sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — tog fram en prome- moria där det ingick förslag till ändringar av 15 kap. som innebar att kommunerna skulle bibehålla grundansvaret för kom- munalt avfall som produceras i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, men att regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar skulle få meddela föreskrifter om undantag från kom- munens ansvar i fråga om avfall från andra källor än hushåll. Till detta föreslogs ändringar i avfallsförordningen om möjlighet för den som är skyldig att betala renhållningsavgift att hantera kommunalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet på annat sätt än genom att lämna det till kommunen eller den som kommunen anlitar, dvs. att göra ett så kallat frival. En anmälan till kommunen skulle ha inkommit för att frivalet skulle kunna göras gällande kalenderåret efter det att anmälan hade gjorts. Åter igen blev remissutfallet blandat och flera av instanserna ansåg att konsekvenserna av förslaget om frival inte var tillräckligt utredda. Utifrån denna utgångspunkt tillsatte regeringen denna utredning. 7.2Vad är kommunalt avfall Utredningens bedömning: bedömningar om begreppet hushållsavfall har utgått från att avfallet är ett resultat av männi- skors konsumtion, i enlighet med förarbeten. Den avgränsning av det nya begreppet kommunalt avfall som bildar bakgrunden till pågående arbete om vägled- ning utgår främst från det utkast till vägledning som EU publice- rade samt senaste ändringen av avfallsdirektivet (EU 2018/851). Ändringen från begreppet hushållsavfall till kommunalt avfall kan därför komma att få en betydligt större räckvidd för tolkningen av än vad som kunnat utläsas av konsekvensanalysen av förslagen i prop. 2019/20:156. Våra överväganden och förslag Genom den kommunala renhållningslagen (1970:892) fick kom- munerna ett principiellt ansvar för att omhänderta hushållsavfall. Syftet var att öka det allmännas inflytande över renhållningen för att motverka den tilltagande nedskräpningen. Avfallslagstiftningen om- arbetades 1979 genom en ny renhållningslag (1979:596) och enligt 1 § definierade hushållsavfall med som: Avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. I fick definitionen följande lydelse: Med hushållsavfall avses i detta kapitel avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. 15 kap. 3 § lyder numera: Med kommunalt avfall av- ses i denna balk avfall från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, dock inte 1.avfall från tillverkning, 2.avfall från jord- och skogsbruk, 3.avfall från fiske, 4.avfall från septiktankar, avloppsnät och avloppsrening, 5.bygg- och rivningsavfall, och Avfall enligt punkterna 1–6 faller således utanför definitionen på det sätt paragrafen är uppställd. 7.2.2Det kommunala avfallets reglering i Varje kommun ansvarar för att kommunalt avfall behandlas inom kommunen liksom avfall som till sin art och sammansättning liknar kommunalt avfall samt avloppsfraktioner och filtermaterial från enskilda avloppsanläggningar, som är dimensionerade för högst 25 personekvivalenter, om anläggningen används endast för hus- hållsspillvatten, eller spillvatten som till sin art och sammansättning liknar hushållsspillvatten, latrin från torrtoaletter och jämförliga lös- ningar, och slutligen bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet. Våra överväganden och förslag I 15 kap. 20 a § föreskrivs i enlighet härmed, att varje kommun, med undantag för avfall som omfattas av producentansvar, ska svara för att kommunalt avfall inom kommunen transporteras bort, om det behövs för att tillgodose skyddet för människors hälsa och miljön, eller enskilda intressen, eller för att fastighetsinne- havaren begär att kommunen ska transportera bort avfallet och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna. När kommunen planerar och beslutar hur den ska ta sitt ansvar för avfallet, ska kommunen ta hänsyn till fastighetsinnehavarnas för- måga att själva hantera avfall på ett sätt som är godtagbart med hän- syn till skyddet för människors hälsa och miljön och de behov som finns för olika slag av bebyggelse. I 15 kap. 41 § föreskrivs att det för varje kommun ska finnas en renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan. Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlig- het. När kommunen antar renhållningsordningen ska kommunen ta hänsyn till de synpunkter som har kommit fram i samrådet med fastighetsinnehavarna och granskningen som följt på det utställda förslaget till renhållningsordning. När avfall ska hanteras genom kommunens försorg får enligt 15 kap. 24 § inte någon annan än kommunen eller den som kom- munen anlitar utföra hanteringen i fråga. Med hantering avses enligt 15 kap. 5 § 1. närmast att samla in, transportera, sortera, bortskaffa eller ta annan fysisk befattning med avfallet. Om avfall skall transporteras bort genom kommunens försorg gäller vidare enligt 15 kap. 21 § att någon annan än kom- munen eller den som kommunen anlitar för ändamålet inte får ta befattning med transporten. I förarbetena till sägs, att med avfall från annan verk- samhet som är jämförligt med hushållsavfall menas avfall från indust- rier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållnings- sammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Där anges vidare, att det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel nämns avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall (prop. 1997/98: 45 del 2 s. 185). Jämförligheten knyter an dels till avfallets härkomst, det vill säga att det uppstår i lokaler med mera där människor uppehåller Våra överväganden och förslag sig, dels till uttrycket renhållningssammanhang. Av förarbetena till tidigare gällande renhållningslagstiftning, framgår att det närmast är nedskräpningsaspekten som därvid åsyftas (prop. 1978/79: 205 s. 10 och 14). Avfall från annan liknande verksamhet ska därför räknas som hushållsavfall främst om det har en potential att skräpa ner på samma sätt som avfall från hushåll och då efter konsumtion. Från (prop. 2019/20:156, SFS 2020:601) har begreppet hushållsavfall utmönstrats ur 15 kap. och ersatts med termen kommunalt avfall. Skälen till detta förklarar regeringen enligt följande. Termen hushållsavfall i och uttrycket kommunalt avfall i avfallsdirektivet är närliggande. Båda omfattar avfall från hushåll och jämförligt avfall från annan verksamhet. Uttrycket kommunalt avfall omfattar dock inte hushållens avloppsslam och inte heller bygg- och rivningsavfall. Kommunalt avfall omfattar enligt avfallsdirektivet blandat och separat insamlat avfall från hushåll, inklusive papper och kartong, glas, metall, plast, biologiskt avfall, trä, textilier, förpackningar, avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning, för- brukade batterier och ackumulatorer samt grovavfall, inklusive madrasser och möbler. I avfallsdirektivet finns mål för förberedelse för återanvänd- ning och materialåtervinning för kommunalt avfall och krav på att rapportera uppgifter om kommunalt avfall till kommissionen. Termen hushållsavfall i svensk rätt har dessutom en annan innebörd än den europeiska termen hushållsavfall. Regeringen anser därför trots remiss- instansernas invändningar, att det är lämpligt att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall. Det är inte nödvändigt att i bestäm- melsen i om vad som avses med kommunalt avfall ange alla de exempel på blandat och separat insamlat avfall som anges i direktivet. I stället bör det anges att kommunalt avfall omfattar avfall från hushåll och sådant avfall som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. På det sättet ges förutsättningar för att i tillämpningen av bestäm- melsen ge den en tolkning som, i enlighet med skälen till ändringsdirek- tivet, är i linje med den tolkning som används av och (jfr skäl 10 i direktivet om ändring av avfallsdirektivet). De undantag som anges i avfallsdirektivet bör dock anges i bestämmelsen. används termen hushållsavfall i för att reglera kommunens ansvar för avfall. 2019:20:156 s. 28 f.). 7.2.3Vad betyder lagändringen? Begreppet hushållsavfall har alltså ersatts med uttrycket kommunalt avfall med hänvisning till ramdirektivet för avfall ändrat genom EU-direktivet 2018/851. Man kan i detta samman- Våra överväganden och förslag hang påminna sig att de stora förändringar som EU-lagstiftningen har medfört för den svenska avfallslagstiftningen egentligen inte har påverkat regelverket om hushållsavfall på något mer påtagligt sätt annat än att det utökade producentansvaret efter hand har minskat det kommunala ansvaret på avfallsområdet Inom EU pågår ett arbete med att utarbeta en vägledning som har till syfte att få fram ett underlag för jämförbar och tillförlitlig statistik. Som utgångspunkt har tjänat och riktlinjer för rapportering om avfallsstatistik. EU-arbetet är inte inriktat på att göra någon uppdelning av av- fallet beroende vem som hämtar det, eller som det beskrivs: Further- more, the definition is without prejudice to the allocation of responsi- bilities for waste management between public and private actors. In other words, waste from households and waste similar in nature and composition shall be included in municipal waste, no matter who collects this waste.1 Under vårt utredningsarbete har en fråga varit om avfallsbegreppet har ändrats genom den nya lagstiftningen på så sätt att det avfall som inte räknats som hushållsavfall genom den ökade tydlig- heten om vad som räknas som kommunalt avfall från handel, hotell och restauranger m.m. numera också är att räkna som kommunalt avfall. Vi noterar i detta sammanhang att den remitterade promemorian som föregick propositionen möttes av många synpunkter om begrep- pet kommunalt avfall och dess innehåll. skriver t.ex. i sitt remissvar : ”bedömer dock att förslaget inte löser nuvarande tolkningssvårigheter kring vilket avfall som omfattas av det kommunala insamlingsansvaret. Det gäller exempelvis avfall från livsmedelsbutiker, avfall från fett- avskiljare och avfall från cateringsverksamhet.” har därefter uppgivit att i den vägledning verket nu utarbetar om kommunalt avfall, kommer avfall både från dagligvaruhandeln och restaurangkök inklusive catering att omfattas på ett annat sätt än tidigare på grund av avfallets kategorisering. Bakgrunden är det arbete som pågår inom EU med syfte att klarlägga det närmare innehållet i de olika avfallskategorierna och som 1European Commission (2020) Guidance for the compilation and reporting of data on municipal waste according to Commission Implementing Decisions 2019/1004/EC and 2019/1885/EC, and the Joint Questionnaire of and /documents/342366/351811/Guidance+on+municipal+waste+data+collection/ Våra överväganden och förslag manifesterat sig genom den omnämnda EU-guiden. Där åter- finns sålunda en tolkning av vad som ingår i respektive avfallskate- gori, bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614). Osäkerheten, som gav uttryck för i sitt remissvar, synes ha skingrats genom den version till vägledning som EU publicerade i fråga om kategoriseringen och dess innehåll. Utredningen anser att den förändring av avfallsbegreppet som nu ger uttryck för är så betydande att det hade varit önskvärt om förändringen på ett tydligare sätt kommit till uttryck i lagstiftningsärendet i dess beskrivning av konsekvenserna av regeringens förslag. För svenskt vidkommande är det ju en för- ändring av helt annan dignitet än t.ex. för våra nordiska grannländer, där förändringar av ramdirektivet för avfall i enlighet med och riktlinjer enbart kommer vara en fråga om rapportering och statistik, eftersom avfallsproducenten själv i dessa länder som vi tidigare redovisat kan välja transportör och i flertalet av dem också behandlingsanläggning. För , och är det här alltså enbart en fråga om enskildheter av begränsad omfattning i det reformarbete på avfallsområdet som pågår i dessa länder. För svensk del kan däremot frågan om avfallsstatistik sägas vara en sidofråga. En mer övergripande fråga i sammanhanget är i stället kopplingen mellan kommunalt avfall och ensamrätten för kommunerna till detta avfall enligt . För avfallsbranschen, dagligvaruhandeln och många besöksnäringar utgör begreppet kommunalt avfall i hög grad ett rättsligt begrepp som genom 15 kap. 20 och 20 a §§ påverkar verksamheterna genom att det styr omfattningen av det kommunala monopolet och företagens möjligheter att själva bestämma över avfallet och dess omhänder- tagande. Som framgår av vår konsekvensanalys rör det sig om sam- manlagt avfall eller med en uppskattning cirka 75 000 transporter som – med den tolkning som säger sig göra av ändringsdirektivet och den nya lagstiftningen – över- går till att betecknas som kommunalt avfall med den betydelse det kommer att få för berörda näringar. En stegrad ambition med bättre statistikredovisning från EU:s sida får alltså för svenskt vidkom- mande konsekvenser som ligger långt vid sidan av vad EU har efter- strävat med sin tydligare definition av begreppet kommunalt avfall. Tvärtom har man från EU:s sida klargjort att de konsekvenser Våra överväganden och förslag lagändringen har för svenskt vidkommande är något som man inte åsyftat, något som också framgått av det angivna citatet. I vilken utsträckning vägledning helt kommer att styra tolkningen av vad som är kommunalt avfall eller om miljödomstolarna gör en annan tolkning av begreppet får fram- tiden utvisa. I vår konsekvensbeskrivning har vi räknat på mängderna kommunalt avfall utifrån både hittillsvarande rättspraxis och den vidare bedömningen av vad som ska räknas som kommunalt avfall som avser göra. Det kan vara osäkert i vilken utsträckning hittillsvarande rättspraxis är relevant, men det kan finnas skäl att här redovisa den för att visa var vi står i fråga om rättspraxis. MÖD 2006:65: I målet vid dåvarande var fråga om huruvida avfall som uppkommit från ett café på ett sjukhus skulle hanteras som sjukvårdsrelaterat verksamhetsavfall eller som hushålls- avfall. Bakgrunden var att miljönämnden i hade förelagt att hantera avfallet från som med ”hushållsavfall jämförligt avfall”. Miljööverdom- stolen fann att även om det i målet aktuella avfallet i viss utsträckning kunde antas präglas av den verksamhet som bedrivs vid sjukhusen, hade det inte framkommit att avfallet vad gäller härkomst och karak- tär i väsentliga avseenden skulle avvika från avfall som uppstod i andra slag av lokaler och anläggningar till följd av att människor vistades där. fann därför att avfallet var jämför- ligt med avfall från hushåll. Det utgjorde därmed hushållsavfall enligt den i givna definitionen. Våra överväganden och förslag Avfall från frukt och grönt i en livsmedelsaffär MÖD 2012:49: Här var det fråga om huruvida avfall i form av frukt och grönsaker från en livsmedelsaffär var jämförligt med hushålls- avfall. – En livsmedelsaffär önskade att själv transportera bort av- fallet i form av utrensad frukt och grönsaker. Kommunen ansåg att avfallet var att jämställa med hushållsavfall vilket innebar att endast kommunen hade rätt att transportera avfallet. Kommunen ansåg vidare att det inte fanns skäl för dispens i fråga om bortforsling. Samtliga instanser ansåg att även om avfallet till sin karaktär påminde om hushållsavfall uppstod det som en följd av verksamheten och inte som en följd av att människor vistades i lokalerna. Avfallet var där- med inte jämförligt med hushållsavfall och någon dispens för bort- krävdes därför inte. Fett från fettavskiljare i restaurang MÖD mål M 6920 och 6924–19; dom : Målen rörde dispens från förbud i dåvarande 15 kap. 24 § (alltjämt i huvudsak samma paragraf) rörande kommunens ensamrätt till av- fallshantering. MÖD bedömde att spillfett och fett från fett- avskiljare från McDonald´s hamburgerrestauranger ska anses vara verksamhetsavfall, varför dispens inte krävdes. MÖD motiverade sitt ställningstagande på följande sätt. I komplettering till vägledning till definitionen av hushållsavfall – spill- och fett från fettavskiljare (2008), daterad , anges att verket sammantaget anser att spillfett och fett från fettavskiljare inte är att betrakta som hushållsavfall och därmed jämförligt avfall, utan bör ses som ett verksamhetsavfall. Skälen anges i huvudsak vara följande: Spillfett och fett från fettavskiljare uppkommer som en följd av restaurangverksamhet och inte till följd av att människor uppehåller sig i lokalen. Det stöds av det faktum att likadant avfall skulle uppstå om enbart mat för cateringverksamhet tillagades i köket. Det är därmed liknande omständigheter som i frågan om utrensad frukt vid livsmedelsförsäljning. Även där uppstår likadant avfall vid exempelvis en grossistcentral. Fett från fettavskiljare kan också liknas vid avfall från reningsutrustning för att förhindra eller minska utsläpp från andra verk- samheter. Sådant avfall bör inte anses ha samma nedskräpningspotential som avfall från hushåll. I en restaurang med servering kan avfall upp- komma både i restaurangköket och i restaurangmatsalen. Det avfall som uppkommer i matsalen i form av t.ex. överbliven mat, använda servetter och annat använt förbrukningsmaterial påminner till sin karaktär om Våra överväganden och förslag hushållsavfall och det uppstår som en följd av att människor vistas i lokalen. Det avfallet är således jämförligt med hushållsavfall. Det avfall som uppkommer i ett restaurangkök uppstår oavsett om maten serveras i en intilliggande restaurangmatsal eller om den äts någon annanstans. Den ståndpunkt som hävdas av McDonald’s – att det avfall som upp- kommer i restaurangmatsalen är jämförligt med hushållsavfall medan det spillfett och fett från fettavskiljare som uppkommer i restaurang- köket är verksamhetsavfall – innebär att avfall som uppkommer i restau- rangerna skulle hanteras på olika sätt beroende på var i lokalen det upp- kommer. Nämndens ståndpunkt – att allt avfall som uppkommer i McDonald’s restaurangkök ska bedömas som jämförligt med hus- hållsavfall – skulle å andra sidan innebära att avfall som uppkommer i ett restaurangkök skulle kunna komma att klassificeras olika beroende på om det finns en restaurangmatsal i anslutning till köket eller om den tillagade maten är avsedd att intas någon annanstans. Mark- och miljö- överdomstolen bedömer att avfall i form av spillfett och fett från fett- avskiljare i restaurangköken uppstår som en följd av den verksamhet som bedrivs i lokalerna och inte som en följd av att människor uppe- håller sig där. Detta innebär att avfall från restauranger kan innehålla såväl hushållsavfall som verksamhetsavfall. Om spillfett och fett från fettavskiljare hanteras och förvaras separat från hushållsavfallet så kan en tydlig avgränsning mellan det använda fettet och övrigt avfall upp- rätthållas och det är då möjligt att skilja de olika