sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — De belastningsregisterutdrag som visas upp enligt lagen omfattar uppgifter om samma brott som utdrag enligt skollagen. Beroende på dess innehåll och omfattning torde en student som genomför verksamhetsförlagd utbildning i vissa fall kunna ses som uppdragstagare i den mening begreppet används i förordningen om belastningsregister (se mer om uppdragstagarbegreppet i SOU 2019:19 s.147 ff.). Är så fallet skulle även Säkerhetspolisen ha rätt att hos begära ut uppgifter ur belastningsregistret för prövning av en student som ska genomföra verksamhetsförlagd utbildning vid myndigheten (10 § första stycket 4 förordningen om belastningsregister). 9 En nordisk utblick I och har det införts reglering som förhindrar att personer som gjort sig skyldiga till viss brottslighet kan genomgå vissa högskoleutbildningar. I detta kapitel beskrivs dessa regleringar på ett översiktligt plan. I , liksom i , görs det ingen kontroll av sökandes eventuella tidigare brottslighet i samband med antagning till högskoleutbildning. Däremot kan, och i vissa fall ska, de som tar emot studenter för praktik göra kontroller om uppgifter i det danska kriminalregistret. I finns bestämmelser om uteslutning av sökande på grund av brott i lov om universiteter og høyskoler (LOV 2005-04-01-15). Av lagen framgår att det kan krävas att studenter presenterar en ”politiattest” med uppgift om vissa brott vid antagningen till utbildningar där studenter kan komma i kontakt med minderåriga som en del av klinisk undervisning eller praktik. Motsvarigheten till en politiattest är i utdrag ur belastningsregistret och misstankeregistret. I detta kapitel används härefter begreppet registerutdrag som en översättning av politiattest. En stor mängd brott ska framgå av registerutdraget som presenteras vid antagningen, nämligen narkotikabrott, grovt narkotikabrott, våldtäkt, grov våldtäkt, grov oaktsam våldtäkt, ett flertal andra sexualbrott, människohandel, grov människohandel, grov misshandel, misshandel i nära relation, grov misshandel i nära relation, dråp och rån. Om det finns särskilda bestämmelser om registerutdrag för vissa yrken ska dessa gälla på motsvarande sätt för studenter som deltar i praktik eller klinisk undervisning. En person som är dömd eller har fått böter för omständigheter som innebär att hen måste betraktas som olämplig att arbeta med patienter, brukare, förskolebarn, elever eller andra, kan uteslutas från praktik eller klinisk undervisning om sådant deltagande måste betraktas som oförsvarligt på grund av kontakten som studenten får med dessa personer. En person som är misstänkt eller åtalad för vissa brott kan uteslutas från praktik eller klinisk undervisning till dess en slutlig dom har meddelats eller ärendet har blivit nedlagt, om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten eller behandlingsmiljön för patienter, brukare, barn, elever eller andra som studenten kommer i kontakt med. En klagonämnd vid lärosätet beslutar om studenten ska utestängas från praktik eller klinisk undervisning (§ 4–9). om opptak til høgare utdanning (FOR-2017-01-06-13) finns närmare bestämmelser om skyldighet för sökande att presentera registerutdrag vid antagning till högskoleutbildning. Där anges att sökande till utbildningar där studenter kan komma i kontakt med minderåriga som en del av praktik eller klinisk undervisning ska presentera ett registerutdrag i samband med antagningen, där det bl.a. ska framgå om de är misstänkta, åtalade eller dömda för vissa brott. Lärosätena måste själva bedöma om utbildningarna omfattas av bestämmelserna om registerutdrag, och kräva att studenterna vid dessa utbildningar presenterar sådana. Lärosätena är även skyldiga att informera om studiernas innehåll, bl.a. om det finns krav på registerutdrag. Det måste också anges om det finns krav på registerutdrag i brevet med erbjudande om studieplats. Sökande som får besked om plats på en sådan utbildning och som har anteckningar i registerutdraget som är relevanta för antagningen till utbildningen, måste skicka utdraget till lärosätet . Om det inte finns några anteckningar i utdraget som är relevanta ska registerutdraget visas upp för lärosätet senast vid utbildningsstart. Sökande som får besked om plats på utbildningar före utbildningsstarten, eventuellt efter utbildningsstarten, ska visa upp registerutdraget senast efter beskedet om utbildningsplats har getts. Registerutdraget får inte vara äldre än . Sökande eller studenter som inte presenterar registerutdrag enligt bestämmelserna har inte rätt att delta i praktik eller klinisk under- visning vid den aktuella utbildningen. Undantag kan göras om orsaken till att registerutdrag inte kan presenteras ligger utanför personens kontroll. Studenter som inte kan delta i obligatorisk praktik eller klinisk undervisning får inte något bevis om fullgjord kurs eller utbildning. vid varje lärosäte ska vid sin prövning värdera om omsorgen om patienter, brukare, förskolebarn, elever eller andra ska medföra att studenten ska stängas ute från praktik eller klinisk undervisning. Studenten har inte rätt att delta i praktik eller klinisk undervisning inom ramen för den aktuella utbildningen innan klagonämnden har avgjort saken. beslut får överklagas till en gemensam överklagandenämnd (6 kap.). Av lov om universiteter og høyskoler följer också att det kan krävas att studenter presenterar ett registerutdrag med uppgift om vissa brott under studierna, om de läser vid utbildningar där de kan komma i kontakt med minderåriga som en del av klinisk undervisning eller praktik. I dessa fall gäller samma generella bestämmelser i § 4–9 lov om universiteter og høyskoler som redovisats i föregående avsnitt om registerkontroll vid antagning. Det innebär bl.a. att registerutdraget ska innehålla samma brott som vid antagning till utbildning och att uteslutning under studier endast kan ske från de delar av utbildningen som utgör klinisk undervisning eller praktik. I det här avseendet skiljer sig det norska regelverket från det svenska enligt vilket beslut om avskiljande alltid innebär att studenten tills vidare inte får fortsätta någon del av den pågående utbildningen. Om inte beslutar något annat innebär beslutet också att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan utbildning av samma slag. Beslutet kan även innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning, om det anges i beslutet (3 § förordningen [2007:989] om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). Det norska avskiljanderegelverket skiljer sig även från det svenska i andra avseenden, t.ex. krävs det i inte att det föreligger någon påtaglig risk för skada på person eller värdefull egendom. På samma sätt som vid registerkontroll vid antagning beslutar en klagonämnd vid lärosätet om studenten under utbildning ska utestängas från praktik eller klinisk undervisning (§ 4–9). Hinder för antagning till högskoleutbildning I är det, på samma sätt som i , formellt lärosätena som beslutar om antagning av studenter till högskoleutbildningar (36 § universitetslagen, 558/2009). Det finns inte något system med belastningsregisterkontroll som en förutsättning för antagning, men ett tidigare beslut om indragning av studierätten på grund av brottslighet ska utgöra hinder för antagning om skyddet för andras hälsa och säkerhet förutsätter det (37 a § universitetslagen). Regleringen innebär att en sökande, som har fått sin studierätt indragen på grund av brottslighet, inte kan bli antagen på nytt till sådana utbildningar där hen högst sannolikt ändå skulle få sin studierätt indragen på samma grund. I nästa avsnitt beskrivs systemet med indragning av studierätten närmare. Lärosätena i får inte heller anta sökande som på grund av hälsotillstånd eller funktionsförmåga inte kan genomföra praktiska uppgifter eller praktik i anslutning till studierna, om vissa krav på säkerhet vid studierna förutsätter det och om inte hindret kan undanröjas med rimliga åtgärder (37 a § universitetslagen). De krav på säkerhet som avses är sådana som hänför sig till minderårigas säkerhet eller patient- och kundsäkerhet. Regleringen innebär bl.a. att en sökande inte får antas om hen, genom att i tidigare studier upprepade gånger eller allvarligt har äventyrat någon annans hälsa eller säkerhet, har visat sig uppenbart olämplig för praktiska uppgifter eller praktik i anslutning till studierna (43 a § universitetslagen). Studierätten kan dras in på grund av brottslighet Den finska universitetslagen reglerar också ett antal olika fall då den studerandes studierätt kan dras in. Ett sådant fall avser situationer då studierna eller den studierelaterade praktiken inkluderar arbete med minderåriga och den studerande har dömts för vissa brott. Av 43 a § universitetslagen framgår att när studierna eller den studierelaterade praktiken i väsentlig utsträckning förutsätter arbete med minderåriga, kan dra in studierätten om det behövs i syfte att skydda minderåriga och den studerande har dömts till straff för ett brott som avses i 17 kap. 18, 18 a eller 19 §§, 20 kap., 21 kap. 1–3 eller 6 §§, 31 kap. 2 § eller 50 kap. 1, 2, 3, 4 eller 4 a §§ strafflagen (39/1889). De brott i strafflagen som det refereras till är bl.a. innehav och grov spridning av barnpornografisk bild, sexualbrott, grova våldsbrott och narkotikabrott. Möjligheten att dra in den studerandes studierätt på grund av brottslighet gäller endast för vissa utbildningar, nämligen utbildningar som leder till farmaceutexamen, provisorsexamen, odontologie kandidatexamen, odontologie licentiatexamen, medicine kandidatexamen, medicine licentiatexamen, psykologie kandidatexamen, psykologie magisterexamen, kandidatexamen i humanistiska vetenskaper och filosofie magisterexamen inom logopedi. Bestämmelserna tillämpas dessutom på utbildning i socialt arbete och på viss psykoterapiutbildning (2 a § statsrådets förordning om universiteten, 770/2009). Därutöver är bestämmelserna också tillämpliga på delar av lärarutbildningarna, nämligen: 1. studier som ger yrkesfärdigheter för uppgifter inom småbarnsfostran och förskoleundervisning, 2. studier i olika ämnen och ämneshelheter som undervisas i den grundläggande utbildningen, 3. studier som ger yrkesfärdigheter för uppgifter inom specialundervisning, 4. studier som ger yrkesfärdigheter för uppgifter inom elevhandledning och studiehandledning, och 5. pedagogiska studier för lärare (2 a § statsrådets förordning om universiteten och 19 § statsrådets förordning om universitetsexamina, 794/2004). För bedömningen av studierätten enligt ovan ska den studerande på begäran av visa upp ett straffregisterutdrag. Ett straffregisterutdrag motsvaras i av ett belastningsregisterutdrag. Innan studierätten dras in ska i samråd med den studerande utreda den studerandes möjligheter att söka sig till någon annan utbildning. Den studerande kan, med sitt samtycke, överflyttas till en annan utbildning inom om hen uppfyller antagningsvillkoren (43 a och b §§ universitetslagen). 10Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll Vårt uppdrag är att ta ställning till om belastningsregisterkontroll dels bör ligga till grund för antagning till vissa högskoleutbildningar, dels bör införas inför verksamhetsförlagda delar inom vissa högskoleutbildningar utöver lärarutbildningen. Är så fallet ska vi också föreslå hur en sådan kontroll ska utformas. Av direktiven framgår att vi i vår analys ska beakta såväl skyddsaspekter som integritetsaspekter. I detta kapitel redogör vi för de hänsyn av sådana slag som måste tas när ett förslag om ny belastningsregisterkontroll övervägs och utformas. 10.2Det finns starka skäl för att begränsa spridningen av belastningsregisteruppgifter De uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritetskänsligt slag. Även om uppgifterna i registret till stora delar var för sig är åtkomliga i allmänna handlingar som är offentliga, utgör registret en sammanställning av uppgifter som blir särskilt känslig. I samband med införandet av lagen (1998:620) om belastningsregister framhölls dessutom att belastningsregistrets integritetskänslighet inte enbart är beroende av vilka uppgifter som registreras utan än mer av vad som lämnas ut (Polisens register, prop. 1997/98:97, s. 77.). Spridning av uppgifter ur belastningsregistret innebär alltså en påtaglig integritetskränkning för den enskilde som förekommer i registret. Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll Som framhålls i våra direktiv är det vidare en grundläggande utgångspunkt i att en person efter avtjänat straff ska kunna verka i samhället på samma villkor som alla andra. Detta ligger självfallet i den enskildes intresse, hen utestängs då inte från möjligheter som andra personer har och förutsättningarna för en lyckad återanpassning i samhället ökar (se t.ex. Integritetsskydd i arbetslivet, SOU 2009:44, s. 275 om spridningen av belastningsregisteruppgifter ur detta perspektiv). Det är emellertid inte enbart utifrån den enskildes perspektiv som detta är av vikt. Att på så vis öka förutsättningarna för den dömdes återanpassning, och därmed minska risken för återfall i brott, är också ett starkt samhälleligt intresse. En utgångspunkt redan under avtjänandet av ett fängelsestraff är t.ex. att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och den ska också, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott (1 kap. 5 § första och andra styckena fängelselagen [2010:610]). Sprids uppgifter ur belastningsregistret försvårar detta typiskt sett den dömdes möjligheter att verka i samhället på samma villkor som alla andra. Det finns alltså starka skäl, både utifrån integritetsintresset och intresset av att inte i onödan försvåra den dömdes återanpassning, för att begränsa spridningen av uppgifter ur belastningsregistret. Mot bakgrund av de starka skäl som talar mot spridning av uppgifter ur belastningsregistret kan tillgång till registret inte ges i vilket syfte som helst. Tvärtom är det i regel endast vissa syften, eller skyddsvärda intressen, som kan motivera att tillgång ges till uppgifter ur belastningsregistret för den typ av