sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — 4.1Organisation av statlig verksamhet När staten ska välja i vilken form verksamhet ska bedrivas finns det ett antal organisationsformer att välja bland. Vissa av dessa former innebär att verksamheten bedrivs av annat rättssubjekt än staten. Förutsatt att verksamhet rörande forskningsinfrastruktur kan be- traktas vara ett statligt ansvar, är det relevant att behandla dessa olika former i detta sammanhang. Den vanligaste organisationsformen för statlig verksamhet, som också är huvudregeln, är myndighetsformen. Statliga myndigheter under regeringen är alla en del av samma rättssubjekt, staten (se av- snitt 4.2 angående olika myndighetsformer). I enlighet med regeringsformen1 kan förvaltningsuppgifter över- lämnas åt andra juridiska personer. Några av de alternativa former till vilka förvaltningsuppgifterna kan överlämnas är till exempel stat- liga bolag, föreningar och stiftelser. Staten har i princip samma ansvar och befogenheter för de statligt inrättade privaträttsliga organisa- tionerna som andra ägare och instiftare har för de icke-statliga. Det finns också organisationer som regleras i särskild ordning så som till exempel . 1 12 kap. 4 § Regeringsformen. Myndighetsformen är den vanligaste formen för statlig verksamhet. Inledningsvis i detta avsnitt redogörs översiktligt för de generella utgångspunkterna och regleringen avseende olika myndighetsformer. Universitet och högskolor behandlas därefter i särskild ordning (av- snitt 4.3) då de är undantagna från myndighetsförordningens be- stämmelser om myndighetens ledning, ledningens ansvar, delegering, ledningsform samt anställningar och uppdrag.2 Det gör att de inte fullt ut är jämförbara med andra myndigheter vad gäller lednings- form även om de är att betrakta som förvaltningsmyndigheter under regeringen i andra avseenden. Den generella regleringen av myndigheters ledningsform och myndighetsledningens ansvar inför regeringen slås fast i myndig- hetsförordningen (2007:515). Av myndighetsförordningen framgår även vilka uppgifter som är myndighetsledningens ansvar och där- med inte möjliga att delegera. I ledningsansvaret ingår att besluta en arbetsordning, besluta om verksamhetsplan, avgöra viktiga principi- ella ärenden och säkerställa att myndighetens interna styrning och kontroll fungerar betryggande. En myndighet leds enligt förord- ningen antingen av •en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), •en styrelse (styrelsemyndighet) eller •en nämnd (nämndmyndighet). Regeringen ska enligt den förvaltningspolitiska propositionen3 välja den ledningsform som bäst gagnar verksamheten. Utgångspunkter för valet av ledningsform är –verksamhetens art, –politiska prioriteringar, samt –regeringens behov av att styra på ett visst sätt. 2Enligt 5 § högskoleförordningen (1993:100) ska följande bestämmelser i myndighetsförord- ningen inte tillämpas på högskolorna: 2 § om myndighetens ledning, 4 § om ledningens ansvar, 5§ om delegering, 9–18 §§ om enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyn- digheter, och 22–24 §§ om anställningar och uppdrag. och Försvarshögskolan har särskilda bestämmelser i förordningen (1993:221) för lant- bruksuniversitet respektive förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 108 f. Enrådighetsmyndigheter leds av en myndighetschef som sköter den löpande verksamheten och som också ansvarar för verksamheten inför regeringen. För enrådighetsmyndigheter kan regeringen före- skriva att det vid sidan av myndighetschefen ska finnas ett så kallade insynsråd. Insynsrådens uppgift är enligt myndighetsförordningen att utöva insyn och ge myndighetschefen råd; de har inga beslutsbe- fogenheter. I styrelsemyndigheter är det styrelsen som har ansvaret för myn- dighetens verksamhet inför regeringen. Myndighetschefen ska svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och rikt- linjer. Myndighetschefen har också att hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa dessa. Styrelsen ska besluta om en arbetsordning där bland annat arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef fastställs. Regeringen bestämmer hur många ledamöter som ska ingå i styr- elsen och utser dessa.4 Myndighetschefen ingår i styrelsen men ska inte vara ordförande eller vice ordförande. I nämndmyndigheter är det nämnden som kollektiv som utgör myndighetens ledning och ansvarar för verksamheten inför reger- ingen. En nämndmyndighets beslut fattas i regel av nämnden i dess helhet. Ärendena bereds av ett kansli som i huvudsak ansvarar för handläggning av ärenden och för administration. Vid större nämnder finns det ofta en kanslichef. Då det av praktiska skäl är svårt för nämnden att utöva det kollektiva ledarskap som förutsätts finns det för den löpande verksamheten, som regel i nämndernas arbetsord- ningar, en delegationsordning till kanslichefen. Det är vanligt att mindre nämndmyndigheter är kopplade till en värdmyndighet, som då sköter nämndens kansligöromål. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska en myndighets led- ningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Regeringen utfärdar därför normalt en instruktion för varje myndighet, med undantag för universitet och högskolor (se avsnitt 4.3). Av instruktionen, eller annan författning, slår regeringen 4Det finns undantag, till exempel utses styrelseledamöter av både regeringen och genom elektorsval (18 §, Förordning (2009:975) med instruktion för ). ofta även fast vad som i övrigt gäller avseende myndighetens led- ningsform. Utöver instruktionen utfärdar regeringen så kallade re- gleringsbrev till myndigheterna. Regleringsbrev kallas de regerings- beslut som utfärdas till myndigheterna efter beslut om statens budget. I regleringsbrevet preciserar regeringen sin styr- ning av den statliga verksamheten och de finansiella villkor som ska gälla under budgetåret. I regel sker den långsiktiga övergripande styr- ningen genom myndighetens instruktion medan mer detaljerad styr- ning sker genom regleringsbrevet. är normalt uppdelat i två delar där den ena handlar om verksamheten och den andra delen om finansiella förutsätt- ningar. Verksamhetsdelen kan ses som ett komplement till myndig- hetens instruktion samt lagar och förordningar. Regeringen kan i regleringsbrevet precisera styrningen i form av mål, återrapporter- ingskrav och uppdrag. Den finansiella delen anger myndighetens anslag, villkor för användning, krediter och bemyndiganden. Finan- siella befogenheter kan ibland vara uppdelad i flera regleringsbrev. Regeringens instruktion och regleringsbrev till myndigheterna är två grundläggande verktyg för styrning. Det finns dock flertalet andra sätt som regeringen kan styra statliga myndigheter, genom exempelvis förordnande av ledamöter i styrelser, anställningen av myndighetschef, revision och organisationsförändringar. 4.3Organisation och styrning av universitet och högskolor Till skillnad från övriga myndigheter styrs inte universitet och hög- skolor genom instruktioner. Deras verksamhet regleras i stället i huvudsak genom högskolelagen (1992:1434) och högskoleförord- ningen (1993:100).5 Högskoleförordningen (1993:100) motsvarar en gemensam instruktion som reglerar verksamheten vid universitet och högskolor. Högskolelagen och förordningen innehåller bestämmelser för universitet och högskolor som har staten som huvudman.6 I högskolelagens första kapitel finns grundläggande mål för verk- samheten, såsom att lärosätenas uppdrag är utbildning och forsk- 5Sveriges och Försvarshögskolan har egna förordningar, parallella till högskoleförordningen (SFS 1993:221 och SFS 2007:1164). 6För universitet och högskolor som inte har staten som huvudman gäller Lag (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. ning, att de ska samverka med det omgivande samhället, att verk- samheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan utbildning och forskning och att verksamheten ska hålla hög kvali- tet. Där finns också studenternas inflytande lagfäst. Även mål om hållbarhet, jämställdhet, internationalisering och breddad rekryte- ring anges i lagen. Lagkapitlet innehåller alltså till stor del normer och värderingar för verksamheten. I högskolelagens andra kapitel finns lärosätenas organisation. Det framgår bland annat att det är som beslutar om vilka statliga högskolor som ska finnas. Vidare innehåller kapitlet bestämmelser om att varje statligt uni- versitet och högskola ska ha en styrelse där rektorn ingår, samt att ordföranden och vissa ledamöter utnämns av regeringen medan andra ledamöter i styrelsen utses av lärare och studenter. Tredje och fjärde kapitlen innehåller bestämmelser avseende professorer, lärare och studenter. Här regleras bland annat att beslut som kräver bedömning av utbildningens eller forskningens upplägg, genomför- ande, organisation eller kvalitet ska fattas av personer med veten- skaplig eller konstnärlig kompetens. För lärare finns bestämmelser om att det i arbetsuppgifterna får ingå att ha hand om utbildning eller forskning samt administrativt arbete. innehöll hög- skolelagen utförligare regleringar om bland annat lärosätenas interna organisation vilka nu tagits bort med motivet att lärosätena behöver ha stor frihet att utforma myndighetens organisation på det sätt som bäst passar varje lärosäte.7 Högskoleförordningen kompletterar bestämmelserna i högskole- lagen. Förordningens andra kapitel innehåller bestämmelser om styr- else, rektor och övrig organisation. Bland annat finns bestämmelser rörande styrelsens sammansättning, inklusive hur vissa ledamöter utses, och uppgifter. Exempel på uppgifter som styrelsen ansvarar för är beslut om årsredovisning, intern resursfördelning, frågor som är av principiell art och att säkerställa att det finns en intern styrning som fungerar på ett betryggande sätt. Rektorn på varje universitet och högskola är myndighetschef och utses i enlighet med högskole- förordningens bestämmelser av regeringen, efter förslag från styrelsen. Det finns även andra lagar och förordningar som styr verksam- heten vid statliga universitet och högskolor; allmänna såsom förvalt- ningslagen (1986:223), eller specifika såsom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor och förord- 2009/10:149. ningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid univer- sitet och högskolor. och högskolor styrs inte bara genom lag och för- ordning utan även genom årliga regeringsbeslut i form av så kallade regleringsbrev. utfärdas av regeringen i syfte att styra den verksamhet som statliga myndigheter utför. För lärosäten under ansvarsområde beslutar regeringen om ett gemensamt regleringsbrev. Detta gäller inte för , som är inom Näringsdeparte- mentets ansvarsområde, eller för Försvarshögskolan som har en egen instruktion och regleringsbrev. Regleringsbrev beslutas bland annat baserat på beslut om statens budget för . Det gemensamma regleringsbrevet består i stor ut- sträckning av en rad gemensamma återrapporteringskrav, vilka knyter an till politiska satsningar och prioriteringar. I tillägg till det gemensamma regleringsbrevet beslutar regeringen även om lärosätesspecifika regleringsbreven. I dessa lärosätesspe- cifika regleringsbrev anges mål, återrapporteringskrav och uppdrag som är specifika för respektive lärosäte. Där anges också finansiering till lärosätena bestående av anslag, finansiella villkor, låneram med mera. Utöver regleringsbrev kan regeringen också besluta om upp- drag för varje myndighet i särskilda beslut. Det är vanligt att återrapportering av uppdrag och sådant som an- getts i regleringsbrev sker i lärosätenas årsredovisningar. Vilka krav som finns på återrapportering skiftar . I det gemensamma regleringsbrevet finns också instruktioner för den ekonomiska redo- visningen, bland annat vilka ersättningsbelopp som gäller för olika utbildningsområden. I bilagor till regleringsbrevet anges bland annat undantag från vissa bestämmelser om ekonomisk redovisning. De universitet och högskolor som inte har staten som huvudman kallas enskilda utbildningsanordnare. En enskild utbildningsanord- nare kan vara en stiftelse, en förening eller ett företag. femtontal enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att ut- färda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, av vilka sex har tillstånd att utfärda examen på forskarnivå. Majoriteten av de enskilda utbildningsanordnarna har bara utbild- ning inom ett eller ett par områden, främst inom vård, psykoterapi eller teologi. Två av de enskilda utbildningsanordnarna är och Stiftelsen vilka till- kom i samband med reform. Av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina framgår att utbild- ningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprö- vad erfarenhet. Utbildningen ska bedrivas så att den i övrigt uppfyller krav som ställs på utbildning i första kapitlet högskolelagen. Men i övrigt gäller inte högskolelagen för dessa utbildningsanordnare. Hur resurstilldelningen till de enskilda utbildningsanordnarna sker varierar och alla får inte några statliga medel utan tar i stället ut avgifter för utbildningarna. Det ersättningssystem för utbildning på grundnivå liksom forskning och utbildning på forskarnivå som gäller för de statliga lärosätena (förutom och Försvarshögskolan), gäller för enbart två: tekniska hög- skola och Stiftelsen . Dessa två ges alltså ett takbelopp som de avräknar helårsstudenter mot. När de inrättades som enskilda utbildningsanordnare i och med reform angavs att de skulle ha villkor som motsvarar villkoren för de statliga läro- sätena, vilket regleras i avtal med dem. För övriga enskilda utbild- ningsanordnare som får statliga medel regleras ersättningen i vissa fall i avtal som ofta innehåller utbildningsuppdrag. Det finns ett sär- skilt regleringsbrev för bidrag till enskilda utbildningsanordnare. 4.3.3Styrning av nationella forskningsinfrastrukturer vid universitet och högskolor Regeringen har reglerat organisationen av nationella forsknings- infrastrukturer genom att utfärda särskilda förordningar i endast två fall; nämligen förordning (1994:946) om den nationella anläggningen i elektronacceleratorlaboratoriet () i och förordning (2013:118) om Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning vid Kungl. Andra forskningsinfra- strukturer vid universiteten och högskolorna har ingen styrning från regeringen avseende sin organisation8, men viss styrning av vissa forskningsinfrastrukturers verksamhet eller finansiella förutsättning förekommer genom de lärosätesspecifika regleringsbreven. Till exempel har ett uppdrag i sitt regleringsbrev om att göra valstudier och tillgängliggöra data genom infrastruk- turen Svensk Nationell Datatjänst (SND)9, och har ett anslag med villkor om att finansiera infrastrukturen Artdatabanken, inklusive Artdataportalen.10 All annan styrning avseende organisation av forskningsinfrastruk- tur sker vid och av universiteten och högskolorna (se avsnitt 4.5 om samverkan). Regeringens styrning av organisation Förordning (1994:946) om den nationella forskningsanläggningen i elektronacceleratorlaboratoriet () i beskri- ver att laboratoriet är en nationell forskningsanläggning vid . Laboratoriet som ska vara tillgänglig för både nationella och internationella forskare. ska leda laboratoriets arbete där samtliga ledamöter utses av i samråd med och . Styrelsen utser i sin tur en direktör och beslutar i frågor som rör budget, verksamhetsplanering samt ska verka för medelsanskaffning. Sista paragrafen i förordningen säger att ska lämna in underlag till budget, årsredovisning och annat liknande underlag till regeringen efter att ha inhämtat synpunkter från . är inrättat under rektorsämbetet (så som uni- versitetsbiblioteket, kultur och museiverksamheterna och univer- sitetets särskilda verksamheter också är organiserade), enligt Lunds universitets arbetsordning. Lunds universitets styrdokument beskri- ver att har en rad uppgifter som rör beslut om verksamhetens styrning, finansiell rapportering, verksamhetens bud- 8Finansiella förutsättningar för drift och uppbyggnad av SciLifeLab anges i regeringens regler- ingsbrev till Kungl. Tekniska högskolan och . 9Regleringsbrev för avseende . 10Regleringsbrev för avseende . get samt plan för större investeringar och uppgraderingar. Styrelsen ska också ta beslut om strategiska dokument som begärs av labora- finansiärer. har tillsatt flera rådgivande grupper som fyller olika funktioner för laboratoriets verksamhet. Det finns till exempel rådgivande grupper för frågor gällande veten- skapliga och infrastrukturella avväganden samt en grupp för att sam- råda med andra lärosäten. Regeringens styrning av SciLifeLab organisation Förordning (2013: 118) om Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning slår fast att SciLifeLab är ett nationellt centrum vid Kungl. Tekniska högskolan och som är tillgängligt för forskare från univer- sitet och högskolor samt andra forskningsutövare. SciLifeLab leds av en styrelse som även utser en direktör som leder verksamheten utifrån styrelsens direktiv. Förordningen reglerar vidare att företräd- are från , , och Kungl. Tekniska högskolan ska ingå i styrelsen. Dess- utom ingår tre företrädare från andra universitet och högskolor eller enskilda utbildningssamordnare samt en näringslivsföreträdare. Reger- ingen utnämner ordföranden och företrädaren för näringslivet medan övriga ledamöter ska utses av styrelsen för Kungl. Tekniska hög- skolan efter samråd med , univer- sitet och . Bestämmelserna i förordningen beskriver också styrelseleda- möternas mandatperiod och uppgifter där de bland annat uppdras att besluta om fördelning av de resurser som ställs till förfogande för centrumets verksamhet och utarbeta förslag till budgetunderlag och årsredovisning till Kungl. Tekniska högskolans styrelse. Interna styrdokument för SciLifeLab För att reglera samarbetet vid SciLifeLab har Kungl. Tekniska hög- skolan, , och upprättat en överenskommelse om samverkan, som ibland refereras till som ”fyrpartsavtal”.11 Överenskommelsen ska reglera förutsättningarna för samverkan och beskriver huvudmannens ansvar, Tekniska högskolan: . partnernas åtaganden, finansiering, rapportering och liknande. I en av paragraferna beskriver överenskommelsen att ett särskilt råd, be- nämnt rektorrådet, ska inrättas för samråd mellan lärosätena kring styrningen av SciLifeLab. ska bestå av rektorerna från de fyra lärosätena samt styrelseordförande och direktör för . Utöver överenskommelsen om samverkan har det etablerats doku- ment om delegationsordning, arbetsordning och en överenskom- melse om . Styrdokumenten beskriver även respektive ansvar och uppgifter för Kungl. Tekniska högskolan, direktörerna, verksamhetscheferna och de olika råd och kommittéer som finns vid SciLifeLab. Inom ramen för SciLifeLab:s verksamhet har inblandade lärosäten tillsatt flera rådgivande grupper, inklusive en internationell rådgivande grupp som ska hjälpa sätta verksamheten i ett globalt perspektiv. 4.4Organisation och styrning av myndigheter med särskilda roller avseende forskningsinfrastruktur och lärosäten finns det flera statliga myndig- heter som bedriver och finansierar forskning och utveckling. Vissa av myndigheterna har särskilda roller avseende forskningsinfrastruk- tur, antingen för att de är stora finansiärer av forskning, har särskilda uppdrag avseende forskningsinfrastruktur eller bedriver egen forsk- ningsinfrastruktur. Nedan redogörs för organisation, uppgifter och ansvar väldigt över- gripligt för några av de mer centrala och relevanta myndigheterna. 4.4.1Forskningsrådens organisation, roller och ansvar Bland de statliga myndigheterna är det ett antal (6) som har forsk- ningsfinansiering som en av sina huvuduppgifter. Dessa myndig- heter är •Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) under Miljö- och . •Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) under . •Verket för innovationssystem () under Näringsdeparte- mentet. har (under Infrastruktur- departementet) fått en mer uttalad roll som forskningsfinansiär då regeringen har skapat en samordningsgrupp för forskning som be- står av de huvudsakliga finansiärerna av forskning. Myndigheterna ovan (utom ) har i respektive nuvarande instruktioner12 från regeringen i uppgift att samverka och gemen- samt utarbeta analyser, strategier, forskningsprogram samt i övrigt ta initiativ för att utveckla och förnya formerna för forskningsverk- samheten. Samtliga forskningsråd och finansiärer har bredare uppdrag från regeringen än att fördela medel till forskning. Genom att fördela medel till forskning och forskningsinfrastruktur blir de direkt eller indirekt delaktiga i prioritering av forskningsinfrastruktur, och ge- nom finansieringsvillkoren ansvariga för organisation av forsknings- infrastruktur. Även myndighetens egen organisation anses vara rele- vant för utredningen, eftersom regeringens tillämpning av verktygen för myndighetsstyrning kan påverka prioritering, styrning och orga- nisation av forskningsinfrastrukturer. ska enligt lag ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapliga om- råden.13 Det är på många sätt huvuduppgift och en stor del av verksamheten är organiserad kring denna uppgift. Men myndigheten har också många andra uppgifter som rör stöd och främjande av forskning, som exempelvis det svenska deltagandet i 12Förordning (2013:422) för Forte, förordning (2019:145) för Rymdstyrelsen, förordning (2019:146) för , förordning (2019:147) för Formas, förordning (2019:148) för och förordning (2019:149) för . 131 §, Lag (2000:662) om . EU:s verksamhet inom forskning och teknikutveckling, kommunika- tion om forskning och forskningsresultat samt utveckling av sam- arbeten med de länder som har ingått i avtal med inom forskningsområdet. Vidare har regeringen tillskrivit myndigheten uppgifter som rör specifikt forskningsinfrastruktur, nämligen att ska: •initiera och stödja strategiska satsningar inom forskning och forskningsinfrastruktur, •planera tillgången till forskningsinfrastruktur långsiktigt i sam- verkan med andra forskningsfinansiärer och forskningsutövare, •fördela medel till nationell forskningsinfrastruktur och inter- nationella åtaganden, samt •följa upp medlemskap i svenska, europeiska och inter- nationella organisation och infrastrukturer när det gäller kost- nader i förhållande till deltagande. Regeringen har fastställt styrning och organisa- tion både när det gäller myndighetsledningen och den interna styr- ningen av vetenskapliga ämnesråd och kommittéer i sin förordning (2009:975) med instruktion för . leds av en myndighetsstyrelse där sex av ledamöter utses enligt för- ordningen (2012:520) om elektorsförsamling vid forskningsråd och ämnesråd, och tre av ledamöterna, däribland ordföranden, utses av regeringen. Myndighetschefen är generaldirektör. Instruktionerna innehåller även föreskrifter om hur ämnesråden och kommittéernas ledamöter ska tillsättas och ha för mandatperiod. Regeringen har föreskrivit att råd och kommittéer ska besluta om fördelning av medel till forskning inom respektive ämnesområden och i de ärenden som har beslutat om. Ett av råden vid heter Rådet för forskningens infrastrukturer (RFI) och ansvarar för att besluta om fördelning av medel till forskningens infrastrukturer. har mandat att utse ordförande och ledamöter till rådet där enda kravet är att flertalet av ledamöterna ska vara forskare.14 14Vid tidpunkten som utredningen genomförs består ledamöterna i av nio (9) forskare från universitet och högskolor, och fyra (4) ledamöter från respektive , , Forte och Formas. Utöver fördelning av medel till forskningsinfrastruktur har Veten- skapsrådet även ansvar för att förbättra tillgängligheten till och underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål samt ansvar för kommunikationssystemet puter Network (SUNET).