sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Närmare regler om vilka uppgifter belastningsregistret ska innehålla om den som registreras finns i 2–9 §§ förordningen om belastningsregister. Det övergripande syftet med belastningsregistret är att olika myndigheter, framför allt de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, på ett enkelt sätt ska få tillgång till de uppgifter som behövs i deras verksamhet (prop. 1997/98:97 s. 73 ff.). I bestämmelsen om registrets ändamål anges i enlighet med detta att registret ska föras för att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos , , , och för att före- 1Rådets rambeslut /315/RIF av om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgifternas innehåll. bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och utreda brott (2 § första stycket 1 lagen om belastningsregister). Det ska också ge information till åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande (2 § första stycket 2), liksom till allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd (2 § första stycket 3). ska vidare ge information om belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning (2 § första stycket 4). Enligt 2 § andra stycket får belastningsregistret användas också för att till en enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i hans eller hennes verksamhet. Även om det inte anges uttryckligen i ändamålsbestämmelsen får belastningsregistret dessutom användas för att lämna uppgifter till den enskilde som själv förekommer i registret, både i form av fullständiga och begränsade utdrag. När det gäller de fullständiga utdragen är detta ett uttryck för den dataskyddsrättsliga principen att den enskilde har rätt till information om vilka personuppgifter om denne som behandlas (artikel 14 i dataskyddsdirektivet; se prop. 1997/98:97 s. 84 f. och Personuppgiftsbehandling i viss verksamhet som rör allmän ordning och säkerhet – anpassningar till EU:s dataskyddsreform, prop. 2018/19:65, s. 98 ff.). Trots att detsamma inte kan sägas gälla de begränsade utdragen har det ansetts obehövligt att föra in något om detta i ändamålsbestämmelsen (se Lagrådets yttrande i Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, prop. 1999/2000:123, s. 75). Uppgifter i belastningsregistret får slutligen även behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål, i enlighet med den s.k. finalitetsprincipen. Enligt artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen ska sådan vidarebehandling alltid anses förenlig med de ursprungliga ändamålen (jfr prop. 1997/98:97 s. 159). I samband med att polisens registerlagstiftning reformerades 1998 avskaffades den s.k. absoluta sekretessen för alla polisens register utom för belastningsregistret. Till stöd för att behålla den absoluta sekre- tessen för uppgifter i belastningsregistret anförde regeringen att uppgifterna i registret var extra känsliga, främst ur integritetssynpunkt. Sekretessen hade främst motiverats av att den dömdes återanpassning till samhället inte skulle försvåras, och regeringen menade att det var angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte spreds mer än vad som var absolut nödvändigt. Det ansågs därför ligga i sakens natur att utomordentligt stor restriktivitet måste gälla för insyn i belastningsregistret (prop. 1997/98:97, s. 63 ff.). För uppgifter i belastningsregistret gäller alltså absolut sekretess (35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Med absolut sekretess avses att något skaderekvisit som reglerar sekretessens styrka inte ställs upp som villkor för sekretessen, vilket innebär att de uppgifter som omfattas av absolut sekretess ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Uppgifter ur belastningsregistret får enligt bestämmelsen i 35 kap. 3 § endast lämnas ut med stöd av särskilda bestämmelser som bryter sekretessen i lagen om belastningsregister, säkerhetsskyddslagen (2018:585) och förordningar som har meddelats med stöd av dessa lagar. Den absoluta sekretessen gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur registret. Sekretessens räckvidd begränsas genom detta till den registerförande myndigheten (dvs. ) och de direktanslutna myndigheterna (se vidare avsnitt 7.5.3), så länge uppgiften är kvar i registret. Sekretessbestämmelsen är däremot inte tillämplig när en myndighet får eller tar ut en uppgift ur registret för att använda den i sin egen verksamhet. Då blir den sekretess som kan gälla i denna verksamhet i stället tillämplig (Effektivare handläggning av strafförelägganden m.m., prop. 1999/2000:67, s. 25 f., Patientsäkerhet och tillsyn, prop. 2009/10:210, s. 161 f. och m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, 23, kommentaren till 35 kap. 3 §). En enskild som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen och som med stöd av lagen om belastningsregister har fått del av uppgifter ur belastningsregistret avseende någon annan, är bunden av en motsvarande tystnadsplikt enligt 19 § första stycket lagen om belastningsregister. För att uppgifter ur belastningsregistret ska få lämnas ut krävs alltså att det finns sekretessbrytande bestämmelser om detta i lagen om belastningsregister, säkerhetsskyddslagen eller förordningar som har meddelats med stöd av dessa lagar. Säkerhetsskyddslagen innehåller ett särskilt system för registerkontroll som enbart gäller den som till någon del bedriver s.k. säkerhetskänslig verksamhet. Regleringen är inte av närmare intresse för vårt uppdrag och våra överväganden, varför detta avsnitt är begränsat till att endast avse de bestämmelser om utlämnande som finns i lagen och förordningen om belastningsregister. Det är som prövar en begäran om att uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut (15 § lagen om belastningsregister). I 6 § lagen om belastningsregister regleras vilka svenska myndigheter som har rätt att begära utdrag ur belastningsregistret. ombudsmän, , och har rätt att få tillgång till uppgifter för sin tillsynsverksamhet. Säkerhetspolisen, , , , åklagarmyndighet och allmän domstol har rätt till uppgifter som behövs i myndigheternas brottsbekämpande, lagförande och dömande verksamhet samt förvaltningsdomstol för att kunna göra vissa prövningar. Uppgifter ur registret får enligt 6 § även lämnas till andra myndigheter i den utsträckning som regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. I förordningen om belastningsregister (10–18 §§) finns bestämmelser, meddelade med stöd av bemyndigandet, som ger andra myndigheter rätt till uppgifter ur belastningsregistret för olika typer av ärenden. Regleringen är omfattande och delvis svåröverskådlig – den rör en mängd myndigheter och ärenden, och det regleras i detalj vilka uppgifter ur belastningsregistret som ska lämnas ut för respektive ärendetyp. Be- stämmelserna har dock det gemensamt att de, i enlighet med bestäm- melsen om belastningsregistrets ändamål i 2 § första stycket 4 lagen om belastningsregister, i princip avser sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning (se dock Belastningsregisterkontroll i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd, SOU 2019:19, s. 144 f.). För svenska myndigheter som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret gäller en behovs- och proportionalitetsprincip (7 § lagen om belastningsregister). Den innebär att myndigheten i varje enskilt fall noga ska pröva behovet av information i förhållande till den olägenhet det innebär för den registrerade att uppgiften lämnas ut. En myndighet får alltså inte begära registerutdrag om ärendet kan avgöras utan kännedom om vad som är antecknat i registret. Dessutom ska en prövning alltid göras om behovet av information kan tillgodoses på något annat, mindre ingripande sätt. Bestämmelsen infördes av hänsyn till den dömdes möjlighet till rehabilitering och vikten av att uppgifter om hans eller hennes brottslighet inte kommer fram om det inte är absolut nödvändigt (prop. 1997/98:97 s. 83 och 160). Även vissa utländska myndigheter har rätt att få del av uppgifter ur belastningsregistret (11–14 §§ lagen om belastningsregister och 24–25 a §§ förordningen om belastningsregister). Säkerhetspolisen, , , , åklagarmyndigheter, Kriminalvården, , och allmänna domstolar får ha direktåtkomst till uppgifter i belastningsregistret. Även Transportstyrelsen, , Inspektionen för vård och omsorg, länsstyrelser och allmänna förvaltningsdomstolar får ha direktåtkomst i vissa typer av ärenden. Direktåtkomsten ska alltid begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut med stöd av lagen om belastningsregister med tillhörande förordning (19 och 20 §§ förordningen om belastningsregister). Vad som avses med direktåtkomst kommer vi att närmare behandla i avsnitt 10.4.4. 7.5.4Egen begäran om registerutdrag I lagen om belastningsregister finns även bestämmelser som ger den enskilde en rätt att få del av uppgifter ur belastningsregistret om sig själv. En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur belastningsregistret om sig själv (9 § första stycket). Så- dana uppgifter ska lämnas ut utan avgift en gång per kalenderår. En enskild har också rätt att i vissa specifika fall få ut ett begränsat registerutdrag om sig själv (9 § andra stycket 2–6). Detta gäller enligt bestämmelser i skollagen (2010:800), lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn, lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. En enskild har också rätt till ett begränsat registerutdrag för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där (9 § andra stycket 1). Vilka uppgifter som ett begränsat registerutdrag enligt 9 § andra stycket ska innehålla framgår av 22 och 22 a §§ förordningen om belastningsregister. En egen begäran om uppgifter ur registret ska vara skriftlig. ska säkerställa att begäran görs av en behörig person (9 § femte stycket). 7.5.5Utlämnande av uppgifter till annan enskild I den utsträckning regeringen föreskrivit det har en enskild rätt att få uppgifter ur belastningsregistret om en annan enskild, om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott (10 § första stycket lagen om belastningsregister). Sådan rätt till uppgifter, i fråga om den som avses anställas eller anlitas som uppdragstagare, har enligt 21 § förordningen om belastningsregister givits till vissa larminstallationsföretag samt till en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom. Regeringen får även meddela föreskrifter om rätt för att ta del av belastningsuppgifter för tillsyn enligt penningtvättslagstiftningen (9 a § lagen om belastningsregister), vilket gjorts i 21 a § förordningen om belastningsregister. Uppgifter om en enskild kan även lämnas till en annan enskild, om denne styrker att hans eller hennes rätt är beroende av en uppgift ur registret och regeringen medger att uppgiften lämnas ut (10 § andra stycket lagen om belastningsregister). Bestämmelser om när uppgifter i belastningsregistret ska gallras finns i 16–18 §§ lagen om belastningsregister. Uppgifter ur belastningsregistret ska alltid gallras om den registrerade frikänns, beviljas resning, får avgörandet undanröjt eller upphävt eller avlider (16 §). Uppgifter ur belastningsregistret ska vidare gallras när har förflutit (17 §). Denna tid är i många fall efter domen eller beslutet. En sådan gallringsfrist gäller vid uppgifter om skyddstillsyn, villkorlig dom, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning, överlämnande till missbruksvård samt beslut om påföljdseftergift vid allvarlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder. En sådan frist gäller även för uppgifter om fängelsestraff som ska anses verkställt genom tidigare frihetsberövande eller om den registrerade har befriats från fängelsestraff genom nåd. Är den registrerade under för brottet eller brotten ska uppgifterna i vissa fall i stället gallras fem respektive efter domen eller beslutet. Uppgifter om böter ska gallras efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller ordningsboten. Även beslut om tillträdesförbud ska gallras efter beslutet. Uppgifter om fängelsestraff som har fallit bort på grund av påföljdspreskription eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) ska gallras efter att straffet föll bort. Uppgifter om fängelsestraff och förvandlingsstraff för böter ska gallras efter frigivningen. Motsvarande gallringsfrist för uppgifter om sluten ungdomsvård är efter att påföljden helt verk- ställts och för uppgifter om överlämnande till rättspsykiatrisk vård efter utskrivningen. Uppgifter i en dom eller ett beslut som har meddelats i en annan medlemsstat inom EU ska dessutom gallras så snart har underrättats av myndigheten i den överförande staten om att uppgiften har gallrats i den staten och senast efter domen eller beslutet (17 § a). I Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare, 2021:20, har det föreslagits vissa ändringar i det senare ledet av bestämmelsen. Gallringstiden påverkas om det görs nya anteckningar i registret. Om det görs sådana anteckningar, som avser annat än penningböter, före utgången av den tid som uppgifter ska gallras enligt 17 §, ska inte någon av uppgifterna gallras så länge någon av dem ska finnas kvar i registret (18 § första stycket). gäller denna ordning inte domar eller beslut som meddelats i en annan medlemsstat inom EU, men i SOU 2021:20 föreslås att regleringen i 18 § även ska omfatta dessa. Den längsta tid som en uppgift finns kvar i belastningsregistret är efter domen eller beslutet. I fråga om uppgifter om fängelsestraff eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård gäller dock detta endast om det förflutit från frigivningen respektive utskrivningen (18 § andra stycket jämförd med 17 § 1 och 7). Den del av vårt uppdrag som rör belastningsregisterkontroll av studenter innebär att vi ska ta ställning till om sådan kontroll bör ligga till grund för antagning till vissa högskoleutbildningar och om sådan kontroll bör införas inför verksamhetsförlagda delar inom vissa högskoleutbildningar utöver lärarutbildningen. Även om våra direktiv inte är begränsade till att endast avse vissa utbildningar, så läggs ett tydligt fokus i dessa på lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar. Det finns därför skäl för att i detta kapitel närmare redogöra för den författningsreglerade belastningsregisterkontroll som sker inom skolan respektive inom hälso- och sjukvården (avsnitt 8.2 och 8.3). Kapitlet innehåller även ett avsnitt, 8.4, om annan författningsreglerad belastningsregisterkontroll som kan aktualiseras vid verksamhetsförlagda delar av andra typer av högskoleutbildningar. Det bör redan här anmärkas att det vid sidan av författningsreglerad belastningsregisterkontroll i stor utsträckning även sker s.k. informell kontroll. Detta innebär att någon, typiskt sett en arbetsgivare, som saknar författningsstöd för att ta del av uppgifter ur belastningsregistret ändå begär att en annan enskild, typiskt sett en arbetssökande, med stöd av sin rätt till insyn i belastningsregistret (9 § första stycket lagen [1998:620] om belastningsregister) ska begära ett utdrag om sig själv och visa upp detta. Förfarandet är inte förbjudet och skulle därför även kunna tillämpas av någon som ska ta emot studenter inför verksamhetsförlagd utbildning. För våra överväganden saknar emellertid förekomsten av informell kontroll i princip betydelse och företeelsen kommer därför inte att bli föremål för någon närmare genomgång (för en grundlig genomgång, se Belastningsregisterkon- troll i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd, SOU 2019:19, avsnitt 5.3 med hänvisningar). Enligt skollagen (2010:800) ska en person som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan samt inom viss annan pedagogisk verksamhet, visa upp ett utdrag ur belastningsregistret för den som erbjuder anställningen. Även den som under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen enligt högskolelagen (1992:1434) tilldelas plats för verksamhetsförlagd del av utbildningen inom sådan verksamhet ska visa upp ett registerutdrag. Registerutdraget ska i detta fall visas upp för den inom verksamheten som beslutar om att ta emot studenten. Utdraget ska vara högst gammalt. Den som inte har visat upp ett registerutdrag får inte anställas eller genomföra verksamhetsförlagd del av utbildningen. Om någon erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare eller en förnyad möjlighet att genomföra verksamhetsförlagd del av utbildning får dock denne anställas eller tas emot utan att ha visat upp ett registerutdrag (2 kap. 31–33 §§). Enligt lagen om belastningsregister har en enskild i dessa fall rätt att få ett begränsat utdrag ur registret (9 § andra stycket 2). Vilka uppgifter som ett sådant registerutdrag ska innehålla framgår av 22 § tredje stycket förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Där anges att utdraget endast ska innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut eller åtalsunderlåtelse meddelats för brott mot 3 kap. 1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a § . De brott som det hänvisas till är mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, samtliga brott i kapitel om sexualbrott, grovt rån och barnpornografibrott. Om påföljden eller åtalsunderlåtelsen även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut (22 § tredje stycket). 8.3Belastningsregisterkontroll inom hälso- och sjukvården Författningsreglerad belastningsregisterkontroll sker i ärenden om ansökan och återkallelse av legitimation för att utöva vissa yrken inom hälso- och sjukvården, inför läkares allmäntjänstgöring samt inför anställning vid vissa verksamheter inom vård och omsorg. Någon samlad reglering av kontrollerna på de här området finns inte, utan stöd återfinns i flera olika bestämmelser. Kontrollerna utförs inte heller på samma sätt och omfattar inte samma uppgifter ur belastningsregistret. För flera av de yrkeskategorier som är verksamma inom hälso- och sjukvården, t.ex. läkare och sjuksköterskor, utfärdar legitimation enligt 4 kap. 1 och 2 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). Innan sådan legitimation meddelas har rätt att ta del av uppgifter ur belastningsregistret, i fråga om den som styrelsen överväger att meddela legitimation (16 c § första stycket 1 förordningen om belastningsregister). tar alltid in sådana uppgifter innan legitimation meddelas. På motsvarande vis har Inspektionen för vård och omsorg () rätt att ta del av uppgifter ur belastningsregistret i ärenden om prövotid och återkallelse av legitimation enligt 1, 3 eller 4 § patientsäkerhetslagen, i fråga om den som inspektionen enligt 7 kap. 30 § patientsäkerhetslagen överväger att anmäla till (16 c § första stycket 2 förordningen om belastningsregister). Även om och vid sådana prövningar inte har rätt att ta del av fullständiga uppgifter ur belastningsregistret, så har de rätt att ta del av uppgifter om ett relativt stort antal brott. Exempel på brott som omfattas är brott mot liv och hälsa (3 kap. ), människorov, olaga hot, sexualbrott (6 kap. ), rån, tagande av muta, allmänfarliga brott (13 kap. ), förfalskningsbrott (14 kap. ), mened, barnpornografibrott, våld eller hot mot tjänsteman, tjänstefel, rattfylleri, narkotikabrott och terroristbrott. En förutsättning för att myndigheterna ska få del av uppgifterna är dock att det brott som avses lett till någon annan påföljd än böter. En region som överväger att anställa en icke legitimerad läkare för allmäntjänstgöring eller vissa vikariatsförordnanden har rätt att ta del av uppgifter om samma typer av brott som och (16 c § förordningen om belastningsregister). För att anställa personal, anlita uppdragstagare eller ta emot någon för praktiktjänstgöring vid ett HVB-hem eller inom LSS-verksamhet för barn har arbetsgivaren en skyldighet att utföra registerkontroll enligt lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn respektive lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. Liksom vid kontroll enligt skollagen är det den som erbjuds anställning, uppdrag eller praktiktjänstgöring som begär ut ett belastningsregisterutdrag och visar upp detta för arbetsgivaren. Även i övrigt är regleringen i dessa lagar likartad den som gäller vid belastningsregisterkontroll enligt skollagen. Till skillnad från bestämmelserna i skollagen gäller dessa bestämmelser dock all praktiktjänstgöring, inte enbart verksamhetsförlagd del av vissa utbildningar enligt högskolelagen. Det kan också noteras att belastningsregisterutdrag vid prövning inför anställning inom LSS-verksamhet för barn omfattar uppgifter om samma brott som utdrag enligt skollagen, medan utdrag inför anställning vid HVB-hem innehåller uppgifter om fler brott (22 § fjärde–femte styckena förordningen om belastningsregister). Belastningsregisterkontroll kan även utföras av myndigheter och enskilda vid anställning av personal eller anlitande av uppdragstagare inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare. Myndigheten eller en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom sådan verksamhet har då rätt att få ut ett utdrag ur belastningsregistret som innehåller uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter (11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister). Slutligen har också rätt till belastningsregisteruppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som avses att anställas eller anlitas som uppdragstagare i den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten (11 § första stycket 16 förordningen om belastningsregister). 8.4Annan belastningsregisterkontroll som kan aktualiseras inför verksamhetsförlagd utbildning Enligt lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn ska den som erbjuds en anställning som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, på begäran av den som erbjuder anställningen, visa upp ett utdrag ur belastningsregistret (1 §). Detsamma gäller den som inom samma verksamhet erbjuds eller tilldelas uppgifter som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, om det sker genom bl.a. praktiktjänstgöring (3 §). En student som ska genomföra verksamhetsförlagd utbildning som kan innebära direkt och regelbunden kontakt med barn kan alltså med stöd av lagen, även om det rör sig om en annan arbetsplats än skola, HVB- hem eller LSS-verksamhet för barn, komma att avkrävas ett belastningsregisterutdrag innan den verksamhetsförlagda utbildningen påbörjas. Förutom att kontrollen är fakultativ, dvs. arbetsgivaren har en rätt, inte en skyldighet, att begära belastningsregisterutdrag, är regleringen likartad den som gäller enligt skollagen och lagarna om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn respektive registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder.