sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Det är viktigt att lagstift- ningen har en bra och lättillgänglig struktur. Mot den bakgrunden ska utredningen enligt kommittédirektivet göra en lagteknisk översyn av kommunallagens bestämmelser i 11 kap. Inom ramen för den senaste översynen av kommunallagen (En kom- munallag för framtiden dir. 2012:105) ingick att utredningen skulle göra en lagteknisk översyn av hela lagen. Mot bakgrund av det behov som fanns av modernisering, nya kapitel och en ny mer lättillgänglig struktur föreslog utredningen i sitt slutbetänkande En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) att en helt ny lag skulle antas. Den nya kommunallagen trädde i kraft . I den lagtekniska översynen som gjordes av kommunallagsutred- ningen ingick 11 kap. Utredningen föreslog att vissa bestämmelser i kapitlet skulle flyttas till andra kapitel, bl.a. flyttades bestämmelser om avgiftsuttag och självkostnadsprincipen till 2 kap. Kommunala angelägenheter. Vidare gjordes förändringar för att kapitlets bestämmelser skulle komma i en tydligare tidsord- ning med bestämmelserna om budget först, därefter bestämmelser om bl.a. hantering av över- och underskott och slutligen hanteringen av räkenskaperna. Därutöver gjordes vissa språkliga och redaktio- nella justeringar. Sammantaget innebär detta att bestämmelserna i 11 kap. har ett modernt språk, nya underrubriker och en genomtänkt disposition ut- ifrån de förutsättningar som gällde vid tiden för den senaste kommunal- lagsöversynen. föreslog dock inte annat än mindre materiella ändringar i bestämmelserna i 11 kap. och därmed gjorde utredningen inte heller någon fördjupad analys av begrepps- användning, bestämmelsernas placering och inbördes förhållande. Utredningens bedömning: Den nuvarande strukturen i kommunal- lagens 11 kap. Ekonomisk förvaltning bör behållas. Utredningens förslag: Följande förändringar av lagteknisk karak- tär ska genomföras: 1.Användningen av begreppen mål, riktlinjer och plan ska använ- das konsekvent i bestämmelsen om budgetens innehåll och i be- stämmelsen om programmet för god hushållning. 2.Begreppen besluta, fastställa och anta ska användas konsekvent i 11 kap. 3.Begreppet balanskravsresultat ska framgå i bestämmelsen om balanskravet. 4.Begreppet medelsförvaltning ska tas bort i 11 kap. Skälen för utredningens förslag och bedömning I samband med utformningen av nya och reviderade bestämmelser i 11 kap. kommunallagen som följer av utredningens materiella för- slag till förändringar av regelverket avseende den ekonomiska för- valtningen har lagtekniska hänsyn tagits. I vissa fall utgörs de för- ändringar som föreslås en kombination av lagtekniska justeringar och materiella förändringar. I övrigt finns vissa överväganden och förslag som beskrivs och motiveras nedan. Språk, rubriker och struktur Inom ramen för en lagteknisk översyn ingår bl.a. att se över språk, rubriker och struktur. Kommunallagen är en ramlag och har utformats för att tillgodose både behovet av effektivitet och professionalitet i verksamheten samt kommuner och regioners roll på den demokra- tiska arenan. En annan grundläggande aspekt är att kommunallagen är utformad utifrån ett medborgarperspektiv. Mot bakgrund av att en genomgående lagteknisk översyn genomförts inom ramen för kommunallagsöversynen och eftersom strukturen i 11 kap. överensstämmer med strukturen i övrigt i kom- munallagen gör utredningen bedömningen att den nuvarande struk- turen och rubriksättningen i kapitlet är ändamålsenlig och bör be- hållas. Stora förändringar av 11 kap. i detta avseende skapar ett behov av lagtekniska justeringar även i andra kapitel så att lagen i stort har en enhetlig struktur. Detta ingår dock inte i utredningens uppdrag. I 11 kap. 6 § kommunallagen regleras budgetens innehåll, bl.a. fram- går det av 6 § första stycket att de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning ska anges i budgeten. Av 6 § andra stycket framgår att budgeten även ska innehålla en plan för verksam- heten under budgetåret. Planen ska i sin tur innehålla mål och rikt- linjer för verksamheten som är av betydelse för god ekonomisk hus- hållning. Enligt 6 § tredje stycket ska budgeten innehålla en treårsplan för ekonomin som även ska innehålla de finansiella målen enligt första stycket. Delvis samma begrepp som används avseende budgeten finns också, men i en annan innebörd, i bestämmelsen om god ekonomisk hushållning i 11 kap. 1 § kommunallagen. Detta är inte en önskvärd ordning och det finns därför skäl att renodla användningen av dessa begrepp. Därför föreslås i avsnitt 6.7.1 förändringar av vissa av de begrepp som används i 11 kap. 6 § kommunallagen, framför allt mot bakgrund av de förändringar som föreslås angående kraven på inne- hållet i programmet för god hushållning. Enligt utred- ningens förslag i avsnitt 6.3.3 uppställs krav på mål och riktlinjer i programmet för god hushållning. Därför bör dessa be- grepp inte användas i anslutningen till budgeten och begreppen mål och riktlinjer samt finansiella mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning tas bort. I stället föreslår utredningen att det i anslut- ning till budgeten uppställs krav på planer för verksamheten och ekonomin och att dessa planer ska innehålla mål för planperioden. Utifrån den renodling av begrepp som föreslås har bestämmelsens utformning setts över redaktionellt. Användningen av begreppen beslut, anta och fastställa I 11 kap. om Ekonomisk förvaltning finns anledning att se över be- greppen besluta, anta och fastställa som används för olika situationer. Inom ramen för den lagtekniska översynen som kommunallags- utredningen genomförde gjordes en översyn av användningen av be- greppet bestämma å ena sidan och beslut å andra sidan. Enligt de över- väganden som gjordes då används begreppet bestämma främst när det handlar om större frågor som inte är särskilt avgränsade och be- sluta när det gäller mer detaljerat angivna frågor.1 I 11 kap. används begreppet besluta framför allt när det gäller en- skilda tillfällen och mer detaljerat angivna frågor. Dock används be- greppet också för situationer som i praktiken inte fodrar enskilda be- slut, t.ex. ställningstaganden som fullmäktige ska göra inom ramen för budgeten. Utredningen har säkerställt att begreppet besluta an- vänds konsekvent i de materiella förändringar som föreslås samt i 11 kap. i övrigt. Det handlar framför allt om justeringar av bestäm- melserna i 11 kap. 12–13 §§ kommunallagen om reglering av negativa balanskravsresultat. I övrigt bör det noteras att det begrepp som används avseende beslut om budgeten i kommunallagen är att budgeten fastställs. Detta begrepp används också fortsättningsvis genomgående. Begreppet anta används bl.a. i 11 kap. 12 § kommunallagen av- seende åtgärdsplan för reglering av negativa balanskravsresultat. I övrigt används begreppet för liknande situationer i övriga kapitel i kommunallagen, dvs. avseende antagande av bl.a. program och regle- menten. I 11 kap. 1–3 §§ kommunallagen används dock begreppet besluta om avseende olika riktlinjer. Då kravet på alla dessa riktlinjer tas bort och i stället ersätts med ett program för god hus- hållning används också begreppet anta. 1SOU 2015:24, s. 693. Kopplingen mellan balanskravet och balanskravsresultatet Utredningen föreslår i avsnitt 6.7.2 att budgeten ska innefatta en balanskravsutredning. Detta föranleder ett förtydligande av vilket resultatbegrepp som avses för balanskravet. Utredningen föreslår i avsnitt 6.4.1 att detta resultatbegrepp ska utgöras av balanskravs- resultatet enligt 11 kap. 10 § LKBR. Därför skulle det formellt sett räcka med en hänvisning till LKBR i 11 kap. 5 § kommunallagen. Mot bakgrund av den nära koppling som finns mellan kommunal- lagen och LKBR samt balanskravsresultatets centrala roll för tillämp- ningen av balanskravet anser utredningen att begreppet balanskravs- resultat bör införas i bestämmelsen om balanskravet i kommunallagen. Begreppet medelsförvaltning tas bort I 11 kap. 17 § kommunallagen finns bestämmelser om den interna redovisningen på nämndnivå. Av bestämmelsen framgår att styrelsen och övriga nämnder fortlöpande ska föra räkenskaper över de medel som de förvaltar. I 11 kap. 18 § kommunallagen finns en bestämmelse om att styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast ska redovisa sin medelsförvaltning under föregående budgetår till styrelsen. Mot bakgrund av att begreppet medelsförvaltning har tagits bort från 11 kap. i övriga delar, dvs. i rubriken i anslutning till 11 kap. 2–4 §§ och i 11 kap. 3 §, anser utredningen att denna bestämmelse bör formuleras om så att begreppet medelsförvaltning tas bort även i 11 kap. 18 §. En sådan omformulering gör även att lydelsen i 18 § i högre grad än tidigare ansluter till lydelsen i 17 §. 