sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Läromedia bokhandel är största distributör av läromedel och har därmed god överblick över marknaden. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Det har eleverna emellertid rätt till inom svenska för invandrare, sfi. Det finns exempel på att elever inom vuxenutbildningen på grund- läggande och gymnasial nivå får låna läromedel, men det förefaller vara vanligast att eleverna förväntas köpa sina egna läromedel eller låna på bibliotek.176 Tillgången till läromedel för vuxenutbildning är emeller- tid, enligt utredningens erfarenhet, sällan tillfredsställande på biblio- teken. Elever som utredningen varit i kontakt med beskriver att det ofta är långa köer till just de läromedel som de behöver. Flera lärare som deltagit i utredningens hearings anger att det är vanligt att elever inte har råd att införskaffa läromedel. Detta får konsekvenser för elevernas utbildning men också för lärarnas arbets- situation och lärarnas val av undervisningsmaterial. Elever som inte har tillgång till läromedel kan få svårt att följa undervisningen och nå målen för utbildningen. För lärarnas del innebär situationen att de ibland strävar efter att planera undervisningen utan läromedel och att de i högre grad väljer att använda kostnadsfria material. Flera lärare beskriver också att priset kan påverka inköpen och att de strävar efter att välja läromedel som är så billiga som möjligt. Detta kan i sin tur påverka kvaliteten i undervisningen. Lärare och elever inom sfi som deltagit i utredningens hearings har beskrivit att det förekommer att eleverna inte får låna hem läro- medel. Beslut om att elever endast får nyttja läromedlen på skoltid förefaller fattas av skolan och verkar ha ekonomiska orsaker. Dels finns det en risk med att böcker förkommer när de lånas hem, dels kan läromedel som inte lånas hem nyttjas av fler elevgrupper parallellt. Företrädare för Vuxenutbildning i Samverkan, ViS, har även upp- gett att tillgången till läromedel inom sfi kan vara begränsad efter- som det finns skolor som avstår från inköp för att böckerna upplevs som för kostsamma. I stället använder lärare inom sfi mycket kopierat och egenproducerat material, anger företrädare för ViS. I systematiska översikt Individanpassad vuxenutbildning – med fokus på digitala verktyg nämns att heterogena grupper och kontinuerlig antagning utgör specifika utma- ningar inom vuxenutbildningen. Dessa utmaningar behöver bland 176Eleverna i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha tillgång till skolbibliotek enligt 2 kap. 36 § skollagen (2010:800). Motsvarande lagstiftning finns inte för vuxenutbildning. I SOU 2021:3 har utred- ningen föreslagit att regeringen ska tillsätta en statlig utredning som ska utreda om krav på tillgång till bibliotek i förskolan och i den kommunala vuxenutbildningen bör införas. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen annat, enligt översikten, mötas med en individanpassad under- visning.177 Lärare inom den kommunala vuxenutbildningen har i utredningens hearings beskrivit att läromedel ofta är ett värdefullt verktyg när eleverna i undervisningsgrupperna befinner sig på olika kunskapsnivåer. Lärarna framhåller emellertid också att det finns en risk med att elevers arbete blir alltför individuellt inom den kom- munala vuxenutbildningen och att det är viktigt att läromedlen upp- muntrar till samarbete och interaktion. En annan väsentlig skillnad mellan vuxenutbildningen och grund- och gymnasieskolan är att förekomsten av undervisning på distans är högre inom vuxenutbildningen. Både elever och lärare i utred- ningens hearings har beskrivit att läromedel är särskilt viktiga när undervisningen sker på distans. Gymnasieskolans distansundervis- ning under coronapandemin, tycks också enligt Läromedelsföretagen, ha påverkat inköpen av läromedel, som ökade under 2020.178 Redan före coronapandemin skedde en relativt stor andel av utbildningen i den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande och gymnasial nivå i form av distansstudier. läste totalt av alla elever inom vuxenutbildningen på distans. Van- ligast är det att läsa på distans bland eleverna på gymnasial nivå. På grundläggande nivå läste av kursdeltagarna på distans.179 genomförde Skolinspektionen med anledning av coronapandemin intervjuer med elever och rektorer i vuxenutbildning om hur övergången till undervisning på distans fungerade. Majoriteten av de intervjuade eleverna uppgav att de kunde ta del av undervisningen på distans, men inom verksamheter där eleverna hade kort utbildningsbakgrund och ingen tidigare er- farenhet av undervisning på distans innebar övergången stora utma- ningar.180 Ökningen av undervisning på distans har löpt parallellt med ett ökat inslag av upphandlad vuxenutbildning. En uppföljning från visar att hos enskilda utbildningsanordnare utgör undervisningen på distans en betydande del av undervisningen. Det var enligt uppföljningen drygt vanligare med sådan undervisning hos dessa anordnare jämfört med inom vuxenutbild- 177Skolforskningsinstitutet (2019a). 178Uppgift från Läromedelsföretagen . 179Skolverket (2020h). 180Skolinspektionen (2021c). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen ning i regi. Uppföljningen visar att kursdeltagare som läser på distans uppnår sämre studieresultat än deltagare som läser i klassrummet. Exempelvis får dessa elever sämre betyg jämfört med dem som får klassrumsförlagd undervisning.181 Om den beskrivna ordningen med ett betydande och ökande antal elever som läser vuxenutbildning på distans består, är det ange- läget att på olika sätt förbättra förutsättningarna för dessa elever. Ett sätt, som framhållits av lärare och rektorer i utredningens hearings, kan vara att säkerställa tillgången till ändamålsenliga läromedel. En skillnad mellan gymnasieskolan och den kommunala vuxen- utbildningen är att kurser i vuxenutbildningen får delas upp i del- kurser.182 Läromedlen är dock ofta framtagna för hela kurser. Det gäller exempelvis ett av de läromedel som dominerar marknaden inom svenska som andraspråk. Avsaknad av läromedel framtaga för delkurser innebär att elever kan behöva köpa en lärobok för en hel kurs även om de bara ska läsa en delkurs. Läroboken upplevs som särskilt kostsam, när endast en del av den används. 5.6Statliga insatser för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen Nedan redogörs för några av de större statliga insatser som genomförts i syfte att skapa bättre förutsättningar för god undervisning och goda kunskapsresultat för alla elever. Beskrivningarna har relevans mot bakgrund av utredningens förslag om att öka statens möjlighet att även nyttja läromedel som ett verktyg för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisning. Utredningen beskriver nedan även regeringens uppdrag till för att främja läsning inom förskolan genom att stärka tillgången till böcker. Denna insats skiljer sig från övriga på så vis att den syftade till att öka tillgången till fysiska resurser. Utredningen beskriver i konsekvensutredningen, 7.1.4, de överväganden som gjorts när det gäller ett likartat inköpsstöd för läromedel. 181Skolverket (2020h). 1822 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen 5.6.1Statsbidrag för likvärdig skola fördelar ett stort antal statsbidrag som kan bidra till att kompensera för elevers olika förutsättningar och öka likvärdigheten, exempelvis personalförstärkning inom elevhälsa och specialpedagogik och lärarlönelyftet. fördelar även ett statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen, och fritidshemmet.183 Bakgrunden till att regeringen införde bidraget är att skillnaderna i skolresultat mellan grundskoleelever med olika socioekonomisk bakgrund har ökat. För att underlätta för skolhuvudmännen att använda bidraget har det fått en konstruktion som delvis skiljer sig från andra statsbidrags. Bidragsbeloppet är viktat utifrån elevernas socioekonomiska förutsättningar, men huvudmännen får själva välja vilka specifika insatser de vill använda bidraget till utifrån sina lokala behov.184 Den aktuella statsbidragsförordningen innehåller inga regler som hindrar att bidraget används för att stärka tillgången till läro- medel. ger på sin webbplats flera exempel på insatser som statsbidraget kan användas till. Det handlar om insatser på huvud- mannanivå, insatser på skolnivå och insatser i klassrummet. Samman- lagt ges femton olika förslag på insatser som bidraget kan nyttjas till, exempelvis kompetensutveckling och handledning till lärare. Inget av de förslag som ger handlar om läromedel, lärarhandled- ningar eller undervisningsmaterial.185 valde initialt att samla in förhållandevis lite infor- mation om hur huvudmännen använde bidraget, i linje med prin- cipen om att det är huvudmännen själva som väljer insatser och ansvarar för att de följer regelverket. Det räckte inledningsvis att huvudmännen kunde redovisa hur de fördelat bidraget på ett antal förutbestämda kostnadsposter (personal, elevhälsa, kompetens- utveckling, lärverktyg och övrigt). Redovisningen gav därmed inte information om inriktningen på insatserna utan endast om vilka typer av kostnader som huvudmännen använt bidraget till. Enligt huvudmännens redovisningar till använde de större delen av bidraget till personalkostnader – 2019. Huvudmännen satsade i mindre utsträck- 183Förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 184Statskontoret (2021). 185Skolverket (2021). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen ning på kompetensutveckling, lärverktyg (vilket inkluderar läro- medel) och elevhälsa. En mycket liten del av bidraget användes till kategorin övrigt.186 behöver huvudmännen i samband med ansökan ange en plan för de insatser som de har för avsikt att genomföra.187 Utredningen har tagit del av inkomna planer, för att få en mer detaljerad bild av hur bidraget används. De planer som utred- ningen studerat är inrapporterade från de 696 huvudmän som Skol- verket fattat beslut om per . Det totala antalet planer är 4 029 (flera skolhuvudmän har skickat in mer än en plan). Ytterligare 78 huvudmän har ansökt om bidraget men en granskning i enlighet med förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt lik- värdighet och kunskapsutveckling pågår och lämnade därför inte ut dessa vid tiden för utredningens analys. Av de 4 029 planerna innehåller sammanlagt 79 ordet läromedel. I 59 av dessa planer framgår det att statsbidraget ska användas till inköp av digitala läromedel. Endast 18 planer beskriver inköp av läromedel mer generellt (även dessa kan vara helt eller huvudsakligen digitala, men detta framgår inte av planen). Två av planerna nämner både tryckta och digitala läromedel. Utredningen noterar att av skolhuvudmännens planerade insatser för att stärka likvärdigheten innefattar satsningar på läromedel och av dessa är ungefär tre fjärdedelar satsningar på digitala läromedel. Statskontoret har i en rapport funnit att likvärdighets- bidraget i stort sett fungerar i enlighet med regeringens intentioner. Statskontoret konstaterar att huvudmännen söker och använder bidraget till att utforma insatser som syftar till att stärka likvärdighet och kunskapsutveckling utifrån lokala behov och prioriteringar. noterar Statskontoret att bidragets konstruktion med en bred målgrupp och ett brett användningsområde medfört att bidraget till viss del har fått karaktären av ett allmänt kvalitetshöjande bidrag, snarare än ett bidrag som mer specifikt kompenserar för elevers skilda socioekonomiska förutsättningar. Om regeringen vill att bidraget ska ha en tydligare inriktning mot socioekonomiskt kompenserande insatser, anser Statskontoret att det behöver framgå i utformningen och styrningen av bidraget. Exempelvis skulle regeringen, enligt 186Statskontoret (2021). 187Skolverket ser över möjligheter till utvecklad redovisning av likvärdighetsbidraget i enlighet med direktivet avseende modell för uppföljning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Statskontoret, i högre grad kunna styra vad bidraget ska användas till.188 Regeringen gav 2015 i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram som riktar sig till huvudmän och skolor.189 erbjuder flera kompetensutvecklings- och stödinsatser inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen. Insatserna syftar till att stärka likvärdigheten i skolan och bidra till att skapa förutsättningar för barns utveckling och lärande samt för- bättrade kunskapsresultat för eleverna. Nedan beskrivs tre om- fattande insatser inom de nationella skolutvecklingsprogrammen. Matematiklyftet var en kompetensutveckling för matematiklärare som ansvarade för och som pågick under tre läsår . Satsningen omfattade hela skolväsendet förutom fritidshemmet. Det huvudsakliga syftet med fortbildningen var att genom kollegialt lärande öka lärarnas ämnesdidaktiska kompetens och därmed stärka och utveckla kvaliteten på undervisningen i matematik. –2016 genomförde totalt 35 580 matematik- lärare kompetensutvecklingen med statsbidrag, vilket betydde att av alla matematiklärare i hade deltagit i Matematik- lyftet, av lärare och av gymnasie- skolans lärare.190 För att nå de identifierade ”vita fläckarna” fick i uppdrag ett även fördela statsbidrag 2017–2018. Under det läsåret deltog ytterligare 571 lärare.191 Under de tre huvudomgångarna som pågick kostade satsningen staten . Den huvud- sakliga kostnadsposten var statsbidrag för matematiklärare och hand- ledare, där sammanlagt utbetalades. Även framtagandet av didaktiskt stödmaterial, så kallade moduler, var en 188Statskontoret (2021). 189Regeringen (2015b). 190Skolverket (2016d). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen relativt omfattande kostnadspost om . Det didaktiska stödmaterialet vänder sig till lärare och består av veten- skapliga texter och artiklar om matematikdidaktik, filmer, ljudklipp samt webbtexter med instruktioner och frågor för lektionsaktiviteter och det kollegiala lärandet.192 Inom matematiklyftet fördelade statsbidrag utifrån en särskild statbidragsförordning.193 Bidraget lämnades för lärare som deltog i fortbildning och för matematikhandledare samt för övriga kostnader som kunde hänföras till fortbildning eller tjänstgöring. Det var inte möjligt att med stöd av nämnda statbidragsförordning få ekonomiska medel till läromedel eller lärarhandledningar. Läslyftet är en annan av kompetensutvecklingsinsatser som bygger på kollegialt lärande med handledare, didaktiskt stöd- material och statsbidrag. Enligt regeringsuppdraget skulle Läslyftet pågå i tre läsår –2018. Uppdraget att genomföra Läslyftet har dock förlängts och det fanns även inför /22 möjlighet att söka statsbidrag för Läslyftet. Läslyftet riktar sig mot förskolan, förskoleklass, och motsvarande skolformer samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det huvudsakliga syftet med Läslyftet är att ge förskollärare, lärare och skolbibliotekarier vetenskapligt väl underbyggda metoder och beprövade arbetssätt för att utveckla barns språkliga och kom- munikativa förmåga samt förbättra elevernas läsförståelse och skriv- förmåga.194 Inom Läslyftet har en del texter tagits fram som syftar till att stärka användandet av läromedel och ge lärare stöd när det gäller valet av läromedel. Det finns bland annat på Lärportalen, där Skol- verket publicerar material till exempelvis Läslyftet och Matematik- lyftet, en artikel som behandlar hur man kan undervisa om att läsa läromedelstexter.195 192Skolverket (2016d). 193Förordningen (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för mate- matikhandledare. 194Skolverket (2020c). 195Wejrum (2021). Lärportalen är en av webbplatser. Där finns bland annat artiklar som uppmärksammar och sammanfattar aktuell forskning, men också undervisningsfilmer och diskussionsfrågor. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Vid tiden för redovisning hade samman- lagt 30 440 förskolepersonal196, 34 909 lärare och 5 091 handledare deltagit. Det innebär att av samtliga tjänstgörande lärare och förskolepersonal hade deltagit i Läslyftet inom ramen för statsbidraget. Den totala kostnaden för staten –2020 upp- gick till knappt 640 miljoner kronor.197 Liksom inom Matematiklyftet var den största kostnadsposten statsbidrag. Inte heller inom Läs- lyftet medgav förordningen att medel fördelades till läromedel eller lärarhandledningar.198 och har i uppdrag att svara för genomförandet av fortbildning i specialpedagogik för legitimerade förskollärare och lärare i förskolan, förskoleklassen, , sameskolan, utbild- ning vid särskilda ungdomshem, gymnasieskolan och vuxenutbildning.199 Syftet med uppdraget är att stärka den special- pedagogiska kompetensen generellt inom berörda skolformer. Inne- hållet i fortbildningen ska utgå från förskollärarnas och lärarnas behov och vara verksamhetsnära. Uppdraget ska slutredovisas till regeringen . I en delredovisning av uppdraget framgår att den totala statliga budgeten för insatsen, inklusive personalkostnader, –2020 var . Kostnader för statsbidrag utgjorde mer än hälften av denna summa. Även inom ramen för detta uppdrag ges bidrag enligt en särskild statsbidragsförordning.200 Förutsättningarna för att få statsbidrag påminner om dem inom Matematiklyftet och Läslyftet. Det är således inte möjligt att genom detta statsbidrag få medel till läromedel eller lärarhandledningar.201 196I Läslyftet i förskolan deltog både förskollärare och annan personal, till exempel barn- skötare. I redovisningen benämns båda dessa kategorier som förskolepersonal. 197Skolverket (2020c). 198Förordning (2015:42) om statsbidrag för handledare i språk-, läs- och skrivutveckling. 199Regeringen (2018d) och regeringen (2020f). Målgruppen förändrades i och med uppdraget . 2018–2020 var målgruppen lärare i , motsvarande utbildning vid sär- skilda ungdomshem och sameskolan. 200Förordningen (2015:938) om statsbidrag för handledare i specialpedagogik. 201Förordning (2015:938) om statsbidrag för handledare i specialpedagogik. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen 5.6.3Samverkan för bästa skola och insatser för nyanlända elever Regeringen har även uppdragit åt att genomföra andra insatser som syftar till att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen. Här beskrivs två av dessa insatser som bygger på ett närmare samarbete mellan staten, genom , och huvud- männen: Samverkan för bästa skola och insatser för nyanlända elever. Samverkan för bästa skola Regeringen har uppdragit åt att i dialog med huvudmän genomföra insatser i syfte att höja kunskapsresultaten i skolan samt öka måluppfyllelsen i förskolan, förskoleklassen och fri- tidshemmet. Insatserna, som går under namnet Samverkan för bästa skola, syftar även till att öka likvärdigheten inom och mellan skol- och förskoleenheter. Insatserna riktas till skolenheter med låga kun- skapsresultat eller hög andel elever som inte fullföljer sina studier och som har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand.202 Genom en dialog om mål, resultat, orsakssamband och för- bättringsåtgärder samverkar med de berörda huvud- männen för att identifiera vilka specifika insatser som kan förväntas förbättra resultaten på varje utvald skolenhet. Ansvarsfördelningen mellan och respektive huvudman regleras sedan i en över- enskommelse. Till denna biläggs en åtgärdsplan där man bland annat preciserar vilka utvecklingsinsatser som ska genomföras.203 De vanligast förekommande utvecklingsinsatserna har varit inom området styrning och utveckling av verksamheten. I en redovisning skriver att myndigheten framöver avser att utveckla former för att ge ett starkare stöd till rektorer i arbetet med att analysera, utveckla och följa upp kvaliteten i under- visningen. Syftet med detta är att säkerställa att det genomförs fler insatser som riktar sig mot utveckling av undervisningen och att dessa leder till ökade kunskapsresultat och måluppfyllelse.204 202Regeringen (2019c). 203Skolverket (2016e). 204Skolverket (2020i). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Exempel på sådana utvecklingsinsatser som genomförs inom ramen för Samverkan för bästa skola är arbete inom fälten språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, formativ undervisning och ledarskap i klassrummet. Utvecklingsinsatserna har olika inriktning, men har det gemensamt att de eftersträvar att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande. Det finns också ofta inslag av kompetens- utveckling i kombination med till exempel handledning.205 Enligt uppgift till utredningen har Samverkan för bästa skola inte genomfört några särskilda insatser som syftar till att förbättra till- gången till läromedel. Däremot kan användningen av läromedel, enligt , ha varit en del av innehållet i de insatser som syftar till att öka undervisningens kvalitet.206 Regeringsuppdraget om Sam- verkan för bästa skola hindrar emellertid inte satsningar som stärker såväl tillgången till som användningen av läromedel. Se vidare 5.8.1. sammanlagda kostnad för Samverkan för bästa skola uppgick till 162,3 miljoner kronor.207 Stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska har i uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända. Regeringen har gjort vissa förändringar i uppdraget sedan det for- mulerades första gången. Ursprungligen vände sig insatserna till per- sonal inom och motsvarande skolformer samt gymnasie- skolans introduktionsprogram. Målgrupperna kompletterades 2017 med ytterligare personal inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och 2018 utvidgades uppdraget till att även omfatta vuxenutbild- ningen.208 har genomfört uppdraget genom det som myndigheten benämner generella och riktade insatser. De generella insatserna avser stöd som är öppna för alla inom de olika målgrupperna. De riktade insatserna avser däremot utvecklingsinsatser för specifika huvud- Exakt i vilken utsträckning detta sker finns inte dokumenterat. 207Skolverket (2020i). ger inom ramen för detta uppdrag även ekonomiskt stöd för visa personalkostnader, se förordningen (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 208Regeringen (2015c), regeringen (2017b) och prop. 2017/18:1. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen väljer varje halvår med hjälp av urvalskriterier ut och erbjuder ett antal huvudmän ett treårigt samarbete inom detta upp- drag.209 De skolhuvudmän som erbjuds stöd får tillgång till två per- soner från som fungerar som processtödjare. Totalt har samverkat med 147 huvudmän sedan starten.210 anger i sin redovisning exempel på insatser som huvudmän valt att genomföra för att verksamheterna ska utvecklas när det gäller undervisningens kvalitet och likvärdighet. Det handlar om utbildning i språk- och kunskapsutvecklande arbets- sätt och utbildningsinsatser om hur digitala verktyg kan användas i undervisningen för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska. För gymnasie- och gymnasiesärskolan och vuxenutbildningen har det även genomförts utbildningar eller ut- vecklingsarbete om undervisning på introduktionsprogrammen, till exempel om grundläggande läs- och skrivundervisning. anger att ”en gemensam nämnare för alla insatser inom detta område är att de syftar till att förbättra kvaliteten på och tillgängligheten till undervisningen samt till att ge personal och elever användbara verk- tyg för lärande”.211 Med användbara verktyg åsyftas metoder och strategier men även exempelvis digitala verktyg.