sou · H9B386 · 2021-10-28 00:00:00 — När det gäller risk för skada konstaterar utredningen att de engelska och franska versio- nerna av konventionen båda använder sig av begrepp som innebär att det ska vara sannolikt (likely) att beteendet eller handlingen orsakar skada. Det återspeglas inte i den svenska översättningen , där begreppet kan resultera i används, men måste beaktas i utred- ningens arbete. Trots att definitionen får uppfattas som bred innebär den enligt utredningens uppfattning ett krav på en viss nivå av all- varlighet. Är det fråga om en enstaka händelse bör kravet på ett visst allvar rimligtvis också ställas högre än om det rör sig om upprepade fall. Motsatsvis kan flera händelser av mindre allvarlig karaktär sam- mantaget medföra skada eller innebära en risk för skada och där- igenom utgöra trakasserier i konventionens mening. Konventionens definition av våld och trakasserier inbegriper köns- baserat våld och könsbaserade trakasserier. Även detta begrepp defi- nieras i konventionen, men det bör särskilt noteras att sättet som definitionen är uppbyggd på medför att i samtliga fall när det i kon- ventionen talas om våld och trakasserier inkluderar det även köns- baserat våld och könsbaserade trakasserier. I vissa fall anges detta ändå uttryckligen, t.ex. i artikel 7, artikel 9 och artikel 11 b, men enligt ut- redningens uppfattning hade detsamma gällt oavsett dessa tillägg. Frågan om att välja mellan att föreskriva ett gemensamt begrepp respektive separata begrepp (artikel 1.2) tar sikte på om våld och trakasserier ska behandlas utifrån en gemensam definition eller sepa- rata definitioner för våld respektive för trakasserier. Under förhand- lingarna framfördes bl.a. förslag som innebar att de respektive begrep- pen definierades separat. Förslaget fick inte stöd, och representanten för EU:s medlemsstater m.fl. uttalade att ett gemensamt begrepp var att föredra, men att bestämmelsen i artikel 1.2 ger tillräcklig flexi- bilitet för att begreppen ska kunna omsättas i lagstiftning.1 Av arti- kel 1.2 framgår att medlemsstaterna i definitioner i nationella lagar och andra författningar får föreskriva ett gemensamt begrepp eller separata begrepp. Frågan om uppsåt i förhållande till skada adresseras av konven- tionen på så sätt att det anges att oacceptabla beteenden och hand- lingar som syftar till att skada omfattas. Men utredningen menar att det inte är möjligt att dra några generella slutsatser om hur frågan om uppsåt eller oaktsamhet bör regleras utifrån konventionen t.ex. när det gäller att förbjuda våld och trakasserier. Det får i stället över- lämnas till medlemsstaterna att ta ställning till i olika situationer ut- ifrån vad som anges i konventionens definition och hur lagstiftningen är uppbyggd i respektive medlemsstat. Utredningen uppfattar att skillnaden mellan begreppen våld och trakasserier och könsbaserat våld och könsbaserade trakasserier bara får praktisk betydelse i ett avseende i konventionen. I artikel 10 e anges nämligen vad som särskilt ska gälla för offer för könsbaserat våld och könsbaserade trakasserier när det gäller tillgång till rätts- medel m.m. Det är den enda bestämmelsen i konventionen som ut- tryckligen endast gäller i förhållande till könsbaserat våld och köns- baserade trakasserier. Eftersom könsbaserat våld och könsbaserade trakasserier drabbar kvinnor och flickor oproportionerligt (jfr pre- ambeln) får det naturligtvis även särskild aktualitet i förhållande till exempelvis artikel 6 om rätt till likabehandling och icke-diskriminering. En analys av innebörden av begreppen våld och trakasserier i kon- ventionen i förhållande till svensk rätt och av om det finns en skyl- dighet att införa definitioner finns i avsnitt 9 som behandlar artikel 7 om förbud mot våld och trakasserier. 1Provisional records 7B rev från den 108:e , p. 194–202. 6.2Artikel 2–3 – konventionens tillämpningsområde 6.2.1Personkategorier som skyddas – artikel 2 Vilka personkategorier som skulle omfattas av konventionens skydd var föremål för ingående diskussioner vid förhandlingarna. Utred- ningen uppfattar att avsikten var att åstadkomma en konvention med ett brett skydd, som också är flexibel i förhållande till att arbetslivet förändras och i förhållande till förutsättningarna i de olika länderna. Bestämmelsen som anger personkategorierna finns i artikel 2 under rubriken tillämpningsområde. Inledningsvis anges att konventionen skyddar arbetstagare och andra personer i arbetslivet. Vilka som av- ses förtydligas därefter på så sätt att det anges att detta inbegriper anställda, såsom de definieras i nationell lagstiftning och praxis, såväl som personer som arbetar oavsett avtalsrättslig status, personer som yrkesutbildar sig inbegripet praktikanter och lärlingar, arbetstagare som sagts upp, volontärer, arbetssökande och platssökande, samt slut- ligen personer som utövar befogenhet, skyldigheter eller ansvar som arbetsgivare (artikel 2.1). Konventionen är generellt tillämplig på arbetsmarknaden och in- begriper även den informella ekonomin (artikel 2.2). Vilken eller vilka av de uppräknade kategorierna som innefattas i begreppet arbetstagare respektive är att betrakta som andra personer är inte helt tydligt utifrån bestämmelsens ordalydelse. Under första- årsbehandlingen fanns motsvarande bestämmelse i inledningen under rubriken definitioner, men placerades sedan i stället under rubriken tillämpningsområde. Olika innebörder av begreppet arbetstagare disku- terades under processens gång. Inför de slutliga förhandlingarna föreslog sekretariat utifrån de synpunkter som lämnats efter förstaårsbehandlingen att bestämmelsen skulle utformas i princip så som den kom att antas av arbetskonferensen när det gäller formu- leringen av personkretsen i artikel 2.1. Bland annat innebar det ett tillägg av begreppet ”andra personer”. Avsikten var att överlämna defi- nitionen av begreppet arbetstagare (eng. workers) till nationell lag- stiftning och praxis, men ändå se till att tillämpningsområdet och där- med skyddet blev vidsträckt. En sådan tolkning får även anses logisk utifrån att förtydligandet att begreppet anställd (eng. employee) definieras enligt nationell lag- stiftning och praxis annars skulle vara betydelselöst eftersom begrep- pet anställd inte återkommer i konventionstexten. fattar mot denna bakgrund att hänvisningen till nationell rätt och praxis är avsedd att överlämna till medlemsstaterna att reglera vad som avses med arbetstagare i konventionens mening. Hur någon som utför arbete ska kategoriseras är emellertid inte avgörande för om konventionen är tillämplig i förhållande till den personen eller inte eftersom tillämpningsområdet är angivet på ett vidsträckt sätt och bl.a. inkluderar alla som arbetar oavsett avtals- rättslig status. För svenska förhållanden är det utredningens uppfattning att det oavsett inte är nödvändigt att göra någon distinktion mellan arbets- tagare och anställd. Det svenska arbetstagarbegreppet får betraktas som vidsträckt2 och är tvingade, vilket innebär att oavsett hur parterna kategoriserar avtalet är det genom en bedömning av samtliga om- ständigheter i det enskilda fallet som det avgörs. Vilka är då övriga personkategorier som omfattas av konventio- nens tillämpningsområde? Under begreppet personer som arbetar oav- sett avtalsrättslig status i artikel 2 faller alltså olika typer av uppdrags- tagare in. För att återknyta till de olika sätt att organisera arbete som beskrivs i avsnitt 4 innebär det att personer som utför arbete – t.ex. plattformsarbetare – civilrättsligt kan komma att kategoriseras som arbetstagare respektive uppdragstagare beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Alltså kommer en plattformsarbetare att om- fattas av konventionen oavsett. Antingen som arbetstagare eller som en person som arbetar oavsett avtalsrättslig status. Under konven- tionens tillämpningsområde faller också personer som utför arbete för egen räkning, t.ex. jordbrukare. I artikel 2.1 räknas ytterligare personkategorier som ska skyddas upp. Några enhetliga definitioner för dessa finns inte vare sig i inter- nationella instrument eller enligt svensk rätt. Personer som yrkesutbildar sig, inbegripet praktikanter och lärlingar får förutsättas befinna sig på en arbetsplats inom ramen för sin ut- bildning. Att någon är volontär indikerar att personen utför arbete utan att få någon ersättning. Arbetssökande och platssökande får uppfattas som personer som söker arbete generellt respektive personer som söker en viss tjänst. 