sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Som framgått ovan görs iden- titetsbedömningar dock normalt sett efter en lång utredning och i samband med beslut i asylärendet. har behovet av en personbeteckning uppstått. En fördel med att överlåta ansvaret för identitetskontrollen till när verket rekvirerar samordningsnummer till asyl- sökande är att personen ändå inställer sig vid , vilket kan underlätta även en bedömning av om identitetsuppgif- terna är styrkta eller inte. har också erfarenhet av identitetsbedömningar i sådana situationer och ofta tillgång till ett bredare underlag än vad som måste bifogas till en begäran om sam- ordningsnummer. Eftersom vi föreslår att asylsökande ska tilldelas samordningsnummer, och inte identitetsnummer, finns det inte anled- ning att kräva att personen inställer sig även hos för iden- titetskontroll. I det inledande skedet av asylprocessen, när samordningsnummer alltså kommer att begäras, kommer den identitetskontroll som kan göras att grundas på eventuella identitetshandlingar och den enskildes uppgifter. I avsaknad av identitetshandlingar kommer det knappast att gå att styrka identitetsuppgifterna i det skedet. Att granska iden- titetshandlingar i samband med tilldelning av samordningsnummer (eller vid folkbokföring) har erfarenhet av och välutveck- lade rutiner för. ökar möjligheten för att identitetsbedöm- ningen genomförs på samma sätt och att samma krav ställs om Skatte- verket ansvarar för bedömningen även i dessa fall. har påpekat att verket inte begär tilldelning av samordningsnummer och därför inte har erfarenhet av att göra denna typ av identitetskontroller. Det skulle också enligt Migrations- verket innebära ett mycket arbetskrävande moment med behov av personer med specialkunskap. För att kontrollen ska bli så likvärdig som möjligt i olika fall bör det enligt vara Skatte- verket som ansvarar för identitetskontrollen. har ofta tillgång till ett bättre underlag för att bedöma identitet än vad skulle ha vid en begäran om sam- ordningsnummer. har också större erfarenhet av den aktuella typen av identitetsbedömningar och bedömningar av t.ex. utländska pass. Enligt vad uppgett till vår utredning kommer verket dock aldrig att kunna bedöma några uppgifter som styrkta i samband med att asylansökan kommer in. har också lyft en farhåga om att verket i asylärendet skulle bli bundna av sin tidigare bedömning, om man t.ex. bedömer identitetsuppgif- terna som styrkta i samband med rekvirering av samordningsnummer. Om ska ansvara för identitetsbedömningarna betyder det att identitetsuppgifterna aldrig kommer att bedömas styrkta. Enligt de uppgifter vi fått från kommer det för asylsökande nästan uteslutande att handla om samordningsnummer med osäkra uppgifter som tilldelas med stöd av 2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Det kommer alltså i praktiken vara så att i sin begäran anger att vissa, eller alla, uppgifter inte går att styrka och bifogar de identitetshandlingar som eventuellt finns att tillgå. Under sådana förhållanden bedömer vi att det inte finns tillräckliga skäl för att frångå huvudregeln att Skatte- verket, precis som ska gälla i andra fall, ansvarar för identitetsbedöm- ningen när samordningsnummer ska tilldelas asylsökande. Skattever- ket har också uppgett att myndigheten inte har något att invända mot att ansvaret för identitetskontrollen vid tilldelning av samord- ningsnummer stannar på även i detta sammanhang. Stärkt sekretess för uppgifter som lämnas över till Utredningens förslag: Sekretess ska gälla i ärende om tilldelning av samordningsnummer till personer som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. för uppgift som har lämnats av om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Den förstärkta sekretessen ska dock inte gälla för uppgift om namn, födelsetid, kön och om identitetsuppgifterna styrkts. Sekretess ska även gälla för uppgift om grunden för tilldelning av samordningsnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst Utredningens bedömning: Någon ytterligare sekretessbrytande bestämmelse för att möjliggöra att uppgifter om den asylsökande lämnas till behövs inte. Stärkt sekretess för uppgifter som ska lämnas i en begäran om tilldelning av samordningsnummer För att asylsökande ska kunna tilldelas ett samordningsnummer kom- mer att behöva lämna ut uppgifter ur ett ärende om uppehållstillstånd till folkbokföringsverksamhet. En begäran om tilldelning av samordningsnummer ska som huvudregel innehålla uppgift om personens namn, kön, födelsetid, födelseort, medborgarskap och kontaktadress. Jämfört med sekretesskyddet för uppgifterna hos omfattas uppgifterna av svagare sek- retess efter överlämnande till . Det finns därför anled- ning att överväga om det finns behov av att införa sekretess med ett omvänt skaderekvisit (presumtion för sekretess) för sådana uppgifter i folkbokföringsverksamheten när begär samord- ningsnummer för en asylsökande. har i sin promemoria Samordningsnummer till asyl- sökande föreslagit att uppgifter från i ärende om tilldelning av samordningsnummer ska omfattas av starkare sekretess (motsvarande den som gäller för uppgifterna hos ) än övriga uppgifter inom folkbokföringsverksamheten. Från regeln undantas enligt förslaget uppgift om namn, födelsetid, kön samt om identiteten är styrkt. Enligt förslaget var det tillräckligt att de sist- nämnda uppgifterna omfattas av sedvanlig folkbokföringssekretess. och var dock i samband med genom- förandet av regeringsuppdraget oeniga om vilka uppgifter som bör om- fattas av starkare sekretess. uppgav i sitt remissytt- rande över promemorian att sekretessen enligt förslaget innebär ett otillräckligt sekretesskydd för de uppgifter som överförs från Migra- tionsverket till . hade liknande synpunk- ter redan i sitt remissyttrande över betänkande Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60). I förarbetena övervägdes då om det fanns behov av att införa stärkt sekretesskydd för uppgifter om asylsökande i folkbokföringen. Det lyftes fram att det bland asylsökande finns personer som har skydds- behov på grund av t.ex. risk för förföljelse eller tortyr men det konstaterades att det är förhållandevis få uppgifter som måste registreras i folkbokföringsdatabasen för att ska kunna tilldela en enskild ett samordningsnummer. Det ifrågasattes också om en begäran om samordningsnummer över huvud taget skulle innehålla någon adress för en asylsökande som bedöms behöva skydd, och att i stället skulle kunna välja att ange myndig- hetens centrala postadress. I propositionen bedömdes det mot den bakgrunden att folkbokföringssekretessen var tillräcklig för att skydda även asylsökande i samband med tilldelning av samordningsnummer.42 Det är visserligen riktigt att det är förhållandevis få uppgifter som måste registreras om en person som tilldelas samordningsnummer. 2008/09:111, Personnummer och samordningsnummer, s. 37 f. förslag som presenterades i departementspromemorian Säkrare sam- ordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen och sedermera har lett till författningsändringar inne- bär dock bl.a. att uppgift om kontaktadress ska anges i begäran om tilldelning av samordningsnummer. Förslagen har tagits in i folkbokföringsförordningen. Tilldelning av samord- ningsnummer innebär dessutom en skyldighet för den enskilde som har en kontaktadress registrerad i folkbokföringsdatabasen att anmäla ändringar av adressen till . torde därmed inte kunna underlåta att ange en aktuell kontaktadress till den enskilde i en begäran om tilldelning av samordningsnummer (genom att ange verkets egen adress på sätt som beskrivits i prop. 2008/09:111, s. 39). Det skulle i så fall krävas att hade en postförmed- lingstjänst som gjorde det möjligt att på ett effektivt sätt nå perso- nen genom den adressen. Ju fler uppgifter som kommer in till folkbokföringsverksamheten desto högre kvalitet håller samordningsnumret i fråga. Om numret ska bidra till ökad spårbarhet och att undvika personförväxling är det också viktigt att så många uppgifter som möjligt kan aviseras ut i samhället. De uppgifter som omfattas av en starkare sekretess med omvänt skaderekvisit kan inte aviseras ut i samhället via Navet och i förekommande fall SPAR utan att en sekretessprövning görs i varje enskilt fall. Med färre uppgifter som underlag ökar riskerna för fort- satt sammanblandning av individer. Det blir i det avseendet en avväg- ning mellan å ena sidan kvaliteten på samordningsnumret och hur användbart det blir i samhället och å andra sidan sekretesskyddet för den asylsökandes personliga förhållanden. Aviseringen av samordnings- nummer till myndigheter via Navet visar samordningsnumret samt tillgängliga uppgifter om namn, kön, födelseort, medborgarskap, adress samt om identiteten är styrkt. har bedömt att det i normalfallet inte är sekretess- belagt att en viss person har ett ärende hos och att en viss person är registrerad i Centrala Utlänningsdatabasen.43 Där- med skulle det vara möjligt att lämna namn och födelsetid till Skatte- verket, som i folkbokföringsdatabasen endast har rakt skaderekvisit utan att skyddet för dessa uppgifter försämras. har inte heller sett något problem med att även uppgift om personens 43Migrationsverket har konstaterat detta i en intern rättsutredning daterad , dnr 1.3.4-2017-49778. kön och uppgift om identitetsuppgifterna styrkts lämnas över till utan stärkt sekretess. Uppgift om medborgarskap, födel- seort och kontaktadress måste däremot omfattas av starkare sekretess enligt uppfattning. Det kan därmed konstateras att numera gör samma bedömning som gjorde i detta avseende i sin promemoria Samordningsnummer till asyl- sökande. Uppgifter om personens medborgarskap, födelseort och kontakt- adress är även enligt vår bedömning sådana som bör skyddas av en starkare sekretess även efter att uppgifterna överlämnats till Skatte- verket. Med hjälp av sådana uppgifter kan en person som är ute efter att bedriva flyktingspionage samla uppgifter om en person baserat på dess nationalitet och dessutom ta kontakt med personen och utsätta honom eller henne för hot eller trakasserier. Att förstärka sekretes- sen på föreslaget sätt bedöms avsevärt minska risken för detta. Sekre- tess till skydd för enskild vid folkbokföring finns i 22 kap. OSL. Vi föreslår att en regel till skydd för enskilds personliga förhållanden i nämnda avseenden förs in som en ny bestämmelse i 22 kap. 1 a § OSL. Likt andra bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen bör den nu föreslagna innehålla en bestämmelse om när sekretessen i en allmän handling senast ska upphöra. Uppgifterna som skyddas genom den föreslagna bestämmelsen avser uppgifter om den enskildes person- liga förhållanden. Det finns inte skäl att frångå vad som gäller för övriga uppgifter i 22 kap. OSL. Sekretessen i en allmän handling ska alltså gälla i högst . Frågan om uppgiften ska lämnas ut eller inte ska dock alltid avgöras med utgångspunkt i en prövning av skaderis- ken. I många fall kan en sådan prövning antas innebära att från början sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut före sekretesstidens utgång.44 Stärkt sekretess för att skydda uppgiften om att en person sökt asyl har till utredningen påpekat att den enskilt mest skyddsvärda uppgiften i ett asylärende är det faktum att en person sökt asyl i . Den uppgiften är inte ens offentlig när beslut fattats i asylärendet i (se 37 kap. 1 § tredje stycket OSL). Även det faktum att en person omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. är sekretessbelagt enligt 26 kap. 1 § OSL. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 87. har uppgett att det redan genom rekvirering av samordningsnummer skapas en lista hos över asylsö- kande och har lyft farhågor om att personer som bedriver flykting- spionage kan begära ut uppgifter om alla med ett visst medborgar- skap eller födelseort som tilldelats samordningsnummer. Genom att det finns en sökbegränsning i folkbokföringsdatabasen som gör att t.ex. medborgarskap och födelseort inte är tillåtna sökbegrepp kom- mer inte att kunna lämna ut en lista på personer som finns i databasen baserat på medborgarskap eller födelseort. Det skulle dock vara möjligt att begära ut t.ex. alla samordningsnummer som till- delats och sedan själv sammanställa listan utifrån medborgarskap. Det sekretesskydd som föreslås skydda uppgift om medborgarskap och födelseort förhindrar dock även ett sådant tillväga- gångssätt. I folkbokföringsdatabasen får grunden för tilldelningen av sam- ordningsnummer lagras (se 2 kap. 3 § folkbokföringsdatabaslagen). Det skulle därför vara möjligt för en flyktingspion att begära ut upp- gifter om alla samordningsnummer som tilldelats efter begäran från . En sådan sammanställning torde dock inte lämnas ut efter sekretessprövning enligt 22 kap. 1 § och 21 kap. 5 § OSL.45 har också till utredningen uppgett att utlämnande av en sådan lista sannolikt skulle förhindras av 21 kap. 5 § OSL. Vi har mot den bakgrunden övervägt om det bör införas ett stärkt sekretesskydd även för uppgiften om grunden för tilldelning av ett nummer. Vi bedömer att befintliga sekretessbestämmelser i regel bör förhindra en begäran om utfående av samtliga samordningsnummer som tilldelats efter begäran från och att ett stärkt sekretesskydd inte nödvändigtvis behövs. Det handlar dock om en bedömning som måste göras i varje enskilt fall när någon begär ut uppgifter från . Det finns därför ändå en möjlighet att den som för räkning gör en sekretessprövning mot befintliga bestämmelser efter en sådan begäran om utlämnande gör en annan bedömning. Det finns också risk för att en flyktingspion med befint- liga bestämmelser i ett enskilt fall kan få uppgift om att en person har tilldelats ett samordningsnummer efter begäran från Migrations- 45Se särskilt förarbetsuttalandet som nämnts ovan, prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 81 samt 210–212, om att uppgifter om utlänningar med en viss nationalitet skyddas av 22 kap. 1 § OSL om omständigheterna tyder på att utlämnandet av en sådan för- teckning kan leda till aktioner eller trakasserier mot invandrarna som dessa uppfattar som hotande eller påtagligt obehagliga. verket och därigenom kan dra slutsatsen att personen med största sannolikhet har sökt asyl i . Därför finns det enligt vår bedöm- ning skäl att stärka sekretesskyddet även för uppgift om grunden för tilldelning av samtliga samordningsnummer på så sätt att sekretess gäller för uppgiften om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vi har mot den bakgrunden övervägt om det bör införas ett stärkt sekretesskydd även för uppgiften om grunden för tilldelning av ett nummer. Vi bedömer att befintliga sekretessbestämmelser i regel bör förhindra en begäran om utfående av samtliga samordningsnummer som tilldelats efter begäran från och att ett stärkt sekretesskydd inte nödvändigtvis behövs. Det handlar dock om en bedömning som måste göras i varje enskilt fall när något begär ut uppgifter från . Det finns därför ändå en möjlighet att den som för räkning gör en sekretessprövning mot befintliga bestämmelser efter en sådan begäran om utlämnande gör en annan bedömning. Det finns också risk för att en flyktingspion med befintliga bestämmelser i ett enskilt fall kan få uppgift om att en person har tilldelats ett samordningsnummer efter begäran från Migra- tionsverket och därigenom kan dra slutsatsen att personen med stor sannolikhet har sökt asyl i . Därför finns det enligt vår bedöm- ning skäl att stärka sekretesskyddet även för uppgift om grunden för tilldelning av samordningsnummer på så sätt att sekretess gäller för uppgiften om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vi föreslår att en regel till skydd för uppgift om grunden för tilldelning av samordnings- nummer förs in som en ny 22 kap. 1 b § OSL. Trots att sekretessbe- stämmelsen träffar fler situationer är den nära sammankopplad med vad som föreslagits i föregående avsnitt. Sekretessen bör därför även i detta avseende gälla i högst . Någon ytterligare sekretessbrytande bestämmelse behövs inte När ett samordningsnummer rekvireras behöver den rekvirerande myndigheten lämna över personuppgifter till om den individ som ska få ett nummer. För att ska få lämna över dessa uppgifter till behövs en bestämmelse som bry- ter sekretessen. Enligt vårt förslag ska begära ett samordningsnummer i samband med att asylansökan kommer in (4 § förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer). Bestämmelsen innebär att blir skyldigt att lämna ut uppgifterna till . Uppgiftsskyldigheten framgår av för- ordning och sekretessen hindrar därför inte att uppgifterna lämnas till (10 kap. 28 § OSL). Någon ytterligare sekretessbry- tande bestämmelse behövs därför inte. 16.10.5 Personer som redan vid ikraftträdandet har sökt asyl Utredningens bedömning: Personer som redan vid ikraftträdandet av nya regler har sökt asyl bör inte per automatik tilldelas samord- ningsnummer genom att begär tilldelning av ett sådant. Enligt de prognoser som gjort kan mel- lan 10 600 och 22 700 personer finnas i landet och vänta på ett laga- kraftvunnet beslut på sin första asylansökan . Många av dessa kommer att sakna samordningsnummer och kan vara aktuella för tilldelning av samordningsnummer om bestämmelser om detta träder i kraft . Relativt många personer kommer alltså vid ikraftträdandet att sakna en myndighetsgemensam beteckning. Kommuner och Regioner har lyft behovet av att även dessa personer tilldelas num- mer i samband med ikraftträdandet. Om alla dessa tilldelas nummer i samband med ikraftträdandet skulle det innebära att många av de problem som finns på grund av avsaknad av gemensam beteck- ning skulle lindras . Vissa av dessa asylsökande kommer dock endast efter ikraftträdandet att få ett beslut i frågan om uppehållstillstånd och kommer inte att behöva ett samordningsnum- mer , vilket talar emot att de tilldelas nummer. Eftersom dessa personer inte tilldelats något samordningsnummer i samband med att de ansökte om asyl kommer många dessutom att finnas registrerade hos kommuner och regioner under andra beteck- ningar, t.ex. TF-nummer och reservnummer. För att spårbarheten inte ska gå förlorad hos dessa aktörer måste dessa nummer kopplas samman med det nya samordningsnumret. Vi bedömer av dessa skäl att det inte är lämpligt att alla som väntar på prövning av asylansökan tilldelas ett nummer i samband med ikraftträdandet av nya regler. Med våra förslag kommer det däremot att finnas möjlighet för att begära tilldelning av samordningsnummer för en asylsökande person, även om inte har något behov av ett nummer i den egna verksamheten. Det finns därför inget som hindrar att vid kontakt med en asylsökande begär ett samordningsnummer för den asylsökande även i ett senare skede än i samband med att asylansökan kommer in. Dessutom kan en asyl- sökande som har möjlighet att styrka sin identitet, under samma för- utsättningar som andra, ansöka om att tilldelas ett identitetsnummer (se dock avsnitt 16.10.2 om svårigheten med omhändertagna pass). 16.10.6 Rekvirering av nummer bör ske digitalt Utredningens bedömning: Rekvirering av samordningsnummer till asylsökande bör ske digitalt. Enligt prognoser kommer omkring 20 000 per- soner att söka asyl i 2023–2024 och framåt. Det kom- mer alltså att bli ett betydande antal personer som på grund av för- slagen i detta kapitel ska tilldelas samordningsnummer. Det är därför angeläget att processen kring rekvireringen blir så smidig som möj- ligt. erbjuder webbtjänsten E-rekvisition sam- ordningsnummer för begäran. bör i första hand ansluta sig till den tjänsten för att rekvireringen ska bli smidig för båda myndigheter. 17Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott 17.1Alla klandervärda handlingar bör inte straffbeläggas Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Beroende på vilka värderingar som för tillfället råder i samhället kan olika typer av gärningar från tid till annan vara belagda med straff- ansvar. Det är inte alltid uppenbart för människor vilka gärningar som är straffsanktionerade. Om även bagatellartade förseelser kan leda till straff, finns en risk att straffhotet inte längre får den tyngd som det är avsett att ha. Det finns också en risk att antalet straffbestäm- melser blir så stort att rättsväsendets resurser inte räcker till för att beivra överträdelser. Straffbestämmelserna får då inget verkligt inne- håll, utan framstår endast som tomma hot.1 Vid varje ny kriminalisering bör det övervägas om rättsväsendet klarar av att realisera straffhotet i fråga. Om överträdelser av en straff- bestämmelse kan antas komma att lämnas utan åtgärd bör bestäm- melsen inte gälla. Det finns alltså mycket som talar för försiktighet i fråga om att använda kriminalisering som en metod för att hindra över- trädelse av olika normer i samhället.2 För att kriminalisering ska framstå som befogad, bör enligt reger- ingens uttalanden i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23), följande faktorer föreligga. •Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara, •alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande, s. 53 f. 2A.a., s. 53 f. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott •straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, •straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet, •rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.3 Frågan har även behandlats i betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013: 38) där liknande kriterier för kriminalisering ställts upp.4 17.2Straffansvaret i folkbokföringslagen bör inte utvidgas 17.2.1Folkbokföringsbrottet har återinförts i svensk lagstiftning Folkbokföringsbrottet återinfördes i svensk lagstiftning och av 42 § folkbokföringslagen (1991:481) framgår följande. Den som lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folkbokföringsbrott till böter eller fängelse . Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25–27 §§. Är brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbok- föringsbrott till fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Den tidigare straffbestämmelsen, som upphörde att gälla , omfattade fall när någon uppsåtligt eller av grov oaktsamhet inte fullgjort sin skyldighet att anmäla flyttning inom landet eller till landet eller anmäla barn som vistats i landet sedan födelsen utan att vara folkbokfört men som ska folkbokföras. Påföljden kunde endast bestämmas till penningböter och ringa fall var inte straffbelagda. Bestämmelsen tog inte sikte på fall då oriktiga uppgifter lämnades. Bestämmelsen upphävdes eftersom det kunde ifrågasättas om enbart underlåtenheten att fullgöra anmälningsskyldighet i sig var så allvar- 3A.a., s. 54. 4Vad bör straffas? (SOU 2013:38), s. 19 f. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott lig att den motiverade en straffsanktion. Straffbestämmelsen utnytt- jades dessutom i mycket begränsad omfattning.5 I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), härefter Välfärdsbrottsutred- ningen, föreslogs att folkbokföringsbrottet skulle återinföras vilket alltså skedde .