sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Sam- verkansområdena skulle inte ha någon operativ roll vid en fredstida kris, svår påfrestning eller under höjd beredskap.13 Indelningen av myndigheterna i samverkansområden skulle enligt regeringen göras med utgångspunkt i en bedömning av det inbördes sambandet mellan myndigheternas verksamheter. Indelningen i sam- verkansområden skulle också vara flexibel. Nya samverkansområden skulle vid behov kunna tillkomma medan andra som inte längre be- dömdes behövas skulle kunna utgå. Regeringens förslag innebar att alla myndigheter som ingick i ett enskilt samverkansområde skulle ha gemensamt ansvar för att säker- ställa planeringen inom samverkansområdet. Till skillnad från det tidigare funktionssystemet fick därmed ingen enskild myndighet något särskilt ansvar för att arbetet i samverkansområdet fortskred på ett målinriktat sätt då detta ansvar skulle ankomma på alla myn- digheter som ingick i samverkansområdet. Vilka samverkansområden som skulle finnas, vilka myndigheter som ingick i respektive samverkansområde samt myndigheternas upp- gifter reglerades i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Enligt förordningen skulle alla statliga myndigheter, med några få undantag, i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga analysera om det fanns sådana sårbar- heter och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kunde försämra förmågan till verksamhet inom området. Iförordningen fanns också bestämmelser om myndigheternas bered- skapsplanering som avsåg alla statliga myndigheter. Av förordningen framgick vidare att vissa myndigheter hade ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen. Dessa myndig- heter skulle bl.a. planera och vidta förberedande åtgärder för att före- bygga, motverka och begränsa identifierade sårbarheter och risker inom de samverkansområden som angavs i en bilaga till förordningen. Samma myndigheter hade också ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap.14 I förordningen reglerades även hur höjd beredskap skulle tillkännages samt de åtgärder som samhället skulle vidta vid höjd beredskap. 2001/02:158. 14Av bilagan till förordningen framgick vilka myndigheter som hade ett särskilt ansvar. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap ersattes av förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (härefter benämnd krisbered- skapsförordningen). I den nya förordningen infördes bl.a. en särskild bestämmelse om syftet med samverkansområdena.15 Av bestämmel- sen framgick att samverkansområdena skulle främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap och att planeringen för de myndigheter som angavs i bilagan till förordningen skulle be- drivas inom samverkansområden.16 Av förordningen framgick även att MSB vid behov fick besluta att även andra myndigheter skulle ingå i eller stödja arbetet i samverkansområdena. 6.2Den nu gällande indelningen av statliga myndigheter i samverkansområden 6.2.1Strukturen för samverkansområdena för statliga myndigheter 2020 Av 7 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskaps- förordningen) framgår att för att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap ska planeringen för de myn- digheter som anges i bilagan till förordningen bedrivas i samverkans- områden. Av samma bestämmelse framgår vidare att MSB i samverkan med de myndigheter som ingår i samverkansområdena, ska utveckla formerna för arbetet i områdena. försvarspolitiska beslut och regeringens påfölj- ande beslut om planeringsanvisningar till myndig- heterna innebar att planeringen för höjd beredskap har återupp- tagits. Enligt MSB har fokus för arbetet i samverkansområdena dock legat på informationsdelning mellan myndighet- 15I regleringsbrevet som avsåg dåvarande fick myndig- heten i uppdrag att analysera behovet av förändringar i förordning (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Uppdraget återrapporterade i en rapport (dnr 0409/2004) som finns i den samlade skriften Så vill vi utveckla krisberedskapen (dnr 0418/2005). 168 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. MSB skulle enligt förord- ningen även, i samverkan med de myndigheter som ingick i samverkansområdena, utveckla formerna för arbetet i områdena. MSB skulle vidare lämna en redogörelse för och en bedömning av arbetet som bedrivits inom områdena till . Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar erna snarare än på planering av konkreta åtgärder inför höjd bered- skap. Denna planering har i stället bedrivits i andra konstellationer.17 Även om nya författningar har ersatt gamla regleringar har inte några mer omfattande strukturella förändringar genomförts när det gäller samverkansområdena sedan de bildades . Utpekade myndig- heter har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen enligt 10 § krisberedskapsförordningen. Samma myndigheter har också ett ansvar enligt 15 § att vidta de ytterligare förberedelser (16 §) som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap, ett så kallat bevakningsansvar.18 I utredningens bilaga 3 återfinns en förteckning över samverkansområden och myndigheter som har ett särskilt an- svar för krisberedskapen (10 §) respektive åtgärder inför och vid höjd beredskap (16 §). Samtliga myndigheter som pekas ut i krisberedskapsförordningen har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och även för att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap. Nio av de myndigheter som enligt krisbered- skapsförordningen har ett särskilt ansvar för krisberedskapen samt också är bevakningsansvariga myndigheter ingår i mer än ett sam- verkansområde.19 MSB ingår i alla områden. har MSB efter samråd med berörda myndigheter tagit på sig rollen att vara ordförande i samtliga ansvarsområden. övertog dock Trafik- verket ordförandeskapet i samverkansområdet Transporter (SOTP). MSB har i enlighet med 7 § krisberedskapsförordningen beslutat att ytterligare myndigheter ska ingå i arbetet med samverkansområdena utan att de formellt omfattas av 10 § eller 15 § krisberedskapsförord- ningen.20 Vidare ingår, efter beslut av respektive samverkansområde, adjun- gerande aktörer i vissa samverkansområden. Exempel på adjunge- rande aktörer är Försvarsmakten, , Kommuner och Regioner (SKR), Frivilliga försvarsorganisationer (FFO) samt enskilda kommuner och regioner. 17MSB, Redogörelse för och bedömning av arbetet i samverkansområdena (Dnr 2018–13913). 18Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Modellen med en uppdelning av ansvaret för krisberedskapen respektive för åtgärder vid höjd beredskap föreslogs ursprungligen i betänkandet Förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (SOU 2001:86). Det ursprungliga förslaget var två olika bilagor men resultatet blev en bilaga med två kolumner. 19Förutom MSB är det , , , Polismyn- digheten, , , och . 20Myndigheter beslutade av MSB: Arbetsförmedlingen, Statens servicecenter, Lantmäteriet, , och (). Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar 6.2.2Delat ansvar för samverkan Med undantag för samverkansområdet Transporter är MSB, som fram- går ovan, ordförande i samtliga samverkansområden. Ordförande- skapet är dock i huvudsak en administrativ funktion. Till skillnad från vad som gällde inom det system med funktioner som beskrivs ovan och som avvecklades 2002, där det fanns funktionsansvariga myndigheter (), har ingen enskild myndighet pekats ut av reger- ingen som särskilt ansvarig för att se till att arbetet i samverkans- området fortskrider på ett målinriktat sätt. Detta ansvar delas i stället av alla myndigheter som ingår i samverkansområdet. har dock, som nämnts, en samordnande roll i sam- verkansområdet Transporter. Genom en ändring i myndighetens in- struktion ska med utgångspunkt i ett trafikslagsöver- gripande perspektiv samverka med andra aktörer och därvid vidta åtgärder i syfte att utveckla och samordna krisberedskap och plane- ring för höjd beredskap inom transportområdet. I detta ingår att bedriva omvärldsbevakning och analys samt att stödja andra myndig- heter med expertkompetens inom området.21 6.2.3Iakttagelser från arbetet samverkansområdena22 MSB ska till lämna en redogörelse för och en bedömning av arbetet som har bedrivits inom samverkansområdena. I MSB:s uppgift ingår också att, i samverkan med de myndigheter som ingår i samverkansområden, utveckla formerna för arbetet i om- rådena.23 Till en början roterade ordförandeskapet i samverkansområdena mellan myndigheterna som ingick i respektive område. Kris- beredskapsmyndigheten och senare MSB lämnade stöd till arbetet i samverkansområdena. Bland annat ställde man en samordnare till förfogande som stöd till i första hand ordförande och den praktiska möteshanteringen. I varierande omfattning har det funnits undergrupper eller arbets- grupper inom samverkansområdena. 213 a § förordningen (2010:185) med instruktion för . 22Detta avsnitt bygger på underlag i form av de årliga redogörelser för och bedömningar av arbetet som bedrivits inom samverkansområdena. 237 § krisberedskapsförordningen, tidigare 8 § förordningen [2006:942] om krisberedskap och höjd beredskap. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar Inledningsvis var det främst frågor som avsåg hur anslag 7:5 Krisberedskap (numera anslag 2:4 Krisberedskap) skulle fördelas som behandlades av samverkansområdena. Därefter bedrevs utvecklings- arbetet i två spår. Det ena spåret avsåg främst arbetsformer och struk- tur för samverkansområdena och det andra vilka sakfrågor som skulle behandlas. Exempel på sakfrågor som behandlades var t.ex. den fram- tida inriktningen av krisberedskapen, privatoffentlig samverkan, den internationella dimensionen av arbetet samt forskning och utveck- ling. utökade MSB stödet till samverkansområdena. En verk- samhetsanalys genomfördes och 2011 publicerades en vägledning för samverkansområdenas arbete.24 I vägledningen förtydligades att arbetet i samverkansområdena skulle utgå från tre perspektiv, nämligen stra- tegiskt arbete, initierande av projekt och informationsutbyte. Imple- menteringen av vägledningen bidrog enligt MSB till att samverkans- områdena fick tydligare uppgifter och en mer enhetlig arbetsgång. Det strategiska arbetet var emellertid svårare att utveckla jämfört med de två övriga uppgifterna. I budgetpropositionen betonade regeringen att sam- verkansområdena hade en viktig roll att fylla när det gäller att uppnå målen för samhällets krisberedskap, samt att arbetet inom samverkans- områdena borde förtydligas och förstärkas.25 inledde MSB en treårig satsning för att förstärka samverkansområdenas förmåga att möta de ökade förväntningarna och stärka deras strategiska funk- tion. uppföljning konstaterade MSB att myndigheternas arbete i samverkansområdena hade bidragit till kunskapshöjning och värde- full samverkan men att arbetet behövde utvecklas för att ytterligare stärka ansvariga aktörers förmåga att förebygga och hantera olyckor, kriser och krig. –2016 genomförde MSB en särskild satsning för att utveckla formerna för arbetet i samverkansområdena. Målet med arbetet var att skapa mer effektiva och ändamålsenliga strukturer och processer för samverkan och planering mellan aktörer i samverkans- 24MSB (2011), Vägledning för arbetet i samverkansområdena, Att arbete i samverkansområden enligt förordning (2006:942). En uppdaterad version av vägledningen publicerades : Väg- ledning för arbetet i samverkansområden. 2012/13:1, utg.omr. 6, s. 102. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar områdena.26 Det nya arbetssättet implementerades och vidareutvecklades . Av MSB:s egen uppföljning för framgår att myndigheten bedömde att arbetet i samverkansområdena hade tagit ett steg mot att skapa bättre förutsättningar för myndig- heterna att genomföra en sammanhängande planering i samverkans- områdena.27 Utredningen erfar emellertid att flera av de myndigheter som ingår i samverkansområdena alltjämt uppfattar att strukturen för det arbete som ska genomföras är otydlig. Myndigheterna efter- lyser även tydligare mandat för det arbete som ska genomföras till- sammans med andra myndigheter för att frågorna ska kunna drivas framåt och resultera i konkreta resultat. Synpunkter på arbetet i samverkansområdena och senare MSB har i årliga uppfölj- ningar av samverkansområdenas verksamhet återkommande pekat på att strukturen för samverkansområdena behövde göras mer flexibel och att områdena behövde utvecklas, liksom samverkan mellan olika samverkansområden. Genomgående har vikten av att ledningarna för berörda myndigheter engageras och hålls informerade om arbetet i samverkansområdena lyfts fram liksom betydelsen av att resultatet av arbetet sprids och förankras hos myndigheterna. Av uppföljningarna framgår vidare att ambitionen i de olika myn- digheterna har skiljt sig åt vad gäller engagemanget i samverkans- områdena. MSB bedömer att flera myndigheter inte har avsatt till- räckligt med tid och resurser för det arbetet. Uppföljningarna visar också att myndigheternas representanter ibland inte haft tillräckliga mandat för att driva arbetet i samverkans- området framåt. Denna bild bekräftas i de kontakter som utredningen haft med statliga myndigheter som ingår i samverkansområdena. Ut- redningen erfar att representanter för dessa myndigheter bedömer att ett målinriktat och effektivt arbete i samverkansområdena försvåras av att ingen av myndigheterna har en uttalad uppgift att driva arbetet framåt på ett systematiskt sätt. 26En sammanställning av de förändringar som skulle genomföras presenterades av MSB i rapporten av arbetet i samverkansområdena – för helhetssyn och samordnad planering Slutrapport (Dnr 2016–2258). 27MSB, Årlig redogörelse och bedömning av samverkansområdenas arbete 2017 (Dnr 2017-00257). Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar MSB bedömde 2018 att det utvecklingsarbete i samverkans- områdena som beskrivs ovan behövde fortsätta för att planeringen för krisberedskap och civilt försvar skulle kunna samordnas på ett effektivt sätt. Arbetet i samverkansområdena tillgodosåg visserligen myndigheternas behov av att stämma av frågor sinsemellan, men enligt MSB behövde myndigheterna i allt större utsträckning även förhålla sig till de processer om civilt försvar som utgår från regerings- uppdrag till berörda myndigheter. Samverkan mellan myndigheterna om planering av konkreta åtgärder och genomförande av dessa genom- fördes mot denna bakgrund i stället inom ramen för andra samarbets- former som ansågs mer ändamålsenliga än samverkansområdena.28 6.3Andra indelningar av samhället som är relevanta för arbetet med civilt försvar utöver samverkansområdena Parallellt med strukturen för indelningen av myndigheter i samverkans- områden finns andra indelningar för arbetet med samhällets säker- het, beredskap och civilt försvar. Nedan följer en övergripande redo- görelse för de indelningar som bl.a. regeringen, Försvarsberedningen, MSB, Försvarsmakten och olika utredningar har identifierat. 6.3.1Områden identifierade i regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 I den försvarspolitiska inriktningspropositionen som an- tog beskriver regeringen samhällsviktig verksamhet som verksamhet som behövs för att en allvarlig kris inte ska inträffa i samhället eller är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris inte ska förvärras. I en krigssituation kan det t.ex. handla om verksamheter och funktioner som är nödvändiga för det militära försvaret eller verksamheter och funktioner som krävs för att skydda civilbefolkningen. Att säkerställa en nödvändig försörj- ning av bl.a. livsmedel, dricksvatten, energi och läkemedel samt till- gång till vissa strategiska insatsvaror för inhemsk industriell produk- 28MSB, Redogörelse för och bedömning av arbetet i samverkansområdena (Dnr 2018–13913). Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar tion samt tillhörande transporter är avgörande för att upprätthålla förmågan inom totalförsvaret. Regeringen bedömer i propositionen att det – 2025 är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upp- rätthålla en nödvändig försörjning. Det innebär som regel en lägre ambitionsnivå än i ett fredstida normalläge. Regeringen uppger att arbete har påbörjats men att det nu behöver intensifieras ytterligare. Inom särskilt följande områden anser regeringen att arbetet med att öka motståndskraften behöver vidareutvecklas och stärkas: ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livs- medel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiför- sörjning samt elektroniska kommunikationer och post. Av propositionen framgår att regeringens inriktning är att finan- siella förstärkningar ska fördelas till ovan nämnda områden. En annan del i arbetet med att säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna är enligt regeringen att stärka informations- och cyber- säkerheten och minska sårbarheterna, vari inrättandet av ett cyber- säkerhetscenter är en viktig komponent. Många av de system som är kritiska för att upprätthålla samhällets funktionalitet är redan i freds- tid sårbara för störningar. Regeringen bedömer att verksamheter av betydelse för säkerhet behöver stärka sitt säkerhetsskydd. 6.3.2Nödvändiga områden som identifierats av Försvarsberedningen Försvarsberedningen lyfter i rapporten fram en rad områden som behöver fungera även under höjd beredskap och som är väsentliga för att kunna motstå ett angrepp. De områden som behandlas är: att värna civilbefolkningen (bl.a. genom befolknings- skydd), säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna (besluts- och ledningsförmåga, ordning och säkerhet, transporter, det finansiella systemet, sjukvård, informationsteknologi, elektroniska kommuni- kationer), säkerställa nödvändig försörjning (läkemedel, dricksvatten, livsmedel, energiförsörjning), psykologiskt försvar samt personalför- sörjning inom civilt försvar.29 Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar 6.3.3MSB:s indelning i elva samhällssektorer MSB gjorde 2013 en indelning av samhället i elva sektorer inom vilka merparten av viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktiga verk- samheter bedöms finnas.30 De samhällssektorer som MSB har identifierat är Energiförsörj- ning, Finansiella tjänster, Handel och industri, Hälso- och sjukvård samt omsorg, Information och kommunikation, Kommunalteknisk försörjning, Livsmedel, Offentlig förvaltning, Skydd och säkerhet, Socialförsäkringar och Transporter.31 Med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset och Covid- 19 stiftades en ny lag om tillfällig stängning av skolverk- samheter vid extraordinära händelser i fredstid. I den tillhörande för- ordningen (2020:115) om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta, infördes en be- stämmelse om villkor för samhällsviktig verksamhet samt 12 samhälls- sektorer. Bestämmelsen i förordningen bygger på MSB:s indelning i samhällssektorer inom vilken merparten av viktiga samhällsfunktio- ner finns. MSB har också beslutat om föreskrifter med tillhörande allmänna råd för att exemplifiera vad som kan var samhällsviktig verk- samhet kopplat till tillfälliga stängningar av skolor vid extraordinära händelser i fredstid. 6.3.4MSB:s och Försvarsmaktens sju prioriterade områden För att nå en sammanhängande planering konstaterade och i Grundsynen32 som de två myndigheterna gemen- samt har tagit fram på uppdrag av regeringen att en sammanhängande planering minst bör bestå av en gemensam målbild, gemensam syn på effekter som ska uppnås, övergripande tidsplan för viktiga gemen- samma aktiviteter samt en gemensam syn på hotet och den hotbild planeringen ska ske utifrån.33 30MSB fick ett regeringsuppdrag att ta fram en nationell strategi för skydd av sam- hällsviktig verksamhet. 2013 fick MSB i uppdrag att, med utgångspunkt i strategin, ta fram en handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet. 31MSB (2013), Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, MSB597. 32Sverige kommer att möta utmaningarna – Gemensamma grunder (grundsyn) för en sam- manhängande planering för totalförsvaret, FM2016-13584:3, MSB2016-25, ; Upp- drag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avseende total- försvarsplanering, Fö 2015/0916/MFI, . 33MSB, Planering och förberedelser pågår, Redovisning hur planeringsarbetet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts 2018 vad avser civilt försvar (2019-00901). Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar För att snabbare få en beredskapshöjande effekt behöver aktörerna enligt MSB och Försvarsmakten fokusera sitt förmågehöjande arbete till följande sju prioriterade områden: energiförsörjning, livsmedel, transporter, hälso- och sjukvård samt omsorg, finansiella tjänster, information och kommunikation samt skydd och säkerhet.34 6.3.5Utredningen om säkerhetsskyddslagen 2015 I sitt betänkande ger Utredningen om säkerhetsskydds- lagen exempel på inom vilka samhällsområden som de mest skydds- värda tillgångarna och funktionerna finns. Gemensamt för flera av dessa områden är att de är beroende av skyddsvärda it-system för bl.a. ledning, styrning, reglering och övervakning av samhällsviktiga funktioner.35 Vidare är flera av sektorerna ömsesidigt beroende av varandra. Utredningen ger följande exempel på samhällsområden där de mest skyddsvärda funktionerna återfinns: Centrala statsledningen, totalförsvaret, internationella relationer, rättsväsendet, skydd mot olyckor, hälso- och sjukvård, energiförsörjning, vattenförsörjning och avloppshantering, annan livsmedelsförsörjning, elektronisk kommu- nikation, finansiella tjänster, industri, forskning och utveckling, trans- porter och kommunikation samt folkbokföring och socialförsäk- ring.36 6.3.6Regeringens uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter Regeringen beslutade att ge 20 bevakningsansvariga myn- digheter i uppdrag att till inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret. I uppdraget grup- peras myndigheterna enligt följande indelning som därmed utgör utgångspunkten för analysen för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret: Transporter, energiförsörjning, livsmedelsförsörjning 34De prioriterade områdena har identifierats av MSB i Nationell risk- och förmågebedömning 2017, sedan har MSB och Försvarsmakten gemensamt bedömt att områdena är relevanta. 35Utredningen om säkerhetsskyddslagen har i sin värdering bland annat utgått från MSB:s indelning i elva samhällssektorer inom vilka merparten av den samhällsviktiga verksamheten kan identifieras. 36SOU 2015:25, s. 295. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar (inklusive dricksvattenförsörjning), ordning och säkerhet, finansiell beredskap samt elektroniska kommunikationer och post.37 6.3.7EU:s NIS-direktiv: Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster Syftet med EU:s s.k. NIS-direktiv om nätverks- och informations- system är att förbättra funktionen av unionens inre marknad genom att bl.a. vidta åtgärder för att uppnå en hög gemensam nivå på säker- het i nätverk och informationssystem inom unionen.38 Flera av åt- gärderna syftar till att säkerställa kontinuiteten i de samhällsviktiga och digitala tjänster som omfattas av direktivet.