sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Skadebedömningen i dessa fall ska i huvudsak kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften som skyd- das. Frågan om sekretess gäller, behöver i första hand inte knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestäm- melsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betrak- tas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Konstruktionen med skaderekvisit innebär att frågan vem som begär ut en uppgift eller ändamålet med en begäran kan få betydelse i vissa fall när sekretessfrågan ska avgöras. Om det t.ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett bedöms som harmlös kan använda denna för att utsätta vederbörande för trakasserier, ska uppgiften i just den situationen anses vara omfat- tad av sekretess. Om en tjänsteman t.ex. har kännedom om att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte kan uppgiften i den situationen anses vara omfattad av sekretess, trots att uppgiften endast skyddas av ett rakt skaderekvisit. Detta gäller inte minst i fråga om massuttag. Situationen är emellertid i sådana ärenden i viss mån en annan så till vida att den berörde tjänstemannen av natur- liga skäl inte kan bilda sig en uppfattning om den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Å andra sidan har han eller hon emellertid nästan undantagslöst uppgift om vem bestäl- laren är och oftast också om dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kunskaper, i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställ- ningen, bör enligt lagmotiven i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessregleringen ska anses hindra ett utlämnande eller inte.19 Vid omvända skaderekvisit är, som nämnts tidigare, utgångspunkten den omvända i förhållande till raka skaderekvisit, dvs. utgångspunk- ten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Uppgifterna får vid ett om- vänt skaderekvisit bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Detta innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessbestämmelse utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgifterna.20 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 78 ff. 20A.a., s. 82. 16.5.2Starkare sekretess hos än hos Enligt 21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organi- sation av utlänningar. Sekretessen gäller med ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Utgångspunkten är alltså att uppgifter om en utlänning är offentliga. Endast en relativt allvarlig skada, ”övergrepp eller annat allvarligt men”, ska leda till sekretess men det krävs inte någon högre grad av sannolikhet för sådan skada. Redan en beaktansvärd risk för skada är tillräcklig.21 Sekretessen gäller inom hela den offentliga för- valtningen, alltså oavsett om uppgifter förekommer hos Migrations- verket eller . Det krävs dock att det ”kan antas” att röjande av uppgiften skulle medföra fara. har, till skillad från , inte tillgång till grunden för asylansökan, åberopat skyddsbehov och landinformation för att göra bedömningen av om det finns sådana risker som anges i 21 kap 5 § OSL. Sekretessen i bestämmelsen kan på så sätt sägas ge ett sämre sekretesskydd hos än hos . Vid folkbokföring och liknande registrering av befolkningen utgår skyddet för enskilda från 22 kap. 1 § första stycket OSL. Sekretess gäl- ler då för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller även här med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig. Även uppgifter i SPAR omfattas av bestäm- melsen. För uppgifter om t.ex. namn, adress och nationalitet gäller alltså normalt inte någon sekretess enligt denna bestämmelse. Det måste föreligga någon särskild anledning för att sådana uppgifter ska få hemlighållas. En särskild anledning som nämnts i förarbetena kan vara t.ex. att uppgifter ur folkbokföringen begärs om utlänningar med en viss nationalitet. Tyder omständigheterna på att utlämnandet av en sådan förteckning kan leda till aktioner eller trakasserier mot invand- rarna som dessa uppfattar som hotande eller påtagligt obehagliga bör 21A.a., s. 209. utlämnandet av det begärda urvalet vägras.22 I nu avsedda fall kan för övrigt också en tillämpning av den ovan nämnda bestämmelsen i 21 kap. 5 § OSL om skydd för utlänningar få aktualitet. Också i andra fall då enstaka uppgifter av harmlöst slag begärs utlämnade kan det finnas särskild anledning att vägra utlämnande, t.ex. på grund av befa- rad personförföljelse. I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt 37 kap. 1 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Bestämmelsen