avfallsslagen åt vid bortforsling. Frågan i målet bör alltså besvaras på följande sätt. Spillfett och fett från fettavskiljare i restaurangerna ska anses vara verksamhets- avfall. Med denna bedömning omfattas detta avfall inte av förbudet enligt 15 kap. 24 § . Följaktligen krävs det då inte dispens för att McDonald’s ska få ansvara för bortforslingen av det aktuella avfallet. Hämtning av hushållsavfall från livsmedelsproducerande företag MÖD dom i mål M 7925–12 dom : I målet, som rörde dispens från bortforsling, beviljades inte dispens från den kom- munala hämtningen av hushållsavfall för ett livsmedelsproducerande företag. Skälet till detta var att bolaget inte uppfyllde kraven för dis- pens enligt kommunens renhållningsordning när det gällde hushålls- avfall. Inte heller förelåg särskilda skäl att meddela dispens enligt dåvarande 15 kap.18 § tredje stycket (numera 15 kap. 25§ punkt 1). motiverade sitt avslag med att det visserligen fanns mycket som talade för att företaget uppfyllde kravet på att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt, men Våra överväganden och förslag det inte i sig var tillräckligt för att det skulle anses finnas särskilda skäl för dispens från skyldigheten att lämna avfallet till kommunen för borttransport. Den omständigheten att företaget bedriver en verksamhet där likartat avfall uppkommer medför visserligen att det finns samordningsvinster som är bra ur miljösynpunkt, men där- utöver får utifrån den rättspraxis som bildats anses finnas krav på att den mängd avfall som uppkommer är av en mycket ringa omfattning eller att det finns något annat mycket tungt vägande skäl för ett undantag säger . Den mängden avfall det är fråga om hos företaget är på årsbasis inte av sådan ringa omfattning att det var motiverar med ett undantag var skäl för att det inte förelåg särskilda skäl för dispens. Mark- och miljödomstolen ändrade avgörande, men MÖD upphävde mark- och miljödomstolens dom och avslog dispensansökan och då med följande motivering I bestämmelserna om dispens från föreskrifterna i renhållningsord- ningen anges förutsättningarna för eget omhändertagande. Av 45 och 46 §§ framgår att hushållsavfall får endast tas om hand på den egna fastigheten under förutsättning att det kan ske utan risk för olägenhet för människors hälsa och miljön och att dispens kan komma i fråga för kompostering av matavfall på den egna fastigheten. 1 52 § anges att befrielse från hämtning och tömning av rest- och matavfall kan medges om sökanden själv kan ta hand om sitt avfall enligt 45–46 §§, dvs. genom kompostering, och om fastigheten inte nyttjas för vistelse så att rest- och matavfall kan antas uppkomma. Eftersom bolaget inte uppfyller kraven för dispens enligt kommunens renhållningsordning avseende hushållsavfall kan dispens enligt renhållningsordningen inte meddelas. Nästa fråga för MÖD var om bolaget kunde ges dispens enligt då- varande 15 kap. 18 tredje stycket (nuvarande 15 kap. 25 § punkt 1) som angav att kommunen i enskilda fall får tillåta fastighetsinne- havare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars ska tas om hand av kommunen, om de kan göra detta på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för en sådan dispens. I denna del säger : Det finns i och för sig i detta fall inte skäl att tro annat än att bolaget, genom att lämna avfallet till en annan avfallshanterare än kommunen, på ett godtagbart sätt uppfyller kravet på att avfallet ska tas om hand på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön även om det finns frågetecken, främst beträffande hur det avfall som omfattas av producentansvar hanteras. För att dispens ska kunna ges krävs dock Våra överväganden och förslag även att det finns särskilda skäl. Att bolaget bedriver en verksamhet där likartat avfall uppkommer utgör inte ett sådant särskilt skäl, även om samordning avseende bortforsling av avfallet ger något mindre trans- porter. Det kan vidare konstateras att den mängd hushållsavfall som uppkommer, , inte kan anses vara så ringa att en dispens är motiverad av det skälet. Något annat skäl för dispens har inte heller framkommit, varför någon dispens enligt 15 kap. 18 § tredje stycket inte kan medges. Mark- och miljödomstolens dom ska där- för upphävas och kommunens beslut att avslå bolagets ansökan om att få dispens från kommunens hämtning av hushållsavfallet ska fastställas. 7.3Överväganden och förslag om frival 7.3.1Kommunalt avfall från verksamheter som frival Förslag: Kommunerna ska alltjämt ha ett grundansvar för kommu- nalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska dock få meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om kommunalt avfall från andra källor än hushåll.