sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen gavs uttryck för att ”rikets säkerhet” omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för försvarsförmåga, politiska oberoende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för demo- kratiska statsskick. I det sammanhanget anfördes att skyddet för den yttre säkerheten i första hand tar sikte på totalförsvaret men att ett Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen hot mot rikets yttre säkerhet även kan förekomma utan att det hotar totalförsvaret. Också rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Som exempel härpå anfördes angrepp på det demokratiska statsskicket från grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Andra exempel var försök att ta över den politiska makten genom våld eller att använda våld, hot eller tvång mot stats- ledningen i syfte att påverka politikens utformning. Försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknades också till hoten mot rikets inre säkerhet (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). I samband med propositionen Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet (prop. 2013/14:51 s. 20) uttalades också att uttrycket ”rikets säkerhet” kunde sammanfattas som skyddet för oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattade en rätt till okränkta landgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska stats- skicket samt av nationens grundläggande funktionalitet. Att förebygga försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter har också ansetts vara en uppgift för säkerhetsskyddet. Det gäller såväl yttre hot mot vårt demokratiska statsskick, till exempel från främ- mande makt, såväl som inre hot från grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Den nu gällande säkerhetsskyddslagen inne- bär inte heller någon ändring i detta avseende. Valsystemet, och i synnerhet valdatasystem, är en grundläggande förutsättning för vårt demokratiska statsskick. Valsystemet måste därför höra till de mest skyddsvärda verksamheterna i samhället och därmed ha ett högt skyddsvärde enligt säkerhetsskyddet. 3.9.2Tillsynsstrukturen för säkerhetsskydd och valsäkerhet Utredningens bedömning: Vi noterar att i den föreslagna refor- meringen av tillsynsstrukturen för säkerhetsskyddet i betänkan- det SOU 2018:82 är den centrala valmyndigheten inte upptagen inom tillsynsansvar. Det innebär om betänkan- dets förslag genomförs att tillsynen över säkerhetsskyddet ska utövas av i . Enligt vår bedömning har valsystemet ett högt skyddsvärde. Ett av våra förslag för att Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen stärka valsystemets motståndskraft mot manipulationer är också att den centrala valmyndigheten ska ha ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen (i administrationen ingår landets samtliga länsstyrelser och kommunala valnämnder) och ett system för rapportering av incidenter vid röstmottagningen i syfte att stärka allmänhetens tilltro till valsystemet. I det ansvaret ingår att stödja och samordna arbetet med skydd av val, samt analysera och bedöma omvärldsutvecklingen inom området. Detta talar för att tillsynen över säkerhetsskyddet ska utövas av Säker- hetspolisen när det gäller den centrala valmyndighetens verksamhet. Enligt vår mening är det inte heller möjligt att förena den centrala valmyndighetens samordningsansvar för säkerhetsfrågor för en länsstyrelse som samma länsstyrelse har rollen som tillsynsmyndighet över säkerhetsskyddet för den centrala valmyndigheten. I betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82) har föreslagits en reformering av tillsynsstrukturen för säkerhetsskyddet. Enligt förslaget ska Säkerhetspolisen och För- svarsmakten vara samordningsmyndigheter för säkerhetsskyddet, vilket innebär att de ska ansvara för att följa upp, utvärdera och utveckla tillsynsarbetet, i samråd utveckla och tillhandahålla metodstöd för tillsyn, verka för erfarenhetsutbyte och förmedla relevant hotinfor- mation till tillsynsmyndigheterna. Vidare ska Säkerhetspolisens och Försvarsmaktens resurser i huvudsak läggas på tillsyn över de allra mest skyddsvärda verksamheterna. I betänkandet har också föreslagits att ett antal myndigheter, förutom Säkerhetspolisen och Försvars- makten, ska få ett fortsatt ansvar för att bedriva tillsyn. Vidare har också i betänkandet föreslagits några nya tillsynsmyndigheter. Enligt vad utredningen erfarit kommer en proposition med förslag i nu nämnda frågor föreläggas /2022. Enligt den nu gällande säkerhetskyddsförordningen har Säker- hetspolisen tillsynsansvar för kommuner och regioner samt alla myn- digheter som inte hör till Försvarsmaktens ansvarsområde eller sorterar under . Den i betänkandet föreslagna tillsyns- strukturen har som mål att från Säkerhetspolisens tillsyn exkludera myndigheter med verksamheter som typiskt sett saknar eller har mycket begränsade skyddsvärden. I den nya strukturen ska bara de myndigheter omfattas som typiskt sett har så höga skyddsvärden att Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen det är motiverat att låta dem vara kvar inom tillsynsansvar. Vilka dessa myndigheter är ska enligt förslaget anges i säkerhetskyddsförordningen. Tillsynen över de exkluderade myn- digheterna ska, enligt förslaget, utövas av fyra länsstyrelser. Vi noterar att i förslaget är den centrala valmyndigheten inte upp- tagen inom tillsynsansvar. Det innebär om betänk- andets förslag genomförs att tillsynen över säkerhetsskyddet ska ut- övas av i . Enligt vår bedömning har valsystemet, och i synnerhet valdata- systemet, ett högt skyddsvärde eftersom det är en grundläggande förutsättning för det demokratiska statsskicket. Ett av våra förslag för att stärka valsystemets motståndskraft mot manipulationer är också att den centrala valmyndigheten ska ha ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen (i administrationen ingår landets samtliga länsstyrelser och kommunala valnämnder) och ett system för rapportering av incidenter vid röstmottagningen i syfte att stärka allmänhetens tilltro till valsystemet (se avsnitten 3.9.2 och 4.10.2). I det ansvaret ingår att stödja och samordna arbetet med skydd av val, samt analysera och bedöm omvärldsutvecklingen inom området. Detta talar för att tillsynen över säkerhetsskyddet ska ut- övas av Säkerhetspolisen när det gäller den centrala valmyndighetens verksamhet. Enligt vår mening är det inte heller möjligt att förena den centrala valmyndighetens samordningsansvar för säkerhetsfrågor för en läns- styrelse som samma länsstyrelse har rollen som tillsyns- myndighet över säkerhetsskyddet för den centrala valmyndigheten. 3.9.3Ett övergripande och sammanhållande ansvar för säkerhetsfrågorna inom valadministrationen Utredningens förslag: Den centrala valmyndigheten ska ha ett övergripande och sammanhållande ansvar för säkerhetsfrågorna inom valadministrationen, både när det gäller den fysiska säker- heten och valsystemets infrastruktur och informationshantering. Förslaget föranleder ett tillägg i 3 kap. 1 § vallagen. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Vårt valförfarande kännetecknas av att det är decentraliserat och manuellt. Alla röster räknas för hand. Rösträkningen görs decentra- liserat på lokal nivå i vallokaler och valnämnder och regionalt hos länsstyrelser. Rösterna räknas i offentliga förrättningar, alltid med möjlighet till full insyn från allmänheten. Korrigeringar kan göras fram till dess att resultatet fastställt och mandaten för- delas. De fastställda resultaten kan överklagas och överprövas av en för ändamålet kvalificerad överprövningsinstans. Dessa olika inslag i förfarandet bidrar till att göra systemet både robust och rättssäkert. kan konstateras att det inte har saknats utmaningar i verk- samheten. Enligt och bedömningar har riskerna för informationspåverkan och hoten mot valens genomförande inte bara ökat utan också att dessa risker och hot består. Ansvaret för identifiering och bedömning av behovet av säker- hetsskydd är enligt säkerhetsskyddslagen knutet till verksamhets- utövaren. Om en verksamhetsutövare kommer fram till att man be- driver en säkerhetskänslig verksamhet ska utövaren utreda behovet av säkerhetsskydd i en säkerhetsskyddsanalys. För valens vidkom- mande innebär det att varje kommun (290 kommuner), länsstyrelse (21 länsstyrelser) samt de utlandsmyndigheter som anordnar för- tidsröstning (cirka 250 utlandsmyndigheter) och den centrala val- myndigheten () ska göra en sådan analys. Vårt nuvarande valsystem har inte någon myndighet med ett över- gripande och sammanhållande ansvar för säkerhetsfrågorna inom val- administrationen. Varje nivå i valadministrationen ansvarar för sina respektive områden enligt vallagen. Det innebär i praktiken att alla kommunala valnämnder, länsstyrelser samt de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning och , har ett delat ansvar för dessa frågor. Även om vårt decentraliserade valsystem har många fördelar bidrar det spridda ansvaret, enligt utredningens bedömning, till ökade risker för störningar som allvarligt kan inverka på förutsättningarna att genomföra valen säkert och korrekt. Avsak- naden av en myndighet med ett utpekat ansvar för samordningen av säkerhetsfrågorna måste därför, enligt utredningens mening, ses som en risk i sig. Den grundläggande principen