sou · H9B313 · 2021-03-19 00:00:00 — En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut Betänkande av Utredningen om elektroniska underskrifter på regeringsbeslut SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att använda elektroniska underskrifter på handlingar med regeringsbeslut som ska expedieras (dir. 2020:55). beslutades om tilläggsdirektiv (dir. 2020:128) som innebar att utredningstiden förlängdes till . Till särskild utredare förordnades justitierådet . Som experter förordnades rättssakkunnige (), kanslirådet (Statsrådsberedningen) och verksjuristen (Förvaltningsavdelningen). Som sekreterare anställdes dåvarande justitiesekreteraren . Utredningen har antagit namnet Utredningen om elektroniska underskrifter på regeringsbeslut (Ju 2020:13). Härmed överlämnas utredningens betänkande En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut (SOU 2021:13). Experterna har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i regeringsformen ......................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Digital hantering av regeringsärenden ................................... Överväganden och förslag ........................................... 5.1Är underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen Allmänt om författningskrav på underskrifter ...... 5.1.2Underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen är inte teknikneutralt .................. 5.2 Utformningen av en teknikneutral bestämmelse.................. Utformningen av 7 kap. 7 § regeringsformen........ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................. Konsekvenser av förslaget ........................................... Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ................... Enligt 7 kap. 7 § regeringsformen ska författningar, förslag till och andra regeringsbeslut som ska expedieras skrivas under för att bli gällande. Utredningens uppdrag har varit att undersöka om bestämmelsen innebär ett krav på att regeringsbeslut måste skrivas under med penna på papper för att bli gällande eller om kravet kan anses vara teknikneutralt i den meningen att även elektroniska underskrifter kan anses uppfylla det. Om bestämmelsen inte kan anses vara teknikneutral ska utredningen överväga hur den bör utformas för att vara teknikneutral och möjliggöra även elektroniskt undertecknande av regeringsbeslut. I direktiven anges vidare att regleringen också bör lämna utrymme för anpassningar av arbetssättet till utvecklingen av ny teknik. Utredningen ska även i denna del lämna de förslag till ändringar av bestämmelsen som krävs. Utredningen har gjort bedömningen att bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen innebär att regeringsbeslut som ska expedieras måste skrivas under med penna på papper för att bli gällande. I betänkandet lämnar utredningen förslag till ändringar som syftar till att göra bestämmelsen teknikneutral. Ändringarna innebär att regeringsbeslut som ska expedieras kan, utöver med underskrift med penna på papper, bli gällande även med elektroniska underskrifter och andra förfaranden under förutsättning att höga krav på säkerhet uppfylls. Förslaget ger utrymme för anpassningar av arbetssättet inom till utvecklingen av ny teknik så att den bästa och mest effektiva lösningen kan användas vid varje given tidpunkt utan att grundlagen behöver ändras. Förslaget gör det t.ex. möjligt att införa en digital hantering av regeringsbeslut. En sådan hantering förbättrar förutsättningarna för att avgöra regeringsärendena effektivt och med hög kvalitet. Författningar, förslag till och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under eller bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller bekräfta beslut som ska expedieras.Ett beslut får skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. 1.1Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7 § regeringsformen ska ha följande lydelse. Författningar, förslag till och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras. Denna lag träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att använda elektroniska underskrifter på handlingar med regeringsbeslut som ska expedieras (dir. 2020:55). beslutades om tilläggsdirektiv (dir. 2020:128) som innebar att utredningstiden förlängdes till . Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Enligt direktiven är syftet med utredningen att säkerställa att det ska vara möjligt att skriva under regeringsbeslut både på traditionellt sätt med penna på papper och elektroniskt. Utredningen ska därför inledningsvis undersöka om bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen innebär ett krav på att regeringsbeslut som ska expedieras måste undertecknas med penna på papper för att bli gällande eller om kravet kan anses vara teknikneutralt i den meningen att även elektroniska underskrifter kan anses uppfylla det. Om bestämmelsen inte kan anses vara teknikneutral ska utredningen överväga hur den bör utformas för att vara teknikneutral och möjliggöra även elektroniskt undertecknande av regeringsbeslut. I direktiven anges vidare att regleringen också bör lämna utrymme för anpassningar av arbetssättet till utvecklingen av ny teknik. Utredningen ska även i denna del lämna de förslag till ändringar av bestämmelsen som krävs. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen inledde sitt arbete . Arbetet har genomförts i samarbete med utredningens experter genom löpande kontakter och sammanträden. Sammanträden med expertgruppen har hållits vid fyra tillfällen. Experterna har fått ta del av utkast till texter och möjlighet att lämna synpunkter på innehållet. De har på ett värdefullt sätt bidragit till att säkra faktaunderlag och att analysera för- och nackdelar med olika lösningar. Enligt utredningens direktiv ska utredaren hålla sig informerad om relevant arbete som bedrivs inom . pågår en förstudie som bl.a. ska kartlägga behoven och kraven på de tekniska lösningar som behövs för att elektroniska underskrifter på regeringsbeslut ska kunna användas. Utredningens expert har ingått i arbetsgruppen för förstudien och har på så sätt hållit utredningen uppdaterad om arbetet. Utredningen har under arbetets gång även haft kontakter med övriga deltagare i arbetsgruppen för förstudien. Utredningen har under arbetets gång också hållit sig informerad om och beaktat det arbete som Utredningen om betrodda tjänster (I 2020:01) har bedrivit. I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser om regeringsarbetet och vilka ärenden som avgörs av regeringen. Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Det innebär bl.a. att regeringen lägger fram förslag till och genom förordningar och regleringsbrev anger ramarna för verksamheten hos myndigheterna under regeringen. Regeringen prövar också ett stort antal förvaltningsärenden, antingen som första instans eller som överinstans efter att en förvaltningsmyndighets beslut har överklagats. Beslut i regeringsärenden fattas som huvudregel kollektivt av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § första stycket regeringsformen). Författningar, förslag till och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar (7 kap. 7 § regeringsformen). Bestämmelser om vilka regeringsbeslut som ska expedieras och vem som skriver under på regeringens vägnar finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Beslut vid regeringssammanträden ska expedieras om besluten gäller något annat än förhållandena inom eller kommittéväsendet. Besluten expedieras genom att mottagaren får ett underskrivet exemplar av beslutet eller en kopia av ett underskrivet exemplar (2 och 3 §§ förordningen om beslut och protokoll hos regeringen). I de allra flesta fall skriver det statsråd som varit föredragande vid regeringssammanträdet och en huvudman eller annan tjänsteman som berett ärendet under beslut på regeringens vägnar. I några typer av ärenden, bl.a. propositioner och skrivelser till , skrivs besluten under av ordföranden vid regeringssammanträdet och det statsråd som varit föredragande (4 och 5 §§ förordningen om beslut och protokoll hos regeringen). Regeringens mål för digitaliseringspolitiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1 utg.omr. 22 s. 84). När det gäller digitalisering av den offentliga förvaltningen har regeringen gjort bedömningen att digitalt ska vara förstahandsval i förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatpersoner och företag (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 93). Regeringens mål är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten (prop. 2020/21:1 utg.omr. 22 s. 91). Den pågående pandemin och dess följder för människors liv och ekonomin har enligt regeringen särskilt visat hur viktigt det är med digitalisering. Tekniken har hjälpt många att exempelvis hålla kontakten och arbeta hemifrån. Den har varit avgörande för att hålla igång många företag och offentliga tjänster (a. prop. s. 108). Regeringen har vidare uttalat att det generellt finns anledning att överväga att ersätta pappershantering inom offentlig förvaltning med digitala arbetssätt. En förutsättning för att effektivitetsvinsterna med ett digitalt arbete ska kunna nå framgång är att det inte finns några onödiga formkrav på att en handling ska ha en viss form eller tillkomma på ett visst sätt för att ha en viss rättsverkan. Sådana formkrav bör därför – där det är möjligt och relevant – ses över för att avskaffas eller anpassas till digitala rutiner (prop. 2017/18:126 s. 20 f.). 