sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Under det fortsatta arbetet har utredningen haft nio samman- träden, varav åtta sammanträden har skett digitalt. Vidare har utred- ningen genom sekretariatet haft en fortlöpande dialog med utred- ningens experter och sakkunniga. För att fullgöra vårt uppdrag har utredningen genom en serie presentationer informerats om de frågor som rör valsystemets mot- ståndskraft mot manipulationer och de problem som väljargrupper med svårigheter att utnyttja sin rösträtt ställs inför. Valsystemets motståndskraft mot manipulationer Vid sammanträden redogjorde gruppchefen , Säkerhetspolisen, och kanslichefen , Valmyn- digheten, för frågor om en samordning av säkerhetsfrågor vid val samt behovet av ett system för rapportering av incidenter vid röst- mottagningen. För att få en närmare belysning av det säkerhetsarbete och den incidentrapportering i samverkan som initierades inför de allmänna valen 2018 och behovet av en vidareutveckling av detta arbete, be- slutade utredningen vid sammanträdet att tillsätta en arbetsgrupp med kopplingar till det pågående säkerhetsarbetet. Därutöver har utredningen genom sekretariatet följt Kommuner och Regioners seminarium ”Hot mot valen”. Vid sammanträdet redovisade kanslichefen , , arbetsgruppens rapport. Arbetsgruppens rapport återges i bilaga 3. och , , redovisade vid sammanträdet de problem som personer med synnedsättning möter vid röstningen och tänkbara åtgärder för att underlätta röstningen för dessa väljare utan att tvingas röja valhem- ligheten för någon. Vid samma sammanträde beslutade utredningen att ge forskningsinstitutet i uppdrag att ta fram prototyper som skulle kunna göra det möjligt för personer med synnedsättning att rösta med bevarad valhemlighet. Vid sammanträdet redovisade resultatet av prototyparbetet. RISEs rapport åter- ges i bilaga 6. I vårt arbete med tillgänglighetsfrågorna har vi vidare bjudit in till dialog med funktionsrättsorganisationer i samverkan, Funktionsrätt samt ett antal organisationer utanför denna samverkan. En redovisning av framförda synpunkter när det gäller dessa väljargruppers svårigheter att utnyttja sin rösträtt lämnas i bilaga 5. Samråd med berörda myndigheter och organisationer Vi har under genomförandet av uppdraget samrått med Valmyndig- heten, länsstyrelser, , Myndighetens för samhällsskydd och beredskap, Säkerhetspolisen, och Kommuner och Regioner samt Myndighetens för psyko- logiskt försvar (under bildande). Utredningen har också haft kon- takter med , , Myndigheten för delaktighet och i frågor om till- gänglighet. Utredningen har också genom sekretariatet följt Kom- muner och Regioners nationella valkonferens . De frågor som utredningen behandlar i detta betänkande har i huvud- sak tagits upp i den ordning de förekommer i utredningens direktiv. En fråga som vi uppmärksammat och som inte berörs i direktiven är att vi inte har någon beredskap för de konsekvenser en fredstida extraordinär händelse skulle kunna få för genomförandet av valen. Vid extraordinära händelser, som exempelvis stora olyckor, extrema väderförhållanden, epidemier eller terrorangrepp, kan många väljare vara fysiskt förhindrade att rösta eller avstå från att rösta på grund av sådana händelser. Det väcker flera frågor; bör det var möjligt att skjuta upp ett val i förväg, att förlänga mandatperioden före eller under ett val och om en sådan händelse på själva valdagen kan motivera ett omval eller en förlängning av mandatperioden efter det att valet har genomförts. Och vem ska i så fall ha behörighet att be- sluta om detta. nämnda frågor aktualiseras av den rådande covid- 19 pandemin. Utredningen har därför föreslagit att det tillsätts en utredning med uppdrag att överväga förutsättningarna för att införa särskilda regler i regeringsformen för de högsta statsorganen vid allvarliga fredstida nödsituationer eller kriser i samband med val. Dessa frågor behandlas i kapitel 10 Val vid allvarliga fredstida kriser. En annan sådan fråga är de problem som kommunerna möter när det gäller rekryteringen av röstmottagare. Även om det inte finns någon aktuell samlad bild över rekryteringsläget och inte heller någon analys av vad som orsakar problem bedömer utredningen att frågan om rekrytering av röstmottagare måste uppmärksammas, särskilt som de förslag utredningen lägger innebär ökade anspråk på såväl antalet röstmottagare som deras kompetens. Detta är en viktig upp- gift för kommunkollektivet, som på olika sätt samverkar för erfaren- hetsutbyte och gemensamma insatser kommuner emellan. Dessa frå- gor behandlas i kapitel 11 Rekrytering och utbildning av röstmottagare. 3Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor Inför valen 2018 aktualiserades enligt berörda myndigheter1 risker för informationspåverkan och hot mot valens genomförande på ett sätt som inte tidigare identifierats. samlade bild från valen är att de har kunnat genomföras på ett korrekt och effektivt och rättssäkert sätt. Enligt myndighetens analys handlade de största riskerna om felaktig infor- mation om och direkta hot mot valens genomförande. Det rörde sig även om risker förknippade med antagonister som vill försöka under- gräva förtroendet för valsystemet, valens genomförande och i för- längningen för den svenska demokratin (s. 4, 10 och 11). Säkerhetspolisens och Myndighetens för samhällsskydd och be- redskap (MSB) bedömningar är att riskerna för informationspåver- kan och hoten mot valens genomförande har ökat och förutses finnas kvar (2018 s. 23). Som ett led i arbetet att stärka skyddet mot bland annat infor- mationspåverkan val inledde MSB ett projekt i syfte att skydda valens genomförande. En nära samverkan inleddes också mellan MSB, , och Säker- hetspolisen i syfte att upptäcka och motverka hot mot valens genom- förande. Det nuvarande valsystemet har inte någon myndighet med ett övergripande och sammanhållande ansvar för säkerhetsfrågorna inom valadministrationen. Det innebär i praktiken att alla kommu- 1Valmyndigheten, Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen nala valnämnder, länsstyrelser och , samt i förekom- mande fall även de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröst- ning, har ett delat ansvar för dess frågor. Att ansvaret är spritt på så många myndigheter kan bidra till ökade risker för störningar som allvarligt kan inverka på förutsättningarna att genomföra valen säkert och korrekt. Mot den nu angivna bakgrunden finns det därför enligt våra direktiv skäl att undersöka behovet av att ge en myndighet ett utpekat ansvar för samordningen av säkerhetsfrågor, både när det gäller den fysiska säkerheten och valsystemets infrastruktur och informa- tionshantering. Vi ska därför ta ställning till om en ordning med ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågor i valadministrationen bör inrättas och vilka resurser som bör tillföras den myndighet som eventuellt föreslås få detta ansvar. 3.2Skyddet för fria och hemliga val Den svenska folkstyrelsen och valsystemet bygger på principerna om fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Grundläggande bestämmelser om val till respektive region- och kommunfullmäktige finns i regeringsformen och kom- munallagen (2017:725). För val till finns sådana bestämmelser bland annat i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna och i den så kallade valrättsakten, som har genomförts huvudsakligen genom bestämmelser i vallagen (2005:837). Mer detaljerade bestämmelser om genomförandet av allmänna val finns i vallagen och valförordningen (2005:874). Av bestämmelserna i regeringsformen framgår bland annat att riks- dagen utses genom fria, hemliga och direkta val och att röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. Med regeringsformens föreskrift om att valen ska vara fria avses att ingen annan får bestämma hur väljaren ska rösta. I det ligger att väljarna ska kunna rösta under sådana förhållanden att de inte utsätts för tvång eller annan obehörig påverkan från någon annan. Att valet är hemligt motiveras av intresset att skydda väljaren från den på- Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen verkan som kan uppkomma om andra får reda på hur väljare röstat. Det ska inte heller gå att ta reda på hur någon har röstat. Kraven på fria och hemliga val följer även av internationella förplikt- elser som har åtagit sig att följa. I artikel 25 i FN:s konven- tion om civila och politiska rättigheter slås fast att väljarna har rätt till hemliga val och att de också ska ha möjlighet att kunna rösta fritt och utan otillbörlig påverkan eller tvång. Detta följer också av artikel 3 i det första tilläggsprotokollet till . Riktlinjer för fria och hemliga val tas också upp i arbete genom i dess kodex för god valpraxis. Det grundläggande syftet med vallagens bestämmelser om genom- förande av val är att reglera formerna för medborgarnas demokra- tiska delaktighet i den representativa demokratin och tillgodose de krav som ställs upp i regeringsformen, med det övergripande ända- målet att säkerställa riktiga och demokratiskt legitima valresultat. Där finns ett förbud mot propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val på röstmottagningsställen och ett påbud om att röstningen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt. Dessutom är det brottsligt att på ett otillbörligt sätt försöka in- verka på röstningen genom att handgripligen eller på liknande sätt försöka hindra eller tvinga en väljare att rösta. Att hota väljaren med en gärning som för denne medför lidande, skada eller annan olägen- het samt lämna, utlova eller erbjuda muta eller annan sådan förmån kan också omfattas av brottet otillbörligt verkande vid röstning. Det kan också vara straffbart att lämna vilseledande uppgifter som hänför sig till själva röstningen. Om det vid förberedande eller genomförande av valet förekom- mit någon avvikelse från föreskriven ordningen eller om någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt kan detta, om det har inverkat på val- utgången, leda till omval. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen 3.3Ansvaret för genomförandet av val Valadministrationen är organiserad i tre nivåer – en central valmyn- dighet (), 21 regionala valmyndigheter (länsstyrel- serna) samt 290 lokala valmyndigheter (kommunernas valnämnder) –som är oberoende av varandra. Organisationen ser i huvudsak lika- dan ut för val till riksdag, regionfullmäktige, kommunfullmäktige och . Organisationsstrukturen är inte hierarkisk. Varje nivå ansvarar för sina respektive områden enligt vallagen. Till valmyndigheterna kan även hänföras . En utlandsmyndighet som anordnar förtidsröstning är formellt sett inte en valmyndighet men har liknande uppgifter i förtidsröst- ningen som kommunernas valnämnder och kan därför även den hän- föras till valadministrationen. är central valmyndighet och har det övergripande ansvaret för frågor om val. Den svarar för genomförande av val till , regionfullmäktige, kommunfullmäktige och Europaparla- mentet. Den svarar också för genomförandet av nationella folk- omröstningar samt medborgarinitiativ inom Europeiska unionen. Vidare arrangerar den även sametingsvalet tillsammans med Same- tingets valnämnd och i . I uppgifter ingår vidare att framställa röstlängder, röstkort, valsedlar och annat valmaterial. Efter länsstyrelsernas röst- räkning i valet fördelar mandaten mellan partierna och fastställer vilka ledamöter och ersättare som har blivit valda till och samt genomför efterträdarsamman- räkningar2 under hela mandatperioden för dessa val. utvecklar och underhåller också valadministra- tionens it-stöd och tar fram och sprider information, utbildnings- material och valmaterial till såväl väljare som till länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna. inrättades 2001 och ersatte då som högsta ansvariga myndighet för val. är värdmyndighet för . 2När en ledamot eller en ersättare avgår görs en ny sammanräkning på grundval av valresultatet för att utse en efterträdare. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Länsstyrelserna är regionala valmyndigheter med ansvar för frågor om val och utbildning av valnämnderna inom länet. beslutar om valdistrikt och genomför den slutliga rösträkningen i alla val. För val till regionfullmäktige och kommun- fullmäktige fördelar länsstyrelserna också mandaten mellan partierna och utser ersättare. arkiverar samtliga räknade valsedlar och visst övrigt valmaterial under hela mandatperioden samt genom- för efterträdarsammanräkningar för kommun- och regionvalen. på lokal nivå är kommunernas valnämnder med ansvar för genomförandet av röstningen inom kommunen. I det ansvaret ingår att utse och utbilda röstmottagare, se till att det finns vallokaler och lokaler för förtidsröstningen, se till att nöd- vändigt valmaterial finns på plats när röstningen ska genomföras samt säkerställa ordningen i val och röstningslokaler så att röstningen kan genomföras på ett korrekt och säkert sätt. De lokala valnämnderna svarar också för den preliminära rösträk- ningen som sker på valnatten, dels och i undantagsfall efter valdagen och för transport av valsedlar och övrigt valmaterial till inför den slutliga rösträk- ningen. Enligt till kommunerna ska de genom- föra en risk- och sårbarhetsanalys före valet och granska kritiska beroenden för genomförande av valet och identifiera sårbarheter och brister3. 42–43, samt motsvarande års val s. 44–45. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen 3.3.4Utlandsmyndigheterna som anordnar förtidsröstning En utlandsmyndighet har liknande uppgifter i förtidsröstningen som de lokala valnämnderna. I det ansvaret ingår att se till att nödvändigt valmaterial finns på plats när röstningen ska genomföras samt säker- ställa att röstningen kan genomföras på ett korrekt och säkert sätt. Utlandsmyndigheterna bedriver ett övergripande säkerhetsarbete utifrån den egna verksamheten i samverkan med Utrikesdeparte- mentet. är den enda instans som prövar överklagan- den av beslut av och länsstyrelserna om fastställ- ande av allmänna val, det vill säga val till , regionfullmäktige och kommunfullmäktige beskrivs också val till som ett allmän val. Även överklagande av val till och nationella folkomröstningar prövas av nämnden. Nämndens uppgift som klagoinstans omfattar även en rad admi- nistrativa valärenden som till exempel beslut som rör valkretsindel- ning, fördelning av antalet mandat på valkretsar, valdistriktsindel- ning, registrering av partibeteckning, anmälan av kandidater och om deltagande i val. beslut får inte överklagas. 3.4.1Ändrade förutsättningar för säkerhet I regeringens proposition 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag konstaterades att dagens säkerhetspolitiska hot, eller hot som är av sådan karaktär att de kan få säkerhetspolitiska konsekvenser, ofta är gränsöverskridande, icke- militära och utgår inte sällan från icke-statliga aktörer. 4Säkerhetsskyddslagstiftningen är inte den enda regleringen som ger ett skydd för samhälls- viktig verksamhet. På området finns även olika kris- och beredskapsförfattningar samt skydds- lagstiftning för kärnteknisk verksamhet, luftfart, sjöfart, hamnar, transport av farligt gods och landskapsinformation. Nämnda författningar ses som ett samverkande regelverk som alla syftar till att skydda samhällsviktig verksamhet och där olika författningar är tillämpliga i olika situa- tioner. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen på sådana hot anfördes internationell terrorism och andra typer av gränsöverskridande brottslighet, informations- och cybersäkerhets- hot, spridning av massförstörelsevapen samt framställning och trans- port av vapen, komponenter och teknologi. Regeringen framhöll vidare att digitaliseringen och användningen av informationsteknik också har genomgått en betydande föränd- ring, vilket radikalt förändrat förutsättningarna för informations- säkerhetsarbetet. Informationstekniken genomsyrar i stort sett alla aspekter av samhällsviktiga verksamheter. En rad verksamheter, både hos det allmänna och inom näringslivet, är helt beroende av digitala system för bland annat styrning, reglering och övervakning. Stora informationsmängder, såväl öppna som hemliga, hanteras i informationssystem. En storskalig it-incident skulle därmed enligt regeringens bedömning kunna få allvarliga konsekvenser för sam- hällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur. Globaliseringen och det ökade internationella samarbetet hade också enligt regeringens bedömning medfört att gränserna för vad som är att hänföra till rikets inre respektive yttre säkerhet har ändrats, liksom att uttrycket rikets säkerhet har utvidgats, och därmed också ett växande behov av att anpassa säkerhetsskyddet till åtaganden som följer av folkrättsliga förpliktelser. 3.4.2De mest skyddsvärda verksamheterna i samhället Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för de mest skyddsvärda verk- samheterna i samhället. Med säkerhetsskydd avses skydd av säker- hetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. De verksamheter som faller inom lagstiftningens tillämpningsområde är sådana som är av bety- delse för säkerhet eller som omfattas av ett för för- pliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. säkerhetsskyddslag ska i likhet men den tidigare gällande säkerhetsskyddslagen (1996:627), säkerställa ett tillräckligt skydd för det som är mest skyddsvärt för nationen, vara verksamhetsorien- terad, ge ett förebyggande skydd mot i huvudsak antagonistiska hot, omfatta samverkande säkerhetsåtgärder för information, personer Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen och verksamheter samt utgå från nuvarande ansvarsfördelning när det gäller verkställighetsföreskrifter och tillsyn. Behovet av säkerhetsskydd och andra former av skydd har i den nya lagen utsträckts till att gälla för fler verksamheter . För att lagstiftningen ska stå sig över tiden har den utformats med hänsyn till en mer flexibel och relativt tidsobestämd hotbild så att den ska kunna omfatta nya verksamheter och skydda mot hot av olika karaktär, och liksom den tidigare säkerhetsskyddslagen, ge ett skydd för de för landet allra viktigaste samhällsfunktionerna i såväl allmän som enskild verksamhet. Den grundläggande principen är som tidigare att skyddet för det skyddsvärda bör vara detsamma oavsett i vilken verksamhet det förekommer. I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen förklarade regeringen att uttrycket ”rikets säkerhet” omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för försvarsförmåga, politiska obero- ende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för demokratiska statsskick. I det sammanhanget anförde regeringen att angrepp på det demokratiska statsskicket kan före- komma från grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Det kan också vara fråga om försök att ta över den politiska makten genom våld eller att använda våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att påverka politikens utformning. Försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknas också till hoten mot rikets inre säkerhet (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). Regeringen uttalade sig på nytt om uttryckets innebörd i sam- band med propositionen Förstärkt skydd mot främmande makts under- rättelseverksamhet (prop. 2013/14:51 s. 20). Regeringen uttalade att uttrycket ”rikets säkerhet” kan sammanfattas som skyddet för oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket samt av nation- ens grundläggande funktionalitet. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Endast för verksamheter som har ett kvalificerat skyddsbehov När det gällde frågan hur tillämpningsområdet för säkerhetsskyddet bör avgränsas i den nya lagen gjorde regeringen bedömningen att det även fortsättningsvis ska gälla endast sådana verksamheter som har ett kvalificerat skyddsbehov. Behovet av skydd för verksamheter som inte har ett så kvalificerat skyddsbehov men som ändå kan anses samhällsviktiga får i dessa fall i första hand tillgodoses genom annan kris- och skyddslagstiftning, till exempel sådan vars primära syfte är att upprätthålla kontinuitet i samhällsviktig verksamhet. Ett exempel på sådan lagstiftning som tillgodoser skyddsbehovet för verksamhet som är samhällsviktig men som inte är så skyddsvärd att den berör säkerhet är den lagstiftning som genomfört det så kallade NIS-direktivet (och rådet direktiv (EU) 2016/1148 av om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen) som i huvudsakligen genomförts genom lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga digitala tjänster. Direk- tivet, som fastställer åtgärder för att uppnå en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem inom unionen, i syfte att förbättra den inre marknadens funktion, innebär att leverantörer av samhällsviktiga tjänster inom sektorerna energi, transporter, bank- verksamhet, finansmarknadsinfrastruktur, hälso- och sjukvård, leverans och distribution av dricksvatten och digital infrastruktur samt leve- rantörer av digitala tjänster blir skyldiga att vidta skyddsåtgärder, före- bygga och hantera incidenter i sina nätverk och informationssystem och rapportera incidenter som påverkar kontinuiteten i tjänsterna. Verksamhet av betydelse för säkerhet Frågan om den närmare gränsdragningen mellan verksamheter som bör falla under säkerhetsskyddslagens tillämpningsområde och sådan verksamhet som av andra skäl är samhällsviktig är svårdefinierad. Innebörden av ”säkerhet” får bedömas i ljuset av sam- hällsutvecklingen, vilket medför ett fokus på skydd av grundlägg- ande samhällsfunktioner. Behovet av säkerhetsskydd kan pendla mellan olika skyddsintressen. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen vara faktorer som säkerhetsskyddet i högre grad behöver inriktas mot än nationellt baserade säkerhetshot. Under andra förhållanden kan läget vara det motsatta. Att ange alla skyddsvärda verksamheter i författning har inte ansetts lämpligt eftersom det skulle riskera att ge främmande makt eller andra antagonistiska aktörer information om vilka de mest skydds- värda verksamheterna i samhället är. Att formulera om uttrycket har också framstått som problematiskt då en sådan lösning kunde riskera ytterligare gränsdragningsproblem. Uttrycket ”säkerhet” innebär emellertid inte att verk- samheten ska ha nationell betydelse. Bedömningen av säkerhets- skyddslagens tillämpningsområde har inte enbart sin grund i geogra- fiska områden eller antalet medborgare som potentiellt kan drabbas av ett angrepp. Även potentiella följdverkningar av en händelse måste vägas in i bedömningen. En lokal eller regional störning kan påverka ett stort antal människor i en region, vilket i förlängningen kan få nationella följdverkningar. Flera koordinerade, eller av varandra obe- roende, angrepp som resulterar i störningar av samhällsviktiga funk- tioner på lokal eller regional nivå kan påverka säkerhet, till exempel genom att det bland befolkningen generellt sprids oro och misstro mot myndigheternas förmåga att hantera situationen. Säkerhetsskyddet handlar om att genom förebyggande arbete skydda säkerhetskänslig verksamhet hos myndigheter och företag mot spio- neri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksam- heten. Säkerhetskänslig verksamhet är verksamhet som är av bety- delse för säkerhet eller som har förbundit sig att skydda genom internationella åtaganden.