sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — De traditionella medieformerna tv, radio och papperstidningar tappar medan konsumtionen ökar på de digi- tala plattformarna. Tiden då hade ett högt tidningsläsande är passerad. I stället växer nya konsumtionsmönster fram. Tillgången till nyheter har varit så omfattande som den är . Det har aldrig förut funnits så mycket att välja på för den som är intresserad av nyheter, eller varit så enkelt att välja bort de etablerade medierna för att i stället välja utifrån personliga referensramar. Fyra av fem svenskar tar del av nyheter via sociala medier minst tre av veckans dagar. För att få tillgång till alla nya digitala tjänster spenderar svenskarna allt mer pengar på bredbands-uppkopplingar och mobilabonnemang. Däremot minskar hushållens utgifter för att ta del av nyhetsmedier. När det gäller reklaminvesteringar har annonspengarna fördelats om från traditionella medier till reklam i digitala kanaler. svarade den digitala reklamen för mer än hälften av de samlade reklaminvesteringarna i . Det faktum att hälften av reklaminvesteringarna går till digitala medier och merparten till utländska företag har stor betydelse för de svenska mediehusens möj- lighet att överleva. När intäkterna från reklamen minskar blir medierna allt mer beroende av konsumenternas betalningsvilja. Perioden präglas av sjunkande intäkter för den svenska tidningsbranschen. Lokala och regionala tidningar struk- tureras om, och ägandet samlas i några stora koncerner. Följden blir mindre redaktionella resurser, samordning av innehållsproduktion och färre lokalredaktioner. Den lokala redaktionella närvaron har minskat drastiskt och en allt större del av lokaljournalistiken produ- ceras på distans. Bevakningen av det lokala samhället är inte jämnt fördelad över landet, utan det finns cirka 35 orter med svag eller ingen journalistisk bevakning, så kallade vita fläckar. blev det tillåtet med rikstäckande kommersiella radio- sändningar. Det finns numera tre rikstäckande tillstånd att sända kom- mersiell radio. De innehas av (tidigare MTG), och . Därtill kommer 35 regionala tillstånd som Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet genom uppköp och samarbeten har knutits till något av de två större nätverken, det vill säga och . Den linjära tv-marknaden i bestod fram av i princip fyra aktörer – public service och de tre kommersiella bolagen , och Discovery. De tre kommersiella tv-bolagen hade då haft av allt tittande på kommersiell linjär tv. Det i kombination med en allmänt stark utveckling för tv-mediet innebar att de flesta företagen på tv- marknaden kunde räkna hem stora vinster . Vinst- marginaler mellan var inte ovanliga. Förvärv, uppköp och samgåenden är alltså inte något nytt fenomen på mediemarknaden. genomfördes ytterligare medie- affärer på den svenska marknaden. Dessa har inneburit bland annat att de tre största norska medieföretagen nu är etablerade på den svenska dagspressmarknaden. De pågående ägarförändringarna kan vara ett tecken på att det håller på att formas två stora nätverk för nyhetsjournalistik, ett kring och ett kring . När det gäller marknaden för tv och telekom godkände EU-kom- missionen efter en konkurrensrättslig prövning Telias förvärv av tv-verksamhet där bland annat TV4 och C ingår. bildade och ett gemensamt bolag för och Viasat Consumer – Allente. När det gäller tv-distribution i är Tele2 största aktör. Att telekom- bolag köper mediebolag är en del av en internationell trend. Konsekvenserna av medieutvecklingen har analyserats av Medieutred- ningen i betänkandet En gränsöverskridande mediepolitik – För upp- lysning, engagemang och ansvar. konstaterar att den tekniska utvecklingen innebär nya möjligheter för produktion och distribution av innehåll och förändrade medievanor hos konsu- menterna och att utvecklingen har lett till att medierna konvergerar eller smälter samman vilket gör skillnaden mellan till exempel press, radio och tv mindre tydlig. Konvergensen leder enligt analysen till Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet ökad konkurrens som ytterligare förstärks av att nya aktörer med nya tjänster träder in på marknaden, liksom av att tidigare geografiskt skilda medier konkurrerar om samma publik. Förändringarna har inne- burit stora utmaningar och ägarförändringar på mediemarknaden. I synnerhet tidningsbranschen präglas av den pågående struktur- omvandlingen och den digitala omställningen. Vidare konstateras att sociala medier växer sig starkare som nyhetsdistributörer, framför allt bland unga.106 Sammanfattningsvis konstaterar utredningen bland annat att ut- vecklingen går mot minskad användning av traditionella medier och att journalistiken riskerar att decimeras. som olika typer av desinformation och polariserande budskap ökar i betydelse och omfattning i samhällsdebatten har ansvarstagande medieaktörer med höga ambitioner att bevaka demokratin och granska makten svårt att finansiera sin verksamhet. En del av nyhetsjournalistikens utman- ingar har globala förtecken. Stora globala aktörer, såsom Google och Facebook, får en allt större del av annonsmarknaden även lokalt. Utredningen noterar att den dramatiskt minskade annonsförsäljningen inom pressen inte beror på makroekonomiska fak- torer utan på den kraftigt ökande konkurrensen från framför allt digitala plattformar. Det psykologiska försvaret och informationsberedskapen leddes och samordnades av Styrelsen för psykologiskt försvar, SPF, då myndigheten lades ned. Uppgifterna togs därefter över av MSB. MSB har enligt 15 § i sin instruktion till uppgift att stödja medieföretagens beredskapsplanering. Enligt sitt regleringsbrev ska MSB fördela medel för drift och vidmakthållande av vissa reserv- funktioner inom etermedia. MSB ska också inom det egna ansvars- området ha en god förmåga att identifiera och möta informations- påverkan och annan spridning av vilseledande information riktad mot . Myndigheten ska även genom kunskapsspridning och stöd till samverkan bidra till övriga bevakningsansvariga myndig- heters och berörda aktörers beredskap inom området. 106SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar, och prop. 2017/18:154 Journalistik i hela landet, s. 9–10. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet att arbetet med planering för höjd beredskap återupptagits har MSB fått i uppdrag att inför kommande försvarsinriktningsbeslut bland annat analysera vilka psykologiska försvarsförmågor som behöver utvecklas i samhället. MSB följer och analyserar alltså utvecklingen inom medieområdet utifrån ett beredskapsperspektiv. Myndigheten samverkar med medie- företagen genom Mediernas beredskapsråd och gör bland annat regel- bundet en hot-, risk- och sårbarhetsanalys tillsammans med aktörerna i mediebranschen. I Mediernas beredskapsråd sitter representanter från (TV4), , Allente, Tele 2, , , Radiobranschen, , , , , TU – Mediehusens branschorganisation (Tidningsutgivarna), och TT Nyhetsbyrån (Tid- ningarnas Telegrambyrå). 10.6.6Ska ett svenskt granskningssystem gälla för investeringar i vissa medieföretag? Bedömning: Det finns skäl för att ett svenskt granskningssystem bör omfatta utländska direktinvesteringar i vissa medieföretag. Det är möjligt att konstruera en sådan reglering utan att den kommer i konflikt med grundlagsskyddet. Investeringar i medie- företag bör emellertid inte omfattas av ett svenskt system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. Vi har i kapitel 7 redogjort för risker till följd av utländska direkt- investeringar. Där framgår att främmande makt bland annat försöker påverka beslut, uppfattningar och beteenden hos olika aktörer i genom att sprida vilseledande eller oriktig information via olika typer av medier. Den beskrivna utvecklingen på medieområdet med bland annat ökande ägandekoncentrationer och olika typer av desinformation innebär att utländska direktinvesteringar i medie- verksamhet kan medföra risker för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Det finns mot denna bakgrund i och för sig skäl för att systemet ska omfatta utländska direktinvesteringar i vissa medieföretag. Syftet med det vore inte att begränsa tryck- och yttrandefriheten utan tvärtom att hindra investeringar som kan hota mediernas frihet och Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet mångfald till skydd för fri åsiktsbildning och för att stärka demo- kratiska värden, det vill säga samma skäl som bär upp det starka grund- lagsskyddet för media i svensk rätt. Rätten att yttra sig i tryckt skrift och annan media är alltså skyd- dad av grundlagarna. Även i den mån det är möjligt att reglera området utan ändring i grundlag måste en sådan reglering göras med återhåll- samhet och försiktighet. Bestämmelser som innebär inskränkningar i förhållande till de rättigheter som grundlagarna ska garantera ska inte vara fler än nödvändigt och måste vara klara och tydliga och utformas med omsorg. Vi bedömer att det är möjligt att konstruera en reglering som tek- niskt sett inte kommer i konflikt med grundlagsskyddet. Hur ett sådant förslag förhåller sig till regeringsformen, tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen utvecklas närmare i kapitel 14. Där framgår att för andra än svenska medborgare och svenska juri- diska personer särskilda begränsningar i grundlagsskyddet enligt de två sistnämnda lagarna får göras genom lag. Det innebär att möjlig- heterna att investera i ett medieföretag inte utan ändringar i grundlag får inskränkas beträffande investerare som är svenska medborgare eller svenska juridiska personer. Investeringar som svenska medbor- gare med dubbla medborgarskap gör i medieföretag kan därmed inte utan ändring av grundlag förbjudas eller förenas med villkor för att få genomföras. Mot bakgrund av den försiktighetsprincip som måste gälla på området bedömer vi att ett granskningssystem inte – såsom regelverket i övrigt är tänkt – kan tillämpas heller i bulvansituationer. Det innebär att, om investeraren har svenskt medborgarskap eller är en svensk juridisk person, en investering i ett medieföretag inte kan förbjudas eller godkännas med villkor, oavsett om den verklige inve- steraren är en aktör som granskningsmyndigheten bedömer inte själv skulle få genomföra investeringen. En förutsättning för att utan grundlagsändring inkludera medie- området i systemet för anmälan och granskning är alltså att regel- verket såvitt gäller sådana företag utesluter granskning av invester- ingar från fysiska personer med svenskt medborgarskap och svenska juridiska personer. Det lämpligaste sättet att åstadkomma detta är att helt undanta investeringar som görs av sådana investerare från anmälningsskyldigheten. Det är alltså visserligen lagtekniskt möjligt, låt vara något kompli- cerat, att utforma ett granskningssystem som innefattar medieföre- Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet tag utan att det står i strid med grundlag. Sammantaget skulle det alltså medföra en del tekniska komplikationer att låta granskningssystemet gälla även på medieområdet, och en del särreglering skulle sannolikt vara nödvändig. Frågan har emellertid dimensioner som sträcker sig bortom lagstiftningsteknik. Kort uttryckt bör följande omständig- heter beaktas. •Säkerhetspolitiska skäl kan visserligen anföras för att låta det svenska systemet omfatta vissa medieföretag. •Medieområdet pekas i EU:s förordning om utländska direkt- investeringar ut som ett område för granskning. •Redan den omständigheten att vi befinner oss på eller i direkt anslutning till ett område med starkt skydd i grundlag, bland annat för etableringar, påkallar dock försiktighet. •Också aktuella förhållanden i vissa andra länder, även medlemmar i , manar till eftertanke. •Mediemarknaden är global och i den meningen bortom kontroll. Därmed finns å andra sidan även goda möjligheter att balansera de risker som kan följa av fientliga aktiviteter på medieområdet. Utredningens sammanvägda ståndpunkt blir att inte föreslå att gransk- ningssystemet ska inkludera medieområdet. Utredningen bör emel- lertid sträva efter att ge regering och riksdag största möjliga hand- lingsutrymme. Utredningen har därför stannat för att visserligen inte föreslå att medieområdet ska omfattas av det svenska systemet men att likväl i betänkandet presentera ett beredningsunderlag. Genom detta förfarande skapas goda förutsättningar för ett ställningstagande efter vederbörlig remissbehandling. I det följande beskrivs därför hur granskningssystemets tillämp- ningsområde skulle kunna avgränsas när det gäller medier. Därefter presenteras en lagteknisk lösning. De justeringar av utredningens lag- förslag som behövs, om medieområdet ska omfattas av systemet, finns i bilaga 2 till detta betänkande. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet 10.6.7En eventuell reglering av medieområdet skulle kunna omfatta verksamheter som ger ut allmänna nyhetsmedier Med medier avses kanaler för förmedling av information eller under- hållning.107 Utöver de mer traditionella medierna, som pappersdistri- bution och tv-sändningar i marknätet, finns nu ett stort utbud av trådbundna sändningar, via både kabel och internet, och en mängd internetburna spridningsformat, till exempel beställ-tv (video on demand), andra typer av playtjänster för exempelvis ljud och text samt nätforum och sociala medietjänster. Medierna smälter samman allt mer i de digitala kanalerna, och det går inte på samma sätt som tidigare att skilja på tidningar, radio och tv utifrån en indelning i text, ljud och bild. I det digitaliserade medielandskapet blandas dessa innehållsformer som nya uppstår, till exempel pedagogiska nyhetsspel, interaktiv grafik och bildspel med text och ljud. Teknikut- vecklingen har också ökat antalet möjliga spridningsformer.108 Antalet företag som är att betrakta som medieföretag är alltså relativt stort. Syftet med att granska investeringar på medieområdet skulle vara att förhindra de investeringar som kan vara problematiska när det gäller dess effekter på mediernas frihet och mångfald och därmed på säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. En eventuell bestämmelses tillämpningsområde bör därför avgränsas i enlighet med detta syfte. Mot bakgrund av MSB:s mer allmänna erfarenheter av arbete med krisberedskap och hot-, risk- och sårbarhetsanalyser samt dess sär- skilda uppdrag och arbete inom medieområdet skulle MSB på samma sätt som vi föreslår beträffande samhällsviktig verksamhet kunna utfärda föreskrifter om vilka verksamheter på medieområdet som skulle omfattas av ett granskningssystem. Att låta den blivande myndigheten för psykologiskt försvar ansvara för att ta fram sådana myndighets- föreskrifter skulle också kunna vara ett alternativ. De uppgifter som MSB har enligt regleringsbrev – att inom det egna ansvarsområdet ha en god förmåga att identifiera och möta informationspåverkan och annan spridning av vilseledande information samt att genom kun- skapsspridning och stöd till samverkan bidra till övriga bevaknings- ansvariga myndigheters och berörda aktörers beredskap inom områ- 108SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar, s. 324 f. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet det – ska ju flyttas över till den nya myndigheten för psykologiskt försvar, se avsnitt 10.6.3. Vi bedömer dock att, om investeringar i medieföretag skulle om- fattas av granskningssystemet, det vore lämpligare att avgränsa tillämp- ningsområdet med hjälp av ett befintligt regelverk vars syfte ligger nära skälen för att granska utländska investeringar. Allmänna nyhetsmedier enligt mediestödsförordningen Som framgått ovan har frågor om mediernas frihet och mångfald diskuterats av bland annat . Mot bakgrund av att presstödet i dess dåvarande form skulle upphöra fick Medieutred- ningen i uppdrag att analysera behovet av nya mediepolitiska insat- ser. Utredningen skulle med utgångspunkt i analysen lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg. Förslagen skulle syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i man bor. Mediernas oberoende skulle värnas i förslagen. Mot bakgrund av utvecklingen på medieområdet föreslog ett mediestöd som, till skillnad från tidi- gare presstöd, skulle vara inriktat på allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. förslag ligger till grund för den nu gällande mediestödsförordningen (2018:2053) som upphör att gälla vid ut- gången av 2023. Det är i skrivande stund inte klart hur bestämmel- serna om mediestöd kommer att se ut därefter. Förordningen inne- håller bestämmelser om statsbidrag till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier. Syftet med mediestödet är att stärka demo- kratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhets- förmedling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet.109 Bestämmelserna i mediestöds- förordningen innebär att allmänna nyhetsmedier kan få mediestöd, om de uppfyller vissa krav.110 Att en aktör är ett allmänt nyhetsmedium innebär alltså inte att denne automatiskt har rätt till mediestöd. Syftet med mediestödsförordningens avgränsning ter sig likartat med de skäl som på medieområdet bär upp förslaget att låta medie- 1091–2 §§ mediestödsförordningen (2018:2053). 110Till exempel har en ansvarig utgivare, följer god medieetisk sed, är riktade till svensk mål- grupp, publiceras eller sänds med hög regelbundenhet och har god användarförankring. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet företag omfattas av systemet för granskning. Det finns goda skäl att om möjligt använda befintliga regelverk för besläktade avgränsningar. Det är därför lämpligt att undersöka om mediestödsförordningens definitioner skulle kunna begagnas i granskningssystemet. Med allmänt nyhetsmedium avses enligt 3 § i mediestödsförord- ningen ett medium som har till sin primära uppgift att bedriva nyhets- bevakning och som också har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden och allsidig nyhetsförmedling som ger uttryck för ett brett utbud av ämnen och perspektiv samt granskning av för demokratin grundläggande skeenden. Allmänna nyhetsmedier kan vara dagstid- ningar, gratistidningar, webbplatser, poddradio, appar med mera som har till sin primära uppgift att bedriva nyhetsbevakning. Myndigheten för press, radio och tv har meddelat föreskrifter med stöd av mediestödsförordningen.111 I föreskrifterna anges att ett nyhetsmediums primära uppgift avgörs genom en helhetsbedöm- ning. Vid bedömningen vägs det in i vilken mån mediets innehåll består av nyhetsförmedling och granskning. Det redaktionella inne- hållet behöver enligt föreskrifterna vara av en sådan omfattning att det av användare uppfattas som ett nyhetsmedium. Föreskrifterna innehåller också tröskelvärden när det gäller det redaktionella inne- hållet. För tryckt och digital text gäller exempelvis som huvudregel att den, per kalenderår, ska utgöra mätt i spaltbredd, vilket motsvarar minst 2 250 000 tecken. Enligt föreskrifterna avses med regelbunden nyhetsförmedling att nyhets- mediet för användare ska framstå som aktuellt och relevant. ska med kontinuitet gälla händelser i anslutning till nyhetsmediets periodicitet. uttalade i detta sam- manhang att det inte ska vara fråga om en ensidig representation eller en oförändrad webbplats. Med allsidig nyhetsförmedling avses enligt föreskrifterna ett redaktionellt innehåll som täcker en bredd av olika ämnesområden. Ett nyhetsmediums redaktionella innehåll får ämnes- mässigt begränsas, om det kan motiveras av det geografiska sprid- ningsområdet. Med allsidighet avses vidare att nyhetsförmedlingen innehåller olika perspektiv och behandlas utifrån flera och breda syn- vinklar. Det hindrar inte att ett nyhetsmedium även kan innehålla opinionsmaterial. Med redaktionellt innehåll avses innehåll som inte utgörs av annonser. När det gäller skeenden som är grundläggande för demokratin uttalade medieutredningen att det som avses är till 111Myndigheten för press, radio och tv:s föreskrifter om mediestöd (MPRTFS 2019:3). Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet exempel debatter, beredning och beslut i politiska partier, i demo- kratins beslutsfattande organ, myndigheter eller andra verksamheter men också opinions- och maktförskjutningar i samhället.112 Medie- utredningen övervägde om också begreppet allmänpolitisk opinions- bildning skulle ingå i definitionen av allmänt nyhetsmedium113 men kom fram till att den inte skulle det, bland annat eftersom det finns viktiga nyhetsmedier, till exempel nyhetsbyråerna, som inte omfattar opinionsbildning.114 En granskning av utländska direktinvesteringar på medieområdet skulle syfta huvudsakligen till att slå vakt om den fria åsiktsbild- ningen, yttrandefriheten och demokratin till skydd för säker- het, allmän ordning och allmän säkerhet. Detta syfte stämmer väl överens med syftet med mediestödet – att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling via en mångfald av allmänna nyhetsmedier. En avgränsning i enlighet med mediestödsförordningens definition av allmänna nyhetsmedier fram- står alltså som lämplig utifrån syftet med investeringsgranskningen. En granskning som omfattar företag som ger ut allmänna nyhets- medier i betydelsen medier som har till primär uppgift att bedriva nyhetsbevakning och som innehåller en regelbunden och allsidig ny- hetsförmedling som ger uttryck för ett brett utbud av ämnen och perspektiv samt granskning av för demokratin grundläggande skeen- den, fångar väl upp den typ av verksamhet som ett system för inve- steringsgranskning skulle kunna omfatta. Vi anser därför att, för det fall medieföretag skulle omfattas av lagen, avgränsningen av vilka medieföretag som ska omfattas bör göras i enlighet med definitionen av allmänna nyhetsmedier i mediestödsförordningen. Medieföretagens konstitutionella ställning gör det normhierarkiskt lämpligt att göra avgränsningen i lag. 112SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar, s. 322 och s. 457. 113Så var fallet enligt det då gällande presstödssystemet. 114SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar, s. 323. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Förslag: Investeringar i säkerhetskänslig verksamhet ska omfattas av ett svenskt system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. Med säkerhetskänslig verksamhet avses sådan verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen, det vill säga verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. I inledningen till detta kapitel har vi konstaterat att verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd, så kallad säkerhetskänslig verksamhet, regleras i säkerhetsskyddslagen och att de verksamheter som omfattas av den lagen är sådana att de bör omfattas av ett granskningssystem. Uttrycket säkerhet kan sammanfattas som skyddet för oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattar yttre säkerhet till skydd för försvarsförmåga (territoriell suveränitet) samt integritet, oberoende och handlingsfrihet (politisk självständighet). Uttrycket innefattar också den inre säkerheten till skydd för förmåga att upprätthålla och säkerställa grundläggande strukturer i form av det demokratiska statsskicket, rättsväsendet och den brottsbekäm- pande förmågan på nationell nivå.