sou · H9B345d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Som vi konstaterat i avsnitt 21.5.2 bör det generellt övervägas om överträdelser av bestämmelser om krav på registrering, journalföring och annan dokumentation i stället för att vara kriminaliserade ska kunna sanktioneras genom en sanktionsavgift. Till skillnad mot vad som gäller enligt t.ex. provtagningslagen är brister i krav på journal- föring eller annan dokumentation enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård inte straffbelagda och av detta skäl finns det därmed inte anledning att överväga sanktionsväxling. När det gäller veterinärers registerföring har tidigare övervägandet gjorts att sådana brister, när de inte kan föranleda disciplinpåföljd, ska kunna sanktioneras genom tillsynsåtgärder.26 Det skulle i och för sig kunna övervägas om sanktionsavgifter bör införas även vid brister som gäller veterinärers skyldighet att föra register vid utfärdande av veterinärrecept och över användningen av rekvirerade läkemedel samt vid brister i djurhälsopersonals journal- föring i övrigt. Denna fråga, liksom utformningen av ett system med sanktionsavgifter i denna del, behöver dock utredas närmare. Ett så- dant system kan därmed inte föreslås av denna utredning. Tills vidare får det anses vara tillräckligt att brister i veterinärers skyldighet att föra register sanktioneras genom tillsynsåtgärder eller, i de fall då det är möjligt med hänsyn till uppdraget för och sjukvård, genom disciplinpåföljd. 21.8.4Sanktionsavgift ska tas ut vid brister i rapporteringsskyldighet Utredningens förslag: Överträdelser av den skyldighet att rappor- tera uppgifter om användning av antimikrobiella läkemedel till som vi har föreslagit i avsnitt 18.4.4 ska kunna sanktioneras med en sanktionsavgift. En bestämmelse om sådan sanktionsavgift ska tas in i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Vi har i avsnitt 18.4.4 föreslagit att veterinärer till ska rapportera uppgifter om användning av antimikrobiella läke- medel vid behandling av djur. Vilka uppgifter som ska rapporteras och inom vilken tid ska enligt våra förslag anges i förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och i föreskrifter meddelade av . De uppgifter som ska rapporteras är användningen av rekvirerade antimikrobiella läkemedel och av anti- mikrobiella läkemedel som blandas i foder av andra foderföretagare 2008/09:94, s. 94. Veterinärers inrapportering av uppgifter om an- vändningen av nu nämnda antimikrobiella läkemedel till Jordbruks- verket är nödvändig för att ska kunna rapportera användning av sådana läkemedel för djur på det sätt som krävs enligt artikel 57 i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel och artikel 4.4 i EU-förordningen om foder som innehåller läkemedel. Det är av stor vikt att få in fullständiga och korrekta uppgifter för att ska kunna uppfylla sina skyldigheter i dessa delar. Det är dock fråga om sådana administrativa uppgifter som helt klart inte kan komma under för djurens hälso- och sjukvårds prövning. Brister i sådana administrativa uppgifter har tidigare som ovan nämnts ansetts böra sanktioneras genom förelägganden, eventuellt i förening med vite. Det kan dock konstateras att den inrapportering som veterinärer ålagts till djursjukdatasystemet har varit bristfällig och att de tillsynsåtgärder som finns i lagen om verksam- het inom djurens hälso- och sjukvård inte varit tillräckliga för att säkerställa inrapporteringen. Mot denna bakgrund finns det ett be- hov av att kunna sanktionera den rapporteringsskyldighet för veteri- närer som vi föreslagit i avsnitt 18.4.4. Att belägga sådana överträd- elser med straff är dock enligt utredningens uppfattning inte nöd- vändigt. I stället bör en sanktionsavgift övervägas. En viktig förutsättning för att sanktionsavgift ska fungera är att de överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift är lätta att konstatera, vilket i sin tur kräver att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga och att de inte kräver mer ingående bedömningar eller innefattar ett stort tolkningsutrymme. Regler av rent administrativ karaktär är därför typiskt sett av sådant slag att de kan vara aktuella för ett sanktionsavgiftssystem. Vi har i avsnitt 18.4.4 även föreslagit att ska få meddela före- skrifter om vilka uppgifter som ska rapporteras och inom vilken tid. Även föreskrifterna får förutsättas innehålla klara och tydliga hand- lingsregler som är enkla för veterinärer att tillämpa. Enligt utred- ningens bedömning är rapporteringsplikten till en sådan bestämmelse som bör omfattas av ett sanktionsavgiftssystem. Som vi återkommer till när det gäller våra förslag avseende prov- tagningslagen gjordes när sanktionsavgifter infördes i foderlagen och livsmedelslagen bedömningen att regeringen borde bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter med hänsyn till att EU-reglerna på områdena ofta är föremål för ändringar och det därför skulle komma att behöva göras kontinuerliga uppdateringar av bestämmelserna om sanktionsavgift. Den nu aktuella sanktions- avgiften avser att sanktionera en nationell regel som inte är direkt beroende av . Även om rapporteringsskyldigheten kan komma att utökas i samband med senare överväganden om bl.a. djursjukdatasystemet bör förutsättningarna för att ta ut sanktions- avgift enligt vår uppfattning framgå direkt av lag. Utredningens förslag: Regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgiftens storlek. Storleken ska bestäm- mas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska uppgå till och högst . Avgiften ska av regeringen fastställas till för varje tillfälle då rapporteringsskyldigheten åsidosätts. Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen ska en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktions- avgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen , ska den nya över- trädelsen leda till en förhöjd avgift. Avgiften ska tillfalla staten. Utredningens bedömning: Differentierade sanktionsavgifter bör inte införas. Skälen för förslagen och bedömningen Regelverket om sanktionsavgifter måste vara enkelt att tillämpa för att leda till avsedda effektivitetsvinster. För att uppfylla grundlägg- ande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. Det måste därför vara enkelt att avgöra med vilket belopp som en avgift ska påföras vid varje enskilt tillfälle. I likhet med vad som gäller enligt bl.a. foderlagstiftningen bör avgifterna därför fastställas schablon- mässigt och, på samma sätt som enligt foderlagstiftningen, utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Enligt vår uppfattning bör sanktions- avgiftens storlek dock inte fastställas närmare i lag. Bl.a. med hänsyn till penningvärdets utveckling bör det vara möjligt för regeringen att i föreskrifter bestämma med vilka belopp sanktionsavgifter ska tas ut. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela sådana föreskrif- ter. Ramarna för bestämmandet av avgiftens storlek bör dock framgå av lag. På flera områden där sanktionsavgifter har införts tillämpas två kriterier vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Med ”överträdelsens allvar” avses överträd- elsens omfattning och den typiska faran som överträdelsen medför. Kriteriet ”betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser” tar sikte på bestämmelsen som sådan och dess skyddsintresse. Vid bestämmandet av maximi- och minimibelopp för avgiften bör det beaktas att de överträdelser som kommer att omfattas av sanktions- avgiftssystemet kommer att vara av mindre allvarlig karaktär. Enligt vår uppfattning bör de beloppsmässiga ramarna för sanktionsavgif- tens storlek bestämmas så att den minsta avgift som kan tas ut är och den högsta avgiften . foderlagen har sanktionsavgifterna differentierats. Det främsta skälet till differentiering är att man på så sätt kan åstadkomma en sanktion som är kännbar för både stora och små företag, som de små inte drabbas oproportionerligt hårt. Skyldigheten att rapportera uppgifter till ligger på den enskilda vete- rinären. Sanktionsavgift ska vidare kunna dömas ut oavsett om vete- rinären bedriver egen verksamhet eller är anställd i privat eller offentlig verksamhet. Avgifterna kommer också med hänsyn till överträdel- sens allvar och betydelsen av bestämmelsen som överträdelsen avser att vara förhållandevis låga. Enligt vår uppfattning finns det därmed inte tillräckliga skäl att differentiera avgiften. Det kan även noteras att i sitt förslag till sanktionsavgift för överträdelser av rapporteringsskyldigheten till djursjukdatasystemet inte föreslagit någon differentierad avgift. Enligt vår uppfattning är en rimlig nivå på den sanktionsavgift som bör dömas ut för överträdelser av rapporteringsskyldigheten, med hänsyn till de föreslagna kriterierna, . Det bör där- med i förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård anges att sanktionsavgiften ska uppgå till detta belopp. Enligt bl.a. foderförordningen finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift eller som från be- slutet upprepar överträdelsen. Ett syfte med att införa sanktions- avgifter är att förbättra regelefterlevnaden. Det är mot den bakgrun- den allvarligt om ett kontrollobjekt trots beslutad avgift upprepar en överträdelse. Det finns därmed skäl att införa motsvarande möjlig- heter i förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård. Som påpekats i prop. 2017/18:165 s. 66 måste det nya beslutet avse en annan tidsperiod för att inte träffas av förbudet mot dubbel- bestraffning och den avgiftsskyldige måste ges skälig tid att vidta rättelse innan en ny, förhöjd, avgift beslutas. Sanktionsavgifter tillfaller normalt staten. Det har inte framkom- mit skäl att låta någon annan ordning gälla på detta område. 21.8.6Förutsättningar för att besluta om sanktionsavgift Utredningens förslag: En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. överträdelser ska inte undantas från det avgiftsbelagda området. En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska följande särskilt beaktas •om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, •om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller •vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträd- else skulle inträffa. Sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för sköns- mässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträd- elsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet.27 En ordning som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Om ansvaret är strikt behöver kontrollmyndig- heterna endast kontrollera att en överträdelse har skett objektivt sett och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden med beaktande av förutsättningarna för befrielse från avgift. måste man försäkra sig om att systemet lever upp till de krav på rätts- säkerhet som måste ställas även i fråga om sanktionsavgifter. Regeringen har uttalat att för att en konstruktion med strikt an- svar ska uppfylla kraven på rättssäkerhet, bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (se prop. 1981/82:142, s. 24). Enligt vår uppfattning är denna förutsättning uppfylld i fråga om de överträdelser som föreslås kunna sanktioneras med en sanktionsavgift. överträdelser ska inte undantas Ett syfte med att införa administrativa sanktionsavgifter är att åstad- komma ett system där mindre allvarliga överträdelser beivras snabbt och effektivt. I samband med införandet av sanktionsavgifter i bl.a. foderlagen har det ansetts att alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar motverkar detta syfte (se prop. 2017/18:165 s. 62 och 63). Lagstiftaren har därför bedömt att objektivt konstaterade över- trädelser som huvudregel ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut och att ringa överträdelser därför inte ska undantas från det avgiftsbelagda området. Vi gör samma bedömning i fråga om de sank- tionsavgifter vi nu föreslår ska kunna beslutas. 1981/82:142 s. 21–26. Befrielse från skyldigheten att betala en avgift Med hänsyn till att en sanktionsavgift är av sådan straffrättslig karak- tär att artikel 6 i är tillämplig, måste hänsyn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. Det måste därför finnas en möjlighet till befrielse från avgift när en sådan skulle framstå som orättfärdig. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Detta innebär att det måste finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, eller genom en all- mänt hållen regel som innehåller en exemplifiering av vilka situa- tioner som bör kunna föranleda befrielse. Den sistnämnda lösningen har valts i bl.a. foderlagen. Det saknas skäl att här välja en annan lösning. För att underlätta för de myndigheter som ska tillämpa reglerna och säkerställa en enhetlig tillämpning bör det dock, liksom i bl.a. foderlagen, tas in en exemplifiering av de situationer som kan medföra befrielse från avgift. De exempel som räknas upp i foder- lagen bör anges även i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. 21.8.7Processuella frågor och frågor om verkställighet Utredningens förslag: ska pröva frågor om sank- tionsavgifter. Innan beslutar om en sanktionsavgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig. En sanktionsavgift ska förfalla till betalning när beslutet om sanktionsavgift fått laga kraft. När ett beslut om sanktionsavgift fått laga kraft ska det få verkställas enligt utsökningsbalken. Ett beslut om sanktionsavgift ska inte få fattas om den som anspråket riktas mot inte har fått tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen skedde. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet inte har verkställts från det att beslutet fått laga kraft. beslut om sanktionsavgift ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid över- klagande till kammarrätten. Utredningens bedömning: Någon särskild bestämmelse om att den avgiftsskyldige ska delges ett beslut om sanktionsavgift be- hövs inte. Skälen för förslagen och bedömningen Enligt foderlagen är det kontrollmyndigheten som prövar frågor om sanktionsavgifter. Detsamma gäller enligt livsmedelslagen och före- slås även gälla enligt den föreslagna djurhälsolagen. Det finns inte skäl till någon annan ordning när det gäller sanktionsavgifter som beslutas enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård. Enligt 5 kap. 1 § förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är det länsstyrelserna som utövar tillsyn över djurhälsopersonalen. bör därmed vara den myndighet som prövar frågor om sanktionsavgifter. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift bör, liksom sker på andra områden, ges tillfälle att yttra sig över myndighetens utred- ning innan sanktionsavgift beslutas. Den som beslutet riktar sig mot får därigenom tillfälle att påtala eventuella felaktigheter och omstän- digheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. Av det material som kommuniceras med veterinären bör framgå vad myndigheten gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen anges att myndigheten avser att påföra en sanktionsavgift. Beslut som fattas enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård gäller om inte något annat beslutas (8 kap. Eftersom sanktionsavgifter har karaktär av straff talar hänsynen till den enskildes rättssäkerhet starkt för att en skyldighet att betala en sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom fått laga kraft. Ett beslut om sanktions- avgift ska därför, på motsvarande sätt som gäller enligt bl.a. foder- lagen, inte kunna verkställas förrän det fått laga kraft. En sökande, klagande eller annan part i ett ärende som avser myndighetsutövning ska enligt 33 § förvaltningslagen (2017:900) underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om dessa underrättelser ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Förvaltningslagen innehåller inte något krav på delgivning. Frågan om delgivning av beslut om sanktionsavgift hänger samman med frågan om verkställighet av sådana beslut. Som ovan angetts ska ett beslut om sanktionsavgift inte kunna verkställas förrän det fått laga kraft. Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. När sanktionsavgift infördes i bl.a. foderlagen konstaterade reger- ingen att det ofta torde krävas delgivning för att den avgiftsskyldige ska få veta när beslutet får laga kraft och därmed kan verkställas, men någon uttrycklig bestämmelse om krav på delgivning av beslutet ansågs inte behövas. Vi gör samma bedömning. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken utgör en för- valtningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel endast om det framgår av en särskild föreskrift att beslutet får verkställas. Utan en sådan särskild föreskrift får myndighetens beslut om sank- tionsavgift inte läggas till grund för verkställighet och myndigheten måste då skaffa sig en exekutionstitel om den avgiftsskyldige inte frivilligt betalar. Det kan ske genom en ansökan om betalningsföre- läggande hos som kan bestridas och ytterst kräver domstols dom för att kunna verkställas. Alternativt kan myn- digheten själv väcka talan i domstol. Sådana förfaranden kan vara tidskrävande. Om en sanktionsavgift ska kunna vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida förutsätter detta att en snabb verkställighet kan ske. I likhet med regleringen på närliggande områ- den bör det därför föreskrivas att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det fått laga kraft. Närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas bör meddelas i förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Av dessa bör framgå att en sanktionsavgift ska betalas till Kammarkollegiet efter en särskild betalningsuppmaning. Vidare bör det i förordning tas in en upplysning om att bestämmelser om in- drivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Eftersom en sanktionsavgift uppvisar stora likheter med ett bötesstraff bör det även finnas bestämmelser om preskription. De överträdelser som föreslås kunna leda till en sanktionsavgift är närmast jämförbara med bötesbrott. Tiden för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är och tiden för påföljds- preskription för sådana brott är . Samma preskriptionstider bör gälla för sanktionsavgifter i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Utgångspunkten för tvåårsfristen bör vara den tidpunkt då överträdelsen skedde. Ett beslut om sanktionsavgift bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten. Enligt 8 kap. 11 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är endast vissa angivna beslut överklag- bara. Det bör i denna bestämmelse anges att även beslut som gäller sanktionsavgift får överklagas. 21.8.8Dubbla sanktioner och dubbla prövningar Utredningens förslag: Det ska inte dömas till ansvar eller be- slutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningens bedömning: Det behövs ingen bestämmelse om förhållandet mellan bestämmelserna om sanktionsavgift och straff. Förhållandet mellan straff och disciplinpåföljd regleras redan i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Skälen för förslaget och bedömningen De bestämmelser som vi föreslår ska införas ersätter inte några gällande bestämmelser om straff och sanktionerar inte motsvarande bestämmelser som är eller föreslås vara straffbelagda enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Någon bestämmelse som reglerar förhållandet mellan bestämmelserna om sanktionsavgift och straff behövs därmed inte i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård finns en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten inte får vid vite förelägga någon som det finns anledning att misstänka har begått en gärning som kan föranleda straff att medverka i utredningen (5 kap. 7 §). I övrigt finns inga bestämmelser i lagen om förhållandet mellan vite och straff. Som vi konstaterat i avsnitt 21.4.5 uppkommer det hinder mot ett brottmålsförfarande för samma gärning som omfattas av ett vitesföreläggande när det inleds en domstols- process om utdömande av vitet. En bestämmelse som tydliggör att det inte ska dömas till ansvar enligt straffbestämmelserna i lagen för en gärning som omfattas av ett föreläggande av vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet bör införas även i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Samma sak bör gälla för sanktionsavgifter och vite. En motsvarande bestäm- melse som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite bör därmed också tas in i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I 6 kap. 2 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård finns redan en bestämmelse som reglerar förhållandet mellan disciplinpåföljd och straff. Någon ytterligare bestämmelse om detta kan inte anses behövas. Utredningens bedömning: Överträdelser av de bestämmelser i om veterinärmedicinska läkemedel som före- slås kompletteras av provtagningslagen bör kunna straffas enligt provtagningslagens sanktionssystem. Överträdelser av krav på registrering, journalföring och annan dokumentation bör kunna sanktioneras med en sanktionsavgift. Vi har i kapitel 15 gjort en genomgång av vilka artiklar i EU-för- ordningen om veterinärmedicinska läkemedel som bör kompletteras av provtagningslagen. Det är fråga om handlingsregler som riktar sig till djurägare och djurhållare och som innebär i huvudsak följande. –Veterinärmedicinska läkemedel ska användas i enlighet med vill- koren i läkemedlets godkännande för försäljning (artikel 106.1). –Inaktiverade immunologiska veterinärmedicinska läkemedel som avses i artikel 2.3 får endast användas enligt veterinärrecept och endast i undantagsfall (artikel 106.5). –Antimikrobiella läkemedel får endast under vissa förutsättningar användas för profylax eller metafylax och får inte användas rutin- mässigt eller för att kompensera för brister eller för att främja djurens tillväxt eller för att öka avkastningen (artikel 107.1–4). –En skyldighet att föra register med visst innehåll över använd- ningen av läkemedel och hålla dem tillgängliga för inspektion (avser den som äger eller håller livsmedelsproducerande djur, arti- kel 108). Vi har dessutom föreslagit att ska få meddela före- skrifter om –begränsningar och förbud mot användningen av antimikrobiella läkemedel i den utsträckning användning av sådana läkemedel till djur strider mot den nationella politiken avseende en ansvarsfull användning av antimikrobiella läkemedel, och