sou · H9B345 · 2021-06-01 00:00:00 — Utredningens förslag: Tillstånd till försäljning ska kunna lämnas för sådana veterinärmedicinska läkemedel som omfattas av läke- medelslagens tillämpningsområde, men som inte omfattas av krav på godkännande eller registrering för försäljning enligt EU-för- ordningen om veterinärmedicinska läkemedel eller av tillämp- ningsområdet för EU-förordningen om veterinärmedicinska läke- medel. Som vi konstaterat i avsnitt 7.2.5 och 7.2.6 bör de av läkemedels- lagens bestämmelser som inte enbart avser humanläkemedel gälla för de veterinärmedicinska läkemedel som uttryckligen undantas från EU-förordningens tillämpningsområde i artikel 2.7 förutom när det gäller läkemedel som regleras i lagstiftningen om foder. Dessa läke- medel, förutom foder som innehåller läkemedel, har tidigare inte undantagits från läkemedelslagens tillämpningsområde och har där- med omfattats av kraven i 5 kap. 1 § läkemedelslagen på godkänn- ande, registrering eller tillstånd till försäljning för att kunna säljas på marknaden i . Eftersom läkemedlen inte omfattas av EU-för- ordningens tillämpningsområde kan de inte godkännas eller registreras för försäljning enligt reglerna i EU-förordningen. De bör i stället kunna komma ut på marknaden med stöd av ett särskilt tillstånd till försäljning. De veterinärmedicinska läkemedel som avses i artiklarna 2.3 och 2.6b) och c) bör enligt våra överväganden i avsnitt 7.2.6 omfattas av läkemedelslagens tillämpningsområde i den utsträckning de inte reg- leras av EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel. Det kan dock finnas skäl att i vissa avseenden undanta dem från läke- Villkor för utsläppande på marknaden medelslagens eller EU-förordningens bestämmelser. EU-förord- ningens bestämmelser om godkännande eller registrering för försälj- ning nämns inte bland de bestämmelser som ska gälla för sådana läkemedel. Som huvudregel bör därmed även sådana läkemedel om- fattas av ett krav på tillstånd till försäljning. Vad som närmare bör gälla i dessa avseenden återkommer vi till i avsnitt 9.14 och 9.15. 9.13.5Generella krav på läkemedel som kan beviljas tillstånd till försäljning Utredningens bedömning: Bestämmelsen i 4 kap. 1 § första stycket läkemedelslagen bör gälla för de veterinärmedicinska läkemedel som får säljas i med stöd av ett tillstånd till försäljning enligt 4 kap. 10 § läkemedelslagen enligt de förslag som lämnas i det här kapitlet. Kraven kan dock inte gälla vid tillstånd till försälj- ning för parallellhandlade läkemedel enligt förslaget i avsnitt 12.6. I 4 kap. 1 § läkemedelslagen anges generella krav på läkemedel. Bestäm- melsen gäller för samtliga läkemedel som omfattas av läkemedels- lagen, dock inte homeopatiska veterinärmedicinska läkemedel som kan registreras enligt lagen (3 kap. 3 § läkemedelslagen). Några gene- rella krav på veterinärmedicinska läkemedel som inte omfattas av kraven på godkännande eller registrering för försäljning anges inte uttryckligen i EU-förordningen. Att behålla sådana krav i den natio- nella rätten kan inte anses strida mot om det förtydligas att de gäller enbart för sådana veterinärmedicinska läkemedel som enligt EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel får till- handahålls i utan godkännande eller registrering för försälj- ning. I avsnitt 12.6 föreslår vi att tillstånd till försäljning även ska kunna meddelas för parallellhandlade läkemedel. Några nationella generella krav kan inte ställas upp för sådana läkemedel. Bestämmelserna i 4 kap. 1 § läkemedelslagen bör därmed inte tillämpas vid prövningen av en ansökan om tillstånd till försäljning vid parallellhandel. Villkor för utsläppande på marknaden 9.13.6Krav på särskilda behov av läkemedlet för att tillstånd till försäljning ska beviljas Utredningens förslag: Något ytterligare krav på att det ska finnas särskilda behov av ett läkemedel i den veterinärmedicinska verk- samheten ska inte ställas upp för att tillstånd till försäljning av ett läkemedel för djur ska beviljas. Utredningens