sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Ledningsförmåga i kommuner och regioner 14.3Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner Förslag: Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd be- redskap upphör och ersätts av en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap. Även förordningen (2006:637) om kommu- ners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska följaktligen ersättas med en ny förordning. Utredningen har i sin analys funnit att det visserligen är möjligt att föreslå en ändring i den befintliga lagen LEH som skulle innebära att enhetligare regler när det gäller förberedelser för verksamhet under extraordinära händelser i fredstid och förberedelser för och verksamhet under höjd beredskap. En sådan sammanslagning skulle emellertid påverka flera delar av lagen och flera andra bestämmelser. Utred- ningen har därför valt att göra en översyn av lagen i dess helhet. Ut- redningen föreslår att en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, ska ersätta den nu gällande LEH. Utredningens förslag innebär följaktligen även att den nuvarande förordningen FEH ska ersättas av en ny förordning. Syftet med förändringen är att förtydliga kommuners och regio- ners beredskapsuppgifter. Utredningens avsikt är att bestämmelserna i den föreslagna lagen om kommuners och regioners beredskap ska motsvara och samspela med den av utredningen föreslagna bered- skapsförordningen som gäller för statliga myndigheter. Den nya lagen ska också ge kommunerna och regionerna ökade möjligheter att hålla samman arbetet med beredskap och därmed skapa förutsättningar för en ökad effektivitet i arbetet. Genom detta minskar risken för dubbelarbete. De nya författningarna innebär att vissa uppgifter flyttas från överenskommelser till lag och förordning. Detta tydliggör statens styrning, och ökar också kommunernas och regionernas möjligheter att arbeta mer effektivt. ger denna överflyttning också staten bättre möjligheter till uppföljning där utgångspunkten för uppfölj- ningen blir bestämmelserna i lagen och inte som gällande över- enskommelse. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Utredningen har i sitt arbete övervägt möjligheten att dela upp den nuvarande LEH i två lagar; en som skulle gälla för kommunerna och en som skulle gälla för regionerna. Ett skäl till detta skulle vara att tydligare koppla samman arbetet i regionerna med katastrof- medicinsk beredskap och regionernas övriga beredskapsarbete. Det finns även några bestämmelser i nuvarande LEH som enbart berör kommunerna i form av det geografiska områdesansvaret samt kris- tidsverksamheten. Utredningens uppfattning är att det för en sådan större översyn skulle krävas ytterligare utredningstid, men fram- för allt saknas viktiga ingångsvärden om den katastrofmedicinska beredskapen som behövs och som den pågående Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09) bl.a. analyserar. Ut- redningen om hälso- och sjukvårdens beredskap ska slutredovisa sitt uppdrag . 14.3.2Den nya lagens syfte Förslag: Syftet med den nya lagen ska vara att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet, ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer och kunna lösa sina uppgifter inför och under höjd beredskap. På samma sätt som den nu gällande LEH ska det som sägs i lagen om regioner gälla också för kommuner som inte ingår i någon region. Lagen ska också, på samma sätt som LEH, vara subsidiär i för- hållande till elberedskapslagen (1997:288). Bestämmelserna i syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att han- tera fredstida krissituationer. Kommuner och regioner ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar (1 kap. 1 §). Att kommuner och regioner enligt lagen bara ska uppnå en grund- läggande förmåga till civilt försvar återspeglar enligt utredningen inte att planeringen för höjd beredskap har återupptagits. Någon motsvarande skillnad i ambition mellan fredstida krisberedskap respek- tive civilt försvar finns inte för statliga myndigheter. Nuvarande lydelse i LEH utgår från förhållandena . Regeringen noterade i lagens förarbeten särskilt att om det säkerhetspolitiska läget i landet Ledningsförmåga i kommuner och regioner skulle försämras måste självklart kommuner och landsting (regioner) i likhet med alla andra aktörer i samhället förskjuta sitt fokus när det gäller krisplaneringen och inrikta sig mer på bered- skapsförberedelser för höjd beredskap. Det säkerhetspolitiska läget