sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Däremot kan det ifrågasättas om en kommun eller region bör låna och placera på samma gång. I de fallen sker en skulduppbyggnad parallellt med att placerade medel ökar i storlek. Det är ett beteende som kan liknas vid spekulation. Dels finns risken att placeringarna minskar i värde, dels att låneräntan stiger. De dubbla finansiella riskerna förstärker varandra och kan förvärra en krissituation om en sådan skulle uppstå. riskerar den ökade låneskulden att ut- mana skuldankaret för den offentliga sektorn. Dubbla risker är inte heller en ovanlig företeelse, 40 kommuner och regioner har lån sam- tidigt som de också har likvida medel eller placeringar som överstiger av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Företeelsen att ha lån och placeringar sam- tidigt är ännu vanligare om de kommunala företagen inkluderas. 6.3.6Beskrivning av konsekvenser för verksamheten och andra ställningstaganden i programmet för god hushållning Utredningens förslag: Programmet för god hushåll- ning ska innehålla en beskrivning av de konsekvenser för verk- samheten som följer av programmets obligatoriska mål. Utredningens bedömning: Inget krav bör införas på att ange mål för verksamheten i programmet för god hushåll- ning. Programmet för god hushållning får, utöver det som anges i lag, innehålla andra mål och riktlinjer samt övriga ställningstaganden. Skälen för utredningens förslag och bedömning De ekonomiska målens konsekvenser för verksamheten uppställs inget krav varken i lag eller i förarbeten på vad rikt- linjerna för god ekonomisk hushållning enligt 11 kap. 1 § kommunal- lagen ska innehålla. Dock anges i förarbetena att riktlinjerna bör innehålla en uttolkning av vad god ekonomisk hushållning innebär för kommunen respektive regionen. Det överlämnas alltså i stor ut- sträckning till kommuner och regioner att själva definiera innehållet i begreppet. Av 11 kap. 6 § kommunallagen framgår det dock att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten under budgetåret där det bl.a. ska anges mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Utredningen har i många olika sammanhang blivit uppmärksam- mad på att denna reglering, där det uppställs krav på att ange mål och riktlinjer för verksamheten kopplat till kravet på god ekonomisk hushållning, uppfattas som svårtolkad. Det finns inte heller så många exempel från kommuner och regioner på hur sådana mål har formu- lerats. Utredningen har sett att det finns ett behov av att både de långsiktiga och de kortsiktiga målen för ekonomin främjar effektiviteten i verksamheten. Trots detta anser utredningen att det inte bör ställas krav på att kommuner och regioner, inom ramen för programmet för god hushållning ska ange särskilda mål eller riktlinjer för verksamheten, dvs. mål eller riktlinjer som avser samma långsiktiga perspektiv som de ekonomiska målen och rikt- linjerna för tillåten risk vid placering och upplåning samt hantering och ändamål för resultatreserver. Givet det långa tidsperspektiv som ska anläggas inom ramen för programmet för god hushåll- ning anser utredningen att detta kan vara förenat med stora svårigheter. I stället föreslår utredningen att varje kommun och region, ut- ifrån sina egna förutsättningar, i programmet för god hushållning ska beskriva de konsekvenser för verksamheten som följer av de långsiktiga mål som ska formuleras för ekonomin. Kon- sekvenserna behöver sedan omsättas och hanteras i styrningen av verksamheten. Detta kan exempelvis innefatta frågor om effektivi- tet, där en effektiv verksamhet bl.a. innebär att resultatet av verk- samheten bör stå i rimlig proportion till resursförbrukningen. Även konsekvenser för verksamhetens dimensionering och utveckling i förhållande till de ekonomiska ramarna samt behov av prioriteringar, uppföljning och kontroll kan beskrivas. Vidare kan med fördel ställ- ning tas till frågor rörande den ekonomiska styrningen av de kommu- nala företagen. En utgångspunkt bör vara att verksamheten utformas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och att målen i programmet för god hushållning understödjer detta. Andra möjliga ställningstaganden i programmet Programmet för god hushållning bör även kunna inne- hålla andra ställningstaganden än de som utredningen föreslår ska anges i lag, t.ex. i form av riktlinjer eller mål som kopplar till den ekonomiska förvaltningen. Det kan t.ex. handla om en övergripande beskrivning av planerings- och uppföljningsprocesserna, om hur en buffert för oförutsedda händelser och volymförändringar kan säker- ställas, om regler för resultathantering mellan år eller principer för in- och utlåning inom koncernen. Utredningen anser att det finns ett tydligt samband mellan en systematisk och sammanhållen budgetprocess, en väl fungerande uppföljning och en god ekonomi (se avsnitt 5.6.3). Det är viktigt att kommuner och regioner har en strukturerad budgetprocess som tydliggör att det är de ekonomiska ramarna som sätter de yttersta gränserna för verksamheten. Detta anser utredningen bör ske genom en process där budgetarbetet inleds med ett beslut om ekonomiska planeringsramar som utgår från de långsiktiga målen för ekonomin i programmet för god hushållning. Planeringsramarna kan utgöra utgångspunkt för de budgetförslag som nämnderna framstäl- ler till styrelsen. Givet de tidsgränser som anges för budgetprocessen i 11 kap. 8–11 §§ kommunallagen kan det exempelvis vara lämpligt att fastställa en ekonomisk planeringsram senast vid utgången av juni månad. Krav på att kommunen eller regionen ska arbeta utifrån en sådan ekonomisk planeringsram kan med fördel ingå i programmet för god hushållning. 6.3.7Medelsförvaltning och förvaltning av pensionsmedel Utredningens förslag: Bestämmelsen om att kommuner och re- gioner ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses tas bort. Skyldigheten för fullmäktige att besluta om riktlinjer för medelsförvaltningen och för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser tas bort. Skälen för utredningens förslag Krav på särskilda riktlinjer för pensionsmedelsförvaltningen tas bort Utredningen föreslår att kraven på medelsförvaltning som framgår av 11 kap. 2 § kommunallagen och skyldigheten för fullmäktige att anta separata riktlinjer för medelsförvaltningen i 11 kap. 3 § kom- munallagen tas bort. Syftet är att flytta fokus och styra mot god hushållning för ekonomin som helhet. är en tydlig del av kravet på en god hushållning och därför bör frågan hänga samman med ekonomistyrningen i stort. De rikt- linjer för tillåten risk vid placering och upplåning som utredningen föreslår ska finnas i programmet för god hushållning bör understödja och korrespondera mot övriga mål och riktlinjer samt övriga ställningstaganden inom ramen för god hushållning. Det särskilda kravet på att fullmäktige ska besluta om riktlinjer för förvaltning av medel avsatta för pensionsförpliktelser i 11 kap. 4 § kommunallagen uppfattar utredningen har bidragit till en inrikt- ning mot att medel för pensionsförpliktelser förvaltas skilt från eko- nomin som helhet. Det har lett till en utveckling där en och samma organisation kan ha tillgångar i form av placerade pensionsmedel som skulder byggs upp i form av banklån för att finansiera investeringar i verksamheten. Det kan heller inte uteslutas att lån har tagits upp enkom för att skapa en pensionsmedelsportfölj. Utred- ningen menar att de materiella tillgångarna som brukas i verksam- heterna skulle kunna göra lika stor nytta för att garantera organisa- tionens framtida pensionsbetalningar som de realiserbara finansiella tillgångarna kan. De materiella tillgångarna kan också i vissa fall generera en avkastning, t.ex. i form av hyresintäkter. Genom att kraven på särskilda riktlinjer för pensionsmedels- förvaltningen tas bort betonas att det är organisationens tillgångar som helhet som ska möta såväl pensionsförpliktelserna som andra åtaganden och att en särskild avsättning och förvaltning av pensions- medel varken är nödvändig eller önskvärd. Det finns inga andra be- hov av tryggande av pensionerna utöver beskattningsrätten. Frågan om pensionsmedel bör därför tonas ned och integreras i helheten. Utredningens bedömning: Förbudet mot att kommuner och re- gioner upplåter panträtt i sin egendom till säkerhet för en fordran bör behållas. Skälen för utredningens bedömning: Det kommunala pantsättnings- förbudet regleras i 11 kap. 22 § kommunallagen. Av bestämmelsen framgår att kommuner och regioner inte får upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för en fordran. Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för lån som har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen. Syftet med förbudet är att säkerställa att säkerheten för kommunernas och regionernas lån ut- görs av all den egendom som de äger och hela deras skattekraft. Det har ansetts som väsentligt för tilltron till kommunerna och regionerna som låntagare att långivarna kan utgå från att krediten kan baseras på båda dessa faktorer.11 I utredningens uppdrag lyfts frågan om pantsättningsförbudets relevans och utformning särskilt i anslutning till förekomsten av handel med vissa finansiella instrument. Enligt kommittédirektivet har fråga uppstått om krav på ställande av säkerhet vid handel med vissa typer av finansiella instrument, t.ex. handel med derivat, om- fattas av pantsättningsförbudet i 11 kap. 22 § kommunallagen och om detta i sådant fall förhindrar en effektiv medelsförvaltning, bl.a. avseende förvaltningen av pensionsmedel, i kommuner och regioner. Utifrån den enkätundersökning som genomförts och utredningens övriga kontakter kan konstateras att detta är en fråga som endast berör ett fåtal organisationer (se avsnitt 5.3.3). 1978/79:53, s. 18. ningen, vilket redogjorts för i avsnitt 6.3.5 ovan, att fokus inom medelsförvaltningen bör förflyttas från högt risktagande till säkra långsiktiga placeringar. Därmed anser inte utredningen att det finns skäl att undanröja eventuella hinder mot handel med finansiella in- strument, t.ex. derivatinstrument. Pantsättningsförbudet bör mot den bakgrunden inte tas bort eller förändras. Utredningens bedömning: Kravet på att upprätta en budget i balans bör behållas. Huvudregeln bör även fortsättningsvis vara att negativa balanskravsresultat ska regleras . Utredningens förslag: Balanskravet preciseras och formuleras som att budgeten ska upprättas så att balanskravsresultatet är positivt. Skälen för utredningens bedömning och förslag Balanskravet bör behållas … Kommuner och regioner ska enligt 11 kap. 5 § kommunallagen upp- rätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna (balanskravet). Balanskravet ska ses som den lägsta godtagbara nivån för resul- tatet under ett enskilt budgetår men är inte liktydigt med att ha en god hushållning. Utredningen bedömer dock att ett balanskrav som sätts till noll är enkelt att förhålla sig till och att förstå. Kravet har också ett starkt signalvärde kring vad som är nöd- vändigt i ett ekonomistyrningsperspektiv. Utredningen konstaterar att det finns en stor acceptans i kommuner och regioner för balans- kravet och att majoriteten anser att kravet bidragit till ett ökat fokus på ekonomifrågorna. Utredningen har fått vissa synpunkter på att balanskravet borde skärpas såtillvida att det snarare borde krävas minst ett positivt resul- tat på t.ex. en procent av skatter och statsbidrag. Tanken är att detta skulle kunna leda till att de kommuner och regioner som bedöms sätta för låga resultatnivåer , skulle höja dessa. ring skulle dock enligt utredningen kunna skapa en än större oklar- het kring skillnaden mellan balanskravet och vad som kan anses vara god hushållning. Risken är stor att ett sådant balanskrav blir den nya, accepterade i stället för att kommunen eller regionen gör en egen analys av vilken resultatnivå som krävs för att uppnå god hushållning – vilken kan vara både lägre och högre än en procent av skatter och statsbidrag. Utredningen vill dock starkt framhålla att ett bibehållet balans- krav är en miniminivå och att ett återkommande årligt resultat på denna nivå innebär att ekonomin i kommuner och regioner urholkas på . Ett nollresultat är därför endast acceptabelt på kort sikt. Detta innebär att ett uppfyllande av balanskravet i normalfallet inte alls är liktydigt med att kravet på en god hushållning kan anses vara uppfyllt. I det årliga resultatet måste också framtida åtaganden beaktas, för att kommande generationer inte ska behöva betala en högre skatt för att erhålla samma service som finns tillgäng- lig . Utredningen bedömer mot denna bakgrund att kravet på att upp- rätta en budget i balans och huvudregeln om att negativa balans- kravsresultat ska regleras bör behållas. Balanskravet berör endast kommunen eller regionen och inte andra juridiska personer, t.ex. de kommunala företagen. Indirekt omfattas dock även dessa då kostnader för förlusttäckning respek- tive utdelning från respektive företag till kommunerna och regio- nerna påverkar såväl resultat- som balansräkningen som balanskravs- resultatet. Kravet på en god ekonomisk hushållning omfattar dock även så- dan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer, dvs. hel- och delägda kommunala bolag samt kommunala stiftelser och föreningar. Utredningen anser att det är viktigt att kommuner och regioner har en god hushållning oavsett organisationsform och föreslår därför att programmet för god hushållning även ska omfatta sådana juridiska personer (se avsnitt 6.3.1 och 6.3.2). Utredningen föreslår även att kommuner och regioner i anslutning till budgeten, ska göra en samlad bedömning av ekonomin under budgetåret för sådana kommunala koncerner som avses i 2 kap. 6 § LKBR. Genom dessa förslag kan koncernperspektivet sägas bli bättre tillgodosett i den ekonomiska styrningen och utredningen bedömer därför inte att det är nödvändigt att balanskravet ska omfatta andra juridiska personer än kommuner och regioner. Ett utvidgat tillämp- ningsområde för balanskravet skulle dessutom vara mycket kom- plicerat att utforma. Utredningen föreslår därför ingen förändring i frågan om vilka organisationer som omfattas av balanskravet. …men behöver preciseras Utredningen föreslår i avsnitt 6.7.2 att budgeten ska innefatta en balanskravsutredning. Detta föranleder ett förtydligande av vilket resultatbegrepp som avses för balanskravet. Det resultat som bud- geteras bör korrespondera mot den utvärdering av balanskravet som sker i samband med bokslut i årsredovisningen. Därför ska årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § LKBR, med förändring av resultatreserven, dvs. balanskravsresultatet, beräknas för budgetåret. Utredningens förslag: Möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att inte upprätta en budget där intäkterna överstiger kostna- derna tas bort. Undantag från kravet på att upprätta en budget där balans- kravsresultatet är positivt får göras om kommunen eller regionen har en stark finansiell ställning. Skälen för utredningens förslag Synnerliga skäl riskerar att urholka ekonomin och bör därför tas bort Enligt 11 kap. 5 och 13 §§ kommunallagen, finns möjlighet att med hänvisning till synnerliga skäl dels underbalansera budgeten, dels avstå från att reglera ett negativt balanskravsresultat med hänvisning till att det finns synnerliga skäl. Rekvisitet synnerliga skäl markerar att det ställs relativt höga krav för att undantaget ska vara tillämpligt. Möjligheten att underbalansera budgeten bör enligt förarbetena bara användas och med stor restriktivitet. skäl avses fall då undantag från kravet att återställa det egna kapitalet är mycket väl motiverat. Ett grundläggande krav är att de åtgärder som kommunen eller regionen vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning.12 Utredningen föreslår att möjligheten att åberopa synnerliga skäl tas bort eftersom det riskerar att leda till en urholkning av ekonomin i kommuner och regioner. Möjligheten att hänvisa till synnerliga skäl för att inte återställa negativa balanskravsresultat har i flera fall an- vänts för händelser som enligt utredningens uppfattning inte kan anses ligga i linje med lagstiftarens intentioner (se avsnitt 5.4.3 och 5.4.4). Användningen av synnerliga skäl har således enligt utredningen haft en negativ inverkan på utvecklingen mot god ekonomisk hushållning. För att uppnå kravet på en god hushållning krävs normalt att negativa resultat återställs. Ett återställande av negativa resultat är av särskild vikt för de kommuner och regioner som har en svag ekonomi och som inte har ett eget kapital som täcker pensions- åtagandet eller en buffert. Undantag från balanskravet bör vara möjligt vid en stark finansiell ställning Det bör enligt utredningen även fortsättningsvis finnas möjlighet till undantag från balanskravet. För att inte riskera en urholkning av ekonomin på ska ett undantag endast få ske när kommu- nen eller regionen har en stark finansiell ställning. Åberopande av synnerliga skäl utifrån omständigheten som i förarbetena beskrivs som en stark finansiell ställning, har kunnat fungera som en ventil för ett litet antal kommuner som har haft en mycket god ekonomi i form av hög soliditet inklusive an- svarsförbindelsen för pensionsförpliktelser och stora finansiella till- gångar (se avsnitt 5.4.4). Det finns i sådana fall inget självändamål i att fortsätta att konsolidera ekonomin. Utredningen anser därför att det är rimligt att kommuner och regioner som har en stark finansiell ställning även i fortsättningen ska kunna budgetera med ett negativt balanskravsresultat och därigenom använda en viss del av det egna kapitalet. 2016/17:171, s. 424–425 och s. 427–428. I förarbetena beskrivs exempel på vad som kan utgöra en stark finansiell ställning.13 En sådan situation är om det finns eget kapital och realiserbara tillgångar av en omfattning som överstiger rimliga krav på finansiell handlingsberedskap. Vidare anges att för att en minskning av det egna kapitalet inte ska anses bryta mot kravet på god ekonomisk hushållning ska det finnas kapital som täcker kom- munens eller regionens hela pensionsåtagande. Därutöver ska det finnas en buffert med realiserbara tillgångar som kan användas för delfinansiering av framtida investeringar. Vad som är att beteckna som stark finansiell ställning kan variera mellan enskilda kommuner och mellan enskilda regioner och det finns ingen tydlig gräns för när en kommun eller en region kan anses ha en stark finansiell ställning. Generellt har kommunerna en starkare ekonomi än regionerna. Vissa kommuner och regioner bedömer att de har en stark finansiell ställning när eget kapital täcker hela pensionsskulden för pensions- åtagandet medan andra har högre krav på vad som defi- nieras som stark finansiell ställning. Definitionen av stark finansiell ställning kommer även fortsättningsvis att vara central för att avgöra om en kommun eller region har möjlighet att göra avsteg från huvud- regeln om att upprätta en budget där intäkterna överstiger kostna- derna eller när negativa balanskravsresultat inte behöver återställas. Därför är det viktigt att utveckla den beskrivning som finns i dagens förarbeten av vad som utgör en stark finansiell ställning. Utredningen föreslår att undantag från balanskravet ska kunna göras när en kommun eller region har en så stark finansiell ställning att en fortsatt konsolidering av ekonomin inte kan anses motiverad. Det är rimligt att kommuner eller regioner har ett eget kapital av viss omfattning och därmed en positiv soliditet inklusive ansvarsförbin- delsen för pensionsförpliktelser. Motivet är att minska sårbarheten och att ha en buffert och beredskap mot negativa händelser. Ett eget kapital av viss omfattning ger också ett minskat behov av belåning för framtida utgifter. Det finns dock inget värde i att ständigt öka det egna kapitalet eller soliditeten, när en rimlig nivå har uppnåtts. Det skulle innebära att kommunen eller regionen tar ut mer i skatt än vad som behövs för att bedriva verksamheten. Utredningen har övervägt frågan om att göra en exakt definition av vad som ryms i kravet på en stark finansiell ställning. 2003/04:105, s. 25. lagreglering kan en sådan definition dock inte få bindande verkan, utredningen har ändå i möjligaste mån beskrivit sin syn på vad som utgör en stark finansiell ställning. Enligt utredningen föreligger en stark finansiell ställning om följande två förutsättningar är uppfyllda : 1.soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser överstiger , 2.kommunen eller regionen har en finansiell buffert, dvs. ett posi- tivt netto av likvida medel, placeringar, lånefordringar och låne- skuld. Storleken på den finansiella bufferten bör möjliggöra att samtliga framtida investeringar i treårsplanen kan finansieras med egna medel14. Utredningen vill tydligt framhålla att en soliditet inklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser på eller mer inte ska anses vara eftersträvansvärd eller utgöra en norm eftersom detta i princip har inneburit en överbeskattning av kommunens eller re- gionens invånare. Soliditeten bör normalt sett ligga på en lägre nivå. Som tidigare nämnts bedömer utredningen att , beroende på övriga förutsättningar, kan vara en tillräcklig nivå för välskötta kommuner och regioner för att uppnå god hushållning. skulle endast nio kommuner och ingen region bedömts ha en stark finansiell ställning utifrån de förutsättningar som anges ovan. Utredningen har studerat soliditetens utveckling och även simulerat en framtida utveckling. Det bör framhållas att solidi- teten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser har haft en positiv trend, som dessutom har för- stärkts de senaste 5–10 åren. Soliditeten exklusive ansvarsförbindel- sen för pensionsförpliktelser har haft en negativ trend. Dessa mått kommer att sammanfalla , när pensionsåtagandet för tiden är fullt betalt. Med den ge- nomsnittliga resultatnivå som sektorn uppvisat kan soliditeten (både inklusive och exklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser eftersom de båda sammanfaller omkring denna tidpunkt), i genomsnitt komma att nå i sektorn , för kommuner och för re- 14Här avses ett kassaflödesperspektiv. Med egna medel avses att inga nya lån ska tas upp. Egna medel omfattar den finansiella bufferten samt budgeterade positiva kassaflöden i treårsplanen. Det innebär att relativt många kommuner och regioner kom- mer att kunna anses ha en stark finansiell ställning . Med antagen resultatnivå kommer låneskulden som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning att vara oförändrad. Fördelningen mellan de kommuner och regioner som har respektive inte har en finansiell buffert kan antas vara ungefär densamma som . Laglighetsprövning av stark finansiell ställning Utredningen föreslår att möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att göra undantag från balanskravet och kravet på att reglera ett negativt balanskravsresultat tas bort. I stället föreslås en möjlighet för kommuner och regioner att göra undantag från balanskravet och från kravet på att reglera ett negativt balanskravsresultat om det finns en stark finansiell ställning. I 13 kap. 8 § första stycket kommunallagen framgår utifrån vilka prövningsgrunder ett överklagat beslut kan upphävas inom ramen för en laglighetsprövning. Enligt bestämmelsen ska ett överklagat beslut upphävas om; 1. det inte har kommit till på lagligt sätt, 2. Beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller regionen, 3.det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller 4.beslutet annars strider mot lag eller annan författning. I 13 kap. 8 § andra stycket kommunallagen undantas vissa beslut från prövnings- grunderna i tredje och fjärde punkterna. Det gäller beslut om att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera budgeten enligt 11 kap.