sou · H9B366 · 2021-08-10 00:00:00 — Vi anser vidare att den nya sekretessbestämmelsen bör utformas med ett rakt skaderekvisit. Detta innebär att utgångspunkten fortsatt är att uppgifter i ärenden om stöd är offentliga, men kan skyddas av sekretess om uppgiften inte kan röjas utan att den som uppgiften berör lider men. Intresset av insyn i fördelningen av statligt reglerat stöd till det civila samhället är stort och utgångspunkten bör, enligt vår mening, vara att uppgifter i dessa ärenden är offentliga. Genom att föreslå ett rakt skaderekvisit skyddas dock sådana integritetskänsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som typiskt sett kan antas innebära att den enskilde lider men om uppgifterna röjs, som rätten till insyn inte inskränks mer än nödvändigt. Ett rakt skaderekvisit är också det som normalt används vid sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskilda i verksamhet som avser myndighetsutövning. En sekretessbestämmelse bör även innehålla en yttersta begränsning . När det gäller sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel bestämd till högst . Bakgrunden till att det uppställs lång sekretesstid för sådana uppgifter är ett ställningstagande om att sekretessen som utgångspunkt bör gälla under större delen av den enskildes livstid (se prop. 1979/80:2 Del A s. 459 f. och 493 f.). Vi anser att detta ställningstagande gör sig En ny bestämmelse om sekretess gällande även för uppgifter om personliga förhållanden i ärenden om stöd. Inte minst mot bakgrund av att det bland de civilsamhällesorganisationer som kan ta del av statligt reglerat stöd finns organisationer som helt eller delvis bedriver verksamhet som riktar sig mot barn och unga. När det gäller den nya sekretessbestämmelsens placering finns det enligt vår mening två möjliga alternativ: antingen tillförs bestämmelsen offentlighets- och sekretesslagens kapitel om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning, m.m.eller så tillförs bestämmelsen det kapitel som reglerar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter, dvs. 32 kap eller 40 kap. Vi bedömer att det senare alternativet är mest lämpligt och föreslår därför att den nya bestämmelsen ska tillföras 40 kap. OSL. 9.4.2Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör inte begränsas Offentlighets- och sekretesslagen innehåller begränsningar av den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se t.ex. 40 kap. 8 § OSL). När en ny sekretessbestämmelse föreslås ska det därför även övervägas om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter eller om denna rätt ska ha företräde. Utgångspunkten är dock att det ska iakttas stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska göras i ett särskilt fall. Meddelarfriheten ska därmed endast begränsas i de fall där det är särskilt motiverat. Den nya bestämmelsen om sekretess för uppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället ska enligt vårt förslag ha ett rakt skaderekvisit. Sekretessen omfattar vidare uppgifter vid beslutsorganens handläggning av ärenden om stöd, vilket innefattar myndighetsutövning. Dessa omständigheter talar för att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen inte bör ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vi föreslår därmed inte någon begränsning av meddelarfriheten med anledning av den nya sekretessbestämmelsen (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 111). En ny bestämmelse om sekretess 9.4.3Särskilt om ärenden om stöd till civilsamhället som handläggs av enskilda organ För att en handling ska vara allmän ska den förvaras hos en myndighet (2 kap. 4 § TF). Handlingsoffentligheten är alltså som utgångspunkt begränsad till handlingar som förvaras vid en statlig eller myndighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan dock utvidgas till att gälla även inom verksamheter vid andra organ än myndigheter. Detta gäller främst för organ som genom lag har tilldelats en förvaltningsuppgift såsom en uppgift att fördela allmänna medel. Vilka enskilda organ som omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar framgår av en bilaga till offentlighets- och sekretesslagen. Vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställs dessa organ med myndigheter (2 kap. 4 § OSL). Statligt reglerat stöd till civilsamhällets organisationer fördelas av ett stort antal statliga myndigheter och ett antal från staten fristående organ. Exempel på sådana enskilda organ som fördelar stöd är bl.a. , och Svenskt Friluftsliv. Dessa enskilda organ som fördelar stöd enligt de förordningar som, enligt förslag, kan komma att omfattas av ett nytt förtydligat demokrativillkor är upptagna i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (jfr bilagan till OSL och SOU 2019:35 s. 379 ff.). Detta innebär att dessa organ, såvitt gäller verksamhet som avser fördelning av stöd till det civila samhället, omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och ska jämställas med myndighet vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. En ny sekretessbestämmelse för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället ska därför tillämpas vid dessa organ på samma sätt som vid de statliga myndigheter som handlägger sådana ärenden. För att den föreslagna sekretessbestämmelsen ska få önskad effekt bör bestämmelsen, enligt vår mening, tillämpas av alla beslutsorgan som fördelar statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor, oavsett om organet är en myndighet eller ett enskilt organ. För det fall att ytterligare enskilda organ tilldelas en uppgift att fördela stöd till det civila samhället bör det därför noga övervägas om även dessa organ ska tas upp i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. 10Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i civilsamhällesorganisationer För att ett beslutsorgan ska kunna fatta beslut i frågor som rör stöd till civilsamhället krävs att de uppgifter som organisationen lämnar kan kontrolleras. Handlingar som ges in till beslutsorganen blir i regel allmänna handlingar och vissa av uppgifterna som lämnas till organen kan vara av känslig natur. Detta kan innebära att beslutsorganet måste behandla känsliga personuppgifter. För att undvika att känsliga personuppgifter lämnas till ett beslutsorgan anges i vissa förordningar att uppgifterna i stället ska granskas av en revisor vars intyg eller rapport sedan ska bifogas ansökan eller redovisningen. De förslag som har lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund skulle kunna medföra att ett ökat antal känsliga personuppgifter behöver hanteras vid bl.a. Myndigheten för stöd till trossamfund. Av denna anledning har vi fått i uppdrag att analysera om ordningen att en revisor granskar uppgifterna bör tillämpas vid granskning av trossamfunden i samband med en ansökan om stöd. Vi ska också ta ställning till om detta bör tillämpas i större utsträckning avseende den statliga bidragsgivningen i övrigt. En eventuell granskning av en revisor ska dock endast avse strukturella villkor som avser organisationernas medlemmar och därmed omfattas t.ex. inte demokrativillkoret. Uppgifter om medlemmar i en organisation ska anges i samband med en ansökan om stöd och det är också de uppgifter som då anges som vi ska bedöma om en revisor bör granska. Den eventuella granskning som görs i samband med redovisning av hur en organisa- Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... tion har använt utbetalda bidrag eller annan granskning omfattas inte av vårt uppdrag. I detta kapitel redogör vi för de regler som finns om revisorsgranskning, vilka uppgifter som kan vara aktuella för granskningen och tar ställning till om ett sådant krav bör införas i större utsträckning än samt hur kravet ska vara utformat. 10.2Villkor för stöd som avser uppgifter om en civilsamhällesorganisations medlemmar Enligt förslaget till ny lag om stöd till trossamfund ska ett villkor för stöd vara att ett trossamfund har minst 1 000 betjänade som är bosatta i . I betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18) föreslås att begreppet betjänad definieras som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund, eller en regelbunden deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund. Vid beräkning av antalet betjänade ska endast de som är folkbokförda i beaktas. Enligt författningskommentaren till bestämmelsen kan det genom verkställighetsföreskrifter till lagen närmare anges hur antal betjänade ska registreras och redovisas (s. 411). För vissa bidragsformer finns föreskrifter som tillämpas av Myndigheten för stöd till trossamfund. Myndigheten tar del av anonymiserade underlag såvitt avser uppgifter om betjänade i trossamfunden. Som ytterligare krav för stöd föreslås i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst att stöd endast får lämnas till ett trossamfund som i huvudsak får sin religiösa verksamhet finansierad av betjänade som är bosatta i . Det kan enligt vår mening inte dras någon annan slutsats än att trossamfunden i samband med ansökan, på samma sätt som , kommer att vara tvungna att till beslutsorganet lämna uppgifter om antal betjänade. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... I ett antal förordningar finns krav på att en organisation ska ha ett visst antal medlemmar eller en viss fördelning av medlemmarna för att beviljas stöd. Utöver krav på minsta medlemsantal förekommer också krav på att en viss andel av medlemmarna ska ha t.ex. en viss ålder, ett visst kön eller utländsk bakgrund. I några förordningar uppställs också krav på att organisationen ska ha ett visst syfte, vilket kan ställa indirekta krav på medlemmarna. Detta kan t.ex. förekomma såvitt avser handikapporganisationer och organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. 10.3Tillämpning av nuvarande bestämmelser Som tidigare angetts (se ovan och avsnitt 4.5) finns det i ett antal förordningar1 krav på att en bidragssökande organisation ska ha ett visst antal medlemmar för att beviljas bidrag. Därutöver finns det förordningar som innehåller krav på att en organisation ska ha en viss fördelning av medlemmarna. Exempelvis anges det i förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering att tre fjärdedelar av medlemmarna ska vara kvinnor. Gemensamt för de flesta av de nu nämnda förordningarna är att uppgifter om antal medlemmar ska anges vid ansökan om bidrag. I några av förordningarna finns också krav på att en revisor ska intyga uppgifterna som anges i ansökan. Det uppställs i vissa fall också krav på att en revisor i samband med redovisning av bidraget ska granska såväl redovisningen som att villkoren för bidraget har följts. Revisorns intyg över granskningen ska i båda fallen bifogas handlingarna som ges in till beslutsorganet. Flera av de beslutsorgan som beviljar bidrag där det förekommer krav på att en revisor ska ha granskat vissa uppgifter har upprättat särskilda blanketter för ändamålet. Anledningen till detta är att göra det lättare för organisationerna att förstå vilka krav som 1Se t.ex. förordning (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisationer, förordning (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer, förordning (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, förordning (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck och förordning (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... ställs på de uppgifter som ska lämnas. Det har också varit ett önskemål från flera av de sökande organisationerna (se t.ex. Ds 2018:13 s. 33). Vid granskning av några av de myndigheter som tillämpar villkoret har det också framkommit synpunkter om att informationen till de sökande organisationerna bör förtydligas. Av blanketterna framgår vilket underlag revisorerna bör ta del av och vilka kontroller som ska göras. Revisorn anger på blanketten vilka slutsatser denne har kommit fram till. 10.4Organisationernas synpunkter på nuvarande ordning Vi har gett åtta organisationer2 som omfattas av krav på revisorsgranskning tillfälle att inkomma med synpunkter utifrån ett antal frågor. Fem av organisationerna har svarat på frågorna. Organisationerna upplever att systemet med revisorsgranskning fungerar väl. Revisorernas erfarenhet bidrar till att stärka och bibehålla förtroendet för stöd till det civila samhället. Flera organisationer tycker att det ur ett demokratiskt perspektiv finns fördelar med att det är en fristående part som granskar uppgifter om medlemmar i en civilsamhällesorganisation. Revisorsgranskningen bidrar också till att stärka rättssäkerheten. En organisation ser det som en självklarhet att uppgifterna granskas av en revisor eftersom det bidrar till att uppgifterna som lämnas är korrekta och har hög trovärdighet. Den främsta nackdelen med revisorsgranskning är, enligt organisationernas uppfattning, kostnaderna. Kostnaderna tas i regel från bidragen och innebär därför inte ökade utgifter för organisationerna. Däremot är det en del av bidraget som inte kan användas för det avsedda ändamålet. Kostnaderna för granskningen måste stå i rimlig proportion till syftet. Det finns skäl att överväga att kostnaden för revision ska täckas av bidragen. En viss oro uttrycks också för den ökade administrationen. En organisation uttrycker också att det är viktigt att lekmannarevisorernas roll bibehålls. En av organisationerna har uppskattat kostnaden för att anlita en auktoriserad eller godkänd revisor till . Det uppfattas som positivt att en auktoriserad eller godkänd revisor har erfarenhet av att granska organisationer. 2Se avsnitt 2.4 angående valet av organisationer. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... Vi har i samband med ett möte med företrädare för civilsamhällesorganisationer också gett dem tillfälle att inkomma med synpunkter. En viss oro har då uttryckts för ökad administration och ökade kostnader för civilsamhällesorganisationerna. Det har också uttalats att det är viktigt att värna civilsamhällesorganisationernas oberoende. Samma krav bör ställas för alla civilsamhällesorganisationer och beslutsorgan. Det är viktigt att bestämmelserna tolkas lika av alla beslutsorgan. Detta underlättar för organisationerna att följa kraven. Organisationerna upplever att det kan vara svårt att veta vilken information beslutsorganen efterfrågar. Det är viktigt att fördjupa dialogen mellan beslutsorganen och civilsamhällesorganisationerna. Det är också viktigt att beslutsorganen sätter tilltro till en auktoriserad eller godkänd revisors uppgifter. Ökade krav från staten kan innebära att civilsamhällets organisering påverkas. Auktoriserade eller godkända revisorer är dyra och organisationerna bör kompenseras för kostnaden. Var och en som befinner sig i har en grundlagsskyddad frihet att bilda och gå med i föreningar för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen, RF). Denna frihet kan endast begränsas genom lag, om det sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den blir ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ RF). Föreningsfriheten får endast begränsas när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § RF). Av detta följer att föreningsfriheten i princip är absolut. Vid begränsningar av föreningsfriheten är det centralt att syftet med begränsningen redovisas (prop. 1975/76:209 s. 153). Formkrav i civilrättslig lagstiftning som gäller för olika typer av föreningar och bolag har inte ansetts vara begränsningar av föreningsfriheten. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... föreslår i betänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15) att föreningsfriheten ska få begränsas även när det gäller deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Enligt förslaget bör detta tillägg göras i bestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket RF. Skyddet för föreningsfriheten har bl.a. varit aktuellt i lagstiftningsärenden om insyn i partiers och valkandidaters finansiering. Det har då diskuterats om det är förenligt med föreningsfriheten att införa en reglering som innebär en skyldighet för partierna att öppet redovisa sina intäkter. Regeringen har kommit till slutsatsen att det inte har varit fråga om en begränsning av föreningsfriheten. Skälet till detta är att det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Lagstiftningen ansågs också ha klara likheter med bl.a. sådan skatte- och redovisningslagstiftning som inte anses vara en begränsning av föreningsfriheten (prop. 2013/14:70 s. 94 ff.). delade regeringens bedömning. Förbud mot t.ex. vissa typer av föreningar är sådant som typiskt sett utgör en otillåten begränsning av föreningsfriheten. Formkrav och rättsliga regleringar av föreningsverksamheten har dock inte ansetts innebära en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Vissa krav på registrering av medlemmar och själva organisationen som har uppställts för att en sammanslutning ska få verka har således tillåtits. I tidigare utredningar på området har också bedömningen gjorts att kontroll av medlemmar i civilsamhällesorganisationer som tar emot stöd i sig inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten. Att vid en frivillig ansökan om bidrag göra en kontroll av att antalet medlemmar i civilsamhällesorganisationen anses inte vara något som hindrar föreningen från att verka, vilket är det som omfattas av grundlagsskyddet. Kontrollen påverkar inte möjligheterna att hålla möten och gör det vare sig svårt eller omöjligt att bilda en förening. En strikt tolkning av bestämmelserna om föreningsfriheten i regeringsformen har således lett till slutsatsen att ett sådant kontrollsystem inte är en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Reglerna för när föreningsfriheten får begränsas blir därför inte heller aktuella och är inte något hinder för kontrollsystemet (SOU 2009:29 s. 158 f.). har i en rapport också utrett frågan om föreningsfrihetens förhållande till kontroll av medlemmar i en organisation. I rapporten konstateras att en kontroll av medlemmar i en bidrags- Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... mottagande organisation inte innebär någon inskränkning av föreningsfriheten. En kontroll av medlemmarna skulle dock kunna medföra att viljan att ansluta sig till en organisation minskar. Mot detta kan dock sägas att även en förändring av andra villkor för stöd också skulle kunna ha en indirekt påverkan på föreningsfriheten (, RiR 2005:16, s. 32 f.). Religionsfriheten enligt regeringsformen är snävt utformad och omfattar endast en mindre del av det som innefattas i begreppet religionsfrihet i vidare bemärkelse. Det som omfattas av regeringsformen är frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (2 kap. 1 § första stycket 6 RF). Denna frihet är absolut och får således inte begränsas. I vissa fall kan dock religionsfriheten överlappa föreningsfriheten. Tillåtna begränsningar i föreningsfriheten får därför göras när denna frihet används i religiösa sammanhang (SOU 1975:75 s. 194 f.). Skyddet för religionsfriheten har fått en begränsad räckvidd i regeringsformen. Anledningen till detta är att de religiösa handlingar som i sig innefattar någon annan fri- eller rättighet anses falla utanför skyddet för religionsfriheten och omfattas i stället av det skydd som gäller för andra fri- och rättigheter (SOU 2018:18 s. 279). Skyddet för religionsfriheten omfattar framför allt ett skydd mot att en viss religion i lagstiftning eller på annat sätt förbjuds eller särbehandlas och ett skydd för den enskilde att i sammanhang där denne är ensam och inte påverkar omgivningen i övrigt, får tro på vad denne vill (och , 2019 s. 67 f.). Föreskrifter om statsbidrag anses i regel vara av gynnande karaktär, även om det finns möjlighet att återkräva bidraget. Sådana föreskrifter omfattas därför inte av den grundlagsskyddade religionsfriheten. Den som söker stöd av allmänna medel kan således åläggas förbehåll för att få ta del av stödet, utan hinder av grundlagsskyddade fri- och rättigheter (SOU 2018:18 s. 282). Religionsfriheten skyddas även av artikel 9 Europakonventionen3. Enligt bestämmelsen har var och en rätt till tankefrihet, samvets- 3Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... frihet och religionsfrihet. Rätten innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer. Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana begränsningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Att även tanke- och samvetsfrihet nämns i artikeln innebär att även icke religiösa livsåskådningar omfattas (, 2015, s. 447). Ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 kap. 2 § RF). Enligt bestämmelsen får det allmänna inte heller tvinga någon att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Bestämmelsen ger skydd åt de viktigaste av de negativa opinionsfriheterna. Skyddet är absolut och kan inte begränsas på annat sätt än genom ändring av grundlagen. När det gäller kontroll av uppgifter om medlemmar i en civilsamhällesorganisation är de negativa opinionsfriheterna nära knutna till föreningsfriheten och det är delvis samma problem och gränsdragningsfrågor som kan uppstå vid tillämpningen av regleringen (jfr avsnitt 10.5.1). De situationer som först och främst träffas av de negativa opinionsfriheterna är att det allmänna utövar någon form av press på den enskilda att avslöja sina uppfattningar i de avseenden som anges i bestämmelsen. Det kan t.ex. vara fråga om hot om straff, om avsked eller om andra typer av sanktioner. Bestämmelsen skyddar dock inte den som ansöker om en förmån från det allmänna. Som exempel har då angetts att den som söker vapenfri värnpliktstjänst inte kan avstå från att svara på frågor i dessa avseenden med stöd av regeringsformen. Samma resonemang har tillämpats såvitt avser en organisation som ansöker om stöd från staten. Det är inte något tvång i regeringsformens mening, även om det kan hävdas att möjligheterna Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... att bedriva en aktiv föreningsverksamhet är mindre utan stöd (SOU 2009:29 s. 159 f.). En omständighet som kan vara problematisk är att kontrollen av en organisations uppgifter om medlemmar kan innebära att enskildas åsikter röjs trots att det är organisationen som granskas.