sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Utredningen ska analysera och överväga metoder som används i andra länder för informationsdelning mellan kreditinstitut och myndigheter på området för åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Ett ökat informationsutbyte kan innebära ökad risk för intrång i skyddet för enskilda Som konstateras i avsnitt 14.1 finns det behov av ytterligare bestäm- melser som gör det möjligt för aktörer som har till uppgift att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism att, i större utsträckning än vad som är möjligt , utbyta uppgifter som om- fattas av sekretess eller annan tystnadsplikt. Ett sådant informa- tionsutbyte behövs för att kunna förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Vilka uppgifter som det kan finnas behov av att utbyta och hur uppgifterna sedan kan komma att användas kan variera. Ett ökat informationsutbyte i syfte att t.ex. skapa en samlad bild av en eller flera personer eller en brottslig verk- samhet kan emellertid innebära en ökad risk för intrång i enskildas personliga integritet och liv i övrigt. Redan utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter riskerar, om de skapar en tydligare bild av en enskilds personliga förhållanden, att leda till integritetsintrång. Åtgär- derna skulle i vissa fall kunna innebära ett sådant betydande intrång som innebär kartläggning i den mening som avses i 2 kap. 6 § regerings- formen. I sammanhanget ska dock noteras att det i detta avseende inte är fråga om inhämtning av ytterligare uppgifter om enskilda som ingen myndighet eller annan aktör annars haft tillgång till. Detta gör att risken för integritetsintrång typiskt sett är mindre än när det är fråga om t.ex. tvångsmedelsanvändning och tvångsmedelsliknande åtgärder. Som redogörs för i avsnitt 14.3.1 får begränsningar i den person- liga integriteten, som sker utan samtycke och innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Även regel- verket om behandling av personuppgifter ställer krav som innebär att viss behandling endast får ske om behandlingen är proportionerlig i förhållande till de mål som eftersträvas (se bl.a. 2 kap. 4 och 22 §§ brottsdatalagen och artikel 6.3 andra stycket i EU:s dataskyddsförord- ning). Det ska därför i det följande övervägas om ett ökat informa- tionsutbyte kan tillåtas trots det intrång som det kan medföra för enskilda. Ett ökat informationsutbyte kan leda till större upptäcktsrisk för personer som är delaktiga i brottslig verksamhet. Det integritets- intrång som utbytet innebär för dessa personer är i och för sig något som de får räkna med. Ett ökat informationsutbyte kan emellertid även innebära att uppgifter behandlas om andra personer, t.ex. per- soner som avförts efter utredning och personer som, utan att själva medverka i brottslighet, har en koppling till en person som är miss- tänkt för sådan verksamhet (jfr prop. 2015/16:167 s. 26 f. och prop. 2019/20:166 s. 97). Uppgifter om att en person är eller har varit förknippad med penningtvätt och finansiering av terrorism kan inne- bära att åtgärder vidtas mot denne. Det kan vidare upplevas menligt för personen att misstänkliggöras eller att andra personer får tillgång till känsliga uppgifter om denne (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 90). Varje möjlighet till informationsutbyte ökar vidare risken för obe- hörig vidarespridning, inte minst om uppgifter inte skyddas av bestäm- melser om tystnadsplikt hos mottagaren. Ett ökat informationsutbyte kan också innebära att personupp- gifter behandlas i större utsträckning och ibland för ett annat ända- mål än det för vilket uppgiften ursprungligen samlades in. När det gäller de uppgifter som skulle behöva delas i större utsträckning kan det konstateras att det inte sällan kan handla om uppgifter som rör lagöverträdelser. Vidare kan det ibland finnas behov av att dela s.k. känsliga personuppgifter, dvs. personuppgifter som avslöjar t.ex. etniskt ursprung, politiska åsikter eller religiös eller filosofisk över- tygelse. Dessa slags uppgifter har ett särskilt starkt skydd i dataskydds- regelverket. Behovet av ett ökat informationsutbyte omfattar även möjligheter för verksamhetsutövare att utbyta information. Det kan emellertid innebära påtagliga konsekvenser för enskilda att en verksamhetsutöv- are får tillgång till uppgifter om dem. Uppgifter om en enskild kan t.ex. medföra att ett kreditinstitut avstår från att ingå avtal med denne. Att stänga ute en enskild från tjänster, som t.ex. att öppna ett konto eller att ta ett bolån, kan få stor inverkan för den enskilde. Utan ett konto kan den enskilde få svårt att bedriva en företagsverksamhet eller att sköta vissa vardagliga sysslor som att betala räkningar eller inköp, ta emot sin lön, spara eller överföra medel till andra (se vidare avsnitt 16.2.3). Att kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kan i sig vara godtagbara ändamål för att begränsa skyddet för enskilda Mot det intrång som utbytet av uppgifter riskerar att innebära för den enskilde ska ställas vikten av att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Som framgår i kapitel 9 är det ange- lägna samhällsintressen att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan inledningsvis konstateras att kreditinstitutens och de finansiella institutens hållbarhet, sundhet, integritet och stabilitet samt tilltron till hela det finansiella systemet allvarligt kan äventyras av att kriminella utnyttjar systemet för att dölja ursprunget till vinst för brott eller slussa lagliga pengar eller pengar från olaglig verksam- het till finansiering av terrorism.13 Genom effektiva åtgärder för att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt, som t.ex. att utbyta information, ökar möjligheterna att även avslöja, utreda och bekämpa penningtvättens förbrott, att för- verka brottsvinster och att lagföra de personer som döljer sig bakom brotten. Det gör brottsligheten mindre lönsam och attraktiv. Åtgär- der mot penningtvätt innebär därmed i förlängningen att åtgärder även vidtas mot den organiserade brottsligheten eftersom det blir svårare att tillgodogöra sig vinster från sådan brottslighet. Terrorism ger ofta upphov till omfattande mänskligt lidande och materiell för- störelse. Finansiering av terrorism möjliggör eller underlättar sådan verksamhet. Ett ökat informationsutbyte innebär ett intrång i den personliga integriteten för den som uppgifterna gäller, men kan inne- bära ett integritetsskydd för andra. Förbrott till penningtvätt, som t.ex. bedrägeri, riktar sig inte sällan mot enskilda. Den som blivit utsatt för ett bedrägeri kan uppleva ett intrång i den personliga sfären. Redan ett hot om en terroristattack kan vidare innebära att enskilda begränsar sina liv på ett sätt som innebär intrång i den personliga integriteten. Ett ökat informationsutbyte för att skydda enskilda från att utsättas för sådana handlingar och klara upp brott kan alltså även innebära ett skydd mot intrång i den personliga integriteten. Av artikel 8 i följer att enskilda har rätt att kräva att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda deras integ- ritet mot sådana intrång. I detta ligger att staten måste vidta åtgärder för att se till att brott förebyggs, förhindras och utreds och att gärningsmän ställs till svars för sina brottsliga handlingar. Staten har alltså även ett ansvar för att skydda enskildas privatliv och personliga integritet mot sådana intrång som begås av andra enskilda. Att göra begränsningar i skyddet för vissa enskilda för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism får därmed i sig anses vara ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Frågan är om ett ökat informationsutbyte är nödvändigt för detta ändamål. 13Se skäl 2 i fjärde penningtvättsdirektivet. Ett ökat informationsutbyte bidrar till värdefull kunskap för myndigheternas och verksamhetsutövarnas arbete Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism bygger i stor utsträckning på att verksamhetsutövare ska upp- täcka indikationer på penningtvätt och finansiering av terrorism genom att övervaka sina kunder. Det är emellertid inte ovanligt att pengar tvättas genom komplicerade upplägg med transaktioner via flera olika aktörer. En enskild verksamhetsutövare har därmed sällan tillgång till helhetsbilden utan kan endast se enskilda aktiviteter och trans- aktioner. Det kan därför vara svårt för en verksamhetsutövare att på egen hand upptäcka eller tolka indikationer på penningtvätt och finan- siering av terrorism. Verksamhetsutövare behöver vidare kunna dela information med varandra för att bedöma om en uppmärksammad aktivitet eller transaktion är misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Flera av de aktörer som har till uppgift att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har inte tillräckliga kun- skaper om företeelserna för att på ett effektivt sätt kunna utföra sina uppgifter. Behovet av ökad tillgång till information och kunskap samt ett välfungerande informationsflöde har bl.a. tagits upp i den natio- nella riskbedömningen . Begränsad kunskap, om t.ex. olika tillvägagångssätt som kan användas för att tvätta pengar eller finan- siera terrorism men också om personer och företag som är särskilt riskfyllda, gör det svårt att