sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — har det vidare bland annat i massmedia uppmärksammats att det har skett ett antal större vatten- läckage från distributionsanläggningar för dricksvatten som delvis torde kunna härledas till eftersatt underhåll. Det finns vissa krav i miljölagstiftningen, dricksvattenföreskrift- erna, vattentjänstlagen och plan- och bygglagstiftningen som ålägger olika aktörer inom dricksvattenförsörjningen ett underhållsansvar för olika anläggningar och en skyldighet att verka för en god hushåll- ning av naturresurser. Enligt utredningens uppfattning ställer dock nuvarande reglering i svensk rätt inte tillräckligt tydliga krav på att minska risken för vattenläckage genom underhåll och pekar inte heller tydligt ut vem som bör ha ansvaret för detta. Att skapa en tydlig reglering av underhållsansvar i syfte att i förlängningen minska vattenläckage omfattas enligt utredningen i de krav som ställs på medlemsstaterna enligt dricksvattendirektiv. Även om tröskel- värdet inte är fastställt ännu och några faktiska krav på att sänka läckagenivåer därmed i varje fall inte riktats mot , så finns det ändå enligt utredningens uppfattning skäl för att redan nu införa en särskild bestämmelse om krav på underhåll. Den nya regleringen ska införas i vattentjänstlagen Utredningen har övervägt olika alternativ för var en ny reglering skulle kunna placeras. föreskrifter innehåller redan krav på underhåll av distributionsanläggningar. Utredningen har över- vägt om denna reglering skulle kunna tydliggöras vad gäller underhåll i syfte att minska vattenläckage. Livsmedelslagen (2006:804) syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för kon- sumenternas intressen när det gäller livsmedel. föreskrifter, som grundar sig på ett bemyndigande i den lagen tar sikte på att skydda dricksvattnets kvalitet och i förlängningen män- niskors hälsa. Syftet med artikel 4.3 om vattenläckage dricksvattendirektiv är istället primärt att uppnå en god hushållning av resurser och skydda miljön. Av denna anledning framstår det inte som ändamålsenligt att frågan regleras i livsmedelslagstiftningen. I så fall skulle livsmedelslagens ändamålsbestämmelse behöva utvidgas, vilket kan ha andra konsekvenser som i så fall behöver utredas vidare. Inte heller plan- och bygglagstiftningen framstår som ett lämpligt alternativ eftersom den lagstiftningen i första hand handlar om be- byggelse och markanvändning. innehåller hushållnings- bestämmelser som innebär att en reglering om underhåll i syfte att minska vattenläckage hade passat bättre i det sammanhanget. Balkens struktur medför dock att det inte är enkelt att föra in en sådan reglering där. Sådana bestämmelser skulle till exempel kunna höra hemma i 2 kap. om allmänna hänsynsregler, 5 kap. om miljökvalitets- normer, 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller 11 kap. om vattenverksamheter, eller i förordningar kopplade till dessa kapi- tel. Men att i föra in kraven enligt dricksvatten- direktiv om vattenläckage skulle kräva strukturella ändringar i miljö- balken, vilket utredningen inte har utrymme för att närmare analysera. Utredningen anser istället att regleringen bör placeras i vatten- tjänstlagen, som innehåller regler om allmän vattenförsörjning. Lagen innehåller bestämmelser för hur skyldigheten att anordna en allmän va-anläggning och se till att den fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar ska uppfyllas. Äldre lagstiftning som föregick vatten- tjänstlagen innehöll vidare tydligare krav på underhåll. Vattentjänst- lagen omfattar visserligen inte enskild dricksvattenförsörjning, men eftersom den största delen av produktion och distribution av dricks- vatten utgörs av allmänna va-anläggningar är det mest angeläget att reglera underhåll för denna typ av anläggningar. För det fall det framöver visar sig att det finns ett större behov även utanför tillämpningsområdet för vattentjänstlagen så bör åter en annan lösning övervägas, i första hand enligt . Huvudmannens ansvar för underhåll ska tydliggöras Underhåll av allmänna va-anläggningar är en viktig faktor för att komma till rätta med det vattenläckage som sker. Vattentjänstlagen saknar bestämmelser som tydligt anger vem som ska vara ansva- rig för underhåll av va-anläggningarna. Kommunen har ett ansvar för att anordna vattentjänster. I detta ligger enligt förarbetena till be- stämmelsen också ett övergripande ansvar för att se till att va-anlägg- ningarna fyller sitt ändamål så länge som behovet finns kvar. Det framgår dock inte tydligt av författningstexten. Den som har den rent faktiska rådigheten och som är den som har möjlighet att tillse att va-anläggningen underhålls är huvudmannen, som är den som äger anläggningen. Även om kommunen har det övergripande ansva- ret för att va-anläggningar kommer till stånd, bör det enligt utred- ningens mening tydliggöras att huvudmannen svarar för det löpande underhållet. Utredningen anser också att det är viktigt att under- hållsskyldigheten tydliggörs direkt genom författningstexten och inte, så som är fallet , enbart framgår av uttalanden i förarbetena. Utredningen har övervägt om huvudmannens underhållskyldig- het redan framgår av 13 § 3 p vattentjänstlagen, som anger att huvud- mannen ska ordna de anordningar som behövs för att va-anlägg- ningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Den bestämmelsen tar sikte på att anläggningarna ska fylla sina ändamål och vara tillräckligt säkra. Enligt utredningens bedöm- ning tar bestämmelsen enligt sin lydelse i första hand sikte på att anläggningen överhuvudtaget fungerar men ställer inget tydligt krav på huvudmannen vad gäller underhåll av va-anläggningar för att bland annat undvika störningar som inte också är vitala för anläggningen som sådan. För att tydliggöra hur ansvaret för underhållsfrågor ska fördelas bör det därför göras ett tillägg i nuvarande 13 § vattentjänstlagen, som tydliggör att huvudmannen inte bara är skyldig att ordna utan också att underhålla ledningar och andra anordningar som behövs. dricksvattendirektiv ställer endast krav på att minska riskerna för vattenläckage inom dricksvattenförsörjningen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att tydliggöra ansvarsfördel- ningen även vad gäller avloppsanläggningar. Därför bör förtydlig- andet av underhållsskyldigheten omfatta alla typer av va-anlägg- ningar, både sådana som används för dricksvattenförsörjningen och sådana som används för avlopp. Utredningen vill under- stryka att detta tydliggörande inte innebär någon utökad skyldighet i förhållande till det som redan anses gälla . Kommunen har alltjämt ett övergripande ansvar för underhåll Även om huvudmannens ansvar för underhåll förtydligas, så har kommunen enligt 6 § vattentjänstlagen alltjämt ansvar för att ordna vattentjänster och se till att allmänna va-anläggningar fyller sina upp- gifter så länge behovet finns kvar. I detta ligger att kommunen ska säkerställa att huvudmannen uppfyller sin skyldighet att sköta det löpande underhållet av va-anläggningar. Närmare om vad som avses med begreppet underhåll Enligt förarbetena till vattentjänstlagen ska den allmänna va-anlägg- ningen underhållas och i övrigt ses till så att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål.40 Det framgår dock inte närmare vad reger- ingen avser med begreppet underhåll. Begreppet underhåll definieras av dricksvattenutredning som åtgärder för att vidmakthålla och säkerställa en anläggnings funktion och egenskaper så att den kan användas på ett ändamåls- enligt sätt under hela sin beräknade nyttjandeperiod. Det samlade förnyelse- och underhållsbehovet definieras som de åtgärder som krävs för att produktions- och distributionsanläggningar ska upp- fylla lagstiftningens krav och tillgodose en trygg dricksvattenför- sörjning. I detta inkluderas även de behov som finns av utbyggnad och nya investeringar.41 dricksvattenutredning instämmer i att begreppet under- håll kan definieras på detta sätt. Alla åtgärder som vidtas för att hålla låga vattenläckagenivåer omfattas med detta synsätt av begreppet underhåll. Sådana åtgärder är viktiga för att säkerställa att anlägg- ningen på ett tillfredställande sätt uppfyller sitt ändamål. Flera åtgärder kan vara av vikt för att uppnå eller bibehålla låga vattenläckagenivåer. Att förnya och underhålla ledningsnät är av mycket stor vikt för att komma till rätta med vattenläckageproblem. 