sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Territorialgrän- serna, och därmed den nationella rådigheten, har efter hand flyttats längre ut i havet och möjligheten för länder att inrätta en ekonomisk zon har tillkommit. Utvecklingen av det internationella regelverket har successivt inneburit en ökad rätt att bestämma över nyttjandet och bevarandet av naturresurserna i den ekonomiska zonen.1 De internationella styrmedel som olika internationella aktörer och samfund beslutar är olika i sin karaktär när det gäller hur bind- ande de kan anses vara för nationalstaterna. Utöver EU finns det inget internationellt organ som har lämnat beslutandemakt till på motsvarande sätt. Trycket från ett internationellt samfund ska ändå inte underskattas när det kommer till länders benägenhet att efterleva gemensamt upprättade överenskommelser. När det gäller de havsregionala styrmedlen Helsingforskonven- tionen för , Helcom, och Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, Ospar, råder inga skarpa gränser mellan dem och . 1SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av . Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet är part i alla viktiga regionala och globala konventioner som har betydelse för skyddet av havsområdena i och . I det följande redogörs för de konventioner och avtal som är av central betydelse för svenskt havsmiljöarbete. Havsfrågorna är globala till sin natur. FN har därför fått en viktig roll att reglera verksamheter till havs som sjöfart, fiske och mineral- utvinning samt att sätta ramarna för skydd och förvaltning av gemen- samma resurser. I avsnittet redovisas de församlingar, pro- gram, samt fackorgan inom FN-systemet som är viktiga för arbetet med havet. Konventioner inom FN-systemet med relevans för havet redovisas under avsnitt 7.3. 7.2.1FN:s generalförsamling och FN:s generalsekreterare som reglerar verksamheter till havs och bevarande och förvaltning av resurser sorterar direkt under FN:s generalsekreterare som ansvarar för sammankallande av parts- möten. Generalförsamlingen beslutar om två resolutioner om genomförande av havsrättskonventionen samt stakar ut riktningen för FN:s verksamhet på havsområdet.2 beslutade general- församlingen att etablera en informell årlig konsultationsprocess kopp- lad till havsrättskonventionen för att bistå med tematiskt underlag, särskilt vad gäller nya frågor, till de årliga resolutionerna.3 beslutade om att etablera en s.k. Regular Process4 för att regelbundet göra en bedömning av havens miljöstatus inklu- sive ekonomiska och sociala aspekter och rapportera resultatet till 2Generalförsamlingen fattar beslut om ”Resolutions on Oceans and the of the sea” samt ”Resolution Sustainable Fisheries, Including through the 1995 Agreement for the Implementation of the Provisions of the UNCLOS of Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, and .” 3United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the law of the Sea. 4Regular Process for Global Reporting and Assessment of the State of the , including Socioeconomic Aspect. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet generalförsamlingen.5 Den andra rapporteringen är planerad till sent 2020. Generalförsamlingen beslutade genom resolutionen för havet att etablera FN:s årtionde för havsforskning 2021–2030 (se vidare nedan).6 FN:s generalsekreterare utsåg även 2017 ett särskilt sände- bud för havet med ansvar för att bidra till att nå hållbarhetsmål 14 för havet. Generalförsamlingen beslutade , genom en särskild resolution, att ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av marin biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) ska förhandlas fram inom havsrättskonventionen.7 tog församlingen ytterligare ett steg på vägen och beslutade att en mellanstatlig konferens skulle hållas för att behandla ett förslag om ett rättsligt bindande instrument att lägga fram till generalförsamlingen , men arbetet är försenat.8 Instru- mentet ska bl.a. omfatta fördelning av nytta av genetiska resurser, områdesbaserade förvaltningsåtgärder, bl.a. skydds- områden, miljökonsekvensbeskrivningar samt kapacitetsuppbyggnad och överföring av marin teknik.9 har, särskilt genom värdskapet för till- sammans med 2017, tagit en aktiv roll i i havsfrågor. Regeringen har gett särskilt finansiellt stöd för att FN:s sändebud för haven ska kunna bistå genomförande av de frivilliga åtaganden som länder, organisationer och näringslivet rapporterade vid havskonferensen. (genom miljö- och klimatministern) är tillsammans med FN:s sändebud för haven, co-chairs för Friends of som har till syfte att stärka det globala åtgärdsarbetet.10 Regeringen deltar aktivt i förhandlingarna om ett nytt tillämp- ningsavtal om biologisk mångfald till havsrättskonventionen. Här bedrivs dock förhandlingarna genom EU-koordinering. 5www.un.org/depts/los/global_reporting/Background_to_the_Regular_Process.pdf, . 6UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295. 7UNGA Resolution 69/292. 8UNGA Resolution 72/249. 9Regeringen 2017, Fakta-PM om EU-förslag 2017/18:FPM50 KOM (2017) 812, Förhand- lingsmandat för avtal om skydd av marin biologisk mångfald (BBNJ). 10www.weforum.org/friends-of-ocean-action/who-we-are, . Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet samlingens förhandlingar om de två årliga resolutionerna om havet genomförs också via EU:s koordinering. har genom Havs- och vattenmyndigheten deltagit aktivt vid den informella konsultationsprocessen . Ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) Det ekonomiska och sociala rådet, som är ett av FN:s sex huvud- organ, har fått ett särskilt ansvar för att följa upp och genomföra Agenda 2030. Rådet ansvarar och står värd för det årliga högnivå- mötet som följer upp och diskuterar vidare åtgärder och insatser för att genomföra hållbarhetsagendan. FN:s miljöprogram () etablerades 1972. I samband med om hållbar utveckling i (+ 20) instif- tades Unea (United Nations Environment Assembly), som är Uneps högsta beslutande organ och samman- kallas . Vid + 20 infördes även universellt medlem- skap i . Unea fattar beslut i form av ministerdeklarationer, resolutioner och bindande beslut. Besluten rör främst Uneps budget och hantering av fonder. Resolutionerna är rekommendationer inom miljöområdet som ska bidra till att nå de globala hållbarhetsmålen. Unea har beslutat om flera resolutioner som direkt eller indirekt berör havsområdet som t.ex. marint skräp, landbaserade föroreningar, korallrev, mangroveskogar, farliga ämnen och avfall.11 är en av de största bidragsgivarna till och även till . Regeringen antog en ny Unep-strategi 2019 där bl.a. hav, kust och vatten, pekas ut som ett av fyra prioriterade områden. Även de tre andra av regeringen prioriterade områdena; biologisk mång- 11http://web.unep.org/environmentassembly/un-environment-assembly-and-governing- council, . Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet fald, klimat och luft samt avfall och kemikalier, är av betydelse för havsmiljön.12 har deltagit i expertgruppen för marint skräp och mikroplast för att skapa ett globalt och enhetligt ramverk för arbetet med marint skräp.13 7.2.3Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) Internationella sjöfartsorganisationen eller (), är för sjöfart. IMO grun- dades 1958 och anslöt 1959. Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav. IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ursprungliga kommitteen är , men merparten av miljöfrågorna hanteras i tion Committee (MEPC) som etablerades 1973. MEPC möts en gång . Inom IMO har flera konventioner beslutats för sjöfartens säker- het och miljö (se nedan). Närmare hälften av styrmedlen i dessa kon- ventioner har någon form av miljöanknytning.14 Det enda FN-organ som ligger i är som etablerades av IMO i . ska stärka forskning och utbildning inom sjöfartsområdet bland utveck- lingsländer. är en aktiv part i IMO och i MEPC. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet. (För närmare information om arbete inom IMO:s konventioner se nedan.) 12Regeringskansliet , Strategi för samarbete med FN:s miljöprogram (), perioden –2023. 13Progress in the Work of the on and Microplastics Established by Resolution 3/7. /EA.4/12. 14IMO and the environment. Leaflet, s. 2. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet 7.2.4FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) FAO är för livsmedelssäkerhet, jordbruk, lands- bygdsutveckling, fiske och skogsbruk. FAO:s övergripande mål är att arbeta för att minska svält och fattigdom i världen. FAO har en viktig roll i den globala fiskepolitiken. Av FAO:s 194 medlemsländer har 170 antagit en uppförandekod för ansvarsfullt fiske.15 Koden är en global överenskommelse i flera övergripande frågor som rör fiske- och vattenbruksindustrin och bidrar till genomförande av det särskilda genomförandeavtalet för fiske under . är en aktiv part i FAO. Både och Havs- och vattenmyndigheten deltar aktivt. (United Nations Educational, Scientific and Cultural Orga- nization) är för utbildning, vetenskap och kultur. har antagit flera konventioner, främst inom kulturområdet, men där några även är av betydelse för havsmiljön som t.ex. världs- arvskonventionen. biosfärprogram Man and the Biosphere () är ett mellanstatligt program för att på vetenskaplig grund förbättra rela- tionen mellan människan och hennes livsmiljö i ett globalt perspek- tiv. Programmet startade och är ett tvärvetenskapligt forsknings- program där naturvetenskap och samhällsvetenskap förenas. Inom finns även den mellanstatliga oceanografiska kom- missionen (Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC) som etablerades 1960. IOC är det enda kompetenta organet för marin forskning inom FN-systemet. IOC inrymmer () som är ett nätverk av observations- stationer för insamling av data. Data som samlas in utgör bl.a. under- lag för att främja havsforskning internationellt och därmed för att öka kunskaperna om världshavens roll för jordens klimat, havens 15FAO 1995, Code of Conduct for Responsible Fisheries. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet resurser och kusternas problem, samt för att göra förutsägelser för hållbar utveckling. IOC har även fått ansvaret att samordna FN:s årtionde för havs- forskning 2021–2030.16 Syftet med programmet är att utveckla ett ramverk för kunskap om havet och havsforskning för att stödja ländernas arbete med att nå hållbarhetsmålen i Agenda . har även haft ett särskilt program för att stödja havsplanering och arbetat fram vägledningar och kapacitetsstöd, särskilt till utvecklingsländer.17 Slutligen har IOC arbetat aktivt med att utveckla kunskap och undervisningsmaterial för marin pedagogik ().18 Svenska är nationalkommission för och ger råd till regeringen om verksamhet och informerar om i . är invald i styrelsen för biosfärspro- grammet mellan 2017–2020. I finns det sju biosfärområden, däribland Arkipelag som till stor del är ett marint biosfärs- område. Det pågår även ett projekt i ”Biosphere for the Baltic” för att främja miljö och kultur, samt att visa på vilket sätt biosfärsområden bidrar till Agenda 2030.19 I samband med har fått ett större engagemang i olika program. Regeringen har bidragit ekonomiskt till IOC:s arbete med havsplanering och marin pedagogik. Havs- och vattenmyndigheten har även bidragit med havs- planeringskompetens vid olika internationella konferenser. har även en plats i styrelsen för planeringen av FN:s årtionde för havsforskning. är ansvarig nationell myndighet för IOC. 16UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295. 17http://msp.ioc-unesco.org/about/msp-at-unesco/, . 18https://oceanliteracy.unesco.org/, . 19www.unesco.se/biosphere-for-baltic-handlar-om-att-visa-pa-vilket-satt-biosfaromradena- bidrar-till-agenda-2030-anna-sarnblad-biosphere-for-baltic/, . Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för håll- bar utveckling antogs vid . Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jäm- ställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. De globala målen balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den eko- nomiska, den sociala och den miljömässiga.20 Agenda 2030 beskrivs ingående i kapitlet om Agenda 2030 och mål 14. 7.3FN konventioner – ett urval Det finns en rad internationella konventioner som i olika stor ut- sträckning påverkar nationella rådighet i havsmiljöarbetet och havspolitiken. Vissa konventioner är generella och omfattar stora delar på en övergripande nivå medan andra är smala och spe- cialiserade. Det finns en uppsjö av varianter för hur man tar konventioner vidare nationellt. Det finns därtill lika många analyser om vilka sätt som är mest effektiva. För att få ut mesta möjliga av en internationell konvention kan regelverket behöva situationsanpassas. bidrar av olika sätt att inkorporera konventioner i den svenska rätten till ett oöverskådligt nät av styrmedel och effekter. Nedan följer en beskrivning av några internationella konven- tioner som i olika stor utsträckning fungerar som styrmedel för svenska aktörer. I havsrättskonventionen, eller havsrättskon- vention, Unclos,21 finns havsrättsfrågorna samlade i ett politiskt av- tal. Konventionen började förhandlas men undertecknades först och trädde i kraft . 20Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable deve- lopment, Medel för genomförande, p. 21United Nations Convention of the . Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet I väsentliga delar fastställdes genom konventionen de regler som var internationell sedvanerätt som t.ex. The freedom of the seas . Det innebär att många av de regler som finns i konventionen också omfattar och i praktiken följs av stater som inte har ratificerat den.22 Havsrättskonventionen reglerar hur världens länder ska dela upp världshavet och dess resurser. Det innebär vattenpelaren, konti- nentalsockeln och havsbottnen in till baslinjen, med alla aspekter på ländernas juridiska och ekonomiska rättigheter samt nyttjande och skydd. Besluten tas på ett årligt återkommande partsmöte under led- ning av FN:s generalsekreterare. Konventionen togs fram för att FN:s medlemsstater såg ett behov av att inom ramen för en gemensam konvention reglera resur- ser och användningen av haven, och därmed etablera ett stabilt och förutsägbart regelverk. Konventionen är ett juridiskt ramverk för flera andra konventioner och avtal samt ger stöd till det havsregio- nala samarbetet. Enligt konventionen omfattar en kuststats suveränitet utöver dess landterritorium också inre vatten och när det är fråga om en arkipe- lagstat, även dess arkipelagvatten och ett angränsande havsområde som benämns territorialhavet.23 Alla staters fartyg, vare sig staterna är kuststater eller inte, ska enligt konventionen ha rätt till s.k. oskadlig genomfart av annan stats territorialhav.24 finns den s.k. ekonomiska zonen. I den ekonomiska zonen gäller särskilda rättigheter och skyldigheter för kuststaten. Det fria havet är vattenområden som inte hör till den ekonomiska zonen, territorialhavet eller inre vatten. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller stater utan kust. Det fria havets frihet omfattar bl.a. frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet ska vara förbehållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet.25 23Artikel 2 Havsrättskonventionen. 24Artikel 17 Havsrättskonventionen. 25Artikel 87 Havsrättskonventionen. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet Med territoriell jurisdiktion menas att staten har jurisdiktion över det egna territoriet. Flaggstatsjurisdiktion innebär att en stat har juris- diktion över fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten.26 Havsrättskonventionen har kompletterats med två genomförande- avtal. Det första avtalet reglerar vissa frågor om djuphavsgruvdrift, och trädde i kraft 1996.27 För tillståndsgivning till djuphavsgruvdrift ansvarar det mellanstatliga organet International Seabed Authority (). Det andra avtalet reglerar skydd av långvandrande fiskbestånd (Fish stock agreement) och trädde i kraft 2001.28 Avtalet är grunden för reglering av vissa fiskbestånd i de regionala fiskeförvaltnings- organisationerna (, RFMO:s). Konventionen innebar dessutom att en för medlemsstaterna bin- dande havsrättslig tvistlösningsmekanism upprättades genom havs- rättstribunalen. Havsrättstribunalen bidrar till fredliga lösningar av konflikter och utvecklar havsrätten genom rättspraxis. Även FN:s kommission om avgränsningen av kontinentalsockeln har inrättats inom ramen för Unclos. Kommissionen fattar beslut om staters ansökan om avgränsning av den utökade kontinentalsockeln. Utöver detta pågår förhandlingar om ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av biologisk mångfald i om- råden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) (se ovan). Staternas skyldighet att skydda och bevara den miljön Staterna är enligt havsrättskonventionen skyldiga att skydda och bevara den miljön och ska vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön från alla slags källor. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller 26Utförligare redogörelse finns i prop. 2005/06:209. 27Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the of the Sea of . 28The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the of the Sea of relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (in force as from ). Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bort- om de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter. Staterna har skyldighet att lagstifta för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön. En särskild ord- ning gäller beträffande förorening från fartyg. Staterna ska därvid, genom IMO eller vid en allmän diplomatkonferens, fastställa inter- nationella regler om förorening. undertecknade havsrättskonventionen 1982 och ratificerade den 1996.29 Konventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon samt genom ändringar i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. 7.3.2Konventionen om biologisk mångfald Konventionen om biologisk mångfald (CBD) undertecknades vid om miljö och utveckling i , och trädde i kraft då även undertecknade den.30 Beslut fattas vid kon- ventionens partsmöten . Målet för arbetet inom konventionen är bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samt att nyttan som uppstår vid användandet av genetiska resurser ska fördelas rättvist. antog världens länder en strategisk plan för biologisk mångfald för perioden –2020. Den strategiska planens övergrip- ande mål är att stoppa förlusten av biologisk mångfald samt att säkra resilienta ekosystem och ekosystemtjänster. Planen innehåller 20 del- mål som kallas Aichimålen.31 Målen handlar om att minska den direkta påverkan och förbättra situationen för biologisk mångfald och att öka nyttan av ekosystemtjänster för alla. Beslutet uppmanar samtliga parter i CBD att genomföra den strategiska planen bl.a. genom att uppdatera regionala och nationella strategier och mål i linje med pla- nens övergripande målsättningar och Aichimålen. 29SÖ 2000:1 havsrättskonvention och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention . 30www.naturvardsverket.se/cbd, . 31CBD COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet även rapportera underlag till CBD till en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald inom konventionen (Global Biodiversity Outlook). FN:s forskarpanel för biologisk mångfald, IPBES, kom med sin första rapport 2019.32 Rapporten visar att bara tre av de tjugo Aichi- målen sannolikt nås till 2020. Det pågår ett arbete inom CBD med att ta fram ett nytt ramverk med nya mål, som planeras att antas vid partsmötet . CBD har ett arbetsprogram för kustnära- och marin biodiver- sitet. Programmet innehåller särskilda rekommendationer för part- ernas och andra regionala och internationella organisationers arbete för marint skräp, undervattensljud, skydd av sårbara arter i kallvatten och havsplanering. Den mest omfattande delen av det pro- grammet är identifiering av ekologiskt och biologiskt signifikanta om- råden, s.k. EBSA-områden. EBSA-områden pekas som regel ut genom havsregionala workshops och rapporteras till CBD för havsområden både inom och bortom nationell jurisdiktion. I införlivade regeringen strategiska plan och Aichi- målen 2014 i arbetet med miljömålen genom En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.33 Där finns bl.a. flera etapp- mål som bidrar till att nå Aicihimålen. Bl.a. beslutade regeringen om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och områden som direkt avser att genomföra Aichimål 11 om skydd av områden. rapporterade underlag till CBD:s fjärde utvärdering 201434 och 2019 till den femteutvärderingen som publi- cerades 2020.35 Helcom anordnade en EBSA-workshop 2017 där genom Havs- och vattenmyndigheten var med och identifierade EBSA- områden i . Helcom rapporterade dessa till CBD 2018 och beslutade att inkludera EBSA-områdena i 32IPBES 2019, Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and . 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27. 34Sveriges femte nationalrapport till CBD. 35Sveriges sjätte nationalrapport till CBD. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet Arbetet med att identifiera EBSA-områden pågår inom Ospar och var värd för en 2019. Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster är ett rådgivande organ på som ska bidra med kunskap i det internationella arbetet inom ramen för den mellan- statliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och vara rådgivande till berörda myndigheter, som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten, , och i deras arbete med anledning av CBD.36 har även ansvar för att sammanställa underlag till de nationella rapporteringarna, men med stöd av Havs- och vattenmyndigheten vad gäller frågor om havs- miljö. är ordförande för 2018–2020. Klimatkonventionen undertecknades vid om miljö och utveckling i och trädde i kraft . Beslut fattas på årliga partsmöten. Klimatkonventionen är en global kon- vention med åtgärder för att förhindra klimatförändringar. Till konventionen hör , som beslutades och som trädde i kraft . I princip har världens samtliga länder skrivit under som förtydligar och kon- kretiserar klimatkonventionen. Det viktigaste målet i är att länderna ska hålla den glo- bala uppvärmningen under två grader, men helst . Dessutom har länderna lovat att efter hand öka sina ambitioner. genomförs en avstämning för att se om ländernas gemen- samma ambition är tillräcklig för att nå mål. Klimatkonventionen inkluderar en artikel som berör havet. Artikel 4.1 d): 36Förordningen (2012:989) med instruktion för . 37Subsidiary Body on Implementation. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet