sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Samordnings- förbunden ger stöd åt olika projekt för personer med aktivitets- ersättning men implementeringen av framgångsrika projekt är svår. Resurser saknas och projektperioder med aktiva insatser avlöses ofta med perioder av passivitet. Det finns ingen ut- värdering av effekter av denna verksamhet och det saknas evidens för de metoder som tillämpas i projekten.142 konstaterar vidare att det saknas nödvändig stati- stik för att ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är enligt nöd- vändigt att till exempel utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av för att myndigheten ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersätt- ningen uppfylls. Det är också viktigt för att internt 140Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – Utvecklade utredningar inför beslut om aktivitetsersättning och förstärkta insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 18. 141RIR 2015:7, s. 99–100. saknades enligt i 50 kom- muner. Eventuellt finns numer fler samordningsförbund, men inte endast antalet sådana eller kommuner anslutna till ett sådant påverkar likvärdigheten. Även skillnader i vilken typ av insatser som förbunden finansierar och för vilka målgrupper dessa riktas till ger en variation över landet. 142Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 11–12. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys ska kunna styra handläggningen mot målet om aktivitet för de en- skilda individerna.143 Enligt ISF är en systematisk uppföljning avgörande för att öka kunskapen om vilka aktiviteter som är framgångsrika i att stödja per- soner att närma sig arbetsmarknaden. Det gäller både på individuell nivå och på övergripande nivå.144 Vilka aktiviteter genomförs? I förarbetena nämns kurser, dagverksamhet, föreningsverksamhet, idrottsaktiviteter och pryo som exempel på sannolika aktiviteter.145 Det saknas dock övergripande statistik över vilka aktiviteter som faktiskt genomförs. Här presenteras några studier och andra kun- skapsunderlag kring vilka aktiviteter som försäkrade deltar i. I det brev som skickas ut till försäkrade som beviljats aktivitets- ersättning med information om möjlighet till att delta i aktiviteter nämns att gå en kurs via studieförbund eller folkhögskola, vara med i en förening, delta i idrottsaktiviteter och/eller praktisera på en arbetsplats som exempel på aktiviteter som kan bli aktuella.146 Enligt en aktstudie genomförd av ISF som presenterades 2017 är de vanligaste aktiviteterna arbetsplatsnära aktiviteter, aktiviteter inom ramen för LSS, aktiviteter som innebär träning och aktiviteter som innebär utbildning. Enligt studien har av de per- soner som överhuvudtaget har deltagit i aktiviteter deltagit i någon form av arbetsplatsnära aktivitet, alltså aktiviteter som utförts på en arbetsplats. Det rör sig ofta om att få vara hos ett mindre företag där det finns enklare sysslor. Aktiviteter inom ramen för LSS är relativt vanliga för personer med aktivitetsersättning, av de personer som deltagit i aktiviteter har deltagit i en aktivitet inom daglig verksamhet. betalar för aktiviteter som inne- bär gymträning, simträning, danskurser eller liknande för av personerna som deltagit i aktiviteter. De aktiviteterna syftar snarare till att öva förmågan att fungera och hantera sitt funk- tionshinder i samhället. Utbildningar förekommer som aktiviteter i av fallen för personer som över huvud taget deltagit 143RiR 2015:7, s. 98. 144ISF, Rapport 2017:5, s. 18 2000/01:96, s. 87. 146Försäkringskassans mall Wimi FK15620. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Det kan handla om kurser på Folkuniversitet, komvux, högskolor och universitet eller om att lära sig att spela ett instru- ment. Enligt ISF bidrar inte de aktiviteter som faktiskt genomförs i tillräcklig utsträckning till en närmare kontakt med arbetsmarknaden och en för låg andel av de aktiviteter som genomförs följs upp.147 I en aktstudie genomförd av bland 1 971 personer som hade aktivitetsersättning på grund av ned- satt arbetsförmåga, framkom att av 1 077 personer som deltog i in- satser är det 222 personer som deltar i aktiviteter inom aktivitetsersättningen. De flesta deltar i en aktivitet och knappt en fjärdedel deltar i två till fyra aktiviteter . I tabell 15.2 redovisas vilken typ av aktivitet som den första aktiviteten är. Den vanligaste aktiviteten är idrottsverksamhet i olika former.148 Tabell 15.2 Aktiviteter för personer med aktivitetsersättning Andel (procent) Hobbyverksamhet i egen regi har intervjuat försäkrade som beviljats aktivitetsersättning om bland annat vilka aktiviteter som förekommer och har delat in de förekommande aktiviteterna i kategorier. Det övergripande målet för samtliga kategorier har angetts som lönearbete, men det finns också alternativa mål för de olika aktiviteterna. Olika sorters arbetspraktik har som alternativa mål att fungera i ett socialt sammanhang, passa tider, följa instruktioner, känna gemen- 147ISF, Rapport 2017:5, s. 31–33. 