sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Brister i folkbokföringen och konsekvenser av kvalitetsbrister Både (RiR 2017:23, Folkbokföringen – ett kvalitets- arbete i uppförsbacke) och internrevision har var för sig kritiserat arbete med att upprätthålla kvaliteten inom folkbokföringen och den interna styrningen av verk- samheten. I regeringens skrivelse om folkbok- föringen (skr. 2017/18:124) instämmer regeringen i bedömning att det är allvarligt att det finns brister i kvalitetsarbete och att det är angeläget att vidta åtgärder. Många av de problem som påtalar har dock redan uppmärksam- mats inom verksamheten och det pågår ett utvecklingsarbete inom myndigheten. I budgetpropositionen har regeringen gjort bedömningen att resultatet för folkbokföringsverksamheten inte är tillfredsställande (prop. 2018/19:1 utg.omr. 3 s. 17). har i årsredovisningen bedömt att resultatet för folkbokföringsverksamheten och kvaliteten inom folkbokför- ingen fortfarande inte är tillfredsställande. har påbörjat ett arbete för att bl.a. förbättra risk- och kontrollarbetet samt öka kunskapen om det s.k. folkbokföringsfelet (se , Fi2018/ 03199/S3). De vidtagna åtgärderna är enligt myndighetens bedöm- ning adekvata men arbetet har ännu inte kommit tillräckligt långt och bristerna kvarstår. utvecklingsarbete för att för- bättra folkbokföringen fortsätter. I det arbetet ingår bl.a. att för- stärka riskhanteringen och de kvalitetsförbättrande åtgärderna samt skapa förutsättningar för ett modernt arbetssätt. arbetar även med att bl.a. utveckla it‑stöd som ska effektivisera handlägg- ningen av ärenden. De risker som är förknippade med en bristfällig folkbokföring har belysts i flera olika sammanhang. En övergripande risk som bl.a. identifierats i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrotts- lighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) är att uppgifter som är registrerade i folkbokföringsdatabasen och som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte speg- lar verkliga förhållanden (s. 266). Regeringen beslutade (dir. 2016:60) att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. I delegationens första rapport för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har ett antal systemövergripande risker identi- fierats som särskilt viktiga när det gäller att motverka felaktiga utbetal- ningar. Folkbokföringsuppgifter är ett exempel på sådana systemöver- gripande risker, och fel i dessa uppgifter kan få stora spridningseffekter i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och är därför särskilt viktiga att motverka. Felaktiga utbetalningar som orsakats av fel i systemöverskridande uppgifter, såsom folkbokföringsuppgifter, ska studeras och redovisas i en kommande rapport från delegationen. Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) rapport ligheten i (Brå 2016:9) möjliggörs många bedrägerier av fel- aktig folkbokföring och det är därför viktigt att säkerställa att upp- gifterna i folkbokföringen är av hög kvalitet. Även i rapporten som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8) har Brå konstaterat att folkbokföringen utgör en av de mest strategiska verksamheterna i välfärdssystemet genom att övriga hämtar uppgifter från folkbok- föringen och tar dem för givna. Enligt Brå förekommer det att perso- ner har två eller flera identiteter, vilket kan ge flera parallella bidrag och dessutom skapa förutsättningar för annan brottslighet. En högre kvalitet i folkbokföringen menar kan förebygga fel i hela systemet. Folkbokföringens betydelse när det gäller den identitetsrelate- rade brottsligheten beskrivs även i Nationella underrättelsecentrets rapport brottslighet (Nuc, Identitetsrelaterad brotts- lighet, Öppen version, ). Identiteter som missbrukas av kriminella aktörer har i de flesta fall avsett personer som varit folk- bokförda, men på ett korrekt sätt. Enligt rapporten har det exempelvis skett s.k. skenskrivningar där 20–30 personer folkbokfört sig på en och samma adress utan att egentligen bo där. I rapporten beskrivs även att olika identiteter och adresser har nyttjats för att kunna söka ersättningar från välfärdssystemet. Även i redovisningen av ett regeringsuppdrag om åtgärder mot finansiering av terrorism (Ju2018/03200/PO) beskrivs hur utnytt- jande av identiteter är centralt i ekonomisk brottslighet som riktar sig mot välfärds- och trygghetssystemen samt mot privata aktörer, då de verkliga gärningsmännen därigenom kan bibehålla sin anony- mitet och på så vis undgå lagföring. Av redovisningen framgår ett flertal förslag till åtgärder som bedöms vara avgörande för att för- hindra och försvåra utnyttjandet av identiteter, varav ett exempel på sådana åtgärder är en förstärkt kontroll vid fastställande av person- nummer och tilldelning av samordningsnummer. Det har även framkommit att många personer drab- bas av att för dem helt främmande personer har folkbokfört sig hos dem. Den person som faktiskt är bosatt på fastigheten känner inte till att någon annan också anses bosatt där, utan det kommer ofta till deras kännedom först när det börjar komma post adresserad till personen i fråga. Det kan då ofta handla om brev från myndigheter men även från exempelvis inkassobolag. När den person som fak- tiskt är bosatt där upptäcker felet och anmäler det till så inleder myndigheten en bosättningsutredning. Denna process kan dock ofta dröja och kan den felaktiga folkbokföringen skapa stor oro och riskerar i vissa fall att få långtgående konsekven- ser för den enskilde. Ytterligare ett problem är att personer som är utflyttade från låter bli att anmäla det och därmed kan kvarstå som folkbok- förda i . Folkbokföringen återspeglar då inte de verkliga för- hållandena och i vissa fall kan dessa personer fortsätta att ta emot bosättningsbaserade förmåner, trots att de är bosatta i landet. Sammanfattningsvis har det framkommit att brister i folkbokför- ingen av personer som är folkbokförda, och därmed också har ett personnummer, påverkar såväl samhället i stort som en enskild indi- vid. Regeringen har genomfört ett antal åtgärder som syftar till att förbättra kvaliteten i folkbokföringen. Genom lagändringar som trädde i kraft har fått möjlighet att avregistrera falska identiteter från folkbokföringen och göra kon- trollbesök för att kontrollera en persons bosättning. Vidare har folk- bokföringsbrott införts på nytt. Det bedöms dock angeläget att utreda behovet av ytterligare åtgärder för att tillgodose att uppgifter i folkbokföringen om en person som är folkbokförd verkligen är korrekta och att folkbokföringsuppgifter inte kan användas på ett felaktigt sätt. Uppdraget att förhindra att oriktiga uppgifter blir registrerade om folkbokförda Folkbokföringens kanske viktigaste uppgift är att för olika samhälls- funktioner tillhandahålla basuppgifter om befolkningen i landet. Det är därför angeläget att uppgifterna i folkbokföringen är korrekta. Sam- tidigt har bl.a. samhällsutvecklingen och en ökad befolkning medfört att folkbokföringen ställs inför allt större utmaningar med att upprätthålla en hög registerkvalitet. Det har därför blivit nödvändigt att förbättra förutsättningarna för att fastställandet av en persons bosättning och de personuppgifter som registreras i folkbokför- ingen blir rätt från början och därigenom minska risken för att fel- aktiga registreringar sker som därefter behöver kontrolleras. Åtgär- der behöver således vidtas för att bl.a. möjliggöra att det på ett tidigt stadium kan förhindras att en person vid inflyttning till och vid flyttning inom landet blir folkbokförd där den inte är bosatt eller att någon kvarstår som folkbokförd efter utflyttning. •kartlägga de regler och rutiner som tillämpas vid registrering av personuppgifter i ett folkbokföringsärende och identifiera even- tuella brister i systemet , •föreslå åtgärder som minskar risken för att oriktiga uppgifter blir registrerade i folkbokföringsdatabasen om en person som ska folkbokföras och ökar förutsättningarna för att registrerade upp- gifter är korrekta, •föreslå åtgärder som förhindrar att en person är folkbokförd där den inte är bosatt dels i samband med inflyttning till från ett annat land, dels vid flyttning inom , eller kvarstår som folkbokförd efter utflyttning, •lämna nödvändiga författningsförslag. Det är nödvändigt att förbättra samordningsnumren I folkbokföringsdatabasen registreras inte enbart uppgifter om per- soner som är eller har varit folkbokförda. Även personer som till- delas samordningsnummer förekommer i databasen. En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en statlig myndighet eller vissa utbildningsanordnare tilldelas ett samordnings- nummer (jfr 18 a § folkbokföringslagen [1991:481] och 5 § folkbok- föringsförordningen [1991:749]). Samordningsnummer tilldelas såle- des på grund av ett behov som en sådan aktör har. Numret används även av andra aktörer i samhället, exempelvis av kommuner, inom sjukvården och av olika arbetsgivare. Kommuner, landsting, företag eller den enskilde själv får dock inte begära tilldelning av samord- ningsnummer. ansvarar för tilldelningen av samordnings- nummer (5 § folkbokföringsförordningen). Samordningsnummer får tilldelas en person om det inte råder osäkerhet om hans eller hennes identitet. För vissa särskilt angivna ändamål får dock samordningsnummer tilldelas även om det råder osäkerhet om en persons identitet (5 a § folkbokföringsförordningen). Det organ som begär att en person ska tilldelas samordningsnummer ska bedöma om hans eller hennes identitet kan anses fastställd (5 b § folkbokföringsförordningen). Registrerade uppgifter om personer med samordningsnummer är ofta färre till antalet än för dem med personnummer. För majori- teten av tilldelade samordningsnummer råder en osäkerhet om den enskildes identitet och uppgifterna är därmed pålitliga. Sam- tidigt kan vissa tilldelade samordningsnummer grunda sig på en full- god identitetskontroll. Skillnaden i den kontroll som görs av de aktörer som begär ett samordningsnummer varierar och samhällets kunskap om vilken identifiering som ligger till grund för ett samordnings- nummer är bristfällig. Systemet med samordningsnummer har också kriti- serats utifrån att numren använts av andra personer än dem vars identitet numret avser eller att en person fått flera olika identitets- beteckningar under olika namn. I betänkandet Kvalificerad välfärds- brottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) beskrivs bl.a. att flera myndigheter uppmärksammat att falska upp- gifter lämnas i syfte att få samordningsnummer som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen. Även om ett samordnings- nummer inte ger några rättigheter eller förmåner i sig, kan det finnas ett behov av numren t.ex. för handläggning av förmåner som ska beta- las ut (s. 248 och 293). Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster (SOU 2017:114) har funnit att identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnummer inte är av den kvalitet som önskas för att samhällsfunktionerna ska kunna lita på att samordningsnum- mersystemet fungerar som det ska och att detta också påverkar folk- bokföringens förmåga att upprätthålla god registerkvalitet (s. 334). De problem som är förknippade med samordningsnummer hand- lar dock inte enbart om samhällets behov av att numren är säkra och tillförlitliga utan även om att tillgodose den enskildes behov av en identitetsbeteckning som är användbar i samhället. Systemet med samordningsnummer har även kritiserats av personer som tilldelats numren. Samordningsnummer upplevs inte vara användbara i samhället på motsvarande sätt som personnummer och personer med samordningsnummer menar att det finns vissa praktiska vardagsproblem förknippade med numren. Samordnings- nummer infördes utifrån det huvudsakliga syftet att tillgodose myn- digheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika person- förväxling och för att utbyta information med andra myndigheter och organisationer om personer som vistas tillfälligt i eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här. Regeringen har dock i senare förarbeten uttalat att det också bör beaktas att sam- ordningsnumren även har en funktion ur den enskildes perspektiv. Det finns personer med samordningsnummer som vistas i under en inte helt kortvarig tid och bland dessa finns det personer med ett starkt behov av att ha en fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sina vardagliga liv (prop. 2008/09:111 s. 30). Sedan samordningsnumren infördes har det även vidtagits vissa åtgärder för att numren ska bli mer kända och kunna användas i sam- hället på motsvarande sätt som personnumren. Statens person- och adressregister (SPAR) har kompletterats med uppgifter om personer med samordningsnummer där det inte råder någon osäkerhet om personens identitet. Ändringen möjliggjorde för andra samhällsaktörer än myndigheter, såsom exempelvis banker och försäkringsbolag, att få tillgång till uppgifterna via SPAR t.ex. för att kontrollera personuppgifter och för att uppdatera befintliga kund- och medlemsregister. har även behörig- heten att begära samordningsnummer utvidgats till att kunna omfatta andra organ än myndigheter enligt vad regeringen bestämmer. Dessa åtgärder kan dock endast sägas ha medfört en marginell förbättring. De nämnda problemen med samordningsnumrens funktion i sam- hället kvarstår och det framförs i vissa sammanhang fortfarande kritik som grundar sig i klagomål från personer som upplever att de utan ett personnummer stöter på vissa svårigheter vid längre vistelser i . Klagomålen handlar dels om att personer inte har tilldelats ett samordningsnummer, dels om att tilldelade samordningsnummer inte har kunnat användas i samhället av den enskilde. En utomlands bosatt person som aldrig varit folkbokförd i men som äger en fastighet här tilldelas exempelvis i normal- fallet inte ett samordningsnummer. Detta trots att den enskilda fastighetsägaren ofta kan uppleva att ett samordningsnummer skulle underlätta tillvaron i . Inte heller personer som söker asyl i tilldelas i normalfallet något samordningsnummer. I stället använder sig de myndigheter som kommer i kontakt med s.k. utländska fastighetsägare och asylsökande ofta av andra interna beteckningar, vilket i sig kan vara problematiskt och förenat med risker. På uppdrag av regeringen har utrett möjligheterna att tilldela utländska fastighetsägare samordningsnummer samt sett över reglerna om samordningsnummer utifrån risken för missbruk av num- ren (Fi2013/03831/SKA/S3). Uppdraget redovisades genom promemorian Samordningsnummer och utländska fastig- hetsägare – en översyn (Fi2014/04002/SKA/S3). har även haft i uppdrag att i samråd med vissa andra myndigheter utreda förutsättningarna för att låta samtliga asylsökande i få samordningsnummer samt föreslå hur ett sådant förfarande bör utformas. Uppdraget redovisades genom prome- till asylsökande (Fi2015/04871/S3). I pro- memorian föreslog bl.a. att vissa uppgifter från Migra- tionsverket i ärenden om tilldelning av samordningsnummer till asyl- sökande, skulle omfattas av starkare sekretess än övriga uppgifter inom folkbokföringsverksamheten. Frågan om samordningsnummer till asylsökande har även be- handlats av i betänkandet Ett ordnat mot- tagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:22). Utredningen gjorde bl.a. bedömningen att reger- ingen skyndsamt bör ta ställning till om förslag till lagstiftning bör tas fram utifrån befintliga underlag om att ska rek- virera samordningsnummer för samtliga asylsökande alternativt att det bör tillsättas en utredning med uppdraget att se över frågan. Mot bakgrund av att det för en stor andel av de asylsökande som kommer i kontakt med andra myndigheter finns svårigheter för myndigheterna att fastställa identiteten för asylsökande gjorde ut- redningen också bedömningen att regeringen även bör överväga om det bör finnas ytterligare möjligheter att tilldela samordningsnum- mer utöver de som redan finns , när det råder osäkerhet om en persons identitet (s. 352–354). Ett antal unionsmedborgare som, när de utnyttjat den fria rörlig- heten, har upplevt problem i det svenska samhället i avsaknad av per- sonnummer har även framfört kritik till Europeiska kommissionen. Mot bakgrund av klagomålen har kommissionen i ett s.k. EU-pilot- ärende (EUP[2016]8967) ställt ett antal frågor om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars tillgång till svenska personnummer. Kommissionen har även i ett annat, avslutat, EU-pilotärende (EUP[2018]9384) ställt frågor om personnummer och samordnings- nummer gällande tredjelandsmedborgare. Kommissionen beslutade om formell underrättelse rörande detta senare ärende (överträdelseärende 2019/4073). Regeringen har åtagit sig att utreda vilka möjligheter det finns att bättre säkerställa att unionsmedborgare hanteras i enlighet med de krav som unionsrätten ställer. beslutade därför reger- ingen om ett uppdrag till . Enligt uppdraget skulle Skatte- verket vidta åtgärder för att dels förbättra kunskapen hos olika aktörer och hos enskilda om samordningsnumren, dels förbättra num- rens funktion i samhället. skulle vidare utreda om det är lämpligt att ge fler aktörer och när det gäller medborgare i Euro- peiska unionen och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EU- och EES-medborgare), också de enskilda själva möjlighet att begära samordningsnummer. Vidare skulle myndigheten utreda hur de regler och rutiner som tillämpas i folkbokföringsärenden avse- ende EU- och EES-medborgare förhåller sig till de krav som unions- rätten ställer för att garantera den fria rörligheten (Fi2017/02960/S3). har redovisat uppdraget genom två promemorior (Fi2018/00893/S3). I promemorian Samordningsnumrens funktion i samhället har bl.a. gjort bedömningen att det för när- varande inte är lämpligt att ge fler aktörer möjlighet att begära till- delning av samordningsnummer. Skälet till detta är att det finns för många svagheter och brister i systemet med samordningsnummer, och att dessa först måste åtgärdas. kan dock inte se något hinder mot att möjligheten att begära tilldelning av samordnings- nummer utökas till fler aktörer. På motsvarande sätt kan inte heller se något hinder mot att möjligheten att begära tilldelning av samordningsnummer utökas till EU- och EES- medborgarna själva. Det har mot bakgrund av vad som framkommit om de svårigheter som drabbar vissa personer som vistas i utan personnummer bedömts angeläget att snabbt vidta åtgärder för att underlätta för personer som saknar en identitetsbeteckning i att få ett sam- ordningsnummer samt att vidta vissa åtgärder för att förstärka systemet med samordningsnummer. pågår därför ett arbete inom () som syftar till att åtgärda vissa brister i systemet med samordningsnummer och möjliggöra för vissa enskilda att själva ansöka om samordningsnum- mer. Problemen med det nuvarande systemet är dock många och behovet av att förstärka och förbättra regelverket för samordnings- nummer är betydande. Det krävs därför ytterligare åtgärder. Mot den bakgrunden finns det skäl att nu utreda fler aspekter av reglernas utformning och tillämpning i syfte att tillgodose behovet för både enskilda och andra aktörer av en säker och användbar identitets- beteckning för personer som inte är eller har varit folkbokförda. Uppdraget att göra samordningsnummer mer tillförlitliga och användbara Systemet med personnummer som en unik identitetsbeteckning har funnits i och numret fyller en central funktion i samhället. Mot bakgrund av det genomslag som personnumren har i samhället har det uppmärksammats att det finns personer som, trots att de inte ska folkbokföras, vistas i på ett sådant sätt att de har ett behov av en identitetsbeteckning som kan användas på mot- svarande sätt som personnummer. Samordningsnumret är den identi- tetsbeteckning som finns att tillgå för personer som inte är eller har varit folkbokförda. Som framkommit har dock systemet med sam- ordningsnummer många svagheter och har återkommande fått utstå kritik från såväl de enskilda som offentliga och privata aktörer. •med beaktande av det arbete om samordningsnummer som paral- lellt med utredningens arbete bedrivs inom för att möjliggöra för vissa enskilda att själva ansöka om samord- ningsnummer, överväga om det finns skäl att utvidga möjligheten för enskilda att ansöka om ett samordningsnummer, •utreda och föreslå vilka andra aktörer som ska ha behörighet att begära samordningsnummer, •utreda om, och i så fall föreslå hur, samordningsnummer ska kunna tilldelas fler asylsökande, •utreda och föreslå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas för att tilldelningen av samordningsnummer ska bli säkrare, •lämna förslag på ytterligare åtgärder som åstadkommer ett säkrare system med samordningsnummer och gör numren mer användbara i samhället för enskilda och andra aktörer, •lämna nödvändiga författningsförslag. Om det bedöms nödvändigt får utredaren ta upp andra närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas. Utredaren ska, i förhållande till sina förslag, överväga möjligheten och lämp- ligheten av att använda digitala processer och digital teknik. Utredaren ska säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som unionslagstiftningen och nationell lagstiftning ställer när det gäller att garantera den fria rörligheten för personer inom EU och EES. Utredaren ska även säkerställa att den behandling av per- sonuppgifter som förslagen medför är förenlig med Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) och annan relevant dataskyddsrättslig lagstiftning. De förslag som utre- daren lämnar ska också förebygga och motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Utredaren ska beskriva och beräkna de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av förslagen inklusive offentligfinansiella och eventuella budgetära konsekvenser för berörda myndigheter. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det offentliga ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska även redovisa försla- gens konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vidare ska utredaren ange konsekvenser för enskilda och för företag i form av kostnader och ökade administrativa bördor samt om förslagen får några konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv. Konse- kvenserna ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom , utredningsväsendet och inom EU. Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med och inhämta upplysningar från berörda myndigheter och organisa- tioner. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer (Fi 2019:05) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om åt- gärder för att minska fel i folkbokföringen (dir. 2019:54). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . 1.Säker och kostnadseffektiv it-drift –rättsliga förutsättningar för utkontraktering. 2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. 3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. 4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. 5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. 6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. 7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. 8.När behovet får styra –ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. 1 & Vol.