sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — NIS-direktivet, som införlivades i svensk rätt genom lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster delar upp leverantörer av samhällsviktiga tjänster i sju sektorer.39 Dessa sektorer är följande (tillsynsmyndigheter för kon- trollen av direktivets efterlevnad redovisas inom parantes): Energi (), transport (Transportstyrelsen), bankverksam- het, (), finansmarknadsinfrastruktur (Finans- inspektionen), hälso- och sjukvård (Inspektionen för vård och om- sorg), leverans och distribution av dricksvatten (), digital infrastruktur () samt digitala tjänster (). 6.3.8Natos sju civila förmågor Nato har definierat sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient, dvs. Enligt Nato är länder som är mer civilt resilienta mindre sårbara för andras utnyttjande av de svagheter 37Ju2019/02477/SSK. För området hälso- och sjukvård lämnades ett underlag (SOU 2020:23) från Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09). 38Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen. 39För att en leverantör ska anses vara en sådan leverantör av samhällsviktiga tjänster som ska omfattas av direktivet krävs att leverantören bedriver verksamhet inom någon av de enheter som särskilt pekas ut i direktivet. Enheterna utgör olika slags leverantörer inom de sju olika sektorerna. Dessutom krävs det att den tjänst som tillhandahålls är samhällsviktig, att tillhanda- hållandet av tjänsten är beroende av nätverk och informationssystem och att en incident skulle medföra en betydande störning vid tillhandahållandet av tjänsten. Medlemsstaterna är skyldiga att dels upprätta en förteckning över de tjänster som är samhällsviktiga, dels identifiera de leverantörer på deras territorium som tillhandahåller sådana tjänster. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar som finns i ett samhälle. Sådana samhällen har också en bättre för- måga att återhämta sig efter det att en allvarlig händelse har inträffat. De sju förmågorna som Nato har identifierat är säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, resilient energiförsörjning, effektiv hantering av okontrollerade stora befolk- ningsrörelser, resilienta system för livsmedels- och dricksvattenför- sörjning, hantering av stora masskadeutfall, resilienta civila kommu- nikationssystem samt resilienta transportsystem.40 6.4Regleringen av det statliga ansvaret för det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen Det finns såväl generella bestämmelser som omfattar flera aktörer, som specifika författningar som anger enskilda myndigheters bered- skapsansvar. Historiskt var regelverket för de myndigheter som tidigare kallades beredskapsmyndigheter (jfr de myndigheter som har ett be- vakningsansvar) både omfattande och detaljrikt. Kritik riktades mot detaljrikedomen och har bestämmelserna blivit färre och mer övergripande. Bakgrunden till att bestämmelserna gjordes mer övergripande var den då långa anpassningsperioden om det säker- hetspolitiska läget skulle försämras. Anpassningsperioden bedömdes till . Förberedelser för att kunna möta ett mer omfatt- ande väpnat angrepp kunde därmed skjutas upp tills ett sådant behov uppstod. Huvuddelen av den mer detaljerade planering som tidigare skulle genomföras kunde därmed skjutas eller utgå helt.41 Med förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap omarbetades också en stor del av bestäm- melserna om myndigheternas planering inför höjd beredskap och vissa bestämmelser utgick helt. 40Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2017/05646/SSK). Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar 6.4.1Generell och specifik reglering Det nu gällande ansvaret för den fredstida krisberedskapen och för det civila försvaret regleras i flera olika författningar. Ansvaret i för- ordningarna delas upp i sådana bestämmelser som i huvudsak gäller alla statliga myndigheter och i bestämmelser som gäller enbart för de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. Myndigheter med ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap benämns bevaknings- ansvariga myndigheter.42 I förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (i den fortsatta beskrivningen benämnd krisberedskapsförordningen) och förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, finns de övergrip- ande bestämmelserna för de statliga myndigheternas beredskaps- ansvar.43 I bilagan till krisberedskapsförordningen finns en förteck- ning över de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisbered- skap och civilt försvar, dvs. de bevakningsansvariga myndigheterna. Det specifika ansvar som vissa myndigheter har för beredskaps- uppgifter regleras också i viss utsträckning i myndigheternas instruk- tioner. I några fall, t.ex. för och Post- och telestyrel- sen, är ansvaret direkt kopplat till den enskilda myndighetens grund- uppdrag. I PTS fall innebär detta att myndigheten bl.a. ska verka för robusta elektroniska kommunikationer och minska risken för stör- ningar.44 Vad gäller omfattar detta ansvar bl.a. upp- gifter som rör katastrofmedicin.45 I andra fall är de beredskapsuppgifter som regleras i myndighets- instruktionerna mer generella.46 Ett exempel på en mer generell re- glering i en myndighetsinstruktion är förordningen (2007:1161) med instruktion för . Av instruktionen (6 §) framgår att för 42Någon motsvarande benämning för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen finns inte. 43Förordningarna föregicks av förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap som ersattes av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 44Förordningen (2007:951) med instruktion för . 45Förordningen (2009:1243) med instruktion för . 46I samband med införandet av förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap anförde regeringen behov av att göra följdändringar i myndigheternas instruktioner. Även en översyn av instruktionerna för att förtydliga myndigheternas ansvar vid normal fredstida verksamhet, vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid höjd beredskap aviserades. Det är oklart om det gjorts någon uppföljning av denna avisering. 2001/02:158, bet. 2001/02:föU10, rskr. 2001/02:261. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verk- samheten ska samråda med Försvarsmakten, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap och övriga berörda total- försvarsmyndigheter. Utöver de statliga myndigheterna har även kommuner och regioner ansvar för det allmännas beredskap. De åtgärder som kommuner och regioner ska vidta regleras främst genom lagen (2006:544) om kom- muners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap med tillhörande förordning. 6.4.2Risk- och sårbarhetsanalyser ger underlag för beredskapsplaneringen Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser syftar till att öka med- vetenheten och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhetsansva- riga om hot, risker och sårbarheter inom den egna verksamheten samt att skapa underlag för planering av verksamheten. Underlaget utgör också en viktig källa till information för medborgare och anställda och bidrar till att ge en bild av de risker och sårbarheter som finns i samhället i stort (även om stora delar av själva analysen omfattas av sekretess).47 En myndighets risk- och sårbarhetsanalys (RSA) är ett underlag för myndighetens egen beredskapsplanering, medan redovisningen av RSA:n riktar sig till och . och behöver myndigheternas RSA-redovisningar som underlag för att kunna utveckla det samlade nationella beredskaps- arbetet. I sin RSA-redovisning kan en myndighet också lyfta fram sårbarheter som man bedömer att myndigheten inte kan lösa själv utan som t.ex. kräver stora investeringar eller författningsändringar.48 En central del i analysen avser myndighetens ansvarsområde som kan sägas vara det område myndigheten verkar inom.49 Det ansvars- område som RSA:n avser går därmed utanför den enskilda myndig- hetens verksamhet. Flera myndigheter har vidare ett särskilt utpekat ansvar under fredstida kriser eller höjd beredskap. Myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser ska därför beakta både den egna verk- 47MSB (2011), Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser. 48MSB, Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning 2020. 49Exempel på ansvarsområden är tillsynsansvar eller samordningsansvar för aktörer som verkar inom ett visst område (till exempel elproducenter, telekomoperatörer eller livsmedelsprodu- center) eller att tillhandahålla expertkunskap för ett visst område. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar samheten men också myndighetens ansvarsområde.50 Krav på att göra risk- och sårbarhetsanalyser finns förutom för statliga myndig- heter även för kommuner och regioner. Beredskapsplaneringen påverkas också av säkerhetsskyddsanalysen Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska vidare enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) utreda behovet av säkerhetsskydd, vilket genomförs i form av en säkerhetsskyddsanalys.51 Säkerhets- skyddsanalysen är grunden för säkerhetsskyddsarbetet och är central för att utforma och upprätthålla säkerhetsskyddsåtgärder. Säkerhetsskyddsanalysen kan övergripande sammanfattas i tre frågor: •Vad ska skyddas? •Mot vad ska det skyddas? •Hur ska det skyddas? Säkerhetskänslig verksamhet ska skyddas mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten. För säker- hetsklassificerade uppgifter tillkommer att dessa utöver att skyddas mot antagonistiska handlingar även ska skyddas i andra fall. Det be- hov av säkerhetsskydd som utretts i en säkerhetsskyddsanalys byggs upp av de tre säkerhetsskyddsåtgärderna informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Säkerhetsskyddsåtgärderna imple- menteras genom en mer detaljerad och tidsatt säkerhetsskyddsplan som tydliggör vilka åtgärder som behöver vidtas utifrån skyddsvärde i relation till säkerhetshot och sårbarheter. 50MSB, Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning 2020. Av vägledningen framgår ytterligare detaljer som rör tolkningen av ansvarsområde. 51Säkerhetspolisen (2019), Vägledning introduktion till säkerhetsskydd samt Vägledning Säkerhets- skyddsanalys. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar Olika syften med risk- och sårbarhetsanalysen och säkerhetsskyddsanalysen Risk- och sårbarhetsanalysen och säkerhetsskyddsanalysen utgår båda från ett systematiskt arbetssätt men har delvis olika syften.52 På tre områden finns viktiga skillnader. För det första ska säkerhets- skyddsanalysen leda till skydd av säkerhetskänslig verksamhet och därmed förenade säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Risk- och sårbarhetsanalysen inkluderar skyddsvärden i vidare bemärkelse, dvs. som inte endast leder till konsekvenser på nationell nivå ifall de kommer till skada. För det andra fokuserar säkerhetsskyddsanalysen på antagonistiska hot medan risk- och sårbarhetsanalysen har ett bredare perspektiv och inkluderar naturliga händelser som pandemier och naturkatastrofer. För det tredje är utgångspunkten för säkerhets- skyddsanalysen de konsekvenser som kan blir resultatet av en händelse. Sannolikhetsbedömningen är här underordnad. För risk- och sårbar- hetsanalyser utgår riskperspektivet normalt från en sammanvägd kom- bination av sannolikhet och konsekvens. Arbetet med fredstida krisberedskap har en internationell dimension genom samarbete med andra länder och deltagande i inter- nationella organisationer. Exempel på sådant samarbete är medlemskap i unionen, det nordiska så kallade Haga- samarbetet, internationell standardisering samt bilaterala samarbeten med t.ex. och . Av krisberedskapsförordningen framgår att myndigheter med sär- skilt ansvar för krisberedskapen ska beakta det samarbete som genomförs inom Europeiska unionen och internationella fora (10 §). Någon motsvarande reglering av det internationella samarbetet avse- ende civilt försvar finns dock inte vare sig i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap eller krisberedskapsförordningen. Emellertid förekommer visst samarbete avseende civilt försvar mellan myndigheter och organ inom och mellan och Nato/PFF. 52Se vidare 2 kap. Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2). 7Överväganden och förslag: En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap I det här kapitlet presenterar utredningen en ny struktur med be- redskapssektorer för arbetet med beredskapsfrågor. Indelningen ut- går från verksamheter och funktioner som måste upprätthållas under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Vidare presen- terar utredningen förslag på vilka statliga myndigheter som ska ingå i respektive beredskapssektor samt vilka myndigheter som ska vara sektorsansvariga och ha ett samordningsansvar för respektive sektor. Stora delar av den samhällsviktiga verksamhet som bär upp de viktiga samhällsfunktionerna bedrivs av andra aktörer än staten. Kom- muner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer har avgörande betydelse för att krisberedskapen och det civila försvaret ska fungera och ha förmåga att motstå och hantera de påfrestningar på samhället som kan uppstå vid kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Även statliga bolag bedriver samhällsviktig verksamhet. Förslag: Samverkansområdena avvecklas. Arbetet som pågår med att bygga upp det civila försvaret på nationell nivå genomförs inom ramen för den befintliga struktu- ren för ansvar och samordning som framför allt har fokuserat på fredstida krisberedskap. Samverkansområdena utgör en plattform för samverkan mellan statliga myndigheter med särskilt En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap ansvar för krisberedskapen och ett så kallat bevakningsansvar samt med andra aktörer med uppgifter inom området. Samverkansområdena har använts för planering för fredstida kris- beredskap snarare än för civilt försvar. De har ingen funktion under höjd beredskap och saknar beslutsbefogenheter. Vidare omfattar samverkansområdena ofta diversifierade verksamheter. Myndigheterna som ingår i samverkansområdena är sidoordnade varandra vilket innebär att de har ett gemensamt ansvar för arbetet som ska genomföras. Inledningsvis roterade även ordförandeskapet mellan myndigheterna i respektive samverkansområde för att markera att alla myndigheter hade ett gemensamt ansvar för arbetet. Som framgått av kapitel 6 är Myndighetens för samhällsskydd och bered- skap (MSB) ordförande i samtliga samverkansområden, med undantag för samverkansområdet Transporter där är ordförande. Utredningen erfar att flera av myndigheterna med särskilt ansvar för krisberedskapen och bevakningsansvar bedömer att arbetet i sam- verkansområdena har brister. Bland annat uppges att myndigheterna saknar mandat att driva viktiga gemensamma frågor framåt. Vissa samverkansområden uppges även vara allt för diversifierade, vilket innebär att det är svårt att identifiera frågor som uppfattas som ange- lägna för alla myndigheter som ingår i samverkansområdet att sam- arbeta om. MSB och Försvarsmakten har i uppdrag av regeringen att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalför- svaret. Inom ramen för detta uppdrag, och för att få till stånd ett mer systematiskt arbete med att utveckla totalförsvarets förmåga, har MSB och Försvarsmakten utformat en planeringscykel med olika moment som genomförs inom ramen för sju prioriterade områden som MSB och Försvarsmakten gemensamt har identifierat som rele- vanta för de statliga myndigheternas gemensamma arbete. De sju prioriterade områdena har därmed använts på försök för att en mer systematisk beredskapsplanering ska kunna genomföras. Utredningen kan konstatera att samverkansområdena därmed inte har ansetts som en ändamålsenlig struktur för detta arbete. Utredningens bedömning är sammantaget att samverkansområdena inte utgör en ändamålsenlig struktur för de statliga myndigheternas arbete med det civila försvaret och inte heller den fredstida kris- En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Mot den bakgrunden föreslås därför att samverkans- områdena avvecklas. Förslag: Begreppet beredskapssektor införs. Utredningen ska enligt sina direktiv lämna förslag på en indelning av statliga myndigheter i sektorer. Frågan om sektorer har även behand- lats av Försvarsberedningen. Utredningen bedömer att begreppet sektor, som betyder ”del av”, är diffust om man inte närmare preciserar vad den aktuella sektorn är en del av, eftersom samhället är indelat i många olika sektorer. Att enbart använda begreppet sektor är därför inte lämpligt för att be- skriva en struktur som syftar till att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under fredstida kri- ser, höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningen bedömer i stället att beredskapssektor är det begrepp som bäst beskriver den organiser- ing av statliga myndigheter som efterfrågas i utredningens direktiv och av Försvarsberedningen. 7.3Bevakningsansvar ersätts av beredskapsansvar Förslag: Begreppen bevakningsansvariga myndigheter respektive myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ersätts med begreppet beredskapsmyndigheter. I bilagan till krisberedskapsförordningen pekas de statliga myndig- heter ut som har ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde inför och vid höjd beredskap. Dessa myndigheter benämns bevakningsansvariga myndigheter. I samma bilaga pekas även myndigheter ut som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Utredningens genomgång visar att de myndig- heter som är bevakningsansvariga är samma myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Försvarsberedningen föreslår att begreppet bevakningsansvariga myndigheter ändras till beredskapsmyndigheter, vilket var det be- grepp som användes för sådana myndigheter vars verksamhet hade stor betydelse för totalförsvaret. Enligt Försvars- beredningen är beredskapsmyndighet en lämpligare benämning som tydliggör den roll som de aktuella myndigheterna har i både kris- beredskapen och vid höjd beredskap.1 Utredningen instämmer i Försvarsberedningens bedömning. Pla- neringen av det civila försvaret har återupptagits och det ansvar som de bevakningsansvariga myndigheterna har handlar inte längre enbart om att planera för att kunna anpassa verksamheten inför en föränd- rad säkerhetspolitisk situation eller att genomföra omvärldsbevak- ning. består ansvaret i stället i att utifrån en faktisk förändrad säkerhetspolitisk situation direkt kunna vidta konkreta åtgärder för att nå en ökad totalförsvarsförmåga. Utredningen bedömer därför att beteckningen bevakningsansva- riga myndigheter ska ersättas med beredskapsmyndigheter eftersom denna beteckning bättre beskriver den aktiva roll i det civila försvaret som de aktuella myndigheterna behöver ha . I kapitel 8 lämnar ut- redningen förslag på de uppgifter som bl.a. beredskapsmyndigheterna ska ha. Ansvaret omfattar hela hotskalan, dvs. från fredstida kriser till höjd beredskap och då ytterst krig. Därför föreslår utredningen att också beteckningen myndigheter med särskilt ansvar för kris- beredskapen ersätts med beredskapsmyndigheter. 