sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — med detta fick proportionalitetsbestämmelserna tillämpning även på val inom kyrkofullmäktige. lag ersattes av lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunalfullmäktige m.m. (lag). lag innebar att principen om så kallad enkel absolut rangordning infördes som sammanräkningsmetod i stället för den kombinerade rangordnings- och reduktionsmetod som gällde enligt lag och stadga men innebar i övrigt inte några större förändringar av regleringen jämfört med lag (prop. 1955:81 s. 31 f.). lag ersattes 1993 av den nuvarande lagen om proportionellt valsätt. Den nya lagen innebar endast redaktionella ändringar jämfört med lag (prop. 1991/92:85 s. 162 f.). Till stora delar har således den nuvarande regleringen gällt . Metoder för fördelning av mandat mellan partier Enligt vallag gjordes mandatfördelningen mellan partier genom d´Hondts metod, som också kallas för heltalsmetoden. Metoden innebär att platserna fördelas en i taget. Varje plats tilldelas det parti som då har det största jämförelsetalet. Jämförelsetalet för ett parti är antalet röster delat med antalet platser som partiet har fått ökat med 1. Detta leder till att röstetalet divideras med heltal 1, 2, 3, 4 osv. Denna metod används fortfarande för fördelning av platser mellan valsedelsgrupper enligt lagen om proportionellt valsätt (22 §). För fördelning av mandat mellan partier i val till riksdag, regioner och kommuner används dock den så kallade jämkade uddatalsmetoden. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Metoder för rangordning inom ett parti eller en kartell Rangordningen av ledamöter inom ett parti gjordes enligt vallag genom ett förfarande som kallades kombinerad rangordnings- och reduktionsmetod. Denna metod innebar att ordningen mellan namnen på röstsedlarna blev avgörande under vissa förutsättningar. Om dessa förutsättningar inte förelåg, beräknades röstetalen för kandidaterna i andra hand utan att det lades någon vikt vid den ordningsföljd i vilken namn tagits upp på sedlarna. Denna metod för namnens ordnande inom en partigrupp användes för proportionella val inom kommunala organ fram till införandet av lag. Det hade tidigare uppmärksammats att sammanräkningsmetoden kunde ifrågasättas (prop. 1955:81 s. 9). Principiellt innebar sammanräkningsmetoden en kombination av två olika regler som byggde på motsatta principer. Enligt rangordningsregeln fick namnen på en valsedel endast beaktas i den ordning de angavs. Reduktionsregeln innebar däremot att ordningen mellan namnen var likgiltig. Sammanräkningen inom en partigrupp avseende allmänna val ändrades redan i samband med införandet av allmän rösträtt 1921– 1922 till en metod som kallas Phragméns eller d´Hondt-Phragménsk metod. Vid denna metod tillämpas absolut rangordning, dvs. principen att namn som står längre ned på en röstsedel inte beaktas förrän samtliga namn som står högre upp på listan blivit valda. Denna metod används fortfarande för utseende av ledamöter inom ett parti, se 14 kap. 10 § vallagen (2005:837) (gäller dock att det i första hand är personvalet som är avgörande). Även denna metod kallas för heltalsmetoden, t.ex. i tilläggsbestämmelse 12.8.4 till riksdagsordningen eftersom den betraktas som en modifiering av d´Hondts metod (se också prop. 1996/97:70 s. 240). Det finns alltså två delvis olika metoder som kallas för heltalsmetoden. Den modifierade metoden benämns i det följande heltalsmetoden (Phragméns metod). Inför tillkomsten av lag diskuterades en rad olika alternativ för att ersätta den kombinerade rangordnings- och reduktionsmetoden folkomröstnings- och valsättsutredning som beredde förslaget till en ny lag (SOU 1954:17). Utredningen hade som allmän utgångspunkt att den sammanräkningsmetod som valdes skulle vara så enkel som möjligt att använda eftersom utredningen förutsatte att det vid tillämpningen av lagen ofta inte fanns någon Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige särskild expertis att