sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Det är mot den bakgrunden svårt att se några skäl för att EU- domstolen skulle bedöma att , genom att införa en restriktiv rätt till gårdsförsäljning som inte märkbart skulle påverka alkohol- konsumtionen i , på ett irreparabelt sätt skulle ha frångått syftet med monopolregleringen. Sammanfattningsvis skulle vara skyldig att anpassa regler- ingen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning om den skulle befinnas vara oförenlig med EU- rätten. skulle däremot alltså inte vara tvingat att avskaffa detaljhandelsmonopolet, även om skulle anse att monopolet var oförenligt med till följd av undantaget för gårdsförsäljning. Trots vad som sägs ovan om den osäkerhet som alltid finns i EU-rättsliga frågor, bedömer utredningen att det knappast råder någon tvekan avseende möjligheten att på detta sätt ”backa bandet” om det skulle visa sig nödvändigt för att bevara detaljhandelsmonopolet. Förvaltningsrättsliga förutsättningar att vid behov ”backa bandet” I avsnittet ovan behandlas frågan om skyldigheter i fall EU- domstolen i efterhand skulle underkänna regleringen om gårdsför- säljning. I ett sådant fall skulle behöva anpassa regleringen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsför- säljning. Om rätten till gårdsförsäljning skulle behöva slopas, aktua- liseras även vissa förvaltningsrättsliga aspekter. Inom förvaltningsrätten finns en allmän princip som innebär att ett gynnande myndighetsbeslut inte utan vidare kan ändras genom 53Den finska regeringens proposition RP 132/2016 rd, s. 6. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... ett senare beslut från samma instans. Det brukar kallas för ett gyn- nande besluts negativa rättskraft. är denna princip stadfäst i 27 § förvaltningslagen (2017:900). I paragrafen regleras i vilka fall som en myndighet har befogenhet att ändra ett beslut som den själv har fattat till nackdel för en enskild. I paragrafen nämns för det första fall där tvingande säkerhetsskäl kräver att ett beslut änd- ras. För det andra nämns fall där det finns ett tydligt återkallelseför- behåll i beslutet eller föreskrifterna som beslutet grundas på, och för det tredje fall då ett beslut grundar sig på att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta. Även inom har det genom rättspraxis utvecklats en allmän princip som innebär att den enskilde normalt bör kunna förvänta sig att be- slutfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut, dvs. att gynnande beslut ska ha en viss grad av stabilitet. I förarbetena till förvaltningslagen anges att den unionsrättsliga principen om berät- tigade förväntningar är i linje med den svenska ordningen när det gäller gynnande besluts negativa rättskraft.54 Principen om ett gynnande besluts negativa rättskraft innebär alltså att ett tillstånd att bedriva gårdsförsäljning inte hur som helst skulle kunna dras tillbaka av tillståndsmyndigheten. Därmed uppstår frågan vad som skulle gälla i en potentiell situation där , efter ett negativt utfall i , skulle vara nödgat att upphäva reglerna som ger möjlighet att bedriva gårdsförsäljning. Det skulle alltså betyda att förutsättningarna för tillstånd inte längre skulle föreligga och att nya tillstånd därmed inte kan meddelas. För att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser torde dock även gällande tillstånd behöva upphöra att gälla. I en sådan situation som beskrivs ovan bör genom ny lag ha möjlighet att upphäva gällande tillstånd.55 Eftersom detta skulle utgöra ett undantag från den principen i förvaltningslagen om gynnande besluts negativa rättskraft, behöver dock tillståndshavar- nas situation särskilt beaktas i upphävandeprocessen.56 Det torde i ett sådant fall exempelvis kunna handla om att utreda huruvida åter- betalning av viss del av tillstånds- och tillsynsavgifter bör ske. 2016/17:180, s. 231. 2016/17:180, s.39 om möjligheten att genom lag eller förordning göra undantag från förfarandebestämmelserna i förvaltningslagen i fall det finns starkt bärande sakliga eller funktionella skäl. 56Jfr målet C‑98/14 Berlington m.fl., p. 78 och 79 samt där angiven praxis. 10.1Utgångspunkter och övergripande vägval Utredningen har i kapitel 9 redovisat bedömningen att det finns ett EU-rättsligt utrymme för att införa en begränsad form av gårdsför- säljning vid sidan av ett bevarat detaljhandelsmonopol. En förutsätt- ning är dock att begränsningar införs i syfte att säkerställa att för- säljningen sker i begränsad omfattning och att det är besöket snarare än försäljningen som står i centrum. Regleringen får inte heller komma i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen i . Av praxis går att utläsa att gårdsförsäljningen inte får framstå som en godtycklig diskriminering av utländska tillverkare av alkoholhaltiga drycker. Det innebär enligt utredning- ens bedömning att gårdsförsäljning inte kan utformas med utgångs- punkten att generellt stödja svensk alkoholdryckesproduktion. Där- emot anser utredningen, utifrån analysen av rättsläget, att en rätt till gårdsförsäljning i begränsad omfattning som utformas utifrån en övergripande utgångspunkt att stärka besöksnäringen, bör vara möj- lig att rättfärdiga EU-rättsligt. Syftet att stärka besöksnäringen, och dryckesproduktionen som en del i den, inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik, bör därför utgöra en utgångspunkt för utredningens förslag. Att regleringen bör utgå från syftet att stärka besöksnäringen utesluter inte att gårdsförsäljning också kan ge mer generella positiva effekter för svensk dryckesbransch och att gårdsförsäljning kan bidra till den svenska livsmedelsstrategins1 övergripande mål om en 2016/17:104. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Sådana effekter bör dock inte ut- göra bärande utgångspunkter för utformningen av regleringen. Den andra övergripande utgångspunkten för regleringen bör vara att gårdsförsäljning inte ska leda till negativa folkhälsoeffekter. Sär- skilda begränsningar behöver införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Detta är nödvändigt för att säkerställa att regleringen kan inordnas i en svensk alkoholpolitik som fortsatt framstår som systematisk och sammanhängande. Dessa övergripande utgångs- punkter – stärkt besöksnäring utan försämrad folkhälsa – innebär sammantaget att regleringen bör utformas så att gårdsförsäljningen kan förväntas vara turismrelaterad och av sällanköpskaraktär. Utredningen bedömer att de viktigaste begränsningarna ur ett EU-rättsligt perspektiv avser hur försäljningen ska få bedrivas. För det första bör gårdsförsäljningen endast få ske på tillverkningsstället i anslutning till ett betalt studiebesök eller en föreläsning med an- knytning till den aktuella produkten. Därigenom säkerställs att för- säljningen dels kommer vara av mycket begränsad omfattning, dels inte på något sätt kommer att utgöra ett alternativ till den detaljhan- del med alkoholdrycker som Systembolaget bedriver. Vid gårdsför- säljning bör det för det andra begränsas hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle. Eftersom besöket ska stå i centrum bör rikt- märket vara att det ska vara fråga om en souvenir som konsumenten kan köpa med sig från besöket. Dessa villkor innebär att den even- tuella konkurrensfördel gårdsförsäljare får i förhållande till utlands- baserade tillverkare är mycket begränsad. Genom sådana villkor knyts också gårdsförsäljningen tydligt till dryckesproducenternas roll i besöksnäringen. Gårdsförsäljning bör vidare vara förbehållen småskaliga tillverkare av alkoholdrycker. Detta exkluderar ett fåtal större dryckestillverkare och bedöms framför allt minska riskerna för låga försäljningspriser vid gårdsförsäljning. Utredningen bedömer att en modell för gårdsförsäljning som in- nefattar alla kategorier av alkoholdrycker med de övergripande vill- kor som anges ovan är förenlig med . Modellen bedöms inte heller innebära att det svenska detaljhandelsmonopolets fören- lighet med skulle äventyras. Utifrån ett EU-rättsligt per- spektiv finns heller inga hinder mot att införa en smalare modell för gårdsförsäljning än den som beskrivs ovan. Utredningsdirektiven anger att om alternativa modeller identifieras, ska dessa redovisas in- Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker klusive deras för- och nackdelar. Närmast till hands torde vara att i så fall ytterligare begränsa vilka alkoholdrycker som ska ingå och vil- ken form av tillverkning som ska vara tillåten. En sådan alternativ modell skulle kunna avse enbart jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker), där huvuddelen av råvarorna som ger alkoholdrycken dess karaktär har producerats på den egna gården. Detta skulle in- kludera betydligt färre tillverkare än huvudförslaget och exempelvis exkludera samtliga destillerier och i princip alla ölbryggerier. Följ- aktligen skulle de positiva effekterna för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsättning bli mindre utan att begräns- ningarna bedöms vara nödvändiga ur EU-rättsligt eller folkhälsopo- litiskt perspektiv. Om en sådan begränsad modell införs, skulle det kunna utvärderas om det är lämpligt att bredda den i enlighet med den modell som utredningen förordar. 10.2Vad som ska avses med gårdsförsäljning Förslag: Med gårdsförsäljning ska avses detaljhandel med alko- holdrycker på tillverknings- eller vinodlingsstället i samband med ett studiebesök eller en föreläsning som erbjuds allmänheten mot betalning och som har anknytning till den aktuella alkohol- drycken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de studiebesök och föreläsningar som avses i första stycket. Försäljning från ett tillverknings- och vinodlingsställe Utredningsdirektiven definierar inte vad som avses med gårdsför- säljning. Det är därför upp till utredningen att definiera begreppet med beaktande av vad som sägs i direktiven bl.a. om de EU-rättsliga ramarna samt närings- och folkhälsopolitiska utgångspunkterna. Som framgår av utredningens EU-rättsliga analys (kapitel 9), bedömer utredningen att det är möjligt att införa gårdsförsäljning i och att begränsa sådan försäljning till tillverkningsställen. EU-dom- stolens praxis visar enligt utredningen att den eventuella diskrimine- Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker ring som detta skulle innebära i förhållande till tillverkare i andra länder, kan rättfärdigas EU-rättsligt under vissa förutsättningar. Varken de närings- eller alkoholpolitiska utgångspunkterna talar heller för att inkludera annat än försäljning från ett tillverkningsställe i landet. Som huvudregel bör gårdsförsäljning därför endast vara tillåten på ett ställe i landet där alkoholdrycker tillverkas. Det förekommer att vinodlare låter tillverkningen av vinet ske på annan plats. Liksom andra lantbruks- och landsbygdsföretag, är det vanligt att vinodlare bedriver olika delar av verksamheten i olika bo- lag – de areella tillgångarna ligger ofta i ett enskilt bolag, medan en förädlingslokal kan ligga i ett aktiebolag, och kanske på en annan fastighet – tillköpt, samägd, eller arrenderad. Det förekommer också att vinodlare, ibland i kooperativ med andra vinodlare, låter tillverk- ningen av vin utföras av en extern aktör för att sedan ta tillbaka vinet för skattelagring på odlingsstället. Branschföreträdare har framfört att det i sådana fall är vanligt att ha besöksverksamheten knuten till vingården och inte till själva tillverkningsstället. Till utredningen har framförts önskemålet att även dessa odlare ska få bedriva gårdsför- säljning på i övrigt samma villkor som tillverkare. Det är onekligen så att den som producerar råvara som används vid tillverkning av alkoholdrycker har en koppling till den förädlade produkten. Detta gäller särskilt om råvaran är den huvudsakliga in- grediensen i drycken. Utredningen anser att sådana odlare bör tillå- tas att bedriva gårdsförsäljning. Eftersom möjligheten för odlare att bedriva gårdsförsäljning utgör ett undantag från huvudregeln om att gårdsförsäljning ska ske enbart från ett tillverkningsställe, bör dock den möjligheten regleras snävt. Det förekommer odlare av allt ifrån druvor, äpplen, päron och andra frukter, men också bär, rotfrukter och olika sädesslag m.m. vars produkter används som råvara vid pro- duktion av alkoholdrycker. Utredningen har dock uppfattat det som att det framför allt är vinodlare som efterfrågar möjligheten att be- driva gårdsförsäljning. Vinodlare får också anses, i jämförelse med andra råvaruproducenter, ha en särskild koppling till de aktuella alkoholdryckerna. Möjligheten till gårdsförsäljning från odlingsstället bör därför enbart gälla för vinodlare. En förutsättning bör vara att vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Endast i samband med ett kunskapshöjande arrangemang Gårdsförsäljning ska inte utgöra ett alternativ till Systembolagets de- taljhandel med alkoholhaltiga drycker. Enligt utredningens bedöm- ning talar starkt vägande EU-rättsliga skäl för att en reglering av gårds- försäljning behöver säkerställa att besöket, snarare än försäljningen, står i centrum. I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) fö- reslogs ett villkor om att gårdsförsäljning ska få ske enbart i samband med en betald upplevelsetjänst på tillverkningsstället, i form av ex- empelvis ett studiebesök och/eller föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken. Utredningen konstaterar att ett sådant villkor kopplar gårdsförsäljning till besöksnäringen och säkerställer att försäljningsformen är väsensskild sådan detaljhandel som exem- pelvis sker på Systembolaget. Även denna utredning bedömer mot den bakgrunden att gårdsförsäljning endast ska få bedrivas i samband med någon form av besöksarrangemang med anknytning till den ak- tuella drycken. Utredningen bedömer att det finns en omfattande acceptans i branschen för ett krav på att vid gårdsförsäljning tillhandahålla nå- gon form av upplevelsearrangemang med anknytning till produkten. Gårdsförsäljning lyfts fram som ett sätt att utveckla och stärka be- söksdelen i verksamheten snarare än som en kanal för att kunna sälja stora volymer. Av Swecos branschanalys (bilaga 3) framgår vidare att branschrepresentanter väntar sig att gårdsförsäljning ska ge ökat värde för den totala besöksupplevelsen – att t.ex. efter en dryckes- provning eller en rundtur på tillverknings- eller odlingsstället kunna sälja ett par flaskor av drycken. Det har dock framförts önskemål till utredningen om att det inte bör vara ett villkor att kunden vid varje enskilt köptillfälle ska ha genomgått besöksarrangemanget för att tillåtas att köpa alkoholdrycken. Utredningen har förståelse för den invändningen. Det kan upplevas som svårt att förklara för en åter- kommande kund att denne inte får göra ett nytt inköp utan att ge- nomgå upplevelsetjänsten en gång till. Det skulle dock inte vara möj- ligt att säkerställa att besöket, snarare än köpet, står i centrum om det skulle räcka med att enbart erbjuda ett upplevelsearrangemang. Därmed skulle risk uppstå för att gårdsförsäljning, för de specifika drycker som säljs på gården, framstår som en detaljhandelskanal som konkurrerar med Systembolagets monopol. Det skulle inte heller vara möjligt att säkerställa att de kvantitativa begränsningarna (se Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker nedan) upprätthålls, om det var möjligt att utan vidare återvända och köpa en ny kvot. En sådan modell skulle där- för enligt utredningens bedömning inte vara förenlig med utgångs- punkten att gårdsförsäljning ska vara turismrelaterad och av sällan- köpskaraktär, och skulle därmed kraftigt försämra möjligheterna att rättfärdiga gårdsförsäljning EU-rättsligt vid sidan av ett bevarat detaljhandelsmonopol. Utredningen anser därför att gårdsförsälj- ning enbart bör tillåtas i samband med att kunden tar del av ett så- dant arrangemang. Vilka typer av arrangemang bör då möjliggöra för gårdsförsälj- ning? För det första ska arrangemanget ha en koppling till de aktu- ella alkoholdryckerna. Arrangemanget kan således inte avse t.ex. rid- ning, älgsafari, dansuppvisning eller något annat som inte är relaterat till tillverkningen eller de aktuella alkoholdryckerna i övrigt. Arran- gemanget bör också ha ett kunskapshöjande inslag. Det bör alltså handla om ett besök i studiesyfte på tillverkningsstället eller ett arrangemang med ett föreläsande inslag. Utöver studiebesök bör det kunna handla om en föreläsning om hur alkoholdryckerna framställs, dryckernas historia och utveckling över tiden, en måltidsupplevelse med ett föreläsande inslag där man får lära sig och prova på att kombinera mat och vin och kurser av olika slag, t.ex. om vintillverk- ning, lagring av den aktuella drycken, ölbryggning, kryddning m.m. Enbart servering av de aktuella alkoholdryckerna med eller utan servering av mat bör inte vara tillräcklig. Däremot bör en dryckes- provning som inkluderar ett föreläsande inslag med anknytning till de provade produkterna utgöra ett godtagbart arrangemang. Arrangemanget bör tillhandahållas i anslutning till det tillverk- nings- eller odlingsställe där gårdsförsäljningen bedrivs. Den bör ske mot betalning och vara tillgänglig för allmänheten. Eftersom arrange- manget ska ha ett kunskapshöjande inslag är det naturligt att det bör ha en viss varaktighet. Det bör alltså vara fråga om ett arrangemang som har ett reellt innehåll och inte bara ett rent fysiskt besök för vilket man tar en inträdesavgift. Besöksarrangemang av de slag som beskrivs ovan erbjuds av många dryckestillverkare. Avsikten med utredningens för- slag är inte att sådana arrangemang som erbjuds ska kunna er- bjudas på ett mindre resurskrävande sätt i samband med gårdsför- säljning. Snarare skulle en sådan utveckling riskera att medföra att gårdsförsäljning inte blir begränsad och besöksrelaterad vilket, som Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker nämnts, utgör avgörande utgångspunkter för utredningens förslag. Det bör exempelvis inte vara möjligt att ersätta den typ av fysiska rundvandringar och föreläsningar som i allmänhet erbjuds med förinspelade eller digitala arrangemang som kan erbjudas till ett lägre pris. I syfte att förhindra kringgåenden av den begränsning som kra- vet på upplevelsearrangemang är tänkt att utgöra, bör regeringen el- ler den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att besluta om närmare föreskrifter om arrangemangen. Utöver att förhindra kringgåenden kan närmare föreskrifter främja en enhetlig tolkning av regelverket, vilket också säkerställer lika villkor mellan gårdsför- säljare i hela landet. Utredningen föreslår att bemyndigas att ta fram de närmare föreskrifterna om besöksarrangemangen. Före- skrifterna bör tas fram innan reglernas ikraftträdande för att skapa tydliga förutsättningar för tillståndsmyndigheten och den som avser att bedriva gårdsförsäljning. Om försäljning från tillverkningsstället sker utan att något upp- levelsearrangemang enligt ovan tillhandahålls, kan alkohollagens (2010:1622) straffbestämmelser om olovlig försäljning av alkohol aktualiseras. Det är därför viktigt att den besöksverksamhet som tillhandahålls ingår som en del i tillståndsmyndighetens förhands- prövning. Ett besöksarrangemang innebär någon form av marknadsföring av de aktuella alkoholdryckerna. Det är därför viktigt att påminna om att alkohollagens regler om marknadsföring också gäller för så- dana arrangemang. Sålunda gäller bland annat att särskild måttfullhet ska iakttas och att marknadsföringsåtgärden inte får vara påträng- ande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Marknads- föringen får inte heller rikta sig till barn och ungdomar som inte har fyllt (7 kap. 1 § alkohollagen). Eftersom gårdsförsäljning bara ska vara tillåten i anslutning till ett besöksarrangemang är det naturligt att sådan försäljning inte är till- låten genom distansförsäljning. Detta följer också av att gårdsför- säljning endast kommer att vara tillåten på tillverknings- eller odlings- stället. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker 10.2.2Endast i begränsade kvantiteter Förslag: Vid gårdsförsäljning ska försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle inte få överstiga sprit- dryck, vin, andra jästa drycker, och starköl. Gårdsförsäljning bör endast vara tillåten i begränsade kvantiteter. Utredningen har i avsnitt 9 redovisat bedömningen att en förutsätt- ning för att gårdsförsäljningen ska vara förenlig med är att den sker i begränsad omfattning och att besöket snarare än för- säljningen står i centrum. Gårdsförsäljning kan mot den bakgrunden inte vara en kanal för att köpa större kvantiteter alkoholdrycker. Riktmärket bör i stället vara att det ska vara fråga om en souvenir som konsumenten kan köpa med sig från besöket. Utredningens förslag är att en enskild person ska få köpa högst spritdryck, vin, andra jästa drycker, och starköl.2 Det mot- svarar exempelvis sex stycken 50-centilitersburkar starköl eller fyra flaskor vin. Gårdsförsäljning bör alltså inte vara där man som kund köper större kvantiteter alkoholdrycker. För det ändamålet finns i stället Systembolaget. De angivna gränserna innebär skillnader mellan olika dryckeska- tegorier när det gäller hur mycket som en tillverkare i praktiken kommer att kunna ta betalt för ”en full ranson”. Utredningen bedö- mer dock att dessa skillnader, med hänsyn till syftet med regler- ingen, är motiverade. Tillsammans med kravet på att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upplevelsearrangemang, bör de kvantitativa begränsningarna säkerställa att de totala volymerna som kommer att säljas via gårdsförsäljning blir mycket begränsade. Utredningen har övervägt om gränser bör sättas för hur mycket en tillverkare ska få sälja genom gårdsförsäljning. Syftet med att bestämma sådana gränser skulle vara att skapa större garantier för att den totala försäljningen av alkoholdrycker genom gårdsförsälj- ning blir mycket begränsad. Det är dock inte oproblematiskt att sätta sådana gränser. För det första är det inte självklart hur tillsynen av att gränserna upprätthålls ska gå till. För det andra skulle det 2Detta kan jämföras med normalinköpet per dryckeskategori på Systembolaget 2020 som för en kund som köper öl var öl (5,5 volymprocent), en kund som köper vin var vin (13,5 volymprocent) och en kund som köper spritdrycker var spritdryck (40 volymprocent). Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker innebära att tillverkare som utvecklar en attraktiv besöksnäring som lockar många turister som köper med sig dryck på sä- songen måste upphöra med försäljningen, trots att försäljningen till varje enskild kund är mycket begränsad. Det förefaller svårt att mo- tivera en sådan ordning. Utredningen bedömer att de nämnda vill- koren för försäljning är tillräckliga för att tillse att gårdsförsäljning- ens andel av den totala alkoholförsäljningen i kommer att vara mycket begränsad. Gårdsförsäljningens omfattning bör dock följas efter ikraftträdandet (se kapitel 11). 10.3Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning Förslag: Gårdsförsäljning ska få bedrivas av den som yrkesmäs- sigt tillverkar alkoholdrycker under förutsättning att 1.alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade, 2.den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället, 3.tillverkarens produktionsvolym uppgår till högst spritdrycker, jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol eller jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, och 4.tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions- volymer som överstiger de som anges i punkt 3. Gårdsförsäljning ska även få bedrivas av den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förutsättning att 1.vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och