sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Ett där hälften så många, 7 500 ytterligare personer skulle beviljas rehabiliteringspenning och ett där dubbelt så många, 30 000 ytterligare personer skulle beviljas rehabiliteringspen- ning. Det ger ett relativ brett intervall för en kostnadsuppskattning men speglar också det stora mått av osäkerhet som ligger bakom dessa bedömningar. 2År 2020 undantas. Här finns en tydlig effekt av covid-19-pandemin som inneburit en kraftig ökning av antalet personer som haft sjukpenning . Genomsnittet beräknas därför –2019. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Figur 23.1 Antal personer med rehabiliteringspenning och andel personer med rehabiliteringspenning i förhållande till det totala antalet personer som får sjuk- och rehabiliteringspenning Rehabiliteringspenning (Vä. Andel av sjukfall (Hö. Antal dagar med rehabiliteringspenning Med ett ökat antal personer som beviljas rehabiliteringsåtgärder ökar också utbetalningen av rehabiliteringsersättning. Ett av utredningens syften är att rehabiliteringsinsatser ska kunna sättas in tidigare i sjukfallen. Det innebär att sjukdomsbilden i den nya gruppen i ge- nomsnitt inte är lika komplex som hos de som får rehabiliterings- penning . Därmed torde också rehabiliteringsinsatserna i genom- snitt kunna bli kortare än . Ett rimligt antagande är därför att det genomsnittliga antalet dagar med rehabiliteringspenning i den tillkommande gruppen är färre än för de som beviljats rehabiliter- ingspenning . har det genomsnittliga antalet dagar med rehabiliteringspenning ökat som antalet personer som fått rehabiliteringspenning har minskat. är sambandet mellan antalet personer som fått rehabiliteringspenning och det genom- snittliga antalet dagar med rehabiliteringspenning inte helt entydigt. –2008 låg det genomsnittliga antalet dagar med rehabiliteringspenning på omkring per person. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag tidigt som antalet personer med rehabiliteringspenning först ökade –2004 och sedan minskade –2008. –2016 varierade det genomsnittliga an- talet dagar med rehabiliteringspenning kring ett genomsnitt på per person. , 2018–2020, har detta genomsnitt ökat kraftigt från 2016 till 2020. Genomsnittet , 2018–2020, är . Lite förenklat kan man utifrån den historiska utvecklingen konstatera att antalet dagar per person med rehabiliteringspenning har legat på tre olika nivåer. Omkring –2008, ––2020. Den genomsnittliga dagersättningen har ökat . Det är en naturlig utveckling mot bakgrund att inkomstutvecklingen i sam- hället varit positiv . har den genomsnittliga dagpenningen legat relativt stabilt kring per dag. Utredningen tar denna nivå som utgångspunkt i de vidare beräkningarna men redovisar också ett alternativ med en något hö- gre dagersättning. Förklaringen till att ersättningen skulle kunna vara högre kan vara att om rehabiliteringsinsatser sätts in tidigare i sjukfallet så är det färre i den tillkommande gruppen än de som har ersättning som får ersättning efter dag 365, då ersättningsnivån i sjuk- och rehabiliteringspenningen sjunker från . Det skulle i så fall innebära en lite högre dagpenning i den tillkom- mande gruppen med rehabiliteringspenning än hos de som har er- sättningen . Utredningen räknar därför med ett alternativ där dagpenningen är högre för den tillkommande gruppen än för de som har rehabiliteringspenning . Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Figur 23.2 Genomsnittligt antal dagar per person med sjuk- och rehabiliteringspenning samt genomsnittlig dagpenning Dagar per person: Rehabiliteringspenning (Vänster axel) Dagar per person: Sjukpenning (Vänster axel) Dagersättning: Rehabiliteringspenning (Höger axel) Dagersättning: Sjukpenning (Höger axel) Källa: , egna beräkningar. Kostnader av ett ökat antal försäkrade med rehabiliteringspenning Utifrån de ovan diskuterade antagandena uppskattar utredningen att kostnaderna av att fler beviljas rehabiliteringspenning uppgår till mellan och . Av tabell 23.2 framgår hur kostnaderna utvecklas när antagandena förändras. Det breda kostnadsintervallet är ett uttryck för den stora osäkerhet som framför allt volymförändringarna innehåller. Av tabellen framgår att med det antal nya personer som utredningen bedömer mest troligt, ca 15 000 personer, skulle kostnaden för att fler får rehabiliterings- penning ligga på ca 0,7–, beroende på vilka antaganden om dagpenning och ersatta dagar som görs. Om antalet nya ersätt- ningstagare skulle bli hälften så stort, 7 500 personer, uppskattar utredningen kostnaden till ca 300–. Om 30 000 fler än skulle beviljas rehabiliteringspenning uppskattar utred- ningen kostnaden till ca 1,3–2,. I ett statiskt per- spektiv innebär en överflyttning av personer från sjukpenning till rehabiliteringspenning att sjukpenningen kommer att minska i mot- svarande grad som rehabiliteringspenningen ökar. Vad som händer i ett mer långsiktigt dynamiskt perspektiv råder ingen tydlig konsen- Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag sus kring i forskningen. I följande avsnitt redovisas en översiktlig beskrivning av de slutsatser kring den arbetslivsinriktade rehabiliter- ingens effekter som finns i dagens forskningslitteratur. I avsnittet Effekter för sjukpenningen redovisas därefter olika alternativa utveck- lingar för hur kostnaden för sjukpenning kan komma att utvecklas vid ökade rehabiliteringsinsatser. Tabell 23.1 Ökade kostnader för rehabiliteringspenning Källa: Egna beräkningar. Kunskapsläge om arbetslivsinriktad rehabilitering Forskningen kring arbetslivsinriktad rehabilitering är begränsad i slutsatserna om vilken typ av insatser som är effektiva för att få sjukskrivna att återgå i arbete. Utredningen har i avsnitten 21.1.2 och 21.1.3diskuterat de empiriska erfarenheterna som finns av den arbets- livsinriktade rehabiliteringens effekter. Resultaten från dessa studier är inte entydiga. Ett av problemen är att begreppet arbetslivsinriktad Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag rehabilitering inte är entydigt definierat, vilket gör det svårt att göra sammanställningar om effekter.3 Den kanske mest aktuella samman- ställningen av kunskapsläget inom den arbetslivsinriktade rehabili- tering effekter finns i SOU 2020:06.4 I litteraturöversikten dras slut- satsen att när det gäller besvär i rörelseorganen har insatser som tillhandhålls av flerprofessionella team bättre effekt än enstaka insatser för återgång i arbete. Vidare konstateras att arbetslivsinriktad reha- bilitering som innefattar arbetsplatsen eller på annat sätt är arbets- riktad har större möjligheter att bidra till återgång i arbete. Studierna som behandlade arbetslivsinriktad rehabilitering vid psykiska besvär visade ett svagare stöd för att arbetslivsinriktad rehabilitering har effekt.5 Andra studier har funnit stöd för att tidiga insatser av KBT kan ha positiva effekter vid psykiska besvär. En utvärdering av KBT inom ramen för rehabiliteringsgarantin visar positiva effekter för dem som ännu inte var sjukskrivna när behandlingen påbörjades, men inga signifikanta effekter för dem som redan blivit sjukskrivna.6 Den sammanvägda slutsatsen är att förebyggande och tidiga insatser av arbetslivsinriktad rehabilitering som har en nära koppling till arbetsplatsen, är mer effektiv när det gäller att minska antalet sjuk- skrivningsdagar och/eller för återgång i arbete än insatser som görs fristående från arbetsplatsen. Det gäller oavsett om man är sjukskriven på grund av besvär i rörelseorganen eller på grund av psykisk ohälsa. En annan viktig fråga när det gäller själva rehabiliteringsprocessen är frågan om tidigt agerande i sjukfallen. Det finns studier som pekar i olika riktningar där det tycks som om vissa grupper av sjukskrivna blir hjälpta av tidiga rehabiliteringsinsatser, men andra sannolikt egentligen skulle kunnat återgå i arbete utan insatser. Den sistnämnda gruppen riskerar i stället i flera fall att gå in i en sjukroll och/eller få ett längre sjukfall om rehabiliteringsinsatser ges tidigt i sjukfallet.7 Granskningar från ISF tyder också på att kartläggningar/utredningar av rehabiliteringsbehov i de flesta fall även medför att rehabilitering Problembilden beskrivs även i SOU 2015:21. 4SOU 2020:06, litteraturöversikt av , Avdelningen för samhällsmedicin och folkhälsa. I kartläggningen ingick 13 litteraturöversikter om besvär i rörelseorganen och 6om psykiska besvär. Dessutom inkluderades två andra typer av översikter. 5Antalet översikter var färre inom området psykisk ohälsa (och också antalet studier som ingick i översikterna), varför man får man vara mer försiktig när man drar slutsatser av dessa. 6Hägglund, , , och Laun(2014), “Insatserna inom rehabiliteringsgarantin och deras effekter på hälsa och sjukfrånvaro”, IFAU Rapport 2014:12. , , och (2020), ”The Impact of CBT on and Health”, , forthcoming. 7Hägglund et al, IFAU Rapport 2014:12. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag genomförs, oavsett om den försäkrade har reella behov av insatser eller ej. Utredningens uppfattning är här att det är angeläget med ett tidigt och aktivt förhållningssätt när det gäller att utreda behovet av rehabiliteringsinsatser. Däremot ska inte rehabiliteringsinsatser sättas in i de fall där de inte bedöms vara effektiva. Med dagens kunskapsläge om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen kan det på förhand vara svårt att veta vilka åtgärder som är effektiva i det enskilda fallet. Det är därför angeläget att utveckla kunskapen och metoder som möjlig- gör en bedömning av vilka personer som har behov och nytta av tidiga eller tidigare insatser, så att rätt personer får rätt stöd . Detta inte minst för att ska kunna leva upp till lagens intention om att rehabiliteringsåtgärder ska påbörjas så snart det av medicinska och andra skäl är möjligt och att anställda försäkrade som är sjukskrivna ska kunna få sina möjligheter till rehabilitering utredda innan dag 181 i sjukfallen. Syftet med utredningens förslag är att rehabiliteringsprocessen ska effektiviseras och att insatser ska förkorta sjukskrivningstiden. Det förutsätter att insatser ges till rätt individ vid rätt tid. sätts rehabiliteringsåtgärder in mycket sent i sjukfallen. Omkring 85 pro- cent av de rehabiliteringsinsatser som startade sattes in efter dag 365 i sjukfallet. av rehabiliteringsåtgärderna startade innan dag 180. av alla sjukfall 2018 genomlöpte utan att någon rehabiliteringsinsats vidtogs.8 När man väntar så pass länge med rehabiliteringsåtgärder är det ofta komplexa rehabiliteringsinsatser som krävs för att den sjukskrivne ska kunna återvända till arbetslivet. Tiden som rehabiliteringen tar blir därför ofta lång. Det är emellertid inte självklart att en tidigare rehabilitering hade varit möjligt i just de fall som fått rehabiliteringsinsatser. Det är dock utredningens mening att med en så stor andel som som inte får del av någon arbetslivsinriktad rehabili- teringsinsats, finns personer där rehabiliteringsinsatser skulle kunna ha satts in i ett tidigare skede. I många av dessa fall är sannolikt sjuk- domsbilden inte lika komplex som hos de som får rehabiliterings- 8Uppgifterna hämtade från SOU 2020:6. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag åtgärder , vilket skulle tala för att de åtgärder som sätts in blir kortare insatser än hos de som får rehabiliteringsåtgärder . Med det begränsade kunskapsläge som finns kring effektivi- teten i arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder, kommer det vara svårt att avgöra när i ett sjukfall en viss individ är betjänt av rehabili- teringsåtgärder. Det gör att det finns en risk att åtgärder sätts in vid fel tillfälle. Därmed är det inte säkert att tiden med sjukpenning för- kortas i alla sjukfall. Utredningens bedömning är emellertid att det i genomsnitt borde bli mer rätt än fel och att det på ett aggregerat plan bidrar till att den sammanlagda tiden i sjuk- och rehabiliteringspen- ning