sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Det är kommunernas valnämnder, länsstyrelserna och de utlands- myndigheter som anordnar förtidsröstning som vid sidan av Val- myndigheten har det direkta ansvaret för att förbereda och genom- föra val. Arbetsgruppens bedömning är också att valadministrationen, det vill säga kommunernas valnämnder, länsstyrelserna och de utlands- myndigheter som anordnar förtidsröstning skyndsamt rapportera till alla incidenter som kan påverka genomförandet av val. Vi delar den bedömningen. Vi förslår därför att det tas in en bestämmelse i vallagen som ålägger kommunernas valnämnder, läns- styrelserna och de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning att skyndsamt rapportera incidenter som kan påverka genomför- andet av val till . I vårt delbetänkande Förstärkt skydd för väljarna vid röstmottag- ningen (SOU 2021:7) har vi föreslagit att ansvar även fortsättningsvis ska vara att utveckla och tillhandahålla erfor- derligt utbildningsmaterial för länsstyrelser och valnämnder och att det utbildningsmaterial som tillhandahålls av också ska användas, men att valnämnden får ersätta eller komplettera utbildningsmaterialet med eget innehåll under förutsättning att kva- liteten i det material som används har säkerställts. En rutin för incidentrapportering förslaget är att det ska skapa förutsättningar för en enhetlig praxis och gemensamma förhållningssätt i valförfarandet för såväl små som stora kommuner (betänkandet s. 58 f.). Efter remissbehandling av be- tänkandet fördes förslaget i huvudsak vidare (prop. 2021/22:52 s. 25 f.). Enligt arbetsgruppens förslag ska , utöver utbild- ning och rådgivning rörande former och krav för incidentrappor- teringen, efter ett samrådsförfarande med berörda myndigheter i valadministrationen, kunna föreskriva hur rapporteringen närmare bör ske. Grundprincipen enligt förslaget är att incidentrapporteringen ska vara enkel och inte kräva betydande resurser av rapportörerna. Gruppens förslag avviker således när det gäller föreskriftsrätten från det förslag vi lämnade i vårt delbetänkande om utbildningen av röstmottagare (se föreslagna ändringar i 3 kap. 1 och 5 §§). Enligt vår bedömning bör samma princip tillämpas som gäller för att främja ett enhetligt förfarande i röstmottagningen runt om i landet. Det innebär att någon föreskriftsrätt inte ges , men att utbildningsmaterial för incidentrapporteringen i valadministrationen ska användas av valnämnderna, länsstyrelserna och utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning. 4.9.4Allmänhetens möjligheter att rapportera Förslag: Rutinen för rapportering ska även vara öppen för all- mänhetens klagomål, synpunkter och förbättringsförslag under röstmottagningen och rösträkningen. Något krav på att rapportören ska uppge sin identitet för att kunna använda sig av rutinen ställs inte upp. Vår bedömning: En sådan ordning kan, enligt vår bedömning, bidra till att fel och andra avvikelser som rapporteras in omedel- bart kan korrigeras som den också kan bidra till att stärka den nationella lägesbilden gällande incidenter, förebygga sprid- andet av missuppfattningar om valförfarandet och stävja des- information. Sannolikt kan den också bidra till att minska antalet överklaganden av allmän klagomålskaraktär. En rutin för incidentrapportering Det framgår av och rapporter efter de allmänna valen 2018 att en stor del av överklaganden lik- nande allmänna klagomål och missnöje med valutgången, snarar än konkreta händelser. Många av klagomålen rörde iakttagelser i röst- nings- och vallokaler, snarare än överklagande av valresultatet. och har anfört att framställ- ningar som mer var att likna vid klagomål än överklaganden borde kunna tas om hand på annat sätt. har också uttalat att ofullständiga överklaganden i första hand bör mötas med ökade resurser och informationsinsatser. Utskottet noterade att både och har information om hur man överklagar ett val på sina webbplatser