sou · H9B322 · 2021-03-29 00:00:00 — signal om att alkohol inte är oskadligt och att den, åtminstone delvis, kan motverka marknadsföringens som regel odelat positiva bild av alkoholdrycken i fråga. Mot bakgrund av att alkoholdrycker är skad- liga produkter och att skadeverkningarna är så stora i såväl samhället som för den enskilde och omgivningen ansåg regeringen att det behövde åstadkommas en balans mellan reklamens budskap och den information som rimligen bör komma konsumenterna till del. Det kan ske genom att de som gör reklam för produkterna åläggs att informera om riskerna med produkterna.42 Det bör införas ett krav på att återge en hälsovarning vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter Nikotin är, som beskrivits ovan, ett mycket beroendeframkallande ämne. Det påverkar ofödda, barn och unga. Samhället har lagt ner stora resurser för att motverka skador. har arbetet främst handlat om tobaksvaror. De tobaksfria nikotinpro- dukterna riskerar dock att leda till ett ökat nikotinberoende. Det kan antas leda till en ökad konsumtion av produkter som innehåller nikotin för konsumtion, inklusive tobaksvaror. Utredningen föreslår dessutom att den nya ANDT-strategin ska ha som utgångspunkt att begränsa all användning av nikotin, se avsnitt 3.3.2. Information om riskerna med att använda nikotin kan spridas på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom informationskampanjer från myndigheter eller olika intresseorganisationer som helt eller delvis finansieras genom skattemedel. Nackdelen med sådana kampanjer är att det inte alltid når de målgrupper som träffas av marknadsförings- åtgärderna. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att använda samhällets resurser för att motverka de risker som är förknippade med en viss produkt, utan att lägga åtminstone en del av bördan på de som tillhandahåller produkten i fråga på marknaden. Utredningen anser mot ovanstående bakgrund att det är rimligt att införa en skyldighet för de som marknadsför tobaksfria nikotin- produkter att informera om riskerna med att använda nikotin. Ett sådant krav leder till en bättre balans mellan den mer onyanserade bild av produkten som marknadsföringsåtgärder typiskt sett leder till. Kravet möjliggör också att konsumenterna nås av 2003/04:161 s. 50. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter information om de negativa egenskaper som är förknippade med produkten och skapar en mer nyanserad bild av de tobaksfria niko- tinprodukterna. Utredningen har i avsnitt 8.9 föreslagit att det ska införas ett krav på att återge en hälsovarning på produktens förpackning. Det finns dock många marknadsföringsåtgärder som inte innebär ett upp- visande av produktens förpackning. För att konsumenten ska nås av information om riskerna med att använda produkten och för att skapa en mer nyanserad bild av de tobaksfria nikotinprodukterna anser utredningen att det är motiverat att införa krav på att ange hälsovarningarna även vid annan marknadsföring. Vid vissa marknadsföringsåtgärder kan syftet med kravet på hälso- varning anses vara uppfyllt redan genom att en produktförpackning med en hälsovarning visas upp. I andra fall är det motiverat att ställa krav på att en hälsovarning återges även på annat sätt, t.ex. när pro- duktförpackningen endast visas upp flyktigt. Hälsovarningarna bör utformas på ett sakligt och informativt sätt och bör inte i onödan hindra näringsidkarnas möjligheter att marknadsföra sina produkter. Produkter som inte uppfyller föreskrifterna om krav på hälsovarning ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden. Närmare detaljer om hur hälsovarningen ska utformas för att upp- fylla ovan angivna syften anges lämpligen genom myndighetsföre- skrifter. Genom föreskrifterna regleras utformningen av olika mark- nadsföringsåtgärder. Det innebär att det behövs förhållandevis ingå- ende kunskap om marknadsföring för att kunna meddela föreskrifter om marknadsföring. Föreskrifterna meddelas därför lämpligen av . Hälsovarningens innehåll och utformning Nikotin är ett mycket beroendeframkallande ämne som kan ge upphov till abstinenssymtom för den som slutar att använda nikotinprodukter. Enligt utredningens mening är det därför motiverat att utforma hälsovarningarna på följande sätt: ”Denna pro- dukt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.” Det motsvarar också de hälsovarningar som ska anges på för- packningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 3 kap. 9 § förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter dock finnas anledning att införa nya hälsovarningar, t.ex. mot bak- grund av ny kunskap om nikotinets egenskaper. I så fall bör hälso- varningarna användas omväxlande och i lika stor omfattning. Kravet på att återge en informationstext är förenligt med tryckfrihetsförordningen Av förarbetsuttalandena som gjordes när motsvarande regel infördes på alkoholområdet framgår att bestämmelser som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll i princip torde komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder i tryckfrihetsförordningen.43 Mot- svarande gäller i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. För att fram- ställningar ska skyddas av tryckfrihetsförordningen, TF, eller yttrande- frihetsgrundlagen, YGL, krävs dock att de faller in under de båda lagarnas materiella tillämpningsområden, se avsnitt 9.4.1. Framställ- ningar inom det kommersiella området får typiskt sett anses ligga utanför det skydd som dessa grundlagar uppställer. För att ett påbud om återgivande av text med ett visst innehåll ska kunna tolereras ur tryck- och yttrandefrihetssynpunkt krävs dock att det rör sig om texter som inte uttryckligen är av åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. I och med att texterna ska återspegla kunskap om riskerna med att använda nikotin och vara utformade på ett sakligt och informativt sätt anser utredningen att ett införande av ett krav på att återge en hälsovarning inte kan anses stå i strid mot TF eller YGL. Kravet på att återge en hälsovarning vid marknadsföring genom kommersiella annonser är alltså förenligt med dessa grundlagar. Kravet bör gälla periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter, andra tryckta skrifter och informationssamhällets tjänster Tobaksfria nikotinprodukter marknadsförs ofta med att de inte inne- håller tobak. Det kan ge ett intryck av att riskerna med produkterna är mindre än de egentligen är. Det är därför angeläget att en tydlig hälsovarning återges vid marknadsföringen av dessa produkter. Kravet på att återge en tydlig hälsovarning bör gälla i de medier där reklam för tobaksfria nikotinprodukter kan tänkas förekomma. För det första bör kravet gälla vid marknadsföring i periodiska skrifter 2003/04:161 s. 51 f. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Det kan t.ex. röra sig om reklam i tidskrifter. Kravet bör dock inte begränsas till enbart periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter, utan bör gälla generellt för tryckta skrifter. Det innebär att t.ex. tryckta reklamskyltar omfattas av kravet på att återge hälsovarning. Det finns dock inget motsvarande krav för snus. Om kravet skulle gälla utan undantag skulle i så fall tobaksfritt snus behandlas hårdare än vanligt snus vid marknadsföring på fysiska försäljningsställen. Utredningen anser därför att kravet på att återge en hälsovarning inte ska gälla andra tryckta skrifter vid marknadsföring på fysiska försäljnings- ställen. Genom detta undantag behandlas tobaksfritt snus och van- ligt snus på ett likartat sätt i fysiska butiksmiljöer. Hälsovarningen framkommer ändå genom produktförpackningarna som konsumenten får del av vid ett eventuellt köp. Undantaget bör dock inte avse periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter eftersom sådana får en spridning som sträcker sig utanför det fysiska försäljningsstället. Tobaksfritt snus marknadsförs genom sociala medier. Utredningen anser därför att kravet på att återge en hälsovarning bör omfatta in- formationssamhällets tjänster. Men en stor del av marknadsföringen i informationssamhällets tjänster sker också i anslutning till webb- butiker. Möjligheten att använda kommersiella meddelanden för tobaksvaror är dock kraftigt begränsade när de förekommer i infor- mationssamhällets tjänster, se avsnitt 6.8.1. Det innebär att tobaks- fritt snus inte kommer att behandlas hårdare i webbutiker jämfört med vanligt snus. Det saknas därför anledning att göra undantag från kravet att ange hälsovarning vid försäljning genom internet. 