4.2Digital hantering av regeringsärenden hantering av regeringsärenden är till stora delar . pågår ett arbete med att utveckla arbetsformerna med stöd av digitala verktyg. lämnade Statsrådsberedningen rapporten hantering av regeringsärenden (FA2017/01216/FCK). I rapporten föreslogs ett digitalt arbetssätt för samtliga regeringsärenden och att det digitala arbetssättet som utgångspunkt ska användas inför, under och efter alla regeringssammanträden (a. a. s. 17 f.). Ett fokus för utvecklingsarbetet inom är att genomföra det föreslagna digitala arbetssättet. Beslut i regeringsärenden skrivs under med penna på papper. Innan ett beslut skrivs under måste det kontrolleras att innehållet är i överensstämmelse med vad som beslutats vid regeringssammanträdet samt att alla korrekturändringar förts in på ett korrekt sätt. Dessutom behöver det säkerställas vilken version av beslutsutkastet som är den gällande. Vidare behöver statsrådet eller statsråden vara på plats för att beslutet ska kunna skrivas under. När beslutet är underskrivet expedieras och arkiveras det i enlighet med nuvarande ordning. I den ovan nämnda rapporten konstateras att regeringsbeslut bör signeras digitalt för att de effektivitetsvinster som en digital hantering av regeringsärenden kan ge, fullt ut ska kunna nås (a. a. s. 53). Ett digitalt arbetssätt kommer att effektivisera administration och kontroll, minska risken för fel samt leda till ett snabbare färdigställande av beslut och protokoll. Kvaliteten i beslutsprocessen för regeringsärenden kommer således att höjas. Med digitala signaturer kommer statsråden inte heller att behöva vara på plats för att kunna underteckna regeringsbeslut. Digitalt signerade beslut möjliggör också digital expediering och arkivering (a. a. s. 16 f.). Med ett digitalt arbetssätt signeras, expedieras och arkiveras regeringsbeslut digitalt. Det förutsätter bl.a. att regeringsbeslut som enligt 7 kap. 7 § regeringsformen ska skrivas under för att bli gällande i stället kan signeras digitalt, dvs. med elektroniska underskrifter. För att genomföra denna del av det digitala arbetssättet krävs enligt rapporten att vissa rättsliga och tekniska förutsättningar är uppfyllda. Innan dessa förutsättningar är uppfyllda bör ett första genomförandesteg inte omfatta arbetet med digital signering, expediering och arkivering (a. a. s. 70). För att fullt ut nå de effektivitets- och kvalitetsvinster digital hantering av regeringsärenden kan ge finns alltså ett behov av att skapa såväl rättsliga som tekniska förutsättningar för elektroniska underskrifter på regeringsbeslut. 5 Överväganden och förslag 5.1Är underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen teknikneutralt? Enligt direktiven ska utredningen undersöka om bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen innebär ett krav på att regeringsbeslut som ska expedieras måste undertecknas med penna på papper för att bli gällande eller om kravet på underskrift kan anses vara teknikneutralt i den meningen att även elektroniska underskrifter kan anses uppfylla det. I detta avsnitt redovisas utredningens bedömning i denna del. Avsnittet inleds med en allmän redogörelse för en underskrifts rättsliga funktion och innebörd. Därefter behandlas den rättsliga funktionen och innebörden av underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen. 5.1.1Allmänt om författningskrav på underskrifter Bedömning: Ett krav i lag eller förordning på att en handling ska vara underskriven är ett formkrav som syftar till att fylla olika rättsliga funktioner. En funktion är att koppla handlingen till en utställare och därmed garantera att handlingens innehåll härrör från honom eller henne. En underskrift har dessutom ofta säkerhetsrelaterade funktioner som syftar till att skydda handlingen mot förfalskning och förnekande. Det finns inte något enhetligt synsätt på hur ett formkrav på underskrift kan uppfyllas; endast med penna på papper eller även med elektronisk underskrift. En bedömning av kravets rättsliga innebörd måste därför göras för varje bestämmelse för sig mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter, bl.a. hur kravet har bedömts. Ett krav i lag eller förordning på att en handling ska vara underskriven är ett formkrav som