sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Transportstyrelsen har uppskattat att det skulle kosta att anpassa myndighe- tens ärendehanteringssystem och mer än ytter- ligare om ett sådant nummer ska kunna lagras i vägtrafikregistret. SCB har inte kunnat göra någon kostnadsuppskattning eftersom det är svårt att bedöma hur och på vilket sätt identitetsnummer kommer att ingå i leveranser till myndigheten. Att införa en ny nummerserie är alltså förenat med relativt höga kostnader. De flesta myndigheter har uppskattat utvecklingskostna- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning den från ett fåtal miljoner till ett tiotal . Försäkrings- kassan sticker dock ut och har uppskattat att det kan kosta . Den största kostnaden utgör en anpassning av ett system (TP/COBOL) som under alla förhållanden ska fasas ut . Det framstår självklart som en onödig anpassning och det är enligt vår uppfattning ett bättre alternativ att skynda på över- flyttningen till en ny teknisk miljö, i stället för att lägga stora resurser på ett gammalt system som ändå ska fasas ut. På så sätt skulle kostna- derna som uppstår inte vara merkostnader. Det kan dessutom antas att en snabbare överflyttning till en ny it-miljö medför andra fördelar för . Förutom de nämnda kostnaderna kommer det troligtvis att uppkomma utvecklingskostnader hos fler myndigheter och andra aktö- rer som ska använda ett sådant nummer som svårligen kan uppskattas närmare inom ramen för denna utredning. Utöver systemanpass- ningar kommer ett nytt nummer, oavsett vilken utformning det får, att kräva stora utbildningsinsatser för de som ska hantera numren. Trots de höga kostnaderna är det enligt vår bedömning angeläget att nummersystemet erbjuder användarna en säker identitetsbeteck- ning även för personer som inte är folkbokförda, som på ett tydligt sätt kan särskiljas från ett vanligt samordningsnummer. Vi bedömer därför att det är motiverat att införa en ny nummerserie trots de höga kostnaderna det kan antas medföra. Identitetsnumret bör anges med två siffror , månad och dag i nu nämnd ordning. Siff- rorna för dag bör adderas med 60 och siffrorna för månad med 70. Därefter anges ett tresiffrigt individnummer, som är udda för män och jämnt för kvinnor, samt en kontrollsiffra. En person född skulle därför kunna få identitetsnumret 807583-xxxx medan ett samordningsnummer för samma person skulle bli 800583-xxxx. En bestämmelse om detta förs in i 2 kap. 9 § i den nya lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. 13.5.3Identitetsnumret ska i undantagsfall kunna konstrueras på ett annat sätt Nummerserierna för personnummer och samordningsnummer har beträffande vissa födelsedatum tagit slut. Bristen på tillgängliga per- sonnummer uppmärksammades och efter förslag från får ange Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning födelsedagen med en närliggande dag för födelsedatum när det inte finns fler födelsenummer att tilldela (18 § tredje stycket folkbokföringslagen). gäller samma sak beträffande samordningsnummer efter att 2018 signalerat en brist på lediga samordningsnummer för vissa datum. Den faktiska födelse- dagen finns dock ändå registrerad i folkbokföringsdatabasen i en sepa- rat post. Identitetsnumret kommer att få en stor betydelse i samhället och för den enskilde. För att tilltron till systemet ska upprätthållas får det inte förekomma att samma nummer tilldelas flera personer. Någon brist på tillgängliga identitetsnummer kommer inte att föreligga på . Eftersom det ställs högre krav för att ett identitetsnummer ska kunna tilldelas, och att det därtill även i fortsättningen ska finnas möjlighet att tilldela samordningsnummer, kommer det troligen att tilldelas färre identitetsnummer än vad som var fallet med samord- ningsnummer när de infördes. Det kan därför ifrågasättas om det nu finns ett behov av att kunna konstruera identitetsnumret på ett annat sätt. Mot bakgrund av att möjligheten finns både för personnummer och samordningsnummer, samt