sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Den nuvarande spanska grundlagen trädde i kraft . En fri- och rättighetskatalog samt bestämmelser om medborgerliga plikter finns i artiklarna 10–38. Grundläggande fri- och rättigheter regleras och genomförs genom s.k. organiska lagar (leyes orgánicos). Stiftande och ändring av sådana lagar förutsätter absolut majoritet i kongressen (artikel 81). Nationella bestämmelser som angår de grundläggande fri- och rättigheter som erkänns i grundlagen ska enligt artikel 10.2 tolkas så att de stämmer överens (konformt) med , som gäller som spansk lag. I flertalet av de materiella bestämmelserna om fri- och rättigheterna anges vilka begränsningsändamål som är godtagbara. I artikel 53.1 finns dessutom en generell begränsningsregel som sätter den yttre gränsen för vilka begränsningar som får göras. Där framgår att en organisk lag alltid måste respektera det väsentliga innehållet i en fri- och rättighet. Föreningsfriheten behandlas i artikel 22. Den har följande lydelse. 2.Föreningar som strävar efter mål eller använder metoder som har definierats som brott är illegala. 3.Föreningar som har inrättats på grundval av den här artikeln måste registreras i ett register vars enda syfte är allmänhetens kännedom. 4.Föreningar får endast upplösas eller få sin verksamhet suspenderad genom ett domstolsbeslut som innehåller skälen för åtgärden. 5.Hemliga och paramilitära föreningar är förbjudna. Grundlagen innehåller även specifika bestämmelser om vissa typer av föreningar av konstitutionell relevans, bl.a. politiska partier (artikel 6) och fackföreningar (artiklarna 7 och 28). Politiska partier är enligt artikel 6 fria att bildas och utöva sina aktiviteter i den mån de Rättsläget i vissa andra länder respekterar grundlagen och vanlig lag. Deras interna struktur och funktion måste vara demokratisk. I strafflagen (del Código Penal) finns bestämmelser som begränsar föreningsfriheten. Följande föreningar är enligt artikel 515 strafflagen olagliga. •Föreningar som begår eller främjar något brott. •Föreningar som, även om de har ett lagligt syfte, använder sig av våldsamma metoder eller personkontroll för att uppnå sitt syfte. •Organisationer som har paramilitär karaktär. •Föreningar som direkt eller indirekt uppmuntrar, främjar eller manar till hat, fientlighet, diskriminering eller våld mot personer, grupper eller föreningar på grund av deras ideologi, religion eller tro, eller medlemmarnas etnicitet, ras, nationalitet, kön, sexuella läggning, familjesituation, sjukdom eller funktionshinder. Det är straffbart att grunda, leda eller vara aktiv medlem i en olaglig förening (artikel 517). I artiklarna 570:2 och 570:3 finns särskilda straffbestämmelser om bl.a. ledande av och deltagande i kriminella organisationer och grupper. En domstol kan upplösa olagliga föreningar (artiklarna 520 och 570:4). Bestämmelser som reglerar och begränsar föreningsfriheten finns vidare i föreningsfrihetslagen (reguladora del Derecho de Asociación). Enligt artikel 2 i den lagen har var och en rätt att fritt sammansluta sig med andra för att uppnå lagliga syften så länge verksamheten genomförs inom ramen för grundlagen, föreningsfrihetslagen och det övriga rättssystemet. I motiven till lagen anges att olaglighet enligt den straffrättsliga lagstiftningen utgör en oöverstiglig gräns för skyddet av föreningsfriheten. Myndigheterna ska enligt artikel 4.6 inte ge något stöd till föreningar som förespråkar eller rättfärdigar hat eller våld, på något som helst sätt upphöjer eller rättfärdigar terroristbrott eller de som har deltagit i dess utförande. Detsamma gäller utförande av handlingar som innebär misskreditering, förakt eller förnedring av offer för terroristbrott eller offrens släktingar. En förening får enligt artikel 38.2 föreningsfrihetslagen upplösas av domstol om den utgör en olaglig förening i strafflagens mening eller är olaglig av någon orsak som anges i särskild