sou · H9B394 · 2021-12-01 00:00:00 — Detta oberoende är en del av den svenska rättsordningens grundläggande rättsstatliga karaktär och syftar till att enskilda som uppträder i domstol ska kunna förlita sig på att få en opartisk prövning. Staten och kommunerna uppträder inte sällan som part i domstol och det förstärker behovet av att markera att domstolarna inte på något sätt lyder under eller följer myndig- heternas instruktioner. Enligt vår uppfattning bör en viss säkerhets- marginal hållas i dessa frågor och det är därför av vikt att undvika varje misstanke om att domstolarna kan utsättas för otillbörlig på- verkan eller ta hänsyn som inte har sin grund i lagstiftningen och det är därför vi föreslår detta undantag. Övriga åtgärder inom domstolars verksamhet, t.ex. handläggning av administrativa åtgärder och domstolspersonals uppträdande och bemötande av enskilda, i den mån det inte utgör handläggning, domar eller beslut, ska fortsatt omfattas av förbudet i 2 kap. 17 § DL. Säkerhetspolisens verksamhet och åtgärder i övrigt som avser rikets säkerhet ska undantas från förbudet Utredningen föreslår att Säkerhetspolisens verksamhet och åtgärder som avser rikets säkerhet inte ska omfattas av förbudet i 2 kap. 17 § DL. Vid vissa myndigheter, t.ex. Säkerhetspolisen och Försvars- makten bedrivs verksamhet som syftar till att skydda rikets säkerhet från inre och yttre hot. Inom kan åtgärder som avser rikets säkerhet och andra slags brottsbekämpande verksamhet bedrivas i ett sammanhang. Det kan vara därmed svårt att skilja de olika delarna av verksamheten åt och därför bör hela Säkerhets- polisens verksamhet omfattas av undantaget. När det gäller Säker- hetspolisens verksamhet och åtgärder som avser rikets säkerhet ser utredningen därför behov av ett undantag från den utökade regler- ingen i 2 kap. 17 § DL. Det undantag som vi nu diskuterar har en viss mot- svarighet i undantaget för uppgiftsskyldighet i 4 kap. 3 § DL. Den bestämmelsen möjliggör tillsyn från DO visavi myndigheter som hanterar känslig information genom att sekretessbelagda uppgifter inte behöver lämnas ut i samband med tillsynen. Detta undantag är dock inte heltäckande och vi har funnit att det öppnar för olika bedömningar på ett sätt som inte är tillfredsställande, när vi nu utökar förbudets räckvidd. Ett mer omfattande undantag bör således införas. Till saken hör att verksamhet till skydd för rikets säkerhet van- ligen inte utförs i förhållande till allmänheten i lagens mening. Det innebär att de myndigheter som det gäller sällan faller in under det förbud vi föreslår och att undantaget alltså endast utgör en garanti för att särskilt känslig verksamhet inte ska kunna lida skada av vårt förslag om ett generellt förbud i 2 kap. 17 § DL. Undantaget ska omfatta offentlig verksamhet som är av betydelse för rikets säkerhet. Rikets säkerhet omfattar både inre och yttre säkerhet, d.v.s. både hot inifrån och från främmande makt. Utredningen vill även betona att ett undantag från regleringen i 2 kap. 17 § DL inte betyder att frågan om diskriminering i dessa verk- samheter är oreglerad. Det finns ett generellt skydd mot diskriminering genom t.ex. och våra grundlagar. I det fall frågan om diskriminering skulle bli aktuell finns därmed andra kontrollmöjligheter och möjligheter till ersättning via skade- ståndslagen för den som blivit utsatt för diskriminering. Utredningens överväganden och förslag om ett utvidgat skydd mot trakasserier och hot för arbetstagare Regleringen i DL innebär att trakasserier och sexuella trakasserier från arbetsgivaren och den som har rätt att besluta i arbetsgivarens ställe, omfattas av diskrimineringsförbudet, medan trakasserier och sexuella trakasserier från andra arbetstagare eller jämställda personer ger arbets- givaren en utrednings- och åtgärdsskyldighet. Bryter arbetsgivaren mot diskrimineringsförbudet eller låter bli att uppfylla utrednings- och åtgärdsskyldigheten ska arbetsgivaren utge diskrimineringsersättning till den arbetstagare eller därmed jämställd person som utsatts. Däremot faller trakasserier och sexuella trakasserier mot arbets- tagare/jämställda personer som utförs av tredje man, utanför såväl diskrimineringsförbudet som utrednings- och åtgärdsskyldigheten. Det saknas i DL också bestämmelser som innebär ansvar för någon annan än arbetsgivaren, dvs. det saknas reglering om eget ansvar för såväl arbetstagare som tredje man. I 3 kap. 6 § DL anges särskilt avseende aktiva åtgärder att arbets- givaren ska ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier och sexuella trakasserier. Bestämmelsen är ett viktigt komplement till diskrimineringsförbuden och utrednings- och åtgärdsskyldigheten. Vår slutsats är att det är osäkert om trakas- serier och sexuella trakasserier från tredje man omfattas av arbets- givarens skyldigheter om riktlinjer och rutiner och att det mesta talar emot en sådan tolkning. Hot regleras inte självständigt i DL, men kan vara trakasserier eller sexuella trakasserier. Arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, lägger ett ansvar för hela arbetsmiljön på arbetsgivaren. I detta ligger ett skydd mot olika kränkningar, som innefattar bl.a. trakasserier och sexuella trakas- serier, samt hot från tredje man. Det står därmed klart att arbets- givaren har ett ansvar för trakasserier och sexuella trakasserier samt hot mot arbetstagare, även när handlingarna utförs av tredje man. De grundläggande bestämmelserna i lagen preciseras dock främst genom s.k. sakföreskrifter. De sakföreskrifter som reglerar skydd mot kränkningar som trakasserier och sexuella trakasserier är regler- ingen om kränkande särbehandling i föreskrifterna om organisa- torisk och social arbetsmiljö. Vår slutsats är att det är osäkert om dessa föreskrifter reglerar trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man och att det mesta talar emot en sådan tolkning. Avsaknaden av klara föreskrifter avseende kränkningar som trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man innebär en otydlighet om vilka specifika skyldigheter arbetsgivaren har för att motverka sådana handlingar, eftersom det är sakföreskrifterna som främst preciserar kraven. Däremot finns det sakföreskrifter mot våld och hot om våld för arbetstagare från tredje man som i detalj anger hur arbetsgivaren ska motverka dessa. Skyldigheten innebär bl.a. att utreda och vidta åtgär- der, att förebygga risker samt att ge stöd till den som utsatts. Det kan innefatta t.ex. förbud mot ensamarbete eller tillgång till larm- utrustning. Jämförelse om arbetstagares skydd Det anförda betyder att arbetstagares skydd mot trakasserier och sexuella trakasserier i arbetslivet är sämre om handlingarna utförs av tredje man än om arbetsgivaren eller annan arbetstagare är ansvarig. Vidare är skyddet mot trakasserier och sexuella trakasserier mindre omfattande än skyddet mot våld och hot om våld. Därtill kommer också att skyddet för arbetstagare i DL är sämre än andra gruppers skydd i denna lag. Även det straffrättsliga skyddet mot trakasserier är förhållandevis svagt. Utredningens övergripande översyn visar att det som i praktiken oftast utgör trakasserier mot arbetstagare av tredje man i huvudsak endast är kriminaliserat genom brottet förolämpning. Som huvudregel ligger brottet inte under allmänt åtal, vilket betyder att den enskilde själv behöver föra sin talan i domstol i stället för åklagaren. Däremot finns det ett mer omfattande straffrättsligt skydd mot det som i praktiken oftast utgör sexuella trakasserier och hot mot arbets- tagare. Det finns enligt vår bedömning skäl att mer ingående utreda det straffrättsliga skyddet mot diskriminering. Det råder en bristande korrespondens mellan den civilrättsliga regleringen i DL och de straff- rättsliga bestämmelserna om olaga diskriminering och hets mot folk- grupp i . Vidare omfattar brottet olaga diskriminering enbart handlingar från näringsidkare eller motsvarande, den som är anställd i allmän tjänst eller har ett allmänt uppdrag samt anordnare eller medhjälpare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Utredningens slutsats är att en sådan översyn inte ryms inom utred- ningens direktiv och föreslår därför att detta sker i särskild ordning. Arbetstagares skydd mot hot från tredje man Vårt uppdrag avseende trakasserier och hot utgår från de sju diskri- mineringsgrunderna i DL, men hot regleras alltså inte särskilt i denna lag. För alla former av hot om våld mot arbetstagare utan krav på samband med en diskrimineringsgrund, finns det alltså övergripande bestämmelser i , som preciserats i sakföreskrifter. Innebörden är att det står klart att det finns en skyldighet för arbetsgivaren att motverka hot om våld mot arbetstagare från tredje man. Allvarligare former av hot är också kriminaliserat och brottet ligger under all- mänt åtal. Avseende skydd mot hot av olika slag finns således ett regelverk utanför DL som är relativt omfattande. När det specifikt gäller hot mot arbetstagare/jämställda personer från tredje man utifrån diskri- mineringsgrunderna bedömer vi därför att det saknas anledning att förstärka det rättsliga skyddet. Däremot kommer hot som utgör trakasserier eller sexuella trakasserier förstås att omfattas av våra bedömningar och förslag om dem. Sexuella trakasserier från tredje man är ett allvarligt arbetsmiljöproblem Även om skyddet är svagt på flera punkter är förekomsten av sexuella trakasserier från tredje man mot arbetstagare och jämställda personer ett allvarligt arbetsmiljöproblem. Av undersökningar följer att av unga kvinnor enligt egen uppgift trakas- serats sexuellt av tredje man i arbetslivet . Problemet är vitt spritt, men inom vissa särskilt utsatta branscher skulle förekomsten uppgå till för de kvinnliga anställda, oavsett ålder. Enligt utredningens uppfattning är siffrorna anmärkningsvärda. Det som därutöver är bestickande är att under- sökningarna visar att förekomsten av sexuella trakasserier från tredje man är betydligt större än sexuella trakasserier från arbetsgivare och andra arbetstagare, i själva verket skulle tredje mansproblemet för kvinnor vara så stort. Utifrån det anförda drar utredningen slutsatsen att lagstiftningen inte fullt ut svarar mot problematiken och att skyddet för arbets- tagare mot trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man behöver förstärkas. Utgångspunkter för ett utvidgat skydd Lagstiftningen innebär att diskriminering regleras specifikt i DL. Om diskrimineringen innebär ett arbetsmiljöproblem ska det därut- över finnas ett skydd i arbetsmiljölagstiftningen. Vår utgångspunkt är därför att det är önskvärt att den nödvändiga förstärkningen sker såväl i DL som i arbetsmiljölagstiftningen. Det bör alltså i båda regel- verken finnas ett skydd mot trakasserier och sexuella trakasserier även när handlingarna utförs av tredje man. ligger det rättsliga ansvaret både i DL och i arbetsmiljö- lagstiftningen på arbetsgivaren. Det som är komplext avseende hand- lingar från tredje man är att arbetsgivaren inte kan utöva kontroll över dessa personer i samma utsträckning som över arbetstagare. En av- vägning behöver därför ske mellan behovet av ytterligare åtgärder och arbetsgivarens faktiska möjligheter att bära ett ansvar. Ett utvidgat skydd i diskrimineringslagen Utredningen menar att det inte är lämpligt att föreslå att arbets- givaren ska ha en ersättningssanktionerad utrednings- och åtgärds- skyldighet för trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man, på det sätt som gäller när sådant sker mellan arbetstagare. En arbets- givare kan kalla arbetstagare till samtal för att utreda förlopp och kan vidta åtgärder som t.ex. varning, omplacering eller uppsägning, som i slutänden kan innebära att en arbetstagare inte har rätt att vistas på en arbetsplats som anställd. Motsvarande gäller inte när handlingar utförs av tredje man och arbetsgivaren saknar således i hög grad verktyg för att kunna leva upp till en utrednings- och åtgärdsskyldighet. En annan svårighet är att arbetsplatser som t.ex. affärer, restau- ranger och bibliotek är allmänna platser, som allmänheten har en grundlagsskyddad tillträdesrätt till. En arbetsgivare kan uppmana t.ex. en gäst att avlägsna sig eller låta bli att servera denne, men skarpare åtgärder kan förutsätta stöd från samhället i form av t.ex. polisanmälan eller anmälan om tillträdesförbud enligt ny lagstiftning. Arbetsgivaren kan dock vidta ensidiga åtgärder avseende arbets- tagaren, som exempelvis förbud mot ensamarbete eller tillgång till larmutrustning, dvs. åtgärder med syfte att skydda arbetstagaren. Av det anförda drar vi därför slutsatsen att ett utvidgat skydd bör inne- hålla klara definierade skyldigheter för arbetsgivaren att på olika sätt skydda arbetstagaren från handlingar från tredje man och att detta kräver en annan reglering än en utvidgad utrednings- och åtgärds- skyldighet. I stället föreslår vi att det förtydligas såväl att arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder enligt DL även avser trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man som att arbetsgivaren är skyldig att motverka sådana handlingar enligt arbetsmiljölagstiftningen. Vi föreslår därför att gällande bestämmelse i 3 kap. 6 § DL för- tydligas så att det klart framgår att även trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man mot arbetstagare omfattas av kraven om riktlinjer och rutiner från arbetsgivaren. Konsekvensen av det förslaget blir att arbetet med att motverka trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man mot arbetstagare införlivas med annat förebyggande arbete mot diskriminering, att arbetsgivarens ansvar tydliggörs, att samverkan ska ske med arbets- tagare och arbetstagarorganisationer samt att DO kan bedriva tillsyn över även denna form av diskriminering och vid brister kunna agera. Ett utvidgat skydd i arbetsmiljölagstiftningen Utredningen föreslår också att regeringen ger () i uppdrag att utarbeta s.k. sakföreskrifter mot trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man. Dessa bör kunna utgå från de redan gällande sakföreskrifterna om kränkande särbehandling, även om de är riktade mot handlingar från arbetsgivare och andra arbetstagare. Vid utarbetandet av föreskrifterna bör även beaktas det som redan gäller för åtgärder mot våld och hot om våld. Inriktningen bör vara att det ska finnas kunskap hos arbetsgivare och arbetstagare om trakasserier och sexuella trakasserier, att risker ska bedömas och att åtgärder ska vidtas för att motverka sådana händelser. Om sådana händelser ändå inträffar bör det finnas rutiner för hur de ska hanteras och den som utsatts bör kunna få hjälp och stöd. Det kan t.ex. handla om larmutrustning och förbud mot ensamarbete. Sammantaget handlar det om att införa skyddsbestämmelser för arbetstagarna, som arbetsgivaren har möjlighet att uppfylla. Den detaljerade utformningen bör AV svara för och myndigheten ska i det arbetet samråda med arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. För- slaget innebär ingen egentlig förändring av rättsläget, eftersom det som framgått redan följer av AML att arbetsgivaren har ett över- gripande ansvar för skydd mot trakasserier och sexuella trakasserier även när handlingarna utförs av tredje man, något arbetsmarknadens parter enligt utredningens bedömning också är överens om. Det är i stället ett förtydligande och en konkretisering av vad som redan gäller. Remit of the Inquiry The remit of the inquiry has had three parts. The first part has been about considering whether measures are needed to strengthen pro- tection against discrimination in cases where there is no identifiable victim. The Inquiry’s terms of reference state that the provisions of the Discrimination Act (2008:567) require that the prohibition against discrimination has been breached in relation to an individual for it to be possible to award compensation for discrimination. They also state that in cases where a group of persons belonging to categories protected by the Discrimination Act are disadvantaged there is no possibility of awarding compensation. Discrimination law builds to a great extent on EU legislation, the ‘Equal Treatment Directives’. According to the judgment of the Court of of Union (CJEU) in the Firma case (C-54/07), among others, the fact that an employer has stated publicly that they will not recruit employees of a certain ethnic origin is direct discrimination in respect of recruitment in the meaning of Council Directive 2000/43/EG. The Inquiry has analysed the terms of reference behind the Discrimination Act and also the CJEU’s judgments etc. to assess what EU law requires of national legislation. Irrespective of the conclusion drawn in this part of our remit, our terms of reference also include the possibility of putting forward proposals if measures are needed when there is no identifiable victim. The second part of our remit is to propose how the protection against discrimination in public activities can be amended to make this protection as comprehensive as possible. Our terms of reference state that individuals have weaker protection against discrimination in the Discrimination Act in contacts with certain public authorities than in contacts with other public authorities. Chapter 2 of the Discri- mination Act contains a prohibition against discrimination for public activities in a number of areas of society, for instance social services and social insurance. However, all public activities do not come under these prohibitions against discrimination; for example, law enforce- ment authorities fall outside the areas regulated specially. In these other cases the protection only covers public employees’ treatment of the public in contacts with it, i.e not all actions that can constitute discrimination. In certain public activities the protection in the Discrimination Act is therefore lower than in other activities. According to the Government’s terms of reference this is a deficiency. Finally the Inquiry has also had the remit of considering whether the protection against harassment, sexual harassment and threats regarding employees, and persons equated with employees, needs to be expanded. This remit relates to acts carried out by third parties, such as , guests or service users. The starting point in our terms of reference is that no employee should need to put up with harassment and threats at their workplace based on the grounds of discrimination. The Inquiry’s deliberations and proposals concerning protection from discrimination when there is no individual victim We can begin by noting that there are different interpretations of how to assess what EU law requires of national law in cases where there is no identifiable victim. One interpretation is that a require- ment for Member States to also introduce sanctions in these situations can be seen from the wording and the systematic structure of the Directives. A further argument for this position is that such a requirement ought to follow from the ‘principle of effectiveness’ in EU law, which means that the rights that follow from community law must not be impossible in practice or excessively difficult to exercise in practice. However, in the Inquiry’s assessment the Directives do not show – either through their wording or having regard to the systematic structure of their rules – that there is an obligation for Member States to introduce provisions concerning sanctions when there is no identifiable victim. In our view, the CJEU has also made a distinction in its judgments between what constitutes, in itself, direct discri- mination and what requirements apply to legal proceedings under the Directives. The legal proceedings must be accessible to all individuals who consider that they have been subjected to discrimination, i.e. when there is a complainant. In contrast, we have not been able to find support for there also being a requirement for such legal proceedings in cases where such an individual has not come forward. However, the jurisprudence of the CJEU shows that Member States may introduce or retain provisions that are more favourable in terms of maintaining the principle of equal treatment than those set out in the Directives. If such national legislation is in place or is introduced, there have to be sanctions for breaches that meet the requirements in the Directives of being, effective, deterrent and proportionate. Proposal concerning protection in the case of discriminatory statements As stated above, the Inquiry’s terms of reference include the possi- bility of proposing measures irrespective of whether or not EU law requires national legislation when there is no identifiable victim. The principle of non-discrimination is fundamental in a demo- cratic society, and it is therefore very important to ensure strong protection against discrimination, even in situations when one or more natural persons do not come forward and present a formal complaint to, for instance, the Equality Ombudsman (DO) The Inquiry therefore proposes inserting a new provision in Chapter 4 of the Discrimination Act to expand the protection in the areas of society covered by Chapter 2 of the Discrimination Act. The proposal makes it possible to prevent the dissemination of statements or communications expressing contempt for a person or a group of persons linked to a ground of discrimination by a person who has a leading position in the activity or organisation. The Inquiry’s proposal means adding a new concept, contempt, to the Discrimination Act. The Inquiry has made the assessment that it is not possible to use the set of concepts established in the Discrimination Act since direct discrimination is defined according to Chapter 1, Section 4 of the Discrimination Act as someone being disadvantaged by being treated less favourably than someone else is treated, has been treated or would have been treated in a comparable situation, if this disadvantaging is associated with a ground of discrimination. It follows from the legislative history that a dis- advantaging requires there to be harm or a disadvantage to the individual, i.e. the crucial point is that a negative effect arises. Our proposal will make it possible to prevent the dissemination of discriminatory statements or communications aimed at a group or individual, who need not be identified. The dissemination can there- fore not require an investigation of whether someone has been dis- advantaged according to the Discrimination Act’s definition of direct discrimination, i.e. there cannot be a requirement that an effect has arisen. The Inquiry has therefore chosen to frame the provision on the basis that the statement or communication expresses contempt associated with a ground of discrimination in a similar way to what applies under criminal law to the offence of agitation against a population group under Chapter 16, Section 8 of the Swedish Criminal Code. The Inquiry’s proposal entails a limitation of freedom of expression in media not protected by the constitution. Freedom of expression may under Chapter 2, Article 20, point 1 of the Instrument of Govern- ment only be limited to the extent provided for in Articles 21–24 of the same act. Under Chapter 2, Article 23 of the Instrument of Government, freedom of expression may be limited in certain cases with regard to the security of the Realm, for example. However, none of the interests specified that can justify a limitation of freedom of expression is applicable here. The question is therefore whether the limitation of freedom of expression can be justified by particularly important grounds under Chapter 2, Article 23. The Inquiry takes the view that the prevention of the dissemination of statements with discriminatory content is of a character that means that the constitutional provision’s requirement of particularly important grounds is fulfilled since the principle of non-discrimination is expressed through, for example, Chapter 1, Article 2 of the Instrument of Government and Chapter 2, Articles 12–13 of the Instrument of Government.