sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Ett sätt att stärka signalerna om utbildningens betydelse vore att dessa elever omfattades av den redan befintliga skolplikten i . Att olika regler gäller för olika grupper nyanlända avseende skolplikt respektive rätt till utbildning gör att det inte är möjligt att utreda en förlängning av skolplikt på ett en- hetligt sätt. I stället för att överväga att förlänga skolplikten för ny- anlända bör utifrån ett likvärdighets- och barnperspektiv icke-folk- bokfördas skolplikt i grundskola och motsvarande skolformer utre- das. En utredning av denna fråga har inte ingått i uppdraget för denna utredning och ryms inte heller på grund av den korta tid vi haft till vårt förfogande. En ny utredning bör därför ges i uppdrag att när- mare utreda frågan. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Att erbjuda nyanlända elever språkstärkande sommarskola för att skynda på kunskapsutvecklingen är att föredra Det finns andra åtgärder som inte skulle innebära lika stora svårig- heter men som skulle kunna medföra att nyanländas möjligheter att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program förbätt- ras. En sådan åtgärd är en språkförstärkande sommarskola vilket be- skrivs i kapitel 10. Detta ser utredningen som en verksamhet som skulle kunna erbjudas samtliga elever med annat modersmål än svenska, inklusive nyanlända om de bedöms ha ett sådant behov och själva vill delta. En språkstärkande sommarskola skulle kunna bidra till att språkkunskaperna för elever med kort bakgrund i snabbare utvecklas och bibehålls. Det finns dessutom stöd i utred- ningens empiri för behovet av en sådan verksamhet. En sådan verk- samhet skulle också stärka rättigheterna till utbildning för de elever som har kort bakgrund i svensk skola, oavsett vilken migrationssta- tus de har. Enligt utredningens bedömning har dessa elever ett så- dant behov. Befintliga åtgärder på introduktionsprogrammen bör i stället användas och utvecklas Utredningens sammantagna underlag tyder på att det är ett större problem att elever kvarblir på introduktionsprogrammen och då sär- skilt på språkintroduktion, än att de aldrig påbörjar utbildningen eller hoppar av. Detta medför att många av dem inte hinner påbörja ett nationellt program i gymnasieskolan innan de blir för gamla. I syfte att få en bättre genomströmning av nyanlända elever på gymnasieskolan är det av vikt att det finns fungerande åtgärder för dem och att de sätts in i rätt tid. Förberedelseklass76 inom de obliga- toriska skolformerna inför gymnasieskolan samt språkundervisning på en adekvat nivå kan vara funktionella insatser. Det är även av vikt att det finns tillräckligt med studiehandledare och modersmålslärare, introduktionsprogram som tillgodoser elevernas individuella behov och som erbjuder tillräckligt många timmars undervisning och fler ämnen än bara svenska som andraspråk och inte minst en bra studie- och yrkesvägledning. Utredningen beskriver detta närmare i de öv- riga kapitlen. 763 kap. 12 f § skollagen. För en närmare beskrivning av förberedelseklass se avsnitt 5.1.3. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Att utforma utbildningen på introduktionsprogrammen så att elever i ökad utsträckning deltar och fullföljer utbildningen bedöms mer ändamålsenligt och lämpligare än att förlänga skolplikten för en grupp elever. Detta skulle dessutom gynna alla elever som kämpar mot tiden för hinna nå behörighet. Här gäller det inte minst att se till att elever på språkintroduktion skyndsamt kommer vidare och inte stannar för länge på programmet där de främst får undervisning i svenska och därmed riskerar att tappa sin kunskapsutveckling i de andra skolämnena. Huvudmän och skolor behöver stärka sitt motivationshöjande arbete med elever på introduktionsprogram på likartat sätt som beskrivs i kapitel 8 för att motverka avhopp. Att stärka upp utbildningen kvalitativt på introduktionsprogrammen bedöms av utredningen som mer ändamålsenligt än att göra elevers deltagande obligatoriskt. Att förlägga en förlängd skolplikt på introduktionsprogram i en annars frivillig skolform medför praktiska svårigheter Eleven som inte väljer att fullfölja sin grundskoleutbildning inom har rätt att söka sig vidare till något av gymnasieskolans introduktionsprogram. Denna rättighet praktiseras i stor utsträck- ning . Att omvandla denna rättighet till en skyldighet för nyan- lända skulle vara behäftad med stora svårigheter såsom det beskrivs i avsnitt 9.8. Det skulle innebära att en grupp elever har skolplikt inom en annars frivillig skolform men även att skolplikten skulle gälla olika länge beroende på när en elevs status som nyanländ upp- hör. Det skulle också kunna innebära att skolplikten saknar koppling till syftet med elevens utbildning för vissa elever på individuellt val och yrkesintroduktion som beskrivs i avsnitt 9.5. Om en förlängd skolplikt skulle kopplas till elevernas status som nyanlända samt behörigheten till gymnasieskolan kan detta skapa olikvärdiga förutsättningar för eleverna på grund av att det tar olika för olika elever att få uppehållstillstånd och bli folkbokförda. Att kontinuerligt behöva följa upp elevers status skulle även in- nebära en ökad administrativ börda för skolor och huvudmän i en omfattning som är svår att förutse och som också är svår att försvara ur ett effektivitetsperspektiv. Förlängd skolplikt för nyanlända elever … men även etiska och motivationsmässiga svårigheter Forskning som utredningen har tagit del av tyder inte på att skolplikt eller obligatoriskt deltagande i undervisning för en grupp elever skulle kunna vara ett verkningsfullt medel jämfört med frivillighet. En uppdelning av elever där skolan tvingas att bevaka en del elevers närvaro mot skolplikt medan andra har närvaroplikt skulle riskera att de elever som har skolplikt uppfattar skolan snarare som ett straff än en chans. Ett sådant system skulle kunna skapa ett gap mellan olika elevgrupper och skapa ett A- och B-lag i en redan segregerad skola. Utredningen bedömer att ett sådant system är tveksamt såväl ur en etisk som ur motivationssynpunkt. Enhetliga regler om skolplikt är att föredra Utredningen har inte sett något exempel på särreglering för nyan- lända avseende skolplikt i andra länder. Som vi tidigare beskrivit finns det forskning som lyfter fram det faktum att ett obligatorium eller en plikt som gäller samtliga elever (inom en viss skolform) är en förutsättning för att skapa acceptans bland elever och även hos skolor och huvudmän. Att det finns en acceptans för en skolplikt är i sin tur en förutsättning för att det ska ge den önskade effekten på elevernas skoldeltagande.77 Ett alternativ till att föreskriva om skolplikt enbart för nyanlända elever skulle kunna vara att gymnasieskolan blev en obligatorisk skolform för samtliga elever. En sådan generell lösning där alla elever är skyldiga att delta i gymnasieutbildningen skulle dels kunna skapa en acceptans hos eleverna, dels innebära en likabehandling av samt- liga elever. skulle en sådan lösning också signalera att gym- nasieutbildningen är viktig. Å andra sidan finns det ingen evidens för att skolplikt och obligatorium i sig garanterar en bättre genom- strömning i gymnasieskolan än frivillighet.78 Som vi tidigare re- dogjort för har frågan om obligatorisk gymnasieutbildning utretts tidigare. Där har man stannat vid att avstå från att lägga förslag om att göra deltagandet i gymnasieskolan obligatoriskt för eleverna. Utifrån de underlag utredningen har tagit del av och som 77Oreopoulos, P. "Would more compulsory schooling help disadvantaged youth? Evidence from recent changes to school-leaving laws", i , J. ), The problems of disadvantaged youth: An economic perspective. , 2009, s. 85–112. Förlängd skolplikt för nyanlända elever tyder på att enhetliga regler för alla inom en och samma skolform är att föredra, kan det finnas skäl att utreda frågan på nytt. Med hänsyn till att som första nordiska land inför en reglering som inne- bär att elever ska förpliktas, dels att söka till utbildning på gymnasie- nivå, dels att stanna i utbildning till med så kallad läro- plikt finns det anledning att bevaka och följa utvecklingen av denna förändring.79 En ytterligare fråga som skulle kunna utredas är i vad mån skol- plikt för samtliga elever som saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program skulle vara en ändamålsenlig lösning. Här bör även elever som helt saknar skolplikt inkluderas i utrednings- frågan. Fördelen med en sådan lösning jämfört med förlängd skol- plikt för nyanlända, är att skolplikten då skulle gälla samtliga elever som är i en jämförbar situation. Därmed kan man förutsätta att den stigmatiserande effekten skulle minska, likaså risken för diskrimine- ring samt att administrationen skulle underlättas jämfört med ett sy- stem där skolplikt bygger på statusen nyanländ. Ett sådant system skulle kunna ha likheter med det som finns i , som vi redo- gjort för i avsnitt 9.6, där elever efter att de har gått ut kan välja att gå ett tionde år för att bestämma sig vilken typ av vidare utbildning de vill fortsätta på. Inom det tionde läsåret läser alla danska, engelska och matematik och därutöver kan man välja både praktiska och teoretiska ämnen. Det finns också möjlighet att provgå en utbildning som man funderar på att följa senare, t.ex. lärlings- utbildningar. 80 Betonas ska dock att det tionde året är frivilligt för elever att delta i. Uppbyggnaden av en ny skolform skulle dock kunna efterlikna denna modell och skulle kunna vara ett alternativ framför allt för elever som dels kan behöva tid att repetera grund- skolan, dels kan få lite på sig att nå behörighet och fundera över vad de vill göra. För att ett sådant system skulle fungera även för nyanlända skulle det dock behöva utformas ännu mer flexibelt än den danska modellen och med stort fokus på språkutveckling. 79Den nya regleringen om förlängd läroplikt träder i kraft . 80www.uvm.dk/folkeskolen/fag-timetal-og-overgange/10-klasse/om-10-klasse. Förlängd skolplikt för nyanlända elever 9.11Förutsättningar saknas för att föreslå en förlängd skolplikt för nyanlända Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser i skollagen som innebär en förlängd skolplikt för nyan- lända eftersom en sådan reglering riskerar att strida mot såväl grundlag som diskrimineringslagen och det bakomliggande EU- direktivet. I utredningens direktiv beskrivs att nyanlända elever har ont om tid för att bli behöriga till ett nationellt gymnasieprogram. Detta är skä- let för att utreda hur skolplikt kan införas för nyanlända som inte hunnit uppnå behörighet efter att ha genomfört grundläggande ut- bildning. Forskning, empiri eller insamlad statistik på området ger inte stöd för att det skulle finnas ett utbrett problem kopplat till dessa elevers övergång till, deltagande i eller avhopp från gymnasie- skolans introduktionsprogram. Enligt utredningens bedömning sak- nas ett reellt behov av att förlänga nyanlända elevers skolplikt för att de ska stanna kvar i utbildning. Det finns inte heller stöd för att det skulle vara gynnsamt för elevernas kunskapsutveckling att införa en sådan reglering. Det finns även flera tungt vägande rättsliga aspekter som behöver beaktas. En förlängd skolplikt kan vidare, som redogjorts för ovan, utgöra ett missgynnande för nyanlända elever i och med att dessa elevers livsval begränsas och de fråntas möjligheten att likt andra elever själva bestämma om de vill genomgå gymnasieutbildning, något som i är frivilligt. Ett missgynnande av aktuellt slag innebär dessutom en bristande likabehandling från statens sida som, enligt utredningens bedömning, riskerar att vara oförenlig med diskrimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet om det utgör indirekt diskriminering. Även om syftet kan anses berättigat och vällovligt framstår det varken som lämpligt eller nödvändigt med en förlängning av skolplikten för nyanlända. Att andra åtgärder är att föredra konstaterar utredningen i avsnittet ovan, vilket medför att regleringen inte framstår som nödvändig. Oaktat detta är det ut- redningens bedömning att nackdelarna för den enskilde överstiger samhällsintresset med hänsyn till avsaknaden av behovet att förplik- Förlängd skolplikt för nyanlända elever tiga elever där majoriteten redan påbörjar gymnasieskolan di- rekt eller efter avslutad grundskola eller motsvarande. Med hänsyn till att det finns skäl att utgå från att en förlängd skolplikt skulle utgöra en begränsning av elevens rörelsefrihet krävs vidare en bedömning av om en sådan reglering är förenlig med grund- lagen. Utredningens bedömning är att en reglering kan vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle men att det inte framstår som nödvän- digt att reglera en förlängd skolplikt för denna grupp elever utan att det finns andra mindre ingripande alternativ som är att föredra. Där- med föreligger en påtaglig risk för att regleringen även skulle kunna strida mot grundlag eftersom den inte kan anses proportionerlig. Som vi redogjort för har kommit fram till att det strider mot att inte alla nyanlända elever har skolplikt i de annars obligatoriska skolfor- merna. Detta är även något som försvårar en enhetlig utredning av frågan om förlängd skolplikt för vissa nyanlända. Även om skolgång per definition måste uppfattas som något po- sitivt som syftar till att eleverna ska kunna utvecklas så långt som möjligt bygger den likväl i centrala delar på skolplikt. Skolplikt in- nebär att det allmänna tar sig makt att bestämma över enskilda ele- vers liv och att göra detta på olika sätt för olika barn innebär att det krävs mycket starka skäl och noggranna övervägan- den innan en reglering av aktuellt slag införs. Utredningen bedömer att sådana skäl saknas. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att det förelig- ger sådana hinder att utredningen inte anser sig kunna lägga fram ett förslag om hur en förlängd skolplikt för nyanlända skulle kunna ut- formas. Alternativ till att förlänga skolplikten för vissa nyanlända elever Utifrån det vällovliga syfte som framgår av direktivet, - att fler elever ska kunna gå vidare till ett nationellt gymnasieprogram – bedömer utredningen, som tidigare redovisats i detta kapitel, att det finns al- ternativ till att förlänga vissa elevers skolplikt för att komma till rätta med problemet att nyanlända elever har ont om tid att bli behöriga. En språkstärkande sommarskola för nyanlända som beskrivs i kapi- tel 10 är ett sådant. Även förslaget om studietid i kapitel 6 bör kunna Förlängd skolplikt för nyanlända elever komma dessa elever till gagn när den anpassas efter dessa elevers be- hov, liksom lovskola under läsårsloven som föreslås i kapitel 7. Ut- redningen bedömer vidare att en mer framkomlig väg, till skillnad från att ge vissa nyanlända elever förlängd skolplikt, vore att reglera en förlängd skolplikt för alla elever i motsvarande situation, oavsett om de är nyanlända eller inte. Ett alternativ skulle således kunna vara att gå vidare och återigen titta närmare på frågan om en obligatorisk gymnasieskola . Dessa alternativ skulle emellertid innebära att fler frågor av principiell karaktär behöver ses över. Frå- gorna bedöms bli så stora att de dels hamnar utanför utredningens uppdrag, dels inte ryms inom utredningens tidsram. Utredningen bedömer att de nyanländas, men i vissa fall även andra elevers, rättigheter behöver stärkas snarare än att deras för- pliktelser utökas. Här anser utredningen att det finns några ytterli- gare frågor som skulle behöva analyseras. Som vi har nämnt drabbar den högsta lagstadgade åldern för att kunna påbörja en gymnasieutbildning nyanlända. För folk- bokförda är det , för andra är det gränsen som gäller. Det finns evidens på att detta stressar nyanlända elever och de facto kan utgöra ett hinder för dem att kunna fortsätta med sina studier i gym- nasieskolan. Utredningen anser att för- och nackdelarna med de nu- varande åldersgränserna behöver utredas. De behöver sättas i relation till vilka andra utbildningsalternativ som står till dessa elevers förfo- gande när de slår i ålderstaket för att kunna gå vidare inom gym- nasieskolan. Till exempel saknar nyanlända elever som är asylsökande rätt att delta i den kommunala vuxenutbildningen (Komvux). Gymnasieskolan har reformerats under . Bland annat har behörighetsreglerna skärpts, ett nytt betygssystem har införts, yrkesprogrammen har förlängts och kraven för slutbetyg och en ny gymnasieexamen har stramats upp. I betänkandet Jämlik- het i möjligheter och utfall i den svenska skolan81 beskrivs bl.a. att ett system med inträdesbarriärer för de svagpresterarande eleverna som hindrar dem från att kunna börja på ett yrkesprogram är tveksamt både ur ett likvärdighetsperspektiv och ur effektivitetsperspektiv. I antologin bra början. Mottagande och introduktion av nyanlända elever82, som vi refererar till i kapitel 3, framhålls att åldersgränsen 81Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 82Stretmo, L & , Ch. Den speciella situationen för ensamkommande barn i skolan. i , G & , T (red) En bra början. Förlängd skolplikt för nyanlända elever och kravet på antalet godkända ämnen upplevs hindra nyanlända ele- ver från att kunna ta sig vidare i utbildningssystemet. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att det kan finnas skäl att följa upp och se över behörighetskraven till gymnasieskolan. Något som troligen skulle öka nyanländas chanser till etablering i arbetslivet är om en rätt till yrkesutbildning inom Komvux kunde införas på samma sätt som det finns en rätt till en utbildning som ger behörighet till högre studier. I betänkandet Gemensamt an- svar – en modell for planering och dimensionering av gymnasial utbild- ning föreslås bl.a. att det ska införas en möjlighet för elever att fritt söka till sammanhållna yrkesutbildningar och enstaka yrkesinriktade kurser i Komvux på gymnasial nivå som erbjuds. Det föreslås vidare att det införas en skyldighet för hemkommunen att åta sig att svara för kostnaderna för sammanhållna yrkesutbildningar och enstaka yr- kesinriktade kurser som erbjuds. Utredningen konstaterar att yrkes- utbildning på gymnasial nivå ofta är betydelsefull för etableringen av nyanlända men att tillgången till yrkesutbildning är alltför låg i dag.83 Utredningen delar bilden att ökade möjligheter att delta i yrkesut- bildning kan underlätta för ungdomar generellt och för nyanlända specifikt när de har överstigit åldern för behörighetsgränsen för att påbörja ett yrkesprogram i gymnasieskolan att hitta vägar att eta- blera sig i arbetslivet och samhället. 83Gemensamt ansvar – en modell for planering och dimensionering av gymnasial utbildning. SOU 2020:33, s. 608. 10Språkstärkande undervisning för elever I utredningens direktiv1 framhålls att nyanlända elever som kommer till i högstadiet har i svensk grundskola och att de vanligtvis behöver mer undervisning för att uppnå språk- och äm- neskunskaper i jämförelse med elever som har gått hela sin skoltid i svensk grundskola. Vidare anges att lovskolan kan utgöra ett viktigt komplement som förbättrar dessa elevers förutsättningar att nå kun- skapskraven i de ämnen som krävs för att bli behörig till ett natio- nellt program i gymnasieskolan. Detsamma kan gälla nyanlända ele- ver i gymnasieskolans introduktionsprogram. Hur nyanlända defi- nieras redovisas i kapitel 3 och i kapitel 9. Direktivet hänvisar också till att många nyanlända elever är am- bitiösa men att de kan känna en stor oro för att inte hinna bli behöriga till gymnasieskolans nationella program. Sommarlovet kan därför upplevas som ett onödigt långt uppehåll på vägen mot detta mål och skulle kunna användas mer effektivt för att ge nyan- lända elever den tid de behöver för att bli behöriga till gymnasiesko- lans nationella program. Utredningen ska mot denna bakgrund analysera och föreslå hur nyanlända elever i högstadiet och i gymnasieskolans introduktions- program som omfattas av förslaget om förlängd skolplikt genom att utnyttja sommarlovet ska erbjudas mer tid till undervisning. Vidare ska utredningen i samband med detta föreslå hur en skyldighet för huvudmän för gymnasieskolor att erbjuda utökad undervisning un- der sommaren för nyanlända elever som inte är skolpliktiga och som går på ett introduktionsprogram ska utformas. Utredningen har tidigare konstaterat att nyanlända elever inte all- tid har möjlighet att tillgodogöra sig den undervisning som erbjuds 1Fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan. Språkstärkande undervisning för elever inom ramen för lovskolan, även om de i allmänhet är motiverade att delta i all undervisning som erbjuds (se kapitel 7 och 8). I kapitel 9 redovisas utredningens bedömning att det inte bör in- föras några bestämmelser i skollagen som innebär en förlängd skol- plikt för nyanlända. Därmed saknas förutsättningar att koppla ett förslag om kortare sommarlov för nyanlända till en förlängd skol- plikt. Utredningen kommer dock att redovisa sin analys och bedöm- ning av hur nyanlända elever som avslutat årskurs 9 och nyanlända elever i gymnasieskolans introduktionsprogram på ett annat sätt än genom förlängd skolplikt kan ges mer tid till under- visning genom att utnyttja sommarlovet. Elever som anländer sent till den svenska skolan kämpar mot tiden Som framgår på flera ställen i detta betänkande möter elever som anländer till den svenska skolan i tonåren en rad utmaningar. Vissa av dessa är kopplade till elevernas egna förutsättningar, men det finns också utmaningar för skolor och huvudmän att erbjuda utbild- ning som är rätt anpassad till elevernas behov samt utmaningar som är kopplade till skolsystemet. Flera av dessa har behandlats tidigare i detta betänkande, t.ex. i kapitel 3, 5 och 7, och har även påtalats un- der ett flertal år av forskare, skolmyndigheter och andra intressenter. Uppdraget att utreda kortare sommarlov för nyanlända behöver så- ledes ses i ett större sammanhang, bl.a. med beaktande av de åtgärder som införts eller föreslagits för att öka kvaliteten i utbildningen för elever som saknar tillräckliga kunskaper i svenska och dessutom har på sig att bli behöriga till gymnasieskolan. Även om detta kapitel framför allt fokuserar på språkets betydelse för elevers möjlig- heter att lyckas i skolan, bör det påpekas att det handlar om så mycket mer än bara språket för att dessa elevers kunskapsutveckling och integration ska främjas. Lärares interkulturella kompetens är en aspekt som forskare ofta lyfter som det kanske viktigaste verktyget för att skapa en ömsesidig tillit, respekt, nyfikenhet och en vilja att möta varandra i klassrummet och som avgörande för att elever med kort bakgrund i ska lyckas i skolan.2 2Boukaz, L. & Taha, R. “Det är deras dröm – inte min!” Om en tonårings kamp i en mång- kulturell miljö, i Kästen-Ebelin, G. & , T.(red.) En bra början. : Stu- dentlitteratur, 2020. s. 81–99. Språkstärkande undervisning för elever 10.1Språkets betydelse för skolgång och integration I följande avsnitt lyfts särskilt de utmaningar som finns för nyan- lända elevers språkutveckling i svenska. Det bör noteras att nyan- lända elever har rätt till stöd både för sin språkutveckling i svenska och för sin kunskapsutveckling i andra ämnen. Det finns också flera verktyg och arbetssätt för personal i skolan att använda sig av för att anpassa undervisningen även i andra ämnen än svenska som andra- språk, så som språkutvecklande arbetssätt3. Det framhålls ofta att så- dana arbetssätt gynnar samtliga elever, inte bara de som är nya i språ- ket.4 Det är inte heller enbart läraren i svenska som andraspråk som har ansvar att se till att elever som behöver utveckla sina kunskaper i svenska får den undervisning de har behov av, även om vi här foku- serar på just den undervisning som bedrivs inom ramen för det ämnet. 10.1.1Svenskans särställning - avgörande för elevers utbildning och samhällsetablering Nyanlända elever har i de allra flesta fall ett annat modersmål än svenska. Dessa elever beskrivs också ibland som flerspråkiga.