sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Frågorna är komplexa och hanteringen av dem är komplicerad för beslutsorganen. Säkerhetspolisen får ofta frågor om detta och har av den anledningen lyft frågan om behovet av en stödfunktion som kan bistå beslutsorganen i aktuella frågor. I detta kapitel beskriver vi vilka problem som kan uppstå när frågor om våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer uppkommer i samband med prövningar av ärenden hos beslutsorganen. Vi belyser de utmaningar som beslutsorganen möter i dessa frågor Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion genom att redogöra för ett antal konkreta exempel på ärenden där verksamheter har nekats stöd eller fått tillstånd återkallade efter en bedömning av hur verksamheterna förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Vi redogör också för Säkerhetspolisens och beslutsorganens erfarenheter i dessa frågor. 5.2Prövningar av demokrativillkor och lämplighetskrav Frågan om hur en organisation förhåller sig till våldsbejakande extremism vid prövning av demokrativillkor har varit uppe till prövning . Frågan har också varit föremål för prövning i ärenden om återkallelse av tillstånd för att bedriva skolverksamhet. De ärenden som vi redogör för nedan syftar till att illustrera vilket underlag som kan förekomma i dessa ärenden och att belysa de utmaningar som beslutsorganen möter i utredningen av dessa frågor. Ärendena är också utvalda av denna anledning. I flera av ärendena har yttranden från Säkerhetspolisen utgjort ett viktigt beslutsunderlag. I vissa ärenden förekommer också relativt omfattande granskningar av organisationerna. De ärenden som vi redogör för är exemplifierande och utgör inte någon fullständig redogörelse för ärenden där en verksamhet har bedömts ha kopplingar till våldsbejakande extremism eller i övrigt inte uppfylla ställda demokrativillkor eller lämplighetskrav. avslog Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) en ansökan om organisationsbidrag för från organisationen enligt förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Enligt 8 § 3 p i förordningen får statsbidrag endast lämnas till en organisation som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Som skäl för beslutet angav MUCF att Unga Muslimer och dess medlemsorganisationer pekats ut som en miljö där det förekommer individer som uttryckt sig på ett Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion sätt som inte är förenligt med förordningens syfte och som har kopplingar till andra organisationer som kan betraktas som icke förenliga med demokratins idéer, exempelvis Muslimska (MUCF:s beslut dnr 1439/16). Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i . Domstolen ansåg att det av stadgarna och verksamhetsberättelsen inte framgick annat än att Unga Muslimer i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Sammantaget ansågs inte utredningen visa annat än att Unga Muslimer uppfyllde gällande demokrativillkor. Förvaltningsrätten upphävde därför beslutet och visade målet åter till MUCF (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 192-17). MUCF prövade då Unga Muslimers ansökan om bidrag på nytt. I samband med detta gjordes ytterligare utredning och MUCF anlitade en extern konsult – en journalist – för att sammanställa underlag till beslut och bl.a. titta på Unga Muslimers ideologi och koppling till antidemokratiska miljöer. Det underlag som togs fram sammanställdes i en rapport som låg till grund för beslutet. I underlaget finns information om organisationens förtroendevalda, samarbetspartners och föreläsare. I samband med utredningen gjordes sökningar i öppna källor på internet. En del av materialet bestod av inlägg från bloggar och sociala medier. Kritik som riktats mot Unga Muslimer i bl.a. media följdes upp för att försöka belägga källorna. I utredningsmaterialet ingick också en genomgång av Unga Muslimers offentliga inlägg i sociala medier. Det finns också uppgifter från domar och förundersökningsprotokoll. Utredningen låg sedan till grund för en förnyad prövning av Unga Muslimers ansökan om statsbidrag. MUCF avslog återigen organisationens ansökan med motiveringen att föreningen inte hade visat att verksamheten uppfyller kravet på att respektera demokratins idéer. Till stöd för beslutet låg den utredning som ovan nämnts. Unga Muslimer ansågs bl.a. ha förtroendevalda i flera av organisationens medlemsföreningar som delat våldsbejakande islamistisk propaganda i sociala medier, förtroendevalda som dött i strid i för våldsbejakande extremister samt förtroendevalda som var dömda för olaga hot. MUCF fann att medlemsföreningar agerat i strid med demokratins idéer och att de åtgärder som Unga Muslimer vidtagit i form av bl.a. samtal med företrädare inte varit tillräckliga. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion för att ha genomfört föreläsningar med föreläsare vars ideologi och tidigare uttalanden strider mot demokratins idéer. Eftersom Unga Muslimer inte tog avstånd från eller problematiserade uttalandena uppfyllde organisationen inte förordningens krav på att bedriva en verksamhet som är förenlig med demokratins idéer. Unga Muslimer lastades också för organisationens kopplingar till Muslimska (MUCF:s beslut dnr 1439/16 och 0987/15). Unga Muslimer överklagade på nytt beslutet till Förvaltningsrätten i som upphävde beslutet och visade ärendet åter till MUCF för ny prövning. Vid en sammantagen bedömning ansåg förvaltningsrätten att utredningen i målet inte gav tillräckligt stöd för att Unga Muslimer skulle anses vara en organisation som i sin verksamhet inte respekterar demokratins idéer (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 9821-18). MUCF överklagade förvaltningsrättens dom till kammarrätten. dom ändrade kammarrätten i förvaltningsrättens dom och fastställde MUCF:s beslut i den del som avsåg återkrav av tidigare utbetalt statsbidrag. Avseende undanröjde kammarrätten förvaltningsrättens dom och MUCF:s beslut med hänvisning till att MUCF varit förhindrade att göra en ny prövning i sak av om Unga Muslimer uppfyllde demokrativillkoret för ansökan om statsbidrag 2017. Såvitt avsåg övriga år gjorde kammarrätten följande bedömning. Kammarrätten instämde med förvaltningsrätten avseende Unga Muslimers koppling till Muslimska . Den bevisning som MUCF åberopat i denna del ansågs endast visa en indirekt koppling mellan organisationerna som inte ensam kunde föranleda slutsatsen att Unga Muslimer delade åsikter eller ideologi. Frågan var då om utredningen visade att Unga Muslimer i sin verksamhet hade brustit i respekten för demokratins idéer genom förtroendevaldas och medlemsorganisationers ageranden samt genom val av de föreläsare som bjudits in. Kammarrätten ansåg att det i MUCF:s utredning framkom flera ageranden och uttalanden som starkt talade för att Unga Muslimer i sin verksamhet inte respekterar demokratins idéer. Organisationen ansågs ha vidtagit åtgärder, men dessa bedömdes inte stå i proportion till bristerna. Samma bedömning gjordes såvitt avser inbjudna föreläsare. Den sammantagna bedömningen var att det fanns skäl att ifrågasätta om Unga Muslimer i sin verksamhet respekterar demo- Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion kratins idéer samt om de åtgärder som vidtagits varit tillräckliga. Kammarrättens slutsats var att MUCF hade gjort sannolikt att Unga Muslimer brustit i respekten för demokratins idéer. De förklaringar som Unga Muslimer lämnat ansågs inte tillräckliga och det fanns därför både förutsättningar och skäl att återkräva tidigare utbetalade bidrag (Kammarrätten i dom i mål nr 1383-19). i ansökte om bidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Ansökan avslogs av MUCF då delar av organisationens verksamhet ansågs strida mot demokratins idéer. Bedömningen grundades på uppgifter som inkommit till MUCF genom tips från utomstående och underlaget i ansökan (MUCF:s beslut dnr 1525/17). Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i som avslog överklagandet. Domstolen konstaterade att i hade bevisbördan för att villkoren för bidraget var uppfyllda. Det anges vidare att den ifrågasatta tidskriften hade getts ut tillsammans med organisationens medlemstidning, att organisationen gett tidningen finansiellt stöd och att en av tidningens redaktörer var styrelseledamot i i . Enligt domstolens bedömning ansågs organisationens koppling till tidskriften vara sådan att det som publicerats var relevant för bedömningen av organisationens rätt till bidrag. Omständigheterna var sådana att det fanns anledning för MUCF att ifrågasätta i rätt till bidrag och de talade vidare mot att organisationen bedrev en verksamhet som inte stred mot demokratins idéer. i anfört talade inte med tillräcklig styrka mot påståendet och de ansågs inte ha uppfyllt sin bevisbörda (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 3749-18). Domen överklagades till kammarrätten som inte meddelade prövningstillstånd (Kammarrätten i beslut i mål nr 10348-18). Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion 5.2.4Kurdiska Demokratiska samhällscentret i () beslutade MUCF att avslå Kurdiska Demokratiska Samhällscentret i ansökan om statsbidrag för . MUCF bedömde att villkoret om att bedriva en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer enligt förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund inte var uppfyllt. I samband med MUCF:s utredning av ansökan gjordes sökningar på internet. Vid dessa upptäcktes twitter- och facebookkonton i organisationens namn som bl.a. skrivit om en hungerstrejk till stöd för grundaren och ledaren för den terroriststämplade organisationen . Hungerstrejken skulle ha ägt rum i organisationens medlemslokaler i . MUCF ansåg att uppgifterna innebar att det fanns anledning att ifrågasätta om organisationen uppfyllde den ovan nämnda förordningens krav på att bedriva en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer (MUCF:s beslut dnr 1206/18). Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i som i dom avslog överklagandet. Förvaltningsrätten konstaterade att Kurdiska Demokratiska Samhällscentret i inte i tillräcklig utsträckning förmått visa att den bedriver en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer (Förvaltningsrätten iStockholms dom i mål nr 3546-19). Domen överklagades till kammarrätten som beslutade att inte meddela prövningstillstånd (Kammarrätten i beslut i mål nr 8234-19). Centrum i beslutade att avslå ansökan om volym- och målgruppsstöd från studieförbundet (nedan Ibn Rushd) för . Till stöd för beslutet låg en granskning av Ibn Rushd. I samband med granskningen anlitade externa konsulter vid KPMG för att utföra en särskild granskning av utbetalda medel till Ibn Rushd. Det tjänsteutlåtande som socialförvaltningen lade fram i ärendet var i stor utsträckning baserat på de granskningar som gjorts och särskilt KPMG:s granskning samt Ibn Rushds svar på denna. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion teringen av ärendet hade socialförvaltningen kontakt med mot organiserad brottslighet och samordningsfunktionen mot våldsbejakande extremism i för att inhämta ytterligare kompetens samt eventuell relevant information från samverkande myndigheter. Underlaget bestod också av yttranden och studier från forskare vid som bl.a. uttalade sig om Ibn Rushd som organisation och dess medlemsföreningars kopplingar till våldbejakande extremism. Granskningen av Ibn Rushd avsåg framför allt ekonomi, medlemsföreningar och samarbetspartner samt demokrativillkor. I granskningen konstaterades bl.a. att alla medlemsföreningar i Ibn Rushd inte uppfyllde samtliga formaliakrav. Det konstaterades också att flera av Ibn Rushds medlemsföreningar eller samarbetspartners hade samarbetat med föreläsare eller andra organisationer som kunde anses bryta mot såväl studieförbundets egen värdegrund som uppställda demokrativillkor. Den samlade bedömningen var att det fanns brister avseende Ibn Rushds ekonomi och hur förbundet valde att samarbeta med sina samverkansorganisationer (Centrum i stads beslut ). Ansökan om målbidrag avseende beviljades då Ibn Rushd bedömdes ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att komma tillrätta med de brister som konstaterades i granskningen (Centrum i stads beslut ). (Skolinspektionen) beslutade att med stöd av 26 kap. 14 § skollagen (2010:800) återkalla godkännandet av som huvudman för grundskola och fritidshem som bedrevs inom ramen för Safirskolan (tidigare Vetenskapsskolan) i . En viktig del av underlaget för Skolinspektionens beslut utgjordes av ett yttrande som lämnats av Säkerhetspolisen. Safirskolan genomgick tillsyn och Skolinspektionen kunde då konstatera ett antal brister. Det förekom bl.a. verksamhet som kunde anses bidra till att förstärka traditionella könsmönster. I uppföljningsbeslut ansågs huvudmannen ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att bristerna skulle anses avhjälpta. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion genomförde Skolinspektionen en tillsyn av huvudmannen genom en ägar- och ledningsprövning. Säkerhetspolisen fattade beslut om att den person som var ägare och styrelseledamot (nedan företrädaren) i , skulle tas i förvar med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). Företrädaren utvisades senare med stöd av samma lag och i beslutet konstaterades att det fanns anledning att anta att företrädaren hade bedrivit sådan verksamhet som utgör fara för rikets säkerhet och det fanns anledning att anta att han skulle fortsätta verksamheten i . Safirskolan meddelade senare att företrädaren inte längre var ägare eller styrelseledamot. Företrädaren ersattes av en ny person (nedan den nya företrädaren). Skolinspektionen bedömde att den nya företrädaren inte hade den lämplighet som krävdes för att bedriva skolverksamhet. Anledningen till detta var framför allt hennes kopplingar till företrädaren, som bedömts utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Skolinspektionen ansåg att uppgifterna från Säkerhetspolisen särskilt skulle beaktas vid bedömningen. Med hänsyn till den nya företrädarens koppling till företrädaren bedömdes det också finnas en allvarlig risk för skolans elever. De bådas olämplighet att bedriva skolverksamhet bedömdes innebära en betydande risk för att eleverna skulle utsättas för otillbörlig påverkan i skolmiljön. Både Skolinspektionen och Säkerhetspolisen bedömde att företrädaren fortfarande utövade inflytande över verksamheten vid skolorna. Av den anledningen fanns det också fortsatt en stor risk för eleverna i skolmiljön. Vid en sammantagen bedömning ansågs det föreligga förutsättningar för att återkalla huvudmannens godkännande att bedriva skola (Skolinspektionens beslut Dnr SI-2019:3330). Beslutet överklagades till förvaltningsrätten som i en dom den 8april 2020 avslog överklagandet. Förvaltningsrätten instämde i Skolinspektionens bedömning att företrädaren inte var lämplig att bedriva skolverksamhet eller på annat sätt ha inflytande över skolverksamhet och att företrädarens olämplighet innebar en betydande risk för att eleverna i skolorna utsattes för otillbörlig påverkan i skolmiljön. Även beträffande den nya företrädaren ansåg förvaltningsrätten att denne inte var lämplig att bedriva skola och att denne inte haft en självständig roll i förhållande till företrädaren. Bristerna i ägar- och ledningskretsen bedömdes vara mycket allvarliga, särskilt vad gäller lämpligheten, och av sådan omfattning att Skolinspektionen Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion hade haft fog för att återkalla godkännandet av som huvudman för förskoleklass, grundskola och fritidshem. Förvaltningsrättens bedömning baserades i huvudsak på uppgifterna i Säkerhetspolisens yttrande, Migrationsöverdomstolens yttrande till regeringen i ärendet om utvisning enligt LSU samt regeringens beslut i ärendet. (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 29437-19). Förvaltningsrättens dom överklagades till kammarrätten som inte meddelade prövningstillstånd (Kammarrätten i beslut i mål nr 2704-20). Skolinspektionen beslutade att med stöd av 26 kap. 14 § skollagen återkalla (Stiftelsen) godkännande som huvudman för förskoleklass, grundskola med årskurserna 1–6 samt fritidshem i kommun. Genom återkallandet upphörde samtliga godkännanden för stiftelsen att bedriva nämnda verksamheter att gälla. Till grund för beslutet låg bl.a. ett yttrande från Säkerhetspolisen. Av yttrandet framgick bl.a. att en styrelseledamot (nedan ledamoten) i Stiftelsen rest till för att ansluta sig till en terroristorganisation och därefter återvänt till . Enligt hade ledamoten fortfarande kopplingar till våldsbejakande extremism och ett brett kontaktnät inom den våldsbejakande islamistiska miljön i . Enligt bedömning var Stiftelsen en verksamhet där barn troligtvis utsätts för radikalisering och rekrytering till en miljö som accepterar våld eller brottslighet som metod för politisk förändring. Efter att Säkerhetspolisens yttrande kommunicerats avgick ledamoten. Skolinspektionen ansåg att det stod klart att ledamotens inflytande över verksamheten inneburit att eleverna på Stiftelsens skolor utsattes för allvarliga risker i skolmiljön. Ledamoten bedömdes också olämplig att bedriva skolverksamhet. Av Säkerhetspolisens uppgifter framgick att även nuvarande styrelse direkt eller indirekt hade kontakt med personer som var under uppföljning av Säkerhetspolisen utifrån att de anses bidra till tillväxten av den våldsbejakande islamistiska miljön i . Det framkom vidare att styrelsen godkände undervisning där det finns en risk för att barn Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion utsätts för icke-demokratiska värderingar. Därtill var ett antal anställda under uppföljning av Säkerhetspolisen. De uppgifter som framkom av Säkerhetspolisens yttrande innebar, enligt Skolinspektionen, allvarliga risker i skolmiljön och mot bakgrund av vad som framkommit bedömdes samtliga styrelseledamöter vara olämpliga att bedriva skolverksamhet. Stiftelsen ansågs inte ha förmåga att utse andra lämpliga personer och godkännandet återkallades (Skolinspektionens beslut Dnr SI 2019:7842). Skolinspektionens beslut överklagades till förvaltningsrätten som avslog överklagandet. Förvaltningsrätten ansåg att Säkerhetspolisens uppgifter om stiftelsens styrelse var av sådan allvarlig art att de i sig medför att stiftelsens ledning inte uppfyller lämplighetskravet för att bedriva aktuell verksamhet (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 20703-21). 5.3Säkerhetspolisens synpunkter och förslag Beslutsorgan vänder sig ofta till Säkerhetspolisen för stöd i frågor som rör våldsbejakande extremism vid prövning av t.ex. rätt till bidrag eller tillstånd att bedriva viss verksamhet. Efterfrågan av denna typ av stöd från Säkerhetspolisen har ökat. En stor del av den information som Säkerhetspolisen har tillgång till och som kan inverka på bedömningarna omfattas dock av sekretess. Dessutom är Säkerhetspolisens arbete mot våldsbejakande extremism brottsbekämpande, medan en bedömning av demokrativillkor eller andra lämplighetsbedömningar är en bredare uppgift som bör kräva tillgång till annan information som är mer anpassad för den uppgiften. Säkerhetspolisen bedömer att frågan är viktig eftersom det kan ge långsiktiga effekter för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Frågor om att ge stöd till beslutsorgan kopplat till demokrativillkor eller andra lämplighetsbedömningar ingår bara delvis i Säkerhetspolisens uppdrag och avser då främst förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism. Att bedöma demokrativillkor och göra andra lämplighetsbedömningar är dock en mer omfattande uppgift som inte alltid ryms inom myndighetens uppdrag. Arbetet med yttranden till beslutsorganen tar också resurser från mer centrala uppgifter i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion viktig fråga som kräver kontinuerligt arbete och expertkunskap vilket motiverar inrättandet av en stödfunktion. Av denna anledning har Säkerhetspolisen också föreslagit att ett en sådan funktion inrättas. Nedan följer en närmare beskrivning av Säkerhetspolisens förslag och erfarenheter. Säkerhetspolisen har i sitt remissyttrande över betänkande Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35) föreslagit att det, som ett komplement till utredningens förslag om utökat uppdrag för MUCF, inrättas ett särskilt . Enligt förslaget ska centrumet ha särskild kompetens om aktörer inom våldsbejakande extremism och antidemokratiska miljöer. Bidragsgivande myndigheter ska kunna vända sig till kunskapscentrumet för samråd vid en utökad granskning av bidragssökande organisationer och andra offentligt finansierade aktörer. För att en funktion ska utgöra ett stöd för andra myndigheter är det viktigt att den fördjupande granskningen sker på ett rättssäkert sätt. Säkerhetspolisen har även i sitt remissvar till betänkandet Nya villkor för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64) framhållit behovet av ett och angett att det även skulle kunna användas av andra myndigheter i svåra bedömningar av om demokrativillkor eller liknande krav är uppfyllda för offentligt finansierad verksamhet. Enligt är det avgörande att beslutsorganen har resurser och kompetens i de frågor som kommer att bli aktuella avseende prövningen av demokrativillkor. Såväl Säkerhetspolisen som andra myndigheter och organisationer har både relevant information och kunskap i frågorna som de bidragsgivande myndigheterna ska granska. Denna information och kunskap behöver tas tillvara så att den kan användas av de bidragsgivande myndigheterna. Ett med uppdrag att ha den samlade kunskapen inom området skulle kunna utgöra ett stöd för beslutsorganen vid bedömningar av demokrativillkor. En fördel med en sådan ordning är vidare att ett även skulle kunna användas av myndigheter med uppgift att granska om liknande krav är uppfyllda för offentligt finansierad verksamhet. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion 5.3.3Erfarenheter från tidigare ärenden Som bl.a. framgått ovan har Säkerhetspolisen tagit emot information om verksamheter där det finns företrädare med koppling till våldsbejakande extremism. Informationen är dock sådan att den omfattas av sekretess i Säkerhetspolisens verksamhet. Säkerhetspolisen har ändå i viss utsträckning kunnat lämna ut information i yttranden till Skolinspektionen med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Säkerhetspolisen har i dessa ärenden i viss utsträckning samverkat med t.ex. Skolinspektionen. När samverkan med Skolinspektionen inleddes var det inte klart vilken typ av information som skulle vara tillräcklig för att utgöra underlag för ett föreläggande eller ett beslut om återkallelse av tillstånd att bedriva skolverksamhet. Samverkan har utvecklats successivt och Säkerhetspolisen har en bättre bild av vilken information som efterfrågas. Skolinspektionen var också inledningsvis ovana att hantera den aktuella problembilden. Utifrån de ärenden som har hanterats har Säkerhetspolisen kunnat dra ett antal slutsatser. Det har bl.a. konstaterats att arbetet med att ta fram underlag för beslut är tidskrävande. Det är också svårt för beslutsfattande myndigheter och organ att använda Säkerhetspolisens underrättelseinformation som underlag för beslut. För att informationen ska kunna läggas till grund för ett beslut bör den sammanfattas i ett yttrande. Kunskaperna om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer är generellt sett begränsade hos beslutsorganen, som också är osäkra på hur informationen ska värderas samt hur den ska användas vid beslutsfattandet. Det finns enligt Säkerhetspolisens mening ett behov av stöd till beslutsorganen vid dessa bedömningar. Vi har i huvudsak inhämtat erfarenheter från relevanta beslutsorgan genom våra experter, möten med myndighetsrepresentanter samt ett samråd med myndighetsnätverket för bidragsgivande myndigheter.