sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner vidta de sär- skilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgäng- liga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhåll- andena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Vid höjd beredskap ska de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvän- diga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. Om regeringen fattar beslut om höjd beredskap ska detta till- kännages på samma sätt som all ordinarie lagstiftning men också via radio och TV, i enlighet med 9 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Höjd beredskap innebär också att vissa av fullmakts- lagarna helt eller delvis kan implementeras genom regeringsbeslut. Om regeringen fattat beslut om högsta beredskap i hela landet kan regeringen besluta om att tillkännage detta även genom beredskaps- larm (9 § FTH). Beredskapslarm är således ett sätt att tillkännage beslutet om högsta beredskap och inte en egen beredskapsnivå. Med- delande om att regeringen fattat beslut om beredskapslarm ges i systemet för Viktiga Meddelanden till Allmänheten (VMA). len ska vara lång med femton sekunders uppehåll mellan signalerna och ska pågå under sammanlagt (10 § FTH). Om regeringen fattat beslut om att tillkännage ett beslut om högsta beredskap genom beredskapslarm kommer ett antal lagar och förordningar att träda i kraft i sin helhet , de s.k. fullmakts- lagarna (13 § FTH). Det gäller exempelvis krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268). 5.4Samverkan mellan myndigheter och förvaltningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter En krissituation eller höjd beredskap förutsätter att myndigheterna samverkar sinsemellan. Samverkan mellan myndigheter regleras i ett antal författningar. För att nämna några: Enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. I 6 § myn- dighetsförordningen (2007:515) anges att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheternas skyldighet att samverka sinsemellan regleras även i krisberedskapsförordningen där det i 5 § anges att varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndighet- erna ska enligt bestämmelsen också samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Av krisberedskapsförordningen framgår också att länsstyrelserna inom sitt geografiska område vid kriser ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv samt den nationella nivån. Läns- styrelserna ska också prioritera och inrikta statliga och internatio- nella resurser som ställs till förfogande och under en kris samordna verksamheten mellan kommuner, regioner och myndigheter (6 § krisberedskapsförordningen). Under höjd beredskap kan det uppstå behov av snabba och mellan myndigheterna samordnade åtgärder. Frågan är om en myndighet, efter delegation från regeringen, kan överta beslutskompetens från en annan myndighet och hur långt en sådan kompetens då kan sträcka sig. 5.5Analys av regeringens myndighetsstyrning och statliga förvaltningsmyndigheters mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter Detta avsnitt innehåller en rättsutredning, som – vilket också fram- hållits inledningsvis – tagits fram i samverkan med f.d. hovrättspresi- denten . avser de statliga förvalt- ningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra statliga förvalt- ningsmyndigheter, och innehåller en analys av förutsättningarna för regeringens myndighetsstyrning och statliga myndigheters förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter. Denna fråga är relevant för utredningen. I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag på en sektorsindelning av de statliga förvaltningsmyndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för krisberedskapen och för civilt försvar. Ut- redningen ska också föreslå vilka myndigheter som ska ges ett för- fattningsreglerat ansvar att samordna planering och utveckling inom respektive sektor (sektorsansvariga myndigheter) samt vilka uppgifter som ska följa med detta ansvar. Syftet med denna rättsutredning är därför att analysera om och i sådana fall i vilken utsträckning som en statlig förvaltningsmyndighet, efter delegation från regeringen, kan ta över beslutskompetens från en annan statlig förvaltningsmyndighet. Relationen mellan å ena sidan regeringen och de statliga förvalt- ningsmyndigheterna under regeringen och å andra sidan myndigheter, kommunala myndigheter och privata organ, som har fått delegerade förvaltningsuppgifter (12 kap. 4 § RF), kommer inte att beröras i denna analys. 5.5.1Regeringens myndighetsstyrning enligt regeringsformen Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen enligt 12 kap. 1 § RF. Förvaltningsmyndigheterna är emellertid enligt 12 kap. 2 § RF, självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner, eller när det gäller tillämpning av lag. Förvaltningsmyndigheterna har att förverkliga regeringens poli- tik. De har en lydnadsrelation till regeringen men inte till eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som genom föreskrifter, regleringsbrev och andra direk- tiv lämnar uppdragen till förvaltningen. Regeringen kan sägas ha delegerat en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder också att regeringen inför är ytterst ansvarig för allt som myn- digheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnads- plikt mot regeringen inte gäller (12 kap. 2 § RF). Detta undantag innebär att överlåtelsen av makt till myndigheterna skett genom grundlagen och inte genom regeringens beslut.11 Av 7 kap. 3–4 §§ RF följer att regeringsärenden avgörs av reger- ingen vid ett regeringssammanträde där minst fem statsråd deltar, s.k. kollektivt beslutsfattande. Beredningsformerna i är anpassade till det kollektiva beslutsfattandet för att ge regerings- medlemmarna möjlighet att ge synpunkter och delta i handlägg- ningen av ärenden på ett sätt som gör det möjligt för dem att ta ett gemensamt ansvar för de beslut som regeringen fattar. Regeringsformen innehåller inte några särskilda regler om civila nödsituationer av det slag som finns i 15 kap. RF när det gäller krig och krigsfara. Sådana nödsituationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. För att kunna utöva det kollektiva beslutsfattandet även i en kris finns rutiner för att säkerställa att fem statsråd med kort inställelsetid är beslutsmässiga om behov uppstår. , som tillsattes 2004, gav ett särskilt upp- drag till en expertgrupp att överväga de konstitutionella aspekterna på civil krishantering. Expertgruppen lämnade rapporten skapen i grundlagen (SOU 2008:61). I rapporten övervägdes om kravet på närvaro av minst fem statsråd för regeringsbeslut skulle kunna frångås i extrema situationer. Expertgruppen föreslog att regeringen skulle ges en utökad normgivningskompetens i nödsituationer. 11SOU 2007:75, s. 40 f. , i sin tur, instämde i expertgruppens be- dömning att det fanns ett behov av att utvidga regeringens norm- givningskompetens i nödsituationer och föreslog att det i regerings- formen skulle införas en särskild reglering som innebar att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar fick meddela före- skrifter som enligt grundlag skulle meddelas av riksdagen.12 I den efterföljande propositionen konstaterades att nämnda förslag kriti- serats av några remissinstanser. Regeringen avstod därför från att lägga fram ändringsförslag och ansåg att frågan behövde utredas ytter- ligare.13 När det gällde frågan huruvida kravet på minst fem statsråds när- varo skulle frångås var expertgruppens slutsats att övervägande skäl talade för att sådana regler inte borde införas. Om en situation upp- kom där man inte kunde upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut fick man i stället förlita sig på att nödvändigheten erkändes i den efterföljande granskningen av regeringens agerande.14 Utredningar och betänkanden rörande specifika händelser visar på hur åtgärder vidtagits kontinuerligt och framåt för att förbättra regeringens agerande vid kriser. Dessa åtgärder har vid- tagits i form av mer praktiska hanteringsåtgärder, inkallnings- och larmningsrutiner för statsråd, inrättande av särskilda enheter som stöd i händelse av en kris, utveckling av säkra kommunikationer och dokumentationsrutiner för regeringsarbete i händelse av kris.15 Föreskrifter som meddelas av regeringen Av 8 kap. RF följer att vissa föreskrifter ska beslutas av och meddelas genom lag medan andra föreskrifter meddelas av reger- ingen genom förordningar. Föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § RF meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden, förhållandet mellan enskilda och det all- männa under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko- Se även Svensk krishantering i fredstid – de konstitutionella aspekterna och en framåtblick, SvJT 2020, s. 1148. 2009/10:80, s. 207. 14SOU 2008:61, s. 109. 15Försvarshögskolan, Krisberedskaps- och totalförsvarslagstiftning – En bilaga till Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i , s. 15. nomiska förhållanden (det primära lagområdet).16 Av 8 kap. 3 § RF följer att kan bemyndiga regeringen att meddela vissa före- skrifter enligt 2 § (det delegeringsbara offentligrättsliga området). Regeringen har ett eget normgivningsområde som följer av 8 kap. 7 § RF. Enligt bestämmelsen får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. De föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bestämmelsen får emellertid inte avse eller dess myndigheter. Föreskrifterna får inte heller avse den kommunala beskattningen. Delegation till myndigheter under regeringen Av 8 kap. 10 § RF följer att regeringen, om genom lag har bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter som enligt regerings- formen primärt hör till lagområdet, kan överlåta den delegerade kom- petensen vidare till en förvaltningsmyndighet eller till en kommun. Det krävs dock ett uttryckligt medgivande från . Den nämnda bestämmelsen gör det möjligt för att ge regeringen möj- lighet att vidaredelegera normgivningskompetens (subdelegation) inom det delegeringsbara lagområdet till den förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer. Som exempel kan bemyndigandet i 2 kap. 7 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) nämnas. Enligt stadgandet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. säkerhetsskyddsanalys. Genom 8 kap. 11 § RF ges regeringen en motsvarande behörighet att överlåta den normgivningskompetens som regeringen har med stöd av 8 kap. 7 § RF, dvs. dels kompetensen att besluta föreskrifter om verkställighet av lag, dels restkompetensen. Denna kompetens kan dock överlåtas endast till myndigheter under regeringen, inte till kommunerna. Kompetensen kan också överlåtas från regeringen till myndigheterna under . 