sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Som framgår av första stycket i bestämmelsen kan tullmyndigheten alltså använda sig av ANPR-teknik för att övervaka gränsöverskrid- ande trafik på vägar och i färjeterminaler. Uppgift om alla fordon som passerar samlas in och får lagras , oavsett om uppgiften ger träff mot någon bevakningslista eller liknande eller inte. Systemet har av lagstiftaren ansetts vara förenligt med artikel 8 i och den norska grundlagen. raderades alla uppgifter efter senast . Begräns- ningen följde av att det tillåtna ändamålet med insamlingen då endast var att utföra löpande fysiska kontroller av trafiken på platsen. Lag- stiftaren ansåg att tekniken vid gränsen kunde användas på ett bättre sätt om tullmyndigheten gavs utökade möjligheter att lagra informationen. Informationen kunde då alltså även ligga till grund för att planera framtida kontroller och välja ut aktuella kon- trollobjekt. Detta ansågs effektivisera kontrollverksamheten genom att leda till mer träffsäkra kontroller. Det skulle också leda till att färre personer som inte brutit mot t.ex. införselreglerna blev utsatta för kontroll. Vid införandet av sexmånadersgränsen diskuterades lagringstiden, bl.a. då Datatilsynet (tillsynsmyndigheten, motsvarighet till ) framfört att det var med hänsyn till den stora mängd uppgifter som det är fråga om. Lagstifta- ren ansåg dock att tullmyndigheten, som hade framfört att det fanns behov av lagring , hade motiverat sitt behov och att en lagring över en inte allt var nödvändig om uppgifterna skulle kunna användas även till att planera framtida insatser. För detta krävdes nämligen tid att utföra analyser av materialet (t.ex. mönster- analys och liknande) som kunde visa både en normalbild och avvikel- ser. Lagstiftare jämförde också med de lagringstider som följde av PNR-direktivet enligt vilken personuppgifter får lagras , men där viss behörighetsbegräsning sker efter sex månader.5 Norska tullmyndigheten använder fast ANPR-teknik vid flera gränsövergångar. Därtill används vissa mobila kameror vid landsgrän- 1 LS (2016–2017) kapitel 13. Förhållanden i vissa andra Schengenländer sen och färjeterminaler. Kamerorna samlar in uppgift om passerande fordon och dess registreringsnummer, men även andra upplysningar som tid och plats för passagen av kameran. De samlar inte in uppgift om personer i fordonet och inte heller information om ägare. Upp- giften om registreringsnumret jämförs med motsvarande register (som innehåller upplysning om t.ex. fordon med körförbud och liknande) och mot tullmyndighetens register över objekt som är aktuella för kontroll (underrättelseregister). Artikel 78-2 punkt 9 i den franska straffprocesslagen (Code de procédure pénale) föreskriver möjligheten att utföra särskilda iden- titetskontroller på personer i gränsområden. Med gränsområden avses området mellan landgräns till andra Schengenstater och en linje som går vid innanför denna gräns. Bestämmelserna har varit aktuella för prövning i i de förenade målen och , C-188/10 och C-189/10 (EU:C:2010:363). De angivna kontrollerna är begränsade till att endast få utföras under högst på samma plats, de får inte innebära en syste- matisk kontroll av personer som är närvarande eller är i rörelse på området och de utförs för att förebygga och utreda överträdelser eller brott kopplade till gränsöverskridande brottslighet och för att kontrollera efterlevnaden av skyldigheten att inneha, medföra och visa upp identitetshandlingar och andra handlingar som föreskrivs i lag. Samma kontroller är också föreskrivna –i områden som är tillgängliga för allmänheten i hamnar, flygplatser och järnvägs- eller busstationer som är öppna för internationell trafik och som utsetts genom förordning och runt dessa stationer, –på tåg i internationell trafik, som tåget förflyttar sig från gränsen till den första anhalten även om denna ligger mer än från gränsen, eller på specialtåg där denna kontroll även kan ske mellan denna anhalt och en anhalt som ligger inom från densamma (dessa linjer och hållplatser anges i särskild förordning), och Förhållanden i vissa andra Schengenländer –på motorvägsavsnitt som börjar inom 20 km-sträckan och där den första betalstationen för vägtull ligger mer än från gränsen. Kontroller kan göras på parkeringsplatser fram till den första betalstationen för vägtull som ligger bortom 20 km-gränsen, vid platsen för denna vägtull och på de angränsande parkeringsområ- dena (de berörda betalstationerna anges i särskild förordning). Utöver detta kan, enligt artikel 78-2 punkt 10 i straffprocesslagen, identitetskontroller utföras inom en radie av runt gränsöver- gångsställen som utgörs av hamnar och flygplatser och som anges i särskild förordning. har denna typ av kontroll endast förordnats att gälla i hamnar. Lagen föreskriver möjligheten att utföra identitets- kontroll av var och en som befinner sig på platsen, för att förebygga och utreda överträdelser kopplade till gränsöverskridande brottslighet samt för att kontrollera efterlevnaden av skyldigheterna att inneha, medföra och visa upp identitetshandlingar och andra handlingar som föreskrivs i lag. Även i dessa områden får kontrollerna utföras under högst på samma plats och de får inte utföras systematiskt. Om ett motorvägsavsnitt börjar inom 10 km-sträckan men den första betalstationen för vägtull ligger mer än från platsen får kon- troller utföras vid den första betalstationen. Identitetskontroller kan i vissa fall leda vidare till en kontroll av utlänningens rätt till vistelse enligt artikel L611-1 i lagen om utlän- ningarnas inresa och vistelse och asylrätten (Code de l’Entrée et du Séjour des Étrangers et du Droit d’Asile, CESEDA). Sistnämnda lag föreskriver också möjligheten att genomföra en översiktlig inspek- tion av fordon. Denna typ av kontroll riktar sig endast till andra for- don än fordon i privat bruk (med en kapacitet på mer än nio platser), för att kontrollera efterlevnaden av skyldigheterna att inneha, med- föra och visa upp dokument som visar rätten till trafik och vistelse och för att utreda överträdelser av regler för inresa och vistelse. Kon- trollerna får göras inom gränsområdet, dvs. inom mellan och en annan Schengenstat (artiklarna 611-8 och 611-9). Straffprocesslagen tillåter också, var som helst i territoriet och där- med även i gränsområdena, att identitetskontroller utförs bl.a. när det finns anledning att misstänka att ett konkret brott har begåtts eller kommer att begås, om en person är eftersökt av rättsliga myn- digheter, på begäran av åklagare eller när det behövs för att förhindra störningar av den allmänna ordningen. Förhållanden i vissa andra Schengenländer Utredningen har inte kunnat ta del av någon information om franska myndigheters användning av kamerabevakning i gränsnära områden. Kontroll av vistelserätt och åtgärder inom brottsbekämpningen I ansvarar en särskild myndighet för gränskontrollen och personkontroll vid och i närheten av gränserna; De Koninklijke Marechaussee (Kungliga militärpolisen). I myndighetens verksamhet ingår även bekämpning av gränsöver- skridande brottslighet. Verksamheten bedrivs bl.a. genom kontroll- verksamhet och övervakning av den yttre gränsen, främst vid flyg- platser, hamnar och längs kusten, men även genom vissa kontroller vid de inre gränserna. Sistnämnda kontroller genomförs främst genom rörliga utlänningskontroller. Myndigheten utför också vissa polisiära uppgifter i samband med gränsövervakningen, bl.a. deltar de i utred- ningar rörande människosmuggling och s.k. trafficking. Grunden för Kungliga militärpolisens befogenheter att utföra ut- länningskontroller vid den inre gränsen finns i artikel 50 i den neder- ländska utlänningslagen (Vreemdelingenwet) och i utlänningsförord- ningen (Vreemdelingenbesluit). Av dom i målet mot Minister voor Immi- gratie, Integratie in Asiel, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, framgår att det i artikel 50.1 i utlänningslagen anges att de tjänstemän som ansvarar för gränsbevakning och de tjänstemän som ansvarar för kon- troll av utlänningar får kvarhålla personer för att fastställa deras iden- titet, nationalitet och rätt att uppehålla sig i landet, antingen på grund- val av fakta och omständigheter som objektivt sett ger upphov till skälig misstanke om illegal vistelse, eller i syfte att bekämpa illegal vistelse efter gränspassage. Närmare föreskrifter om sådana kontroller finns i utlänningsför- ordningen. I artikel 4.17 a i förordningen anges enligt domen följande. 1.Befogenheten enligt artikel 50.1 i [utlänningslagen] att, i syfte att be- kämpa illegal vistelse efter gränspassage, kvarhålla personer för att fast- ställa deras identitet, medborgarskap och rätt att uppehålla sig i landet, får endast utövas i samband med kontroll av utlänningar a.på flygplatser när flygningar ankommer från Schengenområdet, b.på tåg under högst efter det att landgränsen mot eller har passerats eller, om tåget ännu inte har Förhållanden i vissa andra Schengenländer nått den andra stationen efter passerandet av gränsen, senast då tåget når den andra stationen efter passerandet av gränsen, c. på vägar och vattenvägar inom ett område som sträcker sig tjugo kilometer in i landet från landgränsen mot eller . 2.Den i punkt 1 åsyftade kontrollen utförs på grundval av information eller erfarenhet avseende illegal vistelse efter gränspassage. Kontrollen kan därutöver i viss begränsad utsträckning utföras i syfte att erhålla in- formation om sådan illegal vistelse. 3.Den i punkt 1 a åsyftade kontrollen får utföras för flygningar på samma linje, och får avse högst en tredjedel av det totala antalet planerade flygningar på den linjen. Vid en sådan kontroll får endast en del av passagerarna på en flygning bli före- mål för identitetskontroll. 4.Den i punkt 1 b åsyftade kontrollen får under en och ut- föras på högst två tåg per sträcka och på högst åtta tåg totalt, och i högst två vagnar per tåg. 5.Den i punkt 1 c åsyftade kontrollen får på en och samma väg eller vatten- väg utföras under och . Vid en sådan kontroll får endast en del av de förbipasserande trans- portmedlen stoppas. Annat har inte framkommit än att detta alltjämt är innehållet i neder- ländsk rätt. Enligt uppgift från Kungliga militärpolisen anges i lagen också att intensiteten och frekvensen av kontrollerna under vissa särskilda för- hållanden kan öka. Även polisen kan bedriva denna typ kontrollverk- samhet men gör det i mindre utsträckning. I samband med kontrollerna kan enligt uppgift fokus läggas på brott som är sammankopplade med irreguljär migration, t.ex. människo- smuggling eller identitetsbedrägerier. Även om den kontrollverksamhet som beskrivits har sin grund i utlänningsrätten utgör kontrollerna vid de inre gränserna alltså också en del i den brottsbekämpande verksamheten. De mobila kontroller som utförs kallas MTV-kontroller, vilket står för Mobiel Toezicht Veiligheid (). Kontrollerna har även stöd i polislagen. Kontrollerna riktas mot personer som reser till länderna från ett annat Schengenland och innebär, förutom kontroll av identitet och vistelserätt, också kontroll av bl.a. resedokument brottsregister. Kontrollerna får endast utföras innanför gränserna. Förhållanden i vissa andra Schengenländer I fråga om kamerabevakning beskriver Kungliga militärpolisen att myndigheten använder kamerasystemet @migoboras i kontrollverk- samheten. Systemet kan övervaka trafikflöden på motorvägar och signalera särskilda ”måltavlor” eller bevakningar baserade på ”non- personal car-characteristics”. Som det får förstås skannas alltså som huvudregel endast trafikflöden och uppgift om exempelvis bilmodell, färg osv., inte information som kan utgöra personuppgifter. Utifrån de insamlade uppgifterna larmar systemet när ett intressant fordon passerar och fordonet tas då ut för kontroll. Enligt uppgift lagras ingen information i systemet. Myndigheten uppger att det går att lägga en bevakning i systemet från en ”watchlist” och att systemet kan avläsa registreringsskyltar och signalera vid träff. Inte heller informationen om passage vid träff efter en sådan bevakning sparas. Även i finns en särskild reglering gällande identitetskon- troller i närheten av gränsen. Av den beskrivning utredningen fått till sig framgår huvudsakligen följande. I har den federala polisen befogenhet att genomföra identitetskontroller i gränsnära områden. Kontrollerna går under en beteckning som kan översättas dold eller beslöjad spaning (Schleier- fahndungen). Beteckningen tar sikte på att kontrollerna får utföras i ett område som en ”slöja” innanför gränsen. Området som kontrol- lerna kan göras på sträcker sig in från gränsen. Möjligheten att genomföra dessa kontroller är reglerad i § 23 i lagen för den federala polisen (Bundespolizeigesetz) med hänvisning till §12 för en katalog över ytterligare förutsättningar. Genom lagregeln har den federala polisen rätt att inom det angivna området utföra identitetskontroller för att förebygga eller hindra olaglig inresa i landet eller för att förebygga brott i den mening som avses i 12 § punkt 1, led 1–4; bl.a. brott mot säkerheten vid gränsen brott passlagen, uppe- hållslagen eller asyllagen eller olovlig inresa eller införsel. I praktiken innebär kontrollerna exempelvis kontroll av legitima- tion av resande på buss eller tåg, men poliskontroller kan också upp- rättas på vägar eller i städer som ligger inom det avgränsade området. Förhållanden i vissa andra Schengenländer En identitetskontroll får inte enbart genomföras baserat på den kontrollerades utseende utan det måste finnas någon grund för att en viss individ kontrolleras. En sådan grund kan vara att polisen har fått information om att någon som saknar juridisk rätt att vistas i har tagit sig över gränsen, eller att en individ som miss- tänks för brott tros befinna sig på ett specifikt tåg eller liknande. I så- dana fall kan kontroller av alla i den aktuella tågvagnen eller på platsen genomföras. Polisen har inte skyldighet att ange grunden för kontrollen i sam- band med att den genomförs, men beslutet kan överklagas och ifråga- sättas på plats varför det är viktigt att rätten att utföra kontrollen är säkerställd. Skulle kontrollen visa på en oegentlighet eller visa att den kontrol- lerade saknar giltig handling kan ytterligare åtgärder vidtas, såsom genomsökning av egendom, insamling av fingeravtryck eller att perso- nen fotograferas. Så sker dock inte rutinmässigt utan enbart på före- kommen anledning. Polisen har även möjlighet att gripa eller sätta personer i förvar eller häkte. För alla dessa åtgärder krävs dock ytter- ligare lagstöd i exempelvis de tyska motsvarigheterna till svenska brotts- och rättegångsbalkarna. Av dom i målet A mot Staatsanwaltschaft Offen- burg, C/16, EU:C:2017:483, framgår att förbundspolisen för att ge- nomföra identifieringen kan vidta nödvändiga åtgärder. Förbunds- polisen kan särskilt gripa den aktuella personen, förhöra sig om dennes identitet och kräva att vederbörande överlämnar sina identitetshand- lingar för kontroll. Vid en kontroll av gränstrafiken kan förbunds- polisen även begära att personen lämnar över handlingar som styrker vederbörandes rätt att passera gränsen. Om personens identitet eller rätt att passera gränsen inte kan fastställas på annat sätt eller endast med stora svårigheter, kan vederbörande gripas och tas med till polis- stationen. Under nu nämnda omständigheter kan personen och de före- mål som denne bär med sig undersökas, i syfte att fastställa veder- börandes identitet. Annat har inte framkommit än att lagen alltjämt har denna innebörd. Kontrollmöjligheterna har funnits och redan före avskaffande av EU:s inre gränser och gränskodexen, men har vuxit i betydelse. Omfattningen av kontrollverksamheten är behovsstyrd. Vid omfattande kriminalitet ökar kontrollerna vanligt- vis i intensitet. Behovet av kontroller är inte begränsat av den natio- Förhållanden i vissa andra Schengenländer nella situationen i området utan hänsyn kan också tas till omständig- heter i andra länder. Kontroller kan genomföras både av inåtgående och utåtgående trafik. Exempelvis genomförs många kontroller på inresande trafik i närheten till gränsen till på grund av narkotikasmuggling in i över den rutten, och på utresande trafik nära den polska gränsen på grund av utförsel av stöldgods där. Utöver de identitetskontroller som nämnts finns på region- nivå ytterligare befogenheter att vidta identitetskontroller på t.ex. motorvägar, europavägar, hamnar, bensinstationer osv. i syfte att be- kämpa gränsöverskridande brottslighet eller bekämpa illegal inresa eller vistelse. I vissa fall får då även föremål som personen bär med sig undersökas. I olika regioner har myndigheterna olika befogen- heter; på vissa platser får kontroller utföras utan särskilda skäl, på andra krävs att viss brottslighet kan antas eller befaras. Någon information om tyska myndigheters användning av kamera- bevakning eller behandling av personuppgifter har utredningen inte kunnat ta del av. En av utredningens uppgifter är att kartlägga behovet av effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden. I detta avsnitt presenteras denna kartläggning. Kartläggningen har genomförts i huvudsak genom att , men också och , genom de experter som varit förordnade i utredningen har fått be- svara ett frågeunderlag. Frågorna har varit inriktade dels på myndigheternas brottsbekäm- pande verksamhet, dels arbetet med kontroll av utlänningars vistelse- rätt i de gränsnära områdena. Frågorna har särskilt tagit sikte på vilka brister som upplevs inom dessa verksamhetsområden samt på om det finns några särskilda åtgärder som hade underlättat eller effektiviserat arbetet i de gränsnära områdena. Ett avsnitt har också handlat om myn- digheternas behov kopplade till möjligheten att bedriva kamerabevak- ning i dessa områden. Svaren har lämnats skriftligt och har också diskuterats muntligt vid utredningens sammanträden. Underlaget har vidare kompletterats med ett antal rapporter från och andra myndigheter, samt med information som utredningen fått vid särskilt möte hos . Utredningen har under kartläggningen valt att inte särskilt definiera begreppet gränsnära områden för att inte några behov eller centrala platser redan i det skedet skulle falla utanför definitionen och därmed inte omfattas av undersökningen. I stället efterfrågades vilka behov som ansågs föreligga i gränsnära områden mer allmänt och om beho- ven såg lika ut i alla gränsnära områden eller om de på något sätt skiljde sig åt mellan olika platser. Begreppet gränsnära områden motsvarar i detta avsnitt alltså inte den definition som föreslås i avsnitt 14.6. I nästa avsnitt ges en lägesbild baserad på nämnda rapporter. I det följande ges en kort beskrivning av de tre myndigheternas verk- samhetsområden och därefter redovisas de behov som myndigheterna fört fram i kartläggningen. Närmare beskrivna behov och behov som definierats av myndigheterna under arbetets gång finns också redo- visade i samband med utredningens överväganden i avsnitt 14–20. verksamhet regleras i polislagen (1984:387). I 1 § anges att polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp, allt som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. Uttrycket ”upprätthålla allmän ordning och säkerhet” avses här omfatta hela den egentliga polisverksamheten. Det tar alltså inte bara sikte på polisens verksamhet för att hindra brott och andra störningar utan också på exempelvis dess brottsutredande verksamhet. Uttrycket borde i första hand vara att uppfatta så att polisen har skyldighet och befogenhet att söka förebygga, förhindra och vidta åtgärder mot över- trädelser av straffsanktionerade normer över i princip hela fältet, under förutsättning att överträdelserna faller under allmänt åtal. Polisen har också i stor utsträckning befogenhet att ingripa mot andra störningar än straffbelagda handlingar. Eftersom detta är en mycket stor uppgift måste polisen i praktiken prioritera mellan olika insatser på detta område. Det är också så att flera samhällsorgan med specialuppgifter har getts brottsförebyggande och brottsförhindrande uppgifter på särskilda områden, t.ex. Tull- verket, och . Några undantag från vad som faller inom polisens ansvarsområde har inte gjorts i sådana fall, men det är naturligt att polisens insatser i praktiken måste anpassas till vad som sker inom andra myndigheters verksamhet.1 På vissa om- råden kan ansvaret för brottsbekämpningen anses vara delat. uppgifter regleras närmare i 2 § polislagen. Upp- räkningen är inte uttömmande. Av bestämmelsen framgår att en av 1Berggren och , Polislagen, En kommentar (, version 14, ), kom- mentaren till 1 §. uppgifterna är att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verk- samhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säker- heten (punkt 1). I ett bredare perspektiv kan man säga att allt arbete inom har ett brottsförebyggande syfte. Bestäm- melsen tar dock här sikte på den brottsförebyggande verksamheten i egentlig mening, dvs. den delen av verksamheten som är riktad till personer som inte är föremål för rättsväsendets åtgärder på grund av brott. Ett exempel på sådan verksamhet är förebyggande ungdoms- verksamhet.2 Ett annat exempel är arbete med att kartlägga och för- söka komma till rätta med problem och företeelser som kan ge upp- hov till brott eller ordningsstörningar.3 Till polisens uppgifter hör vidare att övervaka den allmänna ord- ningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat (punkt 2). Här avses alltså polisens övervakningsverksamhet. Den kan delas upp i allmän övervakning och trafikövervakning. Den allmänna övervak- ningen bedrivs i olika former, t.ex. genom områdesövervakning och speciell övervakning. Områdesövervakningen syftar till att övervaka områden och platser där frekvensen av brott och störningar av olika slag är särskilt påtaglig. Inom ramen för områdesövervakningen in- riktas verksamheten främst på att se till att gatufriden upprätthålls och att ingripa mot lagöverträdelser och andra ordningsstörningar. Den speciella övervakningen omfattar bl.a. gränsövervakning och till- syn av skydds- och kontrollområden.4 I uppgifter ingår vidare att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (punkt 3). När det gäller utred- ningsverksamheten är det av värde att skilja mellan sådant arbete som kan hänföras till förundersökningen i ett brottmål och sådant arbete som inte kan göra det. För förundersökningen finns ett regelverk i medan den andra delen – underrättelseverksamheten –i huvudsak är oreglerad.5 Så fort det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, dvs. när det finns en misstanke om ett konkret brott, ska en förundersökning inledas (23 kap. 1 § ). Underrättelseverksamheten är i stället i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Det rör sig alltså om miss- 1983/84:111 s. 56. 3Berg, Polislagen (1984:387) 2 §, Karnov, (). 4Berggren och , Polislagen, En kommentar (, version 14, ), kommentaren till 2 §. tankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller allmänna misstankar om framtida brott. Det handlar också om att upptäcka tidigare okänd brottslig verksamhet eller okända brotts- företeelser och fenomen. Misstankarna om brottslig verksamhet i underrättelsearbetet avser fragmenterad, opreciserad och osäker infor- mation om aktiviteter som kan antas komma leda till konkreta brott. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsbekämpande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar alltså myn- digheterna in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott. Slutligen hör hjälpande verksamhet till upp- gifter, t.ex. hjälpåtgärder vid olyckor, liksom viss verksamhet som följer av särskilda bestämmelser (punkt 4 och 5).