sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Två av dessa utgör även samfundets represen- tanter i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Även centralt funktionsansvariga advokater för advokat- bolagens tillämpning av penningtvättslagen på några av landets största advokatolag biträder i det praktiska arbetet. Samfundet deltar även i flera internationella forum som arbetar med advokaters regelefter- levnad i penningtvättshänseende. tillsyn sker dels proaktivt, dels genom den disciplinära verksamheten. Den proaktiva tillsynen kan ske såväl på förekommen anledning som på slumpmässiga grunder. bedriver samfundet ett mer systematiserat tillsynsarbete över advokater och advokatbolag.53 Det innebär att ett antal advokaters och advokatbolags efterlevnad av relevanta regelverk, inte minst regel- 52De advokatbolag som har verksamheter som omfattar köp och försäljning av företag och fastigheter och annan form av finansiella uppdrag omfattas som utgångspunkt av penning- tvättslagen och därmed av tillsynen. 53Se , Cirkulär nr 28/2015, Information angående en effektivare tillsyn av advokatbyråer. verket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, granskas särskilt . Genom tillsynen och efterföljande dialog kan eventuella brister åtgärdas.54 Samfundet genomför också utbildningsinsatser och tillhandahåller särskilt utformad information för advokater om regelverket. En särskild vägledning har bl.a. tagits fram för advokater och advokatbolag beträffande penning- tvättslagstiftningen. bistår vidare advokat- bolag med att skapa administrativa rutiner för att de ska kunna efterleva lagstiftningens krav. Den disciplinära handläggningen kan initieras efter en anmälan från en klient eller andra samt på initiativ från generalsekreteraren och styrelsen.55 Det kan t.ex. ske i de fall när det i den proaktiva till- synen konstaterats att en advokat eller ett advokatbolag har brister i fråga om fullgörandet av sina skyldigheter. I de fall rättelse inte sker eller då överträdelsen bedöms som så allvarlig att det inte kan anses tillräckligt med rättelse, hänskjuts ärendet av samfundets styrelse för prövning av disciplinnämnden.56 Vid den tillsyn som följer av regelverket om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism tillämpar advokatsam- fund, liksom vid övrig tillsyn inom samfundet, bestämmelserna i 8 kap. . Därutöver tillämpas även 7 a kap. penningtvätts- lagen som innehåller kompletterande bestämmelser om ingripande mot advokater och advokatbolag samt personer i ledningen av ett sådant bolag (se 7 kap. 1 § andra stycket penningtvättslagen). Kraven i de regelverk som advokater har att efterleva överlappar i viss ut- sträckning varandra. En överträdelse av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism innebär i regel även att god advokatsed har åsidosatts. Det innebär att en oegentlighet hos en advokat kan innebära åsidosättande av flera skyldigheter . En advokat är skyldig att lämna de uppgifter till samfundet som behövs för tillsynen (8 kap. 6 § första stycket ). advokatsamfunds styrelse och disciplinnämnd får även, när det är nödvändigt för tillsynen över att advokater och advokatbolag 54Sveriges advokatsamfund, Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering – den svenska penningtvättslagstift- ningen i ett advokatperspektiv, antagen s. 54 f. 55Sveriges advokatsamfund, En proaktiv tillsyn över advokater och advokatbyråer – En fråga om kvalitet och förtroende, liksom oberoende och självreglering s. 3 och 25. 56Sveriges advokatsamfund, Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering – den svenska penningtvättslagstift- ningen i ett advokatperspektiv, antagen s. 55. följer penningtvättslagen, genomföra en undersökning hos en advokat eller ett advokatbolag (7 a kap. 4 § penningtvättslagen). Vid åsidosättande av skyldigheter enligt penningtvättslagen kan ingripa mot en advokat eller ett advokat- bolag enligt bestämmelserna i och penningtvätts- lagen. En advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt, ska uteslutas ur . För en advokat från en annan stat inom EU som utövar stadigvarande advokatverksamhet i under sitt hemlands titel ska registre- ringen upphävas. Är omständigheterna mildrande, får advokaten i stället tilldelas en varning. En advokat som annars åsidosätter sina plikter som advokat får meddelas en varning eller erinran. Är omstän- digheterna synnerligen försvårande, får advokaten uteslutas ur sam- fundet eller, i fråga om en advokat från annan stat inom EU, registre- ringen upphävas. Om det bedöms tillräckligt får disciplinnämnden, i stället för att tilldela en advokat en erinran, göra ett uttalande om att advokatens åtgärd är felaktig eller olämplig (8 kap. 7 § första, andra och fjärde stycket ). Om en advokat har meddelats en varning får ingripande ske mot advokaten genom beslut om sanktionsavgift som högst får fastställas till det högsta av två gånger den vinst som gjorts till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller ett belopp i kronor motsvarande . Om advokatsamfunds styrelse eller disciplinnämnd anser att det finns skäl att överväga ingripande genom en sanktionsavgift, ska ärendet överlämnas till i , som beslutar i frågan (8 kap. 7 § tredje stycket rätte- gångsbalken och 7 a kap. 6–8 §§ penningtvättslagen). får ingripa mot ett advokat- bolag om det överträder en bestämmelse i penningtvättslagen. Ett sådant ingripande får ske genom beslut om uttalande, erinran eller varning (7 a kap. 2 § tredje stycket penningtvättslagen). i kan dessutom, efter överlämnande av samfundet vid ett beslut om varning, besluta om en sanktionsavgift för advokat- bolaget och en person som ingår i ett advokatbolags styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder advokat- bolaget eller är ersättare för någon av dem. För en sådan person i ett advokatbolags ledning får besluta att personen, om lägst och högst , inte får upprätthålla en sådan funktion hos ett advokatbolag. Ett ingripande mot en person i ett advokatbolags ledning får endast ske om överträdelsen är allvar- lig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen (7 a kap. 6–10 §§ penning- tvättslagen). –2020 har med av- seende på tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism avslutat 250 ärenden.57 har ett mindre antal beslut om ingripande fattats. 19.4.1Allmänt om samarbete mellan myndigheter I utredningens uppdrag ingår att analysera förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna, t.ex. inom ramen för samordningsfunktionen inom . Tillsynsmyn- digheterna är självständiga i förhållande till varandra. Ingen myndig- het får alltså bestämma hur en annan myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). En väl etablerad princip är att alla svenska myndigheter är skyldiga att sam- arbeta och bistå varandra i olika frågor. Principen kommer bl.a. till uttryck i 8 § förvaltningslagen, där det föreskrivs att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndig- heter.58 Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som vid s.k. faktiskt handlande. Samverkansskyldigheten är inte obegränsad. En myndighet avgör alltid själv i vilken utsträckning som den egna arbetssituationen medger att resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans. Formerna för samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det är vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten. Paragrafen innebär inte någon sådan upp- giftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretess- 57Stor del av dessa ärenden avser proaktiva tillsynsåtgärder där advokaters efterlevnad av bl.a. regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kontrolleras. 58I paragrafen regleras också myndigheternas samverkansskyldighet i förhållande till allmän- heten. lagen bryter sekretessen mellan myndigheter (se prop. 2016/17:180 s. 292 f.). Bestämmelsen om den generella samverkansskyldigheten ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utanför respektive myndig- hets verksamhetsområde. Föreskrifter om undantag från begräns- ningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav på att sam- verkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter kan däremot förekomma i specialförfattning eller i förordningarna med myndighetsinstruktion (se samma prop. s. 293). Bestämmelser om samarbete mellan myndigheter finns även i myn- dighetsförordningen (2007:515). Där framgår att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som hel- het (se 6 § andra stycket). 19.4.2Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism Det finns flera samarbeten mellan myndigheter som i olika utsträck- ning tangerar området för åtgärder mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism. Exempelvis samarbetar och samverkar de tre läns- styrelserna i stor omfattning. I detta avsnitt beskrivs det arbete som bedrivs inom ramen för Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Som framgår av avsnitt 11.4.1 finns det inom Polismyn- digheten en samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.59 Genom samordningsfunktionen genom- förs kraven i artikel 7 och 49 i fjärde penningtvättsdirektivet på en mekanism för att samordna arbetet med att genomföra nationella riskbedömningar och att etablera effektiva samarbets- och samord- ningsmekanismer för att på nationell nivå utveckla och genomföra politik och åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se prop. 2016/17:173 s. 442 f.). En beskrivning avseende samordnings- 59Dessförinnan fanns det inom ett särskilt samordningsorgan för tillsyn när det gäller penningtvättslagen. funktionens sammansättning och uppgifter finns i ovan nämnda avsnitt (se även avsnitt 11.1.1). Av 15 § penningtvättsförordningen framgår att samordningsfunk- tionen bestämmer sina arbetsformer. Sådana har fastställts i samord- ningsfunktionens arbetsordning. Av denna framgår att samordnings- funktionen leds av en styrgrupp med representanter från respektive myndighet och . Representanten ska ha man- dat att fatta beslut för sin organisation. Styrgruppen fattar beslut i olika strategiska frågor. Vidare sker det inom gruppen ett informa- tionsutbyte genom att man delger varandra vad som sker inom respektive organisation. För genomförandet av samordningsfunktionens arbete finns för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och tre fasta arbetsgrupper. Kansliet utgör en egen grupp inom Nationella operativa avdelningen () vid . arbetar en gruppchef och fyra handläggare i kansliet. Gruppchefen är föredragande vid styrgruppens möten. Uppgifterna för de fasta arbetsgrupperna tar sin utgångspunkt i 14 § första stycket 1–3 penningtvättsförordningen. Vid behov kan styrgruppen besluta om ytterligare arbetsgrupper för tillfälliga pro- jekt. De fasta arbetsgrupperna utgörs av (grupp 1), Arbetsgruppen för information till verk- samhetsutövare (grupp 2) och Arbetsgruppen för informationsutbyte och kunskapsöverföring (grupp 3). Arbetsgrupperna leds av en eller två handläggare från kansliet och bemannas med personal från de deltagande myndigheterna. En tillfällig arbetsgrupp kan också ledas av någon från de deltagande myndigheterna. I grupp 1 och 2 är de flesta av de organisationer som ingår i samordningsfunktionen repre- senterade. Däremot ingår i grupp 3 endast tillsynsmyndigheterna på området, dvs. Fastighetsmäklarinspektionen, , i län, i , Länsstyrel- sen i , och Spelinspek- tionen. Arbetsgrupperna träffas regelbundet, ungefär 8–, men mötesfrekvensen kan variera utifrån behov och uppdrag. Arbetsgruppernas förslag eller bedömningar ska underställas styr- gruppen för beslut. Eftersom det i utredningens uppdrag särskilt ingår att göra en analys av förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan tillsyns- myndigheterna, t.ex. inom ramen för samordningsfunktionen, finns det anledning att något fördjupa sig i arbetet inom grupp 3. Till denna grupp tar representanter från tillsynsmyndigheterna med sig aktuella frågor kring tillsynsverksamheten från sina respektive myn- digheter. Deltagarna kan härigenom få information om hur man på andra myndigheter har löst problem man står inför. I gruppen har fokus till stor del legat på frågor kring tillsynsmetodik och genom- förande av tillsynsaktiviteter samt riskbedömning eller riskklassifi- cering av verksamhetsutövare. Arbetsgruppen planerar och genom- för seminarier eller andra aktiviteter som riktar sig till samtliga till- synshandläggare på myndigheterna, bl.a. för att stärka informations- utbytet med brottsutredande myndigheter. Styrgruppen kan bjuda in andra fysiska eller juridiska personer att delta vid styrgruppsmöten eller delar av möten. Vidare kan verksam- hetsutövare och övriga berörda fysiska och juridiska personer i lämp- lig utsträckning ges möjlighet att delta i och bidra till samordnings- funktionens arbete. Samordningsfunktionen har kontakt med och bjuder in verksamhetsutövare och branschorganisationer i olika sam- manhang, exempelvis genom särskilda seminarier under arbetet med riskbedömningen. Vidare bjuds de in till föreläsningar och liknande. Utgångspunkten är att informationsdelning inom ramen för sam- ordningsfunktionen ska röra uppgifter som inte är sekretessbelagda. Om det uppstår behov av att dela sekretessbelagd information följer prövningen av utlämnande de vanliga bestämmelserna om sekretess i respektive verksamhet. 19.5Tillsynsstrukturen i några andra länder Utredningen har hämtat inspiration kring vilka tillsynsstrukturer på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som skulle kunna vara tänkbara bl.a. genom att undersöka hur andra länder har valt att strukturera tillsynen på området. I syfte att få en viss bild över hur det förhåller sig i detta avseende belyser utredningen därför i detta avsnitt på en övergripande nivå tillsynsstrukturen i några andra länder. Tanken är således inte att göra någon mer omfat- tande kartläggning. Utredningen har använt samma urval som vid den internationella utblick som görs inom ramen för utredningens behandling av del- fråga 1 (tillsyn rörande åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism). De länder som ingår är således de nordiska och baltiska länderna, , , och . Se avsnitt 2.2 för en beskrivning av hur informationen har hämtats in. Inom ramen för delfråga 1 belyses den övergripande strukturen för den finansiella tillsynen i aktuella länder. Som framgår har vissa länder valt att samla all tillsyn över den finansiella sektorn hos en myndighet medan andra valt att ha tillsynen uppdelad på flera myn- digheter (se vidare avsnitt 7.1). Även när det gäller tillsynen avseende regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism av de icke-finansiella verk- samhetsutövarna finns det i de undersökta länderna olika strukturer. I nästan alla av de undersökta länderna är tillsynen över den icke- finansiella sektorn uppdelad mellan olika myndigheter. Ett undantag är där ett tillsynsorgan avseende regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism inom den isländska skattemyndigheten utövar tillsyn över icke-finansiella verk- samhetsutövare.60 För övriga länder varierar graden av uppdelning mellan olika organ. Gemensamt för samtliga dessa länder är dock att tillsynen över advo- kater, såvitt utredningen har erfarit, utövas av ett särskilt organ, som även annars har ett visst ansvar för advokater. När det gäller tillsynen över spelverksamhet framträder en nästan lika samstämmig bild. I de flesta av länderna utövas tillsynen i detta avseende av en spelmyn- dighet. I ett par länder har dock polisen tillsyn över i vart fall viss spelverksamhet och i något fall ansvarar skatte- och tullmyndigheten för tillsyn över kasinon. När det gäller tillsynen över övriga icke-finansiella verksamhets- utövare finns spridning mellan länderna när det gäller dels tillsyns- strukturen, dels vilket slags organ som utövar tillsyn.61 I en del av 60Detta tillsynsorgan har inte tillsyn över de finansiella verksamhetsutövarna utan det ansvaret åvilar den isländska . 61Utredningen har valt att avstå från att fördjupa sig i hur tillsynen över verksamhetsutövarna i andra avseenden än regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är strukturerad. länderna verkar tillsynen över i vart fall merparten av de övriga icke- finansiella verksamhetsutövarna vara samlad hos en enda myndighet. Vad detta är för slags myndighet varierar. Det kan t.ex. handla om en motsvarighet till en svensk länsstyrelse (som i ), om en motsvarighet till det svenska (som i ) eller om finansunderrättelseenheten (som i ). Vidare förekommer det att en motsvarighet till den svenska har tillsyn över även icke-finansiella verksamhetsutövare (som i ). I andra länder är fler organ involverade i tillsynen över de övriga icke-finansiella verksamhetsutövarna. Här ansvarar ytterligare sektors- organ, t.ex. för revisorer, även för tillsynen över regelverket om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism för aktuella verksamhetsutövare. Vilket slags organ som ansvarar för tillsynen över de återstående verksamhetsutövarna varierar. Det kan t.ex. handla om en finansunderrättelseenhet eller skattemyndighet. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns en del skillnader när det gäller strukturen avseende tillsynen över regelverket om åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism i de undersökta länderna men att det också finns en hel del likheter. Liksom i är tillsynen i nästan alla av de undersökta länderna uppdelad på flera myndigheter. Det är vidare vanligt att sektorsorgan, liksom i , utövar tillsyn över berörda verksamhetsutövare även när det gäller regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Vidare kan det konstateras att även i , som är det land vars förvaltningsmodell sannolikt har flest likheter med den svenska, ligger tillsynen över flera branscher på en motsvarighet till en svensk länsstyrelse (jfr Statskontoret, Tredje penningtvättsdirektivet – tillsyn och organisation [2008:2], s. 35). 20För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen Av kommittédirektiven framgår att utredaren ska göra en analys av för- och nackdelarna med den befintliga tillsynsstrukturen, där an- svaret för tillsyn över verksamhetsutövarna är fördelat på flera myndigheter, jämfört med att ansvaret för all tillsyn på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism läggs på färre myndigheter än . Utredningen ska kunna ligga till grund för ett ställningstagande i frågan om hur den framtida tillsynen på området bör struktureras. Det ligger emellertid inte i utredarens uppdrag att lämna förslag om en ny tillsynsstruktur. Av direktiven framgår dessutom att utredaren ska följa utvecklingen inom EU och göra en rad kvalificerade antaganden om den framtida utvecklingen på området. Det anges att utredaren bör ta sin utgångspunkt i ett antal tänkbara händelseförlopp där konsekvenserna av att behålla befintlig tillsynsstruktur ställs mot konsekvenserna av förändringar av strukturen. Det pågår överväganden inom EU med bl.a. inrikt- ning att skapa en gemensam tillsynsmyndighet i fråga om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I handlingsplan bedöms ett system på EU-nivå, som integrerar och kompletterar de nationella systemen, kunna åtgärda problem med den fragmenterade tillsynen som har uppmärksammats. Att inrätta ett sådant system skulle enligt handlingsplanen också säkerställa att reglerna tillämpas på ett harmoniserat sätt och faktiskt För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen upprätthålls, ge stöd till tillsynsaktiviteter på plats samt säkerställa ett kontinuerligt flöde av information om pågående åtgärder och betydande brister som upptäcks. I handlingsplanen uttrycks att avsik- ten är att de nationella myndigheterna även fortsatt ska vara en viktig del av tillsynssystemet och i huvudsak ansvariga för den fortlöpande tillsynen.1 Europeiska unionens råd har i sina slutsatser om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism uttryckt sitt stöd för initiativ. Rådet uppmanar bl.a. kom- missionen att i detta skede inrikta den gemensamma tillsynsmyndig- hetens direkta tillsynsansvar på vissa specifika finansiella verksamhets- utövare och att överväga en mer samordnande, rådgivande eller stöd- jande roll i förhållande till övriga verksamhetsutövare.2 Ett förslag bl.a. i fråga om en gemensam tillsynsmyndighet beräknas bli presen- terat av kommissionen under första halvåret 2021.3 Därefter kom- mer förhandlingar att ske mellan rådet och innan det slutligt är fastställt om en gemensam tillsynsmyndighet kommer att inrättas och i så fall hur en sådan kommer att se ut samt på vilket sätt den kommer att påverka den svenska tillsynsstrukturen. Utred- ningen kan dock konstatera att om en gemensam tillsynsmyndighet inrättas kommer de nationella tillsynsorganen sannolikt även fortsätt- ningsvis att ha en viktig funktion i arbetet mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. En gemensam tillsynsmyndighet, med ett övergripande ansvar för vissa verksamhetsutövare som bedriver verksamhet i , skulle sannolikt medföra behov av att bl.a. se över regelverken för de be- rörda nationella tillsynsorganens uppdrag och arbete. Först när det är klarlagt vilket ansvar en gemensam tillsynsmyndighet kommer att få och hur ansvaret ska förhålla sig till nationella organ blir det emel- lertid möjligt att göra en sådan översyn. Utredningen har svårt att se 1Eu-kommissionen, Meddelande från kommissionen om en handlingsplan för en övergripande EU-politik för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism, , dnr C2020/C 164/06 s. 9. 2Europeiska unionens råd, Rådets slutsatser om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, , dnr 12249/20 s. 7 f. 3Det kan noteras att myndigheter på EU-nivå har ansvar som berör vissa verk- samhetsutövare som omfattas av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan t.ex. nämnas att () har det övergripande ansvaret för all banktillsyn inom bankunionen (som står utanför). Det löpande tillsynsarbetet är uppdelat mellan ECB och nationella myndigheter. ECB utför direkt tillsyn över större, s.k. betydande, banker medan nationella myndigheter utövar tillsynen över övriga, s.k. mindre betydande, banker (se SOU 2019:52 s. 117 f.). För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen att en gemensam tillsynsmyndighet på EU-nivå i sig skulle påverka bedömningen av hur tillsynen nationellt bör vara strukturerad, t.ex. vilka aktörer som på nationell nivå skulle bedömas vara lämpliga att utöva tillsynen. Inte heller är det sannolikt att en sådan myndighet skulle innebära någon avgörande betydelse för bedömningen av om den nationella tillsynen ska vara splittrad mellan flera olika tillsyns- organ eller om den ska utövas av några få organ. Det finns dock vissa aspekter kopplade till en gemensam tillsynsmyndighet på EU-nivå som är värda att lyfta när för- och nackdelarna med den befintliga till- synsstukturen övervägs, se vidare avsnitt 20.4.