sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — I de fall det finns ett politiskt bedömningsutrymme ökar oförut- sebarheten i prövningarna eftersom politiska avvägningar förändras och mellan mandatperioder. Utredningen föreslår dock ett nytt stycke i stoppregeln i 2 kap. 9 § som anger att en verksamhet eller åtgärd som befaras föranleda utsläpp av växthusgaser av väsentlig betydelse i förhållande till de nationella klimatmålen bara får bedrivas eller vidtas om reger- ingen finner att det finns särskilda skäl (se avsnitt 6.1.4). , Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkolle- giet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrel- sen ska enligt 22 kap. 6 § föra talan i ett mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen när det behövs. Vidare får en kommun föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Av förarbetena8 till be- stämmelsen framgår att myndigheterna företräder allmänna intres- sen och således intar partsställning beträffande sådana intressen. I rätten att föra talan i målet innefattas också rätt att överklaga mark- 2004/05:129, s. 80, En effektivare miljöprövning. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2 s. 238–239. Alternativa sätt att bidra till klimatmål och miljödomstolens domar och beslut. Myndigheternas agerande föranleds av en ansökan om prövning och får anses som ett led i prövningssystemet enligt balken. Utredningen har undersökt möjligheten att de myndigheter som anges i 22 kap. 6 § även skulle föra talan för att tillvarata klimatintresset vilket även borde framgå i varje myndighets instruk- tion samt att skulle få föra talan för att till- varata klimatintresset. Syftet skulle vara att minska konfliktytorna mellan remissmyndigheterna och lösa målkonflikter mellan klimat och myndigheternas övriga uppdrag. Genom att lägga till ett över- gripande, gemensamt ansvar att verka för att klimatmålen nås i deras partsroll skulle intressekonflikter kunna undvikas. Regeringen beslutade att en särskild utredare ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna för- slag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en moder- nare och mer effektiv miljöprövning. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka de statliga förvaltningsmyndigheternas roll i prövningen att bevaka allmänna intressen i syfte att bättre hantera målkonflikter och tidigare tydliggöra vilka krav som ställs på ansökan, t.ex. genom att stärka ansvar för samordning mellan olika intressen och undersöka om det finns ett behov av att tydliggöra vilka faktorer som avgör om myndigheterna deltar som part i miljöprövningar och om dessa faktorer är ändamålsenliga (dir. 2020:86). Den utredningen har antagit namnet (M 2020:06) och ska redovisa sitt uppdrag . har samrått med Miljöprövningsutred- ningen och funnit att de frågor som rör remissmyndigheternas talan och som utredningen planerade att utreda faller inom ramen för uppdrag. Bestämmelsen i 22 kap. 6 § bör därför inte ses över av . Flera synpunkter som har kommit in till utredningen, bl.a. från Svensk Vindenergi, Energiföretagen och , har handlat om behovet av att se över bestämmelsen i 16 kap. 4 § . Den kritik som bestämmelsen har fått består bl.a. i att den saknar beslutskriterier, krav på motivering och tidsgräns. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Enligt 16 kap. 4 § får tillstånd till en anläggning för vindkraft endast ges om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det. Bestämmelsen kom till i samband med att ändrade krav på detaljplan och bygglov för vindkraftverk infördes i (2010:900). prövades tillståndspliktiga vindkraftsanläggningar enligt både och plan- och bygg- lagen. Ändringen innebar att kravet på bygglov och detaljplan avskaf- fades för vindkraftsetableringar som tillståndsprövas enligt miljöbal- ken. Kravet på detaljplan fick stå kvar när vindkraftverk avses att uppföras i områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyg- gelse eller anläggningar. För att kommunerna skulle få behålla ett inflytande över etableringen av vindkraft infördes en bestämmelse om att prövningsmyndigheten får ge tillstånd till en vindkraftsanläggning endast om kommunen har tillstyrkt det.9 Regeringen beslutade att en särskild utre- dare ska, om det finns förutsättningar, föreslå hur bestämmelsen om tillstyrkan i 16 kap. 4 § kan tas bort och hur det kommunala inflytandet kan tillgodoses på annat sätt i syfte att göra miljöprövningen av vindkraftsanläggningar mer rättssäker och förutsebar (dir. 2020:108). Den utredningen har antagit namnet Ut- redningen om rättssäker vindkraftsprövning (M 2020:07) och ska redovisa sitt uppdraget . har samrått med Utredningen om rätts- säker vindkraftsprövning och funnit att de synpunkter som lämnats till i denna fråga faller inom ramen för Utredningen om rättssäker vindkraftsprövnings uppdrag och därför inte bör ses över av . Utredningen har övervägt hur ett ramverk skulle kunna skapas för att koppla klimatrelaterade krav på miljöfarliga verksamheter till de nationella klimatmålen. Ett alternativ som utredningen tog fram i början av arbetet var en klimatomställningsplan. För en sådan skulle ett bemyndigande införas i som ger regeringen rätt att föreskriva att , i samråd med andra berörda myndigheter, ska ta fram ett förslag till en nationell 2008/09:146, Prövning av vindkraft. Alternativa sätt att bidra till klimatmål klimatomställningsplan för hur utsläppen av växthusgaser från in- dustri samt el- och värmeproduktion behöver minska för att vara i linje med nationella klimatmål. Klimatomställningsplanen skulle innehålla målbanor som anger hur växthusgasutsläppen från sådana verksamheter behöver minska på aggregerade nivåer för att de svenska klimatmålen ska kunna nås. Klimatomställningsplanen skulle beslutas av regeringen. Som underlag för klimatomställningsplanen skulle miljöfarliga verksamheter inom industri samt el- och värmeproduktion med stora punktutsläpp som överstiger ett visst tröskelvärde ta fram långsiktiga och konkreta åtaganden för hur de skulle minska sina utsläpp av växthusgaser. För att skapa en effektiv och rättvis indelning mellan och inom branscherna kunde det behövas flera olika tröskelvärden. Verksamhetsutövaren skulle i samråd med tillsynsmyndigheten och i förlängningen med ansvara för att dess åtaganden är i linje med den nationella klimatomställningsplanen. Om en verksamhet inte lämnade in åtaganden som tillsynsmyn- digheten bedömde var i linje med klimatomställningsplanen eller inte arbetade för att minska utsläppen av växthusgaser i enlighet med det åtagande den lämnat in skulle dess tillstånd, efter samråd och som ett sista steg, kunna omprövas för att bidra till att klimatmålen kan nås. Genom företagens miljörapportering skulle klimatomställnings- planen följas upp löpande. Verksamhetsutövarnas åtaganden och miljörapporterna skulle kunna ligga till grund för tillsyn. Klimat- omställningsplanen skulle ses över för att kunna bidra till regeringens klimathandlingsplaner genom att redovisa hur utsläppen från industri samt el- och värmeproduktion bör minska för att vara i linje med de nationella klimatmålen. Även tillstånd för verksamheter inom industri samt el- och värme- produktion som också omfattades av klimatomställningsplanen men vars utsläpp låg under tröskelvärdet skulle kunna omprövas om verk- samheterna inte minskade sina utsläpp enligt fastlagda kriterier. Sådan möjlighet till omprövning hade kunnat regleras i en ny punkt i 24 kap. 5 § . För verksamheter både över och under tröskelvärdet skulle omprövning kunna ske på begäran av verksamhetsutövaren eller på initiativ från tillsynsmyndigheten. Vid bedömningen av om ett tillstånd ska omprövas skulle rimlig- hetsbedömningar behöva göras där tekniska och ekonomiska fakto- Alternativa sätt att bidra till klimatmål rer vägs in. Innan omprövning skulle kunna bli aktuell hade dialog förts med verksamhetsutövaren om vad som krävdes för att åtagan- det skulle anses vara förenligt med klimatomställningsplanen eller vad verksamhetsutövaren behövde göra för att anses efterleva sitt åtagande. Verksamhetsutövaren skulle också behöva få rimlig tid på sig att lämna in kompletteringar eller vidta åtgärder för rättning. Enligt 24 kap. kan ett tillstånd under vissa förutsätt- ningar återkallas eller omprövas men vid en omprövning får det inte meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser som leder till att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Det finns olika modeller som hade kunnat användas som inspi- ration för hur verksamheternas planer skulle bidra till den nationella klimatomställningsplanen och hur målen skulle nås. En sådan är att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produk- tion av vattenkraftsel enligt 11 kap. 27 § ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med moderna miljövillkor avses ett tillstånd vars villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt i en dom eller ett beslut som inte är äldre än . Regeringen ska enligt 28 § samma kapitel även se till att det finns en nationell plan för de prövningar och omprövningar som behöver göras för att befintliga verksamheter för produktion av vattenkraftsel ska förses med moderna miljövillkor. Planen ska ange en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. En annan modell är att enligt EU:s styrningsförordning skulle alla medlemsstater innan lämna in energi- och klimatplaner för hur de ska nå målen till 2030. Europeiska kom- missionen har sedan sammanställt vad resultatet blir av de åtgärder och styrmedel som medlemsstaterna har infört och planerar. Efter- som resultatet inte stämmer helt med EU:s mål, har kommissionen fört dialog med medlemsstaterna om vad som krävs för att målen ska nås. På samma sätt skulle myndigheterna kunna följa upp hur verk- samheternas samlade bidrag förhöll sig till målbanorna för klimat- målen. Klimatomställningsplanen skulle också kunna bygga vidare på färdplanerna som tagits fram inom initiativet Fossilfritt (M 2016:05). Alternativa sätt att bidra till klimatmål Både arbetet med att ta fram åtagandet och uppföljningen av hur det uppfylls skulle behöva ske i dialog mellan verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. På samma sätt som görs enligt skulle det göras rimlighetsavvägningar där tekniska och ekono- miska faktorer vägs in. Sådana avvägningar skulle behövas både vid framtagandet av verksamheternas åtagande, vid bedömning av om ett tillstånd ska omprövas och, om omprövning sker, vilka villkor som ska sättas. Förslaget skulle leda till ökad kontroll för det allmänna över de stora punktutsläppen av växthusgaser vilket kan öka förutsättningarna att nå målet om nettonollutsläpp av växthusgaser. Klimatomställ- ningsplanen skulle dock leda till väsentligt ökad administrativ börda för verksamhetsutövare med utsläpp över tröskelnivån, tillsynsmyn- digheter, prövningsmyndigheter samt parts- och remissmyndigheter. Förslaget skulle också leda till försämrad förutsebarhet för verksam- hetsutövarna i den mån deras inlämnade åtaganden enligt klimat- omställningsplanen inte godtas. Utredningen fann att det var problematiskt att skapa en funge- rande rättslig konstruktion för klimatomställningsplanen. I synner- het var det en utmaning att finna en form för hur klimatmål skulle kunna översättas till villkor för enskilda verksamheter. Förslaget om en klimatomställningsplan stämdes av med bl.a. utredningens expertgrupp. Det möttes av en hel del stöd men också invändningar på olika grunder, som att det skulle skapa orimliga krav på verksamheterna, frågor kring den rättsliga konstruktionen och att det redan finns alltför många strategier och planer på klimat- och energiområdet som delvis överlappar varandra. Sammantaget bedömer utredningen att det finns alltför stora frågetecken kring hur en klimatomställningsplan skulle kunna utfor- mas rättsligt och om dess