättens uppgifter när det kommer till att anordna godman- skap. Överförmyndare som organisationsform erbjuder inte tillräck- liga garantier i dessa hänseenden. Till detta kommer att även väl- fungerande ensamma överförmyndare är en organisationsform som ofta är personberoende och sårbar om t.ex. överförmyndaren avgår. Nämndformen erbjuder här bättre möjligheter till kontinuitet och stabilitet i verksamheten. Det faktum att det finns välfungerande överförmyndare är alltså inte ett tillräckligt skäl för att avstå från en reform som innebär att överförmyndarnämnd blir den obligatoriska organisationsformen. Ett annat argument mot nämnd som obligatorisk organisations- form går ut på att kommunerna är bäst skickade att avgöra vad som passar bäst i den enskilda kommunen och att det i vissa kommuner skulle bli alltför kostsamt att inrätta en överförmyndarnämnd. Kommuner och Regioner har starkt motsatt sig nämnd som obliga- torisk organisationsform, bland annat med hänvisning den kommu- nala självstyrelsen. En av utredningens sakkunniga inom kommunal- rätt har framfört en liknande synpunkt. Frågan om rättssäkerhet, kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten är dock av sådan vikt att den inte fullständigt kan överlämnas till de olika kom- munerna. Detta gäller inte minst eftersom vårt förslag i avsnitt 22, om att överförmyndaren ska överta beslutanderätten i ärenden om godmanskap som prövas i tingsrätten, ställer krav på hög rätts- säkerhet i myndighetsutövningen hos alla landets överförmyndare. Som nämnts anser vi att det finns bättre förutsättningar för detta med överförmyndarnämnder än med överförmyndare. Genom möj- ligheten att inrätta en gemensam överförmyndarnämnd med ett gemensamt kansli kan flera kommuner tillsammans göra satsningar för att på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma en väl fungerande överförmyndarverksamhet. Vi gör bedömningen att detta inte alltid behöver bli dyrare än en ordning med ensam överförmyndare. När- heten till medborgarna kan upprätthållas genom att nämnden har kansliort eller servicekontor i fler än en kommun, när det bedöms finnas anledning till det. Smidighet i organisationen kan åstadkom- mas genom en delegationsordning och i avsnitt 21 föreslår vi att det ska bli möjligt att delegera beslutanderätt i brådskande ärenden till ordföranden i nämnden eller till en annan ledamot. I avsnitt 19 före- slår vi att det i lagstiftningen ska ställas krav på kvalitet och kompe- tens i överförmyndarverksamheten. Förutsättningarna för att detta ska få genomslag i praktiken bedömer vi vara större med en nämnd- reform. Frågan om reformens betydelse för den kommunala själv- styrelsen blir ytterligare belyst i avsnitt 28.6.2. Vi bedömer sammantaget att överförmyndarnämnd eller gemen- sam överförmyndarnämnd bör bli den obligatoriska organisations- formen för överförmyndarverksamheten. 20.7.2En övergång till överförmyndarnämnd ska kunna ske under löpande mandatperiod Vårt förslag: Om ensam överförmyndare även fortsättningsvis ska vara en möjlig organisationsform för överförmyndarverksam- heten ska kommuner få frihet att under löpande mandatperiod inrätta en överförmyndarnämnd eller ingå i en gemensam nämnd med flera kommuner, vilket inte är möjligt . Det ska i så fall framgå av 19 kap. 7 § att kommunfullmäktige får återkalla uppdraget för överförmyndare och deras ersättare vid sådana organisationsförändringar som innebär att det i stället för överförmyndare ska finnas en överförmyndarnämnd eller en gemen- sam överförmyndarnämnd. Det händer att kommuner ser behov av att inrätta en överförmyn- darnämnd under löpande mandatperiod, eller ingå i en gemensam nämnd med en eller flera andra kommuner. Sådana organisations- förändringar kan behövas när överförmyndarverksamheten inte funge- rar som den ska eller när en ensam överförmyndare avsäger sig sitt uppdrag eller annars inte kan fullgöra uppdraget under mandat- perioden. Med nuvarande reglering måste förändringar av detta slag vänta till efter nästa val till kommunfullmäktige. Det är inte möjligt att byta organisationsform från överförmyndare till överförmyndar- nämnd under löpande mandatperiod, eller vice versa. Detta är en följd av att överförmyndare, ledamöter i överförmyndarnämnder och deras ersättare väljs av kommunfullmäktige , räknat året efter valåret (19 kap. 7 § första stycket FB). Fyraårsregeln innebär, tillsammans med att överförmyndar- verksamheten är obligatorisk och omfattas av specialregleringar i , att överförmyndaren har en särställning i kommunen och en självständig roll i förhållande till kommunfullmäktige.16 Merparten av kommunalt arbete utförs inom ramen för bestäm- melserna i kommunallagen (2017:725), vilket bland annat innebär att kommunen har stor frihet att organisera sin verksamhet i nämnder.17 Där väljs nämndledamöterna inte och organisations- förändringar kan göras . Kommunfullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd vid förändringar i nämndorganisationen (4 kap. 10 § 2 kommunallagen). Vi har ovan (avsnitt 20.7.1) föreslagit att det ska bli obligatoriskt med nämnd som organisationsform. För det fall att förslaget inte genomförs är det angeläget att kommuner kan inrätta en överför- myndarnämnd, eller ingå i en gemensam nämnd, när det finns behov och bedöms vara lämpligt. Lagstiftningen bör därför möjliggöra denna typ av förändringar även under löpande mandatperiod. Detta skulle kunna åstadkommas genom att fyraårsregeln i 19 kap. 7 § första stycket FB tas bort.