sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Utredningen anser dessutom att med det senare alter- nativet kan det tänkas att nästan alla äldre har erfarenheter som kan tänkas tas tillvara i yrken som inte ställer krav på utbildning eller tidigare erfarenhet. Det alternativet skulle alltså innebära att äldre försäkrades arbetsförmåga i praktiken inte bedöms mot en snävare arbetsmarknad. För att förslaget ska motsvara sitt syfte och vara lätt- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag begripligt anser utredningen därmed att de äldre försäkrade ska prövas mot arbeten de har erfarenhet av. Utredningen har vidare övervägt att inte endast arbeten där den försäkrade har erfarenhet ska beaktas, utan att arbeten som ryms inom det yrke den försäkrade har erfarenhet ska beaktas. Detta alternativ har dock nackdelar, inte minst i form av svårigheter i att närmare avgöra vilka olika arbeten som ska anses om- fattas av ett visst yrke och definitionssvårigheter kring yrkesbegreppet. Bedömningar av vilka arbeten den försäkrade har erfarenhet före- kommer dock redan i socialförsäkringen och liknande regler har även funnits historiskt. I arbetsskadeförsäkringen finns särskilda reg- ler för äldre försäkrade, i 41 kap. 10 § andra stycket SFB anges att i fråga om en äldre försäkrad ska hänsyn främst tas till hans eller hennes förmåga och möjlighet att skaffa sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han eller hon har utfört tidigare, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. fanns för rätt till förtidspension vidare särskilda regler för äldre försäkrade. Enligt en lydelse av 7 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäk- ring38 gällde att i fråga om äldre försäkrade skulle bedömningen avse- ende nedsättningen av arbetsförmågan främst avse den försäkrades förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som denna tidigare utfört eller genom annat för den försäk- rade tillgängligt lämpligt arbete. Bestämmelsen i 41 kap. 10 § andra stycket SFB39 har utformats i nära anslutning till bestämmelserna i dåvarande 7 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Samma principer för invaliditetsbedömningen som gällde inom den allmänna försäkringen för förtidspensionering reform40 gäller inom arbetsskadeförsäkringen.41 Av 27 kap. 46 § SB framgår vidare att vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen inte kan utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren till- fälligt erbjuder honom eller henne. Vid bedömningar av rätten till sjuk- penning behöver handläggaren alltså bedöma den enskildes arbets- förmåga gentemot ett visst arbete, nämligen dennes nuvarande. Utredningen bedömer vidare att det bör röra sig om erfarenheter av förvärvsarbete i en angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. 39Tidigare 4 kap. 3 § andra stycket LAF. 1975/76:197 s. 74 f. och 97. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag ningen inte görs utifrån detta begrepp, som gäller för övriga försäk- rade, kan reglerna komma att innebära att äldre försäkrade prövas gentemot ett bredare arbetsmarknadsbegrepp än övriga försäkrade. Detta är inte syftet med utredningens förslag. En försäkrad som har erfarenhet av ett anpassat arbete på exempelvis , men som inte längre har ett sådant arbete tillgängligt ska således inte bedömas mot ett vidare arbetsmarknadsbegrepp än om han eller hon inte haft tillgång till ett sådant anpassat arbete. Dessa avvägningar innebär att till exempel en 62-årig snickare som alltid haft detta arbete ska få sin arbetsförmåga bedömd gentemot sitt nuvarande arbete. Bedöms den försäkrade i detta fall ha nedsatt arbetsförmåga i sitt arbete som snickare samt att inget annat lämpligt arbete är tillgängligt för den försäkrade, är kravet om nedsatt arbetsförmåga, sett till arbetsmarknadskriteriet, uppfyllt. Vid bedömningen av vilka arbeten som den försäkrade har erfar- enhet av ska arbeten vilka han eller hon har utbildning för men inte någon arbetslivserfarenhet av inte beaktas. För en försäkrad som exem- pelvis har läst lärarprogrammet men som inte har arbetat som lärare ska alltså inte bedömning av arbetsförmågan göras mot arbetet som lärare. Om personen däremot har arbetat som vikarie på skolor och således har erfarenhet av lärararbete, även fast han eller hon inte har läst lärarprogrammet eller är behörig lärare, ska alltså arbetsförmågan bedömas mot arbetet som lärare. Utredningen konstaterar vidare att det blir allt vanligare att försäkrade har utbildning och/eller erfaren- het av flera olika sorters arbeten. Det kan röra sig om personer som arbetar deltid på flera olika arbetsplatser eller som under sitt arbetsliv haft flera olika slags arbeten, ett i taget. En del personer har också olika (heltids-) arbeten beroende på årstid. Frågan uppstår därmed hur det mer konkret ska bedömas vilka arbeten som den enskilde har erfarenhet av. En försäkrad som parallellt haft flera arbeten eller anställningar ska bedömas mot samtliga dessa arbeten. Som exempel kan nämnas en försäkrad som har två arbeten, ett som vårdbiträde i och ett som tidningsutdelare. Hans eller hennes förmåga ska bedömas gentemot såväl arbetsuppgifterna som vårdbiträde som arbetsuppgif- terna som tidningsutdelare, oavsett om dessa tillsammans motsvarar mer än sysselsättning på heltid eller inte. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Försäkrade som är arbetslösa vid tiden för prövningen av rätten till ersättning ska bedömas gentemot de arbeten de hade innan arbets- lösheten. För både arbetslösa försäkrade och försäkrade som har arbete ska bedömningen göras vidare än det nuvarande eller senaste arbetet. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att arbeten den försäkrade haft upp till innan tidpunkten för prövningen ska beaktas. Det betyder att den försäkrades förmåga ska prövas gentemot samtliga arbeten, heltid såväl som deltid, han eller hon haft , räknat bakåt från och med den månad för vilken den försäkrade ansöker om sjukersättning. Detta gäller såväl för försäkrade som är arbetslösa som försäkrade som har arbete vid tiden för pröv- ningen. Vid utbytesärenden ska de 15 åren räknas bakåt från och med den månad inledde utredningen av utbytet. En försäkrad som till exempel arbetat som undersköterska men som bytt yrke och arbetar som kock ska därmed bedö- mas mot båda dessa arbeten om karriärskiftet ägde rum mindre än men endast mot det nuvarande arbetet om skiftet ägde rum . Försäkrade som aldrig haft ett normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden, eller i vart fall inte haft något sådant arbete , har inga i detta sammanhang relevanta arbets- livserfarenheter att bedömas mot. Dessa försäkrade ska därför inte omfattas av de särskilda reglerna för äldre utan ska således bedömas gentemot samma arbetsmarknadsbegrepp som gäller för prövning av rätt till sjukersättning i övrigt.42 Ett syfte med de särskilda reglerna för äldre är att de ska underlätta för de försäkrade som arbetat länge i slitsamma arbeten. De som inte arbetat under en så bör be- dömas mot samma regelverk som övriga försäkrade. De som står långt från arbetsmarknaden kan vidare sägas redan befinna sig en slags om- ställningsfas när de söker arbete. Alternativet vore att personer som inte haft något arbete inte har något relevant arbete att bedömas gentemot, och att de därmed automatiskt skulle anses ha en nedsatt arbetsförmåga. Detta alternativ bedömer utred- ningen dock inte som lämpligt, inte minst för att det i praktiken inne- bär att långvarig arbetslöshet i sig skulle innebära att det blir lättare att beviljas sjukersättning. För att ska få kunskap om vilka arbeten den försäkrade har erfarenhet av kan den för- 1970:66, s. 40. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag säkrade exempelvis ange sina arbeten i en för ändamålet framtagen blankett som ska skrivas under på heder och samvete. Erfarenheter av olika arbeten kan visserligen ha olika relevans, beroende på hur ett visst arbetsområde utvecklas och hur länge sedan det var den försäkrade arbetade inom ett visst arbete. En försäkrad som exempelvis arbetade som drifttekniker inom it men börjat arbetat mer och mer med organisations- och administrationsfrågor och därför inte är lika insatt i sina tidigare arbets- uppgifter har möjligtvis inte helt relevanta och uppdaterade kunska- per i sitt tidigare arbete som drifttekniker. Utredningen har därför övervägt att , utöver att beakta hur länge sedan den försäkrade hade ett visst arbete, även ska bedöma hur relevanta erfaren- heterna av tidigare arbeten är. Med hänsyn till att en sådan bedöm- ning skulle kräva att myndigheten följer utvecklingen på arbets- marknaden vad gäller bl.a. branschutveckling på ett sätt som myn- digheten inte annars gör, bedöms dock att en sådan lösning innebär för omfattande utredningsskyldigheter och bedömningsutrymme för samt att det i så fall tillkommer ansvars- områden som inte ryms i myndighetens uppdrag. Förslaget är därmed att sådana arbetserfarenheter som den försäkrade förvärvat vid tiden för ansökan men också samtliga dessa arbeten ska beaktas. Erfarenheter bedöms således vara relevanta att beakta. Det kan röra sig om arbetserfar- enheter från en anställning eller egen verksamhet. Oavlönad praktik ska dock inte beaktas. kan tyckas lång. Vidareutbildning inom ett arbete man har erfarenhet för att kunskaperna ska vara uppdaterade kan dock sällan anses vara en lika omfattande insats som omskolning till ett arbete man inte tidigare haft. Mot denna bakgrund görs bedömningen att det kan anses relevant att det finns krav att den försäkrade ska uppdatera sina kunskaper i ett arbete som denne har arbetat med. Utredningen bedömer alltså att det inte är ett orimligt omställ- ningskrav för den försäkrade att uppdatera sina kunskaper i ett arbete som man haft . I praktiken kan situationen uppstå att personer med relevanta erfarenheter av många arbeten således prövas mot ett vidare arbets- marknadsbegrepp än personer som endast har erfarenhet av ett eller ett fåtal arbeten. Kraven på omställning är dock desamma för samt- liga äldre försäkrade som har relevanta arbetslivserfarenheter. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag försäkrade, oavsett om de har erfarenhet av ett yrke eller av flera yrken, behöver ställa om till ett arbete som de inte har erfarenhet av. Förslaget att det ska bortses från sådana rehabiliteringsmöjligheter som syftar till att den försäkrade ska arbeta i ett arbete som han eller hon inte har tidigare erfarenhet av är en konsekvens av det särskilda arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla för äldre försäkrade, se av- snitt 8.4.4. Som framgått i avsnitt 8.3 föreslår utredningen en generell för- ändring vid bedömning av vilka rehabiliteringsinsatser som ska beaktas vid bedömningen av en försäkrads rätt till ersättning. För- ändringen att rehabiliteringsåtgärder som är klara först efter sista tid- punkten då sjukersättning kan betalas ut inte ska beaktas kommer i praktiken främst innebära en lättnad för äldre försäkrade i arbetsför ålder. Med hänsyn även tagen till det i avsnitt 8.1 föreslagna föränd- ringen av vilket arbetsmarknadsbegrepp den försäkrades arbetsför- måga ska prövas mot ska vidare rehabiliteringsåtgärderna syfta till att personen får arbetsförmåga i ett förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Det innebär en förändring från dagens regler som innebär att risken minskar att den försäkrade rehabiliteras till en period av arbetslöshet eller i skyddat arbete fram till pensionsåldern. Även med beaktande av nämnda generella lättnad avseende vilka rehabiliteringsåtgärder som ska beaktas kan kraven för att en äldre försäkrad ska beviljas sjukersättning uppfattas som allt för stränga. Om en äldre person behöver omfattande rehabiliteringsinsatser för att ställa om till ett annat yrke finns likväl en risk att personen inte får ett arbete efter att rehabiliteringen avslutats, om personen har få år kvar i arbetslivet. Att rehabilitera någon för att denna ska vara arbetslös är inte ändamålsenligt både sett till samhälleliga och indi- viduella resurser. Mot bakgrund av det samhälleliga intresset av att äldres kompe- tens tas tillvara och att fördomar mot äldre ska motverkas bör reglerna om rätt till sjukersättning dock inte leda till att personer i förvärvs- arbetande ålder får minskad tillgång till rehabilitering eller andra in- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag satser som kan leda till att de kan försörja sig på egen hand genom arbete fram till riktåldern för ålderspensionen eller längre än så. Reha- biliteringsåtgärder ska såldes även fortsättningsvis vara uttömda för att äldre personer ska kunna beviljas sjukersättning. Därmed ska för- slaget inte innebära en mindre aktiv rehabiliteringsprocess. På så sätt beaktas vidare den allmänna utvecklingen med allt friskare äldre och intresset av att behålla dessa på arbetsmarknaden. Genom att rehabiliteringsmöjligheterna ska riktas in mot förvärvs- arbeten i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden som den försäkrade redan har erfarenhet inom ges ökade möjligheter att ta tillvara den kompetens den försäkrade har förvärvat. Personer med långa yrkes- liv, kanske i ett slitsamt arbete, som har svårt att arbeta fram till rikt- åldern för pension får möjlighet att beviljas sjukersättning utan att det ställs krav på omfattande omskolning i slutet av arbetslivet. Avsikten med utredningens förslag är alltså att för att en rehabi- literingsåtgärd ska bedömas vara relevant vid bedömningen av den försäkrades rätt till sjukersättning ska insatsen leda till att den för- säkrade får en förbättrad arbetsförmåga i ett sådant arbete som omfattas av det arbetsmarknadsbegrepp som äldres arbetsförmåga ska bedömas mot. Ett par exempel kan här anges. En 63-årig snickare, som endast arbetat i detta yrke, har fått förslitningsskador och en 64-årig eko- nomiadministratör som dessutom arbetar deltid som kassapersonal som drabbats av stressproblematik. Det kan tänkas att dessa försäk- rade genom rehabiliteringsinsatser, bland annat utbildningar, skulle kunna få arbetsförmåga exempelvis i ett arbete som inte ställer samma sorts krav som deras nuvarande arbeten. Snickaren skulle exempelvis kunna tänkas kunna få arbetsförmåga i ett arbete som telefonförsäl- jare och ekonomiadministratören skulle kunna få arbetsförmåga i ett arbete som städare. Eftersom de försäkrade dock inte har erfarenhet av sådana arbeten ska sådana rehabiliteringsmöjligheter inte beaktas vid bedömningen av om de har rätt till sjukersättning. Endast om det finns rehabiliteringsinsatser som leder till att de, innan de når åldern för när sjukersättning kan utbetalas, kan få arbetsförmåga i sådana förvärvsarbeten, i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmark- naden, som de har erfarenhet av, alltså snickare respektive ekonomi- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag administratör och kassapersonal, kan ansökan om sjukersättning av- slås med motiveringen att rehabiliteringsmöjligheterna inte är uttömda. Längden på kvarvarande arbetstid efter slutförd rehabiliterings- eller andra omställningsinsatser ska inte beaktas Utredningen konstaterar att många lämnar arbetslivet när de når riktåldern för pension och att utgångspunkten är att människor inte arbetar längre än så. Vid bedömningen av rimligheten i olika rehabiliteringsåtgärder läggs därmed ofta vikt vid hur efter avslutad rehabilitering den försäkrade har kvar till denna ålder. Det är dock viktigt att beakta att många försäkrade vill arbeta längre än så, och genom rätt rehabiliteringsinsatser också kan få möjlighet till det, om än kanske inte på heltid. I den utsträckning en äldre för- säkrad i arbetsför ålder kan återfå arbetsförmåga genom ett kortare rehabiliteringsprogram och det därmed finns en chans att denne kan återgå i samma arbete som tidigare är inte sjukersättning ”rätt” ersätt- ning för den personen, oavsett hur som kvarstår till pensions- åldern efter att rehabiliteringsinsatserna bedöms vara klara. Det är vidare inte någon exakt vetenskap att bedöma hur rehabili- teringsåtgärder kan tänkas ta utan detta varierar mellan olika enskilda fall. Relationen till sjukpenning om kvarvarande regler om rätt till den förmånen kvarstår Om en försäkrad har en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan i förhållande till sådana förvärvsarbeten, i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbets- marknaden, som denna har erfarenhet av, och alla rehabiliterings- möjligheter gentemot dessa är uttömda, är dock arbetsförmågan inte nödvändigtvis nedsatt gentemot alla förvärvsarbeten i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. I ett sådant fall skulle den försäkrade inte ha rätt till sjukpenning (från dag 181, enligt huvudregeln), men han eller hon kan ändå be- viljas sjukersättning. Denna situation kan dock endast inträffa om Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag den försäkrade har en nedsättning vars varaktighet är för överskådlig tid och möjligheterna till rehabilitering är uttömda. 8.5Ett författningsreglerat beviskrav för prövning av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning Utredningens förslag: Ett kodifierat beviskrav ska införas för pröv- ningen av rätten till sjukersättning. Rätt till sjukersättning ska anses föreligga om det är sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt på sådant sätt som föreskrivs. Skälen för utredningens förslag: I direktiven anges att utredningen mot bakgrund av variationen i andelen avslagsbeslut trots oförändrat regelverk ska ta ställning till om ett nytt författnings- reglerat beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning skulle kunna bidra till en ökad stabilitet i tillämpningen. finns inget i lagtexten angivet beviskrav för pröv- ningen av rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning. På så sätt ansluter sig sjukersättningen till det normala tillståndet i förvaltnings- ärenden, dvs. att beviskravet inte är en del av regelverket. Införandet av ett nytt beviskrav i lagtexten får anses vara en mycket ovanlig åt- gärd. Som utredningen har konstaterat i avsnittet om beviskrav finns i förvaltningsprocessen inget för alla situationer gällande beviskrav utan detta varierar med hänsyn till sakens beskaffenhet. När det gäller bevismedel bygger processen på att bevisföringen är fri, dvs. den är inte begränsad till vissa bevismedel.43 Den första frågan i denna del blir således om det alls är rimligt att kodifiera ett fast beviskrav för prövningen av rätt till sjuk- och aktivi- tetsersättning. Den andra frågan blir vilket beviskrav som i så fall lämp- ligen bör gälla. Utredningen är av uppfattningen att bevisfrågor gene- rellt bör ta större plats i förvaltningsprocessen. Till skillnad från situationen i civilprocessen är ämnet inte särskilt undersökt och det saknas i många fall svar på frågorna. På socialförsäkringarnas område saknas ofta i förarbetena resonemang om bevisfrågor. Här finns onek- ligen ett behov av vägledning, såvida man eftersträvar en förutsebar tillämpning av regler om beviskrav för den rättsliga prövningen. 43Se vidare avsnitt 7.8. och HFD 2013 ref. 61. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag finns därför enligt utredningens uppfattning skäl att ta processuella regler om bevisning på större allvar. Utredningens ställningstagande i denna fråga är sammantaget att ett författningsreglerat beviskrav bör införas och att fördelarna över- väger riskerna. Nedan diskuteras skälen för detta och vilka effekter ett sådant författningsreglerat beviskrav kan komma att få. Att bevisbördan som huvudprincip ligger på den försäkrade när denne ansöker om en förmån står klart. Denna princip är inte ifråga- satt och förekommer oftare än övriga frågor om beviskrav i de en- skilda ärendena där ansökan om sjukersättning har avslagits – då i form av ett konstaterande att det är den enskilde som ska visa att för- utsättningarna för beviljande av ersättningen är uppfyllda. Det är dock sällan man ser en skrivning där det uttryckligen anges att den försäk- rade har bevisbördan. Det hindrar emellertid inte att Försäkrings- kassan har gjort en bevisvärdering som innebär att man lagt bevis- bördan på den försäkrade. Svårare är frågan om beviskrav och bevisstyrka. Utredningen har i föregående analys diskuterat vilken bevisstyrka som kan sägas krävas i socialförsäkringsärenden i allmänhet och i ansökningsärenden om sjukersättning och aktivitetsersättning i synnerhet (se avsnitt 7.8.). Detta utgör viktiga frågor, men som utredningen har kunnat konsta- tera saknas resonemang om bevisfrågor till stor del i såväl förarbeten som i litteraturen. Det kan vidare konstateras att det inte finns några säkra svar i frågan. Vad som också är ett bekymmer är att det sällan i den praktiska tillämpningen diskuteras vilket beviskrav som har tillämpats och varför utredningen i det enskilda fallet når upp till eller inte når upp till detta krav. Utredningen har kunnat konstatera att HFD i de avgöranden om sjukersättning och aktivitetsersättning som har meddelats sedan de nuvarande reglerna trädde i kraft inte specifikt har uttalat sig om beviskrav för omständigheten varaktig nedsättning, men väl något om möjligheten till rehabilitering. De uttalanden som gjorts i samband med frågor om uttömda rehabiliteringsmöjligheter får dock läsas med stor försiktighet då HFD inte har fört några uttal- ade resonemang kring bevisfrågorna. Utifrån de granskade besluten i den aktstudie som utredningen har genomfört kan utredningen konstatera att det i Försäkrings- kassans motiveringar vid avslag44 i dessa beslut inte har skett en 44För bifallsbeslut krävs inte motivering. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag egentlig bevisvärdering i någon större utsträckning.45 Det framgår oftast inte vad har krävt av utredningen i det en- skilda ärendet. Motiveringarna i besluten har snarare karaktären av skönsmässiga bedömningar. Det räknas ofta upp vilka omständig- heter som förekommer i framför allt den medicinska utredningen – såsom sjukdomar och besvär den försäkrade lider av och på vilket sätt läkaren har bedömt att detta påverkar arbetsförmågan – men någon värdering av dessa fakta görs mera sällan och det är svårt att följa en logisk kedja mellan besvären och varför dessa inte anses medföra exempelvis nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Ett särskilt problem som utredningen, i likhet med ISF46, har kunnat iaktta är också användandet av begreppet styrkt, eller motiveringar i beslut som går ut på att den försäkrade inte har förmått styrka sina sjukdomar och besvär, sin arbetsförmågenedsättning till följd av sjuk- domsbesvären eller rätt till ersättning. I de fall i de undersökta sjuk- ersättningsbesluten där termer med mått av bevisstyrka alls används är det fråga om detta begrepp. Det bör dock understrykas att stor försiktighet behövs när det gäller att i allmänhet tillskriva termerna ”styrka” eller ”styrkt” en beviskravsinnebörd. I många fall innebär uttrycken bara var bevis- bördan har placerats medan det är oklart vilket beviskrav som har gällt. Utredningen kan med detta konstatera att uttrycket styrka får anses vara mindre lämpligt att använda i dessa samman- hang då betydelsen är tvetydig och det lätt framstår som oklart vad eller domstolen menar med uttrycket. Frågan om användandet av ”styrkt” i många beslut sätter dock fingret på ett av de många problem som följer av de oklarheter som ett icke-definierat beviskrav innebär. Utredningen är av uppfattningen att dessa problem behöver åtgärdas och att ett kodifierat beviskrav är en lösning på många av problemen. Nedan diskuteras vilka för- delar respektive risker ett sådant författningsreglerat beviskrav skulle kunna medföra.