sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — Av bestämmelsen framgår att eller kommunen får förklara ett mark- eller vattenområde som vatten- skyddsområde för att skydda grund- eller ytvattentillgång som ut- nyttjas eller kan antas att utnyttjas som vattentäkt. Med vattentäkt menas i detta sammanhang detsamma som i 11 kap. 5 § , det vill säga bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenför- sörjning, värmeutvinning eller bevattning. Vattentäkt används också ibland för grundvattenmagasin, sjö eller vattendrag där vattenverk hämtar sitt råvatten.47 Ett beslut om vattenskyddsområde ska innehålla de föreskrifter som behövs för att tillgodose syftet med området. Det kan innebära begränsningar av hur marken får användas och av hur till exempel kemikaliska produkter och avfall får hanteras. För en verksamhet eller åtgärd kan det gälla förbud, tillstånd eller anmälningsplikt.48 Fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut om före- 451 kap. 2 § . Det har i SOU 2021:47 lämnats nya förslag om bland annat bygglov. 462 kap. 3 § . 47Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vatten- skyddsområden, Rapport 2021:4, s. 7. 48Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vatten- skyddsområden, Rapport 2021:4, s. 20–22. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet skrifter för vattenskyddsområde som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.49 Detsamma gäller innehavare av särskild rätt till fastighet.50 Det finns även en möjlighet för fastighetsägaren att under vissa omständigheter få sin fastighet inlöst.51 Ersättningsfrågorna har varit omstridda och prövats i domstol . Denna problematik ligger i huvudsak utanför de frågeställningar som ingår i utredningens uppdrag. Det kan dock konstateras att ersättningsfrågorna och ovissheten om framtida inskränkningar i markanvändning i praktiken innebär att markägare motsätter sig ansökningar om tillstånd till uttag av vatten för fram- tida vattentäkt, vilket i sin tur förlänger sådana processer. Skyddade områden enligt EU:s ramdirektiv för vatten Begreppet skyddade områden enligt EU:s ramdirektiv för vatten be- skrivs i avsnitt 10.2.2. Det är inte samma sak som områden som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. . Områden skyd- dade enligt har ett formellt skydd, till exempel i form av ett vattenskyddsområde. Detta gäller inte automatiskt för skyddade områden enligt ramdirektivet för vatten. Sådana områden kan om- fattas av formella skydd enligt , men gör inte alltid det. Omvänt så kan ett område ha ett formellt skydd enligt , men inte definieras som skyddat område enligt EU:s ramdirektiv för vatten.52 I artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten finns också en möjlig- het för medlemsstaterna att inrätta så kallade säkerhetszoner. Denna möjlighet har emellertid inte införts i svensk rätt. När ramdirektivet skulle införas gjordes bedömningen i SOU 2002:107 att de möjlig- heter balken ger för att skydda dricksvattentäkter, sammantaget med möjligheterna att i åtgärdsprogram lämna en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden och de föreskrifter som behövs för området, ger tillräckliga möjligheter för att uppfylla kravet i artikel 7.3.53 Ett sådant resonemang utelämnades däremot i de pro- 4931 kap. 4 § 5 . 5031 kap. 3 § . 5131 kap. 8 § . 52Vattenmyndigheterna, 2021, Förvaltningsplan för vatten 2021–2027, vatten- distrikt. 53SOU 2002:107, s. 202. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet positioner som senare togs fram för att införa EU:s ramdirektiv för vatten i svensk rätt.54 10.2.4Klimatförändringar och nya utmaningar I skälen dricksvattendirektiv anges att den riskbaserade metoden bör utgå från den information som inhämtas inom EU:s ramdirektiv för vatten och användas så att den tar större hänsyn till hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna.55 Inom vatten- förvaltningen bedöms kvantitativ status för grundvatten men en motsvarande bedömning saknas för ytvatten. Eftersom risken för vattenbrist blivit alltmer påtaglig även i behöver resurs- frågan belysas av den myndighet som genomför direktivet i sina föreskrifter. Extremväder förväntas bli ännu vanligare framöver. Detta kan leda till att till exempel torka och skogsbränder men också att översvämningar blir vanligare. Sådana händelser kan påverka dricks- vattenförsörjningen på olika sätt. meteorologiska och hydro- logiska institut () har konstaterat att klimatförändringarna syns och att olika former av extremväder blivit vanligare.56 Utredningens förslag: Nya bestämmelser ska införas i miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen för att genomföra direktivets krav om riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten i svensk rätt. Det ska av dessa bestämmelser framgå att det är vatten- myndigheterna som ska utföra riskbedömningen och besluta om riskhanteringsåtgärder. Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina respektive ansvarsområden meddela föreskrifter om riskbedömningen och riskhanteringen. Havs- och vattenmyndig- hetens samlande ansvar för vattenförvaltningen inbegriper även de uppgifter som följer av dricksvattendirektiv. 2003/04:57 och prop. 2003/04:2. 55Skäl 15 dricksvattendirektiv. 56SMHI, 2021, Klimatförändringen är tydlig , kunskapsbanken/klimat/klimatet-forandras/klimatforandringarna-marks-redan-idag-1.1510, hämtat . Utredningen redogör kortfattat för olika utmaningar med dricksvattenförsörjningen i kapitel 3. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Begreppet tillrinningsområde ska förstås som hela det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller av- rinna till uttagspunkten för dricksvatten. Det är vattenmyndig- heterna som ska bestämma tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten inom respektive vattendistrikt. Eventuella gräns- överskridande tillrinningsområden får hanteras via de kontakter som hanterar andra gränsöverskridande frågor i vattenförvaltningen. Enligt EU:s ramdirektiv för vatten ska varje medlemsstat identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella terri- torium och för direktivets ändamål hänföra dem till enskilda avrin- ningsdistrikt. Ett avrinningsdistrikt är enligt direktivet ett land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinnings- områden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten och som identifieras som huvudenheten för förvaltning av avrinnings- områden. Ett avrinningsområde beskrivs som ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta.57 Det finns däremot ingen definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i varken ramdirektivet för vatten eller dricksvattendirektiv. Det framstår dock som klart att till- rinningsområde respektive avrinningsområde inte avser samma sak. En sådan tolkning kan även utläsas ur den engelska versionen av respektive direktiv. Enligt EU:s ramdirektiv för vatten är det engelska uttrycket för avrinningsområde ”river basin”. dricksvatten- direktiv används istället ”catchment area”, som i den svenska versionen har översatts till tillrinningsområden. Tillrinningsområden definieras och används i en rad olika sam- manhang och av olika aktörer, bland annat av Havs- och vatten- myndigheten, länsstyrelserna och SMHI.58 Av deras beskrivningar 57Artikel 2 i EU:s ramdirektiv för vatten. 58Se Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vattenskyddsområden, Rapport 2021:4, , 2021, s 7, Hydrologiska ord och begrepp, , och , Tillrinningsområde, viss/typindelning/sjoar-och-vattendrag/Pages/avrinningsomrade.aspx, hämtat . Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet framgår att det endast är markytan som räknas i tillrinningsområdet. Utredningen anser utifrån syftet med den riskbaserade metoden och hur denna enligt direktivet ska genomföras att tillrinningsområden enligt direktivet bör förstås som hela det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till uttagspunkten för dricksvatten. Det oavsett om tillrinningen sker via ytvatten ovan markytan eller via grundvatten under markytan. Det är viktigt att särskilja tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten en- ligt dricksvattendirektiv från det svenska begreppet vatten- skyddsområde, som har sin grund i 7 kap. och bestäms utifrån de förutsättningar som anges där. Nästa fråga som uppkommer är om artikel 8 ställer krav på att hela det naturliga tillrinningsområdet för uttagspunkten ska om- fattas av riskbedömningen och riskhanteringen. Det finns i stora tillrinningsområden. Det har till utredningen påpekats att det skulle vara oerhört svårt och kostsamt att riskbedöma och risk- hantera sådana områden. Det kan i motsats till detta också röra sig om relativt begränsade områden, till och med så små att det kan vara oproportionerligt att för varje enskilt område göra en så omfattande riskbedömning som direktivet ställer krav på. Utgångspunkten bör enligt utredningen vara att det är det natur- liga tillrinningsområdet som ska omfattas av riskbedömningen och riskhanteringen för varje enskild uttagspunkt för dricksvatten, men det bör vara upp till den behöriga myndigheten att, när det är lämp- ligt, avgränsa eller på annat sätt bestämma området utifrån de sär- skilda förutsättningarna i det enskilda fallet. Den geografiska av- gränsningen bör dock göras med syfte att säkerställa att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Detta ligger i linje med vad som framgår av skälen till direktivet.59 Även uttalande från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö tyder på att avgränsningen ska ske utifrån en individuell bedömning och syftet med riskbedömningen. Utredningen har haft underhandskontakt med generaldirektoratets tjänstemän och de har angett att artikel 8.2 bör ge viss flexibilitet för medlemsstaterna att identifiera och kartlägga tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Vidare anges att själva begreppet är oupplösligt kopplat till det riskbaserade synsättet. Det går enligt Europeiska kommis- sionens generaldirektorat för miljö därför att argumentera för att 59Skäl 17 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet begreppet ska avgränsas på ett sätt som behövs för att ändå åter- spegla den helhetssyn för riskbedömning och riskhantering som an- ges i direktivet.60 Utredningen kan inte se att det finns några hinder mot att be- döma flera tillrinningsområden tillsammans, om det anses lämpligt av den behöriga myndigheten. Detta kan till exempel gälla för ett avrinningsområde med flera uttagspunkter med likartade förhållan- den. Även när det gäller de tillrinningsområden som är väldigt små, men som ändå inte är undantagna enligt artikel 3.3 b i direktivet, får det vara upp till behöriga myndigheter att närmare undersöka hur det ska hanteras på ett praktiskt och kostnadseffektivt sätt. Utred- ningen lämnar nedan förslag på vilken myndighet som bör vara an- svarig att utföra riskbedömningen. Att avgränsa och bestämma till- rinningsområdena får anses ingå i denna myndighets uppgifter. Tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten bör bli en del av vattenförvaltningen dricksvattendirektiv har införts i svensk rätt genom Livs- medelsverkets dricksvattenföreskrifter och de kvalitetskrav som ställs på produktion och distribution av dricksvatten är sålunda en del av livsmedelslagstiftningen. I dricksvattenföreskrifterna finns inga be- stämmelser som tar sikte på tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, utöver de som rör vattenproducentens ansvar för råvattenkontroll (se vidare i avsnitt 10.3.2). Genom artikel 8 dricksvattendirektiv har skapats ett nära band mellan det direktivet och EU:s ramdirektiv för vatten när det gäller frågan om tillrin- ningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Hela syftet med att tydligt hänvisa till EU:s ramdirektiv för vatten dricks- vattendirektiv är att det bör ske en samordning och återanvändning av vattenförvaltningens information vid utförandet av riskbedöm- ningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena. Även om EU:s ramdirektiv för vatten har en miljömässig utgångspunkt medan dricksvattendirektivet bygger på ett hälsobaserat synsätt, så är syftet med ramdirektivet också att bedöma kvaliteten av det vatten som används för dricksvattenproduktion och det finns i det direktivet specifika bestämmelser som avser vattenförekomster som används 60Skrivelse från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö till utredningen den Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet för uttag av dricksvatten. Utredningen anser därför att de bestäm- melser som rör tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricks- vatten inte bör hanteras i livsmedelslagstiftningen utan bör istället bli en del av miljölagstiftningen och vattenförvaltningen. Genom att göra så bör det finnas goda möjligheter att utnyttja den information som har samlats in genom vattenförvaltningen och den kompetens som redan finns hos berörda myndigheter som arbetar med vatten- förvaltningen. Utredningen är medveten om att det finns brister i med den övervakning och det arbete som ska ske enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Enligt uppgifter från SGU och för Södra vattendistrikt finns inte sådan infor- mation och övervakning som det hänvisas till dricksvatten- direktiv i tillräcklig utsträckning för att kunna användas vid risk- bedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.61 De brister som finns gällande uppfyllande av kraven i EU:s ramdirektiv för vatten rör inte enbart dricksvatten- frågor och är inte något som denna utredning har utrymme för att bedöma eller lämna några förslag om. Det är självfallet viktigt att berörda myndigheter undersöker var det finns brister och ser till att komma till rätta med det som behöver åtgärdas. Inte minst för att kraven på nu ökar när det gäller åtgärder och övervakning i och med införandet av dricksvattendirektiv. Trots ovanstå- ende är det enligt utredningens bedömning ändå mest rationellt och resursbesparande att föreslå att de nya bestämmelserna avseende till- rinningsområdena blir en del av miljölagstiftningen och vattenför- valtningen. Nya bestämmelser om tillrinningsområdena bör införas i och vattenförvaltningsförordningen De bestämmelser och bemyndiganden som genomför EU:s ramdirek- tiv för vatten finns i 5 kap. och vattenförvaltningsförord- ningen. De författningsändringar som behövs för att genomföra dricksvattendirektiv i fråga om riskbedömning och riskhantering avse- ende tillrinningsområdena bör enligt utredningens bedömning också placeras i denna lagstiftning. 61Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med för Södra vattendistrikt och SGU . Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet I bör det införas nya bemyndiganden som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela de föreskrifter som behövs för att en riskbedömning och risk- hantering ska kunna göras avseende tillrinningsområdena. Dessutom behövs det bestämmelser för att hantera frågan om riskhanterings- åtgärder, vilket kan både vara förebyggande och begränsande åtgär- der samt ytterligare övervakning. Den frågan utvecklar utredningen nedan och lämnar där förslag på vilka bestämmelser som behövs i för att genomföra direktivets bestämmelser i den delen. Utredningen anser vidare att det bör införas ett nytt kapitel i vattenförvaltningsförordningen om riskbedömningen och riskhan- teringen avseende tillrinningsområdena. Det blir då tydligt var be- stämmelser om tillrinningsområdena finns, särskilt eftersom dessa bestämmelser skiljer sig från övrig vattenförvaltning och inte bygger på EU:s ramdirektiv för vatten. Ett sådant kapitel bör komma efter 7 kap. som rör övervakning enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Utredningen har övervägt om det finns möjlighet att lägga in en definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i . Fördelarna med det är att det då förtydligas vad som menas med ett tillrinningsområde, vilket borde förenkla tillämp- ningen av de nya bestämmelserna. Dessutom finns det en rad andra definitioner i och vattenförvaltningsförordningen och det skulle därför passa in i lagstiftningens systematik. Dock bygger de definitionerna på redan befintliga definitioner i EU-rättsliga lag- stiftningsakter. Så som utredningen redogjort för ovan finns det ingen definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten dricksvattendirektiv. Utredningen har gjort en bedömning av vad som bör förstås med begreppet, men i slutändan är det ett EU-rättsligt begrepp vars närmare innebörd kan komma att fast- ställas av genom sin praxis. Utredningen har därför slutligen bedömt att det inte bör föras in någon sådan definition i svensk lagstiftning, utan att en tolkning av begreppet får göras utifrån syftet med direktivet. Däremot bör det införas en definition av dricksvatten i miljö- balken, eftersom det är definierat i artikel 2 dricksvatten- direktiv. En hänvisning till definition av dricksvatten bör med anledning av detta göras i vattenförvaltningsförordningen. Det bör underlätta förståelsen och tillämpningen, om det klart fram- går vad som menas med dricksvatten. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Det är vattenmyndigheterna som ansvarar för vattenförvalt- ningen. Vattenmyndigheterna arbetar också i viss mån redan med dricksvattenförekomster med anledning av EU:s ramdirektiv för vatten. I det tillkommande kapitlet i vattenförvaltningsförordningen bör det därför framgå att det är vattenmyndigheterna som i huvud- sak ska utföra de uppgifter som följer av artikel 8 dricks- vattendirektiv. I detta uppdrag ligger också att avgränsa och be- stämma tillrinningsområdena. Länsstyrelsernas beredningssekretariat bör bistå vattenmyndigheterna på samma sätt som de gör i övrigt inom vattenförvaltningen. Till sin hjälp bör vattenmyndigheterna även få möjlighet att begära in underlag från kommunerna. I detta ligger också att vattenmyndigheterna bör informera sig om den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten har fått tillåtelse att minska sin övervakning i enlighet med artikel 8.5 och 9.4. Vid den översyn av riskbedömningen som ska ske ska vatten- myndigheten i sin tur anpassa övervakningen av tillrinningsområdet efter det.62 Det kan tilläggas att det framgår av vattenförvaltnings- förordningen att vattenmyndigheterna ska planera sitt arbete enligt förordningen så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Innan vattenmyndigheterna fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltnings- planer och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor av större betydelse enligt förordningen, ska myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet.63 Utredningen har övervägt andra alternativ för att utföra risk- bedömningen och riskhanteringen för