sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — […] vid sin prövning har anledning att beakta even- tuella bedömningar av personens arbetsförmåga som har gjorts av Arbetsförmedlingen. En arbetsförmågeutredning från Arbetsförmed- lingen bör således som utgångspunkt kunna vara vägledande även vid den bedömning av arbetsförmågan som ska göras av (jfr bet. 1996/97: SfU6 s. 10 och HFD 2012 not. 16Försäkringskassan (2019), Information om att inför en ansökan om sam- ordning av rehabiliteringsinsatser inför gemensam kartläggning. En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering, s. 19. En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering, s. 119. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa Av vägledning framgår: Att ska beakta en arbetsförmågeutredning som har gjort innebär att utredningen kan vara vägledande men inte behöver vara avgörande för bedömning av arbetsförmågan. Värderingen av ett sådant underlag ska göras på samma sätt som värderingen av de övriga underlag som har att ta ställning till, som till exempel läkarintyg eller utlåtanden från för- säkringsmedicinska rådgivare.20 I dialog med framkommer det dock att det inte finns något särskilt framtagen mall för Arbetsförmedlingen att an- vända när information om utredning av en individs arbetsförmåga ska lämnas till , vilket det exempelvis gör för läkare (läkarintyget). Fler individer bör få ta del av rehabiliteringssamverkan Vår bedömning är att fler individer har behov av stöd i form av rehabiliteringssamverkan mellan medlingen än de som får det . I Analys av det förstärkta samarbetet för sjukskrivna konstateras att resultaten av insatserna inom ramen för det förstärkta samarbetet är goda, även för de som vid den gemensamma kartläggningen bedömts ha en låg aktivitetsförmåga.21 Trots detta har inflödet till gemen- samma kartläggningar minskat . Enligt årsredovisning 2018 fick 67 291 in- divider sjukpenning på fortsättningsnivå 2018. Sjukpenning på fort- sättningsnivå är till för de individer som har sjukfall som av olika anledningar inte kan avslutas , men vars sjukdom inte bedöms vara allvarlig. Om individen har en allvarlig sjukdom fås sjukpenning på normalnivå.22 Enligt vägledning beviljades individer med sjukpenning på fortsättningsnivå tidigare ofta tidsbegränsad sjukersättning, men med anledning av att tids- begränsad sjukpenning ofta ledde till en permanent sjukersättning 20Försäkringskassan (2019), Vägledning 2015:1 Version 12, s. 101. 21Försäkringskassan (2018), Socialförsäkringsrapport 2018:11 Analys av det förstärkta sam- arbetet för sjukskrivna. 2227 kap. 23 § SFB. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa ansåg regeringen att förlängd sjukpenning, det vill säga sjukpenning på fortsättningsnivå, var en mer flexibel ersättningsform som gav individen bättre möjligheter att pröva återgång i arbete.23 I en skri- velse till regeringen från föreslår myndig- heten förändringar i reglerna om rätten till sjukersättning. Skälen till förslaget om regeländringar är att dagens regelverk gör att individer blir kvar i långa sjukskrivningar, vilket myndigheten bedömer bland annat beror på att rätten till sjukpenning efter dag 180 i rehabiliter- ingskedjan bedöms mot ett snävare arbetsmarknadsbegrepp, nor- malt förekommande arbete, än det som gäller för prövningen av rätt till sjukersättning, där arbetsförmåga bedöms mot ett arbete på arbets- marknaden. I begreppet arbetsmarknaden ingår anpassade arbeten, subventionerade anställningar i form av lönebidrag, utvecklings- anställning, trygghetsanställning och särskilt nystartsjobb samt helt skyddade anställningar på . Om individen bedöms ha arbets- förmåga i ett sådant arbete finns inte rätt till sjukersättning och någon prövning av om det rent faktiskt existerar ett sådant arbete vid beslutstillfället eller kan ordnas görs inte och behöver inte göras enligt domstolspraxis.24 Av skrivelse till regeringen framgår att bedömer att det bland sjukfall längre än finns individer som har stadigvarande nedsatt arbetsförmåga i relation till ett normalt förekommande arbete som rehabiliteringsmöjligheterna är uttömda, men där ett subventionerat eller skyddat arbete som de bedöms klara inte finns tillgängligt inom en överskådlig tid.25 Ovanstående visar att det finns individer som uppbär sjukpen- ning på fortsättningsnivå och som inte är i behov av insatser inom ramen för rehabiliteringssamverkan mellan , eftersom deras rehabiliteringsmöjligheter är uttömda, men som bedöms kunna klara ett subventionerat eller skyddat arbete. Vi anser att det bland de 67 291 individer med sjuk- penning på fortsättningsnivå torde finnas fler individer än 8 638 som har rehabiliteringspotential och som borde kunna vara i behov av insatser inom rehabiliteringssamverkan. Vi bedömer därför att nu- varande inflöde till rehabiliteringssamverkan mellan Försäkrings- 23Försäkringskassan (2019), Vägledning 2015:1 Version 12, s. 61. 24Försäkringskassan (2017), Skrivelse till regeringen. Framställning om ändring i socialförsäk- ringsbalken. 25Försäkringskassan (2017), Skrivelse till regeringen. Framställning om ändring i socialförsäk- ringsbalken. Diarienummer 47906-2017, s. 6. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa kassan och Arbetsförmedlingen är uppseendeväckande lågt i relation till hur många individer som uppbär sjukpenning på fortsättnings- nivå. Det finns skäl att ifrågasätta om omställningsmötet leder till goda förutsättningar i övergången mellan myndigheterna Vår uppfattning är att omställningsmötets konstruktion inte leder till det som uppdragen i myndigheternas respektive regleringsbrev syftar till. Omställningsmötet leder inte till att skapa goda förutsätt- ningar i övergången mellan myndigheterna och att individens behov av insatser kan identifieras och mötas för att underlätta omställning till arbete. Det finns individer som kommer från till Arbetsförmedlingen efter att deras sjukpenning dragits in som är i behov av ett mer omfattande stöd från Arbetsförmedlingen för att de ska kunna komma åter i arbete. Att ge sådant stöd är en del av Arbetsförmedlingens ordinarie uppdrag. Om en individ, efter att dragit in hens sjukpenning skriver in sig hos Arbetsförmedlingen gör Arbetsförmedlingen enligt gängse ordning en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Vid en sådan bedömning kan det visa sig att individen har behov av extra stöd till följd av nedsatt hälsa och individen kan då få insatser inom ramen för ett arbets- marknadspolitiskt program. De insatser som individen då får, är samma typ av insatser som ges de individer som ingår i rehabiliter- ingssamverkan. Som vi redogör för ovan så har omställningsmötet ingen annan funktion än att vara ett rent informationsmöte för individen om vad Arbetsförmedlingen kan erbjuda arbetssökande i generella termer. Det betyder att individen inte skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen i direkt anslutning till omställningsmötet, utan efter att omställningsmötet är genomfört och efter att Försäkrings- kassan dragit in sjukpenningen. Omställningsmötet är en engångs- händelse som inte leder till en fast kontakt hos Arbetsförmedlingen och när individen skrivit in sig, finns ingen information hos som visar att individen deltagit i ett omställningsmöte. När individen är inskriven kan Arbetsförmedlingen komma fram till att individen behöver extra stöd genom ett arbetsmarknadspolitiskt program för att komma åter i arbete. Den bedömningen görs inte i Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa direkt relation till själva övergången från till Arbetsförmedlingen och kan därför inte ses som en del i myndig- heternas uppdrag som är att gemensamt se till att behovet av insatser kan identifieras och mötas för att underlätta omställning till arbete. Då det gäller de medel som är avsatta för insatser inom ramen för det förstärkta samarbetet, används dessa medel till att bekosta insatser för individer som deltar i rehabiliteringssamverkan. Dessa medel används inte till insatser riktade till de individer som av För- säkringskassan bedömts ha arbetsförmåga i normalt förekommande arbete, trots att en del av dessa individer är i behov av stöd för att kunna ställa om till ett annat arbete. Regelkonflikterna behöver lösas ut Som beskrivs ovan så försvåras samverkan mellan myndigheterna av att det finns regelkonflikter mellan sjukförsäkringen och arbets- marknadspolitiken. Å ena sidan kan individer med en aktivitets- förmåga inte ingå i ett arbetsmarknadspolitiskt program eftersom de då inte kan få rehabiliteringsersättning och därmed inte omfattas av sakskadeskydd, vilket i sin tur betyder att de inte kan delta i insatser hos externa leverantörer. Å andra sidan finns det inget som reglerar omfattningen av en individs deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Hindret för medverkan i arbetsmarknadspolitiska program ligger med andra ord inte i det regelverk som reglerar programmen i sig och inte heller i praktiska hänsyn för programmens utformning. Snarare är det reglerna i social- försäkringsbalken som i detta fall sätter gränser för medverkan i arbetsmarknadspolitiska program i Arbetsförmedlingens regi. Det kan knappast vara avsikten att individer som behöver, och skulle kunna få, stöd i program utformade för att ge dem stöd hindras till detta. Det finns också andra regelfrågor som myndigheterna upp- fattar som försvårande och som handlar om att det finns flera möj- liga ersättningar för deltagare i rehabiliteringssamverkan. Det gör det svårt för deltagaren att förstå vad som gäller avseende de olika ersättningsformerna och leder också till betungande administra- Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa tion.26 Det är viktigt att de regelverksfrågor som av myndigheterna identifierats som problematiska löses ut för att myndigheternas arbete med att ge individer i det förstärkta samarbetet ett ändamåls- enligt stöd ska löpa så effektivt som möjligt. Förtydliganden behövs om hur ska använda Arbetsförmedlingens utredningsunderlag när individens arbetsförmåga ska bedömas Vi har under utredningens gång fått information om att det finns ett behov av en övergång från Arbetsförmedlingen till Försäkrings- kassan. En övergång från arbetsmarknadspolitiken till socialförsäk- ringen är komplicerad eftersom en övergång till sjukförsäkringen måste föregås av en ansökan om sjukpenning. Först när ansökan har kommit till kan anspråket utredas. Även om individens och arbetsförmedlarens uppfattning är att individen inte kan vara arbetssökande eller delta i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram på grund av sjukdom, behöver individen ansöka om sjuk- penning eller om samordning av rehabiliteringsinsatser för att För- säkringskassan ska kunna fatta ett beslut. Att använda metoden gemensam kartläggning som ett arbetssätt för att ska få kännedom om en individ som ska ansöka om sjukpenning eller om samordning av rehabiliteringsinsatser är inte ändamålsenligt med anledning av att det inte är möjligt att göra någon fortsatt planering för individen eftersom individen inte har ett ärende hos Försäk- ringskassan förrän ansökan är godkänd. Vi bedömer dock att den information som Arbetsförmedlingen har om en individ och hens arbetsförmåga med systematik behöver tas tillvara och beaktas i bedömning av arbetsförmågans nedsättning. 26Arbetsförmedlingen och (2017), Skrivelse till regeringen. Översyn av regelverket avseende ersättning för deltagare i rehabiliteringsinsatser, s. 18. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa 7.2Stöd för återgång i arbete för individer som uppbär försörjningsstöd Bedömning: Det finns betydande risk för att individer som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom, och som uppbär försörj- ningsstöd, inte får det stöd de behöver för att kunna återgå till arbete. Därför finns det anledning att vidare utreda hur mål- gruppens behov av stöd bäst ska kunna tillgodoses. Den som saknar SGI har inte rätt till sjukpenning (mer om reglerna avseende SGI i avsnitt 2.1.1). Om individen har arbetsoförmåga på grund av sjukdom, och inte kan få sjukpenning eller försörja sig på annat vis, kan individen ansöka om försörjningsstöd hos kom- munen. Individen kan ha rätt till försörjningsstöd om hen inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt.27 En del individer kan ha arbetsoförmåga på grund av sjukdom de uppbär försörjningsstöd. Enligt socialtjänstlagen 4 kap. 4–5 §§ får socialnämnden begära att den som får försörj- ningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verk- samhet om individen inte kunnat erbjudas någon lämplig arbets- marknadspolitisk åtgärd. Om individen inte deltar i anvisad aktivitet kan socialnämnden helt eller delvis avslå individens ansökan om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 5 § socialtjänstlagen. Ett god- tagbart skäl för individen att inte delta i anvisad aktivitet kan vara sjukdom. Det är socialsekreteraren som bedömer om ekonomiskt bistånd kan beviljas när individen är förhindrad att delta i anvisad aktivitet på grund av sjukdom. Individen kan behöva visa läkarintyg, eller annan dokumentation av sina svårigheter, men det finns inga formaliserade krav på socialsekreterarens bedömning av oförmåga att delta i anvisad aktivitet på grund av sjukdom. har inte heller rätt att kräva läkar- eller psykologutredning när individen ansöker om ekonomiskt bistånd om individen motsätter sig det.28 har det samordnande rehabiliteringsansvaret för individer som inte har någon SGI på samma sätt som för individer med SGI.29 Individer utan SGI kan ansöka om samordnad rehabili- tering hos . För att ska kunna 274 kap. 1 § Socialtjänstlag (2001:453). 28Socialstyrelsen (2013), Ekonomiskt bistånd. 84–85. 2927 kap. 25 § SFB. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa göra en bedömning av behovet av samordnad rehabilitering behöver den som ansöker bifoga ett aktuellt läkarintyg som styrker att hens arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom.30 7.2.1Viljeinriktning om samverkan kring individer som saknar SGI undertecknades en viljeinriktning av Arbetsförmedlingen, och med syfte att individer med arbetsoför- måga på grund av sjukdom som saknar SGI skulle få möjlighet till arbetslivsinriktad rehabilitering. I viljeinriktningen anges att de undertecknande aktörerna förordar att aktörerna lokalt utvecklar arbetssätt liknande ett arbetssätt som utvecklades i –2014. Enligt det arbetssättet klarlägger socialsekreteraren individens resurser och hinder utifrån individens medicinska under- lag. Denna arbetsuppgift bedöms ligga inom ramen för social- tjänstens uppdrag eftersom det är en del i arbetet att hjälpa individen till självförsörjning. Socialsekreteraren meddelar när hen bedömer att en individ har behov av samordnad rehabili- tering. Arbetssättet kräver att socialsekreteraren genom utbildnings- insatser från får försäkringsmedicinsk kunskap för att kunna veta hur uppgifter i medicinska underlag ska användas när bedömning av rehabiliteringsbehov ska göras.31 genom- förde SKR en enkätundersökning bland landets kommuner för att få bättre bild av utvecklingen av ekonomiskt bistånd. Enkäten besvara- des –och hade en hög svarsfrekvens () vilket ger god tillförlitlighet vad gäller resultatet. En av frågorna i enkäten handlade om huruvida kommunerna har sam- arbete andra aktörer avseende individer som saknar SGI. Av de svarande kommunerna angav att de hade ett samarbete med kring målgruppen. Endast 18 kommuner av 290 svarade att de arbetar enligt Halmstadsmodellen.32 30Försäkringskassans blankett FK 7434. 31SKR, , Arbetsförmedlingen (2016), Viljeinriktning. Samverkan kring per- soner som saknar sjukpenninggrundande inkomst och har sin arbetsförmåga nedsatt på grund av sjukdom. 32SKR (2019,) Nuläge för ekonomiskt bistånd. om ekonomiskt bistånd 2019. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa 7.2.2Den nya funktionen för koordinering kan leda till att fler individer som saknar SGI får sitt behov av rehabilitering utrett av I den nya lagen om koordinerade insatser för sjukskrivna patienter så ska regionen, om individen samtycker till det, informera För- säkringskassan om individen bedöms ha behov av samordnad reha- bilitering enligt 8 § 30 kap. SFB. Det i sin tur kan innebära att fler individer som saknar SGI, men som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom och är i behov av samordnande insatser, kan aktualiseras hos och få sina behov av samordnade rehabiliter- ingsinsatser utredda och få rehabiliterande insatser samordnade. För att en bedömning av individens behov av samordnade insatser ska kunna göras inom hälso- och sjukvården krävs att individen blir sjukskriven. Sjukskrivning är, enligt lagen om funktion för koordi- nering, en förutsättning för att koordinerande insatser ska bli aktu- ella och därmed är sjukskrivning också en förutsättning för att en bedömning av behov av samordnade insatser ska göras.33 Vår slutsats är att är det att finns en risk att individer som saknar SGI och som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom inte får till- gång till stöd för att kunna återgå i arbete. Utredningen har tagit emot ett underlag där SKR kortfattat gett en bild av vilka utmaningar som finns i kommunerna när det gäller arbetet med individer som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom och som saknar SGI.34 Med utgångspunkt i underlaget bjöd utredningen in företrädare för För- säkringskassan, Arbetsförmedlingen och SKR, avdelningen för Utbild- ning och arbetsmarknad och avdelningen för Vård och omsorg, till ett samtal om hur stödet för återgång i arbete för individer som saknar SGI fungerar . Ett antal utmaningar för ett välfungerande stöd för återgång i arbete för målgruppen diskuterades vid mötet. Dessa utvecklas nedan. 334 § lag (2019:1297) om koordineringsinsatser för sjukskrivna patienter 34SKR (2019), Inspel om nollplacerade till nationell samordnare för en välfungerande sjukskriv- ningsprocess. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa har inte i uppdrag att bedöma arbetsförmåga Ett av skälen till att det finns risk för att individer inte får tillgång till insatser för att kunna återgå till arbete är att inte har i uppdrag att bedöma rätten till försörjningsstöd i relation till om arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. bedömer om individen har rätt till bistånd oavsett skäl till att indi- viden inte själv kan tillgodose sina behov eller på annat sätt få dem tillgodosedda. Om bedömer att det finns godtagbara skäl till att individen inte står till arbetsmarknadens förfogande så har individen rätt till försörjningsstöd.35 I socialtjänstlagen finns inte krav på att en individ ska styrka sin oförmåga att delta i aktivet på grund av sjukdom med ett medicinskt underlag. Dock ställs ofta krav på den enskilde att styrka arbetsoförmåga om denne inte deltar i anvisad aktivitet. I vissa fall är det för ställt utom rimligt tvivel att personen har arbetsoförmåga. I andra fall är det svårare att bedöma och individen kan då bli ombedd att inkomma med underlag, såsom läkarintyg. Som redogjorts för ovan så är kun- skap om bedömning av innehåll i medicinska underlag inte kunskap som socialsekreterare normalt sett har, eftersom det inte ligger inom ramen för deras uppdrag. Det arbetssätt som förordas i den vilje- inriktning som beskrivs ovan innebär att socialsekreteraren ska klar- lägga individens resurser och hinder utifrån individens medicinska underlag, något som kräver att socialtjänstsekreteraren får en utbild- ning i försäkringsmedicin. När sådan kunskap inte finns hos social- tjänsten så finns det en risk för individens förmåga att delta i aktivitet inte uppmärksammas, och heller inte individens behov av rehabili- terande insatser för att kunna återgå i arbete. Få individer som saknar SGI får sina behov av samordnade insatser utredda av Ett annat skäl till att det finns risk att individer utan SGI och som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom inte får tillgång till insatser, är att de inte får sina behov av samordnade rehabiliteringsinsatser utredda av . Det finns risk att inte får kännedom om dessa individer eftersom individen behöver själv ansöka om samordning av rehabiliteringsinsatser och för att 354 kap. 1 § socialtjänstlag (2001:453). Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa göra det behöver de ett aktuellt läkarintyg. Eftersom det inte ligger inom ramen för uppdrag att utreda om individen har arbetsoförmåga på grund av sjukdom och heller inte utreda om det finns behov av rehabiliterande insatser för att individen ska kunna återfå arbetsförmåga finns det heller ingen skyldighet för social- tjänsten att hänvisa individer till för att behov av samordnade insatser ska utredas. Kunskapen om aktörernas ansvars- områden kan förväntas vara låg hos dessa individer, vilket i sin tur sannolikt innebär att det är få av de individer som saknar SGI, som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom och som på eget bevåg ansöker om samordning hos . I avsnitt 3.1.5 redo- visar att det var totalt 536 individer personer, som hade försörjningsstöd och saknade SGI, som beviljades samordnad rehabilitering hos . Om både individen och social- sekreterarna har låg kännedom om vad det som krävs för att en individ ska kunna få stöd från , kan det leda till att impulser om dessa individers behov av stöd inte lämnas till För- säkringskassan. Om inte får kännedom om dessa individer och kan utreda deras behov av samordnade insatser, betyder det i sin tur att dessa individer heller inte får tillgång till insatserna inom ramen för det förstärkta samarbetet mellan och , eftersom den enda ingången till insatser inom ramen för det förstärkta samarbetet är via . Ovan nämnda viljeinriktning, med beskrivet arbetssätt, har förtjäns- ter och om aktörerna arbetade i enlighet med viljeinriktningen skulle fler individer få stöd för att återgå i arbete. Ökade kunskaper i för- säkringsmedicin hos socialsekreterarna kan vara en pragmatisk lös- ning för att under rådande förhållanden ge enskilda bästa stöd. Men eftersom det inte ingår i ordinarie uppdrag att för- värva och använda sådan kunskap, som det inte heller ingår i uppdrag att tillhandahålla sådan kunskap, kommer kompetens att utvecklas på frivillig basis, vilket inte för stabilitet . Om kommuner och Försäkrings- kassan samverkar på olika sätt runt om i landet leder det också till Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa att individers möjligheter till stöd kommer att skilja sig åt beroende på var i landet de bor. De läkarintyg som ska ligga till grund för bedömningar inom är heller inte ändamålsenligt ut- formade för att utgöra grund för bedömning av möjligheter att delta i anvisad aktivitet, eftersom dessa intyg utfärdas för att ligga till grund för bedömning av rätt till sjukpenning när arbetsoförmåga på grund av sjukdom är nedsatt. Som vi redogör för ovan har vilje- inriktningen heller inte fått genomslag. Hur målgruppens behov av stöd ska kunna tillgodoses behöver utredas vidare Vi anser att det behöver utredas hur denna målgrupps behov av stöd kan identifieras och mötas. Vår uppfattning är att det inte är ända- målsenligt att det är som ska ha ansvar att sam- ordna insatser för att dessa individer ska kunna komma åter till arbete. Ett av skälen till detta är att vi bedömer det vara svårt att skilja ut individer som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom och uppbär försörjningsstöd från andra grupper som uppbär försörj- ningsstöd hos kommunen som också har behov av olika typer av insatser för att kunna komma åter i arbete. Ett annat skäl är att är den aktör som har kännedom om dessa individer och deras behov av stöd för att komma åter i arbete. Under utred- ningens gång det framkommit från olika aktörer att de insatser som sannolikt är mest ändamålsenliga för denna målgrupp är insatser som finansieras av samordningsförbund.