sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Risken för kontroll kan också medföra att intresset för den brottsliga verksamheten dämpas.12 Att ha kontroll över vilka som vistas inom landets territorium är alltså inte endast ett viktigt verktyg för att upprätthålla reglerna för tillåten vistelse i landet, utan också av stor vikt i kampen mot den organiserade brottsligheten. Som tidigare framgått förutsätter bestämmelsen i 9 kap. 9 § utlän- ningslagen att det finns grundad anledning att anta att en viss person saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller att det annars finns sär- skild anledning till kontroll. Dessa förutsättningar är inte i första hand anpassade för en underrättelsestyrd kontrollverksamhet i gränsområ- den, även om profilbaserade kontroller kan ske i viss utsträckning (se vad som anförts om detta i avsnitt 19.4.1). Det kan därför antas att det relativt stora flödet in i landet av personer utan rätt till vistelse här inte kan fångas upp med hjälp av sådana kontroller så som lag- stiftningen är utformad . Av utredningens kartläggning framgår att erfarenheter från gränskontrollverksamheten visar att underrättelse- baserade selektiva kontroller i gränsnära områden hade kunnat utgöra ett mycket effektivt verktyg även för kontroll av vistelserätten, men att sådana kontroller inte har stöd i dagens regelverk i den utsträck- ning som krävs. 12Jfr SOU 2017:93 s. 82. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt På samma sätt som utredningen uppfattat att arbetet med de till- fälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns är underrättelse- styrt, skulle underrättelseinformation i ett reformerat system kunna användas i större utsträckning för ett riktat arbete med inre utlännings- kontroller för att t.ex. förhindra olovliga sekundära förflyttningar. Med beaktande av att de gränsnära områdena ansluter till gräns- övergångar och de flöden som därmed förekommer i dessa områden kan polisiära åtgärder där förväntas vara särskilt effektiva och kan också utföras med större träffsäkerhet än på andra platser inne i landet. Det framförda behovet av utökade möjligheter till selektiva kontroller framstår därmed som särskilt befogat i sådana områden. Utredningen bedömer sammantaget att det nu finns skäl att föreslå en utvidgning av förutsättningarna för att genomföra inre utlännings- kontroller i gränsnära områden på ett sådant sätt att fler selektiva kontroller möjliggörs. Ett sådant förslag ligger också väl i linje med kommissionens rekommendationer om intensifierade poliskontroller (jfr avsnitt 3.5). För att kontrollverksamheten ska kunna bli effektiv bör kontrollrätten åtföljas av utökade befogenheter att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar. Om någon utvidgning av möjligheterna till kontroll i de gränsnära områdena inte genomförs ser utredningen en överhängande risk för att myndigheterna i betydande utsträckning förlorar kontrollen över vilka som befinner sig i landet, vilket kan innebära allvarliga konse- kvenser för landets allmänna ordning och inre säkerhet. torde behovet av ett intensifierat arbete med inre ut- länningskontroller i gränsnära områden vara i viss mån begränsat med anledning av de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns som sker. Eftersom dessa kontroller inte utförs vid alla inre gränser eller med samma systematik som gränskontrollerna vid yttre gräns kan man dock utgå från att de gränsnära områdena utgör områden där en mer intensiv kontrollverksamhet från skulle kunna ha en god effekt. Förutsatt att dessa inre gräns- kontroller helt upphör bedöms möjligheten till en mer effektiv kon- trollverksamhet vara absolut nödvändig. Tillsammans med de övriga förslag som utredningen för fram i fråga om möjligheterna till att använda kamerabevakning (se avsnitt 15.5 och 17.3) och i fråga om utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande syfte (se avsnitt 20.5) i gränsnära områden kom- mer de kontroller som föreslås kunna bidra till att minska behovet Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt av att ha gränskontroller vid den inre gränsen. Utredningens närmare överväganden och hur förutsättningarna för kontrollerna ska utformas behandlas i de följande avsnitten. En stor del av de behov som lyfts fram av är behov som gäller för hela landet. Utredningens uppdrag är begränsat till att gälla den verksamhet som bedrivs i gränsnära områden. Våra överväganden kommer därför inte att röra förutsättningarna för eller myndigheternas befogenheter vid inre utlänningskontroller som ge- nomförs i övriga landet. 19.4.3Förutsättningarna för att kontrollera vistelserätt Utredningens förslag: Förutsättningarna för att utföra kontroll av utlänningars vistelserätt i gränsnära områden ska utvidgas. Det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som innebär att en polis- man eller kustbevakningstjänsteman får vidta kontroller enligt 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716) i ett gränsnära område, även när det finns anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Det ska vara fråga om en selektiv kontroll grundad på faktiska omständigheter som talar för att det typiskt sett föreligger en förhöjd risk för vistelse i strid med gällande regelverk. I ett antal länder i finns det krav på att alla som befinner sig i landet ska inneha en legitimationshandling. I flera länder har polisiära myndigheter också rätt att under vissa förhållanden göra identitets- kontroller på var och en, för att kontrollera att personen innehar före- skrivna handlingar, kontrollera vistelserätt eller för att förhindra brott mot den allmänna ordningen. Som tidigare redovisats har också ett antal Schengenländer infört särskilda möjligheter att göra identitets- kontroller i gränsnära områden. I svensk rätt finns ingen reglerad skyldighet att inneha eller bära med sig legitimationshandling eller annan handling vare sig för svenska Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt eller utländska medborgare. Polisen har inte heller någon rätt att göra identitetskontroller på vem som helst utan sådana kontroller får en- dast ske i situationer som anges särskilt i lag. Att som i vissa andra länder, däribland , införa en reglering som innebär att var och en får kontrolleras i syfte att fastställa identitet och kontrollera rätten till vistelse utan att någon direkt anledning till kontroll före- ligger framstår därför som främmande för svensk rätt. Detta gäller även om regleringen skulle begränsas till endast gränsnära områden. Den uppfattning utredningen fått är att helt slumpmässiga inre utlänningskontroller i huvudsak skulle tjäna syftet att samla in infor- mation till underrättelseverksamheten och därutöver i viss begränsad mån bidra till att upptäcka olovlig vistelse. En viss preventiv effekt kan såklart förväntas följa av sådana kontroller, möjligen i något större utsträckning i gränsnära områden än annars. Helt slumpmässiga kon- troller riskerar dock att i praktiken tillämpas på ett sätt som kan strida mot diskrimineringsförbudet i regeringsformen och därutöver stå i strid med principen om den fria rörligheten av personer. Sam- mantaget framstår inte ett införande av rätten att utföra helt slump- mässiga kontroller som motiverad. Sådana kontroller bör således inte heller framöver vara tillåtna. Dessa helt slumpmässiga kontroller ska dock inte blandas samman med vad utredningen benämnt som selek- tiva stickprovskontroller (jfr avsnitt 19.4.1). Denna senare typ av kon- troll innehåller ett mått av slumpmässighet, men måste alltid grundas på en bedömning av faktiska omständigheter. Som vi har konstaterat visar erfarenheter från gränskon- trollverksamheten att underrättelsebaserade selektiva kontroller i gränsnära områden hade kunnat utgöra ett mycket effektivt verktyg även för kontroll av vistelserätten. Det är i första hand ett sådant underrättelsestyrt arbete som vi vill möjliggöra med en utvidgning av kontrollmöjligheterna. Avsikten är alltså att utvidga möjligheten att göra selektiva kontroller och att därigenom möjliggöra även selektiva stickprovskontroller. Att kontrollerna aldrig får utföras systematiskt är en följd av och detta föreslås framgå genom ett i den nya lagen intaget förbud mot sådana kontroller (se nedan). Kontroller ska inte få ske helt slumpmässigt och inte heller få vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antaganden. I stället måste dessa grundas på faktiska omständigheter, t.ex. källinforma- tion eller underrättelser, som visar att det typiskt sett föreligger en förhöjd risk för vistelse i strid med gällande regelverk och därför Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt finns ett behov av att genomföra kontroller. Det kan här vara fråga om olika typer av information. Det kan röra sig om underrättelser som tagits fram inom den egna myndigheten, men det kan också vara underrättelser från andra myndigheter i eller i utlandet. viavser här är inte sådana specifika underrättelser som tar sikte på en enskild individ utan snarare information eller kunskap om mönster eller trender avseende exempelvis irreguljär migration. Sådan infor- mation kan exempelvis bygga på statistik från tidigare kontrollverk- samhet eller annan inhämtad information som bearbe- tats och analyserats och utmynnat i exempelvis en riskprofil. Det kan röra sig om en sammanställning av olika kriterier, metoder eller för- hållanden rörande någon viss företeelse. Det kan också förekomma att det kommer tips eller liknande från allmänheten. För att sådan information ska kunna ligga till grund för en kontroll måste informationen dock på något sätt ha behandlats, bearbetats eller på annat sätt kontrollerats mot bakgrund av myndig- hetens samlade kunskap och erfarenhet. Kontroller kan också baseras på mer allmän polisiär kunskap och erfarenhet hos den enskilde tjänste- mannen. Inte heller i sådana fall får det dock vara fråga om några allmänna spekulationer eller antaganden. Att kontrollerna ska vara selektiva innebär således att det ska vara fråga om kontroller som riktar sig mot en viss bestämd krets av per- soner eller transportmedel. Som exempel kan ges den situationen att statistik från tidigare kontrollverksamhet visar att det vid vissa tid- punkter på en viss plats föreligger en förhöjd risk för förekomsten av irreguljär migration, t.ex. sekundära rörelser på en viss riskflight eller annan risktransport, eller för transporter av personer som avser att arbeta i landet utan vederbörliga tillstånd. I en sådan situation kan kontroller utföras med stöd av den nya bestämmelsen mot samtliga eller en del, av de personer som passerar platsen under den aktuella tidrymden utan att någon ytterligare omständighet föreligger som pekar på att den kontrollerade personen skulle befinna sig här olov- ligen. Det kan också vara så att välgrundade underrättelser tyder på att mindre lastbilar registrerade i något visst land, eller fordon från en viss firma i stor utsträckning är involverade i transport av illegal arbetskraft in i landet eller i människosmuggling. I en sådan situation kan riktade insatser göras och samtliga, eller en del, av de fordon som passar in på informationen och som passerar platsen tas ut för ge- nomförande av kontroll. Detta kan då ske utan att en konkret miss- Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt tanke kan riktas mot var och en av de personer som befinner sig i fordonen. Det kan också vara fråga om en enskild situation där en polisman eller kustbevakningstjänsteman gör iakttagelser av en eller flera per- soners agerande på platsen, som på grundval av allmän information om omständigheterna på där och tjänstemannens samlade erfaren- heter, ger skäl att misstänka förekomsten av olovlig vistelse utan att det föreligger grundad anledning att anta att så är fallet. Denna typ av selektiva kontroller förutsätter alltså inte alltid att varje person eller fordon som tas ut för kontroll stämmer in på någon viss mer individspecifik profil utan det kan räcka att ett fordon eller en person befinner sig på en viss plats vid ett visst tillfälle. Kontrol- lerna kan således utföras i viss mån slumpmässigt inom ramen för de kriterier som ligger till grund för kontrollen och utgör då selektiva stickprovskontroller. Uttrycket ”utlänningar” i den föreslagna bestäm- melsen är också avsett att understryka att bestämmelsen inte inne- fattar något krav på att det ska vara fråga om någon bedömning på individnivå. Utredningen har övervägt om något av rekvisiten grundad anled- ning att anta eller särskild anledning till kontroll skulle kunna ges en vidare innebörd i gränsnära områden och tillämpningsområdet för bestämmelsen på det sättet utvidgas. Exempelvis skulle det i den nya lagen kunna anges att kontroller får ske när det finns grundad anled- ning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Eftersom vi tidigare redovisat vår ståndpunkt att det med stöd av rekvisitet grun- dad anledning att anta i 9 kap. 9 § går att göra vissa profilbase- rade, selektiva kontroller, hade detta alternativ kunnat ligga nära till hands. Ett annat alternativ skulle kunna vara att ange att i ett gräns- nära område kan särskild anledning till kontroll av utlänningars rätt att uppehålla sig i enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen föreligga, om kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Vid båda dessa lösningar finns det dock en farhåga att det skapas en osäkerhet kring vad rekvisiten innebär i olika situationer, dvs. när man tillämpar 9 kap. 9 § tredje stycket och när man tillämpar den nya bestämmelsen. Det kan helt enkelt bli svårt att i den operativa verk- samheten göra skillnad på rekvisiten, även om de följs åt av olika krav. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt De nu beskrivna förutsättningarna för kontroll uttrycks i den före- slagna bestämmelsen genom kravet på att det ska finnas anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Anledning att anta, eller det jämförbara kan antas, används på många håll i lagstiftningen för att uttrycka ett beviskrav. Anledning att anta är ett lågt beviskrav, men kan ha något olika innebörd i olika sammanhang. I regel innebär uttrycket dock ett krav på att det ska före- ligga någon konkret omständighet som gör att det finns anledning att anta att den aktuella omständigheten är för handen. I polislagen används anledning anta och kan antas för att ange en del av förutsättningarna för vissa polisiära befogenheter. Rekvisitet anledning att anta används i , bl.a. i for- muleringen anledning att anta att ett brott har förövats. Rekvisitet anses där allmänt uttrycka den lägsta nivån av misstanke. Så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska en förundersökning inledas (23 kap. 1 § ). Detta förutsätter dock att misstanken rör ett konkret brott. Enligt JO kan en förundersökning inledas på mycket svaga misstankar så snart misstankarna avser något som objektivt sett kan vara ett brott, se JO 1953 s. 105 och 107. Det kan diskuteras om ett misstankerekvisit som ofta används vid bevisvärdering avseende en konkret gärning som har ägt rum – anledning att anta – är bäst lämpat för att beskriva den bedömning som ska göras av sannolikheten för att sådana omständigheter före- ligger att det är befogat att genomföra en kontroll. Det är i ett visst avseende fråga om att en bedömning av en risk; en risk för att perso- ner som saknar vistelserätt och därför borde bli föremål för kontroll finns på en viss plats. Utredningen har därför övervägt att använda ett riskrekvisit. I andra sammanhang används dock ofta fare- eller riskrekvisit vid framåtblickande bedömningar. I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all- varliga brott anges att tillstånd till vissa hemliga tvångsmedel får med- delas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss närmare angiven brottslig verksamhet (1 §). För att någon ska häktas krävs enligt 24 kap. 1 § bl.a. att det föreligger risk för att den misstänkte fortsätter sin brotts- Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt liga verksamhet eller exempelvis att han eller hon avviker eller undan- röjer bevis. Här kan också hänvisas till bestämmelsen i 23 § polislagen som ger polisen vissa befogenheter att vid risk för brott försöka hindra allvarlig brottslighet eller skydda allmänheten mot följderna av sådana brott. Trots att det i de ovan nämnda fallen inte alltid förutsätts att risken avser en konkretiserad gärning måste själva risken vara konkret och ska i regel i det enskilda fallet framstå som beaktansvärd. Kravet på påtaglig risk innebär givetvis ett ännu högre krav i det hänseendet. Som vi tidigare angett förutsätter en tillämpning av den föreslagna nya bestämmelsen att det med beaktande av t.ex. underrättelser eller allmän polisiär kunskap och erfarenhet finns anledning att anta att det på en viss plats vid typiskt sett föreligger en förhöjd risk för vistelse i strid med gällande regelverk. Underlaget ska alltså tala för att det finns ett behov av att göra kontroller för att upprätt- hålla reglerna för tillåten vistelse i landet. När vi här talar om en typiskt sett förhöjd risk avser vi alltså inte, till skillnad från vad som är fallet i ovan nämnda exempel från annan lagstiftning, att göra be- hovsbedömningen beroende av förekomsten av någon konkret risk. Det är här i stället fråga om en risk av ett mer abstrakt slag eller när- mare bestämt en typiserad risk. Det ska vara tillräckligt att de faktiska omständigheterna visar att det erfarenhetsmässigt brukar föreligga en förhöjd risk utan att detta behöver bedömas vara fallet i just den enskilda situationen. Om det i stället användes ett riskrekvisit kan det medföra att det ställs upp ett för högt krav på bedömningen av sannolikheten för förekomsten av olovlig vistelse. En sådan bedöm- ning i förhållande till ett uppställt riskrekvisit kan också närmast ound- vikligt leda till att det ska vara fråga om en konkret risk i det enskilda fallet. Det som i stället bäst fångar våra avsikter med bestämmelsen är alltså rekvisitet anledning att anta att det behövs. I vårt fall knyts rekvi- sitet inte till något konkret brott eller någon konkret risk utan be- skriver alltså kravet på utredningen eller underlaget för bedömningen av sannolikheten på ett mer generellt plan för förekomsten av olovlig vistelse. Kravet ger utrymme för de selektiva kontroller, inklusive selektiva stickprovskontroller, som vi vill möjliggöra men slår fast att bedömningen måste grunda sig på faktiska omständigheter och inte endast lösa antaganden. Skulle kravet sättas högre än vad vi Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt nu anfört skulle effektiviteten i kontrollverksamheten minska betyd- ligt. Den nya bestämmelsen skulle då i praktiken inte heller nämnvärt skilja sig från vad som gäller och därmed inte öka myndigheternas förmåga att kontrollera vistelserätten. Den utvidgade möjligheten till kontroll som föreslås är nödvän- dig om ska kunna bedriva en intensifierad och pro- aktiv kontrollverksamhet i syfte att kompensera för de avskaffade gränskontrollerna vid den inre gränsen. Avsikten är att de nya kon- trollerna inte enbart ska syfta till att förhindra eller åtgärda redan misstänkta konkreta fall av olovlig vistelse, utan också till att i ett bredare perspektiv förebygga och upptäcka att utlänningar uppe- håller sig olovligen i landet. Utökade kontroller kan förväntas ha en avskräckande effekt på sekundära rörelser inom Schengen, men kan också bidra till att upptäcka nya riskgrupper eller områden av intresse för kontrollverksamheten och därigenom effektivisera denna. Kravet på att det ska finnas anledning att anta att kontrollen be- hövs medför dock att kontroller inte kan ske enbart i avskräckande syfte eller i syfte att samla in information som kan vara allmänt an- vändbar inom underrättelseverksamheten. Det är en annan sak att detta kan bli följdeffekter av de utvidgade möjligheterna att genom- föra denna typ av kontroller. ska ha samma kontrollmöjligheter som ska enligt 9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen medverka i verksamhet med inre utlänningskon- troller genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Även i andra fall får biträda vid inre utlännings- kontroller, dvs. oavsett var sådana kontroller äger rum. Kustbevak- ningen har således ett viktigt uppdrag i att medverka till de inre utlänningskontrollerna, framför allt av och i anslutning till sjötrafiken, och bör ha det även fortsättningsvis. Avsikten med det förslag som läggs fram är att utvidga möjlig- heten att utföra kontroller enligt 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen i gränsnära områden. Detta sker genom att det införs en ny grund för att en kontroll ska kunna vidtas. För att Kustbevak- ningen även fortsättningsvis ska kunna effektivt medverka i Polis- myndighetens kontrollverksamhet bör omfattas av Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt den nya bestämmelsen och en tjänsteman vid även i gränsnära områden ha samma kontrollmöjligheter som en polisman. Den nya grunden för kontroll ändrar i övrigt inte på det förhål- landet att det i första hand är som ansvarar för den inre utlänningskontrollen. För kommer den nya bestämmelsen i huvudsak att innebära en möjlighet att utöva kontroll på grundval av underrättelseuppgifter från annan myndighet eller på grundval av en enskild tjänstemans erfarenheter och iakttagelser. Av- sikten är däremot inte att ska vara skyldig att ta fram egna underrättelseuppgifter i högre omfattning än vad som sker . ska alltså på samma sätt som gäller i övrigt medverka i kontrollverksamhet även enligt den nya bestämmelsen genom att utföra sådana kontroller av och i anslutning till sjötrafiken i gränsnära områden samt genom att även i andra fall biträda vid kontrollerna i sådana områden. 19.4.4Ett förbud mot systematiska kontroller Utredningens förslag: Inre utlänningskontroller får inte utföras på ett sådant sätt att de innebär en systematisk kontroll av per- soner som befinner sig i ett gränsnära område. Detta ska anges i lagen. Hur de närmare begränsningarna för att säkerställa att kon- trollerna inte utförs systematiskt ska se ut kan regleras i förord- ning och ännu mer specifikt i myndighetsföreskrifter som utfär- dats med stöd av förordningen. I avsnitt 18.2 har vi redogjort för utredningens slutsatser om vilket handlingsutrymme lämnar åt nationella myndigheter att bedriva kontrollverksamhet i gränsnära områden. Eftersom utred- ningens förslag tar sikte på kontrollverksamheten särskilt i gränsnära områden måste förslagen förhålla sig till de krav som följer av EU- rätten och särskilt gränskodexen. Inre utlänningskontroller enligt befintlig lagstiftning anses vara förenliga med och kan genomföras i gränsnära områden. Vi gör ingen annan bedömning gällande dessa kontroller. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Att ha särskilda regelverk för personkontroll i gränsområden strider inte i sig mot förbudet mot gränskontroll vid inre gräns. En kontrollmöjlighet utformad på det ovan beskrivna sättet skiljer sig från gränskontroller såväl vad gäller syfte och utförande och strider enligt vår bedömning i det avseendet inte mot EU:s gränskodex. Det är också fråga om en kontroll som inte som utgångspunkt bara ska ske vid gränsen eller vid själva gränspassagen utan ofta en bit in i landet. De föreslagna kontrollerna utgör således kontroller inom en medlemsstats territorium i den mening som avses i artikel 23 i gräns- kodexen.