sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Även om förbudet mot att begränsa användningen av fossila bränslen tas bort och krav på energianvändning kan ställas enligt 2 kap. 3 och 5 §§ måste prövningsmyndigheterna alltid göra en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § . Det inne- bär att bl.a. nyttan av de skyddsåtgärder som villkor om energi- användning utgör ska vägas mot kostnaderna för sådana åtgärder och att villkoren får ställas om det inte kan anses orimligt. Utredningens förslag skulle även leda till förbättringar genom de språkliga ändringar som gör att genomförandet i svensk lagstiftning konsekvent utgår från översättningen av industriutsläppsdirektivet och därmed använder begreppet gränsvärden för utsläpp. Att an- vända begreppet gränsvärden innebär ingen ändring i sak. 6.1.6Bedömning av utsläpp av växthusgaser Utredningens förslag: Det ska förtydligas i 6 kap. 35 och 43 §§ att de åtgärder som planeras för att minimera en verksamhets eller åtgärds utsläpp av växthusgaser ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen i en specifik miljöbedömning och bedömas i tillståndsprövningen. Det ska även införas två nya bestämmelser i 22 kap. om att en ansökan om tillstånd till en verksamhet som avses i artikel 10 och bilaga 1 i industriutsläppsdirektivet ska innehålla förslag till hur verksamhetens utsläpp av växthusgaser kan minime- ras vilket även ska bedömas i ett tillstånd till en sådan verksamhet. Skäl för utredningens förslag Klimatpåverkan ska redovisas och bedömas Med miljöeffekter avses enligt 6 kap. 2 § direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat. Klimat fanns med redan vid införande i den bestämmelse som angav att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att beskriva de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra på bl.a. klimat. Enligt 6 kap. 35 § och 18 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) ska en miljökonsekvens- beskrivning omfatta sådana miljöeffekter som kan förväntas upp- komma till följd av verksamhetens klimatpåverkan eller verksam- hetens utsatthet och sårbarhet för klimatförändringar. Den som prövar tillståndsfrågan ska enligt 6 kap. 43 § miljöbal- ken, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till bl.a. innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. En ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska enligt 22 kap. 1–1 e §§ vara skriftlig och bl.a. inne- hålla en miljökonsekvensbeskrivning, ritningar och tekniska beskriv- ningar med uppgifter om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen, energianvändningen, art och mängd av alla förutsebara utsläpp, förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna följs. Om tillstånd ges ska domen eller beslutet i förekommande fall enligt 22 kap. 25–§§ innehålla bestämmelser om bl.a. villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga tek- nik som behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av balken eller annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar. I MKB-direktivet och ändringsdirektivet ställs krav på att klimat- förändringar ska beaktas i miljöbedömningen. Genom ändrings- direktivet breddades miljöbedömningen till att omfatta fler miljö- och hälsoaspekter och bl.a. klimatförändringar ska beaktas. I änd- ringsdirektivets skäl 13 och 15 konstateras att klimatförändringarna kommer att fortsätta att skada miljön och äventyra den ekonomiska utvecklingen. Det är därför lämpligt att utvärdera projektens klimat- påverkan, exempelvis växthusgasutsläpp, och deras utsatthet för klimatförändringar. Direktivet anger också att det måste vidtas försiktighetsåtgärder för att säkerställa en hög skyddsnivå för miljön för projekt där allvarliga olyckor eller naturkatastrofer, såsom över- svämningar och stigande havsnivåer, kan antas få en betydande negativ miljöpåverkan. Genom ändringsdirektivet infördes nya krav på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll i form av information om bl.a. klimat, t.ex. utsläpp av växthusgaser och effekter kopplade till anpassning, samt de troliga och mer betydande miljöeffekterna av bl.a. projektets klimatpåverkan, t.ex. arten och omfattningen av utsläpp av växthusgaser och känslighet för klimatförändringar (arti- kel 5.1 och bilaga IV punkterna 4 och 5 e). MKB-direktivet och ändringsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom bl.a. 6 kap. och miljöbedömningsförord- ningen. Av förarbetena till 6 kap. miljöbalken72 framgår att klimat- förändringar kan leda till t.ex. översvämningar och stigande havs- nivåer och att det därför blir relevant att i miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen väga in hur klimatförändringar kan leda fram till risker för den enskilda verksamheten och därmed vilka miljöeffekter som kan förväntas med anledning av dessa risker och hur sådana miljöeffekter kan förebyggas, hindras eller motverkas 2016/17:200, Miljöbedömningar, s. 129. samt att ett nytt fokus på yttre händelser inte förminskar behovet av att i miljökonsekvensbeskrivningar hantera inre händelser. Vare sig MKB-direktivet eller skiljer på om verksam- heterna ingår i EU ETS eller inte så kravet på miljöbedömning, som inkluderar både utsläppsminskningsåtgärder och klimatanpassnings- åtgärder, gäller alla verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Utredningen har inte funnit några vägledande domstolsavgöran- den som pekar på bristerna med att uppgifter om utsläppsminsk- ningsåtgärder och klimatanpassningsåtgärder inte har redovisats eller bedömts i miljöbedömningen och tillståndsprövningen, tvärt- om visar avsaknaden i praxis att i de fall påverkan på klimatet be- handlas är det i form av uttalanden på en övergripande nivå om att utsläpp av växthusgaser varken utgör hinder för tillåtlighet eller bör regleras som detaljerade villkor i tillståndsbeslut. Anledningen till detta är enligt den analys som finns i avsnitt 6.1.5 den begränsning som finns i nuvarande 16 kap. 2 c § . Ett exempel i praxis är MÖD 2008:40 som refereras i avsnitt 6.1.4 och där instämde i miljödomstolens uttalande att det var rimligt att anta att motsvarande produktion på annan plats i världen skulle ge upphov till minst lika stora koldioxidutsläpp och att klimatpåverkan orsakad av koldioxidutsläpp i denna värdering kunde anses vara likvärdig oavsett var i världen utsläppet sker. I MÖD 2007:5 om förbränning av avfall och MÖD 2009:46 om om- prövning av villkor för tillstånd till flygplats konstaterade att utsläpp av koldioxid har globala effekter som lämpligen regleras genom generella bestämmelser eller styrmedel och inte genom villkor i tillståndsbeslut för enskilda anläggningar. Det behöver förtydligas i lagstiftningen att utsläpp av växthusgaser ska redovisas och bedömas MKB-direktivet utgör bindande EU-rätt och innebär krav på att säkerställa att utsläppsminskningsåtgärder och klimatanpass- ningsåtgärder redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen och be- döms i tillståndsprövningen. Utredningens uppfattning är att det inte sker i tillräcklig utsträckning och att detta måste förtydligas i 6 kap. 35 och 43 §§ . Tilläggen som föreslås i 6 kap. bör dock undantas från redovisningen i 4 kap. 34 § (2010:900) (se avsnitt 8.2.4). För att utredningens övriga förslag ska få tillräcklig effekt be- höver verksamhetsutövaren ge förslag till hur verksamhetens utsläpp av växthusgaser ska minimeras i både miljökonsekvensbeskrivningen och i ansökan för industriutsläppsverksamheter som anges i artikel 10 och bilaga 1 industriutsläppsdirektivet, dvs. de verksamheter i miljö- prövningsförordningen (2013:251) med en verksamhetskod som slutar med -i, enligt en ny 22 kap. 1 f § . Detta ska sedan slutligt bedömas av prövningsmyndigheten enligt en ny 22 kap. 25 h § miljö- balken med följdändring i 19 kap. 5 § . Utredningen har valt att avgränsa kravet till verksamheter som omfattas av industri- utsläppsdirektivet eftersom en mer utförlig redovisning av hur utsläpp av växthusgaser ska minimeras innebär en ytterligare administrativ börda för de verksamhetsutövare som träffas av bestämmelsen. Den riktas därför enbart till verksamheter som omfattas av industriutsläpps- direktivet eftersom de redan har mer långtgående rapporteringsskyldig- heter som kan bidra till redovisningen av utsläpp av växthusgaser. Utredningens förslag stärker också genomförandet av bestäm- melser som indirekt påverkas av utredningens förslag, t.ex. kun- skapskravet i 2 kap. 2 § och egenkontrollen i 26 kap. 19 § . Dessutom ger de föreslagna bestämmelserna även stöd till verksamhetsutövare att motivera hur deras verksamheter eller åtgärder på ett väsentlig sätt minskar utsläpp av växthusgaser eller på annat sätt bidrar till att minimera klimatpåverkan. 