att det inte kan uteslutas att det fram- över kan komma att uppstå en brist på tillgängliga identitetsnummer bedömer vi ändå att samma möjlighet bör finnas för identitetsnum- ret. Den möjlighet som finns för att fastställa ett personnummer eller ett samordningsnummer där födelsetiden avvi- ker från den faktiska födelsedagen bör därför införas även för identi- tetsnummer. En bestämmelse om detta förs in i 2 kap. 9 § i den nya lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Vi föreslår i avsnitt 13.3.3 att en passmyndighet ska genomföra iden- titetskontrollen när myndigheten begär tilldelning av identitetsnum- mer. Vi föreslår också, i avsnitt 13.3.4, att beskickningar och karriär- konsulat som fullgör uppgift som passmyndighet utom riket och är behöriga att handlägga ärenden om vanliga pass ska kunna genomföra identitetskontroll i samband med tilldelning av identitetsnummer. Detta gäller även om en annan myndighet har begärt tilldelning av num- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Det innebär att fler myndigheter än kommer att behandla personuppgifter vid identitetskontrollerna. Utredningens förslag: Tillämpningsområdet för lagen om behand- ling av personuppgifter i folkbokföringsverksam- het utökas till att omfatta även den personuppgiftsbehandling som utförs av passmyndigheterna i samband med identitetskon- troll enligt lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Det ska framgå av förordningen med instruktion för utrikes- representationen att beskickningar och konsulat som fullgör upp- gift som passmyndighet utom riket ska utföra identitetskontrol- ler enligt lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Förordningen (2006:275) om behandling av personuppgifter i utrikes- förvaltningens konsulära verksamhet gäller enligt 4 § för handlägg- ning av konsulära ärenden och för den konsulära verksamhet i övrigt som avses i 3 kap. 14 och 15 §§ förordningen (1992:247) med instruk- tion för utrikesrepresentationen. Förordningen (2006:275) är alltså inte avsedd att tillämpas vid utlandsmyndigheternas handläggning av sådana ärenden som regleras i t.ex. pass-, utlännings- eller medbor- garskapslagstiftningen. För den behandling av personuppgifter som är nödvändig i de senare typerna av ärenden gäller dataskyddsförord- ningen och den kompletterande dataskyddslagen och/eller annan sär- skild författning. Inte heller för den övriga passverksamheten finns någon särskild registerförfattning. I passärenden tillämpas dataskyddsförord- ningen och dataskyddslagens bestämmelser om rättslig grund och undantag för när behandling av känsliga personuppgifter är tillåten. Vi föreslår nu att passmyndigheter ska utföra identitetskontroller enligt den föreslagna regleringen om identitetsnummer och samord- ningsnummer. För beskickningar och konsulat som fullgör uppgift som passmyndighet utom riket och som ska genomföra identitetskon- troll även i vissa fall när en annan myndighet har begärt att ett iden- titetsnummer ska tilldelas, innebär detta en ny uppgift som bör framgå av förordningen med instruktionen för utrikesrepresentationen. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i 3 kap. 10 a § den förordningen. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Bestämmelsen utgör rättslig grund för att myndigheterna ska få utföra föreslagna identitetskontroller. Den arbetsuppgift som beskickningarna och konsulaten utför genom identitetskontroller hör emellertid inte till den konsulära verksamheten utan utgör enligt vår bedömning en –i och för sig mycket begränsad – del av folkbokföringsverksam- heten. Ett moment i identitetskontrollen vid tilldelning av identitetsnum- mer är kontroll av biometriska uppgifter i vissa handlingar som den som ska tilldelas nummer på begäran är skyldig att överlämna (se när- mare 7 kap.). Det är fråga om hantering av känsliga personuppgifter och för att säkerställa att hanteringen blir så säker som möjligt bör enligt vår uppfattning samma regler gälla för