syftar till att fylla olika rättsliga funktioner. anses underskriften ge uttryck för en vilja genom att den som skriver under handlingen får anledning att överväga innebörden och vikten av det som undertecknas. I andra fall kan huvudsyftet med underskriften vara att koppla handlingen till en utställare och därmed garantera att handlingens innehåll härrör från honom eller henne. I båda fallen är det dock funktionen av att verifiera en utställare som är det väsentliga. En underskrift har även säkerhetsrelaterade funktioner genom att den utgör underlag för äkthetskontroll, bevissäkring och originalkvalitet. Syftet med dessa funktioner är att ge skydd mot förfalskning och förnekande (prop. 2017/18:126 s. 21 f.). Den rättsliga innebörden av ett formkrav på underskrift Ett formkrav på underskrift kan utformas på olika sätt genom att olika termer och begrepp används, t.ex. underskriven, undertecknad och namnteckning. kompletteras formuleringen med ordet egenhändig. Ett krav på underskrift har traditionellt, oavsett vilken formulering som använts, ansetts kunna uppfyllas endast genom undertecknande med penna på papper, om något annat inte särskilt angetts (se t.ex. prop. 2000/01:142 s. 70 och RÅ 2002 not. Samma bedömning gjorde en arbetsgrupp inom som inventerade då gällande formkrav i lagar och förordningar i syfte att undanröja onödiga hinder för elektroniska rutiner (Ds 2003:29). Arbetsgruppen ansåg mot denna bakgrund att befintliga krav på underskrift måste anpassas för att kunna tillåta elektroniska rutiner. Anpassningen skulle enligt arbetsgruppen ske genom att kraven antingen ersattes eller kompletterades med bestämmelser som föreskriver någon annan form av utställarverifikation, t.ex. elektronisk signatur (a. a. s. 90). I linje med arbetsgruppens bedömning har i flertalet därefter följande lagstiftningsärenden utgångspunkten varit att krav på underskrift kan uppfyllas endast med traditionella underskrifter, dvs. med penna på papper. För att möjliggöra även elektroniskt undertecknande har bestämmelserna kompletterats med en sådan möjlighet, ofta även med angivande av att den elektroniska underskriften ska vara av viss kvalitet (se t.ex. prop. 2011/12:126 s. 10 ff., prop. 2013/14:236 s. 15 f. och prop. 2017/18:126 s. 25 f.). I t.ex. lagstiftningsärendet avseende ändringar i bl.a. bestämmelser om underskrift på avgöranden anfördes att förarbetena inte gav någon ledning om innebörden av kravet, men att någon annan innebörd än underskrift med penna på papper knappast kan ha varit avsedd, särskilt mot bakgrund av att begreppet underskrift funnits i de aktuella bestämmelserna (prop. 2017/18:126 s. 25). Regeringen anförde vidare att även om det finns elektroniska underskrifter som kan uppnå samma syften saknades det skäl att göra en annan bedömning av kravets innebörd. Enligt regeringen borde samma bedömning gälla innebörden av underskriftskraven i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister eftersom dessa bestämmelser var utformade på likartade sätt och fyllde samma syfte. För att möjliggöra elektroniskt undertecknande ändrades alltså de aktuella bestämmelserna på så sätt att det numera framgår att avgöranden kan skrivas under även elektroniskt. I skatteförfarandelagen (2011:1244) och fastighetstaxeringslagen (1979:1152) har begreppet undertecknad emellertid ansetts ha en teknikoberoende innebörd. Detta gäller trots att bestämmelserna har en lydelse som liknar den som bestämmelser tidigare hade och fyller samma syfte. Underskriftskraven i skatteförfarandelagen och fastighetstaxeringslagen kan alltså uppfyllas både med penna på papper och med elektronisk underskrift utan att detta uttryckligen anges i bestämmelserna (se prop. 2010/11:165 s. 346 och 857 och prop. 2016/17:142 s. 41 och 61). Motiveringen till detta anges i förarbetena främst vara att det handlade om ny lagstiftning som gav möjlighet att ge begreppet undertecknad en ny och önskad teknikneutral innebörd, frikopplad från tidigare reglering. att begreppet redan tillämpades på ett teknikneutralt sätt av berörd myndighet (prop. 2010/11:165 s. 346). Möjligheten att med elektroniska medel uppfylla ett krav på underskrift skiljer sig alltså åt mellan olika författningar trots att bestämmelserna är i princip likalydande. Det har i olika sammanhang undersökts om det är möjligt och lämpligt att införa en generell bestämmelse om att samtliga i författningar uppställda krav på underskrift ska kunna uppfyllas med elektroniska medel. I första hand har syftet med att undersöka förutsättningarna för en sådan bestämmelse varit att undanröja eventuella rättsliga hinder för användande av elektroniska rutiner, men syftet har också varit att nå enhetlighet i frågan om hur ett krav på underskrift i författning kan uppfyllas. En sådan generell reglering har emellertid inte bedömts vara lämplig mot bakgrund av att krav på underskrift kan ha olika innebörd och olika syften samt att motiv och omständigheter kan vara olika på olika områden. Arbetet med att anpassa befintliga underskriftskrav till elektroniska rutiner har i stället skett genom att bestämmelserna på respektive område har ändrats (Ds 1998:14 s. 183 ff., Ds 2003:29 s. 48 ff. och SOU 2018:25 s. 463 ff.). Det råder således ingen tvekan om att en underskrifts rättsliga funktioner i och för sig kan uppfyllas genom såväl traditionella som elektroniska underskrifter. Det finns dock inte något enhetligt synsätt på hur ett formkrav på underskrift kan uppfyllas; endast med underskrift med penna på papper eller även med elektronisk underskrift. Regeringen har mot denna bakgrund uttalat att en bedömning av kravets innebörd får göras för varje bestämmelse för sig mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter såsom bestämmelsens rättsliga miljö och hur kravet har bedömts (prop. 2017/18:126 s. 22). 5.1.2Underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen är inte teknikneutralt Bedömning: Det nuvarande underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen kan endast uppfyllas med undertecknande med penna på papper. Underskriftskravet är således inte teknikneutralt i den meningen att även elektroniska underskrifter kan anses uppfylla kravet. Enligt 7 kap. 7 § regeringsformen ska författningar, förslag till och andra regeringsbeslut som ska expedieras skrivas under för att bli gällande. Underskriftskravet på regeringsbeslut infördes i samband med att den nuvarande regeringsformen trädde i kraft. Vid införandet uttalades att syftet med underskriften var att trygga identiteten mellan utgående expeditioner och fattade regeringsbeslut. Vidare uttalades att genom underskriften garanteras att de expedierade besluten riktigt återger innehållet i regeringsbesluten (prop. 1973:90 s. 294 ff.). Det aktuella underskriftskravet får alltså huvudsakligen anses syfta till att garantera att den undertecknade handlingens innehåll är förenligt med regeringens beslut. får därför främst anses fylla funktionen av att verifiera utställare och garantera att handlingens innehåll härrör från honom eller henne. får också anses syfta till att fylla de säkerhetsrelaterade funktionerna äkthetskontroll, bevissäkring och originalkvalitet. Kravet på underskrift är till sin ordalydelse teknikneutralt; det anges inte att det ska fullgöras på ett visst sätt, t.ex. genom undertecknande med penna på papper. Det skulle därför i och för sig kunna anses omfatta även elektroniska underskrifter. Kravets innebörd ska emellertid bedömas mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter, bl.a. hur det har bedömts (prop. 2017/18:126 s. 22). Förarbetena ger ingen vägledning i frågan om hur kravet kan uppfyllas. När regeringsformen trädde i kraft fanns dock inte elektroniska underskrifter och kravet kan därför knappast ha avsett något annat än undertecknande med penna på papper. Bestämmelsen har också allt sedan den trädde i kraft tillämpats på så sätt att undertecknande sker med penna på papper. har tidigare ansett att underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen hindrar elektroniska rutiner. Någon närmare motivering till denna bedömning lämnades dock inte (Ds 2003:29 Bilaga 2 s. 13). Regeringen har vidare i ett lagstiftningsärende gällande elektroniskt kungörande av författningar uttalat att det till följd av bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen inte går att undvara ett underskrivet pappersexemplar av en utfärdad författning (prop. 2015/16:157 s. 19). Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen inte kan uppfyllas på annat sätt än genom undertecknande med penna på papper. kravet är således inte teknikneutralt och kan därför inte uppfyllas med elektroniska underskrifter. 5.2Utformningen av en teknikneutral bestämmelse Utredningen har som framgått gjort bedömningen att det nuvarande underskriftskravet i 7 kap. 7 § regeringsformen inte är teknikneutralt och att elektroniska underskrifter därför inte kan uppfylla kravet (se avsnitt 5.1.2). Utredningen ska därmed överväga hur bestämmelsen bör utformas för att den ska vara teknikneutral och, utöver underskrift med penna på papper, möjliggöra även elektroniskt undertecknande av regeringsbeslut.