sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Krav på brottslig verksamhet av viss kvalificerad art Slutligen måste inskränkningar i den enskildes fri- och rättigheter alltid framstå som nödvändiga och proportionerliga. Utredningen har som utgångspunkter för sina ställningstaganden haft dels en geo- grafisk begränsning, dels en begränsning vad gäller brottslighetens karaktär i det avseendet att det ska vara fråga om gränsöverskridande brottslig verksamhet. En förutsättning för att i utökad utsträckning få genomsöka transportmedel och utföra kroppsvisitationer på det sätt som föreslås här måste vidare vara att rätten är begränsad till att gälla endast i fråga om viss kvalificerad brottslighet. Detta framstår också som ändamålsenligt med beaktande av att syftet med de ut- ökade befogenheterna i första hand är att ge verktyg att bekämpa den allvarliga gränsöverskridande brottsligheten. I de nya bestämmelserna bör det därför anges att kroppsvisitation och husrannsakan endast får göras i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse. Åtgärder kan såle- des endast användas för att bekämpa den mer allvarliga gränsöver- skridande brottsligheten såsom organiserad tillgreppsbrottslighet, narkotikabrottslighet, smugglingsbrott, människosmuggling, män- niskohandel och olovlig införsel av skjutvapen och sprängmedel. Det ska inte vara fråga om brott på bötesnivå eller annan mindre allvarlig brottslighet där straffskalan inte uppfyller ettårskravet. I praktiken ska det vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar brott som är häktningsgrundande. Den begränsning som ligger i det nu redovisade kravet innebär att tvångsmedlen inte med stöd av dessa bestämmelser kan användas beträffande flera av brotten i 20 kapitlet utlänningslagen, t.ex. olovlig vistelse eller olovlig inresa. Däremot omfattas människosmuggling. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Skälet till detta är att enskilda personers överträdelser av reglerna om rätt till inresa eller vistelse i landet enligt vår uppfattning inte i egent- lig mening utgör sådan gränsöverskridande brottslighet som de här föreslagna bestämmelserna om utökade befogenheter är avsedda att ta sikte på. Kontroller i dessa avseenden får i stället ske genom gräns- kontroll och inre utlänningskontroll, bl.a. med stöd av de nya bestäm- melser som föreslås i avsnitt 19.4. Som framgått ovan har en polisman alltid rätt att tillfråga en person om hans eller hennes namn och hemvist om det är nödvändigt för att en tjänsteuppgift ska kunna fullgöras. Detta kommer såklart också att gälla vid ingripanden med stöd av den föreslagna nya lagen. En kontroll av identitet i samband med åtgärder av det slag som viföreslår här kan i vissa fall förväntas ge värdefull information ge- nom att t.ex. stärka eller avfärda en mer specifik misstanke eller en underrättelseuppgift. Det kan också förhålla sig så att Polismyndig- heten anser att uppgifterna om vilka som reser in och ut från landet isig är intressanta för underrättelsearbetet i ett bredare perspektiv. Genom slagning mot olika register kan relevanta upplysningar fås som sedan kan ligga till grund för vidare åtgärder. Det får antas att en förutsättning för att informationen ska vara av värde är att den kan jämföras med olika register. I ett sådant reformerat system som vi föreslår kommer tvångs- åtgärder att kunna vidtas i brottsförebyggande syfte. Så som bestäm- melserna är utformade i förslaget saknas det begränsningar i fråga om vad en polisman får eftersöka i samband med en åtgärd. Skälet till detta är att åtgärderna är tänkta att kunna användas i syfte att bekämpa många olika typer av gränsöverskridande brottslig verksamhet. Vad som får eftersökas får därför ytterst avgöras i förhållande till grun- den för den aktuella åtgärden. Om åtgärder riktas mot en viss typ av transportmedel, och plats, på grund av att det finns anledning att anta att det där kan förekomma brottslig verksamhet kopplad till internationella stöldligor, t.ex. utförsel av stöldgods, då måste syftet med åtgärden vara att eftersöka sådant gods. Om det däremot finns anledning att anta att det på platsen förkommer akti- vitet kopplad till människosmuggling, då är syftet med åtgärden att Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... eftersöka personer som färdas i dolda utrymmen och vid behov kon- trollera dessa personers identitetshandlingar och andra dokument. Att det förhåller sig så följer av kravet på att en åtgärd endast får vidtas i den utsträckning det är nödvändigt för att uppnå syftet med den- samma. Det finns alltså inget hinder mot att identitetshandlingar som hittas i samband med ett ingripande granskas om detta kan bedömas vara nödvändigt. Om en genomsökning av ett transportmedel eller en kroppsvisitation inte leder till någon vidare misstanke om brott saknas det enligt utredningens uppfattning dock i regel skäl att närmare ut- reda identitetsfrågan. Som vi tidigare redovisat är det inte aktuellt att införa någon rätt att utföra slumpmässiga identitetskontroller i gränsnära områden (se avsnitt 20.5.1). De föreslagna bestämmelserna ger inte heller stöd för att åtgärder vidtas enbart i syfte att kontrollera någons identitet. En förutsättning för att en person eller ett transportmedel ska få stoppas är nämligen att det finns anledning att anta att transport- medlet behöver genomsökas eller personen kroppsvisiteras i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet (se om innebörden av detta rekvisit ovan). Denna förut- sättning ska vara uppfylld redan innan åtgärden påbörjas och några slumpmässigt utförda stopp godtas inte. Tanken är att åtgärderna ska vidtas på basis av ett selektivt urval, ett urval som grundar sig på exempelvis en riskprofil eller risktrans- port. Åtgärder ska alltså inte enbart kunna vidtas mot personer som redan är kända för myndigheterna eller misstänkta för brott. Ett så- dant system utgår inte från individen och en del av tanken med det är att det saknar betydelse vem som t.ex. framför ett fordon som stäm- mer in på en viss riskprofil. Eftersom misstanken att det förekom- mer gränsöverskridande brottslig verksamhet i det här skedet kan vara relativt oprecis och i regel inte riktad mot någon identifierad aktör kommer alltså en kontroll av identitet i de flesta fall vare sig bidra till att förstärka eller försvaga misstanken. Rätten att vidta en åtgärd enligt de föreslagna bestämmelserna kommer således att före- ligga oavsett om den person som en åtgärd riktas mot är villig att på förfrågan visa upp identitetshandlingar eller inte. De föreslagna åtgärderna syftar alltså inte i första hand till att identifiera eller kartlägga individer. Om en vidtagen åtgärd inte leder till någon vidare misstanke om brott saknas det som sagt i regel skäl Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... att närmare utreda identiteten på berörda personer. Det finns i en sådan situation inte godtagbara skäl för att vidta ytterligare under- sökningar eller omhänderta personer för att fastställa identiteten. I en situation där misstanken stärkts och det finns anledning att anta ett konkret brott har begåtts blir de i tidigare sammanhang redo- visade bestämmelserna i och även polislagen gällande möjligheterna till identifiering tillämpliga. Trots att uppgifter om identitet alltså kan vara av viss betydelse exempelvis för underrättelseverksamheten är det utredningens bedöm- ning att de nu redovisade möjligheterna till kontroll av identitet är tillräckliga. Några särskilda bestämmelser rörande rätten att kontrol- lera identitet föreslås därför inte. Vad gäller befogenheter i samband med inre utlänningskontroller redovisas utredningens överväganden i avsnitt 19.4. Vad som sagts gäller med undantag för dessa överväganden. Om förutsättningar för sådan kontroll, som innefattar identitetskontroll, uppstår i samband med en sådan åtgärd som föreslås här kan givetvis bestämmelserna om sådana kontroller tillämpas. Bestämmelsernas utformning innebär att alla polismän har befogen- het att genomföra en kroppsvisitation eller husrannsakan under de föreskrivna förutsättningarna. Detta framstår som nödvändigt för att ska kunna bedriva verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Situationer då en åtgärd enligt bestämmel- serna kan bli aktuell kan i vissa fall komma att uppstå plötsligt och utan förvarning. Det är också fråga om situationer som kan vara snabbt övergående, särskilt med beaktande av att befogenheterna endast får tillämpas på ett geografiskt begränsat område. Det är därför av väsent- lig betydelse att beslut om ett ingripande kan fattas . I de fall det är fråga om mer planerade insatser bör dock beslut fattas av , dvs. av någon som enligt särskild dele- gationsordning har fått behörighet att fatta sådana beslut för Polis- myndighetens räkning (jfr med vad som gäller vid tillämpningen av 19 och 20 a §§ polislagen15). 15Jfr bl.a. prop. 1986/87:115 s. 12. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Utredningens bedömning: Rätten för en polisman att stoppa transportmedel följer av 22 § 2 och 3 polislagen (1984:387) och behöver inte regleras särskilt. Att en polisman har rätt att stoppa en person som ska bli föremål för åtgärder enligt den nya bestämmelsen är en naturlig följd av kontroll- rätten. När det gäller att stoppa fordon eller andra transportmedel är denna rätt inte lika självklar. Vi har i avsnitt 19.4.9 redogjort för bestämmelsen i 22 § polislagen samt för frågor som övervägts och uttalande som gjorts i lagens för- arbeten. Där framkommer att det i förarbetena anges att det för tillämpning av bestämmelsen förutsätts att det finns en konkret brotts- misstanke. Vidare att polisen inte heller med stöd av bestämmelsen har möjlighet att stoppa fordon i den förebyggande verksamheten t.ex. för trafikinformation.16 Uttalandet om att det krävs en konkret brottsmisstanke torde dock ta sikte på punkten 1 i bestämmelsen och inte ha bäring på tillämp- ningsområdet för punkterna 2 och 3 som också gäller när åtgärder i förebyggande syftet vidtas med stöd av polislagens regler.17 I de fall en polisman behöver stoppa ett transportmedel för att med stöd av de nya befogenheterna vidta kroppsvisitation eller genomsöka trans- portmedlet kan detta enligt vår bedömning alltså ske med stöd av bestämmelserna i 22 § 2 och 3 polislagen. Rätten behöver därför inte regleras särskilt. Utredningens bedömning: Rätten att utöva befogenheterna enligt de nya bestämmelserna i denna del behöver inte begränsas ytter- ligare för att regleringen ska vara förenlig med . 1996/97:175 s. 58 ff. 17Jfr a. prop. s. 59 f. och 81 samt och , Polislagen, En kommentar (, version 14, ), kommentaren till 22 §. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... I avsnitt 18.2 har vi redogjort för utredningens slutsatser om vilket handlingsutrymme lämnar åt nationella myndigheter att utöva polisiära befogenheter i gränsnära områden. I avsnitt 19.4.4 och 19.4.5har vi konstaterat att det i förhållande till den nya grunden för inre utlänningskontroller som föreslås behöver införas vissa begräns- ningar för att säkerställa att kontrollerna inte utförs systematiskt eller på ett sätt som gör att de får samma verkan som in- och utrese- kontroller. Eftersom de befogenheter att utföra personkontroll som föreslås i detta avsnitt är avsedda att gälla endast i gränsnära områden har utredningen även övervägt behovet av begränsningar i fråga om dessa åtgärder. En utgångspunkt för bedömningen i denna del är att varken gränskodexen eller de fördrag den vilar på påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säker- heten.18 De befogenheter som föreslås i denna del är inte avsedda att utövas vid gränsen utan inne i landet, även om tillämpningsområdet är be- gränsat till de gränsnära områdena, och förutsätter inte att den kon- trollerade personen verkligen passerar gränsen. Det är alltså inte fråga om sådana in- och utresekontroller som förbjuds enligt artikel 22 utan sådana befogenheter inom territorium som omfattas av artikel 23. I artikel 23 i gränskodexen föreskrivs att avskaffandet av gräns- kontroll vid de inre gränserna inte ska påverka utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i en- lighet med nationell lagstiftning, i den mån utövandet av dessa be- fogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller. Detta gäller också när sådana befogenheter utövas i gränsområden. Utövandet av polisiära befogenheter får enligt andra meningen i bestämmelsen särskilt inte anses motsvara in- och utresekontroller när de polisiära åtgärderna inte syftar till gränskontroll, bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, samt utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre gränserna eller utförs som stickprovskontroller. 18Jfr bl.a. målet , C-278/12, punkt 52. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Att åtgärderna endast får vidtas i gränsnära områden innebär inte att de därmed ska anses ha samma verkan som in- och utresekon- troller.19 Syftet med de nya möjligheterna att vidta åtgärder i form av kroppsvisitation och genomsökande av transportmedel som föreslås i detta avsnitt är inte detsamma som syftet med gränskontroller i den mening som avses i gränskodexen; dvs. dels att säkerställa att personer kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det, dels att hindra personer från att kringgå in- och utresekontrol- lerna. Åtgärderna syftar i stället till att bekämpa allvarlig gränsöver- skridande brottslighet. Åtgärderna syftar inte i första hand till att kon- trollera personers identitet och inte heller till att kontrollera rätten till vistelse utan till att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet. En förutsättning för att en åtgärd ska få vidtas är vidare att det finns anledning att anta att den behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss gränsöverskridande brottslig verksamhet. Vi har ovan närmare beskrivit hur prövningen av om förutsättningen är uppfylld ska gå till och vad den ska baseras på. Utövandet