och att informa- tionen möjligen skulle kunna förtydligas för att ge ytterligare vägled- ning om hur ett överklagande bör utformas för att minska antalet ofullständiga överklaganden. Enligt utredningens bedömning borde det gå att effektivisera processen, så att det blir tydligare både för allmänheten vad som gäller och effektivare för valmyndigheterna. En tänkbar möjlighet, som vi föreslår i kapitel 5 Överklagande av val, är att på sin webbplats har ett formulär för överklaganden där man måste fylla i de nödvändiga uppgifterna för att kunna sända in dem till nämnden, för att på så sätt skilja överklaganden från klago- mål, synpunkter och förbättringsförslag. En blankett (pdf) för över- klaganden på papper vore också bra. Motsvarande information bör också tillhandahållas på webbplats. Ett sådant formu- lär bör kunna finnas på plats inför de allmänna valen 2022. Motsva- rande formulär bör även finnas på plats för allmänhetens rapportering av incidenter till berörd valmyndighet. Allmänhetens klagomål, synpunkter och förbättringsförslag under röstmottagning ska i första hand riktas till – och tas om hand av – berörd valmyndighet för omgående åtgärder medan annat får tas om hand inom ramen för utvärderingar eller förbättringsarbeten. Detta förekommer genom att röstmottagarna finns till hands för frågor och förtydliganden. Men erfarenheterna efter de senaste valen 2018 och 2019 talar för att sådana insatser tydliggörs än mer. Vi föreslår därför att den nuvarande ordningen med att klagomål, synpunkter och förbättringsförslag tas om hand av röstmottagarna kompletteras med en möjlighet för allmänheten att på ett mer enhet- ligt och systematiskt sätt kunna lämna in synpunkter eller klagomål. En rutin för incidentrapportering Den rutin för samordning och rapportering av incidenter som vi föreslår för valadministrationen bör var tillgänglig också för allmän- hetens klagomål, synpunkter och förbättringsförslag under röstmot- tagningen. Något krav på att rapportören ska uppge sin identitet för att kunna använda sig av rutinen ställs inte upp. Vem som helst ska alltså kunna använda sig av rutinen oavsett om han eller hon har rösträtt i valet. Frågor, synpunkter klagomål och liknande som rapporteras genom rutinen utan att valen för den skull överklagas kan innehålla upp- gifter om incidenter som direkt påverka genomförandet av valen. Det är incidenter som måste tas om hand skyndsamt. Det förutsätter en ordning där man löpnade analyserar och bedömer uppgifternas angelägenhetsgrad och behovet av omedelbara korrigeringar. Det är också viktigt att rutinen presenteras för allmänheten på ett peda- gogiskt och lätt begripligt sätt. Informationen måste ge upplysning om vad som skiljer incidentrapportering från överklagande av val. En sådan ordning kan, enligt vår bedömning, bidra till att fel och andra avvikelser som rapporteras in kan korrigeras sam- tidigt som den också kan bidra till att stärka den nationella läges- bilden gällande incidenter, förebygga spridandet av missuppfattningar om valförfarandet och stävja desinformation. Sannolikt kan den också bidra till att minska antalet överklaganden av allmän klagomålskaraktär. Enligt utredningens förslag ska ansvara för sam- ordningen av säkerhetsfrågor, både när det gäller den fysiska säker- heten och valsystemets infrastruktur och informationshanteringen, vilket bland annat innebär att samverkansarbetet inom det nationella valnätverket också leds av . I det ansvaret också att ta fram en nationell lägesbild och upprätta en effektiv incident- rapportering för valen. Det nationella valnätverket skapar möjligheter för en effektiv samverkan och ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan , myndigheter med ansvar för anslutande områden och brottsbekämpande myndigheter. 5 Överklagande av val Antalet överklaganden efter de allmänna valen 2018 var det största någonsin i historia. Ett stort antal av över- klagandena var mycket allmänt hålla och saknade i många fall uppgif- ter om både klagandens namn och vilket eller vilka val som över- klagades. Med hänsyn till den extremt stora mängden överklaganden val valde att göra en generös tolk- ning inte bara i frågan om vilket eller vilka val som överklagades utan också i frågan om undermåligt motiverade överklaganden i sak. Nämn- den konstaterade att det i vallagen inte ställs några formella krav på ett överklagande, men – för att kunna bedöma talerätten – att ett överklagande åtminstone bör innehålla uppgifter om klagandens namn och postadress (). Frågan om vilka krav som bör kunna ställas på ett överklagande ingår visserligen inte direkt i utredningens direktiv, men den har beröringspunkter i viss mån med frågan om ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen, men särskilt med frågan om en rutin för incidentrapportering. 5.2Formella krav på överklagande uppgift är domstolsliknande, men har i re- geringsformens mening ställning som förvaltningsmyndighet. Det innebär att förvaltningslagen gäller för nämndens ärendehandlägg- ning, om inte något särskilt har föreskrivits i annan författning. De olika myndigheterna i valadministrationen fattar med stöd av vallagen beslut i en rad olika administrativa valärenden. En del av dessa beslut kan överklagas särskilt utan samband med att valet över- klagas, dvs. överklagande av förvaltningsbeslut. Till den gruppen beslut hör bland annat beslut om valkretsindelning, rättelse i röst- längd, registrering av partibeteckning, anmälan av kandidater och beställning av valsedlar1. För den här typen av beslut följer klago- rätten de allmänna reglerna för förvaltningsbesvär. Den andra överklagandeformen är valbesvär. Prövningen av val- besvär avser lagligheten av eller länsstyrelsernas2 beslut om att fastställa utgången av val till , val till region- och kommunfullmäktige samt val till . Valpröv- ningsnämndens beslut kan, om en besvärsgrund föreligger, enbart utmynna i att valet upphävs i den omfattning som behövs. Pröv- ningen kan också innefatta att nämnden förordnar om omval. Kan rättelse åstadkommas genom mindre ingripande åtgärder som till exempel ny sammanräkning, kan nämnden även uppdra åt Valmyn- digheten att vidta rättelse. För den här typen av beslut följer klago- rätten vallagstiftningen. Det förekommer även förberedande beslut eller åtgärder som har fattats innan utgången av ett val har fastställts. Som exempel kan nämnas beslut om tider för valets förrättande, prövning av bud- och brevröster eller beslut om ogiltighet av valsedel. Dessa beslut kan bara överklagas genom ett överklagande av valets utgång. För att klaga på ett beslut som har fattats med stöd av vallagen krävs att man har klagorätt (talerätt). Inom vallagstiftningen regleras klago- rätten endast när det gäller valbesvären. I övrigt följer klagorätten de allmänna reglerna för förvaltningsbesvär. Den person som vill överklaga måste ha rösträtt i det val som överklagandet gäller. Saknas rösträtt kan personen heller inte ha klagorätt. Det är i allmänhet rösträtt enligt röstlängden som är av- 1Se 15 kap. vallagen. 2Bestämmelserna om överklagande i Sametingslagen (1992:1433) är knapphändiga. Där sägs inte mer än att beslut får överklagas av av den som enligt röstlängden var röstberättigad vid valet och att överklagandet ska ges in till och vara nämnden till handa tidigast dagen efter valdagen och senast efter det att resultatet av valet offentliggjorts (se 33 §). När det gäller valadministrativa överklaganden prövas dessa av överinstansen med avseende både på laglighet och lämplighet på liknande sätt som förvaltningsbeslut i allmänhet. I dessa fall måste beslutet angå den som överklagar för att klagorätt ska föreligga4. När det gäller valbesvären ställs i vallagen inte några sådana formella krav på överklagandet. De allmänna förvaltningsrättsliga reglerna är då tillämpliga, och dessa är relativt sparsamma. Enligt 43 § förvaltningslagen gäller dock att överklagandet ska vara skriftligt. Vidare ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Bestämmelsen kompletteras med bestämmelserna i 3 och 4 §§ förvaltningsprocess- lagen (1971:291). En upplysning om detta lämnas i 43 § tredje stycket. Det innebär att den som vill klaga till domstol måste lämna uppgift om bland annat personnummer, postadress, telefonnummer, e-postadress och uppgifter i övrigt som kan vara av betydelse för delgivning. Även bevis ska uppges vid sidan av yrkanden och grunder och vid behov omständigheter som talar för att prövningstillstånd ska lämnas. Vidare gäller de allmänna reglerna om en förvaltningsmyndighets utredningsskyldighet i fråga om vad som egentligen görs gällande som fel eller avvikelse. Skriftlighetskravet i förvaltningslagen är tek- nikoberoende och är uppfyllt om överklagandet görs på ett sätt som innebär att det kan läsas av den myndighet som ska pröva överklag- andet. Att den som överklagar ska ange på vilket sätt beslutet ska ändras innebär inte heller enligt förvaltningslagen några högre krav på tydlighet och konkretion. Klagandens uttryckta vilja bör tolkas välvilligt av överinstansen5. 5.2.3Klagotid och besvärsprövning vid valbesvär När det gäller valbesvären är dagen efter valdagen den tidigaste dag som valutgången kan överklagas och den tionde dagen efter att valet har avslutats den senaste dag för överklagande6. 315 kap. 4 § vallagen. 442 §§ förvaltningslagen (2017:900) och prop. 2016/17:180 s. 332 f.; bestämmelserna ger ut- tryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som är i grunden avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet. 5Se författningskommentaren i prop. 2016/17:180 s. 333 f. 615 kap. 6 § 5 vallagen. Två besvärsgrunder ska vara uppfyllda för att ett yrkande om att val upphävs ska nå framgång7. När det gäller den första av de två besvärsgrunderna ska upphäva ett val i den omfattning som det behövs och besluta om omval i den berörda val- kretsen 1.om det vid förberedande och genomförande av valet som en myn- dighet svarar för har förekommit någon avvikelse från föreskriven ordning, eller 2.om någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt. När det gäller den andra besvärsgrunden ska rättelse endast göras om det med fog kan antas att det som har förekommit har inverkat på valutgången. 5.2.4Motiven bakom de formella kraven på överklaganden års val gällde i huvudsak samma regler för valbesvär och administrativa besvärsärenden så till vida att det alltid måste finnas ett överklagbart beslut. Den ordningen ändrades i samband med in- förandet av vallag (SFS 1997:157). Enligt bestämmelser års vallag8 gällde att ett överklag- ande skulle vara beslutsmyndigheten, det vill säga dåvarande Riks- skatteverket vid val till och länsstyrelserna vid övriga val, till handa efter det att val eller förrättning för ut- seende av ersättare avslutades9. För sent inkomna överklaganden avvisades utan någon prövning i sak. Det var emellertid inte ovanligt att överklaganden kom in för . Situationen med för tidiga överklaganden var inte reglerad i lag men enligt fast praxis lämnades de utan åtgärd. Det motiverades med att överklagandet inte kunde uppfattas som besvär över något beslut varigenom valutgången fast- ställts. Om klaganden ville ha saken prövad måste han eller hon på nytt ge in skriften med överklagandet sedan beslutet väl hade fattats. 715 kap. 13 § vallagen. 8Se 15 kap. 4 § vallag. 9Riksdagsvalet avslutades genom att kungjorde valresultatet i Post- och och de kommunala valen avslutades genom att resultatet kungjordes genom uppläs- ning av protokollet över förrättningen. Med vallag blev det möjligt att pröva även för tidigt ingivna skrivelser med överklagande. Ändringen byggde på ett för- slag av vallagskommitté och motiverades av att den då gäll- ande ordningen i fall av för tidiga överklaganden kunde leda till resultat som var mindre tillfredsställande och att det därför var be- fogat med en mindre formalistisk bedömning10. Kommittén noterade i det sammanhanget att förvaltningslagens bestämmelser som föreskriver att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och vilken ändring som begärs inte kan tillämpas i de fall valutgången inte har fastställt, men att det i de allra flesta fall ändå var möjligt att utläsa vad klaganden avsåg och att det därför inte fanns anledning att komplettera bestämmelserna i detta avseende. För att inte öppna någon möjlighet för att överklaga framtida val utan begränsning föreslog kommittén att första dag för att ge in över- klaganden borde vara dagen efter valdagen. Regeringen delade kommitténs bedömning att det var befogat att anlägga ett mindre formalistiskt synsätt som innebar att överklag- anden tillåts innan beslutet som överklagandet riktar sig mot har fattats, särskilt mot bakgrund av att överklaganden av val också riktar sig mot fel som begåtts vid genomförandet av valet och att det i första hand inte är en klagan i egen sak, utan mer om någon form av medborgartalan som ska borga för en riktig rättstillämpning vid valen11. Mot den nu angivna bakgrunden togs de föreslagna ändring- arna in vallag och har därefter förts över till den nu gäll- ande vallagen. De nya reglerna om att överklagande tillåts innan be- slutet som överklagandet riktas mot tillämpades första gången vid de allmänna valen 1998. års val gällde att beslutsmyndigheten (Valmyndig- heten eller ) – i samband med att myndigheten överläm- nande överklagandet till – skyndsamt skulle yttra sig till nämnden över ett överklagande av ett beslut att fastställa utgången av ett val. Bestämmelsen som fanns i 15 kap. 9 § vallagen togs bort i samband med ändringar i vallagen i syfte att möjliggöra snabbare omval. De nya reglerna som innebär att överklaganden ska skickas direkt till trädde i kraft och tillämpades första gången inför och vid de allmänna valen 201812. 10Se SOU 1994:30 s. 284 f. 1996/97:70 avsnitt 12.2 och författningskommentaren s. 236. 2017/18:139, bet. 2017/18:KU18, rskr. 2017/18:139. Av Valprövningsnämndens erfarenhetsrapport framgår att antalet överklaganden efter de allmänna valen 2018 var det största i nämn- dens historia. Det totala antalet överklaganden var 723. Av dessa avsåg 504 riksdagsvalet, 128 kommunfullmäktigevalen och 91 lands- tingsfullmäktigevalen. Överklagandena avsåg 24 av 29 valkretsar i riksdagsvalet, 68 av 290 kommuner i kommunfullmäktigevalen och 15 av 21 landsting i landstingsfullmäktigevalen. Även antalet skrivel- ser ökade kraftigt, från några enstaka till sammanlagt 63 i samband med valen 2018. –2014 kom det in totalt 505 överklaganden. Det var först som antalet överklaganden ökade på ett sätt som inte hade förekommit tidigare. Då kom det in 209 överklaganden. I sin erfaren- hetsrapport efter valen 2010 noterade nämnden att flera tänkbara orsaker till ökningen hade ventilerats i den allmänna debatten, såsom ovanligt många fel i valförfarandet, stor uppmärksamhet i mass- medierna samt små marginaler mellan block och partier i flera val- kretsar, men även att överklaganden i mejlform godtogs. Vid valen 2014 mer än halverades antalet överklaganden jämfört med och uppgick till 96 inkomna överklaganden. Tabell 5.1 Antalet inkomna överklaganden i de allmänna valen, 1976–2018 13I antalet 92 ingår överklaganden som gällde landstingsvalet. SOU 2021:96Överklagande av val Antalet inkomna överklaganden i Europaparlamentsvalet, Den övervägande delen av överklagandena efter valen 2018 och 2019 kom in genom nämndens elektroniska postbrevlåda, som installerades och togs i bruk i samband med att nämndens webbplats introdu- cerades . skulle också ett över- klagande skickas direkt till och inte som tidi- gare till beslutsmyndigheten14. Också lämnades information om överklagandena på nämndens nya webbplats. Infor- mationen lades ut . Förutom överklaganden fick nämnden även ta emot att ovanligt stort antal skrivelser och upprop från olika personer. Skrivelserna innehöll påståenden av olika slag, bland annat om påstå- enden om valfusk, synpunkter på genomförandet av valen, synpunk- ter på valens utfall och förslag på förbättringar. Skrivelserna besvara- des men föranledde inte någon ytterligare åtgärd. Därutöver mottog nämnden ett upprop, Rädda , från omkring 1 100 personer och två namninsamlingar med krav på nyval med drygt 9 000 och cirka 8000 namnunderskrifter, som också lämnades utan åtgärd av nämnden. avslutade nämnden sin behandling av samt- liga överklaganden som hade kommit in efter valet och sin behandling av de överklaganden som hade kommit in efter Europaparlamentsvalet . Enligt erfarenhetsrapporten var ett stort antal av de inkomna överklagandena mycket allmänt hållna och saknade i många fall upp- gifter om den klagandens namn och vilket eller vilka val som över- klagades. På grund av den stora mängden överklaganden valde nämnden på ett tidigt stadium – i stället för att skicka hundratals föreläggan- den till de klagande – att göra en generös tolkning när det gällde vilka 1415 kap. 5 § vallagen. 1515 kap. 8 § vallagen. val som överklagades. Även när det gällde de åberopade grunderna i överklagandena gjorde nämnden i den uppkomna situationen en generös bedömning och behandlade även undermåligt motiverade överklaganden i sak. konstaterade att det inte ställs några for- mella krav på dessa överklaganden i vallagen och att de allmänna förvaltningsrättsliga reglerna i 43 § förvaltningslagen då blir tillämp- liga. Dessa regler är emellertid relativt sparsamma och anger inte mer än att överklagandet ska vara skriftligt, och att den som överklagar ska ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Enligt nämnden borde ett överklagande åtminstone innehålla upp- gifter om klagandens namn och postadress för att rätten att över- klaga (talerätten) ska kunna bedömas. 5.4Valmyndighetens erfarenhetsrapport efter valen 2018 I sin erfarenhetsrapport efter valen 2018 föreslog att överklagandeprocessen ska ses över och anförde bland annat följande. beslut att fastställa utgången av valet till riks- dagen föranledde en stor mängd överklaganden. Antalet överklagan- den var totalt 767 varav 490 gällde riksdagsvalet. Till detta kom en namninsamling med cirka 9 000 underskrifter som lämnats in till val- prövningsnämnden och ett upprop som kom in i form av cirka 1 100 mejl. Detta var en enorm ökning jämfört med då det var 19 överklaganden av riksdagsvalet. Motsvarande antal överklaganden respektive 2006 var 120 respektive 5. På uppdrag av yttrade sig över 40 överklaganden. överlämnade också cirka 25 fel- sända överklaganden till samt cirka 280 över- klaganden som ingick i ett automatgenererat upprop om omval. Generellt kan sägas att många överklaganden liknade allmänna klagomål och missnöje med valutgången, snarare än konkreta hän- delser. Ett flertal överklaganden inleddes med att klaganden hade läst något på Facebook eller i någon tidning. Många klagomål rörde iakttagelser i röstnings- och vallokaler, snarare än överklaganden av valresultatet. Enligt borde det gå att effektivisera processen, så att det blir tydligare både för väljare vad som gäller och effektivare för valmyndigheterna. Ett allmänt klagomål eller en miss- nöjesyttring som vid tidigare val hade hanterats av kommunen (val- nämnden), blev nu i stället ett överklagande till . beslutade att tillsätta en grupp inom utskottet, bestående av representanter för respektive parti, med uppgift att genomföra en uppföljning av 2018 och val (prot. 2019/20:5). Vidare beslutades att uppföljningen skulle avse administrativa och organisatoriska frågor som rörde överklagande av val. I gruppens uppföljning belyses bland annat frågan om formella krav på överklaganden (och rapportering av incidenter och klagomål). Uppföljningsgruppen framhöll vikten av att överklaganden kan behandlas effektivt som ett led i att hantera en ökad ärendetillström- ning. är vissa formella krav på överklaganden nödvändiga att upprätthålla.