sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser för samordning och rapportering av incidenter inom valadministrationen i samband med val. Övervägandena finns i avsnitt 4.10.2 och 4.10.3. Av första stycket följer att den centrala valmyndigheten ansvarar för samordningen av valadministrationens incidentrapportering. Det övergripande syftet med samordningen är att få en samlad nationell lägesbild till stöd för skydd av val. Med en incident avses enligt en störande händelse; ett tillbud; en olyckshändelse, det vill säga något negativt. En incident kan enligt definitionen vara en reell händelse såväl som ett påstående om en reell händelse. I den meningen är också ett påstående något reellt. Rapporteringsskyldigheten i första stycket omfattar således såväl reella händelser som påstådda händelser som påverkar, eller kan riskera att påverka, genomförandet av val negativt. Med skyndsamt avses att rapporteringen ska ske löpande utan dröjsmål. I andra stycket anges vad som avses med incidenter, det vill säga vad som ska rapporteras. Definitionen motsvarar i huvudsak bestäm- melserna i 15 kap. 13 § vallagen. Punkten 1 avser avvikelser från vallagens regler om hur själva röst- ningen och röstmottagningen ska gå till. Punkten 2 avser förhållanden som innebär att någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligt verkat vid valet på något annat sätt. Punkten 3 avser olika former av informationspåverkan, såsom felaktig information och direkta hot mot valens genomförande men också systemfel och naturhändelser. Sammantaget rör det sig om händelser som riskerar att påverka genomförandet av val, allmänhetens förtroende för valets genomför- ande eller i övrigt är av betydelse för valadministrationen i dess arbete med att skydda valen. 3 § Den centrala valmyndigheten får ackreditera nationella och inter- nationella valobservatörer från institutioner eller organisationer för att granska genomförandet av valen till respektive region- och kommunfullmäktige samt . Kommunerna och länsstyrelserna och de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning är skyldiga att ta emot ackrediterade valobser- vatörer och vidta de åtgärder som behövs för att de ska kunna genom- föra sina valobservationer. I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om ackreditering av nationella och internationella valobservatörer. Övervägandena finns i avsnitt 6.6.3. Av första stycket följer att den centrala valmyndigheten får ackredi- tera valobservatörer från nationella eller internationella organisationer eller institutioner. Ackreditering för valobservatörer kan bara sökas av organisationer eller institutioner. Privatpersoner kan inte söka ackreditering. En ackreditering ska i princip ges alla observatörer som anmäls under förutsättning att de representerar nationella eller internatio- nella organisationer eller institutioner. En ansökan om ackreditering bör innehålla uppgifter om organi- sationen/institutionen som söker ackreditering för sina observatö- rer, vilket eller vilka val som ska observeras och syftet med observa- tionen, identiteten på de personer som ska genomföra observationen och kopia på personernas pass med bild och passnummer samt kon- taktuppgifter under vistelsen i . För de fall som finner behov av att samråda med Säkerhetspolisen inför ett beslut om ackreditering kan en sådan möj- lighet ges utanför säkerhetsskyddslagstiftningen. Ett negativt beslut om ackreditering överklagas enligt förvalt- ningslagen till allmän förvaltningsdomstol. Visar det sig i efterhand att en ackreditering av olika skäl behöver återkallas, ges en sådan möj- lighet med tillämpning av 37 § förvaltningslagen. Ges ingen ackredi- tering utgör det inget hinder för organisationens/institutionens val- observatörer att genomföra en granskning. I andra stycket åläggs kommunerna, länsstyrelserna och de utlands- myndigheter som anordnar förtidsröstning att ta emot ackrediterade valobservatörer och vidta de åtgärder som behövs för att de ska kunna genomföra sina valobservationer. Vissa praktiska arrangemang kan behöva vidtas. Några anpass- ningar som avviker från föreskriven ordning enligt vallagen får inte vidtas. 14.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:61) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val 2 a § Personuppgifter ur val- och folkomröstningsdatabasen får lämnas ut till en enskild på medium för automatiserad behandling för tillhandahållande av röstkort enligt 5 kap. 8 § vallagen (2005:837) och dubblettröstkort enligt 5 kap. 10 § samma lag. I paragrafen finns bestämmelser om utlämnande av personuppgifter till enskild på medium för automatiserad behandling för tillhanda- hållande av dubblettröstkort. Övervägandena finns i avsnitt 9.8.2. Ändringen innebär att personuppgifter i val- och folkomröst- ningsdatabasen även får lämnas ut på medium för automatiserad be- handling för att tillhandahålla röstkort. 14.3Förslaget till förordning om ändring i valförordningen (2005:874) 16 § får meddela närmare föreskrifter om 1.avgifter vid beställning av valsedlar och kuvert, 2.papperskvalitet och färgnyanser för valsedlar samt vilken admi- nistrativ information som ska finnas på dessa, 3.utformningen av röstkort, kuvert, omslag och adresskort, 4.blanketter för röstlängd, protokoll och väljarförteckningar, och 5.vilken administrativ information som ska finnas i protokoll som förs av valnämnderna och länsstyrelserna. I paragrafen finns bemyndigande för att meddela föreskrifter. Övervägandena finns i avsnitt 9.8.1. Ändringen innebär att Valmyndigeten får meddela föreskrifter om utformningen av adresskort. Behovet av adresskort aktualiseras i de fall en väljare vid förtidsröstning visar upp ett digitalt röstkort i stället för ett fysiskt röstkort och röstningslokalen saknar möjlig- het att skriva ut ett dubblettröstkort och i de falla en utlandssvensk som fallit ur röstlängden förtidsröstar i . Stärkt skydd mot manipulationer av valsystemet Valens demokratiska legitimitet bygger i hög grad på väljarnas och partiernas tillit till valsystemets förmåga att säkerställa säkra och korrekta valresultat. Valens legitimitet är också till stor del beroende av valsystemets förmåga att tillgodose jämbördiga villkor för valdel- tagande för olika väljargrupper och skapa förutsättningar för ett högt valdeltagande. Dessa frågor måste kontinuerligt bevakas för att demo- kratins villkor ska värnas. En parlamentariskt sammansatt kommitté får därför i uppdrag att göra en översyn av och överväga förändringar i delar av valsystemet. •analysera behovet av ett utpekat ansvar för samordning av säker- hetsfrågor vid val samt behovet av ett system för rapportering av incidenter vid röstmottagning i syfte att stärka allmänhetens till- tro till valsystemet, •bedöma om skyddet mot olika former av påverkan på väljarna vid röstningen är tillräckligt eller om det kan stärkas och särskilt föreslå metoder för att motverka förekomsten av s.k. familje- röstning, •utvärdera reformen med avskärmningar av valsedelställ, •föreslå åtgärder som kan förbättra möjligheten för väljargrupper med svårighet att med nuvarande röstningsförfarande utnyttja sin rösträtt, och •på samtliga områden lämna de författningsförslag eller andra för- slag på åtgärder som kommittén bedömer är motiverade. Uppdraget ska redovisas . Kommittén får, om den bedömer att det är lämpligt, lämna ett eller flera delbe- tänkanden. Behovet av en utredning Grundläggande bestämmelser om val till respektive region- och kommunfullmäktige finns i regeringsformen och kommunal- lagen (2017:725). För val till finns sådana bestäm- melser bl.a. i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna och i den s.k. valrättsakten (bilaga till rådets beslut 76/787 av med senare ändringar), som har genom- förts huvudsakligen genom bestämmelser i vallagen (2005:837). Mera detaljerade bestämmelser om genomförande av allmänna val finns i vallagen och valförordningen (2005:874). Av bestämmelserna i reger- ingsformen framgår bl.a. att utses genom fria, hemliga och direkta val och att röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst (3 kap. 1 § regeringsformen). Med regeringsformens föreskrift om att valen ska vara fria avses att ingen annan än väljaren själv får bestämma vilket parti väljaren ska rösta på. Att valet är hemligt innebär framför allt att en väljare inte ska vara tvungen att visa eller tala om hur han eller hon röstat. Det ska inte heller vara möjligt att i efterhand ta reda på hur någon har röstat. Det grundläggande syftet med vallagens bestämmelser om genom- förande av val är att reglera formerna för medborgarnas demokra- tiska delaktighet i den representativa demokratin och tillgodose de krav som ställs upp i regeringsformen, med det övergripande ända- målet att säkerställa riktiga och demokratiskt legitima valresultat. Det är av största vikt att det bland både väljarna och de politiska partierna finns ett stort förtroende för valsystemets förutsättningar att uppnå detta. De erfarenheter som samlas och redovisas i rappor- ter av bl.a. och efter varje val är viktiga underlag för att kunna bedöma om dessa krav är upp- fyllda eller om det finns anledning att överväga förändringar för att bättre tillgodose kraven. Även andra, externa och oberoende aktö- rers observationer kan vara av stort värde i detta arbete (se t.ex. Riks- revisionens , träff- säkerhet och godtagbar tid, RiR 2019:35). Det svenska valförfarandet kännetecknas av att det är decentrali- serat, manuellt och transparent. Alla röster räknas för hand av per- sonal som fått särskild utbildning för uppgiften. Rösträkningen görs decentraliserat på lokal nivå i vallokaler och valnämnder och regio- nalt hos länsstyrelser. Rösterna räknas i offentliga för- rättningar, alltid med full insyn från allmänheten. Korrigeringar kan göras fram till dess att resultatet fastställs och mandaten fördelas. De fastställda resultaten kan överklagas och överprövas av en för ända- målet särskilt kvalificerad överprövningsinstans. Dessa olika inslag i förfarandet bidrar till att göra systemet både robust och rättssäkert. samlade bild från valen till riksdag, kommun och region 2018 samt valet till 2019 är att de har kunnat genomföras på ett korrekt, effektivt och rättssäkert sätt (rapporter, Erfarenheter från valen 2018 s. 4, dnr Ju2019/00547/L6 och Erfarenheter från Europaparlamentsvalet s. 4, dnr Ju2019/03145/L6). De fel och brister som förekom vid genomförandet av val bedöms av till mindre än en promille bero på faktorer som kan knytas till valadministratio- nen. Enligt regeringens uppfattning får det betraktas som ett mycket gott betyg för administrationen, inte minst med tanke på vilket om- fattande arbete som krävs av alla involverade aktörer för att genom- föra så omfattande val. kan konstateras att det inte har sak- nats utmaningar i verksamheten. Säkerhetspolisen och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) har gjort bedömningen att riskerna för informations- påverkan och hoten mot valens genomförande har ökat. Säkerhetspolisens uppgift när det gäller valen och valrörelsen var att skydda och svenska intressen. För myndighetens del innebär det att skydda demokratiska system, förtroende- valda politiker i den centrala statsledningen och förtroendet för val- processen (2018 s. 23). Som ett led i arbe- tet att stärka skyddet mot bl.a. informationspåverkan val inledde MSB ett projekt i syfte att skydda valens genom- Enligt utvärdering gick arbetet med att skydda valen och valprocessen bra. Regeringsföreträdare och riksdags- ledamöter kunde genomföra sina valkampanjer enligt plan och det förekom inga omfattande påverkanskampanjer från främmande makt för att påverka valet. De incidenter som inträffade låg inom ramen för Säkerhetspolisens bedömningar (2018 s. 23). En nära samverkan inleddes också mellan MSB, , och Säkerhetspolisen i syfte att upptäcka och motverka hot mot valens genomförande. identifierades bl.a. incidenter i form av försök till sabotage genom stöld av valsedlar på några förtidsröstningsställen. I andra fall rörde det sig om felaktiga rykten om att valsedlar stulits trots att de inte varit försvunna. Ryktesspridning, i kombination med bl.a. okunskap, uppfattades som försök att påverka förtroendet för det svenska val- systemet i negativ riktning (s. 10). Det kan också konstateras att antalet överklaganden av valen var det största i historia och överträffade tidi- gare års siffror om. Antalet formella överklaganden uppgick till 723, vilket kan jämföras med val då antalet överklaganden var 96 och val då antalet var 209 (Valpröv- ningsnämndens promemoria 2018, Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val s. 4, dnr Ju2019/01481/L6). I anslutning till valen förekom till skillnad från vid tidigare val också missnöjesyttringar i form av omfattande namninsamlingar och offent- liga upprop. fick 63 skrivelser från olika personer med bl.a. påståenden om valfusk och synpunkter på valens genomförande (promemoria 2018 s. 15). Sammantaget ger myndigheternas rapporter en bild av att miss- tron bland allmänheten mot valsystemet tycks ha ökat. De samlade erfarenheterna års val motiverar att initiativ nu tas till att göra en översyn av vissa delar av valsystemet i syfte att stärka förtroendet för valsystemet och stärka dess mot- ståndskraft mot manipulationer. För att ytterligare stärka valens demokratiska legitimitet bör det i översynen även ingå att undersöka om det går att öka tillgänglig- heten för olika väljargrupper till valförfarandet. Syftet är att skapa jämbördiga villkor för valdeltagande för olika väljargrupper och värna intresset av ett högt valdeltagande. På detta område finns två tillkänna- givanden från , dels om att väljare med synnedsättning ska kunna personrösta utan att tvingas röja valhemligheten för någon, dels om att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. Dessa frågor passar väl in i denna översyn av delar av valsystemet. Uppdraget att stärka valsystemets motståndskraft mot manipula- tioner bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Center- partiet och Liberalerna. Uppdraget att stärka valsystemets motståndskraft mot manipulationer Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Inför valen 2018 aktualiserades enligt berörda myndigheter risker för informationspåverkan och hot mot valens genomförande på ett sätt som inte tidigare identifierats. Enligt analys handlade de största riskerna om felaktig information om och direkta hot mot valens genomförande. Enligt myndigheten rörde det sig även om risker förknippade med antagonister som ville försöka undergräva förtroendet för valsystemet, för valens genomförande och i förläng- ningen för den svenska demokratin (s. 10). pekade även på andra sårbarheter i systemet som varit kända , bl.a. risker kopplade till produktionen och utskicken av röstkort som främst hänger samman med brister i produktionskapacitet i landet (s. 21–22). Enligt utvärdering förekom inte några omfat- tande påverkanskampanjer från främmande makt för att påverka valen, men risken för påverkan förutses finnas kvar. Valen och valrörelsen fungerade som en plattform för att öka kun- skapen om säkerhetsskydd och risken för påverkansoperationer från främmande makt bland myndigheter, organisationer och allmänhet (2018 s. 23). Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för de mest skyddsvärda verksamheterna i samhället. Med säkerhetsskydd avses skydd av säker- hetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. De verksamheter som faller inom lagstiftningens tillämpningsområde är sådana som är av bety- delse för säkerhet eller som omfattas av ett för för- pliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Valsystemet, och i synnerhet valdatasystemet, har ett högt skyddsvärde eftersom det är en grundläggande förutsättning för det demokratiska stats- skicket. Att förebygga försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter har ansetts vara en uppgift för säkerhetsskyddet (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). Även om var väl för att motverka hot mot valens genomförande identifierades bl.a. försök till sabotage genom stöld av valsedlar och felaktiga rykten om att valsedlar stulits trots att de inte varit försvunna. Försök att på- verka synen på det svenska valsystemet negativt förekom även genom diskussioner på sociala medier och upprop på internet med namn- underskrifter om valfusk (s. 10–11). har pekat på att det nuvarande valsystemet inte har någon myndighet med ett övergripande och sammanhållande ansvar för säkerhetsfrågorna inom valadministrationen (rap- port 2018 s. 11). Det innebär i praktiken att alla kommunala val- nämnder, länsstyrelser och , samt i förekommande fall även de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning, har ett delat ansvar för dessa frågor. Att ansvaret är spritt på så många myndigheter kan bidra till ökade risker för störningar som allvarligt kan inverka på förutsättningarna att genomföra valen säkert och korrekt. Mot denna bakgrund finns skäl att undersöka behovet av att ge en myndighet ett utpekat ansvar för samordningen av säker- hetsfrågor, både när det gäller den fysiska säkerheten och valsyste- mets infrastruktur och informationshantering. •ta ställning till om en ordning med ett utpekat ansvar för sam- ordning av säkerhetsfrågor i valadministrationen bör inrättas och vilka resurser som bör tillföras den myndighet som eventuellt föreslås få detta ansvar. En rutin för incidentrapportering är överprövningsinstans för valmyndigheter- nas beslut och prövar efter överklagande om det vid förberedelser och genomförande av ett val förekommit avvikelser från ordningen eller om någon hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller på något annat sätt agerat otillbörligt vid valet. Nämnden kan upp- häva val och besluta om omval. Efter att resultatet av valen 2018 kungjorts kom ett stort antal överklaganden och skrivelser in till med påståenden om valfusk och synpunkter på genomförandet av valen. Enligt var en tredjedel av överklagandena som kom in mycket allmänt hållna och byggde i många fall på uppgifter hämtade från medier eller annat håll och inte på sådant som klagandena själva upplevt. Dessa överklagan- den avslogs av nämnden och skrivelserna föranledde inte några åt- gärder (promemoria 2018 s. 11–15). När det gäller ökningen av överklaganden och skrivelser noterade att de i många fall rörde påståenden om inci- denter vid röstmottagningen som hade kunnat omhändertas i en annan ordning, om en sådan hade funnits (promemoria 2018 s. 17). fick Val- myndigheten många frågor från medierna och allmänheten om på- stådda och faktiska incidenter samt om avsaknaden av en samlad incidentrapportering inom valadministrationen. Enligt Valmyndig- heten skulle en samlad incidentrapportering kunna införas för att underlätta för myndigheten att skilja rykten från fakta och därigenom också få en samlad nationell lägesbild, vilket bl.a. skulle kunna an- vändas av för att besvara frågor från medierna och dementera felaktiga rykten (s. 11). I sammanhanget kan nämnas att rapportering om säkerhetshotande aktiviteter och händelser som rör säkerhet enligt säkerhets- skyddslagen alltid ska ske till Säkerhetspolisen. Frågan om att inrätta en incidentrapportering har tidigare över- vägts av vallagsutredning (Ju 2015:12). Enligt utredningen handlade frågan om att redan under röstmottagningen ta hand om frågor, synpunkter, klagomål och liknande för att undvika över- klaganden som i realiteten snarare är klagomål. Utredningen fram- höll att detta skulle kunna tillgodoses genom att röstmottagarna finns tillgängliga för frågor och förtydliganden till väljarna samt genom information till väljarna på affischer och andra kanaler om möjlig- heten att direkt i vallokalen eller röstningslokalen framföra synpunk- ter eller klaga utan att överklaga (SOU 2016:71 s. 105–106). Reger- ingen såg vid tillfället inte behov av att i lag reglera eller på annat sätt precisera formerna för incidentrapportering men skulle fortsatt över- väga frågan (prop. 2017/18:38 s. 66). Erfarenheterna från valen 2018 visar att det skett en stor ökning av antalet klagomål och en föränd- ring av karaktären hos dessa. Denna utveckling sätter frågan om behovet av att reglera formerna för incidentrapportering och samord- ning av incidentrapportering i nytt ljus och motiverar att frågan övervägs på nytt. •ta ställning till om en rutin för samordning och rapportering av incidenter i samband med val bör införas. Av stor betydelse för valens demokratiska legitimitet är att valför- farandet i alla olika skeden är transparent och tillgängligt för medier- nas, allmänhetens och särskilda valobservatörers granskning. Av vallagen framgår att all röstmottagning och rösträkning är offentlig (11 kap. 1 §, 12 kap. 1 § och 13 kap. 1 § vallagen). Det innebär att vem som helst har rätt att bevaka röstmottagningen och rösträk- ningen utan något särskilt tillstånd. Regelverket innebär att natio- nella och internationella valobservatörer har samma rätt till insyn i valförfarandet och möjlighet att granska valens genomförande som andra. Valobservatörers status är dock inte uttryckligen reglerad i svensk rätt. Erfarenheten från externa granskningar av svenska val visar att valsystemet formellt sett är öppet för insyn. har svårig- heter noterats vid genomförandet av uppdraget för valobservatörer, bl.a. att observatörer behövt visa legitimation innan de getts tillträde till vallokalerna, se t.ex. Liberal Centers (SILC) rapport från valövervakning av de svenska valen 2014 s. 6, dnr Ju2014/07421/L6. och mänskliga rättigheter (ODIHR), som är en del av (), har i sin rapport från observationen av val rekommenderat att uttryc- kligen reglera valobservatörers status i linje med artikel 8 i Köpenhamnsdeklaration (ODIHR:s rapport från observa- tionen av val i s. 10, dnr UD2018/10289/ES). Med hänsyn till hur viktigt det är för förtroendet för valsystemet och valens legitimitet att det finns en kontroll av och insyn i för- farandet, är det angeläget att den reglering som syftar till att säker- ställa insynen är tydlig och klar såväl för dem som arbetar i val som för dem som ska granska valens genomförande. Granskningen är viktig för att brister i förfarandet lättare ska kunna upptäckas och åtgärdas. Det kan i sin tur också bidra till att spekulationer om val- fusk bättre kan motverkas. De senaste valobservationernas erfaren- heter visar att det nu finns skäl att överväga behovet av en uttrycklig reglering och ackreditering för valobservatörer. •utreda behovet av att införa särskilda regler och ackreditering för valobservatörer. Uppdraget att stärka skyddet för fria och hemliga val Otillbörlig påverkan på väljarna vid röstningen I vallagen finns bestämmelser som syftar till att skydda rätten till fria och hemliga val. Det finns t.ex. ett förbud mot propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val på röstmottagningsställen och i utrymmen intill dessa. Röstmottagarna är ansvariga för ordningen på röstmottagningsställena och utrym- men i anslutning till dessa (8 kap. 3 och 4 §§ vallagen). Dessutom är det brottsligt att på ett otillbörligt sätt försöka inverka på röstningen genom att handgripligen eller på liknande sätt försöka hindra eller tvinga en väljare att rösta (17 kap. 8 § ). Att hota välja- ren med en gärning som för denne medför lidande, skada eller annan olägenhet samt att lämna, utlova eller erbjuda muta eller annan sådan förmån kan också omfattas av brottet otillbörligt verkande vid röst- ning. Det kan också vara straffbart att lämna vilseledande uppgifter som hänför sig till själva röstningen, t.ex. genom att vilseleda om tiden eller platsen för röstningen.