sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Utredningen har bedömt att reglerna på förslagsstadiet bör anmälas till Europeiska kommissionen enligt anmälningsdirektivet och tjänstedirektivet (avsnitt 12.2.9). Efter en sådan anmälan inträ- der en lång frysningstid då reglerna inte får antas. Om kommissionen eller något annat EU-land inkommer med ett detal- jerat utlåtande, förlängs frysningstiden med ytterligare . Med beaktande av dessa anmälningsförfaranden och sedvanlig remissbehandling, bedöms de föreslagna reglerna tidigast kunna träda i kraft . Reglerna om gårdsförsäljning innebär på principiell nivå en bety- dande förändring i svensk alkoholpolitik eftersom privata intressen släpps in i detaljledet. Utredningens konsekvensutredning visar att Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning gårdsförsäljningens andel av den totala alkoholkonsumtionen väntas bli ytterst begränsad. Det går dock inte att med säkerhet förutse konsekvenserna av en reform som den som här föreslås. Utred- ningen föreslår exempelvis inget reglerat tak för antalet gårdsförsälj- ningstillstånd som får meddelas eller begränsningar av hur mycket som en gårdsförsäljare totalt får sälja genom gårdsförsäljning. Som angetts bedömer utredningen att en förutsättning för reformens EU-rättsförenlighet är att gårdsförsäljningens omfattning är mycket begränsad och att den inte medför några negativa folkhälsokon- sekvenser, exempelvis till följd av en märkbar ökning av alkohol- konsumtionen. Det finns mot den bakgrunden skäl att gå fram med viss försiktighet. En försiktighetsåtgärd kan vara att i ett första steg införa en tids- begränsad lagstiftning som utvärderas innan beslut tas om den ska göras permanent. Sådana försökslagstiftningar har tidigare förekom- mit inom svensk alkoholpolitik. Exempelvis föranleddes System- bolagets införande av lördagsöppet och möjlighet till hemleveranser av tidsbegränsade försöksregleringar. utvärderades för- söken innan beslut togs i om att göra ändringarna per- manenta. Mot en tillfällig reglering talar näringsidkarnas behov av långsiktiga spelregler. Generellt är det viktigt att företag ges en tydlig bild av vilka regler som kommer att gälla för att de ska våga göra investeringar och långsiktigt satsa på sin verksamhet. Det är inte osannolikt att en tidsbegränsad reglering i någon mån kom- mer att hämma investeringsviljan i branschen och kanske även begränsa antalet aktörer som väljer att ansluta sig till gårdsförsälj- ningssystemet. Utredningen har dock konstaterat att utvecklingen kommer att behöva följas noga om gårdsförsäljning införs, inte minst av EU-rättsliga skäl. Om gårdsförsäljningen utvecklas på ett väsentligt mer expansivt sätt än vad utredningen förutspått och alltså inte kan betraktas som begränsad, eller om negativa folkhälsokon- sekvenser kan konstateras, bör regleringen justeras eller i yttersta fall upphävas. Även med en permanent lagstiftning kommer därför en viss osäkerhet att föreligga för tillståndshavarna när det gäller regler- nas beständighet. I ljuset av det kan en tillfällig reglering följd av utvärdering med presumtion om förlängning om inte utvärderingen talar för annat, ge den mest rättvisande signalen gentemot näringslivet. Utredningen anser därför att framför allt försiktighets- Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning skäl talar för att införa en tidsbegränsad lagstiftning som ett första steg. Viss tid måste passera innan gårdsförsäljningens effekter på ett rättvisande sätt kan utvärderas. Enligt utredningen är det rimligt att utvärderingen görs efter ikraftträdandet. Den utvärderingen ska sedan ligga till grund för beslut om regleringen bör förlängas, göras permanent, ändras eller slopas. Regleringen bör därför gälla i åtminstone . För tillståndshavarnas del bör en sexårig försöks- reglering också utgöra en acceptabel ambitionsnivå, dvs. att förut- sättningarna och spelreglerna är tydliga för de kommande sex åren när gårdsförsäljningsverksamheten inleds. Utredningen bedömer därför att regleringen i ett första steg bör gälla från ikraftträdandet, dvs. till om lagen träder i kraft . Den utvärdering som utredningen föreslår ska genomföras bör exempelvis belysa gårdsförsäljningens faktiska omfattning, dess effekter för besöksnäring och eventuella påverkan på folkhälsan. För att möjliggöra en kontinuerlig uppföljning av gårdsförsäljningen bör tillståndshavarna vara skyldiga att lämna uppgifter om verksamheten till . Med stöd i bemyndigandena i 9 kap. 14 § alkohollagen och 4 a § 2 alkoholförordningen, bör Folkhälsomyn- digheten utfärda föreskrifter om en sådan uppgiftsskyldighet. Utredningens förslag innebär att småskaliga och oberoende tillverkare av hantverksmässigt tillverkade alkoholdrycker ges möjlighet att sälja begränsade mängder alkoholdrycker till besökare som genomgått ett studiebesök eller tagit del av en föreläsning på tillverkningsstället. För att beräkna konsekvenserna av förslaget utgår Swecos1 och utred- ningens beräkningar /2020 då det fanns 54 vin- tillverkare, 79 destillerier, 557 ölbryggerier och 59 cidertillverkare. Framför allt antalet bryggerier borde här vara överskattat. bryggerier har exempelvis framfört att omkring 150 svenska brygge- rier är s.k. spökbryggerier, dvs. företag som tillverkar sitt öl i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning enligt utredningens förslag. Utredningen har dock valt att utgå ifrån högt skattade värden för att inte riskera att underskatta effekterna som förslaget kan få på folkhälsan. Med antaganden om att tillväxten i branschen fortsätter som den har gjort , och utifrån det intresse som dryckestill- verkarna visat för gårdsförsäljning, uppskattar utredningens att 53 vintillverkare, 93 destillerier, 625 ölbryggerier samt 80 cidertill- verkare kommer att bedriva gårdsförsäljning . Förutsatt att antalet besökare på tillverkningsställen ökar med till följd av gårdsförsäljning och att varje besökare köper av den tillåtna kvantiteten, uppskattas den totala mäng- den ren alkohol som kommer att säljas genom gårdsförsäljning att motsvara av Systembolagets totala för- säljning . Den totala försäljningen via gårdsförsäljning beräk- nas att uppgå till knappt ren alkohol, vilket 1Utredningen har uppdragit åt att utföra dels en branschanalys, dels en skattning av folkhälsokonsekvenser. Swecos rapporter finns bilagda till betänkandet. utgör ren alkohol per invånare och av den totala konsumtionsmängden. Med ett antagande om att 15– av köpen kommer att ersätta köp som annars hade gjorts på exempelvis Systembolaget, medför det en ökning av alkoholrela- terade dödsfall och sjukhusvistelser med 0,22–0,. Det är en ökning som svårligen skulle gå att urskilja från den årliga variationen, och torde därmed sakna en märkbar effekt på skade- verkningarna till följd av alkohol. Med samma antaganden som ovan uppskattas samhällets kostna- der för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet, vård och be- handling, produktionsbortfall och brottslighet till följd av ökad alko- holkonsumtion, att öka med 235–. Detta inkluderar konsekvenser för alla delar av samhället – det offentliga, näringslivet samt hushållen. De totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjäns- ter samt spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning, beräknas uppgå till 137–. Totalt beräknas det skapas drygt 1 300 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle därmed medföra en ökning av antal arbetstillfällen i dryckesbran- schen med 17–. Förslagen innebär att kommunerna får utökade uppgifter i fråga om tillståndshantering och tillsyn. Dessa uppgifter ska dock fullt ut finansieras genom avgifter som betalas av den som avser att bedriva gårdsförsäljning. Genomförandet av utredningens förslag innebär ett behov av ökade resurser för , särskilt i samband med att reformen införs då myndigheten bl.a. behöver ta fram nya före- skrifter, nya kunskapsprov och tillsynsvägledningar. Utredningen bedömer att