sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Revisionsberättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida an- svarsfrihet för de förtroendevalda i styrelsen, nämnder och full- mäktigeberedningar tillstyrks eller inte (12 kap. 13 § tredje stycket kommunallagen). Det är sedan fullmäktige som beslutar om ansvars- frihet ska beviljas eller vägras. Beslutet ska motiveras om det inte är uppenbart obehövligt (5 kap. 24 § första stycket kommunallagen). I revisionsberättelsen kan revisorerna uttala kritik av mer eller mindre allvarligt slag. Enligt 12 kap. 13 § första stycket kommunallagen har revisorerna en möjlighet att rikta en anmärkning mot nämnder, full- mäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda. Det är sedan full- mäktige som enligt 5 kap. 24 § andra stycket kommunallagen beslu- tar om även fullmäktige ska rikta anmärkningen. Om fullmäktige beslutar att ansvarsfrihet vägras får fullmäktige besluta att skadeståndstalans ska väckas (5 kap. 25 § kommunal- lagen). Vidare finns enligt 4 kap. 9 § kommunallagen en möjlighet för fullmäktige att återkalla uppdrag för en förtroendevald som har valts av fullmäktige, om denne har vägrats ansvarsfrihet. Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed (12 kap. 8 § första stycket kommunallagen). De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som krävs för att fullgöra uppdraget (12 kap. 8 § tredje stycket kommunallagen). Enligt 12 kap. 7 § kommunallagen fullgör varje revisor sitt upp- drag självständigt. Detta innebär att de kommunala revisorerna i sin granskning är oberoende av varandra och att granskning och slutsatser beslutas självständigt och inte genom kollektivt beslutsfattande. Varje revisor har således rätt att anföra en egen mening i revisionsberättel- sen eller kan välja att avge en egen revisionsberättelse. Utredningens analyser och överväganden Enligt 11 kap. 8 § kommunallagen ska fullmäktiges presidium upp- rätta förslaget till budget för revisorerna. Utöver den interna kontrollen i fullmäktige och nämnder och de kommunala revisorernas granskning utförs även kontroll av den kommunala verksamheten av externa organ där det ytterst är dom- stolarna som prövar lagligheten av kommunala beslut. Kommunala beslut kan överklagas antingen genom laglighets- prövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Beslut av fullmäktige överklagas som regel genom laglighetsprövning medan beslut av styrelsen och övriga nämnder kan överklagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Laglighetsprövning är ett rättsmedel som syftar till att ge med- lemmarna i kommuner och regioner möjlighet att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Känneteck- nande för laglighetsprövning är att besluten endast kan prövas mot de prövningsgrunder som anges i kommunallagen (13 kap. 8 § kom- munallagen) och att prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Om överklagandet bifalls får beslutet enbart upphävas men inte ersättas med ett nytt beslut (13 kap. 8 tredje stycket § kom- munallagen). Även ombudsmän () och Justitiekanslern () be- driver tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Iövrigt har även förvaltningsmyndigheterna inom olika sektorer till- synsuppgifter i förhållande till kommuner och regioner. Det finns dock ingen förvaltningsmyndighet vars verksamhetsområde omfat- tar kommuners och regioners ekonomistyrning och det finns ingen tillsyn eller några sanktioner på området. 