sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Militärdistrikten utgjorde Försvarsmaktens organi- sation för regional territoriell ledning i vilken bl.a. samverkan i total- försvarsfrågor med länsstyrelser, landsting och kommuner, ledningen av nationella skyddsstyrkor samt stöd åt och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ingick.20 Militärdistrikten avveck- lades och kvar fanns då regionalt enbart en utbild- ningsorganisation för hemvärnet. , efter militärdistriktens avveckling, in- rättade Försvarsmakten åter regionala staber och landet delades in i fyra militärregioner som alltjämt finns i dag:21 •Norra militärregionen (MR N) med stabsort •Mellersta militärregionen (MR M) med stabsort •Västra militärregionen (MR V) med stabsort / •Södra militärregionen (MR S) med stabsort Revingehed Chefen för regemente P18 har inom motsva- rande uppgifter som chefen för en militärregion. är militärregionerna egna förband och operativt leds verksamheten av Försvarsmaktens insatschef med stöd av Insatssta- ben vid Högkvarteret. Cheferna för de nuvarande militärregionerna samt chefen för () har markterritoriellt områdesansvar för den egna militär- regionen och leder territoriella mobiliseringsförberedelser samt re- gional underrättelse- och säkerhetstjänst. Chefen för militärregionen leder även regional samverkan med myndigheter, regioner, kommu- ner, organisationer och enskilda. Vidare leder chefen pågående och planerade operationer inom den egna regionen och insatser inom ramen för insatschefens operationsorder, operationer samt stödet till civil verksamhet.22 2000/01:113. 21I Norra militärregionen med norra militärregionstaben (MR N) ingår , Väster- , och . I Mellersta militärregionen med mellersta militär- regionstaben (MR M) ingår , , , , och . I Västra militärregionen med västra militärregionstaben (MR V) ingår , , och . I Södra militärregionen med södra militärregionstaben (MR S) ingår , , , , och län. 22Försvarsmaktens interna bestämmelser med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO), FIB 2020:5. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå 9.4Den regionala indelningen av 9.4.1Den nuvarande geografiska indelningen av den statliga förvaltningen är indelat i 21 län. I varje län finns en länsstyrelse. Läns- styrelserna är de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund. De numera fåtalet myndigheter som har en regio- nal organisation har mellan 4–8 regioner och i stort sett alla har olika indelningar. Försvarsmakten har, som nämnts, fyra militärregioner och där chefen för har motsvarande uppgifter som en militärregionchef. Den statliga utredningen föreslog i sitt slut- betänkande bl.a. en myndighetsgemensam regional indel- ning för tio statliga myndigheter.23 Indelningen för de tio myndig- heterna föreslogs regleras i en gemensam förordning.24 Kommittén föreslog att de tio statliga myndigheterna skulle få en gemensam geografisk indelning och delas in i sex geografiska områ- den. Detta stämde enligt kommittén väl överens med det antal om- råden som de flesta förvaltningsmyndigheter med regional indelning redan hade och som uppgavs vara det mest resurseffektiva. Man me- nade vidare att bl.a. en statlig samordning och indelning inte kunde ses isolerat från samverkan med landsting (regioner) och kommu- ner. Kommitténs huvudförslag var därför en myndighetsgemensam indelning som överensstämde med de sex befintliga sjukvårdsregio- nerna (numera samverkansregioner), men med den justeringen att , som delas mellan två sjukvårdsregioner, skulle ingå i samma område som . Kommittén motiverade förslaget med att sjukvårdsregionerna varit inarbe- tade samverkansplattformar för landstingen i hela landet. 24De myndigheter som bedömdes ha en sådan betydelse för regional samverkan att de skulle ha en samordnad geografisk indelning var Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvår- den, , , Rådet för Europeiska socialfonden i (struk- turfondsprogram), (strukturfondsprogram), , och . Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå Som ett alternativ till indelning utifrån sjukvårdsregionerna före- slog utredningen en indelning som motsvarade sju regioner. 10Överväganden och förslag: Civilområden och en högre regional ledning Under planering och förberedelser inför höjd beredskap och ytterst krig har militärregionerna ett stort behov av att samverka och samordna det militära försvaret med civila aktörer. Behovet av att koordinera det militära och det civila försvaret blir än större vid ett väpnat angrepp mot eller delar av . En omständighet som försvårar arbetet med att få till stånd en effektiv samordning både inom det civila försvaret och totalförsvaret på den regionala nivån är att flertalet statliga myndigheter antingen saknar en regional organisation eller, om en sådan finns, att indelningen inte följer vare sig militärregionernas eller länens indelning. Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund. Ytterligare en försvårande omständighet är att länsstyrelserna, som är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län, är 21 till antalet medan antalet militärregioner uppgår till fyra.1 Det innebär att varje militärregion behöver samverka och samordna sin verksamhet med flera länsstyrelser parallellt, vilket är ineffektivt vid planering och förberedelser och kan utgöra ett betydande hinder för koordineringen av de samlade försvarsansträngningarna vid en väpnad konflikt. Även om enbart delar av blir angripet kommer med stor sannolikhet fler än ett av de 21 länen att beröras. När det gäller försörjningsfrågor, t.ex. avseende livsmedel, trans- porter samt bränsle och drivmedel, erfar utredningen också att många län är för små geografiskt för att effektivt kunna planera för hur försörjningen ska upprätthållas under höjd beredskap och då ytterst krig. Flöden och noder har ofta en nationell, eller åtminstone 1Gotland utgör i vissa avseenden en egen militärregion utöver de övriga fyra militärregionerna. Civilområden och en högre regional ledning länsöverskridande, funktion. En oljedepå, ett livsmedelslager en flyg- plats eller hamn försörjer och tillhandahåller tjänster för större regionala områden än län i många fall. Försvarsberedningen har föreslagit att de 21 länen ska bilda ett antal större geografiska civilområden och att det inom varje civil- område ska inrättas en högre regional ledning, en struktur som påminner om de regionala ledningsförhållanden som tidigare fanns inom det civila försvaret (se kapitel 9). Samhället, och även förvaltningsstrukturen, har förändrats avse- värt jämfört med förhållandena i vilken den högre regionala led- ningen verkade fram . Länsstyrelserna skulle bl.a. leda polisväsendet och svara för allmän ordning och säkerhet, leda hälsoskyddet, utöva transportreglering, leda landsvägs- och sjö- transporter samt leda vägväsendet. Dessa uppgifter handhas av andra myndigheter. Många myndigheter, t.ex. Arbetsförmedlingen, , och är inte heller längre regionala myndigheter utan centrala s.k. enmyndigheter. En ny struktur för det civila försvaret behöver vara anpassad till dagens förutsättningar. I det här kapitlet presenterar utredningen sina förslag på en indelning av landet i civilområden och inrättandet av en ledning för respektive civilområde samt de uppgifter och mandat som dessa ska ha. Förslagen utgår ifrån dagens förvaltningsstruktur och de uppgifter som länsstyrelserna har . Förslag: Sex civilområden inrättas. Enligt utredningens direktiv måste det civila försvarets centrala aktö- rers geografiska indelning beaktas, inklusive regionerna och sjukvårds- regionerna (numera samverkansregionerna), när större geografiska områden för civil ledning och samordning på regional nivå utformas. För att skapa effektiva lednings- och samordningsförhållanden är det av vikt att det finns en överensstämmande geografisk indelning för civilt och militärt försvar. Utredningen bedömer att det utöver regionerna och samverkansregionerna i första hand är Försvars- makten, , och som behöver analyseras i detta sammanhang. Civilområden och en högre regional ledning är både centrala för det civila försvaret, för samverkan inom total- försvaret och har även en regional organisation för sina respektive verksamheter. Försvarsmaktens indelning i militärregioner Försvarsberedningen har understrukit att det är av vikt att den geo- grafiska indelningen för civilt och militärt försvar är överensstäm- mande för att effektiva lednings- och samordningsförhållanden ska skapas. Eftersom Försvarsmakten och det militära försvaret är en central del av totalförsvaret har utredningen övervägt om den regio- nala indelningen av det civila försvaret ska anpassas till Försvars- maktens befintliga indelning av landet i fyra militärregioner (Norra, Mellersta, Södra och Västra).2 En sådan indelning skulle underlätta samordning och samarbete regionalt inom totalförsvaret då den geo- grafiska indelningen av det civila respektive det militära försvaret skulle överensstämma. Utredningen kan emellertid konstatera att Försvars- beredningen bedömer att dagens indelning i fyra militärregioner inte motsvarar vare sig de behov som det civila eller det militära försvaret har av territoriell indelning. Beredningen understryker i detta sam- manhang att de geografiska förutsättningarna kopplade till strate- giskt viktiga områden liksom hanteringen av storstadsområdena, särskilt , är viktiga faktorer att beakta vid utformningen av totalförsvarets geografiska indelning.3 Försvarsmakten har också i sitt remissvar med anledning av förslag lyft fram att den nuvarande indelningen i militärregioner kan behöva utvecklas.4 Utredningen bedömer därför att den geografiska indelningen i civilområden inte bör motsvara dagens militärregioner. 