148Försäkringskassan 2012, Unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbets- förmåga, en delrapport, dnr. 69161/2011, bilaga 2, s. 13. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys skap, höja fysisk och psykisk kapacitet och må bättre. Dessa aktivi- teter utförs på en arbetsplats tillsammans med lönearbetande.149 Även kategorin kurser och utbildningar, exempelvis komvuxstu- dier, har att fungera i ett socialt sammanhang och följa ett schema som alternativa mål.150 Gymträning är ett exempel ur kategorin idrott, som har som alternativa mål att bli fysiskt och psykiskt stark samt må bättre. Dessa aktiviteter handlar om att röra på kroppen151 Dagverksamhet har som alternativa mål att fungera i ett socialt sammanhang, passa tider, känna gemenskap, stärka självförtroende och må bättre. Dessa aktiviteter riktar sig enbart till människor som inte har något arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Innehållet i verksamheterna varierar, det kan exempelvis handla om att träffas och laga mat, diskutera ett visst tema, promenader, lyssna på föreläs- ningar, besöka företag eller ha individuella samtal.152 Enligt förefaller det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning fungera väl i vissa delar av landet men att sam- arbetet fungerar bättre på mindre orter än på större. kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndig- heterna om det gemensamma uppdraget. bedömer att denna brist på samsyn innebär en risk för att personer hamnar i fel insatser eller stannar kvar för länge i insatser där de inte utvecklas, särskilt som handläggare på båda myndigheterna anger att de har svårt att hinna följa upp ärenden.153 Enligt är det vidare få som tar sig vidare från dag- lig verksamhet inom kommunen till mer arbetslivsinriktade insatser hos till exempel Arbetsförmedlingen. Detta beror bland annat på att vissa kommuner ser daglig verksamhet mer som omsorg än som ett steg mot arbete eller studier, samt att handläggarna på Försäk- ringskassan inte prioriterar att följa upp hur insatser hos kommunen 149Hultqvist, 2014, Att göra aktivitetsersättning, s. 120 och 125. 150Hultqvist, s. 125. 151Hultqvist, s. 113 och 125. 152Hultqvist, s. 109 och 125. 153RiR 2015:7, s. 101. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys För att de personer som befinner sig i daglig verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt Riksrevi- sionen, en förutsättning att handläggarna på och handläggarna vid kommunen arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Enligt finns det också goda skäl att pröva om Arbetsförmedlingens uppdrag kan utvidgas till att inkludera en mer uppsökande verksamhet gentemot individer i daglig verksamhet. Vidare ser det som problema- tiskt att långa väntetider i hälso- och sjukvården försvårar för myn- digheterna att genomföra sina respektive uppdrag. konstaterar att det är viktigt att hälso- och sjukvården blir en tyd- ligare aktör i systemet med aktivitetsersättningen.154 Utredningens slutsatser om aktiviteter under tid med aktivitetsersättning Utredningen bedömer sammantaget att det främsta problemet kring aktiviteter enligt SFB är att det finns en brist på sådana. De aktivi- teter som genomförs är spridda på många olika anordnare, vilket bland annat gör det svårare att få en samlad bild av dem. Ett annat problem i sammanhanget är att individen själv måste ta initiativet till att aktiviteter ska genomföras. Detta är särskilt pro- blematiskt eftersom många med aktivitetsersättning har svårt för att ta initiativ till kontakter med exempelvis . Att ansvaret ligger på den enskilde kan därmed innebära att denne upp- lever för långa perioder utan insatser, vilket går emot syftet med akti- vitetsersättningen som förmånsform. Ett tredje problem är att det saknas uppföljning. Detta bidrar till att det är svårt att få en samlad bild av de aktiviteter som genomförs på en sammantagen nivå. Det försvårar också möjligheten för Försäk- ringskassan att bedöma vilka aktiviteter som fungerat i det enskilda fallet och vilka som kan vara lämpliga för den enskilda försäkrade. 154RiR 2015:7, s. 102. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys 15.4.5Slutsatser om försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft respektive försäkrade som beviljats aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga Utredningen bedömer sammantaget att: –Målkonflikter kan bidra till att försäkrade inte deltar i arbets- och samhällslivet i den omfattning de skulle kunna göra sett till indi- videns hälsa och arbetsförmåga. –Det är rimligt att anta dessa försäkrade har en stor nedsättning av arbetsförmågan och att det innebär begränsade möjligheter att såväl förvärvsarbeta, studera, engagera sig ideellt m.m. med ersättning. –Det kan vara svårt för dessa försäkrade att hitta ett passande arbete. –Ett hinder mot studier under tid med ersättning utgörs av att det inte är möjligt att få ersättning partiellt vilande vid studier, även om den enskilde avser att studera på deltid, och att försäkrade i stället är hänvisade till vanligt studiestöd. –Ett hinder mot ideellt arbete eller fritidssysselsättningar utgörs av många försäkrades oro för att deras arbetsförmåga ska om- värderas vid sådana engagemang, trots att regelverket som sådant ger möjlighet även till försäkrade som beviljats hel ersättning att arbeta exempelvis ideellt. –Det finns en brist på aktiviteter enligt SFB för personer som har aktivitetsersättning. Individen måste vidare själv i stor utsträck- ning ta initiativ till att sådana genomförs och det saknas uppfölj- ning av aktiviteterna. Dessa slutsatser utvecklas ytterligare nedan. Utöver detta är utred- ningens bedömning att en förklaring till att systemet med sjuker- sättning och aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga upplevs som krångligt när det gäller vad en försäkrad kan göra under tid med ersättning är att de olika ersättningarna både har likheter och skillna- der. En försäkrad som har beviljats sjukersättning kan uppfatta att hen omfattas av reglerna för steglös avräkning, men dock omfattas av reglerna om vilande ersättning etc. En försäkrad som har aktivi- tetsersättning kan nås av information om att uppvisad arbetsförmåga Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys ligger till grund för bedömningen av den fortsatta rätten till ersätt- ningen och av den anledningen undvika att delta i exempelvis akti- viteter enligt SFB som ska uppmuntras för personer med aktivitets- ersättning. Det kan vidare tänkas att det inte alltid är enkelt att på förhand få information om vilka sysslor som kan påverka möjligheten att behålla rätten till ersättning. Exempelvis kan en försäkrad som vill studera tänkas göra detta inom ramen för prövotid, vilande ersättning eller som en aktivitet enligt SFB. Om den enskilde vill studera inom ramen för prövotid eller som en aktivitet enligt SFB kan han eller hon fortsätta få sin ersättning, men om han eller hon gör det under tid med vilande ersättning så är så inte fallet. Detta kan vara svårt för enskilda att förstå och vara en bidragande faktor till att systemen är svåra att överblicka. Som tidigare nämnts är möjligheter för personer med sjuk- och akti- vitetsersättning som får förbättrad arbetsförmåga att återgå till arbets- livet eller samhällslivet i övrigt viktig både ur ett individuellt och samhällsekonomiskt perspektiv. Detta är också högst relevant sett till förutsättningarna för rätt till ersättning. Bl.a. ska en person ha nedsatt arbetsförmåga med för att ha rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning. Ifall en försäkrad som har sjukersättning får förbättrad arbetsförmåga ska han eller hon ges stöd för att kunna lämna försäkringen och försörja sig genom förvärvsarbete. Exem- pelvis kan försäkrade pröva sin arbetsförmåga upp till med vilande ersättning för studier respektive för arbete. Ifall en person får ett bättre hälsotillstånd kan han eller hon också ha rätt till sam- ordnade rehabiliteringsinsatser enligt 29–31 kap. SFB. Utöver detta är som tidigare konstaterats en annan viktig aspekt att försäkrade som har sjukersättning eller aktivitetsersättning även ska uppmuntras att i görligaste utsträckning delta i samhällslivet. I samtliga av dessa fall finns vissa målkonflikter, bl.a. att försäk- rade kan uppleva att de genom att uppvisa arbetsförmåga riskerar att få sin ersättning minskad eller indragen. Eftersom andra sysslor än förvärvsarbete, exempelvis engagemangen i ideella föreningar kan bedömas motsvara arbetsförmåga, kan det ha en hämmande effekt Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys för försäkrade som vill och orkar delta i sådana aktiviteter. är en grundförutsättning för rätt till ersättning alltså att man har (en långvarigt) nedsatt arbetsförmåga. Eftersom det handlar om bedöm- ning av förmåga att arbeta, kan denna förmåga således uppvisas även genom att man utför andra sysslor – som måste vara av viss omfatt- ning och av viss karaktär för att kunna anses motsvara förmågor som kan användas i förvärvsarbete – än regelrätt förvärvsarbete. Dessa slags målkonflikter har uppmärksammats i flera olika sammanhang. Bl.a. har regelverken därför utvecklats i syfte att skapa balans mellan dessa ofta motstridiga intressen. Exempelvis var ett av syftena när reglerna för vilande ersättning vid arbete ursprungligen trädde i kraft (för dåvarande förtidspension) att just öka möjligheterna för dessa personer att få mer tid på sig att pröva sina möjligheter att arbeta, utan att rätten till ersättning skulle omprövas. framförde regeringen (och flera remissinstanser) vid införandet av dessa regler ståndpunkten att det , i de fall försäkrade mer varaktigt skulle få eller återfå ar- betsförmåga, behövde finnas kvar en möjlighet att ompröva rätten till ersättning. I annat fall ansågs det föreligga risk att systemets legitimitet skulle kunna urholkas.155 Dessa principer har kvarstått för försäkrade som har sjukersättning som beviljats enligt reglerna som gäller fr.o.m. samt för personer som har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. De exakta förutsättningarna för försäk- rade att behålla sin rätt till ersättning medan de prövar att arbeta eller studera samt de ekonomiska incitamenten för detsamma har emellertid reformerats . Syftet har mestadels varit att öka såväl trygg- heten som de ekonomiska incitamenten för försäkrade att våga pröva sin arbetsförmåga genom förvärvsarbete eller studier. Ett exempel på detta är införandet av prövotid för studier , som gäller för personer som har aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga. I förarbetena till denna regeländring framgår bl.a. att en prövotid bedömdes vara lämplig och väl avvägd med utgångspunkten att förmå fler unga våga pröva att stu- dera som regeringen ville värna legitimiteten i försäkringen genom begränsningen till max 6 månaders prövotid.156 När det gäller ideellt arbete etc. är utredningens bedömning att det inte nödvändigtvis är enkelt för enskilda att förstå var gränsen 1997/98:111. 2016/17:1, utgiftsområde 10. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys går mellan å ena sidan deltagande föreningsliv, uppdrag etc. som inte bedöms motsvara arbetsförmåga, och som å andra sidan anses motsvara arbetsförmåga. För en försäkrad kan därmed förutsättningarna för t.ex. ideellt engagemang vara svåra att förutse. Det får ibland som konsekvens att personer avstår att engagera sig i civilsamhället m.m. på grund av rädsla för att förlora sin beviljade ersättning. Även ifall en person upplever en förbättring av arbetsförmågan, kan det vara svårt att bedöma om det så varaktigt att man vågar riskera den försörjnings- trygghet som sjuk- och aktivitetsersättning innebär. Utredningen har kunnat finna visst stöd för att en sådan uppfattning hos de för- säkrade utgör ett hinder för att delta mer i samhällslivet. I svaren från funktionsorganisationerna i utredningens ena referensgrupp fram- kommer uppfattningen att medlemmar i organisationerna upplever en rädsla för att få sin ersättning indragen. I sammanhanget kan också noteras att det i lagstiftningen alltså finns krav att försäkrade ska anmäla förbättrad arbetsförmåga även ifall de inte använder denna förmåga (till förvärvsarbete eller andra sysslor). En sådan anmälan kan leda till att utreder om den försäkrade de facto fått en förbättrad arbetsförmåga och/eller om personen har behov av rehabiliteringsinsatser. Ifall en försäkrad får minskning eller indragning av sin ersättning, men inte har ett förvärvsarbete, kan han eller hon få fortsatt utbetalning av sin ersättning . Utredningens bedömning är att tiden en person genom vilande ersätt- ning kan pröva sina förmågor med bibehållen rätt till ersättning är generös, inte minst med beaktande av en av grundförutsättningarna för försäkringen; att man ska ha en långvarigt nedsatt arbetsförmåga för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning. Ifall en person som fått minskad eller indragen ersättning återigen får försämrad arbetsförmåga (och i övrig också uppfyller villkoren för rätt till sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning), kan han eller hon få ett nytt beslut om rätt till ersättning. Visserligen kan försäkrade ha upplevt att det var svårt att beviljas ersättning, vilket kan bidra till en oro för att bli av med ersättningen och behöva ansöka på nytt. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Reglerna vad gäller vilande ersättning för arbete och studier samt prövotid för studier bedöms också vara relativt tydliga och enkla att administrera. Emellertid skiljer sig regelverket åt i viss utsträckning för personer som har sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. respektive för personer som har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. För personer som har sjukersättning enligt regelverket som gäller skiljer sig dessutom reglerna åt avsevärt v.g. förutsättningar för arbete, studier etc. under tid med ersättning. Även om det kan vara logiskt och väl avvägt med dessa skillnader i regelverken för de tre grupperna, kan det göra det svårare för försäkrade och