sou · H9B382 · 2021-10-28 00:00:00 — Förutsättningarna för att genomföra uppföljande säkerhetsprövning av krigsplacerade skiljer sig åt från förutsättningarna för uppföljande säkerhetsprövning av många andra yrkesgrupper. Krigsplacerade har inte daglig kontakt med Försvarsmakten och de befinner sig inte fysiskt i den verksamhet de säkerhetsprövas mot. De flesta lever sina liv och har sin vardag långt bort från det militära försvaret. Utredningen kan konstatera att det skulle krävas oerhörda resurser för att med regelbundenhet hålla enskilda samtal med alla totalförsvarspliktiga som är krigsplacerade i Försvarsmaktens verksamhet. Det är svårt att se att det skulle vara genomförbart för Försvarsmakten att ens hålla sådana individuella uppföljningssamtal. Det kan också ifrågasättas om det vore ekonomiskt försvarbart att förorda en sådan ordning – om det vore effektivt i förhållande till de resurser som skulle krävas. Enligt utredningens bedömning finns, mot bakgrund av ovanstående, knappast några möjligheter för Försvarsmakten att med tillräcklig regelbundenhet följa upp säkerhetsprövningen genom personliga samtal. En del i den uppföljande säkerhetsprövningen är också att utbilda de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet i frågor om säkerhetsskydd. Inte heller sådan utbildning är möjlig att anordna mellan tjänstgöringstillfällena, dvs. mellan de tillfällen de krigsplacerade kallas in till repetitionsutbildning eller vid höjd beredskap, eller En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga mellan värnplikten och den första repetitionsutbildningen. Registerkontrollen som görs för placering i säkerhetsklass 3 innebär att uppgifter hämtas från belastningsregistret och misstankeregistret samt att sådana uppgifter hämtas som behandlas hos med stöd av lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Registerkontrollen ger alltså en bild av den som kontrolleras när det gäller brottslighet eller misstänkt sådan, samt en bild utifrån de uppgifter som Säkerhetspolisen behandlar i sin verksamhet. Uppgifter hämtas löpande deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Om det förekommer uppgifter i något eller några av de register som kontrolleras är det inte alltid alla uppgifter lämnas ut till den verksamhetsansvarige. Registerkontrolldelegationen, som beslutar vilka uppgifter som ska lämnas ut, kan bland annat beakta hur som passerat sedan begånget brott och vilken påföljd som har dömts ut. Inte heller alla uppgifter i misstankeregistret behöver lämnas ut. Bedömningen görs också i förhållande till vilken anställning den som prövas har, eller är tilltänkt för. Registerkontrollen ger ingen heltäckande bild av den som säkerhetsprövas och syftar inte heller till att ensam utgöra ett fullgott underlag för säkerhetsprövning. Registerkontrollen ger ingen information om missnöje med arbetsgivaren, missbruk som inte kommit till polisens kännedom, ekonomiska svårigheter som inte lett till skulder hos , förändringar i den kontrollerades sociala situation, osv. Uppgifter som kan vara av största vikt för att bedöma någons lämplighet utifrån kraven i säkerhetsskyddslagen kan missas om en verksamhetsutövare enbart har att förlita sig på uppgifter från en registerkontroll. Registerkontrollen är avsedd att vara en del av säkerhetsprövningen tillsammans med personliga samtal och daglig kontakt med de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet. Betydelsen av dessa samtal betonas i såväl förarbetena som i Säkerhetspolisens vägledning respektive om säkerhetsprövning. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att nuvarande regelverk – och framför allt förarbetsuttalanden om det tänkta tillvägagångssättet för uppföljande säkerhetsprövning – inte passar sär- En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga skilt väl för totalförsvarspliktiga som efter avslutad värnplikt krigsplacerats i Försvarsmaktens verksamhet. Eftersom det bedöms inte vara genomförbart att hålla personliga uppföljningssamtal med alla totalförsvarspliktiga som krigsplacerats i Försvarsmaktens verksamhet, kan registerkontrollen ses som det enda tänkbara alternativet som form av uppföljning av säkerhetsprövningen. Som framgått ovan ger dock inte enbart registerkontroll ett önskvärt skydd för Försvarsmaktens säkerhetskänsliga verksamhet. Det står dock klart att registerkontrollen – i avsaknad av andra metoder att följa upp säkerhetsprövningen – ger ett bättre skydd för Försvarsmaktens säkerhetskänsliga verksamhet och ytterst för säkerhet än inget alls. 9.2.3Registerkontrollen bör kombineras med någon form av uppföljande säkerhetsprövning För att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av totalförsvarspliktiga som krigsplacerats i Försvarsmaktens verksamhet anser utredningen att registerkontrollen bör kombineras med ytterligare någon form av uppföljning. Ju registerkontrollen pågår utan att också kombineras med annan uppföljning, desto mindre värde ur säkerhetsskyddshänseende ger den. Ju som passerar efter att den enskilde har varit aktiv i tjänstgöring, desto mer integritetskränkande är en pågående registerkontroll (utredningens avvägningar i integritetsfrågor behandlas i avsnittet nedan). Det måste därför ifrågasättas om registerkontrollen alls bör få fortgå beslutet om krigsplacering består och inget aktivt deltagande i säkerhetskänslig verksamhet pågår. Det är utredningens bedömning att det inte är motiverat att utifrån ett integritetsskyddsperspektiv låta en registerkontroll fortgå om den inte på något sätt och med viss regelbundenhet kombineras med annan uppföljande säkerhetsprövning. Bristerna i en uppföljande säkerhetsprövning som enbart består av en löpande registerkontroll bör därför på något sätt avhjälpas. Försvarsmakten har uppgett att dess ambition är att kalla in krigsplacerade till repetitionsutbildning ungefär vart fjärde till . I samband med sådan repetitionsutbildning borde myndigheten ha utrymme att genom personliga samtal göra sådan uppföljande säkerhetsprövning som beskrivs bland annat i myndighetens egen En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga handbok om säkerhetsprövning. Myndigheten kan på så sätt bilda sig en uppfattning om personen fortsatt kan bedömas vara lojal och pålitlig ur ett säkerhetskyddsperspektiv och också bedöma vilka sårbarheter den enskilde har. Eftersom Försvarsmakten med utredningens förslag ansvarar för säkerhetsprövningens alla delar torde myndigheten ha goda möjligheter att hålla effektiva uppföljningssamtal utifrån de uppgifter som kommit fram under grundutredningen. Myndigheten har också för avsikt att vid dessa repetitionsutbildningstillfällen utbilda krigsplacerade i säkerhetsskydd. Utredningen bedömer att det därutöver finns möjlighet för Försvarsmakten att utveckla digitala verktyg för att följa upp säkerhetsprövningen. Utredningen har förstått att ett inledande arbete med detta pågår inom myndigheten. Digitala verktyg skulle ge möjlighet att genom personlig kontakt oftare än vart fjärde eller skapa sig en uppfattning om den krigsplacerade fortsatt uppfyller kraven i säkerhetsskyddslagen för att få vara placerad i säkerhetsklassad befattning. Enkäter eller liknande skulle kunna tas fram i detta syfte. Digitala verktyg skulle därutöver möjliggöra för myndigheten att anordna utbildningar i säkerhetsskydd vilka också är en viktig del för säkerhetsskyddet. 9.2.4En avvägning mellan behovet av den uppföljande säkerhetsprövningen och skyddet för den personliga integriteten Det kan direkt konstateras att en säkerhetsprövning av totalförsvarspliktiga som är krigsplacerade i Försvarsmaktens verksamhet som får pågå som det nu är fråga om, är integritetskränkande för dem som prövas och som i sin vardag befinner sig långt ifrån den militära verksamheten. Särskilt kännbart blir det med de förslag utredningen lägger fram i kapitel 10 med undantag från kravet på samtycke. Utredningen anser att behovet av skydd för den personliga integriteten i detta speciella sammanhang talar för att så långt möjligt begränsa den uppföljande säkerhetsprövningen. Av integritetsskäl bör säkerhetsprövningen begränsas särskilt eftersom den kommer pågå , å andra sidan – ju mer den begränsas desto mindre nytta gör den. Frågan blir därför hur balans ska åstadkommas mellan att låta säkerhetsprövningen ge nödvändigt re- En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga sultat och inte göra alltför stort intrång i skyddet för den personliga integriteten. Andra länder som utredningen har studerat har inte en pågående säkerhetsprövning av sina krigsplacerade som Försvarsmakten har möjlighet att ha. I , där delar av de värnpliktiga säkerhetsprövas, gäller t.ex. en säkerhetsprövning som huvudregel . Också i , som säkerhetsprövar alla värnpliktiga, pågår säkerhetsprövningen löpande , därefter avslutas den. Eftersom tidsperioden för säkerhetsprövning hänger nära ihop med både säkerhetsprövningens utformning och hur utbildningen är upplagd, framför allt formerna för repetitionstjänstgöring, är det dock vanskligt att göra jämförelser med andra länders förhållanden. Utredningen ser flera skäl till att inte låta begränsa säkerhetsprövningen till . Argumentationen utvecklas nedan. befinner sig i en upprustningsfas, där man kommer ha fler regelbundna beredskapstjänstgöringar. Att inför varje sådant tillfälle säkerhetspröva alla dem som ska tjänstgöra kräver ett mycket omfattande arbete av såväl Försvarsmakten som av Säkerhetspolisen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontrolldelegation. Om krigsplacerade med kort varsel behöver kallas in till tjänstgöring på grund av höjd beredskap kan det också ifrågasättas om det över huvud taget är genomförbart när Försvarsmakten är skyldig att följa säkerhetsskyddslagens regler om att inte låta någon delta i säkerhetskänslig verksamhet utan föregående säkerhetsprövning. Det är en omöjlig uppgift för myndigheterna att hinna säkerhetspröva alla krigsplacerade som Försvarsmakten ska nå målen för myndighetens operativa förmåga. Det vore oförsvarligt att äventyra en snabb mobilisering genom att ta tid till säkerhetsprövning av tusentals krigsplacerade. I avvägningen mellan att ha pålitlig personal gripbar och det integritetsintrång som detta innebär måste alltså möjligheten att försvara landet utan att riskera säkerhet anses väga tyngre. Utredningen bedömer därutöver att en säkerhetsprövning som ges viss giltighetstid inte ligger i linje med synsättet på säkerhetsprövningen i nya säkerhetsskyddslagen. I såväl lagen som i förarbetena betonas, som tidigare nämnts, vikten av en löpande säkerhetsprövning som en pågående process som kan fånga upp förändringar i livssituationen och beteende hos dem som prövas. Ett förslag som skulle innebära ett avsteg från den ordningen står enligt utredningen inte i En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga tillräcklig överensstämmelse med tanken bakom säkerhetsskyddsprövningen. Syftet med säkerhetsprövningen är att förhindra hot mot säkerhet. En ordning med registerkontroll, uppföljande säkerhetsprövning i form av personliga samtal och utbildning i säkerhetsskydd med viss regelbundenhet i samband med repetitionsutbildningar och framtida digital uppföljning och utbildning däremellan har vissa brister. Men myndigheten ges en inte obetydlig möjlighet att fånga upp personer som är olämpliga. Även om ett stort antal individer som tvingas underkasta sig en säkerhetsprövning inte utgör något hot mot säkerhet, riskerar det fåtal som gör det att orsaka en omfattande skada inte bara för Försvarsmakten, utan för allmänheten och för landet som helhet. Det måste anses motivera den inskränkning i den personliga integriteten som det innebär för andra. Utredningens förslag innebär i praktiken varken ett större eller mindre ingrepp i den personliga integriteten än vad densamma genom Försvarsmaktens tolkning och tillämpning av säkerhetsskyddslagstiftningen utsätts för . Det innebär att det blir tydligare för såväl myndigheter som enskilda vad som ska gälla för den uppföljande säkerhetsprövning av totalförsvarspliktiga krigsplacerade i myndighetens verksamhet. Försvarsmakten ges en uttrycklig rätt att följa tiotusentals svenska medborgare under stora delar av vuxenlivet. Det är ett stort ingrepp i enskildas integritet som kan uppfattas som väl tilltaget i förhållande till syftet. Utredningen har som redovisats ovan inte funnit några alternativ som skulle kunna innebära avbrott i säkerhetsprövningen mellan de aktiva tjänstgöringstillfällena, utan att göra alltför stora avkall på skyddet för säkerhet. Utredningens bedömning är alltså att för att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv säkerhetsprövning behöver den innehålla flera delmoment. Utan dessa riskerar integritetsintrånget att bli utan önskad verkan för skyddet för säkerhet. En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga 9.2.5Hur den uppföljande säkerhetsprövningen bör göras ska inte regleras i lag eller förordning Utredningen lägger inte fram något författningsförslag om hur den uppföljande säkerhetsprövningen bör göras. Att i lag eller förordning lägga fast hur uppföljningen ska ske försvårar för verksamheten att anpassa sig efter nya omständigheter som inte går att överblicka. Generellt måste det kunna förutsättas att verksamhetsansvariga i stor utsträckning själva har förmåga att bedöma hur säkerhetsprövningarna av den egna personalen bäst följs upp. När det särskilt gäller krigsplacerade som inte aktivt deltar i Försvarsmaktens verksamhet får det förutsättas att myndigheten fortsätter utvecklandet av digitala verktyg för att skapa bättre förutsättningar för tillräcklig kontinuitet i den uppföljande säkerhetsprövningen. Försvarsmaktens rätt att behandla personuppgifter som avser information som framkommit i samband med säkerhetsprövning redogörs för i avsnitt 8.3.3. Också de uppgifter som myndigheten får del av genom de uppföljande säkerhetsprövningarna behöver myndigheten stöd i lag för att få behandla. Som angetts i ovan nämnda avsnitt har regeringen lagt fram en proposition med ny personuppgiftslagstiftning för Försvarsmakten. Förslagen innebär bland annat att Försvarsmakten får behandla personuppgifter för de ändamål som anges i föreslagna 2 kap. 5 § endast om personuppgifterna är nödvändiga för att genomföra säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen eller för att utföra en uppgift som rör säkerhetsskydd (2 kap. 6 § 5 förslag till lag om behandling av personuppgifter i Försvarsmakten). Förslaget bedöms ge Försvarsmakten rätt att behandla också uppgifter som kommer fram genom uppföljande säkerhetsprövning. Det finns av samma skäl som redovisas i avsnitt 8.3.3 inte anledning för utredningen att nu lägga fram ett förslag om förändring av för Försvarsmakten i skrivande stund gällande personuppgiftslagstiftning. Enligt utredningens mening kan det diskuteras om säkerhetsskyddslagen kan tolkas på sådant sätt att den ska anses ge stöd för att behandla personuppgifter från säkerhetsprövningarna av krigsplacerade även dessa inte deltar i myndighetens verk- En ändamålsenlig och effektiv uppföljande säkerhetsprövning av värnpliktiga samhet på annat sätt än att beslutet om krigsplacering kvarstår. Ut- redningens förslag att precisera tiden för hur länge säkerhetsprövning av dessa personer får pågå, ger ett tydligt lagstöd för myndigheten att behandla personuppgifterna som är nödvändigt för att säkerställa att myndigheten har gripbar personal vid höjd beredskap. Förslaget bedöms alltså radera eventuella tveksamheter kring hur länge säkerhetsprövning av dessa krigsplacerade får pågå och, som en följd därav, hur länge personuppgiftsbehandlingen kopplat till detta får pågå. 9.2.7Den nya bestämmelsens placering och utformning I 3 kap. 3 § säkerhetsskyddslagen regleras när säkerhetsprövningen ska göras och den ska följas upp. Utredningens förslag bedöms passa väl i anslutning till denna reglering och föreslås därför placeras i ett nytt tredje stycke i paragrafen. Den föreslagna bestämmelsen förtydligar vad som bör gälla och ger ett uttryckligt stöd för att deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår beslutet om krigsplacering kvarstår. Förslag innebär en kodifiering av den ordning Försvarsmakten redan tillämpar. Totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt säkerhetsprövas för placering i säkerhetsklass 3. Det finns därför inte skäl att reglera den uppföljande säkerhetsprövningen av dem som krigsplaceras i andra säkerhetsklasser. 10Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras 10.1Behovet av att se över reglerna om krav på samtycke Som redogjorts för i kapitel 3 är lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809) en skyldighetslagstiftning. Totalförsvarspliktiga är skyldiga att medverka vid utredning om sina personliga förhållanden och i viss omfattning tjänstgöra inom totalförsvaret. Skyldigheten att tjänstgöra inom totalförsvaret fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. De som kallas till mönstring är alltså skyldiga att infinna sig och fullgöra grundutbildning med värnplikt, om de skrivs in till sådan. När en befattning som är placerad i säkerhetsklass ska tillsättas, måste den som ska anställas eller på annat sätt delta i verksamheten i syftet att inneha befattningen säkerhetsprövas. För att en registerkontroll och särskild personutredning ska få göras krävs att den som ska kontrolleras samtycker till det (3 kap. 18 § säkerhetsskyddslagen [2018:585]). Det gäller även totalförsvarspliktiga, om befattningen de skrivs in till är placerad i säkerhetsklass. Om något samtycke inte lämnas får vare sig registerkontroll eller särskild personutredningen göras. Den som nekat samtycke kan då inte heller anställas eller på annat sätt delta i den säkerhetskänsliga verksamheten. För totalförsvarspliktiga innebär det att de då inte kan skrivas in för sådan värnplikt de är aktuella för och annars är skyldiga att genomföra. När kravet på samtycke infördes i säkerhetsskyddslagen skrev regeringen i propositionen att det i och för sig skulle kunna ligga en motsättning i att kräva samtycke även för en verksamhet i vilken den enskilde har en författningsenlig skyldighet att delta. Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 dömde det dock inte troligt att någon skulle vägra ge sitt samtycke i förhoppningen att kunna slippa t.ex. en militärtjänstgöring. Ett uteblivet samtycke i en sådan situation bedömdes sannolikt endast föranleda en omplacering till en mindre säkerhetskänslig befattning (prop. 1995/96:129 s. 54–55). Sedan värnplikten återaktiverades och den nya säkerhetsskyddslagen trädde i kraft gör numera Försvarsmakten bedömningen att alla värnpliktiga ska vara placerade i säkerhetsklass. Utredningen har fått i uppdrag att analysera om det nuvarande kravet på samtycke till registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen är förenligt med de skyldigheter som följer av lagen om totalförsvarsplikt och bedöma om det bör vara möjligt att göra undantag från samtyckeskravet för totalförsvarspliktiga som ska tjänstgöra enligt lagen om totalförsvarsplikt. 10.2Ett generellt undantag bör inte införas Starka integritetshänsyn talar för krav på samtycke när känsliga personuppgifter hanteras i en verksamhet. Men den motsättning som finns mellan författningsskyldigheten att delta i försvarsverksamhet och kravet på samtycke till säkerhetsprövning talar mycket starkt emot att fullt ut upprätthålla samtyckeskravet i försvarsverksamheten. Så länge det kan sägas att vägran att samtycka till säkerhetsprövning knappast förekommer i praktiken och den som vägrar samtycke kan omplaceras till en tjänst utan säkerhetsprövning behöver inte intressemotsättningen föranleda någon förändring av samtyckeskravet. säkerhetsprövas den som är aktuell för inskrivning till grundutbildning med värnplikt för placering i säkerhetsklass 3. Om Försvarsmakten önskar placera någon värnpliktig i en högre säkerhetsklass ombesörjer myndigheten själv sådan säkerhetsprövning efter att den totalförsvarspliktige har påbörjat grundutbildningen. Säkerhetsprövning för placering i säkerhetsklass 3 inkluderar grundutredning och registerkontroll, men ingen särskild personutredning. Säkerhetsprövning för klass 1 och 2 innefattar en mer djupgående och grundlig genomgång av den enskildas liv. Säkerhetsprövning i dessa klasser innebär att en särskild personutredning görs där den enskildes ekonomi granskas, registerkontrollen är också mer SOU 2021:82 Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras omfattande än för säkerhetsklass 3. Säkerhetsprövning för placering i säkerhetsklass 1 och 2 är därför än mer integritetskränkande för den som säkerhetsprövas. Säkerhetsprövning för placering i säkerhetsklass 1 och 2 involverar dessutom den kontrollerades make eller sambo, vars rätt till skydd från intrång i den personliga integriteten också måste värnas. Att behålla kravet på samtycke för placering i säkerhetsklass 1 och 2 kan inte anses innebära svårigheter för Försvarsmakten. Den som inte vill säkerhetsprövas för placering i högre säkerhetsklass kan fortsätta sin tjänstgöring i säkerhetsklass 3. Det kan inte heller innebära en sådan stor olägenhet för Försvarsmakten att vara förhindrad att fritt välja vilka värnpliktiga som ska placeras i högre säkerhetsklass. Det är därutöver sannolikt att de befattningar som är placerade i högre säkerhetsklass är sådana att de är lämpade för personer som har ett intresse av tjänstgöring inom Försvarsmakten och att de personer som kan komma ifråga för sådana befattningar därför är benägna att samtycka till en mer integritetskränkande säkerhetsprövning. Ett särskilt tungt vägande skäl till att ett undantag inte bör omfatta säkerhetsprövning i säkerhetsklass 1 och 2 är det integritetsintrång som sådan säkerhetsprövning innebär för make eller sambo till den som är föremål för säkerhetsprövningen. Samma uppgifter ur belastningsregistret eller misstankeregistret eller som behandlas med stöd av lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter får nämligen hämtas om en make eller sambo till den som är föremål för säkerhetsprövning i klass 1 och 2. En sådan kontroll av också make eller sambo vore ett alltför långtgående integritetsintrång som inte kan motiveras av Försvarsmaktens behov av de bäst lämpade totalförsvarspliktiga på alla befattningar. Särskilt eftersom registerkontrollen av dessa närstående får pågå som för den som är föremål för säkerhetsprövningen, givet att relationen mellan den som prövas och dennes närstående förblir densamma. Reglerna om krav på samtycke för säkerhetsprövning av värnpliktiga behöver förändras SOU 2021:82 10.3Undantag från kravet på samtycke ska införas för värnpliktiga i säkerhetsklass 3 Förslag: Kravet på samtycke till registerkontroll i 3 kap. 18 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska inte gälla en totalförsvarspliktig som skrivs in för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller en totalförsvarspliktig som efter avslutad värnplikt har krigsplacerats enligt den lagen. Undantaget ska gälla som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Undantaget ska endast gälla för sådan registerkontroll som ska göras för placering i säkerhetsklass 3. Undantagsbestämmelsen ska placeras i en ny paragraf i 3 kap. säkerhetsskyddslagen. 10.3.1Behovet av förändring av reglerna om samtycke Den möjlighet som regeringen beskriver i propositionen till den äldre säkerhetsskyddslagen till omplacering till annan befattning inom Försvarsmakten har i praktiken helt försvunnit för den som fått sin värnpliktsplacering i säkerhetsklass 3.