sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Däremot är skillnaden inte så stor i och och i och är skillnaden mellan högsta och lägsta faktiska snitthyra större än skillnaden mellan de beräknade hyresnivåerna.20 Undersökningen visar att lägen på respektive undersökt ort som uppfattas som mest attraktiva ofta har en högre ”rabatt” i procent mellan utgående hyra och den framräknade marknadshyran. De områden som är minst attraktiva har ibland en högre hyresnivå än vad som skulle varit fallet om hyressättningen varit helt fri och det inte råder bostadsbrist. Det finns ett tydligt samband mellan kötider och hyresnivåer, särskilt i och . De presenterade hyresnivåerna visar att dagens hyresstrukturer gynnar personer som kunnat stå i kö länge för en bostad i ett attraktivt läge genom relativt sett lägre hyresnivåer i förhållande till hur ett marknaden skulle prissatt bostäderna. Längden innan kontraktsskrivning ger där- med en bra uppskattning av hur marknaden värderar olika områden och visar att hyrorna vid ett marknadsscenario beräknas stiga som mest i de områden som har längst kötider. Den definition av marknadshyra som används innebär att hyres- värden ensidigt bestämmer hur mycket en hyresgäst ska betala i hyra, helt utan förhandling. I rapportens scenario genomförs förändringen från till en annan, således utgör nuvarande situation bas- scenariot, det vill säga dagens hushåll boende i hyresrätt och dagen hyresnivåer i befintligt bestånd. Det är ett radikalt förändringsscenario som analyseras där dagens hyressättningssystem med besittningsrätt, bruksvärdesprincip och parternas tvistlösningssystem ersätts med marknadshyror och fria kontraktsvillkor. 20De beräknade implicita hyresnivåerna jämförs med faktiska snitthyror för ett urval lägenheter byggda . Täckningsgraden för hyreslägenheterna ligger mellan 54 () och 94procent (). Antalet områden i respektive stad som jämförs ligger mellan 4 () och 13 (). Kartläggning av läge, kvalitet och hyressättning Resultaten från undersökningen kan inte betraktas som den troliga jämviktshyran eller bruksvärdeshyran som skulle uppstå . En avveckling av dagens hyressättningssystem till förmån för marknadshyror skulle få långtgående konsekvenser på bostadsmark- naden. Effektkedjor skulle till exempel uppstå i flera led till följd av förändrade beteenden och dynamiska effekter, vilket skulle generera helt nya jämviktstillstånd. Rapporterna tar inte hänsyn till hushållens betalningsförmåga och budgetrestriktioner. Det gör att den marknadshyresnivå som räknats fram troligen är för hög. De hyreshöjningar som presenteras skulle inte kunna genomföras inom bruksvärdesystemet utan endast om hyrorna släpptes fria och bostäder erbjöds till den person som har högst betalningsvilja för den enskilda lägenheten. Fastighets- ägare gör överlag en inkomstprövning av hyresgäster innan de tecknar hyresavtal. Reglerna för vilket inkomstkrav som ställs på bostadssökande ser olika ut, men som regel krävs att hushållets in- komster ska räcka till att täcka övriga levnadsomkostnader efter att hyran är betald. Om den bostadssökande inte klarar denna in- komstprövning går lägenheten till nästa sökande i bostadskön. Äldre studier av lägesfaktorns betydelse i hyressättningen Även tidigare studier bekräftar bilden av att hyresstrukturen inte fullt ut speglar hushållens betalningsvilja med avseende på lägesfaktorer. Ramboll gjorde även 2018 studier av hyressättningen i , , , och där man drog slutsatsen att hyressättningen inte beaktade läges- faktorn lika mycket som prissättningen på bostadsrättsmarknaden.21 Även (2017) visar i en liknande beräkning för att lägesfaktorn skulle slå igenom mer i hyresstrukturen om hyressätt- ningen mer liknade bostadsrättsmarknadens prissättning.22 gjorde årliga undersökningar av hyresstrukturen i . 21Ramboll (2018), Scenarioanalys - Marknadshyror för hyreslägenheter i , Ramboll (2018), Scenarioanalys – Marknadshyror för hyreslägenheter i , Ramboll (2018), Scenarioanalys – Marknadshyror för hyreslägenheter i , Ramboll (2018), Scenarioanalys – Marknadshyror för hyreslägenheter i , Ramboll (2018), Scenario- analys – Marknadshyror för hyreslägenheter i . 22Donner, , (2017), Distributional effects of deregulating the rental housing market, Report to the Swedish fiscal policy council. Kartläggning av läge, kvalitet och hyressättning Den senaste innehåller en genomgång av hyresnivåerna 2014 i cirka 160 000 lägenheter. Detta motsvarade av beståndet (exklusive kategorilägenheter). Bortfallet bestod främst av lägenheter där hyran inte var bruksvärdesförhandlad. I undersök- ningen användes tre olika typer av geografiska indelningar som kombinerades med en indelning i fastighetstyper avseende olika tids- epoker. Vid indelningen i tre geografiska lägen (Innerstad, Inre Ytterstad och Yttre Ytterstad) var snitthyran i innerstaden högre än snitthyran i Yttre Ytterstad. Högsta skillnaden fanns för nyproducerade lägenheter (byggda ) och lägsta för ej upprustade lägenheter (byggda ) samt för lägenheter byggda . Hyresskillnaden mellan nyproduktion och ej upprustade lägenheter (byggda ) var i innerstaden och i Ytterstaden. Samma mönster, med högst geografisk hyresspridning i nyproduktion, lägst i det ej upp- rustade beståndet samt högst spridning mellan tidsepoker i inner- stadsområden och lägst spridning i ytterområden, upprepade sig vid de alternativa områdesindelningarna. Även mönstret att det procen- tuella genomslaget av tidsepok var avsevärt större än genomslaget av geografiskt läge upprepade sig.23 I en analys av uppgifter från Bostads- och hyresundersökningen 1995 och 1997 finner (2000) att det finns ett genomslag från lägesfaktorn (mätt som avstånd från centrum) i hyressättningen i fyra av de åtta studerade kommunerna men att det är relativt litet i jämförelse med hur mycket byggåret slår igenom. I är lägeseffekten dessutom väsentligt mindre än genomslaget på bostadsrättsmarknaden.24 I en genomförd enkätundersök- ning av hushållens områdespreferenser i samma kommuner skattas den procentuella skillnaden i betalningsvilja mellan högsta och lägsta områdespreferens till som lägst () och som högst (och ). I samtliga kommuner, utom , finns en viss samvariation mellan områdesprefe- renserna och snitthyrorna men skillnaden mellan högsta och lägsta 23Hyresgästföreningen (2015), Vad är rätt hyra i ? 24Avståndet från centrum är signifikant men har liten effekt, i en ekvation som även inkluderar storleks-, ägar- och byggårsvariabler, för , , och . För , , och har dock avståndet ingen signifikant effekt på hyres- nivån. Se (2000), Lägeshyror på hyresmarknaden – en jämförelse med bostadsrätts- marknaden, bilaga 2 i SOU 2000:33, Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Kartläggning av läge, kvalitet och hyressättning snitthyra är lägre än vad områdespreferenserna indikerar att de borde vara. Minsta skillnaden finns i och störst i Kalmar.25 (1981) finner i en analys av hyresstrukturen hos ett urval allmännyttiga bostadsföretag att lägesfaktorn har obetydlig effekt i jämförelse med hur mycket fastighetens ålder inverkar. Här görs dock ingen referens till mätningar eller beräkningar av hushållens betalningsvilja utan det konstateras bara att centralt läge värderas mycket lågt i hyressättningen.26 De ovan nämnda studierna visar entydigt att hyresstrukturen inte beaktar lägesfaktorn i den utsträckning som prissättningen på bostadsrättsmarknaden och enkätundersökningar av hushållens betal- ningsvilja indikerar att den borde göra. Några av studierna visar också att lägesfaktorn har ett väldigt litet genomslag på hyres- strukturen i förhållande till hur mycket fastighetens ålder påverkar. Det är dock svårt att utifrån studierna dra några långtgående slutsatser kring hur hyresstrukturen mer exakt borde se ut. Ett problem som finns i samtliga studier är det knappa dataunderlaget avseende hyreslägenheter. Det finns inget offentligt hyresregister vilket innebär att de faktiska hyresnivåerna inte är kända ned på lägenhetsnivå. Det innebär att mer eller mindre begränsade urval måste göras. I dessa urval är dessutom informationen om bostädernas standard, utrustningsnivå och andra egenskaper (arkitektur, inom- husmiljö, renoveringsstatus, osv), utöver storlek och rumsindelning, mycket begränsad. Ofta får byggår eller värdeår fungera som grov indikator för nästan samtliga egenskaper som inte har med läget att göra. Det skulle kunna vara så att bättre dataunderlag skulle visa på annat genomslag av lägesfaktorn. Vid jämförelser av hyresstruktur och prissättning på bostads- rättsmarknaden görs ofta ett antagande om avkastningskrav på det kapital som bostadsrätten kräver. Detta antagande baseras ofta på att nyproducerade hyresrätter är ”rätt” prissatta, dvs. beräkningarna är kalibrerade utifrån att nyproduktionshyror ligger rätt i förhållande till bostadsrättspriser. Detta påverkar hur mycket den genom- 25I undersökningen har kommunerna delats in i mellan 9 () och 21 () områden. Se , (2000), Områdespreferens i hyresrätt, bilaga 1 i SOU 2000:33, Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. 26I urvalet ingick 83 företag, 2020 fastigheter och 152 183 lägenheter. Lägenheterna delades in i tre kategorier; central belägenhet, ocentral belägenhet inom centralorten eller annan ort än centralorten. Se (1981), En empirisk undersökning av hyresstrukturen i de allmän- nyttiga bostadsföretagen , bilaga 2 i SOU 1981:77, Hyresrätt 3, Bruksvärde, hyres- process m.m. Kartläggning av läge, kvalitet och hyressättning snittliga faktiska hyresnivån för övriga lägenheter avviker från den beräknade hypotetiska nivån. Hur antagandet påverkar skillnader i hyresstruktur är däremot svårt att avgöra. Vid jämförelser med bostadsrättsmarknaden görs också antagan- det att betalningsviljan avseende olika egenskaper bör/ska se likadan ut på hyresrättsmarknaden som på bostadsrättsmarknaden. Hyran ska, enligt bruksvärdesprincipen, baseras på den genomsnittlige boendekonsumentens värdering medan den värdering som härleds från prissättningen på ägarmarknaderna avspeglar värderingarna hos de hushåll som har allra högst betalningsvilja för de enskilda bostäderna, dvs. starka preferenser i kombination med hög betalningsförmåga. Dessa värderingar kan naturligtvis sammanfalla, men behöver inte göra det och givet att preferenser och betalningsförmåga kan variera kraftigt från person till person gör de sannolikt inte det heller. Heterogena preferenser, dvs. stor variation i individernas betal- ningsvilja avseende enskilda faktorer, gör det också svårt att över- sätta enkätundersökningar till faktisk genomsnittlig betalningsvilja. Exempelvis kan en barnfamilj antas ha hög betalningsvilja för närhet till lekplats medan ett annat hushåll kan ha hög betalningsvilja för att slippa närhet till lekplats. Medelvärdet av dessa två, som hamnar mitt mellan, blir därmed inte riktigt representativt. De studier som jämför hyresrätter och bostadsrätter tar inte heller hänsyn till de effekter som skulle uppstå om hyressättningen ändrades mot att mer likna prissättningen på bostadsrättsmarknaden. Oavsett reglering så finns det ett samspel mellan marknaderna för hyresrätter och bostadsrätter. Exempelvis kan hyressättningen bidra till att driva upp efterfrågan på bostadsrätter genom att hushåll som har god betalningsförmåga men saknar kötid för hyresrätter kan vara hän- visade till denna marknad, oavsett hur deras preferenser ser ut. En förändrad hyresstruktur kan även ha en påverkan på bostads- byggandet och utbudet av hyresrätter. Hyressättningen utgör endast en del av de faktorer som påverkar marknaden för hyresbostäder. Hyresmarknaden påverkas både direkt och indirekt av exempelvis kommunernas markpolitik, skattesyste- met, stöd- och bidragssystem, social- och migrationspolitik, plan och bygglagstiftning, konkurrenslagstiftning och finansieringsmöjligheter. Hyresmarknaden påverkas också av hur marknaden för ägda bostäder fungerar. I detta kapitel fokuserar vi på att analysera bruksvärdessyste- met och dess förmåga att beakta boendekonsumenternas värderingar i hyressättningen, givet att övriga faktorer är oförändrade. 6.1Hyresrätten, hyressättning och bostadspolitiska mål Att bo i hyresrätt kan vara ett val som personer gör av ekonomiska skäl eller för att det är en bekväm boendeform. Hyresrätten är särskilt viktig för hushåll och individer som är i början av sin boende- karriär. Vidare har hyresrätten en särskild betydelse för etableringen på arbetsmarknaden, och kan vara avgörande för möjligheterna att flytta för att börja ett nytt arbete. Att det finns tillgängliga bostäder på en väl fungerande hyresmarknad är viktigt för att arbetskraft ska kunna söka sig till växande regioner och sektorer. Hyresmarknadens utveckling har därmed betydelse för den svenska ekonomins funk- tionssätt. Hyresrätten är också viktig för möjligheterna att flytta på grund av studier eller på grund av en förändrad livssituation, till exempel vid en skilsmässa. Bostadsbrist drabbar främst grupper som ungdomar, nyanlända, nyinflyttade till storstäderna samt hushåll med låga eller genomsnitt- liga inkomster. Utifrån vad vi kan observera om hur bostadsmarknaden fungerar och hur bostadsbristen ser ut är det troligt att antalet hus- håll som inte är etablerade på bostadsmarknaden kan komma att öka (se kapitel 3). Hyresbostäder förväntats ofta vara lös- ningen på boendebehoven framför allt för hushåll som är resurssvaga eller i början av sin boendekarriär. Utbudet av hyresrätter är dock begränsat, vilket får till följd att frågor som rör hyresrätten och hyror ofta är politiskt känsliga. Bruksvärdessystemet1 och hyresförhandlingssystemet är bostads- politiska verktyg som kan bidra till att uppfylla olika politiska mål. Det gällande politiska målet för bostadsmarknaden är lång- siktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efter- frågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.2 Sedan bruksvärdessystemet infördes är det inte helt en- tydigt vilka mer övergripande syften och mål som systemet har, eller förutsätts ha, tjänat. framhålls att bruksvärdessystemet en- bart utgör ett konsumentskydd för befintliga hyresgäster. Andra menar att systemet även bör betraktas som ett bostadspolitiskt verk- tyg för att uppnå fördelningsmål. En allmän missuppfattning är att bruksvärdessystemet innehåller lagregler som mer direkt klargör vad som ska ligga till grund för hyressättningen. Så är inte fallet, men däremot finns en allmän uppfattning om att lägenheters hyror ska återspegla deras bruksvärden. Av äldre förarbeten och lagstiftningsprojekt kan konstateras att bruksvärdessystemets mer övergripande mål och syften har varierat (se avsnitt 2.8). Det kan därmed sägas vara en målkon- flikt att det inte finns en samsyn kring vad systemet egentligen ska syfta till. Är bruksvärdessystem ett system där befintliga hyresgäster visserligen ska ha ett starkt besittningsskydd, men där även mark- nadsinslagen är tydliga genom att attraktiva bostadsegenskaper ska få en tydlig påverkan på hyran? Eller är det ett system som främst ska verka för att tillgodose att alla individer ska ha en bostad som de har råd att efterfråga, dvs. en bostad till rimligt pris. Klart är att bruksvärdessystemet inte är något renodlat marknads- system. Det finns dock delar i systemet som vanligtvis kännetecknar en fri marknad, till exempel omgärdas systemet av avtalsfrihet och 1För en definition av vad som avses med bruksvärdessystemet, se avsnitt 2.1.1. 2Målet som har beslutat om för området samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. 2020/21:1 Utgiftsområde 18, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89. en frånvaro av offentligt inflytande över hyressättningen. Den trög- het för marknadskrafter som finns i systemet återfinns främst i hur systemet praktiskt tillämpas av de kollektivt förhandlande parterna, och att den rättsliga prövningen är starkt kopplad till resultatet av dessa förhandlingar. Bruksvärdesprövningen i hyresnämnden kan delvis sägas syfta till att bevara den hyresnivå som redan är etablerad på orten, eftersom prövningen går ut på att jämföra lägenheter med varandra. prövning går alltså inte ut på att driva hyresutvecklingen framåt. Ett system som bygger på avtalsfrihet, men där den praktiska tillämpning skapar en tröghet för marknads- krafter erbjuder särskilda utmaningar när det kommer till att dels förklara systemet, dels föreslå förändringar som inte rubbar den grund som systemet är byggt på. Det förekommer också argument om att bruksvärdessystemet kan rättfärdigas på segregationsrelaterade grunder. När bruksvärdes- systemet infördes nämndes inte något sådant mål och det framstå som tveksamt om det bidragit till att minska boendesegregationen. Såväl effektivitets- som fördelningsrelaterade (bostadssociala) mål ryms inom ramen för den övergripande bostadspolitiska målsätt- ningen. Det är svårt att avgöra vilken prioritering som görs mellan effektivitet (väl fungerande bostadsmarknader) och fördelning (bostäder som svarar mot behoven) utifrån det bostadspolitiska målet. Det finns inslag i bruksvärdessystemet som kan sägas stå i strid med formuleringen om en långsiktigt väl fungerande bostadsmark- nad där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Betoningen av ”väl fungerande marknad” kan tolkas som att det fästs större vikt vid effektivitetsmålet. Sam- tidigt uttrycks också att boendekonsumenternas behov ska ha en central roll. Behov är ett begrepp som inte kan förväntas tillgodoses av marknaden utan att det offentliga korrigerar mark- nadsutfallet i önskvärd riktning. Det kan även sägas föreligga en konflikt i synen på hyresgäster som ett kollektiv eller som enskilda individer. Målet för bostads- marknaden om långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar 1996/97:30 s. 54, gällande hyresförhandlingslagen, där framhöll regeringen att ”en ordning där hyresvärden tillåts att – utan att iaktta den primära förhandlingsskyldigheten – ta ut en inflyttningshyra som är högre än vad tidigare hyresgäst har betalat innebära flera olägenheter.” Det kunde leda till en höjning av hyresnivåerna och därmed drabba särskilt de ekonomiskt svaga hushållen. Det ansågs även kunna leda till en ökad bostadssegregation. mot behoven fäster större vikt vid enskilda boendekonsumenters värderingar genom en ökad mångfald och valfrihet på marknaden. En tolkning som ofta görs, och som även återfinns i kommissionens direk- tiv, är att hyrorna inom bruksvärdessystemet ska återspegla hyres- gästernas allmänna värderingar. Ett sådant synsätt utgår alltså från hyresgästkollektivets genomsnittliga preferenser och värderingar. Eftersom de enskilda hyresgästernas preferenser inte kommer till uttryck i ett sådant synsätt kan den hyressättning som anses vara norm inom bruksvärdessystemet möjligen komma att ligga i kon- flikt med den enskilda individens preferenser och valmöjligheter. Det finns ytterligare faktorer som komplicerar frågan om hyres- sättningens funktion i relation till bostadspolitiska målsättningar. Exempelvis skiljer sig utfallet av hyressättningen åt mellan olika kommuner och en analys behöver därför ha en lokal snarare än en nationell utgångspunkt. En brist är att det saknas en transparent och offentlig hyresstatistik. Kommissionen har tolkat direktiven som att det finns en önskan om att öka hyresmarknadens effektivitet och flexibilitet samt att på- skynda en utveckling som innebär att det bildas hyresstrukturer som bättre går att rättfärdiga utifrån hyresgästernas allmänna värderingar av olika boendekvaliteter. Detta utan att göra avkall på de sociala målen för bostadspolitiken eller försvaga befintliga hyresgästers besittnings- skydd. 6.2Boendekonsumenternas värderingar reflekteras inte tillräckligt i hyressättningen Den övergripande slutsatsen av kommissionens arbete är att hyres- strukturerna på många orter inte avspeglar boendekonsumenternas värderingar i tillräcklig grad. Framför allt vad gäller det geografiska lägets påverkan på hyresnivåerna. Det finns också en tröghet i syste- met som innebär att hyresstrukturer blir statiska och inte förändras i takt med att boendevärderingar förändras. 6.2.1Det geografiska läget slår inte igenom tillräckligt i hyrorna Kommissionens kartläggningar visar att det geografiska läget inte beaktas i tillräcklig utsträckning i hyressättningen på alla orter. Med att dessa faktorer inte beaktas i tillräcklig utsträckning ska förstås att boendekonsumenternas värderingar avseende till exempel hur attrak- tivt ett visst bostadsområde på en ort anses vara, i förhållande till andra bostadsområden på samma ort, inte får tillräckligt genomslag i hyres- sättningen. Därigenom kan hyressättningen upplevas som orättvis och svår att rättfärdiga, bland annat eftersom de som bor i mindre attraktiva områden kan sägas betala för mycket i hyra i förhållande till de som bor i mer attraktiva områden. Även tidigare studier på området stödjer kommissionens slutsatser att nuvarande hyressätt- ning inte beaktar lägenheternas geografiska läge i tillräcklig utsträck- ning (se avsnitt 5.5). Av kommissionens undersökningar framgår att det finns tydliga skillnader i betalningsvilja för hyreslägenheter belägna i olika geo- grafiska lägen. I landsbygdskommuner värderas centrala lägen rela- tivt sett något lägre än i medelstora och större städer. I mindre och större städer visar studien en större spridning i betalningsvilja mellan olika lägen. I storstadsområdena finns tydligast skillnader i hur boendekonsu- menterna värderar lägen i olika stadsdelar. Skillnaderna i betalningsvilja i och är cirka 1,5 gånger högre för den mest attrak- tiva stadsdelen jämfört med den minst attraktiva. I är betal- ningsviljan för den mest attraktiva stadsdelen 1,3 gånger högre jämfört med den minst attraktiva. I framför allt större städer finns stora skillnader i socioekonomi mellan olika bostadsområden. Boendekonsumenternas värderingar av ett bostadsområde påverkas starkt av dess socioekonomiska sam- mansättning. En svag socioekonomi ger en låg värdering och vice versa. Sambandet mellan betalningsvilja för läget och socioekono- miskt index är starkt i samtliga tre storstäder. Kopplingen är tyd- ligast i och . Kommissionens kartläggningar visar att det finns ett likartat mönster mellan boendekonsumenternas vilja att betala hyra för bostäder i områden med olika lägesegenskaper och den faktiska betal- ningsviljan för bostadsrätter. Undersökningarna visar att de mest attraktiva stadsdelarna i värderas till 1,5 gånger det minst attraktiva området. På flera orter är efterfrågan på bostäder hög. Det har skett en stor inflyttning till tillväxtregioner och hyresrätter efterfrågas i stor utsträckning av bostadssökande. Hyresrätten är för många det enda möjliga bostadsalternativet. I tillväxtregioner återspeglas det geogra- fiska läget, olika kvalitetsaspekter och attraktiva egenskaper ofta i stora prisskillnader på det ägda boendet. En sådan differentiering saknas ofta vad gäller hyresrätter på samma marknader. En hyresmarknad som inte präglas av rörlighet kan skapa inlås- ningseffekter och långa bostadsköer. En hyressättning som inte tar om hand boendevärderingar, och då framför allt lägesfaktorn, kan skapa inlåsningseffekter. Detta är särskilt tydligt på marknader med en stark efterfrågan, vilket kan få till följd att utbudet begränsas. En sådan hyresmarknad kan sägas ligga i konflikt med det bostads- politiska målet om en väl fungerande marknad med ett stort och varierat utbud. 6.2.2Svårt att reflektera värderingar av boendekvaliteter i bruksvärdet Vid sidan av lägesfaktorn är en målsättning att lägenheternas kvalitet ska få genomslag i hyressättningen.