sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — En förlängd skolplikt skulle skicka en signal om att elever ska gå i skolan tills de blir behö- riga till gymnasieskolan. Men ger den sådan effekt på elevernas skol- deltagande att syftet med regleringen uppnås? Av forskning framgår att det krävs en acceptans för ett obligato- rium för att det ska ge den önskade effekten på elevernas skoldelta- gande och att en sådan acceptans uppstår först när alla elever omfat- tas.64 För att urskilja en grupp elever som ska omfattas är det av vikt att det finns skäl för att göra just detta urval och att åtgärden är pro- portionerlig för majoriteten av eleverna i gruppen. Nyanlända elever är en heterogen grupp och de som skulle om- fattas av regleringen om förlängd skolplikt skulle vara äldre elever, vilket måste tas i beaktande vid proportionalitetsbedömningen. Att utgå från att en förlängd skolplikt leder till att alla i gruppen genom åtgärden får förutsättningar att bli behöriga till gymnasieskolan låter sig inte göras. Eftersom det rör sig om äldre elever som kan ha stora kunskapsbrister är frågan om regleringen överhuvudtaget är me- ningsfull. För nyanlända elever som tidigare upplevt skolmisslyckanden och som har en negativ eller tveksam inställning till utbildning kan ett obligatorium innebära en risk för att denna uppfattning förstärks om de tvingas delta i en verksamhet som dessutom kan upplevas som stigmatiserande. Vidare föreligger en hög risk för att en skolplikt inte skulle vara ett effektivt medel för att få dessa elever att gå till skolan med hänsyn till den bakomliggande problematik som kan fin- nas. Utredningen har inte funnit skäl för att föreslå att dessa elever 63Fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan. 64Oreopoulos, P. "Would more compulsory schooling help disadvantaged youth? Evidence from recent changes to school-leaving laws", i , J. ), The problems of disadvantaged youth: An economic perspective. , 2009, s. 85–112. Förlängd skolplikt för nyanlända elever ska omfattas av en lovskola som är obligatorisk för eleven med hän- syn till att detta inte bedöms proportionerligt, vilket beskrivs när- mare i kapitel 8. På samma grund skulle det enligt utredningens be- dömning inte vara proportionerligt att dessa elever skulle omfattas av en förlängd skolplikt, som dessutom är en än mer ingripande åtgärd. finns det engagerade och ambitiösa elever som inte har hunnit bli behöriga till ett nationellt program på grund av en allt- för kort skolgång i . Att göra det obligatoriskt för dessa ele- ver, som redan kämpar mot klockan för att bli behöriga till gymna- sieskolans nationella program, att fortsätta sin skolgång inom intro- duktionsprogram framstår inte heller som en nödvändig eller me- ningsfull åtgärd. En ytterligare aspekt är att inte alla elever som går introduktionsprogram har målet att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan, vilket beskrivs i avsnitt 9.5. Att införa en skolplikt för dessa elever skulle dessutom innebära att skolplikten saknar koppling till syftet med elevens utbildning. Mot bakgrund av ovan förda resonemang drar utredningen slut- satsen att det är svårt att göra en enhetlig bedömning av proportio- naliteten av åtgärden för alla nyanlända. Mycket talar vidare för att åtgärden inte skulle vara proportionerlig för majoriteten av de nyanlända som skulle omfattas. Det går emellertid inte att utesluta att det finns elever där en fortsatt obligatorisk skolgång möjligen skulle kunna ses som att deras rätt till utbildning blir tillgodosedd på ett mer effektivt sätt. Det räcker dock inte att regleringen är ända- målsenlig och nödvändig för en mindre del av målgruppen. Med hänsyn till detta finner inte utredningen att det är proportionerligt att införa en reglering om förlängd skolplikt för nyanlända elever. Även om regleringen trots detta skulle bedömas som ändamåls- enlig är den inte nödvändig enligt utredningens bedömning eftersom det finns mindre ingripande åtgärder som kan ge samma effekt. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 9.10 och 9.11. Utredningens bedöm- ning om behovet av en språkstärkande sommarskola för bl. a. nyan- lända är ett sådant, vilket beskrivs närmare i kapitel 10. Även för- slaget om studietid i kapitel 6 bör kunna komma dessa elever till gagn när den anpassas efter deras behov, liksom lovskola under läs- årsloven enligt kapitel 7. Utredningen vill även understryka att tidiga och adekvata insatser bör sättas in för dessa elever så fort de påbörjar svensk skola och på sätt stärka elevernas rätt till utbildning så att den blir mer effektivt tillgodosedd redan i och motsvarande Förlängd skolplikt för nyanlända elever Skolan har en tydlig skyldighet enligt skollagen att genom anpassningar och särskilt stöd ge eleverna förutsättningar att nå ut- bildningens kunskapskrav. Om en elevs bristande kunskaper skulle bero på att eleven inte har fått det stöd av skolan som eleven har rätt till framstår det inte som proportionerligt i strikt mening att följden blir en förlängd skolplikt för individen med den skada som kan följa i form av exempelvis ett upplevt stigma. 9.9.2Kan en förlängning av nyanlända elevers skolplikt utgöra diskriminering? Av 2 kap. 12 § regeringsformen följer att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att hon eller han tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. I diskri- mineringslagen (DL) finns bestämmelser om förbud mot diskrimi- nering. Lagen har till ändamål att motverka diskriminering och ska på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell lägg- ning eller ålder, vilka brukar benämnas diskrimineringsgrunderna.65 DL är utformad med beaktande av olika diskrimineringsförbud i och Europarådskonventioner liksom i olika EU-instrument, bl.a. ett stort antal direktiv.66 Vad som avses med diskriminering Vad som är diskriminering i lagens mening framgår av 1 kap. 4 § DL. Det finns olika former av diskriminering som är förbjudna. Dessa är direkt diskriminering, indirekt diskriminering, bristande tillgänglig- het, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskrimi- nera.67 Av särskilt intresse för detta betänkande är diskriminerings- 651 kap. 1 § Diskrimineringslagen, DL, (2008:567). 66Fler nyanlända elever ska uppå behörighet till gymnasiet. SOU 2017:54. s. 383. I betänkandet görs en omfattande analys av hur deras förslag om anpassningar av undervisningen för ny- anlända förhåller sig till diskrimineringsförbuden, se SOU 2017:54, bilaga 3. 671 kap. 4 § DL. Förlängd skolplikt för nyanlända elever grunden etnisk tillhörighet och formerna direkt och indirekt diskri- minering. Dessa beskrivs enligt följande: Etnisk tillhörighet68, med vilket avses nationellt eller etniskt ur- sprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Det krävs inte att påstådd diskriminering avser en särskilt utpekad grupp av personer med samma etniska tillhörighet, utan det är tillräckligt med en sådan indirekt hänvisning till etnisk tillhörighet som ligger i påståendet att den drabbade missgynnas för att denne är exempelvis flykting eller invandrare.69 Direkt diskriminering70 innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med diskrimineringsgrunderna. Indirekt diskriminering71 innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt miss- gynna personer utifrån diskrimineringsgrunderna, såvida inte bestäm- melsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. DL genomför bl.a. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Enligt direktivet får det inte förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung (artikel 2.1). Direkt diskriminering ska an- ses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har be- handlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation (artikel Indirekt diskriminering ska anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfa- ringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta är lämpliga och nödvändiga (artikel 2.2 b). Av praxis framgår även att etniska överväganden bakom en till synes neutral reglering kan leda till direkt diskrimine- ring och att det därmed inte krävs att den mindre förmånliga behand- 681 kap. 5 § 3 p. 69Göta hovrätts dom , mål T 1666–09. 701 kap. 4 § 1 p. 711 kap. 4 § 2 p. Förlängd skolplikt för nyanlända elever lingen eller det särskilda missgynnandet inkräktar på rättigheter eller berättigade intressen. Denna praxis grundas i det s.k. Chez-målet.72 fann att en åtgärd som innebär mindre förmånlig be- handling av invånarna i en stadsdel jämfört med invånarna i andra stadsdelar utgör direkt diskriminering om det visar sig att åtgärden har införts eller upprätthållits av skäl som hänger samman med det etniska ursprung som är gemensamt för de flesta av invånarna i den aktuella stadsdelen.73 Det finns även uttalanden i förarbeten att bestämmelserna om di- rekt diskriminering blir tillämpliga även om kriteriet skulle vara ne- utralt utformat, om etniska överväganden de facto ligger till grund för ett urvalsbeslut i ett särskilt fall.74 En förlängning av skolplikt för nyanlända kan innebära ett missgynnande För att det ska vara fråga om diskriminering krävs att en person är missgynnad i jämförelse med en person i en jämförbar situation och att detta har samband med en av diskrimineringsgrunderna. Att utöka den obligatoriska skolgången för en avgränsad del av en årskull innebär att individer kommer att behandlas olika av det allmänna. Som vi tidigare beskrivit finns det olika sätt att utforma en förlängd skolplikt för nyanlända. Oavsett utformning skulle den in- nebära att en grupp elever behandlas annorlunda i förhållande till öv- riga elever. Detta väcker frågan om en reglering av aktuellt slag är tillåten eller om det kan anses utgöra diskriminering enligt diskrimi- neringslagen, inte minst eftersom regleringen kan komma att träffa i huvudsak elever med viss etniskt ursprung eller etnisk tillhörighet. De nyanlända elever som omfattas av en förlängd skolplikt skulle få en utvidgad obligatorisk utbildning bestående av dels en rätt till utbildning, dels en skyldighet att fortsätta sin skolgång. Andra elever som befinner sig i en jämförbar situation har enligt skollagen dels rätt att fortsätta utbildningen i , dels valfrihet att på- 72Se dom i mål C-83/14 CHEZ Razpredelenie AD mot Komisia za zashtita ot diskriminatsia. 73Klaganden i målet menade att det var diskriminerande att elbolaget endast i områden som till största delen beboddes av romer, placerade elmätare på pelare på sex-sju meters höjd i jämförelse med en betydligt lägre placering i andra områden. Syftet med den högre placeringen var att förhindra manipulering av elmätare och olagligt uttag av el. 2015/16:184 Fler elever i fler skolor, s. 15. Förlängd skolplikt för nyanlända elever börja ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. Att särbehandla nyanlända elever ur gruppen elever som inte blir behöriga till ett na- tionellt gymnasieprogram där alla elever är i en jämförbar situation kan riskera att utgöra ett missgynnande. De nyanlända eleverna från- tas rätten att själva välja om de vill fortsätta sin skolgång efter att de gått ut högsta årskursen på grundskola eller motsvarande. Att för- lägga en reglering av aktuellt slag på gymnasieskolans introduktions- program skulle dessutom kunna innebära att vissa elever får skolplikt i en annars frivillig skolform. Det kan även innebära att det går elever både med och utan skolplikt på samma introduktionsprogram. De- ras frånvaro kan resultera i konsekvenser för deras vårdnadshavare i form av vite, vilket inte gäller för övriga elever. Detta kan upplevas som ett utpekande och ge en stigmatiserande effekt för de elever som omfattas av skolplikt, vilket kan ses som en skada för den en- skilde. Därmed är det utredningens bedömning att detta kan anses utgöra ett missgynnande. Nästa fråga som man behöver ställa sig är om missgynnandet kan utgöra diskriminering enligt DL. Ett missgynnande skulle inte utgöra direkt diskriminering För att det ska vara fråga om direkt diskriminering måste det finnas ett direkt samband mellan missgynnandet och en diskrimerings- grund, i föreliggande fall etnisk tillhörighet. Sambandet kan vara di- rekt uttryckt i bestämmelsen men kan även vara bakomliggande på så sätt att det finns etniska överväganden bakom en i övrigt neutral bestämmelse, dvs. om åtgärden har införts eller upprättats av skäl som hör samman med etniskt ursprung. Särbehandlingen måste så- ledes kunna kopplas till etnicitet enligt ovan för att det ska vara fråga om direkt diskriminering. Den personkrets som den förlängda skolplikten skulle avse defi- nieras genom kriteriet nyanländ enligt skollagen, som i och för sig är neutralt i förhållande till de diskrimineringsgrunder som anges i DL, t.ex. etniskt ursprung. Detta beror på att kriteriet nyanländ även kan omfatta elever som är etniskt svenska men som återvänder till Sve- rige efter att ha varit bosatta utomlands. Innehållet i en reglering om förlängd skolplikt för nyanlända skulle därmed inte ha ett direkt samband med diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet eftersom regleringen inte skulle vara uttryckt i etniska termer. Förlängd skolplikt för nyanlända elever ning som utredningen behöver ta ställning till är om några etniska överväganden kan ha legat till grund för de beslut som är avsedda att fattas med stöd av regleringen. Nyanlända elever som börjar i svensk skola direkt på högstadiet eller i gymnasieskolan har mycket på sig att uppnå behö- righet till gymnasieskolans nationella program än många av sina jämnåriga skolkamrater. Syftet bakom en reglering av förlängd skol- plikt är därmed att en elev med i svensk skola ska få bättre förutsättningar att nå de krav som minst ska uppnås i de ämnen som krävs för gymnasiebehörighet. Skälet till en särreglering för dessa elever i aktuellt avseende är således inte baserad på deras etniska till- hörighet även om det framstår som klart att den skulle träffa elever med till övervägande del annat etniskt ursprung än svenskt. Det skulle enligt utredningens bedömning därmed inte finnas några et- niska överväganden bakom regleringen. I den mån åtgärden skulle kunna anses som ett missgynnande i förhållande till någon annan elev i en jämförbar situation finner ut- redningen att en reglering av aktuellt slag saknar ett direkt samband med diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet. En reglering av ak- tuellt slag skulle därmed enligt utredningens bedömning inte utgöra direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen och det bakomlig- gande EU-direktivet. Ett missgynnande kan utgöra indirekt diskriminering Även om reglerna utformas på ett neutralt sätt kan dess tillämpning riskera att innebära en indirekt diskriminering om en reglering miss- gynnar elever med viss etnisk tillhörighet. Som vi konstaterat ovan består gruppen nyanlända huvudsakligen av elever med annan etnisk bakgrund och det är högst sannolikt att regleringen i praktiken i hu- vudsak kommer träffa elever av annan etnisk tillhörighet än svensk. Om tillämpningen av kriteriet nyanlända innebär att majoriteten av de elever som i praktiken omfattas av den förlängda skolplikten är elever av annan etnisk tillhörighet än svensk, innebär det en risk för en indirekt diskriminering. Skälet är att tillämpningen kan komma att särskilt missgynna elever med viss etnisk tillhörighet. För att en särbehandling inte ska utgöra indirekt diskriminering krävs att: Förlängd skolplikt för nyanlända elever •kriteriet har ett berättigat syfte, •de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet och •åtgärden är proportionerlig i strikt mening. Först om en åtgärd skulle bedömas som såväl berättigad, lämplig och nödvändig bör man även bedöma om den är proportionerlig i strikt mening i enlighet med praxis från EU-domstolen.75 En avvägning ska då även göras mellan syftet som ska uppnås med åtgärden och de olägenheter som den enskilda eleven orsakas. Vad gäller frågan om en förlängd skolplikt kan anses ha ett berättigat syfte gör utredningen följande bedömning. Att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbild- ning för att öka möjligheterna till arbete eller fortsatta studier är ett viktigt mål för både samhället och individen. Nyanlända elever som inte uppnått behörighet till gymnasieskolan kan ha haft betydligt i svensk skola än jämnåriga elever som gått i svensk skola eller under hela sin skolgång. Att ge nyanlända förlängd skolplikt och därmed ytterligare undervisningstid i syfte att göra fler elever behöriga till gymnasieskolan, bedöms kunna utgöra ett berät- tigat syfte. Nästa fråga är om en förlängd skolplikt utgör en åtgärd som är lämplig och nödvändig för att uppnå syftet med regleringen för denna grupp elever. Som utredningen redogjort för tidigare utgör skolplikt en hörn- sten i svensk utbildning som anses vara ett effektivt medel för att elever ska genomgå grundläggande utbildning, vilket tillämpas ge- nom att elever från förskoleklass till årskurs 9 har denna plikt. Att ge äldre elever i gymnasieåldern skolplikt har utretts tidigare och som vi tidigare konstaterat har detta inte lett till några lagstiftnings- åtgärder. En förlängd skolplikt för nyanlända som inte uppnått be- hörighet till gymnasieskolan skulle träffa just äldre elever som kan ha en varierande skolbakgrund. Att en förlängd skolplikt skulle vara lämplig och nödvändig för att dessa elever ska uppnå behörighet till gymnasieskolan är inte självklart sett utifrån målgruppen som hel- het. Detta gäller främst med tanke på att gruppen nyanlända utgör 75EU-domstolens dom i mål C-83/14, CHEZ Razpredelenie AD mot Komisia za zashtita ot diskriminatsia., punkterna 123 och 128. Förlängd skolplikt för nyanlända elever en snävt avgränsad grupp elever som är heterogen. Elever- nas bakgrund och förutsättningar att nå ändamålet med regleringen kan skilja sig stort. Som utredningen tidigare konstaterat påbörjar majoriteten av de nyanlända elever som avslutar årskurs 9 gymnasie- skolan. Förvisso förekommer det att elever på introduktionspro- gram hoppar av gymnasieskolan innan de hinner bli behöriga till ett nationellt program men som vi konstaterat är det många av dem åter- upptar sina studier . Vidare ger forskning och utred- ningens empiri enbart ett svagt stöd för att obligatorium skulle ge effekten att elevers måluppfyllelse ökar. Vad gäller uppfyllelsen av ändamålet med regleringen är det därmed utredningens bedömning att det är osäkert om denna åtgärd verkligen ger