sou · H9B394 · 2021-12-01 00:00:00 — Om sådana händelser ändå sker bör det finnas rutiner för hur det ska hanteras och den som utsatts bör kunna få hjälp och stöd. På motsvarande sätt som anges under 9.4.5 för vårt förslag om ett förtydligande av 3 kap. 6 § DL framstår sådana rutiner som särskilt angelägna med hänsyn till att nämnda undersökning av LO visar att hälften av de tillfrågade uppgav att de saknar information om vem de skulle vända sig till om de utsattes, se vidare avsnitt 8.6.2. Vid utarbetandet av föreskrifterna bör även beaktas det som redan gäller för åtgärder mot våld och hot om våld. Inriktningen bör vara att på olika sätt bedöma och förebygga riskerna. Det kan innefatta förbud mot ensamarbete, krav om larmutrustning samt utvärdering av inträffade händelser. Sammantaget handlar det om skyddsbestäm- melser för arbetstagare, som arbetsgivaren har möjlighet att uppfylla. Den detaljerade utformningen bör AV svara för och myndigheten ska i det arbetet samråda med arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. Utredningens förslag innefattar inte föreskrifter mot kränk- ningar i stort utan mot trakasserier och sexuella trakasserier. Det finns flera skäl för denna bedömning. Begreppet trakasserier används i DL, medan motsvarande händel- ser skulle falla in under begreppet kränkning såsom det används i arbetsmiljölagstiftningen. Som framgår av avsnitt 8.2.1 är kränk- ningar ett vidare begrepp än trakasserier och sexuella trakasserier. En kränkning är exempelvis att utsättas för ett öknamn, som inte om- fattas av en diskrimineringsgrund. Trakasserier enligt DL är hand- lingar som innebär ett missgynnande i form av skada eller obehag och som kränker den enskildes värdighet. Det ska vara fråga om märkbara och tydliga sådana handlingar, jämför avsnitt 8.1.1. En av- görande skillnad är att trakasserier kräver ett samband med en diskrimineringsgrund, vilket en kränkning inte gör. Sexuella trakas- serier betyder ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet. På samma sätt som för trakasserier avses ett handlande som innebär ett missgynnande i form av skada eller obehag som kränker den enskildes värdighet och det kan vara verbalt eller fysiskt. Det betyder att en handling som utgör trakasserier eller sexuella trakasserier även är en kränkning, men att en handling som utgör en kränkning inte alltid utgör trakasserier eller sexuella trakasserier. SOU 2021:94 Överväganden och förslag om ett utvidgat skydd för arbetstagare mot trakasserier och hot Utredningens uppdrag är uttryckligen begränsat till trakasserier och sexuella trakasserier och avser därmed inte kränkningar. Grunden för vårt förslag om att regeringen ska ge AV ovanstående uppdrag är också som framhållits tidigare att det av redovisade undersökningar följer att sexuella trakasserier i arbetslivet från tredje man är ett all- varligt arbetsmiljöproblem, varför skyddet behöver förstärkas. Om det förhåller sig på motsvarande sätt för kränkningar i stort från tredje man mot arbetstagare saknas dock utredning. hör alltså begreppen trakasserier och sexuella trakas- serier hemma i DL, medan arbetsmiljölagstiftningens redan befint- liga sakföreskrifter avseende förhållandet arbetsgivare och arbets- tagare samt mellan arbetstagare reglerar kränkningar. Från DO har anförts att det är angeläget att upprätthålla denna ordning samt att föreskrifter om trakasserier från tredje man, men inte kränkningar, skulle kunna leda till gränsdragningsproblem. Sammantaget menar utredningen att det är särskilt angeläget att motverka trakasserier och sexuella trakasserier i arbetslivet. Det finns enligt vår bedömning goda grunder för vårt förslag om att föra in begreppen trakasserier och sexuella trakasserier i den arbetsmiljö- rättsliga regleringen. Detta gäller även med beaktande av arbets- givarens svårigheter att motverka handlingar från utomstående som t.ex. kunder, gäster eller brukare. Ett mer omfattande förslag om skydd mot kränkningar i stort från tredje man förutsätter enligt vår bedömning att behovet är angeläget. Någon utredning som ger under- lag för en sådan bedömning saknas. Ett sådant förslag framstår också som långtgående. Den bedömningen delas av AV. Vi menar också med hänsyn till att diskrimineringsgrunderna är definierade i lag att gränsdragningen mellan trakasserier och sexuella trakasserier å ena sidan och kränkningar å andra sidan inte bör leda till några större tillämpningsproblem. Utredningen föreslår därför att AV:s arbete i enlighet med vårt uppdrag ska avse trakasserier utifrån diskrimineringsgrunderna och sexuella trakasserier. Om det framöver skulle finnas underlag för att även kränkningar från tredje man utgör ett allvarligt arbetsmiljö- problem kan det då finnas skäl att utvidga sakföreskrifterna. Överväganden och förslag om ett utvidgat skydd för arbetstagare mot trakasserier och hot 9.4.7Systematiskt arbetsmiljöarbete i arbetsmiljölagstiftningen Som framgått av avsnitt 8.2.2 är det vår slutsats att föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete redan omfattar kränkande behand- ling i form av trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man, eftersom det i 3 § anges att föreskrifterna omfattar alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbets- miljön. Därmed finns det redan en skyldighet för arbetsgivaren att genom systematiskt arbetsmiljöarbete förebygga kränkande behand- ling i form av trakasserier och sexuella trakasserier, även om de ut- förs av tredje man. Det finns alltså redan metodföreskrifter på plats om handlingar från tredje man, men det som saknas är mer konkreta sakföreskrifter som preciserar arbetsgivarens skyldigheter enligt vad som anförts ovan. 9.4.8Konsekvenser av utredningens förslag DO har tillsyn över DL och AV över AML. Möjliga tillämpnings- problem utifrån en reglering såväl i DL som i AML löses genom samverkan mellan myndigheterna och det finns också redan en sådan överenskommelse mellan dem. Utredningens förslag avser handlingar från tredje man. Vi före- slår som framgått inte att det ska införas ett civilrättsligt skydd för arbetstagare och jämställda mot trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man i DL. Arbetstagare har redan ett skydd mot krän- kande behandling som trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man genom AML. Vi föreslår som framgått att detta skydd konkretiseras. Innebörden blir att det för trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man framöver kommer att finnas ett kon- kretiserat skydd i arbetsmiljölagstiftningen. En följd blir att trakasserier och sexuella trakasserier från arbets- givare och andra arbetstagare enligt redan gällande bestämmelser kommer att kunna angripas med stöd av såväl om diskrimineringsförbud respektive utrednings- och åtgärdsskyl- dighet, som arbetsmiljölagstiftningen, medan den enskilde arbets- tagaren ska skyddas mot trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man genom arbetsmiljölagstiftningen. Från Jämställdhets- myndigheten har framhävts att det är angeläget att de båda myndig- SOU 2021:94 Överväganden och förslag om ett utvidgat skydd för arbetstagare mot trakasserier och hot heterna uppmärksammar anställda och fackliga organisationer på denna ordning. Enligt utredningens bedömning kan det innebära att AV i samband med sin framtida konsekvensanalys av uppdraget om sakföreskrifter kan behöva överväga särskilda informationsinsatser. Därutöver föreslår vi att gällande bestämmelse i 3 kap. 6 § DL förtydligas så att det klart framgår att även trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man mot arbetstagare omfattas av kraven om riktlinjer och rutiner från arbetsgivaren. Det innebär att det kommer att stå klart att arbetsgivaren blir skyldig att aktivt motverka trakas- serier och sexuella trakasserier även när de utförs av tredje man och att DO ska ha tillsyn över detta. Som framgått står det redan klart att det finns en skyldighet för arbetsgivaren att genom systematiskt arbetsmiljöarbete förebygga ohälsa genom kränkande behandling, även när handlingarna utförs av tredje man. Det betyder att arbetsgivaren även för handlingar från tredje man framöver behöver motverka trakasserier och sexuella trakasserier genom såväl aktiva åtgärder som systematiskt arbetsmiljöarbete, vilket innebär en utsträckning av arbetsgivarens skyldigheter. Som framgått gäller i denna del redan en dubbel reglering. Det som är nytt är endast att det tydliggörs att skyldigheten utsträcks till handlingar utförda av tredje man. Regeringen har tidigare förutsatt att arbetsgivarens aktiva arbete enligt DL bör kunna integreras med det arbete som ska utföras enligt bestämmelserna i arbetsmiljölagstiftningen.15 I den mån vårt förslag till utsträckning skulle leda till tillämpningssvårigheter kan även det lösas genom samverkan mellan . Utredningen har i sitt tidigare delbetänkande föreslagit att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer, förslagsvis DO, ges rätt att utfärda föreskrifter för arbetet med aktiva åtgär- der.16 Förslaget omfattar även 3 kap. 6 § DL om riktlinjer och rutiner mot trakasserier och sexuella trakasserier. Grunden för vårt tidigare förslag var att med en föreskriftsrätt för DO kan reglerna om aktiva åtgärder inom bl.a. arbetslivet för- tydligas på samma sätt som AV:s föreskrifter redan förtydligar det systematiska och organisatoriska arbetsmiljöarbetet. Innebörden av utredningens tidigare förslag är att såväl DO som AV skulle komma att meddela föreskrifter. Vi föreslog också i vårt tidigare delbetän- 2015/16:135, Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättig- heter och möjligheter s.43 16SOU 2020:79, Effektivare tillsyn över diskrimineringslagen – aktiva åtgärder och det skollags- reglerade området, s. 156. Överväganden och förslag om ett utvidgat skydd för arbetstagare mot trakasserier och hot kande att samverkan mellan skulle förstärkas och bl.a. kunna avse hur det aktiva åtgärdsarbetet integreras och samordnas med det systematiska arbetsmiljöarbetet.17 Innebörden av detta är att det redan finns förslag som skulle underlätta såväl arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder mot diskriminering i form av trakasserier och sexuella trakasserier samt myndigheternas samarbete. 17SOU 2020:79, Effektivare tillsyn över diskrimineringslagen – aktiva åtgärder och det skollags- reglerade området, s. 174. Kapitlet innehåller utredningens förslag om ikraftträdande för de lagändringar som vi föreslår samt våra överväganden när det gäller behovet av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag: Ändringarna i diskrimineringslagen (2008:567) ska träda i kraft . Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser med anledning av de före- slagna lagändringarna. Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande . Med beaktande av tid för remissbehandling och beredning bör en proposition kunna överlämnas till . Vårt förslag innefattar att regleringen av arbetet med aktiva åtgärder enligt 3 kap. 6 § diskrimineringslagen (2008:567), DL, för- tydligas så att det står klart att även trakasserier och sexuella trakas- serier från tredje man omfattas. Av 3 kap. 13 § DL följer att det gäller ett dokumentationskrav för riktlinjer och rutiner enligt 3 kap. 6 § DL för vissa arbetsgivare. Sådan dokumentation ska ske , vilket i praktiken betyder kalenderår. Med hänsyn till det anser utredningen att det är lämpligt att lagen träder i kraft vid ingången av ett kalenderår. Vi föreslår därför att ändringarna i DL träder i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte med anledning av de föreslagna lagändringarna. 11 Konsekvenser av förslagen En utredning ska beskriva konsekvenserna av sina förslag och kraven är angivna i kommittéförordningen (1998:1474). I den förord- ningens 14 § föreskrivs att om förslagen i ett betänkande påverkar kost- naderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för det allmänna ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare ska enligt 15 § i förordningen eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen redovisas. Detsamma gäller eventuella konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Därutöver gäller enligt 15 a § i förordningen särskilda krav för för- slag till nya eller ändrade regler. För dem ska konsekvenserna även anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av den för- ordningens 6 § följer att en konsekvensutredning för förslag till nya eller ändrade regler ska innehålla följande: 1.En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av alternativa lösningar samt effekterna av att en reglering inte föreslås, 3.uppgifter om vem som berörs av regleringen, 4.uppgifter om kostnadsmässiga samt andra konsekvenser regler- ingen skulle medföra och en jämförelse av konsekvenserna, 5.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen (EU), och 6.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Av 7 § samma förordning följer att om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 2.tidsåtgången regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Av utredningens direktiv (dir. 2018:99) följer därutöver särskilt att även de personella konsekvenserna av förslagen ska redovisas och att förslagen ska kostnadsberäknas samt att utredaren ska lämna förslag till finansiering utifrån befintliga ramar. Utredaren ska också redogöra för om förslagen har några konsekvenser för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och beakta barnrättsperspektivet utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (). Utredningens uppdrag har innefattat tre deluppdrag. Nedan kom- mer vi inledningsvis att redovisa konsekvenserna för utredningens förslag om ett utvidgat skydd mot diskriminering när det saknas en identifierbar skadelidande (deluppdrag 1) och förslaget om viss offentlig anställning (deluppdrag 2). Vi redovisar dessa i ett sammanhang efter- som båda förslagen tar sikte på överträdelser av 2 kap. diskrimi- neringslagen (2008:567), DL, och förslagen innebär därför i vissa avseenden liknande konsekvenser. Därefter följer en redovisning av konsekvenserna av uppdraget om ett utvidgat skydd mot trakas- serier och sexuella trakasserier för arbetstagare. 11.2Utredningens förslag om när det saknas en identifierbar skadelidande samt om viss offentlig anställning När det gäller förslaget om ett utvidgat skydd mot diskriminering när det saknas en identifierbar skadelidande föreslår utredningen i korthet att om företrädare för en verksamhet eller organisation som omfattas av 2 kap. DL sprider ett uttalande eller ett meddelande som uttrycker missaktning och som har samband med en diskrimineringsgrund, får den föreläggas att vidta åtgärder så att spridningen upphör. Detsamma ska gälla för den som inte är företrädare men som har ett bestämmande inflytande över verksamheten eller organisationen ifråga. Ett sådant föreläggande ska förenas med vite och meddelas av (nämnden) efter framställning av Diskriminerings- ombudsmannen (DO) på sätt som anges i 4 kap. 5 § tredje stycket DL. Föreläggandet får även riktas mot staten som arbetsgivare eller som huvudman för utbildningsverksamhet. Detta gäller dock inte uttalanden eller meddelanden som omfattas av tryckfrihetsförord- ningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). När det gäller förslaget om ett utökat förbud mot diskriminering för anställda inom viss offentlig verksamhet innebär förslaget i korthet att förbudet mot diskriminering enligt DL ska utökas till att omfatta alla åtgärder som en anställd som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning () vidtar i förhållande till all- mänheten och inom ramen för sin tjänst. Detsamma ska gälla för en enskild som utför offentlig förvaltningsuppgift enligt 12 kap. 4 § regeringsformen. Vi föreslår dock ett undantag för åtgärder som har ett berättigat syfte och där de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Vi inför vidare ett undantag för dom- stolars handläggning, domar och beslut i enskilda mål och ärenden och ett undantag för Säkerhetspolisens verksamhet och åtgärder som avser rikets säkerhet. 11.2.1Problembeskrivning och syfte med förslagen saknas sanktioner i DL till skydd mot diskriminering i situa- tioner när det saknas en enskild skadelidande som vill eller kan föra talan. Det betyder att det saknas sanktionsmöjligheter i de fall en företrädare för en organisation eller verksamhet som omfattas av 2 kap. DL sprider ett uttalande eller meddelande som uttrycker missaktning om en person eller en grupp som tillhör en skyddad grupp. Det kan också handla om andra överträdelser av 2 kap. DL som t.ex. utbildning eller varor, tjänster och bostäder. Detta är enligt utredningens mening en brist. Syftet med förslaget är därför att förhindra spridning av uttalanden eller meddelanden som uttrycker missaktning om en person eller grupp och som har samband med en diskrimineringsgrund eftersom sådana uttalanden eller meddelanden kan avhålla enskilda från att t.ex. söka ett arbete. Vi menar även att regeringen bör överväga att utreda frågan om ett utvidgat skydd för diskriminerande uttalanden i grundlags- skyddad media i särskild ordning, eftersom sådana uttalanden inte omfattas av utredningens förslag. Vidare ser skyddet mot diskriminering enligt DL olika ut vid kontakter med olika offentliga myndigheter. Vid vissa offentliga verksamheter, t.ex. rättsvårdande myndigheter, är skyddet lägre än vid andra myndigheter. Förbudet gäller i dessa fall endast anställdas bemötande gentemot allmänheten – inte verksamheten som sådan. För andra samhällsområden som är reglerade i 2 kap. DL tar diskri- mineringsförbuden sikte på verksamheten i stort, t.ex. inom social- tjänst- och utbildningsområdet. Enskilda personer har alltså ett svagare skydd i DL mot diskriminering vid kontakter med vissa myndigheter än med andra, vilket enligt regeringen är en brist. Syftet med utredningens förslag är i detta avseende att göra skyddet mot diskriminering inom viss offentlig verksamhet mer hel- täckande för att på så sätt uppnå ett mer enhetligt skydd i DL. 11.2.2Alternativa lösningar eller ingen reglering Ett alternativ till den föreslagna lösningen i deluppdrag 1 är att inte införa någon bestämmelse mot spridning av diskriminerande ut- talanden och meddelanden. Vi har dock bedömt att det är angeläget att införa en bestämmelse för att förhindra spridning av sådana ut- talanden, eftersom principen om icke-diskriminering är grundläggande i ett demokratiskt samhälle. Det är därför av stor vikt att säkerställa ett starkt skydd mot diskriminering som även gäller i dessa situationer. Utredningen har föreslagit att vite ska införas som sanktion. Det finns dock alternativ till vite i form av diskrimineringsersättning, förbudstalan med vite eller sanktionsavgift. I avsnitt 5.5.1. redogör vi för våra överväganden vad gäller val av sanktion. Vi har föreslagit att får uppgiften att besluta om vitesföreläggande. Ett alternativ som utredningen har övervägt är att låta DO besluta om vitesföreläggande. DO har som expertmyndighet vana att utreda ärenden som rör överträdelser av 2 kap. DL och föra talan i domstol när det finns en enskild skade- lidande. DO har också möjligheten att utfärda viten när det gäller uppgiftsskyldigheten enligt 4 kap. 3 § DL. DO är dock en myndig- het med många olika roller – dels att utöva tillsyn över DL med rätt att väcka talan i domstol, dels har myndigheten ett främjandeupp- drag. Mot bakgrund av myndighetens breda uppdrag och olika roller bedömer vi därför att det inte är lämpligt att DO tilldelas uppgiften. Ett annat alternativ som vi har övervägt är att tilldela allmän dom- stol eller Arbetsdomstolen uppgiften. På så sätt skulle den ordning som gäller för diskrimineringsersättning upprätthållas. Vi anser dock att det är en bättre lösning att tilldela uppgiften till , eftersom det enligt utredningens mening är att föredra att ärenden som rör vite handläggs av en och samma instans. Dessutom finns det redan en ordning för utdömande av vite som har meddelats av nämnden, se utredningens övervägan- den i avsnitt 5.6.1. Vi föreslår att DO ska kunna göra en framställning till nämnden om vitesföreläggande. Ett alternativ som utredningen har övervägt är att centrala arbetstagarorganisationer och ideella föreningar också ska ges den möjligheten. Vi har dock bedömt att DO ska ha det samlade ansvaret för bestämmelsen, se utredningens överväganden i avsnitt 5.6.1. När det gäller deluppdrag 2 om viss offentlig anställning har ett alternativ varit att inte införa någon utökad reglering alls. Detta skulle dock innebära att skyddet enligt DL fortsatt skulle vara svagare för enskilda vid kontakter med vissa myndigheter jämfört med andra myndigheter. Ett annat alternativ har varit att föreslå att vissa brottsbekäm- pande myndigheter prioriteras, t.ex. polis, kriminalvård, kustbevak- ning och tull. Dessa myndigheter har en rätt att i vissa situationer utöva våld och tvång mot enskilda. Det är också det slags myndig- heter där förtroendeskadan kan vara som allra störst om enskilda inte kan lita på att dess anställda agerar på ett icke-diskriminerande sätt. En konsekvens av ett sådant förslag skulle dock vara att det fortsatt skulle vara ett begränsat antal offentliga verksamheter som skulle om- fattas av det mer heltäckande förbudet i DL. De problem som kon- staterats med ett ojämnt skydd skulle därmed fortsatt kvarstå. Vi har även övervägt en partiell utökning av bestämmelsen genom att lägga till att ytterligare ageranden, t.ex. handläggning ska om- fattas. Vi har dock bedömt att detta även fortsättningsvis skulle kunna leda till gränsdragningsproblem, se avsnitt 7.2.2. Vårt förslag avseende deluppdrag 1 kommer att beröra samtliga områden som omfattas av 2 kap. DL, dvs. arbetsliv, utbildning, arbets- marknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkes- behörighet, medlemskap i vissa organisationer, varor, tjänster och bostäder, hälso- och sjukvård, socialtjänst, socialförsäkringssystem, arbetslöshetsförsäkring, studiestöd, värnplikt och civilplikt samt offentlig anställning m.m. Vilka delområden som omfattas inom respektive samhällsområde varierar. Förslaget reglerar spridning av uttalanden eller meddelanden med diskriminerande innehåll från företrädare för en verksamhet eller en organisation som omfattas av 2 kap. Detsamma ska gälla den som i övrigt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.