sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Som tidigare nämnts ska god miljöstatus enligt det uppdaterade kommissionsbeslutet16 relateras mot tröskelvärden, som ska bestäm- mas på unionsnivå men med hänsyn till regionala skillnader. Därför behöver även verka på EU-nivå för att sådana tröskelvärden ska komma till stånd. Som tidigare beskrivits förväntas ramverk och tröskelvärden levereras 2020–2021 och kan ligga till grund för de svenska miljökvalitetsnormerna. FOI och konsultfirman har utrett det veten- skapliga underlaget för att sätta nationella begränsningsvärden för pålningsbuller. De bedömer att det finns tillräckligt med data från forskningen för att fastställa begränsningsvärden för impulsiva buller- källor som t.ex. pålning och sprängning i svenska vatten.17 16Kommissionens beslut (EU) 2017/848. 17Andersson, M.H., och , S., m.fl. 2016, Underlag för reglering av undervattensljud vid pålning, , , , s. 113. Avsaknaden av normer leder till en stor osäkerhet hos länsstyrel- serna som har till uppgift att ge tillstånd för vindkraftsutbyggnad och andra bullrande verksamheter i haven. Det räcker inte att för- hålla sig till : Mänskliga verksamheter ska inte orsaka skad- ligt impulsivt ljud i däggdjurs utbredningsområden då djuren är känsliga för störning. Det behövs även tydligare normer av begränsningskaraktär för att länsstyrelserna ska få det stöd de behöver för att kunna fatta beslut som inte skadar havsmiljön ytterligare. Länsstyrelserna väntar därför på att fler miljö- kvalitetsnormer ska fastställas.18 Sådana normer kommer enligt FOI att leda till att bullret vid konstruktioner till havs minskar. Miljömålsberedningen föreslår därför att sådana miljökvalitetsnor- mer ska ingå i det regeringsuppdrag som Havs- och vattenmyndig- heten får för att stärka och komplettera systemet med miljökvalitets- normer (se kapitlet om miljökvalitetsnormer). Det är viktigt att arbetet med att fastställa normer prioriteras och miljömålsberedningen bedömer därför att fler normer för undervattensbuller också ska ingå i samma uppdrag. 19.7.2Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett övergripande ansvar för frågor om undervattensbullers påverkan på ekosystem –att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas ett övergripande ansvar för samordning av frågor om undervattensbullers på- verkan på ekosystem, –att ansvaret ska omfatta allt buller orsakat av mänsklig verk- samhet. –att ansvaret ska tydliggöras i Havs- och vattenmyndighetens instruktion. –att Havs- och vattenmyndigheten i samarbete med ska ta fram en arbeta internationellt med frågor om undervattensbullers påverkan på ekosystem. 18Länsstyrelsen , Utkastet till Strategi för skydd och förvaltning av miljöer och arter i , som länsstyrelserna i , och gemensamt har tagit fram. Arbetet med undervattensbullers påverkan på ekosystem be- höver samordnas genom att en utpekad myndighet i sin instruktion får ansvar för att samordna frågor om undervattensbuller. Det skulle ge en långsiktig stabilitet av både kunskapsinhämtning, datavärdskap och säkerhetshantering. Avsaknaden av nationell samordning leder till att myndigheter är omedvetna om undervattensbullrets betydelse. nämner t.ex. inte undervattensbuller under sina betydande miljöaspekter trots sin stora fartygsflotta. Detta trots att myndighetens miljömål ska vara en ”Miljöeffektiv verksamhet som minskar miljöbelastningen genom vår egen påverkan och incitament för sjö- farten”. färjerederi har en stor flotta av bilfärjor och myn- digheten ansvarar även för bl.a. underhåll och iordningställande av de nationella farlederna. Ändå saknas dokumentation som beskriver myndighetens miljöarbete kopplat till undervattensbuller eller om att minska sitt bullerbidrag. har en ambition att ha en fossilfri drift av statliga fartyg vilket skulle kunna innebära tystare fartyg men det är inte säkert. Medvetenheten om buller är viktig då denna aspekt bör tas med i ett tidigt skede när befintliga fartygs byggs om eller när nya fartyg konstrueras. Att försöka bullerdämpa fartyg i efterhand är mycket kostsamt. har frågor inkommit till FOI från konsulter inom uppdrag från Trafik- verket om effekten på djur från sprängningar när farleder ska iordningställas. Dock påpekades det att varje enskilt projekt inte har råd med en utredning om sprängningens effekter. Därför skulle det vara fördelaktigt om myndigheten tog fram ett policydokument centralt om hur risker med sprängningar ska hanteras inom dessa projekt. En liknande fråga står geologiska undersökning (SGU) inför när det gäller deras användande av tryckluftskanoner i havet för att kartlägga havsbotten. En strategi för att minimera påverkan på främst däggdjur skulle förenkla det förebyggande arbetet och, i förlängningen, minska påverkan på framför allt den hotade Östersjö- tumlaren. Även Försvarsmaktens verksamhet bidrar till den ljud- bilden både med kontinuerligt buller från sjöfart och impulsivt buller från vattenverksamheter som exempelvis pålning. Inte heller FOI har en officiell myndighetsstrategi för att minska det buller som myndigheten bidrar med i form av explosioner och sonarsändningar, men operativa rutiner har tagits fram och används för att minska påverkan. Det behöver dessutom finnas en tydlighet mellan myndigheter och industrin om vilka framtida åtgärder som kan bli aktuella så att näringslivet får en rimlig chans att planera för förändringar. Det nya myndighetsansvaret behöver omfatta allt undervattens- buller orsakat av mänsklig verksamhet. Det inbegriper naturligtvis sjöfart och även byggande med pålning och andra aktiviteter som kan orsaka ljud. Dessutom gäller det även fritidsbåtar och vatten- skotrar. Här kan en del avhjälpas genom informationsinsatser från myndigheten. Kunskapen om undervattensbuller och dess effekter på ekosystem är låg. Vissa områden kan särskilt behöva fredas från fritidsbåtstrafik och vattenskotrar under känsliga perioder. Det är också något som myndigheten bör ta initiativ till där det finns behov. Avsaknaden av nationell samordning inom frågor om under- vattensbuller leder även till att inte tar del av internationellt arbete i frågan. När FN hade en ”United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the of the Sea” med huvudtema ”Anthropogenic underwater noise”, fanns det inte en enda svensk representant på plats. Genom att en nationell myndighet i samråd med tar fram en strategi för det internationella arbetet med undervattens- buller skulle också kunna ta en mer proaktiv roll i TG-Noise. Processen med att bestämma tröskelvärden har varit relativt långsam vilket främst beror på att medlemmar av TG-Noise inte har tillräck- ligt med arbetstid eller finansiella medel för att arbeta med frågan. Miljömålsberedningen anser att ansvaret för samordning av frågorna om undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön och de ekosystemen ska tilldelas Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten har ansvar för havsmiljön i sin helhet, där undervattensbuller ingår liksom all annan påverkan på havs- miljön och de ekosystemen. Beredningen föreslår också i avsnittet om sjöfart att Havs- och vattenmyndigheten ska få ett ut- ökat ansvar när det gäller miljöpåverkan från sjöfart, som står för en del av bullret. Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas anslagsmedel som täcker ansvarsområdet. 19.7.3Havs- och vattenmyndigheten ska se till att miljöövervakningsdata om undervattensbuller lagras och görs tillgängligt –att Havs- och vattenmyndigheten tilldelas nationellt ansvar för att se till att miljöövervakningsdata om undervattensbuller lagras och görs tillgängligt, –att datavärdskapet och den miljöövervakning av undervattens- buller som Havs- och vattenmyndigheten står för ska finan- sieras med anslag i stället för genom ettåriga kontrakt. finansierar Havs- och vattenmyndigheten datainsamlingen för övervakningen som FOI utför, men bara i taget, vilket leder till kortsiktiga lösningar och ökade risker av förlust