sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — En identifiering av företag som bedriver totalförsvarsviktig verk- samhet skulle vara ett värdefullt underlag när det gäller att peka ut verksamheter som bör omfattas av ett investeringsgranskningssystem. De förslag som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygg- het har lämnat bereds inom men är på sakens nuvarande ståndpunkt inte tillräckliga som underlag för en reglering. Det finns inte någon närmare identifiering av aktuella företag som kan läggas till grund vid utformningen av ett granskningssystem. 10.1.4Totalförsvaret 2021–2025 beslutade regeringen alltså att en sammanhängande planering för totalförsvaret skulle återupptas. Totalförsvar är sådan verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhälls- verksamhet som då ska bedrivas för att trygga vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. I totalförsvaret ingår militär verk- samhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Riks- dagen, regeringen, statliga myndigheter inklusive länsstyrelser, kom- muner, regioner, näringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda individer är alla delar av, och förutsätts bidra till, totalförsvaret. beslutade i enlighet med propositio- nen 2020/21:30, Totalförsvaret 2021–2025, om övergripande mål för totalförsvaret och om nya mål för det militära respektive civila för- svaret.10 Det övergripandet målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara mot väpnat angrepp och värna vår säker- het, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom total- försvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, betänkande 2020/21:FöU4, riksdagsskrivelse 2020/21:135 och 136. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Målet för det militära försvaret ska vara att ha förmåga att: –försvara mot väpnat angrepp, –hävda territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i och utanför svenskt territorium i en- lighet med internationell rätt, –främja vår säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjande insatser, och –skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap. Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: –värna civilbefolkningen, –säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, –upprätthålla en nödvändig försörjning, –bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld, –upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan, –bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och –med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser I propositionen framhåller regeringen att det militära försvaret för att kunna lösa sina uppgifter är beroende av att ett antal funktioner i samhället fungerar, till exempel el- och drivmedelsförsörjning, hälso- och sjukvård, transporter samt försörjning av vatten och livsmedel samt olika slags förnödenheter. Regeringen uttalar att det militära för- svaret är beroende av varor och tjänster som näringslivet tillhanda- håller. I händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig behöver För- Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet svarsmakten stöd från näringslivet vilket måste förberedas redan i fredstid. Som nämnts ovan har Utredningen om totalförsvarets för- sörjningstrygghet föreslagit bland annat att regeringen uppdrar åt myndigheter att identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet.11 Förslagen bereds inom . I propositionen uttalar regeringen vidare att utvecklingen av det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och pro- cesser som används inom krisberedskapen. Regeringen uttrycker följande: Regeringen vill betona att förmågan att hantera fredstida kriser i sam- hället också ger en grundläggande uthållighet och förmåga att hantera krigssituationer. stärker utvecklingen av det civila försvaret också samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fredstid. I lik- het med Försvarsberedningen bedömer regeringen att en robust kris- beredskap gör att det finns förutsättningar för grundläggande uthållig- het och motståndskraft i samhället. Totalförsvarsresurser ska utformas så att de även kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Krisberedskapen och det civila försvaret bör därmed ses som ömsesidigt förstärkande. De erfarenheter, struktu- rer, processer och arbetssätt som visat sig ändamålsenliga och fungerande inom krisberedskapen är viktiga för utvecklingen av det civila försvaret. MSB och Försvarsmakten har sedan beslutet om att återuppta total- försvarsplaneringen haft flera efter varandra följande regeringsupp- drag om att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret.12 Myndigheterna redovisade regerings- uppdraget Fö2019/00198. Rapporten ger en samlad bild av hur planeringsarbetet fortskrider och hur totalförsvarets förmåga har utvecklats samt vilka åtgärder som myndigheterna bedömer behöver prioriteras i det fortsatta arbetet. Regeringen har därefter gett de bevakningsansvariga myndigheterna i de flesta sektorer i uppdrag att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret där genomförbarhet och konsekvenser av lämnade förslag ska redovisas (Ju2019/02477). Dessa myndigheter redovisade upp- draget den 2 mars 2020.13 Vissa frågor har också hanterats av statliga utredningar, exempelvis Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05), Fö 2018:01 och SOU 2019:51 Näringslivets roll inom totalförsvaret. 12Fö2015/00916/MFI, Fö2017/00688/MFI och Fö2019/00198. 13Trafikverket, Transportstyrelsen, och , Statensenergimyndig- het, och , , och , , , och , , , Pensionsmyndig- heten, och samt . Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet den ovan nämnda Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygg- het (SOU 2019:51), (SOU 2020:29) och Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (SOU 2020:23 och SOU 2021:19). Vidare har en parlamentariskt sammansatt kommitté, , gjort en översyn av det penningpolitiska ram- verket och lagen om riksbank, och analyserat bland annat ansvar för beredskapen i betalningssystemet vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap (SOU 2018:42, SOU 2019:46 och prop. 2019/20:23). Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att arbetet med att återuppta totalförsvarsplaneringen pågår och är högt prioriterat. En stor del av processen är att identifiera de viktigaste samhällsfunktio- nerna i syfte att säkerställa dem och stärka deras motståndskraft. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upprätt- hålla en nödvändig försörjning. När det gäller vilka funktioner som är de viktigaste är regeringens utgångspunkt att totalförsvarsresurser ska utformas så att de även kan stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället, och att kris- beredskapen och det civila försvaret därmed bör ses som ömsesidigt förstärkande. När det gäller att bestämma vilka verksamheter som är så skydds- värda att de ska omfattas av ett svenskt granskningssystem för utländ- ska direktinvesteringar är det rimligt att utgå från de samhällsfunk- tioner som är de viktigaste utifrån ett totalförsvarsperspektiv. Både samhällsfunktioner som är viktiga för det militära försvaret och så- dana som är viktiga för det civila försvaret bör alltså omfattas, men även funktioner som är viktiga för krisberedskapen. Eftersom arbe- tet med att identifiera dessa samhällsfunktioner pågår finns det inte något enkelt eller mer övergripande sätt att koppla ett gransk- ningssystem till dessa funktioner genom exempelvis hänvisningar till andra regelverk eller liknande. Det arbete som pågår inom ramen för totalförsvarsplaneringen kommer dock med största sannolikhet att vara till stort stöd när det gäller att avgöra vilka verksamheter som ska omfattas av ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet I används begreppet samhällsviktig verksamhet i det arbete som bedrivs för att säkerställa särskilt viktiga samhällsfunktioner som exempelvis infrastruktur för energi, transport, hälso- och sjuk- vård och kommunikation.14 Begreppet används i bland annat risk- och sårbarhetsanalysarbetet som är en viktig del i statliga myndig- heters krisberedskapsarbete. Av beskrivningen av de risker som kan uppstå till följd av utländska direktinvesteringar framgår att risker för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet kan upp- komma till följd av kontrollförluster i samhällsviktig verksamhet. Ikommittédirektiven anges också att en möjlig avgränsning av tillämp- ningsområdet för ett svenskt granskningssystem skulle kunna vara att systemet som huvudregel ska gälla för alla investeringar i sam- hällsviktig verksamhet. 10.2.1Samhällsviktig verksamhet enligt MSB:s nu gällande föreskrifter IMSB:s föreskrifter och allmänna råd om risk- och sårbarhetsana- lyser15 definieras uttrycket samhällsviktig verksamhet som en verk- samhet som uppfyller minst ett av följande villkor: •Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten som ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter kan leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. •Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkning- arna blir så små som möjligt. 14Jämför förordningens begrepp kritisk infrastruktur, som inom EU definieras som anlägg- ningar, system eller delar av dessa belägna i medlemsstaterna som är nödvändiga för att upp- rätthålla centrala samhällsfunktioner, hälsa, säkerhet, trygghet och människors ekonomiska eller sociala välfärd och där driftsstörning eller förstörelse av dessa skulle få betydande konse- kvenser i en medlemsstat till följd av att man inte lyckas upprätthålla dessa funktioner, se artikel 2 a i Rådets direktiv /114/EG av om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyd- det av denna (ECI-direktivet). 15MSBFS 2015:4, MSBFS 2015:5 och MSBFS 2016:7. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet I de allmänna råden till föreskrifterna anges att med samhällsviktig verksamhet menas tjänster som är av avgörande betydelse för att upp- rätthålla viktiga samhällsfunktioner såsom produktion och distribu- tion av el, produktion och distribution av bränslen och drivmedel, läkemedels- och materielförsörjning, smittskydd för djur och män- niskor, dricksvattenförsörjning, avloppshantering, väghållning och kollektivtrafik. I Vägledning för identifiering av samhällsviktig verksamhet16 be- skriver MSB vad som avses med samhällsviktig verksamhet och ger ledning för hur sådan verksamhet kan identifieras. Som exempel på samhällssektorer och viktiga samhällsfunktioner anges i vägledningen följande. Tabell 10.1 Exempel på samhällssektorer och viktiga samhällsfunktioner Exempel på viktiga samhällsfunktioner Produktion av el, produktion och distribution av fjärrvärme, produktion och distribution av bränslen och drivmedel Betalningar, tillgång till kontanter, centrala betalnings systemet, Bygg- och entreprenadverksamhet, detaljhandel, tillverknings- Akutsjukvård, läkemedels- och materielförsörjning, omsorg om barn, funktionshindrade och äldre, primärvård, psykiatri, socialtjänst, smittskydd för djur och människor. Telefoni (mobil och fast), internet, radiokommunikation, distribution av post, produktion och distribution av dags - tidningar, webbaserad information, sociala medier. Dricksvattenförsörjning, avloppshantering, renhållning, väg - Distribution av livsmedel, primärproduktion av livsmedel, kontroll av livsmedel, tillverkning av livsmedel. Lokal ledning, regional ledning, nationell ledning, begravnings - verksamhet, diplomatisk och konsulär verksamhet. Domstolsväsendet, åklagarverksamhet, militärt försvar, kriminal - vård, kustbevakning, polis, räddningstjänst, alarmeringstjänst, tullkontroll, gränsskydd och immigrationskontroll, bevaknings- Allmänna pensionssystemet, sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. Flygtransport, järnvägstransport, sjötransport, vägtransport, Källa: Vägledning för identifiering av samhällsviktig verksamhet, MSB1408 – , s. 8. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet En verksamhet kan vara samhällsviktig på lokal, regional eller natio- nell nivå. På lokal nivå kan till exempel ett produktionskök, för- skoleverksamheten eller ett äldreboende vara lokalt samhällsviktigt. På regional nivå kan exempelvis ett akutsjukhus, ett elnätbolag eller en större dricksvattenproducent vara regionalt samhällsviktig. På nationell nivå kan till exempel ett livsmedelslager, en viktig knytpunkt för transport och en viktig nod för elektronisk kommunikation vara nationellt samhällsviktig. En verksamhet som är samhällsviktig på nationell nivå kan ofta vara av betydelse för säkerhet. 10.2.2MSB har beslutat om en ny definition av samhällsviktig verksamhet17 beslutade MSB att i sitt arbete med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar utgå från en ny definition av samhällsviktig verksamhet.18 Bakgrunden till detta var att den tidigare definitionen visat sig leda till mycket skiftande tolkningar och analyser. Erfarenheter av arbetet med samhällsviktig verksamhet hade visat att det fanns ett behov av en tydligare definition, både språkligt och innehållsmässigt. Enligt den nya definitionen avses med samhällsviktig verksamhet •verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säker- ställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grund- läggande behov, värden eller säkerhet. Den uppdaterade definitionen innebär ett perspektivskifte. I stället för att fokusera på om verksamheten är viktig (nödvändig) vid ett bortfall eller vid hantering av en händelse ligger nu fokus på verk- samhetens roll att upprätthålla och säkerställa viktiga samhällsfunk- tioner före, under och efter störningar. Den uppdaterade definitio- nen innehåller inga formuleringar om vilka tillstånd som ska råda, så som olycka, kris eller krig, och exkluderar därmed inte totalförsvars- 17Informationen i avsnittet är hämtad från MSB:s PM Uppdaterad definition samhällsviktig verksamhet, ärendenr MSB 2020-11275, , samt från våra kontakter med MSB. 18Arbetet med att ta fram den uppdaterade definitionen har gjorts genom intern samverkan och beredning samt genom en extern referensgrupp med följande aktörer representerade: Försvars- makten, Säkerhetspolisen, , kommuner och regioner, , , och kommuner, Region , , , , , , , och . Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Definitionen ligger också i linje med hur andra länder definierar samhällsviktig verksamhet på en övergripande nivå. Preciseringen till verksamhet, tjänst eller infrastruktur är inte en uteslutande lista utan även exempelvis anläggningar, processer, system och noder inbegrips. Internationellt används ofta två till tre preciser- ingar av verksamhet i definitionen. MSB arbetar med att i en vägled- ning ta fram konkreta exempel på vad som avses med verksamhet, tjänst eller infrastruktur. Uttrycket grundläggande behov, värden eller säkerhet möjliggör att definitionen fångar in och omfattar flera olika mål- och värde- formuleringar som finns uttryckta i till exempel målen för skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och totalförsvar samt de mål för vår säkerhet som anges i säkerhetsstrategi. I målen för säkerhetsstrategin och för krisberedskapen hänvisas exempelvis till demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter som så- dana grundläggande värden som ska värnas. Genom att beskriva det övergripande syftet blir definitionen mer framtidssäker (om innehåll eller struktur i mål och värden förändras). Nödvändiga för och grund- läggande behov indikerar en viss avgränsning i det att samhällsviktig verksamhet handlar om att upprätthålla det viktigaste. Stöd kring hur denna del av definitionen ska tolkas kommer MSB att utveckla i en vägledning kopplad till definitionen. Den uppdaterade definitionen kommer användas i MSB:s fort- satta arbete med att utveckla vägledningar och stöd för arbetet med samhällsviktig verksamhet. Det är () den tidigare definitionen som gäller rent juridiskt, men aktörerna kan ta stöd av den nya definitionen i sin redovisning. Den nya defini- tionen börjar gälla för redovisningarna av risk- och sårbarhetsanalyser när nya föreskrifter kommer. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet 10.2.3Ett svenskt granskningssystem ska gälla för investeringar i viss samhällsviktig verksamhet Förslag: Ett svenskt system för anmälan och granskning av utländ- ska direktinvesteringar ska omfatta investeringar i viss samhälls- viktig verksamhet. Med samhällsviktig verksamhet ska avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunk- tioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Av beskrivningen av de risker som kan uppstå till följd av utländska direktinvesteringar framgår att risker för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet kan uppkomma till följd av invester- ingar i särskilt viktiga samhällsfunktioner som exempelvis infrastruk- tur för energi, transport, hälso- och sjukvård och kommunikation, det vill säga samhällsviktig verksamhet. Att utländska aktörer inve- sterar i sådan verksamhet kan medföra exempelvis kontrollförluster för svenskt vidkommande, se kapitel 7. I kommittédirektiven anges också att en möjlig avgränsning av tillämpningsområdet för ett svenskt granskningssystem skulle kunna vara att systemet som huvudregel ska gälla för alla investeringar i samhällsviktig verksamhet. Mot denna bakgrund bör granskningssystemet omfatta investeringar i viss sam- hällsviktig verksamhet. Identifieringen av vilka samhällsviktiga verk- samheter som ska omfattas bör utgå från den definition av samhälls- viktig verksamhet som används av MSB i arbetet med att utveckla vägledningar och stöd för arbetet med samhällsviktig verksamhet, nämligen •verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säker- ställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grund- läggande behov, värden eller säkerhet. Detta bör anges i lag. Med denna definition kan en aktör som utför tjänster åt ett sam- hällsviktigt företag i egenskap av konsult och som därigenom fått tillgång till känslig information komma att falla utanför gransk- ningssystemet. Frågan behandlas närmare i avsnitt 10.5. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Det är inte helt lätt att i det enskilda fallet bedöma om en verk- samhet ska anses som samhällsviktig utifrån de intressen – säkerhet, allmän ordning och allmän säkerhet – som gransknings- systemet syftar till att skydda. Det kan vara särskilt svårt för en utländsk investerare att göra den bedömningen. I avsnitt 12.2.4 föreslår vi att den som vill investera i en verksam- het som omfattas av systemet är skyldig att anmäla investeringen. Vi föreslår också sanktionsavgifter för den investerare som genomför en investering utan att anmäla den. Det är inte minst av den anledningen viktigt att det är tydligt vilka investeringar som måste anmälas. Det behöver alltså klargöras vilka verksamheter som är samhällsviktiga i en sådan mening att de ska omfattas av granskningssystemet. I det närmast följande redogör vi för regelverk där begreppet sam- hällsviktig verksamhet används och för vilka verksamheteter som avses i dessa. Vår slutsats är att det inte finns någon gällande avgräns- ning av begreppet som inkluderar ett utpekande av verksamheter som kan användas för att lägga fast tillämpningsområdet för ett gransk- ningssystem till skydd för säkerhet, allmän ordning och allmän säkerhet. 10.2.4Begreppet samhällsviktig verksamhet i andra regelverk Som nämnts ovan används uttrycket samhällsviktig verksamhet i bland annat risk- och sårbarhetsanalysarbetet och uttryckets inne- börd beskrivs närmare i MSB:s föreskrifter och allmänna råd. Det finns även andra regelverk i svensk rätt som knyter an till begreppet samhällsviktig verksamhet. Vid bedömningen av om en tjänst är sam- hällsviktig kan ledning hämtas i de avvägningar som görs i dessa för att bedöma om en verksamhet är samhällsviktig. Det är dock viktigt att vara medveten om de olika regelverkens delvis olika utgångs- punkter. Samhällsviktiga tjänster i NIS-lagen När det gäller säkerhet i nätverk och informationssystem för sam- hällsviktiga tjänster gäller lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, NIS- lagen. Lagen genomför och rådets direktiv Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet (EU) 2016/1148 av om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen (NIS-direktivet) och omfattar sektorerna energi, transporter, bank- verksamhet, finansmarknadsinfrastruktur, hälso- och sjukvård, leverans och distribution av dricksvatten samt digital infrastruktur. Direk- tivet syftar till att höja EU-medlemsstaternas skyddsnivå när det gäller samhällskritisk infrastruktur. Samhällsviktig tjänst definieras i 2 § 3 NIS-lagen som en tjänst som är viktig för att upprätthålla kritisk samhällelig eller ekonomisk verksamhet. Enligt 3 § förordningen (2018:1175) om informations- säkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster får MSB meddela föreskrifter om vilka tjänster som är samhällsviktiga tjänster enligt NIS-lagen. I föreskrifterna finns en förteckning över samhällsviktiga tjänster där en incident skulle medföra en betydande störning enligt NIS-lagen.19 Som kriterier för när en tjänst kan medföra en sådan störning används bland annat olika tröskelvärden. Som sådana exem- pel kan nämnas hälso- och sjukvård där antalet anställd legitimerad vårdpersonal eller på annat sätt anlitad legitimerad vårdpersonal överstiger 50 årsarbetskrafter, tillhandahållande av hamnar som han- terar en godsmängd överstigande eller minst 200 000 passa- gerare , leveranser av dricksvatten som en huvudman enligt 2 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster tillhandahåller minst 20 000 personer eller akutsjukhus, och tillhanda- hållande av flygplatser med en passagerarfrekvens överstigande 1 000 000 passagerare . Tillsynen över att lagen och föreskrif- terna följs utövas av sex olika myndigheter beroende på vilken sektor det är fråga om. Som exempel kan nämnas att utövar tillsyn när det gäller energisektorn, när det gäller bankverksamhet och finansmarknadsinfrastruktur och Inspek- tionen för vård och omsorg när det gäller hälso- och sjukvårdssektorn. Syftet med NIS-direktivet är att förbättra den inre marknadens funktion genom att fastställa åtgärder för säkerhet i nätverk och informationssystem. Det rör sig därför om tjänster som är viktiga för samhällets funktionalitet i sin helhet och där ett avbrott i tjänsten hindrar ekonomisk verksamhet, genererar omfattande ekonomiska förluster, undergräver användarnas förtroende och medför allvarliga konsekvenser för landets och unionens ekonomi. 19Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om anmälan och identifiering av leverantörer av samhällsviktiga tjänster (MFBFS 2018:7). Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet bland annat att uttrycket samhällsviktig tjänst kan omfatta fler funk- tioner än uttrycket samhällsviktig verksamhet.20 Inom EU pågår det arbete med att uppdatera bestämmelserna i .