sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Inledningsvis kan konstateras att den valda konstruktionen med ett brett formulerat syfte öppnar upp för samverkan i olika samman- hang och av skild karaktär under förutsättning att kravet på att det ska föreligga särskilda skäl är uppfyllt. Det kan t.ex. handla om sam- verkan avseende operativt underrättelsearbete för att kartlägga ett visst nätverk eller upptäcka brottslig verksamhet. Samverkan kan också syfta till att se till att tillsynsmyndigheter uppmärksammas på tidigare okända verksamhetsutövare (se mer om denna problematik i avsnitt 14.3.2). Enligt utredningens bedömning skulle det i vissa fall kunna finnas särskilda skäl för en samverkan i syfte att uppnå detta, t.ex. när det gäller en bransch som är förknippad med en särskilt hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller där mörker- talet avseende de verksamheter som ska vara registrerade är särskilt stort. En viss typ av samverkan kan således innebära relativt omfat- tande informationsutbyte under en kanske begränsad tid medan annan samverkan med en längre tidshorisont i stället ibland kan innebära ett mer sporadiskt uppgiftslämnande. Lämpliga metoder och arbets- former får därför bestämmas utifrån vad samverkan ska avse och vilka aktörer som ska delta. En variant är att aktörerna helt fristående beslutar att inleda en särskilt beslutad samverkan kring t.ex. en specifik företeelse och i samband med det fastställer de närmare formerna för denna. Men det skulle också kunna handla om att inom ramen för ett redan pågående samarbete, t.ex. sådant som sker inom ramen för SAMLIT (se vidare avsnitt 12.3.2), besluta om en särskilt beslutad samverkan, i syfte att få tillgång till den utökade möjligheten att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt. För att fullt ut kunna nyttja möjligheterna till samverkan skulle man också kunna överväga att inrätta någon form av stående forum för vissa aktörer.16 När det gäller formerna kring sådana forum kan inspiration hämtas från de metoder som används i andra länder. En variant av ett sådant stående forum skulle kunna vara att relevanta aktörer delar lokal och arbetar sida vid sida med enskilda fall inom ramen för respektive aktörs egen verksamhet (jfr bl.a. JMLIT och 16Jfr t.ex. förslag om att inrätta en operativ samarbetsgrupp mellan banker och brottsbekäm- pande myndigheter för delning och analys av information avseende misstänkta fall av penning- tvätt i den i avsnitt 14.1.1 behandlade rapporten mot finansiell brottslighet. Hur offentlig-privat samverkan kan förbättra arbetet mot penningtvätt. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Informationsutbytet i det löpande arbetet skulle då få ske inom de ramar som gängse regelverk ställer upp och därmed beakta de hinder som kan finnas för aktörer att dela information om enskilda individer. Men i de fall man i arbetet skulle upptäcka omstän- digheter som innebär att det finns särskilda skäl för en samverkan och då det finns behov av att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt skulle man inom ramen för det arbetet kunna besluta om en särskild samverkan. På så sätt skulle aktörerna få stora möjligheter att utbyta sådana uppgifter (jfr det australiensiska sam- arbetet där information kan utbytas i nära nog realtid, se avsnitt 13.3). Genom att aktörerna skulle sitta tillsammans skulle processerna för samarbete och informationsutbyte kunna förenklas. Ett sådant stående forum skulle sannolikt öka möjligheterna att nyttja regelverket om särskilt beslutad samverkan. Vidare skulle det underlätta för verk- samhetsutövare att nyttja den ytterligare möjlighet till informations- utbyte som föreslås i kapitel 16. När ett kreditinstitut i ett sådant forum upptäcker en misstänkt transaktion skulle det vid behov enkelt kunna utreda transaktionen vidare med ett annat kreditinstitut i forumet som har en koppling till transaktionen. Vidare skulle en penningtvätts- rapport från verksamhetsutövare i högre grad kunna leda till en direkt dialog och återkoppling från Finanspolisen. Finanspolisen skulle också, när det finns behov av ytterligare utredningar, kunna inleda en sär- skilt beslutad samverkan med relevanta aktörer för att utreda en miss- tanke. Frånsett kravet på skriftlighet föreslås inga formkrav för ett beslut om särskild samverkan. Om personer med behörighet att fatta ett sådant beslut skulle ingå i en operativ samverkansgrupp, skulle det vara möjligt att snabbt få en särskilt beslutad samverkan till stånd. Det skulle därmed i princip vara möjligt för aktörerna att tillsam- mans i realtid analysera enskilda transaktioner och bedöma den risk som är förknippad med en viss person. Enligt utredningens bedömning kommer förslaget om en uppgifts- skyldighet inom ramen för en särskilt beslutad samverkan att avse- värt förbättra aktörernas möjlighet att utbyta information för att kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den effekt som författningsförslagen kan medföra bör bli särskilt påtaglig om regelverket kombineras med olika modeller och processer som aktörerna själva utformar för att underlätta den praktiska tillämp- Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Det kommer således att vara upp till aktörerna att, genom att bestämma lämpliga former för samverkan i skilda situationer, se till att potentialen av ordningen kan utnyttjas. 16Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare 16.1Tystnadsplikt begränsar informationsutbytet mellan verksamhetsutövare Av 4 kap. 9 § penningtvättslagen följer att ett kreditinstitut, som vet om att en avvikelse eller en misstänkt aktivitet eller transaktion upp- märksammats eller att en uppgift lämnats till Finanspolisen eller Säker- hetspolisen, som utgångspunkt inte får dela med sig av den informa- tionen till ett annat kreditinstitut. Undantag gäller endast om kredit- instituten tillhör samma företagsgemenskap på det sätt som avses i samma bestämmelse andra stycket 2 eller uppgifterna rör en transak- tion som utförts mellan samma kund hos instituten (se avsnitt 10.3). Tystnadsplikten innebär därmed begränsningar för kreditinstituten att hjälpa varandra i arbetet för att förebygga, upptäcka och förhindra att deras produkter och tjänster utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Att kreditinstituten inte kan utbyta information med varandra innebär vidare begränsningar för de brottsbekämp- ande myndigheternas arbete (se vidare i avsnitt 16.3 om den effekt som dessa begränsningar får i praktiken). En praktisk effekt av tystnadsplikten är att en kund, som ett kredit- institut avslutat en affärsförbindelse med exempelvis p.g.a. misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism, kan vända sig till ett nytt inleda en förbindelse utan att det tidigare kreditinstitutet har möjlighet att varna det nya kreditinstitutet om sina erfarenheter av kunden. Om kunden har ett genomtänkt upp- lägg och vet hur kreditinstitutets inledande frågor ska besvaras kan det vara svårt för ett nytt kreditinstitut att få kunskap om de risker som är förknippade med kunden. Kunden kan därmed använda det nya kreditinstitutets produkter och tjänster för penningtvätt eller finansiering av terrorism till dess att institutet fattar egna misstankar. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Tystnadsplikten försvårar på detta sätt arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen hindrar endast att uppgifter lämnas om att en bedömning utförs, har utförts eller kom- mer att utföras avseende en avvikelse eller en misstänkt aktivitet eller transaktion som uppmärksammats eller att uppgifter har lämnats till Finanspolisen eller Säkerhetspolisen. Därutöver hindrar banksekre- tessen i 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse i stor utsträckning ett kreditinstitut från att utbyta andra uppgifter om en kund. Redan uppgiften att en person är kund hos ett kreditinstitut omfattas av banksekretess (se avsnitt 10.2). Tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen och banksekretessen har samma konstruktion genom att de hindrar ett obehörigt röjande av uppgifter. I 4 kap. 9 § andra stycket specificeras situationer när det är behörigt att röja uppgifter som omfattas av den tystnadsplikt som föreskrivs i paragrafens första stycke. I dessa specifika situatio- ner kan inte heller banksekretessen hindra att uppgifter lämnas om att en bedömning utförs, har utförts eller kommer att utföras avse- ende en avvikelse eller en misstänkt aktivitet eller transaktion som har uppmärksammats eller att en uppgift lämnats till Finanspolisen eller Säkerhetspolisen. Banksekretessen kan inte heller hindra att även andra uppgifter lämnas i samband med det informationsutbytet om det be- hövs för att undantaget ska vara meningsfullt (jfr prop. 2016/17:173 s. 542). Informations- och erfarenhetsutbyte ökar förmågan att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ingår därför i utredningens uppdrag att analysera och överväga om det bör införas utökade möjligheter för kreditinstitut att utbyta information mellan sig vid misstanke om penningtvätt eller finan- siering av terrorism utan att det finns ett transaktionssamband (se dir. 2019:80 s. 8). Eftersom bristerna i informationsutbytet i vart fall delvis kan göras gällande även i fråga om andra typer av verksamhets- utövare anser utredningen att det inte är motiverat att begränsa över- vägandena endast till kreditinstitut. På motsvarande sätt som infor- mationsutbytet mellan verksamhetsutövare och myndigheter riskerar vidare en sådan begränsning att skapa en obalans mellan finansiella verksamhetsutövare i konkurrenshänseende och i fråga om möjlig- heterna att uppfylla kraven i regelverket (jfr avsnitt 14.1.2). I kom- mittédirektiven ges utredningen möjlighet att ta upp närliggande Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas. Utredningen bedömer att frågan om informationsutbyte mellan verksamhets- utövare som inte är kreditinstitut är en sådan närliggande fråga. Ut- redningen kommer därför att i den följande behandlingen av frågan om ytterligare informationsutbyte inkludera samtliga verksamhets- utövare som är relevanta i respektive sammanhang. 16.2Möjligheten att utvidga undantagen från tystnadsplikten Tystnadsplikten och undantagen från tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen genomför i huvudsak artikel 39 i fjärde penning- tvättsdirektivet. Regeringen har i samband med att det direktivet genomfördes i svensk rätt bedömt att de undantag från tystnadsplikten som medges enligt artikeln får anses föreskriva en miniminivå av det informationsutbyte som ska tillåtas och att det inte finns något hin- der mot att utvidga omfattningen av undantagen. I förhållande till direktivet medgavs därför ytterligare undantag från tystnadsplikten (se prop. 2016/17:173 s. 303). Artikel 39 i fjärde penningtvättsdirek- tivet utgör därför i sig inte något hinder mot att ytterligare utvidga undantagen från tystnadsplikten. I ett tidigare lagstiftningsärende när ett utökat informationsutbyte mellan verksamhetsutövare övervägdes för att effektivisera bekämp- ningen av penningtvätt och finansiering av terrorism framhölls intresset av att skydda enskilda personers integritet. Det påpekades då att den information som det kan bli aktuellt att dela, t.ex. för att varna en annan verksamhetsutövare med anledning av en transaktion, är ytterst integritetskänslig eftersom den bara avser en misstanke om brott. Informationen ansågs därför inte kunna spridas mellan företag utan överinseende av en behörig myndighet. Övervägande skäl bedömdes sammantaget inte tala för att tillåta informationsutbyte mellan före- tagen (se prop. 1998/99:19 s. 51 f.). Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Det har gått detta uttalande gjordes. Som när- mare redogörs för i avsnitt 14.3.2 har omvärlden förändrats. Terrorattacker och stora mängder tvättade pengar, såväl nationellt som internationellt, har tydliggjort behovet av ett stramare regelverk och ett ökat samarbete mellan de aktörer som har uppgifter på om- rådet. Till det kommer ny teknik som bl.a. har öppnat upp för snabbare överföringar och därigenom förenklat möjligheterna att tvätta pengar. Skyddet för personuppgifter har dessutom förstärkts. Det finns därför anledning att åter överväga utökade möjligheter för verksamhets- utövare att utbyta information med varandra för att kunna förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. 16.2.3Behovet av att utbyta information måste överväga de intressen som tystnadsplikten avser att skydda Skyddet för en utredning Bestämmelsen om tystnadsplikt i 4 kap. 9 § penningtvättslagen avser i första hand att skydda en utredning hos eller Säkerhets- polisen (se prop. 2003/04:156 s. 73). Det är därför viktigt att den upp- gift som tystnadsplikten omfattar inte riskerar ytterligare spridning efter att den lämnats till en annan verksamhetsutövare. Av bestäm- melsen framgår att den fysiska personen, den juridiska personen, dess styrelseledamöter eller anställda inte får för kunden eller för någon utomstående obehörigen röja att en bedömning enligt 2 § utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att uppgifter har lämnats enligt 3 eller 6 §. Tystnadsplikten är straffreglerad (se tredje stycket samma paragraf). Tystnadsplikten gäller alltså för verksamhetsutövare, dess styrelse- ledamöter och anställda och omfattar att en bedömning utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att uppgifter har lämnats. Bestämmelsen anger inte vem som ska utföra, ha utfört eller komma att utföra bedömningen eller ha lämnat uppgifterna i fråga. Tystnads- plikten för en person är därmed inte begränsad till uppgifter om att just den personen utför, har utfört eller kommer att utföra en bedöm- ning eller har lämnat uppgifter (jfr artikel 39 i fjärde penningtvätts- direktivet). Det innebär att tystnadsplikten för en person även om- fattar en uppgift, som personen fått med stöd av något av undantagen, om att någon annan utför, har utfört eller kommer att utföra en be- Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare dömning enligt 2 § eller att någon annan har lämnat uppgifter enligt 3 eller 6 §. Tystnadsplikten gäller även om personen inte själv har anledning att fatta några misstankar eller inte ser att det finns skälig grund att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling efter att en egen bedömning har genomförts. Genom att tystnads- plikten därmed omfattar även den som med stöd av undantagen får uppgifter från en annan verksamhetsutövare har uppgifterna ett skydd efter att de har lämnats. Tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen skyddar även den per- son som uppgiften gäller från att uppgiften sprids obehörigt. Att det finns en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism som rör en viss person är en integritetskänslig uppgift. Spridning av sådana uppgifter kan därför innebära intrång i den personliga integri- teten för den person som uppgifterna rör, bl.a. i form av att personens anseende skadas. Att en verksamhetsutövare får reda på att en annan verksamhetsutövare har gjort en bedömning om att det finns skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling eller att uppgifter har lämnats till Finanspolisen eller Säkerhetspolisen kan vidare inne- bära en risk för att verksamhetsutövaren avstår ifrån att ingå en affärsförbindelse med den person som uppgifterna gäller. Även om varje verksamhetsutövare är skyldig att göra en egen bedömning av den risk som är förknippad med en kund kan i praktiken en enskild verksamhetsutövares bedömning eller information om att uppgifter har lämnats till polis få påverkan på en annan verksamhetsutövares bedömning av kunden. Om en sådan uppgift får ytterligare spridning riskerar en enskild verksamhetsutövares bedömning att leda till att flera företag utan egna undersökningar beslutar att stänga ute en enskild från vissa tjänster. Att stänga ute en kund från vissa tjänster, som t.ex. att öppna ett konto eller att ta ett bolån, kan innebära påtagliga konsekvenser för kunden. Utan ett konto kan kunden t.ex. få svårt att bedriva en före- tagsverksamhet eller att sköta vissa vardagliga sysslor som att betala räkningar eller inköp, ta emot sin lön, spara eller överföra medel till Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare För företag som erbjuder sig att ta emot insättningar som om- fattas av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti gäller visserligen en kontraheringsplikt som innebär att företagen är skyldiga att av var och en ta emot insättningar som lagen omfattar. Skyldigheten gäller emellertid inte om det finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan t.ex. vara att en kund har varit ohederlig mot en bank eller ett annat institut eller att det finns misstankar om penningtvätt (se 11 d § lagen om insättningsgarantin och prop. 2002/03:139 s. 598). får vidare som utgångspunkt inte vägra en konsument som är lagligen bosatt inom EES att öppna ett betalkonto med grund- läggande funktioner som erbjuds till andra konsumenter. Inte heller denna skyldighet gäller dock om det skulle strida mot penningtvätts- lagen eller det annars finns särskilda skäl mot det. Ett sådant betal- konto kan också sägas upp om konsumenten avsiktligt har använt kontot för olagliga ändamål eller det annars finns särskilda skäl, t.ex. om penningtvättslagen kräver det (se 4 a kap. 1 och 9 §§ lagen om betaltjänster, 3 kap. 1–3 §§ penningtvättslagen samt prop. 2016/17:129 s. 39). Varken kontraheringsplikten eller skyldigheten att tillhanda- hålla ett betalkonto med grundläggande funktioner gäller därmed om det skulle stå i strid med skyldigheterna i penningtvättslagen.1 Det finns alltså ett visst utrymme för verksamhetsutövare att vägra att tillhandahålla en kund även sådana tjänster. Ett utökat informationsutbyte kan vidare i sig innebära att person- uppgifter behandlas i större utsträckning och ibland för ett annat ända- mål än det för vilket uppgiften ursprungligen samlades in. Det inne- bär i sig en ökad risk för att uppgifterna får ytterligare spridning. Dataskyddsregleringen måste därför noga beaktas när en utvidgning av möjligheterna till informationsutbyte övervägs. All behandling av personuppgifter måste ytterst ha stöd i en rättslig grund. I samman- hanget kan konstateras att behandling av personuppgifter på grundval av fjärde penningtvättsdirektivet i syfte att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism ska betraktas som en fråga om allmänt in- tresse enligt EU:s dataskyddsförordning (se artikel 43 fjärde penning- tvättsdirektivet i lydelsen enligt femte penningtvättsdirektivet). 1Se vidare i , Redovisning av betalkontodirektivets genomförande i , s. 17 f. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Att sprida uppgifter om misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism avseende en viss person skulle alltså kunna innebära påtagliga konsekvenser för den enskilde. Staten har ett ansvar för att skydda bl.a. enskildas privatliv och personliga integritet. Artikel 8 i innebär inte bara ett skydd mot ingrepp i privat- livet från statens sida, utan ålägger också staten att i vissa fall vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär (se t.ex. dom i målet Airey mot ). Begränsningar får göras endast med stöd i lag om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säker- heten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Det är alltså angeläget att information om enskilda inte sprids utan att det i det specifika fallet kan anses motiverat. Att begränsa skyddet för den personliga integriteten för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism får i sig anses godtagbart i ett demo- kratiskt samhälle (se avsnitt 14.3.2). En väl fungerande samhällsorga- nisation kommer alltid att medföra vissa intrång i enskildas personliga integritet. Behovet av en utvidgning av undantagen från tystnads- plikten måste dock ställas i proportion till skyddet för den enskildes integritet. Behovet av en utvidgning måste även stå i proportion till de andra intressen som tystnadsplikten avser att skydda, nämligen andra konsekvenser för enskilda och en utredning hos och Säkerhetspolisen. anger också särskilt att behandling av per- sonuppgifter som sker för att kunna utföra en uppgift av allmänt in- tresse ska vara proportionerlig i förhållande till det legitima mål som eftersträvas samt att lämpliga åtgärder ska vidtas för att skydda uppgif- terna (se artikel 6.3 allmän dataskyddsförordning och prop. Behovet av personuppgiftsbehandling och eventuella skydds- åtgärder måste därför också beaktas i samband med att ett ökat infor- mationsutbyte övervägs. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare 16.3Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Om kriminella kan utnyttja kreditinstitut och andra verksamhets- utövare för penningtvätt eller finansiering av terrorism underlättas möjligheterna att bedriva brottslig verksamhet och att tillgodogöra sig brottsvinster. I förlängningen innebär det att allmänhetens för- troende för det finansiella systemet allvarligt kan skadas. I utredning- ens kommittédirektiv anges att det finns anledning att utreda vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att underlätta för bl.a. kredit- instituten att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism samt för att förbättra systemets funktionssätt. I det ligger inte bara att kreditinstituten måste ha ändamålsenliga befo- genheter utan också att samarbetet på området måste vara konstruk- tivt och effektivt. Som konstateras ovan och i det följande finns det i flera situationer behov av ett utökat informationsutbyte mellan verk- samhetsutövare som de ska kunna förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen ska analysera och överväga om det bör införas utökade möjligheter att utbyta information vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism utan att det finns ett transaktionssam- band. 16.3.1Uppgifter när det inte finns ett transaktionssamband Bedömning: Möjligheterna att utbyta uppgifter utan ett transak- tionssamband bör inte utvidgas. Det är möjligt för verksamhetsutövare som ingår i samma före- tagsgemenskap på det sätt som anges i 4 kap. 9 § andra stycket 2 och 3 penningtvättslagen att utbyta uppgifter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism med varandra. I övrigt krävs det bl.a. ett transaktionssamband för att verksamhetsutövare ska kunna ut- byta sådan information. Det finns emellertid, som kommer att redo- göras för i nästa avsnitt, flera ytterligare situationer där det kan finnas behov av att utbyta information utan att det finns en misstänkt transaktion. Utredningen överväger därför i de efterföljande avsnitten om möjligheterna till informationsutbyte bör utvidgas i sådana fall. Ytterligare informationsutbyte mellan verksamhetsutövare Som det kommer att redogöras för innebär ett utökat utbyte dock konsekvenser för enskilda som inte kan anses proportionerliga i för- hållande till ändamålen med ett sådant utbyte. I avsnitt 16.3.2 före- slås i stället ytterligare möjligheter till informationsutbyte när det finns ett transaktionssamband. Behovet av att utbyta information som rör misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism