sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Man får börja med att i enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF konstatera att ett överordnat beslutsfattande utfört av en myndighet i fråga om myndighetsutövning och tillämpning av lag i ett enskilt ärende som ankommer på en annan myndighet är konstitutionellt otillåtet.30 Inte heller utanför området för 12 kap. 2 § finns det något oreglerat, eller självständigt verkande utrymme för den ena myndig- heten att styra den andra. Något sådant går inte att läsa in i bestäm- melsen om myndigheternas lydnadsplikt enligt 12 kap. 1 §. Lösningen måste i stället vara att ett överordnat normgivande organ, eller regeringen, vid ett behov av en annan ordning än den här beskrivna måste omfördela uppgifts-, kompetens- och ansvarsfördelningen så att den kommer till entydigt uttryck i en eller flera författningar som riktar sig till båda myndigheterna. Utredningen vill alltså framhålla att på samma sätt och i samma utsträckning som en myndighet kan styras med regler i lag eller förordning, så kan en statlig förvaltningsmyndighet av riksdag eller regeringen ges motsvarande befogenhet att styra över en annan stat- lig förvaltningsmyndighet. Förutsättningen är dock förstås att regler- ingen är tydligt och konsekvent genomförd så att även den andra myndigheten binds av motsvarande begränsning av hur dess verksam- 30Se referensen hos m.fl., Grundlagarna. 3 uppl., s. 562. het är reglerad. I praktiken får detta ses som en omfördelning av vissa myndighetsuppgifter. Nästa fråga gäller vilken grad av precisering en sådan omfördel- ning fordrar. Här kan hämtas viss ledning från vad som gäller om hur allmänt hållna bemyndigandena får vara, se följande i förarbetena till regeringsform:31 En fråga som har uppmärksammats under remissbehandlingen gäller hur skall utforma sina bemyndiganden till regeringen. Farhågor har uttryckts för att bemyndigandena skulle bli så allmänt hållna att de inte mycket skulle skilja sig från grundlagstextens beskrivningar av de ämnen i fråga om vilka delegation är möjlig. Enligt min mening skulle så allmänt hållna bemyndiganden stå i uppenbar strid med de intentioner som ligger bakom grundlagens regler. Hur detaljerade bemyndigandena skall vara bör emellertid få avgöras av från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga med- borgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör där- emot mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. I den juridiska litteraturen framhålls också att avsikten knappast kan vara att ett bemyndigande helt enkelt ska upprepa regeringsformens beskrivning av ett delegeringsbart ämne.32 får konstateras att kravet på precisering inte sträcker sig lika långt i fråga om bemyn- diganden som rör myndigheternas förhållanden inbördes som i frågor som rör medborgarna. Ett exempel på den behövliga graden av precisering av en före- skriftsrätt är 7 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas kris- beredskap och uppgifter vid höjd beredskap. Enligt detta stadgande får en länsstyrelse meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala eller lokala civila myndigheter med statliga förvaltnings- uppgifter inom länet om den bedömer det nödvändigt för samord- ningen av försvarsansträngningarna. Det bör dock observeras att bestämmelsen enligt 5 § är tillämplig endast när det är krig och eller om regeringen särskilt beslutar om det. Så under en fredstida kris har inte självständigt befogenhet att meddela sådana före- 1973:90, s. 209. 32Strömberg, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., s. 119 f. skrifter utan det behövs ett beslut av regeringen, ett förordnande som lämpligen bör utformas i föreskriftsform.33 Särskilt om myndighetsgemensam samverkan och myndigheternas samarbete Här ska till ytterligare belysning av utgångspunkterna för den be- dömning av ”mandatfrågan” som ska göras tilläggas något om två andra myndighetsrelationer, s.k. myndighetsgemensam samverkan och myndigheternas samarbete. Myndighetsgemensam samverkan kan ses som ett uttryck för en aktiv tillämpning av bestämmelsen om skyldigheten för en myndig- het att inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndig- heter, se 8 § förvaltningslagen (2017:900). I förarbetena till denna bestämmelse anför regeringen bl.a. följande:34 För det första bör det av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga om en mera generell skyldighet för myndigheter att samverka med var- andra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvud- uppgifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Utredningen föreslår också att bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. E-delegationen invänder mot detta och anför att en sådan begränsning inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Myndigheternas verksamhet styrs emellertid enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbets- uppgifterna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har med- delat. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga före- skrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndigheterna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen anser därför att be- gränsningen till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklar- heter och felgrepp i fråga om myndigheternas kompetens och befogen- het. Detta utesluter inte att man i specialförfattningar eller i förordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla före- skrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksam- 33Ett annat exempel gäller som enligt lag har getts ett mandat att meddela före- skrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser (6 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30] och 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen [2017:80]). 2016/17:180, s. 71 ff. hetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter. anför att det är oklart i vilken utsträckning som bestämmelsen om samverkan är tillämplig i fråga om sådant samarbete mellan myndigheter som gäller frågor om t.ex. inköp av it-tjänster och verksamhetsutveckling. Vidare anser E-delegationen att ett krav på sam- verkan med andra än myndigheter i syfte att ta till vara bl.a. företagens förutsättningar bör ingå i en ny förvaltningslag. Skyldigheten att sam- verka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhälls- medborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksam- hetsområde. Om en myndighet i sitt arbete med att utveckla den egna verksamheten ber en annan myndighet att bistå med kunskap och erfar- enheter från en motsvarande process, bör den andra myndigheten alltså vara skyldig att ställa upp och samverka givet att den kan avsätta resurser för ändamålet. Sådant samarbete som och E- delegationen lyfter fram är av delvis annan karaktär och faller i stället inom tillämpningsområdet för 6 § andra stycket myndighetsförord- ningen. Enligt den bestämmelsen ska en förvaltningsmyndighet under regeringen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De allmänna bestämmelserna om samverkan i den nya förvalt- ningslagen är inte avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestäm- melserna om samarbete i myndighetsförordningen. Om samarbete myndigheterna emellan och deras skyldighet i det avseendet stadgas i 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) följande: ”Myndigheten skall verka för att genom sam- arbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.” Även i en annan myndighetsgemensam förordning regleras skyl- digheten för myndigheterna att samverka och samordna. Det är för- ordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 5 § Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissitua- tion. 6 § ska inom sitt geografiska område i fråga om sådana situationer som avses i 8 § andra stycket vara en sammanhållande funk- tion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv, och den nationella nivån. Länsstyrelserna ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelserna ska vidare verka för att –regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, –nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kon- tinuerligt, –under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter, och –informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under sådana förhållanden samordnas. I 7 § och bilagan till denna förordning finns också bestämmelser om indelningen av beredskapsansvariga myndigheter i olika samverkans- områden. En annan metod för att bestämma att myndigheter ska samverka är att genomföra regleringen i de förordningarna med instruktion som gäller för respektive myndigheter. Ett exempel på en sådan ord- ning är det myndighetsgemensamma arbetet mot grov och organi- serad brottslighet. De tolv myndigheter som deltar i detta arbete har fått denna uppgift inskriven i sina respektive instruk- tioner. Se t.ex. förordningen (2020:91) med instruktion för Åklagar- myndigheten. Det finns slutligen också en ordning med myndighetsgemen- samma arbetsgrupper som inte är särskilt författningsreglerade. Ett exempel på detta är Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) som är en myndighetsgemensam arbetsgrupp med personal från Säkerhetspolisen, () och Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten vid Försvarsmakten (Must). NCT bildades och är en permanent arbetsgrupp som regleras i en skriftlig överenskommelse mellan myndigheterna.35 Vissa uppdrag till förvaltningsmyndigheter kan ge specifika myn- digheter en mer samordnande och ibland styrande roll. I Stats- kontorets rapport under coronapandemin kon- stateras att regeringen har gett myndigheter i uppdrag att samordna andra myndigheter, men även regioner och kommuner, i arbetet med att hantera coronapandemin. Myndigheter med instruktionsenliga uppgifter i en viss sektor, har i och med dessa uppdrag också fått en 2017/18:36, s. 12. styrande roll gentemot myndigheter som huvudsakligen är verk- samma inom andra sektorer. Formellt sett är myndigheterna hori- sontellt organiserade i förhållande till varandra. Det innebär att det är regeringen som har ansvar för att styra och koordinera myndig- heternas verksamheter samt att vid behov lösa eventuella målkon- flikter. Statskontorets kartläggning visar att regeringen inom ramen för hanteringen av pandemin har gett vissa myndigheter omfattande uppdrag att driva processer som involverar och påverkar andra my- ndigheter. Statskontorets bedömning är att det i praktiken kan inne- bära att dessa myndigheter fått en styrande och koordinerande roll. De samordnande uppdragen till vissa myndigheter har enligt Stats- kontorets rapport varit ett av flera sätt för regeringen att överbrygga och hantera utmaningarna i förvaltningens sektorisering. För de in- blandade aktörerna, inte minst för de samordnande myndigheterna, innebär uppdragen att de behöver klara ut ansvarsfördelningen i genomförandet.36 Utredningens uppfattning är mot angivna bakgrund följande. Man- datet för en statlig förvaltningsmyndighet att i en viss situation ta över beslutskompetens från en annan statlig förvaltningsmyndighet förutsätter en grundlagsenlig reglering i lag eller förordning. I prak- tiken handlar det på det här aktuella förvaltningsområdet vanligen om att det behövs en eller flera förordningsbestämmelser meddelade av regeringen. En sådan ordning innebär en förändring av den annars gällande fördelningen av uppgifter och ansvar mellan två eller flera myndigheter. Till förutsättningarna hör här att delegationen är utformad så att den inte kommer i konflikt med 12 kap. 2 § RF och inte får vara så allmänt hållen att den inte skiljer sig nämnvärt från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena. Beredskapsmyndigheter ska vid höjd beredskap i första hand in- rikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Utifrån denna utgångspunkt är utredningens avsikt att sektorsansva- riga myndigheter under höjd beredskap ska ha förmåga till ledning 36Se vidare Statskontoret (2020), Om offentlig sektor 2020, Förvaltningsmodellen under corona- pandemin, s. 36 f. (se kapitel 4 om användningen av begreppet ledning) av viss verk- samhet medan den ordinarie myndigheten fortfarande bedriver den direkta verksamheten med utnyttjandet av den kompetens som finns hos myndigheten. Det inrättas alltså ett sektoriellt eller övergripande ledningsansvar som läggs på en viss myndighet, medan verksamhets- ansvaret ska ligga kvar hos den ansvariga beredskapsmyndigheten. I relation till ansvarsprincipen kan detta alltså beskrivas som att den sektorsansvariga myndigheten under höjd beredskap ansvarar för den övergripande ledningen inom beredskapssektorn medan be- rörda beredskapssektorsmyndigheter svarar för den direkta ledningen –det faktiska bedrivandet av verksamheten. Kort om utredningens förslag Utredningens förslag innebär i korthet att den nu gällande förord- ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myn- digheters åtgärder vid höjd beredskap ersätts av en ny förordning, beredskapsförordningen. De nuvarande samverkansområdena kom- mer därmed att utgå och ersättas med de beredskapssektorer som utredningen föreslår. Utredningens förslag till indelning av statliga förvaltningsmyndigheter i beredskapssektorer utgår från de samhälls- viktiga verksamheter och funktioner som bedöms vara mest centrala att upprätthålla under fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst under krig. För varje beredskapssektor ska det finnas en sektors- ansvarig myndighet. De sektorsansvariga myndigheterna ska ha till uppgift att sam- ordna planeringen av uppgifterna inom beredskapssektorn samt att precisera ansvaret för beredskapsförberedelser i fred inom sektorn. Under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap ska de sek- torsansvariga myndigheterna samordna verksamheten inom bered- skapssektorn. Utredningens förslag innebär vidare att de sektorsansvariga myn- digheterna under höjd beredskap enligt regeringens delegation i be- redskapsförordningen får meddela de närmare föreskrifter som be- hövs för verksamheten hos andra statliga förvaltningsmyndigheter inom beredskapssektorn. Det förutsätts därvid att det också i de berörda förordningarna med myndighetsinstruktioner med dess re- glering av respektive myndighets verksamhetsuppgifter och ansvar görs en följdenlig koppling till beredskapsförordningens reglering. 6Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar För att säkerställa en mer ändamålsenlig struktur för planering och samordning inför och under fredstida kriser och höjd beredskap ska utredningen i enlighet med sina direktiv se över de befintliga sam- verkansområdena. Utredningen ska vidare lämna förslag på en sektors- indelning för statliga myndigheter samt föreslå vilka myndigheter som ska ges ett författningsreglerat ansvar att samordna planering och utveckling av verksamheten inom respektive sektor. I det här kapitlet redovisar utredningen utvecklingen av statens organisering av beredskapen samt det nu pågående arbetet med att samordna frågor om krisberedskap och civilt försvar mellan statliga myndigheter. 6.1Utvecklingen av det civila beredskapssystemet De civila delarna av totalförsvaret, och senare den fredstida kris- beredskapen, har historiskt delats in i olika områden, sektorer och samhällsfunktioner. Liksom delades totalförsvaret upp i en militär och en civil del. Den civila delen delades fram till 1980- talets mitt i sin tur även in i fyra delar; civilförsvaret, ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar samt övrigt totalförsvar. Civilförsvaret (som benämns Befolkningsskydd och räddningstjänst) skulle skydda befolkningen och egendom mot skador samt rädda överlev- Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar Det ekonomiska försvaret skulle trygga nödvändig försörjning under krigsförhållanden och i situationer då krig eller konflikter utanför landets gränser hotade oberoende och försörjning. Det psykologiska försvaret skulle vid krigsfara och i krig bygga upp och vidmakthålla medborgarnas försvarsvilja och motståndskraft mot främmande propaganda. I det övriga totalförsvaret ingick bl.a. hälso- och sjukvård, telekommunikationer samt polisväsendet. I krig skulle det övriga totalförsvaret bidra till att nödvändiga samhällsfunktioner skulle kunna upprätthållas samt understödja övriga försvarsgrenar.1 Planeringen var inriktad på förberedelser inför krig men också kriser utan att landet var i krig. De krisscenarier som var aktuella utgick ifrån säkerhetspolitiska kriser i närområdet eller kriser som hotade landets försörjning. Ansvarsprincipen tillämpades och innebar att den myndighet som hade ansvaret för en verksamhet i fredstid även skulle ha an- svaret för verksamheten i kriser och i krig, i den mån verksamheten då skulle upprätthållas. Syftet med denna ordning var att ändringar i ledningsförhållanden när samhället ställde om från freds- till kris- eller krigsförhållanden skulle undvikas. I myndigheternas ansvar in- gick också att inom sitt ansvarsområde vidta relevanta beredskaps- åtgärder i fredstid.2 Då liksom nu omfattade verksamheten inom den civila delen av totalförsvaret många statliga myndigheter. Därmed var också flera departement involverade i arbetet med totalförsvaret. För att sam- ordna arbetet i hade Försvarsdepartementet en samordnande roll när det gällde totalförsvars- uppgifterna. De statliga myndigheternas beredskap reglerades i för- ordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. Olika bestämmelser gällde för myndigheter vars verksamhet skulle upprätthållas under krig och krigsfara och för myndigheter vars verk- samhet inte skulle upprätthållas under sådana förhållanden. Exem- pelvis skulle en myndighet vars verksamhet skulle upprätthållas under krig och krigsfara planera för hur myndigheten skulle inta sin krigsorganisation samt kunna flytta till särskild krigsuppehållsplats. Myndigheter vars verksamhet inte skulle upprätthållas under krig och krigsfara skulle planera för att avveckla verksamheten. 1981/82:102. 1981/82:102 och prop. 1984/85:160. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar 6.1.2Statens indelning i funktioner 1986–2002 års försvarskommitté identifierade ett antal brister inom de civila delarna av totalförsvaret. Bland annat konstaterade kom- mittén att samordningen mellan berörda myndigheter när det gällde planeringen och beredskapsåtgärder hade brister.3 Det saknades vidare en central statlig myndighet som kunde omsätta regeringens styrning. I stället fanns flera olika instanser som hade samordnande uppgifter, t.ex. , Överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt beslutade att totalförsvaret skulle delas in i så kallade samhällsfunktioner. Syftet med funktionsindelningen var att fördela ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksam- heten under kriser och krig på nivån under regeringen.5 Inledningsvis uppgick antalet samhällsfunktioner till 23. För varje samhällsfunktion utsågs en ansvarig myndighet, en så kallad funktionsansvarig myn- dighet () som hade i uppgift att under kriser och krig samordna verksamheten inom funktionen. Det fanns även myndigheter med beredskapsuppgifter6 men som inte ingick inte i någon av samhälls- funktionerna.7 Grundläggande krav på en funktion var att den skulle innefatta för totalförsvaret viktig verksamhet som krävde någon form av central statlig ledning. Varje funktion skulle även innefatta en enhetlig verk- samhet och dess uppgifter, mål och resurser skulle kunna anges på ett entydigt sätt. För varje funktion fanns en funktionsansvarig myn- dighet. Den funktionsansvariga myndigheter hade i fred det över- gripande ansvaret under regeringen för att krigsorganisationen, krigs- planläggningen och övriga beredskapsförberedelser var samordnade inom funktionen. Även under höjd beredskap skulle den funktions- ansvariga myndigheten ha ansvar för verksamheten inom funktionen.8 3Försvarets rationaliseringsinstituts rapport (nr 3.84) Ledningen av det civila försvaret. 1984/85:160. 5Se SOU 2001:86. 6Den övergripande regleringen av de statliga myndigheternas beredskapsuppgifter reglerades i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. 1984/85:160. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar 6.1.3Samhällets beredskap omorienteras och funktionerna avvecklas Genom beslut 19959 och 199610 om säkerhets- och för- svarspolitiken omorienterade statsmakterna arbetet med den civila beredskapen. Som ett resultat av slut hade omvärlds- läget första hälft utvecklats så att de säkerhetspoli- tiska hoten mot och dess närområde bedömdes ha minskat på ett betydande sätt. Omorienteringen innebar bl.a. att stora delar av de resurser som tidigare avdelats för att möta säkerhetspolitiska hot i stället skulle användas för att stärka den fredstida krisbered- skapen. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret 2001 bedömde regeringen att principerna för samhällets krishantering skulle ta sin utgångspunkt i samhällets fredstida verksamhet. Den fredstida verk- samheten skulle även utgöra en grund för ledningen och hanteringen av händelser som inträffade under höjd beredskap. Mot bakgrund av de förändrade kraven på det civila försvaret föreslog regeringen att funktionsindelningen skulle upphöra. Den statliga myndigheten () skulle också läggas ned.11 beslutade i enlighet med regeringens proposition.12 6.1.4Samverkansområden ersätter funktionerna 2002 I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap 2002 föreslog regeringen att en struktur med samverkansområden skulle inrättas och ersätta funktionsindelningen som året innan beslutat skulle upphöra. Samverkansområdena skulle utgöras av ett antal stat- liga myndigheter som gavs ett särskilt ansvar för att planera och vidta de förberedande åtgärder som krävdes för att minska risken för att svåra påfrestningar på samhället skulle uppkomma samt för att han- tera sådana situationer om de ändå skulle inträffa. 1995/96:12, bet. 1995/96:UFöU1 och bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:44 och rskr. 1995/96:45–46. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1 och bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:109–112 och rskr. 1996/97:36. 11Delar av verksamheten inom ÖCB fördes över till den nya myndigheten skapsmyndigheten (KBM). KBM slogs senare samman med och Styrelsen för psykologiskt försvar och blev MSB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU1 och bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar slag innebar även att myndigheterna skulle genomföra de förbere- delse- och anpassningsåtgärder som krävdes för att verksamheten helt eller delvis skulle kunna upprätthållas vid höjd beredskap.