sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Ideellt arbete, politiska uppdrag och studier som är av den omfattning som yrkesverksamma utför på sin fritid bör emellertid inte leda till att rätten till förmån ifrågasätts.118 Utredningen menar att detta synsätt är problematiskt. För det första finns det en skillnad mellan förvärvsarbete, där den försäkrade genomför en prestation någon är villig att betala för. Vill- koren i sådant arbete, jämfört med ideellt arbete eller andra oav- lönade åtaganden, är ofta väsensskilda. De prestationskrav som ställs upp i förvärvsarbete förekommer i ideellt arbete. För det andra innebär detta att insatser som en försäkrad med sjukersättning skulle kunna göra är begränsade till den omfattning som en yrkesarbetande person utför på sin fritid. En person som skulle hinna och orka göra mer än så (dvs. av åtaganden som inte motsvarar förvärvsarbete, i synnerhet sett till i jämförelse med kraven i ett förvärvsarbete) har alltså inte möjlighet till det enligt detta synsätt. För studier som genomförs utan att ersättningen förklaras vilande gäller att om studierna bedrivs i den studietakt och med de studieresultat som krävs för att få studiestöd, kan det vara en indikation på att det finns en arbetsförmåga som kan tas tillvara. Om studiestöd betalas ut eller inte har dock ingen betydelse. Att den försäkrade har klarat av att studera kan ibland innebära att han eller hon kan antas ha en arbetsförmåga. bör då utreda den fortsatta rätten till sjukersättning. Detta gäller oavsett om hälso- tillståndet är förbättrat eller inte. Inte heller vad gäller studier finns alltså någon säkerhet i bedömningen, och en försäkrad kan alltså påbörja en period med studier utan att veta om detta kommer att påverka hans eller hennes ersättning. Det enda säkra sättet 117Försäkringskassan vägledning 2013:1 version 6, s. 33. 1997/98:111, s. 34 och bet. 1997/98:SfU11, s. 21 f. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys att förvissa sig om att studierna inte kommer att påverka ersätt- ningen är att ansöka om att ersättningen ska vilandeförklaras . Övriga möjligheter till ideella åtaganden och engagemang Ovan har konstaterats att det finns möjligheter till ideellt arbete m.m. inom ramar som innebär tidsbegränsning: åttondelen, som är be- gränsad till en tidsåtgång på en åttondel av en normal heltid och där- utöver vad en förvärvsarbetande person typiskt sett hinner med och kan utföra . Utredningen kan dock konstatera att regelverket egentligen inte innehåller någon begränsning till dessa situationer. Så länge den för- säkrades åtaganden inte motsvarar uppvisad arbetsförmåga är dessa fullt tillåtna och medför inte heller någon anmälningsskyldighet eller omprövning av ersättningen. På så sätt kan resonemangen om fritids- sysslor bli förvirrande eftersom regelverket egentligen inte kopplar utförandet av sådana sysslor till en tidsåtgång eller omfattning; i stället är det fråga om en bedömning av åtagandets natur och om genom- förandet kan sägas visa på arbetsförmåga. Det är också en materiell, och inte formell, bedömning eftersom bedömningen enligt gällande regelverk är kopplad till själva prestationen snarare än till exempelvis om åtagandet ger inkomst. Däremot kan ju själva tidsåtgången som ett åtagande innebär också tänkas vägas in när en bedömning görs av om åtagandet ska anses motsvara arbetsförmåga. En försäkrad som exempelvis ägnar sig åt ideellt arbete för en förening bör rimligen bedömas på annat sätt än någon som är aktiv i föreningen . Hur sådana engagemang närmare ska bedömas framgår emellertid inte av regelverket och några klara gränser mellan vilka engagemang som typiskt sett motsvarar förvärvsarbete finns inte heller. Detta bidrar starkt till den osäkerhet som finns i systemet. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Otydlighet i gränsdragningarna innebär osäkerhet och rädsla hos försäkrade inför överväganden att aktivera sig i samhällslivet Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att regelverket kring fritidssysslor, föreningsliv och uppdrag är mycket svårt att över- blicka och bedömningarna behäftade med osäkerhet. Det går enligt utredningens uppfattning inte att med säkerhet sluta sig till huruvida en viss företeelse eller visst åtagande alltid eller aldrig faller inom ramen för vad som påverkar rätten till förmånen för den som får sjuk- eller aktivitetsersättning. Det är således även omöjligt för en enskild försäkrad att i ett givet fall avgöra om exempelvis ett åtag- ande i föreningslivet kan komma att påverka dennes ersättning fram- över. Undantaget är rent inkomstbringande förvärvsarbete, där kravet på vilande ersättning är tydligt. Utredningen har kunnat konstatera att otydligheten i regelverket ihop med uppfattningen om en relativt strikt tillämpning innebär stor osäkerhet hos de försäkrade, som ihop med en rädsla för att förlora tryggheten i den ersättning som ofta utgör den grundläggande för- sörjningen får följden att många försäkrade avstår från att delta i sam- hällslivet även om viljan, möjligheterna och förmågorna finns till detta. Det är inte svårt att konstatera varför nuvarande ordning medför stora oklarhetsfaktorer i bedömningarna och konsekvenser i form av osäkerhet och rädsla för att förlora ersättningen hos de försäkrade. En ordning där den försäkrade är utlämnad till handläggarens bedöm- ning av vad som ska anses motsvara uppvisad arbetsförmåga kommer att få dessa konsekvenser. Till detta kan noteras att det finns en anmälningsskyl- dighet om den försäkrades arbetsförmåga förbättras. Detta lägger så- ledes ytterligare ett osäkerhetsmoment på den försäkrade genom en skyldighet att ständigt utvärdera den egna arbetsförmågan, också då en sådan inte används i förvärvsarbete. Den oro många försäkrade känner för att deras arbetsförmåga ska omvärderas vid engagemang i föreningsliv, politik, ideellt arbete eller andra fritidssysselsättningar är således enligt utredningens bedöm- ning det främsta hindret mot ett ökat deltagande i sådana engage- mang. Denna oro beror troligtvis åtminstone delvis på det nuvarande regelverkets utformning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Utredningens slutsatser om uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet, hemarbete m.m. under tid med sjukersättning eller aktivitetsersättning Som framgår av avsnitt 14.2.1 ska flera faktorer vägas in vid bedöm- ningen av nedsättningen av en individs arbetsförmåga och om denna uppgår till 25, 50, . Detta innefattar bl.a. i vilken omfattning en försäkrad kan utföra andra aktiviteter som kan jäm- ställas med arbete. Det är vilken insats som sysslan kräver som är av betydelse. Sysslor som motsvarar en omfattning av sådana fritids- aktiviteter som en yrkesverksam person vanligen utför på sin fritid, såsom att i viss utsträckning delta i föreningsliv, kursverksamhet, ide- ellt arbete och politiska uppdrag ska inte beaktas vid bedömningen av den enskildes arbetsförmåga. Som framgått i nämnda avsnitt finns ingen klar gränsdragning mellan å ena sidan deltagande i studier, föreningsliv eller uppdrag som kan anses som fritidsaktiviteter och å andra sidan motsvarande aktiviteter som är av sådan art och omfatt- ning att det kan bedömas visa på arbetsförmåga. M.a.o. kan bedöm- ningen av fritidssysselsättningar även påverkas av och vara svårare att göra om den varierar mycket . Enligt får en sammanvägd bedömning göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den tid som ägnas åt sysslan och vilken insats som krävs av den försäkrade för att genom- föra sysslan ska beaktas vid bedömningen av om en viss syssla ska jämställas med ett förvärvsarbete. Först när sysslan bedöms vara att jämställa med ett arbete kan den anses visa på en arbetsförmåga. Utredningen bedömer att tolkning visserligen är rimlig, men kan konstatera att gränsdragningen inte blir tydligare av att det behövs en sammantagen bedömning utifrån omständighet- erna i det enskilda fallet. Vidare kan konstateras att även om den försäkrade deltar i en syssla som utifrån en nämnd bedömning visar på arbetsförmåga kan det ändå vara möjligt för den enskilde att beviljas hel ersättning. Försäkrade som beviljats hel ersättning har nämligen möjlighet att använda en liten återstående arbetsförmåga till exempelvis ideellt eller politiskt arbete inom ramen för den så kallade åttondelen. I bedömningen av om insatsen ryms inom ramen för åttondelen ska arbetstidens omfattning och arbetsinkomsten beaktas.119 119Se avsnitt 14.2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Utredningen bedömer att det således inte nödvändigtvis är enkelt för enskilda försäkrade att förstå var gränsen mellan å ena sidan deltagande i studier, föreningsliv eller uppdrag som kan anses som fritidsaktiviteter och å andra sidan motsvarande sysslor som kan anses vara av en sådan art och omfattning att det därmed anses visa på arbetsförmåga. Till denna oklara gränsdragning kommer att det dessutom finns möjlighet att delta i sistnämnda sysslor inom ramen för den så kallade åttondelen, vilket riskerar att ytterligare försvåra för en enskild försäkrad att förutse villkoren för möjligheten att arbeta ideellt mm. Detta är enligt utredningen ett exempel på att regelverket är svårt att överblicka. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att regelverket kring fritidssysslor, föreningsliv och uppdrag är svårt att överblicka. Mot bakgrund av vad som framkommit om försäkrades rädsla för att engagera sig konstaterar utredningen att regelverket tycks få som konsekvens att enskilda avstår att engagera sig på grund av rädsla för att förlora sin beviljade förmån. 15.4.4Aktiviteter under tid med aktivitetsersättning Ett av syftena med aktivitetsersättning är att stimulera unga till aktivitet med ersättningen. De aktiviteter som avses är bland annat aktiviteter enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB, som ska kunna antas ha en gynnsam inverkan på den försäkrades sjukdomstillstånd eller fysiska eller psykiska prestationsförmåga. Det har dock i olika sammanhang konstaterats att systemet med dessa aktiviteter har vissa brister. Framför allt handlar det om att det saknas aktiviteter, att har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag, att det saknas uppföljning av aktiviteterna både på individnivå och övergripande nivå och att det finns samordningsproblem. Det råder brist på aktiviteter Enligt saknar många med aktivitetsersättning insatser.120 Enligt myndigheten motsvaras inte behovet av insatser av det utbud som tillhandahålls av kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsför- medlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter enligt 120RiR 2015:7, s. 97. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys SFB som beviljar särskild ersättning för. Särskilt saknas insatser för de som står långt från arbetsmarknaden.121 Personer som inte har rätt till daglig verksamhet enligt LSS är enligt sannolikt särskilt utsatta. För dessa ansvarar kommu- nerna enligt socialtjänstlagen för att medverka till att den enskilde får meningsfull sysselsättning. Enligt skiljer det sig mellan kommuner i vilken utsträckning personer med aktivitetser- sättning får stöd inom ramen för socialtjänstlagen. Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av LSS och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (ca 48 pro- cent av gruppen) en aktivitet med stöd från . Riks- revisionen bedömer vidare att det är tveksamt om de aktiviteter som erbjuds fungerar som ett steg mot arbetslivet.122 ISF har i en studie av individärenden dokumenterat aktiviteter inom ramen för aktivitetsersättningen, aktiviteter i regi av eller av kommunen inom ramen för LSS och aktivi- teter via samordningsförbunden. Alla former av aktiviteter har doku- menterats, från ekonomiskt bidrag för gymkort till olika former av arbetslivsinriktad rehabilitering. Enligt ISF saknas dokumenterade aktiviteter med aktivitetsersättning för en förhållandevis stor andel av personerna med