sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — återkom med sådana besked i en skrivelse . 9.5Sveriges arbete mot människohandel och stödet till brottsoffren En rad myndigheter och organisationer deltar i arbetet mot män- niskohandel och med stödinsatser till brottsoffren. Nedan följer en redogörelse för de aktörer som vi bedömer som mest centrala i det här sammanhanget.3 har i uppdrag att på nationell nivå sam- ordna myndigheternas arbete mot människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, liksom med internationella aktörer, och bistå myndigheterna med metodstöd och kompetensutveckling. Detta sker bland annat genom att samordnar metod- stödsteam mot prostitution om människohandel (NMT), bemannar en stödtelefon för yrkesverksamma, delfinansierar regionkoordina- torer mot prostitution och människohandel (se vidare nedan) samt står för finansieringen av ett återvändandeprogram som genomförs av Organization for Migration (IOM). ska också främja utvecklingen av förebyggande insatser mot prostitution och människohandel för alla ändamål. I uppdrag ingår som nämnts att sam- ordna NMT. I NMT ingår – utöver – , , , Arbets- miljöverket, samt representanter från socialtjänst (region- koordinatorer och specialiserade mottagningar) och hälso- och sjuk- vård. NMT:s syfte är att stärka arbetet mot prostitution och 3Informationen nedan är hämtad och sammanställd från Manual vid misstanke om människo- handel, NMT, andra omarbetade upplagan, 2019, Människohandel för sexuella och andra ända- mål, lägesrapport 21, och Handlingsplan mot prostitution och människohandel, bilaga till regeringsbeslut nr II:1. Betänketid för offer för människohandel människohandel i hela landet, samt att utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människohandel. För att ge stöd och praktisk vägledning till yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel har tagit fram en manual vid misstanke om människohandel. Manualen beskriver den formaliserade stöd- processen (national referral mechanism) för stöd till utsatta och tydliggör vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden, men också vilket metodstöd de har till- gång till via . ska genom kunskapsstöd och föreskrifter bidra till att hälso- och sjukvården och bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Myndigheten ansvarar för kunskaps- utveckling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområde samt för att ge stöd till metodutveckling inom sitt verksamhets- område. Inom området prostitution och människohandel innebär det att ansvarar för att ge stöd till berörda yrkes- grupper i deras arbete med att upptäcka, erbjuda stöd och skydd till personer som befinner sig i prostitution och människohandel. ska enligt socialtjänstlagen verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Social- tjänsten har också ett ansvar för att barn som utsatts för brott, och barnets närstående, får det stöd som de behöver. ska särskilt beakta att även barn som bevittnat våld kan vara i behov av stöd. Vidare ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. (Se 5 kap. 11 § socialtjänstlagen [2001:453].) Enligt socialtjänstlagen har den kommun där den enskilde vistas det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver. För en person som saknar uppehållstillstånd eller uppe- hållsrätt i är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta Betänketid för offer för människohandel Akuta insatser som kan vara aktuella för en person som är utsatt för människohandel och som tillfälligt vistas i kommunen kan bestå av exempelvis skyddat boende i avvaktan på hemresa, bidrag till hemresan och till nödvändigt uppehälle, tolk och någon form av psykologiskt stöd. Personen kan även få hjälp med att kontakta hälso- och sjukvården vid behov. Inom flera län finns även s.k. regionkoordinatorer som har särskild kompetens gällande män- niskohandel. I storstadsregionerna finns kommunala mottagningar som erbju- der stöd, praktisk hjälp, samtal och medicinsk rådgivning till per- soner som befinner sig i prostitution eller personer med livserfarenheter som gör att de löper ökad risk att hamna i situa- tioner där de utnyttjas för sexköp. Storstadsregionerna har också verksamhet som erbjuder personer som vill sluta köpa sexuella tjänster anonym rådgivning och stödsamtal. Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel finns i sju regioner motsvarande regioner. Regionkoordi- natorerna är som framgått ovan anställda inom . Regionkoordinatorerna finansieras av tillsammans med vissa kommuner och länsstyrelser. De utgör ett viktigt led i stöd- och skyddsprocessen för att bistå personer som blivit utsatta för människohandel, och för att stödja yrkesverk- samma som kommer i kontakt med människohandelsärenden. Det är ofta till regionkoordinatorerna som hänvisar människohandelsärenden från stödtelefonen vidare. •Bistå myndigheter, till exempel polis och socialtjänst, med stöd vid människohandelsärenden. De ska också fungera som en regional aktör med spetskompetens gällande människohandel. •Bistå utsatta personer och säkerställa att de får det skydd och stöd de har rätt till genom hela processen. De samordnar stödinsatser mellan myndigheter som socialtjänst, , hälso- och sjukvård, polis och olika former av boende, samt ger stöd och är beslutsfattande i processen vid ansökan till det s.k. Återvänd- andeprogrammet. Betänketid för offer för människohandel •Vara en länk i arbetet mot prostitution och människohandel som sker på regional och nationell nivå genom kontinuerlig kontakt med den nationella samordningen mot prostitution och människo- handel hos . Det operativa arbetet mot människohandel bedrivs inom Polismyn- digheten i huvudsak på regional nivå. Människohandel ingår i en av den polisoperativa inriktningens fyra huvuddelar, den som berör aktörer inom internationell organiserad brottslighet. I fem av sju polisregioner finns särskilda grupper som har till uppgift att bekämpa alla former av människohandel och därtill relaterad brottslighet. Samt- liga regioner har i uppdrag att ta fram och fastställa handlingsplaner för hur arbetet mot människohandel ska bedrivas i regionerna. Nationella operativa avdelningen () ska rikta och leda polis- verksamheten nationellt och internationellt, samt stödja polis- regionerna i olika typer av verksamheter, däribland människohandel. Vid finns en människohandelsgrupp som bearbetar och analys- erar tips och information om misstankar om brott rörande män- niskohandel från hela landet. Gruppen deltar i det internationella samarbetet inom ramen för , Europol, Östersjösamarbetet och de utlandsstationerade polissambandsmännen. Noas människo- handelsgrupp fungerar också som ett stöd för de nationella polis- regionernas arbete med att upptäcka och utreda människohandels- brott. har regeringens uppdrag att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel. I uppdraget ingår bland annat att samla in uppgifter om omfattningen av människohandel och om hur den kan förebyggas och bekämpas samt att redovisa resultaten till regeringen. överlämnar således en lägesrapport om människohandel för sexuella och andra ändamål till regeringen. Betänketid för offer för människohandel Åklagaren leder förundersökningen och för talan vid rättegången i människohandelsärenden. Det är således normalt en åklagare som hos ansöker om tidsbegränsat uppehållstillstånd för offret för medverkan vid förundersökning och huvudförhandling i brottmål eller betänketid. Det ska alltid vara en specialiserad åklagare på Åklagarmyndig- hetens Riksenhet mot internationell organiserad brottslighet () som har operativt ansvar för förundersökningar och åtal i män- niskohandelsärenden, även om förundersökningen inledningsvis under jourtid kan komma att ledas av åklagare vid annan enhet i Åklagar- myndigheten. En förundersökning om de närliggande brotten män- niskoexploatering eller koppleri kan ledas av en åklagare vid allmän åklagarkammare. Utvecklingscentrum ansvarar för metodutveckling rörande människohandel inom . viktigaste roll i arbetet mot människohandel är att inom ramen för sin verksamhet upptäcka misstänkta offer och anmäla misstankarna till berörda myndigheter som polis och social- tjänst. Polis och socialtjänst ska också kontaktas av Migrations- verket beträffande barn som far illa eller befinner sig i en utsatt situation. Som redogjorts för ovan ansvarar myndigheten även för att fatta beslut i ärenden om tidsbegränsade uppehållstillstånd för brottsoffer och andra bevispersoner efter ansökan från en förunder- sökningsledare. Inom ramen för myndighetens inspektionsverksamhet kan Arbets- miljöverket upptäcka personer som kan vara offer för människo- handel. Betänketid för offer för människohandel I arbetet mot människohandel deltar även ett flertal frivilligorganisa- tioner. Bland dessa kan nämnas Plattformen Civila mot människohandel som samlar ett tjugotal organisationer och aktörer inom civilsamhället. Plattformen arbetar för att förbättra samord- ningen av insatser till personer som är utsatta för människohandel och motverka människohandel i alla former. Aktörerna bedriver exempelvis skyddade boenden och uppsökande arbete. De erbjuder också juridisk rådgivning, tolkhjälp, samtalsstöd och praktik. Platt- formen driver även ett nationellt stödprogram (NSP) som ett kom- plement till samhällets stödinsatser. Stödprogrammet kan ge stöd och skydd när myndigheter inte kan erbjuda det, exempelvis till vuxna offer för människohandel som saknar rätt att vistas i landet. Temporärt stöd kan på så sätt ges till potentiellt brottsutsatta även utanför rättsprocessen, till exempel innan en formell polisanmälan eller förundersökning inletts och uppehållstillstånd för betänketid utfärdats. 9.6Våra överväganden och förslag Förslag: Om det finns anledning att anta att utlänningen har utsatts för människohandel eller människoexploatering får en ansökan om uppehållstillstånd för betänketid också göras av social- nämnden. Om ett uppehållstillstånd för betänketid har beviljats efter ansökan av socialnämnden får tillståndet inte återkallas innan fått tillfälle att yttra sig. beslut om avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd för betänketid eller om återkallelse av ett sådant tillstånd får överklagas av socialnämnden om det var socialnämn- den som ansökte om tillståndet. Följdändringar görs i andra paragrafer i utlänningslagen och i utlänningsförordningen. Betänketid för offer för människohandel Skälen för vårt förslag Närmare om vårt uppdrag Av direktivet om offer för människohandel och konventionen om bekämpande av människohandel framgår att varje medlems- eller konventionsstat ska tillförsäkra offer för människohandel en betänke- tid för att ge dem möjlighet att återhämta sig, komma över inflyt- andet från förövarna och fatta ett välgrundat beslut om samarbete med de behöriga myndigheterna. I de nämnda instrumenten, liksom i människohandelsdirektivet, åläggs de berörda staterna också att säkerställa att brottsoffren får en viss nivå av stöd, hjälp och skydd. I svensk rätt finns regler om betänketid i 5 kap. 15 § utlännings- lagen. Där framgår bland annat att endast förundersökningsledaren är behörig att ansöka om betänketid. expertgrupp har kritiserat denna ordning och rekommenderat att vidta åtgärder så att betänketiden inte är beroende av samarbete med brottsutredande myndigheter. Som framgått redan inledningsvis anser regeringen att uppfyller kraven på betänketid i direktivet om offer för människo- handel och konventionen om bekämpande av människohandel. Eftersom förebyggande och bekämpande av människohandel är en högt prioriterad fråga för bör det emellertid, enligt vad som anges i direktiven, analyseras om det finns skäl att stärka skyddet för offer för människohandel när det gäller möjligheten till betänketid. Närmare bestämt behöver det göras en bedömning av om ordningen att endast förundersökningsledare kan ansöka om betänketid i prak- tiken innebär en begränsning, eftersom en person som behöver för att kunna ta ställning till om denne vill samarbeta med brotts- utredande myndigheter måste ha kontakt med dessa för att få be- tänketid. Vidare är det enligt direktiven nödvändigt att analysera risker med att ha en annan ordning än att enbart förundersök- ningsledare ansöker om betänketid. Om det föreslås att ytterligare någon myndighetsaktör bör kunna ansöka om betänketid, bör det även analyseras vad som ska ligga till grund för deras bedömning av om en ansökan bör göras eller inte. Vårt uppdrag i denna del är således att ta ställning till om ytter- ligare myndighetsaktörer ska kunna ansöka om uppehållstillstånd för betänketid för offer för människohandel och i så fall vilken eller vilka, samt vad som ska ligga till grund för bedömningen. Betänketid för offer för människohandel Det finns ett behov av att ytterligare någon aktör ges behörighet att ansöka om betänketid Av 5 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen framgår att ett 30 dagars uppehållstillstånd i vissa fall kan ges ett utländskt brottsoffer eller vittne som vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brotts- utredande myndigheterna. Förutsättningarna är att det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras och att hänsyn till den allmänna ordningen och säker- heten inte talar emot att tillstånd beviljas. Om det finns behov av en längre betänketid kan, enligt tredje stycket samma paragraf, betänketiden förlängas om förutsättningarna är upp- fyllda och det finns särskilda skäl. Det är endast förundersöknings- ledaren som kan ansöka om betänketid och förlängning. Som framgår av lagtexten är syftet med betänketiden tvåfaldigt. För det första ska den tillgodose offrets behov av att återhämta sig, fysiskt såväl som psykiskt. För det andra ska den ge offret möjlighet att i lugn och ro kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna. Rätten till betänketid får alltså inte i sig vara beroende av offrets samarbetsvilja. Betänketidens tvåfaldiga syfte återspeglas också i konventionens terminologi, där institutet benämns som ”Period för återhämtning och eftertanke”. En viktig del av offrets återhämtning är att han eller hon ska bli fri från människohandlarnas inflytande (se artikel 6 i direktivet om offer för människohandel och skäl 12 i ingressen till direktivet samt artikel 13 i konventionen om bekämpande av människohandel). Detta, liksom offrets fysiska och psykiska tillstånd, har i sin tur betydelse för hans eller hennes förmåga att fatta ett välgrundat beslut i fråga om sin medverkan i brottsutredningen. Nämnda faktorer kan också ha inverkan på personens tillförlitlighet som bevisperson. I en förklaranderapport till konventionen anges om detta bland annat följande.4 […]the period is likely to make the victim a better witness: statements from victims wishing to give evidence to the authorities may well be unreliable if they are still in a state of shock from their ordeal. “Informed decision” means that the victim must be in a reasonably calm frame of mind and know about the protection and assistance measures 4Explanatory Report to on Action against Trafficking in Human Beings, Council of – No. 197, p. Betänketid för offer för människohandel available and the possible judicial proceedings against the traffickers. Such a decision requires that the victim no longer be under the traffickers’ influence. För att betänketiden ska ge den möjlighet till återhämtning och eftertanke som den syftar till, ger ett uppehållstillstånd av sådant slag rätt till skydd samt ekonomisk, social och medicinsk hjälp för offret. Innan betänketid har beviljats kan endast offrets grundläggande behov tillgodoses, till exempel genom utbetalning av akut ekonomisk ersätt- ning från , s.k. nödbistånd. Med betänketiden följer också en möjlighet för kommunerna att få ersättning från staten för de kostnader som uppkommit för stöd till människohandelsoffer. Det är också först när betänketid beviljas som det inträder ett skydd mot utvisning. Formellt sett är det enligt dagens reglering inte en förutsättning för betänketid att offret samarbetar med de brottsutredande myn- digheterna. Genom ordningen med att endast förundersöknings- ledaren är behörig att ansöka uppstår emellertid en stark koppling till det rättsliga förfarandet. Rätten till betänketid blir avhängig att en förundersökning är inledd och att polisen i vart fall får kännedom om personen i fråga. I vilken mån detta i praktiken kringskär per- sonens möjlighet att få betänketid är beroende av i vilken situation han eller hon identifieras som ett potentiellt människohandelsoffer. Om identifieringen sker inom ramen för en pågående förunder- sökning om människohandel, handläggs ärendet av en specialiserad åklagare som i allmänhet har god kunskap om rätten till betänketid och dess betydelse för brottsoffret. I dessa fall tycks den nuvarande ordningen i huvudsak fungera väl. Men ett potentiellt människo- handelsoffer kan också påträffas vid polisiära ingripanden i ärenden av annat slag. Enligt vad som framkommit i våra kontakter med regionkoordinatornätverket kan det i dessa fall ta innan personen identifieras som ett människohandelsoffer och innan en ansökan om betänketid lämnas in och beviljas.5 Fram till dess har personen inte tillgång till det stöd och den hjälp som han eller hon kan behöva och har rätt till. Exempelvis kan den som är i behov av skyddat boende i stället komma att placeras i Migrations- verkets förvar eller på ett annat mindre väl lämpat sätt genom social- tjänstens försorg. 5Se även Årsrapport , Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel, region nord. Betänketid för offer för människohandel Ett offer för människohandel kan också identifieras utanför den rättsliga processen, till exempel av eller en frivillig- organisation. Om offret i en sådan situation behöver att tänka över om han eller hon vill att polisen involveras, finns inte någon möjlighet att få betänketid förrän polisen faktiskt involveras. Regler- ingen framstår i dessa fall som motsägelsefull och begränsar i prak- tiken möjligheten att få betänketid. Offret behöver visserligen inte personligen anmäla brottet till polisen – detta kan exempelvis social- tjänsten göra – och någon ytterligare medverkan i utredningen från hans eller hennes sida är på detta stadium inte nödvändig. I detta sammanhang måste dock brottsoffrens särskilda erfarenheter och belägenhet beaktas. Många offer för människohandel är kvinnor och flickor som kommer från en fattig bakgrund i länder där deras rättig- heter begränsas på olika sätt. De har ofta ett bristande förtroende för de rättsvårdande myndigheterna och saknar i allmänhet kunskaper i svenska och om det svenska samhället. De kan dessutom känna rädsla för att de själva eller deras anhöriga eller vänner kan komma att utsättas för repressalier av människohandlarna.6 En polisanmälan kan därför, även om den förmedlas av någon annan, upplevas som en långtgående åtgärd och kräva noggranna överväganden. Innan polisen involveras är personen utesluten från det stöd och den hjälp som varje offer för människohandel enligt inter- nationella åtaganden ska garanteras. Den ekonomiska hjälp som offret beviljas i detta läge, till exempel i form av nödbistånd, har kommunen inte rätt till ersättning för. Detta innebär att offret skynd- samt måste bestämma sig för om hon eller han kan, vågar eller orkar inleda en rättslig process. Offret hamnar därmed i en pressad situa- tion och måste kanske alltför snabbt fatta beslut om sin eventuella medverkan.7 Med andra ord får inte offret den möjlighet till åter- hämtning och eftertanke som betänketiden syftar till. Om offret väljer att inte delta får det till följd att rättsväsendets möjligheter att kunna utreda brottet minskar. Med den nuvarande regleringen används möjligheten till betänke- tid relativt sällan. Antalet beviljade ansökningar om betänketid upp- gick 2020 till 26, 2019 till 22 och 2018 till 18.8 Av 6Se bl.a. Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 21, , s. 21. 7Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 21, , s. 82. 8Migrationsverkets årsredovisning 2020, s. 90. Betänketid för offer för människohandel lägesrapport gällande människohandel för sexuella och andra ändamål framgår att det totala antalet anmälda brott avseende alla former av människohandel uppgick till 276. I samma lägesrapport har bedömt att fler förundersök- ningar i förlängningen skulle kunna inledas om personer som miss- tänks vara offer för människohandel erbjöds adekvat hjälp och skydd utan krav på att en förundersökning har inletts. Denna uppfattning har även regionkoordinatorer som vi varit i kontakt med delat. Av det anförda följer att det både från ett brottsoffer- och ett lagföringsperspektiv finns anledning att ge ytterligare någon aktör behörighet att ansöka om betänketid för offer för människohandel. Frågan är då vem eller vilka. Behörigheten att ansöka bör ges till socialnämnden Ett alternativ vore att ge den tillkommande ansökningsbehörigheten till regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel (se om dessa i avsnitt 9.5.4). Eftersom regionkoordinatorerna har en särskild kompetens i frågor rörande människohandel skulle en sådan lösning minska risken för att betänketiden inte används eller används på ett felaktigt sätt. Regionkoordinatorerna finns emeller- tid bara på ett begränsat antal platser i landet, varför en sådan lösning framstår som mindre väl lämpad från tillgänglighetssynpunkt. Vidare kan det vara problematiskt att i lagstiftning inskränka be- hörigheten till enskilda tjänsteinnehavare, eftersom tjänstens före- komst och funktion kan komma att förändras . Det framstår då som lämpligare att den tillkommande behörig- heten att ansöka om betänketid läggs på kommunerna, inom ramen för deras sociala verksamhet. Varje kommun i har, genom , det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kom- munen får det stöd och den hjälp som de behöver. har därmed en central roll i stöd- och skyddsprocessen för offer för människohandel och involveras som regel på ett tidigt stadium, exempelvis genom att fatta beslut om placering eller andra akuta insatser. Inom finns – inte minst i stor- stadsregionerna – kunskap om människohandel, brottsoffren och vilka insatser som dessa behöver och har rätt till. Dessutom kan handläggare inom vända sig till regionkoordinatorerna Betänketid för offer för människohandel för att få stöd och vägledning i hanteringen av ärenden om män- niskohandel. I enlighet med vad som normalt gäller inom verk- samhet bör enskilda handläggare eller andra anställda dock inte ha en självständig rätt att besluta om en ansökan om betänketid ska göras. Den rätten bör i stället tillkomma socialnämnden. Normalt bör beslutanderätten emellertid kunna delegeras till exempelvis en anställd inom med stöd av kommunallagens bestäm- melser (se 6 kap. 37 och 38 §§ samt 5 kap. 7 §). Därmed kan frågan handläggas på ett effektivt sätt och befogenheten att ansöka om betänketid begränsas till en krets som har särskild utbildning och kompetens inom området. I den mån beslutanderätten inte kan dele- geras på nu angivet sätt,9 kan nämnden under alla förhållanden upp- dra åt ordföranden, eller en annan utsedd ledamot, att besluta på nämndens vägnar när det gäller sådana ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas (se 6 kap. 39 § kommunal- lagen). Därmed kan ärendet ändå handläggas med den skyndsamhet som dess beskaffenhet kräver. Mot den ovan angivna bakgrunden anser vi att den tillkommande behörigheten att ansöka om betänketid bör ges till socialnämnden. Ett liknande förslag har också lämnats av i den ovan nämnda lägesrapporten (s. 83).