sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Sådan bevisning kan bestå av exempel- vis andra hyror som bestämts genom samma eller annan förhand- lingsöverenskommelse, analyser avseende boendekonsumenternas värderingar baserat på enkätundersökningar, trygghetsundersök- ningar, statistik gällande kötider eller prissättning på andra typer av bostäder etc. Om part genom den åberopade bevisningen kan visa att en hyra i jämförelsematerialet avviker från en rimlig bedömning av bruks- värdet ska dessa lägenheter inte ligga till grund för en direkt jäm- förelse. Den närmare innebörden av om hyran avviker från en rimlig bedömning av bruksvärdet måste överlämnas till rättstillämpningen. Man får dock godta att hyrorna kan variera inom vida marginaler utan att de underkänns på denna grund. Detta får anses följa av rim- lighetskriteriet i bestämmelsen. Om vissa lägenheter har underkänts kan det fortfarande finnas andra jämförelselägenheter som kan ligga till grund för en direkt jämförelse. Parterna i det kollektiva förhandlingssystemet ska alltjämt ha fri- het att inom vida ramar komma överens om hyrorna. Hyresnämn- derna ska inte bli en kontrollinstans för hyressättning, utan ventilen kan få betydelse på sådana orter där till exempel det geografiska läget eller andra kvalitetsfaktorer inte i rimlig grad har beaktats i hyres- sättningen. Hyresprövningar på orter där parterna har arbetat med att differentiera hyressättningen utifrån bruksvärden kommer alltså inte att påverkas av ventilen, förutsatt att parterna åberopar sådant jämförelsematerial. 3Se avsnitt 2.3.11. Följden av att visst jämförelsematerial utesluts från prövningen är att annat jämförelsematerial som parterna åberopat får större betydelse. Är det inte möjligt att göra en direkt jämförelse är hyres- nämnden liksom hänvisad till att bestämma en skälig hyra genom en allmän skälighetsbedömning. Det material som parterna har åberopat kan då komma att utgöra så kallat bakgrundsmaterial. får i det enskilda fallet bedöma värdet av bakgrunds- materialet. De skäl som legat till grund för att utesluta visst jäm- förelsematerial genom en tillämpning av ventilen, ska dock återspeglas i hur hyresnämnden ser på det materialet vid en allmän skälighets- bedömning. Annan av parterna åberopad utredning kommer då att få större betydelse för prövningen. I paragrafens andra stycke, första meningen, görs även en språklig ändring genom att ordet beaktas flyttas fram till den främre delen av första meningen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Hyrestvister enligt 12 kap. 55 § som har inletts hos hyres- nämnden före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestämmelser. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder När nämnden avgör ett ärende ska det av beslutet framgå vilka skäl som ligger till grund för beslutet, om detta går någon part emot. Det- samma gäller andra beslut, om det behövs. Vid beslut enligt 12 kap. 55 § jordabalken bör det av skälen framgå hur hyresnämnden i väsentliga avseenden har bedömt lägenhetens bruks- värde. I beslut om avskrivning enligt 8 a § ska även de nya villkor anges på vilka avtalet enligt 11 kap. 6 a § tredje stycket jordabalken ska anses förlängt. Om en part kan överklaga beslutet eller ansöka om återupp- tagande, ska det i beslutet anges vad parten ska iaktta. sammanträde i ärendet och kan på grund av ärendets beskaffenhet eller annan särskild omständighet beslut inte meddelas som sammanträdet avslutats, ska beslutet med- delas , om inte synnerligt hinder möter. Underrättelse om när beslutet meddelas ska lämnas vid samman- trädet. Ett slutligt beslut ska lämnas till part genom nämndens försorg. Detta gäller dock inte ett beslut om avskrivning enligt 8 eller 12 §, om beslutet meddelas vid ett sammanträde i partens närvaro. Har en skiljaktig mening förekommit, ska denna meddelas par- terna på samma sätt som beslutet. I paragrafen införs ett nytt andra stycke som innebär att hyres- nämnderna bör lämna mer utförliga skäl avseende bedömningen av lägenhetens bruksvärde. Övervägandena för förslaget finns i av- snitt 7.2. I motiven till den nu gällande bestämmelsen framhålls bland annat följande (prop. 2005/06:80, s. 61 f.). Om hyresnämnden har avgjort ett hyressättningsärende bör en utgångs- punkt vara, såväl när hyran fastställts efter en jämförelseprövning som när den har fastställts efter en skälighetsprövning, att beslutet innehåller tydliga resonemang som gör det möjligt att koppla den fastställda hyresnivån till de hyresnivåer som finns i det åberopade jämförelse- och bakgrundsmaterialet eller i annat material. Exempelvis kan det vara lämpligt att det anges vilka lägenheter i det åberopade jäm- förelse- och bakgrundsmaterialet som har beaktats, vilka hyresnivåer som gäller för dem, vilka skillnader i olika bruksvärdefaktorer som finns mellan dem och prövningslägenheten och vilken betydelse som dessa skillnader har för den hyra som har fastställts. Om hyresnämnden har beaktat sin allmänna kännedom om hyresläget på orten kan det vara lämpligt att ange vari denna kännedom består – exempelvis av tidigare hyressättningsbeslut – och vilken närmare betydelse som denna har haft. Lagförslaget bygger huvudsakligen på det som redan gäller . Det ovan redovisade motivuttalandet ska alltså alltjämt betraktas som aktuellt. Syftet med nu aktuell ändring är att få till stånd tydligare beslut i ärenden om hyresprövning av bostadslägenheter. Det är fråga om en anvisning åt hyresnämnderna att i sina skäl till beslut redovisa hur nämnden har bedömt lägenhetens bruksvärde och dess påverkan för utgången. Skälen bör vid hyressättning genom allmän skälighets- bedömning syfta till att ge parterna besked åtminstone i stora drag om vad som ligger bakom beslutet. Av naturliga skäl kan man inte förvänta sig någon uttrycklig prissättning av enskilda faktorer. Däremot bör hyresnämnderna normalt sett i mer allmänna ordalag kunna ange vilka omständigheter som varit av större eller mindre betydelse. I kommissionens förslag till ändringar i 12 kap. 55 § jordabalken lyfts bruksvärdet fram som grundläggande vid bedömningen av vad som är skälig hyra. Det kommer därmed även att vara mer naturligt för hyresnämnderna att resonera kring bruksvärdesfaktorernas bety- delse för utgången av prövningen. Hur skälen närmare utformas bör överlåtas åt hyresnämnden att avgöra i det enskilda fallet. Denna lag träder i kraft . 8.3Förslaget till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304) Om förhandlingsordningens parter inte kan träffa en förhandlings- överenskommelse får hyresnämnden medla. får inleda medling efter ansökan från någon av förhandlingsordningens parter. får också själv tillfråga parterna om medling om en tvist om villkorsändring har hänskjutits till nämnden. Medling får ske om det är lämpligt med hänsyn till antalet lägenheter som berörs, de ansträngningar parterna gjort för att komma överens och övriga omständigheter. Ärendet ska avskrivas om det är uppenbart att det saknas förut- sättningar för att parterna ska komma överens. Ärendet ska också av- skrivas senast efter ansökan. Medlingen får dock fortsätta om båda parter är överens om det och hyresnämnden anser att det finns skäl till det. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser som innebär en for- malisering av den medlingsverksamhet som har tillämpats i hyresnämnderna, och som vid behov kan antas komma att fortsätta tillämpas. Den allmänna motiveringen finns i avsnitt 7.6. Medlingen innebär att hyresnämnden i samband med så kallade masstrandningar bjuder in de förhandlande parterna till medling. Genomförande av medlingen förutsätter att parterna i vart fall är beredda att delta i medlingen. har ett ansvar för att inte medlingen fördröjer de övriga åtgärder som kan vara aktuella. För ett någorlunda enhetligt bestånd med en hyresvärd bör medlingen kunna vara aktuell när antalet lägenheter uppgår till 500–1 000 lägenheter. Om det är lägenheter med flera