sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — Förslag: Kommunen ska som huvudregel avge positivt lokali- seringsbesked (tillstyrkan) för vindkraftsanläggningar som är förenliga med en aktuell översiktsplan. Om kommunen påbörjat arbetet med att ta fram en ny över- siktsplan och den planerade vindkraftsanläggningen uppenbar- ligen inte skulle vara förenlig med den nya översiktsplanen ska inte kommunen behöva tillstyrka anläggningen. Om en etablering inte är förenlig med översiktsplanen får kommunen meddela positivt eller negativt lokaliseringsbesked. Utredningen ska enligt sina direktiv komma med förslag som ger en ökad förutsebarhet vid miljöprövning av vindkraft. kan kom- munerna utan någon koppling till sina egna plandokument fatta beslut att tillstyrka eller inte tillstyrka en vindkraftsanläggning. Det går inte att med säkerhet veta var ett projekt kan initieras baserat på vad kommunerna tidigare uttalat eller hur kommunerna planerat. Med dagens regelverk finns en risk att projektörer satsar mycket tid och stora resurser på att driva projekt som det redan från början varit utsiktslöst att få tillstyrkan och därmed tillstånd för. För kommun- medlemmar finns heller inget sätt att veta vad kommunen kommer att besluta. Det är enligt utredningen inte orimligt att processen är förenad med ett visst mått av osäkerhet, på samma sätt som utfallet av tillståndsprocessen inte är helt förutsägbart. En process där alla aktörer redan på förhand sitter på all nödvändig information och kan förutse alla utfall förutsätter mycket omfattande förberedelsearbeten på nationell nivå, vilket knappast skulle vara effektivt. Det är dock önskvärt att processen är så förutsebar som den kan vara, utan att göra för stora avkall på kommunens självstyre, på effektiviteten eller orsaka för stora kostnader. 4Lovforslag nr L 148, Forslag til Lov om ændring af lov om fremme af vedvarende energi, biobrændstofloven, lov om naturgasforsyning og forskellige andre love, s. 15. Utredningens förslag och överväganden Alla kommuner ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Översiktsplaner tas fram efter samråd med bland annat kommuninvånarna och granskas av . Översikts- planer får därför anses vara demokratiskt förankrade och represen- tera den kommunala viljan när det gäller användning av mark och vatten i kommunen. Översiktsplanerna ska aktualitetsprövas varje mandatperiod. Det finns möjlighet att göra ändringar i översikts- planen avseende geografiska områden eller särskilda ändamål utan att ändra hela planen. Sådana ändringar kan göras som så kallade tema- tiska tillägg, exempelvis som de vindbruksplaner som många kom- muner har tagit fram. Tilläggen kan vara förhållandevis detaljerade och kan exempelvis ange den högsta höjd som kommunen bedömer är lämplig för vindkraftverk inom ett visst område. Utredningen anser att det är rimligt att kommunen som huvud- regel inte ska få avge negativt lokaliseringsbesked avseende en vind- kraftsanläggning som är förenlig med översiktsplanen. En sådan ord- ning uppmuntrar kommunerna att se till att översiktsplanerna är väl uppdaterade och så detaljerade som kommunerna vill att de ska vara. Projektörer och kommunmedlemmar kan också på så sätt förutse och lita på att om ett projekt utformas på visst sätt så kommer det inte att hindras från att söka tillstånd av kommunen. Om däremot ett projekt är tänkt att utföras på en plats som inte är utpekad som lämplig för vindkraft eller på ett sätt som inte är förenligt med plan- beskrivningen så kommer kommunen vara i princip helt fri att med- dela positivt eller negativt lokaliseringsbesked. En projektör kommer alltså att vara oförhindrad att begära lokaliseringsbesked även för platser eller i utföranden som inte är förenlig med översiktsplanen. En tidig dialog med kommunen blir då sannolikt av stor betydelse för att kommunen ska tillstyrka projektet. Att använda sig av översiktsplanen som grund för kommunens ställningstagande leder förutom till en ökad förutsebarhet också till en långsiktighet för inblandade aktörer och enligt utredningens be- dömning i många fall sannolikt till en större acceptans för kom- munens beslut. Kommunens beslut kommer att vara i överensstäm- melse med den demokratiskt förankrade och antagna översiktsplanen. Givetvis kan det ändå finnas bristande acceptans hos särskilt de närboende som kanske inte engagerat sig i översikts- planearbete eller som engagerat sig men inte fått sin vilja igenom. Dessa kommer dock, i den mån det lämnas in en ansökan för pro- Utredningens förslag och överväganden jektet, att kunna uttrycka sin kritik i miljöbalksprövningen. Utred- ningens bedömning är vidare att användningen av det väletablerade instrumentet översiktsplan gör det enkelt för kommuner att planera för vindkraft och att i de enskilda fallen fatta beslut om lokali- seringsbesked. Det bidrar också till att tydliggöra vad det är kom- munen bör ta ställning till, nämligen hur den planerade vindkrafts- anläggningen påverkar mark- och vattenanvändningen i kommunen. Begreppet ”förenlig med översiktsplan” innebär här att det fram- går tydligt av översiktsplanen att ett område av kommunen bedömts som lämpligt för vindkraft. Däremot ska inte andra typer av begräns- ningar eller förutsättningar omfattas. Det är också möjligt att en kommun planerar på ett omvänt sätt, och förklarar att alla områden som inte pekats ut som olämpliga är lämpliga. Att ett område inte avsatts för någon särskild användning ska däremot inte förstås som tillräckligt för att uppfylla kravet på att ett projekt är förenligt med översiktsplanen. Utredningen eftersträvar med sina förslag i den här delen framför allt tydlighet. Om det är otydligt om en anläggning är förenlig med den markanvändning som kommunen avsett i över- siktsplanen eller inte bör kommunens bedömning av saken i de allra flesta fall vara den som gäller. Det framgår tydligt av den nya lagen om lokaliseringsbesked att det endast är förenligheten med avseende på lämplig mark- och vattenanvändning, i snäv mening, som kom- munen ska bedöma. Den enskilda vindkraftsanläggningens påverkan på exempelvis naturmiljön i området är i inte något som ska omfattas av kommunens ställningstagande och alltså inte kunna ligga till grund för ett negativt lokaliseringsbesked. Den påverkan prövas i stället inom ramen för tillståndsprövningen, förutsatt att kommunen av- gett positivt lokaliseringsbesked. En översiktsplan blir enligt inaktuell om den inte aktualitetsprövats enligt 3 kap. 25 § eller en ny översiktsplan tas fram. En inaktuell översiktsplan tjänar inte som vägledning vid tillståndsprövning och den bör därför inte heller kunna ligga till grund för en bedömning om lokaliseringsbesked. Utredningen bedömer dock att det inte enbart är mark- och vattenanvändningen i sin allra snävaste betydelse som kommunerna bör få bedöma. Vindkraftverkens höjd och antal är så viktiga för påverkan på hur marken i ett stort område omkring anläggningen kan användas att det är rimligt att kommunerna får bedöma dem. Om det framgår redan av kommunens översiktsplan att en viss höjd Utredningens förslag och överväganden anses lämplig i kommunen eller på en viss plats bör i de allra flesta fall anläggningar som inte överstiger den höjden inte få avstyrkas med hänvisning till höjden. Om kommunen inte har angett någon högsta lämplig höjd i översiktsplanen, eller om den höjden överstigs, får kommunen ta ställning till lämpligheten av en viss höjd på en viss plats när en begäran om lokaliseringsbesked kommer in. Det bör enligt utredningen också, trots vad som sagts ovan, finnas möjlighet för kommunen att i vissa sällsynta fall meddela negativt lokaliseringsbesked även för en anläggning som är förenlig med en aktuell översiktsplan och där höjden och antalet är lämpliga på platsen. Det ska krävas särskilda skäl för det som kommunen inte kunnat förutse när planen antogs. Ett exempel på särskilt skäl kan vara omständigheter på andra sidan en nationsgräns som kommunen inte kunnat påverka eller förutse och som har en sådan betydande inverkan på markanvändningen i kommunen i fråga att det finns anledning att avstyrka en ny anläggning på platsen för att kommunen behöver få invänta beslutet i grannlandet. Det kan däremot inte, enligt utredningen, bli fråga om att hänvisa till exempelvis natur- miljövärden eller andra frågor som hör till tillståndsprövningen en- ligt . Tröskeln för kommunen att lämna negativt besked för anläggningar som är förenliga med översiktsplanen ska oavsett skäl vara hög. Kommunen ska som huvudregel vara bunden till den översikts- plan som gäller när begäran om lokaliseringsbesked lämnas in. Med hänsyn till hur stora och långdragna processer det är att ta fram nya översiktsplaner eller att ändra i dem är det dock, enligt utredningen, rimligt att även en påbörjad översiktsplan i vissa fall ska kunna ligga till grund för kommunens beslut. Det blir annars en väl stor fördröj- ning i det genomslag som kommunmedlemmarna förväntat sig bero- ende på valresultatet i kommunen och det finns också en risk att kommunerna blir onödigt försiktiga när de planerar för vindkraft i sina översiktsplaner. Om arbetet med en ny eller ändrad översikts- plan påbörjats, och det är uppenbart att en vindkraftsanläggning inte vore förenlig med den nya planen, bör därför kommunen inte vara tvungen att tillstyrka projektet även om begäran är förenlig med den gällande översiktsplanen. Det är varken nödvändigt eller lämpligt att reglera vad som avses med ”påbörjat” i detta sammanhang, eftersom enskilda kommuners processer kan variera och översiktsplanen som sådan inte är formbunden. Inriktningen för en ny översiktsplan står Utredningens förslag och överväganden klar förhållandevis tidigt, men ändringar förekommer förstås under arbetets gång. För att inte vilken typ av åsiktsyttring som helst ska kunna förstås som att arbete med ny eller ändrad översiktsplan på- börjats ska det framgå av aktuell bestämmelse att det ska vara mycket sannolikt att arbetet leder till att översiktsplanen antas. Häri ligger en bedömning av dels hur långt arbetet fortskridit, dels om ändring- arna, i vart fall i de delar som rör de aktuella vindkraftsplanerna, har förutsättningar att vinna stöd i kommunen vid beslut. Det ska inte vara möjligt att hänvisa till arbete som påbörjats efter det att en begäran om lokaliseringsbesked lämnats in. Vad gäller hänvisning till att lagstiftningen är ny bör den särskilda grunden för att neka tillstyrkan av en anläggning som är förenlig med översiktsplanen bara kunna åberopas under en förhållandevis efter det att lagstiftningen trätt i kraft. Kommunerna som be- dömer det vara nödvändigt har möjligheten att anta en planerings- strategi enligt 3 kap. 23 § med innebörden att de delar av översiktsplanen som omfattar vindkraft förklaras inaktu- ella, i väntan på en mer omfattande översyn av översiktsplanen. Om det är så att kommuner inte vill ha vindkraft över en viss höjd så ankommer det på branschen, staten eller andra aktörer som vill att det ska byggas mer vindkraft att lyfta fram eller öka de lokala nyttor som vindkraften medför, eller att minska den negativa påverkan som vindkraftsanläggningarna medför. Lokala nyttor kan exempelvis ökas genom införande av ett reglerat system för ekonomisk ersättning, vilket utredningen i kapitel 7 bedömer vore lämpligt. Utöver frågor om effekterna på utbyggnaden av vindkraft har under arbetets gång synpunkter framförts mot utredningens förslag att använda översiktsplanerna på det sätt som utredningen nu före- slår. Kritiken har sett olika ut men kan i huvudsak delas upp i två delar. Den ena delen består i kritik mot användandet av översikts- planen som hinder för avstyrkan eftersom vissa aktörer ser en risk för spridningseffekter till andra verksamheter. Den andra delen av kritiken består i att översiktsplanen på detta sätt görs bind- ande på ett olämpligt sätt. Gemensamt för flera av de aktörer som ifrågasatt utredningens förslag i denna del är att de föreslår använd- andet av någon form av kriterier för kommunens bedömning i stället. Vad gäller spridningseffekterna ser utredningen inga större risker. Vindkraften har en undermåligt fungerande särskild reglering med tillstyrkan och utredningen föreslår en annan sär- Utredningens förslag och överväganden Vindkraften är i och unik vad gäller utbyggnadstryck, antal etableringsplatser och omgivnings- påverkan. Det är svårt att se vad det skulle vara för typ av verksam- het, som inte redan är underställd bygglovs- eller detaljplanekrav, som skulle kunna komma i fråga för den typ av kommunalt inflyt- ande som utredningen föreslår för vindkraften. Utredningen delar heller inte bilden av att översiktsplanen görs bindande. Att översiktsplanen i viss utsträckning görs styrande för kommunen själv är inte en ny tanke i lagstiftningen. Det påminner om situationen när en kommun vill fatta beslut om detaljplan som inte är förenlig med översiktsplanen. I sådana fall måste kommunen använda ett utökat planförfarande enligt 5 kap. 7 § plan- och bygg- lagen. Lokaliseringsbeskedet ska vidare enbart vara ett formellt krav för att kunna få sin ansökan om tillstånd till en vindkraftsanläggning prövad och det har ingen annan betydelse eller verkan. Enligt utred- ningens förslag hindras kommunen endast från att avstyrka vind- kraftsprojekt i de fall kommunen redan planerat för vindkraft i sin översiktsplan. Kommunens möjlighet att motarbeta eller motsätta sig den tillstyrkta anläggningen i tillståndsprocessen påverkas inte av utredningens förslag. Kommunen är också oförhindrad att låta bli att planera för vindkraft, och på så sätt få bedöma alla projekt enskilt. Vad gäller att föreskriva kriterier för kommunens bedömning i stället för att koppla beslutet till översiktsplanen har utredningen bedömt det vara en lösning som inte är gångbar. De flesta som utredningen talat med, och även utredningen själv, menar att det vore bra om kommunerna i sitt beslut om lokaliseringsbesked endast tog hänsyn till övergripande markanvändningsfrågor och inte till sådant som exempelvis artskyddsfrågor. Genom kopplingen till över- siktsplanen, som ju är till för att planera användningen av mark och vatten översiktligt, anser utredningen att en sådan ordning kan upp- nås. Det är mycket svårt att se vad för typ av kriterier för kom- munens beslut som skulle kunna ställas upp för att på samma gång avgränsa markanvändningen från andra bedömningsgrunder och inte frånta kommunen rätten att göra vissa viktiga avvägningar. Som exempel föreslår och i sin rapport om vindkraftsstrategi att kommunen ska tillstyrka en plats för vindkraftverksamhet om ändamålet går att förena med en lämplig användning av mark- och vattenresurser.5 Det är emellertid svårt att 5ER rapport 2021:2, s. 68. Utredningens förslag och överväganden vid en överprövning avgöra om kommunen faktiskt hållit sig inom de vaga gränser som en sådan bestämmelse ger, vilket innebär att kommunerna enligt utredningen ges ett fortsatt fritt skön att fatta beslut i det enskilda fallet. Även om man i förarbeten och praxis får till stånd en tydligare avgränsning är risken betydande att kommun- ledningar under tryck från lokal opinion frestas att fatta beslut om att avstyrka vindkraftsprojekt med motiveringar som i och för sig kopplar till mark- och vattenanvändning (”den är inte lämplig”), men där de bakomliggande orsakerna varit andra. Om man i stället specificerar enskilda bedömningsgrunder (krite- rier) för kommunens bedömning i författning fråntas kommunen den allsidiga och i sammanhanget efterfrågade delvis politiskt grundade bedömningen av vad som är en lämplig mark- och vattenanvändning. En koppling till översiktsplanen kommer däremot låta kommunerna göra just de avvägningar som görs vid utarbetandet av den plan som hanterar lämplig mark- och vattenanvändning i kommunen över lång sikt, med god lokal förankring. Bedömning: Det svenska regelverket för hinderbelysning av vind- kraftverk bör anpassas till internationella riktlinjer. Utredningen har under sitt arbete fått in uppgifter om att en del kommuner inte vill ha någon vindkraft över 150 meters höjd och även anger det i sina planbeskrivningar. Det beror främst på de regler för hinderbelysning för luftfarten som gäller i och som föreskriver ett högintensivt vitt ljus för vindkraftverk . Internationella civila luftfartsorganisationen, , be- dömer att det räcker med medelintensivt rött ljus upp till 315 meters totalhöjd. En högsta höjd om innebär att lönsamheten för stor- skaliga vindkraftsanläggningar begränsas och att de inte är ekono- miskt lönsamma att uppföra. Utredningen har också förstått att en del kommuner inte tar ställning till höjden i översiktsplanen. Även om kommunerna hanterar höjdfrågan olika så är utredningens be- dömning att utformningen av de svenska reglerna för hinderbelys- ning bidrar till att en del kommuner inte tillåter vindkraft. Utredningens förslag och överväganden utgångspunkt i att de svenska reglerna är strängare än de internatio- nellt överenskomna regelverken så bör det svenska regelverket för hinderbelysning ändras och kommunernas inflytande över vindkraft- verkens höjd kvarstå. Bedömning: Ett planeringsstöd bör införas för kommun- ernas planering av vindkraft. Utredningens förslag avseende översiktsplanens utökade roll vid prövning av tillståndspliktiga vindkraftsanläggningar innebär att det blir än viktigare än för kommunerna att se till att översikts- planen är uppdaterad och stämmer överens med vad kommunerna vill åstadkomma. Det är ett krav enligt plan- och bygg- lagen att översiktsplanen som minsta åtgärd ska aktualitetsprövas varje mandatperiod. kan det, särskilt för invånarmässigt små kommuner, vara resurskrävande och tidsödande att ändra i över- siktsplanen. Att planerna inte uppdateras i rätt takt och på rätt sätt kan leda såväl till att kommuner måste tillstyrka vindkraftsprojekt i egentligen inaktuella områden som till att översiktsplanen innehåller begränsningar för vindkraft som kommunen inte längre står bakom. Båda situationerna är oönskade. För att säkerställa att översiktsplanerna med avseende på vind- kraft är så uppdaterade och detaljerade som behövs bör det enligt utredningen införas ett planeringsstöd motsvarande det som fanns –2012 och som administrerades av Boverket.6 Beho- vet av ett sådant stöd har påtalats av många av de aktörer som utred- ningen träffat under sitt arbete och det tidigare stödet som administrerade förefaller ha varit såväl uppskattat som behövligt. En ytterligare fördel med ett planeringsstöd kopplat till vindkrafts- utbyggnad är att det sätter ljuset på vindkraften i kommunerna och kan ge en diskussion och en generell kunskapshöjning i kommun- erna om vindkraft och i bästa fall också till att resurser kan läggas på ytterligare förankring med kommunmedlemmarna, så att tillstånds- 6BV rapport 2012:21. Utredningens förslag och överväganden ansökningar för vindkraft tas emot mer positivt av de närboende än vad som annars skulle vara fallet. Det är viktigt, enligt utredningen, att ett planeringsstöd är enkelt att söka och inte kräver omfattande administration eller uppfölj- ningsarbete för kommunerna. Om det är för komplicerat eller resurs- krävande att söka eller hantera stödet finns det en stor risk att de invånarmässigt minsta kommunerna inte tar del av stödet, eller inte får full nytta av det, trots att det är just de kommunerna som är i störst behov av ett planeringsstöd. 8.4Rättssäkerheten stärks genom krav på besluten och en utökad klagorätt Förslag: Ett beslut om lokaliseringsbesked ska vara motiverat. Positiva lokaliseringsbesked (tillstyrkan) får inte ändras. positivt lokaliseringsbesked upphör att gälla om inte ansökan lämnats in . Beslut om lokaliseringsbesked ska kunna överklagas av den beslutet angår och har gått emot, liksom av miljöorganisationer. Positiva lokaliseringsbesked ska enbart kunna överklagas tillsam- mans med tillståndsbeslutet. Överprövningen ska göras vid och avse om be- slutet strider mot någon rättsregel. En överprövning ska leda till att lokaliseringsbeskedet upp- hävs eller slås fast, inte till att det ändras. Utredningens bedömning är att dagens modell för till- styrkan innehåller betydande rättssäkerhetsbrister och det är också en del av utredningens uppdrag att komma med förslag som stärker rättssäkerheten. En av bristerna i dagens modell är att beslut om tillstyrkan inte behöver motiveras av kommunerna. Detta innebär att grundläggande förutsättningar för transparens saknas och att möjligheten att ut- kräva politiskt ansvar av dem som stått bakom beslutet minskar. När den majoritet i kommunen som vill se ett visst beslut inte behöver förklara på vilka grunder beslutet fattas kan efterhandskonstruk- tioner sedan användas som beskrivning av vad som skett. Med detta inte sagt att utredningen tror att sådana tillvägagångssätt är vanliga. Utredningens förslag och överväganden Det är vanligt att kommuner trots allt motiverar sina beslut om tillstyrkan. Blotta möjligheten att fatta beslut av ingripande natur som inte behöver motiveras är dock en brist som behöver åtgärdas. Därutöver är ett motiveringskrav en förutsättning för att kunna bedöma om kommunen fattat sitt beslut i enlighet med de bestäm- melser som utredningen föreslår att kommunen ska hålla sig till. Motiveringskravet kan också leda till bättre beslut, eftersom en moti- vering förutsätter att bakgrunden till ett beslut noga tänks igenom. Kommunerna kan ändra sina beslut om tillstyrkan, även efter att tillstånd meddelats (men inte vunnit laga kraft). Det är en ordning som bidrar till stor osäkerhet för projektörer och även för andra aktörer som påverkas. Det är enligt utredningen inte rimligt att kommunen inte överhuvudtaget är bunden av de beslut som den har fattat, även om också det kommunala och demokratiska intresset av att kunna ändra politiskt grundade beslut måste vägas in. Utred- ningen föreslår därför att kommunen inte ska kunna ändra positiva beslut om lokaliseringsbesked, om inte projektet ändras på ett sådant sätt att lokaliseringsbeskedet kan anses avse projektet (se avsnitt 8.6). Negativa lokaliseringsbesked bör kunna ändras av kom- munen, enligt samma ordning som gäller för de flesta förvaltnings- beslut, där negativa beslut som regel inte har någon rättskraft. Genom att positiva lokaliseringsbesked inte får ändras ges en långsiktighet och rättssäkerhet för alla inblandade aktörer. Något som kommunen eller kommunmedlemmarna kan uppfatta som en nackdel med en sådan ordning är att uppgifter kan komma fram efter det att beslutet fattats, eller den lokala opinionen ändras, som gör att kommunen ändrar inställning till den planerade vindkraftsanläggningen. Utred- ningens bedömning är emellertid att fördelarna med att låta beslutet stå fast överväger nackdelarna. Det är också möjligt för en kommun som ändrat inställning att redovisa den ändrade inställningen under tillståndsprövningen, även om kommunen då inte längre har någon absolut möjlighet att hindra vindkraftsetableringen. En annan risk med att göra besluten bindande som de ska fattas tidigare i processen är att projektörernas samarbetsvillighet gentemot såväl kommun som lokalbefolkning kan minska när projektören fått sitt beslut. Det är dock enligt utredningen ytterligare ett argument för att reglera ett system med lokal återföring av ekonomisk nytta i stället för som låta det vara helt oreglerat (se kapitel 7). Utredningens förslag och överväganden Flera skäl talar enligt utredningen mot att låta ett lokaliserings- besked gälla utan begränsning i tiden. Kommunen och kommun- medlemmarna får då aldrig någon visshet kring om ett projekt kom- mer att komma till stånd i ett område eller inte och andra projektörer kan avhållas från att planera på en plats där ett positivt lokaliserings- besked redan getts till en annan projektör.