sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — I föregående kapitel har vi föreslagit att belastningsregisterkontroll ska införas som en förutsättning för antagning till vissa lärarutbildningar och vissa hälso- och sjukvårdsutbildningar. I vårt uppdrag ingår att även ta ställning till om sådan kontroll bör införas inför verksamhetsförlagda delar inom vissa högskoleutbildningar utöver lärarutbildningen. Vi har i föregående kapitel konstaterat att det inte finns tillräckliga skäl för belastningsregisterkontroll inför antagning till en högskoleutbildning, i fall då det inte ansetts befogat med sådan kontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. Detta eftersom de skyddsintressen som motiverar en belastningsregisterkontroll gör sig starkast gällande i yrkeslivet (se avsnitt 11.2). Samma resonemang är enligt vår mening tillämpligt även när belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning ska övervägas. Relevanta skyddsintressen kan i och för sig göra sig gällande då studenten genomför verksamhetsförlagd utbildning, men inte med samma styrka som i det kommande yrkeslivet. Har skyddsintressena inte ansetts starka nog för att motivera belastningsregisterkontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller Belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till, så kan de därför inte heller anses starka nog för att motivera sådan kontroll inför motsvarande verksamhetsförlagd utbildning. För att belastningsregisterkontroll ska kunna övervägas inför verksamhetsförlagda delar inom viss utbildning gäller alltså i detta avseende samma krav som för att kontroll ska kunna införas som villkor för antagning. Därför kan det inte bli aktuellt med sådan kontroll på några andra utbildningar än de som omfattas av vårt förslag om kontroll inför antagning (se avsnitt 11.4, 11.6.2 och 11.6. Eftersom det finns en författningsreglerad belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar på lärarutbildningar omfattas dessa inte av våra fortsatta överväganden i detta kapitel. Våra överväganden avser i stället de hälso- och sjukvårdsutbildningar som omfattas av förslaget i antagningsdelen. För fullständighetens skull ska i sammanhanget nämnas att det, som framgått i kapitel 8, i vissa fall kan göras belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning inom vissa verksamheter utöver skolan. Sådan kontroll är emellertid kopplad till den aktuella verksamheten, inte till någon särskild utbildning. Eventuellt behov av utökad möjlighet till den typen av belastningsregisterkontroll, som skulle kunna omfatta även studenter som genomför verksamhetsförlagd utbildning, inom någon verksamhet är därmed inte något som omfattas av vårt uppdrag i denna del. Det finns inte tillräckliga skäl för belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar inom några hälso- och sjukvårdsutbildningar De hälso- och sjukvårdsutbildningar som vi föreslår ska omfattas av ett krav på belastningsregisterkontroll inför antagning är sådana utbildningar som leder till fysioterapeutexamen, läkarexamen, psykologexamen, röntgensjuksköterskeexamen eller sjuksköterskeexamen och vissa utbildningar som leder till motsvarande yrkeslegitimation samt till yrkeslegitimation för barnmorska (avsnitt 11.6.3). Kontrollen inför antagning till dessa utbildningar motiveras utifrån en kombination av behovet att skydda barn och andra särskilt utsatta (dvs. patienter), att säkerställa allmänhetens förtroende för hälso- och sjukvården och intresset av en enhetlig reglering. Som motiv för införandet av kontroll inför verksamhetsförlagd utbildning är det enligt vår mening det förstnämnda skyddsintresset som väger starkast: stu- Belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning denterna kan under den verksamhetsförlagda utbildningen komma att träffa patienter i utsatta situationer. Det är inte givet att vårdstudenterna kommer att träffa patienter i utsatta situationer under varje verksamhetsförlagd del av utbildningen, men när de gör det så gör sig det aktuella skyddsintresset gällande med viss styrka. ska noteras att de verksamhetsförlagda delarna kan inledas tidigt under en utbildning och dessutom genomföras vid flera olika verksamheter. Det innebär att införandet av ett krav på belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning i vissa fall kan leda till många och täta kontroller, dvs. integritetsintrånget riskerar att bli betydande. Hade det varit fråga om studenter som i övrigt inte alls belastningsregisterkontrolleras så hade mycket talat för att skyddsintresset är sådant att integritetsintrånget trots allt varit godtagbart. Det förslag om belastningsregisterkontroll inför antagning som vi lämnat i föregående kapitel medför emellertid att den som antagits till någon av de aktuella hälso- och sjukvårdsutbildningarna inte, vid antagningstillfället, förekommit i belastningsregistret för något sådant brott som med stor sannolikhet innebär att yrkeslegitimation kommer att nekas (dvs. de brott som en belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning skulle kunna omfatta). I nästa kapitel lämnar vi dessutom ytterligare förslag som innebär att en student på någon av de aktuella utbildningarna får avskiljas från utbildningen om hen förekommer i belastningsregistret avseende något sådant brott och att den domstol som dömer en student på en sådan utbildning för något sådant brott ska underrätta lärosätet om domen (se avsnitt 13.3.3 och 13.3.6). I regel kommer lärosätet alltså redan genom dessa förslag att få kännedom om eventuella relevanta domar som meddelas under utbildningen och kan då begära att studenten ska avskiljas. Det faktiska behovet av belastningsregisterkontroll även inför verksamhetsförlagda delar av de aktuella utbildningarna är därmed mycket begränsat. Slutligen ska nämnas att det i våra direktiv, i samband med att frågan om belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning behandlas, särskilt lyfts att en ny läkarutbildning införs . Den nya ordningen innebär att läkarutbildningen förlängs till och att kravet på praktisk tjänstgöring för att få läkarlegitimation, den s.k. allmäntjänstgöringen, tas bort. Läkarnas specialiseringstjänstgöring kommer i stället att inledas med en introduktionsdel Belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning Den nya ordningen innebär vidare att vissa av de mål/krav som tidigare ingått i allmäntjänstgöringen kan ingå redan i läkarutbildningen. Som redogjorts för i avsnitt 8.3 finns möjlighet till belastningsregisterkontroll av en icke legitimerad läkare som ska anställas för allmäntjänstgöring. Det skulle därför kunna hävdas att ändringen av läkarutbildningen innebär att skälen för belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar av den utbildningen är särskilt starka. Som vi precis redogjort för kommer vårt förslag om belastningsregisterkontroll vid antagning få till följd att läkarstudenter vid antagningstillfället inte förekommer i belastningsregistret för något sådant brott som en belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning skulle kunna omfatta. Skulle de därefter under utbildningen dömas för något sådant brott kommer de att kunna avskiljas. Till skillnad från både en eventuell kontroll inför verksamhetsförlagd utbildning och den kontroll som kan göras inför anställning för allmäntjänstgöring innebär förslagen dessutom att lärosätena löpande kommer att kunna få kännedom om relevanta domar som meddelas mot studenterna, dvs. även under genomförandet av den verksamhetsförlagda utbildningen. Även med hänsyn tagen till den förändring som den nya läkarutbildningen innebär är det faktiska behovet av belastningskontroll inför verksamhetsförlagda delar av läkarutbildningen alltså mycket begränsat. En annan sak är att det, som också nämns i direktiven, kan finnas skäl att beakta nyordningen när behovet av ändringar i avskiljandereglerna ska övervägas (se kapitel 13). Sammantaget innebär detta att det enligt vår mening inte finns tillräckliga skäl för att införa någon belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar inom de aktuella hälso- och sjukvårdsutbildningarna och alltså, i enlighet med vad som angetts i föregående avsnitt, inte heller inför verksamhetsförlagda delar inom några andra högskoleutbildningar utöver lärarutbildningen. Vi föreslår därför inte någon sådan reglering. 13Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning I vårt uppdrag ingår att se över regleringen om avskiljande av studenter inom statliga universitet och högskolor. I detta ingår att vi, enligt kommittédirektiven, ska föreslå ökade möjligheter att avskilja en student även i fall när det inte bedöms finnas en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada en annan person eller värdefull egendom under utbildningen. Som bakgrund till denna del av uppdraget anges i direktiven att det uppmärksammats flera fall som rör studenter vid läkarutbildningar som begått allvarliga brott, vilket dels har skadat allmänhetens förtroende för studenten i dennes framtida yrkesroll, dels har inneburit oro för lärare och studenter på den aktuella utbildningen. Detta har föranlett att såväl lärosäten som fackförbund och Justitiekanslern () efterlyst att avskiljande behöver ses över i ett bredare perspektiv. I direktiven anges att det främst är allvarlig brottslighet som berörts i debatten, men att även psykisk störning, missbruk och andra omständigheter bör inkluderas i översynen. I direktiven lyfts också särskilt de förhållanden som fått JK att föreslå att antagning och avskiljande ska bli föremål för en mer heltäckande utredning. Dessa förhållanden är dels att det saknas möjlighet att avskilja studenter som inte kan slutföra sin utbildning eftersom de nekas verksamhetsförlagd utbildning på grund av tidigare brottslighet, och dels att det inte heller finns möjlighet att avskilja studenter i de fall då det går att förutse att inte kommer att utfärda yrkeslegitimation för studenten efter examen. Båda dessa situationer leder till att studenten kommer att genomgå utbildningen utan Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning att i slutändan uppfylla kraven för examen eller kunna utöva yrket, som lärosätet har kvar utbildningsansvaret för studenten. Vårt uppdrag innebär även att vi ska kartlägga och identifiera om det finns ytterligare omständigheter som antingen bör utgöra grund för avskiljande, men , eller avstängning än . Det har sin bakgrund i att flera lärosäten, enligt direktiven, anser att skillnaden mellan disciplinreglerna och avskiljandereglerna är stora. Som kommer att framgå i kapitlet hör denna del av uppdraget ihop med uppdraget att föreslå ökade möjligheter att avskilja en student när det inte bedöms finnas en påtaglig risk för skada. Ökar möjligheterna att avskilja studenter tills vidare så kan det innebära att behovet av tidsbegränsade avskiljanden eller längre avstängningar minskar. Vi ska slutligen också ta ställning till om förslagen om avskiljande bör begränsas till vissa högskoleutbildningar eller om de ska gälla samtliga högskoleutbildningar. I detta kapitel redogör vi inledningsvis kort för studentens rätt till sin studieplats. Därefter lämnar vi förslag om att det ska införas två nya avskiljandegrunder: En som i princip motsvarar det tidigare lämnade förslaget om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret (se kapitel 11) och en som möjliggör avskiljande av studenter som genom sitt uppträdande visat sig uppenbart olämpliga att fortsätta sina studier. Vi redogör också för vissa tillämpningsfrågor i relation till nuvarande avskiljandegrunder samt lämnar ett förslag om viss utvidgning av en av grunderna för att vidta disciplinära åtgärder. Slutligen redogör vi för våra bedömningar gällande sekretess och dataskydd. 13.2Studentens rätt till sin studieplats I regeringsformens kapitel om grundläggande fri- och rättigheter finns en bestämmelse om utbildning. I 2 kap. 18 § första stycket anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola och att det allmänna också ska svara för att högre utbildning finns. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning bestämmelsen som gäller högre utbildning innebär emellertid inte någon ovillkorlig rätt för den enskilde till högre utbildning. I stället angavs vid bestämmelsens införande att det för sådan utbildning även fortsättningsvis ska kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörighet eller lämplighet (Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor, prop. 1993/94:117, s. 52). Även det första tilläggsprotokollet till , som är bindande för , innehåller en bestämmelse om rätt till undervisning. I första meningen i tilläggsprotokollets artikel 2 anges att ingen får förvägras rätten till undervisning. Bestämmelsen innebär en rätt att få tillträde till av myndigheterna organiserad undervisning och gäller såväl lägre som högre undervisning. Tillträdet till högre undervisning kan dock, till skillnad från till lägre undervisning, begränsas på olika vis – varje stat har stor frihet att bestämma hur urvalet ska ske. Det får dock inte röra sig om skäl som kan anses ovidkommande, och de krav som uppställs måste vara objektiva och icke diskriminerande. På motsvarande sätt kan antas att avstängning från undervisning av disciplinära skäl kan tillåtas i större omfattning när det gäller högre undervisning, än då det är fråga om obligatorisk skolundervisning på lägre nivå (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5, s. 612 ff. med hänvisningar). I artikel 14.1 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna – till vilken inspiration hämtats från artikel 2 i det första tilläggsprotokollet till – anges på motsvarande vis att var och en har rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbildning och fortbildning. Även artikel 26.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna innehåller en bestämmelse om att var och en har rätt till utbildning, och att den högre utbildningen ska vara öppen för alla med hänsyn till deras förmåga. Som framgår ovan finns inte någon absolut rätt att fullfölja en utbildning på högskolenivå. De nämnda rättighetsstadgorna, och då särskilt bestämmelsen i , visar emellertid att det utifrån ett rent rättighetsperspektiv måste finnas objektivt godtagbara och icke diskriminerande skäl för att avskilja en student. Vid bedömningen av vilka krav som bör uppställas för att genom avskiljande ta ifrån en student dennes rätt till en beviljad studieplats är det enligt vår mening inte tillräckligt att endast utgå ifrån dessa minimikrav. Ett beslut om att avskilja en student från en påbörjad utbildning är, oavsett skälen för det, ett för den enskilde studenten Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning mycket ingripande beslut. Det innebär inte bara att studenten fråntas den rätt till utbildning som hen genom antagningen i praktiken har tillerkänts, studenten har dessutom i regel investerat tid, kraft och pengar i utbildningen. Beslutet kan även komma att påverka studentens hela framtida yrkesliv. Av dessa skäl måste ett beslut att avskilja en student från pågående utbildning – till skillnad från ett beslut att neka antagning – också anses innefatta en prövning av en civil rättighet enligt artikel 6.1 i (se resonemanget i avsnitt 11.9). Av de skäl som framförts ovan följer att det måste ställas mycket höga krav för att kunna avskilja en student från en utbildning som denne redan antagits till. Vi kommer i de följande avsnitten att behandla två situationer som dock är sådana att kraven kan vara uppfyllda. Dels när studenten på grund av brottslighet diskvalificerat sig från det yrke som utbildningen ska leda till och utbildningen därför förlorat mycket av sitt värde för studenten, dels när studenten under eller i anslutning till utbildningen uppträtt mycket klandervärt och på ett sätt som drabbar andra personer. 13.3Avskiljande av studenter som förekommer i belastningsregistret 13.3.1Det ska införas en ny avskiljandegrund som tar sikte på vissa studenter som förekommer i belastningsregistret Utredningens förslag: Det ska införas en ny avskiljandegrund som motsvarar förslaget om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret. Det innebär att studenter på vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar ska kunna avskiljas om de förekommer i belastningsregistret avseende mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, något av sexualbrotten i 6 kap. , grovt rån eller barnpornografibrott, om brottet lett till någon annan påföljd än böter. Skälen för utredningens förslag: Som vi redogjort närmare för i avsnitt 4.9 har JK i ett beslut efterlyst en samordning mellan de regler som gäller för antagning och avskiljande av studenter och de som gäller vid utfärdande av legitimation och beslut om anställning. Vi har i avsnitt 11.4 föreslagit att det, för att bli antagen till vissa Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar, ska krävas att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. De utbildningar som omfattas av förslaget är enbart sådana där belastningsregisterkontroll även är en förutsättning för legitimation eller anställning efter slutförd utbildning. Förslaget innebär en mer enhetlig och förutsebar reglering genom att en samordning sker mellan de regler som gäller vid antagning till utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården och de som gäller vid anställning inom skolan samt vid utfärdande av yrkeslegitimation inom hälso- och sjukvården. När det gäller kraven för avskiljande på grund av brottslighet så gäller enligt den nuvarande regleringen att studenten måste ha gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet och att det till följd av denna brottslighet bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen (4 kap. 6 § högskolelagen [1992:1434] och 2 § förordningen [2007:989] om avskiljande av studenter från högskoleutbildning; fortsättningsvis avskiljandeförordningen). I förarbetena tydliggörs vad som avses med begreppet allvarlig brottslighet i detta sammanhang. Där anges att det ska vara fråga om våldsbrott eller grova narkotikabrott, för vilka utdömts eller för vilka normalt skulle ha följt ett fängelsestraff om . Även allvarliga fall av grov skadegörelse samt allmänfarliga brott enligt 13 kap. , för vilka är stadgat fängelse, ska anses som allvarlig brottslighet. Försök till sådana brott bör bedömas som lika allvarliga som fullbordade brott. I förarbetena anges vidare att en student som gjort sig skyldig till omfattande brottslighet av nämnt slag, där ingen enskild gärning ger fängelse, kan bli föremål för avskiljande om gärningarna sammantagna föranleder fängelsestraff om . Ett exempel kan vara att någon döms till ett långt fängelsestraff för flera allvarliga fall av misshandel, men ingen bedöms som grov misshandel, för vilket är stadgat fängelse (Regeringens proposition 1986/87:100 med förslag till statsbudget för /88, bilaga 10 s. 206). Vårt förslag om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret föreslås gälla för sökande som förekommer i registret avseende mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, samtliga sexualbrott i 6 kap. , grovt rån och barnpornografibrott, om brotten lett till någon annan påföljd än böter (se avsnitt 11.6.4). Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Den nuvarande avskiljandegrunden som tar sikte på allvarlig brottslighet omfattar alltså endast delvis samma brott som förslaget om att antagning ska nekas till vissa utbildningar om sökanden förekommer i belastningsregistret. Dessutom krävs enligt den befintliga avskiljandegrunden att det till följd av brottsligheten bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen. Något motsvarande krav finns inte i förslaget om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret, där det begångna brottet innebär ett absolut hinder mot antagning. De skäl som föranlett förslaget om att antagning ska nekas till vissa utbildningar vid förekomst i belastningsregistret, dvs. intresset av enhetlighet och förutsebarhet, gör sig enligt vår mening gällande i lika stor utsträckning när en student på någon av dessa utbildningar döms för ett sådant brott som hade inneburit nekad antagning. Studenten i fråga kommer, om utbildningen slutförs, inte att kunna erhålla legitimation eller få anställning. Tvärtom är förutsättningarna för detta sannolikt sämre än om domen meddelats innan antagning, eftersom det begångna brottet kommer att ligga närmare i tiden för ansökan om legitimation eller anställning. Det finns därför goda skäl för att införa en ny grund för avskiljande av studenter som motsvarar förslaget om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret. Genom en sådan bestämmelse uppnås också så långt möjligt den av JK efterfrågade samordningen mellan de regler som gäller för antagning och avskiljande av studenter och de som gäller vid utfärdande av legitimation och beslut om anställning. Vi föreslår alltså att det ska införas en ny grund för avskiljande som innebär att avskiljande kan ske när en student på en sådan utbildning som föreslås omfattas av kravet på belastningsregisterkontroll inför antagning förekommer i belastningsregistret för ett sådant brott som inneburit att antagning skulle ha nekats. Hur bestämmelsen närmare bör utformas och var den bör placeras återkommer vi till i kommande avsnitt. I ett kommande avsnitt, 13.6, redogör vi även närmare för förhållandet mellan den föreslagna avskiljandegrunden och den befintliga avskiljandegrunden som tar sikte på allvarlig brottslighet. Av tydlighetsskäl bör emellertid redan här nämnas att den nu föreslagna grunden alltså kommer att träffa studenter som förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott, medan den befintliga avskiljandegrun- Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning den träffar den som gjort sig skyldig till allvarlig brottlighet. Eftersom uppgift om brott antecknas i belastningsregistret oavsett om brottmålsdomen har vunnit laga kraft eller inte, så kommer avskiljande på den nya grunden att kunna beslutas även om någon lagakraftvunnen dom inte föreligger. När det gäller avskiljande på den befintliga grunden har däremot i regel ansett att det krävs att den brottmålsdom som ligger till grund för nämndens bedömning har vunnit laga kraft för att en student ska anses ha gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. I en tämligen meddelad dom har Förvaltningsrätten i emellertid gjort bedömningen att det i normalfallet inte är en rimlig uttolkning av lagstiftarens avsikt att begreppet gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet alltid förutsätter ett lagakraftvunnet avgörande. I stället ansåg domstolen att de överväganden och bedömningar som den allmänna domstol som senast har prövat målet har gjort i normalfallet ska ligga till grund för avskiljandenämndens och förvaltningsdomstolens prövning (förvaltningsrättens dom i mål nr 21990-19). Detta skulle innebära att det inte föreligger någon skillnad mellan den föreslagna och den befintliga avskiljandegrunden i detta avseende – till dess frågan prövats av en överrätt får rättsläget dock betecknas som oklart. 13.3.2Konsekvensen av ett beslut om avskiljande på den föreslagna grunden Utredningens förslag: Ett beslut om avskiljande på den föreslagna grunden ska alltid innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon sådan lärarutbildning eller hälso- och sjukvårdsutbildning som omfattas av avskiljandegrunden.