sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Vi anser sammanfattningsvis att investeringar i företag vars huvud- sakliga ändamål innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller lokaliseringsuppgifter ska omfattas av ett svenskt gransknings- system. Med behandling avses detsamma som enligt dataskydds- förordningen, det vill säga att bland annat samla in, registrera, lagra, bearbeta, använda eller lämna ut genom överföring.90 Innebörden av begreppet lokaliseringsuppgifter bör vara den- samma som enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, det vill säga en uppgift som behandlas i ett elektroniskt kommunika- tionsnät eller av en elektronisk kommunikationstjänst och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare. 10.6Mediernas frihet och mångfald 10.6.1Mediernas frihet och mångfald är grundläggande för yttrandefriheten Mediernas frihet och mångfald har grundläggande betydelse för yttran- defriheten. har en omfattande reglering av detta på grund- lagsnivå. Målet för den svenska mediepolitiken är att stödja yttrande- frihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan.91 Mediepolitiken ska ge förut- sättningar för en fri åsiktsbildning, ett fritt utbyte av idéer och reella möjligheter att granska olika företeelser och verksamheter i samhället. 90Artikel 4.2 i dataskyddsförordningen. 2014/15:1, utg.omr. 17, bet. 2014/15:KrU6, rskr. 2014/15:96. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet I nationella säkerhetsstrategi, som beslutades och som är ett ramverk för det arbete som krävs för att gemensamt värna säkerhet, anförs att förtroendet för myndigheter och för medier måste värnas och att demokrati, mänskliga fri- och rättig- heter samt säkerhet stärks av fria, självständiga medier.92 Att säkerställa ett öppet och demokratiskt samhälle med åsikts- frihet och fria medier omfattas av modernt psykologiskt försvar. Det moderna psykologiska försvaret ska bland annat säkerställa att saklig offentlig information snabbt och effektivt kan förmedlas även under störda förhållanden samt identifiera, analysera och möta påverkans- kampanjer.93 10.6.2Relaterad gällande rätt på området Enligt regeringsformen är var och en gentemot det allmänna till- försäkrad yttrandefrihet. Yttrandefriheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt ut- trycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten enligt regerings- formen är inte absolut utan får begränsas genom lag, och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Yttrandefri- heten får begränsas med hänsyn till bland annat rikets säkerhet samt allmän ordning och säkerhet. Yttranden i tryckta skrifter och i media styrs närmare av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa lagar syftar till att säkerställa bland annat ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning och innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift, i radio- och tv-sändningar, offentliga uppspelningar ur en data- bas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upp- tagningar bland annat uttrycka tankar och åsikter och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Inga andra begränsningar i tryck- 92Nationell säkerhetsstrategi, s. 5 och 14. 93Ds 2017:66, Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 s. 106. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet och yttrandefriheten får göras än de som följer av dessa grundlagar. Ytterligare begränsningar förutsätter grundlagsändring. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen vilar på vissa grundprinciper. En av dessa är etableringsfriheten. På tryckfri- hetens område innebär principen att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter. I princip alla led i fram- ställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier omfattas. När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrundlagens om- råde skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. För sändningar genom tråd råder etableringsfrihet, om än inte helt oinskränkt, medan rätten att sända program på annat sätt får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Enligt både tryckfrihetsförordningen (14 kap. 5 §) och yttrande- frihetsgrundlagen (12 kap. 3 §) är det emellertid möjligt att genom lag särskilt begränsa yttrandefriheten för andra än svenska medbor- gare och svenska juridiska personer. En sådan begränsning finns i 2 kap. 1 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Bestämmelsen innebär att bara sådana utlänningar som är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller har sin hem- vist i och sådana utländska juridiska personer som har eta- blerats inom EES-området och har sitt säte, huvudkontor eller huvud- sakliga verksamhetsställe inom detta område får äga en periodisk skrift som trycks i . Närmare redogörelser för regeringsformen, tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns i kapitel 14. Där finns också en analys av förhållandet mellan dessa lagar och våra förslag. I radio- och tv-lagen (2010:696) finns bestämmelser om krav på till- stånd för att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio i marknätet. Lagen genomför delvis det så kallade AV-direktivet94. Det är reger- ingen som beslutar om tillstånd om verksamheten finansieras med 94Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13 av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster). Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Myndigheten för press, radio och tv beslutar i övriga fall, se avsnitt 10.6.4 om myndigheten. För att en aktör ska kunna få ett sändningstillstånd ska vissa för- utsättningar vara uppfyllda. Ett tillstånd får till exempel ges bara till ett programföretag som har finansiella och tekniska förutsättningar att sända under hela tillståndsperioden. Det ingår dock inte vid någon del av tillståndsprövningen – vare sig vid tilldelning, överlåtelse eller återkallelse – att hänsyn ska tas till säkerhet eller några andra säkerhetsintressen. Vid tillståndsgivning för tv och sökbar text-tv ska myndigheten särskilt beakta att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk av flera av varandra oberoende programföretag. Bakgrunden till bestämmelsen är behovet av att upprätthålla konkurrens på området. Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informations- frihet ska råda i tv. Sådana tillstånd får också förenas med villkor bland annat om skyldighet att sända till hela landet. Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får förenas även med villkor som innebär att ägarförhållandena och inflytandet i ett företag som får tillståndet inte får förändras mer än i begränsad omfattning. När det gäller pro- gramrelaterade villkor får tillstånd innehålla bara sådana som den sökande har godtagit. En leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och prin- cipen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. I sändningar för vilka det gäller villkor om opar- tiskhet – i praktiken SVT, SR och UR – får det inte förekomma med- delanden som sänds på uppdrag av någon annan och som syftar till att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i intresse- frågor på arbetsmarknaden. Det finns alltså möjlighet att ställa villkor om ägande och infly- tande i programföretaget. Tillståndsvillkor om ägarförhållanden kan också innehålla uppgifter om det faktiska ägandet i tillståndshavaren. Samtliga sändningstillstånd för tv och sökbar text-tv innehåller villkor om ägarförhållanden.95 Utöver den information om ägande som fram- går av beslutade sändningstillstånd samlas information om ägande i de rapporter om medieutvecklingen som Myndigheten för press, radio 95SOU 2019:39 En moderniserad radio- och tv-lag, s. 386. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet och tv regelbundet publicerar. Information om medieägande görs till- gänglig också av andra aktörer, till exempel Nordicom.96 Ett tillstånd kan överlåtas, om den prövande myndigheten med- ger det. För att medgivande ska lämnas krävs bland annat att över- låtelsen inte för med sig att ägarkoncentrationen bland dem som har tillstånd att sända tv och sökbar text-tv ökar i mer än begränsad om- fattning, och överlåtelsen inte medför en påtaglig minskning av mång- falden i utbudet av tillståndspliktiga programtjänster. En överlåtelse som inte medges är utan verkan. Frågan om ett tillstånd ska kunna återkallas om tillståndshavaren bedriver sändningar som utgör en fara för säkerhet berördes i samband med ändringar i radio- och tv-lagen till följd av ändringar i AV-direktivet97. Regeringen uttalade då att sådana återkallelser bör kunna göras, men att den närmare utformningen av reglerna bör ut- redas vidare, bland annat när det gäller vilka processuella regler som ska gälla samt frågor om sekretess, partsinsyn och möjligheter till interimistiska beslut.98 Frågan om återkallelse av sändningstillstånd bereds i Regeringskansliet.99 IAV-direktivet finns numera en bestämmelse som ger medlems- staterna möjlighet att lagstifta om att leverantörer av medietjänster ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verk- liga ägare. I skälen anges att insyn i mediernas ägarförhållanden är direkt kopplat till yttrandefriheten och att, när ägande leder till kon- troll eller utövande av betydande inflytande över innehållet i de till- handahållna tjänsterna, information om ägarstrukturen gör det möj- ligt för en användare att bilda sig en uppfattning om innehållet. Bestämmelsen diskuterades i samband med ändringarna i radio- och tv-lagen. Regeringen bedömde att det kan finnas skäl att överväga att införa krav på att leverantörer av medietjänster ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verkliga ägare. Reger- ingen uttalade att sådan information, utöver att främja allmänhetens möjligheter att bedöma innehållet i en medietjänst, kan vara ett kom- plement till regler om återkallelse av sändningstillstånd för att säker- ställa att nationella säkerhetsintressen kan tas till vara. 96För information om Nordicom, se . 97Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av om änd- ring av direktiv /13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlems- staternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden. 2019/20:168, En moderniserad radio- och tv-lag, s. 165 f. 99Ds 2021:12 Ändringar i radio- och tv-lagen, s. 12. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet krav på att en leverantör ska lämna information om vem som står bakom en sändning eller ett tillhandahållande behövde dock enligt regeringens mening analyseras noggrant i förhållande till yttrande- frihetsgrundlagen.100 I promemorian Ändringar i radio- och tv-lagen (Ds 2021:12) föreslås att det i radio- och tv-lagen ska införas en be- stämmelse om att leverantörer av medietjänster ska se till att mottag- are av deras tjänster alltid och på ett enkelt sätt har tillgång till bland annat uppgift om vem som är leverantörens ägare, leverantörens ägar- struktur och, i förekommande fall, ägarens organisationsnummer. Promemorian remissbehandlades fram till . Den som omfattas av radio- och tv-lagen men som inte behöver ett tillstånd för att sända enligt lagen ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Även den som för annans räk- ning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellit- kapacitet (en satellitoperatör) ska anmäla sig för registrering. Myn- digheten för press, radio och tv:s register över de som har anmält sig och de som har tillstånd att sända radio eller tv får innehålla endast vissa uppräknade uppgifter, bland annat namn, firma eller motsva- rande, vissa kontaktuppgifter och uppgifter om den verksamhet som bedrivs. Information om ägande lämnas också i samband med Myn- digheten för press, radio och tv:s tillståndsgivning. trädde ändringar i lagen (2003:389) om elektro- nisk kommunikation i kraft för att kunna skydda säkerhet vid användning av radiosändare (prop. 2019/20:15, 2019/20:TU4, rskr. 2019/20:74). För att få tillstånd att använda radiosändare och för att få med- givande till överlåtelse eller uthyrning av sådana tillstånd är det en förutsättning att det kan antas att radioanvändningen inte kommer att orsaka skada för säkerhet. Tillstånd kan förenas med vill- kor om krav som är av betydelse för säkerhet. I förarbetena anges att det bör vara möjligt att dels ställa säkerhetskrav på den tek- niska utrustning, den organisation eller de avtal som är relaterade till radiosändningen, dels utesluta komponenter, leverantörer eller service- personal som inte håller en tillräckligt hög säkerhetsnivå. 2019/20:168, En moderniserad radio- och tv-lag, s. 167. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet talas att även andra typer av villkor bör kunna komma i fråga bero- ende på vilka krav som hänsyn till säkerhet ställer utifrån de hotbilder som finns i det enskilda fallet, det slag av radioanvändning det är fråga om och vilken omfattning verksamheten har.101 Tillstånd kan återkallas eller tillståndsvillkor ändras , om radioanvändningen har orsakat skada för säkerhet eller det kan antas att radioanvändningen kommer att orsaka sådan skada. Bestämmelserna gäller inte för sändningar av ljudradio och tv som kräver tillstånd enligt radio- och tv-lagen. Lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden För periodiska skrifter som trycks i gäller enligt 2 kap. 1 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden särskilda bestämmelser om ägan- det. Bestämmelsen innebär att bara sådana utlänningar som är med- borgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller har sin hemvist i och sådana utländska juridiska personer som har etablerats inom EES-området och har sitt säte, huvudkontor eller huvudsakliga verksamhetsställe inom detta område får äga en periodisk skrift som trycks i . Med en periodisk skrift avses enlig 1 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen en tryckt skrift som enligt utgivningsplanen ska ges ut under en bestämd titel och vid sär- skilda tider komma ut med minst fyra nummer eller häften . 10.6.3Utredningar som berör frågan om mediers frihet eller mångfald Som nämnts ovan har bland annat frågan om hur säkerhetsintressen ska beaktas vid tillståndsgivning enligt radio- och tv-lagen behand- lats av . Frågor relaterade till mediers frihet och mång- fald har berörts även i andra utredningar. 2019/20:15 Skydd av säkerhet vid radioanvändning, s. 31. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet (SOU 2020:29) och Utredningen om inrättandet av myndigheten för psykologiskt försvar (Ju 2021:01) Med hänvisning till ett försämrat omvärldsläge utsåg regeringen en särskild utredare som skulle analysera och lämna förslag om en ny myndighet som ska ha det övergripande ansvaret för att utveckla och samordna det psykologiska försvaret. Utredningen över- lämnade sitt betänkande i maj 2020.102 När det gäller den nya myndig- hetens uppgifter föreslog utredningen bland annat att myndigheten ska identifiera, analysera och kunna möta otillbörlig informations- påverkan. En annan uppgift föreslogs vara att sprida kunskap och löpande bidra till övriga berörda aktörers beredskap vad gäller psyko- logiskt försvar. Det förslaget lämnades mot bakgrund av att utred- ningen bedömde att det kan finnas ett särskilt behov av ökade insatser från statliga myndigheter vad gäller att stödja medieföretag och jour- nalister som utsätts för otillbörlig informationspåverkan, ofta i kom- bination med hat och hot. Sedan betänkandet remissbehandlats beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för psyko- logiskt försvar.103 Myndigheten ska ha i uppgift att dels leda arbetet med att samordna och utveckla myndigheters och andra aktörers verksamhet inom psykologiska försvar, dels lämna stöd till sådan verksamhet. Myndigheten ska också bidra direkt till att stärka befolkningens motståndskraft när det gäller det psykologiska för- svaret. I myndighetens uppgift ska det ingå att bland annat identifiera, analysera och kunna lämna stöd i bemötandet av otillbörlig infor- mationspåverkan och annan vilseledande information som riktas mot eller svenska intressen. Myndigheten ska också stödja medie- företagen när det gäller att identifiera, analysera och bemöta otillbörlig informationspåverkan, i den utsträckning sådant stöd efterfrågas. De uppgifter inom det psykologiska försvaret som ålagts MSB genom regleringsbrev ska föras över till den nya myndigheten. De uppgifter som avses är att ha en god förmåga att identifiera och möta informationspåverkan och annan spridning av vilseledande informa- tion samt att genom kunskapsspridning och stöd till samverkan bidra till övriga bevakningsansvariga myndigheters och berörda aktörers beredskap inom området. Utredaren ska vidta de åtgärder som krävs 102SOU 2020:29 En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Uppdraget ska slutredovisas . En gränsöverskridande mediepolitik – För upplysning, engagemang och ansvar (SOU 2016:80) hade i uppdrag att analysera behovet av nya medie- politiska insatser med utgångspunkt i de demokratiska utmaningar som följer av medieutvecklingen och förändrade medievanor. Utred- ningens förslag behandlades i propositionen Journalistik i hela landet104 och ligger till grund för mediestödsförordningen (2018:2053). Utred- ningens förslag behandlas vidare i avsnitt 10.6.5. 10.6.4Myndigheten för press, radio och tv Myndigheten för press, radio och tv arbetar för yttrandefrihet samt stödjer möjligheterna till mångfald och tillgänglighet inom press, radio och tv.105 Verksamhet består av tre delar, varav två utgör kärn- verksamheten. Den ena innebär att myndigheten beslutar om registre- ring, avgifter och sändningstillstånd för aktörer på radio- och tv-mark- naden, samt press- och mediestöd till tidningar. Den andra innebär att myndigheten har tillsyn över och granskar dessa aktörer så att de följer gällande lagar och regler. Verksamhetens tredje del är att följa och analysera utvecklingen inom medieområdet samt sprida kunskap om den till allmänheten. Myndigheten ska publicera statistik och annan information om ägande- och branschstruktur, teknik, innehåll och ekonomiska förhållanden inom medieområdet. Som ett led i det arbetet publicerar myndigheten flera rapporter om medie- utvecklingen i . 2017/18:154 Journalistik i hela landet. 105Förordning (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Myndigheten för press, radio och tv:s rapport I rapporten – Mediemångfald beskriver Myndig- heten för press, radio och tv medieutvecklingen . Av beskrivningen och de hänvisningar som görs där framgår bland annat följande. Omkring 1969–1986 bestod det svenska medielandskapet av ett fåtal radio- och tv-kanaler, två kvällstidningar och många lokala och regionala morgontidningar. De lokala och regionala tidningarna utgjorde stom- men och influenserna från utländska medier var små. Konsumen- terna var främst passiva mottagare som konsumerade samma medie- innehåll . Tillgången till medier och dess innehåll var begränsad och valfriheten liten. Omkring 1987–1999 Islutet av förändrades medielandskapet genom att det blev möjligt att distribuera tv via kabel och satellit och hushållen fick tillgång till reklamfinansierad radio och tv. Det ökade utbudet ledde till ett mer fragmentiserat tittande och dagspressens upplagor började sjunka. Konsumenterna var dock fortfarande passiva mottagare av medieinnehållet som sändes ut linjärt eller paketerades i en morgon- eller kvällstidning. Omkring 2000–2007 började det digitaliserade medielandskapet växa fram. Parallellt med att nya digitala tjänster och medieformer utvecklades så började de traditionella mediehusen ta steget ut på internet. Inom radio och tv var public service-bolagen tidiga med att förstå att mediekonsumenterna vill kunna konsumera innehåll när, var och hur de vill. SVT lanserade första playtjänst och SR paketerade program i poddformat. Den större delen av mediekon- Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet sumtionen skedde fortfarande på det traditionella sättet men medie- beteendet förändrades gradvis. Genom teknikutvecklingen gavs alla möjlighet att publicera sig via till exempel en blogg eller en podd. På tidningsmarknaden genomfördes en rad lokala strukturaffärer . Det handlade ofta om att den större tidningen på orten köpte den mindre konkurrerande tidningen på samma ort. Även tid- ningar med olika politisk färg togs över av samma ägare. Konkurre- rande tidningsrörelser slogs samman till en och samma administra- tiva och ekonomiska enhet. Den här utvecklingen bröt mot tidigare praxis inom dagspressen; att tidningsförvärv inte bara följer parti- gränserna utan också karakteriserades av en hög grad av ekonomiskt och redaktionellt oberoende för de förvärvade tidningsbolagen. Tren- den mot ett mer koncentrerat ägande drevs framför allt av de fyra koncernerna Stampen, MittMedia, och Tidningars Media (NTM). Även lokalradiomarknaden förändrades till följd av samarbeten och uppköp. Från att ha bestått av fyra större nätverk, Fria Media, MTG Radio, NRJ och SBS Radio, har det varit bara två; MTG (nuvarande ) och SBS (nu- varande ). Vid utgången av 2013 kontrollerade de två nät- verken 98 av landets 99 lokala sändningstillstånd. I den här fasen stod konkurrensen dock fortfarande mellan svenskägda mediebolag, mellan olika tidningsredaktioner på en lokal marknad och mellan public service och de reklamfinansierade mediehusen inom radio och tv. Från om kring 2008 och framåt Tillgången till trådlöst internet, lanseringen av den smarta mobilen och sociala mediers framväxt har förändrat förutsättningarna ytter- ligare. Från omkring 2008 och framåt har några globala aktörer skapat sig en mycket stark position på den svenska mediemarknaden. Det handlar om teknikbolag som Microsoft, Google och som har utvecklat system, sökmotorer och användarvänliga konsumentpro- dukter som smarta mobiler och surfplattor. Det handlar också om nya medietjänster som sociala medier och streamingtjänster. De globala aktörerna har tagit en stor andel av både medie- konsumenternas tid och annonsköparnas budget. växer det fram ett nytt medielandskap med aktörer som skapar och distri- buerar innehåll via till exempel sociala medier och Youtube. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet tid har den svenska mediekonsumenten fått möjlighet att välja var, när och hur den vill ta del av ett allt större medieinnehåll som finns tillgängligt på fler plattformar. sker mediekonsumtionen i ett flöde och är mer personifierad. I takt med det ökade utbudet har mediekonsumtionen förändrats och blivit allt mer digital.