7.4En ny struktur med beredskapssektorer införs Förslag: En struktur med statliga myndigheter indelade i bered- skapssektorer införs. Beredskapssektorerna ska organiseras med utgångspunkt i samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i fredstida krissituationer, höjd beredskap och då ytterst krig. Bedömning: En stor del av den verksamhet som upprätthåller de viktiga samhällsfunktionerna bedrivs av kommuner, regioner, när- ingsliv, statliga bolag och frivilligorganisationer. En förutsättning för att samhället ska ha förmåga att hantera de påfrestningar som 1Ds 2017:66, s. 97. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap kan uppstå vid en fredstida krissituation, höjd beredskap och då ytterst krig, är därmed att myndigheterna i beredskapssektorerna samverkar med relevanta aktörer som genom sin verksamhet upp- rätthåller de samhällsfunktioner som beredskapssektorerna syftar till att säkerställa. Även andra myndigheter och organisationer utöver de som formellt ingår i en beredskapssektor kan behöva adjungeras till beredskapssektorerna. Utredningen har övervägt olika alternativ för hur en ny struktur för myndigheternas arbete med planeringen inför och samordning under fredstida kriser och höjd beredskap bör utformas. Utredningens analys visar att flera av de befintliga indelningar som finns, t.ex. MSB:s och Försvarsmaktens sju prioriterade områden, MSB:s elva samhälls- sektorer med viktiga samhällsfunktioner samt Nato:s sju civila för- mågor, utgår från analyser av samhällsviktiga verksamheter och funk- tioner som bedöms behöva fungera även om samhället drabbas av stora påfrestningar. En översiktlig internationell jämförelse ger även vid handen att detta är en vanlig grund för organiseringen av arbetet med civilt försvar och krisberedskap i andra länder. Historiskt har även organiseringen av det civila försvaret i utgått ifrån de sam- hällsviktiga verksamheter och funktioner som bedömts som mest angelägna att under alla omständigheter förmå upprätthålla. Utredningen kan även konstatera att det nya målet för det civila försvaret som har beslutat om förutsätter att det ska finnas en förmåga att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter och funktioner.2 Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: –säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna –upprätthålla en nödvändig försörjning –bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld –upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan 2020/21:30, s. 89. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap –bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred –med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser.3 Mot denna bakgrund bedömer utredningen, i likhet med Försvars- beredningen, att en struktur med beredskapssektorer som tar sin utgångspunkt i samhällsviktiga verksamheter och funktioner är det mest ändamålsenliga sättet att organisera de statliga myndigheternas arbete med att utveckla och upprätthålla ett starkt civilt försvar och en effektiv fredstida krisberedskap. Utredningen konstaterar att stora delar av den sam- hällsviktiga verksamhet som bär upp de viktiga samhällsfunktion- erna bedrivs av andra aktörer än staten. Kommuner, regioner, när- ingsliv och frivilligorganisationer har avgörande betydelse för att det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen ska fungera. Kom- munernas och regionernas medverkan i beredskapsarbetet är t.ex. helt avgörande för att samhällsviktig verksamhet och funktioner inom hälsa, vård och omsorg, dricksvattenförsörjning och avlopp ska fun- gera. På motsvarande sätt är privata aktörer, inte minst inom när- ingslivet, och statliga bolag som t.ex. SOS Alarm, , Post- nord och Swedavia av avgörande betydelse. För att säkerställa att samhället har förmåga att hantera de påfrestningar som kan uppstå vid kris och höjd beredskap och då ytterst krig, ska beredskapssekto- rerna därför ha ett nära samarbete med relevanta aktörer i respektive beredskapssektor.