sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — – mer tid till lärande MER TID TILL UNDERVISNING – mer tid till lärande Betänkande av Utredningen om mer tid till undervisning SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag som syftar till att elever, som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program, ska ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymna- sieskolans nationella program genom åtgärder som innebär att elever får mer tid till undervisning. Regeringen beslutade om direktiv till utredningen (dir. 2020:21). Till särskild utredare utsågs avdelningschefen , . Redovis- ningen av uppdraget ska ske . Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , Arbetsmarknads- departementet, departementssekreteraren , Finansdeparte- mentet, departementssekreteraren , Utbildningsdeparte- mentet, rättssakkunniga , , departementssekreteraren , Finans- departementet, kanslirådet , och kanslirådet , . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. utredaren , , utvecklingssam- ordnaren , Specialpedagogiska skolmyndigheten och undervisningsrådet , . Som expert i utredningen förordnades även , professor i förvalt- ningsrätt vid fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och fr.o.m. samma datum förordnades kanslirådet , . Departementssekreteraren , förordnades fr.o.m. . entledigades utan att någon förordnades i hennes ställe. Som sekreterare anställdes fr.o.m. undervis- ningsrådet och hovrättsassessorn . Utredaren anställdes som sekreterare –och juristen på halv- tid –. Som sekre- terare i utredningen anställdes även seniora rådgivaren på deltid –, seniora råd- givaren på deltid –31 okto- ber 2020 och juristen på deltid –. Utredningen har antagit namnet Utredningen om mer tid till undervisning (2020:01). Utredningen överlämnar härmed betän- kandet Kampen om tiden – mer tid till lärande (SOU 2021:30). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ............................................................................... Utredningens uppdrag och arbete ......................................... Utredningens uppdrag enligt direktivet................. 2.2.1Undervisningstid är en av flera viktiga aspekter som bidrar till att elever lyckas Lärare är en viktig men begränsad resurs ............... Barnets bästa som en styrande princip ................... Avgränsningar angående skolformer ..................................... av funktionaliteten av anpassad och prioriterad timplan i stället för effektstudie ............................. Begränsad tillgång till information om internationella erfarenheter inom Begränsat forskningsunderlag att utgå ifrån.......... Elevers kunskapsresultat i årskurs 9 ...................................... Elever i behov av särskilt stöd i grundskoleåldern ............. 3.2.1Elever med olika typer av Elever med lindriga inlärningssvårigheter............ 3.2.3Elever med omfattande eller problematisk 3.3 Nyanlända elever .................................................................. Nyanländas kunskapsresultat i årskurs 9 ............. Nyanlända elever - nuläge och prognoser ........... Utmaningar som nyanlända elever möter............ Skolan har en nyckelroll i nyanländas tillvaro ..... 3.3.6Åtgärder för elever i med kort Andra insatser för nyanlända................................ Språkets betydelse för nyanlända ......................... Elever på introduktionsprogram ......................................... Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd ...................................................... 4.1Alla elever ska ges förutsättningar att kunna Förutsättningar för att en elev ska ges särskilt 4.3.4Särskild undervisningsgrupp och enskild 4.3.5Resursskolor – särskilda skolenheter för elever i behov av särskilt stöd .......................................... 4.4Övriga stödformer på gymnasieskolans Anpassning av nyanlända elevers undervisning ........... Stödinsatser för nyanlända elever ........................................ Studiehandledning på modersmål......................... Förekomsten av prioriterad och anpassad timplan ............. 5.2.1Stödåtgärderna förekommer i begränsad Svårt att organisera åtgärderna på vissa skolor .... 5.2.3Yngre nyanlända elever behöver inte alltid 5.2.4Anpassad timplan passar för elever som ska 5.2.5Reflektioner kring det låga nyttjandet 5.3 Åtgärderna kan i praktiken se mycket olika ut ................... 5.3.1Anpassad timplan kan vara en ingripande 5.3.2Innehållet i den undervisning som eleverna får skiljer sig åt ............................................................ 5.3.3Nyanlända elever får ofta flera typer av stöd Risk att åtgärderna används felaktigt ................... 5.4 Åtgärdernas funktionalitet................................................... Åtgärderna har en ändamålsenlig utformning..... Samtycke ges i regel till anpassad timplan ........... 5.4.3Förvirrande med parallella system Åtgärderna är inte hela lösningen ........................ Bristande överlämning vid skolbyten................... 5.4.7Inte alla skolor har kännedom om hur insatserna ska användas......................................... 5.4.8Det behövs mer information om åtgärdernas Målgruppen för stödinsatserna ska inte utvidgas ............... Studietid – en ny form av läxhjälp ............................. Vad är läxa respektive läxhjälp? Läxor regleras inte i skolförfattningarna ............. Forskningen är inte entydig om läxors nytta ...... 6.1.4Få utvärderingar av läxhjälpens genomförande 6.1.5Förutsättningar för huvudmän att få statsbidrag för läxhjälp...................................... Nyttjandet av statsbidrag för läxhjälp.................. 6.2 Läxhjälp – vad görs i skolorna ? Läxhjälp kan organiseras på olika sätt.................. 6.2.2Huvudmän och skolor upplever att elever i gärna deltar i läxhjälpen ................ Läxor och läxhjälp förekommer På läxhjälpen erbjuds inte bara hjälp med läxor .. 6.2.5Huvudmän bemannar verksamheten på olika sätt men ordinarie lärare behöver involveras ....... 6.3 Exempel på hur skolor organiserar läxhjälp ........................ Renforsskolan – en årskurs 6–9 skola i en av minsta kommuner i ..... 6.3.2Ålstensskolan – en liten F–5-skola i en attraktiv stadsdel i ....................... 6.3.3Hjulsta grundskola – en F – 9 skola i utkanten av med stor andel elever som har en svag socioekonomisk bakgrund ............... Läxhjälp i våra grannländer................................................... Tidiga insatsers betydelse ..................................................... En bredare ansats än läxhjälp................................................ Förslag om studietid ............................................................. 6.7.1En skyldighet för huvudmän att erbjuda studietid för elever i årskurs 4–9 ... 6.7.4Behov saknas för att reglera om läxors användning på skolor............................................. 6.7.5Bibehållet statsbidrag för grundsärskola, sameskola och specialskola samt frivilliga Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare ......... Vad är lovskola? Olika sorters lovskola ........................................... 7.2Förutsättningar för huvudmän att erhålla statsbidrag för undervisning under lov ................................................... 7.3Huvudmäns skyldighet att anordna undervisning under 7.3.1Vilka elever har rätt att bli erbjudna lovskola? När ska lovskolan anordnas? Hur ska lovskolan anordnas och bemannas?....... har huvudmannen i samband med urvalsprocessen?............................................ Har eleven några skyldigheter? Vilka elever har rätt till prövning 7.4 Aktuell nationell bild av lovskola saknas ............................ 7.4.1Utredningens arbete med att komplettera 7.5 Hur anordnas lovskola ?............................................... 7.5.1Att förlägga lovskolan på elevens egen skola har många fördelar för eleverna............................ 7.5.2Undervisning erbjuds enbart i ett fåtal ämnen på de flesta lovskolor............................................. 7.5.3En fördel att lovskolan bemannas med behöriga lärare ............................................... 7.5.4Det finns behov av annan personal Lärarnas arbetstidsavtal har stor betydelse.......... Skolledare behövs även för lovskolan .................. Långt ifrån alla gör eller bör göra prövning......... 7.5.8Obligatorisk lovskola erbjuds men det kan finnas många fördelar med lovskola på andra lov............................................................ 7.6 Vilka elever deltar i lovskola? 7.6.1En växande lovskola men ett underutnyttjat 7.6.2Olika orsaker bakom att elever tackar nej 7.6.3Lovskolans utformning passar inte alla elever 7.6.4Vissa huvudmän erbjuder lovskola för yngre 7.6.5Nyanlända och elever med olika typer av stödbehov deltar i lovskola .............................. 7.7 Det saknas kunskaper om lovskolans betydelse för elevers möjligheter att nå sina långsiktiga mål .............. 7.8Förslag om hur huvudmannens skyldighet att anordna lovskola ska ändras................................................................ 7.8.1Huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola bör inte utvidgas till elever i andra årskurser i eller gymnasieskolans Förslag om huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola på lov under läsåret .............. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet 8.1Överväganden vid införandet av gällande reglering om elevers deltagande i lovskola .......................................... 8.2Utgångspunkter från empiri och forskning – motivation i förhållande till obligatorium ........................... Det finns olika sätt att beskriva motivation......... 8.2.2Hur arbetar huvudmän och skolor med elevers motivation i samband med lovskola? 8.2.3Vad forskningen säger om obligatoriskt deltagande för en grupp elever .............................. Svagt empiriskt stöd för obligatorium ................. 8.3Rättsliga utgångspunkter – en obligatorisk lovskola för elever kräver ett flertal principiella rättsliga Rätt till utbildning … ............................................ … knyts i till skolplikten.......................... Innebörden och omfattningen av skolplikt ......... 8.3.4Obligatoriskt deltagande i lovskola innebär utvidgad obligatorisk verksamhet med förlängd skolplikt för eleverna ..................... En förlängd skolplikt bör kunna överklagas ........ 8.4Är det förenligt med grundläggande fri- och rättigheter att förlänga elevers skolplikt genom obligatoriskt deltagande i lovskola? Skydd för barnets rörelsefrihet i RF .................... När skyddet kan begränsas................................... Förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola kan utgöra en begränsning av rörelsefriheten enligt RF .................................. och skolplikt är ännu inte prövat vida ramar för att organisera sitt Obligatorisk lovskola för elever kan vara en godtagbar och proportionerlig åtgärd beroende på hur den regleras................................. 8.5 Frivillighet ger fler fördelar än skyldighet .......................... 8.6Frivillig lovskola och förstärkning av det motivationshöjande arbetet är att föredra framför 8.6.1Nuvarande reglering om elevers deltagande Viktiga aspekter i motivationsarbetet .................. till huvudmän och skolor...................................... 8.7Ett alternativt förslag – en för eleverna obligatorisk 8.7.1En möjlig utformning av obligatorisk lovskola 8.7.2Hemkommunen beslutar om förlängd skolplikt genom obligatoriskt deltagande i Förlängd skolplikt för nyanlända elever ...................... Tolkning av utredningens uppdrag...................................... Vad är skolplikt?................................................................... Hur skolplikten fullgörs ....................................... När skolplikten upphör ........................................ 9.2.3Rätt till utbildning efter skolpliktens Befrielse från skolplikt .......................................... 9.3 Exempel på hur skolplikten är utformad i andra länder ..... 9.4Forskning om skolpliktens betydelse för deltagande 9.5Tidigare överväganden med relevans för utredningens 9.6 Nyanländas övergång till gymnasieskolan........................... 9.6.1Avbrott och avhopp i samband med övergången från årskurs 9 till gymnasieskolan .... 327 9.7Många nyanlända elever i och motsvarande omfattas inte av skolplikt ..................................................... 9.8 Skolpliktiga elever på introduktionsprogram...................... 9.8.1Nyanlända både med och utan skolplikt inom en frivillig skolform innebär utmaningar ............. Förlängd skolplikt för nyanlända inom en frivillig skolform riskerar att skapa ett A- och B-lag ..................................................... 9.9 Principiella rättsliga utgångspunkter ................................... 9.9.1Är det förenligt med grundläggande fri- och rättigheter att förlänga nyanländas Kan en förlängning av nyanlända elevers skolplikt utgöra diskriminering? Andra åtgärder än förlängd skolplikt för nyanlända är att föredra.......................................................................... Förutsättningar saknas för att föreslå en förlängd skolplikt för nyanlända ......................................................... Språkstärkande undervisning för elever .. Språkets betydelse för skolgång och integration ................ Svenskans särställning - avgörande för elevers utbildning och samhällsetablering ........................ Skolämnet svenska som andraspråk .................................... 10.2.1 Utveckling av svenska som andraspråk och ämnets innehåll.............................................. 10.2.2 Vilka elever är berättigade till att läsa svenska som andraspråk?.................................................... 10.2.3 Elevers resultat i svenska som andraspråk ........... 10.2.4 Brist på lärare i svenska som andraspråk.............. 10.2.5 Är svenska som andraspråk på en lämplig nivå för elever med kort bakgrund i svensk skola? 