aktivitetsersättning.123 För en tredjedel av personerna som efter att de fyllt 30 fått avslag på sin ansökan om sjukersättning saknas aktiviteter den enskilde haft aktivitetsersättning. Bland de som beviljats sjukersättning efter att de fyllt 30 saknas doku- menterade aktiviteter med aktivitetsersättning för en femtedel. Enligt ISF verkar det i ärendena där sjukersättning senare beviljats som att beslutet om att bevilja ersättning är rätt vid besluts- tidpunkten, men att arbetsförmågan möjligen hade kunnat förbätt- ras om rätt aktiviteter och insatser hade satts in i ett tidigare skede.124 Enligt ISF kan förklaringar till att få aktiviteter har genomförts vara att personerna har ansetts vara för sjuka för att kunna tillgo- 121RiR 2015:7, s. 99. 122RIR 2015:7, s. 99. 123ISF, 2017:5, s. 16. 124ISF 2017:5, s. 17. Av ISF:s aktgranskning framgår att bland personer som haft aktivitetser- sättning och sedan fått avslag på sin ansökan om sjukersättning fanns det för någon form av aktivitet dokumenterad med aktivitetsersättning. Bland personer som haft aktivitetsersättning och sedan fått sjukersättning beviljad fanns någon form av aktivitet dokumenterad med aktivitetsersättning för . Enligt ISF är det anmärk- ningsvärt att så många som av de som haft aktivitetsersättning inte haft någon form av aktivitet med aktivitetsersättning, ISF 2017:5, s. 29. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys dogöra sig rehabiliterande aktiviteter eller insatser, att personerna kan ha valt att inte delta av olika anledningar och att utbudet av ända- målsenliga aktiviteter är alltför litet. ISF menar att det borde finnas aktiviteter som är bättre anpassade till individens förutsättningar.125 ISF framhåller även att det finns en risk att det inte blir några aktivi- teter om och den försäkrade inte kommer över- ens om lämpliga sådana. Enligt ISF läggs ansvaret för att ta initiativ till att delta i aktiviteter inte sällan på den försäkrade, vilket i många fall leder till att personen inte deltar i några aktiviteter överhuvud- taget. Detta kan i sin tur medföra att personerna inte ges möjlighet att närma sig studier eller arbetsmarknaden.126 Enligt känner många unga med aktivitetsersättning inte till rätten att delta i aktiviteter. Hon menar att ofta finns en koppling till hur kontakten med ser ut och att risken för att inte känna till rätten till aktivitet är påtaglig när det inte finns någon relation mellan den försäkrade och handläggaren. Av sjutton inter- vjuade försäkrade hade fjorton en relation till sin personliga hand- läggare.127 har framhållit att få försäkrade har diskuterat lämpliga aktiviteter och dess syfte tillsammans med sin kontaktper- son på myndigheten och att flera intervjuade försäkrade med aktivi- tetsersättning inte över huvud taget känner till möjligheten till er- sättning för olika typer av aktiviteter.128 Enligt är den vanligaste orsaken till att det inte pågår några aktiviteter att den försäkrade inte vill delta i sådana. Andra orsaker är att planeringen av aktiviteter inte har påbörjats, att avvaktar resul- tatet av medicinsk behandling/rehabilitering eller att daglig verksam- het pågår och att personen på grund av sin sjukdom/funktionsned- sättning därför inte kan delta i aktiviteter.129 Som förklaring till att det är många med aktivitetsersättning som saknar aktiviteter har lyfts att det är svårt att hitta lämpliga aktivi- teter. Eftersom diskussionen om deltagande i aktiviteter förutsätter att individen själv tar initiativ och genomför aktiviteterna på eget ansvar kan det bli svårt att verka för att aktiviteten faktiskt genom- 125ISF, 2017:5, s. 17. 126ISF, 2017:5, s. 17–18. 127Hultqvist, Att göra aktivitetsersättning, s. 107–108. 128Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 41. 129Försäkringskassan 2012, Unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbets- förmåga, en delrapport, dnr. 69161, 2011, bilaga 2, s. 16. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Handläggaren kan därför bli osäker på individens förmåga att delta i aktiviteter.130 Enligt Mannelqvist har få lyckats stärka sin arbetsförmåga med aktivitetsersättning. De aktiviteter som genomförs är ofta kopplade till idrottslig verksamhet. Det förekommer dock även ar- betslivsinriktade aktiviteter och deltagande i daglig verk- samhet, men utbudet av insatser och aktiviteter som de unga får ta del av motsvarar inte den faktiska efterfrågan som finns. Kunskapen kring huruvida de insatta aktiviteterna är effektiva i just det specifika fallet är också ofta låg. Risken finns därför att det som haft aktivitets- ersättning, med eller utan aktiviteter, inte kommit närmare arbets- marknaden med ersättning utan möjligen ännu längre ifrån. Flertalet av dem som haft aktivitetsersättning får också sjuk- ersättning efter fyllda 30 år.131 har svårt att genomföra sitt uppdrag har två samordningsuppdrag för försäkrade med aktivitetsersättning. Det ena uppdraget innebär att myndigheten ska samordna rehabiliteringsinsatser för de med ersättningen. I detta ingår bland annat förberedande eller arbetslivsinriktade insatser. De arbetslivsinriktade insatserna tillhandahålls främst via Arbetsför- medlingen eller via samordningsförbund. Det andra uppdraget innebär att ska undersöka om de med ersättningen kan delta i aktiviteter av sysselsättningskaraktär och samordna dessa aktiviteter så att de kan genomföras.132 konstaterar att har svårt att genomföra sitt samordnings- och tillsynsuppdrag. Handläggarna har begränsat med tid att lägga på varje person och många av dem anser att de har ganska eller mycket dåliga förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov. De personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare.133 Enligt ISF följer i alltför låg grad upp resultatet av genomförda aktiviteter. Vid en granskning hade 130Jfr SOU 2018:21, s. 108. 131Mannelqvist , Socialmedicinsk tidskrift 2019/5, ”Aktivitetsersättning och arbetsför- måga – Bristande aktivitet och hypotetiska bedömningar”. 132Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – Utvecklade utredningar inför beslut om aktivitetsersättning och förstärkta insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 12. 133RIR 2015:7, s. 100 Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys genomfört någon form av uppföljning för åtminstone någon av den aktuella personens aktiviteter för endast en tredjedel av alla granskade personer. En uppföljning på individnivå är enligt ISF nödvändig för individärendet.134 Enligt är det problematiskt att egna initiativ är avgörande för om individerna ska få det stöd som de behöver efter- som personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp där en majoritet har psykiska problem och svårigheter med att ta initiativ till kontakter. utredningar visar att unga med aktivitets- ersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet.135 bedömer att det finns en risk för att individer som av olika anledningar inte kan eller vill ta egna initiativ går utan in- satser. konstaterar att bristen på insatser leder till in- aktivitet och inlåsning i aktivitetsersättningen, vilket innebär en risk för den enskilde att hamna utanför arbetsmarknaden.136 har bedömt att samordningsansvaret är resurs- krävande. Uppföljningen av enskilda individer behöver utvecklas och sannolikt genomföras mer frekvent. Gränsen för vad som omfattas av samordningsuppdrag är vidare svår att placera. menar att det finns ett behov att intensifiera in- satserna för att stödja de individer som eventuellt kan integreras i in ett normalt arbetsliv.137 menar vidare att myndigheten är beroende av andra aktörers arbete. Ett utvecklat lokalt samarbete och tydligare ansvarstagande från de offentliga aktörerna i samverkan med det lokala näringslivet skulle kunna skapa förutsättningar för ett bättre stöd för de enskilda individerna. menar att de saknar systematisk och aktuell information från såväl kommun som hälso‐ och sjukvård om individernas status. vet för lite om de olika insatser som pågår kring denna grupp, vilket bidrar till att myndigheten i många fall har svårt att klara sitt upp- drag. Exempelvis vet inte om en individ har beslut om LSS och ofta inte heller vilka begränsningar/möjligheter som finns för individen. Den främsta informationskällan , utöver den information som finns som underlag vid beviljande av ersätt- ningen, är individen själv vid ett planeringsmöte. 134ISF, Rapport 2017:5, s. 18 135RIR 2015:7, s. 100 136RIR 2015:7, s. 97 137Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 10–11. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys individer som skulle behöva det har tillräcklig kontakt med Försäk- ringskassan för att myndigheten ska kunna vara tillräckligt insatt och stödjande där det behövs. Slutsatsen blir att sam- ordningsinsatser behöver utvecklas för att det ansvar som vilar på myndigheten ska uppfyllas.138 Åtgärder för att hantera bristerna För att hantera bristerna i utförandet av samordningsuppdraget har utvecklat arbetssätt och metoder. Bland annat tidigareläggs utredningen av behovet av insatser till att genomföras i samband med utredningen av rätten till ersättning. Enligt Försäk- ringskassan minskar risken att unga med aktivitetsersättning saknar rehabiliteringsinsatser eller aktiviteter med ersättning genom att tidigt utreder och planerar för insatser. Rehabiliteringsplaner kommer vidare endast upprättas i de fall där det är aktuellt med samordning av arbetslivsinriktade rehabiliterings- insatser eller där och individen kommer överens om lämpliga aktiviteter . För att säker- ställa att behovet av insatser och samordningsbehov har utretts för samtliga individer som beviljas aktivitetsersättning kommer en sådan utredning att göras redan innan beslut om att bevilja ersättning. För- säkringskassan och Arbetsförmedlingen behöver även fortsätta arbetet inom det förstärkta samarbetet för att säkerställa att fler individer får tillgång till ändamålsenliga insatser som leder till arbete. I samband med införandet av ett nytt arbetssätt för utredning och bedömning av behov av insatser och samordning har Försäkrings- kassan även tagit fram ett arbetssätt för uppföljningar av planerade insatser och individens behov av samordning. har vidare vidtagit kompetensutvecklande åtgärder.139 menar att det saknas ändamålsenliga insatser som tillgodoser hela gruppens behov, särskilt för de som inte är redo för arbetslivsinriktad rehabilitering, och har lyft frågan om det är ändamålsenligt att myndigheten har samordningsansvaret för akti- viteter i form av fritidsaktiviteter och sysselsättning. Försäkrings- kassan menar att det bör övervägas om ansvaret i stället borde till- 138Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 11. 139Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – Utvecklade utredningar inför beslut om aktivitetsersättning och förstärkta insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 15–17. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys delas kommunerna, som redan tillhandahåller insatser för en stor del av målgruppen.140 Det saknas övergripande uppföljning Enligt fyller de insatser som samordningsförbunden finansierar en viktig funktion för att aktivera personer med aktivitets- ersättning. Det saknas dock samordningsförbund i många kommu- ner och deras resurser är begränsade. menar att det finns en variation av insatser över landet, särskilt för personer som står längst från arbetsmarknaden, när det gäller utbud av insatser, vilket innebär att personer med aktivitetsersättning inte har samma förutsättningar att få insatser efter behov. bedömer att dagens system, där aktivering av unga med nedsatt arbetsförmåga i viss utsträckning sker genom projekt, riskerar att skapa brist på kontinuitet, problem med likvärdighet över landet samt innebär ett system som är svårt att överblicka.141 Enligt är en svaghet i strukturen med samord- ningsförbund och annan samverkan mellan myndigheter att en stor del av resurserna kanaliseras via tidsbegränsade projekt.