andra relevanta aktörer att fullt ut för- stå och ha kunskap om exakt vilka förutsättningar som gäller för en enskild individ i detta avseende. Vilande ersättning för arbete Vad gäller användandet av möjligheterna att arbeta under tid med vil- ande ersättning bedömer utredningen att det framför allt med hän- syn till de försäkrades arbetsförmåga och arbetsmarknaden för per- soner med funktionsnedsättning inte kan förväntas att reglerna används i stor omfattning. För att en försäkrad ska kunna arbeta med vilande sjukersättning behöver det även finnas ett arbete som den försäkrade kan få. Bl.a. blir det en fråga vilken prioritet dessa per- soner får jämfört med andra personer som också tillhör målgruppen för subventionerade arbeten, arbeten som anpassas till individens förutsättningar och stöds genom olika former av lönebidrag samt skyddat arbete hos eller offentliga arbetsgivare. Det verkar dock även finnas en utbredd rädsla för att uppvisad arbetsförmåga kommer att leda till att den försäkrade förlorar sin rätt till ersättning. När det gäller i vilken omfattning man kan pröva att arbeta med vilande ersättning, kan det faktum att man endast kan ha ersättningen vilande med 25, 50, medföra att försäkrade kan ha svårt att pröva att arbeta på ett mer flexibelt sätt. Det ger också höga marginaleffekter när en person endast kan/vill öka sitt arbets- utbud i ringa omfattning. Utredningens bedömning är att det finns tecken på att mer flexibilitet när det gäller omfattningen man ha vil- Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys ande ersättning skulle kunna bidra till att fler personer skulle kunna, vilja och våga pröva att arbeta med vilande ersättning. Vilande ersättning och prövotid för studier Det finns möjlighet för försäkrade som beviljats såväl sjukersättning som aktivitetsersättning att få sin ersättning vilande för att pröva att studera. Ett hinder för försäkrade att faktiskt använda denna möjlig- het har dock visat sig vara det faktum att det inte är möjligt att ha sin ersättning partiellt vid studier, även när den enskilde avser att studera på deltid. Ifall en person exempelvis studerar på halvtid, men har hel sjukersättning får den försäkrade alltså ändå inte behålla utbetalning av sjukersättning på halvtid. Detta torde ha en återhåll- ande effekt för att studera med vilande ersättning. Det har också lyfts att det skulle underlätta för många försäkrade att studera just på del- tid, bland annat med hänsyn till deras funktionsnedsättning. En annan återhållande faktor för att våga studera med vilande ersättning bedöms vara frågan om att skuldsätta sig med studielån, med risk/ oro att inte ha möjlighet att återbetala lånen. Avseende just aktivitetsersättningen kan utredningen konstatera att prövotiden för studier ger möjlighet för försäkrade att pröva att studera i önskad omfattning utan att ersättningen påverkas. Det har dock lyfts fram att det för många försäkrade är otillräckligt med sex månaders prövotid, särskilt för personer med en känslighet mot stress. Prövotiden kan vidare bli kortare än motsvarande sex månaders hel- tidsstudier, beroende på dels hur prövotiden beräknas då en av sex prövotidsmånader förbrukas oavsett hur många dagar den försäkrade faktiskt studerar , dels att prövotiden är oav- sett i vilken studietakt den försäkrade studera. I utredningsdirektiven anges att regelverket behöver vara tydligt så att de som har beviljats förmånerna vet vilka förutsättningar som gäller och att det annars finns en risk för att de försäkrade avstår från möj- ligheter att delta i samhällslivet för att vara säkra på att inte försörj- ningen påverkas. Utredningen bedömer att denna skrivning är särskilt Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys träffande när det gäller möjligheterna för försäkrade att engagera sig ideellt och i fritidsverksamhet. Utredningen bedömer nämligen att det inte nödvändigtvis är enkelt för enskilda att förstå var gränsen går mellan å ena sidan deltagande i studier, föreningsliv eller uppdrag som inte bedöms motsvara arbets- förmåga, och som å andra sidan beaktas vid denna bedömning. För en enskild försäkrad kan det därmed vara svårt att förutse vilka akti- viteter som ska beaktas vid bedömningen av dennes arbetsförmåga och vilka aktiviteter som inte ska det. Detta inte minst med hänsyn till att det inte är förekomsten av lön, utan vilken insats som den aktuella sysslan i det enskilda fallet kräver som är av betydelse. Vill- koren för möjligheten att arbeta ideellt kan alltså bli svåra att förutse. Det har också bekräftats att det finns en oro hos försäkrade för att deras arbetsförmåga omvärderas vid ideella engagemang, trots att regelverket som sådant ger möjlighet även till försäkrade som bevil- jats hel ersättning att arbeta exempelvis ideellt.