hyresvärdar kan medlingen vara aktuell redan vid färre lägenheter om förhand- lingarna har förts i ett sammanhang. För att medling ska tillämpas bör det även krävas att parterna har gjort seriösa försök att komma överens vid förhandlingar. Ytter- ligare en aspekt som kan tala för eller emot att medling ska tillämpas kan vara om båda parter har ansökt eller bara den ena. Om båda parter vill ha medling kanske övriga faktorer kan vara av mindre betydelse. Bedömningen av om förutsättningar för medling finns bör ske utifrån en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Om hyres- nämnden anser att förutsättningarna brister får ansökan avvisas. Denna lag träder i kraft . I detta kapitel redogör kommissionen för konsekvenserna av de förslag som har presenterats i kapitel 7. 9.1Konsekvensanalysens innehåll och syfte Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska en konsekvens- analys, där det är motiverat, analysera förslagens kostnader och in- täkter för stat, kommuner, regioner, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas och om förslagen innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska en finansiering föreslås. Enligt direktiven ska kommissionen belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas. I det ingår bland annat att analysera, beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av förslagen och de alternativa för- slag som övervägts samt deras motiv. Detta innefattar konsekven- serna för fastighetsägare, hyresgäster och bostadsmarknaden i stort inklusive konsekvenserna på lokal nivå för orter av olika typ och i olika delar av landet. Kommissionen ska också beräkna förslagens effekter på de offent- liga finanserna. Om kostnaderna förväntas öka för det allmänna ska kommissionen även lämna förslag till finansiering. Kommissionen ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas kan få för jämställdheten mellan kvinnor och män och för boendesegregation. Förslagen berör ett flertal aktörer, främst påverkas: •Hyresgäster och andra boendekonsumenter •Fastighetsägare som hyr ut bostadslägenheter •Hyresmarknadens parter och dess organisationer Vi har en bostadsmarknad som präglas av bostadsbrist i stora delar av landet. Såväl hyresmarknaden som den ägda bostadsmark- naden har brister som kan bidra till att utbudet av tillgängliga bostäder och rörligheten begränsas. På många orter är efterfrågan på hyreslägenheter högre än utbudet och hyreskontrakt är attraktiva och svåra att erhålla. Vissa av dessa brister kan hänföras till hur hyresmarknaden fungerar (se kapitel 3). Hushållens möjligheter och vilja att anpassa sin boendesituation efter eventuella förändringar i inkomsten eller vid förändrade behov minskar om hyrorna inte återspeglar boendekonsumen- ternas värderingar. De som bor i en lägenhet med en hyra som är lägre än vad som kan härledas ur boendekonsumenternas värderingar får starka incitament att behålla den och kan komma att avstå från att flytta till en bostad som bättre motsvarar deras behov. Det kan även ge incitament för personer som inte har behov av bostaden att behålla den och hyra ut den i andra hand. På så sätt blir en mindre andel av beståndet tillgängligt på förstahandsmarknaden. Det kan innebära att många som vill hyra sin bostad, och har en betalnings- vilja, stängs ute från hyresmarknaden. Detta tar sig även uttryck i stora skillnader i kötider mellan olika områden. Om hyresnivån i högre grad anpassas till boendekonsumenters värderingar och betal- ningsvilja minskar dessa incitament. Kommissionens undersökningar visar att det finns orter där läges- faktorn och lägenheternas kvaliteter inte har beaktats i tillräcklig ut- sträckning. I undersökningarna har betalningsviljan hos boende- konsumenter i allmänhet använts för att undersöka hur olika attraktiva lägen och kvaliteter får genomslag i hyressättningen på orten. Deras betalningsvilja har ställts mot aktuella hyresnivåer på orten. sökningarna har inte syftat till att fastställa