sou · H9B372 · 2021-09-07 00:00:00 — I praktiken är det som redovisats, inte alla lärosäten som gjort så. Det finns knappast heller anledning till att alla behöver anordna prov. Att bistå kan också innefatta andra insatser än att ett lärosäte självt anordnar provet. En dialog kan behöva föras mellan UHR och lärosäten, såväl de som anordnar prov och de som inte gör det om vilka samlade insatser som behövs för att genomföra provet. I avsnitt 7.5 behandlas frågan om samverkan mellan lärosäten. 7.4UHR ska samråda med lärosätena om föreskrifter Förslag: UHR ska fortsatt få meddela föreskrifter om högskoleprovet. Det ska ske i nära samverkan med lärosäten som använder provet för urval. UHR får enligt 7 kap 22§ högskoleförordningen meddela ytterligare föreskrifter om högskoleprovet. Att UHR får ansvar för att genomföra högskoleprovet och att lärosätena ska biträda UHR innebär att UHR har ett tydligt formellt ansvar att ange rutiner och arbetssätt som bedöms nödvändiga för att genomföra provet och som behöver gälla för samtliga lärosäten som bistår vid provets genomförande samt att utfärda de föreskrifter som behövs för att få ett rättssäkert genomförande och för att säkerställa likabehandling. Det innebär att UHR fortsatt ska få meddela ytterligare föreskrifter utöver vad som är reglerat i högskoleförordningen. Som redovisats tidigare är det i detta arbete nödvändigt med en med en nära dialog mellan UHR och de provanordnande lärosätena om hur genomförandet ska gå till och hur UHR:s föreskrifter ska utformas. Lärosätena som anordnar högskoleprovet behöver ha ett inflytande över sådana beslut som de sedan har att genomföra. UHR behöver ha ett nära samarbete med lärosätena för att kunna få underlag för och synpunkter på vad som fungerar eller inte fungerar när det gäller anordnade av högskoleprovet som lärosätena till stor del kommer att svara för. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att det av högskoleförordningen framgår att det ska finnas en nära samverkan med lärosätena när UHR meddelar föreskrifter om högskoleprovet. Det behövs en formaliserad samverkan mellan UHR och lärosätena. Det bör ske genom en samrådsgrupp som består av företrädare som representerar lärosätena samt företrädare från UHR inklusive verksledningen. Den ska behandla såväl principiella som praktiska aspekter på genomförande av högskoleprovet. I praktiken kan det behövas särskilda diskussionsfora för mer övergripande aspekter respektive frågor av mer praktisk karaktär. UHR behöver också ha samråd med enskilda lärosäten och grupper av lärosäten för att beakta att förhållandena skiljer sig åt mellan till exempel lärosäten i större städer i förhållande till lärosäten i mer glest befolkade delar av landet. Sådana skillnader kan bland annat behöva beaktas i de överenskommelser UHR träffar med lärosätena. Bedömning: Provanordnande lärosäten bör samverka med varandra och samordna sitt arbete vid anordnande av provet. De provanordnande lärosätena är som tidigare föreslagits de som praktiskt kommer att anordna högskoleprovet. I detta arbete är det naturligt att det finns en nära samverkan dem emellan särskilt om de ligger nära varandra geografiskt. Alla lärosäten som använder högskoleprovet i sitt urval ska som föreslagits i avsnitt 7.3 ha skyldighet att bistå UHR med att genomföra provet. För flertalet lärosäten kommer ansvaret att bistå UHR liksom att innebära att de svarar för att anordna provet. Ansvaret för att bistå omfattar dock också de lärosäten som inte själva anordnar provet. I avsnitt 5.2 har redovisats att det finns det en samverkan mellan lärosäten där de delat på arbetsuppgifter och/eller kostnader. Det är angeläget med en samverkan mellan lärosäten såväl om praktisk samverkan kring anordnande av högskoleprovet när det gäller till exempel lokaler och personal, som när det gäller kostnadsansvar. I första hand ankommer det på lärosätena själva att komma överens om samverkan men UHR bör i dialogen med lärosätena också