sou · H9B389 · 2021-11-02 00:00:00 — Pandemi- planen utgick från ett influensavirus som liknade svininfluensan som även drabbade . Det innebar att aktörer även på den regionala och lokala nivån hade planlagt för en influensa- pandemi.348 Även i används risk- och sårbarhetsanalyser på nationell, regional och lokal nivå som ett verktyg för att stärka krisbered- skapen och utveckla krishanteringsförmågan. I flera riskanalyser har DSB (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap), den nor- ska motsvarigheten till MSB, identifierat en influensapandemi som den mest allvarliga risken i . har ett scenario med pandemi varit en del av den nationella riskbilden och olika krissce- narier. I två sammanfattande rapporter respektive 2019 bedömde DSB pandemi som det scenario som hade störst risk. Det innebär att pandemin är den händelse som har fått högst poäng när DSB har bedömt sannolikheten och konsekvenserna totalt sett för olika möjliga krisscenarier. I det pandemiscenario som DSB hade tagit fram bygger smittspridningen på data från pandemier . Scenariot bygger på att 1,2 miljoner människor skulle bli sjuka. Av dessa skulle mer än 36 000 personer att läggas in på sjukhus, varav mer än 9 000 skulle behöva intensivvård . DSB uppskattade att mellan 6 000 och 8 000 människor skulle avlida under en eventuell pandemi.349 När det gäller försörjningsberedskap och beredskapslager finns flera likheter mellan och . Även har historiskt sett haft beredskapslager avsedda att i första hand användas vid krig. Med anledning av den förändrade hotbilden ändrades 347Coronakommissionens frågor, pandemiberedskap , i , , FOI, Svar på uppdrag till att analyser frågor avseende nationell försörjningsberedskap, , och SOU 2021:19 s. 247 f. 348NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, , s. 63. 349NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, , s. 64. inriktningen på försörjningsberedskap, till att i större ut- sträckning avse beredskap för naturkatastrofer eller civila händelser. är, liksom , beroende av import när det gäller läke- medel och andra sjukvårdsprodukter. Den ökade globaliseringen har inneburit en minskad lagerhållning och även i används just-in-time-konceptet i stor utsträckning. Även om det fortfarande finns vissa krav på beredskapslager i hälso- och sjukvården har även denna sektor påverkats av konceptet. Enligt Koronakommisjonen var inte regeringen och myndigheter förberedda på de konsekvenser som pandemin innebar eftersom den nationella planeringen utgick ifrån en influensapandemi. Den nationella krisplanen för pandemisk influensa hade heller inte revi- derats sedan 2014.350 Övningar som har utgått från ett pandemisce- nario har genomförts på olika nivåer, men aktörer har inte övat på ett scenario där omfattande stängning av verksamheter enligt smitt- skyddslagen sker. Det har heller inte genomförts någon nationell övning där pandemier, epidemier eller infektionskon- troll/utbrott har varit i fokus.351 Koronakommisjonen menade att ett krisberedskapssystem som bygger på att varje sektor ska bedöma sin egen risk och sårbarhet misslyckas när ingen tar ansvar för att bedöma hur stora konsekven- serna blir för samhället som helhet. Den norska regeringen och myndigheterna hade gjort riskbedömningar inom varje sektor utan att ta reda på hur riskerna inom varje sektor påverkar varandra. De riskbedömningar som har gjorts har underskattat de samhälleliga konsekvenserna av pandemier och olika smittskyddsåtgärder. Även om smittskyddslagen innehåller bestämmelser som möjliggör om- fattande nedstängningar av företag i hela eller delar av landet för att minska kontakten mellan människor, har inga scenarier gjorts, pla- ner eller övningar genomförts som tar hänsyn till användningen av dessa instrument.352 Kommissionen föreslog bl.a. att det etableras statliga beredskapslager för skyddsutrustning och medicinteknisk utrustning. Kommissionen pekade även på att försörjning är 350NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, , s. 63. 351NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, , s. 74. 352NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, , s. 63. beroende av den europeiska handeln och att det internationella sam- arbetet därför bör stärkas.353 I är det Hälsostyrelsen som ansvarar för den nationella pandemiberedskapen. Innan pandemin bröt ut i fanns dels en nationell pandemiplan med scenariot influensavirus, dels en vägledning för regioner och kommuner som stöd för deras pandemiplanering.354 Det finns även en ännu mer detaljerad vägled- ning för kommuner och regioner, Planlægning af sundhedsbered- skabet. Vejledning til regioner og kommuner , som beskriver vad regioners och kommuners beredskapsplaner bör innehålla. Strukturen för pandemiplanerna på regional och nivå följer bl.a. den danska krisledningsmyndighetens koncept för bered- skapsplanering och innehåller därför information om utbildnings- verksamhet, övningar och utvärdering efter inträffade kriser. Dess- utom beskriver vägledningen hur konkreta åtgärder kan planeras, t.ex. psykosociala insatser, läkemedelsberedskap m.m.355 Regioner och kommuner är skyldiga att ha beredskapsplaner som säkerställer att behandlings- och vårdkapaciteten kan utökas och omvandlas vid större incidenter. Planerna för att hantera allvarliga infektionssjuk- domar omfattar åtgärder i samband med isoleringskapacitet, karan- tänsmöjligheter, skyddsutrustning, psykosocialt stöd, bemanning etc.356 Hälsostyrelsen har bl.a. i uppdrag att ge råd till hälso- och sjuk- vården om planeringen av beredskapen. Pandemiberedskapen akti- veras när en hälsohotande situation uppstår som den allmänna hälso- och sjukvården inte kan hantera. I en situation med utbrott av en ny smittsam sjukdom som covid-19 har Hälsostyrelsen ett nära sam- arbete med , Styrelsen för patientsäkerhet och 353NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, . 354Beredskab for pandemisk influenza del 1: National strategi og fagligt grundlag, Sundhetsstyrel- sen samt Beredskab for pandemisk influenza del 2: Vejledning til regioner og kommuner, Sund- hetsstyrelsen, 2013. 355Planlægning af sundhedsberedskabet. Vejledning til regioner og kommuner, Sundhetsstyrel- sen, 2017. 356Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i – Rapport afgivet af den af Folke- tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19, , s. 62. Läkemedelsstyrelsen om hälsoberedskap på nationell nivå. är kontaktpunkt i förhållande till det internationella rapporteringssystemet.357 Dessa myndigheter är representerade i den strategiska nationella krishanteringen. Hälsostyrelsen är t.ex. representerad i den nation- ella krishanteringsorganisationen (), som leds av den nationella polisen. I de fall på- verkas eller drabbas av större kriser och tillbud, såsom extremväder, brand, explosioner, strömavbrott, olyckor, attacker eller pandemier är det polisen som leder krishanteringsarbetet i detta forum.358 Hälsostyrelsen har utarbetat detaljerade planer och riktlinjer för hur myndigheterna ska agera vid utbrott av pandemisk influensa. Dessa inriktar bl.a. myndigheternas arbete på nationell, regional och kom- munal nivå. Planerna är publicerade på myndighetens webbplats och uppdateras kontinuerligt. NOST deltar även i denna planläggning för kriser som kan få konsekvenser för flera samhällssektorer.359 5.7.4Ökat nordiskt samarbete om pandemiberedskapen Innan pandemin hade det tagits flera initiativ till att fördjupa sam- arbetet mellan de nordiska länderna i frågor som rör pandemibered- skap. sammankallade den dåvarande äldre- och folk- hälsoministern de nordiska ministrarna till ett möte angående pandemiberedskap. , , , och kom överens om att det fanns behov av ett fördjupat sam- arbete i frågor som rör den nationella beredskapen mot pandemisk spridning av influensa. Länderna enades om: (i) gemensamt age- rande och samordnad kommunikation under en pandemi, (ii) sam- arbete i analysarbetet av förändringar på vaccinområdet som har betydelse för att säkra tillgången på influensavacciner vid en pan- demi, (iii) utbyta erfarenheter kring arbetet med upphandling och lagring av influensavaccin, samt (iv) utbyta erfarenheter av upphand- 357Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i – Rapport afgivet af den af Folke- tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19, , s. 62. 358Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i – Rapport afgivet af den af Folke- tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19, . 359Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i – Rapport afgivet af den af Folke- tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19, . ling och hantering av antivirala läkemedel. avsåg även att under sitt ordförandeskap i nordiska ministerrådet ta ini- tiativ till en workshop om pandemiberedskap360 Det nordiska samarbetet kom dock inte att fördjupas. Under pandemin har flera röster höjts om att de nordiska länderna borde samarbeta i högre utsträckning, särskild vad gäller tillgång till vaccin. Två opinionsundersökningar som utförts parallellt i (Novus) och i (Kantar TNS) visar att en majoritet av såväl svenskarna som finländarna tycker att borde samordna sin framtida pandemiberedskap i större utsträckning.361 sattes de svenska pandemiförberedelserna på prov. Flera länsstyrelser och kommuner visade sig sakna pandemiplaner. Ett stort antal befintliga pandemiplaner tillkom efter svininfluensan 2009–2010 och var inte uppdaterade och utgjorde inte heller en integrerad och förankrad del av verksamheten. Inte heller vid sjuk- husen var pandemiplanerna – i det fall de fanns – ett stöd för verk- samheten; erfarenheterna från infektions- och intensivvårdskliniker vittnar om detta. Även om vissa aktörer haft generella krishante- ringsplaner, kan vi av bristande pandemiplanering och övning inte dra någon annan slutsats än att beredskapsplaneringen för en pan- demi varit undermålig. granskningar har identifierat flera brister i pandemi- beredskapen som fortfarande inte är åtgärdade. granskning 2008 och MSB:s och utvärdering av han- teringen av svininfluensan har visat på brister vad gäller ledning, organisation och samverkan när det gäller att hantera en pandemi. Flera aktörer på nationell, regional och lokal nivå förväntas ha beredskap för att kunna hantera en pandemi. Sammantaget resulterar det i ett decentraliserat men också fragmenterat system vilket på- verkar förutsättningarna för pandemiberedskapen. Det är Folk- hälsomyndigheten som har ansvaret för att samordna det nationella 360Nordiskt möte om pandemiberedskap, Pressmeddelande, , . 361Hanaholmens webbplats, borde samordna sin pandemiberedskap tycker både fin- ländarna och svenskarna, . smittskyddet och för att samordna beredskapen mot allvarliga gräns- överskridande hälsohot. har emellertid inte ansvar för att följa upp andra aktörers pandemiberedskap, inte ens regionernas pandemiplaner. Beredskapsplanering är en viktig del av förberedelserna för att kunna hantera en kris, men det är inte tillräckligt med en fysisk plan. En fysisk plan bör betraktas som en ögonblicksbild i en kon- tinuerlig planeringsprocess. Det måste även finnas en mental beredskap som innebär att man vågar agera och fatta ingripande beslut på ett mycket osäkert underlag. En sådan förmåga uppnås bäst genom planering, utbildning och övning. Övningar behöver genomföras regelbundet både internt och till- sammans med andra aktörer. Planer behöver haka i andra aktörers planer för att en helhet ska bildas. Övningar har inte genomförts i någon betydande omfattning på regional och lokal nivå. Privata vård- och omsorgsgivare har inte deltagit i kommunernas planering för en pandemi. Vidare har pandemiberedskap huvudsakligen utgått från influensapandemier. planeringsstöd , liksom tidigare dokument av samma slag, tar ute- slutande sikte på en influensapandemi. En sådan inriktning innebär att planeringen kan anpassas till ett relativt kort förlopp med kända smittvägar och till att ett vaccin skulle kunna utvecklas och produ- ceras relativt snabbt. Det har inneburit att planeringen inte tagit höjd för ett omfattande och långvarigt behov av exempelvis skyddsutrust- ning eller för omfattande provtagning och smittspårning. Så fattades också, som kommer att framgå i senare kapitel, skyddsutrustning under stora delar av den första vågen och en storskalig provtagning kom inte till stånd förrän den första vågen var över. I kapitel 4 och 5 har vi beskrivit hur det svenska smittskyddet och pandemiberedskapen såg ut och de verktyg som fanns på plats inför pandemins utbrott. I kapitel 3 har vi funnit att smittspridningen i tog fart efter sportlovet vecka 9, att smittan spred sig snabbt inom landet och att de flesta covid-19-sjuka i blev smittade här snarare än utomlands. Vi övergår nu till att översiktligt beskriva de s.k. icke-medicinska åtgärder som främst regeringen och vidtog för att begränsa smittspridningen när ett globalt nödläge väl var ett faktum. Denna beskrivning lägger därmed en ytterligare grund för diskussionen i detta betänkande, men i hög grad också för de bedöm- ningar vi kommer att göra i slutbetänkandet. Vi beskriver åtgärderna kronologiskt för pandemins olika skeden, med start –(avsnitt 6.1–6.6). För varje skede inleder vi med en mycket kort beskrivning av läget och en lika kortfattad sammanfattning av de åtgärder som sedan tas upp mera i detalj. Sedan gör vi en utblick till våra nordiska grannländer och redo- visar deras tidiga åtgärder i kronologisk ordning (avsnitt 6.7). Där- efter illustrerar vi valet av tidiga åtgärder i en bredare internationell jämförelse (avsnitt 6.8). Vi avslutar som vanligt kapitlet med en sum- mering (avsnitt 6.9). Vi skjuter på redovisningen av och diskussionen om de åtgärder som rört provtagning, skyddsutrustning och läkemedel till de tre kommande kapitlen (7, 8 och 9). förklarade WHO att spridningen av det nya corona- viruset utgjorde ett globalt nödläge. Internationella och europeiska smittskyddsorgan publicerade även tidigt råd och anvisningar till medlemsländerna att förbereda sig på olika sätt. fick sitt första fall av smitta. klassificerade rege- ringen covid-19 som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom. Folk- hälsomyndigheten förutsåg i detta tidiga skede att mycket ingri- pande åtgärder kunde bli nödvändiga för att hindra att smittan spreds i landet. Dessa åtgärder kom dock inte att användas. uppmanade rese- närer som återvände efter vistelser i vissa länder att vid symtom kon- takta vården samt rekommenderade god handhygien och att hålla avstånd till andra. Tidiga åtgärder av svenska myndigheter gällde avrådan från vissa utrikes resor. Några andra beslut av svenska myndigheter om smitt- skyddsåtgärder eller för att förbereda sådana åtgärder med anledning av det globala nödläget och internationella rekommendationer har vi inte kunnat finna. Covid-19 klassificeras som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom begärde att covid-19 skulle klassificeras som en allmänfarlig- och samhällsfarlig sjukdom. Rege- ringen beslutade i enlighet med begäran och förordningen trädde i kraft dagen efter.362 fastställde senare beslutet genom lag.363 Genom att covid-19 blev klassificerad som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom blev fler smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen möjliga att använda som verktyg för att begränsa smittspridningen (vi har i avsnitt 4.1 gått igenom smittskyddslagen och dess verktyg). hänvisade bl.a. till att WHO uppmanat alla länder att vidta kraftfulla åtgärder för att hitta smittade, isolera och behandla fall, kartlägga smittvägar samt vidta andra icke-medi- cinska åtgärder för att minska smittspridningen. 362Förordningen (2020:20) om att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmän- farliga och samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på infektion med 2019-nCoV. 363Lag (2020:430) om ändring i smittskyddslagen (2004:168). åtgärder kunde innefatta handhygien, host- och nysetikett, frivillig isolering i hemmet vid sjukdom, undvikande av allmänna samman- komster och offentliga tillställningar, och stängda skolor.364 Myn- digheten anförde vidare att mer ingripande åtgärder riktade mot en- skilda i vissa fall skulle kunna bli aktuella. ansåg visserligen att risken för vidare smittspridning i , såväl till enstaka individer som till samhället i stort var låg, men myndig- heten ansåg att covid-19 ändå skulle regleras i smittskyddslagen för att en god beredskap skulle kunna upprätthållas. Folkhälsomyndig- heten angav att infektionen i många fall leder till allvarlig lungsjuk- dom som kräver intensivvård och att den beräknade dödligheten låg så högt som av de smittade. Den angav vidare att sjuk- vården i snabbt blivit överbelastad, att detaljhandelsföretag och industrianläggningar stängts, skolloven förlängts och de allmänna kommunikationerna i stor utsträckning ställts in. Extraordinära smittskyddsåtgärder, såsom hälsokontroll vid inresa, karantän eller avspärrning, bedömdes därför kunna vara av avgörande betydelse för smittskyddet. Karantän och avspärrning nämndes även som två åtgärder som använts av de kinesiska myndigheterna och som WHO bedömt vara adekvata och effektiva åtgärder.365 gjorde en bedömning av möjliga ekono- miska konsekvenser, eller snarare kostnader för åtgärderna i sig. Det rörde sig om personalkostnader utifall många hälsokontroller vid in- resa i måste utföras , om kostnader för lokaler, personal och måltider i karantänslokaler som mindre hotell, pens- ionat eller kursgårdar, om kostnader för trafikhinder och polisbe- vakning vid beslut om avspärrning samt om kostnader för polishand- räckning vid verkställighet av andra smittskyddsåtgärder. WHO och ECDC – tidiga rapporter publicerade ECDC dokumentet Rapid risk assessment: Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, , . Rapporten innehåller en redogö- relse för aktuellt kunskapsläge. ECDC bedömde också risken för global smittspridning samt lämnade olika rekommendationer. 364Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap, 2019. 365Folkhälsomyndigheten, Hemställan om att infektion med 2019-nCoV klassificeras som all- mänfarlig och samhällsfarlig sjukdom, (dnr. 00487–2020). kumentet har regelbundet uppdaterats med ny kunskap och nya riskbedömningar. ECDC lämnade förslag till olika smittskyddsåt- gärder som bedömts nödvändiga i olika skeenden. WHO publicerade Strategic prepardeness and re- sponse plan. Det övergripande målet angavs vara att stoppa vidare smittspridning av covid-19, inom och till andra länder, och att mildra påverkan vid ett utbrott i andra länder. Detta kunde uppnås bl.a. genom att tidigt identifiera, isolera och vårda patienter samt att kommunicera risker och motverka desinformation. Ett sätt för län- der att förbereda sig var att snabbt etablera internationella samar- beten, skala upp kapaciteten för testning, diagnostisering, smittspår- ning och vård, samt att satsa på och prioritera forskning och inno- vation.366 Råd i samband med resor fattade UD det första beslutet om reseavrådan med anledning av pandemin. Departementet beslutade då att avråda från icke nödvändiga resor till i . utökades avrådan till att även gälla och kort där- efter, , avrådde UD från alla resor till och från alla icke nödvändiga resor till samtliga områden i förutom och . uppmanade personer som hade varit i i och som hade hosta och feber att kontakta vården via telefon. Drygt en månad senare, den 24 feb- ruari, uppmanade resenärer som vistats i vissa länder, däribland , att vid hemkomsten vara uppmärksam på luftvägssymtom som hosta, andningssvårigheter eller feber och ringa 1177 Vårdguiden för bedömning. in- formerade om att viruset spreds genom droppsmitta och att det bästa sättet att skydda sig var att ha god handhygien, undvika nära kontakt med andra människor och att inte peta sig i ansiktet. 366WHO, Strategic preparedness and response plan, . uttalade ECDC att alla medlemsländer borde aktivera sina pandemiplaner, om de inte redan gjort det. ECDC pekade tidigt på vikten av att isolera smittade och misstänkt smittade, att begränsa stora folksamlingar, att anpassa arbetsplatser, att begränsa resandet m.m.Den 11 mars förklarade WHO att det var fråga om en pandemi och dagen innan hade gett uttryck för att risken för samhällsspridning var mycket hög. var nu utbrot- tets epicentrum. förbjöd alla att resa i landet utan särskilda skäl och uppmanade alla att hålla sig inomhus. Flera länder stängde sina gränser och tiotusentals svenska resenärer blev strandade med få eller inga möjligheter att ta sig tillbaka till på egen hand. Insatser från UD och utlandsmyndigheterna bistod ca 9 000 sven- skar med att ta sig hem till , genom drygt 400 transporter från olika ställen i världen. Vi har i kapitel 3 konstaterat att viruset, när det väl hade nått Sve- rige i samband med sportloven vecka 9, spred sig snabbt i landet och att uppgången i smittspridningen troligen var betydligt mer drama- tisk än utvecklingen i de data myndigheterna presenterade i realtid . Mot denna bakgrund är det särskilt intressant att granska de åtgärder som vidtog . Under första hälften av mars var regeringens uppdrag till de två huvudansvariga myndigheterna, och Social- styrelsen, begränsat till en uppmaning att intensifiera sitt arbete med information och stöd. De fick också ett löfte om att, vid behov, över- skrida sin anslagskredit. in fick Social- styrelsen uppdraget att hantera bristen på skyddsutrustning och medicinteknisk utrustning, samt att stödja samordningen av inten- sivvårdsplatser. gav regeringen uppdraget att ta fram en nationell provtagningsstrategi. Förutom ett inreseförbud som följd av en överenskommelse i EU, utfärdade regeringen bindande föreskrifter på endast två om- råden: begränsning av antal personer vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar och, besöksförbud i särskilda boenden för äldre. Dessutom uppmanade till fjärr- och distansundervisning på gymnasieskolorna, inom den kommu- nala vuxenutbildningen samt vid landets högskolor och universitet. När det gäller råd och rekommendationer publicerade Folkhälso- myndigheten bl.a. uppmaningar om att stanna hemma vid symtom, särskilda rekommendationer till personer samt uppmaningar att inte resa i onödan. Det kom, som vi ska se, att dröja till innan genom allmänna råd i föreskriftsform samlat kunde ge uttryck för vad enskilda borde iaktta för att förhindra smittspridning. Myndigheten hade dock utfärdat föreskrifter för restauranger om att undvika trängsel samt att endast bordsservering fick förekomma. uppdrog regeringen åt och Folkhälso- myndigheten att bl.a. vidareutveckla samordnings-, informations- och stödinsatser. Regeringen anförde att den avsåg att vid behov fatta beslut om en höjd anslagskredit för myndigheterna.367 gav regeringen i uppdrag att ta fram, sammanställa och sprida information till personal inom socialtjän- stens verksamhetsområden och kommunernas hälso- och sjukvård, om åtgärder för att skydda riskgrupper. I beslutet pekade regeringen på att det är huvudmannens ansvar att säkerställa att personalen har den kompetens och den information de behöver för att kunna han- tera situationer vid ökad risk för smittoutbrott. har löpande tagit fram utbildningsmaterial och e-utbild- ningar och publicerat olika riktlinjer och förslag. arbete i dessa delar har beskrivits närmare i vårt första betänkande.368 gav regeringen i uppdrag att säker- ställa tillgången till skyddsutrustning och annat sjukvårdsmaterial. Myndigheten skulle på nationell nivå svara för fördelning respektive, vid behov, omfördelning mellan huvudmännen samt, så långt det var möjligt, ta initiativ till att skyndsamt få igång en produktion av material inom .