sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Havs- och vattenmyndigheten lämnade förslag på havsplaner till regeringen. Enligt 10 § havsplaneringsförordningen14 ska Havs- och vattenmyndigheten i sitt arbete med förslag till havs- planer tillämpa en ekosystemansats. Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF) Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF) är ett sätt att tillämpa ekosystemansatsen i fiskförvaltningen genom att förvalta akvatiska resurser och ekosystem på tvärvetenskaplig grund – med ekosyste- men i fokus.15 Utvecklingen mot en ekosystembaserad fiskförvaltning har, enligt Havs- och vattenmyndigheten, framträtt som ett viktigt ramverk för förvaltning av fisk och fiske samt för genomförandet av hållbar utveckling.16 FAO som är FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation har utvecklat konceptet Ecosystem Approach to Fisheries som tar avstamp i uppförandekoden för ansvarigt fiske , , om miljö och utveckling , och konventionen om biologisk mång- fald (CBD).17 Ecosystem Approach to Fisheries anses inte fullt ut leva upp till ekosystemansatsen, men i den vetenskapliga litteraturen överlappar ofta målen för ekosystembaserad fiskförvaltning ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning. Detta är dock inte alltid fallet. I t.ex. har ()18 definie- rat EBFF som steg tre av fyra i tillämpningen av ekosystemansatsen i havsförvaltningen, och inbegriper då flerartsförvaltning med hän- syn till fiskpopulationernas habitat och andra omgivningsfaktorer, däribland klimat.19 15SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en eko- systembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1. 16Havs- och vattenmyndigheten , Utkast till strategi för ekosystembaserat fiske, . 17Garcia m.fl. 2003, The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook, FAO Fisheries Technical Paper, No 443. 18”National ” som är en del av ”National Oceanic and ”. 19SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en eko- systembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) och definieras i det sammanhanget på följande sätt: Ekosystemansats i fiskeriförvaltningen: en integrerad ansats i fiskeri- förvaltningen inom ekologiskt meningsfulla gränser som syftar till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksam- het och annan mänsklig verksamhet, som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet, genom att beakta kunskaperna och osäker- heterna när det gäller ekosystems biotiska, abiotiska och mänskliga be- ståndsdelar.20 Regeringsuppdrag om ekosystembaserad fiskförvaltning Som ett resultat av Miljömålsberedningens betänkande 2014 – Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) – fick Havs- och vattenmyndig- heten ett uppdrag21 att ta fram en strategi för ekosystembaserad fisk- förvaltning. I sitt arbete med strategin, valde Havs- och vattenmyn- digheten att utgå från den definition som tillämpas i havsplaneringen men, med viss modifiering. Modifieringen tydliggjorde att inte endast ekosystem i haven inkluderas och innefattar en precisering av målsättningen för ekosystemens status: Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande och restaurering av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen bidrar till att upprätthålla ekosystemens långsiktiga fortlevnad vad avser deras struk- tur, funktion och dynamik. Innehållet i denna definition överensstämmer enligt Havs- och vat- tenmyndigheten väl med innehållet i definitionen i EU:s gemen- samma fiskeripolitik, med förtydligandet att förutom ekosystemens struktur och funktion ska även ekosystemens dynamik upprätthållas. Detta för att erkänna och hantera den naturliga variabiliteten hos eko- systemen. Den strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan ut- vecklas som Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att ta fram 20Art 4.1 punkt 9 förordningen (EU) nr 1380/2013. 21Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev . 22Havs- och vattenmyndigheten , Utkast till strategi för vidareutveckling av en eko- systembaserad fiskförvaltning, . Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning skulle bidra till att uppfylla målen för havs- och vattenförvaltningen. Arbetet skulle genomföras i diskussion med och länsstyrelserna och i dialog med berörda aktörer. Havs- och vatten- myndigheten skulle även ta hänsyn till kostnadseffektiviteten. Några exempel på hur Havs- och vattenmyndigheten anser sig ha bidragit till att vidareutveckla en ekosystembaserad fiskförvaltning inom olika verksamhetsområden är bl.a.: •Etablerat fem regionala beredningsgrupper för den nationella fiske- regleringen bestående av berörda länsstyrelser samt SLU Aqua och . En kartläggning av samrådsstrukturer för fiskförvaltningen är påbörjad för lokal delaktighet i förvaltningen. •Påbörjat analys av möjligheter till ytterligare åtgärder för att upp- nå god miljöstatus för fisk och fiskets påverkan på ekosystemen i enlighet med havsmiljöförordningen. Detta är en del av upp- dateringen av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen. •Förbättrat vägledning genom uppdatering av riksintressena för yrkesfiske. Underlaget kan även användas i övrig rumslig förvalt- ning av fisk och fiske, som fiskereglering, habitatrestaurering eller områdesskydd och utvecklat arbetssätt för fiskereglering i skyddade områden. •Gjort en övergripande kartläggning av sociala, ekonomiska och miljömässiga mål som underlag för en utredning av fördelningen av demersala fiskemöjligheter. •Havsmiljöinstitutet har på Havs- och vattenmyndighetens upp- drag tagit fram en rapport om hur samhällsekonomiska analyser kan utformas och användas för att stärka genomförandet av en ekosystembaserad fiskförvaltning. •SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en översikt av biologiska aspekter av rums- och tidsskalor i genomförandet av ekosystembaserad fiskförvaltning. I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev gjorde regeringen en tydlig koppling mellan ekosystembaserat fiske och delar av den övriga havsförvaltningen genom att Havs- och vattenmyn- digheten fick i uppdrag att redogöra för hur myndigheten arbetar för Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning att en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara en integrerad del av att uppfylla målen i havs- och vattenförvaltningen samt miljömålen. I samma regleringsbrev fick Havs- och vattenmyndigheten även ett uppdrag att i sitt arbete tillsammans med ta fram en ny gemensam strategi för yrkesfisket, vattenbruket, fritidsfisket och fisketurismen samt nya sektorsspecifika handlingsplaner, utgå från ekosystemansatsen och bidra till livskraftiga fisk- och skaldjurs- bestånd, ett hållbart fiske och hälsosamma ekosystem, att stärka mål- uppfyllnaden i maritima strategin samt livsmedelsstrategin. Uppdraget ska redovisas . 9.1.3Många begrepp länkar till ekosystembaserad förvaltning Det finns ett stort antal övriga begrepp och definitioner som används i samband med att ekosystemansatsen och ekosystembaserad för- valtning diskuteras. Det finns även ett antal verktyg framtagna för att stödja en ekosystembaserad förvaltning. Det kan i bland vara otydligt hur dessa begrepp och verktyg förhåller sig till genomförande av en ekosystembaserad förvaltning. Ett sådant exempel är källa till hav-ansatsen som har lyfts fram som grundläggande för en integrerad vatten- och havsförvaltning. I detta avsnitt redovisas några av de begrepp och verktyg som ofta används. governance är det begrepp som har etablerats internationellt för att behandla havens politiska dimensioner. Dimensionerna kan vara rättsliga, ekonomiska, säkerhetsmässiga eller miljömässiga.23 Under begreppet governance behandlas även samverkan med de aktörer som berörs men som befinner sig utanför det formella admi- nistrativa systemet.24 23Ivarsson , A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 24Stephenson, m.fl. 2017, Practical steps toward integrating economic, social and institutional elements in fisheries policy and management. , 74(7), 1981– 1989. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning governance kan översättas med ordet havspolitik på svenska. Det finns dock inte en vedertagen definition för . Några exempel på definitioner är:25 a)Governance kan förstås brett som styrningen i praktiken av offentliga och privata organisationer, via internationella insti- tutioner, lagar, ickestatliga standards, etiska koder, och samhälle- liga normer om vad som är rätt och fel.26 b)governance är samordning av havets olika användnings- områden och skydd av den miljön. governance definieras också som den process som är nödvändig för att upp- rätthålla ekosystemets struktur och funktioner. En effektiv ocean governance kräver globalt överenskomna regler och processer, regionala åtgärder baserade på gemensamma principer och natio- nella rättsliga ramar och integrerad politik.27 c)Europeiska miljöbyrån (EEA) använder följande definition: International ocean governance is about managing and using the world’s oceans and their resources in ways that keep them healthy, productive, safe, secure and resilient.28 En slutsats är att om miljöpolitiken till sin karaktär generellt sett är komplex, gränsöverskridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta i ännu högre grad specifikt för havspolitiken och att ekosystembaserad förvaltning är det dominerande perspektivet i för att hantera denna komplexitet.29 25Ivarsson , A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 26Germond, B. 2018, Clear skies or troubled waters: The future of European ocean gover- nance, European View, Vol. 17(1) 89–96. 27Pyc, D. 2016, Global , Transnav – the on and Safety of Sea Transportation, Volume 10 Number 1. 28Europeiska miljöbyråns (EEA) webbsida. 29Ivarsson , A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havs- politik. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Det finns ingen svensk definition av havsförvaltning. Havsförvalt- ning/havsmiljöförvaltning användes som eget begrepp i den svenska havspolitiken första gången av i betänk- andet En utvecklad havsmiljöförvaltning30 och därefter av regeringen i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik31 som är stommen i den svenska havspolitiken. används begrep- pen havsförvaltning och havsmiljöförvaltning i svensk havspolitik. Begreppet havsmiljöförvaltning infördes i havsmiljöförord- ningen (2010:1341) som införlivar EU:s havsmiljödirektiv. Av 1 § framgår att förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön kan betecknas som havsmiljöförvaltning. Förordningen pekar på flera förhållanden som är styrande för havsmiljöförvaltningen som t.ex. indelning i förvaltningsområden, förvaltningsperioder, ansvarig myndighet samt samråd och samverkan. Hållbart nyttjande av hav och resurser Begreppet hållbart nyttjande används i många sammanhang men ofta utan en tydlig definition om vad som avses i det aktuella samman- hanget. Den definition som det ofta hänvisas till är artikel 2 i FN:s kon- vention om biologisk mångfald (CBD): Sustainable use means the use of components of biological diversity in a way and at a rate that does not lead to the long-term decline of bio- logical diversity, thereby maintaining its potential to meet the needs and aspirations of present and future generations.32 Hållbart nyttjande ska inte förväxlas med begreppet hållbar utveck- ling som har sitt ursprung i gemensamma framtid från 1987.33 Begreppet hållbart nyttjande används i begränsad omfattning i svensk författningstext. Det framgår av Havs- och vattenmyndig- hetens instruktion att myndigheten är förvaltningsmyndighet för 30SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning, betänkande av . 2008/09:170. 32FN:s konvention om biologisk mångfald, 1992. 33Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, 1987. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning bl.a. hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska även samverka med , , geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har bety- delse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket. Hållbart nyttjande används även i havsmiljöförordningen där 1 § slår fast att förordningen ingår i den strategi för en ekosystembaserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken. definierade hållbar utveckling som en ut- veckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kom- mande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. I som är det handlingsprogram som om miljö och utveckling tog fram vid 1992, slogs fast att de tre dimensionerna av samhällsutveckling: den sociala-, den ekonomiska och den ekologiska dimensionen måste samverka för att vi ska få en hållbar utveckling.34 Vid om hållbar utveckling i erkändes begreppet hållbar utveckling som en överordnad princip för FN:s arbete. De tre hållbarhetsdimensionerna är även en grund- pelare i FN:s Agenda 2030.35 Begreppet hållbar utveckling är framträdande även i svenska för- fattningar och används både i regeringsformen och i m.fl. I regeringsformens första kapitel ger – –uttryck för det allmännas roll i miljöarbetet genom att slå fast att: Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. som trädde i kraft inleds med en bestämmelse som förklarar det övergripande målet för lagen. Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att 34Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992. 35UNGA resolution 70/1, , Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.36 Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitets- målen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling. Ett ekosystem är enligt en avgränsad mark- eller vattenyta där levande växter, djur, insekter och mikroorganismer lever i ett kretslopp och är beroende av och påverkar varandra. Ett eko- system kan vara en skog, stadspark, insjö men också hela planeten.37 Miljömålsberedningen tydliggjorde i sitt första betänkande 2010 att ekosystemtjänster är ett centralt begrepp inom ekosystemansatsen och att det krävs större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystem- tjänsternas ekonomiska värden.38 Malawiprinciperna (princip fyra) ställer bl.a. krav på att förvalt- ningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhällsekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incita- ment att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. Enligt tydliggör principen att målen om biologisk mång- fald bl.a. ska uppfyllas med hjälp av ekonomiska incitament under- byggda av ekonomisk analys och att detta medför större behov av samhällsekonomiska analyser i havsförvaltningen.39 361 kap. 1§ första stycket (1998:808). 38SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet, delbetänkande av Miljömålsberedningen. 39Havsmiljöinstitutet , Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Det finns ingen enhetlig definition av begreppet resiliens, men gene- rellt kan resiliens uttryckas som ett ekosystems motståndskraft och återhämtningsförmåga gentemot störningar, t.ex. mot klimatför- ändringar.40 Miljömålsberedningen beskrev 2012 resiliens som ett system vars struktur och funktioner förändras på ett grundläggande sätt kan inte tillhandahålla samma ekosystemtjänster som tidigare.41 Miljömålsberedningen definierade resiliens som en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera föränd- ringar och störningar utan att förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner.42 Resilienta ekosystem kan producera ekosystemtjänster trots stora förändringar i omvärlden. Resiliens kan därför beskrivas som en form av buffertkapacitet. Ett ekosystem som är resilient kan sägas känne- tecknas av följande egenskaper: •Uthållighet (eng. persistence): kapaciteten att bevara struktur och funktion vid störningar och förändringar (t.ex. en skogs förmåga att klara av en storm). •Anpassningsförmåga (eng. adaptability): förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar (t.ex. kapaciteten hos ett socio-ekologiskt system att säkerställa matproduktion under nya förutsättningar som är resultat av klimatförändringar). •Omvandlingsförmåga (eng. transformability): förmågan att skapa ett helt nytt system när de existerande förhållanden gör det omöj- ligt för det existerande systemet att fortgå (t.ex. ett socioeko- logiskt systems flexibilitet att förändra metoder att bruka jorden vid sjunkande produktivitet som resulterat från markexploatering). 40Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 41SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 39. 42SOU 2014 :50, Hållbar användning av mark och vatten, delbetänkande av Miljömålsbered- ningen. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Biologisk mångfald43 är enligt Miljömålsberedningen en förutsätt- ning för ekosystemens resiliens eftersom det innebär en spridning av riskerna och större möjlighet till omorganisation efter en störning.44 Vanligtvis ses resiliens som en positiv egenskap hos ett ekosystem men den kan även vara negativ. Under vissa förutsättningar kan det därför vara nödvändigt att vidta åtgärder för att minska resiliensen hos ett ekosystem, så att förutsättningar till ett alternativt mer önskvärt jämviktsläge kan skapas.45 Ett exempel på ett icke önskvärt resilient ekosystem, enligt Miljömålsberedningen 2012, är eftersom den ekonomiskt viktiga torskpopulationen har kollapsat och att människan försöker återvända till de förhållanden som rådde innan kollapsen. Detta är svårt eftersom ekosystemet nu befinner sig i ett nytt resilient jämviktsläge. En viktig princip som är starkt kopplad till ekosystemansatsen är försiktighetsprincipen. I den 15:e principen i Rio-deklarationen slås fast att staterna så långt möjligt ska tillämpa försiktighetsprin- cipen för att skydda miljön.46 Vid hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, ska inte brist på vetenskapligt säkerställda bevis vara skäl till att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljö- förstöring. Bland hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 § beskrivs för- siktighetsprincipen på följande sätt: Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. 43Biologisk mångfald definieras här som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten. 44SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 40. 45Walker, B. m.fl. 2002, in : A Working Hypothesis for a Participatory Approach. Conservation Biology 6: 14. 46Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön.47 Källa till hav-ansatsen, eller Source to Sea (S2S), utvecklades fram- för allt av () som en arbets- metod för att säkerställa en integrerad vatten- och havsförvaltning. Utvecklingsarbetet har genomförts med stöd av regeringen och fått genomslag internationellt, särskilt i biståndsarbetet. är nu värd för en ”Source to Sea Plattform” där ett stort antal internationella organisationer ingår, för att främja arbetssättet internationellt. Ansat- sen ses även som ett viktigt verktyg för att koppla ihop mål 6 om Rent vatten åt alla och mål 14 Hav och resurser i Agenda . Regeringen finanseriade utvecklingen av plattformen. Det finns en praktisk vägledning framtagen av som beskriver en metod för att etablera en förvaltning som tar hänsyn till viktiga faktorer hela vägen uppströms och ut i havet.48 I sin verksamhetsstrategi 2018–2020 framhåller Havs- och vatten- myndigheten att källa till hav-ansatsen är ett viktigt arbetssätt både nationellt och internationellt. Havs- och vattenmyndigheten betonar att en källa till hav-ansats är i enlighet med ekosystemansatsen. An- satsen framhålls även i myndighetens klimatstrategi.49 Den adaptiva förvaltningsmodellen är en struktur som på ett syste- matiskt sätt gör det möjligt att testa antaganden, få ny kunskap och kunna anpassa och förändra åtgärder och mål utifrån de resultat som samlas in i en kontinuerligt lärande process. Enligt modellen kan människan inte räkna med att ha fullständig kunskap utan måste alltid anpassa förvaltningen till nya insikter men också förändringar i naturliga och sociala system och deras påverkan på varandra.50 472 kap. 3 § (1998:808). 48SIWI 2019, Implementing the Source-to sea approach, A guide for practitioners. 49Havs- och vattenmyndigheten , Klimatstrategi 2018–2020. 50Naturvårdsverket 2018, Vägledning om förvaltning av skyddad natur, Rapport 6838. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Enligt Malawiprinciperna måste en ekosystembaserad förvaltning vila på vetenskaplig grund och kunna hantera osäkerheter. Även om människan ständigt bygger på mera kunskap så kommer en eko- systembaserad förvaltning behöva hantera osäkerheter, komplexitet och ny kunskap. Osäkerheten om hur komplexa system responderar på förvaltningsåtgärder och påverkansfaktorer kommer alltid finnas kvar.51 En adaptiv förvaltning är därför en förutsättning för en ekosystem- baserad förvaltning. Hållbart nyttjande inkluderas i miljömålssystemet genom Gene- rationsmålets strecksats den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Begreppet hållbart nyttjande är inte lika tydligt utryckt i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård där i stället begreppet hållbar utveck- ling lyfts fram: och ska ha en långsiktigt hållbar produktions- förmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras och hänsyn tas till kulturarvet. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mång- fald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekrea- tion och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Ekosystemansatsen som begrepp är dock inte direkt uttryckt i de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Däremot menade regeringen att en förutsättning för preciseringen kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna är att det finns en ekosystembaserad havsplanering som i sin tur bidrar till hållbart nyttjande och skydd av resurser.52