sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt fyra tillfällen. Synpunkter från berörda aktörer har hämtats in under utredningens gång, i flertalet fall via videomöten. Synpunkter från de myndigheter Uppdraget och arbetets bedrivande som är företrädda i utredningen har hämtats in främst via utredningens experter. Ett enskilt möte har därutöver hållits med företrädare för . Utredningen har också sammanträffat med företrädare för , och Säkerhetspolisen. Synpunkter har även hämtats in från , och . Utredningen har sammanträffat med företrädare för och har därefter haft ett flertal kontakter med företrädare för företaget. Synpunkter har även hämtats in från , DHL Freight () AB och . Utredningen har också hämtat in synpunkter från företrädare för arbetsmarknadens parter och från intresseorganisationer inom området. Möten har hållits med företrädare för , , och . Utredningen har också sammanträffat med företrädare för Svensk Dagligvaruhandel och Livsmedelshandlarna. Synpunkter har även hämtats in från företrädare för Convenience Stores . 3Postmarknaden och dess reglering Posttjänster ingår i den grundläggande service som brukar kallas för samhällsviktig verksamhet, dvs. sådan verksamhet som är av särskild betydelse för befolkningens liv och hälsa, för samhällets funktionalitet samt för våra grundläggande värden (se t.ex. SOU 2016:54 s. 39). I postlagen (2010:1045) föreskrivs att det ska finnas en samhällsomfattande posttjänst, vilket innebär bl.a. att en väl fungerande och samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet ska finnas tillgänglig för alla användare. Den svenska brevmarknaden har varit öppen för konkurrens då det dåvarande ensamrätt att befordra brev avskaffades. ombildades till det statligt ägda bolaget . gick bolaget samman med Post och bildade (Postnord). Postnord har alltjämt en viss särställning på postmarknaden i eftersom har utsett företaget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Postnord har därmed i uppdrag att erbjuda rikstäckande postdistribution. För att få bedriva postverksamhet krävs det tillstånd från . Omkring 30 företag har tillstånd att bedriva postverksamhet i . Antalet har varit relativt . Ett tillstånd att bedriva postverksamhet omfattar inrikes brevbefordran i hela landet och gäller tills vidare. Flera av postoperatörerna levererar även paket. Postmarknaden brukar delas in i två delmarknader: brevmarknaden och paketmarknaden. Brevmarknadens huvudfunktion är att tillhandahålla fysisk distribution av försändelser med kommunika- Postmarknaden och dess reglering tionsinnehåll (skriftliga meddelanden). Paketmarknaden ska tillfredsställa behovet av distribution av varor och andra fysiska ting. Det har skett stora förändringar på postmarknaden. I hög utsträckning beror detta på den pågående digitaliseringen i samhället, som har lett till förändrade kommunikations- och konsumtionsmönster. Antalet brev som skickas i minskar stadigt. har den totala svenska brevvolymen minskat . som antalet brev med skriftliga meddelanden minskar skickas paket med varor i högre utsträckning än förr, framför allt till följd av ökad näthandel. (Se Post- och , PTS-ER-2020:10, s. 8 ff.) Brevmarknaden omfattar distribution av adresserade försändelser som väger högst . Brevmarknaden brukar i sin tur delas in i tre delmarknader: sändningar, kontorspost och brevlådepost. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Kännetecknande är att en sändning möjliggör att försändelserna försorteras och inte överlämnas för befordran i en brevlåda. Stora sändningar (inlämningar med minst 500 brev) utgör av den svenska brevmarknaden (se Post- och , s. 31). Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankeringsmaskin eller märks med beteckningen ”porto betalt”. består framför allt av enstaka försändelser som skickas från företag och andra organisationer till hushåll och företag. Med enstaka försändelser eller s.k. brevlådepost avses post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken, och distribueras som enstaka försändelser. skickades 1,8 miljarder brevförsändelser i . Postnord står för av marknaden för utdelade brev. Den största, och huvudsakliga, konkurrenten på brevmarknaden är (tidigare ). bedriver utdelningsverksamhet i mer än hälften av landet och levererar av breven. (Se Post- och telestyrel- Postmarknaden och dess reglering sens rapport, s. 28 ff.). befordrar endast försändelser från företag eller organisationer och inte från privatpersoner. Av de brev som delades ut i kom 46 miljoner, dvs. , från utlandet (se Trafikanalys, Postverksamhet 2019, s. 2). Marknaden för leverans av varuförsändelser, vanligen kallad paketmarknaden, genomgår stora förändringar och är under snabb tillväxt. Tillväxten drivs av en kraftigt växande näthandel som en följd av konsumenternas förändrade köpvanor i det nya digitala landskapet. Paketmarknaden definieras ofta utifrån försändelsernas vikt, där försändelser under brukar kallas lättgods eller styckegods medan tyngre försändelser än så brukar kallas tunggods eller partigods. Paket kännetecknas av att de är spårbara och därmed kan följas av mottagaren eller avsändaren under distributionen. Begreppet paket definieras inte i nuvarande postlag eller i bakomliggande EU-direktiv. I den äldre postlagen (SFS 1993:1684) definierades dock paket som adresserade postförsändelser som väger mer än 2 men högst . Definitionen ströks ur lagen i samband med att definitionen av postverksamhet begränsades till att endast omfatta brevbefordran (se prop. 1997/98:127 s. 23 f. och SFS 1998:483). I praktiken klassificeras paket ofta som de postförsändelser upp till som inte är brevförsändelser. I takt med att paketmarknaden har fått en allt större betydelse har det angetts att en sådan hållning är praktiskt hållbar (se Post- och , s. 27). Det krävs inget tillstånd av för att distribuera paket. Postnord har dock i sina tillståndsvillkor utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten såsom den beskrivs i 3 kap. 1 § postlagen och i tillståndsvillkoren. I denna ingår postförsändelser upp till , dvs. Postnord distribuerar även försändelser som väger . Paket upp till delas ut via ombud. Tyngre gods får hämtas på annat ställe eller körs ut till mottagaren. Mindre varor som t.ex. hemelektronik, skönhetsprodukter och böcker befordras ofta som brevförsändelser. Detta gör att gränsen Postmarknaden och dess reglering mellan brev- och paketmarknaden inte är helt tydlig. I takt med att kunder vill ha snabbare leveranser av varor direkt till hemmet eller till sitt verksamhetsställe blir även gränsdragningen mellan traditionell paketdistribution och bud- och kurirbefordran mer otydlig. och rådet antog förordningen (EU) 2018/644 om gränsöverskridande paketleveranstjänster (nedan kallad paketförordningen). Förordningen kompletterar reglerna i postdirektivet (se nedan) och innebär inte någon ändring av de definitioner som gäller enligt direktivet. I kompletteras förordningen av lagen (2019:181) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster. Paketförordningen syftar till att skapa ökad pristransparens på marknaden för gränsöverskridande paketleveranstjänster. Den ska också ge nationella tillsynsmyndigheter ökade möjligheter att utöva tillsyn på området. Dessa åtgärder avser att öka konkurrensen, vilket i sin tur ska leda till sänkta priser. I förordningen definieras paket som en annan postförsändelse än ett skriftligt meddelande som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde och som väger högst . Definitionen skiljer sig från definitionerna av brev och postförsändelse i postdirektivet och postlagen, dels eftersom en skillnad görs på försändelser baserat på innehåll, dels eftersom viktgränsen är i stället för postlagens för postförsändelser. Det pågår ett arbete inom EU med att ta fram ett nytt postdirektiv. har angett att en fråga som är viktig i en direktivöversyn är att de grundläggande definitionerna i direktiven måste bli tydligare och ändamålsenliga (se Post- och , s. 15). distribuerades 246 miljoner paket i , varav 31,4 miljoner hade sin mottagare i ett annat land. I delades 214,6 miljoner paket ut till mottagarna. Av dessa anlände 32,2 miljoner från utlandet. (Se Post- och , s. Det finns ett flertal företag som erbjuder olika former av paketleveranser. På inrikesmarknaden är Postnord störst med en marknadsandel på räknat i omsättning. Andra företag på inrikesmarknaden är bl.a. Schenker, DHL, DSV, Best Transport, och . Bland de postoperatörer som verkar på paketmarknaden märks, förutom Postnord, även och samverkande morgontidningsdistributörer via varumärket Postmarknaden och dess reglering På konsumentmarknaden, där försändelser i huvudsak skickas från privatpersoner, är Schenker den distributör som har störst marknadsandel med av marknaden, medan Postnord står för av denna delmarknad. Andra aktörer på konsumentmarknaden är t.ex. DHL och Bussgods. (Se Post- och , s. 40 ff.) är anslutet till (Postal Union, UPU), som har 192 medlemsstater. Föreningens huvudsakliga syfte är att tillgodose att det finns en fungerande internationell postutväxling. har som medlemsland ingått de fördrag som är knutna till föreningen, de s.k. världspostfördragen. Den materiella världsposträtten finns i världspostkonventionen med tillhörande tillämpningsföreskrifter. Världspostkonventionen reglerar bl.a. ansvarsförhållanden, rätten till ersättning och frågan om ansvarsfrihet vid förlorad eller skadad försändelse. I artiklarna 8 och 10 behandlas frågor om postsäkerhet och behandling av personuppgifter. För att ett postbefordringsföretag ska få delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen krävs, enligt 4 kap. 7 § postlagen, att företaget har en verksamhet och organisation som garanterar att det på ett godtagbart sätt kan utföra internationell postbefordran och därvid tillämpar fördragens bestämmelser samt att regeringen godkänt att företaget får delta i ett sådant samarbete. Det företag som har utsetts att för räkning delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen är Postnord. Posttjänster inom EU regleras genom och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, det s.k. postdirektivet. I direktivet fastställs gemensamma regler för tillhandahållande Postmarknaden och dess reglering av posttjänster och samhällsomfattande posttjänster inom unionen. Postdirektivet har ändrats , senast genom och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster. Postdirektivet innehåller inte någon särskild reglering om tystnadsplikt. har inlett ett arbete med att ta fram ett nytt postdirektiv. Den nu gällande postlagen trädde i kraft och ersatte den tidigare gällande postlagen . Genom postlagen genomförs bl.a. postdirektivet och dess ändringar. Lagen kompletteras av postförordningen (2010:1049). I postlagen finns bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten, som grundas på postdirektivet och som motsvarar det statliga åtagandet på postområdet. Vidare finns i postlagen bestämmelser om bl.a. tillståndskrav för den som vill bedriva postverksamhet och om den tillsyn som ska utövas av . Lagen innehåller ett flertal definitioner, se 1 kap. 2 §. Med postverksamhet avses regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. För att postverksamhet ska föreligga krävs att befordringen sker med viss regelbundenhet, dvs. den ska i något avseende vara tidtabellsbunden eller följa ett fastlagt utdelningsschema. Verksamheten ska också vara oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje särskilt tillfälle (se prop. 1993/94:38 s. 151 och prop. 2009/10:216 s. 87 f.). Därigenom skiljer sig postverksamhet från verksamhet som bedrivs av bud-, express- och kurirföretag eller företag som hyr ut postboxar. En posttjänst definieras i lagen som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Posttjänst är till skillnad mot postverksamhet inte endast begränsat till befordran av brev, som får väga högst , utan omfattar postförsändelser som väger högst . Det krävs inte tillstånd för att utföra posttjänst utan tillståndsplikten omfattar bara postverksamhet (se 2 kap. 1 §). Postmarknaden och dess reglering Som tidigare framgått ska det enligt postlagen finnas en samhällsomfattande posttjänst, dvs. en posttjänst som finns i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser kan avlämna sådana försändelser för befordran. Ett brev definieras i postlagen som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Även adresserade försändelser som har lagts i ett öppet kuvert eller plastomslag (t.ex. plastinslagna tidskrifter) utgör brev. Däremot faller oadresserade försändelser, t.ex. oadresserad direktreklam, utanför definitionen. Adresserade försändelser som väger mindre än befordras dock inte alltid som brev. Sådana försändelser kan befordras som paket om en postkund väljer detta befordringssätt (se prop. 1993/94:38 s. 152). En postförsändelse definieras i lagen som en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. I begreppet postförsändelse ingår förutom brev även t.ex. böcker, kataloger, tidningar, tidskrifter och paket (se prop. 2009/10:216 s. 87). Skillnaden mellan brev och de postförsändelser som väger högst är att begreppet postförsändelse är vidare och förutom brev även innefattar sådana tidningar och kataloger m.m. som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag (se a. prop. s. 40). Enligt 2 kap. 6 § postlagen ska postverksamhet bedrivas så att den tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Postbefordringsföretag ska därmed hantera brev på ett säkert och tillförlitligt sätt. Brev får inte exponeras för obehöriga eller lämnas obevakade eller oskyddade på ett sätt som innebär risker från integritetssynpunkt eller att breven skadas genom yttre påverkan, t.ex. av väder eller vind. Skyddet för postkundernas integritet upprätthålls exempelvis genom skyldigheten att iaktta tystnadsplikt (se prop. 1993/94:38 s. 153 och 156 f.). är tillsynsmyndighet enligt postlagen. Myndigheten har därmed tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen (se 4 kap. 13 § postlagen och 2 § postförordningen). Postmarknaden och dess reglering Bestämmelser om tystnadsplikt m.m. har tagits in i 2 kap. 14–18 §§ postlagen. Regleringen infördes ursprungligen i den äldre postlagen (SFS 1993:1684). Bestämmelserna har dock sitt ursprung i den äldre sekretesslagen (SFS 1980:100) som omfattade det statliga . När den nuvarande postlagen infördes gjordes endast vissa språkliga och redaktionella ändringar i bestämmelserna. I 2 kap. 14 § postlagen regleras tystnadsplikten för den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till vissa närmare angivna uppgifter. Av första stycket framgår att tystnadsplikten innebär ett förbud för den enskilde att obehörigen röja eller utnyttja vad denne har fått veta i postverksamheten. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är 1.uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten, 2.andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev, 3.uppgifter som handlar om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. RB, eller 4.uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen (2016:253) eller enligt 11 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). I andra stycket stadgas att tystnadsplikten enligt första stycket 1 och 2 inte gäller i förhållande till avsändaren eller mottagaren av brevet. Enligt tredje stycket gäller tystnadsplikt för uppgifter om en enskild persons adress endast om det kan antas att ett röjande av adressen Postmarknaden och dess reglering skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § gäller för alla som till följd av sin anställning eller motsvarande anknytning till postverksamhet – t.ex. inhyrd personal eller entreprenörer – har deltagit i verksamheten och därigenom har fått tillgång till sådana uppgifter som omfattas av tystnadsplikten. Tystnadsplikten begränsas av ett obehörighetsrekvisit. Om tystnadsplikten efterges av den enskilde eller om det av föreskrifter följer att uppgifter ska lämnas ut, ska en sådan gärning således inte anses brottslig (se prop. 1993/94:38 s. 86 f.). Den tystnadsplikt som följer av första stycket 1 och 2 gäller för uppgift som rör ett särskilt brev eller andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev, dvs. en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Såväl innehållet i breven som de kommunicerande parternas identitet omfattas av tystnadsplikten. Någon motsvarande tystnadsplikt för befordran av paket gäller inte enligt postlagen. I förarbetena till bestämmelsen anges att det i stället överlämnats åt parterna att, i den mån det är påkallat, träffa avtal om tystnadsplikt på paketbefordringsområdet (se a. prop. s. 158). Tystnadsplikten enligt första stycket 3 omfattar uppgifter som handlar om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt den tvångsmedelsreglering som är intagen i 27 kap. RB. Tystnadsplikten gäller såväl det förhållandet att tvångsmedel har förekommit som de uppgifter som angår det särskilda ärendet. Tystnadsplikten enligt tredje punkten gäller även i förhållande till avsändaren och mottagaren av försändelsen (se a. prop. s. 87 och 158). Bestämmelsen i första stycket 4 trädde i kraft . Genom lagändringen omfattar tystnadsplikten enligt paragrafen även uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt tullagen eller inregränslagen samt efterföljande beslag som görs av enligt smugglingslagen. (Se prop. 2020/21:49.) Postmarknaden och dess reglering 3.3.3Bestämmelser som bryter tystnadsplikten Bestämmelser som bryter tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § postlagen har tagits in i 2 kap. 15 och 16 §§. I 15 § första stycket anges att den som bedriver postverksamhet, trots tystnadsplikten enligt 14 §, på begäran ska lämna uppgifter till vissa uppräknade myndigheter. I första punkten stadgas att uppgifter om en enskilds adress, telefonnummer eller arbetsplats ska lämnas till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). Ett utlämnande ska ske om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl. I punkterna 2–4 stadgas att uppgift om en enskilds adress ska lämnas ut till , , eller , om någon av dessa myndigheter behöver uppgiften i sin verksamhet och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende. Prövningen av om förutsättningarna för att lämna ut uppgifter är för handen ska göras av den myndighet som begär uppgifterna (se t.ex. prop. 1996/97:121 s. 35). Enligt 2 kap. 15 § andra stycket postlagen ska den som bedriver postverksamhet på begäran även lämna uppgifter som rör misstanke om brott till åklagarmyndighet, eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . För att postoperatören ska få lämna ut uppgifter om ett brev med stöd av bestämmelsen krävs det således både att ett visst straff är föreskrivet för brottet och att det finns en uttrycklig begäran om utlämnande från en brottsbekämpande myndighet. När bestämmelsen infördes angavs att den i huvudsak motsvarar de dåvarande bestämmelserna om utlämnande i sekretesslagen. Prövningen av om en uppgift ska lämnas ut ska dock, i motsats till vad som gällde enligt sekretesslagen, göras av den begärande myndigheten. Anledningen till det är att utlämnandet då sker under myndighetsansvar och kan bli föremål för kontroll av det allmänna. Enligt regeringen var det inte lämpligt att genom lag överlämna denna uppgift, som innefattar myndighetsutövning och som berör intresset för enskildas personliga integritet i förhållande till det allmännas intresse att utreda och beivra brott, till enskilda postbefordringsföretag (se prop. 1993/94:38 s. 87). Postmarknaden och dess reglering Enligt 2 kap. 16 § postlagen ska den som bedriver postverksamhet, trots tystnadsplikten enligt 14 §, bistå vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen eller inregränslagen. Detta gäller dock endast vid misstanke om att en postförsändelse innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. 3.3.4Förhållandet till annan reglering I 2 kap. 17 § postlagen föreskrivs att i det allmännas verksamhet ska offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) tillämpas i stället för 14 och 15 §§. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen är i första hand tillämpliga för tillståndsmyndigheten på postområdet, dvs. Det kan i sammanhanget nämnas att det av 29 kap. 1 § OSL följer att absolut sekretess gäller hos för uppgift om en särskild postförsändelse. Enligt regleringen får dock, om sekretess inte följer av någon annan bestämmelse, sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare. Den angivna paragrafen är i första hand tillämplig på Post- och hantering av s.k. obeställbara brev, dvs. brev som av någon anledning inte har kunnat delas ut till adressaten. Av 10 kap. 23 § OSL följer att får lämna en uppgift som är sekretessbelagd enligt 29 kap. 1 § och som angår misstanke om ett begånget brott till en brottsbekämpande myndighet endast om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Om det är fråga om försök till brott krävs att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . I förarbetena till postlagen anges att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen också blir tillämpliga, i stället för bestämmelserna om tystnadsplikt i 2 kap. 14 och 15 §§ postlagen, om en myndighet skulle ägna sig åt postverksamhet i någon form (se prop. 1993/94:38 s. 159). I 2 kap. 18 § postlagen erinras om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt lagen finns i 20 kap. 3 § BrB. Enligt det senare lagrummet döms den som åsidosätter tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Postmarknaden och dess reglering Tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § första stycket 1, 3 och 4 postlagen har getts företräde framför principen om meddelarfrihet. 4§ 1 OSL anges således att rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap. 1och 10 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer av 2 kap. 14 § första stycket 1, 3 och 4 postlagen. Eftersom tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § första stycket 2 inte nämns i bestämmelsen gäller alltså rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för sådana uppgifter som omfattas av den punkten. 3.3.5Paketdistributörer omfattas inte av tystnadsplikten Tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § postlagen är knuten till postverksamhet och till den som i sådan verksamhet har fått del av eller tillgång till vissa uppgifter.