10.2.6 Styrdokumenten och undervisningen har språkstärkande insatser på nationell nivå ............. Lovskola med ämnesfokus versus sommaraktivitet 10.4.1 Exempel på sommaraktivitet – Det pågår en bred översyn av svenskämnena...................... Det finns behov av språkstärkande verksamheter .............. Hur en språkstärkande sommarskola skulle kunna 10.7.1 Statsbidraget till lovskola och läxhjälp kan användas för att finansiera en språkstärkande verksamhet tills vidare ........... 10.7.2 Preliminära kostnadsberäkningar för språkstärkande sommarskola i åk 9 och på språkintroduktion ..................................... 11 Elevernas sammantagna undervisningstid påverkar Det saknas information om elevers närvaro på nationell Det går att utnyttja ordinarie undervisningstid Antalet skoldagar som elever får del av varierar ................. Internationellt sett tillhör länder med långt Det finns behov av att fortsätta se över frågor 11.6.2 Utredningens bedömning om läsåret ................... Konsekvenser av förslagen........................................ Krav på konsekvensanalysen ................................................ Utredningens förslag och bedömningar.............................. Problembeskrivning och syfte .............................. 13.2.2 Förslag, alternativa förslag och bedömningar...... 13.2.3 Vilka berörs av utredningens förslag? 13.3.1Studietid kan ses som en generell insats för att förebygga senare studiemisslyckanden ........... 13.3.2 En mindre utökning av lovskolan för 13.3.3Motivationshöjande insatser kan innebära samhällsekonomiska vinster till låga kostnader... 417 13.3.4 Öka effektiviteten inom ramen för redan Konsekvenser för staten ....................................................... 13.4.1 Konsekvenser för ...................... 13.4.2 Konsekvenser för ............ 13.4.3 Konsekvenser för Skolväsendets 13.4.4 Konsekvenser för övriga myndigheter ................. Konsekvenser för kommunerna........................................... 13.5.1Kostnader för studietid för elever i årskurs 4–9 ................................... 13.5.2Kostnader för alternativt förslag om studietid för elever i årskurs 6–9.......................................... på läsårslov i årskurs 9........................................... 13.5.4 Kostnader för obligatorisk lovskola..................... Konsekvenser för huvudmän ............................................... Konsekvenser för tillgång på utbildad personal ................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............... Konsekvenser för barn och elever ....................................... Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen Konsekvenser för jämställdheten ........................................ Konsekvenser för integrationen .......................................... Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ........................................... Integritetsanalys avseende förslagen i förhållande Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ............. Skolors användning av prioriterad och anpassad Utredningens uppdrag handlar om att föreslå olika åtgärder för att elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans natio- nella program ska ges bättre förutsättningar. Utredningen ska härvid ta ställning till om målgruppen för stödinsatserna prioriterad tim- plan och anpassad timplan bör utvidgas och vilka skolformer och årskurser som bör omfattas av en läxhjälpsgaranti. Vidare ska utred- ningen ta ställning till om huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola ska utvidgas när det gäller årskurser och skolformer samt föreslå hur en skyldighet att delta i lovskola ska utformas och för vilka elever den ska gälla. Utredningen ska också analysera och före- slå hur skolplikten kan förlängas för nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan samt analysera och föreslå hur nyanlända elever i högstadiet och i gymnasieskolans introduktionsprogram som omfattas av förslaget om förlängd skol- plikt ska ges kortare sommarlov och därmed mer tid till undervisning. Nedan sammanfattas betänkandets förslag och bedömningar uppdelat i sex delområden: •prioriterad och anpassad timplan, •förlängd skolplikt för nyanlända, •övriga iakttagelser om undervisningstiden. I några fall har utredningen inte ansett sig kunna gå fram med ett förslag om en viss åtgärd som ingått i uppdraget att utreda. ningen redogör då för vilka hinder som förelegat samt vilka alterna- tiv som skulle kunna utredas vidare. Även om utredningen ska behandla de olika delområdena separat ser vi dem som sammankopplade och i samtliga fall som komple- ment till den ordinarie undervisningen. Förstärkning inom något av de undersökta delområdena kan därför leda