för säkerhetsskyddet är att skyddet för det skyddsvärda är detsamma oavsett i vilken verksamhet det förekommer. Behovet av säkerhetsskydd kan också pendla över tid Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen mellan olika skyddsintressen. Externa hot kan vara faktorer som skyddet i högre grad behöver inriktas mot än nationellt baserade säkerhetshot. Under andra förhållanden kan läget vara det motsatta. Det är framför allt potentiella följdverkningar av en händelse måste vägas in i bedömningen. En lokal eller regional störning kan påverka ett stort antal människor i en region, vilket i förlängningen kan få nationella följdverkningar. Flera koordinerade, eller av var- andra oberoende, angrepp som resulterar i störningar av samhälls- viktiga funktioner på lokal eller regional nivå kan påverka säkerhet. Att det bland befolkningen generellt sprids oro och miss- tro mot myndigheternas förmåga att hantera situationen omfattas dock inte av säkerhetsskyddslagstiftningen. Vad som sagts gäller i högsta grad vid genomförandet av val. Mot den nu angivna bakgrunden finns det enligt vår bedömning skäl för att ge en myndighet ett utpekat ansvar för samordningen av säkerhetsfrågor, både när det gäller den fysiska säkerheten och val- systemets infrastruktur och informationshantering. Det övergripande syftet med ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågorna vid val är att stärka valadministrationens mot- ståndskraft mot sådan påverkan och manipulation som allvarligt kan inverka på förutsättningarna att genomföra valen säkert och korrekt. En myndighet med ett utpekat ansvar för samordning av säkerhets- frågor inom valadministrationen torde, till skillnad från dagens ord- ning med ett delat ansvar för dessa frågor, spritt på många myndig- heter, ha bättre förutsättningar att få en övergripande bild av val där alla aspekter av att kunna genomföra ett val säkert och korrekt kan analyseras. En sådan ordning kan bättre bidra till ändamålsenliga skyddsåtgärder, en effektiv hantering i fråga om bedömning av hot och skyddsnivå vid planeringen och genomförande av val, men förut- sätter att övriga myndigheter i valadministrationen också rapporterar alla händelser som kan vara ett hot mot planeringen och genom- förande av val13. Det finns flera myndigheter vid sidan om med ansvar för säkerhetsfrågor som rör valadministrationen. En närmare samverkan mellan dessa myndigheter och har också , inom förvaltningslagens ram för myndighetssam- 13Förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap och lagen (2006:544) med samma namn samt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen verkan, etablerats för säkerhetsfrågorna. Vad vi erfarit ställer sig också berörda myndigheter liksom myndigheterna inom valadministrationen positiva till att en myndighet får ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågor i valadministrationen. Vi föreslår därför att , som har det övergripande ansvaret för frågorna om val, också ges ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågor inom valadministrationen. Grundläggande för säkerhetsskyddet är att ansvaret för identi- fiering och bedömning av behovet av skydd åligger varje verksam- hetsutövare. Den ansvarsfördelningen ändras inte med vårt förslag att får ett utpekat ansvar för samordning av säker- hetsfrågorna inom valadministrationen. Säkerhetspolisen kan som – i egenskap av tillsynsmyndighet – genom föreskrifter, rekom- mendationer och rådgivning bidra till att underlätta arbetet med så- dana frågeställningar för de i valadministrationen berörda verksam- hetsutövarna. 3.9.4Vad ska samordnas? 1.Den centrala valmyndigheten ska stödja och samordna arbetet med skydd av val, samt analysera och bedöma omvärldsutveck- lingen inom området. Förslaget föranleder ett nytt kapitel med en ny paragraf, 16 kap. 1§, i vallagen. 2.I det arbetet ska den centrala valmyndigheten verka för sam- ordningen mellan länsstyrelserna, de kommunala valnämnderna och de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning samt övriga berörda myndigheter som hanterar frågor om valsäkerhet. Detta bör också komma till uttryck i förordningen (2007:977) med instruktion för . Utredningens bedömning: Vår samlade bedömning är att sam- ordningen av säkerhetsfrågorna bör kunna hanteras inom ramen för råd och rekommendationer. Vi förutsätter att råd och rekom- mendationer som tagits fram ska, även i dessa frågor ske efter samråd med berörda myndigheter i valadministrationen. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen ser således inte något behov av att i föreskrifter precisera hur berörda myndigheter i valadministrationen ska han- tera säkerhetsfrågorna. Men frågan om den centrala valmyndig- heten bör ges en föreskriftsrätt kan behöva utvärderas i ett senare skede. Den centrala valmyndighetens samordningsansvar för övriga berörda myndigheter som hanterar frågor om valsäkerhet bör innefatta samråd kring sårbarhet, hot och risker mot genomför- andet av val. I det ansvaret bör också ingå att ta fram en nationell lägesbild och upprätthålla en effektiv incidentrapportering för valen. Samordningsansvar för valadministrationen bör innebära ett ansvar att övergripande planera vilka åtgärder som behöver vidtas angående den fysiska säkerheten, valsystemets infrastruktur och informa- tionshantering. I det ansvaret bör också ingå stöd, samordning och inriktning av valadministrationens arbete med val samt att verka för samordning mellan valadministrationen och övriga berörda myndig- heter som hanterar frågor om valsäkerhet. Genom arbetssätt som garanterar ett effektivt informations- utbyte inom valadministrationen och mellan den centrala valmyndig- heten () och övriga berörda myndigheter kan varje myndighet på ett rättssäkert sätt bidra till ett säkert genomförande av val, med ett fortsatt högt förtroende och till att varje myndighet kan genomföra sitt uppdrag. Syftet med samordningen är att skapa en effektiv samverkan och ett effektivt kunskaps- och erfarenhets- utbyte mellan valmyndigheter, myndigheter med ansvar för anslut- ande områden och brottsbekämpande myndigheter för att kunna uppnå ett heltäckande nationellt skydd för val. Aktuella myndig- heter utanför valadministrationen med ansvar för anslutande områ- den är i första hand MSB och Myndigheten för psykologiskt försvar (under bildande), och, när det gäller brottsbekämpning, Säkerhets- polisen och . Det utesluter inte medverkan från andra myndigheter. Frågor om strategisk inriktning för samverkan kring skydd av val och behov av åtgärder på både kort och lång sikt är här centrala. Det kan gälla regeländringar, gemensamma skyddsåtgärder, förmåga att Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen utreda och lagföra valbrott eller planera information riktad mot all- mänheten. Bedömning av omvärldsutvecklingen inom området samt analys av hot och risker är därmed också centrala uppgifter för sam- ordningen. Vad som sagts bör enligt utredningen komma till uttryck i vallagen samt i förordningen (2007:977) med instruktion för Val- myndigheten. I arbetsgruppens rapport föreslås att ska ges före- skriftsrätt dels om fysisk säkerhet för lokaler och transporter som används av kommunernas valnämnder, länsstyrelser och utlands- myndigheter i samband med genomförande av val samt om övriga sådana krav avseende valsäkerhet som anses erforderliga, dels om krav på informationssäkerhet för användare och system som bereds tillträde, eller möjliggör tillträde, till databas, och dels om vilken information som ska rapporteras och hur den ska rapporteras från valnämnderna, länsstyrelserna och utlandsmyndig- heterna till . pekar gruppen i sin rapport på ett inte obetydligt behov av undantag för vissa utlandsmyndig- heter som saknar möjligheter att uppfylla föreskrifterna och behovet av att kunna ställa olika krav utifrån storlek på kommun eller bedöm- ning av aktuella skyddsvärden. Detta talar mot en föreskriftsrätt. En annan omständighet som också talar emot en sådan föreskriftsrätt är gränsdragningen mot säkerhetsskyddslagens tillämpningsområde. Ett behov av att differentiera medför alltid svårigheter att ut- forma föreskrifterna. Det behöver visserligen inte bli omöjligt, men det kan framstå som underligt att kraven är högre för vissa myndig- heter än för andra inom valadministrationen. I grunden handlar en föreskriftsrätt om vikten av att myndigheterna blir bundna av de krav som ställs upp. Motivet till att nöja sig med råd och rekommen- dationer är ofta att myndigheten redan har ett ansvar att fullfölja och att råden eller rekommendationerna ger stöd för hur det ska upp- fyllas. Det är också vanligt att man inte har behov av att ha en enhet- lig och precist utformad reglering som kräver samma agerande från alla relevanta aktörer. Det bör även beaktas att en föreskriftsrätt i det här fallet skulle beröra 21 länsstyrelser, 250 utlandsmyndigheter och Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen 290 kommuner, eller 561 myndigheter med vitt skilda förutsättningar. Det framstår enligt vår bedömning som alltför komplicerat. Vår samlade bedömning är därför att samordningen av nu nämnda säkerhetsfrågor bör hanteras inom ramen för råd och rekommen- dationer. Vi förutsätter att råd och rekommendationer som tas fram även i dessa frågor efter samråd med övriga