sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Å andra sidan skulle det fak- tum att lagstiftaren valt att ta bort en tidigare gällande tidsgräns kunna ge en indikation om att det nu bör kunna vara möjligt att i större utsträckning göra olika bedömningar och att är en självklar gräns. Frågan har inte närmare belysts i förarbetena till den nuvarande regleringen. Skälen för att tillåta att obearbetat videomaterial bevarades angavs i den tidigare lagens förarbeten vara att det kräv- des för att materialet skulle kunna användas exempelvis i brottsutred- ningar. Detta är ett argument för lagring som enligt utredningens uppfattning är fortsatt aktuellt och relevant i gränsnära områden på samma sätt som på andra brottsutsatta platser. Detsamma torde gälla för användning inom ramen för underrättelseverksamheten. Att personuppgifter ska kunna behandlas inom ramen för under- rättelseverksamhet har lagstiftaren slagit fast redan genom att använda uttrycket förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet bland de tillåtna rättsliga grunderna för behandlingen inom ramen för brottsbekämpningen. Att kamerabevakning ska kunna användas som teknik i den verksamheten följer också av att lagstiftaren även i kamerabevakningslagen använt samma uttryck. För att insamlat videomaterial ska kunna användas inom under- rättelseverksamheten behöver det dock inte bara lagras utan också kunna bearbetas på olika sätt. Den efterföljande bearbetning av person- uppgifter som sker inom ramen för underrättelseanalys (så som det beskrivits ovan) innebär dock en mer aktiv behandling av uppgifterna än exempelvis lagring i syfte att säkra eventuellt framtida bevismate- rial. Inom ramen för underrättelseanalysen kan uppgifter i en upp- giftssamling t.ex. behöva behandlas med någon form av analysverk- tyg, t.ex. ett verktyg för objektsigenkänning. Videomaterialet, eller delar av det, kan också behöva jämföras med uppgifter i andra upp- giftssamlingar. Som framkommit har underrättelseverksamheten behov av ett mer omfattande material i en inledande fas i sitt analysarbete. Den analys som vi här talar om har främst till syfte att hitta avvikande (kriminella) mönster eller identifiera brottsfenomen. Behandlingen av personuppgifter är alltså i dessa fall inte inriktad på individnivå och får därför anses utgöra ett mindre intrång i den enskildes integritet. En sådan behandling kan också vara nödvändig för att möjliggöra att uppgifter sorteras ut och omhändertas för behandling för mer av- gränsade ändamål, t.ex. i ett särskilt underrättelseärende. Vi har också konstaterat att de gränsnära områdena är en strategiskt mycket vik- tig plats för arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brotts- liga verksamheten och att intrång i den enskildes fri- och rättigheter kan motiveras i något större utsträckning på dessa platser än på andra Detta eftersom de gränsnära områdena är av sådan karaktär att den enskilde där kan förvänta sig att bli föremål för bevakning och kon- troller i större utsträckning än annars (se om detta i avsnitt 14.4). Att det videomaterial som lagras från kamerabevakning i gränsnära om- råden också som utgångspunkt ska kunna bli föremål för viss efter- följande behandling måste därmed enligt vår uppfattning anses vara godtagbart. Detta torde också vara fallet redan enligt gällande rätt. Även för att möjliggöra en sådan behandling och ett omhänder- tagande av information för mer begränsade ändamål måste en viss, något längre, tid för behandlingen kunna bedömas vara nödvändig. till det nu sagda är det utredningens bedömning att en lag- ringstid om i vart fall i regel bör kunna motiveras med stöd av gällande rätt avseende lagring av obearbetat videomaterial från kamerabevakning även i gränsnära områden. Det bör särskilt framhållas att när väl videomaterialet tagits om hand för bearbetning och analys för ett mer avgränsat ändamål möj- liggör den nuvarande dataskyddsregleringen att materialet lagras under betydligt än om det inte finns något sådant ändamål. Här kan de längstatider som anges i polisens brottsdatalag efter det att ärendet avslutas sätta de yttre ramarna. Vad som sagts måste också gälla när obearbetat videomaterial för en i någon mån begränsad tid och plats tas om hand inom ett sådant ärende för att kunna möjliggöra fortsatta mönsteranalyser. Vi återkommer till detta nedan. Lagring och bearbetning av ett mer omfattade videomaterial som kan innehålla personuppgifter rörande såväl personer som har kopp- ling till brottslig verksamhet som personer som helt saknar sådan koppling kan alltså enligt vår uppfattning bedömas vara nödvändig och proportionerlig . Utredningens uppfattning är alltså att en behandling under i vart fall i regel bör kunna moti- veras i fråga om videomaterial som insamlas i gränsnära områden för brottsbekämpande ändamål. Någon lagändring bedöms inte vara nöd- vändig för att detta ska vara möjligt. Då utredningen bedömer att denna tidsrymd får anses vara tillräcklig för att tillgodose behovet av information i de flesta situationer som avses med vårt förslag föreslås inga författningsändringar. Vad som sagts utesluter inte att längre tids behandling skulle kunna bli aktuell i särskilda situationer, eller efter en mer genomgripande reform av regelverket. Det bör framhållas att det som sägs ovan är generella bedömningar och att personuppgifter inte i något fall får behandlas annat än för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, att känsliga personuppgifter i regel inte får behandlas eller behandlas endast om det är absolut nödvändigt och att personuppgifter aldrig får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. De närmare gränserna för en sådan behandling som diskuterats måste alltså framöver klargöras genom rättstillämp- ningen. Behandling av obearbetat videomaterial bör i regel inte vara tillåten I 2 kap. 3 § brottsdatalagen föreskrivs att personuppgifter får be- handlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål och att det ska framgå för vilket ändamål uppgifterna behandlas. Det framkommer tydligt av förarbetena till gällande rätt att det inte är godtagbart att ändamålet formuleras generellt, t.ex. genom att de ändamål som anges i lag återges. Som exempel på särskilda ändamål ges förundersökningen om ett visst brott, åtalet för vissa gärningar eller handläggningen av en begäran om domstolsprövning av ett kon- taktförbud. Andra exempel som ges är ett pågående underrättelse- arbete om viss, närmare angiven, brottslig verksamhet eller verkstäl- ligheten av ett straff.4 För varje insamling, bearbetning och lagring måste alltså ett särskilt ändamål kunna anges. Ändamålet måste be- stämmas redan när uppgiften behandlas första gången för det specifika ändamålet. Hur specificerade de särskilda ändamålen behöver vara kan dock variera något. En sådan insamling som vi talat om ovan, alltså insamling av video- material genom kamerabevakning i ett gränsnära område, tar sin ut- gångspunkt i att området är att jämföra med en brottsutsatt plats i kamerabevakningslagens bemärkelse och därmed kan behöva bevakas både i preventiva och brottsutredande syften. De särskilda ändamål som kan ligga till grund för den mer kontinuerliga bevakningen av dessa platser kan dock inte förväntas täcka hela det informations- behov som har i underrättelseverksamheten. Skulle ändamålet med bevakningen formuleras så brett skulle det inte längre utgöra ett sådant särskilt ändamål som lagen förutsätter. Som vi nämnt ovan både kan och får det insamlade materialet däremot användas i underrättelseverksamheten. har dock framhållit att en sådan begränsad lagring som är möjlig inte tillgodoser behoven i myndighetens verksamhet och att det material som samlas in i gränsnära områden behöver lagras under en väsent- ligt i obearbetat skick. En sådan lagreglering som uttryckt behov av skulle möjliggöra att videomaterial från flera eller alla gränsnära om- råden (enligt den nya