sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — 245SOU 2006:19 och SOU 2017:91. 246Se förslag från Isof (2020). gäller att en elev som vill få modersmåls- undervisning i ett nationellt minoritetsspråk inom gymnasieskolan ska ha goda kunskaper i språket, se 5.1.4. 247Uppgift från Isof . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen samtliga nationella minoriteter och urfolket samerna för att ta del av deras kunskaper och erfarenheter om läromedel.248 framhåller också att det är viktigt att tänka på samtliga samiska språk. Vissa av språken har, enligt Same Ätnam, knappt något läromedel alls. Vidare påpekar riksorganis- ationen, liksom Isof, att det behövs åldersanpassade läromedel och läromedel såväl för nybörjare som på avancerad nivå. Läromedel på mer avancerade nivåer har, enligt Same Ätnam, stor betydelse för att det ska finnas språkanvändare som nyttjar språket på flera samhälle- liga nivåer, och inte enbart som vardagsspråk. Även och Renägarnas riksför- bund framhåller vikten av att tänka på att samiskan består av flera språk. De framför att det finns viss tillgång till läromedel på nord- samiska, men att utbudet av läromedel på sydsamiska, pitesamiska och lulesamiska är mycket bristfälligt.250 Den samiska ungdomsorganisationen och den judiska kvinnoorganisationen framhåller läromedlens betydelse för att stärka språkens status. Sáminuorra betonar att samiskan är en viktig identitetsbärare och att det har avgörande betydelse för barn och unga att språket synliggörs i skolans texter.251 Sverigefinländarnas delegation framför att bristen på läromedel i finska riskerar att få flera negativa följdverkningar. Bland annat fram- håller delegationen att läromedel på finska har betydelse ur en försörj- ningsaspekt då kommer att behöva flera medborgare med goda språkkunskaper i finska bland annat inom äldrevården och för- skolan. Dessutom, menar delegation, är läro- medel på nationella minoritetsspråk en fråga om stolthet över de språkresurser vi har i det svenska samhället. 248Utredningen har fått svar från representanter från samer, sverige-finländare och judar. 249Uppgift från Same Ätnamn . 250Uppgift från och från . 251Uppgift från Sáminuorra och WIZO . 252Uppgift från Sverigefinländarnas delegation . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Äldre elever med begränsad läs- och skrivförmåga Elever med begränsad läs- och skrivförmåga, eller som det brukar benämnas begränsad litteracitet, finns såväl i äldre årskurser i grund- skolan som i gymnasieskolan och i vuxenutbildningen.253 Det finns, som framgår av 5.4.3, inga säkra uppgifter om hur stor denna elev- grupp är. Uppgifter från visar emellertid att av eleverna inom svenska för invandrare, sfi, hade en utbild- ningsbakgrund som var högst lång. Bland dessa finns en grupp elever som ännu inte utvecklat en grundläggande litteracitet. Lärare har i utredningens hearings påtalat att det råder brist på läro- medel för elever med begränsad litteracitet. Bland annat beskriver lärare inom vuxenutbildningen att det behövs mer läseböcker med ålders- adekvata texter. När det gäller yrkesämnen förefaller tillgången delvis vara beroende av antal elever på olika yrkesprogram.254 Att tillgången inom dessa ämnen varierar och ibland är mycket bristfällig bekräftas av utredningens kontakter med läromedelsbranschen och de nationella program- råden för gymnasial yrkesutbildning. Som exempel kan nämnas att gjorde en inventering av läromedel för naturbruks- programmet som visar på bristande tillgång inom detta område, exempelvis i kursen Naturbruk som är gemensam för alla elever på Naturbruksprogrammet och för kurser inom djurvård.255 Flera representanter från de nationella programråden har också angett att bristen på läromedel inom yrkesämnen är särskilt bekym- mersam med tanke på att det ofta saknas utbildade yrkeslärare. Den olikvärdighet som uppstår genom bristande tillgång på behöriga lärare förstärks av att de personer som anställs som lärare inte har tillgång till ändamålsenliga läromedel.256 253Motsvarande gäller även specialskolan, sameskolan, grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. 