sou · H9B366 · 2021-08-10 00:00:00 — När en revisor granskar en organisations uppgifter om medlemmar i samband med en ansökan om stöd är det således fråga om revisorsverksamhet. En auktoriserad eller godkänd revisor är skyldig att vid revisionsverksamheten iaktta god revisionssed (19 § revisorslagen). I revisionsverksamheten ska en revisor utföra sina uppdrag med opartiskhet och självständighet samt vara objektiv i sina ställningstaganden (20 § första stycket revisorslagen). Bestämmelsen är endast tillämplig på sådan revisionsverksamhet som omfattas av den ovan nämnda definitionen. Utöver regleringen om revisorns oberoende kan det i den lagstiftning som reglerar själva revisionen också finnas bestämmelser om jäv för revisorn (jfr t.ex. 9 kap. 17 § aktiebolagslagen [2005:551]). Det finns också reglering om i vilka situationer en revisor ska avböja eller avsäga sig ett uppdrag som avser revisionsverksamhet (21 a § revisorslagen). utövar tillsyn över auktoriserade och godkända revisorer. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... I merparten av de förordningar som innehåller ett krav på att en revisor ska granska uppgifter om medlemmar i samband med en ansökan om stöd uppställs inte något krav på att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd. I förordningen om statsbidrag för kvinnors organisering finns dock ett krav på att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd om ansökan om stöd avser ett sammanlagt bidragsbelopp som uppgår till minst fem prisbasbelopp. 10.11.4 Kritik och synpunkter på nuvarande ordning Statskontorets myndighetsanalys av MUCF Statskontoret genomförde en analys av verksamheten som MUCF bedriver. Resultatet av myndighetsanalysen presenterades i en rapport som redovisades till regeringen . Enligt analysen är en revisors granskning av uppgifter som lämnas i en ansökan en viktig del i kontrollen av de flesta bidrag som är aktuella hos MUCF. Alla förordningar om organisationsbidrag som fördelas av MUCF ställer krav på att en revisor ska ha granskat ansökan om stöd. Antalet medlemmar och medlemsföreningar som organisationen uppger är helt avgörande för bidragets storlek och det är viktigt att uppgifterna är korrekta. När det gäller organisationsbidragen används olika formuleringar för vad revisorn ska göra i samband med ansökan om stöd. Kraven på vilken typ av revisor som ska ha granskat uppgifter om medlemmar och medlemsföreningar skiljer sig åt i förordningarna som styr organisationsbidragen. Revisorn granskar uppgifterna utifrån MUCF:s mall för revisorsutlåtande. Revisorskåren har också riktlinjer som anger att granskningen av organisationerna inte medför att det går att bestyrka uppgifterna som granskats. Av denna anledning kan det diskuteras vad revisionen egentligen är värd. Handläggarna vid MUCF har uppgett att de inte hinner kontrollera alla uppgifter och utgår från att uppgifterna som revisorerna lämnar är tillförlitliga. Det finns otydligheter i mallarna och vad som faktiskt granskas beror till stor del på vad den enskilde revisorn väljer att granska. MUCF använder sig av en mall för revisionsstandard som Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... myndigheten kräver en revision som är mer långtgående än vad standarden föreskriver. Statskontorets slutsats är att MUCF, i dialog med revisorerna, bör tydliggöra vilka uppgifter som revisorerna ska intyga respektive vilka uppgifter som inte behöver en lika ingående granskning. Enligt Statskontorets bedömning bör regeringen klargöra att en auktoriserad revisor ska intyga uppgifterna i en ansökan om organisationsbidrag. För dessa bidrag är uppgifterna om antalet medlemmar och medlemsföreningar helt avgörande för bidragets storlek och bör därför granskas ingående. För de flesta organisationsbidragen är det tillräckligt att en revisor som utsetts av civilsamhällesorganisationen granskar uppgifterna. Revisorn kan i dessa fall vara en medlem i organisationen. En auktoriserad revisor är mer fristående från organisationen och bör också vara mer kvalificerad att genomföra granskningen. Av denna anledning bör det i alla förordningar om organisationsbidrag anges att det är en auktoriserad revisor som ska intyga riktigheten av de uppgifter som lämnas i en ansökan om stöd, detta gäller i synnerhet när det kommer till uppgifter om antal medlemmar och/eller medlemsföreningar. Som en del av arbetet med att granska MUCF:s årsredovisning för granskade även vissa delar av den interna styrningen hos myndigheten. Granskningen resulterade i en rapport som publicerades . Av rapporten framgår att anser att det finns brister i handläggningen hos MUCF. Bristerna innebär att det finns en risk för att bidrag betalas ut till organisationer som inte är berättigade till stöd eller