lagens definition) lagrades i vart fall upp till . Delar av materialet skulle bearbetas mer aktivt medan andra delar inte skulle komma att bli föremål för någon vidare behandling om det inte uppstod behov av det inom ramen för t.ex. en brotts- utredning eller ett underrättelseärende. Utredningen har vissa svårigheter att se att ett ändamål som skulle vara tillräckligt preciserat för att uppfylla brottsdatalagens krav skulle kunna formuleras för en sådan behandling med ett så brett angrepps- sätt. Det är också svårt att se hur en behandling av den stora mängd personuppgifter som det skulle vara fråga om i så fall skulle kunna bedömas vara nödvändig för ändamålet med insamlingen. Utredningen har i och för sig konstaterat att de gränsnära områ- dena generellt har karaktären av allmänna platser som i huvudsak sak- nar inslag av privat karaktär och att det intrång som kamerabevak- ningen innebär kan behöva godtas i större utsträckning där än på 2017/18:232 s. 441. Det är dock delvis fråga om platser där ett stort antal människor befinner sig i rörelse, på vissa platser under dygnets alla timmar. Kamerabevakningen kan vidare ge uppgifter om människors resmönster, vilka kontakter de har, vilka fordon de framför osv. Även om insamlingen av videomaterialet inte i första hand syftar till att vare sig identifiera eller kartlägga enskilda individer kan materialet alltså förväntas innehålla personuppgifter av sådant slag att detta blir möjligt. I ljuset av vad som sagts är det svårt att på förhand säga i vilken utsträckning de insamlade uppgifterna skulle komma att behandlas och bearbetas och vilken nytta detta skulle medföra för verksamheten. Det är också svårt att se att en sådan omfattande behandling skulle kunna bedömas vara proportionerlig i förhållande till det intrång som det medför i enskilda personers integritet och rätt till privatliv. Utred- ningens uppfattning är mot den bakgrunden att lagring och annan behandling av insamlat videomaterial i obearbetat skick, utan att det lyfts ur och kopplas till ett mer specifikt ändamål, under så långa tider som eller , inte kan bedömas vara förenligt med gällande rätt. Uppfattningen baseras på bl.a. att ändamålen är mycket vida. Det utesluter dock som just framhållits inte att insamling och fortsatt behandling under närmare avgränsade förutsättningar, t.ex. med mer specifika ändamål och en mer riktad fortsatt behandling för underrättelseändamål, kan vara förenlig med principerna i dataskydds- regleringen. I något fall har en omfattande behandling av osorterade eller obe- arbetade personuppgifter ansetts vara motiverad och uppgifter har ansetts kunna vara tillgängliga (och i avidentifierad form). Detta gäller exempelvis de s.k. PNR-uppgifterna. PNR-information får dock endast behandlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet och endast för särskilda i lag angivna begränsade ändamål. Det bör alltså framhållas att behandlingen endast får ske i syfte att bekämpa mycket allvarlig brottslighet och att behandlingen är noga reglerad i lag. Det kan dock noteras att regleringen tyder på att själva tiden för behandling, , åtminstone i detta sam- manhang har bedömts vara förenlig med grundläggande dataskydds- rättsliga principer. Även denna reglering bygger på EU-rätt. Sammantaget kan enligt utredningens bedömning en reglering som innebär att en längre tids allmän lagring av obearbetat videomaterial blir möjlig inte motiveras i ljuset av dataskyddsregleringens grund- läggande principer. En sådan reglering är knappast heller förenlig med de regler om skydd för enskildas integritet som följer av regerings- formen och . Det framstår vidare inte heller som ändamålsenligt att införa en enhetlig reglering för all behandling av sådant videomaterial som diskuteras här, då sådant material kan innehålla en stor mängd olika typer av uppgifter och därmed också kan behandlas eller bearbetas på många olika sätt. I vilken utsträck- ning sådan behandling kan bedömas vara nödvändig och stå i propor- tion till de eventuella integritetsrisker behandlingen innebär kan således skifta kraftigt. Några författningsändringar för att möjliggöra en längre tids lagring av sådant material än vad som följer av gällande rätt kommer därför inte att föreslås. Utredningen återkommer som sagt till frågan om en särreglering såvitt gäller uppgifter om for- don i avsnitt 17.3.3–17.3.7. Det sagda innebär dock inte att videomaterial aldrig kan samlas in och behandlas på sätt som uttryckt behov av. Vidare bör nämnas att när vi här och i det följande talar om ””, i relation till möjligheten till lagring under i vart fall , kan detta beroende på omständigheterna innebära olika tidsgränser. Videomaterial och personuppgifter kan behandlas i särskilda syften Att lagring och bearbetning av obearbetat videomaterial från kamera- bevakning inte kan godtas som huvudregel innebär som sagt inte att sådana uppgifter aldrig kan bearbetas eller bevaras . Utredningens bedömning är att gällande rätt möjliggör mer om- fattande behandling av både enskilda personuppgifter och ett obearbe- tat videomaterial så länge 1.det finns en rättslig grund för behandlingen, 2.behandlingen sker inom ramen för ett berättigat, på förhand be- stämt och väl definierat särskilt ändamål, 3.behandlingen kan motiveras vara nödvändig för detta ändamål, och 4.behandlingen kan bedömas vara proportionerlig i förhållande till den enskildes integritetsintresse. har framfört att en viktig del i underrättelsearbetet är att upptäcka den tidigare okända brottsliga verksamheten eller tidigare okända brottsfenomen. En metod i detta arbete är att utföra s.k. mönsteranalyser. Låt oss ta ett exempel. får kännedom om att det via förekommer trafik som kan kopplas till organiserad internationell stöldbrottslighet. Myndigheten har kännedom om en eller flera aktörer men vet att det måste finnas fler som ännu inte upptäckts. Det kan också vara så att en känd aktör ändrat resmönster och en pågående kartläggning av denne därmed omöjliggjorts. behöver upptäcka det okända. För att utföra mönsteranalys har underrättelseverksamheten be- hov av att ha tillgång till en större mängd information för att genom analysen kunna ta fram både en normalbild och avvikelser från denna. För att hitta det okända behöver man också titta på det okända. Den tidsram som behövs skiftar beroende på vilken typ av brottslighet det rör sig om. Låt oss för exemplets skull säga att det beträffande stöldbrottslighet rör sig . Enligt utredningens resonemang ovan är det alltså inte motiverat att för detta syfte möjliggöra lagring av allt videomaterial från gräns- nära områden . Däremot är det utredningens bedöm- ning att om utifrån det konkreta behovet inom ramen för ett underrättelseärende formulerar ett särskilt ändamål och utifrån det genomför en insamling på platsen, med efterföljande bearbetning och lagring, så kan behandlingen ske än annars. I det sammanhanget bör även osorterat videomaterial för en viss plats och kunna föras över till projektet för att möjliggöra senare bearbetning och analys. Det blir således i det fallet inte fråga om en allmän insamling och fortsatt behandling av allt material. För andra ändamål, t.ex. kartläggning av vissa aktörer eller nät- verk behöver endast data insamlas som kan kopplas till redan känd brottslig verksamhet. För sådana ändamål borde uppgifter på olika sätt kunna utvinnas från den större mängd data som samlas in och lagras (det osorterade videomaterialet) genom användning av särskilt teknik eller genom att uppgifter jämförs med andra uppgiftssam- lingar. Det framstår för sådana ändamål som en rimlig avvägning att sådan kartläggning kan ske genom att historisk information om per- sonerna utvinns genom sökningar i det material som lagras (i allmänhet ). De relevanta uppgif- terna kan därefter behandlas så länge det bedöms som nödvändigt för den aktuella kartläggningen, tills de bortre tidsgränserna för behand- ling som anges i lag har uppnåtts. En initial granskning eller analys av det osorterade videomaterial som samlats in kan i vissa fall förväntas ge skäl till att sortera ut viss information för behandling inom ramen för ett särskilt ärende, t.ex. en förundersökning eller ett underrättelseärende. På samma sätt kan ett mönster upptäckas i videomaterialet som ger skäl för att sortera ut en viss typ eller kategori av uppgifter, t.ex. uppgifter om vita bilar registrerade i ett visst land eller fordon som anländer vid en viss dag, eller viss passage. Det kan då finnas behov av att följa upp detta mönster än . För att kunna lagra uppgifterna och på så sätt kunna följa upp mönstret, och utifrån det kunna exempelvis kartlägga ett nytt brottsfenomen, kan det behöva formuleras ett särskilt ändamål, t.ex. ett särskilt underrättelseärende rörande viss närmare angiven brotts- lig verksamhet, inom vilket uppgifterna därefter får behandlas. Ända- målet med den behandlingen behöver dock preciseras för att en be- dömning av behandlingens tillåtlighet ska kunna göras. har också genom exempel låtit belysa hur in- samlat material som sparats kan användas. Ett exempel är att polisen har kännedom om ett fordon som kan kopplas till ett känt brottsnätverk som misstänks föra in narkotika till . Fordonet stoppas vid gränsen men aldrig med någon narkotika i bilen. Underrättelseuppgifter leder till slutsatsen att fordonet sanno- likt är följebil till narkotikatransporten. Genom en analys av insamlat kameramaterial bakåt i tiden skulle polisen kunna jämföra med tidi- gare kända resor som gjorts med fordonet och därvid kunna upp- täcka det andra fordon som sannolikt transporterar in narkotikan. Dataskyddsregleringen förutsätter att ändamålet med behandlingen av personuppgifter är definierat innan behandlingen påbörjas och regel- verket tillåter inte uppgiftssamlingar som skapas för eventuella fram- tida behov. I den situation som beskrivs ovan ser vi i stället att man får använda sig av det material som finns lagrat (i regel bak i tiden och längre vad gäller fordonsuppgifter, se avsnitt 17.3.4.) och söka eventuell information om det aktuella fordonet. får man bevaka fordonets framtida gränspassager genom att exem- pelvis bevaka registreringsnumret via kameror med användning av objektsigenkänningsteknik (ANPR) och den vägen hitta det video- material eller andra uppgifter som man har behov av för att hitta följe- bilar eller liknande. I den här typen av fall kan man lätt förstå att en omfattande lag- ring av historiska uppgifter hade kunnat leda till att den brottsliga aktören snabbare skulle ha kunnat identifieras och att den brottsliga verksamheten därmed också snabbare hade kunnat stoppas. Med hän- syn till vad som anförts ovan och med beaktande av att nyttan av lagringen framstår som i någon mån oviss (den blir bara nyttig om behovet att titta i det uppstår) kan en mer omfattande lagring dock inte bedömas som proportionerlig och skulle också i många fall stå i strid med principen om lagringsminimering. I varje sådant här beskrivet fall av behandling förutsätter regel- verket om behandling av personuppgifter att särskilda överväganden görs i fråga om bl.a. behovet av eventuella integritetsskyddande åt- gärder (t.ex. maskning eller radering av vissa uppgifter) liksom av pro- portionaliteten av behandlingen, allt med beaktande av de särskilda omständigheter som gäller för just den aktuella behandlingen (var är kameran placerad, vilka analysverktyg planerar man att använda och hur länge är materialet tänkt att lagras osv.). Personuppgifter får, som tidigare poängterats, aldrig behandlas i större utsträckning eller än vad som i varje enskilt fall eller ärende är nödvän- digt. Det är också viktigt att reglerna om när känsliga personuppgifter får behandlas och om när personuppgifter får behandlas för nya ända- mål beaktas. Här kan också återigen påminnas om bestämmelserna om konsekvensbedömningar och förhandssamråd med tillsynsmyn- digheten (se 3 kap. 7 § brottsdatalagen och 5 kap. 6 § Säkerhets- polisens datalag). Bestämmelserna innebär att varje gång en ny typ av behandling, eller betydande förändringar av redan pågående behand- ling, kan antas medföra särskild risk för intrång i den registrerades personliga integritet, ska den personuppgiftsansvarige göra en konse- kvensbedömning. Om denna konsekvensbedömning visar att det finns särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång, ska för- handssamråd ske med tillsynsmyndigheten. Särskilt om längsta tid för behandling i verksamhet för att kontrollera vistelserätt Även inom ramen för olika slags kontrollverksamhet behöver viss personuppgiftsbehandling ske. Vi har i avsnitt 13.4 redogjort för hur viser på gränsdragningen mellan kontrollverksamhet och brotts- bekämpande verksamhet och konstaterat att det inte alltid är en lätt uppgift, men att det är viktigt att upprätthålla den skiljelinje som finns mellan de två verksamhetstyperna. Verksamheten som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt har inte i första hand ett brottsbekämpande syfte och brottsdata- lagen och polisens brottsdatalag är därför inte styrande för behand- lingen av personuppgifter på detta område. I stället gäller dataskydds- förordningen, som kompletteras av dataskyddslagen (2018:2018) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, samt utlänningsdatalagen (2016:27) och utlän- ningsdataförordningen (2016:30). Syftet med utlänningsdatalagen är att ge , Polis- myndigheten och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla per- sonuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet enligt utlän- nings- och medborgarskapslagstiftningen och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Lagen gäller för personbehandling såväl inom gränskontrollverksamheten som inom verksamheten för att kontrollera vistelserätt, i den mån behandlingen är automatiserad (1, 3 och 4 §§). Lagen ger myndigheterna rätt att behandla personuppgifter om det behövs för kontroll av utlänning i samband med inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i . Inre utlänningskontroll anges således som ett särskilt berättigat ändamål (11 §). Enligt förarbetena ryms inom ändamålet exempelvis behandling av uppgifter för att planera nära förestående kontroller av utlänningar som förväntas resa in i landet. Det finns således ett visst utrymme att behandla uppgifter även inför kontroller. Detta utrymme tycks dock vara begränsat. Behandling får naturligtvis ske om det behövs för hand- läggning av ärenden av det slag som lagen omfattar. Enligt förarbetena anses också verksamhet hos myndigheterna som består i tillsyn, kon- troll, uppföljning och planering av verksamheten utgöra en integrerad del av ärendehandläggningen.5 En viss hantering av personuppgifter 2015/16:65 Utlänningsdatalag s. 117. för planering och inriktning av verksamheten förutsätts alltså be- hövas och är tillåten. Vi har i fråga om kamerabevakningslagen föreslagit ändringar som syftar till att underlätta användningen av kamerabevakning även inom ramen för de inre utlänningskontrollerna i gränsnära områden. Även de personuppgifter som samlas in genom sådan bevakning kan behöva behandlas . Ingen av de tillämpliga författ- ningarna anger några uttryckliga längsta tider för behandling av upp- gifter inom ramen för de inre utlänningskontrollerna. Detta innebär, som vi tidigare konstaterat, att det är principen om lagringsminimering som får vara vägledande för bedömningar i varje enskilt fall. kan även ha behov av att samla in och behandla uppgifter eller göra insatser i syfte att förebygga, förhindra eller upp- täcka olovlig vistelse, eller i syfte att upptäcka tidigare okända flöden av irreguljär migration eller inresande illegal arbetskraft. Polismyn- digheten har också framfört att det därför även inom ramen för kon- trollverksamheten föreligger behov av utökade möjligheter att behandla personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning.