sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Ekosystemansatsen och tillämpning av en ekosystembaserad för- valtning ingår däremot som en viktig förutsättning i flera av de styrmedel som direkt ska verka för att nå de havsanknutna miljö- kvalitetsmålen. Detta gäller i synnerhet havsmiljödirektivet och EU:s 51Murawski 2007, Ten myths concerning ecosystem approaches to resource manage- ment, policy 31, 2007 681–690. 52Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning gemensamma fiskeripolitik, men även vattendirektivet anses bygga på en ekosystembaserad förvaltning. 9.1.5Reglering av ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning i författningar Det finns referenser till ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning i EU-direktiv och förordningar och i svensk författnings- text. Detta avsnitt redovisar de viktigaste referenserna i författnings- texter inom havsmiljöområdet. För närmare beskrivningar av EU- direktiv och förordningar se kapitlet om EU och havsmiljöarbetet. EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljöförordningen Av artikel 1.3 i EU:s havsmiljödirektiv framgår att: I dessa strategier ska en ekosystembaserad metod för förvaltning av mänskliga aktiviteter tillämpas, som säkerställer att dessa aktiviteters samlade tryck hålls inom nivåer som är förenliga med uppnåendet av god miljöstatus och att de ekosystemens kapacitet att reagera på antropogena förändringar inte äventyras, som ett hållbart utnyttjande av varor och tjänster möjliggörs för nuvarande och kommande generationer.53 Kravet på tillämpningen av en ekosystembaserad metod har imple- menterats i 1 § havsmiljöförordningen (2010:1341): Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön (havs- miljöförvaltning). Förordningen ingår i den strategi för en ekosystem- baserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken. I direktivet saknas en definition av vad som avses med en eko- systembaserad metod men det framgår att målet med denna metod är att säkerställa att det samlade trycket av mänskliga aktiviteter ska hållas inom nivåer som är förenliga med en god miljöstatus.54 53Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG om upprättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 54Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av områden, rapport 6930, s. 42. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning EU:s havsplaneringsdirektiv och havsplaneförordningen Artikel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv fastställer att: När medlemsstaterna upprättar och genomför havsplanering ska de beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja håll- bar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att till- lämpa en ekosystemansats och främja samexistens mellan relevanta verksamheter och användningsområden.55 Kravet på tillämpningen av en ekosystemansats har införlivats i svensk lagstiftning genom 10 § havsplaneringsförordningen som slår fast att Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med förslag till havsplaner tillämpa en ekosystemansats. Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik56 och tas upp på flera ställen i EU:s för- ordning om den gemensamma fiskeripolitiken, varav några viktiga listas nedan: •Skäl (13): ”Det är nödvändigt att införa en ekosystemansats i fiskeri- förvaltningen, fiskeverksamhetens miljöpåverkan bör begränsas och oönskade fångster bör undvikas och minskas så mycket som möjligt.” ”Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vatten- bruk inte leder till en försämring av den miljön”. ”Fleråriga planer får innehålla specifika bevarandemål och -åtgärder som bygger på ekosystemansatsen, i syfte att åtgärda de specifika problemen i blandfisken …”. 55Europaparlamentets och rådets direktiv /89/EU om upprättandet av en ram för havs- planering. 56Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeri- politiken. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning 9.1.6Dokument om tillämpning av ekosystemansatsen Det finns ingen nationell vägledning för tillämpningen av ekosystem- ansatsen. Några dokument har dock tagits fram som har använts som stöd i implementeringen: •Naturvårdsverket tog 2007 fram en rapport för att sprida kunskap och information om ekosystemansatsen och dess principer i relation till våra svenska förhållanden.57 Det refereras ofta till denna rapport som en vägledning. •Havs- och vattenmyndigheten presenterade 2012 en rapport som beskriver hur myndigheten avser att tillämpa ekosystemansatsen •Inom arbetet med havsplanering i har dokument tagits fram som stöd för att tillämpa ekosystemansatsen, bl.a.: –Guideline for the implementation of ecosystem-based ap- proach in Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area.59 –The Ecosystem Approach in Spatial Planning – A checklist toolbox, Baltic Scope project.60 9.1.7Beslutsstöd och verktyg för ekosystembaserad förvaltning Det pågår ett relativt omfattande arbete med att ta fram verktyg och beslutsstöd för en ekosystembaserad förvaltning. I många fall ut- vecklas dessa i samband med införlivning av t.ex. EU-direktiv som inom havsplaneringen och havsmiljöförvaltningen. Flera projekt är EU-finansierade och det är ofta oklart hur utvecklade verktyg eller webbplattformar förvaltas vidare. I detta avsnitt listas ett urval av genomförda och pågående processer och projekt som har ett uttalat 57Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. 58Havs- och vattenmyndigheten , Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen, Rapport 2012:14. 59Helcom and Vasab 2016, Guideline for the implementation of ecosystem-based approach in Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area. 60Baltic Scope 2017, The Ecosystem Approach in Spatial Planning – A checklist Toolbox. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning syfte att bidra till införande av ekosystemansatsen och bidra till en ekosystembaserad förvaltning. DPSIR-modellen61 är ett ramverk eller tillvägagångssätt för att ur ett helhetsperspektiv utvärdera orsaker, konsekvenser och responser till förändring i miljön. Havs- och vattenmyndigheten, EU-kommissio- nen och Helcom använder modellen i havsmiljöförvaltningen och upp- märksammar den som ett verktyg för att underlätta en ekosystem- baserad förvaltning. DPSIR-modellen utvecklades av (nomic Co-operation and Development). EEA (European Environ- mental Agency) använder modellen och den används numera också för att relatera mänsklig aktivitet till miljöns tillstånd, också i system. menar att havsmiljödirektivet bör inför- livas genom att använda DPSIR. Symphony – ett verktyg för ekosystembaserad havsplanering Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat verktyget Symphony som ett integrerat planeringsstöd för en statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats. Symphony ska enligt Havs- och vattenmyndighe- ten även bidra till värdering av kumulativa effekter samt scenarier för utvecklingen , t.ex. baserad på klimatmodeller. Havs- och vattenmyndigheten framhåller även strategiska miljö- bedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar som betydelsefulla verktyg för att bedöma havsplaneförslagets miljöeffekter. Projektet skulle stödja arbetet med havsplanering i och fokuserade särskilt på implementering av ekosystem- ansatsen, kumulativa effekter, grön infrastruktur, utveckling av eko- nomiska och sociala analyser och delning av data. Projektet såg även på möjligheten att utveckla ett ramverk ”Analytical Framework” med 61Engelska: Driver – Pressure – State change – Impact – Response; översättning till svenska med bibehållen akronym: Drivkraft – Påverkanstryck – Statusförändring – Inverkan – Respons. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning utgångspunkt i DPSIR processen. finansierades av medel från EU:s havs- och fiskerifond och slutrapporterades . Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat ett nationellt ramverk för att identifiera naturvärden samt livskraftiga och eko- logiskt representativa nätverk. kallas Mosaic och syftar till att främja en funktionell, ekosystembaserad och adaptiv förvalt- ning av våra hav och att ge underlag till olika former av rumslig för- valtning som grön infrastruktur,62 områdesskydd och fysisk planering. Genomförande av handlingsplanen för marint områdesskydd med stöd av Open Standards I genomförandet av Havs- och vattenmyndighetens handlingsplan för marint områdesskydd arbetar Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna med att införa verktyget Open Standard for the Practice of Conservation. Verktyget bygger på principerna i eko- systemansatsen, som ramverktyg för både bildande av skyddade områden och förvaltningen av dessa.63 Bonus DESTONY som finansieras av forskningsprogrammet har som mål att identifiera beslutstödsverktyg (DST:s) som har utvecklats för att stödja ekosystembaserad förvaltning i med avrinningsområden och analysera dessa mot befintliga och kommande behov. Ett av resultaten med projektet är en webbaserad katalog som identifierar alla DST:s som är utvärderade mot en upp- sättning kriterier. 62Grön infrastruktur syftar till att naturens funktioner och kvaliteter hänger ihop och är fördelade över landskapet. Fungerande grön infrastruktur är ett ekologiskt nätverk av livsmiljöer som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, , . 63Havs- och vattenmyndigheten , Handlingsplan för marint områdesskydd, Slutredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med , och beviljats medel från Formas för ett treårigt forskningsprojekt; Integration av klimatförändringseffekter i en eko- systembaserad förvaltning och planering av den svenska miljön (ClimeMarine). ClimeMarine ska främja en ekosystembaserad för- valtning av de svenska haven med hänsyn till klimatförändringar genom att ha en tät dialog med intressenter för att ta med klimat- förändringar i beslutsprocessen. Havs- och vattenmyndigheten framhåller att projektet innebär en möjlighet att vidareutveckla verksamhetsstöd i havsplaneringen Symphony (se ovan) till att även innefatta klimatinformation för att kunna ge stöd för en ekosystembaserad havsförvaltning. 9.1.8Utmaningar i genomförandet av ekosystembaserad förvaltning Den forskningslitteratur som analyserat införande av ekosystem- ansatsen och ekosystembaserad förvaltning i havspolitiken är omfat- tande.64 är det i stort sett koncensus om: 1.värdet och vikten av att bevara havet och dess ekosystem och att mänsklig påverkan är ett betydande hot med dessa värden, 2.att traditionell sektorsförvaltning inte klarar av att skydda eko- systemen i havet mot mänsklig påverkan och förvaltning av dess resurser, samt 3.att det behövs en integrerad sektorsövergripande styrning som bättre inkluderar biodiversitet och komplexa ekologiska och sociala samband. Ekosystembaserad havsförvaltning framhålls ofta som en lösning på de utmaningar havspolitiken står inför.65 När det kommer till detal- jerna om vad ekosystembaserad förvaltning innefattar och princi- 64Ivarsson , A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havs- politik. 65Long m.fl. 2015, principles of ecosystem-based management, 57 s. 53–60. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning perna för förvaltningen brister dock konsensus.66 Detta blir tydligt bl.a. genom den variation av definitioner och tolkningar samt stra- tegier, vägledande dokument och verktyg som olika nationella och internationella aktörer har tagit fram inom området. Forskningen ser ett antal utmaningar för att ekosystembaserad förvaltning ska få genomslag i styrningen och ge effekter i praktiken. Utmaningarna är bl.a.: •Kunskapsbrist: Bl.a. pekas på klyftan mellan forskningen och för- valtningen om hur man ska kunna göra socioekonomiska utvär- deringar för att kunna koppla värdet av ekosystemtjänster till kostnaderna för åtgärder. •Begränsningar i politik och lagstiftning: Det behövs ett regelverk som kan stödja en ekosystemansats och som skär över rättsliga och territoriella gränser, och det behövs politisk vilja och institutionell kapacitet att göra nödvändiga ansträngningar och investeringar. •Hantera förändringar: Då förmågan att förutsäga ekosystemens respons på mänsklig påverkan är begränsat, måste styrningen vara flexibel och kunna hantera förändringar. Det behövs också prak- tisk vägledning om hur man bedömer potentiella ekologiska och socioekonomiska risker och konsekvenser av framtida scenarier, i fråga om naturlig systemvariabilitet, klimatförändringar och geo- logiska risker. belyser ett antal utmaningar och hinder igenom- förandet av en ekosystembaserad förvaltning.67 Enligt finns det inte några väsentliga formella hinder för att fullt ut tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom den nuvarande förvaltningsstrukturen. Däremot kommer inte samt- liga dessa principer automatiskt att bli uppfyllda i arbetet med att genomföra EU-direktiven och åtaganden, såsom Baltic Sea Action 66Langet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: per- spectives from Europe and beyond. 67Havsmiljöinstitutet , Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Stödet för sektorsövergripande förvaltning och dialoger med kommersiella aktörer är alltför svagt och bilden av ekosystemens funktion, sårbarhet och förmåga till återhämtning är alltför förenk- lad. Det behövs därför insatser inom den befintliga förvaltnings- strukturen för att genomföra en ekosystembaserad förvaltning. slutsatser stöds även av andra forskare. och som undersökt ekosystembaserad förvaltning i havs- planering och Östersjösamarbetet pekar särskilt på utmaningarna som har att göra med brist på kunskap och hur man formulerar mål utifrån en komplex aktörsbild: Indeed, its (EBF) very meaning remains contested and its effective implementation is complex, confusing and difficult. Obvious challenges relate to the scientific complexity inherent in the approach, which re- quires the integration of different fields of scientific knowledge as well as the need for the acquisition of up to date and improved data on natural and social systems alike. Beyond the scientific challenges, however, ascertaining the managerial objectives of the ecosystem ap- proach is far from easy, particularly given the varying and different meanings ascribed to the approach by different actors and interests.68 Skillnader i EU-direktiv ger olika förutsättningar Ett hinder som tas upp är skillnaden i inriktningen på olika EU- direktiv. Art- och habitatdirektivet fokuserar på bevarandet av bio- logisk mångfald, medan ekosystemtjänster överhuvudtaget inte nämns i direktivtexterna. Vattendirektivet stödjer i viss utsträckning samtliga ekosysteman- satsens principer. Speciellt introducerar detta direktiv källa till hav- perspektivet som bidrar till att skapa en helhetssyn på människans interaktion med vattenmiljöer och att koppla samman förvaltningen av land och vatten. Det finns också krav på att olika intressentgrupper involveras i förvaltningen och att kunskap från olika discipliner (eko- logi, kemi, ekonomi m.m.) vävs samman. Vidare tvingar direktivens sexåriga förvaltningscykler fram en viss grad av adaptiv förvaltning. I havsmiljödirektivet blir stödet för en ekosystembaserad förvalt- ning ännu tydligare, både genom att termen ekosystembaserad för- valtning förekommer explicit i officiella dokument (art. 1) och genom att direktivet refererar till begrepp som ekosystemens struktur, funk- 68Langlet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: perspectives from Europe and beyond. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning tion och återhämtningsförmåga samt tillgång till ekosystemtjänster. Vidare betonas vikten av mångvetenskapliga bedömningar och att det krävs samarbete över territorialvattengränser för att uppnå direk- tivets mål. Dessutom ställs krav på att åtgärder inom havsmiljödirek- tivet koordineras med åtgärder inom andra direktiv. Sammanfattningsvis anser att det är lätt att i de undersökta EU-direktiven finna stöd för att tillämpa delar av principerna för en ekosystembaserad förvaltning. Detta betyder dock inte att dessa principer automatiskt tillämpas fullt ut om direktiven genomförs. Det finns fortfarande hinder kvar. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning efter- strävar en tydlig balans mellan bevarande- och nyttjandemål, medan vattendirektivet och havsmiljödirektivet fokuserar mer på att åter- ställa eller bevara en god havsmiljö. Det finns också en grundläg- gande skillnad i synen på vad som ska räknas som ekosystemtjänster. Enligt en gängse tolkning av principerna är ekosystemtjänster ett mycket brett begrepp som innefattar såväl direkt ekonomisk nytta av att bruka ekosystemen som möjligheter till rekreation och kul- turellt eller andligt välbefinnande. EU-direktiven gör en snävare tolk- ning av detta begrepp. I vattendirektivet ligger fokus på biologiska, kemiska och morfo- logiska förhållanden i de akvatiska systemen, medan havsmiljödirek- tivets deskriptorer främst beskriver det ekologiska tillståndet i havet samt människans resursutnyttjande och dess biologiska, kemiska eller fysikaliska påverkan på havsmiljön. De ekosystemens inneboende komplexitet skapar andra svårigheter. Havsmiljödirektivets system av deskriptorer och indika- torer bygger på att det finns ett antal statistiskt säkra och ganska enkla kvantitativa samband mellan belastning/nyttjande och tillstånd. Dessa förutsättningar är dock sällan uppfyllda i tillräckligt hög grad. Svårigheterna att fullt ut genomföra en adaptiv förvaltning inom ramen för EU-direktiv ska dock inte underskattas. I internationella sammanhang är det vanligt med långa ledtider från inledande politiska initiativ till rättsligt bindande texter och framtagande, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram. Rättsliga oklarheter om olika myndigheters mandat och ansvar att genomdriva adekvata åtgärder Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning kan bidra till ytterligare svårigheter att införa EU-direktiv och tillämpa ekosystembaserad förvaltning.69 belyser även utmaningarna att införa en eko- systembaserad fiskförvaltning bl.a. eftersom ekosystemförvaltning och fiskförvaltning har präglats av olika institutioner, organisationer och rättsliga ramverk. anser att även om behovet av en ekosystembaserad fiskförvaltning har varit aktuellt och i många länder råder fortfarande osäkerhet om hur den mänskliga aspekten av ekosystemansatsen ska hanteras. Dessutom finns ett generellt behov av förändrade synsätt och problemformu- leringar för att en sådan förvaltning ska bli framgångsrik. Detta behov av förnyelse gäller både inom förvaltningen och forskningsvärlden. Ekosystembaserad förvaltning drivs genom projekt och myndigheter har tagit initiativ till projekt som har syftat till att testa ekosystembaserad förvaltning och där en ut- talad målsättning är att erfarenheterna ska ligga till grund för ett mer generellt genomförande. Några exempel på projekt är Samförvalt- ningsinitiativet,70 Samverkansplaner för värdefulla kust- och havs- områden71 och 8-fjordar72 som alla riktar sig till lokal förvaltning. Delar av projekten har utvecklats och finns kvar som t.ex. Samför- valtning som syftar till ett långsiktig hållbart fiske och vattenbruk i Kosterfjorden.73 Biosfärsområdet Arkipelag fick sin start genom projektet med Samverkansplanerna och 8- fjordar finns fortfarande kvar. Även om vissa generella lärdomar kan dras om gynnsamma processer för ekosystembaserad förvaltning, samt om värdet av kontinuitet i samförvaltningen har inget av pro- jekten fått nationellt genomslag som exempel på hur en ekosystem- baserad förvaltning kan genomföras på lokal nivå. 69Nilsson, A.K., and , B. 2015, Legal prerequisites for ecosystem-based management in the Baltic Sea area, Ambio 44 (3 suppl), 370–380. 70Fiskeriverket 2006, Regional och lokal samförvaltning av fiske. 71Naturvårdsverket 2011, Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Projekt- rapport och rekommendationer för vidare arbete, Rapport 6471. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Införande av ekosystembaserad förvaltning i olika sektorer och processer På samma sätt som det genomförs lokala projekt som syftar till eko- systembaserad förvaltning tas det fram nationellt vägledande doku- ment och strategier. Exempel är Havs- och vattenmyndighetens rapport av ekosystemansatsen i havsplaneringen74 och Havs- och vattenmyndighetens arbete med en strategi för ekosystem- baserad fiskförvaltning75 där Havs- och vattenmyndigheten har iden- tifierat ett antal strategiska prioriteringar och arbetssätt. Enligt FN:s miljöprogram, , är det skillnad på att införa en fullständig sektorsövergripande ekosystembaserad förvaltning inom ett kust- eller havsområde och att tillämpa ekosystemansatsen inom en sektor som t.ex. fiske,76 vilket också bidrar till komplexiteten av tolkningar och tillvägagångssätt. Även Havs- och vattenmyndigheten ansåg 2012 att ekosystemansatsen lämnar utrymme för tolkning och ställer krav på konkretisering i specifika tillämpningssammanhang. Orsaker till det är bl.a. att tillgängliga definitioner är generella till sin karaktär och omfattar flera dimensioner.77 Å andra sidan tydliggjorde regeringen att: Samverkan mellan berörda intressenter och ett gemensamt ansvarstag- ande från dessa är nyckelförutsättningar. Beslut kan inte längre uteslut- ande fattas med hänsyn till de traditionella sektorspolitiska principerna, utan måste nu fattas med hänsyn till ekosystemen som helhet.78 Så, som ekosystemansatsen syftar till ett helhetsperspektiv i förvaltningen så införs och utformas den enligt olika principer och arbetssätt i olika processer som t.ex. havsplaneringen eller i olika sektorer som t.ex. fiskeförvaltningen. 74Havs- och vattenmyndigheten , Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen. 75Enligt regeringsuppdrag i myndighetens regleringsbrev . 76Unep 2011, Taking Steps toward and Costal Ecosystem based Management. 77Havs- och vattenmyndigheten , Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Ekosystembaserad förvaltning i olika geografiska skalor Ekosystembaserad förvaltning ska vara flexibel för att kunna anpassas till olika geografiska områden och skalor samt förvaltningsmässiga och ekologiska förutsättningar. En ekosystembaserad förvaltning ska alltid kunna tillämpas.79 Denna flexibilitet har dock också lett till att varje förvaltnings- process i praktiken har behövt göra en egen tolkning och ram för den egna processen. Detta blir ett problem även i genomförandet av t.ex. vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirek- tivet som alla sinsemellan har olika bedömnings- och åtgärdsområden. Ytterligare problem som, bl.a. kommuner och länsstyrelser pekar på är att det kan vara svårt att i ett lokalt perspektiv döma av mål- konflikter och se till helheten t.ex. i den kommunala över- siktsplaneringen eller i ärenden om strandskyddsdispenser. Miljömålsberedningen ska enligt sitt tilläggsdirektiv: analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effek- terna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.