förkortas. Om fler erbjuds rehabiliteringsåtgärder borde också med tiden mer kunskap kring vilka åtgärder som är effektiva kunna samlas in. Med de osäkerheter kring vilka effekter arbetslivsinriktad rehabilitering har finns det emellertid skäl för att i en kostnadsbe- räkning även ta höjd för att en positiv effekt inte är självklar. Utred- ningen redovisar därför vid sidan av sitt grundantagande om ett posi- tivt utfall även alternativa beräkningar som även visar utfallet under andra antaganden. En utgångspunkt för en sådan bedömning är hur antalet netto- dagar per person med sjukpenning har utvecklats . Av figur 23.2 framgår att antalet ersatta nettodagar per person steg relativt kraftigt i sjukpenningen –2015. Under dessa år ökade antalet ersatta nettodagar per person från ca 65 . –2019 har antalet nettodagar minskat svagt till per person. En kraftig minskning syns 2020. Minskningen är med största sannolikhet en effekt av Coronapandemin, då antalet korta sjukfall ökat kraftigt , vilket minskat det genom- snittliga antalet dagar för de som haft sjukpenning. För att kunna göra en strukturell bedömning av hur utredningens förslag kan på- verka den utbetalda sjukpenningen förbises denna minskning och vi utgår i stället från det genomsnittliga antalet sjukpenningdagar per person –2019, vilket är . Med denna nivå som utgångspunkt redovisar utredningen i tabell 23.1 vad en ökning respektive minskning skulle innebära för kostnads- förändringar för sjukpenningen. I beräkningarna antas att antalet bruttopersoner som får sjukpenning är detsamma som och att utredningens förslag enbart påverkar antalet dagar med ersättning. Det ger en minskning av antalet helårsekvivalenter i sjukpenningen. Utredningen antar vidare i dessa beräkningar att den genomsnittliga SOU 2021:69Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag ersättningen per dag i sjukpenningen ligger på , se figur 23.2. Beräkningarna under dessa antaganden visar att en besparing i sjukpenning kan göras med om det genomsnitt- liga antalet dagar med sjukpenning minskar . En min- skning skulle ge en besparing i sjukpenningen med ca Beräkningarna ger ett linjärt utfall. Det innebär att om antalet dagar med sjukpenning skulle öka i stället för att min- ska, vilket skulle kunna hända om det skapas inlåsningseffekter i re- habiliteringspenningen på grund av utredningens förslag, så innebär en ökning att utgifterna för sjukpenningen ökar med 700miljoner kronor och en ökning att utgifterna ökar med . Oavsett om man tror på en ökning eller minskning av utgifterna vid en förändrad rehabiliteringsprocess med den utformning som utredningen förslår, visar beräkningarna att relativt små förändringar av varje persons tid med ersättning, sam- mantaget ger stora effekter. Utfallet är naturligtvis känsligt för vilka antaganden som görs. Exemplet visar dock att givet nivåerna på an- talet dagar med sjuk- respektive rehabiliteringspenning som inträffat historiskt, skulle man kunna uppnå betydande besparingar i sjuk- försäkringen med en effektivare rehabiliteringsprocess. Tabell 23.2 Effekter på sjukpenning av ökad rehabilitering Antal dagar per person -1,9 -1,5 -1,1 -0,7 -0,4 93 (Dagens nivå) Källa: Egna beräkningar. Anm. Dagens nivå är beräknad utifrån att antalet dagar per person är . Det skiljer sig från den verkliga nivån 2020 som steg kraftig p.g.a. korta sjukfall ökat kraftigt som en följd av Corona- pandemin. Utredningen använder därför som bedöms vara en långsiktigt rimligare nivå. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag 23.1.2Effekter för den enskilde För personer som är sjukskrivna bedömer utredningen att en tidig bedömning av den enskildes rehabiliteringsbehov leder till att fler personer får rehabiliteringsåtgärder. Med rätt insatser vid rätt tid gör utredningen bedömningen att sannolikheten ökar för att den enskilde snabbare kan återgå i arbete. När försörjningen kommer från förvärvsarbete i stället för socialförsäkringen stärks den enskildes ekonomiska situation. med ersättning påverkas emeller- tid inte den enskildes ekonomiska situation av om rehabiliteringsin- satser sätts in eller inte eftersom ersättningen är lika stor i rehabili- teringspenningen som i sjukpenningen. Med utredningens förslag om förändringar i rehabiliteringsersättningen kommer detta förhåll- ande inte förändras, eftersom ersättningen vid rehabilitering även fortsättningsvis kommer vara lika stor som sjukpenningen. Rehabiliteringsåtgärder som förkortar sjukskrivningstiden påverkar inte i sig sysselsättningen i statistisk mening, eftersom sjukskrivna ingår i den sysselsatta populationen. Däremot innebär kortare sjukskrivningstider att antalet arbetade timmar i ekonomin kan öka. Kan man genom förebyggande insatser dessutom förhindra att människor får nedsatt arbetsförmåga och blir sjukskrivna innebär det ytterligare en ökning av antalet arbetade timmar. Detta resone- mang förutsätter dock att de arbetstimmar som faller bort genom sjukskrivning och förbyggande insatser inte ersätts genom överanställningar. I en konkurrensutsatt verksamhet kan det tänkas att det förekommer överanställningar för att kunna upprätthålla ut- lovade produktionsnivåer även när en del av personalen är sjuk- skriven. En effektivisering av sjukskrivningsprocessen kan i ett sådant läge innebära en minskad sysselsättning och att personal kan behöva säga upp. Utredningen bedömer dock denna effekt som liten och effekterna på sysselsättningen som små. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Tidiga rehabiliteringsinsatser kan enligt utredningens bedömning bidra till att sjukskrivningstiden kan kortas. Med ett snabbare åter- inträde i arbetslivet minskar tiden som arbetsgivare behöver avvara viktig kompetens. Att fler personer genomgår olika rehabiliterings- åtgärder innan de återvänder till arbetslivet menar utredningen även minskar risken för en snar återkomst till sjukförsäkringen. Mer reha- bilitering gör individen bättre och mer observant på tidiga signaler om en begynnande ohälsa. Med genomförd rehabilitering tidigare i sjukfallet kan det även ge verktyg till både individen och arbetsgivaren för hur verksamheten kan anpassas så att individens arbetsförmåga kan tas tillvara på bästa sätt. Utredningen gör därför bedömningen att mer rehabiliteringsåtgärder leder till att en större del av människors arbetsförmåga kan tas tillvara. Det är posi- tivt för arbetsgivare, individen och samhället i stort. Det minskar behovet av sjukskrivningar och minskar arbetsgivarnas utgifter för sjuklön och rekrytering. Förslagen i sig har inte någon annan innebörd för små företag än för större företag och organisationer. bedöms dock generellt sett vara känsligare för sjukfrånvaro än större företag. I mindre företag är ofta organisationen mer slimmad, varje enskild medarbetare har i någon mening en viktigare funktion i den samlade produktionsprocessen och han eller hon blir därmed generellt sett svårare att ersätta. Det innebär att sjukfrånvaro ofta slår hårdare mot mindre företag än hos större. Den positiva effekten av en minskad sjukfrånvaro bedöms därför vara något större i mindre företag än i större företag och organisationer. Det är svårt att uppskatta hur stor effekt på sjukfrånvaron fler och tidigare rehabiliteringsåtgärder kan få. I det korta perspektivet kan sjukfrånvaro både öka och minska arbetsgivarens kostnader. För arbetsgivaren innebär sjukfrånvaro att en viss del av individens lön inte behöver betalas ut. Andelen som behöver betalas ut är större under sjukfallets första än senare i sjukfallet. Under hela sjukperioden kvarstår dock personalomkostnader t.ex. för lokaler, dator, mobiltelefon och annan utrustning. Arbetsgivaren har också ett rehabiliteringsansvar som kan innebära kostnader även om bidrag för vissa av dessa delar kan betalas ut genom t.ex. arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. kan det för vissa Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag arbetsgivare vara möjligt att omdisponera sina resurser så att sjukfrånvaro inte har tydligt negativa effekter. I de fall där ersätt- ningsrekryteringar behöver göras uppstår emellertid kostnader både för rekrytering och för de lönekostnader som ersättaren får. I dessa fall är det rimligt att tänka sig att arbetsgivarens kostnad för sjuk- frånvaro innebär ökade utgifter. För vilka arbetsgivare som utgift- erna ökar eller minskar till följd av sjukfrånvaron är svårt att ha någon generell uppfattning om. Företagets eller organisationens specifika förutsättningar avgör detta. Utredningen nöjer sig därmed att konstatera att sjukfrånvaro i det korta perspektivet både kan innebära minskade och ökade utgifter för företag och organisationer. I ett längre perspektiv bedömer dock utredningen att en minskad sjukfrånvaro även minskar arbetsgivarnas utgifter. För att långsiktigt kunna upprätthålla produktion och lönsamhet krävs att sjukfrån- varande medarbetare ersätts med annan personal. Då uppstår rekry- teringskostnader, personalomkostnader och löner för ytterligare anställda som arbetsgivaren fortfarande bär kostnader för den sjukskrivne. Utredningens förslag om förändringar i rehabiliteringsersättningen syftar till att fler ska få rehabilitering tidigare i sjukfallen. Förslagen i sig förändrar inte kvinnors möjligheter att söka ersättning på annat sätt än mäns. Konsekvensen av utredningens förslag bedöms därför inte ha någon speciell påverkan på jämställdheten. är emellertid av de som beviljas rehabiliteringspenning kvinnor. Vad som skulle kunna påverka fördelningen mellan kvinnor och män är om fördelning mellan kvinnor och män med sjukpenningen är annor- lunda bland de kortare sjukfallen än bland de längre. Utredningen kan konstatera att det bland de pågående sjukfallen finns en lite ökning av andelen kvinnor ju längre sjukfallen pågår. Skillnaden är emellertid liten. Det innebär att om rehabilitering sker tidigare i sjukfallen än påverkar det fördelningen mellan kvinnor och män i relativt liten omfattning. I den utsträckning effekten är mätbar skulle det i så fall innebär att andelen män som beviljas rehabiliteringsersättning skulle öka. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag kan förväntas leda till att fler personer beviljas arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder. Med ett tydligare krav på att rehabiliteringsbehovet ska kartläggas tidigt i sjukfallet kommer det innebära en ökad administration för för att upprätta rehabiliteringsplaner, följa upp dessa planer och vid behov revidera dem. Det kan också komma att innebära fler och tätare kontakter med arbetsgivare för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Att enbart ett ersättningsslag ska betalas ut vid par- tiell rehabilitering minskar enligt utredningen till viss del den sam- mantagna administrationen i sjuk- och rehabiliteringsförsäkringen. Utredningens förslag kan i det korta perspektivet innebära att tiden med ersättning i en del fall förlängs. Syftet med att rehabili- teringskedjans bedömningskriterier pausas med rehabi- literingsersättning är att ge tillräckligt med tid för att påbörjade reha- biliteringsåtgärder ska kunna slutföras. Utredningens bedömning är att med fler personer som erbjuds rehabiliteringsåtgärder och att dessa åtgärder ges tillräcklig tid att verka kan sannolikheten för att personer återvänder till sjukförsäkringen minska. Det kan således på kort sikt innebära längre sjukfall men i ett längre perspektiv kan det minska sjukfrånvaron. Det skulle då både innebära lägre kostnader i sjuk- och rehabiliteringsförsäkringen och minskade administrativa kostnader för då färre ärenden behöver hanteras . Med fler personer som beviljas rehabiliteringspenning och arbets- livsinriktade rehabiliteringsinsatser kan det även komma att påverka Arbetsförmedlingen och antalet personer som blir föremål för det förstärka samarbetet. Det innebär även att antalet personer som blir föremål för en gemensam kartläggning kommer att öka.