sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — 13mars 2017 /bransjer/gjenvinning/aktuelt/naringslivet-tar-ansvar- for-egne-avfallsressurser/ 20New Republic och , J. (2020). Avfallshantering i och . På uppdrag av . Komm2020/00620/M 2020:05–2. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall och att det avfall som kommunerna har ansvar över från hushållen sorteras och återvinns i högre grad än näringslivets avfall. Det finns inga studier på att miljökriminaliteten ökat med anled- ning av förändringen i ansvarsområde för verksamheternas avfall. Däremot är det väl känt att det pågår omfattande stölder av värde- fullt elektronikavfall, liksom att annat avfall kommer på avvägar, från att det dumpas i naturen till att det exporteras olagligt.22 Det har inte skett några direkta förändringar i avfallstaxor för hushållen på grund av förändringen. Läs mer om det norska systemet i bilaga 3. Den kommunala ensamrätten att transportera, vad som kallas, kommunalt avfall begränsades 2007 i den finska avfallslagstiftningen till att endast omfatta avfall från hushåll. Begränsningen avsåg alltså enbart transporterna, inte behandlingsanläggningen. Behandlingen ska fortfarande ordnas av kommunen. Denna ordning behölls i den nuvarande avfallslagen. En viss justering skedde dock så att avfall från offentliga åtaganden inom hälso- och utbildningsväsendet m.m. återgick till de kommunala transporterna 2011, för att återigen åläggas verksamheterna 2018, med undantag för de tjänster som kommunen tillhandahåller. Syftet med den finska avfallsslagen är att •förebygga den fara och skada för hälsan och miljön som avfall och avfallshantering orsakar •minska avfallets mängd och skadlighet •främja ett hållbart utnyttjande av naturresurserna 21Kommunesektorens organisasjon (2017): Miljøeffektive avfallsløsninger Muligheter og konsekvenser for kommunesektoren ved økt ansvar på avfallsområdet KS FoU -prosjekt nr. 164012. /contentassets/1f5a50d1a315417baada20706c922c7b/rapport - miljoeffektive-avfallslosninger.pdf 22Nordre Glosli Produksjon (2020) Sammanfattning. Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. 23Nordre Glosli Produksjon (2020) Sammanfattning. Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. 24Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall •säkerställa en fungerande avfallshantering Liksom svensk avfallslagstiftning är den finska lagstiftningen i mycket byggd på EU:s ramdirektiv för avfall och innehåller definitioner, föreskrifter om avfallshierarki, den så kallade prioriteringsordningen (8 § avfallslagen) m.m. Alltså ska råvaror användas sparsamt vid till- verkningen och användningen av råvaror som innehåller miljö- och hälsoskadliga ämnen ska undvikas. Produktionsmetoden ska väljas på ett sådant sätt att så lite avfall som möjligt uppkommer vid till- verkningen och det avfall som ändå uppstår ska vara så oskadligt som möjligt för hälsan och miljön. Produkter ska inte förpackas i onödan och de ska kunna repareras, återanvändas samt materialåtervinnas. Den som bedriver produktion och den som tillverkar eller impor- terar en produkt ska känna till det avfall som uppkommer inom produktionen eller av produkten, avfallets miljö- och hälsopåverkan, avfallshanteringen och möjligheterna att utveckla produktionen eller produkten så att avfallets mängd och skadlighet minskar. Avfalls- innehavaren ska känna till avfallets ursprung, mängd, typ, beskaffen- het och andra sådana egenskaper hos avfallet som är av betydelse för avfallshanteringen samt avfallets och avfallshanteringens miljö- och hälsopåverkan och vid behov lämna övriga aktörer inom avfalls- hanteringen information om dessa. Principen vid avfallshantering är att bästa tillgängliga teknik ska användas och bästa miljöpraxis följas. I fråga om omhändertagande av fall ska målet vara att det i landet finns tillräckliga och mot behovet svarande möjligheter att återvinna eller bortskaffa blandat kommunalt avfall vars hantering kommunen är skyldig att ordna och att bortskaffa annat avfall (självförsörjnings- princip). När möjligheterna bedöms ska det tas hänsyn till avfalls- hanteringens prioriteringsordning, geografiska förhållanden och behovet av särskild behandling av vissa slag av avfall. Avfallsinnehavaren ska se till att avfallet förs för behandling till någon av de närmast belägna för ändamålet lämpliga anläggningarna (närhetsprincip). Den ursprungliga avfallsproducenten eller den nu- varande eller tidigare avfallsinnehavaren svarar för kostnaderna för avfallshanteringen (principen om förorenarens ansvar). Allmänna tillsynsmyndigheter är närings-, trafik- och miljöcentralen och den kommunala miljövårdsmyndighet som avses i lagen om kommu- En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Avfallsinnehavaren ska ordna avfalls- hanteringen om inte något annat är bestämt. 32 § avfallslagen är central i sammanhanget. Av den framgår att kommunen ska ordna hanteringen av följande slag av avfall som inte är farligt avfall: 1.avfall från stadigvarande bostäder, fritidsbostäder, internat och annat boende, inbegripet slam från slamavskiljare och samlings- brunnar, 2.kommunalt avfall från kommunens förvaltnings- och service- verksamhet, 3.sådant kommunalt avfall från affärslokaler som samlas in på fastigheten tillsammans med avfall enligt 1 och 2 punkten, 4.annat kommunalt avfall som samlas in tillsammans med avfall enligt 1–3 punkten inom ramen för ett områdesvist sopsugs- system eller något motsvarande insamlingssystem. Kommunen ska dessutom ordna mottagningen och behandlingen av farligt avfall från boende. Kommunen ska ordna hanteringen av annat avfall än det som avses i 32 §, om avfallsinnehavaren begär det på grund av bristande utbud av andra tjänster och avfallet till sin beskaffenhet och mängd lämpar sig för transport eller behandling i kommunens avfalls- hanteringssystem (avfallshantering i andra hand). Av 42 § framgår att verksamhetshavare inte är underkastade ett obligatoriskt hämtningsmonopol för sitt kommunala avfall. Kom- munen kan nämligen på ansökan av avfallsinnehavaren besluta att hanteringen av avfall, som avses i 32 §, får ordnas om detta som helhet är befogat för att ordna fastighetens avfallshantering. Hanteringen ska leda till ett minst lika gott slutresultat med tanke på prioriterings- ordningen och ska inte medföra någon fara eller skada för miljön eller hälsan. Beslutet om ett sådant undantag fattas , högst . Avfallsinnehavaren ska lämna uppgifter till den kom- munala avfallshanteringsmyndigheten om typen och mängden av avfall som uppkommit i verksamheten och om leveransplatserna och behandlingssättet. Ytterligare föreskrifter på avfallsområdet ger statsrådet genom förordningar om avfall. Sådana bemyndiganden till statsrådet åter- En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall finns bl.a. i 14 och 15 §§ avfallslagen och rör förebyggande av fara och skada orsakad avfall och avfallshantering. Bemyndigandena avser sådant som krav i fråga om insamling, transport, förpackning och märkning av avfall samt separering av olika typer av avfall. Den kommunala avfallshanteringsmyndigheten ska enligt 143 § avfallslagen föra ett register där de uppgifter som avses i 39 § 2 mom. antecknas. Detta avser att avfallstransportören ska lämna uppgifter till den kommunala avfallshanteringsmyndigheten om vilka fastigheter avfall har avhämtats på och om antalet sopkärls- tömningar per fastighet och avfallstyp. Den kommunala avfalls- hanteringsmyndigheten kan begära in uppgifterna kvartalsvis, om det är nödvändigt för uppföljning av verksamheten. Transportören ska dessutom ge in ett enligt avfallstyp specificerat samman- drag över mängden avfall som samlats in på fastigheterna och över leveransplatserna. Närmare bestämmelser om de uppgifter som ska lämnas får utfärdas genom förordning av statsrådet. Personuppgifter som antecknats i registret ska bevaras från det att anteck- ningen gjordes. Statsrådets förordning om avfall säger att verksamhetsutövare inom industri- eller servicebranschen eller annan näringsverksamhet, andra avfallsinnehavare samt kommunerna, under närmare angivna förutsättningar, kan ordna separat insamling och materialåtervin- ning av pappers-, kartong-, glas-, metall-, plast- och bioavfall. För producenters skyldighet i fråga om att ordna separat insamling och materialåtervinning av kasserade pappersprodukter och pappers-, kartong-, glas-, metall- och plastförpackningar finns regler i 6 kap. avfallslagen. har haft målsättningen att av det kommunala avfallet ska återvinnas 2016. EU:s mål för detta är satt till 2020. Åter- vinningsgraden av det kommunala avfallet (både från verksamheter och hushåll) var 2016 och 2018. gav en varning för att inte målen skulle uppnås och presenterade en rad förslag till möjliga förändringar som kunde överväga att genomföra. Bland annat fanns kritik över att det skett många En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall förändringar i ansvarsfrågan och att ansvaret var för splittrat på olika aktörer. Det går inte att följa om återvinningen av verksamheternas kom- munala avfall förändrats över åren, eftersom det saknas statistik. Från en uppskattning med befintliga data 2015 kan man dock kon- statera att verksamheternas materialåtervinning av kartong, bio- avfall, glas och metall är högre än motsvarande avfall från bostäder, se figur 6.1. Det kan förklaras med att avfallet från verksamheter är enklare att hålla isär och att bostädernas avfall är mer av blandat ursprung. Figur 6.1 Behandling av kommunalt avfall i Källa: (2020). 25Ecolabel (2020) The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Statistik över hur den totala mängden kommunalt avfall behandlats efter förändringarna i ansvar 2007 och 2011 finns i figur 6.2. Figur 6.2 Trender i hanteringen av kommunalt avfall i efter förändringar i lagstiftningen 2007 och 2011 Materialåtervinning, exklusive biologisk behandling Källa: Ecolabel Partnership (2020) från (Kojo et al. Rapport 2016/20). Reformerna har utvärderats i två olika konsekvensanalyser inför nya föreslagna regeländringar 2016.26 27 Studierna visar att marknads- priserna för förbränning respektive återvinning i hög grad har styrt hur företagen väljer att behandla sitt kommunala avfall. Större privata företag har investerat i egna behandlingsanläggningar och fått möjlighet till mer skräddarsydda och kostnadseffektiva lösningar. För mindre företag på landsbygden har det inte funnits lika många aktörer och troligen har kostnaderna ökat för dem. Transportörerna behöver inte längre tävla om kontrakt som kommunen upphandlar. En utökad sortering i fler fraktioner leder till ökade transportavstånd och kostnaderna för transporter av både matavfall och brännbart kostar 15–mer än att bara transportera avfallet till för- bränning. Transportkostnaderna bedöms vägas upp av andra positiva 26Ministry of the Environment (2016) Impact Assessment of the limitation of municipality’s responsibility in community waste management. Författare , , , ja . Original: YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 2016/20 sequence=1&isAllowed=y Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:0. 27Ramboll (2016) Impact assessment for municipalities and private actors on changing the division of responsibilities in municipal waste management. Original Report (ytpliitto.fi) Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall ekonomiska och miljömässiga effekter, såsom billigare behandlings- kostnad och mindre utsläpp av koldioxid vid materialåtervinningen.28 Från konsekvensanalyserna drogs även slutsatsen att reglerna inte är lika långgående för företagen som för den kommunala verksam- Det saknas också mål i kommunernas före- skrifter om källsortering och separat insamling av olika avfalls- fraktioner