sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Lagen bör alltså kunna tillämpas vid alla gränsövergångar som utgörs av en allmän väg till utlandet. Det kan här särskilt framhållas att det med en sådan här lösning, trots att det inte skulle föreligga några rättsliga hinder för det, inte heller kan förväntas att samtliga gränsövergångar som utgör allmän väg skulle komma att vare sig kamerabevakas eller bli föremål för polisiär närvaro på någon mer kontinuerlig basis. För detta finns inget behov och knappast heller tillräckliga polisiära resurser. De platser där insatser kommer att göras kommer sannolikt i stället väljas ut på grundval av underrättelser eller annan information som myndigheterna har tillgång till och som ger skäl för en intensifierad kontrollverksamhet, antingen på mer fast basis eller tillfälligt. Enligt vad som framgår av senare avsnitt där vi redogör för vilka befogen- heter lagen ska medge är det inte heller fråga om att tillåta några syste- matiska kontroller av trafik som passerar Schengeninterna gränser. Det kommer därför inte att framstå som särskilt effektivt för myn- digheterna att ha närvaro på platser utan att sådan information före- ligger. Broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och områden i närheten av sådana förbindelser På samma sätt som kartläggningen visar att vissa hamnar utgör cen- trala platser för förekomsten av gränsöverskridande brottslig verksam- het och irreguljär migration visar den att även utgör en sådan plats. och har också framfört att är en plats av stort intresse för myndigheternas verksamhet. Utredningen har inte haft skäl att ifrågasätta detta. Denna typ av förbindelser utgör inte sällan centrala trafikleder och faller dessutom i flera fall in under föregående punkt gällande gränsöver- gångar som utgörs av allmän väg. Vad gäller förhåller det sig dock på ett annat sätt. över , dvs. på själva , och en del av den motorväg med tillhörande av- och påfarter som leder till överfarten utgör i stället enskild väg. Den förbindelsen omfattas såle- des inte av den föregående punkten. Det finns därmed skäl att i lagen särskilt ange att denna typ av platser ska omfattas av definitionen. Tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i närheten av sådana stationer Över den svenska gränsen förekommer också tågtrafik bl.a. till och från grannländerna , och . På samma sätt som gäller för vägar framstår det som relevant att möjliggöra de kontroll- och tvångsåtgärder som den nya lagen medger även vid stationer av- sedda för tågtrafik direkt mot utlandet; både för att fånga upp de illegala flöden som redan förekommer i sådan trafik och för att före- bygga att sådana flöden från andra platser flyttas till en oövervakad tågtrafik. Ordet direkt är här avsett att medföra att endast första an- halt efter respektive sista anhalt före en gränsövergång ska omfattas, inte alla stopp där det förekommer internationell trafik. Detta inne- bär att om en station i och för sig har internationell trafik, men endast sådan som redan har gjort ett stopp i , eller ska göra ett innan den lämnar landet, så omfattas inte den stationen. alltså en station som inte ligger närmast gränsen men som utgör första anhalt för internationella tåg, t.ex. . har i detta sammanhang framfört att det av prak- tiska och tidsmässiga skäl kan finnas ett behov av att kunna göra kontroller på tågen även när de är i rörelse mellan stationer. Polismyn- digheten har dock uppgett att det är svårt att uppskatta hur stort ett sådant behov är och i vilken utsträckning frågan kan lösas på andra sätt, t.ex. genom avtal med grannländerna som innebär att den svenska polisen får resa från den sista stationen i grannlandet och därmed skapar förutsättningar för kontroller så snart ett tåg kom- mit in på svenskt territorium. Utredningen har inte haft tillräckligt underlag för att bedöma behovet av sådana möjligheter och några för- slag lämnas därför inte i denna fråga. har vidare framfört att större busstationer med internationell trafik också är av intresse i sammanhanget och att det är önskvärt att sådana stationer också omfattas av definitionen. Utredningen har övervägt om busstationer öppna för internationell trafik bör omfattas av regleringen. Även om sådana stationer sanno- likt kan vara av visst intresse så kan busstrafiken, till skillnad från tåg- trafiken, stoppas i vägtrafiken på samma sätt som andra fordon, t.ex. personbilar och lastbilar. Detta minskar behovet av att särskilt reglera dessa platser. Därutöver är de större stationerna inte alltid första eller sista hållplats efter eller före gränspassage vilket medför att ingripan- den där skulle riskera att bli mindre effektiva. Tillräckliga skäl för att en särreglering av busstationer skulle behövas har inte framkommit och sådana platser omfattas därför inte av det lämnade förslaget. Genom tillämpning av den s.k. ventilbestämmelsen kan busstationer med direkt trafik till utlandet dock komma att omfattas av lagens tillämpningsområde. Platser som omfattas av en särskild föreskrift Slutligen föreslås lagen även vara tillämplig på platser som genom före- skrift förklarats utgöra ett gränsnära område. Förutsättningarna för och de närmare övervägandena rörande sådana beslut behandlas nedan i avsnitt 14.7. Området i närheten av de flygplatser, hamnar och andra platser som omfattas av definitionen För att kontrollverksamhet och ingripanden ska kunna utföras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt måste de platser som anges i defini- tionen anges så att inte endast hamnen, flygplatsen eller liknande omfattas av definitionen utan även ett visst område runt om platsen. Som vi redovisat ovan används i såväl tullagen som inregränslagen uttrycket ”i närheten av eller inom” för att beskriva ett område runt om en flygplats eller annat område som har direkt förbindelse med utlandet. Uttrycket innebär att det är fråga om ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt begränsat. Den geografiska begräns- ningen har angetts kunna innebära t.ex. att en person som blir före- mål för kontroll inte får befinna sig längre bort från en flygplats än att det med stor sannolikhet kan antas att personen kommer från flygplatsen. Uttrycket ”i närheten av” används inte sällan i författningar för att ange en geografisk begränsning. Uttrycket har ingen enhetlig inne- börd utan den närmare innebörden får avgöras från fall till fall bero- ende på kontexten. Även i vårt förslag använder vi oss av uttrycket ”området i närheten av”. Avsikten med förslaget är att det gränsnära området ska omfatta den aktuella hamnen, stations- eller terminalbyggnaden, flygplatsen eller liknande, liksom kringliggande ytor som på ett naturligt sätt hör samman med en sådan plats. Detta kan vara passager till och från eller mellan olika delar av platsen. (Jämför exempelvis uttrycken ”stations- eller hållplatsområde” och ”flygplatsområde” i 9 § kamerabevaknings- lagen, 2018:1200.) Uttrycket ska här även omfatta tillhörande eller närliggande parkeringsplatser, vändplatser, uppställningsplatser och liknande. Det gränsnära området kommer därför inte alltid med säker- het att överensstämma med det geografiska området för verksamhet som nämnts ovan. Ett alternativt sätt att uttrycka detta hade varit att tala om platser ”i anslutning till” hamnar och så vidare. Vi menar dock att det är ett något snävare uttryck som skulle be- gränsa området i större utsträckning än vad som är vår avsikt. Uttrycket i närheten av anger givetvis inte de exakta gränserna för varje specifikt område. Detta kan anses utgöra en brist, särskilt när det är fråga om en lagstiftning som ger myndigheter rätt att utöva be- fogenheter av det slag som är i fråga. Eftersom de olika platser som omfattas av den föreslagna definitionen emellertid skiftar vad gäller både karaktär, storlek och geografisk placering menar vi att någon mer exakt avgränsning inte kan göras i lag. Var de närmare gränserna för varje särskild plats går får i stället bedömas utifrån förhållandena på platsen, dess beskaffenhet och med beaktande av de integritets- intressen som kan göra sig gällande där. En plats som kommer att omfattas av lagens tillämpningsområde är Hyllie tågstation i . Tågstationen ligger i direkt anslutning till ett större köpcentrum, ett hotell och en större mängd bostäder och kontorsbyggnader. Uttrycket i närheten av är avseende ett sådant om- råde avsett att tolkas snävt och kommer i praktiken att omfatta endast själva stationsområdet. I andra fall kan det vara fråga om en plats som t.ex. ligger i ett mer avskilt hamnområde utan bostäder eller platser för rekreation och då kan ett större område omfattas. Det kan i ett sådant fall alltså även omfatta infarter, intilliggande parkeringsplatser och liknande. På samma sätt kan det finnas skäl att göra skillnad på hur uttrycket ska tolkas i förhållandet till olika typer av vägar. Området i närheten av en gränsövergång som utgörs av en större väg bör i regel tolkas be- tydligt vidare än om det är fråga om en mindre väg som går rakt igenom ett samhälle. Här kan större gränspassager som bevakas kontinuerligt av Tull- verket och platser som särskilt lyftas fram som exem- pel. Sådana platser kan ha en annan karaktär än en gränsövergång där gränsen går vid en mindre väg. Vid sådana platser kan det finnas skäl att ha fasta tullstationer och därmed kan det finnas byggnader och annat uppförda i anslutning till platsen för att underlätta logistiken. Vid en sådan gränsövergångs bör därför ett större område runt om- kring själva vägen omfattas av lagens tillämpningsområde än vad som är fallet vid en mindre väg som passerar en gräns i en mindre ort med bostadsbebyggelse. Området i närheten av en broförbindelse bör även omfatta en kortare sträcka på den omedelbara tillfartsvägen och even- tuella tull- eller betalstationer vid brofästet. Även här måste bedöm- ningen göras utifrån de förhållanden som råder på varje enskild plats och platsens beskaffenhet. Att området ska omfatta mer än bara hamnen, flygplatsen eller stationsområdet har också betydelse för möjligheterna att kunna rikta in verksamhet på platsen på utgående trafik. En sådan möjlighet fram- står som avgörande för bekämpningen av den organiserade tillgrepps- brottsligheten. Utredningens förslag: Det ska i den nya lagen införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att en viss plats, som är jämförbar med de platser som är gränsnära områden direkt enligt lagen, ska utgöra ett gränsnära område enligt den nya lagen. Ett beslut om att i en föreskrift utvidga lagens tillämpnings- område får endast fattas om det är av särskild vikt för att –förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brotts- lig verksamhet, eller –förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. En sådan föreskrift ska meddelas för , högst . Föreskriftens giltighetstid får förlängas med högst i taget. Som framgått av detta kapitel är den föreslagna nya lagens tillämp- ningsområde huvudsakligen avgränsat till ett antal i lagen angivna områden. Som vi redovisat i avsnitt 14.5 innebär den omständigheten att inte hela gränssträckan utgör ett gränsnära område dock en risk för att kriminella aktörer hittar alternativa vägar in i landet. Det kan också av andra skäl uppstå situationer där brottsbekämpande myn- digheter ser ett behov av utökade kontroll- och tvångsbefogenheter på andra platser än de som anges i lagen. För att skapa viss flexibilitet och minska risken för att kriminella aktörer helt ska kunna undkomma myndigheternas ingripanden och bevakning genom att undvika de platser som enligt definitionen ut- gör gränsnära områden ser utredningen ett behov av att i den nya lagen införa en s.k. ventilbestämmelse. Enligt utredningens bedömning bör en sådan ventilbestämmelse formuleras så att den ger regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, möjlighet att föreskriva att lagen ska vara tillämplig även på en viss annan plats. En föreskrift av detta slag kommer alltså att ha begränsad geografisk giltighet. Föreskriften kommer dock att vara bindande för myndigheter och enskilda och gäller myndigheternas befogenheter i förhållande till alla och envar som befinner sig på platsen under en viss något längre tidsperiod. En föreskrift om att en viss plats ska utgöra ett gränsnära område medför att myndigheterna på platsen ges relativt vida befogenheter att vidta kontroll- och tvångs- åtgärder mot personer som befinner sig i området. Föreskriften påver- kar således i hög grad enskildas fri- och rättigheter. Föreskriften ut- gör således inte ett beslut i ett enskilt fall (förvaltningsbeslut) utan ett normbeslut med generell tillämpbarhet. Ett sådant beslut bör med- delas genom föreskrift.9 En aktivering av lagens bestämmelser på andra områden än de i lagen angivna bör alltså förutsätta att ett normbeslut om en utvidg- ning av tillämpningsområdet meddelas genom föreskrift. Det kan inte bli fråga om något som kan tillgripas vid ett plötsligt och akut operativt behov. Vad gäller vilka platser som kan aktiveras ska det vara fråga om en viss plats som är jämförbar med de platser som utgör gränsnära om- råden enligt lagen. Att platsen ska vara jämförbar syftar på platsens närhet till gränsen eller till dess funktion som infart till eller utfart från landet. Det kan i vissa fall vara fråga om platser som utgör gräns- övergångsställen enligt gränskodexen men som inte omfattas av lagens huvudsakliga tillämpningsområde. På sådana platser kan viss kontroll- verksamhet redan förekomma. Avsikten här är dock att även möjlig- göra en aktivering av lagen på platser av delvis annan karaktär. De platser som främst torde komma i fråga är hamnar för fritidsfartyg, andra gränsnära platser vid kusten eller vägar som inte omfattas av definitionen. Lagen kan i regel alltså inte bli tillämplig på en plats inne i landet om det inte rör sig om en plats med direkt förbindelse till utlandet, t.ex. en flygplats eller busstation med möjligheter till direkt utlandstrafik. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m., s. 204 och prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar s. 62 ff. De platser som blir gränsnära områden genom särskild föreskrift bör vidare vara mer bestämt avgränsade än övriga områden för att lagens tillämpningsområde ska bli tillräckligt förutsebart. Det kan exempelvis föreskrivas att en viss fritidsbåtshamn ska utgöra ett gräns- nära område. Om platser i närheten av hamnen också behöver om- fattas, t.ex. en anslutande parkeringsplats, måste detta anges särskilt i föreskriften. I fråga om dessa platser omfattas alltså inte området i närheten av platsen på samma sätt som gäller i övrigt. För att möjligheten till ventil ska kunna användas på ett ändamåls- enligt sätt kan kravet för aktivering inte sättas för högt. En förutsätt- ning för en särskild föreskrift om att utvidga lagens tillämpnings- område bör vara att det är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet eller för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olov- ligen i landet. Att en utvidgning ska vara av särskild vikt innebär att det måste finnas ett underlag, t.ex. information inhämtad genom traditionellt polisarbete (spaning), underrättelseuppgifter eller välgrundade och kontrollerade tips från allmänheten eller andra myndigheter, som ger stöd för en konkret misstanke eller ett konkret antagande om före- komsten av pågående eller förväntad gränsöverskridande brottslig verksamhet eller irreguljära migration på platsen. Bedömningen måste alltså grunda sig på faktiska omständigheter och får inte endast bygga på spekulationer eller allmänna antaganden. Bestämmelsen ställer dock inte upp något krav på att det ska finnas underlag för att misstänka något specifikt brott eller specifikt fall av olovlig vistelse. Detta fram- går av att syftet ska vara att förebygga, förhindra eller upptäcka gräns- överskridande brottslig verksamhet eller olovlig vistelse. I förutsättningarna ligger också ett krav på att en eller flera av de åtgärder som möjliggörs genom en aktivering av lagen ska kunna för- väntas ha betydelse för bekämpningen av gränsöverskridande brottslig verksamhet eller kontrollverksamheten med inre utlänningskontroller (se avsnitt 15–20 angående förutsättningarna för dessa åtgärder). Kravet på särskild vikt innebär i detta sammanhang alltså både ett kvalitetskrav på det underlag som ligger till grund för bedömningen av behovet av lagens åtgärder som ett krav på behovet av åtgärderna och vid den aktuella platsen. Om förutsättningarna är uppfyllda kan platsen alltså ”aktiveras” och exempelvis kamerabevakas, med sådan efterföljande behandling av insamlade fordonsuppgifter som föreslås i avsnitt 17.3.3 och 17.3.4, i syfte att upptäcka eller förebygga den misstänkta brottsliga verk- samheten och på så sätt också kontrollera om den ursprungliga infor- mationen var riktig. Kontroll- och tvångsåtgärder enligt lagen kan vidtas om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Avsikten är inte att det regelmässigt ska kunna skapas nya gräns- nära områden utan snarare att man ska kunna kontrollera underrät- telser rörande platsen samt upptäcka och störa ut eventuella krimi- nella flöden eller irreguljär migration. En föreskrift som grundas på ventilen ska meddelas för , dock högst . Föreskriften kan förlängas men måste utvär- deras var sjätte månad. En förlängd giltighetstid förutsätter att för- utsättningarna för föreskriften fortsatt föreligger. Om man genom myndighetsaktivitet i området inte kan bekräfta att några oegentlig- heter förekommer och man inte heller kan stödja en fortsatt giltighet på t.ex. ny underrättelseinformation kan föreskriften inte förlängas. Utredningen har övervägt om bestämmelsen borde innehålla en bortre tidsgräns. En sådan reglering riskerar dock att leda till den situationen att tiden går ut men att man fortsatt kan konstatera miss- tänkt brottslig verksamhet eller liknande på platsen. Detta framstår inte som önskvärt och utredningen har därför landat i det får anses tillräckligt att föreskriften omprövas var sjätte månad. Skulle det visa sig att det på en sådan här plats finns ett mer ihållande behov av de åtgärder som följer med ett gränsnära område får man gå vidare till lagstiftaren och föra fram behov av ändringar i lagens normala tillämp- ningsområde. Det går att argumentera för att brottsbekämpande myndigheter med ett sådant här system kommer att ligga steget efter de kriminella aktörerna som har visat en förmåga att snabbt kunna anpassa sina mönster efter myndigheternas åtgärder. Sådant spaningsarbete som kan behövas för att få fram en grund för ett utvidgat tillämpnings- område kan vara resurs- och tidskrävande vilket kan motverka effek- tiviteten i regelverket. Detta är dock en konsekvens av att en regel- mässig övervakning av exempelvis samtliga hamnar framstår som oproportionerlig. Dessutom kan det antas att det huvudsakliga flödet även kommer att vara koncentrerat till de mer centrala gräns- övergångarna som fångas upp av den allmänna regleringen. Genom en ventil stärks dock enligt utredningens bedömning regleringen upp och möjligheterna till att systematiskt kringgå myndigheternas kontroller minimeras. Vi har i avsnitt 14.3 ovan bedömt att det bör framgå av lag vad som utgör ett gränsnära område och att detta följer av kraven i 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen. Vi har där uttryckt att i de fall lagstif- taren bedömer att det är oproportionerligt att låta utöva vissa befogenheter i hela landet bör lagstiftaren också föreskriva en geografisk begränsning. Vi har också framhållit att det kan vara tillräckligt med en begränsning i form av en yttre ram för det aktuella geografiska området. Att vi har valt att ange lagens huvudsakliga tillämpningsområde mer specifikt hindrar inte att en ventil införs gällande platser som inte är på förhand utpekade. Även med en sådan ventil, som i detta fall också avser tidsbegränsade beslut, begränsas det geografiska område där aktuella befogenheter kan användas. Under förutsättning att lagen anger yttre ramar för vilka platser det kan bli fråga om är således vår bedömning att en sådan reglering är förenlig med grundlagens krav. Vi menar att det i detta avseende är tillräckligt att i lagen ange att det ska vara fråga om ett visst område som är jämförbart med de områden som enligt definitionen i avsnitt 14.6 ska utgöra ett gränsnära om- råde enligt den nya lagen. I den till nya lagen tillhörande förordningen föreslås det att Polis- myndigheten ska bemyndigas att ha rätt att meddela sådana föreskrif- ter som avses här. Det kan diskuteras om en sådan här föreskriftsrätt ska delegeras till en myndighet, och då särskilt till den myndighet som kan antas ha intresse av att få de utökade befogenheter som lagen medger. Vår upp- fattning är dock att behovet av en sådan utvidgning av lagens tillämp- ningsområde som vi här talar om huvudsakligen avgörs av dels under- rättelseinformation, dels operativa överväganden. Även om föreskriften endast skulle kunna meddelas av regeringen skulle frågan alltid komma att väckas av och underlaget för beslutet också tas fram av den myndigheten. Att delegera föreskriftsrätten framstår där- med som den lämpligaste ordningen. 14.8Åtgärder utanför det gränsnära området Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som innebär att en åtgärd får vidtas även utanför ett gräns- nära område om den som åtgärden riktas mot lämnar området innan ett ingripande har slutförts, under förutsättning att ingripandet inleds i det gränsnära området och direkt fullföljs. Eftersom lagens tillämpningsområde är tänkt att vara geografiskt begränsat kan det uppstå situationer där en polisman, eller en kust- bevakningstjänsteman, inom det geografiska tillämpningsområdet konstaterar att en viss person eller ett visst fordon bör tas ut för kon- troll eller kan bli föremål för något annat ingripande men där personen eller fordonet hinner lämna området innan åtgärden har kunnat slut- föras. Denna situation kan tänkas uppstå om den som ska bli föremål för åtgärden medvetet flyr platsen. I vissa fall skulle ett efterföljande kunna ske på den grunden att omständigheterna sammantaget är sådana att det föreligger en misstanke om ett konkret brott. Det kan dock uppstå situationer där sådan misstanke inte föreligger eller där en person som ska kontrolleras, t.ex. föraren av ett fordon, inte upp- fattar uppmaningen att stanna eller av annat skäl inte kan stoppas förrän man passerat den yttre gränsen för det gränsnära området. Det kan också vara fråga om en situation där en polispatrull tillkallas som inte hinner nå området innan personen lämnar det. En reglering som innebär att det i sådana fall skulle vara otillåtet att fullfölja ingripandet utanför det gränsnära området skulle få orim- liga konsekvenser. Den som stoppades skulle då genom att helt enkelt köra vidare kunna undkomma myndigheternas kontroll. För att regleringen inte ska bli sådan behöver den nya lagen inne- hålla en bestämmelse som möjliggör att ett ingripande som inleds inom ett gränsnära område ska få fullföljas även utanför ett sådant område om omständigheterna kräver detta. Regleringen förutsätter att ett ingripande inleds när den person som ska bli föremål för en åtgärd befinner sig i det gränsnära området. Med att ingripandet ska ha inletts avses att det ska ha skett någon form av aktivitet i syfte att påbörja det. Det är alltså inte fråga om att möjliggöra en förskjutning av genomförandet av åtgärderna av resursskäl. Det ska exempelvis inte vara möjligt att inom ett gränsnära område anteckna ett antal registreringsnummer av intresse och sedan i ett senare skede kontrollera dessa inne i landet. Det som möjliggörs är alltså endast ett direkt fullföljande av ett ingripande som påbörjats inom ett gränsnära område. Fullföljandet av ingripandet måste ha på- gått utan avbrott. 14.9En särskild reglering för tillfartsvägar