sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — I har man i flera projekt analyserat den fria konkurrensens direkta konsekvenser för avfallshanteringens kostnader för insamling, transport och hantering och dess effektivitet samt andra indirekta konsekvenser för exempelvis cirkulär ekonomi, miljö och myndighetsverksamhet. I den här utredningen bedöms, utgående från erfarenheter från , hur stora konsekvenser ett motsvarande förfarande i skulle medföra. Det kommunala avfall som kommunen har ansvar för omfattar det avfall som inte omfattas av producentansvar och som uppkommer i privathushåll och företag. Sådant avfall är t.ex. restavfall, organiskt avfall, matavfall samt farligt avfall från privathushåll. Den här rapporten är koncentrerad på rest- och matavfall och den behandlar konsekvenserna av frivalet från följande synpunkter: −Marknadsprissättning och konkurrens: De ekonomiska konsekvenserna av lagändringen på avfallsproducenter som förändringen berör, på avfallshanteringsbolagen på den fria marknaden, på kommunbolagen och på privathushållen. −Logistik: Undersökt ur perspektivet av ekonomisk påverkan. −Innovation för cirkulär ekonomi: Undersökt ur perspektivet av ekonomisk påverkan. −Myndigheternas verksamhet och miljön: Granskas kvalitativt utifrån det material som använts under studien. −Möjlig betydelse för olaglig avfallshantering, det brottsförebyggande arbetet och andra miljöbrott: Granskas kvalitativt utifrån det material som använts under studien. Det centrala syftet med arbetet är att analysera ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för marknadens funktion på grund av frival för kommunalt avfall från verksamheter. Konsekvensen bedöms i förhållande till nuvarande situation. Därför ska den nuvarande situationen beskrivas utgående från följande utgångsinformation och enligt följande metoder: 1.Avfallsströmmarna i regionalt enligt klassificeringen NUTS 3 på EU-nivå −Avfall som är föremål för studien; mängd och kvalitet = Hur mycket avfall går till den fria marknaden? Scenarier för min- och max-situationer. −För att få information från olika håll (jämförelsedata) utnyttjas flera olika statistikmaterial och statistikanalyser görs −Exempel från andra nordiska länder, särskilt . Utgående från dem formuleras centrala bakgrundsantaganden. 2.En uppskattning av kostnaderna . 3.Tömningsfordon, kärltyper och hanteringssätt som kommunbolagen använder. Det studerade förslaget till ändringen av avfallsreglerna orsakar förändringar i verksamheten mellan dem som anordnar avfallshanteringstjänster och serviceproducenterna (transport och hantering). Serviceanordnaren ändras och också delvis avfallsströmmarnas rutter och avfallsmängder. I princip förblir hanteringsplatserna i stort sett desamma som tidigare, men förhållandet mellan de mängder som tas emot där kan förändras. Konsekvensbedömningen inleds med en beskrivning av förändringarna i verksamheten mellan dem som ordnar servicen och producenterna samt avfallsströmmarna. De här förändringarna är vägledande, och deras konsekvenser bedöms. Konsekvenserna för följande aspekter beskrivs: −Avfallsströmmar och -mängder samt hanteringskapaciteter och -sätt, −ekonomin; privathushållen, avfallsproducenterna, kommunernas avfallsanläggningar, avfallshanteringens producenter. Konsekvenserna på kort sikt är sådana som sker efter ändringen i regelverket, tills det sker en balansering mellan aktörerna på marknaden. I praktiken innebär ”på kort sikt” cirka 1–. De långsiktiga konsekvenserna omfattar tiden efter de eventuella övergångsbestämmelserna och därtill hörande överenskommelser. I praktiken omfattar de långsiktiga konsekvenserna tiden från och framåt. Den totala mängden kommunalt avfall har i kortsiktiga och långsiktiga studier stabiliserats till den senaste fastställda statistikens nivå. Konsekvenserna uppskattas som kvantitativa storheter. Om det inte går att göra en kvantitativ uppskattning, bedöms konsekvensernas storleksordning och sannolika variationsintervall. Olika nyckeltal (t.ex. prestationsmängder och kundantal) används också i konsekvensbedömningen. Om det är omöjligt att göra en kvantitativ konsekvensbedömning görs en kvalitativ bedömning av påverkande faktorer, konsekvenskedjor, konsekvensernas riktning och storleksordning. Sådana är exempelvis konsekvenserna för företagsverksamhet, innovativt agerande och uppkomst av ny företagsverksamhet, företagens investeringsförutsättningar, sannolikheten för investeringar, företagens konkurrenskraft eller marknadens funktion. Den primära informationskällan för undersökningen var officiell svensk statistik. Studien använde också kvantitativa och kvalitativa erfarenheter från . och har ju mycket likartad verksamhetsmiljö. I utredningen antas att avfallshanteringen i beter sig ungefär på samma sätt som i , varvid antaganden och utgångsinformation om beteendet speglas mot uppgifter från , då det inte finns någon utgångsinformation från . Exempelvis ligger befolkningstätheten i (25,4 pers/km2) ganska nära tätheten i (18,2 pers/km2) (, 2020a & officiella statistik, 2020). I båda länderna finns de största befolkningskoncentrationerna i de södra delarna av länderna samt längs kusten, och befolkningstätheten är lägre i de norra delarna (, 2020a & officiella statistik, 2020). I uppkom (officiella statistik, 2020) kommunalt avfall per invånare 2019 och i (Avfall , 2020a). I svenska företag uppkom avfall som kan likställas med avfall från hushåll 2018 (, 2018), och i finska företag (officiella statistik, 2020.) De största strukturella skillnaderna i avfallshanteringen mellan och sammanhänger med frågorna om ansvarsfördelning. I svarar kommunen för allt avfall från hushåll samt dessutom för det hushållsavfall som uppkommer i näringsverksamhet och i offentliga funktioner. I har kommunen endast sekundärt ansvar att ordna näringslivets avfallshantering. Både i och i ligger ansvaret för återvinning av förpackningar i sin helhet på producenterna. (Salmenperä, 2017 & Salmenperä m.fl., 2018.) De ekonomiska konsekvenserna studeras utgående från följande parters synvinkel: 1) de avfallsproducenter som förändringen berör, 2) avfallshanteringsbolagen på den fria marknaden, 3) kommunbolagen och 4) privathushållen. De ekonomiska förändringarna på det undersökta området till följd av förändring i avfallsströmmarna modelleras. I praktiken innebär det att interaktionen mellan ekonomin och aktörerna förändras, och i ekonomin uppkommer en ny balans mellan de nya aktörerna. För att vi ska kunna utreda interaktionen mellan olika aktörer utnyttjas officiellt material om samhällsekonomins räkenskaper i . Ett centralt antagande är att marknaden fungerar som i till den del som det inte finns information från . Metodmässigt är behandlingen av materialet baserad på det sätt som Ramboll har använt och utnyttjat i många projekt i . En känslighetsanalys har utförts på de viktigaste antagandena för metoderna (bilaga 3). Granskningen beskriver källorna till antagandena, motiveringen för deras användning i denna studie och slutsatserna från dem. Granskningen analyserar också antagandenas tillförlitlighet och generalisering. Modelleringarna av logistikprestationerna är baserade på en generalisering av modelleringar som gjorts i utgående från avfallsmängderna i . I har verkliga simuleringar av olika sätt att ordna avfallshanteringen gjorts bl.a. i regionerna kring , och (m.fl. 2008, m.fl. 2010a & m.fl. 2010b). I modelleringarna I ombads områdenas avfallstransportföretag att som utgångsinformation ge basuppgifter om alla avfallskärl samt rutter. Utgångsinformationen överfördes till ett geodatasystem, varvid tömningspunkterna placerades ut på en digital karta. Enligt uppgifterna från företagen visste man till vilka rutter kärlen hör. Tömningspunkternas körordning optimerades med hjälp av ett ruttplaneringsprogram och slutligen beräknades antalet fordonskilometer . På så sätt fick man fram prestationerna vid avfallshantering som ordnas av företag. Vid