sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — 71Se RiR 2015:7, s. 83–84. 72Se RiR 2015:7, s. 88. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Upplevd risk och rädsla för att ersättningen ska påverkas Funktionsorganisationerna i utredningens ena referensgrupp har framfört att deras medlemmar upplever en rädsla för att få sin ersätt- ning indragen. DHR lyfter som exempel nyhetsrapporteringen om nedskärningar i personlig assistans och Allmänna ombudet för social- försäkringen som ibland överklagar beslut som är positiva för enskilda. Mot den bakgrunden är det enligt DHR lätt för en enskild att inte vilja riskera den ersättning man blivit beviljad och inte försöka arbeta, ens i begränsad omfattning.73 Enligt RSMH är det främst två skäl till att personer som har sjukersättning eller aktivitetsersättning inte vågar pröva sin arbetsförmåga. Det första skälet är en rädsla för att påfrestningarna ska bli för stora, så att man misslyckas och riskerar att må ännu sämre än innan. Det andra skälet är rädslan för att förlora sin ekonomiska trygghet, om det till exempel inte går att återfå sin tidigare sjuk- eller aktivitetsersättning.74 Enligt är vidare ett hinder för individens in- träde i arbetslivet en uttalad rädsla för att bli av med aktivitetsersätt- ningen. Enligt är merparten av de som lämnat aktivitetsersättning och är helt ekonomiskt beroende av andra. De flesta individer som kommer så långt som till Arbetsför- medlingen är osäkra på sin förmåga att klara ett normalt arbete och upplever att de inte får det stöd de behöver för att klara sig. Dess- utom anger de flesta som tagit steget dit att rädslan att bli av med sin försörjning utgör ett hinder för att pröva en övergång till arbets- marknaden, trots att en relativt stor procentandel har ett normalt arbete som mål. Konflikten mellan trygghet och arbetslinjen är enligt tydlig och som exempel lyfts en försäkrad med fysisk diagnos som fått inkomster men varit rädd för att berätta det för . Detta eftersom hon hört att aktivitetsersätt- ningen dras in om den försäkrade visar att man kan arbeta även endast lite grann. Den försäkrade hade också fått en möjlighet att arbeta men tackat nej på grund av en rädsla att förlora hela sin ersättning från Försäkringskassan.75 73Svar från DHR på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 74Svar från RSMH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 75Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 12 och 93. Enligt kan vidare bland annat rädsla hos individen att förlora ersättningen förklara varför möjligheten till vilande ersättning inte använts i någon större utsträckning, trots att möjligheterna till detta utvidgades , se RIR 2015:7, s. 103. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Enligt kan rädslan att förlora aktivitetsersätt- ningen skapa inlåsningseffekter i ersättningen. Många försäkrade är oroliga för att få en lägre inkomst än den som betalas ut under tid med aktivitetsersättning. Vissa är också oroliga över att inte klara av att arbeta , vilket kan leda till att man inte vågar delta i arbets- livsinriktad rehabilitering till syfte att individen ska komma ut i arbete på arbetsmarknaden.76 Utredningens bedömning är att en liknande rädsla troligtvis finns hos många personer som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller , mot bakgrund av vad som ovan presenterats om synpunkter från vissa av den ena av utredningens referensgruppsmedlemmar77 och av att de båda grupperna omfattas av regler som har liknande konstruktion. Reell sannolikhet att ersättningen påverkas Utredningen kan vidare konstatera att rätten till ersättning kan om- prövas om den enskilde får förbättrad arbetsförmåga vid sjuker- sättning eller väsentligt förbättras vid aktivitetsersättning. Vidare fattas beslut om aktivitetsersättning för maximalt i taget. Er- sättning som förklarats vilande får dock inte ändras med anledning av att den försäkrade och i den omfattning som anges i beslutet om vilandeförklaring uppvisar en förbättrad arbetsförmåga genom förvärvsarbete.78 Regelverket skyddar alltså den försäkrade från en förlust av ersättningen på grund av att den försäkrade upp- visat en arbetsförmåga med vilande ersättning, även om skyddet mot omprövning efter en sådan period endast gäller i fråga om ersättning motsvarande den del som har vilandeförklarats och endast den del av förmånen som har omfattats av beslutet om vilandeförklaring. Den reella risken att ersättningen ska påverkas av en period med vilande ersättning för arbete är därmed låg, under förut- sättning att den enskilde arbetar i enlighet med beslutet. Att arbeta utöver villkoren i ett sådant beslut, eller arbeta i en ökad omfattning 76Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport - Utvecklade utredningar inför beslut om aktivitetsersättning och förstärkta insatser för unga med aktivitetsersättning, dnr 013693- 2017, s. 18. 77Avser referensgruppen som består av arbetsmarknadens parter m.fl. 78Se närmare avsnitt 14.2.3. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys utan något beslut om vilande ersättning alls, kan dock innebära att individen riskerar sin rätt till ersättning.79 Vidare framgår av vägledning att hur den planerade arbetstiden är förlagd och omfattningen av det planerade arbetet kan tala för att den försäkrade inte har en nedsatt arbets- förmåga. En ansökan om vilande ersättning kan därför ge anledning till att ompröva rätten till förmånen på grund av förbättrad arbets- förmåga.80 Utredningen bedömer att det är inkonsekvent att upp- visad arbetsförmåga i enlighet med beslut om vilande ersättning inte ska kunna läggas till grund för omprövning av den försäkrades rätt till ersättning, men att information i själva ansökan om vilande er- sättning kan antyda förbättrad arbetsförmåga som kan läggas till grund för omprövning av rätten till ersättning. Att så är fallet kan påverka benägenheten för enskilda försäkrade, som inte vill riskera att förlora sin förmån, att ansöka om vilande ersättning. Aktivitetsersättningen har en motsägelsefull konstruktion Utredningen konstaterar vidare att aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga har en motsägelsefull konstruktion. Enligt Försäk- ringskassan är det i det första skedet fokus på arbetsförmågans nedsättning och vad individen inte klarar av. När en försäkrad an- söker om aktivitetsersättning ska han eller hon nämligen styrka sin arbetsoförmåga med underlag som beskriver individens funktions- nedsättningar och aktivitetsbegränsningar. I ett senare skede, när förmånen är beviljad, skiftar fokus till att försöka hitta möjligheter och förutsättningar hos individen för arbete eller studier.81 Den en- skilde behöver alltså ha en nedsatt arbetsförmåga för att beviljas akti- vitetsersättning och om ersättningen beviljas riktas fokus i stället på den eventuella arbetsförmåga som individen ändå har och/eller på att sådan förmåga ska utvecklas genom bland annat aktiviteter och reha- bilitering. Utredningen konstaterar att tanken med ersättningen är att den försäkrade ska stöttas till att få eller återfå arbetsförmåga men be- dömer att det finns en risk att den försäkrade upplever sig som ”jagad” 79Se även SOU 2018:21 s. 85–86. 80Försäkringskassans vägledning 2013:1, s. 116. 81Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – Utvecklade utredningar inför beslut om aktivitetsersättning och förstärkta insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 18. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys av och pressad till att arbeta fram förmåga alter- nativt använda den eventuella begränsade förmåga han eller hon har. Systemet med vilande ersättning är också administrativt tungrott, särskilt utifrån det sätt som det oftast används på . Nuvar- ande regelverk och gällande lagtext ger vid handen att en försäkrad begär ersättningen vilande för att arbeta och att sedan ersättningen fortsätter att vara vilande i framöver. Konstruk- tionen förefaller vara tydlig och förutsebar. Utredningen har emeller- tid, genom framför allt kontakter med men även intresseorganisationer för personer med funktionsnedsättning, kunnat konstatera att det i praktiken snarare är fråga om att den enskilde ansöker om att ha sin ersättning vilande för och sedan återvänder till försäkringen. Detta kan ofta pågå växelvis. Vidare står det klart att denna grupp generellt inte har särskilt goda ekonomiska förutsättningar. Detta får till följd av varje risk för utebliven ersättning kan få stora konsekvenser. Uppstår exempelvis ett glapp så att ersättning inte betalas ut en månad kan detta få stora konsekvenser och risken för glapp i utbetalningen kan motverka att den försäkrade väljer att begära ersättningen vilande. Eftersom sjuk- och aktivitetsersättning är månadsersättningar kan de inte heller regleras på annat sätt än . Systemet får anses fungera relativt väl för den person som har en förbättrad arbetsförmåga och har en tillsvidareanställning eller längre tidsbegränsad anställning på viss bestämd omfattning och får sin sjukersättning kontinuerligt vilande för . Regelverket är däremot sämre anpassat för en situation där en enskild exempelvis får möjlighet att pröva arbetsförmågan i en kortare tidsbegränsad anställning, eller genom ett par dagars arbetspass. Utredningen kan alltså konstatera att dagens regelverk får anses vara sämre rustat för att hantera hur arbetsmarknaden och möjligheterna till arbete typiskt sett ser ut för denna grupp, som riskerna är stora för den enskilde att pröva att arbeta i sådana mer tillfälliga lösningar. Den flexi- bilitet som kan sägas behövas