sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — I kollektrafiken ingår bussar och spår- bunden trafik men även kommunala färjor och Gotlandsfärjan. Statliga myndigheter på trafikområdet har i vissa fall operativa uppgifter, exempelvis trafikledning. En stor del av myndighetsupp- gifterna handlar dock om att upphandla drift och underhåll, ta fram föreskrifter, tillstånd samt göra tillsyn. En annan omfattande uppgift är den långsiktiga infrastrukturutvecklingen i landet och hur olika beredskapsaspekter i detta sammanhang ska värderas i förhållande till andra uppställda mål. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet ingår , , , Luft- fartsverket och i samverkansområdet Transpor- ter. Transporter är identifierad som viktig verksamhet av Försvars- beredningen, av MSB och Försvarsmakten och av Utredningen om säkerhetsskyddslagen73. Inom Nato är resilienta transportsystem en av sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient (mot- ståndskraftigt). Transportsstyrelsen är vidare tillsynsmyndighet för transport i enlighet med det så kallade NIS-direktivet. För samverkan mellan statliga myndigheter och näringslivet finns Transportsektorns samverkan inför samhällsstörningar (TP SAMS) som är ett trafikslagsövergripande forum för privat-offentlig sam- verkan. TP SAMS medlemskrets utgörs av branschorganisationer, företag och myndigheter i transportsektorn. Huvudsyftet med foru- met är att stärka transportsektorns samlade förmåga att hantera samhällsstörningar genom utökad samverkan om frågor med bäring på krisberedskap och åtgärder inför och vid höjd beredskap. Utredningen föreslår att beredskapssektorn Transporter inrättas. , , och ansvarar för frågor och verksamhet som är centrala för ett fungerande transportsystem. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn. Om beredskapssektorn anser att det finns behov av att adjungera är detta möjligt. Swedavia är ett statligt bolag som äger, driver och utvecklar stat- liga flygplatser. Swedavia är en central aktör inom lufttransporter och behöver ha en nära samverkan med beredskapssektorn. Efter- som Swedavias verksamhet bedrivs i bolagsform kan dock Swedavia formellt inte ingå i beredskapssektorn. Andra exempel på statliga bolag som sektorn kommer att behöva samarbeta med är Infranord och Svevia. Utredningen bedömer också att det även fortsättningsvis finns behov av en strukturerad samverkan med privata operatörer liknande En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap har ett övergripande samordnings- ansvar för att utveckla och samordna krisberedskap och det civila för- svaret inför och vid höjd beredskap inom transportområdet (ansva- ret omfattar dock inte den offentliga kollektivtrafiken). Denna upp- gift ligger väl i linje med rollen som sektorsansvarig myndighet. Utredningen föreslår därför att ska utses till sektors- ansvarig myndighet. 7.6De tio beredskapssektorerna kompletteras med fyra särskilda beredskapsområden Bedömning: Utöver tio beredskapssektorer har utredningen identi- fierat fyra särskilda beredskapsområden som omfattar samhälls- viktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Utred- ningens bedömning är att dessa områden bör vara en del av bered- skapssystemet. Förslag: Fyra särskilda beredskapsområden bildas: Civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter. Utredningen har i avsnitt 7.4 föreslagit en ny struktur med bered- skapssektorer utifrån ett antal uppställda kriterier. Kopplat till detta har utredningen identifierat ytterligare samhällsviktiga verksam- heter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Verksamheterna är av sådan karaktär att de inte kan utgöra bered- skapssektorer med en sektorsansvarig myndighet. Några av dessa områden omfattar bara en myndighet och i några av verksamheterna En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap ingår myndigheter utanför det civila försvaret, såsom Försvarsmakten och (). fyller dessa verksamheter en viktig funktion i bered- skapssystemet som helhet. Utredningen har övervägt att i stället in- föra så kallade fristående beredskapsmyndigheter, vilket fanns i det tidigare systemet med funktioner som upphörde . Enligt utred- ningen finns det emellertid en risk för att sådana myndigheter får en undanskymd roll i förhållande till beredskapssektorerna. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang föreslås att fyra särskilda beredskapsområden bildas: •Cybersäkerhet (samarbete mellan MSB, Säkerhetspolisen, FRA och Försvarsmakten) •Psykologiskt försvar (ny myndighet för psykologiskt försvar pla- neras) •Skola och förskola () •Migration (). De fyra särskilda beredskapsområdena har olika förutsättningar för att bedriva och utveckla beredskapen. Utgångspunkten är uppdrag i instruktioner, beslut av regeringen eller annan reglering. Utredningen föreslår att civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskaps- områdena ska vara beredskapsmyndigheter, vilket beskrivs närmare i kapitel 8. Utredningen anser att det är viktigt att de särskilda beredskaps- områdena ingår i det gemensamma arbetet med en sammanhängande planering som MSB och Försvarsmakten håller samman. Vidare är det viktigt att de civila myndigheterna som ingår inkluderas i det arbete som beskrivs i kapitel 12. En förutsättning för ett starkt cyberförsvar är, i enlighet med vad regeringen framhåller i budgetpropositionen , att samtliga aktörer inom totalförsvaret har en god informations- och cyber- säkerhet.74 2020/21:30. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap För att stärka samlade förmåga att förebygga, upptäcka och hantera cyberhot beslutade regeringen att ge (), Försvarsmakten, MSB och Säkerhets- polisen i uppdrag att inrätta ett nationellt cybersäkerhetscenter. Arbetet kommer att ske i nära samverkan med Post- och telestyrel- sen, samt . Det nationella cybersäkerhetscentret ska stödja både offentliga och privata aktörer. Detta ska bidra till att stärka säkerheten i samhället som helhet. Inom ramen för cybersäkerhetscentret ska myndigheterna: •Koordinera arbetet för att förebygga, upptäcka och hantera cyber- angrepp och andra it-incidenter. •Förmedla råd och stöd avseende hot, sårbarheter och risker. •Utgöra en nationell plattform för samverkan och informations- utbyte med privata och offentliga aktörer inom cybersäkerhets- området. Myndigheternas samarbete inom ramen för cybersäkerhetscentret ska utvecklas stegvis 2021–2023 inom flera områden. Regeringen av- ser att ta ställning till hur cybersäkerhetscentrets verk- samhet fortsatt bör inriktas och bedrivas efter 2023. En särskild utredare har vidare i uppdrag att kartlägga och ana- lysera statliga myndigheters behov av säker och kostnadseffektiv it- drift samt hur dessa behov tillgodoses. I sitt arbete ska utredningen bl.a. beakta de krav som ställs mot bakgrund av att planeringen för totalförsvaret har återupptagits. Ett delbetänkande presenterades (SOU 2021:1). Slutbetänkandet ska presenteras senast den 15 oktober 2021.75 Utredningen delar Försvarsberedningens bedömning att ett syste- matiskt arbete med informations- och cybersäkerhet spelar en av- görande roll för att en trovärdig totalförsvarsförmåga ska kunna upp- nås. Detta gäller såväl hos staten, kommuner, regioner och näringsliv. Det behöver finnas en nationell funktion med uppgift att stödja myndigheter och samhället i övrigt i arbetet med att förebygga och 2019:64 och dir. 2020:73. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap hantera angrepp inom informations- och kommunikationsområdet samt upprätthålla en aktuell lägesbild över samhällets digitala miljö. Verksamheten är viktig för det civila försvaret. Utredningen föreslår att cybersäkerhet ska vara ett särskilt bered- skapsområde. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att före- slå verksamheten som en beredskapssektor eftersom både Försvars- makten och FRA ingår i arbetet med cybersäkerhetscentret samt att regeringen inte har pekat ut någon samordnande myndighet för cybersäkerhetsområdet. Det finns ett etablerat samarbete och samverkan mellan myndigheterna inom cybersäkerhetsområdet genom bland annat Samverkansgruppen för informationssäkerhet (SAMFI). Formerna för samverkan med de föreslagna beredskapssektorerna kommer att behöva byggas upp när dessa etablerats. Det behöver även etableras samverkansformer med de övriga tre särskilda beredskapsområdena. Regeringen konstaterar i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) att det försämrade säkerhetsläget ger ett behov av ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens samhälls- förhållanden och som bidrar till att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte. Regeringen konstaterar vidare att det inom ramen för det civila försvaret finns ett behov av att utvecklar strategiska och moderna psykologiska försvarsför- mågor. utsätts för olika former av angrepp, t.ex. cyberangrepp och försök till otillbörlig informationspåverkan, som riktas mot svenska myndigheter, förtroendevalda, organisationer, företag, redak- tioner, journalister, forskare, tjänstemän och debattörer. För att mot- verka detta ska det psykologiska försvaret identifiera, analysera, möta och förebygga sådan otillbörlig informationspåverkan och annan vilseledande information som syftar till att försvaga motståndskraft och befolkningens försvarsvilja eller att otillbörligt påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och beslutsfatt- ande. bedömning är att ändamålet med det psykologiska försvaret ska vara att värna det öppna och demokra- En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap tiska samhället, den fria åsiktsbildningen samt frihet och oberoende.76 Försvarsberedningen har identifierat det psykologiska försvaret bland de förmågor som man bedömer att ett samhälle måste ha och som ska fungera även under höjd beredskap. Det psykologiska för- svaret har även pekats ut som ett exempel på en viktig samhällsfunk- tion av MSB. Inom Nato är psykologiskt försvar inte utpekat bland de sju civila förmågor som bedöms göra ett land mer resilient (mot- ståndskraftigt). Det finns dock direkta kopplingar till tre av de för- mågor som Nato har identifierat.77 ansvarar MSB för flera uppgifter kopplade till det psyko- logiska försvaret. Även (), Försvars- makten, Myndigheten för press, radio och tv (MPRT), Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor (MUCF), , , och har upp- gifter kopplade till psykologiskt försvar.78 , som lämnade sitt betänkande , gjorde bedömningen att det är ovisst om de myndigheter som har uppgifter som berör det psykologiska försvaret har tillräcklig kännedom om varandras arbete. föreslog därför att en ny myndighet inrättas med mandat att leda samord- ningen av arbetet med att identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan riktad mot eller svenska intressen som bedrivs av många olika myndigheter och organisationer. I bör- jan av 2021 planerar regeringen att besluta om direktiv till en orga- nisationskommitté som ska förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för psykologiskt försvar. Utredningen föreslår att psykologiskt försvar ska vara ett särskilt beredskapsområde. Samhällets förmåga att kommunicera offentlig information även under störda förhållanden, att möta informations- påverkan och säkerställa att fria och oberoende medier kan fortsätta sin rapportering bidrar till befolkningens beredskap och försvars- 77Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser samt hantering av stora masskadeutfall. 78SOU 2020:29, kap. 6. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Hur myndigheter, allmänhet och medier kommunicerar kan vara avgörande för hur en händelse, en kris eller ytterst krig utveck- las. Det psykologiska försvaret är centralt för samhällets förmåga att möta såväl kriser, den breddade hotbilden som bl.a. kan innebära antagonistiska angrepp i fredstid, höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningens uppfattning är att det psykologiska försvaret är grund- läggande för befolkningens och landets försvarsvilja som utgör en avgörande del av samhällets samlade motståndskraft. Skola och förskola främjar barns och ungdomars utveckling och lärande. Förskola och skola har dessutom stor betydelse för andra samhällsviktiga funktioners möjlighet att fungera under en kris eller under höjd beredskap genom att säkerställa att barn till vårdnads- havare som arbetar i samhällsviktig verksamhet erbjuds barnomsorg så att vårdnadshavaren kan arbeta. Förordningen (1991:1995) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m. innehåller föreskrifter om verksamheten under krig och vid krigsfara inom den del av skolväsendet som en kommun eller en region är huvudman för. () är förvaltningsmyndighet för skol- väsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsen- det, i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. ska verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig ut- bildning av god kvalitet i en trygg miljö. är en sektorsmyn- dighet, vilket innebär att myndigheten av regeringen har tilldelats ett särskilt ansvar inom sitt område. Myndigheten får besluta om bin- dande bestämmelser i form av föreskrifter som publiceras i Skolver- kets författningssamling, SKOLFS. Av instruktion79 fram- går att myndigheten inom ramen för sitt verksamhetsområde ska stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap. 79Förordning (2015:1047) med instruktion för . En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap kommuner och regioner (SKR), har i en skrivelse till reger- ingen påtalat att det finns en rad situationer i fred80 som kan få svåra konsekvenser för skolans elever eller skolans verksamhet. SKR menar att det finns stora brister i de centrala myndigheternas stöd till kommuner och regioner inom bl.a. skolväsendet och mot denna bakgrund anser SKR att ska ingå i krisberedskapsförord- ningen med särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar.81 Utredningen delar SKR:s uppfattning. En fungerande förskola och skola är av avgörande betydelse för barns och ungdomars ut- veckling. Därtill säkerställs att barn till vårdnadshavare som arbetar i samhällsviktig verksamhet erbjuds barnomsorg så att vårdnadshav- aren kan arbeta. Förskola och skola är därmed viktig för såväl sam- hällets krisberedskap som för totalförsvaret. Det är viktigt att det finns en god beredskap både för olika typer av krissituationer och inför höjd beredskap i skolan, och att ansvaret för detta ligger på skolans huvudmän som enligt utredningen bör få ett strukturerat stöd i arbetet från statliga myndigheter. Förskola och skola bör där- med ingå i strukturen för civilt försvar som ett särskilt beredskaps- område. Med beaktande av att verksamheten till stor del bedrivs av kom- munala och enskilda (privata) huvudmän bedömer utredningen att det kommer att vara en viktig uppgift för att finna lämp- liga former för att utveckla beredskapen i samarbete med företrädare för huvudmännen. bör vara beredskapsmyndighet och ingå i arbetet med att utveckla krisberedskapen och i arbetet inför höjd beredskap med en sammanhängande planering som MSB håller samman. Försvarsberedningen beskriver i sin rapport att flyk- tingar från grannländer kommer att söka sig till vid en väp- nad konflikt i närområdet. En av Natos sju s.k. civila förmågor för att göra ett land mer resilient (motståndskraftigt) är förmågan till 80Skolbränder, väpnat våld, smittspridning, olyckor med elever på skolresa, social oro. 81SKR, Underlag om säkerhet och krisberedskap i förskola och skola (). En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser såväl inom ett land som mellan länder.82 Inom det civila försvaret var flyktingverksamhet en av de 18 ut- pekade funktionerna med en funktionsansvarig myndighet fram till dess att systemet avvecklades. omfattades inte av det särskilda ansvaret för krisberedskapen och ansvaret vid höjd beredskap, dvs. var inte en av de bevakningsansvariga myndigheterna. När antalet asylsökande ökade dramatiskt kom åter hantering av stora befolk- ningsrörelser och asylhantering att ses som en viktig samhällsfunk- tion under kris och höjd beredskap, och återfick ansvaret som bevakningsansvarig myndighet. när ett stort antal människor kom till var det uppenbart att samhället som helhet måste aktiveras vid stora befolkningsrörelser. Flertalet myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och frivilliga var engagerade. Utredningen föreslår att migration ska vara ett särskilt beredskaps- område. Det behöver finnas en god beredskap att hantera stora flyk- tingströmmar till i fred men också under höjd beredskap. har ett stort ansvar men många andra myndigheter, inte minst kommunerna, har viktiga roller och ansvar för olika delar i en asylhantering. behöver hålla samman arbetet med beredskap inom det särskilda beredskapsområdet Migration. 7.7Farliga ämnen (CBRNE) Bedömning: MSB ska ha fortsatt ansvar för att stödja och främja arbetet inom området farliga ämnen. 82Ds 2017:66 samt Ju2017/05646/SSK. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Beredskapen avseende farliga ämnen (CBRNE)83 omfattar ett flertal myndigheter liksom kommuner och regioner. Dessa måste ha ett nära samarbete för att uppgiften ska kunna lösas. Det är funktioner där samverkan över sektorsgränser är nödvändig, liksom samverkan mellan staten och kommuner samt regioner. Samverkan inom CBRNE-området sker mellan ett flertal myndigheter, kommuner och regioner inom samverkansområdet Farliga ämnen (SOFÄ). Samverkansområdet samordnas av MSB. Hanteringen av en händelse med CBRNE-ämnen ställer krav på operativ samverkan då en enskild myndighet sällan kan klara han- teringen på egen hand. Detta ställer i sin tur krav på det förebygg- ande och det förberedande arbetet innan en händelse inträffar. Till detta ska läggas behovet av ett långsiktigt gemensamt strategiskt planerings- och analysarbete inom CBRNE-området. Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap ska MSB bland annat ut- veckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsredu- cerande åtgärder (1 § 2), utveckla och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera oönskade händelser där farliga ämnen ingår (4 § första meningen) samt ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap (7 § första stycket). Utredningen bedömer att området Farliga ämnen inte lämpar sig att ingå i en beredskapssektor och bör därför hanteras i särskild ord- ning. Den samverkan som har etablerats i samverkansområdet Far- liga ämnen har, vad utredningen erfar, fungerat relativt väl. Bedöm- ningen är att MSB fortsatt ska ha i uppgift att stödja och främja arbetet med Farliga ämnen (CBRNE). 83CBRNE är den internationella förkortningen för Chemical, Biological, Radiological, Nuclear and Explosive, dvs. kemikalier, smittämnen, radioaktiva, nukleära och explosiva ämnen. Gemensamt för dessa ämnen är att de kan orsaka skador på människor, djur, växter, egendom och miljö. Behovet av samordning av frågor som rör skydd mot CBRNE fanns redan under det totalförsvarsplanering. Då var fokus på militär användning och skydd för befolkningen mot kärnvapen samt kemiska och bakteriella vapen. Efter det slut ändrades fokus mot icke antagonistiska hot som smitta, transporter av farligt gods och kärn- energiberedskap. Under har hotet från antagonistisk användning av CBRNE successivt ökat. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Bedömning: En fungerande personalförsörjning (arbetskraft) och försörjningsberedskap kommer att vara helt centralt för att det civila försvaret och krisberedskapen ska kunna fungera. Utred- ningen noterar att regeringen har aviserat att personalförsörjning och försörjningsberedskapen ska ses över. För att inte föregripa kommande utredningar kommenterar utredningen därför endast dessa frågor översiktligt. Försörjningsberedskapen är komplex och förutsättningarna skiljer sig mellan olika sektorer. Utredningen menar därför att beredskapssektorerna bör ha en central roll i uppbyggnaden av den nationella försörjningsberedskapen. Utredningen utesluter inte heller möjligheten, beroende på vad den aviserade utredningen om försörjningsberedskap föreslår, att det inrättas en beredskapssektor för vissa försörjningsfrågor som inte täcks av utredningens förslag. Mot bakgrund av att regeringen har aviserat att såväl personalför- sörjningen som försörjningsberedskapen ska bli föremål för över- syner väljer utredningen att endast kort kommentera dessa två om- råden för att inte föregå kommande utredningar.84 I det tidigare funktionssystemet som gällde var Arbetskraft en funktion med som funk- tionsansvarig myndighet och Länsarbetsnämnderna som regionala myndigheter med uppgifter som rörde personalförsörjningen inom totalförsvaret. Inom ramen för den fredstida krisberedskapen har det däremot nedprioriterats, med undantag för de frivilliga försvars- organisationernas roll. Den återupptagna totalförsvarsplaneringen och återaktiverade värnplikten har dock aktualiserat behovet av ett strukturerat arbete med beredskapsfrågor kopplat till personalförsörj- ning och arbetskraft. Likaså har behovet av att förstärka olika orga- nisationer med frivilliga aktualiserats vid allvarliga händelser som de stora skogsbränderna 2014 och 2018, liksom under coronapandemin med början 2020. Förutom att Arbetsförmedlingen har ett stort an- svar inom det civila försvarets personalförsörjning har MSB ansvar 84Utredningen har också noterat att gjorde ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning som får i uppgift att lämna förslag om hur en modern civilplikt ska se ut (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135–136. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap som rör de frivilliga försvarsorganisationerna. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk är en central aktör för personalförsörjningen av totalförsvaret med flera i sammanhanget viktiga uppgifter. Regeringen har i totalförsvarspropositionen –2025 be- dömt att det är angeläget att göra en översyn av personalförsörj- ningen inom det civila försvaret som helhet. Försörjningsberedskap innebär planering av tillgång till, distribu- tion och fördelning av nödvändiga varor och tjänster vid bristsitu- ationer under såväl en kris som under höjd beredskap.85 Corona- pandemin har tydligt visat behovet av att se över ansvar och metoder för att klara befolkningens överlevnad och samhällets grundläggande behov. () har på regeringens uppdrag analyserat frågor om en nationell försörjningsberedskap. Analysen ska utgöra underlag till den utredning om en nationellt samordnad försörjningsberedskap som regeringen har aviserat. FOI:s rapport86 visar bl.a. att frågan om försörjningsberedskap är komplex och att förutsättningarna skiljer sig mellan olika sektorer, vilket gör det omöjligt att skapa en strategi eller en modell för all försörjnings- beredskap. Utredningen delar FOI:s analys och anser att bered- skapssektorerna bör ha en central roll i uppbyggnaden av den natio- nella försörjningsberedskapen. 7.9Kompetensen behöver stärkas vid upphandlingar Utredningen konstaterar att flertalet myndigheter och organisationer har behov av såväl stöd som kunskapsutveckling när det gäller frågor om upphandling. De offentliga upphandlingarna i omfattar mer än .