till att behov inom andra delområden minskar. Elevers förutsättningar att bli behöriga behöver sättas i ett helhetsperspektiv Det helhetsgrepp som utredningen tar kring de olika delområdena har genererat ett antal utgångspunkter som baseras på tillgänglig forskning och evidens. Dessa ligger till grund för de förslag och be- dömningar som utredningen presenterar. En sådan utgångspunkt är att det är skolans förmåga att möta varje enskild elevs behov i under- visningen, och att kompensera för olikheter i elevers förutsättningar, som är avgörande för hur elever lyckas, liksom kvaliteten i mötet mellan elev och lärare. Insatser som har fokus på detta gynnar alla elever och kan verka preventivt så att elever aldrig hamnar i den grupp som riskerar att inte nå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Gruppen nyanlända elever har per definition kor- tare tid på sig att nå behörighet än elever som haft hela sin skolgång i svensk skola. Dessa elever har på så sätt särskilda utmaningar i mö- tet med skolsystemet. Flera av åtgärderna inom utredningens uppdrag innebär att mer tid ska fördelas till vissa elever utanför timplanen och ordinarie undervisning. Utredningen sympatiserar med de bakomliggande in- tentionerna men vill varna för en alltför stor tilltro till ti- dens betydelse som en lösning för elever som exempelvis har omfat- tande skolfrånvaro eller behov som skulle behöva utredas. Lärande är ett komplext fenomen där tiden är en aspekt bland flera som har betydelse. Undervisningens utformning, kvalitet och genomförande har minst lika stor betydelse, vilket utredningen har tagit fasta på i de förslag och bedömningar som lämnas i detta betänkande. Elever med kort bakgrund i svensk skola tillhör de som visserligen behöver mer tid men undervisning med ett anpassat innehåll för att i högre utsträckning nå behörighet. Det finns alltid en risk att särlösningar leder till undanträngnings- effekter, särskilt när resurserna är begränsade. Utredningen förordar att ett systemperspektiv tillämpas och att åtgärder för att öka elevers kunskapsutveckling i första hand kuggas in i det ordinarie arbetet för att ge maximala synergieffekter. Utredningen har i vissa av de förslag och bedömningar som pre- senteras utökat målgruppen från att i direktiven bara omfatta elever som konstaterats riskera att inte nå behörighet eller nyanlända till att gälla en större grupp. Utgångspunkten har i dessa fall varit att insatser bör sättas in preventivt, innan elever hinner halka efter i sin kunskapsutveckling samt att åtgärder ska kunna nå alla som har ett behov av dem. Detta ligger till grund för utredningens förslag om studietid samt bedömningen av ett behov för en språkstärkande sommarskola. Elever med kort bakgrund i svensk skola behöver mer tid men framför allt en gedigen språklig grund för att kunna tillgodogöra sig undervisningen i samtliga ämnen. Utredningen uppmärksammar sär- skilt behovet av att stärka elevernas kunskaper i svenska och att mot- verka ett för stort kunskapstapp i svenska språket . Andra sätt att öka förutsättningarna för skolor att organisera undervisningen mer effektivt är att se över läsårets längd och orga- nisering för alla elever, från tidig ålder. Utredningen har också sett att det kan finnas effektivitetsvinster kopplat till tidpunkten för be- tygsrapportering i slutet av terminerna. Mer tid till undervisning kräver mer resurser Utredningens områden innebär i samtliga fall att det ska ges mer tid till undervisning, vilket i sin tur kräver fler lärare. Tillgången till lä- rare är begränsad. Åtgärderna behöver därför betraktas i en helhet och i relation till varandra, så att de inte konkurrerar om skolans resurser. Detta är något som särskilt lärarnas organisationer framhåller med emfas. Förslag om att utöka undervisningstid utan- för den ordinarie timplanen enbart för vissa elever måste därför ses i ljuset av hur den befintliga undervisningstiden nyttjas samt hur extra anpassningar, särskilt stöd för alla elever som riskerar att inte uppnå behörighet och specifika åtgärder som endast vänder sig till nyan- lända används. Olika orsaker bakom elevers misslyckanden har av de elever som avslutat årskurs 9 i saknat behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Den bristande behörigheten beror på olika under- liggande faktorer. Det kan exempelvis handla om en heterogen elev- sammansättning som skolan inte har haft beredskap för, otillräckligt särskilt stöd eller att behörighetskraven till gymnasieskolan inte tar hänsyn till hur länge en elev har gått i svensk skola. Statistik från visar att det är långt ifrån alla elever som saknar behörighet till ett nationellt gymnasieprogram som också har fått särskilt stöd.