sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Till antalet är de vanligaste diagnoserna hos dem som använder steg- lös avräkning sjukdomar i rörelseorganen och psykiska diagnoser. Det följer således samma mönster som för samtliga personer med sjukersättning. Om man jämför diagnosernas fördelning bland dem som har steglös avräkning och de som inte har (men skulle kunna ha, dvs. fick sjukersättning beviljad enligt reglerna som gällde före ) är det vanligare med en huvuddiagnos inom diagnoskapitlet skador och förgiftningar (S00-T98) i gruppen som har steglös av- räkning än hos de som inte har det. Det gäller både för kvinnor och män och oavsett om det rör sig om hel eller partiell sjukersättning.7 Den största skillnaden finns för kvinnor med hel sjukersättning. Inom diagnoskapitlet skador och förgiftningar finns diagnoser som gäller bestående skador i rörelseorganen efter olyckor, till exempel whiplashskador samt sjukdomsdiagnoser som sätts vid missbruks- 7För personer med steglös avräkning är det dock en stor grupp där diagnos saknas. En rätt- visande jämförelse mellan diagnoser hos de som har steglösavräkning och vilande sjukersätt- ning är därför svår att göra. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys problematik eller skador som uppkommit på grund av andra typer av förgiftningar.8 Figur 15.6 Andel som använder steglös avräkning eller vilande ersättning fördelat efter diagnos 15.2.2Aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga har antalet personer som har vilande aktivitetsersättning succesivt ökat. Ökning har dock skett från en väldigt låg nivå. var det endast omkring 400 personer som hade vilande aktivi- tetsersättning. fördubblades antalet till omkring 800 personer. Därefter har ökningen fortsatt i en snabb takt. ökade antalet med vilande aktivitetsersättning från ca 1 000 personer till 2 000 personer . och har antalet personer med vilande aktivitets- ersättning minskat och sjönk antalet med vilande aktivi- tetsersättning till omkring 1 700 personer. I takt med att antalet personer med vilande aktivitetsersättning ökade –2018 har också andelen försäkrade med vil- ande ersättning ökat. Antalet som har vilande aktivitetsersättning 8ISF, Rapport 2018:11. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys har såldes ökat i snabbare takt än det totala antalet ersättningstagare. Andelen som haft vilande aktivitetsersättning ökade från till . –2019 har ande- len minskat något och hade vilande aktivitetsersättning. Sammantaget är det således en liten andel av samt- liga personer med aktivitetsersättning som har sin ersättning vilande. Antal och andel personer med aktivitetsersättning som haft vilande ersättning eller prövotid för studier Antal med prövotid för studier Antal med vilande aktivitetsersättning Andel med vilande aktivitetsersättning De allra flesta, ca 70–, har vilande aktivitetsersättning för att arbeta. Andelen som haft vilande ersättning för studier har legat mellan . Antalet studerande med vilande aktivitetsersättning har således ökat i ungefär samma takt som för dem som haft vilande aktivitetsersättning för att arbeta. infördes möjligheten till prövotid för studier för personer med aktivitetsersättning. Sedan möjlig- heten infördes har det varit ca 400–600 personer som använt prövotid för studier, vilket motsvarar ca 1–1,av alla som hade aktivitetsersättning dessa år. Möjligheten att pröva studier på- verkade antalet personer med vilande ersättning för studier negativt genom att de flesta som studerade använde prövotid för studier Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys i stället för vilande ersättning som regelverket tillåter. Därmed sjönk andelen som hade vilande ersättning för studier som antalet med prövotid för studier ökade. Sammantaget har dock antalet personer som studerar, vare sig de har vilande aktivi- tetsersättning eller prövotid för studier, ökat reform. Ökningen var tydligast . Andelen har minskat svagt. Den största delen av ökningen består av per- soner som studerat mindre än 6 månader. En ökning syns även bland dem som studerar även om den inte är lika markant. Generellt sett gäller dock att de flesta som studerar under tid med aktivitetsersättning gör det under . Omkring en femtedel av de som har prövotid för studier övergår sedan till att ha vilande aktivitetsersättning för studier. Figur 15.8 Andel som övergår från prövotid för studier till vilande aktivitetsersättning för studier Antal som övergår till Vilande pga studier Andel som övergår till vilande pga studier Möjligheten till prövotid för studier infördes , därav den betydligt lägre andelen som detta övergick till att ha vilande ersättning för studier. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Fördelning mellan kvinnor och män av de som har vilande aktivitetsersättning är män och kvinnor. Denna andel har med mindre varia- tioner varit stabil . Totalt sett är det något fler män än kvinnor som har aktivitetsersättning, se avsnitt 11.1.1. Även med hänsyn taget till detta är dock män överrepresenterade bland dem som har vilande aktivitetsersättning. Situationen är således den om- vända i förhållande till vilande sjukersättning där det finns en tydlig överrepresentation av kvinnor. Vad gäller prövotid för studier så är det betydligt vanligare att kvinnor studerar under tid med aktivitetsersättning än män. Om- kring av kvinnorna och av männen har prövat studier. Med vetskapen om att det är något fler män än kvinnor som har aktivitetsersättning blir kvinnorna tydligt överrepresenterade bland de som prövar studier under tid med aktivitetsersättning. Figur 15.9 Andel kvinnor och män med vilande aktivitetsersättning och prövotid för studier Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Både vilande aktivitetsersättning och prövotid för studier är vanlig- ast i åldersgruppen 25–. Av dem som har vilande aktivitets- ersättning utgjorde 25–29-åringarna vid slutet av 2019. Andelen har varierat med den långsiktiga trenden är åldersgruppens andel ökat. Åldersfördelningen bland de aktivitetsersatta som prövar studier är också tydligt koncentrerade till 25–29-åringarna. Efter de första årens infasningsperiod innan systemets åldersprofil stabiliserats utgjorde 25–29-åringarna av samtliga som hade prövotid för studier. , 2019, tycks utveck- lingen gå mot en ökad andel av den yngre åldersgruppen (20–) även om 25–29-åringaran fortfarande utgör av alla som prövar studier. Figur 15.10 Andel med aktivitetsersättning som har vilande ersättning eller prövotid för studier, åldersgrupper Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Den ökning av antalet personer som skett med vilande aktivitetser- sättning och prövotid för studier syns hos de flesta diagnoskapitel. Till antalet är de vanligaste diagnoserna, sjuk- domar i rörelseorganen eller psykiatriska diagnoser. Psykiatriska diagnoser är totalt sett den vanligaste diagnosen i hela populationen med aktivitetsersättning medan sjukdomar i rörelseorganen inte till- hör de tre vanligaste. I den totala populationen är både skador i nerv- systemet och medfödda missbildningar vanligare diagnoser än sjuk- domar i rörelseorganen. Om man jämför diagnoserna hos de som har vilande aktivitetsersättning och de som har prövotid för studier följer de ungefär samma utveckling. Psykiatriska och rörelseorganen är de diagnoskapitel som dominerar bland båda dessa grupper. Figur 15.11 Andel av det totala antalet med vilande aktivitetsersättning per diagnos Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys 15.3Huvudgrupp 1: Försäkrade som har beviljats icke tidsbegränsad sjukersättning före En stor grupp försäkrade har beviljats sjukersättning enligt de äldre regler som gällde . Enligt detta regelverk ställdes inte samma strikta krav på nedsättning av arbetsförmåga för att sjuk- ersättning skulle kunna beviljas som . räckte det exem- pelvis med att den försäkrades arbetsförmåga var nedsatt jämfört med arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Det krävdes också enbart varaktigt nedsatt arbetsförmåga, inte som stadigvarande nedsättning. Det fanns även möjlighet att väga in andra faktorer än de rent medicinska vid prövning av rätt till ersätt- ning, exempelvis försäkrades ålder, tidigare utbildning och bosättning. Som framgått tidigare var beviljandet som störst . uppbar ca 540 000 försäkrade sjukersättning. Antalet individer som har sjukersättning har därefter minskat succe- sivt . uppgick antalet personer med sjuk- ersättning till knappt 250 000. Av dessa var personer som hade fått sin ersättning beviljad före lagändringen personer som beviljats sjukersättning efter . Den kraftigaste nedgången i antal personer med sjukersättning skedde till början av 2012. En viktig orsak till denna utveckling är de regelförändringar som genom- fördes som innebar skärpta krav för att beviljas stadig- varande sjukersättning, som den tidsbegränsade sjukersätt- ningen avskaffades. Av naturliga skäl minskar huvudgrupp 1 fortlöpande, dvs. per- soner som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde . minskar gruppen genom att försäkrade uppnår och därmed kan få sjukersättning.9 Det sker alltså heller inget inflöde till gruppen, eftersom man inte kan nybeviljas sjuk- ersättning enligt dessa äldre regler. Mot bakgrund av det stora antal försäkrade som hade sjukersättning är gruppen, trots att det har gått regeländringarna, fortfarande relativt stor. uppgick gruppen till ca 144 000 individer. Det som särskilt utmärker denna grupp är att de individer som ingår omfattas av reglerna om steglös avräkning, se avsnitt 14.2.4. 9En liten andel avlider också och lämnar på så sätt försäkringen. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Till skillnad från andra försäkrade med sjukersättning eller aktivi- tetsersättning har denna grupp också möjlighet att studera, arbeta ideellt (utan inkomst) m.m. utan att det påverkar rätten till eller ut- betalning av ersättningen. 15.3.1Förvärvsarbete med steglös avräkning Som tidigare nämnts kan försäkrade som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Antalet personer som uppbar sjukersättning ökade kraftigt . var det nästan 500 000 personer som hade sjukersättning (antalet inkluderar såväl personer med tidsbegränsad som icke tidsbegränsad sjukersättning). Bakgrunden till reglerna för steglös avräkning var att regeringen sökte lösningar för att minska antalet personer med sjukersättning och skapa drivkrafter för att återvända till arbetsmarknaden. Innan regelverket med steglös avräkning infördes var det färre än en pro- cent av dem som en gång beviljats sjukersättning tills vidare som återgick till arbetskraften . Utgångspunkten var att reglerna skulle bidra till att öka arbetsutbudet för denna grupp.10 Förvänt- ningen när steglös avräkning infördes var att de personer som använ- der sig av möjligheten att arbeta utan att förlora sin rätt till sjuker- sättning successivt skulle utöka sitt arbetsutbud. När reglerna om steglös avräkning infördes var utgångspunkten att de skulle bidra till att öka arbetsutbudet, att reglerna skulle vara så transparenta och enkla som möjligt och att administrationen av regelverket skulle vara enkel, men utan att systemet av allmänheten skulle upplevas som alltför generöst eller orättvist.11 10ISF, rapport 2018:11, Steglös avräkning, s. 8, , rapport 2007:12 ”Vägen tillbaka” och prop. 2007/08:124, s. 37. 2007/08:124, s. 46. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys En försäkrad som inte ansöker i förväg omfattas i vissa fall inte längre av regelverket En situation som kan uppstå är om den försäkrade inte ansöker om steglös avräkning innan han eller hon börjar arbeta, och det inte heller föreligger någon giltig anledning till att den försäkrade har gjort en för sen ansökan eller att ansökan har uteblivit. I sådant fall blir reglerna i 36 kap. 9–21 §§ samt 110 kap. 50–52 §§ SFB tillämp- liga i stället för reglerna i 37 kap. SFB. Rätten till ersättning kan i detta fall omprövas på samma sätt som för personer som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller . 15.3.2Vilka personer använder sig av steglös avräkning? I avsnitt 15.2 redogörs för utvecklingen bl.a. vad gäller an- talet försäkrade som använder möjligheten till arbete med steglös avräkning och sammansättningen av gruppen. ISF konstaterar att det finns skillnader mellan de som omfattas av steglös avräkning och som använder sig av regelverket eller ej.12 Personer som använder sig av steglös avräkning har egenskaper som vanligtvis värderas högt på arbetsmarknaden. jämfört med de som inte använder regelverket. Några egenskaper som identifieras är att de personer som använder sig av steglös avräkning, jämfört med de som inte använder sig av reglerna, •har högre utbildning. •är yngre än de som inte använder sig av steglös avräkning. •har inkomstbaserad sjukersättning, dvs. sjukersättning som i högre grad är baserad på tidigare arbetsinkomster. •har partiell, i stället för hel, sjukersättning. Gruppen som har använt sig av steglös avräkning är i genomsnitt mellan fem och yngre än de som inte använt sig av möjlig- heten, oavsett sjukersättningens omfattning. De som har partiell er- sättning kan lättare utöka sitt arbetsutbud eftersom de redan har etablerade kontakter med arbetslivet. Det är vanligare att kvinnor har partiell sjukersättning än att män har det. Men bland de med hel 12ISF, rapport 2018:11. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys respektive partiell sjukersättning, är det små skillnader i vilken om- fattning kvinnor och män använder sig av steglös avräkning. De som använder sig av steglös avräkning har alltså typiskt sett en relativt starkare position på arbetsmarknaden jämfört med gruppen som inte använder steglös avräkning. De med partiell sjukersättning använder steglös avräkning mer än de som har hel sjukersättning. Andelen personer som har använt steg- lös avräkning är ungefär dubbelt så stor för de med partiell sjuker- sättning än för de med hel sjukersättning De kan lättare utöka sitt arbetsutbud eftersom de redan har etablerade kontakter med arbets- livet. Det är vanligare att kvinnor har partiell sjukersättning än att män har det. Men bland de med hel respektive partiell sjukersättning, är det små skillnader i vilken omfattning kvinnor och män använder sig av steglös avräkning. ISF fann inga stora skillnader i fördelningen av diagnoser mellan gruppen som har använt och gruppen som inte har använt steglös avräkning. Resultaten tyder enligt ISF på att sjukdomsdiagnosen som har angivit i beslutsunderlaget för att bevilja sjukersättning inte har haft någon större betydelse för om personen har använt steglös avräkning eller inte. En intressant observation som utredningen kan konstatera att ISF gör är dock kring diagnosgrup- pen ”skador och förgiftningar”. I gruppen som har använt steglös avräkning är det fler som har en huvuddia- gnos inom denna diagnosgrupp än bland gruppen som inte har använt steglös avräkning. Inom diagnoskapitlet finns diagnoser som gäller bestående skador i rörelseorganen efter olyckor, till exempel whip- lashskador. Diagnoskapitlet innehåller också sjukdomsdiagnoser som sätts vid narkotikamissbruk och annan missbruksproblematik. I övrigt kan konstateras att ISF också bedömer att skillnaderna i diagnos är så små mellan kvinnor och män att det inte motiverar att särredovisa statistiken på samma sätt som för omfattningen på sjuk- ersättningen. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Det är framför allt försäkrade som använder steglös avräkning Av tidigare redovisning framgår att av alla som arbetade med steglös avräkning 2019 var . Andelen har ökat . Detta beror sannolikt på att några nya försäkrade inte kommer in i gruppen och att andelen äldre därmed ökar . En annan möjlig förklaring är att personer i denna åldersgrupp har en bättre anknytningsgrad till arbetsmarknaden. De kan i större utsträckning ha arbetat innan de beviljades sjukersättning och har därmed bättre förankring på arbetsmarknaden, även fast de nu får sjukersättning. Personer där sjukersättningen har minskat till noll kronor eller upphört För vissa försäkrade med sjukersättning minskar ersättningen till noll kronor. Det beror t.ex. på att de har haft en arbetsinkomst som överstiger åtta prisbasbelopp. För vissa försäkrade upphör också rätten till ersättning för att den försäkrade har avsagt sig rätten till sjukersättning, eller så har dragit in deras rätt till sjukersättning. Detta är relativt ovanligt. hade 3 328 per- soner som arbetade ett eller med steglös avräkning fått sjukersättningen minskad till noll kronor under minst en månad. Detta var vanligare bland kvinnor än bland män och vanligare bland personer med partiell sjukersättning än bland personer med hel sjukersättning.13 Av de personer som avsäger sig rätten till sjuk- ersättning är det fler som gör det efter att de har använt steglös avräkning jämfört med gruppen som inte har använt steglös avräk- ning. De flesta av personerna som har fått sjukersättningen minskad till noll kronor har använt steglös avräkning under alla kalenderår som det varit möjligt. Granskningen visar också att det vanligaste är att personer som använt steglös avräkning är kvar i samma bransch och hos samma arbetsgivare.14 De flesta som lämnar sjukersättningen efter att ha använt steglös avräkning gör det eftersom det har fungerat bra att arbeta och för att 13ISF, 2018:11, s. 54. 14ISF, 2018:11, s. 57. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys de upplever att de mår bättre. Men många personer lämnar också sjuk- ersättningen för att de vill fortsätta att arbeta men vill slippa admini- strationen kring steglös avräkning, för att de är rädda för återbetal- ningskrav eller för att de upplever det som besvärande att de inte har rätt till vare sig sjuklön eller sjukpenning under tid med steglös av- räkning. Sistnämnda orsaker till att lämna sjukersättningen liknar de för- klaringar som finns för att personer från första början väljer att inte arbeta med steglös avräkning, och som diskuteras vidare i de följande avsnitten. Färre än beräknat använder steglös avräkning Enligt kommittédirektiven är utgångspunkten för uppdraget att upp- muntra delaktighet i samhällslivet genom bland annat studier och arbete för personer med sjukersättning. Den fortsatta analysen syftar därför till att undersöka varför inte fler försäkrade använder sig av möjligheten att arbeta med steglös avräkning. När steglös avräkning infördes hade omkring 420 000 personer rätt att använda reglerna. Gruppen har därefter successivt minskat allteftersom personerna har uppnått åldern då de inte lägre kan få sjukersättning. I en mindre omfattning beror minskningen också på att försäkrade har avsagt sig sjukersättningen eller att personer som haft ersättningen har avlidit. Vid införandet av regelverket var beräkningen att ca 70 000 år- ligen skulle använda sig av steglös avräkning15. I praktiken har det blivit betydlig färre, se avsnitt 15.2.1. Att möjligheten till att använda sig av steglös avräkning inte används i större utsträckning kan delvis bero på egenskaper och uppfattningar hos individerna i gruppen. En annan möjlig förklaring är att det begränsade antalet individer som använder sig av möjligheten kan hänga samman med hur regelverket är utformat. Avsikten var att reglerna om steglös avräkning skulle vara transparenta och enkla att administrera, men inte upplevas som alltför generösa eller orättvisa av allmänheten. 2007/08:124, s. 85, utgick regeringen ifrån uppskattning att ca 70000 personer kommer att ansöka om steglös avräkning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys 15.3.3Möjliga förklaringar till varför inte fler väljer att förvärvsarbeta enligt reglerna för steglös avräkning Under följande avsnitt diskuteras ett antal faktorer, interna och externa, som kan anses utgöra möjliga förklaringar till varför möjligheten att arbeta utifrån reglerna om steglös avräkning används endast i den begränsade utsträckning som är fallet. Genom granskningen avser utredningen att undersöka om regelverket eller tillämpningen av det- samma har inslag som ger incitament till att avstå från förvärvsarbete. Inspektionen för socialförsäkringen har granskat reglerna för steglös avräkning.16 Granskningen visar bl.a. att omfattningen av förvärvsarbete för de som använder sig av steglös avräkning ökar , men antalet personer är fortfarande inte i närheten av de nivåer som beräknades när reglerna infördes. De flesta arbetar bara så mycket att de inte riskerar att behöva betala tillbaka sjukersätt- ningen och går därigenom miste om en inkomstförstärkning som ett eventuellt ytterligare ökat arbetsutbud ger.17 I en rapport från IFAU från utvärderas effekterna av steglös avräkning i sjukersättningen på ersättningstagarnas arbetsut- bud och utbildningsnivåer.18 Den teoretiskt förväntade effekten är enligt IFAU positiv. Nästan inga sjukersättningstagare arbetade alls på delen med ersättning innan reformen, och för denna grupp är den teoretiskt förväntade effekten positiv. Utifrån resultaten i rapporten menar IFAU emellertid att reformen inte har haft någon positiv effekt på vare sig arbetsutbud eller utbildningsnivåer för vare sig hel- eller delersättningstagare. Resultaten skulle enligt rapportförfatta- ren kunna tolkas som att de ekonomiska incitamenten av steglös avräkning inte är tillräckligt stora för att förmå sjukersättnings- tagarna att använda sin restarbetsförmåga och öka sitt arbetsutbud. En annan möjlighet kan vara en osäkerhet kring att få behålla sin ersättning och tilltron till löftet om att rätten till ersättning inte ska omprövas om ersättningstagaren genom arbete uppvisar en viss arbets- förmåga. Ytterligare en förklaring kan vara att det saknas tillräcklig efterfrågan på arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Det borde då vara vanligare att deltidsersatta utökar sitt arbetsutbud än heltids- ersatta eftersom de står närmare arbetsmarknaden. 17Försäkringskassan, svar på ISF rapport 2018:11, . 18IFAU, Rapport 2018:6, , ”Ekonomiska incitament till arbete inom sjukförsäk- ringssystemet – effekter av steglös avräkning”. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys dock inte på någon positiv effekt av steglös avräkning för denna grupp. Det gäller även effekten på utbildning, vilket är ett utfall som inte borde påverkas av efterfrågesidan. En annan förklaring till att resultaten inte pekar på några sysselsättnings- eller utbildningseffek- ter för gruppen med steglös avräkning kan vara att gruppens rest- arbetsförmåga generellt sett är låg. I en äldre underlagsrapport från Finanspolitiska rådet19 diskuteras många frågor kopplade till socialförsäkringarna, däribland steglös avräkning och dess marginaleffekter. Rapporten är författad året efter att reglerna om steglös avräkning infördes. Rapporten redogör för en inställning som är positiv till regelverket om steglös avräkning och utredarna skriver att steglös avräkning sannolikt ökar incita- menten till förvärvsarbete. Utredarna argumenterar för att steglös avräkning ökar incitamenten att förvärvsarbeta i högre grad än vad vilande sjukersättning gör. En viktig aspekt som kan förklara skillnaderna i rapporterna och respektive slutsatser är vilka grupper av försäkrade som har studerats. IFAU har, för att hitta likvärdiga grupper före och efter regel- ändringarna att studera, valt att fokusera på gruppen med så svår hälsoproblematik att de skulle beviljas sjukersättning med de nya striktare regler som gäller för icke tidsbegränsad sjukersättning Genom den matchningsstrategi som används i rapporten jämförs således endast ersättningstagare som enligt IFAU ”inte påverkades av förändringen av kraven för sjukersättning”20 ISF anför i sin rapport, som tillkommit efter IFAU:s rapport, bl.a. om IFAU:s urvalsmetod att ”Effekter på arbetsutbudet mäts i rapporten genom att jämföra ett antal utfall kopplade till arbetsut- budet mellan de personer som har möjlighet och de personer som inte har möjlighet att använda sig av steglös avräkning.