lämplighetsprövning som är aktuell. Personer med särskilt skyddsbehov Som redogjorts för i kapitel 8 är belastningsregisterkontroll obligatorisk inför anställning eller verksamhetsförlagd utbildning inom skolan, vid ett HVB-hem eller inom LSS-verksamhet för barn, och dessutom finns möjlighet till kontroll även av den som inom annan verksamhet genom anställning eller verksamhetsförlagd utbildning Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll ska tilldelas uppgifter som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. I samtliga dessa fall har införandet av registerkontroll motiverats av intresset av att skydda barn som vistas i verksamheterna från övergrepp (se Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, prop. 1999/2000:123, s. 13 ff. och 17 ff., Registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, prop. 2006/07:37, s. 13 ff., Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, prop. 2009/10:176, s. 38 f. och Stärkt skydd för barn mot sexuella övergrepp, prop. 2012/13:194, s. 23 ff.). Lagstiftaren har alltså i ett flertal fall ansett att barns behov av skydd är ett sådant intresse som den vuxnes integritet kan få stå tillbaka för, ett synsätt som också har stöd i konvention om barnets rättigheter (jfr prop. 1999/2000:123 s. 15, prop. 2006/07:37 s. 14 och prop. 2009/10:176 s. 38). Även sårbara grupper inom vård- och omsorgssektorn, t.ex. vissa patienter, äldre personer och personer med funktionsnedsättning kan anses vara särskilt utsatta. Det kan t.ex. pekas på att det föreligger en rätt till belastningsregisterkontroll av den som ska anställas eller anlitas som uppdragstagare inom psykiatrisk sjukvård, vård av personer med vissa funktionsnedsättningar och tvångsvård av missbrukare (11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2 förordningen [1999:1134] om belastningsregister). I Belastningsregisterkontroll i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd, SOU 2019:19, har också föreslagits en ny lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. Betänkandet bereds i . Intresset av att skydda barn eller andra särskilt utsatta personer har alltså i tidigare lagstiftningsärenden ansetts vara ett sådant skyddsintresse som kan motivera en belastningsregisterkontroll. Förtroendet för vissa centrala samhällsfunktioner En annan typ av skyddsintresse som i vissa fall ansetts motivera belastningsregisterkontroll är intresset av att skydda förtroendet för sådana centrala funktioner i samhället som är särskilt beroende av allmänhetens förtroende för att kunna fungera på ett tillfredsställande sätt. Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll I verksamheter som utgör del av en sådan samhällsfunktion, såsom inom rättsväsendet, ställs mycket höga krav på lämplighet hos de anställda. Det är därför t.ex. obligatoriskt med kontroll mot belastningsregistret innan någon anställs som notarie eller ordinarie domare (7 a § notarieförordningen [1990:469] och 4 § tredje stycket förordningen [2010:1793] med instruktion för ). Ett annat exempel är vårdansvariga inom hälso- och sjukvården, där utfärdandet av legitimation bl.a. syftar till att garantera att yrkesutövaren har sådana egenskaper att denne förtjänar allmänhetens förtroende och där det ansetts motiverat att ge tillgång till uppgifter ur belastningsregistret för den lämplighetsprövning som görs innan legitimation utfärdas (Patientsäkerhet och tillsyn, prop. 2009/10:210, s. 159 f.). Skulle förtroendet för dessa personers lämplighet och hederlighet urholkas riskerar konsekvenserna att bli allvarliga, inte bara för de enskilda verksamheter som de verkar i utan även för samhället i stort. Det ska särskilt nämnas att anställda och andra deltagare i vissa verksamheter av detta slag, sådana som är av betydelse för säkerhet, omfattas av säkerhetsskyddslagen (2018:585) och de krav på säkerhetsprövning som följer av denna. Detta gäller bl.a. den som ska bli antagen till Försvarshögskolans utbildning som leder till officersexamen (4 kap. 3 § förordningen [2007:1164] för Försvarshögskolan). Eftersom en sådan säkerhetsprövning bl.a. innefattar kontroll av uppgifter i belastningsregistret saknas i dessa fall, i vart fall när det är fråga om antagning till högskolan, tillräckliga skäl för att införa en särskild belastningsregisterkontroll även om nämnda skyddsintresse gör sig gällande i hög grad. Ovanstående utgör inte någon uttömmande uppräkning av de skyddsintressen som kan motivera att tillgång ges till belastningsregistret för olika typer av lämplighetsprövningar. Det kan t.ex. nämnas att sådan tillgång, av olika skäl, ansetts motiverad både i fråga om den som ska prövas enligt vissa finansiella regelverk och den som ska anställas i vissa larminstallationsföretag (16 f § respektive 21 § första stycket 1 förordningen om belastningsregister). De ytterligare skyddsintressen som i vissa fall kan motivera belastningsregisterkontroll är emellertid inte sådana att de är av relevans för antagningen till högskolan och Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll det finns därför inte skäl att här göra någon närmare genomgång av dessa. För fullständighetens skull bör också påpekas att det kan finnas fall, såsom då ett uttryckligt krav på belastningsregisterkontroll framgår av en tvingande EU-rättsakt, när tillgång till belastningsregistret måste medges utan att det görs någon egentlig bedömning av om ett relevant skyddsintresse i nu angiven mening föreligger. Inte heller detta är emellertid aktuellt i fråga om antagning till högskolan och utvecklas därför inte närmare. 10.4.1Skyddet för den personliga integriteten Den personliga integriteten handlar bl.a. om att kunna kontrollera uppgifter om sig själv och utomståendes möjligheter att ta del av sådana uppgifter. Personlig integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad från utomståendes insyn, som en rätt att bestämma över kunskap om sig själv. Ett förfarande med belastningsregisterkontroll är därför att se som ett intrång i den personliga integriteten oavsett om den kontrollerade förekommer i registret eller inte (se prop. 1999/ 2000:123 s. 14). Detta innebär att uppgifter ur belastningsregistret endast bör lämnas ut då det verkligen är påkallat och där behovet av information inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. En utgångspunkt för bedömningen av om det finns anledning att överväga införandet av en möjlighet till registerkontroll är alltså att skälen för kontrollen måste väga tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. Det innebär att införandet av en registerkontroll måste vara en proportionerlig åtgärd i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som finns (se avsnitt 3.2.1 och 3.2.3 om kraven på proportionalitet i regeringsformen respektive ). Belastningsregisterkontroll är inte den enda tänkbara metoden för att kontrollera om någon är laglydig, lämplig och pålitlig, och tillgång till enskildas belastningsregister bör inte ges om det finns mindre ingri- Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll pande alternativ som kan användas. Vid kontroll av personer som söker anställning används t.ex. regelmässigt ett flertal alternativa åtgärder, såsom intervjuer, kontroller med referenspersoner, psykologtester och sökningar i öppna källor. Ges möjlighet till belastningsregisterkontroll finns det rentav risk för att sådana andra kontrollåtgärder försummas (se vidare Registerutdrag i arbetslivet, SOU 2014:48, s. 100 f.). Det är också viktigt att framhålla att en belastningsregisterkontroll aldrig innebär någon garanti för att en olämplig person upptäcks. Be- lastningsregistret visar bara brott som en enskild har blivit dömd för och är i grunden utformat för att kunna användas inom rättsväsendet. Dessutom innehåller registret inte nödvändigtvis samtliga de brott som den enskilde kan vara dömd för, eftersom uppgifter i registret gallras enligt de bestämmelser som vi redogjort för i avsnitt 7.6. En övertro till effekten av en kontroll mot belastningsregistret riskerar därför även att medföra en nedprioritering av andra skyddsåtgärder som exempelvis kunnat förhindra ett övergrepp. Sådana andra skyddsåtgärder kan t.ex. vara interna arbetssätt och rutiner som syftar till att en verksamhet, där barn eller andra utsatta vistas, ska bedrivas på ett tryggt och säkert sätt så att riskerna för missförhållanden minimeras. Vilka uppgifter som kontrollen ska omfatta kan innehålla anteckningar om brott som saknar betydelse för den prövning som ska göras, antingen för att brottstypen inte är relevant eller för att det enskilda brottet inte är allvarligt nog. För att minimera integritetsintrånget för den enskilde kan det därför vara nödvändigt att begränsa vilka uppgifter ur registret som lämnas ut i samband med belastningsregisterkontroll (se t.ex. prop. 1997/98:97 s. 82 f., prop. 1999/2000:123 s. 27 f., och prop. 2006/ 07:37 s. 17 ff.). Detta kan göras genom att endast uppgifter om vissa brottstyper lämnas ut eller så kan utdraget begränsas utifrån vilken påföljd som har bestämts i det enskilda fallet (se t.ex. 22 § tredje stycket respektive 11 § förordningen om belastningsregister). Begränsningarna kan också kombineras, så att uppgifter endast lämnas ut om vissa brott och under förutsättning att viss påföljd dömts ut (se t.ex. 16 c § för- Utgångspunkter vid införande av eventuell belastningsregisterkontroll ordningen om belastningsregister).