sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Det grundläg- gande dilemmat är att kommuner och regioner är betjänta av ett så tidigt besked som möjligt för att undvika ”panikåtgärder” som staten gärna vill vänta med beskedet, för att kunna anpassa beloppet till de behov som finns. Denna målkon- flikt är dock inte oupplöslig. Utöver dagens praxis med diskretionärt Utredningens analyser och överväganden beslutade statsbidrag finns andra exempel på hur en statlig konjunk- turstabilisering för kommuner och regioner skulle kunna utformas. Exempelvis kan olika regelstyrda modeller skapa förutsättningar för både ett tidigt principiellt besked och ett senare besked om de exakta beloppen, vilket skulle ge en mer ändamålsenlig ekonomisk planer- ing både för staten och kommunerna. Ett aktuellt exempel där en sådan modell på ett mycket tydligt sätt hade gagnat både staten och kommunerna är det konjunkturstöd som lämnades till kommuner och regioner 2020. Om detta stöd hade baserats på en regelstyrd modell hade belastningen på statens finanser troligtvis blivit betyd- ligt mindre som samma effekt hade uppnåtts vad gäller kommunerna och regionernas verksamhet. Tydliga kriterier för när finansiellt stöd lämnas till kommun- sektorn vid lågkonjunktur skulle stärka förutsägbarheten och stärka kommunernas och regionernas planeringsförutsättningar inom ramen för den ekonomiska styrningen. Detta skulle även vara till hjälp för staten vid bedömningen om hur mycket medel som ska tillföras sektorn. Utredningen har i sina direktiv fått möjlighet att ta upp andra frågor än de som nämns i direktivet, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt, och lämna nödvändiga författningsförslag. Mot den bakgrunden görs i det följande en analys av några olika modeller för statlig konjunktur- stabilisering för kommuner och regioner. 5.5.7Olika sätt att motverka effekterna för kommunsektorn av en konjunkturnedgång Vid befarade eller konstaterade djupare lågkonjunkturer har staten vid upprepade tillfällen tillfört kommunsektorn extra medel i form av konjunkturstöd för att undvika att negativa effekter uppstår för såväl tillhandahållandet av välfärdstjänster som det allmänna syssel- sättningsläget. Ett sådant agerande är helt i linje med vedertagna stabiliseringspolitiska rekommendationer som syftar till att undvika att kommuner och regioner förstärker en redan pågående konjunktur- nedgång. Balanskravets utformning leder till att kommuner och re- gioner normalt måste minska verksamhetens omfattning eller höja Utredningens analyser och överväganden skattesatsen när konjunkturen viker. De kommuner och regioner som har reserverat medel i en resultatutjämningsreserv kan ianspråkta dessa och minska de procykliska effekter som följer av balanskravets asymmetriska utformning. För de kommuner och regioner som inte har en resultatutjämningsreserv krävs att någon form av konjunktur- stöd tillhandahålls för att undvika neddragningar i verksamheten eller skattehöjningar. Resultatutjämningsreserv har emellertid haft ett begränsat genom- slag, vilket redovisats ovan. Detta innebär att staten inte kan förlita sig på att kommunsektorn som helhet har en egen buffert inom ramen för resultatutjämningsreserven vid beslut om konjunkturstöd. Diskretionärt beslutat konjunkturstöd riskerar att vara feldimen- sionerat och komma . För att trygga kommunernas och regionernas planeringshorisont behöver ett stöd aviseras tidigt i en kris. är den information som en bedömning om kon- junkturutvecklingen bygger på oftast bristfällig, särskilt i en lågkon- junktur. För att undvika att behöva göra onödiga neddragningar i verksamheten behöver kommuner och regioner tidigt få en uppfatt- ning om hur stort konjunkturstöd som kan förväntas. Staten be- höver å sin sida med den osäkerhet som råder göra en uppskattning av vad en lämplig nivå på stöd bör vara så att kommunsektorn kan bibehålla nivån i verksamheten. Osäkerheten kan leda till en över- eller underkompensation