16Av intresse för andra delar av utredningens arbete kan det här vara av betydelse att peka på att det av 8 kap. 2 § RF också följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de gäller grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna, både centrala och övriga, varit fristående i förhållande till regeringen och regeringens kansli. De statliga myndigheterna har inte, såsom deras motsvarigheter i de flesta andra länder, varit inbyggda i mini- sterierna (ministerstyre över förvaltningen). Myndigheterna har fattat sina beslut på eget ansvar, och regeringens ledamöter har inte haft något politiskt ansvar inför för besluten. En departements- chef har, formellt sett, kunnat påverka en underordnad myndighets beslut bara via sin ställning som ledamot av regeringen. Han eller hon har i regeringen kunnat ta upp frågor om ändringar av författ- ningar. Departementschefen har vidare, inom ramen för regeringens kompetens, kunnat försöka få till stånd ett regeringsdirektiv till myndigheten.17 De statliga förvaltningsmyndigheterna står, som framgår ovan, i ett lydnadsförhållande till regeringen och myndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv i sär- skilda fall som regeringen meddelar.18 Regeringens mandat att med- dela direktiv för särskilda fall är emellertid, som också framgår inled- ningsvis, inte obegränsad då förvaltningsmyndigheterna är självständiga i vissa avseenden. Av 12 kap. 2 § RF framgår som nämnts att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Motsvarande bestämmelse fanns i den äldre lydelsen av regeringsformen i 11 kap. 7 §. Regeringen är en myndig- het och förbudet riktas alltså även mot den. Förbudet mot direktiv till förvaltningsmyndighet i särskilda fall innebär att förbudet är begränsat till myndigheternas handläggning av ärenden medan faktiskt handlande lämnas utanför.19 17Erik m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 558. 1973:90, s. 397. 1973:90, s. 398. Regeringen kan alltid inom sin normgivningskompetens utfärda nya bestämmelser som tar sikte på en aktuell situation.20 En aktuell situation får emellertid inte tolkas för fokuserat på ett enskilt fall. Sådana bestämmelserna skulle då riskera att komma i konflikt med generalitetsprincipen. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § syftar således inte till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen utan ska garantera förvaltningsmyn- dighetens oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden. Hur 12 kap. 2 § RF ska förstås har varit föremål för mycket dis- kussion och skilda uppfattningar i statsrättslig och statsvetenskaplig doktrin. Ur det statsrättsliga perspektivet har lydnadsplikten enligt 12 kap. 1 § setts som negativt definierad som det som självständig- hetsregeln i 12 kap. 2 § inte omfattar. Ur det statsvetenskapliga per- spektivet betonas i stället regeringens styrningsfunktion enligt 12 kap. 1 § RF. När tolkningen av de båda paragraferna och begreppen lyd- nadsplikt och självständighet ska göras måste också andra bestäm- melser i regeringsformen tas med. Det gäller legalitetsprincipen i 1 kap. 1 §, att regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § och kommuner- nas självstyrelse enligt 14 kap. 2 §. Var går skiljelinjen mellan å ena sidan myndighetsutövning och tillämpning av lag och å andra sidan faktiskt handlande? I förarbetena till den nya förvaltningslagen (2017:900) konstaterar regeringen att gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, i många fall är förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spår- vagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verk- samhet som innefattar handläggning av ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehand- 1973:90, s. 397. läggning eller enbart ett faktiskt handlande. I gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighetsföreträdarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myn- dighetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.21 Det nu nämnda gränsdragningsproblemet har kommenterats i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige:22 Denna svenska ordning är säregen och kan skapa särskilda problem i nödlägen. När fråga är om situationer som ligger utanför 12 kap. 2 § RF, såsom när det gäller området för myndigheters s.k. faktiskt handlande gäller (dock) att regeringen har rätt att styra myndigheterna med sin direktivrätt. Det har ansetts att detta betyder att regeringen i ett extra- ordinärt läge skulle kunna ge polisen order om att t.ex. storma en bygg- nad, men att regeringen då inte kan beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. Frågan är dock om gränsen kan dras så, eftersom en stormning av en byggnad som regel får förväntas innehålla element också av sådant rättsligt beslutsfattande som faller under bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF. Snarare torde det i en sådan situation handla om att regeringen då tillämpar konstitutionell nödrätt och att polisen anser att därmed följer lydnadsplikt i förhållande till regeringen. I ett allvarligt krisläge måste det i allt fall finnas utrymme för att lösa arbetsuppgifterna genom informella kontakter mellan regeringen och polisen. I en äldre förvaltningslag (1971:290) anges att med myndighets- utövning avses utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (3 §). I förarbetena till den nämnda lagen an- ges att gemensamt för all myndighetsutövning är att med myndig- hetsutövning avses beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.23 2016/17:180, s. 24. 22Johan Hirschfeldt, Mänskliga rättigheter och andra konstitutionella kärnvärden när krisen slår till, i Mänskliga rättigheter i det offentliga ([red. ]), 2017, s. 198 f. 1971:30 del 2, s. 331. Denna definition ligger till grund för hur begreppet myndighets- utövning avgränsas i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutövning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. , skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen (2017:725). I förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen anges följande:24 Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myn- dighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myn- digheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhåll- ande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att be- sluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 498–499, prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11). förvaltningslag25 innehöll inte någon definition av begrep- pet myndighetsutövning. Av förarbetena framgår dock att lagstift- aren ansåg att begreppet myndighetsutövning skulle ges den inne- börd som det fått i praxis.26 Någon ändring av tillämpningsområdet för de bestämmelser där begreppet förekom var inte avsedd. Inte heller den nu gällande förvaltningslagen (2017:900) innehåller någon definition av myndighetsutövning. Myndighetsutövning innebär således att en myndighet ensidigt bestämmer en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det handlar alltså om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får be- stämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller också myndighetsutövning gentemot kommun. 2016/17:180, s. 47 f. 25Förvaltningslag (1986:223). 26SOU 1983:73, s. 50. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller även i fråga om ”tillämpning av lag” i ett särskilt fall. I förarbetena till regeringsformen anges om detta uttryck att övervägande skäl synes tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Uttrycket anses innefatta inte bara tillämpningen av lagbestämmelser utan även av verkställighetsföreskrifter till en lag som regeringen kan ha utfärdat.27 I doktrinen har här pekats på ett inneboende problem beroende på hur man ser på bestämmelsens tillämpningsområde i fråga om ”tillämpning av lag”. Det har anförts att mycket av myndigheternas faktiska handlande i sin tur i realiteten är baserat på bestämmelser i lag, något som t.ex. gäller paradexemplet på faktiskt handlande: under- visning, jfr skollagen. skrev 1999 om detta: ”I en uttun- nad mening kan t.o.m. undervisning ses som tillämpning av lag.” Det- samma gäller enligt honom vård enligt hälso- och sjukvårdslagen.28 har juridifieringen, eller m.a.o. förrättsligandet eller lagregleringen, ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet. Ju extensivare syn man har på ärendebegreppet och/eller på vad begreppet lagtillämpning omfattar desto större blir inskränkningarna av regeringens möjlighet att styra sina förvaltningsmyndigheter. Med en mer restriktiv syn här kan bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF ges en mera väl avvägd och mindre långtgående innebörd. Ett skäl som talar för det senare synsättet är ett uttalande i de ursprungliga för- arbetena till regeringsformen som inleder behandlingen av avgräns- ningsfrågan. Där står: ”Regeringen och samt andra överord- nade organ bör inte få ge direktiv om hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett individuellt ärende som innefattar egentlig rätts- tillämpning (kursiveringarna gjorda här).”29 1973:90 s. 398. 28Thomas , Självständighet och pluralism – om vertikal maktdelning i , i till , 1999, s. 120. 1973:90, s. 397. Sammanfattning av innebörden i 12 kap. 2 § RF Förvaltningsmyndigheterna kan sägas vara självständiga i fråga om sin myndighetsutövning och lagtillämpning i enskilda fall medan de i fråga om det faktiska handlandet är fristående men skyl- diga att lyda regeringens styrande åtgärder. har det varit förhållandet mellan regeringen och de under- ställda förvaltningsmyndigheterna som stått i centrum eller med andra ord frågan om utrymmet respektive begränsningarna för vertikal styrning. går framställningen över till att gälla vad man kan kalla villkoren för den horisontella relationen mellan statliga förvaltnings- myndigheter. 5.5.3En förvaltningsmyndighets möjlighet att få ta över annan myndighets beslutskompetens