2005/06:78, s. 65. 41SOU 2016:32, s. 718–719. Det är också viktigt med tydliga och korrekta mätningar och upp- skattningar av debiterad förbrukning och egenförbrukning, att ha en aktiv vattenläckagekontroll, säkerställa ett lämpligt vattentryck och att reparera uppkomna skador snabbt och med hög kvalitet.42 Vilka åtgärder den enskilde huvudmannen behöver vidta beror på anläggningens storlek, ålder och vilka material som anläggningen består av. Högre krav kan ställas på större anläggningar som pro- ducerar eller distribuerar en stor mängd dricksvatten till ett stort antal personer. I regioner med större risk för vattenbrist kommer hushållning med vattenresursen att vara viktigare än i områden med låg risk för vattenbrist. Om regeringen beslutar om en handlingsplan som beskrivs närmare i avsnitt 13.4.3, kommer den kunna ge vägled- ning kring vilka åtgärder som ska vidtas i fråga om underhåll i syfte att sänka eller bibehålla låga vattenläckagenivåer. dricksvattenutredning föreslog att det i vattentjänstlagen skulle införas en skyldighet för huvudmannen att se till att det finns en förnyelse- och underhållsplan för anläggningar som används för vattenförsörjning. Planerna skulle enligt förslaget kunna ingå i under- laget för kommunens föreskrifter om va-taxan.43 Förslaget återfanns i den lagrådsremiss som regeringen därefter tog fram.44 Lagrådet ansåg att det inte framgår vad förnyelse- och underhållsplanen ska innehålla och konstaterade att det inte föreslogs någon tillsyn över planerna eller någon sanktion i fall av brister i en plan. Lagrådet ifrågasatte nödvändigheten av att införa en sådan bestämmelse och avstyrkte lagstiftning enligt förslaget om regeringen inte angav krav på vad en plan ska innehålla.45 Förslaget om underhålls- och för- nyelseplaner ledde aldrig till någon lagstiftning. dricksvattenutredning har övervägt om det finns anled- ning att på nytt lämna förslag på införande att ett krav på underhålls- och förnyelseplaner. Dagens regelverk utgör inget hinder för att ta fram förnyelse- och underhållsplaner. Va-huvudmännen kan ta fram 42Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för en hållbar nivå, 2019:17, s. 26–27 och 46–47. 43SOU 2016:32, s. 747 f. 44Lagrådsremiss, Åtgärder för ett bättre dricksvatten, , s. 14 f. 45Utdrag ur protokoll vid Lagrådets sammanträde . sådana planer med finansiering från va-taxor.46 Att ta fram planer för underhålls- och förnyelsearbete är enligt dricksvattenutred- ning en naturlig del av ett systematiskt uppföljningsarbete. För att kunna bedriva en effektiv verksamhet borde det vara angeläget för verksamhetsutövare som producerar och tillhanda- håller dricksvatten att planera arbetet med underhåll. Med hänsyn till det ovan sagda samt med beaktande av den kritik som tidigare lämnats av Lagrådet anser utredningen att det inte finns anledning att föreslå att ett krav på sådana planer ska införas i vattentjänstlagen. 13.4.2Livsmedelsverket ska ansvara för att en bedömning görs av vattenläckagenivåer i Bedömning av vattenläckagenivåer och potentialen för minskat vattenläckage ska bedöma vattenläckagenivåer och potentialen för minskat vattenläckage och överlämna resultatet till kommissionen . Bedömningen ska göras med hjälp av infrastruktur- läckageindexets () värderingsmetod eller någon annan lämplig metod och vid bedömningen ska hänsyn tas till relevanta folkhälso- relaterade, miljömässiga, tekniska och ekonomiska aspekter. Som fram- gått ovan saknas tillförlitlig statistik avseende vattenläckagenivåer i . Enligt utredningens uppfattning bör en central myndighet få an- svaret för att bedöma samlade vattenläckagenivå. Livsmedels- verkets dricksvattenföreskrifter innehåller krav på att en distributions- anläggning ska vara utformad, underhållas och skötas på sådant sätt att dricksvattnet uppfyller kraven i föreskrifterna. Vidare finns i före- skrifterna krav på att ta fram underhålls- och förnyelseplaner. Livs- medelsverket har också tagit fram vägledning kring underhåll och förnyelse. Även om syftet med artikel 4.3 dricksvattendirektiv är att säkerställa en rimlig hushållning av resurser anser utredningen att vattenläckage också har en nära koppling till kvaliteten på dricks- vatten och skydd av människors hälsa. Vattenleverantörer av viss storlek ska hålla information om sina vattenläckagenivåer tillgänglig 46Sweco, 2021, Analys av dricksvattenutredningens förslag, s. 16. på internet enligt artikel 17. I kapitel 17 föreslås att Livsmedels- verket ska bemyndigas att meddela föreskrifter om information till allmänheten, bland annat om vattenläckagenivåer. I detta ligger bland annat att i föreskrifter och vägledning närmare reglera vilka verk- samhetsutövare som omfattas av kravet på att informera om vatten- läckagenivåer samt hur vattenläckagenivåer ska beräknas. Med hänsyn till det ovan sagda anser utredningen att det finns en sådan koppling till övriga uppgifter som kommer ha när det gäller genomförandet av dricksvattendirektiv, att myndigheten också bör få ansvaret för att göra en sammantagen bedömning av läckagenivå och rapportera denna till kom- missionen. bör samråda med Havs- och vatten- myndigheten vid bedömningen av potentialen för minskade vatten- läckagenivåer. Utredningen har övervägt om regeringen ska ha ansvar för att fortlöpande bedöma vattenläckagenivåer. En sådan uppgift hade emellertid varit att gå utöver det som direktivet kräver av medlemsstaterna. Regeringen bör istället lämna ett särskilt uppdrag till att göra en bedömning av vattenläckagenivåerna och av potentialen för minskat vattenläckage i och rapportera denna till kommissionen. Eftersom det enbart är fråga om ett engångsuppdrag anser utredningen att detta inte kräver ändring i instruktion. Vilka aktörer ska omfattas av bedömningen? Den bedömning som medlemsstaterna ska göra av vattenläckagenivå ska åtminstone omfatta vattenleverantörer som tillhandahåller per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Utredningen har i kapitel 8 konstaterat att vattenleverantör kan jämställas med verksamhetsutövare som producerar eller tillhanda- håller dricksvatten. Det är upp till varje medlemsstat att avgöra om också verksamhetsutövare som tillhandahåller mindre än 10 000 kubik- meter per dag eller försörjer mindre än 50 000 personer ska omfattas av den rapportering av vattenläckagenivåer som ska ske till EU. Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredaren så långt det är möjligt sträva efter att förenkla för aktörerna i dricksvattenkedjan och se till att den administrativa bördan för de olika aktörerna inte ökar mer än nödvändigt, vilket är en viktig utgångspunkt som utred- ningen har haft i sitt arbete.47 För att kunna göra en rättvisande bedömning av samlade vattenläckagenivåer är det enligt ut- redningens uppfattning viktigast att de största verksamhetsutövar- nas vattenläckagenivåer omfattas. En stor del av samman- lagda produktion och distribution utförs av stora aktörer. Enligt en uppskattning från Svenskt Vatten finns det i ungefär 50 verk- samhetsutövare tillhandahåller per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Sådana verksamhetsutövare tillhanda- håller tillsammans ungefär hälften av allt dricksvatten som tillhanda- hålls i Sverige.48 En bedömning av deras vattenläckagenivåer kommer ge en bra bild av det sammanlagda läckaget i landet. Verksamhets- utövare över denna storlek ska också lämna information om sina vattenläckagenivåer på sina webbplatser. Det är enligt utredningen lämpligt om samma aktörer omfattas av kraven enligt artikel 4.3 och 17. Utredningen anser därför att regeringen i beskrivningen av uppdra- get till bör ange att rapporteringen till EU ska be- gränsas till att endast omfatta verksamhetsutövare som tillhandahåller per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Utredningen vill peka på att regeringen, för att få en mer full- ständig bild, skulle kunna överväga att nationellt samla in uppgifter om vattenläckagenivåer från fler verksamheter. En sådan insamling ligger i så fall utanför direktivets rapporteringskrav. Det framgår inte dricksvattendirektiv hur beräkningen av vattenleverantörens storlek ska göras. Det är upp till Livsmedels- verket att i föreskrifter och vägledning om hur verksamhetsutövare ska uppfylla kraven i artikel 17 avgöra hur beräkningen ska göras. Viss vägledning kan fås från hur dricksvattenanläggningars storlek beräknas när det gäller att bedöma om de omfattas av Livsmedels- verkets dricksvattenföreskrifter.49 47Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre till- gång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76, s. 4. Utredningen beskriver sina utgångs- punkter närmare i avsnitt 8.5. 48Uppgifter till utredningen från Svenskt Vatten 2021. 49Även för dricksvattenföreskrifterna finns en storleksgräns för vilka dricksvattenanlägg- ningar som omfattas av föreskrifterna, sådana som i genomsnitt tillhandahåller dricksvatten eller mer eller försörjer 50 personer eller fler med dricksvatten, se 2 § dricksvattenföreskrifterna. För att ska kunna bedöma vattenläckage- nivå och potentialen för minskat vattenläckage behöver myndig- heten få in uppgifter från de verksamhetsutövare som ska omfattas av bedömningen. Verksamhetsutövare som tillhandahåller dricksvatten per dag eller försörjer minst 50 000 per- soner ska, enligt artikel 17 dricksvattendirektiv, på sina webbplatser lämna årlig information om vattensystemets övergrip- ande prestanda i fråga om effektivitet och läckagenivåer. Informationen ska göras tillgänglig så snart den finns tillgänglig och senast den dag som anges i artikel 4.3 andra stycket, det vill säga . Som angetts ovan omfattas ungefär 50 verksamhetsutövare av utredningens bedömning av vilka som ska omfattas av kravet att bedöma sina vattenläckagenivåer.50 Utredningen bedömer att dessa verksamhetsutövare, som alltså är relativt få, bör kunna uppmanas att på frivillig väg lämna in uppgifter om sina läckagenivåer till Livs- medelsverket. Det behövs därmed inga föreskrifter som ålägger verk- samhetsutövare att lämna uppgifter till om vatten- läckagenivåer. Inte heller är det nödvändigt att ska kunna förelägga verksamhetsutövare att inkomma med uppgifter. Eftersom uppdrag regleras i ett regeringsuppdrag och det är fråga om uppgifter som ska lämnas in till myndigheten vid ett enda tillfälle framstår det inte som lämpligt att enbart för denna rapportering införa sådan reglering. Svenskt Vatten har vidare upp- gett att organisationen kan svara för den operativa initiala insam- lingen och sammanställningen av uppgifter om läckage. Det bör noteras att uppgifterna om läckagenivåer bör lämnas till tidigare än som de ska tillgänglig- göras på verksamhetsutövarnas webbplatser, det vill säga den 12 janu- ari 2026. Samma datum ska rapporten nämligen lämnas in till kom- missionen och kommer behöva tid för att bearbeta och sammanställa uppgifterna. bör lämna närmare information om hur uppgifterna ska lämnas in till myndigheten. 50Uppgift till utredningen från Svenskt Vatten . 13.4.3Regeringen ska besluta om en handlingsplan om vattenläckagenivåer överstiger tröskelvärdet Om har en läckagenivå som överskrider det tröskelvärde som kommissionen fastställt i en delegerad akt, ska lägga fram en handlingsplan med ett antal åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån. Det är inte helt tydligt om bestämmelsen ålägger ett konkret krav på medlemsstaterna att faktiskt sänka sina vatten- läckagenivåer till det tröskelvärde som kommissionen kommer ta fram. Kravet på medlemsstaterna att ta fram en handlingsplan måste läsas i ljuset av skälen till direktivet. I skäl 41 anges att vattenläckage- nivåerna bör bedömas av samtliga medlemsstater och sänkas om de ligger över ett visst tröskelvärde. Denna skrivning innebär enligt utredningens uppfattning ett faktiskt krav på medlemsstaterna att sänka sina vattenläckagenivåer om de skulle överskrida det tröskel- värde som kommissionen kommer ta fram. Det är många myndigheter och andra aktörer inblandade i dricks- vattenförsörjningen. De åtgärder som kan behöva vidtas för att sänka läckagenivåer kan få stora ekonomiska konsekvenser. För att på ett bra sätt kunna väga olika aktörers intressen mot varandra bör handlingsplanen beslutas av ett politiskt organ. Eftersom hand- lingsplanen ska vara nationell för hela bör det vara regeringen som beslutar om den. Regeringen bör lämna ett särskilt uppdrag till Havs- och vatten- myndigheten att ta fram ett förslag till sådan plan. Myndigheten kan i detta arbete behöva samråda med andra myndigheter och organisa- tioner som kommer att beröras av handlingsplanen, exempelvis , , försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelserna, Svenskt Vatten och Kommuner och Regioner. Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse i vattentjänstlagen om vilket ansvar huvudmannen har för underhåll. Kommunen kom- mer fortfarande ha det övergripande ansvaret för att se till att en allmän va-anläggning fyller sin uppgift, så länge behovet finns kvar. I detta ligger att kommunen även fortsättningsvis kommer ha det övergripande ansvaret för att tillse att underhåll verkligen kommer Länsstyrelserna kommer också fortsättningsvis utöva till- syn över kommunerna i detta avseende. Det finns enligt utredningens uppfattning ingen anledning i nu- läget att utöka tillsynen till att omfatta huvudmannens skyldigheter enligt vattentjänstlagen. Istället bör tillsynen, på sådant sätt som sker , omfatta kommunerna som har det övergripande ansvaret på området. När bedömningen av vattenläckagenivåer och potentialen för minskat vattenläckage tagits fram, liksom en even- tuell handlingsplan, kommer det att finnas en tydligare bild av vilka problem som eventuellt finns med vattenläckage i landet. Det kan då behöva övervägas om det finns skäl att ändra tillsynsbestämmelserna. Det är ännu oklart vad regeringens eventuella handlingsplan kom- mer att innehålla och vilka åtgärder som regeringen anser ska vidtas för att nationellt ska kunna sänka sina vattenläckagenivåer. Det är därför svårt att bedöma vilken myndighet som kan behöva utöva tillsyn över att åtgärderna verkligen vidtas. De myndigheter som utövar tillsyn över reglering kring underhåll och hushåll- ning av resurser ska också ha tillsyn över att de åtgärder som regleras i handlingsplanen vidtas. För att tillsynen ska bli effektiv och hållas samman på ett övergripande plan bör Havs- och vattenmyndigheten ha ett samordnande ansvar för tillsynen på området. I detta ingår att prioritera och samordna åtgärder på nationell nivå för att säkerställa att sammanlagda läckagenivåer sänks till det tröskelvärde som kommissionen har fastställt. Myndigheten ska också ge den väg- ledning som behövs för att handlingsplanen ska kunna genomföras på ett bra sätt. Havs- och vattenmyndighetens uppgifter på detta område bör regleras i särskilt uppdrag som ges av regeringen. 14 Undantag från parametervärden I följande kapitel behandlas frågan om undantag enligt artikel 15 dricksvattendirektiv1. Kapitlet inleds med en beskrivning av artikel 15 och förutsättningarna för att bevilja undantag från att uppfylla vissa parametervärden. Därefter följer utredningens överväg- anden, vilka i korthet innebär att utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförord- ningen (2006:813) kan meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra artikel 15 i svensk rätt. Övergångsbestämmelser som rör artikel 15 behandlas i kapitel 21.