sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — En av utgångspunkterna för våra fortsatta överväganden är alltså att det finns ett stort värde i att lämna förslag till ett så enkelt system för belastningsregisterkontroll vid antagning som möjligt. Det är viktigt att poängtera att förenklingar – även om de i sig kan ha den positiva effekten att systemet blir mer lättbegripligt för den enskilde – naturligtvis inte får göras på bekostnad av enskildas integritet. Skulle en förenkling i något steg innebära ett större integritetsingrepp, så måste detta kompenseras på annat vis. 11.4En förutsättning för att bli antagen Utredningens förslag: En förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar ska vara att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. En bestämmelse med den innebörden ska tas in i högskolelagen. Det ska i högskolelagen upplysas om att regeringen kan meddela ytterligare föreskrifter om vilka utbildningar och brott som avses i bestämmelsen och om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om hur registerkontrollen ska gå till. Skälen för utredningens förslag I avsnitt 11.2 har vi gjort bedömningen att det finns skäl att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagningen till vissa utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården. I det här avsnittet lämnar vi grundläggande förslag om hur ett system Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen med belastningsregisterkontroll i samband med antagningen bör utformas. Ett absolut hinder för antagning I de allra flesta befintliga fall när belastningsregisterkontroll är föreskriven innebär förekomst i registret ingen absolut diskvalifikation av den kontrollerade. Med detta avses att det inte finns någon bestämmelse om förbud mot att exempelvis anställa den kontrollerade även om hen förekommer i registret, i stället lämnas till den som ansvarar för kontrollen att väga in belastningsuppgifterna som en del i bedömningen av personens lämplighet. Detta är t.ex. fallet vid skolhuvudmannens kontroll inför anställning eller praktik inom skolan och vid kontroll inför meddelande av legitimation för vissa vårdyrken. Detsamma gäller vid de kontroller som görs inför anställning vid ett HVB-hem eller inom LSS-verksamhet för barn. Vid en typ av befintlig belastningsregisterkontroll, sådan som ska göras innan tillstånd ges att bedriva försäkringsdistribution, gäller emellertid det motsatta. Den som förekommer i belastningsregistret avseende vissa allvarliga förmögenhetsbrott eller viss allvarlig ekonomisk brottslighet får inte ges sådant tillstånd (2 kap. 7 § första stycket 2 lagen [2018:1219]om försäkringsdistribution). I dessa fall innebär förekomst i registret alltså ett absolut hinder för givande av tillstånd, utan att någon individuell bedömning av den kontrollerades lämplighet görs. Vid utformningen av ett system med belastningsregisterkontroll i samband med antagning till vissa högskoleutbildningar finns således två alternativ: Antingen lämnas till den ansvariga myndigheten att göra en bedömning i det enskilda fallet av om en sökande som förekommer i registret avseende vissa brott ska antas eller inte, eller så innebär förekomsten ett absolut hinder för antagning. Det finns uppenbara fördelar med ett system som tillåter en individuell bedömning. Förekomst i belastningsregistret säger långt ifrån allt om en person och dennes lämplighet. Brottet kan ligga relativt långt tillbaka i tiden eller så kan det ha förelegat omständigheter som förklarar varför brottet skedde men som också talar för att risken för att det ska ske på nytt är begränsad. Dessutom kan naturligtvis den enskildes situation ha förändrats på ett sätt som talar för att risken Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen för återfall är liten, t.ex. genom att hen kommit ur ett tidigare missbruk eller lämnat ett kriminellt umgänge bakom sig. För att kunna göra en relevant bedömning som omfattar mer än bara uppgiften om vissa begångna brott krävs att den kontrollerande myndigheten har möjlighet att hämta in annan relevant information. Detta kan ske på många sätt, exempelvis genom en intervju, referenstagning, inhämtande av yttrande från andra myndigheter som varit i kontakt med personen eller granskning av den aktuella domen. Oavsett hur en bredare kontroll görs krävs dock att det finns både tid och resurser för inhämtande och bedömning av ytterligare information, vilket vanligen är fallet inför beslut om anställning eller meddelande av legitimation. När det gäller antagning till högskolan är situationen en annan. Som framgått är det fråga om en skyndsam hantering av ett stort antal ansökningar och även om det kan förväntas att endast ett fåtal av de sökande kommer att förekomma i belastningsregistret så är det mycket svårt att se hur UHR eller lärosätena skulle ha någon realistisk möjlighet att kunna göra en bedömning av dessa som grundar sig på något annat än uppgifterna från belastningsregistret. I de fall en sådan individuell bedömning leder till nekad antagning skulle det dessutom vara nödvändigt att göra sådana beslut överklagbara, om inte annat så för att undvika att olika praxis uppkommer på olika högskolor.2 För att inte syftet skulle gå förlorat skulle överklaganden i sådana fall också behöva avgöras innan terminsstart, vilket innebär än större tidspress. Även om belastningsregisterkontrollen inför antagning inte förenas med något antagningsförbud utan tillåter en individuell lämplighetsprövning av den antagande myndigheten, så skulle denna i praktiken alltså inte kunna få annat innehåll än en bedömning av om det eller de brott som finns antecknade i registret bör förhindra antagning eller inte. Vid en sådan bedömning, till skillnad från vad som gäller vid lämplighetsprövning inför exempelvis anställning eller verksamhetsförlagd utbildning, skulle inte ens finnas några uppgifter om den konkreta verksamhet eller de personer som studenten kommer att komma i kontakt med framöver. Inte heller i det avseendet kommer det alltså att finnas utrymme för individuella hänsyn. Att göra generella bedömningar kring vilka brott som, om de förekommer i belastningsregistret, bör utgöra hinder för antagning till viss 2Som framgår av avsnitt 11.9 anser vi inte att beslut om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret bör kunna överklagas när ett antagningsförbud gäller. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen högskoleutbildning är enligt vår mening en uppgift för eller regeringen, snarare än för UHR och lärosätena. Detta inte minst av rättssäkerhetsskäl. Lämnas det till myndigheterna – som inte har bättre förutsättningar att göra sådana bedömningar – att i enskilda fall avgöra detta så finns risk för skiftande praxis, både mellan lärosätena och mellan antagningsomgångarna. Framgår det i stället direkt av författning vilka brott som ska utgöra hinder för antagning blir tillämpningen alltid densamma. Förutom att det innebär en förutsebarhet för de sökande, kan det även förväntas bidra till att den som förekommer för sådana brott avstår från att söka till sådan högskoleutbildning. Hen vet ju då redan på förhand att möjlighet att bli antagen saknas. Vår bedömning är alltså att systemet bör utformas så att förekomst i belastningsregistret avseende vissa brott innebär ett absolut hinder för antagning. Något som inte påverkas av det faktum att en anteckning i belastningsregistret kan avse en brottmålsdom som ännu inte vunnit laga kraft. Även om en sådan dom kan komma att ändras i högre instans, så är det rimligt att sökanden hindras från antagning i väntan på den prövningen. Det kan också anmärkas att förekomst i registret som ett absolut hinder innebär att regleringen i det avseendet blir strängare än vad som gäller vid de senare belastningsregisterkontrollerna inför anställning inom skolan respektive inför meddelande av legitimation för vissa vårdyrken, där förekomst i registret inte utgör något absolut hinder. Detta är en närmast oundviklig följd av de skillnader i förutsättningarna för prövningen som föreligger i de olika skedena och enligt vår mening inte något som med tillräcklig styrka talar emot förslaget. En annan sak är att det måste beaktas vid bedömningen av vilka brott som kontrollen vid antagning ska omfatta. Att låta kontrollen omfatta samtliga de brott, av varierande svårhetsgrad, som kontrollen inför legitimation för vårdyrken omfattar framstår som uteslutet inom ramen för ett system där förekomst i registret innebär ett absolut hinder (se vidare avsnitt 11.6.4). Belastningsregisterkontrollen bör göras före antagningsbeslutet Universitet och högskolor avgör själva frågor om antagning (7 kap. 4§ högskoleförordningen). Det innebär att respektive lärosäte är ansvarigt för beslut om antagning gentemot den sökande. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen uppgift att på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter och ansvara för ett samordnat antagningsförfarande (2 § förordningen [2012:811] med instruktion för Universitets- och högskolerådet). Samordnad antagning innebär att en sökande i en enda anmälan ansöker till utbildningar på olika lärosäten. anlitas UHR av alla statliga universitet och högskolor utom konstnärliga högskola vid antagningen. Eftersom konstnärliga högskola inte anlitar UHR sköter högskolan hela antagningsprocessen på egen hand (s.k. lokal antagning). Oavsett om det är fråga om samordnad eller lokal antagning så följer antagningen samma regelverk. Det innebär i stora drag att det först görs en bedömning av om de sökande uppfyller behörighetskraven. De som uppfyller behörighetskraven går vidare i processen medan de som inte uppfyller behörighetskraven får ett beslut om att de inte uppfyller kraven på behörighet. Därefter görs ett urval där det avgörs vilka som antas till utbildningen. Inom den samordnade antagningen, som står för merparten av den totala antagningen, görs ett första maskinellt urval efter behörighetsprövning. lärosätena, fattar sedan beslut om antagning och de sökande får ett första antagningsbesked. En sökande är för varje utbildningsalternativ antingen antagen, reservplacerad eller struken. Att vara struken innebär att man inte uppfyllt behörighetsvillkoren eller att man har antagits till ett högre prioriterat sökalternativ. För att få behålla sin plats eller en reservplacering måste de sökande bekräfta att de vill stå kvar. Därefter genomförs ett andra maskinellt urval. I samband med urvalet kan tidigare reserver erbjudas plats när antagna i första urvalet tackat nej till en plats eller har strukits därför att de antagits till ett högre prioriterat sökalternativ. Efter andra urvalet i den samordnade antagningen hanteras antagna och reserver av respektive lärosäte. Antagna och reserver kan lämna återbud, nya reserver antas och efteranmälda sökande kan eventuellt antas om det finns lediga platser. När vi nu föreslår ett krav på belastningsregisterkontroll i samband med antagningen till vissa utbildningar måste vi avgöra i vilket skede av antagningsprocessen som denna ska genomföras. Den grundläggande frågan blir då om kontrollen bör placeras före eller efter antagningsbeslutet. I princip all prövning som görs av de sökande, dvs. behörighetsprövning, värdering av meriter, eventuell kontroll av att anmäl- Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen ningsavgift har betalats och urval, äger rum före antagningsbeslutet har fattats. En naturlig utgångspunkt är därför att i de fall som belastningsregisterkontroll ska göras, bör även denna göras i detta skede. En sådan ordning har också den uppenbara fördelen att den antagne fullt ut kan inrätta sig efter beslutet så fort hen mottagit det, och exempelvis börja leta bostad på den nya studieorten. En annan möjlig ordning är emellertid att kontrollen genomförs efter att antagningsbeslutet har fattats och den sökande har tackat ja till utbildningsplatsen. Detta förutsätter dock att antagningsbeslutet, som är ett för den enskilde gynnande beslut, kan ändras. Av förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om 1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och 2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part (38 §). En ändring av ett antagningsbeslut efter en belastningsregisterkontroll blir till nackdel för den enskilde eftersom det innebär att hen mister sin studieplats. Det är därför inte möjligt för universitet och högskolor att i efterhand ändra ett antagningsbeslut med stöd av denna bestämmelse. Av förvaltningslagen framgår även att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om 1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (37 §). Den grund som skulle kunna användas för att ändra ett antagningsbeslut efter en belastningsregisterkontroll är den som följer av punkten 1, dvs. att det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas. I förarbetena anges att denna undantagsregel omfattar de fall då det finns ett tydligt återkallelseförbehåll knutet till beslutet. Sådana förbehåll är vanligen angivna i de materiella föreskrifter som beslutet grundar sig på. Återkallelseförbehåll kan emellertid i vissa fall också följa av villkor som anges i beslutet (En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen 2016/17:180, s. 329). Det är alltså möjligt att återkalla ett antagningsbeslut om det finns ett återkallelseförbehåll i beslutet eller i författning. En sådan ordning skulle ha den fördelen att antalet personer som registerkontrolleras, och därmed integritetsintrånget, minimeras. Den skulle emellertid också innebära en ökad administration – antogs cirka 25 000 sökande till lärarutbildningar (för- skollärar-, grundlärar-, ämneslärarsamt yrkeslärarprogrammet) samt sjuksköterske- och läkarprogram – och dessutom riskera att försvåra planeringen för de som antagits. Antagningsprocessen är dessutom tidspressad, särskilt i slutskedet av processen. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att föreslå en ordning som innebär att antagningsbesluten, efter en belastningsregisterkontroll, kan återkallas. I sammanhanget bör det nämnas att har avstyrkt en ordning där antagningsbesluten skulle kunna återkallas (se brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning, rapport 2009:20 R, s. 7). Vi föreslår alltså att belastningsregisterkontrollen ska genomföras före antagningsbeslutet, vilket innebär att bestämmelsen om registerkontroll kan utformas som en förutsättning för antagning. I avsnitt 11.5 återkommer vi till frågor om i vilket skede inför antagningsbeslutet som kontrollen ska göras. Regleringen bör tas in i högskolelagen Regeringen kan som huvudregel meddela föreskrifter på högskoleområdet med stöd av den s.k. restkompetensen i 8 kap. 7 § regeringsformen. Det finns endast några få bestämmelser på högskoleområdet som kräver lagform. Även om regeringen kan meddela föreskrifter om de statliga universiteten och högskolorna med stöd av restkompetensen är inte förhindrad att meddela föreskrifter inom regeringens kompetensområde (se avsnitt 4.3). För högskoleområdet har gjort det i högskolelagen (1992:1434). I förevarande fall befinner vi oss inom det område där regeringen kan meddela föreskrifter med stöd av restkompetensen. I högskolelagen anges dock att högskolorna, så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i lagen, som studenter ska ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna (4 kap. 1 §). Vidare måste beaktas att lagstiftaren, mot bakgrund av hur ingripande avskiljande Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen är för den enskilde, har ansett det befogat att i högskolelagen ange under vilka förutsättningar en studerande får avskiljas från högskoleutbildning (Regeringens proposition 1986/87:100 med förslag till statsbudget för /88, bilaga 10 s. 209 f.). Ett absolut hinder mot antagning på grund av allvarlig brottslighet utgör på ett liknande sätt en ingripande begränsning för den enskilde. Vi menar därför att det är lämpligt att ett absolut hinder mot antagning på grund av allvarlig brottslighet regleras i lag. Vi bedömer dock inte att det är lämpligt att i lag specificera alla delar i det föreslagna systemet, t.ex. vilka lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar som bör omfattas och vilka brott som ska innebära att en sökande inte får antas. De närmare detaljerna i det föreslagna systemet bör i stället regleras på lägre författningsnivå. I 4 kap. 1–3 §§ högskolelagen finns det övergripande bestämmelser om antagning till högskoleutbildning. Som nämnts ovan i detta avsnitt anges bl.a. att högskolorna, så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i lagen, ska ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. Vidare anges att det lärosäte som anordnar utbildningen avgör vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen, om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kan inte alla behöriga sökande till en utbildning tas emot ska urval göras bland de sökande. I 4 kap. 4–4 b §§ i samma lag finns bestämmelser om att utbildningen ska vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i vissa stater och om studieavgifter. Det anges bl.a. att regeringen meddelar föreskrifter om att en högskola inte får ta emot en sökande som är studieavgiftsskyldig men inte har betalat studieavgift. Den bestämmelse vi föreslår, dvs. att en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar är att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott, rör antagning till högskoleutbildning och bör därför lämpligen tas in 4 kap. högskolelagen. Enligt vår mening bör den placeras före bestämmelserna i 4 kap. 4–4 b §§ högskolelagen om att utbildningen ska vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i vissa stater och om studieavgifter. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Upplysningsbestämmelser om rätten att meddela föreskrifter Ovan i detta avsnitt har vi föreslagit att en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar ska vara att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Förslaget kräver kompletterande reglering som närmare preciserar vilka lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar som avses och vilka brott som medför att den sökande inte får antas. Sådana kompletterande bestämmelser bör lämpligen meddelas på en lägre normgivningsnivå än lag, med stöd av regeringens restkompetens. Regeringen får enligt 8 kap. 11 § regeringsformen även bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Att överlämna till en myndighet att meddela denna typ av bestämmelser framstår emellertid som olämpligt; det är en uppgift som bör förbehållas regeringen. Vi föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse som upplyser om möjligheten för regeringen att meddela sådana ytterligare föreskrifter inom ramen för restkompetensen. Förslaget att en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar ska vara att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott kräver även kompletterande reglering som närmare preciserar hur registerkontrollen ska gå till. Även sådana kompletterande bestämmelser bör lämpligen meddelas på en lägre normgivningsnivå än lag. Vi föreslår därför att det i lag även införs en bestämmelse som upplyser om möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana ytterligare föreskrifter inom ramen för restkompetensen. Upplysningsbestämmelserna bör lämpligen tas in i högskolelagen, i direkt anslutning till den föreslagna bestämmelsen om att en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar är att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen 11.5Hur ska kontrollen göras och vilka ska kontrolleras? Utredningens förslag: Belastningsregisterkontroll ska endast få göras avseende sökande som ska erbjudas plats på en utbildning där avsaknad av förekomst i registret är en förutsättning för antagning. Universitets- och högskolerådet samt universitet och högskolor ska för sådan kontroll få tillgång till uppgifter ur belastningsregistret om huruvida en enskild förekommer eller inte förekommer för relevant brottslighet. Skälen för utredningens förslag Som vi redogjort för i avsnitt 10.4.4 kan belastningsregisterkontrollen ske på två sätt. Antingen får den myndighet som utför kontrollen, dvs. i det här fallet UHR eller ett lärosäte, begära ut uppgifterna från eller så får myndigheten begära av den enskilde att få se ett utdrag ur registret. Det senare alternativet innebär att den enskilde, som då själv begär ut uppgifterna från och sedan lämnar in dem, har kontroll över vilka uppgifter om honom eller henne som lämnas till myndigheten. En sådan lösning är därför som utgångspunkt att föredra ur integritetssynpunkt. En ordning där sökanden själv lämnar in belastningsregisterutdrag är praktiskt svårgenomförbar… Som framgått av kapitel 5 är antagningsprocessen till högskolan komplex och det är fråga om en mycket stor mängd ansökningar som ska hanteras . saknas dessutom möjlighet för enskilda att begära och få ut egna belastningsregisterutdrag i annat än pappersform. Enligt uppgift från pågår dock ett arbete för att digitalisera den processen. En ordning där den som exempelvis söker till en lärar-, läkar- eller sjuksköterskeutbildning själv ska lämna in ett utdrag skulle innebära att UHR under antagningen kommer att behöva hantera närmare Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen 70 000 sådana utdrag (se statistiken i avsnitt 11.3). Till det redan intensiva arbetet under antagningsprocessen skulle alltså ytterligare ett omfattande praktiskt moment läggas. För att en sådan lösning skulle ha någon förutsättning alls att fungera i praktiken skulle det enligt UHR krävas att belastningsregisterutdragen lämnas in, om inte senast vid sista ansökningsdag, så i vart fall mycket kort därefter. Enligt uppgift från måste man räkna med att det kan ta från det att begäran inkommer till myndigheten till det att ett utdrag ur belastningsregistret skickas ut, även om det i de allra flesta fall går fortare än så. Det framstår i och för sig inte som orimligt att kräva av en sökande till högskoleutbildning att denne begär ut ett utdrag ur belastningsregistret , så att det kan lämnas in senast vid sista ansökningsdag. Likväl måste dock förutsättas att en viss andel av de sökande som omfattas av ett krav på att lämna in belastningsregisterutdrag kommer att skicka en sådan begäran i ett sent skede och därmed riskera att missa en högskoleplats, trots att de inte förekommer i belastningsregistret.