sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Totalt hade av eleverna i årskurs 9 ett åtgärdsprogram /20. Det framgår också av statistik att andelen elever som får åtgärdsprogram ökar med stigande ålder, som forskning visar på vikten av tidiga insatser för att und- vika framtida studiemisslyckanden. Elever som har gått i svensk skola har svårt att hinna nå målen i svenska eller svenska som andraspråk och det råder brist på adekvat stöd på modersmålet i andra ämnen för dessa elever. Det finns dessutom tydliga tecken på att likvärdigheten har försämrats i svensk skola och att elevernas socioekonomiska bak- grund har fått en större betydelse för elevernas resultat. Dessa faktorer har stor betydelse för elevers möjligheter att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan och har haft stor relevans för utredningens bedömningar och förslag. Det är där- för viktigt att förslag om nya verksamheter inte skapar negativa kon- sekvenser i den ordinarie verksamheten. Det råder brist på lärare men andra personalgrupper kan avlasta Utredningens primära målgrupper är dels elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolan, dels nyanlända elever. Eftersom dessa elever återfinns i varierande omfattning hos olika huvudmän och skolor är det av intresse hur lärarresurser nyttjas och fördelas utifrån de behov som finns på skolor med olika utmaningar. Enligt senaste lärarprognos kommer behovet av att rekrytera nya lärare även fortsättningsvis att vara stort, framför allt de när- maste åren. De lärare som arbetar i skolan signalerar också att deras arbetssituation är ansträngd. skrivit att administrationen i skolan ökar och att det kontinuerligt tillkommer arbetsuppgifter. har dock på sina håll även andra personalgrupper såsom exempelvis lärarassistenter och socionomer anställts för att avlasta lärare så att de kan lägga mer tid på undervisningen. Denna utveckling har fått stöd av staten bland annat genom att huvudmän kan ansöka om statsbidrag för att an- ställa lärarassistenter. Sammanfattning av utredningens förslag och bedömningar Prioriterad och anpassad timplan används endast i begränsad omfattning Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera effekterna av stödin- satserna prioriterad timplan och anpassad timplan för nyanlända, bland annat för att ta ställning till om villkoren för insatserna bör justeras eller om insatsen anpassad timplan bör utvidgas till andra målgrupper såsom elever i lägre årskurser. Enligt utredningen saknas emellertid förutsättningar för en regelrätt effektutvärdering. För att indirekt bedöma effekterna och kartlägga användningen av priorite- rad och anpassad timplan har vi studerat hur förekomsten av åtgär- derna ser ut i skolan och hur åtgärderna används. I studien beskrivs även hur skolans personal värderar utformningen av åtgärderna i för- hållande till syftet med dem samt hur de ser på betydelsen av åtgär- derna på nyanlända elevers lärande. Utredningens studie visar att åtgärderna endast används i begrän- sad omfattning. Den vanligaste förklaringen är att ingen nyanländ elev på den aktuella skolan har bedömts vara i behov av åtgärderna. En annan orsak som skolorna anger är att andra åtgärder bedöms mer användbara och relativt många upplever även att det är svårt att organisera åtgärderna. Osäkerhet och okunskap kring åtgärderna framstår också som en förklaring till att åtgärderna inte använts. Vissa av landets skolor som har nyanlända elever känner inte alls till åtgärderna prioriterad timplan eller anpassad timplan. Det finns också, utifrån utvärderingsstudiens resultat, indikationer på att sko- lor gör schablonmässiga bedömningar av vilka elever som ska erbju- das åtgärderna. är de skolor som har använt åtgärderna positivt in- ställda till dem och tycker att deras utformning svarar väl mot syftet. Utredningen föreslår att åtgärderna prioriterad och anpassad timplan implementeras på nytt och därefter följs upp och utvärderas Utifrån utvärderingsstudiens resultat att kännedomen om åtgär- derna på sina håll är låg, föreslår utredningen att åtgärderna anpassad och prioriterad timplan ska implementeras på nytt. Utredningen fö- reslår av samma anledning inte någon utvidgning av åtgärderna till andra målgrupper. Efter ytterligare implementering bör insatsernas effekter utvär- deras och statistik samlas in om användningen av insatserna på natio- nell nivå. Dessa underlag kan sedan utgöra grund för eventuella ställ- ningstaganden om hur åtgärderna kan användas och utvecklas. Studietid för alla elever i stället för läxhjälp för vissa I utredningens uppdrag ingår att lägga fram ett förslag om en garanti för läxhjälp för elever som riskerar att inte blir behöriga till gymna- sieskolan. Utredningen ska ta ställning till vilka skolformer och års- kurser som bör omfattas av en läxhjälpsgaranti, föreslå hur elever i dessa skolformer och årskurser som riskerar att inte nå behörighet till gymnasieskolans nationella program ska garanteras läxhjälp, be- döma i vilka skolformer och årskurser som behovet av en läxhjälps- garanti är störst och lämna alternativa förslag. Vidare ska utred- ningen föreslå hur det kan tydliggöras i författning att det är på sko- lan som det bestäms hur man arbetar med läxor. Bakgrunden till uppdraget är att elever har olika möjlighet att få hjälp med sina läxor i hemmet. Föräldrars utbildningsbakgrund in- nebär stora skillnader i förutsättningarna att vara ett stöd till barnen i deras studier. Vi vet också att elever som har svårt att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås i högre grad har föräldrar med låg utbildningsnivå och en mer begränsad ekonomi. Läxor är ett pedagogiskt verktyg Läxor är ett av flera pedagogiska verktyg som läraren förfogar över, och något som lagstiftaren har avstått från att reglera. Det finns inte någon information på nationell nivå om i vilken ut- sträckning läxor används eller hur dessa utformas i skolan. definition av läxor är uppgifter som läraren tilldelar eleverna att göra efter skoltidens slut. Olika sorters läxor har olika syften men en ge- mensam nämnare är att de på något sätt ska bidra till elevers kun- skapsutveckling. Det vanligaste är att samma läxor ges till samtliga elever, oavsett kunskapsnivå. Skolors arbete med läxhjälp Läxhjälp definieras ofta som hjälp med läxor eller annat skolarbete. beskriver i ett diskussionsunderlag om läxhjälp att den kan ha olika syften och former men att det inte finns någon allmänt accepterad definition av vad läxhjälp innebär. Dock handlar den verksamhet som åsyftas oftast om mer än bara hjälp med läxor. Det finns få utvärderingar av hur skolor och andra verksamheter arbetar med läxhjälp i . Det är ännu svårare att hitta utvärderingar av läxhjälpens effekter på elevers kunskapsutveckling. Huvudmän som har fått statsbidrag för att anordna läxhjälp eller annat stöd med skolarbete utanför ordinarie undervisningstid har dock sett att ele- ver, som saknar stöd i skolarbetet eller god studiemiljö hemma, ge- nom skolans läxhjälp kan öka sitt självförtroende och sin motivation kopplat till lärande. Andra effekter som huvudmännen redovisar är förbättrad studieteknik och att eleverna blir bättre förberedda inför kommande undervisning. Vissa huvudmän har även noterat ett ökat ansvarstagande och minskad stress hos eleverna. Utredningen har varit i kontakt med representanter för gymna- sieskolans introduktionsprogram för att undersöka förekomsten och behovet av läxhjälp när det gäller de elever som går på dessa pro- gram. Utifrån den informationen förefaller det som om läxhjälp inte förekommer särskilt ofta och som att behovet är begränsat. Läxhjälp breddas och definieras som studietid Utredningens samlade underlag pekar på att det, i syfte att höja kun- skapsresultaten, behövs en bredare ansats än att begränsa sig till läx- hjälp för elever som riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Utredningens förslag har inspirerats av den modell för schemalagd läxhjälp som införts i . Det som främst skiljer sig är att verksamheten i den danska modellen sedan /16 ingår som en integrerad del i den ordinarie undervis- ningen i den danska motsvarigheten till . Utredningen har eftersträvat att hitta en benämning på den före- slagna verksamheten som frigör sig från kopplingen till läxor. Ett namn som vi stött på i skolor som organiserar elevernas arbete med läxor m.m. på detta vis är studietid, en benämning som innehållsmässigt är bredare än läxhjälp. Utredningen föreslår att stu- dietid ska erbjudas på alla skolenheter i som har elever i årskurserna 4–9 med och elevgrupp, under eller i direkt anslutning till elevernas skoldag. Detta innebär en breddning av målgruppen så att alla elever i berörda årskurser får möjlighet att delta i studietid. Huvudmannen bestämmer över verk- samhetens innehåll och det är frivilligt för eleverna att delta. För ele- ver i behov av särskilt stöd kan deltagande i studietiden ingå som en del av deras åtgärdsprogram. Med hänsyn till att utredningen har breddat innehållet i den fö- reslagna verksamheten bedömer vi att det inte är nödvändigt att för- tydliga i skolförfattningarna att det är på skolan som det bestäms hur man arbetar med läxor. Det är viktigt att studietiden anordnas på ett sätt så att resurser inte tas från den ordinarie undervisningen eller ersätter särskilt stöd som elever annars skulle ha fått. Lärare ska leda verksamheten men annan personal kan medverka För att verksamheten med studietid ska hålla hög kvalitet är det av- görande att lärare leder och ansvarar för verksamheten. Utredningen är medveten om den rådande lärarbristen och att lärarkå- ren upplever sig ha många arbetsuppgifter som tar tid från undervis- ning. Vi ser dock studietid som en relativt liten investering med stor potential att komplettera och stärka den undervisning som bedrivs på lektionerna och öka elevers kunskapsutveckling . För att avlasta lärare kan även annan personal medverka , förutsatt att de har sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas ut- veckling och lärande främjas. Detta förslag ser vi som ett viktigt led i en förskjutning mot ge- nerella och tidiga insatser i skolsystemet. Att utöka undervisningen under läsåret i form av en studietid som erbjuder mer individanpas- sad hjälp förväntas gynna samtliga elever och bidra till att varje elev kan utvecklas så långt som möjligt. Huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola utvidgas för elever i årskurs 9 I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola ska utvidgas till andra skolformer eller årskurser, bedöma i vilka skolformer och årskurser som beho- vet av lovskola är störst samt lämna skalbara alternativa förslag. Lovskola är undervisning som anordnas i skolan under lov under en termin eller utanför terminstid. Lovskolan organiseras således ut- anför ramen för de ordinarie skoldagar som ingår i ett läsår. är huvudmän skyldiga att erbjuda minst lovskola för elever som efter årskurs 8 och 9 riskerar att inte nå eller inte har nått behörighet till ett nationellt gymnasieprogram. Det är fri- villigt för elever att delta men elever som har tackat ja har närvaro- plikt. Utöver den lovskola som huvudmannen är skyldig att anordna kan huvudmän välja att frivilligt erbjuda lovskola till dessa elever även under läsåret. Huvudmän kan också få statsbidrag för att anordna denna frivilliga form av lovskola för elever till exempel i årskurs 6 eller på introduktionsprogram. Det behövs en nationell utvärdering av lovskolan Det har gjorts ett antal uppföljningar av den statsbidragsfinansierade verksamheten som visar att elever i varierande grad uppnår behörighet till gymnasieskolan efter deltagande i lovskola. har den lovskola som är obligatorisk för huvudmannen att erbjuda inte utvärderats och därmed vet vi inte hur många elever som deltar eller med vilket resultat. Utredningen konstaterar att det sak- nas underlag på nationell nivå som kan styrka behovet av en utvidg- ning av lovskolan till andra årskurser eller skolformer. Enligt vårt förslag behöver lovskolan följas upp och utvärderas innan en sådan eventuell utvidgning övervägs. I utredningens underlag framträder en tydlig bild av att elever er- bjuds lovskola i ett begränsat antal ämnen och att elever med mindre omfattande brister prioriteras. Enligt regleringen ska alla elever som riskerar att inte bli behöriga eller inte har blivit behöriga till gymna- sieskolan, oavsett antal ämnen de saknar behörighet i, erbjudas lov- skola. Denna bestämmelse förefaller vara svår att efterleva alternativt inte uppfattas som ändamålsenlig av vissa huvudmän och skolor. framtida utvärdering behöver belysa denna fråga. Vidare bör den fö- reslagna utvärderingen även undersöka måluppfyllelsen i gymnasie- skolan för elever som har deltagit i lovskola jämfört med övriga ele- ver, då det övergripande syftet inte bara är att elever med hjälp av lovskola ska bli behöriga till gymnasieskolan utan också fullfölja ut- bildningen där. Lovskola bör erbjudas även under läsårsloven Utredningens underlag pekar på positiva erfarenheter av att använda möjligheten att dela upp lovskolan och ge eleverna undervisning även på andra lov än sommarlovet. Lovskola på sådana läsårslov upp- ges vara ett sätt att arbeta proaktivt för att ge eleverna möjlighet att ta igen och komma ifatt med skolarbetet även under terminens gång. Empirin har också visat att det är lättare att bemanna lovskola under läsåret och att utbudet av ämnen på läsårsloven dessutom är större. Detta innebär också att elevernas brister inte bara kan åtgär- das tidigare utan också i flera ämnen. Lovskola på läsårsloven kan således bidra till att fler elever kan uppnå behörighet före läsårets slut. Eleverna hinner inte bara få sina kunskapsluckor täckta under läsåret utan också befästa sina kunskaper och dra nytta av dem under det resterande läsåret. Utredningen bedömer att detta kan gynna ele- vers framtida gymnasiestudier på ett bättre sätt än om de enbart del- tar i lovskola som erbjuds efter årskurs 9. Utredningen föreslår därför att huvudmannens skyldighet att er- bjuda lovskola ska utvidgas för elever i årskurs 9 med på loven under läsårstid. Denna utvidgning av lovskolan ser vi som en generell åtgärd för de elever i årskurs 9 som ännu inte har visat att de kan bli behöriga till gymnasieskolan. Ett förhållandevis litet tidstillägg kan skapa chanser för elever så att deras kunskapsluckor inte förvärras och att de lyckas med sina grundskolestudier. Fortsatt frivillighet att delta i lovskola förordas Enligt direktivet ska utredningen föreslå hur en skyldighet att delta i lovskola ska utformas och också ta ställning till vilka elever den ska gälla. Vidare ingår det i utredningens uppdrag att lämna förslag som kan leda till att fler elever känner motivation att delta i lovskola. Di- rektivet uppger också att en obligatorisk lovskola för eleverna har ett signalvärde och kan ge större tyngd till lovskolan som en del av skol- verksamheten. Längre fram redovisas hur ett obligatorium i enlighet med direktivet skulle kunna utformas även om utredningen inte för- ordar ett sådant alternativ. Forskning som utredningen har tagit del av visar att en skyldighet att delta i en verksamhet visserligen kan öka närvaron men inte nöd- vändigtvis elevernas prestationer. Utredningen har dessutom i likhet med tidigare utredningar uppmärksammat att det finns ett antal po- tentiella negativa konsekvenser med ett obligatorium, vilket kan motverka själva syftet med införandet av detta. Exempel på dessa är stigmatisering, ”teach to the test”-effekter samt upplevelsen av yt- terligare studiemisslyckande. Obligatoriet kan rent av motverka ele- vers motivation och bidra till att elever upplever lovskolan som ett straff. Till detta kommer risken för att ett obligatorium minskar hu- vudmännens incitament att tidigt sätta in extra anpassningar, stöd för nyanlända och särskilt stöd. Rättsliga utmaningar med ett obligatorium för vissa elever En reglering av obligatorisk lovskola eller förlängd skolplikt för vissa elever är förenat med ett antal rättsliga utmaningar. Exempelvis in- nebär ett obligatorium en utökad rätt till utbildning för en grupp ele- ver som det blir en plikt för dem att komma till lovskolan. En utvidgad skolplikt utgör enligt utredningens bedömning en be- gränsning av elevernas grundlagsskyddade rörelsefrihet, vilket inne- bär att höga krav ställs på regleringen såsom att den ska vara godtag- bar och proportionerlig. Utredningens slutsats är att en obligatorisk lovskola för elever kan anses såväl godtagbar som proportionerlig beroende på hur den utformas och vilka elever som omfattas av re- gleringen. Regleringen berör dock starka individuella rättigheter för elever där deras rättssäkerhet kan riskeras med ett urvalssystem där beslutet baseras på en bedömning av elevens kunskapsnivå. Till detta kommer nödvändigheten att införa en möjlighet att överklaga beslu- tet som därmed behöver fattas för att överklagan- deprocessen ska hinna klart före lovskolans start. Huvudmäns och skolors motivationshöjande arbete kopplat till lovskola ska förstärkas Forskning pekar på vikten av att engagemang för lärande ska komma från eleven själv, att eleven ska vara delaktig i att forma sina mål och att läraren och eleven ska ingå i ett relationsarbete. Om deltagandet i lovskola är frivilligt kan vi förutsätta att elever som deltar redan har mål som de vill nå och då blir lovskolan ett bra verktyg. Utredningen menar, med stöd i utredningens empiri, att lovskola främst är effek- tivt för elever som ligger nära behörighet till ett nationellt gymna- sieprogram. Elever som har en rimlig chans att komma över målsnö- ret uppfattas också i allmänhet höra till gruppen som har stort enga- gemang att lära och som har en tydlig målbild. Utredningens un- derlag visar att dessa elever i regel vill delta i lovskola och därmed blir ett obligatorium obehövligt för dem. För elever med stora kunskapsluckor bedömer utredningen att lovskola efter års- kurs 9 sätts in alltför sent för att få effekt och dessutom kan förvärra elevers känsla av ett misslyckande. Utredningen har sett olika exempel på hur huvudmän och skolor arbetar motivationsskapande så att elever deltar i och fullföljer lov- skolan. Ett sådant arbete behöver vara anpassat efter lokala behov och förutsättningar. kan huvudmän vara behjälpta av ge- mensamma verktyg och metoder för att kunna motivera elever att delta i lovskola och engagera dem i lärandet. För att underlätta och effektivisera huvudmännens arbete anser utredningen att bör ta fram ett stödmaterial om hur skolor kan arbeta med motiva- tionshöjande insatser kring elevers deltagande i lovskola. Ett sådant stödmaterial skulle främja att skolors motivationsar- bete blir likvärdigt och håller god kvalitet. Materialet bör även inne- hålla verktyg för hur skolor kan arbeta ändamålsenligt för att nå ele- ver med i det svenska utbildningssystemet samt elever som av andra skäl kan gynnas av att delta, men av olika anledningar tackar nej . Det bör också framgå att det är av stor vikt att elevernas vårdnadshavare inkluderas i detta arbete. En möjlig utformning av en obligatorisk lovskola för elever Uppdraget om att föreslå hur en obligatorisk lovskola för elever ska utformas innebär som redan nämnts ett flertal svårigheter varför ut- redningen inte förordar en sådan lösning. För att uppfylla uppdraget enligt utredningens direktiv har utredningen tagit fram ett alternativt förslag till en möjlig utformning av en obligatorisk lovskola. Ett sådant obligatorium skulle kunna gälla för skolpliktiga elever som har avslutat årskurs 9 utan att uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan och som står nära behörighet och bedöms ha förutsättningar att uppnå behörighet . Skyldig- heten att delta skulle avse den lovskola som anordnas . Om lovskolan görs obligatorisk för elever som är nära behörighet förlängs även skolplikten Om lovskolan skulle bli obligatorisk för eleverna