det innebär en engångskostnad för myndigheten som uppgår till , samt löpande kostnader om . Systembolaget har påtalat att de bedömer att gårdsförsäljning kommer medföra en minskad efterfrågan och köp av från deras sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS) och att de därmed kan behöva se över hur sortimentet ska hanteras och om det finns en tillräcklig kundefterfrågan för att det ska finnas kvar framöver. Detta är dock en bedömning avseende utvecklingen som inte delas av branschrepresentanter som utredningen har haft kontakt med. ningen bedömer att ett minst lika troligt scenario, givet de begräns- ningar som föreslås för försäljningen, är att gårdsförsäljning snarare leder till en ökad efterfrågan av lokalt och småskaligt på System- bolaget. Utredningen skattar att omsättningen för dryckestillverkarna och kringliggande verksamheter ökar med totalt . För dryckestillverkarna som bedriver gårdsförsäljning innebär förslaget en genomsnittlig ökning av omsättningen med . För dryckestillverkarna skulle detta tillskott kunna innebära betydande skillnader, i en bransch där av tillverkarna bedö- mer lönsamheten som ganska dålig eller som mycket dålig2. Gårds- försäljning bedöms också medföra att exponeringen av lokalt produ- cerade drycker ökar i någon mån både nationellt och internationellt, vilket kan medföra positiva effekter på efterfrågan och på svensk dryckesbransch i stort. Gårdsförsäljning kan bidra med positiva spridningseffekter, exempelvis i form av att besökarna även besöker restauranger, lokala livsmedelsproducenter eller bor på hotell i närheten. Utredningen skattar att gårdsförsäljning kan medföra ökad omsättning för kring- liggande verksamheter på . Det är inte osannolikt att möjligheten att bedriva gårdsförsäljning kommer att vara som störst bland dryckestillverkare på landsbygden. Gårds- försäljning skulle därmed bidra till regeringens satsning för en levande och växande landsbygd där man ska kunna leva, bo och arbeta i alla delar av landet. 12.2Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag innebär att småskaliga och oberoende produ- center av hantverksmässigt tillverkade alkoholdrycker ges möjlighet att sälja begränsade mängder alkoholdrycker till besökare som genom- gått ett studiebesök eller tagit del av en föreläsning på tillverknings- stället. Utredningen uppskattar konsekvenserna av förslaget i det föl- jande. Utredningen konsekvensanalys bygger bl.a. på en branschanalys och folkhälsoskattningar som har utfört på uppdrag av utred- ningen. Dessa återfinns i bilagorna 3 och 4 till betänkandet. Enligt Dryckesbranschrapporten fanns det sammantaget 749 dryckestillverkare i /20203. bedömer att dessa siffror är de mest tillförlitliga i jämförelse med SCB:s företagsregister där antalet dryckestillverkare är betydligt lägre. Dryckesbranschen har vuxit och förväntas fortsätta växa, även om den uppvisat viss avmattning även innan spridningen av covid-19.4 bedömer trots avmattningen att det är rimligt att anta att branschen fortsätter växa i samma takt de kommande fem åren till följd av ökad efterfrågan på närproducerat och småskaligt tillsammans med att regeringen gör satsningar på landsbygden och för en ökad livsmedelsproduktion, framför allt småskalig5. Utredningen delar bedömningen att det är rimligt att räkna med en liknande tillväxttakt, även om detta sannolikt är en hög skattning. Av försiktighetsskäl är det relevant i folkhälsoanalysen att inte räkna lågt för att inte riskera att underskatta effekterna på folk- hälsan som gårdsförsäljning skulle medföra. använder data för att undvika de eventuella effekter som covid-19 kan ha haft på branschen och som skulle kunna snedvrida resultatet. Enligt Swecos antagande medför detta en utveckling där antalet vintillverkare ökar , destillerier , bryggerier och cidertillverkare . Se tabell 12.1 nedan. 3Egentligen är det 729 tillverkare men 20 av dessa tillverkar flera sorters dryck, varför väljer att räkna dess som två olika producenter för att fånga in rätt mängd av alla olika dryckesslag. 4Sveriges bryggerier bekräftar en viss avmattning i startade bryggerier, från en topp 2016 och 2017 när över 60 nya bryggerier startades. Därefter har tillväxten avtagit och har antalet nystartade bryggerier succesivt minskat. 5Budgetpropositionen 2021 (prop. 2020/21:1), UO23 areella näringar, landsbygd och livs- medel. Tabell 12.1 Uppskattning av utvecklingen av antalet dryckestillverkare 2020–2025 Källa: och dryckesundersökning . ILRF:s dryckesundersökning 20206 där dryckestillverkare tillfråga- des om de avsåg att bedriva gårdsförsäljning om det tilläts, svarade att de skulle göra det. bedömer därför, med tanke på att tillverkarna vid svarstillfället inte var medvetna om vilka restriktioner som gårdsförsäljning skulle associeras med, att skulle vara intresserade av att bedriva gårdsförsäljning. Det resulterar i 851 tillverkare som bedriver gårdsförsäljning . Utredningen har föreslagit ett småskalighetskrav som utesluter de 3–10 procent7 största tillverkarna från möjligheten att bedriva gårdsförsäljning, vilket inte ingick i Swecos analys och därför inte är bortdraget i tabellen ovan. Utöver detta menar bryggerier att det finns ett relativt stort antal spökbryggerier, dvs. företag som inte har eget bryggeri utan tillverkar sina produkter i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning. bryggerier skattar antalet bryggerier till cirka 450 om man utesluter spökbryggerierna. Både småskalighets- kravet och förekomsten av spökbryggerier medför att antalet gårds- försäljningsställen till viss del överskattas. Främst gäller det antal bryggerier, där mer än hälften är belägna i tätorter. Utredningen väljer dock att utgå ifrån detta höga värde för att inte riskera att underskatta effekterna på folkhälsan. För att kunna bedöma antalet potentiella köpare utgår ifrån LRF:s dryckesundersökning 20218, där 80 av 106 svarande dryckestillverkare uppgav att de hade besöksverksamhet. 6LRF Mat och Drycks undersökning 2020 av dryckesproducenter och gårdsförsäljning, till- sammans med IPSOS. 7För respektive kategori: ölbryggerier de största, cider (övriga jästa under 7 pro- cent) de största, vinproducenter de största, destillerier de största. 8Data från Dryckesbranschrapporten som utredningen fått ta del av. rande uppgav hur många besökare de har samt hur stor andel av dessa som är utländska besökare. I genomsnitt uppskattade tillverkarna antalet besökare till 2 917 (varav 2 546 svenskar) hos vintillverkarna, 1 226 (1 088) hos destillerierna, 1 114 (1008) hos bryggerierna och 3 330 (2 950) hos cidertillverkarna. Dessa siffror antar även gäller för och utgör grun- den för beräkningarna. Utländska besökare räknas bort i folkhälso- analysen eftersom de utländska besökarnas konsumtion inte för- väntas påverka den svenska folkhälsan. På frågan om hur många fler besökare som tillverkarna uppskattar skulle besöka deras verksam- het till följd av gårdsförsäljning, uppvisade svaren stor variation men en tredjedel uppskattade att de skulle få 1–fler besökare medan en tredjedel uppskattade ökningen till 50–. Den sista tredjedelen uppskattade att besöksantalet skulle öka med . antar därför en 50-procentig ökning av antal besökare i sina beräkningar. Det bör dock beaktas att tillverkarna inte kände till villkoren för gårdsförsäljning vid tiden då de svarade på enkäten. De restriktioner som utredningen föreslår om krav på upplevelsearrangemang, mängdbegränsning samt att försäljningen måste ske fysiskt, bör medföra att tillverkarna i undersökningen i någon mån överskattar antal besökare. I enlighet med utredningens linje att så långt det är möjligt och inom rimliga gränser presentera överskattningar av gårdsförsäljningens effekter på folkhälsan, an- vänds Swecos bedömning om en 50-procentig ökning av antalet besökare. Förväntade besöksantal sammanfattas i tabell 12.2 nedan. Tabell 12.2 Uppskattat antal besökare per tillverkningsställe och år (utan gårdsförsäljning) (med gårdsförsäljning) Källa: och dryckesundersökning . Vidare behövs ett antagande om hur mycket alkoholdryck som varje besökare kommer att köpa vid varje besök. besökare i genomsnitt köper hälften av den tillåtna mängden, utifrån antaganden om att några köper full ranson och vissa väljer att inte köpa något alls. Swecos analys utgår från en högre tillåten gräns än den som framgår av det slutliga förslaget. I stället för utredningens föreslagna gränser om spritdryck, starköl, vin och andra jästa drycker, utgår Swecos analys från gränser om spritdryck, vin eller andra jästa drycker eller starköl. Utredningen har i ett senare skede av utredningsarbetet minskat den tillåtna mängden som varje besökare ska kunna köpa. Det reviderade förslaget innebär alltså att mindre kvantiteter alko- holdrycker tillåts att säljas till varje kund än vad Swecos skattningar utgår ifrån. Det bedöms dock inte osannolikt att besökarna köper med sig en större andel av den kvantitet som man tillåts köpa vid dessa nya lägre gränser än vid skattningarna av det tidigare förslaget. Det bedöms därför rimligt att utgå ifrån att varje besökare i genom- snitt köper med sig mer än halva den tillåtna mängden. Utredningen väljer mot den bakgrunden, i enlighet med utgångspunkten att inte riskera att underskatta konsekvenserna för folkhälsan, att räkna på att varje besökare i genomsnitt köper med sig av den tillåtna mängden. Inom detta antagande ryms även att vissa inte kommer att köpa alls och att vissa kommer att köpa hela den tillåtna mängden. diskuterar sedan i vilken utsträckning det är rimligt att anta att gårdsförsäljning kommer att ersätta annan konsumtion av alkohol, dvs. vilken substitutionseffekt som är rimlig att anta att gårdsförsäljningen kommer att ha. Swecos forskningsöversikt ger att man sett låga substitutionseffekter i fall där detaljhandeln med alkohol privatiserats, främst till följd av att privatiseringen har lett till ett lägre pris. konstaterar att priskonkurrens dock är något som utredningens förslag avser att motverka, och bedömer att substitutionseffekten troligtvis ligger högre vid gårdsförsäljning än vid ren ”avreglering”. konstaterar att det inte finns stöd i forskningen för högre substitutionseffekter än och räk- nar på tre olika scenarier, med 30, substi- tution, där inte bedöms vara sannolik, men tas med i referenssyfte. Utredningen bedömer det i och för sig inte som orimligt att utredningens förslag skulle medföra en högre substi- tutionseffekt än med tanke på att det sannolikt inte bidrar till någon omfattande priskonkurrens. I avsaknad av jämför- bara scenarion i forskningen bedömer dock även utredningen att det är rimligt att utgå från Swecos försiktiga antaganden om substi- tutionsgrad. Utifrån dessa antaganden om antalet tillverkare som bedriver gårdsförsäljning, antal (svenska) besökare och hur stor mängd varje besökare köper, kommer den totala försäljningen via gårdsförsäljning att uppgå till ren alkohol, vilket motsvarar ren alkohol per invånare . Jämfört med den totala konsumtionen om per invånare , skulle försäljning av drycker från gårdsförsäljning att utgöra av den totala konsumtionsmängden, vilket får anses vara en mycket liten andel. Skulle vi i stället anta att samtliga besökare köper hela sin ranson, vilket dock får anses osannolikt, ökar den totala mängden ren alkohol till vilket motsvarar av konsumtionen per in- vånare . Även detta får anses utgöra en mycket liten andel av den totala konsumtionen. Utredning har för konsekvensanalysen tagit hjälp av för att utreda vilka eventuella konsekvenser gårdsförsäljning enligt utred- ningens förslag skulle medföra för folkhälsan. Resonemangen i detta avsnitt utgår från den analysen och andra rapporter. Rapporten återfinns i bilaga 4. Utredningens slutliga förslag har i vissa avse- enden snävats in i förhållande till det förslag som har analy- serat. I jämförelse med det förslag som har analyserat innebär utredningens förslag bl.a. lägre tillåtna försäljningskvantiteter per besökare, snävare försäljningstider och att gårdsförsäljning enbart får bedrivas av småskaliga och oberoende dryckestillverkare. Dessa skillnader kommenteras i detta kapitel där det bedöms relevant. För att undersöka folkhälsoeffekterna av gårdsförsäljning utgår Swecos analys från att skatta hur mycket mer alkohol som kommer att säljas och konsumeras till följd av gårdsförsäljning. Ett annat till- vägagångssätt är att skatta folkhälsokonsekvenserna utifrån en ök- ning i antalet ställen som säljer alkohol, dvs. hur densiteten och där- med tillgängligheten ökar. bedömer att det inte är rimligt att skatta effekterna utifrån en ökad densitet i försäljningsställen, givet de restriktioner som utredningens förslag medför i form av exem- pelvis krav på besöksupplevelse, mängdbegränsningar samt att för- säljningen måste ske fysiskt. Utredningen delar Swecos bedömning att de restriktioner som föreslås är så pass omfattande att det inte går att likställa förslaget med möjligheten att handla på systembola- gen. På systembolagen finns ett mycket stort antal olika drycker att välja mellan i olika priskategorier och det finns möjlighet att köpa en obegränsad mängd alkohol. Utredningens förslag innefattar att besökarna måste delta i ett studiebesök eller en föreläsning för att ha möjlighet att köpa en begränsad mängd alkoholhaltiga drycker. Många av de småskaliga tillverkare som kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning kommer sannolikt inte heller ha möjlighet att erbjuda upplevelsearrangemang utan förbokning, utan måste kunna planera besöken utifrån personal och besökstryck, vilket ytterligare begränsar tillgängligheten. En beräkning av folkhälso- effekterna som utgår ifrån en ökning av försäljningsställen måste enligt utredningens bedömning ta hänsyn till de begränsningar som finns vid gårdsförsäljning och i sådana fall rimligen likställa ett systembolag med ett mycket stort antal gårdsförsäljningsställen. Avvägningen avseende hur många gårdsförsäljningsställen som ett systembolag skulle motsvara är mycket komplicerat. Utredningen delar därför Swecos bedömning att det inte är lämpligt att skatta effekterna av gårdsförsäljning utifrån en ökad densitet i försälj- ningsställen. Swecos analys av folkhälsoeffekterna utgår i stället ifrån att skatta den eventuella förändring i totalkonsumtion av alkohol som för- slaget innebär och hur denna mängd påverkar befolkningens hälsa. För att bedöma folkhälsoeffekterna av ökningen använder samma metod som används av Stockwell m.fl. (2017)9 för att skatta folkhälsoeffekterna av ett avskaffat monopol i . Detta är en Global Burden of Disease-metodologi, vilken härrör från ett forsk- ningsprogram inom () med samma namn. Metodiken omfattar dödlighet och sjukhusvistelser i mer än 60 olika kategorier av sjukdom och skada som kan knytas till alko- holkonsumtion. antar att dödsfall och skador till följd av alkohol kommer att öka proportionerligt med konsumtionsök- ningen till följd av gårdsförsäljning. Detta tar därmed inte hänsyn till 9Stockwell, , , , , , , , , , . ”What would be the public health impact of privatising the Swedish government alcohol monopoly?” , Systembolaget. vad det är för kundsegment som förväntas att delta i en visning eller en föreläsning och i samband med detta köpa med sig alkohol- drycker. Den generellt sett höga prisnivån torde enligt utredningen exempelvis inte locka de samhällsgrupperna med de lägsta inkoms- terna.10 Det är dock svårt att särskilja hur konsumtionsmönstret skulle se ut i befolkningen. Därför använder utredningen antagande om en proportionerlig ökning av dödsfall och skador av alkohol. kompletterar beräkningarna utifrån Stockwell med lik- nande beräkningar för tillkommande dödsfall baserat på Social- styrelsens alkoholindex . Skattningarna enligt Stockwells modell är lite högre, se resultatet av båda skattningarna i tabell 12.3 nedan. Tabell 12.3 Uppskattade folkhälsoeffekter enligt Stockwell och alkoholindex Källa: och .