lag eller i föreningsfrihetslagen. Rättsläget i vissa andra länder infördes – i syfte att möjliggöra förbud mot partier med kopplingar till terrorism – en lag om politiska partier (). I lagen görs det en klar distinktion mellan å ena sidan partier som försvarar sina idéer och program vilka de än må vara med demokratiska metoder och principer och å andra sidan de vilkas politiska verksamhet är baserad på tillmötesgående av våld, politiskt stöd åt terroristorganisationer eller kränkningar av medborgerliga rättigheter eller demokratiska principer, se artikel 9. Ett politiskt parti ska enligt samma artikel förklaras olagligt om det i sin verksamhet upprepade gånger och allvarligt bryter mot demokratiska principer, t.ex. genom att politiskt stödja terroristorganisationers handlingar. Ett parti får enligt artikel 10 upplösas av domstol om det utgör en olaglig förening i strafflagens mening, bryter mot kraven på en demokratisk intern struktur och funktion eller om det i sin verksamhet upprepade gånger och allvarligt agerar i strid med artikel 9. Författningsdomstolen har i ett mål gällande lagens förenlighet med grundlagen konstaterat att existensen av ett parti som genom sina aktiviteter samarbetar med eller stödjer terrorism äventyrar den pluralistiska ordning som grundlagen föreskriver och att upplösning framstår som den enda sanktion som kan reparera den skada på rättsordningen som detta innebär (Sentencia 48/2003, .) 7.7.2Straffrättslig lagstiftning mot terrorism I artiklarna 571–580:2 i strafflagen finns bestämmelser om terrorism. Artikel 573 slår fast att varje allvarligt brott som riktar sig mot något av ett stort antal uppräknade skyddsintressen utgör terroristbrott om det begås i syfte att 1) undergräva den konstitutionella ordningen eller allvarligt undertrycka de politiska institutionernas eller statens sociala eller ekonomiska strukturs funktion, eller tvinga den offentliga makten att utföra eller avstå från att utföra en handling, 2)allvarligt störa den fredliga ordningen, 3) allvarligt destabilisera en internationell organisations funktion, eller 4) framkalla ett tillstånd av skräck hos befolkningen eller en del av denna. Dessutom utgör enligt artikel 573 alla övriga brott i kapitlet terroristbrott, såsom t.ex. utbildning (artikel 575), finansiering (artikel 576) och offentlig uppmaning (artikel 579). Rättsläget i vissa andra länder Enligt artikel 572 är det straffbart att leda, aktivt delta i eller vara en del av en terroristorganisation eller terroristgrupp. Det är vidare straffbart att samarbeta med en terroristorganisation (artikel 577). Som exempel på straffbart samarbete nämns bl.a. tillhandahållande av tekniska tjänster och viss typ av information. Vid tillämpning av strafflagen definieras en terroristorganisation som en gruppering av fler än två personer av stabil eller tidsmässigt obestämd karaktär som på ett samordnat och koordinerat sätt fördelar olika uppgifter och funktioner i syfte att begå terroristbrott. En terroristgrupp definieras som en sammanslutning av fler än två personer som inte uppfyller samtliga de egenskaper som definierar en terroristorganisation men som har till syfte att samordna utförandet av terroristbrott. (Artiklarna 570:2 första stycket, 570:3 första stycket och 571.) saknar skriven grundlag. Den offentliga makten begränsas av bl.a. konstitutionell praxis och common law med principer som t.ex. habeas corpus (rätten att ställas inför domstol vid frihetsberövande). inkorporerades i brittisk lag genom Human Rights Act 1998, som trädde i kraft . Av 3 § i den lagen framgår att nationell lagstiftning så långt det är möjligt ska tolkas och tillämpas på ett sätt som är förenligt med konventionen. Be- stämmelserna i konventionen gäller dock inte framför nationell lagstiftning. Föreningsfriheten enligt nationell rätt anses vara en av de klassiska fri- och rättigheterna. Den definieras dock, liksom övriga fri- och rättigheter, negativt. Föreningsfriheten består av det som är kvar när man tar bort det som är förbjudet i eller begränsas av lag. 7.8.2Straffrättslig lagstiftning mot terrorism Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism finns i flera olika lagar, bl.a. den i sammanhanget särskilt viktiga Terrorism Act 2000. Det finns ingen brottstyp med benämningen terroristbrott eller mot- Rättsläget i vissa andra länder Huvudregeln är i stället att individuella terroristhandlingar åtalas enligt de allmänna bestämmelserna om brott. Det finns däremot en definition av terrorism i lagstiftningen och även flera särskilda brott som tar sikte på terroristhandlingar, t.ex. att tillhöra en terroristorganisation. I 1 § Terrorism Act 2000 definieras terrorism som handlingar eller hot om handlingar som inbegriper allvarligt våld mot person eller egendom, medför en allvarlig risk för hälsan eller säkerheten hos hela eller delar av befolkningen eller är avsedda att allvarligt störa eller avbryta ett elektroniskt system. Handlingen ska också vara utformad för att påverka regeringen eller en internationell organisation eller för att injaga fruktan i hela eller delar av allmänheten, och utföras i syfte att främja ett politiskt, religiöst, rasistiskt eller ideologiskt ändamål. Det finns i Terrorism Act 2000 bestämmelser om förbjudna organisationer och kriminalisering av olika typer av samröre med sådana organisationer. En organisation är förbjuden om inrikesministern är av uppfattningen att den är delaktig i terrorism och därför har fört upp den på en lista i en bilaga till lagen. En organisation ska enligt 3 § anses delaktig i terrorism om den 1) begår eller deltar i terroristhandlingar, 2) förbereder terrorism, 3) främjar eller uppmuntrar terrorism, eller 4) på annat sätt är delaktig i terrorism. Ett beslut att föra upp en organisation som är delaktig i terrorism på listan ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Faktorer som då tillmäts betydelse är bl.a. verksamhetens art och omfattning samt vilket hot organisationen utgör mot och dess medborgare utomlands. En förbjuden organisation eller en person som berörs av förbudet har rätt att ansöka hos inrikesministern om att organisationen ska tas bort från listan. Inrikesministerns beslut att avslå en sådan ansökan kan överklagas till en särskild kommission (Proscribed Organisations Appeals Commission). Kommissionens beslut kan, när det gäller rättsfrågor, i sin tur överklagas till domstol. (Se 4–6 §§ Terrorism Act 2000.) var 76 internationella terroristorganisationer och 14 nordirländska organisationer upptagna på listan över förbjudna organisationer. I 11–13 §§ Terrorism Act 2000 finns bestämmelser som straffbelägger olika typer av samröre med förbjudna organisationer. Enligt 11 § är det straffbelagt att tillhöra eller förklara att man tillhör en förbjuden organisation. Den åtalade kan dock undgå an- Rättsläget i vissa andra länder svar om han bevisar att organisationen inte var förbjuden när han gick med i den och att han inte har deltagit i organisationens verksamhet den varit förbjuden. Enligt 12 § är det straffbelagt att uppmana till stöd för eller anordna möten till stöd för en förbjuden organisation. Det är vidare straffbelagt att hålla tal vid ett möte om syftet med talet är att uppmana till stöd för en förbjuden organisationen eller att främja dess verksamhet. En person som har åtalats för att ha talat vid ett privat möte kan undgå ansvar om han bevisar att han inte hade någon rimlig anledning att tro att talet skulle stödja en förbjuden organisation eller främja dess verksamhet. Av 13 § framgår att det är straffbelagt att på offentlig plats bära kläder eller märken på ett sådant sätt att det ger rimlig anledning att misstänka att man är medlem i eller stöttar en förbjuden organisation. Det är enligt 56 § straffbelagt att, oavsett nivå, leda aktiviteterna hos en organisation som deltar i utförandet av terroristhandlingar. För straffansvar enligt denna bestämmelse förutsätts inte att organisationen är förbjuden. Den tyska grundlagen (Grundgesetz) är och ger ett långtgående utrymme för ingrepp mot personer och föreningar som strävar efter att undergräva eller avskaffa demokratin och andras fri- och rättigheter. En rättighetskatalog finns i artiklarna 1–19. Därutöver har , liksom övriga mer betydande internationella konventioner om mänskliga rättigheter, inkorporerats. Huruvida en rättighet får begränsas och i så fall under vilka förutsättningar framgår av de materiella fri- och rättighetsbestämmelserna i grundlagen. Dessutom finns det i artikel 19 en generell begränsningsregel som sätter den yttre gränsen för vilka begränsningar som får göras; inte i någon situation får rättighetens kärna påverkas. Föreningsfriheten skyddas av artikel 9 som har följande lydelse. 1.Alla tyskar har rätt att bilda föreningar och företag. 2.Föreningar vilkas syfte eller aktiviteter står i strid med den straffrättsliga lagstiftningen eller som riktar sig mot den konstitutionella ordningen eller tanken om mellanfolkligt samförstånd är förbjudna. Rättsläget i vissa andra länder I artikel 9.3 ges fackföreningar ett särskilt skydd. I artikel 21 finns en bestämmelse om politiska partier som bl.a. slår fast att partier som utifrån sina mål eller anhängares agerande är inriktade på att underminera eller avskaffa den fria demokratiska grundordningen eller hota existensen av den federala republiken är författningsvidriga. Det anges vidare att den federala författningsdomstolen beslutar om partiers författningsvidrighet samt att närmare regler ges i federala lagar. förbjöd författningsdomstolen ett nazistiskt och ett kommunistiskt parti. avslog domstolen en ansökan om att förklara Nationaldemokratische Partei (NPD) författningsvidrigt och uttalade bl.a. följande (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 – 2 BvB 1/13, Rn. Förbjudandet av ett politiskt parti förutsätter att partiet söker underminera eller avskaffa den fria demokratiska grundordningen. Det är inte ett verktyg för att förbjuda åsikter eller en ideologi. I stället måste partiet gå utöver sitt engagemang för sina antikonstitutionella mål genom att överskrida tröskeln för vad som utgör ett faktiskt bekämpande av den fria demokratiska grundordningen. Detta kriterium är uppfyllt om partiet aktivt och systematiskt förespråkar sina mål och agerar för att undergräva eller avskaffa den fria demokratiska grundordningen. Det kräver emellertid inte att partiets handlingar leder till en specifik fara för de rättsliga intressen som skyddas av artikel 21.2 första meningen grundlagen. Det måste dock finnas specifika och tunga indikationer på att det åtminstone framstår som möjligt att partiets aktiviteter kan vara framgångsrika. Om däremot partiets handlingar inte ens antyder att det eventuellt skulle kunna lyckas uppnå sina antikonstitutionella mål, är det inte nödvändigt att skydda konstitutionen förebyggande genom att förbjuda partiet. Domstolen upprätthåller således inte den avvikande definitionen dom om förbud av det tyska , enligt vilken det faktum att det inte finns några utsikter att partiet kommer att kunna förverkliga sin författningsstridiga avsikt inom överskådlig framtid inte utesluter ett partiförbud. I föreningslagen (Vereinsgesetz) finns närmare bestämmelser om föreningar. Enligt 1 § 2 kan ingrepp mot föreningar som missbrukar föreningsfriheten ske för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och endast på de villkor som anges i föreningslagen. En förening får enligt 3 § 1 behandlas som förbjuden endast efter att det i ett beslut av en behörig myndighet har slagits fast att dess syfte eller aktiviteter står i strid med den straffrättsliga lagstiftningen eller riktar sig mot den konstitutionella ordningen eller tanken om mellanfolk- Rättsläget i vissa andra länder I beslutet ska föreningen upplösas. Ett förbud kan baseras på föreningens medlemmars