en effekt för en övervägande majoritet av de elever som skulle omfattas av regler- ingen. Det är dessutom tveksamt om effekten i så fall överstiger den som dagens frivilliga deltagande i gymnasieskolan ger. Mot bakgrund av ovanstående föreligger det en risk för att lämp- ligheten av en sådan reglering skulle ifrågasättas på grund av att med- let för att nå syftet skulle ses som alltför ingripande. Enligt utred- ningens bedömning finns det dessutom andra alternativ än en för- längning av skolplikt för att öka förutsättningarna för att fler elever blir behöriga till gymnasieskolans nationella program såsom av utred- ningen lämnade förslag i andra områden men även befintliga åtgärder enligt skollagen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9.9.1 och 9.10. Detta innebär sammanfattningsvis att trots att syftet bedöms som berättigat anses inte åtgärden som proportionerlig enligt utred- ningens bedömning. Att förlänga skolplikten utgör ett medel som är alltför ingripande för den enskilde i förhållande till dess effekt i jämförelse med andra mindre ingripande åtgärder, jfr avsnitt 9.9.1. Mot bakgrund av ovanstående bedömning kan en reglering om förlängd skolplikt för nyanlända strida mot diskrimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet. Förlängd skolplikt för nyanlända elever 9.10Andra åtgärder än förlängd skolplikt för nyanlända är att föredra finns det åtgärder som innebär att elever kan slutföra utbildningen även när skolplikten har upphört Det finns redan många åtgärder, både med inslag av tvång och frivil- lighet som ger möjlighet för rektorer, vårdnadshavare och elever att besluta att en elev ska slutföra grundskoleutbildningen innan över- gång sker till gymnasieskolan. Dessa åtgärder vidtas i regel när eleven är 16–. Som vi beskrivit i avsnitt 9.2.3 finns det rättigheter som ger ele- ven möjligheter att slutföra utbildningen efter att skolplikten har upphört. Det finns även möjligheter för rektorn en- sam eller på initiativ från vårdnadshavaren besluta att en elev ska gå om årskurs 9, vilket även kräver ett beslut om förlängd skolplikt från hemkommunen. En förlängd skolplikt enbart för nyanlända i är inte ett alternativ En av tankarna bakom introduktionsprogrammen var att erbjuda undervisning till obehöriga elever som leder fram till gymnasiebehö- righet. Även om ansvar för att elever ska bli behöriga till gymnasieskolan betonades lyftes vikten av att hänsyn även behö- ver tas till elevers ålder. Om skolplikten skulle förlängas för nyan- lända i utöver vad som redan är möjligt enligt skollagen skulle syftet med introduktionsprogrammen motverkas. Det skulle också göra det svårare att erbjuda eleverna gymnasiekurser i de äm- nen där eleven har godkända betyg vilket riskerar att bromsa deras kunskapsutveckling i dessa ämnen. Särskilt skulle detta kunna ris- kera att drabba elever som bara saknar godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk. Det kan därutöver ses som ett missgyn- nande att nyanlända elever som kan ligga nära behörighet ska tillhöra medan icke-nyanlända elever som är långt ifrån att bli behöriga till ett nationellt program kan gå i gymnasieskolan. Detta skulle då riskera att utgöra indirekt diskriminering. Om det skulle bedömas som möjligt att reglera att skolplikten förlängs inom ramen för finns det en elevgrupp, de Förlängd skolplikt för nyanlända elever icke-folkbokförda, som är undantagna skolplikt och som inte har en befintlig skolplikt att förlänga. Detta utgör ytterligare en aspekt som behöver övervägas, vilket beskrivs närmare i nästa avsnitt. Icke-folkbokförda elevers skolplikt bör utredas Att förlänga skolplikten för nyanlända skulle innebära en tydlig sig- nal från samhället till dessa ungdomar att en grundläggande utbild- ning med behörighet till gymnasieskolan är av stor betydelse för att man ska kunna lyckas etablera sig på arbetsmarknaden och få de kun- skaper som krävs för att aktivt kunna delta i samhällslivet. En förlängd skolplikt skulle möjligen också innebära att nyanlän- das rätt till utbildning skulle kunna stärkas bl.a. genom signalerna till skolhuvudmännen om deras ansvar för att möta elevernas behov. Förlängd skolplikt skulle vidare medföra ett kommunalt ansvar för skolpliktsbevakning på samma sätt som gäller för för de nyanlända elever som är folkbokförda och därmed har skol- plikt. bedömer utredningen att en sådan förpliktelse som bygger på elevers status och enbart gäller för en grupp elever medför ytterligare svårigheter. Som utredningen konstaterat tidigare finns nyanlända elever som inte omfattas av skolplikt i och motsvarande skol- former från början.