tar sikte på uppgifter om enskildas personliga förhållanden och den gäller med ett omvänt skaderekvisit. Det råder alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen är mera om- fattande än enligt 21 kap. 5 § och den sekretess som gäller vid folkbok- föringen enligt 22 kap. 1 §. Som exempel på uppgifter som skyddas kan nämnas uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning. Uppgiften att en person sökt asyl eller uppehållstillstånd på annan grund skyddas också.23 Bestämmelsen i 37 kap. 1 § OSL torde ha störst betydelse för (t.ex. i samband med ansökan om asyl), , Säkerhetspolisen, utrikesförvaltningen och Myndig- heten för internationella adoptionsfrågor. Den ska även tillämpas av allmänna förvaltningsdomstolar när dessa prövar överklagade beslut av de aktuella myndigheterna.24 Av ovanstående redogörelse följer att asylsökandes personupp- gifter har ett starkare skydd inom verksamhet än inom folkbokföringen hos . Sekretessens omfattning i asyl- ärenden är tämligen omfattande.25 Om uppgifter om en utlänning läm- nas över från till , t.ex. i samband med rekvirering av samordningsnummer för en asylsökande, kommer upp- gifterna enligt dagens reglering alltså att omfattas av ett svagare sekre- tesskydd hos än hos . 22A.a., s. 211. 23Se lagkommentaren till 37 kap. Offentlighets- och sekretesslagen, , , , Juridik. 25Se också JK, beslut , Dnr 6229-06-21. 16.5.3Uppgifter om asylsökande är känsliga Uppgifter som rör en asylsökandes personliga förhållanden som kom- mer in till i t.ex. ett asylärende skyddas alltså av sek- retess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Anledningen till att det föreligger en presumtion för sekretess är att uppgifterna ofta är käns- liga. I förarbetena har framhållits att sekretesskyddet för utlänningar bör förhindra att röjande av uppgift om utlänningen leder till skada som hänger samman med hans särskilda förhållanden som utlänning. Ett typexempel är att röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen, eller hans eller hennes anhöriga i hemlandet. Motsättningar mellan olika invandrargrupper eller grupper i personens hemland kan också göra att en enskild lider men om uppgifter om dennes personliga förhållanden blir offentliga. Sekretessen i 37 kap. 1 § OSL syftar till att ge ett sekretesskydd för sådana uppgifter. I samband med införandet av sekretesslagen (1980:100) diskute- rades om sekretesskyddet i utlänningsärenden i den bestämmelse som motsvaras av 37 kap. 1 § OSL skulle sänkas. Med hänvisning till det betydande offentlighetsintresse som föreligger i utlänningsären- den föreslogs att uppgifter om den enskildes personliga förhållanden skulle omfattas av ett rakt skaderekvisit, alltså presumtion för offent- lighet. Det framhölls att det fanns ett allmänt intresse av att få insyn i invandrarpolitikens praktiska tillämpning. Några remissinstanser, där- ibland och , invände mot förslaget att sekretesskyddet skulle försvagas. Att införa en pre- sumtion för offentlighet ansågs vara djupt olyckligt med hänsyn både till utlänningen och till möjligheterna för utlänningsmyndigheterna att nå fram till riktiga avgöranden i ärendena. Mot offentlighets- intresset skulle också ställas det obestridliga behov av sekretess som föreligger för de uppgifter om enskilds personliga förhållanden som kommer fram i dessa ärenden. Det framhölls att det därvid måste beak- tas att uppgifter som i kan framstå som tämligen harmlösa kan för en utlänning vara ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga konsekvenser för utlänningen eller hans när- stående i hemlandet. I propositionen med förslag till sekretesslag gjor- des därför bedömningen att den starka sekretess som gällde inte bör ändras.26 Bestämmelsen i 37 kap. 1 § har alltjämt samma utformning som när den infördes i sekretesslagen 1980. 16.5.4Sekretessen kan efterges av den enskilde Sekretessen i 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § OSL gäller till skydd för den enskilde, t.ex. i asylärenden. Enligt 12 kap. 2 § OSL kan sekretess som gäller till skydd för en enskild hävas genom samtycke från honom eller henne. Bestämmelsen har betydelse för rätten att lämna sekre- tessbelagda uppgifter både till en annan enskild och till en annan myn- dighet. Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat samtycke, får godtas. framgår av den enskildes bete- ende och förväntningar att han eller hon i viss utsträckning accepte- rar att en hemlig uppgift vidarebefordras. Samtycket får inte ges ett så generellt innehåll att den enskilde för- klarar sig helt avstå från sekretessen hos en viss myndighet. Om en enskild mer eller mindre tvingas till ett generellt samtycke kan om- ständigheterna vidare vara sådana att samtycket inte bör tillerkännas rättslig giltighet.27 Vidare är det viktigt, i synnerhet när den enskilde upplever det svårt att ifrågasätta innehållet, att effekten av ett mer om- fattande samtycke klarläggs för den enskilde.28 16.5.5Sökbegrepp i folkbokföringsdatabasen begränsar möjligheten att få ut uppgifter Av 2 kap. 10 § första stycket lagen (2001:182) om behandling av per- sonuppgifter i folkbokföringsverksamhet (härefter folk- bokföringsdatabaslagen) framgår att bl.a. födelseort, inflyttning från utlandet och uppehållsrätt för en person som är folkbokförd inte får användas som sökbegrepp. Enligt bestämmelsens andra stycke får upp- gifter om medborgarskap användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i , , , eller samt om medborgarskap inom eller utom Europeiska unionen (unionsmed- borgarskap eller inte unionsmedborgarskap). Beträffande SPAR får bara vissa särskilt uppräknade sökbegrepp användas. Det kan därvid nämnas 1979/80:2, med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 209 f. 27Se lagkommentaren till 12 kap. 2 § Offentlighets- och sekretesslagen, , , , Juridik. 28JO 1997/98 s. 328. att t.ex. födelseort och medborgarskap inte får användas som sök- begrepp.29 I förarbetena till lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister (föregångaren till folkbokföringsdatabaslagen), föreslogs att medbor- garskap skulle få användas som sökbegrepp i folkbokföringsregistren. Motiven för detta var bl.a. att det är värdefullt för kommuner, som i sin verksamhet har behov av uppgifter om t.ex. vilka olika invandrar- grupper som finns företrädda i kommunen, och att uppgifterna används av och av politiska partier när valinformation skickas ut på främmande språk.30 I yttrande till skatteutskottet över proposi- tionen motsatte sig att medborgarskap skulle få användas som sökbegrepp. Skälen för att ett sådant begrepp skulle få användas var enligt inte tillräckligt tungt vägande med hänsyn till den enskildes integritetsintresse.31 När lagen inför- des gick lagstiftaren på linje. Medborgarskap fick alltså inte heller användas som sökbegrepp enligt lagen om folk- bokföringsregister. Eftersom t.ex. medborgarskap och födelseort inte får användas som sökbegrepp vare sig i folkbokföringsdatabasen eller i SPAR utgör en sammanställning grundad på sådana uppgifter i dessa register inte all- män handling (se 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen).32 Detta innebär att en begäran om utlämnande av uppgifter baserat på sådana sökbe- grepp inte kan lämnas ut från . 16.6Problem som uppstår i avsaknad av ett myndighetsgemensamt nummer Många kommuner har efter tidigare förslag vid ett flertal tillfällen påpekat vikten av att påskynda ett genomförande av att asyl- sökande ska tilldelas samordningsnummer. Enligt vad utredningen erfar utgör avsaknaden av en gemensam identitetsbeteckning för asyl- sökande ett stort problem, inte minst för kommuner och regioner. Ensamkommande barn och barn till asylsökande har samma rätt till plats inom skolan eller förskolan som andra barn. 29Se 8 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret och 11 och 12 §§ förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret. 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister, m.m., s. 35 f. 31Skatteutskottets betänkande 1990/91:9 s. 42 f. 32Se också rättsfallet RÅ 1996:86. har skyldighet att skapa plats till asylsökande inom förskoleverksam- het eller bereda plats inom eller gymnasieskolan (om den påbörjas innan den asylsökande fyllt ). För kommunerna innebär detta att de asylsökande måste vara registrerade i de systemstöd som t.ex. hanterar plats i förskolan, ger tillgång till den digitala lärmiljön, hanterar betyg och ansökningar till gymnasieskolan. Denna möjlighet skapas med TF-nummer för dem som saknar person- och samord- ningsnummer. Som exempel kan nämnas att ett barn med dubbla TF- nummer kan registreras på två förskoleplatser vilket i sin tur leder till svårigheter med att säkerställa platstillgång och felaktig utbetalning av verksamhetsbidrag till förskolorna. Ett annat exempel är att flera elever som tilldelats samma TF-nummer söker till gymnasieskolan. De kan då inte registreras dubbelt i antagningssystemet och ett nytt TF-nummer måste skapas för en av eleverna. Det innebär att en elev kan ha olika TF-nummer på ansökningshandlingarna och betygsdoku- menten.33 Flera kommuner har påtalat att