sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Vid en prövning enligt första stycket ska även 55 a–55 d §§ iakttas. Om den hyra som är att anse som skälig vid en prövning enligt första stycket är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresför- hållandet, ska hyresnämnden, om hyresgästen begär det och inte särskilda skäl talar emot det, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp . Detta gäller inte om hyran bestäms enligt 55 c §. Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlings- lagen, har hyresgästen trots första, andra och femte styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen. Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den utsträckning det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständig- heterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av någon särskild anledning är lämpligare. Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller åttonde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den utsträckning inte något annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Hyrestvister enligt 12 kap. 55 § som har inletts hos hyres- nämnden före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestämmelser. Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder Härigenom föreskrivs att 21 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder ska ha följande lydelse. När nämnden avgör ett ärende ska det av beslutet framgå vilka skäl som ligger till grund för beslutet, om detta går någon part emot. Detsamma gäller andra beslut, om det behövs. I beslut om avskriv- ning enligt 8 a § ska även de nya villkor anges på vilka avtalet enligt 11 kap. 6 a § tredje stycket jordabalken ska anses förlängt. Vid beslut enligt 12 kap. 55 § jordabalken bör det av skälen fram- gå hur hyresnämnden i väsentliga avseenden har bedömt lägenhetens bruksvärde. Om en part kan överklaga beslutet eller ansöka om återupp- tagande, ska det i beslutet anges vad parten ska iaktta. sammanträde i ärendet och kan på grund av ärendets beskaffenhet eller annan särskild omständighet beslut inte meddelas som sammanträdet avslutats, ska beslutet meddelas , om inte synnerligt hinder möter. Underrättelse om när beslutet meddelas ska lämnas vid samman- trädet. Ett slutligt beslut ska lämnas till part genom nämndens försorg. Detta gäller dock inte ett beslut om avskrivning enligt 8 eller 12 §, om beslutet meddelas vid ett sammanträde i partens närvaro. Har en skiljaktig mening förekommit, ska denna meddelas parterna på samma sätt som beslutet. Denna lag träder i kraft . 3Senaste lydelsen 2010:27. Förslag till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304) Härigenom föreskrivs i fråga om hyresförhandlingslagen (1978:304) att det ska införas en ny paragraf, 30 a §, av följande lydelse. Om förhandlingsordningens parter inte kan träffa en förhand- lingsöverenskommelse får hyres- nämnden medla. får inleda med- ling efter ansökan från någon av förhandlingsordningens parter. får också själv till- fråga parterna om medling om en tvist om villkorsändring har hän- skjutits till nämnden. Medling får ske om det är lämp- ligt med hänsyn till antalet lägen- heter som berörs, de ansträngningar parterna gjort för att komma över- ens och övriga omständigheter. Ärendet ska avskrivas om det är uppenbart att det saknas förutsätt- ningar för att parterna ska komma överens. Ärendet ska också av- skrivas senast efter ansökan. Medlingen får dock fort- sätta om båda parter är överens om det och hyresnämnden anser att det finns skäl till det. Denna lag träder i kraft . Av direktiven (Dir. 2020:70) som ligger till grund för utrednings- uppdraget framgår i huvudsak följande. Hyresrätten är en viktig boendeform på bostadsmarknaden. Den erbjuder ett flexibelt boende utan krav på kapitalinsats. Transaktions- kostnaden är låg när en hyresgäst lämnar eller tillträder en lägenhet. Hyresrätten är betydelsefull för rörligheten på arbetsmarknaden och därmed också för den svenska ekonomin. I stora delar av landet råder det bostadsbrist. Det är därför viktigt att de befintliga bostäderna utnyttjas på ett effektivt sätt. En av för- utsättningarna för det är att det finns en tillräcklig rörlighet på hyres- marknaden. Det finns därför anledning att överväga åtgärder som kan bidra till att rörligheten på hyresmarknaden ökar och eventuella inlås- ningseffekter motverkas. Rörligheten kan antas påverkas positivt och vissa inlåsningseffekter motverkas om hyresnivåerna åter- speglar hyresgästernas värderingar av lägenheters olika egenskaper. Ett viktigt inslag i dagens system är att hyran bestäms efter lägen- hetens bruksvärde, i första hand genom förhandlingar mellan fastig- hetsägaren och en hyresgästorganisation. Vid tvist kan hyresnämn- den pröva den begärda ändringen av hyran. En av utgångspunkterna för regleringen är hyresgästens besitt- ningsskydd, dvs. rätten att som huvudregel få bo kvar i lägenheten vid hyrestidens utgång. Besittningsskyddet skulle i praktiken vara verkningslöst om hyresvärden fritt kunde bestämma hyrans nivå. En hyresgäst skulle då kunna tvingas bort från lägenheten genom att hyresvärden ensidigt bestämde en så hög hyra att hyresgästen inte hade råd att bo kvar. Det finns därför regler för hur hyran ska bestäm- mas om parterna inte kan komma överens. Systemet består bland annat av regler för formerna kring hyresförhandlingar och hyresprövning samt vad gäller lägenheter som ingår i det så kallade bruksvärdes- systemet särskilda kriterier för hur hyran ska bestämmas om det uppstår en tvist. Bruksvärdessystemet har beskrivits på så sätt att det ska efter- likna ett marknadssystem samt hindra oskäliga hyror och trygga besittningsskyddet. När systemet infördes var avsikten att hyran enligt bruksvärdet ska spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt. En lägenhets bruksvärde bestäms bland annat av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara till- gång till hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kom- munikationer påverkar bruksvärdet. En korrekt hyra enligt bruks- värdessystemet ska avspegla vad som är god kvalitet i boendet. Bruks- värdet bestäms oberoende av den enskilda hyresgästens värderingar och behov. Sedan 2011 års hyressättningsreform gäller att de hyror som bestämts i kollektiva förhandlingsöverenskommelser enligt, hyres- förhandlingslagen, är vägledande för vad som vid en prövning anses vara skälig hyra. Vid den reformen bedömde regeringen att frågan om vilken betydelse det geografiska läget och andra bruksvärdes- faktorer bör ha vid fastställande av skälig hyra inte bör anges i lag, utan hanteras av hyresmarknadens parter. Det anfördes att en av förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad är att hyres- strukturerna återspeglar boendekonsumenternas värderingar och att hyressättningen upplevs som rimlig och rättvis. Den gällande lag- stiftningen ansågs ge parterna utrymme att inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet göra de justeringar av hyresstruk- turerna som kunde vara motiverade. reform har parternas arbete med att se över hyres- sättningen fortsatt. I ett antal kommuner har parterna utnyttjat det utrymme som lagstiftningen ger och arbetat med så kallad syste- matisk hyressättning. Arbetet ska ge en hyressättning som bättre återspeglar hyresgästernas allmänna värderingar och leda till en mindre platt och mer differentierad hyresstruktur på orten. Det har framförts att det finns brister i hur långt denna anpass- ning till hyresgästernas värderingar kommit i olika delar av landet och att problemen på hyresmarknaden är som störst där hyres- anpassningen behövs som bäst. Företrädare för partsorganisationerna har framfört att svårig- heterna att komma överens om modeller för systematisk hyres- sättning på vissa orter kan ha olika orsaker. Utarbetandet av sådana modeller anses vara resurskrävande. Det har framförts att det inte alltid finns en förhandlingspart med mandat att företräda merparten av hyresvärdarna på orten. Det har också sagts att en orsak kan vara att vissa hyresvärdar riskerar att drabbas av hyressänkningar för många av sina lägenheter, utan att kompenseras genom hyreshöj- ningar för andra lägenheter vid en ökad differentiering utifrån till exempel lägenheternas läge. Det har från olika håll framförts att hyresgästernas värderingar i fråga om framför allt lägenheternas geografiska läge inte får tillräckligt genomslag. Det har bland annat anförts att tillämpningen av bruks- värdessystemet för hyressättning håller hyrorna nere, att svängningar i balansen mellan utbud och efterfrågan har förhindrats att slå igenom fullt ut i hyrorna samt att särskilt lägets betydelse har undervärderats och att skillnaderna är relativt små mellan attraktiva och mindre attraktiva lägen. Vilken betydelse bostadens läge ska ha på hyresnivån har länge diskuterats. Det står klart att läget påverkar hyressättningen, men det har ifrågasatts om det sker i tillräcklig utsträckning. En fråga har varit utifrån vilka grunder skillnaderna i hyra för lägenheter med olika geo- grafiska lägen ska beräknas och hur stora skillnaderna ska vara. Hyresmarknadens parter har framfört att det vid sidan av läges- faktorn är viktigt att även lägenheternas kvalitet i andra avseenden får genomslag vid hyressättningen. Utöver att säkerställa att hyres- gästernas värderingar beaktas vid hyressättningen, ges fastighets- ägare därigenom också incitament till förbättringar. Det har gjorts gällande att regelverk inte har påverkat den allmänna hyresutvecklingen i någon nämnvärd utsträckning. Huruvida utvecklingen medfört att differentieringen i hyressätt- ningen nu bättre svarar mot hyresgästernas värderingar har diskuterats. Även internationella bedömare som till exempel Europeiska kommissionen, , och har påpekat att det befintliga bostadsbeståndet skulle kunna utnyttjas mer effektivt om hyressättningen i högre grad än motsvarade hyresgästernas värderingar. Enligt en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna (januariavtalet), ska man låta hyreslägenheters läge och kvalitet få ett större genomslag i hyressättningen. Mot bakgrund av de frågor som tagits upp ovan tillsattes en kommitté i form av en kommission med uppdrag att: •kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer i hyressättningen, och •föreslå lämpliga åtgärder från statens sida i de fall (på de orter) kommissionen konstaterar att lägesfaktorn och lägenheternas kvalitet inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Kommissionens uppdrag avser hyressättningen i bruksvärdessyste- met i det befintliga beståndet. Kommissionen får själv bestämma vilka metoder som ska användas för att mäta betydelsen av enskilda faktorer, däribland lägesfaktorn, utifrån vad den bedömer som mest ändamålsenligt. Kommissionens slutredovisning ska innehålla en översikt över det arbete med systematisk hyressättning som bedrivits av parterna . Resultatet av arbetet ska ingå som en del av kartläggningen. Kartläggningen ska omfatta såväl orter inom de tre storstads- regionerna som i andra delar av landet – både orter där modeller för systematisk hyressättning tillämpas och orter där så inte sker. I bland annat de tre storstadsregionerna finns en geografisk segregation mellan socioekonomiskt starka områden med hög upplevd trygghet och socioekonomiskt utsatta områden med hög upplevd otrygghet. Det finns därmed anledning för kommissionen att belysa hur läges- faktorn påverkar hyressättningen i sådana bostadsområden i en och samma stad eller region. När det gäller förslag på lämpliga åtgärder syftar uppdraget enligt direktiven bland annat till att överväga och föreslå åtgärder som leder till att hyresgästernas värderingar av läge och kvalitet ges ett större genomslag i de fall (på de orter) där kommissionen bedömer att de inte beaktas tillräckligt. Det framhålls att förslag till exempel kan ta sikte på att ge parterna verktyg och incitament att anpassa hyressätt- ningen så att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet får ett större genomslag. Kommissionen har dock ett brett mandat att överväga sådana åtgärder från statens sida, inklusive författnings- förslag, som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas . Kommissionens direktiv finns i bilaga 1. 