6.1.7Omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor Utredningens förslag: En särskild utredning ska tillsättas för att göra en bred översyn av omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor och ge förslag till förändringar så att de blir effektiva och verkningsfulla verktyg i . En förutsättning för att utredningens förslag ska få tillräckligt stor effekt på möjligheterna att nå nationella klimatmål är att tillstånd och villkor kan omprövas och tidsbegränsas. Det finns dock mer omfattande skäl för att ompröva och tidsbegränsa tillstånd och villkor än begränsad klimatpåverkan, och frågan berör utöver lagstiftning bl.a. frågor om styrning, resurser och organisation. Skäl för utredningens förslag Tillstånd som inte är tidsbegränsade och inte omprövas ger inga incitament till verksamheter att genomföra förändringar som leder till minskad klimatpåverkan. Med dagens system där myndigheterna mycket sällan initierar omprövning enligt 24 kap. 5 § sker ingen förändring om inte verksamhetsutövaren själv tar initiativ till det. Det är enligt utredningen orimligt att låta en verksamhet med stor klimatpåverkan fortgå oförändrad om en omprövning av verk- samheten hade lett till väsentligt annorlunda krav än de gällande. Enligt utredningens direktiv ska en översyn göras av prövning enligt av verksamheter som ger upphov till utsläpp av växthusgaser i . Om utredningens övriga förslag ska få till- räckligt stor effekt på möjligheterna att nå nationella klimatmål behöver de kunna tillämpas på befintliga verksamheter med utsläpp av växthusgaser som har eviga tillstånd. Enligt utredningens bedömning är det sådana verksamheter som kommer att stå för den absoluta merparten av utsläpp av växthus- gaser från tillståndsgivna verksamheter även 2045. Omprövning är det enda verktyg som säkerställer att krav kan ställas på befintliga tillståndsgivna verksamheter enligt utredningens övriga förslag annat än på deras initiativ. Även tidsbegränsning bidrar till att tillstånd och villkor kan hållas uppdaterade men tids- begränsning kan bara införas genom nya prövningar eller ompröv- ning. Det är därför helt avgörande att bestämmelser om både omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor tilläm- pas på ett effektivt sätt för att utredningens förslag ska kunna genomföras och få full effekt. Utredningen har undersökt olika möjligheter att uppdatera till- stånd för att minska en verksamhets utsläpp av växthusgaser genom t.ex. en särskild omprövningsmöjlighet eller att göra till huvudregel att villkor som rör utsläpp av växthusgaser ska tidsbegränsas. Utred- ningen har dock konstaterat att problemet med att tillstånd och villkor inte omprövas eller tidsbegränsas i tillräcklig omfattning är en större och vidare fråga än vad som ryms inom utredningens upp- drag. Tillstånd och villkor behöver omprövas och tidsbegränsas i mycket större utsträckning än vad som sker av många fler anled- ningar än för att genomföra utredningens förslag. Bestämmelserna i med dess förarbeten är tydliga i att de verktyg som finns ska användas. De huvudsakliga problemen lig- ger därför inte i lagstiftningen utan rör styrningsfrågor, resurser och organisation m.m. Utredningens förslag förutsätter att omprövning och tidsbegräns- ning sker för att få full effekt. En särskild utredning bör därför få i uppdrag att göra en bred översyn av problematiken kring att till- stånd och villkor omprövas och tidsbegränsas i så liten utsträckning, föreslå förändringar så att verktygen används på ett effektivt och enhetligt sätt samt ger möjlighet till tydlig uppföljning. Omprövning sker inte i tillräcklig utsträckning får enligt 24 kap. 5 § första stycket första punkten ompröva tillstånd när det gäller en bestäm- melse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestäm- melse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva vill- kor eller meddela nya sådana när det förflutit eller den som följer av från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft. Andra skäl att ompröva enligt samma bestämmelse kan t.ex. vara om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt enligt sjätte punkten, om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig för- bättring kan uppnås med användning av ny process- eller renings- teknik enligt sjunde punkten, eller om användandet av ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verk- samheten enligt åttonde punkten. Enligt 9 § samma kapitel får till- ståndsmyndigheten vid en omprövning inte meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Av förarbeten framgår att omprövning får ske när förhållandena i omgivningen påkallar detta eller användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön.73 Vidare framgår av förarbetena till första punkten att det inte är fråga om någon obligatorisk omprövning utan det bör i stället vara 1997/98:45 del 1, s. 349. verkningarna av en verksamhet som ska ligga till grund för om om- prövning ska ske.74 När möjligheten att begränsa prövningen i ett ändringstillstånd infördes konstaterades i förarbetena75 att det var nödvändigt för ansvariga myndigheter att i större utsträckning än ta initiativ till omprövning med stöd av omprövningsbestämmelserna i 24 kap. för att inte minska takten i anpassningen till miljöbal- kens allmänna hänsynsregler. Vidare angavs att det var angeläget att myndigheterna använder den möjlighet att ansöka om omprövning som finns enligt nuvarande bestämmelser och att behovet av att ompröva villkor med stöd av bestämmelserna i 24 kap. kan komma att öka med det förenklade förfarandet vid ändring och utökning av miljöfarliga verksamheter som regeringen föreslagit. Inom finns bl.a. industriutsläppsdirektivet som bygger på en integrerad hantering av all miljöpåverkan från industrianlägg- ningar. Utgångspunkten är att medlemsstaterna ska genomföra direktivet genom tillståndsprövning. Enligt artikel 21 ska medlems- staterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att den behöriga myndigheten regelbundet gör en omprövning av tillståndsvillkoren och uppdaterar dem om det behövs för att efterleva direktivet. har i stället valt att genomföra industriutsläppsdirektivet i sin helhet genom generella föreskrifter. Artikel 6 och skäl 7 i direk- tivet anger dock bara att generella föreskrifter får användas för att ange skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar, förbrännings- anläggningar, avfallsförbränningsanläggningar eller samförbrännings- anläggningar i syfte att underlätta tillståndsprövningen. Utgångs- punkten i direktivet synes vara att dess tillståndsordning, med krav på löpande uppdatering av villkor och omprövning ska följas i övrigt. Generella föreskrifter ska också enligt artikel 17 industriutsläpps- direktivet garantera en lika hög skyddsnivå för miljön som om en- skilda tillståndsvillkor hade tillämpats. måste därmed säker- ställa att skyddsnivån inte är lägre än om regelbunden omprövning hade gjorts av enskilda tillstånd för svenska verksamheter. 1997/98:45 del 2, s. 257. 2004/05:129, En effektivare miljöprövning, s. 65 och 67. Industriutsläppsdirektivet genomförs delvis genom men huvudsakligen genom olika förordningar. Kravet på tillstånds- plikt genomförs genom miljöprövningsförordningen. Vidare finns det särskilda förordningar för specifika sektorer och direktivets kapitel II genomförs genom industriutsläppsförordningen. Enligt förordningsmotiven76 till industriutsläppsförordningen medger arti- kel 17 industriutsläppsdirektivet uttryckligen att artikel 14 om till- ståndsvillkor och artikel 15 om gränsvärden för utsläpp i samma direktiv genomförs i nationell lagstiftning med generella föreskrif- ter. I motiven konstateras dock att utformningen av direktivet har den individuella tillståndsprocessen som utgångspunkt. Enligt arti- kel 21.3 industriutsläppsdirektivet ska den behöriga myndigheten efter offentliggörandet av slutsatser för en anläggnings huvudverksamhet säkerställa att en förnyad bedömning görs av alla tillståndsvillkor för den berörda anläggningen och vid behov upp- dateras för att säkerställa att artikel 15.3 och 15.4 i direktivet följs. Inom fyraårsperioden ska den behöriga myndigheten även säker- ställa att anläggningen uppfyller dessa tillståndsvillkor. Industriutsläppsdirektivet ger ingen ledning för hur artikel 15 jämförd med artikel 21.3 ska tillämpas om möjligheten till generella föreskrifter i stället för individuell tillståndsprövning används. Den lösning som har valt innebär i huvudsak att nya slutsatser om bästa tillgängliga teknik inte gör det nödvändigt att inom fyraårs- perioden inleda och avsluta en omprövningsprocess hos tillstånds- prövningsmyndigheten. Genom industriutsläppsförordningen blir antagna slutsatser om bästa tillgängliga teknik med utsläppsvärden bindande begränsnings- värden och gäller utöver de begränsningsvärden som kan vara angivna i tillståndet. Slutsatserna bryter därmed rättskraften hos befintliga tillstånd enligt om de inte är genomförda (se avsnitt 3.2.5). När det gäller andra försiktighetsmått än utsläpps- värden anges i 1 kap. 10 § industriutsläppsförordningen att ”hänsyn ska tas till slutsatserna” vilket enligt förordningsmotiven77 gör att försiktighetsmåtten inte begränsar tillståndet om inte tillsynsmyn- digheten meddelat ett föreläggande eller använt möjligheten att enligt 26 kap. 2 § andra stycket ansöka om prövning. 76Fm 2013:1, s. 23. 77Fm 2013:1, s. 31. Europeiska kommissionen har 2017 ställt frågor om genomförande som har besvarats av . Svaren är ännu inte slut- ligt granskade av kommissionen och i dess arbetsdokument för över- synen av industriutsläppsdirektivet anges att åtgärder kan komma att vidtas mot de medlemsstater där det inte är visat att direktivet har genomförts korrekt. Några av grunderna som nämns är genom- förande genom generella föreskrifter och kontroll av efterlevnad.78 Ett annat exempel på krav på omprövning inom är ramdirektivet för vatten. Direktivet anger i artikel 11.5 att om data indikerar att det är osannolikt att målen för vattenförekomst nås ska relevanta tillstånd och godkännanden granskas och ses över vid behov. Direktivets krav genomförs i bl.a. genom den natio- nella omprövningsplan för vattenkraft som regleras i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. När regeringen har beslutat planen, verksamhetsutövaren har anmält att den ska omfattas och indelning i prövningsgrupp och tid för ansökan är gjord, ska läns- styrelsen bevaka att de verksamheter som omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor blir föremål för prövning enligt planen.79 Det finns inget motsvarande genomförande av industri- utsläppsdirektivets krav på uppdatering av villkor och omprövning. Inom ramen för ett delprojekt om omprövning och tidsbegräns- ning i miljöbalksprojekt80 svarade fyra av fem länsstyrelser och miljöprövningsdelegationer att omprövning inte används i tillräcklig utsträckning. Anledningen till det är att ett om- prövningsförfarande tar tid och kräver resurser från den myndighet som tar initiativ till omprövningen. Lika många svarade att det skulle underlätta tillsynen om man omprövade i större utsträckning bl.a. för att det skulle leda till tydligare villkor. Anledningen till att om- prövning inte används uppgavs till stor del vara resursbrist inom prövning och tillsyn men också otydlig praxis. Den som ansöker om omprövning har dessutom bevisbördan vil- ket kräver tillgång till relevant och ofta detaljerat underlag som finns hos verksamhetsutövaren. Det ligger dock inte alltid i verksamhets- utövarens intresse att låta ompröva sin verksamhet eller att ge den 78Commission Staff Working Document evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED) Directive 2010/75/EU of Parliament and of the Council of on industrial emissions (integrated pollution prevention and control), SWD(2020) 182 final, s. 22. 7924–44 §§ förordningen om vattenverksamheter. 80Naturvårdsverket (2016a). sökande myndigheten full insyn i verksamheten vilket gör att den myndigheten har svårt att få den kunskap om verksamheten som behövs. En omprövning av en större verksamhet är en omfattande uppgift och eftersom resurserna ofta inte räcker till blir det sam- mantagna resultatet att myndigheter sällan ansöker om omprövning. Utredningen tolkar skäl 7 och artikel 6 industriutsläppsdirektivet som att generella föreskrifter får användas för att ange skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar men att avsikten inte är att de ska användas för att genomföra direktivet i sin helhet. Utredningens bedömning är att genomförande av direktivet genom gene- rella föreskrifter inte motsvarar de krav som direktivets tillstånds- ordning innebär på att hålla tillstånd och villkor uppdaterade. Det kan förvisso finnas behov av att underlätta delar av tillståndspröv- ningen men det är en annan fråga än att tillstånden behöver vara uppdaterade och det kan inte heller motivera att inte genom- för industriutsläppsdirektivets nivå av miljöskydd. Utredningens slutsats är att omprövning inte sker i den utsträck- ning det var tänkt, vare sig enligt förarbeten eller enligt de krav som ställs enligt . Enligt 16 kap. 2 § får tillstånd ges för begränsad tid. Av förarbetena81 till bestämmelsen framgår att tillstånd för verksamhet enligt balken i ökad utsträckning ska kunna meddelas för begränsad tid och att sådana tillstånd i stor utsträckning borde kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet. Vidare anförs i samma förarbeten att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps och att det redan av det skälet starkt kan ifrågasättas om det är riktigt att alltid meddela eviga tillstånd. När möjligheten till ändringstillstånd infördes underströks i för- arbetena82 vikten av att tidsbegränsa tillstånd i de fall det kan anses nödvändig från miljösynpunkt och att tillståndsmyndigheten borde använda sig av möjligheten att tidsbegränsa ändringstillståndet med stöd av 16 kap. 2 § om det bedöms lämpligt för att mot- verka att grundtillståndet blir för gammalt. Vidare angavs i samma 1997/98:45 del 1, s. 344–345. 2004/05:129, s. 64. förarbeten83 att ett sätt att lösa problemet med gamla tillstånd vore att göra det obligatoriskt för tillståndsmyndigheterna att tidsbegränsa ändringstillstånden om grundtillståndet utfärdats före ikraftträdande. Eftersom det inte fanns något sådant förslag och det inte var klarlagt om det behövdes eller vilka oönskade effekter det skulle föra med sig, föreslogs inte en obligatorisk tidsbegränsning men regeringen avsåg att bevaka frågan och återkomma med lag- förslag om det visade sig nödvändigt. Som framgår av redogörelsen i Mark- och yttrande till regeringen i mål nr M 11730-18 har dock praxis inneburit att det i princip krävs särskilda skäl för att tids- begränsa tillstånd, förutom inom ett fåtal områden som t.ex. vind- kraft.