sou · H9B322 · 2021-03-29 00:00:00 — Det kan därför finnas goda skäl att använda sig av den kompetens som finns hos de myndigheter som sköter livsmedelskontrollen av snus och tuggtobak. Sammantaget anser utredningen att tobaksfritt snus, både med och utan nikotin, bör omfattas av reglerna om livsmedel. Det är fråga om produkter som i första hand används för att ersätta snus. Pro- dukterna bör därmed benämnas snussubstitut. Avsikten är inte att jämställa alla produkter som innehåller ämnen som tas upp genom slemhinnorna i munnen med livsmedel. Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel finns t.ex. nikotinläkemedel i form av portionspåsar med nikotin. Läkemedel har ett annat användningsområde jämfört med snus och utgör därmed inte snussubstitut. För närmare om gränsdragningen mot andra produkter, se författningskommentaren. Förslaget innebär att snussubstitut jämställs med livsmedel, oav- sett om produkten innehåller nikotin eller inte. Skälen för detta är att följderna av en kontaminering eller av farliga tillsatser torde kunna bli lika allvarliga när det gäller dessa produkter jämfört med snus. Det bör därför ställas lika höga krav på dessa produkter. Såvitt utredningen erfarit saknas tobaksfria nikotinprodukter som till användningssättet motsvarar tuggtobak. Det saknas därför anledning att jämställa sådana produkter med livsmedel. Enligt 23 § 8 livsmedelsförordningen är det kommunala nämnder som är behörig myndighet att pröva frågor om godkännande eller registrering av anläggningar för tillverkning av snus eller tuggtobak. Det är rimligt att den kompetens som finns upparbetad hos nämn- derna används även vid kontroll av anläggningar för tillverkning av snussubstitut. Vid anläggningar i vissa kommuner kan det dessutom ske tillverkning av både snus och snussubstitut. Kontrollen vid dessa anläggningar bör enligt utredningens mening organiseras på ett lik- nande sätt. 10.3Den offentliga kontrollen av produkterna ska finansieras genom avgifter Förslag: Kostnaderna för kontrollen av snussubstitut ska täckas av en årlig avgift. Avgiften ska betalas efter ett särskilt beslut av kontrollmyndigheten. ska därutöver ges rätt att ta ut avgift för att täcka kostnader för offentlig kontroll som utförs efter klago- mål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen. Kontrollmyndigheterna ska också ges rätt att ta ut avgifter för godkännande och registrering av anläggningar för tillverkning av snussubstitut samt avgifter för kontroll av sådana anläggningar som ursprungligen inte var planerad men som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats. Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel Avgifterna ska bestämmas av kontrollmyndigheten och fast- ställas enligt en taxa som kommunfullmäktige bestämmer. Den ska beräknas på samma sätt som vid kontroll som avser snus och tuggtobak. bör dessutom ges en motsva- rande rätt att minska avgiften. Skälen för utredningens bedömning: Kontrollen på livsmedels- området finansieras genom avgifter. Det finns bestämmelser om skyldighet att betala avgift i förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. Av 4 § framgår att den som bedriver verksamhet i en anläggning för tillverkning av snus eller tuggtobak är skyldig att betala en årlig avgift för kontroll- myndighetens kostnader. Den årliga avgiften ska betalas efter särskilt beslut av kontrollmyndigheten (5 §) och bestäms av den kommunala nämnd som utför kontrollen på grundval av en taxa som kommun- fullmäktige bestämmer (6 §). Avgift enligt nämnda förordning får också tas ut för att täcka kostnader för offentlig kontroll som utförs efter klagomål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen. Möjligheten att ta ut en sådan avgift omfattar snus och tuggtobak (11 §). Dessutom får avgift i vissa fall ska tas ut för offentlig kontroll som ursprung- ligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bris- tande efterlevnad påvisats. Denna avgift får tas ut för kontroll av anläggningar för tillverkning av snus eller tuggtobak (11 a § 2). Den som ansöker om godkännande eller anmäler registrering av en anläggning för att tillverka snus eller tuggtobak ska också betala en avgift som ska täcka kommunens kostnader för prövning eller registrering (13 §). Även denna avgift ska fastställas på grundval av en taxa som kommunfullmäktige bestämmer (14 §). Förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter innehåller också regler om hur avgifterna ska beräknas, se 12–12 b §§ och 15 §. De ger dessutom kontroll- myndigheten en möjlighet att i vissa fall besluta om att avgiften ska minskas, se 15 a §. Utredningen anser att kostnaderna för kontrollen av snussubstitut bör finansieras på samma sätt som kontrollen av snus och tuggtobak. Reglerna om avgifter som gäller för snus och tuggtobak bör därför utvidgas till att även omfatta snussubstitut. 11 Fri rörlighet och anmälningsplikt Bedömning: Förslagen om en ny reglering av tobaksfria nikotin- produkter är förenliga med om fri rörlighet för varor och tjänster. Förslagen om elektroniska cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elek- troniska cigaretter är förenliga med om fri rörlighet för varor och tjänster. Förslaget om att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaks- varor, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare är förenliga med om fri rörlighet för varor och tjänster. Förslagen om att jämställa produkter som till användnings- sättet motsvarar snus med livsmedel är förenligt med om fri rörlighet för varor och tjänster. En del av förslagen utgör tekniska föreskrifter som behöver anmälas till Europeiska kommissionen. Så är fallet när det gäller förslagen om –produktkrav och märkning av tobaksfria nikotinprodukter, –krav på smaktillsatser i vätska som är avsedd att konsumeras genom elektroniska cigaretter, –vissa av kraven som följer av att produkter som till använd- ningssättet motsvarar snus jämställs med livsmedel. En del av förslagen kan även behöva anmälas enligt tjänstedirek- tivet. Fri rörlighet och anmälningsplikt Skälen för utredningens bedömning Förslagens påverkan på den fria rörligheten Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (FEUF) vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Utgångs- punkten är att en vara som lagligen får säljas i en medlemsstat också ska få säljas i övriga. Motsvarande reglering för friheten att till- handahålla tjänster återfinns i artikel 56 FEUF. Alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen ska enligt EU- domstolens praxis anses vara åtgärder med verkan som motsvarar kvantitativa importrestriktioner.1 Det innebär att även åtgärder som gäller både inhemska och importerade varor utan åtskillnad kan vara förbjudna. De förslag som utredningen lägger innebär flera inskränkningar i den fria rörligheten av tobaksfria nikotinprodukter, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom e-cigaretter och produkter som till användningssättet motsvarar snus. Förslaget om att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare innebär också en inskränk- ning av den fria rörligheten. Inskränkningarna är följande när det gäller de tobaksfria nikotin- produkterna: –Det införs en skyldighet att anmäla tobaksfria nikotinprodukter till . Anmälan av produkten blir en förut- sättning för att få sälja den i . Vidare får tobaksfria niko- tinprodukter endast tillhandahållas konsumenter på marknaden om tillverkare och importörer uppfyller en skyldighet att rappor- tera försäljningsvolymer till . –Det införs regler om åldersgräns och ålderskontroll i detalj- handeln för tobaksfria nikotinprodukter. De får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt . Tobaksfria nikotinprodukter får föras in i landet endast av den som har fyllt och ska ha rätt att utöva kontroll av åldersgrän- sen vid införsel av tobaksfria nikotinprodukter. 1EU-domstolens dom i mål C-8/74 Dassonville, EU:C:1974:82. Fri rörlighet och anmälningsplikt –Det införs en skyldighet att göra en anmälan till kommunen för att få bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter för försäljning till konsumenter. –Det införs bestämmelser om att produkterna inte får innehålla vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaksfri nikotinprodukt innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, och inte heller koffein, taurin, eller andra tillsatser eller stimule- rande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet, eller tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk- tionstoxiska. –Förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en hälsovarning och en innehållsdeklaration, för att få tillhandahållas konsumenter i . Märkningen på tobaksfria nikotinproduk- ter får vidare inte antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter, eller likna ett livs- medel eller en kosmetisk produkt. –Vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsu- menter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan mark- nadsföringsåtgärd