förslaget från angående samordningsnummer för asylsökande skulle innebära en rättssäker hantering av dessa barn och elever. För patienter som är asylsökande använder sig hälso- och sjukvår- den som nämnts oftast av en beteckning som kallas reservnummer. Om en person har flera vårdkontakter kan flera olika reservnummer tilldelas och risken finns att journalanteckningar som rör samma per- son inte kopplas samman. Om patienten inte kan legitimera sig är rutinen, enligt uppgift till utredningen, att ett nytt reservnummer tas ut i samband med journalföring. Det går därför inte att följa perso- nen genom vårdkedjan. När en patient som inte kan legitimera sig kommer in på t.ex. en vårdcentral kan personen ha journaler registre- rade på flera olika reservnummer som patienten i bästa fall kan uppge. Läkaren får sedan försöka avgöra om journalerna tillhör patienten som finns på plats. När journalföring sedan ska ske för det aktuella besö- ket tas ytterligare ett nytt reservnummer fram eftersom patienten inte kan legitimera sig.34 Bristande spårbarhet får ibland allvarliga konsekvenser. Som exem- pel kan nämnas en asylsökande patient som avled på akuten vid Sahl- grenska sjukhuset i . Patienten som sökte vård för huvudvärk hade en hjärntumör som inte var diagnostiserad. 33Skrivelse till från och från drygt 34Se t.ex. ”Identitetslös i , v 0.6”, Arbetsmaterial från SKR, . I efterhand visade det sig att personen hade sökt vård av samma anled- ning vid fyra tidigare tillfällen, men varje gång fått ett nytt reservnum- mer. Numren kopplades inte samman då identiteten inte kunde styrkas. Om patienten hade haft ett identitetsnummer eller ett samordnings- nummer hade sjukvården kunnat koppla ihop journalanteckningarna. Om sjukhuset känt till historiken hade de kanske kunnat göra mer för patienten.35 I avsaknad av ett gemensamt nummer finns också risk för att en person t.ex. kan hämta ut receptbelagd medicin i flera olika regioner. Utredningen har fått uppgift från Kommuner och Regioner (SKR) om att den beskrivna problematiken alltjämt föreligger och att behovet av nummer även nu är mycket angeläget, trots att antalet asylsökande som behöver en personbeteckning har minskat något och handläggningstiderna har minskat sedan tidigare för- slag lades fram. 16.7Fördelar med identitetsnummer eller samordningsnummer för samtliga asylsökande Utlänningar som kommit till och ansökt om asyl kommer regelmässigt i kontakt med andra myndigheter och aktörer som de väntar på beslut i uppehållstillståndsfrågan. Om asylsökande tilldelades ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer skulle det kunna användas av alla aktörer, i stället för att aktörerna skapar egna interna nummer. Detta skulle underlätta myndigheternas verk- samhet, det skulle öka spårbarheten och möjligheten att utbyta infor- mation om en person och det skulle dessutom kunna underlätta avsevärt för den enskilde själv, inte minst om det är ett identitets- nummer. Identitetsnummer eller samordningsnummer skulle kunna bidra till att förhindra situationer där patienter far illa på grund av bristande spårbarhet i journalsystemet och underlätta vårdgivares skyl- digheter i fråga om informationshantering och journalföring. Även överföring av information om elever inom skolväsendet skulle under- lättas, t.ex. om en asylsökande elev flyttar från en skola till en annan. Den nya skolan skulle då på ett enklare sätt kunna ta del av underlag från den tidigare skolan, även om de ligger i olika kommuner. 35Se t.ex. artikel om fallet publicerad i bl.a. , / onskan-ta-fingeravtryck-pa-patienter. skulle vidare i hög grad underlätta kontakten mellan myndigheter när det gäller placering av asylsökande i kommuner och insatser för vård och utbildning. Det skulle bli möjligt att på ett enklare sätt följa personers historik inom utbildning, vård och annan omsorg vilket för de enskilda asylsökande kommer att medföra att patientsäkerhe- ten stärks och att de i högre utsträckning kan tillgodoses med adekvata insatser när det gäller utbildning och omsorg. Om alla asylsökande skulle ha ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer skulle riskerna för sammanblandning av personer minska. Enskilda asyl- sökande kommer också att ha lättare att ta del av och komma in i det svenska samhället med en beteckning som är anpassad för befintliga system. Det kan också antas att en gemensam beteckning kan under- lätta asylsökandes etablering i det svenska samhället. En gemensam beteckning som är känd i samhället kan också bidra till att arbets- givare blir mer benägna att anställa asylsökande som har tillstånd att arbeta. Utökad användning av gemensamma beteckningar skulle även möjliggöra för SCB att följa en person från det att denne anländer till fram till beslut i frågan om uppehållstillstånd. förekommer det att personer interagerar med myndig- heterna endast av anledningen att de vill tilldelas ett samordningsnum- mer. Ett tillvägagångssätt har varit att man anmäler ägarbyte på ett fordon för att på så sätt få Transportstyrelsen att rekvirera ett sam- ordningsnummer. Sådana ageranden kan antas bli mer sällsynta om asylsökande tilldelas ett nummer i samband med asylansökan. 16.8Risker och svårigheter med att tilldela samtliga asylsökande ett nummer 16.8.1Fler nummer medför ökade risker för missbruk Riskerna för missbruk av samordningsnummer har beskrivits i av- snitt 10.8.2. Om samtliga asylsökande ska tilldelas identitetsnummer eller samordningsnummer kommer antalet nummer som tilldelas givetvis att öka. Redan i och med detta ökar också riskerna för missbruk. Om asylsökande ska tilldelas nummer kommer det oavsett hur våra förslag utformas nästan uteslutande att handla om samord- ningsnummer. De allra flesta dessutom med ”osäkra uppgifter” efter- som det enligt är ovanligt att det över huvud taget finns några identitetshandlingar i det skedet och att någon bedöm- ning av identiteten inte går att göra förrän i samband med beslut om uppehållstillstånd. Antalet samordningsnummer i omlopp med osäkra identitetsuppgifter kommer därför att öka markant. Det kommer då att vara än mer angeläget att de myndigheter som ändå använder sam- ordningsnummer kontrollerar och har klart för sig vilken identitets- kontroll som ligger bakom numret innan det läggs till grund för vidare åtgärd. Att flera samordningsnummer är osäkra gör också att det blir än viktigare att identitetsnummer används i de fall det är möjligt. 16.8.2Identitetsuppgifter ändras under asylprocessen Som framgått ovan kan det förekomma att en persons födelsetid änd- ras 5–6 gånger under handläggningen av ett asylärende och Migrations- verket har uppskattat att en ändring sker minst en gång i av fallen. Om ett identitetsnummer eller samordningsnum- mer tilldelas alla asylsökande i samband med ansökan om asyl kan det leda till att numret ska ändras 5–6 gånger under asylprocessen. Sedan ska personen möjligen folkbokföras och tilldelas ett personnummer. Även om dessa nummer kan länkas samman och spårbarheten mellan numren i teorin kan behållas kommer det att kunna skapa stor förvir- ring om vilket nummer som hör till vilken person. Det kan också leda till förlorad spårbarhet och att fördelarna med att tilldela ett nummer blir färre. Ett tidigare nummer kan då redan ha använts hos myndig- heter och registrerats i deras system. Om personen sedan återkommer med ett nytt nummer krävs noggranna kontroller mot folkbokförings- databasen för att upptäcka att det handlar om samma person. Skatte- verket har också inom ramen för utredningen uttryckt att så många nummerändringar kan skapa problem för med att på ett bra sätt länka samman de olika numren för bibehållen spårbarhet. har till utredningen framhållit att det förekommer att personer, för att gå främmande makt tillhanda, samlar in uppgif- ter om asylsökandes personliga förhållanden. Ofta är det auktoritära och icke-demokratiska stater som bedriver flyktingspionage. Flykting- spionage kan leda till att enskilda individer tvingas leva i rädsla för sin egen och närståendes säkerhet, eller liv och hälsa, både i sitt hem- land och i . Människor som har fått en i vågar inte utnyttja sina grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Risken för att uppgiften kan utnyttjas vid flyktingspionage är enligt bedömning påtaglig om uppgifter om en asyl- sökandes personliga förhållanden lämnas över till och därmed skyddas av svagare sekretessbestämmelser. Redan en uppgift om att en person har sökt asyl i leder till sådana risker. Hos omfattas uppgiften om att en person har sökt asyl i av sekretess även efter det att beslut i ärendet har fattats (se 37 kap. 1 § tredje stycket OSL). Om en risk för flyktingspionage upp- står i och med uppgiftslämnandet skapas också ett asylskäl för den asylsökande i och med att en hotbild kan uppstå från hemlandet. har uppgett att den allvarligaste risken verket ser är att det i och med begäran om nummertilldelning kommer att skapas en lista över personer som är asylsökande hos och att en flyktingspion därigenom kan begära ut en lista över vilka med en viss nationalitet som tilldelats samordningsnummer efter begäran från .