sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Det skulle i så fall på marginalen öka inflödet till sjukersättningen ytterligare. För att öka tydligheten i regelverket lämnar utredningen bl.a. förslag om ett kodifierat beviskrav för rätt till ersättning. Inriktningen på politiken har varit att fler ska arbeta längre. Dels för att en ökad livslängd har inneburit att pensionsbehållningen blir lägre när tiden som pensionär blir längre, dels för att den demografiska situationen inneburit stora pensions- avgångar och den yrkesverksamma delen av befolkningen har minskat i relation till de äldre. Att arbeta längre är därför viktigt för att kunna upprätthålla den allmänna välfärden. Särskild hänsyn till ålder i väl- färdssystem som t.ex. sjukersättning kan därför vara svårt att förena med en strävan mot det längre arbetsliv som höjda åldersgränser i ålderspensionssystemet syftar till. Att hälsan dessutom generellt sett förbättrats bland de äldre under tyder också på att behovet av särskilda regler för äldre är begränsat ur hälso- hänseende.10 finns det ändå vissa försäkrade som efter ett långt arbetsliv i psykiskt och/eller fysiskt slitsamma arbeten inte kan arbeta fram till ålderspensionen. Utredningen bedömer därför att det 10Launoch (2019b) “Kan seniorer arbeta längre?”, Rapport 1, Delegationen för senior arbetskraft, S 2018:10. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag behövs åtgärder både för att möjliggöra ett längre arbetsliv för fler och för att underlätta för dem som behöver avsluta arbetslivet tidigt.11 Utredningen har vid utformningen av förslagen vägt behovet av att arbeta längre mot den enskildes trygghet och tilltro till socialför- säkringssystemet. För att sjukersättningen ska vara en ändamålsenlig förmån bedömer utredningen att det finns skäl att införa regler för personer som åldersmässigt befinner sig i slutet av arbetslivet och inte har rimliga möjligheter till omställning. Även om det i generell mening inte finns behov av speciella regler för äldre och det finns en samhällelig strävan om att fler ska arbeta längre, finns det personer som har svårt att arbeta fram till dess att allmän ålderspension kan tas ut. I takt med att pensionsåldern höjs kan denna grupp komma att öka. I avsnitt 8.4.2 resonerar utredningen mer omfattande kring särskilda regler för äldre. Utredningen konstaterar att den nuvarande principen är att ersättning endast ska lämnas till den vars arbetsför- måga är långvarigt nedsatt på grund av sjukdom och anser att sjuk- ersättningen måste ses i sitt sjukförsäkringsrättsliga sammanhang. Mot denna bakgrund görs bedömningen att det även fortsättningsvis endast bör vara just nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom som ska utgöra grund för ersättning. Det är därmed inte lämpligt att föra in andra än medicinska skäl vid prövning av arbetsförmågans ned- sättning. En allmän och generell möjlighet att ta hänsyn till sådana individuella omständigheter som ålder, bosättningsort, social situa- tion eller arbetsmarknad bör inte tas med som bedömningsgrund så länge sjukersättningen är en förmån inom sjukförsäkringen. Med ett tydligt fokus på sjukdom som grund för rätt till ersättning menar ut- redningen att den svåra avvägningen mellan att tillvarata individens arbetsförmåga så långt som möjligt och individens behov av en trygg- het vid arbetsoförmåga blir väl avvägt. Mot bakgrund av den forsk- ning som gjorts kring regelverkens betydelse för samhällsekonomins funktionssätt kan utredningen konstatera att generösare regler har negativa effekter på arbetsutbud, sysselsättning och ekonomisk tillväxt. I följande avsnitt redovisas vilka effekter utredningens förslag kan förväntas få på antalet sysselsatta, arbetslösa, pensionärer och perso- ner utanför arbetskraften. 11Se avsnitt 7.4.1. för en vidare utveckling av detta resonemang. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 9.5.2Långsiktiga effekter på sysselsättning, arbetslöshet och antalet arbetade timmar För att beräkna de långsiktiga effekterna på sysselsättning, arbetslös- het, antalet pensionärer och personer utanför arbetskraften har utred- ningen använt flödesmodell för beräkning av jämviktsarbetslöshet. Modellen kan beskrivas som en empirisk tolk- ning av en sök- och matchningsmodell där bedömningen av den långsiktiga jämviktsarbetslösheten utgår från att arbetsmarknaden karaktäriseras av sökfriktioner, dvs. att det tar tid och är kostsamt för såväl företag som arbetslösa att hitta varandra. I en sök- och match- ningsmodell beskrivs jämviktsarbetslösheten som en flödesjämvikt. Denna jämvikt bestäms av att sannolikheten att övergå från en status på arbetsmarknaden till en annan är mellan samtliga tillstånd. Sannolikheterna beskriver t.ex. hur stor chansen är att arbetslösa blir sysselsatta, eller att sysselsatta blir sjuka och lämnar arbetskraften. Om samtliga övergångssannolikheter är konstanta leder det till att flödet från t.ex. sjuka utanför arbetskraften är lika stort som flödet till sjuka utanför arbetskraften. Det uppstår därmed en flödes- jämvikt där stockar i termer av arbetslöshet, sysselsättning, sjuka utanför arbetskraften och pensionärer m.m. är konstanta. Modellen tar inte hänsyn till demografiska förändringar och beräknar således den långsiktiga flödesjämvikten givet konstanta översgångssanno- likheter mellan olika tillstånd på arbetsmarknaden. Modellens sanno- likheter att gå från en arbetsmarknadsstatus till en annan är skattade på data från arbetskraftsundersökningarna för perioden –2019.12 Utredningen har genom att förändra de ursprungliga övergångs- sannolikheterna kalibrerat modellen så att den ger ca 150 000 fler personer med sjukersättning . Det intressanta i denna beräkning är dock inte de exakta nivåerna utan varifrån inflö- det till sjukersättningen kan förväntas komma och hur det påverkar sysselsättning, arbetslöshet, antalet pensionärer och personer utanför arbetskraften. Utredningen antar i denna simulering att sannolikheten att övergå från sysselsättning till sjukersättning påverkas mest. Som tidigare beskrivits kommer den största delen av inflödet till sjuk- ersättningen från sjukpenningen, där av alla som har sjukpenning är anställda och därmed sysselsatta. I avsnitt 9.2 och 12De är justerade för att beakta konjunkturell variation utifrån indikator för resursutnyttjande och andelen arbetade timmar utav det totala utbudet av arbetade timmar som framgår av arbetskraftsundersökningarna. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 9.3antas mot bakgrund av den historiska utvecklingen att detta in- flöde ökar om reglerna för rätten till sjukersättning görs generösare. Även sannolikheten att övergå från att vara arbetslös till sjukersätt- ning förväntas öka, liksom sannolikheten för personer utanför arbets- kraften att övergå till sjukersättning. Båda dessa övergångssannolik- heter antas i procentuella termer öka lika mycket i simuleringen. Även sannolikheten att gå från pension till sjukersättning kan förväntas öka. Som utredningen beskrivit tidigare bedöms denna effekt dock mest uppstå i det korta perspektivet. Utredningen antar därför endast en marginell förändring av sannolikheten att gå från pension till sjuk- ersättning. Hur modellens övergångssannolikheter ser ut före och efter utredningens ändrade antaganden framgår av tabell 9.8. Tabell 9.8 Övergångssannolikheter för sysselsatta, arbetslösa, pensionärer och personer utanför arbetskraften att övergå till sjukersättning Källa: Egna beräkningar, (simulering med långsiktiga jämnviktmodell). Givet dessa antaganden om sannolikheter för sysselsatta, arbetslösa, pensionärer och personer utanför arbetskraften att beviljas sjuk- ersättning leder en simulering till att antalet sjukersatta (sjuk utanför arbetskraften) ökar med ca 150 000 personer. Den största delen av detta flöde kommer från personer som varit sysselsatta. Antalet sysselsatta kan förväntas minska med omkring 90 000 personer och ca 120 000 