sou · H9B374 · 2021-09-23 00:00:00 — Även den danska Danebrogsorden, som inrättades , införde år utifrån fransk inspiration. Allteftersom behovet av att belöna i bredare kretsar ökade avlägsnades begränsningar av hur många som kunde tilldelas vissa ordensgrader. I skedde detta för alla ordnar utom Serafimerorden. Den danska Elefantorden och den brittiska Strumpebandsorden är exempel på ordnar som än endast har en klass och som delas ut i mycket begränsat antal. Serafimer-, Svärds- och Nordstjärneordnarna instiftades genom en förordning som bl.a. innebar att riddare och kommendörer av de olika ordnarna utnämndes i samråd med riksrådet. Bakgrunden till instiftandet var dels ett behov att belöna förtjänstfulla insatser utöver det som redan fanns till handa: adelstitlar, tilldelning av namn, heder och värdighet av olika ämbeten. Det fanns emellertid planer på ett ordensväsende med tre ordnar med serafhuvuden, svärd respektive nordstjärnan som framträdande symboler. Frågan lyftes 1738 utan att nå framgång. En av anledningarna till att ordensväsendet blev verklighet senare var att tronföljaren var riddare av en rysk orden. Det var endast genom att bära en egen svensk orden han kunde undvika att bära den ryska orden. Motsvarande gällde även för svenska medborgare. Det fanns en önskan att belöna svenskar med svenska utmärkelser för att inte ge intryck av att vara i beroendeställning till andra länder genom deras utmärkelsetecken. När samlades 1751 prövades bl.a. ordensförordningen , enligt de rutiner som gällde de bestämmelser som riksrådet vidtagit. Inom adeln diskuterades om ordensväsendet borde frikopplas från riksrådet. Syftet med detta förefaller bl.a. ha varit att tilldelning borde ske utifrån förtjänstfulla insatser personer utfört och mindre utifrån vilken tid de innehaft ett ämbete. Bondeståndet gav stöd till adelns förslag och till följd av detta utfärdades en ny förordning om de tre riddarordnarna. , avled och tillträdde. Förordning antogs av Kungl. Maj:t i ordenskapitlet, dvs. efter det att avgett sitt samtycke till att ärendena skulle förflyttas från rådet till ordenskapitlet. hade därmed förlorat sin funktion när det gällde utnämningar. I stället tog ordenskapitlet dess plats med konungen som ensam beslutsfattare i förläningsfrågor. Be- slutanderätten fördes därmed över från att vara ett regeringsärende till att handhas av konungen i mer personlig skepnad. Dock utan att ordensväsende kunde betraktas som en privat angelägenhet för konungen (För distinktionerna, se Sunnqvist 2021 kapitel 3). Det fanns inga regler i förordningarna om hur ordnarna kunde ändras, utöver att de inte kunde upphävas eller avskaffas. regeringsform innehöll av naturliga skäl inga regler om beslutande- rätten angående ordensväsendet, någon sådan infördes dock inte heller genom regeringsform. Värt att notera är att det inte går att dra en självklar gräns mellan konungens beslutsmakt i rådet, konungens personliga beslutsmakt och konungens beslutsmakt i anslutning till andra institutioner (Sunnqvist och Wenander 2018 s. 560–563). Det förefaller som att ordnarna uppfattades som något som inte hörde till den lagstiftningsmakt som var en del av. 4.2.1Serafimerorden, Svärdsorden och Förordningen bestod av dels en ingress, dels en stadga för de olika ordnarna. Där angavs att konungen var ordnarnas herre och mästare men att ingen konung skulle ha makt att avskaffa ordnarna. Där angavs även att prinsar av det svenska kungahuset skulle födas som riddare av Serafimer-, Svärds- och Nordstjärneordnarna. Det fanns begränsningar i antal svenska och utländska män som kunde dubbas till riddare. Dessa begränsningar fanns kvar och bestod även därefter för Serafimerorden. Serafimerorden tilldelades enligt ordensförordning konungar och furstar samt svenska män som av det allmänna gjort sig förtjänta att blivit värdiga rikets högsta ämbeten. För att bli riddare av Serafimerorden behövde man vara av minst antingen generallöjtnants rang och kommendör av Svärdsorden