i förhållande till de förväntningar som finns och ett samhällsekonomiskt ineffektivt nyttjande av befintliga resurser. Staten behöver väga behovet av extra stöd till kommunsektorn mot risken att så kallade mjuka budgetrestriktioner (se avsnitt 3.6) uppstår eller förstärks. Om det statliga stödet till kommunsektorn under en djupare lågkonjunktur betraktas som en försäkringslösning minskar risken för att mjuka budgetrestriktioner uppstår. Avsakna- den av ett regelverk för när konjunkturstöd lämnas och hur stort be- lopp som tillförs sektorn lämnar ett utrymme för att förstora behovs- bilden och följaktligen storleken på stödet. tillfördes kommunsektorn i gene- rella statsbidrag som var direkt hänförliga till den lågkonjunktur som befarades följa med anledning av covid-19-pandemin. Mot bakgrund av det starka ekonomiska resultatet kommunsektorn som helhet visade upp går det i efterhand att konstatera att stödets storlek över- steg vad som behövdes för att upprätthålla verksamheten och syssel- sättningen i kommunsektorn. Utredningens analyser och överväganden Frågan om konjunkturstabilisering har undersökts i ett par tidigare utredningar och rapporter. I den s.k. förs en diskussion om kommunsektorns roll i stabiliseringspolitiken. För att minska konjunkturens effekt på kommunernas verksamhet kan skatte- underlaget baseras på de beskattningsbara inkomsterna över en längre tid.38 Konstruktionen jämnar ut konjunktursvängningarnas effekt på skatteintäkterna . Konjunkturbaserade generella statsbidrag är en annan metod med expanderade bidrag i lågkonjunktur och mot- satt verkan i högkonjunktur. I betänkandet framhålls att konjunktur- baserade statsbidrag bör vara regelstyrda snarare än att de grundas i diskretionära beslut. Förutom att detta ger bättre planeringsförutsätt- ningar minskar risken för att kommuner och regioner agerar strategiskt och att det långsiktiga ansvaret för den egna ekonomin urholkas. I Finanspolitiska rådets rapport (2009) förespråkas också att stöd bör lämnas i form av konjunkturbaserade statsbidrag som vilar på en beslutsregel, eftersom det gör det enklare att skilja konjunkturbero- ende åtgärder från de beslut som fattas om kommunernas långsiktiga resursutrymme.39 I betänkandet Spara i goda tider (SOU 2011:59) utreddes en stabi- liseringsfond finansierad av sektorn ur vilka kommuner och regioner erhöll stöd vid konjunkturnedgångar. Två regelstyrda modeller ut- reddes där den ena var att likna vid konjunkturbaserade statsbidrag och den andra en garantimodell som framför allt syftade till att han- tera djupare lågkonjunkturer genom att garantera en lägsta utveck- ling av skatteintäkterna. En regelstyrd mekanism för konjunkturstöd kan rätt utformad ge kom- muner och regioner goda planeringsförutsättningar vid en lågkonjunk- tur. De på förhand givna kriterierna för när medel lämnas minskar risken för att mekanismen bidrar till mjuka upp budgetrestriktionerna. (2009). Utredningens analyser och överväganden Utgångspunkten är att systemet ska vara regelstyrt och att para- metrarna ska stå sig och att det ska vara enkelt och trans- parent. Om parametrarna måste ändras ofta närmar sig regelstyr- ningen en situation med diskretionära beslut om konjunkturstöd. Stödet bör beräknas med en modell som är enkel att förstå sig på och uttolka för att kunna förutse när medel lämnas. En modell för att garantera skatteunderlagstillväxten I SOU 2011:59 redogjordes för en modell som garanterade en lägsta skatteunderlagstillväxt för kommunerna och regionerna.40 I korthet tillförsäkras kommunerna och regionerna en viss inkomst genom att skatteunderlaget inte tillåts falla under en viss nivå. Skatteunderlaget är en central variabel eftersom kommunernas och regionernas skatte- inkomster beräknas utifrån skatteunderlaget.41 Stödet ska endast lämnas när intäkterna faller på grund av en konjunkturnedgång och därför bör utgångspunkten vara ett skatteunderlag där effekterna av regelförändringar är bortrensade. Vad behöver