5.7.3Hur fungerar kontrollen av regelefterlevnaden ? Kontrollen av regelefterlevnaden inom den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner utgörs bl.a. av den interna uppföljningen som görs av bl.a. nämnder och fullmäktige. Utredningens analyser och överväganden har en central roll när det kommer till granskning av verksamhetens ändamålsenlighet, effektivitet och om räkenskaperna är rättvisande. Vidare kan kommunala beslut i regel överklagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Inom den ekonomiska förvaltningen finns dock vissa begränsningar av möjligheten att överklaga beslut kopplade till den ekonomiska styrningen. Det övergripande kravet på den ekonomiska förvaltningen, dvs. att kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet, är en målsättningsregel. Detta innebär att frågan om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning inte kan bli föremål för domstolsprövning.57 Vidare finns det särskilt reglerade undantag från möjligheten till laglighetsprövning för vissa budgetbeslut. Dessa undantag har motiverats utifrån att det är fråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering av den lokala ekonomin och att därmed inte något som primärt bör avgöras av domstol inom ramen för ett laglighetsprövningsmål, utan istället inom ramen för det politiska systemet.58 Beslut om att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera budgeten (11 kap. 5 § andra och tredje styckena kommunallagen), beslut om reglering av ett negativt balanskravsresultat (11 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen) samt be- slut om ianspråktagande av resultatutjämningsreserver (11 kap. 14 § kommunallagen) kan inte prövas fullt ut inom ramen för en laglighets- prövning. Dessa beslut kan inte upphävas av en domstol utifrån pröv- ningsgrunderna i 13 kap. 8 § andra stycket tredje och fjärde punkterna kommunallagen, dvs. om rätt organ i en kommun eller en region fat- tat beslutet och om ett beslut strider mot lag eller annan författning. Det finns vidare en motstridig underrättspraxis gällande möjlig- heten att pröva fullmäktiges beslut om godkännande av årsredovis- ningen inom ramen för en laglighetsprövning. Sammantaget sker kontroll av regelefterlevnad inom den ekono- miska förvaltningen genom den interna uppföljningen i kommuner och regioner, genom revisorernas granskning av verksamhet och eko- nomi och i viss utsträckning genom domstolsprövning. Därutöver kan frågor kopplade till ekonomistyrning bli föremål för ett politisk ansvarsutkrävande, vilket framför allt sker i samband med valet till kommun- och regionfullmäktige . 2016/17:171, s. 422 (RÅ 2000 ref. 1). 1996/97:52, s. 39. Utredningens analyser och överväganden 5.7.4Vilka problem, kopplat till ekonomistyrningen, finns förknippade med efterlevnad och ansvarsutkrävandet? Utredningen har inom ramen för den enkät som genomförts samt vid de samtal och möten som hållits fått indikationer på att det finns problem med tillämpningen av regelverket gällande den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner. Det förekommer bl.a. att riktlinjer för god ekonomisk hushållning inte antas, att undantag från balanskravet görs med hänvisning till sådana omständigheter som inte kan anses utgöra synnerliga skäl, att balanskravet åsidosätts utan hänvisning till synnerliga skäl samt att medel ur resultatutjäm- ningsreserver används under högkonjunktur. Om de kommunala revisorerna lämnat anmärkningar, avstyrkt beviljande av ansvarsfri- het eller lämnat andra former av synpunkter i dessa fall är oklart. Utredningen lämnar i kapitel 6 en rad förslag för att förtydliga regelverket kring ekonomisk styrning i kommuner och regioner. Även om ett tydligare och mer preciserat regelverk kan underlätta tillämpningen behöver det också finnas en granskning och kontroll av efterlevnaden av regelverket som är tillräckligt skarp. Inom ramen för den ekonomiska förvaltningen är som tidigare nämnts, möjligheten till domstolsprövning begränsad bl.a. eftersom det i stor utsträckning handlar om politiska ställningstaganden och bedömningar. Så som tidigare konstaterats finns det inte heller, bl.a. med hänsyn till behovet av lokal anpassning, någon statlig tillsyn eller sanktioner på området som kan trygga efterlevnaden av regel- verket. Ansvarsutkrävandet i förhållande till fullmäktige för den eko- nomiska styrningen som bedrivs i kommuner och regioner är där- med i stor utsträckning politisk, och sker framför allt i samband med valet till kommun- och regionfullmäktige. Enligt den politikerunder- sökningen som utredningen genomfört ligger ekonomiska frågor högt på den politiska dagordningen. Dock kan ekonomiska styrnings- frågor vara svåra för invånarna att utvärdera och överblicka, särskilt gällande de långsiktiga perspektiv som bör sträcka sig längre än man- datperioden. En viktig aktör för att säkerställa en korrekt tillämpning av regel- verket och god efterlevnad av de krav som uppställs inom ekonomi- styrningen är de kommunala revisorerna. De kommunala revisorerna har ett brett uppdrag och agerar på uppdrag av fullmäktige för att granska både verksamhet och ekonomi i den kommunala verksam- Utredningens analyser och överväganden Eftersom den kommunala revisionen är fullmäktiges kontroll- organ ingår det däremot inte i revisorernas uppdrag att granska de beslut om den ekonomiska förvaltningen som fullmäktige fattar. De kommunala revisorerna kan därför inte användas som ett verktyg i den mån det finns en problematik med ansvarsutkrävande i förhål- lande till fullmäktige. I syfte att identifiera i vilket avseende de kommunala revisorerna, utifrån utredningens förslag, kan bidra till en förbättrad tillämpning och efterlevnad har utredningen genomfört möten med företrädare för , SKYREV och tre stora revisionsföretag. Problem som lyftes fram vid dessa möten gällde bl.a. att revi- sionen har ett mycket brett granskningsuppdrag, vilket i sin tur med- för att granskningen av räkenskaperna och den ekonomiska förvalt- ningen riskerar att hamna i skymundan. I stället ligger det primära fokuset på förvaltningsrevision. Det finns vidare problem med en bristande kunskap för ekonomiska frågor bland fullmäktigeledamöter och att fullmäktige förhållandevis ofta väljer att inte rikta sådana anmärkningar som framförs av revisorerna och inte heller motiverar varför. Ett annat problem som framhölls var att kraven på den eko- nomiska förvaltningen, framför allt kraven på en god ekonomisk hushållning, är alltför otydliga för att kunna utvärderas och granskas inom ramen för en revision. En utökad och förbättrad revision av kravet på god ekonomisk hushållning förutsätter därmed att tyd- ligare krav ställs på nämnderna i detta avseende, t.ex. i form av objek- tiva och mätbara kriterier att utvärdera mot. 5.7.5Utredningens slutsatser om hur kontrollen av regelefterlevnaden kan förbättras De mekanismer som finns för att säkerställa en god tillämpning och efterlevnad av regelverket för den ekonomiska förvaltningen är fram- för allt det politiska ansvarsutkrävandet, vissa avgränsade möjlig- heter till domstolsprövning samt den granskning som sker inom ramen för den kommunala revisionen. Givet behovet av anpassning till lokala förhållanden är det viktigt att kontroll och granskning av den kommunala verksamheten sker med hänsyn taget till den kommunala självstyrelsen. Därmed ligger det nära till hands att förändringar i detta avseende görs inom ramen för befintlig ordning, t.ex. systemet med förtroendevalda revisorer Utredningens analyser och överväganden och möjlighet till domstolsprövning. De problem inom tillämpning och efterlevnad som har identifierats kan enligt utredningens upp- fattning inte motivera införandet av nya kontrollmekanismer, t.ex. statlig tillsyn eller sanktioner. Mer preciserade krav och ett förtydligande av den process som behöver omgärda ekonomistyrningen ökar möjligheterna för en mer enhetlig tillämpning och en bättre efterlevnad av regelverket. Ett tydligare regelverk möjliggör också för de kommunala revisorerna att i högre utsträckning än tidigare granska och uttala sig om bl.a. måluppfyllelse och regelefterlevnad. Därutöver finns det också an- ledning att ytterligare förstärka den kommunala revisionens uppdrag och mandat att granska och följa särskilda frågor med koppling till den ekonomiska förvaltningen. I och med att ansvarsutkrävandet för skötseln av