sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — När en verksamhetsutövare har avslutat eller valt att inte inleda en affärsförbindelse med en kund p.g.a. misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller annan brottslighet skulle det vara värdefullt om verksamhetsutövaren kunde varna andra verksamhets- utövare om misstankarna. På så sätt skulle det bli svårare för kunden att, med samma eller liknande upplägg eller med andra upplägg, ut- nyttja andra verksamhetsutövares produkter eller tjänster för sådana ändamål. Om informationen inte sprids finns det risk för att en ny verksamhetsutövare inte får anledning att fatta några misstankar vid en inledande kundkännedomsprocess. Kunden får då möjlighet att fortsätta tvätta pengar eller finansiera terrorism till dess att den nya verksamhetsutövaren fattar egna misstankar. Information om tidi- gare misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle öka förutsättningarna att förhindra att kunden fortsätter att utnyttja verksamhetsutövare för sådana ändamål. Därmed skulle det finan- siella systemets motståndskraft stärkas och bekämpningen av penning- tvätt och finansiering av terrorism effektiviseras. En verksamhetsutövare som fattar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle också kunna ha behov av att kontakta en annan verksamhetsutövare som kunden har eller har haft en affärsförbindelse med för att närmare kunna utreda den risk som kan förknippas med kunden eller en specifik aktivitet eller trans- aktion. Med stöd av sådan information skulle misstankar kunna för- stärkas och medföra ett gediget underlag för en rapport till Finans- polisen. Kontakten med en annan verksamhetsutövare skulle också kunna bidra till att en misstanke är relevant för en rapport till Finanspolisen eftersom det som utretts inte längre framstår som misstänkt i ljuset av den kompletterande informationen. Det skulle i sin tur innebära att Finanspolisen inte skulle belastas med en rapport som verksamhetsutövaren själv skulle kunna utreda samt att kunden Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare inte längre belastas av en ogrundad misstanke. Finanspolisen skulle därigenom få mer tid att utreda och klara upp andra misstankar. Oavsett om verksamhetsutövaren avslutar en utredning med eller utan en rapport skulle ett utökat informationsutbyte kunna leda till att höja kvaliteten på rapporteringen till Finanspolisen. Även i samband med en inledande kundkontakt skulle informa- tion från andra verksamhetsutövare kunna underlätta bedömningen av den risk som kan förknippas med kunden. Utbyte av information skulle kunna användas för att förbättra verksamhetsutövarens kund- kännedom, skapa bättre förutsättningar för det riskbaserade förhåll- ningssättet samt möjliggöra en mer precis övervakning. Uppgifter om vilka engagemang en kund har eller har haft hos andra verksam- hetsutövare skulle ge bättre förutsättningar att förstå kundens vidare aktiviteter och det utrymme kunden har att utnyttja verksamhets- utövarens produkter eller tjänster för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Med sådan information skulle verksamhetsutövarens riskbedömning kunna bli mer precis och bidra till en förbättrad övervakning av kunden. Det finns sammantaget behov av att utöka möjligheterna att mellan verksamhetsutövare utbyta information om kunder eller misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism när det inte finns något transaktionssamband. Frågan är om förutsättningar för ett så- dant informationsutbyte kan utformas på ett lämpligt sätt. Begränsad kännedom om andra verksamhetsutövare som en kund står eller har stått i förbindelse med En verksamhetsutövare känner sällan till eventuella andra verksam- hetsutövare som en kund har, har haft, överväger eller har övervägt att inleda en affärsförbindelse med. Finansiella verksamhetsutövare, som står för den största andelen rapporter till Finanspolisen,2 får p.g.a. tystnadsplikt enligt rörelseregleringen (se t.ex. 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 1 kap. 11 § lagen om värde- pappersmarknaden) inte heller fråga en verksamhetsutövare av samma eller annan kategori om det. Det innebär att det kan vara svårt för en verksamhetsutövare att veta vem som i en viss situation är relevant att varna alternativt vem som kan ha värdefull information. 2Finanspolisens årsrapport s. 21. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare För att i praktiken kunna tillämpa ett undantag från tystnads- plikten skulle undantaget behöva kompletteras med ett verktyg för att ta reda på vilka verksamhetsutövare som har, har haft, överväger eller har övervägt att inleda en affärsförbindelse med den person som uppgifterna gäller. På så sätt skulle en verksamhetsutövare kunna få information om vilka verksamhetsutövare som är relevanta att varna alternativt som kan ha värdefull information. Ett sådant komplette- rande verktyg skulle kunna vara en särskild frågerätt eller, för infor- mation om vissa finansiella verksamhetsutövare, tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet som tillhandahåller. Ett annat alternativ för att kunna tillämpa undantaget från tystnads- plikten skulle kunna vara att utforma undantaget så att det ger en verksamhetsutövare möjlighet att under vissa förutsättningar lämna uppgifter till alla verksamhetsutövare. Det skulle ge verksamhets- utövaren frihet att i enskilda fall själv bedöma vilka verksamhets- utövare som är relevanta att lämna uppgifter till. Båda alternativen kan emellertid innebära vissa problem. I det följande bör därför över- vägas om de är lämpliga att genomföra. Kännedom genom konto- och värdefackssystemet En möjlighet för verksamhetsutövare att få kännedom om vilka finansiella verksamhetsutövare som är relevanta att varna alternativt som kan ha värdefull information är alltså att ge tillgång till konto- och värdefackssystemet. Konto- och värdefackssystemet är en teknisk plattform som ger vissa myndigheter tillgång till uppgifter om inne- havare av konton och värdefack hos kreditinstitut och värdepappers- bolag (se lagen om konto- och värdefackssystem). En tillgång till systemet för vissa kategorier av verksamhetsutövare skulle enkelt ge dem information om vilka konton en viss person har och därmed var personen är kund. Det skulle innebära en möjlighet att endast sprida uppgifter till de verksamhetsutövare som är relevanta. Konto- och värdefackssystemets syfte är bl.a. att göra det möjligt för Finanspolisen och Säkerhetspolisen att utnyttja sin frågerätt i 4 kap. 6 § penningtvättslagen i förhållande till de kreditinstitut och värdepappersbolag som inlett en affärsförbindelse med aktuell per- son. Utan tillgång till systemet behöver myndigheterna skicka ut s.k. paraplyförfrågningar till flera aktörer för att ta reda på var en viss Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare person har ett konto. Det innebär i sig att uppgifter sprids om att personen kan vara av intresse i en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Tillgången till konto- och värdefackssyste- met innebär att frågor kan ställas endast till de aktörer som man vet har en affärsförbindelse med personen i fråga. På så sätt får informa- tionen inte onödig spridning. Myndigheternas tillgång till systemet förbättrar alltså i viss mån integritetsskyddet för enskilda. Konto- och värdefackssystemet innehåller emellertid uppgifter som omfattas av tystnadsplikt hos de kreditinstitut och de värde- pappersbolag som tillhandahåller uppgifter till systemet. Systemet är därför endast tillgängligt för ett begränsat antal myndigheter och en- dast för vissa specifika syften, bl.a. brottsbekämpning. Ingen enskild aktör har tillgång till systemet. Verksamhetsutövare enligt penning- tvättslagen har visserligen en speciell roll för att motverka penning- tvätt och finansiering av terrorism. Den rollen har i viss mån inneburit en förskjutning av myndigheternas skyldigheter till dessa aktörer, t.ex. genom skyldigheten att övervaka kunderna. Det skulle kunna motivera en tillgång även för dessa aktörer. En tillgång skulle dock endast ge information om verksamhetsutövare som en person redan är kund hos. Tillgången skulle därför inte kunna användas för att varna verksamhetsutövare som personen försöker bli kund hos. Myndigheter ges vidare endast tillgång till konto- och värdefacks- systemet i den utsträckning som de även annars har rätt att ta del av uppgifterna direkt hos kreditinstituten och värdepappersbolagen. Som konstaterats har aktuella verksamhetsutövare p.g.a. bestämmel- ser om tystnadsplikt inte rätt att fråga om var en person är kund. Det skulle därmed strida mot systemets grundläggande struktur att ge tillgång för aktuella syften. En sådan tillgång bedöms sammantaget inte lämplig. Kännedom genom en särskild frågerätt Verksamhetsutövare skulle också kunna ges en särskild rätt att fråga andra verksamhetsutövare om de har, har haft, överväger eller har övervägt att inleda en affärsförbindelse med en person som verksam- hetsutövaren vill varna för eller få information om. En sådan fråge- rätt skulle kunna ge en verksamhetsutövare kännedom om vilka andra Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare verksamhetsutövare som kan vara relevanta i sammanhanget. Använd- ning av en särskild frågerätt för att kunna vidta åtgärder mot penning- tvätt eller finansiering av terrorism signalerar emellertid i sig att den person som frågan avser är intressant vad gäller penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den som får frågan kommer sannolikt automatiskt att dra slutsatsen att personen utgör en särskild risk i fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism och därför inte är lämplig som kund. Om det inte finns en egen affärsförbindelse med kunden ska en verksamhetsutövare inte göra en självständig bedömning av förfrågan och de risker som kan förknippas med kunden. Utan att veta något om de förhållanden som legat till grund för förfrågan har verksam- hetsutövaren inte heller möjlighet att bedöma detta. Även om syftet med en kompletterande frågerätt skulle vara att begränsa den krets som information om en person ska lämnas till för att skydda per- sonen riskerar möjligheten att innebära ett större intrång för den enskilde än att information direkt lämnas om de förhållanden som legat till grund för bedömningen av den aktuella personen. Denna extra omgång i kommunikationen som lösningen skulle kräva skulle sannolikt inte ge önskat skydd för den enskilde. Inte heller en sådan lösning är därför lämplig. Vad som återstår att överväga är då om verksamhetsutövare bör ges en oinskränkt möjlighet att i vissa sär- skilt angivna fall lämna uppgifter till andra verksamhetsutövare. Undantag från tystnadsplikt som i vissa specifikt angivna fall kan tillämpas i förhållande till samtliga verksamhetsutövare Alternativet att i stället ge verksamhetsutövare en oinskränkt möjlig- het att i vissa särskilt angivna fall lämna uppgifter till andra verk- samhetsutövare kan medföra påtagliga konsekvenser för de enskilda som uppgifterna avser. Som närmare beskrivs i avsnitt 16.2.3 riskerar en sådan spridning av uppgifter att i praktiken innebära att flera företag utan egna undersökningar beslutar att stänga ute en enskild från vissa tjänster och därmed en sorts ”svartlistning” av kunden. Det kan i sig få påtagliga konsekvenser om kunden t.ex. inte kan öppna ett konto för sin försörjning eller för att sköta vissa vardagliga sysslor. Spridningen riskerar också att innebära betydande intrång i den enskildes integritet. Det intrång det skulle innebära för den en- skilde kan inte anses stå i proportion till de fördelar det skulle med- Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare föra för en verksamhetsutövares möjligheter att mer allmänt bedöma den risk som kan förknippas med en kund eller för att genomföra sin kundkännedom. Ett oinskränkt undantag från tystnadsplikten för dessa ändamål bör därför inte införas. Frågan är då om det i vart fall bör vara möjligt för verksamhets- utövare att kunna varna varandra för kunder som man bedömer är för- knippade med en risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism är en integritetskänslig uppgift. Det integritetsintrång som utbyte av sådana uppgifter skulle innebära för personer som är delaktiga i kriminalitet är något som de får räkna med. Då uppgifter om misstankar dock är osäkra skulle även personer som inte är involverade i sådana före- teelser också kunna drabbas av åtgärder från verksamhetsutövare om uppgifterna sprids. Även om vissa misstankar kan visa sig vara riktiga och informa- tionsutbyte därmed i enskilda fall skulle kunna förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism kan det inte motivera ett så omfattande intrång för oskyldiga som kan drabbas om misstankar generellt får spridas utan någon särskild kvalificering. En särskild kvalificering av situationer när ett informationsutbyte skulle kunna tillåtas skulle därför vara nödvändigt. I sådana kvalificerade situationer, t.ex. när en affärsförbindelse med en kund avslutats för att risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism inte kunnat hanteras, ska emellertid även en rapportering till Finanspolisen ha gjorts. Finanspolisen har, till skillnad från verksamhetsutövare, ett all- mänt brottsförebyggande uppdrag. I det fall Finanspolisen bedömer att det finns en risk för att en person fortsätter att tvätta pengar eller finansiera terrorism genom att utnyttja verksamhetsutövare ligger det alltså i myndighetens uppdrag att göra vad den kan för att för- hindra att så sker. Genom tillgång till uppgifter i konto- och värde- fackssystemet har Finanspolisen möjlighet att snabbt och enkelt få uppgift om de verksamhetsutövare som står i affärsförbindelse med personen i fråga och att bevaka om nya affärsförbindelser inleds. Till- gången till konto- och värdefackssystemet förbättrar därmed Finans- polisens möjligheter att uppfylla sitt brottsförebyggande uppdrag. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Om den fortsatta risk som bedöms vara förknippad med en per- son föranleder en utredning hos är det möjligt för myndigheten att i samband med att frågerätten i 4 kap. 6 § penning- tvättslagen utnyttjas lämna vissa uppgifter till en verksamhetsutövare som personen inlett en affärsförbindelse med. För att få uppgifter med stöd av frågerätten behöver Finanspolisen nämligen också kunna lämna viss information, t.ex. namnet på den person som frågan avser och vilka uppgifter man är intresserad av. Sekretessbelagda uppgifter får lämnas om det är nödvändigt för att Finanspolisen ska kunna full- göra sin verksamhet (se 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen och avsnitt 12.2.3). På så sätt har Finanspolisen viss möjlighet att säkerställa så att en ny verksamhetsutövare inte utnyttjas. Om det för att förhindra penningtvätt eller finansiering av terrorism är sär- skilt angeläget att information om en person lämnas brett bör inte en privat aktör ansvara för att uppgifterna sprids. Det bör i sådana fall i stället ankomma på en myndighet att ansvara för spridningen. Det skulle kunna ske genom en sådan särskilt beslutad samverkan som föreslås i kapitel 15 eller, om det är nödvändigt för att Finans- polisen ska kunna fullgöra sin verksamhet, med stöd av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Utredningen lämnar i detta betänkande förslag som möjliggör informationsutbyte mellan verksamhetsutövare i vissa fall där ett utbyte av information inte är möjligt (se kapitel 15 och av- snitt 16.3.2). Därutöver innebär en tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet en möjlighet för Finanspolisen och övriga brotts- bekämpande myndigheter att snabbt och enkelt ta reda på var en person har konton. Dessa åtgärder kommer sannolikt att öka möjlig- heterna att förhindra att en person, som utnyttjat eller försökt ut- nyttja en verksamhetsutövare för penningtvätt eller finansiering av terrorism, använder en ny verksamhetsutövare för sådana ändamål. Innan effekterna av dessa förändringar har utvärderats kan inte en så ingripande åtgärd som en generell möjlighet att sprida uppgifter om misstankar avseende en person till andra verksamhetsutövare anses stå i proportion till de fördelar ett sådant förslag skulle medföra. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Särskilda överväganden avseende uppgifter om juridiska personer Ett tungt vägande skäl mot att utvidga möjligheterna för verksam- hetsutövare att utbyta information när det inte finns ett transak- tionssamband är alltså de konsekvenser det skulle kunna innebära för enskilda. Det innefattar inte minst risken för intrång i enskildas personliga integritet. Skyddet för den personliga integriteten skyddar uppgifter om enskildas personliga förhållanden, dvs. information som är knuten till den enskildes person som t.ex. uppgifter om namn och andra personliga identifikationsuppgifter, adress, familjeförhållan- den, hälsa och vandel (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 84). Juridiska personer anses inte ha några personliga förhållanden. Uppgifter om juridiska personer är inte heller som sådana att betrakta som person- uppgifter. Det kan därför övervägas om ett utvidgat utbyte av infor- mation avseende juridiska personer bör tillåtas. Det är inte ovanligt att juridiska personer utnyttjas som ett verk- tyg för brottslighet. Med hjälp av en juridisk person är det möjligt att konstruera komplicerade strukturer och upplägg där pengar kan flyttas mellan olika personer. En juridisk person kan på så sätt bl.a. göra det möjligt att dölja de fysiska personer som tjänar på ett upp- lägg och pengars ursprung. Pengar från illegal verksamhet kan också tillföras en legal verksamhet i en juridisk person och på så sätt tvättas. Det är enkelt och förknippat med relativt låga kostnader att starta ett aktiebolag eller handelsbolag, som kan utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det förekommer även att andra typer av juridiska personer utnyttjas för dessa ändamål, t.ex. ideella fören- ingar och bostadsrättsföreningar. Förenklingar vad gäller kraven vid revision har gjort det svårare för verksamhetsutövare att upptäcka omständigheter som kan indi- kera på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Brister vad gäller tillförlitligheten i uppgifterna i register över verkliga huvudmän innebär också att verksamhetsutövare har svårt att med hjälp av sådana uppgifter upptäcka oegentligheter. Större variationer i fråga om beteendemönster och spretigare transaktioner innebär vidare att juridiska personer generellt sett är svårare än fysiska per- soner att transaktionsmonitorera för att upptäcka avvikande aktivi- teter eller transaktioner. Det gör att det kan vara svårt och ta att fatta misstankar om en juridisk person. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Det finns alltså ett särskilt behov av att kunna utbyta uppgifter om juridiska personer. Genom att utbyta information om juridiska personer skulle verksamhetsutövare få en bättre möjlighet att för- hindra att sådana personer kan utnyttjas för aktuella ändamål. Exem- pelvis skulle en möjlighet att kontrollera uppgifter som en juridisk person har lämnat till en annan verksamhetsutövare kunna klargöra avvikande eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner som en verksamhetsutövare har uppmärksammat. Det kan också handla om att varna andra verksamhetsutövare för en kund som en affärsförbin- delse avslutats med p.g.a. exempelvis misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. En möjlighet att utbyta uppgifter om juridiska personer skulle därmed kunna förbättra verksamhetsutöv- arnas möjligheter att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Inte minst i fråga om en- eller fåmansbolag är den juridiska per- sonen dock nära förknippad med en eller ett fåtal fysiska personer. Det är därför svårt att utbyta information om den juridiska personen utan att informationen ”spiller över” på dessa fysiska personer. Upp- gifter om t.ex. att en avvikelse eller en misstänkt aktivitet eller trans- aktion uppmärksammats hos en juridisk person kan innebära att även en fysisk person som är förknippad med den juridiska personen bedöms utgöra en förhöjd risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det kan i sin tur medföra att den fysiska personen får svårt att t.ex. ta bolån eller att driva ett företag. En sådan spridning av information kan också innebära intrång i den fysiska personens person- liga integritet. Även utbyte av information om en juridisk person kan alltså innebära konsekvenser för fysiska personer som inte står i pro- portion till möjligheten att med utbytet förebygga, upptäcka och förhindra dessa företeelser. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Det finns visserligen aktörer, som Konsumentverket3, Råd & Rön4 och Svensk Handel5, som tillhandahåller listor för att varna om juri- diska personer som det finns anledning att vara uppmärksam på. Även sådana listor kan innebära påtagliga konsekvenser för fysiska personer. En skillnad med att tillåta informationsutbyte av uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen är dock att sådana uppgifter endast rör misstankar om oegentligheter, som den som uppgifterna rör inte har någon möjlighet att bemöta eller rätta eftersom uppgifterna omfattas av tystnadsplikt. Det kan vidare ifrågasättas hur effektiv en möjlighet att utbyta information om juridiska personer skulle vara utan att det ges en möjlighet att kontrollera fysiska personer som är förknippade med den juridiska personen. Om en juridisk person får svårt att ingå en ny affärsförbindelse med en verksamhetsutövare p.g.a. att uppgif- ter spridits om att denna har utnyttjat en verksamhetsutövare för penningtvätt eller finansiering av terrorism kan en ny juridisk person enkelt startas upp. En sådan ny juridisk person skulle inte vara för- knippad med penningtvätt eller finansiering av terrorism. En verksam- hetsutövare skulle därför ändå få svårt att upptäcka tidigare missför- hållanden. Bedömningen görs därför att inte heller de möjligheter att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism som ett ökat informationsutbyte avseende juridiska personer skulle kunna innebära står i proportion till de konsekvenser informa- tionsutbytet kan medföra för de fysiska personer som uppgifterna rör. 3Konsumentverket har en varningslista för att ge konsumenter information och vägledning angående aktuella och angelägna konsumentproblem. För att ett företag ska hamna på listan måste det orsaka konsumenter stora problem som det ska anses mycket viktigt att snabbt göra konsumenter uppmärksamma på problem. 4Råd & Röns svarta lista uppdateras . Syftet med listan är att varna för företag som inte följer rekommendationer. Det handlar alltså om fall där en myndighet har bedömt att ett företag inte följt de konsumentlagar och regler som finns i . Innan publicering av ett företag på listan kontaktar och anmä- lare för att kontrollera om de har givit/fått rättelse. 5På Svensk Handels varningslista varnas för bl.a. bluffakturor men också för företag med oseriösa försäljningsmetoder eller för erbjudanden och utskick som kan uppfattas som vilseledande. Det kan ske i två nivåer, antingen med anmärkningen ”Varning!” eller anmärkningen ”Var upp- märksam!”. Flera olika kriterier kan, ensamma eller tillsammans, ligga till grund för att pub- licera ett företag på listan. Sådana kriterier kan bl.a. vara att ett stort antal klagomål har kommit in mot företaget, att företaget har utformat ett erbjudande som en faktura, att företaget skickar en faktura utan att någon som helst kontakt har förekommit, att företaget använder sig av vilseledande telefonförsäljning, att företaget hänvisar till tidigare påhittade överenskommelser eller att företagets namn ger upphov till förväxlingar.