behöver skollagens bestämmelser om skolplikt utvidgas. Elevernas skolplikt upphör när den obligatoriska verksamheten är avslutad, om måluppfyllelse sker eller om eleven hinner fylla under lovskolan. Såsom nämnts tidigare beskrivs lovskola som mest verkningsfull för elever som är nära att nå behörighet, dvs. de elever som har en rimlig och reell chans att uppnå kunskapsmålen under den begrän- sade tid som lovskolan ger. Därmed är det utredning- ens bedömning att det bör vara denna grupp av elever som skulle kunna omfattas av en skyldighet att närvara. Med utgångspunkt i resonemanget ovan föreslår utredningen att det är de elever som saknar godkänt betyg i högst två ämnen för att nå behörighet samt bedöms ha förutsättningar att nå behörighet under lovskolan som ska vara skyldiga att delta i lovskola om ett ob- ligatorium införs. Att rikta sig till elever som inte har förutsättningar att nå målet att bli behöriga till gymnasieskolan skulle innebära en alltför ingripande åtgärd som inte kan anses vara proportionerlig. Obligatoriskt deltagande innebär att beslut om förlängning av dessa elevers skolplikt ska kunna överklagas till Skolväsendets över- klagandenämnd. En sådan process kräver att beslutet fattas inför lovskolan, vilket i sin tur inte blir helt ändamålsenligt då ele- vens kunskaper kan hinna utvecklas mycket fram till dess att lov- skolan anordnas. Förutsättningar saknas för att föreslå en förlängd skolplikt för alla nyanlända Enligt direktivet ska utredningen analysera och föreslå hur skolplik- ten kan förlängas för nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Dessutom ska utredningen ta ställning till om en förlängd skolplikt ska kunna fullgöras i ett intro- duktionsprogram i gymnasieskolan. Alla nyanlända har inte skolplikt Som nyanländ enligt skollagen ses en elev som har varit bo- satt utomlands och som har börjat i svensk skola efter att ha fyllt . Statusen som nyanländ gäller därefter . En elev anses alltså som nyanländ enligt skollagen först när eleven påbörjar sin skolgång i och som längst därefter. Det är emellertid inte alla nyanlända elever i och motsvarande som har skolplikt. Vissa nyanlända elever, som till exempel asylsökande, är undantagna. Utredningen konstaterar att det inte är möjligt att utreda en för- längd skolplikt för hela gruppen nyanlända på ett enhetligt vis, då de grundläggande rättsliga förutsättningarna skiljer sig i allt väsentligt. Det skulle innebära att olika grupper av nyanlända elever kräver olika särlösningar för att omfattas av en skolplikt. Att följa upp vilka elever som har skolplikt och vilka som inte har det skulle innebära en omfat- tande administration för huvudmannen eftersom både statusen som nyanländ, elevens ålder och elevens folkbokföring är föränderliga. Rättsliga begränsningar för att förlänga skolplikten för nyanlända De ställningstaganden som behöver göras är om ändamålet med en utvidgad skolplikt för vissa elever är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och om kravet på närvaro är proportionerlig. Utredningen kan konstatera att det saknas stöd i forskning och empiri för att det finns ett behov av eller skulle vara gynnsamt för elevernas deltagande och kunskapsutveckling att införa en sådan reglering. Framför allt har det framkommit att ett sådant förhållningssätt från staten gente- mot en grupp av elever skulle kunna medföra en särbehandling som kan upplevas som stigmatiserande för den enskilda eleven och att detta skulle kunna ses som ett missgynnande som riskerar att strida mot diskrimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet. Med hänsyn till att en förlängd skolplikt kan anses utgöra en be- gränsning av elevens rörelsefrihet krävs en bedömning av om en så- dan reglering är förenlig med grundlagen. Utredningens bedömning är att en reglering skulle kunna vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle men att det saknas stöd i statistik och annat un- derlag för att en sådan lösning skulle vara behövlig.