sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Därför bedöms ingreppen i det kommunala självstyret stå i propor- tion till de effekter som regelförändringarna förväntas ge upphov till. 8.3Konsekvenser för staten och statliga myndigheter En regelstyrd garantimodell innebär att staten förbinder sig att lämna medel till sektorn när uppställda kriterier uppfylls. Det medför en något mindre flexibilitet för staten att utforma ekonomiskpolitiska åtgärder för att möta en kraftig konjunkturnedgång. Utredningen bedömer dock att en garantimodell ger en mindre negativ påverkan på statens finanser än vad gällande praxis har inneburit vid de två senaste djupare konjunkturnedgångarna. För att undvika en situation där staten inte kan fullfölja sitt åta- gande på grund av svaga finanser föreslår utredningen att garanti- modellen inte lagreglernas utan att fastställer en princip om lämnande av stöd till kommunsektorn under vissa förutsättningar. 8.3.2Konsekvenser för statliga myndigheter Utredningens förslag om att fullmäktige ska ta ställning till delar av årsredovisningens innehåll kan leda till att fler beslut om godkän- nande av årsredovisningen kan komma att bli föremål för laglighets- prövning. Detta innebär i sådant fall att ärendemängden för landets förvaltningsdomstolar kan väntas öka. Det har förekommit enstaka fall där en kommuns årsredovisning har varit föremål för laglighets- prövning. Det är därför svårbedömt om i vilken utsträckning som utredningens förslag medför ett ökat antal laglighetsprövningar och i synnerhet i vilken utsträckning sådana domar som kan tänkas över- klagas till högre instans. Av den anledningen görs endast ett beräknings- exempel för första instansen förvaltningsrätten. Om av kommunernas och regionernas årsredovisningar blir föremål för laglighetsprövning skulle det, baserat på den genomsnittliga styckkostnaden för ärenden i förvaltningsrätterna () innebära en tillkommande kostnad på . Utredningen föreslår att räkenskapssammandraget anpassas till ut- redningens förslag, t.ex. att insamlingen ska omfatta de nya justeringar som görs i balanskravsutredningen och den nya resultatreserven, lik- som uppgifter om tillämpningen av undantaget stark finansiell ställ- ning och åberopandet av särskilda skäl. SCB föreslås också komplet- tera insamlingen till räkenskapssammandraget så att det blir möjligt att konstruera en kassaflödesanalys för kommuner och regioner. Utredningen har bett SCB göra en uppskattning av hur stor kost- nad som tillkommer med utredningens förslag. SCB:s uppskattning avser endast första året med uppstarts- och produktionskostnad. Kost- naden varierar mellan och beroende på om en förenklad eller en fullständig kassaflödesanalys konstrueras. Myndighet för vägledning och stöd De tillkommande arbetsuppgifterna för den myndighet som ges ett utökat uppdrag att arbeta med vägledning och stöd samt även kun- skapsuppbyggnad avseende kommunsektorns ekonomi kommer att kräva att nya tjänster tillsätts. Utredningen bedömer att uppdraget kräver 4–5 nya heltidstjänster för att kunna utföras på ett tillfreds- ställande sätt. Med en antagen kostnad på per anställd uppgår den sammantagna årliga kostnaden för att inrätta en ny enhet på en befintlig myndighet till cirka 4–. Finansiering kan delvis ske genom att resurser omfördelas från de organisationer som arbetar med närliggande frågor, men därtill krävs också vissa nya resurser, eftersom det är en ambitionsnivåhöjning. 