ekonomin i kommuner och regioner i första hand är politiskt är det viktigt att räkenskaperna i kommuner och regioner är rättvisande och ger en god insyn i politiska ställningstaganden som rör ekonomin och verk- samheten. Mot den bakgrunden och i syfte att öka transparens och tillgänglighet finns anledning att öka samordningen av processen kring årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövning. Det finns vidare behov av att ytterligare stärka allmänhetens möjlighet till in- syn gällande revisionsberättelsen. Utredningen har i uppdrag att undersöka behovet av vägledning och stöd för den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner och om ett sådant behov konstateras, lämna förslag som tillgodoser detta. Bakgrunden till uppdraget är att det finns indikationer på brister gällande efterlevnaden av kommunallagens bestämmelser om eko- nomisk förvaltning. I den mån dessa brister beror på kunskapsbrister eller tolkningsproblem skulle bättre möjligheter till vägledning och stöd eventuellt kunna leda till bättre regelefterlevnad på området. Vidare framhålls i direktivet att kommuner och regioner, till skill- nad från staten, inte har tillgång till statlig vägledning gällande eko- nomiska frågor, trots att kommunsektorns ekonomi utgör en del av det finanspolitiska ramverket. Utredningens analyser och överväganden 5.8.2Vilken vägledning och stöd finns för kommuner och regioner? Vägledning och stöd är vida begrepp som kan innefatta olika saker. En definition ges exempelvis i . Enligt denna innebär ordet vägledning ”hjälp att handla på lämpligt sätt, t.ex. vid lösningen på ett problem”. Ordet stöd kan användas i olika sammanhang, bl.a. ”ekonomisk eller moralisk hjälp”. Förvaltningsmyndigheter med föreskriftsrätt och eventuellt till- synsansvar har ibland också i uppdrag att publicera allmänna råd och tillhandahålla vägledning i viss utsträckning. Det finns dock ingen förvaltningsmyndighet vars verksamhetsområde omfattar kom- muners och regioners ekonomistyrning. Därmed finns varken före- skriftsrätt eller tillsynsansvar på området. Det finns inte heller allmänna råd eller annan statlig vägledning, t.ex. publikationer och informa- tionsmaterial, som tar sikte på kommuners och regioners ekonomi- styrning. Viss vägledning och stöd ges av SKR. SKR:s uppdrag är att stödja sina medlemmar och bidra till att utveckla kommuners och regioners verksamhet samt att samordna olika nätverk för kunskaps- utbyte och samordning. I SKR:s roll ingår vidare att ge service och rådgivning till tjänstepersoner och förtroendevalda inom alla de frågor som kommuner och regioner är verksamma inom. SKR anordnar även kurser och konferenser inom många ämnen. Inom området ekonomi arbetar SKR för att skapa stabila och förutsägbara ekonomiska förutsättningar för medlemmarna. De tar fram prognoser för skatteintäkter, kostnader och sysselsättning, gör analyser av det samhällsekonomiska läget, publicerar cirkulär inom bl.a. budget, uppföljning och prognoser samt redovisning. SKR an- svarar för flera olika nätverk inom det ekonomiska området. SKR har även en analysgrupp som erbjuder ett aktivt stöd till de medlemmar som önskar en genomgång av ekonomi och styrning samt en prognos över den ekonomiska utvecklingen. Analysgruppen gör bl.a. en analys av verksamhetskostnader, behovsutveckling ut- ifrån demografisk prognos, utmaningar etc. i syfte att denna ska kunna ligga till grund för en samsyn kring vilka ekonomiska ramar som bör styra verksamheterna . En annan aktör på området är RKA som är en ideell förening som bildats i samarbete mellan staten och SKR. RKA har funnits sedan Utredningens analyser och överväganden 2006 och har i uppdrag att underlätta uppföljning och analys av olika verksamheter i kommuner och regioner, samt att främja jämförelser mellan kommuner och mellan regioner. Som ett led i detta driver och utvecklar RKA en databas, , som innehåller nyckeltal för kommuner och regioner och för de verksamheter de bedriver. RKA erbjuder även stöd för analys och uppföljning till kommuner och regioner genom att tillgängliggöra nyckeltal för jämförelse och ana- lys i databasen . RKA erbjuder även utbildningar och analys- stöd. RKR är en ideell förening vars medlemmar utgörs av svenska staten och SKR. RKR är ett oberoende organ för normbildning i redovisningsfrågor för kommuner och regioner och har som huvud- uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner, regioner och kommunalförbund i enlighet med LKBR. RKR ska inom ramen för huvuduppgiften göra uttolkningar av god redovis- ningssed och utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som är av principiell betydelse eller av större vikt. RKR ska sprida infor- mation om sådana uttolkningar och rekommendationer samt följa genomslaget i kommuners och regioners externa redovisning. Slutligen finns ytterligare några aktörer på området som ger väg- ledning och stöd till kommuner och regioner inom ramen för eko- nomistyrning. Bland annat kan och Kommuninvest nämnas, vilka båda tillhandahåller utbildningar och seminarier inom det kommunalekonomiska området. Vidare finns det ett antal forskarmiljöer som i varierande grad erbjuder liknande stöd. 5.8.3Finns det behov av mer vägledning och stöd inom ekonomistyrning? I den enkätundersökning bland ekonomichefer som utredningen har genomfört ställdes frågor om vägledning och stöd inom ekonomi- styrningen. Enkätsvaren visade tydligt att det finns en efterfrågan på mer vägledning och stöd och en majoritet ansåg att detta skulle underlätta efterlevnaden och tillämpningen av regelverket om ekono- misk förvaltning i kommunallagen. Generellt sett var kommunerna mer positivt inställda än regionerna till mer vägledning och stöd på området. Utredningens analyser och överväganden Det framgick också tydligt av enkätsvaren att det finns ett särskilt område där många efterfrågar mer vägledning och stöd, nämligen god ekonomisk hushållning. I detta ingick bl.a. riktlinjer för god ekonomisk hushållning samt finansiella mål och verksamhetsmål. Ett annat område där många angav att de upplever ett behov av vägledning och stöd och som kopplar till god ekonomisk hushåll- ning, är frågor kring ekonomi i koncernen, t.ex. ägarstyrning av kommunala företag. Kommuner och regioner med svag ekonomi efterfrågar i större utsträckning än de med stark ekonomi, vägled- ning och stöd kring balanskravet och därtill kopplade frågor. I övrigt ansåg en majoritet att vägledning och stöd bör vara dif- ferentierad utifrån kommungrupp eller befolkningsstorlek. Många svarade också att de ser ett behov av generellt utformad vägledning och stöd. Det fanns dock ingen större efterfrågan på individuellt utformad vägledning och stöd. I den intervjuundersökning som utredningen låtit genomföra med kommunalpolitiker ställdes också en fråga om behovet av mer vägledning och stöd för politiker. En vanlig uppfattning var att det viktigaste är en kompetent tjänstemannaorganisation som ger stöd till politiker men att det också finns en sårbarhet i detta. Utredningen har därutöver genom ett antal workshops, möten och samtal med sektorsföreträdare kunnat konstatera att det ut- trycks ett behov av och finns en efterfrågan på mer vägledning och stöd inom det ekonomiska området. Utredningen har också dragit slutsatsen att det finns problem med tillämpningen av regelverket bl.a. utifrån en brist på kunskap och resurser. 5.8.4Kunskapen om tillämpningen av regelverket för ekonomisk förvaltning är otillräcklig Utredningens olika undersökningar visar således att det finns en efterfrågan på mer vägledning och stöd inom ramen för ekonomi- styrningen, och i synnerhet gällande kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning. Detta kan ses som en indikation på att det finns tillämpningsproblem på området. Det bekräftas delvis också av svaren på andra frågor som ställdes i enkätundersökningen, bl.a. om huruvida riktlinjer för god ekonomisk hushållning är styrande för utformning av mål, om de finansiella målen är tillräckliga för att ge Utredningens analyser och överväganden en god ekonomisk hushållning och om det finns mål för god ekonomisk hushållning för kommunkoncernen. Utredningen har även vid möten med företrädare för sektorn, bl.a. tjänstemän i ledande ställning, samt SKR, fått denna bild be- kräftad. Det har bl.a. framförts att kravet på god ekonomisk hushåll- ning dels uppfattas som otydligt och är alltför allmänt formulerat, dels är svårt att tillämpa och integrera i den egna ekonomistyrningen. Det framstår därmed som att det inom ekonomistyrningen, fram- för allt avseende god ekonomisk hushållning, finns ett problem med att lagstiftningen uppfattas som otydlig och att de krav som upp- ställs inom ramen för lagstiftningen är svåra att tolka. Tillämpningsproblem kan ge upphov till en sämre efterlevnad av lagstiftningen, vilket är problematiskt ur flera perspektiv. Dels inne- bär en låg efterlevnad på området risk för en urholkning av ekono- min . Dels kan tilltron till och respekten för lagstiftningen minska vilket i sin tur kan leda till en ond cirkel där regelöverträ- delser normaliseras. Det är därför viktigt att lagstiftningens krav är tydliga och uppfattas som legitima. Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att kunskapen om hur regelverket för ekonomisk förvaltning tillämpas är bristfällig. Bristen förstärks av att statistiken om den kommunala ekonomin inte är tillfyllest (se avsnitt 5.9.3). Det finns ingen samlad uppföljning av tillämpningen, och kunskapen om tillämpningen av regelverket är otillräcklig både i sektorn och på statlig nivå. Det gör att staten, som ytterst ansvarig för samhällsekonomin, hamnar i ett underläge när det gäller att bedöma utvecklingen av sektorns ekonomi. Bristen på kunskap är också till nackdel för sektorn – kommuner och regioner behöver veta mer om ”hur andra gör” och vad som är god ekonomistyrning. Om tillämpningen av regelverket brister så är det till nackdel för hela sektorns ekonomi och trovärdighet. Det ökar också risken för problem och att staten förr eller senare behöver ingripa och bistå de kommuner och regioner som klarar sig sämst med ekonomiska stöd- insatser. Utredningens analyser och överväganden 5.8.5Hur kan tillämpningen av regelverket förbättras? Ett sätt att komma tillrätta med problematiken med otydlig lagstift- ning är att denna förtydligas genom införande av mer preciserade och detaljerade krav, vilka ger bättre vägledning vid tillämpningen. En förutsättning för att ett förtydligande i lagstiftningen leder till en bättre efterlevnad är att det finns en grundläggande respekt för lag- stiftningen. Några indikationer på att det skulle finnas ett utbrett problem i detta avseende på området har inte visat sig. Utredningen har dock under sitt arbete med kartläggning och analys av den ekon- omiska styrningen i kommuner och regioner sett att det förekommit enstaka exempel på ageranden från kommuner och regioner, där lag- krav medvetet åsidosatts av olika skäl. Som nämnts har utredningen kunnat konstatera en efter- frågan på mer vägledning och stöd. Däremot visade enkätsvaren att stödet för att införa föreskrifter på området är lågt. var det många som uppgav att de inte visste om det finns ett behov av före- skrifter på området. Utfallet av enkäten kan möjligtvis tolkas som att den vägledning och stöd som efterfrågas på området inte bör vara direkt styrande men att det finns en viss osäkerhet. En mer omfattande lagreglering på området, med mer detaljerade krav, minskar kommuners och regioners möjlighet att själva utforma sin ekonomiska styrning. Detta kan öka tydligheten och underlätta tillämpningen men riskerar att leda till en ineffektiv styr- ning då möjligheten till lokal anpassning minskar. Därmed är det viktigt att hitta en lämplig avvägning mellan stadga och tydlighet å ena sidan och flexibilitet å andra sidan.