sou · H8B369 · 2021-01-01 00:00:00 — Även inom den kommunala vuxenutbildningen är det få yrkes- utbildningar som erbjuds på deltid och i synnerhet i form av kvälls- kurs. Det kan jämföras med universiteten och högskolorna som erbjuder hundratals kvällskurser inom flertalet akademiska discipliner. Möjligheterna att via kvällskurser avlägga en akademisk examen är följaktligen väsentligt större än att exempelvis skaffa sig körkortsbehörighet för buss inklusive yrkeskompetens för person- transport eller en undersköterskeexamen. För den som funderar på yrkesbyte kan det innebära stora beslut att säga upp sig eller ta tjänstledigt från nuvarande arbete för att gå en kortare utbildning. Det skulle främja yrkesbyten om det var möjligt att gå kortare yrkesinriktade utbildningar på deltid och på kvällstid. Dessutom undviker individen att gå miste om pensionsförmåner, både vad gäller den allmänna pensionen och tjänstepensionen, ifall man kan kombinera arbete och studier. kan en ny yrkeskarriär för- verkligas som kan ge bättre förutsättningar för ett längre arbetsliv. Överväganden, bedömningar och förslag 6.4Delegationens bedömning är att åldersgränser, regler och lagar påverkar arbetslivets längd 6.4.1Pensionsrelaterade åldersgränser bör höjas samordnat Delegationens bedömning: Pensionsrelaterade åldersgränser bör höjas samordnat. Samordning bör ske mellan olika åldersgränser i de allmänna systemen, men också mellan allmänna system och åldersgränser i olika typer av kollektivavtal, för att undvika glapp mellan olika system. Det är även viktigt för att bibehålla allmän- hetens förtroende för systemen. Det finns en mängd olika pensionsrelaterade åldersgränser. Det innebär att det är en komplicerad process att höja pensionsåldern. Olika åldersgränser har också höjts och ska höjas ytterligare , vilket kan skapa förvirring och osäkerhet. En slutsats delegationen drar från samtal med olika organisationer är att det är betydelsefullt för pensionsreformens legitimitet att åldersgränserna höjs samordnat i lag och avtal. När LAS-åldern höjts så att rätten att kvarstå i anställning ändrats till , som reglerna i a-kassan och andra trygghets- system inte ändrats och endast gäller för dem under , blir det glapp som funnits sedan LAS-åldern ännu större. Det innebär att den som fortsätter att arbeta och under den tiden blir arbetslös inte har rätt till a-kassa. Åldersgränserna i kringliggande system fungerar som en informell pensionsålder som styr det faktiska pensionsbeteendet. Delega- tionen anser därför att det är centralt att detta glapp tas bort och att höjningar av åldersgränser i olika system sker samordnat. Det är inte minst viktigt för att bibehålla allmänhetens förtroende för systemen. Omställningsavtalen är kollektivavtal som ger arbetstagare hjälp och stöd för att gå vidare till ett nytt jobb eller studier vid om- ställning. Åldersgränsen i de flesta avtalen är . När pensions- relaterade åldersgränser i allmänna system höjs anser delegationen att arbetsmarknadens parter bör höja åldersgränserna i omställnings- avtalen så att de följer t.ex. åldersgränsen i arbetslöshetsförsäkringen eller i lagen om anställningsskydd. Delegationen noterar att regeringen har föreslagit att ett nytt s.k. inkomstpensionstillägg ska införas för dem som har en ålderspension Överväganden, bedömningar och förslag Syftet är att öka pensions- inkomsten för personer som arbetat ett helt arbetsliv med låg lön. Regeringen har också tillsatt en utredning som ska se över kraven för att beviljas sjukersättning för äldre personer i förvärvsarbetande ålder, i syfte att ge trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Båda dessa initiativ, tillsammans med den undantagsregel om att den som arbetat även fortsättningsvis ska kunna få garanti- pension , visar att frågan om ett längre arbetsliv är komplex och att åtgärderna går i olika riktningar. Å ena sidan arbetar regeringen för ett längre arbetsliv för fler, å andra sidan arbetar man för att underlätta för dem som behöver gå i tidig pension. Båda inriktningarna behövs. Myndigheters uppdrag kan komma att förändras som en följd av höjningar av pensionsrelaterade åldersgränser. T.ex. kan Arbetsför- medlingens uppdrag komma att omfatta personer som är när åldersgränsen i arbetslöshetsersättningen höjs från nuvarande . Delegationen anser att det är viktigt att regeringen ser hel- heten och gör de följdändringar i myndigheters uppdrag som kan bli följden av olika höjningar av pensionsrelaterade åldersgränser. När anställningsskyddslagen infördes resonerade man så att den begränsning av arbetstagarens prestationsförmåga som åldern kan medföra skulle motivera arbetsgivaren att vidta särskilda åtgär- der för att underlätta arbetet för arbetstagaren. Först när åldern medför en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren kan utföra arbete av någon betydelse för arbetsgivaren skulle kravet på saklig grund för upp- sägning anses vara uppfyllt. Därför var det rimligt att anställningen avslutades i samband med att arbetstagaren gick i pension, antingen genom avgångsskyldighet i kollektivavtal eller i samband med att hen fyllde . har, som delegationen visat i tidigare avsnitt, utvecklingen varit sådan att den mentala arbetsförmågan nu är relativt opåverkad på gruppnivå fram till åtminstone . Gränsen skjuts kontinuerligt uppåt. De individuella skillnaderna ökar dock med stigande ålder. LAS-åldern valdes utifrån den tidigare pensionsåldern som sänktes 1976, till . LAS-åldern har sedan precis som andra åldersgränser i trygghetssystemen inte följt med de stora förbättringar av seniorers hälsa och funktionsförmågor som Överväganden, bedömningar och förslag Det är dock glädjande att åldersgränsen i LAS har höjts och att ytterligare höjning kommer att ske. Det pågår förhandlingar om hur arbetsrätten ska vara utformad . En utredning har lämnat förslag om utökade undantag från turordningsreglerna och ett stärkt ansvar för arbets- givaren för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställnings- förmåga. Förslagen har remitterats. Oavsett hur anställningsskyddet utformas anser delegationen att det är centralt att beakta att för- ändringar av reglerna kan riskera att försämra anställningsskyddet för äldre med ökad arbetslöshet som följd i den gruppen. 6.4.2Utformningen av tjänstepensionerna bidrar inte alltid till ett längre arbetsliv Delegationens bedömning: Intjänande av tjänstepension bör inte ha någon nedre eller övre åldersgräns. Regeringen bör prioritera ett strukturerat och långsiktigt samarbete mellan staten och arbets- marknadens parter om utformningen av tjänstepensionerna. Delegationen kan konstatera att målet med pensionsreformen att avskaffa den formella pensionsåldern och i stället ge möjligheter att tjäna in mer pension genom att fortsätta arbeta inte fått tillräckligt genomslag i tjänstepensionerna. med som den förväntade pensionsåldern är i stället fortfarande stark och blir relativt sett allt starkare i takt med att tjänstepensionernas andel av den enskildas totala pension ökar. Utformningen av tjänstepensio- nerna bidrar inte alltid till ett längre arbetsliv. Några tjänstepensionsavtal har dock förändrats , så att de mer liknar det allmänna systemet så att med för- värvsinkomst ger pensionsrättigheter – oavsett arbetstagarens ålder. Men det finns fortfarande avtal kvar med en nedre och en övre åldersgräns för intjänade av tjänstepension. Delegationen menar att dessa åldersgränser bör tas bort. Intjänande till tjänstepensionen bör fortsätta så länge individerna arbetar. Hela arbetslivet bör räknas. Regeringen bör därför prioritera ett strukturerat och långsiktigt samarbete med arbetsmarknadens parter om utformningen av tjänste- pensionerna i samband med att de pensionsrelaterade åldersgränserna i de allmänna systemen höjs. Tjänstepensionerna bör verka i samma Överväganden, bedömningar och förslag riktning som regeringens och politik om ett längre arbetsliv för fler. Tjänstepensionen bör också, på samma sätt som åldersgrän- serna i de kringliggande trygghetssystemen, samordnas med höjningen av de pensionsrelaterade åldersgränserna för att det inte ska uppstå glapp mellan olika system. 