av både data och utrustning. Man tar oftast upp utrustningen året efter att övervak- ningen har gjorts och upptagning kan därför inte garanteras med ettåriga kontrakt. Nivån på denna finansiering ligger på mellan 400– . Dessutom betalar man inte för någon genomgripande analys som besvarar frågan om vilka ljud- källor som bidrar till den föränderliga ljudbilden och vilka ljudkällor som är mest högljudda. Dessa underlag behövs för att få rätt under- lag till beslut om framtida indikatorer och för införande av effektiva åtgärder. avslutades överenskommelsen om datainsamling för övervakning mellan Havs- och vattenmyndigheten och FOI på grund av olika syn på äganderätten till data samt att rådata kan vara sekre- tessklassad. Frågan utreds nu av FOI, Havs- och vattenmyndigheten och Försvarsmakten, men pågår ingen övervakning av kontinuerligt buller. finns heller ingen utpekad nationell datavärd för kontinuer- ligt undervattensbuller i gällande rådata. FOI mellanlagrar data tills en datavärd är utsedd och sekretessfrågan är löst. I kapitlet om Havsmiljödata föreslår Miljömålsberedningen att en särskild utredare ska se över sekretesskyddet av geografisk infor- mation inklusive djupdata samt undervattenbuller. I översynen ska ingå försvars- och säkerhetsmässiga hänsynstaganden i avvägning med de åtaganden har förbundit sig till genom EU-medlemskapet som gäller genomförande av havsmiljödirektivet och andra rättsakter inom den miljön. För att säkerställa tillgången på data om undervattensbuller som underlag för forskning och beslutsfattande behöver en myndighet ansvara för datavärdskapet. Denna myndighet kan därefter anlita datavärdar som lagrar och gör data tillgängligt. Det är ett sätt för Havs- och vattenmyndigheten att se till att data som skyddas av sekretess hanteras av t.ex. FOI som har kompetens för det. Om Havs- och vattenmyndigheten får ett övergripande ansvar för under- vattensbuller enligt förslaget ovan är det naturligt att myndigheten även utses till ansvarig för datavärdskapet. Datavärdskapet behöver också samordnas med datavärdskap inom andra områden. Finan- sieringen för detta datavärdskap behöver vara långsiktig genom anslag. Likaså behöver miljöövervakningen av undervattensbuller finan- sieras långsiktigt genom Havs- och vattenmyndighetens anslag i stället för med ettåriga projekt. Övervakningsutrustning ska kunna place- ras i havet med vetskap om att det ska finnas medel för att plocka upp utrustningen kommande år. Miljömålsberedningen bedömer i kapitlet om kusthavet att befintlig lagstiftning i större utsträckning behöver användas för att reglera eller förbjuda fritidsbåtar i särskilt värdefulla vågskyddade grundområ- den. För att minska påverkan från undervattensbuller i havsmiljön kan det behöva införas regleringar för att minska påverkan från fri- tidsbåtar även utanför särskilt känsliga grundområden. Miljömålsberedningen har övervägt möjligheterna att föreslå nya regleringar men anser att kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter först behöver se på möjligheten att använda befintlig lagstiftning för att reglera både fritidsbåtstrafik och den kustnära kommersiella sjötrafiken. Miljömålsberedningen pekar i kapitlet om Marint områdesskydd på att det finns rättsliga verktyg för att reglera fritidsbåtstrafiken och kustnära sjöfart både inom och sjötrafiklagstiftningen, men att dessa i liten utsträckning har använts för att skydda naturvärden. I naturreservat, nationalparker och biotopskyddsområ- den kan och i vissa fall kommunen enligt 7 kap. miljö- balken införa särskilda föreskrifter för att förbjuda eller reglera till- träde till vissa områden. Transportstyrelsens föreskrifter medger hastighetsbegränsningar som rätt använda kan bidra både till mindre fysisk påverkan, men även till att leda båtar bort från känsliga om- råden genom att välja annan väg. Miljömålsberedningen föreslår även i kapitlet om Marint områdes- skydd att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Transport- styrelsen och ska ta fram en vägledning för reglering av sjötrafik, inklusive fritidsbåtar i skyddade områden. För speciellt känsliga områden bör det övervägas om det bästa alternativet kan vara att helt förbjuda trafik med motorbåtar, inklu- sive vattenskotrar som ofta kör i dessa miljöer.19 19.7.5Långsiktig kunskapsförsörjning och forskning om undervattensbuller Se kapitlet om Kunskapsförsörjning och Miljömålsberedningens för- slag om att inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård beslutar om ett nytt anslag med benämningen Havs- och vattenmiljöforskning. Miljömålsberedningen föreslår att anslagets ändamål ska vara: Anslaget får användas till utgifter för havs- och vattenmiljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, däribland forskning om sjöfartens, under- vattensbullers och farliga ämnens påverkan på havs- och vattenmiljön och dess ekosystem, samt för forskning om fiskens roll i ekosystemet och ekologiska samband i havsmiljön. Anslaget får användas till utgifter för verksamhet. Det har rått en osäkerhet om vilka myndigheter som ska ansvara för bullerfrågan vilket också har lett till osäkerhet om vem som ska betala för forskningen som studerar bullrets effekter. Havs- och vattenmyndigheten har finansierat den forskningen som har bedrivits vid FOI. Beredningen avser med sitt förslag att Havs- och vatten- myndigheten ska få ett övergripande ansvar för undervattensbuller, att frågorna ska lyftas fram ytterligare och prioriteras i havsmiljö- sammanhang. När det gäller forskning är det positivt om fler aktörer 19Havsmiljöinstitutet , Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i , Rapport 2019:3. involveras, för att belysa frågor från olika perspektiv och ha möjlig- het till utbyte med varandra. Beredningen anser därför att Havs- och vattenmyndigheten även fortsättningsvis ska kunna använda sitt nya anslag för att anlita FOI för forskning om undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön. Det behövs även finansiering för teknikutveckling så att industrin kan ta fram tekniker som möjliggör tystare fartyg. Här är det snarare industrin som bör stå för finansieringen enligt principen att föroren- aren ska betala. behövs det en aktör inom forskningen med överblick över vilken kunskap som saknas och vilken forskning som redan pågår. Forskare, myndigheter och industrin ska kunna vända sig dit för att få veta vilken forskning som behövs för att minska belastningen och utreda påverkan från undervattensbuller på havsmiljön. Denna aktör kommer enligt Miljömålsberedningens för- slag ovan att vara Havs- och vattenmyndigheten. 20.1Nätverket av skyddade områden är ryggraden i förvaltningen av havsmiljön Ett formellt och långsiktigt skydd av naturområden har historiskt varit naturvårdens instrument för att skydda hotade och sällsynta arter och naturmiljöer och för att säkra områden för friluftslivet. I den nuvarande havsmiljöförvaltningen finns det flera verktyg, t.ex. regleringar för fiske och miljöprövningar som ska säkerställa att vi inte skadar arter och livsmiljöer. Våra kustvatten och även arter och livsmiljöer i utsjön är dock under stor press, ofta från flera samverkande, s.k. kumulativa påver- kansfaktorer. Föroreningar som övergödning, farliga ämnen marint skräp och undervattensbuller sprids med eller genom vattenmassan. Fiske, sjöfart, energiutvinning och försvarsverksamhet pågår över stora områden och kan påverka både havsbotten och livsmiljöer i vattenmassan och på havsytan. Vid kusterna är det ofta små, men många, störningar som byggnationer vid stranden, hamnar och bryg- gor samt muddringar. En stor mängd fritidsbåtar, där motorstyrkan är ökande och fler kan ta sig snabbt längt ut i skärgårdarna, tillsammans med allt fler vattenskotrar, visar sig börja få betydande miljöpåver- kan, särskilt på grunda vikar men även på fiskfaunan, sjöfågel och däggdjur. Det finns därför en samsyn bland i princip alla aktörer om att det behövs ett långsiktigt formellt skydd av arter och livsmiljöer, även om det skiljer sig åt i synen på omfattningen och hur skyddet bör utformas. Det områdesskyddet kan kanske liknas vid rygg- raden i havsmiljöarbetet, där de skyddade områdena ska säkerställa ett grundskydd för alla arter och livsmiljöer för att bevara biologisk mångfald och för att säkerställa viktiga ekosystemtjänster. fattande skyddet behöver vara beror på hur väl den övriga förvalt- ningen av havsmiljön bidrar till att nå god miljöstatus. Arbetet med skydd av områden tog fart på mitten av 2000- talet men har tills nu mest följt samma processer och utformning som områdesskydd på land. Det har bl.a. lett till att det om- rådesskyddet ofta utmålas som bristfälligt och är s.k. paper parks som inte erbjuder ett faktiskt skydd för den miljön, utan snarare är områden som ritats ut utan tillräcklig kunskap om naturvärden eller med lämpliga bevarandeåtgärder. 20.1.1Effekter av skyddade områden Den vetenskapliga litteraturen är i princip överens om att skyddade områden är nödvändiga för att skydda biologisk mångfald och viktiga ekosystemtjänster. Detta är dock under förutsättning att områdena är rätt placerade och har funktionella och effektiva regleringar. De flesta synteser som utvärderar effekter av områdesskydd är globala, men en tydlig konklusion är att områdesskydd och i synnerhet helt skyd- dade områden – s.k. no-take zones – leder till signifikant ökning av fiskbestånd, ökad storlek på individer samt ökad biodiversitet.1 Effek- terna är minst lika stora i tempererade vatten, där både och ingår, och studier visar att ökningen av biologisk mångfald, antalet arter, kan vara i ett skyddat område.2 Framför allt är det effekter av fiskereglering som har undersökts, även inom svensk forskning. En metastudie från ICES 2018 med sammanställda resultat av effekter av skyddade områden globalt, visade att i helt skyddade områden är biomassan av fisk högre än i utanförliggande områden, och högre jämfört med områden som var delvis skyddade.3 Studien visade även att fiskpopulationerna utanför de skyddade områdena ökade – s.k. spill over effects. Motsvarande höga siffror finns inte i uppföljningen av skyddade områden i , men effekterna är ändå signifikanta. 11Lester, , m.fl. 2009, Biological effects within no-take reserve: A global synthesis, Series Vol. 384: 33–49. 2Sala, E., m.fl. 2018, Assessing real progress towards effective ocean protection, 91: 11–13. 3Sala, E. and Giakoumi, S. 2018, Food for Thought, No-take reserves are the most effective protected areas in the ocean, , 75(3), 1166–1168. följning 2016 av fem helt fiskefria områden som infördes , visade generellt en tydlig återhämtning hos målarterna. Antalet individer och storleken på fisken hade ökat jämfört med referensområdena.4 Även positiva effekter på fisksamhällen som helhet och på bottenfauna konstaterades. I där det har varit trålförbud är torskbeståndet 15 till 40 gånger större än i Kattegatt.5 Licknevarpefjärden i har ofta lyfts fram av SLU Aqua och naturvårdande myndigheter som ett typexempel på effek- terna av ett svenskt kustnära naturreservat där i princip all verksam- het har varit förbjuden . SLU Aquas provfisken i fjärden visade att gäddorna var både fler och större än i referens- områdena. Även bestånden av abborre var tätare, och framför allt var förekomsten av stor abborre betydligt större. Dessa resultat stöds av utvärderingar av 25 lekfredningsområden som infördes i –2006, där preliminära resultat visar tydliga effekter på gädda.6 Nyare svensk forskning visar även att skyddade områden signifi- kant kan bidra till större bestånd av kustfisk och bidra till minskade effekter av övergödning.7 Både forskningen och förvaltande myndigheter pekar på att ett väsentligt problem är att det inte finns en tillräcklig systematisk upp- följning av effekterna av olika åtgärder och regleringar inom skyd- dade områden. Ny forskning visar tydliga samband mellan behovet av ett utökat skydd med behovet av klimatanpassning och för att säkerställa havens funktion som kolsänka.8 Det finns en internationell samsyn om att effektivt förvaltade nätverk av skyddade områden är nödvändiga för att arter och livsmiljöer ska kunna motstå och anpassa sig till klimat- förändringar.9 4SLU Aqua 2016, Ekologiska effekter av fiskefria områden i Sveriges kust- och havsområden, Aqua reports 2016:20. 5Nordic 2018, Biodiversity and ecosystem services in Nordic ecosystems: an IPBES-like assessment: The geographical case studies, Chapter 6, 135–171. 6www.slu.se/institutioner/akvatiska-resurser/radgivning/fiskefria-omraden/ . 7Bergtröm, L., m.fl. 2018, Relative impacts of fishing and eutrophication on fish assessed by comparing a no-take area with an environmental gradient, Ambio 48: 565–579. 8Roberts, C.M., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, . R. Soc. B 375: 20190121. 9Simard, F., m.fl. 2016, and Climate Change: Adaptation and Mitigation Synergies, Opportunities and Challenges, IUCN. Skyddade områden med välfungerande ekosystem är mycket viktiga för att binda koldioxid. Inte minst sjögräsängar, som t.ex. ål- gräsängar, lägger fast betydande mängder koldioxid, men även bio- massan i mjukbottnar lägger fast betydande mängder. I finns indikationer från både svensk och finsk forskning om att kust- nära störda ekosystem riskerar att bli källor till koldioxid i stället för kolsänkor, vilket från forskningen ses som ett starkt argument för att skydda områden.10 Ett nätverk av skyddade områden ses som särskilt viktigt för att säkerställa att arter kan spridas mellan områden vilket kan säkerställa fortlevnad och återhämtning.11 SGU och har genom att använda senaste klimatmodeller sett att merpar- ten av strukturbildande arter som är viktiga för havets ekosystem- tjänster, kommer att få en kraftigt ändrad utbredning.12 För att säker- ställa att de funktioner som t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs bidrar med ska bibehållas under ett föränderligt klimat, behöver fysisk planering, grön (blå) infrastruktur och områdesskydd ta hänsyn till den framtida utbredningen av dessa arter. En systematisk metod är att ta hänsyn till klimatrefugier vid inrättande av skyddade områden.13 Klimatrefugier är områden där effekten av klimatförändringen för- väntas bli mindre i förhållande till omgivande livsmiljö. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för havsplaneringen modelle- rat fram klimatrefugier för vikare, ålgräs och blåstång, blåmusslor, sill och torsk i och skorv som är ett bottenlevande kräft- djur som är viktig föda för fisk.14 10Humborg, C. och Norrko, A. 2020, Presentation Baltic Breakfast , universitets Östersjöcentrum. 11Berkström, C., m.fl. 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden – en kunskapssammanställning, Aqua reports 2019:15. 12Törnqvist, O., m.fl. 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections, report. 13Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av områden, Rapport 6930. 14Havs- och vattenmyndigheten , Möjliga klimatrefugier i baserat på två olika scenarier, Rapport 2017:37. Förvaltningen av biologisk mångfald har fokuserat på arter. Ny forskning visar att förvaltning även behöver ta hänsyn till gene- tiska anpassningar inom arter. Den genetiska variationen är viktigt för att arterna även ska kunna anpassa sig till miljöför- ändringar, inte minst till effekter av klimatförändringar och havs- försurning. Att laxen i är genetiskt unik stod klart redan på 1980- talet. har även torsken öster om i praktiken kommit att betraktas som en egen art. Genetiskt anpassade bestånd har även konstaterats hos gädda, havsgråsugga, sill och skarpsill. I kustområden kan den genetiska variationen vara ännu mera lokal. Blåstång har sitt ursprung i med salthalter runt 25–30 pro- mille. Östersjöbestånden i Kvarken och i inre har ut- vecklat genetiska anpassningar som gör att de klarar en salthalt på under . Genetiska skillnader finns mellan bestånd som ligger bara från varandra. Den genetiska variationen är även viktigt i .