får inte hänvisa till produktens smak på ett sätt som inte kan motiveras av konsumentens behov av produkt- information. Marknadsföring genom kommersiella annonser ska innehålla en hälsovarning. Marknadsföringen får inte riktas sär- skilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt . –Ett förbud införs mot att marknadsföra tobaksfria nikotinpro- dukter till konsumenter genom kommersiell reklam i ljudradio- sändningar, tv-sändningar eller beställ-tv. –Det införs ett förbud mot produktplacering i tv av tobaksfria niko- tinprodukter. –Det införs ett förbud mot sponsring som främjar tobaksfria niko- tinprodukter. När det gäller e-cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter innebär följande förslag inskränkningar i den fria rörligheten: Fri rörlighet och anmälningsplikt –Det införs ett förbud mot vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. –Det införs ett förbud på fysiska försäljningsställen mot kommer- siella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare som är påträngande, uppsökande eller som uppmanar till bruk av sådana produkter. Snussubstitut föreslås jämställas med livsmedel. Det innebär att dessa produkter omfattas av kraven som gäller för livsmedel enligt livs- medelslagen (2006:804) och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, vilket bl.a. innebär att det ställs upp krav på godkän- nande och registrering av anläggningarna för tillverkning av sådana produkter. Förslaget innebär därmed en inskränkning i den fria rör- ligheten. För att de föreslagna reglerna som anges ovan ska få genomslag i praktiken behöver myndigheterna kunna bedriva tillsyn. Denna till- syn är avgiftsfinansierad, vilket innebär att det lämnas förslag om avgifter i detta betänkande. Även förslagen om avgifter kan innebära en inskränkning av den fria rörligheten. Förslagen är icke-diskriminerande, behövs av tvingande hänsyn och säkerställer målsättningarna Enligt rättspraxis kan nationella åtgärder som kan hindra utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar. De ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.2 De åtgärder som föreslås för tobaksfria nikotinprodukter, tobaks- varor, e-cigaretter, påfyllningsbehållare, nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter och produkter som till användningssättet motsvarar snus kommer att gälla på samma sätt 2Se t.ex. mål C-424/97 , EU:C:2000:357, punkt 57. Fri rörlighet och anmälningsplikt för svenska och utländska aktörer. Utredningen bedömer därför att åtgärderna är icke-diskriminerande. Åtgärderna för samtliga av dessa produkter motiveras av hänsyn till skydd för människors hälsa eller liv, alltså av tvingande hänsyn till allmänintresset. Vi har i betänkandet redogjort för våra över- väganden med avseende på folkhälsan, och hänvisar till respektive avsnitt. Det är dessutom som medlemsstat som har att, med beaktande av de krav som är förenade med den fria rörligheten, bestämma på vilken nivå man vill säkerställa skyddet för människors hälsa och liv. Tobaksfria nikotinprodukter innehåller nikotin för konsumtion. Produkterna uppvisar därmed likheter med såväl tobaksprodukter som e-cigaretter. Riskerna med konsumtion av tobaksfria nikotin- produkter har gemensamma drag med riskerna med användning av tobak och e-cigaretter i och med att nikotin innebär hälsorisker. Nikotin är belönande och beroendeframkallande. Konsumtion av tobaksfria nikotinprodukter skapar ett nikotinberoende, vilket i sig är problematiskt. Beroendet kan i sin tur leda till att konsumenten börjar använda tobak eller e-cigaretter. Produkternas smaksättning attraherar dessutom unga människor. Mot denna bakgrund har utredningen tagit fram förslag till en reglering av tobaksfria nikotinprodukter som innebär att skyddet läggs i huvudsak på samma nivå som för tobaksvaror och e-cigaretter. När det gäller produkter som till användningssättet motsvarar snus så bedöms riskerna med en kontaminering i tillverkningspro- cessen likna de som gäller i fråga om snus som består av tobak. De åtgärder som blir en följd av att jämställa dessa produkter med livs- medel behövs alltså för att skydda människors hälsa. Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter bedöms vara proportionerliga Den reglering av tobaksfria nikotinprodukter som föreslås innebär krav på anmälan av produkterna samt produktkrav, regler för för- säljning och regler för marknadsföring. Förslagen speglar i huvudsak vad som gäller för tobaksvaror och e-cigaretter, en reglering som har ansetts ändamålsenlig av hänsyn till folkhälsan. När det gäller marknadsföring är förslagen inte lika långtgående som förbuden mot reklam för tobaksvaror och e-cigaretter. Fri rörlighet och anmälningsplikt slagen innebär att restriktivitet kommer att gälla jämfört med vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter, men utan att varje form av reklam, oavsett medel eller omfattning, helt förhindras.3 Utredningen bedömer vidare att ingen av åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen att skydda folk- hälsan. Regleringen är avpassad för att skydda konsumenterna, utan att för den skull innefatta onödigt långtgående förbud eller begrän- sningar, vilket kan illustreras enligt följande. Anmälnings- och rapporteringskraven är nödvändiga för att Folk- hälsomyndigheten, kommunerna och andra myndigheter ska kunna utöva kontroll. Åtgärderna är dessutom mindre inskränkande än andra alternativ, t.ex. alternativet att införa ett tillståndskrav. Kraven på åldersgräns och ålderskontroll är nödvändiga för att skydda barn och unga. Det är fråga om produkter vars egenskaper uppvisar stora likheter med tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare. När det gäller tobaksvaror och e-cigaretter är ålderskon- trollen central för att det ska vara möjligt att upprätthålla en godtag- bar nivå på folkhälsan. Nikotinet är dessutom särskilt problematiskt för unga, se avsnitt 3.1.3. Det finns en risk för att personer utvecklar ett nikotinberoende genom att använda tobaksfria nikotinprodukter och därefter påbörjar en användning av tobaksvaror eller e-cigaretter. Smaksättningen av tobaksfria nikotinprodukter riskerar också att attra- hera unga, se avsnitt 9.3. Enligt 5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande pro- dukter får tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare endast föras in i landet av den som har fyllt . har med stöd 3 § 9 lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen getts befogenheter när det gäller införsel av dessa varor. De regler som föreslås när det gäller befogenheter i fråga om tobaksfria nikotinproduk- ter motsvarar dessa regler och går därmed inte längre än nödvändigt. Syftet kan inte heller nås på något annat, mindre ingripande sätt genom mindre omfattande restriktioner eller restriktioner som i mindre utsträckning inverkar på handeln inom EU. Det är alltså fråga om tvingande hänsyn. Ålderskravet är detsamma som vid handel av dessa produkter i . Det är inte fråga om godtycklig diskrimi- 3Se t.ex. mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU:C:2020:764, punkterna 72–74 med hänvisning till tidigare praxis. Fri rörlighet och anmälningsplikt nering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlems- staterna. Produktkraven för tobaksfria nikotinprodukter är nödvändiga. Det saknas alternativa åtgärder och produktkraven är utformade så att de inte går utöver vad som krävs för att uppnå angivna mål. Följande krav i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna mot- svarar vad som redan gäller för vätska som konsumeras genom e- cigaretter: att produkterna inte får innehålla vitaminer eller andra till- satser som ger intryck av att en tobaksfri nikotinprodukt innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, att de inte får innehålla koffein, taurin, eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknip- pade med energi och vitalitet och att de inte får innehålla tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska. Kraven är nödvändiga för att förhindra att produkterna framställs som hälsosamma eller innehåller farliga ämnen. Kraven på hälsovarning och en innehållsdeklaration motiveras av att produkterna innehåller nikotin och är nödvändiga för att skydda konsumenterna. Märkningskraven motsvarar vissa av de krav som gäller för e-ciga- retter och påfyllningsbehållare och uppbärs av samma skäl. Det kommer fortfarande vara möjligt att marknadsföra tobaksfria nikotinprodukter, men marknadsföringen regleras i flera avseenden. Förbuden mot kommersiell reklam i ljudradiosändningar, tv-sänd- ningar eller beställ-tv, produktplacering i tv och sponsring av tobaks- fria nikotinprodukter innebär att samma regler kommer att gälla som för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, något som är nödvändigt för att bromsa den nuvarande konsumtionsutvecklingen, särskilt bland unga. Även övriga förslag bedöms vara proportionerliga Det finns stöd i unionsrätten för att förslaget till förbud mot smak- sättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Tobaksproduktdirektivet lämnar utrymme för medlemsstaterna att bestämma om smaksättningen av e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare (se skäl 47 tobaksproduktdirektivet). Den reglering som före- slås speglar också förbudet mot tobaksvaror med karakteristisk smak i tobaksproduktdirektivet. Vi har dessutom valt att endast Fri rörlighet och anmälningsplikt förbjuda sådana vätskor som har en potentiell attraktionskraft för ungdomar och icke-rökare. Förslaget om smaksättning är därmed proportionerligt. Måttfullhetskravet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare vid fysiska försäljningsställen motsvarar vad som redan gäller vid marknadsföring av tobak i butik, en reglering som har ansetts ändamålsenlig för att säkerställa förverkligandet av mål- sättningen att skydda folkhälsan. Kravet på måttfullhet vid mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försälj- ningsställen behövs av samma skäl och går inte längre än vad som kan anses nödvändigt. Även denna reglering får därmed anses vara proportionerlig. Förslaget om att det ska införas ett tydligt och klart synbart med- delande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaksvaror, e-ciga- retter och påfyllningsbehållare innebär endast att ett krav som mot- svarar det som gäller för fysiska försäljningsställen utsträcks till att även gälla vid försäljning som sker på internet. Kravet behövs av folkhälsoskäl, särskilt för att skydda unga. Det saknas egentliga alternativ. Förslaget bedöms vara proportionerligt. När det gäller förslaget om att produkter som till användnings- sättet motsvarar snus ska omfattas av livsmedelsregleringen kan kon- stateras att det är samma slags skäl som föranleder detta förslag som de skäl som har motiverat att snus och tuggtobak ska om- fattas av dessa regler. De behövs för att säkra tillverkningsprocessen och därigenom skydda hälsan hos konsumenterna och en motsva- rande effekt kan inte uppnås på något mindre ingripande sätt. Även detta förslag får därmed anses uppfylla kraven på proportionalitet. Samtliga förslag om avgifter behövs för att säkerställa en regel- efterlevnad. I och med att utgångspunkten är att de ska återspegla myndigheternas faktiska kostnader för tillsyn går det inte längre än vad som är nödvändigt. Även förslagen om avgifter får därmed anses vara proportionerliga. Avslutande bedömning om förenligheten med reglerna om fri rörlighet De regler som föreslås i detta betänkande är sammantaget icke-dis- kriminerande, uppbärs av tvingande hänsyn till folkhälsan och är äg- nade att säkerställa förverkligandet av målsättningen att skydda folk- Fri rörlighet och anmälningsplikt Förslagen är utformade för att på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodose uppnåendet av detta mål. Utredningen bedömer att människors hälsa och liv inte kan skyddas på ett lika effektivt sätt genom åtgärder som innebär att handeln inom unionen hindras i mindre utsträckning. Informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter Det har funnits ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter på det icke-harmoniserade området. Bestämmelserna finns numera i det s.k. anmälningsdirektivet.4 Direktivet är genomfört i bl.a. genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Av 20 § för- ordningen (1996:1515) med instruktion för följer att ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i eller av andra internationella överenskommelser. Av 2 § förordningen om tekniska regler framgår att med teknisk föreskrift avses a)föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara, b)föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller användande av sådana tjänster, c)föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara. Med teknisk specifikation avses specifikationer intagna i ett doku- ment och som fastställer de egenskaper som krävs av en vara, t.ex. kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och 4Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Fri rörlighet och anmälningsplikt förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska spe- cifikationer räknas också krav på processer och tillverkningsmetoder. Av 3 § förordningen om tekniska regler framgår att när en myn- dighet utarbetar en teknisk regel ska den se till att regeln utformas så att den 1.inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som behövs för att tillgodose syftet med regeln, och