sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Dessa snedvridningar känns igen från förbudet mot missbruk av en domi- nerande ställning i 2 kap. 7 § konkurrenslagen med den avgörande skillnaden att ingen dominans behövs – det är tillräckligt att konstatera att offentlig säljverksamhet är för handen och att den hämmar, eller är ägnad att hämma, förekomsten av effektiv konkurrens. En näringsidkare som anser att en offentlig aktör begränsar kon- kurrensen kan därför vända sig till som kan göra en bedömning av frågan. Om verket beslutar att inte utreda ärendet vidare, finns också möjlighet för den berörda näringsidkaren att vända sig direkt till Patent- och och begära att domstolen ska utfärda ett förbud. Är den offentliga verksamheten eller förfarandet i fråga ”myndig- hetsutövning”? I så fall är konkurrenslagen inte tillämplig. Detta medför att verksamheten inte kan analyseras utifrån konkurrens- reglerna och offentlig säljverksamhet. För frågan om saken rör säljverksamhet eller inte saknar det bety- delse om säljverksamheten är vinstdrivande eller ej. Säljverksamhet är enkel att slå fast. Gör man samma sak som mitt ”privata” företag? Tar man betalt och hur tar man betalt? Kan sådan säljverksamhet sägas vara ”försvarbar från allmän syn- punkt”? Här krävs en mer noggrann analys som syftar till att säker- ställa att verksamheten, även om den konkurrerar med privat verksamhet, inte är så viktig att den måste få tillhandahållas även om villkoren i alla delar inte är konkurrensmässiga och kanske även inne- fattar en subvention. Notera att det inte bara är reglerna om sälj- verksamhet som spelar roll, i vissa fall kan det även röra statsstöd. För frågan om säljverksamheten snedvrider konkurrensen på marknaden måste varje fall bedömas på sina egna meriter. Viktiga faktorer är korssubventionering, dvs. att annan verksamhet bekostar ett lågt pris för den tillhandhållna tjänsten eller produkten, eller att det rör sig om överskottskapacitet som kan avyttras ”billigt” efter- som den redan finns. Våra överväganden och förslag 7.6.2Vad innebär frival i sammanhanget utarbetade de nordiska konkurrensmyndigheterna rapporten in the Sector – Preparing for a Circular Economy. 4 Den huvudsakliga slutsats som dras i rapporten är att det finns ett avsevärt utrymme för ökad konkurrens inom avfallshanteringssektorn i de nordiska länderna. Införande av mark- nadslösningar kan skapa möjligheter till nya och innovativa lösningar som skulle kunna medföra kostnadsbesparingar, minska resursbristen och generera en totalt sett ökad effektivitet inom avfallshanterings- tjänster. Studier har visat, säger rapporten, att användning av upp- handlingsförfaranden inom avfallshantering kan sänka kostnaderna avsevärt, särskilt kostnaden för insamling enligt rapporten. Markna- der gynnar innovation och kommuner som inte främjar fungerande marknader riskerar att gå miste om bättre lönsamhet på kort sikt och hindra långsiktiga vinster för samhället, såsom innovation. Slutsatserna i rapporten kan i övrigt sammanfattas enligt följande. Förändringar som kan genomföras på kort sikt, såsom ökad och bättre användning av upphandlingsförfaranden och förbättrad kon- kurrensneutralitet, kan bidra till att åstadkomma de fördelar som en ökad konkurrens kan erbjuda. På lång sikt kan emellertid ett antal mer radikala förändringar behövas när det gäller avfallshanterings- systemens uppbyggnad, t.ex. för att främja bättre materialåter- och öka handeln med värdefulla avfallsmaterial. En sådan omstrukturering kan leda till ett antal svåra men nödvändiga kom- promisser och det är viktigt att inte bara titta på de aktuella (eller snävt definierade) avfallsmarknaderna, utan även ta hänsyn till den övergripande effektiviteten och den effekt som ett system har på flera angränsande marknader. Åtgärder behöver genomföras med ett perspektiv som inte bara statiskt har fokus på en viss tidpunkt, utan även på ett dynamiskt sätt följa utvecklingen . Avfallsmarknaden kan beskrivas som en kedja, där varje länk har betydelse för hela systemets funktion. De tre huvudsakliga stegen i avfallsvärdekedjan är insamling, sortering och behandling. Mark- nadsvillkoren för varje enskilt steg varierar kraftigt, inte bara mellan olika länder, utan även på nivå. 4Report from the authorities (2016). Competition in the waste manage- ment sector – preparing for a circular economy. /globalassets/ publikationer/nordiska/nordic-report-2016_waste-management-sector.pdf Våra överväganden och förslag De val som har gjorts historiskt sett kan ha skapat en infrastruk- tur baserad på en affärsmodell som inte stämmer så väl överens med dagens politiska mål att minska mängden avfall. Det kan därför vara nödvändigt att göra större förändringar av befintlig infrastruktur, t.ex. för att frångå en affärsmodell där det centrala konceptet är att ju mer avfall som tas emot, desto större blir vinsten. För att övervinna eller undvika problem med eller snedvridningar av konkurrensen kan det enligt den nordiska rapporten vara nöd- vändigt att skaffa sig en ny syn på äganderätten till avfall. Det kan även vara nödvändigt att säkerställa en enhetlig definition av kom- munalt avfall. I vissa fall innebär det här att hitta sätt att lära sig mer om marknadslösningar, i andra kan det innebära en strategisk om- ställning till att använda marknadslösningar i större utsträckning. På avfallshanteringsmarknader verkar problem med konkurrens- neutraliteten härröra från tre källor. För det första har kommunerna flera och ibland motstridiga roller inom avfallshantering. För det andra har kommunerna ensamrätt till visst avfall. För det tredje har kommunala företag i vissa fall otillbörliga fördelar jämfört med privata företag. De nordiska konkurrensmyndigheterna rekommenderar följande: •Det bör vara obligatoriskt för kommuner att kontinuerligt ut- värdera sin verksamhet, att överväga marknadslösningar, inklusive upphandling av avfallshanteringstjänster, och att lägga fokus på att skapa välfungerande marknader. •För att korrekt utvärdera nuvarande verksamhet och bedöma de möjliga fördelarna måste kommunerna särredovisa avfallshantering. •Som ett grundläggande instrument vid anpassning eller ändring av regelverk bör sektorsmyndigheter främja skapande och upprätt- hållande av avfallsmarknader. Innovation genom konkurrens kom- mer att vara nyckeln för att frigöra avfallsresursernas potential. •Internationell handel som ökar effektiviteten bör uppmuntras och hindren för handel bör undanröjas. 5Vi återkommer till frågor som har relevans i detta sammanhang i avsnittet som rör konse- kvensbeskrivningen av våra förslag i kapitel 10 särskilt avsnitt 10.5. 8Kompletterande åtgärder som bör övervägas 8.1Utredningen har identifierat behov av kompletterande åtgärder har en tydlig ambition för en cirkulär ekonomi. Det behövs många olika åtgärder för att en cirkulär ekonomi ska realiseras. I den här utredningen är det kommunala självstyret en viktig utgångspunkt och avfallshanteringen behöver utformas utifrån de skilda förutsättningar som finns i kommunerna. Det kommunala självstyret syftar till att ge människor ansvar och inflytande över gemensamma frågor och ger kommunen ett stort handlingsutrymme, men kommunerna styrs av nationella mål och lagstiftning inte minst inom avfallsområdet. Inom ramen för vad kommunerna gemensamt kan åstadkomma är det viktigt att de kommunala tillsynsmyndigheterna i alla prak- tiska frågor kan samordna sig för att effektivt kunna utöva tillsyn och dela information och erfarenheter med varandra. En gemensam tolkning av reglerna utgör också grunden för att ge verksamhets- utövare förutsägbarhet i deras avfallsarbete. Vi anser att följande insatser skulle vinna på att utvecklas på central nivå för att minska den administrativa bördan för både verk- samheterna och för kommunernas tillsynsmyndigheter: –Vägleda om hur registrering om frival ska göras. Vilka uppgifter som ska finnas med och vad som är en rimlig prestation av kom- munen, som inom vilken tid anmälande abonnent bör få bekräftelse. –Utforma digitala blanketter och register som kan användas för att göra registreringen och underlätta för tillsynsarbetet. Förslag till rapportering bör tas fram i samverkan med användare av verk- tyget. Kompletterande åtgärder som bör övervägas –Utreda om rapportering kan ske till det centrala avfallsregistret, i stället för till varje kommun. Uppgifterna behövs för Natur- vårdsverkets rapportering till EU och varje kommun behöver också ha tillgång till uppgifterna för tillsynsändamål. Vår bedöm- ning är att uppgifterna i ett sådant register bör vara öppen data och att systemet därför bör ha ett API som kan integreras med andra system, exempelvis verksamheternas och avfallsinsamlarnas egna affärssystem. –Genomföra en uppföljning och tillsynsinsats, efter in- förandet, om hur frivalet fungerar. bör sam- ordna insatsen och vägleda kommunerna och kommunerna kan på frivillig basis ansluta och granska de verksamheter som finns i kommunen. –Genomföra en större informationskampanj om värdet av att förebygga avfall och att sortera ut återvinningsbara fraktioner. En sådan kampanj kan med fördel bedrivas när flera olika avfalls- reformer träder i kraft . Regeringen bör också överväga att på skilda sätt tydliggöra att både verksamheter och hushåll ska källsortera ett antal utpekade avfalls- flöden med störst värde för en cirkulär ekonomi. Som en ytterligare åtgärd på den vägen bör kommunerna överväga att införa en avgift i sina avfallstaxor för de abonnenter som underlåter att sortera ut enligt gällande bestämmelser. Utrymme för kommunerna att genomföra detta torde redan finnas i 27 kap. 4 § första stycket 3 . Möjligen finns också erfarenheter från att inhämta i denna fråga. 9Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag 9.1Grundläggande principer för en fungerande linjär ekonomi gäller även för cirkulär ekonomi Omställningen till ett mer cirkulärt samhälle är nödvändig för att minska resursanvändningen och därmed begränsa klimat- och miljö- påverkan. Omställningen kräver genomgripande förändringar i vårt samhälle. Vi har beskrivit mål och strategier som syftar till denna utveckling i kapitel 5 och i avsnitt 9.2 beskriver vi några av de åtgärder och förändringar som håller på att genomföras eller ska genomföras . Regeringen har tagit fram en strategi och en handlingsplan för cirkulär ekonomi där viktiga områden och åtgärder pekas ut. I avfallsdirektivet lyfts avfallshierarkin fram som den priori- teringsordning för lagstiftning och politik som medlemsstaterna ska ha avseende förbyggande och hantering av avfall. Enligt avfalls- hierarkin ska avfall alltid först och främst förebyggas. Förebyggande åtgärder handlar om att –minska mängden avfall –minska mängden farliga kemiska ämnen i material och produkter –minska de negativa effekter på människors hälsa och miljön som avfall ger upphov till. Genom avfallsförebyggande åtgärder minskas mängden avfall men framför allt mängden resurser som går åt vid produktionen av pro- dukter. I en studie där man beräknat hur mycket avfall som bildas i produktionen genom ett så kallat avfallsfotavtryck hade elektroniska produkter det högsta avfallsfotavtrycket (kg avfall/ produkt) en Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag bärbar dator , en mobiltelefon och en borrmaskin . nötkött visade sig vidare generera avfall och ett par bomullsbyxor avfall, som exempel. har undersökt flöden som går till energiåtervinning och konstaterar att cirka hälften av deras produkter skulle kunna återbrukas med olika insatser som att tvätta och reparera. De beräknar att en åter- ställd/reparerad IKEA-produkt har halva klimatfotavtrycket mot en ny produkt.1 Fler avfallsförebyggande exempel finns beskrivna i en rapport från RE:Source. Vid förebyggande av avfall kan även användningen av farliga kemiska ämnen minskas. I Kemikalieinspektionens kartläggningsupp- drag undersöktes användningen av farliga ämnen i olika material och i branscher. Kartläggningen syftade till att hitta farliga ämnen som inte är begränsade. Kartläggningen visar att ett stort antal kemiska ämnen, varav många har farliga egenskaper, användes i olika material såsom papper och papp, gummi och silikon, samt i plaster.3 I en tidigare undersökning identifierade Kemikalieinspektionen att drygt 3 500 kemiska ämnen används inom textilproduktion. 