sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Det vore i dessa situationer inte rimligt att hävda det ställföreträdarjäv och delikatessjäv som finns i förvaltningslagen (prop. 1990/91:117 s. 99, angående begränsningen av undantaget avseende myndighetsutövning, se prop. 1993/94:188 s. 60 f.). Undantaget för handläggning i en annan nämnd infördes för att undanröja eventuella tveksamheter kring möjligheten för en förtroendevald att ingå både i styrelsen och en annan nämnd (prop. 1990/91:117 s. 100). Enligt kommunallagen får ett beslut om jäv överklagas endast i samband med överklagande av det beslut genom vilket nämnden avgör ärendet (6 kap. 32 §). Denna bestämmelse tillämpas även för fullmäktiges beslut om jäv (5 kap. 47 § andra stycket). Samma ordning gäller för revisorer (12 kap. 17 §). En sådan bestämmelse fanns även förvaltningslag men införandet av den nuvarande förvaltningslagen innebar en ändring på denna punkt. kan beslut om jäv i stället överklagas i enlighet med lagens generella regel om besluts överklagbarhet (prop. 2016/17:180 s. 258 f.). 6.3Kommunallagens bestämmelser om jävsgrunder ska anpassas till förvaltningslagen Utredningens förslag: Jävsgrunderna avseende sakägar-, intresse- och närståendejäv, ställföreträdarjäv samt delikatessjäv i kommunallagen ska anpassas till lydelsen i förvaltningslagen. Utredningens bedömning: Skillnaderna mellan kommunallagen och förvaltningslagen vad gäller regleringen av jäv medför i övrigt inget behov av anpassning. Skillnader i jävsregleringen mellan förvaltningslagen och kommunallagen Som redovisats tidigare i avsnitt 6.2 är regleringen kring jäv mer eller mindre likartad i förvaltningslagen respektive kommunallagen med undantag för tre punkter. De rör utformningen av jävsgrunderna, de särskilda undantag från jäv som finns i kommunallagen men som saknar motsvarighet i förvaltningslagen samt möjligheten att överklaga beslut i jävsfrågor. Utformningen av jävsgrunderna ska anpassas Eftersom det vid införandet av den nuvarande kommunallagen inte gjordes någon förändring av utformningen av jävsgrunderna som motsvarar den som skedde i och med den nuvarande förvaltningslagen har det uppkommit en diskrepans mellan hur jävsgrunderna uttrycks i de båda lagarna. De förändringar som gjorts i förvaltningslagen är också till viss del materiella. Utformningen av bestämmelserna om parts- och intressejäv innebär att förutsättningarna för att någon ska anses jävig på dessa grunder kommer att vara uppfyllda oftare (prop. 2016/17:180 s. 95). De skillnader som finns kan alltså få konsekvensen att en jävssituation kan komma att bedömas annorlunda beroende på om den uppkommit i eller i statlig förvaltning. Visserligen kan det vara så att en situation som enligt förvaltningslagen anses vara intressejäv i stället kan bedömas vara delikatessjäv enligt kommunallagen och att verkningarna av skillnaderna därför inte ska överdrivas. Trots detta måste det dock konstateras att den skillnad som finns inte kan motiveras sakligt. Det finns således skillnader i regleringen av jävsgrunderna som inte är motiverade och som riskerar att leda till att en jävsituation skulle kunna vara tillåten i men otillåten i den statliga förvaltningen. Enligt min bedömning bör därför jävsgrunderna i 6 kap. 28 § kommunallagen anpassas till lydelsen i förvaltningslagen. På så sätt uppnås en enhetlig reglering. Frågan behandlas närmare i författningskommentaren. Detta medför även att hänvisningarna i de tidigare nämnda undantagen i 6 kap. 31 § kommunallagen får ändras som en följd av jävsgrundernas nya utformning. Regleringen av överklagande av jävsfrågor ska inte anpassas Vad avser möjligheten att överklaga beslut i jävsfrågor innan ett slutligt beslut i ärendet fattats kan noteras att ändringarna i förvaltningslagen inneburit att rättsläget förändrats på sådant sätt att förhållandet för de statliga myndigheterna på denna punkt motsvarar vad som gällde i den kommunala sektorn . För den kommunala förvaltningen gäller den redovisade regleringen i kommunallagen. Denna motsvarar vad som gällde för statlig förvaltning före införandet av den nuvarande förvaltningslagen. När den aktuella bestämmelsen infördes i den dåvarande kommunallagen anförde regeringen som skäl att delar av den kommunala förvaltningen annars riskerade att få problem att fullgöra sina uppgifter eftersom en jävsinvändning med tillhörande domstolsprövning riskerade att förhala hanteringen av sakfrågan (prop. 1993/94:188 s. 62). Vid det tillfället fanns som nämnts en motsvarande regel i förvaltningslagen men behovet av en enhetlig reglering lyftes inte fram som ett skäl för förändringen. Argumentet att en myndighets handläggning riskerar att fördröjas av en separat prövning av jävsfrågor fördes fram av remissinstanser under beredningen av förslaget till den nuvarande förvaltningslagen. Regeringen anförde då i frågan om denna risk följande (prop. 2016/17:180 s. 259): Denna risk får dock anses vara begränsad, eftersom beslutsmyndigheten inte är helt förhindrad att fortsätta med handläggningen av huvudärendet i avvaktan på att jävsfrågan slutligt prövats i högre instans. Det framstår som rimligt att en myndighet i ett sådant fall generellt bör ha utrymme att agera utifrån en bedömning av sannolikheten för att den högre instansen kan komma till ett annat slut i denna fråga. Detta utrymme bör dessutom vara något vidare i fråga om brådskande åtgärder än i fråga om sådana åtgärder som tills vidare kan anstå. Mitt uppdrag utgår ifrån att en enhetlig reglering mellan och statlig förvaltning bör eftersträvas så långt det är möjligt. Det går givetvis inte att klart uttala sig om hur stor risk en förändring av överklagandemöjligheterna för jävsbeslut innebär för effektiviteten i den kommunala förvaltningen. Det har dock inte framkommit att förändringen vad avser den statliga förvaltningen lett till någon debatt om att ärenden fördröjs till följd av domstolsprövningar av jävsbeslut på ett sådant sätt att det skapat problem. Utöver frågan om effektivitet finns dock fler aspekter att beakta. Som tidigare redovisats gäller regeln för överklagande av jäv även i fullmäktige. Förvaltningslagen innehåller inte någon reglering som rör handläggningen i de beslutande församlingarna. Jag anser mot den bakgrunden att det inte kan anses ingå i utredningens uppdrag att föreslå någon förändring av regleringen av jäv i fullmäktige. Frågan blir då om överklagandebestämmelserna ska skilja sig mellan statlig och eller mellan kommun- och regionfullmäktige å ena sidan och den övriga kommunala organisationen å andra sidan. En eventuell förändring väcker också frågan om genom vilket förfarande beslut i jävsfrågor ska kunna överklagas och prövas. Införandet av den nu gällande regleringen i kommunallagstiftningen medförde att frågan om jäv prövas i den ordning som gäller i det aktuella ärendet (se numera 6 kap. 32 § KL). Enligt den tidigare gällande ordningen prövades jävsfrågor genom laglighetsprövning (prop. 1990/91:117 s. 97, en redovisning av vad som gäller för överklagande av kommunala beslut finns i avsnitt 3). Detta förefaller inte särskilt ha uppmärksammats vid regelns tillkomst (se SOU 1993:90 s. 453–455 och prop. 1993/94:188 s. 62). Frågan om i vilken ordning ett jävsbeslut ska överklagas påverkar dock inte bara vilket förfarande som ska gälla utan kan även påverka vilken instans som ska pröva frågan. Kommunala beslut prövas som huvudregel i allmän förvaltningsdomstol oavsett om det sker genom laglighetsprövning eller förvaltningsrättsligt överklagande. Det finns dock exempel på andra instansordningar. Ett exempel är plan- och byggärenden som i vissa fall överklagas till och mark- och miljödomstolen (se 13 kap. [2010:900]). En anpassning av kommunallagen på denna punkt skulle i dessa fall leda till att olika beslut i ett och samma ärende skulle kunna komma att överprövas i olika instanser. Enligt min mening kan behovet av enhetlig reglering mellan statlig och inte anses väga tyngre än intresset av att jävsfrågorna ska hanteras på ett likartat sätt inom en kommun eller region oberoende av om det är fullmäktige eller en nämnd som fattat beslutet. Som tidigare anförts anser jag att det inte ingår i mitt uppdrag att förändra handläggningen av ärenden i fullmäktige. Det finns vidare frågetecken kring om en återgång till en ordning där jävsfrågor kan överklagas särskilt och genom laglighetsprövning vore ändamålsenlig mot bakgrund av att systematiken kring hur kommunala beslut överklagas är förhållandevis komplicerad. Även om det finns goda argument för en ordning där jävsfrågor kan prövas oberoende av om det aktuella ärendet har avgjorts eller ej visar det nu anförda att det, vad avser den kommunala sektorn, leder till andra problem. Sammanfattningsvis anser jag att möjligheten att överklaga beslut om jäv i kommunallagen inte bör anpassas till regleringen i förvaltningslagen. Detta innebär att den nu gällande ordningen bör bestå. Det finns inte behov av några ytterligare förändringar av kommunallagens jävsbestämmelser Kommunallagen innehåller som tidigare nämnts två undantag från när jäv ska anses uppstå som är särskilt anpassade till de kommunala förhållandena (se avsnitt 6.2.2). Jag bedömer att dessa undantag är sakligt motiverade. Inte heller den övriga regleringen av jäv i kommunallagen medför enligt min bedömning något behov av anpassning. Regeringen anför i direktiven (dir. 2020:10) att – eftersom förvaltningslagen inte har någon bestämmelse om tid för överklagande av normbeslut motsvarande den som fanns förvaltningslag – det därmed inte finns någon tidsgräns för överklagande av kommunala normbeslut enligt 1 § lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor. En ordning som innebär att normbeslut inte kan få laga kraft ger enligt regeringen upphov till en betydande rättsosäkerhet och det finns därför skäl att överväga en lagändring. I anslutning till detta bör en översyn av samtliga överklagbara kommunala normbeslut göras för att säkerställa att regleringen är ändamålsenlig i förhållande till förvaltningslagens reglering av överklaganden. •kartlägga samtliga författningar som innehåller överklagbara kommunala normbeslut, •lämna förslag på en tidsgräns för överklagande av normbeslut som fattas enligt 1 § lagen om nämnder för vissa trafikfrågor, och •i övrigt föreslå de författningsändringar som bedöms lämpliga med hänsyn till förvaltningslagens bestämmelser om överklaganden. Regeringsformens reglering av normgivningen Regeringsformen skiljer mellan normbeslut (föreskrifter) och förvaltningsbeslut. ”Föreskrifter” är regeringsformens benämning på rättsregler. Rätten att besluta föreskrifter, normgivningsmakten, regleras huvudsakligen i 8 kap. regeringsformen. Föreskrifter kännetecknas av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda och är generella till sin natur och riktar sig till en obegränsad krets medan förvaltningsbeslut tar sikte på enskilda fall. Gränsdragningen är inte helt klar, se vidare m.fl., Grundlagarna (version 3A, ), kommentaren till 8 kap. under , i det följande m.fl. Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner (8 kap. 1 §). Regeringsformen talar om kommuner på regional och lokal nivå (1 kap. 7 §). Med kommuner avses följaktligen både kommuner och regioner. Kommunerna har således inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta föreskrifter. För att kommunerna eller regionerna ska kunna meddela föreskrifter förutsätts därför att denna rätt har delegerats till dem antingen direkt av i vissa fall eller genom att medgivit regeringen att delegera normgivningskompetens vidare till kommuner och regioner. Om det är fråga om föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (se 8 kap. 2 § 2) kan enligt 8 kap. 9 § i två fall direkt bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter. Detta gäller om föreskrifterna avser avgifter (1), eller skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen (2). Sådan delegation kallas ibland för direktdelegation. Det har tidigare ansetts att en viss form av direktdelegation till kommunerna kunde härledas ur dåvarande 8 kap. 5 § regeringsformen. grundlagsändringar torde det inte längre gå att hävda detta (m.fl. Regeringsformen med kommentarer, 2 u. s. 394 f., m.fl. kommentaren till 8 kap. 2 § under rubriken befogenheter i övrigt och deras åligganden). Vidare kan – om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne – också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 10 §). Detta brukar kallas för subdelegation. I regeringsformen regleras inte vilket organ inom kommunen som ska besluta föreskrifter med stöd av delegationen. Enligt uttalanden i förarbeten måste utgångspunkten anses vara att det är en kommunalrättslig fråga vilket organ som ska fatta sådana beslut för kommunens räkning (prop. 2009/110:80 s. 223). Det vanligaste torde vara att det är fullmäktige som beslutar föreskrifter. 7.2Översikt över kommunala normbeslut Som redovisats i avsnitt 7.1.2 ges i 8 kap. 9 § regeringsformen möjligheter till direktdelegation till kommunerna på två olika områden. Det första området (p. 1) gäller avgifter. Exempel på avgifter som det delegerats till kommunerna att besluta om är sotningsavgifter, se 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och renhållningsavgifter, se 27 kap. 4 § . Det är i dessa fall fråga om s.k. belastande eller betungande avgifter (för en närmare redogörelse för kommunala avgifter, se m.fl. kommentaren till 8 kap. 9 § regeringsformen). Enligt det andra området (p. 2) kan skatter som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen bli föremål för direktdelegation. Det är i första hand fråga om parkeringsavgifter enligt lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgifter för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. och skatter enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Subdelegation till kommunerna förekommer inom flera områden, bl.a. trafik, miljö- och hälsoskydd samt allmän ordning och säkerhet. På trafikens område utfärdar kommunerna med stöd av 10 kap. trafikförordningen (1998:1276) lokala trafikföreskrifter. Vidare finns i terrängkörningsförordningen (1978:594) bemyndiganden för kommunerna att reglera vissa former av terrängkörning. Om luftföroreningarna i en kommun innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där kan enligt lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud kommunen, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar. finns vad avser i förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud. På miljö- och hälsoskyddsområdet återfinns ett antal bemyndiganden till kommunerna i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, avfallsförordningen (2020:614) och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. På ordnings- och säkerhetsområdet har kommunerna genom förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) getts rätt att meddela lokala ordningsföreskrifter och att föreskriva att vissa platser ska anses som offentliga vid tillämpningen av bestämmelser i ordningslagen och de lokala ordningsföreskrifterna. Inom räddningstjänstområdet kan kommunerna enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor meddela föreskrifter om bl.a. sotning och eldning. 7.3Möjligheten att överklaga föreskrifter 7.3.1Utredningens tolkning av uppdraget Beslut om föreskrifter som beslutats av statliga och kommunala myndigheter anses numera som huvudregel inte kunna överklagas förvaltningsrättsligt (prop. 2016/17:180 s. 257 f., jfr Gröna boken s. 57). Särskilda bestämmelser i kommunallagen medför dock att kommunala myndigheters beslut om föreskrifter kan överklagas genom laglighetsprövning om det inte finns några särskilda bestämmelser om något annat (13 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen). Detsamma gäller för föreskrifter som beslutats av fullmäktige. I direktiven anförs att, eftersom förvaltningslagen inte har någon bestämmelse om tid för överklagande av normbeslut motsvarande den som fanns förvaltningslag, det kan uppstå en situation där det inte finns någon tidsgräns för överklagande av kommunala normbeslut i de fall särskilda regler om överklagande finns i särskilda författningar. I direktiven anges ett exempel på en reglering som innehåller sådana särskilda bestämmelser, nämligen lagen om nämnder för vissa trafikfrågor. Mitt uppdrag innebär bl.a. att jag ska kartlägga samtliga författningar som innehåller överklagbara kommunala normbeslut. Det ligger enligt min mening närmast till hands att anse att med ”kommunala normbeslut” åsyftas normer beslutade av en kommun. Det kan knappast ha varit avsikten att samtliga föreskrifter beslutade av kommuner och regioner ska kartläggas. Snarare torde det som åsyftas vara författningar som genom särskilda bestämmelser möjliggör överklagande av kommunala normbeslut. I 13 kap. 5 § kommunallagen finns en bestämmelse om att tiden för överklagande är från den dag beslutet tillkännagavs på kommunens eller regionens anslagstavla. Kommunala normbeslut som kan överklagas genom laglighetsprövning utgör därför inte något problem i förhållande till den förändrade regleringen i förvaltningslagen. Inte heller ser jag det som meningsfullt med en generell kartläggning av alla bemyndiganden beslutade av regeringen med subdelegation till kommunerna. Jag uppfattar därför mitt uppdrag om kartläggning på det sättet att jag i det följande kommer att redogöra för sådan lagstiftning som innehåller särskilda bestämmelser om överklagande av kommunala normbeslut och där den beskrivna problematiken uppstår. 7.3.2Föreskrifter med särskilda bestämmelser om överklagande av kommunala normbeslut Regeringen kan med stöd av lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer överlåta åt kommuner att meddela vissa föreskrifter. I 10 kap. 3 § trafikförordningen (1998:1276) anges att en kommun får meddela föreskrifter •i fråga om vilket område som enligt 1 § andra stycket 3 trafikförordningen ska utgöra tättbebyggt område eller miljözon, •för andra vägar inom tättbebyggt område än allmänna vägar för vilka staten är väghållare, •för samtliga vägar inom tättbebyggt område om föreskrifterna rör färdhastighet, stannande eller parkering, •för vägar utom tättbebyggt område för vilka kommunen är väghållare, och Utöver detta kan en kommun enligt regleringen i 13 kap. 3 § trafikförordningen besluta om undantag från en mängd olika föreskrifter. Sådana undantag kan ske både genom föreskrifter om undantag och genom beslut om undantag i enskilda fall, vilket framgår av 13 kap. 4 §. Beslut om s.k. boendeparkering enligt 10 kap. 2 § andra stycket tredje meningen och beslut enligt 13 kap. 3 § första stycket om generella undantag från lokala trafikföreskrifter om parkering inom en kommun får inte överklagas (15 kap. 2 §). Bestämmelser om överklagande av andra beslut av en kommun enligt trafikförordningen finns i lagen om nämnder för vissa trafikfrågor (15 kap. 2 § andra stycket). Av 6 § lagen om nämnder för vissa trafikfrågor framgår att en nämnds beslut att meddela föreskrifter som avses i 1 § första stycket 8 lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer, beslut i frågor om undantag från sådana föreskrifter eller om parkeringstillstånd på grund av sådana föreskrifter får överklagas till . beslut får i sin tur överklagas till Transportstyrelsen. I 6 § fjärde stycket anges också att regeringen får föreskriva om inskränkningar i rätten att överklaga beslut enligt lagen, vilket alltså skett genom den nämnda begränsningen avseende vissa parkeringsfrågor i 15 kap. 2 § trafikförordningen. I lagen om nämnder för vissa trafikfrågor finns inte någon bestämmelse om överklagandetid eller andra bestämmelser kring hanteringen av överklaganden. Avsikten med detta var att tiden för överklagande för normbeslut enligt lagen skulle följa de överklagandetider som föreskrivits i den då gällande förvaltningslagen (prop. 1977/78:81 s. 46). Transportstyrelsen har i beslut angående denna fråga uttalat att förändringen av regleringen av överklagandetid i förvaltningslagen på denna punkt har lett till att överklagandetiden för beslut om föreskrifter måste beräknas enligt bestämmelserna i 44 § förvaltningslagen, vilket innebär att enskilda, i den mån de är så berörda att de får överklaga beslutet, måste få del av beslutet för att överklagandetiden ska börja löpa (TSV 2019-2324). Föreskrifter enligt vägtrafikförordningen för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap Enligt 14 § första och andra styckena vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap, i det följande vägtrafikförordningen för räddningstjänst, får en kommun meddela sådana lokala trafikföreskrifter som avses i 10 kap. 1 § trafikförordningen, om det behövs för att genomföra räddningsinsatser under höjd beredskap. Föreskrifterna får inte meddelas i strid med lokala trafikföreskrifter som har meddelats av Försvarsmakten. I fråga om föreskrifter för en enskild väg som inte i större utsträckning används av allmänheten för trafik gäller 10 kap. 6 § trafikförordningen. Enligt 21 § vägtrafikförordningen för räddningstjänst får beslut i frågor som avses i 14 § överklagas hos . Även Transportstyrelsen får överklaga sådana beslut. Överklagande av Transportstyrelsen är inte inskränkt till . Enligt 22 § får beslut av enligt förordningen överklagas hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndighetens för samhällsskydd och beredskaps beslut får inte överklagas. Förordningen innehåller i övrigt inte någon bestämmelse om överklagandetid eller andra bestämmelser kring hanteringen av överklaganden. Kommunala föreskrifter om terrängkörning I 3 § terrängkörningslagen (1975:1313) anges att regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon inom visst område som i annat fall än som avses i 1 § kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. I 15 § terrängkörningsförordningen anges att en kommun, efter att ha gett tillfälle att yttra sig, får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får endast avse områden i kommunen och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska delges markägaren. En kopia av beslutet ska skickas till . Beslut om sådana föreskrifter får överklagas till regeringen enligt 24 §. I övrigt finns i terrängkörningslagen eller förordningen inte någon reglering av överklagandeförfarandet avseende sådana föreskrifter. överlämnade Utredningen om hållbar terrängkörning betänkandet Hållbar terrängkörning (SOU 2019:67). Betänkandet innehåller bl.a. förslag till ny terrängkörningslag och en ny terrängkörningsförordning och behandlar frågan om överklagande av normbeslut (SOU 2019:67 s. 358–368). Ärendet bereds i .