sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Förslag: Kommunen och regionen ska vid fredstida krissituatio- ner samt under höjd beredskap ge den myndighet som regeringen bestämmer lägesrapporter och information om händelseutveck- lingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen samt om vid- tagna och planerade åtgärder. Information om de övriga förhål- landen som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också lämnas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare före- skrifter om rapportering. Förordningen ska innehålla kompletterande bestämmelser, se nedan. Utredningen erfar att flera kommuner och regioner anser att det finns flera oklarheter i hur rapporteringen från kommuner och regio- ner till statliga myndigheter ska se ut i vardagen, vid kris och under höjd beredskap. Det handlar bl.a. om till vem, hur och när rappor- tering ska göras. Vidare uttrycker flera kommuner att det råder en osäkerhet om det behöver föreligga en extraordinär händelse i kom- munen eller regionen för att kravet på rapportering ska gälla. I utred- ningens dialog med kommuner har det framkommit att det i sam- band med coronapandemin från statliga myndigheter ställts Ledningsförmåga i kommuner och regioner frågor till kommuner att rapportera om förhållanden som kommu- nen inte har ansvar för eller saknar relevant kunskap om. Frågorna har rört förhållanden som elförsörjning, telekommunikationer eller livsmedelsförsörjning. Utredningen konstaterar att detta riskerar att leda till dels felaktiga antaganden om det faktiska läget, dels att beslut på central nivå kan komma att bygga på osäkra underlag. Liknande problem som de som anges ovan identifierades redan i samband med flyktingkrisen . Rapporteringen upplevdes delvis som betungande och tog mycket resurser i anspråk i en situation då man bedömde att tiden kunde användas på ett bättre sätt. Ofta ställ- des snarlika frågor till kommuner och landsting (regioner) från olika myndigheter. Kommuner och dåvarande landsting uttryckte att de fick svara på nästan samma frågor upprepade gånger. var frågorna lite olika formulerade, vilket gjorde att man inte kunde an- vända de svar som tidigare hade tagits fram.21 På uppdrag av regeringen tog länsstyrelserna sensommaren 2020 fram en plan för insatser som skulle kunna bli aktuella för landets länsstyrelser i olika skeden av eventuella nya utbrott av covid-19.22 Av planen framgår bl.a. att det finns en rapporteringströtthet hos be- rörda aktörer (kopplat till coronapandemin) och att det saknas tydlig lagstiftning och regelverk som reglerar ansvarsförhållanden mellan olika aktörer. För att komma tillrätta med problemen föreslog läns- styrelserna att en översyn skulle göras av aktuell lagstiftning som gäller rapportering av lägesbilder på regional och lokal nivå kopplat till LEH. LEH innehåller olika bestämmelser för rapportering under fredstida krissituationer respektive under höjd beredskap (2 kap. 9 § och 3 kap. 5 §). Utredningen ser inte något skäl för att bestämmel- serna bör skilja sig åt. Utredningen föreslår att kommunen och regio- nen både vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap ska ge den myndighet som regeringen bestämmer lägesrapporter och information om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen samt om vidtagna och planerade åtgärder. Information om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också lämnas. Bestämmelsen i lagen kompletteras i förordningen med bestäm- melser om kommunens respektive regionens skyldigheter vid rappor- tering under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. 21SOU 2017:12, s 400 ff. 22Länsstyrelsen , Plan inför eventuella nya utbrott av covid-19, 2020 (450-5582-2020). Ledningsförmåga i kommuner och regioner krissituation i fred samt under höjd beredskap ska kommunen ge lägesrapporter och information om händelseutvecklingen i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap. Vid en krissituation i fred som inträffar i regionen samt under höjd beredskap ska regionen ge (hälso- och sjukvård), civilområdeschefen och läns- styrelsen lägesrapporter och information om händelseutvecklingen i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap. Utredningen erfar att det kan uppstå olika tolkningar av i vilket läge kommunen respektive regionen ska rapportera. Att kommu- nerna och regionerna ska rapportera när en krissituation inträffar i den egna kommunens eller regionens verksamhet är uppenbart. Det kan dock inträffa händelser nationellt eller regionalt som endast indirekt påverkar en kommun eller en region. Konsekvenser för kom- muner och regioner som inte är direkt drabbade av händelsen, kan emellertid vara av betydelse för länsstyrelsernas geografiska områ- desansvar. Utredningen föreslår därför att det av bestämmelserna ska framgå att, kommunerna och regionerna ska lämna lägesrapporter och information till länsstyrelserna respektive civilområdeschefen (vid höjd beredskap), om detta behövs för att respek- tive civilområdeschefen ska kunna fullgöra sitt geografiska områdes- ansvar. respektive civilområdeschefen bör före det att man begär lägesinformation och rapporter beakta att omfattande rapportering kan vara resurskrävande för kommuner och regioner. Kravet på rapportering innebär att kommunerna och regionerna kommer att behöva vidta förberedelser för sin rapportering. Det gäller dels hur informationen inom förvaltningar och nämnder ska inhämtas och sammanställas, dels hur bedömningen av det samlade läget ska beredas, beslutas och förmedlas till berörda myndigheter. Utredningen föreslår också att det i lagen införs en möjlighet för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att med- dela närmare föreskrifter om rapportering på samma sätt som rap- portering av förberedelser (se avsnitt 14.5.5). Ledningsförmåga i kommuner och regioner Förslag: Kommuner ska inom sitt geografiska område verka för att berörda aktörer samverkar och uppnår samordning i planer- ings- och förberedelsearbetet avseende fredstida krissituationer samt inför höjd beredskap. Vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap ska kom- muner verka för att berörda aktörer samverkar, att de åtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas och att informationen till allmänheten samordnas. Det lokala geografiska områdesansvaret är ett specifikt ansvar inför och vid kris respektive höjd beredskap som går utöver verksamhets- ansvaret. Det syftar till att möjliggöra samverkan för att samordna olika aktörers insatser i planering eller hantering av händelser. Det lokala geografiska områdesansvaret utgör således bara en av flera kom- ponenter som kommunerna på eget initiativ eller utifrån statsmak- ternas krav arbetar med när det gäller trygghet och säkerhet, kris- beredskap och civilt försvar.23 I regeringens proposition Samverkan vid kris – för ett säkrare sam- hälle (prop. 2005/06:133) anges följande angående det geografiska områdesansvaret (s. 108). Samhällets krishanteringsförmåga ska förbättras framför allt genom att förmågan till tvärsektoriell samordning utvecklas. Det ska främst ske genom att det på lokal, regional och nationell nivå som stöd för sektors- ansvaret ska finnas ett geografiskt områdesansvar. Detta ska utövas av kommunen, och regeringen. Områdesansvaret kan beskri- vas så, att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åt- gärder som behöver vidtas i en krissituation (se avsnitt 5.1). Vid de flesta svårare kriser berörs, förutom kommunen, även en rad andra aktörer som verkar inom kommunens geografiska område. Det kan exempelvis vara fråga om statliga myndigheter, landsting, trossamfund, företag och olika organisationer som i detta sammanhang blir att betrakta som lokala krisaktörer. Dessa, de lokala krisaktörerna, hanterar samma kris i kommunen men har olika uppgifter. Varje aktör agerar självständigt och leder sin egen verksamhet. finns ett starkt beroendeförhållande mellan de lokala krisaktörerna. För att krisen som helhet ska hanteras på ett effektivt sätt krävs samordning. Aktörerna måste försäkra sig om att man har samma uppfattning om vad som hänt, hur krisen kommer (2019), Kommunerna och det lokala geografiska områdes- ansvaret (FOI-R-4800--SE). Ledningsförmåga i kommuner och regioner att utvecklas, vilken inriktning man bör ha för sina åtgärder och vilka prioriteringar som bör göras. Aktörerna är beroende av information från varandra. Den information om händelsen som ska förmedlas till allmänheten och media måste vara samstämmig. Det finns två bestämmelser som reglerar kommunens geogra- fiska områdesansvar. En bestämmelse, som rör extraordinära händel- ser i fredstid (2 kap. 7 § LEH) och en bestämmelse som avser höjd beredskap (3 kap. 4 § LEH). Bestämmelserna som alltså finns i olika kapitel är också olika till sitt innehåll. Detta medför enligt utred- ningen att det geografiska ansvaret riskerar att bli otydligt, både för kommunerna själva och andra aktörer som kommunerna ska samverka med. I rapporten och det lokala geografiska områdes- ansvaret från FOI analyseras problem och möjligheter för verkstäl- ligheten av kommunernas geografiska områdesansvar.24 Brister som FOI lyfter fram är att planerings- och förberedelseskedet