av befogenheterna är således beroende av att faktiska omständigheter, såsom underrät- telser eller annan robust polisiär information, tyder på förekomsten av gränsöverskridande brottslig verksamhet. Detta krav innebär också att åtgärder inte kan vidtas mot alla och envar som befinner sig i det gränsnära området och utgör i sig ett hinder mot att åtgärderna vid- tas systematiskt. Åtgärderna kan inte heller utföras helt slumpmäs- sigt utan är avsedda att utföras selektivt. Alla de förutsättningar som särskilt anges i artikel 23 som sådana att, när de föreligger, kontrollen inte ska anses motsvara in- och ut- resekontroller är alltså uppfyllda. Framför allt de syften i vilka åtgär- derna får vidtas, men också de övriga krav som enligt förslaget före- skrivs för att rätten att utöva befogenheterna ska gälla, medför enligt utredningens uppfattning en tillräcklig garanti för att säkerställa att åtgärderna klart skiljer sig från sådana systematiska personkontroller som utförs vid unionens yttre gränser. Utövandet av dessa befogen- heter kan inte förväntas få samma verkan som in- och utresekontroller. Några ytterligare begränsningar behöver enligt vår bedömning inte införas för att de nya reglerna ska vara förenliga med gränskodexen. Förslagen tar uteslutande sikte på polisiära åtgärder som syftar till att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten i 19Se de förenade målen och , C-188/10 och C-189/10, punkt 69 och 70. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Vår bedömning är därför att förslagen inte heller på annat sätt påverkar den fria rörligheten inom den Europeiska unionen och inte heller skyddsbehövande personers rättigheter. 20.5.5Befogenheterna ska endast tillkomma Utredningens bedömning: Det har inte framkommit något be- hov av att ge eller motsvarande befog- enheter inom ramen för dessa myndigheters egen brottsbekäm- pande verksamhet. Några sådana förslag lämnas därför inte. Utredningens uppdrag är att ta ställning till om har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden. Enligt direktivet får utredarens förslag även gälla andra myndigheter än Polis- myndigheten, i den utsträckning det är motiverat t.ex. med hänsyn till att de bedriver kamerabevakning eller deltar i verk- samhet. Detta anges främst kunna vara aktuellt när det gäller Kust- bevakningen, Säkerhetspolisen och . Både och har ingått i utredningens kartläggning av behovet av effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden.20 Med anledning av hur myndigheternas uppdrag är for- mulerat och givet att uppdragen endast delvis omfattar bekämp- ning av sådan gränsöverskridande brottslighet som avses här har myndigheterna inom ramen för denna utredning inte framfört några behov av utökade möjligheter att använda tvångsmedel av det slag som diskuteras. Ett annat skäl är att båda dessa myndigheter bedriver relativt omfattande kontroll- eller tillsynsverksamhet i områden intill gräns och därmed redan har delvis liknande befogenheter i kontrollverksamheten. Den gränsöverskridande brottsligheten som de föreslagna nya be- fogenheterna avser att omfatta ligger i huvudsak också utanför områ- det för direkta brottsbekämpning och delvis utanför den brottslighet som har befogenhet att självständigt utreda. 20Det bör anmärkas att begreppet gränsnära områden inte var närmare definierat vid genom- förandet av kartläggningen, se vidare avsnitt 11.1. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Det har alltså inom ramen för den här utredningen inte framkom- mit något behov av att närmare överväga om eller för egen del ska ges samma befogenheter som de som föreslås för . Några sådana förslag lämnas därför inte. När det gäller ska anmärkas att regeringen har tillsatt utredningen samlad lagstiftning om befogen- heter (dir 2021:28), som ska redogöra för och analysera befintliga befogenheter och överväga om myndigheten bör ges ytter- ligare befogenheter samt, i så fall, föreslå sådana. Utredaren ska också föreslå en ny sammanhållen författningsreglering som innehåller de bestämmelser som bedöms nödvändiga och lämpliga för att reglera befogenheter inom kontrollverksamheten och den brotts- bekämpande verksamheten, och i övrigt lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast . Inom ramen för den utredningen finns det alltså vid behov möjlighet att överväga frågan om befogenheter på nytt. Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inte något för- slag när det gäller eller möjlighet att biträda i fråga om sådana brottsbekämpande åtgärder som föreslås. I vissa situationer har rätt att biträda Polis- myndigheten i fråga om brott som inte faller under myndighetens direkta brottsbekämpning. Även för har det in- förts en rätt att biträda i vissa fall vid misstanke om brott som inte har befogenhet att utreda. Nedan redo- visas biträdesmöjligheterna och utredningens överväganden i fråga om någon motsvarande möjlighet ska föreligga i fråga om brotts- bekämpande åtgärder enligt den nya lagen. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Enligt kustbevakningslagen kan som biträde åt annan myndighet ingripa mot alla typer av brott, inte endast sådana som omfattas av direkta brottsbekämpande verksam- het. I dessa fall har dock en annan myndighet – eller – huvudansvaret för brottsbekämpningen. Detta utgör den indirekta brottsbekämpningen. Bestämmelser om den indirekta brottsbekämpningen och om biträde finns i 4 kap. kustbevaknings- lagen. indirekta brottsbekämpning kan delas upp i tre nivåer. För det första handlar det om brottsbekämpning i fall där det finns behov av omedelbara ingripanden och inte kan vänta med en åtgärd till efter det att en annan huvudansvarig myndighet ställt sig bakom åtgärden. För det andra handlar det om situationer när en förundersökning ännu inte har inletts, men den huvudansvariga myndigheten har ställt sig bakom ingripande. För det tredje handlar det om situationer där det pågår en förundersökning och förundersökningsledaren begär biträde med en viss åtgärd.21 I 4 kap. 1 § kustbevakningslagen regleras frågan om biträde åt en annan myndighet innan en förundersökning har inletts. Där anges att i ett enskilt fall får ingripa även om brottet inte ingår i den direkta brottsbekämpningen. Bestämmelsen förutsätter alltså att förfrågan sker i ett enskilt fall, vilket innebär att det inte är möjligt att träffa generella överenskom- melser mellan myndigheterna om att en kustbevakningstjänsteman får ingripa vid vissa brottstyper eller på vissa platser. Det kan dock vara frågan om ett enskilt fall även om uppdraget spänner över flera arbetspass.22 Möjligheten att ingripa efter en begäran om biträde innan förunder- sökning inletts är tänkt att aktualiseras endast under ett mycket kort skede och vid ett fåtal situationer. Möjligheten är därför begränsad till sådana tillfällen som nära anknyter till verk- samhet och kan i regel endast ske efter godkännande från Polismyn- digheten eller Tullverket.23 2018/19:16 s. 89 f. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Vad gäller befogenheter vid ingripanden innan en förundersökning har inletts anförde regeringen i lagens förarbeten att det redan fanns en väl inarbetad ordning som innebar att en kustbevakningstjänsteman hade en rad av de befogenheter som en polisman har när myndig- heten lämnar biträde åt exempelvis . Eftersom den föreslagna nya regleringen även skulle ge möjlighet att biträda eller i ett mycket tidigt skede under en brottsutredning, när en förundersökning ännu inte har inletts, talade rättssäkerhetsskäl starkt för att ge bestämmelsen ett snävt tillämpningsområde. Regeringen uttalade att det främst bör vara fråga om att en kustbevakningstjänsteman ska kunna utföra vissa primära utredningsåtgärder.24 Mot den bakgrunden gavs en kustbevakningstjänsteman, innan en förundersökning har inletts, rätt att hålla förhör och vidta andra utred- ningsåtgärder som är av betydelse för utredningen av brottet, beordra och ta med någon till förhör samt, från den som ska höras, tillfälligt ta om hand elektronisk kommunikationsutrustning och då besluta om kroppsvisitation (4 kap. 2 § och 3 kap. 4–6 §§). Det konstaterades att denna form av ingripande oftast endast är möjlig i nära anslutning till att brottet har begåtts.25 Gripanden och beslag får ske endast om ett godkännande från den huvudansvarige myndigheten inte kan avvaktas (4 kap. 3 §). Samtliga de befogenheter som ges även i tiden före det att en för- undersökning har inletts är alltså kopplade till förekomsten av ett misstänkt konkret brott. Uppgiften att förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet ingår inte i den indirekta brottsbekämp- ningen (jfr 3 kap. 1 §). har således, med stöd av bestämmelserna i kustbevakningslagen, möjligheten att ingripa om myndigheten exem- pelvis i samband med en lastsäkringskontroll upptäcker stöldgods. Denna ordning har bl.a. motiverats med hänvisning till att allmän- heten har berättigade förväntningar på att uniformerade tjänstemän vid en brottsbekämpande myndighet kan ingripa i tjänsten om ett brott upptäcks, men också till att när ett brott begås på eller i anslutning till vatten normalt kan vara relativt snabbt på plats i stora delar av landet.26 Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Genom lagändringar som har trätt i kraft har getts en utökad möjlighet att ingripa mot brott.