sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — I avfallsförordningen föreslår vi ändringar som innebär att den verksamhetsutövare som är avfallsabonnent helt eller delvis kan välja detta undantag, kallat frival, för omhändertagande av sitt kommunala avfall, efter anmälan om registrering till kommunen. Regeringen bör lämna uppdrag till att samordna rutinerna med frivalsanmälningar. Avfall som omfattas av pro- ducentansvar omfattas inte av förslaget. Skälen för våra förslag: Avfallshanteringen i har genomgått en positiv utveckling och en rad strategiska beslut har fattats i syfte att minska deponeringen av avfall och i stället öka återvinningen och resursutnyttjandet av avfallet, inte minst det växande engagemanget för avfallet som en resurs i den cirkulära ekonomin speglar detta. Lagstiftningen på avfallsområdet har allt eftersom fortlöpande moderniseras för att anpassas till denna utveckling. Reformeringen av de EU:s direktiv inom avfallsområdet som trädde i kraft , har stakat ut vägen för den kommande avfallspolitiken liksom den handlingsplan för den cirkulära ekono- min som presenterade . Av den handlingsplanen framgår bl.a. att mål för avfallsminskning för vissa Våra överväganden och förslag avfallsströmmar liksom att jobba med att genomföra, stärka och vidareutveckla de befintliga avfallsregelverken. För svenskt vidkom- mande var ett viktigt steg i den process som kommissionen speglar ändringarna i 15 kap. som trädde i kraft (prop. 2019/20:156) och en ny avfallsförordning samt därtill den handlingsplan med styrmedel och åtgärder för att uppnå cirkulär ekonomi som regeringen presenterade . Avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande ska under givna villkor anses ha upphört att vara avfall om ämnet eller före- målet ska användas för ett visst ändamål och det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål. Ämnet eller före- målet ska uppfylla tillämpliga krav i lag och annan författning, och självklart får inte användningen av ämnet eller föremålet leda till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön. På mot- svarande sätt ska avfall som har genomgått ett återvinningsför- farande anses ha upphört att vara avfall om det uppfyller de villkor som anges. Bestämmelserna om när biprodukter uppstår har utveck- lats och ett motsvarande arbete pågår i fråga om när avfall upphör att vara avfall enligt . Ett ämne eller ett föremål som upp- kommer genom en produktionsprocess ska sålunda inte betraktas som avfall utan som en biprodukt om vissa angivna villkor är upp- fyllda. Bedömningen är att det kommer kunna medföra att mer material kan utnyttjas som en resurs och bidra till att stärka den cirkulära ekonomin. Genom att återvinna det som har blivit avfall som sekundära råvaror, näringsämnen eller energi kan avfallet ut- nyttjas som en resurs i en cirkulär ekonomi. Potentialen för ökad materialåtervinning är fortsatt stor. I sammanhanget kan nämnas att i sitt regleringsbrev för har fått uppdrag att analysera förutsättningar inklusive för- och nackdelar med natio- nella kriterier för när avfall upphör att vara avfall (end of waste- kriterier) och göra en bedömning om det skulle kunna vara aktuellt att ta fram nationella end of waste-kriterier. Om myndigheten anser det som aktuellt ska myndigheten också redovisa en möjlig plan för vilka avfallsströmmar som är mest prioriterade och relevanta. Natur- vårdsverket ska också analysera och lämna föreslag på produktgrupper eller materialflöden där kvotplikter för användningen av återvunnen råvara skulle vara lämpligt att införa. Uppdraget ska redovisas till regeringen () . Våra överväganden och förslag Över huvud taget kommer en omställning till cirkulär ekonomi att kräva en rad författningsändringar som ligger utanför vårt uppdrag. I regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi skisseras ett antal frågor som kräver författningsändringar både i och i för- ordningar under . Även i uppdrag som regeringen lämnat till omnämns som nämnts frågor som kan kräva författningsändringar. En annan sådan fråga är t.ex. hämtning av grovavfall. Regeringen har i regleringsbrevet för myndigheten också givit i uppdrag att utreda ökade möjlig- heter för att privata entreprenörer inom ramen för kommunala ansvaret möjlighet att kunna erbjuda hämtning av grovavfall från hushållen i syfte att höja servicenivån och för att främja en hantering högt upp i avfallshierarkin. ska i detta samman- hang även analysera möjligheter och risker som finns med detta, samt, tillägger regeringen, utifrån analysen bedöma om det är lämp- ligt att lämna förslag på ändringar i befintliga regelverk. Ytterligare ska man i se över regelverket om producentansvar för förpackningar. En utveckling är alltså på gång som i fråga om det kommunala avfallet involverar andra aktörer än kommunen som av- fallet i mindre utsträckning ska ses som ett avfall utan i stället som en del av ett flöde för resursanvändning. Andra avfallsaktörer än de kommunala hanterar avfall och det kan med visst fog ifråga- sättas varför en verksamhetsutövare inte ska kunna välja avfallsaktör för sitt kommunala avfall när det är möjligt för annat avfall. En verksamhetsutövare som utöver det kommunala avfallet ger upphov till annat avfall har svårt att på ett effektivt sätt samordna avfallsinsamlingen, något som rättspraxis ger exempel på. saknas möjlighet för en engagerad verksamhetsutövare att välja en mer resurseffektiv för behandling av sitt kommunala avfall än den som kommunen tillämpar. Den nuvarande regleringen innebär vidare att man inte tar vara på de möjligheter till konkurrens som skulle kunna finnas, en brist som innebär att man inte tar vara på möjligheter till effektivisering, teknikutveckling och anpassning till verksamhetsutövarens behov. Dessa brister kan i sin tur leda till ett sämre resultat än vad som annars skulle vara fallet.2 Ett frival, dvs. att verksamhetsutövaren själv får välja hur man vill ta ansvar för sitt 2Konkurrensfrågan behandlas närmare i avsnitt 7.5.2 samt i avsnitt 10.5. I avsnitt 9.1 behandlas också andra hinder för en cirkulär ekonomi. Våra överväganden och förslag kommunala avfall, framstår därför som en naturlig utveckling. Ett undanröjande av den obligatoriska kommunala ensamrätten för kommunen att ta hand om verksamheternas kommunala avfall tar dessutom bort ett hinder för de verksamheter som önskar att ta ett större ansvar för sitt avfall. Avfallsproducenterna och de privata avfallsinsamlarna beskriver monopolet och de ständiga tvisterna om gränsdragningar som ett hinder för långsiktiga investeringar för en cirkulär ekonomi. Genom att öppna för frival ges möjlighet att und- vika oenighet vid tolkningen av begreppet kommunalt avfall. De som skulle kunna återvinna avfallsfraktioner får alltså möjlighet att göra det kan den föreslagna ordningen även kan fungera som ett incitament för andra verksamhetsutövare att gå i den riktningen. Till detta kan läggas att om begreppet kommunalt avfall utvidgas på det sätt som aviserat inför sin kommande vägledning om vad som ska anses inrymmas i begreppet kommunalt avfall, kan det antas att intresset av frival kommer att öka hos företagen, då många företag anser sig ha funnit en väl funge- rande ordning utanför det kommunala monopolet. I regeringens handlingsplan för den cirkulära ekonomin redovisas att man beslutat höja målen för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall stegvis . Den inslagna vägen som vi föreslår med frival ligger i linje den utveckling som vi kan se, en utveckling som alltså innefattar att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet bör ha en möjlighet att anlita någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för att transportera bort och i övrigt ta hand om kommunalt avfall som uppkommer i samband med verksamheten. Med en sådan möjlighet kan verksamhetsutövaren anlita samma entreprenör för kommunalt avfall som för annat avfall. Våra överväganden och förslag 7.3.2Författningsändringar med anledning av frivalet m.m. Förslag: I avfallsförordningen (2020:614) genomförs frivals- förslaget genom förslag till ändringar i förordningen (2020:614). Den verksamhetsutövare som innehar ett avfallsabonnemang kan anmäla sitt frival för registrering hos kommunen. Frivalet kan om- fatta allt kommunalt avfall eller valda avfallsfraktioner. Förslaget innebär ytterligare ändringar i förordningen som rör rapportering m.m.samt förslag om tillägg till förordningen (2012:259) om miljö- sanktionsavgifter. Skälen för förslaget: Av 15 kap. 21 § framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela undantag från kommunens ansvar enligt 20 och 20 a §§ i fråga om avfall som omfattas av producentansvar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §. Till paragrafen föreslår vi att det fogas en möjlighet för regeringen att föreskriva att undantaget också kan avse kommunalt avfall som inte kommer från hushåll. Frival bör kunna inkludera både enskilda avfallsfraktioner såväl som allt kommunalt avfall från en verksamhet. De största frak- tionerna kommunalt avfall från verksamheter som kommunen ansvarar för är blandat brännbart restavfall för energiåtervinning samt matavfall för rötning och biogasproduktion. Verksamheter kan ha skiftande avfallsfraktioner och olika möjlig- heter och behov. Återvinning av avfall kräver ofta specialistkun- skaper om de särskilda fraktionernas egenskaper och därför är det en fördel om återvinningsföretag får möjlighet att specialisera sig på enskilda avfallsflöden och material. I de fall det finns enskilda frak- tioner , till exempel torkpapper och frityrolja, har man byggt upp specialiserade logistiksystem med specialiserade bilar, mellan- lagring och högvärdig materialåtervinning. Frival för enskilda frak- tioner möjliggör hög materialåtervinning istället för att allt material går till energiåtervinning eller rötning. Det finns få stordriftsfördelar med att samma avfallsinsamlare har ansvar för alla avfallsfraktioner, speciellt de fraktioner som har högt återvinningsvärde som troligtvis kommer köras till specialiserade behandlingsanläggningar. Vår bedömning är att möjligheten att ta hand om enskilda fraktioner gynnar mindre företag och en ökad materialåtervinning. Våra överväganden och förslag Utredningen tror att kommunen, i egen regi eller med privat utförare, även efter frivalets införande kommer ha en dominerande ställning för insamling av matavfall och restavfall från verksamheter i många delar av . Frivalet för enskilda fraktioner är extra viktigt i regioner där bara en eller ett par alternativa lösningar finns. Frival för enskilda fraktioner kommer troligtvis vara den åtgärd i utredningens förslag som kommer att gynna innovation och nya affärsmodeller mest. Det ska alltså vara möjligt för en avfalls- producent att efter nödvändiga kontroller av avfallet kunna lämna enbart utvalda fraktioner av det kommunala avfallet vidare till en avfallsinsamlare. Frival för enskild fraktion är nära kopplat till tanken att se avfallet som en resurs. Den närmare ordningen för frival regleras genom avfallsförord- ningen (2020:614). Genom ändringar i förordningen genomförs för- slaget om frival och de övriga förordningsändringar som förslaget medför. Även miljösanktionsförordningen (2012:259) föreslås ändrad som en följd av de rapporteringskrav som följer av ändringar i avfalls- förordningen. En anmälan om registrering för frival omfattar i princip både transport och behandling av avfallet. Anmälan görs till kommunen före det frivalet kan börja tillämpas, abonnenten bör ha erhållit en bekräftelse av kommunen. Eftersom vi beräknar att frivalet inte i någon större utsträckning kommer att påverka mängderna avfall som transpor- teras i regi, anser vi det tillräckligt med angiven tidsram. Fördelarna med frival är störst för de verksamhetsutövare som vill samordna hanteringen av kommunalt avfall, exempelvis för verk- samheter som innehar matavfall samt för verksamhetsutövare där privata avfallsaktörer kan erbjuda en lika bra eller bättre avfalls- hantering till ett lägre pris och/eller service än kommunen. Detta kan exempelvis vara aktuellt för verksamheter som driver butiker i en kedja på många fysiska ställen och vill ha en anpassad hämtning, sortering eller behandling. För de verksamhetsutövare där det kom- munala ansvaret fungerar tillfredsställande, kommer hanteringen av kommunalt avfall att fungera på samma sätt som . Våra överväganden och förslag innebär i praktiken en regelförenkling då gränsen för vad som om- fattas av definitionen av kommunalt avfall inte längre bör ge upphov till några konflikter. Kommunerna är således även i fortsättningen bundna av självkostnadsprincipen. Då kommunen även fortsätt- ningsvis har det generella ansvaret för omhändertagandet av kom- munalt avfall, och även tillsynsansvaret över avfallshanteringen, behöver kommunen få information om vilka verksamhetsutövare som väljer att lämna sitt kommunala avfall till någon annan än kommunen. Därför bör den som avser att anlita någon annan än kommunens utförare för hantering av kommunalt avfall ha en skyldighet att anmäla det för registrering hos kommunen, liksom att underrätta kommunen när avfallsproducenten inte längre avser eller har förut- sättningar att lämna avfallet till någon annan. Det är normalt fastighetsägaren som är avgiftsskyldig enligt kom- munens avfallstaxa och som sedan i sin tur debiterar hyresgästen (avfallsproducenten), t.ex. som en del av hyran. I de fall där avfalls- producenten inte själv äger den fastighet där verksamheten bedrivs kan det i praktiken bli så att abonnentförhållandet till kommunen styr vem som kan göra en anmälan om registrering om frival. I den utsträckning det är fastighetsägaren som är abonnent får frågan om anmälan för registrering om frival regleras mellan hyresgästen och fastighetsägaren. Eftersom enligt förslaget en anmälan om frival kan avse utvalda fraktioner är det alltså inget som hindrar att fastig- hetsägaren för hyresgästens räkning anmäler frival för visst avfall i enlighet med det avtal parterna har ingått. Däremot föreslår vi inte att avfallsproducenten/hyresgästen som är utan avfallsabonnemang ska få anmäla frival för egen räkning. Det ser vi som en ordningsfråga som skulle kunna bli aktuell exempelvis när flera avfallsproducenter delar på samma utrymmen för sitt avfall eller om situationen uppstår att det inte är tydligt från vem avfallet kommer och en avfalls- producent omfattas av frival för sitt avfall. Det måste vara tydligt vem som har ansvaret och inte försvåra för fastighetsägaren att kunna upprätthålla sitt ansvar för ordningen i fastigheten gentemot alla hyresgäster, besökare och avfallshanterare. En förutsättning för att en avfallsproducenten ska få lämna kom- munalt avfall till någon annan än kommunen bör vara att den som tar hand om avfallet kan visa att avfallet tas om hand av någon som innehar erforderliga tillstånd. Det bör vara tillräckligt att den som lämnar sitt avfall till en entreprenör försäkrar sig om entreprenörens Våra överväganden och förslag avsikt, t.ex. genom information om till vilken behandlingsanläggning avfallet avses att transporteras. Att avfallsproducenten själv trans- porterar sitt avfall ser vi som en olämplig lösning med beaktande av den risk för oönskade effekter av ett frival som det har varnats för. Ett frival ska kunna omfatta allt avfall eller delar av det. Genom att frivalet kan avse enbart utvalda fraktioner menar vi att vi öppnar för innovativa lösningar med sikte på den cirkulära ekonomin. Mark- naden öppnar sig för specialiserade återvinnare som på så sätt ska få tillfälle att hämta utvalda fraktioner och från dem återvinna värde- fulla ämnen och material. Ett frival bör inte omgärdas med krav på närmare angivna förut- sättningar eller kriterier för verksamheterna att kunna välja frival. Den verksamhetsutövare som vill begagna sig av möjligheten till frival ska kunna välja detta utan att belasta den kommunala förvalt- ningen med en omständlig och kostnadskrävande förhandsprövning. En sådan ordning skulle tynga systemet och kunna ge till resultat att olika praxis skapas hos skilda kommuner och över- klaganden och domstolsprövningar. Det räcker med en skriftlig bekräftelse från kommunen att man tagit emot anmälan och registrerat den. En sådan bekräftelse behöver innehålla en erinran att vid händelse av misskötsel av hanteringen av avfallet kan tillsyns- myndigheten förelägga avfallsabonnenten att återgå till den kom- munala ordningen för hämtning och omhändertagande av avfallet. Det sker genom ett ordinärt förvaltningsrättsligt förfarande. Att avfallet omhändertas i enlighet med entreprenörens avsikt bör kunna kontrolleras inom ramen för den ordinarie tillsynen över avfallshanterarna. Vi noterar i sammanhanget att regeringen föreslår en satsning i budgetpropositionen på ökad tillsyn och miljöövervakning och att regeringen genom uppdrag till och andra myndigheter aviserat stärkta insatser mot brottslighet inom avfallsområdet. Om en entreprenör inte håller måttet, bör det kunna läggas till grund för antagandet att det inte längre finns förutsättningar för verksamhetsutövare att lämna kommunalt avfall till den entrepre- nören. Kommunen bör då kunna, i stället för att återta hanteringen av avfallet, förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med att lämna sitt avfall till den entreprenören. Om verksamhetsutövaren då inte väljer att i stället lämna sitt avfall till någon annan som hanterar avfallet på lämpligt sätt, riskerar verksamhetsutövaren att man inte Våra överväganden och förslag längre kan anse att förutsättningarna för att få lämna avfallet till någon annan än kommunen är uppfyllda. Som nämnt måste tillsyns- myndigheten kunna återkalla en registrering om frival. För de privata entreprenörerna gäller givetvis avfallshierarkin på samma sätt som för de offentliga aktörerna. Det innebär t.ex. att energiåtervinning får ske endast om det är lämpligare än material- återvinning och att biologisk behandling ska prioriteras före sådan förbränning som innebär energiåtervinning. För att undvika att kommunalt avfall lämnas till oseriösa entreprenörer bör det krävas att avfallslämnaren kontrollerar att den som tar emot avfallet om- fattas av en anmälan eller ett tillstånd för hanteringen av avfallet. Någon särskild reglering om detta behövs dock inte, då en sådan föreskrift redan finns i 5 kap 18 § avfallsförordningen (2020:614). Kommunen bör ha kvar ansvaret för allt kommunalt avfall som en verksamhetsutövare inte aktivt väljer att lämna till någon annan. Kommunens ensamrätt upphör alltså endast i fråga om avfall som en verksamhetsutövare aktivt väljer att lämna till någon annan. Möjlig- heten att anlita någon annan än kommunen bör också gälla kom- munalt avfall som uppkommer i yrkesmässiga verksamheter som institutioner för vård eller tillsyn, detta för att åstadkomma samord- ningsvinster och regelförenkling. Möjligheten att anlita någon annan än kommunen bör dock inte gälla kommunalt avfall som upp- kommer i privatbostäder eller i samband med verksamheter som bedrivs i sådana privatbostäder. Det finns, så vitt vi ser det, få sam- ordningsvinster med att låta sådant kommunalt avfall lämnas till annan än kommunens utförare. Dessutom kan det i fall där en yrkesmässig verksamhet bedrivs i hemmet vara svårt att dra gränsen mellan kommunalt avfall från den yrkesmässiga verksamheten och annat kommunalt avfall. Några förändringar i övrigt sker inte i fråga om kommunernas ansvar eller kompetens. Om en avfallsproducent vill återgå till att kommunen tar hand om avfallet, ska detta anmälas för registrering hos kommunen som har på sig att inordna verksamheten i den kommunala ord- ningen. Detta ska framgå av avfallsförordningen. Tiden är vald för att en ordnad övergång ska kunna ske. Anmälan om registrering för frival ska alltså göras till kom- munen. Det är kommunen som hanterar kommunalt avfall och det är där den lokala kännedomen och i många fall kunskapen om verk- samheterna finns. är det en ny ordning som vi föreslår. Våra överväganden och förslag Flera aktörer har lyft frågan om det går att få till en nationell registrering i stället för att anmälan av registrering ska gå till varje kommun. Syftet med en nationell modell för registrering är enligt förslagsställarna att få en förenkling och enhetlig tolkning samt resurser att utveckla ett digitalt system. Utredningen har ingen annan uppfattning, men anser att frågan om att förändra ansvaret för tillsynen av kommunalt avfall ligger utanför utredningens uppdrag. I kap. 8 återkommer vi dock till kompletterande åtgärder som bör övervägas. För att åstadkomma en likartad och fungerande marknad är det således viktigt att någon lokal praxis inte etableras. Vi anser därför att det vore värdefullt om regeringen gav i upp- drag att utarbeta rutiner och riktlinjer för handläggningen av anmäl- ningar om registrering för frival. bör även utforma eller åtminstone vägleda utformningen av ett digitalt formulär som kommunerna kan använda för administration av frivalet. En sådan ordning kan också underlätta en utvidgning av det avfalls- register som finns hos verket och som är tänkt att succesivt utvidgas till annat avfall än farligt avfall. Det har från återvinningsindustriernas sida framförts att det finns behov av att kunna sekretessbelägga uppgifter som framgår av en anmälan om frival, då en anmälan skulle kunna innehålla uppgifter om affärshemligheter och skada företaget om uppgifterna blir offentliga. Vi noterar att sekretess i sammanhang som det förevarande i offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) har knutits till avfallsregistret. För vår del förordar vi att öppenhet i största möjliga utsträckning om avfallets ursprung och hur det tas om hand och har svårt att se vilken skada som skulle kunna uppstå för företagen om en anmälan om frival blir offentlig. Den av oss föreslagna ordningen innebär att en del av kommunens skyldigheter att lämna de uppgifter som behövs för statistikändamål m.m.övergår till dem som hanterar avfallet, något som föranleder tillägg i 7 kap. avfallsförordningen (2020:614). Således ska den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival lämna uppgifter avseende föregående kalenderår till kom- munen i fråga om vem som lämnat avfallet, avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilo. Vidare ska den som yrkesmässigt behandlar avfall som omfattas av frival, i enlighet med 7 kap. 7 § 2 avfallsförord- ningen (2020:614) i samlad form lämna Våra överväganden och förslag uppgifter avseende föregående kalenderår till kommunen med upp- gifter om – när avfallet har behandlats – avfallets vikt i kilo, den plats där avfallet har behandlats, de behandlingsmetoder som har använts och slutligen den mängd produkter och material i kilo som har upphört att vara avfall efter att ha förberetts för återanvändning, materialåtervunnits eller återvunnits på annat sätt. Att inte lämna föreskrivna uppgifter ska föranleda sanktionsavgift. 7.4Dispens som alternativ till frival Förslag: I enlighet med våra direktiv föreslår vi en utökad dispens- möjlighet som ett alternativ till frival. Dispensen avser enbart verksamheter och har som utgångspunkt att verksamhetsutövaren ser möjligheter att gagna den cirkulära ekonomin genom att det aktuella avfallet tas om hand utanför den stadgade ordningen. Som skäl för dispensen ska gälla att mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. Dispensen bör leda till ett bättre omhändertagande av avfallet än vad som skulle ha skett, om kommunen hade tagit hand om av det. Skälen för vårt förslag: Av våra direktiv framgår att vi ska analysera och överväga att utveckla den befintliga dispensmöjligheten i miljö- balken. Våra utredningsdirektiv ser en utökad dispens som ett alter- nativ till frival genom att slå fast att ”Kommunens grundansvar för det ”därmed jämförliga avfallet” kvarstår i ett system med utökade dispenser.”