sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter even- tuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och genera- tionsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fort- satta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som be- redningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strate- gier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av försla- gens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommu- ner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvud- syftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra bered- ningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med i dess roll som samordnings- ansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna – Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla krets- lopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preci- seringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljö- kvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 del- målen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. saknas en analys av vilka etappmål som behöver ut- vecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställ- ning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljö- kvalitetsmålen. Beredningen ska därför: •Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljö- målsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generat- ionsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styr- medel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar be- hov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. •Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten målen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssyste- met och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljö- kvalitetsmål. •Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: –ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, –ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, –ange om det finns skäl för att besluta om etapp- målet, –ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, –ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, –ange om etappmålet är relevant för internationella överens- kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, –ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, –ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårds- verket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighets- gemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen ). Redovisning av det första uppdraget Det första uppdraget ska redovisas till (Miljö- departementet) . Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen. Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i till- läggsuppdrag att ta fram en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö. I strategin ska även läkemedels påverkan på miljön behandlas. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå generationsmålets delar om människors hälsa och om krets- lopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Såväl de generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålsarbetet som de för uppdraget specifika utgångs- punkter som redovisas nedan ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska redovisas . beslutade om bl.a. en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett vik- tigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Det ska som ett inriktningsmål för miljö- politiken ge vägledning om de värden som ska skyddas och den sam- hällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från aktuella politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verk- ningsfullt. Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsbe- redningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styr- medel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäker- het. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av struk- turella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har över- lämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att ut- veckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etapp- mål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än upp- delat per miljökvalitetsmål. En åtgärd kan ibland bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella ut- gångspunkter som beskrivs i beredningens första direktiv (dir. 2010:74). Strategierna ska även kännetecknas av följande: •Strategierna ska i möjligaste mån vara målövergripande och han- tera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier. •Strategierna ska inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljö- problemen uppstår eller har uppstått. •Strategierna ska ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt. •Strategierna ska innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås. •Strategierna ska, där det är relevant, behandla frågor om hållbar kon- sumtion, ekosystemtjänster och det internationella perspektivet. •Strategierna ska innehålla etappmål som ska vara konkreta, tyd- liga och mätbara. Generationsmålets ingående delar är övergripande för alla miljö- kvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Generationsmålets ingående delar ska •beaktas vid utformandet av strategierna, •vara utgångspunkter vid analys av behov av målövergripande etapp- mål, samt •beaktas i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder som föreslås för att nå målen. Uppdraget att föreslå en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö Kemikalieproblematiken, som miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avsett att täcka, är och har alltid varit utpräglat gränsöverskridande till sin karaktär. Detta gäller både produktion och konsumtion av kemikalier och varor samt spridning av ämnen i miljön bl.a. via han- del i en globaliserad värld. som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken riktas framåt mot nästa steg i utvecklingen av EU- gemensamma åtgärder och internationella överenskommelser för att nå en giftfri miljö. Åtgärder inom EU och internationellt är helt avgörande för att det ska vara möjligt att nå målet. De väsentliga regelinstrumenten utgörs av EU:s lagstiftning och ett antal internationella konventioner och överenskommelser. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning Reach. Denna gemensamma lagstiftning lämnar små möjligheter för en- skilda länder att avvika med egen lagstiftning. Specifika utgångspunkter för uppdraget En strategi för Giftfri miljö behöver omfatta en mångfald av ända- målsenliga och effektiva åtgärder av betydelse för att nå generations- målet och miljökvalitetsmålet, men särskilt fokus bör riktas mot vissa områden som har uppmärksammats . Nya utmaningar har till exempel uppkommit, med bl.a. rön om kombinationseffekter, användning av hormonstörande och allergi- framkallande ämnen samt möjliga hälso- och miljöeffekter av nano- material. Reach bedöms inte generera tillräcklig kunskap när det gäller effekter av s.k. lågvolymämnen, dvs. ämnen som importeras eller används inom EU i volymer mindre än ett ton . Generellt bidrar miljöåtgärder inom EU och också till att förbättra miljösituationen internationellt. På kort sikt kan i vissa fall strängare krav på ämnen som används vid produktion av t.ex. varor och livsmedel inom EU medföra att produktionen i stället sker på andra platser. I ett längre perspektiv är det dock troligt att strängare krav som tillämpas inom EU bidrar till en skärpning av kraven även i andra delar av världen. stimuleras en teknisk utveckling som medför att produktionen kan ske på ett säkrare sätt ur hälso- och miljösynpunkt. Ett tydligt exempel på detta är genomförandet av direktivet om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produk- ter (s.k. RoHS-direktivet) som förbjuder förekomsten av vissa sär- skilt farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Till följd av har många andra länder infört liknande regler och den globala produktionen av elektronik har därmed fått anpassas till de krav som EU ställer upp. bör ta ledningen i detta arbete. De frågor som särskilt bör beaktas är stärkt kunskap om effekter på människa och miljö, förbättrade system för spridning av information om farliga ämnen i varor samt snabbare utfasning av särskilt farliga ämnen. Informationen om farliga ämnen i varor, inklusive livsmedel, är fortfarande inte tillräcklig för att aktörer i varukedjan ska kunna be- döma hur varorna kan utvecklas, användas och återanvändas på ett säkert sätt. Informationssystemen möjliggör inte heller för före- tagen att aktivt kunna välja bort farliga ämnen. Högre krav behöver ställas på tillverkare och leverantörer, både inom EU och interna- tionellt. Det är angeläget att skyddsnivån för särskilt farliga ämnen är genomgående hög i olika regelverk inom EU och att hänsyn tas till att barn och ungdomar kan vara särskilt känsliga för ämnen och också mer exponerade än vuxna. Detta gäller t.ex. för hormonstö- rande och allergiframkallande ämnen samt för kombinationseffek- ter. Internationellt saknas möjlighet att begränsa ämnen annat än sådana som uppfyller kriterierna enligt om långlivade organiska föroreningar. Vi konsumerar även läkemedel, kosmetiska och hygieniska pro- dukter och livsmedel. Förekomsten av farliga ämnen i dessa produkt- grupper är till stor del reglerad på EU- eller internationell nivå. Trots detta är kunskapen om ingående ämnens potentiella negativa effek- ter på hälsan eller miljön, både akuttoxiska effekter och långtids- effekter, i många fall bristfällig och behöver studeras närmare. Läkemedel är en självklar del av vården och ger direkt patient- nytta. Snabb medicinsk utveckling och bättre användning har konti- nuerligt ökat nyttan av läkemedel för patienten och sjukvården. Till- gången till läkemedel begränsas av att man måste få ett läkemedel förskrivet för att få tillgång till det. Detta gäller alla receptbelagda läkemedel som står för den största delen av läkemedelsmarknaden. Även för det receptfria sortimentet finns ett regelverk för hur dessa läkemedel ska förvaras i detaljhandeln för att säkerställa en hög patientsäkerhet. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. De miljöriskbedömningar som har gjorts visar att dagens läkemedelsanvändning inte orsakar risk för akuttoxicitet för vattenlevande organismer, men kan innebära risk för långtidseffekter och orsaka förorening av dricksvattnet. Fort- farande finns det betydande brister i kunskapen om vilka effekter som läkemedelsrester i miljön ger upphov till t.ex. i form av kon- taminering av dricksvatten, och vilka effekter för människors hälsa som detta kan ge upphov till. Vidare saknas kunskap om vilka strategier som är mest effektiva för att läkemedel inte ska spridas till miljön. Till exempel saknas kunskap om vilka insatser som skulle kunna vidtas för att minska kassation av läkemedel respektive vilka åtgärder som kan vidtas vid reningsverk. Tillgång till effektiv läkemedelsbehandling är avgörande för att kunna bedriva en modern hälso- och sjukvård och för att uppfylla hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) mål om en god och jämlik vård. Det gäller särskilt för de personer som har störst behov av vård. Sär- skilda avvägningar kan därför behöva göras mellan behoven av tillgång till effektiv läkemedelsbehandling och effekter av läkemedelsanvänd- ning på den yttre miljön och på människors hälsa. Det är därför av stor vikt att konsekvenserna av olika riktade insatser är tillräckligt analyserade med hänsyn till dessa avvägningar. Det pågår ett arbete med insatser som vidtas för en bättre läkemedelsanvändning, bl.a. inom ramen för den nationella läkemedelsstrategin, som också kan få positiva effekter på miljön. föreslog i sin redovisning av ett regeringsuppdrag om möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverk- ning av läkemedel och aktiva substanser en rad åtgärder för att minska miljöpåverkan, varav flera är riktade mot EU- och internationell nivå. Ett område som särskilt utpekas är skärpta miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser. Det finns även begränsad kunskap om vilka miljörisker som an- vändningen av kosmetiska och hygieniska produkter kan ge upphov till. Få undersökningar har gjorts av ingrediensernas förekomst i miljön. Toxiska ämnen finns fortfarande i bl.a. livsmedel. har riskbedömningen utgått från vad som är ett tolerabelt intag för varje enskilt ämne. Detta angreppssätt, som också finns i andra samman- hang, kan behöva ses över utifrån nya rön om kombinationseffekter. Utifrån nya rön kan ytterligare åtgärder behövas för att skydda hälsa och miljö. Kretsloppsperspektivet bör beaktas i strategin. Kemikaliekontroll handlar inte endast om att vidta åtgärder på ämnes- eller produktnivå utan även i fråga om miljö- och hälsoaspekterna under hela livs- cykeln, dvs. vid produktion, konsumtion, avfallshantering och åter- . Kemikalier kan cirkulera i återvunna produkter . Ett viktigt syfte med det avfallsförebyggande arbetet handlar om att minska innehållet av farliga ämnen i material och produkter. Be- redningen ska därför beakta livscykelperspektivet av kemikalieanvänd- ningen i strategin som bör ha ett tydligt målövergripande perspektiv. Beredningen ska, med beaktande av de generella samt för denna stra- tegi specifika utgångspunkterna som angetts ovan •föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå generationsmålet om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, •föreslå prioriteringar och områden där kan lansera nya initiativ på EU-nivå och den internationella arenan, samt vilka existerande processer som bör prioriteras, •föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det kan tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identi- fierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är till- räckligt, •föreslå vilken ytterligare forskning på området som bör komma till stånd i , inom EU och internationellt samt hur sådan forskning ska komma till stånd, samt •föreslå hur internationella utvecklingsarbete och teknik- överföring kan bidra till utvecklingen. Strategin bör innehålla en utförlig beskrivning av de utmaningar som behöver adresseras internationellt och inom EU. Samråd och redovisning av uppdraget Beredningen ska utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisa- tioner och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi. Beredningen ska följa det arbete som pågår med att ta fram en nationell läkemedelstrategi respektive genomförandet och uppfölj- ningen av denna strategi. Beredningen ska även följa och beakta Natur- vårdsverkets arbete med den fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet samt Kemikalieinspektionens arbete med en handlingsplan för en giftfri vardag. Uppdraget ska redovisas . Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggs- uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en lång- siktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. I upp- draget att ta fram denna strategi ingår att ta fram en bred problem- analys och att utifrån denna föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar mark- användning. I uppdraget ingår även att analysera hur begreppet lång- siktigt hållbar markanvändning kan definieras. Såväl de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljö- målssystemet som redovisades i direktivet (dir. 2010:74) om att till- kalla en parlamentarisk beredning för miljökvalitetsmålen, som de för uppdraget specifika utgångspunkterna, redovisade nedan, ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska delredovisas i fråga om analysfasen med plan för eventuellt ytterligare delredovisningar . Uppdraget ska slutredovisas . beslutade om en ny målstruktur för miljö- arbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/ 10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tyd- ligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhälls- omställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet ger vägledning om de värden som ska skyddas och anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen.