sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — enbart avse utpekanden av riksintressen för energiproduktion (vindbruk), men mer ändamålsenligt vore att även inkludera samma myndighets utpekanden av riksintresse för energi- distribution och möjligen därtill utpekan- den av riksintressen för kulturmiljö eftersom det där finns en nära koppling till kommunens generella beslutanderätt när det gäller pla- nering av bebyggelse. En sådan modell skulle på ett reellt sätt kunna ge kommunerna ett ökat inflytande över hur mark används i kommunen, även om den slutliga bestämmanderätten skulle ligga hos staten och till- ståndsmyndigheterna. En nackdel med modellen är att det är så att kommunerna brukar ha möjlighet att ge synpunkter på riksintresseutpekanden och det skulle därför krävas någon slags för- stärkt rätt till det för att ändringen skulle få någon effekt. för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar Enligt utredningens direktiv ska den, om den bedömer att det inte finns förutsättningar att avskaffa bestämmelsen om tillstyrkan, analysera och föreslå alternativa förslag. Utredningen har förstått sina direktiv som att ett avskaffande skulle innebära ett sådant avskaffande som och Statens energimyn- dighet föreslog 2017 (se avsnitt 4.2), det vill säga att det inte är 16 kap. 4 § i sig som avses utan dagens modell med tillstyrkan i sin helhet. Även ett införande av ett system med prövning enligt , som nämns i direktiven som ett alternativt förslag, skulle annars innebära ett avskaffande av den kommunala tillstyrkan. I detta kapitel går utredningen igenom några olika modeller för fortsatt kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar och ana- lyserar dem. I kapitel 8 finns utredningens förslag. Vad som sam- manfattningsvis kan sägas om varför ingen av modellerna nedan föreslås av utredningen är att de brister i förutsebarhet och rätts- säkerhet (tidig tillstyrkan och avstyrkan) eller i effektivitet (pröv- ning enligt eller särskilda vindbruksplaner). Förutom modellen med prövning enligt säker- ställer de inte heller att kommunen endast bedömer användningen av mark- och vatten vilket utredningen anser är önskvärt. Vissa delar av det som beskrivs nedan har emellertid också tagits in i utred- ningens slutliga förslag. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar 6.1Ändringar och varianter med utgångspunkt i dagens modell (tidig tillstyrkan eller avstyrkan) Tidig tillstyrkan tas då och då upp som en alternativ modell till dagens kommunala tillstyrkan. Tidigheten kan uppnås på olika sätt, men bygger alltid på att beslutet om tillstyrkan kommer tidigare än . Andra justeringar och varianter med utgångspunkt i dagens modell för tillstyrkan är bland annat avstyrkan och överklagandebestämmelser. I detta avsnitt går utredningen igenom olika sätt att ändra eller komplettera i den kommunala tillstyrkan för att förbättra den. Tidig tillstyrkan är inget fast uttryck men i själva begreppet ligger att tillstyrkan ska komma tidigare än . finns inget krav på när i processen kommunen ska meddela sitt beslut eller på att ett beslut alls måste meddelas. Den enda hållpunkten som finns, vilken förut- sätter att kommunen är positiv till projektet, är att tillstånd inte får meddelas förrän kommunen tillstyrkt det. Att kommunen dröjer med besked kan antingen stoppa upp arbetet med att ta fram en ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen, eller göra att tid och resurser som lagts ner i projektet blir bortkastade genom att kom- munen i ett sent skede meddelar att den inte tillstyrker projektet.1 Från kommunalt perspektiv kan det omvänt behövas noggranna bedömningar och diskussioner för att kunna sluta sig till om pro- jektet ska tillstyrkas eller inte. Kommunen kan vilja att ansökan till prövningsmyndigheten ska vara helt eller i det närmaste färdigställd för att kunna ta ställning till projektet och därför inte vilja meddela sitt beslut förrän sent i processen.2 Tidpunkten behöver bestämmas på ett sätt så att det dels passar väl in i tillståndsprocessen och i vindkraftprojektörernas processer, dels så att det är tydligt när tidpunkten är så att det står klart för alla när ett beslut från kommunen måste komma. Ett sätt är att knyta tidpunkten för tillstyrkansbeslutet till en händelse eller ett moment som alltid förekommer i tillståndsprocessen och som regleras i lag, 1Rapport 2021:2, bilaga B, s. 57. 2Det har exempelvis företrädare för respektive kommuner framfört i möten med utredningen den 2 respektive . Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar till exempel avgränsningssamrådets (6 kap. 30 § ) på- börjande eller avslutande, eller till när ansökan lämnas in. Det går också att införa ett särskilt moment i processen där projektören tidigast får begära kommunens beslut, exempelvis efter påbörjat avgränsnings- samråd och att kommunen från det att frågan ställs ha på sig att ge besked. En fördel med att knyta tidpunkten till ett existerande moment är att samordning möjliggörs, vilket har effektivitetsför- delar. Ett särskilt moment har i sin tur fördelen att det ger projek- tören större frihet att bestämma tidpunkten utifrån förutsättning- arna i det enskilda fallet, utan att för den skull ha någon betydande påverkan på kommunen. Det går också att tänka sig en modell där projektören själv avgör när frågan till kommunen ska ställas och att tidsgränsen för kommunens beslut börjar löpa från när begäran når kommunen (se avsnitt 8.5). En risk med en tidig tillstyrkan är att den leder till att kom- munerna blir mindre benägna än att tillstyrka projekt, eftersom de vet mindre om projektet. Arbetet med utredningar och planering har inte kommit så långt och kommunen kan uppleva att den, så att säga, köper grisen i säcken om den tillstyrker projektet. Kommunen kan också vilja ge opinionen möjlighet att uttrycka sig, vilket kan ta tid.3 Ett annat syfte med utredningen är emellertid att öka förutse- barheten i tillståndsprövningen för vindkraft. För det ändamålet är en tidig tillstyrkan i viss utsträckning positiv, i det att företaget och närboende tidigare än vet vad som gäller. Visserligen skulle beslutet fortfarande kunna vara skönsmässigt och utan motivering, men att det kommer tidigt i processen gör att vindkraftsföretaget inte behöver lägga tid och resurser på ett projekt som är lönlöst att satsa på, vilket innebär att en modell med tidig tillstyrkan ökar effektiviteten i tillståndsprövningen. För att komma till rätta med rättssäkerhetsproblemen krävs ytterligare justeringar utöver att tidigarelägga tillstyrkan. Även den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut kan behöva regleras, för att undvika inaktivitet från kommunens sida och för att säkerställa att beskedet verkligen kommer . Det vill säga att kommunen dels ska yttra sig senast vid ett visst skede i tillstånds- processen, dels att kommunen efter det att den fått frågan om sin inställning ska yttra sig senast . 3Detta framförde företrädare för kommun till utredningen i möte och det nämndes även i möte med . Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar förhålla sig till tidsfrister är för beslut är inte ovanligt, utan före- kommer exempelvis i för planbesked, 5 kap. 4 §. Vad gäller tidsfristernas längd så behöver det kommunala intres- set av att få tid på sig att bereda ett beslut balanseras mot vind- kraftsprojektörens intresse att få besked. Kommunernas uppfatt- ningar varierar när det gäller vilka tidsfrister som de anser rimliga. Företrädare för olika kommuner har framfört olika tidsfrister som rimliga.4 SKR har vid fler tillfällen framfört till utredningen att organisationen anser att vore en . Kombinationen av tidig tillstyrkan och en tidsfrist för kommu- nens beslut skulle kunna leda till att företag skickar in fler begäran om tillstyrkan än vad de egentligen är intresserade av, enbart för att få veta vilka platser kommunen kan eller inte kan godta. Det skulle i onödan belasta den kommunala administrationen, men utredningen bedömer att den risken är begränsad. I bilaga B till och 2021:2 (se avsnitt 4.3) föreslår myndigheterna ingen särskild tidpunkt för när tillstyrkan ska ske. Däremot föreslås tillstyrkan bli en processförutsättning och alltså behöver beslut fattas innan pro- jektören kan lämna in ansökan om tillstånd. Dessutom föreslås en tidsfrist för kommunens svar, som ska utgå från det att projektören lämnar in en begäran om tillstyrkan. Utredningen rättssäker vindkraftsprövning ser positivt på införandet av en tids- gräns, men är tveksam till myndigheternas bedömning att det går att pausa beräkningen av hur en hantering av ett tillstånd tar i förnybartdirektivets mening, eftersom det skulle möj- liggöra för medlemsstater att ha ordningar som kringgick syftet med direktivet, alltså att förkorta handläggningstider och samla processer.5 Att det vore ett problem beror i sin tur på om beslutet som sådant ska underställa förnybartdirektivets krav, vilket utredningen inte anser men myndigheterna verkar förutsätta. Myndigheterna verkar inte se tillstyrkan som ett beslut i egentlig mening utan som ett beslut som ”inte skapar några direkta rättig- heter eller skyldigheter gentemot den projektör som har initierat 4Utredningen har haft möten med bl.a. kommun (), kom- mun (), kommun () och () som alla berört ämnet. 5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, se t.ex. skäl 51. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar ärendet genom att begära kommunens tillstyrkan”.6 Utredningen delar inte den bedömningen. 6.1.2Beslutets omfattning och vad tillstyrkan ska avse Från såväl vindkraftsbranschen7 som och Energi- myndigheten8 har framförts synpunkten att en (tidig) tillstyrkan inte bör få avse alla delar av ett vindkraftsprojekt. Det vill säga att kommunens tillstyrkan inte ska avse ett visst antal verk med viss höjd och placering som uppförs av en viss projektör, utan avse exempelvis enbart ett visst område. Liksom generellt med tidig tillstyrkan finns det en risk att inför- andet av begränsningar av vad tillstyrkan ska avse gör kommunerna mindre benägna att tillstyrka vindkraftsprojekt. Motsatt effekt är dock också tänkbar, alltså att kommunerna blir mer benägna att tillstyrka projekt om omfattningen och precisionen i beslutet blir mindre. Kommunen kan då uppleva att den inte har samma ansvar för processen och kan i högre grad lämna frågan om ett projekt till tillståndsprövningen. En begränsning av tillstyrkansbeslutets omfattning skulle spara tid och resurser för projektörer, som då kan hålla underlagens detaljeringsgrad på en lägre nivå när begäran om tillstyrkan lämnas in. Processen blir alltså effektivare och förenad med lägre risk för projektören. Däremot löses inte rättssäkerhetsproblemen i någon större utsträckning, även om en begränsning av tillstyrkansbeslutets omfattning skulle innebär att beslutet påverkade processen och pro- jektören mindre än i dagens modell. Ur synpunkt kan också en begränsning av vad tillstyrkan avser upplevas som en in- skränkning av kommunernas möjlighet att påverka vindkraftsutbygg- naden, särskilt om projektören inte behöver binda sig när det gäller vindkraftverkens höjd. Det är ofta påverkan på landskapet, och därigenom på kringliggande markanvändning, som är särskilt viktig för kommunerna när de fattar sina tillstyrkansbeslut. 6Rapport 2021:2, bilaga B, s. 67. 7Svensk , Regeringen tillsätter utredning om borttagande av kommunalt veto mot vindkraft, hämtad från . 8Rapport 2021:2, bilaga B, s. 59. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar Det går att tänka sig olika omfattning av kommunens tillstyrkan. En är alltså att endast ett visst område tillstyrks. En begränsning som nämnts är att en tillstyrkan också ska ha en begränsning i tiden, alltså att beslutet inte ska vara bindande för kommunen under obegränsad tid.9 Det går också att till exempel bestämma att även antal verk ska inkluderas. Ju fler aspekter av en park som får omfattas av tillstyrkansbeslutet, desto mer liknar modellen dagens system där kommunen i praktiken kan begära en helt färdig ansökan med hög detaljeringsgrad på ingående uppgifter. Företrädare för kommunala intressen har framfört till utred- ningen att det är komplicerat att finna rätt balans mellan de kom- munala intressena av att få information inför ett beslut och företagens intresse av att få ett tidigt beslut. Risken för färre tillstyrkanden vid större osäkerhet för kommunen är uppenbar. En risk är också att kommunerna fortsätter att begära in lika mycket material som tidi- gare och kräva att få information om exempelvis verkens höjd och antal för att en tillstyrkan ska ges, även om det skulle vara reglerat vad en bedömning ska omfatta. Det vill säga att dessa frågor hanteras såsom bygdepengen : informellt och vid sidan av de lagbundna processerna. I och 2021:2 föreslår myndigheterna att begäran om tillstyrkan bara ska omfatta information om det område som maximalt kommer tas i anspråk, verkens maximala höjd och maximala antal. Detta motsvaras sedan av att kommunens beslut om tillstyrkan ska innehålla de uppgift- erna. Utredningen ser fördelar med en ordning där kommunens ställningstagande begränsas till sådant som framför allt är kommu- nala intressen, det vill säga hur kommunen vill planera för mark- och vattenanvändning. Det finns emellertid, i myndigheternas förslag, ingenting som hindrar kommunen att neka tillstyrkan på vilka grun- der som helst eller att kräva in mer material från projektören än som anges i förslagets bestämmelse. Ett positivt tillstyrkansbeslut kommer med myndigheternas modell bara att omfatta område, antal och höjd, men ett negativt tillstyrkansbeslut kan i praktiken grunda sig på vilka omständigheter som helst. Man kan betrakta detta som att det värnar det kommunala självstyret, men det framstår inte som vad myndigheternas velat uppnå med sitt förslag. 9Sveriges Kommuner och Regioner har bland annat nämnt detta i möte med utredningen den Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar Myndigheterna kopplar vidare beslutet till översiktsplanen genom att föreslå att kommunen ”ska” tillstyrka ”en plats” om ändamålet är förenligt med en lämplig mark- och vattenanvändning. En sådan koppling kan enligt utredningen vara lämplig, eftersom den upp- muntrar kommuner att se till att översiktsplanen är uppdaterad och tydlig. Ska-kravet i bestämmelsen är dock, enligt utredningen, sken- bart eftersom ingen möjlighet finns att ingripa mot en kommun som frångår bestämmelsen eller någon möjlighet att få en andra bedöm- ning av vad som är lämpligt eller inte. Vidare vore det möjligt att gå längre än vad myndigheterna föreslår och koppla beslutet ännu närmare översiktsplanen genom att förutsätta att kommunerna i översikts- planen även förklarade vilka antal verk och vilka höjder som är lämp- liga för olika områden. Det framförs ofta att ett av de större problemen med den kom- munala tillstyrkan är att kommunen kan ändra sig under processens gång.10 Kommunen kan ändra sitt beslut om tillstyrkan även sedan tillstånd meddelats av tillståndsmyndigheten, om det överkla- gats.11 Rättssäkerhets-, förutsebarhets- och effektivitetsskäl talar för att göra tillstyrkansbeslutet bindande redan innan det att ett tillstånds- beslut meddelats, så att tillstyrkanden inte som kan återtas i sena skeden.12 På så vis kan projektören lita på att kommunen inte ångrar sig i ett senare skede. En svårighet ur och demokratisk synpunkt är om tillstyrkansbesluten görs bindande . I synnerhet om de blir så generellt utformade som vindkraftsbranschen vill med ett helt område som, in , tillstyrks för vindkraft. Kommunmedlem- marna kan då inte genom val eller politiskt engagemang påverka beslut som kan ha fattats långt tillbaka i tiden, trots att någon vindkraftsanläggning kanske inte har kommit till stånd och trots att beslutet kanske fattades med helt andra typer av verk i åtanke än dem 10Flertalet kommuner, myndigheter och organisationer som utredningen träffat framhåller detta som ett problem. Ingen aktör har varit uttryckligen för att beslut ska kunna ändras oinskränkt och även utan att den politiska majoriteten i kommunen ändrats. 11Se avsnitt 3.7.5. 12MÖD M 10193-19. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar som senare blivit aktuella. Om besluten är mer avgränsade , såsom de anses vara ,13 blir bundenheten ett mindre problem. Detta i och med att teknikutvecklingen varit sådan att det ändå kommer krävas en ny tillstyrkan eftersom det i regel blivit ekonomiskt ointressant att bygga såsom parken planera- des när tillstyrkan gavs. En bättre lösning är att låta ett tillstyrkansbeslut vara bindande, men bara för . En möjlighet är att koppla bundenheten till mandatperioder.14 Utredningen ser att det finns demokratiska aspekter som talar för att låta tillstyrkan gälla just under innevarande mandatperiod. Å andra sidan är en mandatperiod för en vindkraftsprojektör, i synnerhet om tillstyrkansbeslutet ges mitt i en mandatperiod, eller i slutet av den. Det skulle antagligen leda till en rusning efter tillstyrkansbeslut efter val. Dessutom kan det hända att den politiska majoriteten skiftar även . Bundenhetstiden bör därför, enligt utredningen, inte vara kopplad till de politiska mandatperioderna. Om en tidsgräns införs för när kommunen senast måste tillstyrka ett projekt (se 6.1.1) blir frågan om bundenhet till beslutet delvis automatiskt avgjord. Om den tidpunkt när en tillstyrkan senast ska ges löpt ut kan kommunen inte längre fatta något beslut i till- styrkansfrågan som påverkar processen. Däremot kvarstår frågan om hur länge ett beslut om tillstyrkan ska gälla i förhållande till ett visst projekt eller en viss lokalisering innan kommunen på nytt ska tillfrågas om sin inställning. I och 2021:2 föreslår myndigheterna att kommunens beslut om tillstyrkan ska vara bindande , om inte ansökan kungörs av tillståndsmyndigheten. Om ansökan kungörs innan har gått ska tillstyrkan gälla till dess ansökan slutligt avslås eller avvisas eller till dess tillståndet upphör att gälla. Att göra kommunens beslut bindande är enligt utredningen rättssäker vindkraftsprövning en nödvändig förstärkning av rättssäkerheten för projektören, om någon form av tillstyrkan ska finnas kvar. Att koppla bunden- heten till kungörelsen av tillståndsansökan och att inte ha en alltför lång bundenhet kan göra att projektören lämnar in sin 14Föreningen framförde ungefär den ståndpunkten i möte med utredningen , men ville att ändringen skulle göras genom ändring av över- siktsplanen. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar begäran om tillstyrkan som vare sig är för tidig eller sen ur synpunkt. Att knyta bundenheten till kungörelsen av ansökan har den svagheten att projektören blir beroende av till- ståndsmyndighetens hantering av ett inkomplett ärende. En annan aspekt att överväga är om det är rimligt att en kom- munal tillstyrkan behövs när tillståndet upphört att gälla och ska förnyas, om det beror på att tillståndstiden löpt ut. Å ena sidan kan kommunen när har gått ha en befogad önskan att använda marken för eller kring vindkraftsanläggningen till något som för- hindras av vindkraftsanläggningen, men å andra sidan går det att framhålla att markägarens intresse av att använda mark till det han eller hon vill bör väga över när det handlar om pågående mark- användning. Emot det kan i sin tur invändas att anläggningen trots allt fordrar ett nytt miljötillstånd, varför det inte är självklart att anläggningen kommer att drivas vidare och att det då är rimligt att även kommunen får göra en förnyad bedömning. 6.1.4Möjligheten att klaga över beslutet Ett grundläggande rättssäkerhetsproblem med dagens modell är att besluten som kommunen fattar inte kan överklagas av någon som inte är kommunmedlem och att en sådan överklagan enbart laglig- hetsprövas, vilket är en begränsad form av överprövning.15 Om en ordning med så kallad tidig tillstyrkan ska vara mer rättssäker än dagens ordning måste ändringar göras i hur och av vem beslut kan överklagas. Det är utredningens bedömning att så måste ske även i ljuset av århuskonventionen avseende miljöorganisationer och be- rörda privatpersoner och att så bör ske med hänsyn till europakon- ventionen och EU:s förnybartdirektiv avseende vindkraftsprojek- tören. Ett beslut om tillstyrkan av en vindkraftpark bör enligt utred- ningen kunna överklagas av miljöorganisationer och av den som begärt att beslutet ska fattas, alltså vindkraftsprojektören. En sådan ordning skulle göra tillstyrkansmodellen mer rättssäker och transpa- rent, som kommunerna i huvudsak behåller sitt inflytande. Det är svårt att hitta några skäl till att inte utvidga kretsen av kla- goberättigade. Även den som berörs av en vindkraftpark och alltså är 15Se avsnitt 3.7.5 och där angivna källor. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar sakägare, men som inte är kommunmedlem för att den exempelvis bor på andra sidan en kommungräns nära en vindkraftpark, bör kunna överklaga. Att låta beslut som ofta fattats politiskt överklagas av fler än utgör enligt utredningen inte någon betydelsefull inskränkning av det kommunala självstyret. En fördel med att utöka möjligheten att klaga över beslut om tillstyrkan är att det skulle ge en flexibilitet i lagstift- ningen. Utan någon möjlighet till domstolsprövning är risken stor att någon viktig fråga förbises i lagstiftningen, eller att förutsätt- ningarna ändras på ett sådant sätt att bestämmelser behöver tolkas på ett annat sätt än när de infördes. För att minska risken för att en ny lagstiftning blir inaktuell för snabbt bör domstolarna få ett större inflytande än över tolkningen av bestämmelserna. En besvärlig fråga är den om prövningens omfattning vid över- instansen. är det enbart den mycket begränsade laglighetspröv- ningen enligt 13 kap. kommunallagen som används, vilket utredningen i avsnitt 3.7.5 och 3.8 konstaterat går att kritisera med hänvisning till europeisk och internationell rätt. Att flytta prövningen till en ordinarie lämplighetsprövning skulle emellertid kunna innebära en betydande inskränkning av det kommunala självstyret i och med att beslut som kommunfullmäktige,16 en folkvald församling, tar på skönsmässiga grunder i stället skulle bli ett beslut som överprövas gentemot något regelverk varvid de statliga domstolarna bestämmer om beslutet ska stå fast eller inte. Det skulle till att börja med förutsätta just ett antal regler enligt vilka kommunen skulle fatta sina beslut om tillstyrkan, eller i vart fall indirekt så eftersom den över- prövande instansen måste ha några regler att luta sig mot. Utred- ningen utesluter inte att det vore lämpligt med en sådan ordning. Bland annat därför att man då skulle kunna ha en modell där till- styrkansbeslutet skulle kunna överprövas tillsammans med och på samma sätt som tillståndsbeslutet vilket skulle ge effektivitetsvinster, men framför allt för att stärka rättssäkerheten. En mellanväg vore att låta tillstyrkansbeslutet överprövas på mot- svarande sätt som kommunala beslut om detaljplan. Ett sådant över- klagande är begränsat på ett sätt som liknar en laglighetsprövning, men av förarbetsuttalanden och praxis framgår att överprövning är vidare än en laglighetsprövning.17 En sammanläggning med ett över- 16Besluten måste inte fattas av kommunfullmäktige, men så är ofta fallet. 17Se avsnitt 8.4. Andra modeller för kommunalt inflytande över vindkraftsetableringar klagande av tillståndsbeslutet skulle kunna vara möjlig vilket enligt utredningen skulle ge tydliga rättssäkerhetsvinster såväl som acceptabla inskränkningar av kommunala befogenheter. En nackdel med att införa en vidare överklagandemöjlighet är att effektiviteten i prövningen kan sjunka, det vill säga att det går åt mer tid och resurser. Ett sätt att delvis råda bot på det skulle kunna vara att ha olika klagofrister för negativa och positiva tillstyrkansbeslut.