sou · H9B364 · 2021-07-20 00:00:00 — När t.ex. förbudet mot utmätning av vissa former av skadestånd in- fördes och fick sin nuvarande utformning var den kriminalpolitiska debatten mer fokuserad på gärningspersonen, och hans eller hennes rehabilitering, än på brottsoffret (se t.ex. SOU 2012:26 s. 55 f.). Den allmänna debatten och genomförda lagstiftningsåtgärder har dock, som vi varit inne på tidigare i detta betänkande, och framåt fått ett allt större fokus på brottsoffret. Det har vidtagits en Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer lång rad åtgärder i syfte att förbättra och stärka brottsoffers situa- tion och ställning. Som exempel kan nämnas att lagen (1988:609) om målsägande- biträde och lagen (1988:688) om besöksförbud (numera lagen om kontaktförbud) infördes . Dessa lagar har dessutom utvecklats och fått ett utökat tillämpningsom- råde. Även de förslag som lämnades av Kommittén om ideell skada i betänkandet Ersättning för kränkning genom brott (SOU 1992:84) syftade i stora delar till att stärka brottsoffrens ställning i skade- ståndshänseende (förslagen ledde till lagstiftning ). Brotts- offers rätt till olika former av stöd och information från myndigheter har också successivt förbättrats. inrättades Brottsoffermyn- digheten och Brottsofferfonden. har till uppgift att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen. Brottsofferfonden finansierar forskning och projekt för att öka kun- skapen om brottsoffer och för att ge bättre bemötande och stöd till brottsoffer. Från senare tid kan t.ex. nämnas att det infördes en ny brottsskadelag (2014:322). Syftet med de förändringar som genom- fördes då var bland annat att stärka brottsoffrens ställning, skärpa gärningspersonernas ansvar och förbättra systemet med brottsska- deersättning (se vidare prop. 2013/14:94). Ekonomisk ersättning till brottsdrabbade angavs vara en viktig del i arbetet med att minska skadeverkningarna av brott och att hjälpa brottsdrabbade (a. prop. I samband med införandet av den nya brottsskadelagen utvid- gades också skyddet mot utmätning av brottsskadeersättning för att förbättra skuldsatta brottsoffers möjligheter att få behålla sin brotts- skadeersättning (32 § och a. prop. s. 47 f.). 9.4Våra överväganden och förslag angående förbudet mot utmätning av skadestånd med anledning av ett frihetsberövande Förbudet mot att under vissa förutsättningar utmäta skadestånd med anledning av ett frihetsberövande gäller både ersättning enligt fri- hetsberövandelagen och skadestånd enligt skadeståndslagen. Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer melsen gör inte heller någon skillnad på om det är fråga om ekono- miskt skadestånd eller ideellt skadestånd. Slutligen saknar det bety- delse för utmätningsförbudets tillämplighet vilken typ av fordran det är som ligger till grund för en ansökan om utmätning. Vi har fått i uppdrag att överväga hur reglerna om förbud mot utmätning av skadestånd med anledning av ett frihetsberövande bör ändras för att i större utsträckning möjliggöra utmätning till förmån för brottsoffer. Inom ramen för dessa överväganden ska vi enligt di- rektiven även ta ställning till om det finns skäl att bedöma ett sådant skadestånds ekonomiska och ideella delar på olika sätt samt om det bör ha någon betydelse om ersättningen är avsedd att tillgodose ett kvarstående försörjningsbehov. En annan fråga som ska övervägas är om förbudet bör inskränkas bara beträffande sådan utmätning för skadestånd på grund av brott som begärs av brottsoffret själv eller om det bör inskränkas även vid regress- krav (återkrav) enligt brottsskadelagen. Ytterligare en fråga som ska övervägas är om utmätningsförbudet bör inskränkas för alla typer av skadestånd på grund av brott eller om det är motiverat att göra en begränsning i det avseendet. 