sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — En sådan styrmedelsförändring skulle kunna vara värd att undersöka närmare även för , särskilt om de fortsatta för- handlingarna i EU inte resulterar i någon EU-gemensam utsläpps- handel. Systemet skulle kunna utformas i förhållande till det svenska netto-nollmålet 2045 och en utfasning av fossila drivmedel till 2040. I ett nationellt system skulle medlemsländernas administrativa kostnader öka som de själva skulle äga rådighet över vik- tiga faktorer som: •vilka utsläpp som ska ingå, •i vilken takt utsläppen ska minska (när systemet ska nå noll) •hur systemet ska samspela med andra kompletterande styrmedel, framför allt reduktionsplikten, 66Nordenbladet (2021), the-implementation-of-emissions-trading-scheme-in-national-road-transport. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel •vilken flexibilitet som ska tillåtas, exempelvis genom att en viss mängd utsläppsminskningar från andra medlemsländer skulle kunna tillåtas i systemet •hur intäkterna från försäljningen av utsläppsrätter ska hanteras •samt eventuella golv- och takpriser. Ett nationellt system för skulle exempelvis kunna sätta taket till noll 2040 när utfasningen av fossila drivmedel och uppvärm- ningsbränslen ska vara helt genomförd. Ett sådant system skulle då kunna utgöra ett kraftfullt styrmedel i den nationella klimatstrate- gin. Att omvandla nuvarande reduktionsplikt till ett styrmedel som direkt reglerar mängden utsläpp från drivmedelsförsäljningen kan också vara en möjlighet att komma till rätta med en del av de svagheter som finns med nuvarande reduktionsplikt. Det handlar framför allt om de stora skillnaderna i reduktionsnivå mellan bensin och diesel som föreslås . Det faktum att betydligt högre krav ställs på utsläppsreduktion från diesel än bensin kommer att leda till att dieselpriset ökar betydligt mer än bensinpriset.67 Detta är olyckligt av flera skäl, bland annat för att det stimulerar val av bensinbilar framför dieselbilar när det är just bensin som är svårast att ersätta med en förnybar motsvarighet. Det som hindrat en gemensam reduktionspliktsnivå för bensin och diesel är farhågor om att bristande konkurrens och mark- nadsmakt hos drivmedelsleverantörer kan försvåra den handel med reduktioner som en gemensam plikt skulle kräva. finns möjlighet till handel med utsläppsreduktioner inom reduktions- plikten. omsattes ungefär koldioxidekviva- lenter, vilket skulle motsvarat om aktörerna i stället betalat reduktionspliktsavgift. Regeringen har föreslagit att möjligheten till handel med utsläppsminskningar ska utökas på flera sätt (se kapitel 8), vilket kan komma att leda till att omsättningen av utsläppsreduktioner ökar ytterligare. Om en gemensam reduktionsnivå inte bedöms vara möjlig av ovan nämnda skäl skulle en omvandling till utsläppshandel kunna lösa problemet. Till skillnad från en reduktionsplikt som kräver handel mellan drivmedelsdistributörer kan handeln i ett utsläpps- 67Beräkningar görs i konsekvensanalysen baserat på bland annat propositionen med förslag om förändrad reduktionsplikt. 2020/21:180. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel handelssystem ske i ett första led mellan staten och de enskilda driv- medelsdistributörerna. Omvandling av reduktionsplikten till utsläppshandel skulle där- med kunna bidra till en mer kostnadseffektiv utfasning av fossila drivmedel genom gemensam reduktionsnivå även om inför ett eget system för drivmedelsförsäljningen utan koppling till andra länder eller sektorer. Den största skillnaden mellan utsläppshandel för drivmedelsförsäljningen och en reduktionsplikt är att reduk- tionsplikten inte sätter någon begränsning för de totala utsläppen av växthusgaser från drivmedelsförsäljningen utan enbart reglerar utsläppen per energienhet. Beroende på om kravet på inlämning av utsläppsrätter baseras på enbart fossila utsläpp eller livscykelutsläpp sätts tak endera för försäljningen av fossila drivmedel i eller för total drivmedelsanvändning (under förutsättning att förnybara drivmedel alltid är förknippade med vissa livscykelutsläpp). Ett handelssystem är genom sin flexibilitet inte på samma sätt som en reduktionsplikt kopplat till de EU-rättsliga regleringarna om bränslespecifikationer och förnybara drivmedel. Alternativet be- döms därför lättare rymmas inom dessa EU-rättsliga ramar (se vid- are avsnitt 7.5). 7.5Fri handel, fri rörlighet och skydd för investeringar – vissa rättsliga aspekter vid en nationell utfasning av fossila drivmedel 7.5.1Fri handel och fri rörlighet – frågor att ha i åtanke och den internationella handelsrätten värnar fri handel och fri rörlighet för varor mellan länder. Enskilda länder är som huvudregel förhindrade att införa nationella importrestriktioner eller på annat sätt ensidigt nationellt hindra eller försvåra handel mellan länder.68 Den tydligaste formen av en sådan restriktion är förstås ett regel- rätt förbud mot en viss handelsvara. Som redovisats har utredningen inte närmare övervägt ett nationellt förbud mot fossila drivmedel, eftersom utredningen bedömer att utvecklingen mot en utfasning 68En mer utförlig beskrivning av relevant WTO-rätt och EU-rätt finns i kapitel 15, som behandlar förutsättningarna för ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel kan understödjas och säkerställas på ett bättre sätt med alternativa styrmedel. Även nationella åtgärder som i praktiken innebär ett hinder eller försvårande för den nationella handeln eller den fria rörligheten kan dock bedömas strida mot de internationella regelverken. Även de alternativa styrmedel som utredningen resonerar kring ovan, såsom en full reduktionsplikt eller en reduktionsplikt som övergår i ett nationellt handelssystem, bör således undersökas ur ett EU-rättsligt och WTO-rättsligt perspektiv. Avslutningsvis berörs även frågan om investeringsskydd kort. Det ska redan här poängteras att frågorna avser förhållanden närmare i framåt i tiden, vilket naturligen gör analysen van- sklig att göra. Den politiska, tekniska och ekonomiska utvecklingen kommer sannolikt medföra såväl nya regler som nya tolkningar av befintliga regler. Analysen syftar därmed främst till att beskriva det nuvarande rättsläget samt uppmärksamma frågorna och uppmana till att ha dem i åtanke vid framtida kontrollstationer. De EU-rättsliga regleringarna värnar en fungerande inre marknad med enhetliga bränslespecifikationer och fri rörlighet för fordon. är utfasningen av fossila drivmedel en del av EU:s långsiktiga strategi och en förutsättning för att och EU ska uppnå klimatmålen enligt . Frågan är alltså inte om en utfasning måste ske utan när. Trots detta är det inte givet att EU- rätten är ”förberedd” för en utfasning eller att den enligt nuvarande utformning skulle medge en nationell utfasning före EU. En avgörande fråga är hur bränslekvalitetsdirektivet ska tolkas och om det under några förutsättningar kan medge en full nationell utfasning av ett bränsle som uppfyller specifikationerna enligt direktivet. Förutsatt att så kan ske, innebär reglerna i fördraget om EU:s funktionssätt (EUF-fördraget) en yttersta ram som bl.a. inne- bär att den nationella regleringen måste vara proportionerlig. Av betydelse för bedömningen blir troligen bl.a. vilka bränslealternativ som finns på marknaden (och hur de förhåller sig till gällande bränslespecifikationer), hur tillgängligheten till drivmedel ser ut i Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel förhållande till efterfrågan och hur utfasningen påverkar fordonen på den europeiska marknaden. Att fossila drivmedel som handels- vara fasas ut tidigare i ett land kan möjligen i sig accepteras. En tidigare utfasning får däremot inte riskera att utestänga bilar som är registrerade i andra EU-länder. Det senare följer även av de euro- peiska typgodkännandereglerna. Med hänsyn till elektrifieringen i nybilsförsäljningen blir frågan troligen främst aktuell för den, vid utfasningstillfället, befintliga flottan. Sannolikt blir en avgörande faktor huruvida biobensin kommer att kunna utvecklas på ett sådant sätt (sett till mängd, kostnad och kemisk sammansättning), att den kommer att kunna fungera som alternativ. Den huvudsakliga EU-regleringen när det gäller drivmedel är bränslekvalitetsdirektivet.69 Direktivet anger vissa specifikationer för bensin- och dieselbränsle, vilket bl.a. innebär vissa begränsningar för hur mycket etanol och biodiesel i form av fettsyrametylestrar (FAME) som får blandas in i dessa drivmedel.70 För vätebehandlade oljor och fetter (HVO) och biobensin finns inget reglerat tak. Det färdiga drivmedlet måste dock uppfylla drivmedelsstandarden, vilket innebär ett indirekt tak som beror på de kemiska egenskaperna i det fossila drivmedlet och i de biodrivmedel som blandas in.71 I artikel 5 stadgas fri omsättning för drivmedel, på så sätt att ”ingen medlems- stat får förbjuda, begränsa eller förhindra utsläppandet på markna- den av bränslen som uppfyller kraven i direktivet”. Bränslekvalitetsdirektivet innehåller inte några lägsta gränsvärden för halten av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. En nationell kvotplikt som innehåller krav på viss andel biodrivmedel har i praxis ansetts kunna begränsa försäljningen av bränslen som uppfyller villkoren i direktivet, och alltså potentiellt strida mot artikel 5.72 Med 69Europaparlamentets och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12/EEG (bränslekvalitets- direktivet). 70Direktivets har implementerats i genom drivmedelslagen (2011:319). Det är enligt nuvar- ande reglering tillåtet att blanda in högst tio volymprocent etanol i bensin och maximalt sju volymprocent FAME i diesel. 71Standardens densitetskrav innebär svårighet för högre inblandning särskilt av HVO. 72Mål , C 26/11, ECLI:EU:C:2013:44, punkterna 33–36. Målet gällde den då gällande belgiska kvotplikten enligt vilken krav ställdes på etanol i bensin respektive FAME i diesel räknat på hela volymen bränsle försålt . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel begränsning har då förståtts att regleringen kan göra det dyrare och mer riskfyllt att sälja bränslena i fråga. har tydliggjort att artikel 5 måste läsas tillsammans med förnybart- direktivet, som ju ställer krav på viss andel förnybart i bränslen. Domstolen fann i det prövade fallet att en nationell kvotplikt som syftade till att uppnå kraven i förnybartdirektivet skulle anses tillåten, om kvoterna inte överskred gränsvärdena i bränslekvalitets- direktivet och inte ställde krav på varje liter drivmedel som salu- fördes, utan enbart på den totala mängd bränsle som salufördes årligen.73 Den svenska reduktionsplikten ställer inte ett direkt krav på viss specificerad andel biodrivmedel. Skyldigheten att minska växthus- gasutsläppen med viss procenthalt genom inblandning av bio- drivmedel innebär dock indirekt ett sådant krav. Förbudet i artikel 5 och praxis väcker frågan hur långt en sådan reglering kan föras och om en full reduktionsplikt vore möjlig inom ramen för bestämmelserna. Vid en omvandling till ett handelssystem skulle regleringen i en mening bli mer flexibel i förhållande till bränslekvalitetsdirektivet, eftersom utsläppsrätterna i teorin skulle kunna användas till fossila drivmedel och utsläppsminskningen uppnås genom elektrifiering och minskat trafikarbete. Regleringen skulle med andra ord inte ställa något krav på iblandning av för- nybara drivmedel. Däremot skulle slutresultatet för de fossila driv- medlen vara detsamma, på så sätt att bägge regleringarna skulle för- utsätta en närmast hundraprocentig utfasning av dessa (och därmed en utfasning av bränslen som omfattas av artikel 5). Formuleringen av förbudet i artikel 5 för tankarna till liknande bestämmelser som syftar till att trygga fri rörlighet för vissa handels- varor. Som näraliggande exempel kan nämnas typgodkännande- reglerna för bilar, som innebär att bilar som uppfyller de europeiska specifikationerna inte får hindras eller försvåras tillträde till den europeiska marknaden. En betydande skillnad är visserligen, som också påpekat, att bränslekvalitetsdirektivet i detta sammanhang måste läsas tillsammans med förnybartdirektivet. Det senare innebär inte bara obligatoriska nationella mål för andelar förnybara drivmedel, utan även en rätt för medlemsländerna att besluta om högre satta andelar. Minimiregleringen innebär alltså ett nationellt handlingsutrymme, som tvärtom medger att begränsa 73Mål , C 26/11, ECLI:EU:C:2013:44, punkterna 37–47. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel försäljningen av bensin och diesel (dock med yttersta ramar i EUF- fördragets artikel 34 och 36, se nedan). tycks EU-dom- stolen i sin praxis ha satt en gräns för utrymmet, genom kraven på att bränslekvalitetsdirektivets specifikationer ska uppfyllas och att den nationella regleringen inte får kravställa varje liter bränsle. Hur det nationella utrymmet därmed ska förstås är inte alldeles lätt att tolka. En strikt tolkning innebär att bränsledirektivet hindrar ett förbud eller en full begränsning av ett bränsle som uppfyller kraven i direktivet och att direktivet således skyddar fossila driv- medel som handelsvara. Förbudet i artikel 5 skulle i sådant fall hindra såväl en full reduktionsplikt som en utfasning genom ett handels- system, eftersom bägge regleringarna i praktiken omöjliggör eller i vart fall kraftigt försvårar annat än en marginell fortsatt försäljning av fossila drivmedel. Det spelar med andra ord i sådant fall mindre roll om regleringen kräver förnybara bränslen eller för- utsätter fossila utsläpp. Kontentan blir att fossila driv- medel inte är möjliga att reglera bort, enligt direktivets nuvarande utformning. En mindre strikt tolkning innebär att direktivet skyddar bräns- lens specifikationer och sammansättning, snarare än de fossila driv- medlen i sig. Detta ligger enligt utredningens mening närmare direktivets uttalade syfte. Av de skrivna skälen till direktivet framgår att reglerna föranletts av att olika specifikationer för konventionella och alternativa bränslen skapat handelshinder och att det därför setts nödvändigt med en harmonisering.74 Reglerna eftersträvar med andra ord harmonisering av bränslesammansättningen och bräns- lenas egenskaper för att förhindra handelsbegränsningar till följd av olika standarder. Förbudet mot begränsningar i artikel 5 kan därför tolkas så, att det endast syftar på nationella bestämmelser som har ett direkt samband med bränslespecifikationerna.75 Ett handels- 74Skäl 1 i direktivet lyder: ”Skillnader mellan de lagar eller administrativa åtgärder som antas av medlemsstaterna om specifikationer för konventionella och alternativa bränslen som används i motorfordon med styrd tändning och i dieselfordon skapar handelshinder inom gemenskapen och kan därför ha en direkt inverkan på den gemensamma marknadens upp- rättande och funktion samt på den europeiska bilindustrins och oljeindustrins internationella konkurrenskraft. Enligt bestämmelserna i artikel 3b i fördraget förefaller det därför nöd- vändigt med en tillnärmning av lagarna på detta område.” 75Se förslag till avgörande av generaladvokaten i ovannämnda mål , C 26/11, ECLI:EU:C:2012:480, punkterna 41–45, där en sådan tolkning görs. I punkten 42 klargörs att artikel 5 inte ska förstås som en grundläggande frihet som följaktligen utgör hinder mot varje begränsning av utsläppandet på marknaden av bränslen som uppfyller normerna. Slutsatsen är i punkten 46 i stället att ”artikel 5 i bränsledirektivet enbart utgör hinder mot bestämmelser som har ett direkt samband med drivmedelsspecifikationer.” Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel system kan med den flexibilitet som beskrivits knappast anses utgöra en sådan bestämmelse och skulle med den tolkningen inte falla in under förbudet i artikel 5. Möjligen kvarstår en viss problematik i förhållande till en full reduktionsplikt, eftersom den som nämnts indirekt ställer krav på viss inblandning förnybara drivmedel och därmed har ett samband med bränslespecifikationerna. har indikerat att en sådan reglering inte får kravställa varje liter. Resonemanget skulle dock, i enlighet med direktivets behandlade syfte, kunna läsas så att det inte handlar om att just ”fossila” liter fortsatt måste kunna säljas, utan om att säkerställa viss flexibilitet i enlighet med de tillåtna spannen i direktivets bränslespecifikationer och i enlighet med direk- tivets grundläggande syfte att undvika landsegna specifikationer som kan hindra handeln. Den centrala frågan är med den tolkningen hur en full reduk- tionsplikt skulle förhålla sig till bränslespecifikationerna och i för- längningen handeln med bränslen och fordon (däremot inte fossila drivmedels vara eller icke-vara i sig). Inblandningsnivåerna i den beslutade reduktionsplikten har beräknats med hänsyn till vad som maximalt är möjligt inom gällande bränslespecifikationer. Som regeringen påpekat bör denna hänsyn inte enbart tas till de tekniska möjligheterna, utan även praktiska och marknadsmässiga möjligheter, eftersom det annars finns risk för konkurrenssnedvridningar.76 Redan för de reduktionsnivåer som föreslås är det osäkert om det är möjligt att uppfylla reduktionsplikten inom ramen för dagens bränslespecifikationer för bensin och diesel. Regeringen anger att det är rimligt att höja reduktionsnivåerna för bensin till en nivå som överstiger vad bränslekvalitetskraven tillåter. För att det ska vara möjligt införs ett system med flexibel kvot så att reduk- tionsplikten på bensin kan uppfyllas genom inblandning av biodriv- medel i diesel. Även för diesel finns dock i praktiken en gräns för hur hög inblandningen kan vara för att hålla sig inom dagens krav i specifikationen. har bedömt att denna gräns ligger på 70 volymprocent. Regeringen bedömer att nivån, med hänsyn även till marknadsmässiga förutsättningar, snarare ligger mellan 40–70 volymprocent. En reduktionsplikt på på diesel kräver med de antaganden som regeringen gjort om genom- 2020/21:180 s. 14. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel snittliga växthusgasutsläpp en inblandning av 7 volymprocent FAME och 66 volymprocent HVO. I relation till frågan om hur reduktionsplikten förhåller sig till bränslekvalitetskraven anger regeringen att drivmedelsstandarder och bränslekvalitetskrav kan komma att ändras, vilket kan öka möjligheten att blanda in mer bio- drivmedel. Vidare anges att om höginblandade och rena biodriv- medel inkluderas i reduktionsplikten, kan de också bidra till att det blir möjligt att uppfylla höga reduktionsnivåer utan att riskera en konflikt med bränslekvalitetskraven. En sådan mekanism finns då ett drivmedel som uppfyller specifikationen för ren HVO men som innehåller fossila tillsatser om- fattas av reduktionsplikten. Drivmedelsleverantörer kan därmed uppfylla reduktionsplikten genom att sälja sådan HVO till fordon som är certifierade för ren HVO. Genom mekanismen med flexibel kvot kan även reduktionsplikten på bensin uppfyllas på det sättet. Enligt regeringen kan fler förnybara eller fossilfria drivmedel, såsom elektrobränslen, också komma in på marknaden och even- tuellt förbättra möjligheten att nå höga inblandningsnivåer om de omfattas av reduktionsplikten. skulle högre nivåer än de aviserade således inte kunna införas, utan att detta skulle strida mot bränslekvalitetsdirektivets krav, om inte drivmedelsleverantörerna börjar uppfylla reduktions- plikten genom försäljning av ren HVO med några procentenheters inblandning av fossila drivmedel eller om reduktionsplikten ändras så att även höginblandade och rena biodrivmedel inkluderas. Energi- myndigheten har dock i sitt underlag till regeringen räknat med högre nivåer . Anledningen är bedömningen att det kommer att finnas biodrivmedel på marknaden som kan blandas in i större mängd och uppfylla drivmedelsspeci- fikationerna. Myndigheten har också bedömt det som sannolikt att standarder och specifikationer till dess uppdateras för att tillåta högre inblandning än i dag.77 Utredningen delar bedömningen att standarder och specifika- tioner sannolikt kommer att utvecklas och därefter, och att de kan förväntas i större mån tillåta eller till och med förut- sätta förnybara alternativ. Detta ligger i linje med EU:s övergripande strategi mot utfasning av fossila drivmedel och förnybartdirektivets utveckling mot allt högre ställda krav på andelen förnybara driv- 77Energimyndigheten (2019b) s. 36. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Det bör också kunna förutsättas att den tekniska utveck- lingen när det gäller förnybara drivmedel går framåt, bl.a. med alternativ som har större överensstämmelse med den kemiska sam- mansättningen i fossila drivmedel. De närmare detaljerna i utveck- lingen samt hur krav och teknikutveckling tidsmässigt kommer att samspela, är dock svårare att förutse och kommer behöver följas inför kommande kontrollstationer och vägval. Primärrättens ramar (artiklarna 34 och 36 EUF-fördraget) Primärrätten reglerar områden som inte har harmoniserats alls eller fullt ut, dvs. när ett nationellt handlingsutrymme återstår för med- lemsstaterna. Beroende på tolkning i föregående avsnitt faller en nationell reglering för utfasning inom detta område och begränsas då ytterst av reglerna i EUF-fördraget. Fördraget innehåller i artikel 34 ett generellt förbud mot kvanti- tativa importrestriktioner och åtgärder av motsvarande slag.78 Till- lämpningsområdet är brett och förbjuder inte bara direkta import- hinder, utan bestämmelserna tolkas innefatta alla nationella åtgärder som direkt eller indirekt, eller potentiellt, hindrar eller försvårar handeln mellan medlemsstaterna.79 En reglering som i praktiken innebär att fossila drivmedel inte kan säljas eller inte kan vara lönsamma att säljas (såsom en full reduktionsplikt eller ett han- delssystem som utredningen beskrivit ovan), skulle därmed kunna tolkas strida mot förbudet. Från förbudet finns undantag för nationella åtgärder som sker i vissa legitima skyddssyften och förutsatt att åtgärderna bedöms vara proportionerliga sett till syfte och effekter.80 Syftet att minska kli- matutsläppen är som utgångspunkt tungt vägande. De fossila drivmedlen är direkt kopplade till utsläppen och måste fasas ut om och EU ska uppnå klimatmålen enligt . Frågan är alltså inte om en utfasning måste ske utan när. Proportionalitets- bedömningen kan dock se olika ut beroende på tidpunkten för den 78Förbudet beskrivs närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.6. 79Mål Dassonville, C 8/74, ECLI:EU:C:1974:82. 80Undantag medges dels enligt artikel 36 EUF-fördraget bl.a. till ”skydd för människors, djurs och växters liv och hälsa”. Dels har i praxis utvecklats en princip om utrymme för nationella åtgärder som grundas i ”allmänna hänsyn”, däribland miljöskydd. Åtgärder som syftar till att minska växthusgasutsläpp har i praxis ansetts kunna falla under bägge undantagsgrunderna. Undantagsmöjligheterna och proportionalitetsbedömningen beskrivs mer ingående i förhåll- ande till bilar med förbränningsmotor i kapitel 15, avsnitt 15.6.6. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel nationella utfasningen i förhållande till EU:s utveckling. Avgörande blir vilka konsekvenser en sådan tidigare nationell utfasning får – såväl beträffande klimateffekt som för den inre marknadens funktion. När det gäller klimateffekt kan risken för utsläppsläckage behöva beaktas, i förhållande till den övergripande EU-gemensamma regleringen av utsläppen från transportsektorn och arbetsmaskiner. I fråga om marknadspåverkan är såväl drivmedlen som fordonen av relevans. En utfasning innebär ofrånkomligen en påverkan på handeln med de drivmedel som fasas ut.