sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Som nämnts innehåller vissa myndigheters registerförfattningar bestämmelser som begränsar utlämnande på medium för automatiserad behandling (t.ex. registerförfattningarna för CSN och Arbetsförmed- lingen). Våra överväganden och förslag beträffande möjligheterna till att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling har redogjorts för under respektive myndighets uppgiftsskyldighet ovan. 8.4.12Personuppgiftsbehandling hos med anledning av förslagen Utredningens bedömning: Den ökade personuppgiftsbehand- lingen som förslagen om uppgiftsskyldigheter innebär för Skatte- verket är förenlig med dataskyddslagstiftningen. Det finns inte behov av några ändringar av registerförfattningar för att ska kunna behandla de uppgifter som enligt förslagen ska kunna hämtas in från andra myndigheter. När myndigheterna som omfattas av förslagen om uppgiftsskyldig- heter på begäran av har lämnat uppgifter till Skattever- ket behöver behandla personuppgifter i folkbokförings- databasen. Den rättsliga grunden enligt dataskyddsförordningen för behandlingen hos är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i verkets myndighetsut- övning på det sätt som anges i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Det allmänna intresset av att får behandla de uppgifts- skyldiga myndigheternas uppgifter är att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförord- ningen anges vidare att den grund för behandlingen som avses i arti- kel 6.1 e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlems- stats nationella rätt. Det som måste ha stöd i rättsordningen är uppgiften av allmänt intresse. Det krävs således inte en reglering av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grun- der. Den rättsliga grunden för behandlingen är på det sätt som krävs fastställd i den nationella rätten genom reglering i förordningen (2017: 154)med instruktion för (se särskilt 2 § andra stycket) och folkbokföringslagen (1991:481) (se särskilt 1 §). Genom att uppgiftsskyldigheterna begränsats till uppgifter som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen och dessutom endast omfattar de uppgifter som särskilt räknas upp och motiveras nedan anser vi också att förslagen överensstämmer med principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 dataskyddsförordningen. Vi anser vidare att våra förslag är proportionella mot det legitima mål som eftersträvas (korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen) och att det intrång i den personliga integriteten som personuppgifts- behandlingen i vissa fall medför står i rimlig proportion till den nytta som behandlingen innebär. En närmare avvägning mellan integritets- aspekterna och behov och nytta av uppgifterna finns nedan i avsnitt 8.4.13. För att ska kunna begära in uppgifter och behandla dem krävs att behandlingen inte kommer i konflikt med bestämmelser om behandling av personuppgifter i registerförfattningar. Av 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen framgår som nämnts att upp- gifter bl.a. får behandlas för handläggning av folkbokföringsärenden och kontroll av folkbokföringsuppgifter. Det behövs således ingen ändring av denna ändamålsbestämmelse för att tillåta den behandling som förslagen i detta avsnitt föranleder. I 2 kap. 3 § samma lag och i tillhörande förordning finns bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Vissa av de uppgifter vi föreslår ska kunna inhämtas från andra myndigheter ligger utanför de upp- gifter som räknas upp i 2 kap. 3 §. Av 2 kap. 4 § samma lag framgår dock att uppgifter om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Av 5 § folkbokföringsdatabasförordningen framgår att uppgifter som avses i 5 kap. 2 § OSL och andra ärende- uppgifter om den person som ärendet rör får behandlas i databasen samt att får meddela närmare föreskrifter om vilka upp- gifter som får behandlas enligt bestämmelsen. Bestämmelserna inne- bär att alla uppgifter som det finns behov av vid handläggningen av ett ärende får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Det finns därför enligt vår bedömning heller inget behov av att göra något till- lägg i 2 kap. 3 § folkbokföringsdatabaslagen för att de nu aktuella upp- gifterna ska kunna behandlas i folkbokföringsdatabasen efter att de inhämtats på medium för automatiserad behandling. 8.4.13Överväganden om integritet och proportionalitet Folkbokföringsdatabasen innehåller systemöverskridande uppgifter och har en central betydelse för många myndigheters arbete. Uppgif- terna som hämtas från folkbokföringsdatabasen av andra myndigheter förväntas också vara korrekta. Uppgifterna i folkbokföringsdataba- sen läggs i sin tur till grund för många rättigheter (och vissa skyldigheter) för den enskilde och dessutom till grund för t.ex. samhällsplanering. Det är därför mycket angeläget att uppgifterna i folkbokföringsdataba- sen är korrekta. Det finns ett starkt allmänintresse som talar för utökade uppgiftsskyldigheter för att på så sätt minska felen. Något annat sätt än sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter som tillgodoser behov av att på ett effektivt sätt få information från andra myndigheter och som orsakar ett mindre integritetsintrång bedöms inte finnas. Med de föreslagna ändringarna blir det dessutom transparent och tydligt vilka uppgifter som utan sekretessprövning kan delas mellan andra myndigheter och . får ofta del av uppgifterna som omfattas av våra förslag ändå, utan att den enskilde är medveten om detta när uppgifterna lämnas till den andra myndigheten. Det underlag som kommer in till är dessutom ofta mer omfattande än vad som är nödvän- digt, t.ex. om den enskilde själv uppmanas att komma in med underlag från i ett ärende om folkbokföring. Om Skattever- ket i stället ges möjlighet att begära specifika uppgifter från andra myn- digheter kan mängden överskottsinformation minimeras. Uppgifts- skyldigheten kan alltså också medföra fördelar för den enskilde, inte minst genom kortare handläggningstider och att uppgifterna som regi- streras blir riktiga. Den enskilde behöver heller inte lämna alltid lämna samma uppgifter till flera myndigheter om de i stället kan delas direkt mellan myndigheterna. Mot de fördelar som uppgiftsskyldigheterna medför måste vägas de integritetsrisker som de kan innebära. Informationen kan efter över- lämnande till komma att läggas till grund för åtgärder som har negativa konsekvenser för den enskilde. Uppgifterna från respektive myndighet kommer i huvudsak också att omfattas av ett något svagare sekretesskydd efter överlämnande till . Det finns därför en viss risk för att aktuell uppgiftsskyldighet kan inne- bära ett ökat integritetsintrång. De uppgifter som avses är dock inte alltid av sådan karaktär som sekretessen är tänkt att skydda.33 Många av uppgifterna som omfattas av förslagen är i sig tämligen harmlösa och bör inte betraktas som integritetskänsliga. Det gäller t.ex. adress- och kontaktuppgifter, uppgifter om studiestöd och kontakter med Arbetsförbetsförmedlingen. kan andra uppgifter, t.ex. upp- gifterna från och uppgifter om utbetalningar från välfärdssystemen innehålla känslig information. Det kan således konstateras att vissa uppgiftsskyldigheter innebär ett utökat intrång i den enskildes integritet. Uppgiftsskyldigheten är dock enligt vår bedömning inte i något fall sådan att den innebär ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen. Vissa uppgifter kan visserligen vara känsliga, men inga är sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses i arti- kel 9 i dataskyddsförordningen. Antalet uppgifter som på begäran ska lämnas till är också genom utformningen av förslagen begränsat och de får bara i detta sammanhang behandlas om de behövs i ett folkbokföringsärende. Eftersom överskottsinformation kan mini- meras med en riktad uppgiftsskyldighet kan intrånget i den person- liga integriteten i många fall dessutom bli mindre än . Vid avvägningen mellan behov av den personupp- giftsbehandling som blir en följd av den föreslagna uppgiftsskyldig- heten och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten anses förslagen vara proportionerliga. Vi bedömer att de föreslagna uppgiftsskyldigheterna uppfyller ett mål av allmänt intresse och är pro- portionella mot det legitima mål som eftersträvas (jfr 6.3 b dataskydds- förordningen). 33Att det råder en förhållandevis stark sekretess i ärenden om arbetsförmedling har t.ex. i förar- betena motiverats med att ärenden om yrkesvägledning och arbetsförmedling är av utpräglad förtroendekaraktär, se prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m, Del A, s. 199. Upp- gifterna som vi föreslår ska kunna lämnas från Arbetsförmedlingen är inte av sådan karaktär. Underrättelseskyldighet till finns i vissa fall avseende folkbokförda utlänningar har en skyldighet att underrätta om en utlänning som är folkbokförd i inte har ansökt om förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd från det tillstån- det löpt ut (7 kap. 7 a § utlänningsförordningen). När Polismyndig- heten verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning av en folkbok- förd person ska myndigheten underrätta (7 kap. 3 § utlänningsförordningen). , migrationsdomstol eller Migrationsöverdom- stolen ska underrätta om ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud för en person som är folk- bokförd i . ska även underrätta när ett sådant beslut är verkställt (7 kap. 4 § utlänningsförordningen). När får en underrättelse om att en person saknar uppe- hållstillstånd innebär det inte att personen automatiskt avregistreras från folkbokföringen. Det föranleder dock en kontroll från Skattever- kets sida och avsaknaden av uppehållstillstånd är en omständighet enligt 20 § tredje stycket folkbokföringslagen som särskilt ska beaktas vid prövning av avregistrering. När får en underrättelse om att ett beslut om avvisning eller utvisning av en folkbokförd person har verkställts avregistrerar däremot med ledning av under- rättelsen normalt personen som utflyttad utan vidare kontroll.34 Underrättelseskyldigheten för beslut om avvisning eller utvisning bör gälla oavsett om beslutet förenats Utredningens förslag: och migrationsdom- stolarnas underrättelseskyldighet till avseende beslut om avvisning eller utvisning bör gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud. 34Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.7 Utvandring. För att , migrationsdomstol eller Migrationsöverdom- stolen ska ha en underrättelseskyldighet till om avvisnings- och utvisningsbeslut krävs som beskrivits ovan att beslutet förenats med återreseförbud (jfr 7 kap. 4 § andra stycket utlänningsförordningen). I promemorian Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS)(Ds 2019:27) lämnas förslag på författningsförändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-förordningarna om Schengens informationssystem (SIS). I promemorian föreslås bl.a. änd- ringar av underrättelseskyldigheten i 7 kap. 4 § utlänningsförordningen och det föreslås att en ny 7 kap. 8 b § ska införas. De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att eller ska underrätta om beslut om avvisning eller utvisning som gäller en i folkbokförd person dels när beslutet har fått laga kraft, dels när det är verkställt. ska alltså enligt för- slaget, till skillnad från , få en underrättelse från Migrations- verket oavsett om beslutet om utvisning eller avvisning förenats med ett återreseförbud eller inte. Förslaget i den delen bereds alltjämt inom och har ännu inte lett till några författningsänd- ringar. Vi delar bedömningen att underrättelseskyldigheten till Skatte- verket bör gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud eller inte. Syftet med underrättelseskyldigheten är att ska få kännedom om att det kan finnas anledning att utreda om det finns för- utsättningar för avregistrering från folkbokföringen. Det är angeläget att uppgifterna i folkbokföringen är korrekta och aktuella. Information om att en person som är folkbokförd i enligt ett lagakraftvun- net beslut ska avvisas eller utvisas är därför relevant för . Detta gäller oavsett om beslutet är förenat med ett återreseförbud eller inte. Förslaget innebär en ändring i 7 kap. 4 § andra stycket utlän- ningsförordningen. underrättelseskyldighet utökas till att omfatta när en utlänning fått sitt uppehållstillstånd återkallat Utredningens förslag: ska underrätta Skattever- ket om ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvun- net beslut. kan enligt bestämmelserna i 7 kap. utlänningslagen återkalla uppehållstillstånd. Om får en uppgift om att en person har fått sitt uppehållstillstånd återkallat av Migrations- verket kan det tillsammans med annan utredning leda till att en person inte längre ska anses bosatt i och ska avregistreras från folkbok- föringen.35 Någon lagstadgad underrättelseskyldighet för Migrations- verket när verket beslutat att återkalla ett uppehållstillstånd finns inte. Enligt uppgift till utredningen underrättar regelmäs- sigt om detta ändå. Detta sker då med stöd av general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL. I remissyttrandet till betänkande (SOU 2017:37) har framhållit att det bör övervägas att utöka uppgiftsskyldigheten för till till att omfatta även uppgift om att ett uppehållstillstånd har återkal- lats genom lagakraftvunnet beslut.36 Synpunkter på att underrättelse- skyldigheten bör omfatta även beslut om att återkalla ett uppehållstill- stånd har framkommit också inom denna utredning. Om ett uppehållstillstånd återkallats genom ett lagakraftvunnet beslut finns det anledning för att utreda om det finns för- utsättningar för avregistrering från folkbokföringen eller avregistrera personens samordningsnummer eller identitetsnummer. En underrät- telseskyldighet även när ett uppehållstillstånd har återkallats genom ett lagakraftvunnet beslut kan därför bidra till att efter utredning kan bedöma om personen ska avregistreras. Det kan i sin tur höja kvaliteten i folkbokföringsdatabasen. Om ett uppehållstillstånd återkallas och utlänningen befinner sig i , ska det meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 16 § utlänningslagen). Det kan därför ifrågasättas om inte får nödvändiga uppgifter redan genom den underrättelseskyldighet som följer av beslutet om utvisning eller avvisning. Särskilda skäl för att underlåta att fatta ett beslut om avvisning eller utvisning i samband med återkallande av uppehållstillstånd kan före- ligga t.ex. om det framstår som sannolikt att sökanden frivilligt kom- mer att lämna landet utan att något avlägsnandebeslut fattas. Det kan också vara fråga om ärenden i vilka det framstår som tveksamt om det skulle vara möjligt att tvångsvis verkställa ett avlägsnandebeslut 35Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.7 Utvandring. 36Migrationsverkets yttrande (dnr 1-4-1-2017-60702), s. 3. men där sökanden sannolikt har möjlighet att på egen hand bege sig till ett annat land.37 Det kan därför enligt vår bedömning finnas situatio- ner där inte får information om att ett uppehållstillstånd återkallats med dagens reglering. I syfte att förbättra kvaliteten i folk- bokföringsregistret bör ha en skyldighet att under- rätta om ett uppehållstillstånd har återkallats genom laga- kraftvunnet beslut. Förslaget införs genom ett nytt stycke i 7 kap. 7 a § utlänningsförordningen. Underrättelseskyldighet avseende utlänningar med samordningsnummer eller identitetsnummer Utredningens förslag: Underrättelseskyldigheten i samband med utvisning, avvisning och återkallade eller utgångna uppehållstill- stånd ska gälla i samtliga fall, inte bara för folkbokförda personer. gäller bestämmelserna om underrättelseskyldighet till Skatte- verket i samband med utvisning, avvisning och utgångna uppehållstill- stånd endast folkbokförda personer. kan samordningsnummer vilandeförkla- ras. har tidigare i promemorian Samordningsnummer till asylsökande lämnat förslag om att ett samordningsnummer ska kunna markeras som inte aktivt. ansåg då att ifall samordnings- nummer skulle tilldelas samtliga asylsökande så fanns även ett behov av att underrättades om ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft för att myndigheten skulle kunna markera personens samordningsnummer som ej aktivt.38 finns inga bestämmelser om underrättelseskyldighet vid avvisning och utvisning av personer med samordningsnummer. Det hänger sannolikt samman med att det tidigare inte funnits någon möjlighet att avregistrera personer med samordningsnummer eller vilandeförklara samordningsnummer. har därför inte haft samma behov av uppgifterna i dessa fall. Regler som möjliggör att samordningsnummer vilandeförklaras har införts. Enligt våra förslag ska även identitetsnummer kunna vilandeförklaras. Det är därför ange- 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen (1989:529), s. 69. I avgörandet MIG 2010:2 ansågs det inte föreligga särskilda skäl att underlåta att förena ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd med ett beslut om utvisning. 38Skatteverkets promemoria Samordningsnummer till asylsökande , s. 32 f. och 43. läget att får information i de fall vilandeförklaring av sådana nummer kan vara aktuell. I och med vårt förslag om att samt- liga asylsökande ska tilldelas samordningsnummer kommer fler perso- ner att tilldelas samordningsnummer och fler med sådana nummer kommer att avvisas eller utvisas. bör därför i alla situatio- ner underrättas i samband med avvisning, utvisning eller återkallande av uppehållstillstånd och när tidsbegränsade uppehållstillstånd löpt ut. Vi har övervägt att underrättelseskyldigheterna ska gälla endast när det rör en person som är folkbokförd alternativt har samordnings- nummer eller identitetsnummer. Det är främst i dessa fall Skattever- ket har behov av att få informationen. kan dock ha behov av informationen även i andra fall. Om det vid handläggning av en egen ansökan om identitetsnummer skulle finnas en underrättelse om ett lagakraftvunnet beslut om t.ex. utvisning eller avvisning avseende samma person kan det knappast antas att personen har ett sådant behov av en identitetsbeteckning i som krävs för att ansökan ska bifallas.39 Det finns därför ett behov av att får del av sådan information även beträffande personer som vare sig är folkbok- förda eller har tilldelats ett identitetsnummer eller samordningsnum- mer. Det torde därtill vara relativt ovanligt att personen det rör inte har tilldelats något sådant nummer, särskilt inte om våra förslag om att asylsökande ska tilldelas samordningsnummer genomförs. Vi bedömer därför att det finns skäl för att underrättelse sker i samtliga fall och att sedan får hantera den informationen. Vårt förslag med- för ändringar i 7 kap. 3, 4 och 7 a §§ utlänningsförordningen. Automatisk avregistrering från folkbokföringen Utredningens bedömning: En person bör inte automatiskt avregi- streras från folkbokföringsdatabasen när får en under- rättelse om att personen saknar uppehållstillstånd. Även om får kännedom om att en person saknar uppe- hållstillstånd avregistreras personen inte automatiskt från folkbok- föringen. ska däremot vid fråga om en avregistrering från 2020/21:160 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, s. 54. folkbokföringen särskilt beakta om en utlänning som måste ha uppe- hållstillstånd för att få vistas i landet saknar sådant tillstånd (20 § tredje stycket folkbokföringslagen). Vid införandet av bestämmelsen övervägdes om det i stället i första hand borde ske en automatisk avregistrering av en person som saknar uppehållstillstånd. Sådana syn- punkter har också diskuterats i utredningen. I samband med införandet av bestämmelsen föreslog Försäkrings- kassan att bestämmelsen skulle utformas på så sätt att en person som saknar uppehållstillstånd eller uppehållsrätt bör avregistreras från folkbokföringen om det inte finns synnerliga skäl för att personen inte ska avregistreras. instämde i och för sig i Folkbokförings- utredningens förslag men myndigheten skulle hellre se att en bestäm- melse utformades efter mönster från norska bestämmelser som medgav avregistrering av en utlänning som inte längre har uppehållstillstånd även om personen fanns kvar i landet. påpekade att det ur ett samhällsperspektiv skulle vara mer fördelaktigt med en automatisk avregistrering även om regelverket är komplicerat.40 I lagstiftningsarbetet framhölls att regelverket kring uppehållstill- stånden är komplicerat och att det kan uppstå situationer när det är oklart vad som kommer att gälla för en person vars uppehållstillstånd löper ut eller återkallas, eller vars ansökan om uppehållstillstånd avslås. En viktig utgångspunkt för folkbokföringen måste enligt förarbetena vara att personer inte ska riskera att avregistreras enbart av det skälet att handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd drar ut eller att det uppstår någon form av missförstånd i ett sådant ärende. Det ansågs därför vara svårt att knyta avregistreringen till ett specifikt beslut enligt utlänningslagen. Mot den bakgrunden och med beaktande av att det kan finnas andra omständigheter som, trots avsaknad av uppehållstillstånd, innebär att en person fortfarande ska anses bosatt i landet, ansåg regeringen att det inte skulle ske någon automatisk avregistrering av en person som saknar uppehållstillstånd.41 I stället valdes den gällande regleringen om att avsaknaden av ett uppe- hållstillstånd är en omständighet som särskilt ska beaktas. Dessa skäl gör sig gällande än . En person som saknar uppe- hållstillstånd, t.ex. för att han eller hon inte ansökt om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, kan likväl fortfarande befinna sig i landet. Personen är därför fortfarande bosatt här och tillbringar 2012/13:120 Folkbokföringen , s. 55. 41A.a., s. 55 f. och 155. sin dygnsvila inom landet. Om avsaknad av uppehållstillstånd skulle leda till automatisk avregistrering skulle det medföra att många personer som fortfarande i faktisk mening är bosatta i landet skulle avregistreras som utflyttade. Det skulle i praktiken kunna leda till ett s.k. undertäckningsfel. Det kan också finnas andra anledningar som trots avsaknad av uppehållstillstånd innebär att en person fortfa- rande ska anses bosatt i landet. Avregistrering från folkbokföringen bör därför inte ske automatiskt i avsaknad av uppehållstillstånd. Att en person som inte har rätt att vistas i alltjämt är folk- bokförd kan förstås medföra problem. Kommuner och Regio- ner (SKR) har t.ex. i utredningen lyft en problematik med att alla som är folkbokförda, enligt organisationens tolkning, har rätt till fullstän- dig subventionerad vård. Som en effekt av detta får personer som sak- nar rätt att vistas i landet tillgång till subventionerad vård på samma villkor som andra som är bosatta i landet. Eventuella problem med detta måste dock enligt utredningens bedömning lösas genom regeländringar på annat håll än i folkbokföringen. Folkbokföringsuppgifter används också av många andra myndig- heter och det är angeläget att personer som saknar uppehållstillstånd och ska lämna landet avregistreras från folkbokföringen så snart det kan ske. När får uppgift om t.ex. att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut från är det därför angeläget att kontrollerar om personen finns i landet och i före- kommande fall avregistrerar personen från folkbokföringen. Förslagen i detta avsnitt om underrättelseskyldigheter innebär att per- sonuppgifter kommer att behandlas hos de utlämnande myndigheterna (och migrationsdomstolarna). Det är till största del fråga om justeringar av redan befintliga underrättelseskyldigheter. De kan dock antas leda till en något utökad personuppgiftsbehandling.