sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Enligt uppgift till utredningen har emellertid inom ramen för detta uppdrag inte genomfört några särskilda insatser som syftar till att förbättra tillgången till eller användandet av läromedel.212 Kostnaden för att genomföra insatser inom ramen för detta upp- drag uppgick till 179 miljoner kronor.213 5.6.4Läsfrämjande insatser för förskolan fick 2018 i uppdrag av regeringen att genomföra en sats- ning med syfte att stärka förskolornas läsfrämjande arbete och skapa intresse för läsning hos både barn och föräldrar. 209I urvalen används ett antal fastställda urvalskriterier med mått som bland annat rör barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska, vårdnadshavares utbild- ningsnivå och bostadsområdens socioekonomiska status. 210Skolverket (2020j). 211Ibid, s. 17. 213Skolverket (2020j). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Uppdraget bestod i att erbjuda ett brett urval av lämpliga titlar inom såväl olika genrer som på olika språk och att se till att för- skolorna kunde beställa titlarna och få dem distribuerade till sig utan kostnad. Dessutom skulle tillhandahålla en handledning om läsfrämjande verksamhet i förskolan.214 Urvalet av sammanlagt 172 böcker utgick huvudsakligen /Barn- och ungdomsbokskatalog, där pre- senterar böcker från det senaste årets utgivning.215 Av uppdragets avsattes hela summan utom till böcker.216 Pengarna fördelades efter rekvisition till respektive kommun. Summan baserades på antal förskolor, kom- munala såväl som enskilda, i respektive kommun. Samtliga kommuner rekvirerade medel och hela beloppet var utbetalt . Totalt fick varje förskola att beställa böcker för från leverantören. Detta innebar, enligt , i genomsnitt 40–50 böcker per förskola.217 5.7Aktuella utmaningar och behov 5.7.1På många skolor prioriteras inte inköp av läromedel En viktig förutsättning för att elever ska få tillgång till läromedel är att det finns ekonomiskt utrymme på skolan för att göra inköp och att läromedel prioriteras. Skolhuvudmän och rektorer förefaller inte alltid i tillräcklig grad säkerställa att skolor prioriterar inköp av läro- medel. Enligt de hearings som utredningen genomfört är det relativt ovanligt att rektorer mer aktivt arbetar för att säkerställa att elever har tillgång till aktuella läromedel. Detta överensstämmer med Skol- inspektionens iakttagelser från granskningen av skolors kvalitets- säkring och val av läromedel med fokus på läromedel i samhälls- orienterande ämnen i årskurs 7–9 från 2021.218 214Regeringen (2018c). 215Kulturrådet (2018). avsattes till upphandlingskostnader, informationsmaterial, arvoden till sak- kunniga och övriga administrativa kostnader som uppstod i samband med uppdragets genom- förande. 217Kulturrådet (2018). Efter att slutdatum passerat hade 9 732 förskolor, enligt redovisning, beställt bokgåvor för . Drygt 700 förskolor hade trots upprepade påminnelser inte lagt någon beställning. 218Skolinspektionen (2021b). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Det är inte klarlagt i vilken utsträckning det är de ekonomiska ramarna som begränsar elevers tillgång till läromedel. Enligt Skol- inspektionen varierar det hur pass begränsade lärarna beskriver att de är av ekonomi när det gäller inköp av läromedel,219 men i bland annat Läromedelsförfattarnas enkätundersökning uppger de flesta lärarna att just ekonomin ofta är det som inskränker möjlig- heterna att köpa in läromedel. Enligt denna undersökning kan av lärarna i grund- och gymnasieskolan köpa in alla de läromedel som de anser att de behöver.220 Även undersökning Attityder till skolan visar att en relativt stor andel lärare saknar tillgång till undervisningsmaterial. I en rapport svarar en tredjedel att de är missnöjda med tillgången.221 I Skolinspektionens granskning om läromedel i kemi konstateras också att drygt en tredjedel av de besökta skolorna inte ger eleverna tillgång till läromedel som är tidsenliga.222 Kvalitets- granskningen är men försäljningsstatistik, enkäter och lärares beskrivningar indikerar att situationen inte har förbättrats sedan granskningen genomfördes. Sammantaget uppskattar utredningen, med utgångspunkt i ovan angivna undersökningar att många skolor inte prioriterar inköp av läromedel. Av Läromedelsföretagens och Läromedia bokhandels försälj- ningsstatistik framgår dessutom att skillnaderna mellan skolor före- faller vara stora när det gäller hur mycket pengar som avsätts för inköp av läromedel. Utredningen konstaterar att detta kan få negativa kon- sekvenser för likvärdigheten i landet. Som framgår av 5.3.2 finns det indikationer på att tillgång till läromedel har viss koppling till elevers socioekonomiska situation. Det förefaller också finnas systematiska skillnader mellan skol- former. När det gäller svenska för invandrare där eleverna, liksom inom grund- och gymnasieskolan, får kostnadsfria läromedel, är skol- huvudmännens utgifter för läromedel, enligt försäljningsstatistiken, avsevärt lägre än för grund- och gymnasieskolan. Enligt försäljnings- statistiken är kostnaden för läromedel per elev och år också högre 220Läromedelsförfattarna (2020). 221Skolverket (). 222Skolinspektionen (2011). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen inom gymnasieskolan än inom , även om skillnaden mellan dessa två skolformer verkar ha minskat. Det kan finnas olika förklaringar till att kostnaderna mellan skol- former varierar. Läromedel för elever inom gymnasieskolan är ofta mer omfattande än inom och de är därmed mer kost- samma. Det är emellertid också möjligt att skillnaderna mellan hur stora summor som avsätts per elev inom exempelvis respektive gymnasieskolan delvis bottnar i skiftande ekonomiska prioriteringar och i varierande undervisningstraditioner som hänger samman med bland annat elevernas ålder.223 Avsaknad av aktuella läromedel påverkar både elever och lärare. För eleverna kan bristen på läromedel bland annat inverka negativt på deras kunskapsutveckling och deras möjlighet att arbeta vidare på egen hand. Gamla läromedel kan medföra att elever tar del av fel- aktiga eller obsoleta faktauppgifter och beskrivningar. Inaktuella läro- medel kan också påverka elevernas tillit till undervisningsmaterialet och ibland även till skolan. Koherensen med aktuella kurs- och ämnes- planer brister ofta i äldre versioner av läromedel. Vidare kan kopp- lingen till aktuell forskning inom ämnet och ämnets didaktik vara försvagad. För lärare innebär avsaknaden av aktuella läromedel att de be- höver välja mellan att använda äldre läromedel och att ersätta eller komplettera befintliga läromedel med andra resurser eller ta fram helt eget material. Det är problematiskt dels därför att detta material sällan är kvalitetsgranskat på samma sätt som ett läromedel, dels därför att arbetet med att sammanställa material eller presentationer kan vara tidsödande för läraren. Lärare är inte heller utbildade för att ta fram undervisnings- material och avsaknaden av en redaktörs kunskap om till exempel bilder och formgivning kan bli kännbar. För elever kan uppgifter som bygger på lärares egenproducerade material vara utmanande, särskilt för elever med läs- och skrivsvårigheter som till exempel kan ha behov av upplästa texter. Konsekvenserna av att inköp av läromedel inte prioriteras kan alltså bli negativa både för lärarnas arbets- förhållanden, för undervisningens kvalitet och för elevers lärande och tilltro till skolan. Många lärare upplever en stressad arbetssituation, vilket fram- kom exempelvis i OECD-undersökningen som 223Läromedelsföretagen (2021a). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen visade att av lärarna inom grund- och gymnasieskolan känner arbetsrelaterad stress.224 Det är med anledning av detta sär- skilt bekymmersamt att de undervisningsmaterial som kan bidra till att göra lärares vardag mindre stressig ibland prioriteras ner. Av regler från följer att arbetsuppgifter inte ska ge upphov till en ohälsosam arbetsbelastning och risker kopplade till arbetsbelastning bör undersökas och åtgärdas.225 Brist på läromedel leder också ofta till att lärare kopierar material. Det merarbete som detta medför är ytterligare ett exempel på hur avsaknad av läromedel blir en arbetsmiljöfråga för läraren. För elever är det dessutom ofta svårare att hålla ordning på en mängd lösblad än på ett läromedel. Kopierandet av läroböcker riskerar också att strida mot de avtal som reglerar detta. Det är exempelvis inte tillåtet att använda kopior i stället för att köpa in läromedel eller att kopiera stora mängder ur ett läromedel, se 5.1.2. Konsekvensen av att skolor inte införskaffar läromedel kan i förlängningen även bli att läro- medelsförfattarna inte får ersättning för sitt arbete och att branschen inte får intäkter som kan nyttjas till utveckling av nya läromedel. När skolor inte prioriterar inköp av läromedel kan lärare också börja söka efter kostnadsfria alternativ. Det finns flera utmaningar med dessa undervisningsmaterial. En uppenbar risk med material som tagits fram av exempelvis en bransch- eller intresseorganisation är att fakta och bilder inte presenteras på ett objektivt sätt och att materialet har ett outtalat syfte att påverka elevernas uppfattningar i olika riktningar. Dessutom har de, åtminstone inte alltid, genomgått noggrann kvalitetsgranskning och såväl ämnets allsidiga belysning som språket kan brista. Vi har även ovan noterat att ändamålsenliga läromedel behöver vara språkligt utmanande för att stärka elevers ämnesspråk. Undervisningsmaterial som produceras för andra syften, exempelvis för att påverka eleverna, riskerar att erbjuda ett mindre utvecklat ämnesspråk, vilket får negativ påverkan på elevers språk- och kunskapsutveckling. Skolor sparar in på läromedel på olika sätt, dels genom att inte köpa in nya läromedel, dels genom att köpa in färre exemplar. Det sistnämnda innebär att elever ibland inte får tillgång till en egen läro- bok, vilket också kan få negativa konsekvenser för lärandet. 224Skolverket (2020k). 2259 § föreskrifter och allmänna råd (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbetsmiljö. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen skolor förekommer det att elever får dela på en och samma bok och elever har beskrivit för utredningen att vissa läroböcker inte får lånas hem, vilket gör att det kan bli svårt att studera vidare på egen hand och läsa läxor. av högstadieeleverna i Läromedels- författarnas enkätundersökning svarade att de var tvungna att dela lärobok med sina klasskamrater.226 En av lärarstudenterna svarar i utredningens enkät: ”Det är sorgligt att se en hel skola dela på en halv klassuppsättning böcker och enbart förlita sig på lärarens förmåga att skapa eget material för eleverna.” Flera yrkesverksamma lärare har också i utredningens hearings fram- hållit att brist på aktuella läromedel särskilt försvårar arbetet för lärare som är nya i yrket. God tillgång till ändamålsenliga läromedel kan vara ett sätt att stärka läraryrkets attraktivitet. har understrukit att det behöver utvecklas insatser för att de som väljer lärarutbildningar ska fullgöra dem.227 En sådan väsentlig insats borde vara att säkerställa att lärarstudenter och lärare, under den verksamhetsförlagda delen av utbildningen och när de är nya i yrket, har tillgång till ändamåls- enliga resurser såsom aktuella läromedel och lärarhandledningar. Bristen på läromedel är som redovisats delvis en konsekvens av ekonomiska förhållanden, men också av otillräcklig kunskap och medvetenhet om vilken betydelse som läromedel och lärarhandled- ningar kan ha bland annat för likvärdighet, elevers språk- och kun- skapsutveckling och lärares arbetsmiljö. Det finns också en bristande förståelse för vad som skiljer läromedel från andra lärverktyg, vilket delvis hänger samman med avsaknaden av en definition av läromedel. När det gäller behoven av större medvetenhet och ökad kunskap redogör vi mer ingående för dessa i kapitel 4. De förslag som beskrivs i 4.7 som syftar till att öka kunskapen om läromedel förväntas också få betydelse för hur skolor prioriterar när det gäller budgetanslag för undervisningsmaterial. Utredningens bedömning är att bredare och djupare kunskap kan leda till ökade insikter om att budgeten för läromedel behöver vara tillräcklig för behovet. Utredningen uppskattar också att preciserad statistik med information även specifikt om läromedel kan verka i denna riktning. 226Läromedelsförfattarna (2020). 227Skolverket (2019c). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen 5.7.2Utbudet på läromedel brister inom en del ämnen och för några elevgrupper Såväl för elever som för lärare är läromedel ett värdefullt verktyg. Vi har i 3.3 redogjort för hur läromedel bland annat kan bidra till att öka likvärdigheten, stödja elevers lärande och minska lärares arbets- börda. Forskare har kunnat belägga att läromedel fyller en väsentlig funktion för elevers resultat. Med denna utgångspunkt är det viktigt att alla elever och alla lärare har tillgång till läromedel. Ändå råder det brist på läromedel inom vissa ämnen och för vissa elevgrupper. Det rör sig bland annat om läromedel för elever med funktionsned- sättning, läromedel i nationella minoritetsspråk, läromedel anpas- sade för äldre elever med begränsad läs- och skrivförmåga samt läromedel för flera av yrkesämnena, modersmål och ämnen inom det praktisk-estetiska fältet. Utredningen har varit i kontakt med lärare som undervisar elever med behov av särskilt stöd och de framhåller att det är centralt för dessa elever att de får tillgång till läromedel som tar hänsyn till elevernas olika behov. Ändamålsenliga och tillgängliga läromedel är ett sätt att sträva efter att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen. Utbudet av läromedel brister främst på grund av att efterfrågan inom vissa områden är lägre. Låg efterfrågan innebär att volymerna blir så små att läromedel inte är lönsamma att producera. Under- skottet på vissa läromedel kan emellertid även bero på att läromedels- branschen inte uppfattat att det faktiskt existerar en efterfrågan på läromedel inom ett visst ämne eller för en viss elevgrupp. Utöver de låga volymerna finns det vissa specifika utmaningar med att ta fram läromedel inom de ämnen som beskrivs ovan. Kopplingen till akademin kan delvis vara svag inom vissa ämnen och det kan då vara svårt att rekrytera lämpliga författare och kvalitetsgranskare. En utmaning med att ta fram digitala läromedel för elever med funkt- ionsnedsättning är att det kräver innovation inom det aktuella om- rådet. Mer om det i 5.7.3 nedan. Bristen på läromedel leder som nämnts ovan bland annat till att lärare producerar eget undervisningsmaterial. Utmaningarna med sådana material, beskrivs i 4.6.3. I flera ämnen kan det bristande ut- budet också resultera i att lärare använder material som inte är avsett för elever eller för den aktuella elevgruppen. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen använda ett material som är framtaget för yngre elever än för den aktuella undervisningsgruppen. Detta kan påverka elevers kunskaps- utveckling, självbild och motivation negativt. Dessutom kan sådant material kräva att läraren behöver göra olika former av anpassningar för att stärka elevernas möjlighet att ta till sig texter och bilder. Arbetet med att anpassa material är tidsödande, och risk finns att kvaliteten försämras både avseende innehåll och form. Delvis förefaller bristen på läromedel i vissa ämnen samvariera med bristen på utbildade lärare. Detta gäller exempelvis läromedel i modersmål och yrkesämnen. Detta samband är bekymmersamt eftersom det innebär att undervisande personal som inte är behöriga lärare behöver kompensera för brist på läromedel, genom att till exempel ta fram eget material eller anpassa befintliga material som egentligen är framtagna för en annan målgrupp. I ett utrednings- betänkande framhålls att det kan vara särskilt utmanande för modersmålslärare som är nya i yrket eller som saknar pedagogisk utbildning att leta efter, skapa och anpassa texter och övningar till sina olika elevgrupper. Risken är att dessa lärare i högre utsträckning använder läromedel utan att göra de anpassningar som behövs.228 Det samma gäller rimligen också andra lärare som är nya i yrket eller undervisande personal som saknar pedagogisk utbildning. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla värdet av lärarhandledningar. påpekar att bristen på lärarhandled- ningar i samiska är särskilt oroande eftersom det också råder brist på utbildade lärare för samisk undervisning. Myndigheten för tillgängliga medier, som har i uppdrag att främja universell utformning av litteratur, nyheter och samhällsinform- ation,230 genomförde 2017, i samverkan med SPSM och Myndigheten för delaktighet, en översyn av tillgången till läromedel för personer med funktionsnedsättning. Översynen visar att det råder stor brist på läromedel som riktar sig till elevgrupper med sådana funktionsned- 229Uppgift till utredningen från Same Ätnam . 2301 § förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen sättningar som förekommer . Kartläggningen illustrerar även att utbudet av läromedel på teckenspråk upplevs som daterade.231 Dessutom klargör översynen att det för specialskolan och grund- respektive gymnasiesärskolan finns brister i utbudet av läromedel. Detta beror troligen delvis på att många elever inom dessa skol- former har flera funktionsnedsättningar och utbudet för dessa elev- grupper är mindre.232 Representanter från , som arbetar för barn, ungdomar och vuxna med intellektuell funktionsnedsättning, bekräftar att det saknas läromedel för dessa elever. FUB framhåller att det är väsentligt att alla elever i skolan får tillgång till ändamåls- enliga läromedel, även de elever som har behov av läromedel som vänder sig till en mindre elevgrupp.233 För de äldre eleverna inom specialskolan och grundsärskolan samt för elever i gymnasiesärskolan är det framför allt brister i ut- budet av åldersadekvata läromedel som lyfts fram i den nämnda över- synen. För dessa elever är det väsentligt att det finns läromedel som passar deras ålder och som eleverna inte uppfattar som barnsliga.234 Även riksförbundet har för utredningen framhållit bristen på åldersadekvata läromedel för ungdomar med intellektuell funktions- nedsättning. När elever med intellektuell funktionsnedsättning tvingas använda läromedel som är avsedda för yngre elever kan det få negativa konsekvenser både för elevernas kunskapsutveckling, engagemang och självkänsla.235 I vuxenutbildning som särskild utbildning läser vuxna med intellektuell funktionsnedsättning. Både läromedelsförfattare, lärare och företrädare för riksförbundet har uttryckt ett behov av läromedel med lättlästa texter och med långsamt stegrad svårig- hetsgrad anpassade för vuxna elever. Utredningen har tagit del av beskrivningar av att vuxna elever inom vuxenutbildning som särskild utbildning kan få hålla tillgodo med läromedel avsedda för lågstadiet, med ett innehåll som är irrelevant för de vuxna elevernas liv. Att det råder brist på läromedel för elever med funktionsned- sättning är problematiskt i förhållande till förpliktelser enligt 231Myndigheten för tillgängliga medier & Specialpedagogiska skolmyndigheten (2018). 233Uppgift från FUB . 234Myndigheten för tillgängliga medier & Specialpedagogiska skolmyndigheten (2018). 235Uppgift från FUB . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. Denna konvention anger att tillgänglighet är en grund- läggande princip och att personer med funktionsnedsättning har rätt till utbildning på lika villkor.236 Det går svårligen att hävda att elever med funktionsnedsättning får denna rättighet tillgodosedd när det inte finns tillgängliga läromedel. För att kunna undanröja hinder är utformning och ut- veckling av tillgänglig informations- och kommunikationsteknologi en viktig åtgärd. Enligt SPSM görs inte tillräckliga insatser för att främja teknisk innovation av läromedel för elever med funkt- ionsnedsättning.237 Se vidare 5.7.3. Tillgången till läromedel på de nationella minoritetsspråken är be- gränsad. Det har konstaterats av såväl statliga utredningar som av Europarådet.238 Bristen på läromedel i dessa språk är bekymmersam bland annat eftersom det allmänna, inklusive skolan, enligt språk- lagen har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken.239 En förutsättning för att de nationella minor- itetsspråken ska bevaras och utvecklas är att de används, inte bara inom släkten och i samband med vissa aktiviteter eller samtalsämnen utan i många olika sammanhang, både muntligt och skriftligt.240 Läromedelsbranschen har för utredningen uppgett att såvitt de känner till finns det inget eller mycket litet utbud på den kommersiella marknaden av läromedel på nationella minoritetsspråk.241 Bristen på läromedel i chib var också ett återkommande ämne när , lektor vid , och , professor vid , genomförde intervjuer med romer i samband med en fördjupad studie av situationen för chib i år 2007.242 Sameskolsstyrelsen påpekar också i sin årsredo- 236Artikel 9 och 24 i () internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning angagen av . 237Uppgift från SPSM . 238SOU 2020:27 och SOU 2017:91. 2398 § språklagen (2009:600). 240Bijvoet & Fraurud (2008). 241Uppgift från Läromedelsföretagen . 242Bijvoet & Fraurud (2007). Studien genomfördes i samarbete med , Baki och referensgruppen vid vid och folkminnen. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen visning att det finns ett stort behov av att stärka utbudet av läromedel i samtliga samiska språk.243 Avsaknaden av läromedel ser delvis olika ut för olika språk och varieteter. På finska är situationen, enligt och folkminnen, Isof, bättre än för övriga minoritetsspråk.244 För vissa språk, exempelvis finska, kan läromedel till del hämtas från andra länder där språket talas, vilket kan påverka tillgången positivt. Det produceras även en del läromedel i på samiska, men alla jäm- förelser mellan språk gäller norska och det aktuella samiska språket, vilket ofta uppfattas som utmanande då det ställer krav på lärare och elever att de i viss mån behärskar norska skriftspråk. Det är även problematiskt att norska läromedel förhåller sig till norska läroplaner och kursplaner och inte till svenska. Detsamma gäller de läromedel för undervisning i finska som hämtas från . De läromedel som är skapade för undervisningen i en annan kontext är inte heller alltid innehållsmässigt anpassade till den miljö som eleverna växer upp i.245 Isof har beskrivit för utredningen att det behövs läromedel för hela stadier i (årskurs 1–3, 4–6 och 7–9), som överens- stämmer med kursplanen för modersmål inom samtliga nationella minoritetsspråk. Det är viktigt, uppger Isof, att det inte bara finns läromedel på nybörjarnivå utan även på mer avancerade nivåer. Dessutom behöver det finnas åldersanpassat material, vilket innebär till exempel att en nybörjare i årskurs 7 inte ska behöva använda ett nybörjarläromedel för årskurs 1. En annan väsentlig aspekt att ta ställning till när det gäller läromedel på nationella minoritetsspråk är att en del elever i tidiga årskurser kan språket hemifrån och därför behöver ett fortsättningsmaterial redan i lägre årskurser. Isof anger också att det finns behov av läromedel för elever inom gymnasie- skolan. Detta är betydelsefullt särskilt om språken framöver ska kunna ges som alternativ till andra nybörjarspråk.246 Det är alltså flera kategorier av läromedel som behöver tas fram inom nationella minoritetsspråk.247 Utredningen har kontaktat organisationer för 243Sameskolstyrelsen (2020). och folkminnen (2020).