upptäcka tecken på detta. Inte minst gäller det finansiering av terrorism som kan vara småskalig och även invol- vera legalt genererade medel. Det kan därför vara särskilt viktigt att verksamhetsutövarna har effektiva verktyg för att i efterhand kunna utreda ett händelseförlopp genom att bl.a. tolka de svaga signaler det typiskt rör sig om.14 Utan relevant kunskap finns det risk för att verksamhetsutövare inte vidtar adekvata och effektiva åtgärder för att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terro- rism vilket i sin tur försämrar integritetsskyddet hos de som därmed i större utsträckning riskerar att utsättas för brott. Bristfällig kunskap kan få till följd att verksamhetsutövare aldrig väcker relevanta misstankar eller att misstankar väcks sent. Finans- polisen riskerar därmed att inte bli uppmärksammad på oegentlig- 14Se Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 4 f., 25, 27 och 29. heter som förekommit, vilket innebär att möjligheterna minskar för de brottsbekämpande myndigheterna att kunna utföra sina uppgifter. Utan ett känt förbrott är det svårt för de brottsbekämpande myn- digheterna att bedriva sitt arbete. Utredningar om penningtvätt och finansiering av terrorism är inte sällan komplexa och resurskrävande, har en osäker utgång och kan kräva en omfattande finansiell utred- ning. Det kan handla om utredningar som kan kräva såväl kunskap om finansiella aspekter av brott som omfattande resurser och uthål- lighet. För tillsynsmyndigheter är det vidare svårt att utöva tillsyn på ett riskbaserat sätt och att prioritera sina insatser utan strategiska bedömningar eller lägesbilder från de brottsbekämpande myndig- heterna.15 Utbyte av information mellan de aktörer som har till upp- gift att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism behövs alltså för att generellt höja aktörernas kunskapsnivå och stärka deras medvetenhet om dessa företeelser och närmare indikationer på dem. Genom informationsutbyte ökar möjligheterna att lägga samman enskilda pusselbitar och skapa en helhetsbild. Det förbättrar förut- sättningarna att klargöra komplexa upplägg eller svårutredda brott. Ett ökat informationsutbyte bidrar till att tillsynsmyndigheter kan uppmärksammas på tidigare okända verksamhetsutövare En sårbarhet när det gäller att bekämpa penningtvätt och finansier- ing av terrorism är att det finns verksamhetsutövare som står under respektive länsstyrelsernas tillsyn men som myn- digheterna inte känner till. Detta eftersom verksamhetsutövarna i strid med regelverket bedriver verksamhet utan att ha ansökt om registrering hos (se 2 § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet) respektive anmält verksamheten till (se 7 kap. 3 § penningtvättslagen). Det kan bl.a. gälla valutaväxlare och betaltjänstföretag vars branscher enligt EU och FATF kan utgöra en hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.16 Utan att känna till dessa verksamheter har tillsynsmyn- 15Se , Penningtvättsbrott. En uppföljning av lagens tillämpning (Brå rapport 2019:17) s. 9 och Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terro- rism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 22. 16Se Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 15 och 22. digheterna inte möjlighet att säkerställa att verksamhetsutövarna efter- lever regelverket. Det medför också risk för att dessa verksamhets- utövare inte blir medvetna om, eller kan välja att bortse ifrån, de krav som gäller för att förebygga, upptäcka och förhindra företeelserna samt att rapportera misstankar till Finanspolisen. Det kan öppna upp möj- ligheter att utnyttja verksamhetsutövarna för penningtvätt och finan- siering av terrorism. Som en del i respektive läns- styrelsernas tillsyn ingår därför att upptäcka verksamhetsutövare som omfattas av myndigheternas tillsyn men vars verksamheter inte är registrerade.17 Det kan emellertid vara svårt för myndigheterna att på egen hand uppmärksamma dessa. har i sin beskattningsverksamhet en närmast unik möj- lighet till inblick i enskildas ekonomi och tillgång till en mängd infor- mation om fysiska personer, företag, föreningar och stiftelser. Det händer att i sin verksamhet, t.ex. vid granskning av dekla- rationer eller andra handlingar, uppmärksammar att en skattskyldig borde vara registrerad hos eller i registret mot penningtvätt hos men att sådan registrering saknas. uppgifter om den enskilde omfattas i regel av sekretess. Utan en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse kan då inte lämna uppgifterna till relevant tillsynsmyndighet. kan osäkerhet om möjligheterna för att tillämpa t.ex. general- klausulen för att lämna uppgifterna till relevant myndighet också hindra att relevant myndighet får kännedom om den aktuella verksamheten. Det begränsar i förlängningen förutsättningarna att säkerställa att verksamheten inte utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Genom möjligheter till ett ökat informationsutbyte skulle tillsynsmyndigheterna i större utsträckning kunna uppmärksammas på verksamhetsutövare som står under myndigheternas tillsyn. Ökade möjligheter till informationsutbyte kan stärka förmågan att arbeta mot penningtvätt och finansiering av terrorism Förutsättningarna för att snabbare och i större utsträckning upptäcka, förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism samt klara upp brott skulle öka om aktörerna i större utsträckning tilläts dela information med varandra. 17Jfr 7 kap. 4 § penningtvättslagen. utbyte skulle även öka förutsättningarna för att snabbare och i större utsträckning avföra felaktiga misstankar från utredning. Det skulle ge aktörerna tid att ägna åt komplicerade utredningar och stärka integritetsskyddet för de personer som tidigt kan avföras från en miss- tanke. Att myndigheter bättre kan utföra sina brottsbekämpande uppgifter och tillsynsuppgifter samt att verksamhetsutövare bättre kan uppfylla sina skyldigheter och därigenom förebygga, upptäcka eller förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism stärker dess- utom i förlängningen legitimiteten för systemet som helhet. Kampen mot penningtvätt, finansiering av terrorism och de under- liggande brotten, framför allt kopplat till terrorism, organiserad och ekonomisk brottslighet, har intensifierats under senare år.18 Genom- förda terrorattacker och avslöjanden om stora mängder tvättade pengar, såväl nationellt som internationellt, har tydliggjort behovet av ett stramare regelverk och ett ökat samarbete och informations- utbyte mellan de aktörer som har uppgifter på området. Omfattande förändringar har skett nationellt och internationellt för att stärka regelverket, bl.a. genom flera rättsakter på EU-nivå och förändringar av som i stor utsträckning återspeglats och genomförts i svensk rätt. Dessa förändringar har i stor utsträck- ning syftat till att skärpa kraven på verksamhetsutövarna för att kunna förebygga, upptäcka och förhindra aktuella företeelser samt att för- stärka informationsutbytet mellan myndigheter i olika länder. Trots de förändringar som vidtagits har i ett tillkännagivande till regeringen framhållit att ambitionsnivån i arbetet med att bekämpa penningtvätt behöver höjas markant hos myndigheter och i näringslivet samt att lagstiftarna behöver ta sitt ansvar för att säker- ställa att de problem med penningtvätt som förekommit inte åter- upprepas.19 Även Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finan- siering av terrorism och har framhållit att informationsutbytet mellan aktörerna behöver förbättras.20 Som redogörs för i kapitel 13 har det i flera andra länder skapats olika möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter och 18Som exempel på åtgärder som vidtagits för ett effektivare arbete mot organiserad brottslighet kan nämnas att det skapats en möjlighet till särskilt beslutad samverkan i fråga om organiserad brottslighet (se prop. 2015/16:167). 19Riksdagsskrivelse 2018/19:291 och betänkande 2018/19:FiU42 s. 9. 20Se Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 4 f. Utformningen och omfattningen av dessa varie- rar men innebär förutsättningar för myndigheter och vissa privata aktörer att i viss mån dela information med varandra. I varierad ut- sträckning ges också möjligheter för myndigheterna och de privata aktörerna att sinsemellan dela information med varandra. Erfaren- heter av dessa samarbeten visar bl.a. att utbytet har lett till en ökning av prioriterad misstankerapportering från verksamhetsutövare, mer aktuell och relevant rapportering, förbättrad kvalitet och användbar- het av rapportering samt förbättrat resultat för brottsbekämpning i form av bl.a. åtal, dispositionsförbud eller andra störningar av krimi- nella nätverk (se avsnitt 13.7). Att dela information mellan myndig- heter och privata aktörer, och mellan myndigheter och privata aktö- rer sinsemellan, i syfte att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism är alltså inte främmande i ett internationellt perspektiv. Ändamålen och nyttan med ett ökat informationsutbyte innebär att vissa begränsningar avseende skyddet för enskilda kan accepteras Som framgår av överväganden som har gjorts i samband med tidigare lagstiftningsarbeten finns det inte något givet svar på frågan om vad som är den rätta avvägningen mellan å ena sidan samhällets intresse av ett ökat informationsutbyte och å andra sidan intresset av den enskildes integritet (se avsnitt 14.2). Intresset av att bekämpa pen- ningtvätt och finansiering av terrorism är starkt (se bl.a. kapitel 9). Även om skyddet för enskilda är betydande gör sig de motstående intressena inte lika starkt gällande på det sätt som Lagrådet framhöll i samband med lagstiftningsarbetet om ett ökat informationsutbyte mellan polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism. I det sam- manhanget lyftes särskilt intresset av att enskilda med förtroende ska kunna använda sig av (se avsnitt 14.2.4). Senast i samband med att bestämmelser infördes för att öka möjligheterna att dela information mellan verksamhetsgrenar fann regeringen att det intrång som utbytet innebar för enskildas person- liga integritet fick anses godtagbart. Detta efter att regleringen utfor- mats på ett sådant sätt att utbyte endast möjliggörs i sådana fall där behovet kan motiveras utifrån de angelägna samhällsintressen som identifierats (se avsnitt 14.2.5). Den nytta ett ökat informationsutbyte, som även innefattar upp- gifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt, kan innebära för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms sammantaget medföra att vissa begränsningar av integritetsskyddet och skyddet för enskilda i övrigt får accepteras. Det är därför moti- verat att öka möjligheterna till sekretessgenombrott och undantag från den tystnadsplikt som gäller för vissa verksamhetsutövare när det behövs för att kunna vidta sådana åtgärder. Ett ökat intrång för enskilda får emellertid aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ordningen med ett ökat informationsutbyte bör därför endast vara tillämpligt om vissa förutsättningar är uppfyllda. Hur regleringen bör utformas, vilka för- utsättningar som ska gälla och hur de uppgifter som utbyts ska skyddas hos mottagaren beskrivs mer ingående i avsnitt 14.4, 15.1 och 15.2. Vilket behov av ändringar regleringen medför i fråga om regelverket om personuppgiftsbehandling behandlas vidare i kapitel 18. Det kan dock redan nu konstateras att regelverket om personuppgiftsbehand- ling i sig innebär ett skydd för enskilda genom bl.a. krav på att upp- gifter som behandlas ska vara riktiga och krav på rättelse av felaktiga uppgifter. Förslag: Det ska i penningtvättslagen införas en uppgiftsskyldig- het i vissa fall för aktörer som ska vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska införas en bestämmelse i offentlighets- och sekretess- lagen som innebär att sekretess inte hindrar att en myndighet med stöd av uppgiftsskyldigheten lämnar en uppgift till en enskild. Den sekretessbrytande bestämmelsen ska inte få tillämpas i strid med internationella avtal. Som konstateras i avsnitt 14.1 finns det behov av bestämmelser som gör det möjligt för aktörer som har till uppgift att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism att med varandra utbyta ytterligare information som omfattas av sekretess eller annan tyst- nadsplikt.21 Ett sekretessgenombrott för uppgifter hos myndigheter 21Bestämmelser om tystnadsplikt finns t.ex. i 4 kap. 9 § penningtvättslagen, 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 1 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden, 3 kap. 14 § eller undantag från tystnadsplikt som gäller för enskilda kan utfor- mas på olika sätt. I det följande övervägs olika alternativ. 14.4.1Olika alternativ för att reglera ett sekretessgenombrott Det finns olika tänkbara sätt att utforma ett sekretessgenombrott för uppgifter hos myndigheter. Ett alternativ för att bryta sekretessen är att göra ändringar i generalklausulen. Den bestämmelsen anger att en sekretessbelagd upp- gift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. För att underlätta myndigheternas arbete och tydliggöra för allmänheten vilket informationsutbyte som är tillåtet samt i vissa fall göra ett informationsutbyte möjligt skulle general- klausulen kunna förtydligas så att det framgår att intresset av att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism typiskt sett uppenbart har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (jfr prop. 2015/16:167 s. 23). Ett annat alternativ är att i offentlighets- och sekretesslagen in- föra bestämmelser som reglerar sekretessgenombrott när det är fråga om uppgifter som någon behöver i sitt arbete för att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det finns sekretess- bestämmelser i flera olika kapitel i offentlighets- och sekretesslagen som är tillämpliga hos de myndigheter där det kan finnas intresse av att dela information för aktuellt ändamål.