sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — •om ändamålet med en förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola för vissa elever är godtagbart i ett demokratiskt samhälle •om en sådan reglering är proportionerlig enligt de tre steg som redovisats ovan, ändamålsenlighet, nödvändighet och proportio- nalitet i strikt mening. En obligatorisk lovskola för elever kan vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle Målet med att göra deltagandet i lovskola obligatoriskt för eleverna är att de ska uppnå kunskapskraven och att fler elever ska uppnå be- hörighet till gymnasieskolan. Detta får anses vara centralt och vä- sentligt såväl för den enskilde eleven som för samhället i stort. Det behöver även beaktas att de elever som inte uppnår behörighet till gymnasieskolan löper större risk att drabbas av flera negativa följder såsom svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden, psykisk ohälsa och att hamna i ett utanförskap. Om ett obligatoriskt delta- gande i lovskolan leder till önskad effekt, dvs att behörighet nås för de elever som omfattas, skulle en förlängd skolplikt kunna vara en såväl behövlig som en befogad åtgärd. Utredningens bedömning är att detta i så fall skulle vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen av rörelsefriheten därmed kan anses ha ett be- rättigat ändamål. Att göra en lovskola obligatorisk för elever som ligger nära behörighet kan vara proportionerligt Det första steget i proportionalitetsbedömningen avser om den ef- terfrågade regleringen är ägnad att tillgodose det ändamål som för- anlett den. Som utredningen konstaterat ovan skulle en strävan efter att fler elever ska bli behöriga till ett nationellt program i gymnasie- skolan accepteras som ett legitimt ändamål. Fråga är om obligato- Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta riskt deltagande i lovskola är en ändamålsenlig lösning för att uppnå detta ändamål. Ändamålsenligheten och nödvändigheten med en reglering som syftar till att fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan får be- dömas utifrån åtgärdens effektivitet för att syftet uppnås. Att införa en reglering med förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola för elever som uppenbart inte har förutsättningar att, med hjälp av den korta tid som den obligatoriska lovskolan ger, nå målet som är syftet med regleringen står, enligt utredningens bedömning, inte i rimlig proportion till åtgärden. Ett obligatorium innebär vidare en risk att elever som tidigare upplevt skolmisslyckanden och från början har en negativ inställning till utbildning kan få denna förstärkt om de upplever att de tvingas delta i en verksamhet som även kan upplevas som stigmatiserande. För att regleringen ska anses proportionerlig bör urvalet i stället avse elever som har möjlighet att gynnas av den obligatoriska lovskolan och som därigenom ges förutsättningar att uppnå målet med regleringen. Ytterligare en aspekt som bör vägas in är om elever, som mot sin vilja, åläggs att delta i lovskola överhuvudtaget kan sägas ha förut- sättningar att tillgodogöra sig åtgärden och om sanktionerna fram- står som effektiva för att dessa elever ska påbörja och fullfölja lov- skolan. Med hänsyn till lovskolans korta tid är det högst troligt att sanktionerna, som ytterst innebär ett vitesföreläggande för vård- nadshavarna, inte hinner få vare sig verkan eller effekt. Mycket talar därmed för att detta inte är en effektiv lösning om eleven inte vill delta. Om prognosen för att en åtgärd som sker mot elevens vilja är att den varken kommer ge effekt för eleven eller som medel för att nå syftet är det högst tveksamt om åtgärden kan anses proportio- nerlig oavsett hur nära en elev är att nå en behörighet till gymnasie- skolans nationella program. För att inskränka grundlagsskydd bör det finnas mycket starka skäl och det bör först uteslutas att det finns godtagbara, alternativa lösningar. En lösning för att få elever att i högre utsträckning tacka ja till den lovskola som erbjuds och att fullfölja sitt deltagande skulle kunna utgöras av ett förstärkt arbete med motivationshöjande insat- ser, vilket utvecklas mer i avsnitt 8.6 Forskning och utredningens empiri ger svagt stöd för att obligatorium i sig skulle ge effekten att elevers måluppfyllelse ökar. kan en obligatorisk lovskola Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta vara verkningsfull om målet är att öka just elevers deltagande och att under lovskolan uppmuntra eleverna till att förbättra sina skolresultat. Om ett obligatorium skulle bedömas som en nödvändig åtgärd bör även det tredje steget prövas och överväganden göras om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde. En skada skulle kunna utgö- ras av den stigmatisering som eleven kan uppleva med åtgärden. Även andra faktorer kan få betydelse såsom vissa elevers möjligheter att resa till sina hemländer och att elever behöver tacka nej till som- marjobb, som kan ge värdefull arbetslivserfarenhet. En tillämpning av en sådan reglering innebär att ett urval av elever får sin skolplikt förlängd för att delta i en obligatorisk verksamhet när andra elever är lediga. Detta skulle baseras på att eleverna inte har uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program. Skolan har en tydlig skyldighet enligt skollagen att genom anpass- ningar och särskilt stöd ge eleverna förutsättningar att nå utbildning- ens kunskapskrav. Om en elevs bristande kunskaper skulle bero på att eleven inte har fått det stöd av skolan som eleven har rätt till framstår det inte som proportionerligt i strikt mening att följden blir en förlängd skolplikt för individen med den skada som kan följa. Om åtgärden emellertid bedöms nå de elever som annars tackat nej till ett erbjudande om lovskola men som vill och har förutsätt- ningar att bli behöriga till gymnasieskolan skulle den möjligen anses proportionerlig enligt utredningens bedömning. Utredningens slutsats är att en för elever obligatorisk lovskola kan anses vara proportionerlig beroende på hur utformningen av re- gleringen görs och beroende på vilka elever den blir obligatorisk för även om det finns mycket som talar mot en sådan åtgärd. Mot bak- grund av utredningens resonemang ovan bör således ett obligato- rium, om det införs, enbart gälla de elever som bedöms ha förutsätt- ningar att nå behörighet inom ramen för lovskolan. 8.5Frivillighet ger fler fördelar än skyldighet Mot bakgrund av vad som framkommit vid samtal med intressenter, huvudmän, rektorer och lärare samt forskare är det utredningens samlade bild att det saknas evidens att ett obligatorium skulle främja elevers kunskapsutveckling mer än ett frivilligt deltagande i lovskola. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta Det finns viss evidens som pekar på att ett obligatorium skulle främja deltagandet men inte nödvändigtvis kunskapsresultaten. Enligt direktivet (dir. 2020:21) kan en obligatorisk lovskola för eleverna ha ett signalvärde och ge lovskolan större tyngd som en mer integrerad del av skolverksamheten. Den tidigare presenterade forsk- ningen och utredningens empiri visar att deltagandet i sin tur förutsätter att elever har realistiska mål med lovskolan. Vi får förut- sätta att en skyldighet att delta i sådant fall ökar närvaron, och när- varon i sin tur kan bidrar till en positiv utveckling av de deltagande elevernas prestationer. Det finns dock bara svag evidens för detta. Utredningen har uppmärksammat att det finns ett antal potenti- ella negativa konsekvenser som en reglering med olika skolplikt för olika elever kan medföra, vilket kan motverka själva syftet bakom införandet av detta. Sådana risker är exempelvis stigmatisering, ”teach to the test”-effekter, upplevelsen av ytterligare misslyckande samt att elever utan motivation upplever lovskolan som ett straff. Vidare finns det risk att elever som har egna långsiktiga och högt uppsatta mål med sin utbildning kan styras in på en utbildningsbana som står i strid med denna, genom att skolans och huvudmannens insatser och omgivningens förväntningar ställs in på att eleven ska gå vidare till ett yrkesprogram så snart sådan behörighet uppnås. Där- med finns en risk att en obligatorisk lovskola motverkar utbildningens syfte att alla elever ska ges möjligheter att nå så långt som möjligt. Praktiska svårigheter med en obligatorisk lovskola som har lyfts fram till utredningen är t.ex. hur man ska lösa behovet av utbildade lärare. En för eleverna obligatorisk lovskola skulle kunna innebära att behöriga lärare behöver avvaras från den ordinarie undervis- ningen, vilket riskerar att försämra den ordinarie undervisningens kvalitet. Till detta kommer en stark farhåga avseende risken för att ett obligatorium minskar huvudmännens incitament att tidigt sätta in extra anpassningar, stöd för nyanlända och särskilt stöd inom den ordinarie verksamheten. Forskning pekar på vikten av att engagemang för lärande ska komma från eleven själv, att eleven ska vara delaktig i att forma sina mål och att lärare och eleven ska ingå i ett relationsarbete. Om del- tagandet är frivilligt så kan vi förutsätta att elever som deltar redan har mål som de vill nå och då blir lovskolan ett bra verktyg. Elever som har en rimlig chans att komma över målsnöret upp- fattas i allmänhet höra till gruppen som har stort engagemang att lära Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta och som kan ha en tydlig målbild med sin utbildning. Den bild som utredningen har fått är att dessa elever i regel vill delta i lovskola re- dan och därmed blir ett obligatorium obehövligt för dem. En reglering av obligatorisk lovskola för elever är också, som framgår av utredningens överväganden i detta kapitel, förenat med ett antal rättsliga utmaningar. Exempelvis innebär ett obligatorium en utökad rätt till utbildning för en grupp elever som det blir en plikt för dem att komma till lovskolan. Detta resulterar i att dessa elevers rörelsefrihet kan komma att begränsas i samband där- med70, vilket kan strida mot individens grundlagsskyddade rättig- heter. Regleringen berör starka individuella rättigheter för elever där deras rättssäkerhet kan hamna i fara med ett urvalssystem där beslu- tet baseras på en bedömning av elevens kunskapsnivå. Om en regler- ing om förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola införs är det utredningens uppfattning att den bör följas av en överklagandemöj- lighet. För att en överklagandeprocess ska kunna genomföras innan lovskolan börjar innebär det att beslutet behöver fattas tidigt under terminen. Ett sådant system kommer att innebära utökad administ- ration för såväl lärare, rektor, huvudman och hemkommun. Syste- met kommer att innebära svårigheter med att kombinera en ända- målsenlig överklagandeprocess med ett rättssäkert beslut om för- längd skolplikt grundat på ett tillräckligt bra underlag. Detta är en- ligt utredningens uppfattning ytterligare ett skäl för att inte införa en för eleverna obligatorisk lovskola utan låta elevens fria val bestå. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att ett delta- gande i lovskola som baseras på frivillighet ger fler fördelar än ett obligatorium. 70Till det allmänna räknas stat och kommun, inkl. domstolar, myndigheter, offentliga och kommunala skolor etc. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta 8.6Frivillig lovskola och förstärkning av det motivationshöjande arbetet är att föredra framför obligatoriskt deltagande Utredningens förslag: Det bör inte införas bestämmelser i skol- lagen om obligatorisk verksamhet i lovskola eftersom det närvarokrav som finns för deltagande i lovskola i det befintliga regelverket bedöms vara tillräckligt. Huvudmän och skolor ska förstärka sitt motivationsarbete inför och under lovskola. Utredningens bedömning: Ett stödmaterial om hur skolor kan arbeta med motivationshöjande insatser bör tas fram. 8.6.1Nuvarande reglering om elevers deltagande bör kvarstå Mot bakgrund av det resonemang som utredningen för i avsnitt 8.5 avseende, att fördelarna med ett deltagande som är baserat på ett frivilligt val i enlighet med nuvarande reglering kan överväga möjliga fördelar med ett obligatorium för elever, är det utredningens be- dömning att en obligatorisk lovskola för elever inte bör införas utan föreslår att dagens reglering kvarstår. Huvudmotiveringen är att den befintliga regleringen är mindre ingripande för eleverna och att den redan innebär skyldighet att närvara men skyldigheten inträder först efter att eleverna valt att acceptera ett erbjudande om lovskola. Som utredningen tidigare konstaterat är lovskolans största för- tjänst att den kan bidra till att elever som har nära att nå en behörig- het för vidare utbildning klarar att komma över mållinjen, vilket kan ge stora fördelar för såväl eleven som samhället eftersom studier i gymnasieskolan är i det närmaste en förutsättning för att en ung per- son i ett senare skede ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Ett sätt att öka deltagandet i lovskola så att dessa elever når behörighet är, enligt utredningen, att uppmuntra och motivera eleverna till att delta. Motivationshöjande insatser bedöms av utredningen ha po- tential att vara lika effektiva då skolor kan rikta dessa insatser direkt mot elever som behöver uppmuntran så att de deltar i lovskola och därmed ökar sina möjligheter att uppnå behörighet. Till skillnad mot detta skulle ett obligatorium träffa även dem som redan är motive- Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta rade och som inte är i behov av varken ytterligare motivationshö- jande insatser eller ett obligatorium. Om motivationshöjande insat- ser innebär att de elever som är nära behörighet och som har förut- sättningar att uppnå behörighet under lovskolan tackar ja i större ut- sträckning skulle ett obligatoriskt deltagande vara obehövligt och åt- gärden skulle varken vara ändamålsenlig eller nödvändig för att syf- tet ska uppnås. Vid sådana förhållanden skulle åtgärden inte anses proportionerlig, vilket innebär en risk för att regleringen skulle kunna strida mot grundlag. Utredningen har i avsnitt 8.2 argumenterat för vikten av motiva- tionshöjande åtgärder för att lovskolor ska nå sitt syfte och vill där- för här lämna förslag på hur detta område kan utvecklas i en för ele- verna positiv riktning. 8.6.2Viktiga aspekter i motivationsarbetet Det är huvudmän, rektorer och lärare som är ansvariga för hur lovs- kola ska utformas och genomföras. Med utgångspunkt i den kun- skap som utredningen inhämtat bedöms det som viktigt att de an- svariga beaktar följande punkter: •Det måste säkerställas att information om lovskolan når vård- nadshavare. Sättet att informera och tidpunkten för informa- tionsinsatserna ska vara anpassade till de lokala förutsättningarna och elevsammansättningen. Skolan behöver arbeta med att lyfta fram framtida vinster med ett deltagande i lovskola för dem som riskerar att inte nå behörighet till ett nationellt program i gym- nasieskolan. Samarbetet mellan skola och hemmet behöver ut- vecklas så att föräldrar medvetandegörs i högre grad än vad som är fallet om att lovskola innebär en chans för deras barn att utveckla sina kunskaper, och i vissa fall att nå behörighet till gym- nasieskolans nationella program. •Det är viktigt att det sker en överlämning mellan ordinarie lärare och lärare i lovskolan om det inte är samma person. Detta är av stor vikt ur effektivitetssynpunkt men även ur motivationssyn- punkt. Elever som erfar att läraren i lovskolan är insatt i vilka de- lar eleven behöver arbeta med känner sannolikt större tilltro till att kunna lyckas under lovskola. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta •Eleven behöver vara involverad och få vara delaktig i planeringen av sin insats i lovskolan. Det kan vara motivationsskapande om eleven involveras i planeringen av exempelvis sina mål med lov- skolan. Målen bör vara realistiska så att eleven inte upplever lov- skolan som ett misslyckande. På liknande sätt bör eleven i möj- ligaste mån involveras gällande arbetssätt. Dessa aspekter bedöms som viktiga så att insatsen får en stärkande effekt på elevens själv- känsla och självförtroende. •Lärarna behöver förutom att förmedla kunskap också arbeta re- lationsskapande med eleverna. Detta är en viktig faktor för att väcka elevers lust och vilja att lära sig. •Det bör vara möjligt att varva undervisning under lovskolan med idrott och sociala aktiviteter. Organiseringen av lovskolan med små grupper, individuella anpassningar och extra aktiviteter handlar lika mycket om relationsbyggande som om undervisning. Detta främjar lärande, trygghet, tillit och samhörighet vilket också skulle kunna motverka lovskolans stigmatiserande rykte. 8.6.3Stödmaterial med rekommendationer till huvudmän och skolor Utredningen har sett olika exempel på hur huvudmän och skolor ar- betar motivationsskapande så att elever deltar i och fullföljer lovsko- lan. Ett sådant arbete behöver vara anpassat efter lokala behov och förutsättningar. har alla huvudmän behov av verktyg och metoder för att kunna motivera elever att delta i lovskola och enga- gera dem i lärandet. För att underlätta och effektivisera huvudmän- nens arbete bedömer utredningen att skolorna skulle ha stor nytta av ett stödmaterial om hur skolor kan arbeta med motivationshö- jande insatser. Utredningen erfar att påbörjat ett arbete med att utveckla myndighetens stödmaterial med rekommenda- tioner där myndigheten utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet beskriver hur skolor kan arbeta med en aktuell fråga. Utredningen bedömer att det är stödmaterial med rekommendationer av detta slag som med fördel skulle kunna tas fram för att stödja huvudmän och skolor i deras arbete med motivationshöjande insatser i syfte att öka elevers deltagande i lovskola. På detta sätt får huvudmän och skolor Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta tillgång till ett gemensamt stöd, vilket främjar att skolors motiva- tionsarbete blir likvärdigt och håller god kvalitet. Stödmaterialet bör även innehålla verktyg för och rekommenda- tioner om hur man kan arbeta ändamålsenligt för att nå elever med i det svenska utbildningssystemet men även andra elever som av olika anledningar har behov av motivationshöjande insatser. Stödmaterialet bör även beröra hur elevernas vårdnadshavare kan göras delaktiga. Med tanke på det elevunderlag lovskolor har bedö- mer utredningen det som lämpligt att tar fram detta stödmaterial med stöd av . 8.7Ett alternativt förslag – en för eleverna obligatorisk lovskola Som framgår av avsnitt 8.6 förordar utredningen att lovskolan även framöver ska vara frivillig för elever att välja. Enligt direktivet (dir. 2020:21) har dock utredningen i uppdrag att föreslå hur en skyldighet att delta i lovskola ska utformas och ta ställning till vilka elever den ska gälla. Således presenteras här även ett förslag till hur en obligatorisk lovskola skulle kunna regleras även om utredningen inte kunnat finna tillräckligt stöd för införandet av en sådan reglering. 8.7.1En möjlig utformning av obligatorisk lovskola för elever Utredningens förslag: För skolpliktiga elever som avslutat års- kurs 9 utan att uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan och som enbart saknar godkänt betyg i högst två ämnen för behörighet samt bedöms ha förutsättningar att uppnå behörighet , ska lovskolan vara obligatorisk. Skyldigheten att delta avser den lovskola som anordnas . Övriga elever i årskurs 9 som avslutat terminen utan att uppnå behörighet samt de elever som inte omfattas av skolplikt kommer även fortsättningsvis omfattas av huvudmannens skyldighet en- ligt 10 kap. 23 b §. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta Obligatorisk undervisning för vissa elever Lovskola som huvudmannen är skyldig att erbjuda men som är fri- villig för elever utgör ett komplement till den obligatoriska under- visningen. Om undervisningen i lovskolan blir obligatorisk för ele- ver krävs förändringar i skollagen så att det blir möjligt för alla hu- vudmän att anordna ytterligare obligatorisk verksamhet. Utred- ningen gör därmed bedömningen att detta behöver regleras särskilt i 7 kap. skollagen. Den för eleverna obligatoriska verksamheten ut- görs av . I propositionen En skyldighet att erbjuda lovskola71 beräknas en skoldag för elever i årskurs 9 uppgå till i genomsnitt . Att beräkna skoldagen på detta sätt ska även ge lärarna tid för såväl förberedelser som efterarbete.72 Detta skulle innebära att gränsen för hur många dagar som en huvudman får förlägga obligatorisk verksamhet under lovskolan anges . Utredningen vill understryka att möjligheten att förpliktiga ele- ver att gå lovskola inte ska kunna användas som ett alternativ till en elevs rätt till extra anpassningar, särskilt stöd eller stödåtgärder för nyanlända elever. Skollagens bestämmelser om skolplikt ska gälla Om lovskolan blir obligatorisk för eleverna ska skollagens bestäm- melser om skolplikt gälla och utvidgas till att gälla den obligatoriska verksamheten i lovskola. Det innebär att eleverna får skolplikt i lov- skolan och ska delta i den obligatoriska verksamhet som anordnas av huvudmannen. Vidare innebär detta att hemkommunens, huvud- mannens och vårdnadshavarnas ansvar för skolpliktens fullgörande även ska gälla för elever som fullgör sin skolplikt i lovskola. Ytterligare en följd av att skolplikten förlängs är att elevernas slutbetyg kommer utfärdas först efter att skolplikten normalt upp- hör.73 På vårterminen ska betygen vara inrapporterade hos SCB . Datum för antagningen till gymnasieskolorna skiljer sig mellan kommunerna men sker i vilket fall efter detta datum. I de fall slutbetyg utfärdas senare skulle det kunna påverka dels de be- 2016/17:156 En skyldighet att erbjuda lovskola. 72Ibid, s. 27 f. 736 kap. 14 § skolförordningen. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta rörda elevernas möjligheter att söka till gymnasieskolan, dels skolor- nas arbete med att administrera dessa elevers betyg. Läsåret bör förlängas för eleverna med obligatoriskt deltagande Det krävs överväganden om hur en obligatorisk verksamhet med skolplikt ska utformas. En skolplikt som inte har någon koppling till skolans läsår ter sig problematisk på så sätt att det blir en variant av skolplikt som är helt ny till sin karaktär. Skolplikt bör enligt utred- ningens bedömning följa elevens läsår. Läsåret bör således förlängas för de elever som får en förlängd skolplikt genom obligatoriskt del- tagande i lovskolan. En reglering som avser ett urval av elever innebär således att vissa elever kommer att delta i en obligatorisk verksamhet inom läsåret medan andra elever kommer delta i en lovskoleverksamhet utanför läsåret som de själva väljer att delta i. Följden blir att regleringen kommer att innebära att elever får olika långt läsår och att olika skol- pliktsregler kommer att gälla för olika elever. Undervisningstiden för lovskola ska inte ingå i den minsta garanterade undervisningstiden Bakgrunden till om lovskolan görs obligatorisk för eleverna är att öka deltagandet, inte att ersätta delar av den undervisning som eleven är garanterad enligt skollagen och på så sätt integrera denna del av lovskolan i läsåret. Därmed bör inte heller tiden i lovskola för dessa elever ingå i den minsta totala undervisningstiden enligt 10 kap. 5 § skollagen. Elever som är nära behörighet ska ha en skyldighet att delta i lovskola Utredningen har tidigare beskrivit hur lovskola organiseras och ge- nomförs . Den bild som förmedlats till utredningen vid inter- vjuer och samtal är att lovskolan främst är verkningsfull för elever som är nära att nå behörighet, dvs. de elever som har en rimlig och reell chans att uppnå kunskapsmålen under den begränsade tid som lovskolan () ger. Det kan bl.a. handla om elever som av Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta