sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis bedömer utredningen alltså att Finansinspek- tionen har ett ändamålsenligt ingripandesystem till sitt förfogande. Det är få av de undersökningar som genomförts som har avslutats med ett ingripande. De flesta sektorer under tillsyn har inte varit aktuella för undersökningar och därför inte heller för ingripanden. Genom att nu genomför undersökningar i fler sektorer av finansbranschen kan också ingripanden komma att aktualiseras i fler sektorer. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn 8.9Brist på vägledande information Bedömning: bör arbeta för att verksamhets- utövarna lättare ska få tillgång till olika typer av vägledande information, exempelvis genom tydligt motiverade avskrivnings- beslut som publiceras. Myndigheten bör utveckla dialogen med verksamhetsutövare om centrala frågor. bör också återkoppla resultaten från den periodiska rapporteringen till verksamhetsutövarna. Tillgång på vägledande information för verksamhetsutövarna är cen- tralt för effektiva åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Generellt kan framgångsrika förebyggande åtgärder antas vara mer kostnadseffektiva än åtgärder som föranleds av uppkomna problem. Verksamhetsutövare som rätt kan tillämpa regelverket löper givetvis mindre risk att bli utnyttjade för penningtvätt och finan- siering av terrorism. Ett specifikt problem som uppmärksammats inom arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism är också så kallad ”de- risking”.10 Fenomenet kan t.ex. uppstå om verksamhetsutövare, för att undvika risker, utesluter hela kategorier kunder (exempelvis asyl- sökande). Dessa grupper kan då komma att vända sig till informella, oreglerade finansiella tjänster. Detta medför bland annat att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism som helhet ökar istället för minskar. För att undvika problemet rekommenderar exem- pelvis utökad tillsyn inom sektorer som kan vara aktuella, samt tydlig kommunikation från tillsynsmyndigheter till verksamhetsut- övare om att de förväntas hantera de aktuella riskerna utan att ute- sluta hela kategorier kunder.11 För de verksamhetsutövare som står under tillsyn av Finans- inspektionen finns det generellt olika källor till information om hur olika regelverk ska tolkas: praxis från undersökningar, skriftliga väg- ledningar, rättsliga ställningstaganden, remiss- och beslutsprome- morior m.m. Utredningen bedömer dock att vad gäller regelverket gällande penningtvätt och finansiering av terrorism finns det brister vad gäller den vägledande information som finns tillgänglig. 10Se exempelvis EBAs rapport “Opinion of Banking Authority on the risks of money laundering and terrorist financing affecting Union’s financial sector”. 11EBA, s. 6. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn Vad gäller praxis kan konstateras att det är relativt få undersök- ningar som lett till ingripanden. I stället har myndig- heten oftast avslutat undersökningar med slutskrivelser. Dessa slut- skrivelser har dock inte gett samma vägledning för finansbranschen som helhet som beslut om ingripanden kan göra. Dels är slutskrivel- serna inte lika omfattande och grundliga som beslut om ingripanden. Dels har de inte skrivits för att publiceras. Detta har i sin tur gjort dem mer svårtillgängliga än publicerade beslut, och har dessutom medfört att stora delar sekretessbelagts för andra än företaget i fråga. har börjat med motiverade avskriv- ningsbeslut som är skrivna för att kunna publiceras och som när så anses lämpligt kompletteras med slutskrivelser, med målsättningen att göra bedömningarna i undersökningarna mer lättillgängliga. Det är dock för tidigt att bedöma vilken effekt detta kommer att få. Vad gäller andra typer av vägledande information konstaterar utredningen att den vägledning som erbjuder utövarna är relativt begränsad. Det finns ännu inga rättsliga ställnings- taganden från på området. De ämnesmässigt relevanta tillsynsrapporterna – som ska sammanfatta sammantagna erfarenheter från tillsynen – avser förhållandevis gamla företeelser och ger inte tillräcklig ledning i nya frågor. Inom ramen för den natio- nella samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och har dock väg- ledningar för valutaväxlare och fintech-företag tagits fram. I sammanhanget kan också nämnas de årliga rapporter som verk- samhetsutövarna är skyldiga att lämna. Det kan konstateras att verk- samhetsutövarna inte får någon återkoppling på dessa rapporter. Sammantaget bedömer utredningen att det finns utrymme för att tydligare kommunicera vilka överväganden myndigheten gör vad gäller hur regelverket om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism ska tolkas. Att Finansinspektio- nen börjat publicera motiverade avskrivningsbeslut (som vid behov kan kompletteras med slutskrivelser) är en bra utveckling. Det kom- mer dock att krävas ett aktivt arbete för att målsättningen förverk- ligas, så att avskrivningsbesluten verkligen kommer att innehålla substantiell information om hur bedömer att regelverket ska tolkas. I sammanhanget kan också framhållas att det inte bör finnas några hinder för verksamhetsutövare att inbördes Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn dela den information i slutskrivelser och liknande som är av prin- cipiellt intresse, men som inte publicerat. Särskilt borde detta vara möjligt mellan aktörer som har ett utvecklat sam- arbete, exempelvis de svenska bankerna. Arbetet med rättsliga ställningstaganden kan bli av betydelse för tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. är det viktigt att komma ihåg att myndighetens kapacitet att utfärda rättsliga ställningstagande är begränsad och att myndighetens totala åtagande är omfattande. Med andra ord bör för- väntningarna på hur många rättliga ställningstaganden som kan beslutas om just penningtvättsregelverket inte vara alltför höga. Verksamhetsutövare under tillsyn är skyldiga att tillse att de iakttar regelsystemet beträffande penningtvätt och finansiering av terro- rism. Exempelvis större banker kan också antas ha tillräckliga resur- ser att själva utreda de legala förutsättningarna på området. Utred- ningen bedömer ändå att det bör finnas utrymme för ett samarbete mellan och finansbranschen, exempelvis genom Simpt, för att klarare belysa och tolka delar av regelverket. Även om det inte bör komma ifråga att ska medverka vid framtagandet av Simpts dokument eller godkänna dem bör diskus- sioner om en del av de frågor som tas upp kunna effektivisera såväl som verksamhetsutövarnas arbete. Slutligen bedömer utredningen också att i någon form bör lämna återkoppling till verksamhetsutövarna utifrån den periodiska rapporteringen. Utredningen utgår från att myndig- heten kommer att genomföra detta utan en specifik lagreglering. Det kan nämnas att en tillsynsrapport på det temat håller på att tas fram. 8.10Tillsynen avseende åtgärder gällande penningtvätt och finansiering av terrorism behöver tillföras ytterligare resurser Förslag: tillförs ytterligare medel via stats- budgeten, att användas för tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn har resurserna som till- delar tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ökat kraftigt. arbetade åtta personer enbart med dessa frågor – nu är det 20 personer. har även myndighetens totala resurser ökat, med . Även efter tillskottet av personal är verksamheten dock mindre än den är i flera av våra grannländer, med hänsyn taget till ländernas storlek. Exempelvis arbetar ungefär lika många med samma frågor på den danska motsvarigheten till , trots att har ungefär hälften så många invånare som . Den finansiella sektorn i är också, både absolut sett och sett till folkmäng- den, större i än i . Det är svårt att slå fast med exakthet hur mycket resurser som det är optimalt att tilldela tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och terrorism. Det kan konstateras att tidigare fått kritik för att resurser för tillsyn av åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism varit för små.12 En utgångspunkt är att verksamheten måste kunna klara av att hantera både större undersökningar och annan löpande verksamhet. har en stor del av resurserna använts för omfattande undersökningar kopplade till svenska bankers verksamhet, under- sökningar som även om de har varit helt nödvändiga att genomföra har tagit i anspråk en mycket stor del av resurserna. Totalt sett har mellan av arbetstiden gått till undersökningar av några få banker, undersökningar som av naturliga skäl varit högt prioriterade. Övriga arbetsuppgifter, exem- pelvis riskanalys, metodutveckling, deltagande i internationella möten, har då behövt ske med resterande arbetstid. Utredningen bedömer att detta lett till tvingats välja bort andra viktiga arbetsuppgifter. Ett exempel är att arbetet att utveckla riskanalysen har tagit , liksom att andra utvecklingsinsatser skjutits upp. En sådan bortprioritering gör att myndigheten riskerar att gå miste om indikationer på nya sorters risker, vilket är till skada för tillsynsplaner- ingen och i förlängningen myndighetens effektivitet på området. 12Se exempelvis: FATF (2017), Anti-money laundering and counter-terrorist financing mea- sures – , Fourth Round Mutual Evaluation Report, FATF, , s. 116. . Vid tiden för FATFs rapport var det dock betydligt färre som arbetade med denna typ av tillsyn. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn Inom tillsynsformen undersökningar konstaterar utredningen också att endast företag från ett litet antal sektorer undersökts. Det finns också exempel på undersökningar som tagit eftersom de inte kunnat prioriteras. Sammantaget bedömer utredningen att resurssituationen gjort det omöjligt att genomföra tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism i den utsträckning som regering och riksdag förväntar sig. Som en följd har bland annat tillsynen utanför banksektorn, risk- analysen, återkopplingen till verksamhetsutövare under tillsyn samt metodutvecklingsarbetet blivit lidande. Det är för tidigt att bedöma hela effekten av den senaste tidens resurstillskott till tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är vidare osäkert om det kommer att behövas lika många stora undersökningar som men det måste finnas beredskap för sådana. Det kan konstateras att motsvarande verksamhet i vissa andra länder som utredningen tittat på har betydligt större resurser i förhållande till landets storlek, också efter resurstillskottet. Utredningen har också funnit att såväl tillsyns- arbetet som arbetet med vägledningar behöver utökas samt lagt fram förslag om utökat informationsutbyte i nya former (se kapitel 9–17). Även om det är möjligt att nya arbetsformer (förutom förändringar avseende arbetsformer som har genomfört kan nämnas utredningens förslag om särskilt beslutad samverkan i kapi- tel 15) kan öka effektiviteten är avsikten att öka intensiteten i arbetet och det är då ofrånkomligt att ökade resurser måste tillföras. Det framstår enligt utredningens mening som uteslutet att det går att omfördela resurser inom i den omfatt- ning som krävs för en effektiv tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För att arbetet ska kunna bedrivas tillräckligt verkningsfullt och effektivt krävs därför ökade anslag via statsbudgeten. 9Allmänt om behovet av informationsutbyte 9.1Uppdraget och betänkandets disposition avseende informationsutbyte Inom området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism är ett antal myndigheter involverade, dels tillsynsmyndig- heterna, som ska säkerställa att det administrativa regelverket efter- levs (Fastighetsmäklarinspektionen, , Revisors- inspektionen, Spelinspektionen samt länsstyrelserna i , och län), dels de brottsbekämpande myndig- heterna som har uppgifter kopplade till det straffrättsliga regelverket på området (, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndig- heten och ). Finanspolissektionen inom Polis- myndigheten, även kallad Finanspolisen, har en särskild roll genom sitt ansvar för underrättelseverksamhet i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism och som finansunderrättelseenhet. Även har uppgifter när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns vidare ett stort antal verksamhetsutövare, dvs. fysiska och juridiska personer som driver verksamhet som omfattas av regelverket om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som är skyl- diga att vidta åtgärder för att säkerställa att deras verksamheter inte utnyttjas för sådana ändamål. Banker och andra kreditinstitut är exempel på verksamhetsutövare. I kommittédirektiven anges att det finns anledning att utreda vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att underlätta för Finans- polisen, övriga brottsbekämpande myndigheter och kreditinstituten att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terro- rism och för att förbättra systemets funktionssätt. Det anges att i det ligger inte bara att kreditinstituten måste ha ändamålsenliga befog- Allmänt om behovet av informationsutbyte enheter utan också att samarbetet på området är konstruktivt och effektivt. I utredningens uppdrag ingår bl.a. att analysera och överväga om det bör införas utökade möjligheter för kreditinstitut att utbyta information vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terro- rism utan att det finns ett transaktionssamband. Vidare ingår att analysera och överväga de mer specifika metoder som används i andra länder (bl.a. och ) för informa- tionsdelning mellan kreditinstitut och myndigheter på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I de följande avsnitten av detta kapitel behandlas vikten av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism och vikten av ett effektivt informationsutbyte för att kunna åstadkomma detta. Därefter följer några kapitel med beskrivningar avseende aktuella aktörer och befintligt informationsutbyte och där hinder mot ett effektivt utbyte av information identifieras. I kapitel 10 och 11 behand- las informationsutbyte mellan kreditinstitut respektive mellan myn- digheter. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut behandlas i kapitel 12. I kapitel 13 redovisas en internationell utblick avseende metoder för informationsutbyte i en del andra länder. Med utgångspunkt i dessa kapitel redovisar utredningen därefter i kapi- tel 14 sina överväganden när det gäller behovet av ytterligare regler- ing om informationsutbyte, vilka avvägningar som behöver göras med hänsyn till intresset av att skydda den personliga integriteten och vilken regleringsform som bör väljas för ett utökat informations- utbyte. I kapitel 15 lägger utredningen fram ett konkret förslag om ökat informationsutbyte inom ramen för en särskilt beslutad sam- verkan. Som framgår ovan ingår i utredningens uppdrag att särskilt överväga utökade möjligheter för kreditinstitut att dela information med varandra. Denna fråga behandlas i kapitel 16. Utöver de delar som anges ovan ingår i utredningens uppdrag att analysera om systemet med rapporterings- och uppgiftsskyldighet i förhållande till Finanspolisen har getts en ändamålsenlig utformning med beaktande av att ett kreditinstitut kan uppdra åt någon annan att utföra vissa tjänster. Denna fråga och behovet i övrigt av att in- volvera ytterligare privata aktörer, som inte är verksamhetsutövare, i informationsutbytet på området överväger utredningen i kapitel 17. Som framgår av kommittédirektiven väcker ett ökat informations- och erfarenhetsutbyte frågor om behovet av en utökad möjlighet att Allmänt om behovet av informationsutbyte behandla personuppgifter för åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism och behovet av ytterligare reglering på person- uppgiftsområdet. Utredningen överväger denna fråga i kapitel 18. 9.2Att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är angelägna samhällsintressen Möjligheten att tjäna pengar är som regel den huvudsakliga driv- kraften bakom ekonomisk och organiserad brottslighet. För att kri- minella ska kunna använda brottsvinster i den lagliga ekonomin måste de kunna dölja var pengarna kommer ifrån, alltså ”tvätta svarta pengar vita”. Ett annat syfte med penningtvätt kan vara att dölja vem som tjänar på ett brottsupplägg. Genom att flytta och dela upp pengar genom flera led hos olika aktörer kan kriminella dölja pengarnas ursprung. Penningtvätt bidrar till att bl.a. organiserad brottslighet samt annan brottslighet som olaglig vapenförsäljning, narkotikahandel, koppleri och människohandel kan fortsätta att löna sig. Genom effektiva åtgärder för att förbygga, upp- täcka och förhindra penningtvätt ökar möjligheterna att även avslöja, utreda och bekämpa penningtvättens förbrott och i förlängningen till att förverka brottsvinster och att lagföra kriminella. Det gör brotts- ligheten mindre lönsam och attraktiv. Att pengar tvättas är emellertid inte endast skadligt för att det möjliggör för kriminella krafter i samhället att använda sig av brotts- vinster. Dessutom försätter penningtvätt det finansiella systemets integritet, stabilitet och anseende i fara (se skäl 1 och 2 i fjärde penning- tvättsdirektivet). Den som tvättar pengar kan ha ett intresse av att underminera systemets skyddsmekanismer och missbruka verksam- heter hos systemets deltagare. De finansiella flöden som storskalig penningtvätt ger upphov till kan bl.a. orsaka obalanser i växelkursen, vilket påverkar företag som handlar med utlandet. Sådana flöden kan också ge ett lands finansiella sektor dåligt rykte, vilket i sin tur kan höja transaktionskostnaderna och påverka de nationella bankernas relationer till banker i andra länder negativt. Uppmärksammade pen- ningtvättsskandaler kan vidare få stora effekter på allmänhetens förtroende för enskilda verksamhetsutövare och för det finansiella systemet i stort. Det kan i förlängningen påverka den finansiella stabiliteten. Allmänt om behovet av informationsutbyte Penningtvätt kan även användas för att undanhålla legalt intjänade pengar från beskattning vilket innebär direkta förluster för stats- kassan. Åtgärder för att bekämpa penningtvätt kan därför bidra till att skattemedel återförs till välfärden och det allmännas nytta samt ett hållbart finansiellt system som är motståndskraftigt mot miss- bruk. En effektiv bekämpning av penningtvätt försvårar också för kapitalflykt från länder med hög korruption. Ett land som är öppet för den typen av finansiella flöden riskerar att utnyttjas och påverkas i negativ riktning (se vidare angående denna problematik i avsnitt 3.1). Att bekämpa penningtvätt är därför även viktigt utifrån den natio- nella säkerheten. Terrorism utgör en svår påfrestning för drabbade samhällen och hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell säkerhet. Terrorism kan utgöra ett allvarligt hot mot demokratin, mot det fria utövandet av mänskliga rättigheter samt mot den ekonomiska och sociala utvecklingen. Terrorism dödar och skadar enskilda individer, skapar svåra trauman hos de som drabbas samt sprider rädsla och fruktan. Dessutom kan terrorism ge upphov till mycket omfattande materiell förstörelse med stora ekonomiska konsekvenser (jfr prop. 2019/20:123 s. 11 f.). Finansiering av terrorism möjliggör eller underlättar för sådan verksamhet att bedrivas. Både kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism är därmed angelägna samhällsintressen. Det finns skäl för att fort- löpande och i takt med förändringar i nämnda företeelser bevaka och säkerställa att samhället har tillräckliga verktyg för att motverka och bekämpa dessa. 9.3Flera aktörer är involverade i jakten på ett rörligt mål Det förhållandet att många olika aktörer är involverade i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism innebär att insatser, kunskaper och erfarenheter är utspridda samt att det finns utmaningar för att samordna arbetet. I den nationella riskbedöm- ningen , som tagits fram av den inrättade samord- ningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, lyfts behoven av en ökad tillgång till information och kunskap samt ett välfungerande informationsflöde, som områden som påverkar Allmänt om behovet av informationsutbyte den samlade förmågan för att i bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism (se vidare avsnitt 11.5.1 och 12.4.1).1 En svårighet när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är att dessa företeelser ofta, precis som många andra typer av brottslighet, kan ha en komplex struktur och är för- änderliga på så sätt att nya tillvägagångssätt och metoder används. I takt med att brister i lagstiftning och myndigheternas kontroll- system åtgärdas för att stärka arbetet hittar kriminella nya möjlig- heter att tvätta pengar och finansiera terrorism. Det förhållandet att målet att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är rörligt innebär ett särskilt behov av en kontinuerlig och effektiv sam- verkan, samordning och informationsspridning för att involverade aktörer ska vara uppdaterade och uppmärksamma på förändringar i tillvägagångssätt. I följande kapitel utreds möjligheter att åstad- komma detta för att verkningsfullt kunna vidta åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. 1Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 4 f. 10.1Kreditinstituten har ansvar för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism I syfte att tvätta pengar eller finansiera terrorism utnyttjas ofta olika typer av verksamheter inom bl.a. den privata sektorn. Vissa kate- gorier av verksamhetsutövare omfattas därför av bestämmelserna i penningtvättslagen. Det innebär en lagstadgad skyldighet att vidta vissa åtgärder för att skydda verksamheten från att utnyttjas. Efter- som penningtvätt och finansiering av terrorism ofta innebär att det finansiella systemet utnyttjas är riskerna för sådana företeelser påtag- liga i den verksamhet som kreditinstituten bedriver. Kreditinstituten är i direkt kontakt med de som utnyttjar systemet för illegala syften och har därmed särskilda möjligheter att reagera på misstänkta be- teenden. Det är därför av avgörande betydelse för att förebygga, upp- täcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism att kreditinstituten uppfyller och ges bra förutsättningar att uppfylla sina skyldigheter på området. Kreditinstituten är enligt penningtvättslagen skyldiga att vidta vissa åtgärder. Som närmare beskrivs i avsnitt 3.3.3 ska kreditinsti- tuten bl.a. upprätta rutiner och riktlinjer för att förhindra att verk- samheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Kreditinstituten ska vidare känna sina kunder och övervaka affärs- förbindelser och enskilda transaktioner samt till Finanspolisen rappor- tera beteenden som väcker misstankar om penningtvätt eller finan- siering av terrorism. På detta sätt har kreditinstituten getts en roll på området som har likheter med polisverksamhet. Kreditinstitutens uppgift är dock inte att utreda om brott har begåtts utan handlar om att vidta förebyggande åtgärder för att, så långt det är möjligt, för- hindra att verksamheten utnyttjas för aktuella syften och att över- vaka och identifiera transaktioner som framstår som misstänkta samt rapportera misstänkta beteenden till Finanspolisen. Varje kreditinstitut måste bedöma de risker som finns för att dess verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terro- rism. Ett kreditinstituts erfarenheter och kunskaper kan emellertid vara värdefull information även för ett annat kreditinstitut. Ett kredit- institut kan ha nytta av information från andra uppfylla sina skyldigheter att t.ex. bedöma riskerna med en kund- relation, vidta åtgärder för kundkännedom eller övervaka en affärs- förbindelse eller enstaka transaktion.