sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Berörda bestämmelser i utlänningslagen bör därför ändras så att de även i detta avseende överensstämmer med artikel 27 i rörlighetsdirektivet. Eftersom bestämmelserna tillämpas i enlighet med rörlighetsdirektivets krav torde änd- ringen emellertid inte få någon praktisk betydelse. Kravet på synnerliga skäl för utvisning av EES-medborgare med permanent uppehållsrätt bör bytas ut Enligt artikel 28.2 i rörlighetsdirektivet får en unionsmedborgare eller familjemedlem till en unionsmedborgare som har permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten inte utvisas annat än om det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Denna regel ger ett förstärkt skydd mot utvisning jämfört med det som gäller för unionsmedborgare (och andra EES-medborgare) i all- mänhet. Permanent uppehållsrätt förvärvas normalt laglig vistelse i mottagarlandet. När rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt ansågs den skyddsregel som gäller för alla utlänningar som varit bosatta i – dvs. kravet på synnerliga skäl – i princip uppfylla kravet i artikel 28.2 (se prop. 2005/06:77 s 83 f.). Eftersom perma- nent uppehållsrätt i vissa fall kan tillkomma en utlänning som har vistats i , var det dock nödvändigt att införa en särregel beträffande denna grupp. Denna regel finns placerad i 8 kap. 14 § första stycket utlänningslagen. Av den framgår följakt- ligen att en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES- medborgare som har permanent uppehållsrätt får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen är tillämplig både vid utvis- Skärpta regler om utvisning på grund av brott ning på grund av brott och vid annat avlägsnande som sker av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Som framgår av avsnitt 5.4.2 föreslår vi att det generellt tillämp- liga kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som varit bosatt länge i (som återfinns i 8 a kap. 3 § första stycket utlän- ningslagen) tas bort. Det framstår därför som naturligt att de be- stämmelser som är utformade med utgångspunkt i detta krav också utmönstras ur lagstiftningen. Kravet på synnerliga skäl i 8 kap. 14 § bör därför utgå och ersättas med ett som ligger närmare formu- leringen i artikel 28.2 i rörlighetsdirektivet. På detta sätt har artikeln också genomförts i , och . En sådan lösning har dessutom den fördelen att det blir tydligare att bestämmelsen utgör en del av och ska tolkas mot bakgrund av detta. Enligt artikel 28.2 får, som redan angetts, en unionsmedborgare eller familjemedlem till en unionsmedborgare som har permanent uppehållsrätt inte utvisas annat än om det föreligger ett ”allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet”. Det kan här erinras om att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar överlag – även de som inte har permanent uppehållsrätt – får utvisas endast om det är motiverat av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Detta förut- sätter i sin tur, enligt artikel 27.2, att personens beteende utgör ett ”verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundlägg- ande samhällsintresse”. Båda artiklarna förutsätter således att hotet är av ett visst allvar, men eftersom artikel 28.2 ger ett förstärkt skydd mot utvisning för den som innehar permanent uppehållsrätt krävs starkare skäl för utvisning i dessa fall än vad som följer av artikel 27.2 är skyddsnivån inte lika hög som den som artikel 28.3 till- erkänner unionsmedborgare som är barn eller har varit bosatta i mot- tagarlandet . Sådana personer får enligt den nämnda artikeln nämligen inte utvisas annat än av tvingande hänsyn till allmän säker- het. nämnda förhållanden bör återspeglas i lagtexten. Ett alternativ vore att överföra direktivtexten i artikel 28.2 mer eller mindre ordagrant till utlänningslagen. En sådan lösning har dock den nackdelen att distinktionen mot kravet i artikel 27.2 att personens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvar- ligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse – som finns återgivet i 8 kap. 12 § utlänningslagen – skulle bli otydlig. Det finns dessutom en vaghet i uttrycket att ”det föreligger” ett allvarligt hot. Denna kan förvisso undanröjas genom att man i stället anger att den Skärpta regler om utvisning på grund av brott berörda personens beteende ska utgöra ett sådant hot, men uttrycks- sättet blir då än mer likt kravet i 8 kap. 12 § utlänningslagen. Det kan här vara till hjälp att titta på den engelska versionen av artikel 28.2. Enligt denna får utvisning av en unionsmedborgare med permanent uppehållsrätt ske endast ”on serious grounds of public policy or public security”. Denna formulering tar snarare sikte på att skälen hänförliga till allmän