sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Utredningens förslag förväntas leda till ökade kostnader för vissa företag (se avsnitt 8.5.3). Enskilda kan komma att påverkas indirekt av detta genom högre priser i konsumentledet för vissa produkter och tjänster. Det har inte bedömts vara meningsfullt att kvantifiera denna konsekvens på grund av alltför stora osäkerheter i ingående variabler. Enskilda kan också komma att påverkas av förslagens even- tuella konsekvenser för sysselsättning (se avsnitt 8.7.1) och den lokala miljön (se avsnitt 8.6.4). I detta avsnitt beskrivs de förväntade effekterna av utredningens för- slag ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Ett sådant perspektiv innebär en beskrivning, och i vissa fall beräkning, av värdet av de för- ändringar i real resursanvändning som förslagen leder till. Det är förknippat med stora svårigheter att beräkna sådana värden. Inte minst är uppskattningen av storleken på de fysiska effekterna, som minskade utsläpp och att arbetskraft används för såväl företags som myndigheters administration, behäftade med stor osäkerhet. 8.6.1Samhällsekonomiska kostnader och kostnadseffektivitet Utredningens bedömning är att de föreslagna förändringarna bidrar till minskningar av svenska växthusgasutsläpp och alltså utgör ett bidrag i riktning mot att kan nå sina klimatmål. Det finns alternativ till de förändringar i som utredningen före- slår, som ligger utanför avgränsningen för utredningens uppdrag. Stärkt styrning via prissättning av utsläpp skulle sannolikt kunna ge utsläppsminskningar på ett mer kostnadseffektivt sätt i relation till det svenska klimatmålet än styrning via . Eftersom utredningens förslag handlar om vägen till ett fastställt klimatmål är samhällsekonomisk kostnadseffektivitet ett mer rele- vant kriterium än samhällsekonomisk effektivitet. Effektivitet inbe- griper en vägning av kostnader mot nytta men med ett fastställt mål som ska uppfyllas är det mer relevant att fokusera på kostnads- effektivitet, alltså på hur målet kan nås till så låga kostnader som möjligt. En sådan bedömning måste göras relativt alternativa vägar att nå samma effekt, och en kostnadseffektivitetsbedömning relativt nollalternativet som ju inte innebär samma effekt på utsläppen låter sig inte logiskt göras. Potentialen till kostnadseffektivitet hos utredningens förslag Alternativ som leder till olika nivåer av utsläppsminskningar är inte jämförbara utifrån kostnadseffektivitet. Kostnadseffektiviteten i ut- redningens förslag kan därför inte bedömas i relation till nollalterna- tivet (se kapitel 4). Frågan är i stället om man kan vänta sig att utred- ningens förslag leder till den kombination av åtgärder som minimerar kostnaden för att nå de effekter som förslagen ger. Utredningen har inte funnit det görbart att beräkna kostnader av olika alternativ som ligger utanför utredningens avgränsningar, exempelvis förändrade ekonomiska styrmedel, på ett sätt som med säkerhet kan kvantifiera kostnader och kostnadseffektivitet. Inte heller finns det säker kun- skap om hur den kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder ser ut eftersom framtiden är osäker och kunskapen i första hand finns hos verksamhetsutövarna. De mekanismer via vilka utredningens förslag och alternativa styrmedelsförändringar styr utsläppsnivåer kan dock skapa incitament som gynnar eller inte gynnar kostnadseffektivitet. Kostnadseffektiviteten relateras i analysen i första hand till de svenska utsläppsmålen och i vilken utsträckning utredningens för- slag ger incitament för att minska utsläpp inom till så låga kostnader som möjligt. Eftersom utsläppens effekter är globala och deltar i EU ETS kommenteras även kostnadseffektivitet relativt dessa nivåer. Prissättande generella styrmedel där själva utsläppen är prissatta ger incitament till kostnadseffektivitet. Det gäller dels för att det ligger i varje aktörs egenintresse att själv använda kostnadsminime- rande metoder för sina utsläppsminskningar dels för att en enhetlig prissignal ger incitament till en kostnadseffektiv fördelning av åtgär- der mellan olika aktörer. Utredningens förslag styr på det sätt som i övrigt gör och de saknar den typen av incitament. Det finns inte någon mekanism för att balansera krav och kostnader på ett kostnadseffektivt sätt mellan verksamhetsutövare. I och med att gränsvärden inte får sättas för verksamheter i EU ETS om syftet är att begränsa utsläpp av de växthusgaser som ingår i utsläppshandels- systemet minskar flexibiliteten i val av metod vilket medför ett sämre incitament för kostnadseffektivitet än vad ett teknik- och metodneutralt styrmedel riktat mot utsläppsmängder hade gjort. Utredningen bedömer att utredningens förslag kommer att leda till att flera svenska företag inom EU ETS vidtar mer långtgående åtgärder än vad de annars skulle ha gjort. Det skulle försämra kost- nadseffektiviteten inom EU ETS såväl sett till alla aktörer i utsläpps- handelssystemet som till enbart de svenska företagen som omfattas. Ett utsläppshandelssystem som EU ETS har goda förutsättningar att skapa en kostnadseffektiv fördelning mellan aktörerna inom den handlande grupp av aktörer som ingår i systemet, förutsatt ett fun- gerande system och rationellt agerande aktörer. Den effekt som nås skulle inte kunna uppnås till någon lägre kostnad genom omfördel- ning av åtgärderna mellan aktörer inom gruppen. Det betyder dock inte att EU ETS i sig medför incitament som skapar kostnadseffek- tivitet relativt vare sig EU:s klimatmål för samtliga sektorer eller klimatmål. Uppfyllande av nettonollmål till 2045 som är mer strikt än EU:s mål innebär i sig minskade möjligheter att nå EU:s mål på ett kostnadseffektivt sätt. Vattensängseffekten skulle kunna leda till att åtgärder i inte alls, eller i mer begränsad omfattning, på- verkar totalutsläppen inom EU. Kostnaderna för de svenska åtgär- derna motsvaras då av inga eller begränsade utsläppsminskningar på EU-nivå vilket inte är kostnadseffektivt på EU-nivå. Även om EU ETS skulle förändras så att vattensängseffekten kan undvikas leder mer långtgående svenska mål till lägre kostnadseffektivitet på EU-nivå. Att mål riskerar att minska kostnadseffektiviteten på EU-nivå utesluter dock inte att det svenska målet kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningens förslag till ökad styrning via är dock sannolikt inte den bästa styrningen för att upp- nå det svenska målet på ett kostnadseffektivt sätt. Styrmedel som mer direkt gynnar innovation och teknisk utveckling kan t.ex. bidra till sänkta kostnader för svenska utsläppsminskningar vilket skulle innebära att det också på EU-nivå skulle vara kostnadseffektivt med större utsläppsminskningar i . Även om mer långtgående krav på svenska företag inom EU ETS alltså riskerar att försämra kostnadseffektiviteten på EU-nivå inom utsläppshandelssystemet finns det möjlighet att öka kost- nadseffektiviteten inom och relativt de svenska klimatmålen. Olika verksamheter i styrs av olika styrmedel och priset inom EU ETS har länge varit så lågt att det sannolikt är kostnads- effektivt med mer långtgående åtgärder inom de svenska verksam- heterna inom EU ETS relativt svenska utsläppsminskningar i sektorer Utredningens förslag kan därmed bidra till förbättrad kostnadseffektivitet inom . Ytterligare förbättrad kostnadseffektivitet skulle dock uppnås med en mer generell prishöjning för växthusgasutsläpp för de svenska före- tagen i EU ETS eftersom en sådan skulle ge incitament till en kost- nadseffektiv fördelning av den gruppens ytterligare åtgärder mellan samtliga berörda företag. Den kraftiga prishöjning inom EU ETS som skett ger sådana incitament som med bevarad kostnadseffektivitet på EU-nivå inom EU ETS också kan minska de svenska utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. Styrmedelsalternativ som höjer priserna för just svenska företag inom EU ETS skulle försämra kostnadseffektiviteten på EU-nivå men ha förutsättningar att bidra till sammantaget minskade svenska utsläpp på ett inom mer kostnadseffektivt sätt än styrningen via . Utredningens förslag i 6 och 22 kap. syftar till att förbättra beslutsunderlagen gällande klimataspekten för prövningar av verksamheter och åtgärder. Förbättrade beslutsunderlag bör leda till effektivare prövningar och mer välgrundade domar och beslut. Att det blir tydligare hur utpekade verksamheter ska redovisa hur de ska minimera sina växthusgasutsläpp kan i viss mån förväntas bidra till att möjligheter att minska utsläpp upptäcks och genomförs. Detta har förutsättningar att bidra till kostnadseffektiva utsläpps- minskningar, åtminstone på företagsnivå men utan någon mekanism för samordning av kravnivåer mellan företag behöver det inte för- bättra kostnadseffektiviteten på svensk nivå. Att skapa ett högre omställningstryck på ett visst företag, en viss sektor eller ett visst land skulle i bästa fall kunna stimulera teknisk utveckling och vara positivt på . Ett för hårt omställnings- tryck riskerar dock att leda till koldioxidläckage i stället för teknik- utveckling. Ökade krav på ett enskilt svenskt företag kan dock via vattensängseffekten innebära ett lägre omställningstryck på andra ställen i EU ETS. Det kan leda till att företag avstår från en potentiell press på annan teknikutveckling som också skulle kunna ha fått dynamiska positiva effekter på . För att ett mer riktat omställningstryck ska kunna ge bättre dyna- miska effekter än mer generella styrmedel måste det politiska syste- met ha bättre kompetens än vad marknadsaktörerna har att avgöra var potentialen för teknikutveckling är störst. är gene- rellt inte heller utformad för att specifikt stimulera teknikutveckling, kraven som ställs på verksamheter utgår i regel snarare från bästa tillgängliga teknik. Ett visst, och potentiellt viktigt, undantag från detta finns i möjligheten till prövotider. Utredningens förslag kom- mer att bidra till att skapa ett ökat tryck på att minska utsläpp, i viss mån också genom teknisk utveckling. Det finns dock inte någon mekanism för att rikta det trycket vare sig mot företag eller bran- scher med särskild hög potential eller mot branscher där risken för utsläppsläckage är mindre. Med ökade omprövningsmöjligheter och tidsbegränsning av tillstånd och villkor skulle möjligheterna att rikta kraven öka, men det löser i sig inte problemet med svårigheten för myndigheter att ha tillräcklig kunskap om hur krav bör utformas för att skapa långsiktigt positivt omställningstryck. Under miljöbedömnings- och tillståndsprocessen sker en kun- skapsuppbyggnad. Myndigheter, inklusive prövningsmyndigheter, får då större kunskaper om verksamheten och om kostnader för olika alternativ för att minska utsläppen. Detta kan bidra till att minska kunskapsasymmetrin mellan företag och myndigheter. Det skulle kunna innebära att möjligheten till kostnadseffektiv styrning via ökar. Utredningen bedömer dock inte att den ökade kunskapen är tillräcklig för att leda till att styrningen via ska kunna göras på ett kostnadseffektivt sätt. Visserligen kan krav på att ta fram kunskap medföra att möjligheterna ökar för den en- skilda aktören att vidta den för denne mest kostnadseffektiva lös- ningen. Det är dock inte tillräckligt för att skapa kostnadseffektivitet på en högre nivå, eftersom det fortfarande saknas mekanismer i för att åstadkomma en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan aktörer. Incitamenten för en enskild aktör att sna- rare överdriva än underskatta de egna kostnaderna kvarstår också. Den rimlighetsavvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § miljö- balken skyddar i viss mån enskilda verksamhetsutövare från orimligt höga kostnader men innebär inte någon egentlig styrning mot sam- hällsekonomisk kostnadseffektivitet. Avvägningen kan landa i mer långtgående krav på åtgärder från det enskilda företaget än vad en kostnadseffektiv fördelning vid samma totala utsläppsminskning skulle innebära. Det kan finnas stort utrymme för åtgärder hos ett företag i en bransch med hög lönsamhet. Om företaget har höga egna kostnader för utsläppsminskningar kan det ändå vara mer samhällsekonomiskt kostnadseffektivt att åtgärder genomförs hos andra aktörer med lägre kostnader. Det kan alltså innebära för långt- gående krav relativt samhällsekonomisk kostnadseffektivitet att ställa höga krav på ett enskilt företag även om det utifrån avvägningen enligt 2 kap 7 § kan anses rimligt. En rimlighetsavvägning skulle också kunna landa i mildare krav enligt än vad som skulle motsvara en kostnadseffektiv fördelning av åtgärderna och kan inträffa för företag från branscher med lägre lönsamhet och möjligheter att bära kostnader. En sam- hällsekonomiskt kostnadseffektiv fördelning av åtgärder innebär inte något skydd för ett företags lönsamhet. På samhällsnivå kan det mycket väl ingå i en kostnadseffektiv mix av åtgärder att vissa företag lägger ner sin produktion. Om låg lönsamhet beror på att företagets produktion inte tillför tillräckligt med nytta för samhället, vilket skulle kunna speglas i att betalningsviljan för produkterna inte täcker produktionskostnaderna (inklusive klimatkostnader), talar det för att nedläggning skulle kunna vara en del av en kostnadseffektiv kom- bination av åtgärder. Att det i enskilda fall skulle kunna vara sam- hällsekonomiskt kostnadseffektivt innebär dock inte att så alltid är fallet. Nedläggning medför kostnader, och om det dessutom är så att en viss nedläggning leder till att produktion och utsläpp ökar någon annanstans behöver det inte leda till någon nettominskning av glo- bala utsläpp och är i så fall inte kostnadseffektivt relativt de globala utsläppen. Sammanfattningsvis är utredningens förslag utformade för att inom ramen för systematik och logik bidra till att de svenska utsläppen minskar mer än vid nuvarande utformning och tillämpning av . För växthusgasutsläpp är de negativa konsekvenserna helt oberoende av var utsläppen sker och eftersom det därmed finns stora variationsmöjligheter när det gäller var, och när åtgärder kan vidtas blir relevansen av att beakta samhällsekono- misk kostnadseffektivitet betydligt större än vid beslut som rör lokala problem kopplade till enskilda punktkällor. är inte utformad för att hantera koordination mellan åtgärder i olika källor, vare sig det gäller att uppnå en viss totaleffekt eller att åstad- komma en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder. Utredningens förslag följer av den logik som erbjuder och deras styrka ligger därmed inte i att bidra till kostnadseffektivitet. Det finns sannolikt styrmedelsalternativ utanför utredningens av- gränsningar som skulle ge effekt på utsläppsnivån med bättre kost- nadseffektivitet. Sådana alternativ skulle kunna sökas bland prissät- Förändringar inom nuvarande prissättande styrmedel skulle kunna komplettera eller vara alternativ till utredningens förslag. Sådana förändringar har generellt större förutsättningar att gynna kostnadseffektivitet relativt de svenska målen. Utredningen konsta- terar också att en ny avvägningsregel vore en önskvärd förändring i och att en sådan bör utredas vidare. En sådan förändring skulle kunna öka möjligheterna för åtgärder som bidrar till en sam- hällsekonomiskt kostnadseffektiv mix av åtgärder. Styrning via och med utredningens förslag innehåller alltså inte några tydliga mekanismer för att utsläppsminskningarna fördelas på ett kostnadseffektivt sätt mellan företag. Samhällsekonomiska kostnader för utsläppsminskningar De samhällsekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag är mycket osäkra. Fokus i konsekvensanalysen ligger därför på att disku- tera principer för hur den föreslagna styrningen kan förväntas leda till samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. Samhällsekonomiska konsekvenser handlar i grunden om att vär- dera alternativa sätt att använda resurserna mot varandra. Frågan är om den samlade resursanvändningen i samhället som blir följden av utredningens förslag ger större eller mindre nytta än vad alternativa sätt att använda resurserna hade gjort. Effekter och konsekvenser av utredningens förslag jämförs i huvudsak med det i avsnitt 4.2.1. beskrivna nollalternativet. Exakt vad som karaktäriserar ett nollalternativ är dock inte helt uppenbart. Utgångspunkten för utredningens nollalternativ är att inga nya beslut om styrmedel tas och att utvecklingen därmed leder till att klimatmål inte uppnås. Med utredningens förslag kommer relativt ett sådant nollalternativ fler åtgärder att vidtas och de därav följande ut- släppsminskningarna för närmare utsläppsmålen . Noll- alternativet är inte utformat för att vara vare sig ett önskvärt eller troligt alternativ. För att uppnå klimatmålen är det troligare med alternativa styrmedelsförändringar än inga förändringar alls. Utred- ningens analys görs främst gentemot nollalternativet men relateras översiktligt till alternativa styrmedelslösningar. I avsnitt 4.2.1 disku- teras denna fråga ytterligare. Diskussionen om kostnadseffektivitet utgår dock från en principiell jämförelse mellan kostnaderna för att nå en viss utsläppseffekt med utredningens förslag jämfört med andra principiella vägar. I avsnitt 8.5.3 redovisas kostnaderna för minskning av utsläppen uppdelade på tre typer av företag. I tabell 8.10 redovisas en summer- ing av effekter och kostnader för minskningen av utsläpp. Tabell 8.10 Kostnader för utsläppsminskningar Summering av kostnader redovisade i tabellerna 8.5, 8.7 och 8.9 Utsläppsminskning 2030, miljoner ton Ackumulerade utsläppsminskningar –2045, miljoner ton Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(lägre bedömning) Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(högre bedömning) Källa: Egna beräkningar. De lägre bedömningarna utgår från att det finns tillräckligt med åtgärder som har lika höga marginalkostnader som de priser som re- spektive aktör möter och från att det är just de åtgärderna som kommer att ingå i de krav som ställs utifrån efter att den ändrats enligt utredningens förslag. Inget av dessa antaganden är sannolikt, men beräkningen redovisas för att ge en rimlig undre gräns för kostnaderna. Teknisk utveckling och sänkta marginalkostnader skulle kunna förväntas innebära att de åtgärder som vidtas som en följd av utred- ningens förslag får lägre kostnader per ton minskade utsläpp. Vart- efter marginalkostnaden för åtgärder sjunker kommer utsläppen att minska som en respons på de redan existerande prissättande styr- medlen och de minskningarna kan alltså inte tillskrivas utredningens förslag. Därmed kommer det bara att vara de minskningar med högre marginalkostnader än de prissättande styrmedlen som kan tillskrivas utredningens förslag. De högre kostnaderna är å andra sidan sannolikt överskattningar av hur höga kostnaderna kommer att bli även om det inte finns några garantier för att åtgärder med högre marginalkostnader än dessa kommer att vidtas. Det kommer alltid att finnas åtgärder med olika höga marginalkostnader och det är knappast sannolikt att vare sig enbart de med lägst marginalkostnader eller enbart de med höga marginalkostnader som kommer att bli de som genomförs till följd av utredningens förslag. Till kostnaderna för de utsläppsminskande åtgärderna ska också läggas ökad administrativa kostnader. Dessa har uppskattats för stat och kommuner i avsnitt 8.5.1 respektive 8.5.2. I tabell 8.11 redovisas dessa kostnader samt summan av dessa och åtgärdskostnaderna. Till detta bör också läggas kostnader för företagens administration samt de potentiella effektivitetsförluster som ökat behov av skatteindriv- ning från andra källor än koldioxidskatt medför. Dessa kostnader har dock inte kvantifierats av utredningen. Tabell 8.11 Kostnader för utsläppsminskningar och ökad administration Administrationskostnaderna har inte uppskattats uppdelat på förslagen och redovisas som kostnader vid samtliga förslag Ackumulerade utsläppsminskningar –2045 Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(lägre bedömning) Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(högre bedömning) Administrationskostnader, staten 2025– Administrationskostnader, kommunerna 2025–2045, Åtgärdskostnader + administrationskostnader (lägre bedömning) Åtgärdskostnader + administrationskostnader (högre bedömning) Källa: Egna beräkningar. Kraftigt förenklade antaganden och beräkningar kan illustrera vilka kostnader som bristen på strävan mot kostnadseffektivitet skulle kunna innebära. I tabell 8.12 illustreras två olika förenklade antagan- den om hur höga kostnaderna kan bli om de hamnar mellan den lägre och högre nivå som tidigare spann illustrerat. Om en styrning via görs utan koppling till samhällsekonomisk kostnads- effektivitet när det gäller fördelning av åtgärder mellan verksamheter skulle åtgärdskostnaden kunna komma att variera så att den i snitt hamnar mellan de två ytterligheterna. De kostnaderna redovisas i kolumnen där hög och låg väger vardera. Ett kostnads- effektivt styrmedel har potential att fördela åtgärderna på ett sätt så att de hamnar i verksamheter med lägre kostnader. Det är dock inte sannolikt att det sammantaget finns åtgärder i tillräcklig omfattning precis på den lägre kostnadsnivån. Som ett räkneexempel antas att ett kostnadseffektivt styrmedel hade lett till en kombination av åtgärder med kostnader i nivå med ett vägt snitt där den lägre kost- nadsnivån ges vikten 0,75 och den högre ges vikten 0,25 enligt nästa kolumn i tabellen. Tabell 8.12 Exempel på möjlig konsekvens av bristande kostnadseffektivitet Ackumulerade utsläppsminskningar –2045 Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(lägre bedömning) Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(högre bedömning) Total kostnad om 0,5*hög + 0,5*låg Total kostnad om 0,25*hög + 0,75*låg Källa: Egna beräkningar. De ovan redovisade effekterna och kostnaderna relaterar till de upp- skattade effekterna på de svenska utsläppen. I avsnitt 8.4.2 redovisas risken för att minskningar av svenska utsläpp leder till ökningar av utsläpp på andra håll i världen som minskar nettoeffekten på de globala utsläppen. Exakt hur stora dessa konsekvenser blir är svårt att uppskatta men de skulle innebära att kostnader som orsakas av utsläppsminskande åtgärder i verksamheter inom EU ETS resulterar i svenska utsläppsminskningar men inte nödvändigtvis i motsva- rande minskning av globala utsläpp. Åtgärder i svenska verksam- heter som medför kostnader utan att ge någon större effekt på de totala utsläppen i EU kan motiveras om det svenska klimatmålet är det viktigaste målet. De är dock svåra att motivera relativt påverkan på europeiska eller globala utsläpp. De förändringar som utredningen föreslår kommer att medföra kost- nader. Förslagen innebär viss ökning i administrativa kostnader för staten vilket innebär en ökad kostnad för skattebetalarna, alternativt en kostnad genom minskning av annan statlig verksamhet. Kostna- derna kommer i första hand att bäras av de verksamhetsutövare som i)har att förhålla sig till ett förändrat regelverk och ii) som kommer att genomföra mer utsläppsminskande åtgärder än vad de skulle ha gjort utan utredningens förslag. När det gäller fördelningseffekterna av de ökade statliga kostna- derna ger utredningen inte något förslag på särskild finansiering av dessa. Det blir därmed ett politiskt val om de nödvändiga ökningarna i anslag till t.ex. domstolar finansieras via ökade skatteintäkter eller omfördelningar inom budgeten. Den totala kostnaden är i samman- hanget låg och utslaget på skattebetalarna är dessa kostnader i sig små. Fördelningseffekten har vidare inte någon koppling till hur ut- redningens förslag är utformade utan följer av de generella för- delningseffekterna av skattesystemet. Utredningen har därför inte närmare beräknat några fördelningseffekter av de ökade statliga administrativa kostnaderna. De ökade kostnader som i ett första steg drabbar företag skulle i princip delvis kunna fördelas vidare till kon- sumenter och anställda via högre priser respektive lägre löner. Mindre sådana konsekvenser kan inte helt uteslutas men i regel inne- bär företagens konkurrenssituation små möjligheter att sprida kost- naderna till dessa grupper.