har försämrats och planeringen inom civilt försvar har återupptagits. Utredningen föreslår därför att syftet med den nya lagen om kommuners och regioners beredskap ska vara att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet, ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer, och kunna lösa sina uppgifter inför och under höjd beredskap. Den statliga ambitionsnivån för arbetet kommer även framöver att styras utifrån den inriktning och ersättning som kommuner och regioner får av staten. Kommuner och regioner har i enlighet med ansvarsprincipen ett grundläggande åliggande att förebygga och han- tera kriser i verksamhet. Det finns således inga hinder för att kommuner med egna resurser genomför åtgärder som även stär- ker förmågan inom mer allvarliga fredstida kriser och därmed civilt försvar. På samma sätt som den nu gällande LEH ska det som sägs i lagen om regioner gälla också för kommuner som inte ingår i någon region. Lagen ska också, på samma sätt som LEH, vara subsidiär i förhål- lande till elberedskapslagen. 14.3.3Fredstida krissituation ersätter extraordinär händelse Förslag: Med fredstida krissituation avses i denna lag situationer som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhälls- funktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Utredningen erfar att innebörden av begreppet extraordinär händelse i relation till andra begrepp som kris, krissituation eller allvarliga händelser är oklar, som begreppet extraordinär händelse är Ledningsförmåga i kommuner och regioner en central del av LEH.6 Enligt lagen ska t.ex. kommuner och regio- ner i risk- och sårbarhetsanalyser analysera vilka extraordinära hän- delser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur detta kan påverka den egna verksamheten (2 kap. 1 §). En extraordinär händelse ska föreligga för att krisledningsnämnden ska träda i funktion (2 kap. 2 § LEH) och bestämmelsen om bistånd mellan kommuner och regioner samt stöd till enskilda förutsätter också att en extraordinär händelse föreligger (4 kap. LEH). Utredningen erfar att kommuner och regioner bedömer att en stor del av de risker och hot som är relevanta att analysera inte når upp till kriterierna för en extraordinär händelse som ställs upp i lagen. Definitionens kriterium om skyndsamhet är relevant i vissa samman- hang, exempelvis i förhållande till krisledningsnämndens verksamhet, men begränsar därutöver hanteringen av många fredstida krissitua- tioner. Utredningen erfar vidare att vissa regioner uppfattar att inne- börden av begreppet extraordinär händelse är för snäv för att omfatta den kris som coronapandemin inneburit med början 2020. Därmed kan regionerna exempelvis inte tillämpa bestämmelserna om möjlig- heten till bistånd mellan regionerna om en regions resurser inte räcker till. I kapitel 13 redogör utredningen för olika krisbegrepp. Begreppet extraordinär händelse används i olika författningar med olika inne- börd. Användningen av begreppet under coronapandemin har också varit mer generell än vad som avses i LEH där regeringens tidigare bedömning har varit att det handlar om en händelse av mindre geo- grafisk omfattning. Andra begrepp som används inom krisbered- skapen är svåra påfrestningar på samhället i fred, allvarlig händelse och fredstida krissituation. Därtill används begrepp som samhälls- störning och extraordinär situation i vissa sammanhang. Utredningen har övervägt användningen av olika begrepp när det gäller den nya lagen om kommuners och regioners beredskap. Utred- ningen bedömer att det finns ett värde av att använda gemensamma begrepp för både den statliga beredskapen som den som gäller kom- muner och regioner. Begreppet extraordinär händelse infördes genom lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och regioner. Det problem som då skulle lösas var att den rättsliga grunden för kommunernas agerande upplevdes som otydlig och otill- räcklig eller till och med som hinder utifrån ett antal inträffade hän- 6Begreppet allvarliga händelser används inom den katastrofmedicinska beredskapen. Ledningsförmåga i kommuner och regioner bedömer utredningen att begreppet extraordinär händelse innebär fler begränsningar än löser de problem som har identifierats. Utredningen föreslår att fredstida krissituationer ska ersätta extra- ordinär händelse och användas i den nya lagen. Fredstida krissitua- tioner finns i 1 kap. 1 § LEH men också i nuvarande kris- beredskapsförordning som gäller statliga myndigheter. Innebörden