sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Brottsbekämpande myndigheter som använder registret ska göra en anmälan när det kan ske med hänsyn till utredning av brott. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder anmälan över huvud taget och organisationer som anmäler en s.k. målvakt som verklig huvudman (se s. 3 f.). Anmälan av verklig huvudman i samband med registrering av en juridisk person Förslag: Om är behörig registreringsmyndighet för en juridisk person, ska en anmälan av uppgifter om verklig huvud- man göras som en anmälan om registrering av personen. En anmälan av uppgifter för registrering i registret över verkliga huvudmän ska göras senast från det att den juridiska per- sonen har registrerats av en behörig registreringsmyndighet (2 kap. 3 § andra stycket registerlagen). föreslår att bestämmel- sen ändras på så sätt att en anmälan i stället ska göras som anmälan om registrering skickas till den behöriga registreringsmyn- digheten. bedömer att det finns flera fördelar med den före- slagna ordningen. Bland dessa nämns att det skulle minska admini- strationen för den juridiska personen om anmälan av uppgifter om verklig huvudman görs som anmälan om registrering av den juridiska personen. Anmälarens behörighet skulle också enkelt kunna kontrolleras. En annan fördel är att kvaliteten i registret skulle bli högre då uppgiften om verkliga huvudmän skulle bli offentlig för ett nytt företag direkt vid registreringen. Enligt borde inte nyregistrerade organisationer behöva på sig att fast- ställa vem den verkliga huvudmannen är. konstaterar också att den omständigheten att den juridiska personen inte angett vem som är verklig huvudman i anmälan om registrering skulle vara en grund för att vägra registrering av organisationen (se Bolags- verkets slutrapport s. 11 f.). Bestämmelsen i 2 kap. 3 § registerlagen om skyldighet att anmäla uppgifter om verklig huvudman för registrering genomför artikel 30.3 i fjärde penningtvättsdirektivet. Som konstaterades i förarbetena vid införandet av bestämmelsen regleras inte frågan om när anmälan ska ske uttryckligen i direktivet. Det noterades i förarbetena att när en juridisk person bildas krävs för de flesta organisationsformer, bl.a. aktiebolag och ekonomiska föreningar, en registrering av den juridiska Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder personen, företrädare etc. i ett myndighetsregister. Bedömningen gjordes att det saknades skäl att låta registreringen av verkliga huvud- män anstå efter denna registrering. Vidare konsta- terades att det i de fall då registreringsmyndigheten för en nybildad juridisk person också ska ta emot anmälan till registret över verkliga huvudmän, bör anmälan för registrering kunna ske på samma anmäl- ningsblankett (se prop. 2016/17:173 s. 467). Det finns således i och för sig inget som hindrar att en juridisk person som har som behörig registreringsmyndighet gör en anmälan till registret över verkliga huvudmän som anmälan om registrering av den juridiska personen sker (jfr även samma prop. s. 568). Däremot finns det enligt utredningen skäl att ifrågasätta om det i denna situation verkligen finns skäl att medge en frist för anmälan av uppgifter om verklig huvudman. Som framgår av skulle den föreslagna ord- ningen kunna bidra till att bl.a. förbättra kvaliteten i registret. Utred- ningen ser också fördelar med den föreslagna ordningen. skulle vid underlåtenhet att anmäla uppgifter om verklig huvudman i samband med anmälan om registrering av den juridiska personen direkt kunna utfärda ett föreläggande. Vidare skulle sannolikt omstän- digheten att uppgifter om verklig huvudman saknas i registret över verkliga huvudmän kunna väcka misstankar vid en verksamhetsutöv- ares genomförande av kundkännedomsåtgärder redan i samband med registreringen. Båda dessa omständigheter bör kunna bidra till att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen föreslår därför att en anmälan av uppgifter om verklig huvudman ska göras som en anmälan om registrering i den situation som behandlas. Det skulle sannolikt krävas ändringar i regelverket avseende vad en ansökan om registrering av en juridisk person ska innehålla för att en utebliven uppgift om verklig huvudman skulle kunna utgöra grund för att vägra registrering av organisationen. Att överväga om en sådan effekt skulle vara önskvärd faller utanför utredningens uppdrag. I förarbetena vid införandet av registerlagen anfördes att i de fall registrering av uppgifter hänförliga till den juridiska personen och dess verkliga huvudman sker till olika myndigheter måste registre- ringen av den juridiska personen ske först. Det ansågs därför nödvän- digt att sätta en bestämd frist inom vilken en anmälan om registre- ring av uppgifter om det verkliga huvudmannaskapet ska ske (se samma Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder s. 467). Utredningen har ingen anledning att nu göra en annan bedömning i detta avseende. Den ändring som föreslås bör därför vara begränsad till de fall där är behörig registrerings- myndighet för den juridiska personen. Det kan nämnas att för stiftelser, där en länsstyrelse är registreringsmyndighet (10 kap. 1 § stiftelse- lagen [1994:1220]), och för samfällighetsföreningar, där Lantmäteriet är registreringsmyndighet (25 § lagen [1973:1150] om förvaltning av samfälligheter), kommer det således fortfarande att gälla en frist . Förslag: Det ska införas en skyldighet att bekräfta upp- gifter i registret över verkliga huvudmän som har anmälts till . Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om när och hur en sådan bekräftelse ska göras. ska få förelägga en juridisk person eller en fysisk person som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust att lämna in en bekräftelse av uppgifter. Om ett sådant föreläg- gande inte följs får vid vite förelägga den juridiska personen eller den verkställande direktören, en styrelseledamot eller en annan motsvarande befattningshavare att lämna en sådan bekräftelse. Motsvarande möjlighet till vitesföreläggande ska gälla för en fysisk person som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust. Ett annat förslag till kvalitetshöjande åtgärd som framförs i Bolags- verkets slutrapport handlar om krav på årlig bekräftelse av uppgif- terna i registret över verkliga huvudmän. noterar att det skulle höja kvaliteten i registret och bidra till att eventuella marker- ingar åtgärdas. Vidare skulle det innebära att det skapas elektroniska spår som visar att den som undertecknat bekräftelsen varit aktiv i företaget (se s. 18). I lagstiftningsärendet vid införandet av registerlagen var frågan om krav på en årlig anmälan till registret uppe. Det konstaterades att ett krav på en årlig anmälan till registret skulle öka möjligheterna att åstadkomma ett register som innehåller adekvata, korrekta och aktuella Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder uppgifter men att det skulle innebära en kraftigt ökad administration för registreringsmyndigheten och de juridiska personer som träffas av regleringen. Det senare bedömdes inte uppvägas av den nytta som en årlig anmälan skulle medföra, särskilt som det konstaterades att det i majoriteten av de årliga anmälningarna sannolikt skulle framgå att ingen ändring skett jämfört med föregående års anmälan (se prop. 2016/17:173 s. 468). Utredningen noterar att det finns en viss skillnad mellan ett krav på årlig anmälan av uppgifter och på bekräftelse av de uppgifter som redan har anmälts, på det sättet att en bekräftelse av uppgifter san- nolikt i regel tar något mindre tid att utföra. efterfrågar nu själv ett krav på årlig bekräftelse av uppgifterna i registret. I Bolags- verkets slutrapport redovisades inte vilka kostnader som enskilda förslag kan medföra men det konstaterades på ett övergripande plan att ändringar kommer att behöva göras för att anpassa tjänster och it-system. Eftersom det handlar om ändringar i befintliga tjänster bedömde att kostnaden är måttlig och ryms inom ramen för det befintliga avgiftsuttaget (se s. 18). Enligt utredningens bedömning skulle en årlig bekräftelse kunna bidra till att uppgifterna i registret är adekvata, korrekta och aktuella. Den arbetsinsats som en årlig bekräftelse skulle innebära för en juri- disk person bedöms som ringa. Utredningen föreslår därför att det ska införas en skyldighet för den juridiska personen att bekräfta uppgifter om verklig huvudman eller om företrädare i insamlings- organisationer som har anmälts till . Även för truster bör det gälla en skyldighet att bekräfta uppgifter. Den närmare regleringen om när och hur bekräftelse bör ske bör regleras på lägre nivå än lag. Det befintliga bemyndigandet i 3 kap. 12§ registerlagen, om att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter, bör utsträckas till att även avse föreskrifter i nu nämnda avseenden. får meddela förelägganden för att bl.a. förmå juri- diska personer att fullgöra sin anmälningsskyldighet. På motsvarande sätt bör få meddela förelägganden för att skyldigheten att göra årlig bekräftelse ska fullgöras. Även i detta avseende ska , vid en underlåtenhet att följa ett sådant föreläggande, få meddela föreläggande vid vite att fullgöra skyldigheten att bekräfta uppgifter. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Anmälan om felaktiga uppgifter Förslag: Det ska klargöras att vid anmälan till av misstanke om felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvud- män ska nödvändiga uppgifter om de omständigheter som ligger till grund för anmälan lämnas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om hur anmälan ska göras och vilka slags nödvändiga uppgifter som därvid ska lämnas. Som framgår av redogörelsen för regelverket ovan ska bl.a. verksam- hetsutövare till anmäla om det finns anledning att miss- tänka att en uppgift i registret är felaktig. Här kan inledningsvis noteras att i den tidigare nämnda slutrapporten har pekat på att det finns kvalitetsbrister i registret över verkliga huvud- män som en följd av att regelverket om vem som kan anses vara verklig huvudman i vissa avseenden är otydligt (se s. 4 f.). En verksamhetsutövares anmälan om misstänkt felaktiga uppgifter i registret kan således grunda sig i att verksamhetsutövaren gör en annan tolkning av regelverket än vad den juridiska personen gör. Det är dock inte möjligt att inom ramen för denna utredning över- väga frågor som rör den materiella regleringen om verkligt huvud- mannaskap. Om får kännedom om omständigheter som gör att det kan antas att uppgifterna i registret är felaktiga, exempelvis genom en anmälan från en verksamhetsutövare, får förelägga den juridiska personen att rätta uppgiften eller visa att den inte är felaktig. I förarbetena konstateras att rekvisitet ”kan antas” innebär att det inte krävs att har någon ingående kännedom om omständigheterna. I regel torde det räcka med att någon utomstående som utrett frågan om den juridiska personens verkliga huvudman påtalar att uppgifterna kan vara felaktiga och anger omständigheter som talar för detta (se prop. 2016/17:173 s. 572). Om det kan antas att en uppgift i registret är felaktig, ska det framgå av registret (3 kap. 10 § förordningen [2017:667] om registrering av verkliga huvudmän). Om den juridiska personen efter föreläggande svarar att uppgifterna är felaktiga och att nya uppgifter ska anmälas sätts alltså en marker- ing i registret. Så sker även om den juridiska personen inte svarar alls. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Markeringar i registret är offentliga och påverkar förtroendet för den juridiska personen (se s. 6). Om föreläggandet att rätta uppgiften eller visa att den inte är felaktig inte följs, får besluta att uppgiften ska tas bort från registret och förelägga den juridiska personen att lämna in en ny anmälan. I förarbetena konstaterades att utgångspunkten också i fortsättningen bör vara att det är den juridiska personen som ska se till att uppgifterna i registret är korrekta. ska alltså inte rätta felaktiga uppgifter, t.ex. registrera en annan uppgift än den som har registrerats i registret. Skyldigheten att ersätta den borttagna upp- giften i registret med en ny uppgift faller, i likhet med vad som gällde tidigare, på den juridiska personen. Om den juridiska personen står fast vid en uppgift som har beslutat att ta bort, finns det en möjlighet för den juridiska personen att överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol (se prop. 2018/19:150 s. 84 f.). Infor- mation om att registeruppgiften har plockats bort framgår av registret (se s. 6). Av framgår att en klar majoritet av anmälningarna om misstanke om felaktiga uppgifter har skickats in av banker. I rapporten anges att det i dialog med bankerna och har blivit uppenbart att bankerna kommer att tillämpa en sträng tolkning av banksekretessen, att de inte anser sig ha möjlighet att röja vilka som är kunder i banken eller någon annan information om vad som är fel eller hur de kommit fram till det. Eftersom det i lagen bara anges att verksamhetsutövarna ska anmäla, men inte hur eller vad, väljer bankerna enligt Bolags- verket att skicka in anmälningar utan närmare innehåll, dvs. de anger endast att det finns ett fel i huvudmannasituationen avseende ett visst företag. Enligt kan en sådan anmälan inte för- anleda något föreläggande från verkets sida. I rapporten anges att inte har tillräcklig egen information eller kompetens för att utreda om en juridisk persons uppgifter är felaktiga. Bolags- verket föreslår därför att det ska förtydligas att anmälan är sekretess- brytande och att den ska spegla den utredda situationen, vad som anses vara fel, vilken den riktiga uppgiften är och hur verksamhets- utövaren har kommit fram till det (se s. 6 f. och 15).13 13Enligt uppfattning har bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism högre prioritet än sekretessreglerna och det är därför enligt verkets uppfattning möj- ligt att lämna uppgifter om juridiska personer i en anmälan om felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvudmän (se s. 15). Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Enligt utredningens bedömning är det inte givet hur långt verksam- hetsutövarnas ansvar för att förse med uppgifter kring frågan om vem som är verklig huvudman för en juridisk person sträcker sig. Av lag framgår endast att verksamhetsutövaren när det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga ska anmäla detta. Det står klart att det är den juridiska personen som ska se till att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän är korrekta. har inte till uppgift att rätta felaktiga uppgifter. Där- emot får förelägga den juridiska personen att rätta uppgiften eller visa att den inte är felaktig. En förutsättning för ett sådant föreläggande är att det kan antas att en uppgift i en anmälan om registrering eller i registret över verkliga huvudmän är felaktig. Som anges ovan har rekvisitet kan antas att en uppgift är felaktig enligt tidigare förarbetsuttalanden i regel ansetts uppfyllt om någon utomstående som utrett frågan om den juridiska personens verkliga huvudman påtalar att uppgifterna kan vara felaktiga och anger omstän- digheter som talar för detta. Av framgår att bankerna (som står för en klar majoritet av anmälningarna), med hänvisning till banksekretessen, vid en anmälan endast påtalar att det finns ett fel utan att ange vilka omständigheter som talar för det. Mot bakgrund av nämnda förarbetsuttalande kan ett sådant blankt påstå- ende från en utomstående troligen i regel inte utgöra tillräckligt under- lag för bedömningen att det kan antas att uppgifterna är felaktiga. Som framgår av redogörelsen ovan utfärdar inte heller något föreläggande med stöd av en sådan anmälan. För att en anmälan ska fylla en funktion är det därför i regel nödvändigt att viss infor- mation biläggs anmälan. Det i detta stycke inledningsvis nämnda förarbetsuttalandet, om en utomståendes angivande av omständig- heter som talar för att uppgifterna i registret är felaktiga, tyder också på att avsikten varit att viss information ska lämnas i samband med en anmälan. Skälet till att bankerna avstår från att lämna ytterligare informa- tion är att de anser att banksekretessen hindrar detta. Här kan kon- stateras att det gäller en anmälningsskyldighet oavsett om det råder tystnadsplikt för vissa uppgifter i en verksamhetsutövares verksamhet. En anmälan innehåller alltid i sig viss information. Banksekretessen är inte absolut utan hindrar endast ett obehörigt röjande. Som en allmän princip kan sägas gälla att banker och andra kreditinstitut kan lämna ut uppgifter om sina kunder när det finns Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder ett befogat intresse för ett utlämnande som är starkare än intresset av sekretess (se a.a. s. 102). Enligt utredningens bedömning kan ifrågasättas om det verkligen skulle anses obehörigt att ett kredit- institut i samband med en anmälan om misstänkt felaktiga uppgifter till lämnar i vart fall vissa uppgifter angående vari de misstänkt felaktiga uppgifterna om verklig huvudman består. Rätts- läget är dock inte helt klart. En situation när ett röjande av uppgifter som omfattas av banksekretess inte anses obehörigt är om institutet p.g.a. krav i lag eller annan föreskrift på annan nivå är skyldigt att lämna upplysningar om sina kunder. I doktrin har framförts uppfatt- ningen att om det finns en lagbestämmelse om uppgiftsskyldighet för ett kreditinstitut, bör man normalt kunna uppfatta den såsom en uttömmande precisering av skyldigheten på det berörda området (se s. 64 f.). Enligt utredningens bedömning skulle det med mot- svarande resonemang kunna hävdas att ett kreditinstitut utifrån den i lagtexten valda formuleringen endast får göra en anmälan men inte lämna några ytterligare uppgifter. Som framgått ovan innebär en sådan tillämpning att en anmälan av en verksamhetsutövare i många fall inte kommer att leda till ett föreläggande om rättelse. Det är för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terro- rism av stor vikt att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän i största möjliga utsträckning är korrekta. Verksamhetsutövarna har ett ansvar för att utreda om deras kunder har en verklig huvudman. En sådan utredning ska omfatta åtgärder för att förstå kundens ägarförhållanden och kontrollstruktur. Verksamhetsutövarna har också en skyldighet att anmäla misstänkta felaktigheter. Det är rimligt om i vart fall vissa av dessa uppgifter kan användas för bedömning av om det finns misstanke om att uppgifterna i registret är felaktiga. ska det beaktas att uppgifter om enskilda endast i begränsad utsträckning är skyddade av sekretess hos Bolagsverket.14 För att tillämpningen av regelverket ska bli effektivare behöver få i vart fall viss information om vad verksamhets- utövarens misstankar grundar sig på. Enligt utredningens bedöm- ning finns det ett behov av att i lag klargöra att vid en anmälan om felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvudmän ska även vissa uppgifter lämnas. Kravet på att lämna uppgifter bör vara begränsat till 14Här ska noteras att i ett annat sammanhang föreslagit att frågan om sekretess hos verket utreds (se , Slutrapport ekobrottsuppdrag. Slutredovisning av Närings- departementets uppdrag till att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av olika företagsuppgifter [N2018/01305/SUN]). Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder nödvändiga uppgifter om de omständigheter som ligger till grund för anmälan. Ett sådant klargörande innebär bl.a. att den tystnadsplikt som kan gälla hos en verksamhetsutövare får vika avseende sådana uppgifter. För att ge en anmälare vägledning och för att uppnå enhet- lighet vid tillämpningen av regelverket finns det behov av att närmare precisera vilka slags uppgifter om omständigheter till grund för en anmälan som typiskt sett får anses nödvändiga att lämna. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka slags nödvändiga uppgifter som ska lämnas vid en anmälan. Bemyndigandet bör även avse att meddela föreskrifter om hur anmälan ska göras. Förslag: Den föreslagna lagstiftningen ska träda i kraft . Bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser. Utredningens förslag syftar till att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är därför angeläget att lagändring- arna träder i kraft . Förslagen är inte av sådan art som kräver betydande förberedelser för de aktörer som berörs. En aktör som omfattas av den föreslagna underrättelseskyldigheten i 4 kap. 4 a § penningtvättslagen kommer dock behöva för att säkerställa att det finns rutiner för att uppfylla den skyldigheten. Med hänsyn till den tid som det går åt för remissförfarande, fortsatt beredning i , inhämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling är det inte sannolikt att förslagen kan träda i kraft tidigare än . Utredningen bedömer att den tidpunkten också erbjuder tillräcklig tid för de förberedelser som förslagen kan föranleda. Utredningen föreslår därför detta datum för ikraftträdande. Utredningen bedömer att förslagen inte föranleder behov av några övergångsbestämmelser. 24.1.1Kort om utredningens uppdrag och förslag Utredningens övergripande uppdrag är att göra en analys av vilka åt- gärder som kan vidtas för att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppdraget består av tre delar. Inom ramen för den första delen, som går ut på att analysera förutsättningar att utöva tillsyn inom området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, föreslår utredningen att myndighetens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism knyts tydligare till myndighetens hållbarhetsuppdrag. Utredningen föreslår också att myndighetens tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism tillförs ytterligare resurser, bl.a. för att kunna göra utredningar inom fler sektorer av finansmarknaden. Den andra delen av uppdraget handlar om förutsättningarna för kreditinstitut, Finanspolisen och andra brottsbekämpande myndig- heter att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, inbegri- pet former för informationsdelning. Genom den konkretisering som sker i de specifika uppdragspunkterna är det tydligt att fokus ligger på just informationsdelning. I denna del har utredningen valt att inkludera samtliga verksamhetsutövare och även andra än brotts- bekämpande myndigheter i övervägandena. Utredningen föreslår att det ska införas en reglering avseende särskilt beslutad samverkan för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. De myndigheter som ingår i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och verksam- hetsutövare enligt definitionen i penningtvättslagen ska kunna ingå i en sådan samverkan. Inom ramen för en samverkan ska det gälla en uppgiftsskyldighet gentemot en annan aktör som deltar. innebär därmed en möjlighet att under vissa förutsättningar kunna utbyta uppgifter utan hinder av sekretess eller annan tystnadsplikt. Vidare föreslår utredningen inom ramen för den andra delen av uppdraget vissa utvidgningar av undantaget från tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen så att verksamhetsutövare i större utsträck- ning ska kunna utbyta uppgifter rörande transaktioner. Inom ramen för den andra delen av uppdraget föreslår utredningen också att det införs en underrättelse- respektive uppgiftsskyldighet för vissa aktörer som inte är verksamhetsutövare enligt penning- tvättslagen. Den tredje delen av uppdraget tar sikte på en analys av befintlig tillsynsstruktur och samarbete.