sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Kostnaderna för de svenska verksamheterna som lyder under EU ETS ökar när de tvingas att göra utsläppsminskningar som hade kunnat göras genom att de be- talar andra aktörer ett pris som är lägre än marginalkostnaden för egna utsläppsminskningar. Kostnadseffektiviteten inom behöver dock inte försämras av ökade krav på svenska verksamheter i EU ETS. Om låga priser i EU ETS innebär att verksamheterna i den svenska handlande sektorn har svagare incitament än andra svenska sektorer att minska växthusgasutsläppen kan ökade krav via tvärtom innebära en förbättrad kostnadseffektivitet relativt svenska klimatmål. Med hänsyn till utvecklingen av EU:s klimatpolitik bedömer ut- redningen att det är sannolikt att EU ETS kommer att skärpas i för- hållande till den utformning som är beslutad . Det skulle förändra effekten av utredningens förslag, till exempel: •Ökade annulleringar av utsläppsrätter i marknadsstabilitetsreser- ven eller på motsvarande sätt leder på kort sikt till minskad risk för att utsläppsminskningar i till följd av utredningens förslag motsvaras av ökade utsläpp från andra verksamheter inom EU ETS och därmed en vattensängseffekt. •Om den totala tilldelningen av utsläppsrätter inom EU ETS minskar snabbare än nuvarande plan kommer effekten på de svenska utsläppen av utredningens förslag att minska. Med en mindre total tilldelning av utsläppsrätter ökar sannolikheten för att de svenska utsläppen minskar också utan utredningens förslag vilket innebär att utredningens förslag skulle ge mindre faktisk effekt på de svenska utsläppen än om nuvarande regelverk för EU ETS kvarstår. ökar sannolikheten för att den minsk- ning av svenska utsläpp som utredningens förslag ändå kan bidra till leder till motsvarande ökning, eller utebliven minskning, av utsläpp från andra verksamheter inom EU ETS genom vatten- sängseffekten. •Om bristen på utsläppsrätter i EU ETS ökar över tiden, vilket är den förväntade utvecklingen, minskar sannolikheten för att det finns något uppbyggt överskott som kan annulleras. En ökad efterfrågan på utsläppsrätter exempelvis till följd av en högkon- junktur eller ett minskat utbud innebär därför att sannolikheten för att svenska utsläppsminskningar ska leda till en vattensängs- effekt ökar. Även om EU ETS skulle förändras så att en större andel av ett eventuellt överskott skulle kunna annulleras så utlöses den mekanismen enligt nuvarande utformning av marknadsstabi- litetsreserven bara om överskottet är tillräckligt stort. Minskad till- delning av utsläppsrätter eller ökad efterfrågan skulle minska sannolikheten för annulleringar. Kombinationen av de två föränd- ringarna innebär därför en större sannolikhet för att utredningens svenska utsläppsminskningar till följd av utredningens förslag via vattensängseffekten leder till motsvarande ökade eller uteblivna minskade utsläpp från andra verksamheter inom EU ETS. Risk för att produktion och utsläpp flyttar utomlands Koldioxidläckage kan generellt definieras som den ökning av växt- husgasutsläpp som sker i andra länder till följd av skärpta inhemska klimatambitioner. Koldioxidläckage kan vara att verksamheter väljer att flytta sin befintliga produktion till länder där kostnaderna för ut- släpp av växthusgaser är lägre. Det kan också bestå i att konkurrens- kraften för företag i ett land försämras till följd av den förda klimatpolitiken så att de minskar sin produktion eller lägger ner den och att den ersätts av produktion i andra länder med högre växt- husgasutsläpp per producerad enhet. Avslutningsvis kan koldioxid- läckage vara att investeringar i ny produktionskapacitet förläggs i länder där det kostar mindre att släppa ut växthusgaser, också det med ökade utsläpp som följd jämfört med om produktionen i stället ökat i landet med en mer ambitiös klimatpolitik.8 Branscher som är energi- eller utsläppsintensiva och som fram- ställer produkter som är likartade inom branschen (t.ex. stål utan specialegenskaper eller baskemikalier) och som handlas på en världs- 8För mer utförlig beskrivning av olika former av koldioxidläckage se (2019), s. 21 f. marknad anses löpa störst risk för koldioxidläckage. Dessa branscher omfattas inom EU av utsläppshandelssystemet. Det finns inget entydigt svar på i vilken utsträckning koldioxid- läckage förekommer. har genomfört en littera- turstudie för att på ett generellt plan besvara frågan om hur mycket koldioxidläckage som kan förväntas, uttryckt som andel av en in- hemsk utsläppsminskning som ”flyttar” till andra länder. Enligt har ex ante-studier uppskattat ett koldioxid- läckage för industriländer på mellan om åtgärder mot läckage inte införs och en ännu högre andel för energiintensiva och konkurrensutsatta sektorer, från . Att koldi- oxidläckage uppstår bekräftas enligt av ekono- metriska (ex post) studier men resultaten från sådana studier tyder på en mindre omfattning av problemet.9 Andra studier som fokuserade på konsekvenserna av EU:s klimat- politik kommer till en delvis annan slutsats och hävdar att det inte finns belägg för att koldioxidläckage förekommit i någon större utsträckning för företag som omfattas av EU ETS.10 Risken för koldioxidläckage kan dock öka framöver med t.ex. stigande priser på utsläppsrätter. Många svenska företag verkar på en världsmarknad med konkur- renter som generellt möter lägre klimatkrav och därmed har lägre kostnader för utsläpp av växthusgaser. Produktionen hos sådana kon- kurrenter kan generellt förväntas medföra högre utsläpp av växt- husgaser per producerad enhet. Utredningens förslag innebär skärpta nationella krav och höjda kostnader för företag vilket innebär incita- ment för att produktion och utsläpp delvis ska flytta utomlands. Den uppskattade kostnadsökningen redovisas i avsnitt 8.5.3. I praktiken är det inte bara kostnaderna för utsläpp och för an- passning till klimatpolitiska krav som avgör om koldioxidläckage faktiskt sker. Vid kontakter med utredningen har företrädare för stora svenska industriföretag uttryckt att en viktig faktor för deras lokalisering är det företagsklimat som finns i med väl funge- rande samverkan med myndigheter, enkel administration, avsaknad av korruption m.m. Dessa fördelar med en lokalisering och pro- duktion i finns dock oberoende av kostnaderna för att leva upp till klimatpolitiska krav. Högre krav innebär därmed att risken 9Kommerskollegium (2019), s. 22–23. 10Naturvårdsverket (2020a), s. 27 f. och de Bruyn m.fl. (2020). för koldioxidläckage kan öka även om det finns starka motverkande faktorer. Att flytta eller lokalisera omfattande industriverksamhet innebär långsiktiga beslut och den snabba omvärldsutvecklingen på klimat- området kan göra det svårt att förutse vilka klimatrelaterade krav som kommer att ställas i andra länder framöver och vilka kostnader kraven kommer att innebära. har en tydlig klimatpolitik med etappmål och ett långsiktigt mål vilket skapar förutsebarhet. För att bidra till att klimatmålen uppnås tillämpas också en uppsättning kompletterande styrmedel som stimulerar respektive underlättar klimatomställningen för företagen. Tydligheten i den svenska kli- matpolitiken kan också minska risken för koldioxidläckage till följd av krav som är hårdare än konkurrentländernas. Klimat- politiska styrmedel som innovationsstöd kan bidra till sänkta kost- nader för verksamheter i och kan ytterligare motverka den ökade risk för läckage som kravställande eller kostnadshöjande styr- medel medför. I vissa fall kan hårdare krav som leder till lärande och teknisk utveckling leda till minskade utsläpp även i andra länder om sådan nyutvecklad teknik sprids. Risken för koldioxidläckage påverkas i hög grad av vilka klimat- ambitioner och vilken klimatpolitik viktiga konkurrentländer har och kan förväntas få . Flera länder utanför EU har skärpt sina klimatambitioner avsevärt och utvecklingen kan generellt väntas gå mot fortsatta skärpningar under förutsätt- ning att världssamfundet har intentionen att sträva mot mål. har antagit ett nettonollmål till 2060 som och antagit motsvarande mål till 2050. har återanslutit sig till och den nytillträdda regeringen har aviserat att landet ska nå nettonollutsläpp . Viktiga kon- kurrentländers höjda ambitioner på klimatområdet minskar risken för koldioxidläckage. Sammanfattningsvis drar utredningen slutsatsen att det finns risk för att utredningens förslag försämrar konkurrenskraften för svenska företag på ett sätt som leder till koldioxidläckage och ökade utsläpp i andra länder. Utredningen bedömer att det inte är meningsfullt att försöka kvantifiera det koldioxidläckage som kan följa av utred- ningens förslag eftersom alltför stor osäkerhet råder. Utredningen bedömer att det finns risker men att sannolikheten är låg för att ett betydande koldioxidläckage kommer att äga rum till följd av utred- Den bedömningen grundar sig på flera saker, bl.a. att en rimlighetsavvägning alltid ska ske enligt av krav som ställs där hänsyn tas till vilka kostnader krav medför för verk- samhetsutövaren. En sådan avvägning balanserar nyttan av krav mot tillkommande kostnader inom tillämpningsområde och denna kostnadsdämpande funktion är väl etablerad. Utredningen noterar också de empiriska erfarenheterna av hur EU:s export och import av energi- och koldioxidintensiva material och produkter påverkats av införandet av EU ETS11, även om priset på utsläppsrätter var relativt lågt vilket behöver tas i beaktande. I föregående avsnitt konstaterades att den s.k. vattensängseffekten kan innebära att utsläppsminskningar i inom den handlande sektorn motverkas av utsläppsökningar inom andra EU-länder. Vattensängseffekten som företeelse beror dock på konstruktionen och funktionssättet av EU ETS och inte på koldioxidläckage till följd av försämrad konkurrenskraft för svenska företag. En europeisk mekanism för att minska risken för koldioxidläckage har de mest konkurrensutsatta verksamheterna inom EU ETS skyddats från risk för koldioxidläckage genom gratis tilldelning av utsläppsrätter. Gratis tilldelning av utsläppsrätter innebär att verk- samhetsutövaren inte påförs extra kostnader som det finns ett incitament att minska utsläppen. De utsläppsrätter som inte an- vänds kan säljas vilket innebär att det finns en marginalkostnad för utsläpp även om utsläppsrätten inte behöver köpas initialt. Euro- peiska kommissionen (nedan kommissionen) har dock meddelat12 att en gränsjusteringsmekanism ska införas för att ge utländska till- verkare och importörer i EU incitament att minska sina koldi- oxidutsläpp och säkerställa lika villkor på ett sätt som främjar handel och är förenligt med (, WTO) regler. För de sektorer som kommer att omfattas av en gränsjuste- ringsmekanism är det sannolikt att den kommer att ersätta gratis tilldelning av utsläppsrätter eftersom båda syftar till att skydda kon- 11de Bruyn m.fl. (2020). 12Meddelande från Europeiska kommissionen, Kommissionens arbetsprogram 2021 – Ett livs- kraftigt EU i en känslig omvärld, COM(2020) 690 final, . kurrensutsatt industri inom EU ETS och minska risken för kol- dioxidläckage. Branschernas intressen ser dock olika ut i det avse- endet och det är mer komplext att konstruera en gränsjusterings- mekanism för vissa typer av produkter än för andra. Kommissionen har därför indikerat att mekanismen åtminstone inledningsvis endast kommer att införas för vissa produkter inom EU ETS. Eftersom svenska verksamheter får en hög andel gratis tilldelning av ut- släppsrätter i relation till sina utsläpp är det av betydelse både för deras utsläppskostnader och deras konkurrenssituation mot verk- samheter utanför EU om gratistilldelning skulle ersättas av en gräns- justeringsmekanism för deras produkter.13 Kommissionen har aviserat att ett förslag till gränsjusterings- mekanism ska läggas fram sommaren 2021.14 Det är därmed för tidigt att säga hur mekanismen kommer att utformas och hur den kommer att påverka svenska verksamheter. En mekanism som utformas för att motverka konkurrensnackdelar från EU ETS innebär dock inte att de extra konkurrenskraftsförsämringar som kan uppstå vid mer långtgående krav till följd av utredningens förslag motverkas. 8.5Konsekvenser av utredningens förslag för olika samhällsaktörer Förslagen om ett starkare klimatperspektiv i förtydligar till stor del vad som redan gäller men inte tillämpas i tillräcklig utsträckning. De tillkommande krav som ställs för verksamheter som omfattas av EU ETS kräver att kunskapen och kompetensen om klimatrelaterade frågor fördjupas hos prövningsmyndigheter enligt genom löpande fortbildning av prövningsmyndigheter- nas personal. Mark- och miljödomstolarna kan sammantaget behöva en allmän resursförstärkning motsvarande två årsarbetskrafter vilket även gäller sammantaget för miljöprövningsdelegatio- nerna. Vad gäller övriga myndigheter som tillämpar be- rörs de endast av de förslag som rör ett starkare klimatperspektiv. 13Naturvårdsverket (2020). (2019). 14Bilaga till COM(2020) 690 final. Dessa myndigheter borde redan ha tillräcklig kunskap men det kan behöva utredas vidare om relevant kompetens redan finns eller om det krävs resursförstärkning. Tillägget i stoppregeln i 2 kap. 9 § anger att reger- ingen ska pröva om det finns särskilda skäl att tillåta verksamheter eller åtgärder som kan befaras föranleda utsläpp av växthusgaser av väsentlig betydelse i förhållande till klimatmål. Det kan leda till fler regeringsprövningar som kommer att kräva resurser främst inom . Bestämmelsen förväntas dock komma att tillämpas gällande växthusgasutsläpp endast i få om något fall per årtionde. Tillkommande arbetsuppgifter för be- döms därför kunna hanteras inom ramen för nuvarande organisation och bemanning. Tillsyns-, parts- och remissmyndigheter Utredningens förslag innebär att parts- och remissmyndigheter behöver göra nya typer av bedömningar. Det kommer att skapa en ökad arbetsbörda och eventuellt ett behov av ny kompetens samt vidareutbildning av befintlig personal. Detsamma gäller tillsynsmyn- digheterna som enligt 26 kap. 1 § har att kontrollera efterlevnaden av de nya bestämmelserna samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Förutom att genom rådgivning och information skapa förutsättningar för att de nya bestämmelsernas ändamål ska kunna tillgodoses ska tillsyns- myndigheten t.ex. anmäla överträdelser, följa upp villkor som be- slutas i tillstånd och redovisningarna av åtgärder för att minska ut- släpp av växthusgaser i verksamhetsutövarnas miljörapporter samt meddela de förelägganden och förbud som behövs. För att genomföra ändringarna i kommer det att behövas nya vägledningar. Det är delvis komplexa bedömningar som ska göras i tillämpningen och arbetet med att ta fram vägledningarna och hålla dem uppdaterade kommer att innebära behov av ökade resurser hos främst men det kan även gälla andra statliga myndigheter som t.ex. . Sammantaget bedömer utredningen att förslagen medför en ökad arbetsbörda för motsvarande minst tio årsarbets- Den ökade arbetsbördan för i dess roll som remissmyndighet till följd av ökat fokus i prövningarna för energifrågor och för arbete med vägledningar bedöms motsvara fyra årsarbetskrafter. Eftersom och Energimyndig- heten föreslås påbörja arbetet med vägledningarna 2022 behövs resurstillskottet redan detta år. Övriga parts- och remissmyndig- heter bedöms inte vara i behov av resursförstärkning med anledning av utredningens förslag. Många myndigheter är inblandade i tillsyn enligt och det får anses visat att det råder resursbrist inom miljötillsynen.15 Till- synsmyndigheternas uppgift är komplex med olika förutsättningar inom olika tillsynsområden. I många fall är tillsynen inriktad på att bedöma om hänsynsreglerna följs och det skiljer sig mellan om en verksamhet har tillstånd eller inte och om det går att hitta den som har vidtagit en åtgärd. Den operativa tillsynen över miljöfarliga verksamheter bedrivs huvudsakligen av länsstyrelserna och kommu- nerna men även Generalläkaren och har tillsyn över vissa verksamheter. Finansieringen av miljötillsynen är delvis avgiftsfinansierad och delvis finansierad via skattemedel. Avgif- ter som tas ut av statliga tillsynsmyndigheter regleras i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn. De statliga myndig- heternas tillsynsarbete, inklusive länsstyrelsernas miljötillsyn, finan- sieras huvudsakligen genom myndighetens förvaltningsanslag. Som framgår ovan berörs tillsynsmyndigheterna i alla skeden från rådgivning och kontroll av efterlevnad till förbud. De nya bestäm- melserna bedöms kräva en resursförstärkning hos länsstyrelserna för tillsyn motsvarande totalt minst fem årsarbetskrafter . Konsekvenser för intäkter från energi- och klimatskatter När verksamheter vars koldioxidutsläpp eller konsumtion av fossil- bränslen är beskattade minskar sina utsläpp så minskar statens in- komster från dessa skatter. De utsläppsminskningar som är en följd av utredningens förslag medför alltså en konsekvens för statskassan genom att skatteintäkterna minskar. 15SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner, s. 298 f. Se även prop. 2019/20:137, Förbättrad tillsyn på miljöområdet. Olika typer av verksamheter betalar klimatrelaterade skatter i olika stor utsträckning. För företag utgör minskade skattekostnader en dämpning av de ökade kostnader som utsläppsminskande åtgär- der för med sig. I avsnitt 8.5.3 beskrivs antaganden och konsekven- ser för företag. Beräkningarna i detta avsnitt utgår från samma an- taganden. De verksamheter som står utanför EU ETS antas betala 1 294 kro- nor per ton koldioxid som släpps ut i koldioxidskatt och energiskatt medan verksamheter inom EU ETS antas betala per ton koldioxid i energiskatt för sina förbränningsrelaterade utsläpp. Både koldioxidskatten och energiskatten är noll för processutsläpp. I nedanstående två tabeller redovisas de årliga konsekvenserna på flödet av skattebetalningar från de två huvudsakliga typer av företag som betalar koldioxidutsläppsrelaterade skatter. Tabell 8.2 Sammanställning av skatteeffekten, företag utanför EU ETS Årlig minskning av utsläpp, Skattebortfall (miljoner kr) vid skattenivån /ton koldioxid Årlig minskning av utsläpp, Skattebortfall (miljoner kr) vid skattenivån /ton koldioxid Källa: Egna beräkningar. Sammanställning av skatteeffekten, företag förbränning Årlig minskning av utsläpp, Skattebortfall (miljoner kr) vid skattenivån Källa: Egna beräkningar. Förslagen förväntas inte påverka myndigheterna som verksamhets- utövare i någon betydande omfattning. Utredningen bedömer att förslagen inte påverkar samhällsviktiga funktioner inklusive total- försvaret. Hur förutsättningarna påverkas för myndigheternas arbete för att nå olika samhällsmål beskrivs i avsnitt 8.6.4. 8.5.2Konsekvenser för kommuner och regioner Kommuner och den eller de kommunala nämnder som fullgör upp- gifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet kommer i egenskap av tillsynsmyndigheter, parts- och remissmyndigheter på samma sätt som prövningsmyndigheterna att behöva ta ställning till nya kriterier och göra nya avvägningar och bedömningar när de för talan eller utför sina uppgifter i övrigt. De nya och ändrade bestämmelserna kräver kunskap och kom- petens i klimatrelaterade frågor samt löpande fortbildning av berörd personal. Kommunerna har ett generellt bemyndigande i 27 kap. 1 § miljö- balken att besluta om avgifter för sin verksamhet. Eftersom kom- munerna har rätt att välja finansiering stannar utredningen vid att uppskatta ett ökat resursbehov till minst fem årsarbetskrafter sam- mantaget för alla kommuner . Miljöfarliga verksamheter i regi omfattas av utred- ningens förslag i samma omfattning som miljöfarliga verksamheter generellt. Utredningen bedömer att konsekvenserna för miljöfarliga verksamheter i regi blir jämförbara med konsekvenserna som beskrivs för företag vad gäller kostnader och administrativ börda. Kommunala planer berörs inte av tilläggen i 6 kap. 35 och 43 §§ eftersom utredningen föreslår att de undantas från 4 kap. 34 § plan-och bygglagen (2010:900). Förslagen påverkar inte det kommunala självstyret. Utredningens förslag utgörs av förändringar av generell karaktär och är inte inriktade på specifika företag. Det betyder dock inte att för- slagen kommer att få substantiella konsekvenser för alla företag. Konsekvenserna av utredningens förslag bedöms bli små för företag som vid sidan av befintliga ekonomiska styrmedel för att be- gränsa växthusgasutsläppen har andra drivkrafter för att genomföra klimatomställning i sin verksamhet. Till dem räknas de som i sin klimatomställning drivs av en egen vilja till förändring och av krav och önskemål från intressenter som kunder, anställda, ägare och finansiärer. Utredningen har under sitt arbete haft kontakt med flera högt uppsatta representanter för enskilda företag som understrukit den vilja och kraft till förändring som finns inom näringslivet. Ut- redningens bild är att långt ifrån alla generellt motsätter sig en tyd- ligare styrning från staten, även genom lagstiftning, men att utform- ning och inriktning på den är viktig. Inte minst har förenklingar av tillståndsprocesser efterlysts. delar bedöm- ningen att sådana förenklingar är viktiga för att påskynda en klimat- omställning men konstaterar att regeringen tillsatt Miljöprövnings- utredningen (M 2020:06)16 som ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lägger därför inte några omfattande generella förenklingsförslag på området. Utredningens förslag om ett enklare förfarande vid ändring för att undvika omprövning (tillägg till 24 kap. 8 § ) syftar dock till att bidra till förenkling i just klimatrelaterade fall. Såväl effekterna på utsläpp som konsekvenserna för företag bedöms bli mindre om verkan av ekonomiska styrmedel, t.ex. EU ETS eller koldioxidskatt, blir större (se avsnitt 8.3.2). Konsekvenserna för företag är osäkra och osäkerheten kan för- väntas förbli stor även om ytterligare analyser skulle genomföras. Mot bakgrund av ovanstående presenterar utredningen här några över- gripande bedömningar av viktiga konsekvenser för företag. Konsekvenser utifrån respektive grupp av förslag Utredningen föreslår att klimatperspektivet i stärks bland annat genom ett förtydligande av målet i 1 kap. 1 § . För- ändringen behöver tolkas tillsammans med övriga förändringar. För- ändringen är i huvudsak ett förtydligande och utredningen bedömer inte att den i sig medför några substantiella kostnader för företag. Utredningen föreslår vidare ändringar av hänsynsregler i 2 kap. så att klimatperspektivet förtydligas. Förslagen innebär att kostnaderna för företag kan påverkas exempelvis genom att val av teknik och bränsle kan komma att påverkas. Rimlighetsavväg- ningen enligt 2 kap. 7 § förhindrar dock orimliga kost- nader. Förslagen påverkar främst företag som själva väljer att ändra sin verksamhet eller som är nystartade eftersom de behöver ansöka om tillstånd. Sannolikheten för att tillägget i stoppregeln i 2 kap. 9 § miljöbal- ken kommer att användas bedöms som liten och utredningen har inte kvantifierat några effekter på utsläppen utifrån denna. Regeln ska inte tillämpas på verksamheter som bedrivs i befintlig omfatt- ning och förväntas därmed inte heller få några konsekvenser för sådana företag. Utredningen kan dock inte utesluta att regeln skapar osäkerhet för enskilda potentiella nyetableringar eller omfattande ändringar av en verksamhet och då skulle kunna få en viss preventiv effekt och därmed innebära en kostnad i form av orealiserad framtida företagsutveckling. Eftersom andra styrmedel och drivkrafter i sam- hället parallellt med en stärkt miljöbalk fortsätter att verka i riktning mot en klimatomställning bedöms sannolikheten för den typen av nyetableringar eller ändrade verksamheter som skulle kunna påver- kas av stoppregeln som relativt liten. Vidare föreslår utredningen förändringar i 6 och 22 kap. miljö- balken som syftar till att förbättra beslutsunderlagen.