1.2.1Närmare om ramarna för uppdraget Kommissionens uppdrag har som ovan nämnts avsett hyressätt- ningen i bruksvärdessystemet för det befintliga beståndet av hyres- bostäder.1 Kommissionen har inte haft i uppdrag att föreslå ett system för hyressättning. En tydlig ram för uppdraget är alltså att bruksvärdessystemet ska bestå i sin grundkonstruktion. Utmärkande för bruksvärdessystemet är att hyror bestäms i för- handlingar mellan parterna, att den rättsliga prövningen sker genom att lägenheter jämförs utifrån deras bruksvärden samt att det kollek- tiva förhandlingssystemet är den dominerade arenan för att bestämma hyror. Kommissionen har inriktat sig på frågor som är angelägna i dagens bostadspolitiska diskussion. Det gäller bland annat värderingen av lägesfaktorn, kopplingen till hyresförhandlingssystemet och hur en framtida hyressättning kan utformas där läge och kvalitet i högre utsträckning beaktas. Den begränsade utredningstiden har dock inte medgivit några mer omfattande studier av hyressättningssystemets effekter. Hyreslägenheter som syftar till att tillgodose ett särskilt bostads- behov och som ställer särskilda krav på hyresgästen brukar kallas specialbostäder. Till sådana hör bland annat studentbostäder, där upplåtelsen är kopplad till ett krav på att hyresgästen ska bedriva studier i viss omfattning. För sådana bostäder kan begrepp som läge och kvalitet i hyressättningen antas ha en annan innebörd än för bostäder som är tillgängliga på den allmänna hyresmarknaden. Kommissionen har undersökt och analyserat den allmänna hyres- marknaden. Specialbostäder har därför inte ingått i kartläggningen. Det bör dock påpekas att specialbostäder, såsom studentbostäder, inte är särreglerade i lagstiftningen och alltså omfattas av samma regelverk som bostäder på den allmänna hyresmarknaden avseende till exempel den rättsliga prövningen av hyran. 1För en definition av bruksvärdessystemet se avsnitt 2.1.1. Enligt direktiven ska kommissionen särskilt studera situationen i de tre storstadsregionerna. Kommissionen har därför analyserat hyres- sättningen i , och . Vidare har kommis- sionen särskilt studerat hyressättningen i , , och . I och tillämpas systematiska hyres- sättningsmodeller, medan man i och inte arbetar med sådana modeller. Utredningsarbetet har bestått i främst tre delar. Först har kommis- sionen gjort en genomgång av hyressättningssystemets uppbyggnad och systematik. Lagtext, motivuttalanden och rättspraxis har stude- rats i syfte att ge en redogörelse för principerna bakom systemet och hur läget och andra kvaliteter kan komma till uttryck i hyressätt- ningen enligt gällande lagstiftning. Kommissionen har också tagit del av och genomfört ekonomiska analyser och utvärderingar av hyresmarknaden och hyressättningssystemet. Vidare har kommissionen gjort studier och kartläggningar av hyressättningssystemet. Intervjuer och samtal har genomförts med kollektivt förhandlande parter på hyresmarknaden. Kommissionen har även undersökt boendekonsumenternas värderingar av det geo- grafiska läget och andra kvaliteter. Slutligen har kommissionen gjort en analys av de utmaningar och möjligheter som bruksvärdessystemet erbjuder utifrån målsättningen att det geografiska läget och andra kvaliteter som hyresgästerna värdesätter ska få ett större genomslag i hyressättningen. 1.3.1Samråd, genomförda möten och inhämtande av synpunkter Kommissionen har haft åtta sammanträden med en grupp av experter och sakkunniga. Under arbetets gång har kommissionen även haft möten med partsorganisationerna på hyresmarknaden, representerade av Fastighetsägarna , och Allmännytta. Kommissionen har träffat företrädare för partsorganisationerna på central nivå. Vidare har ett flertal möten genomförts med parter som förhandlar hyror inom det kollektiva förhandlingssystemet på lokal nivå. Dessa möten har ägt rum på de sju ovan nämnda orterna, vilka vi alltså valt att studera särskilt. Avstämning har skett med den utredare som haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att effektivisera hyresförhandlingssystemet (Ju 2019:H) och med den särskilde utredare som haft i uppdrag att lämna förslag på en modell med fri hyressättning för nyproducerade lägenheter (Dir. 2020:42). Kommissionen har uppdragit åt analysföretaget att undersöka och analysera lägesfaktorns betydelse för betalningsviljan för bostadslägenheter. Undersökningen har gjorts genom en enkätstudie och syftat till att mäta betalningsviljan för en fiktiv hyreslägenhet placerad i olika geografiska lägen. Kartläggningen har omfattat såväl orter inom de tre storstadsregionerna som i andra delar av landet. De orter som särskilt har undersökts är , , , , , och . Vidare har kommissionen uppdragit åt Sernlinds hyressupport att inhämta och kvalitetssäkra hyresstatistik från fastighetsägare och hyresgästföreningar. I uppdraget har ingått att kartlägga normhyror på orter och i lägen som har ingått i undersökningen av det geogra- fiska lägets betydelse för betalningsviljan. Kommissionen har även uppdragit åt analysföretaget att kartlägga allmänhetens värderingar av olika boendekvaliteter. Allmänhetens värderingar har mätts genom en enkätundersökning. Kartläggningen omfattar såväl orter inom de tre storstadsregionerna som i andra delar av landet. Kommissionen har vänt sig till med frågor om tillämp- ning och utformning av systematiska hyressättningsmodeller. har överlämnat en rapport till kommissionen. Slutligen har kommissionen tagit del av en rad rapporter som utgjort ett viktigt underlag för arbetet, däribland ett flertal av rapporter om bostadsmarknaden samt rapporter om bland annat det geografiska lägets betydelse i hyressättningen som parts- organisationerna tagit fram. Statistik har inhämtats från bland annat . Betänkandet omfattar 10 kapitel och inleds med en presentation av vårt uppdrag och arbete, kapitel 1. Därefter följer en genomgång av gällande lagstiftning på området, kapitel 2. I kapitel 3 beskriver vi bland annat omvärldsfaktorer och faktorer som är viktiga för en väl fungerande hyresmarknad och hyressättning. Kapitlet innehåller bland annat en beskrivning av hyresrättens och hyresmarknadens funktion och dess roll för en väl fungerande bostadsmarknad och bostadsförsörjning. I kapitel 4 ges en beskrivning av det praktiska arbetet med hyressättning inom det kollektiva förhandlingssyste- met. Där redogörs bland annat för de kollektivt förhandlande par- ternas syn på systematisk hyressättning och hyresförhandlingar. Kapitel 5 innehåller redovisningar av kommissionen undersökningar. I kapitel 6 finns kommissionens analys av utredningsresultaten. Efter- följande avsnitt tar upp kommissionens överväganden och förslag till ändringar, kapitel 7. Kapitel 8 innehåller författningsförslag med kommentarer. Slutligen redogörs för de konsekvenser som våra för- slag kan komma att innebära, kapitel 9, samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser, kapitel 10. 