sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Detta ger uttryck för en princip om att den som behöver bistånd inte ska utsättas för mer ingripande åtgärder än nödvändigt.7 Först om det kan identifieras att den enskilde har ett behov av hjälp som ligger inom en god mans behörighet, och behovet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt, ska en god man förordnas. Principen kom till uttryck i rättsfallet NJA 2015 s. 851 där ut- talade att reglerna om godmanskap vilar på tanken att de som be- höver bistånd inte ska utsättas för mer ingripande åtgärder än som verkligen är motiverat. Enligt rättsfallet krävs dock inte att mindre ingripande alternativ de facto har prövats innan ett godmanskap anordnas. Principen innebär också att det före anordnandet bör övervägas om godmanskapet verkligen behöver vara fullständigt, dvs. om uppdraget behöver omfatta alla de tre delarna bevaka rätt, förvalta egendom och sörja för person.8 1987/88:124 s. 136. 8Jfr NJA 1999 s. 691 och prop. 1987/88:124 s. 140. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det Vid förvaltarskap uttrycks samma princip i lagtexten. Enligt 11 kap. 7 § första stycket får förvaltarskap inte anordnas om det är tillräck- ligt att godmanskap anordnas eller att den enskilde på något annat mindre ingripande sätt får hjälp. Vid våra kontakter med aktörer på området9 har kommit fram att begreppen bevaka rätt, förvalta egendom och sörja för person ofta orsakar missförstånd och oklarheter. Enligt aktörerna är det vanligt att huvudmän och personer i deras omgivning har felaktiga förvänt- ningar på ställföreträdaren. Många ställföreträdare är inte heller själva fullt på det klara med vilken deras roll är. Ofta uppstår det frågor om ställföreträdarens roll i förhållande till anhöriga, en kontaktperson, en personlig assistent eller boendepersonal. är det begreppet sörja för person som leder till missförstånd. Begreppet uppfattas inte sällan som mer långtgående än vad som är avsett och det finns en utbredd uppfattning om att ställföreträdaren ska ta en direkt del av den dagliga skötseln av huvudmannen. En annan problematik som flera aktörer lyft fram är att överför- myndare ibland inte upplyser ställföreträdare om vad ett uppdrag förväntas innebära. Inte sällan går ställföreträdare in i nya uppdrag utan att vara införstådda med vad de för med sig. blir upp- dragen långt mer omfattande och svåra än vad ställföreträdaren hade tänkt sig. Det har återkommande påtalats att detta är en bidragande orsak till att det kan vara svårt att rekrytera lämpliga ställföreträdare. Under utredningsarbetet har flera aktörer pekat på att godman- skap ibland anordnas trots att det är tveksamt om åtgärden behövs. Det har lyfts fram att det ibland anordnas godmanskap för en person som begär att få en god man, utan att behovet prövas. Flera har framhållit detta som en anledning till att det är svårt att hitta ställ- företrädare när en sådan verkligen behövs. Det har återkommande påpekats att enskilda ibland skulle kunna få sitt hjälpbehov tillgodo- sett på andra sätt än av en god man, exempelvis genom insatser inom , genom att den enskilde ger framtidsfullmakt till en be- trodd person i sin närhet eller genom reglerna om anhörigbehörighet. 9Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det 11.4.1Begreppen ekonomiska och personliga angelägenheter ska avgränsa ställföreträdarens uppdrag Vårt förslag: Uppdraget som god man eller förvaltare ska avgränsas av begreppen ekonomiska och personliga angelägenheter. Ställ- företrädarens uppgift ska vara att, inom ramen för sitt förord- nande, se till att huvudmannens intressen i sådana angelägenheter tas om hand. I ställföreträdarens uppdrag ska ingå att bevaka huvudmannens rätt i de angelägenheter som uppdraget omfattar. Ändringen tas in i 11 kap. 4 § första stycket och 12 kap. 2 § första stycket . avgränsas ställföreträdares uppdrag av begreppen bevaka rätt, förvalta egendom och sörja för person. Ställföreträdarens upp- drag kan omfatta att ha hand om alla dessa delar, ett så kallat full- ständigt ställföreträdarskap, eller enbart en eller två av delarna. Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå förändringar när det kommer till vad ställföreträdarens behörighet ska innefatta.10 Vi har dock uppmärksammat att det råder osäkerhet kring vad en ställföre- trädare får eller inte får göra och att begreppen bevaka rätt, förvalta egendom och sörja för person ofta uppfattas som oklara och omoderna. Ofta är det begreppet sörja för person som leder till missförstånd. Begreppet kan uppfattas som mer långtgående än vad som är avsett och det finns en utbredd men felaktig uppfattning om att ställföre- trädaren ska ta en direkt del i den dagliga skötseln av huvudmannen. Även de båda andra begreppen framstår som problematiska. Förvalta egendom kan kritiseras för att inte täcka alla uppgifter som kan bli aktuella på det ekonomiska planet, exempelvis att ingå avtal, ansöka om bidrag eller förhandla om en avbetalningsplan för huvudmannens räkning. Bevaka rätt kan hävdas vara ett inslag i de två andra delarna. En tydligare beskrivning av uppdraget skulle vara till fördel inte minst för huvudmannen och ställföreträdaren men också för anhöriga, boendepersonal, socialnämnder och andra som kommer i kontakt med gode män och förvaltare. Det finns därför skäl att överväga en valutredning (Ju 2020:08) har fört fram till utredningen att det bör vara en uppgift för ställföreträdare att i samband med val hjälpa huvudmannen att utnyttja sin rösträtt. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det tydligare avgränsning av ställföreträdarens uppdrag än den som gäller . När det gäller institutet framtidsfullmakt, som infördes i svensk rätt 2017, används ekonomiska och personliga angelägenheter för att beskriva ramarna för vad en framtidsfullmakt får omfatta. Full- maktshavaren ska bevaka fullmaktsgivarens rätt i de angelägenheter som framtidsfullmakten avser (2 § lagen om framtidsfullmakter). Enligt förarbetena ger ekonomiska och personliga angelägenheter en tydlig bild av vad som kan ingå i framtidsfullmaktshavarens uppdrag och begreppen avser att gälla samma förhållanden som kan omfattas av ställföreträdarskap enligt 11 kap. 4 och 7 §§ FB.11 Också när det gäller anhörigbehörighet används begreppet ekonomiska angelägen- heter (17 kap. 1 § FB). Instituten framtidsfullmakt och anhörig- behörighet är tänkta att vara alternativ till godmanskap och förvaltar- skap. Som vi utvecklar nedan bör dessa privata former av hjälp till den enskilde övervägas innan ett ställföreträdarskap anordnas. Det finns därför betydande fördelar med att terminologin i dessa besläktade institut överensstämmer med varandra. Vidare är det begreppen ekonomiska och personliga angelägenheter (eller förhållanden) som används i våra nordiska grannländer för att avgränsa en ställföre- trädares uppdrag (se avsnitt 4). Begreppen ekonomiska och personliga angelägenheter är inte heller helt oproblematiska. Det går exempelvis inte att dra en skarp gräns mellan begreppen och delvis överlappar de varandra. Vidare kan per- sonliga angelägenheter, precis som sörja för person, uppfattas som mer långtgående än vad som är avsett. Det bör därför understrykas att personliga angelägenheter inte innefattar att ställföreträdaren personligen ska utföra uppgifter som att exempelvis handla eller städa åt huvudmannen. Den oklarheten kan dock undanröjas med den in- formation som överförmyndaren enligt vårt förslag nedan ska lämna till ställföreträdaren när uppdraget inleds. Eftersom ekonomiska och personliga angelägenheter redan används i den angränsande lagstift- ningen om framtidsfullmakter och anhörigbehörighet, som trädde i kraft , har vi inte heller funnit anledning att överväga en helt ny begreppsapparat. Vi har uppfattningen att begreppen ekonomiska och personliga angelägenheter beskriver ställföreträdaruppdragets innehåll och ramar på ett tydligare och mer modernt sätt än de nuvarande begreppen 2016/17:30 s. 28 f. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det bevaka rätt, förvalta egendom och sörja för person. Några aktörer, bland annat , har haft uppfattningen att de nuvarande begreppen är väl inarbetade och ger en tydlig ram för vad ställföreträdaruppdraget innebär. En annan invändning som förts fram går ut på att lagstiftningen i flera delar är uppbyggd kring begreppet förvalta egendom. Trots dessa synpunkter anser vi att skälen för en moderniserad begreppsapparat är så starka att ekonomiska och per- sonliga angelägenheter bör användas i lagstiftningen för att ange ställ- företrädaruppdragets innehåll och ramar. Det kan diskuteras hur ställföreträdarens uppgift ska beskrivas i lagstiftningen. Att ställföreträdaren ska hjälpa den enskilde med de angelägenheter som uppdraget gäller eller stödja den enskilde i ange- lägenheterna är relevanta alternativ, liksom formuleringen att ställ- företrädaren ska ha hand om de angelägenheter som uppdraget gäller. Det alternativ som enligt vår mening ger den mest rättvisande beskrivningen av ställföreträdarens uppdrag är att ställföreträdaren, inom ramen för sitt förordnande, ska se till att den enskildes intressen i ekonomiska och personliga angelägenheter tas om hand. Vi föreslår därför att denna terminologi ska användas i lagstiftningen. Det bör, enligt samma modell som enligt lagen om framtidsfullmakter, anges i lagen att ställföreträdaren ska bevaka den enskildes rätt i de ange- lägenheter som uppdraget omfattar. Vi föreslår vidare att det ska fram- gå av lagstiftningen att ett godmanskap kan omfatta både personliga och ekonomiska angelägenheter och att det ska kunna begränsas utifrån den enskildes behov. För en beskrivning av vad som ingår i begreppen ekonomiska och personliga angelägenheter hänvisas till författningskommentaren (avsnitt 30). 11.4.2Överförmyndaren ska informera ställföreträdaren om vilka uppgifter som uppdraget förväntas omfatta Vårt förslag: Det ska införas en skyldighet för överförmyndaren att innan en ställföreträdare förordnas informera honom eller henne om vad som förväntas ingå i uppdraget. Överförmyndaren ska dokumentera den information som har lämnats. Ändringen tas in i en ny bestämmelse, 19 kap. 18 a § första stycket . Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det Ett ställföreträdaruppdrag kan innefatta att vidta en rad åtgärder av olika karaktär för huvudmannens räkning och uppdragen skiljer sig mycket från varandra. Under utredningen har det kommit fram att ställföreträdare ibland tar sig an uppdrag utan att ha en tydlig upp- fattning om vad som ingår i just det individuella uppdraget och vad de förväntas göra för att hjälpa huvudmannen. Att uppdrag ibland blir svårare och mer tidskrävande än vad ställföreträdaren hade för- väntat sig har tagits upp som en anledning till att det är svårt att rekrytera ställföreträdare. Det är inte ovanligt att ställföreträdare begär sitt entledigande efter , vilket innebär att över- förmyndaren ställs inför att behöva rekrytera en ny ställföreträdare och att huvudmannen drabbas av ett kontinuitetsavbrott. Det har också lyfts fram att överförmyndare ibland utser en ställföreträdare som inte har den kompetens eller erfarenhet som det individuella uppdraget kräver och alltså inte tillräckligt arbetar med matchning mellan ställföreträdare och huvudmän, även om ställföreträdaren på ett generellt plan kan sägas vara lämplig för ställföreträdaruppdrag. I avsnitt 12 tar vi upp att ställföreträdare ska gå en obligatorisk introduktionsutbildning innan de tar sig an sitt första uppdrag. Detta innebär att de får en klarare bild av vad som kan ingå in en ställföre- trädares uppdrag. Det är därutöver angeläget att den som tar sig an ett ställföreträdaruppdrag har en tydlig uppfattning om vad som ingår i just det individuella uppdraget. Inte minst är detta viktigt för att han eller hon ska ha en möjlighet att tacka nej till uppdrag som av ett eller annat skäl inte passar. Vi föreslår därför att det ska införas en lagstadgad skyldighet för överförmyndaren att före förordnandet informera den tilltänkta ställföreträdaren om vad uppdraget förväntas innebära. Det kan visserligen vara svårt för överförmyndaren att i förväg göra en distinkt specifikation över vilka uppgifter som kan komma att ingå i ett enskilt uppdrag. Uppgifterna kan dessutom komma att förändras . Trots detta ser vi stora fördelar med att överförmyndaren gör en prognos över vad som förväntas ingå i uppdraget – och delar med sig av informationen till den tilltänkta ställföreträdaren. Utöver att sådan information är till fördel för ställ- företrädaren innebär den också att överförmyndaren inte kan undgå att pröva om ställföreträdaren är lämplig för det individuella upp- draget. När en sådan prognos görs får överförmyndaren dessutom anledning att överväga om den enskilde kan få hjälp genom en mindre ingripande åtgärd, vilket vi tar upp i nästa avsnitt. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det företrädarens uppdrag ska innefatta att vidta åtgärder för att säkra huvudmannens rätt till ersättning från en tidigare ställföreträdare måste överförmyndaren, vilket vi tagit upp i avsnitt 10.6.3, infor- mera ställföreträdaren om detta. Det bör enligt vår mening dokumenteras vilken information som ges till ställföreträdaren. Inte minst kan sådan dokumentation vara viktig för att överförmyndaren vid tillsynen ska kunna kontrollera att ställföreträdaren har gjort vad som förväntas. Dokumentationen kan också ha ett värde om huvudmannen eller hans eller hennes när- stående behöver bilda sig en uppfattning om vad som ingår i ställ- företrädarens uppdrag. Vi bedömer att motsvarande förändring bör införas beträffande förordnade förmyndare. 11.4.3Godmanskap ska inte anordnas om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig Vårt förslag: Det ska bli tydligare i lagstiftningen att godman- skap inte ska anordnas om den enskilde bedöms kunna få tillräck- lig hjälp genom mindre ingripande åtgärder. Det tas därför in en bestämmelse om att godmanskap endast ska anordnas när den enskilde inte kan antas få sitt hjälpbehov tillgodosett genom en framtidsfullmakt, genom reglerna om anhörigbehörighet, genom insatser inom område eller på något annat mindre ingripande sätt. Ändringen tas in i 11 kap. 4 § första stycket för- äldrabalken. kan en enskild person som behöver hjälp med att klara sina ekonomiska och andra angelägenheter få sitt behov tillgodosett på annat sätt än genom att en ställföreträdare utses. Godmanskap bygger på tanken att den som behöver bistånd inte ska utsättas för mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt. Detta kommer till uttryck i 11 kap. 4 § FB på så sätt att godmanskap endast ska anord- nas om det behövs, vilket bland annat innebär att det alltid ska över- vägas om den enskilde kan få hjälp på något mindre ingripande sätt. I avsnitt 11.2.4 tar vi närmare upp vad principen om den minst in- gripande åtgärden innebär. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det Vilka mindre ingripande åtgärder är det då som bör övervägas? bygger på att enskildas behov av bistånd i stor ut- sträckning ska kunna lämnas inom socialtjänst- och omsorgslagstift- ningen.12 är en central del inom välfärden som syftar till att tillgodose individuella behov hos socialt och ekonomiskt ut- satta grupper. Det finns ett flertal insatser och åtgärder inom social- tjänstens område som i vissa fall helt eller delvis kan användas i stället för godmanskap, och som är mindre ingripande för den enskilde.13 I vissa fall kan den enskilde ha behov av en ställföreträdare även när han eller hon kan få insatser inom . Det kan exempelvis behövas en ställföreträdare som tar ett helhetsansvar för den en- skildes situation, som ansöker om relevanta insatser, följer upp att insatserna håller förväntad kvalitet och som överklagar beslut som framstår som felaktiga. Innan en god man förordnas bör det dock alltid övervägas om huvudmannen kan få tillräcklig hjälp genom insatser inom . En framtidsfullmakt som har trätt i kraft kan vidare i vissa fall fungera som alternativ till godmanskap. Det- samma kan gälla om den enskilde har en anhörig som får vidta ordinära rättshandlingar för den enskildes räkning enligt reglerna om anhörigbehörighet i 17 kap. FB, låt vara att anhörigbehörigheten inte omfattar alla de rättshandlingar som en god man får vidta. En annan möjlighet som ibland kan vara tillräcklig är att den enskilde ställer ut en vanlig fullmakt till en närstående och därigenom får hjälp med att sköta sina angelägenheter i nödvändig omfattning. I vissa fall kan den enskilde få tillräcklig hjälp från anhöriga, vänner eller från civil- samhället även utan formellt mandat. Om den enskilde har ett till- fälligt och avgränsat behov av hjälp kan det ibland vara ändamåls- enligt och tillräckligt att han eller hon anlitar expertis, exempelvis en advokat eller en redovisningsbyrå. kan lagstiftningen kring vad som gäller inte sägas vara helt tydlig och det saknas enhetlighet i den praktiska tillämpningen. Det har till utredningen återkommande lyfts fram att godmanskap inte sällan anordnas trots att den enskildes hjälpbehov skulle kunna tillgodoses på ett mindre ingripande sätt, vilket innebär att det blir svårare att rekrytera gode män till de personer som verkligen behöver 1974:142 s. 117 och prop. 1987/88:124 s. 136 f. och 139. 13Holmgård m.fl. (2020), s. 176 f. Se även hovrätten för Nedre beslut i ÖÄ 814-17 där hovrätten slog fast att förvaltarskap inte i ett visst fall behövdes avseende sörja för person för en enskild som hade stöd av en boendepersonal och även från anhöriga i frågor på det personliga planet. Ställföreträdarens uppdrag – och ramarna för det en sådan ställföreträdare. Det framstår som relativt vanligt att den enskildes behov av en god man överhuvudtaget inte ifrågasätts när det är han eller hon själv som har begärt att få en sådan ställföre- trädare eller om han eller hon har samtyckt till godmanskapet. Vi föreslår därför ett tydliggörande i lagstiftningen om att godmanskap ska anordnas endast om den enskilde inte kan antas få tillräcklig hjälp genom en mindre ingripande åtgärd. Av pedagogiska skäl bör lagstiftningen innehålla exempel på vilka åtgärder överförmyndaren bör överväga innan godmanskap anordnas. Vi har haft uppe frågan om motsvarande reglering behövs när det gäller förvaltarskap. gäller dock att förvaltarskap inte får anordnas om det är tillräckligt att godmanskap anordnas eller om den enskilde på något annat mindre ingripande sätt får hjälp (11 kap. 7 § första stycket FB). Lagstiftningen är enligt vår uppfattning till- räckligt tydlig och det saknas skäl för ändringar i detta avseende. 11.4.4Några tankar om begreppet god man Vi har i utredningsarbetet uppmärksammat att begreppet god man ofta uppfattas som omodernt och inte heller speglar vad uppdraget innefattar. Begreppet kan också kritiseras för att inte vara könsneutralt. Vi har därför haft uppe frågan om god man bör ersättas av något annat begrepp. Utredningen vill peka på att några av de alternativ som diskuterats – personlig ställföreträdare, intressebevakare eller intresse- företrädare – är modernare och kan vara bättre än begreppet god man. De speglar också bättre vad uppdraget innebär. God man är dock ett inarbetat begrepp och vi menar att det krävs ytter- ligare överväganden än de vi har kunnat göra inom utredningen innan det byts ut. Vi lämnar därför inget konkret förslag i denna del men menar att det åtminstone för framtiden kan vara aktuellt att moderni- sera lagstiftningens terminologi utöver vad utredningen föreslår. 12 Utbildning för ställföreträdare Vi har haft i uppdrag att undersöka vilket behov av utbildning ställföreträdare har och ta ställning till hur detta bäst kan tillgodoses. Överförmyndaren ansvarar enligt 19 kap. 18 § (FB) för att gode män och förvaltare erbjuds den utbildning som behövs. Någon skyldighet för ställföreträdare att genomgå den utbildning som erbjuds finns inte. Skyldigheten att erbjuda utbildning infördes för att öka ställföreträdares generella kompetens. Enligt bestäm- melsens förarbeten bör utbildningsinsatserna omfatta introduktion för nya ställföreträdare så att de får de grundläggande kunskaper som krävs för uppdraget, bland annat avseende innehållet i relevant lag- stiftning, hur räkenskaper ska föras och hur en årsräkning ska ut- formas, liksom annan praktisk information. Skyldigheten att erbjuda utbildning bör enligt förarbetena också omfatta viss påbyggnads- utbildning som ger ställföreträdaren möjlighet att skaffa sig djupare kunskaper inom ett speciellt område. I förarbetena sägs att utbild- ningen kan ges av överförmyndaren i samarbete med frivilligorgani- sationer och att det inte behöver vara överförmyndaren som håller i utbildningen. Det är tillräckligt att överförmyndaren hänvisar ställ- företrädaren till en utbildning som andra tillhandahåller, och att en webbaserad utbildning kan vara tillräcklig. Enligt förarbetena kan kun- skapsnivån hos en ställföreträdare ha betydelse vid prövningen av om ställföreträdaren är lämplig.1 2013/14:225 s. 49 f. 12.3Utbildning för ställföreträdare i praktiken Vår utredning2 visar att flertalet överförmyndare numera erbjuder nya ställföreträdare någon form av introduktionsutbildning. Av de överförmyndare som besvarat vår enkät har svarat att de erbjuder introduktionsutbildning för nya ställföreträdare. Hur utbild- ningen ges och hur omfattande den är varierar dock kraftigt, vilket kommit fram vid vår intervjuundersökning. I många överförmyndar- verksamheter läggs mycket tid och resurser på att ta fram utbildning för ställföreträdare. Det är inte ovanligt att en introduktionsutbild- ning består av flera utbildningstillfällen à 2–. Vissa överför- myndare ställer krav på att nya ställföreträdare måste genomgå en grundutbildning och ibland får ställföreträdaren efter utbildningen göra ett test. Det förekommer, exempelvis hos överförmyndar- nämnden i , att nya ställföreträdare anses vara lämpliga först efter genomgången grundutbildning. På vissa håll i landet anordnas introduktionsutbildningen av ett studieförbund eller en intresseförening i samarbete med överförmyndaren. Det är dock inte ovanligt att den introduktionsutbildning som nya ställföreträ- dare får är betydligt mindre omfattande än vad som har beskrivits. På sina håll består utbildningen i att ställföreträdaren får ett samtal med överförmyndaren eller ges tillfälle till att få en kortare muntlig presentation, ofta kombinerad med att ett skriftligt material delas ut. Det finns inga säkra uppgifter om hur många nya ställföreträdare som går den introduktionsutbildning som erbjuds. Vår undersök- ning indikerar att de flesta nya ställföreträdare går utbildningen men att det också är många som avstår. Det är oklart vilken kvalitet de olika utbildningarna håller och några uppföljningar eller utvärderingar har inte gjorts. Av de överförmyndare som besvarat vår enkät har an- gett att de inte kräver att personer ska genomgå introduktionsutbild- ning för att få ett ställföreträdaruppdrag, medan angett att de alltid eller som huvudregel ställer ett sådant krav. har svarat att de inte kräver att ställföreträdaren gör ett prov före det första förordnandet. 2Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Vår utredning3 visar att många överförmyndare även erbjuder ställ- företrädare fördjupad utbildning. Också i detta avseende är skillnad- erna stora mellan olika överförmyndare. Vissa bjuder in till temakvällar, exempelvis med fokus på relevanta diagnoser, skuld- sanering eller hanteringen när den enskilde har del i ett dödsbo. Det förekommer att externa personer bjuds in att föreläsa kring ett tema, både professionella föreläsare och personer som är verksamma inom andra myndigheter. Det är vanligt att överförmyndare håller en sär- skild utbildning eller frågestund inför inlämning av årsräkningar.