2En central uppgift för militärregionernas staber handlar om militär-civil samverkan som avser planering inom totalförsvaret men också planering och genomförande av Försvarsmaktens stöd till samhället inom ramen för krisberedskapen. Därtill kommer uppgifter som avser säkerhetstjänst som också kräver samverkan med bland annat Säkerhetspolisen. 4Bland annat påpekar att nuvarande Norra militärregionen omfattar ett geo- grafiskt stort område inklusive det av Försvarsberedningen utpekade strategiska området ––. Försvarsmakten menar även att det skulle vara en fördel att hålla samman det geografiska området i en militärregion/region. Försvarsmakten anser också att Vänernområdet bör vara ett sammanhållet område. Försvarsmaktens yttrande över SOU 2018:10 (FM 2018-15393:1). Civilområden och en högre regional ledning , och regionala indelning samt regioner och samverkansregioner De för det civila försvarets betydelsefulla myndigheterna Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen och har organiserat sin verksamhet på olika sätt när det gäller regional indelning. är organiserad som en myndighet, indelad i sju polisregioner, åtta nationella avdelningar samt ett kansli. Reformeringen av till en myndighet är den största statliga ombildning som genomförts. Reformen föregicks av omfat- tande överväganden avseende verksamhet, operativ bärkraft, befolk- ningstäthet och kapacitet till bemanning dygnet runt. Även Säker- hetspolisen bedriver verksamhet nationellt och är indelad i sju regio- ner, som överensstämmer med regionindelning. är indelat i sex regioner.5 Samverkansregionerna (tidigare sjukvårdsregionerna) har funnits och är en etablerad samverkansplattform för de 21 re- gionerna (tidigare landstingen) avseende vissa gemensamma sjukvårds- frågor. Det finns sex samverkansregioner. I varje samverkans- region finns en samverkansnämnd vars uppgift bl.a. är att samordna den högspecialiserade vården. Samverkansregionernas verksamhet regleras i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). Utredningen ska enligt sina direktiv beakta den fortsatta bered- ningen av förslag som lämnades . Kom- mitténs förslag bereds i för detta betänkandes publicering. Som beskrivs i kapitel 9 presenterade som sitt huvudförslag att tio statliga myndig- heter skulle få en gemensam regional indelning som, med undantag för att hela skulle ingå i samma område som , skulle sammanfalla med de sex samverkansregionerna (tidigare sjukvårdsregionerna).6 Utredningen har övervägt att utgå från antingen Polismyndig- hetens och Säkerhetspolisens sju regioner eller sex regi- oner vid en indelning i civilområden. Utredningen konstaterar att det finns både för- och nackdelar med en sådan utgångspunkt. Polis- myndighetens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet, Säkerhetspolisens ansvar som säkerhetstjänst och arbete 5Trafikverket är också indelad i sju centrala funktioner och i fem verksamhetsområden. Trafik- verkets verksamhetsområden är planering, trafikledning, underhåll, investering och stora projekt. Civilområden och en högre regional ledning med att säkerställa fungerande transporter är av central betydelse för totalförsvarets förmåga att möta en angripare. Myndigheternas verk- samhet är också viktig för den fredstida krisberedskapen. Den regionala indelningen av , och saknar emellertid tydlig koppling till regionerna. Den regionala indelningen av och Säkerhetspolisen skiljer sig från regionernas med anledning av befolkningsunderlaget och behovet av att säkerställa operativ förmåga. Hälso- och sjukvård, som regionerna ansvarar för, är grundläggande för ett robust total- försvar. Utredningen anser därför att en indelning i civilområden som inte beaktar regionerna innebär en nackdel både för samarbetet inom det civila försvaret och mellan det civila och militära försvaret. Utredningen bedömer därför att varken eller regionala indelning bör utgöra grunden för indelningen av områden för samordning och ledning för det civila försvaret på regional nivå. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att av- saknaden av en koppling mellan de aktuella myndigheternas regio- nala organisation och regionerna också var ett tungt vägande skäl för att som sitt huvudförslag om en regional in- delning av tio statliga myndigheter i stället förordade en indelning som sammanföll med samverkansregionerna. Kommittén menade att en statlig samordning och indelning inte kan ses isolerat från sam- verkan med landsting (regioner) och kommuner och att befintliga läns- och regiongränser inte borde brytas vid en geografisk indelning av statliga myndigheter på en högre regional nivå. Kommittén menade också att samverkan mellan myndigheter och mellan myn- digheter och kommunsektorn är helt avgörande för kvaliteten i vissa verksamheter där både krisberedskap och totalförsvar lyftes fram som exempel. Utredningen menar att detta även är giltigt vid en geografisk indelning av områden för samordning och ledning för det civila för- svaret. Sammantaget bedömer utredningen att en indelning i civil- områden som i huvudsak sammanfaller med samverkansregionernas geografiska indelning är den mest ändamålsenliga för totalförsvaret.7 Utredningen har gjort en översiktlig bedömning av den geogra- fiska indelningen i sex civilområden utifrån totalförsvarets behov. De parametrar som bedömts har varit militärt viktiga geografiska 7Motivet är således inte primärt hälso- och sjukvårdsrelaterat utan motiverat utifrån ett allmänt behov av samverkansmöjligheter mellan statliga myndigheter och regioner/kommuner. Civilområden och en högre regional ledning områden8, försörjningsområden, komplexitet i form av stora befolk- ningscentra, viktiga transportstråk samt tillgång till kvalificerad sjuk- vård. Slutsatsen är att indelningen enligt för- slag i huvudsak också beaktar ovanstående parametrar och därför bör ligga till grund för indelningen av civilområden. Utredningen föreslår att sex civilområden inrättas. Med utgångs- punkt i de skäl som redovisas ovan bör indelningen i civilområden i huvudsak följa de geografiska gränser som motsvarar samverkans- regionernas. I samverkansregionerna är dock delat. Utred- ningen bedömer i likhet med , att länen bör hållas samman. Utredningen föreslår därmed att följande civilområ- den inrättas: •Norra civilområdet (, , , ) •Mellersta civilområdet (, , , län, , , län) •Östra civilområdet (, ) •Sydöstra civilområdet (, län, ) •Västra civilområdet (, ) •Södra civilområdet (, , län). har ett viktigt militärstrategiskt läge i . Det mili- tärstrategiska läget och de särskilda förutsättningar som finns för arbetet med beredskap och försvar av ön innebär att en stor del av verksamheten på behöver kunna fungera autonomt i för- hållande till fastlandet. Bland annat gäller detta lednings- och sam- ordningsfrågor inom totalförsvaret som utredningen bedömer be- höver organiseras på ett för särskilt anpassat sätt. 8 Försvarsberedningen konstaterar att , , , med , västra samt delar av och är strategiskt viktiga geografiska områden i händelse av en kris eller krig. Civilområden och en högre regional ledning en naturlig koppling mellan och när det gäller ledning och samordning i ett krisberedskaps- och total- försvarsperspektiv. och utgör bl.a. en sam- verkansregion för hälso- och sjukvård och är en egen polisregion. och har också en nära samverkan när det gäller ledningen av räddningstjänsten liksom ett etablerat samarbete med . Sammantaget bedömer utredningen att och inom det föreslagna Östra civilområdet kommer att arbeta samlat med för totalförsvaret viktiga frågor som även särskilt kommer att behöva utveckla vissa delar för att möta de beredskapsbehov som ön har. Som en konsekvens av utredningens förslag om att inrätta sex civil- områden som i huvudsak sammanfaller med samverkansregionerna kommer Försvarsmaktens regionala indelning i militärregioner att behöva förändras och även två nya militärregioner och regionsstaber inrättas. Försvarsmakten har i sitt yttrande över slutbetänkande anfört att inrättandet av två nya militärregionstaber skulle innebära ökade kostnader för Försvarsmakten samt att per- sonalförsörjningen skulle vara den största utmaningen med en sådan förändring.9 Innan ett sådant beslut fattas bör en djupare analys och värdering genomföras där Försvarsmaktens behov och förutsättningar att uppfylla regeringens krav (bl.a. på tillväxt) under kommande för- svarsperiod beaktas. Utredningen konstaterar att förslag till förändringar av Försvars- maktens organisation behöver underställas beslut. En för- ändring av Försvarsmaktens indelning av militärregioner kommer dessutom att behöva genomföras stegvis. Bland annat behöver nyckel- kompetenser inom Försvarsmakten rekryteras till staberna för de två nya militärregionerna. Utredningen bedömer att inrättandet av civilområden och en ledning för dessa kommer att skapa förbättrade förutsättningar att utveckla och fördjupa samordningen och samarbetet mellan militär- regioner och civilområden inom ramen för totalförsvaret. 9Försvarsmakten yttrande över SOU 2018:10 (FM 2018-15393:1). Civilområden och en högre regional ledning Utredningen bedömer vidare att det skulle medföra bety- dande fördelar om fler statliga myndigheter, exempelvis Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen och , anpassade sin regionala organisation efter de föreslagna civilområdenas indelning. En geo- grafisk indelning av myndigheterna i överensstämmelse med civil- områdena skulle enligt utredningens bedömning förbättra effektivi- teten i hela totalförsvaret. 10.2En ledning för civilområdena inrättas Förslag: En ledning inrättas för vart och ett av civilområdena. Ledningen för ett civilområde ska benämnas civilområdeschef. Som beskrivs ovan bedömer Försvarsberedningen att flera länssty- relser har begränsade resurser och bristfällig förmåga att klara sin samordningsuppgift inför och vid höjd beredskap. Utredningens genomgång av granskningar och rapporter som redovisas i kapitel 9 bekräftar denna bild. I utredningsarbetet har det även framkommit att statliga myndigheter med viktiga uppgifter inom totalförsvaret har svårt att upprätta och upprätthålla tillräckliga kontakter och samordna sin verksamhet med länsstyrelserna. Orsaken till detta är att länsstyrelserna är 21 till antalet och kräver parallella kontakter som för en del myndigheter kan vara svåra att upprätthålla. Detta gäller i synnerhet myndigheter med en liten organisation. Svårigheten för statliga myndigheter och länsstyrelserna att på ett effektivt sätt sam- ordna planeringen och åtgärder inför höjd beredskap utgör enligt utredningens bedömning en allvarlig brist i beredskapssystemet och riskerar att få negativa konsekvenser för totalförsvarets förmåga att regionalt hantera situationer som kan uppstå vid höjd beredskap och då ytterst krig. I syfte att åstadkomma en enhetlig inriktning på arbetet i total- försvarets olika delar och en ändamålsenlig användning av civila och militära resurser bedömer utredningen att det finns ett behov av en ledning i de föreslagna sex civilområdena. Denna ledning ska tillsam- mans med Försvarsmaktens regionala chefer (cheferna för militär- regionerna) hålla samman beredskapsplaneringen och de åtgärder som vidtas inför och under höjd beredskap på en länsöverskridande nivå. Ledningen ska därmed utgöra en länk mellan myndigheter på Civilområden och en högre regional ledning central nivå och länsstyrelserna. Utredningen föreslår därför att en ledning inrättas som ska leda verksamheten för vart och ett av de sex civilområden som utredningen föreslår. Ledningen för ett civilområ- de föreslås benämnas civilområdeschef. Länsstyrelserna – alltjämt basen Länsstyrelserna kommer med utredningens förslag om att inrätta en ledning för civilområden även fortsättningsvis att ha en central bety- delse för arbetet med det civila försvaret och krisberedskapen på länsnivå. I korthet omfattar geografiska områdes- ansvar att det förebyggande och förberedande arbete som genomförs i länet inom ramen för krisberedskapen och som berör flera aktörer samt att vid kriser och höjd beredskap hantera händelser som inträffar i länet. uppgift är alltjämt att vara sammanhållande och stödjande inom krisberedskap och civilt försvar i länet. Under höjd beredskap kommer fortsatt att vara högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet och ska, under ledning av civilområ- deschefen, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Sam- ordningen av kommunikationen och samverkan mellan länets aktörer för att skapa en effektiv krishantering inom länets geografiska område kommer även om utredningens förslag genomförs att vara en av länsstyrelsernas huvuduppgifter. Ansvaret kommer i huvudsak att bestå även om tyngdpunkten när det gäller vissa frågor kommer att förskjutas till den högre regionala nivån. Länsstyrelsernas ansvar för att leda de regionala råden som bl.a. hanterar frågor om kris- beredskap kommer att bestå. Även andra uppgifter inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar kommer att ligga kvar hos länsstyrelserna, exempelvis risk- och sårbarhets- analyser, säkra rutiner och strukturer för fredstida samverkan och samordning i länet samt att skapa lägesbild till den nationella nivån inom det geografiska området. Samverkan mellan det civila försvaret och det militära försvaret regionalt kommer dock att förändras när en ledning för civilområdet införs. Försvarsmaktens regionala chefer kommer i första hand att samverka med cheferna för civilområdena i frågor som rör totalför- svaret. När det gäller Försvarsmaktens stöd till det civila samhället i fred, t.ex. vid olyckor eller kriser som drabbar ett enskilt län, behöver Civilområden och en högre regional ledning det finnas en direkt relation mellan militärregionstaberna och läns- styrelserna. Länsstyrelserna kommer att behöva utveckla sin relation med andra delar av Försvarsmakten regionalt och lokalt. I flera län har Försvarsmakten bl.a. garnisoner (t.ex. regementen, flottiljer och skolor) och i flera län finns också minst en utbildningsgrupp för hemvärnet vilken också är en del av militärregionstaberna.