berörda myn- digheter i valadministrationen. Vi ser således inte något behov av att i föreskrifter precisera hur berörda myndigheter i valadministrationen ska hantera säkerhetsfrågorna. Men frågan om bör ges en sådan föreskriftsrätt kan behöva utvär- deras i ett senare skede. Mer detaljerade krav på säkerhet och hur valadministrationen ska arbeta med säkerhet i val bör kunna beskriva genom råd och rekommendationer för att underlätta arbetet med sådana frågeställningar för de i valadministrationen berörda verksamhets- utövarna. Råd och rekommendationer bör ha som syfte att bidra till ändamålsenliga skyddsåtgärder, en effektiv hantering och större kostnadseffektivitet i fråga om bedömningen av hot och skyddsnivå vid planering och genomförande av val. I råd och rekommendationer bör även närmare beskrivas vilken information valadministrationen ska rapportera till , till exempel hur incidenten ska graderas samt när och hur rappor- teringen bör ske14. Med ett utpekat ansvar för samordning av säkerhetsfrågor i valadmi- nistrationen, både när det gäller den fysiska säkerheten och val- systemets infrastruktur och informationshantering följer också ett ansvar för att utbilda administrationen i säkerhetsfrågor. Den utbild- ningen skulle i huvudsak kunna följa samma ordning som i övriga valfrågor, nämligen att tar fram utbildningsmaterial till länsstyrelserna och valnämnderna och att länsstyrelserna ansvarar för utbildning av valnämnderna. För handlar det i hög grad om att producera och tillhandahålla digitala utbildningar. Det handlar inte längre om fysisk utbildning i någon större skala. Enligt vad utredningen erfarit genom arbetsgruppens rapport anser 14Se kapitel 4 En rutin för incidentrapportering. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen emellertid och länsstyrelserna att ansvaret för att utbilda valadministrationen i säkerhet bör ligga på . Som skäl har anförts att det skulle bidra till en större helhetsför- ståelse för säkerhetsfrågorna inom valadministrationen. Utredningen ställer sig tveksam till den bedömningen. Att dela upp ansvaret för valnämndernas utbildning, där länsstyrelserna ska svara för utbild- ningen om hur val ska genomföras och för hur genomförandet säkerställs kan enligt vår bedömning lika väl ge en sämre förståelse för systemet som helheten. Vi anser därför att den nuvarande ansvarsordningen när det gäller utbildningen av valnämn- derna ska bestå. Vidare bör det ingå i säkerhetsansvaret att lämna råd och rekommendationer till valadministrationen i samband med ny lagstiftning eller ändrad rättstillämpning. Samordningsansvaret för övriga berörda myndigheter Aktuella frågor för samordningsansvaret för övriga berörda myndig- heter som hanterar frågor om valsäkerhet är extraordinära händelser, misstankar om brott, informationspåverkan, it-incidenter och säker- hetsskydd som påverkar, eller kan riskera att påverka, genomföran- det av val. samordningsansvar bör som vi i det föregående nämnt innefatta samråd kring sårbarhet, hot och risker mot genom- förandet av val. I det ansvaret bör också ingå att ta fram en nationell lägesbild och upprätthålla en effektiv incidentrapportering för valen. 3.9.5Den organisatoriska strukturen för samordningen Utredningens bedömning: Den organisatoriska strukturen bör i huvudsak bygga på den samverkan som initierades års val. Utredningen ansluter sig till den i arbetsgruppens rapport skisserade organisationen för myndigheternas samarbete. Den ligger inom ramen för de medverkande myndigheternas verksam- hetsområden och innebär inte heller att det bildas särskilda sam- arbetsorgan mellan de medverkande myndigheterna med egna beslutsmandat. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Enligt vår bedömning förutsätter dock den nya formen för samverkansarbetet med de övriga medverkande myndigheterna – MSB, Myndigheten för psykologiskt försvar (under bildande), Säkerhetspolisen, och länsstyrelserna – att den också tydliggörs i de berörda myndigheternas instruktioner för att säkerställa en långsiktig effektiv samverkan och finansiering. En myndighetsgemensam organisation under val och vid kris Arbetsgruppen har i sitt förslag lämnat en beskrivning av Valmyn- dighetens valsäkerhetsarbete och en tänkt myndighetsgemensam stabsorganisation under val och vid kris. I förslaget beskrivs hur säkerhetsarbetet ska organiseras löpande, vid kommande val och hur avbrott och störningar som påverkar genomförandet av valet ska han- teras. Förslaget är enligt arbetsgruppen delvis inspirerat av EU-kom- missionens uppmaning till medlemsländerna att etablera nationella nätverk med en kontaktpunkt gentemot det Europeiska valnätverket.