eller kommendör av . Ett antal av kommendörerna av en orden hade rätt till viss pension, detta levde kvar fram till den stadga som antogs 1974. Serafimerriddarna hade sedan ordens tillblivelse 1748 som särskild uppgift att få fram medel till stöd för landets sjuk- och fattighus. Deras kanske mest kända verk är , som öppnades . utfärdade en instruktion för Serafimerordensgillet som fick till uppgift att ha överinseende över barnhus, hospital och lasarett i hela riket. Gillets uppgifter i detta hänseende upphörde dock och frikopplades från Serafimerorden . Begränsningen av antalet utländska män som kunde förlänas Serafimerorden togs bort 1811, även ordensavgift för dessa togs då bort. Svärdsorden kunde vid dess tillkomst förlänas krigsbefäl för militära insatser och långvarig tjänstgöring. Värdigheten riddare med stora korset av Svärdsorden instiftades 1788. Vid dess tillblivelse kunde förlänas civila, till skillnad från Svärdsorden som enbart förlänades militär personal. Det framgick i ingressen till stadga för att them, som i andra förättningar, eller ock med Borgerliga dygder, Snille och för Riket nyttige inrättningar gjordt sig af en Nådig ihogkomst förtiente. På sin kröningsdag instiftade . Frågan om instiftandet drogs inför utan erinran. ansåg att det saknades en utmärkelse för dem som gjort sig förtjänta inom åkerbruk, bergverk, de sköna konsterna, näringsliv och handel, varför instiftades. var det första exemplet på en svensk egalitär orden, den kunde delas ut oavsett mottagarens börd, rang eller tjänsteställning. Namnet kopplades både till Vasaätten och till vasen, vilken påminde om en sädeskärve, som symbol för åkerbruket. Redan från början kunde präster förlänas . hade historiskt även en särställning så till vida att medlemmar av det kungliga huset inte tilldelades ett ordenstecken från födseln. Ordensväsendet ändrades inte genom regeringsform. Det sköttes även fortsättningsvis av konungen i ordenskapitlet och inte i statsrådet. Regeringsformen innehöll inga bestämmelser som avsåg riddarordnarna eller konungens beslut i ordenskapitlet. Det enda stadgandet i regeringsformen vilket indirekt bekräftar att konungen hade rätt att dela ut ordensutmärkelser var 39 §, där det stadgades att en regent under konungens utrikesresa inte fick förläna adelskap eller dela ut riddarvärdighet (ordensutmärkelser). Adelns ensamrätt till de högre ämbetena upphävdes genom regeringsform, och därmed kunde även ofrälse komma i fråga för sådana ämbeten och värdighet av serafimerriddare. serafimerriddaren var justitierådet, statsrådet och presidenten i . Dessutom hade ärkebiskopen blivit ledamot , dock utan att statuterna hade ändrats, och ärkebiskopen blev ledamot när det andliga ståndet inom serafimerorden fick en fastare form När riddarordnarnas bestämmelser ändrades första del var det i form av Kungl. Maj:ts nådiga förordning, beslutad i ordenskapitlet. Detta uttryckssätt ändrades till Kungl. Maj:ts nådiga förordnande 1860 för att 1902 övergå till att ha rubriken ”Stadgar”. Denna förändring i uttryckssätt kan ha tillkommit för att tydliggöra att konungen inte använde sig av sin lagstiftande makt i administrativa och ekonomiska frågor enligt 89 § regeringsform när han beslutade om förändring av ordnarnas styrande dokument. Utgående expeditioner skulle enligt 38 § regeringsform, med undantag för kommandomål, för att bli gällande vara försedda med konungens underskrift och kontrasignation av föredragande. Detta avsåg emellertid endast regeringsärenden, vilket bl.a. framgår av att de föredragande var departementscheferna. Även lagar som stiftades gemensamt mellan konung och riksdag utfärdades på detta sätt. Samtliga ordensförordningar och ändringar av dessa har kontrasignerats av ordenssekreteraren vilket visar att dessa – i likhet med föreskrifter från hovet – har ansetts falla utanför det förfarande som gäller för lagstiftning och för beslut i regeringsärenden. En ytterligare anledning till att ordensväsendet inte hörde till de svenska regeringsärendena kan, –1905, eller åtminstone fram till dess att S:t Olavsorden inrättades 1847, vara att det ansågs utgöra en unionsangelägenhet (s. 595, 598, 599, 601, 604, 605). Ett intressant undantag är dock instiftandet av Svärdstecknet och Svärdsmedaljen vilket skedde genom ett cirkulär och som kontrasignerades av statsrådet för lantförsvarsdepartementet i stället för av ordenssekreteraren. Därmed torde detta ha behandlats som ett regeringsärende rörande Försvarsmakten. En ledamot kritiserade vid 1840–riksdag att Svärds- och delades ut för generöst. Det framgick i ordnarnas stadga att den person som tilldelades en orden skulle sända ordenskapitlet en lista över de förtjänster personen i fråga utfört för . Motionären önskade att konungen skulle påminnas om dessa föreskrifter i syfte att upprätthålla systemet. att utdelandet av riddarvärdighet inte hörde till regeringsärenden enligt grundlagen. Ordensförläningar var därför inte underkastade konstitutionella kontroll. Motionen lämnades alltså utan avseende. 1902 utfärdade i ordenskapitlet nya bestämmelser för de fyra ordnarna, som kallades stadgar. Den tidigare ordningen med en förordning och fyra stadgor upphörde därmed. 1902 ändrades stadgarna till att uttrycka att delades ut för medborgerliga och ämbetsmannaförtjänster, vetenskaper, vittra, lärda och nyttiga arbeten. infördes i stadgarna att drottningen skulle bära Serafimerorden. Det skulle dock dröja till stadga innan någon annan kvinna kunde tilldelas en svensk orden. avlägsnades bestämmelsen om att konungen inte har makt att upphäva eller avskaffa ordnarna. infördes nya ordensprinciper och så kallade normalplaner för meritvärdering. Bakgrunden till förändringen är sannolikt införandet av statens allmänna avlöningsreglemente med standardiserade lönegrader och löneklasser. Det nya systemet innebar att skulle utdelas till ämbets- och tjänstemän och inte enbart till ämbetsmän. skulle utdelas för förtjänster av annan natur än anställning vid statlig, eller annan verksamhet som innebar en automatisk belöning. De s.k. normalplaner som statsrådsberedningen tog fram innebar ordensförläningar till svenska medborgare utifrån den befattning och det antal tjänsteår personen i fråga hade. Det framgick även att undantagsvis kunde användas som för meriter av annan art än de som följer med utövandet av befattningen (Ordensprinciperna ). I detta sammanhang kan det noteras att även följde ett strikt hierarkiskt system för vem som kunde tilldelas vad. Genom denna utveckling av till att bli en orden som utdelades automatiskt till vissa, i kombination med avsaknad av ett bejakande av att lyfta förtjänstfulla insatser, växte kritiken mot ordensväsendet. 4.4Ordensreformen till modern tid upphörde beredning i departementen av förslag till tjänsteorden inom och Svärdsorden, med undantag för vissa högre befattningshavare. Förslagen lämnades i stället direkt till Kungl. (se även avsnitt 4.5.1). Även förslag till lämnades dit. hade ärendena beretts inom av ett av de konsultativa statsråden, systemet byggde på att någon saklig omprövning av de förslag som tagits fram i departementen utifrån nomineringar av verkschefer m.fl. inte skulle ske inom Kungl. 1969:14 s. 4). väcktes även motioner om ordensväsendets avskaffade, vilket även skett under flera andra tillfällen . allmänna beredningsutskott konstaterade att utdelandet av ordensutmärkelser var ett av konungens personliga prerogativ och att ordensangelägenheterna handhades av Kungl. Ut- skottet noterade att ordensförläningar främst utgjorde belöning för utövande av statlig tjänst och att utmärkelser inom Svärdsorden och inom var knutna till tjänstemeriter, lönegrader och kvalifikationstider. Utskottet gjorde följande uttalande som godkändes av . Ordensväsendet har sitt ursprung i äldre tiders samhällssystem, och principerna för utdelning av ordnar som belöning för en samhällsinsats kan svårligen förenas med nutida demokratiska betraktelsesätt. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att åtgärder företagits för att avveckla ordnar som en statlig belöning för offentlig tjänst (bet. 1969:14 s. 6 rskr 1969:118). Utskottet ansåg det lämpligt att Grundlagberedningen fick i uppdrag att pröva statschefens befogenheter beträffande ordensväsendet. Detta uppdrag godkändes av . Grundlagberedningen tog i sitt betänkande om en ny regeringsform och en ny riksdagsordning upp frågan om konungens uppgifter i förhållande till ordensväsendet. Där angavs att konungens hantering av Serafimerorden, Svärdsorden, och har betraktats som en konsekvens av hans ställning som statschef (1972:15 s. 139). Som en följd av uttalande skulle statsmyndigheternas befattning med ordensutmärkelser till svenska medborgare upphöra. Utmärkelsen för nit och redlighet i rikets tjänst skulle i stället användas i större utsträckning för alla statsanställda efter viss tjänstgöringstid (se vidare kapitel 6). Grundlagberedningen uttalade att om statsmyndigheterna upphör att befatta sig med ordensfrågor, måste vissa praktiska konsekvenser uppkomma för statschefen. betraktas som uteslutet att statschefen […] kommer befatta sig med utdelning av ordnar såsom belöning för insatser i offentlig tjänst. Med hänsyn till sambandet mellan olika ordnar för skilda former av samhällsinsatser måste en annan konsekvens vara att statschefen inte heller befattar sig med utdelning av ordnar som belöning för insatser i det svenska samhället utanför den offentliga tjänsten. I den mån ordensutdelande skall fortsätta därefter – t.ex. beträffande utländska medborgare –förutsätter beredningen att principerna för statschefens handlande utformas under det samråd mellan statschefen och regeringen varom har talats i det föregående (SOU 1972:15 s. 140). Därmed upphörde regeringens befattning med ordensväsendet och ordensärendena hanterades genom att verkschefer och andra förslagsställare skickade förslag direkt till Kungl. 4.4.1Promemorian Ordnar och medaljer Till följd av riksdagsuttalandena hade Statsrådsberedningen och överläggningar med personalorganisationerna vilket resulterade i att alla statsanställda skulle omfattas av utmärkelsen för nit och redlighet i rikets tjänst samt att utdelandet av ordnar skulle upphöra. En promemoria med titeln och medaljer (Ds Fi 1972:5), sammanställdes i nära anslutning till det utkast som legat till grund för överläggningarna. I promemorian gjordes bedömningen att det även fortsättningsvis fanns anledning att behålla möjligheten att förläna ordnar till utländska medborgare. Däremot gav promemorian uttryck för kritik mot ordensväsendet, det ansågs vara otidsenligt och orättvist att förläna svenska medborgare utifrån olika kategorier av offentligt anställda. I promemorian redogörs det för tre alternativa reformer: att staten helt upphör med tjänsteutmärkelser, att ordensväsendet reformeras i ”demokratisk riktning” eller att utmärkelsen för nit och redlighet i rikets tjänst omfattar alla statligt anställda. Det första alternativet var uteslutet eftersom flera arbetsgivare redan belönade för lång och trogen tjänst. Det andra alternativet uteslöts bl.a. eftersom en reform till ett system som bygger på individuell prövning i fråga om alla statsanställda av praktiska skäl ansågs ogenomförbart. Det som återstod var att inte längre dela ut ordnar utan låta För nit och redlighet i rikets tjänst bli en enhetlig tjänstebelöning. Promemorian behandlade även ordnarnas rättsställning. En utgångspunkt var att ordensärenden inte var regeringsärenden, eftersom de inte hanterades i statsrådet. En annan utgångspunkt var att ordnarna var konstruerade som ordenssällskap och att konungen i stadgarna tilldelats en beslutsfunktion. Det gav en personlig anknytning till statsöverhuvudet, vilket var ägnat att ge ordensväsendet en viss officiell prägel. Ordnarna betraktades som ”självständiga, ickestatliga rättssubjekt”. Slutsatsen blev därmed att ordnarna som sådana inte kunde avskaffas på annat sätt än genom att ”förbjuda vissa former av slutna sällskap ett utdelande av privata utmärkelsetecken”. Denna tanke utreddes dock inte vidare. Argumenten för att ordnarna var en statlig angelägenhet var att de genom 1748 och förordningar hade fått en offentligrättslig reglering som accepterades genom regeringsform. Ordnarna användes som tjänstebelöningar och statliga myndigheter medverkade i handläggningen av ordensärenden genom att nominera. Dessutom framfördes argumentet att ordensutdelandet utomlands uppfattades som ett utflöde av den svenska statens verksamhet. Slutligen antogs att Kungl. ansetts fri från beskattning enligt samma regler som gällde staten, något som i och för sig också gällde andra icke statliga rättssubjekt vars verksamhet ansetts utgöra led i en av staten bedriven verksamhet (Ds Fi 1972:5 s. 12). Andra omständigheter talade för att ordensutdelandet borde betraktas som en kunglig personlig angelägenhet. Ett argument var att enbart ordenskapitlet kunde ändra ordensstadgarna och att Kungl. Maj:t i statsrådet inte disponerade över dem. Ordensförläningar beslutades av konungen och ordenskapitlet kunde själv besluta om ordensärendenas handläggning. Slutligen angavs att ordnarna inte hade betraktats som statliga organ vid tillämpningen av sådan lagstiftning som gäller för statliga myndigheter (Ds Fi 1972:5 s. 12). Promemorian drog inte någon bestämd slutsats beträffande om ordensväsendet var en statlig myndighet eller inte. Slutsatsen blev att ”frågan om ordensväsendets karaktär av statlig angelägenhet lämnas därhän” eftersom utredningens förslag var oberoende av hur ordnarna skulle kategoriseras. Promemorian återger en del av det yttrande som Kungl. Yttrandet innehöll kritik mot promemorians tanke att Kungl. skulle omhänderta ordensväsendet utan medverkan av statliga myndigheter, det bedömdes som en inskränkning av statschefens befogenheter. Däremot ansåg kanslersämbetet att det inte fanns något hinder mot att avskaffa tjänsteordenssystemet och i stället belöna personer som gjort samhällsinsatser av betydande värde (Ds Fi 1972:5 s. 4–5). I den senare remissbehandlingen yttrade kanslersämbetet att eftersom ordensväsendet tillkommit genom ett riksdagsbeslut borde det krävas ett nytt riksdagsbeslut för att förändra rättsläget. uttryckte även att ordenskapitlet är ett statsorgan som fullgör en statlig uppgift och att det skulle te sig säreget om Kungl. förvandlades till ett privaträttsligt organ med uppgift att förläna utlänningar ordnar. Detta eftersom det inte råder någon tvekan om att den uppgiften har en statlig betydelse (Utredning Kungl. som remissyttrandet färdigställde en utredning, efter konungens önskan, ett preliminärt förslag till utformning av ett reformerat ordenssystem. Bl.a. noterades att utmärkelser borde avse antingen en speciell gärning av stor nytta för nationen, samhället eller mänskligheten eller ett alldeles ovanligt mått av duglighet och initiativkraft i fullgörandet av långvarig verksamhet av krävande art. Ett annat exempel nämndes, såsom långvarig betydelsefull politisk gärning, handhavande av ansvarsfullt uppdrag inom internationell organisation, extraordinära vetenskapliga, konstnärliga, litterära, sociala och humanitära insatser och osedvanliga förtjänster inom näringslivet och arbetsmarknadens organisationer (Utredning Kungl. Utredningen omnämndes endast kort i regeringens efterföljande proposition. Vissa remissinstanser uttryckte att ordensväsendet inte var förenligt med den gällande samhällssynen medan andra remissinstanser efterlyste en närmare redogörelse för hur ett demokratiserat eller reformerat ordensväsendet skulle kunna fungera (prop. 17–22). 4.4.2Propositionen angående ändrat system för statsanställda och ordenskungörelsen I proposition (1973:91) angående ändrat belöningssystem för statsanställda m.m. föreslogs att medaljen För nit och redlighet i rikets tjänst skulle bli en enhetlig tjänstebelöning och ersätta tjänsteordnarna. Redan propositionens namn indikerar att det var just ordnarnas karaktär av tjänsteordnar som utgjorde bevekelsegrunden för förslaget. Det framgår i propositionen att ordnarnas syfte från början var att främja insatser på högre poster inom statsförvaltningen men att utvecklingen särskilt hade förstärkt inriktningen att belöna de offentligt anställda. Vidare framgick att medaljerna och För medborgerlig förtjänst skulle kunna användas för belöning av samhällsinsatser men att ordnarna inte förväntades fungera på det sättet. Slutsatsen var att förlänandet av ordnar helt borde upphöra (prop. 26–27). Det framgår i propositionen att någon ändring av regeringsformen inte krävdes för att utdelande av ordensutmärkelser skulle upphöra. Oenigheten om ett riksdagsbeslut krävdes utgjorde dock ett skäl att underställa frågan, även om detta inte är nödvändigt” (prop. 1973:91 s. 29). Detta skulle göras i samband med att behandlade frågan om statschefens ställning. hade anfört att Kungl. var en offentligrättslig stiftelse och att en ändring i ordensväsendets offentligrättsliga ställning krävde medverkan. Departementschefen tog inte ställning till den saken men menade att ansett sig kunna uttala sig med bindande verkan för Kungl. Detta skulle innebära att Kungl. inte borde dela ut utmärkelser ”i den mån staten inte längre lämnar sin medverkan (prop. 1973:91 s. 30). När det gäller de praktiska formerna för förändringen framgår det i propositionen att ordensstadgan kunde ändras så att en av ordnarna kvarstod och reserverades för utlänningar. Det framgår även att regeringen borde fastställa stadga för den kvarstående orden ”för att klart markera den officiella karaktären”. Det ansågs att handläggningen borde ske på så sätt att den politiska ledningens inflytande över avgörandena säkerställs (prop. 1973:91 s. 30). Det framgår inget bestämt uttalande om vilken juridisk form eller rättsställning ordnarna hade. Däremot angavs det att Kungl. efter en övergångstid torde ”enligt allmänna rättsregler kunna besluta om upplösning av en sådan orden” där utmärkelser inte längre delas ut. des dock inte vad detta var för allmänna rättsregler. Det nya systemets ikraftträdande skulle inte ske under regeringstid. signerade propositionen med ett av statsrådens kontrasignation vilket var det sätt på vilket beslut fattades . Formellt sett hade då konungen medgivit regeringens och inflytande på ordensfrågorna, omfattningen av ordensförläningarna och deras mottagandekrets. Det bör dock tilläggas att konungen aldrig vägrat att signera en proposition. Utskottet anslöt sig till bedömningen att Kungl. borde upphöra att utdela utmärkelser till svenska medborgare men ansåg inte att det ankom på utskottet att ”uttala sig om formerna för Kungl. fortsatta verksamhet” (bet. beslutade enligt utskottsmajoritetens förslag. 1973:266) De moderata ledamöterna reserverade sig och ansåg bl.a. att ordensutmärkelser borde kunna förlänas till svenskar som i sin gärning – i allmän eller enskild tjänst – gjort särskilt förtjänstfulla insatser (bet. 1973:27 s. 5). Som en följd av beslut utfärdades en ordenskungörelse (1974:768). Den trädde i kraft och saknar, i likhet med många föreskrifter som regeringen meddelar, förarbeten eller motivuttalanden som ger stöd för hur den ska tolkas. Ordenskungörelsen utfärdades uttryckligen med stöd av beslut (ingress SFS 1974:768). Enligt punkt 2 i övergångsbestämmelsen angavs att vid ikraftträdandet upphör utdelandet av utmärkelse inom Kungl. till svenska medborgare. fastställdes nya stadgar för Serafimer- och . Svärds- och Vasaordnarna nämndes endast indirekt i övergångsbestämmelserna med en hänvisning till de bärandebestämmelser års stadga som låg kvar. Ingenstans angavs det uttryckligen att Svärds- och Vasaordnarna var vilande, vilket de uppenbarligen i praktiken var. Ordenkungörelsen innebar att chefen för fick rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. De föreskrifter som meddelades med stöd av bemyndigandet i ordenskungörelsen, Ut- rikesdepartementets föreskrifter om tillämpning av ordenskungörel-