konsekvenser. Utredningen lämnar därför inget förslag om en klimatomställningsplan. Utredningen har analyserat möjligheten att införa en s.k. för verksamheter inom industri och el- och fjärrvärmesektorn. En sådan klausul skulle kunna utgå från att befintliga tillstånd ska vara fortsatt giltiga efter 2045 för verksamheter som minskar sina Alternativa sätt att bidra till klimatmål utsläpp i linje med det nationella klimatmålet om nettonollutsläpp. Om så inte sker skulle tillståndet kunna upphöra 2045. Lagstiftning med har använts i t.ex. och lagar om utfasning av kolkraft samt upphävande av tillstånd för grustäkter. På vägen mot 2045 skulle verksamhetsutövarna med en sådan klausul behöva redogöra för hur de arbetar för att minska sina ut- släpp av växthusgaser i egenrapporteringen. skulle tillsyns- myndigheterna, med utgångspunkt i miljörapporterna, utöva tillsyn och ha en rådgivande funktion med en löpande dialog mellan dem och verksamhetsutövarna. Bedömningen av vilka verksamheter som inte skulle få fortsatt tillstånd efter 2045 skulle kunna baseras på branschvisa målbanor framtagna av i samarbete med övriga berörda myn- digheter. Vissa verksamheter kommer att ha kvarvarande utsläpp som inte är ekonomiskt rimliga eller tekniskt möjliga att åtgärda. En typ av förutsätter en nationell överblick över för- delningen av det tillgängliga utsläppsutrymmet . En sådan över- blick skulle kunna skapas genom nationella kontrollstationer knutna till arbetet med de branschvisa målbanorna. Verksamheterna skulle behöva veta om de behöver vidta ytterligare åtgärder för att få förlängt tillstånd och det skulle gjorts genom sådana kontrollstationer och en därpå följande dialog med tillsyns- myndigheterna. Fördelen med en som konstruktion är att den ger ett tydligt slutdatum och därmed hög förutsebarhet men det hade gällt om målet till 2045 var ett nollmål när inga utsläpp är tillåtna. I stället har ett nettonollmål där en viss mängd återstående utsläpp tillåts och de kommer att behöva kompenseras med negativa utsläpp. Verksamheterna skulle behöva mycket god förvarning om de behövde vidta ytterligare åtgärder eller skulle tillåtas ha vissa kvarvarande utsläpp. Det skulle ställa stora krav på och tillsynsmyndigheterna att samla och samordna tillräcklig kun- skap om varje verksamhet för att göra de bedömningar som krävs och i rätt tid. kan det vara svårt att förutse hur t.ex. teknik- och kostnadsutvecklingen kommer att se ut i olika branscher och hur potentialen för utsläppsminskningar kommer att skilja sig åt. Eftersom normalt rör upphävande av rätten att utöva verksamhet har befintliga exempel lett till ett relativt stort Alternativa sätt att bidra till klimatmål antal rättsfall och aktualiserat frågor om bl.a. ersättning och expro- priation. Utredningen ser därför svårigheter med att använda den typen av rättslig konstruktion, även om sådana anspråk påverkas av hur länge befintliga tillstånd gäller, hur långt fram i tiden slutdatum enligt sätts m.m. Utredningens sammantagna bedömning är att det skulle skapa för stora osäkerheter att införa ett krav på bedömning i tillräckligt god tid av vilka verksamheter som ska tillåtas ha åter- stående utsläpp och att en inte är ett lämpligt verktyg att införa i . 7.2.7Koncentration av vissa mål till en mark- och miljödomstol I syfte att effektivisera tillståndsprövningen har utredningen över- vägt möjligheten att koncentrera vissa av de prövningar som för- anleds av utredningens förslag till en mark- och miljödomstol enligt 1 kap. 3 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Den mark- och miljödomstolen skulle då förstärkas med juristdomare samt tekniska råd och särskilda ledamöter med relevant kompetens inom klimatområdet enligt 2 kap. 2 § lagen om mark- och miljö- domstolar. Även Mark- och skulle förstärkas med tekniskt råd med kompetens inom klimatområdet. Som framgår av kapitel 8 kommer utredningens förslag att kräva kunskap och kompetens i klimatrelaterade frågor samt löpande fort- bildning av personal på alla prövningsmyndigheter. De förslag som rör ett tillägg i stoppregeln i 2 kap. 9 §, verksamheter enligt 22 kap. 1 f § och ändringstillstånd enligt 24 kap. 8 §§ kommer att innebära särskilt komplexa bedömningar där nya och svåra avväg- ningar kommer att behöva göras. I avsnitt 8.5.1 redogör utredningen för att tillägget i stoppregeln kommer att tillämpas vid endast få om något fall per årtionde. Det är osäkert hur många prövningar som kommer att bli aktuella enligt 22 kap. 1 f § och hur många ansökningar om ändrings- tillstånd enligt 24 kap. 8 § det kommer att röra sig om. Om det blir ett begränsat antal mål blir det svårt att bygga upp och upprätthålla nödvändig specialistkompetens om prövningarna sprids ut på alla mark- och miljödomstolar. Det låga målantalet och bristen på praktisk erfarenhet kan försämra möjligheten att hand- Alternativa sätt att bidra till klimatmål lägga målen effektivt och med hög kvalitet. Genom att koncentrera handläggningen av vissa mål till en mark- och miljödomstol kan resurser, kompetens och erfarenhet samlas på ett ställe vilket borde leda till snabbare och effektivare handläggning av mål och ärenden. Iavvaktan på avgöranden från Mark- och med- för även en koncentration till en mark- och miljödomstol större förutsättningar att få en enhetlig rättstillämpning. Om en mark- och miljödomstol pekas ut skulle den behöva för- stärkas med personal med klimatkompetens. Även Mark- och miljö- överdomstolen skulle behöva liknande förstärkning. Juristdomare i den aktuella mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööver- domstolen som handlägger målen skulle få större möjlighet att upp- rätthålla en högre kompetens om de ges möjlighet att handlägga flera närliggande mål. Det får dessutom anses mindre resurskrävande för en domare som regelmässigt kommer i kontakt med mål som rör utsläpp av växthusgaser att sätta sig in i målens specifika frågeställ- ningar än vad det är för en domare som har att ta ställning till en sådan frågeställning i något enstaka fall. Det finns stora svårigheter att bedöma hur många mål det skulle röra sig om och om det går att avgränsa vilka prövningar som bör koncentreras. För att en koncentration ska vara motiverad måste det röra sig om ett tillräckligt antal mål som de inte får vara för många. Det övergripande målet att klimatintegrera och minska klimatpåverkan behöver integreras i all prövning vilket kräver att alla som arbetar med balken beaktar klimataspekter. Om en domstol förstärks och tilldelas vissa mål finns risk för att övriga domstolar inte behöver beakta klimataspekter i samma utsträckning som den mark- och miljödomstol som förstärks med klimatkom- petens. Utredningen går inte vidare med förslaget. 7.3Alternativa vägar att bidra till att klimatmålen uppnås I detta avsnitt kommenteras alternativa sätt att bidra till att klimat- målen nås än att klimatanpassa . förblir även med utredningens förslag ett bland flera viktiga och nödvändiga styrmedel och avsikten är inte att ersätta några andra styrmedel. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Det finns dock andra möjliga sätt att öka den samlade effekten av styrmedel på klimatområdet. Andra existerande styrmedel kan stär- kas och nya styrmedel skulle kunna tillkomma. Det är viktigt för den fortsatta diskussionen kring, och vid beslut om en stärkt klimat- politik, att alternativ till utredningens förslag beaktas parallellt med utredningens förslag. Tabell 7.1 illustrerar principiella förändringsmöjligheter och de olika alternativen kommenteras kort nedan. Indelningen i figuren är starkt förenklad. Förändringarna från nuläget kan vara av olika slag men har sammanfattats som stärkt eller försvagad utformning. Alla övriga styrmedel sammanfattas som andra styrmedel och varje enskilt sådant kan stärkas eller försvagas på olika sätt. illu- strerar utredningens uppdrag. Inom den finns såväl utredningens förslag som de alternativ som analyserats men som inte läggs som förslag. De senare beskrivs och kommenteras i avsnitt 7.2. Tabell 7.1 Alternativa styrmedelsförändringar för att nå klimatmålen Alternativen A–C och F–I utgör alternativ till utredningens förslag. A och G rymmer förändringar som kompletterar utredningens förslag medan B och C samt H och I kan sägas utgöra alternativ till utredningens förslag Källa: Egen illustration. Alternativ A, att stärka såväl som andra styrmedel, kan utifrån klimatförändringens karaktär och bedömningen att inte når sina klimatmål, förefalla vara ett önskvärt alternativ. Ut- redningens bedömning är också, utifrån bedömningarna av effek- terna av alternativ D, att alternativ A skulle vara att föredra framför Alternativa sätt att bidra till klimatmål Utredningen kommer också att i sin andra fas ge förslag på hur annan lagstiftning kan ändras för att ytterligare bidra till att klimatmålen nås. Generellt kan det sägas att det finns både bättre och sämre kombinationer av styrmedel men att de kan utformas så att de kompletterar och stärker varandra snarare än att de utgör onödig, kostsam och kanske inte ens effekthöjande dubbelreglering. En kombination av flera styrmedel är nödvändig för att lösa klimat- problemet, eftersom det finns flera olika s.k. marknadsmisslyckan- den som hindrar eller försvårar spontana lösningar via frivillighet och marknadsmekanismer.10 Detta betyder dock inte att alla kombi- nationer är bra. Alternativ B är ett principiellt alternativ till utredningens förslag, nämligen att annan styrning än styrning via stärks. Det alternativet inbegriper i princip också skapandet och inrättandet av nya styrmedel. Utredningen har, utan att vidareutveckla möjlighe- ten, konstaterat att en särskild klimatlagstiftning, vid sidan av miljö- balken, skulle kunna vara ett exempel på en förändring inom alter- nativ B. En möjlig utgångspunkt för att utreda ett sådant alternativ skulle kunna vara att inte i grunden är skapad för att hantera ett globalt problem av klimatförändringarnas karaktär och att det därför finns risk för att balkens systematik och uppbyggnad är ett hinder för att utforma en effektiv klimatpolitik. Bland problemen finns det faktum att det saknas en koppling mellan det nationella utsläppsutrymmet och summan av de klimatutsläpp som osynkroniserad tillståndsgivning leder till. Att en separat klimat- lagstiftning skulle hantera problemen bättre är dock enbart en hypo- tes, eftersom utredningen enligt direktiven haft uppdraget att föreslå förändringar av . Inom handlingsalternativ B ligger också möjligheten att stärka andra redan existerande styrmedel som de verksamma prissät- tande styrmedlen. Andra sätt att begränsa utsläppen från verksam- heter i EU ETS än via skulle kunna övervägas. Det skulle t.ex. kunna göras via ett nationellt prisgolv inom ramen för utsläppshandelssystemet. I ruta B finns också sådana förändringar som inte fullständigt rår över, dvs. förändringar av EU ETS som beslutas på EU-nivå. Det finns skäl att förvänta sig skärpningar av EU ETS, men finns inga tecken på att året när nollutsläpp ska nås inom EU ETS anpassas till det svenska målet. 10Söderholm, (2012b), s 13. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Alternativ C innebär att andra styrmedel ges en starkare direkt påverkan som ges en svagare direkt påverkan. Olika typer av marknadsmisslyckanden kan motivera att olika styr- medel behövs parallellt för att hantera respektive sådant misslyckande. Det motiverar dock inte nödvändigtvis att dubbla styrmedel riktas mot ett och samma problem som det externalitetsproblem som ut- släpp av växthusgaser utgör.11 Utredningens förslag innebär dock att så blir fallet och det kommer i praktiken att innebära att det i en specifik beslutssituation för en verksamhetsutövare blir eller ett prissättande styrmedel som blir faktiskt styrande. Det finns nackdelar med denna typ av konkurrerande styrmedel men också möjliga fördelar.