sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Det krävs därför nog- granna övervägandena i fråga om i vilka närmare syften de ska kunna tillämpas och hur omfattande befogenheterna ska vara, samt hur det säkerställs att de är omgärdade av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Detta är som nämnts särskilt viktigt när det är fråga om brottsföre- byggande verksamhet, eftersom det där, till skillnad från vad som gäller vid t.ex. förundersökning, saknas ett tydligt yttre ramverk. Det är också så att den enda egentliga kontrollmekanism som finns när det gäller polisiära metoder, utöver den interna kontrollen inom Polismyndig- heten, är den externa tillsyn som JO och JK utövar. Utredningens uppdrag, liksom våra förslag, är begränsat till att gälla endast åtgärder i gränsnära områden. Som vi i flera sammanhang redan framhållit har sådana områden en speciell karaktär i det avse- endet att personer som befinner sig i sådana områden i samband med resa har anledning att förvänta sig att bli föremål för olika former av kontroller och övervakning. En central utgångspunkt för utredningens överväganden har därför varit, och är även i denna del, att inskränkningar som sker i enskildas rörelsefrihet, kroppsliga in- tegritet eller privatliv i sådana områden allmänt sett får anses vara mindre kännbara än om ingripandena skulle ske på andra platser i landet. De gränsnära områdena skiftar dock i viss mån till sin karaktär. Medan det på större flygplatser och i större hamnar, eller på platser med fasta tullstationer framstår som mindre anmärkningsvärt att in- föra nya befogenheter för brottsbekämpande myndigheter, att exem- Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... pelvis genomsöka fordon eller utföra en kroppsvisitation, kan saken ställa sig i ett annat ljus på andra typer av platser. Här kan man främst lyfta fram det allmänna vägnätet. På alla de platser där det allmänna vägnätet korsar gränsen mot eller kommer den nya lagen att vara tillämplig. Här vill vi dock återigen framhålla att Tull- verket har rätt att utföra tullkontroll i anslutning till gränsen mot både och i samband med vilken bl.a. transportmedel kan genomsökas. Det förbud som gäller mot slumpmässiga kontroller enligt inregränslagen gäller vidare inte vid den norska gränsen då i tullsammanhang är att se som ett tredjeland. En viktig aspekt är vidare att ett gränsnära område enligt våra för- slag är en avgränsad geografisk yta där behovet av effektiva åtgärder framstår som särskilt framträdande och där effekten av polisiär verk- samhet också kan förväntas vara särskilt stor. Det sagda talar sam- mantaget för att lagbaserade inskränkningar i fri- och rättigheterna i de nu aktuella hänseendena kan godtas i något större omfattning i dessa områden än i övrigt i landet. De förslag som lämnas nedan be- döms sammantaget som godtagbara även ur ett fri- och rättighets- perspektiv. 20.5.2Kroppsvisitation och genomsökande av transportmedel Utredningens förslag: Möjligheterna att utföra kroppsvisitation och husrannsakan i gränsnära områden ska utvidgas. Det ska införas bestämmelser i den nya lagen om gränsnära om- råden som innebär att en polisman, i ett sådant område, får kropps- visitera en person och genomsöka ett transportmedel, i den ut- sträckning som det är nödvändigt under förutsättning att det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som inne- fattar brott för vilket är föreskrivet fängelse. Med gränsöverskridande brottslig verksamhet avses brottslig verksamhet som har koppling till fler länder än . Det bör inte införas någon särskild reglering avseende iden- titetskontroller i samband med nu nämnda åtgärder. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Slumpmässigt utförda åtgärder kan inte godtas har framfört att det finns behov av att göra slump- mässiga kontroller av personer och fordon i syfte att förebygga, för- hindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet. Att bli föremål för en kroppsvisitation eller husrannsakan innebär alltid en allvarlig inskränkning i den personliga integriteten och rörelse- friheten. Detta gäller även i gränsnära områden även om acceptansen för sådana ingripanden kan vara något större i sådana områden (jfr utredningens resonemang om detta ovan). Utredningens uppfattning är att det skulle föra allt för långt om rätten att vidta sådana åtgärder skulle tillerkännas helt utan att någon grad av misstanke om brott eller brottslig verksamhet föreligger. Ett relativt stort antal platser kom- mer, enligt vad som föreslås i detta betänkande, att utgöra gränsnära områden. Effekten av en reglering där slumpmässiga kontroller av det slaget möjliggjordes skulle bli att dessa gränsnära områden skulle ut- göra en