sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, och inbegriper produkter som kan användas för utformning, utveckling, produktion eller användning av kärnvapen, kemiska vapen eller biologiska vapen eller bärare av dessa, inbegripet alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar. I bilaga I till PDA-förordningen listas produkter med dubbla använd- ningsområden. Produkterna är uppdelade i kategorier: 0.Kärnmaterial, anläggningar och utrustning 1.Särskilda material och därtill hörande utrustning Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Inom varje kategori finns fem undergrupper: a)System, utrustning och komponenter b)Test-, inspektions- och produktionsutrustning Bilagan uppdateras regelbundet. Vid uppdateringen beaktas utveck- lingen inom exportkontrollregimerna.37 Bilagan är inte en uttömmande lista över PDA. I artikel 4 i PDA-förordningen finns en generalklausul (catch-all) som ska tillämpas på PDA som inte finns upptagna i bilagan. I svensk nationell rätt kompletteras förordningen av bland annat lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen). Produkter med dubbla användningsområden är alltså produkter som har en civil användning men som kan användas även för militära ändamål eller för framställning eller utveckling av krigsmateriel eller massförstörelsevapen. Kontrollen av export av PDA spelar en viktig roll när det gäller att bekämpa spridning av massförstörelsevapen. Export- kontrollen är till för att förhindra att varor och teknik som annars används i fredligt syfte når stater som kan använda dem för spridnings- program eller organisationer som kan använda dem för terroristverk- samhet eller militära syften.38 På det nationella planet, i enlighet med , omhändertas även andra utrikes- och säkerhetspolitiska perspektiv genom exportkontrollen. I detta sammanhang bör nämnas framför allt den försvars- och säkerhetspolitiska betydelse exportkon- trollen har när det gäller materielsäkerhet och det svenska försvarets materielförsörjning. Mer konkreta exempel på PDA är olika slags kemikalier, kärn- ämnen (uran, plutonium och torium) och kärntekniska produkter, verktygsmaskiner, värmeväxlare, ventiler och pumpar. Även vissa andra produkter av särskild strategisk betydelse, till exempel krypto- 37Zanggerkommittéen (ZC), (), Australiengruppen (AG), Wasse- naar-arrangemanget (WA) samt Missilteknologikontrollregimen (MTCR). Syftet med dessa inter- nationella regimer är att de ska identifiera varor och teknologier som bör underställas export- kontroll, harmonisera exportkontrollen och utbyta information om spridningsrisker samt främja icke-spridning i kontakter med länder utanför regimerna. 2009/10:205 Kontroll av produkter med dubbla användningsområden, s. 24. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet system, kan klassificeras som PDA. PDA kan också omfatta pro- gramvara och teknik, till exempel i form av produktionsunderlag. Av de produkter som exporteras med tillstånd är den dominerande delen telekommunikationsutrustning som innehåller kryptering samt värmekameror. Även kolfiber liksom frekvensomvandlare till mejeri/- livsmedelsindustrin utgör en betydande del. Andra produkter, som till exempel isostatpressar, kemikalier eller obemannade luftfarkoster (eng. unmanned aerial vehicle, UAV) och utrustning relaterad till sådana farkoster är volymmässigt mindre omfattande.39 Teknik enligt PDA-förordningen avser specifik information som är nödvändig för utveckling, produktion eller användning av produk- ter. Informationen kan ha formen av teknisk assistans eller tekniska uppgifter. Teknisk assistans kan avse instruktioner, färdigheter, trä- ning, arbetsmetoder, kompetensöverföring och konsulttjänster. Det kan också innebära överförande av tekniska uppgifter. Tekniska upp- gifter kan avse ritningar, planer, diagram, modeller, formler, tabeller, manualer och instruktioner. 10.3.3Investeringar i verksamhet som avser krigsmateriel eller förtecknad PDA ska omfattas av ett svenskt granskningssystem Förslag: Investeringar i verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning gällande eller tillhandahåller krigsmateriel eller tillhanda- håller tekniskt stöd avseende krigsmateriel ska omfattas av ett svenskt system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. Investeringar i verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning gällande eller tillhandahåller produkter med dubbla an- vändningsområden eller tillhandahåller tekniskt bistånd gällande sådana produkter ska omfattas av ett svenskt system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. Med produkter med dubbla användningsområden ska avses pro- dukter som är upptagna i bilaga I till och rådets förordning (EU) 2021/821 av om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning). 