sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Det bör därför påpekas att överför- myndare måste ta emot och utreda klagomål i enlighet med gällande bestämmelser, bland annat när det gäller att tillåta muntliga klago- mål, se till att oklarheter avhjälps och begära in upplysningar och uppgifter. Det är också viktigt att överförmyndaren agerar på resul- tatet av utredningen genom att entlediga ställföreträdare som inte är lämpliga för sina uppdrag och sätta ner arvodet till ställföreträdare som misskött sig, när det finns förutsättningar för det.5 Under ut- redningens arbete har frågan kommit upp om inte överförmyndaren, utöver dessa möjligheter, bör kunna meddela ställföreträdaren en varning innan ett entledigande sker. Vi har dock kommit fram till att de verktyg som finns när ställföreträdare missköter sina uppdrag är tillräckliga. 5Se beslut i ärende ÖÄ 6652-10. Det har återkommande förts fram till utredningen att det finns en stor grupp huvudmän som i realiteten inte har möjlighet att fram- ställa klagomål mot sina ställföreträdare. Många känner inte till att klagomålsmöjligheten finns eller saknar förmåga att klaga till över- förmyndaren. Det förekommer att huvudmän inte heller har anhö- riga eller andra i sin närhet som kan hjälpa dem. Vi bedömer att flera förändringar som föreslås i betänkandet bör innebära förbättringar för dessa huvudmän. Detta gäller exempelvis förslagen i avsnitt 12 och 13 om att alla ställföreträdare ska genomgå en obligatorisk intro- duktionsutbildning och få bättre stöd när de utövar sina uppdrag samt förslagen i avsnitt 16 som syftar till att förbättra tillsynen på området. Utöver dessa förändringar behöver överförmyndarens roll att hantera klagomål mot ställföreträdare synliggöras. Det bör enligt vår uppfattning vara en uppgift för överförmyndaren att informera om möjligheten att framställa klagomål och om hur den som vill klaga kan gå tillväga. Sådan information, anpassad efter huvudmäns varierade förutsättningar, bör ingå i den allmänna information som överförmyndaren ska lämna till huvudmän enligt vårt förslag i av- snitt 8. Informationen bör också finnas tillgänglig på myndighetens hemsida för huvudmannen och andra att ta del av. 9.6.2Det bör inte inrättas ett särskilt organ för klagomål och information Vår bedömning: Det finns inte behov av att inrätta ett särskilt organ för klagomål och information. De fristående patientnämnder som finns på hälso- och sjukvårdens område har i uppgift att stödja och hjälpa patienter, främst när det kommer till att föra fram klagomål och få klagomålen besvarade men också med att få information. Som nämnts anger våra direktiv att det kan diskuteras om det på ställföreträdarområdet bör inrättas ett liknande organ till stöd och hjälp för huvudmän som vill föra fram klagomål eller som är i behov av information. Som vi har tagit upp i detta avsnitt hanterar över- förmyndare i allmänhet klagomål på ett rättssäkert sätt, i enlighet med det regelverk som finns på området, även om det finns utrymme för förbättringar. Det finns också andra rättssäkerhetsgarantier på området, t.ex. att överförmyndaren ska ompröva förvaltar- skap och att huvudmän alltid kan ansöka om att godmanskapet eller förvaltarskapet ska upphöra och få saken prövad. Huvudmän som är missnöjda med beslut som fattas av överförmyndaren kan också överklaga beslutet till domstol. Rättssäkerheten på området får alltså anses vara hög. Visserligen kan huvudmän ofta behöva stöd i att tillvarata dessa möjligheter. Det är därför angeläget att huvudmän får tydlig och anpassad information, bland annat om möjligheterna att framställa klagomål, och att huvudmän som vill klaga på ställföre- trädaren bemöts på ett bra sätt. Enligt vår bedömning har överför- myndaren bättre förutsättningar än en ny fristående aktör när det gäller att ta ansvar för detta. För många huvudmän och anhöriga är överförmyndaren dessutom en inarbetad aktör som man vänder sig till om det skulle uppstå frågor och problem. Ytterligare en aktör kan enligt vår bedömning snarare bidra till att det blir ännu svårare för huvudmännen att veta hur de ska gå till väga. En ny aktör kan också bidra till en oklar ansvarsfördelning på området. Vi be- dömer det som mer ändamålsenligt att överförmyndaren får en tyd- ligare roll när det kommer till att informera huvudmännen om bland annat möjligheterna att framställa klagomål, vilket vi har föreslagit i avsnitt 8 samt i avsnitt 9.6.1 ovan. Som vi går närmare in på i av- snitt 19 måste det hos överförmyndaren finnas kompetens för att på ett bra sätt kunna bemöta personer med nedsatta förmågor och sär- skilda behov. Vi anser sammantaget, särskilt mot bakgrund av de förslag som i övrigt lämnas i betänkandet, att det inte bör införas ett nytt organ till hjälp och stöd för huvudmän. 10Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada Vårt uppdrag har omfattat att ta ställning till hur huvudmän kan få förbättrade möjligheter att få ersättning när de har drabbats av eko- nomisk skada på grund av en ställföreträdares misskötsamhet. Förmyndare, gode män och förvaltare är enligt 12 kap. 14 § första stycket (FB) skyldiga att ersätta skada som de upp- såtligen eller av vårdslöshet har orsakat sin huvudman. Skadestånds- skyldighet kan aktualiseras både vid straffbart beteende och missköt- samhet som inte är straffbar och kan grunda sig på både under- låtenhet och positiv handling. Om flera ställföreträdare är ansvariga för skadan svarar de solidariskt för ersättningen enligt bestämmel- sens andra stycke. Ersättningsansvaret ska som huvudregel slutligt fördelas mellan de ansvariga efter vars och ens grad av vållande. En talan om skadestånd ska enligt 12 kap. 15 § FB väckas vid domstol efter det att vissa handlingar som förvaras hos överförmyndaren lämnats över till den som är behörig att ta mot redovisning för förvaltningen, dvs. till en ny ställföreträdare, till huvudmannen själv eller till hans eller hennes dödsbo. Det rör sig om sådana handlingar som anges i 16 kap. 8 §, bland annat sluträk- ningen, förteckningar och årsräkningar. Om talan inte väcks inom treårsfristen, är talerätten förlorad. Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada gäller dock inte om ställföreträdaren har gjort sig skyldig till ett brottsligt förfarande. I de fallen gäller allmänna regler om preskrip- tion. Preskriptionstiden förlängdes från ett till med verkan från den 1 januari 2009.1 Bestämmelsen i 12 kap. 15 § innebär att en fordran på skadestånd inte kan preskriberas så länge ställföreträ- daren har kvar sitt uppdrag. Skadeståndsreglerna gäller även gode män för ensamkommande barn, enligt 12 § lagen (2005:429) om ensamkommande barn. Varken eller för statistik över brottsanmälningar eller domar mot ställföreträdare och det finns såvitt känt inte heller någon annan statistik på området. Eftersom överförmyndaren är en myndighet har huvud- mannen möjlighet att begära skadestånd av kommunen enligt reglerna i skadeståndslagen. Skadeståndsansvar kan aktualiseras om överför- myndaren orsakat skada genom fel eller försummelse vid myndig- hetsutövningen (3 kap. 2 § 1). Under vissa förhållanden kan kom- munen bli skadeståndsskyldig för skada som orsakats av att överför- myndaren genom fel eller försummelse lämnat felaktiga upplysningar eller råd (3 kap. 3 §). Skadeståndsskyldighet kan också aktualiseras för en skada som uppkommit till följd av att den enskildes rättig- heter enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) överträtts (3 kap. 4 §). Den som har arbetstagare i sin tjänst ansvarar för skada som den anställde vållar i tjänsten, enligt reglerna om principalansvar (3 kap. 1 §). Eftersom ställföreträdare inte är anställda i kommunen har kommunen ingen sådan generell skadeståndsskyldighet för skada som orsakas av ställföreträdare. Genom medlemskap i en intresseförening kan ställföreträdare ansluta sig till en gruppförsäkring. Det finns två sådana för- eningar som erbjuder försäkringar. Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada Den ena, , erbjuder med- lemmar som är gode män och förvaltare att teckna en ansvars- försäkring genom ett försäkringsbolag. Försäkringen gäller för skadeståndsanspråk som framställs mot ställföreträdaren till följd av verksamhet i hans eller hennes uppdrag och omfattar ren förmögen- hetsskada samt person- och sakskada. Försäkringen gäller inte för skada som orsakats med uppsåt eller av grov vårdslöshet och om- fattar alltså enbart skada som orsakats av oaktsamhet. Föreningens ansvarsförsäkring omfattar även rättsskydd. Kostnaden för försäk- ringen är . Föreningen har därutöver en olycksfalls- och krisförsäkring som ingår i medlemskapet.2 Omkring 3 000 gode män och förvaltare har tecknat ansvarsförsäkringen genom föreningen.3 Den andra, och Förvaltare, erbjuder med- lemmar som är gode män, förvaltare eller förordnade förmyndare att ansluta sig till en gruppförsäkring genom ett försäkringsbolag. För- säkringen gäller för skadeståndsanspråk som framställs mot ställ- företrädaren till följd av verksamhet i hans eller hennes uppdrag och omfattar allmänt ansvar och ren förmögenhetsskada, inklusive rätts- skydd. Försäkringen gäller inte skada som orsakats med uppsåt eller av grov vårdslöshet. Även krisförsäkring och överfallsförsäkring om- fattas av försäkringsskyddet. Kostnaden för försäkringen är 200 kro- nor om den tecknas genom föreningen och om den tecknas individuellt.4 Det är inte möjligt att teckna försäk- ringen utan medlemskap i förbundet. Av förbundets omkring 2 400 medlemmar har 1 250 tecknat försäkringen.5 Såvitt känt finns det enbart ett försäkringsbolag som tagit fram försäkringslösningar för gode män och förvaltare. Det är inte möjligt att teckna försäkringarna som medlem i en annan intresseförening än de som nämnts ovan eller på egen hand. Försäkringsbolaget har inte heller några planer på att göra försäkringarna tillgängliga för alla.6 se forvaltare/ (hämtad ). 3Uppgifter från förbundet . 4Riksförbundet och Förvaltare, se (hämtad ). 5Uppgifter från förbundet . 6Uppgifter från Försäkringar . Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada har via kontakter med sina medlemsbolag kunnat konstatera att det inte finns försäkringslösningar för gode män och förvaltare utöver de som nämnts. Enligt organisationen finns inte heller något intresse bland försäkringsbolagen av att ta fram ansvars- eller förmögenhets- brottsförsäkringar för gode män och förvaltare. Svensk Försäkring har lyft fram flera skäl för detta, relaterade till att riskerna är för stora och inte kalkylerbara. Det har bland annat påpekats att området är relativt oreglerat, att det saknas tydliga krav på vem som kan bli ställ- företrädare, tydliga krav på tillsynen och att det inte heller finns en begränsning för hur många uppdrag en ställföreträdare kan ha. En tydlig reglering skulle enligt organisationen kunna innebära att för- säkringsbolagen ställer sig mer positiva till att erbjuda försäkrings- lösningar för ställföreträdare. Svensk Försäkring har vidare lyft fram att den största risken för huvudmän är att de utsätts för förmögen- hetsbrott, att en ansvarsförsäkring förutsätter att huvudmannen går till domstol och att försäkringen inte gäller vid skada som orsakats uppsåtligen eller av grov vårdslöshet. Organisationen har som en bättre försäkringslösning, utifrån huvudmannens intressen, lyft fram en försäkring för ekonomisk skada utfärdad för huvudmannen, exempelvis en förmögenhetsbrottsförsäkring. Svensk Försäkring har pekat på att en sådan försäkring innebär att huvudmannens försäk- ringsbolag kan driva krav mot ett annat försäkringsbolag, om ställ- företrädaren har en ansvarsförsäkring, eller direkt mot ställföreträ- daren, och omfattar skada som orsakats av grov oaktsamhet eller med uppsåt. Huvudmannen själv behöver då inte vända sig till domstol. En sådan försäkringslösning förutsätter också en tydligare reglering av verksamheten.8 I utredningsbetänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112) lämnades förslag som innebar att kom- muner ska vara skyldiga att solidariskt med förordnade ställföreträ- dare ersätta huvudmannen för sakskada eller ren förmögenhetsskada se (hämtad ). 8Uppgifter från Svensk Försäkring . Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada som ställföreträdaren inom ramen för sitt uppdrag vållat sin huvud- man genom förmögenhetsbrott, intill ett belopp motsvarande fem gånger prisbasbeloppet.9 I propositionen ansågs dock att förslaget inte skulle genomföras. Enligt regeringen bör skadeståndsansvar utan vårdslöst handlande förekomma endast för verksamhet som är för- enad med särskilt stora skaderisker. Regeringen framhöll att det inte är kommunerna själva som avgör om de vill utse ställföreträdare eller som styr regelverket och att det inte ens med den grundligaste kon- troll kan avslöjas om en ställföreträdare kommer att begå förmögen- hetsbrott mot sin huvudman. Regeringen pekade i stället på ansvars- försäkringar för förordnade ställföreträdare och att det är önskvärt att fler ställföreträdare omfattas av sådana. Förhållandena mellan olika ställföreträdarskap ansågs dock vara alltför skiftande för att motivera lagstiftning om en obligatorisk ansvarsförsäkring. I propositionen framhölls att kommuner kan rekommendera eller i enstaka fall kräva att den som förordnas som ställföreträdare ska ha en sådan försäk- ring.10 Ibetänkandet Vissa frågor om gode män och förvaltare (SOU 2013:27) togs frågan om ställföreträdares möjligheter att få ersättning för försäkringskostnader upp. Utredningen gjorde bedömningen att varken huvudmannen eller kommunen bör stå för sådana kostna- der.11 Regeringen kom i propositionen till samma slutsats. Av prin- cipiella skäl ansåg regeringen att det inte var lämpligt att låta huvud- mannen svara för kostnaderna. Vidare pekade regeringen på att ställ- företrädare inte är kommunanställda utan fullgör ett privaträttsligt uppdrag, varför ett kommunalt ansvar för kostnaderna väcker frågor utifrån kommunalrättsliga principer om bland annat likställighet. Det sades också att det inte uppmärksammats att huvudmän eller ställföreträdare annat än i undantagsfall drabbas av förluster till följd av att det saknas försäkring. I propositionen togs också frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring för ställföreträdare upp. Regeringen uttalade på nytt att förhållandena mellan olika ställföreträdarskap är alltför skiftande för att motivera en sådan skyldighet.12 9SOU 2004:112 s. 264 ff. 2007/08:150 s. 54 ff. 11SOU 2013:27 s. 143 ff. 2013/14:225 s. 31 f. Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada Vår intervjuundersökning13 har gett en bild av att det är ovanligt att ställföreträdare medvetet orsakar ekonomisk skada för sina huvud- män, exempelvis genom förmögenhetsbrott, men att det förekom- mer att skada orsakas av oaktsamhet. Aktörerna har tagit upp att följande typer av fall förekommer. •Ställföreträdare som inte i rätt tid betalar en räkning med följd att huvudmannen drabbas av en påminnelseavgift och i vissa fall av en betalningsanmärkning. •Ställföreträdare som inte söker ett visst bidrag. •Ställföreträdare som sammanblandar huvudmannens pengar med sina egna. •Ställföreträdare som underlåter att teckna en hemförsäkring för huvudmannen med följd att han eller hon inte får ersättning när egendom skadas. •Ställföreträdare som av misstag förstör egendom hemma hos huvud- mannen. Intervjuerna har visat att det är ovanligt att ställföreträdare döms att betala skadestånd till huvudmannen men att det förekommer att ersättning lämnas på frivillig väg. Flera aktörer har framhållit att det knappast är möjligt för huvudmannen att driva en skadeståndstalan mot en tidigare ställföreträdare på egen hand. Många har berättat att det ofta blir en uppgift för en ny ställföreträdare att utreda om en tidigare god man eller förvaltare har orsakat skada för huvudmannen. Om det rör sig om ett brottsligt agerande faller det ofta på den nya ställföreträdaren att göra en polisanmälan. är det i stället över- förmyndaren som gör en sådan anmälan. Enligt intervjupersonerna är det ovanligt att en polisanmälan leder till åtal, fällande dom och skadestånd. Det har också kommit fram att det kan hända att det inte är någon som tar tag i saken när en tidigare ställföreträdare misstänks ha orsakat skada för huvudmannen. Vår enkätundersökning till överförmyndare har i stort bekräftat den bild vi fått genom intervjuerna. Bland annat har av överförmyndarna svarat nej på frågan om en ställföreträdare under 13Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada åren 2018, 2019 eller 2020 dömts att betala skadestånd till en huvud- man, såvitt känt för dem. har svarat nej på frågan om kommunen frivilligt betalat ut ersättning till en huvudman på grund av en ställföreträdares misskötsamhet. Ingen har svarat ja på frågan om kommunen dömts att be- tala skadestånd till en huvudman. På frågan om hur vanligt det är att en huvudman drabbas av ekonomisk skada på grund av en ställföre- trädares misskötsamhet, såvitt känt för överförmyndaren, har majo- riteten svarat att sådana fall inträffar vid något eller några enstaka tillfällen . Några har svarat att saken är svårbedömd. har svarat att det inte händer. Det går inte att dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning huvudmän drabbas av ekonomisk skada till följd av att en ställföre- trädare missköter sitt uppdrag. Varken eller för statistik över brottsanmälningar eller domar mot ställföreträdare och det finns såvitt känt inte heller någon annan statistik på området. Det förekommer att gode män och för- valtare uppsåtligen, exempelvis genom förmögenhetsbrott, orsakar ekonomisk skada för sina huvudmän, även om vår utredning talar för att det är ovanligt. I något större utsträckning förekommer det att ställföreträdare orsakar ekonomisk skada genom vållande, exempel- vis genom att räkningar inte betalas . Flera av utredningens förslag syftar till att huvudmän ska få den hjälp de behöver av sin ställföreträdare och att ställföreträdare ska hantera sina uppdrag korrekt. Bland annat syftar förslagen om obli- gatorisk utbildning och bättre stöd för ställföreträdare till detta (av- snitt 12 och 13), liksom förslagen om stärkt kvalitet i överförmyndar- verksamheten (avsnitt 19) och förbättrad tillsyn på området (avsnitt 16). Vi bedömer att åtgärderna leder till att ställföreträdare får bättre möjligheter att utföra sina uppdrag på ett bra sätt och att förutsätt- ningarna för att förebygga och förhindra att de missköter sina upp- drag ökar. Med detta sagt kan det förstås ändå inträffa att ställföre- trädare missköter sina uppdrag till skada för sina huvudmän. Detta är naturligtvis ett problem för de som drabbas och bidrar dessutom Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada till att allmänhetens förtroende för ställföreträdarinstituten minskar. Till saken hör att huvudmän i regel inte själva kan tillvarata sin rätt i dessa situationer, när den ställföreträdare som det allmänna satt in för att hjälpa i stället har orsakat skada. För att stärka huvudmäns ställning och för att upprätthålla tilltron till systemet krävs därför reella möjligheter för dem att få ersättning. 10.6.2En skyldighet för överförmyndaren att anmäla misstanke om brott till åtal Vårt förslag: Överförmyndaren ska vara skyldig att anmäla till allmän åklagare om en förmyndare, god man eller förvaltare kan misstänkas för att ha begått ett brott mot sin huvudman för vilket fängelse är föreskrivet och som har samband med verksamheten. Detta tas in i en ny bestämmelse, 16 kap. 6 a § . Vår bedömning: Förslaget bör inte kräva någon kompletterande sekretessreglering. I samband med överförmyndarens tillsyn kan det uppstå misstanke om att en ställföreträdare gjort sig skyldig till brott mot huvudmannen och orsakat ekonomisk skada för honom eller henne. Om det visar sig att det finns fog för misstanken entledigas ställföreträdaren av överförmyndaren som också utser en ny ställföreträdare. Överför- myndaren har ingen författningsreglerad skyldighet att se till att en ställföreträdare som misstänks ha begått brott mot huvudmannen överlämnas till rättsväsendet, även om detta sker i vissa fall. Ofta läggs dock uppgiften att utreda frågan och eventuellt göra en polis- anmälan på den nya ställföreträdaren. Under en rättsprocess kan huvudmannen få ett målsägandebiträde som hjälper honom eller henne att föra en skadeståndstalan, om åtal väcks mot ställföreträdaren. Det har återkommande förts fram till utredningen att ansvaret att utreda eventuell brottslighet och göra en polisanmälan mot en tidi- gare ställföreträdare inte bör ligga på en ny ställföreträdare som påbörjar sitt uppdrag. Många har påtalat det orimliga i att en sådan sak kan ankomma på en ställföreträdare som mot en ringa ersättning tar sig an ett ideellt uppdrag för att hjälpa en annan människa. Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada därför övervägt om överförmyndaren bör ha ett tydligare ansvar i frågan. Inom många tillsynsområden ligger det på tillsynsmyndigheten att göra en åtalsanmälan vid misstanke om brott. Inspektionen för vård och omsorg () ska exempelvis enligt 7 kap. 29 § andra stycket patientsäkerhetslagen (2010:659) göra en anmälan till åtal om hälso- och sjukvårdspersonal är skäligen misstänkt för att i yrkes- utövningen ha begått ett brott för vilket fängelse är föreskrivet. På livsmedelsområdet åligger det tillsynsmyndigheten att enligt 13 § livs- medelslagen (2006:804) verka för att lagöverträdelser beivras. Detta innebär enligt förarbetena bland annat en skyldighet att utan dröjs- mål åtalsanmäla saken.14 Av 7 kap. 16 § första stycket konkurslagen (1987:672) följer att konkursförvaltaren ska underrätta allmän åklagare om gäldenären kan misstänkas för något brott som avses i 11 kap. , och ange grunden för misstanken. Om gäldenären drivit näringsverksamhet gäller skyldigheten även annan brottslighet som inte är av ringa beskaffenhet och som har samband med verksamheten. Det är enligt vår uppfattning naturligt att en motsvande skyl- dighet läggs på överförmyndaren, som har till uppgift att se till att den som utses som ställföreträdare är lämplig, att utöva tillsyn över ställföreträdares verksamhet och att entlediga ställföreträdare som gör sig skyldiga till missbruk eller försummelse. i ljuset av de regler om skadestånd som gäller förmyndare, gode män och för- valtare enligt 12 kap. 14 § FB framstår det också som logiskt med en åtalsskyldighet för överförmyndaren. Vi bedömer att överförmyn- daren dessutom har bättre förutsättningar än en ny ställföreträdare när det kommer till att avgöra om frågan bör överlämnas till rätts- väsendet, särskilt sett till att överförmyndaren är en professionell aktör som har i uppgift att granska ställföreträdarens uppdrag. Ord- ningen innebär också att det blir tydligt att det är överförmyndaren som har ett ansvar i frågan, även om det i praktiken kan gå till på så sätt att det är en ny ställföreträdare som gör överförmyndaren uppmärksam på misstänkt brottslighet från den tidigare ställföre- trädarens sida. Den otydlighet som finns innebär en risk för att det inte görs någon polisanmälan mot ställföreträdaren, trots att det finns fog för det, vilket några aktörer har fört fram till oss. Det kan övervägas om en nackdel med en åtalsplikt för överförmyndaren är 1988/89:68 s. 59. Huvudmannens möjligheter att få ersättning för ekonomisk skada att personer skulle avskräckas från att ta sig an uppdrag som ställ- företrädare. Vi gör dock bedömningen att vetskapen om att den som gör sig skyldig till brott mot sin huvudman kommer att anmälas inte bör avskräcka någon ställföreträdare som har avsikten att agera för sin huvudmans bästa.