sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys använder steglös avräkning, upplevs en stor osäkerhet över att få en betydligt lägre inkomst vid kortare sjukfrånvaro. Sjukersättning lämnas inte till den del summan av den beräknade sjukersättningen och reduceringsinkomsten överstiger 8 prisbasbe- lopp. Det är väldigt få personer som kommer upp i dessa belopp. Det året var det endast 0,3 pro- cent av personerna som använde steglös avräkning som hade en be- räknad sjukersättning och reduceringsinkomst som översteg åtta prisbasbelopp. Enligt ISF är fribeloppet inte lika styrande för personer med par- tiell sjukersättning som för personer med hel sjukersättning. An- delen som arbetar under fribeloppet minskade för gruppen med halv sjukersättning. För gruppen som har en fjärdedels sjukersättning har utvecklingen varit oförändrad och för gruppen som har tre fjärdedels sjukersättning ökade andelen som har inkomster som ryms inom fribeloppet en aning. Det är alltså inte lika tydligt när det gäller personer med partiell sjukersättning, att de i så hög utsträckning har inkomster som innebär att sjukersättningen inte minskas. För dessa försäkrade gäller snarare att de i högre ut- sträckning tjänar strax över fribeloppet. Utredningen anser att en möjlig förklaring till detta är att det är svårare för personer med partiell sjukersättning att exakt bedöma arbetsinkomsten, eftersom arbetsutbudet är högre för dessa personer. Även ISF anser att detta utgör en möjlig förklaring.44 Majoriteten av de som väljer att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning stannar vid gränsen innan sjukersättningen börjar redu- ceras. Detta får enligt utredningen anses utgöra ytterligare ett bevis på att det ekonomiska incitamentet har betydelse; det framstår inte som sannolikt att samtliga dessa personer har en förbättrad arbets- förmåga som stannar precis under gränsen för när sjukersättningen ska börja minskas. Subjektiva och objektiva ekonomiska incitament En fråga som uppstår kring de ekonomiska incitamenten är om dessa beror på subjektivitet hos individen eller om systemet faktiskt ger svaga ekonomiska incitament. 44ISF, 2018:11, s. 95. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Utredningen har inte funnit stöd för att reglerna med steglös avräkning de facto ger svaga ekonomiska incitament för arbete. Så- ledes bedöms detta inte vara anledningen till att försäkrade prövar att arbeta enligt detta regelverk. Även jämfört med möjligheten för försäkrade som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. , med vilande ersättning för arbete, framstår reglerna om steglös avräkning som avsevärt mer gynnsamma. En annan fråga är de subjektiva incitamenten; här blir snarare frågan om den enskilde uppfattar sådant som ansträngningen med att arbeta, osäkerheten om inkomster som kan medföra att man blir åter- betalningsskyldig som skäl för att avstå från att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Utredningen bedömer att det tycks föreligga sådana subjektiva skäl till varför systemet inte används i högre ut- sträckning. Exempelvis är det en klar majoritet av de försäkrade som arbetar som endast gör det i en omfattning så att inkomsterna ryms inom fribeloppet. Systemets generositet vad gäller ekonomiska incitament måste också ställas i relation till försäkringens grundprinciper: att sjuker- sättning beviljas för långvarigt nedsatt arbetsoförmåga och att den avser att ersätta inkomstförlust vid arbetsoförmåga. Hur stor ersätt- ning, och hur länge ersättningen ska kunna behållas, även när den försäkrade får eller återfår arbetsförmåga utgör centrala avvägningar. Trygghetsaspekten – riskeras återkrav, framtida ersättning och försörjning? De försäkrade som omfattas av reglerna om steglös avräkning har i realiteten en stor trygghet genom att deras rätt till sjukersättning inte påverkas om de prövar att arbeta. Fungerar inte arbetet kan de återgå till den beviljade sjukersättningen och riskerar inte att få er- sättningen indragen, även om arbetsförmåga har uppvisats genom att personen har arbetat. Den som vill använda sig av steglös avräkning ska ansöka om detta innan han eller hon börjar arbeta. Det krävs endast ansökan om man arbetar med inkomst. En försäkrad som lämnar in en ansökan efter att arbete har påbörjats eller som inte lämnar in någon ansökan alls, kan få sin ersättning omprövad om han eller hon inte har en giltig anledning för detta. Om ersättningen omprövas omfattas den för- säkrade inte längre av reglerna om steglös avräkning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Även om dessa försäkrade alltid har kvar rätten till ersättning (förutsatt att om de ska arbeta med inkomst lämnar in sin ansökan innan arbetet påbörjas) finns ändå ett antal trygghetsaspekter att ta hänsyn till och som kan påverka benägenheten att använda reglerna för steglös avräkning. Exempelvis har personer i denna målgrupp inte rätt till sjuklön eller sjukpenning om de mer tillfälligt skulle bli sjuka med arbete. De personer som har partiell sjukersättning har rätt till sjukpenning och sjuklön på den del de inte har sjukersättning. I förarbetena till reglerna om steglös avräkning motiveras detta med att det inte är acceptabelt att en person får räkna inkomsten från ett arbete som utförs som sjukersätt- ning har beviljats som grund för en sjukpenninggrundande inkomst (SGI).45 Den som har ansökt om och arbetar enligt reglerna om steglös avräkning förväntas således också kunna arbeta. Det innebär i sin tur att personer som använder steglös avräkning behöver ha en ekono- misk beredskap om de skulle bli kortvarigt sjuka. Om sjukfallet blir mer långvarig kan i stället sjukersättningen omräknas med hänsyn till att den försäkrade har lägre inkomst från arbete än vad som tidi- gare hade förväntats. I dessa fall kan det dock bl.a. vara viss efter- släpning i systemen som gör att justering av utbetalningar av ersätt- ningen först kan genomföras . ISF:s granskning visar att många av de personer som avsäger sig sjukersättning gör det för att de har upplevt att det är besvärande inte ha rätt till vare sig sjuklön eller sjukpenning vid arbete med steg- lös avräkning. Personer som har använt sig av systemet med steglös avräkning kan också behöva återbetala utbetald sjukersättning man arbetat enligt reglerna för steglös avräkning. Detta blir t.ex. fallet om inkomsterna från förvärvsarbetet vid avstämningen visar sig har överstigit de föranmälda, beräknade inkomsterna. Det tycks således inte i första hand vara de ekonomiska incitamenten som avgör om de försäkrade arbetar med steglös avräkning och/eller om de arbetar med inkomster som är högre än fribeloppet. ISF:s granskning bekräftar också att återbetalningskrav är ett problem för många personer som arbetat med steglös avräkning. Av dem som använder dessa regler är det flera som också är ekonomiskt och socialt mer utsatta. För dem kan även förhållandevis blygsamma 2007/08:124, s. 66–67. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys skulder få påtagliga konsekvenser. Detta gäller i synnerhet eftersom återkravet regleras först efter att personen arbetade med steg- lös avräkning.46 ISF:s granskning visar också att vissa personer har avsagt sig rätten till sjukersättning för att de har varit rädda för åter- betalningskrav.47 Medför systemet med steglös avräkning en upplevd risk att förlora framtida rätt till sjukersättning? Denna grupp skiljer sig från grupp 2 och 3 genom att det inte finns någon faktisk risk att förlora framtida rätt till ersättning för att man har prövat att förvärvsarbeta med steglös avräkning. Som tidigare nämnts finns emellertid också aspekten med en upplevd risk att ändå kunna bli av med ersättningen. Eftersom det krävdes en långvarigt nedsatt arbetsförmåga för att ersättningen skulle kunna beviljas, finns en rimlig upplevd motsättning i att ändå kunna uppvisa arbetsför- måga utan att det leder till en omprövning av ersättningen eftersom den försäkrade därmed har visat att han eller hon inte längre har en varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Det tycks alltså finnas en sådan upplevd risk att bli av med rätt till ersättningen, det beskrivs också som en rädsla bland de berörda försäkrade att våga pröva att arbeta. Denna uppfattning skulle också delvis kunna sägas motsvara att ersättningstagaren gör en värdering av den försörjningstrygghet som sjukersättningen innebär och att man ogärna riskerar denna, även om reglerna i praktiken är generösa i detta avseende. IFAU beskriver denna förklaringsmodell som ”bristande trovärdighet”, i den del av reformen som utlovar att rätten till ersättning inte ska omprövas genom att ersättningstagaren arbetar och därmed uppvisar en viss arbetsförmåga.48 En förklaring till att färre än förväntat använder sig av möjligheten att arbeta med steglös avräkning skulle i så fall kunna vara att de inte litar på reglerna och att sjukersättningen verkligen är fredad även om man arbetar och uppvisar arbetsförmåga. Enligt en undersökning som genomfördes efter att reglerna in- fördes , var kännedomen om reglerna relativt hög –av dem som inte hade ansökt kände till reglerna.49 46ISF, 2018:11, s. 15. 47ISF, 2018:11, s. 64. 48IFAU, 2018:6, s. 23. 49Demoskop (2009). Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Däremot var det relativt vanligt att de som hade ansökt om steglös avräkning var oroliga att ändå skulle dra in eller minska sjukersättningen.50 En sådan oro kan naturligtvis dämpa in- tresset och att våga arbeta enligt reglerna om steglös avräkning. Enligt DHR och Funktionsrätt är rädslan att förlora sjuk- ersättning – som för de allra flesta utgör den grundläggande försörj- ningen – mycket utbredd.51 I sammanhanget kan konstateras att det dock inte finns någon statistisk om hur utbredd denna uppfattning är hos samtliga berörda försäkrade. Information från organisationen bekräftar dock bilden av en ut- bredd rädsla. Flera av medlemmar vågar inte börja arbeta av rädsla för att inte få tillbaka sin sjukersättning om de misslyckas med sitt arbetsförsök. Uppfattningen bland flera med- lemmar är att det har visat sig vara svårt att få tillbaka ersättningen under dessa omständigheter. Vidare beskrivs att det inte är ovanligt att organisationens medlemmar misslyckas första gången de försö- ker pröva att arbeta och att de även behöver vila och återhämtning innan de kan göra ett nytt försök. Sammantaget kan konstateras att det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur försäkrades rädsla att förlora sin rätt till ersättning påverkar deras incitament att pröva att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Utredningen bedömer dock att det är sannolikt att denna uppfattning är relativt vanlig bland de försäkrade som om- fattas av reglerna för steglös avräkning. Sannolikt än rädslan dock än mer utbredd för de personer som tillhör grupp 2 och 3. Regelverket är administrativt mödosamt för såväl enskilda som för En tänkbar förklaring till att avsevärt färre än förväntat arbetar enligt reglerna för steglös avräkning är att utformningen av regelverket samt administrationen uppfattas som svårtillgängligt, svårt att över- blicka och att det är administrativt mödosamt. Det kan i så fall med- föra att försäkrade avstår från att arbeta för att de inte förstår förut- sättningarna för steglös avräkning, eller bedömer det administrativa 50Hägglund, , Rapport till 2020/5, s. 19. 51Svar från Funktionsrätt och DHR på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 52Sveriges stödjer människor som lever med psykisk ohälsa på vägen till återhämtning och arbetar med bl.a. arbetslivsinriktad samt social rehabilitering för dessa personer. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys arbetet vara så ansträngande i sig att arbete med steglös avräkning inte är värd mödan. Slutsatser från flera tidigare studier är att infor- mationen om regler och hur ett program eller en reform fungerar bidrar till genomslaget av reformen.53 Ju enklare regelverket är desto troligare är det att fler använder sig av reformen och att effekten därmed blir större. ISF har studerat denna fråga och konstaterat att regelverket om steglös avräkning är administrativt mödosamt för både Försäkrings- kassan och den försäkrade.54Avsikten med reglerna var att de skulle vara transparenta och enkla att administrera, men utan att systemet skulle upplevas som alltför generöst eller som orättvist av allmän- heten. Bl.a. ISF:s granskning visar dock att reglerna inte är fullt så transparenta och enkla att administrera som avsett. Administrationen är betydande för en person som använder steglös avräkning. Per- soner som vill börja använda steglös avräkning måste lämna in en skriftlig ansökan till . I ansökan ska personen upp- skatta hur många timmar hen kommer att arbeta och hur stora inkomsterna kommer att vara. En ansökan måste göras för varje kalenderår personen vill arbeta enligt reglerna för steglös av- räkning. ISF:s granskning visar också att administrationen för en person som använder sig av steglös avräkning beror på hur väl han eller hon lyckas beräkna sin förväntade förvärvsinkomst. En person som har svårt att i förväg uppskatta sin framtida inkomst behöver ha om- fattande kontakter med arbete med steglös avräkning. Eftersom det kan vara svårt att uppskatta framtida inkomster, är det många personer som får stora återbe- talningskrav. fick var tionde person som arbetade med steglös avräkning ett återbetalningskrav på eller mer. ISF visar i sin granskning att steglös avräkning är utformat så att det blir omfattande administration. Regelverket kräver att man är en välorganiserad person som fortlöpande lämnar in ändringar av inkomster och inkomstuppgifter till – fram- för allt för den som arbetar och har en inkomst över fribeloppet. Personen bör göra en tillförlitlig bedömning av framtida inkomster och ha en ekonomisk beredskap för eventuellt framtida 53Se ISF, 2018:11, s. 66 med hänvisning till Chetty R, Saez E (2013): Teaching the Tax Code: Earnings Responses to an Experiment with EITC Recipients, s. 1–5. 54ISF, Rapport 2018:11. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Personer som har rätt till sjukersättning och ar- betar har heller inte rätt till sjuklön eller sjukpenning på den del personen har sjukersättning. Det innebär att dessa personer även behöver ha en ekonomisk beredskap för inkomstbortfall vid tillfällig sjukfrånvaro. ISF anser att detta ställer höga krav på en grupp män- niskor som i hög grad är ekonomiskt utsatta och som ofta har kro- niska sjukdomar och funktionsnedsättningar. Personer som använder steglös avräkning ska anmäla om inkom- sten förändras på ett sätt som kan innebära att den slutliga sjuker- sättningen blir lägre än den beräknade preliminära sjukersättningen. På så vis kan den försäkrade själv bidra till att inte betalar ut för mycket sjukersättning. De minskar i så fall även risken för att behöver kräva tillbaka pengar vid avstäm- ningen . Bilden av systemet med steglös avräkning som mödosamt utifrån de försäkrades perspektiv bekräftas också av DHR, Funktionsrätt , Förbundet rörelsehindrade och RSMH. Regelverket upplevs bl.a. som svåradministrerat; den försäkrade måste b.la. göra en uppskattning hur mycket man beräknar att man ska tjäna. Varierar inkomsten, på ett sätt som inte motsvarar uppgifterna i ansökan, upp- står en stor administrativ börda. För personer med psykisk ohälsa kan det vara en begränsning. Administrativ tungroddhet är en delförklaring till att personer avstår från att arbeta med steglös avräkning. Ett förhållandevis stort antal ärenden i ISF:s granskning visar dock att personer även har av- sagt sig rätten till sjukersättning för att slippa administrationen kring steglös avräkning.55 Betydande administration även för ISF har funnit att administrationen av systemet med steglös av- räkning även är omfattande för . Det är svårt för att hinna med alla de beslut och eventuella om- räkningar som är nödvändiga innan en person får börja arbeta med steglös avräkning. Myndighetens handläggare behöver ofta kontakta personer som vill använda steglös avräkning när det saknas uppgifter i ansökan. De behöver också ta kontakt när personen har använt fel 55ISF, Rapport 2018:11, s. 64. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys ansökningsblankett eller när ansökan kommit in till myndigheten först efter att personen har börjat arbeta. behöver också använda resurser för att stämma av den slutgiltiga sjukersätt- ningen för personer som har använt steglös avräkning . Om avstämningen resulterar i ett återbetalningskrav tar detta ytter- ligare resurser i anspråk av . ändrade efter en dom i Högsta för- valtningsdomstolen56 tillämpningen i de fall där en person arbetar del av året. Före domen kunde en person som påbörjat ett arbete med steglös avräkning under den bli återbetalnings- skyldig för den sjukersättning som betalats ut innan denne började arbeta. Efter domen är detta inte längre möjligt. Konsekvensen av domen är att fribeloppet anpassas till det antal månader som är kvar från det att arbetet med steglös avräkning påbörjats. Anpass- ningen av fribeloppet har krävt ytterligare resurser från Försäkrings- kassan för att handlägga dessa ärenden. ISF menar att det skulle bli enklare för både den enskilde och för om skulle få direktåtkomst till inkomstuppgifter. skulle då få möjlighet att korri- gera utbetalningar av sjukersättning löpande för de fall där det visar sig att den enskilda personens inkomstprognos av någon anledning inte stämmer överens med den faktiska inkomsten. Ytter- ligare en åtgärd som skulle kunna minska osäkerheten kring eventu- ellt negativa konsekvenserna av att arbeta med steglös avräkning är att inför ett beräkningsstöd. Det skulle ge den enskilde personen hjälp att beräkna hur sjukersättningen påverkas vid olika arbetsinsatser. I rapporten diskuteras olika sätt att förbättra regelverket kring steglös avräkning genom att göra det enklare att förstå och tillämpa, utan att systemet blir alltför generöst eller orättvist. Det handlar om ökad information och förenklingar, både för de som använder sig av steglös avräkning och för . ISF konstaterade även att det vore eftersträvansvärt med en uppföljning av den enskildes arbete med steglös avräkning med en diskussion kring individens framtid. Den skulle till exempel kunna handla om individens möjlig- heter till fortsatt arbete utan sjukersättning eller om någon form av rehabiliterande åtgärd skulle kunna vara aktuell för att ytterligare stärka den enskildes arbetsutbud. 56HFD 2015 ref. 10. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Utredningen kan i likhet med ISF konstatera att tillvägagångs- sättet med beräknande av vilken ersättning den enskilde kommer få med tillämpandet av steglös avräkning innehåller administrativt betungande delar. På hemsida finns en formel för beräkning av hur sjukersättningen minskar när man arbetar – det s.k. reduceringsbeloppet. Reduceringsbeloppet = (den försäkrades beräknade inkomst – fribeloppet) – dividerat med två. saknas mer utvecklade stöd till försäkrade för att kunna beräkna steg- lös avräkning. Vilken information ger till de försäkrade som har eller har rätt att ansöka om steglös avräkning av sjukersättningen? En delfråga kring administrationen av regelverket är huruvida för- säkringen och möjligheten till steglös avräkning är tillräckligt känd för de försäkrade som omfattas av reglerna? Om reglerna är okända, eller om de försäkrade har en felaktig uppfattning om innebörden, kan detta medföra att de väljer att inte använda sig av dem. ISF konstaterade att det inte har gjorts några riktade informa- tionsinsatser till alla personer som omfattas av steglös avräkning . Informationen som finns på webbsida var vidare så begränsad att det enligt ISF troligtvis finns personer som har återfått en arbetsförmåga som inte känner till möj- ligheten att arbeta utan att rätten till sjukersättning omprövas. Mot bakgrund av rapporten gjorde ett riktat utskick till personer med sjukersättning som omfattas av reglerna om steglös avräkning, hade