sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Med en myndighet betonas det statliga perspektivet vilket ger en mer tydlig styrsignal. En myn- dighet är också bäst lämpad att hantera uppdraget med en nationell löpande uppföljning av ekonomin i kommuner och regioner. Efter en sammanvägning av för- och nackdelar med de olika aktö- rerna anser därför utredningen att en statlig myndighet är bäst läm- pad att ges i uppdrag att tillhandahålla vägledning och stöd inom ekonomisk styrning och förvaltning samt att löpande följa den eko- nomiska utvecklingen i sektorn. En organisation i samarbete mellan staten och SKR kan också vara ett alternativ, men bör enligt utred- ningens mening prövas först i andra hand. En statlig myndighet för vägledning, stöd och uppföljning av sektorns ekonomi kan bidra till en bättre förståelse för den ekono- miska utvecklingen i sektorn utifrån såväl ett lokalt som ett natio- En myndighet bedöms också ha goda förutsättningar att löpande och systematiskt följa och analysera utvecklingen av den kommunala ekonomin och därigenom också se behovet av stöd till sektorn. Genom att bygga upp kunskaper om sektorns ekonomi skulle en myndighet dessutom kunna bidra med underlag för att anpassa den statliga styrningen. Myndighetsformen ger därtill goda möjligheter till ett väl fungerande samspel med regeringen och tydliga ansvarskedjor, vilket är viktigt både för verksamhetens rele- vans och dess transparens. Myndigheter kan ge ut allmänna råd och ges föreskriftsrätt, t.ex. om enbart vägledning och stöd inte anses utgöra ett tillräcklig verk- ningsfullt komplement till lagstiftningen. Föreskrifter är bindande och kan ges en relativt hög detaljeringsnivå, t.ex. om det finns behov av att införa krav på vissa målnivåer. Utredningen anser dock inte att myndigheten bör ges rätt att meddela föreskrifter. Det finns flera myndigheter som följer utvecklingen av kommun- sektorns ekonomi såsom , , Konjunkturinsti- tutet, SCB och i viss mån Statskontoret. Uppföljningen och analy- serna som de statliga myndigheterna gör är dock huvudsakligen på aggregerad nivå för sektorn, dvs. ingen myndighet följer och analyse- rar löpande kommunernas och regionernas ekonomi på djupet. Utredningen förordar att någon av dessa myndigheter ges upp- draget, men anser att det krävs ytterligare överväganden för att avgöra vilken myndighet som är bäst lämpad. För att uppdraget om vägledning, stöd och uppföljning ska bli framgångsrikt behöver den myndighet som får uppdraget också till- delas tillräckligt med resurser i form av ett kansli med fyra till fem personer. För att finansiera ett nytt kansli menar utredningen att det delvis kan omfördelas resurser som går till olika organisationer som arbetar med närliggande frågor, men att det därtill också krävs vissa nya resurser eftersom det är en ambitionsnivåhöjning. 6.9.5Inga sanktioner eller statlig tillsyn bör införas Utredningens bedömning: Ingen statlig tillsyn bör införas avse- ende kommunernas och regionernas ekonomiska förvaltning. Inga statliga sanktioner bör införas mot kommuner och regio- ner inom den ekonomiska förvaltningen. Skälen för utredningens bedömning: Som utredningen har visat i sina analyser har kommunernas och regionernas ekonomi samman- taget haft en relativt god utveckling under , även om det finns enskilda undantag. Utredningens bedömning är att de flesta kommuner och regioner tar ett stort ansvar för sin ekonomi och att det överlag finns en respekt för bestämmelserna för den ekonomiska förvaltningen. I den mån reglerna inte följs beror det sannolikt ofta på kunskapsbrister och brist på utvecklingsresurser. Utredningens för- slag om förstärkt vägledning och stöd ska bl.a. ses i detta perspektiv. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte finns så pass omfattande problem med regelefterlevnaden att det kan anses motiverat att införa statlig tillsyn eller statliga sanktioner. Bestämmelserna kring ekonomisk förvaltning är av ramkaraktär, vars tillämpning också ska lämna utrymme för politiska bedöm- ningar. Införande av statlig tillsyn skulle kräva ett mer detaljerat och styrande regelverk än det som finns , vilket mot bakgrund av den begränsade problembild som finns avseende den kommunala ekono- min inte kan anses utgöra en proportionerlig inskränkning i den kom- munala självstyrelsen. Inte heller kan införandet av statliga sanktio- ner anses vara proportionerligt utifrån den inskränkning som detta skulle innebära i förhållande till den kommunala självstyrelsen. 6.9.6Rådet för redovisning och dess roll för ekonomistyrningen Utredningens bedömning: Den kommunala särarten bör komma till starkare uttryck i lagen om bokföring och redovis- ning. Rådet för redovisning skulle därigenom ges ökade förutsättningar att beskriva de konsekvenser deras rekommenda- tioner innebär för kommunernas och regionernas ekonomistyrning. Skälen för utredningens bedömning: RKR är en ideell förening som bildats i samarbete mellan staten och SKR. Föreningen ska vara ett oberoende organ för normbildning i redovisningsfrågor för kom- muner och regioner. Huvuduppgiften för föreningen är att främja och utveckla god redovisningssed i enlighet med LKBR. Vid tillkomsten av KRL ansåg regeringen att de specifika förut- sättningar som gäller för verksamhet gör att den redovis- ningslagstiftning som gäller för näringslivet inte är direkt överförbar. Det grundläggande synsättet på redovisning ansågs vara detsamma i båda sektorer men regeringen påpekade att den kommunala särarten gör att särskilda krav kan ställas på den kommunala redovisningen. Syftet med den kommunala externredovisningen är att ge fullmäk- tige, kommuninvånare och andra intressenter relevant information om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning.42 LKBR trädde i kraft . Inledningsvis konstaterades i proposi- tionen att ett stabilt ramverk för den kommunala sektorn är en viktig förutsättning för att hantera kommunernas och regionernas fram- tida utmaningar. En viktig komponent i ett sådant stabilt ramverk är den ekonomiska styrningen. En rättvisande och transparent redovis- ning som möjliggör jämförelser utgör en viktig grund för en god ekonomisk styrning inom den kommunala sektorn. Även om LKBR i viss mån innehåller bestämmelser som avviker från vad som gäller inom det privata näringslivet finns det fortfarande behov av att göra ytterligare anpassningar för att spegla den kom- munala särarten. I sin normbildande verksamhet har RKR att balan- sera mellan de krav på externredovisningen som härrör från närings- livet och den kommunala särarten, där näringslivets praxisutveckling inom externredovisning kan komma att dominera på bekostnad av särartsperspektivet. RKR har starka styrmedel till sitt förfogande, främst sina rekommendationer, bl.a. gällande balansräkningen, som har en indirekt relation till balanskravet. Det får stora effekter även i styrningsperspektiv, t.ex. när nya värderingsprinciper uttolkas för olika poster i balansräkningen. Det innebär enligt utredningen en risk t.ex. för att alltför stor tonvikt läggs vid balansräkningen när det snarare är resultaträkningen som är central i en skattefinansierad verk- samhet som den kommunala. Ett annat exempel gäller riktade stats- bidrag, vars hantering utifrån balanskravet skulle kunna motivera att hänsyn tas till den kommunala särarten i lagstiftningen. I samband med beslut om statsbidrag skulle möjligheten till periodisering kunna regleras annorlunda, t.ex. för att inte påverka balanskravet, men sam- tidigt uppfylla statens intentioner. 1996/97:52 s. 42 f. Utredningen har vid många av sina kontakter med företrädare för kommunerna stött på en stark frustration när det gäller bl.a. hanter- ingen av statsbidrag. En annan fråga som skapar frustration gäller RKR:s rekommendation om redovisning av intäkter (t.ex. gatukost- nadsersättningar) som många menar har fått konsekvenser för det ekonomiska resultatet, och därmed ekonomistyrningen, vilka upp- fattats som mycket negativa, se t.ex. skrivelsen till Finansdepartemen- tet från och stad.43 Utredningen delar i allt väsentligt de synpunkter som framförts i kontakten med företrädare inom de kommunala organisationerna och ser dem som ett uttryck för att den kommunala redovisningslagstift- ningen och redovisningsnormeringen inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till den kommunala särarten. Utredningen bedömer där- för att det finns ett behov av att göra en översyn av LKBR med sikte på att tydliggöra vad den kommunala särarten består i och hur den bör påverka samspelet mellan den privata sektorns redovisningsnor- mering och de sektorns egen normering. Ett sådant för- tydligande är sannolikt nödvändigt för att RKR ska kunna anpassa sin normering i en riktning som tar större hänsyn till den kommu- nala särarten. 6.10.1Insamling av uppgifter om balanskravsutredning, resultatreserv, särskilda skäl och stark finansiell ställning Utredningens bedömning: bör se över och komplettera sin insamling av statistik i räkenskapssamman- draget med uppgifter om utfall för balanskravsutredningen inklu- sive resultatreserven, särskilda skäl och stark ekonomisk ställning. Utredningens förslag: av statistik från kommu- ner och regioner kompletteras med uppgifter om den budgeterade balanskravsutredningen inklusive resultatreserven, särskilda skäl och stark finansiell ställning. 43Dnr Fi 2020/00167/K. Skälen för utredningens bedömning och förslag: Till följd av andra förslag som utredningen lämnar för att förbättra ekonomistyrningen behöver insamlingen av statistikuppgifter från kommuner och regioner utvecklas och fler uppgifter samlas in. Insamlingen av statistikuppgif- ter från kommuner och regioner sker i det årliga räkenskapssamman- draget, RS. Insamlingen är indelad i två steg (RS 1 respektive RS 2), se avsnitt 5.9.2. SCB samlar in uppgifter med stöd av 5 c § första stycket 1 förordning om den officiella statistiken om utfall för balanskravs- utredningen. I det ingår uppgifter om resultatutjämningsreserv och synnerliga skäl. Utredningen föreslår att resultatutjämningsreserven ska fasas ut och synnerliga skäl tas bort. I stället föreslås att en re- sultatreserv införs liksom en möjlighet att åberopa särskilda skäl och stark finansiell ställning. Genom de följdändringar som görs i LKBR med anledning av dessa förslag kommer utfallet för balanskravsutred- ningen, resultatreserven, särskilda skäl och stark finansiell ställning att ingå i 5 c § första stycket 1 förordningen om den officiella statisti- ken. Detta innebär att uppgifterna kommer att ingå i den insamling som sker av bokslutsstatistik via räkenskapssammandraget (RS 2, ut- fall). Utredningen bedömer därför att SCB, inom ramen för förord- ningen om den officiella statistiken, bör se över hur dessa uppgifter kan samlas in. Utredningen föreslår att budgeten ska innehålla en balanskravs- utredning. Insamlingen som sker med stöd av 5 c § första stycket 2 förordningen om den officiella statistiken föreslås därför kompletteras med dessa uppgifter i RS 1, plan och budget. Uppgifterna omfattar balanskravsjusteringar, resultat efter balans- kravsjusteringar, reservering till eller disponering från resultatreserven, balanskravsresultat, negativt balanskravsresultat kvar att återställa, resultatreservens storlek, särskilda skäl och stark finansiell ställning. Enligt utredningens förslag ska fortsatta reserveringar till resultat- utjämningsreserverna, inte längre vara möjliga. Eftersom utredningen föreslår att resultatutjämningsreserven ska avvecklas efter en tioårs- period med övergångsbestämmelser, se avsnitt 9.1.1, behöver dock uppgifter om resultatutjämningsreserver även fortsättningsvis sam- las in . 6.10.2Insamling av uppgifter om mål i programmet för god hushållning och i budgeten Utredningens förslag: I insamling av statistik i räkenskapssammandraget ska uppgifter inhämtas om de obligatoriska målen i programmet för god hushållning. Vidare ska uppgifter om målen för ekonomin i budgeten samlas in. Utfall för målen från programmet för god hushållning och från budgeten ska samlas in. Skälen för utredningens förslag: insamlas, på frivillig basis, uppgifter om de finansiella målen i budgeten. Begreppet finansiella mål föreslås tas bort. I stället ska kommuner och regioner anta lång- siktiga mål för ekonomin i programmet för god hus- hållning och ekonomiska mål för planperioden i budgeten. Utredningen föreslår att insamlingen av uppgifter om målen i pro- grammet för god hushållning ska göras obligatorisk. Mål- nivåer bör rapporteras i RS 1 och utfallet av dessa bör lämnas i RS 2. Detta föranleder ett tillägg i förordningen om den officiella statistiken. Syftet är att kunna följa upp och analysera de långsiktiga målen för sektorn, för att kunna bedöma om målen är tillräckliga för att stärka sektorns ekonomi. Det är en analys och uppföljning som inte görs men faller inom ramen för det uppdrag för en statlig myn- dighet som utredningen föreslår i avsnitt 6.9.4. Genom att även samla in budgetens mål i RS 1 kan målen i programmet jämföras med de målen i budgeten. Analyser kan då ge svar på om dessa överens- stämmer väl och om budgeten stödjer målen i programmet. Utfallen för de ekonomiska målen, som samlas in i RS 2, ska också kunna analyseras i förhållande till mål i programmet och i budgeten för att utvärdera möjligheten att nå god hushållning . 6.10.3Insamling av uppgifter om kassaflödesanalys Utredningens bedömning: insamling av statistik bör kompletteras med uppgifter så att en kassaflödes- analys kan redovisas i räkenskapssammandraget även för kommu- ner. SCB bör få i uppdrag att utreda vilka uppgifter som ska ingå och hur insamlingen ska ske. Skälen för utredningens bedömning: För att utveckla den ekono- miska styrningen och analysen av kommunens eller regionens eko- nomi, inklusive den kommunala koncernen, bör SCB regelbundet utvärdera om RS ska utökas med vissa uppgifter. Önskemål om vilka ytterligare uppgifter som efterfrågas för analyser behöver fångas upp. Utredningen konstaterar att det finns ett behov av att utöka in- samlingen med uppgifter om kassaflödesanalysen för kommuner och för kommunala koncernföretag. Syftet är att möjliggöra en ut- veckling av den ekonomiska styrningen och analysen av denna. Upp- gifter om utfallet i resultaträkning och balansräkning samlas in i RS 2 för kommuner och kommunala koncernföretag. Det finns en skillnad mellan kommuner och regioner i så måtto att för regionerna samlas resultaträkning, balansräkning och kassaflödesanalys in i RS 1. Enligt LKBR ska årsredovisningen innehålla en kassaflödesanalys, och RKR har lämnat en rekommendation44 om detta. Kassaflödes- analysen ger värdefull information om kommunens eller regionens in- och utbetalningar . Särskilt intressant är förändringar av lånens utveckling, dvs. amorteringar och/eller nyupptagna lån. Vidare ger kassaflödesanlysen värdefull information om hur årets investeringar har finansierats. Relevansen av dessa uppgifter har ökat i och med ökningen av storleken på investeringar och låneskuld i sektorn. Uppgifter om kassaflödesanalys samlas, som nämnts ovan, in för regioner. Uppgifter om kassaflödesanalysen har tidigare sam- lats in för kommuner. efterfrågar inte längre denna uppgift från kommunerna. Orsaken uppges vara att kvaliteten var bristfällig och att uppgifterna därmed inte användes. Det kan bottna i att det saknas en standard för kassaflödesanalys. RKR presenterar i sin rekommendation45 två olika förslag till uppställning: direkt metod respektive indirekt metod, den insamling som sker från regionerna följer indirekt metod. Det är en fördel om de olika parterna som har intresse i kassaflödesanalysen kan enas om en standard. Det har till utredningen också framförts tankar om att delar av kassaflödesanaly- sen kan beräknas från redan insamlade uppgifter från resultat- och balansräkningarna och att därför skulle bara en mindre mängd kom- pletterande uppgifter behöva ingå i insamlingen. SCB bör få i upp- drag att föreslå hur insamlingen kan ske, inklusive val av metod för 44RKR:s rekommendation R13 Kassaflödesanalys (). 45RKR:s rekommendation R13 Kassaflödesanalys (). uppställning samt vilka uppgifter som behöver samlas in. Arbetet bör ske tillsammans med , SKR och RKR. Målet är att en komplett kassaflödesanalys för kommunerna ska finnas till- gänglig utan de kvalitetsbrister som har funnits tidigare. 6.10.4Ökad kvalitet och effektivitet i uppgiftsinsamlingen Utredningens bedömning: bör fortsätta arbetet med att effektivisera och kvalitetssäkra arbetet kring upp- giftslämnandet från kommuner och regioner. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har erfarit att det finns brister i kvaliteten i den statistik som har använts för utredningens analyser, vilket har varit ett problem. Med syfte att öka kvaliteten och användarbarheten av insamlad statistik bör SCB fortsätta att följa upp vad problem kring uppgiftslämnandet beror på och föreslå förbättringsåtgärder. I slutändan handlar det om att analyser och be- slutsunderlag ska vara tillförlitliga. Utredningen vill framhålla att det finns en stor uppgifts- lämnarbörda för kommuner och regioner och att åtgärder för att minska denna börda är önskvärda. För att den administrativa bördan ska minska både för uppgiftslämnare och insamlare kan det finnas anledning att inventera användandet av den statistik som lämnas och se över möjligheten till ytterligare automatisering. Om det finns uppgifter som inte används bör det övervägas att ta bort dessa från insamlingen. Arbetet med översyn och kvalitetshöjningar bör ske i samarbete mellanuppgiftslämnare, insamlare och de parter som an- vänder statistiken i sina analyser. 6.11En övre gräns för utgifter och belåning Utredningens bedömning: En övre gräns för utgifter för kom- muner och regioner bör inte införas. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen ska bedöma om det finns behov av och är lämpligt att införa en övre gräns för utgifter för kommunsektorn. Ett utgiftstak kan antingen uttryckas på sektor- nivå eller för varje kommun och region. Det förstnämnda tillämpas i exempelvis där det danska kommunförbundet staten avtalar om kommunsektorns sammantagna utgiftsnivå varefter kommunför- bundet tillsammans med kommunerna tar ett kollektivt ansvar för att utgiftsnivån inte överskrids. Utredningen bedömer att de insti- tutionella förutsättningarna för en sådan modell inte finns i . I avtalar Kommunernes och staten om ett utgiftstak för kommunsektorn som helhet. För att taket ska hållas är det förenat med ekonomiska sanktioner mot både den individuella kommunen och mot kommunkollektivet. I finns ingen tradi- tion av sanktioner inom den ekonomiska förvaltningen gentemot kommuner och regioner, vilket bedöms vara en förutsättning för att ett tak skulle få en reell verkan. Det saknas dessutom former för regel- rätta förhandlingar mellan staten och kommunsektorn om de eko- nomiska förutsättningarna . Utredningen har inte heller uppfattat att SKR har möjlighet eller intresse av att ta på sig en liknande roll som det danska kommunförbundet har i det här fallet. Ett individuellt utgiftstak för varje kommun och region skulle i stället kunna fastställas av staten. Den huvudsakliga invändningen mot ett sådant tillvägagångssätt är att det utgör ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det blir också en uppenbar begräns- ning av möjligheterna för den enskilda kommunen eller regionen att bestämma omfattningen av och ambitionsnivån på de välfärdstjänster som ska tillhandahållas. Det finns också en informationsasymmetri mellan staten och kommunsektorn som riskerar att leda till en nivå på utgifterna som inte tillgodoser kommunens eller regionens be- hov, alternativt leda till ett beteende där utgiftsbehoven överdrivs. Oavsett modell kan händelser som är svåra att prognosticera få en stor påverkan på en kommun eller region. Det kan t.ex. handla om snabba förändringar av befolkningsunderlaget som i sin tur ställer krav på nya utgifter. Det går att argumentera för att balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning skapar relativt tydliga begräns- ningar av de kommunala utgifterna. Ökade utgifter kan självfallet finansieras av ett ökat skatteuttag, men under de senaste 20–25 åren har den kommunala skattesatsen höjts i förhållandevis små steg och relativt sällan i varje enskild kommun och region. Det finns uppen- barligen en politisk kostnad förknippad med att höja skattenivåerna. Utgifter för investeringar begränsas inte på kort sikt av balans- kravet och därför blir utgifterna med höga invester- ingsnivåer högre än intäkterna. fångas dock investerings- utgifterna i resultaträkningen genom avskrivningar. Utredningens bedömning: En begränsning av kommunernas och regionernas möjligheter till upplåning bör inte införas. Skälen för utredningens bedömning: Kommunsektorns låneskuld har ökat i takt med investeringarna . Det har synts bl.a. i kommunsektorns andel av Maastricht-skulden som nästan har fördubblats. Utredningen bedömning om att upplåningsmöjligheten för kom- muner och regioner inte bör begränsas har flera skäl. I utredningens förslag om långsiktiga mål för god hushållning innefattas mål för investeringarnas självfinansieringsgrad, vilket ska förbättra styrningen av den del av upplåning som rör kommunens eller regio- nens egna investeringar. Investeringarna består både av demografiskt drivna nyinvesteringar och återinvesteringar för att ersätta en äldre kapitalstock. En begränsning som omfattar all upplåning för kom- muner och regioner kan begränsa möjligheten för nödvändiga ny- och återinvesteringar, vilket kan medföra negativa konse- kvenser för möjligheten att bedriva verksamheten ändamålsenligt. Därtill skulle en begräsning av kommunsektorns möjligheter att ta upp lån kunna leda till ett förfarande med temporära skattehöj- ningar för att finansiera investeringar, vilket är ett mindre effektivt tillvägagångssätt än att låna upp medel till investeringarna ur ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. Om en begränsning av sektorns möjligheter till upplåning ändå övervägs bör utformningen minimera de potentiellt negativa effekter som kan uppstå på kommunernas och regionernas möjlighet att be- driva sin verksamhet ändamålsenligt. I avsnitt 5.10.3 redogörs för olika sätt att reglera kommunsektorns upplåning och vilka potentiella konsekvenser de kan föra med sig. En begränsning av vidareutlåningen inom den kommunala koncer- nen, dvs. till de kommunala företagen, är en mindre problematisk metod för att begränsa uppbyggnaden av den kommunala förvalt- ningens andel av Maastricht-skulden. En potentiell negativ effekt av en sådan åtgärd är ökade upplåningskostnader för företagen. Den effekten kan dock mildras helt eller delvis genom att kommuner och regioner i stället går i borgen för företagens lån. I förlängningen kan dock riskexponeringen ändå bli lika stor som men utan att kom- munerna och regionerna har en direkt möjlighet att påverka riskbilden. De kommuner och regioner som både har lån och placeringar i finansiella värdepapper är exponerade mot risker på både tillgångs- och skuldsidan. Förfarandet har varit fördelaktigt i och med att avkastningen på värdepapper har varit högre än räntekostnaden för krediter. En ogynnsam börsutveckling kan dock få negativa konsekvenser i form av en framtvingad neddragning i verksamheten. Tillåten risk vid användning av finansiella instru- ment hanteras dock inom kommunernas och regionernas riktlinjer för medelsförvaltning. Utredningens förslag om att medelsförvalt- ningen i högre utsträckning ska betona betryggande säkerhet fram- för god avkastning syftar till att minska förekomsten av sådana dubbelsidiga risker som beskrivits ovan. Om denna åtgärd inte får tillräcklig effekt kan det vara aktuellt att ta upp frågan på nytt och överväga mer tydliga begränsningar av kommunernas och regioner- nas upplåning. Den nya kommunallagen trädde i kraft och LKBR trädde i kraft . för den ekonomiska för- valtningen ingick varken i översynen av kommunallagen eller i över- synen av den kommunala redovisningslagen.