9.4.2Vi föreslår endast ändringar för skadestånd med anledning av frihetsberövanden Vår bedömning: Vi anser att det finns skäl att göra förändringar när det gäller förbudet mot utmätning av skadestånd med anled- ning av frihetsberövanden. När det gäller andra former av skade- stånd som omfattas av bestämmelsen i 5 kap. 7 § UB bör eventu- ella förändringar föregås av en mer allmän översyn av bestämmel- serna om undantag från utmätning. Skälen för vår bedömning I direktiven har det angetts att vår översyn även får avse annan er- sättning som omfattas av utmätningsförbudet, om bedömningen görs att det är nödvändigt eller lämpligt för att åstadkomma en kon- sekvent och ändamålsenlig reglering. Redan här kan dock redovisas att vi har stannat vid att endast föreslå ändringar i den del av förbudet Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer som avser skadestånd med anledning av ett frihetsberövande. Det utgör en avgränsad del av utmätningsförbudet och därmed blir också konsekvenserna av en förändring mer överblickbara. Vi har under arbetets gång inte heller fått uppfattningen att det är nödvändigt med en större förändring för att åstadkomma en konsekvent och i tillräcklig grad ändamålsenlig reglering. Vid dessa överväganden har vi särskilt funderat på om någon form av skadestånd på grund av brott borde omfattas av vår översyn. Detta särskilt mot bakgrund av den kvittningsregel som finns i 34 § brottsskadelagen. ska enligt den be- stämmelsen som huvudregel helt eller delvis kvitta en fordran på brottsskadeersättning mot en skuld avseende tidigare betalad brotts- skadeersättning. Bestämmelsen infördes därför att det ansågs kunna uppfattas som stötande om en skadevållare fritt kunde få brottsska- deersättning som han eller hon hade en stor skuld till sta- ten på grund av tidigare allvarlig brottslighet (prop. 2013/14:94 s. 55). Motsvarande resonemang skulle kunna föras gällande utdömda skade- stånd på grund av brott. Skadestånd på grund av brott kan dock dömas ut i många olika situationer, beträffande olika typer av skador och till olika typer av brottsoffer. Att ändra omfattningen av utmätnings- förbudet gällande sådana skadestånd skulle därför – beroende på hur förändringen genomfördes – i enskilda fall kunna leda till stötande resultat. Konsekvenserna av en sådan förändring skulle också vara svåra att överblicka. Kvittningsregeln i brottsskadelagen medger dess- utom att – trots huvudregeln om kvittning –får betala ut brottsskadeersättning till någon som har en skuld avse- ende tidigare betalad brottsskadeersättning i den utsträckning som det bedöms skäligt. Det finns alltså en ventil som gör att man kan undvika stötande resultat. Om förändringar ska göras när det gäller utmätningsförbudet för vissa former av skadestånd på grund av brott bör det, enligt vår mening, ske efter en mer allmän översyn av bestäm- melserna om undantag från utmätning. Den fortsatta framställningen kommer därför enbart att beröra ändringar av utmätningsförbudet gällande skadestånd med anledning av frihetsberövanden. Utifrån dessa utgångspunkter redovisas våra överväganden och förslag till lösning i följande avsnitt. Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer 9.4.3Förbudet mot utmätning av skadestånd med anledning av ett frihetsberövande bör inte upphävas helt Vår bedömning: Det finns inte skäl att helt upphäva förbudet mot utmätning av skadestånd med anledning av ett frihetsberö- vande. En sådan lösning skulle i allt för hög grad sätta det all- männa borgenärsintresset framför de aktuella gäldenärernas in- tresse av att få tillgodogöra sig skadeståndet. Skälen för vår bedömning Det finns i grunden goda skäl för förbudet mot utmätning av skade- stånd med anledning av ett frihetsberövande. En av de mest integri- tetskränkande åtgärder som en enskild person kan utsättas för är en frihetsinskränkning. Normalt är det bara det allmänna som har rätt att utsätta individer för sådana inskränkningar. Med rättigheten att inskränka friheten följer också skyldigheten att ta ansvar i de fall frihetsinskränkningen varit oberättigad. Vid vissa former av frihets- berövanden sker detta genom det strikta ansvar som följer av frihets- berövandelagen. Även skadestånd enligt skadeståndslagen kan aktu- aliseras, vid t.ex. fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller överträdelser av . Med stöd av skadeståndslagen kan exempelvis överträdelser av förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3), rätten till frihet och personlig säkerhet (artikel 5), rätten till en rättvis rätte- gång (artikel 6) och rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8) i samband med ett frihetsberövande ge rätt till skadestånd. Det är alltså viktiga rättssäkerhetsprinciper som i vissa fall ligger till grund för rätten till skadestånd med anledning av ett frihetsberövande. Det allmänna borgenärsintresset – alltså oavsett vem det är som vill ha betalt och vad skulden avser – kan enligt vår mening inte anses väga tyngre än en persons intresse av att få tillgodogöra sig ett sådant skadestånd. Mot den bakgrunden är det inte motiverat att helt ta bort utmätningsförbudet för dessa skadestånd. Dessutom kan det inte uteslutas att skadestånd med anledning av ett frihetsberövande i den mening som avses 5 kap. 7 § första stycket UB även kan omfatta utdömd kränkningsersättning med anledning av att någon utsatts för t.ex. ett olaga frihetsberövande (se av- Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer Förbudet mot utmätning av sådana skadestånd bör i linje med vad som angetts i föregående avsnitt om skadestånd på grund av brott inte ändras. 9.4.4Det är vanligt att personer som får ersättning enligt frihetsberövandelagen har skulder som avser skadestånd på grund av brott Vår bedömning: En betydande andel av de personer som får er- sättning enligt frihetsberövandelagen har skulder som avser skadestånd på grund av brott. Utbetald ersättning enligt frihetsberövandelagen Ersättning från staten för ett frihetsberövande kan lämnas dels enligt frihetsberövandelagen, dels enligt skadeståndslagen. Regelverken gäller parallellt och den enskilde kan åberopa de bestämmelser som i det enskilda fallet är mest fördelaktigt för honom eller henne. Frihets- berövandelagen bygger till stor del på ett slags strikt skadeståndsan- svar, medan skadeståndslagens regler i detta avseende förutsätter fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller en överträdelse av . Justitiekanslern handlägger anspråk mot staten enligt båda regelverken och har möjlighet att på frivillig väg reglera sådana anspråk. Om den enskilde inte är nöjd med Justitiekanslerns bedömning kan han eller hon väcka talan vid allmän domstol. Den absolut övervägande delen av de skadestånd som betalas ut av staten med anledning av frihetsberövanden sker med stöd av bestämmel- serna i frihetsberövandelagen. Justitiekanslern betalar ut ersättning enligt frihetsberövandelagen i ett stort antal ärenden . avgjordes 2 122 sådana ärenden och ersättning beviljades helt eller delvis i av fallen. Totalt betalade Justitiekanslern ut (inklusive ombudskostnader och ränta) i ersätt- ning enligt frihetsberövandelagen. Utbetalningar av belopp översti- gande skedde i 117 ärenden och i 26 av dessa ärenden översteg ersättningen . I tabellen nedan redovisas antal ärenden och totala ersättningsbelopp m.m. . Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsofferSOU 2021:64 Ärenden om ersättning enligt frihetberövandelagen Ärenden där ersättning betalats ut Källa: Justitiekanslerns årsredovisning 2020. Var femte person som fick ersättning hade obetalda krav som avsåg skadestånd på grund av brott Med hjälp av har vi undersökt hur vanligt det är att personer som får ersättning enligt frihetsberövandelagen har obetalda skulder som avser skadestånd på grund av brott. Vi har hämtat in uppgifter från Justitiekanslern avseende samtliga ärenden enligt frihetsberövandelagen inkomna i vilka ersättning hade beviljats per . Det handlade om totalt 3 554 ärenden. Utifrån de inhämtade uppgifterna har kunnat analysera förekomsten av ska- deståndsskulder hos 3 253 personer. Gällande den övergripande skuldbilden kunde konstateras att 1 425 personer i urvalet hade skulder registrerade hos Kronofogde- myndigheten. Det totala skuldbeloppet uppgick till cirka 231 miljo- ner kronor, varav avsåg skadestånd på grund av brott. fortsatta analys visade att 721 personer (med reservation för att några personer kunde ha fått frihetsberövandeersättning ) hade skulder som av- såg skadestånd på grund av brott hos in- nan tidpunkten för Justitiekanslerns beslut om ersättning. Samman- lagt rörde det sig om 3 734 skadeståndsmål. Av dessa var 2 488 mål krav från fysiska brottsoffer och 1 246 mål krav från Brottsoffer- myndigheten (skadeståndskrav som kommer från juridiska personer har inte tagits med i analysen, enligt uppgift från Kronofogdemyndig- heten är det dock en väldigt liten andel av alla krav). Skadeståndskra- ven från fysiska brottsoffer uppgick till och kraven från till . Sammanfattningsvis innebar resultatet av analysen att drygt var femte person () av de som fick ersättning enligt fri- Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer hetsberövandelagen från Justitiekanslern (och som omfattades av ana- lysen) hade obetalda skulder avseende skadestånd på grund av brott registrerade hos för beslutet om ersättning. Det finns därför anledning att anta att en betydande andel av de personer som får ersättning enligt frihetsberövandelagen har skulder som avser skadestånd på grund av brott. 9.4.5Möjligheten till utmätning bör utökas för fordringar som avser skadestånd på grund av brott Vår bedömning: Möjligheterna att utmäta skadestånd med an- ledning av ett frihetsberövande bör utökas i fall då utmätnings- fordringen avser skadestånd på grund av brott. Skälen för vår bedömning Det som förenar de olika typer av skadestånd som omfattas av det utmätningsförbud som diskuteras är att de anses ha en starkt per- sonlig prägel. Med andra ord handlar det om skadestånd som gälde- nären fått därför att han eller hon personligen utsatts för någon form av skada eller kränkning. I dessa fall har lagstiftaren ansett att det är viktigt att de som är skadelidande får möjlighet att tillgodogöra sig sina skadestånd. Deras intresse av detta ansågs vid förbudets infö- rande helt enkelt väga tyngre än borgenärernas intresse av att få be- talt. Det finns också goda skäl för den intresseavvägningen. I sam- band med att utmätningsförbudet lagreglerades och utökades fördes det dock inte någon närmare diskussion om den intressekonflikt som kan uppkomma då en person som får ett sådant skadestånd sam- tidigt har skulder till någon annan avseende ett skadestånd av lik- nande slag. Sedan utmätningsförbudet fick sin nuvarande utformning har det samhälleliga intresset för brottsoffers situation ökat och det har genomförts en lång rad reformer för att stärka brottsoffers rättigheter. Samhällets stöd till brottsoffer syftar i mångt och mycket till att minska skadeverkningarna av brott. Ett led i detta kan vara att underlätta för brottsoffer att få sina skadestånd betalda. Det finns därför anledning att överväga om inte brottsoffers intresse Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer av att få sina skadestånd betalda principiellt bör anses väga tyngre än en del andra borgenärers intresse av att få sina fordringar betalda. En annan aspekt värd att beakta i sammanhanget är tanken att gär- ningspersoner i så hög utsträckning som möjligt bör ansvara för de skador som de orsakar när de begår brott (jfr t.ex. prop. 2013/14:94 s. 48 f.). Det är i linje med de tankar som ligger bakom kvittnings- regeln i den nya brottsskadelagen (34 §), se avsnitt 9.4.2. Utmätnings- förbudet som gäller för vissa anspråk på brottsskadeersättning ansågs inte utgöra något hinder mot en sådan ordning. Detta motiverades bland annat med att det ur rehabiliteringssynpunkt var något i grunden positivt för gärningspersonen att hans eller hennes skuld till staten minskade genom kvittningen (a. prop. s. 55). Ett liknande resone- mang kan föras gällande någon som får skadestånd från det allmänna med anledning av ett frihetsberövande som han eller hon har skulder som uppkommit till följd av egen brottslighet. Av den undersökning som hjälpt oss med framgår att det är vanligt att personer som får ersättning enligt frihetsberö- vandelagen har obetalda skulder avseende skadestånd på grund av brott. Målet för verkställighet genom utmätning är att borgenären ska få betalt för sin redan fastställda fordran. Indrivning av berättigade krav anses bidra till att upprätthålla betalningsmoralen och till ett väl fungerande samhälle för enskilda och företag. En utgångspunkt är därför att utsökningsförfarandet måste vara effektivt. I detta ligger att förfarandet ska vara snabbt och verkningsfullt. En del i att skapa ett verkningsfullt system kan också vara att – när detta är motiverat –i större utsträckning möjliggöra utmätning. Om regelverket blir för krångligt att tillämpa riskerar man dock att tappa i snabbhet och därmed också effektivitet. Sammantaget anser vi därför att det finns goda skäl att i högre utsträckning prioritera brottsoffers intresse av att få sina skadestånd betalda och att utöka möjligheterna att utmäta skadestånd med an- ledning av ett frihetsberövande i fall då utmätningsfordringen avser skadestånd på grund av brott. En sådan ändring bör dock endast göras beträffande skadestånd som betalas av det allmänna. Det bör vidare ske på ett sådant sätt att den nya ordningen inte blir svår att tillämpa och så att riskerna för stötande resultat begränsas i rimlig utsträckning. Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer 9.4.6Ersättning enligt 2–4 §§ frihetsberövandelagen bör kunna utmätas för fordringar som avser skadestånd på grund av brott. Vårt förslag: Ersättning enligt 2–4 §§ frihetsberövandelagen ska kunna utmätas för fordringar som avser skadestånd på grund av brott. Om det finns flera sökande som har fordringar avseende brotts- skadestånd, ska utmätning som huvudregel ske för dessa sökande. Nästa fråga blir hur en förändring av det slag som vi beskrivit ovan bör se ut. Den frågan kan utifrån våra direktiv delas upp i flera frå- geställningar. Bör det bli möjligt att utmäta alla former av skadestånd från det allmänna med anledning av ett frihetsberövande? Bör det bli möjligt att utmäta både ekonomiskt skadestånd och ideellt skade- stånd? Bör utmätningsförbudet upphävas för alla typer av skade- stånd på grund av brott? Bör förbudet inskränkas bara för sådan ut- mätning som begärs av brottsoffret själv eller även för regresskrav från och försäkringsbolag? Dessa frågor behandlas i följande avsnitt. Den ändrade ordningen bör endast gälla för ersättning enligt 2–4 § frihetsberövandelagen Frihetsberövandelagen bygger huvudsakligen på ett strikt ansvar för staten. Det gäller i fall då ersättning utgår med stöd av 2–4 §§ i lagen, vilket är den absolut övervägande andelen av ärendena i vilka ersätt- ning utgår. I dessa fall krävs inte att den skadelidande visar att det förelegat någon form av vårdslöshet, fel eller försummelse vid myn- dighetsutövning eller en överträdelse av . De allra flesta som suttit frihetsberövade men sedan inte döms för brott med anledning av de misstankar som föranlett frihetsberövandet har därmed rätt till sådan ersättning (se dock 6 § frihetsberövandelagen). Det vanliga är också att frihetsberövandet inte föranletts av något Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer vårdslöst agerande, fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller inneburit någon överträdelse av . En ny ordning som innebar att utmätningsförbudet fick vara kvar för ersättning som betalas ut med stöd av 2–4 §§ frihetsberövande- lagen skulle i praktiken inte bidra till att brottsoffer fick sina skade- stånd betalda i någon större utsträckning. Om våra förslag ska få önskad effekt bör alltså det aktuella utmätningsförbudet upphävas för ersättningar enligt 2–4 §§ frihetsberövandelagen. Med hänsyn till vad som anförts i avsnitt 9.4.4 och 9.4.5 anser vi också att en sådan ändring är motiverad. När det gäller andra skadestånd från det allmänna med anledning av ett frihetsberövande förhåller det sig lite annorlunda. Det handlar då främst om skadestånd som grundar sig på bestämmelser i skade- ståndslagen. Även ersättningar enligt 5 § frihetsberövandelagen bör dock nämnas i sammanhanget. Skadeståndslagens regler om skade- ståndsansvar för det allmänna förutsätter fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller en överträdelse av . Det är den skadelidande som ska visa att det finns grund för ett så- dant skadestånd. Bestämmelsen i 5 § frihetsberövandelagen innehål- ler regler om skadeståndsansvar för staten vid såväl judiciella som administrativa frihetsberövanden som inte ersätts enligt 2–4 §§. För att det ska uppstå en ersättningsskyldighet enligt 5 § krävs dock att frihetsberövandet ägt rum till följd av beslut vid myndighetsutöv- ning som vilat på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Det krävs att en efterhandskontroll klart visar att beslutet med hänsyn till de omständigheter som då har blivit kända inte borde ha fattats om om- ständigheterna hade varit kända vid beslutstillfället. Bestämmelsen är avsedd enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig. Som utgångspunkt är det den skadelidande som ska bevisa de omständigheter som gör att åt- gärden ska anses oriktig (jfr prop. 1997/98:105 s. 53). Antalet fall då skadestånd med anledning av ett frihetsbe- rövande betalas ut med stöd av skadeståndslagen eller 5 § frihetsbe- rövandelagen är lågt. Det är vidare svårt att förutsäga vilken typ av situationer som i de enskilda fallen ersätts med stöd av dessa regler. Det finns dock anledning att tro att allvarlighetsgraden kan variera i ganska hög grad. De potentiella ansvarsobjekten är också fler. Pri- märt handlar det om staten, men det kan även vara t.ex. en region eller en kommun. Andra ansvarsobjekt kan inte heller uteslutas Utvidgade utmätningsmöjligheter till förmån för brottsoffer (jfr 3 kap. 1 § skadeståndslagen). Det är inte lika tydligt att ett brotts- offers intresse av att få sitt skadestånd betalt i dessa fall alltid bör anses väga tyngre än gärningspersonens intresse av att få tillgodo- göra sig skadeståndet för ett frihetsberövande, som i dessa fall skett felaktigt. Eftersom det kan röra sig om relativt skilda situationer är det inte heller givet att ett brottsoffers intresse av att få betalt alltid bör stå tillbaka när ett skadestånd grundar sig på dessa regler. En ordning som innebär att man måste göra en intresseavvägning i varje enskilt fall är dock svårtillämpad och därför olämplig (jfr Högsta domstolens uttalande i rättsfallet NJA 2001 s. 823 om olämpligheten i att införa en sådan ordning för allmänna skadestånd enligt LAS). Den nya ordningen bör vara lätt att tillämpa, men stötande resultat bör också undvikas i den mån man kan se beaktansvärda risker för sådana. Enligt vår mening är det svårt att helt överblicka konsekven- serna av att ta bort utmätningsförbudet såvitt det avser skadestånd med anledning av ett frihetsberövande som fastställts med stöd av skadeståndslagen och ersättning enligt 5 § frihetsberövandelagen. Vi anser också att det med en sådan ändring finns en risk för att det i enskilda fall skulle kunna uppstå stötande resultat. Det är därför vår uppfattning att den ändrade ordningen endast bör gälla för ersättning enligt 2–4 §§ frihetsberövandelagen. Det kan i sammanhanget noteras att den ersättning som en sökande kan få för ombudskostnader i ett ärende om ersättning enligt frihetsberö- vandelagen inte betalas ut med stöd av någon bestämmelse i frihets- berövandelagen utan med stöd av 14 § i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Det bör inte göras någon skillnad på ersättning för ekonomisk skada och ideell skada Enligt frihetsberövandelagen ersätts vissa ekonomiska skador (utgif- ter, förlorad arbetsförtjänst och intrång i näringsverksamhet) och ideell skada i form av lidande.