sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — I 12 kap. 19 b § första stycket regleras den situationen att en utlän- ning som är utvisad på grund av brott åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 1, 2 eller 3 §. Om omständigheterna inte har kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare, ska enligt första stycket ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning. 1I 12 kapitlet utlänningslagen finns ytterligare bestämmelser om inhibition, bl.a. i 12 § som gäller när ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas. I ett sådant fall ska inhibition meddelas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Om prövning beviljas blir bestämmelserna i 5 kap. 20 § UtlL tillämpliga (se prop. 2009/10:31 s. 282). Enligt den paragrafen får inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott. Om finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b §, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till behörig migrationsdomstol. Skulle vid tillämpning av 5 kap. 20 § däremot finna att utlänningen inte ska beviljas uppehållstillstånd, ska verket avslå ansökan. Ett avslags- beslut får enligt 14 kap. 3 § överklagas till en migrationsdomstol. (Se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen, kommentaren till 12 kap. 19 b §.) Om förutsättningarna enligt första stycket inte är uppfyllda, till exempel när utlänningen inte har giltig ursäkt för att åberopa de nya omständigheterna i ett sent skede, ska enligt andra stycket besluta att inte bevilja ny prövning. Även ett sådant beslut kan överklagas till migrationsdomstol (se 14 kap. 5 §). Av tredje stycket framgår att verkställighet av utvisningsbeslutet inte får ske förrän har tagit ställning till om prövning ska ske. Om prövning beviljas får verkställighet av utvis- ningsbeslutet inte ske innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans. Prövningen sker hos en migrationsdomstol. Första stycket i 12 kap. 19 b § gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i har prövats genom ett beslut som fått laga kraft. I ett sådant fall ska enligt tredje stycket pröva ansökan på vanligt sätt. Utvisningsbeslutet får dock inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd har avslagits eller avvisats av (se 12 kap. 8 b § första stycket). Av 16 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i framgår att första stycket i 19 b § inte heller gäller –om utlänningen endast åberopar sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a §, dvs. i egenskap av övrig skyddsbehövande. I detta sammanhang kan också noteras att den sistnämnda kategorin av skyddsbehövande föreslås utmönstras ur utlänningslagen (se prop. 2020/21:191). Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott 7.3.7Upphävande av beslut om utvisning på grund av brott och uppehållstillstånd Av 12 kap. 16 a § första stycket framgår att en utlänning som har utvisats på grund av brott får ansöka om upphävande av utvisnings- beslutet hos när beslutet fått laga kraft. En an- sökan kan göras såväl före som efter verkställigheten av ett utvis- ningsbeslut. För utlänningar vars ansökningar prövas före eller under verkställigheten är dock möjligheterna till prövning generellt begränsade till vissa fall som rör skyddsbehov (se prop. 2012/13:151 s. 83 samt nedan om paragrafens andra stycke). I ett stort antal fall är syftet med en framställning om upphävande av ett utvisningsbeslut att den utvisningsdömde vill kunna vistas i . En sådan ansökan bör därför normalt uppfattas som såväl en ansökan om upphävande av utvisningsbeslutet som en ansökan om uppehållstillstånd. När det gäller frågan om uppehållstillstånd tilläm- pas 12 kap. 19 b § respektive 5 kap. 20 §. (Se a. I andra stycket föreskrivs att en ansökan om upphävande av ett utvisningsbeslut som görs under utlänningens vistelse i ska tas upp till prövning av endast om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Regleringen har utformats efter mönster av bestämmelserna om prövning av en fråga om uppehållstillstånd i 12 kap. 19 § (som gäller vid andra beslut om avlägsnande än utvis- ning på grund av brott) och 19 b § och korresponderar med dessa (se prop. 2012/13:151 s. 84). får, om det finns skäl för det, besluta om inhi- bition av utvisningsbeslutet. Är förutsättningarna för prövning av en sådan ansökan som avses i andra stycket inte uppfyllda ska enligt tredje stycket besluta att inte bevilja prövning. Om förutsättningarna för prövning av en ansökan är uppfyllda ska ta ställ- ning i saken med utgångspunkt i 12 kap. 16 d §. Om Migrations- verket då finner att ansökan inte ska beviljas, ska verket avslå denna. Om däremot finner att ansökan bör beviljas, ska Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott verket inte besluta i ärendet. Av fjärde stycket framgår nämligen att inte får upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. I denna situation ska i stället med ett eget yttrande lämna över ärendet till behörig migrationsdomstol. Såväl ett beslut att inte bevilja prövning som ett avslagsbeslut får överklagas till migrationsdomstol (se 14 kap. 5 och 6 §§ utlännings- lagen). Förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd efter beslut om utvisning på grund av brott I 12 kap. 16 b § återfinns de centrala reglerna om under vilka förut- sättningar en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott trots detta ska få vistas i landet. Den behandlar, tillsammans med 16 c §, förutsättningarna för att bevilja uppehålls- och arbets- tillstånd. Av första stycket framgår att en migrationsdomstol eller Migra- tionsöverdomstolen, efter ställningstagande i ären- det, får bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd för den som har utvisats på grund av brott om det, enligt vad som anges i punkt- erna 1–4, finns verkställighetshinder eller synnerliga skäl. Av förarbetena framgår att det aldrig är fråga om en omprövning av den allmänna domstolens beslut. Det är i stället en extraordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhållanden som har inträffat efter beslutet och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. En samlad bedömning ska göras, varvid samt- liga omständigheter i ärendet ska beaktas (prop. 2012/13:151 s. 85). Regleringen i 12 kap. 16 b § förutsätter att först har tagit ställning i ärendet. Med detta avses såväl ställningstagande att med ett eget yttrande lämna över ett ärende till en migrationsdomstol för prövning som verkets beslut om avslag på en ansökan. Frågan kan komma under en migrationsdomstols eller Migrationsöverdomstolens prövning i ett antal situationer. Det kan röra sig om överlämnande enligt 12 kap. 16 a § fjärde stycket (ansö- kan om upphävande av utvisningsbeslutet), 12 kap. 17 § tredje stycket (prövning ex officio), 12 kap. 20 § (prövning ex officio) eller 5 kap. 20 § andra stycket (frågor om uppehållstillstånd). En pröv- ning enligt 12 kap. 16 b § aktualiseras också när en utlänning, som Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott har utvisats på grund av brott, överklagar beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om upphävande av utvisningsbeslutet. Av första stycket första punkten framgår att ett beslut om att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd kan komma i fråga bland annat om det finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs, dvs. om det finns politiska och därmed jämförbara verk- ställighetshinder. Av andra punkten framgår att bestämmelsen även är tillämplig om det finns praktiska verkställighetshinder. För att mottagarlandets ovilja att ta emot en person ska anses utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet enligt bestämmelsen krävs dock att utlänningen efter förmåga medverkat till att en verkställighet ska kunna genomföras, till exempel genom att se till att nödvändiga handlingar för inresa kan anskaffas. Om så inte är fallet bör ansökan som regel avslås. Av tredje punkten framgår att bestämmelsen även är tillämplig om utlänningen är så svårt sjuk att det av det skälet inte är praktiskt möj- ligt att genomföra verkställighet, dvs. om det finns medicinska verkställighetshinder. Av fjärde punkten följer att ett beslut enligt paragrafen i andra fall än vid verkställighetshinder kan komma ifråga endast om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen av om det föreligger synnerliga skäl ska enligt andra stycket följande särskilt beaktas: –brottslighetens art och omfattning, –den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades, –utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och –utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt. Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd är avsedd att tillämpas restriktivt. Kravet på synnerliga skäl ger uttryck för den återhåll- samhet i tillämpningen som är avsedd (se prop. 2012/13:151 s. 85). Av tredje stycket framgår att det även finns andra bestämmelser som gäller om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § samt om ett internatio- nellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Om en migrationsdomstol anser att en ansökan om uppehållstill- stånd och arbetstillstånd enligt 12 kap. 16 b § inte ska beviljas ska domstolen avslå denna. En migrationsdomstols avslagsbeslut får enligt 16 kap. 9 § överklagas till Migrationsöverdomstolen. Pröv- ningstillstånd krävs som regel vid överklagande av ett sådant beslut. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får enligt 12 kap. 11 § vid behov besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 12 kap. 16 b § ska vara tids- begränsat. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan ett tidsbe- gränsat tillstånd gäller (12 kap. 16 c § första stycket). Hur lång tillståndstid som bör bestämmas beror på ett flertal omständigheter, bland annat om behovet av uppehållstillstånd är av övergående natur, brottslighetens art och omfattning, den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades samt utlänningens skötsamhet och hans eller hennes levnadsförhållanden i övrigt (se prop. 2012/13:151 s. 88). Om ett utvisningsbeslut upphävs enligt 12 kap. 16 d §, får utlän- ningen beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detta gäller dock endast om utlänningen efter det att utvisningsbeslutet fick laga kraft har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt (se 12 kap. 16 c § andra stycket). 2020/21:191 föreslås som ytterligare krav att utlänningen – med vissa undantag – kan försörja sig och att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehålls- tillstånd bör beviljas. Det faktum att en utlänning har beviljats tidsbegränsat uppehålls- tillstånd innebär inte i sig att förutsättningarna för upphävande av utvisningsbeslutet ska anses uppfyllda och att utlänningen ska beviljas permanent uppehållstillstånd. Hur lång prö- votid – dvs. hur många och hur omfattande tillstånd – som bör komma i fråga innan ett permanent uppehållstillstånd aktualiseras, får i stället bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Den som till exempel förblir en risk för allmän ordning Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott och säkerhet kan därmed inte påräkna att få ett per- manent uppehållstillstånd. Om det å andra sidan, med hänsyn till tidigare beviljade tillstånd och omständigheterna i övrigt, framstår som rimligt att bevilja permanent uppehållstillstånd i förening med upphävande av utvisningsbeslutet bör detta vara möjligt. Ett per- manent uppehållstillstånd bör normalt inte aktualiseras förrän en förhållandevis – – förflutit sedan utvisnings- beslutet meddelades. (Se a. prop. Förutsättningarna för att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott Förutsättningarna för att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott regleras i 12 kap. 16 d §. Där framgår att ett sådant beslut får, efter ställningstagande, upphävas av en migra- tionsdomstol eller Migrationsöverdomstolen om förutsättningarna i 12 kap. 16 b § första och andra styckena är uppfyllda, dvs. om det finns ett hinder mot verkställighet eller det annars föreligger synner- liga skäl. I förarbetena framhålls dock att det är naturligt att det ställs högre krav på bland annat utlänningens skötsamhet och som förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades för att upphäva ett utvisningsbeslut än för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd (se prop. 2012/13:151 s. 89). Som framgår av föreskrifterna i 12 kap. 16 c § ska i första hand möjligheten att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd prövas. Regleringen medför att tidsbegränsade utvisningsbeslut normalt inte upphävs utan får löpa ut. (Se a. Utvisningsbeslutet kan enligt denna paragraf upphävas helt eller delvis. Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upp- hävs eller att det bestäms till . Regleringen omfattar även sådan prövning av upphävande av återreseförbud som avses i artikel 32 i rörlighetsdirektivet. 7.3.8Ny verkställighet och preskription Ett beslut om utvisning på grund av brott upphör att gälla (pre- skriberas) när tiden för återreseförbudet går ut (se 12 kap. 22 § andra stycket). Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Har utvisningsbeslutet verkställts, och anträffas utlänningen där- efter här i landet medan beslutet fortfarande gäller, ska det verk- ställas på nytt. Detta följer av 12 kap. 23 § första stycket utlännings- lagen. Regleringen innebär att den som under utvisningsbeslutets giltighetstid på nytt ansöker om uppehållstillstånd i inte kommer att få en fullständig prövning av sitt ärende enbart för att han eller hon för någon tid har lämnat landet. I stället handläggs en ansökan som görs här efter ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut enligt reglerna i 12 kap. 18–20 §§ om verkställighetshinder. Pröv- ningen av frågan om verkställighetshinder blir alltså densamma oav- sett om prövningen görs innan utlänningen lämnar eller efter det att utlänningen återvänder till efter att mer eller mindre tillfälligt ha lämnat landet. (Se prop. 2004/05:170 s. 233 f.) En utlänning som har återvänt med uppehållstillstånd eller visering eller med särskilt tillstånd till kort besök enligt 8 a kap. 9 § samt den som efter återkomsten får ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd undantas dock från bestämmelserna om ny verkställighet under viseringens eller tillståndets giltighetstid. (se 12 kap. 23 § andra och tredje stycket). 7.4Intervjuer med berörda myndigheter För att få en bild av hur myndigheterna arbetar och samverkar i verkställighetsprocessen och kunna ta ställning till om åtgärder kan vidtas för att effektivisera verksamheten har vi hållit intervjuer med företrädare för , Kriminalvården och Migrations- verket. har representerats av verkställighetshand- läggare och beslutsfattare vid gränspolissektioner i olika regioner samt av ambassadhandläggare i gruppen för ambassadsamordning vid Nationella operativa avdelningens () nationella gränspolis- sektion. Kompletterande uppgifter har även inhämtats från hand- läggare på Noas enhet för strategisk gränskontroll. Kriminalvården har representerats av en verksjurist och en expert vid Nationella transportenheten (NTE). har representerats av en verksjurist och en processförare på förvaltnings- processenhet. Kompletterande uppgifter har inhämtats från en verk- Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott samhetsexpert vid digitaliserings- och utveck- lingsavdelning. Intervjuerna hölls och de kompletterande uppgift- erna inhämtades företrädesvis senare samma vinter och under tidig vår. Uppgifterna nedan återger alltså förhållandena vid den tidpunk- ten. Vissa av de utvecklings- eller samverkansarbeten som nämns i intervjuerna har därför varit längre framskridna vid överlämnandet av detta betänkande. Vid intervjuerna med har i huvudsak följande upplysning och synpunkter lämnats. Verkställighet av avlägsnandebeslut handläggs av gränspolisverk- samheten i respektive polisregion. Den övergripande processtyr- ningen ligger däremot hos Nationella operativa avdelningen, . Detta innebär i grova drag att polisregionerna står för genomför- andet, medan Nationella Gränspolissektionen på , som en del av det till sektionen delegerade processansvaret, ansvarar för att ta fram gemensamma riktlinjer för verksamheten och fungerar som ett stöd för polisregionerna i deras arbete. Under ligger Polismyn- dighetens grupp för ambassadsamordning, som har den exklusiva rätten att anskaffa resehandlingar i samtliga verkställighetsärenden, inklusive ärenden om verkställighet av utvisning på grund av brott. På finns även den grupp som ansvarar för samordning av EU- gemensamma Frontexfinansierade återvändandeoperationer, s.k. Joint Return Operations. Ett verkställighetsärende vid utvisning på grund av brott inleds normalt genom att den aktuella polisregionen får ett meddelande från Kriminalvården, antingen via mejl eller post, om vilken dag den utvisningsdömde beräknas bli villkorligt frigiven från ett fängelse- straff som han eller hon avtjänar. Det är sedan datumet för villkorlig frigivning som styr arbetet. Målsättningen är att personen ska resa hem . Verkställighetsarbetet går i korthet ut på att fastställa personens identitet och nationalitet, att anskaffa resehandlingar samt att planera och genomföra resan. Beträffande vissa länder krävs det att man får en formell accept att den som ska utvisas kommer att tas Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott emot i landet, innan en resehandling kan utfärdas. Till vissa andra länder går det att resa med endast accept och EU:s enhetligt utfor- made resehandling för återvändande (EU-LP) som utfärdas av Polis- myndigheten. Att fastställa en persons identitet och hemvist samt anskaffa rese- handlingar kan vara tidskrävande. Därför är förutsättningarna för att verkställighet kan ske på eller nära inpå frigivningsdagen större ju tidigare arbetet påbörjas. Anstalterna brukar ”lämna över ärendet” ungefär före dagen för villkorlig frigivning, men är ofta otillräcklig. I många fall borde domen och ett straff- tidsbeslut överlämnas så fort som domen får laga kraft. Det är också bra om anstalterna överlämnar andra handlingar och uppgifter som kan vara av värde. Det kan exempelvis handla om pass, id-kort, skol- betyg, födelsebevis eller utlänningens egna uppgifter om identitet och hemvist. Det finns inte några centrala eller systematiserade former för sådan informationsöverföring, utan detta sker i stället inom ramen för lokala samarbeten mellan polisregionerna och anstal- terna. Överlag fungerar samarbetet med anstalterna dock mycket bra. Ett verkställighetsärende kan också komma in till en viss polis- region genom att den utvisningsdömde förflyttas från en anstalt i en annan region till en anstalt inom regionen i fråga. Det är inte alltid som Kriminalvården meddelar polisen om en sådan förflyttning, vilket borde ske rutinmässigt. Det är också så att det skiljer sig åt mellan olika polisregioner hur sådana förflyttningar hanteras. En del behåller ärendet, medan andra överlämnar det. Det finns även stora skillnader i hur mycket arbete som läggs på ärendet i ett tidigt skede. Här finns alltså behov av en bättre samordning inom Polismyndig- heten. När ärendet kommer in till polisen klassificeras det utifrån svårighetsgrad: grönt (enkelt), gult (medel) eller rött (svårt). Om personens identitet och nationalitet är klarlagd och hemlandet inte ställer upp några andra krav för mottagande är ärendet enkelt. Det är då som regel inte något problem att få ut en resehandling (om en giltig sådan inte redan finns) och att verkställa utvisningsbeslutet på frigivningsdagen. Typiskt sett handlar det om att få tillfälliga rese- handlingar utfärdade, vanligtvis med en giltighetstid på upp . Om identiteten och nationaliteten är okänd blir ärendet svårare. Det krävs då ett mer eller mindre omfattande utredningsarbete. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott kan bland annat handla om att göra förfrågningar hos och Europol, använda ett SIS II-utdrag (se avsnitt 3.3.11) eller söka efter information som kan leda till att identiteten blir fastställd i Migra- tionsverkets akter och ärendehanteringssystem (). Arbetet med att fastställa identitet och hemvist är också i mångt och mycket beroende av information och åtgärder från utlänningens egen sida. Exempelvis kan man ge vederbörande ett s.k. ID-uppdrag, vilket innebär att han eller hon själv kontaktar närstående eller andra per- soner i hemlandet som kan skicka identitetsdokument. För att fastställa utlänningens nationalitet kan det vidare vara till hjälp att göra en språkanalys. Ytterligare källor till information kan vara upp- gifter som kommit fram vid husrannsakan eller tömning av en be- slagtagen telefon eller dator under en förundersökning. Verkställig- hetsarbetet skulle underlättas om polisen hade möjlighet att tillgripa tvångsmedel av nämnda slag inte bara under en förundersökning, utan även för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett utvisningsbeslut. Olika länder ställer upp olika krav på vilken dokumentation och vilka handlingar som krävs för mottagande. Till polisregionernas hjälp tillhandahåller ambassadsamordningen mellan 90 och 100 olika handläggningsstöd som beskriver hur man fastställer identitet och anskaffar resehandlingar för respektive land. Det är en fördel att arbeta med verkställighet av beslut om utvis- ning på grund av brott på så sätt att beslutet inte innehåller någon anvisning om till vilket land utvisningen ska ske. Polisen är i de fallen alltså inte begränsade till att arbeta mot ett specifikt land, utan kan vända sig till det land där personen, enligt vad som framkommit i utredningen, sannolikt har sin hemvist. Vissa länder är särskilt svåra att verkställa en utvisning till, efter- som de inte tar emot sina medborgare annat än på frivillig grund. Ofta krävs det då att den utvisningsdömde följer med till ambas- saden där han eller hon intervjuas i syfte att kontrollera frivillig- hetskravet. I andra fall räcker det med en telefonintervju. Om per- sonen då inte förklarar sig villig att återvända är verkställigheten inte möjlig att genomföra. En viktig del av arbetet ligger således i att motivera den utvisningsdömde till hemresa och försöka få honom eller henne att samarbeta. När samarbetet med ett visst land eller den utvisningsdömde inte fungerar kan det bli fråga om att förhandla med det berörda landet, Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott antingen via ambassaden i eller direkt med hemlandsmyndig- heten. kan även ta frågan till Justitiedepartemen- tet eller för vidare åtgärder. Det kan också bli aktuellt att göra en s.k. förhandlingsresa. Detta innebär att polisen reser med den utvisningsdömde till hemlandet och förhandlar på plats. Sådana resor är oftast framgångsrika, men de är inte sär- skilt vanliga.