254Uppgift från de nationella programråden och Läromedelsbranschen . 256Enligt 10 § förordningen (2015:1047) med instruktion för ansvarar Skol- verket för de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning. arrangerar programråd med branschföreträdare inom de olika yrkesprogrammen. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Bristen på läromedel inom yrkesämnen gör att det i vissa fall i stället används facklitteratur i undervisningen. Facklitteraturen är inte anpassad för gymnasial yrkesutbildning och är ibland mer avancerad än nödvändigt. Det gör att det kan vara svårt för elever med lägre motivation eller för elever i behov av särskilt stöd att ta del av litteraturen, enligt . Det finns, som nämnt i 5.4.4, branschorganisationer som ansvarar för att ta fram undervisningsmaterial inom yrkesämnen. Skillnaderna mellan branschernas ekonomiska förutsättningar är emellertid stor och det leder till en bristande likvärdighet mellan yrkesämnen. När gymnasiesärskolan reformerades 2013 syftade det bland annat till att utbildningen skulle ha mer fokus på lärande och kunskaps- utveckling och på att ungdomar med intellektuell funktionsned- sättning skulle kunna bidra i arbetslivet efter slutförda gymnasie- särskolestudier. I en rapport från Myndigheten för delaktighet beskrivs dock att många upplever att de, efter avslutad gymnasie- särskola, inte haft några verkliga möjligheter att komma ut på arbets- marknaden.257 Ändamålsenliga läromedel skulle kunna vara ett sätt att förbättra villkoren och minska risken för utanförskap för denna elevgrupp. Även företrädare för riksförbundet framhåller att det råder brist på läromedel för gymnasiesärskolans yrkesutbild- ningar.258 fick 2018 i uppdrag av regeringen att utarbeta stöd för att minska svårigheter för etablering på arbetsmarknaden för elever med intellektuell funktionsnedsättning. redovisade Skol- verket de insatser som myndigheten genomfört för att stärka denna elevgrupps möjligheter till att etablera sig i arbetslivet. Inga insatser för att öka tillgången till ändamålsenliga läromedel har genomförts inom uppdraget.259 257Myndigheten för delaktighet (2020b). 258Uppgift från FUB . 259Regeringen (2018b) och (2021i). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Även inom modersmål saknas ofta läromedel. Såväl lärare som läro- medelsbranschen beskriver att det finns ett mycket litet utbud av läromedel i modersmål på den kommersiella marknaden. Denna uppgift bekräftas också av Skolverket.260 I ett utredningsbetänkande om bland annat moders- målsundervisning framgår att det finns ett samband mellan elevers deltagande i modersmålsundervisning i och behörighet till gymnasieskolans nationella program. Elever som deltar i moders- målsundervisning uppnår, enligt betänkandet, bättre studieresultat, även med hänsyn tagen till andra variabler som påverkar studiere- sultaten. Även om det inte går att fastställa att det är själva moders- målsundervisningen som leder till bättre utfall, finns det forskning som visar att en kvalitativ modersmålsundervisning har betydelse för elevers studieresultat. I betänkandet framhålls också att det finns behov av att utveckla modersmålsundervisningen och att bristen på lämpliga läromedel är ett återkommande tema i de undersökningar som behandlar modersmålsundervisning. Det beskrivs även att många modersmålslärare upplever att de måste ägna mycket tid åt att leta efter, skapa och anpassa texter och övningar till undervisningen.261 Det förefaller också finnas behov av läromedel i andra ämnen, såsom historia och biologi, på andra språk än svenska. En statlig utredning om elever som kommer till under grund- skolans senare årskurser pekade på att det är svårt att utveckla kun- skaper utan att förstå det språk som läraren talar eller som läro- medlen är skrivna på. Huvudmän som den utredningen hade intervjuat uppgav att det var fördelaktigt att kunna få höra eller läsa en lärobok på både sitt modersmål och svenska och efterfrågade mer sådana läro- medel, för att elever, lärare och föräldrar lättare skulle kunna följa med och vara delaktiga i undervisningen.262 Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen När det gäller ämnen inom det så kallat praktisk-estetiska fältet tycks efterfrågan på läromedel ha ökat . Flera lärare beskriver dock att det fortfarande saknas läromedel inom dessa ämnen, även om det tillkommit en del digitala läromedel inom det praktisk-estetiska fältet. Läromedelsföretagen instämmer i att utbudet stärkts men uppger att det är ganska litet inom dessa ämnen. De framhåller att bristerna i utbud troligen beror på att det av tradition inte har funnits läromedelsanslag på skolorna för ämnen inom det praktisk- estetiska fältet.263 Läromedels betydelse för likvärdighet gäller inte bara traditio- nellt textrika ämnen. Lärare och lärarstudenter i ämnen inom det så kallade praktisk-estetiska fältet liksom inom yrkesämnen framhåller för utredningen att bristen på läromedel i vissa fall påverkar lik- värdigheten negativt. 5.7.3Det finns behov av teknisk innovation när det gäller läromedel för elever med funktionsnedsättning Anpassning av läromedel kräver nya strategier och kompetenser samt mer ekonomiska resurser än tidigare eftersom de ofta är tekniskt avancerade och innehåller digitala komponenter. SPSM har fram- hållit för utredningen att den digitala utvecklingen riskerar att leda till att elever med vissa funktionsnedsättningar inte kan ta del av aktuella läromedel och undervisningsmaterial. Flera utmaningar kan uppstå när digitala läromedel ska anpassas till elever med funktions- nedsättningar. Exempelvis kan elever som är blinda inte genomföra så kallade dra- och släpp-övningar, som ibland förekommer i digitala läromedel. SPSM har värdefull specialistkompetens när det gäller utveckling av läromedel för elever med funktionsnedsättning. För att främja utveckling och teknisk innovation av sådana läromedel anser utred- ningen dock att SPSM sannolikt behöver komplettera denna kom- petens genom ett brett samarbete med läromedelsproducenter, hög- skolor och universitet samt organisationer och myndigheter. 263Uppgift från Läromedelsföretagen . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen I 5.7.2 ges exempel på elevgrupper som inte har tillfredsställande tillgång till läromedel. Produktutveckling och innovation är en viktig väg att gå för att stärka alla elevers rätt till likvärdig utbildning. 5.7.4Många elever i vuxenutbildning på grundläggande nivå har inte tillgång till läromedel Elever inom vuxenutbildningen har, med undantag för elever inom sfi, inte rätt till kostnadsfria läromedel, vilket även nämnts ovan. Lärare som deltagit i utredningens hearings har beskrivit att det är förhållandevis vanligt inom vuxenutbildningen att elever inte har råd att köpa de läromedel som används i undervisningen. Upplagorna på bibliotek är inte heller tillräckligt stora för att möta behoven och elever har återgett att det kan vara stressigt att inte veta om man kommer att kunna få tag i den lärobok som behövs. Lärare från en kommun beskrev att ungefär en tredjedel av eleverna inte har möjlighet att inskaffa de läromedel som lärarna planerat att använda i undervisningen. Konsekvenser av detta är att vissa elever får sämre förutsättningar än andra samt att lärare väljer bort att använda läromedel i sin undervisning, eftersom de vet att eleverna inte kan köpa in dem och känner att de inte kan kräva det. Det kan i sin tur påverka undervisningens kvalitet negativt. Det finns exempel på utbildningsanordnare inom vuxenutbild- ning som valt att köpa in läroböcker för att kunna låna ut. Det före- faller dock mer vanligt att det inte finns läromedel att låna för dessa elever. En utbildningschef och rektor vid en enskild utbildningsan- ordnare beskrev i ett e-brev till utredningen att man inom organisa- tionen fattat beslut om att låta alla elever bekosta sina egna läromedel i första hand av ekonomiska skäl: ”vi följer regelverk/styrdokument, men främst så är det en ekonomisk fråga då ersättningen (pris/poäng) ger extremt lite utrymme för extra kostnader”. I en statlig utredning konstateras att målgruppen för vuxenutbildning på grundläggande nivå har förändrats. En högre andel av dessa elever har jämfört med tidigare andra modersmål än svenska. Eleverna har också i många fall flera skol- misslyckanden bakom sig eller kan på andra sätt ha behov av en anpassad vuxenutbildning.264 Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen En kartläggning av en statlig utredning visade att de vuxna eleverna på grundläggande nivå hade låga inkomster, både jämfört med dem som läser på gymnasial nivå och jämfört med genomsnittet i riket. För många av eleverna utgjorde olika former av bidrag en väsentlig del av försörjningen och mer än hälften saknade inkomst från arbete . Kartläggningen visade också att eleverna som läste på grundläggande nivå ofta levde i familjer med svag ekonomi, vilket gjorde det svårare att få ekonomiskt stöd från familjen . Hälften av eleverna på grundläggande nivå hade enligt kartläggningen studiemedel från Centrala studie- stödsnämnden och drygt en tredjedel av dem med studiemedel tog studielån (alltså en sjättedel av det totala antalet elever). Många fick problem med att betala tillbaka sina lån. Återbetalningsproblemen var störst för dem som inte fortsatte studierna efter den grund- läggande nivån. Bland dem som enbart studerade på grundläggande nivå var det mer än hälften som fick ett krav på betalning överlämnat till . Betalningsproblemen var ofta långvariga, trots att studieskulderna var relativt små. Enligt nämnda utredning var den främsta förklaringen mycket låga inkomster efter avslutad utbildning.265 När ovan nämnda utredning genomfördes hade elever inom vuxenutbildningen inte möjlighet att finansiera sina studier med bidraget studiestartstöd, något som inrättades 2017, se 5.1.5. Det är rimligt att anta att detta bidrag förbättrat den ekonomiska situationen för vissa vuxna elever. Många av eleverna förefaller emellertid fort- farande ha mycket litet ekonomiskt utrymme och därmed begränsade möjligheter att införskaffa läromedel. Detta bekräftats både av lärare och företrädare för ViS som vi haft möten med under utredningsarbetet. Eleverna har ofta svårt att be- kosta sina läromedel och avstår därför inte sällan från att köpa dem. Detta får konsekvenser för undervisningen. Det finns lärare inom den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå som väljer att genomföra undervisningen utan läromedel, vilket i sin tur kan få negativa effekter på elevernas språk- och kunskapsutveckling samt deras läsförståelse. Det finns ofta en välutvecklad andrahandsmarknad för läroböcker inom vuxenutbildningen. Detta underlättar elevernas möjligheter att införskaffa de läroböcker som ska användas men gör att elever som Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen läser i samma undervisningsgrupp inte sällan har olika versioner av samma läromedel, vilket försvårar lärandet och undervisningen. Äldre versioner kan också innehålla daterad eller rentav felaktig infor- mation. Lärare och företrädare för ViS har också beskrivit att en kon- sekvens av att läroböcker ofta införskaffas på andrahandsmarknaden är att lärare ibland avstår från att byta ut läromedel oavsett brister, för att fler eleverna ska ha möjlighet att köpa billigare, begagnade läro- böcker. Som vi noterat ovan har läromedlet också betydelse för lärarens arbetssituation. Flera lärare som deltagit i utredningens hearings har beskrivit att det kan vara ett omfattande arbete att planera under- visningen parallellt för elever som har läromedel och för dem som inte har det. Dessutom berättar lärarna att de ägnar ansenlig tid åt att kopiera ur läromedel för att kompensera för brister i tillgången. 5.7.5Läromedel prioriteras inte i insatser som syftar till att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen När staten genomför insatser och ekonomiska satsningar för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen prioriteras inte frågor som rör läromedel. har omfattande satsningar gjorts på bland annat kompetensutveckling för lärare samt på statsbidrag till skolhuvud- män för att skapa bättre förutsättningar för alla elevers kunskaps- utveckling och för att stärka kvaliteten på undervisningen. Insatserna har varierande karaktär men syftar ofta till att kompensera för elevers olika förutsättningar. Insatserna handlar både om att stärka likvärdig- heten inom och mellan skolor. Flera insatser vänder sig direkt till lärare och de handlar ofta om utveckling av undervisningen. Utredningen har undersökt några av de mest omfattande insatser som gjorts på skolans område . Det kan konstateras att läromedel inte nämns, varken i regeringens uppdragsbeskrivningar eller i de regeringsredovisningar som lämnat in. Utredningen har ovan konstaterat att läromedel kan fylla flera väsentliga funktioner för elevers lärande. Läromedel kan också spela en viktig roll för lärares undervisning. Det vore därmed rimligt att statliga insatser i högre grad även förhöll sig till tillgång till och användande av läromedel. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Det enda uppdrag som utredningen anträffat som har den ut- talade utgångspunkten att stärka tillgången till böcker är den statliga satsningen på läsfrämjande insatser för förskolan, se 5.6.4. Denna insats resulterade i en omfattande förstärkning av barnböcker på landets förskolor. Ovan beskrivs även det statsbidrag för likvärdig skola som in- fördes 2018, riktat mot huvudmän för förskoleklass, grundskola och fritidshem. Till skillnad från flera andra statsbidrag på skolområdet, kan huvudmännen inom detta bidrag själva välja vilka insatser de vill använda bidraget till. Här är det alltså möjligt att exempelvis för- bättra tillgången till läromedel inom ett visst ämne eller för en viss elevgrupp. Utredningens granskning av huvudmännens planer bidrag visar emellertid att mycket få huvudmän avser att nyttja bidraget till läromedel och att de som avser att göra det i huvudsak planerar att använda bidraget enbart till digitala läromedel. Detta är delvis överraskande med tanke på den brist på aktuella läromedel som flera lärare beskrivit i utredningens hearings.266 Över hälften av de tillfrågade rektorerna svarar också i Läromedels- författarnas undersökning att ekonomin begränsar möjligheterna att köpa in läromedel.267 Icke desto mindre visar utredningens genom- gång att huvudmän och rektorer prioriterar andra utvecklings- insatser inom ramen för statsbidraget för likvärdig skola. 5.8Utredningens förslag och bedömningar •Skollagens bestämmelser om elevernas tillgång till böcker och lärverktyg ska förtydligas så att det framgår explicit att till- gången avser de läromedel inklusive läroböcker som behövs för en god kunskapsutveckling. •Skollagen ska ändras så att eleverna inom vuxen- utbildning på grundläggande nivå och inom särskild utbild- 266Se även Läromedelsförfattarna (2020). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen ning på grundläggande nivå utan kostnad ska få tillgång till läromedel. •Regeringen ska ge i uppdrag att kontinuerligt för- dela ett statligt produktionsstöd för att stärka utbudet av läro- medel och lärarhandledningar inom områden där konstaterat att det råder brist, samt för att ta fram läromedel och lärarhandledningar av särskild god kvalitet. Regeringen ska ge ekonomiska resurser för detta. •Regeringen ska ge Specialpedagogiska skolmyndigheten i upp- drag att utreda förutsättningarna för att främja innovation av digitala läromedel för elever med funktionsnedsättning. Elever ska ha tillgång till läromedel Utredningen föreslår att skollagens bestämmelser om elevers rätt att kostnadsfritt få tillgång till böcker och lärverktyg ska ändras så att det explicit framgår att tillgången specifikt avser läromedel inklusive läroböcker. Detta innebär ett förtydligande av regleringen som anger att elever utan kostnad ska ha tillgång till ”böcker och andra lärverktyg”. ”Böcker” i bestämmelsens nuvarande formulering kan innebära läro- böcker men ordet kan även syfta på skönlitteratur och sådan fack- litteratur som inte är producerad med avsikt att användas i undervis- ningen. Lärverktyg är ett samlingsbegrepp som förvisso inkluderar läromedel och läroböcker men elevers rätt till läromedel behöver, konstaterar utredningen, uttryckligen framgå av skollagen. Det bör dock noteras att det anges i läroplanerna att rektor har ansvar för att alla elever har tillgång till läromedel av god kvalitet. Utredningens förslag innebär således inte något nytt åtagande för skolorna, utan är ett förtydligande i skollagen av den rätt som redan stadgas i läroplanerna.268 Förtydligandet av skollagen förväntas få effekter på hur läro- medel prioriteras av skolor och skolhuvudmän, vilket i sin tur kan stärka tillgången till läromedel för alla elever. 268Att förslaget inte innebär något nytt åtagande medför att den kommunala finansierings- principen inte aktiveras, se 7.5. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen också bidra till att läromedels betydelse i högre utsträckning framhålls i de utvecklingsinsatser som bland annat ansvarar för. Ändringen innebär en markering som är befogad eftersom läro- medel har en särskild betydelse för elevers möjligheter att utvecklas så långt som möjligt. Regeringen konstaterar i denna utrednings direktiv att tillgång till kvalitativa läromedel kan vara avgörande för undervisningens kvalitet och för att varje elev ska få möjlighet att nå kunskapskraven.269 Utredningen har i detta betänkande kunnat be- kräfta detta och elevers rätt till läromedel bör därför tydligt framgå av skollagen. Utöver att läromedel stödjer elevers lärande och stärker elevers läsförståelse är läromedel ett viktigt verktyg för lärare. Ändamåls- enliga läromedel och lärarhandledningar kan bidra till att stärka lärares möjligheter att bedriva god undervisning och till att förbättra deras arbetssituation. Såväl föräldrar som lärare beskriver också att läromedel kan stärka samverkan mellan hem och skola. Dessa funkt- ioner innebär sammantaget att förbättrad tillgång till läromedel kan ha stor betydelse för att öka likvärdigheten. Med den nuvarande skollagen infördes beteckningen ”lärverktyg” för att beskriva den utrustning som eleven behöver i undervisningen. Avsikten var att modernisera språkbruket. Termen lärverktyg sågs ”som en mer aktuell och korrekt beskrivning av de läromedel och den utrustning som används för att eleverna ska nå utbildningens mål”.270 Begreppet inkluderar utöver det som i detta betänkande avses med läromedel också annat som elever har behov av sin utbildning. Det kan handla om datorer, förbrukningsmaterial eller maskiner. Avsikten var sannolikt inte att osynliggöra den bety- delse som läromedel har för undervisningen, men en konsekvens kan likväl ha blivit det. Att särskilt nämna läromedel i skollagen kan motverka tendensen till en negativ diskurs avseende läromedel (se kapitel 4). Den viktiga resurs som läromedel utgör för undervisning har, som vi visat ovan bland annat i 5.6, ofta förbisetts, både i skolpraktiken och i statliga satsningar mot skolan. Att skollagen tydligare klargör elevers rätt till läromedel är ett sätt att betona läromedlens betydelse. Denna markering i skollagen är också i linje med utredningens förslag om att det ska införas en skollagreglerad definition av begreppet läro- 269Regeringen (2019b). 2009/10:165 s. 732. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen medel och att det ska införas föreskrifter med kvalitetskriterier för läromedel.