2Jfr avsnitt 4 om den extensiva tolkningen av arbetstagarbegreppet bl.a. i förhållande till jäm- ställda uppdragstagare i MBL. Beträffande de som utövar befogenhet, skyldigheter eller ansvar som arbetsgivare kan utredningen konstatera att de i många fall är att be- trakta som arbetstagare. Det anges också särskilt att skyddet ska omfatta arbetstagare som sagts upp. Så länge anställningen består, dvs. inklusive under eventuell uppsägningstid, är en arbetstagare fortsatt att betrakta som sådan en- ligt svensk rätt och har därmed fortsatt samma skydd som . Det bör noteras att det inte framgår av artikel 2 vem som har an- svar för att erbjuda det skydd som konventionen föreskriver. Vilket ansvar som ska läggas på olika aktörer får utläsas av artikel 2 tillsam- mans med bestämmelser i andra delar av konventionen. 6.2.2Platser och situationer där skyddet ska finnas Medan artikel 2 anger tillämpningsområdet genom att föreskriva vilka personkategorier som ska skyddas mot våld och trakasserier i arbets- livet, ger artikel 3 närmare besked om vilken koppling det ska finnas till själva arbetet. Det görs genom att det anges på vilka platser eller i vilka situationer dessa personer ska skyddas. Det ska vara fråga om våld och trakasserier som inträffar i arbete, är knutna till arbete eller härrör från arbete på någon av dessa platser eller i någon av dessa situationer. Punkterna a–b i artikel 3 avser fysiska platser där konventionens skydd gäller, nämligen på arbetsplatsen och platser i anslutning till den. I begreppet arbetsplatsen inbegrips allmänna och privata utrym- men där arbete utförs (punkt a). Konventionen gäller också på andra platser än där arbete utförs, där arbetstagaren får sin lön, tar rast, eller intar en måltid eller utnyttjar utrymmen för toalett, tvätt/dusch, om- byte m.m. (punkt b). Punkterna c–d i samma artikel utvidgar konventionens skydd till att även gälla i vissa sammanhang eller situationer som kan äga rum utanför arbetsplatsen. Det är för det första under arbetsrelaterade utflykter, resor, utbildningar och sociala aktiviteter (punkt c). För det andra gäller skyddet i arbetsrelaterad kommunikation, även när den sker genom tekniska hjälpmedel (punkt d). Slutligen omfattar tillämpningsområdet ytterligare en fysisk plats –boenden som tillhandahålls av arbetsgivaren – och ytterligare en situation – resor till och från arbetet. Som framgår ovan kommer utredningen återkomma till frågor om tillämpningsområdet utifrån vad som är relevant i respektive avsnitt. 6.3Hur konventionen ska läsas – kopplingar mellan kärnprinciperna i artikel 4–6 och övriga delar av konventionen Medlemsstaternas övergripande skyldighet enligt konventionen är enkelt uttryckt att arbeta med att motverka våld och trakasserier på bred front. Detta kan artikel 4.1, som är den första bestämmelsen i avsnitt III om kärnprinciper, sägas ge uttryck för. Hur detta arbete närmare ska bedrivas framgår av andra bestämmelser i konventionen. Utredningen uppfattar att de flesta av de kärnprinciper som räknas upp i avsnitt III, inte minst de som finns i den centrala bestämmelsen i artikel 4.2, har nära kopplingar till andra delar av konventionen där det närmare anges hur principerna ska genomföras. I artikel 4.2, som handlar om att anta en inkluderande, helhetsinriktad och jämställd- hetsintegread ansats för att förebygga och avskaffa våld och trakas- serier i arbetslivet, ser utredningen följande samband. Artikel 4.2 punkt a om att förbjuda våld och trakasserier i lag- stiftning har ett nära samband med artikel 7, där det anges att med- lemsstaterna ska anta lagar och andra författningar för att definiera och förbjuda våld och trakasserier i arbetslivet. Artikel 4.2 punkt b om att säkerställa att våld och trakasserier tas upp i relevanta policyer hör samman med artikel 11 punkt a. Enligt den bestämmelsen ska medlemsstaterna sträva efter att säkerställa att våld och trakasserier tas upp i relevanta nationella policyer om t.ex. arbetsmiljö och jämställdhet. Artikel 4.2 punkt c om att anta en övergripande strategi för att genomföra åtgärder för att förebygga och bekämpa våld och trakas- serier har inte ett lika tydligt samband med andra delar av konven- tionen, men kan anses ha en koppling såväl till artikel 8 som artikel 9. Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att förebygga våld och trakasserier i arbetslivet, inbegripet åtgärder för att effektivt skydda arbetstagare i den informella ekonomin samt identifiera och skydda särskilt utsatta arbetstagare och andra berörda personer. Artikel 9 handlar om att medlemsstaterna ska föreskriva att arbetsgivare ska vidta åtgärder för att förebygga våld och trakasserier. Punkt d–f och h i artikel 4.2 hör ihop med bestämmelser i arti- kel 10 enligt följande. Artikel 4.2 punkt d om att upprätta och stärka mekanismer för efterlevnad och kontroll har en koppling till artikel 10 punkt a om att säkerställa övervakning och efterlevnad av nationella lagar och andra författningar som rör våld och trakasserier i arbetslivet. Artikel 4.2 punkt e om att offer ska ges tillgång till rättsmedel hör ihop med punkt b i artikel 10 som bl.a. innehåller en uppräkning av hur tillgång till lämpliga och effektiva rättsmedel och säkra, rättvisa och effektiva mekanismer och förfaranden för rapportering och tvist- lösning kan säkerställas. En koppling finns också till punkt e i arti- kel 10 som innehåller särskilda föreskrifter om förfaranden för anmälan m.m.som ska gälla i förhållande till offer för könsbaserat våld och könsbaserade trakasserier. Artikel 4.2 punkt f liksom artikel 10 punkt d handlar om sanktioner. Artikel 4.2 punkt h om effektiva medel för granskning, t.ex. yrkes- inspektioner, har en koppling till artikel 10 punkt h, där det anges att yrkesinspektioner och andra relevanta myndigheter ska ha vissa be- fogenheter för att hantera våld och trakasserier i arbetslivet. Slutligen har punkt g om att ta fram verktyg, vägledningar och ut- bildningar och höja medvetenheten ett samband med artikel 11 punkt b och c som anger att medlemsstaterna ska sträva efter att säker- ställa att relevanta aktörer ges vissa verktyg på lämpligt sätt, t.ex. i form av vägledning och utbildning, samt att initiativ ska genomföras, in- begripet kampanjer för att höja medvetenheten (artikel 11 punkt c). Sambanden framgår av nedanstående tabell. Tabell 6.1 Förhållandet mellan kärnprinciperna i avsnitt III och övriga delar av konventionen 10 b och e 11 b och c Övriga bestämmelser i avsnittet om kärnprinciper har inte på samma sätt tydliga kopplingar till andra delar av konventionen. De handlar i stället om mer övergripande skyldigheter och förhållningssätt, se artikel 4.1 som nämns ovan, artikel 4.3 som beskriver hur artikel 4.2 ska genomföras, artikel 5 som anger att medlemsstaterna ska respek- tera, främja och förverkliga de grundläggande principerna och rättig- heterna i arbetslivet, samt artikel 6 om att säkerställa rätten till lika- behandling och icke-diskriminering i arbetslivet. 6.4Artikel 4 – en bred ansats Som anges ovan kan artikel 4.1 sägas ge uttryck för medlemsstater- nas övergripande skyldighet enligt konventionen och hur dessa ska uppfyllas framgår av andra bestämmelser. Artikel 4.2 är en sådan be- stämmelse. Där framgår inledningsvis att varje medlemsstat ska anta en inkluderande, helhetsinriktad och jämställdhetsintegrerande ansats för att förebygga och avskaffa våld och trakasserier i arbetslivet. Det ska ske i enlighet med nationell lagstiftning och förhållanden och i samråd med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisatio- ner. Det anges att en sådan ansats ska beakta våld och trakasserier som inbegriper tredje part i tillämpliga fall. Därefter följer en upp- räkning av vad ansatsen ska innehålla. Under rubriken kärnprinciper i rekommendationen anges att vid antagandet av ansatsen ska med- lemsstaterna ta itu med våld och trakasserier i arbetslivet inom arbete och sysselsättning, arbetsmiljö, jämlikhets- och icke-diskriminerings- lagstiftning och inom straffrättslig lagstiftning, beroende på vad som är tillämpligt (punkt 2). En fråga är vad som avses med ansats. Utredningen uppfattar att det är ett sätt att närmare beskriva och definiera det breda angrepps- sätt som medlemsstaterna ska ha vid genomförandet av konventionen. Det innebär att medlemsstaternas åtgärder kan spänna över flera rätts- områden och totalt sett ska kunna betraktas som en inkluderande, helhetsinriktad och jämställdhetsintegrerad ansats. Det samråd som ska ske med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer kan genomföras på olika sätt i olika delar och inte minst genom del- tagande i den här utredningen. En viktig aspekt är att ansatsen ska antas i enlighet med nationell lagstiftning och förhållanden, vilket måste anses ge medlemsstaterna utrymme för anpassning av konven- tionens bestämmelser i relation till nationella förhållanden. Att an- satsen ska beakta våld och trakasserier som inbegriper tredje part i tillämpliga fall ger möjligen även det ett visst handlingsutrymme åt medlemsstaterna när det gäller att anpassa ansatsen till nationell lag- stiftning och nationella förhållanden på så sätt att tredje part inklu- deras där det är tillämpligt i sammanhanget. Artikel 4.3 innehåller anvisningar om vad medlemsstaterna ska be- akta vid antagandet och genomförandet av ansatsen, närmare bestämt att regeringar, arbetsgivare och arbetstagare och deras respektive orga- nisationer har skilda och kompletterande roller och funktioner med olikartad beskaffenhet och omfattning. 6.5Hur konventionen ska genomföras – skyddet behöver inte vara identiskt i alla situationer Utredningen kan konstatera att konventionens tillämpningsområde är brett och att den är tänkt att skydda alla som utför arbete på arbetsmarknaden. Utredningen uppfattar emellertid att skyddet inte kan – och inte heller behöver – se exakt likadant ut för alla individer på arbetsmark- naden i alla situationer. Egenföretagare har exempelvis ingen arbets- givare som de står i ett beroendeförhållande till och som kan arbeta förebyggande för deras räkning. Utredningen uppfattar att så länge alla grupper och individer om- fattas av ett skydd på det sätt konventionen kräver ställer konven- tionen inte krav på att skyddet ska se identiskt ut för alla i alla situa- tioner. Den uppfattningen får stöd av att ansatsen i artikel 4.2 ska antas i enlighet med nationell lagstiftning och förhållanden, vilket måste anses ge medlemsstaterna utrymme för anpassning av konven- tionens bestämmelser i relation till nationella förhållanden. Som påpekas ovan framgår det inte av tillämpningsområdet vem som har ansvar för att erbjuda det skydd som konventionen före- skriver. Vilket ansvar som ska läggas på olika aktörer får utläsas av artikel 2 tillsammans bestämmelser i andra delar av konventionen. Det ligger i linje med att det i artikel 4.3 särskilt framhålls att regeringar, arbetsgivare och arbetstagare och deras respektive organisationer har skilda och kompletterande roller och funktioner med olikartad be- skaffenhet och omfattning. Konventionen riktar sig till medlems- staterna, och bara i artikel 9 är det ett uttryckligt krav att medlems- staterna i sin tur ska ställa krav på arbetsgivare att vidta vissa åtgärder. Det framgår inte heller av de inledande bestämmelserna i arti- kel 1–3 mot vems våld och trakasserier personkategorierna skyddas. Eftersom det inte finns någon avgränsning i det avseendet innefattar det enligt utredningens bedömning också våld och trakasserier från tredje part i den utsträckning det drabbar någon i de personkate- gorier som anges i artikel 2 och sker på någon av de platser eller i de situationer som anges i artikel 3. Det får stöd av att tredje part ut- tryckligen nämns i artikel 4.2. Som anges ovan ger det möjligen ett visst handlingsutrymme åt medlemsstaterna mot bakgrund av att an- satsen i artikel 4.2 ska antas i enlighet med nationell lagstiftning och förhållanden. Å andra sidan innebär uttrycket att ansatsen inbegriper tredje part, i tillämpliga fall, att det inte finns någon valfrihet på så sätt att medlemsstaterna fritt kan välja om det är lämpligt att ge ett skydd mot våld och trakasserier från tredje part eller inte. Angående metoder för tillämpning, avsnitt VII, anges i artikel 12 att bestämmelserna i konventionen ska tillämpas genom nationella lagar m.m. som är förenliga med nationell praxis, och att det inbegri- per att befintliga arbetsmiljöåtgärder utvidgas eller anpassas till att omfatta våld och trakasserier. I rekommendationen anges, som fram- går ovan, att vid antagandet och genomförandet av den ansats som avses i artikel 4.2 i konventionen ska medlemsstaterna ta itu med våld och trakasserier inom arbete och sysselsättning, arbetsmiljö, jäm- likhets- och icke-diskrimineringslagstiftning och inom straffrättslig lagstiftning, beroende på vad som är tillämpligt (punkt 2). Utredningens huvudsakliga uppdrag är att utreda och ta ställning till om svensk rätt är förenlig med konventionen. Med andra ord ska utredningen undersöka om det finns hinder för ratifikation av kon- ventionen, och i så fall föreslå de författningsändringar och even- tuella andra åtgärder som behövs för att konventionen ska kunna ratificeras. För att på ett strukturerat sätt undersöka om det finns ratifikationshinder väljer utredningen en arbetsmetod som tar avstamp i kärnprinciperna i avsnitt III och går igenom dessa med de artiklar i andra avsnitt av konventionen som kärnprinciperna har en koppling till enligt tabellen ovan. Syftet är att göra en bedömning av hur och om svensk rätt uppfyller konventionens krav i de olika delarna. För att den bedömningen ska kunna göras måste konventionens definition av våld och trakasserier enligt artikel 1 beaktas, liksom kon- ventionens tillämpningsområde enligt artikel 2–3. I kartläggningen och bedömningen av om svensk gällande rätt uppfyller konventionen kommer ett flertal rättsområden, t.ex. arbets- miljörätt, arbetsrätt, diskrimineringsrätt och straffrätt, att aktualiseras och därmed lagstiftning med delvis olika tillämpningsområden bl.a. när det gäller personkategorier. Därför är det enligt utredningens uppfattning inte lämpligt att redan inledningsvis göra en uttömmande jämförelse av vilka personkategorier som omfattas av konventionen respektive av den lagstiftning som kan komma att aktualiseras vid genomgången av de materiella bestämmelserna i konventionen. Det är i vart fall inte möjligt att dra några slutsatser av om konventionens krav är uppfyllda utifrån en sådan jämförelse. I stället kommer närmare analyser att göras fortlöpande i respektive avsnitt. Utredningen går över till att analysera om uppfyller de krav som uppställs i konventionens olika bestämmelser, med avstamp i artikel 4.2. 7Främja och förverkliga grundläggande principer och rättigheter Bedömning: Det krävs inga lagändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt ska vara förenlig med konventionens bestämmelse om att medlemsstaterna ska – med sikte på att förebygga och av- skaffa våld och trakasserier i arbetslivet – främja och förverkliga de grundläggande principerna och rättigheterna i arbetslivet. Enligt artikel 5 ska alla medlemsstaterna, med sikte på att förebygga och avskaffa våld och trakasserier i arbetslivet, respektera främja och förverkliga de grundläggande principerna och rättigheterna i arbets- livet, dvs.