bedömning: Att behålla en möjlighet att bevilja tillstånd till försäljning av andra skäl än de som föreslås i av- snitt 9.13.3, 9.13.4 och 12.6 är inte förenligt med bestämmelserna i om veterinärmedicinska läkemedel. Tillstånd till försäljning enligt 4 kap. 10 § läkemedelslagen får enligt 2 kap. 17 § läkemedelsförordningen meddelas för att tillgodose sär- skilda behov av läkemedel i den veterinärmedicinska verksamheten. De tillstånd till försäljning av läkemedel som ska användas för djur kommer med våra förslag att kunna meddelas för att läkemedel som kan användas enligt bestämmelserna i artiklarna 110, 112–114 och 116 ska kunna tillhandahållas. Användning av läkemedel som inte är godkända för försäljning enligt dessa artiklar kräver att vissa förutsättningar är uppfyllda. kan inte uppställa ytterligare krav för att en sådan användning ska tillåtas i praktiken. Med våra förslag kommer – som vi återkommer till i avsnitt 12.6 – också tillstånd till försäljning att kunna meddelas som ett led i förfarandet för parallellhandel. Som vi återkommer till i avsnitt 12.6 kan inte uppställa ytterligare krav på att det ska finnas särskilda behov av ett läkemedel för att en ansökan om godkännande av parallellhandel ska meddelas. Slutligen ska ett tillstånd till försäljning kunna med- delas för att veterinärmedicinska läkemedel som inte omfattas av EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel ska kunna säljas i . Sådana läkemedel kan vare sig godkännas för försäljning enligt EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel eller enligt bestämmelserna i läkemedelslagen om godkännande för försäljning av humanläkemedel och något alternativ till förfarandet med till- stånd till försäljning finns därmed inte för den som har en önskan Villkor för utsläppande på marknaden att släppa ut sådana läkemedel på den svenska marknaden. Det bör vara upp till den enskilde näringsidkaren att avgöra om det finns marknadsekonomiska förutsättningar att släppa ut ett läkemedel på den svenska marknaden. Något krav på att det ska finnas särskilda behov för att godkänna en ansökan om tillstånd till försäljning bör därmed inte heller uppställas för sådana läkemedel. Bestämmelsen i 2 kap. 17 § läkemedelsförordningen bör därmed justeras så att det inte längre uppställs ett krav på att det ska finnas särskilda behov i den veterinärmedicinska verksamheten för att ett tillstånd till försäljning ska beviljas. Tillstånd till försäljning kan enligt dagens lydelse av 4 kap. 10 § läkemedelslagen meddelas om det finns särskilda skäl. Det har fram- kommit att bestämmelsen använts bl.a. för att meddela dispens från kravet på godkännande för försäljning i situationer då t.ex. hållbar- hetstiden blivit fel på märkningen av en förpackning och då läke- medlet av det skälet måste kasseras eller packas om. Eftersom detta har ansetts kunna leda till att det blir brist på viktiga läkemedel har tidsbegränsade tillstånd till försäljning meddelats för att felet ska kunna åtgärdas utan att det uppstår brist på marknaden. EU-för- ordningen innehåller, såvitt utredningen kan bedöma, ingen mot- svarande möjlighet att bevilja dispens från kravet på godkännande för försäljning. Möjligheten att bevilja tillstånd till försäljning på grund av att det finns andra särskilda skäl än de som behandlas i avsnitt 9.13.3, 9.13.4 och 12.6 kan därmed inte behållas. Utredningens förslag: En ansökan om tillstånd till försäljning av ett immunologiskt veterinärmedicinskt läkemedel ska kunna av- slås om •administreringen av läkemedlet till djur kan störa genom- förandet av ett nationellt program för diagnos, bekämpning och utrotning av en djursjukdom, •administreringen av läkemedlet till djur kan göra det svårt att styrka frånvaron av sjukdom hos levande djur eller orsaka kontaminering av livsmedel eller andra produkter som erhålls från behandlade djur, eller Villkor för utsläppande på marknaden •de stammar av sjukdomsagens som läkemedlet avser att fram- kalla immunitet mot i stort sett inte finns sett till geografisk spridning inom det berörda territoriet. ska ge tillfälle att yttra sig innan verket prövar en ansökan om tillstånd till försäljning av ett sådant läkemedel som avses i artikel 110.1 i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel. Vi har i avsnitt 9.3.4 föreslagit att ett godkännande för försäljning inte ska meddelas eller erkännas för ett immunologiskt veterinär- medicinskt läkemedel som bl.a. riskerar att störa ett pågående kon- trollprogram. Av samma skäl som anförts i avsnitt 9.3.4 bör ett tillstånd till försäljning av ett immunologiskt veterinärmedicinskt läkemedel inte heller meddelas om förutsättningarna i 4 kap. 7 § läkemedelslagen är uppfyllda. bör vidare höra i frågan även innan verket prövar en ansökan om tillstånd till försälj- ning av ett sådant läkemedel som avses i artikel 110.1 i EU-förord- ningen om veterinärmedicinska läkemedel. 9.13.8Villkor för tillstånd till försäljning och bestämmelser om förfarandet Utredningens förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 2 § läkemedels- lagen om att ett tillstånd till försäljning får förenas med villkor flyttas till 4 kap. 10 § läkemedelslagen. Utredningens bedömning: De bestämmelser och bemyndigan- den som avser tillstånd till försäljning bör fortsätta att gälla även vid tillstånd till försäljning av läkemedel avsedda att användas vid behandling av djur. I den utsträckning tillstånd till försäljning tillämpas för att tillgängliggöra läkemedel enligt EU-förord- ningens artiklar om användning av läkemedel ger de allmänna be- myndiganden som vi föreslagit i kapitel 7 stöd för att anta kom- pletterande föreskrifter och verkställighetsföreskrifter. Villkor för utsläppande på marknaden Skälen för förslaget och bedömningen I 4 kap. 2 § läkemedelslagen anges att ett tillstånd till försäljning får förenas med villkor. Bestämmelsen avser i övrigt godkännande för försäljning och, utöver att ett tillstånd till försäljning får förenas med villkor, kommer den med våra förslag i avsnitt 9.9.4 och 9.11.3 inte att gälla veterinärmedicinska läkemedel. Med hänsyn härtill och då reglerna i läkemedelslagen om tillstånd till försäljning bör hållas sam- man bör bestämmelsen om att ett tillstånd till försäljning får förenas med villkor flyttas till 4 kap. 10 § läkemedelslagen. I 2 kap. 17 § läkemedelsförordningen finns bestämmelser om att frågor om tillstånd enligt 4 kap. 10 § läkemedelslagen prövas av Läke- medelsverket, att tillstånd får meddelas och att tillstånd får förenas med villkor till skydd för enskilda. Dessa förfarande- bestämmelser behövs fortfarande för att ska kunna ge tillstånd till försäljning i de fall ett sådant tillstånd behövs för att bestämmelserna i artikel 110, 112–114 och 116 i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel fullt ut ska kunna genomföras och för att tillstånd till försäljning ska kunna lämnas för sådana vete- rinärmedicinska läkemedel som inte omfattas av tillämpningsområdet för EU-förordningen. För att tillstånd ska kunna beviljas krävs vidare att Läkemedels- verket har det underlag som behövs för att kunna bedöma om förut- sättningarna för tillstånd är uppfyllda. Det bör därför även fortsätt- ningsvis finnas regler om den dokumentation som ska ges in med en sådan ansökan. Sådana regler finns på föreskriftsnivå och det har inte framkommit skäl att ändra denna ordning. Bemyndigandet i 2 kap. 2 § 3 läkemedelsförordningen för att be- stämma vilken dokumentation som ska bifogas en ansökan om till- stånd till försäljning bör därför finnas kvar även när det är fråga om läkemedel som är avsedda att användas vid behandling av djur. har med stöd av bemyndiganden i 9 kap. 3 § 4, 11 och 12 §§ läkemedelsförordningen meddelat ytterligare föreskrif- ter avseende förfarandet för tillstånd till försäljning och, som vi åter- kommer till i avsnitt 9.14, kompletterande bestämmelser t.ex. om lagerberedningar och rikslicenser. Det finns inget som hindrar att sådana ytterligare bestämmelser även fortsättningsvis regleras på före- skriftsnivå med stöd av de bemyndiganden som redan finns i den mån det inte gäller frågor som regleras i EU-förordningen. Villkor för utsläppande på marknaden utsträckning det är fråga om att tillgängliggöra läkemedel enligt EU- förordningens bestämmelser om användning av läkemedel kan där- utöver de allmänna bemyndiganden som vi föreslagit i kapitel 7 an- vändas. En annan sak är att även föreskrifterna kan behöva omarbetas utifrån de krav som uppställs i EU-förordningen om veterinärmedi- cinska läkemedel. 9.14Vissa läkemedel som tillverkas på apotek Speciella bestämmelser gäller för läkemedel som tillverkas på apotek för en viss patient, ett visst djur eller en viss djurbesättning. Sådana läkemedel, som ofta kallas för extemporeläkemedel får säljas utan god- kännande eller registrering för försäljning eller tillstånd till försälj- ning (5 kap. 1 § andra stycket läkemedelslagen). Begreppet extemporeläkemedel används ibland som ett samlings- begrepp för tre olika kategorier av läkemedel; individuell extempore, lagerberedningar och läkemedel som omfattas av kravet på riks- licens. Begreppet extemporeläkemedel används också ibland enbart för att beskriva individuell extempore12. Med individuell extempore avses ett icke standardiserat läkemedel som tillverkas för en i förväg angiven patient eller angivet djur eller djurbesättning. Om tillverk- ningen sker enligt en standardiserad process utan en i förväg angiven patient eller ett angivet djur eller djurbesättning talar man i stället om lagerberedningar. Lagerberedningar serietillverkas på apotek och tillverkas inte för en särskild patient, ett särskilt djur eller en särskild djurbesättning utan lagerhålls i väntan på en beställning. Lagerbered- ningarna har i praxis betraktats som extemporeberedningar som inte omfattas av kravet på godkännande för försäljning. I förarbetena till läkemedelslag anges att det rör sig om läkemedel som an- vänds av så få patienter att det inte är realistiskt att kräva den doku- mentation som krävs för ett godkännande för försäljning samt att bör få fastställa kvalitets- och säkerhetskrav för dessa läkemedel.13 I samma förarbeten anges vidare att tillstånd till försäljning (licens) skulle kunna utnyttjas för att ge lagligt stöd för lagerberedningarna och att ett licensförfarande som tog sikte på 12Se 1 kap. 2 § föreskrifter (HSLF-FS 2018:26) om lagerberedningar. 1991/92:107 s. 33, 42 och 80–82. Villkor för utsläppande på marknaden lagerberedningarna borde utformas. Sådana licenser skulle enligt för- arbetena kunna betecknas som rikslicenser. Nuvarande bestämmelser om lagerberedningar finns i föreskrifter (HSLF- FS 2018:26) om lagerberedningar. Föreskrifterna är meddelade med stöd av 9 kap. 3, 11 och 12 §§ i läkemedelsförordningen. Av före- skrifterna framgår att det apotek som tillverkar lagerberedningen ska anmäla detta till senast lager- beredningen börjar tillhandahållas (2 kap. 1 §). För lagerberedningar som tillhandahålls eller beräknas tillhandahållas i en mängd som överstiger 1 000 förpackningar , eller när begär det, krävs tillstånd (rikslicens) (3 kap. 1 §). En rikslicens är sålunda ett tillstånd att sälja en lagerberedning (1 kap. 2 §). Sådant tillstånd meddelas med stöd av 4 kap. 10 § läkemedelslagen. En förut- sättning för att rikslicens ska beviljas är enligt 3 kap. 2 § i föreskrif- terna att behovet av läkemedel inte kan tillgodoses genom antingen ett läkemedel som är godkänt i eller ett läkemedel som är godkänt för försäljning i ett EES-land eller ett land som EU har in- gått en överenskommelse med om ömsesidigt erkännande (Mutual recognition agreement, MRA) rörande god tillverkningssed och är tillgängligt i genom ett annat tillstånd till försäljning enligt 4 kap. 10 § läkemedelslagen. Ansökan om rikslicens ska göras av det apotek som tillverkar lagerberedningen och till en ansökan om riks- licens ska det bifogas dokumentation om behovet av lagerbered- ningen. Dokumentationen ska innehålla en redogörelse om varför behovet av läkemedlet inte kan tillgodoses genom de läkemedel som anges i 3 kap. 2 § samt de uppgifter som anges i bilagan till före- skrifterna (3 kap. 3–4 §§). Regleringen av extemporeläkemedel och lagerberedningar och behovet av sådana läkemedel har utförligt beskrivits i SOU 2018:53, Översyn av maskinell dos, extempore, prövningsläkemedel m.m. (kapitel 7 och 8). I det betänkandet analyserades även förenligheten av undantaget från krav på godkännande för försäljning för sådana läkemedel med EU-rätten14. I betänkandet lämnades bl.a. förslag på att det skulle införas ett krav i läkemedelslagen på tillstånd till för- säljning för lagerberedningar. Förslaget grundades på en bestämmelse i humanläkemedelsdirektivet (artikel 5.1) som saknar motsvarighet i 14Särskilt dom i de förenade målen mot (C-544/13) och och (C 545-13). Villkor för utsläppande på marknaden EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning och berörs inte närmare här. 9.14.2EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel Kravet på godkännande eller registrering för försäljning som upp- ställs i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel gäller för de veterinärmedicinska läkemedel som omfattas av EU-förord- ningen. EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel tillämpas enligt artikel 2.1 på veterinärmedicinska läkemedel som har tillverkats på industriell väg eller med hjälp av en industriell process och som är avsedda att släppas ut på marknaden. Artikel 2.6 innehåller bestämmelser om att kapitel VII i EU-förord- ningen ska, förutom på de läkemedel som avses i artikel 2.1, tillämpas på a)substanser som har anabola, antiinfektiösa, antiparasitära, anti- inflammatoriska, hormonella, narkotiska eller psykotropa egen- skaper och kan användas till djur, b)veterinärmedicinska läkemedel som bereds på apotek, eller av en person som har tillstånd att göra detta enligt nationell rätt, enligt ett veterinärrecept utskrivet för ett visst djur eller en liten grupp djur (magistral beredning), och c)veterinärmedicinska läkemedel som bereds på apotek enligt indi- kationerna i en farmakopé och som ska lämnas ut direkt till slut- användaren (officinell beredning). 9.14.3Undantag från krav på godkännande eller tillstånd för försäljning för läkemedel som tillverkas på apotek för ett djur eller en viss djurbesättning Utredningens förslag: Ett läkemedel som tillverkas på apotek och som är avsett att användas på ett djur eller en djurbesättning ska få säljas utan tillstånd till försäljning. Villkor för utsläppande på marknaden Av 5 kap. 1 § andra stycket läkemedelslagen framgår att läkemedel som tillverkas på apotek för en viss patient, ett visst djur eller en viss djurbesättning får säljas utan godkännande, registrering eller till- stånd till försäljning. Med stöd av detta undantag tillhandahålls såväl individuell extempore som sådana lagerberedningar som inte anses kräva rikslicens utan godkännande eller tillstånd till försäljning. Frågan om undantaget i 5 kap. 1 § andra stycket läkemedelslagen från kravet på godkännande, registrering eller tillstånd till försäljning kan behållas när det gäller veterinärmedicinska läkemedel kräver en analys av i vilken omfattning EU-förordningen om veterinärmedi- cinska läkemedel och därmed dess krav på godkännande för försälj- ning är tillämplig på läkemedel som tillverkas på apotek. EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel gäller som huvudregel för veterinärmedicinska läkemedel som har tillverkats på industriell väg eller med hjälp av en industriell process och som är avsedda att släppas ut på marknaden (artikel 2.1). har, som vi berört i avsnitt 7.2.5, i flera rättsfall haft att ta ställning till tillämpningsområdet för humanläkemedelsdirektivet och i samband därmed behandlat vad begreppen ”läkemedel som har tillverkats på industriell väg eller med hjälp av en industriell process” innebär. Målen avsåg läkemedel som tillverkats på apotek. Av EU-domstol- ens praxis framgår att dessa uttryck inte kan tolkas restriktivt och att