8.4Konsekvenser för offentliga finanser Det finanspolitiska ramverket består bl.a. av överskottsmålet, utgifts- taket, det kommunala balanskravet och regler för hur statens budget ska hanteras. Överskottsmålet utgår från det finansiella sparandet, som är inkomster minus utgifter i nationalräkenskaperna. Det kom- munala balanskravet ska bidra till att överskottsmålet för den offent- liga sektorn uppnås. Balanskravet avser det ekonomiska resultatet, inte det finansiella sparandet. Ekonomiskt resultat är det begrepp som används i den kommunala redovisningen. Årets resultat, som styrs av god ekono- misk hushållning och balanskravet, har i högre utsträckning utvecklats på samma sätt som det finansiella sparandet i kommunsektorn.1 När årets resultat ökar i kommun- sektorn kan det finansiella sparandet i kommunsektorn också i de flesta fall förväntas att öka – och vice versa. Det gäller dock inte om resultatförändringen uppkommer till följd av bokföringsmässiga justeringar. Utredningens förslag som helhet bedöms påverka det ekonomiska resultatet i positiv riktning. Vissa av förslagen har en indirekt verkan, t.ex. stärkta möjligheter till ansvarsutkrävande, medan andra har en direkt påverkan, t.ex. utmönstring av synnerliga skäl. 1Den största skillnaden mellan årets resultat och finansiellt sparande utgörs av investerings- utgifter. Investeringar är periodiserade i den kommunala redovisningen och belastar årets re- sultat i takt med att de skrivs av medan de påverkar utgifterna i nationalräkenskaperna direkt. för många av förslagen är att en beräkning av deras effekter på det finansiella sparandet är mycket svår att göra och beräkningsresultaten skulle vara behäftade med stora osäkerheter. Nedan beskrivs emellertid utredningens bedömning av hur det finansiella sparandet i kommunsektorn påverkas av de förslag som bedöms ge en direkt effekt på årets resultat. När möjligheten att hänvisa till synnerliga skäl för att inte upprätta en budget i balans eller för att inte behöva återställa ett negativt balanskravsresultat tas bort, går det inte längre att göra avsteg från balanskravet om inte en stark finansiell ställning råder. Då i stort sett alla negativa balanskravsresultat behöver återställas kommer årets resultat att uppvisa en högre samvariation med kommunsektorns finansiella sparande. Utredningens förslag om tillkommande justeringsposter i balanskravs- utredningen kan påverka resultatnivån i kommuner och regioner och därigenom sektorns samlade finansiella sparande. Storleken på dessa justeringsposter är emellertid svår att uppskatta och effekten låter sig inte kvantifieras. Intäkter från exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatu- kostnadsersättning föreslås räknas bort i balanskravsutredningen. I den mån kommuner och regioner har använt intäktsslagen för att täcka löpande utgifter medför den nya justeringsposten ett lägre balanskravsresultat. Riskerar balanskravsresultatet att bli nega- tivt kommer därmed en högre resultatnivå att krävas. När effekten av en omvärdering av pensionsskulden räknas bort i balanskravsutredningen kan balanskravsresultatet påverkas i både positiv och negativ riktning. Effekten som uppstår när skulden om- värderas på grund av ändrade livslängdsantaganden påverkar balans- kravsresultatet positivt eftersom livslängden trendmässigt ökar. Effek- ter som uppstår till följd av förändrad diskonteringsränta påverkar balanskravsresultatet i antingen positiv och eller negativ riktning, men i det kortare tidsperspektivet sannolikt negativt. visar emellertid att de kostnader som har uppstått till följd av en om- värdering av pensionsskulden i vissa fall har hanterats som ett synnerligt skäl för att inte behöva återställa ett negativt balanskravs- resultat. Därför bedöms denna justeringspost få en begränsad effekt på det finansiella sparandet. Utredningens förslag innebär att inga nya reserveringar till resultat- utjämningsreserven tillåts. Det innebär att det incitament som kom- muner och regioner har haft att spara medel försvinner. Det kan tänkas bidra till en negativ effekt på det finansiella sparandet. De medel som kvarstår i reserven, vid ut- gången av 2020, kan användas för jämna ut in- täkter över konjunkturcykeln. Hur dessa medel används antas inte förändras till följd av utredningens förslag. Resultatreserven innebär en viss uppmjukning av balanskravet efter- som överskott inte ”låses in” i det egna kapitalet utan i stället kan nyttjas för utgifter . Utredningen bedömer emel- lertid att denna uppmjukning får en begränsad effekt och att re- sultatreserven kommer att ha en neutral till svagt negativ påverkan på det ekonomiska resultat och det finansiella sparandet . De negativa effekterna av en uppmjukning av balanskravet mot- verkas av att resultatreservens tillämpning omgärdas av ett par be- gränsningar. För det första krävs höga resultat för att få reservera medel och resultatreservens storlek begränsas. För det andra ska tillämpningen av och ändamålet för att ianspråkta resultatreserven beskrivas i programmet för god hushållning. Därutöver finns ytterligare faktorer som påverkar tillämpningen av resultat- reserven. Kommuner och regioner med ett högt resultat kan ha ett mindre behov av resultatreserven medan de med ett lågt resultat och en negativ soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser inte har möjlighet att reservera medel. Därtill kan det finnas olika kulturer och preferenser för hur ekonomistyrning ska bedrivas som leder till att resultatreserven tillämpas eller inte. Användningen av resultatreserven kan bl.a. väntas ske för de ända- mål som har angivits som synnerliga skäl för att göra undantag från balanskravet. Enligt räkenskapssammandraget för kommun- sektorn har omkring en tredjedel av kommunerna återfört medel till balanskravsutredningen grundat i ett synnerligt skäl. Det finns också belägg i forskningsstudier för att fenomenet med resultatjusteringar är vanligt förekommande. Det är rimligt att förvänta sig att en del av den resultatjustering som gått via synnerliga skäl i stället kommer att synas i tillämpningen av resultatreserven. Beräkningsexempel för konsekvenser av resultatreserven Med ett par konservativa antaganden kan en försiktig uppskattning göras av hur det finansiella sparandet kan påverkas i ett moget system med en hög nyttjandegrad. Sammantaget antas av kom- munerna och av regionerna tillämpa resultatreserven. Det är en klart högre andel än de som tillämpar resultatutjämningsreser- ven . Hur stort belopp som kan komma att ianspråktas är svårbedömt. Jämförelsevis har i genomsnitt av resultat- utjämningsreservens sammanlagda storlek använts –2019. Som mest uppgick det ianspråktagna beloppet till och som lägst till av resultatutjämnings- reservens sammanlagda storlek. Resultatreserven har emellertid ett vidare syfte än resultatutjäm- ningsreserven och medel kan användas för fler ändamål än att jämna ut intäkterna över en konjunkturcykel. Av den anledningen bör det årliga beloppet som tas i anspråk ur resultatreserven bli högre än motsvarande belopp ur resultatutjämningsreserven. , 2017 till 2019, beräknas 65 pro- cent av kommunerna och av regionerna ha haft möjlighet att reservera medel till resultatreserven. Det är troligt att resultat- reserven kommer att uppmuntra kommuner och regioner att höja sin ambitionsnivå vad gäller det ekonomiska resultatet för att där- igenom få möjlighet att bygga upp en resultatreserv. I beräkningen antas de kommuner och regioner som väljer att tillämpa resultat- reserven, öka sitt sparande genom att minska sina nettokostnader2 med en till (sparandet behöver inte ske i form av sänkta nettokostnader utan kan även ske genom att nettokostnaderna inte ökar i takt med intäktsutvecklingen). Den sammantagna nettokost- naden för kommuner och regioner uppgick till . Den årliga summan som disponeras antas sträcka sig mellan och av resultatreservens maximala storlek (mot- svarande 1,6–4,). I tabell 8.1 redovisas hur det finansiella sparandet kan påverkas. Utan att hänsyn tas till ökat sparande minskar sektorns finansiella sparande med mellan av BNP . Om hän- syn tas till att sektorns sparande ökar i form av minskade nettokost- nader med en till , reduceras den negativa effekten på det finansiella sparandet till av BNP. Vid en extraordinär situation där maximerade resultatreserver töms helt och hållet bedöms det finansiella sparandet minska med av BNP. Att en sådan situation skulle uppstå bedöms emellertid som högst osannolik och i den mån den sammanfaller med en djup lågkonjunktur är konsekvenserna dess- utom önskvärda snarare än problematiska. Effekt på finansiellt sparande av disponering ur resultatreserven Sparande i form av Källa: och egna beräkningar. Utredningens bedömning är att till av resultat- reservens maximala storlek kommer ianspråktas. Vidare antas kommuner och regioner öka sitt sparande motsvarande till av verksamhetens nettokostnader. Det motsvarar ett minskat finansiellt sparande på mellan av BNP 2Nettokostnad mäter differensen mellan verksamhetens intäkter och kostnader (dvs. exklu- sive skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning). Inledningsvis, när kommuner och regioner bygger upp re- sultatreserven, kommer sparandet att vara högre än ianspråktagandet av medel och effekten på det finansiella sparandet kommer att vara positiv. Utredningens bedömning är att resultatreserven effekt på det finansiella sparandet är neutral till svagt negativ. Resultatreserven är emellertid en del av ett större förslagspaket och därför bör också den effekt på det finansiella sparandet som resultatreserven ger upphov till, ses tillsammans med de övriga förändringar av regelverket som utredningen föreslår. Exempelvis kan en del av de utgifter som tidigare låg till grund för synnerliga skäl och den nuvarande användningen av resultatutjämningsreserven tänkas inrymmas i resultatreserven. Flera av utredningens förslag syftar till att resultatnivåerna ska höjas. Det är inte orimligt att det sker genom prioriteringar i verksamheten som kan leda till personalminskning i kommuner och regioner. Kvin- nor är överrepresenterade bland sysselsatta inom sektor, och skulle därför drabbas mer än män av neddragningar i verksam- heten. De företag som säljer tjänster till offentlig sektor påverkas också i den mån kommuner och regioner beslutar om neddragningar i form av att begränsa inköpsvolymen. Skatteintäkterna ökar i sektorn totalt tack vare en växande be- folkning, fler personer på och fler arbetade timmar. Sektorns tjänster växer normalt i takt med befolkningsutvecklingen och det är därför inte sannolikt att antalet sysselsatta i sektorn eller sektorns inköp av varor och tjänster som helhet kommer att minska. 8.6Konsekvenser vid en förändrad pensionsredovisning Utredningen ska enligt sina direktiv analysera de konsekvenser som en ändrad redovisningsmodell för pensionsförpliktelser skulle få, givet att de förslag som utredaren lämnar i övrigt genomförs. Bakgrunden är ett förslag som presenterades av utredningen i betänkandet En ändamålsenlig redovisning (SOU 2016:24) om att kommuner och regioner ska redovisa sina pensionsförpliktelser enligt fullfondsmodellen i stället för den nuva- rande blandmodellen. Det innebär att alla redovisade pensionsförplik- telser ska tas upp i balansräkningen som skuld eller avsättning. Pen- sionsförpliktelser intjänade överförs från ansvarsförbindelser till skuld eller avsättning via eget kapital. Balanskravsjustering ska göras genom att årliga förändringar av avsättning för pensionsförpliktelser som beror på ändrade livslängdsantaganden eller diskonteringsränta inte ska beaktas vid beräkningen av årets resultat efter balanskravs- justeringar (dvs. vid avstämning mot balanskravet). Regeringen valde att inte genomföra KomReds förslag om in- förande av en fullfonderingsmodell utan bedömde i propositionen (prop. 2017/18:149 s. 62 ff.) att det bör utredas vidare vilka konse- kvenser en ändrad redovisningsmodell får och hur en sådan ändring påverkar balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. 8.6.2Konsekvenser av utredningens förslag vid övergång till fullfondering I sitt betänkande En ändamålsenlig redovisning (SOU 2016:24)3 beskrev KomRed de konsekvenser som kan väntas uppstå vid en över- gång från dagens pensionsredovisningsmodell till en modell med full- fondering. Nedan redovisas KomReds konsekvensanalys (kursivt). Vidare görs en bedömning av hur analysen påverkas av de förslag som läggs i denna utredning. ”Årets resultat i resultaträkningen påverkas som tidigare nämnts av pensionsredovisningen eftersom storleken på pensionskostnaderna skiljer sig beroende på val av pensionsmodell. En övergång till full- fondering innebär i normalfallet lägre kostnader och högre årliga resultat även om utbetalningarna är desamma. Det i sin tur innebär ett annat sätt att förhålla sig till årets resultat.” Utredningens bedömning är att konsekvensbeskrivningen blir den- samma med de förslag som läggs i detta betänkande. Utredningen föreslår ingen förändring av balanskravets nivå men har då utgått från ett system med blandmodell, vilket innebär att ett nollresultat också 3SOU 2016:24, s. 324–325. inbegriper en viss ”amortering” på ansvarsförbindelsen. Med en full- fondsmodell behöver ett annat och högre långsiktigt mål för resul- tatet fastställas i respektive kommun eller region, efter en analys som också beaktar att pensionskostnaderna blir lägre. Om en sådan an- passning inte görs riskerar införandet av fullfondsmodellen att leda till att kostnaderna tillåts öka och/eller att skatteuttaget sänks, vilket skulle leda till en sämre ekonomisk ställning i kommuner och regioner. ”Fullfonderingsmodellen är mer känslig för konjunkturvariationer och mer känslig för ändrade beräkningsantaganden jämfört med blandmodellen. När externa förändringar i beräkningsförutsätt- ningarna sker, t.ex. ändrad ränta eller ändrade livslängdsantaganden, påverkas pensionsåtagandet och pensionskostnaderna. I en full- fonderingsmodell blir effekterna av sådana förändringar mer påtagliga eftersom ett större pensionsåtagande i balansräkningen medför större förändringar och därmed större resultatpåverkan.” Utredningens bedömning är att konsekvensbeskrivningen inte skulle ändras med de förslag som läggs i detta betänkande. I det program för god hushållning som utredningen föreslår ska anges långsiktiga mål för soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pen- sionsförpliktelser, som med en fullfonderingsmodell blir liktydigt med soliditeten enligt balansräkningen. Den sammantagna analysen som ska ge underlag för att fastställa de långsiktiga ekonomiska målen (årets resultat, soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pen- sionsförpliktelser, självfinansieringsgrad av investeringar samt låne- skuld) skulle behöva utformas och vägas samman för att också ta hän- syn till att pensionsåtagandet fullt ut skulle ingå i balansräkningen och att man behöver ta höjd för den ökade konjunkturkänsligheten som fullfondmodellen innebär. Utredningens förslag om att lägga in förändrade beräkningsantaganden m.m. för pensioner som en juster- ingspost i balanskravsutredningen blir då än viktigare. Förslaget står i överensstämmelse med KomReds tidigare förslag. ”Eftersom ansvarsförbindelsen föreslås överföras till balansräkningen via eget kapital kommer cirka 100 kommuner och merparten av landstingen få negativa egna kapital vid en övergång till full- fonderingsmodellen. Det finns inte någon fastställd norm för hur stort det egna kapitalet bör vara. En naturlig inriktning är dock att det egna kapitalet bör stärkas om det understiger noll i utgångsläget. Hur stort det egna kapitalet bör vara, liksom strategin för att nå den efter- strävade nivån, måste bedömas och utformas utifrån kommunens eller individuella förutsättningar.” Utredningens bedömning är att konsekvensbeskrivningen delvis står sig även med förslagen i detta betänkande. Det är emellertid färre kommuner och regioner som skulle få negativt eget kapital med fullfondsmodellen, 2019 var det 43 kommuner och 17 regioner. Ut- redningen gör också ett förtydligande av vad som normalt sett kan betraktas som en rimlig nivå för eget kapital vilket motsvarar en soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser på mellan , det senare överensstämmer med gränsen för stark finansiell ställning och fungerar därmed i det närmaste som ett rekommenderat tak för soliditeten. Utredningens bedömning är att ett grundkrav för soliditeten är att den som lägst ska vara positiv inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, och är på denna punkt enig med KomRed. Vidare anser utredningen att för de kommuner och regioner som har en positiv soliditet bör målet i normalfallet vara en oförändrad eller fortsatt stärkt soliditet. Undan- tag utgörs i de fall en soliditet har uppnåtts som motsvarar en stark finansiell ställning, då en minskad soliditet kan vara motiverad. Efter- som soliditeten skiljer sig med i genomsnitt mellan fullfondsmodellen och blandmodellen har många kommuner och majoriteten av regionerna en alltför låg soliditet inklusive an- svarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. För att ha tillräckligt med likviditet för att betala ut pensioner kräver en fullfondsmodell högre resultatnivåer vid mål om oförändrad soliditet, jämfört med blandmodellen. Utredningen gör bedömningen att stärkt soliditet i många fall kan bli ett än mer relevant mål vid övergång till fullfonder- ingsmodellen. ”Oavsett val av modell för redovisning av pensionsförpliktelser på- verkas inte pensionsutbetalningarna. Enligt förslaget ska pensions- förpliktelser som finns redovisade som ansvarsförbindelse över- föras till skuld eller avsättning i balansräkningen via eget kapital. En effekt av detta är att kostnaden för utbetalningar från skulden inte redovisas över resultaträkningen med en positiv resultatpåverkan som följd. De faktiska pensionsutbetalningarna belastar fortfarande lik- viditeten varför en kommun kan behöva vidta åtgärder för att öka likviditeten. Utredningen anser därför att det är viktigt att kommuner och landsting ser över sina finansiella mål, som allt annat lika, bör vara utformade så att resultatet täcker kommande pensionsutbetalningar.” Utredningens bedömning är att konsekvensbeskrivningen är den- samma även med utredningens förslag. Behovet av en ökad likviditet för att klara pensionsutbetalningarna framöver skulle kunna föranleda att ytterligare ett långsiktigt mål för likviditeten borde tillföras i pro- grammet för god hushållning. 9.1Förslag till ändringar i kommunallagen Utredningens förslag: Ändringarna i kommunallagen ska träda i kraft . För användning av medel ur resultatutjämningsreserv gäller äldre föreskrifter till och med . För möjligheten att pröva beslut om att använda medel från en resultatutjämningsreserv inom ramen för laglighetsprövning gäller äldre föreskrifter. Om kommuner och regioner har en resultatutjämningsreserv ska programmet för god hushållning omfatta hanter- ingen av resultatutjämningsreserven. Vid användning av medel från en resultatutjämningsreserv ska balanskravsresultatet vid upprättande av budget beräknas med justering för förändringen av både resultatreserv och resultat- utjämningsreserv. Skälen för utredningens förslag Enligt 13 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra för- fattningar ska det framgå av en författning när den träder i kraft. Vid bedömning av när de föreslagna förändringarna i kommunallagen ska träda i kraft bör beaktas att de reglerar den ekonomiska styr- ningen i kommuner och regioner vilket har en inverkan på centrala politiska bedömningar inför kommande mandatperiod. Därför är det angeläget att förändringarna träder i kraft efter de allmänna valen 2022. Förändringarna som föreslås avseende den ekonomiska styrningen är inte av obetydlig karaktär men det är angeläget att kommunernas och regionernas förändringsarbete startar för att få effekter för den kommunala ekonomin inom rimlig tid. Hänsyn bör också tas till tiden för lagstiftnings- processen och den tid som behövs för kommuner och regioner att förbereda sig. till den formella lagstiftningsprocessen bör en proposition, efter remissbehandling av betänkandet, kunna överlämnas till riks- dagen . De lagändringar som föreslås i detta be- tänkande bör därför tidigast kunna träda i kraft . Detta ger också kommuner och regioner ungefär på sig att förbereda sig vilket får anses vara tillräckligt. Det saknas särskilda författningskrav för övergångsbestämmelser. Kraven är i stället ofta betingade av praktiska skäl.