sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — 1.13Förslag till förordning om ändring i vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap Härigenom föreskrivs att 21 § vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap ska ha följande lydelse. Beslut i frågor som avses i Beslut i frågor som avses i 14 § får överklagas hos länsstyr- 14 § får överklagas hos länsstyr- får överklaga sådana beslut. får överklaga sådana beslut. klagande av Transportstyrelsen är inte inskränkt till . Vid sådant överklagande ska 42– 48 §§ förvaltningslagen (2017:900) tillämpas. Överklagandetiden enligt 44 § förvaltningslagen ska räknas från den dag då beslutet tillkännagetts. Har beslutet tillkännagetts , räknas tiden för det senast föreskrivna tillkännagivandet. Överklagande av Transportstyrelsen är dock inte inskränkt till . 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet. 2Utredningens uppdrag och dess genomförande Utredningens uppdrag framgår av direktiven (dir. 2020:10), se bilaga 1. Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till hur en möjlighet till automatiserat beslutsfattande kan införas i kommuner och regioner. Därvid ska särskilt övervägas hur ett automatiserat beslutsfattande bör förenas med principerna för det kommunala beslutsfattandet, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och EU:s dataskyddsförordning. Vidare ska utredaren analysera ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige och analysera och särskilt ta ställning till hur det kan säkerställas att ledamöter, valda av fullmäktige, som avgår från ett kommunalt organ får en ersättare som tillhör samma parti. Utredaren ska också analysera och ta ställning till om det är lämpligt att bestämmelserna om tjänstgöring för ersättare i regionfullmäktige skiljer sig från motsvarande reglering för kommunfullmäktige, analysera om kommunallagens jävsbestämmelser bör anpassas till förvaltningslagen samt kartlägga samtliga författningar som innehåller överklagbara kommunala normbeslut. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag. Syftet med uppdraget är att åstadkomma en valordning som är lätt att förstå, lätt att tillämpa och säkerställer representation från politiska minoriteter. Uppdraget syftar även till att tillförsäkra fortsatt goda möjligheter för ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande i kommuner och regioner. Utredningens uppdrag och dess genomförande Utredningen har haft fyra sammanträden med den parlamentariska referensgruppen. Referensgruppen har inte haft några erinringar mot flertalet förslag men vissa ledamöter har på några områden framfört avvikande synpunkter. Dessa redovisas i de aktuella avsnitten. Utredningen har vidare haft sju sammanträden med expertgruppen. har jag och sekreteraren haft möten med , och Åre kommuner samt med Region för att ta del av deras erfarenheter av proportionella val. Vi har också haft ett möte med om frågan om automatiserat beslutsfattande. Vi har även träffat en företrädare för angående förbundets inställning till denna fråga. Vi har också besökt Kommuner och Regioner för att diskutera olika alternativ till lösningar på aktuali- Jag och sekreteraren har också haft ett möte med de båda professorerna i matematik och för att diskutera olika metoder för utseende av ledamöter i ett val. De har också kommit med värdefulla synpunkter på lagförslaget och på de exempel som finns i bilaga 2. Sekreteraren har haft ett möte med angående myndighetens syn på användandet av automatiserat beslutsfattande i . Därtill har han haft kontakter med , och Transportstyrelsen angående myndigheternas användande av automatiserat beslutsfattande. Jag och sekreteraren medverkade på ett seminarium arrangerat av och Samhälle under rubriken av beslut i . Regeringen anför i utredningens direktiv (dir. 2020:10) att , på samma sätt som statliga myndigheter, bör ha möjlighet att använda sig av automatiserat beslutsfattande. Det anges att automatiserat beslutsfattande kan utgöra ett bra verktyg för att ta vara på digitaliseringens möjligheter och öka förvaltningens effektivitet. En enhetlig reglering av beslutsfattande inom statlig och bör eftersträvas, om det inte finns särskilda skäl för något annat. •ta ställning till hur en möjlighet till automatiserat beslutsfattande kan införas i kommuner och regioner, •särskilt överväga hur ett automatiserat beslutsfattande bör förenas med principerna för det kommunala beslutsfattandet, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den allmänna dataskyddsförordningen1, och •föreslå de författningsändringar som bedöms lämpliga. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 3.1.2Hemställan från Kommuner och Regioner Kommuner och Regioner (SKR) inkom med en skrivelse till regeringen ”Hemställan om ändring i kommunallagen med anledning av bestämmelse i 28 § förvaltningslagen om automatiserat beslutsfattande”2 SKR anför att behovet av att automatisera administrativa uppgifter i kommuners och regioners verksamhet är stort. Gällande bestämmelser innebär att de tekniska möjligheter som finns för detta inte kan nyttjas fullt ut. SKR begär i skrivelsen att en reglering om automatiskt beslutsfattande motsvarande den i 28 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, ska tas in i kommunallagen (2017:725), förkortad KL. Det finns enligt förbundets mening inget skäl till den diskrepans i regler för beslutsfattande mellan å ena sidan statliga och å den andra sidan kommunala förvaltningsmyndigheter som uppstått genom 28 § förvaltningslagen. 3.2.1Kommuner och regioner ur ett historiskt perspektiv I ett internationellt perspektiv utmärker sig genom att förhållandevis många uppgifter som i andra länder utförs av staten eller i privat regi utförs av kommuner och regioner. Den kommunala självstyrelsen får också betraktas som relativt stark i även i förhållande till jämförbara länder som och . De moderna svenska kommunerna kan sägas ha tillkommit genom kommunalförordningar. I och med dessa blev kommuner självständiga juridiska personer och landstingen tillkom som ny organisation vid sidan av städer och landskommuner. Kommunerna kan dock spåras betydligt längre tillbaka i tiden än så, nämligen till de menigheter som verkade inom byn, häradet, landskapet eller socknen och som skötte sådana angelägenheter som angick menigheten i dess helhet (A. , Kommunalrättens grunder, 7 u. s. 19). Det fanns fyra kommunalförordningar: en om kommunalstyrelse på landet, en 2Dnr Fi2019/02521. om kommunalstyrelse i staden, en om kyrkostämma, kyrkoråd och skolråd samt en om landsting. Kommunerna var ursprungligen små. Strukturen utgick från den kyrkliga sockenstrukturen, vilket gjorde att antalet kommuner var stort. Framför allt ute i landet sköttes de kommunala uppgifterna helt av de förtroendevalda utan några anställda. På landsbygden kunde i stället för fullmäktige också användas kommunalstämma, där alla röstberättigade deltog och fattade beslut. Det var dock enbart män som hade rösträtt. För rösträtt krävdes därutöver en viss förmögenhet eller inkomst. initierades den första större sammanslagningsreformen när fattade principbeslutet om att genomföra den s.k. Storkommunreformen (som genomfördes /1952), vilken innebar att antalet kommuner minskade från 2 498 till 1 037. Reformen innebar att ingen kommun skulle ha mindre än 2 000 invånare. På detta sätt blev städer och landskommuner mer lika. Mot denna bakgrund tillkom kommunallag (1953:753) som var en gemensam lag för städer och landskommuner. Det direktdemokratiska systemet med kommunalstämma avskaffades. Utbyggnaden av välfärdsstaten och särskilt beslutet om att införa en nioårig grundskola gjorde att det uppkom ett behov av ytterligare kommunindelningsreformer . I motsats till andra länder där uppgifterna lades på staten blev i kommunerna ansvariga för uppgifterna. För att kunna hantera de nya uppgifterna behövde kommunerna slås samman till större enheter, vilket skedde genom den s.k. Kommunblocksreformen. Utgångspunkten för denna var att en kommun skulle ha minst 8 000 invånare. Reformen ledde till att antalet kommuner minskade till som lägst 1974. Antalet har därefter ökat något genom delningar och uppgår till 290. Principer för det kommunala beslutsfattandet I de många små kommuner som fanns före strukturreformerna fattade de förtroendevalda kollektivt alla beslut. Det var också de som utförde alla uppgifter. Författningsregleringen av det kommunala beslutsfattandet byggde därför på principen att samtliga beslut fattades kollektivt av de förtroendevalda. Antalet kommunalt anställda ökade kraftigt mellan . I lagstiftningen fanns också krav på att det skulle finnas professionella ledamöter i vissa kommunala nämnder. De hade också rätt att reservera sig mot de beslut i vilka de deltog. Genom kommunallag (1977:179) skapades en gemensam kommunallag för kommuner och landsting. I och med denna försvann dessa rester av tjänstemannainflytande ur lagstiftningen (SOU 2015:24 s. 143). De efterföljande kommunallagarna har fortsatt byggt på principen att kommunala beslut som huvudregel ska fattas kollektivt av de förtroendevalda även om möjligheterna till delegation av beslutsfattandet byggts ut. I anslutning till införandet av kommunallag (1991:900) uttalades i förarbetena att utvecklingen utan tvekan gått mot en förskjutning i förhållandet mellan de förtroendevalda och anställda och att den traditionella lekmannaförvaltningen alltmer var på väg att ersättas av en professionell förvaltning (prop. 1990/91:117 s. 89). Grunderna för den kommunala organisationen I regeringsformen finns bestämmelser om kommunerna i framför allt 1 och 14 kap. Av 1 kap. 7 § framgår att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. I 14 kap. finns närmare bestämmelser om kommunerna. Enligt 14 kap. 1 § utövas beslutanderätten i kommunerna av valda församlingar. I 1 kap. 8 § sägs att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Av 14 kap. 2 § framgår att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och att närmare bestämmelser om detta finns i lag. Bestämmelser om kommunernas och regionernas organisation och kompetensfördelning mellan olika organ finns framför allt i kommunallagen. I varje kommun och region finns alltså en beslutande politisk församling, fullmäktige, som är det högsta beslutande organet. Därutöver finns ett antal politiskt tillsatta organ – styrelsen och övriga nämnder – vilka har hand om kommunens eller regionens förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Styrelsen utgör en nämnd med särskilda uppgifter. avses alltså såväl styrelsen som övriga nämnder enligt kommunallagen. Vissa bestämmelser gäller dock en- bart för styrelsen (se t.ex. 6 kap. 8–15 §§ KL). Kommuner och regioner kan också samverka med andra kommuner och regioner genom politiskt tillsatta organ i form av gemensamma nämnder och kommunalförbund (3 kap. 8 och 9 §§ KL). Utöver detta kan kommuner och regioner också, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar samt till privata utförare (3 kap. 11 och 12 §§ KL). Fullmäktige är det högsta beslutande organet. Fullmäktige fattar beslut av mer grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Det handlar främst om beslut där det politiska momentet är avgörande. Enligt kommunallagens definition beslutar fullmäktige i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (5 kap. 1 § första stycket KL). Sådana fullmäktigeärenden är främst •mål och riktlinjer för verksamheten, •budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, •nämndernas organisation och verksamhetsformer, •val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, •val av revisorer, •grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, •årsredovisning och ansvarsfrihet, •folkomröstning i kommunen eller regionen, och •extra val till fullmäktige. Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i kommunallagen eller i andra författningar (5 kap. 1 § andra stycket KL). Exempel på sådana beslut är beslut om att överlämna vården av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ och beslut om att anta en översiktsplan (10 kap. 1 § KL resp. 3 kap. 19 § [2010:900]). Fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller regionens uppgifter enligt lag eller annan författning och för övrig verksamhet (3 kap. 4 § KL). Vissa nämnder måste dock enligt lag finnas. Exempelvis ska det i varje kommun finnas en valnämnd (3 kap. 3 § vallagen [2005:837]). Vidare ska det i varje kommun och region finnas en eller flera nämnder, s.k. patientnämnder, som har till uppgift att stödja och hjälpa patienter inom hälso- och sjukvården och tandvården (1 § lagen [2017:372] om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården). Fullmäktige beslutar om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden om inget annat framgår av lag eller annan författning (6 kap. 2 § första stycket KL). Fullmäktige har möjlighet att delegera sin beslutanderätt till en nämnd. Delegationen kan gälla ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 1 § första stycket kommunallagen eller som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna (5 kap. 2 § KL). Nämnderna är de organ genom vilka kommuner och regioner fullgör sina uppgifter enligt lag eller annan författning och för övrig verksamhet (3 kap. 4 § KL). De har också till uppgift att bereda fullmäktiges ärenden och att verkställa fullmäktiges beslut (6 kap. 4 § KL). Nämnderna har också en självständig beslutanderätt genom att de beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som en nämnd enligt lag eller annan författning ska ha hand om (6 kap. 3 § KL). Nämnderna har således ansvar och mandat för att fatta beslut som avser förvaltningens pågående verksamhet. Frågor som enligt lag eller annan författning ska avgöras av en nämnd handlar ofta om myndighetsutövning, som t.ex. beviljande av försörjningsstöd eller bygglov (beträffande begreppet myndighetsutövning se avsnitt 3.3.1). Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat. De ska då redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag (5 kap. 2 § och 6 kap. 4 § KL). Särskilt om styrelsens uppgifter Styrelsen är kommunens respektive regionens ledande förvaltningsorgan. Till styrelsens mera övergripande uppgifter hör att leda och samordna förvaltningen av kommunens eller regionens angelägenheter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen ska även följa frågor av betydelse för kommunens eller regionens utveckling och ekonomiska ställning (6 kap. 11 § KL). Fullmäktige får också besluta att styrelsen får fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Styrelsen får dock inte ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning, tillämpningen av lag eller ärenden som i övrigt rör enskilda (6 kap. 8 § KL). 3.3Regelverket för det kommunala beslutsfattandet 3.3.1Grundläggande reglering och begrepp Den grundläggande regleringen för det kommunala beslutsfattandet finns i förvaltningslagen och kommunallagen. Förvaltningslagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna (1 § första stycket). Lagens bestämmelser om grunderna för god förvaltning gäller även i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar (1 § andra stycket). Kommunallagen innehåller bl.a. bestämmelser om kommuner och regioners organisation, interna ansvarsfördelning och om beslutsfattandet. Förvaltningslagen och kommunallagen ger tillsammans grunderna för vad som gäller för kommunalt beslutsfattande. Mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen gäller flera av handläggningsreglerna i förvaltningslagen inte kommuners och regioners beslutsfattande i sådana ärenden som kan överklagas genom laglighetsprövning i enlighet med 13 kap. kommunallagen (2 § FL). Beträffande begreppet ”laglighetsprövning”, se under rubriken ”Överklagande av kommunala beslut”. För kommuner och regioner uppkommer därför situationen att regelverket i förvaltningslagen inte alltid ska tillämpas i sin helhet. Kommunallagen innehåller också specialreglering av en del frågor som är generellt reglerade i förvaltningslagen, t.ex. om jäv. I den nu gällande förvaltningslagen har begreppet myndighetsutövning utmönstrats (se SOU 2010:29 s. 99–110 och prop. 2016/17:180 s. 46–56). Det används dock i regeringsformen och i annan lagstiftning. Även i kommunallagen används begreppet. förvaltningslag (1971:90) fanns i 3 § en uttrycklig definition. Det ska vara fråga om en utövning av en befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Även ett gynnande beslut kan utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade förmånen är tvungen att vända sig till en myndighet och myndighetens tillämpning av offentligrättsliga regler blir avgörande för utgången (prop. 1971:30 del 2 s. 331). Överklagande av kommunala beslut Av tradition förekommer två olika former för överklagande av kommunala beslut, laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär) och förvaltningsrättsligt överklagande (tidigare självförvaltningsbesvär/förvaltningsbesvär). Bakgrunden till regleringen är att kommuner och regioner dels ägnar sig åt förvaltning som grundar sig på deras allmänna befogenhet att sköta angelägenheter av allmänt intresse (oreglerad förvaltning), dels sköter förvaltningsuppgifter som bestämts i lag (specialreglerad förvaltning). Beslut inom den oreglerade förvaltningen överklagas genom laglighetsprövning och inom den specialreglerade oftast genom förvaltningsrättsligt överklagande. Den specialreglerade förvaltningen benämndes tidigare självförvaltning eller offentlig förvaltning. Enligt detta synsätt fungerade de lokala organen som av statsmyndigheterna underställda lokala myndigheter som skötte angelägenheter som annars skulle ankommit på statliga organ (H. , Kommunalrätt s. 36, 293 och 300). De ansågs därför utöva av staten delegerad makt, alltså i själva verket statlig makt varför dessa beslut också skulle överklagas i samma ordning som gällde för motsvarande av statliga myndigheter fattade beslut. Om förvaltningsrättsligt överklagande tillämpas för ett kommunalt beslut prövas det enligt samma principer som vid överklagande av statliga myndigheters beslut. Det innebär bl.a. att den överprövande instansen normalt sett kan ändra kommunens beslut på det sättet att det ersätts med ett annat beslut. Den överprövande instansen kan t.ex., om en kommun avslagit en ansökan, ersätta kommunens beslut och bifalla ansökan. Överklaganderätt tillkommer den som berörs av beslutet. I vissa ärenden är en förvaltningsmyndighet första överklagandeinstans, vars beslut i sin tur kan överklagas till förvaltningsdomstol. I flertalet fall är dock förvaltningsrätten första överklagandeinstans. Som huvudregel för överklagande av kommunala beslut gäller dock att detta sker genom laglighetsprövning. Laglighetsprövning har sitt ursprung i de kommunalförordningar där den kommunala självstyrelsen infördes. Möjligheten för kommunmedlemmarna att anföra kommunalbesvär var, utöver den allmänna kommunala befogenheten och den kommunala beskattningsrätten, en av tre grundpelare som den kommunala självstyrelsen vilade på. Motiven bakom införandet av laglighetsprövning var att stärka det kommunala självstyret genom en inskränkning av statens överprövning av de kommunala besluten. Man ansåg att staten, genom som var överprövningsmyndighet, skulle respektera gränserna för kommunernas självstyre och i så stor utsträckning som var rimlig låta dessa verka däri. Redan vid tillkomsten av institutet betonades att det fanns en skillnad mellan åtgärder som en kommun frivilligt vidtog och sådana åtgärder som en kommun till följd av en föreskrift var skyldig att utföra (en genomgång av tillkomsten av laglighetsprövningen finns i SOU 1982:41 s. 30–33). Laglighetsprövningens karaktär gör att förfarandet kan ses som ett instrument för allmän medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen snarare än som ett regelrätt överklagande (, Warnling- Nerep, Förvaltningsrättens grunder, 3 u. s. 76). Regleringen av laglighetsprövning finns i 13 kap. kommunallagen. var länsstyrelserna första överklagandeinstans, vars beslut kunde överklagas till Regeringsrätten men numera är förvaltningsrätten första instans. Laglighetsprövning är i princip inskränkt till beslutets rättsenlighet och den domstol som prövar ett laglighetsprövningsmål kan endast upphäva ett kommunalt beslut på de särskilda grunder som är angivna i kommunallagen (13 kap. 8 § KL). Det är alltså inte möjligt att genom laglighetsprövning få ett beslut ändrat på något annat sätt än att det upphävs. Överklaganderätten är inte heller knuten till om man berörs av ett beslut utan tillkommer i stället medlemmarna i en kommun eller en region. En intressent har alltså inte någon rätt att begära laglighetsprövning av ett beslut som går honom eller henne emot om vederbörande inte är medlem i kommunen eller regionen. Utöver detta finns i 13 kap. kommunallagen flera bestämmelser om förfarandet i domstolen vid laglighetsprövning som skiljer sig från vad som enligt huvudregeln gäller för förvaltningsrättsliga överklaganden, t.ex. får domstolen vid prövningen av överklagandet inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång (13 kap. 7 § KL). Det kan diskuteras om de ursprungliga principerna konsekvent upprätthålls i nu gällande regleringar. Det bör också framhållas att 14 kap. 2 § regeringsformen klart ger uttryck för att den kommunala självstyrelsen omfattar all verksamhet. Uppdelningen har sannolikt påverkats av att domstolsprövning kommit att få ökad betydelse , inte minst mot bakgrund av internationella åtaganden. Det förekommer också i relativt stor utsträckning att beslut inom den specialreglerade förvaltningen endast kan överklagas genom laglighetsprövning. Ett exempel är 16 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) där en uppräkning görs av de beslut som kan överklagas i förvaltningsrättslig ordning. Övriga beslut kan endast överklagas genom laglighetsprövning. Inom den specialreglerade förvaltningen kan situationen därför kanske beskrivas på så sätt att det är behovet av rättsmedel för enskilda parter och överväganden av praktisk och processekonomisk natur som avgör om rätt till överklagande ska föreligga och om ett överklagande får ske förvaltningsrättsligt eller genom laglighetsprövning. Som framgår av avsnitt 3.3.1 gäller förvaltningslagen vid all handläggning av ärenden i förvaltningsmyndigheter, såväl statliga som kommunala. Eftersom fullmäktige inte är en förvaltningsmyndighet utan en folkvald församling (prop. 1973:90 s. 232, jfr 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen) gäller förvaltningslagen inte vid handläggningen i fullmäktige. Förfarandet i fullmäktige regleras i 5 kap. kommunallagen. Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas (prop. 2016/17:180 s. 286.). Lagen innehåller inte någon definition av vad som utgör ett ärende.