sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, och teknik, SLU, Rapport 105. Ingen gödning till havet Etappmål om ökad återföring av växtnäringsämnen till livsmedelsproduktionen –att regeringen beslutar om ett etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen. Målet innebär att till 2030 ska den ökade resurshushållningen och återföringen av använt fosfor och kväve till livsmedelsproduk- tionen vara att: –Stallgödseln tas tillvara på jordbruksmark så att tillförseln av växtnäringsämnen balanserar bortförsel, –kväveavgången från stallgödsel genom ammoniak ska redu- ceras med , –av fosfor och av kväve från av- lopp återförs, –av matavfall från hushåll, storkök, butiker och restauranger, samt rester från livsmedelsindustrin, sor- teras ut så att fosfor och kväve tillvaratas. –att regeringen ser över och om det behövs, justerar målni- våerna . Miljömålsberedningen bedömer att etappmålet bidrar till att nå fler miljökvalitetsmål, i synnerhet Ingen övergödning men även Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vatten- drag. Etappmålet är relevant för flera strecksatser i Generationsmålet, främst de delar som berör ekosystem, resurseffektiva kretslopp och god hushållning med naturresurser. Etappmålet bidrar även till att nå de näringspolitiska målen, framför allt det övergripande målet i regeringens livsmedelsstrategi. Slutligen bidrar etappmålet till att stärka genomförandet av Agenda 2030, särskilt delmål 14.1 Minska föroreningarna i havet och delmål 6.3 Förbättra vattenkvalitet och av- loppsrening samt öka återanvändning, men även delmål 2.4 Hållbar livsmedelsproduktion och motståndskraftiga jordbruksmetoder. föreslås få det övergripande ansvaret för upp- följning, utvärdering och redovisning av etappmålet. Ingen gödning till havet Återföring av växtnäringsämnen är komplexa frågor som berör ett stort antal privata aktörer och offentliga verksamheter och som kräver en politisk helhetssyn över flera olika politikområden som miljö- och klimatpolitiken, jordbrukspolitiken och energipolitiken. Återvinning av växttillgängligt kväve och fosfor kan även bidra till att minska växtodlingens sårbarhet. Återvinning av växttillgängligt kväve är särskilt viktigt ur klimat- och sårbarhetssynpunkt.220 Att det finns ett behov av ett etappmål har framförts av både Utredningen för hållbar slamhantering och Utredningen för stärkt lokalt åtgärdsarbete för övergödning. Miljömålsberedningen anser att förslaget till etappmål väl inkluderar Utredningen för hållbar slam- hanterings förslag om att målangivelser för växtnäringsämnen skulle kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram. Förslaget är även i linje med bedömning att det behövs mål för användning av biogödsel från biogasproduktion.221 Miljömålsberedningen anser även att etappmålet indirekt inkluderar förslaget om etappmål från Utredningen för stärkt lokalt åtgärds- arbete om att minska andelen mineralgödsel av den totala gödsel- användningen till 2030. Detta eftersom ökad återföring av närings- ämnen bör minska behovet av importerat mineralgödsel. Miljömålsberedningen uppfattar ett det finns en samsyn bland jordbrukets och VA-sektorns aktörer om att det behövs ett etapp- mål för återföring av både fosfor och kväve. Ett nytt etappmål lyfts fram som viktigt för att driva på innovationer och teknikomställning. Några aktörer, bl.a. , lyfter fram att ökade åter- föringskrav kan bidra till svårigheter att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö. Slam, men även insamlat matavfall, kan innehålla höga halter av farliga ämnen som kadmium eller tungmetaller. Miljömåls- beredningen anser att frågan om farliga ämnen i slam har utretts in- gående av Utredningen om hållbar slamhantering och lagts till grund för utredningens övervägande och förslag som Miljömålsberedningen har jobbat vidare utifrån. Miljömålsberedningen trycker på att det är viktigt att det slam eller matavfall som återförs inte medför expo- nering av farliga ämnen som riskerar att vara skadliga för människor eller miljön. Teknikutveckling för återvinning av näringsämnen ur slam som komplement till återföring av slam behöver därför priori- 220Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, och teknik, SLU, Rapport 105. 221SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart , Betänkande av Biogasmarknadsutred- ningen. Ingen gödning till havet teras även fortsättningsvis. Det är viktigt att Utredningen om hållbar slamhanterings förslag om att ska uppdatera gräns- värden för farliga ämnen i slam genomförs. Miljömålsberedningens förslag till etappmål är en fortsättning av etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan som löper ut som anger att av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas bio- logiskt så att växtnäring tas tillvara. Miljömålsberedningens förslag till etappmål kompletterar även regeringens beslut om nytt etappmål om förebyggande av avfall, som bl.a. föreslår målnivåer för matsvinn men som inte hanterar återcirkulering av näringsämnen.222 Miljömålsberedningen bedömer att det är realistiskt att nå de före- slagna målnivåerna för de olika fraktionerna av återvinningsbart sub- strat till 2030. Uppföljningen och utvärderingen av målet kan i huvudsak göras med hjälp av befintlig statistik. Etappmålet inkluderar all stallgödsel,223 även stallgödsel från hästar utanför jordbruksföretag. I princip återförs all stallgödsel från jordbruksföretag till jordbruksmark antingen direkt, rötat i en gårds- anläggning eller som biogödsel från en biogasanläggning. Utmaningen är att öka effektiviteten i nyttjandet av växtnäringsämnena genom rätt gödselgivor, transport till områden med brist på stallgödsel eller genom vidare utveckling av teknik för efterbehandling av biogödsel som ökar andelen växttillgängliga näringsämnen och gör biogödsel mer attraktivt som ersättning för mineralgödsel. Miljömålsberedningen bedömer att all fosfor i stallgödsel bör kunna återföras. För kväve avgår alltid en omfattande andel ammo- niak till luft, varför inte en hundraprocentig återföring är möjlig. En utmaning är därför att minska avgången av ammoniak och därmed öka kvävehalten i stallgödseln. Ammoniakutsläppen i sig bidrar även 222www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/06/nya-nationella-mal-paskyndar- omstallningen-till-en-cirkular-ekonomi/, . 223Stallgödsel är enligt definition ett samlingsbegrepp för husdjurens träck eller urin med eventuell inblandning av foderrester, strömedel eller annan vätska såsom spill- vatten, disk- och tvättvatten, pressaft från ensilage eller eventuell nederbörd uppsamlad på gödselplatta, rastgård och i behållare. Begreppet omfattar även de ingående delarna i behandlad form. Ingen gödning till havet till övergödning genom nedfall från luft på mark och vatten. Miljö- målsberedningen anser därför att ett etappmål om kväveåterföring från stallgödsel bör fokusera på ammoniak. Jordbrukets gödselhantering står enligt för av ammoniakutsläppen.224 Luftvårdsprogrammet, som be- slutades av regeringen , omfattar åtgärder för att minska ut- släppen av ammoniak för att uppfylla svenska åtaganden under EU:s takdirektiv.225 Ett av luftvårdsprogrammets åtgärdsområden är ammo- niak inom jordbruket. Takdirektivets målår 2030 innebär för att utsläppen –2030 ska minska för ammoniak vilket motsvarar 17 000 ton.226 Miljömålsberedningen anser att etappmålet bör vara något mer ambitiöst än kravet i tak- direktivet om och föreslår en 20 procents reduktion inom jordbruket. Nivån bör dock utvärderas i den översyn av målnivåerna som beredningen föreslår att regeringen gör 2025. Samtliga åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak handlar om gödselhantering inom jordbruket som är den enskilt domine- rande källan. fick 2019 i uppdrag av regeringen att i en särskild informationsinsats, uppmärksamma möjligheten att söka ersättning i landsbygdsprogrammet för åtgärder som minskar ut- släppen av ammoniak. Det är lite oklart hur stor andel av gödseln från hästar som inte inkluderas i gruppen jordbruksföretag, som tas om hand och åter- förs. Enligt enkätundersökning så spri- der av hästhållarna stallgödseln på egen mark.227 Enligt enkätsvaren lämnar ridskolor, travtränare m.fl. merparten av stallgödseln till andra lantbrukare. har informerat Miljömålsberedningen om att det kan vara nödvändigt att se över regelverk om t.ex. kompostering och om animaliska biprodukter (ABP), som kan verka hindrande för att nå målet om återföring av stallgödsel, särskilt för hästgödsel. Enligt bränns ibland hästgödsel i stället för att återföras eftersom det är svårt att uppfylla reglerna för ABP. Enligt Miljömålsberedningen kan det 224Underlag till rapportering av luftföroreningar till EU och FN:s luftvårdskon- vention (CLRTAP) 2019. Underlagen är framtagna av . 225Regeringen 2019, Nationellt luftvårdsprogram, Regeringsbeslut I:9, M2019/00243/Kl. 226Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av nationella miljömål, Rapport 6919. 227Jordbruksverket 2018, Hälshållning i , Rapport 2018:12. Ingen gödning till havet vara svårt att till 2030 återföra och ta till vara på all stallgödsel från hästar på jordbruksmark så att tillförseln av växtnäringsämnen balan- serar bortförsel. Uppföljningen och utvärderingen av målnivåerna för återföring av stallgödsel följs upp av SCB genom statistik för Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark.228 indikatorer för att följa upp delmål 2.4 Hållbar livsmedelsproduktion och motståndskraftiga jordbruksmetoder kommer enligt SCB med stor sannolikhet baseras på statistiken för kväve och fosforbalanser i jordbruket. För ammo- niak finns även löpande uppföljning och statistik inom Naturvårds- verkets luftsvårdsprogram. Statistiken tas fram av Svenska Miljö- EmmissionsData ().229 Det kan finnas behov av att utveckla statistiska underlag för gödsel från hästar som inte är inom jord- bruksföretag. Målnivån för återföring av fosfor från avlopp är densamma som lämnas i betänkandet Hållbar slamhantering. Förslaget ställer ett återvinningskrav på av den fosfor som finns i avlopps- slammet för allmänna avloppsreningsanläggningar som överstiger 20 000 personekvivalenter. Detta motsvarar , eller , av den totala fosformängden som av- sätts i landets produktion av avloppsslam vid kommunala renings- anläggningar. Enligt några remissyttranden över är dock återvinningskravet för lågt. Utredningen om hållbar slamhan- tering hade dock inte i uppdrag att lämna förslag på kväveåtervinning. Förslaget om 15 procents kväveåterföring är baserat på att det i slam som sprids på jordbruksmark återstår som mest 20 pro- cent av kvävet från det ingående avloppet. Om hälften av landets totala slamproduktion skulle spridas skulle återföringen motsvara tio procent.230 Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi föreslår också ett etappmål om 228SCB 2018, Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark 2016, MI 40 . 229Underlag till rapportering av luftföroreningar till EU och FN:s luftvårdskon- vention (CLRTAP) 2019, Underlagen är framtagna av . 230Svenskt Vatten, e-post och , SLU, e-post . Ingen gödning till havet kväveåterföring.231 föreslog 2013 ett etappmål om kväveåterföring.232 I rejektvattnet (vatten som avvattnats från slam) finns det 15– kvar av det kväve som kommer till reningsverken. Rejekt- vatten finns samlat på de cirka 140 större reningsverk som rötar slam. En stor andel av de större reningsverken planerar eller håller på att byggas om och utökas varför det finns goda chanser att relativt snart få återvinning av rejektvattenkväve på flera större verk. Det finns också processer på försöksstadiet för återvinning av kväve från ingående avloppsvatten med potential att utvinna av inkommande kväve.233 Miljömålsberedningen bedö- mer att med potentialen i den pågående teknikutvecklingen bör mål- nivån kunna bestämmas till för att driva på sam- hällsomställningen. Målnivån