sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — De potentiella konsekvenserna för en- skilda individer uppstår därmed främst som en följdeffekt av en möjligt försämrad konkurrenskraft för enskilda företag. Många andra styrmedel på klimatområdet har särskilda mekanismer för att mildra konsekvenserna för särskilt konkurrensutsatta verksamheter. Det görs exempelvis genom lägre skattesatser och inom EU ETS genom gratis tilldelning av utsläppsrätter. inte några sådana mekanismer och det innebär en viss ökad risk för negativa konsekvenser för såväl konkurrensutsatta företag som för anställda inom dessa. Därmed blir de negativa konsekvenserna för företag mindre ju mindre konkurrensutsatt företaget är. Förslagen som innebär ett starkare klimatperspektiv i miljöbal- ken gäller för alla företag men utredningen bedömer att de får effekt i första hand på företag som ansöker om ändringstillstånd och accep- terar skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt de ändrade eller nya bestämmelserna, eller om verksamheterna omprövas enligt 24 kap. 5 § . Detta innebär en fördelningsprofil mellan företag som medför högre kostnadsökningar för företag som får och efterlever strängare klimatmotiverade villkor relativt företag som drivs vidare med oförändrade villkor. Myndighetsinitierad ompröv- ning skulle kunna göras utifrån nu gällande regler men utredningen ser inte att det är sannolikt att någon ökning av antalet ompröv- ningar följer av utredningens förslag. Effekter och konsekvenser av det stärkta klimatperspektivet kom- mer därmed i huvudsak att uppkomma hos företag som själva ansöker om ändringstillstånd eller nya tillstånd. Det innefattar också nya verksamheter. Denna fördelningsprofil riskerar att få en viss konser- verande effekt eftersom den relativt sett verkar hämmande på för- ändring och nyföretagande. Bland de företag som själva kommer att ansöka om ändrings- tillstånd eller om tillstånd för nya verksamheter kommer det att finnas företag med egna ambitioner att driva och ligga i framkant i klimat- omställningen. Utredningen bedömer att den verksamhet som sådana företag önskar driva kommer att uppfylla de krav som det stärkta klimatperspektivet i kan leda till och att utredningens förslag därmed inte leder till vare sig extra utsläppsminskningar eller några avsevärda negativa konsekvenser för dessa företag. Såväl effek- ter på utsläpp som negativa konsekvenser drabbar därmed i högre grad företag som inte själva skulle vara drivande i klimatomställ- ningen. Utredningen vill understryka behovet av att ytterligare stär- ka skillnaden i konsekvenser mellan företag som bidrar respektive inte bidrar till klimatomställningen. En stärkt styrning via prissättning av utsläpp skulle innebära en fördelningsprofil med en relativt högre kostnadsökning för de före- tag som inte minskat sina utsläpp eftersom det skulle innebära ett högre pris på utsläpp för att uppnå samma effekt på totala utsläppen som uppnås med utredningens förslag. Utredningens förslag följer principen om att förorenare ska betala när det gäller betalnings- ansvaret för åtgärder. Förslagen påför dock inte någon extra kostnad för kvarvarande växthusgasutsläpp utöver den betalning som nuva- rande skatter och EU ETS medför. Också förändringen som möjliggör klimatrelaterade villkor för företag inom EU ETS bedöms få effekt i första hand för företag som själva ansöker om ändringstillstånd. En anledning för företag inom EU ETS att ansöka om ändringstillstånd kan komma att bli att priserna på utsläppsrätter ger incitament till förändringar i verk- samheten som i sin tur kräver en tillståndsändring. För företag med en ambitiös klimatomställning kommer sannolikt utredningens för- slag därför inte att leda till nämnvärt ökade kostnader. De krav som ställs genom villkor bedöms i huvudsak ligga i linje med vad som är motiverat för företaget av andra skäl. I vissa fall ställs krav i tillstånd som är mer långtgående än vad företaget ansökt om även utan de extra krav som följer av utredningens förslag. Det innebär, som ovan, att kostnadsökningarna blir relativt högre för de företag som väljer att ansöka om ändringstillstånd än för dem som väljer att inte göra det. Det innebär i sin tur viss risk för en konserverande effekt som mot- verkar syftet att minska utsläppen. En sådan fördelningsprofil och de missriktade incitament som den ger skulle kunna undvikas med ett fungerande omprövningsverktyg. Utredningen bedömer att mer omfattande klimatkrav med mer betydande kostnader i huvudsak kommer att ställas på verksamheter med betydande växthusgasutsläpp och potential till utsläppsminsk- ningar med rimliga kostnader. Utredningen gör därför bedömningen att förslagen inte kommer att påverka mindre företags konkurrens- kraft relativt större företag på ett negativt sätt. Utredningen bedömer inte att konsekvenserna för företag blir så omfattande att det i sin tur skulle leda till några större konsekvenser för arbetstagare eller konsumenter. Förslagen bedöms därför inte få någon mätbar påverkan på fördelningen mellan män och kvinnor eller mellan olika inkomstgrupper. Det exakta utfallet är dock svår- bedömt både vad gäller för vilka verksamheter som de nya reglerna kommer att få en konkret påverkan på och exakt hur långtgående kraven på dessa blir. Även om det inte bedöms troligt går det inte att utesluta att förslagen får negativa konsekvenser för enskilda företag och i så fall också för enskilda personer som på kort sikt är beroende av dessa företag. Utredningens förslag förväntas inte leda till så stora konsekvenser att de kan förväntas ge några tydliga makroekonomiska effekter. Även om det uppstår kostnader så är dessa spridda över och de uppkommer efter rimlighetsavvägningar i varje enskilt fall. Detta minskar risken för större, plötsliga och oförutsedda konsekvenser som skulle kunna ha fått makroekonomiska konsekvenser. Utred- ningen har därför valt att inte genomföra några närmare analyser och kvantifieringar av makroekonomiska effekter. En klimatomställning är nödvändig för att uppnå de svenska klimatmålen. Stora klimatförändringar är ett hot som får reala konse- kvenser som med stor sannolikhet också skulle få omfattande makro- konomiska effekter. Ju större effekter klimatförändringarna ger desto mer resurser måste samhället lägga på att hantera skador av och anpassning till ett förändrat klimat. Dessa resurser hade annars kunnat användas till andra produktiva och välfärdshöjande investeringar. Åt- gärder som minskar växthusgasutsläpp och bidrar till att begränsa klimatförändringar är därför motiverade också utifrån ett makroeko- nomiskt perspektiv. Utredningens förslag syftar till att bidra till att de svenska klimat- målen nås. Även om utsläppsminskningar kan motiveras också med makroekonomiska argument så kan styrningen utformas på sätt som medför högre eller lägre makroekonomiska konsekvenser. Effekterna som kan tillskrivas utredningens förslag kommer att variera beroende på hur andra faktorer utvecklas. Om EU ETS ut- vecklas och får en starkare styrande effekt innebär det att utred- ningens förslag i praktiken inte får en så stor faktiskt styrande effekt. Detsamma gäller om företagen av andra anledningar, som eget ansvars- tagande eller på grund av tryck från marknaden, vidtar omfattande minskningar av växthusgasutsläpp. Om andra drivkrafter däremot skulle visa sig få minskad påverkan kommer utred- ningens förslag att få en större betydelse och faktisk påverkan på utsläppen. Utredningen menar att en stärkning av av den anledningen kan ses som en försäkring. och drivkrafter inte räcker till måste det finnas styrmedel på plats som vid behov kan ge ytterligare styrning mot klimatmålet. Tydlig- het och trovärdighet i klimatmålen är viktigt för att skapa den lång- siktighet som är viktig för en långsiktigt stabil och god makroeko- nomisk utveckling. 8.6.4Synergier och målkonflikter med andra samhällsmål Synergier och målkonflikter med övriga miljökvalitetsmål På ett övergripande plan påverkas förutsättningarna för samtliga miljökvalitetsmål av hur miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan utvecklas. Påverkan går även åt andra hållet, hur den biologiska mångfalden utvecklas har exempelvis stor betydelse för förutsätt- ningarna att klara målet om begränsad klimatpåverkan. Utredningen har utformat förslagen med konsekvenserna för andra miljökvalitetsmål i åtanke. Av utredningens föreslagna tillägg till 2 kap. 5 § framgår att återvunna eller förnybara rå- varor och material ska användas i första hand, om det leder till minskad miljö- och klimatpåverkan. En sammanvägd bedömning ska göras av positiv och negativ påverkan på olika miljöaspekter. Det föreslagna nya förfarandet för ändringstillstånd enligt 24 kap. 8 § för att undvika omprövning som syftar till att väsentligt minska verksamhetens växthusgasutsläpp minskar ut- rymmet att i prövningar enligt förfarandet föreskriva villkor som främjar andra miljöaspekter än klimat. Förslaget ersätter dock inte nuvarande omprövningsbestämmelse i 24 kap. 5 § som kommer att kunna tillämpas även fortsättningsvis. De negativa kon- sekvenserna på andra miljökvalitetsmål än Begränsad klimatpåverkan bedöms därför vara små av det nya förfarandet för ändringstillstånd. Utredningens förslag förväntas sammantaget leda till att åtgärder vidtas för att begränsa växthusgasutsläpp som annars inte skulle ha vidtagits eller som skulle ha vidtagits . Åtgärder som leder till minskade utsläpp av växthusgaser bidrar i vissa fall, men inte alltid, även till andra miljökvalitetsmål än det som avser klimat. Exempelvis kan energieffektivisering och elektrifiering generellt antas leda till minskade utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen men kan sam- tidigt leda till andra negativa miljöeffekter. Ökad användning av biobränslen kan minska utsläppen av fossil koldioxid men i vissa fall leda till ökade utsläpp av andra miljö- och hälsoskadliga ämnen samt negativ påverkan på förutsättningarna för biologisk mångfald. De samlade konsekvenserna av utredningens förslag på övriga miljökvalitetsmål är svårbedömda. Såväl positiv som negativ påverkan av förslagen är att förvänta beroende på situationen i enskilda fall. Eventuell negativ nettopåverkan av utredningens förslag på övriga miljökvalitetsmål bedöms dock vara liten. Generationsmålet innebär att styrmedel och åtgärder för att lösa miljöproblemen i ska utformas så att inte exporterar miljöproblem (se avsnitt 3.3.3). klimatmål ska således nås på ett sätt som inte förorsakar ökade växthusgasutsläpp i andra län- der. Som framgår av avsnitt 8.4.2 om konsekvenser på växthusgas- utsläppen utanför finns en betydande risk för att de utsläpps- minskningar som utredningens förslag förväntas leda till i åtminstone delvis motverkas av resulterande utsläppsökningar utan- för gränser. Synergier och målkonflikter med andra samhällsmål Konsekvenser av utredningens förslag på samhällsmål som har egna rubriker i denna konsekvensanalys, t.ex. sysselsättning och jäm- ställdhet, tas inte upp i detta avsnitt. har beslutat att det övergripande målet för energipolitiken syftar till att förena försörjningstrygghet, konkurrenskraft och eko- logisk hållbarhet. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energi- försörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Där- utöver har beslutat om energipolitiska mål kopplade till vissa årtal baserade på den energiöverenskommelse som slöts 2016 mellan , , , och Socialdemokraterna. Av energiöverenskommelsen följer att 2030 ska ha 50 pro- cent effektivare energianvändning jämfört med . Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). Utredningens förslag förtydligar möjligheten att ställa krav på energi- effektivisering även på verksamheter som omfattas av EU ETS. För- slagen förväntas därmed bidra till att uppfylla mål om effektiv energianvändning. Utredningen har inte kvantifierat förslagens bidrag till att nå målet eftersom en sådan uppskattning bedöms bli alltför beroende av osäkra antaganden för att vara meningsfull. Av energiöverenskommelsen följer även att har som mål att av elproduktionen ska vara förnybar 2040. Utred- ningens förslag skapar ökade möjligheter att ställa krav på bränsle- användning och kan därför i någon mån förväntas bidra till målet. Utredningen bedömer dock att påverkan på möjligheten att nå målet om förnybar elproduktion är liten. Utredningens förslag kan få viss påverkan på el- och värme- produktion från fossila bränslen, som kraftvärmeproduktion från hushållsavfall där en viss del av avfallet är fossilt. Avfallsförbränning står för en mycket liten del av den svenska elproduktionen men i vissa regioner är det en viktig del för att säkra kontinuiteten iel- och värmeproduktionen. Avfallsförbränning ger cirka 20 pro- cent av totala fjärrvärmeproduktion medan användning av naturgas, eldningsolja och kol står för enstaka procent av fjärrvärme- produktionen. Vilken påverkan utredningens förslag kommer ha på el- och fjärrvärmeproduktionen beror bl.a. på i vilken utsträckning de berörda verksamheterna kan övergå till användning av icke-fossila bränslen, t.ex. genom en ökad återvinning av plast i hushållsavfall. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det s.k. funktionsmålet innebär bl.a. att transportsystemets utformning, funktion och an- vändning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Det transportpolitiska hänsynsmålet innebär att trans- portsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det över- gripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa. Ett av etappmålen under hänsynsmålet är att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, exklusive luftfart, ska minska med jämfört med . Utredningens förslag skapar ökade möjligheter att ställa klimat- relaterade krav på den påverkan från transporter som regleras i miljö- balken, både de som omfattas av den miljöfarliga verksamheten och s.k. följdföretag. Enligt 16 kap. 7 § ska hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan komma att behövas för att verksamheten ska kunna komma till stånd eller bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Som exempel på sådana följd- företag anges i förarbetena17 vägar och kraftledningar. Högsta dom- stolen har i NJA 2004 s. 421 uttalat att transporter kan vara följd- företag när de har en sådan anknytning till den fastighetsbundna verksamheten att de måste anses utgöra en del av själva verksam- heten, trots att det handlar om utsläpp och andra olägenheter från rörliga störningskällor som t.ex. fordon, flygplan och fartyg. Enligt får gränsen för när ett följdföretag ska anses ha ett samband med den tillståndsprövade verksamheten och därmed ska beaktas vid bedömningen avgöras genom en samman- vägning av omständigheter som transporternas karaktär och omfatt- ning, var transporterna befinner sig i förhållande till anläggningen samt olägenheterna från transporterna satta i relation till olägen- heterna från övrig trafik och verksamhet och att det inte är rimligt att kräva att den som har ansökt om tillstånd till miljöfarlig verk- samhet ska redovisa och ansvara för miljökonsekvenserna för lång- väga transporter när dessa rör sig på stort avstånd från anläggningen i fråga och där endast utgör en liten del av den totala trafiken och olägenheterna från denna. En rimlig avgränsning enligt Högsta dom- stolen vid tillståndsprövning och fastställande av villkor för en miljö- farlig verksamhet kan vara att kräva av den som sökt tillstånd att denne redovisar miljökonsekvenser av transporter till och från en anläggning i anläggningens närområde. Det kan t.ex. gälla mark- transporter från en anläggning till en deponi, båttrafik till och från en hamnanläggning eller flygplansrörelser till och från en flygplats. Det är alltså en ytterst liten andel av transporterna i som regleras som följdföretag. Kommunala planer omfattas inte av tilläggen i 6 kap. 35 och 43 §§ genom hänvisningen i 4 kap. 34 § plan-och bygglagen (2010:900) eftersom utredningen föreslår ett undantag för planer. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2 s. 208. Sammantaget bedömer utredningen att förslagens påverkan på möjligheterna att nå de transportpolitiska målen inklusive hänsyns- målet och dess etappmål är liten. 8.7.1Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Miljöfarliga verksamheter med utsläpp av växthusgaser finns ut- spridda över hela . Miljöfarliga verksamheter med stora utsläpp av växthusgaser finns också från norr till söder i hela men med en ökad koncentration längs med kusten samt vid och . Miljöfarliga verksamheter med betydande utsläpp av växt- husgaser är lokaliserade i anslutning till såväl stora som små tätorter. Utredningens förslag berör därför företag som bedriver miljöfarlig verksamhet både i glesbygd och i tätbebyggda områden i hela . Konsekvenserna av utredningens förslag på företag och deras konkurrenskraft beskrivs i avsnitt 8.5.3. Förslagen förväntas åtmin- stone på kort sikt ha en negativ påverkan på konkurrenskraften för företag som behöver vidta åtgärder för att minska sina växthusgas- utsläpp tidigare än vad de annars skulle ha gjort, eftersom detta är kostnadsdrivande. Försämrad konkurrenskraft för ett enskilt före- tag kan leda till negativa effekter även vad gäller sysselsättningen inom det företaget. Att förslagen bidrar till att det i ställs hårdare klimatkrav på verksamheter än i flera andra länder kan dessutom påverka investeringsviljan i företag med stor klimatpåver- kan. Det kan bidra till en strukturomvandling där mindre klimat- påverkande företag gynnas relativt sett. På kan man för- vänta sig en förändrad arbetsmarknad och en överflyttning av arbets- kraft från mer till mindre klimatpåverkande verksamheter. Någon påverkan på långsiktig arbetslöshet kan dock inte förväntas. Rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § och bestämmelsen i 24 kap. 9 § om att villkor inte får meddelas som gör att en verksamhet som omprövas kan bedrivas eller avsevärt försvåras motverkar att klimatrelaterade krav som leder till avsevärda produktionsminskningar eller nedläggningar ställs. Ökade klimat- krav bör i flertalet fall kunna mötas med en mer klimatanpassad pro- duktion snarare än genom en minskad produktion. Förslagen skulle kunna ha positiva konsekvenser för sysselsätt- ningsgraden inom vissa branscher, exempelvis kan de leda till en ökad efterfrågan på svenska biobränslen vilket skulle kunna bidra till att denna bransch expanderar. Inte heller denna effekt kan dock förväntas ha någon långsiktig påverkan på den långsiktiga arbetslös- hetsnivån generellt utan kommer att vara en del av en strukturför- ändring med en förändrad arbetsmarknad. Utredningens förslag kan också förväntas medföra positiv påverkan på sysselsättningsgraden i företag som utvecklar, levererar och installerar teknik som bidrar till minskade växthusgasutsläpp. Förslagen bedöms sammantaget medföra en begränsad negativ påverkan på sysselsättningsgraden på kort sikt. På är kon- sekvenserna av utredningens förslag för sysselsättningsgraden av- hängiga hur klimatomställningen fortskrider i omvärlden eftersom det påverkar hur den relativa konkurrenskraften för svenska företag utvecklas gentemot företag i konkurrentländer. Eftersom samhällen i glesbygd ofta är mer beroende av enstaka större arbetsgivare, exempelvis verksamheter som bedriver miljöfar- lig verksamhet och som därför kan påverkas av utredningens förslag, är sårbarheten vad gäller påverkan på sysselsättning större i glesbygd. Förslagen förväntas inte ha någon betydande påverkan på tillgången till offentlig service i någon del av . 8.7.2Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Utredningens förslag bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 8.8Förenlighet med EU-rätt och internationell rätt samt behov av särskild hänsyn vid ikraftträdande 8.8.1Bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen Utredningens förslag omfattar inga ändringar av men rör genomförandet av flera av EU:s rättsakter. Förslagen i 2 kap. 3 § och 1 kap. 11 § industriutsläpps- förordningen tydliggör att bästa tillgängliga teknik och bästa möjliga teknik ska användas även avseende utsläpp av växthusgaser och stär- ker genomförandet av industriutsläppsdirektivet. Detsamma gäller förslaget om ändring av 2 kap. 5 § som tydliggör att vill- kor om t.ex. val av teknik, bränsle, material och råvaror kan ställas i tillstånd för svenska verksamheter även om det påverkar utsläpp av växthusgaser. Förbudet i 16 kap. 2 c § mot att sätta gränsvärden som syftar till att begränsa direkta utsläpp av växthusgaser som ingår i EU ETS för de verksamheter som ingår i utsläppshandelssystemet kvarstår. Att sådana gränsvärden är förbjudna är harmoniserat i arti- kel 26 utsläppshandelsdirektivet och artikel 9.1 industriutsläpps- direktivet och utredningen bedömer att inte kan avvika från det. Förbudet mot reglering av använd mängd fossilt bränsle i 16 kap. 2 c § kommer dock inte från och öppnar för en lägre skyddsnivå än vad den kräver, vilket inte är tillåtet. Utred- ningens förslag om att ta bort förbudet ger därför ett mer korrekt genomförande av . Förslaget om ett begränsat ändringstillstånd för att undvika om- prövning enligt tillägget i 24 kap. 8 § bidrar till att i högre grad genomför industriutsläppsdirektivets krav på uppdaterade villkor och tillstånd. Utredningens förslag ger därmed ett förbättrat svenskt genom- förande av EU:s industriutsläppsdirektiv, men också av bl.a. för energi, avfall och cirkulär ekonomi. Utredningens för- slag i 6 kap. 35 § förtydligar också genomförandet av MKB-direktivets18 krav på att klimateffekter ska ingå i miljökon- sekvensbeskrivningar. 18Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). Utredningens uppfattning är att förslagen minskar det befintliga genomförandeunderskottet av främst industriutsläppsdirektivet och innebär att i högre grad anpassas till . Mot bak- grund av analysen i kapitel 5 är utredningens bedömning att förslagen inte har någon negativ påverkan på EU ETS funktion och att de är förenliga med utsläppshandelsdirektivets syften och mål. Enligt artikel 193 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt får medlemsstaterna behålla eller tillämpa strängare skyddsåtgärder än vad kräver, så länge åtgärderna är i enlighet med för- draget och notifieras till kommissionen. Utredningen bedömer att dess förslag inte utgör strängare skyddsåtgärder i förhållande till . Undantaget är förslaget om ett tillägg i stoppregeln i 2 kap. 9 § som kan ses som en strängare skyddsåtgärd eftersom den ger möjlighet att neka tillstånd till verksamheter både inom och utanför EU ETS grundat på deras utsläpp av växthusgaser. Utform- ningen av den befintliga stoppregeln i 2 kap. 9 § ger ut- rymme för olika tolkningar av om den är tillämplig på utsläpp av växthusgaser. Mark- och fann dock i sitt yttran- de till regeringen i mål nr M 11730-18 om Preem- raff att bestämmelsen inte är tillämplig på sådana utsläpp och det är sannolikt att domstolen skulle komma till samma slutsats och skapa praxis med den innebörden om motsvarande fråga kom upp i en dom.