sou · H9B346 · 2021-06-17 00:00:00 — Det kan finnas skäl att komplettera sättet för den misstänkte att godta ett strafföreläggande hos åklagaren i syfte att åstadkomma en högre svarsfrekvens och flera erkännanden. Med det menas inte att flera personer ska övertygas om att ändra inställning till brottsmiss- tanken utan att det ska vara lättare och mindre besvärligt att godta föreläggandet. Det kan också åstadkommas genom tydligare infor- mation eller att det för den misstänkte blir lättare att uppfatta vilka alternativ som står till buds. För att godta ett strafföreläggande krävs aktiva åtgärder från den misstänkte, dvs. han eller hon måste skriva under en blankett och sedan returnera den med post. En inte obetyd- lig krets av de som i och för sig erkänner brott svarar inte efter att strafföreläggande har utfärdats. Det leder till att saken måste prövas i domstol vilket leder till ökat arbete för åklagare och domstol. bidrar också till att lagföringen försenas. Det är också svårt att på förhand veta vilka personer som är beredda att godta ett strafföre- läggande. Det kan därför tänkas att det finns åtgärder som ökar motivationen och minskar motståndet till att godta ett strafföreläg- gande. Ett sådant sätt är att göra det enklare och snabbare att godta ett föreläggande, t.ex. med hjälp av modern teknik. Ett annat sätt är att öka tydligheten av informationen som lämnas till den misstänkte. Även formerna för hur informationen lämnas kan förenklas. Relativt små och kostnadseffektiva åtgärder kan tänkas leda till en ökad svars- och godkännandefrekvens utan att för den skull leda till en ökad risk för felaktiga lagföringar. Ett annat sätt att öka andelen strafförelägganden kan vara att möjliggöra att godta föreläggandet tidigare i processen. Under för- söksverksamheten Snabbare lagföring kan den misstänkte erkänna gärningen och godta strafföreläggande direkt på brottsplatsen genom att utfärda en fullmakt. En fördel med det är att godkännandet läm- nas i närvaro av polis. En förundersökningsledare är också involverad i processen. Det finns därför möjlighet för den misstänkte att få svar på frågor och möjlighet att överblicka konsekvenserna av ett god- kännande. Det är också möjligt att den misstänkte i högre grad är motiverad att godta ett strafföreläggande och medverka i processen i början av lagföringsprocessen och i anslutning till själva brottet. Därtill innebär förfarandet att samhällets reaktion på brottet kommer mera . Efter att en fullmakt har utfärdats av den misstänkte har åklagaren i ett senare och självständigt sammanhang att överväga frågan om strafföreläggande. Det främjar hög rättssäkerhet och förhindrar fel- aktiga lagföringar. Om en fullmakt inte utfärdas ställs åklagaren ibland inför ett di- lemma vid åtalsbeslutet, nämligen om åtal ska väckas eller strafföre- läggande utfärdas. Om strafföreläggande utfärdas försenas lagföringen om den misstänkte inte svarar. I försöksverksamheten har detta bl.a. lett till att tingsrättens möjligheter att använda tillgänglighetsdelgiv- ning och förenklad delgivning har gått förlorad. Om åtal i stället väcks tas domstols- och åklagarväsendets resurser i anspråk. Ett system som möjliggör att åtalsbeslut och utfärdande av strafföreläggande sker kan till viss del förbättra effektiviteten och göra det tydligare för den misstänkte vilka alternativ han eller hon har. 5.6Förslag om ett reformerat system med strafföreläggande 5.6.1Kravet på att alla brott av den misstänkte ska ingå i strafföreläggandet tas bort Förslag: Förbudet mot att utfärda strafföreläggande om i före- läggandet inte tas upp alla brott av den misstänkte vilka enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning tas bort. Av 48 kap. 5 § RB följer bl.a. att strafföreläggande inte får utfärdas, om i föreläggandet inte tas upp alla brott av den misstänkte, vilka enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning. Den infördes för att det i praktiken skulle vara möjligt att döma till en gemensam påföljd vid flerfaldig brottslighet (se NJA II 1968 s. 755). Hänsyn behöver tas bara till de brott som är kända för den handläggande åklagaren själv och bör begränsas till fall där mera kännbar påföljd är i fråga (se a.st., se också JO 1967 s. 152 och SvJT 1960 rf. s. 49). Uttalandet har kommit i uttryck i 4 § strafföre- läggandekungörelsen (1970:60) som stadgar att innan åklagaren utfär- dar ett strafföreläggande för brott som bör föranleda mer än 40 dags- böter, ska denne undersöka om det också finns misstanke om andra brott. Departementschefen uttalade också att man torde utan större betänkligheter kunna acceptera att det kan hända att en person kan komma att åläggas straff vid skilda tillfällen och genom skilda förfaranden, trots att det i och för sig varit teoretiskt tänkbart att en gemensam prövning av brottsligheten skulle ha kunnat komma till stånd. har publicerat ett RättsPM (2015:4) för väg- ledning om hur strafförelägganden ska handläggas av åklagare. På s. 11 i PM:et anges följande. Hinder mot att utfärda strafföreläggande föreligger om åklagaren känner till att annat brott av den misstänkte också föreligger till bedömning vid domstol, åklagarmyndighet eller polismyndighet. Det kan alltså vara fråga om brott för vilket åtal väckts men där den misstänkte ännu inte blivit dömd i första instans, brott som ligger på en åklagares bord för beslut i åtalsfrågan eller brott som är föremål för utredning hos polisen. Det kan inte alltid anses att ett brott som är föremål för utredning hos polisen är i ett sådant skede att det kan sägas föreligga till bedömning. Kan utredningsarbetet inte leda till att åklagaren kan ta ställ- ning i åtalsfrågan är det inte fråga om sammanträffande av brott i aktuellt avseende. I sådana fall kan därför strafföreläggande utfärdas för den övriga brottsligheten. Om detta är möjligt måste avgöras från fall till fall. Ett riktmärke kan vara att om redovisningen av utredningen dröjer mer än en månad föreligger inte brottsmisstanken till bedömning. I praktiken har åklagaren små möjligheter att bedöma brottsmiss- tankar som utreds av polisen. Regleringen innebär att det föreligger hinder mot strafföreläggande endast i vissa fall när den misstänkte också är misstänkt för annan brottslighet. Det innebär att bedöm- ningen av om strafföreläggande kan utfärdas är relativt komplex och påverkas av utomstående faktorer. Av 48 kap. 5 § RB följer bl.a. att strafföreläggande inte får utfärdas om i föreläggandet inte tas upp alla brott av den misstänkte, vilka enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning. Skälet till denna bestämmelse är att den misstänkte ska få en påföljd för den samlade brottslighet. Denna princip om asperation och gemensamt straff är bl.a. lagfäst i 29 kap. 1 § första stycket BrB som stadgar att straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, ska bestäm- mas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Principerna vilar på att den misstänkte inte ska få ett strafföre- läggande om han eller hon också är misstänkt för annan brottslighet och som på något sätt ska avgöras och därmed påverka den gemensamma påföljden. Alternativet för åklagaren blir i det fallet att åtala den misstänkte och att saken avgörs i domstol. En berättigad fråga i detta sammanhang är därför om detta är en rimlig ordning. Problemet med att väcka åtal för ett erkänt och lindrigt brott i domstol är att resurser för åklagare och domstol tas i anspråk. Det innebär också att lagföringen fördröjs i onödan. Rättsväsendet har utmaningar med stora och omfattande brottmål. Det är därför ange- läget att använda rättsväsendets begränsade resurser på bästa sätt utan att för den skull urholka rättssäkerheten. Ett annat argument för att strafföreläggande i större utsträckning ska tillåts vid samtidig brottslighet är att snabb lagföring är särskilt angelägen för personer som är inne i en brottsvåg eller som återfaller i brott. I realiteten fördröjs lagföringen när en person begår ett flertal brott eller återfaller i brott. Det finns därför skäl att genomföra reformer som minskar tiden för lagföring, också för dem som begår flera brott eller återfaller i brott. Reformen Ny påföljd efter tidigare dom (prop. 2015/16:151) trädde ikraft och innebar en tydligare skiljelinje mellan åter- fall i brott och nyupptäckt brottslighet. Det finns således numera en principiell skillnad mellan brott begångna före en tidigare dom (ny- upptäckt brottslighet) och brott begångna efter en tidigare dom men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört (ny brotts- lighet). Det innebär bl.a. att gemensam straffmätning endast ska till- ämpas vid nyupptäckt brottslighet. Reformen medför att snabb lag- föring är särskilt angelägen för personer som begår nya brott och återfaller i brott eftersom tidpunkten för lagföringen har betydelse för straffmätningen när en ny påföljd ska bestämmas. Även om böter i formellt hänseende inte omfattas av regleringen i34 kap. BrB har den ändå betydelse för synen på nyupptäckt och ny brottslighet. Strafföreläggande med böter omfattas av 34 kap. 1 § första stycket BrB enligt vad som följer av 48 kap. 4 § första stycket RB. Konsekvensen av den nuvarande regleringen är att strafföreläg- gande med böter alltid avser ett nytt bötesstraff oavsett om det är fråga om nyupptäckt eller ny brottslighet. Ordningen ligger i linje med huvudregeln i 34 kap. BrB om att varje dom ska leda till en ny påföljd. Något hinder mot att använda strafföreläggande vid återfall finns alltså inte så länge inte också andra brottsmisstankar är uppe till bedömning. hindrar andra brottsmisstankar att strafföreläggande utfärdas och att åklagaren i stället måste väcka åtal mot den misstänkte. I domstol finns emellertid inga hinder att döma den tilltalade till en påföljd om andra brottsmisstankar också utreds hos polis eller åklagare. Om däremot flera åtal väckts vid samma domstol kan deldom meddelas eller handläggningen delas upp under vissa förutsättningar (se 30 kap. 3 § och 45 kap. 3 § RB). Däremot ska ingen hänsyn tas till att den tilltalade är misstänkt för annan brotts- lighet. Regleringen medför att många erkända brott behöver behandlas i domstol men att domstolen, liksom åklagare vid strafföreläggande, endast har möjlighet att ta ställning till det brott som är föremål för prövning och bestämma en påföljd utifrån den brottsligheten. En befogad fråga är därför varför det är mer ändamålsenligt att dom- stolen ska bestämma påföljd i en sådan situation än att den miss- tänkte föreläggs straff av åklagaren. Som redogjorts för finns det betydande nackdelar med en sådan ordning genom att lagför- ingen fördröjs, särskilt för de som är mest brottsaktiva och för att domstolarnas resurser används för erkända och lindriga brott. Den nuvarande ordningen innebär också att ett fullmaktsförfar- ande enligt 48 kap. 10 § RB eller en motsvarande lösning med ett system med förhandsgodkännande i praktiken försvåras när den miss- tänkte är misstänkt eller åtalad för annan brottslighet. Hindersbedöm- ningen görs vid utfärdandet av strafföreläggandet och inte när en ev. fullmakt undertecknas. Det gör att det är svårt att på förhand veta om det finns förutsättningar för strafföreläggande eftersom hindret kan uppkomma först efter att fullmakten har upprättats. I försöks- verksamheten har detta lett till att fullmakter normalt endast används för personer som har begått enstaka brott och inte för de mest brotts- aktiva personerna. Förslaget innebär att förbudet i 48 kap. 5 § RB att strafföreläggande inte får utfärdas om i föreläggandet inte tas upp alla brott av den misstänkte, vilka enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning tas bort. Det innebär att annan brottslighet som den misstänkte är misstänkt för inte påverkar förutsättningarna för att utfärda strafföre- läggande. Inte heller påverkar redan väckta åtal mot den misstänkte förutsättningarna att utfärda strafföreläggande. Det blir således möjligt att använda strafföreläggande i fler situa- tioner än . Reformen innebär att principerna om asperation och gemensamt straff inte får fullt genomslag när strafföreläggandeinsti- tutet används. Det innebär dock inte att den misstänkte genom refor- men nödvändigtvis i alla situationer drabbas hårdare påföljdsmässigt. Den nuvarande ordningen att åtal väcks i stället för att strafföreläg- gande utfärdas innebär inte att domstolen beaktar annan brottslighet vid påföljdsbestämningen. Samma sak gäller när ett nytt åtal väcks när den misstänkte redan är föremål för åtal. Om åtalen inte handläggs gemensamt innebär det inte att domstolen dömer till en gemensam påföljd. I avsnitt 6.4 finns ett förslag om en reform av bestämmelserna om uppdelad handlägg- ning och deldom. Förslaget innebär att det i större utsträckning än ska vara möjligt att dela upp åtal och handläggningen i domstol. Det innebär att det ur påföljdshänseende inte behöver vara någon skillnad mellan åtal och strafföreläggande. När det gäller strafförelägganden med villkorlig dom krävs att det är uppenbart att rätten skulle döma till en sådan påföljd. Med förslaget i avsnitt 5.6.3 föreslås att det endast behöver vara sannolikt att rätten skulle döma till en sådan påföljd. Vid flerfaldig brottslighet eller återfall i brott med straffvärde på fängelsenivå kommer möjlig- heten för en villkorlig dom naturligt vara mindre. Det finns ingenting som hindrar att ett sådant strafföreläggande används vid misstanke eller åtal om annan brottslighet eller om den misstänkte tidigare t.ex. begått bötesbrott. Det avgörande är vilken bedömning åklagaren gör av påföljdsvalet. Det finns en koppling mellan återfall i brott och lagföring genom strafföreläggande. I avsnitt 5.4.2 redogörs för statistiken om före- komsten av strafföreläggande för olika typer av brott med en jäm- förelse med andel återfall i dessa brottstyper. Strafföreläggande är mindre vanligt för brottstyper där återfall förekommer mer frekvent. Reformen förväntas därför blir ett effektivare verktyg att snabbt lagföra brottsaktiva personer. En möjlighet att utfärda strafföreläggande för brottsaktiva personer kan tänkas leda till situationer där åklagaren behöver göra en hand- läggningsmässig avvägning mellan olika alternativ. Det kan i vissa situa- tioner framstå som olämpligt att då utfärda strafföreläggande. 5.6.2Ny möjlighet till förhandsgodkännande av strafföreläggande i stället för fullmaktsförfarande Förslag: En ny möjlighet att förhandsgodkänna ett strafföreläg- gande införs och ersätter det nuvarande fullmaktsför- farandet. Ett förhandsgodkännande får återkallas av den misstänkte innan åklagaren har utfärdat strafföreläggandet. Strafföreläggan- det anses godkänt när det har utfärdats. Om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande på för- hand får förundersökningen avslutas utan underrättelse enligt 23 kap. 18 a § första stycket RB. På förordningsnivå regleras att förhandsgodkännande endast får upprättas efter beslut av åklagare eller den som är behörig att leda förundersökning för brottet. Ett förhandsgodkännande får inte heller upprättas om den misstänkte är . Strafföreläggande som inte avser villkorlig dom kan enligt 48 kap. 10 § RB godkännas genom ombud om denne ger in fullmakt till åklag- aren. Om sådan fullmakt getts in kan ombudet också ta emot hand- lingar på den misstänktes vägnar. I samma bestämmelse finns också krav på att brottet och uppgifter om det ska anges tillsammans med den högsta bötespåföljden, särskilda rättsverkan och enskilda ansprå- ket som den misstänkte är villig att betala. I avsnitt 5.2.3 finns en historisk bakgrund till införandet av möj- ligheten att godkänna strafföreläggande genom ombud. I 3 § strafföreläggandekungörelsen stadgas att polisman eller annan som håller förhör med den misstänkte inte får föreslå denne att ut- färda en fullmakt, utan att den misstänkte har erkänt brottet och det finns särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårig- het kan avgöras genom strafföreläggande om fullmakt inte utfärdas. I praktiken innebär det att fullmaktsförfarande används främst för tillfälliga besökare utan hemvist i som t.ex. misstänks för tull- eller smugglingsförseelser. I försöksverksamheten Snabbare lagföring har ett undantag gjorts för det sistnämnda kravet i 5 § förordningen (2017:1028) om en för- söksverksamhet med snabbare handläggning av brott. Det innebär att fullmaktsförfarande kan användas i de situationer när den miss- tänkte erkänner gärningen och det i övrigt inte finns hinder mot strafföreläggande. Fullmaktsförfarandet har använts inledningsvis för fem brottstyper, ringa stöld, brott mot knivlagen, ringa narkotika- brott genom eget bruk, alkoholrattfylleri och olovlig körning. Efter- hand har fler brottstyper tillkommit. En stor skillnad i försöksverk- samheten är att fullmaktsförfarandet används utan initial medverkan från åklagare. I stället har polisiära jourhavande förundersöknings- ledare administrerat arbetet med fullmaktsförfarandet. Däremot har förfarandet använts efter regelbunden samverkan och återkoppling mellan polis och åklagare. I försöksverksamheten har fullmaktsförfarandet använts på ett mer rutinartat sätt än i den vanliga verksamheten och det har visat sig vara ett snabbt, effektivt och rättssäkert sätt att lagföra erkända bötesbrott. I JK:s granskning av försöksverksamheten konstaterades att använd- andet av strafföreläggande med fullmaktsförfarande framstod som en mycket väl fungerande del av snabbförfarandet (se bilaga 3 angå- ende JK:s yttrande om strafföreläggandefullmakter i försöksverksam- heten). Tillvägagångssättet har möjliggjort att den misstänktes medverkan har säkrats direkt på brottsplatsen eller i samband med förhör eller kontakt med polisen. Fördelen har framför allt bestått av att den misstänkte har kunnat erkänna direkt och underteckna en fullmakt utan att hans och hennes medverkan behövts längre fram i processen. En del av förfarandet består av att den tänka påföljden och övriga följder av brottet klargörs och presenteras för den misstänkte. Det har därför varit lättare för den misstänkte att redan i inlednings- skedet överblicka valmöjligheterna och godta en ev. påföljd. Utanför försöksverksamheten uppkommer påföljdsfrågan först i slutskedet, t.ex. när strafföreläggande utfärdas eller när brottmålsprocessen i domstol inleds. Fullmaktsförfarandet har därför i stor utsträckning bidragit till en tydlighet av påföljdsfrågan för den misstänkte. En annan fördel med fullmaktsförfarandet är att förundersökningen och brottsutredningen redan från början kan inriktas på att den miss- tänkte erkänner brottet. Det gör att utredningen kan bedrivas mer rationellt och på ett effektivt sätt. I andra fall måste utredningen täcka upp bevisfrågor eller utredningsåtgärder trots att den misstänkte erkänner eller gör vissa medgivanden eftersom inställningen till brottet kan ändras under processens gång. Erkända och förnekade brott har därför i stort sett utretts och handlagts på samma sätt. Strafföreläggande är ett institut som bidrar till rättsväsendets möj- lighet att på ett snabbt, effektivt och rättssäkert sätt lagföra lindriga brott. Genom fullmaktsförfarande kan lagföringsprocessen många gånger göras ännu mer rationell. Bakgrunden till fullmaktsförfarandet är en historisk koppling till möjligheten att utfärda en rättegångsfull- makt i brottmål. infördes användes rättegångsfullmakter för att lagföra personer i domstol genom att den misstänkte utfärdade en rättegångsfullmakt till polisen. Ett fullmaktsförfarande för strafföreläggande är i vissa avseenden en ologisk lösning eftersom det inte handlar om ett reellt förtroende- uppdrag till en fullmäktig utan utgör i själva verket en juridisk kon- struktion i syfte att lagföra den misstänkte genom strafföreläggande utan hans eller hennes fortsatta medverkan. Det är alltså inte fråga om att utse ett ombud som ska tillvarata huvudmannens intressen. För den misstänkte kan det också finnas en pedagogisk svårighet att förstå varför en fullmakt ska lämnas och varför den ska lämnas till polisen. Polisen har i det sammanhanget inte någon reell lojalitetsplikt i relation till den misstänkte. Det kan också principiellt sättas i fråga om det är godtagbart att polisen ska agera ombud för den misstänkte. Som framhållits i direktiven till utredningen framstår därför ett förhandsgodkännande av strafföreläggande som ett bättre och principiellt riktigare alternativ. Det ökar tydligheten med vad institutet egentligen försöker åstadkomma, dvs. en möjlighet för den misstänkte att på förhand godta ett strafföreläggande innan ett sådant har utfärdats av åklagare. Med en sådan ordning finns det inte heller skäl att låta ett ombud administrera godkännanden till åklagaren. Figur 5.4 Fullmaktsförfarandet enligt 48 kap. 10 § RB Anmärkning: I försöksverksamheten har det sista steget tagits bort. Den misstänkte ska i stället underrättas direkt av åklagaren om att ett strafföreläggande har godkä nts med stöd av en fullmakt. I den nuvarande lagstiftningen finns ingen begränsning av möjlig- heten att utfärda fullmakt för att godkänna ett strafföreläggande; detta finns endast i strafföreläggandekungörelsen (1970:60). När fullmakts- infördes i RB förutsattes dock att an- vändandet av fullmaktsförfarandet skulle bli begränsat (prop. 1968:82 s. 64). I försöksverksamheten har dock förfarandet visat sig effektivt Det har därmed banat vägen för en bredare och mer generell tillämpning. En uppdelning mellan polisens och åklagarens verksamhet fyller en viktig funktion också när det gäller fullmaktsförfarandet i försöks- verksamheten. Åklagaren har fungerat som en garant för rättssäker- heten. Ett strafföreläggande utfärdas först efter att utredningen grans- kats av åklagare. Det har därför varit möjligt att fånga upp brister eller problem i verksamheten. En brist har i vissa fall varit att den miss- tänkte säger sig erkänna gärningen men att det vid granskning av förhörsuppgifterna visat sig inte vara fråga om ett fullt erkännande i t.ex. uppsåtsfrågan. Med åklagaren som självständig och separat funk- tion kan rättssäkerheten upprätthållas och förutsättningarna för rik- tiga lagföringar säkras. De misstag som gjorts har också med den arbets- metod och samverkansmodell som använts i försöksverksamheten fångats upp och lett till förbättringar i verksamheten. Återkoppling mellan polis och åklagare har bestått av att polisen fått reda på när det funnits brister i utredningen eller i fullmaktsförfarandet. I en reform med förhandsgodkännande av strafföreläggande är det rimligt att steget nu tas för att göra denna lagföringsmetod generell och inte begränsa den till vissa situationer. Förhandsgodkännande kan därmed fylla en viktig och central roll för lagföring av lindriga brott. En nackdel med vanliga strafförelägganden är att frågan uppkom- mer i ett sent skede när förundersökningen redan är avslutad. För- utom att resurser använts för att genomföra en fullständig och hel- täckande förundersökning har ofta den misstänktes intresse av att medverka avtagit. I avsnitt 5.4.6 redogörs för andelen godkända straff- förelägganden. uppgick antalet inte godkända strafföre- lägganden till nästan 12 000. Det är en inte obetydlig mängd och som leder till en belastning för rättsväsendet. Förutom att åtal behöver väckas har också lagföringsprocessen försenats utan någon motsva- rande vinst i något annat hänseende. Ett skäl till att antalet strafförelägganden har minskat har lyfts fram i Brås Kortanalys 4/2016 – Användning av bötesstraff. Förklaringen är att det blivit enklare att lagföra personer i domstol och att tidsåtgången och arbetsinsatsen för att använda strafföreläg- gande varit för omfattande. I avsnitt 5.4.1 redogörs för utvecklingen av att andelen strafföre- lägganden går ner som andelen bötesdomar går uppåt. En förklaring till att vissa inte medverkar till strafföreläggande är att motivationen avtar . Det krävs också en aktiv åtgärd från den misstänkte för att godkänna ett strafföreläggande.