inkomst men inte använde reglerna. För- säkringskassan har också uppdaterat informationen på hemsidan. Trots bristen på information under flertalet år fanns fortfarande ett nyinflöde av personer som inte använt sig av möjligheten till steglös avräkning. beviljades nästan 900 personer som inte använt sig av möjligheten, vilket motsvarar av samtliga som använde steglös avräkning under detta år. Men nyinflödet har minskat , var nyinflödet drygt 1 100 personer och året innan var det nästan 1 400 personer. En utmaning är att information som inte direkt riktas till gruppen som omfattas av steglös avräkning också är tillgänglig för den grupp som beviljats sjukersättning senare än . Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys grupp har inte rätt att använda steglös avräkning. Det för med sig att informationen kan förvirra mer än förtydliga. 15.3.4Arbete inom den så kallade åttondelen En försäkrad som har sjukersättning som är beviljad enligt reglerna som gällde och som vill förvärvsarbeta behöver som huvudregel göra detta med stöd av reglerna om steglös avräkning. Det finns emellertid även en möjlighet för vissa att arbeta i begränsad omfattning utan att föranmäla detta till och be- höva göra en ansökan. Det gäller dem som dels har hel sjukersättning, dels arbetade i begränsad omfattning inom åttondelen även före införandet av reglerna om steglös avräkning , se när- mare avsnitt 14.2.2 om åttondelen och 14.2.4 om denna möjlighet för just grupp 1. Betydelsen av systemet med åttondelen är svår att värdera för såväl försäkrade som beviljats sjukersättning med nyare eller äldre regler som för försäkrade med aktivitetsersättning. Det finns ingen stati- stik för hur denna möjlighet används. Sannolikt har den begränsad betydelse för grupp 1. Den som önskar att arbeta en begränsad mängd kan göra så, inte bara uppgående till en åttondel av heltid utan upp till fribeloppet utan att storleken på utbetalningar av sjukersätt- ningen påverkas. En anledning till att i stället fortsätta arbeta inom åttondelen är att när detta arbete väl godkänts krävs inte en ny ansökan . 15.3.5Studier under tid med sjukersättning För denna grupp påverkas inte rätten till sjukersättning av att den försäkrade studerar. Detta kan jämföras med de försäkrade som beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft eller de som har aktivitetsersättning, där ersättningen blir vil- ande under tid med studier.57 Denna grupp har således en jämförelsevis mycket förmånlig möj- lighet att kunna studera med bibehållen utbetalning av sjukersättning. 57För vilande ersättning ska studierna vara av sådan karaktär och omfattning att de förutsätter att den försäkrade använder en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förmånen fattades. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Eftersom det inte finns någon anmälningsskyldighet för de försäk- rade i denna grupp som väljer att studera saknas statistik på området. Utredningen har därför inte närmre kunnat analysera hur många för- säkrade ur denna grupp som studerar med bibehållen sjukersättning. I den tidigare nämnda granskningen av IFAU om steglös avräk- ning konstaterar myndigheten att utbildningsnivån bland de för- säkrade som omfattas av steglös avräkning inte har höjts genom reformen.58 Eftersom det för denna målgrupp är möjligt att studera med bibehållen ersättning studerade IFAU även effekten på benäg- enheten att öka den för individen högsta utbildningsnivån. IFAU anger att resultatet inte visar att steglös avräkning har haft en positiv effekt för att sysselsätta sig med utbildning, vilket är ett utfall som inte borde påverkas av efterfrågesidan.59 Möjligheten till studier synes i vart fall mot bakgrund av IFAU:s resultat trots de förmånliga villkoren användas i mycket begränsad utsträckning. En möjlig förklaring är att de studier som finns till- gängliga inte passar gruppen. Som konstaterats tidigare består grup- pen till stor del av äldre individer och utgör denna andel en allt större del.