sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — De möjligheter som ges i artikel 18 att undanta uppgifter från rapporteringen bör utnyttjas En del av de uppgifter som enligt artikel 18 ska göras tillgängliga för kommissionen, Europeiska Miljöbyrån och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar kan vara känsliga och även sekretessbelagda enligt offentlighets- och sekretesslagen. Det beror självfallet på hur detaljerade uppgifter som det rör sig om och om det ska kopplas till specifika uttagspunkter, vattenverk eller andra dricksvattenanläggningar. I vilket format uppgifterna ska lämnas får också betydelse. Det är enligt utredningens mening främst den rapportering som rör riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten som kan innehålla känsliga uppgifter, eftersom där ingår georeferenser för uttagspunkter. Sådana uppgifter kan vara sekretessreglerade enligt svensk rätt och av betydelse för den natio- nella säkerheten. Även andra specificerade uppgifter om tillrinnings- områdena kan enligt utredningen vara känsliga. Det skulle till exem- pel kunna vara fråga om detaljerade beskrivningar av vilka faror som förekommer i tillrinningsområdena. Vidare kan uppgifter om dricks- vattenrelaterade incidenter som ska rapporteras enligt artikel 18.1 d kunna innehålla känsliga uppgifter eftersom även uppgifter om orsak- erna till incidenterna ska anges och vilka avhjälpande åtgärder som vidtagits. Sådana uppgifter riskerar att blottlägga brister i försörj- ningssystemet. Handlar det om ett vattenverk som försörjer en stor del av befolkningen, samhällsviktig verksamhet eller verksamhet med kopplingar till det nationella försvaret skulle sådan information kunna användas för att störa dricksvattenförsörjningen på nationell nivå. Även om det skulle kunna finnas känsliga uppgifter i riskbedöm- ningen avseende fastighetsinstallationer, särskilt om det är detaljerade beskrivningar av risker med olika installationer i byggnader som kan anses vara viktiga för samhällsservicen, så förutsätts ändå att denna görs på ett mer övergripande plan. Uppgifter som enligt artikel 18 ska rapporteras till EU kan enligt utredningens uppfattning vara föremål för sekretess med stöd av bestämmelserna om försvarssekretess i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, sekretess till skydd för säkerhets- eller bevaknings- åtgärder i 18 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen eller sekretess till skydd för risk- och sårbarhetsanalyser i 18 kap. 13 § offentlig- hets- och sekretesslagen. Den möjlighet som finns att avvika från rapporteringskraven med hänvisning till artikel 13.1 i Inspiredirek- tivet bör utnyttjas fullt ut och känsliga uppgifter som är sekretess- belagda enligt svensk rätt bör därför inte lämnas vidare för rappor- tering till EU. Sådana uppgifter kan också vara säkerhetsskyddsklassi- ficerade och omfattas av säkerhetsskyddslagen. tidigare bedömt har uppräknade sekretessgrunder i offentlighets- och sekretesslagen en motsvarighet i de begränsningsgrunder som anges i artikel 13.1 i Inspiredirektivet. Utöver detta finns möjlighet att undanta uppgifter om de kan skada immateriella rättigheter. Utredningen utgår i likhet med den bedömning som gjorts angående information som ska göras tillgänglig för allmänheten enligt artikel 17 från att det inte endast är rumslig information som kan undantas. Vilka uppgifter som får undantas bör framgå av livsmedelsförordningen, vattenförvaltningsförordningen och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Utredningen föreslår i kapitel 18 att det av livsmedelsförordningen, vattenförvaltningsförordningen och förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd ska framgå vilken rapporteringsskyldighet som föreligger för , Havs- och vattenmyndigheten samt . Av dessa bestämmelser bör det också klart framgå vilka uppgifter som får undantas rapporteringen. En av anledningarna till att det behövs ett sådant tillägg är för att den sekre- tessbrytande bestämmelsen i 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen inte ska bli tillämplig. Av denna bestämmelse följer att en upp- gift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen inte får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig orga- nisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning. Om det införs en bestämmelse om rappor- tering till EU utan undantag blir det en sådan bestämmelse som avses i 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Införs föreslagna undan- tag till rapporteringen hindrar detta att uppgifter lämnas ut till EU. När det gäller utformningen av bestämmelser om vilka uppgifter som får undantas rapporteringen kan som redogjorts för ovan led- ning hämtas från 11–12 §§ lagen om geografisk miljöinformation och 7 § lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ, där liknande grunder för att inte tillgängliggöra information har införts med hänvisning till bestämmelser i och miljöinforma- tionsdirektivet. Bestämmelserna som reglerar möjligheten att undan- ta uppgifter från rapporteringskravet bör enligt utredningens upp- fattning utformas med dessa bestämmelser som förebild. Det bör dock klargöras att uppgifter som är säkerhetsskyddsklassificerade enligt säkerhetsskyddslagen inte ska rapporteras till EU. gifter omfattas av sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekre- tesslagen som i sin tur har en motsvarighet i de begränsningsgrunder som finns i artikel 13.1 i Inspiredirektivet. Det finns därför enligt utredningen inget hinder enligt artikel 18 dricksvatten- direktiv för ett sådant förtydligande. Det noteras att det har före- slagits ändringar i säkerhetsskyddslagen som inför administrativa sanktioner som tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om.123 Även med detta i beaktande är det särskilt viktigt att klargöra vilka undan- tag som får göras och ha en tydlig koppling till säkerhetsskydds- lagen. Utredningen föreslår följaktligen att det bör regleras att Livs- medelsverkets, Havs- och vattenmyndighetens och Folkhälsomyndig- hetens skyldighet att rapportera uppgifter till EU inte ska omfatta säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen eller andra uppgifter som 1.kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller total- försvaret, 2.kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott, 3.avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada, 4.avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut, 5.kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhanda- hållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut, eller kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen av- ser, eller 6.kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som infor- mationen avser. 2020/21:194, s 86 f. Särskilt om immateriella rättigheter Utöver frågor om sekretess ger Inspiredirektivet möjlighet att be- gränsa tillgängliggörandet av geografisk miljöinformation och meta- data gentemot allmänheten om det skulle skada immateriella rättig- heter.124 Denna möjlighet är genomförd i svensk rätt för samtliga informationsansvariga aktörer i lagen om geografisk miljöinforma- tion. I första stycket 12 § anges att när en myndighet, en kommun eller ett enskilt organ som avses i 5 § fullgör sitt informationsansvar genom en informationshanteringstjänst som gör det möjligt att elek- troniskt visa eller ladda ned geografisk miljöinformation eller meta- data, att elektroniskt omvandla eller bearbeta informationen eller att elektroniskt koppla ihop olika sådana funktioner med varandra, får allmänhetens tillgång begränsas i den mån som tillgången kan skada immateriella rättigheter. Enligt utredningen bedömning bör en motsvarande möjlighet att begränsa rapporteringsskyldigheten för , Havs- och vattenmyndigheten och införas i livsmedels- förordningen, vattenförvaltningsförordningen och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Verksamhetsutövaren bör bedöma vilka uppgifter som ska lämnas till Utredning föreslår i kapitel 18 att de verksamhetsutövare som pro- ducerar eller tillhandahåller dricksvatten ska lämna de uppgifter till som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag när det gäller den rapportering med de undantag som följer av den föreslagna bestämmelsen i 20 d § livsmedelsförordningen. ska enligt förslaget få meddela närmare föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att lämna uppgifter till om kvaliteten på dricks- vattnet, avhjälpande åtgärder och dricksvattenrelaterade incidenter. Det är inte helt självklart vem som ska göra bedömningen av vilka uppgifter som ska rapporteras och vilka uppgifter som ska undantas när det gäller bristande iakttagande av parametervärden, avhjälpande åtgärder och dricksvattenrelaterande incidenter. Ett alternativ är att begär in alla uppgifter från den verksamhetsutövare 124Artikel 13.1 andra stycket e i Inspiredirektivet. som producerar eller tillhandahåller dricksvatten för att sedan be- döma vilka uppgifter som ska föras in i dataseten, och vilka uppgifter som inte behöver rapporteras. Ett annat alternativ är att den verk- samhetsutövare som har uppgifterna i sin ägo gör den bedömningen innan uppgifterna lämnas över till . Utredningen ser flera nackdelar med att en stor mängd känsliga uppgifter samlas in till . Om en sådan lösning väljs kommer känslig och sekretessbelagda uppgifter behöva föras över från verksamhetsutövaren till för att sedan för- varas på myndigheten, med alla de risker som det kan medföra. I många fall kommer det visa sig att sådana uppgifter inte behöver rapporteras och då har de lämnats över till i onödan. Informationen kan dessutom vara säkerhetsskyddsklassificerad och ska i sådana fall hanteras utifrån de krav som ställs i säkerhetsskydds- lagstiftningen. Det bör också vara enklare för verksamhetsutövaren att avgöra vilka uppgifter som är känsliga och därför inte ska ingå i rapporteringen. Detta gäller särskilt för den dricksvattenproduktion som utförs av Försvarsmakten och . Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör vara verksamhetsutövaren som gör bedömning om uppgifterna ska lämnas till för vidare rapportering. Eftersom det kan vara svårt för enskilda verksamhetsutövare att göra bedömningen av vilka uppgifter som kan undantas bör Livs- medelsverket ta fram en tydlig vägledning på området. Enligt uppgift från kan myndigheten genom utformningen av olika rapporteringsverktyg begränsa vilka uppgifter som kan lämnas in till myndigheten.125 På så sätt kan risken minskas, att känsliga upp- gifter lämnas till i onödan. Det är särskilt angeläget eftersom aktörer som ska lämna uppgifter till kan vara allt från stora kommunala vattenverk till små enskilda verk- samhetsutövare samt statliga myndigheter som av någon anledning producerar eller distribuerar dricksvatten, så som till exempel Forti- fikationsverket. Det kan därför finnas skiftande kunskap hos verk- samhetsutövaren att avgöra vilka uppgifter som inte bör lämnas vidare för rapportering till EU, framförallt för de verksamhets- utövare som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen och i vanliga fall inte gör sådana bedömningar. 125Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med Havs- och vattenmyndigheten och Livs- medelsverket . Även om det tas fram vägledning på området finns det risk att känsliga uppgifter lämnas vidare, trots att det finns möjligheter att undanta dem från rapportering. behöver därför också göra en bedömning av om uppgifterna omfattas av någon av de begränsningsgrunder som anges i livsmedelsförordningen innan uppgifterna förs in i de dataset som ska göras tillgängliga för kom- missionen med flera. I detta arbete bör också be- akta om aggregerade uppgifter kan vara sådana att de bör undantas från rapportering. Utredningar föreslår i kapitel 18 att en ny bestämmelse ska in- föras i livsmedelslagen som innebär att ska kunna förelägga den verksamhetsutövare som producerar eller tillhanda- håller dricksvatten att lämna uppgifter till verket. För det fall Livs- medelsverket för sin rapportering anser att verksamhetsutövaren inte har lämnat tillräckliga uppgifter får detta lösas genom att denna före- läggs att komma in med ytterligare uppgifter i enlighet med utred- ningens förslag i dessa delar. Ett sådant föreläggande ska kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Vattenmyndigheterna bör endast lämna uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten som myndigheten behöver för att fullgöra rapporteringen ska endast lämna sådan information till Havs- och vattenmyndigheten som myndigheten behöver för att fullgöra rapporteringsskyldigheten enligt artikel 18 dricksvatten- direktiv. För att fullgöra rapporteringen enligt artikel 18 behöver Havs- och vattenmyndigheten inte rapportera sådana uppgifter som omfattas av de begränsningsgrunder som anges i artikel 18 dricksvattendirektiv. Den information om riskbedömningen avse- ende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten som vattenmyndigheterna ska ge till Havs- och vattenmyndigheten bör därför inte innehålla sådan information. Utredningen anser till skillnad från vad som gäller dricksvatten- producenter och distributörer att det inte behövs några föreskrifter där detta närmare klargörs från Havs- och vattenmyndighetens sida. Det rör sig endast om informationsutlämning mellan myndigheter och sker ett liknande informationsutbyte med anledning av Havs- och vattenmyndighetens rapportering enligt EU:s ramdirek- tiv för vatten. Havs- och vattenmyndigheten har till utredningen uppgett att myndigheten inte ser att det skulle uppstå några svårig- heter med bedömningen av vilka uppgifter som ska lämnas till myn- digheten för vidare rapportering som inte kan lösas genom dialog med vattenmyndigheterna och vägledning. bör ha ansvar att bedöma om information ska undantas rapporteringen Det är enligt utredningens förslag som bör vara ansvarig för att utföra riskbedömningen avseende fastighets- installationer. Det är till skillnad från och Havs- och vattenmyndigheten inte någon annan aktör som ska lämna in uppgifter om riskbedömningen till . Det får anses vara upp till den myndigheten att ta ställning till vilka uppgifter som ska undantas från rapporteringen till EU. Så som utredningen ovan har konstaterat är det dock mindre troligt att den riskbedöm- ning som avser fastighetsinstallationer kommer att innehålla några uppgifter som är känsliga och som därför bör undantas från rap- porteringen till EU. Det främst eftersom riskbedömningen ska göras på en mer övergripande plan och inte innehåller känsliga uppgifter så som georeferenser och dylikt. Säkerhetsskyddslagen ska beaktas vid hantering av uppgifter för rapportering Utredningen har tidigare konstaterat att uppgifter om dricksvatten- försörjningen som kan omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen även omfattas av de begränsningsgrunder som räknas upp i artikel 13.1 i Inspiredirektivet. Utredning har också gjort bedömningen att all information som omfattas av någon av de begränsningsgrunder som räknas upp i artikel 13.1 i Inspiredirek- tivet bör undantas från rapporteringen till EU. Det gäller särskilt sådana uppgifter som är säkerhetsskyddsklassificerade enligt säker- hetsskyddslagen. Sådan information som ska undantas rapportering ska enligt utredningens förslag inte heller lämnas in från olika aktörer 126Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med Havs- och vattenmyndigheten och Livs- medelsverket . till de rapporterande myndigheterna. I den mån sådan information ändå skulle lämnas över mellan olika aktörer ska säkerhetsskydds- lagens bestämmelser tillämpas. Bestämmelser om personuppgiftsbehandling ska beaktas I så stor utsträckning som det är möjligt bör de aktörer som i olika skeden ska lämna information vidare till en annan myndighet säker- ställa att informationen inte innehåller personuppgifter. Enligt utred- ningens bedömning går det emellertid inte att utesluta att person- uppgifter kan förekomma i dessa sammanhang, exempelvis avseende verksamhetsutövare som innehar enskilda firmor. Vid sådan person- uppgiftsbehandling måste dataskyddslagstiftningen beaktas. Utredningen bedömer att det finns en rättslig grund för att behandla personuppgifter i samband med den rapportering som ska ske till EU enligt artikel 18, både när myndigheter samlar in upp- gifter, lagrar dem och sedan rapporterar dem vidare. Personuppgifts- behandlingen är nödvändig för att myndigheterna ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar dem enligt artikel 6.1 c i EU:s data- skyddsförordning. Behandlingen är också nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse och som ett led i myndighetens myn- dighetsutövning enligt artikel 6.1 e i förordningen. Skyldigheten för , Havs- och vattenmyndigheten samt Folkhälso- myndigheten att behandla personuppgifter i samband med rappor- teringen följer av livsmedelsförordningen, vattenförvaltningsförord- ningen och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Personuppgiftsbehandling som sker ska vara förenlig med princip- erna i artikel 5 i EU:s dataskyddsförordning, exempelvis ska person- uppgifterna bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berät- tigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Även övriga bestämmelser i dataskydds- förordning ska beaktas. Kapitlet redogör för vilka sanktionsmöjligheter som finns i svensk rätt inom livsmedelslagstiftningen, plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen, samt vilka krav på sanktioner som uppställs i marknadskontrollförordningen. I kapitlet redovisar utredningen över- siktligt tillsynsmyndigheternas andra befogenheter för att ingripa bland annat mot konstaterade överträdelser. Vidare redogör utred- ningen för sina överväganden kring om nya sanktioner krävs vid över- trädelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt direktivet. 20.1Effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner Enligt artikel 23 dricksvattendirektiv1 ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelse av nationella be- stämmelser som antagits enligt direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna tillämpas. Sanktion- erna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Reglerna om sanktioner bör fastställas utan att det påverkar tillämpningen av och rådets direktiv /99/EG av den 19 novem- ber 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser.2 ska medlemsstaterna anmäla sådana regler och åtgärder till kommissionen. 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2Skäl 50 dricksvattendirektiv. Enligt kommittédirektiven3 ska utredaren •identifiera vilka sanktionsmöjligheter som redan finns i svensk rätt, •bedöma om ytterligare sanktionsbestämmelser behöver införas och •lämna nödvändiga författningsförslag. 20.2Nuvarande sanktionsmöjligheter i svensk rätt Den offentliga kontrollen och tillsynen inom livsmedelslagstift- ningen, plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen beskrivs närmare i kapitel 5. Nedan redogörs översiktligt för vilka sanktions- möjligheter som redan finns inom dessa områden i svensk rätt. Vidare redogörs för de krav på sanktioner som uppställs i marknadskontroll- förordningen4. Utredningen har valt att inte närmare redogöra för sanktionsmöjligheterna vid överträdelser mot säkerhetsskyddslagstift- ningen. En sådan redogörelse och förslag på ändrade sanktioner finns i prop. 2020/21:194. 20.2.1Olika typer av sanktioner och ingripanden Det finns ingen rättslig definition av begreppet sanktion. En sank- tion är i princip alltid handlingsdirigerande eller har ett bestraffande syfte. Sanktioner är olika tvångsingripanden från samhällets sida mot beteenden som strider eller har stridit mot en rättsregel. I begreppet ingår både straffrättsliga och administrativa sanktioner. Till de straff- rättsliga sanktionerna hör straff och särskilda rättsverkningar av brott (företagsbot, förverkande och näringsförbud). Sådana frågor prövas av allmän domstol. Till de administrativa sanktionerna hör de operativa tillsyns- eller kontrollmyndigheternas användning av admini- strativa avgifter, exempelvis sanktionsavgifter. Även tillsynsmyndig- hetens möjlighet att på andra sätt ingripa genom att ansöka om återkallelse av tillstånd, liksom att meddela förelägganden och för- 3Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av om mark- nadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv /42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011. bud som kan förenas med vite, kan sägas utgöra en form av admini- strativa sanktioner. Vite är ett hot om att betalningsansvar kan upp- stå om inte den föreläggandet riktas mot följer detta. Vite är med andra ord avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för fram- tiden.5 Vid åläggande av sanktioner är det viktigt att ta hänsyn till prin- cipen om förbud mot dubbelbestraffning (ne bis in idem) som kom- mer till uttryck i artikel 50 i EU:s stadga om de grundläggande rättig- heterna och artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Enligt dessa artiklar gäller att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en rättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den staten. Förbudet hindrar både dubbelbestraffning (det vill säga ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) och en andra pröv- ning av samma gärning. har kommit fram till att samtidig tillämpning av en administrativ sanktion i form av skatte- tillägg och en straffrättslig sanktion i form av skattebrott vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet är oförenligt med dubbelbestraffnings- förbudet.6 Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt livsmedels- lagstiftningen utövas av , länsstyrelserna, andra stat- liga myndigheter och kommunerna (kontrollmyndigheterna) enligt föreskrifter som regeringen meddelar.7 Det är i första hand de kom- munala miljö- och hälsoskyddsnämnderna som utövar offentlig kon- troll över anläggningar för dricksvattenförsörjning. Försvarsinspektö- ren för hälsa och miljö kontrollerar alla livsmedelsanläggningar inom Försvarsmakten, , och som drivs av eller för respektive myndighet.8 5Se SOU 2002:50, s. 211, SOU 2017:63, s. 112 och SOU 2020:49, s. 490. 6NJA 2013 s. 502. I Högsta domstolens avgörande Ö 3445-20, meddelat , ansåg domstolen att en ansökan om utdömande av vite i delgivningshänseende bör jämställas med en ansökan om stämning i ett brottmål och att den således inte får delges genom spikning. 711 § livsmedelslagen (2006:804). 823 § 7 och 10 samt 25 § livsmedelsförordningen (2006:813). Enligt 13 § livsmedelslagen ska kontrollmyndigheten verka för att överträdelser av lagen, av de föreskrifter eller beslut som har med- delats med stöd av lagen beivras. I förarbetena nämns särskilt vikten av att tillsynsmyndigheten vid misstanke om brott utan dröjsmål åtalsanmäler saken samt att myndigheterna aktivt använder vitesinstru- mentet.9 Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på livsmedels- området infördes och innebar att sanktionsbestäm- melserna skärptes i vissa delar.