7.4Följdändringar i annan lagstiftning Utredningens förslag: Hänvisningar till nuvarande bestämmelser i 11 kap. kommunallagen ska i de författningar där de förekom- mer ersättas med hänvisningar till de bestämmelser som omfattas av utredningens förslag. Förändringar av hänvisningar till 11 kap. kommunallagen föreslås i lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser och i lag om ändringar i indelning i kommuner och regioner. Skälen för utredningens förslag: Det finns hänvisningar till 11 kap. 1–4 §§, 5 första och andra styckena, 6, 15 och 22 §§ kommunallagen i 21 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser. Därmed finns det utifrån utredningens förslag om att införa två nya bestämmelser i 11 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen behov av att föreslå följdändringar. Utredningen föreslår att nuvarande be- stämmelser i 11 kap. 2–4 §§ kommunallagen ska tas bort, även ut- ifrån dessa förändringar finns behov av att föreslå följdändringar. Det finns vidare hänvisningar till 11 kap. 2 och 3 §§ kommunal- lagen i 3 kap. 31 § första stycket 2 lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner. Därmed finns det ut- ifrån utredningens förslag om att ta bort bestämmelserna i nuvarande 11 kap. 2 och 3 §§ och att införa två nya paragrafer i 11 kap. 2 och 3 §§ behov av att föreslå följdändringar. Enligt kommittédirektivet ska utredaren vid utformningen av försla- gen, utöver vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474), särskilt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag på åtgärder som lämnas och de alternativa förslag som har övervägts. I det ingår bl.a. att beskriva de samhällsekonomiska kon- sekvenserna liksom eventuella konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten. Vidare ska utredaren, om något av förslagen i be- tänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen, också redovisa de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen ska en utredning redo- göra för vilka konsekvenser utredningens förslag får för kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. En beräkning av dessa konsekvenser ska redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska en finan- sieringslösning föreslås. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avse- endet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har be- tydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen redovisar i det följande konsekvenserna av de för- slag som lämnas och hur förslagen påverkar kommuner och regioner, staten och statliga myndigheter och de offentliga finanserna. redovisas konsekvenserna av utredningens förslag vid en förändrad pensionsredovisning. En sammanfattande bedömning av konsekvenserna för kommuner och regioner görs i avsnitt 8.2.9. 8.2Konsekvenser för kommuner och regioner Utredningen föreslår att ramarna för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner preciseras och i högre grad än tidigare fokuserar på ett långsiktigt perspektiv inom ekonomistyrningen. Be- greppet god hushållning föreslås ersätta god ekonomisk hushållning för att betona vikten av att beakta både ekonomi och verksamhet i ekonomistyrningen och markera att ekonomin ska ut- göra en yttre ram för verksamheten. Utredningen föreslår att krav införs på att anta ett program för god hushållning som ska innehålla mål och riktlinjer för hur en god hushållning kan nås. Programmet ska minst innehålla vissa ekonomiska mål. Mål ska anges för årets resultat, soli- ditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, själv- finansieringsgrad av investeringar samt låneskuld. Dessa ekonomiska mål ska formuleras med utgångspunkt i kommunens eller regionens långsiktiga behov och förutsättningar. Programmet ska vidare minst innehålla riktlinjer för medelsförvaltningen, där tillåten risk vid pla- cering och upplåning ska anges, och riktlinjer för resultatreserv. Programmet för god hushållning ska även innehålla en beskrivning av de konsekvenser för verksamheten som följer av de obligatoriska ekonomiska målen i programmet. Utredningen föreslår att de särskilda bestämmelserna om medels- förvaltning tas bort i syfte att inom ramen för god hus- hållning skifta fokus från krav på en god avkastning till krav på en betryggande säkerhet. Kravet på att fullmäktige ska anta separata rikt- linjer för medelsförvaltning och för pensionsmedelsförvaltning tas bort. Dessa frågor hanteras i stället i programmet för god hushållning. Utredningens förslag innebär också, i likhet med det som tidigare gällde för kravet på god ekonomisk hushållning, att kravet på en god hushållning även ska omfatta sådan verksamhet som be- drivs genom hel- och delägda kommunala bolag, kommunala stiftel- ser och föreningar. Programmet för god hushållning ska också omfatta dessa juridiska personer. Utredningens förslag syftar till att ekonomin tydligare ska sätta ramar för verksamheten. Det innebär att resultatkraven för en del kom- muner och regioner behöver höjas. På lite för det med sig att kommunsektorns ekonomiska ställning stärks och att självfinan- siering av investeringar kan öka. För att nå ett högre resultat behöver antingen intäkter öka eller kostnader minska. I de fall ett höjt skatte- uttag inte är aktuellt kan prioriteringar och effektiviseringar i verk- samheten komma att bli nödvändiga. Ett förändrat perspektiv kring medelsförvaltning kan föra med sig att risker vid förvaltning av medel begränsas i den minoritet kom- muner och regioner som har valt att ta större risker i sin medels- förvaltning. En medelsförvaltning med ökat fokus på säkerhet kan ge jämnare och tryggare avkastning men sannolikt även lägre avkastning i genomsnitt. Konsekvenser för det kommunala självstyret Enligt dagens regelverk ska kommuner och regioner ha en god eko- nomisk hushållning i sin verksamhet samt i hel- och delägda kom- munala bolag, kommunala stiftelser och föreningar. Övergången till en god hushållning och beskrivningen av den närmare innebörden av begreppet innebär en utökad reglering i förhållande till dagens reglering. Detta utgör därmed en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Enligt dagens regelverk ska fullmäktige besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning, resultatutjämningsreserver, medelsförvaltning och förvaltning av pensionsmedel. Förslaget om att ta bort kraven på att upprätta dessa riktlinjer och ersätta dem med ett krav på att anta ett program för god hushållning utgör inget nytt åliggande och bedöms därmed inte begränsa den kommunala styrel- sen i förhållande till nuvarande regler. Utredningens förslag avseende krav på innehåll i programmet för god hushållning och krav på vissa obligatoriska mål och riktlinjer innebär däremot en ökad detaljstyrning och därmed en viss begränsning av självstyret. Syftet med förslagen ovan är att skapa en större stadga kring det övergripande målet för den ekonomiska förvaltningen samt att tyd- liggöra och underlätta tillämpningen för kommuner och regioner. Detta bör dock ske med beaktande av behovet av flexibilitet och möjlighet till lokal anpassning. När det gäller kraven på innehåll i programmet för god hushållning kan det noteras att de flesta kommuner och regioner, dock inte alla, redan har mål som är snarlika de som utredningen föreslår. Förslaget syftar till att skapa tydlighet och enhetlighet kring de viktigaste målen. Kommuner och regioner fastställer själva målnivåerna för de fyra obligatoriska målen och kan bestämma att anta kompletterande mål utöver dessa. Den tydliga betoningen på långsiktighet i programmet för god hushållning och att målen i budgeten ska koppla till pro- grammet, minskar risken för kortsiktiga avsteg från kommunens eller regionens långsiktiga inriktning. Därmed kan avsteg som inte är förenliga med kravet på god hushållning undvikas vilket också minskar risken för att verksamheten bedrivs på ett sätt som innebär att kommande generationer får bekosta nuvarande genera- tions konsumtion. För att uppnå syftet att få en större stadga i den ekonomiska styrningen utifrån ett mer långsiktigt och enhetligt per- spektiv krävs viss lagreglering. Mot denna bakgrund bedömer utred- ningen att förslagens syfte inte kan tillgodoses på ett mindre ingri- pande sätt och att begränsningen av den kommunala självstyrelsen är proportionerlig. Upprättandet av programmet för god hushållning och formuleringen av mål som tar sin utgångspunkt i en långsiktig eko- nomisk analys kan innebära en ökad administrativ kostnad, i synner- het första gången en kommun eller en region formulerar sådana mål. I och med att krav uppställs på revidering varje mandatperiod, kom- mer behovet av en viss arbetsinsats att återkomma , men den bedöms som mindre än den som uppstår första gången program- met upprättas. Kraven på en bättre och mer långsiktig ekonomi- styrningsprocess kan också innebära ett delvis förändrat arbetssätt där de förtroendevalda involveras i högre grad . Det kan i ett inledningsskede medföra en större arbetsbörda. Utredningen bedömer att balanskravet bör behållas men att det finns ett behov av att det preciseras. Utredningen föreslår att balanskravet ska formuleras som att budgeten ska upprättas så att balanskravs- resultatet är positivt. Huvudregeln vid uppkomsten av negativa balans- kravsresultat ska även fortsättningsvis vara att dessa ska återställas . Utredningen föreslår dock att regelverket kring balans- kravet skärps på så sätt att det inte längre ska vara möjligt att upp- rätta en obalanserad budget eller avstå från att återställa ett negativt balanskravsresultat med hänvisning till synnerliga skäl. Utredningen föreslår i stället att undantag för att inte upprätta en budget i balans eller för att återställa ett negativt balanskravsresultat får göras om en kommun eller region har en stark finansiell ställning. En stark finansiell ställning avser ett förhållande där en fortsatt kon- solidering av ekonomin inte är önskvärd. Utredningen formulerar i sina överväganden en tydlig beskrivning av vad som kan anses utgöra en stark finansiell ställning. Därtill kommer även tidigare års sparade överskott, via den resultatreserv som utredningen föreslår, att kunna tas i anspråk och på så sätt höja balanskravsresultatet. Utredningen föreslår vidare att tiden för att återställa ett negativt balanskravsresultat kan förlängas från tre till i fall då särskilda skäl föreligger. Utredningen föreslår att balanskravsutredningen kompletteras med nya balanskravsjusteringsposter för att ta bort kortsiktiga fluktuatio- ner: exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersätt- ningar samt omvärdering av pensionsskulden rensas bort från årets resultat vid beräkning av årets resultat efter balanskravsjusteringar. För att stärka styrningen, öka transparensen och verka för att förebygga negativa balanskravsresultat föreslås att årets resultat efter balanskravsjusteringar och balanskravsresultatet redovisas i direkt anslutning till resultaträkningen. Förslaget om att ta bort möjligheten att åberopa synnerliga skäl inne- bär att avsteg från balanskravet begränsas till det specifikt angivna undantaget om en stark finansiell ställning, som utredningen före- slår. Detta är en skärpning av balanskravet genom att samtliga nega- tiva balanskravsresultat i normalfallet behöver återställas såvida det inte finns en stark finansiell ställning. Ett krav på att samt- liga negativa balanskravsresultat ska återställas kommer att föra med sig en högre resultatnivå i vissa kommuner och regioner. Synnerliga skäl åberopas av var tionde kommun . För dessa kom- muner upphör möjligheten att nyttja eget kapital såvida inte anled- ningen till att åberopa synnerliga skäl täcks in av de tillkommande justeringarna och undantagen i balanskravsutredningen. Samman- taget bedöms effekterna av utredningens förslag på sektorns resultat bli positiva. Möjligheten att förlänga återställandetiden begränsas till högst om det finns särskilda skäl, vilket i praktiken är en skärpning vad gäller återställandetiden jämfört med den i princip obegränsade förlängning som det finns möjlighet till inom ramen för synner- liga skäl. Jämfört med en obegränsad förlängning innebär utred- ningens förslag ett snabbare återställande och högre resultatnivåer i de aktuella fallen. På kort sikt, med utgångspunkt i huvudregeln om återställande , kan flexibiliteten vid stora underskott gene- rera lägre resultatnivåer eftersom det är möjligt att skjuta upp åter- ställandet av ett negativt balanskravsunderskott från till . Det specifikt utpekade undantaget stark finansiell ställning har tidigare ansetts kunna rymmas inom synnerliga skäl. En stark finan- siell ställning ska även fortsättningsvis kunna utgöra ett skäl till undantag från balanskravet. Emellertid kan den specificering av inne- börden av stark finansiell ställning som utredningen beskriver komma att innebära att tolkningsutrymmet begränsas för vad som kan anses utgöra en stark finansiell ställning. Utifrån hur undantaget för stark finansiell ställning har tillämpats bedömer utredningen att detta sannolikt leder till högre resultatnivåer. Förslaget om att exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatu- kostnadsersättningar ska kunna ingå som en justeringspost i balans- kravsutredningen innebär att dessa intäkter inte ska kunna finansiera den löpande verksamheten, vilket i sin tur innebär att årets resultat efter balanskravsjusteringar blir lägre än årets resultat. För de kom- muner och regioner som har finansierat löpande verksamhet med dessa intäkter krävs högre resultat . De nya balanskravsjusteringsposterna innebär också att den kraf- tiga resultatpåverkan som en omvärdering av pensionsskulden kan medföra, till följd av ändrade livslängdsantaganden eller förändrad diskonteringsränta, inte påverkar balanskravsresultatet. Ändrade livs- längdsantaganden kommer, eftersom medellivslängden trendmässigt ökar, att medföra att pensionsskulden ökar. Årets resultat påverkas därmed negativt och resultatet efter balanskravsjusteringar blir högre än årets resultat. Förändrad diskonteringsränta kommer sannolikt att både kunna öka och minska årets resultat, men utan effekt på resul- tatet efter balanskravsjusteringar, vid enskilda tillfällen. Med tanke på dagens lågräntemiljö är det rimligt att förvänta sig ränterörelser uppåt och följaktligen en höjd diskonteringsränta. Det leder till att pensionsskulden minskar vilket då får en positiv effekt på årets resultat. Det ger i sin tur ett lägre resultat efter balanskravsjusteringar jämfört med årets resultat. För de kommuner och regioner som vid tidigare omvärderingar av pen- sionsskulden hävdat synnerliga skäl för att inte återställa ett negativt balanskravsunderskott blir det ingen förändring.