sou · H9B374d2 · 2021-09-23 00:00:00 — Ytterligare oklarheter råder beträffande vad som gäller för att det ska konstateras att en konung förlorat kronan på grund av byte av religion, om en successionsberättigad måste tillhöra den evangeliska läran för att behålla successionsrätten och för vilka personer en successionsberättigads religionsbyte får konsekvenser (se avsnitt 5.3.). Vidare är konung- ens husmakt ett inte i alla delar entydigt begrepp. I vissa avseenden är det oklart om konung- ens beslutsbefogenheter går över till en riksföreståndare (se avsnitt 5.6.-5.7.). I detta sist- nämnda avseende har uttalat sig för en praktiskt fungerande tolkning, och Fahlbeck har generellt menat att bestämmelserna måste tolkas på ett förnuftsenligt sätt (se avsnitt Tolkningsproblemen hänger i denna del samman med ett förhållande som Fahlbeck har uppmärksammat, nämligen att rättsreglerna är ”slumrande”.2531 Det är fråga om regler som inte har tillämpats och som därför inte har fått den stadga i tolkningen som rättspraxis kan ge. De principer och rättsliga metoder som finns i rättskulturen ger då begränsad ledning vid bedömningen av olika tänkta situationer. Den ordning som gäller beträffande konungens dispositionsrätt till statlig egendom och anslaget till hovhållningen samt slottens och lösörets skötsel är inte – i motsats till vad som nämndes beträffande successionsordningen – svårtolkad av den anledningen att någon praxis och någon rättskultur saknas. Tvärtom, dessa frågor har kontinuerligt hanterats av hov och stat och en viss praxis har utvecklats i hanteringen av uppkommande gränsdragningsproblem och andra frågor. överenskommelse har i olika sammanhang ansetts svårtillgänglig och svår att förstå. Det har inte varit allmänt känt att överenskommelsens väsentliga delar trycktes i det tidiga 1800-talets riksdagstryck, som visserligen var strukturerat på ett annat sätt än da- gens men som går att navigera i med hjälp av registren. Även med kunskap om detta är emellertid överenskommelsen svårtillgänglig genom sin utformning. Om över- enskommelse hade träffats , hade sannolikt överenskommelsen skrivits samman i ett do- kument som sedan hade kunnat justeras efter hand som behov av förändringar uppstod. kan man naturligtvis inte bedöma utformningen av överenskommelse utifrån dagens måttstockar, men även efter det tidiga 1800-talets standarder är dokument formulerade på ett invecklat sätt – man kan t.ex. jämföra med hur det hade sett ut om över- enskommelsen hade formulerats i lagform. Dessutom har överenskommelsen förändrats successivt under de som har passerat, utan att detta har föranlett ändringar i något sammanhållet dokument – överenskommelsen består av ett antal på varandra liggande lager. Med detta sagt kan ändå överenskommelsen enkelt sammanfattas i några punkter: •Konungen har rätt att ta emot ett årligt anslag, av vilket han disponerar fritt över en del medan en annan del omfattas av revision. o Konungen tar emot en årlig summa att fördelas ”efter eget nådigt wäl- behag”,2532 en summa som med det tidiga 1800-talets språkbruk skulle återspegla ”Swenska Folkets kända önskan att se den urgamla Konunga- thronen omgifwen med en, densamma värdig glans”2533 och utgöra ”till- räckeliga medel för underhållandet af en emot dess höga wärdighet och Rikets anseende swarande Hof-Stat”. Det finns därmed en uttalad am- bition att det inte ska vara vilken typ av glans som helst utan just en värdig glans, och glansen ska inte bara anpassas till konungens värdighet utan också till rikets anseende. Detta är något som med nödvändighet ges olika innebörd under olika epoker. 2531 Fahlbeck 1955 s. 6 och 106. 2532 Detta och följande citat, där ej annat anges, från 1809-10 års riksdag, Ridderskapet och adelns proto- koll, bd 4:1, , justerad skrivelse till Kungl. Maj:t , s. 732-743 2533 riksdag, Bihang, bd 1, statsutskottets bet. s. 715-719 på s. 717. oVid riksdag har anslaget delats upp i hovstaten och slotts- staten, där den senare omfattas av revision. är det de omkostnader som avser vård av statens lösa och fasta egendom som omfattas av revision, medan anslaget till hovet och de kungliga per- sonernas omkostnader står under konungens överinseende. •Konungen har dispositionsrätt till slott och lösöre, men lämnade år 1809-10 över de utarrenderade och därmed betydelsefulla inkomstgivande delarna till statsverket. oKonungen skulle till ”Riksens Ständer, såsom en i ewärdeliga tider åt dem förbehållen rättighet” överlämna de kungsgårdar och kungsladu- gårdar m.m. som dittills stått under konungens ”höga företrädares ome- delbara styrelse”, nämligen , , , , , samt och och alla hov- och stallängar. oSlotten vid , , och skulle kungaparet och kungafamiljen få ”till deras höga nöje och sommarsejour nyttja [---] med tillydande Trägårdar och Lustparker”, ”till hwilkas wård och skötsel nödiga arbetare och betjening böra af Statswerkets medel bestås och aflönas, äfwensom erfordeliga medel anslås till deras under- håll och förbättring”. har fallit bort. oUlriksdal tillkom till föregående kategori sedan av- skilts, och tillkom redan vid riksdag. Det är något oklart om dispositionsrätten till återlämnades till staten under pe- rioden eller om konungen då upplät en nyttjanderätt till re- geringen, sannolikt är det senare mest korrekt. oDispositionsrätten till och Tullgarn omprövas vid varje Detta gäller enligt överenskommelse för Rosers- berg och enligt praxis för Tullgarn. oI dispositionsrätten ingår också Kungl. ningens hus, Oxenstiernska annexet och . oI dispositionsrätten ingår också lösöre i form av möbler m.m.; en för- teckning över detta upprätthålls av Kammarkollegiet utifrån uppgifter från . oDet finns vissa oklarheter när det gäller dispositionsrättens geografiska utsträckning och på vilken nivå överenskommelser om detaljer i tillämp- ningen av överenskommelsen kan träffas. •Konungen har dispositionsrätten över Kungl. Djurgårdskassan får endast användas till förbättring och förskönande samt till underhåll av vägar och broar ”och icke med serskildta aflöningar eller Gratificat- ioner till några wissa personer”. Det finns en Djurgårdsfond för statens intäkter från upplåtelser eller överlåtelser av mark på , vars avkastning tillfall- ler Djurgårdskassan. •Det finns inte utrymme för ensidiga förändringar, utan förändringar sker genom överenskommelser mellan konungen och regeringen eller . Detta in- nebär bl.a. att slottens och ställning som statlig egendom är förhål- landevis väl tryggad. Belöningssystem med medaljer och ordensutmärkelser finns i de flesta länder. I infördes ordensväsendet ganska sent, . Att förtjänstfulla insatser skulle belönas var bara en del av anledningen, en annan anledning var att tronföljaren inte lämp- ligen skulle synas bärande en rysk orden. De förtjänstfulla insatser som skulle belönas räkna- des delvis redan från början i tjänsteår, nämligen beträffande Svärdsorden, och detta blev successivt den väsentliga grunden för ordensförläningar inom Svärdsorden, Nordstjärneor- den och även i någon mån , som dock hade mera av karaktär av ”fri orden”. Detta ledde till stark kritik mot ordensväsendet och fick också den märkliga konsekven- sen att ordensväsendet hanterades som en statlig personalfråga departementspro- memoria. Frågan om belöning för förtjänstfulla insatser hamnade därmed i bakgrunden, och man kan säga att ordensväsendets syften och möjliga funktionssätt inte fick en rättvisande uppmärksamhet. Möjligheten att ändra ordensväsendet så att det kunde användas som belö- ning av verkligt förtjänstfulla insatser utnyttjades inte (se avsnitt 8.2.9. Det framstår som inkonsekvent att det ansågs möjligt att identifiera insatser som utlän- ningar gjort för och som ansågs värda att belöna, men inte motsvarande insatser av svenska medborgare. Belöningar genom medaljer fortsatte att förekomma, och konungens medaljutdelning har i någon mån kunnat fylla det behov av belöningar för förtjänstfulla in- satser som finns i ett samhälle, allt medan regeringsmedaljerna har utnyttjats mera sparsamt. På samma sätt som det inte ansågs möjligt att hitta ett sätt att införa förtjänst- fulla insatser som kriterium för ordensförläningar, synes även regeringarna ha haft svårt att hitta metoder för att identifiera insatser värda att belöna med en medalj. 9.3.Statschefen som frikopplad från politiken och därför mera självständig? ”Den svenska statschefen är i princip självständig i förhållande till regering och riks- dag”2534 skriver Derlén, och , och i det uttalandet ligger mer än man kanske först kan tro. Om man jämför med de andra europeiska konstitutionella monarkierna har de det gemensamt att monarkerna i de flesta fall har uppgifter med underliggande poli- tiska implikationer, som att skriva under lagar och att förhandla fram nya regeringsbildare efter val.2535 Endast i är konungen frikopplad från sådana uppgifter. Visserligen får det inte framkomma motsättningar mellan konungens ställningstaganden och den sittande regeringens politik,2536 men det finns å andra sidan inget ministeransvar för konungens gö- randen och låtanden, till skillnad från i t.ex. Nederländerna.2537 Detta innebär att ansvarsutkrävandet är ett annat än det politiska, genom val och ut- skottsgranskningar av ministrars handlande. Ansvarsutkrävandet sker snarare genom den all- männa opinionen. I gengäld ger detta konungen en mer självständig roll i sitt sätt att vara head of nation, så länge handlandet inte strider mot regeringspolitiken. 2534 Derlén, och 2016 s. 63 med hänvisning till Sterzel 2009 s. 153. 2535 Hazell och (red.) 2020 s. 19-92. 1973:90 s. 172. 2537 Hazell och (red.) 2020 s. 71 () och 163 (). statschefen har någon rätt att bli konsulterad och att få tillfälle att uppmuntra och att varna (med den brittiske journalisten ord, ”the right to be consulted, to encourage and to warn”,2538 en formulering som återkommer inte bara i , se ovan avsnitt 1.2.3., utan även beträffande t.ex. och Belgien2539) är högst oklart; det väsent- liga enligt svensk konstitutionell rätt är att konungen hålls informerad (se ovan avsnitt 2.6.2.). Men detta gör att något som annars hade kunnat framstå som mycket främmande för nutida konstitutionell rätt blir ganska följdriktigt, nämligen att konungen har beslutanderätten över sitt hov och över de slott och egendomar som ställts till hans förfogande enligt överenskommelse och, när det gäller Tullgarn och , enligt överenskommelser vid varje tronskifte. Detta leder också till att vården av det kungliga kulturarvet, som uttryckligen omnämns i budgetpropositionerna /07 men som har varit en central funktion för Husgerådskammaren åtminstone sedan tid, får en särskilt framträdande karak- tär. 9.4.Symboler och symboliskt handlande Statschefens deltagande i rikets styrelse är av symbolisk art, som när han förklarar öppnat (3 kap. 6 § riksdagsordningen) och deltar i konselj i samband med rege- ringsskifte (6 kap. 6 § regeringsformen). Det är uttryckligen tanken att statschefen ska vara en symbol för riket genom att ha representativa och ceremoniella uppgifter (se ovan avsnitt 2.6.2.). Även om det kanske kan tyckas märkligt att en livs levande människa också fungerar som en symbol, finns det här anledning att återknyta till Kantorowicz metafor ”the king’s two bodies”, åtskillanden mellan ämbetet och privatpersonen, och min vidareutveckling av detta med en indelning i tre skepnader: I.De konstitutionellt och i övrigt rättsligt relevanta delarna av statschefsskapet. II.Statschefen som rikets främsta företrädare och innehavare av rikets högsta vär- III.Statschefen som privatperson. I själva verket kan detta vara den svenska konstitutionella utvecklingens, och denna texts, främsta bidrag den europeiska monarkirätten, nämligen den tydliga uppdelning som kan gö- ras mellan de konstitutionellt och rättsligt relevanta delarna av statschefens uppgifter och de officiella uppgifter som statschefen utför som rikets främsta företrädare och innehavare av rikets högsta värdighet. Det som är tydligt i den svenska utformningen av monarkin är att det inte finns ett stort antal situationer där monarkens underskrift krävs men där den i reali- teten inte innebär ett ställningstagande från monarkens sida. Genom indelningen kan också de delar av statschefens funktion som en riksföreståndare träder in i på ett tydligt sätt skiljas från de funktioner inom ramen för uppgiften som rikets främsta företrädare och innehavare av rikets högsta värdighet som flera olika medlemmar av kungahuset kan utföra vid sidan av varandra. 2538 , , : and , 1867, s. 103. 2539 Hazell och (red.) 2020 s. 41 (’Eert) och s. 88 (). Om någon konstitutionell oordning skulle uppstå, t.ex. om ett val skulle ha genomförts på ett sätt som gör att det ifrågasätts om sammansättning är legitim, eller om en samling personer skulle ha utropat sig till regering under kuppartade former, är statschefens befogenheter inte bara formaliteter utan genuint konstitutionellt relevanta. Statschefen skulle kunna vägra att förklara ett illegitimt öppnat, eller vägra att kalla till konselj i sam- band med ett illegitimt regeringsskifte. I sådana fall skulle konungen handla inom ramen för de konstitutionellt och i övrigt rättsligt relevanta delarna av statschefsskapet. Det väsentliga i sådana situationer skulle dock ändå vara den symboliska innebörden av handlandet.2540 Enligt 3 kap. 6 § riksdagsordningen ska statschefen på talmannens begäran förklara öppnat. Vid förhinder för statschefen (inklusive riksföreståndare enligt successionsordningen) förklarar talmannen öppnat. Ett illegitimt sammansatt skulle kunna öppnas, men konungen skulle med stöd av riksdagsordningens be- stämmelse kunna symboliskt markera mot och på så sätt upprätthålla grundlagen. Motsvarande gäller vid regeringsskifte enligt 6 kap. 6 § regeringsformen. På detta sätt finns ett samband mellan de konstitutionellt och i övrigt rättsligt relevanta delarna av statschefsskapet och statschefens symbolfunktion som rikets främsta företrädare och innehavare av rikets högsta värdighet. Denna symbolfunktion stärks av de uttryck för kulturarvet som, vid sidan av slott med deras representationslokaler och med tillhörande parker, finns i form av de symboler som används inte bara av konungen och kungahuset utan också mer allmänt. Statschefens och hovets uppgift att vårda och visa det kungliga kulturar- vet är således inte bara en museal uppgift. Riksvapnet och flaggan fungerar som symboler både för stat och nation, inte minst i idrottssammanhang. Ordensutmärkelser och medaljer fungerar som symboler både för kungafamiljen och för dem som gjort förtjänstfulla insatser. har menat att monarkin blivit en mer utpräglad nationell symbol genom att stats- chefsämbetet blivit politiskt innehållslöst.2541 På samma sätt som statschefsuppdraget och sättet att utföra det förändras , inom grundlagens ramar,2542 på samma sätt förändras behovet av utmärkelser och intresset för kunglig medverkan i olika sammanhang. Det sym- boliska kapitalet, om man använder det uttrycket, byggs upp successivt på ett sätt som kan jämföras med rättskulturen (jfr ovan avsnitt 1.2.2.) och kan visa sig väsentligt i tider av kon- stitutionell kris. När det gäller kungahusets övriga medlemmar kan de formellt träda in i de konstitution- ellt och i övrigt rättsligt relevanta delarna av statschefsskapet i egenskap av riksföreståndare, men de kan i större utsträckning än så medverka i eller ta sig an statschefens uppgifter som rikets främsta företrädare och innehavare av rikets högsta värdighet. Ett större kungahus kan fullgöra fler representativa uppgifter än ett mindre.2543 Detta är förstås självklart, men det är en insikt som ger anledning att överväga flera olika parametrar vid dimensioneringen av 2540 Jfr den spanske kungen upprätthållande av , se Hazell och (red.) 2020 s. 57-59 (). 2541 2009 s. 46-47. 2542 Jfr 2012. 2543 Hazell och (red.) 2020 s. 125-133 (). kungahuset och anslaget till detta, nämligen hur många inbjudningar kungahusets medlem- mar får till olika evenemang och hur hovet ska bedöma vilka typer av evenemang som är rimliga att uppmärksamma med kunglig närvaro. 9.5.Allmänt och enskilt, offentligt och privat Det finns en uppfattning om att regeringsform drar upp en tydlig gräns mellan privat och offentligt. Analysen har emellertid visat att verkligheten inte är så enkel. Just när det gäller de olika medlemmarna av kungafamiljen; hovet, Kungl. , samt överenskommelse och innebörden av den kungl. dispositionsrätten, går offentligrättsliga och privaträttsliga aspekter in i varandra. I denna framställning finns ett försök att reda ut rättsläget, men det går knappast att komma längre än att göra följande konstateranden. Hovet, och Kungl. ingår inte i staten som juridisk person men är inte heller helt privaträttsliga organ. De kan kallas ’till statschefsämbetet knutna juridiska personer’ och står under konungens styrelse (se avsnitt 3.4.-5.). kan betraktas som stiftelseliknande (se avsnitt 8.3.) medan Djurgårdsförvalt- ningen bäst kan knytas an till det begrepp ’kassa’ som förekommer för vissa äldre typer av enheter som sedan kommit att beskrivas som juridiska personer. Hanteringen av hovhåll- ningsanslaget har historiskt skett ytterst genom konungen och kungafamiljens medlemmar som fysiska personer (se 3.5.4. Kungahusets medlemmar omfattas av en rad specialbestämmelser, och konungen har vissa beslutsbefogenheter över dem. Detta gör att de i vissa avseenden är privatpersoner men i andra avseenden har en offentligrättsligt reglerad ställning (se 5.7.2.). I detta sammanhang är det inte alldeles klart vilka befogenheter en riksföreståndare har (se 5.7.1. ), något som för övrigt också gäller beslut om ordensförläningar (se 8.3.5. Det kan förstås diskuteras om det alls är problematiskt att det inte finns tydliga kategorier att hänföra rättsliga frågor till. Det behöver inte vara det, rättsläget kan vara klart ändå. När svåra rättsliga frågor ska besvaras kan de rättsliga kategorierna vara till hjälp, men deras be- tydelse ska inte överdrivas. Även om menade att det skulle gå att dra en skarp gräns mellan ’allmänt’ och ’enskilt’ års regeringsform, är det nog hans kon- staterande att rättsordningen på detta område ”företer en variationsrikedom, som är svår att infoga i juridiska kategorier”2544 som står sig bäst. I det nu aktuella sammanhanget finns en formulering som sammanfattar rättsläget när det gäller hovets ställning, dispositionsrätten till slotten samt konungens besluts- befogenheter i förhållande till kungahuset och ordensväsendet: ”Under konungens enskilda sty- relse”. 2544 1985 s. 57. Se också SOU 1997:38 s. 28-29 (). 10.1.Uppdraget och dess utförande2545 Det uppdrag som fullgörs genom denna text har getts mig av Kommittén om det offentliga belöningssystemet, de allmänna flaggdagarna och utformningen av anslaget till hovet, även kallad Förtjänst- utredningen. Uppdraget har omfattat att göra en rättshistorisk utredning om förhållandet mel- lan hovet och regeringen när det gäller anslagstilldelningen och dispositionsrätten enligt den överenskommelse som träffades år 1809-10. hovstaternas ställning enligt regerings- formen skulle också belysas. Även begreppen konungahuset, kungl. huset och kungl. familjen skulle analyseras ur ett rättshistoriskt perspektiv. Dit hör också frågor om konungens husmakt över kungahusets medlemmar, och frågor om kungahusets oberoende. En rättshistorisk analys av det svenska ordensväsendet skulle också göras. Uppdraget har utförts med utgångspunkt i rättshistorisk metod och med viss hjälp av jämförelser med förhållandena i andra europeiska monarkier. Det kan konstateras att forsk- ningsläget är bristfälligt, när det gäller såväl svensk rätt som rättsläget på ett europeiskt plan. I det sistnämnda avseendet har det emellertid under arbetets gång utkommit ett verk som sätter in flera av de aktuella frågorna i ett europeiskt rättsligt sammanhang.2546 10.2.Konungens funktioner i 1809 och regeringsformer2547 års regeringsform fanns en dualism mellan konung och riksdag. Med inspi- ration från Montesquieu delades statsmakten in i en lagstiftande, en verkställande och en dömande makt. Men Montesquieus maktdelningslära genomfördes inte fullt ut: Den lagstif- tande makten var delad mellan konung och riksdag, och den verkställande och den dömande makten var knuten till konungen i statsrådet respektive i de högsta domstolarna. hade i gengäld den beskattande och den granskande makten. Det som har behövt analyseras närmare i denna text är vad som under 1809 års rege- ringsform föll under konungens enskilda styrelse och därmed hanterades av konungen utan att behöva tas upp i statsrådet. Till den kategorin av fall hörde bestämmanderätten över hovet samt vissa frågor som hade med kungahuset och ordensväsendet att göra. Hovet och Kungl. har inte ansetts som en del av staten som juridisk person. Vidare har en analys behövts av hur detta rättsläge påverkades av antagandet av regeringsform. Genom den frikopplades konungen från den lagstiftande, verkställande och dömande makten även formellt. Det som återstod var vissa konstitutionella funktioner, t.ex. att konungen som statschef förklarar öppnat och att regeringsskifte sker vid kon- selj inför konungen, och att konungen fungerar som rikets främsta företrädare inom och utom landet. 2545 Se främst kap. 1. 2546 Hazell och 2020. 2547 Se främst kap. 2-3. Däremot åsyftades inga förändringar av konungens beslutsbefogenheter i förhållande till hovet och kungahuset. Genom ett förarbetsuttalande till regeringsformen, vars innehåll också bekräftats i rättspraxis, står det klart att hovet står utanför den statliga förvaltningsor- ganisationen. Ordensväsendet behöll sin organisatoriska ställning och kvarstår liksom hovet utanför staten som juridisk person. 10.3.Kungahuset, successionen och husmakten2548 var ursprungligen ett valkungadöme, även om konungasöner hade ett visst före- träde till att väljas till konung. Arvkungadömet infördes av , och lades till krav på att konung, arvfurstar och arvfurstars gemåler skulle vara av den rena evan- geliska läran. Att konungen och de successionsberättigade ska vara av denna lära gäller fort- farande enligt övergångsbestämmelser till regeringsform och enligt suc- cessionsordning. Begreppen ’konungahuset’, ’konungaätten’, ’kungl. huset’, ’kungl. familjen’ och ’kunga- huset’ har använts i lagstiftning och andra officiella dokument på ett sätt som knappast kan anses konsekvent. Begreppen kan inte ges någon enhetlig tolkning utan måste bedömas uti- från sitt sammanhang i varje enskilt fall. Några riktpunkter kan emellertid identifieras. Begreppet ’konungahuset’ kan enligt 5 kap. regeringsformen tolkas som att det omfattar samtliga successionsberättigade, men inga andra. huset’ omfattar de närmast succes- sionsberättigade, de som närmast är efterkommande till en regerande konung, och deras ge- måler. De som hör till det kungl. huset kallas kungl. familjen’ omfattar samtliga successionsberättigade med gemåler samt vissa medlemmar av ätten som saknar successionsrätt. Det nämnda kravet på tillhörighet till den rena evangeliska läran gäller för att behålla statschefsämbetet men också för att en successionsberättigad ska få behålla sin successions- rätt. Det finns ytterligare krav för bibehållen successionsrätt. Den som ska tillträda stats- chefsämbetet måste vara född inom äktenskap. En successionsberättigads äktenskap förut- sätter att regeringen på konungens hemställan ger sitt samtycke. Vidare förlorar den som utan konungens och samtycke blir regent i utländsk stat sin successionsrätt. Det finns en bestämmelse om att prinsar och prinsessor ska uppfödas inom riket. Det finns inte någon rättsverkan angiven för det fall så inte sker, och det är min uppfattning att man inte kan tolka in i bestämmelsen någon rättsföljd t.ex. i form av att successionsrätten skulle vara förverkad.