sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Bestämmel- serna har redan därigenom ett begränsat tillämpningsområde och tar sikte på annan typ av brottslighet än gränsöverskridande brottslighet. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Även 23 § polislagen ger vissa befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten. Bestämmelsen förutsätter dock en kon- kret, på visst sätt kvalificerad, risk för brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom och kan inte tillämpas i allmänt förebyggande syfte. I gränskontrollverksamheten finns en möjlighet att genom- söka fordon i samband med inresekontroll (se 9 kap. 2 § utlännings- lagen, 2005:716). Bestämmelsen ger rätt att vidta en kontroll i allmänt brottspaningssyfte, dock endast i syfte att förhindra olovligt inresande. Det är inte avsett att polisen vid inresekontrollen rutinmässigt ska undersöka fordon. Enligt uttalanden i lagens förarbeten förutsätts det normalt att det finns en rimlig anledning till detta. Som exempel an- ges att polisen har fått skäl att misstänka, att utlänningar och ett visst gränsavsnitt försöker att olovligen ta sig in, exempelvis genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar.1 Bestämmelser om tvångsmedel utanför förundersökning är i övrigt relativt ovanliga men förekommer. Bestämmelser om tvångsmedel kan som nämnts också finnas i viss speciallagstiftning; exempelvis finns sådana i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen (2000:1225) om straff för smuggling, utlänningslagen (2005:716), fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611). I flera av dessa fall är bestämmelserna avsedda att användas för andra ändamål än brottsutredningen och lagföring och användningen förutsätter inte misstanke om brott. Vidare har det för vissa typer av särskilt allvarlig brottslighet ansetts finnas behov av tvångsmedel av straffprocessuellt slag även utan att det föreligger en misstanke om ett konkret brott. Sådana befogenheter har då reglerats i särskild lag. Det är i dessa lagar främst fråga om be- fogenheter att använda hemliga tvångsmedel. 20.2.2Tvångsmedel utanför förundersökning medför särskilda problem Redan i polislagens förarbeten framhölls att en utgångspunkt vid in- gripanden i den brottsförebyggande eller skyddande verksamheten måste vara att polisen ska följa samma principer som gäller för polis- 1981/82:146 s. 67. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... verksamheten i allmänhet. De grundläggande förutsättningarna om minsta möjliga ingrepp och om proportionalitet bör alltså gälla. Vidare måste ett ingrepp till sin beskaffenhet, styrka, omfattning och varaktighet stå i rimligt förhållande till den fara som hotar eller före- ligger och som ingreppet ska riktas mot.2 Samma utgångspunkter är aktuella än och bör beaktas vid överväganden rörande utökade befogenheter. Att de gäller vid tillämpningen av polislagen följer främst av de i 8 § polislagen lagfästa behovs- och proportionalitetsprinciperna. I departementspromemorian En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål (Ds 2020:23) redogörs för de särskilda utmaningar som föreligger när tvångsmedel övervägs i situationer utan- för förundersökning (se särskilt avsnitt 8.5 i nämnd promemoria). Där lyfts det fram att såväl den brottsförebyggande verksamheten som underrättelseverksamheten till största delen är oreglerad, vilket medför att det inte på samma sätt som gäller för förundersökningar finns någon tydlig rättslig ram och inte heller någon struktur för vem som får fatta olika typer av beslut. Det saknas också rättssäkerhets- garantier i form av bestämmelser om rätt till insyn eller rätt till över- prövning av beslut. Det framhålls i promemorian att oavsett i vilken lagstiftning eller i vilket rättsligt sammanhang som det ska införas bestämmelser som inskränker grundläggande fri- och rättigheter, som exempelvis bestäm- melser om husrannsakan, ställs det samma rättssäkerhetskrav. Kraven är således lika stora på bestämmelser som polisen ska tillämpa i sin brottsförebyggande verksamhet som under förundersökningar. Det innebär att samma krav på att det ska vara förutsebart när och hur be- stämmelserna kan komma att användas. är den enda egent- liga kontrollmekanism som finns när det gäller polisiära metoder den interna kontrollen inom och den externa tillsyn som JO och JK utövar. Det är därför extra viktigt hur bestämmelserna utformas. Vi gör ingen annan bedömning gällande dessa utgångs- punkter för lagstiftning på det här området. Förutsättningarna för tvångsmedlen måste anges Kraven på en tydlig och förutsebar reglering av tvångsmedel förut- sätter att regleringen knyter an till någon omständighet som kan pre- ciseras. I gällande rätt sker detta på olika sätt. I vissa fall knyter för- 1983/84:111 s. 133. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... utsättningarna an till en viss person, t.ex. någon som är misstänkt för brott. Tvångsmedelsregleringen i är i stor utsträck- ning uppbyggd på det sättet. Tvångsmedel utanför kan i vissa fall knytas till en viss person som inte är misstänkt för brott men som kan preciseras på något annat sätt. Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll är ett exempel på det. Där knyts tvångsmedelsanvändningen till dels att utlänningen är utvisad men att utvisningen inte får verkställas, dels att utlänningen kan befaras begå eller medverka till terroristbrott. Enligt den s.k. preventivlagen (lagen, 2007:979, om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott) ska det finnas påtaglig risk för att en person kommer att begå mycket allvarliga brott. Personen i fråga behöver inte vara identifierad men det måste finnas omstän- digheter som tydligt pekar på risken. Vissa tvångsmedelsregler i polislagen är på ett likartat sätt knutna till en viss person. Det gäller t.ex. bestämmelsen om kroppsvisitation i 19 § (den som frihetsberövas) och bestämmelserna om husrann- sakan i 20 § (den som med laga stöd ska omhändertas respektive den som har avvikit från bl.a. fängelsestraff eller psykiatrisk tvångsvård) och 21 § (den som avlidit, är medvetslös eller annars oförmögen att tillkalla hjälp). Genom knytningen till viss person begränsas tillämp- ningsområdet som tillämpningen blir förutsebar. En annan möjlighet kan vara att knyta tvångsmedlet till en viss händelse eller situation av kvalificerat slag, t.ex. att knyta tvångs- medelsanvändningen till behovet av att kunna omhänderta och för- verka farliga föremål som riskerar att komma till brottslig användning. Möjligheten att med stöd av 20 a § polislagen genomsöka fordon och båtar är exempel på det. Ett annat exempel är 23 § polislagen. Om det av särskilda skäl finns risk att något brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att förövas på en viss plats får en polisman, i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot det, dels bereda sig tillträde till platser som annars är skyddade mot husrannsakan, dels stänga av, utrymma eller förbjuda tillträde till sådana platser eller vidta vissa andra åtgär- der. Bestämmelsen tillämpas bl.a. vid bombhot. Tvångsmedelsregler som på det sättet knyts till situationer där det finns särskilda hot mot allmänheten eller enskilda personer blir med nödvändighet kasuistiska, för att tillämpningsområdet ska kunna be- Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... gränsas på det sätt som regeringsformen och förutsätter. I sammanhanget kan också åter nämnas möjligheten att, enligt 9 kap. 2 § utlänningslagen, i samband med inresekontroll undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra trans- portmedel i syfte att förhindra att en utlänning reser in i i strid med bestämmelserna i gränskodex. Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen (Ds 1999:31) I anledning av anslutning till vidtogs ett antal lagstiftningsåtgärder för att anpassa det nationella regel- verket till de åtaganden och andra följder som samarbetet medförde. I ett sådant lagstiftningsärende diskuterades frågan om möjligheten att i samband med inresa till via en yttre gräns utföra kropps- visitation och husrannsakan i brottsförebyggande syfte. I departementspromemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen (Ds 1999:31) presenterades således ett förslag av inne- börd att polisen skulle ges befogenheten att utföra kroppsvisitation och husrannsakan, i samband med att en person reser in till Schengen- området via , för att söka efter föremål och utröna omständig- heter i den utsträckning som behövs för att uppdaga eller förebygga brott som kan leda till fängelse. Förslaget grundade sig på åtaganden vid den yttre gränsen i anledning av . I promemorian angavs kontrollen vid de yttre gränserna ha tre huvudinriktningar: den traditionella gränskontrollen, dvs. kontroll av inresehandlingar och därtill relaterade tillstånd, kontroll av att den som reser in inte är en brottsling eller efterlyst för brott samt kontroll som ett verktyg för att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid utresa skulle nödvändig kon- troll ske för att fånga upp att t.ex. efterlysta personer och utresekon- trollen angavs också vara ett verktyg för polisens spaningsverksam- het.3 Bestämmelser om gränskontrollen vid yttre gräns fanns i . 3Ds 1999:31 Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen s. 47. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... I promemorian konstaterades att svensk rätt inte möjliggjorde fysiska kontroller av resenärer annat än om det före- låg misstanke om konkret brott på en sådan nivå att det gick att in- leda en förundersökning (regler), eller om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att en person bar på sig vapen eller andra farliga föremål som kunde förverkas (19 § polislagen). I exempelvis den situationen att kontrollen av resehandlingar och register, tillsammans med det allmänna intrycket av den som kontrol- lerades, gav anledning att anta att denna kunde komma att begå allvar- liga brott här i landet fanns dock ingen rätt till fysisk kontroll. Någon sådan rätt förelåg inte heller när tips eller underrättelseinformation gav skäl att utföra en kontroll. Detta bedömdes inte vara tillräckligt för att uppfylla de åtaganden som följde av Schengensamarbetet.4 I promemorian föreslogs att polisen genom en särskild bestäm- melse i polislagen skulle ges befogenhet att vid den yttre Schengen- gränsen, i samband med inresekontroll, utföra kroppsvisitation och husrannsakan i den utsträckning det behövs för att uppdaga eller före- bygga brott som kan leda till fängelse. De föreslagna kontrollerna skulle vara selektiva och fick inte ske slumpmässigt utan förutsatte att polisen fått information från en annan myndighet eller tips, eller annars hade något särskilt skäl att utföra en kontroll. Avsik- ten var att ingripanden skulle kunna ske på ett tidigare skede än att det förelåg skäl att inleda en förundersökning.5 Den föreslagna be- stämmelsen hade följande lydelse (endast första stycket återges här): En polisman får utföra kroppsvisitation på en person som reser in till för att söka efter föremål och utröna omständigheter, i den ut- sträckning som det behövs för att uppdaga eller förebygga brott som kan leda till fängelse. Under samma förutsättningar får husrann- sakan göras i ett transportmedel som den resande färdas i eller annars medför. I den efterföljande propositionen Polissamarbete m.m. med anled- ning av anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64) fram- hölls också att det framkommit att polisens erfarenheter från en då pågående försöksverksamhet med gränskontroller pekade på att det fanns ett behov för polisen att i viss utsträckning kunna genomföra kroppsvisitation och husrannsakan på en lägre misstankenivå än den som följer av regler, bl.a. med hänvisning till att Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... man vid utförda kontroller gjort åtskilliga fynd av stöldgods. Behovet gällde dock främst vid utresekontroll. Regeringen fann att det vid tiden för lagstiftningsärendet inte fanns tillräckligt med underlag för att fullt ut bedöma behovet av utökade befogenheter för att kunna väga detta behov mot bl.a. intressen av skydd för den personliga integ- riteten och det grundlagsreglerade skyddet mot tvångsingripanden mot enskilda. Regeringen framhöll att användandet av straffprocessuella tvångsmedel i brottsspaningssyfte reser vissa principiella invändningar och att införandet av sådana regler således måste motiveras av ett klarlagt operativt behov som klart överväger det intrång som åtgärden innebär. Några förslag i den delen lades inte fram, men regeringen framhöll att det fanns skäl för fortsatta överväganden i frågan fram- över.6 Det kan här påpekas att möjligheterna att genomföra kropps- visitation och husrannsakan i samband med in- och utresekontroll vid den yttre gränsen regleras genom gränskodexen och utlännings- lagens bestämmelser (se särskilt 9 kap. 2 § utlänningslagen). Gränskontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110) En särskild reglering för personkontroll i gränsnära områden har också övervägts av i betänkandet Gränskon- trollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110). Utredningens uppgift var att ur ett brottsförebyggande och brotts- bekämpande perspektiv, samt ett migrationsperspektiv, se över och utvärdera den dåvarande ordningen med personkontroll vid gränser, liksom den inre utlänningskontrollen. Även den utredningen var föranledd av deltagandet i . Utredningen konstaterade att behovet av en bättre utvecklad och effektiv personkontroll inte hade minskat efter inträde i det operativa . Utredningens undersökningar visade tvärtom att omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten hade ökat, exempelvis människosmuggling, och skulle fortsätta att öka.7 Utredningen hade i uppdrag att bl.a. undersöka om befogenheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel var tillräckliga för de myn- 1999/2000:64 s. 58 f. 7SOU 2004:110 s. 331 f. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... digheter som vid tiden utförde personkontroller vid gränser. Utredningen påpekade att beviskravet för att inleda förundersök- ning, och därmed få tillgång till straffprocessuella tvångsmedel enligt var satt till ”anledning att anta”, dvs. den svagaste graden av misstanke i straffprocessuellt hänseende. Utredningen kon- staterade att kraven på en viss lägsta nivå av misstanke har sin grund i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna som är avsedda att skydda enskilda från diskretionär maktutövning och att värna rätts- säkerheten. Bestämmelser som inom ramen för utlänningsrätten skulle ge myndigheter rätt att utan brottsmisstanke exempelvis stoppa for- don och kroppsvisitera personer riskerade enligt utredningen att i praktiken strida mot grundlagens diskrimineringsförbud. Att allmänt sänka beviskravet för inledande av förundersökning och därigenom även i andra sammanhang möjliggöra en ökad användning av straff- processuella tvångsmedel ansågs vara allt för långtgående och stå i strid med allmänna rättsstatliga principer. Utredningen fann mot den bakgrunden inte skäl att göra några ändringar vare sig beträffande myndigheternas befogenheter eller i fråga om misstankenivån för när straffprocessuella tvångsmedel får användas. I betänkandet påpekades att sänkta krav riskerade att urholka principen om att det måste ställas vissa minimikrav för att vissa tvångsåtgärder ska få vidtas, något som utredningen inte ville medverka till.8 Detta gällde såväl personkontroller i brottsbekäm- pande syfte som inre utlänningskontroller. Utredningen föreslog dock bl.a. att personkontroll skulle få ske i samband med att en person reser in eller ut över gräns, såväl yttre som inre, om det i samband därmed finns anledning att anta, att personen gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal. Det föreslogs också att det av lagen skulle framgå vilka omständigheter som angav nivån för när graden av misstanke nått upp till anledning att anta. Härvid angavs att personens kännetecken och andra iakttagelser på platsen, samt tillgänglig särskild information ensamt eller tillsam- mans var sådana omständigheter. Med tillgänglig särskild information avsågs flera olika typer av in- formationsslag, däribland underrättelser och information från utländ- ska myndigheter. Om tillräcklig information fanns tillgänglig kunde exempelvis vissa selektiva kontroller göras riktade mot en viss typ av fordon m.m. Så kunde exempelvis vara fallet om informationen gav Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... vid handen att det förelåg misstanke om människosmuggling begånget av en förare i en bil av visst slag med viss angiven nationalitetsbeteck- ning. Med sådan information kunde enligt utredningen nivån för när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts anses uppnådd och en personkontroll kunde inledas med rätt att stoppa samtliga de fordon som stämmer in på den tillgängliga informationen. I en sådan situation skulle bestämmelser om tvångsmedel inom ramen för en förundersökning alltså bli tillämpliga.9 förslag ledde inte till några författnings- ändringar. Det kan påpekas att EU:s gränskodex, med det gemensamma regel- verket för in- och utresekontroller över såväl inre som yttre gräns, ännu inte fanns . har haft tillfälligt återinförd gränskontroll vid den inre grän- sen och kontrollen ska enligt regeringens senaste beslut fortsätta till och med . antogs kommissionens rekommendationer (EU) 2017/820 av om proportionella poliskontroller och polissamarbete i Schengenområdet. Rekommendationerna har redo- visats i avsnitt 3.5. har i flera sammanhang , bl.a. med anledning av dessa rekommendationer, framfört att myndigheten inte har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg för att ersätta de tillfälligt återinförda gränskontrollerna och att det finns behov av lagändringar. har framfört att den gränsöverskridande brotts- ligheten utgör ett stort problem som myndigheten bedö- mer sig ha behov av att få bättre förutsättningar för att bekämpa effek- tivt och framgångsrikt. När det gäller denna typ av brottslighet är gränsen och de gränsnära områdena av naturliga skäl av intresse. Ett effektivt arbete i sådana områden kan ha en brottspreventiv verkan. Om risken för ingripanden redan i anslutning till en inresa, eller vid utresa, är hög kan komma att betraktas som ett väsentligt Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... mindre attraktivt mål för viss kriminell verksamhet. Ett effektivt arbete i gränsområden kan också bidra till att i ett tidigt skede hindra eller upptäcka brott eller brottslig verksamhet och därigenom minska brottsligheten även längre in i landet. Att kunna arbeta effektivt och verkningsfullt i dessa områden ses därför som prioriterat i arbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten. Inom ramen för den mer operativa delen av den brottsbekämpande verksamheten tar behoven främst sikte på utökade möjligheter att göra ingripanden, främst i form av kroppsvisitation och husrannsakan, men också identitetskontroller. Ett behov som är särskilt framträ- dande, och som också tidigare framförts i samband med redovisning av ett antal regeringsuppdrag, är möjligheten att utföra systematiska kontroller eller stickprovskontroller av personer och fordon i gräns- nära områden.10 (Det ska här observeras att begreppen i dessa redo- visningar kan ha getts en annan innebörd än den vi redovisar i av- snitt 18.1) Möjligheten att kunna göra ingripanden mot personer, fordon och bagage utan skälig misstanke om brott bedöms utgöra ett centralt behov i arbetet med att förebygga, upptäcka, förhindra och försvåra olika kriminella aktörers verksamhet, däribland de internationella brottsnätverkens verksamhet. Rätten att göra sådana ingripanden skulle vara av stort värde särskilt i gränsnära områden, där dessa förutses kunna göras på ett mer resurseffektivt och träffsäkert sätt än i övriga landet och därmed också ge goda effekter på brottsbekämpningen (jfr här med beskrivningen av kanaliserande terräng i avsnitt 11.3.1). har, som tidigare nämnts, också fört fram behovet av att kunna vidta åtgärder även i övriga delar av landet. nämnda befogenheter skulle ytterligare öka möjligheter att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. har till utredningen framfört att behovet av att kunna kontrollera passagerarflöden vid såväl in- som utresa i syfte att eftersöka stöldgods är särskilt framträdande. Behovet grundar sig i den växande problematiken med internationella brottsnätverk som begår tillgreppsbrott i . har uttryckt ett stort behov av att kunna genomsöka utrymmen i lastbilar och personbilar 10Se (2018) Redovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/01291/L4), Polismyn- digheten (2018) Förslag på åtgärder för att bryta utvecklingen när det gäller allmän ordning och säkerhet framför allt med koppling till utsatta områden, dnr A598.518/2018, Polis- myndigheten, och (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/00991/PO). Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... även i fall där misstanken inte når upp till vad som krävs för en hus- rannsakan enligt , men då omständigheterna ändå gör att det finns en anledning att utföra en kontroll, dvs. exempelvis genom vad som i detta betänkande benämns som selektiva kontroller (se avsnitt 18.1). Det har framförts att sådana åtgärder hade kunnat vara baserade på välgrundad underrättelseinformation avseende bl.a. brottsfenomen, fenomenbaserade profiler eller robust allmän infor- mation och polisiär erfarenhet. Ett beskrivande exempel som har getts är det fallet att underrät- telseinformation visar att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gräns- överskridande brottslighet. Andra exempel är att informationen visar att en viss färjelinje utmärker sig genom att den används av en viss typ av kriminella personer mer än andra linjer eller att en viss avskild allmän väg ska användas för en illegal transport av t.ex. vapen eller narkotika en viss dag. Det kan också vara så att en viss typ av bok- ningsinformation (passageraruppgifter eller PNR-uppgifter, ) eller information om resesällskap indikerar misstänkt brottslig verksamhet och medför ett behov av kontroll. Polismyndig- heten har i dessa situationer inte någon möjlighet att genom- föra särskilda insatser riktade mot en viss kategori av resenärer, typ av transportmedel eller en viss plats i syfte att kontrollera eller visitera förare och passagerare eller söka igenom fordon. I stället behöver en misstanke om ett konkret brott byggas upp i förhållande till varje enskilt fordon för att detta ska få ske. Ett behov av utökade möjligheter att kunna utföra identitetskon- troller utan konkret misstanke om brott eller brottslig verksamhet föreligger har också framförts. har i den delen fram- hållit att en identitetskontroll genom förevisande av en giltig identitets- handling är en väsentligt mindre ingripande åtgärd än exempelvis en kroppsvisitation, vilket skulle kunna vara en alternativ åtgärd för att uppnå samma syfte. En sådan kontroll, där slagning kan ske mot olika system, kan ge värdefull information som kan ge ytterligare underlag för ett beslut om det finns skäl för vidare åtgärder eller inte. Identitets- kontroller har också ett stort värde för underrättelseverksamheten. kan identiteten på förare av fordon kontrolleras med stöd av be- stämmelser i körkortslagen. Samma möjlighet finns inte beträffande passagerare i fordon och någon rätt att vidta sådan kontroll av fot- gängare finns inte. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ...