sou · H9B319d2 · 2021-03-31 00:00:00 — Utredningen har därför på andra sätt sökt att bedöma storleksordningen på sådan lagerhållning. I avsnitt 16.6.1 har utredningen redogjort för de svårigheter som är förknippade med att få tillgång till uppgifter om försäljningen. De kostnader som redo- visas i detta avsnitt utgår ifrån samma underlag som använts i av- Konsekvenser av utredningens förslag snitt 16.6.1 men tidsperspektivet är ändrat utifrån utredningens förslag till omfattning av skyldigheten. Utredningen har också fått underlag från en av de större distribu- törerna av sjukvårdsprodukter. Enligt distributören är bedömde de att av deras sortiment består av sådana produkter som behövs för prioriterad vård. Det finns dock ingen tydlig princip an- given för hur den prioriteringen gått till. Eftersom det inte gått att fastställa vilket sortiment som skulle vara aktuellt att lagerhålla utgår utredningen i detta avseende från ett antagande att av sorti- mentet enligt totala inköp som omfattar både varaktig ut- rustning och materiel av förbrukningskaraktär beskrivet i kapitel 16.6.1. Detta antagande utgör en osäkerhetsfaktor som gör att faktiska kost- nader kan avvika från utredningens bedömningar. Produkterna ska lagerhållas och omsättas nära den ordinarie försörjningskedjan. Kostnader förknippade med kommunernas och regionernas ansvar för lagerhållning av sjukvårdsprodukter Kommunernas och regionernas ansvar för lagerhållningsskyldigheten kan utföras på olika sätt. En vad utredningen bedömer trolig sådan lösning är att kommunernas och regionerna ingår avtal med de distri- butörer som lagerför och distribuerar varor för regionernas räkning i vardagen. Kostnaderna för sådan lagerhållning bör därför beräknas utifrån samma principer som för den lagerhållning som åläggs läke- medelsföretag. Utgångspunkten för beräkningarna är därför den modell som beskrivs i 16.3.4. På samma sätt som för läkemedel kan det antas att förslaget påverkar kostnader för lageryta. Utifrån underlaget som redovisas i avsnitt 16.6.1 kan konstateras att den totala omsättningen i region uppgick till cirka 520 mil- joner kronor . Uppräknat per capita blir utgifterna för inköp av sjukvårdsmateriel för hela prisnivå. Utifrån att lagerhållningsskyldigheten generellt om- fattar och att utredningen gör den övergripande bedöm- ningen att av produkterna ska lagerhållas innebär detta över tidsperioden –2026 att inköp görs till ett värde av 4,25 mil- Konsekvenser av utredningens förslag –2035 upprätthålls saldot på uppnådd nivå av lagrade produkter och inga ökande inköp görs. Utredningen har också inhämtat underlag från aktörer på mark- naden som distribuerar förbrukningsvaror. Underlaget omfattar upp- skattade kostnader för att distributören lagerhåller och omsätter för- brukningsvaror motsvarande sex månaders lager för hela behov. Förbrukningsvaror som lagerhålls av distributören beräknas uppgå till ett totalt värde av –2026. Eftersom detta motsvarar värdet på hela försäljningen behöver kostnaden reduceras för att vara i paritet med utredningens uppskattning. Det innebär att kostanden för halva sortimentet mot- svarar ett värde av . Det är svårt att utan bättre underlag avgöra vad som är de verkliga behoven och därmed kostnaderna. Uppgifter från Region omfattar bredare inköp än det sortiment som distributören har genom- fört sina beräkningar på. Distributörens sortiment är redan ett selek- terat material, sådana produkter av förbrukningskaraktär som är hög- frekventa. Även om inte alla de produkter i distributörens sortiment behövs så är sannolikt en underskattning. Om av de produkter distributören redovisat är relevanta finns det ändå anledning att tro att vissa ytterligare produkter hanteras i andra in- köpskanaler. Därmed kanske kostnaden på 4,4 miljarder vilket mot- svarar hälften utifrån underlag och hela det underlag som distributören redovisar en rimlig summa som speglar behovet. Utifrån underlaget som redovisas i avsnitt 16.6.1 uppskattas kom- munernas utgifter för 6 månaders lagerhållning av sjukvårdsproduk- ter som inte är läkemedel till 2,4 miljoner per kommun. Uppräknat per capita blir utgifterna för inköp av sjukvårdsmateriel för alla kom- muner i hela prisnivå. Över tidsperioden –2026 behöver inköp genomföras till ett nu- värde av . Information gällande kostnader för att bygga upp och upprätthålla lager med sjukvårdsmateriel inom kommuner och regioner har varit svåra att få tillgång till. Utredningen bedömer att de volymer som det handlar om i denna lagerhållning är av sådan kvantitet att de inte Konsekvenser av utredningens förslag kommer får plats i eventuella VNL eller PNL som existerar , inte minst mot bakgrund av de krav på lagerhållning som kommer av kommuners och regioners skyldigheter att hålla lager. Dessa lager- volymer kommer därför behöva förvaras i andra regiongemensamma förråd eller i distributörernas lager. Utredningen har därför inhämtat information från en tredje-partslogistiker som uppskattat de direkta lagerhållningskostnaderna för att upprätta ett nytt externlager som kan lagerhålla de aktuella kvantiteterna. Kostnaderna innefattar om- byggnation, pallhyra, lageryta, lagerutrustning, truckar och it-anpass- ning och hårdvara installation. Uppbyggnaden antas ske –2024 och kostnaden estimeras till 570miljoner kronor över tidsperioden –2035. Driftkostnaderna inklusive uppstartskostnad estimeras till . Drift inkluderar personalkostnader samt administration. Det kan inte med säkerhet förutsättas vara så att kommuner och regioner kan samlagra sjukvårdsprodukter hos distributörerna. Vilka förutsättningar som finns för detta beror på vilka distributörer olika kommuner och regioner har anlitat. Antagande har därför gjorts att kommuner inte lagrar sina varor hos samma distributör som regio- nerna och att kostnaderna därav dubbleras för att inkludera lager- hållning för kommunerna, se tabell 16.11. Lagerföringskostnaderna för regionerna att lagra de kvantiteter som kommer av Region inköp beräknas till . Baserat på en kapitalränta på fem (5) procent, en riskkostnad på och ett medelvärdeslager estimerat till 4 miljarder. Med samma kapitalränta och riskkostnad och ett medelvärdeslager esti- merat till beräknas kommunernas lagerförings- kostnader till . Konsekvenser av utredningens förslag Kostnader förknippade med företagens lagerhållning av sjukvårdsprodukter som inte är läkemedel och som säljs via apotek till konsument Företagens försäljning av förbrukningsvaror via apotek uppgick till en kostnad av . Värdet på lagerhållna varor för sex månaders omsättningslagring beräknas till . Kalkylräntan antas vara fem (5) procent enligt ovan men risk- räntan korrigeras till med hänsyn till rapporterad kassa- tions risk på apotek. Detta resulterar i en lagerföringskostnad på 57 mil- joner kronor . Över perioden –2035 uppskattas därmed kostnaderna för de företag som lagrar varor som säljs via apotek till 470 miljoner. Kostnaderna för företagens omsättningslagring av livsmedel för speciella medicinska ändamål (FSMP) utgår från samma räntor som ovan och uppskattas därmed till . Över tidsperioden blir den totala kostnaden . Kommuner, regioner och företag behöver ersättas för de kostnader som uppstår i samband med lagerhållningsskyldigheten. Att kom- muner och regionerna enligt lag blir skyldiga att lagerhålla produkter är ett nytt åtagande och utredningen bedömer i denna del att förslaget ska bottenfinansieras enligt finansieringsprincipen. Ersättningen ska inkludera direkta lagerhållningskostnader inkl. driftkostnader samt kapital för att möjliggöra inköp av de fastställda produkterna. Om kommuner och regioner i sin tur väljer att upphandla denna tjänst från företag anser utredningen att distributörer ska kompenseras för de ökade lagerföringskostnader det innebär och att detta kan ske genom prisjusteringar. Företagen förutsätts kompensera sig för kostnadsökningen genom prisjusteringar. Dessa prisjusteringar torde innebära ökade indirekta kostnader för det offentliga i paritet med företagens kostnadsökningar. Tabell 16.11 nedan redovisar kommunernas och regionernas sam- lade utgifter för sjukvårdsmateriel samt kostnader för lagerhållning. Utredningen anser att staten ska via det generella statsbidraget er- sätta kommuner och regioner till fullo. Konsekvenser av utredningens förslag Bidraget betalas ut inom perioden –2025 och ska bekosta de temporära utgifterna vid inköp av sjukvårdsmateriel samt uppbygg- nad av lagerverksamhet och driftkostnader. Det generella statsbidraget bör höjas temporärt för att täcka in utgifter då lagen träder i kraft för att sänkas till nivåer som täcker avskrivningar samt de löpande driftkostnaderna. Tabell 16.11 Kostnader, utgifter och bidrag förknippade med regionernas ansvar för lagerhållning av sjukvårdsprodukter exkl. läkemedel Statligt bidrag till region Total utgift/kostnad Total utgift/kostnad *0,4 procents kassation **Förbrukningsartiklar av sortiment. Konsekvenser av utredningens förslag Som tidigare konstaterats har regeringen angett att försörjningsbe- redskapen i tillämpliga delar ska avgiftsfinansieras. Lagerhållnings- skyldigheten för sjukvårdsprodukter som inte är läkemedel åläggs kommuner och regioner. Kommuner och regioners enda möjlighet att avgiftsfinansiera lagerhållningen är genom höjda patientavgifter. Utredningen bedömer inte detta som lämpligt. Att ta ut någon form av avgift av de berörda företagen bedöms inte heller vara lämpligt då det skulle innebära att det offentliga till den absolut största delen ändå får bära dessa kostnader genom höjda priser. En sådan ordning kan inte anses effektiv. Den föreslagna lagerhållningen i denna del, sjukvårdsprodukter av förbrukningskaraktär som inte är läkemedel, är en del av den föreslagna lagen om lagerhållningsskyldighet. Det avser en omsättningsbaserad lagerhållning som staten förfogar över och som ska användas för fredstida kriser och krig. Det innebär att utredningen anser att det är rimligt att finansiering sker med medel som avsatts inom ramen för arbete med civilt försvar inom utgifts- område 9. Utifrån utredningens resonemang i avsnitt 9.7 är det av olika skäl inte optimalt att lagerhålla olika sjukvårdsprodukter i säkerhetslager utan detta ska ses som en utväg när övriga beredskapsåtgärder inte räcker till. De ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag om statliga säkerhetslager kan delas upp i olika delar. Konsekvenser uppkommer med anledning om ansvaret för statliga säkerhetslager samlas hos en myndighet. Arbetet med att bestämma vad som ska lagerhållas i säkerhetslagren är en del av den sammanhängande proces- sen för vilka varor som ska lagerhållas och medför också konsekven- ser. Vidare kommer själva lagerhållningen att medföra konsekvenser. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser av att en myndighet föreslås ansvara för statliga säkerhetslager är beredskapslagringen fragmenterad och ansvar för olika läke- medel vilar på olika myndigheter. Kompetensen kring beredskaps- lagring, logistik och regulatoriska frågor är därmed spridd och sam- ordningsvinster uteblir. I avsnitt 6. föreslår utredningen att den statliga beredskapslagerhållningen ska samlas hos dvs. hos en enda myndighet. Avsikten med förslaget är således att samla kompetensen om marknad, upphandling och olika regulatoriska frågor. Expertkompe- från myndigheten avseende det medicinska behovet och prio- riteringarna ska dock bibehållas. De enskilda myndigheterna ska också fortfarande kunna ha kvar beslutanderätt över användningen i de fall regeringen anser att det är befogat. För innebär förslaget merarbete och ökade kost- nader. De resurser som sprids över olika myndigheter. Genom att flytta anslagna medel mellan myndigheterna torde dock förslaget medföra en viss besparing genom effektivisering. Under alla för- hållanden är förslaget kostnadsneutralt. Det primära skälet till förslaget är dock inte en ekonomisk effek- tivisering utan att samla kompetens. Som framgår av tidigare kapitel kan utredningens förslag om en lagerhållningsskyldighet innebära att nuvarande lager av antibiotika kan av- vecklas vilket bidrar till att minska kostnaderna. Om lagerhållningen utökas på andra områden där omsättningslagring inte är möjlig kom- mer det att innebära ytterligare kostnader, men detta är inget som påverkas av förslaget om samordning. En tydligare samordning av beredskapslagringen kan ha positiva effekter för miljön genom att distribution bör gå att samordna på ett bättre sätt. Den ordning som utredningen föreslår, där statliga säker- hetslager i huvudsak används för sådana produkter som inte ska om- sättas, minskar också behovet av transporter. Det finns dock också faktorer som talar för att det kan vara lämpligt att sprida ut lagerhåll- ningen. Om antalet lagerpunkter ökar kan det medföra att antalet transporter ökar, men att transportavstånden minskar genom att lagerhållningen sker lokalt. Ett utökat antal lagerpunkter kan också medföra vissa regionalpolitiska effekter. Att transporter kan öka i Konsekvenser av utredningens förslag händelse av en fredstida kris eller ett krig är tyvärr en effekt som måste accepteras. Den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för stat- liga säkerhetslager kommer genom utredningens förslag att få ökade administrativa kostnader. fördelas dessa kostnader mellan flera olika myndigheter. Det innebär att det finns skäl att omfördela medel mellan myndigheterna. Detta kan lämpligen göras genom en omför- delning av myndigheternas förvaltningsanslag. I detta sammanhang är det dock värt att notera att utredningen föreslår att respektive expertmyndighet ska stå för nödvändig sakkunskap om produkter som köpas in och att det således bara är den övergripande samman- hållande delen kopplat till kännedom om marknad och dess funk- tion, inköp och lagerhållning om ska föras samman till en myndig- het. Enligt vad som ovan framhållits är det som ska ansvara för detta. Noteras bör också att utredningen om det civila försvaret i sitt betänkande som Struktur för ökad motståndskraft lämnar förslag om att ska vara sektorsansvarig myn- dighet med ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvårdens bered- skap. Det är också som har de mest omfattande lagren och för statens räkning har avtal med en lagerhållare. Det har inte varit möjligt att utifrån de olika myndigheternas års- redovisningar sluta sig till vilka kostnader som är förknippade med förvaltningen av beredskapslagerhållningen. Ett antagande utredningen gör är att det för förvaltning krävs en heltidstjänst till en kostnad av . Över tidsperioden –2035 beräknas denna kostnad bli . Beräkningen baseras på ge- nomsnittliga lön inklusive sociala avgifter på 37 pro- cent. Kostnaderna hänför direkt till arbete med fredstida kriser och civilt försvar och bör finansieras genom de medel som finns avsatta för totalförsvaret inom utgiftsområde 9. Konsekvenser av att en myndighet föreslås ansvara för planering av att lagerhållna produkter kan föras in den ordinarie försörjningskedjan Det har under utbrottet av covid-19 framkommit att det finns vissa svårigheter med att i den ordinarie försörjningskedjan föra in fram- för allt läkemedel som lagerhålls vid sidan av de ordinarie försörj- ningskanalerna. Det finns därför skäl att understryka behovet av att det sker en särskild planering av hur detta kan ske. Konsekvenser av utredningens förslag som pekas ut som delaktiga i planeringen uppstår naturligtvis vissa planeringskostnader. För statens del bör den myndighet som ansva- rar för lagren ha denna uppgift. Det är för utredningen svårt att av- göra hur stora ekonomiska resurser som krävs för denna planering. Konsekvenser av inrättandet av statliga säkerhetslager Utredningen har i det lagförslag som presenteras i kapitel 9.7 före- slagit inrättandet av statliga säkerhetslager. Utredningen har också redogjort för de principer som bör gälla för lagerhållning i sådana lager. Det kan konstateras att staten genomför lagerhåll- ning av vissa sjukvårdsprodukter genom olika uppdrag till myndig- heter (se vidare kapitel 6.3). Lagren av dessa produkter följer inte i alla delar de principer utredningen föreslår för statliga säkerhetslager, till exempel innehåller nuvarande säkerhetslager vissa produkter som omsätts. Utredningens föreslår att produkter som kan omsättas pla- ceras närmre marknaden i omsättningslager. Utredningens förslag påverkar fördelningen av existerande tillgångar. Nedan beskrivs den ekonomiska redovisningen för berörda myndigheter avse- ende befintliga kostnader kopplade till dessa lager följt av resonemang vilka konsekvenser utredningens förslag har på nuvarande struktur och dess ekonomi. Eftersom varit då alla kostnader påver- kats av coronapandemin har analyserna i stor utsträckning baserats på uppgifter . har tydliga redovisningsprinciper för beredskapslager. Beredskapstillgångar indelas i beredskapsvaror och beredskapsinven- tarier. Beredskapsvaror består av läkemedel som omsätts. Dessa vär- deras till anskaffningsvärde och skrivs inte av. Beredskapsinventarier består av läkemedel och maskiner som är anskaffade för stadigvarande bruk. Avskrivningstiden för maskiner dvs. till exempel elverk och varaktig medicinteknisk utrustning, sker linjärt utifrån bedömd ekonomisk livslängd som är 5 till bero- ende på vad inventarierna avser. Läkemedlen värderas till anskaff- ningsvärde och skrivs normalt av på den period som dessa beräknas vara verksamma exempelvis . Konsekvenser av utredningens förslag varor som vanligtvis betraktas som omsättningslagringstillgångar och inte skrivs av tas upp i redovisningen som tillgångar. Produkterna måste dock regelbundet värderas så de kan fastställas vara kuranta och endast det som kasseras redovisas som en kostnad. Detta följer också de resonemang som utredningen fört ovan i anslutning till frågan om omsättningslagring. Redovisade kostnader och tillgångar Det kan konstateras att de olika myndigheterna i sina årsredovis- ningar redovisar lagren på olika sätt. Detta försvårar för utredningen att göra precisa analyser av hur faktiska kostnader kommer att för- ändras till följd av utredningens förslag. innehöll beredskapslager sjukvårdspro- dukter till ett totalt värde av . Dessa tillgångar fördelades på läkemedel varav läkemedel stod för , inventarier , maskiner , sjukvårds- materiel samt för lokaler till att lagra beredskapstillgångar. utnyttjade till beredskapslagring av läkemedel och material enligt årsredovisningen , anslagspost 31. I detta ingår kostnader för betalning av räntor, amorteringar, ersättning till leverantörer, lagerhållning och andra kost- nader förenade med såväl lagring som eventuellt ett användande av beredskapslagret. finansieringen av inköp och lagerhåll- ning av jodtabletter redogörs för mer i detalj i avsnitt 14.1.2. Konse- kvenser av utredningens förslag kring kärnenergiberedskapen beskrivs i avsnitt 16.10 kopplat till de allmänna diskussionerna om kärnenergi- beredskapen. Kortfattat kan det dock sägas att kärnenergiberedskapen finansieras via avgifter som belastar kärnkraftsindustrin. Strålsäker- hetsmyndigheten, hade beredskapstillgångar till ett värde av som avser lager av jodtabletter. Tillgångarna skrivs ned vid avyttring av lagren. Lägsta värdets principer och FIFU- metoden (först in, först ut) används. Myndighetens kostnader för genomförandet av uppdraget med upphandling, lagerhållning och distribution belastar anslag 3:1 anslagspost 3. Konsekvenser av utredningens förslag Vad gäller kärnenergiberedskapen och planeringen för använd- ning av jodtabletter är den under förändring i och med en ny för- ordning som träder 2021.62 Detta innebär att kostnaderna för lagerhållning kan öka. Detta är dock inte effekter av denna utrednings förslag och kommer därför inte kommenteras vidare. Även länsstyrelserna lagerhåller en viss mängd jodtabletter lokalt och regionalt. Hur dessa redovisas har inte utredningen utrett. Förändring till följd av förslag om inrättande av statliga säkerhetslager långtidslagrar antiviraler inom Social- styrelsens lagerverksamhet. En konsekvens av att före- slås ansvara för statliga säkerhetslager är att lagret med antiviraler måste byta ägare. måste på något vis överlåta lagret till Socialstyrelsen.63 Det inträffar i olika sammanhang att tillgångar behöver föras över från en myndighet till en annan. I sådana fall är 5 kap. 3 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag tillämplig. Om en tillgång inte överförs genom ett köp- och försäljningsförfarande, ska tillgången hos den mottagande myndigheten tas upp till det bok- förda värde som redovisats hos den avlämnande myndigheten. När en tillgång förs över mellan två myndigheter görs inte någon försälj- ning eller anskaffning för staten. Om tillgångarna är finansierade med lån ger Riksgälden besked om hur lånet ska hanteras. kommer alltså i bokföringen använda samma värde som den avläm- nade myndigheten (). Detta innebär att statens tillgångsinnehav i första läget inte påverkas, vilket är korrekt med tanke på att ändamålet normalt inte ändras. Däremot kan framtida avskriv- ningar på överförda tillgångar ändras, om den mottagande myndigheten gör en annan bedömning av nyttjandeperioden, med andra ord den ekonomiska livslängden. betalar även för att vissa läkemedels- företag omsättningslagrar antibiotika i beredskapssyfte. Det är ut- redningens bedömning att om utredningens förslag om lagringsskyl- dighet av omsättningsbara läkemedel nära marknaden genomförs bör omsättningslager av antibiotika upphöra. 62Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor. 63Ekonomistyrningsverket (2016): Handledning Att redovisa materiella anläggningstillgångar (ESV 2016:49). Konsekvenser av utredningens förslag med uppstår en besparing för myndigheten. Uppdraget finansieras i enlighet med vad som gäller för utgiftsområde 9, anslag 1:6 ap. omfattar anslagsposten 20 miljo- ner kronor. Utredningen har inte kunnat sluta sig till om hela anslags- posten används för det ovan nämnda uppdraget eller bara en del. Kommande utveckling av säkerhetslager Utredningen kan inom ramen för detta arbete inte precisera vilka sjukvårdsprodukter och vilka mängder som bör lagerhållas i statliga säkerhetslager. Detta innebär att utredningen har svårt att kostnads- beräkna sådana inköp. Utredningen tog dock i samband med del- betänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning fram ett förslag utifrån behoven inom traumavården. Dessa underlag gäller alltjämt och beskrivs nedan. Utredningen kan vidare konstatera att vissa sjukvårdsprodukter som används i samband med pandemier också kan behöva lagerhållas i säkerhetslager. Det bör hållas i minnet att de åtgärder som vidtogs efter pandemin 2009 inte haft någon större betydelse vid denna pan- demi. Det krävs därför att det analysarbete som föregår beslut om vad som bör ingå i statliga säkerhetslager sker utifrån ett vidare per- spektiv än vad som skedde efter pandemin 2009. hanterar långtidslagrade läkemedel som en investering som skrivs av på den bedömda tiden för vilken läkemed- let är verksamt. Motsvarande princip bör kunna tillämpas för andra sjukvårdsprodukter än läkemedel som lagras på motsvarande sätt. Läkemedel och andra sjukvårdsprodukter som omsättningslagras han- teras normalt som en tillgång med en eventuell tillhörande kapital- bindningskostnad. Kapitalet som krävs för inköp utgörs normalt av en transferering från staten. Som beskrivs närmare i kapitel 9.4.2 bör sjukvårdsprodukter vid trauma som används i vardagen lagras i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om lagringsskyldighet (nivå 2). Men vid mycket stora skadeutfall kommer sjukvårdsprodukter för vård av skador att för- brukas i hög takt. Det finns därför goda skäl att anta att behovet av sådana produkter vid en sådan situation överstiger vad som normalt kan omsättas och att ett selekterat urval av produkter lagras i statliga säkerhetslager. Konsekvenser av utredningens förslag