sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Som dagens regelverk i EU ser ut ska förnybara drivmedel beskattas på samma sätt som det fossila drivmedel (bensin eller diesel) som det ersätter och undantag för detta måste prövas regelbundet. har det för varit möjligt att ha skatte- nedsättning för rena och höginblandade biodrivmedel men hur det kommer att se ut framöver är oklart. Det är inte möjligt att både använda sig av skattenedsättning och reduktionsplikt för att gynna användandet av förnybara drivmedel, vilket är förklaringen till att de förnybara drivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten är belagda med samma skatt (per liter) som bensin och diesel. Med dagens regelverk är det däremot inget som hindrar att drivmedels- skatter används för att öka elektrifieringen av transportsektorn Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel eftersom relationen mellan skatt på drivmedel och skatt på el inte är reglerad på EU-nivå. För att en skattedifferentiering ska leda till att fossila drivmedel ersätts av förnybara dito krävs att det är möjligt att differentiera skatten så pass mycket att konsumtion av förnybara drivmedel blir lika attraktivt eller attraktivare för drivmedelskonsumenten än konsumtion av fossila drivmedel. övervakar att nuvarande skattenedsättning för höginblandade biodrivmedel inte leder till överkompensation och baserat på rapporten för 201932 kan konstateras att en fullständig skattebefrielse från både energi- och koldioxidskatt för E85, B100 och HVO100 sannolikt inte ledde till överkompensation för något av drivmedlen. I stället fanns även vid fullständig skattebefrielse en kostnadsnackdel kvar för de högin- blandade biodrivmedlen. En differentierad drivmedelsbeskattning skulle därmed med nuvarande priser kräva att förnybara drivmedel har en skillnad i skattesats jämfört med fossila drivmedel som är större än dagens totala beskattning av bensin och diesel. En sådan differentiering kräver tidsbegränsade statsstödsgodkännanden av EU vilket var ett av skälen till att den tidigare skattebefrielsen för låginblandade biodrivmedel ersattes av reduktionsplikten 2018. En ökad klimatambition globalt borde leda till ökad efterfrågan på biomassa med ökade priser på råvaran för biodrivmedel och ökade biodrivmedelspriser. bedöms minskad efterfrågan på oljeprodukter som följd av ambitiösa klimatåtgärder, påverka mark- nadspriset på fossila drivmedel nedåt.33 Både dessa processer skulle sammantaget kräva en ännu högre differentiering av skattenivåer för att substitution av drivmedel skulle bli aktuell . kan ökad efterfrågan leda till nya och utvecklade produktions- metoder som kan sänka produktionskostnaderna och öka utbudet. 32Energimyndigheten (2020b). Inte heller bedöms preliminärt skattenedsättningen ha lett till överkompensation för något av de analyserade drivmedlen enligt (2020d). 33IEA (2019). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Utredningen bedömer att differentierad beskattning inte är en framkomlig väg Med dagens bedömer utredningen inte att differen- tierad beskattning är en framkomlig väg för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Skattenedsättningen för förnybara drivmedel kan heller inte vara högre än att de blir likställda prismässigt vid pumpen, det är alltså inte möjligt att ha en skattedifferentiering som leder till att det förnybara alternativet blir billigare än det fossila drivmedlet. De tidsbegränsade skattenedsättningarna har tidigare inte gett stabila förutsättningar för inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel vilket var ett viktigt skäl bakom införandet av reduktions- plikten. Utredningen bedömer att argumenten för att ersätta skatte- nedsättningen för låginblandade biodrivmedel med reduktionsplikt är relevanta och det därför inte är lämpligt att nu åter- vända till nedsättningar av energi- och koldioxidskatt för att göra förnybara drivmedel konkurrenskraftiga jämfört med fossila dito. Det är också svårt att ge långsiktiga besked om vilken skatte- skillnad som bör gälla eftersom detta beror på prisutvecklingen för både förnybara och fossila drivmedel. Eftersom skattedifferentie- ringen baseras på skillnaden i produktionskostnad för biodrivmedlet jämfört med marknadspriset för den fossila motsvarigheten är det heller inte möjligt att ge en större skattenedsättning för förnybara drivmedel med extra låga livscykelutsläpp. Här har alltså reduktionsplikten en klar fördel så länge som en stor del av biodrivmedlens utsläpp inte regleras på andra sätt än genom styrmedel i transportsektorn. Ytterligare ett problem med att använda en differentierad beskattning för att åstadkomma en utfas- ning är att det inte är ett styrmedel som ger en kontinuerlig avtrapp- ning av användandet av fossila drivmedel utan i stället, beroende på hur priserna utvecklas och i vilken utsträckning som skattesatsen hinner anpassas, kan ge stora svängningar i försäljningen av fossila drivmedel över åren. Sammantaget bedömer utredningen därför att differentierad be- skattning av drivmedel utifrån dess innehåll av fossilt kol alternativt livscykelutsläpp av växthusgaser, inte är ett lämpligt styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. Däremot har beskattningen av drivmedel en viktig roll att spela både i ett fiskalt perspektiv och för att internalisera vissa andra av trafikens Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Beskattning av drivmedel, oavsett om de är fossila eller förnybara, ger också incitament till elektrifiering, energieffek- tivisering och minskat trafikarbete. Reduktionsplikten ställer krav på att drivmedelsleverantörerna ska uppnå en viss växthusgasreduktion i procent genom inbland- ning av förnybara drivmedel i bensin och diesel. Dagens reduktions- plikt omfattar bensin och diesel som används i vägtrafiken, för arbetsmaskiner samt fritidsbåtar. Diesel som används i bantrafik och bränslen för kommersiell sjöfart liksom uppvärmning omfattas inte av reduktionsplikt. För flyg har en separat reduktionsplikt före- slagits.34 Eftersom reduktionsplikten anger vilken växthusgasreduk- tion som ska uppnås räknat i ett livscykelperspektiv35 behöver in- blandningen av biodrivmedel i volymprocent räknat hamna högre för att den procentuella utsläppsreduktionen ska nås, då framställ- ningen av biodrivmedel i princip inte kan ske helt utan utsläpp av växthusgaser.36 Detta innebär att en reduktionsplikt, som den är utformad inte kan sträcka sig till en utsläppsreduktion på . En full- ständig utfasning av fossila drivmedel kan som mest ge en utsläpps- minskning på om enbart biodrivmedel med den allra bästa klimatprestandan används. Ett mer realistiskt reduktions- tal som också är det som beräknar för en reduktionsplikt i princip utan fossila drivmedel är , där reduktionsnivån är något högre för diesel () och lägre för bensin ().37 Att reduktionsplikten kan med olika kombinationer av fossila och förnybara drivmedel som ger samma sammanlagda ut- 34Proposition 2020/21:135. 35Även biodrivmedel ger upphov till utsläpp när det framställs och transporteras. 36Under 2018 beräknas exempelvis andelen biodrivmedel i diesel ha uppgått till 23 volym- procent medan reduktionsnivån var . Den nu överenskomna indikativa reduk- tionsnivån till 2030 i diesel på kommer av den anledningen leda till att inbland- ningen av biodrivmedel i diesel behöver hamna och kanske uppemot 80 pro- cent beroende på hur det biodrivmedel som blandas in framställs. kan man dock tänka sig att användning av koldioxidinfångning och lagring eller användning av biogen kol- dioxid (bio-CCS/bio-CCU) eller biokolsproduktion av restprodukter kan möjliggöra bio- drivmedel med livscykelutsläpp som ligger kring noll. 37Energimyndigheten (2019a), s. 46. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel släppsreduktion innebär att även en mycket hög reduktionsnivå kan tillåta en viss användning av fossila drivmedel. Även om reduktionsplikten har en avgränsad inriktning genom att den direkt syftar till att öka andelen förnybara drivmedel i bensin och diesel så ger den genom att den låter merkostnaden för förny- bara drivmedel slå igenom på drivmedelspriset också incitament till åtgärder som minskar användningen av drivmedel såsom elektri- fiering, val av bränsleeffektivare fordon och minskat trafikarbete. För att minska genomslaget på priset vid pump har dock de höj- ningar av reduktionsnivåerna som genomförts i vissa fall kombinerats med en sänkt drivmedelsbeskattning. Fullt ut har där- för inte prisökningen genom en större andel förnybara drivmedel slagit igenom i konsumentpriset för bensin och diesel. Tekniska hinder för en hög reduktionsplikt En tidsmässig problematik handlar om huruvida det kommer att finnas en tillräcklig tillgång till förnybara drivmedel för att uppfylla reduktionsplikten på grund av begränsad produktionskapacitet och hållbart producerade råvaror. Det gäller särskilt förnybar bensin, som kan komma att behöva spela en relativt stor roll om de nu föreslagna målen ska uppnås och där dagens produktion är närmast obefintlig. Delvis kan detta problem hanteras genom den flexibilitet som byggts in genom flexibla kvoter och möjlighet att överlåta utsläppskvoter. Det förslag som lämnas i reduktionsplikts- propositionen innebär till exempel att reduktionsplikten för ett drivmedel kan täckas genom överlåtelse av utsläppsminsk- ningar som överstiger reduktionsplikten för ett annat drivmedel.38 Med ännu högre reduktionsnivåer kan det dock bli allt svårare att täcka reduktionsplikten för bensin genom överprestation på diesel- sidan om inte aktörerna kan använda höginblandade eller rena bio- drivmedel för att uppfylla reduktionsplikten, något som till viss del redan görs genom diesel med högst innehåll av HVO. 38Viss begränsning finns för bensin där reduktionsplikten behöver uppfyllas med minst 6 pro- cent av plikten genom inblandning i bensin. 2020/21:180, s. 22. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Reduktionsplikten låter merkostnaden för förnybara drivmedel slå igenom på drivmedelspriset Påverkan på industrins konkurrenskraft och fördelningsaspekter kommer framför allt bero på de prishöjningar som sker och kommer motsvara de merkostnader de förnybara drivmedlen har jäm- fört med de fossila drivmedlen. De högre reduktionsnivåerna för diesel än bensin som föreslagits innebär att även pris- påslaget kommer att bli väsentligt högre för diesel jämfört med bensin, något som vidare diskuteras i konsekvensanalysen. Goda möjligheter till elektrifiering minskar de negativa effekterna av högre drivmedelspriser. Betydelsen för de offentliga finanserna påverkas i sin tur av i vilken grad dessa prishöjningar kompenseras med skatte- sänkningar och hur försäljningsvolymerna påverkas av ett högre drivmedelspris. Utvecklingen av reduktionsplikten är beroende av flera olika regelverk inom EU, bland annat till de som reglerar bränslekvalitet och de hållbarhetskriterier för biobränslen som regleras i EU:s direktiv om förnybara energikällor. Dessa regelverk påverkar såväl vilka kvantiteter av olika förnybara drivmedel som kan blandas in och vilka drivmedel som får tillgodoräknas. I kapitel 8 föreslår utred- ningen dessutom att tillämpar dessa regler så att de driv- medel som introduceras under reduktionsplikten i i första hand är sådana som kan betraktas som långsiktigt hållbara med låga livscykelutsläpp och låg påverkan på markanvändningen (s.k. avan- cerade biodrivmedel och olika typer av elektrobränslen). Inblandningsnivåerna i den beslutade reduktionsplikten har beräknats med hänsyn till vad som maximalt är möjligt inom gällande bränslespecifikationer.39 därefter krävs så- ledes att det finns förnybara drivmedel på marknaden som kan blan- das in i större mängd och som uppfyller drivmedelsspecifi- kationerna. Som alternativ eller komplement kan tänkas, vilket i och för sig inte är osannolikt, att standarder och specifikationer till dess uppdateras för att tillåta högre inblandning än i dag.40 39De föreslagna nivåerna ligger något i överkant i förhållande till vad som är möjligt att uppnå inom befintliga drivmedelsspecifikationer för vissa aktörer. Detta eftersom det är svårare att uppnå en hög inblandning av HVO för de aktörer som själva blandar in HVO i fossil diesel jämfört med de som själva producerar diesel. Även för inblandning av biobensin ställs särskilda krav på den fossila bensin som krävs för så pass hög inblandning som reduk- tionsplikten kräver. 