handlingar om det finns en koppling till verksamheten i föreningen eller dess mål, om de baseras på en organiserad viljebildning och om omständigheterna är sådana att de kan antas tolereras av föreningen. Det är relativt vanligt förekommande att föreningar förbjuds med stöd av artikel 9 i grundlagen och föreningslagen. I ett avgörande tog författningsdomstolen ställning till om förbuden mot tre föreningar var författningsenliga. Till grund för besluten låg den nämnda bestämmelsen i 3 § 1 föreningslagen (BVerfG, Beschluss des vom 13. – 1 BvR 1474/12, Rn. Förbuden avsåg en hjälporganisation som medvetet hade kanaliserat donationer till en Hamasanknuten verksamhet, en intresseorganisation för fångar som i sin föreningstidning hade uppmuntrat fängslade högerextremister i deras vilja att bekämpa grunderna för den konstitutionella ordningen samt en motorcykelförening som hade stöttat sina medlemmars brottslighet. Författningsdomstolen avslog författningsbesvären och anförde bl.a. följande. Bestämmelsen i artikel 9.2 grundlagen är en manifestation av en pluralistisk och militant konstitutionell demokrati och begränsar den föreningsfrihet som följer av artikel 9.1 grundlagen. Varje ingrepp i föreningsfriheten måste dock vara förenligt med proportionalitetsprincipen. Om förutsättningarna för ett förbud enligt artikel 9.2 är uppfyllda ska enligt domstolen föreningen förbjudas, under förutsättning att det inte finns mindre ingripande åtgärder tillgängliga som lika effektivt skyddar de intressen som anges i bestämmelsen. Det är enligt 84–87 §§ i den federala strafflagen (Strafgesetzbuch) straffbart att leda, delta i, producera propaganda för eller använda symboler hänförliga till ett parti som har förklarats författningsvidrigt eller en förening som har förbjudits för att den riktar sig mot den konstitutionella ordningen eller tanken om mellanfolkligt samförstånd. Enligt 127 § strafflagen är det straffbart att bilda eller delta i väpnade grupper. Det är vidare straffbart att bilda, delta som medlem i, stödja eller rekrytera medlemmar eller supportrar till en förening vars syfte eller aktiviteter är inriktade på att begå brott som har ett maxstraff fängelse (129 § 1 strafflagen). Rättsläget i vissa andra länder 7.9.2Straffrättslig lagstiftning mot terrorism Det finns inget särskilt terroristbrott i tysk rätt. Enskilda terroristhandlingar kan i stället medföra ansvar i enlighet med de allmänna bestämmelserna om brott. Det finns dock särskilda straffbestämmelser om terroristorganisationer. Enligt 129 a § strafflagen är det straffbart att bilda, delta som medlem i, stödja eller rekrytera medlemmar eller anhängare till en förening eller aktiviteter syftar till att begå mord, dråp, folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, människorov eller tagande av gisslan. Detsamma gäller föreningar vilkas mål eller aktiviteter syftar till att begå t.ex. andra allvarliga brott mot person, sabotage eller vissa allvarliga brott mot miljön eller mot vapenlagstiftningen om brottsligheten allvarligt kan skada en stat eller en internationell organisation och syftet med brottsligheten är att 1) injaga allvarlig fruktan i befolkningen, 2)olagligen tvinga en offentlig myndighet eller en internationell organisation genom användande av våld eller hot om våld, eller 3)allvarligt hindra eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i en stat eller i en internationell organisation. Tysk rätt innehåller även särskilda straffbestämmelser om allvarliga brott som medför en fara för staten. Med den regleringen avses mord, dråp, människorov eller tagande av gisslan begångna under omständigheter som kan skada en stat eller internationell organisations existens eller säkerhet eller underminera konstitutionella principer. Det är straffbart att ge eller motta instruktioner i t.ex. vapenhantering eller sprängmedel i syfte att instruktionerna ska användas för att begå ett allvarligt brott som medför en fara för staten eller resa till en annan stat i syfte att motta sådan utbildning (89 a §). Det är också straffbart att ta kontakt med en terroristorganisation i syfte att motta instruktioner för att begå allvarliga brott som medför en fara för staten (89 b §), liksom att sprida instruktivt material, t.ex. på internet, på ett sätt som uppmuntrar andra att begå sådan brottslighet (91 §). Bestämmelser om finansiering av terrorism finns i 89 c §. Regleringen innebär i huvudsak att det är straffbart att finansiera sådan brottslighet som omfattas av bestämmelsen om terroristorganisationer i 129 a § och sådana resor i terrorismsyfte som avses i 89 a §. 8Kommitténs överväganden och förslag Kommitténs uppgift i denna del är att utreda behovet av ytterligare möjligheter att begränsa föreningsfriheten i syfte att främst ge utrymme för en generell kriminalisering av deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Uppdraget aktualiserar frågan om den närmare utformningen av en av de positiva opinionsfriheterna och om det finns skäl att sänka skyddsnivån för föreningsfriheten. Att snäva in skyddet för en central fri- och rättighet på regeringsformens område har inte övervägts sedan reglerna infördes . Som framgår av kommittédirektiven behöver flera olika frågeställningar behandlas när ställning ska tas till en eventuell förändring av skyddet för föreningsfriheten. Till en början behöver det göras en analys av de möjligheter som finns enligt gällande rätt att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Av särskild betydelse blir då om det finns skäl att göra en annan bedömning än Lagrådet när det gäller frågan om den bestämmelse om straffansvar för deltagande i terroristorganisationer som var aktuell i ett tidigare lagstiftningsärende berördes av den grundlagsskyddade föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Lagrådets bedömning redovisas i kapitel 6. Om kommittén kommer fram till att grundlagens skydd för föreningsfriheten gäller även i sådana situationer som lagrådsärendet avsåg, måste det bedömas hur långtgående de befintliga möjligheterna i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen att begränsa föreningsfriheten är (dvs. begränsningsmöjligheterna avseende sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg Kommitténs överväganden och förslag eller annat liknande förhållande). Det måste då prövas i vilken utsträckning dessa ger utrymme att inskränka föreningsfriheten för enskilda som är med i en terroristorganisation. De här frågorna behandlas i avsnitt 8.2. Mot bakgrund av de slutsatser som dras i det avsnittet blir nästa frågeställning om det finns skäl att utöka möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för enskilda som är med i terroristorganisationer. Den frågan behandlas i avsnitt 8.3. Som framgår där kommer kommittén till slutsatsen att det finns skäl att utöka möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten avseende terroristorganisationer. Det ställningstagandet aktualiserar i sin tur frågeställningen hur en sådan utökning av begränsningsmöjligheten närmare bör genomföras. Detta behandlas i avsnitten 8.4 och 8.5. 8.2Föreningsfriheten och deltagande i terroristorganisationer Kommitténs bedömning: Den grundlagsskyddade föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen omfattar även enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Begränsningsbestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket kan inte läggas till grund för någon heltäckande lagstiftning som innebär begränsningar i rätten att delta i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Som har berörts måste ställning tas till frågan vilka möjligheter som finns enligt gällande rätt att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Avgörande är dels hur omfattande tillämpningsområdet för föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är, dels i vilken utsträckning de nuvarande begränsningsreglerna i