sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — I granskningen användes samma metod som den föregående rättsliga granskningen. I denna granskning bedömdes att av de ärenden som avslagits var tillräckligt utredda och av dessa an- sågs i stort sett samtliga beslut vara korrekta. När det gäller ärenden där sjukersättning beviljades bedömde granskarna att närmare en tredjedel inte var tillräckligt utredda. Av de beviljade ärendena som ansågs tillräckligt utredda ansågs att arbetsförmågan i av fallen inte var stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel. De van- ligaste orsakerna till skillnaderna i bedömningen var att granskarna bedömde att arbetsförmågan inte var nedsatt i förhållande till hela arbetsmarknaden och att arbetslivsinriktad rehabilitering ansågs kunna förbättra arbetsförmågan. Sammanfattningsvis visade den gransk- ningen enligt att de ärenden som avslagits i hög grad varit tillräckligt utredda och lett till ett korrekt beslut. Gällande de ärenden som däremot beviljades sjukersättning bedömdes bristerna som uppmärksammats i den föregående kvalitetsuppföljningen fort- farande kvarstå samt att bristerna inom utredningen hade ökat i denna granskning. Att andelen avslag var så hög som ger enligt en indikation om att kunskaperna om kraven för rätt till sjukersättning var bristfälliga, men inte bland myndighetens handläggare utan bland de försäkrade och läkare. I uppföljningen kon- staterades också att de brister som framkom i den tidigare rättsliga uppföljningen i huvudsak kvarstod. Vad gäller kvaliteten i utredning- arna konstaterades en tydlig försämring, medan kvaliteten i bedöm- ningarna hade förbättrats något. konstaterade att de åtgärder som hade vidtagits sedan den förra uppföljningen antingen saknat precision eller inte varit tillräckligt omfattande. Granskarna konstaterade att det främst var beslutsfattarnas förmåga att analysera och värdera bevisning utifrån rättspraxis där bristerna fanns.51 Dessa kvalitetsuppföljningar har genomförts genom att en liten grupp granskare (i granskningen 2015 var det t.ex. sju personer, varav 50Försäkringskassan, 2017:3, Sjukersättning – Rättslig kvalitetsuppföljning. 51Försäkringskassan, 2017:3. Rätten till sjukersättning – problemanalys tre processförare och fyra omprövare) har granskat ärendena. Det framgår inte av kvalitetsuppföljningarna vad som garanterar att dessa har inneburit en mer korrekt bedömning av ärendena än tidigare bedömningar av de beslutsfattare som har beslutat i ärendet. Det kan noteras att de huvudsakliga områden där kvalitetsgranskningen enligt visade på bristande kunskaper rörde områden där begreppen innefattar ett stort mått av bedömningsutrymme. Gransk- ningen i de rättsliga kvalitetsuppföljningarna har baserats på en ny bedömning av ärendena och alltså inte utgjort en granskning i ljuset av t.ex. ny rättspraxis. har i en metaanalys av de rättsliga kvalitetsupp- följningarna52 konstaterat bl.a. att det har funnits två områden av huvudsakliga brister i de granskade ärendena. Det första området är att de medicinska underlagen i utredningarna inte är tillräckliga. Det andra området består i att bedömningarna brister då de görs mot ett arbetsmarknadsbegrepp eller aktivitet där lagstiftaren inte angett ett tydligt innehåll. Resultaten visar också att det finns förmånsöver- gripande brister i upprättandet av olika typer av planer och i besluts- motiveringarna. Analysen av orsakerna till de huvudsakliga bristerna är att de till stor del kan hänföras till ett tolkningsutrymme i reglerna. Detta fortplantar sig sedan i hela utredningsprocessen. Brister som uppstår när ett beslut tas när det finns ett tolkningsutrymme, har att göra med hur man värderar olika uppgifter, vilka uppgifter som be- hövs och hur säkra handläggarna behöver vara för att ta ett beslut. Bevisvärdering och utredningsmetodik framstår då som områden som myndigheten behöver utveckla. Enligt arbets- ordning är det vidare Rättsavdelningen som har tolkningsföreträde när det gäller hur reglerna ska tolkas. I intervjuerna i metaanalysen har det dock framkommit att några av verksamhetsutvecklarna på försäkringsavdelningarna inte alltid hållit med om tolkningen eller innebörden av gällande rätt som görs i de rättsliga kvalitetsuppfölj- ningarna bland annat för att de inte vet vad som ligger bakom den och bedömer att den varit för strikt. Också Inspektionen för socialförsäkringen har undersökt bl.a. de rättsliga kvalitetsuppföljningar som (och Pensions- myndigheten) genomför.53 ISF koncentrerade granskningen till den rättsliga kvaliteten, som i detta sammanhang har inneburit förmågan 52Försäkringskassan, Rättsliga kvalitetsuppföljningar 2014–2017 – en metaanalys, PM 2018:6. 53ISF rapport 2018:1. Rätten till sjukersättning – problemanalys att fatta korrekta beslut i försäkringsärendena utifrån tillräckliga be- slutsunderlag. ISF konstaterar bl.a. att det kräver mycket resurser att mäta rättslig kvalitet, men också att de rättsliga kvalitetsuppföljning- arna är viktiga som ett underlag för att hitta lösningar på problemen och för att utveckla kvaliteten. Av intresse för bakgrunden till arbete med bl.a. rättsliga kvalitetsuppföljningar samt den förändrade tillämpningen under framför allt senare år är också styrningen av myndigheten. Styrningen sker via den så kallade normgivningsmakten, genom att stiftar lagar, ofta i form av ramlagar, och genom av reger- ingen utfärdade förordningar.54 Myndigheters huvudsakliga uppgifter regleras till exempel i förordningar i form av instruktioner. Reger- ingen styr myndighetens organisering genom att bestämma om myn- digheten ska vara en styrelsemyndighet, nämndmyndighet eller en- rådighetsmyndighet. Regeringen styr även genom utnämningsmakten, som ger regeringen uppgiften att tillsätta myndighetschefer och even- tuella styrelseledamöter.55 och regeringen styr även myn- digheterna genom finansmakten. beslutar om bud- getpropositionen, som bland annat anger de ekonomiska ramarna för myndighetens verksamhetsområden. De myndigheter som lyder under regeringen styrs även bl.a. genom årliga regleringsbrev. I dessa regleringsbrev preciseras reger- ingens styrning av myndigheten för . Det kan t.ex. handla om att regeringen anser att myndigheten särskilt ska priori- tera ett visst område eller om mål som ska gälla för hela eller delar av myndighetens verksamhet. Regeringen kan därutöver även besluta om särskilda regeringsuppdrag. och regeringen styr också myndigheterna genom den så kallade kontrollmakten. Kontrollmakten är ett något mindre for- mellt styrverktyg, och handlar om hur kontrollerar reger- ingens och myndigheternas arbete, samt hur regeringen kontrollerar myndigheterna genom exempelvis mål- och resultatdialoger och in- formella kontakter. Den formella styrningen anger en ram, där riks- 548 kap. 1 § RF. 5512 kap. 5 § RF. Rätten till sjukersättning – problemanalys dagen och regeringen sedan använder informella kontakter för att förtydliga den formella styrningen samt för att utbyta information med myndigheten. Styrning genom kontroll sker även genom upp- följning och revision av till exempel . Till styrning genom kontroll räknas även den granskning som om- budsmän () och Justitiekanslern () kan göra av myndigheterna, samt förvaltningsdomstolarnas överprövning av de myndighetsbeslut som har överklagats.56 Förutom detta finns också andra myndigheter som granskar delar av den statliga verksamheten, i fall ISF och i viss utsträckning också Statskontoret. Myndigheterna ska verkställa politiken som och reger- ingen har beslutat om. Men och regeringen får inte be- stämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndig- hetsutövning mot en enskild eller hur myndigheterna ska tillämpa en lag.57 Utifrån de givna ramarna styr myndighetsledningen verk- samheten genom exempelvis chefstillsättningar, verksamhetsplaner, handläggnings- och arbetsordningar samt genom att följa upp och kontrollera sin verksamhet. När det gäller hade myndigheten och fram mål i regleringsbrevet som fokuserade på att myndigheten skulle verka för att bidra till det övergripande, riks- dagsbundna målet att ”frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå”.58 Även 2016 angavs samma inriktning på målet i regleringsbrev. 2016 kompletterades även målet enligt följande: ska även verka för att sjukpenningtalet inte överstiger . ska antalet nybeviljade sjuk- ersättningar inte överstiga 18 000 –2020. Skillnaden i sjukpenningtal mellan kvinnor och män ska också minska. I regleringsbrevet fanns alltså ett konkret nominellt mål för sjukpenningtalet och ett uttryckt ”tak” för sjukersättningen. Samma mål fanns med i regleringsbrev . Det uttryckta taket har sannolikt främst utgjort en signal till om att avsikten inte varit att försäkrade, för att få 56Myndighetsförordningen (2007:515) och 11–13 kap. RF. 5712 kap. 2 § RF. 58Detta riksdagsbundna mål – som avser mål i statens budget för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, där bl.a. sjukersättning och aktivitetsersätt- ning ingår – gäller . Rätten till sjukersättning – problemanalys ned sjukpenningtalet, i stället skulle beviljas sjukersättning. ändrades målet, bl.a. genom en kompletterande skrivning om att: ”Målen ska nås i samverkan med och genom insatser av arbets- givare, myndigheter och andra berörda aktörer. En del är att sjuk- frånvarons arbetsrelaterade orsaker undanröjs.” I regleringsbrev fanns inte tidigare års skrivning vad gäller målet att ska verka för att sjukpenningtalet inte ska överstiga samt att antalet nybeviljade sjukersättningar inte ska överstiga 18 000 –2020 med. I myndighetens reglerings- brev lyfts i stället fram att målet för sjukförsäk- ringen är att den ska ge ekonomisk trygghet vid sjukdom och ett effektivt stöd för att individen ska återfå arbetsförmågan och återgå i arbete. Dessutom fokuseras på att tillämpningen av regelverket ska vara enhetlig och rättssäker för individen samt för att nå målet ska rätt ersättning ges till rätt person och stöd ges för återgång i arbete genom samverkan med arbetsgivare, myndigheter och andra berörda aktörer. utformning och innehåll har, som också är av- sett, påverkan på myndigheternas verksamhet. ISF har pekat på att uttalade mål i regleringsbreven även påverkar enskilda handläggares arbete.59 Det mål som fanns med i regleringsbrevet till och effekterna av detta i tillämp- ningen har blivit mycket omtalat i debatten om sjukförsäkringen. ISF:s granskning visar att uttalanden från regeringen och general- direktören tolkas som direkta styrsignaler ute i den lokala verksam- heten, vilket gör att politikens vilja får direkta effekter t.ex. avseende hur handläggarna använder lagens bedömningsutrymme. Skiftet i myn- dighetens styrning utifrån regeringens fokusändring skapar nya villkor på den lokala handläggningsnivån. Nya villkor medför att handläg- garnas arbete förändras vilket till syvende och sist påverkar hur de använder det bedömningsutrymme som lagen tillåter. Det påverkar i sin tur myndighetens förtroende och sjukpenningtalets utveckling.60 I analogi med ISF:s analys om målet för sjukpenningen bör även liknande slutsatser kunna dras i frågan om annan handläggning på myndigheten. Som ISF har visat påverkar regleringsbrevens innehåll handläggningen och bedömningen i enskilda ärenden. 59ISF, Förändrad styrning av och i , rapport 2018:16. 60ISF, 2018:16 Förändrad styrning av och i , s. 14. Rätten till sjukersättning – problemanalys kan kan inte anses vara kopplad specifikt till sjukpenning utan torde vara en mer generell effekt. Det kan också konstateras att uttalanden i regleringsbreven till om angivna tal i sjukersättningen sammanfaller med att handläggningen blev striktare och att avslagsandelen började öka. Utredningen kan konstatera att de regelförändringar som trädde i kraft , med betydligt striktare förutsättningar för att be- viljas sjukersättning och borttagande av den tidsbegränsade ersätt- ningen, har lett till stora förändringar av beviljandegraden. Vidare kan också konstateras att den ökade andelen avslag som meddelats (framför allt ) och som till stor del består av en stor minskning av antalet utbytesärenden från sjukpen- ning till sjukersättningen, i huvudsak beror på tillämpning och inte på några förändringar i regelverk och rättspraxis. Baserat på egna slutsatser från framför allt myndigheten rättsliga kvalitetsuppföljningar av sjukersättningen, är tolkningen att myndigheten därmed också anser att handläggningen och bedömningen av rätten till sjukersättning var bristande –2015, med en alltför generös tillämpning som medförde att fler personer fick sjukersättning beviljat än vad som egentligen borde varit fallet, om tillämpningen varit mer korrekt under dessa år. I årsredovisning framkommer att myn- digheten bedömer att utredning av det grundläggande kriteriet ned- satt arbetsförmåga i sjukersättningsärenden utgjorde ett utvecklings- område med förbättringspotential både vad gäller utredning och bedömning av arbetsförmåga, liksom i användningen av försäkrings- medicinska konsultationer. Myndighetens analys visade på att det handlade om brister i kompetens, i underlag och att kvalitets- och tillämpningsfrågor inte hade varit i fokus. Frågan uppkommer då om denna analys stämmer: innebär För- säkringskassans förnyade synsätt på sjukersättningen med en mer restriktiv tillämpning en mer korrekt tillämpning sett till regelverket och rådande rättsläge? redogör i flera rapporter för att myndigheten själv anser att det har funnits kvalitetsbrister i de beslut där sjukersättning har beviljats. I de rättsliga kvalitets- Rätten till sjukersättning – problemanalys granskningarna anges exempel på dessa brister i enskilda beslut. De stora skillnaderna i tillämpningen och felaktigheter i tidigare beslut har enligt berott på bristande utredning i bifalls- ärenden, medan utredningarna anses ha varit tillräckliga i beslut om avslag. Det tycks således delvis handlat om bristande kunskaper i myndighetens utredningsskyldighet. pekar också på okunskap hos handläggarna kring centrala begrepp som arbets- förmåga, arbetsmarknad och stadigvarande nedsättning. Även begrep- pens otydliga innebörd anges som ett problem för tillämpningen. Utredningen anser att det baserat på undersökningsmaterialet inte går att dra några definitiva slutsatser i denna fråga. Det är också svårt att jämföra kategorierna avslags- och bifallsbeslut eftersom beslut som är gynnande för den enskilde endast kan överklagas av Det all- männa ombudet för socialförsäkringen, medan enskilda har möjlig- het att överklaga beslut som gått denne emot. Oavsett om tidigare tillämpning eller den från ca 2015 mer restriktiva varianten kan anses vara mest korrekt, inne- bär den kraftiga variationen i tillämpningen i sig ett problem avse- ende bl.a. rättssäkerhet, förutsebarhet och tilltron till försäkringen. I en skrivelse till regeringen med förslag om regeländringar för sjukersättningen beskriver att det finns problem med det restriktiva regelverket och konsekvenserna av tillämpningen av detta regelverk.61 Dessutom anser myndigheten av dagens regler slår orimligt hårt i vissa fall, i och med att det aldrig är tillåtet att ta några som helst hänsyn till individuella förhållanden när rätten till sjukersättning ska prövas. Denna skrivelse lämnades till regeringen . Det är alltså som beviljandegraden avse- ende ansökningar om sjukersättning nådde en ny lägstanivå. Skrivel- sen innehåller ingen analys om myndighetens förändrade tillämpning under de föregående åren. Utredningen finner således sammantaget att förändrade tillämpning av regelverket, med en kraftig ökning av an- talet avslag och minskat antal utbytesärenden, är den enskilda faktor som mest förklarar variationen i beviljandegraden. Utifrån omstän- digheten att några förändringar i regelverket eller rättspraxis inte har skett finns det anledning att förhålla sig kritisk till den utveckling som skett inom tillämpningen. Rättsliga kvalitets- uppföljningar från sida har pekat på brister i hand- 61Försäkringskassan, 2017, Framställan om ändring i Socialförsäkringsbalken, (S2017/06851/SF). Rätten till sjukersättning – problemanalys läggningen och bedömningen. är bedömningsutrymmet stort för enskilda beslutsfattare och begreppen inom försäkringen svår- bedömda. Det kan ifrågasättas om det kan sägas finnas stöd för en så kraftig förändring av tillämpningen utifrån granskningar där olika bedömare gör olika bedömningar av materialet och utan förändringar i exempelvis rättspraxis. har också redogjort för att en delförklaring till den ökade andelen avslag är myndighetens omorganisation där de handläggare som hade en större andel avslag kom att få hantera sjukersättningen. Ett viktigt perspektiv i denna fråga är också att sjukförsäkringen utgör rättighetslagstiftning. Den som uppfyller kriterierna för att be- viljas ersättning enligt regelverket har också rätt till denna ersättning och ett avslagsbeslut för den enskilde är möjligt att överklaga till domstol. Antalet personer som beviljas ersättning ett enskilt år ska endast vara beroende av hur många som uppfyller kraven för ersätt- ningen. Detta får betydelse framför allt kring aspekter som gäller styrningen av . I fallet med sjukersättning har bl.a. en kraftig förändring i tillämpningen sammanfallit med att reger- ingen uppställt nominella mål för sjukersättningen. Det kan även konstateras att den rättsliga kvalitetsuppföljning som genomfördes sammanfaller med att antalet nybeviljanden och personer med sjukersättning ökade , för att nå en topp . 7.2.9Slutsatser om variationen i tillämpning Utredningen har i detta avsnitt diskuterat frågan om variationen i tillämpningen och vilka orsaker – interna och externa – som kan tänkas utgöra förklaringsmodeller till dessa variationer. En första slutsats som kan dras utifrån statistiken för sjuk- och aktivitetsersättningen är att försäkringen har problem med stabilitet i tillämpningen. Nybeviljandet av sjukersättning har framför allt minskat kraftigt . Avslagsfrekvensen har ökat kraftigt, från år . Antalet personer som har sjukersättning minskar också kraftigt. pro- gnoser pekar på en fortsatt utveckling åt samma håll. Som utredningen har konstaterat innebär stora variationer och en instabil tillämpning problem för rättssäkerhet, förutsebarhet och tillit Rätten till sjukersättning – problemanalys När tillämpningen varierar utan att några större regeländringar har genomförts för sjukförsäkringen kan det äventyra rättssäkerheten . Dessutom finns det en risk för att tilltron till socialförsäkringssystemet och förtroendet för Försäkrings- kassan skadas.62 Utredningen drar vidare slutsatsen att problembilden med varia- tioner i tillämpningen till största delen beror på förändrade tillämpning av regelverket. Övriga faktorer bedöms ha liten eller ingen betydelse för denna variation i tillämpningen. I kapitel 4 redogörs för arbetsmarknadens utveckling och hälsofaktorer hos be- folkningen. Ingen sådan utveckling av dessa faktorer kan skönjas som förklarar variationen i tillämpningen. Någon förklaring till denna kraftiga variation står inte heller att finna i förändringar av regelverket. genomfördes stora för- ändringar i sjukförsäkringen och regelverken för såväl sjuk- och aktivitetsersättningen som sjukpenningen ändrades i grunden. som gått har emellertid regelverket inte ändrats på någon väsentlig punkt. Vissa förändringar i regelverket för sjukpen- ningen 2016 bör förvisso ha påverkat risken för försäkrade att bli kvar i långa sjukskrivningar, men torde inte i övrigt ha haft inverkan på variationen i beviljandegrad av sjuk- eller aktivitetsersättning. Utredningen har vidare kunnat konstatera att det inte heller finns stöd i rättspraxis från från som motiverar denna förändring mot en striktare tillämpning; tvärtom får rättspraxis anses ha gått i en något generösare riktning vad avser kraven för att beviljas sjukersättning eller aktivitetsersättning. Den normerande effekten av styrning av myndigheten ska inte underskattas. Utredningen drar liksom Inspektionen för socialför- säkringen slutsatsen att innehållet bl.a. i regleringsbrev påverkar myn- dighetens arbete ner på handläggarnivå. Det kan konstateras att För- säkringskassans regleringsbrev och framåt innehåller mål om ett ”tak” för nybeviljade sjukersättningar (18 000). Den avgörande faktorn som förklarar variationen i antal beviljade ersättningar är således förändrade tillämpning av regelverket. har förändrat sin tillämpning och av- sevärt skärpt denna . Som utredningen har kunnat konstatera vilar inte heller slutsatserna i rättsliga kvalitetsuppföljningar på någon förändring i regelverk eller rätts- 62Jfr slutsatserna i ISF rapport styrning av och i , 2018:16. Rätten till sjukersättning – problemanalys En sådan kraftig variation som skett, och som inte har stöd i någon extern faktor, får anses problematisk. Utredningen kan vidare allmänt konstatera att det förefaller finnas en diskrepans mellan rätts- enheten och handläggande enheter inom när det gäller värdering av tillräcklig utredning i ärenden och bedömningar av regelverkets rättsliga begrepp såsom arbetsförmåge- och arbets- marknadsbegreppen. De bedömningar som de rättsliga kvalitetsupp- följningarna ger generellt uttryck för en betydligt striktare tillämp- ning och värdering av underlaget än hos t.ex. beslutsfattarna i det dagliga arbetet, vilket också har framkommit t.ex. i intervjuer vid upp- följning av kvalitetsuppföljningarna. Denna diskrepans får i sig anses utgöra ett problem för värderingen av bedömningarna i underlaget. har inom ramen för de rättsliga kvalitetsuppfölj- ningarna bl.a. identifierat bristande kompetens och behov av mer ut- bildning för handläggarna, men också på att oklarhet i rättsliga begrepp leder till kvalitetsbrister och felaktig tillämpning. 7.3Kraven för att beviljas sjukersättning och de försäkrades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden I avsnittet ovan diskuterades frågan om sjukersättningens variation , tänkbara orsaker till denna variation och de problem som kan uppstå vid en instabilitet av tillämpningen . Utredningens hypotes är, som redogjordes för under detta avsnitt, att den faktor som bäst förklarar den stora variationen i antal beviljade sjukersätt- ningar är förändrade tillämpning av regelverket och att denna inte har stöd i rättsliga förändringar av detsamma. som tillämpningen av reglerna om sjukersättning har blivit mer restriktiv har flera rapporter och skrivelser från myndig- heter gett signaler om att det finns en stor diskrepans mellan vad reglerna anger som krav för att beviljas sjukersättning och de försäk- rades faktiska möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden efter att ha nekats sjukersättning. I de rapporter som refereras nedan anges att sjukersättningens nuvarande regelverk har brister och därutöver att tillämpningen får otillfredsställande konsekvenser för enskilda försäkrade. I utredningsdirektiven konstaterar regeringen att det är angeläget att den försäkrades arbetsförmåga i möjligaste utsträck- Rätten till sjukersättning – problemanalys ning tas tillvara och att regelverket är ändamålsenligt utformat så att rätt ersättning ges till rätt person. I direktiven återges emellertid också de problem som har berörts av myndigheterna ovan. En andra huvud- fråga i utredningens uppdrag är således problemet med diskrepansen mellan kraven i försäkringen och de försäkrades möjligheter att för- sörja sig på arbetsmarknaden. Uttrycket ”att falla mellan stolarna” används ofta för att beskriva det som händer när en individ hamnar mellan trygghetssystem och inte får det stöd han eller hon behöver. Inom ramen för sjukförsäk- ringssystemet kan försäkrade falla mellan stolarna på flera olika sätt. En vanlig situation är att individen efter att ha nekats sjukpenning i övergången mellan och Arbetsförmedlingen för- lorar sin sjukpenninggrundande inkomst.