är otydligt för höjd beredskap. Mindre och resurssvaga kommuner kan vid kris eller höjd beredskap också ha svårt att fullt ut ta det geografiska områdesansvaret, eftersom krisorganisationen behöver fokusera på den egna organisationen i första hand. Nyckelkompetenser är ofta singulära, dvs det finns bara en person i kommunens förvaltning med en viss nyckelkompetens. SKR har också uppmärksammat utred- ningen på att det är svårt att härleda MSB:s nuvarande föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser angående det geografiska områdes- ansvaret till bestämmelserna i lagen.25 FOI lyfter vidare i sin rapport fram att kommunerna gör olika tolkningar av innebörden av det geografiska områdesansvaret. Kom- munerna har också skilda ambitioner när det gäller hur man tar sig an sitt geografiska områdesansvar. Mot bakgrund av de brister som identifierats ges i rapporten rekommendationer, bl.a. om hur berörda policymakare på olika nivåer kan främja en mer utvecklad och enhet- lig syn på vad som ingår i det lokala geografiska områdesansvaret. Vidare anser FOI att kommunerna bör sprida goda exempel från hur olika kommuner arbetar med sitt områdesansvar. En kris som inträffar har ofta påverkan på olika samhällssektorer och flera aktörer behöver oftast samverka och hjälpas åt för att han- 25Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2016:7). Ledningsförmåga i kommuner och regioner tera krisen eller dess konsekvenser i samhället. Det geografiska om- rådesansvaret är därför en viktig del i den akuta krishanteringen. I gällande överenskommelse mellan framgår att kom- munen under en extraordinär händelse ska kunna stå värd för en så kallad inriktnings- och samordningsfunktion (ISF) på lokal nivå, i syfte att verka för samordning av olika aktörers åtgärder samt ta ini- tiativ till att en samlad lägesbild tas fram i samband med en inträffad krissituation. I det geografiska områdesansvaret finns också en förberedande och planerande del som är nödvändig för att den akuta krishanter- ingen ska kunna fungera. Dessa dimensioner finns även när det gäller civilt försvar men betonas inte lika tydligt i LEH.26 Ett annat exempel på uppgifter som faller inom kommunernas geografiska områdesansvar som finns i gällande överenskommelse är att kommunen ska ge aktörer som bedriver samhällsviktig verksam- het inom kommunens geografiska område möjlighet att samverka i syfte att uppnå samordning av förberedelser. Utredningen bedömer att det är möjligt att skriva ihop bestämmel- serna om det geografiska områdesansvaret och föreslår att det geo- grafiska områdesansvaret samlas i en gemensam bestämmelse med två delar i den föreslagna lagen om kommuners och regioners beredskap. Utredningen föreslår att kommuner inom sitt geografiska om- råde ska verka för att berörda aktörer samverkar och uppnår samord- ning i planerings- och förberedelsearbetet avseende fredstida kris- situationer samt inför höjd beredskap. Vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap ska kommuner verka för att berörda aktö- rer samverkar, att de åtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas och att informationen till allmänheten samordnas. Förslaget innehåller jämfört med LEH:s nu gällande bestämmelser ett tillägg om att kommunerna även under höjd beredskap ska sam- ordna information till allmänheten. Utredningen bedömer att kom- munerna har ett viktigt ansvar under höjd beredskap att se till att informationen lokalt till invånarna samordnas. Det psykologiska försvaret är en verksamhet som berör många aktörer och även om regeringen har det nationella ansvaret för informationen till allmän- heten under höjd beredskap behöver det finnas en förmåga lokalt att omsätta informationen och anpassa den till lokala förhållanden. (2019), Kommunerna och det lokala geografiska områdes- ansvaret (FOI-R-4800--SE). Ledningsförmåga i kommuner och regioner Det finns som utredningen erfar förväntningar från många kom- muner att få stöd från länsstyrelserna och MSB i den praktiska till- lämpningen av det geografiska områdesansvaret, något som också framgår av FOI:s studie.27 Ett sådant stöd bör fortsatt utvecklas av MSB och länsstyrelserna med beaktande av att kommunerna utifrån sina resurser har olika förutsättningar att arbeta med frågorna. Att kommunen ska göra en samlad analys av risker och sårbarhet i det geografiska området framgår inte av LEH eller den till- hörande förordningen, utan enbart av MSB:s föreskrifter om kom- munernas risk- och sårbarhetsanalyser samt av gällande överenskom- melse mellan SKR och MSB.28 Som framgår i avsnitt 14.4.1 har utredningen övervägt om kom- munernas risk- och sårbarhetsanalyser inte bara ska omfatta den egna verksamheten utan också det geografiska området kommunen. Utred- ningen gör, som nämnts, bedömningen att kommunernas risk- och sårbarhetsanalysarbete bör begränsas till den egna verksamheten. 14.7Bistånd mellan kommuner och regioner Förslag: En kommun eller region som drabbats av en fredstida krissituation får begära hjälp av andra kommuner eller regioner om de egna resurserna visat sig otillräckliga. Andra kommuner och regioner får lämna sådan hjälp och har för detta rätt till skälig ersättning av den drabbade kommunen eller regionen. När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en fredstida krissituation, har vistelsekommunen rätt till ersätt- ning från den kommun som drabbats av krissituationen. Om en kommun eller en region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara, är andra kommuner och regioner skyldiga att lämna hjälp. Omfattningen av denna hjälp beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Förordningen ska innehålla kompletterande bestämmelser, se nedan. 28Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners risk- och sår- barhetsanalyser; MSBFS 2015:5 samt MSB och SKR, Överenskommelse om kommunernas kris- beredskap 2019–2022. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Rätten att begära hjälp och att lämna hjälp Utredningens förslag innebär inte någon förändring i sak jämfört med den nu gällande bestämmelsen (4 kap. 1–2 §§ LEH), förutom att begreppet extraordinära händelser bytts ut till fredstida krissituation samt att en förutsättning för att en kommun eller en region ska kunna begära hjälp är att de egna resurserna visat sig otillräckliga i den aktuella krissituationen. I ett akut skede behöver kriser hanteras eftersom viktiga värden kan stå på spel. I det fall de egna resurserna är uttömda bör hjälp kunna efterfrågas utifrån en kvalificerad bedömning – inte kriterier. Bristen på resurser kan i sig bero på dålig beredskap och bristande förberedelser eller på att krisen är så omfattande att kostnaderna för att bygga upp en särskild beredskap eller förberedelse inte kan anses rimliga eller skäliga. Utredningen vill understryka att ett akut agerande inte får hindras av att beredskapen i sig är dålig. Det är dock viktigt att i efterhand följa upp om bristen berodde på brister i den egna beredskapen eller på omständigheter som inte kunnat förutses. Skyldigheten att lämna hjälp om en för totalförsvaret viktig uppgift blir oskäligt betungande Dagens LEH innehåller en bestämmelse om att en kommun eller en region som har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordent- liga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara, är andra kom- muner och regioner skyldiga att lämna hjälp. Utredningens förslag innebär att bestämmelsen överförs oförändrad till den nya lagen om kommuners och regioners beredskap. Utredningen föreslår emellertid en ändring när det gäller bestäm- melsen i den tillhörande förordningen om vilken myndighet som kan besluta om omfattningen av hjälpen när det gäller regioner. Utred- ningens föreslår i kapitel 10 att en högre regional ledning, en civil- områdeschef, ska införas. Civilområdeschefens uppgifter är länsöver- skridande inom sitt civilområde. I civilområdeschefens uppgifter bör därför ingå att besluta om hjälp rörande regioner. När det gäller kommuner ska besluten alltjämt fattas av i det län där den kommun som ska lämna hjälpen ligger. Ledningsförmåga i kommuner och regioner 14.8Statlig ersättning till kommuner och regioner Förslag: Kommunerna och regionerna har rätt till ersättning från staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt 2, 3 och 4 kap. i utredningens förslag till ny lag. Uppgifter som rör fredstida krissituationer berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av mycket omfattande och svåra fredstida krissituationer som allvarligt kan påverka samhällsviktig verksamhet i kommunen eller regionen, eller uppgifterna inom civilt försvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek. Regeringen har i propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) redogjort för de principiella frågorna som rör ersättning enligt LEH. De grundläggande principerna kvar- står som utredningen uppfattar det delvis även . Försvar är fort- farande ett i grunden statligt åtagande, men en viktig skillnad mot 2005 är att det civila försvaret nu stärks, inte avvecklas. Utgångs- punkten är att de säkerhets- och sårbarhetsreducerande åtgärder som inte avser åtgärder för höjd beredskap bör finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. Det övergripande ansvar som staten har för att skapa en fredstida för- stärkt försvarsförmåga innebär inte att staten har ett finansierings- ansvar för alla de åtgärder som behöver vidtas inom samhällets kris- beredskap. Regeringen skriver vidare i den ovan nämnda propositionen att det finns tydliga inbördes samband mellan de åtgärder som genom- förs för att säkerställa en fredstida förstärkt förmåga och de åtgärder som avser höjd beredskap. En satsning på förebyggande och förbe- redande åtgärder som ökar robustheten och flexibiliteten i samhälls- viktiga system och funktioner och som förstärker förmågan att han- tera en svår påfrestning på samhället i fred, medför att mindre resurser behöver satsas på det civila försvaret. I avsaknad av en tillräck- lig fredstida förstärkt förmåga skulle det i stället krävas en förstärk- ning av det civila försvaret för att kompensera för brister i den freds- tida organisationen. Utgångspunkterna är som ovan nämnts bara delvis relevanta när det säkerhetspolitiska läget har försämrats och det civila försvaret har börjat återuppbyggas. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Nuvarande bestämmelse (5 kap. 1 § LEH) om ersättning innebär att staten ersätter kommuner och regioner för kostnader som rör uppgifterna inom civilt försvar (3 kap. LEH) samt uppgifter som rör extraordinära händelser i fredstid endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive regionens verksamhet (2 kap. LEH). Med avgränsningen i LEH till mycket omfattande och svåra extra- ordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive regionens verksamhet ska förstås svåra påfrestningar på samhället i fred (se kapitel 13 om begrepp). Genom att skapa en förmåga att han- tera svåra påfrestningar på samhället i fred får kommunerna och regio- nerna i praktiken också en förmåga att hantera övriga extraordinära händelser.29 Enligt LEH får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om ersättningens storlek (5 kap. 1 § LEH). betalas ersättning ut av MSB, men av LEH med tillhö- rande förordning framgår att även kan betala ut ersättning till regionerna för verksamheter inom ansvarsområde. Länsstyrelserna har ansvar för att följa upp kommunernas tillämpning av LEH (4 § 5 förordning [2017:870] om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Om vid uppföljningen anser att en kommun inte fullgjort sina uppgifter enligt LEH kan föreslå att en del av ersättningen som ska utgå enligt 5 kap. 1 § ska reduceras eller falla bort. MSB, som har till uppgift att besluta om ersättning, får avgöra att så ska ske. En motsvarande bestämmelse rörande regioner som inte fullgjort sina uppgifter saknas i LEH med tillhörande förordning. Utredningens förslag – ersättning till kommuner och regioner kräver det säkerhetspolitiska läget att planering och förbere- delser genomförs för uppgifterna inom civilt försvar. är det viktigt att kommuner och regioner minskar sårbarheten i sin verksamhet och har en god förmåga att hantera fredstida krissitua- tioner eftersom åtgärder inom dessa områden bidrar till förmågan 29SOU 2004:134 s. 165 ff. Ledningsförmåga i kommuner och regioner inom civil försvar. En stor del av dessa åtgärder bör även fortsätt- ningsvis finansieras av kommunerna och regionerna själva inom ramen för verksamhetsansvaret. Utredningen menar att nuvarande begränsning i ersättning, ut- över civilt försvar, till endast svåra påfrestningar inte behövs. Av ovanstående resonemang i betänkandet framgår att upp- gifterna i LEH omfattas av ersättning. Därför bör bestämmelsens in- ledande stycke formuleras som att kommunerna och regionerna har rätt till ersättning från staten för kostnader för förberedande upp- gifter som de utför enligt kapitel 2, 3 och 4 i den nya lag som utred- ning föreslår. Därtill bör det precis som i LEH finnas en begränsning med innebörden att uppgifter som rör fredstida krissituationer be- rättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av mycket omfattande och svåra fredstida krissituatio- ner som allvarligt kan påverka samhällsviktig verksamhet i kommunen eller regionen, eller uppgifterna inom civilt försvar. Staten bör även fortsättningsvis ersätta kommunerna för uppgif- ten att beakta totalförsvarets krav inom ramen för det civila försvaret och kopplingen mellan detta och det krisberedskapsarbete som om- fattar så många som möjligt av de från normalläge avvikande händel- ser som är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig stör- ning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga sam- hällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.