sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — Att frångå den innebär ett visst mått av osäkerhet och det är inte givet alla förutsedda förbättringar förverkligas, även om det givetvis är utredningens bedömning att så kommer bli fallet. hur som helst få oförutsedda effekter, vilket innebär att föränd- ringen som sådan är förenad med viss risk. Utredningens bedömning är emellertid att övergången till en mer förutsebar modell förhåll- andevis snabbt kommer att leda till en totalt sett lägre risknivå för projektörerna. Att inte göra någon ändring innebär också att det troligen blir dyrare och svårare att uppfylla de energi- och klimatpolitiska målen. Utan ändring blir utbyggnaden av vindkraften enligt utredningen mindre än annars och då behöver andra tekniker än vindkraft an- vändas för att framställa energi från förnybara källor i den omfatt- ning som vindkraften inte byggs ut.1 9.2Konsekvenser av utredningens förslag 9.2.1Konsekvenser för statens finanser Utredningens förslag bedöms inte få några direkta effekter för statens finanser. Förslagen kommer inte att orsaka några kostnader för staten och inga direkta intäkter. En viss ökad mängd vindkraft, vilket utredningen förväntar sig blir en följd om förslagen genomförs, kan ge staten ökade intäkter, men det beror på om vindkraften i så fall byggs ut i stället för någon annan energiproduktion som hade genererat högre eller lägre intäkter för staten. 9.2.2Konsekvenser för de energipolitiska målen Hur utredningens förslag förväntas påverka uppfyllandet av de energipolitiska målen framgår delvis indirekt av avsnitt 5.2.4. Där går utredningen igenom effekterna av att ta bort den kommunala till- styrkan utan att införa någon motsvarande ordning för kommunalt inflytande. I avsnittet redogör utredningen också för vilka de energi- politiska målen är och hur de påverkas av det regelverk som utred- ningen har att se över liksom hur de påverkas av att mer vindkraft kan byggas. 1Vattenkraft eller vindkraft är den billigaste förnybara elkällan, beroende på hur man räknar styrmedel; Elproduktion – Tekniker för produktion av el, Kungl. (), 2015, , s. 30. De förslag som utredningen lägger syftar inte till att öka försörj- ningstryggheten, stärka konkurrenskraften eller bidra till ekologisk hållbarhet, eller till att nå en förnybar elproduktion 2040. Utredningen har i stället haft som syfte att föreslå en ordning för kommunalt inflytande över vindkraftsutbyggnad som är förutsebart, effektivt och rättssäkert. Med det sagt har utredningen vinnlagt sig om att inte lägga förslag som motverkar uppfyllandet av de energipolitiska målen. Utredningens bedömning är att utred- ningens förslag kommer att leda till en viss ökning av vindkrafts- utbyggnaden i , jämfört med om förslagen inte genomförs. Skälen till det är framför allt att effektiviteten och förutsebarheten i utbyggnadsprocessen ökar, vilket gör att projektörer inte behöver lägga lika mycket tid och resurser på projekt som inte blir av. Resurser friläggs då till andra projekt. Hur mer vindkraft påverkar de energi- politiska målen har utredningen alltså redogjort för i avsnitt 5.2.4. Det är framför allt länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer som kommer att påverkas av utredningens förslag. Förslagen kan inne- bära en viss ökad arbetsbörda för miljöprövningsdelegationerna i enskilda fall, nämligen om det är oklart om en kommun tillfrågats om sin inställning eller inte eller om det är oklart vad kommunen tagit ställning till. kommer antalet sena negativa besked från kommunerna att minska betydligt, vilket innebär att miljöpröv- ningsdelegationerna inte behöver ägna tid åt att handlägga och kun- göra ansökningar som sedan inte tillstyrks av kommunen. Miljö- prövningsdelegationerna kommer heller inte, som ofta är fallet, att behöva invänta kommunens beslut om tillstyrkan efter att miljö- konsekvensbeskrivningen kungjorts, vilket effektiviserar tillstånds- processen. Utredningen föreslår också att beslut om lokaliseringsbesked ska gå att överklaga i högre grad än vad som är fallet med dagens kom- munala tillstyrkan. I och med att negativa lokaliseringsbesked blir överklagbara för projektören och överklagan ska göras till länsstyr- elsen kommer ett antal sådana ärenden att behöva prövas där. Utred- ningen bedömer att minskningen i resursåtgång som åstadkoms genom att begäran om tillstyrkan inte görs av miljöprövningsdelega- tionen i samband med kungörelse och genom att kommunerna inte kan ändra sina beslut, överväger den ökade resursåtgång som över- klagandena kommer medföra. Totalt sett bedömer utredningen att förslagen kommer leda till en minskad resursåtgång vid miljöprövningsdelegationerna efter en kort övergångsperiod när de två systemen gäller delvis parallellt (se avsnitt 8.7 om övergångsbestämmelser). Vad som sagts om miljöprövningsdelegationerna gäller även för mark- och miljödomstolarna i de fall där vindkraftsprojektet är vattenverksamhet och där domstolen är första instans. Domstolarna påverkas också i viss utsträckning av de ändrade överklagandemöjlig- heterna. Positiva lokaliseringsbesked kommer kunna överklagas till- sammans med tillståndsbeslut och negativa lokaliseringsbesked kom- mer kunna överklagas till mark- och miljödomstol som andra instans. Utredningens bedömning är att antalet sådana ärenden avseende negativa lokaliseringsbesked kommer att bli förhållandevis få och att de positiva lokaliseringsbeskeden inte kommer att föranleda någon ökad resursåtgång, i och med att de bara får klagas över tillsammans med tillståndsbeslut. För kommunerna innebär utredningens förslag att det blir tydligare vad det är kommunen förväntas ta ställning till i fråga om var vind- kraft ska förläggas i kommunen. ökar behovet av att ha väl utarbetade och uppdaterade översiktsplaner, vilket i synnerhet för små kommuner kan vara resurskrävande. Att en tidsgräns inom vilken kommuner måste avge lokaliserings- besked införs gör att kommunerna begränsas i hur de prioriterar mellan ärenden. En begäran om lokaliseringsbesked måste hanteras och det kan i vissa fall tränga undan något annat som inte är underställt en tidsgräns. Utredningens möten med såväl enskilda kommuner som med SKR har dock lett till slutsatsen att det inte bör vara något problem för kommunerna att hantera en begäran om lokaliseringsbesked inom den föreslagna tidsramen. Utredningen bedömer att förslagen kommer att leda till fler vind- kraftsetableringar än om förslagen inte genomförs. Att tiden som ett ärende är aktivt i en kommun minskar gör i gengäld troligen att resursbehovet minskar. innebär vindkraftsetableringar att arbetstillfällen kan tillkomma i kommunen, vilket ger skatteintäkter. Att avkräva kommunerna ett aktivt beslut i fråga om ett vind- kraftsprojekt ska godtas eller inte och att besluten måste motiveras innebär att kommunen måste stå till svars inför kommunmedlem- marna när det gäller om en viss etablering släppts igenom eller inte. Det kan möjligen skapa en större press på politikerna men det kan också innebära en lättnad i och med att ramarna för beslutet blir tydligare. Att översiktsplanernas betydelse för planeringen av vindkraft ökar är avsett att uppmuntra kommuner att ha aktuella översikts- planer och vid behov tematiska tillägg. Det gynnar såväl kommun- erna själva som kommunmedlemmar och projektörer genom att förutsebarheten ökar och det för kommunen blir lättare att i det enskilda fallet veta vilka utgångspunkterna är för en bedömning. Att utarbeta eller uppdatera översiktsplaner är emellertid ett resurskräv- ande arbete och det innebär att mindre kommuner (till befolkningen sett) har svårare att hålla samma kvalitet och aktualitet i sina över- siktsplaner som större kommuner. är det ett krav enligt att varje mandatperiod bedöma översiktsplan- ens aktualitet (3 kap. 23 § ). Det är inte heller givet att det innebär mer arbete för en kommun att ändra i över- siktsplanen genom särskilda tillägga för vindkraft (3 kap. 27 § ) än att utan någon tydlig översiktsplan som grund behöva ta ställning till flera nya vindkraftparker inför beslut om till- styrkan. Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslagen som utredningen lägger innebär i någon mån en inskränk- ning av det kommunala självstyret. Detta då kommunen inte i varje enskilt fall längre ska kunna fatta ett oinskränkt och skönsmässigt grundat beslut om tillstyrkan. Kommunen ska inte heller kunna avstå från att fatta beslut alls eller låta en beslutsprocess ta . Beslut om att tillstyrka en lokalisering kommer inte längre gå att ändra, om inte går utan att miljökonsekvens- beskrivningen kungjorts av tillståndsmyndigheten. Inskränkningarna är dock begränsade, framför allt som kommunen i första hand bara behöver förhålla sig till sin egen översiktsplan, vilken den har full beslutanderätt över. Det gäller också bara för det fall kommunen faktiskt har planerat för vindkraft i översiktsplanen. Projekt som inte är placerade eller utformade i enlighet med kom- munens rekommendationer i översiktsplanen omfattas också av tids- fristen och kravet på att motivera besked, men i och med att några särskilda skäl för avstyrkan då inte behövs är kommunens möjlig- heter att i dialog med projektören påverka projektets utformning mycket större. Att möjligheten att överklaga besluten utökas inne- bär en viss begränsning av kommunens fria spelrum, men den går inte längre än vad som redan gäller för detaljplanebeslut och enligt utredningens bedömning inte mycket längre än vad som rimligtvis är fallet (se bl.a. avsnitt 3.8 om århuskonventionen och ). Men det kan , utan överprövningsmöj- ligheter, inte ske några överklaganden som klargör rättsläget. De ändringar i kommunens roll i prövningen av vindkraft som utredningen föreslår är föranledda av betydande brister i dagens system avseende förutsebarheten, rättssäkerhet och effektiviteten. Genom utredningens förslag förstärks rättssäkerheten för projektörer, förutsebarheten ökar för alla aktörer och effektiviteten i tillstånds- processen ökar betydligt. Dessa skäl är tillräckliga för att motivera den smärre inskränkning i kommunernas självstyre som förslagen innebär. Utredningen bedömer att dess förslag kommer att öka förutsebar- heten, rättssäkerheten och effektiviteten i tillståndsprövningen för vindkraft. Utredningen bedömer också att förslagen kommer att leda till en viss ökning av antalet byggda vindkraftsanläggningar, jäm- fört med om ingen ändring görs. Detta som en följd dels av att risknivån i branschen minskar, dels genom att negativa lokaliserings- besked i vissa fall kommer upphävas efter överklagande. Att översiktsplanen får en viktigare roll i kommunens planering av vindkraft innebär att det blir enklare för vindkraftsprojektörer att se var i en kommun det är möjligt att få kommunens tillstyrkan till en etablering och om det finns några begränsningar i hur parken kan utföras. Det framgår av det underlag som utredningen beställt, bilaga 2, att det inte går att få någon sådan ledning av översiktsplanen med dagens regelverk. Om en projektör vill etablera sig på en plats eller i ett utförande som inte är förenlig med översiktsplan så finns enligt utredningens förslag inget som hindrar det, utan situationen blir då i praktiken densamma som . Projektören får föra en dialog med kommunen och förhöra sig om möjligheterna att få ett positivt besked. Men till skillnad mot blir ett positivt beslut bindande för kommunen. Att projektörerna ges möjlighet att klaga över kommunernas beslut är en viktig förstärkning av rättssäkerheten och också en vik- tig förutsättning för att förslagen ska få den effekt som utredningen bedömer att de kommer ha. Kommunerna behåller förhållandevis fria ramar, nämligen dem som ges för framtagande av översiktsplan. kan vindkraftprojektören lita till att det som kommunen angett i sin översiktsplan också kommer att efterlevas när frågan om lokaliseringsbesked lämnas in. Kommunerna kommer inte kunna ändra ett positivt lokaliseringsbesked och om ett nekande beslut fattas i strid med ett positivt utpekande i översiktsplanen, utan att särskilda skäl för det finns, eller om kommunen genom sitt beslut gått utanför de ramar som finns vad gäller beslut om markanvänd- ningen i kommunen så kan projektören klaga över beslutet och få det upphävt. Utredningens bedömning är inte att det kommer att vara vanligt med upphävanden eftersom kommunerna i de flesta fall får förväntas ha fattat korrekta beslut, men att möjligheten finns är viktigt både för att värna projektörernas rättssäkerhet och för att säkerställa att felaktiga beslut inte står fast. Processen blir också effektivare för projektören, eftersom en tidsfrist föreslås inom vilken kommunen måste avge lokaliserings- besked. Det är också projektören som initierar tidsfristen. Frågan om lokaliseringsbesked blir därmed planerbar och kan läggas som passar väl i processen. Framför allt behöver projektö- rer inte lägga tid och resurser på projekt som får en sen avstyrkan, eller där kommunen ändrar sig. besked enbart får överklagas tillsammans med ett tillståndsbeslut påverkas inte effektiviteten i processen av det. Utredningens förslag leder inte per automatik till att fler platser för vindkraft kommer att tillstyrkas av kommuner. Det har heller inte varit utredningens uppdrag. Förslagen handlar i stället om att göra systemet för kommunalt inflytande mer förutsebart och tydligt för alla inblandade aktörer, som kommunernas inflytande bibehålls. Om en kommun under en viss politisk ledning helt mot- sätter sig vindkraft så kommer det finnas mycket begränsade möj- ligheter för vindkraftsprojektörer att bygga vindkraft i den kommunen. Det är endast i de fall som kommunen överskridit sin befogenhet att fatta beslut som inte är förenliga med översiktsplanen som en projektör kan få rätt mot kommunen. Utredningens bedömning, efter möten med såväl vindkraftsbranschföreträdare som kommuner, är att det på nationell nivå inte finns någon stor risk för brist på platser för etableringar av vindkraft. Att tydliggöra vilken roll kommunen har i processen väntas också i vissa fall göra det enklare för kommuner att släppa fram vindkraft, eftersom kommunföreträdarna får lättare att förklara för kommunmedlemmarna vad det är kommunen beslutar om och vilka frågor som framför allt hanteras i tillståndsprövningen. 9.2.6Konsekvenser för andra elproducenter Utredningen bedömer att de förslag som lämnas genom detta be- tänkande kommer att göra det något enklare att etablera vindkraft och att vindkraftsbranschen därmed gynnas av förslaget i relation till hur regelverket ser ut . Eftersom alla elproducenter konkurrerar med samma vara på samma marknad innebär det ett relativt miss- gynnande av andra elproducenter. Olika särregleringar finns emeller- tid för alla elproduktionssätt och det går inte att säga att vindkraften gynnas på bekostnad av någon annan specifik elproducent eller att vindkraften genom förslagen får en mer gynnsam ställning än någon annan med anledning av utredningens förslag. Konsekvenserna för andra elproducenter bedömer utredningen därför kommer att bli mycket begränsade. 9.2.7Konsekvenser för andra företag En viss ökad mängd vindkraft i elsystemet, vilket utredningen be- dömer blir en följd av utredningens förslag, innebär en ökad pro- duktion av jämförelsevis billig el, vilket är gynnsamt för företagen som elanvändare. kan elproduktion från vindkraft variera mycket . Som exempel var elproduktionen från vindkraften i så hög den månad då mest vindkraftsel producerades (januari) jämfört med den månad då minst vindkraftsel producerades (juni).2 Även om priset för el genom mer vindkraft totalt sett kan minska kan också priset en given tidsperiod öka om låg produktion av vindkraftsel sammanfaller med hög elanvändning och om inte en ökad andel vindkraft kombineras med produktions- sätt som har en motsatt produktionsprofil, import, att elanvänd- ningen blir mer flexibel eller att energin kan lagras. Detta hänger också ihop med effektsituationen i elnäten, där det kan uppstå en momentan eller lokal brist på el trots tillräcklig elproduktion i landet över exempelvis , vilket kan orsaka problem för företag. Mer vindkraft i systemet, i synnerhet om den inte byggs nära där elen ska användas, förutsätter också mer elnät, vilket kostar pengar för el- nätskunderna. Effekterna av utredningens förslag för andra företag än vind- kraftsföretag bedöms bli mycket begränsade och indirekta. Främsta skälet till det är de begränsade effekter för utbyggnaden av vindkraft som förslagen bedöms få. Det finns ingen generell skillnad i hur utredningens förslag på- verkar företag av olika storlek. Däremot kommer företag med hög elanvändning att påverkas i högre grad än andra av förändringar i elsystemet. Företag inom branscher som anknyter till vindkrafts- utbyggnad påverkas förstås mer än andra företag av en högre vind- kraftsutbyggnad. Företag inom bland annat turist- och rennäringen kan påverkas mer negativt än andra företag av en ökad mängd vind- kraft. 2Statistik från , , hämtad . Utredningen har i avsnitt 5.2 redogjort för effekterna av att ta bort den kommunala tillstyrkan av vindkraftsanläggningar. De bedöm- ningar som görs där gäller i allt väsentligt också för de förslag som utredningen lägger. Då utredningen bedömer att utbyggnaden av vindkraft väntas öka är konsekvenserna för miljön desamma som konsekvenser av mer utbyggd vindkraft. I och med att utredningens förslag innebär att kommunerna be- håller ett starkt inflytande över var vindkraft kan byggas blir dock påverkan på miljön mer svårbedömd än vid ett avskaffande av den kommunala tillstyrkan. Detta eftersom kommunernas avvägningar visserligen kan leda till en lägre påverkan på lokala miljöintressen, men å andra sidan kan leda till en lägre vindkraftsutbyggnad eller mindre effektiv utbyggnad och på så vis bidra till att exempelvis kli- matmål blir svårare att nå. 9.2.9Konsekvenser för enskilda och för jämställdheten Påverkan på enskilda av utredningens förslag bör enligt utredningen bli begränsad. Den är också svår att bedöma, eftersom förslagen inte berör enskilda eller deras rättsliga eller ekonomiska ställning, utöver att de som påverkas av vindkraftsprojekt får ökad möjlighet att klaga över beslut om tillstyrkan. Att förutsebarheten i tillståndsprövningen och den kommunala planeringen ökar är posi- tivt för enskilda, som får tydligare möjligheter att påverka var i kom- munen vindkraft byggs i och med att de processer som finns vid framtagande av översiktsplaner (3 kap. 8–18 a §§ plan- och bygg- lagen) får större betydelse. Ett kommunalt beslut om positivt loka- liseringsbesked har inga effekter i tillståndsprövningen, utom att möjliggöra densamma. De enskilda som berörs av ett tillstånd kan överklaga tillståndsbeslutet. Om utredningens förslag leder till att mer vindkraft byggs så kan det innebära att antalet påverkade närboende ökar, men det är en fråga för dels den kommunala planeringen, dels för tillståndspröv- ningen, att avgöra var vindkraft kan tillåtas och i vilken utsträckning. Hur många närboende som berörs beror också mer på var vindkraft byggs än hur många verk som uppförs. En ökad mängd vindkraft i elsystemet kan bidra till lägre elpriser än om motsvarande mängd el produceras ur någon annan källa, vilket gynnar elkonsumenterna, på samma sätt som beskrivits för företa- gen ovan. På samma sätt som för företagen kan en ökad mängd vindkraft i elsystemet leda till högre elnätskostnader. Utredningens förslag bedöms inte få några direkta eller tydliga effekter på jämställdheten mellan män och kvinnor. Kvantitativt så är andelen män i energisektorn , vilket delvis har sin grund i att rekryteringsbasen, med personer från teknisk och naturvetenskaplig bakgrund, till övervägande del består av män. Om utredningens förslag leder till att antalet anställda i vindkraftsbranschen ökar enligt samma mönster som gäller för förny- bart i stort så skulle andelen män i energisektorn totalt sett öka något, eftersom andelen män i delsektorn förnybart är . Det är dock en lång kedja av händelser som alla kan påverkas av andra omständigheter som behöver realiseras om utredningens förslag, som underlättar något för vindkraften jämfört med dagsläget, ska leda till en ökad andel män i energisektorn.3 Någon påverkan personalmässigt kan inte förväntas vare sig i kommuner eller vid myndigheter. Den kvalitativa påverkan på kvinnors och mäns makt eller den ekonomiska jämställdheten4 är ännu svårare att bedöma och det är enligt utredningen inte sannolikt att utredningens förslag har några väsentliga effekter i det avseendet. 3För hela stycket, se och jämställdhet på energiområdet, , , s. 12 f. och 30 f. 2005/06:155, s. 1. 10.1Förslaget till lag om ändring i Ändringarna i syftar till att avskaffa den kommunala tillstyrkan av vindkraftsanläggningar och i stället göra det nya instrumentet lokaliseringsbesked till en nödvändig del av ansökan om tillstånd för tillståndspliktiga vindkraftsanläggningar. Tillstånd till en anläggning för vindkraft får inte ges om anläggningens utbredning, antalet vindkraftverk eller vindkraftverkens höjd är större än vad kommunen tillstyrkt i lokaliseringsbeskedet för anläggningen enligt lag (2022:000) om lokaliseringsbesked för vissa vindkrafts- anläggningar. Tillstånd får inte heller ges om anläggningen på annat sätt avviker från vad kommunen tagit ställning till och avvikelsen på ett betydande sätt kan påverka markanvändningen i hela eller delar av kommunen. Första och andra stycket gäller inte om regeringen har tillåtit verk- samheten enligt 17 kap. Paragrafen har ändrats så att det framgår vilka ändringar som inte får göras av ett projekt efter att kommunen bedömt det utan att hinder för att meddela tillstånd ska uppstå. Första stycket innebär att det utbredningsområde, det antal vind- kraftverk eller den höjd som vindkraftsprojektören angett i sin be- gäran om lokaliseringsbesked enligt lagen om lokaliseringsbesked för vissa vindkraftsanläggningar inte får överstigas. Det är enkelt att avgöra om ett projekt gått utöver vad som medgetts i dessa avse- enden och i normalfallet bör projektören själv vända sig till kom- munen med en ny begäran om lokaliseringsbesked om förutsätt- ningarna förändrats. Om så inte skett ska tillstånd inte få ges. Att utbredningsområdet ändrats ska inte vara ett hinder för tillstånd om utbredningsområdet enbart minskats och i sin helhet ryms inom det område som angavs vid begäran av lokaliseringsbesked. Om däremot utbredningsområdet i någon del flyttats utanför det område som angavs vid begäran utgör det hinder för tillstånd. Andra stycket omfattar ändringar i projektet som kan vara svårare att identifiera. I många fall kan det vara först under tillstånds- prövningen som sådana ändringar identifieras och i normalfallet bör då inte ansökan om tillstånd avslås, utan sökanden bör ges tid att begära ett nytt lokaliseringsbesked från kommunen. Exempel på ändringar som kan omfattas av första stycket är ändringar av vilken typ av hinderbelysning som vindkraftverken ska utrustas med, eller vindkraftverkens färg. Det är bara ändringar av större betydelse för markanvändningen i kommunen som ska omfattas och det bör i praktiken vara sällsynt att sådana fall uppstår. Tredje stycket har ändrats bara såtillvida att en hänvisning förts in även till andra stycket, eftersom paragrafen tidigare bara innehöll ett stycke. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.6. Paragrafen, som anger vilka bestämmelser i 22 och 23 kap. som ska tillämpas vid prövning av nämnd eller länsstyrelse, har ändrats på så sätt att en punkt med hänvisning till den nya bestäm- melsen i 22 kap. 1 f § införts. En ansökan om tillstånd till en anläggning för vindkraft ska innehålla det lokaliseringsbesked som kommunen där anläggningen avses att upp- föras avgett enligt lag (2022:000) om lokaliseringsbesked för vissa vindkraftsanläggningar.