sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Även om det hade varit möjligt att införa särskilda bestämmelser om lagringstid även inom dataskydds- förordningens tillämpningsområde ansågs det inte ändamålsenligt att föreskriva enhetliga bestämmelser för lagring som träffade all kamera- bevakning. Detta bl.a. med hänvisning till den snabba tekniska ut- vecklingen som ansågs innebära att kamerabevakning ständigt får nya användningsområden. Regeringen hänvisade även till att tillsynsmyndigheten hade möj- lighet att förena tillstånd med villkor om att materialet endast får be- varas under en viss angiven tid, samt i andra fall, t.ex. i samband med konsekvensbedömningar och samråd, använda sig av sina tillsyns- befogenheter om den planerade bevarandetiden inte ansågs förenlig med den tillämpliga dataskyddsregleringen. Den nya dataskydds- regleringen bedömdes ge ett starkt skydd för den personliga integ- riteten även utan en i lag angiven tidsgräns.11 Några uttalanden om vilka bevarandetider som kunde bedömas som nödvändiga i olika sam- manhang gjordes därför inte. Lagstiftaren fann alltså i samband med att den nya kamerabevak- ningslagen infördes inte att vare sig principiella eller praktiska skäl talade för att särskilda regler avseende längsta tider för behand- ling av personuppgifter insamlade genom kamerabevakning behövdes. 2012/13: 115 En ny kameraövervakningslag s. 123 ff. 11Prop 2017/18:231 s. 106 f. Utgångspunkter för överväganden rörande personuppgiftsbehandling Lagstiftaren avsåg alltså i detta avseende inte att göra någon avgö- rande skillnad på behandling av sådana uppgifter och uppgifter som samlats in på annat sätt. Användning av kamerabevakning kan innebära särskilda integri- tetsrisker eftersom tekniken möjliggör insamling av en stor mängd olika uppgifter och också kan innebära att personer filmas och över- vakas i sitt vardagliga liv. Att kamerabevakningens speciella karaktär måste beaktas vid olika överväganden inom ramen för personuppgifts- behandlingen är också en självklarhet. Kamerabevakning kan dock bestå av insamling av många olika sorters uppgifter. Kamerabevak- ning kan, med rätt teknik, användas för att samla in endast bilder på objekt, såsom fordonstyper, utan att några personuppgifter alls samlas in. Kamerabevakning kan vidare användas för att samla in endast en viss sorts personuppgifter, t.ex. uppgifter om fordons registrerings- skyltar (uppgifter som endast indirekt kan härledas till en fysisk per- son men omfattas av de regler som styr behandlingen av personupp- gifter). Kamerabevakning kan givetvis också användas för att samla in hela videoflödet på en viss plats med bild som upptar alla uppgifter som förekommer i upptagningsområdet, bilder på fordon, individer m.m.och kan även ta upp ljud. Beroende på hur tekniken används kan alltså karaktären av det insamlade materialet skilja sig åt avsevärt och därmed också kräva olika överväganden i fråga om integritets- skyddet. Utredningen har inte funnit någon klargörande vägledning eller praxis vad gäller möjligheterna att lagra obearbetat kameramaterial inom den brottsbekämpande verksamheten från tiden efter EU:s data- skyddsreform. Några riktlinjer från Europeiska dataskyddsstyrelsen såvitt gäller användningen av kamerateknik i den brottsbekämpande verksamheten finns inte heller (jfr nedan). har i och för sig vidgått att brotts- bekämpande myndigheter kan behöva längre lagringstider än andra aktörer och uppgett att det, då tillstånd för kamera- bevakning fortfarande krävdes även för brottsbekämpande myndig- heter, förekommit att man gett möjlighet att lagra uppgifter i när detta har kunnat motiveras. Det har då varit fråga om lagring för specifika uppgifter som behövts för ett specifikt ändamål, t.ex. att uppgiften eller uppgifterna behövts som bevisning. Utgångspunkter för överväganden rörande personuppgiftsbehandling Längsta tid för behandling inom ramen för viss kontrollverksamhet Inte heller dataskyddsförordningen och den kompletterande data- skyddslagen (2018:218) anger någon bortre tidsgräns för behandling och lagring av personuppgifter. När det gäller den kontrollverksamhet som avser gränskontroll och utlänningskontroll styrs behandlingen av personuppgifter också av utlänningsdatalagen (2016:27). Inte heller den innehåller någon reglerad bortre tidsgräns för behandlingen. Så- ledes får den allmänna principen om lagringsminimering tjäna som vägvisare och det får avgöras från fall till fall hur länge behandlingen kan anses vara nödvändig för de ändamål för vilka behandlingen sker. När det gäller behandling av personuppgifter finns det särskilda bestämmelser om gallring av uppgifter i tulldatabasen