2020/21:180. 40Energimyndigheten (2019b), s. 36. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Vilka drivmedel kan inkluderas Ett annat sätt att öka reduktionspliktsnivåerna är att inkludera även höginblandade och rena biodrivmedel i reduktionsplikten. Detta kan komma att ske endera genom ett politiskt beslut eller genom att drivmedelsbolagen på eget initiativ introducerar ”mellaninblandade” drivmedel som juridiskt ryms inom reduktionsplikten men som inte uppfyller kraven hos bränslespecifikationerna för bensin och diesel. Det kan till exempel handla om bensin/etanolblandningar med etanolinblandning men under den gräns som gör att drivmedlet inte längre utgör en bensin. Ett sådant drivmedel kan användas av E85-fordon och då ersätta E85. Ett annat alternativ som redan förekommer är att erbjuda diesel med en mycket hög inbland- ning av HVO (upp till och ) som kan tankas av fordon som är godkända för HVO100, se kapitel 8. På detta sätt kan de hög- inblandade biodrivmedlen bakvägen komma in i reduktionsplikten. Att inkludera höginblandade biodrivmedel kan underlätta gemen- samma reduktionsnivåer för bensin och diesel genom att det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduktionskraven. Höginblandade biodrivmedel som inkluderas i reduktionsplikten kan inte omfattas av skatte- nedsättning. Ett argument som förts fram mot att inkludera höginblandade biodrivmedel i reduktionsplikten är att det skulle göra det svårare för transportköpare som vill säkerställa att deras köp av rena biodriv- medel minskar den samlade användningen av fossila drivmedel. Det kan gälla t ex kollektivtrafikföretag eller åkerier som valt att profilera sig med att enbart använda fossilfria drivmedel och som med dagens skattenedsättning kan göra så till en låg kostnad eftersom staten står för en stor del av merkostnaden genom skattebefrielsen. Med allt högre reduktionsnivåer blir det dock i längden ohållbart att sam- tidigt behålla skattenedsättningen för höginblandade biodrivmedel då skillnaden i utsläpp och produktpris kommer att minska över tiden mellan höginblandade biodrivmedel och drivmedelsbland- ningen inom reduktionsplikten. Ur ett samhällsekonomiskt per- spektiv finns heller inte skäl att biodrivmedel som används hög- inblandat eller rent möter andra incitament än biodrivmedel som används som drop-in, i synnerhet för de biodrivmedel som både kan användas rent och som drop-in. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Ett mer relevant argument mot att inkludera höginblandade bio- drivmedel är att detta skulle kräva att de små företag som säljer rena biodrivmedel, mestadels HVO100, kan sälja sin överprestation till de drivmedelsdistributörer som säljer även fossila drivmedel för att få lönsamhet. Ojämlika marknadsförhållanden kan försvåra detta. För höginblandade biodrivmedel baserade på etanol (E85 och ED95) finns dessutom en särskild problematik genom att de genom sitt låga energiinnehåll blir oproportionerligt högt beskattade om de ska beskattas med samma belopp per liter som bensin respektive diesel. Utöver att inkludera höginblandade eller rena flytande biodriv- medel i reduktionsplikten skulle det vara möjligt att även inkludera gasformiga drivmedel och elektricitet. Principiellt ökar kostnads- effektiviteten ju fler drivmedel och energibärare som inkluderas. De kaliforniska och tyska motsvarigheterna till reduktionsplikt inklud- erar även elektricitet som används i transporter vilket ger ett starkt incitament till att bygga ut laddinfrastruktur, se nedan. Vid en inklu- dering av elektricitet väcks dock frågan om vilka aktörer som i så fall ska inkluderas, är det enbart elektricitet från publik snabbladdning som tillgodoräknas eller ska drivmedelsbolagen även kunna tillgodo- räkna sig laddning som sker hemma eller på arbetsplatser genom någon form av handel med elbolag? Varken biogas eller vätgas som används i transportsektorn omfattas heller av dagens reduktionsplikt. Särskilda kvoter eller tak för vissa råvaror Flera andra EU-länder, däribland och har särskilda kvoter för avancerade biodrivmedel i sina reduktions- eller kvot- plikter. Syftet med en särskild kvot för vissa förnybara drivmedel är att ge särskild stimulans för drivmedel som har särskilt goda miljöegenskaper men där produktionskostnaderna ännu är för höga för att dessa ska vara konkurrenskraftiga. Genom en sär- skild kvot kan en initialmarknad skapas för att möjliggöra teknik- utveckling som kan sänka produktionskostnaderna. Ett annat sätt att stödja förnybara drivmedel från vissa råvaror mer än andra är att sätta tak för användningen av drivmedel baserade på vissa råvaror. Utredningen förordar att en liknande kvot införs även i , se kapitel 8. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Förutsatt att bränslespecifikationerna kan upprätthållas, är frågan huruvida genom bränslekvalitetsdirektivet41 ändå för- hindrar en full utfasning av fossila drivmedel genom en full eller nära full reduktionsplikt. har i praxis indikerat att en nationell kvotplikt för biodrivmedel, med hänsyn till direktivets reg- ler, är tillåten endast så länge den ”inte ställer krav på varje liter driv- medel som säljs, utan enbart på den totala mängd bränsle som säljs ”.42 Vid en strikt tolkning skulle en full eller nära nog full nationell reduktionsplikt därmed inte vara möjlig. Med tanke på att reglerna om bränslekvalitet syftar till att skydda specifikationerna i drivmedel snarare än drivmedlen i sig, kan kravet dock tolkas så att det inte handlar om att just ”fossila” liter fortsatt måste kunna säljas, utan om att säkerställa viss flexibilitet i enlighet med de tillåtna spannen i direktivets bränslespecifikationer och i enlighet med direktivets grundläggande syfte att undvika landsegna specifika- tioner som kan hindra handeln. Se avsnitt 7.5 för en vidare analys. Utformningsalternativ för en reduktionsplikt för utfasning Tabellen nedan sammanfattar de viktigaste utformningsalternativen för en reduktionsplikt och beskriver både den svenska reduktions- plikten som den planeras genomföras och tänkbara alternativa utformningar. 41Europaparlamentets och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12/EEG (bränslekvalitets- direktivet). 42Mål , C 26/11, ECLI:EU:C:2013:44, punkterna 37–47. SOU 2021:48Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Olika sätt att utforma en reduktionsplikt ning till 2030* + Höginblandade och rena Flyg (nu egen reduktions- andra EU/EES-länder Särskilda kvoter för vissa Kvot för avancerade biodriv- Tak för vissa råvaror * Förslag enligt Prop. 2020/21:180. Regelverk för successivt ökad användning av förnybar energi i transportsektorn i EU Förslag om att skärpa EU:s gemensamma regelverk på området, för- nybartdirektivet (REDII), kan komma att läggas fram . De nivåer som kan vara aktuella vid en skärpning ligger långt under de nivåer som den svenska reduktionsplikten kan komma att leda till 2030. Kraven i REDII omfattar dessutom även användning av el och tillåter användning av multiplikatorer för avancerade bio- drivmedel och syntetiska bränslen. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Även förslaget till skärpt reduktionsplikt i till 2030 inkluderar eldrift. 7.4.4System med överlåtbara utsläppsrätter Medan reduktionsplikten reglerar utsläppen för de drivmedel som omfattas och därigenom tvingar fram en allt lägre andel fossila driv- medel kan mängden utsläpp även i princip regleras mer direkt från drivmedelsförsäljningen genom ett system med utsläppsrätter. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter har det gemensamt med koldioxidsprissättning att det låter alla aktörer möta ett gemen- samt pris för sina koldioxidutsläpp, något som ger goda förutsätt- ningar för kostnadseffektiva utsläppsminskningar. En viktig skillnad mellan koldioxidbeskattning och utsläppshandel är att medan beskattning ger säkerhet om den högsta marginalkostnaden för ut- släppsminskningar men däremot en osäkerhet kring hur stora ut- släppen i slutändan blir gäller motsatsen för ett utsläppshandels- system. I ett system med utsläppsrätter regleras mängden utsläpp direkt medan priset på utsläppsrätterna och därmed kostnaderna för aktörerna beror på hur dyrt och svårt det visar sig vara att minska utsläppen. Utsläppshandelssystem har dock i många avseenden liknande eller samma egenskaper som en skatt och olikheter handlar om hur systemen designas. En del av de handelssystem som införts i olika delar av världen har i praktiken utvecklats till att närma sig en koldioxidbeskattning genom att s.k. golvpris och takpris införts i systemen.43 Oavsett om en skatt eller ett utsläppshandelssystem används för att nå nollutsläpp så kan kostnaden för de sista utsläppsminsk- ningarna som krävs för att nå målet bli hög. Marginalkostnaden beror dock av hur framgångsrik övrig styrning är (i kombination med utsläppshandeln) när det gäller att stimulera teknisk innovation och sprida ny teknik på marknaden. 43Se World bank (2020). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel System med utsläppsrätter kan säkerställa en utfasning som utsläppen prissätts En avgörande skillnad mellan system med överlåtbara utsläppsrätter och skatter som styrmedel är dock utsläppsrättssystemens säkrare måluppfyllelse (om de är kopplade till tillräckliga sanktionssystem). Ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan alltså i praktiken mot- svara ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel den dag inga nya utsläppsrätter utfärdas. Drivkraften i ett system med överlåtbara utsläppsrätter är de krav som ställs på systemets deltagare att redovisa utsläppsrätter mot- svarande sina utsläpp. Utsläppsrätter tillförs systemet av regleraren (staten, EU etc.) antingen genom gratis tilldelning till deltagarna utifrån förutbestämda principer44 eller genom försäljning (i allmän- het genom auktionering). Mängden tillförda utsläppsrätter avgör hur stora utsläpp som tillåts. En deltagare med underskott på utsläppsrätter kan välja att minska sina utsläpp eller köpa utsläppsrätter, antingen av andra del- tagare med överskott eller vid auktionerna. Måluppfyllelsen säker- ställs genom tillräckligt höga avgifter för de deltagare som inte klarar av att redovisa utsläppsrätter motsvarande utsläppen för att göra det ekonomiskt ogynnsamt att misslyckas med att klara sina åtaganden. Ökade politiska ambitioner avseende utsläppsminskningar speglas i systemet genom att mängden utsläppsrätter som tillförs minskas successivt. På detta sätt fungerar utsläppshandeln inom EU (EU ETS). System med överlåtbara utsläppsrätter kan alltså ses som en kom- bination av en reglering och ett ekonomiskt styrmedel. På system- nivå innebär det en reglering av de totala utsläppen från de utsläpps- källor som ingår. För den enskilda aktören finns dock ingen reglering av utsläppsnivåerna utan för denne fungerar systemet som ett ekonomiskt styrmedel där priset på utsläppsrätter sänder signaler till aktören om huruvida det är lämpligt att genomföra utsläpps- minskande åtgärder eller köpa utsläppsrätter på marknaden. Mark- nadspriset på utsläppsrätter bestäms i huvudsak av mängden ut- släppsrätter som tillförs systemet och kostnaderna för att minska utsläppen hos de olika anläggningar som ingår. Enkelt uttryck driver högre miljöambitioner och färre utsläppsrätter priset uppåt medan