av fredstida krissituationer är att dessa kännetecknas7 av att de av- viker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många män- niskor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, inne- bär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åt- gärder från flera aktörer. Enligt utredningen ska innebörden av fredstida krissituationer tolkas brett i meningen att krissituationer kan inträffa lokalt, regio- nalt och nationellt. Kännetecken som många människor och stora delar av samhället behöver sättas i ett sammanhang – lokalt, regionalt eller nationellt. Lokalt kan ett omfattande elavbrott eller omfattande översvämningar i en kommun utgöra en fredstida krissituation enligt kännetecknen, men om samma händelse betraktas nationellt är den inte någon krissituation. Kommunen förväntas således även fram- gent ha ett ansvar för att förebygga och hantera denna typ av kriser. 14.4Förberedelser inför fredstida krissituationer och höjd beredskap Förslag: Kommuner och regioner ska analysera om det inom deras ansvarsområde finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada det som ska skyddas i samhället eller försämra förmågan till verksamhet inom området. Vid analysen ska kommunen respektive regionen särskilt be- akta händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga Ledningsförmåga i kommuner och regioner samhällsfunktioner och som ofta kräver skyndsamma insatser av den egna organisationen. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser. Av förordningen ska framgå att det i analysen ska ingå att identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten. Syftet med att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser är att öka medve- tandet och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga om vilka hot och risker som finns inom det egna verksamhets- området. Ett annat syfte är att få fram ett underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar riskerna och sårbarheten inom verksamhetsområdet. Underlaget utgör till vissa delar dess- utom en viktig källa till information som bör lämnas till kommun- invånarna och de anställda. Arbete med risk- och sårbarhetsanaly- serna utgör också ett värdefullt stöd i den fysiska planeringen för att kunna hantera en fredstida krissituation och utvecklar dessutom förmågan att hantera inträffade kriser. Arbetet med att identifiera samhällsviktig verksamhet inom kom- munens geografiska område är inte reglerat i LEH. Fokus i lagen ligger i stället på risk- och sårbarhetsanalyserna som ska genomföras (2 kap. 1 § LEH). () har i en utvärdering av systemet med risk- och sårbarhets- analyser föreslagit att arbetet på lokal nivå ska ändra fokus och in- riktas mer mot att identifiera samhällsviktig verksamhet och arbetet med kontinuitetshantering.8 Utredningen delar den bedömningen. Vidare menar utredningen att kopplingen i LEH mellan planering för fredstida krissituationer och uppgifterna inför och under höjd beredskap är svag. Bestämmelserna finns i olika kapitel av lagen. Delar av risk- och sårbarhetsanalysen omfattas ofta av sekretess eftersom det finns beskrivningar av sårbarheter och brister i förmåga som kan utnyttjas av en antagonist (18 kap. 13 § offentlighets- och (2020), Kunskap för beredskap Vad har risk- och sårbar- hetsanalys gett för effekt och hur kan nyttan öka? (FOI-R--4804--SE). Ledningsförmåga i kommuner och regioner sekretesslagen [2009:400]).9 Även om delar av risk- och sårbarhets- analysen omfattas av sekretess bör sammanfattande delar kunna spridas för att allmänheten ska kunna få information om det finns specifika risker för t.ex. översvämningar som de själva kan påverka genom åtgärder på sina fastigheter. Arbetet med risk- och sårbar- hetsanalysen kommer att kräva ett arbete med säkerhetsskydd där säkerhetsskyddsanalysen ger underlag för hur arbetet kan bedrivas så att gällande regelverk för säkerhetsskydd kan efterlevas. Av den föreslagna lagen ska framgå att kommuner och regioner ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom ansvarsområdet som i fredstid eller under höjd beredskap all- varligt kan hota eller skada det som ska skyddas i samhället eller för- sämra förmågan till verksamhet inom området. Vid analysen ska kommunen respektive regionen särskilt beakta händelser som avvi- ker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som ofta kräver skyndsamma insatser av den egna organisationen. Analyserna ska också omfatta perspektivet höjd beredskap. Det är en förutsättning för att kunna vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. är behovet av sådana analyser inte tydligt uttryckt men kan anses ingå som en del i nuva- rande 3 kap. 1 § LEH. Kommuner och regioner ska inte behöva ta fram egna scenarier för perspektivet höjd beredskap. I linje med hur MSB föreskrivit för de statliga myndigheterna bör sådana scenarion tas fram av statliga myndigheter och delges kommuner och regioner. Omfattning och innehåll kan geografiskt variera. Se även avsnitt 14.4.3. När det gäller ansvarsområdet (området) bedömer utredningen att detta bör omfatta den egna verksamheten (organisationen), kom- munalförbund och berörda kommunala bolag. Det är här fråga om påverkan på utförandet och ytterst därmed de som är bosatta inom området. Även annan verksamhet som inte fungerar, kan komma att påverka kommunen/regionen och kräva att åtgärder vidtas för att hantera den uppkomna fredstida krissituationen. Resultatet av arbe- tet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. 9Enligt 19 kap. 13 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Kommunerna ska till skillnad från inte göra någon risk- och sårbarhetsanalys av det geografiska området kommunen. Analys- arbetet kräver mycket resurser och det finns utmaningar att få del av information från företag och myndigheter. Se vidare avsnitt 14.6. Av förordningen bör det sålunda framgå att det i analysen ska ingå att identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten. Med egen verksamhet avses den egna organisationen, kommunal- förbund och kommunala bolag. Till skillnad från det tidigare använda begreppet ansvarsområde ingår inte i den egna verksamheten, som utredningen bedömer det, verksamhet som upphandlats eller bedrivs via valfrihetssystem. Detta på grund av att möjligheterna att inhämta underlag från dessa aktörer är begränsade. En förutsättning för att kommunerna och regionerna med fram- gång ska kunna utveckla sin krisberedskap och sina förberedelser inför höjd beredskap är att de får stöd i sitt arbete från såväl regional som central nivå. När det gäller förhållanden som rör höjd beredskap behöver underlag om detta lämnas till kommuner och regioner från staten. Den enskilda kommunen eller regionen ska inte behöva ta fram scenarier eller grundförutsättningar utan i stället fokusera på vilka konsekvenserna blir för verksamheten. Enhetliga riktlinjer och vägledningar från myndigheter är natur- ligtvis ett betydelsefullt hjälpmedel i sammanhanget. Utredningen föreslår att lagen ska innehålla en upplysning om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, på samma sätt som enligt nu gällande bestämmelse i LEH kan meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser. När det gäller fredstida krissituationer och förhållanden under höjd beredskap behöver såväl länsstyrelserna och civilområdes- cheferna som andra beredskapsmyndigheter stödja kommuner och regioner. Ledningsförmåga i kommuner och regioner 14.4.2Kommunernas och regionernas arbete med beredskap Förslag: Kommuner och regioner ska, med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, och erfarenheter från hanteringen av tidigare fredstida krissituationer, för varje ny mandatperiod besluta om •mål och riktlinjer för arbetet med minskad sårbarhet i den egna verksamheten och ökad förmåga att hantera fredstida kris- situationer •en plan för hur fredstida krissituationer ska hanteras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare före- skrifter om planen för hanteringen av fredstida krissituationer. Förordningen ska innehålla kompletterande bestämmelser, se nedan. Utredningen bedömer att de förberedelser som behöver göras för fredstida krissituationer närmare behöver hänga ihop med de förbere- delser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Därför samlas dessa bestämmelser i ett eget avsnitt i lagen och i tillhörande förordning. Avsnittet benämns förberedelser. Enligt 2 kap. 1 § LEH ska kommuner och regioner fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Utredningens förslag innebär att den nuvarande bestämmelsen utvecklas och inte längre ingår i bestämmelsen som risk- och sårbarhetsanalyser. Som tidigare nämnts innebär utredningens förslag att vissa upp- gifter som regleras i gällande överenskommelse överförs till lagen. framgår det av Överenskommelse om kommunernas krisbered- skap 2019–2022 mellan SKR och MSB att kommunen efter en in- träffad kris ska utvärdera kommunens hantering, både med avseende på kommunens verksamhetsansvar och det geografiska områdes- ansvaret. Utredningen anser att vikten av systematiskt lärande bör vara ett viktigt ingångsvärde i det förberedande arbetet. Därför före- slår utredningen att kommuner och regioner utöver att beakta risk- och sårbarhetsanalysen också ska beakta erfarenheter från hanter- ingen av tidigare fredstida krissituationer. Av samma överenskommelse framgår vidare att kommunen ska ta fram ett styrdokument för kommunens arbete med krisberedskap. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Styrdokumentet ska ange kommunens övergripande mål och inrikt- ning för arbetet med krisberedskap under mandatperioden.10 Ett sådant dokument ska fastställas av fullmäktige senast den 31 decem- ber under den nya mandatperiodens första år. Styrdokumentet kan samordnas med kommunens närliggande handlingsplaner för exem- pelvis skydd mot olyckor, internt skydd, etc. Med utgångspunkt i de identifierade bristerna samt i en analys av uppgifter som framgår av överenskommelser, och som enligt utredningens bedömning är av sådan principiell och styrande karaktär att de bör framgå av lag, anser utredningen att lagen bör komplet- teras. Lagen bör innehålla krav på att kommuner och regioner, med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, och erfarenheter från han- teringen av tidigare fredstida krissituationer, för varje ny mandat- period ska besluta om mål och riktlinjer för arbetet med minskad sårbarhet i den egna verksamheten och ökad förmåga att hantera fredstida krissituationer. På samma sätt som i LEH ska kommuner och regioner också besluta om en plan för hur fredstida krissitua- tioner ska hanteras (extraordinära händelser). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om plan för han- teringen av fredstida krissituationer. Av den tillhörande förordningen ska framgå att mål och riktlinjer för arbetet med krisberedskap ska framgå av ett styrdokument. Den konkreta innebörden av styrdokumentet bör vara i linje med hur detta beskrivs i nu gällande överenskommelse. För kommunerna till- kommer även att styrdokumentet bör omfatta kommunens ambi- tioner i arbetet med sitt geografiska områdesansvar. För regionerna bör styrdokumentet även omfatta hur arbetet med den katastrof- medicinska beredskapen relaterar till arbetet enligt den här beskriva lagen. Enligt nu gällande överenskommelse om kommunernas kris- beredskap ska kommunerna, utöver ett styrdokument, också ta fram en utbildnings- och övningsplan. Det kan finnas ytterligare planer som också bör tas fram. Av förordningen ska det därför framgå att kommuner och regioner ska besluta om de övriga planer som behövs. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska kom- munerna anta handlingsprogram både för den förebyggande verk- samheten och för räddningstjänsten (3 kap. 3 och 8 §§). I handlings- programmen ska kommunerna ange målet för verksamheten samt de 10För närvarande omfattar överenskommelserna i denna del bara kommunerna. Ledningsförmåga i kommuner och regioner risker som finns i kommunen och som kan leda till att räddnings- insatser måste vidtas. Kommunernas handlingsprogram ska även inne- hålla uppgifter om samverkan med andra kommuner, statliga myndig- heter och enskilda. Analysen av vilka risker som finns i kommunen ska utgöra grunden för hur kommunen ska planera verksamheterna. Handlingsprogrammen enligt LSO och de planer och styrdokument som föreslås för fredstida krissituationer behöver lokalt samordnas i de delar som är relevanta. Även om syfte och verksamhet skiljer sig åt mellan lagstiftningarna finns delar som kan behöva samordnas för att få en effektiv verksamhet lokalt. Utredningen har även övervägt om arbetet med risk- och sårbar- hetsanalyser bör kompletteras med ett lagkrav om att bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna samhällsviktiga verk- samheten (kontinuitet). Ett sådant arbete är en viktig del i att öka motståndskraften och robustheten i verksamheten. Emellertid skulle ett sådant krav innebära en ny omfattande uppgift för kommuner och regioner och bedöms därmed inte rymmas inom de nuvarande ersättningsramarna. 14.4.3Förberedelser för höjd beredskap Förslag: Kommuner och regioner ska i sin verksamhet beakta total- försvarets krav. Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Förberedelserna ska genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kom- muner och regioner. Förordningen ska innehålla kompletterande bestämmelser, se nedan.