ta upp frågor om samverkan. I den ordning som tidigare gällde där lärosätena som använder högskoleprovet för urval skulle genomföra provet framgick av högskoleförordningen att det fick ske i samverkan. Med den ordning som föreslås där UHR har ansvaret att genomföra högskoleprovet och där provanordnande lärosäten ska bistå UHR behövs det inte en särskild föreskrift i högskoleförordningen för att lärosäten ska kunna samverka. Bedömning: Enskilda utbildningsanordnare, bör om de använder högskoleprovet i sina urval samverka med UHR och provanordnande lärosäten i genomförandet av provet. Från att det var ett fåtal lärosäten som anordnade högskoleprovet vidgades kretsen av anordnande lärosäten för högskoleprovet . Högskoleförordningen gäller för lärosäten med staten som huvudman Enskilda utbildningsanordnare, som exempelvis och , behöver inte använda högskoleprovet i sina urval och inte heller bistå UHR med att genomföra provet. Båda dessa lärosäten använder dock provet för urval. anordnar också högskoleprovet genom särskild överenskommelse med UHR medan inte gör det. utbildningsanordnare ingår också i den överenskommelse som finns i . (Se avsnitt 5.2.) Det är självklart rimligt att också enskilda utbildningsanordnare som använder högskoleprovet för urval tar ansvar motsvarande statliga högskolor genom att antingen anordna provet, vilket förutsätter särskild överenskommelse med UHR, eller medverka genom att ställa lokaler och personal till förfogande. De är också rimligt att de medverkar till att täcka eventuella underskott som inte täcks via avgifter för högskoleprovet. I första hand bör detta lösas genom dialog mellan de enskilda lärosäten som använder provet, närliggande statliga lärosäten och UHR. Om det visar sig svårt att uppnå överenskommelser bör det övervägas om det ska tas upp i de årliga förhandlingarna som staten har med de enskilda utbildningsanordnarna. 7.7Det ska genomföras två högskoleprov Förslag: Det ska genomföras minst ett högskoleprov vår respektive höst . Som tidigare nämnts regleras inte antalet högskoleprov i högskoleförordningen. I samband med covid-19-pandemin använde UHR sin föreskriftsrätt för beslut att ställa in såväl vårsom höstprovet med hänvisning till risker i samband med covid-19-pandemin. I förordning som gällt föreskrivs (7 kap. 20 §) att UHR ansvarar för att det på ett smittskyddssäkert sätt genomförs minst ett prov och minst ett . Denna bestämmelse upphör att gälla . Högskoleprovet är en viktig del i systemet för tillträde till högskolestudier. Det gäller inte minst prov som är viktiga för många inför den största antagningsomgången till högskolestudier inför varje hösttermin. Även om höstprovet normalt är av mindre omfattning är självfallet också det av stor betydelse för många individer. Det är därför olyckligt när ett prov ställs in. Det påverkar hela antagningssystemet till högre utbildning. Att det får genomgripande effekter för hela antagningen och att det påverkar många individer är ett tungt vägande skäl till att eventuella beslut om att ställa in provet bör fattas av regeringen. Det är därför rimligt med en ökad tydlighet när det gäller statsmakternas uppdrag till lärosätena och till UHR. Det innebär att det enligt utredningens mening bör anges i högskoleförordningen att det ska genomföras minst ett prov och ett . Skulle det då också uppstå behov av ena eller andra anledningen att prov inte ska anordnas under en termin ankommer det i så fall på regeringen att fatta beslut. 7.8Begränsningar för att skriva högskoleprov Bedömning: Den åldersgräns som träder i kraft ligger fast. Högskoleprovet ska vara så brett tillgängligt för personer som behöver det för att i närtid kunna söka till högskoleutbildning. Om det behövs begränsningar av antalet som skriver provet bör erfarenheterna ligga till grund för bedömningar. Som redovisats i kapitel 4 är andelen unga som skriver högskoleprovet i majoritet. Av de anmälda , utgör de som är 18 och av alla anmälda. Om man även inkluderar de i åldersspannet 20–så är andelen unga av alla anmälda. I utredningen vägar till kunskap, den s.k. tillträdesutredningen (SOU 2017:20) föreslogs en nedre åldersgräns . argumenterade då för att det var viktigt att skicka en signal till gymnasieelever om att fokus ska ligga på gymnasiestudier men också för att intentionen med högskoleprovet är att det ska vara ett urval till högre studier vilket då innebär att det inte kan användas av de som är yngre, utan endast är aktuellt för de som går på gymnasiet. Beslut om en nedre åldersgräns blev dock en begränsning vilket infördes i högskoleförordningen. Denna reglering börjar gälla 1 januari 2022.1 För proven som skrevs har det funnits en begränsning till att endast de som fyller proven getts eller är äldre har kunnat skriva provet. Det har också funnits möjlighet för de som börjat gymnasieskolan vid lägre ålder än det normala att kunna skriva Under covid-19-pandemin har det varit rimligt av smittskyddsskäl med olika begränsningar för att få skriva högskoleprovet. De har i huvudsak fungerat väl. Det gäller också åldersbegränsningen till . Utredningen har övervägt om det finns skäl att generellt föreslå en åldersgräns om att lägst fylla det år provet skrivs. Det som talar för en åldersgräns är att det då skulle bli en reell minskning i antalet skrivande vilket skulle minska belastningen på framför allt lärosätena. Det skulle också innebära att de som planerar att använda högskoleprovsresultatet till den närmast kommande antagningen till högre utbildning skulle prioriteras. Åldersgränser slår dock olika beroende på om högskoleprovet ges vår eller höst. Resonemanget i det följande utgår från att de stora flertalet elever i gymnasieskolan har börjat sina gymnasiestudier höstterminen det år de fyller och de går ut från gymnasiet det år de fyller . Ett fåtal elever börjar gymnasiet tidigare och behöver hanteras särskilt vid en åldersgräns. Det finns också elever som är äldre när de lämnar gymnasiet. En 19-årsgräns för högskoleprov ett visst år innebär att de som går i avslutningsklassen och som därmed kan söka till högskolestudier till den kommande höstterminen kan skriva provet, medan de som går i näst sista årskursen inte kan skriva provet genom att de normalt fyller det aktuella året. För prov får en 19-årsgräns effekten att de som går i gymnasiet i princip inte alls kan skriva provet genom att de som går i sista årskursen normalt fyller under det år de går på höstterminen i sista årskursen. I praktiken blir således den enda möjligheten att skriva provet medan man fortfarande går i gymnasiet att göra det i avslutningsklassen. Den möjlighet som funnits tidigare och som många utnyttjat att skriva provet på höstterminen i avslutningsklassen försvinner således. En generell 18-årsgräns innebär att elever i sista årskursen kan skriva högskoleprovet på såväl hösttermin som vårterminen. Den innebär också att elever i näst sista årskursen kan skriva provet på vårterminen, vilket påtagligt ökar antalet skrivande. Under utredningsarbetet har som en möjlighet övervägts att ha olika åldersgränser för högskoleprov som ges vår och höst. En nedre åldersgräns för skrivande och . Det skulle innebära att de som går i gymnasiet får möjlighet att skriva provet på såväl höst som vår i avslutningsklassen. Utredningens samlade bedömning är att en generell 19-årsgräns blir alltför inskränkande. Att för dem som går i gymnasiet enbart hänvisas till att skriva i avslutningsklassen riskerar att ytterligare öka påfrestningen under en termin som redan upplevs som stressig av många. Frågan om en 19-årsgräns har också behandlats av riksdag och regering Att ha olika åldersgränser för prov respektive hösten har vissa fördelar, men har nackdelen att det kan vara svårt att förklara och kan skapa otydlighet Sammantaget är det utredningens bedömning att den åldersgräns som införs bör ligga fast. Det har under covid-19-pandemin som redovisats i tidigare avsnitt varit nödvändigt med olika begränsningar för att högskoleprovet skulle kunna skrivas på ett smittskyddssäkert sätt. Begränsningarna har varit olika under proven respektive . För högskoleprovet infördes möjlighet att begränsa möjlighet att skriva provet till dem som inte skrivit provet tidigare. För högskoleproven infördes en åldersgräns i stället för begränsningen att endast förstagångsskrivare fick skriva provet. Åldersgränsen innebär att, om det behövs av smittskyddsskäl, får UHR besluta att endast de som fyllde eller äldre, får skriva provet. Det finns också en möjlighet att skriva för dem som börjat gymnasiet tidigare än det år de fyllde . För såväl som har dessutom införts möjlighet att ytterligare begränsa antalet deltagare. För proven respektive våren har det lett till att ett tak har satts för antalet anmälningar. Möjligheten för UHR att besluta om en 19-årsgräns samt att, om det behövs ytterligare begränsningar, besluta om visst högsta antal skrivande gäller fortfarande. Det finns enligt utredningens uppfattning inte skäl att generellt ha möjlighet för dessa typer av begränsningar bortsett från den 18- årsgräns som kommer att gälla från . I övrigt är de begränsningar som gällt betingade av de speciella omständigheterna under covid-19-pandemin och behovet av åtgärder för att begränsa smittspridning. De gällande begränsningar när det gäller möjlighet att skriva provet som följer av 7 kap. 20 a § högskoleförordningen och som baseras på smittskyddsbehov uppfattar utredningen är avsedda att tas bort när de är motiverade av smittskyddsläget. Skulle det bedömas vara nödvändigt med att begränsa antalet som skriver högskoleprovet av ena eller andra anledningen, är några av de begränsningar som använts under pandemin enligt utredningens mening att föredra framför andra. Syftet med en begränsning är då att minska antalet som skriver provet för att göra det hanterbart i förhållande till krav på till exempel avstånd mellan skrivande. En principiellt viktig utgångspunkt är därvid att provet ska vara så brett tillgängligt som möjligt för personer som behöver det för att i närtid kunna söka till högskoleutbildning och att de därför bör prioriteras vid eventuella begränsningar. Begränsningen som gällde att bara de fick skriva som inte skrivit provet tidigare är mot den bakgrunden inte lämplig. Erfarenheten är att ett stort antal av dem som skrev provet var och inte hade möjlighet att söka till högskolan i närtid. Åldersbegränsningen till eller äldre under vårprovet var som beskrivits inledningsvis i detta avsnitt mer rimlig förutsatt att antalet skrivande behöver begränsas som provet ska vara tillgängligt för dem som planerar att söka till högskolan i närtid. När det gäller att sätta ett tak för anmälningar är det en effektiv åtgärd för att få en begränsning av antalet som skriver provet. Det ger också en förutsägbarhet och bra planeringsförutsättningar för provanordnarna. är det en åtgärd som, beroende på nivå på begränsningen, kan slå hårt mot möjlighet att skriva prov även för dem som behöver det. För att även med behov av begränsning ge så många som möjligt tillfälle att skriva provet är det i så fall rimligt att skrivande kan delas upp på flera prov på det sätt som skedde . Erfarenheterna att genomföra högskoleprov från främst kan därför vara en rimlig utgångspunkt vid bedömningar av eventuella behov av begränsningar . 7.9Ökad tydlighet avseende provorter Förslag: UHR ska i samråd med lärosätena ge riktlinjer för provorter. I överenskommelserna med varje lärosäte ska fastställas på vilka orter provet ska anordnas. Det är det provanordnande lärosätets ansvar att bestämma på vilka orter provet ska ges. Som beskrivits i avsnitt 4.3 skiljer det sig markant mellan provorter när det gäller antalet skrivande, där vissa provorter kan ha färre än tio skrivande per tillfälle och där 37 provorter av 114 hade mindre än 100 skrivande. I samtal med lärosätena visar det sig att inte finns några tydliga principer avseende provorter när det gäller till exempel antal skrivande. Vad utredningen kunnat erfara verkar det vara få lärosäten som har tagit ett aktivt beslut om principer för vilka orter provet ska anordnas på. Det finns exempel på att provorter fallit bort på grund av för få skrivande. Det framkommer också att det inte finns någon process där befintliga provorter revideras med jämna intervall, inte heller finns någon tydlig process för att tillföra nya provorter. Mellan provanordnande lärosäten som ligger nära varandra vore det naturligt med en dialog kring vilka provorter som var och en ska ansvara för, men det har inte framkommit att så sker. Det finns heller ingen dialog med UHR om storlek på en provort eller avstånd mellan provorter. Inte heller finns det några rutiner för huruvida provet på en ort ska ställas in om man inte får tillräckligt många anmälningar. Antalet provorter påverkar kostnaderna ett lärosäte har för provgenomförandet. Det är också viktigt att det går att säkerställa att högskoleprovet och dess skrivande hanteras korrekt beträffande rättssäkerhet. Ett stort antal aktörer är inblandade vid genomförandet av högskoleprovet. Det ställer därför stora krav på organisationen kring högskoleprovet för att säkerställa att grundläggande rättssäkerhetsprinciper tillgodoses. Från flera håll har pekats på att det kan uppstå jävsliknande situationer på små orter när det gäller personal i förhållande till skrivande. Det finns därför skäl som talar för att det behöver finnas riktlinjer när det gäller provorter. Därvid måste självfallet en avvägning ske mot behovet av att provet är tillgängligt i alla delar av landet. Hur denna avvägning ska göras går inte att ha detaljerade regler kring, utan det behöver vara en del i dialogen mellan UHR och de provanordnande lärosätena, och bör tas in överenskommelserna mellan UHR och lärosätena. Förslag: UHR ska fastställa de orter utomlands där högskoleprovet ska ges. Högskoleprovet har som tidigare beskrivits anordnats på ett antal platser utomlands. Det är ofta få anmälda till dessa provtillfällen med undantag för de som genomförs i och . Det är oftast i storleksordningen mellan 300 och 500 individer på höstrespektive vårprov, som totalt anmäler sig till proven som ges utomlands och då svarar på för närmare hälften av anmälningarna. Anmälningsavgiften för att skriva utomlands är densamma som för ett prov som anordnas i . UHR genomför i regel provet utomlands med stöd av en svensk skola i landet. UHR måste säkerställa att det finns en huvudansvarig provhandläggare på plats. Det kan vara en person som är anställd vid UHR och som skickas till den aktuella provorten men i de fall det finns en annan statlig myndighet på orten kan en huvudansvarig provhandläggare vara anställd på den myndigheten. Eftersom provgenomförandet innefattar myndighetsutövning så kan UHR inte uppdra åt någon lokal part att vara huvudansvarig provhandläggare utan det måste i så fall vara en statlig myndighet. Däremot kan lokala aktörer vara behjälpliga i det praktiska genomförandet. Att personal sänds ut till olika platser utomlands samt svårigheter att hitta lämpliga lokaler, leder till höga kostnader för genomförandet av högskoleprovet utomlands. Högskoleprovet utomlands är också logistiskt svårt att anordna. Det kombinerat med det fåtal anmälda som de flesta orter har, gör att det finns skäl till en noggrann prövning från UHR:s sida av på vilka orter utomlands som provet ska ges. Givet det låga antalet skrivande på vissa orter och den höga kostnaden bör UHR överväga om provet i vissa fall endast bör ges . I avsnitt 7.11 behandlas frågan om anmälningsavgiften för prov utomlands. Förslag: Avgiften för anmälan till högskoleprovet ska fastställas av UHR och inte längre regleras i högskoleförordningen. Bedömning: Avgiften för högskoleprov som genomförs i , bör höjas till per anmälan. Avgiften för högskoleprov som genomförs utomlands bör höjas till per anmälan. Högskoleprovet finansieras till stor del av anmälningsavgiften som tidigare beskrivits. Avgiften regleras i högskoleförordningen och är den som ska betalas i samband med anmälan. Som redovisats i kapitel 5 går högskoleprovet för många lärosäten med underskott. Det finns dock stora skillnader i hur kostnader redovisas och vad som tas upp som kostnader. Frågan om kostnaderna för högskoleprovets genomförande har varit en fråga som genomgående har tagits upp vid utredningens dialoger med lärosätena. Det är tydligt att kostnaderna överstiger de intäkter som lärosätena och UHR får från anmälningsavgifter. Underskottet som uppstår för lärosäten måste täckas av anslag för utbildningen vid respektive lärosäte. var till exempel intäkterna för högskoleprovet – enbart bestående av anmälningsavgifter – medan utgifterna uppgick till (se avsnitt 5.3). Kostnader för personal och lokaler ökar successivt i takt med den generella kostnadsutvecklingen. Till det kommer ökade kostnader för utveckling av olika slag. Under covid-19-pandemin har kostnaden per skrivande också ökat till följd av behovet av ökat avstånd mellan de skrivande och därmed följande ökade kostnader för lokaler och personal. Det kan finnas skäl att anta att det också framöver kan komma att finnas behov av ökade kostnader för att hålla avstånd i samband med att högskoleprovet skrivs. UHR har tidigare efterfrågat möjligheten att höja anmälningsavgiften genom att lägga in avgiften i regleringsbrev till myndigheten. Genom att avgiftens storlek regleras i högskoleförordningen är det svårt att förändra avgiften i takt med inflation eller ökade kostnader av andra skäl. Det finns dock fördelar med att avgiften är för- ordningsstyrd, inte minst för förutsägbarheten både för skrivande och för genomförande parter. Sammantaget är det enligt utredningens uppfattning rimligt att beslut om avgiften tas av UHR och att UHR därmed kan justera avgiften i takt med den generella pris- och löneomräkningen liksom om kostnaderna för att genomföra provet ökat till följd av förändringar i övrigt. Det blir då naturligt att frågan om avgiften blir en del i den årliga myndighetsdialogen mellan regeringen och UHR. Högskoleprovets anmälningsavgift på är låg i jämförelse med avgifter för liknande prov i andra länder. I kostar ett SAT-prov för ett skrivtillfälle. I kostar deras studiefärdighetsprov motsvarande att skriva medan det i kostar att skriva deras studentexamensprov. En rimlig utgångspunkt är att anmälningsavgiften i huvudsak ska täcka kostnader för högskoleprovet. Det gäller särskilt kostnader som är direkt relaterade till det direkta genomförandet av provet, dvs lärosätenas kostnader och en vissa delar av UHR:s kostnader. är det viktigt att den inte är så hög att den avhåller individer från att skriva provet. För att nå en bättre överensstämmelse mellan kostnader och intäkter bör anmälningsavgiften, enligt utredningens mening, höjas något. Som nämnts har den varit oförändrad . Utredningens uppfattning är att det är rimligt med en försiktig höjning av avgiften till per anmälan. Hur fördelningen av intäkter mellan UHR och lärosäten ska se ut bör utformas i dialog mellan UHR och lärosätena. En rimlig utgångspunkt är därvid den fördelning som görs av intäkter till lärosäten och till UHR. Vissa delar av kostnader för högskoleprovet som UHR har bör inte täckas via avgifter utan finansieras genom ett statligt anslag. Frågan behandlas i avsnitt 7.12. Med en höjning av anmälningsavgiften till och med utgångspunkt i det antal anmälningar (118 000) som gjordes 2019 skulle det bli högre grad av kostnadstäckning. I ett sådant scenario skulle intäkterna uppgå till (53 miljoner 2019). Kostnaderna skulle minska i jämförelse med 2019 eftersom denna utredning föreslår att HP Admin ska finansieras på annat sätt (se avsnitt 7.11). Då skulle de totala kostnaderna uppgå till (2019). Om anmälningsavgiften skulle fördelas på samma sätt som 2019 skulle lärosätena få in i intäkter och ha i kostnader medan UHR skulle få in och ha cirka 30 i kostnader.