sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Det har varit upp till rekvirenten att avgöra om det krävs för att identiteten ska 21Se lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i och tillhörande förordning samt föreskrifter om identitetskort, SKVFS 2019:5 avseende vilka krav som ställs på identifiering i samband med ansökan om id-kort. 22Skatteverkets promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn, s. 49. Ett sådant förslag omfattades möjligen heller inte av uppdrag inom ramen för den promemorian. 23Se t.ex. promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället och analys av samordningsnummer för beskattningsändamål, s. 32. 24Skatteverkets promemoria Fördjupad utredning rörande koppling mellan utländska eID- handlingar och svenska identitetsbeteckningar, s. 48. 25Myndigheten för digital förvaltning, för kvalitetsmärket e-legitimation, ärendenummer , K5.10–12. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer Av de myndigheter som rekvirerar samordningsnum- mer enligt den nuvarande huvudregeln (krav på att identiteten ska anses fastställd) är det endast och passmyndigheter som regelmässigt har personlig kontakt med personen som ska tilldelas ett samordningsnummer. kräver som huvudregel per- sonlig inställelse när myndigheten rekvirerar samordningsnummer. Inställelsen sker då vid Statens servicecenter. Med beaktande av de svar vi fått från myndigheterna har vi övervägt bl.a. följande övergripande lösningar för hur personlig inställelse kan bli en del av identitetskontrollen i fler fall än vad som gäller . Personlig inställelse utan undantag Att alltid kräva personlig inställelse vid nummertilldelning skulle göra det tilldelade numret som sådant betydligt säkrare och mer använd- bart för den enskilde. Det skulle också minska riskerna för felaktig tilldelning och risken för missbruk. På så sätt skulle de som använder ett nummer veta vilken identitetskontroll som ligger bakom numret, utan att behöva kontrollera detta mot folkbokföringsdatabasen. I många fall när myndigheterna har ett behov av ett nummer för att undvika personförväxling är det dock inte möjligt att få till stånd ett personligt möte. beror detta på att personen inte finns i lan- det. kan det också bero på att personen i fråga inte har något eget intresse i att medverka till nummertilldelningen. Om kraven ställs för högt och utan möjliga undantag kommer det att skapa problem för rekvirerande organ. Att alltid kräva personlig inställelse för att tilldelas ett nummer skulle t.ex. kunna leda till att Skat- teverket inte skulle kunna ta ut skatt från en person som inte inställde sig till ett sådant möte, eller att beskattningen i sådana fall skulle få skötas med interna beteckningar. Syftet med samordningsnumret är dessutom att tillgodose ett behov av en identitetsbeteckning även för personer som kanske aldrig kommer att befinna sig i landet. Redan de krav som ställs för att ett samordningsnummer ska anses fastställt skapar i vissa fall problem för myndigheterna. Om t.ex. Transportsty- relsen inte får in de identitetshandlingar som krävs för att fastställa identitet, kan myndigheten inte rekvirera något samordningsnummer. Ett ägarbyte kan då inte registreras i vägtrafikregistret, som på grund av det kommer att visa en oriktig uppgift. Den typen av problematik Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer skulle bli större om personlig inställelse krävdes i samtliga fall. I flera situationer har personen som ska tilldelas ett nummer inget eget intresse av att ett nummer kan tilldelas, trots att myndigheten har ett sådant behov. En sådan person kommer troligen ofta inte att medverka till att inställa sig på ett personligt möte. Det kommer i sin tur att skapa problem för myndigheten om kravet på personlig inställelse är undan- tagslöst. SDG-förordningen26 ställer också som huvudregel krav på att vissa förfaranden ska erbjudas helt online, vilket skulle kunna för- hindra att man alltid kräver personlig inställelse om dessa nummer ska användas i dessa förfaranden. Att det även i fortsättningen finns ett behov av att kunna tilldela ett nummer i vissa situationer trots att identiteten inte kunnat kontrol- leras vid personlig inställelse är uppenbart. Om det behovet inte kan tillgodoses med ett samordningsnummer skulle myndigheterna bli tvungna att använda egna interna nummer, vilket skulle leda till för- lorad spårbarhet. Vi bedömer sammantaget att ett undantagslöst krav på personlig inställelse vid tilldelning av nummer inte är ett möjligt alternativ. Det måste alltså enligt vår bedömning vara möjligt att ibland tilldela nummer även utan att det föregåtts av personlig inställelse. Personlig inställelse när rekvirenten eller personen själv bedömer det nödvändigt Behovet av att kunna kontrollera en persons identitet vid personlig inställelse finns inte i alla situationer och för alla personer som tilldelas samordningsnummer. En person som vistas här , eller regelbundet , utan att bli folkbokförd kan själv se ett behov av att få sin identitet kontrollerad vid ett personligt möte för att på så sätt få ett säkrare och mer användbart nummer. För andra personer, t.ex. en gästföreläsare eller någon annan med ett tillfälligt uppdrag som bara vistas i landet i , finns inte samma behov. har i sin promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället föreslagit att en myndighet som begär tilldelning av samord- ningsnummer eller som använder ett redan tilldelat samordningsnum- mer i sin verksamhet bör kunna begära att personen inställer sig hos för kontroll av identiteten. Om den enskilde inte inställer 26Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av om inrät- tande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer sig för sådan kontroll ska begäran om tilldelning av samordnings- nummer avslås. Även den enskilde själv ska enligt förslaget på egen begäran få inställa sig hos för identitetskontroll. Frågan om när personlig inställelse ska ske har i tidigare förslag överlämnats till de myndigheter som rekvirerar och använder samord- ningsnummer, och till den enskilde själv. förslag liknar det system som numera har för tilldelning av d-nummer, se avsnitt 10.9, och har också hämtat inspiration från det. Att rekvirenten får villkora sin begäran om samordningsnummer med att personen inställer sig för identitetskontroll framstår i flera avseenden som ett välavvägt alternativ. Rekvirenten får då avgöra när det krävs personlig inställelse för användning av samordningsnumret. Så kan vara fallet om ärenden som den rekvirerande myndigheten hand- lägger kräver en säker identifiering, t.ex. ärenden om utbetalning av välfärdsförmåner. Om personen inte inställer sig ska begäran om num- mertilldelning avslås och rekvirenten får då avgöra om det är lämpligt att skicka en ny begäran om samordningsnummer utan villkor om per- sonlig inställelse. Genom att begränsa kravet på personlig inställelse till när rekvirenten anser det behövligt kan också den belastning som uppstår för den myndighet som ska kontrollera identiteten vid per- sonligt möte begränsas något och enskilda behöver inte inställa sig för kontroll i de fall det inte bedöms nödvändigt. En rekvirent bör med en sådan lösning också få möjlighet att begära att personen inställer sig för identitetskontroll när ett befintligt sam- ordningsnummer ska användas i den egna verksamheten. Om t.ex. Bo- lagsverket får in en begäran om att en person med ett samordnings- nummer som inte markerats med ”styrkt identitet” ska registreras som styrelseledamot i ett bolag bör verket, om det bedöms behövligt, kunna begära att personen inställer sig för identitetskontroll vid ett person- ligt möte innan personen registreras i registret. Detsamma gäller om t.ex. får in en ansökan om en välfärdsförmån. Med en sådan lösning bör också en enskild kunna inställa sig personligen för identitetskontroll efter egen begäran för att på så sätt kunna få ett mer användbart nummer. Denna lösning har som nämnts flera fördelar. Det blir ett flexibelt system som kan anpassas utifrån användarnas behov av identitetskon- troll. Systemet blir dock något oförutsägbart och det kan av den enskilde upplevas godtyckligt när en rekvirent väljer att villkora begäran med personlig inställelse. Det finns också risker med att överlämna bedöm- Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer ningen av behovet till rekvirenten. Att kräva personlig inställelse kan potentiellt medföra fördröjning i handläggningen för rekvirerande myn- dighet och det är inte otänkbart att man av den anledningen undviker att kräva personlig inställelse. Denna lösning innebär också att många kommer att tilldelas samordningsnummer utan att identiteten styrkts vid personlig inställelse, trots att det i många fall inte hade varit före- nat med något större besvär att göra det i samband med tilldelningen. Det innebär att många samordningsnummer kommer att tilldelas efter en sämre identitetskontroll än vad som hade varit möjligt i det enskilda fallet, endast av den anledningen att rekvirerande myndighet inte ansåg sig behöva en säkrare kontroll. Med ett sådant system tas inte hänsyn till att numret kan komma att användas för helt andra ändamål i ett senare skede. Personlig inställelse när finner skäl för det Man kan även tänka sig en lösning där får ansvar för att avgöra i vilka situationer personlig inställelse ska krävas i samband med tilldelning av samordningsnummer. Om det finns skäl för det skulle få förordna att den som nummertilldelningen avser ska styrka sin identitet vid personlig inställelse. Fördelen med att överlämna ansvaret vid tilldelningen till Skatte- verket är att en myndighet får det övergripande ansvaret. Det för förutsägbara och likvärdiga bedömningar i liknande fall. Skatte- verket har heller inget egenintresse i att underlåta att kräva personlig inställelse, trots att det kanske är påkallat, för att ärendehanteringen hos en annan myndighet ska bli smidigare. Känslan av godtycklighet för den enskilde kan också minskas jämfört med om ansvaret ligger på de enskilda rekvirerande myndigheterna. kan granska underlaget och bedöma om det finns bris- ter som föranleder behov av personlig inställelse. Däremot kan det vara en svår uppgift för att avgöra vilket behov av säker iden- titetskontroll som finns hos rekvirenten i det enskilda fallet. Även om bifogade handlingar är fullgoda kan det finnas behov av en säkrare kon- troll. Ett skäl för att förordna om personlig inställelse skulle då kunna vara om rekvirenten önskar det. skulle med en sådan lösning troligen behöva ta mycket stor hänsyn till vad rekvirenten anger Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer i det avseendet i sin begäran. I praktiken kan det på så sätt ändå bli rekvirenten som avgör i vilka lägen personlig inställelse ska krävas. Även en sådan lösning bör kompletteras med en möjlighet för den enskilde eller den som senare använder numret i sin verksamhet att efter tilldelningen påkalla att identiteten styrks vid personlig inställelse. Personlig inställelse – huvudregel med undantag Ett alternativ vore att som huvudregel ställa krav på personlig instäl- lelse för identitetskontroll, men att kravet under vissa förhållanden kan efterges. Samordningsnumret behöver numera fungera på ett lik- nande sätt som personnumret för den enskilde. Det är därför inte orim- ligt att kraven som ställs för tilldelning liknar dem som ställs vid folk- bokföring av personer som anmäler flytt till . En lösning med personlig inställelse som huvudregel skulle leda till att ett större andel av samordningsnumren föregåtts av en så ordent- lig identitetskontroll som möjligt, jämfört med den lösning som disku- terats i föregående avsnitt. Regleringen skulle också bli mer lik den som i praktiken gäller vid folkbokföring efter inflyttning till landet. Huvudregeln skulle dock bli en chimär om det inte också är möjligt att följa den i de flesta fallen. Flera av de myndigheter vi tillfrågat har uppgett att personlig inställelse inte bör vara huvudregel eftersom de har ett behov av att rekvirera nummer även utan sådan. Svaren vi fått på utskickade enkäter indikerar dock att det skulle vara möjligt att kräva personlig inställelse i många fall. Myndigheterna har inte i alla delar kunnat lämna några närmare detaljer om hur ofta det skulle vara möjligt. Det går heller inte att med säkerhet bedöma utifrån nu till- gängliga uppgifter. Om man bortser från de ”ostyrkta” nummer som får tilldelas i vissa fall visar svaren ändå att det inte är orimligt att anta att det är möjligt att en betydande andel av samordningsnum- ren som tilldelas kan föregås av personlig inställelse. Det är därför inte av den anledningen orimligt att ha personlig inställelse som huvud- regel. Att som huvudregel kräva personlig inställelse skulle innebära att även en del fall som i sig inte kräver en så säker identifiering skulle behöva föregås av personlig inställelse. Det blir en administrativ börda både för den enskilde och för den myndighet som ska genomföra kon- trollerna. Samordningsnummer tilldelas i första hand för att tillgodose Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer en myndighets behov, och i många fall har personen själv ett begränsat intresse av att medverka vid tilldelningen. Vissa personer som ska till- delas samordningsnummer finns som nämnts inte i landet och kommer heller aldrig att göra det. För att samordningsnummer ska fylla de behov av nummer som myndigheterna har skulle en huvudregel om per- sonlig inställelse därför behöva förenas med undantag. Även en lösning där personlig inställelse är huvudregel men före- nad med undantag bör kompletteras med en möjlighet för den enskilde eller den som använder numret i sin verksamhet att efter tilldelningen påkalla att identiteten styrks vid personlig inställelse. 