sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Detta ska dock inte gälla om regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer har meddelat föreskrifter eller i ett enskilt fall beslutat att gall- ring ska ske senast eller att uppgifter får bevaras för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål. Den utredningen menar att det är svårt att på förhand avgöra hur länge det kan vara relevant att spara uppgifterna. Det är därmed svårt att föreslå mer generella reg- ler än sådana som bygger på principen om lagringsminimering och som innebär en skyldighet för myndigheten att gallra personuppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål. Personuppgifter ska således gallras när de är nödvändiga för angivna ändamål. Bestämmelsen innebär att det är möjligt att bevara uppgifter i den utsträckning de behövs för att t.ex. i analysverksamheten följa en historisk utveck- ling av felaktiga utbetalningar eftersom en sådan behandling omfattas 8Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35), s. 385 ff. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten Men eftersom det, särskilt beträffande känsliga person- uppgifter, kan finnas ett behov att fastställa preciserade gallringsfris- ter bör det finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta att uppgifter ska gallras vid en viss bestämd tidpunkt. En gallringsbestämmelse av den typ som föreslås i SOU 2020:35 har många fördelar. De gallringsregler som finns i andra verksamhetsområden innehåller emellertid tidsbestämda gallringsfris- ter. Vi menar att tidsbestämda frister även bör gälla för analys- och urvalsdatabasen. Utgångspunkten bör vara en uppgift ska gallras senast efter det att behandling skett. Om det är fråga om en uppgift som behandlas behövs emellertid också en bestämd tidsgräns då uppgiften senast ska gallras trots att inte har förflutit sedan senaste behandlingen. En lämplig sådan bestämd gallringstidpunkt är enligt vår mening från det att uppgiften samlades in. Vi föreslår därför att uppgifter i analys- och urvalsdatabasen ska gallras senast från den tidpunkt då uppgifterna senast behandlades för det ända- mål för vilket de samlades in. Gallringstidpunkten får dock aldrig över- stiga från den tidpunkt uppgifterna samlades in. Gallringsbestäm- melsen införs i 2 kap. 16 § folkbokföringsdatabaslagen. 9.13Sekretess i analys- och urvalsverksamheten Utredningens förslag: Sekretess ska gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur analys- och urvalsdatabasen enligt lagen om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. För uppgift i allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo Tystnadsplikten som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Våra förslag innebär att i sin analys- och urvalsverk- samhet kommer att kunna behandla en mängd uppgifter om enskilda personer och företag. Uppgifterna hämtas främst in från andra myn- digheter och omfattas ofta av olika grader av sekretess. Hos Skatte- verket utgör uppgifterna allmänna handlingar. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten att uppgifterna är offentliga enligt tryckfrihetsförordningen. I folk- bokföringsverksamheten gäller enligt 22 kap. 1 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Alltså är presumtionen för offentlighet. Många uppgifter t.ex. adress och andra kontaktuppgifter och upp- gifter från fastighetsregistret är generellt sett inte känsliga. Samma sak gäller uppgifter om studier och arbetssökande. Andra uppgifter, t.ex. beslut om förmåner från , kan i vissa fall vara mer känsliga. Även om varje enskild uppgift i sig inte är särskilt integritets- känslig innebär emellertid den samlade bild som vid en sambearbet- ning kan fås av uppgifterna ett betydande integritetsintrång. Det är därför angeläget att uppgifterna ges ett sekretesskydd utöver det som finns i folkbokföringsverksamheten i övrigt. Det bör därför införas särskilda sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess med skaderekvisit eller absolut sekretess? Uppgifterna för analys och urval inhämtas från myndigheter hos vilka uppgifterna kan vara antingen offentliga eller belagda med sekretess av olika slag. Att i analys- och urvalsdatabasen hålla isär uppgifter med olika sekretesskydd är knappast genomförbart.9 Samma sekretessregler bör därför gälla för alla uppgifter i databasen. De sambearbetningar av stora uppgiftsmängder som kommer att göras innebär att integritetsintresset är påtagligt för uppgifterna. De sammanställningar som kan göras med rutinbetonade åtgärder skulle innebära betydande integritetsrisker om de skulle bli offentliga.10 Detta talar för ett mycket starkt sekretesskydd för uppgifterna. I beskatt- ningsverksamheten är utgångspunkten absolut sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 och 2 §§ OSL). Samma sak gäller statistiksekretessen (24 kap. 8 §). Vid bedömningen av vilken styrka sekretessen bör ha måste en lämplig avvägning mellan skydds- och offentlighetsintressena göras. Det finns ett generellt insynsintresse i myndigheters verksamhet. 9Jfr förarbetena till statistiksekretessen, prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 262 f. 102 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten Intresset av att få insyn gäller dock i första hand i förhållande till myndighetens verksamhet och inte uppgifter om en enskild persons personliga eller ekonomiska förhållanden. Offentlighetsintresset för dessa uppgifter är förhållandevis svagt.11 Att absolut sekretess gäller hindrar inte myndigheten att lämna ut t.ex. resultatet av en fördjupad granskning eller en sammanställning av urvalsträffar i anonymiserad form. Vi gör mot denna bakgrund bedömningen att absolut sekretess bör gälla i verksamheten. Sekretessbestämmelsen bör utformas efter mönster från 27 kap. 1 § andra stycket 1 OSL och avse förande av eller uttag ur analys- och urvalsdatabasen för uppgift om en enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. Analys- och urvalsverksamheten utgör inte sådan kontrollverk- samhet som kan behöva omfattas av sekretess gentemot den registre- rade, jfr 17 kap. 1 § OSL. Sekretessen bör alltså inte gälla i förhållande till den enskilde själv. Sekretess till skydd för enskild vid folkbokföring finns i 22 kap. OSL. Vi föreslår att en regel om sekretess för uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden förs in som en ny 22 kap. 1 c § OSL. Hur länge ska sekretessen gälla? Uppgifter i analys- och urvalsdatabasen ska enligt våra förslag gallras senast från den tidpunkt då uppgifterna senast behandlades för det ändamål för vilket de samlades in. Gallringstidpunkten får dock aldrig överstiga från den tidpunkt då uppgifterna samlades in. Det får förmodas att kommer att bevara t.ex. sammanställ- ningar av resultaten av myndighetens analys- och urvalsverksamhet. Sådana handlingar kan i begränsad omfattning komma att innehålla uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Hos de myndigheter från vilka uppgifter inhämtas till analys- och urvalsdatabasen gäller olika regler om sekretess. I t.ex. beskattningsverksamhet gäller sekretessen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, medan sekretes- sen hos för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden gäller . De uppgifter som hämtas in från kommer, förutom adress- och 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 262. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten kontaktuppgifter, nästan enbart bestå av uppgift om utbetalade väl- färdsförmåner. Vid en sammantagen bedömning av under vilken tids- period uppgifterna ska hållas hemliga anser vi att sekretessen bör gälla i högst . Tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten Uppgifter rörande enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som inhämtas från flera myndigheter kommer att behandlas i analys- och urvalsdatabasen. Vi menar att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ges företräde framför meddelar- friheten. Detta medför en justering av 22 kap. 6 § OSL. Vårt uppdrag när det gäller samordningsnummer är enligt direktiven att lämna förslag på åtgärder som åstadkommer ett säkrare system med samordningsnummer och gör numren mer användbara i samhället för enskilda och andra aktörer. En helhetsöversyn av systemet med sam- ordningsnummer har efterfrågats, tillsammans med vissa mer avgrän- sade frågeställningar (se 2 kap. och bilaga 1). 10.2Samordningsnumrets tillkomst och utveckling 10.2.1Ordningen före samordningsnumrets tillkomst fanns det möjlighet att tilldela personnummer även för personer som inte var folkbokförda. Enligt 18 § folkbokförings- lagen (1991:481) i dess ursprungliga lydelse krävde en sådan tilldel- ning uttryckligt författningsstöd. Sådant författningsstöd fanns endast i fråga om personer som förekom i rättsväsendets register och total- försvarspliktiga. Enligt praxis tilldelades personnummer dock även för registrering i skatteregister, körkortsregister, sjömansregister, register hos allmän försäkringskassa samt för utfärdande av pass och registrer- ing i passregister. Detta berodde på att man fortsatte att tillämpa den ordning som gällde enligt den tidigare gällande folkbokförings- lagen (1967: 481) då det inte förelåg ett uttryckligt krav på att person- nummertilldelningen skulle ha stöd i författning. För en person som tilldelades personnummer utan att vara folkbokförd registrerades endast uppgift om personnumret, grunden för varför numret tilldelats och uppgift om personens namn. Det framgår alltså inte av folkbokföringsdatabasen om personens iden- titet har fastställts i sådana fall. Sådana personnummer får heller inte behandlas i SPAR. Vid utgången av fanns det omkring 448 000 personer som hade tilldelats personnummer utan att vara folk- bokförda i landet. Av dessa hade 124 441 personer tilldelats person- nummer för registrering i rättsväsendets informationssystem och 272 012 personer för registrering i skatteregister. Vid utgången av fanns det omkring 511 000 personer som hade tilldelats per- sonnummer utan att vara folkbokförda i landet.1 Det förekommer att personnummer som tilldelats av annan anledning än folkbokföring fortfarande används, t.ex. av anställda inom sjukvården i eller av svenska medborgare som tilldelats personnummer för svenskt pass utan att vara folkbokförda i Sverige.2 10.2.2Bakgrund och syftet vid införandet Bestämmelser om samordningsnummer infördes då tilldelning av personnummer reserverades för individer som är folkbokförda i . Enligt förarbetena var det otvivelaktigt så att personnumret kunde uppfattas som en sorts ”inträdesbiljett” till sam- hället. Det ifrågasattes om personer som inte var folkbokförda skulle ha den inträdesbiljett till samhället som personnumret innebar. Uttrycket att en person får en ”inträdesbiljett till samhället” avsåg troligtvis att en person som har ett personnummer kan uppfattas som en person som är folkbokförd och som således har en stark anknytning till landet. Det innebär också att det kan uppfattas som att det finns ett stort antal uppgifter registrerade om personen som vid behov kan kontrolleras. Personnumret i sig kan därigenom anses innebära en viss säkerhet för någon som har att göra med personen. Däremot avsåg begreppet ”inträdesbiljett” troligen inte en möjlighet att få sådana för- måner som enligt författning bara kan ges till personer som är folk- bokförda eller uppfyller ett krav på bosättning enligt någon annan definition.3 Det kunde också uppfattas som stötande att brottslingar och brotts- misstänkta, vars identitet dessutom ofta var svår att fastställa, tilldela- des personnummer. Den som rekvirerade personnummer för individer som inte var folkbokförda skulle ange om identiteten hade styrkts 1997/98:9, Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 74. Uppgift om totala antalet vid utgången av 1999 hämtad från SCB. 2Skatteverkets promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 33. 3Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 133. med pass eller annan handling. Det ankom alltså på den rekvirerande myndigheten att göra identitetskontrollen. När personnummer tillde- lades för registrering inom rättsväsendet eller i skatteregistret var dock den registrerade personens identitet ofta oklar.4 Det konstaterades att en otillräcklig identitetskontroll kan leda till att en person tilldelas mer än ett personnummer, något som i sin tur medför att en person kan uppträda under flera identiteter i olika register. Därmed försvåras personkontrollen vid exempelvis inresa från utlandet, polisiära ingri- panden, lagföring och straffverkställighet. Om en person tilldelas dubbla identiteter finns det också risk för att personen uppbär dubbla bidrags- förmåner och undandrar sig förpliktelser av olika slag. Regeringen ansåg därför att tilldelningen av personnummer måste grundas på en identitetskontroll som uppfyller högt ställda krav på säkerhet för att tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp ska upprätt- hållas. Det ansågs därför lämpligt att personnumren reserverades för folkbokförda personer för att säkerställa att enbart personer med en fastställd identitet fick personnummer. Flera myndigheter ansåg sig dock behöva en gemensam och unik personbeteckning för kommunikation sinsemellan och för att undvika personförväxling. Regeringen ansåg då att det för personer som inte skulle folkbokföras i stället skulle fastställas en annan unik beteckning än personnummer. Det diskuterades vad en sådan beteckning skulle kallas och förutom samordningsnummer föreslogs bl.a. registrerings- nummer och identitetsnummer. Eftersom beteckningen inte främst var till för att utvisa en persons identitet ansåg regeringen att identitets- nummer kunde vara missvisande och föreslog därför samordnings- nummer. Numret var i första hand avsett för att vissa myndigheter skulle kunna registrera personuppgifter och antogs få liten betydelse för den enskilde.5 Huvudregeln var redan vid införandet att samordningsnummer fick tilldelas endast om det inte rådde osäkerhet om den enskildes identitet. För polis- och skatteändamål fick dock ett nummer tilldelas även om identiteten inte var säkerställd. Vilka statliga myndigheter som kunde begära tilldelning av samordningsnummer och för vilka ändamål sam- ordningsnummer fick tilldelas angavs vid införandet uttömmande i 5 § folkbokföringsförordningen (1991:749). Myndigheterna som fick be- 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 76 f. 5A.a., s. 78 f. gära tilldelning av samordningsnummer och för vilka ändamål var då följande:6 •Skattemyndigheten för registrering i skatteregister. •Rikspolisstyrelsen, polismyndigheten, åklagarmyndigheten och all- männa domstolar för registrering i belastningsregister, misstanke- register och register som förs enligt polisdatalagen (1998:622) eller i övrigt inom rättsväsendets informationssystem. •Passmyndigheten för utfärdande av pass och registrering i pass- registret. •Allmänna för registrering i socialförsäkrings- register. •Sjöfartsverket för sjömansregistrering. •Vägverket och för registrering i körkortsregistret och bilregistret. för registrering i register över totalför- svarspliktiga. •Regeringskansliet för en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. 10.2.3Kort om vad som hänt När samordningsnummer infördes antogs de som nämnts få liten betydelse för den enskilde. Samordningsnumren har dock fått en stor betydelse i samhället. Samordningsnummer kom redan kort efter införandet att kritiseras av många av dem som tilldelats numren. De påtalade att stora praktiska vardagsproblem var förknippande med att ha samordningsnummer. Dessa personer upplevde att samhällets kunskap om och tilltro till samordningsnumren som identifikations- begrepp var låg. Problem uppstod i vitt skilda sammanhang där identi- fikation krävdes, exempelvis i kontakter med sjukvården, i samband med att hyresavtal skulle ingås och vid bankaffärer. Det uppmärksam- mades även att problemen för dem som inte tilldelades personnum- mer kunde anses hindra medborgare i EU som vill utöva sin rätt till 6Se förordningen (1999:920) om ändring i förordningen (1997:999) om ändring i folkbok- föringsförordningen (1991:749). fri rörlighet inom gemenskapen.7 I senare förarbeten uttalades att det huvudsakliga syftet med samordningsnumret även i fortsätt- ningen ska vara att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer. Det framhölls dock att samordningsnumrens funktion måste beaktas också ur den enskildes perspektiv. Det finns personer med samordningsnummer som vistas i under en inte helt kortvarig tid och med ett starkt behov av att ha en fungerande iden- titetsbeteckning för att kunna sköta sina vardagliga liv.8 I förarbetena antogs att samordningsnumrens dåliga genomslag i samhället låg bakom flertalet av de problem som påtalats. Ett av skälen till samordnings- numrens bristfälliga genomslag förmodades vara att uppgifter om en person med ett sådant nummer inte fanns med i Statens person- adressregister, SPAR. Regeringen ansåg därför att SPAR borde utvid- gas till att omfatta även uppgifter om personer som tilldelats samord- ningsnummer. En sådan utvidgning infördes också från såvitt avser personer vars identitet inte bedömdes osäker.9 Redan året innan, , tillsatte regeringen den s.k. . Även konsta- terade i sitt delbetänkande Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60) att de problem som fanns med samordningsnummer till stor del kunde tänkas bero på att samordningsnumren inte var kända i samhället. Utredningen ansåg att den då införda bestämmelsen om att SPAR även skulle omfatta uppgifter om samordningsnummer skulle förbättra situationen och att de problem som fanns skulle för- svinna efter några år.10 Utredningen föreslog bl.a. att alla statliga myn- digheter skulle få möjlighet att begära ett samordningsnummer för en person om det behövdes för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen. Enskilda antogs dock inte ha behov av att själva kunna begära samordningsnummer.11 En annan brist som utredningen identifierade var att identitetskontrollen av de personer som tilldelades samordningsnummer inte var tillräckligt säker. Till viss del hade detta sin grund i att det inte fanns några regler eller riktlinjer för vilka krav som bör ställas för att identiteten ska anses fastställd. Utredningen föreslog därför att skulle få före- skriva vilka krav som ska ställas på identifieringen av de personer som 2007/08:58, Samordningsnummer och anmälan av dödfödd m.m., s. 12 f. 8Se t.ex. prop. 2008/09:111, Personnummer och samordningsnummer, s. 30. 2007/08:58 s. 13. Se också 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret. 10Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 145. 11A.a., s. 145. ska få ett samordningsnummer och att skulle få begära in de handlingar som legat till grund för den begärande myndighetens identifiering av personen. Utredningen föreslog också att ytterligare en grupp, nämligen personer som omfattas av lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl., skulle kunna tilldelas ett samordnings- nummer även om identiteten inte var styrkt. infördes flera av de ändringar som Folkbokförings- utredningen föreslagit. Kretsen av behöriga att begära samordnings- nummer i 5 § folkbokföringsförordningen utvidgades till att omfatta alla statliga myndigheter och dessutom vissa enskilda utbildningsan- ordnare. Vidare utvidgades möjligheten att tilldela en person samord- ningsnummer trots att identiteten inte var styrkt till att omfatta även registrering i vissa fall hos . fick också befogenhet att meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identifiering av en person för vilken samordningsnummer ska begäras.12 Regeringen delade bedömning att ändringen i SPAR skulle komma att underlätta det dagliga livet för dem som tilldelats samordningsnummer. Åren 2000–2007 hade enligt totalt 351 864 samordningsnummer tilldelats.13 Trots den översyn och de ändringar som genomfördes –2009 har många av de tidigare problemen med samordningsnummer kvar- stått och nya har uppmärksammats, se mer om detta i avsnitt 10.8. 10.2.4Det arbete som bedrivits parallellt med utredningen De problem som påtalats avseende samordningsnummer har varit påtagliga och det har bedömts angeläget att parallellt med utredningens uppdrag påbörja arbetet med att åtgärda vissa av bristerna. Mot denna bakgrund presenterade ett antal förslag i promemorian Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen. I proposi- tionen Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för kor- rekta uppgifter i folkbokföringen (prop. 2020/21:160) som överläm- nades till föreslogs att skyldigheten att underrätta om misstänkta fel i folkbokföringen ska utvid- 2008/09:111, Personnummer och samordningsnummer, och förordning (2009:275) om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749). 2008/09:111, s. 27. gas och omfatta i huvudsak samtliga myndigheter och gälla fler upp- gifter. Som ett led i att stärka systemet med samordningsnummer föreslogs bl.a. att •det ska förtydligas att samordningsnumret är en identitetsbe- teckning, •samordningsnummer ska kunna förklaras vilande, •enskilda med samordningsnummer ska ha en skyldighet att anmäla uppgift om ändrad kontaktadress till , •samordningsnummer ska, efter en utökad identitetskontroll, kunna tilldelas efter ansökan av enskild som har en sådan anknytning till att personen kan antas behöva en identitetsbeteckning, •det införs en möjlighet att för samordningsnummer, i likhet med vad som gäller för personnummer, om det för viss födelsetid inte finns fler individnummer att tilldela, i stället för födelsedagen ange en närliggande dag i samma månad, och •det görs en viss utvidgning av vilka uppgifter som får behandlas i det statliga personadressregistret (SPAR) och i folkbokföringsdata- basen. Förslagen trädde i kraft . ändrades flera bestämmelser i folkbokföringsförordningen. •en utökad skyldighet för den som begär att en person tilldelas ett samordningsnummer att lämna uppgift om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, medborgarskap och kontaktadress. •att en ansökan från en enskild om att tilldelas ett samordnings- nummer dessutom ska innehålla uppgift om personens anknytning till och behovet av en identitetsbeteckning. •att den som begär tilldelning av ett samordningsnummer tillsam- mans med sin begäran ska ge in en kopia av de handlingar som legat till grund för identifieringen. •att ett fastställt formulär ska användas för att lämna en ansökan eller begäran om tilldelning av samordningsnummer, en anmälan eller ansökan om förnyelse av samordningsnummer och en begäran om tilldelning av personnummer enligt 18 b § folkbokföringsför- ordningen. De införda förändringarna och motiven för dem redovisas nedan i korthet. Samordningsnummer kan tilldelas efter egen ansökan Enligt tidigare gällande bestämmelser hade en enskild ingen möj- lighet att på egen hand ansöka om ett samordningsnummer. För att en enskild skulle få ett samordningsnummer krävdes att t.ex. en myndig- het hade ett behov av ett samordningsnummer för den personen. Den enskildes behov av ett samordningsnummer kunde med tidigare reglering inte alltid tillgodoses. Individens behov av en identitetsbe- teckning och de besvär som det kan innebära för den enskilde att inte ha ett person- eller samordningsnummer har påtalats i flera olika sammanhang.