i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. Europeiska dataskyddsstyrelsen är ett oberoende europeiskt organ som bidrar till en enhetlig tillämpning av dataskyddsregler i hela EU och främjar samarbete mellan . Dataskyddsstyrelsen har gett ut riktlinjer gällande behandling av personuppgifter som samlats in genom kamerateknik.12 Riktlinjerna tar sikte på kamerabevakning och lagring av personuppgifter som faller in under dataskyddsförordningens tillämpningsområde. I fråga om lagring uttalar dataskyddsstyrelsen att bedömningen om person- uppgifter behöver lagras eller inte bör kontrolleras inom snäva tids- ramar och att personuppgifter i regel bör raderas . Ju längre lagring, desto starkare motivering behövs i fråga om för- enligheten med principerna om uppgifts- och lagringsminimering. Här nämns att särskilt starka skäl krävs för lagring som överstiger De exempel som ges i riktlinjerna utgår från privata aktörers kamera- bevakning, t.ex. anförs att bevakning av säkerhetsskäl i en butik kan föranleda behov av lagring under en viss , men att vanda- lism eller andra händelser i normalfallet kan upptäckas varför längre lagringstider svårligen kan motiveras. Några uttalanden som särskilt behandlar myndigheters kamerabevakning, som inte sällan sker för delvis andra ändamål, har utredningen inte funnit. 12Guidelines 3/2019 on processing of personal data through video devices, Version 2.0, Adopted on 29 January 2020. Utgångspunkter för överväganden rörande personuppgiftsbehandling Som tidigare framgått bedriver viss kamerabevak- ning på platser dit allmänheten har tillträde, exempelvis vissa torg och andra brottsutsatta platser. För denna kamerabevakning har myn- digheten särskilda riktlinjer (riktlinjer för kamera- bevakning på plats dit allmänheten har tillträde, PM 2020:15). I dessa riktlinjer anges bl.a. de övergripande ändamålen med polisens kamera- bevakning och de rättsliga förutsättningarna för kamerabevakning beskrivs. I riktlinjerna anges att kamerabevakningen endast får bedrivas om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid den intresseavvägning som ska göras ska möjligheten att maskera integritetskänsliga delar av kamerabilden utredas och vägas in i bedömningen. Det anges att intresset för en- skilda att inte bli kamerabevakade är särskilt starkt i och vid den enskildes bostad varför exempelvis balkonger, fönster och entréer till privatbostäder regelmässigt ska maskeras. Vidare anges att Polis- myndigheten som huvudregel inte ska avlyssna eller spela in ljud som innebär att man kan urskilja tal i samband med kamerabevakning på plats dit allmänheten har tillträde. har en nationell kameraplattform som utgör en lagringsplats för det videomaterial som myndighetens kamera- bevakning genererar. Kameraplattformen utgör det tekniska stödet för att samla in och lagra sådant videomaterial till en gemensam server inom inför eventuell fortsatt hantering inom ramen för olika ärenden. För kameraplattformen finns särskilda riktlinjer (riktlinjer för den nationella kameraplattformen, PM 2020:14). Riktlinjerna innehåller bestämmelser om bl.a. behörighet till kame- raplattformen och om de närmare förutsättningarna för att kunna exportera lagrat videomaterial. Enligt dessa riktlinjer får videomate- rial hanteras i kameraplattformen i ett pågående operativt ärende och för att söka efter material som kan vara relevant för ett ärende. När det finns behov av att använda inspelat videomaterial i t.ex. en för- undersökning ska materialet exporteras från kameraplattformen. Videomaterial får enligt riktlinjerna endast exporteras ur kamera- plattformen om det finns ett ärende som materialet ska tillföras. Några särskilda riktlinjer rörande bevarandetider anges inte. I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det krävs författ- ningsändringar för att effektivisera kontrollen av utlänningars vistelse- rätt och bekämpningen av brott i gränsnära områden. I utredningens direktiv anges att utredningen särskilt ska överväga om det bör göras författningsändringar för att kamerabevakning ska kunna användas i nu nämnda syften. Det kan enligt direktiven t.ex. handla om ändringar som utökar möjligheterna att samla in, använda och lagra person- uppgifter. Ett förslag om det ska utformas med hänsyn till EU:s data- skyddsreglering och utifrån en väl avvägd balans mellan effektivitets- och integritetsintressen. I avsnitt 15 har vi behandlat förutsättningarna för att få bedriva kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen (2018:1200). Vi har där också föreslagit att det krav på en dokumenterad intresseavväg- ning som gäller som huvudregel för de brottsbekämpande myndig- heternas kamerabevakning inte ska gälla i gränsnära områden. För att kamerabevakning ska kunna utgöra ett effektivt verktyg måste den information som kamerorna samlar in också kunna behand- las och hanteras vidare i viss utsträckning. Informationen kan behöva bearbetas eller analyseras och också lagras. Behandlingen av uppgifter som utgör personuppgifter måste ske i enlighet med de regelverk som finns på det dataskyddsrättsliga området. I detta avsnitt kommer utredningen att ta ställning till om de förutsättningar för behandling av personuppgifter som följer av den generella dataskyddsregleringen, samt myndigheternas egen dataskyddsreglering och viss annan regis- terlagstiftning möter de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till och möjligheter att bearbeta kamerainformationen. I det följande redogörs först för de behov av ändringar eller förtyd- liganden som framkommit genom utredningens kartläggning. Där- efter redovisas utredningens ställningstaganden i fråga om behovet av författningsändringar. Behandling av uppgifter över tid har, vad särskilt gäller gränsnära områden, fram- hållit att en ändamålsenlig och effektiv användning av kamerabevak- ning också förutsätter att insamlad information får analyseras och bearbetas vilket kräver att den kan bevaras. Om det brister i denna förutsättning blir möjligheterna att använda den insamlade informationen i verksamheten mycket små och kamerabevakningen kan i ljuset av det innebära ett onödigt integritetsintrång. Erfarenheter visar att information som samlats in genom kamera- bevakning på platser dit allmänheten har tillträde inte sällan har avgö- rande betydelse i arbetet med att utreda och lagföra brott. Sådan infor- mation är också av stor betydelse för underrättelseverksamheten och behöver kunna behandlas i syfte att förebygga och förhindra, men framför allt för att upptäcka, gränsöverskridande brottslig verksam- het. Det räcker i detta avseende inte med att ta del av materialet från kamerabevakningen i realtid utan materialet måste kunna analyseras och bearbetas, ibland , t.ex. för att kunna upptäcka kriminella mönster och tillvägagångssätt. Vad en sådan bearbetning närmare kan innebära och nyttan av densamma har beskrivits i avsnitt 11.3.1. I det arbetet räcker det inte heller att samla in, bearbeta och lagra viss information utifrån redan kända faktorer. Det som behöver analyseras är i stället en större mängd information som inte enbart är inriktad på redan känd brottslig verksamhet eller endast omfattar personer med kända kopplingar till brottslig verksamhet. Det är fråga om att samla in ett videomaterial som fångar hela flödet av personer och fordon på en viss plats. Om information inhämtas på en viss plats och denna information får sparas kan den t.ex. användas till att hitta mönsterupprepningar inom viss brottslig verksamhet (mönsterana- lys). Den tidsram som behövs skiftar beroende på vilken typ av brotts- lig verksamhet det rör sig om. Inom en typ av brottslig verksamhet kan mönster upprepas inom kortare tidsintervaller, eller någon eller några månader, medan mönstret för andra typer av brott går i cykler på uppemot . Genom bearbetning kan också normalbilder och avvikelser från denna tas fram och nya brottsfenomen upptäckas. Vidare kan infor- mationen från kamerabevakningen användas för att kartlägga brotts- lig verksamhet. Informationen kan således vara avgörande för att upp- täcka brottslig verksamhet men kan också därefter användas för en fortsatt kartläggning av denna verksamhet, förutsatt att uppgifter från kamerabevakningens videoström får lagras och bearbetas. Ett annat syfte med lagringen av de insamlade uppgifterna är att kunna använda informationen, däribland insamlade person- uppgifter, som ett verktyg i att skapa utgångspunkter för selektiva kontroller och för att upptäcka och ta fram nya sådana utgångspunkter. Det man avser här är främst profiler på personnivå som tar sikte på faktorer såsom kön, ålder, utreseland, inresesätt och val av fordon utan att det man söker är specifika identifierade individer, men också pro- filer som pekar ut resmönster och tillvägagångssätt. Det kan exem- pelvis vara känt att vita skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar någon viss gränsövergång i stor utsträckning är involverade i internationell organiserad stöldbrottslighet. Kunskap om sådana pro- filer kan föranleda åtgärder mot personer eller fordon som matchar profilen. Behovet av insamling och fortsatt behandling kan med hänsyn till det nu sagda inte specificeras till en viss typ av uppgift eller person- uppgift och möjligheten till lagring kan inte heller vara för begränsad . ser dock i allmänhet en bortre tidsgräns på i vart fall för behandlingen. har med hänsyn till vad som sagts fram- hållit att kamerabevakningen kan vara till nytta i flera delar av verk- samheten och att olika typer av uppgifter (personuppgifter och andra uppgifter) behövs för olika typ av bearbetning och vid olika former av bildanalys (såsom objekts- och textanalys samt ansiktsigenkänning). Myndigheten ser således ett behov av att samla in och bearbeta upp- gifter om registreringsnummer, fordonstyper, enskilda personers aktiviteter, trafikflöden m.m. Myndigheten har dock framhållit att olika typer av uppgifter behöver behandlas på olika sätt och lagras olika . har vidare uppgett att behovet inte heller kan begränsas till att gälla i förhållande till någon viss utpekad brotts- kategori, bl.a. eftersom typen av brottslighet som myndigheten be- höver inrikta sig på kan ändras snabbt . Det kommer dock att röra sig om en viss behandling av personuppgifter i syfte att be- kämpa brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse , eller som sker systematiskt (jfr 3 kap. 2 § första stycket 1 polisens brottsdatalag, 2018:1693). Vad särskilt gäller ANPR-teknik (Automatic Number ) har lyft fram att kameror med sådan teknik vid gränsövergångar hade kunnat effektivisera och säkra den brotts- bekämpande verksamheten bl.a. genom att utgöra ett myndighets- gemensamt ”minne” som med hjälp av exempelvis bevakningar kan signalera behov av åtgärd till tjänstemän på platsen. Det har också lyfts fram att har stor hjälp av information som hämtas från grannländernas ANPR-system, men att kontrollen över fordon som av olika skäl är intressanta försvåras när någon motsvarande teknik inte finns vid gränsen till . Förutom att behoven föreligger inom den brottsbekämpande verk- samheten har myndigheten framfört att motsvarande behov även finns inom den del av kontrollverksamheten som omfattar de inre utlän- ningskontrollerna. Som exempel på hur kamerabevakning kan användas inom kon- trollverksamheten har följande anförts. Det kan finnas platser i när- heten av flygplatser och hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis illegal arbetskraft. Kamerabevakning av sådana platser skulle kunna effektivisera kontrollverksamheten. Vidare kan sådan ANPR-teknik som man ser nytta av i den brottsbekämpande verk- samheten också fungera som ett signalsystem inom kontrollverk- samheten. Bevakningar kan exempelvis läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med illegal arbetskraft in till landet. Genom det tekniska stödet kan fordonet upptäckas vid gränsövergångar eller i gränsnära områden även om de avviker från det kända resmönstret och åtgärder vidtas på rätt plats vid rätt tillfälle. Om information som på ett sådant sätt samlats in genom kamera- bevakning i gränsområden eller gränsnära områden dessutom fick lagras över hade informationen kunnat användas till att göra effektivare inre utlänningskontroller på andra platser inne i landet, t.ex. på arbetsplatser där det misstänks förekomma illegal arbetskraft i större utsträckning. bedriver kamerabevakning i gräns- nära områden endast i begränsad omfattning. tolkar den befintliga dataskyddsregleringen och tillsynsmyndigheternas praxis så att den hindrar en behandling av insamlat material i den omfattning som myndigheten har behov av. har i denna del fört fram att dataskyddsregleringen behöver ändras för att möta de behov som föreligger. Exempelvis skulle fordonsuppgifter som samlas in i gränsnära områden kunna tillåtas behandlas längre för vissa be- stämda och snävare ändamål. Särskilt om behoven i underrättelseverksamhet De behov som har framförts till utredningen i denna del har i stor utsträckning handlat om just behovet av mer information inom under- rättelseverksamheten. Underrättelseverksamhetens arbete har beskri- vits i huvudsak enligt följande. Polisiär underrättelseverksamhet är en ändamålsstyrd verksamhet som består av att systematiskt inhämta, bearbeta och analysera in- formation som rör brottslig verksamhet eller fenomen som påverkar polisens förmåga att utföra sitt brottsbekämpande eller myndighets- utövande uppdrag. Det är detta systematiska arbete som ger förutsätt- ningar för underrättelseverksamheten att omhänderta, behandla och skapa mening av den stora mängd information som inkommer till eller inhämtas av avseende brottslighet samt hot mot och störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Under- rättelseverksamheten stödjer beslutsfattare genom att skapa kvalitativa produkter för strategiskt, operativt eller taktiskt beslutsfattande inom främst , men även intressenter utanför myndigheten finns, såsom andra brottsbekämpande myndigheter (nationella eller internationella). Underrättelseverksamhet inom brottsbekämpningen går i korthet ut på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Det rör sig alltså om misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkre- tiseras eller allmänna misstankar om framtida brott. Misstankarna om brottslig verksamhet avser fragmenterad, opreciserad och osäker infor- mation om aktiviteter som kan antas komma leda till konkreta brott. Detta innefattar stora delar av polisens brottsbekämpande verksamhet som inte har samband med att något konkret brott har begåtts eller misstänks ha begåtts. För polisiär underrättelseverksamhet är begreppen förebygga, för- hindra och upptäcka av central betydelse. När det kommer till att upptäcka brottslig verksamhet som vid tillfället för undersökningen är okänd behöver verksamheten inhämta och analysera information med större täckningsyta än vad som är känt. Genom att söka i och analysera mönster i den större täckningsytan kan tidi- gare okända förhållanden om brottslighet upptäckas. Att upptäcka brottslig verksamhet kan även avse förhållanden som är okända för den som gör undersökningen men blottläggs igenom- förandet av analysen. Den brottsliga verksamheten är i detta sam- manhang okänd endast i den meningen att informationen om den finns tillgänglig i polisiära system, men medarbetaren har ännu inte sökt fram informationen. Upptäckten av tidigare okända förhållan- den är alltså beroende av både underrättelsemedarbetaren och till- gängligheten av informationen om den brottsliga verksamheten. Existensen och signifikansen av uppgifter om en viss brottslig verk- samhet kan alltså vara kända eller okända i verksamheten. Dessutom kan uppgifter som avser den brottsliga verksamheten vara tillgängliga eller inte tillgängliga i myndighetens information. Tillgängligheten kan i bred mening också avse huruvida informationen överhuvudtaget är tillgänglig inom den informationsdomän i samhället som myndig- heten har förmåga att uppfatta. Variablerna känd-okänd i verksamheten samt tillgängliga-inte till- gängliga i myndighetens information bildar en matris där informa- tionen antingen är bedömbar (det vi vet att vi vet), täckningsbar (det vivet att vi inte vet), upptäckbar (det vi inte vet att vi vet) eller oför- utsägbar (det vi inte vet att vi inte vet). När information om brottslig verksamhet är tillgänglig och dess existens och signifikans är känd för verksamheten är den brottsliga verksamheten bedömbar. För att kunna besvara de underrättelsebehov som uppkommer är det en strävan inom underrättelseverksamheten att relevant information om brottslig verksamhet blir både tillgäng- lig och känd för verksamheten, dvs. därefter sammanställas, bedömas och delges som en underrättelse- produkt. När information om brottslig verksamhet inte är tillgänglig, men dess existens och signifikans är kända för verksamheten, har ett infor- mationsbehov identifierats som är täckningsbart. Om informationen i praktiken kan samlas in är beroende på omständigheter som för- måga och rättsliga förutsättningar i det enskilda fallet. När information om brottslig verksamhet finns tillgänglig, men dess existens och signifikans är okända för verksamheten, är den upp- täckbar. Detta kan t.ex. vara fallet när informationen finns i ett regis- ter och kan sökas fram. Inre spaning avser till stor del sökningar efter information i polisiära system för att kontrollera om information av relevans för en undersökning finns tillgänglig, dvs. Slutligen kan information om brottslig verksamhet vara okänd av verksamheten och inte heller finnas tillgänglig i myndighetens system eller ens i omvärlden. Förhållandet medför att aktiviteter i den brotts- liga verksamheten är oförutsägbara. Det oförutsägbara beror på att informationen varken har inhämtats (den är inte upptäckbar) eller frågan om informationen ställts (den är inte täckningsbar). Underrättelseverksamheten strävar efter att okända förhållanden avseende brottslig verksamhet ska göras kända genom att okända om- ständigheter identifieras så att underrättelseluckor kan täckas. Det är genom att identifiera det okända, rikta inhämtning mot det förhål- landet och därefter genomföra sökningar och analys av information som gjorts känd, som brottslig verksamhet kan bedömas och omsättas till en underrättelseuppgift. Det är för att upptäcka det som är okänt och otillgängligt som underrättelseverksamhetens täckningsyta be- höver omfatta något mer än den information som är uppenbar i för- hållande till undersökningens syfte och frågeställning. Vissa mönster och vissa kunskaper om brottslig verksamhet är alltså inte kända när inhämtning av uppgifter planeras och därmed inte heller den närmare omfattningen av det underlag man har behov av. Underrättelseanalys är en form av kunskapsbyggande och en ska- pande aktivitet.