ordning eller säkerhet ska vara starka, än att hotet som sådant ska vara allvarligt. Även om dessa förhållanden typiskt sett går hand i hand, framstår en formulering som utgår från styrkan i skälen för beslutet som mest ändamålsenlig. Vi föreslår därför att utvisning av en EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare med permanent uppehållsrätt ska få ske endast om beslutet är särskilt påkallat av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Ett sådant krav tydliggör å ena sidan att skälen för utvisning måste vara starkare än vad som allmänt sett krävs för att utvisa en EES-medborgare. Å andra sidan ger det uttryck för ett svagare skydd än det som enligt 8 kap. 14 § andra och tredje stycket utlännings- lagen gäller vid utvisning av EES-medborgare som är barn eller har varit bosatta i de tio närmast föregående åren. Enligt dessa bestämmelser, som genomför artikel 28.3 i rörlighetsdirektivet, får utvisning nämligen ske endast om beslutet är oundgängligen nödvän- digt av hänsyn till allmän säkerhet. Innebörden av kravet på att utvisningen är särskilt påkallad av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet Liksom ska domstolen när den överväger att utvisa en EES- medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare med per- manent uppehållsrätt i första hand beakta vilket hot personen utgör mot den allmänna ordningen eller säkerheten. Det bör här noteras att de förutsättningar som anges i 8 kap. 12 och 13 §§ utlännings- lagen måste vara uppfyllda i varje fall då en EES-medborgare utvisas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Detta innebär att det även beträffande EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt bland annat krävs att hans eller hennes eget beteende utgör ett verkligt faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. De principer som har slagit fast när det gäller tillämpningen av detta krav, och som har uttolkat i bland annat rättsfallet NJA 2018 s. 491, gäller alltså Skärpta regler om utvisning på grund av brott också i dessa fall. Ribban för vad som utgör ett tillräckligt allvarligt hot bör dock sättas högre än annars, eftersom kravet på att utvisningen är särskilt påkallad av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet är avsett att ge ett förstärkt skydd mot utvisning för de personer som omfattas av bestämmelsen. I fråga om vilken brottslighet som kan omfattas av kravet ger EU- domstolens praxis om tillämpningen av artikel 28.2 i rörlighetsdirek- tivet ledning. I rättsfallet Tsakouridis, C-145/09 slog fast att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel om- fattas av begreppet ”allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet” i den mening som avses i artikel 28.2. Vidare konstaterade EU-dom- stolen i rättsfallet P.I., C-348/09 att brottslighet som innefattar sexuellt utnyttjande av barn kan omfattas av det högre kravet ”tving- ande hänsyn till allmän säkerhet” i artikel 28.3, under förutsättning att dessa brott har begåtts på ett synnerligen grovt sätt. Följaktligen bör sådan typ av brottslighet kunna omfattas också av kravet i arti- kel 28.2, även i fall då omständigheterna inte är fullt så försvårande. Av dessa avgöranden följer att artikel 28.2 kan medge utvisning vid brott av vitt skilda slag. Begränsningen tycks ligga i om brottet riktar sig mot ett intresse som på något sätt pekats ut inom unionsrätten som särskilt skyddsvärt samt i brottslighetens allvar i det enskilda fallet. Att närmare dra ut gränserna för när brotts- ligheten är av sådant slag att det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet i den mening som avses i artikel 28.2 och, därmed, om en utvisning är särskilt påkallad enligt den nu före- slagna bestämmelsen i utlänningslagen, är en uppgift för rätts- tillämpningen. Skyddet för EES-medborgare som är barn eller som har varit bosatta i under de tio närmast föregående åren bör bestå En EES-medborgare som är barn får, som redan angetts, utvisas endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till all- män säkerhet. Detsamma gäller en EES-medborgare som har varit bosatt i under de tio närmast föregående åren. Reglerna, som återfinns i 8 kap. 14 § andra och tredje stycket, genomför artikel 28.2 och 28.3 i rörlighetsdirektivet. I linje med vad som anförts ovan finns det därför inte heller ifråga om dessa personkategorier någon möj- Skärpta regler om utvisning på grund av brott lighet att ändra förutsättningarna för utvisning. Dessa bör således behållas. Kravet på synnerliga skäl för att utvisa medborgare i ett annat nordiskt land bör tas bort Också vid utvisning av en medborgare i ett annat nordiskt land gäller, om han eller hon vistats i när åtal väcktes, ett krav på synnerliga skäl. Denna regel återfinns bland de övriga förutsättningarna för att utvisa en EES-medborgare på grund av brott, närmare bestämt i 8 a kap. 5 § tredje stycket utlän- ningslagen, men var till en början placerad i samma paragraf som kravet på synnerliga skäl för utvisning av andra utlänningar som vistats i . Eftersom vi nu föreslår att det sistnämnda kravet tas bort, bör också kravet på synnerliga skäl för utvisning av en nordisk medborgare som vistats här utgå (jfr vad som anförts i det föregående). Det finns i detta fall ingen anledning att ersätta kravet på syn- nerliga skäl med ett annat. Särregeln beträffande nordiska med- borgare infördes genom utlänningslag och motiverades då av den nära samhörigheten mellan de nordiska länderna (se prop. 1979/80:96 s. 60 ff.). Denna samhörighet är visserligen inte mindre , men behovet av en särregel har minskat sedan tillkom. Detta regelverk – som omfattar medborgare i de andra nordiska länderna – ger nämligen ett långtgående skydd mot utvis- ning. Till skillnad från kravet på synnerliga skäl gäller detta skydd dessutom redan vid ankomsten till . Som framgått av det föregående blir skyddet sedan starkare för den som förvärvar per- manent uppehållsrätt och ännu starkare för den som vistats i Den högsta skyddsnivån omfattar också den som är barn. Det skydd som kravet på synnerliga skäl ger nordiska medborgare vistelse i landet framstår därmed som överflödigt. Något motsvarande skydd finns inte heller i , eller . Att helt slopa särregleringen har slutligen också den fördelen att regelverket förenklas genom att tillämparen får en personkategori mindre att förhålla sig till. Skärpta regler om utvisning på grund av brott Förhållandet till andra förutsättningar för utvisning och redaktionella följdändringar De allmänna förutsättningarna för utvisning på grund av brott ska enligt vårt förslag vara direkt tillämpliga på personer som omfattas av . Till skillnad från kommer sådana personer alltså inte att undantas från dessa bestämmelser. Hänvisningarna till dessa bestämmelser kan därför utgå ur 8 a kapitlets paragraf om utvisning av EES-medborgare (nuvarande 5 §). Detta innebär i prak- tiken ingen ändring i sak. Liksom kommer alltså de särskilda förutsättningarna för utvisning av EES-medborgare att gälla utöver de grundläggande förutsättningarna i 8 a kap. 1 §, även om de senare även fortsättningsvis kommer att ha liten självständig betydelse i dessa fall (se avsnitt 3.4.9 och jfr avsnitt 5.6.2). Likaså ska domstolen även fortsättningsvis beakta utlänningens anknytning till och förekomsten av eventuella verkställighetshinder. Inte heller särreglerna för andra personkategorier undantar enligt vårt förslag EES-medborgare. Därför kan även hänvisningarna till dessa regler tas bort. I det fall en utlänning omfattas av flera sär- regler, såsom när han eller hon är en EES-medborgare som också varit bosatt i sedan barndomen, får utvisningsfrågan prövas mot båda regelverken (jfr avsnitt 5.6.2). Förslag: Den som har ställning som varaktigt bosatt i får utvisas på grund av brott endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det får inte vara ekonomiska syften som ligger till grund för beslutet. När en domstol överväger om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt bör utvisas ska den ta hänsyn till hur länge utlänningen har varit bosatt i , hans eller hennes ålder, följderna av en utvisning för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar samt utlänningens band till eller avsaknad av band till ursprungslandet. En följdändring görs i lagen om särskild utlänningskontroll. Skärpta regler om utvisning på grund av brott Skälen för vårt förslag Det bör uttryckligen anges under vilka förutsättningar den som har ställning som varaktigt bosatt får utvisas När direktivet om varaktigt bosatta (se avsnitt 3.3.8) infördes i svensk rätt 2006 introducerades en ny rättsfigur, varaktigt bosatt tredje- landsmedborgare, i svensk rätt. För att beviljas denna ställning for- dras normalt att utlänningen har vistats utan avbrott i under och vid tiden för ansökan uppfyller vissa kriterier, i första hand ett krav på att kunna försörja sig. Direktivet om varaktigt bosatta ger den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i landet vissa rättigheter som liknar dem som tillkommer unionsmedborgare, däribland ett särskilt skydd mot utvisning. Enligt artikel 12.1 får en varaktigt bosatt utvisas endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Ett sådant beslut får enligt artikel 12.2 inte grundas på ekonomiska överväganden. Av artikel 12.3 framgår att, innan beslut om utvisning av en varaktigt bosatt fattas, ska det beaktas hur länge bosättningen i medlemsstaten har varat, den be- rörda personens ålder, följderna för vederbörande och dennes familjemedlemmar samt banden med bosättningslandet eller avsak- naden av band med ursprungslandet. Det finns ingen bestämmelse i 8 a kap. utlänningslagen som innehåller särskilda förutsättningar för utvisning av varaktigt bosatta. Vid genomförandet av direktivet ansågs nämligen utlän- ningslagens befintliga reglering ge varaktigt bosatta ett skydd mot utvisning som motsvarar det som direktivet säkerställer. Detta motiverades främst med att utlänningar som tillhör denna kategori –genom kravet bosättning i landet – även omfattades av den bestämmelse i 8 kap. 12 § (nuvarande 8 a kap. 3 § första stycket) som tillåter utvisning endast om det finns synnerliga skäl. De krav som artikel 12.3 i direktivet ställer i fråga om hur den varaktigt bo- sattes personliga förhållanden ska beaktas ansågs vidare tillgodo- sedda genom anknytningsregeln i 8 kap. 11 § (nuvarande 8 a kap. 2 § första stycket). Någon ytterligare reglering för att införliva direk- tivets bestämmelser om skydd mot utvisning ansågs därmed inte nödvändig. (Se prop. 2005/06:77 s. 148 ff.) Som framgått ovan av avsnitt 5.4.2 föreslår vi att kravet på syn- nerliga skäl för utvisning i 8 a kap. 3 § första stycket utlänningslagen Skärpta regler om utvisning på grund av brott Detta innebär att det skydd som artikel 12 i direktivet om varaktigt bosatta ger den som beviljats sådan ställning måste tillgo- doses på annat sätt. Det bör således införas en bestämmelse som uttryckligen anger under vilka förutsättningar en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare får utvisas. En sådan bestämmelse är för övrigt under alla omständigheter motiverad av att ställningen som varaktigt bosatt i vissa fall kan beviljas efter en kortare tids vistelse i landet än (jfr vad som anförts i avsnitt 3.4.11 om innehavare av EU-blåkort). Förhållandet till utvisningsskyddet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar Det skydd som direktivet om varaktigt bosatta ger denna person- kategori är, som framgått ovan, snarlikt det som enligt rörlighets- direktivet gäller vid utvisning av EES-medborgare och deras familje- medlemmar. Vid utformningen av förutsättningarna för utvisning av varaktigt bosatta bör man därför fundera över hur skyddet för dessa båda grupper förhåller sig till varandra. Både direktivet om varaktig bosatta och rörlighetsdirektivet förutsätter att utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Vidare utesluter båda direktiven att beslutet grundar sig på ekonomiska överväganden. På vissa punkter skiljer sig dock regel- verken något åt. För det första krävs enligt artikel 27.2 i rörlighetsdirektivet att åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska stämma överens med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på medborgarens personliga beteende. Kravet på pro- portionalitet framgår inte uttryckligen av direktivet om varaktigt bosatta, men måste dock anses gälla även vid utvisning av sådana utlänningar. Detta krav är nämligen en grundläggande princip inom och ligger dessutom inbyggt i den avvägning som ska göras mot utlänningens personliga förhållanden enligt artikel 12.3. För det andra får, enligt artikel 27.2 i rörlighetsdirektivet, tidigare straffdomar inte i sig utgöra skäl för åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Någon motsvarande regel finns inte i artikel 12 i direktivet om varaktigt bosatta. har dock slagit fast att skyddet enligt den sistnämnda artikeln innebär att ett beslut om utvisning inte får fattas enbart på grundval av tidig- Skärpta regler om utvisning på grund av brott are fällande domar i brottmål, utan att det fastställs huruvida per- sonen utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten och utan att de olika omständigheter som räknas upp i artikel 12.3 beaktas (se López Pastuzano, C-636/16, p. 25–28 och WT C-448/19, p. 19–21, jfr även Zibell, C-371/08, p. 79– 83). Att tidigare brottmålsdomar inte enbart får ligga till grund för beslutet talar för att sådana domar – till skillnad från vad som gäller enligt rörlighetsdirektivet – ändå kan ges en viss självständig bety- delse. Denna slutsats ligger också i linje med skäl 20 i ingressen till direktivet om varaktigt bosatta, som anger att begreppet allmän ord- ning får inbegripa fällande dom för allvarligt brott. För det tredje kräver artikel 27.2 i rörlighetsdirektivet att per- sonens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Det kan ifrågasättas om inte detta krav bör anses tillämpligt även vid utvisning av en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare. I mål om utvisning av unionsmed- borgare har nämligen genomgående dragit gränsen för när den fria rörligheten får inskränkas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet vid detta krav. I samma riktning talar det för- hållandet att har tillämpat kravet analogt vid utvis- ning av turkiska medborgare som omfattas av associeringsavtalet mellan och (se bl.a. Zibell, C-371/08 och Polat, C-349/06). I de två ovan nämnda målen López Pastuzano, C-636/16 och WT, C-448/19 har , när den prövat utvisningsskyddet enligt direktivet om varaktigt bosatta, emellertid inte uttalat att per- sonens beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Det kan också konstateras att det i det förslag till direktivtext som kommissionen först lade fram fanns ett krav som till sin ordalydelse låg ännu närmare det nyssnämnda kravet i rörlighetsdirektivet och som inte kom med i den slutgiltiga versionen av direktivet om varaktigt bosatta.7 Dessa förhållanden tyder på att en domstol som överväger att utvisa en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare inte behöver identifiera ett grundläggande samhällsintresse som hotas av per- sonens beteende. Däremot är det nödvändigt att pröva om personen i fråga utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten och om detta hot är reellt och tillräckligt allvarligt. 7KOM, Förslag till rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning, 28.8.2001, EUT C 240 E/79. Skärpta regler om utvisning på grund av brott som kan anses utgöra ett tillräckligt allvarligt hot i den mening som avses i artikel 12.1 är en fråga för rättstillämpningen och ytterst EU- domstolen. Här ska endast noteras att inte har be- tonat att utvisningsmöjligheten enligt nämnda artikel ska tillämpas restriktivt på det sätt som den har gjort när det gäller EES-med- borgare och deras familjemedlemmar. Av den anledningen, och med hänsyn till de skillnader mellan regelverken som pekats ut ovan, finns det skäl att utgå ifrån att en varaktigt bosatt kan utvisas på något mindre allvarlig grund än vad som krävs för att utvisa en EES- medborgare. Hur förutsättningarna bör utformas Som framgår av det ovan anförda finns vissa skillnader mellan för- utsättningarna för utvisning av EES-medborgare och för varaktigt bosatta som ger vid handen att utvisningsskyddet är något svagare för den senare kategorin. Enligt vår mening är det därför inte ett bra alternativ att utforma förutsättningarna för utvisning av varaktigt bosatta genom att hänvisa till EES-reglerna. Inte heller finns det några andra befintliga regler som det är möjligt att knyta an till. Det synes därför mest lämpligt att utforma förutsättningarna helt i enlighet med formuleringarna i artikel 12.1 och 12.2 i direktivet om varaktigt bosatta. I likhet med bestämmelsen om EES-medborgare och deras familjemedlemmar bör det dessutom framgå att de all- männa förutsättningarna för utvisning – och i förekommande fall de som gäller vid utvisning av flyktingar respektive utlänningar som kom till som barn – ska gälla också i dessa fall. Vidare bör det framgå att domstolen ska ta hänsyn till de omstän- digheter som anges i artikel 12.3, dvs. hur länge utlänningen har varit bosatt i , hans eller hennes ålder, följderna av en utvisning för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar samt utlän- ningens band till eller avsaknad av band till ursprungslandet. Dessa omständigheter kan visserligen beaktas inom ramen för be- dömningen av personens anknytning till enligt 8 a kap. 2 § första stycket utlänningslagen. Dock är det inte ett uttryckligt krav, vare sig enligt bestämmelsens nuvarande lydelse eller enligt vårt för- slag, att samtliga dessa omständigheter ska beaktas. Ett förtyd- ligande är därför nödvändigt. Detta gäller inte minst mot bakgrund Skärpta regler om utvisning på grund av brott av den kritik som kommissionen riktade mot genomförande av motsvarande artikel i rörlighetsdirektivet (se avsnitt 5.6.3). De ovan angivna bestämmelserna bör placeras i samma paragraf som den som anger till vilken stat en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i får utvisas om utlänningen har internatio- nellt skydd i en annan EU-stat (nuvarande 8 a kap. 7 a § utlännings- lagen). Förhållandet till andra utvisningsförutsättningar De särskilda förutsättningarna för utvisning av varaktigt bosatta ska, liksom övriga särregler, tillämpas vid sidan av de allmänna förutsätt- ningarna för utvisning. Om en varaktigt bosatt omfattas av en annan särregel ska utvisningsfrågan dessutom prövas mot båda regelver- ken. (Jfr avsnitt 5.6.2 och 5.6.3.) Följdändring i lagen om särskild utlänningskontroll Utvisning kan i vissa fall även beslutas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. I ärenden enligt den lagen ska, enligt vad som framgår av 5 §, anknytningsregeln i 8 a kap. 2 § första stycket utlän- ningslagen tillämpas om fråga uppkommit om utvisning av en utlän- ning som har ställning som varaktigt bosatt i .