sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — I betänkandet föreslås en ny lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, som ska ersätta den nuvarande lagen om särskild utlänningskontroll. I lagförslaget föreslås vissa ändringar i regleringen om tvångsmedelsanvändning. När det gäller kvarhållande av försändelser föreslås att bestämmelserna renodlas och förtydligas (se a. SOU s. 432 ff.). Enligt förslaget ska rätten få ge Säkerhetspolisen tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska försändelser som finns hos ett befordringsföretag och som har ställts till utlänningen eller som avsänts från denne (postkontroll). Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser I ett tillstånd till postkontroll får rätten förordna att en försändelse som kommer in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess att den har närmare undersökts, öppnats eller granskats. I tillståndet ska anges vilka försändelser som får kontrolleras. Förordnandet ska innehålla en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan utan medgivande från Säkerhetspolisen (se 5 kap. 16 § lagförslaget). I betänkandet uppmärksammar utredningen att postlagen inte innehåller någon reglering om tystnadsplikt för kvarhållande av försändelser enligt lagen om särskild utlänningskontroll. När bestämmelserna om kvarhållande infördes i den senare lagen var dock avsikten att tystnadsplikt skulle gälla för åtgärderna på samma sätt som för postkontroll enligt (se prop. 1973:37 s. 113). Skälet till att en bestämmelse om tystnadsplikt inte infördes kan, enligt utredningen, ha berott på att all postverksamhet bedrevs i statlig regi och att den då gällande sekretesslagstiftningen därmed ansågs täcka hantering av postkontroll. När postverksamheten senare avreglerades och det infördes särskilda bestämmelser om tystnadsplikt i postlagen har behovet av tystnadsplikt för den nu aktuella hanteringen inte uppmärksammats. I betänkandet uttalas att det troligen är av förbiseende som det inte finns någon regel om tystnadsplikt som täcker hanteringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se SOU 2020:16 s. 485). I betänkandet föreslås att regleringen i 2 kap. 14 § postlagen ska kompletteras med en uttrycklig bestämmelse som anger att tystnadsplikten även omfattar uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Detta föreslås ske genom att en ny punkt läggs till i första stycket. En följdändring föreslås även i 44 kap. 4 § OSL som innebär att tystnadsplikten inskränker meddelarfriheten. Vidare föreslås i betänkandet att regleringen i 2 kap. 14 § första stycket postlagen ändras på så sätt att den tystnadsplikt som omfattar uppgifter om verkställighet av tvångsmedel ska gälla inte bara i postverksamhet utan även i posttjänst som den definieras i 1 kap. 2 § postlagen. Enligt definitionen avses med posttjänst insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Med postförsändelse avses enligt postlagen en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser Enligt utredningen behövs den bredare definitionen eftersom postkontroll enligt och den föreslagna nya lagen omfattar alla typer av försändelser. Om inte en sådan ändring görs finns en risk att t.ex. postkontroll avseende paket faller utanför tystnadsplikten (se a. SOU s. 486). 7.2.4Kontroll, kvarhållande och beslag enligt tullagen och lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen Av 4 kap. 19 § tullagen följer att en tulltjänsteman får undersöka postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser, och motsvarande försändelser förmedlade av kurirföretag. En försändelse får också öppnas, om den finns hos , på ett utväxlingspostkontor eller vid ett kurirföretags första sorteringsterminal och det finns anledning att anta att försändelsen innehåller en vara för vilken deklarations- eller uppgiftsskyldigheten inte har fullgjorts. För försändelser som innehåller förtroliga meddelanden finns särskilda restriktioner. avses sådana befordringsföretag som har egna sorteringscentraler och som ombesörjer hela transporten av en försändelse utan mellanhänder (se prop. 2020/21:49 s. 20 f. och 50). Även inregränslagen ger befogenhet att kontrollera försändelser. Av 8 § framgår att en tulltjänsteman får undersöka postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser, och motsvarande försändelser förmedlade av kurirföretag. Försändelsen får öppnas bara, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara som omfattas av lagen och att varan kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter ger också befogenhet att undersöka och öppna postförsändelser (se 3 kap. 1–3 §§). Tullagen och inregränslagen innehåller även bestämmelser om kvarhållande av försändelser (här kallat postspärr). Enligt 4 kap. 22 § tullagen och 11 § inregränslagen har möjlighet att besluta att en postförsändelse eller en motsvarande försändelse som förmedlas av ett kurirföretag, ska hållas kvar av befordringsföretaget för att ska kunna utföra sina kontroller. Kvarhållande kan beslutas, om det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser enligt smugglingslagen och det är nödvändigt för att beslag ska kunna ske. I 22 § smugglingslagen har det tagits in en särskild reglering om beslag. gäller tystnadsplikten i postlagen även för sådana tvångsmedel som har sin grund i regleringen om postkontroll i tullagen och inregränslagen. Av 2 kap. 14 § första stycket 4 postlagen följer numera att tystnadsplikt gäller i postverksamhet för uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen eller enligt 11 § inregränslagen eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § smugglingslagen. Bestämmelser om tystnadsplikt för kurirföretag har förts in i tullagen och inregränslagen. I 4 kap. 23 a § tullagen och 11 a § inregränslagen anges att den som i ett kurirföretag har fått del av eller tillgång till uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § smugglingslagen, inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. I paragraferna upplyses om att bestämmelser om tystnadsplikt för den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till motsvarande uppgifter finns i 2 kap. 14 § postlagen. I 4 kap. 23 b § tullagen och 11 b § inregränslagen erinras om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten finns i 20 kap. 3 § BrB. (Se prop. 2020/21:49 Utökade möjligheter för att besluta om postspärrar.) Bestämmelserna om tystnadsplikt i såväl postlagen som inregränslagen och tullagen har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (se 44 kap. 4 och 5 §§ OSL). är en förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom bl.a. postområdet. Bland myndighetens uppgifter på postområdet ingår att främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare enligt de mål som anges i postlagen. Myndigheten ska fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov. Myndigheten ska också främja en effektiv konkurrens och övervaka prisutvecklingen. Bland myndighetens uppgifter ingår därutöver att pröva frågor om tillstånd och att meddela föreskrifter enligt postförordningen (2010:1049). Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser tillsynsmyndighet enligt postlagen och lagen (2019:181) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster. (Se 2 och 3 §§ förordningen [2007:951] med instruktion för .) I Post- och uppgifter ingår alltså att vara tillsynsmyndighet enligt postlagen. Myndigheten har därmed tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen (4 kap. 13 § postlagen). Ett av kraven som ställs på postoperatörerna enligt tillståndsvillkoren är att se till att skyddet för avsändarnas och mottagarnas integritet upprätthålls genom att berörd personal har god kännedom dels om reglerna avseende tystnadsplikt, dels om det integritetsskydd som brevhemligheten i 4 kap. 8 § BrB tar sikte på. Om tillståndshavaren uppdrar åt annan att helt eller delvis tillhandahålla tjänster som omfattas av tillståndet ska tillståndshavaren säkerställa att tjänsterna utförs i enlighet med postlagen, postförordningen, föreskrifter som meddelats med stöd av postlagen samt aktuella tillståndsvillkor. En särskild del av tillsynen ägnas åt de krav som ställs på utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten, Postnord. Bland dessa krav ingår att priserna på post ska vara rimliga, att enstaka postförsändelser (brevlådepost) ska befordras till enhetliga priser i hela landet och att prisutvecklingen för frimärkta enstaka brev inlämnade för tvådagarsbefordran ska hålla sig inom vissa fastlagda ramar. Postnord ska redovisa uppnådda befordringstider och hur många klagomål som har kommit och hur de har hanterats. Av 4 kap. 15 § postlagen framgår att vid tillsynen ska ägna särskild uppmärksamhet åt att det träffas avtal mellan tillståndshavare som säkerställer att de postförsändelser som väger högst som tillståndshavarna befordrar, når andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagarna och att eftersändning av sådana försändelser fungerar. Särskild uppmärksamhet ska också ägnas åt att avtal som träffas mellan tillståndshavare om prissättning och tillhörande villkor är öppna för insyn och icke-diskriminerande. Post- och tillsyn är antingen planerad eller händelsestyrd. Den planerade tillsynen utgår bl.a. från sådan kontroll som ska utöva enligt regelverket. Den händelsestyrda tillsynen kan utövas av myndigheten på eget initiativ eller efter inkomna klagomål från allmänheten eller andra aktörer på postmark- Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser Ifall en postoperatör agerar i strid med gällande reglering har myndigheten möjlighet att meddela förelägganden. Myndigheten kan också förelägga den som bedriver postverksamhet utan tillstånd att upphöra med verksamheten. Förelägganden och förbud får förenas med vite. Om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt postlagen eller enligt föreskrifter eller tillståndsvillkor som meddelats med stöd av lagen, kan tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd att bedriva postverksamhet. (Se 4 kap. 16–20 §§ postlagen.) 7.4.1Tystnadsplikt för åtgärder enligt preventivlagen Bedömning: Tystnadsplikten i postlagen bör omfatta även uppgifter som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen. Varken postlagen eller någon annan författning innehåller någon uttrycklig reglering om tystnadsplikt för uppgifter som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen. Det finns alltså inte någon allomfattande tystnadsplikt för privata aktörer inom befordringsverksamheten som verkställer beslut om att kontrollera eller hålla kvar försändelser med stöd av preventivlagen. Visserligen ska rättens förordnande om tvångsmedel innehålla en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden, dvs. åklagaren (se 4 § andra stycket preventivlagen). I 9 kap. 6 § RB stadgas att den som utan giltigt skäl röjer vad enligt rättens förordnande inte får uppenbaras, döms till böter. Det kan dock tänkas att fler personer inom befordringsverksamheten än de som har tagit del av det aktuella förordnandet kan få kännedom om att en försändelse är föremål för brottsbekämpande myndigheters intresse och därför kan lämna information om detta vidare till exempelvis avsändaren eller mottagaren av försändelsen. Det skulle t.ex. kunna slumpa sig så att det är en närstående till den som tvångsmedlet riktas mot som ska verkställa detta. Risken för att uppgifter om verkställandet lämnas ut till någon obehörig är därmed högre utan en generell reglering om tystnadsplikt. Det kan i det Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser sammanhanget konstateras att den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 6 § RB, som det får förstås, inte har ansetts tillräcklig när regleringen om tystnadsplikt för de tvångsmedel som har sin grund i 27 kap. RB infördes i postlagen. I samband med att preventivlagen infördes uttalade regeringen att reglerna om kvarhållande och kontroll av försändelser bör utformas så att avsändaren och mottagaren normalt inte får kännedom om postkontrollen (se prop. 2005/06:177 s. 50 f.). Liksom tidigare konstaterat får avsikten därmed anses ha varit att det ska gälla tystnadsplikt för dessa åtgärder på samma sätt som för postkontroll enligt . Det förhållandet att någon bestämmelse om tystnadsplikt aldrig kom att föras in i postlagen eller någon annan reglering kan därmed ha berott på ett rent förbiseende (jfr SOU 2015:31 s. 314). Det är av stor vikt att sekretess gäller för uppgifter om användandet av hemliga tvångsmedel. För det fall den som tvångsmedlet riktas mot får kännedom om åtgärden faller nämligen hela syftet med tvångsmedelsanvändningen. Mot den bakgrunden finns det anledning att nu införa en ny bestämmelse som innebär att tystnadsplikt ska omfatta uppgifter som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen. Regleringen bör, på samma sätt som gäller för uppgifter om postkontroll m.m. enligt 27 kap. , föras in i postlagen. En följdändring bör också göras i 44 kap. 4 § OSL. Den bör innebära att tystnadsplikten för uppgifter som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen – på samma sätt som när det gäller uppgifter om andra tvångsmedel – inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Därmed uppnås en enhetlig och sammanhängande reglering på området. Bedömning: Tystnadsplikt för uppgifter om kontroll av försändelser bör gälla även vid befordran av paket. En samlad reglering av tystnadsplikten bör finnas i postlagen. Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser Det ingår i uppdraget att analysera och bedöma, om tystnadsplikten enligt postlagen har en lämplig utformning i förhållande till bestämmelserna i 27 kap. RB om att hålla kvar och beslagta försändelser. Som konstaterats ovan får postkontroll enligt regleringen i 27 kap. 9 § RB ske av samtliga försändelser som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag. avses enligt motiven post- och telebefordringsföretag som på affärsmässiga grunder huvudsakligen förmedlar information, såsom meddelanden i form av postförsändelser, som andra lämnar för distribution (se prop. 1992/93:200 s. 161 f. och 331). Alla typer av fysiska försändelser kan omfattas av en postkontroll. Det kan således vara fråga om brev, paket eller andra liknande försändelser. Elektronisk post omfattas dock inte. Eftersom telegram inte längre förekommer torde regleringen inte längre omfatta telebefordringsföretag (jfr SOU 2017:100 s. 450). I praktiken torde regleringen omfatta befordran av brev och paket. Den nuvarande regleringen om tystnadsplikt i 2 kap. 14 § postlagen omfattar endast aktörerna inom postverksamheten. Regleringen omfattar således inte sådana befordringsföretag som inte har tillstånd att bedriva postverksamhet i . Tystnadsplikten gäller alltså inte för paket eller andra försändelser som befordras av t.ex. ett kurirföretag eller en aktör som erbjuder paketleveranser. Regleringen om tystnadsplikt är därmed inte tillämplig för t.ex. DHL, Schenker eller UPS. Med hänsyn till att postlagens definition av postverksamhet endast omfattar brev och inte paket, omfattar regleringen om tystnadsplikt sannolikt inte heller sådana paket som befordras av de aktörer som bedriver postverksamhet. I tiden före det att bolagiserades omfattades uppgifter om postkontroller av sekretess enligt den allmänna sekretesslagstiftningen i sekretesslagen. När regleringen om tystnadsplikt fördes in i postlagen angavs att tystnadsplikt för uppgifter som hänför sig till kvarhållande och beslag enligt förordnande med stöd av 27 kap. 9 § RB borde gälla på motsvarande sätt som tidigare gällt enligt sekretesslagen (se prop. 1993/94:38 s. 87). Således har tanken varit att tystnadsplikt ska gälla för uppgifter om aktuella tvångsmedel. Visserligen används postkontroll mer sällan än andra hemliga tvångsmedel. Enligt () har det –2014 endast meddelats tillstånd till postkontroll med stöd av regler i 22 fall (se SIN:s ut- Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser talande och beslut , dnr 151-2015). Som tidigare konstaterats har dock antalet befordrade paket ökat kraftigt , som en följd av ökad handel över internet. distribuerades 246 miljoner paket i . Det kan därför på goda grunder antas att en postkontroll kan avse en försändelse som inte täcks av tystnadsplikten enligt postlagen. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel har också uttalat att användningen av postkontroller främst synes avse paketförsändelser, som t.ex. kan misstänkas innehålla narkotika eller komponenter för bombtillverkning (se SOU 2018:61 s. 53). Mot bakgrund av syftet med bestämmelserna om tvångsmedel framstår det som mycket angeläget att varken mottagaren eller avsändaren får vetskap om ett beslut om postkontroll innan den aktuella försändelsen har kunnat undersökas och eventuellt tas i beslag. Det får därmed anses följdenligt att den tystnadsplikt som gäller för uppgifter om aktuella tvångsmedel inte är snävare än tillämpningsområdet för tvångsmedlen i sig. Med hänsyn härtill bör tystnadsplikt gälla för samtliga aktörer inom befordringsverksamheten som kan komma att verkställa ett beslut om postkontroll. Tystnadsplikten bör också gälla för alla former av försändelser som kan omfattas av den aktuella regleringen. Det är möjligt att dela upp en reglering om tystnadsplikt i flera lagar, så att tystnadsplikten för andra aktörer än de som bedriver postverksamhet placeras i annan författning än postlagen, förslagsvis i de olika författningar där de aktuella tvångsmedlen regleras. En sådan uppdelad reglering har införts vad gäller de åtgärder som har sin grund i de bestämmelser som styr verksamhet. Det får emellertid anses mera ändamålsenligt med en enhetlig och sammanhängande reglering om tystnadsplikt på området för postkontroller. En samlad reglering skulle innebära ökad överskådlighet, vilket skulle förenkla för tillämparna. Eftersom postlagen redan innehåller bestämmelser om tystnadsplikt för uppgifter om olika former av postkontroller vore det mest naturligt att den samlade regleringen placeras där. Postlagen innehåller en reglering som omfattar paketdistributörer. Enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska nämligen den som tillhandahåller posttjänster, dvs. den som mot betalning distribuerar adresserade försändelser som väger högst , på begäran lämna vissa uppgifter om sin ekonomi och verksamhet till Post- och tele- Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser Uppgifterna ska användas av myndigheten för att fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och för att bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov, samt att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Postlagen har även tidigare innehållit bestämmelser som rör befordran av paket (se t.ex. 14 § i den äldre postlagen [SFS 1993:1684], bestämmelsen upphävd genom SFS 1998:483). Tillsynsansvaret är i postlagen utformat så att tillsynsmyndigheten har tillsyn över efterlevnaden av lagen och inte över en viss verksamhet. Således kommer Post- och tillsynsansvar även att omfatta nya bestämmelser om tystnadsplikt som tas in i lagen. Någon särskild tillsyn vad gäller sekretessregleringen för postverksamheten förelåg inte den aktuella regleringen återfanns i den allmänna sekretesslagstiftningen. Frågan om tillsyn över bestämmelserna om tystnadsplikt synes inte heller utgöra någon större del av myndighetens arbete. Det kan i sammanhanget tilläggas att det inte har framförts något krav på tillsyn när bestämmelserna om tystnadsplikt för kurirföretag fördes in i tullagen och inregränslagen (jfr prop. 2020/21:49). En tillsyn över efterlevnaden av en tystnadspliktsföreskrift torde främst innebära en kontroll av att berörda aktörer har vidtagit rimliga åtgärder för att förhindra att tystnadsplikten bryts. Tillsynen kan t.ex. avse att kontrollera att aktuella aktörer har rutiner för hur de känsliga uppgifterna ska hanteras och att det förekommer utbildning av personal och uppdragstagare i dessa frågor. har i sitt tillsynsarbete bl.a. rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och kan också utföra inspektioner. Myndigheten får även meddela de förelägganden som behövs för att postlagen ska följas. Föreläggandena får förenas med vite (se 4 kap. 14, 16 och 18 §§ postlagen). Som framgått ovan hämtar in vissa uppgifter från paketdistributörer enligt regleringen i 3 kap. 5 § andra stycket postlagen. I myndighetens uppdrag ingår också, som en följd av den s.k. paketförordningen1 och den lag som kompletterar förordningen, att ha tillsyn över de aktörer i landet som distribuerar paket som väger upp till . Det torde därmed inte föreligga 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av om gränsöverskridande paketleveranstjänster. Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser några större svårigheter för myndigheten att avgöra vilka aktörer som bör omfattas av en tillsyn. 7.4.3En ny reglering av tystnadsplikten för uppgifter om kontroll av försändelser Förslag: Det ska föras in en ny paragraf i postlagen som anger att den som i befordringsverksamhet har fått del av eller tillgång till uppgifter som rör kontroll av försändelser, inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne har fått veta. Tystnadsplikten ska omfatta uppgifter som gäller 1.att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. RB, 2.att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen, eller 3.att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen eller enligt 11 § inregränslagen, eller uppgifter om ett efterföljande beslag enligt 22 § smugglingslagen. Regleringen i 2 kap. 14 § postlagen innehåller, förutom bestämmelser om tystnadsplikt för uppgifter som rör kontroll av försändelser, även de grundläggande bestämmelserna om tystnadsplikt för uppgifter som rör särskilda brev och andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med postverksamheten när det gäller befordran av brev. För att förenkla och förtydliga regleringen bör de bestämmelser som avser tystnadsplikt för uppgifter om olika former av kontroll av försändelser lämpligen brytas ut från 2 kap. 14 § postlagen och läggas i en egen paragraf. Den nya paragrafen om tystnadsplikt för uppgifter som rör kontroll av försändelser bör innehålla de nuvarande bestämmelserna om tystnadsplikt för uppgifter som gäller att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. RB samt den införda regleringen om tystnadsplikt för åtgärder enligt tullagen, inregränslagen och smugglingslagen (2 kap. 14 § första stycket 3 och 4 postlagen). Dessutom bör paragrafen, som framgått ovan, innehålla en ny bestämmelse som innebär att tystnadsplikt gäller för uppgifter som handlar om att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen. Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser Reglerna om tystnadsplikt bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om vilka aktörer som omfattas av tystnadsplikten.