sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Medan koldioxidskatten i princip är densamma per kg fossil kol- dioxid för bensin och diesel varierar energiskatten mellan bensin och diesel både i förhållande till volym och energimängd. Energiskatten på drivmedel är alltså trots sitt namn inte en skatt som sätts med ett 10Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt (ansvarsfördelnings- förordningen, ESR). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel enhetligt belopp per energienhet för alla drivmedel. För biodriv- medel sätts energiskatten till samma nivå per liter som det drivmedel (bensin eller diesel) som det ersätter. Detta innebär att biodrivmedel med låg energitäthet såsom etanol och DME får en högre energi- beskattning per energienhet än bensin respektive diesel. För att ge incitament till att använda biodrivmedel, trots dess högre produkt- pris, har biodrivmedel historiskt varit skattebefriade eller har haft kraftiga skattenedsättningar, inte bara av koldioxidskatten utan också av energiskatten. Att enbart befria biodrivmedel från kol- dioxidskatt har inte räckt tidigare och räcker heller inte för att göra dem prismässigt likställda fossila drivmedel. Dessa skattenedsättningar har regelbundet prövats av EU utifrån deras förenlighet med statsstödsreglerna där principen är att skatte- nedsättningen inte får vara större än att det kompenserar för biodriv- medlens högre produktionskostnad. Den maximala skillnad som tillåts i beskattningen mellan fossilt drivmedel och biodrivmedlet som ersätter är alltså merkostnaden jämfört med dess fossila mot- svarighet snarare än biodrivmedlets innehåll av energi och fossilt kol. I samband med införandet av reduktionsplikten togs skattenedsätt- ningarna bort för låginblandade biodrivmedel. För rena och högin- blandade drivmedel finns fortfarande skattenedsättning av både energi- och koldioxidskatt men framtiden för denna är osäker, se kapitel 8. Inom reduktionsplikten beskattas biodrivmedel som låginblan- das i bensin och diesel på samma sätt som sin fossila motsvarighet både avseende energi- och koldioxidskatt. Olika principer har tillämpats för hur koldioxidskatten ska anpassas till växande reduk- tionspliktsnivåer. Vid införandet av reduktionsplikten justerades koldioxidskatten ned för bensin och diesel utifrån ett beräknat genomsnittligt fossilt kolinnehåll.11 Vid vissa men inte samtliga skärpningar av reduktionsplikten har motsvarande nedjusteringar gjorts.12 Det är därför en öppen fråga hur koldioxidskatten kommer att utvecklas med allt högre reduktionskrav för reduktionsplikten. Eftersom fossila och förnybara drivmedel beskattas på samma sätt har det dock ingen praktisk betydelse hur beskattningen fördelar sig mellan energi- och koldioxidskatt. 11Se 2018-års budgetproposition, prop. 2017/18:1, s. 371. 12Vid skärpningen 2021 gjordes ingen justering av koldioxidskatten. 2020/21:29, s. 12. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Hur stor andel av den totala beskattningen som koldioxidskatten står för har alltså ingen påverkan för biodrivmedlens konkurrens- kraft, varken inom reduktionsplikten eller för de höginblandade biodrivmedlen. Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt för driv- medel kan snarare motiveras utifrån ett önskemål om en gemensam struktur för beskattningen av drivmedel och uppvärm- ningsbränslen. El till elfordon belastas av energiskatt på /kWh i vissa kom- muner i norra med reducerad energiskatt och /kWh i övriga . Dessa nivåer är lägre per energienhet än den energi- skatt som betalas vid användning av bensin och något högre än energiskatten för diesel men lägre än den samlade beskattningen (energi- och koldioxidskatt) för både bensin och diesel.13 Beräknad som skatt i förhållande till körsträcka blir skillnaden större genom den högre energieffektiviteten vid eldrift. 7.3.3Ambitioner om höjd beskattning av främst diesel som enbart delvis fullföljts hade en låg energiskatt på diesel eftersom dieseldrivna bilar i stället betalade kilometerskatt14. I samband med EU-inträdet 1995 avskaffades kilometerskatten och ersattes med höjd energiskatt. Förändringen innebar sammantaget att beskatt- ningen av tunga dieseldrivna fordon sänktes.15 Energiskatten på bensin och diesel sänktes som kol- dioxidskatten höjdes . Därefter har energiskatten höjts , framför allt på diesel, i syfte att jämna ut skillnaden i beskattning jämfört med bensin. Det har funnits och finns en ambition om att ha en så likformig beskattning av diesel och bensin som möjligt och därigenom styra bränsleför- brukningen genom skatten på drivmedel snarare än fordons- skatten.16 Det kvarstår dock fortfarande en skillnad som också får konsekvenser för fordonsskatten för personbilar där dieselbilar får 13Energiskatten 2021 motsvarar för bensin /kWh och för diesel /kWh medan summan av energi- och koldioxidskatt motsvarar /kWh för bensin och /kWh för diesel. Antaget ett energiinnehåll för bensin på 8 940 kWh/m3 (etanol) och 9 800 kWh/m3 för diesel. 14Andelen dieseldrivna personbilar var låg. 15Energimyndigheten (2007). 2007/08:1, s. 122 för en motivering bakom höjningen av energiskatt på diesel 2008. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel betala ett bränsletillägg för att kompensera för den lägre energi- skatten på diesel. Förutom de skattehöjningar som beslutats av efter förslag i regeringens propositioner justeras även energi- och kol- dioxidskatten på drivmedel efter förändringar i konsumentprisindex (KPI) för att ta hänsyn till inflationen. är ambitionen även att justera skattenivån utifrån utvecklingen av bruttonational- produkten (BNP)17. Utvecklingen inledning har sammanlagt resul- terat i att energi- och koldioxidskatten på diesel har höjts realt med per liter. Den sammanlagda energi- och koldioxid- skatten på bensin har stigit med drygt en krona per liter realt . 7.3.4Reduktionsplikten tvingar in biodrivmedel i bensin och diesel utan skattedifferentiering En reduktionsplikt för fossila drivmedel infördes i som ett alternativ till skattenedsättning för att öka andelen bio- drivmedel i bensin och diesel i transportsektorn. Reduktionsplikten ställer krav på att drivmedelsleverantörerna ska uppnå en viss växthusgasreduktion i procent genom inblandning av biodriv- medel i bensin och diesel. Växthusgasreduktionen beräknas genom att jämföra de ingående drivmedelskomponenternas växthusgas- utsläpp beräknade i ett livscykelperspektiv med motsvarande utsläpp från blandningens fossila motsvarighet. Biodrivmedlet behöver även uppfylla EU:s hållbarhetskriterier på samma sätt som gäller för skattebefrielsen för höginblandade biodrivmedel. Åtgärdskostnaderna i systemet begränsas uppåt av den reduk- tionspliktsavgift som de ansvariga företagen kan få betala i stället för att uppfylla minskningskraven enligt reduktionsplikten. Reduk- tionspliktsavgiften har alltså betydelse genom att den avgör den maximala betalningsviljan för förnybara drivmedel inom reduktions- plikten. Avgiften får vara högst per kilogram koldioxid- 17Den årliga omräkningen av skattesatserna för bensin och diesel beaktar utvecklingen av BNP genom en schablonuppräkning , utöver justering efter förändringar i KPI. Denna tillkommande omräkning sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av energiskatten. justerades dock skatterna för bensin och diesel så att denna tillkommande indexering inte slår igenom (prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22 samt prop. 2020/21:29). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel ekvivalent enligt reduktionspliktslagen men är för bensin och för diesel vilket även föreslagits gälla för de närmaste åren.18 Energi- och koldioxidskatten ger dock ingen ytter- ligare stimulans för ökad inblandning av förnybara drivmedel efter- som fossila och förnybara drivmedel beskattas på samma sätt inom reduktionsplikten. Utvecklingen av pumppriserna på diesel och bensin med en allt högre andel biodrivmedel kommer att bero av hur produktpriserna för drivmedelsblandningen (och då främst bio- drivmedelsdelen) utvecklas snarare än hur energi- och koldioxid- skatten utvecklas. Nivån på reduktionspliktsavgiften har här bety- delse eftersom den avgör den maximala betalningsviljan för bio- drivmedel, blir biodrivmedlen alltför dyra är det för drivmedels- företag billigare att inte fullt ut uppfylla reduktionsplikten och i stället betala reduktionspliktsavgift. 7.3.5Reduktionsplikten förväntas skärpas kraftigt till 2030 föreslogs19 ökade ambitioner för reduktionsplikten med gradvis ökande procenttal 2030 nå för bensin och för diesel som flexibiliteten i systemet utökades.20 Systemet föreslås också vidgas så att inte endast biodriv- medel kan användas för att uppnå målen utan även andra förnybara eller fossilfria drivmedel såsom elektrobränslen. föreslås att biodrivmedel inte får användas för att uppfylla reduktionsplikten om de kommer från råvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, om en betydande utvidgning av produktionsom- rådet till mark med stora kollager kan observeras. Dessutom har en reduktionsplikt för flygbränslen föreslagits där utsläppsminskningen ska öka från 2030.21 I lagen om reduktionsplikt pekas inte ut vilka drivmedel som ska användas för låginblandning men förutsättningen för att till exempel blanda in etanol begränsas av de krav som ställs på bensins och 2020/21:180. 2020/21:180. 2020/21:180. 2020/21:135. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel diesels egenskaper enligt EU-direktivet om bränslekvalitet22. och höginblandade biodrivmedel kan som utgångspunkt inte använ- das för att uppnå reduktionsplikten. För HVO är det dock möjligt att uppfylla reduktionsplikten om det färdiga drivmedlet innehåller högst biokomponenter. I tabellen nedan visas de förslag på reduktionsnivåer som presenteras i propositionen. Föreslagna reduktionspliktsnivåer till 2030 Källa: Prop. 2020/21:180. Förslaget om skärpt reduktionsplikt innebär kraftigt ökad användning av förnybara drivmedel jämfört med , se kapitel 6. Eftersom reduktionskraven är väsentligt högre för diesel än för bensin kommer även den förväntade prisökningen att vara större för diesel. 22Europaparlamentets och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12/EEG (bränslekvalitets- direktivet). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Kan energi-och koldioxidskatterna komma att sänkas ytterligare för att dämpa den eventuella prisökningen vid pump? I samband med riksdagsbeslutet om reduktionsplikten 2017 uttalade regeringen att lagstiftningen skulle införas utan att leda till stora förändringar av priset vid pump på grund av att biodrivmedel är dyrare än bensin och diesel. I överenskommelsen om reduktions- pliktens fortsättning tas också sådana hänsyn genom att den årliga BNP-indexeringen av energi- och koldioxid- skatten som läggs på energiskatten för bensin och diesel inte genom- förs fram till kontrollstationen för reduktionsplikten 2022. Detta innebär att energiskatten på bensin och diesel enbart räknas upp med hänsyn till förändringar i konsumentpris- index (KPI). Om koldioxidskatten ska justeras ner när det fossila kolinnehållet i drivmedlen sjunker till följd av en ambitiösare reduk- tionsplikt innebär detta en sänkt beskattning av drivmedel framöver i åtminstone reala termer. Det finns även en undre gräns för hur låga skattenivå- erna får vara på bensin- respektive diesel. Denna miniminivå bestäms av energiskattedirektivet.23 Skatten på diesel kan sammanlagt som mest sänkas med drygt en krona per liter innan skatten blir för låg i förhållande till nu gällande minimiskattenivå i energiskattedirektivet. Den nuvarande koldioxid- skatten (2021) uppgår till per liter och energi- skatten till per liter på MK1 diesel.24 För diesel är det alltså inte möjligt att ens halvera dagens koldioxidskatt till följd av en lägre fossilandel utan att höja energiskatten. För bensin är möjligheten till skattesänkningar större i förhållande till energiskattedirektivets miniminivå, per liter vilket innebär att direktivet inte sätter några gränser för en sänkt kol- dioxidskatt eftersom energiskatten i sig överstiger miniminivån i direktivet. En viktig fråga för de kommande årens utveckling är i vilken utsträckning som prisökningar på grund av ökad inblandning av biodrivmedel kommer att kompenseras genom sänkt beskattning. 2003/96/EC. 24Energiskattedirektivets miniminivåer är för blyfri bensin /vilket motsvarar /liter (1Euro=10,) och för diesel /vilket motsvarar /liter. Beskattning 2021 är för bensin (MK1) /liter och för diesel (MK1) /liter, se Lag (1994:1776) om skatt på energi. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Kommande regeringar kan kanske även i fortsättningen komma att se det som svårt att parallellt med en skärpt reduktionsplikt också höja energi- och koldioxidskatten via den föreslagna BNP-indexe- ringen. Om beskattningen sänks för att parera för de priseffekter som ges av en ökad användning av förnybara drivmedel kommer detta att minska incitamenten för att hushålla med drivmedel och därigenom öka de sammantagna kostnaderna för omställningen. Utredningen anser därför att sänkt beskattning bör undvikas. På grund av reduktionspliktens högre reduktionsnivåer för diesel än för bensin kommer främst dieselpriserna påverkas uppåt medan bensinpriserna inte påverkas fullt lika mycket även om högre mer- kostnader för förnybar bensin jämfört med diesel kan hålla nere skillnaden. Den tidigare ambitionen att utveckla prissättningen via energiskatterna på diesel och bensin så att den blir mer likformig blir då också svårare att genomföra fullt ut. 7.3.6Högre produktpriser har påverkat bensin- och dieselpriserna mer än vad energi- och koldioxidskattehöjningarna har gjort Priserna på bensin och diesel vid pump har under de två första decen- nierna i genomsnitt legat högre än motsvarande priser . De högre priserna har främst orsakats av att pro- duktpriserna under stora delar av perioden –2020 varit betydligt högre jämfört med motsvarande priser men även genomförda skattehöjningar, framför allt på diesel har bidragit till de högre priserna.25 Det har även skett relativt snabba förändringar av råolje- priserna och därmed priserna på bensin och diesel . har produktprisvariation- erna haft större betydelse för priset vid pump än de höjda energiskattenivåerna. 25Se statistik från Drivkraft (före detta SPBI). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.3.7Drivmedelspriserna i ligger i nivå med priserna i många andra av EU:s rikare länder redovisar återkommande statistik över hur pris- erna på drivmedel utvecklas i och hur energibeskattningen är utformad.26 Av uppgifterna framgår att tillhör den grupp av rikare länder i som har högst priser på drivmedel och även högst nivå på den sammanlagda beskattningen. I synnerhet för diesel ligger priset i högt men det är inte till följd av en hög beskattning utan i stället en följd av de krav på inblandning av bio- drivmedel som ställs av reduktionsplikten. Priset på bensin i är däremot i linje med eller till och med något lägre än för flera av våra grannländer. Med en skärpt reduktionsplikt framför allt för diesel kan prisskillnaden på diesel jämfört med våra grannländer komma att förstärkas, något som riskerar att öka omfattningen av s.k. dieselturism när framför allt tunga lastbilstransporter som trans- porterar gods som passerar gränser väljer att tanka utanför . 7.3.8Högre beskattning av drivmedel i vägtrafiken jämfört med flera andra sektorer Beskattningen av energi, såväl i form av energi- som koldioxidskatt skiljer sig åt mellan olika användningsområden. Generellt är energi- beskattningen lägre för bränslen som används för uppvärmning jäm- fört med de drivmedel som används för vägtransporter och huvud- delen av arbetsmaskinerna. Den diesel som används i arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruk har en nedsättning med per liter av koldioxidskatten vilket motiverats med önskemål om att skydda konkurrenskraften hos svenskt jord- och skogsbruk då mot- svarande eller större skattenedsättning finns i flera andra EU-länder. Drivmedel som används i yrkessjöfart, flyg och järnväg är helt undantagna skatt. 26https://ec.europa.eu/energy/data-analysis/weekly-oil-bulletin_en. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.3.9Från kilometerskatt till Eurovinjett och kanske tillbaka till avståndsbaserad skatt för tunga fordon? Förutom beskattning av drivmedel finns möjligheten att styra vägtransporter via någon form av skatt eller avgift för nyttjandet av vägnätet. Exempel på denna typ av skatter i är den kilo- meterskatt som existerade i för dieselfordon mellan 1974 och 199327, de trängselskatter som existerar i och och de skatter som är kopplade till eurovinjett-samarbetet för tunga fordon. Vägskatter kan differentieras mellan olika fordonstyper, mellan olika geografiska områden (till exempel stad och landsbygd) och tidpunkt. Den tidigare kilometerskatten var kopplad till kör- sträcka och differentierad mellan olika fordonsslag och skattevikt, medan trängselskatterna är differentierad med avseende på plats och tidpunkt. Eurovinjettsamarbetet som deltar i är i stället helt och hållet tidsbaserat. Återinförandet av avståndsbaserade vägskatter, som på ett mer träffsäkert sätt än drivmedelsbeskattning ska kunna täcka transport- sektorns externa kostnader, har lyfts av flera statliga utredningar sedan kilometerskattens avskaffande. Ett relativt aktuellt exempel är (2017) som föreslog en avståndsbaserad skatt för tunga fordon, vilken var tänkt att täcka kostnaderna för underhåll och reparation (kostnader för beläggningsarbeten), luft- föroreningar (utom koldioxid), buller samt införande och drift av systemet. Motståndet mot förslag var stort från industriföretag och organisationer och utredningen skickades inte ut på remiss. tog i stället fram ett eget för- slag på inriktning 201828 och en ny utredning i ärendet tillsattes . Enligt kommittédirektivet för utredningen ska det nya systemet bidra till att både miljö- och klimatmålen nås, användas för uttag av skatt och även bidra till bättre regelefterlevnad hos yrkes- trafiken. Utredningen tittar även på möjligheten till restitution, dvs.att återbetala delar av energi- och koldioxidskatten för de fordon som både tankar och betalar vägskatt i . Inledningsvis kan en vägskatt/km-skatt vara ett styrmedel som förstärker incitamenten 28Finansdepartementet, En ny inriktning för beskattning av tung lastbilstrafik. Fi2018/01103/S2. 29Regeringen, Nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel för exempelvis nollutsläppsfordon genom en differentiering utifrån fordonsegenskaper. Vägskatter i form av s.k. kilometerskatter för tunga fordon som komplement till framför allt beskattningen av drivmedel har alltså funnits med i styrmedelsdiskussionen i och i andra länder och här har man kommit relativt långt i utrednings- arbetet kring hur detta skulle kunna implementeras. har även behovet av att reformera beskattningen av lätta vägfordon förts upp på agendan, ett exempel är den rapport som togs fram av IVL 202030. En avståndsbaserad beskattning av lätta fordon ligger dock sannolikt längre bort i tiden än en väg- skatt för tunga fordon men kan vara en del av styrmedelsmixen efter 2030. Vägskatt tas upp i kapitel 9. 7.4Styrmedelsalternativ för att säkerställa utfasning I detta avsnitt diskuteras fyra alternativa styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel i till 2040 nämligen: •Förbud mot försäljning av fossila drivmedel •Differentierad beskattning av drivmedel mellan fossila och förny- bara drivmedel •Reduktionsplikt som når utfasning •System med överlåtbara utsläppsrätter för drivmedel. I diskussionen ingår även en möjlig utveckling där det nationella ”utfasningsstyrmedlen” samordnas med motsvarande styrmedel på EU-nivå. Det sistnämnda gäller framför allt införande av ett system med överlåtbara utsläppsrätter. I avsnittet om utsläppshandel som styrmedel görs även en utblick mot hur sådan styrning införts i och i . 30IVL (2020). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.4.1Förbud mot försäljning av fossila drivmedel För att nå en fullständig utfasning av fossila drivmedel i är kanske en naturlig första tanke att åstadkomma detta genom ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel. Fördelen med ekono- miska styrmedel, att låta den enskilde aktören möta ett pris för sina utsläpp och utifrån detta pris själv välja i vilken utsträckning utsläp- pen ska minska baserat på sin kostnad för utsläppsminskning, är ju inte relevant om det på förhand fattats beslut om att en vara inte ska användas alls. Historiskt finns goda erfarenheter av att genom för- bud fasa ut produkter som haft stora negativa miljöeffekter såsom blyad bensin eller freoner.31 Men det är då värt att ha i åtanke att dessa förbud fasats in successivt och med stegvis allt mindre om- fattande undantagsmöjligheter på åtminstone . Förbuden infördes inte över men låg ändå närmare i tiden än utredningens föreslagna utfasningsår. Utredningen bedömer däremot att för fossil bensin och diesel är ett nationellt förbud mot försäljning vid ett visst årtal inte ett lämp- ligt sätt att nå utfasning. Det huvudsakliga skälet till detta rör vägen fram till utfasningen. Ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel kan införas först vid det aktuella utfasningsåret. Det är kvar till det föreslagna utfasningsåret och även om ett beslut om förbud 2040 skickar en tydlig signal om utfasning så hjälper det inte till att stegvis minska försäljningen av fossila drivmedel. Det är också svårt att binda framtida politiker till att införa detta förbud 2040 vilket minskar trovärdigheten i beslutet. Ett ytterligare skäl till att utredningen inte utrett förbudsvägen vidare, är de juridiska svårigheter som en sådan reglering skulle inne- bära för som medlemsland i EU. Jämfört med de andra alternativen för att nå en utfasning bedömer utredningen att ett förbud vore svårast att förena med gällande EU-rätt, även om alla styrmedel som kan säkerställa en utfasning kan stöta på liknande juridiska svårigheter (se vidare avsnitt 7.5). (2020) och prop. 1994/95:4. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.4.2Differentierad beskattning av drivmedel Koldioxiddifferentierade drivmedelsskatter skapar drivkrafter för samtliga anpassningsmöjligheter som påverkar energianvändningen (inte endast drivmedelssubstitution) vilket ger förutsättningar för hög kostnadseffektivitet som klimatpolitiskt styrmedel. Genom att det finns förutsättningar att differentiera energiskattenivåer mellan drivmedel och kol, naturgas och olja som främst används i stationära anläggningar finns fortsatt möjlighet att använda sig av drivmedels- skatter som styrmedel utan att det får en större överspillningseffekt på andra sektorer om man önskar starkare incitament för utsläpps- minskningar i transportsektorn jämfört med andra sektorer. Institutionellt är styrning med energi- och koldioxidskatter ett välutvecklat system med skatteredovisning och skattehantering kopplat till drivmedelsbolagens drivmedelshantering. Svårigheten med att använda en differentierad beskattning av drivmedel som skil- jer mellan fossila och förnybara drivmedel rör i stället möj- ligheter till differentiering i förhållande till , och då i synnerhet Energiskattedirektivet och om statligt stöd, vilka återspeglar bland annat syn på biodriv- medel. Juridiska hinder för differentierad beskattning Om drivmedelsskatter i form av koldioxid- och energiskatter ska kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel på ett effektivt sätt krävs att det är möjligt att differentiera skatter mellan fossila och förnybara drivmedel.