sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Flexibel förläggning av arbetstiden på arbetsplatsen som förutsätter arbetsgivarens medgivande är en arbetsrättslig fråga En viktig utgångspunkt vid överväganden om en mer flexibel för- läggning av arbetstiden är att frågan om hur arbetstiden är förlagd är en arbetsrättslig fråga mellan arbetstagare och arbetsgivare. Utred- ningens förslag har inte som syfte att reglera den arbetsrättsliga frå- gan om arbetstidens förläggning. Däremot har förslagen som syfte att lyfta arbetstidens förläggning som ett sätt att uppmuntra försäkrade som har sjukersättning eller aktivitetsersättning på deltid att arbeta i den utsträckning som det är möjligt. Detta innebär att frågan inte är aktuell för bedömningen av om den försäkrade har rätt till ersättning från sjukförsäkringen under en sådan flexibel arbetstidsförläggning och regleras därför inte heller i socialförsäkringsbalken; en förutsätt- ning för att den enskilde ska kunna ha ersättning under tid med flex- ibel arbetstidsförläggning är däremot naturligtvis i praktiken att arbets- givaren har medgivit en sådan förläggning. Det är arbetsgivaren som utifrån verksamhetens behov bestäm- mer hur arbetstiden kan förläggas. Detta följer av principen att det är arbetsgivaren som fritt får leda och fördela arbetet. Det är en arbets- rättslig förutsättning för att arbetstiden ska kunna förläggas på ett annat sätt än genom jämn reducering att arbetsgivaren har medgivit en sådan förläggning. I denna fråga gör sig emellertid också arbetsgivarens ansvar för förebyggande åtgärder och arbetsanpassningar enligt arbetsmiljölagen gällande. Enligt dessa bestämmelser har arbetsgivaren ett långtgående ansvar för att bl.a. anpassa arbetet och vidta de åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa. Även om det är arbetsgivaren som slutligt behöver tillåta en arbetstidsförläggning som inte innebär en lika stor reducering av arbetstiden måste arbetsgivaren således beakta arbetstagarens behov av en sådan förläggning. I föreskrift om organisatorisk och social arbetsmiljö (2015:4) ställs också krav på att arbetsgivaren ska vidta de åtgärder som behövs för att motverka att arbetstidens för- läggning leder till ohälsa hos arbetstagarna. Arbetsgivaren bör särskilt uppmärksamma möjligheterna till återhämtning (12 §). Om en mer flexibel förläggning av arbetstiden skulle innebära att ohälsa hos den försäkrade kan motverkas bör arbetsgivaren i normalfallet godta en sådan förläggning, förutsatt att verksamheten alls tillåter en sådan. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag Motsatsen bör också beaktas; det är viktigt att en utökad möjlighet till flexibel arbetstidsförläggning inte används av arbetsgivaren på ett sätt som är till nackdel för den försäkrades hälsa. För en försäkrad som är företagare kommer arbetstiden typiskt sett att vara oregelbunden och det är det försäkrade själv som styr över förläggningen av arbetstid. I dessa fall kan det finnas stort behov av en flexibel arbetstidsförläggning, men det måste också kombineras med uppföljning så att den försäkrade inte i själva verket arbetar i högre utsträckning än vad den beviljade ersättningen tillåter. Det ska krävas att den avvikande förläggningen sker på en månad Vid en förläggning av arbetstiden som frångår principen om lika stor minskning måste det enligt utredningens mening krävas att denna förläggning sker fördelat över en begränsad period. Med detta avses att arbetstiden inte ska kunna fördelas över en hur som helst. Utan en sådan begränsning är det svårt att motivera att arbetsförmågan kan anses nedsatt i den grad som krävs för fortsatt rätt till ersättning på den nivå som är beviljad. En viktig aspekt vid denna bedömning är att sjukersättning och aktivitetsersättning, till skillnad från sjukpenningen, utgör månads- ersättningar. En rimlig utgångspunkt är därför att den sammanlagda arbetade tiden under en månad inte ska överstiga den tid som den försäkrades återstående arbetsförmåga tillåter. Ytterligare stöd för att en månad ska utgöra den period under vilken arbetstiden får fördelas är bestämmelsen i 36 kap. 9 § SFB där det framgår att en försäkrad som förvärvsarbetar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning fattades inte har rätt att få ersättning och i den omfattning som förvärvsarbetet utförs. Om en förläggning av arbets- tiden skulle sträcka sig bortom en månad skulle den försäkrad riskera att arbeta under tid som han eller hon har ersättning. Problem i tillämpningen skulle också kunna uppstå om bedömningsperioden sträcker sig över månadsskiften och den försäkrade inte kan få ersätt- ning alla månader, exempelvis i ett sådant fall där en försäkrad arbetar en viss månad och månaden efter övergår till ålderspension. Ett extremt men enkelt exempel på resonemanget om en begrän- sad bedömningsperiod ovan är att det inte ska vara möjligt för en Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag försäkrad med halv sjukersättning att arbeta heltid under första halvan av och inte alls under andra halvan. Likaså torde det vara mycket ovanligt – men i princip inte otänkbart – att en försäkrad skulle kunna arbeta i hel omfattning i sträck för att sedan behöva åter- hämtning , utan att det också kan sägas att den försäkrade då också har uppvisat en högre arbetsförmåga. En grund- läggande förutsättning för partiell sjuk- eller aktivitetsersättning är som konstaterats ovan att arbetsförmågan faktiskt är nedsatt i en utsträckning som stämmer överens med den partiella ersättningen. Den som har beviljats en fjärdedels sjukersättning får exempelvis inte ha en arbetsförmåga som överstiger tre fjärdedelar. Om så är fallet ska ersättningen omprövas och eventuellt minskas eller dras in. I ett sådant sammanhang måste beaktas också om inte en sådan period med heltidsarbete kan anses verka negativt för hälsan hos en försäkrad som har beviljats sjukersättning. Däremot bör perioder med flera längre arbetspass och med återhämtning däremellan kunna anses utgöra typiska fall där en flexiblare arbetstidsförläggning kan anses rimlig. Det finns fördelar med en angiven längsta bedömningsperiod efter- som regelverket då blir mer förutsebart. kan en försäkrads arbetstid vara schemalagd på en mängd olika sätt och behovet av flexibilitet kan vara olika stort. Många arbetar i skift som kan sträcka sig över ett flertal veckor och det finns domstolsavgöranden där än godtagits i frågan om partiell sjukpen- ning. Om en längsta bedömningsperiod skulle anges finns risken att detta begränsar den försäkrades möjligheter att ta tillvara sin arbets- förmåga utifrån sjukdomens art eller arbetsförhållandena. Vid en sammanvägd bedömning menar utredningen att en bedöm- ningsperiod om en månad är en lämplig period, främst mot bakgrund av sjukersättningen och aktivitetsersättning är månadsersättningar. En flexibel förläggning av arbetstiden som uppfyller förutsättningarna ska som utgångspunkt kunna vara möjlig utan tidsbegränsning En sådan flexibel förläggning av arbetstiden som har beskrivits ovan ska som princip kunna godtas tills vidare, så länge nedsättningen av arbetsförmågan kvarstår och de övriga förutsättningarna, dvs. att för- läggningen inte försämrar den försäkrades hälsa och arbetsförmåga, kan anses uppfyllda. Sjukersättning, och i något mindre utsträckning Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag aktivitetsersättningen, förutsätter en framåtsyftande bedömning av hur arbetsförmågan är nedsatt och bedöms vara nedsatt framöver. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte skäl att begränsa perioden med flexibel förläggning av arbetstiden. Det bör för tydlighetens skull framhållas att begränsningen av den flexibla förläggningen således inte avser hur länge själva en flexi- bel förläggningen av arbetstiden får fortgå, utan frågan om begräns- ning rör i stället endast hur lång den bedömningsperiod under vilken arbetstiden kan fördelas ska vara. Exempel på flexibel förläggning av arbetstid i praktiken Exempel: En försäkrad har 50 procents sjukersättning och arbetar enligt ett schema som sträcker sig över . Hon arbetar i sträck följt av två arbetsdagars vila och återhämtning. arbetar hon och har för återhämtning (utöver ). Schemat går jämnt upp . anses utgöra en begränsad period varför förläggningen är godtagbar. Förläggningen utgör inte heller en medicinsk risk för hälsa eller arbetsförmåga; tvärtom anses förläggningen gynnsam i det enskilda fallet utifrån den försäkrades besvärsbild vilket har bekräftats av läkare (en medicinsk bedömning som inte krävs i alla fall men som kan vara av värde vid oklarheter). Denna förläggning kan pågå så länge ”rotationen” faller inom en begränsad period och övriga förhållanden kvarstår. Det finns ingen anmälningsskyldighet för förläggning av arbetstid Så länge den försäkrade inte arbetar mer än vad den beviljade sjuk- eller aktivitetsersättningen tillåter, och arbetstidens förläggning är i enlighet med vad som anges i utredningens övriga förslag i frågan finns inte någon skyldighet att anmäla den avvikande förläggningen av arbetstiden till , då det inte är fråga om att den försäkrade har fått förbättrad arbetsförmåga. Anmälningsskyldig- heten, som regleras i 110 kap. 46, 47, 50 och 51 §§ SFB, innefattar inte situationen med annan förläggning av arbetstiden, såvida inte den nya förläggningen av arbetet också påverkar den försäkrades inkomst eller på annat sätt innebär en utökning av arbetet eller avviker från Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag den begränsade period det ska vara fråga om enligt ovan. Med det sagt kan det ofta vara lämpligt att den försäkrade vid en förändrad förläggning av arbetstiden kontaktar i informa- tionssyfte, för att bl.a. föregå eventuella oklarheter vid en framtida uppföljning av arbetsförmågan. Detta får anses avse främst arbetstidsförläggning under tid med beviljad ersättning. Vid ansökan om ersättning ska omständigheterna i det enskilda fallet utredas, i detta ingår även den försäkrades nu- varande arbete och förläggningen av arbetstiden. Förslaget om arbetstidens förläggning vid partiell sjuk- eller aktivitetsersättning innebär att kvarvarande arbetsförmåga i ökad utsträckning kan tas tillvara Enligt utredningens bedömning innebär förslaget om arbetstidens förläggning vid arbete för en försäkrad som är beviljad partiell sjuk- eller aktivitetsersättning att det blir lättare för en försäkrad att ta tillvara kvarvarande arbetsförmåga och behålla sin ersättning vid en arbetstidsförläggning som innebär att arbetstiden inte minskas lika mycket . Det bör också bli lättare att beviljas partiell ersätt- ning i de fall där den försäkrade redan har ett arbete som innebär en oregelbunden förlagd arbetstid. Förslaget skapar bl.a. ökade möjligheter för försäkrade med psy- kiatriska diagnoser, men även för personer med andra sjukdomar, att i ökad utsträckning arbeta deltid och kanske öka sin arbetsinsats jämfört med om de hade behövt reducera sin arbetstid lika mycket . Den kvarvarande arbetsförmågan som eventuellt finns hos dessa försäkrade kan således sannolikt med förslaget tas tillvara i ökad utsträckning. Vissa osäkerheter i vad som exempelvis ska krävas för att en förläggning av arbetstiden ska vara medicinskt motiverad undanröjs också genom förslaget. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag 16.4.2Informationsinsatser om möjligheterna till arbete, studier etc. under tid med ersättning Utredningens bedömning: bör få i uppdrag att ge riktad information till målgrupperna om möjligheterna till arbete, studier etc. Skälen för utredningens bedömning: Information om regler och hur en reform fungerar bidrar till vilket genomslag regeländringar får. För att de föreslagna regeländringarna för grupp 1–3 ska få genom- slag anser utredningen därmed att regeringen bör ge Försäkrings- kassan uppdrag om riktade informationsinsatser till berörda försäk- rade om de nya reglerna. När det gäller reglerna för steglös avräkning kan det bl.a. finnas försäkrade som inte tidigare varit mottagliga för tidigare information, men som skulle kunna överväga att arbeta om de fick förnyad information om regelverket. En påminnelse om regelverket kan också öka tryggheten för målgruppen vad gäller möjligheten att få behålla rätten till ersättning även om de försäkrade t.ex. engagerar sig i ideellt eller förvärvsarbetar. Detta kan också gälla personer som tillhör grupp 2 och 3, för vilka förutsättningarna kan ha förändrats jämfört med när de fick sitt beslut om ersättning och i samband med detta fick information om möjligheterna till vilande ersättning etc. Utredningen rekommenderar därmed att oavsett om de ovan nämnda föreslagna regeländringarna avseende arbete, studier m.m. under tid med ersättning blir verklighet eller inte, att Försäkrings- kassan ska få i uppdrag att regelbundet informerar berörda försäk- rade om deras möjligheter att pröva att arbeta etc. under tid med ersättning. Informationen bör även vara riktad på så sätt att den för- säkrade får information om de möjligheter som gäller för just hans eller hennes ersättning. Med hänsyn till att möjligheterna ser olika ut för de olika målgrupperna skulle riktad information kunna minska risken för missförstånd. 17Arbete, studier och uppdrag med mera – konsekvenser av utredningens förslag I detta avsnitt redovisas konsekvenser av utredningens förslag om möjligheterna till arbete, studier och uppdrag m.m. under tid med sjuk- eller aktivitetsersättning. Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna belysas för den enskilde, staten och dess myndig- heter, kommuner, regioner, organisationer och företag. Om förslagen har konsekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheten, sysselsättningen, offentlig service, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenserna för små och stora företag samt för den personliga integriteten redovisas. Utredningen bedömer att förslagen avseende arbete, studier, uppdrag m.m. under tid med sjuk- eller aktivitetsersättning fram- för allt påverkar den enskildes inkomster, statens försäkringsutgifter och handläggande myndigheters administrativa kostnader. Förslagen bedöms ha mindre effekter för företag, sysselsättningen och jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Nedan beskriver utredningen vilken bedömning som görs kring konsekvenserna ur dessa perspektiv. Ur övriga perspektiv som utredningen enligt kommittéförordningen har att beakta bedöms inga direkta konsekvenser av förslagen uppstå. Ett generellt problem vid konsekvensbeskrivningar av förändringar i olika ersättningssystem är svårigheten att bedöma vilka volymför- ändringar förslagen medför och när de inträffar . Det beror på att det är svårt att förutsäga människors beteenden under nya förut- sättningar. De beräkningar som genomförs i denna del är en kon- sekvensberäkning under vissa givna antaganden och ska därför mer ses som en ungefärlig bedömning av storleksbestämningen av de ekonomiska effekterna än som en säker prognos om själva utfallet. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag Beräkningarna bör därför tolkas med viss försiktighet. De admini- strativa effekterna för myndigheter och organisationer har i möjligaste utsträckning stämts av med berörda parter men är av naturliga skäl även beroende av de volymantaganden som görs. Ändrade volymer får således även konsekvenser för myndigheternas administrativa kostnader. 17.1Beräkningsstöd för steglös avräkning Effekter för den enskilde Utredningen har kunnat konstatera att osäkerheten kring hur mycket man kan tjäna och risken för att bli återbetalningsskyldig för ut- betald sjukersättning kan få försäkrade att avstå från arbete. Med ett beräkningsstöd där den försäkrade enkelt kan överblicka de ungefär- liga ekonomiska konsekvenserna av att arbeta bedömer utredningen att fler ska våga att arbeta. Utredningen föreslår därför att utvecklar ett beräkningsstöd för personer som omfattas av reglerna för steglös avräkning. Beräkningsstödet ska underlätta för den enskilde att få en bättre överblick över de ekonomiska konsekvenserna av att arbeta med steglös avräkning genom att, givet de inkomster som den för- säkrade uppger, beräkna hur skatter, bostadstillägg och bostads- bidrag samt sjukersättningen påverkas. Förslaget innebär att behöver utveckla en it-pro- dukt för detta ändamål. Utredningen uppskattar kostnaderna för detta till . Utredningen bedömer även att det inledningsvis kan medföra ökade frågor till kring beräknings- stödets funktion genom ökat antal telefon- eller mailförfrågningar. Förslaget innebär således en viss ökning i administrationskostnaden för . Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag 17.2Fribelopp vid arbete enligt reglerna för steglös avräkning Utredningen föreslår att fribeloppet följer den allmänna inkomst- utvecklingen i stället för den allmänna prisutvecklingen och räknas om med inkomstbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken. Fribe- loppet har visat sig vara viktigt för vilket arbetsutbud den försäkrade är beredd att erbjuda. Många av de som arbetar med steglös avräkning har inkomster som understiger fribeloppet. Höga margi- naleffekter och risken att bli återbetalningsskyldig bidrar sannolikt till detta beteende. För att den enskilde individen ska kunna fortsätta att erbjuda samma mängd arbete krävs att fribeloppen utvecklas i takt med den allmänna inkomstutvecklingen. Annars kommer den försäk- rade vid ökade löner erbjuda en mindre mängd arbete för att fortsatt kunna arbeta utan att inkomsterna överstiger det aktuella fribeloppet. En uppräkning av fribeloppet med den allmänna inkomstutveck- lingen leder därmed till att arbetsutbudet kan upprätthållas på dagens nivå. Med dagens regelverk blir dock utvecklingen den omvända. Den försäkrade behöver i genomsnitt arbeta mindre och mindre för att inkomsten ska hålla sig under fribeloppet och kommer då i genomsnitt att erbjuda ett lägre och lägre arbetsutbud. En in- komstindexering av fribeloppet skulle därmed innebära att den en- skilde kan använda en större del av sin arbetsförmåga utan att det påverkar avräkningen på sjukersättningen, vilket har en positiv effekt inte bara för de enskilde, utan även för samhällsekonomin som helhet. Effekter för den enskilde Höjda fribelopp för de som arbetar med steglös avräkning innebär att det blir mer lönsamt att arbeta än . Utredningen har kunnat konstatera att fribeloppet har urholkats. Nivån för fribe- loppet indexeras med prisutvecklingen medan inkomsterna för de som arbetar har ökat snabbare än priserna. Det innebär att en person som arbetar med steglös avräkning i genomsnitt kan arbeta i mindre omfattning innan inkomsterna når upp till fribeloppet, än vad som var fallet när systemet infördes . Som framgår i avsnitt 16.1.1 har utredningen därför föreslagit att fribeloppet ska baseras på inkomstbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken i stället för på prisbasbeloppet. Därmed blir det mer lönsamt att arbeta i ett Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag inkomstintervall mellan dagens fribelopp och den nya nivån på fribe- loppet genom att marginaleffekten i detta inkomstintervall sjunker. Åandra sidan hänger marginaleffekterna med längre upp i inkomst- skalan, vilket således försämrar incitamenten till arbete för den som arbetar i större omfattning. Utredningen menar dock att det fram- för allt är marginaleffekterna för de med lägre inkomster som behö- ver minskas. Detta för att få människor att i större utsträckning än pröva arbete och nyttja den restarbetsförmåga som finns. Kom- mer människor väl ut i arbetslivet är sannolikheten större att de också fortsätter arbeta även om marginaleffekterna ibland är höga. Utredningen har också kunnat konstatera att fribeloppet i hög grad styr arbetsutbudet hos de som väljer att arbeta med steglös av- räkning. Även om arbetsutbudet för många av de som arbetat enligt detta regelverk har ökat överstiger arbetsinsatsen sällan den som ger en inkomst över fribeloppet.1 Det innebär att sjukersätt- ningen inte reduceras för många av de som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning. Som utredningen visat i avsnitt 15.3 är dock mar- ginaleffekterna i många fall höga även innan inkomsterna når upp till fribeloppet. Marginalskatt och avtrappningen av bostadstillägg gör att många sällan får behålla mer än hälften av den inkomst de tjänar. Så är fallet även vid små inkomster. Utredningen bedömer dock att förslaget om ett höjt fribelopp framför allt kommer innebära att de som arbetar med steglös avräkning kommer att arbeta lite mer. Det gäller således t.ex. gruppen med partiell ersättning som arbetar deltid. Gruppen med partiell ersättning som jobbar deltid behöver emellertid inte ha steg- lös avräkning så länge de inte arbetar på den del de har sjukersätt- ning. Förslaget om höjt fribelopp borde därför även kunna medföra att de som arbetar utan steglös avräkning vågar arbeta lite mer. Förslaget borde således kunna påverka såväl de som jobbar med steg- lös avräkning, de som har partiell ersättning och arbetar på den del de inte har sjukersättning samt kanske även de som arbetar inom ramen för åttondelen. Skälen till att man kan förvänta sig att det främst är de som redan arbetar som kommer att arbeta lite mer är inte bara ekonomiska. Det är sannolikt enklare för denna grupp att kunna utöka sin arbetsinsats genom en redan väletablerad kontakt med arbetslivet och en arbets- givare som redan erbjudit dem anställning. Det första steget ut på Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag arbetsmarknaden och att hitta en arbetsgivare som är villig att an- ställa en person med nedsatt arbetsförmåga är oftast svårare än att utöka en redan väl fungerande relation mellan arbetsgivare och arbets- tagare. På marginalen skulle dock ett högre fribelopp även kunna göra det enklare för de som inte arbetar . Genom att en större arbetsinsats tillåts innan ersättningen trappas av, skulle det kunna bli enklare att hitta en nivå på arbetet som passar fler arbetsgivare, vilket bidrar till att sannolikheten ökar för de försäkrade att hitta ett arbete. Utredningen bedömer denna effekt som positiv men liten. För att tydligare belysa konsekvenserna för den enskilde redovisas två olika typfall som beskriver situationen för de som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning. Typfallen visar det ekonomiska ut- fallet med dagens regler respektive utredningens förslag till höjt fri- belopp för en person med hel sjukersättning på garantinivå och en person med hel sjukersättning med genomsnittlig inkomstrelaterad sjukersättning. Beräkningarna är baserade på att den enskilde arbetar under i samma utsträckning. Inkomsterna redovisas som månadsinkomster i stället för årsbelopp för att illustrera hur mycket som en person med steglös avräkning kan arbeta innan olika avräkningar görs.2 I typfall 1 illustreras utredningens förslag för en person med hel sjukersättning på garantinivå. Kopplingen till inkomstbasbeloppet gör att fribeloppet höjs och marginaleffekterna från reducering av sjukersättning uppstår vid en månadsinkomst på knappt 6 000 kro- nor i stället för som vid . Det innebär att inkomst- nivån för när de riktigt höga marginaleffekterna inträffar förflyttas upp i inkomstskalan. Att fribeloppet höjs innebär också sjukersätt- ningen börjar trappas av vid högre inkomstnivåer än . Med ut- redningens förslag är sjukersättningen helt avtrappad vid inkomster , vilket är ca högre än . Av figuren framgår även marginaleffekter för de som inte har bostadstillägg. Marginaleffekter blir här lägre än för de som har bostadstillägg. 2Fribeloppet uttrycks i basbelopp och avser inkomsten . I beräkningarna har fri- belopp och avtrappningsnivåer räknats om till månadsinkomster.