en garantinivå beakta? Vid tidigare lågkonjunkturer har extra generella statsbidrag lämnats till kommuner och regioner för att undvika neddragningar i verk- samheten. Ett konjunkturstöd syftar således till att garantera kom- munsektorn en viss köpkraft i termer av verksamhetsvolym. En garantinivå bör idealt sett uttryckas i reala termer, men det är långt- ifrån oproblematiskt. En omräkning från nominella till reala termer innebär att regelverket tappar i transparens, eftersom det kan göras med olika metoder och prisindex som genererar olika utfall. Därtill budgeterar kommuner och regioner i nominella termer. Därför bör en garantinivå uttryckas i nominella termer men ändå ha som syfte att sektorns intäkter i grova drag ska hållas realt oförändrade. I betänkandet SOU 2011:59 bedömdes en sådan nivå vara 2,6 pro- cent, baserat på en uppskattning av den genomsnittliga prisutveck- lingen för kommunsektorn enligt nationalräkenskaperna – 2010. Utredningens beräkningar för perioden –2019 hamnar på 40En beskrivning av modellen återfinns i sin helhet i SOU 2011:59. 41Skatteunderlaget är summan av den beskattningsbara inkomsten. Utredningens analyser och överväganden , oavsett om utgångspunkten är ett prisindex baserat på nationalräkenskaperna eller SKR:s prisindex för kommunsektorn. Prisutvecklingen varierar normalt i takt med konjunkturcykeln, högre i högkonjunkturer och lägre i lågkonjunkturer. Garantin för skatteunderlagstillväxten kan utformas med utgångs- punkt i två specifikationer. I en första specifikation lämnas ett kon- junkturstöd om tillväxten av skatteunderlaget understiger den garan- terade nivån år 1. Om skatteunderlagstillväxten är högre än den garanterade nivån år 2 betalas inget stöd ut. I den andra specifikation betalas däremot stöd ut så länge summan av skatteunderlagstillväxten för år 1 och 2 understiger summan av den garanterade skatteunder- lagstillväxten för de båda åren. Med den andra specifikationen beta- las bidrag ut så länge det ackumulerade faktiska skatteunderlaget inte överstiger det garanterade skatteunderlaget. Beräkningsexempel för en garantimodell Nedan följer ett beräkningsexempel som visar hur modellen är tänkt att fungera. Garantimodellen antas garantera en nedre nivå för skatte- underlagstillväxten på , drygt en procentenhet lägre den genomsnittliga tillväxttakten för det underliggande skatteunderlaget. I beräkningen används specifikationen där garantibidrag betalas ut tills ackumuleringen av det faktiska skatteunderlaget överstiger det garanterade skatteunderlaget. Exemplet utgår från en förenklad makroekonomisk bild där det underliggande skatteunderlaget trendmässigt växer . Skatteunderlaget tillåts avvika under en konjunkturcykellängd . Det innebär att den årliga tillväxten av skatteunderlaget varierar mellan över konjunk- turcykeln. Skatteunderlaget är uttryckt i nominella termer. Den svarta linjen avser utvecklingen av det faktiska skatteunder- laget, den grå linjen det garanterade skatteunderlaget och den gula linjen visar gränsen för när garantin faller ut. Utredningens analyser och överväganden Garantibidrag börjar betalas ut i period 4 när det faktiska skatte- underlaget understiger garantinivån. Garantibidrag betalas ut fram till och med period 8 när det faktiska skatteunderlaget är lika stort som det garanterade skatteunderlaget. Den kvardröjande effekten för tillväxttakten av det garanterade skatteunderlaget kvarstår tills utfallet för det faktiska skatteunderlaget vuxit om det garanterade skatteunderlaget. Det beror på att det garanterade skatteunderlaget är större än det faktiska skatteunderlaget och därför blir den pro- centuella förändringen mellan tidsperioderna lägre. Figur 5.3 Garanterad lägsta nivå för skatteunderlagstillväxt Hur hade en garantimodell fallit ut under covid-19-pandemin 2020? Ett av garantimodellens viktigaste bidrag är att skapa bättre planerings- förutsättningar för både staten och kommunsektorn. För kommun- sektorn leder modellens utformning till att det finns en nedre gräns för skatteunderlaget att utgå från. För statens del bidrar modellen med att det blir möjligt att invänta mer information om konjunktur- utvecklingen och att göra en mer träffsäker bedömning av stödets storlek utan att kommunsektorns planeringsförutsättningar försäm- ras. Nackdelen ur statens perspektiv är att det finns en kvardröjande osäkerhet om vilket exakt belopp som ska betalas ut, vilket kan skapa utmaningar kopplat till hanteringen av det statliga utgiftstaket, om det är bindande för utgifterna under ett visst år. Utredningens analyser och överväganden I beräkningen jämförs två nivåer på garantin. Sektorns köpkraft bedöms i genomsnitt hållas realt oförändrad vid en skatteunderlags- tillväxt på . Pris- och lönenivån utvecklas ofta svagare under lågkonjunkturer. Därför kan nivån för den garanterade skatte- underlagsutvecklingen sättas lägre än till . En nivå på 2 pro- cent, där garantin bedöms lösas ut endast vid djupare lågkonjunktu- rer innebär också en försäkran för att statens finanser inte belastas i onödan. I beräkningen utgår modellen från specifikationen där garanti- bidrag lämnas till dess den ackumulerade tillväxten av det faktiska skatteunderlaget överstiger den ackumulerade tillväxten av det garan- terade skatteunderlaget. Utfallet kan jämföras med de medel som tillfördes i form av generella statsbidrag () till kommunsektorn i syfte att hantera de förmodade kon- sekvenserna pandemin medförde.42 Svårt att prognosticera under en lågkonjunktur Till synes har prognoserna för det underliggande skatteunderlaget varierat. Innan omfattningen av covid-19-pandemin blev känd prognosticerades tillväxten av det underliggande skatteunder- laget till 2,9–. Som lägst prognosticerades tillväxten till , vilket skedde . låg skatteunderlags- prognoserna på en tillväxt kring 2,3–2,. hade stöd vid den lägre, , garantinivån endast blivit aktuellt base- rat på skatteunderlagsprognosen . Det kan jämföras med utfallet för den högre nivån, , där garantibidrag hade lämnats vid flera prognostillfällen. 2019/20:99 och prop. 2019/20:181. Utredningens analyser och övervägandenSOU 2021:75 Prognos över skatteunderlagstillväxt och beräknat stöd Beräknat stöd 2,, Källa: SKR, och egna beräkningar. Med en garanti hade kommunsektorns planeringsförutsättningar varit minst lika bra som med dagens lösning, eftersom det redan från början hade varit känt att den befarade lågkonjunkturens effekter på intäkterna skulle komma att begränsas. För statens del hade garanti- modellen inneburit att samma effekt hade kunnat uppnås till en be- tydligt lägre kostnad. Nackdelen med garantimodellen är att den bygger in en osäkerhet in om hur stora de statliga utgifterna blir till slut, vilket kan vara problematiskt om utgiftstaken är starkt bindande. Osäkerheten behöver dock vägas mot vinsten av att bättre kunna kalibrera storleken på det stöd som ges för kommunsektorns intäkts- stabilisering. 5.6Budget, räkenskaper och uppföljning I anslutning till de frågor som särskilt pekas ut i utredningens upp- drag, bl.a. god ekonomisk hushållning och balanskravet, ingår en allmän översyn av regelverket för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner. Inom ramen för denna allmänna översyn ingår de delar av regelverket som har en tydlig koppling till den eko- nomiska styrningen, t.ex. budgetering och uppföljning samt proces- Utredningens analyser och överväganden sen som omgärdar dessa. Enligt direktivet är ett sammanhållet regel- verk för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner, där de olika delarna i regelverket på ett genomtänkt sätt understödjer varandra, viktigt för att upprätthålla en sund samhällsekonomisk ut- veckling. Utredaren ska därför föreslå lösningar som sammantaget skapar goda förutsättningar för en effektiv ekonomistyrning i kom- muner och regioner och som ligger i linje med målen för den natio- nella finanspolitiken. Utredaren kan även ta upp andra frågor än de som nämns i direk- tivet, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt, och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen tar därför också upp vissa frågor om budget, räkenska- per och uppföljning som har stor betydelse för en effektiv ekonomi- styrning. 5.6.2Bakgrund och gällande rätt Enligt 11 kap. 6 § kommunallagen ska budgeten innehålla mål och riktlinjer för verksamheten som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Budgeten ska vidare innehålla en plan för ekonomin för en period av som innehåller finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Treårsplanen ska alltid omfatta budgetåret och de två följande kalenderåren.43 Syftet med kravet på mål och riktlinjer för god ekonomisk hus- hållning i budgeten var enligt förarbetena att motverka ett alltför ensidigt fokus mot balanskravet och i stället inrikta planeringen i budgeten mot det övergripande och mer långsiktiga kravet på en god ekonomisk hushållning. Den närmare omfattningen och innehållet i dessa mål och riktlinjer är inte reglerade. Det påpekades dock i förarbetena att det är viktigt att mål och riktlinjer uttrycker realism och handlingsberedskap samt att de kontinuerligt utvärderas och om- prövas.44 Avseende verksamhetsmålen i budgeten uttalas i förarbetena att det måste finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter samt att detta säkerställer en kostnadseffektiv 2016/17:171, s. 425. 2003/04:105, s. 10–11. Utredningens analyser och överväganden och ändamålsenlig verksamhet. Exempel på områden som kan ingå i mål och riktlinjer för verksamheten är verksamhetsplaner, kvalitets- policy, investeringsplaner, lokalförsörjningsplaner, upphandlings- och konkurrenspolicy och kompetensförsörjningsplanering. I detta sammanhang är jämförelser med andra kommuner eller regioner en viktig beståndsdel.45 Avseende de finansiella målen i budgeten uttalas i förarbetena att de måste utgå från vad som i normalfallet är att betrakta som god ekonomisk hushållning och därefter anpassas av varje kommun och region efter egna förhållanden.46 Exempel på vad som kan ingå i den finansiella målsättningen är resultatkrav med anledning av framtida kapacitetsbehov och skuldsättningen . Kom- munen eller regionen kan vidare sätta upp mål för soliditeten, upp- rätta strategier för finansiering samt ange mål för nivån på betal- ningsberedskap. Vidare bör risk och andra osäkerhetsfaktorer vägas in när målen upprättas. En särskild sådan risk- och osäkerhetsfaktor är borgensåtaganden gentemot kommunala företag.47 I 11 kap. 8–11 §§ kommunallagen finns bestämmelser om budget- processen i kommuner och regioner. Tidsfristerna för budget- processen har samband med skatteadministrationen och startdatum för fullmäktiges mandatperiod. Budgetförslag och förslag till budget för revisorerna ska som huvudregel upprättas före oktober månads utgång. Styrelsen ansva- rar för att upprätta förslag till budget, utom i den del som avser budget för revisorernas verksamhet, som upprättas av fullmäktiges presidium (11 kap. 8 §). Styrelsen bestämmer när övriga nämnder ska lämna in sina budgetförslag till den (11 kap. 9 §) och budgeten ska som huvudregel fastställas av fullmäktige före november månads utgång (11 kap. 10 § första stycket). De år då val av fullmäktige har hållits i hela landet ska budgeten fastställas av nyvalda fullmäktige (11 kap. 10 § andra stycket). 2003/04:105, s. 11–12. 2003/04:105, s. 12 och prop. 2016/17: 171, s. 425. 2003/04:105, s. 12–13. Utredningens analyser och överväganden Utgiftsbeslut under löpande budgetår Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budgetår, ska fullmäktige, enligt 11 kap. 15 § kommunallagen, också ange hur denna ska finansieras. Bestämmelsen innebär, till skillnad från dess föregångare kommunallag48, att det inte ställs krav på balansering av de anslagsbeslut som fattas utan samband med bud- getfastställelse. Fullmäktige behöver endast ange hur utgiften ska finansieras. Bestämmelsen förändrades i samband med införandet av kommunallag där det initialt inte uppställdes något krav på att upprätta en budget i balans. När kravet på budgetbalans återigen infördes kommunallag gjordes inte någon justering av bestämmelsen och frågan togs inte upp i förarbetena.49 I 11 kap. 17 § kommunallagen regleras styrelsens och nämndernas ansvar för att föra räkenskaper över de medel de förvaltar, dvs. den interna redovisningen på nämndnivå. Det är fullmäktiges och styrel- sens ansvar att lägga fast rutinerna för denna redovisning. Vidare framgår av 11 kap. 18 § kommunallagen att styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast ska redovisa sin medelsförvaltning under föregående budgetår till styrelsen. kommunallag fanns inledningsvis vissa bestämmelser gällande innehållet i årsredovisningen. Dessa bestämmelser upp- hävdes då KRL infördes. finns bestämmelser om den externa redovisningen i LKBR med hänvis- ning från 11 kap. 24 § kommunallagen. I 11 kap. 19–21 §§ kommunal- lagen finns dock bestämmelser om processen kring årsredovisningen. Av dessa framgår att när styrelsen fått övriga nämnders redovisningar, ska den upprätta en årsredovisning (19 §). Denna årsredovisning ska lämnas över till fullmäktige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser (20 §). Årsredo- visningen ska därefter godkännas av fullmäktige, detta ska ske innan fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte (21 §). 48Enligt 4 kap. 5 § första meningen kommunallagen (1977:179) skulle beslut om anslag under löpande budgetår även skulle innefatta en anvisning av medel för att täcka anslaget. 1996/97:52. Utredningens analyser och överväganden I 8 kap. 14 och 15 §§ kommunallagen finns särskilda bestämmel- ser om insyn i budget och årsredovisning. Både styrelsens förslag till budget samt årsredovisningen ska hållas tillgängligt för allmänheten på kommunens eller regionens webbplats. Budget och årsredovisning ska hållas tillgänglig från och med tillkännagivandet av det samman- träde med fullmäktige då dessa fastställs respektive godkänns. Något krav på var på webbplatsen förslag till budget och årsredovisning ska finnas ställs inte, men eftersom de båda utgör beslutsunderlag får de enligt 8 kap. 11 § kommunallagen finnas på anslagstavlan. Enligt 8 kap. 16 § kommunallagen får fullmäktige bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. Fullmäktige ansvarar för uppföljning och kontroll av hela den kom- munala verksamheten, bl.a. genom godkännandet av årsredovisningen och beslut i frågan om ansvarsfrihet (5 kap. 1 § första stycket 7 kommunallagen) och nämnderna ansvarar för sin verksamhet inför fullmäktige. I nämndernas ansvar för sin verksamhet ingår bl.a. att se till att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de över- gripande mål som fullmäktige har ställt upp och i enlighet med de föreskrifter som kan finnas för verksamheten. I 6 kap. 6 § kom- munallagen framgår även att nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig. Vidare har styrelsen vissa särskilda uppgifter som bl.a. innefattar en samordnande och ledande roll, t.ex. en upp- siktsplikt över övriga nämnders verksamhet och ett särskilt ansvar för den ekonomiska förvaltningen (6 kap. 8–15 §§ kommunallagen). Utöver detta uppställs krav i 11 kap. 16 § kommunallagen på att fullmäktige ska behandla minst en delårsrapport som upprättas en- ligt 13 kap. 1 § LKBR. Enligt 13 kap. 1 § LKBR ska det minst en gång under räkenskapsåret upprättas en särskild redovisning (delårsrapport) för verksamheten från räkenskapsårets början. Minst en rapport ska omfatta en period av minst hälften och högst två tredjedelar av räken- skapsåret. Styrelsen ska efter utgången av den period av räkenskapsåret som delårsrapporten omfattar överlämna delårsrap- porten till fullmäktige och revisorer (11 kap. 16 § andra stycket kommunallagen). Revisorerna ska enligt 12 kap. 2 § kommunallagen bedöma om resultatet i bl.a. delårsrapporten är förenligt med de mål Utredningens analyser och överväganden