all personuppgiftshanter- ing som kontrollen omfattar. Vi föreslår därför att tillämpningsområ- det för lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet (folkbokföringsdatabaslagen) utökas till att omfatta även den personuppgiftsbehandling som utförs av pass- myndigheterna i samband med identitetskontroll enligt lagen om iden- titetsnummer och samordningsnummer. Detta sker genom att ett nytt andra stycke förs in i 1 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen. I 7 kap. behandlas frågan om kontroll av biometriska uppgifter i handlingar vid identitetskontroll i anledning av anmälan om flytt till och tilldelning av identitetsnummer. En utförlig analys av den föreslagna personuppgiftsbehandlingens överensstämmelse med gällande dataskyddslagstiftning finns i avsnitt 7.7. Utredningens förslag: och en passmyndighet ska an- svara för den behandling av personuppgifter som respektive myn- dighet utför. Enligt artikel 4.7 dataskyddsförordningen är en personuppgiftsan- svarig en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestäm- mer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Det är den personuppgiftsansvarige som har ansvaret för att behandlingen av personuppgifter följer dataskyddsförordningen. Förordningen inne- håller också en rad konkreta skyldigheter för den personuppgiftsan- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Det handlar bl.a. om att lämna information till de registrerade, att föra ett register över behandlingar, att vidta lämpliga säkerhetsåt- gärder, att anmäla personuppgiftsincidenter till tillsynsmyndigheten och att utse dataskyddsombud. Det är till den personuppgiftsan- svarige som de registrerade ska vända sig om de exempelvis vill begära rättelse eller radering av personuppgifter. Dataskyddsförordningen tillåter nationella bestämmelser som anger vilken eller vilka myndigheter som ska ha personuppgiftsansvaret för en viss behandling av personuppgifter. Sådana bestämmelser är van- liga i registerförfattningar och av 1 kap. 5 § folkbokföringsdatabas- lagen framgår att är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som verket ska utföra. Vi föreslår nu att andra myndigheter än ska genomföra identitetskon- troll vid tilldelning av identitetsnummer. Eftersom flera olika myndig- heter därmed involveras bör frågan om personuppgiftsansvar behandlas. Som en allmän huvudregel kan anses gälla att den myndighet som utför och styr över en personuppgiftsbehandling också bör ansvara för behandlingen, om det inte finns skäl för något annat.27 Även om beslut om tilldelning av identitetsnummer i och för sig tillkommer ensamt, har ingen möjlighet att utöva kontroll och inflytande över övriga myndigheters personupp- giftsbehandling. Vår bedömning är därför att respektive myndighet ska ansvara för den personuppgiftsbehandling som myndigheten utför. Bestämmelsen om personuppgiftsansvar i 1 kap. 5 § folkbokförings- databaslagen föreslås därför ändras för att klargöra att varje myndighet som utgångspunkt är ansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför. 27Jfr t.ex. prop. 2014/15:148 Domstolsdatalag, s. 32–34 och prop. 2015/16:65, Utlänningsdatalag, s. 55 f. 14.1Samordningsnummer utan krav på personlig inställelse och styrkt identitet 14.1.1Grundläggande krav för tilldelning av samordningsnummer Utredningens förslag: En person som inte är eller har varit folk- bokförd och inte heller har tilldelats ett identitetsnummer får till- delas ett samordningsnummer. får tilldela ett samord- ningsnummer efter begäran av en myndighet eller annat organ som regeringen bestämmer, om uppgifterna om den enskildes identitet (namn, födelsetid, och medborgarskap) har styrkts. Samordningsnummer där identitetsuppgifterna styrkts ska mar- keras med ”säkra uppgifter” i folkbokföringsdatabasen. Enligt våra förslag i föregående kapitel ska en person som styrkt sin identitet vid ett personligt möte under vissa förutsättningar kunna tilldelas ett identitetsnummer. Det är uppenbart, såväl utifrån vad som tidigare framkommit och utifrån vad myndigheterna uppgett till oss inom ramen för denna utredning, att det finns ett behov hos många myndigheter att kunna begära ett gemensamt nummer även utan per- sonlig inställelse. Behovet av nummertilldelning i dessa situationer ska även i fortsättningen tillgodoses med samordningsnummer. När det inte är möjligt att kontrollera identitet vid ett personligt möte får man falla tillbaka på att granska kopior av identitetshandlingar som kan skickas in till myndigheterna eller i förekommande fall möjligen de SED som använder.1 Det är den metod som använts i de allra flesta fall vid tilldelning av samordningsnummer där identiteten ansetts fastställd. För att det ska vara möjligt att tilldela samordningsnummer i de situationer när det inte går att få till stånd ett personligt möte bör var- ken personlig inställelse eller styrkt identitet vara ett krav för tilldel- ning av samordningsnummer. För att det ska vara möjligt att genom- föra kontrollen utan ett personligt möte bör man enligt vår uppfattning snarare tala om att det är uppgifterna om en person som ska styrkas och inte identiteten. Kontroll av personuppgifter kan t.ex. göras genom kontroll av kopior av identitetshandlingar medan det krävs mer, t.ex. ett personligt möte där man också kontrollerar om en viss fysisk per- son stämmer överens med de angivna personuppgifterna, för att per- sonens identitet ska vara styrkt. Möjligen skulle man kunna tala om att personens identitet kan göras sannolik även utan ett personligt möte. Det skulle dock endast indi- kera ett lägre beviskrav, utan ett personligt möte är det svårt att över huvud taget kontrollera vilken fysisk person som uppgifterna hör ihop med. Kravet för tilldelning av samordningsnummer bör därför i stället formuleras så att uppgifterna om den enskildes identitet, alltså namn, födelsetid, och medborgarskap (härefter identitetsuppgifter), ska styr- kas för att ett samordningsnummer ska få tilldelas. Vi har också övervägt om det ska krävas att även uppgift om kön, födelseort och kontakt- adress ska vara styrkta. Av samma anledningar som beträffande iden- titetsnumret (se avsnitt 13.2.1) anser vi dock att det är tillräckligt att den enskildes identitetsuppgifter är styrkta. De övriga uppgifterna ska ändå anges i begäran och registreras i folkbokföringsdatabasen. Det är viktigt att uppgifterna som förs in där är korrekta. Det ankommer därför på rekvirenterna och att göra vad som är möjligt för att få ett så bra underlag som möjligt även för de övriga uppgif- terna. Förutom i de fall då personlig inställelse inte blir aktuellt kommer det att finnas situationer där en person, trots att han eller hon inställt sig vid ett personligt möte, inte kan styrka sin identitet. Inte minst gäl- ler det för asylsökande som inte alltid har möjlighet att erhålla godtag- bara identitetshandlingar från sitt hemland. Utan sådana handlingar kommer det heller inte att vara möjligt att styrka uppgifterna om iden- 1Försäkringskassan använder också s.k. SED:ar (strukturerade elektroniska dokument) för att identifiera personer på distans. titet varför ett samordningsnummer med styrkta uppgifter inte kom- mer att kunna tilldelas i det skedet. Ett samordningsnummer bör inte kunna tilldelas en person som har tilldelats ett identitetsnummer. Bestämmelsen om de grundläggande kraven tas in i 1 kap. 1 § och 2 kap. 7 § i den nya lagen om identitetsnummer och samordnings- nummer. När identitetsuppgifterna styrkts ska detta markeras i folkbokföringsdatabasen När en enskilds identitetsuppgifter styrkts i enlighet med vad som redogjorts för ovan ska samordningsnumret markeras med ”säkra upp- gifter” i folkbokföringsdatabasen. På så sätt kan användare av samord- ningsnumret förvissa sig om att i vart fall uppgifterna om en persons namn, födelsetid och medborgarskap har kontrollerats mot t.ex. en kopia av en identitetshandling (se mer om detta i avsnitt 15.3). En möj- lighet att behandla uppgift om detta i folkbokföringsdatabasen förs in i 2 kap. 3 § tredje stycket lagen (2001:182) om behandling av person- uppgifter i folkbokföringsverksamhet (härefter folkbok- föringsdatabaslagen). 14.1.2Begränsningar i möjligheten att begära samordningsnummer? Utredningens bedömning: Det bör inte finnas några generella be- gränsningar i möjligheten att rekvirera ett samordningsnummer i stället för ett identitetsnummer. Ett identitetsnummer bör dock användas i första hand i de fall detta är möjligt. För att det säkrare identitetsnumret som vi föreslår ska få så stort genomslag som möjligt, har vi övervägt om det bör ställas krav på att myndigheterna i första hand begär tilldelning av identitetsnummer. Först om det inte skulle vara möjligt eller rimligt att kräva personlig inställelse och styrkt identitet skulle ett samordningsnummer i så fall få tilldelas. Genom att ställa ett sådant krav skulle systemet förhindra att myndigheterna fortsätter att rekvirera och använda samordnings- nummer, trots att det hade funnits möjlighet att i stället begära ett säk- rare identitetsnummer. Med ett sådant krav skulle det vara möjligt att få en så stark identitetskontroll som möjligt redan i samband med till- delningen av ett nummer. En uppräkning av när samordningsnummer får tilldelas? Vissa myndigheter som rekvirerar samordningsnummer har upp- gett att de inte har något behov av att kunna rekvirera nummer utan krav på personlig inställelse. Vi har därför övervägt om endast vissa rek- virenter borde få möjlighet att begära tilldelning av samordningsnum- mer. En sådan möjlighet skulle emellertid behöva omfatta de allra flesta av de myndigheter som rekvirerar merparten av alla samordnings- nummer. Av de myndigheter som rekvirerar flest nummer har endast Arbetsförmedlingen uppgett att myndigheten inte i något fall skulle behöva rekvirera nummer utan krav på personlig inställelse. Det finns vidare åtskilliga myndigheter som är behöriga att rekvirera sam- ordningsnummer och det skulle vara svårt att täcka alla tänkbara situa- tioner. Detsamma kan sägas även om andra lösningar som tar sikte på att räkna upp i vilka situationer samordningsnummer ska få begäras. Någon sådan begränsning bör därför inte införas. Krav på särskilda skäl för tilldelning av samordningsnummer? En eventuell begränsning av möjligheten att begära samordningsnum- mer enligt huvudregeln skulle kunna utformas så att det får tilldelas endast om bedömer att det finns särskilda skäl. Det skulle i praktiken innebära att kravet på personlig inställelse och styrkt iden- titet (vilket som huvudregel krävs för tilldelning av identitetsnummer) kan efterges och ett samordningsnummer tilldelas endast om det finns särskilda skäl. En liknande reglering där det finns möjlighet att efterge kravet på personlig inställelse finns t.ex. beträffande nationellt identitetskort, 2 § förordningen (2005:661) om nationellt identitets- kort. Särskilda skäl skulle kunna föreligga t.ex. när en rekvirent har ett behov av ett nummer trots att den enskilde befinner sig i ett annat land och det inte heller är rimligt att kräva att personen inställer sig personligen för identitetskontroll. Det kan t.ex. handla om att perso- nen befinner sig i ett land där det inte finns någon passmyndighet eller att det annars är mycket långt till närmsta passmyndighet. Skatte- verket skulle dock behöva beakta möjligheten att personen inställer sig för identitetskontroll vid en passmyndighet utom riket (jfr avsnitt 13.3.4) innan det kan utgöra särskilda skäl för att tilldela ett sam- ordningsnummer i stället för ett identitetsnummer. För att ett krav på särskilda skäl inte ska bli ihåligt bör däremot inte den omständig- heten att en person motsätter sig personlig inställelse, eller helt enkelt inte inställer sig, utgöra särskilda skäl för att kunna tilldela ett samord- ningsnummer i stället för ett identitetsnummer. kommer med en sådan lösning vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för att tilldela ett samordningsnummer att behöva lägga stor vikt vid vad rekvirenten anger i begäran om tilldelning. Om rekvirenten inte anger att det finns särskilda skäl för att tilldela samordningsnummer kan det endast i undantagsfall finnas anledning för att bedöma att det finns sådana skäl. Genom att ställa krav på att det ska finnas särskilda skäl för att få tilldela ett samordningsnummer i stället för ett identitetsnummer skulle så många nummertilldelningar som möjligt avse identitetsnum- mer och ha föregåtts av en fullgod identitetskontroll med personlig inställelse. Att ställa ett sådant krav kan emellertid också skapa stora problem för rekvirenterna, inte minst när den enskilde själv inte har något eget intresse av att medverka till att ett identitetsnummer kan tilldelas. En person kan då t.ex. inte registreras som ägare till en bil och följdproblem uppstår även för säljaren av bilen. När det gäller vissa förmåner kan t.ex. heller inte neka en person de socialförsäkringsförmåner som han eller hon har rätt till endast på den grunden att myndigheten inte kan rekvirera ett samordningsnum- mer eller ett identitetsnummer för personen. Skulle en person som befinner sig utomlands och som har rätt till förmåner låta bli att inställa sig för identitetskontroll, trots att det finns en praktisk möjlighet till det, skulle vara hänvisad att använda interna num- mer, vilket inte är önskvärt. Vi bedömer därför att det inte bör finnas några generella begräns- ningar i möjligheten att begära tilldelning av samordningsnummer. Myndigheterna erbjuds genom identitetsnumret ett säkert nummer och det måste också antas ligga i allas intresse att det säkraste numret som i det enskilda fallet är möjligt rekvireras och används. Om det är möjligt bör alltså ett identitetsnummer i första hand användas. För att våra förslag ska få fullt genomslag är det av största vikt att myndig- heterna ställer krav på ett identitetsnummer där det krävs en säker grund- identifiering. I annat fall finns en risk för att samordningsnumren även i fortsättningen kan missbrukas. Om användarna av numren är medvetna om den osäkerhet som ändå finns med ett samordningsnummer och också tar sitt ansvar torde det dock inte utgöra något problem att det finns möjlighet att begära tilldelning av samordningsnummer utan några särskilda begränsningar. Det bör därför inte krävas några särskilda skäl för att få begära tilldel- ning av samordningsnummer i stället för identitetsnummer. 14.1.3Samordningsnummer utan styrkta identitetsuppgifter Utredningens förslag: får för de ändamål som reger- ingen bestämmer tilldela ett samordningsnummer även om perso- nens identitetsuppgifter inte kan styrkas. Samordningsnummer ska i sådana situationer endast få tilldelas för att tillgodose särskilda ändamål. Förutom vad som gällt ska samordningsnummer i sådana situationer få tilldelas även för behand- ling av personuppgifter med stöd av 114 kap. socialförsäkrings- balken. Samordningsnummer där identitetsuppgifterna inte styrkts ska markeras med ”osäkra uppgifter” i folkbokföringsdatabasen. Tilldelning av samordningsnummer utan att uppgifterna om den en- skildes namn, födelsetid och medborgarskap (identitetsuppgifter) styrkts bör som utgångspunkt kunna ske för samma ändamål för vilka ”ostyrkta” samordningsnummer nu tilldelas enligt 5 a § folkbokför- ingsförordningen (1991:749). Det finns alltjämt ett behov av att inom rättsväsendet och för be- skattningsändamål kunna begära en personbeteckning trots att inga identitetsuppgifter kunnat styrkas eller ens kontrolleras. Migrations- verket har också den möjligheten men utnyttjar den inte eftersom verket inte ser behov av samordningsnummer i sin egen verksamhet. Vårt förslag om att asylsökande ska tilldelas samordningsnummer kommer dock att medföra att även har behov av att rekvirera ett nummer utan att identitetsuppgifterna styrkts. Även bör därför fortsatt ha den möjligheten. Frågan är om någon ytterligare myndighet eller organisation bör få den möjligheten.