39Regeringens skrivelse 2018/19:114, Strategisk exportkontroll 2018 – krigsmateriel och pro- dukter med dubbla användningsområden. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Regeringen har i samband med att det infördes skärpta regler för exportkontroll av krigsmateriel uttalat att de senaste årens säkerhets- politiska utveckling har förstärkt behovet av en inhemsk försvars- industri och att det ligger i försvars- och säkerhetspolitiska intresse att värna om ett långsiktigt samarbete i materielfrågor med för oss viktiga samarbetsländer. De senaste årens säkerhetspolitiska utveckling har förstärkt behovet av en inhemsk försvarsindustri med förmåga att utveckla materielsystem, och ett nära samarbete på försvarsmaterielområdet inom och mellan och . I synnerhet mer långvariga och strategiska samarbeten som syftar till utveckling och produktion av nya materiel- system är av säkerhetspolitisk betydelse. [ – – – ] Den tekniska och eko- nomiska utvecklingen har inneburit att försvarsindustrin i , precis som näringslivet i övrigt, är beroende av såväl utländska leverantörer som kunder. Detta beroendeförhållande är ömsesidigt. Mot denna bakgrund ligger det enligt regeringen i försvars- och säkerhetspolitiska intresse att värna om ett långsiktigt samarbete i mate- rielfrågor med för oss viktiga samarbetsländer. Detta ömsesidiga sam- arbete bygger på såväl export som import av krigsmateriel. En inter- nationellt konkurrenskraftig teknologinivå bidrar till att förblir intressant för sådant samarbete.40 2020/21:30, Totalförsvaret 2021–2025, har regeringen betonat vikten av att det finns en försvarsindustri i : Regeringen understryker vikten av att fortsatt ha en i verksam försvarsindustri som utvecklar och producerar kvalificerad försvars- materiel. Försvarsföretagen bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga och ökad försörjningstrygghet genom att skapa förutsättningar för att utveckla, producera, vidmakthålla, underhålla och anpassa försvarsmate- riel. Den kompetens som finns inom försvarsföretagen gör även attraktivt som samarbetsland och stärker därför möjligheterna till att få tillgång till utländsk spetsteknologi. Regeringen konstaterar att den kom- petens och det kunnande företagen besitter är gynnsamt för försvars- och säkerhetspolitik.41 När det gäller anskaffning av materiel till Försvarsmakten framgår den planerade materielförsörjningen för åren 2014–2021 av Försvars- maktens skrift Materielförsörjning42. I princip all materiel i skriften omfattas av de olika tillståndskrav som finns i lagen om krigsmate- riel. De områden i materielförsörjningsstrategin som inte omfattas 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, s. 24. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, s. 120. 42Materielförsörjning, Försvarsmaktens planerade materielförsörjning 2014–2021, utgåva . Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet av krigsmaterielförteckningen omfattas i stället i hög utsträckning av PDA-lagen. Den svenska försvarsindustrin respektive PDA-industrin har alltså ett högt skyddsvärde. Dessa industrigrenar omfattar unge- fär 500 företag; cirka 300 företag har tillstånd att tillverka eller till- handahålla krigsmateriel. Närmare 200 företag omfattas av PDA- regelverket och ett mindre antal företag tillhandahåller, utan krav på tillstånd, tekniskt bistånd gällande krigsmateriel inom . De ur nationellt perspektiv mest skyddsvärda produkterna för försvars- industrin, Försvarsmakten och försvarssektorn i övrigt finns upp- tagna i förteckningarna till krigsmateriellagen och PDA-lagen. Ett svenskt granskningssystem bör såvitt gäller strategiskt skyddsvärda produkter och teknologier därför utgå från dessa. Ett ytterligare argu- ment för detta är att bedömningen av vad som utgör skyddsvärda teknologier även internationellt utgår från de multilaterala regimer som ligger till grund för förteckningarna. En samstämmighet med internationella partners behövs för att inte ska riskera att be- traktas som den svagare länken i internationella samarbeten och där- med riskera att uteslutas ur viktiga materielsamarbeten eller som mottagare av kritisk teknologi eller ställas vid sidan av internationell forskning och utveckling samt viktiga marknader. Enligt krigsmateriellagen är i första hand tillverkning, tillhanda- hållande och utförsel tillståndspliktigt. Utveckling är tillståndspliktigt när det gäller avtal med utländsk part medan forskning, undantaget grundforskning, är tillståndspliktigt såvitt det kommer till stånd ett tillhandahållande av uppfinningar rörande krigsmateriel eller