tillgå. Utredningen ville därför inte förorda heltalsmetoden (Phragméns metod). Efter att ha övervägt fem olika alternativa sammanräkningsmetoder föreslog utredningen i stället en metod som benämndes enkel absolut rangordning. Regeringen och instämde i detta och det är fortfarande denna metod som tillämpas för rangordningen av namn inom en valsedelsgrupp enligt lagen om proportionellt valsätt (se under rubriken proportionellt valsätt). För motsvarande val inom av t.ex. utskott infördes vid rösträttsreformen 1909 samma kombination av rangordnings- och reduktionsregeln. Denna sammanräkningsmetod bestod , då beslöt att sammanräkning av röster inom en partigrupp skulle ske på samma sätt som vid de allmänna valen. anförde vid det tillfället att heltalsmetoden (Phragméns metod) var att föredra framför den enklare metod som året innan införts för kommuner och landsting, och anförde att , till skillnad från många kommuner, hade tillgång till den valtekniska expertis som kunde behövas för att använda metoden korrekt (KU 1956:5). Denna metod används som nämnts fortfarande, se tilläggsbestämmelse 12.8.4 i riksdagsordningen som hänvisar till 14 kap. 10 § vallagen. Lagen om proportionellt valsätt Lagen om proportionellt valsätt gäller för proportionella val som förrättas av kommunfullmäktige, regionfullmäktige, styrelsen eller någon annan nämnd i en kommun, en region eller ett kommunalförbund, förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen i ett kommunalförbund och av kommunala indelningsdelegerade (1 §). För att ett val ska kunna genomföras proportionellt krävs en uttrycklig bestämmelse som tillåter det. Bland val som inte kan genomföras proportionellt kan nämnas val av presidier och nämndberedningar. Det finns inga särskilda formkrav för yrkanden om proportionellt val. Ett sådant yrkande kan således framställas på samma sätt som andra yrkanden. För att lagen ska tillämpas vid ett val krävs att det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1 (2 §). Om kvoten är ett brutet tal, Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige ska den avrundas till det närmast högre hela talet. Hur stor den minoritet, som måste stå bakom en begäran om proportionellt val behöver vara påverkas således både av antalet närvarande i den väljande församlingen och av antalet personer som ska väljas. Ett räkneexempel kan illustrera. har 41 närvarande ledamöter och ska välja en nämnd med 7 ledamöter delas 41 med 7 ökat med 1 vilket ger kvoten 5,1. Summan av beräkningen ska sedan avrundas uppåt till närmaste heltal. Detta innebär att minst 6 ledamöter i fullmäktige behöver stå bakom en begäran om proportionellt val för att valet ska genomföras proportionellt. Innan själva valet påbörjas ska enligt 3 § de väljande bland sig utse ett tillräckligt antal personer att biträda ordföranden, eller den som annars ska förrätta valet (valförrättaren). Det normala torde vara att ordföranden för sammanträdet tjänstgör som valförrättare. Röstning enligt lagen sker med slutna valsedlar (4 §). Valsedlarna ska vara enkla och omärkta samt lika till storlek, material och färg (5 §). På varje valsedel ska det finnas en gruppbeteckning. Gruppbeteckningen ska anges som en beteckning i ord för en viss grupp av de väljande eller för en viss meningsinriktning (6 §). Gruppbeteckningen kan vara ett partinamn eller en beteckning för valteknisk samverkan, exempelvis ”De rödgröna” eller ”Alliansen”. Endast en gruppbeteckning får förekomma på en valsedel. Under gruppbeteckningen anges sedan namnen på dem som den röstande anser ska väljas. Om valsedeln upptar namn på fler än en person, ska namnen tas upp i en följd under varandra och förses med nummer som visar ordningen mellan dem. Varje person ska anges på ett sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Om det behövs bör någon form av identifieringsuppgift sättas ut vid namnet (7 §). Om en valsedel inte innehåller något valbart namn kasseras den (/Riberdahl, Kommunallagarna 2 Kommunallagen m.m., 6 u, s. 667). Det är också möjligt att stryka över ett namn t.ex. om en förtryckt valsedel används (för en praktisk genomgång av förfaran- Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige det och hänvisningar till praxis, se SKR:s handledning). En valsedel är ogiltig, om den saknar gruppbeteckning, upptar mer än en gruppbeteckning, inte är enkel, eller är försedd med något kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på valsedeln med avsikt (8 §). De krav som ställs på namnen som ska anges på valsedeln kan leda till att vissa namn inte ska tas med i de olika sammanräkningarna. Sådana namn ska då med lagens begreppsbildning anses som obefintliga. Detta gäller om en person inte är valbar till det aktuella uppdraget, namnet är överstruket (om samtliga namn är överstrukna är i stället valsedeln ogiltig), det inte klart framgår vem som avses eller om ordningen mellan ett namn och något annat namn på valsedeln inte klart framgår. Vidare ska också det sista eller de sista övertaliga namnen anses obefintligt/obefintliga om valsedeln innehåller fler namn än som ska väljas (9 §). Det tidigare nämnda exemplet innebär således att högst sju namn på varje valsedel beaktas. Bestämmande av ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp Regleringen i lagen om proportionellt valsätt innebär att de avlämnade valsedlarna ska ordnas i grupper. Inom varje valsedelsgrupp ska sedan ordningen mellan namnen bestämmas. När ordningen mellan namnen i varje valsedelsgrupp har bestämts ska platserna fördelas mellan grupperna (13 §). Valsedlar med samma gruppbeteckning bildar en valsedelsgrupp (14 §). Alla valsedlar måste alltså innehålla en gruppbeteckning. Valsedlarna sorteras och grupperas så att valsedlar som har samma gruppbeteckning samlas för sig. Det finns inget krav på att de namn som anges på valsedlarna inom en valsedelsgrupp ska överensstämma med varandra. Ordningen mellan namnen inom varje valsedelsgrupp bestäms därför genom särskilda sammanräkningar, i den utsträckning sådana behövs (15 §). Denna sammanräkning leder till att en lista med namn skapas som sedan är den som används för valsedelsgruppen när platserna fördelas mellan valsedelsgrupperna. Vid varje sammanräkning gäller en valsedel bara för det namn som står först på valsedeln så länge det namnet inte förts upp på listan. Om det första namnet förts upp på listan räknas i stället det namn som näst efter det namn som redan har förts upp på listan (17 §). Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige En valsedel som gäller för sitt första namn räknas som en röst. När den gäller för sitt andra namn räknas den som en halv röst. En valsedel som gäller för sitt tredje namn räknas som en tredjedels röst, och så vidare efter samma grund (18 §). Efter varje sammanräkning förs det namn som har fått det högsta röstetalet upp på listan för valsedelsgruppen, det ena under det andra. Namnen gäller i den ordningsföljd de har blivit uppförda på listan (16 §). Denna sammanräkningsmetod benämns enkel absolut rangordning. Bestämmelserna innebär att en sammanräknad lista inom en valsedelsgrupp kan ha fler namn än valet avser eftersom det inte finns någon begränsning av hur många namn som ska föras upp på den sammanräknade listan. I praktiken anger dock de flesta partier normalt det antal namn som motsvarar de platser som de räknar med att tilldelas. Det förefaller också vara ovanligt att det inom en valsedelsgrupp förekommer olika namnlistor. Fördelningen av platser mellan valsedelsgrupperna och besättandet av platser Sammanräkning kan ske antingen vid sammanträdet eller vid fortsatt förrättning (10–11 §§). Avser valet bara en plats, ska platsen tillfalla den som står främst på listan för den valsedelsgrupp som har fått flest röster (19 §). Avser valet flera platser, fördelas platserna mellan valsedelsgrupperna en i taget. Den grupp som för varje gång får det högsta jämförelsetalet tilldelas platsen (20 §). Varje gång en valsedelsgrupp tilldelas en plats besätts den med den som enligt gruppens lista står närmast i tur att få platsen. Detta gäller också om den som är berättigad till platsen redan har fått en plats från en eller flera andra grupper (21 §). Jämförelsetalet för en valsedelsgrupp är lika med det antal röster som gruppen har fått, så länge den inte har blivit tilldelad någon plats (22 § första stycket). För varje gång en grupp har tilldelats en plats, beräknas jämförelsetalet i stället genom att gruppens röstetal delas med det tal som motsvarar det antal platser som gruppen har tilldelats, ökat med 1 (22 § andra stycket). Om en person har fått platser från två valsedelsgrupper, ska vardera platsen dock bara anses som en halv plats vid beräkningen av det antal platser som har delats ut. Om någon har fått platser från Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige tre grupper, ska varje sådan plats räknas som en tredjedels plats osv. (22 § tredje stycket). Detta förfarande benämns i fortsättningen dubbelvalsavveckling. Om en valsedelsgrupp har tilldelats platser så som motsvarar antalet namn på gruppens lista, ska gruppen inte längre räknas vid den fortsatta fördelningen (23 §). Vid lika röstetal eller jämförelsetal ska avgörandet ske genom lottning (24 §). I ett exempel med 41 röstande i fullmäktige och sju platser att fördela och de tre valsedelsgrupperna A, B och C fördelas rösterna enligt följande A 20, B 16 och C 5. Det ger då följande resultat: •Den första platsen tilldelas A, med jämförelsetalet 20 •Den andra platsen tilldelas B, med jämförelsetalet 16 •Den tredje platsen tilldelas A, med jämförelsetalet 20/2=10 •Den fjärde platsen tilldelas B, med jämförelsetalet 16/2=8 •Den femte platsen tilldelas A med jämförelsetalet 20/3=6,66 •Den sjätte platsen tilldelas B med jämförelsetalet 16/3=5,33 •Den sjunde platsen tilldelas C med jämförelsetalet 5 Platsfördelningen blir då den att A och B får tre platser var medan C får en plats. Det är fullmäktige som bestämmer i vilken ordning ersättare tjänstgör om de inte valts proportionellt (6 kap. 16 § KL). Detta innebär att det finns en fast ordning för ersättarnas tjänstgöring. Ordningen kan regleras i en nämnds reglemente, genom att ordningen klargörs när fullmäktige väljer ersättare eller genom ett särskilt beslut om inträdesordning. Om ersättare valts proportionellt är huvudregeln att ersättare som valts från en valsedelsgrupp med samma gruppbeteckning som den frånvarande ledamoten valdes för ska träda in. Om det finns flera ersättare, har den som står högst på gruppens lista företräde. Om ingen ersättare som har samma gruppbeteckning finns, inträder en ersättare från den valsedelsgrupp som fått det högsta röstetalet. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige ersättare som har blivit tilldelad en plats från två eller flera grupper, ska anses vald för den grupp från vilken ersättaren först blev tilldelad platsen (25 §). Denna ordning medför att en frånvarande ledamot kan komma att ersättas av någon från ett annat parti. Det kan i sammanhanget nämnas att regleringen av suppleanters tjänstgöring i riksdagsorgan har motsvarande utformning (12 kap. 10 § riksdagsordningen). Val av ledamöter och val av ersättare utgör två olika val med en valhandling för varje val. Ett proportionellt val av ersättare genomförs alltså på samma sätt som ett proportionellt val av ledamöter. Även om valet av ledamöter har skett proportionellt innebär det inget krav på att valet av ersättare genomförs proportionellt om inget sådant yrkande framställs. Om en nämnd- eller styrelseledamot avgår ska fyllnadsval förrättas om ledamoten valts genom majoritetsval (6 kap. 20 § första stycket KL). Fyllnadsvalet går då vanligen till så att valberedningen lägger fram ett förslag på en ny ledamot som sedan väljs genom acklamation eller sluten omröstning. Denna regel bör också kunna tillämpas avseende ersättare som utsetts genom majoritetsval. Den kan dock inte tillämpas om den avgående ledamoten utsetts i ett proportionellt val. Om den avgångne ledamoten utsetts genom proportionellt val inträder i stället ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring (6 kap. 20 § andra stycket KL). Om ersättarna utsetts genom majoritetsval inträder ersättaren i sådana fall enligt den inträdesordning som fullmäktige bestämt (6 kap. 16 § KL). Motsvarande reglering gäller enligt 19 kap. 7 § för ledamöter i överförmyndarnämnder. En ordning med automatiskt inträde tillämpas även om regeringen har bestämt att en region eller kommun, som bildas genom en ny indelning, ska representeras av indelningsdelegerade enligt lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner (3 kap. 6 och 25 §§). Om ersättarna utsetts genom proportionellt val är det i stället ordningen i 25 § lagen om proportionellt valsätt som avgör vilken ersättare som inträder som ledamot. Detta förfarande innebär att en Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige avgående ledamot permanent kan komma att ersättas av någon som utsetts av en annan valsedelsgrupp. Det kan också få till följd att det kan komma att saknas ersättare. Om det inte finns några ersättare kvar anses fyllnadsval av ersättare kunna göras (RÅ 1939 ref. 61). Det kan vidare anmärkas att Kammarrätten i har bedömt att avsaknaden av särskild reglering i kommunallagen innebär att det finns en frihet för kommuner och regioner att själva bestämma i denna fråga (se dom i mål nr 903–908-18). 4.3Utredningens förslag och bedömningar 4.3.1Ny lag om proportionella val i kommuner och regioner Utredningens förslag: En ny lag om proportionella val i kommuner och regioner ska ersätta den nuvarande lagen. SKR anför i sin framställning att bestämmelserna i lagen om proportionellt valsätt bör förtydligas och kompletteras så att lagstiftningen svarar mot dagens förutsättningar och behov. Såväl referensgruppen som de företrädare för kommunerna och regionerna från vilka utredningen inhämtat synpunkter är av samma uppfattning. I den genomförda analysen har jag också pekat på ett antal oklarheter i lagen. Som tidigare redovisats härrör flertalet av lagens bestämmelser års stadga och har mer eller mindre okommenterat återgivits i de tre följande lagarna. Det finns därför i stort sett inte något stöd för rättstillämpningen i form av förarbeten. Mot den bakgrunden anser jag det motiverat att föreslå en helt ny lag om proportionella val med en egen författningskommentar till stöd för lagens tillämpning (se avsnitt 10). Min bedömning är att en ny lag ger bäst förutsättningar för att åstadkomma ett ändamålsenligt och lättillämpat regelverk. Det är dock ofrånkomligt att framför allt reglerna om sammanräkning är komplicerade, vilket i och för sig måste sägas vara fallet med all reglering av sammanräkningar i val. Det är därför ofrånkomligt att även en helt ny lag kommer att vara lagtekniskt relativt komplicerad och kan komma att uppfattas som svårtillämpad. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Den nya lagen kommer att i stora delar ha samma materiella innehåll som den nuvarande lagen. Det innebär att befintlig rättspraxis på områden som inte förändras fortsatt kan vara till ledning vid rättstillämpningen. Jag föreslår också vissa förtydliganden och förändringar. Dessa behandlas i avsnitt 4.3.2–4.3.6. 4.3.2Proportionella val av ersättare och suppleanter ska förutsätta att valet av ledamöter skett proportionellt Utredningens förslag: En förutsättning för att ersättare och suppleanter ska kunna väljas proportionellt ska vara att valet av ledamöter varit proportionellt. Den nuvarande lagen förefaller förutsätta att – i de fall ersättarna ska väljas proportionellt – även ledamöterna har valts på detta sätt. Regleringen av ersättarnas inträde i 25 § talar för att så är fallet. Bestämmelsen innehåller dock inte någon uttrycklig regel om att proportionellt val av ledamöter är en förutsättning för att ersättare ska kunna väljas proportionellt. Om ett tillräckligt antal ledamöter yrkar på att val av ersättare ska ske proportionellt även i det fall ledamöterna har utsetts genom majoritetsval torde ett sådant yrkande inte kunna avslås, jfr 5 kap. 58 § KL och 2 § lagen om proportionellt valsätt. Den omständigheten att inträdesordningen enligt 25 § då inte fungerar som det är tänkt kan knappast ändra på detta. Det är under alla förhållanden knappast troligt att det förekommer att enbart ersättare väljs proportionellt eftersom det, åtminstone vad gäller ersättare i nämnder, skapar problem med inträdesordningen. Däremot har det under utredningen framkommit att det är relativt vanligt att enbart ledamöter väljs proportionellt och att ersättare därefter väljs genom majoritetsval. Jag anser att det klart bör framgå av lagen att proportionella val av ersättare enligt lagen förutsätter att även ledamöterna valts proportionellt. Det kan invändas att detta i någon mån riskerar att försvaga lagens minoritetsskydd. En sådan risk bör dock inte överdrivas. En situation där en överenskommelse som tillåter majoritetsval vid val av ledamöter är möjlig för att sedan vid valet av ersättare nå den Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige punkten att proportionellt val krävs är svår att föreställa sig. Som redan nämnts torde detta inte förekomma . Som också nämnts fungerar inte systemet för ersättares inträde vid ledamots frånvaro som det är tänkt om ersättarvalet men inte ledamotsvalet skett proportionellt. Även om problematiken kring ersättares inträdesordning inte skulle vara aktuell vid val av suppleanter anser jag att även dessa val bör omfattas av den nya bestämmelsen. Det innebär att ett proportionellt val av suppleanter förutsätter proportionellt val av ledamöterna, t.ex. vad avser styrelsen för ett kommunalt bolag. Jag föreslår alltså att det i den nya lagen ska finnas en särskild bestämmelse om att ett proportionellt val av ersättare eller suppleanter förutsätter att ledamöterna valts proportionellt. 4.3.3Ordningen för hur valen genomförs samt dubbelvalsavveckling Utredningens bedömning: Ordningen för hur de proportionella valen genomförs och för dubbelvalsavveckling bör inte förändras. Under utredningens gång har det framförts att ordningen för de proportionella valens genomförande är ologisk. gäller att namnordningen inom en valsedelsgrupp beräknas först. Därefter fördelas platserna. En ordning där platserna först fördelas mellan de olika valsedelsgrupperna och att därefter namnordningen bestäms och platserna besätts kan förefalla vara en mer naturlig ordning. En av anledningarna till nuvarande ordning är troligen att regleringen kring personer som väljs av flera valsedelsgrupper i 22 § tredje stycket, dubbelvalsavvecklingen, förutsätter den nuvarande ordningen. Jag anser också att en ordning som innebär att man först fördelar platserna och därefter gör beräkningarna för vem som ska tilldelas platsen framstår som mer naturlig. Det är också den ordning som används i de allmänna valen (14 kap. vallagen). Det kan dock ifrågasättas om en förändrad ordning skulle göra lagen mer lättillämpad. En ordning där platserna först delas ut varefter listor för varje valsedelsgrupp fastställs skulle, förutom en nödvändig förändrad reglering av dubbelvalssituationer, innebära att fördelandet av platser i efterhand kan påverkas av hur en valsedelsgrupps lista kommit att Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Detta gäller framför allt i den situationen att en grupp fått fler platser än vad den har namn på sin lista (se 23 § i den nuvarande lagen). Även en omvänd ordning kan därför ge upphov till vissa oklarheter. En sådan ändring skulle därför skapa behov av ytterligare bestämmelser i den nya lagen. Till detta kan läggas att även om det nuvarande systemet kan te sig egendomligt så saknar det inte logik. Inledningsvis ordnas rösterna i valsedelsgrupper och räknas. Därefter fastställs en lista med namn för varje valsedelsgrupp. Detta förfarande är oftast i praktiken mycket enkelt eftersom det är vanligt att alla valsedelsgrupper har samma namn i samma ordning.