9.4.5Vissa regelbrott ska anses utgöra otillbörlig marknadsföring Förslag: Marknadsföringsåtgärder som strider mot bestämmelserna om marknadsföring och sponsring av tobaksfria nikotinproduk- ter ska anses vara otillbörliga mot konsumenter. Detsamma gäller marknadsföringsåtgärder som bryter mot reglerna om att märk- ning av produkterna inte får antyda att en viss produkt är mindre farlig eller som liknar ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter Skälen för utredningens bedömning: Marknadsföringslagen syftar bl.a. till att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsu- menter, se 1 §. Marknadsföringslagen innehåller regler om att mark- nadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed (5 §), om att näringsidkare får förbjudas att fortsätta med en otillbörlig marknadsföringsåtgärd eller någon annan liknande åtgärd (23 §) och att ett sådant förbud ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 §). När det gäller överträdelser av vissa be- stämmelser om marknadsföring i annan lagstiftning har det införts regler som gör att marknadsföringsåtgärderna ska anses vara otill- börliga vid tillämpningen av dessa bestämmelser. Sådana regler har införts genom lagen om tobak och liknande produkter. Av 7 kap. 8 § nämnda lag framgår att marknadsföringsåtgärder ska anses vara otillbörliga mot konsumenter om de strider mot reglerna om att märkning inte får antyda att en viss vara eller produkt är mindre skadlig än andra sådana varor eller produkter eller likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. Detsamma gäller marknadsföringsåtgär- der som strider mot reglerna om marknadsföring och sponsring i 4 kap. Vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen kan alltså rättstillämparen i sådana fall utgå ifrån att marknadsför- ingsåtgärderna är otillbörliga. I avsnitt 9.4.1–9.4.4 lämnas förslag om marknadsföring och spons- ring av tobaksfria nikotinprodukter. I avsnitt 8.10 lämnas förslag om märkning som motsvarar de som beskrivits ovan. Det införs alltså motsvarande regler om marknadsföring, sponsring och märkning även för tobaksfria nikotinprodukter. Utredningen ser inga skäl till att marknadsföringsåtgärder som strider mot dessa bestämmelser ska bedömas annorlunda. Marknadsföringsåtgärder som strider mot dessa bestämmelser bör alltså anses vara otillbörliga vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter 9.5Förslag och bedömningar om smaksättning och marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare 9.5.1Förbud mot försäljning av e-vätska med en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak Förslag: Tillämpningsområdet för lagen om tobak och liknande produkter ska utvidgas till att omfatta nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs på fysiska försäljningsställen, medan ska ut- öva tillsyn i övrigt över att förbudet mot smaksättning efterlevs. ska få meddela föreskrifter om vilka smaktillsatser som ska vara förbjudna. Kommunerna ska få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning ska i stället benämnas andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning. Skälen för utredningens förslag Regleringen av smak i tobaksproduktdirektivet Av artikel 7.1 tobaksproduktdirektivet framgår att medlemsländerna ska förbjuda att tobaksvaror med karakteristisk smak släpps ut på marknaden. Med karakteristisk smak avses en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märk- bar före eller under användningen av en tobaksvara, se artikel 2.25. Förbudet har genomförts i bl.a. genom 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter som innebär att det En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter inte är tillåtet att tillhandahålla cigaretter och rulltobak med karak- teristisk smak till konsumenter på marknaden. När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras inte smaksättningen genom tobaksproduktdirektivet. I stället lämnas det över till medlemsstaterna att bestämma om smaksättningen av dessa produkter. I direktivets inledning anges att det å ena sidan skulle kunna vara till nytta för medlemsstaterna att tillåta utsläppandet av smaksatta produkter på marknaden, men att dessa produkters poten- tiella attraktionskraft för ungdomar och icke-rökare bör uppmärk- sammas (se skäl 47 tobaksproduktdirektivet). har haft ett förbud mot försäljning av vätska med karakteristiska dofter och smaker för användning i e-cigaretter. Förbudet omfattar både vätska som innehåller nikotin och vätska som inte innehåller nikotin, se 24 § 2 och 25 § i den finska tobaks- lagen (549/2016). Av de finska förarbetena framgår att syftet med att förbjuda karakteristiska dofter och smaker i vätskor som används i e-cigaretter är att göra produkterna mindre lockande för barn och unga och att förhindra att produkterna blir en inkörsport till niko- tinberoende för minderåriga. Däremot kan vuxna rökare, som vill övergå till att använda e-cigaretter, göra det också i fortsättningen. Ett annat skäl till att begränsa smaksättningen är att förhindra att små barn drabbas av nikotinförgiftning, eftersom det är troligare att de spottar ut en vätska som smakar tobak jämfört med om den har en mer tilltalande smak. Andra skäl som nämns i de finska förarbe- tena är att e-cigaretter kan användas av ungdomar för att konsumera narkotika och att vissa smaktillsatser kan innebära hälsorisker.44 Det bör införas ett förbud mot att sälja e-vätskor med smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak Av en rapport från CAN framgår att användningen av e-cigaretter har ökat bland barn och unga . Det är särskilt anmärk- ningsvärt att så många som av de ungdomar som gick i årskurs nio hade provat e-cigaretter, se avsnitt 9.4.1. E-cigaretter ska inte användas av barn och unga eftersom de befinner sig i en period i livet då de är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper jämfört med vuxna. Vid en internationell utblick finns 44Den finska regeringens proposition till med förslag till tobakslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 15/2016 rd. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter också anledning till oro. I har e-cigaretterna blivit den vanli- gaste nikotinprodukten bland ungdomar och majoriteten uppger att de använder icke-traditionella smaker såsom frukt eller godis. Genom smaksättningen kan nikotinets bittra smak döljas, vilket kan göra att upplevelsen för någon som inte är en van nikotinanvändare kan bli mer tilltalande. Fruktsmaker och söta smaker kan dessutom göra att produkterna uppfattas som mindre farliga, se avsnitt 9.3. E-cigaretternas popularitet bland unga i har för- anlett åtgärder som riktar in sig på smaksättningen av produkterna.45 Enligt utredningens mening är det angeläget att utvecklingen med en ökad användning av e-cigaretter bland barn och unga bromsas. En ökad användning av nikotin hos ungdomar riskerar att leda till en ökad nikotinanvändning hos befolkningen som helhet. Det finns även anledning att beakta e-cigaretternas attraktionskraft hos icke-rökare (jfr skäl 47 i tobaksproduktdirektivet). Smaksättningen är utan tvekan en egenskap som gör e-cigaretterna attraktiva för ungdomar och icke-rökare. Unga föredrar sötare smaker och smaker av t.ex. mentol och körsbär. Icke-rökare föredrar kaffe och mentolsmaker. Vuxna rökare föredrar dock framför allt tobaks- smaker, se avsnitt 9.3. Genom att begränsa de smaker som är attrak- tiva för barn, unga och icke-rökare kan produkterna göras mindre attraktiva för dessa grupper. finns rökare som föredrar att använda e-cigaretter framför att använda röktobak. Dessutom är e- cigaretter produkter som typiskt sett behöver smaksättas för att kunna användas. Att helt förbjuda smaksättning av dessa produkter skulle därmed bli alltför långtgående. Smaksättningen tillsätts i den vätska som konsumeras genom e-cigaretten. För att e-cigaretter ska kunna utgöra ett alternativ för användare av röktobak bör det vara tillåtet att sälja vätska som smakar tobak. Det är också denna smak som vuxna rökare är vana vid och som de ofta föredrar. Däremot bör det inte vara tillåtet att använda tillsatser av smakämnen som gör e-cigaretterna attraktiva för barn, unga och icke-rökare. Viss smaksättning är särskilt pro- blematisk, t.ex. när det är fråga om sötare smaker av frukt eller godis. Men all smaksättning som gör att e-cigaretterna skiljer sig åt från tobaksvaror medför en potentiell risk för att personer som inte är intresserade av tobak påbörjar ett bruk av nikotin. 45Se /news-events/press-announcements/fda-finalizes-enforcement-policy- unauthorized-flavored-cartridge-based-e-cigarettes-appeal-children (länk hämtad ). En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter användningen av produkter som innehåller nikotin för konsumtion är det därför motiverat att ställa upp krav på smaksättningen av e- cigaretter som motsvarar de krav som redan gäller för tobaksvaror. Det innebär att det bör införas ett förbud mot att på marknaden tillhandahålla vätska som är avsedd att konsumeras genom e-ciga- retter om vätskan innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Ett sådant krav kan dessutom bidra till att minska risken för förgiftningsfall hos barn eftersom det bidrar till att vätskorna som innehåller nikotin smakar på ett mindre tilltalande sätt. Vilka smaktillsatser omfattas av förbudet? Syftet med det föreslagna förbudet är att begränsa de tillsatser, eller kombinationer av tillsatser, som påverkar smaken på ett sådant sätt att produkterna blir intressanta för andra målgrupper än rökare. Däremot är inte tanken att det i onödan ska försvåra användningen av e-cigaretter som inte attraherar sådana målgrupper. Det innebär att det saknas anledning att begränsa användningen av sådana ingre- dienser som behövs för att kunna tillverka vätska för konsumtion genom e-cigaretter. Det gäller även om ingrediensen i viss mån även påverkar smaken. Det kan dock finnas anledning att något beröra vad som avses med smaktillsats och vilka smaktillsatser som ska omfattas av förbudet. Nikotinet är en beståndsdel som används framför allt för dess påverkan på det centrala nervsystemet. Det innebär att nikotinet inte ska betraktas som en smaktillsats, utan som en tillsats som används främst för dess funktion. Vid sidan av nikotinet innehåller vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom e-cigaretter i normala fall organiska lösningsmedel och andra tillsatser, se avsnitt 7.1. Sådana ämnen som tillsätts främst för att påverka produktens smak eller lukt ska betraktas som smak- ämnen. Det är dessa tillsatser som utgör sådana smaktillsatser som regleras genom det förbud som föreslås. Tillsatser som används främst för dess funktion är däremot inte att betrakta som smak- ämnen. Användningen av sådana tillsatser regleras alltså inte genom det föreslagna förbudet. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter För att avgöra vilka ämnen som ska betraktas som smaktillsatser bör i första hand den smak- eller doftpåverkan som ämnet har beak- tas. Om ämnet, eller kombinationen av ämnen, leder till en tydligt märkbar doft- eller smakpåverkan bör det betraktas som en smak- tillsats om ämnet eller ämnena inte har någon annan funktion. Bedömningen blir dock svårare om ämnena används både för att påverka produktens smak eller doft, och för dess funktion. Avgö- rande blir då ämnets huvudsakliga användningsområde. För att avgöra vilket huvudsakligt användningsområde som ett ämne har kan det finnas anledning att jämföra med vilka ämnen som typiskt sett används i e-cigaretter, men det kan också finnas skäl att se hur ämnet används utanför tobaksområdet. Om ett ämne används för smaksättning av livsmedel talar det starkt för att ämnet ska betraktas som en smaktillsats. Det kan också finnas skäl att se beakta vad tillverkare har angett om olika ämnen när de anmält pro- dukterna till . När det har konstaterats att en eller flera smaktillsatser har använts behöver det bedömas om smaktillsatserna leder till en tydligt märk- bar smak eller doft av annat än tobak. Om så är fallet så är vätskan förbjuden och får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. finns ett förbud mot cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak, se 2 kap. 1 § lagen om tobak och liknande pro- dukter. Med karakteristisk smak avses enligt 2 kap. 25 § tobaks- produktdirektivet en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller under användningen av en tobaksvara. Det förbud mot smaksättning som föreslås för vätskor som är avsedda att konsumeras genom e- cigaretter liknar det förbud mot karakteristisk smak som finns på tobaksområdet. För att tillverkare och importörer ska ha möjlighet att avgöra vilka produkter som är tillåtna på marknaden bör det meddelas när- mare föreskrifter om vilka tillsatser som ska kategoriseras som smak- tillsatser och om hur bedömningen av deras smak eller doftpåverkan ska göras. Denna uppgift tilldelas lämpligen . bör därför bemyndigas att meddela före- skrifter om vilka smaktillsatser som ska vara förbjudna. Tillsynen på tobaksområdet över fysiska försäljningsställen sköts vanligen av En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter Utredningen anser att detta bör gälla även i fråga om smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-ciga- retter. Övrig tillsyn bör lämpligen skötas av . Förbudet mot smak bör även omfatta nikotinfria vätskor Lagen om tobak och liknande produkter omfattar e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 1 kap. 2 §. Med påfyllningsbehållare av- ses en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett, se 1 kap. 3 § 2 nämnda lag. Definitionen omfattar även nikotinhaltig vätska som säljs i en påfyllningsbehållare. Av 2 kap. 9 § 1 förordningen (2019:223) framgår dessutom att vätska som innehåller nikotin endast får till- handahållas konsumenter i ändamålsenliga påfyllningsbehållare. Av avsnitt 6.4.4 framgår att det är vanligt att smakämnena och den nikotinhaltiga vätskan säljs separat. Smakämnena kan säljas i behål- lare med plats för att tillsätta nikotinhaltig vätska, s.k. short-fills.