bör ses över och kan då eventuellt bestämmas vara ännu högre. Uppföljningen och utvärderingen av målet om återföring av när- ingsämnen från avlopp kan till stor del göras med hjälp av Natur- vårdsverkets statistik om Utsläpp till vatten och slamproduktion.234 Kraven på utsortering av matavfall235 från hushåll, storkök, butiker och restauranger så att näringsämnen återvinns baseras på att 2018 sorterades av sådant livsmedelsavfall genom biologisk behandling så att näringsämnen kunde tas tillvara.236 Naturvårds- verket bedömde i den årliga uppföljningen av etappmålet 2020 att resultatet i förhållande till målet har en positiv utveckling, men att målet är svårt att nå inom utsatt tid. erbjöd av kommunerna system för separat insamling av matavfall. Vid be- handling av matavfall genom rötning på avloppsreningsverk kunde 231Delegationen för Cirkulär ekonomi, Expertgruppen Hållbar och cirkulär VA, delrapport . 232Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 233https:///ekobalans-forst-i-varlden-med-kommersiell-kvaveatervinning-till- fast-produkt/, . 234Naturvårdsverket och SCB, Utsläpp till vatten och slamproduktion 2018 Kommunala avlopps reningsverk, massa - och pappersindustri samt viss övrig industri, MI 22 . 235Biologiskt nedbrytbart avfall som består av livsmedel eller som uppstår i samband med hantering av livsmedel, Avfallsförordning (2011:927). 236Naturvårdsverket 2020, Etappmål för förebyggande av avfall, Minskat matsvinn och ökad återanvändning av förpackningar, dnr NV-05517-19. Ingen gödning till havet av slammet återföras så att näringsämnen togs tillvara. För biogödsel från samrötningsanläggningar var andelen 100 pro- cent. Av det matavfall som komposterades kunde till- godoräknas vid uppföljning av målet. är det obligatoriskt för kommunerna att tillhandahålla system för insamling av matavfall från hushåll.237 Enligt Naturvårds- verkets årliga uppföljning kommer det ta tid innan kommunerna har ett fullt utbyggt system för källsorterat livsmedelsavfall och bio- logisk hantering av avfallet. Beredningen bedömer dock att det är rimligt att av matavfallet från hushållen samt motsvarande mängd från livsmedelsindustrin kan tas om hand på ett sådant sätt att växtnäringen kan återföras . Detta med hänsyn till högre ställda krav i avfallsförordningen samt att det gäller deponeringsförbud för organiskt avfall.238 Miljömålsberedningen föreslår även att det nya etappmålet ska inkludera krav på utsortering och återföring av näringsämnen från livsmedelsindustrin (t.ex. slakterier, beredning etc.). Detta är en utökning av det befintliga etappmålet som kan medföra behov av ut- veckling av uppföljning och statistik. Uppföljningen och utvärderingen av målet om återföring av när- ingsämnen i matavfall kan göras med hjälp av befintlig statistik från Naturvårdsverket.239 Översyn av målnivåerna 2025 Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ser över om målnivåerna behöver revideras. Skälet är att det är svårt att bedöma i vilken omfattning ny teknik kan komma att bidra till återföring av näringsämnen, särskilt för avlopp och matavfall. En översyn bedöms särskilt nödvändig för målnivån för återföring av kväve från avlopp, där det har varit svårt för Miljömålsberedningen att kunna bedöma potentialen i pågående forskning och teknikut- veckling och förutsättningarna för investering i ny teknik inom VA- sektorn. 23715 a § avfallsförordningen (2011:927), regeringsbeslut om att flytta fram kravet på insam- ling av matavfall till . 238Förordningen (2001:512) om deponering av avfall. 239Naturvårdsverket 2020, Matavfall i Sverige-Uppkomst och behandling , Framtagen av . Ingen gödning till havet Styrmedel och åtgärder som behövs för att nå målet följer av be- redningens övriga förslag och överväganden för att öka återföringen av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion. Innovation och teknikutveckling nödvändig för effektiv återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion –att regeringen ger , , Energi- myndigheten, , och Formas ett gemen- samt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avlopps- vatten och -slam samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av närings- ämnen till mineralgödsel, för att bidra till att nå etappmålet om återföring av näringsämnen. Uppdraget ska genomföras i nära samverkan med relevanta forsk- ningsinstitutioner (som t.ex. SLU, och ), företag, jord- brukets organisationer, VA-kollektivet, och biogasproducenter. I uppdraget ingår att bedöma behovet av ett särskilt teknik- och innovationsprogram inom området och behov av finansiella resurser för ett program. Miljömålsberedningen bedömer att en kombination av åtgärder kom- mer att behövas för att säkerställa en effektiv återföring av växtnäringsämnen och därmed nå det föreslagna etapp- målet om återföring av växtnäringsämnen. Beredningen menar att även avloppsvatten och rötslam samt matavfall bör ses som en resurs, inte enbart som substrat för biogasproduktion, men även som källa till återföring och produktion av högvärdigt gödselmedel som kan minska behovet av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineral- gödsel. Både och Utredningen om hållbar slamhantering har inom olika områden utrett vissa förutsättningar för att öka återföringen av växtnäringsämnen, men ingen av dessa ut- redningar har fört resonemang om en helhetssyn. Ingen gödning till havet Det pågår även olika aktiviteter för att öka effektiviteten i återför- ingen av växtnäringsämnen i stallgödsel, men även här anser Miljö- målsberedningen att arbetet inte är tillräckligt samlat och integrerat i övriga processer. Till exempel vad gäller hantering av rötslam från avloppsrening eller biogasproduktion. Miljömålsberedningen bedömer att det finns ett stort utrymme för innovation och teknikutveckling inom området. Svenska företag som Miljömålsberedningen varit i kontakt med, anser att de ligger i framkant globalt med att ta fram teknik för att utvinna både fosfor och kväve från avloppsvatten och slam och utvinna näringsämnen som kan återföras och ersätta jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel.240 Teknikutvecklingen bidrar även till klimat- omställning, inte minst inom biogasområdet, men även då ny teknik kan minska energiåtgången i reningsverken, inte minst för kväve- rening. Miljömålsberedningen menar att innovation och teknikut- veckling inom området kan ha en stor exportpotential, särskilt inom EU där flera länder har eller håller på att utforma lagkrav på åter- föring av näringsämnen. Beredningen föreslår därför att regeringen ger , , , , och Formas ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten och -slam inklusive från hästar, avloppsslam/rötslam och samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av näringsämnen till mineralgödsel. I uppdraget ingår att bedöma behovet av ett särskilt teknik- och innovationsprogram inom området och behov av finansiella resurser för ett program. Uppdraget behöver genomföras i nära samverkan med relevanta forskningsinstitutioner som t.ex. SLU, och som har kompetens inom gödselhantering, avloppsrening, och växtnärings- återföring. Delegationen för cirkulär ekonomi har en expertgrupp för hållbart och cirkulärt vatten och avlopp som kan vara aktuell att involvera i uppdraget. Det är av stor vikt att avnämarna, lantbruket som ska ta emot och använda växtnäringen, är aktivt inkluderade så att de lösningar som föreslås är praktiskt genomförbara och kan få ett brett genomslag hos jordbruksföretagen. Även företag som arbetar aktivt med innovation och teknikutveckling inom området behöver inkluderas samt självklart VA-kollektivet och biogasproducenter. 240Kommunikation med och . Ingen gödning till havet Uppdragets syfte är att med utgångspunkt i de underlag och erfarenheter som olika relevanta utredningar, i synnerhet Hållbar slamhantering (SOU 2020:03) och Mer biogas! För ett hållbart (SOU 2019:63), tillsammans med pågående forskning och teknikut- veckling inom området, ta fram förslag till hur stallgödsel, avlopps- slam/rötslam och matavfall kan utvecklas till en attraktiv gödsel- produkt som kan ersätta mineralgödsel. Flera aktörer, som t.ex. Svenskt Vatten och LRF, pekar på att det skulle behövas motsva- rande analys av möjligheterna till återföring av kväve från slam som den som tagits fram för fosfor i utredningen om hållbar slamhan- tering. I uppdraget bör även ingå att göra en särskild analys av behovet av ett teknik- och innovationsprogram riktat mot att öka återför- ingen av växtnäringsämnen. I det fall ett sådant program anses främja möjligheterna att nå etappmålet och bidra till att främja svenska teknikföretag, så bör uppdraget även föreslå en utformning av ett program och bedöma behov av finansiella resurser. Flera aktörer, inte minst från forskningsinstitutet inom jord- bruksforskning, har pekat på betydelsen av teknikneutralitet i forsk- nings- och utvecklingsprogram, samt att det behövs en medveten strategi för att säkerställa att ny teknik sprids inom hela jordbruks- sektorn, även bland de små jordbruksföretagen, t.ex. genom maskin- parker. I uppdraget ska det även ingå att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser och en bred analys av de samlade miljöeffek- terna på t.ex. utsläpp av klimatgaser, farliga ämnen m.m. Andra förslag som har diskuterats Miljömålsberedningen har övervägt olika förslag för att bidra till en effektivare återföring av växtnäringsämnen. Beredningen bedömer dock att förslag som inte tar hänsyn till helheten kan riskera en sub- optimering och både miljömässiga och ekonomiska negativa kon- sekvenser . Områden där Miljömålsberedningen har övervägt möjligheten att ta fram förslag men landat i att dessa lämpligen omhändertas inom det föreslagna regeringsuppdraget ovan är bl.a. transportstöd för stallgödsel till områden med större andel växtodling. Ingen gödning till havet har analyserats i flera rapporter, bl.a. från AgriFood och IVL.241 Beredningen erfar att bedöms inte transportstöd vara en effektiv åtgärd. Det kan dock bli aktuellt om stallgödsel får ett högre värde. En annan fråga som diskuterats är styrmedel för att minska trans- aktionskostnaderna genom att förenkla handel med stallgödsel. gäller en ny EU-förordning om gödselprodukter som även omfattar gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. Beredningen bedömer att effekterna av för- ordningsändringen behöver analyseras innan ytterligare förslag läggs fram. Beredningen har uppmärksammats på att det även behövs styr- medel för att hantera den regionala fördelningen av djur och växt- odling som även inkluderar omfördelning av djur i landskapet. Be- redningen har gjort bedömningen att det föreslagna uppdraget kom- mer att avhjälpa situationen med regional obalans av stallgödsel. Bättre flöde och nyttjande av djurfoder Foderimporten är en betydande källa till läckage av fosfor och kväve. Miljömålsberedningen har uppmärksammats på att det därför be- hövs åtgärder för att öka den inhemska produktionen av djurfoder. Frågan är dock komplex då en ökad produktiv areal också kan leda till ökat läckage av fosfor och kväve. Miljömålsberedningen lämnar därför inte några förslag om ökad foderproduktion, men ser en potential för teknikutveckling som både kan öka produktionen av proteinfoder som värdet av gräsmarker, t.ex. i vallodling eller skyddzoner mot vattendrag kan öka. Ett sådant exempel är som syftar till att utveckla högkvalitativt proteinfoder från gräsmarker genom bio- raffinering och visa på hur cirkulär grön bioekonomi kan utnyttja lantbrukets potential (se avsnitt ovan). Projektet har utvecklats snabbt i där den första kommersiella gårdsanläggningen startades . I finns enbart en mindre testanlägg- ning. LRF bedömer att motsvarande utveckling som i bör 241AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1, och IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället. Nr U 6077.