de åtminstone inbegriper all tillverkning som sker med hjälp av en industriell process. En sådan process kännetecknas enligt EU-dom- stolen i allmänhet av en serie moment som bl.a. kan vara mekaniska eller kemiska, och syftar till ett erhålla standardiserade produkter i betydande mängder. Enligt finns det anledning att anse att standardiserad tillverkning av betydande mängder av ett läkemedel för lagerhållning och för försäljning genom partihandel, liksom storskalig tillverkning eller serietillverkning av lagerbered- ningar, är kännetecknande för en tillverkning på industriell väg eller med hjälp av en industriell process.15 har vidare ut- talat att en industriell process skiljer sig från en hantverksprocess genom de tillverkningsmetoder som används och följaktligen genom 15EU-domstolens dom i de förenade målen C-544/13 och C-545/13, mot och mot och , punkterna 50 och 51. Villkor för utsläppande på marknaden antalet tillverkade produkter. En begränsning av det högst tillåtna antalet lagerberedningar till 100 förpackningar per dag har därvid an- setts utesluta att tillverkningen nådde upp till en sådan omfattning att den skulle kunna anses som betydande och omfattas av begreppet industriell process.16 Den tolkning som gjort av begreppen läke- medel som har tillverkats på industriell väg eller med hjälp av en industriell process i humanläkemedelsdirektivet kan förmodas komma att gälla även vid en tolkning av motsvarande bestämmelser i förordningen om veterinärmedicinska läkemedel. Läkemedel som tillverkas på apotek skulle därmed kunna omfattas av EU-förord- ningens tillämpningsområde enligt artikel 2.1 om tillverkningen av läkemedlet anses vara industriell. Detta skulle bl.a. innebära att det skulle ställas krav på bl.a. godkännande för försäljning av lagerbered- ningar som tillverkas i sådan omfattning att tillverkningen är att bedöma som industriell. EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel skulle dock även kunna tolkas på ett annat sätt. I humanläkemedelsdirektivet och veterinärläkemedelsdirektivet anges i dess respektive artikel 3 att direktiven inte ska tillämpas på läkemedel som beretts på apotek enligt ett recept/veterinärrecept som utfärdats för en enskild pati- ent/skrivits ut för ett visst djur eller en liten grupp av djur och på läkemedel som bereds på apotek enligt indikationerna i en farma- kopé och som ska utdelas direkt till de patienter som betjänas av i fråga/direkt till slutanvändaren. I EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel görs inte motsvarande undantag från förordningens tillämpningsområde för sådana läkemedel. I stället anges att bestämmelserna i kapitel VII ska, förutom på de läkemedel som avses i artikel 2.1, tillämpas på veterinärmedicinska läkemedel som bereds på apotek, eller av en person som har tillstånd att göra detta enligt nationell rätt, enligt ett veterinärrecept utskrivet för ett visst djur eller en liten grupp djur (magistral beredning), och vete- rinärmedicinska läkemedel som bereds på apotek enligt indikation- erna i en farmakopé och som ska lämnas ut direkt till slutanvändaren (officinell beredning)(artikel 2.6 b) och c)). 16EU-domstolens dom i mål C-276/15 mot , propriétaire , punkterna 32–34. Villkor för utsläppande på marknaden Ordalydelsen av artikel 2.6 b) och c) tyder på att det endast är läkemedel som inte är framställda på det sätt som anges i artikel 2.1, dvs. på industriell väg eller med hjälp av en industriell process som omfattas av bestämmelsen. Motsvarande ordalydelse återfinns dock i artikel 2.3 som anger att vissa artiklar i EU-förordningen ska, för- utom på de läkemedel som avses i artikel 2.1, tillämpas på i artikeln angivna inaktiverade immunologiska veterinärmedicinska läkemedel. Dessa läkemedel torde dock framställas företrädesvis industriellt och torde därmed enligt ordalydelsen omfattas av artikel 2.1. Det som anges i artikel. 2.6 b) och c) skulle därmed kunna tolkas som en specialreglering för sådana läkemedel som avses i bestämmelserna.