tillrinningsområdena. Det skulle till exempel kunna vara en central myndighet med kopplingar till vattenförvaltningen, så som Havs- och vattenmyndigheten eller SGU. Men det skulle då krävas att denna myndighet arbetar upp en regional kompetens för att kunna bedöma risker och besluta om riskhanteringsåtgärder för olika tillrinningsområden, möjligen med stöd av länsstyrelserna. Utredningen kan som myndighetsstrukturen ser ut inte se att det skulle vara ett görbart eller kostnads- effektivt alternativ. Utredningen har även svårt att se att uppgiften kan läggas direkt på länsstyrelserna eller på kommunerna. Läns- styrelsernas och kommunernas ansvarsområden och befogenheter 62Se artikel 8.6 dricksvattendirektiv och kapitel 15. 632 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet bestäms utifrån administrativa gränser. På samma sätt som det gäller avrinningsområdena följer tillrinningsområdena inte några administra- tiva gränser, utan bestäms utifrån vattnets väg. Det blir därför svårt för en enskild kommun eller länsstyrelse att besluta om risk- hanteringsåtgärder som inte ligger inom dennas administrativa gränser men som ändå påverkar en uttagspunkt inom kommunen eller länet. Att så långt som möjligt anpassa en organisation efter vattnets väg var ett av skälen till att inrätta de fem vattendistrikten, med en ansvarig vattenmyndighet (länsstyrelse) för respektive distrikt. Till- rinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten är en del av avrinningsdistrikten. Eftersom det i direktivet klart framgår att in- formation från arbetet med EU:s ramdirektiv för vatten ska åter- användas så långt det är möjligt när det gäller att riskbedöma och riskhantera tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten anser utredningen att det är angeläget att hantera tillrinningsområ- dena tillsammans med övrig vattenförvaltning. Utredningen har därför kommit fram till att, med tanke på be- fintlig myndighetsstruktur, strukturen med vattenmyndigheterna är den mest lämpliga att utföra riskbedömningen och besluta om risk- hanteringsåtgärder enligt dricksvattendirektiv. Utredningen kan inte se att de brister som pekats på att vattenförvaltningen har , med övervakning och information för att tillgodose kraven enligt EU:s ramdirektiv för vatten och det nytillkomna dricksvatten- direktivet, kommer att lösas på något bättre eller snabbare sätt om ansvaret för frågorna som rör dricksvatten läggs på andra myn- digheter. Tvärtom finns det en risk för att arbetet blir mer ineffektivt och att det tar att åtgärda bristerna, om ansvaret för detta fördelas ut på fler eller andra aktörer än de som har uppgifterna . Det ligger inte heller i utredningens uppdrag att utreda eller ta ställ- ning till några förändringar i myndighetsstrukturen gällande vatten- förvaltningen. Det ska i sammanhanget nämnas att sådana överväg- anden gjorts i SOU 2019:66.64 Skulle det bli aktuellt med förändringar i vattenförvaltningens organisation i ett senare skede får utredningens förslag anpassas efter den organisation som i sådana fall införs. 64En närmare beskrivning av de förslag som lämnades i det betänkandet finns i kapitel 6. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Vattenmyndigheterna bör få besluta om riskhanteringsåtgärder När det gäller de förebyggande och begränsande riskhanterings- åtgärder som anges i artikel 8 dricksvattendirektiv framgår att om det är lämpligt, så ska dessa åtgärder ingå i de åtgärdsprogram som ska tas fram i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten. En sådan ordning skulle enligt utredningens bedömning av många anledningar vara lämplig. Bland annat bör arbetet med att bedöma vilka åtgärder som behövs i avrinningsdistriktet och tillrinningsområdena för ut- tagspunkter för dricksvatten förenklas, om det fastställs om åtgärder i ett sammanhang. En annan fördel med att åtgärderna enligt dricks- vattendirektivet ingår i åtgärdsplanerna är att dessa då blir föremål för samråd i enlighet med reglerna om detta i och vatten- förvaltningsförordningen. För att detta ska kunna göras krävs dock att den riskbedömning och riskhantering som ska utföras enligt artikel 8 dricksvattendirektiv kan samspela med det system som gäller enligt och vattenförvaltningsförordningen för åtgärdsprogram. Det är vattenmyndigheterna som tar fram åtgärdsprogram i enlig- het med bestämmelser om detta i och vattenförvalt- ningsförordningen. Åtgärdsprogram ska upprättas, om det behövs för att en viss miljökvalitetsnorm ska kunna följas och de åtgärder som vattenmyndigheterna beslutar om riktar sig till myndigheter och kommuner, inte enskilda verksamhetsutövare.65 Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt åtgärdsprogrammet.