planering av kommunalt ordnade transporter användes samma utgångsdata, men alla kärl frigjordes från de nuvarande rutterna. För de kärl som omfattas av kommunens ansvar planerades optimala rutter med beaktande av bl.a. stopptider, kärlens specifika tömningstider, körtider i gatunätet, antal kärl, kärlvikter, bilens kapacitet och ruttens största tillåtna totaltid. I samband med planeringen av entreprenadområdet beräknades snabbast möjliga rutt mellan de punkter som tagits med i entreprenaden med hjälp av ruttoptimering. Som vägnät i ruttoptimeringen användes Affecto- Genimap Oy:s kartmaterial över vägar, ”Suomen Tiestö”, som omfattar hela verksamhetsområdets gatu- och vägnät inklusive gatornas svängningsförbud och enkelriktningar samt vägklasser för vilka det går att uppställa egna körhastigheter. Vid beräkning av antalet fordonskilometer beräknades den totala tiden för prestationerna och det totala antalet kilometer för olika tidsperioder. Eftersom studien var koncentrerad på skillnader mellan systemen kan resultaten också generaliseras till . Enligt förfrågningsunderlag genomförs en kvalitativ bedömning av följande konsekvenser: −Innovation för cirkulär ekonomi −Olaglig avfallshantering, det brottsförebyggande arbetet och andra miljöbrott 2.KOMMUNALT AVFALL SOM ÄR FÖREMÅL FÖR FÖRÄNDRINGEN I är kommunerna ansvariga för insamlingen och behandlingen av hushållsavfall från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (prop. 2019/20:156 s. 28 f.). Från (prop. 2019/20:156, SFS 2020:601) har begreppet hushållsavfall utmönstrats ur 15 kap. och ersatts med termen kommunalt avfall. Uttrycket kommunalt avfall omfattar dock inte avfall från septiktankar och inte heller bygg- och rivningsavfall från yrkesmässigt arbete. Kommunalt avfall omfattar enligt avfallsdirektivet blandat och separat insamlat avfall från hushåll, inklusive papper och kartong, glas, metall, plast, biologiskt avfall, trä, textilier, förpackningar, avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning, förbrukade batterier och ackumulatorer samt grovavfall, inklusive madrasser och möbler. Att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall innebär inte att ansvaret för hanteringen av avfallet ändras. Kommunernas monopol för insamling och behandling av kommunalt avfall från verksamheter avser det avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel nämns avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall (prop. 1997/98:45 del 2 s. 185). Genom ett antal rättsfall har en praxis utformats: Avfall från restaurangkök i form av avfall som spillfett eller annat avfall från fettavskiljare är inte kommunalt avfall (MÖD mål M 6920 och 6924– 19; dom ). Catering ger inte upphov till kommunalt avfall därför att avfallet därifrån inte uppstår efter konsumtion medan däremot avfall från restaurangmatsalen typiskt sett är kommunalt avfall (MÖD mål M 6920 och 6924–19; dom ). Inte heller osåld frukt i en livsmedelsaffär (MÖD 2012:49) är kommunalt avfall medan däremot avfall från ett café (MÖD 2006:65), även ett sådan verksamhet på sjukhus, är kommunalt avfall. De avfallsfraktioner som är reglerade inom ramen för producentansvaret är undantagna från kommunens insamlings- och behandlingsmonopol: batterier, bilar, däck, elutrustning (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur), förpackningar, returpapper, läkemedel samt radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor. meddelades förändringar i insamling och återvinning av returpapper i . får landets kommuner ansvar för insamlingen och återvinningen av returpapper. Det betyder att producentansvaret som har funnits upphävs. (, 2020.) Denna studie analyserar inte effekterna av förändringen. De avfallsfraktioner som produceras av verksamheter som omfattas av det kommunala monopolet för insamling och behandling är i väsentlig del blandat brännbart och matavfall. Avfallsproducenter kan ansöka om dispens hos kommunen om man kan påvisa särskilda skäl där ett alternativ till den kommunalt anordnade bortforslingen är mer ändamålsenliga. I praktiken är dispenssystemet mycket restriktivt med endast ett fåtal ansökningar och få beviljanden. Avgörande för möjligheten att få dispens från den kommunala hanteringen av avfallet i fall som förevarande är dels vad som stadgas i den lokala renhållningsordningen, dels om det i övrigt finns särskilda skäl. Omfattande kommunalt avfall, , anses i sig diskvalificera från att utgöra ett särskilt skäl, även om avfallet till sin sammansättning liknar verksamhetsavfallet och skulle innebära färre hämttillfällen (MÖD dom i mål M 7925–12; dom ). Enligt statistik (2018) uppkom totalt av matavfall och restavfall från primärproduktion, industri och servicenäringar i . De här avfallsmängderna fördelas per näringsgren och avfallsfraktion enligt tabell 1. I företagen uppkom dessutom pappers- och pappavfall och plastavfall som omfattas av producentansvar. Rapporten granskar mat- och restavfall. Papper, kartong och plastavfall markeras i tabell 1 för att illustrera mängden avfall som genereras. När återvinning ökar överförs kommunalt avfall alltmer till producentansvar. Om sortering sker vid källan är separat insamlade avfallsfraktioner (t.ex. papper-, kartong- och plastförpackningar) underkastade producentansvar. Åandra sidan, om sortering på ursprungsorten inte sker, definieras avfallet som restavfall och är kommunens ansvar. Av detta skäl är producentansvarsavfall och annat kommunalt avfall starkt kopplade. Granskade avfallsfraktioner per näringsgren i , ton avfall. En del av avfallet i tabellen är kommunens och några av företagens ansvar. (, 2018). Byggverksamhet (f41-43) Försörjning av el, gas, värme och kyla (d35) Industri för stenkols- och Jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske (a01-03) Kemikalie-; läkemedels-; plastvarutillverkning (c20-22) tobaksvarutillverkning (c10-12) tillverkning; reparation och installation av maskiner och apparater (c31-33) industri (c17-18) Stål- och metallframställning; metallvarutillverkning (c24-25) Textilvaru-; klädes-; lädertillverkning (c13-15) Tillverkning av andra icke- produkter (c23) Tillverkning: datorer, elektronik, optik; elapparatur; övriga maskiner; motorfordon; andra transportmedel (c26-30) Tjänsteproducenter (g45-t99) Utvinning av (b05-09) avloppsrening; sanering, efterbehandling av jord och vatten samt annan verksamhet (e36-37,39) I officiella avfallsstatistik har allt avfall som uppkommer inom tjänsteproduktion (näringsgrenarna g45–t99) räknats ihop. I det här arbetet delades avfallsmängderna från tjänsteproduktionen upp per näringsgren, vilket möjliggjorde en konsekvensbedömning senare (bilagor 1 och 2). Tjänsteproduktionen granskades i alla beräkningar med en noggrannhet på 38 olika näringsgrenar. I materialet som erhölls som utgångsinformation för studien fanns närmare uppgifter för om de insamlade avfallsmängderna från olika typer av verksamhet (tabell 2). I tabellen såg man andelen avfall från de viktigaste näringsgrenarna av den totala avfallsmängden från alla grenar inom tjänsteproduktion. Inom övriga typer av tjänsteproduktion antogs att det uppkom avfall i proportion till antalet anställda inom alla typer av tjänsteproduktion. På så sätt fick man fram det kommunala avfallet som är föremål för förändringen med en noggrannhet av 51 olika näringsgrenar. Noggrannare fördelning av kommunalt avfall från tjänsteproduktion fördelad på olika näringsgrenar (modifierad från avfallsstatistik, 2019). Då det kommunala avfall som är föremål för förändringen kunde beskrivas per näringsgren, uppskattades avfallets geografiska fördelning per län på NUTS 3-nivå (figur 1 och bilaga 2). NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) är EU:s hierarkiska regionindelning. definieras i och rådets förordning 1059/2003. I NUTS 3 av län. De totala avfallsmängderna per näringsgren delades upp regionalt enligt top-down-metoden, där uppgifterna sammanställdes från nationella uppgifter genom att uppgifterna delades in i mindre grupper och man gick uppifrån nedåt till noggrannare områdesindelningar. På det här sättet fördelades de totala avfallsmängderna mellan de olika länen i proportion till antalet anställda. Antalet anställda per näringsgren i de olika länen erhölls från statistiken Företagens ekonomi. (, 2020a & , 2020b.) Studiens områdesindelning och andelen kommunalt avfall (matavfall och restavfall) som är föremål för ändringen (%) av den totala mängden (). 3.1Avfallsströmmar och -mängder samt hanteringssätt Hanteringen av kommunalt avfall består av tre nivåer: insamling, vidaretransport och behandling. Den undersökta förändringen av avfallslagstiftningen påverkar alla dessa delområden. I samlar privata avfallshanteringsföretag in rest- och matavfallet i av kommunerna (Avfall , 2020a). av kommunerna sköter insamlingen med egna fordon och av kommunerna sköter insamlingen genom en kombination av egen regi och entreprenör (Avfall , 2020a). kan rutterna för företagsavfall och avfall från privathushåll läggas upp på samma tömningsrutter. De olika avfallsfraktionerna samlas huvudsakligen på sina egna runden. Efter den föreslagna ändringen av avfallslagstiftningen överförs avfallet från företagsverksamhet på en del av områdena till egna rutter, då insamlingen och återvinningen av avfall blir marknadsmässig verksamhet. Ändringen av insamlingssystemet påverkar alla olika parter i hanteringen av kommunalt avfall. I princip kan insamlingsrutterna för privathushåll bli effektivare, då rutterna kan optimeras om och avfallet från företagsverksamhet lämnas utanför de effektiva rutterna. I logistiken för avfall från företagsverksamhet ökar transportavstånden något, då rutterna inte kan kompletteras med rutterna för privathushållen. Baserat på Rambolls tidigare logistikmodeller (m.fl. 2008, m.fl. 2010a & m.fl. 2010b) var det känt som gjorts förutsätter insamlingen av matavfall och restavfall/blandat/brännbart med de fordon som används i genomsnitt cirka 1 800 lass per dag uppskattat på hela nivå. Efter en eventuell ändring av avfallslagstiftningen kommer avfallsmängderna och tömningspunkterna på kort sikt förblir ungefär desamma, men insamlingen av avfallet delas delvis upp på olika rutter. Utgående från avfallsmängderna förutsätter insamlingen av avfall från företagsverksamhet med helt egna rutter cirka 600 lass per dag och avfallet från hushållen cirka 1 200 lass per dag. Genom att använda genomsnittliga antaganden om insamlingsrutternas verkliga situationer i kunde man i modelleringen uppskatta att logistikens totalprestation på hela nivå sjunker , varvid hushållens rutter effektiveras och transportavstånden på företagsverksamhetens rutter ökar med cirka 14 %.I modelleringen beaktades dock inte att allt avfall från företagsverksamhet inte kommer att överföras till egna rutter utan endast den del av företagsverksamhetens hushållsavfall som blir marknadsmässigt konkurrenskraftig jämfört med nuvarande system. Om man antar att hälften av företagsverksamhetens rutter överförs till egna rutter och hälften fortsätter på samma rutter som privathushållen, skulle den totala logistikens transportavstånden minska på hela nivå. I ligger avfall som genereras i kommersiell verksamhet främst utanför den kommunala avfallshanteringen, så företagen måste själva ordna avfallshantering. Avfallshanteringstjänsten bör i första hand erhållas från en privat tjänsteleverantör. Om företaget inte tar emot avfallshanteringstjänster från de företag som tillhandahåller dem ordnas avfallshanteringen av kommunen. Innan kommunen kan ordna företagets avfallshantering måste företaget först söka efter en marknadsbaserad avfallshanteringstjänst för sitt avfall med hjälp av informationsplattformen Materialitori.fi (Motiva, 2020). Om en avfallshanteringstjänst behövs för kan företaget begära avfallshanteringstjänsten direkt från den kommunala avfallsanläggningen. Företaget kan också använda kommunens tjänst i en situation på grund av oförutsedd brådska (Motiva, 2020). Enligt lagen måste kommunen ordna företagets avfallshantering om företaget begär det på grund av brist på annan service och avfallet är av en kvalitet och kvantitet som är lämplig för transport eller behandling i det kommunala avfallshanteringssystemet. Om företaget till exempel ligger i bostadshus i stadsområden kan avfallshantering ordnas tillsammans med bostadsfastigheten. (MDB, 2020.) I kommer företag att kunna ordna sin egen avfallshantering om de så önskar, eller så kan de fortsätta i det kommunala systemet, enligt det tänkta förslaget. Jämfört med blir förändringen långsammare och volymen av överfört avfall blir mindre i början, eftersom i är företag i princip skyldiga att organisera sin avfallshantering utanför det kommunala systemet. Vidaretransporten består av transport av det insamlade avfallet till den egentliga behandlingen, om behandlingsplatsen ligger geografiskt längre bort från det egentliga insamlingsområdet. Behovet av vidaretransport beror på var och hur det insamlade avfallet ska behandlas och utnyttjas. Då företagsverksamhetens avfall överförs till fri konkurrens, kommer avfallet troligen på kort sikt att utnyttjas på redan befintliga platser och vidaretransporten förändras inte särskilt mycket. Även på lång sikt kommer förändringarna till följd av avfallslagstiftningen att bli tämligen små i själva vidaretransporterna, eftersom det inte bedöms uppkomma ny betydande behandlingskapacitet för traditionell avfallsförbränning och energiutvinning. När det gäller bioavfall kommer de långa transportavstånden att förbruka den ekonomiska och miljömässiga nyttan av biologisk behandling, vilket innebär att inte heller bioavfall kommer att omlastas för långa sträckor. (m.fl. 2008, m.fl. 2010a & m.fl. har 290 kommuner, varav behandlar av kommunerna det kommunala avfallet själva och resterande av kommunerna ordnar avfallsbehandlingen via någon utomstående entreprenör, t.ex. tillsammans med någon annan kommun, ett kommunalt avfallshanteringsbolag eller något privat företag. (, 2020a). Det finns skillnader i behandlingssätt mellan olika kommuner (figur 2). I alla län går största delen av det kommunala avfallet till energiutvinning i någon av 35 förbränningsanläggningar för kommunalt avfall. Avfallsförbränningsanläggningarnas sammanlagda förbränningskapacitet är större än mängden kommunalt avfall som uppkommer. behandlades totalt av det kommunala avfallet biologiskt. Största delen av detta var separat insamlat matavfall och det behandlades i biogasanläggningar för att producera biogas. I fanns det totalt 34 biogasanläggningar 2019. slutdeponerades av det kommunala avfallet på deponier. Metoder för behandling av kommunalt avfall länsvis. Innehåller behandlade mängder hushållsavfall . Innehåller inte farligt avfall. Data för fanns inte på samma noggrannhetsnivå. (Modifierad från statisk Avfall , 2020b.) Prisindex för avfallshantering per län sammanställdes från de länsspecifika prisuppgifterna i rapporten i siffror - Kommun- och länsstatistik 2019 publicerad av Avfall (2020b). I prisindexet är det genomsnittliga kostnaden för avfallshantering i som helhet 100, varefter länsspecifika uppgifter om avfallshantering beskrivs i förhållande till genomsnittspriset för avfallshantering i . Till exempel får priser under det svenska genomsnittet ett indexvärde på 93 och priser högre kommer att ha ett indexvärde på 108. Efter en eventuell ändring av avfallslagstiftningen kommer behandlingsplatserna på kort sikt att förbli desamma, men avfallsmängderna som styrs till olika anläggningar kommer att ändras i någon mån. I princip kan man i fråga om behandlingen anta att materialåtervinning och mellanhantering av avfall kan öka, då företagsavfallet övergår till fri konkurrens. Det här stöds också av skillnaderna mellan den offentliga och den privata sektorns behandlingsmetoder i (figur 3). På kommer behandlingsmetodernas tyngdpunkt att förskjutas från utvinning av energiinnehållet till att utnyttja materialet.