i systemet finns inte i dagens regelverk. En konsekvens av detta, som också utredningen har uppmärk- sammats på och redogjort för i tidigare avsnitt, är att en rädsla för att Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys förlora ersättning och därmed också grundläggande trygghet, finns hos de försäkrade som utgör målgruppen för användande av systemet. Övriga faktorer som kan påverka Utredningen har inte kunnat hitta stöd för att reglerna om vilande ersättning på ett generellt plan är okända. Temagruppen för unga i arbetslivet menar att orsaken till att det är relativt ovanligt att möj- ligheten till vilande ersättning används snarare är tillämpningen av reglerna än att reglerna i sig behöver öppna upp för en större flexi- bilitet. Orsakerna till att reglerna om bland annat vilande ersättning inte används i större utsträckning kan därför behöva utredas, enligt Temagruppen för unga, som särskilt pekar på frågorna om i vilken utsträckning det handlar om att det är typen eller graden av funk- tionsnedsättning som är hindrande, vilka slags anpassade arbeten som står till förfogande, hur beredskapen och intresset ser ut bland arbetsgivare för att anställa unga med aktivitetsersättning samt För- säkringskassans arbete för att ta reda på om det där finns hindrande faktorer som försvårar användningen av den inbyggda flexibiliteten i systemet.82 Vad gäller möjligheterna för försäkrade som beviljats partiell akti- vitetsersättning att arbeta kan dock nämnas att de fasta ersättnings- nivåerna (25, 50, ) kan medföra att enskilda får svårt att arbeta utifrån sin faktiska förmåga och få ersätt- ningen vilande i motsvarande omfattning. Enligt principen om jämn förläggning av arbetstiden gäller att, om det inte är medicinskt moti- verat att förlägga arbetstiden på annat sätt, den som exempelvis arbetar och har halv förmån inte får arbeta och inte mer än . På möten med den ena referensgruppen har vidare vissa framfört uppfattningen att en person exempelvis kanske skulle kunna arbeta i stället för och därmed kunna förbättra sin hushållsekonomi, men att det inte går i dag.83 Om den försäkrade har en plats på en daglig verksamhet finns vidare vissa inlåsningseffekter som hindrar den försäkrade från att pröva sin arbetsförmåga hos en arbetsgivare. Det är nämligen inte 82Temagruppen Unga i arbetslivet, Tid för aktivitetsersättning för unga!, s. 38. 83Avser referensgruppen som består av arbetsmarknadens parter m.fl. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys säkert att den dagliga verksamheten kan garantera att den enskilde kan återgå till sin plats då individen prövat sin arbets- förmåga någon annanstans. Vissa försäkrade vill därför inte testa sin arbetsförmåga av rädsla för att inte få tillbaka sin plats på en för indi- viden fungerande daglig verksamhet, om arbetsförsöket inte skulle fungera. Det kan vidare finnas aktörer som erbjuder dagliga verk- samheter som har ekonomiska incitament till att vilja behålla den försäkrade i verksamheten. 15.4.2Studier under tid med ersättning De som har beviljats sjukersättning enligt regelverket som gäller och de som har beviljats aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har möjlighet att få ersättningen vilandeförklarad även för studier. Försäkrade som beviljats aktivitets- ersättning har dessutom möjlighet att använda sex månaders prövo- tid för studier. Som framgår av avsnitt 15.2 var det ca 250 personer eller 0,25 pro- cent av samtliga med sjukersättning som använde möjligheten till vilande ersättning 2019. I slutet av hade av de som hade vilande aktivitetsersättning. Andelen som haft vilande ersättning för studier har legat mellan av de som har vilande aktivitetsersättning. Möjlig- heten till prövotid för studier för personer med aktivitetsersättning infördes . sjönk andelen som hade vilande ersätt- ning som antalet med prövotid för studier ökade. Sedan möjligheten infördes har det varit ca 400–600 personer som använt prövotid för studier, vilket motsvarar ca 1–1,av alla som hade aktivitetsersättning dessa år. Sammantaget har dock an- talet personer som studerar, vare sig de har vilande aktivitetsersätt- ning eller prövotid för studier, ökat reform. Den största delen av ökningen består av personer som studerat mindre än . En ökning syns även bland dem som studerar även om den inte är lika markant. Generellt sett gäller dock att de flesta som studerar under tid med aktivitetsersättning gör det under . Omkring en femtedel av de som har prövotid för studier övergår till att sedan ha vilande aktivitets- ersättning för studier. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Utredningen bedömer inledningsvis att det med hänsyn till att grupperna har en nedsatt arbetsförmåga är rimligt att utgå från att de även har en begränsad studieförmåga. Ur detta perspektiv är det inte så konstigt att så få försäkrade använder möjligheten till vilande ersättning för studier eller prövotid för studier som framgår av stati- stiken i avsnitt 15.2. I de fall där den försäkrades hälsotillstånd för- bättras kan dock studier bli aktuellt, exempelvis som ett steg mot ett arbete eller mot ett bättre liv på något annat sätt. Exempelvis har konstaterat att en del försäkrade som haft vilande sjukersättning för arbete går tillbaka till sjukersättning för att de be- höver utbildning för att kunna bli tillsvidareanställda.84 Allmänt kan vidare framhållas även de övriga faktorer som kan tänkas påverka användandet av möjligheten att arbeta under tid med vilande ersättning, som behandlades i avsnitt 15.4.1, kan tänkas på- verka även användandet av möjligheten att studera under tid med vilande ersättning. Detta då systemen för vilande ersättning för arbete och studier är lika varandra. Särskilt kan här nämnas att det har fram- kommit att de ekonomiska incitamenten för att studera under tid med vilande ersättning kan vara små, se nedan. Utredningen har vidare inte tagit del av information som tyder på att studieutbudet för personer med olika former av funktionsnedsätt- ningar generellt är en förklaring till det låga studiedeltagandet för personer med sjukersättning eller aktivitetsersättning. I utredning- ens direktiv anges bland annat att fortsatta studier för personer med intellektuell funktionsnedsättning bör underlättas. Personer med intellektuell funktionsnedsättning är en heterogen grupp. När det gäller ungdomar med denna funktionsnedsättning har de emellertid generellt sett sämre levnadsvillkor än övriga unga och möter ofta särskilda hinder i sin utbildning och i övergången till arbetslivet.85 Det är flera olika faktorer som försvårar möjligheten till studier för denna målgrupp. Det handlar t.ex. förutsättningarna för studiefinansiering, utbildningens utformning, möjligheten att få olika slags stöd när man studerar och om att få behörighet till olika program och kurser. Ytterligare faktorer som försvårar kan utgöras av sådant som inträffat före individen beviljades ersättning. Vilken erfarenhet har individen från tidigare skolgång vad gäller såväl studie- 84Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – uppföljning av regeländringar för mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen, s. 35. 85Se exempelvis SOU 2018:11. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys resultat som övriga upplevelser kring studier? Förutsättningarna att få tillgång till fortsatta studier kanske också påverkas för de som har gått i anpassad skola. Olika aspekter kopplat till frågan om möjligheten till studier för personer med intellektuell funktionsnedsättning har utretts tidigare. När det t.ex. gäller eftergymnasiala studier anser att det i högre grad är regelverken än individernas intellektuella för- måga som är ett hinder för sådana studier för individer med intellek- tuell funktionsnedsättning.86 För denna utrednings vidkommande är det frågan om möjligheten att studera med bibehållen ersättning (i praktiken studiefinansiering) som bedöms omfattas av utredningens uppdrag. Vilande ersättning vid studier Vid vilandeförklaring för studier ska den beviljade förmånen i sin hel- het förklaras vilande. Detta gäller oavsett omfattningen på studierna. Den försäkrade hänvisas alltså till möjligheten att söka studiemedel för finansieringen av sitt uppehälle . Hur mycket studiemedel som betalas ut beror bland annat på individens studie- takt.87 Att det inte är möjligt att ha sin ersättning partiellt vilande, trots att personen inte klarar av heltidsstudier, har lyfts som ett hinder för försäkrade att prova att studera. Till exempel saknar många som beviljats aktivitetsersättning studievana och har inte förmåga att studera på heltid och eller har en problematik som gör det svårt eller omöjligt att studera på heltid. Enligt Funktionsrätt är det en stor brist att personer med förmåga att studera på deltid inte kan behålla delar av sin ersättning. I stället försvinner hela ersättningen, vilket leder till att personen kan behöva skuldsätta sig för studier i högre utsträckning än andra.88 Utredningen bedömer att studielån kan uppfattas som avskräckande, detta då det kan finnas en oro för att inte ha möjlighet att återbetala lånet. Det kan vidare ha en åter- hållande verkan på att försäkrade vågar studera om hela ersättningen blir vilande oavsett omfattningen av studierna, samt att det inte be- talas ut ett belopp motsvarande av den vilade ersättningen 87Se avsnitt 14.2.3. 88Svar från Funktionsrätt på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys och studierna måste finansieras med studielån. Särskilt otryggt kan studielån uppfattas för försäkrade som inte är säkra på sin studieför- måga eftersom försörjningen i så fall är beroende av studieresultaten. Utredningen konstaterar vidare att utbildningsutbudet har föränd- rats sedan möjligheten att studera med vilande ersättning tillkom. Bland annat har det blivit allt vanligare att studier bedrivs i lägre om- fattning än heltid och i olika former, exempelvis på distans. Möjlig- heten för den försäkrade att att hitta studieanordnare som er- bjuder kurser och utbildningar i en lägre takt än heltid är således större. Möjligheten att studera på deltid kan vidare vara ett sätt att våga pröva på att studera, särskilt för försäkrade som beviljats sjukersätt- ning och därför inte har möjligheten till prövotid för studier. Att kunna ha kvar hela eller delar av ersättningen medför en ekonomisk trygghet vilket kan öka chanserna att försöket lyckas. Att motivera den försäkrade att våga pröva på att studera kan bli svårt när hela ersättningen blir vilande. Visserligen torde det vara ovanligt att försäkrade testar sin förmåga att studera inom ramen för vilande aktivitetsersättning när det mer generösa systemet med prövotid för studier finns, varför det antag- ligen inte är aktuellt för försäkrade att studera på deltid inom ramen för vilande ersättning. Dock noterar utredningen att situationen kan uppstå att en försäkrad prövar att studera på deltid inom ramen för prövotid för studier. Om upplägget visar sig fungera för den försäk- rade och han eller hon därför skulle vilja fortsätta studera på deltid med vilande ersättning, med eller utan finansiering genom studielån, skulle den försäkrade dock förlora inkomsten från aktivitetsersättningen eftersom hela ersättningen blir vilande oavsett studiernas omfattning. Att den enskilde i ett sådant fall använt prövotiden för studier för att hitta ett studieupplägg som fungerar men inte kan fortsätta studera i samma takt är en brist. Utredningen kan vidare konstatera att även om en försäkrad väljer att studera deltid och få hela sin sjuk- eller aktivitetsersättning vil- andeförklarad så får det andra än rent ekonomiska konsekvenser. Att hela ersättningen blir vilande innebär inte minst att det inte initieras några rehabiliteringsinsatser, ens på den del som den försäkrade inte studerar. Enligt saknas det vidare ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys framhåller att många i gruppen med aktivitetsersätt- ning har en problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa skulle studera på deltid försvinner rätten till ersättningen. Detta skapar en inlåsningseffekt i aktivitetsersättningen enligt Riksrevisionen.89 Enligt har den enskilde visserligen fortfarande rätt till bostadstillägg vid studier. Ekonomiskt sett innebär heltidsstudier med vilande aktivitetsersättning för en person som tidigare haft bo- stadstillägg enligt typexemplet att personen får motsvarande 70 pro- cent av inkomsten som denne skulle ha haft vid hel aktivitetsersätt- ning. Enligt exempel är inkomsten vid hel aktivitetsersättning, vid studier vilande ersättning och vid studier vil- ande ersättning. Inkomsten vid studier gäller endast bidragsdelen. Personen antas bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på i månaden.90 publicerade dessa bedömningar innan möjligheten till prövotid för studier infördes, men som Funktionsrätt framfört till utred- ningen kvarstår problematiken vid vilande studier fortfarande.91 En person som väljer att ha sin aktivitetsersättning vilande för att prova att studera förlorar av sin inkomst enligt Riksrevisionen.92 har bedömt att möjligheten till prövotid för studier sannolikt kommer bidra till att fler personer med aktivitetsersätt- ning byter ut ersättningen mot studier. Antalet studerande ökade exempelvis från 488 före införandet av prövotid till 1 150 efter.93 För att reformen ska få fler att studera måste dock målgruppen känna till möjligheten till prövotid. Enligt infor- meras merparten av de försäkrade när de ansöker om vilande ersätt- ning för studier eller när de är i kontakt med av andra orsaker. genomförde även vissa informa- 89Se RIR 2015:7, s. 86 och 103. 90Se RIR 2015:7, s. 86. 91Se RIR 2015:7, s. 11–12 och svar från Funktionsrätt på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 92Se RIR 2015:7, s. 88. 93Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – uppföljning av regeländringar för mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen, s. 27. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys tionsinsatser och succesivt har allt fler försäkrade hört talas om prövotid för studier. Intervjuade handläggare tror att möjlig- heten att få prövotid kommer vara allmänt känd bland de försäkrade på sikt.94 Enligt menar intervjuade handläggare att prö- votiden medför att de försäkrade känner en ekonomisk trygghet som gör att fler vågar pröva på studier.