sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Ett kvalitetskriterium för officiell statistik är relevans, vilket inne- bär ett ”mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nu- varande och potentiella behov” samt hur väl den belyser de frågor som är viktiga för användarna av statistiken.6 Skolorna använder i ökande omfattning digitala läromedel och under- visningsmaterial, vilket beskrivs i bland annat 4.2.2, 4.3.1 och 4.3.4 nedan. har också regleringar i läroplaner, kursplaner, ämnesplaner och examensmål förstärkts, vilket ska bidra till att elever utvecklar digital kompetens. Av myndighetsinstruktion framgår att verket har sektorsansvar för att ta tillvara digitaliser- ingens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet i skolan. Ansvaret innefattar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda myndigheter och andra relevanta parter.7 4Bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Utöver officiell statistik sammanställs och publiceras även annan statistik. Exempelvis presenterar läromedelsbranschen försäljningsstatistik om läromedel, se 4.2.2. 5Förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. och föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmän- nen inom skolväsendet m.m. 6Lagen (2001:99) om den officiella statistiken och föreskrifter (SCB- FS 2016:17) om kvalitet för den officiella statistiken. 718 § 7 p. förordningen (2015:1047) med instruktion för . Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar I Skolinspektionens uppdrag ingår att granska kvalitet och utöva tillsyn över skolor.8 Skolinspektionen har inget uppdrag om att spe- cifikt uppmärksamma läromedel och lärarhandledningar. Av Skol- inspektionens myndighetsinstruktion framgår att inspektionen ska verka för att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö samt bidra till goda förutsättningar för för- bättrade kunskapsresultat för eleverna och främja en stärkt likvär- dighet mellan skolor.9 Det finns enligt utredningens uppfattning ett samband mellan att granska frågor om elevernas kunskapsutveck- ling, att främja likvärdighet mellan skolor och att i relevanta sam- manhang uppmärksamma läromedel och lärarhandledningar. Det är emellertid ovanligt att Skolinspektionen granskar frågor om läro- medel, vare sig i kvalitetsgranskningar eller tillsyn. Mer om detta i 4.4.2. Skolinspektionens kvalitetsgranskningar är regelbundna respektive tematiska. Regelbundna kvalitetsgranskningar sker inom områdena rektors ledarskap, undervisning, trygghet och studiero samt bedöm- ning och betygssättning. Dessutom kvalitetsgranskas huvudmannens arbete med att skapa förutsättningar för att alla elever får en likvärdig utbildning. En tematisk kvalitetsgranskning om läromedel genomfördes och publicerades ytterligare en kvalitetsgranskning om läromedel, mer om detta i avsnitt 4.4.2.10 Skolinspektionen utövar tillsyn över grundskolor och gymnasie- skolor på huvudmannanivå och skolnivå samt över vuxenutbildning i huvudsak på huvudmannanivå.11 Skolinspektionen kan bland annat 826 kap. skollagen (2010:800). 91 § förordningen (2011:556) med instruktion för . 10Skolinspektionen har inte genomfört någon tematisk kvalitetsgranskning avseende läromedel i någon annan skolform än . 112 § förordningen (2011:556) med instruktion för . Motsvarande som för tillsyn över och gymnasieskolan gäller också grundsärskolan, sameskolan, specialskolan och gymnasiesärskolan. Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar genomföra tillsyn om inspektionen får information om missförhål- landen på en skola. Skolinspektionen kan göra olika ingripanden när skolor inte upp- fyller de krav som gäller för utbildningen. Bland annat kan Skol- inspektionen förelägga skolans huvudman att fullgöra sina skyldig- heter, det vill säga rikta ett krav mot huvudmannen att åtgärda en konstaterad brist. Om det är fråga om en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen anger skollagen att Skolinspektionen ska förena ett föreläggande med vite.12 Vitesbesluten är alltid riktade mot huvudmannen men kan gälla brister på huvudmannanivå eller på specifika skolenheter. Om det är fråga om ett allvarligt missförhållande kan Skolinspek- tionen när det gäller en enskild huvudman återkalla dennes god- kännande om att få driva skola. Vid allvarliga missförhållanden på kommunala skolor kan inspektionen besluta om statliga åtgärder för rättelse.13 Det innebär att staten på kommunens bekostnad vidtar de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.14 Skolinspektio- nen ska anpassa sådana statliga åtgärder till vad som passar . I skollagens förarbeten anges som exempel att det kan handla om att Skolinspektionen beslutar att kommunen ska köpa in bättre läromedel till sina skolor.15 Första och den enda gången som Skolinspektionen har fattat beslut om statliga åtgärder för rättelse var 2019 gällande en grundskola med allvarliga brister. När Skolinspektionen avslutade insatsen hade det på skolan bland annat gjorts stora inköp av tryckta och digitala läromedel i samtliga ämnen. I intervjuer hade lärare och rektorn uppgett att läro- medlen nu användes för att möta såväl elever med olika svårigheter som elever som behövde mer utmaningar i undervisningen.16 1226 kap. 27 § skollagen. kom en prejudicerande dom från Högsta förvaltningsdom- stolen gällande Skolinspektionens vitesförelägganden. Mer om domen i 3.1.2. 13Motsvarande gäller när en region är huvudman. 14Enligt ett förslag från regeringen (2020b) ska statliga åtgärder för rättelse som huvudregel ersättas med ett verksamhetsförbud tills vidare, för att öka möjligheterna för Skolinspektionen att stänga såväl fristående som kommunala skolor med stora brister. Ändringarna föreslås träda i kraft . 1526 kap. 13–17 §§ skollagen och prop. 2009/10:165 s. 901 f. 16Skolinspektionen (2019a). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar 4.1.3Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, ska enligt sin myndig- hetsinstruktion främja och informera om tillgången till läromedel för elever med funktionsnedsättning. SPSM får också utveckla, an- passa, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning behoven inte kan tillgodoses på den kommersiella läromedelsmark- naden.17 Mer om gällande rätt avseende läromedel för elever med funktionsnedsättning i 5.1.3. Sameskolstyrelsen ska enligt sin myndighetsinstruktion främja ut- veckling och produktion av läromedel för samisk undervisning.18 Mer om gällande rätt avseende läromedel på nationella minoritets- språk i 5.1.4. Av Skolforskningsinstitutets myndighetsinstruktion framgår att institutet ska ”bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera under- visningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt samt bidra till goda förutsättningar för elevers utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever”.19 Institutet ska också validera forskningsresultat inom området med avseende på kvalitet och relevans, göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar med god vetenskaplig kvalitet och presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verk- samma inom skolväsendet. ska också sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet samt identifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forskning saknas. Dessutom ska institutet ut- 176 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 182 § förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen. 191 § förordningen (2014:1578) med instruktion för . Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar lysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas och fördela medel till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet.20 har således inte något specifikt uppdrag att i sin verksamhet beakta läromedel och lärarhandledningar, men sådan forskning får ändå, enligt utredningens uppfattning, anses rymmas inom institutets uppdrag. har 50 lärosäten examenstillstånd för olika typer av lärarexamina. Universitet och högskolor har stor frihet att själva utforma de utbildningar som ges vid lärosätet, inklusive lärarutbild- ningarna. Högskolelagen (1992:1434) ställer enbart relativt allmänt hållna krav på utbildningarnas utformning, såsom att de ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet och att det ska finnas ett nära samband mellan forskning och ut- bildning samt att vetenskapens trovärdighet och god forskningssed ska värnas.21 Av högskoleförordningen (1993:100) följer att det ska finnas en utbildningsplan för lärarutbildningsprogram, liksom för alla andra utbildningsprogram. Av planen ska ”de kurser som programmet om- fattar, kraven på särskild behörighet och de övriga föreskrifter som behövs” framgå. Utbildningsplanernas närmare innehåll och utform- ning beslutas självständigt av varje lärosäte. Av den anledningen skiljer sig utbildningsplanerna åt mellan de olika universitet och hög- skolor som ger lärarutbildningar.22 Varje högskolekurs ska också ha en kursplan där ”kursens nivå, antal högskolepoäng, mål, krav på särskild behörighet, formerna för bedömning av studenternas prestationer och de övriga föreskrifter som behövs” framgår. Kursplanernas närmare innehåll och utform- ning beslutas i likhet med utbildningsplanerna av varje lärosäte.23 Vad som krävs för att en student ska få en viss examen får läro- sätena däremot inte bestämma själva. Dessa krav är beslutade av 201 § förordningen (2014:1578) med instruktion för . 211 kap. 2–3 a §§ högskolelagen (1992:1434). 226 kap. 16–17 §§ § högskoleförordningen (1993:100). 236 kap. 14–15 §§ § högskoleförordningen (1993:100). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar regeringen och framgår av den så kallade examensordningen, som finns i en bilaga till högskoleförordningen.24 Kraven i examensordningen ska, enligt regeringen, vara kortfattade och koncentrerade till det väsentliga och följa en gemensam struk- tur. Kraven för lärarexamina utmärker sig genom att beskrivningarna är betydligt längre än för andra examina. Mot den bakgrunden har föreslagit att delar av de nuvarande exa- menskraven ska flyttas till en ny förordning om utbildning till lärare och förskollärare, som enligt förslaget ska tillämpas för examina som utfärdas efter utgången av . De delar som enligt förslaget ska lämnas kvar i högskoleförordningens examensordning kommer då att följa den gemensamma struktur som gäller för övriga examina.25 Examensbeskrivningarna för lärarexamina är alltså visserligen långa, men de innehåller inga krav på att blivande lärare ska ha kunskaper om läromedel och lärarhandledningar. Däremot finns det exempelvis krav på att lärarstudenter, för både grundlärarexamen, ämneslärar- examen och yrkeslärarexamen, ska ”visa förmåga att säkert och kri- tiskt använda digitala verktyg i den pedagogiska verksamheten samt att beakta betydelsen av olika mediers och digitala miljöers roll för denna”.26 4.2Ett komplext utbud av resurser och verktyg Lärare behöver göra många olika didaktiska ställningstaganden som rör undervisningsmaterial och utbudet av kunskapskällor är stort. I ett omfattande norskt forskningsprojekt, ARK&APP, som presen- teras nedan, beskriver forskarna att elever och lärare alltmer arbetar iett ”komplekst læremiddellandskap”.27 Med detta avses att lärare och elever använder och kombinerar ett brett urval av resurser för att nå utbildningens mål. Att lärare kompletterar traditionella läromedel med andra verk- tyg är i sig inget nytt. Kartböcker, bildspel, skönlitteratur, tidnings- artiklar med mera har länge varit väsentliga resurser i lärares under- visning. Lärare uppmanades redan i läroplan 24Bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). 25Regeringen (2021c). 26Bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). 27Gilje med flera (2016), s. 13. Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar att låta olika former av pedagogiska hjälpmedel komplettera och stödja varandra: Läroboken, med sitt från pedagogisk synpunkt tillrättalagda innehåll, får därvid inte alltid samma funktion och samma dominerande ställning som den tidigare haft. Den kan ibland utgöra ett organiserande och sam- ordnande grundmaterial; ibland kan avsnitt ur den utgöra supplerande material för komplettering och fördjupning inom avsedda områden.28 Digitaliseringen skapar emellertid nya möjligheter för att arbeta med kunskap och förmågor i skolans olika ämnen och de norska fors- karna inom ARK&APP menar att det är befogat att tala om ett helt nytt landskap av resurser och verktyg.29 ARK&APP var ett forskningsprojekt som initierades 2012 av Ut- danningsdirektoratet, motsvarighet till svenska Utbildnings- departementet. Syftet var att öka kunskapen om vilka läromedel som väljs i skolan och hur de används av lärare och elever i undervis- ningen. Över 15 forskare arbetade i projektet som kommer att refe- reras i detta betänkande. ARK&APP undersöker läromedelsbruket i engelska, matematik samt naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga ämnen. ARK&APP utgår från studier som genomförts i årskurs 5 och 7 samt gymnasieskolan. I brist på svenska studier väljer utredningen att i förekommande fall hänvisa till resultat från ARK&APP. Resultaten som presenteras inom ramen för det norska projektet har i stor utsträckning relevans även i , eftersom den utveckling som sker när det gäller läro- medel och digitalisering i påminner mycket om den svenska utvecklingen. Därtill kan nämnas att den statliga läromedelsgransk- ningen avskaffades ungefär i de båda grannländerna och lärare i och tar hänsyn till i det närmaste samma aspek- ter när de väljer läromedel. Skollagen använder, som nämnts ovan, samlingsbegreppet lärverk- tyg. Häri ryms många olika sorters utrustning och material som ele- ver kan tänkas behöva för att nå målen för utbildningen, såväl digitala som analoga. Ett av de verktyg som innefattas i begreppet lärverktyg 28Skolöverstyrelsen (1969), s. 81. 29Gilje med flera (2016). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar är läromedel men vad läromedel egentligen innebär klargörs som nämnts inte i skolförfattningarna eller dess förarbeten. Det finns flera oklarheter när det gäller gränsdragningen rörande läromedel. Är lära- res egna kompendier och presentationer läromedel? Kan öppna digi- tala uppslagsverk såsom betraktas som läromedel? Begreppet läromedel definieras på olika sätt i olika sammanhang. Ofta har en relativt vid definition av läromedel använts. I läroplanen för anges exempelvis att läromedel är ”sådant som lärare och elever kommer överens om att använda för att uppnå uppställda mål”.30 Även Skolinspektionen har i granskningen av sko- lors kvalitetssäkring och val av läromedel , valt att inkludera många undervisningsmaterial när begreppet läromedel definieras: Vi har använt en bred definition av läromedel i granskningen. Det inne- bär att allt material som används som läromedel har inbegripits i be- greppet, det vill säga allt från klassiska läroböcker till filmer, artiklar och lärares egenproducerade material som exempelvis presentationer och texter med instuderingsfrågor.31 Ett vanligt argument för en vid definition av läromedel är att en sådan inkluderar mycket av det som används i undervisningen och därmed bidrar till att synliggöra fler aspekter som påverkar lärares undervisning. definitioner kan även betraktas som en legiti- mering av olika resurser och verktyg. förefaller det, i det allmänna medvetandet, finnas en snävare tolkning där det främst är material som tagits fram av förlag eller läromedelsproducenter som betraktas som läromedel. Skolinspek- tionen har exempelvis, i samtal med utredningen, beskrivit att de i intervjuer, som genomförts i samband med den ovan nämnda kvalitetsgranskningen gällande läromedel, behövt påminna lärare och rektorer om att även det material som lärarna själva tar fram i det sammanhanget skulle betraktas som läromedel.32 Den danske läromedelsforskaren , docent vid , skiljer mellan vad han kallar två grundläggande kategorier av läromedel. Den första är didaktiska läromedel som har producerats med en didaktisk intention. Den andra kategorin är kontextuella läromedel. Dessa utgörs av redskap, resurser, miljöer och infrastrukturer, vilka i sig inte har någon didaktisk avsikt, men 30Förordningen (1980:64) om mål och riktlinjer läroplan för . 31Skolinspektionen (2021b), s. 4. 32Uppgift från Skolinspektionen . Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar kan få en pedagogisk mening genom den konkreta pedagogiska praktik de används i.33 Genom denna uppdelning erkänns alltså även de verktyg som gemene man normalt inte betraktar som läromedel men som kan ha stor betydelse för undervisningen och elevernas lärande, såsom jordglober, linjaler och sökmotorer. Dessa verktyg räknas, enligt definition, till de kontextuella läromedlen. Inom läromedelsforskning studeras ofta samtliga resurser som elever har till sitt förfogande och det är därmed vanligt att forsk- ningen väljer en vid definition av läromedel. kan det, ur ett samhälleligt perspektiv, finnas behov av att göra distinktioner mellan de olika resurser som lärare och elever använder, bland annat för att säkerställa att elever får tillgång till de för sammanhanget mest ända- målsenliga undervisningsmaterialen. Behov av tydliga definitioner väcks generellt när områden växer och komplexiteten ökar. När det gäller digitala kunskapskällor har utbudet vuxit markant. Som vi noterar i 4.2.2 nedan, har digitaliseringen även påverkat variationen av format. I avsnitt 4.3 beskrivs vidare hur digitaliseringen även får konsekvenser för an- vändandet av läromedel. Det komplexa landskap av resurser och verktyg som lärare och elever navigerar i väcker ett behov av gräns- dragningar och utredningen föreslår därför att läromedel definieras i skollagen, se avsnitt 4.7.1. 4.2.2Digitaliseringens effekter på användandet av undervisningsmaterial Undervisningen sker i en skolmiljö där elever i relativt hög utsträckning har datorer och genom dessa och sina mobiltelefoner ständigt är uppkopplade mot internet. Enligt gick det 2018 drygt en elev per dator eller surfplatta i , gymnasie- skolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Inom var tillgången till datorer generellt högre i högstadiet än i de lägre stadierna. I den kommunala vuxenutbildningen var datortätheten något lägre, med knappt fyra elever per dator. Runt nio av tio rektorer för , gymnasieskolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan uppgav också att elever med funktionsnedsättning i ganska eller mycket stor utsträckning hade tillgång till kompensatoriska eller 33Hansen (2006). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar alternativa digitala verktyg. En lika hög andel uppgav att elever i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd i ganska eller mycket stor utsträckning hade tillgång till lämpliga digitala verktyg. I den kommunala vuxenutbildningen var andelarna något lägre, runt åtta av tio.34 I en rapport som publicerade 2020 om huvudmännens arbete med skolans digitalisering framgår att de flesta huvudmän beslutat om vilken tillgång eleverna på deras skolor ska ha till datorer och surfplattor. Bland de kommunala huvudmännen hade i stort sett alla beslutat att eleverna skulle ha en personlig dator eller surfplatta för hela eller delar av sina skolor. Bland de enskilda huvudmännen var andelen som fattat ett sådant beslut något lägre men fortfarande relativt hög ().35 Den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet 2017–2022 som beskrivs nedan tycks ha fått genomslag bland många huvudmän. Detta får konsekvenser på flera plan. vikommunicerar, skaffar kunskap och upprätthåller kontakter men också vilka resurser elever och lärare använder i skolan. De digitala verktygen och undervisningsmaterialen har också blivit mer tillgäng- liga i undervisningen i takt med att skolans allmänna digitala infra- struktur har förbättrats genom bland annat bredband och projek- torer. I ovan nämnda undersökning om skolans digitaliser- ing beskriver flera huvudmän att det finns ett behov av att utveckla personalens kompetens att använda digitala läromedel. Flera huvud- män uttrycker också att de saknar stöd från forskningen om hur de ska använda digitala verktyg för att förbättra undervisningen.36 Det finns höga förväntningar på att lärare ska ta tillvara de möj- ligheter som digitaliseringen innebär. har, som nämnts i 4.1.1, i uppdrag att främja digitaliseringen inom skolväsendet. Detta arbete ska utgå från den nationella digitaliseringsstrategin för skol- väsendet 2017–2022.37 34Skolverket (2019b). 35Skolverket (2020a). 36Skolverket (2020). 37Regeringen (2017a). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar Ovan har det också beskrivits att det infördes bestämmelser iläroplaner, ämnes- och kursplaner samt examensmål om digita- lisering. Ändringarna föregicks av att fick i uppdrag av regeringen att lämna förslag på förändringar för att förstärka och tydliggöra skolans uppdrag att bidra till att elever utvecklar digital kompetens.38 I samband med detta publicerade bland annat ett kommentarmaterial och diskussionsunderlag för att stötta lärares arbete med att stärka elevernas digitala kompetens. erbjuder också flera kurser och utbildningar för att lärare ska få möjlighet att utveckla sin digitala kompetens. Regeringen gav 2018 också i uppdrag att arbeta med att främja digitaliseringen inom skolväsendet. Myndigheten ska under- lätta för skolor och huvudmän att ”ta tillvara digitaliseringens möj- ligheter i undervisning och i administration”. Arbetet ska utgå från den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet 2017–2022. I denna strategi används begreppet digitala lärresurser men digitala läromedel nämns inte. Vad digitala lärresurser innebär definieras inte I arbetet med att främja digitaliseringen inom skolväsendet ingår även att ska följa upp målen i den nationella digitaliser- ingsstrategin för skolväsendet 2017–2022 och följa vilket genomslag den får i skolverksamheterna. ska redovisa sitt arbete med detta till Utbildningsdepartementet.40 Nästa uppföljning är planerad att publiceras . finns också en nationell handlingsplan för digitaliser- ing av skolväsendet som innehåller förslag på nationella initiativ och aktiviteter för att förverkliga den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet. Planen är publicerad av SKR och har tagits fram i samarbete med bland annat . Digitala läromedel bör, en- ligt handlingsplanen, vara ändamålsenliga och användbara så att de underlättar arbetssituationen för berörd personal.41 38Regeringen (2015a). 39Regeringen (2017a). 40Regeringen (2018b). 41SKR (2019). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar En ökande andel digitala läromedel och andra digitala undervisningsmaterial Branschorganisationen Läromedelsföretagen delar in läromedel i tre kategorier: tryckta läromedel, helt digitala läromedel och tryckta läromedel som kompletteras med digitala komponenter. Den sist- nämnda kategorin är den som säljs mest och utgör drygt hälften av marknaden. Tryckta läromedel utan digitala komponenter utgör och helt digitala .