sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Kommunen får i det enskilda fallet enligt 15 kap. 25 § 1 ge dispens från förbudet i 15 kap. 24 § första stycket, en dispens som innebär att kommunen kan medge någon annan än kommunen att hantera det kommunala avfallet. Förutsättningarna för detta är att det ska finnas särskilda skäl och att den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Mot bak- grund av att kritik har riktats mot hur dispensfrågan har fungerat, har vi alltså fått i uppdrag att se över dispenssystemet som ett alter- Våra överväganden och förslag nativ till frivalet. I detta ligger att utreda om det finns anledning att inte längre kräva särskilda skäl, eller på annat sätt utöka möjlig- heterna att lämna dispens. I våra direktiv står att dispensmöjligheten i så fall ska utformas så att den är tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner verksamheten bedrivs och tillägger att vad gäller denna lösning ”bör det övervägas om det ska krävas ett miljömässigt lika bra eller bättre omhändertagande för att bevilja dispens.” Av motiven till 15 kap. 25 § framgår att dispens- bestämmelsen behövs av praktiska skäl eftersom den planerings- skyldighet och de planeringsförutsättningar som ges för kommunerna rimligen inte kan omfatta alla de situationer som kan uppstå då fastighetsinnehavarna vill slippa omfattas av renhållningsmonopolet, dvs. de fall då de anser att deras utnyttjande av fastigheten inte moti- verar en skyldighet att erlägga renhållningsavgift. Dispensmöjligheten bygger på två förutsättningar, nämligen dels att fastighetsinne- havaren eller nyttjanderättshavaren själv kan ta hand om sitt avfall på ett betryggande sätt, dels att det dessutom finns särskilda skäl för dispens. Även den omständigheten att fastigheten utnyttjas i så begränsad omfattning att något avfall över huvud taget inte uppstår, får anses täckas av bestämmelsen. Regeln, som den fungerar , bygger till övervägande del på att ägare till fritidshus vill slippa att helt eller delvis betala renhållnings- avgift enligt taxa oftast beroende på att fritidshuset inte utnyttjas eller utnyttjas i så ringa utsträckning att något avfall inte behöver bortskaffas i regi. Miljödomstolarnas tolkning av vad som utgör särskilda skäl är mycket snäv med utgångspunkt i de grun- der som burit upp äldre renhållningslagstiftning och den praxis som vuxit fram genom avgöranden redan av Regeringsrätten och sedan där- efter av och av Mark- och miljö- överdomstolen. Så t.ex. räckte det inte med att hänvisa ”till sin miljö- medvetna livsstil” som uppgavs innebära att endast en ringa mängd avfall genererades vid nyttjandet av fastigheten (MÖD 2001:35). fann att det i målet saknades närmare utredning till stöd för påståendet att endast en s.k. restfraktion uppstod på fastigheten och vidare ansåg domstolen att det saknades en redo- visning av hur förbränning och kompostering gick till och den påverkan på omgivningen som avfallshanteringen kunde medföra. Därmed ansåg MÖD att makarna inte hade visat att avfalls- Våra överväganden och förslag hanteringen kunde ske på ett sätt som var godtagbart från hälso- skydds- och miljövårdssynpunkt och deras begäran om undantag avslogs. Här lade MÖD alltså en betydande utredningsbörda på avfallsinnehavaren. Av Kommentaren till framgår att dispensgivning enligt 15 kap. 25 § bör tillämpas främst i fråga om fritids- bebyggelse och enbart om starka skäl talar för dispens föreligger. Överklagade mål som prövats av MÖD och där dispens medgivits rör genomgående fritidshus som är föremål för enstaka besök eller i vart fall besök mycket sällan och då på ett sätt som inte gene- rerar avfall av nämnbar omfattning, framför allt inte avfall som kvarblir på fastigheten efter besöket. Avgörandena ger klart uttryck för att beviljade dispenser beror på sociala hänsynstaganden som ges en objektiv form, t.ex. att fastighetsinnehavaren på grund av ålder och sjukdom saknar möjlighet att i någon utsträckning besöka fastigheten. Annorlunda blir bedömningen i MÖD för verksamheter som söker dispens. Där är ju omständigheterna annorlunda. Som nämnts i avsnittet om rättspraxis i avsnitt 7.2.1 beviljades inte dis- pens från den kommunala hämtningen av hushållsavfall för ett livs- medelsproducerande företag (mål M 7925–12). Några särskilda skäl ansågs inte föreligga. 7.4.2Överväganden för en utökad dispensmöjlighet Vid våra upprepade samråd med företrädare för enskilda verksamheter som hotell och restaurang och andra besöksnäringar liksom när det gäller avfallsproducenter inom handel och industri har det framgått att dispensansökningar inte är särskilt vanliga. Tvärtom har vi fått intrycket av att det är sällan som en ansökan om dispens ges in av enskilda näringsidkare och ännu mer sällan som den beviljas. Från företagens sida bedömer man det som ganska utsiktslöst att få fram- gång med sin ansökan särskilt med beaktande att kvalifikations- gränsen för dispens enligt är bestämd till att det ska föreligga ”särskilda skäl”. Det har också givits uttryck från närings- livets sida att man oftast upplever ett ointresse från kommunernas sida när det gäller frågor om dispenser för enskilda verksamheter. Vi uppfattar vårt uppdrag som så att vi ska föreslå en utökad eller annorlunda dispensmöjlighet jämfört med dagens lagstiftning. Våra överväganden och förslag vår uppfattning har den aktuella bestämmelsen i 15 kap. 25 § en gedigen bakgrundshistoria och kan sägas höra samman närmast med sådana omständigheter som fastighetsinnehavararnas möjlighet att slippa betala renhållningsavgift för sådana fritidsfastigheter som de sällan eller aldrig besöker och där behovet av snygghet och ordning inte kräver regelbunden sophämtning eller där den lokala renhållnings- ordningen i övrigt sätter upp särskilda hinder (jmf MÖD 2007:24). Vårt uppdrag är annorlunda och handlar om att utveckla möjlig- heter till en utökad cirkulär ekonomi. Det är idén om en ökad håll- barhet i vårt sätt att ta hand om avfallet som bär fram våra förslag, alltså det rör sig om andra bevekelsegrunder för att bevilja dispens än vad som är tänkt regleras . Vi föreslår därför en ytterligare dispensgrund reserverad för verksamheter. Det avfallsslag eller den avfallsfraktion som en näringsidkare söker dispens för ska helt enkelt på ett övergripande sätt syfta till en ökad hållbarhet, lokalt, regionalt eller nationellt. Det sagda innebär att en utökad dispens- möjlighet som den beskrivs i vårt uppdrag ska regleras skild från övriga dispenser enligt 15 kap. Vi föreställer oss att dispensen ska sikta mot att minska mängderna avfall eller främja hushållningen med råvaror och energi och redovisa en genomtänkt idé hur detta ska åstadkommas. Samlat bör en beviljad dispens leda till att avfallet tas om hand bättre än det förfarande som kommunen kan erbjuda. Dispensen ska alltså ses som ett verktyg som ska användas för att åstadkomma en ökad hållbarhet. I likhet med andra dispenser som avser en pågående verksamhet bör dispensen kunna begränsas i tiden. En särskild fråga har varit vem som ska bevilja dispensen, ska den beviljas centralt, regionalt eller kommunalt. Som alltid i sådana här sammanhang är det viktigt att förutsättningarna är tydliga. I fråga om det kommunala avfallet eller hushållsavfallet som det benämndes har alltid kommunerna hanterar frågor med anknytning till det avfallet – även dispenser. Länsstyrelserna saknar erfarenheter av att handlägga ärenden om kommunalt avfall och kan misstänkas, åtminstone i storstadsregionerna, sakna tillräckliga kunskaper om de lokala förhållandena. Skulle det bli fråga om en central instans återstår enbart att välja och förutom vad som anförts beträffande länsstyrelserna ligger det numera i sakens natur att verket enbart i undantagsfall beslutar i enskilda ärenden som rör enstaka personer. En handläggning av dispensansökan utanför kommunen skulle dessutom innebära en nödvändig remiss till kommunen och Våra överväganden och förslag därmed föranleda en ovälkommen tidsutdräkt av handläggnings- tiden. Ingenting hindrar dock att i sitt över- gripande arbete – på samma sätt som tidigare gällt för hushållsavfall –utarbetar närmare riktlinjer för bedömningar av dispenser. Vi anser inte i fråga om dispenser att det är nödvändigt med någon särskild rapporteringsskyldighet för avfallsproducenterna. Redan av dispens- ansökan till kommunen kommer mängder och behandlingsmetoder att framgå och behöver kommunen ytterligare uppgifter kan man på ett enkelt sätt begära in uppgifterna från avfallsproducenten. 7.5Avgifter – särskilt om renhållningsavgifter Bedömning: Det finns inga rättsliga hinder som stoppar en kom- mun från att utforma renhållningstaxan i styrande riktning för att främja miljön. Det går således att använda taxan som ett instru- ment för att stimulera till ökad källsortering. Inte heller utgör den kommunala likställighetsprincipen något hinder för att utforma taxan med differentierade avgifter när det föreligger beaktans- värda skillnader vad avser rörliga kostnader som transport- sträckor inom kommunen. När föreskrifter om avgifter beslutas och vilket syfte de ska tjäna måste alltid gränsdragningen mellan skatt och avgift beaktas. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penning- prestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har aktualiserats fram- för allt när centrala tillsynsmyndigheter enligt förordningar ska få finansiera sin verksamhet med avgifter. Ett belysande exempel på detta är rättsfallet RÅ 1991 ref. 87. Regeringsrätten konstaterar där att kemikalieavgiften utgår huvudsakligen för att bekosta samhällets kemikaliekontroll och att det uppenbarligen är ett starkt allmänt intresse att en sådan kontroll upprätthålls, men att det även kan ligga i de enskilda företagens intresse att så sker. Våra överväganden och förslag avgiften utgår som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida kunde det enligt Regeringsrätten inte anses att ”ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen”. Kemikalieavgiften kan där- med knappast sägas uppfylla avgiftskriteriet. Vid en bedömning med utgångspunkt i de förarbeten till regeringsformen som rör gräns- dragningen mellan skatter och avgifter i statsrättslig bemärkelse måste det därför, enligt Regeringsrätten, visserligen starkt ifråga- sättas om kemikalieavgiften är att betrakta som en avgift. Emellertid tog Regeringsrätten sikte på att det saknades uttryckliga föreskrifter i regeringsformen om skatte- och avgiftsbegreppens innebörd och föredragande statsråd hade framhållit att gränsen var flytande, varför det fanns ett visst utrymme för en vidare bestämning av det stats- rättsliga avgiftsbegreppet. Mot bakgrund av detta godtog Regerings- rätten kemikalieavgiften som en avgift i regeringsformens mening. I rättsfallet redovisar också Regeringsrätten andra fall där avgifts- begreppet enligt regeringsformen getts en vidsträckt innebörd. Därefter har Lagrådet också bland annat bedömt en föreslagen allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231). I propositionen fram- hölls att avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Lagrådet konstaterade att fiskevårdsavgiften inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande. Det stod emellertid klart att avgifts- begreppet ansetts kunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Lagrådet gjorde bedömningen att fiske- vårdsavgiften, sådan den beskrivits i propositionen, rättsligt kunde betraktas som en avgift. Renhållningsavgifterna regleras i 27 kap. 4–6 §§ . Där sägs i 4 § att kommunen får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport och behandling av avfall som utförs av kommunen eller den som kommunen anlitar. Vidare betalas avgift för åtgärder som kommunen vidtar i syfte att informera hushåll och Våra överväganden och förslag verksamhetsutövare om avfallsförebyggande åtgärder särskilt i fråga om kommunalt avfall samt andra åtgärder som kommunen vidtar i fråga om sådant avfall för att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter från hushåll och verksamhetsutövare. Av 5 § framgår att avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för den infrastruktur som behövs för avfallshantering samt nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfalls- hantering främjas. I 6 § slås det fast att huvudregeln är att renhållningsavgiften bestäms genom den taxa som kommunfullmäktige antar. Taxan ska innehålla bestämmelser om vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften ska betalas. Av paragrafen framgår således efter vilka grunder renhållnings- avgiften ska beräknas. Självkostnadsprincipen enligt kommunallagen (2017:725) gäller, vilken innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttig- heter som den tillhandahåller. Av 2 kap. 3 § kommunallagen (2017:725) följer att kommuner och regioner ska behandla sina kommunmedlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Denna så kallade likställighetsprincipen innebär i huvudsak att kommuninvånarna ska vara likställda i fråga om sina rättigheter och skyldigheter gentemot kommunen. Av praxis från Regeringsrätten framgår emellertid att en kommun kan särbehandla vissa medlemmar i förhållande till andra, om det sker på objektiv, saklig grund. Likställighetsprincipen går inte längre än att kommunmedlemmar i samma situation inte får behandlas olika eller med andra ord: lika fall ska behandlas lika. I fråga om avgifter gäller att samma avgift ska tas ut för samma prestation, om samma om- ständigheter föreligger. Det betyder att utan hinder av lik- ställighetsprincipen kan en viss differentiering ske, exempelvis för att uppnå en rättvis kostnadsfördelning. I fråga om renhållningsavgifter rör rättspraxis mestadels förhållandet mellan fritidshus och perma- nentboende i kostnadshänseende och då närmast antalet hämtnings- Våra överväganden och förslag tillfällen och körsträckor. Således får renhållningsavgifter differen- tieras med hänsyn till fastigheternas belägenhet.3 Då kommunal- lagen inte omfattar företag på samma sätt som kommunens med- lemmar blir möjligheten till differentierad avgift med beaktande av objektiva omständigheter ännu tydligare och här gäller framför allt vad som sägs i . är många företag fastighetsägare varför allmänna kommunalrättsliga grunder för taxans utformning gäller. Ytterst är det ju inte en fråga om en vinstgivande verksamhet i traditionell mening. Som framgår av propositionen till miljöbalk (prop. 1997/98:45 II s. 290) hindrar således inte likställighetsprincipen att renhållnings- avgiften tas ut på sådant sätt att återanvändning, återvinning och annan miljöanpassad avfallshantering främjas och stimuleras både för hushåll och verksamheter, samt att nödvändiga planeringskost- nader kan få innefattas i avgiften. är alltså tydlig med att renhållningstaxan får differentieras i styrande syfte. Ett typiskt exempel på hur man kan differentiera taxan, utan att komma i kon- flikt med kommunallagen, är att renhållningstaxan kan utformas i förhållande till hushållens och verksamheternas källsortering. 2019/20:156 justerades 27 kap. 4 och 5 §§ miljö- balken för att understryka vad renhållningsavgifterna får bekosta i fråga om den kommunala avfallshanteringen. Således underströks i propositionen att renhållningsavgiften även får täcka nödvändiga kostnader för den infrastruktur som behövs för avfallshantering. I författningskommentaren angavs som exempel på detta (sid. 102) ”ett sopsugningssystem i ett tättbebyggt område för att minska transportbehovet vid insamling av avfall.” I propositionen angavs också upplysningsvis, som svar på ett en oklarhet som påpekats i remissomgången, att i fråga om producentansvar ansåg regeringen att ”avgiften bör kunna avse information om förebyggande av avfall och avfallsförebyggande åtgärder för produkter som omfattas av producentansvar”. En övergång till möjlighet till frival för näringslivet hindrar inte kommunerna att även fortsättningsvis erbjuda sina tjänster i fråga om hämtning och behandling av kommunalt avfall från företagen. I den utsträckning det kan bli fråga om konflikt med annan lagstift- ning är det närmast konkurrenslagstiftningen som då blir aktuell. 3Rune Lavin, Den kommunala likställighetsprincipen i nyare rättspraxis, Förvaltningsrättslig , häfte 6, 1975. Våra överväganden och förslag I fråga om huruvida offentlig verksamheten innebär en otillåten kon- kurrens gäller att det fråga om statlig, regional- eller verk- samhet, alternativt verksamhet bedriven i ett bolag som kontrolleras av stat, region eller kommun kan verksamheten nämligen falla under konkurrenslagens regler. 7.6Konkurrens från det offentliga 7.6.1Allmänt om offentlig säljverksamhet Våra förslag lägger inga hinder, om kommunen önskar konkurrera med den privata sektorn i fråga om omhändertagande av kommunalt avfall från yrkesmässiga verksamheter. En vanligt förekommande typ av klagomål till gäller vad som uppfattas som snedvridande konkurrens från den offentliga sektorn när denna bedriver ”säljverksamhet”. Med ”sälj- verksamhet” menas att det bedrivs ”verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur”, eller med andra ord att verksamheten agerar som ett ”företag”. När så är fallet konkurrerar ju offentlig verksam- het med privata aktörer på marknaden. Frågan om hur mycket verksamhet av mer eller mindre kom- mersiell natur det offentliga ska ägna sig åt är i grunden av politisk karaktär. Det finns inte någon klar juridisk skiljelinje mellan vad som typiskt sett är offentlig verksamhet av allmänintresse (”försvarbar från allmän synpunkt”) och när verksamheten i själva verket borde – eller i alla fall skulle kunna – bedrivas av privata aktörer. Offentlig närvaro i en marknad kan leda till att nyetableringar hämmas, om en potentiell näringsidkare avstår från att inträda på marknaden därför att man anser sig inte kunna konkurrera på lika villkor. Mot denna bakgrund infördes en särskild bestämmelse i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen. Konkurrensbegränsande säljverk- samhet avser konkurrens från företag som erhåller sin finansiering från det allmänna och gäller stat, kommun och landsting. Det spelar ingen roll om verksamheten bedrivs av en kommun eller annan offentlig enhet eller ett bolag. Det viktiga är att ”det allmänna” har ett dominerande inflytande över den juridiska personen. Detta kan ske genom ägande eller genom tillskjutande av ekonomiska medel eller genom kontroll över verksamheten. Våra överväganden och förslag Staten, regionen eller kommunen får förbjudas att i en säljverk- samhet som omfattas av 1 kap. 5 § första stycket tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förut- sättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller häm- mar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. En kommun eller en region får även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i första stycket. En sådan verksamhet får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag. Ett förbud gäller , om något annat inte har bestämts. Det sagda innebär att olika former av verksamheter som typiskt utförs av både kommuner och andra offentliga organ kräver en analys av vad de innebär och på vilket sätt som de kan komma att otill- börligen konkurrera med privat verksamhet. Utgångspunkten är att det måste röra sig om en verksamhet som konkurrerar med privata aktörer på en relevant marknad och där frågan väcks om det offentliga utnyttjar sin relativa makt genom att tillhandahålla en offentligt stödd verksamhet på den privata marknaden. I rättspraxis och litteratur har ofta hänvisats till kommuners verksamheter som innebär en kon- kurrens med företag: till exempel rörande simhall bowlingbanor o.d. eller regioner i fråga om inom exempelvis tvätteriverksamhet. Till detta skulle nu alltså kunna föras sådant som transporter och annan avfallshantering rörande verksamheters kommunala avfall. Domstol kan med stöd av 3 kap. 27 § konkurrenslagen förbjuda staten, kommuner och regioner att sälja varor och tjänster på ett sätt som begränsar konkurrensen. Även uthyrning innefattas. Kom- muner och regioner kan också förbjudas att helt driva en viss sälj- verksamhet om den begränsar konkurrensen. En offentlig aktör som bryter mot ett förbud kan bli tvungen att betala vite till staten. Verksamheten ska vara av ekonomisk eller kommersiell natur men behöver inte nödvändigtvis vara förenad med krav på vinst. I detta avseende finns ingen skiljaktighet mot övrig konkurrenslag- stiftning. Om verksamheten snedvrider, hämmar, påverkar eller är ägnad att påverka en effektiv konkurrens för andra företag är det fråga om en otillåten säljverksamhet. Olika exempel finns, som kommunala badanläggningars konkurrens med privata, där de kommunala aktö- rerna inte har några vinstkrav eller ett annorlunda vinstbegrepp och Våra överväganden och förslag annan möjlighet till finansiering (och kontroll, eftersom kommu- nerna till exempel ansvarar för skolan). Det kan röra sig om inlagring och arkivhållning, transporttjänster och andra nyttigheter där också privata aktörer är verksamma. På motsvarande sätt som i övrig kon- kurrensrätt måste den relevanta marknaden avgränsas och en bedöm- ning av konkurrenspåverkan göras. I de fall där det saknas kon- kurrens från privata aktörer, exempelvis vid tillhandahållande av vissa samhälleliga tjänster, är lagen inte tillämplig. Exempel från ett avgörande om ett kommunägt bussbolag och den rättsliga regleringen i konkurrenshänseende Som framgår av 3 kap. 27 § konkurrenslagen får staten, regioner eller kommuner inte utföra ”säljverksamhet” som snedvrider, hämmar eller hindrar en effektiv konkurrens på marknaden – om sådan verk- samhet inte är ”försvarbar från allmän synpunkt”. Den centrala frågan är alltså om en viss ”säljverksamhet” är ”för- svarbar från allmän synpunkt”. Ett bra exempel på resonemanget i detta sammanhang kan sägas röra det kommunalägda bussbolaget . Vid bedömningen av dess verksamhet med s.k. beställningstrafik hänvisade (tingsrätten var fram till domstol för dessa mål; numera är rätt och ) till den allmänna kom- petensregeln i 2 kap. 1 § i dåvarande kommunallagen (1991:900. Av den framgick att kommuner själva får ta hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Tingsrätten konstaterade vidare att kommuner – enligt kommunallagens förarbeten – ska kunna ägna sig åt ”sedvanlig affärsverksamhet, såsom energiförsörjning och kollektiv- trafik, men endast i undantagsfall engagera sig på det egentliga närings- livets område”. I fallet med beställningstrafik, en verk- samhet som bedrevs på marknadsmässiga grunder i konkurrens med privata aktörer, fann tingsrätten, att denna verksamhet inte kunde uppbäras av allmänintresse, och inte föll under den kommunala kompetensen (till skillnad från kommunens linjebussverksamhet). Vid tillämpningen av 3 kap. 27 § konkurrenslagen gäller att kon- kurrenssnedvridningar som underprissättning, att behandla olika företag på olika sätt utan godtagbara skäl (diskriminering), eller att neka ett företag tillgång till en strategisk nyttighet, till exempel en viss Våra överväganden och förslag infrastruktur, på rimliga villkor strider mot konkurrensreglerna.