sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Jag invänder mot att alltför långtgående slutsatser har dragits avseende påstådda positiva effekter av ett frival utifrån ett bristande statistikunderlag. Frival innebär i praktiken en avreglering genom inskränkning av kommunens allmänna av miljö- och hälsoskyddsskäl inrättade ensam- rätt för kommunalt avfall. När begreppet frival fortsättningsvis anges i detta yttrande är det med den innebörden som jag ser på begreppet. Förslagens koppling i relation till utredningens uppdrag Jag vill ta tillfället i akt att uppmärksamma att utredningens förslag för frival inte leder till de målsättningar som regeringen vill uppnå med föreliggande utredning. Jag anser generellt att utredningens fokus legat på att ta fram förslag som främjar vissa enskilda intressen och inte på förslag som främjar den samlade miljö- och samhälls- nyttan och bidrar till cirkulär ekonomi vilket är en utgångspunkt för uppdraget. Jag ser inte att utredningens förslag tillgodoser följande aspekter: •att ha en helhetssyn som gynnar innovativa cirkulära lösningar som bidrar till bättre cirkularitet i enlighet med avfallshierarkin än vad som nås med gällande system, •att de ekonomiska och miljömässiga konsekvenser samt analy- serna av säkerhets- och hälsoaspekter visar att förslagen är bättre än med gällande system, •att det finns goda möjligheter att bedriva tillsyn över avfalls- hanteringen, •att inrapporteringen av mängden kommunalt avfall kan säker- ställas, utan det blir snarare svårare att föra statistik över mängden kommunalt avfall från verksamheter vid ett frival (även om krav uppställs om att lämna uppgifter till kommunen) till skillnad från när det finns en huvudman, kommunen, för allt kommunalt avfall, •att utgå från en helhetssyn på avfallsfrågorna och i tillräcklig ut- sträckning ta hänsyn till existerande system och regelverk gällande t.ex. - producentansvar samt de förändringar om fastig- hetsnära insamling som har aviserats genom förord- ningsändringar, •samt att det finns en bred acceptans för förslagen både från den privata och kommunala sidan. Förslagens koppling till gällande producentansvar Utredningen har utgått från det faktum att det kommunala avfallet från verksamheter innehåller avfallsfraktioner som över huvud taget inte ska förekomma där. I enlighet med de utsorteringskrav för förpackningsavfall och returpapper som har gällt – och som även gäller för verksamhetsutövare – är de avfallsströmmarna producenternas ansvar att hantera. Det är därför en felaktig utgångs- punkt att lägga förpackningsavfall, som inte sorteras ut korrekt från det kommunala avfall som lyder under kommunalt ansvar, till grund för en frivalslösning som bygger på att det framför allt är avseende förpackningsfraktionen som materialåtervinningen av kommunalt avfall från verksamheter kan och behöver öka. Detsamma gäller utsortering av matavfall från verksamheter, vilket redan sker i många kommuner och för vilket det inträder ett generellt krav baserat på EU-lagstiftning. Jag konstaterar därför att det gynnande av innovativa cirkulära lösningar, som utredningens förslag bland annat ska syfta till, fram- för allt skulle handla om det förpackningsavfall som – i strid med gällande lagkrav – finns kvar i restavfallet. Eftersom det alltså är avfall som lyder under producentansvar löses den frågan genom skärpta krav på producenterna att inom ramen för producentansvaret ta ett operativt och finansiellt ansvar för detta förpackningsavfall och inte genom en frivalslösning. När det gäller förpackningsavfall i livsmedelsbutikernas kom- munala avfall har det åtminstone alltsedan Mark- och miljööverdom- stolens avgörande MÖD 2012:49 (där bedömningen gjordes att avfall från försäljningsverksamheten i en livsmedelsbutik inte utgör hushållsavfall) inte saknats incitament för privata entreprenörer att erbjuda specialiserade tjänster för förpackade livsmedel som har sorterats ut. Jag anser inte att utredningen har belagt varför återvinningen skulle öka bara för att en annan aktör än kommunen förfogar över avfallet eller hur utredningens förslag tydligt visar på vilket sätt förslagen skulle leda till bättre cirkularitet. 5.Utredningens förslag om frival och särskild dispensgrund Frival: Jag ser inte att frival är lösningen på det som utredningen ska komma fram till genom sina förslag. Hela avfallsflödet: Om ett frival ska införas behöver det avse hela flödet från en verksamhet. förslag: Förslaget 2009 (j fr Ds 2009:37 Nya avfallsregler) innehöll en tydlig koppling till avfallshierarkin. Det är en viktig förutsättning även i en reglering av frival, liksom säker- ställande av miljö- och hälsoskydddsintressen. Båda aspekterna bör vara med i en reglering om frival. Blandade fastigheter: Jag anser inte att det är lämpligt att möjligheten till frival innefattar fastigheter där verksamheter och boende blandas. Kompensation av kommunen vid frival: Frågan hur kommunen ska kompenseras vid frival måste lösas. Kommunen behöver stå med kapacitet för av verksamheternas kommunala avfall, men kommer inte att på förhand veta hur stor kapacitet som kom- mer att behöva nyttjas. Konsekvenser för andra angelägna satsningar: Frival får konsekvenser för kommunen när det gäller möjligheten att finansiera andra, för avfallshanteringen viktiga aspekter, såsom ökade satsningar på främ- jande av förebyggande av kommunalt avfall och insamling för åter- användning. Detta eftersom avfallsavgifter kan behöva läggas på att upprätthålla beredskap för verksamhetsutövare som inte längre önskar nyttja frival samt finansiering av overhead-kostnader som inte nödvändigtvis bortfaller vid frival. Trafiksituationen: Ett frival skulle öka antalet fordon och särskilt i samlad bebyggelse där då både kommunen behöver hämta avfall från hushåll och ej frivalt avfall samt privata entreprenörer hämta frivalt avfall. Avfallshantering i tätbebyggelse: Ett frival innebär potentiellt fler kärl –och vid ett frival kommer de kärl och anordningar som finns att behöva kompletteras med kärl för det frivalda avfallet. Risken för att kärl, vid platsbrist, då också börjar ställas ut i gatumiljön med just ökad risk för brand och sanitära olägenheter hade också behövt analyseras i en konsekvensbeskrivning. Fordon med god miljöstandard: En viktig konsekvens av frival är att det inte finns några garantier att fordon med god miljöstandard används för insamlingen. Arbetsmiljö: I den kommunala avfallshanteringen är säkerställandet av en god arbetsmiljö i den kommunala avfallshanteringen en grund- läggande aspekt, vid sidan av efterlevnad av miljö- och hälsoskydds- krav för avfallshanteringen. Frågan om hur en god arbetsmiljö kommer att säkerställas under frival med priskonkurrens hade behövt belysas i utredningens konsekvensbeskrivning. Ett bibehållet miljö- och hälsoskydd: Konsekvenserna av den eftergift åt privata aktörers hävdande av rationalitet i sina verksamheter i relation till att ett bibehållet miljö- och hälsoskydd säkerställs behöver analyseras inom ramen för utredningens konsekvensbeskrivning. Den administrativa bördan: Min bedömning är att den administrativa bördan kommer att öka för kommunerna vid ett frival bland annat till följd av att kommunen åläggs att administrera anmälningar om frival. Det gäller såväl tillsynsmyndigheten som avfallsorganisationen. Ny och kostsam infrastruktur: Hur påverkas möjligheterna att etablera ny och kostsam infrastruktur, exempelvis sopsugssystem som skulle vara miljömässigt välkomna, men hindras genom att fri- valet riskerar att urgröpa underlaget för sådana investeringar för kommunen? Minskade skalfördelar för det allmänna: Med frivalet kommer färre företag och kommunernas invånare att få bära större andel av de fasta gemensamma kostnaderna. Jag drar slutsatsen att frivalet kan inne- bära lägre kostnader för några men högre för andra inklu- sive mindre företag och hushåll. Något tillspetsat skulle det kunna uttryckas som att frivalet skapar potentiella möjligheter för ett fåtal, främst inom storstadsområden, som bekostas av allmänheten och mindre företag, särskilt inom glesbygd. Fast datum för anmälan: En reglering måste utgå från det som före- slogs i regeringens promemoria där förslag om frival lämnades. Där föreslogs att anmälan om frival skulle göras , . Detta i syfte att skapa en någorlunda rimlig framförhållning i kommunens planeringsförutsättningar inklusive justering av nästkommande års avfallstaxa. Det fanns alltså formella skäl för angivandet av den tidsgränsen. Miljöstyrande avgifter inklusive felsorteringsavgifter: Detta är möjlig- heter som bortfaller vid frival. Många kommuner tillämpar sådana avgifter och det har en säkerställd effekt för ökad utsortering. Jag anser att utgångpunkter för en justering av gällande dispensregler bör vara •att den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt, •att justeringen bidrar till bättre förutsättningar för ökad cirkularitet, •att nyttan av justeringen står i rimlig proportion till att kom- munerna ska ha kvar grundansvaret även i ett system med utökade dispenser, samt; •att en justerad reglering är så tydlig, förutsägbar och administrativt enkel att den kan hanteras utan extra pålagor av alla kommuner i hela landet. Jag kan inte se att dessa aspekter uppfylls genom utredningens förslag. Utredningen hade kunnat utreda alternativet att i lag ange vad som normalt ska anses utgöra särskilda skäl för dispens. Vidare ser jag inte hur en verksamhetsutövare som innehar kommunalt avfall skulle kunna visa hur avfallsmängderna skulle minska, som en av förutsättningarna för dispens. Uppkommen avfallsmängd är rim- ligtvis densamma oavsett om kommunen eller verksamhetsutövaren Avfallsmängder kan däremot minska genom före- byggande av avfall och återanvändning. Utöver detta anser jag att utredningen borde ha utrett förutsättningarna för regionala eller nationella dispenser, vilket jag anser hade varit en lämplig lösning för att underlätta för de verksamhetsutövare som vill hantera sitt kom- munala avfall. Avslutningsvis, när det gäller dispens, anser jag inte att utredningen närmare har motiverat på vilket sätt nuvarande dis- pensgrund i 15 kap. 25 § 1 p. inte skulle möjliggöra för verksamhetsutövare att erhålla dispens. Det torkpappersföretag som omnämns i utredningen har beviljats dispens med utgångspunkt i gällande dispensgrund. 6.Konsekvenser för miljö- och samhällsnyttan och den kommunala avfallshanteringen Om det öppnas för ytterligare dispens eller för frival, innebär det att kommunernas kontroll – inklusive statistikinsamling – över avfalls- hanteringen och avfallsflödena försvåras ännu mer. Om kommunens ansvar för frivalt avfall ska upphöra bortfaller också kommunens möjligheter att meddela föreskrifter i enlighet med 9 kap. 2 § avfalls- förordningen (2020:614) avseende kommunalt avfall från verksam- heter. Det kan handla om viktiga hanteringsföreskrifter av miljö- och hälsoskyddsskäl. Detta ser jag som en allvarlig konsekvens av frival. Det frivalda avfallet har generellt samma karaktär som kom- munalt avfall från hushåll och samma krav avseende miljö- och hälsoskydd behöver säkerställas avseende det frivalda avfallet. Det kan också innebära svårigheter när ett frival upphör och kommunens ansvar återinträder. Kommunerna får ta hand om det som är en konsekvens av brister i den cirkulära ekonomin. Kommunens ansvar avser hela avfalls- hierarkin eftersom det kommunala avfallet kommer i kontakt med alla stegen i hierarkin. Kommunerna har dock lyckats att i stort sett fasa ut deponeringen av kommunalt avfall till mindre än en procent av det kommunala avfallet. är i världsklass när det gäller hantering av kommunalt avfall från hushåll och verksamheter, som kommunerna har ansvarat för . Jag vill betona vikten av att bedömningen av marknaden måste bygga på realistiska antaganden om fungerande affärsmässiga modeller. Lösningar som innebär risk för att verksamheterna inte kan bära sina egna kostnader eller som bygger på att det offentliga står för en del av kostnaden eller den finansiella risken, kräver att det finns förslag till realistisk finansiering av förslagen där merkostnader för kom- munen, som följden av frival, behöver kompenseras av staten. En förutsättning som framhålls i direktivet är att de lösningar som utredningen föreslår ska stimulera framväxten av en marknad med innovativa cirkulära lösningar. Det behöver dock vara tydligt på vilket sätt möjligheten att välja en annan aktör än kommunen bidrar till att stimulera framväxten av en marknad med innovativa cirkulära lösningar. Utredningen har inte förmått redovisa detta. Utredningen har inte heller redovisat i vilken mån avfall från livsmedelsbutiker minskat sitt avfall eller ökat materialåtervinningen och cirkulariteten av sitt avfall då detta till följd av nämnda dom bedömts inte ingå i kommunalt ansvar. Det krävs att förslagen bygger på en helhetssyn på insamling av avfall. Genom att utredningen inte föreslår att frival ska avse allt kommunalt avfall från en verksamhet är risken för ”russinplockning” stor. Ett frival behöver vara konstruerat så att det totalt sett bidrar till att bygga en effektiv infrastruktur och genomtänkta finan- sieringssystem. I en sådan helhetssyn ingår bland annat risken för ökad miljöbelastning genom att till exempel antalet transporter ökar. Det finns även mycket praktiska frågor som behöver hanteras t.ex. tillträde och utrymme för kärl för insamling inte minst i flerbostads- hus i de fall det också bedrivs en yrkesmässig verksamhet i sådana. Det är också viktigt att belysa vad som ska gälla om den entre- prenör som utför borttransport och hantering på uppdrag av en verksamhetsutövare går i konkurs eller på annat sätt bortfaller vid ett frival. Här finns paralleller till de negativa konsekvenser som har debatterats med anledning av friskolors konkurser inom ramen för det fria skolvalet. En konsekvens av frival är att förutsättningarna för innovation inom avfallshanteringen riskerar att minska då kom- muner inte längre kommer att ha framförhållning avseende vilka avfallsflöden kommunen kommer att förfoga över eller vilka mäng- der och där kommunens avfallsavgifter istället för att gå till inno- vation just riskerar att gå till kompensation av minskad rationalitet och skalfördelar när flöden av kommunalt avfall istället kommer att hanteras genom frival. Kommunen bedriver sin verksamhet med stöd av uttag av avfallsavgifter inom ramen för självkostnads- principen och långsiktigt stabila förutsättningar är en viktig förut- sättning för att kunna ta beslut om investeringar. Vid frival bortfaller kommunens möjligheter att ta ut avgifter enligt 27 kap. 4 § . Inte heller grundavgift kan tas ut, om frival avser allt kommunalt avfall. Kommunens avfallsorganisation kommer dock att ha fortsatta kostnader för frivalsavfallet, bland annat att registrera och bevaka frivalet även hos avfallsorganisationen (en annan organisation än tillsynsmyndigheten), informera entreprenörer om frivalet samt ta in uppgifter från verksamheten (eventuellt med hjälp av tillsynsmyndigheten) och utföra rapportering till Natur- vårdsverket. Om avfallsorganisationen står utan kostnadstäckning för dessa åtgärder riskerar detta att drabba övriga avfallskollektivet, de avgiftsskyldiga som inte omfattas av, erbjuds, vill eller kan ut- nyttja frivalet. Anmälnings- och tillsynsavgift som tas ut av den kommunala miljönämnden med stöd av 27 kap. 1 § , kan inte fördelas med avfallsorganisationen. I utredningsdirektiven anges att utredningen ska analysera de eko- nomiska konsekvenserna av förslaget för kommunala aktörer. Jag anser inte att utredningen i tillräckligt hög grad har analyserat de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. Ett ikraftträdande av förslagen föreslås till . Detta kommer att få omedelbara ekonomiska konsekvenser för kommunerna eftersom de efter det datumet riskerar att sitta med överkapacitet om och när avfall friväljs. Detta drabbar såväl kommuner som bedriver avfalls- hanteringen i egen regi som kommuner som använder upphandlade privata utförare. Särskilt problematiskt kan det bli när avtal om insamling och behandling av avfall löper under och kom- munerna enligt avtalen betalar ersättning för en viss upphandlad mängd, där de privata utförarna liksom behandlingsanläggningarna då förväntar sig ett visst inflöde av avfall för återvinning. Kommunalt avfall och kommunalt ansvar I brist på att ha kunnat ta del av utredningens slutjusterade förslag vill jag framföra följande när det gäller definitionen av kommunalt avfall: När det gäller definitionen av kommunalt avfall i 15 kap. 3 § är det lagtext som har ändrats, med hänvisning till Ordalydelsen i ljuset av direktivet och eventuellt i viss mån av förarbetena, måste gälla. Definitionen kan komma att behöva prövas i domstol för att det ska kunna klargöras hur den ska avgränsas generellt. När det gäller såväl frival som dispens från hantering av en verksamhets kommunala avfall behöver det stå klart vilket ”delmängd” man utgår från. Det kan i relation till detta uppmärk- sammas att det ytterst är miljönämnden i den enskilda kommunen som avgör hur avgränsningen av vad som utgör kommunalt avfall ska uttolkas. Det kommer därför att kunna föreligga variationer mellan kommunerna avseende vad som ska anses utgöra kommunalt avfall. Förutsättningar att bedriva en fungerande tillsyn är en viktig förut- sättning när det gäller frival och jag vill här uppmärksamma några viktiga aspekter när det gäller tillsyn över avfallshanteringen. Av utredningsdirektiven framgår att frågan om att bedriva tillsyn över verksamheternas avfallshantering behöver utredas eftersom flera verksamheter väljer att ta hand om sitt avfall själva trots att hanteringen av avfallet är kommunens ansvar. Jag anser inte att det är en lämplig utgångspunkt att ha verksam- hetsutövare som hanterar det kommunala avfallet i strid med gällande regler. Däremot anser jag att det är väsentligt att möjlig- heterna att bedriva tillsyn säkerställs. Tillsynen får i detta samman- hang ses som ett viktigt styrmedel för att säkra att den föreslagna lösningen verkligen bidrar till att gynna innovativa cirkulära lös- ningar. Kommunerna har ingen närmare kunskap eller tillsyn över vilka avfallstransportörer som anlitas av fastighetsägare och verk- samheter för hämtning av farligt avfall och avfall som omfattas av producentansvaret. Att hämtning av kommunalt avfall sker kontrolleras däremot relativt enkelt genom kommunens ensamrätt att hämta detta avfall. Om det finns möjlighet till frival, behöver kommunen då först kontrollera om det föreligger ett sådant och vilka aktörer som är inblandade. Utan ett klagomål på grund av olägenheter, är det sanno- likt liten chans att en närmare tillsynskontroll över den vidare hanteringen av avfallet görs. Fler aktörer i avfallsledet försvårar till- synen. Användningen av underentreprenörer komplicerar tillsynen ytterligare. har olika myndigheter tillsynen över olika aktörer i avfallsledet. En kommun kan också bara bedriva tillsyn inom sin egen kommun och är beroende av andra kommuners samarbete för att kunna följa en avfallstransport över kommungränsen. Just av- fallets rörlighet utgör grunden för att denna tillsyn är komplicerad och tidskrävande. Med fler aktörer följer fler transporter av avfall och därmed sam- manlagt längre transportsträckor. Förutom ett ökat behov av tillsyn över att avfallslagstiftningen uppfylls, medföljer en ökning av buller- störningar, luftföroreningar och nedskräpning, vilket i sin tur riskerar att öka antalet klagomålsärenden. Utöver risken för ökat tillsynsbehov på grund av ökade störningar för omgivningen, behöver tillsynen förstås omfatta avfallsaktörernas genomförande av frivalet utifrån ett miljöskyddsperspektiv. Frågan är om och hur behovet av sådan tillsyn kommer att säkerställas. Möjligheten att ta ut tillsynsavgifter för att täcka kostnaderna är också begränsad. Tillsynsavgift får inte tas ut för att svara på remisser och andra förfrågningar från andra kommuner som följer upp ett frival i sin kommun, om det inte ger skäl för egen inspektion eller annan tillsynsåtgärd. Då avfallstillsynen ofta är tidskrävande, bland annat för att många olika aktörer är inblandade och ansvarsför- hållandena behöver klarläggas, finns risk för att den fulla tillsyns- kostnaden inte anses rimlig vid en prövning. Tillsynsavgift kan dess- utom svårligen tas ut av ansvariga som är okända, illegal verksamhet eller verksamhet på obestånd eller i konkurs. Tillsynsproblemen vid obestånd, konkurser och avtalstvister m.m.måste dessutom tas i beaktande i relation till kommunens skyldighet att upprätthålla beredskap: Om ett avfall på grund av en sådan situation inte hämtas eller omhändertas enligt regelverket – till exempel vid en tvist mellan avfallslämnaren och avfallshämtaren, träder kommunens hämtningsansvar in. Om verksamheten inte kan bevisa att frivalet uppfyller miljölagstiftningen i hela ledet, borde tillsynsmyndigheten kunna förbjuda att denna möjlighet används och istället hänvisa till kommunens hämtningsansvar. Eftersom det offentliga alltid tvingas ingripa som reserv, kan det dock finnas ett kommersiellt intresse av att utnyttja detta. Utredningen föreslår att om avfall som omfattas av frival orsakar störningar på människors hälsa och miljön och störningarna har sin orsak i hur avfallet har hanterats, får kommunen besluta att frivalet ska upphöra. Denna formulering är problematisk. Det kan eventuellt tolkas som att tillsynsmyndigheten får denna möjlighet endast när en störning kan härledas till det enskilda frivalet. Det är också oklart vad det är för ett slags beslut som avses. Om ett beslut ska kunna förenas med hot om vite, ska det formuleras som ett föreläggande eller förbud (se 26 kap. 14 § ). Formuleringen behöver därför justeras. Att tillsynsåtgärder hindrats av formella skäl eller för att de ansetts för ingripande, är vanligt och kan konstateras i ett flertal relevanta tillsynsärenden. De grova miljöbrotten i fråga om verksamhetsavfall som upptäcks visar att risken för allvarliga brott på avfallsområdet är högst påtaglig även i . Särskilt yttrande av experten 1. Enligt utredningsdirektivet ska utredningen föreslå lämpliga lös- ningar som ökar möjligheterna för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall i syfte att gynna innovativa cirkulära lösningar, vilket är ett utmärkt initiativ. Jag stöder utredningens slutsatser att ett fungerande frival skulle innebära stora fördelar såsom bland annat ökad miljönytta och anpassning till verksamhets- utövarnas behov. Sammanfattande synpunkter på utredningens förslag –nu aviserade nya och bredare tolkning av vad som faller in under begreppet kommunalt avfall och härmed om- fattas av det kommunala monopolet ger ett ännu större behov av en reell möjlighet för verksamhetsutövarna att göra frival. –Det stora problemet med utredningens frivalsförslag är att det i praktiken innebär att det är fastighetsägarna, och inte verksam- hetsutövarna, som får makten över frivalet. Förutom att det blir principiellt felaktigt vad gäller äganderätten/förfoganderätten över aktuella resurser riskerar detta även bl.a. uteblivna frival, sämre miljönytta och förskjutna maktförhållanden mellan hyresgäst och hyresvärd. Utredningen borde närmare ha utrett möjligheterna för en ordning där det istället är avfallsproducenten som kan göra frivalet. –Utredningens dispensförslag är för snävt och komplicerat och det finns stor risk att företag därför inte kommer att söka eller få dispens samt risk för olika bedömningar i olika kommuner. Kravet att företagen måste visa att hanteringen ska vara miljö- mässigt ”bättre” än den kommunala hanteringen är för högt satt och kommer att vara mycket svårt att uppnå. Som utredningen också anger skulle föreslagen dispensmöjlighet ge en mycket begränsad effekt.