sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Finns det brister i tillgången till läromedel och andra lärverktyg på en skola kan Skolinspektionen vidta olika åtgärder. Är en kommun eller en region huvudman för en skola med stora brister kan Skolinspektionen besluta om så kallade statliga åtgärder för rättelse, vilket bland annat kan handla om beslut om inköp av läromedel. Denna åtgärd är ovanlig men har vidtagits, se 4.1.2. Finns det stora brister på en fristående skola kan huvudmannens godkännande återkallas, en åtgärd som Skolinspektionen har vidtagit . En faktor som kan bidra till att Skolinspektionen vidtar en sådan åtgärd är brist på läromedel. Godkännandet åter- kallades exempelvis 2020 för en skola där en av flera stora brister gällde elevernas tillgång till läromedel. Skolans rektor hade medgett 720 kap. 7 § skollagen. 8Bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Utöver officiell statistik sammanställs och publiceras även annan statistik. Exempelvis presenterar läromedels- branschen försäljningsstatistik om läromedel, se avsnitt 5.3. 9Förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. och föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvud- männen inom skolväsendet m.m 10Lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 11Statistiska centralbyråns föreskrifter (SCB-FS 2016:17) om kvalitet för den officiella stati- stiken. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen för Skolinspektionen att det var ”lite fattigt” med läromedel på skolan.12 Regleringarna om läromedel i den tidigare skollagen, som gällde 1985 till 2010, var till sitt innehåll snarlika de som gäller förutom att begreppet lärverktyg infördes med den nuvarande skollagen.13 För del gällde dock mer detaljerade bestäm- melser om läromedel i den dåvarande grundskoleförordningen. Av de bestämmelserna följde att skolorna skulle lägga särskild vikt vid att eleverna i undervisningen hade tillgång till läromedel som skulle täcka väsentliga delar av ett ämne eller en ämnesgrupp. Läromedlen skulle vara ägnade att ge fasthet och sammanhang i studierna. Eleverna skulle dessutom som gåva få behålla sådana läromedel ”som de behöver av pedagogiska skäl eller kan komma att behöva som underlag för fortsatta studier eller som de i övrigt kan ha särskild nytta av att kunna gå tillbaka till”.14 Genom att lärare kopierar texter ur läroböcker eller skriver ut material från digitala läromedel kan elever få tillgång till värdefullt undervisningsmaterial. Det finns dock regler för i vilken omfattning lärare får kopiera ur läromedel. Det är upphovsrättsligt tillåtet att framställa exemplar för under- visningsändamål, under förutsättning att det finns en så kallad avtals- licens, ett avtal som har ingåtts med en organisation som företräder ett flertal upphovsmän till verk som används i på ett visst om- råde.15 De avtalslicenser som gäller inom skolväsendet kallas ”skol- kopieringsavtalen” och har tecknats mellan kommuner och regioner, SKR, respektive och föreningen . Skolkopieringsavtalen medger kopiering ur förlagsutgivna läro- medel om kopieringen sker för att komplettera sådana förlagsut- 12Förvaltningsrättens i dom mål nr 16843–19. 13Eleverna i och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer skulle i 85-års skollag utan kostnad ha tillgång till ”böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel”. I vuxenutbildning gällde att huvudmannen fick bestämma att bland annat läro- böcker ”och andra därmed jämförliga hjälpmedel” skulle anskaffas av eleverna själva på egen bekostnad eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarade huvudmannens anskaffnings- kostnader, se 11 kap. 5 § och12 kap, 8 skollagen (1985:1100). 142 kap. 24–25 §§ grundskoleförordningen (1994:1194). 153 a kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen givna läromedel som normalt används i undervisningen. Avtalen tillåter inte att nyanskaffningen av förlagsutgivna läromedel ersätts eller minskas genom att kopior används i stället. Från en och samma källa får som mest motsvarande av antalet sidor i skriften kopieras, dock inte mer än 15 sidor. Det är inte tillåtet att kopiera ur förlagsutgivna tryckta engångsmaterial som elever ska skriva eller rita i och som är avsedda för engångsbruk, till exempel övnings- böcker eller arbetshäften.16 5.1.3Läromedel för elever med funktionsnedsättning Skollagen om stöd till elever med funktionsnedsättning Skollagen anger att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla kunskapskrav ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser.17 Elever med funktionsnedsättning kan också ha behov av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service, så kallade LSS-insatser. Begreppen funktionsnedsättning och funktionshinder Funktionsnedsättning definieras av som ”nedsätt- ning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga”. Social- styrelsen anger att ”en funktionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller för- värvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller av övergående natur”.18 Begreppet funktionshinder avser enligt ”begräns- ning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen”. En sådan begränsning kan exempelvis vara brist- ande delaktighet i utbildning, enligt , som också anger att begränsningar som personer med funktionsnedsättning möter framför allt handlar om bristande tillgänglighet i omgivningen.19 Ett sätt att öka tillgängligheten är att erbjuda anpassade läromedel som elever kan ta del av oavsett funktionsnedsättning. 16SKR (2018). 173 kap. 2 § skollagen (2010:800). 18Socialstyrelsen (2021). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Tillgänglighet är ett begrepp som i olika sammanhang används för att beskriva hur pass något fungerar för människor med olika funktions- nedsättningar. Det kan exempelvis handla om hur väl skolans läro- medel fungerar för elever med en viss funktionsnedsättning. Enligt vad regeringen uttalat i förarbeten till lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service är betydelsen av till- gänglighet i vardagligt språkbruk ”tämligen klar och den mer speci- fika innebörden framgår av den lagstiftning där begreppet före- kommer”.20 I skollagstiftningen framgår ingen specifik innebörd av begreppet tillgänglighet. Enligt instruktionen för Myndigheten för delaktighet, som har till uppgift att verka för full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning i alla åldrar, betyder tillgänglighet ”faktorer, förhållanden och åtgärder som möjliggör delaktighet för alla oavsett funktionsförmåga”.21 Det följer av diskrimineringslagen att det inom bland annat ut- bildning råder förbud mot diskriminering i form av bristande tillgäng- lighet. Det innebär att det inte är tillåtet för skolor att missgynna en elev med funktionsnedsättning genom att inte vidta åtgärder för att eleven ska komma i en jämförbar situation med elever utan aktuell funktionsnedsättning. En sådan åtgärd kan vara att erbjuda elever tillgängliga läromedel. Skolan behöver vidta skäliga åtgärder för till- gänglighet.22 Vad som är skäliga åtgärder avgörs genom en helhets- bedömning i varje enskilt fall. Krav på tillgänglighet för bland annat personer med funktions- nedsättning är också en aspekt för skolhuvudmän att beakta när de införskaffar webbplatser eller mobila applikationer, i den mån dessa bedöms omfattas av tillgänglighetslagen (se nedan).23 2017/18:299 s. 10. 212 § förordningen (2014:134) med instruktion för Myndigheten för delaktighet. 221 kap. 4 § 3 p. diskrimineringslagen (2008:567). 2017/18:299 s. 14. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Specialpedagogiska skolmyndighetens uppdrag om läromedel för elever med funktionsnedsättning Av förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagog- iska skolmyndigheten framgår att SPSM ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. SPSM ska bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande med funkt- ionsnedsättning. Dessutom ska SPSM främja och informera om till- gången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktions- nedsättning. Myndigheten får utveckla, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning behoven inte kan tillgodoses på den kommersiella läromedelsmarknaden.24 Med stöd av förordningen (1991:978) om statsbidrag till produk- tion av vissa läromedel fördelar SPSM statsbidrag till produktion av läromedel för elever med funktionsnedsättningar, så kallat produk- tionsstöd. Närmare bestämmelser om produktionsstödet finns i föreskrifter fastställda av SPSM. Ett av kraven i föreskrifterna gäller att bara den som har kompetens om läromedelsproduktion samt har tillgång till försäljnings- och distributionskanal kan få stödet.25 SPSM får också anpassa läromedel för elever med funktions- nedsättning.26 Detta innebär att befintliga läromedel tillgängliggörs för elever med funktionsnedsättning. Det kan exempelvis gälla att en skriven lärobok bearbetas till tryckt punktskrift så att elever med synnedsättning eller blindhet kan använda samma läromedel som sina klasskamrater. Upphovsmannen (den som skapat ett verk, ex- empelvis en läromedelsförfattare) har enligt upphovsrättslagen en ensamrätt att framställa exemplar av sitt verk och en ensamrätt att göra verket tillgängligt för allmänheten. Det finns dock en rad undan- tag som inskränker upphovsmannens rättigheter och som motiveras av hänsyn till olika allmänna eller enskilda intressen. Det är till exempel tillåtet att utan tillstånd från upphovsmannen under vissa förutsättningar framställa exemplar för att personer med funktions- nedsättning ska kunna ta del av verken. Det är detta undantag i 241 § och 6 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndig- heten. 25Förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel och Special- pedagogiska skolmyndighetens föreskrifter (SKOLFS 2010:16) om statsbidrag till produktion av läromedel för elever med funktionshinder. 266 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen upphovsrättslagen som gör att SPSM får anpassa exempelvis en skriven lärobok som tryckt punktskrift.27 Nämnda undantag i upphovsrättslagstiftningen ska tolkas re- striktivt, men omfattar inte bara tryckt text utan också ljudböcker och e-böcker. Det är dock osäkert i vilken mån undantaget medger anpassningar av digitala läromedel som består av olika verkstyper, exempelvis både text och film. SPSM har för utredningen uppgett att de anser att upphovsrättslagen inte medger att de gör webbaserade förlagsutgivna läromedel tillgängliga för elever med synnedsättning eller blindhet.28 Myndigheten för tillgängliga medier, MTM, som är nationellt för tillgängliga medier och arbetar för att främja tillgänglighet till och universell utformning av litteratur, nyheter och samhällsinformation, bedömer att digitala läromedel som består av en sammansättning av olika verkstyper troligen faller utanför undantagets tillämpningsområde.29 Det skulle innebära att SPSM inte utan upphovsmannens tillstånd får anpassa digitala läro- medel som består av olika verkstyper. Frågan har emellertid inte utretts närmare. uppdrag för elever med funktionsnedsättning Av förordningen (2015:1047) med instruktion för följer att har sektorsansvar för funktionshindersfrågor inom ramen för sitt verksamhetsområde. I den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten har där- med ansvar för att vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till övriga berörda parter.30 En del av arbete med det här ansvarsområdet är att regelbundet bjuda in funktionshindersorganisationer till samråd. Syftet med samråden är att utbyta information om pågående aktiv- iteter och diskutera för området viktiga frågor. genom- fördes tre samråd. ambition är att i större utsträckning samråda med representanter för barn och unga och därför bjuds även ungdomsorganisationer in att delta i samråden.31 272 kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. 28Uppgift från SPSM . 291 § förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier och uppgift från Myndigheten för tillgängliga medier . 3018 § 1 p. förordningen (2015:1047) med instruktion för . 31Skolverkets(2020d). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Krav på tillgänglighet i skolans digitala administrativa funktioner Lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service, till- gänglighetslagen, innehåller regler som syftar till att offentliga aktörer, såsom både offentliga och enskilda skolhuvudmän, har webbplatser och mobila applikationer som är tillgängliga för bland annat per- soner med funktionsnedsättning. För skolväsendet är tillgänglighetslagen bara tillämplig för digital service som hänför sig till ”väsentliga administrativa funktioner,” exempelvis funktioner för registrering av frånvaro, individuella ut- vecklingsplaner, och information om läxor. All digital service inom den pedagogiska verksamheten är där- emot undantagen från kraven i tillgänglighetslagen.32 Det innebär att digitala läromedel, som ju används i den pedagogiska verksamheten och inte har en administrativ funktion, är undantagna. Innan tillgänglighetslagen infördes remitterade regeringen lag- förslaget. Några remissinstanser framförde att även digitala läro- medel borde omfattas av lagen. Regeringen ansåg dock inte att det behövdes eftersom det redan finns bestämmelser i skollagen och diskrimineringslagen som är ämnade att säkerställa att elever med funktionsnedsättning får det stöd de behöver.33 var liksom regeringen av uppfattningen att tillgänglig- hetslagen för skolväsendets del bara skulle vara tillämplig för digital service i form av ”väsentliga administrativa funktioner,” så som det alltså också blev. framhöll i sitt remissvar att det var viktigt att inte bara sådant som elever publicerar digitalt i undervis- ning skulle undantas från lagens krav på tillgänglighet, utan även sådant som exempelvis lärare publicerar. angav att ”flera av de digitala undervisningskoncept som figurerar i skolväsendet bygger på publicering i samarbete mellan exempelvis pedagog och elev”.34 329 § 5 p. lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. 2017/18:299 s. 46 f. 34Skolverket (2018b). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Principer och mål om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Tillgänglighet är en av grundprinciperna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen skapar inte i sig några nya rättigheter utan tydliggör mänskliga rättig- heter i relation till personer med funktionsnedsättning. Här anges bland annat att konventionsstaterna erkänner rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning.35 I FN:s Agenda 2030 med mål för en hållbar utveckling ingår att säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet för alla. Det anges särskilt att detta bland annat gäller för personer med funktionsnedsättning.36 Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funk- tionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund.37 Myn- digheter under regeringen ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen och ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor.38 5.1.4Läromedel för elever som tillhör de nationella minoriteterna De nationella minoritetsspråken i är finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska.39 Enligt språklagen (2009:600) har det all- männa ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk framgår att det allmänna även i övrigt ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt. 35Artikel 24 i () internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning antagen av . 36FN (2015) och prop. 2019/20:188. 2016/17:188. 38Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken. 397 § språklagen (2009:600). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen börden av ”främja” är att exempelvis skolan genom aktiva åtgärder och handlingar ska stödja språkens och kulturens fortlevnad.40 Undervisning i nationella minoritetsspråk I omfattas nationella minoritetsspråk av reglerna om tvåspråkig undervisning. Dessa regler innebär att för elever som har annat dagligt umgängesspråk med föräldrarna än svenska får delar av undervisningen anordnas på det språk som är det dagliga umgänges- språket. Tvåspråkig undervisning får anordnas i årskurs 1–6, med undantag för finska som även kan ordnas i årskurs 7–9. Av den sammanlagda tiden som eleven får tvåspråkig undervisning får högst hälften ges på umgängesspråket.41 Några motsvarande regler som för om tvåspråkig undervisning finns inte för gymnasie- skolan eller vuxenutbildningen. I läses de nationella minoritetsspråken i viss utsträck- ning som moderna språk inom ramen för språkval och inom ramen för elevens val, men de flesta läser språken inom ämnet modersmål. I gymnasieskolan läses nationella minoritetsspråk enbart inom ämnet modersmål.42 Allmänt krävs att en elev för att få modersmålsundervisning i ska ha grundläggande kunskaper i språket.43 Detta gäller dock inte för modersmålsundervisning i nationella minoritets- språk i ; för sådan undervisning finns inget krav på att eleven har kunskaper i språket. Därför har kursplanerna och kunskaps- kraven en uppdelning i de nationella minoritetsspråken som första- språk respektive som andraspråk. Detta är ett led i strävandena att möjliggöra en revitalisering av de nationella minoritetsspråken i Sverige.44 I gymnasieskolan krävs däremot att en elev som vill få moders- målsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk ska ha goda kun- 408 § språklagen (2009:600) och 4 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritets- språk samt prop. 2008/09:158. 419 kap. 12–13 §§ skolförordningen (2011:185). 42SOU 2017:91 s. 232. 43Motsvarande gäller även i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasiesär- skolan. 44Språkrevitalisering handlar om att återuppliva ett hotat språk, bland annat genom att ge barn inom de nationella minoritetsgrupperna möjlighet att lära sig sitt språk. Revitalisering av minoritetsspråken är viktigt eftersom de nationella språken är en del av det svenska kultur- arvet. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen skaper i språket, i likhet med vad som gäller för gymnasieskolans modersmålsundervisning generellt. Huvudmannen är skyldig att anordna modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken även om endast en elev önskar det. Det är en skillnad jämfört med modersmålsundervisning i andra språk, där huvudmannen endast behöver anordna undervisning om minst fem elever önskar det. En statlig utredning lämnade 2017 förslag som syftade till för- bättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritets- språk. Bakgrunden till förslagen är att har fått kritik från för bristande tillgång till undervisning i de nationella minoritetsspråken. Enligt förslagen i den utredningen skulle språken lyftas ut från bestämmelserna om modersmålsundervisning och ett nytt ämne, som skulle benämnas nationellt minoritetsspråk, skulle införas.45 Förslagen har ännu inte realiserats. Samiska kan också läsas i skolformen Sameskolan som ger en ut- bildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i . Undervisningen i sameskolan ges på svenska och samiska. Skollagen medger också att en huvudman för grundskola får anordna samisk undervisning om huvud- man och Sameskolstyrelsen ingår avtal om det. Med samisk under- visning avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den undervisning som anordnas som modersmåls- undervisning i samiska.46 Jiddisch kan också läsas inom särskild utbildning med judiska studier i årskurserna 7–9. Elever som deltar i judiska studier ska som språkval erbjudas undervisning i hebreiska och jiddisch.47 Inom vuxenutbildningen finns inga särskilda bestämmelser om nationella minoritetsspråk. Ämnet skulle enligt förslaget även införas i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasiesärskolan. 4610 kap. 7 a-b §§ och 13 kap. skollagen (2010:800) samt 12 kap. 4 § skolförordningen (2011:185). 478 § förordningen (2011:398) om särskild utbildning med judiska studier i . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen och folkminnen, Isof, ska enligt sin myndighets- instruktion sprida kunskap och material om de nationella minoritets- språken samt följa tillämpningen av språklagen (2009:600) och verka för att den offentliga förvaltningen använder de nationella minoritets- språken.48 Isof prövar ärenden om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritetsspråken.49 Detta bidrag får Isof lämna till org- anisationer och stiftelser som inte är statliga eller kommunala, och som utan vinstsyfte bedriver en verksamhet i som inte strider mot demokratins idéer. Det kan exempelvis handla om pedagogisk verksamhet på det språk som ska läras in, språkprojekt som riktas till barn och deras föräldrar eller läsfrämjande insatser. Det kan också handla om insatser för att öka enskildas kunskaper om flerspråkig- het, språket som kulturbärare eller språköverföring mellan generat- ioner. Insatser som riktas till barn och ungdomar ska främjas särskilt. Regeringen gav 2018 Isof möjlighet att dela ut ytterligare bidrag till föreningar och organisationer som arbetar med revitalisering av de nationella minoritetsspråken. I första hand skulle medlen gå till att ta fram pedagogiska material i de nationella minoritetsspråken.50 Av förordningen (2015:1047) med instruktion för framgår att har sektorsansvar för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken, vilket innefattar att ”verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter”.51 I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att lämna förslag på hur en nationell samordning av undervisningen i nationella minoritetsspråk inom skolväsendet kan organiseras så att undervisningen i språken stärks. I uppdrag ingick bland annat att analysera tillgång till läromedel. I regeringsredovisningen konstaterar att brist på läromedel i de 482 § förordningen (2007:1181) med instruktion för och folkminnen. 49Förordningen (2010:21) om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritets- språken. och folkminnen (2019). 5118 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen nationella minoritetsspråken över har varit ett av hindren för den språkliga revitaliseringen och föreslår att myndigheten ska fördela ett produktionsstöd till läromedelsproducenter för att dessa ska ta fram och tillgängliggöra läromedel av god kvalitet i modersmål som nationella minoritetsspråk.52 Av förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen följer att Sameskolstyrelsen har i uppdrag att främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning.53