vad som utgör en rimlig hyresskillnad för olika geografiska lägen på en ort eller vad en speci- fik kvalitet i boendet bör ges för påverkan på hyressättningen. Bety- dande skillnader mellan betalningsviljan hos boendekonsumenter för en viss boendekvalitet jämfört med den rådande hyressättningen är emellertid en indikation på att läge och kvalitet inte har beaktats i tillräcklig utsträckning. Detta stöds även av andra undersökningar1. Vi kan också se från våra undersökningar att renoveringar ofta leder till justerade hyresnivåer under hänvisning till standardhöjande åtgärder. I dessa fall genereras en hyresnivå som ligger mer i linje med boendekonsumenternas allmänna värderingar, även avseende läges- faktorer. Hyror som inte reflekterar boendekonsumenternas värderingar av olika kvaliteter i boendet kan, i kombination med växande hyres- skillnader mellan nyproducerade och befintliga hyreslägenheter, skapa inlåsningseffekter och leda till ett ineffektivt utnyttjande av hyresrättsbeståndet. Hyressättningen har kritiserats för att minska andelen hyresbostäder i attraktiva delar av våra tätorter med långa köer som följd. I stället har ombildning till bostadsrätter stimulerats, incitament skapats för olaglig handel med hyreskontrakt och hyrorna drivits upp på andrahandsmarknaden. 9.2.1Bättre förutsättningar att beakta läge och kvalitet utifrån rådande boendevärderingar De förslag vi lämnar innebär att parterna i det kollektiva förhand- lingssystemet fortsatt har ansvar för hyressättningen och avgör vad som kan anses vara rimliga hyresnivåer på orten. Förslagen innebär inte någon inskränkning av parternas möjligheter att i hyresför- handlingar beakta det ortsspecifika och hitta de lösningar som passar för den lokala hyresmarknaden. Följande utgör utgångspunkter för de förslag vi presenterat: –Hyresmarknaden ska möta och avspegla rådande värderingar och behov hos boendekonsumenterna –Boendekonsumenternas värderingar av läge och kvalitet ska reflek- teras i bruksvärdet 1Se avsnitt 5.5. –Förslagen ska utgå från de olika lokala förhållanden som råder och inte avse att hantera skillnader mellan orter –Inom bruksvärdessystemet råder avtalsfrihet och hyressätt- ningen sker oftast inom ramen för det kollektiva förhandlings- systemet –Förutsättningarna för fungerande befintliga modeller för hyres- sättning ska inte ändras –Processen i hyresnämnden är dispositiv Kommissionen bedömer att nedanstående förändringar samman- taget kan påskynda en utveckling mot en hyresstruktur som beaktar boendekonsumenternas värderingar av läge och kvalitet genom för- ändrade tillämpningar av hyresmarknadens parter. •En ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämn- der som syftar till att det vid allmänna skälighetsbedömningar tyd- ligare ska framgå hur hyresnämnden bedömt lägenhetens bruks- värde (se avsnitt 7.2). •Ändringar i hyreslagen i syfte att tydligare framhålla att bruksvärdet är det centrala vid den rättsliga prövningen av hyran och att särskild hänsyn ska tas till sådana bruksvärdesfaktorer som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på (se avsnitt 7.3–7.4 och 7.7). Vidare föreslås att det, genom en lagstadgad ventil, ska finnas en större möjlighet än att bortse från vissa kollektivt för- handlade hyror vid bruksvärdesprövningen. Kollektivt förhand- lade hyror ska alltjämt vara hyresnormerande, men de lägenheter som åberopas som jämförelsematerial ska ha hyror som motsvarar en rimlig bedömning av deras bruksvärden (se avsnitt 7.5 och 7.7). •En ny bestämmelse i hyresförhandlingslagen (1978:304) som ger lagstöd åt den informella medling som förekommer vid hyresnämnderna mellan de kollektivt förhandlande parterna (se avsnitt 7.6). •Uppföljning av hyresstrukturer på ortsnivå bör göras. Resultaten kan av de lokala parterna därefter användas som stöd vid hyres- förhandlingar. Kommissionen bedömer även att det behövs en fördjupad offentlig hyresstatistik för att skapa en bättre trans- parens på hyresmarknaden (avsnitt 7.8). •Kommissionen har resonerat kring metoder som kan användas av de kollektiva parterna för att utveckla förenklade modeller för hyresstrukturer (kapitel 6). Kollektivt förhandlade hyror är alltjämt hyresnormerande, men det införs en möjlighet att göra undantag från sådana hyror som inte ligger inom ramen för en rimlig bedömning av lägenheternas bruksvärde. Förändringar i hyreslagen och andra förslag syftar till att lägenheters geografiska läge och kvalitet ska få större genomslag i hyressätt- ningen på de orter där dessa faktorer inte beaktas tillräckligt. 9.2.2En hyresmarknad som möter boendevärderingar Våra förslag löser långt ifrån alla problem som präglar dagens bostads- och hyresmarknad. Hyresmarknadens funktionssätt påverkas inte bara av hyressättningen utan är beroende av många andra faktorer, till exempel skattevillkor, bygg- och markkostnader, plan- och bygg- lagstiftning, konkurrensförhållandena mellan byggentreprenörer och fastighetsförvaltare samt betalningsviljan för hyresrätter jämfört med andra boendeformer. Förslagen tar sikte på att skapa möjligheter och incitament för de förhandlande parterna att ta större hänsyn till boendekonsumen- ternas värderingar i hyressättningen. Förslagen bedöms ge bättre förutsättningar för att uppnå en hyresstruktur som upplevs som rättvisande, transparent och mer i linje med boendekonsumenternas värderingar. Därmed förbättras hyresmarknadens funktionssätt i flera avseenden. Hyran inom bruksvärdessystemet är i praktiken ofta den hyra som parterna i förhandlingar kommer överens om. Den faktiska hyresnivån är resultatet av den praxis som uppstår genom den lokala tillämpningen av bruksvärdesystemet. Systemet med kollektiva för- handlingar eller hyror som bestäms i enskilda förhandlingar mellan hyresvärd och hyresgäst kan emellertid ge upphov till hyror som avviker från boendekonsumenternas värderingar av läge och kvalitet. Eftersom bruksvärdet inte kan mätas med ett objektivt verktyg utan måste bedömas för varje enskild lägenhet är det inte möjligt att mäta eller utvärdera dessa eventuella skillnader i kronor. Även om hyresmarknaden inte är tänkt att vara en ”fri marknad” i den renodlade nationalekonomiska betydelsen ska samspelet mellan utbud och efterfrågan ändock ha en påverkan på prissättningen. Hyran ska genom bruksvärdet spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt. Hyresmarknaden behöver i större utsträckning möta rådande boendevärderingar och behov som bruksvärdet är tänkt att reflektera, utifrån de olika lokala förhållan- den som råder. Våra förslag syftar till att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet ska få ett större genomslag på de orter där sådana värderingar inte beaktas tillräckligt. En hyressättning som inte bygger på boendekonsumenternas värderingar kan framstå som svår att rättfärdiga. De som bor i mindre attraktiva lägenheter kan betala samma, eller till och med högre, hyra än de som bor i mer attraktiva lägenheter. Det finns ett samhälleligt intresse av en väl fungerande hyres- marknad. Hyresmarknadens funktionssätt påverkar i hög grad hela den samhällsekonomiska utvecklingen. Att det finns tillgängliga bostäder på hyresmarknaden är viktigt för att arbetskraft ska kunna söka sig till växande regioner och sektorer, att unga vuxna ska kunna etablera sig på bostadsmarknaden och att hushåll ska kunna byta till bostäder som möter deras behov. Hyresrätten är central för sysselsätt- ningen och anpassningsförmågan hos individer, företag och offentlig sektor. 9.3Konsekvenser för hyresstrukturer och hyresnivåer Kommissionens uppdrag har varit att kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer vid hyressättningen. I uppdraget har ingått att överväga och föreslå åtgärder som leder till att hyresgästernas värderingar av läge och kvalitet ges ett större genomslag, i de fall och på de orter där kom- missionen bedömer att dessa värderingar inte beaktas tillräckligt. Det innebär med nödvändighet att i de fall läge och kvalitet inte beaktas i tillräcklig utsträckning så kommer de förslag som kom- missionen lämnar att kunna påverka såväl den befintliga hyresstruk- turen som rådande hyresnivåer på de orter där detta inte skett. Kommissionens arbete visar att situationen ser mycket olika ut i olika orter beroende på hur läge och kvalitet beaktas i hyressätt- ningen. Vissa orter har en hyressättning som i hög grad överens- stämmer med boendekonsumenternas värderingar av läge och kvali- tet, till exempel . Andra orter uppvisar en i många avseenden platt hyresstruktur där hyresnivåerna ofta kan kopplas till värdeåret, dvs. det år som lägenheterna byggdes eller senast upprustades. Våra kartläggningar visar att hyresstrukturerna på vissa orter är svåra att rättfärdiga utifrån lägenheternas bruksvärden. Till exempel kan lägenheter som ligger i särskilt attraktiva områden ha motsvarande hyror som liknande lägenheter i mindre attraktiva områden, trots att läget är en faktor som ska ingå i underlaget för bedömningen av en lägenhets bruksvärde. Kommissionens undersökningar har även bekräftat att lägesfaktorn är en kvalitet i boendet som boendekonsu- menter sätter stort värde på. Dagens relativt ”platta” hyresstruktur ger på en del orter upphov till långa köer till vissa lägenheter. Ofta gäller det lägenheter som har en relativt låg hyra, i orter där hyressättningen till stor del grundats på byggår och inte på läges- och kvalitetsfaktorer. En ökad hyressprid- ning och en hyresstruktur mer i linje med hushållens värderingar inne- bär att kötiderna till olika lägenheter kan bli mer likartade. Framför allt kan skillnaderna mellan olika geografiska områden jämnas ut. På orter där hyrorna inte är differentierade utifrån lägenheternas bruksvärden är det svårt att åstadkomma förändringar vid hyresnämndsprövningar, både i höjande och sänkande riktning. Hyresnämndsprövningen tenderar således att bevara redan eta- blerade hyresstrukturer. Hyresprövningar på orter där parterna inte har arbetat med att differentiera hyressättningen utifrån bruksvärden kommer att kunna påverkas av den ventil som vi föreslår, förutsatt att parterna åberopar relevanta utredningar och underlag. Syftet med ven- tilen är att jämförelselägenheter som åberopas av parterna ska ha hyror som ligger inom en rimlig tolkning av bruksvärdet. På orter där hyresgästernas allmänna värderingar inte återspeglas i hyressättningen finns ett behov av att hyrorna differentieras utifrån rimligare bedömningar av bruksvärdena. En hyressättning som bättre återspeglar hyresgästernas värderingar kan förväntas medföra lång- siktiga hyreshöjningar inom vissa områden på orter där sådana värderingar inte har fått genomslag. Det kan röra sig om att vissa bostadsområden eller enskilda fastigheter på en ort har ett geogra- fiskt läge som är undervärderat i hyressättningen. Men ändringarna kan även komma att leda till bedömningen att hyran för en lägenhet är för hög, eller att hyran i vart fall inte ska höjas i samma utsträck- ning som hyran för andra lägenheter. En indikation på detta kan till exempel vara att det uppstår vakanser som är svåra att fylla med nya hyresgäster trots en hög efterfrågan på andra lägenheter på orten. Det kan också ha etablerats ett gap mellan hyresnivåer i välunder- hållna lägenheter som renoverades med statliga stöd och lägenheter som renoverats utan stöd vilket gör att hyresnivåerna skiljer omoti- verat mycket mellan lägenheterna. Den ventil som kommissionen förslår ska införas kan förväntas få påverkan på utfallet av den rättsliga prövningen på orter där det inte finns en hyresstruktur som speglar rimliga bedömningar av bruksvärden. Det ankommer dock på den part som önskar få en prövning att lägga fram underlag som tydliggör skevheterna. I praxis finns vissa möjligheter att bortse från jäm- förelsehyror som klart avviker från vad som kan anses vara skälig hyra. Ventilen kan förväntas leda till att detta sker i något större utsträck- ning framöver.