med för höga belopp. En del av det underlag som MUCF använder i sin bedömning av en ansökan om bidrag är de uppgifter som lämnats efter revisorns granskning. Enligt de mallar som tagits fram för revisorns granskning ska denne redovisa antalet medlemmar och medlemsföreningar enligt kriterier som framgår i och hur denne kommit fram till respektive antal. Revisorn är ofta en lekmannarevisor. MUCF ställer inget krav på lekmannarevisorernas oberoende, vilket kan innebära att dessa har Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... ett egenintresse i organisationen och i förlängningen också på storleken på bidraget. Det ställs inte heller några kunskapskrav såvitt avser lekmannarevisorerna, vilket också påverkar kvaliteten på rapporterna. uppfattning är att revisorsrapporterna ger en begränsad säkerhet vid bedömningen av en ansökan om stöd. Den begränsade säkerheten medför att MUCF borde göra ytterligare kontroller av medlemsuppgifterna i ansökningarna. I sin granskning konstaterar också att det förekommer omständigheter som gör att lekmannarevisorernas oberoende kan ifrågasättas. MUCF har i sitt svar till instämt i att det finns problem kring revisorsrapporterna. I övrigt har MUCF också bemött en del av den kritik som framkommer och bl.a. anfört att det inte finns någon författningsreglering såvitt avser lekmannarevisorer och att det därför inte är möjligt för myndigheten att uppställa krav avseende dessa. MUCF, Organisationsbidragens användning och effekter, 2020: Återrapportering av tre statsbidrag till ideella organisationer MUCF lämnar en rapport till regeringen som avser organisationsbidragens användning och effekter för det senast avslutade året. Den rapport som gavs in avser bidragen för och av den följer i huvudsak följande slutsatser i relevanta avseenden. Myndigheten begär inte in de sökande organisationernas medlemsregister. Av denna anledning är revisorns roll central vid granskning av tillförlitligheten av de uppgifter som lämnas vid ansökan. MUCF har uppmärksammat att kvaliteten på de granskningar som utförs av lekmannarevisorer inte alltid är tillfredsställande. MUCF bedömer därför att det bör ställas ett krav på att revisorn är auktoriserad eller godkänd. De främsta skälen till denna bedömning är att ett sådant krav medför att det blir en mer oberoende granskning av den sökande organisationen och att eventuella jävssituationer kan förhindras. Granskningar som utförs av godkända eller auktoriserade revisorer kan också stärka bidragens legitimitet (MUCF Organisationsbidragens användning och effekter 2020: Återrapportering av tre statsbidrag till ideella organisationer, s. 26). Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.11.5Det bör ställas krav på att revisorn är auktoriserad eller godkänd Vi kan konstatera att det finns vissa brister i de revisorsrapporter som lämnas till ett beslutsorgan i samband med en ansökan om stöd. Det framkommer också från flera håll förslag på att den revisor som granskar uppgifter i en ansökan om stöd bör vara auktoriserad. En auktoriserad revisor omfattas av de krav som uppställs i revisorslagen och är fristående från den civilsamhällesorganisation som ska granskas. Revisorn omfattas också av tillsyn. Att ställa krav på att revisorn är auktoriserad eller godkänd bör därför innebära en ökad kvalitet på granskningarna. Det medför också att problematiken kring jäv för revisorn minskar. Att granskningen görs av en auktoriserad eller godkänd revisor kan komma att innebära en ökad kostnad för organisationerna. Detta gäller särskilt för de organisationer som endast använder sig av lekmannarevisorer. I praktiken är det inte frågan om att organisationernas utgifter ökar, men det kan komma att innebära att en del av det stöd som betalas ut behöver användas till revisorns granskning. Kostnaden har av organisationer som har en auktoriserad eller godkänd revisor som granskar uppgifter om medlemmar uppskattats till mellan cirka 10 000–. Ökade kostnader för organisationen är ett argument mot att ställa krav på att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd. För en mindre organisation kan kostnaden framstå som kännbar. Vi bedömer dock att kostnaden är lägre för de mindre organisationerna. Kostnaderna kommer rimligtvis också vara som störst i samband med den första granskningen och minskar när administrationen kring granskningen är på plats. Kostnaden måste också vägas mot de fördelar som uppnås med ett krav på att revisorn är auktoriserad eller godkänd. De främsta fördelarna är ökad legitimitet för bidragen och ökad rättssäkerhet hos såväl beslutsorganen som civilsamhällesorganisationerna. Att en auktoriserad eller godkänd revisor utför granskningen bör också medföra minskad administration för civilsamhällesorganisationerna. Enligt vår bedömning är skälen för att ställa krav på revisorn starkare än skälen mot detta. Vår bedömning är därför att det bör ställas ett krav på att revisorn är auktoriserad eller godkänd. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... bör gälla vid granskning av både trossamfund och andra civilsamhällesorganisationer som omfattas av regleringen. Det kan diskuteras om det ska finnas någon nedre gräns för krav på auktoriserad eller godkänd revisor på det sätt som gäller i förordningen om kvinnors organisering. I den förordningen uppställs krav på att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd om det sökta bidragsbeloppet överstiger fem prisbasbelopp från och med det andra bidragsåret. I praktiken är det ett mindre antal organisationer som träffas av någon form av krav på antal medlemmar eller viss andel medlemmar som får bidrag som uppgår till mindre än fem prisbasbelopp. Detta är enligt vår uppfattning ett starkt skäl för att det inte bör finnas någon beloppsgräns. Det kan i sammanhanget också noteras att det bör medföra mindre administration för såväl sökande organisationer som beslutande organ. Detta då de slipper bedöma vilket belopp ansökan avser. Att ha en beloppsgräns minskar också risken för gränsdragningsproblem och att organisationer aktivt ansöker om mindre belopp för att undgå kravet på att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd. Titeln godkänd revisor är inte längre aktuell på så sätt att det inte godkänns några nya revisorer. Det finns dock fortfarande knappt 290 godkända revisorer i register. Även godkända revisorer omfattas av revisorslagen och tillsyn. Det finns enligt vår mening därför inte skäl att i detta sammanhang göra någon skillnad mellan godkända och auktoriserade revisorer. Således bör båda dessa typer av revisorer omfattas av bestämmelsen. Begreppet kvalificerad revisor förekommer inte i revisorslagen och bör av den anledningen inte användas. Kravet på auktoriserad eller godkänd revisor bör gälla för både trossamfunden och i de förordningar som innehåller krav på revisorsgranskning för en ansökan om stöd. De krav som anges för revisorsgranskningen innebär inte någon påverkan på lekmannarevisorernas roll i övrigt. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... 10.12Förslaget om förordning om stöd till trossamfund bör kompletteras med en bestämmelse om revisorsgranskning Vårt förslag: Förslaget till förordning om stöd till trossamfund som lämnas i SOU 2018:18 bör kompletteras med en bestämmelse om revisorsgranskning av uppgifter om antalet betjänade som är bosatta i . Bestämmelsen bör tas in som ett eget avsnitt med en egen rubrik, mellan 18 och 19 §§ i förslaget om förordning om stöd till trossamfund. Vi föreslår att bestämmelsen får följande lydelse: Tillförlitligheten av ett trossamfunds uppgifter om antal betjänade som är bosatta i som anges i en ansökan om stöd ska intygas av en auktoriserad eller godkänd revisor. Vi har ovan kommit fram till att ett trossamfunds uppgifter om antal betjänade som är bosatta i bör granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor. Vår utgångspunkt för förslaget är det förslag till villkor för stöd som har lämnats i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst . Dessa förslag har remitterats, men ännu inte lett till några författningsändringar. Det är därför inte möjligt för oss att lämna ett uttryckligt författningsförslag i denna del. Vår uppfattning är dock att förslaget som lämnas i det angivna betänkandet bör kompletteras med en bestämmelse om revisorsgranskning. Bestämmelsen bör enligt vår uppfattning tas in med en egen rubrik och placeras mellan 18 och 19 §§ i förslaget om förordning om stöd till trossamfund. I 8 kap. 2 § första stycket 4 RF anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser trossamfund. Bestämmelsen avser föreskrifter som tar sikte på trossamfunden som sådana. En bestämmelse om revisorsgranskning är endast en kontroll av de uppgifter som trossamfundet lämnar och tar således inte sikte på trossamfunden som sådana. I 8 kap. 2 § första stycket 1 RF anges att även betungande offentligrättsliga föreskrifter ska regleras i lag. Detta kan bl.a. avse skatter eller bestämmelser av rättighetsinskränkande karaktär. Bestämmelsen är generell och avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Övriga civilsamhällesorganisationer utgör enskilda och för dessa regleras frågan om revisorsgranskning i Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... Bestämmelsen i 8 kap. 2 § RF innebär enligt vår mening inte något hinder mot att en bestämmelse om revisorsgranskning av trossamfunden tas in i den föreslagna förordningen om stöd till trossamfund. I flera av de förordningar som innehåller en bestämmelse om revisorsgranskning används begreppet tillförlitlighet. Det är då tillförlitligheten av uppgifterna i en ansökan som ska intygas av en revisor. Vi anser att detta är en bra formulering och att det är lämpligt att använda samma begrepp såvitt avser granskning av ett trossamfunds uppgifter. I förslaget till förordning om stöd till trossamfund saknas bestämmelser som närmare reglerar hur ansökningsförfarandet ska gå till när ett trossamfund ansöker om stöd. Flera bestämmelser i såväl förslaget till lag om stöd till trossamfund som förordningen om stöd till trossamfund innehåller dock begreppet ansökan. Vi anser därför att det är rimligt att knyta revisorns granskning till ansökan om stöd. Hur ansökningsförfarandet närmare kommer att gå till efter de ändringar som föreslås i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst är ännu inte klart. En revisor bör enligt vår uppfattning granska uppgifterna om betjänade inför varje ny prövning av en fråga om stöd där antal betjänade har betydelse för om ett trossamfund har rätt till stöd alternativt där antalet betjänade påverkar storleken på stödet. Bestämmelsens lydelse kan därför, beroende på den slutliga utformningen av ansökningsförfarandet, komma att behöva justeras för att omfatta alla dessa situationer. Stöd till trossamfund där uppgifter om antalet betjänade saknar betydelse vid prövningen bör enligt vår mening inte omfattas av kravet på revisorsgranskning. I betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst definieras begreppet betjänad som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund, eller en regelbunden deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund. I sammanhanget anser vi det viktigt att notera att effekten av ett krav på revisorsgranskning kan komma att påverkas av hur lagstiftaren slutligen väljer att definiera begreppet betjänad. En allt för vid definition av begreppet kan komma att ge trossamfunden ett stort tolkningsutrymme gällande vem som är att betrakta som betjänad. Detta kan i sin tur göra det svårare för revisorn att granska tillförlitligheten av trossamfundets Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... uppgifter om antal betjänade. Vi har, inom ramen för vårt uppdrag, att förhålla oss till hur begreppet har definierats i det angivna betänkandet. Det vi nu har angett kan dock, för tydlighets skull, vara viktigt att beakta i den fortsatta beredningen. 10.13Förslag till lydelse avseende revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i övriga civilsamhällesorganisationer Vårt förslag: En likalydande bestämmelse om revisorsgranskning bör tas in i alla förordningar om statsbidrag som uppställer krav på medlemsantal eller viss andel medlemmar som villkor för stöd. Vi föreslår att bestämmelsen får följande lydelse: Tillförlitligheten av uppgifter om medlemsantal eller andel medlemmar som anges i en ansökan om stöd ska intygas av en auktoriserad eller godkänd revisor. Som vi har angett ovan finns krav på revisorsgranskning i ett antal förordningar som reglerar stöd till civilsamhällesorganisationer. Dessa bestämmelser framstår som ändamålsenliga och det finns inte skäl att ändra den ordning som gäller . Bestämmelserna är dock utformade på olika sätt och det är vår uppfattning att de för tydlighetens skull i möjligaste mån bör utformas på ett likartat sätt. Det bör därför anges i respektive förordning vilka uppgifter det är som ska granskas av revisorn och att det är tillförlitligheten av uppgifterna som ska intygas. Kravet på revisorsgranskning bör finnas i alla författningar som uppställer krav på att uppgifter om medlemmar anges i ansökan om stöd. Vi föreslår att alla förordningar om statsbidrag som uppställer något krav som kan innebära att uppgifter om medlemsantal eller andel medlemmar av t.ex. visst kön eller i viss ålder behöver hanteras hos ett beslutsorgan ska uppställa ett krav på att en revisor ska granska uppgifterna om medlemmarna. Vi föreslår att bestämmelsen ska uppställa krav på att en revisor granskar tillförlitligheten av de uppgifter om medlemsantal eller andel medlemmar, som t.ex. är i viss ålder eller av visst kön, som anges i en ansökan om stöd. Tillförlitligheten av uppgifterna ska intygas av en auktoriserad eller godkänd Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... Begreppet tillförlitlighet bör användas av samma skäl som vi angett ovan i avsnitt 10.12. Vi föreslår att bestämmelsen får följande lydelse: Tillförlitligheten av uppgifter om medlemsantal eller andel medlemmar som anges i en ansökan om stöd ska intygas av en auktoriserad eller godkänd revisor. Lydelsen kan behöva anpassas för att överensstämma med de krav som uppställs i respektive förordning. Det statliga stödet till det civila samhället regleras bl.a. i ett stort antal förordningar. De förordningar genom vilka bidrag fördelas förändras kontinuerligt. Det är därför svårt att veta exakt vilka förordningar som kommer att vara aktuella för ett eventuellt genomförande av våra förslag. Av den anledningen framstår det inte som lämpligt att vi lämnar konkreta författningsförslag. vihar angett ovan bör de förordningar som uppställer krav på revisorsgranskning göra det även framöver. Bestämmelserna bör dock lämpligen ändras så att alla bestämmelser om revisorsgranskning har samma lydelse och uppställer samma krav på revisorn. Bestämmelsen bör enligt vår uppfattning lämpligen finnas i, i vart fall, följande nu aktuella förordningar: •förordning (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisationer, •förordning (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer, •förordning (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering, •förordning (2007:954) om statsbidrag till organisationer på konsumentområdet, •förordning (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, •förordning (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, och •förordning (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar... Vår bedömning: Det bör ankomma på de beslutsorgan som hanterar revisorernas granskningar av medlemsuppgifter att med stöd av sina respektive bemyndiganden meddela de kompletterande föreskrifter som är nödvändiga. Beslutsorganen bör också ta fram eller uppdatera blanketter som underlättar revisorns granskning samt ange vilka krav som ska ställas på granskningen. Det är fråga om ett antal olika beslutsorgan som kommer att hantera revisorernas granskning av uppgifter om antal betjänade, antal medlemmar eller andel medlemmar. De villkor som uppställs för stöd i denna del är också formulerade på olika sätt i olika regleringar. Det är därför inte möjligt att generellt ange vilka krav som bör ställas på en revisors granskning. Det bör i stället ankomma på respektive beslutsorgan att med stöd av sina bemyndiganden ta fram och ange vilka krav som bör gälla för respektive granskning. I detta ligger också att ta fram rutiner för hur beslutsorganet ska hantera en situation där det av någon anledning krävs ytterligare kontroll av uppgifterna som revisorn granskat. Beslutsorganet bör då lämpligen inte begära in medlemsförteckningar eller liknande. Situationen bör i stället kunna lösas genom t.ex. kompletterande frågor eller inhämtande av ett nytt intyg från en revisor. Det kan finnas behov av att ta fram kompletterande föreskrifter som underlättar revisorernas granskningar av medlemsuppgifter. Dessa bör lämpligen tas fram av det beslutsorgan som hanterar aktuellt stöd. Det har framkommit att de blanketter som förekommer vid MUCF underlättar revisorns granskning. Blanketterna bör uppdateras utifrån de ändringar som föreslås. För de beslutsorgan som saknar blanketter bör sådana tas fram. Arbetet bör lämpligen ske i samråd med revisorerna och . Detta särskilt mot bakgrund av att det har framkommit att det finns diskrepanser mellan förväntningarna på revisorernas granskning och vad som anges i blanketterna. Anpassade blanketter underlättar även för civilsamhällesorganisationerna att ta fram rätt material till revisorn. De bör också bidra till att minska administrationen hos beslutsorganen. De beslutsorgan som hanterar frågor om revisorsgranskning bör enligt vår mening också samarbeta för att i så stor utsträckning som möjligt uppställa samma krav på revisorsgranskningen och därigenom förenkla för de sökande organisationerna. Vårt förslag: De föreslagna regleringarna ska träda i kraft . Våra förslag är nära anknutna till de förslag som har lämnats i betänkandena Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18), En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) respektive Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35). Ikraftträdandet av de förslag som lämnas bör samordnas med nämnda förslag. Med hänsyn till den tid som behövs för remissförfarande, fortsatt beredning inom och behandling i bör den av oss föreslagna regleringen tidigast kunna träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte för den föreslagna regleringen. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska vi redovisa vilka konsekvenser förslagen kan få i vissa angivna avseenden. Enligt direktiven ska vi utifrån våra förslag särskilt redovisa de konsekvenser och kostnader som uppstår för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Vi ska särskilt beskriva vilka konsekvenser förslagen har för den personliga integriteten. Vi ska också säkerställa att förslagen är förenliga med regeringsformen, och FN:s konvention om barnets rättigheter (). Om kostnader för det allmänna förväntas ska förslag till finansiering lämnas.