12.7Behov av nummer i olika situationer bör tillgodoses 12.7.1Behovet av nummer med stärkt identitetskontroll Vi har i avsnitt 12.6.4 bedömt att det bör krävas personlig inställelse som en del av en bättre identitetskontroll i vissa fall. Som tidigare nämnts har samordningsnummer funnits i två ”nivåer”, styrkt och ostyrkt. Ingen av nivåerna kan dock sägas ha erbjudit någon garanti för att en säker identitetskontroll föregått nummertilldelningen. Även om en myndighet som använder ett samordningsnummer gör erfor- derliga kontroller mot folkbokföringsdatabasen och konstaterar att uppgifterna är styrkta är det inte möjligt att veta på vilket sätt iden- titeten faktiskt kontrollerats. Att en myndighet eller organisation som använder ett samordningsnummer inte erbjudits någon möjlighet att med säkerhet veta att en fullgod identitetskontroll föregått tilldel- ningen kan vara en förklaring till att numren heller inte blivit använd- bara i samhället på samma sätt som ett personnummer. Det finns därför behov av en stärkt identitetskontroll i samband med nummertilldel- ning för att på så sätt kunna få mer användbara nummer. En stärkt identitetskontroll bör ske bl.a. genom det nämnda kravet på personlig inställelse. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer 12.7.2Behovet av nummertilldelning utan krav på personlig inställelse Samordningsnummer kan tilldelas i många olika situationer och till en heterogen grupp. Det är inte möjligt att i alla situationer ställa samma krav på identitetskontrollen. För att tillgodose myndigheternas behov av en gemensam beteckning för personer kan det vara nödvändigt att medge nummertilldelning även i vissa situationer när identitetskon- trollen måste begränsas till vad som är möjligt i det enskilda fallet. Det är t.ex. inte möjligt att i samtliga fall när det finns behov av ett num- mer ställa krav på personlig inställelse. Bara för att det inte går att kräva personlig inställelse bör dock inte samtliga krav på identitetskontrollen slopas i dessa fall. Många av de myndigheter som utredningen varit i kontakt med har uppgett att det alltjämt finns ett behov av att kunna rekvirera nummer utan att ställa högre, eller lägre, krav på identitetskontrollen än . Myndigheterna ser alltså ett behov av att kunna rekvirera nummer genom att t.ex. kopior av identitetshandlingar granskas, utan ett per- sonligt möte. De menar att de fördelar som en gemensam beteckning medför överväger riskerna med en begränsad identitetskontroll. För- säkringskassan, Transportstyrelsen, CSN och har t.ex. gett uttryck för att personerna som de rekvirerar samordnings- nummer för i vissa fall befinner sig utomlands. har uppgett att myndigheten alltid har behov av att begära nummer- tilldelning utan personlig inställelse och att det behovet är väsentligt och återkommande eftersom en stor del av personerna befinner sig i annat land. har uttryckt att det är av yttersta vikt att myndigheten kan rekvirera ett nummer även för personer som för tillfället inte befinner sig i . Personen kan då t.ex. identifieras genom en s.k. SED (strukturerat elektroniskt dokument) som Försäk- ringskassan ibland använder och som något förenklat återger de upp- gifter som är registrerade om en person hos en myndighet i en annan medlemsstat. För Transportstyrelsens del handlar det även om att per- soner ibland inte har något som helst intresse av att bli registrerad som ägare till t.ex. en bil vilket gör att det kan uppstå problem för säl- jaren om köparen inte kan tilldelas ett samordningsnummer och därför inte kan registreras som ägare till bilen. Även i de fall personlig instäl- lelse inte kan krävas bör det dock som huvudregel ställas krav på att identiteten kontrolleras i den utsträckning det är möjligt utan sådan Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer Skyldigheter kan knytas även till ett nummer som tillde- lats utan personlig inställelse. Om t.ex. Transportstyrelsen behöver begära ett nummer för att registrera en person som ägare till en bil är det viktigt att kontrollen inför tilldelning är så noggrann som möjligt, även om det i vissa fall inte är möjligt att kräva personlig inställelse. Numret och den information som finns kopplad till det kan behöva användas i ett senare skede för att t.ex. driva in fordonsskatt eller träng- selskatt. Det finns alltså behov av att, precis som , ställa krav på kontrollen även i de fall det inte går att få till stånd ett personligt möte. och rådets förordning (EU) 2018/1724 av om inrättande av en gemensam digital ingång för till- handahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problem- lösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (SDG-förordningen) ställer också krav på att vissa förfaranden ska erbjudas helt online. Det ska t.ex. vara möjligt att ansöka om studie- bidrag och studielån, registrera ett motorfordon och ansöka om pen- sion helt online. Att förfarandet ska vara helt online innebär bl.a. att identifiering, undertecknande och slutlig inlämning ska kunna utföras elektroniskt på distans (se artikel 6 SDG-förordningen). Om samord- ningsnummer ska användas för dessa ärenden blir det således svårt att alltid kräva att en person inställer sig personligen för identitetskon- troll i samband med att samordningsnummer ska tilldelas. Från huvud- regeln om att vissa förfaranden ska erbjudas helt online finns dock undantag i SDG-förordningen. Om förfarandet i undantagsfall, moti- verat av tvingande hänsyn till allmänintresset inom områdena allmän säkerhet, folkhälsa och bedrägeribekämpning, inte kan uppnås helt online, får medlemsstaterna kräva att användaren inställer sig person- ligen hos den behöriga myndigheten som ett led i förfarandet (arti- kel 6 p. 3 SDG-förordningen). I dessa undantagsfall ska medlemssta- terna begränsa denna fysiska närvaro till det som är absolut nödvändigt och objektivt motiverat samt säkerställa att övriga led i förfarandet kan utföras helt online. Förordningen ska tillämpas fullt ut från . Myndigheternas behov av att rekvirera nummer utan personlig inställelse kan troligen minskas genom andra åtgärder, t.ex. genom att erbjuda möjlighet att inställa sig för personligt möte även i utlan- det (se nedan i avsnitt 13.3.4). Trots detta kan det dock konstateras att många myndigheter som använder samordningsnummer har ett Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer behov av att ibland kunna rekvirera ett nummer även utan att per- sonen inställer sig på ett personligt möte. 12.7.3Behovet av nummertilldelning utan krav på identitetskontroll Den tilldelning av samordningsnummer som sker trots att det råder osäkerhet om personens uppgifter grundas på att myndigheter behöver ett gemensamt begrepp för att undvika personförväxling och för kommunikation sinsemellan även i de fall när det inte är möjligt att göra någon säker identitetskontroll. Intresset av att ett nummer tilldelas har bedömts väga tyngre än intresset av att personens identi- tetsuppgifter kan fastställas i vissa situationer, nämligen inom rättsvä- sendet, för asylsökande och för registrering i beskattningsdatabasen. är det endast beskattningsverksamhet och rättsväsendet som regelmässigt utnyttjar möjligheten att rekvirera num- mer trots att det råder osäkerhet om personens identitet. Man kan i och för sig ifrågasätta om ett nummer som är helt ostyrkt på ett effektivt sätt kan användas för att undvika personförväxling. När ett sådant tilldelas måste det dock finnas viss information om perso- nen. Ett angivet efternamn och en angiven födelsetid krävs som regel.27 Både och strävar efter att få så kom- pletta identitetsuppgifter som möjligt, även beträffande de ”ostyrkta” numren. Numret innehåller på så vis i vart fall viss information, också när det inte är möjligt att kontrollera informationen mot identitets- handlingar. Även om det endast finns ett fåtal uppgifter om en person tillgängliga ökar möjligheten att undvika personförväxling med ett gemensamt nummer. i rekvirerar samord- ningsnummer från för hela rättsväsendet när det gäller ärenden i brottmålsprocessen. försöker fastställa personens identitet innan rekvirering sker. I normalfallet genom en legi- timationshandling, såsom ett körkort, ett pass etc. I de olika verksam- hetsstöd som används till förundersökningar och utfärdande av ord- ningsbot finns stöd för hanteringen. Vidare finns framtagna rutiner beskrivna på myndighetens intranät. Vid behov tillämpas internatio- nella förfrågningar via etablerade kontaktvägar t.ex. Europol, 27I ett fåtal undantagsfall kan enligt uppgift till utredningen tilldela samordnings- nummer utan angiven födelsetid. Numret registreras då på 000000-, eller i praktiken 000060-. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer och utländska polismyndigheter genom utbyte av tillgänglig informa- tion, foto av fram- och baksida på eventuella id-handlingar, fingerav- tryck, DNA-uppgifter, foto på person, noteringar av övriga känne- tecken och annat som kan bidra till att fastställa personens verkliga identitet. Även exempelvis uppgifter om tatueringar, ärr, utländska adressuppgifter, telefonnummer etc. används. Om det råder tveksam- het rapporterar polisen upptäckta felaktigheter till för ändring eller sammankoppling till befintligt samordningsnummer. Polisen fortsätter alltså ofta att utreda personens identitet även efter att samordningsnummer tilldelats om identiteten vid rekvireringen var oklar. Trots att numren kallas ”ostyrkta” betyder det alltså inte att de nöd- vändigtvis saknar information om personen. Numren kan alltså inne- hålla ”styrkta” uppgifter i flera delar, t.ex. avseende namn och födelse- tid medan det råder osäkerhet om medborgarskap. Även om det enda som man lyckas få fram är ett namn och en födelsetid som inte kan styrkas mot handlingar, kan den informationen undvika personför- växling i viss mån. Även om det är önskvärt att identiteten så långt som möjligt kan styrkas fyller även ett ”ostyrkt” nummer en viktig funktion för spår- barheten mellan myndigheterna, bl.a. i rättskedjan.