2.1Hyressättning – en inledning De huvudsakliga reglerna för uthyrning av bostadslägenheter finns i 12 kap. jordabalken (hyreslagen) och hyresförhandlingslagen (1978:304). Lagarna reglerar bland annat hur hyresförhandlingar ska föras samt hur hyran rättsligt ska bestämmas när det uppstår tvist om den. Hyreslagen utgår från det individuella hyresavtalet mellan hyresvärden och hyresgästen, medan hyresförhandlingslagen reglerar det kollektiva förhandlingssystemet. De kollektivt förhandlande parterna är dock även bundna av hyreslagens bestämmelser. Hyreslagens utgångspunkt är att de enskilda parterna, dvs. hyres- värden och hyresgästen, på egen hand ska komma överens om hyran för lägenheten. De flesta hyror förhandlas dock kollektivt enligt hyresförhandlingslagen mellan hyresvärden och en hyresgästorgani- sation.1 Hyresvärden kan vid sådana förhandlingar även företrädas av en fastighetsägarförening. De största partsorganisationerna är , Fastighetsägarna och Allmännytta (tidigare , ). För förståelse av hur hyror bestäms och vilka kriterier som tillämpas vid hyressättning är det nödvändigt att känna till hur det kollektiva förhandlingssystemet fungerar. På flera orter har de kollektivt för- handlande parterna infört lokala hyressättningsmodeller, som bland annat används för att poängsätta lägenheter utifrån deras egenskaper (så kallad systematisk hyressättning). Syftet med sådana modeller är i regel att lägenheternas olika kvaliteter ska återspeglas i hyressätt- ningen. 1Vid utgången av 2020 fanns det enligt SCB drygt 1,9 miljoner hyreslägenheter. I SOU 2017:65, s. 56 anges att ungefär 1,5 miljoner hyreslägenheter omfattas av de årliga hyresförhandlingarna. av lägenheterna omfattas alltså av det kollektiva förhandlingssystemet. Det regelsystem som omgärdar hyressättningen kallas ofta för bruksvärdessystemet. Hyressättningen bestäms i förhandlingar mellan parterna och några tvingande lagregler om vad hyran ska baseras på finns inte. En allmän riktlinje inom bruksvärdessystemet är dock att lägenheter ska ha hyror som speglar deras bruksvärden. Det har att göra med att den rättsliga prövningen av vad som är skälig hyra sker genom att lägenheter jämförs utifrån deras bruksvärden. Med bruks- värde förstås de kvaliteter eller egenskaper som lägenheten har. Bättre och mer efterfrågade kvaliteter ska i regel påverka lägenhetens hyra i höjande riktning. Det har framhållits att en korrekt hyra enligt bruksvärdessystemet ska avspegla vad som är god kvalitet i boendet.2 I detta kapitel redogörs för de regler och system som gäller vid uthyrning av lägenheter, dvs. en redogörelse av gällande rätt. I de inledande avsnitten 2.2–2.4 ges en beskrivning av de mest centrala bestämmelserna i bruksvärdessystemet samt hur en rättslig prövning av hyran går till. Därefter följer avsnitt 2.5, som behandlar lagstift- ningen kring renoveringar och hur sådana kan påverka hyressätt- ningen. Avsnitt 2.6 behandlar hyressättning av nyproducerade lägen- heter och i avsnitt 2.7 ges en beskrivning av det kollektiva för- handlingssystemet. För förståelse av systemets ”mekanismer” och hur det fungerar är dock den historiska bakgrunden viktig. Avslutningsvis, i avsnitt 2.8, görs därför en kortare historisk genomgång av hur bruksvärdessystemet från början var tänkt att fungera samt vilka mer betydande förändringar som gjorts efter dess införande. En sådan redogörelse kan tydliggöra hur bruksvärdes- systemet tillämpas . 2.1.1Vad är bruksvärdessystemet? Någon helt enhetlig definition av vad som avses med begreppet bruks- värdessystemet finns inte. Ofta avses ett system av regler för formerna kring hyresförhandlingar och hyresprövning samt de särskilda krite- rierna för hur hyran ska bestämmas om det uppstår en tvist om den.3 i ett historiskt perspektiv har det regelverk som infördes genom hyressättningsreformen 1969 kommit att benämnas bruks- värdessystemet. Regelverket kom succesivt att ersätta den hyres- 2009/10:185 s. 68. 3Se SOU 2017:65 s. 35. reglering som gällt alltsedan 1940-talet.4 Hyresreformen 1969 inne- bar alltså något nytt och var en stor förändring i förhållande till vad som tidigare hade varit gällande. När systemet infördes var det tänkt att hyran skulle spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt.