sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Med utgångspunkt i analyserna från , Klimat- politiska vägvalsutredningen och , som utredningen enligt sina direktiv ska beakta, samt inspel från utredningens expert- grupp har nedanstående bruttolista upprättats över åtgärdsområden som bedöms vara av särskilt stor betydelse för förutsättningarna att nå klimatmålen som de kännetecknas av att en förändrad lag- stiftning kan spela en viktig roll för utsläppsutvecklingen: •Underlättad utbyggnad av elnätet •Planering och kravställande för ett mer transporteffektivt sam- hälle •Klimatkrav i offentlig upphandling •Minskade växthusgasutsläpp från tillståndspliktig industri samt el- och fjärrvärmeproduktion •Avfallsfrågor inom ramen för en mer cirkulär ekonomi •Förutsättningar för ökat uttag av biomassa och inhemsk produk- tion av biodrivmedel Nedan redovisas vilken lagstiftning under respektive åtgärdsområde som skulle kunna vara aktuell att klimatanpassa. Förutsättningarna att bidra till de största och mest kostnadseffektiva utsläppsminskningarna bedöms för respektive åtgärdsområde, i enlighet med utredningens Dessutom redovisas vilka parallella lagstiftningsrelaterade initiativ som pågår eller förväntas inom området, exempelvis redan tillsatta eller aviserade utredningar och myndighetsuppdrag, eftersom detta kan påverka vilken lagstiftning utredningen bör fokusera på framgent. Det finns ofta skäl att undvika överlappande aktiviteter i parallella spår eftersom utredningen då riskerar att tillföra ett begrän- sat mervärde eller att utgångspunkten för förslag från utredningen ändras så att förslagen inte blir relevanta. 9.2.1Underlättad utbyggnad av elnätet Möjlig lagstiftning att se över och syfte med en översyn Framför allt , ellagen, elsäkerhetslagen, ledningsrätts- lagen och kan ses över integrerat i syfte att för- korta tillståndsprocesser för elnät, förbättra förutsättningarna för att prövningar av elnätsutbyggnad ska ta hänsyn till elektrifieringens betydelse för klimatomställningen och tydliggöra oklarheter i samt undanröja motstridigheter mellan lagarna. Enligt ellagen ska en av regeringen utsedd nätmyndighet (Energi- marknadsinspektionen) pröva frågor om nätkoncessioner. I vissa fall, exempelvis om det gäller en utlandsförbindelse, prövas ärendet i stäl- let av regeringen som första instans men Energimarknadsinspektio- nen bereder ärendet och lämnar ett yttrande till regeringen. Lagen reglerar bl.a. när koncession kan ges, vilka avvägningar som ska göras och vilka krav som kan ställas. Enligt ellagen ska bestämmelserna i 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ tillämpas vid prövning av frågor om nätkonces- sion för linje. Vid prövningen av en ansökan om nätkoncession för linje ska vissa bestämmelser i 6 kap. om miljöbedöm- ningar tillämpas. Detta gäller dock enligt 2 kap. 8 a § ellagen inte om frågorna redan har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt . Elsäkerhetslagen syftar till att främja hög elsäkerhet och minska risker för att el orsakar personskada eller sakskada. Elsäkerhetslagen reglerar bl.a. vilka skyldigheter innehavare av elledningar har för att bidra till lagens syfte. Enligt 1 § ledningsrättslagen kan den som för en ledning vill ut- nyttja ett utrymme inom en fastighet få rätt till det (ledningsrätt). En ledningsrätt omfattar befogenheten att inom fastigheten vidta de åtgärder som behövs för att dra fram och använda en ledning. Lagen reglerar bl.a. förutsättningarna för när och hur ledningsrätt kan meddelas. har uppmärksammats på ett antal kon- flikter mellan ellagen och elsäkerhetslagen å ena sidan och 7 kap. med förordningen (1998:1252) om områdesskydd m.m. Exempelvis kan åtgärder kring elledningar som krävs för att efterleva elsäkerhetslagen, såsom trädfällning, stå i strid med skyl- digheter enligt miljölagstiftningen och förbud mot en ledning kan meddelas med stöd av trots att nätinnehavaren har kon- cession och skyldighet att inte ta ledningen ur bruk enligt ellagen.11 En nätkoncession får enligt 11 § ledningsrättslagen inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. En stamnätsledning ger inte nödvändigtvis direkta fördelar i de kommuner den uppförs i men ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att kommunerna i planering och beslutsfattande tar hänsyn till elnätets behov. Detta innebär att även är relevant i sammanhanget. Förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläppsminskningar Ett utbyggt och moderniserat elnät antas allmänt vara en förutsättning för elektrifiering av bl.a. transportsektorn och industrin. Elektrifier- ing har en viktig roll att spela i den svenska klimatomställningen, vil- ket det närmast råder konsensus om. I den tidigare nämnda studien som kvantifierar effekten av färd- planerna för fossilfri konkurrenskraft12 uppskattas elektrifiering ha potential att minska de svenska utsläppen med koldioxidekvivalenter till 2045 inom de sektorer som ingår i studien. Åtgärder relaterade till elnätet som möjliggör denna elektrifiering kan således bidra till stora utsläppsminskningar. Givet den stora betydelse som elektrifiering tillmäts för att klara klimatmålen av skilda aktörer såsom regering, näringsliv och Klimat- förutsätter att åtgärder som underlättar en utbyggnad och modernisering av elnätet, och därmed möjliggör storskalig elektrifiering av flera nyckelsektorer och an- 11Svenska kraftnät (2020). 12Svenskt näringsliv (2019), s. 26. slutning av ny förnybar elproduktion, har goda förutsättningar att också vara kostnadseffektiva. Pågående och aviserade lagstiftningsrelaterade initiativ på området Regeringen initierade ett arbete för att ta fram en nationell strategi för elektrifiering. I arbetet ingår att ta fram en plan för att hantera eventuella hinder för en ökad elektrifiering. Reger- ingen har också inrättat en för att på- skynda arbetet med elektrifiering av de tunga vägtransporterna och transportsektorn som helhet. Kommissionen ska i samråd med berörda aktörer identifiera åtgärder som de kan vidta för att takten i elektrifieringen på transportområdet ska öka. Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över det nu- varande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de änd- ringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning.13 Utredningen har antagit namnet Miljö- prövningsutredningen (M 2020:06). Av utredningens direktiv fram- går dock inget särskilt fokus på prövningsfrågor relaterade till en modernisering av elnätet. Uppdraget ska redovisas . I EU:s omarbetade förnybartdirektiv14 finns bestäm- melser som handlar om tillståndsförfaranden i medlemsstaterna. Där införs krav på att medlemsstaterna ska utse kontaktpunkter som ska tillhandahålla vägledning och underlätta tillståndsförfaranden, samt tidsfrister för vissa tillståndsprocesser. redovisade ett regeringsuppdrag om genomförande av dessa tillståndsfrågor, även innehållandes författningsförslag.15 En prome- moria16 med utgångspunkt i förslagen i har utarbetats i Infrastrukturdepartementet och remitterats. I pro- memorian görs bedömningen att ledningen som går från den punkt där elproduktionsanläggningens el omvandlas för att överföras längre sträckor bör ses som en del av elnätet och därför inte omfattas M2020:86, En modern och effektiv miljöprövning. 14Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet). 15Naturvårdsverket (2020d). 16Tidsfrister och kontaktpunkt för att främja produktionen av förnybar energi. av tidsfristerna i direktivet. Ärendet bereds i . överlämnade (M 2018:03) sitt slutbetänkande Moderna tillståndsprocesser för elnät.17 Nätkonces- sionsutredningens uppdrag var att lämna förslag på författningsänd- ringar som moderniserar, förenklar och förbättrar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljöskydd påverkas negativt. lämnade ett antal förslag som syftar till att korta den totala projekttiden, bl.a. genom att öka förutsätt- ningarna för tillträde till en fastighet för detaljprospektering och undersökningar samt ökad möjlighet till delvis parallella processer hos och Lantmäteriet. Energimark- nadsinspektionen ska också kunna besluta om verkställighet av ett beslut om nätkoncession om det är fråga om en ledning av mindre omfattning med begränsad påverkan på motstående intressen. lämnade inget förslag om att ändra nuvarande ordning med prövning av miljöpåverkan och allmän lämp- lighet hos . Däremot föreslogs att led- ningar, som med stöd av nätkoncession för linje används med en spänning om minst , inte med stöd av ska få för- bjudas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvud- sakliga utförande som anges i koncessionsbeslutet. bedömde att någon ändring inte behöver göras i för att undvika intressekonflik- ter mellan befintliga kraftledningar och nybyggnation. I stället bör förtydliga hur befintligt regelverk ska tillämpas. förslag bereds i . Bedömning inför andra fas Framför allt , ellagen, elsäkerhetslagen, ledningsrätts- lagen och bör ses över under Klimaträttsutred- ningens andra fas. Syfte är att undersöka om det går att förbättra förutsättningarna för att prövningar av elnätsutbyggnad ska ta hän- syn till elektrifieringens betydelse för klimatomställningen, inklusive 17SOU 2019:30, Moderna tillståndsprocesser för elnät. nyttan med anslutning av ny förnybar elproduktion, och att bidra till en snabbare tillståndsprocess, t.ex. genom att förtydliga förutsätt- ningarna för teknikval på de högsta spänningsnivåerna och vad som ska anses utgöra bästa möjliga teknik på dessa spänningsnivåer. Det handlar också om att säkerställa att system- och beredskapsperspek- tivet beaktas vid koncessionsprövning och annan tillståndsprövning av elnät samt att tydliggöra oklarheter i samt undanröja motstridig- heter mellan nämnda lagar. För att undvika dubbelarbete och tillvarata synergier behöver samordning ske med och dess arbete med horisontella förändringar i miljöprövningen samt med vad gäller pågående initiativ på elektrifieringsområdet och genomförandet av förslag. 9.2.2Planering och kravställande för ett mer transporteffektivt samhälle Möjlig lagstiftning att se över och syfte med en översyn I finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Lagen syftar enligt 1 kap. 1 § till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads- förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för män- niskorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Enligt 2 kap. 3 § ska planläggning med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellan- kommunala och regionala förhållanden främja bl.a. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljö- förhållanden i övrigt. Bestämmelsen syftar i denna del till en mer integrerad och mer förutseende samhällsplanering som anpassas till ett förändrat klimat och främjar minskade utsläpp av växthusgaser18. reglerar bl.a. förutsättningarna för den fysiska planeringen i på olika nivåer. På regionplane- och översikts- planenivå planeras större strukturer som påverkar möjligheten att nå klimatmålen, exempelvis kollektivtrafik, bebyggelsestrukturer, regio- nala vägar, lokalt vägnät och cykelvägar. De övergripande strukturerna är avgörande för förutsättningarna att åstadkomma ett mer transport- effektivt samhälle. 18Gunnarsson (2020). Detaljplaner innebär konkretiseringar av strukturerna i region- och översiktsplanerna. På detaljplanenivå läggs gränser fast för all- männa platser, kvartersmark och vattenområden samt möjlighet att bestämma användning och utformning av dessa. I detaljplanen regle- ras också placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Sådan reglering kan påverka exempelvis materialval, vilket har betydelse för byggnationens klimatavtryck, och möjligheterna till nyttjande av sol- och vindenergi. innehåller också krav på att mark ska avsättas vid ny- och ombyggnation för parkering, lastning och lossning av fordon. Tillgång till parkering kan vara en viktig faktor för fördelningen av resande mellan olika transportslag. utövar tillsyn över detaljplaner och kan under vissa omständigheter överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. har i detaljplaneprocessen ansvar för att företräda och samordna statens intressen. har därmed ett ansvar för att den nationella klimatpolitiken får genom- slag på lokal nivå. I samband med kommunernas detaljplanearbete ska länsstyrelserna särskilt bevaka riksintressen, miljökvalitets- normer, strandskydd, regional samordning samt frågor som rör hälsa och säkerhet. Det finns dock inget explicit ansvar för att bevaka planers förenlighet med klimatmålen uttryckt i . Den nationella planen för transportinfrastruktur fastställer vilka stora transportinfrastrukturobjekt som ska genomföras i landet och relationen mellan investeringar i t.ex. järnvägsinfrastruktur och väg- infrastruktur. Planen påverkar därmed transportrörelser och följakt- ligen transporteffektivitet. Enligt förordningen om en nationell plan för transportinfrastruktur ska upprätta planen och regeringen fastställa den. Den nationella planen för transportinfra- struktur ska avse och får enligt förordningen omfatta bl.a.: •investeringar, förbättringar, drift och underhåll i det statliga stam- vägnätet och tillhörande gång- och cykelvägar, •drift, underhåll, rekonstruktion och investeringar i det statliga järnvägsnätet, stationer och terminaler, •åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av trans- portsätt samt åtgärder som ger effektivare användning av befint- lig infrastruktur, •inriktningen på investeringar i sådana anläggningar som avses i förordningen (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar. Den nationella planen för transportinfrastruktur får utöver ovan- stående också innehålla åtgärder som ska beviljas statlig medfinan- siering eller statsbidrag när det gäller exempelvis farleder och slussar, drift av icke-statliga flygplatser och regionala kollektivtrafikanlägg- ningar. Planen ska ange den inriktning på investeringar och förbätt- ringsåtgärder som bedöms ha störst effekt för att uppnå de trans- portpolitiska målen och innehålla en redovisning av inverkan på de transportpolitiska målen. Lagen om regionalt utvecklingsansvar (2010:630) innehåller be- stämmelser om länsplaner för regional transportinfrastruktur och om regionernas arbete för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling. Kommunallagen (2017:725) utgör den huvudsakliga rätts- liga grunden för kommunernas verksamhet. Ingen av dessa båda lagar behandlar dock hur den verksamhet som regleras relaterar till klimatmålen, eller för den delen till andra mål för samhällsutveck- lingen på nationell nivå. Väglagen reglerar under vilka förutsättningar och hur tillstånd kan meddelas för byggande av vägar. Vid byggande och drift av väg ska hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En ny väg får enligt väglagen anläggas om vägen behövs för allmän sam- färdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. För att få bygga en väg krävs en fastställd vägplan. Ärenden om byggande av väg prövas av efter samråd med länsstyrel- sen. Om och har olika uppfattning, hän- skjuts frågan till regeringen för prövning. Regeringen kan förordna att fråga om byggande av väg i vissa fall ska prövas av . Vid prövning av ärenden enligt väglagen tillämpas 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ . Fastställande av vägplan ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt . Den som avser att bygga en väg ska under arbetet med att upprätta en vägplan samråda med , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om vägplanen har betydelse för kollek- tivtrafiken, ska samråd även ske med berörda regionala kollektivtra- fikmyndigheter. Samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning Om vägen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan ska samråd också ske med de övriga statliga myndigheter samt den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. En vägplan ska alltid innehålla en miljökonsekvensbeskrivning om vägprojektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. 3 § , ska den som avser att bygga vägen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rang- ordnat dessa. Ärendet ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för tillåtlighetsprövningen. Miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i 6 kap. 35 och 37 §§ och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser och godkännas av berörda länsstyrelser innan ärendet kungörs. När frågan om att fastställa planen avgörs ska enligt väglagen en samlad bedömning av miljöeffekterna göras och innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas. Motsvarigheten till väglagen för spårburen trafik är lagen om byg- gande av järnväg. Syftet med en översyn av den lagstiftning som styr planering och kravställande för ett mer transporteffektivt samhälle vore att under- söka förutsättningarna för att ge klimataspekten och klimatmålen ökad vikt vid samhällsplanering. Förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläppsminskningar Växthusgasutsläppen från transporter kan minskas genom en trans- porteffektiv samhällsstruktur där bl.a. gång, cykel, kollektivtrafik, elfordon och samordnande godstransporter främjas. En tät samman- hållen stadsbebyggelse har bättre förutsättningar att vara transport- effektiv än en gles och geografiskt utspridd stadsbebyggelse. Både och menar att åtgär- der för ökad transporteffektivitet har stor potential att bidra med utsläppsminskningar och att området är betydelsefullt för möjlig- heterna att nå nationella klimatmål. Planering av samhällsstrukturen, t.ex. bebyggelse och kollektiv- trafik, äger till stor del rum på och regional nivå. En väl fungerande samverkan mellan nationell, regional och nivå krävs därför för att infria potentialen för utsläppsminskningar genom ökad transporteffektivitet. Förutsättningarna för en transporteffektiv samhällsstruktur skiljer sig åt mellan tätort och glesbygd. Fysisk planering är en trög verksamhet. Det tar exempelvis mel- lan 15 och att planera och bygga ut en ny stadsdel och det tar därmed ofta innan förändringar i lagstiftning som styr sam- hällsplaneringen skulle få effekt på växthusgasutsläppen. Förändrad lagstiftning som riktar sig mot hur befintlig fysisk struktur används kan få snabbare genomslag på växthusgasutsläppen. Varken klimatomställning eller klimatmål har dock något slutår. Det lång- siktiga klimatmålet anger att ska uppnå nettonollutsläpp och ha negativa nettoutsläpp därefter. Åtgärder för ökad transporteffektivitet kan vara av vitt skilda slag. Det är högst sannolikt att det finns åtgärder som bidrar till ökad transporteffektivitet som är kostnadseffektiva, medan andra inte är det. En detaljerad analys som ligger utanför ramen för Klimaträtts- utredningens första fas krävs för att precisera kostnadseffektiviteten för olika åtgärdstyper. Pågående och aviserade lagstiftningsrelaterade initiativ på området Regeringen beslutade att målet om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med jämfört med inom ramen för miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för det transportpolitiska hänsynsmålet. Beslutet innebär att transportmyn- digheterna nu har i uppdrag att i styrning och planering verka för att klimatmålet nås. Regeringen gav utredningen för bo- stadsbyggande (Fi N 2017:08) ett tilläggsdirektiv om att se över delar av i syfte att stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stads- miljöer. Utredaren ska lämna författningsförslag där så är lämpligt och uppdraget ska redovisas . Utredaren ska inom ramen för uppdraget bl.a.: •Se över om kan tydliggöra att tillkommande och förändrade befintliga fysiska strukturer ska bidra till ökad transporteffektivitet som leder till minskad klimatpåverkan och bättre förutsättningar för gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara godstransporter. •Utreda om det är lämpligt att införa en möjlighet för en kommun att i detaljplan bestämma att lov eller startbesked endast får ges under förutsättning att en viss åtgärd för stärkt transporteffek- tivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter genomförts. •Undersöka om kommuner i ökad omfattning bör kunna avstå från att kräva att det avsätts utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i samband med nybyggnation av ett område. •Utreda hur det allmänna kan samverka med exploatörer i sam- band med planering enligt , genom exem- pelvis utvecklade avtalsformer, för ökad transporteffektivitet och minskad klimatpåverkan. Regeringen har gett i uppdrag att undersöka möjligheterna att ta fram ett verktyg för att kunna bedöma planförslags klimat- påverkan vid planläggning enligt . Verktyget ska kunna vägleda berörda parter vid hanteringen av frågor på både en mer strategisk nivå, som vid framtagandet av en region- eller en översiktsplan, och på lokal nivå vid framtagandet av en detaljplan. Uppdraget ska redovisas . har på uppdrag av regeringen kartlagt hanteringen av godsrelaterade transporter i den fysiska planeringen. I uppdraget in- gick att ta fram en vägledning för planering och samordning av gods- transporter i syfte att underlätta och regional infrastruk- turplanering. Uppdraget redovisades och förslagen bereds i . har i uppgift att –2029 främja samverkan för ökad transporteffektivitet genom minskade tomtransporter och ökad fyllnadsgrad. Bedömning inför andra fas Den lagstiftning som huvudsakligen styr planering och kravställande för ett mer transporteffektivt samhälle bör ses över under Klimat- rättsutredningens andra fas i syfte att undersöka förutsättningarna för att ge klimataspekten och klimatmålen ökad vikt vid samhälls- planering. Att åstadkomma en god helhet avseende transportinfra- strukturplanering genom en väl fungerande samverkan och sam- stämmighet mellan nationell, regional och nivå är i detta sammanhang centralt. För att undvika dubbelarbete och tillvarata synergier behöver samordning ske med bl.a. vad gäller genomförandet av förslagen från utredningen för bostadsbyggande. 9.2.3Klimatkrav i offentlig upphandling Möjlig lagstiftning att se över och syfte med en översyn Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling är utgångspunkten för det offentligas inköp av varor och tjänster. Lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner omfattar upp- handling av bygg- och tjänstekoncessioner. Koncessioner känneteck- nas av att verksamhetsrisken övertas av leverantören och att ersätt- ningen för arbetet eller tjänsten helt eller delvis utgörs av rätten att använda föremålet för koncessionen. Ett exempel kan vara att en aktör får ta över driften av en simhall från kommunen och behålla avgifterna som t.ex. medborgarna betalar för att använda anläggningen. Ett annat vanligt exempel är driften av restauranger i offentliga lokaler. Lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna gäller för upphandling inom områdena vatten, energi, transporter eller posttjänster. Lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster syftar till att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon och till att förbättra transportsek- torns bidrag till EU:s miljö-, klimat- och energipolitik. Lagen tillämpas vid upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, lagen om upp- handling inom försörjningssektorerna och lagen om upphandling av koncessioner.