sou · H9B322 · 2021-03-29 00:00:00 — Förslagen avseende marknads- föringen av tobaksfria nikotinprodukter som sker på annan plats än fysiska försäljningsställen kommer dock att medföra ytterligare arbete för myndigheten.5 Här behöver beakta det nya kravet på särskild måttfullhet. kommer dess- utom få föreskriftsrätt på området och behöver bl.a. ta fram före- skrifter om hälsovarningar vid marknadsföring av tobaksfria niko- tinprodukter. Därutöver kommer att behöva ansvara för tillsynsvägledning för kommunens tillsyn när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till det fysiska försälj- ningsstället när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna. Inledningsvis kommer behöva ta fram infor- mation som rör marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter, på motsvarande sätt som verket har information om alkohol, tobak och e-cigaretter. Initialt kommer verket även behöva se över behovet av föreskrifter på området. Till detta tillkommer det löpande tillsyns- arbetet med avseende på kravet om särskild måttfullhet och tillsyns- vägledning för kommunernas tillsyn. I en tidigare utredning avseende reglering av spelmarknaden bedömdes utökade kostnad för tillsyn till ungefär en årsarbetskraft, vilket bland annat omfattade större krav på ett aktivt konsumentskyddsarbete med tillsynsåtgärder avseende bl.a. kraven på en särskilt måttfull mark- 5Tillsynen av marknadsföringen på eller i anslutning till det fysiska försäljningsställen kommer att skötas av kommunen. nadsföring.6 Tillsynsarbetet för tobaksfria nikotinprodukter bör dock inte medföra samma kostnadspåverkan på som för spelmarknaden eftersom marknaden för tobaksfria nikotinpro- dukter är betydligt mindre.7 Den löpande kostnaden för det utökade tillsynsarbetet för tobaksfria nikotinprodukter bedöms motsvara omkring 0,25 årsarbetskrafter på , vilket motsvarar . Den initiala kostnaden kan vara något högre som följd av framtagning av föreskrifter och informations- material. I den löpande kostnaden därefter ingår även implementer- ing av föreskrifterna. Som ett genomsnitt är ett rim- ligt antagande för de löpande kostnaderna i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna. Förslagen om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen kan medföra att behöver se över tillsynsvägledningen i förhållande till kommunerna. Men dessa och övriga förslag om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare bedöms inte påverka myndighetens kostnader i någon större utsträck- ning. Utredningens förslag gör att får ansvar för att utöva tillsyn över snussubstitut. Det innefattar både produkter som innehåller nikotin och produkter som inte innehåller nikotin. Vad gäller tillsynen av anläggningar för tillverkning av snus sker dock ingen operativ tillsyn av . Denna utförs i stället av den kommunala kontrollmyndigheten. Detsamma kommer att gälla för snussubstitut. Tillsyn av produkterna i konsumentled sker inte, såvitt utred- ningen förstår. Utifrån ett livsmedelsperspektiv framstår snus, och med största sannolikhet också snussubstitut, vara förenade med för- hållandevis låga risker.8 Tillverkningen hos de stora snusproducen- 2017/18:220. 2017/18:220 omsatte spelmarknaden . I artikel från bedömdes marknaden i och motsvara nära 20 miljoner dosor , och att tillväxten motsvarar en fördubbling jämfört med , se , Tobaksfritt snus visar stor potential. Publicerad (länk hämtat ). Om man antar att dosorna säljs för i genomsnitt per dosa blir det fråga om en mark- nad med en omsättning på mindre än . 8Bedömning gjord utifrån riskklassificering och kunskap om hur snus till- verkas. terna sker enligt uppgift typiskt sett i slutna system. Produkten värmebehandlas också under hög temperatur vilket gör att riskerna med ohygienisk hantering minskar. Sammantaget finns det väldigt få fall där det faktiskt förekommit ohygienisk produktion inom den traditionella snusproduktionen. Troligen gäller motsvarande för snus- substitut. Tillverkningen hos mindre producenter av snussubstitut torde ske på liknande sätt jämfört med tillverkningen hos de större producenterna. Enligt uppgifter från om vilka kostnader myn- digheten har för sitt arbete på tobaksområdet har bl.a. följande fram- kommit. Myndighetens arbete består i att peka på behov av lag- eller förordningsändringar samt i att ta fram eller revidera föreskrifter. Till detta tillkommer revidering av vägledningar samt beräkning av årlig kontrollavgift. behöver också besvara frågor från kontrollmyndigheterna, andra medlemsstater och från företag, advokatbyråer, branschorganisationer, media, privatpersoner och utländska intressenter.9 Utredningen bedömer att initiala kostnader för att ta fram föreskrifter, genomföra informationsinsatser och stötta kontrollmyndigheterna kommer att motsvara initiala kostnader på . Den operativa tillsynen sköts inte av , utan av den kommunala kontrollmyndigheten. När den inledande fasen är över bedöms därför kostnader för arbete med snussubstituten bli begränsade. I och med att det är troligt att det ofta finns ett samband mellan produktion av tobakssnus och snus- substitut samt att myndighetens nuvarande kompetens i fråga om snus i hög grad kommer att kunna användas även för snussubstitut bedömer utredningen att ökade löpande kostna- der får anses rymmas inom myndighetens befintliga ramar. 9Se mail från från . ska tillsammans med kommunerna bedriva tillsyn avseende anmälan om försäljning samt åldersgräns på de fysiska för- säljningsställena. kan dessutom i vissa fall behöva hjälpa andra tillsynsmyndigheter att få tillgång till lokaler m.m. Utredningens förslag innebär att arbete kommer att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter. Men det rör sig troli- gen om förhållandevis få tillsynsbesök och antagligen kommer många av dem att avse både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Kostnaderna för tillsyn och arbete med att hjälpa andra myndigheter bedöms därmed rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter innehåller straffbestäm- melser och bestämmelser om förverkande. Det innebär att förslagen kan leda till arbete med lagföring hos såväl som hos . Förslagen motsvarar dock vad som redan gäller på övriga tobaksområdet och det är inte troligt att de kommer att leda till annat än ett mycket begränsat antal ärenden . Kostnaderna för och bedöms därför rymmas inom myndigheternas befintliga ramar. Förslaget om att ska ges befogenheter att kontrollera åldersgränsen vid införsel av tobaksfria nikotinprodukter bedöms rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Beslut enligt den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kam- marrätt krävs prövningstillstånd. Det kan dock inte antas bli fråga om mer än ett begränsat antal mål . Troligen kommer fler beslut att överklagas i ett inledande skede. kan marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter ge upphov till mål enligt marknadsföringslagen i Patent- och mark- Enligt förslagen tillkommer bestämmelser av karaktären speciallagstiftning för marknadsföring av tobaksfria niko- tinprodukter. Det kan innebära fler och mer komplexa mål i Patent- och marknadsdomstolarna. Förslagen är dock i linje med det befint- liga regelverket på tobaksområdet och totalt kan det inte antas bli fråga om mer än ett fåtal mål . Det föreslås också straffbestämmelser och bestämmelser om för- verkande såvitt avser de tobaksfria nikotinprodukterna. Det är dock fråga om bestämmelser som motsvarar vad som redan gäller på övriga tobaksområdet och kan inte antas leda till annat än ett mycket begränsat antal mål hos de allmänna domstolarna. Sammantaget kan förslagen inte antas leda till annat än ett be- gränsat antal mål domstolarna. Kostnaderna bedöms därmed rymmas inom befintliga ramar. har ansvar för att följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd. Dessutom ska främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och tillsynsmyndigheter och andra. Utredningens förslag innebär att ansvar utökas till att även avse tobaksfria nikotinprodukter. har dock redan en upparbetad kompetens och ett nätverk som kan användas även för dessa produkter. De ökade kostnader som förlagen kan medföra bedöms därmed rymmas inom befintliga ramar. Uppdraget till Kemikalieinspektionen om att ta fram ett förslag om begräsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter bedöms kunna rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Kommunerna och det kommunala självstyret Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att reglerna på tobaksområdet följs vid de fysiska försäljningsställena. utövas tillsynen tillsammans med . Det är också kommu- nerna som tar emot anmälan om försäljning. I och med förslagen om tobaksfria nikotinprodukter utökas kommunernas ansvar till att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter. Förslaget om att vätska som är avsedd att konsumeras genom e- cigaretter inte ska få innehålla smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak kommer att leda till arbete för kommunerna, eftersom det är kommunerna som sköter tillsynen över dessa regler vid de fysiska försäljningsställena. Förslagen inne- bär också att myndigheten får ett tillsynsansvar över vätskor som inte innehåller nikotin, vilket myndigheten inte har . Dessutom kommer kommunerna att behöva underrätta om sådant som är av betydelse för tillsyn. Förslaget om att jämställa snussubstitut med livsmedel innebär att de kommunala nämnderna kommer att få ett ansvar för att kon- trollera anläggningarna för tillverkning av sådana produkter. Sammantaget innebär förslagen nya åligganden för kommunerna, vilket kan ses som en inskränkning i det kommunala självstyret. Det är dock fråga om uppgifter som i allt väsentligt motsvarar sådana upp- gifter som kommunerna redan har att sköta inom tobaksområdet. Det finns alltså uppenbara praktiska och ekonomiska fördelar med att använda kommunernas välfungerande tillsynsorganisation. Kost- naderna föreslås dessutom finansieras genom avgiftsuttag. Det är alltså inte fråga om kostnader som ska finansieras av kommunerna. Sammantaget får förslagens effekter på det kommunala självstyret anses vara begränsade. De får dessutom anses vara godtagbara utifrån fördelarna med att låta kommunen sköta de nya uppgifterna. 13.4Finansiering av kostnaderna för staten och kommunerna Bedömning: initiala kostnader för att utveckla en databas om ska finansieras genom en tillfällig anslagsökning. Övriga initiala och löpande kostnader som har med anledning av förslagen om de tobaksfria nikotinprodukterna kan finansieras genom avgifter. Myndighetens kostnader med anledning av förslagen om smak- sättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-ciga- retter kan finansieras genom avgiften för produktanmälan. mån ytterligare kostnader tillkommer får de finansieras genom medel som finns inom myndighetens befintliga ramar. löpande kostnader för tillsynen över mark- nadsföringen av de tobaksfria nikotinprodukterna kan finansieras genom ett ökat anslag om , vilket motsvarar 0,25 års- arbetskrafter. initiala kostnader om med anledning av förslaget om att jämställa snussubstitut med livs- medel kan finansieras genom en tillfällig anslagsökning. Kommunens ökade kostnader kan finansieras genom avgifts- uttag. Skälen för utredningens bedömning: ini- tiala och löpande kostnader för arbetet med de tobaksfria niko- tinprodukterna föreslås finansieras dels med en anmälningsavgift, dels med en årlig avgift som ska tas ut av tillverkarna och importörerna. För att inte avgifterna ska bli orimligt höga i det inledande skedet anser utredningen att kostnaderna för att utveckla databasen, vilka motsvarar , bör finansieras genom en tillfällig anslagsökning till myndigheten. Övriga initiala kostnader om och löpande kostnader för 1,5 årsarbetskrafter motsvarande bör däremot kunna finansieras genom avgifterna. När det gäller arbete med anledning av förslaget om att förbjuda smaktillsatser i vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter kan konstateras att påfyllningsbehål- lare med vätska som innehåller nikotin ska anmälas enligt 2 kap. 7 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Om en sådan produkt inte har anmälts så får den inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden. har enligt 8 kap. 4 § samma lag möjlighet att ta ut avgifter av tillverkare och importö- rer för att ta emot, lagra, hantera och analysera uppgifter som lämnas till myndigheten genom produktanmälan. Den största delen av till- synen över att reglerna om förbjudna smaktillsatser följs kommer troligen att kunna ske genom att använda ordningen för produkt- anmälan, eftersom anmälan av vätskor i påfyllningsbehållare som inne- håller nikotin kommer att innehålla uppgifter om smaktillsatser. Marknaden för vätskor som inte innehåller nikotin kommer därtill troligen att krympa väsentligt. att de kostnader som får med anledning av förslagen om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsume- ras genom e-cigaretter till största del kan täckas av avgiftsuttaget för att ta emot, lagra, hantera och analysera uppgifterna som lämnas i produktanmälan. Det innebär att kostnaderna för 0,25 årsarbets- krafter, eller , får finansieras genom avgiften för pro- duktanmälan. I den mån ytterligare kostnader tillkommer får de finan- sieras genom medel som finns inom myndighetens befintliga ramar. har inte möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen över marknadsföringen på tobaksområdet. Det är i och för sig en rimlig utgångspunkt att näringsidkare på tobaksområdet själva står för de kostnader som deras produkter medför. I och med att saknar möjlighet att ta ut avgifter och att de administrativa kostnaderna för att hantera inkomna medel skulle bli alltför stora får myndighetens löpande kostnader finansieras genom ett ökat anslag om , vilket motsvarar 0,25 års- arbetskrafter. Möjligheterna att ta ut avgifter enligt förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruks- produkter omfattar kontrollmyndigheten, dvs. initiala kostnader om för det arbete som krävs med anledning av förslaget om att jämställa snussubstitut med livsmedel får därför finansieras genom en tillfällig anslags- ökning. Kommunerna föreslås få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn över de tobaksfria nikotinprodukterna. Kommunen har dessutom möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn över anmälningspliktig för- säljning av påfyllningsbehållare som innehåller vätska med nikotin. Även förslaget om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan finansieras genom avgiftsuttag. Därtill föreslås att kommunerna ska få möjlighet att finansiera tillsynen över försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter genom avgifter. Genom förslagen om ändringar i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter ges kommunerna dessutom möjlighet att avgiftsfinansiera sin kontroll över anläggningar som tillverkar snussubstitut. Kommunen kan där- med finansiera samtliga av sina kostnader genom avgiftsuttag. Avgif- terna ska fastställas genom självkostnadsprincipen. 13.5.1Konsekvenser för tillverkare och importörer Utredningens förslag påverkar tillverkare, importörer och detalj- handlare av tobaksfria nikotinprodukter, en produktkategori som främst består av tobaksfritt snus. Vidare påverkar förslagen tillverkare, importörer och detaljhandlare av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Även tillverkare, importörer och detaljhandlare av vätska, både med och utan nikotin, som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter påverkas. Förslagen påverkar därtill även tillver- kare och importörer av snussubstitut. Det gäller även snussubstitut som inte innehåller nikotin. Förslagen kommer att få konsekvenser för försäljningen och merkostnader i form av ökade avgifter samt ökad administration. Beskrivningen av marknaden för tobaksfritt snus Uppgifter om marknaden för tobaksfritt snus är behäftade med osäkerhet. Eftersom tobaksfria nikotinprodukter inte är reglerade finns ingen skyldighet att inkomma med uppgifter till myndig- heterna. När det gäller branschstatistik finns inga särskilda bransch- koder för tobaksfria nikotinprodukter. Och vid undersökningar om tobaksvanor går det inte att utläsa vilka siffror som avser snus som består av tobak respektive snus som inte består av tobak. Enligt uppgifter som inkommit till utredningen motsvarar niko- tinportionerna uppskattningsvis 15–18 miljoner dosor i som säljs till svenska konsumenter. Försäljning genom gränshandel till , och sker i ungefär samma storleksordning.10 I en artikel från bedömdes marknaden i och motsvara nära 20 miljoner dosor , och att tillväxten motsvarar en fördubbling jämfört med år 2017.11 Mark- nadsandelen för nikotinportioner bedömdes i samma artikel mot- svara av den svenska snusmarknaden . Enligt en undersökning från , , uppskattas den svenska snuskonsum- 10Uppgifter inkomna per mail från . Tobaksfritt snus visar stor potential (länk hämtad ). tionen till 275 miljoner dosor och 301 miljoner dosor . beräknades snuskonsumtionen till 306 miljoner dosor.12 Dessa uppskattningar baseras bland annat på uppgifter om beskattad försäljning av snus, och därmed ingår inte nikotinportionerna. finns uppgifter om att nikotinportionerna skulle motsvara av den svenska snusmarknaden13, vilket då skulle motsvara ungefär 19 miljoner dosor nikotinportioner. Om uppgifterna om marknadsandelarna från stämmer (se ovan), skulle det innebära att antalet sålda dosor på den svenska marknaden skulle ha varit 2018 och under 2017.14 Ett annat sätt att härleda storleken på marknaden är att studera intäkter från nikotinskatten som infördes . Niko- tinskatten omfattar olika typer av nikotinprodukter och betalas antingen baserat på volym för e-vätskor eller i vikt för andra niko- tinhaltiga produkter.15 De andra nikotinhaltiga produkterna kan avse nikotinportioner, men av sekretesskäl har det funnits vissa svårig- heter med att få del av uppgifter uppdelade på de olika varukate- gorierna. Uppgifterna för den totala nikotinskatten, både för e-vätskor och andra nikotinhaltiga produkter, kan dock ge en viss vägledning kring hur utvecklingen har sett ut för nikotinportioner, med hänsyn taget till att andelen av befolkningen som använde e-cigaretter –2019 legat still på omkring 2 procent.16 Ökningen av niko- tinskatten borde därmed stämma väl överens med hur nikotinpor- tionerna ökat. Enligt uppgifter från , som utredningen tagit del av, var den inbetalda nikotinskatten . hade den ökat till 32,2 miljoner och hade den ökat ytterligare till 49,9 miljoner kro- nor. låg den inbetalda nikotinskatten på 55,5 mil- joner. Detta motsvarar alltså en ökning på (jämfört med ). Uppgifterna om nikotin- skatten går i linje med den beskrivna utvecklingen ovan, med en 12CAN Rapport nr 194, Tobaksvanor i –2019. 13Swedish Match, Årsredovisning 2019. volymestimat baserade på data, helår 2019. 14Beräknat baserat uppgifter om marknadsandel från () och upp- gifter om antalet snusdosor från CAN:s rapport i –2019. 15Nikotinskatt betalas dock inte för tobaksprodukter, läkemedel eller medicintekniska produkter. 16CAN, Tobaksvanor i –2019. ökning av nikotinportionernas andel av den svenska snusmarknaden från år år 2019.17 Utvecklingen går också i linje med tidigare bedömningar om mark- nadsutvecklingen, vilket bedömdes motsvara en ökning på 30–50 pro- cent jämfört med 2019.18 Det skulle kunna innebära att niko- tinportionerna skulle utgöra av den svenska snusmarknaden. Omräknat i kilo torde dock marknadsandelen vara lägre eftersom en dosa med nikotinportioner i snitt väger mindre än övrigt snus som säljs.19 Det är svårt att avgöra om den ökade marknaden för nikotin- portioner medfört att snuskonsumtionen har blivit högre eller om fler börjat snusa nikotinportioner i stället för snus med tobak. Det finns flera olika omvärldsfaktorer som påverkar utvecklingen. På totalnivå går det inte att hitta något tydligt trendbrott som styrker att nikotinportionerna skulle haft en stor påverkan på den totala konsumtionen av snus. Snusförsäljningen i antalet dosor ökade redan innan nikotinportionerna introducerades på marknaden och beräknat antal kilo snus som sålts har legat på en ganska stabil nivå.20 såldes ungefär 15–20 miljoner dosor nikotinportioner till svenska konsumenter och bedöms det kunna öka med 5– 10 miljoner dosor.21 Det finns ingen offentlig statistik på hur många tillverkare och importörer det finns. Efter en egen kontroll av webb- butiker22 har omkring 17 producenter av nikotinportioner identifie- rats. Antalet är dock troligtvis högre eftersom det inte finns hel- täckande statistik på området. Många av företagen, framför allt de små, är svenska.23 Några företag utgör tillsammans en förhållandevis stor andel av den svenska marknaden.24 De mindre och nystartade 17Baserat på uppgifter från för och för . 18Dagens Industri, Tobaksfritt snus visar stor potential. Publicerad (länk hämtad ). 19Dosor med tobakssnus har också minskat sin genomsnittliga vikt som följd av att fler använder portionssnus i stället för lössnus, eftersom en dosa med portionssnus har lägre vikt. Nikotinportioner, som namnet antyder, avser enbart portionssnus. 20CAN, Tobaksvanor i –2019. 21Detta avser egna beräkningar baserat på uppgifter från flera källor. Källorna avser bland annat inkomna uppgifter från , uppskattningar av marknadsandel från och , uppgifter från CAN om sålda snusdosor samt intäkter från niko- tinskatten. 23Detta baseras på kontroller av olika offentliga källor och producenternas hemsidor. Det avser identifierade producenter hos och . 24Exempelvis beräknas ha en marknadsandel på . företagen är oftast inriktade på just nikotinportioner, medan de större företagen även har verksamhet som består av tobaksproduktion. Unge- fär 12 av de 17 producenterna som nämns ovan är förhållandevis små företag och många av dessa är även nystartade. Av de mindre före- tagen är det hälften som enbart verkar producera nikotinportioner. Det är framför allt dessa små företag, inriktade på enbart nikotin- portioner, som är förhållandevis nystartade.25 Beskrivning av marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare Vad gäller e-cigaretter så är andelen svenska producenter få. I sep- tember 2020 hade 12 svenska företag anmälda produkter hos Folk- hälsomyndigheten. Av dessa tolv tillverkar eller importerar sju före- tag nikotinhaltiga vätskor (totalt 43 olika e-vätskor). Den svenska produktionen är förhållandevis liten och småskalig enligt uppgift från . Merparten av importen sker från andra EU-länder (framför allt och ) och . Det verkar dock enligt information från som att många europeiska producenter som har anmält produkter till den svenska marknaden anlitar fabriker i tredje land, framför allt . Detta har framför allt framkommit genom tillsyns- arbete. för också statistik kring antalet uppgifts- lämnare och aktiva e-cigarettprodukter på den svenska marknaden. fanns 309 unika uppgiftslämnare med över 19 000 produkter anmälda. Denna statistik är dock inte helt tillförlitlig då den baseras på EU:s särskilda webbportal för ingrediensrapporter- ingen, EU-CEG. har där sett tecken på att ett flertal produkter som är anmälda för försäljning i inte aktivt saluförs. Uppgiftslämnare har i dessa fall anmält sina produkter i de flesta medlemsstater för att gardera sig för eventuell försäljning i dessa länder. pågår också en betydande handel med e- cigarettvätskor från andra EU-länder, där privatimport står för en betydande del av den svenska konsumtionen. Omfattningen av denna handel är svår att kvantifiera då ingen statistik finns på området, men (/placera/telegram/2020/07/15/swedish-match-zyn-tog-marknadsandelar- sverige-2kv-nordic-snus.html) (Länk hämtad ). 25Detta baseras på kontroller av olika offentliga källor och producenternas hemsidor. Det avser identifierade producenter hos och .