sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — En sådan tolkning av bruksvärdet ligger inom ramarna för gällande rätt. Kommissionen ser alltså att det finns ett värde i att det i lagtexten förtydligas att bruksvärdet ska återspegla boendekonsumenternas värderingar och att hyresnämnden vid bruksvärdesprövningen, men även de förhandlande parterna, bör fokusera på de bruksvärdes- faktorer som utifrån ett sådant synsätt är särskilt viktiga. I hyres- lagen bör det därför uttryckligen framgå att vid bestämmandet av bruksvärdet ska särskild hänsyn tas till sådana faktorer i boendet som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Genom kommissionens undersökningar kan konstateras att hyresgäster värdesätter vissa bruksvärdesfaktorer högre än andra. Vilka dessa faktorer är kan givetvis komma att ändras , men 1968 :91 Bihang A s. 44, s. 53 och s. 211. kommissionen avser ändock att nedan särskilt beröra sådana viktiga bruksvärdesfaktorer som vi ser att boendekonsumenter sätter ett särskilt värde till. Det bör påpekas att även faktorer som genom ett sådant synsätt kan anses mindre betydelsefulla bör kunna få genomslag vid bruksvärdesprövningen, men då främst om ett flertal bruksvärdes- höjande eller bruksvärdessänkande faktorer föreligger . Att framhålla vissa faktorer som särskilt viktiga kan även tänkas få en påverkan på kollektiva hyresförhandlingar. Det kan i sin tur under- lätta arbetet med systematisk hyressättning där det bedöms möjligt och lämpligt. De bruksvärdesfaktorer som enligt kommissionens undersök- ningar framstår som särskilt betydelsefulla är lägenhetens geografiska läge, lägenhetens storlek, rumsindelning och läge i huset, standard i kök och badrum, förvaltningskvalitet samt särskilt attraktiva egen- skaper. I kommissionens uppdrag anges särskilt lägenhetens geografiska läge som en faktor att överväga. Kommissionens undersökningar stödjer uppfattningen att det geografiska läget är en faktor som värderas särskilt högt av hyresgäster. Samma uppfattning har framhållits i tidigare utredningar på området.10 På flera orter har lägesfaktorn fått ett genomslag i hyressätt- ningen, bland annat genom att de kollektivt förhandlande parterna poängsatt ortens områden och därefter låtit det påverka hyressätt- ningen. På andra orter har dock lägesfaktorn inte fått det genomslag som kunde förväntas. Orsakerna till det kan variera och har ibland att göra med att parterna inte enats kring en metod att mäta lägets attrak- tivitet. Genom att exempelvis genomföra analyser avseende boende- konsumenternas värderingar baserat på enkätundersökningar, jämföra med bostadsrättspriser på orten och beakta längden på bostadsköer till olika områden i staden kan man få ledning för vilken betydelse den så kallade lägesfaktorn bör tillmätas på lokal nivå. Andra viktiga bruksvärdesfaktorer är lägenhetens storlek, rums- indelning och läge i huset. Att dessa faktorer särskilt ska beaktas framstår som självklart och är sådana faktorer som 10Se till exempel SOU 2008:38, s. 466 och 2012:88, s. 77 ff. har en relativt stor påverkan på relationen mellan olika lägenheters hyror, särskilt när det gäller de båda förstnämnda. Dessa omständig- heter är knutna till själva objektet för upplåtelsen och är faktorer som inte kan förväntas ändra sig över tiden. Lägenhetens storlek, dvs. dess area tar sikte på själva lägenheten och inkluderar inte even- tuella gemensamma utrymmen, förråd, balkonger eller uteplatser etc. Läget i huset avser var i huset som lägenheten är belägen. Van- ligtvis är en lägenhet på ett högre våningsplan attraktivare. I den bedömningen ska beaktas omständigheter såsom ljusinsläpp, utsikt, tillgång till hiss, störningar, m.m. Kommissionens undersökningar visar även att standarden i badrum och kök värdesätts särskilt högt av hyresgäster. Vid de bedömningar som sker avseende lägenhetens standard görs en helhetsbedöm- ning av samtliga egenskaper i lägenheten som kan anses ge uttryck för standarden. Det betyder att utrustning, utförande och material- val i lägenhetens samtliga delar tillmäts betydelse. Standarden i badrum och kök bör dock tillhöra de faktorer som vid en sådan bedömning ges större tyngd än lägenhetens standard i övrigt. Det handlar i dessa delar om bedömning av exempelvis utrustningen, ytskikt, användbarhet och komfort samt andra egenskaper. Vidare är förvaltningskvalitet en sådan faktor som hyresgäster i allmänhet sätter stort värde på och som utgör en viktig del av bruks- värdet. God förvaltningskvalitet lyfts fram av de flesta aktörer som en faktor som är viktig att beakta, men att den är svår att mäta. Redan i nuvarande förarbeten anges att ett eftersatt underhåll är en faktor som väsentligt kan påverka lägenhetens bruksvärde.11 Det finns givetvis flera olika tänkbara metoder för att mäta förvaltningskvalitet. Fastighetsbolagen kan visa på interna rutiner och dokument för att visa på att förvaltningskvalitén håller hög standard. Vidare kan enkät- undersökningar företas bland befintliga hyresgäster. har även en möjlighet att genom hyresgästkontakter uppmärksamma att en viss hyresvärd har ett eftersatt underhåll. Det bör dock kunna krävas att skillnaden i förvaltningskvalitet mot en ”normal” sådan är ganska tydlig. Det finns, och bör finnas, ett ut- rymme för hyresvärdar att organisera sin verksamhet på olika sätt. Värderingen måste dock bygga på en uppfattning om vad som ligger innanför och utanför normala variationer i fråga om förvaltnings- kvaliteten. Bedömningen bör utgå från välgrundade förväntningar på 1968:91 Bihang A s. 211. en god service från hyresvärden. Ett ökat fokus på förvaltnings- kvalitet vid hyressättningen kan även ge hyresvärdar incitament att fokusera på detta område. Utöver ovan nämnda kvaliteter kan det finnas enstaka faktorer som har ett särskilt värde för hyresgäster, det rör sig då om särskilt attraktiva egenskaper. Vilka egenskaper det handlar om kommer för- modligen att kunna växla . För att inte idén med att lyfta fram hyresgästernas värderingar, som det viktiga vid bestämmandet av bruksvärdet, ska förfelas bör denna del inte kunna avse vilka positiva eller negativa egenskaper som helst. Det bör därför handla om egenskaper av en viss dignitet och som typiskt sett uppskattas av en bredare krets av hyresgäster. Med tillgång till särskilt attraktiva egenskaper avses att lägenheten har en sådan särskild egenskap som hyresgäster i allmänhet sätter ett särskilt högt värde på. Det bör vara något som tillför särskilda värden till lägenheten. Sådana egenskaper kan till exempel vara tillgång till balkong eller uteplats, fungerande eldstad, särskilt attraktiv utsikt eller välbevarade tidstypiska inslag från äldre byggnadsepoker. 7.5Undantag från direkt jämförelse Förslag: Kollektivt förhandlade hyror ska alltjämt vara hyresnor- merande, men det införs en möjlighet att göra undantag från sådana hyror som avviker från en rimlig bedömning av lägenheternas bruksvärde. För hyresprövningar där ventilen har tillämpats kan då annat av parterna åberopat jämförelse- och bakgrundsmaterial komma att få större betydelse för prövningen än . Kollektivt förhandlade hyror som jämförelse Lagstiftningens utgångspunkt är att kollektivt förhandlade hyror utgör en bra utgångspunkt för vad som är skälig hyra. De kollektivt förhandlande parterna förutsätts därvid ha beaktat lägenhetens bruks- värde i hyressättningen. Den omständigheten att hyran är kollektivt förhandlad behöver dock i sig inte nödvändigtvis innebära att hyran återspeglar hyresgästernas allmänna värderingar eller för den delen en rimlig tolkning av bruksvärdet. Som vi tidigare påpekat är det fullt möjligt för parterna att grunda hyressättningen på andra faktorer än bruksvärdet. Den rättsliga prövningen är uppbyggd på så sätt att likvärdiga lägenheter ska jämföras med varandra. Den hyressättning som jämförelselägenheter har anses därvid utgöra ett bra mått på vad som rättsligt sett är en skälig hyra. Om de kollektivt förhandlande par- terna på en ort inte har differentierat hyrorna utifrån bruksvärden, kommer dock hyresgästernas allmänna värderingar av kvaliteter i boendet inte heller att få genomslag vid den rättsliga prövningen. Hyror som inte motsvarar bruksvärde Det kan på vissa orter förekomma hyresstrukturer som är svåra att rättfärdiga utifrån lägenheternas bruksvärden. Till exempel kan lägenheter som ligger i särskilt attraktiva områden ha samma hyres- nivå som liknande lägenheter i mindre attraktiva områden, trots att läget är en faktor som ska ingå i underlaget för bedömningen av en lägenhets bruksvärde. Hyressättningen kan utifrån ett sådant synsätt även brista i fråga om andra faktorer, såsom standarden inne i lägen- heterna. Det förekommer när olika lägenheter åberopas i hyresnämnden att hyrorna för lägenheterna, trots att de har bestämts genom för- handlingsöverenskommelser, uppvisar en bristande logik utifrån lägenheternas beskaffenhet eller läge. Det kan finnas olika anled- ningar till att hyran inte alltid avspeglar lägenheternas bruksvärde, till exempel att de kollektivt förhandlande parterna inte har arbetat aktivt med att differentiera hyressättning på orten utifrån bruks- värden. Detta påverkar dock inte i sig förhandlingsöverenskommel- sernas giltighet. Däremot kan hyressättningen för andra lägenheter bli felaktig när sådana lägenheter används som jämförelsematerial i hyres- nämnden. Hyresnämndsprövningen kan då riskera att bevara hyres- strukturer som är svåra att rättfärdiga utifrån en hyressättning som är tänkt att grundas på bruksvärdet. Detta eftersom bruksvärdespröv- ningen går ut på att jämföra likvärdiga lägenheter och därmed inte tar i beaktande huruvida prövningslägenhetens hyra är skälig i förhållande till andra lägenheter som inte är likvärdiga, utan som har mer eller mindre attraktiva kvaliteter i förhållande till prövningslägenheten. På en ort där parterna inte har arbetat med att differentiera hyror utifrån lägenheternas bruksvärden är det svårt att åstadkomma sådana ändringar vid hyresnämndsprövningen; både i höjande och sänkande riktning. Den ovan redovisade problematiken är inte ny. Utredningen om all- männyttans villkor föreslog i sitt betänkande EU, allmännyttan och hyrorna att lagtexten skulle utformas på så sätt att kollektivt för- handlade hyror skulle vara hyresnormerande om inte särskilda skäl talar för annat. I betänkande anfördes följande. talar intresset av att bruksvärdesfaktorerna fullt ut beaktas i förhandlingsöverenskommelserna för att den normerande rollen för kollektivt avtalade hyror inte görs obetingad. En lämplig avvägning mellan intresset av en stark normerande roll för förhandlingsöverens- kommelser och intresset av att bruksvärdesfaktorerna fullt ut beaktas vid slutandet av dessa överenskommelser kan enligt vår bedömning nås genom att en kollektivt avtalad hyra inte anses som normerande, om den genom förhandlingsöverenskommelsen bestämda hyran inte ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet, inklusive ett hänsynstagande till ett eventuellt påtagligt efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott. Förhållandet att den normerande rollen på angivet sätt är begränsad kan i lagtexten uttryckas genom ett stadgande om att kollektivt avtalade hyror är normerande om inte särskilda skäl talar för annat.12 Utredningens förslag om att det i lagtexten skulle införas en ”ventil” genom vilken hyresnämnderna skulle kunna bortse från hyror som inte ligger inom en rimlig tolkning av bruksvärdet, genomfördes inte. Regeringen framhöll dock i propositionen följande. Om parterna har åberopat flera lägenheter som jämförelsematerial och dessa omfattas av olika förhandlingsöverenskommelser med delvis olika innehåll, ankommer det på hyresnämnden att bedöma vilka överenskom- melser som är mest relevanta (jfr prop. 1968:91 Bihang A s. 53 f.). Om det vid bestämmande av skälig hyra finns en förhandlingsöverenskom- melse för den aktuella lägenheten eller för andra likvärdiga lägenheter i huset, ska naturligtvis normalt hänsyn tas till den överenskommelsen. På motsvarande sätt som det tidigare krävts att hyressättningen i de allmän- nyttiga jämförelselägenheterna är korrekt krävs det att de hyror som kommer till uttryck i förhandlingsöverenskommelser ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet. Det finns alltså en möjlighet att 12SOU 2008:38 s. 488. bortse från en förhandlad hyra om den klart avviker från vad som bör anses vara skälig hyra (jfr prop. 1974:150 s. 471).13 Vidare påpekade regeringen att en av förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad är att hyresstrukturerna återspeglar bostadskonsumenternas värderingar och att det därför är angeläget att hyresskillnader mellan olika lägenheter motsvaras av skillnader i bruksvärde och att hyressättningen upplevs som rimlig och rättvis.14 I praxis har det också slagits fast att det ställs vissa krav på kollektivt förhandlade hyror för att de ska kunna användas vid en jämförelse. Kort sagt kan sägas att sådana hyror bör vara representativa för ortens hyressättning och att hyressättningen ska ha skett på ett korrekt sätt.15 till bruksvärdesprövningens utformning och syfte framstår det som eftersträvansvärt att de jämförelselägenheter som åberopas av parterna ska ha hyror som ligger inom en rimlig tolkning av bruks- värdet. Om en målsättning är att läge och kvalitet ska återspeglas i hyressättningen, och alltför stora ingrepp i utformningen av bruks- värdesprövningen inte ska göras, kan det starkt ifrågasättas varför hyror som inte är differentierade utifrån sådana aspekter ska tillåtas få stor betydelse som jämförelsematerial vid den rättsliga pröv- ningen. Detta särskilt eftersom bruksvärdesprövningen är tänkt att ta om hand sådana aspekter i syfte att fastställa en skälig hyra. Skälen för att få åberopa lägenheter med hyror som inte speglar bruksvärdet är därför inte starka. Eftersom kommissionens uppgift är att föreslå förändringar som kan stärka genomslaget för läge och kvalitet i hyressättningen bör det införas en ventil som gör det möjligt att, i större mån än , utesluta kollektivt förhandlade hyror som inte speglar rimliga bruksvärden från prövningen. En lagfäst möjlighet för hyresnämnden att bortse från sådant jämförelsematerial kan få till följd att bruks- värdesprövningens grundkonstruktion bättre uppnår sitt syfte.16 En 2009/10:185 s. 91. 2009/10:185 s. 67 och s. 91. 15Se avsnitt 2.3.11. 16Eftersom prövningen går ut på att välja ut lägenheter med liknande egenskaper, innebär konstruktionen att lägenheternas olika bruksvärde förutsätt ha fått återspegling i hyres- sättningen. sådan regel är dessutom en logisk följd av de ovan nämnda förarbets- uttalandena, särskilt mot bakgrund av att genomslaget för bruks- värdet behöver bli tydligare. Processen i hyresnämnden är dispositiv och det är parterna i tvisten som har att åberopa den bevisning som ska ligga till grund för prövningen. Det bör därför också vara upp till parterna att åberopa utredning som kan visa att hyressättningen i motpartens jämförelsematerial inte i tillräcklig grad avspeglar bruksvärdet. En lagfäst ventil kan även tänkas sätta press på parterna att – på orter där det inte finns någon större differentiering av hyror – för- handla och differentiera hyressättningen utifrån bruksvärden. Den föreslagna ventilen kan ses som en tydlig fingervisning från lag- stiftarens sida att parterna förutsätts förhandla hyror utifrån bruks- värdesfaktorer. Finns inget intresse för det från någon part, ska inte den rättsliga prövningen undantagslöst förstärka den positionen. I vårt resonemang ligger även en uppfattning att lägenheter som fått sin hyra fastställd i en prövning vid hyresnämnden eller i kan utgöra jämförelsematerial.17 Hyressättning efter bruksvärde är inte en exakt metod. Man bör därför räkna med att hyran måste tillåtas att variera inom vissa margi- naler utan att hyressättningen kan anses avvika från en rimlig be- dömning av bruksvärdet. Förändringen innebär inte att hyresnämn- derna framöver kommer att bli en kontrollinstans för hyressättning. Parterna i det kollektiva förhandlingssystemet ska alltjämt ha frihet och inom vida ramar kunna komma överens om hyror. Det är också parterna som har det primära ansvaret för att komma överens om hur bruksvärdet ska tillämpas med avseende på de enskilda faktorerna. Ventilen ska kunna användas när det klart framgår att hyrorna i det åberopade jämförelsematerialet inte speglar rimliga bruksvärden. Det kan till exempel röra sig om den situationen att det geografiska läget inte eller knappt har beaktats i hyressättningen, eller att det finns en negativ lägesfaktor, dvs. hyrorna i ytterområden är högre än i mer centrala och attraktiva områden. Hyresprövningar på orter där parterna har arbetat med att differentiera hyressättningen utifrån bruksvärden kommer alltså inte att påverkas av ventilen, förutsatt att parterna åberopar sådant jämförelsematerial. Eftersom processen i hyresnämnden är dispositiv kan hyres- nämnden inte ex officio tillämpa ventilen. I stället krävs att någon av 17Se avsnitt 2.3.11. parterna gör gällande att den ska tillämpas och åberopar bevisning till stöd för detta. Något formellt beslut från hyresnämnden om att inte lägga visst jämförelsematerial till grund för en direkt jämförelse krävs inte. får i stället, liksom , i skälen för be- slutet ange att vissa lägenheter inte ska ingå i jämförelsematerialet. Den närmare innebörden av att den kollektivt avtalade hyran ska ligga inom ramen för en rimlig bedömning av bruksvärdet måste överlämnas till rättstillämpningen. I de fall där det på grund av ventilen inte finns förutsättningar för en direkt jämförelse får hyresnämnden, liksom , i stället bestämma hyran efter en skälighetsbedömning. En närmare redogörelse för hur kommissionens förslag är tänkt att påverka den rättsliga prövningen framgår i avsnitt 7.7. Redan här ska dock framhållas följande. Följden av att visst jämförelsematerial kan uteslutas från en direkt jämförelse är att hyror för andra lägenheter kommer att få större betydelse för prövningen. Parterna kan ha åberopat andra kollektivt förhandlade hyror där bruksvärdet återspeglas i hyressättningen. Om det inte kan göras en direkt jämförelse med åberopade kollektivt förhandlade hyror, kan det bli aktuellt att beakta hyror som inte bestämts i en kollektiv förhandling. Finns det inte material som kan ligga till grund för en direkt jäm- förelse är hyresnämnden liksom hänvisad till en allmän skälig- hetsbedömning. De skäl som legat till grund för att utesluta visst jämförelsematerialet från en direkt jämförelse bör givetvis få åter- spegling på hur hyresnämnden ser på materialet vid en allmän skälighetsbedömning. Det förhållandet att ventilen har använts får alltså betydelse även för den allmänna skälighetsbedömningen. Inom ramen för den fria bevisvärderingen kan då förekomma olika slags utredning, exempelvis hyror som inte kan ligga till grund för en direkt jämförelse, enkätundersökningar, trygghetsundersökningar, statistik gällande kötider eller prissättning på andra typer av bostäder etc. Det får då bedömas från fall till fall hur tillförlitlig utredningen är och vilka slutsatser man bör dra av den. För hyresprövningar där ventilen har tillämpats kan alltså annat av parterna åberopat bakgrundsmaterial komma att få större betydelse för prövningen än . Förslag: En ny bestämmelse införs i hyresförhandlingslagen i syfte att ge lagstöd åt sådan informell medling som före- kommer i hyresnämnden mellan förhandlingsordningens parter. Någon ändring av användningen av sådan medling åsyftas inte genom den nya bestämmelsen. är skyldig att försöka förlika parterna.18 Detta gäller alla typer av ärenden och även om nämnden i slutändan kan behöva fatta beslut i tvisten. Vid hyresnämnden förekommer en stor mängd ärenden som enbart gäller medling i olika hyrestvister. Den van- ligaste typen av medling i nämnden är s.k. lokalmedling, dvs. när parterna i ett lokalhyresförhållande tvistar om avtalsvillkoren för en ny avtalsperiod eller när hyresvärden har sagt upp avtalet för avflytt- ning. I hyresnämnden förkommer också medling i andra tvister gällande tillämpningen av hyresavtal. kan också åta sig att medla i hyrestvister som ligger för prövning i allmän domstol. är endast behörig att handlägga sådana ärenden som enligt lag ingår i nämndens uppgifter. Gemensamt för i princip samt- liga hyresärenden som handläggs av hyresnämnden är att det är par- terna i hyresavtalet, dvs. hyresvärd och hyresgäst, som kan vara parter i ärendet.19 kan alltså inte medla mellan exempelvis två hyresgäster i frågor om störningar. har inte heller stöd i lagen för att medla mellan de förhandlande parterna vid tvister gällande kollektiva hyresförhandlingar. Det är inte alla hyresförhandlingar enligt hyresförhandlingslagen som resulterar i en förhandlingsöverenskommelse. En del av förhand- lingarna strandar, och tvisten kan då hänskjutas till hyresnämnden för 1812 § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder. 19Undantag är vissa ärenden enligt hyresförhandlingslagen gällande förhandlingsordning och skadestånd vid brott mot förhandlingsskyldigheten. prövning med stöd av 24 § hyresförhandlingslagen. I en sådan tvist är det hyresvärden och hyresgästerna som är parter. I de flesta fall gäller tvisten ett begränsat antal lägenheter och kan prövas av hyresnämnden på vanligt sätt. I vissa fall gäller tvisten ett större antal lägenheter. Även dessa kan i de flesta fall hanteras av hyresnämnden genom så kallad pilotfallsprövning enligt 9 § andra stycket lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder eller genom att förfarandet på annat sätt anpassas till det aktuella fallet. I samtliga dessa fall genomförs ofta medling som en del i förfarandet. I vissa fall gäller tvisten emellertid ett mycket stort antal lägen- heter, ofta tusentals. De involverar dessutom inte sällan ett antal hyresvärdar. Dessa s.k. masstrandningar är mycket svåra att hantera för hyresnämnderna. Förfarandet är inte anpassat för dessa tvister. har i dessa fall tillämpats ett förfarande med vad som kan kallas ”informell medling”. Utmärkande för den form av informell medling som sker vid hyres- nämnderna är att den inte sker mellan parterna i hyresavtalet, utan mellan de förhandlande parterna. Informell medling föregås normalt sett av en ansökan från hyresvärden eller hyresvärdarna mot de hyres- gäster som berörs av den begärda villkorsändringen. Sedan hyres- nämnden registrerat ärendet med angivande av parter och inkomna handlingar erbjuds de förhandlande parterna medling i hyresnämnden. Om båda går med på medling inleds därefter medlingsarbetet medan prövningsärendena får vila i avvaktan på utgången av medlingen. Om medlingen leder till en överenskommelse brukar förhandlingen åter- upptas och slutföras genom en förhandlingsöverenskommelse. Där- efter kan prövningsärendena återkallas och skrivas av. I vissa fall kan syftet med medlingen vara att komma fram till de slutliga hyrorna, mer eller mindre detaljerat. I andra fall riktas med- lingen in på att lösa vissa principfrågor eller rena procedurfrågor. Vilka frågor som förs upp på agendan samt hur medlingen går till brukar bestämmas i samråd med parterna i medlingen. Genom att hyresnämndens verksamhet normalt sett är inriktad på att lösa tvister mellan parterna i hyresavtalet saknas regler för den Detta innebär också att det saknas dokumen- tation av hur många sådana medlingar som förekommer. När det gäller de riktigt stora strandningarna med tiotusentals lägenheter kan det uppskattningsvis röra sig om några enstaka fall . Men någon dokumentation finns inte. Däremot går det ofta att spåra att större mängder av ärenden har hänskjutits till . Det råder delade meningar om det ”lagliga” i att bedriva denna typ av medling. Att medla mellan de förhandlande organisationerna i deras egenskap av ombud för ett antal hyresvärdar respektive hyres- gäster är inget problem.