sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — En åtgärd är det som fysiskt genomförs i transportsystemet för att minska utsläppen och kan vara en effekt av ett styrmedel eller andra drivkrafter. Det kan t.ex. vara att byta till en eldriven bil, att byta till biodrivmedel eller att införa ett nytt logistikupplägg med mindre frekventa transporter. Styrmedel och åtgärder kan ingå i långa effektkedjor. Syftet med att försöka skilja på det som faktiskt minskar utsläppen, här åtgärd- erna, och styrmedel är att en trovärdig handlingsplan behöver inne- hålla beskrivningar av både styrmedel och åtgärder. En ensidig ton- vikt på styrmedel riskerar att bli abstrakt och utan tydliga kon- sekvenser. En tonvikt enbart på de fysiska åtgärderna riskerar att å sin sida att leda till ett önsketänkande av vad som kan åstadkommas. Den svenska klimatstrategin på transportområdet brukar dela upp insatserna på tre olika faktorer; elektrifierade och effektivare fordon och farkoster, biodrivmedel och andra förnybara energibär- are samt ökad transporteffektivitet för att minska trafiken. Styr- medlen kan vara generella och då påverka flera eller samtliga faktorer eller mer specifika riktade mot någon av faktorerna i strategin. 17Jämför Vedung (2002). Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys 2.7Förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar är ett av flera möjliga styrmedel Utredningen har i uppdrag att särskilt utreda förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar och alter- sätt att styra nybilsförsäljningen mot en energi- och resurs- effektiv omställning av personbilsflottan. Personbilarna står för ungefär hälften av användningen av fossila drivmedel i landet (i inrikes transporter och arbetsmaskiner) och åtgärderna som genomförs för att fasa ut användningen av dessa fordon får därför stor betydelse för hur utfasningen ska kunna genomföras på ett effektivt sätt även i övriga delar. Omställningen av personbilsflottan är med andra ord en viktig del i hela utfasningen av fossila drivmedel. Utredningen har mot denna bakgrund valt att behandla det särskilda uppdraget rörande förbud som en integrerad del i det över- gripande uppdraget gällande utfasning av fossila drivmedel. Ett tänkt förbud mot nybilsförsäljning av bensin- och diesel- drivna bilar betraktas därmed som ett möjligt medel bland flera för att bidra till en utfasning av de fossila drivmedlen i hela transport- sektorn och i arbetsmaskinerna. 2.8Flera styrmedel behövs för en effektiv utfasning Enligt nationalekonomisk teori införs styrmedel för att korrigera ett marknadsmisslyckande, dvs. de införs för att uppnå en samhälls- ekonomiskt motiverad utveckling som inte nås genom den aktuella marknadens funktionssätt. För att göra olika typer av åtgärder möjliga kan flera olika typer av styrmedel vara motiverade , både för att på olika sätt göra det dyrare att använda det fossila alternativet18 och för att alter- nativ till att använda fossila drivmedel ska utvecklas och komma på plats tillräckligt snabbt. Den globala ambitionen som följer av temperatur- mål och ambitionen hos de länder som antagit netto-nollmål, där- 18Genom att på olika sätt prissätta den negativa externalitet som utsläppet ger upphov till. 19Den sistnämnda typen av styrmedel brukar benämnas möjliggörande styrmedel, ”enabling policies” i exempelvis scenariolitteratur. Enligt nationalekonomisk teori kan sådana styrmedel vara motiverade för att de hanterar s.k. överspillningseffekter eller kollektiva nyttor. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys ibland , för med sig att utfasningen av fossil energi, inklusive fossila drivmedel, behöver ske genom en snabb och omfattande sam- hällsomställning. En så stor omställning ställer, enligt analyser av aktuell eko- nomisk litteratur20, krav på att det tillämpas flera styrmedel för att målen ska kunna nås på ett effektivt och genomförbart sätt. Det kommer inte i praktiken att vara möjligt att nå mål om netto- nollutsläpp och utfasning av fossila drivmedel genom att enbart prissätta utsläppen av koldioxid. I IPCC:s 1,5 gradersrapport konstateras också att behovet av flera styrmedel blir särskilt stort när systemet nu behöver förändras på ett mycket omfattande och snabbt sätt, när ny teknik behöver utvecklas och komma på plats i olika led som människors beteenden kan behöva förändras.2122 Omfattande investeringar behöver göras i ett antal så kallade kollektiva nyttor för att en gemensam kostnadseffektiv infrastruk- tur23 ska kunna växa fram och för att ny teknik ska kunna utvecklas och snabbt nå en större marknadsmognad. I denna utveckling behö- ver det allmänna vara med och bidra för att minska risken, så att introduktionen kan växa tillräckligt snabbt och utan större bakslag.24 Fördelarna med de så kallade läroeffekter som då uppstår och sänker kostnaderna för omställningen kan på så sätt komma flera till godo. Omfattningen och inriktningen på samhällets investeringar i transportinfrastruktur skulle kunna liknas vid investeringar som hanterar infrastrukturinvesteringar för ny teknik. Om samhället bygger upp en omfattande infrastruktur med kollektivtrafik och gång- och cykelvägar kan det leda till att vissa bilresor flyttas över. Den här typen av investeringar motiveras dock huvudsakligen av andra nyttor, varför den tillkommande effekten på utsläppen av växthusgaser främst kan ses som en sidonytta. 20Se , och (2020), IPCC (2018) kap. 2 och kap. 4. 21Se IPCC (2018), kap. 2 och kap. 4. 22Se även , och (2020). (2014). 23När det gäller laddinfrastruktur finns det även andra barriärer av typen ”split-incentives” som kan hindra den enskilde från att genomföra en investering i tex. ett hyreshus, en bostadsrättsförening eller en samfällighet. 24De marknadsmisslyckanden det handlar om brukar benämnas kunskaps- och nätverks- externaliteter. Det finns en diskussion om hur omfattande det allmännas roll i en s.k. innovationskedja kan behöva vara och om behoven skiljer sig åt beroende på teknikområde samt om det allmännas förutsättningar att överhuvudtaget ”välja vinnare”. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Informationsmisslyckanden tillsammans med andra närbesläk- tade s.k. beteendemisslyckanden, 25 kan också motivera riktade styr- medel vid sidan av att utsläppen prissätts. Ett område där sådana motiv finns är personbilsmarknaden. När det gäller faktiska beteenden kan det till exempel handla om att den som står i begrepp att fatta ett större investeringsbeslut i slut- änden föredrar det invanda och fäster större vikt vid de kostnader och andra svårigheter som uppfattas komma att uppstå på kortare sikt jämfört med de intäkter som skulle kunna uppstå längre fram i tiden. Det sistnämnda beteendet benämns även förlustaversion eller närsynthet.26 2.8.1Det behövs en bred systemsyn för en långsiktigt effektiv och hållbar utfasning Transportsystemet och även arbetsmaskinerna påverkar samhället på flera andra sätt än genom att ge upphov till ett betydande bidrag till utsläpp av växthusgaser. Styrningen behöver därför även utformas utifrån en ännu bredare systemsyn än den som enbart sätter en begränsning av utsläppen av växthusgaser i centrum. senaste syntesrapporten (AR5) från IPCC27 konstaterar forsk- arna att: strategier för att minska utsläppen av växthusgaser vinner på om de ge- nomförs i en samlad strategi som också tar hänsyn till andra samhälls- mål, inklusive behovet att även anpassa sektorn till de klimatföränd- ringar som inte går att undvika. Forskarna drar också slutsatsen att det kommer krävas flera olika typer av styrmedel på flera olika nivåer (internationellt, nationellt och regionalt) för att åstadkomma en effektiv omställning. Behovet av integrerade strategier och agerande på olika nivåer i samhället framhålls ännu starkare i IPCC:s 1,5 graders- rapport.28 25OECD (2017), 2016:17. 26Nybilsköpen på den svenska marknaden görs dessutom ofta av företag. Dessa har främst kostnader och värdeförluster som utgångspunkt för sin ekonomiska investeringsanalys, utformningen av Bonus-malus–systemet, inklusive hur förmånsbilarna påverkas, får då särskilt stor betydelse för kalkylen. Andrahandsmarknaden för fordonet bli också viktig, och där kan även drivmedelspriserna ha en effekt. 27IPCC (2014). 28IPCC (2018). Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Utredningens inriktning är att utfasningen av de fossila driv- medlen behöver vara hållbar ur en rad olika aspekter. Det medför att olika åtgärders samtidiga nyttor och kostnader behöver finnas med i bilden när de analyseras. Det här en uppgift i utredningens konsek- vensanalys men också en del i värderingen av de styrmedelsförslag som analyseras på respektive område. 2.8.2Fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto bättre” Att det är motiverat med flera styrmedel betyder inte att slutsatsen blir att ”ju fler styrmedel desto bättre”. Den samlade styrningen och motiven bakom de olika styrmedlen behöver I stället noga analy- seras, i kombination med en marknadsanalys både på utbuds- och efterfrågesidan. Om sådana analyser görs ökar förutsättningarna för att s.k. dubbelstyrning med brist på additionalitet undviks. Med additionalitet avses den extra effekt ett ytterligare styrmedel bedöms leda till utöver de effekter de befintliga styrmedlen antas ge. Utredningens analys av eventuella styrmedelsförändringar behö- ver dessutom utgå från den omfattande mix av styrmedel som redan finns inom området. 2.8.3Styrmedlen behöver vara kostnadseffektiva Även om det i princip inte är möjligt att i förväg veta vilka vägval som långsiktigt är de mest kostnadseffektiva är det ändå möjligt att utforma en styrning som skapar förutsättningar för att hålla nere kostnaderna för genomförandet till så låga nivåer som möjligt, bl.a. genom att parera för oväntade händelser som kan uppstå längs vägen. Detta är också huvudskälet till utredningens förslag att utvecklingen ska följas upp vid särskilda kontrollstationer och inte vara alltför ensidigt inriktad mot en typ av åtgärder. Även kostnaderna för de styrmedel som föreslås behöver ingå i analysen. För att styrmedlen i strategin ska kunna betraktas som kostnads- effektiva behöver det vara tydligt vilket eller vilka problem varje styrmedel syftar till att lösa. är det viktigt att ta hänsyn till hur olika styrmedel samspelar och vilka sidoeffekter olika styrmedel kan föra med sig för att hitta rätt nivå på den samlade styrningen. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Ett villkor för kostnadseffektivitet i utformningen av styrmedel är att det inte ska gå att visa att något annat genomförbart styrmedel hade kunnat leda till samma effekt till lägre kostnad. I några fall kan även klimateffekten utgöra sidonyttan medan huvudsyftet är ett annat. Om hänsyn inte tas till samtidiga sidonyttor, utan enbart kli- mateffekter riskerar den samhällsekonomiska effektiviteten minska i strategin. 2.8.4Styrmedlen behöver vara genomförbara och verkningsfulla Styrmedlen behöver även utformas med hänsyn till bedömningar av genomförbarhet i politiken både . En viktig aspekt på genomförbarheten är om styrmedlen riskerar att leda till koldioxidläckage29 som följd av att de påverkar de ekono- miska förutsättningarna för berörda aktörer på ett omfattande sätt. En annan viktig aspekt är att styrmedlen som föreslås ska gå att genomföras i hög samstämmighet med utveckling. Acceptansfrågor är också centrala för genomförbarheten. Att ut- formningen av styrmedel framstår som rättvis mellan låg- och hög- inkomsttagare samt mellan olika delar av landet kan vara viktiga aspekter för ökad acceptans. För att nå en i det närmaste total utfasning av de fossila driv- medlen behöver styrmedlen ha karaktären att de reglerar total- användning och volym. Även den egenskapen behöver beaktas när olika styrmedels egenskaper vägs mot varandra. 2.9Ett långsiktigt tidsperspektiv påverkar de val som behöver genomföras i närtid När olika tidpunkter för utfasning av användningen av fossila drivmedel studeras ligger utredningens fokus på vad som behöver kunna hända . Men detta tidsper- spektiv leder till slutsatser om vad som, givet olika antag- anden, kan behöva hända även i det korta tidsperspektivet, dvs. 29Koldioxidläckage kan uppstå när verksamheter flyttar hela eller delar av sina verksamheter till följd av skärpta styrmedel inom en region. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Enligt kommittédirektivet ska utredaren bland annat föreslå: vilka åtgärder [styrmedelsförändringar] som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta [utfasningen] ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utredningens bedömning är att de styrmedelsförändringar som kan behöva vidtas ”i ett långsiktigt perspektiv” är sådana som behöver genomföras inom en relativt snar framtid för att öka effektiviteten i genomförandet mot det långsiktiga målet. Även det tänkta förbudet mot försäljning av nya diesel- och bensindrivna bilar ställer krav på en analys av styrmedelsföränd- ringar i närtid. Figuren nedan illustrerar hur en s.k. back-casting analys av ett mål om utfasning resulterar i slutsatser om vad som behöver ske inom en relativt snar framtid i form av förändringar av fordonsflottan, drivmedelsanvändningen och trafikarbetet. Figur 2.3 Vad behöver ske om en back-castingansats tillämpas? Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys 2.10Förslagen till styrmedelsförändringar utgår från befintliga styrmedel och aviserade förändringar i klimathandlingsplanen Utredningen utgår i sina förslag och bedömningar från de styrmedel som redan finns på plats och är under utveckling på området, både inom EU och nationellt. För inrikes transporter finns redan ett relativt stort antal styr- medel medan styrmedlen för arbetsmaskiner är färre. Förhållandet illustreras bland annat i regeringens klimathand- lingsplan (prop. (2019/20) och av sammanställningen i inte- grerade energi- och klimathandlingsplan som redovisade till EU i inledningen av 202030 samt senast nationella klimat- redovisning till FN31. Utredningen tolkar sitt uppdrag som att uppgiften är att se över hur några av de mest centrala styrmedlen i den befintliga ”verktygs- lådan” behöver utvecklas för att även styra effektivt mot ett utfas- ningsmål på lite . Det mer långsiktiga perspektivet kan leda till slutsatsen att styr- ningen kan behöva förändras jämfört med den plan som är på väg att genomföras för att målet om 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska kunna nås. Utredningen sätter inte heller uppfyllande av 70 procentsmålet som ett absolut villkor för de förslag till styrmedelsförändringar utredningen väljer att förorda, men utgår från att de förslag som lyfts fram förbättrar förutsättningarna för att målet om 70 procents utsläppsminskning ska kunna nås på ett effektivt sätt. 2.11Osäkerheter behöver vägas in bröt en världsomspännande viruspandemi ut som värl- den ännu inte sett slutet på. De långsiktiga konsekvenserna av pandemin är mycket svåra att förutse. Många återhämtningsinsatser har redan genomförts, i en del fall med inriktningen att återbygg- naden ska bli bättre (”build back better”) och mer miljö- och klimat- smart än utvecklingen före pandemin. 30Sveriges integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP). 31Sweden’s fourth biennial report 2019 under the UNFCCC. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Återhämtningen skulle då kunna medföra att förutsättningarna att fasa ut de fossila drivmedlen förbättras. Men det finns också utvecklingsfaktorer som pekar i den motsatta riktningen. De sce- narioanalyser som utredningen tagit fram omfattar också ett antal alternativa utvecklingsvägar med tanke på de stora osäkerheter som föreligger. Resultaten bör tolkas med detta i åtanke. Händelseutvecklingen illustrerar mycket påtagligt be- hovet av att återkommande stämma av utvecklingen i förhållande till de styrmedel som införs och vid behov genomföra justeringar efter hand. Inte bara den nu omvälvande viruspandemin motiverar ett sådant tillvägagångsätt. Inom transportsektorn och i närliggande sek- torer, framför allt i eltillförselsektorn, sker en mycket snabb teknikutveckling på flera fronter. Detta kan förändra förutsätt- ningarna vad gäller exempelvis kostnader för olika utvecklingsvägar och därigenom de incitament som kan behöva sättas in och behållas. Det är viktigt att de politiska styrmedlen inte ändras alltför tätt, trots den snabba teknikutvecklingen. Strategin behöver på ett genomtänkt sätt både vara robust, förutsägbar och flexibel på samma gång. Kontrollstationer behöver genomföras längs vägen men den huvudsakliga kursen bör hållas fast. 3Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Möjligheterna att fasa ut de fossila drivmedlen för att bidra till nollutsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner i är i hög grad beroende av målen och styrningen på internationell nivå, i första hand inom EU. Detta kapitel inleds med en kort genomgång av de globala klimat- och hålbarhetsmålen som utgör den övergripande ramen för både den EU-gemensamma klimat- och hållbarhetsstrategin1, och den svenska klimathandlingsplanen. Därefter följer de mest centrala målen, ramverken och rättsakterna som påverkar utfasningen av fossila drivmedel i EU. Beskrivningen följs av en genomgång av mot- svarande mål, ramverk och styrmedel i . 3.2Klimatkonventionen, och FN:s hållbarhetsmål ramkonvention om klimatförändringar (klimat- konventionen) trädde i kraft . Klimatkonventionens övergrip- ande mål är att ”halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt 1Klimat- och hållbarhetsstrategin utvecklas inom ramen för kommis- sionens initiativ den Europeiska gröna given. COM (2019)640 final av den 11 december2019. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras”. Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades världens länder om ett rättsligt bindande klimatavtal (), vilket trädde i kraft 2016.2 övergripande mål är att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till långt och fortsätta göra ansträngningar för att hålla ökningen jämfört med förindustriell nivå. Avtalet innebär därmed att ambitionsnivån höjts i den internationella klimatpolitiken och att klimatkonventionens övergripande mål har kvantifierats även i av- talstext. Enligt avtalets artikel 3 ska alla parter bidra till att avtalets mål nås genom nationellt bestämda bidrag (nationally determined contri- butions, NDC, eller nationella klimatplaner). har inget eget nationellt bidrag under , utan bidrar tillsammans med övriga EU med en gemensam NDC. Bidragen ska ses över i syfte att höja parternas samlade åtaganden under avtalet. bedöms avståndet vara mycket stort mellan parternas sammanlagda åtaganden och de globala minskningar som behöver åstadkommas för att utsläppen ska minska tillräckligt snabbt och tillräckligt mycket i förhållande till mål.3 Parterna för- väntas inför nästa stora partsmöte (COP26) ha lämnat in en ny mer ambitiös NDC. EU:s arbete under den s.k. gröna given, se nedan, syftar bland annat till att EU ska kunna redovisa en ny NDC med skärpta utsläppsminskningsåtaganden inför nästa partsmöte. 2FCCC/CP/2015/10/Add.1. 3Se exempelvis (2020). Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och som tillkom, antog FN även 17globala hållbarhetsmål (Sustainable Development Goals, SDG:s). De globala hållbarhetsmålen innebär att världens länder har åtagit sig att till 2030 leda världen mot en hållbar och rättvis framtid. Mål 13 är att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändring- arna och dess konsekvenser. I EU:s gröna giv är ambitionen att EU:s utvecklade klimatstrategi ska integreras i en bredare strategi för en utveckling i linje med de globala hållbarhetsmålen. 3.3EU:s klimatramverk, klimatmål och centrala rättsakter 3.3.1EU:s klimat- och energiramverk till 2030 och långsiktiga klimatmål till 2050 ställde sig EU:s stats- och regeringschefer bakom ett långsiktigt klimatmål som innebär att EU ska nå klimatneu- tralitet senast 2050.4 beslutades om en klimatlag för EU där det långsiktiga målet kodifieras. skärptes EU:s tidigare klimatmål från minus till minus (jämfört med ). 3.3.2Centrala rättsakter och utveckling genom den gröna given Den europeiska gröna given presenterade med EU:s nya mål om klimatneutralitet ett meddelande om Den europeiska gröna given, en ny grön tillväxtstrategi för EU, som bland annat syftar till att bidra till att det långsiktiga klimatmålet ska kunna uppnås.5 4Europeiska rådets slutsatser 12–. 5Den europeiska gröna given COM/2019/640 final av , EU:s mål om klimatneutralitet byggde bl.a. på COM (2018) 773 final av . Enligt IPCC:s rapport är nettonollutsläpp den situation som uppstår när de av människan orsakade antropogena utsläppen av växthusgaser (eller koldioxid) motsvarar det antropogena upptaget av växthusgaser (eller koldioxid). Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Den gröna given innehåller bland annat en ambitiös färdplan för det fortsatta arbetet med att skärpa den europeiska klimatpolitiken (se om det närmare innehållet vidare nedan).6 Särskilt om EU ETS, ESR och LULUCF EU:s system för handel med utsläppsrätter skapades 2005 och har därefter reviderats och skärpts i flera steg.7 Systemet omfattar inte transporter (med undantag av flyg), som i stället ingår i Ansvarsför- delningsförordningen (ESR).8 Den senare innehåller en fördelning av bindande årliga utsläppsminskningar per medlemsland 2021–2030. Utsläppen ska enligt den nu gällande förordningen sammanlagt min- ska jämfört med . EU:s rikare medlemsländer har högst åtaganden enligt ESR. Till denna grupp hör vars utsläpp ska minska jämfört med . Ut- släppen som ingår i ESR behöver minska i en snabbare takt än vad målen i ESR stipulerar i och med EU:s skärpta mål till 2030. LULUCF-förordningen9, där LULUCF står för land-use, land- use change and forestry, syftar till att ge incitament till åtgärder som bevarar och förstärker upptaget av kol i skog och mark. LULUCF- förordningen innebär att växthusgaser från markanvändning, för- ändrad markanvändning och skogsbruk inkluderas som en separat del av till 2030, men med vissa kopplingar till ESR-sektorn. Regelverket innebär också att en förändrad kolbalans till följd av biomassaproduktion för exempelvis bioenergi och bio- drivmedel får en viss reglering i EU. Även kommer beröras av kommissionens revidering av regelverket i och med skärpta klimatmål till 2030. Kommissionens inledande beskrivning av hur de ovanstående rättsakterna kan komma att revideras inom ramen för den gröna 6EU-kommissionens hemsida, En europeisk grön giv, . 7För en beskrivning av styrmedlet se /Miljoarbete-i- samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Utslappshandel/. 8Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt (ansvarsfördelnings- förordningen, ESR). 9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av om inbegrip- ande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken (LULUCF-förordningen). Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och given ger bilden av att någon form av ytterligare länkning mellan EUETS och ESR ska genomföras.10 Frågan handlar främst om vilken omfattning utvidgningen ska få på den fortsatta regleringen av ESR.