meto- der för framställning av sådan materiel eller av tekniskt bistånd till någon i utlandet. Avseende PDA, inbegripet teknik, är i första hand export tillståndspliktigt. Såvitt avser direktinvesteringar är naturligtvis forskning och utveckling av krigsmateriel och PDA minst lika, om inte mer, känsligt än tillverkning och tillhandahållande. I likhet med vad som gäller i vissa andra länders system bör även verksamheter som bedriver sådana aktiviteter därför omfattas av granskningssystemet. Sammanfattningsvis bör alltså investeringar i verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning gällande eller tillhandahåller krigsmateriel eller tekniskt stöd avseende krigsmateriel samt invester- ingar i företag som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning gällande eller tillhandahåller PDA eller tillhandahåller tekniskt bistånd gällande PDA omfattas av det svenska granskningssystemet. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet PDA bör området av förutsebarhetsskäl inskränkas till verksamheter som tillverkar eller tillhandahåller produkter listade på bilaga I till PDA-förordningen. Övriga PDA-produkter som kan bli föremål för ett catch-all-beslut43 från ISP bör av flera skäl inte omfattas. Till att börja med är de företag som tillverkar eller tillhandahåller olistad vanligtvis inte medvetna om att produkterna utgör PDA förrän det finns ett beslut från ISP om att tillståndsbelägga en viss export. Vidare fattas beslut om catch-all utifrån omständigheter gällande mot- tagarland, mottagare och slutanvändare, det vill säga inte faktorer knutna till det svenska företaget. Slutligen kommer de skyddsvärda produkter som kan träffas av ett catch-all-beslut i stort sett alltid att anses utgöra annan strategiskt skyddsvärd teknologi. När det gäller den lagtekniska lösningen bör en definition av pro- dukter med dubbla användningsområden tas in i lag. Definitionen ska avse de produkter som är upptagna i bilaga I till PDA-förordningen. Eftersom bilagan uppdateras regelbundet bör definitionens hänvisning till PDA-förordningen vara dynamisk, det vill säga avse den gällande lydelsen. 10.3.4Framväxande teknologier och övrig befintlig skyddsvärd teknologi Förslag: Investeringar i verksamhet som rör framväxande tekno- logier och annan strategiskt skyddsvärd teknologi ska omfattas av ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar. Regeringen ska, för ändamålet att skydda säkerhet, all- män ordning och allmän säkerhet i , få meddela föreskrifter om vilka framväxande teknologier respektive annan strategiskt skyddsvärd teknologi som ska omfattas av granskningssystemet. 43Enligt artikel 4 i PDA-förordningen kan export av PDA som inte listas i bilaga I till PDA- förordningen omfattas av tillståndskrav i de fall den har användning inom ramen för ett mass- förstörelse-vapenprogram, för militär slutanvändning i ett land mot vilket det finns ett vapen- embargo eller som komponent till krigsmateriel som har exporterats från EU utan tillstånd. Denna mekanism brukar internationellt benämnas catch-all. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Det som omfattas av krigsmaterielförteckningen respektive bilagan till PDA-förordningen utgör alltså strategiskt skyddsvärda produkter och teknologier. Dessa förteckningar grundar sig på de internatio- nella exportkontrollregimerna. Förteckningarna uppdateras regel- bundet utifrån det arbete som sker inom regimerna. En svårighet med att avgränsa begreppet strategiskt skyddsvärda produkter och teknologier är att uppfattningen om vad som är en så- dan kan variera . Även svårigheterna med att på ett tidigt stadium upptäcka och identifiera företag med ickekontrollerade pro- dukter och tekniker framhålls som en utmaning. Så kallade framväx- ande teknologier (emerging technologies) som artificiell intelligens, kvantdatorer och bioteknik förutspås ha en mycket stor betydelse för utvecklingen inte bara av det civila samhället, utan ha en avgörande inverkan också militärt. Den militära nyttan av de framväxande tekno- logierna är så avgörande att många bedömare anser att den som leder teknikutvecklingen på dessa områden framöver kan räkna med även ett militärt övertag i vissa avseenden.44 De internationella exportkontrollregimerna arbetar med tidig identifiering av nya icke-kontrollerade produkter och tekno- logier som kan användas för militära ändamål. stod det klart att den allt snabbare tekniska utvecklingen inom framväxande teknologier gör detta arbete alltmer angeläget. berörs av ut- vecklingen eftersom vi har en exportorienterad och avancerad industri med spjutspetsteknologi. Framväxande känsliga teknologier kräver allt större uppmärksamhet, både hemmavid genom till exempel stärkt myndighetssamverkan och internationellt genom samarbete med andra länder i de olika exportkontrollregimerna.45 Det kan också nämnas att det amerikanska byrå för industri och säkerhet (, Commerce, BIS) har arbetat med att ta fram kriterier för att identifiera framväxande tekniker att läggas under såväl exportkontroll som gransk- ning av utländska direktinvesteringar.46 presenterade den amerikanska administrationen en Nationell Strategi för Kritiska 2018/19:114 Strategisk exportkontroll 2018 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, s. 81. 2019/20:114 Strategisk exportkontroll 2019 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, s. 5. 46Federal Register /Vol. 83, No. 223/Monday, , 2018/Proposed Rules. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet och Framväxande Teknologier47 som pekade ut 20 teknikområden. Den nya administrationen avser lägga fram en ny strategi, men det är inte troligt att de utpekade teknikområden kommer att ändras. När det gäller nationell myndighetssamverkan på området sam- arbetar tekniska experter från ISP, FOI, FMV och Försvarsmakten för att dels kunna upptäcka och identifiera svenska företag som är verk- samma inom framväxande teknologier, dels avgränsa de framväxande teknikområdena så att definitioner av dessa kan tas fram inför ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar och inför fram- tida förhandlingar om förteckningar inom exportkontrollregimerna. Syftet är att den civila nyttan av framväxande teknologier maximeras utan att i onödan hämmas av exportkontroll eller granskning av utländska direktinvesteringar, som den militära nyttan och det som hotar säkerhet blir föremål för exportkontroll och direktinvesteringskontroll. Det står alltså klart att så kallade framväxande teknologier kan vara så skyddsvärda att investeringar i sådan verksamhet bör omfattas av ett svenskt granskningssystem. Med hänsyn till den snabba utveck- lingen på området och svårigheterna att identifiera dessa teknologier är det inte lämpligt att reglera det närmare tillämpningsområdet i lag. De samverkande myndigheterna ISP, FOI, FMV och Försvars- makten är väl lämpade att ta fram ett underlag för en förteckning över framväxande teknologier. I likhet med vad som gäller för krigs- materielförteckningen bör det emellertid vara regeringen som bestäm- mer det slutliga innehållet i en sådan förteckning. Detta arrangemang bör uppfylla det krav på flexibilitet som teknologiområdet ställer och det beredningskrav som följer med en för enskilda så ingripande åtgärd som det är fråga om. Utöver krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden och framväxande teknologier finns andra teknologier som bör be- traktas som strategiskt skyddsvärda ur perspektivet säker- het eller säkerhet eller allmän ordning. Som utgångspunkt måste teknologi knuten till punkterna a) och c)–e) i artikel 4 i EU-förord- ningen betraktas som sådan. En del sådan teknologi kommer att om- 47National Strategy for Critical and , October 2020. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet fattas av en kontroll utifrån de områden som anges i nämnda punkter, men inte all. Investeringar i elnät, hamnar och flygplatser kan utan vidare prövas genom sin potentiella påverkan på kritisk infrastruktur, medan investeringar i teknologi som har betydelse för exempelvis kärnkraftverk eller vind- eller vattenkraftverk kan vara svårare att in- ordna under denna kategori. Dessa strategiskt skyddsvärda tekno- logier bör därför på samma sätt som när det gäller framväxande tekno- logier, anges på en förteckning i förordning utifrån underlag som tas fram av ISP och andra myndigheter som har relevanta kunskaper. En förteckning över strategiskt skyddsvärda teknologier bör upprättas Sammanfattningsvis finns det alltså skyddsvärda teknologier som inte omfattas av krigsmaterielförteckningen eller bilagan till PDA- förordningen och som bör omfattas av ett granskningssystem. Det bör därför i förordning upprättas en förteckning över framväxande teknologier och befintlig skyddsvärd teknologi som ska omfattas av granskningssystemet. För att inte överskådligheten ska gå förlorad bör en sådan lista innehålla båda dessa kategorier av teknologier. Regeringen bör alltså bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka framväxande teknologier respektive annan strategiskt skyddsvärd tek- nologi som ska omfattas av granskningssystemet. Föreskriftsrätten bör, i likhet med våra förslag när det gäller samhällsviktig verksamhet (se avsnitt 10.2.5) samt kritiska råvaror och andra metaller och mine- ral (se avsnitt 10.4.1), gälla för ändamålet att skydda säker- het, allmän ordning och allmän säkerhet i . Arbete med att identifiera framväxande och annan skyddsvärd teknologi pågår som nämnts genom nationell myndig- hetssamverkan på området. Det arbete som myndigheterna gjort ligger till grund för vårt förslag till lista över teknologier som bör omfattas av granskningssystemet, se bilaga 1 till förslag till för- ordning om anmälan och granskning av utländska direktinvester- ingar. Listan i den föreslagna förordningen återspeglar alltså inte en slutlig reglering på området men ger en uppfattning om inriktningen och utformningen. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet En insatsvara är en vara som används i tillverkning av andra varor. Insatsvaror kan vara allt från råvaror och halvfabrikat till färdiga kom- ponenter och förpackningar. I det följande behandlas inledningsvis kritiska råvaror i form av metaller och (avsnitt 10.4.1). Där- efter tar vi upp energi som insatsvara (avsnitt 10.4.2) samt insatsvaror som är kritiska specifikt för livsmedelsförsörjningen (avsnitt 10.4.3). Slutligen behandlas insatsvaror i övrigt (avsnitt 10.4.4). 10.4.1Kritiska råvaror – metaller och Förslag: Investeringar i verksamhet som prospekterar, utvinner, anrikar eller säljer 1.råvaror som finns upptaga på EU:s förteckning över kritiska råvaror, eller 2.andra metaller och som är kritiska för för- sörjning ska omfattas av ett svenskt system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. Regeringen ska, för ändamålet att skydda säkerhet, allmän ordning och allmän säkerhet i , få meddela föreskrifter i detta avseende. Kritiska råvaror för EU respektive Vissa råvaror har strategisk betydelse för tillverkningsindustrin. För att bemöta utmaningarna vad gäller att säkerställa en hållbar för- sörjning av råvaror som inte är energitillgångar för EU-ekonomin har kommissionen lanserat det så kallade råvaruinitiativet.48 En cen- tral del av initiativet utgörs av en förteckning över kritiska råvaror som är mycket viktiga för EU:s tillväxt och som är förknippade med hög försörjningsrisk. Förteckningen uppdateras minst . 48Meddelande från kommissionen till och Rådet, råvaruinitiativet – att uppfylla våra kritiska behov av tillväxt och arbetstillfällen i , KOM(2008) 699 slutlig. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Uppdateringen av förteckningen för finns intagen i kom- missionens meddelande Resiliens för råvaror av avgörande betydelse.49 I meddelandet framhåller kommissionen kritiska råvarors stora be- tydelse för EU:s ekonomi och vikten av att stärka en resilient tillför- sel och det öppna strategiska oberoendet. förteckning anges 30 råvaror som bedöms som kritiska. Vilka de är framgår av tabell 10.2. I finns kända fyndigheter av de råvaror som i tabellen markerats i fet stil. Tabell 10.2 Kritiska råvaror enligt EU:s råvaruförteckning Platinametaller (PGE) De kritiska råvarorna används på följande sätt, se figur 10.1 49Meddelande från kommissionen till , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén – Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet, COM(2020) 474 final. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Figur 10.1 Kritiska råmaterial och vad de används till Mineralråvaror – Teknologier – Industriella ekosystem Källa: Critical Raw Materials for in the EU – A Foresight Study (2020). De råvaror som anges i EU:s förteckning är kritiska för EU dels på grund av risken för brist på dem, dels på grund av att de är av större betydelse för ekonomin än de flesta andra råvaror. De huvudpara- metrar som används för att fastställa råvarors betydelse för EU är alltså ekonomisk betydelse och försörjningsrisk. I meddelandet ut- talas att medlemsstater och företag kan använda förteckningen som en EU-referensram för att ta fram sina egna särskilda bedömningar av när en råvara är kritisk. 26 av råvarorna förteckning fanns med i den närmast föregående förteckningen, medan bauxit, litium, titan och strontium har lagts till. I meddelandet anges att helium, som funnits med tidi- gare, är ett bekymmer sett till försörjningskoncentration, men har tagits bort från förteckningen eftersom dess ekonomiska betydelse minskar. Kommissionen kommer dock att fortsätta följa upp helium mot bakgrund av dess relevans för ett antal framträdande digitala tillämpningar. Kommissionen kommer också att följa upp nickel med tanke på utvecklingen i riktning mot ökad efterfrågan på råvaror till batterier. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet I samband med meddelandet har kommissionen presenterat också en prognosstudie.50 Studien kompletterar bedömningen av vilka rå- varor som är kritiska och visar en prognos för kritiska råvaror och 2050 för strategiska teknikområden och sektorer (figur 10.1).