sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — När systemet infördes var avsikten att hyran enligt bruksvärdet ska spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en mark- nad präglad av långsiktig jämvikt (se bl.a. SOU 2008:38 s. 141, Riks- revisionens rapport 2017:24 s. 22 och 2018:29 s. 22). En lägenhets bruksvärde bestäms bl.a. av dess storlek, moderni- tetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljud- isolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastig- hetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet (se t.ex. prop. 1983/84:137 s. Bruksvärdet bestäms oberoende av den enskilda hyresgästens värderingar och behov. En korrekt hyra enligt bruksvärdessystemet ska avspegla vad som är god kvalitet i boendet (se prop. 2009/10:185 s. 68 och SOU 2017:65 s. 38 f.) Sedan 2011 års hyressättningsreform gäller att de hyror som be- stämts i kollektiva förhandlingsöverenskommelser enligt hyresför- handlingslagen är vägledande för vad som vid en prövning anses vara skälig hyra. Vid reformen bedömde regeringen att frågan om vilken betydelse det geografiska läget och andra bruksvärdesfaktorer bör ha vid fastställande av skälig hyra inte bör anges i lag, utan hanteras av hyresmarknadens parter. Det anfördes att en av förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad är att hyresstrukturerna återspeglar bostadskonsumenternas värderingar och att hyressättningen upplevs som rimlig och rättvis. Den gällande lagstiftningen ansågs ge par- terna utrymme att inom ramen för det kollektiva förhandlingssyste- met göra de justeringar av hyresstrukturerna som kan vara motive- rade (se prop. 2008/09:185 s. 66 f.) Det har tillsatts en utredning för att införa fri hyressättning vid ny- byggnation, där hyran efter en inledande period ska sättas antingen enligt en tariff grundad på jämförbara nybyggda objekt eller genom gängse förhandling, beroende på vilken av dessa metoder som fastig- hetsägaren väljer. Låt lägenheternas läge och kvalitet få ett större genomslag i hyressättningen reform har parternas arbete med att se över hyres- sättningen fortsatt. I ett antal kommuner har parterna utnyttjat det utrymme som lagstiftningen ger och arbetat med s.k. systematisk hyressättning. Arbetet ska ge en hyressättning som bättre återspeg- lar hyresgästernas allmänna värderingar och leda till en mindre platt och mer diversifierad hyresstruktur på orten (se 2017:29 s. 85). Det har dock framförts att det finns brister i hur långt denna anpassning till hyresgästernas värderingar kommit i olika delar av landet och att problemen på hyresmarknaden är som störst där hyres- anpassningen behövs som bäst (se 2014:13 s. 39). Företrädare för partsorganisationerna har framfört att svårig- heterna att komma överens om modeller för systematisk hyressätt- ning på vissa orter kan ha olika orsaker. Utarbetandet av sådana modeller har ansetts vara resurskrävande. Det har framförts att det inte alltid finns en förhandlingspart med mandat att företräda mer- parten av hyresvärdarna på orten. Det har också sagts att en orsak kan vara att vissa hyresvärdar riskerar att drabbas av hyressänkningar för många av sina lägenheter, utan att kompenseras genom hyreshöj- ningar för andra lägenheter vid en ökad differentiering utifrån t.ex. lägenheternas läge. Det har från olika håll framförts att hyresgästernas värderingar i fråga om framför allt lägenheternas geografiska läge inte får tillräck- ligt genomslag. Det har bl.a. anförts att tillämpningen av bruks- värdessystemet för hyressättning håller hyrorna nere, att sväng- ningar i balansen mellan utbud och efterfrågan har förhindrats att slå igenom fullt ut i hyrorna samt att särskilt lägets betydelse har under- värderats och att skillnaderna är relativt små mellan attraktiva och mindre attraktiva lägen (se t.ex. Finanspolitiska rådets rapport s. 156 f.). Vilken betydelse bostadens läge ska ha på hyresnivån har länge diskuterats. Det står klart att läget påverkar hyressättningen, men det har ifrågasatts om det sker i tillräcklig utsträckning. En fråga har varit utifrån vilka grunder skillnaderna i hyra för lägenheter med olika geografiska lägen ska beräknas och hur stora skillnaderna ska vara (se 2017:2 s. 31 f.). Hyresmarknadens parter har framfört att det vid sidan av läges- faktorn är viktigt att även lägenheternas kvalitet i andra avseenden får genomslag vid hyressättningen. Utöver att säkerställa att hyres- gästernas värderingar beaktas vid hyressättningen, ges fastighetsägare därigenom också incitament till förbättringar. Det har gjorts gällande att regelverk inte har påverkat den allmänna hyresutvecklingen i någon nämnvärd utsträckning. vida utvecklingen medfört att differentieringen i hyres- sättningen nu bättre svarar mot hyresgästernas värderingar har disku- terats, se 2017:2 s. 32. Även internationella bedömare som t.ex. Europeiska kommis- sionen, , och har påpekat att det befintliga bostadsbeståndet skulle kunna utnyttjas mer effektivt om hyressätt- ningen i högre grad än motsvarade hyresgästernas värderingar. Det finns mot bakgrund av de frågetecken som rests nu behov av att kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas vid hyressättningen. I de fall (på de orter) hyresgästernas värderingar inte beaktas tillräckligt bör det vidtas åtgärder för att så ska bli fallet. Uppdraget bör ges till en kommitté i form av en kommission. Enligt januariavtalet ska man låta hyreslägenheters läge och kvalitet få ett större genomslag i hyressättningen. Kommissionen ska mot bakgrund av de frågor som tagits upp ovan •kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer vid hyressättningen, och •föreslå lämpliga åtgärder från statens sida i de fall (på de orterna) kommissionen konstaterar att lägesfaktorn och lägenheternas kvalitet inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Kommissionens uppdrag avser hyressättningen i bruksvärdessyste- met i det befintliga beståndet. Vid kartläggningen och analysen ska kommissionen beakta följande. Hyressättningen görs normalt med beaktande av flera olika fak- torer. Kommissionen får själv bestämma vilka metoder som ska an- vändas för att mäta betydelsen av enskilda faktorer, däribland läges- faktorn, utifrån vad den bedömer som mest ändamålsenligt. Kommissionens slutredovisning ska innehålla en översikt över det arbete med systematisk hyressättning som bedrivits av parterna . Resultatet av arbetet ska ingå som en del av kartläggningen. Kartläggningen ska omfatta såväl orter inom de tre storstads- regionerna som i andra delar av landet – både orter där modeller för systematisk hyressättning tillämpas och orter där så inte sker. I bl.a. de tre storstadsregionerna finns en geografisk segregation mellan socioekonomiskt starka områden med hög upplevd trygghet och socioekonomiskt utsatta områden med hög upplevd otrygghet. Det finns anledning att belysa hur lägesfaktorn påverkar hyressätt- ningen i sådana bostadsområden i en och samma stad eller region. Förutsättningarna på hyresmarknaden kan variera mellan stor- stadsområdena och andra delar av landet. På ett antal mindre orter kan det vara så att det saknas en utvecklad hyresmarknad och att efter- frågan på hyreslägenheter är låg. I vissa fall kan det vara motiverat att det återspeglas i hyressättningen. När det gäller förslag på lämpliga åtgärder ska kommissionen beakta följande. Uppdraget i denna del syftar bl.a. till att överväga och föreslå åt- gärder som leder till att hyresgästernas värderingar av läge och kva- litet ges ett större genomslag i de fall (på de orter) där kommissionen bedömer att de inte beaktas tillräckligt. Förslag kan t.ex. ta sikte på att ge parterna verktyg och incitament att anpassa hyressättningen så att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet får ett större genomslag. Kommissionen har dock ett brett mandat att överväga sådana åtgärder från statens sida, inklusive författningsförslag, som bedöms nödvändiga. Reglerna om bostadshyra bygger i många avseenden på en avväg- ning mellan olika intressen och har flera bostadssociala inslag. En förändring av hyresnivåer ska göras på ett ansvarsfullt sätt och inte leda till att hyresgästernas besittningsskydd undergrävs. Kommis- sionen kan undersöka modeller för hur hyressättningen kan anpassas när en hyresgäst lämnar en hyreslägenhet, eller stegvis under hyres- tiden, för att undvika att enskilda hyresgäster drabbas av betydande hyreshöjningar. Kommissionen har ett brett mandat att överväga åtgärder från statens sida. Eventuella förslag till statliga åtgärder ska utgå från att förändringar av hyresnivåerna ska vara väl förankrade i hyresgästers värderingar av bostäderna och ta hänsyn till bostadssociala förhållan- den samt fastighetsekonomiska förutsättningar. Det ska beaktas att hyran enligt bruksvärdet ska spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt. Samråd, konsekvensbeskrivningar och redovisning av uppdraget Kommissionen ska inhämta synpunkter från de myndigheter och organisationer som är berörda. Kommissionen ska samråda med den utredare som getts i upp- drag att föreslå åtgärder för att effektivisera hyresförhandlingssyste- met och analysera vilka konsekvenser utredarens slutsatser och för- slag kan få för kommissionens uppdrag. Kommissionen ska följa arbetet i utredningen om fri hyressätt- ning vid nybyggnation och analysera vilka konsekvenser det kan väntas få för kommissionens uppdrag. Kommissionen ska belysa de kortsiktiga och långsiktiga konse- kvenserna av de förslag som lämnas. I det ingår bl.a. att analysera, beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effek- terna av förslagen och de alternativa förslag som övervägts samt deras motiv. Detta innefattar konsekvenserna för fastighetsägare, hyres- gäster och bostadsmarknaden i stort inklusive konsekvenserna på lokal nivå för orter av olika typ och i olika delar av landet. Kommissionen ska beräkna de offentligfinansiella effekterna av de förslag som lämnas. Om kostnader för det allmänna förväntas, ska kommissionen lämna förslag till finansiering. Kommissionen ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas kan få för jämställdheten mellan kvinnor och män och för boendesegregation. Kommissionen ska även ta ställning till hur de föreslagna åtgär- derna kan utvärderas. Uppdraget ska redovisas . Undersökning om boendevärderingar av lägesfaktorn har på uppdrag av kommissionen undersökt hur all- mänheten värderar lägesfaktorn i hyressättningen. En utgångspunkt för undersökningen har varit att studera centrala lägen jämfört med mindre centrala och perifera lägen. I uppdraget ingick även att studera hur lägesfaktorn värderas i socioekonomiskt starka respektive svaga områden. Nedan redogörs utförligare för undersökningsmetodik, genomförande och resultat. I detta avsnitt redogörs för undersökningens metodik genomförande, urval och respondenter. Undersökningen har genomförts med elektroniska enkäter. Enkäterna har distribuerats i en webbpanel som är en riksrepresentativ sam- mansättning utifrån geografi, ålder och kön.1 Enkäten har inletts med att respondenten fått besvara ett antal bakgrundsfrågor. –Bostadsort (i , och har respondenterna även fått ange vilken stadsdel de bor i) 1Panelisterna har levererats av panelföretaget . –Hushållets sammanlagda månadsinkomst före skatt –Har du flyttat ? –Har du planer på att flytta inom 1–? –Vilken typ av bostad skulle du helst flytta till? –Tänk dig att du skulle flytta till en lägenhet, vilken storlek skulle du då föredra? Datainsamlingen pågick från fram /2021. Målsättningen var att erhålla 10 000 svar. I data- insamlingen erhölls totalt 10 512 svar. Eftersom respondenterna fick besvara mer än ett läge har undersökningen genererat 28 538 bedöm- ningar av hyresnivåer. Detta innebär att varje individ som svarat i genomsnitt har värderat 2,7 lägen. Totalt omfattar svarsdatat 34 943 observationer (3,3 lägesobser- vationer per respondent). Skillnaden i antal lägesobservationer och bedömningar av hyresnivåer utgörs av svar där respondenten tackat nej till den lägsta presenterade hyresnivån. Den lägsta presenterade hyresnivån har genomgående legat betydligt under de hyresnivåer som finns i respektive kommun. Respondenterna beskrivs utifrån olika bakgrundsvariabler. Respon- denterna i webbpanelen har en riksrepresentativ fördelning utifrån kön och ålder och finns representerade över hela landet. Svaren är dock inte helt riksrepresentativa beroende på att undersökningen har utformats för att särskilt studera vissa specifika kommuner. Mot denna bakgrund är det viktigt att studera resultatskillnader mellan olika respondentgrupper. Nedan redovisas även hur lägesfaktorn har värderats av olika respondentgrupper. I undersökningen finns två övergripande indelningsgrunder för resul- taten och hur enkäten utformats. Det ena är uppdelningen i orts- grupper eller kommungrupper och det andra är indelningen i hyresnivåområden. Figur 1 Orts- och kommungrupper till den faktiska befolkningsfördelningen i riket följer inte svars- datat denna fördelning. Detta beror på att vissa specifika geografier har studerats särskilt och att uppdraget också haft som målsättning att studera skillnader mellan olika socioekonomiskt skilda områden. Undersökningsvolymerna har därför viktats mot vissa delar för att få rimliga svarsunderlag. Det ska framhållas att denna skevhet inte har någon direkt betydelse för resultatanalysen. Syftet med undersök- ningen är inte att fastställa eller studera skillnaden i lägesgradienten mellan till exempel i och ett centralt bostads- läge i . Alla analyser och jämförelser av lägesgradienter genom- förs inom samma geografiska upptagningsområde, andra jämförelser är inte relevanta. Den valda fördelningen av svar på olika orts- och kommun- grupper kan ha bidragit till att svarsfördelningen i viss mån blivit skev med avseende på andra bakgrundsvariabler. I analysdelen av svarsdatat analyseras resultaten i syfte att se om eventuella skevheter med avseende på till exempel ålder eller kön kan ha påverkat de övergripande resultaten. I samband med att enkäten och auktionsförfarandet skapades blev det tydligt att skillnader i hyresnivå på olika orter har betydelse för själva auktionsdelen. Att utgå från samma hyresnivå, dvs. en form av riksgenomsnitt i alla delar av landet, blir inte relevant. I vissa kom- muner skulle en genomsnittlig hyresnivå för landet bli avsevärt högre än den aktuella hyresnivån på marknaden. I andra kommuner skulle en genomsnittlig hyresnivå kraftigt understiga hyresnivån i kommunen. För undersökningen skapades därför fem hyresnivågrupper. Som redovisats återfinns kommuner i kommungrupperna Större städer, Mindre städer och Landsbygdskommuner. Som framgår av figuren ovan omfattar hyresnivåområdet ”Hög hyra” hälften av svarsdatat. Detta beror framför allt på att , och samt ytterligare några kom- muner ingår i denna grupp. Det är dock inte nödvändigtvis hela kom- mungrupperna som ingår i gruppen ”Hög hyra”. I undersökningen är män något överrepresenterade i jämförelse med kvinnor, vilket också ger en viss överrepresentation i förhållande till rikets genomsnitt. I undersökningen har även hen kunnat anges som kön men denna grupp är mycket liten och blir knappt synbar då endast 24 av drygt 10 500 respondenter angivit hen. Figur 3 Fördelning av kvinnor och män I riket (2019) Som framgår av diagrammet nedan har svarsdatat en skevhet i för- hållande till åldersfördelningen i riket (och uppåt). I resultat- data är åldersgrupperna från till starkt överrepresenterade medan grupperna i åldersspannet 20–är underrepresenterade. Gruppen 40–49 har ungefär rätt andel. Riket (2019) Att gruppen 60–får en stark representation i en panelundersök- ning som genomförs elektroniskt och att de yngre åldersgrupperna blir underrepresenterade är vanligt i många undersökningar. Skev- heten i åldersfördelningen i svarsdatat kan vara ett problem vid tolk- ningen av undersökningens resultat. En majoritet av hushållen utgörs av hushåll utan barn. Detta kan del- vis förklaras av att ålderssammansättningen i svarsdatat har en tyngd- punkt mot något äldre respondenter. Som framgår nedan bor av respondenterna i villa, radhus eller småhus med äganderätt. Ungefär lika stora andelar bor i lägenhet med hyresrätt respektive lägenhet med bostadsrätt. Figur 6 Nuvarande boende Det är stora skillnader i hur man bor beroende på vilken orts-/kom- mungrupp som respondenten tillhör. I landsbygdskommunerna bor i villa, radhus ellersmåhus och i mindre städer är denna andel . I kommungrupp är andelen som bor i småhus . I är i stället gruppen som bor i bostadsrätt störst. De som bor i hyresrätt med förstahandskontrakt är de största grupperna både i (av responden- terna i ) och i (av respondenterna). Hur man bor kan ha betydelse för hur lägesgradienten för hyresrättsboende bedöms. En majoritet av respondenterna är förvärvsarbetande, men en stor grupp är också pensionärer. Respondenternas sysselsättning har betydelse för hushållets månads- inkomster. Förvärvsarbetande har betydligt högre inkomster än övriga grupper. Pensionärer har högre inkomster än arbetssökande och studerande. I ovanstående diagram redovisas inkomstfördelningen bland samtliga respondenter. Hushållets månadsinkomst har ett starkt samband med hushållssammansättningen. Sammanboende hushåll har nästan dubbelt så hög genomsnittlig hushållsinkomst som ensam- boende. Det finns ett samband med ålder där hushållsinkomsterna stiger upp till åldersgruppen 50–59 för att därefter avta. Även detta är ett förväntat resultat då åldersgruppen efter 50–59 är gruppen 60–69 där många lämnar förvärvsarbete. De genomsnittliga hushållsinkomsterna är högst i kommungrupp, följt av och . Hushållsinkomsterna i större respektive mindre städer synes vara ungefär lika höga men möjligen något lägre i landsbygdskommuner. Hushållsinkomsterna bland hushåll som bor i villa, radhus och småhus är högst. Därefter följer hushåll som bor i bostadsrätt. Skill- naderna i hushållsinkomst mellan de två äganderättsformerna är tyd- liga, . Det är skillnad i hushållsinkomst mellan boende i villa, radhus eller småhus och hushåll som bor i hyresrätt. Boende i äganderättsformen har en och en halv gånger högre hushållsinkomst jämfört med boende i hyresrätt med förstahandskontrakt. Skillnader i boendeform och i hushållsinkomst kan ha betydelse för hushållets eventuella betalningsvilja. Benägenheten att alls bo i hyresrätt kan påverkas och möjligen medföra en minskad betalnings- vilja bland dem som bor i annan boendeform. Vidare utgör hus- hållets inkomst en budgetrestriktion för hushållet som innebär att hushåll med lägre inkomster eventuellt har en lägre betalningsvilja. Syftet har varit att identifiera skillnader i betalningsvilja för olika lägen. Det som har studerats är samma hushåll med samma in- komster och hur de bedömer samma bostad, men i olika lägen. När lägesgradienten studeras i exempelvis landsbygdskommuner är det alltså genomgående samma hushåll som bedömer samma lägen. Det vill säga de olika lägena som bedöms har samma samman- sättning av åldrar, sysselsättningsform, inkomster, nuvarande boende, män och kvinnor etc. I undersökningen har respondenterna tillfrågats om de har flyttat och om de planerar att flytta inom de kom- mande två åren. Det finns anledning att anta att hushåll som har flyttat eller planerar att flytta har en skarpare och mer ”korrekt” bild av prisbildningen på marknaden. Har man flyttat, känner man till prisnivån för det seg- ment man flyttat till. Planerar man att flytta har man sannolikt också bättre information om priser för den typ av objekt och lägen som man efterfrågar. Jämför man de som har flyttat eller planerar att flytta med hushåll/respondenter som svarar ”nej” kan det finnas intressanta skillnader. Det ska dock upprepas återigen att undersök- ningen inte syftar till att identifiera en eventuell betalningsvilja för någon grupp utan det är lägesgradienten som står i fokus. Av figuren ovan framgår att ungefär 8–har flyttat och att en lika stor andel planerar att flytta. Denna flyttfrekvens över- ensstämmer väl med andra studier. Figur 10 Boendepreferenser bland de som planerar flytt /radhus/småhus - äganderätt /radhus/småhus - bostadsrätt En majoritet bland de som planerar att flytta eller kanske kommer att flytta har någon äganderättsform som preferens i första hand. av respondenterna uppger att de föredrar hyresrätt. De som föredrar hyresrätt har möjligen en mer klar uppfattning om boendekostnaden i hyresrätt och det är därför intressant att studera om värderingen av lägesgradienten skiljer sig åt mellan denna grupp och de som föredrar någon av äganderättsformerna. Undersökningen har genomförts som en så kallad stated preference undersökning (SP-studie eller undersökning med scenariostudie). I en SP-studie undersöks målgruppens värderingar av en vara, produkt, tjänst och/eller icke-marknadsvara i olika scenarier. Syftet är att få fram ett värde som inte går att mäta på annat sätt än genom att fråga målgruppen. En fördel med metoden är att man kan beskriva olika hypotetiska situationer som målgruppen därefter får värdera. Risken är emellertid att man kan få en snedvridning av resultaten på grund av att respon- denterna tolkar hypotesen fel eller att sammansättningen av mål- gruppen inte är korrekt. En risk är också att svar erhålls från målgruppen som inte mot- svarar det faktiska marknadsbeteendet. I undersökningen studeras hur allmänheten värderar lägesfaktorn och framför allt lägesgradien- ten mellan olika hypotetiska lägen för en och samma hyresbostad. En kritik mot detta kan vara att allmänheten har en vag uppfatt- ning om den allmänna hyresnivån och att respondenter som inte har en preferens för att bo i hyresrätt kan snedvrida resultaten. Hur studien har utformats I har respondenterna ställts inför en beskrivning av en tänkt typlägenhet i olika scenarier. De har därefter fått ta ställning till en grundnivå för hyran för den aktuella lägenheten. Respondenten har kunnat tacka ja till hyresnivån, ställa sig tveksam till hyresnivån eller tacka nej till hyresnivån. Om respondenten tackat ja till hyresnivån har en ny högre hyres- nivå presenterats. Respondenten har återigen fått möjlighet att tacka ja, vara tveksam eller tacka nej. Tackar respondenten nej eller ställer sig tveksam till en hyresnivå har en något lägre hyresnivå visats. Återigen kan respondenten tacka ja, vara tveksam eller tacka nej. Om respondenten ställt sig tveksam eller tackat nej även till den något lägre nivån avslutas budgivningen i det aktuella scenariot och den högsta accepterade hyresnivån regi- streras som svar. Auktionen har pågått fram till den nivån där respondenten ställer sig tveksam eller tackar nej två gånger. Respondenten bor i . På frågan om vilken lägenhetsstorlek respondenten skulle efterfråga om hen skulle bo i en hyreslägenhet har respondenten angivit 3 rum och kök (). Den inledande beskrivningen till de scenarier som respondenten fått bedöma har formulerats enligt följande: ”– I undersökningen är vi intresserade av att se hur olika lägen för flerfamiljsbostäder värderas. Vi vill därför – oavsett hur du bor och hur du kan tänka dig att bo - veta hur du värderar priset/hyran i olika lägen.” ”– För att det ska bli enkelt att svara så beskriver vi i de följande scenarierna samma hyreslägenhet men med skillnaden att vi flyttar runt lägenheten i olika områden/lägen i kommunen eller till en angränsande kommun. Hyresnivån som presenteras bygger på aktuella nivåer på din bostadsort. I scenarierna ber vi dig att tacka ja eller tacka nej till de hyresnivåer som presenteras.” ”– Det vi är intresserade av är alltså vad du skulle vara beredd att betala i hyra för ”samma” lägenhet men på olika platser i din hemkommun eller angränsande kommun, oavsett om du vill eller planerar att flytta till en hyresbostad eller ej.”