personer . Övriga grupper påverkas i betydligt mindre omfattning. Personer utanför arbetskraften minskar med drygt 12 000 personer, antalet arbetslösa med ca 9 000 personer och antalet pensionärer med ca 9 000 personer. Man kan naturligtvis diskutera dessa antaganden. En något mindre förändring av övergångssannolikheten för de sysselsatta och högre för övriga grupper ger ett mindre flöde från gruppen i sysselsättning till gruppen med sjukersättning och ett större flöde från övriga grupper. Det intressanta i denna simulering är dock dynamiken i en Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag förändring av inflödet från sysselsättning till sjukersättning. Efter- som denna grupp till antalet är den största gruppen och står för den största delen av inflödet till sjukersättning kommer en förändring av övergångssannolikheten för de sysselsatta att påverka inflödet till sjukersättning mer än en lika stor förändring i andra grupper. Det gör att vi kan förvänta oss att mer generösa regler för rätten till sjukersättning framför allt kommer att påverka antalet sysselsatta i ekonomin, medan effekten på arbetslöshet, pensionärer och personer utanför arbetskraften blir mer begränsad. Totalt sett kommer dock det totala antalet personer med sjuk- ersättning sannolikt minska även med utredningens förslag, åtmin- stone . Det beror på att det finns många personer med sjukersättning i åldersgrupperna 55–som kommer att lämna systemet relativt snart. Även med de större inflöden som utredningen räknar med kommer inflödet inte att överstiga utflödet, åtminstone inte i det korta tidsperspektivet. Därmed kommer antalet personer med sjukersättning minska framöver. Figur 9.6 Långsiktiga effekter på sysselsättning, arbetslöshet, antalet pensionärer och personer utanför arbetskraften av att fler beviljas sjukersättning Sjukersatta (Sjuka utanför arbetskraften) Källa: Egna beräkningar, (simulering med långsiktiga jämnviktmodell). Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 9.5.3Långsiktiga effekter på BNP och de offentliga finanserna Vid beräkningen av de offentligfinansiella effekterna styrs den offent- liga konsumtionen av vård, skola och omsorg av de demografiska behoven. Dessa behov antas inte påverkas av reformen, vilket gör att hela den minskade sysselsättningen sker i näringslivet. Beräkningen bygger också på att reformen är ofinansierad, dvs. dess kostnader tillåts påverka det offentliga sparandet fullt ut. I verkligheten minskar reformen utrymmet för andra reformer inom ramen för ett givet bud- getutrymme som bestäms av det finansiella sparandets utveckling i förhållande till överskottsmålet. Det innebär att det offentliga sparan- det och skulden skulle utvecklas på samma sätt, både med och utan en reform, då reformen måste finansieras med högre statliga inkomster eller lägre utgifter inom ett annat område. Vidare antas i beräkning- arna att medelarbetstiden för de som lämnar sysselsättningen till följd av reformen är av genomsnittlig medelarbetstid. Det inne- bär att antalet arbetade timmar i näringslivet minskar något mindre än sysselsättningen, eller med och med . Färre arbetade timmar innebär att BNP minskar. Beräkningarna pekar på att BNP blir än dagens nivå efter tio respektive . Även timlönen för de som lämnar syssel- sättning antas vara lägre än genomsnittet, av genom- snittet. Hushållens disponibla inkomster bedöms ha minskat med ca , eller , när lönesumman minskar med ca och transfereringarna till hushållen ökar med ca . har disponibelinkomsten och lönesumman minskat med ca respektive ca 67 mil- jarder kronor, medan transfereringarna till hushållen ökat med ca Om hushållens sparkvot är den samma med och utan reform innebär det att hushållens konsumtionsutgifter minskar med ca och med ca , eller med i förhållande till dagens nivå. Minskade inkomster innebär att statens och kommunernas skatte- intäkter minskar, och mindre konsumtion innebär lägre momsintäkter. Lägre inkomster från löneföljande skatter och moms och högre trans- fereringsutgifter försvagar det offentliga sparandet något. Pensions- systemets inkomster och utgifter påverkas endast marginellt. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag framför allt statens primära sparande som försvagas när utgifterna för sjukersättning ökar. Uttryckt som andel av BNP ökar de offentliga inkomsterna svagt och de offentliga utgifterna mer, se Tabell 9.9. Sammantaget försämras statens primära sparande med ca 0,6 pro- cent av BNP och med av BNP . Statens inkomster är mer eller mindre oförändrade som andel av BNP och statens utgifter ökar med av BNP efter tio respektive . Ett försämrat primärt statligt sparande leder i sin tur till att statsskulden, och därmed även statens ränte- utgifter, blir högre. bedöms det finansiella sparandet i staten och den offentliga sektorn vara lägre som andel av BNP och lägre som andel av BNP. Sparan- det försämras gradvis allt eftersom antalet sysselsatta minskar och antalet personer med sjukersättning ökar. leder det lägre sparandet till att den offentliga skulden ökar. har det lägre sparandet ackumulerats till en konsoliderad bruttoskuld, vars andel av BNP är högre än utan en reform, och är skuldens andel av BNP högre. Tabell 9.9 Långsiktiga effekter på de offentliga finanserna Förändring i förhållande till dagens nivå, och procent Sysselsättning (1 000-tal) Arbetade timmar (I förhållande till basscenariot) -1,3 -1,6 BNP (I förhållande till basscenariot) -1,3 -1,7 Hushållens disponibla inkomster (Mdkr) Lönesumma (Mdkr) Transfereringar (Mdkr) Hushållens konsumtionsutgifter (Mdkr) Statens primära sparande (Procent av BNP) -0,6 -0,7 Statens inkomster (Procent av BNP) Statens utgifter (Procent av BNP) Finansiellt sparande i offentlig sektor (Procent av BNP) -0,7 -1,1 Procentuell förändring av konsoliderad bruttoskulds andel av BNP (%) Källa: Egna beräkningar. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag rörande rätten till sjukersättning påverkar inte kvinnors möjligheter att söka ersättningen på annat sätt än mäns. Konsekvensen av utredningens förslag bedöms därför inte ha någon speciell påverkan på jämställdheten. Nybeviljandet av sjukersättning är jämnt fördelat mellan kvinnor och män och utredningen be- dömer inte att de lagda förslagen påverkar denna fördelning. Utred- ningen har inte närmare analyserat hur utredningens förslag påverkar olika diagnosgruppers möjligheter att beviljas sjukersättning. I den utsträckning förslagen skulle påverka olika diagnosgruppers möjlig- heter att beviljas sjukersättning, där kvinnor eller män är överrepre- senterade, skulle det kunna påverka fördelningen mellan kvinnor och män. Utredningen bedömer att förslagen främst berör administration och handläggning. Även kommer beröras av förslaget då färre personer kommer behöva delta i arbets- marknadspolitiska insatser. Om fler personer beviljas sjukersättning innebär det fler ärenden som ska handläggas och ökade kostnader för . kan antalet ansökningar förväntas öka ytterligare då fler perso- ner även utanför den tänkta målgruppen väljer att ansöka om sjuk- ersättning. De nya ärenden som tillkommer för bedöms emellertid inte vara mer komplicerade än dagens ärenden varmed utredningen bedömer att den genomsnittliga tid det tar att handlägga ett ärende inte kommer att förändras med utredningens förslag. Utredningen bedömer att den ärendetyp som framför allt kommer öka är utbytesärenden, dvs. ärende där själv initierar ett utbyte från sjukpenning till sjukersättning. Det innebär i sin tur att färre ansökningar om sjukpenning i pågående sjukfall. Därmed minskar handläggningskostnader för sjukpenning som den ökar för sjukersättning. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag lade effekten av detta borde dock bli att det blir färre ansökningar att hantera om en person beviljas sjukersättning i stället för att fort- sätta med sjukpenning. Huruvida detta leder till minskade kostnader beror dock på hur komplexiteten och tidsåtgången i sjukpenning- ärenden förhåller sig till ärenden som prövas för sjukersättning. Utöver kostnader för handläggning av de nya ärendena kan också konstateras att de nya reglerna kommer innebära ett antal initiala kost- nader för . Det omfattar kostnader för att uppdatera styrande och stödjande dokument såsom blanketter, brevmallar samt interna och externa informations- och utbildningsinsatser. Utred- ningen bedömer även att det finns ett behov för att se över och uppdatera statistiksystemen i samband med de nya reglerna. I övrigt bedömer utredningen att även att Försäkrings- kassan behöver utveckla och anpassa sina it-system till det nya regel- verket. Utredningen uppskattar denna kostnad till . För att klara av att hantera det ökade antal ärenden som utred- ningen bedömer bli konsekvensen av de nya reglerna kommer Försäk- ringskassan ha behov av fler försäkringsutredare, försäkringshandläg- gare (beräknare), specialister, beslutsfattare, chefer och försäkrings- medicinska rådgivare. Dessa medarbetare behöver både rekryteras och utbildas. Befintlig personal kommer behöva handleda nya med- arbetare parallellt som de själva är i behov av utbildning i de förändrade regelverken. Med nya regler behöver även omprövningsverksamhet och processföring ses över, vilket kortsiktigt kommer kräva interna resurser. Även angränsande ersättningssystem bedöms påverkas. Främst är det kring bostadstillägg och arbetsskador som får ökade kostnader för att handlägga fler ansökningar. Utredningen saknar djupare kunskap för att kunna gör en kvali- ficerad bedömning av hur detta påverkar den samlade administrativa kostanden i både sjukpenning och sjukersättning och har inte heller fått underlag från som gör en sådan beräkning möjlig. Med utgångspunkt från de styckkostnader för handläggningen som anges i årsredovisning kan dock konstateras att styckkostnaden för handläggning av sjukersättnings- ärenden är . Motsvarande kostnad per avslutat sjukfall i sjukpenningen är . Med utgångspunkt från dessa upp- gifter kan en grov uppskattning av de administrativa kostnaderna göras. Utredningen har bedömt att det under införandeåret kan handla om Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 2 300–16 000 ytterligare personer som kan beviljas sjukersättning. Med angiven styckkostnad innebär det en ökad administration för handläggning av dessa ärenden med 15–. Som beskrevs ovan innebär dock att personer övergår från sjukpenning till sjukersättning en minskad administration i sjukpenning i och med att dessa ärenden inte blir föremål för vidare bedömning inom sjukpenningen. Utredningen uppskattar denna minskning till 20 pro- cent av den totala styckkostnaden för handläggning av ett sjukpen- ningärende. Utredningen uppskattar att av de nya ärenden som beviljas sjukersättning kommer från sjukpenning. Det skulle i så fall innebära en minskad administration inom sjukpenningen med 7–beroende på hur många ärenden som övergår från sjukpenning till sjukersättning. Sammantaget innebär den ökning av handläggningskostnaderna för sjukersättning med 9–. Utredningens förslag innebär att fler kommer beviljas sjukersättning. Utredningen uppskattar att mellan 200–1 600 personer kommer från arbetslöshetsförsäkringen eller insatser hos Arbetsförmedlingen. Det innebär att personer kommer delta i insatser hos Arbetsför- medlingen än . Styckkostnaden för handläggning av ärenden inom ramen för aktivitetsstödet var enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2020 ca per ärende. Under antagandet att handläggningskostnaden för de fall som över- går från aktivitetsstöd till sjukersättning minskar av den totala handläggningskostnaden p.g.a. med aktivitets- stöd skulle det innebära en besparing med 0,2–i anslaget för aktivitetsstöd. 9.8Effekter för arbetsgivare och företag Utredningens förslag berör alla företag som har anställda. Som andel av det totala antalet företag med minst en anställd utgör företag med färre än 50 anställda . Utredningen bedömer dock att förslagen i denna del har en begränsad betydelse för företags och arbetsgivares kostnader. För dem som har en anställning och beviljas Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag hel sjukersättning innebär det att anställningsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare upphör. Därmed upphör också arbets- givarens rehabiliteringsansvar. Det kan i de fall där rehabiliterings- processen annars skulle varit utdragen innebära minskade kostnader för arbetsgivaren. I de fall där partiell sjukersättning beviljas kvarstår anställnings- förhållandet vanligtvis till den del för vilken sjukersättning inte betalas ut. Det innebär att arbetsgivaren även fortsättningsvis har ett rehabili- teringsansvar. Det är emellertid inte självklart att kostnaderna för rehabilitering och anpassning minskar bara för att anställningens omfattning minskar. 9.9Effekter för hälso- och sjukvården En generösare bedömning av rätten till sjukersättning enligt de för- ändringar av regelverket som utredningen föreslår har till följd att fler kommer att ansöka om och beviljas sjukersättning. Det innebär att hälso- och sjukvårdens belastning avseende läkarutlåtanden om den försäkrades hälsotillstånd kommer att öka. är det dock många som får avslag på sin ansökan om sjukersättning, vilket inne- bär att hälso- och sjukvården tar fram betydligt fler underlag och ut- låtande som bifogas den enskildes ansökan, jämfört med antalet per- soner som i slutändan beviljas ersättning. Underlag tas även fram i de fall där undersöker om ett utbyte från sjuk- penning till sjukersättning skulle vara möjligt. Alla dessa beviljas inte sjukersättning. Det innebär således att en del av det ökade antal beviljanden av sjukersättning som kan förväntas om utredningens förslag införs, tas från de ansökning eller ärenden där hälso- och sjuk- vården tar fram ett underlag. Även om generösare regler kan förväntas leda till att fler ansöker om sjukersättning än , kommer den ökning av nya underlag som hälso- och sjukvården kan förväntas utföra till följd av de nya reglerna sannolikt vara lägre än den sammantagna ökningen av nybeviljade sjukersättningsärenden som förslaget medför. I avsnitt 5.3.2 redogör utredningen för den utredningsprocess som föregår ett beslut om rätt till sjukersättning. En viktig del i denna process är de medicinska underlag som den enskilde ska bifoga ansö- kan om förmånen. Underlaget kan omfatta läkarutlåtanden om den Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag försäkrades begränsningar på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning, neuropsykiatrisk utredning, utredning genomförd av arbets- terapeut, läkarintyg och journalanteckningar från hälso- och sjukvår- den. kan också beställa en försäkringsmedicinsk utredning för att belysa om och hur sjukdomen påverkar den för- säkrades förmåga till aktivitet. En form av försäkringsmedicinsk ut- redning är aktivitetsförmågeutredning (AFU) som syftar dels till att ge en helhetsbild av den försäkrades funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar, dels till att presentera en bedömning av den försäkrades kvarvarande förmåga till aktivitet. Den försäkrades funk- tionsnivå kan efter en AFU visa sig vara oklar eller att resultaten är motstridiga. I dessa fall får individen, utöver läkare, även träffa en eller flera andra yrkesroller såsom arbetsterapeut, fysioterapeut eller psykolog. Av denna beskrivning framgår att framtagandet av de medicinska underlagen är en kostsam process för hälso- och sjukvår- den men en viktig del för att få fram information för bedömningar av den enskildes kvarvarande arbetsförmåga. Den ökade belastningen i form av intyg för sjukersättning ska dock ställas mot att färre läkarintyg behöver skrivas under pågående sjukperiod med sjukpenning. Under behöver den försäkrade för att fortsatt kunna beviljas sjukpenning besöka hälso- och sjukvården vid ett flertal tillfällen för under- sökningar och utfärdande av nya intyg.