som företagen genererar, medan kommunerna måste följa de återvinningsmål som finns i nationella och regionala avfallsplaner. Vidare gäller inte regler om avfallsförebyggande för privata aktörer och kvalitetskrav på servicen är enbart fastställd för offentliga verk- samheter. Avfallsproducenterna erbjuds inte längre rådgivning från kommunerna. Deponiskatten gällde från början enbart kommunala deponier, inte de privata. Ytterligare nationella regler förväntas snart träda i kraft med krav på källsortering av avfallet från både hushåll och verksamheter. Det finns inga indikatorer på att verksamheternas ökade ansvar för kommunalt avfall har ökat kriminaliteteten vad gäller transporter eller behandling. Det finns inga data tillgängliga som kan koppla förändringar i minskat monopol på avfallstaxorna. Avfallstaxorna har höjts på grund av att krav på mer källsortering och investeringar i regionala deponier, förbränningsanläggningar och biogasanläggningar. Det är mycket ovanligt att företag dumpar sitt kommunala avfall eller använder illegala transporter. Det är mer vanligt förekommande för annan typ av avfall såsom från byggindustrin eller rötslam. Studierna från pekar på att det behövs en tillförlitlig och långsiktig tillgång på ett avfallsflöde för att aktörerna ska våga satsa på nyinvesteringar, vilket gäller oavsett om det handlar om privata eller offentliga aktörer. En brist som också lyfts fram är att det har saknats nationella krav på källsortering och materialåtervinning, och att reglerna har sett olika ut i olika kommuner, vilket är på väg att ändras. Läs mer om det finska systemet i bilaga 4.29 28The , (2018) Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility. Finnish report of municipal waste and a comparison between , , and . Reports of the 17, 2018 Original: Kierrätyksen keinot, taloudelliset vaikutukset sekä toteutettavuus (valtioneuvosto.fi) Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:0. 29Ecolabel (2020) The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall 6.5Lärdomar från de nordiska länderna Sammanfattningsvis har våra nordiska grannländer överfört ansvaret att hantera det kommunala verksamhetsavfallet i stor utsträckning från kommunerna till verksamheterna. Länderna har olika lösningar som bygger på de olika grundförutsättningar och utgångspunkter som finns i länderna. Mycket är lika i våra länders kulturer men det finns också tydliga skillnader, vilket även gäller för avfallshanteringens organisation. I finns en tydlig uppdelning mellan avfall från hushållen, som kommunen har ansvar för, och avfall från företagen, både offentliga och privata företag, som verksamheterna själva har ägar- skap och ansvar för. Kommunala aktörer i kan konkurrera om de avfallshanteringstjänster som företagen behöver. I ska verksamheterna källsortera, transportera och se till att det sorterade avfallet återvinns. Företagen har ägarskap och ansvar för de återvinningsbara fraktionerna vad gäller kommunalt avfall. Restavfallet transporteras och behandlas ofta i kommunens regi, men det kan variera beroende på lokala föreskrifter. Även i kan kommunala verksamheter konkurrera om avfallstjänster som rör företag. I har verksamheterna ansvar för att ombesörja sina av- fallstransporter. Avfallet transporteras till en av kommunen anvisade behandlingsanläggningar. Producenterna ska inom de befintliga pro- ducentansvaren ordna avfallshanteringen för förpackningsavfallet. En viktig skillnad i det finska systemet är att kommunerna i princip inte får konkurrera om verksamheters avfall. Det finns möjlighet för exempelvis mindre företag att använda kommunens tjänster, men först efter att det har säkerställts att ingen privat aktör är villig att ordna transporterna. Miljöeffekterna är svåra att utvärdera bland annat beroende på att statistiken sällan är så tydligt uppdelad att det går att se hur utveck- lingen sett ut vad gäller verksamheternas kommunala avfall. Dess- utom rapporteras det att tillsyn inom detta område inte är prioriterat i de studerade länderna. Studier från och visar att verksamheterna återvinner en större andel av sitt avfall än hushållen. INorge har livsmedels- och handelsföretagen minskat sin förbrän- ning avsevärt. Det återvinningsbara avfallet från företag är vanligtvis En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall renare, dvs mindre blandat och därmed enklare och mer värdefullt att återvinna än avfallet från hushåll. Det är ofta svårt att dra slutsatser utifrån vissa regelförändringar, men kraven i direktivet om deponering av avfall (99/31/EG) som kom 1999 har haft stor effekt på de nordiska ländernas avfalls- hantering. kommuner har på samma sätt som , och investerat i förbränningskapacitet allteftersom deponering fasats ut som behandlingsmetod och kraven på depo- nering skärpts. Detta har medfört att förbränningskapaciteten utgör en stor och lättillgänglig behandlingsmetod. En annan faktor som försvårar när man ska dra slutsatser om olika effekter är att även andra förändringar skett som påverkar vilka val de olika aktörerna gör. I har dessutom lag- stiftningen ändrats . Just nu håller och på att anpassa lagstiftningen efter EU:s reviderade ramdirektiv för avfall och har också förändringar på gång . Konsekvensanalyser i visar att marknadspriserna för för- bränning respektive återvinning i hög grad har styrt hur företagen väljer att behandla sitt kommunala avfall. Större privata företag har investerat i egna behandlingsanläggningar och fått möjlighet till mer skräddarsydda och kosteffektiva lösningar. För mindre företag på landsbygden har det inte funnits lika många aktörer och troligen har kostnaderna ökat för dem. Företagen i de studerade nordiska länderna är positiva till att kunna hantera sitt eget kommunala avfall. De framför att tjänsterna går att anpassa till deras behov i större utsträckning, att resurserna därmed kan tas till vara på ett bättre sätt och att kostnadseffektiviteten ökar. Kommunernas branschorgan i vill återgå till ordningen . I diskuteras främst ansvarsuppdelningen vad gäller transporterna av hushållens avfall medan företagens avfall inte längre verkar vara en aktuell fråga. I har regeringen beslutat att import av avfall till och förbränning av avfall ska minska och att kommunerna inte ska få investera och äga avfallsbehandlings- anläggningar framöver. har även infört nya krav på käll- sortering i tio fraktioner som gäller både företag och hushåll. Krav på nationella regler om källsortering vid källan har lyfts fram som en viktig åtgärd i alla de tre studerade länderna och nya krav håller på att införas kring detta. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Kriminaliteten har inte ökat i , eller vad avser dumpning eller illegala transporter vad gäller kommunalt av- fall. Det rapporteras däremot om stölder av elektronik- och metall- avfall, liksom illegala transporter för byggavfall och farligt avfall. Ingen av länderna kan koppla att förändringar i ökat ansvar för företagen att transportera och behandla avfall har lett till ändrade avfallstaxor för hushållen. Förutom att studera de nordiska grannländernas system kan det vara intressant att ta del av hur andra länder inom EU och i organiserar hanteringen av verksamheternas kommunala avfall. EU har gemensam ramlagstiftning och därmed samma målsättningar vad gäller återvinningsgrad av vissa material och förpackningar. I sam- band med översynen av det så kallade avfallspaketet har sex olika avfallsdirektiv reviderats och som en följd trädde fyra nya ändrings- direktiv i kraft . Ändringsdirektiven syftar till att genomföra avfallshierarkin i samtliga medlemsländer, minska de genererade avfallsmängderna, säkerställa återvinning av hög kvalitet och att säkerställa att avfall kan utgöra en betydande och tillförlitlig källa av råvaror för unionen. Materialåtervinningsmålen har höjts och kommer stegvis höjas fram . Både i och i de nordiska grannländerna pågår införlivande av de nya kraven från EU:s reviderade avfallsdirektiv. I vissa fall aktualiseras och ses även ansvarsfrågor i samband med införlivandet. Detta verkar gälla även andra EU-länder och det är därför svårt att skaffa sig en bild av det aktuella läget utan att göra djupare studier för varje land. För att få en överblick lät vi göra en sammanställning av Europeiska miljöbyråns landrapporter från år 2016.30 Dessa rap- porter visar hur utvecklingen sett ut för kommunalt avfall och dess hantering –2014. Det finns dock stora skillnader i hur man rapporterar och redovisar data om avfall och återvinning. Det framgår inte heller tydligt hur man definierar kommunalt avfall och/eller vem som har ansvar för de olika stegen i hanteringen av detta avfall. För åtta av de undersökta länderna går det att utläsa att verksamheterna i stort, med vissa undantag, har eget ansvar för att 30Profu (2020). Organisation av avfallsinsamling. Komm2020/00574/M 2020:05–6. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall hantera sitt kommunala avfall., Dessa länder är , , , , , , och . Vi har inte haft möjlighet att studera de övriga länderna utöver , och i detalj. I flera länder har lokala och regionala myndigheter ansvar för avfallshanteringen och kan lag- stifta om olika lösningar (till exempel i och ). EU:s statistikmyndighet redovisar ländernas kommunala avfall som en indikator för det globala målet 12. Mängderna uppgår till av EU:s totala avfallsmängder, men anses särskilt intressant eftersom det både är komplext och i viss mån speglar konsumtionsmönster. Mängderna varierar stort mellan länderna och det förklaras med, förutom skillnaderna i konsumtionsmönstren, att det beror på hur avfallet samlas in och hanteras. Exempelvis skiljer det mellan länderna om företagens (kommunala) avfall samlas in och hanteras separat eller tillsammans med hushållens avfall. 7 Våra överväganden och förslag Flera tidigare utredningar har analyserat och föreslagit förändringar om vem som ska äga och ha ansvaret för avfall som liknar eller är jämförligt med hushållsavfall från verksamheter, det avfall som betecknas som verksamheters kommunala avfall. utredde möjligheterna att ändra i bestämmel- serna om vad som skulle avses med hushållsavfall . Miljö- departementet utarbetade sedermera ett förslag som ingick i prome- avfallsregler (Ds 2009:37) i samband med att EU:s avfallsdirektiv skulle införas. Förslaget innebar att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet skulle få möjlighet att anlita någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för att transportera bort och i övrigt ta hand om hushållsavfall som uppkommer i sam- band med verksamheten. Den som valde att anlita någon annan skulle anmäla detta till kommunen. Kommunens insamlingsansvar skulle kvarstå för de verksamhetsutövare som inte ville välja en annan aktör än kommunen. Remissinstanserna hade skilda uppfatt- ningar om förslagets förtjänster och nackdelar och någon förändring kom inte till stånd. När regeringen tillsatte en utredning för att göra en översyn av avfallsområdet inkluderade man frågan om ansvaret för verksam- heters hushållsnära avfall i utredningsdirektivet (dir 2011:66). Utred- ningen lämnade betänkandet Mot det hållbara samhället – resurseffek- tiv avfallshantering (SOU 2012:56) . Utredningens förslag innebar att hushållsavfall i skulle begränsas till att enbart omfatta avfall från bostäder och att alla andra verksamheter skulle få ansvar för hanteringen av allt sitt eget avfall. Remissinstanserna hade även skilda uppfattningar om fördelarna och nack- Våra överväganden och förslag delarna med förslaget och inte heller blev det någon ändring i lagstiftningen. Regeringen lät åter frågan om ansvaret för verksamheternas hus- hållsavfall ingå när EU:s reviderade avfallslagstiftning skulle införas i svensk lagstiftning .