4 Av dessa hade 368 ämnen särskilt farliga egenskaper vilket innebär att ämnena exempelvis har egenskaper som påverkar fortplantningen, orsakar cancer eller inte bryts ned i naturen. 9.1.1Hinder för en cirkulär ekonomi Denna utredning har i uppgift att lämna förslag som kan bidra till cirkulär ekonomi genom att yrkesmässiga verksamheter får ökade möjligheter att ta hand om sitt kommunala avfall. EU har beräknat att övergången till en utökad cirkulär ekonomi skulle innebära stora ekonomiska och miljömässiga fördelar. I ekonomiska termer beräknas det kunna handla om i storleksordningen och hundratusentals arbetstillfällen, motsvarande av den pro- 1Inskickat material till utredningen av experten , . Dnr Komm2020/00620/M 2020:05-4 2RE:Source (2020) Underlag för utveckling av policy för förebyggande av avfall. Slutrapport för projekt . C480.pdf (). 3Kemikalieinspektionen (2020). Regeringsuppdraget om kartläggning av farliga ämnen 2017 – 2020 Slutredovisning. Rapport 3/20. 4Kemikalieinspektionen (2014) Chemicals in textiles – Risks to human health and the environ- ment Report from a government assignment. Report 6/14. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag duktion som finns inom EU i dag.5 Men trots såväl starka ekono- miska som miljömässiga skäl för en mer effektiv resursanvändning är utvecklingen långsam. En slutsats från en nyligen publicerad artikel är att även hinder som kan verka små, kan stoppa framväxten av en cirkulär ekonomi.6 Artikeln utgår från ekonomisk teori och är en sammanställning och utvärdering av många forskningsstudier om hinder för en cirkulär ekonomi. Enligt författarna så fungerar en cirkulär ekonomi på i princip samma sätt som den traditionella linjära ekonomin. För att en ekonomi ska fungera så krävs grund- läggande krav som äganderätt, tydliga regelverk samt prissignaler genom konkurrens. Fri etableringsrätt och privat ägande gör det möjligt för entreprenörer att erbjuda nya tjänster och möjligheten för kunder att välja det pris och de lösningar som passar dem bäst. Ett tydligt regelverk med krav på öppen information, aktiv tillsyn så att spelreglerna följs och gemensamma standarder, samt strikta miljökrav som internaliserar de externa kostnaderna skapar tillsam- mans en förutsägbar och rättvis spelplan. Om någon av dessa essen- tiella delar saknas på en marknad kan man förvänta sig att den cirkulära, i likhet med den linjära, ekonomin hämmas. Hinder för en cirkulär ekonomi kan delas in i följande områden: Institutionella hinder kan utgöras av monopol, otydliga regler, och otillräcklig tillsyn. Många företag har internationella leverantörs- kedjor och då kan olika regler i olika länder utgöra institutionella hinder. Marknadsmässiga hinder hänger nära samman med de institutionella, men kan också bestå i felaktig prissättning och av- saknad av ekonomiska incitament. Ett tekniskt hinder är om pro- dukter och varor inte är designade för lång livslängd, uppgradering eller materialåtervinning. Andra hinder som har teknisk karaktär är exempelvis felaktiga investeringar och brist på standarder. 5KOM (2020). En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För ett renare och mer konkurrenskraftigt . COM/2020/98 final. 6Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Volume 292, 21 January 2021. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag av IT-system, system som är föråldrade eller som inte är kompatibla med andra, som kan användas i uppföljning och utvärdering är ytterligare ett tekniskt hinder. De kulturella hinder som kan finnas kan handla om brist på intresse i företagen och ovilja att samarbeta mellan olika industrier och företag.7 I denna utredning har vi konstaterat att ett frival skulle kunna undanröja vissa institutionella hinder genom att företagen får äganderätt över sitt avfall och det finns utökad möjlighet för kon- kurrens som kan göra att företag kan erbjuda nya tjänster och anpassa lösningar för olika kunder. Förlängda producentansvar bygger på att den individuella producenten behåller ansvaret av de resurser de sätter in och om avfall förebyggs eller minskas tillfaller fördelen producenten. Om producenten tvärtom misslyckas med att producera varor där resurserna går att utnyttja efter att varan blivit avfall, ska avfallskostnaderna tillfalla producenten, det vill säga för- orenaren ska betala. I praktiken är dock många producentansvar ut- formade med ett kollektivt ansvar och då blir återkopplingen till den enskilde producenten inte tydlig, vilket leder till en lägre inno- vationskraft.8 9 10 9.1.2Information behövs för en fungerande marknad och innovation Det finns fler hinder för en fungerande cirkulär ekonomi och som utredningen belyser. Exempelvis saknas information om av- fallsmängder, kvalitet och standarder för dokumentation och handel. Avfall måste mätas, klassas och spåras på ett enhetligt och öppet sätt för att möjliggöra enkel informationsspridning så att efterfrågan och utbud kan matchas och prissättningen kan fungera. Ett fritt utbyte av information är en nödvändighet för en funge- rande marknad och innovation. Skälen för ökad transparens kan sammanfattas i tre punkter: 7Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Volume 292, 21 January 2021. 8Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in : Policy Principle to Promote Environmental Improvements of . IIIEE dissertations 2000:2. 9Milios, L. (2018). Advancing to a Circular Economy: three essential ingredients for a comprehensive policy mix. Sustain Sci 13, 861–878 (2018). 10OECD (2016). Extended Producer Responsibility. Updated Guidance for . Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag 1.Relevant information om överskott och behov av material är väsentligt för marknadens aktörer vid prissättning. 2.Tillsynsmyndigheterna ges betydligt bättre förutsättningar om det finns spårbarhet och sekretessen begränsas. 3.Medborgare och konsumenter behöver ha tillgång till information om olika leverantörer för att kunna välja det mest effektiva. Till- gänglig avfallsstatistik skapar också förutsättningar också för andra initiativ för cirkulär ekonomi. I denna utredning föreslår vi att en årlig rapporteringsskyldighet om mängder, ursprung och sammansättning ska råda brist på den av- saknad av information som är ett problem för att kunna fatta väl- informerade beslut. För att kunna göra denna rapportering behöver avfallet mätas och vägas vilket också är en förutsättning för att kunna förändra och förebygga avfallet. Forskning visar att avfallsmängderna minskar vid införandet av en viktbaserad avfallstaxa. Minskningen beräknas enligt flera olika studier att ligga mellan 20–31 procent.11 Andra åtgärder såsom informationsinsatser som infördes som den viktbaserade taxan bidrog troligen också för en del av minskningen. Det har visat sig att när hushållen får en differentierad taxa i form av en lägre avgift om de sorterar ut matavfallet från rest- avfallet har detta gett effekt i form av utökad utsortering.12 kan i vägledning till kommunernas miljö- förvaltningar i detalj beskriva hur rapportering och öppenhet om avfallsflödena ska kunna åstadkommas och att företag kan begära sekretess för affärskritiska delar såsom prissättning. Grunden för de uppgifter som ska finnas i anmälningarna om frival och rappor- teringen ska användas dels som underlag för tillsynen av verksam- heten. Uppgifterna bör vara publikt åtkomlig i digitalt format för att samhället på företagsnivå ska kunna se vilka avfallsflöden som skapas och hur olika fraktioner återvinns. Detta är enligt vår uppfattning uppgifter som bör finnas för alla avfallsflöden . är ett av de mest digitala länderna i världen, men när det gäller tillgäng- lighet till data från offentlig förvaltning så placerar sig näst En vägledning till viktbaserad avfallstaxa inför beslut, vid införande och drift. 12Avfall (2020). Miljöstyrande avfallstaxor - Användning, effekt och goda exempel. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag sist i en större studie över 33 länder. 13 Fördelarna med öppna data kan handla om förbättrad effektivitet inom offentlig förvaltning, ekonomisk tillväxt i den privata sektorn och en mer omfattande social trygghet. Utredningen ser att ökad digital tillgänglighet till infor- mation om materialflöden och avfallsflöden (som inte är affärskänsligt såsom pris och andra avtalsvillkor) kan bidra i dessa delar. 9.1.3Otydlighet i ansvarsfrågan hindrar utvecklingen Vad gäller lagstiftningen har otydligheten i ansvarsfrågan om hus- hållsliknande avfall hindrat både kommuner och företag att vilja investera långsiktigt i nya lösningar. Vidare visar våra studier, bland annat från våra nordiska grannländer, att om det inte finns tydliga krav eller incitament på sortering hindras den cirkulära ekonomin eftersom de ekonomiska förutsättningarna för det önskvärda beteendet kan saknas. Detta gäller även när det finns krav men reglerna inte efterföljs och tillsyn saknas. En annan viktig förutsättning för en cirkulär ekonomi är stor- skaliga satsningar på forskning och utveckling. Kunskap är en publik nyttighet som gör det svårt för enskilda företag att skydda på ett sätt som motiverar stora investeringar. Samhället måste därmed investera i forskning för att investeringarna ska ske i en tillräcklig omfattning. 9.2Utvecklingen utan förändring (nollalternativ) Som tidigare nämnts i denna utredning pågår en rad förändringar på avfallsområdet och aktiviteter bland annat för att minska klimat- utsläppen, andra miljörisker och att skapa en cirkulär ekonomi. Lagstiftningen inom EU och i är under förändring. Många andra styrmedel och aktiviteter pågår som gör det omöjligt att göra en bra prognos av vad som kommer hända vid ett så kallat noll- alternativ, det vill säga om varken frival eller utökad dispens införs. Isamband med corona-pandemin har stora förändringar kunnat ses i avfallsmängderna, bland annat har restaurangavfallet minskat i med anledning av människors minskade antal restaurangbesök. Pandemin lägger en ytterligare 13OECD (2019) Government at a Glance 2019. /gov/government-at-a-glance- 22214399.htm. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag osäkerhet över utvecklingen framåt. Om det går att begränsa smitt- spridningen tror många att näringslivet kommer få en rejäl skjuts, vilket i sin tur kan innebära mer avfall. menar andra att pandemin innebär möjligheter att göra saker på nya sätt. Nedan redogör vi för några av de förändringar som är lite mer påtagliga och som vi tror kan påverka utvecklingen. Under varje avsnitt gör vi en bedömning om händelsen kommer leda till ökade möjligheter att förebygga avfall eller öka materialåtervinningen av verksamheters kommunala avfall. Symbolerna som används är –Positiv utveckling (+) –Neutral eller osäker utveckling (+/-) –Negativ utveckling (-) 9.2.1Betydande regelförändringar som förväntas Det pågår en rad förändringar inom svensk och europeisk avfalls- lagstiftning för att förbättra resurshanteringen med syfte att förebygga avfall, öka återanvändningen och slutligen kunna nyttja avfallet som en råvarukälla. I har en rad anpassningar införts och fler är på gång för att bland annat införliva nya krav till följd av revidering av sex EU-direktiv på avfallsområdet. En större för- ändring i svensk lagstiftning genomfördes . Exempel- vis infördes höjda återvinningsmål för kommunalt avfall och för- packningar, samt ny en beräkningsmetod för vad som ska anses vara återvunnet material. Innebörden av begreppet kommunalt avfall infördes även det nya begreppet kommunalt avfall i svensk avfallslagstiftning.