sou · H9B319 · 2021-03-31 00:00:00 — 2007/08:92), där kris definieras som en hän- delse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. sätts ofta samman med andra ord som beskriver arbetet före, under och efter händelser och situationer, som till exempel krishantering, krisberedskapssystem, krisledning, krissituation, krisberedskap. I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, i det följande förkortad LEH, definieras extraordinär händelse som en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region. I lagen anges att vissa uppgifter som kom- muner och regioner utför berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av sådana mycket om- fattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive regionens verksamhet. Även om skrivningen mycket omfattande och svåra extraordinära händelser inte kan anses vara ett eget begrepp innebär det för stat, kommun och region ett behov av att definiera vad det innebär. Utredningen om civilt försvar föreslår i sitt betänkande att LEH upphör och ersätts av en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap.1 Begreppet extra- ordinära händelser ska då ersättas med fredstida krissituationer i den nya lagen. Innebörden av fredstida krissituationer är att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.2 ISocialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2013:22) om katastrof- medicinsk beredskap definieras allvarlig händelse som en händelse som är så omfattande eller krävande att resurserna måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt. 1Struktur för ökad motståndskraft, betänkande av utredningen om civilt försvar (Dir. 2018:79), s. 473. 2A.a., s. 475. Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården kommenderas i stället termen särskild händelse med samma inne- börd. Termen allvarlig händelse har ännu inte ersatts i föreskrift. Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap, i det följande förkortad MSB, har infört samlingsbegreppet samhällsstörning för sådana händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i samhället som ett sätt att försöka komma ifrån alla de olika begreppen. Det är inte tydligt hur alla dessa begrepp och termer samspelar och relaterar till varandra både inom en organisation och vid samverkan mellan aktörer och tillämpningen av dem skapar emellanåt oklarheter. Krisberedskap bygger på samhällets ordinarie dagliga verksamhet och är den förmåga som olika aktörer skapar för att stå emot och hantera störningar och kriser, samhällsstörningar och/eller allvarliga händel- ser. Krisberedskapssystemet ryms inom ordinarie förvaltningsstruk- tur. Det innebär bland annat att inga särskilda lagar träder in vid freds- tida kriser innan höjd beredskap inträder. Det finns inget undantagstillstånd i och heller ingen ”kris- lag” som reglerar beslutsfattandet på nationell nivå. Detta har blivit särskilt tydligt under hanteringen av utbrottet av covid-19 då det i vissa avseenden varit svårt att finna stöd i gällande lagstiftning för olika åtgärder som behövt vidtas med anledning av den pågående krisen. Den beslutade pandemilagen3 är ett tydligt exempel på detta. Statsministerns tillkännagav dock på en pressträff att regeringen tillsätter en kommitté där alla riksdagspartier är representerade och ska se över hur framtida regeringar ska få större handlingsmöjligheter vid kriser, händelser som leder till stora kon- sekvenser för samhället. Detta gör för att regeringen ska ha laglig grund att fatta de beslut som situationen kräver.4 Det mål som regeringen angivit för krisberedskapen är att minska risken för olyckor och kriser som hotar landets säkerhet, värna män- niskors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rätts- säkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla 3En tillfällig covid-19-lag (prop. 2020/21:79). 4www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/12/digital-presstraff-med-statsministern- 22-december-2020/, besökt . Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egen- dom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.5 Arbetet med krisberedskapen bör även bidra till att minska lidande och konsekvenser av allvarliga händelser i andra länder. Krisbered- skapsarbetet utgör också grunden för arbetet med det civila försva- ret. Regeringen anser i likhet med Försvarsberedningen att ett starkt totalförsvar bidrar till att förstärka den fredstida krisberedskapen. Arbetet med krisberedskap och totalförsvar blir därför ömsesidigt förstärkande.6 Grundläggande principer för krisberedskap krisberedskapssystem brukar beskrivas genom de grundläg- gande principerna ansvars-, närhets- och likhetsprincipen och geo- grafiskt områdesansvar. –Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksam- het i normala situationer också har motsvarande ansvar vid kriser och/eller samhällsstörningar. Aktörer har även ett ansvar att agera även i osäkra lägen samt att vidta de åtgärder som krävs för att både skapa robusthet och krishanteringsförmåga. Den utökade an- svarsprincipen innebär att aktörerna ska stödja och samverka med varandra. –Närhetsprincipen innebär att kriser och/eller samhällsstörningar ska hanteras där de inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga. –Likhetsprincipen innebär att aktörer inte ska göra större föränd- ringar i organisationen än vad situationen kräver. Verksamheten under kriser och/eller samhällsstörningar ska fungera som vid nor- mala förhållanden, så långt det är möjligt. I proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull tydliggjorde regeringen att det i ansvarsprincipen även ingår att ini- tiera och bedriva sektorsövergripande samverkan. Regeringen bedömde då att förmågan att samverka över sektorsgränserna bör förbättras.7 5Budgetpropositionen (prop. 2015/16:1), s. 15. 6Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 127. 7Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull (prop. 2007/08:92), s. 37. Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården Den författningsmässiga ansvarsfördelningen inom svensk krisbe- redskap bygger för statliga myndigheter på förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Bestämmelserna i denna förordning syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. I förordningen finns föreskrifter som dels reglerar krisberedskapen, dels ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalför- svar och höjd beredskap i fråga om civil verksamhet För kommuner och regioner regleras ansvaret för krisberedskapen i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, i det föl- jande förkortad LEH, samt förordningen (2006:637) med samma namn, i det följande förkortad FEH. Där anges vilka åtgärder kom- muner och regioner ska vidta inför och vid fredstida krissituationer men även inför höjd beredskap. Bestämmelserna i lagen syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och regioner ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. I LEH anges att kommuner och regioner ska analysera vilka extra- ordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respek- tive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksam- heten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys, i det följande förkortat RSA. Med beaktande av RSA:n ska kommuner och regioner för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Där- till finns ett ansvar för att utbilda och öva förtroendevalda och an- ställd personal avseende extraordinära händelser. I varje kommun och region ska det finnas en utföra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. En sådan nämnd kallas krisled- ningsnämnd. Ordföranden i nämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att så ska ske. får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämn- der i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extra- Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården ordinära händelsens art och omfattning. Ordföranden får besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens av- görande inte kan avvaktas. Kommuner och regioner får i enlighet med LEH lämna hjälp till andra kommuner och regioner som drabbats av en extraordinär hän- delse i fredstid. Omfattningen av hjälpen beslutas av i det län där den kommun eller region som ska lämna hjälpen ligger. Under en extraordinär händelse i fredstid får kommuner och regio- ner lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen.8 Vad som kan anses utgöra en extraordinär händelse tolkas på olika sätt i olika kommuner och regioner. Detta påverkar ledning och styr- ning vid kriser eller samhällsstörningar, påverkar RSA-arbetet och hur den statliga ersättningen för krisberedskap till kommunerna och regionerna nyttjas. Utredningen har bl.a. beskrivit problemen kopp- lade till ersättningen i ett tidigare delbetänkande.9 Som också nämns i avsnitt 3.1 föreslår Utredningen om civilt försvar att LEH ersätts av en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap. Även för- ordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap före- slås ersättas med en ny förordning.10 Samhällets krisberedskap kan delas in i olika nivåer Krisberedskapssystemet är även indelat i de olika samhällsnivåerna lokal, regional och nationell nivå utifrån hur förvaltning är organiserad. Därutöver kan man lägga till en internationell nivå. För- utom samhällsnivåerna finns ett geografiskt områdesansvar på lokal, regional och nationell nivå. Detta innebär att det inom ett geografiskt område, kommun, län eller hela , finns en aktör som ska verka för inriktning och samordning av andra aktörer. På nationell och kom- munal nivå har det geografiska områdesansvaret en politisk dimension, medan geografiska områdesansvar för ledning och sam- ordning i grunden är en delegering av regeringens ansvar. 84 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap. 9Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23), s. 212. 10Struktur för ökad motståndskraft, betänkande av utredningen om civilt försvar (Dir. 2018:79), s. 473. Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården tiska ansvaret för åtgärder har vilar därmed ytterst på regeringen. Regioner har inget geografiskt områdesansvar då detta faller på länsstyrelserna. På lokal nivå är det kommunen som har ansvar för krisberedskaps- arbetet, dels ett verksamhetsansvar för den egna verksamheten, dels ett geografiskt områdesansvar. Verksamhetsansvaret handlar dels om att vidta åtgärder för att minska sårbarheten i den egna verksamheten, dels om hur kommunens verksamhet ska ledas, samordnas och genom- föras vid allvarliga kriser. Kommunen har också ett ansvar för sådana verksamheter där de genom olika val valt att organisera verksamhe- ten i kommunala bolag eller genom konkurrensutsättning överlåta på privata aktörer utföra sådana tjänster för vilka kommunen har ett ansvar. Kommunens geografiska områdesansvar framgår av 2 kap. 7 § LEH. Detta innebär att kommunerna i fråga om extraordinära händelser i fredstid ska verka för att olika aktörer i kommunen sam- verkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet samt att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas. Kommunen ska också verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan hän- delse samordnas, samt att informationen till allmänheten koordineras. Det är upp till kommunen att mer i detalj närmare utforma mål- sättningen för krisberedskapsarbetet utifrån vad regeringen angett som övergripande målsättning för samhällets krisberedskap och vad som anges om analys och planering i 2 kap 1 § i LEH. Styrningen kan se olika ut beroende på kommunens storlek, organisation och styr- modell. Kommunerna har ingen formell skyldighet att ha en tjänste- man i beredskap. Däremot har MSB tillsammans med ett flertal sam- hällsaktörer tagit fram förhållnings- och arbetssätt vid samhällsstör- ningar. Dessa har publicerats i Gemsamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. I publikationen förordar MSB att det bör finnas en inriktnings- och samordningskontakt för aktörer i krisberedskapssystemet då speciella beslutsbefogenheter krävs. Det är krisledningsnämndens befogenheter och organisation som är regle- rade i LEH. Ordinarie verksamhet i kommunens nämnder regleras Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården främst i kommunallagen och eventuell speciallagstiftning för olika verksamhetsområden. För att stödja kommunerna i deras verksamhet har MSB och kommuner och regioner, i det följande förkortat SKR, tagit fram en handbok i krisberedskap. finns tre kapitel pub- licerade.11 I kapitlet övergripande processer beskrivs bland annat kom- munens uppgifter enligt lag, som risk- och sårbarhetsanalys, planer- ing, krisledningsnämnd, geografiskt områdesansvar, utbildning och övning samt rapportering.12 På finns information om vilka nya kapitel och ämnesområden avseende krisberedskap i kom- munen som kommer att publiceras. beräknas vara kom- plett /2022. Det kan noteras att socialtjänst pre- senteras som ett kommande kapitel men att det inte aviserats något kommande kapitel om krisberedskapsarbete inom hälso- och sjukvård. Kommunens ansvar att bedriva hälso- och sjukvård framgår av 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), i det följande förkortad HSL. Kommunen ska enligt lagen erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som efter beslut av kommunen bor i vissa särskilda boendefor- mer eller deltar i dagverksamhet. Kommunen får också erbjuda hälso- och sjukvård i hemmet.13 Hälso- och- och sjukvårdsverksamhet ska utövas så att kraven på en god vård uppfylls, det innebär bland annat att det ska finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges.14 Det kommunala ansvaret för hälso- och sjukvård är nära sam- mankopplat med kommunens ansvar för enligt social- tjänstlagen (2001:453). Kommunernas vårdskyldighet omfattar t.ex. äldre personer som bor på särskilda boenden eller de personer som på grund av fysiska eller psykiska funktionshinder behöver en bostad med särskild service. Varje kommun ska även i samband med hem- 11https:///samhallsplaneringinfrastruktur/trygghetsakerhet/krisberedskap/handboki kommunalkrisberedskap.33471.html, besökt . 12Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2020): i krisberedskap – 1. Övergripande processer (Publ.nr. 1312 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 145 kap. 2 § ovan nämnda författning. Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården tjänst, dagverksamhet och annan liknande socialtjänst erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som vistas där. En region får till en kommun överlåta skyldigheten att erbjuda bl.a. hemsjukvård om regionen och kommunen kommer överens om det.15 Så har också skett i alla fall utom i Region . Den kom- munala hälso- och sjukvården är också avgränsad på så sätt att en kom- mun inte har ansvar för sådan vård som ges av läkare. Regionerna har därför enligt HSL en skyldighet att till kommunerna inom regionen avsätta de läkarresurser som behövs för att en kommun ska kunna erbjuda enskilda en god hälso- och sjukvård i särskilda boenden, i dag- verksamhet och hemsjukvård i ordinärt boende. Regionen och kom- munerna ska sluta avtal om omfattningen av och formerna för sådan läkarmedverkan.16 Kommunerna har till skillnad från regionerna inget krav på sig att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. hälso- och sjukvård utgår därför enbart från vad som finns reglerat i LEH avse- ende krisberedskap och de allmänna bestämmelserna om att bedriva god hälso- och sjukvård i hälso- och sjukvårdslagen. Av 5 kap. 1 § LEH framgår att kommuner ska få ersättning av staten för kostnader avseende förberedande uppgifter som de utför enligt 2 kap. LEH. Kommunernas uppgifter och ersättning för arbete med krisbe- redskap preciseras i en överenskommelse mellan statliga ersättningen avser de specifika uppgifter som regleras i LEH. Ersättningen ska utgöra ett komplement till kommunens egen finansiering av arbete med krisberedskap. I överenskommelsen –2022 framgår bland annat att kom- munen ska ge aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område möjlighet att samverka i syfte att uppnå samordning av förberedelser inför extraordinära händelser. Under en extraordinär händelse ska kommunen också kunna stå värd för en inriktnings- och samordningsfunktion (ISF) på lokal nivå, i 1514 kap. 1 § ovan nämnda författning. 1616 kap. 1 § andra stycket ovan nämnda författning. 17Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, 2019–2022 (dnr MSB 2018-09779, SKL 18/0310). Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården syfte att verka för samordning av olika aktörers åtgärder.18 Kom- munen ska även enligt överenskommelsen ta initiativ till att en sam- lad lägesbild tas fram i samband med en extraordinär händelse. Kommunen ska hålla informerad om vilka åtgärder som vidtagits kring förberedelser för och verksamhet under extraordinära händelser i fredstid och hur åtgärderna påverkat krisberedskapsläget. har ett särskilt ansvar för att följa upp kommunernas tillämpning av LEH.19 Den regionala nivån i krisberedskapssystemet består av länsstyrelser och regioner, där har det geografiska områdesansvaret. Länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.20 Länsstyrelserna ska bland annat verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande, sam- ordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser, följa tillståndet i länet samt främja samverkan mellan kommuner, regio- ner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet.21 Läns- styrelsens uppgifter har därför en stor bredd och spänner över hela samhället. Detta genomsyrar också myndighetens uppgifter i kris, och även höjd beredskap. Genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällspla- neringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida kriser. ska ha en tjänsteman i beredskap, i det 18Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2018): Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar (publ.nr. 194 § förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd bered- skap. 201 § Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 212 § ovan nämnda författning. Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården följande förkortat TiB, som ska kunna initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet. ska vid behov kunna etablera en ledningsfunktion för inriktning, samordning och infor- mation.22 Under en kris är det ansvar att ta fram en samlad regional lägesbild. Det geografiska områdesansvaret på regional nivå följer av förord- ning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap samt förordning (2017:870) om länsstyrelsernas kris- beredskap och uppgifter vid höjd beredskap. ska, vid situationer av hot som uppstår hastigt, oväntat och utan förvar- ning eller en risk för detsamma samt vid situationer som kräver bråds- kande beslut och samverkan med andra aktörer, inom sitt geografiska område vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån. 23 Lokala aktörer kan exempelvis vara kommu- ner, regioner och lokalt näringsliv. Länsstyrelserna ska också efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande.24 ska stödja de aktörer som är ansvariga för krisbered- skapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning.25 ska precis som övriga be- vakningsansvariga myndigheter i syfte att stärka sin egen och sam- hällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området.26 Myn- digheten ska minst värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys.27 ska också upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskaps- åtgärder.28 Länsstyrelserna ska vidare verka för att regionala risk- och 223 § förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. 236 och 8 §§ förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 246 § ovan nämnda författning. 254 § andra stycket 2 förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. 268 § första stycket förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 278 § tredje stycket ovan nämnda författning. 284 § andra stycket 4 förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Allmänt om krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården sårbarhetsanalyser sammanställs.29 har också ett ansvar att följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.30 ska rapporterna till MSB vilka beredskaps- förberedelser som kommuner och regioner vidtagit och redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna.31 Länsstyrelserna kan vid omfattande räddningsinsatser, ta över ansva- ret för räddningstjänsten från den kommunala räddningstjänsten.32 Länsstyrelserna ansvarar också för att, i samverkan med kommunerna, organisera en regional beredskap mot kärntekniska olyckor.33 I början av pandemin var det inte tydligt över hela landet vilken roll har avseende att samordna kommunernas hälso- och sjukvård. ska enligt instruktionen samordna verksam- heter mellan kommuner, regioner och myndigheter, men har före pandemin inte i någon större utsträckning hanterat samordning av hälso- och sjukvårdsrelaterade frågor. Länsstyrelserna skapade under coronapandemin en gemensam samordningsfunktion i syfte att sam- ordna landets 21 länsstyrelser vilka är självständiga myndigheter. Läns- styrelsen i har haft ansvaret för samordningsfunktionen. Samordningsfunktionen har samordnat länsstyrelsernas rapporter- ing och svarat för kontakter med både regeringen, MSB, sektors- myndigheter, SKR och ett antal övriga berörda aktörer.