form av visitationszoner, där var och en som befann sig på platsen kunde bli föremål för långtgående polisiära ingripanden. Med beaktande av att de gränsnära områdena utgör platser där ett stort antal människor är i rörelse kan det med fog förväntas att helt slumpmässiga kontroller endast i mindre utsträckning skulle leda till upptäckt av brottslig verksamhet och alltså i huvudsak skulle tjäna syftet att tillföra information till underrättelseverksamheten. En viss preventiv effekt kan i och för sig förväntas följa av slumpmässiga kon- troller. Helt slumpmässiga kontroller riskerar dock även i den brotts- bekämpande verksamheten att i praktiken tillämpas på ett diskrimi- nerande sätt och därutöver att stå i strid med principen om den fria rörligheten av personer och varor när de utförs i gränsnära områden. En ordning med sådana visitationszoner skulle innebära ett allt för stort intrång i sådana fri- och rättigheter som skyddas av grundlagen och kan inte anses godtagbar i förhållande till de behov som fram- kommit. En utgångspunkt för de utökade befogenheter som föreslås här är därför att ett beslut om en åtgärd alltid måste grunda sig på någon faktisk omständighet som ger särskild anledning till åtgärden. De närmare förutsättningarna redovisas i det följande. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Åtgärder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet Avsikten med förslaget är att möjliggöra för att vidta åtgärder i ett brottsförebyggande syfte i vid mening. Det är så- ledes inte endast fråga om åtgärder som ska vidtas för att upptäcka brottslig verksamhet och förebygga brott som ännu inte har begåtts, utan det kan också vara fråga om att upptäcka redan begångna brott och därigenom förhindra och försvåra fortsatt brottslig verksamhet. Detta uttrycks genom att syftet med åtgärden ska vara att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Genom rekvisitet brottslig verksamhet uttrycks att det inte ställs upp något krav på att det ska finnas en misstanke om ett konkret brott för att tvångsåtgärder ska få vidtas. Det ställs således inte heller upp något krav på att misstanken ska avse något fullbordat brott. Uttrycket omfattar även brottslig verksamhet på försöks- eller förberedelsesta- diet. Likaså omfattas inte bara misstankar mot förmodade gärnings- män utan alla som på något sätt medverkar i eller bidrar till den brotts- liga verksamheten. Däremot förutsätter paragrafen att det är fråga om gränsöverskridande brottslig verksamhet. Det finns ingen definition av gränsöverskridande brottslig- het eller gränsöverskridande brottslig verksamhet i svensk rätt. En- ligt konvention mot gränsöverskridande orga- niserad brottslighet är ett brott gränsöverskridande till sin natur om a)brottet begås i mer än en stat, b) om brottet begås i en stat, men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kontrollen sker i en annan stat, c) om brottet begås i en stat men en organiserad brottslig sammanslutning som bedriver kriminell verk- samhet i mer än en stat är delaktig, eller d) om brottet begås i en stat men har betydande följder i en annan stat (artikel 3.2). Vi föreslår att det i den nya lagen ska införas en definition av gräns- överskridande brottslig verksamhet. Definitionen i lagen bör dock hållas mycket allmän och avse all brottslig verksamhet som har kopp- ling till fler länder än . Avsikten med de förslag som lämnas i detta betänkande är dock att förbättra möjligheterna att bekämpa brottslighet av det slag där själva rörelsen över gränsen utgör en cen- tral del av den brottsliga verksamheten (t.ex. smuggling av gods eller människor) eller en central del av brottsupplägget i övrigt (t.ex. till- Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... greppsbrottslighet där brott begås i ett land i syfte att föra ut stöld- godset till ett annat land). Avsikten är alltså att redan vid misstanke om brottslig verksamhet ska kunna ingripa och på detta sätt både hindra och försvåra brottsligheten, men också upptäcka den brottslighet som det finns misstankar om men där misstankarna ännu inte rör kon- kreta brott. har uppgett att myndigheten genom underrättelsearbete ofta har kännedom om vilka gränspassager som är av särskilt intresse för arbetet mot den orga- niserade gränsöverskridande brottsligheten. Som vi tidigare konsta- terat framstår möjligheterna till ett effektivt sådant arbete därför som särskilt stora i de gränsnära områdena Rätt att genomsöka transportmedel och kroppsvisitation Syftet med de utökade befogenheterna är alltså att möjliggöra en inten- sifierad och effektiv brottsförebyggande verksamhet för att bekämpa gränsöverskridande brottslig verksamhet. Det kan vara fråga om att upptäcka och förhindra människosmuggling eller utförsel av stöld- gods. Det kan också vara fråga om att upptäcka annan brottslighet som narkotika- eller vapensmuggling. till syftet med befogenheterna och till de trafikflöden som förekommer i de gränsnära områdena framstår det som centralt att möjliggöra husrannsakan i transportmedel. Kartläggningen visar att en stor del av utförseln av stöldgods ur landet sker i fordonstrafiken via färjelinjerna till och . Även narkotika- och vapen- smuggling sker i stor utsträckning i resandeflödet med personbil och i den tunga trafiken i bussar och lastbilar. I vissa gränsnära områden kan även annan trafik förekomma såsom båttrafik och flygtrafik. Även i denna trafik förekommer kriminella flöden. Vi menar mot den bakgrunden att en möjlighet att genomsöka transportmedel i gränsnära områden hade varit ett betydelsefullt och effektivt hjälpmedel för polisen i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten, inte minst den organiserade tillgreppsbrottsligheten. Genom sådana åtgärder skulle sådan brottslig verksamhet kunna förebyggas och förhindras men också redan genomförda brott upp- täckas. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Rätten att genomsöka transportmedel bör gälla samtliga transport- medel. Med transportmedel avses här sådana fordon som avses i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och tillhörande efterfordon eller släpfordon, men också andra transportmedel som tåg, båtar och andra fartyg samt flygplan. I samband med att transportmedlet genom- söks ska även väskor, lådor och andra förvaringsutrymmen som kan dölja gods eller människor och som fraktas i transportmedlet få under- sökas. Särskilda proportionalitetshänsyn kan göra sig gällande när genomsökningen avser t.ex. en sovvagnskupé, fartygshytt eller hus- vagn. Som anförts i avsnitt 19.4.6 har omständigheter som vid vilken tid och på vilken plats åtgärden vidtas då betydelse. Hur ingripande åtgärder som får vidtas med stöd av bestämmelsen styrs alltså i detta hänseende ytterst av proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen.14 Exempelvis kan, enligt vår bedömning, en genomsökning av utrym- men av ovan nämnda slag anses utgöra ett större intrång än vid andra tider . På samma sätt kan det krävas andra över- väganden inför att åtgärder vidtas mot en parkerad hus- bil eller husvagn än om åtgärden vidtas i samband med att fordonet stoppas i färden. På samma sätt som i fråga om befogenheter kopplade till kontroll av vistelserätt kan det här finnas skäl att poängtera att förslaget endast omfattar en utvidgad rätt att genomsöka transportmedel. Något ut- ökad rätt att genomföra husrannsakan i några andra utrymmen, t.ex. hus, hotellrum eller liknande, föreslås inte. För att sådana utrymmen i gränsnära områden ska få genomsökas krävs att ett beslut om hus- rannsakan med stöd i annan lag föreligger. För att komma åt den gränsöverskridande brottsliga verksamheten kan det dock också vara av vikt att kunna vidta närmare åtgärder mot de personer om färdas i ett transportmedel som genomsöks eller som i övrigt befinner sig i området. Såväl smuggelgods som stöldgods av mindre skrymmande karaktär kan transporteras i kläder, väskor eller annat som en person bär med sig. Det kan också vara relevant att söka efter identitetshandlingar och dokument för att kontrollera misstänkt människosmuggling eller människohandel. Enligt utredningens uppfattning är det därför inte tillräckligt att möjligheten att genomsöka transportmedel införs. 14Jfr 28 kap. 2 a § och prop. 1990/91:129 s. 15 samt 20 a § polislagen och prop. 2005/06:113 s. 25. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... bör även ge rätt att kroppsvisitera personer, trots att detta är en mer ingripande åtgärd. Åtgärderna får endast vidtas i den utsträckning det är nödvändigt för de angivna syftena. Detta innebär att behovs- och proportionali- tetsprinciperna är styrande för i vilken omfattning och för vilka när- mare ändamål åtgärden får vidtas. Det sagda följer redan av 8 § polis- lagen men bör framgå också av respektive bestämmelse. Både rätten att genomföra husrannsakan i transportmedel och rätten att kroppsvisitera personer bedöms vara nödvändiga för att den brotts- bekämpande verksamheten i de gränsnära områdena ska kunna be- drivas på ett ändamålsenligt sätt. Det kan finnas skäl att påpeka att det i regel krävs att det förelig- ger ett beslut om beslag för att elektroniska informationsbärare, t.ex. mobiltelefoner, datorer eller surfplattor ska få undersökas i syfte att komma åt uppgifter som finns lagrade på dessa (jfr med vad som sägs om undersökning av elektroniska informationsbärare i avsnitt 5.4). Krav på att det ska finnas anledning att anta att åtgärden behövs Att bestämmelsen tar sikte på situationer där någon konkret brotts- misstanke inte finns innebär som sagt inte att åtgärder ska få vidtas helt slumpmässigt. Åtgärder ska inte heller få vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antaganden utan måste grundas på fak- tiska omständigheter som ger skäl för misstanke. Det måste alltså finnas uppgifter, t.ex. källinformation eller underrättelser, som föranleder en misstanke om brottslig verksamhet. Det kan här, på samma sätt som vid de selektiva inre utlännings- kontrollerna som diskuterats i avsnitt 19.4, vara fråga om olika typer av information. Det kan således röra sig om underrättelser som tagits fram inom den egna myndighetens brottsbekämpande verksamhet, men det kan också vara underrättelser från andra myndigheter i eller i utlandet. När det kommer till åtgärder inom den brottsbekäm- pande verksamheten kan det vara fråga om mer specifika underrättel- ser som tar sikte på en enskild individ, ett särskilt brottsnätverk eller en närmare specificerad brottslig verksamhet, utan att underlaget ger skäl att misstänka ett konkret brott. Men det kan också vara mer gene- rell information eller kunskap om mönster eller trender avseende gränsöverskridande brottslighet. Sådan information kan bygga på stati- Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... stik eller erfarenheter från tidigare åtgärder, eller på annan inhämtad information som bearbetats och analyserats och ut- mynnat i exempelvis en riskprofil. Det kan också förekomma att det kommer tips eller liknande från allmänheten. För att sådan information ska kunna ligga till grund för en åtgärd måste informationen dock på något sätt ha behandlats, be- arbetats eller på annat sätt kontrollerats mot bakgrund av myndighetens samlade kunskap och erfarenhet. Åtgärder kan också vidtas på grund- val av annan polisiär kunskap och erfarenhet hos den enskilde tjänste- mannen. Inte heller i sådana fall får det dock vara fråga om några allmänna spekulationer eller antaganden. På samma sätt som vi föreslagit i fråga om utvidgade möjligheter till kontroll av vistelserätt är avsikten här alltså att möjliggöra att åt- gärder riktas mot ett urval av personer eller transportmedel som tas ut, selekteras, utifrån en matchning mot en riskprofil eller annan väl- grundad information som ger anledning till misstanke. Det kan vara fråga om en individspecifik profil eller ett urval baserat på andra risk- bedömningar. Som exempel kan ges den situationen att välgrundad underrättelse- information visar att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gränsöverskri- dande brottslig verksamhet, t.ex. organiserad tillgreppsbrottslighet, eller att ett visst transportslag eller en viss färjelinje används i stor utsträckning av vissa kriminella aktörer. I en sådan situation kan polisen med stöd av den nya bestämmelsen göra riktade insatser och vidta åtgärder mot samtliga, eller en del av, de personer som reser in med fordon som passar in på den angivna profilen eller personer som anländer med exempelvis en viss färja utan att en konkret misstanke kan riktas mot vart och ett av fordonen. Situationen kan också vara den att har kunskap och erfarenhet av, eller informa- tion om, att det på en viss plats i stor utsträck- ning förekommer gränsöverskridande brottslig verksamhet av något slag, exempelvis utförsel av stöldgods eller införsel av narkotika. Åtgär- der kan då vidtas mot samtliga, eller en del, av de personer eller trans- portmedel som passerar platsen under den aktuella tidrymden utan att någon ytterligare omständighet föreligger som pekar på att den specifika personen som stoppas är misstänkt. Det blir i denna situa- tion fråga om det vi tidigare kallat för selektiva stickprovskontroller Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... där åtgärder vidtas i viss mån slumpmässig inom ramen för de krite- rier som ligger till grund för urvalet. Det kan också vara fråga om en enskild situation där polisen på grundval av allmän information om omständigheterna på platsen samt polisiär kunskap och erfarenhet på goda grunder misstänker brotts- lig verksamhet utan att misstanken når upp till anledning att anta att ett visst brott har begåtts, vilket är kravet för att inleda förundersök- ning enligt . Det kan t.ex. handla om iakttagelser av en eller flera personers agerande på platsen som ger skäl för sådan misstanke. De nu föreslagna åtgärderna kommer alltså i viss bemärkelse att kunna utföras i brottsspaningssyfte, men förutsätter alltid att faktiska omständigheter ligger till grund för beslutet. Brottsspaning i allmän- het utan särskild grund kan inte bedrivas med stöd av bestämmelsen. Exempelvis tillåter bestämmelserna inte att ett transportmedel stoppas och genomsöks enbart i syfte att eventuellt upptäcka brottslig verk- samhet som polisen helt saknar information om, eller endast i syfte att inhämta information som senare kan användas i underrättelse- verksamheten. Som vi tidigare konstaterat måste regleringen av förutsättningarna att använda tvångsmedlen knyta an till någon omständighet som kan preciseras. Eftersom avsikten dock är att möjliggöra att åtgärder vidtas i ett tidigt skede och delvis i brottsspaningssyfte är det inte möjligt att knyta regleringen till någon viss person, såsom en misstänkt, eller till den omständigheten att ett brott har begåtts (jfr avsnitt 20.2.2 och regler om tvångsmedel). Ett annat sätt att begränsa tillämpningsområdet hade varit att knyta befogenheterna till en företagen resa dvs. föreskriva att åtgärderna endast fick vidtas i samband med in- eller utresa, eller för det fall att det kan antas att den som åtgärden vidtas mot ska resa eller har rest över gränsen (jfr exempelvis 9 kap. 2 § utlänningslagen och det ovan redovisade tidigare förslaget om användningen av tvångsmedel i sam- band med inresekontroll). Eftersom vi har bedömt att det gränsnära området ska omfatta något mer än endast själva flygplatsen, hamnen osv. skulle en sådan begränsning dock medföra vissa problem. I vissa mindre områden kommer det att vara relativt enkelt att avgöra om en person har rest eller avser att resa, i andra områden kommer det att vara betydlig svårare. Ju längre ifrån själva gränsen åtgärden vidtas, desto svårare Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... blir den bedömningen. Om de nya befogenheterna skulle förutsätta att det är klarlagt, eller att det kan antas, att den som åtgärden vidtas mot har rest eller ska resa över gränsen skulle dessa i praktiken endast kunna vidtas i omedelbar anslutning till gränsen där den saken är som lättast att avgöra. I övriga delar av det gränsnära området skulle där- emot saken kunna bli svår att bedöma, och senare att visa, och befog- enheterna skulle riskera att av den anledningen inte utnyttjas trots att förutsättningar för det rent faktiskt förelåg. En sådan begränsning skulle alltså motverka det tänkta syftet med regleringen, nämligen att åtgärder ska kunna vidtas i hela det gränsnära området. Till detta kommer att en del personer som befinner sig i det gränsnära området har sådan anknytning till andra personer som reser in i landet att det kan vara av intresse att vidta åtgärder även mot dessa. Det kan röra sig om personer som ska hämta upp eller ta hand om inresande per- soner eller gods som har koppling till gränsöverskridande brottslig verksamhet (medhjälpare). Att införa en begränsning till resenärer har därför inte framstått som en framkomlig väg. De föreslagna åtgärderna är vidare tänkta att kunna användas i syfte att i ett brett perspektiv bekämpa olika typer av gränsöverskri- dande brottslig verksamhet. Det går därför inte heller att knyta regler- ingen till en viss typ av föremål, t.ex. behovet av att kunna söka efter eller omhänderta stöldgods (jfr 20 a § polislagen). Att bestämmelserna förutsätter att syftet med åtgärden är att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet är vidare enligt vår uppfattning inte tillräckligt för att begränsa tillämpningsområdet och göra tillämpningen förutsebar. Den omständighet som regleringen bör knytas till är i stället den att det på det sätt som beskrivits ovan föreligger faktiska omständig- heter, exempelvis underrättelseinformation, som utgör grund för be- dömningen att åtgärder behöver vidtas. Detta uttrycks i de föreslagna bestämmelserna genom kravet på att det ska finnas anledning att anta att åtgärden behövs. Utredningen har övervägt om förutsättningarna för tillämpningen av de utvidgade befogenheterna skulle uttryckas genom ett risk- eller farerekvisit (jfr t.ex. 23 § polislagen ”kan det av särskilda skäl anses finnas risk för något brott” och ”om det finns allvarlig risk för brott”). Ett sådant krav skulle dock förutsätta att det föreligger särskilda om- ständigheter som innebär en konkret risk för brott. Även när det kommer till att genomföra selektiva riktade insatser i brottsförebyg- Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... gande syften måste det enligt vår uppfattning anses vara tillräckligt att underlaget som ligger till grund för insatsen visar en risk för före- komst av brottslig verksamhet av ett mer abstrakt slag eller en typi- serad risk (jfr vårt resonemang i avsnitt 19.4.3). Ett krav formulerat utifrån risk skulle alltså innebära ett för högt ställt krav och motverka syftet med utvidgningen, nämligen att på välgrundad underrättelse- information eller annat liknande underlag få bedriva brottsspaning.