6.4.3Utformningen av skattelagstiftningen bör ses över för att främja fortsatt arbete Delegationens bedömning: Utformningen av skattelagstiftningen bör ses över så att den främjar fortsatt arbete, inte minst för låg- inkomsttagare. Skattelagstiftningen bör enligt delegationen vara utformade så att den främjar fortsatt arbete även efter . Detta gäller inte minst för dem med låga inkomster, och för dem som har eller kom- mer att få låga pensioner. Analyser visar att låginkomsttagare har svaga ekonomiska drivkrafter att arbeta längre än till . Det beror på konstruktionen av garantipensionen och bostadstillägget. För en person som exempelvis bedöms få ett bostadstillägg kan det löna sig att gå i pension (se avsnitt 4.6). Delegationen menar att drivkrafterna i skattelagstiftningen bör vara utformade så att de främjar fortsatt arbete. Detta gäller inte minst för låginkomsttagare. Analyser visar också att det är oklart om reformen av pensions- systemet som genomfördes har bidragit till de senaste årtiondenas ökade arbetsutbud bland seniorer. Pensionsgruppen har kommit överens om att förbättra möjlig- heterna för personer med garantipension att stärka sin ekonomiska situation genom bättre drivkrafter för att arbeta längre. Det är troligtvis så att det finns ett potentiellt arbetsutbud bland dem med låga pensioner, t.ex. garantipension. Regeringen har tidigare genomfört reformer inriktade på att öka drivkrafterna för arbetsinkomster för den som har sjukersättning. infördes en möjlighet för den som har sjukersättning att få behålla en större del av förvärvsinkomster utan att sjukersättningen minskades, s.k. steglös avräkning. Detta gjordes eftersom man bedömde att det fanns ett potentiellt arbetsutbud bland dem med Överväganden, bedömningar och förslag sjukersättning som ersättningssystemets utformning inne- bar låga incitament för enskilda att förvärvsarbeta. Delegationen anser att det är angeläget att se över utformningen av skattelagstiftningen så att den främjar ett längre arbetsliv för dem med låga inkomster och låga pensioner. Ett steg i en sådan riktning skulle vara om förbättrad information lämnades till personer som får garantipension om att det är möjligt att arbeta parallellt med att man får ersättningen. 6.5Delegationens förslag för att kunskapshöjande och attitydpåverkande insatser ska präglas av långsiktighet och uthållighet 6.5.1Arbetet för ett längre arbetsliv behöver en långsiktig organisatorisk lösning i form av en fast funktion Delegationens förslag: Arbetet för ett längre arbetsliv för fler kräver långsiktighet och uthållighet och det behövs en långsiktig organisatorisk lösning för arbetet. En fast funktion för främjande av ett längre arbetsliv ska därför inrättas. Arbetet med frågorna om senior arbetskraft och ett längre och hållbart arbetsliv för fler behöver fortsätta på ett mer långsiktigt och uthålligt sätt efter att delegationens arbete tar slut i och med över- lämnandet av detta betänkande. Det behövs för att säkra finan- sieringen av välfärden och för att undvika lägre pensionsnivåer som en följd av högre medellivslängd. I stor utsträckning handlar det om att informera och påverka attityderna till seniorer, dvs. i det när- maste ett folkbildande arbete, i syfte att åstadkomma förändrade beteenden hos arbetsgivare, organisationer och enskilda. har i uppgift enligt sin instruktion att infor- mera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka kon- sekvenser olika val kan få för pensionen.14 Det finns också riksdags- bundna mål för myndigheten om att informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin samlade framtida 14Förordning (2009:1173) med instruktion för . Överväganden, bedömningar och förslag pension och vad som påverkar den, samt att kunskapen om livs- inkomstens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män.15 Myndigheten har också genomfört en rad aktiviteter i syfte att öka informationen till pensionsspararna och pensionärerna.16 informationsuppdrag är viktigt, som det inte omfattar frågor om seniorer kan, vill och får arbeta längre och därigenom senarelägga pensioneringen, dvs. frågor som mer rör seniorers situation på arbetsmarknaden. har inte heller haft i uppdrag att bidra till att förlänga arbetslivet och där- med öka arbetsutbudet bland seniorer. Delegationen anser att informationsupp- drag behöver kompletteras, och föreslår därför att en fast funktion för främjande av ett längre arbetsliv ska inrättas för att säkra ett långsiktigt, sammanhållande och uthålligt attitydpåverkande arbete. Arbetet för ett längre arbetsliv rör flera olika politikområden, såväl arbetsmarknadsfrågor som socialförsäkringar och utbildnings- området. Därför är det viktigt att funktionen arbetar samman- hållande med alla relevanta frågor. Arbetsmarknadens parter bör ha stort inflytande och ansvar För att kunna nå goda och hållbara resultat är det viktigt att funktionen bygger och utvecklar ett nära samarbete med relevanta organisationer. Delegationen har identifierat arbetsmarknadens parter som särskilt viktiga för funktionen att samverka med. Parterna bör ha såväl ett stort inflytande som ett stort ansvar i arbetet med att få fler seniorer att arbeta längre. Samverkan bör även ske med myndigheter såsom , , Myndigheten för arbetsmiljökunskap och Arbetsförmedlingen, samt universiteten, forskarvärlden och andra relevanta organisationer. 2017/18:1, Budgetproposition , utg.omr. 11, bet. 2017/18:SfU2, rskr. 2017/18:111. 16Pensionsmyndigheten (2020), Utvärdering av informationsuppdraget . Överväganden, bedömningar och förslag Olika alternativ till organisationsform för funktionen Delegationen har övervägt olika organisationsformer för den fasta funktionen för främjande av ett längre arbetsliv. De alternativ som övervägts är; att en ny myndighet inrättas, att en befintlig myndighet får en ny uppgift, att en centrumbildning bildas vid ett universitet eller en högskola, att ett råd inrättas under regeringen, att en statlig stiftelse bildas samt att funktionen inrättas som ett aktiebolag knutet till en annan organisation. Den fasta funktionen bör präglas av ett stort mått av självständig- het i genomförandet av verksamheten. Delegationen har identifierat ett antal faktorer för att en sådan funktion ska bli framgångsrik. Det är särskilt viktigt att samverkan med arbetsmarknadens parter fungerar väl och att arbetsmarknadens parter känner delaktighet, engagemang och ansvar för funktionens uppdrag och arbete för att kunskap ska nå ut och åtgärder och insatser vidtas på arbetsplatserna. Närhet till forskarvärlden är också central för att informationen ska vara kunskapsbaserad och för att spridningen av kunskapen ska bli trovärdig. Avgörande är också att verksamheten inte blir tungrodd och inåt- vänd, att samverkan med andra fungerar, att man har ett flexibelt arbetssätt och att man samverkar med liknande organisationer i jäm- förbara länder, t.ex. i . Att bilda en ny myndighet skulle kunna innebära att frågorna sätts i fokus och blir högt prioriterade. Delegationen bedömer att om- fattningen av funktionens uppgifter innebär att det skulle röra sig om en ganska liten myndighet. Eftersom varje myndighet har ett antal ofrånkomliga utgifter är en ny myndighet ett mindre kostnads- effektivt alternativ. Ett alternativ är att ge en befintlig myndighet med liknande upp- gifter en ny uppgift. En fördel med en redan existerande organisation är att det går att dra fördel av den relevanta kunskap som myndigheten besitter och av olika befintliga stödfunktioner såsom exempelvis eko- nomiadministration, personalfunktion och kommunikationsfunktion. Delegationen har övervägt myndigheter under departement som kan anses beröras närmast av frågorna, dvs. Arbetsmarknads-, Finans-, Social- och . Delegationen har inte hittat någon myndighet som med självklarhet skulle vara lämplig för en sådan ny uppgift. Givet att regeringen ändå Överväganden, bedömningar och förslag bedömer att en befintlig myndighet ska få i uppdrag att skapa en fast funktion anser delegationen att är den mest lämpade myndigheten. Myndighetens uppgift skulle därigenom bred- das och den nya uppgiften skulle komplettera den befintliga infor- mationsuppgiften. Om regeringen bedömer att en annan myndighet är bättre lämpad för uppdraget är det viktigt att den myndigheten samverkar med . En nackdel med att ge en ny uppgift är att det finns en risk att samverkan med arbetsmarknadens parter inte blir så omfattande som delegationen anser vara önskvärt. En annan nackdel med att placera funktionen vid en myndighet under ett specifikt departement är att det blir mindre fokus på det departe- mentsöverskridande ansvaret för frågorna. En centrumbildning vid ett universitet eller högskola har fördelen att det vid lärosäten finns forskare med olika vetenskaplig inriktning, erfarenhet och upparbetade rutiner för både kunskapsspridning och kvalitetssäkring av rapporter och tillgång till stora bibliotek och forskningsdatabaser. Det oberoende och den självständighet som präglar forskningen på lärosäten, liksom de stora kraven på hög vetenskaplig kvalitet, skulle också vara en fördel för verksamheten. Regeringens styrning av lärosätena är övergripande. En eventuell centrumbildning vid ett lärosäte innebär att regeringen skulle ge ett lärosäte i uppdrag att inrätta ett centrum. Ett uppdrag till ett lärosäte innebär att det är lärosätets ledning, dvs. rektor, som styr över centrets ledning och närmare inriktning. En nackdel med en sådan organisationsform är att regeringens möjlighet till inflytande blir alltför begränsat. Det finns också en risk att arbetet inte blir till- räckligt utåtriktat. Dessutom finns en risk att arbetsmarknadens parter inte känner ett tillräckligt stort ansvar och engagemang för frågorna om funktionen läggs vid ett universitet eller en högskola. En annan nackdel med denna organisationsform är risken att centrum- bildningen blir alltför präglad av en vetenskaplig disciplin. Ett råd under regeringen som tillkallas av ansvarigt statsråd med en tillhörande kanslifunktion är ytterligare ett alternativ som delega- tionen har övervägt. En fördel är att ett råd under ledning av ett statsråd ger politisk tyngd till frågorna. En nackdel är att ett råd riskerar att inte bli den fasta funktion som delegationen bedömer är vad som behövs för att säkra långsiktigheten i arbetet. Överväganden, bedömningar och förslag att nedprioriteras bland andra angelägna politiska frågor som ligger på statsrådets och regeringens bord. Ytterligare ett alternativ som delegationen har övervägt är en statlig stiftelse. Staten kan självständigt eller tillsammans med andra bilda stiftelser. Vid bildandet kan medel överföras till stiftelsen och förvaltas för ett specifikt ändamål. Stiftelser är självständiga rätts- subjekt. För de flesta stiftelser gäller inte offentlighetsprincipen. Stiftaren har dock enligt stiftelselagen (SFS 1994:1220) ett rättsligt skyddat intresse av att tillgångarna används enligt stiftarens vilja. Det är regeringen, som företrädare för stiftaren staten, som ska ta tillvara statens intresse i de statligt bildade stiftelserna. Regeringen har därför möjlighet att följa upp och utvärdera de statliga stiftel- serna. Regeringen kan följa upp stiftelserna för att ta tillvara statens intressen som stiftare, för att få kunskapsunderlag för att avgöra om det finns behov av att ändra i stiftelsernas föreskrifter och för att få underlag för beredningen av beslut om att utse styrelseledamöter. Stiftelseformen är en bra organisationsform t.ex. när uppgiften är att förvalta medel. En nackdel med att bilda en statlig stiftelse är att möjligheten till styrning och uppföljning av stiftelsernas verksam- heter är begränsad i jämförelse med den verksamhet som staten bedriver i myndighetsform. Den möjlighet staten har att styra stiftel- sen är genom att ändra stiftelsens föreskrifter. Genom föreskriften bestämmer staten t.ex. stiftelsens ändamål och hur styrelsen ska vara sammansatt. Normalt är det som är tillsynsmyndighet för stiftelser. Avslutningsvis har delegationen övervägt att bilda ett nytt och självständigt dotterbolag till en redan befintlig organisation. En modell för en sådan lösning finns i form av Min Pension i som är ett helägt dotterbolag till , försäkringsföretagens branschorganisation. Min Pension är ett frivilligt samarbete mellan staten och försäkringsbranschen som bildades för att tillmötesgå behovet av förbättrad pensionsinformation, och ska i relation till pensionsspararna vara en oberoende aktör som tillhandahåller samlad pensionsinformation av hög kvalitet. Min Pension finansieras till lika delar av staten och bolagen inom Svensk Försäkring. Min Pension har en styrelse bestående av representanter för staten och försäkrings- bolagen. En fördel med att bilda ett nytt och självständigt dotterbolag till en redan befintlig organisation likt det som finns för Min Pension är Överväganden, bedömningar och förslag att det är en oberoende aktör som ansvarar för frågorna, där ansvar och intressen delas mellan stat och andra parter. Det finns i frågorna om senior arbetskraft inte en lika självklar befintlig moderorgani- sation. Försäkringsbolagen har emellertid viss anknytning och dess- utom numera en bra erfarenhet av sådant arbete och är van att sam- arbeta med både privata och offentliga aktörer. En fördel med att bilda ett liknande självständigt dotterbolag till kan också vara att funktionen kan samarbeta med Min Pension, exempelvis i fråga om information. Därtill bedömer delegationen att det är ett kost- nadseffektivt alternativ, jämfört med att t.ex. skapa en ny myndighet. En nackdel med att bilda ett självständigt dotterbolag till är att den önskvärda samverkan med arbetsmarknadens parter och forskare kan vara svår att åstadkomma, eftersom dessa organisationer inte har någon naturlig koppling till Svensk För- säkring. Det går naturligtvis att utse styrelse och organisation med andra företrädare än försäkringsbranschen, men det finns risk att legitimiteten för dotterbolaget blir lidande av att vara knutet till ett bolag med svag koppling till verksamheten. Organisationsformen förekommer också mycket sällan inom statsförvaltningen. Vidare är det en nackdel att staten ska delfinansiera bolaget men har begrän- sade möjligheter att styra eller utkräva ansvar, förutom genom de utsedda styrelseledamöterna. Det torde t.o.m. vara svårt att fastställa en uppdragsbeskrivning annat än genom att styrelsen själva arbetar fram en sådan. Delegationen förordar inte någon av de alternativ som har över- vägts. Alla har, som delegationen påvisat, för- och nackdelar. Delega- tionen överlåter därför till regeringen att besluta om organisations- form för den fasta funktionen. 6.5.2Funktionens huvuduppdrag ska vara att påverka beteenden genom att samla och sprida kunskap Delegationens förslag: Målet för den fasta funktionen ska vara att fler seniorer ska arbeta längre och att antalet arbetade timmar ska öka i gruppen. Huvuduppdraget för den fasta funktionen, oavsett organi- sationsform, ska vara att samla in, analysera och sprida forsk- ningsresultat och annan kunskap och erfarenheter som rör senior Överväganden, bedömningar och förslag Funktionens arbete ska förbättra förutsättningarna för seniorer att arbeta längre i syfte att fler seniorer ska stanna kvar längre i arbetslivet. Funktionen ska återkommande undersöka i vilken utsträckning människor kan, vill och får arbeta längre än traditionell pensions- ålder och hur detta förändras . Funktionen ska även genom- föra återkommande undersökningar om t.ex. attityder till senior arbetskraft.