sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — I och med att den svenska målsättningen kräver snabbare utsläppsminskningar än vad EU:s klimatmål och EU ETS leder till är det nödvändigt att komplettera EU ETS med någon form av nationellt styrmedel riktat mot utsläppen i den handlande sektorn för att de svenska klimatmålen ska kunna nås. Här skulle det dock finnas alternativ, som att i högre grad styra via priser än via miljöbal- kens mekanismer. En rimlig hypotes är att en sådan styrning, bero- ende på detaljutformning, potentiellt skulle kunna leda till att mål nås på ett mer kostnadseffektivt sätt. Med en sådan stärkning av andra styrmedel blir skillnaden mellan alternativ B och C intressant. C skulle kunna vara ett bättre alternativ än B om en stärkning av andra styrmedel resulterar i att i praktiken aldrig blir faktiskt styrande på klimatområdet. Möjligen skulle det då gå att spara vissa administrationskostnader, relativt B. I praktiken är dock sannolikt skillnaden mellan B och C inte avgörande. Dagens tillämpning av innebär i huvudsak redan att klimatkrav inte ställs. Alternativ D innebär en stärkt styrning via och oför- ändrade övriga styrmedel och utgör avgränsningen för utredningen inom vilken utredningens förslag ligger. Andra möjliga ändringar inom denna avgränsning, som har utretts och övervägts men inte föreslagits presenteras i avsnitt 7.2. Alternativ E innebär att alla styrmedel behålls som de är utfor- made . Utgångspunkten för utredningens uppdrag och arbete är att denna kombination av styrmedel inte räcker för att de svenska klimatmålen ska uppnås. 11Söderholm, (2012b), s 13. Alternativa sätt att bidra till klimatmål För att alternativ F skulle kunna vara en aktuell strategi för att öka sannolikheten att de svenska klimatmålen uppnås krävs att miljö- balken inte bara styr för lite mot klimatmålet utan också att den är kontraproduktiv relativt klimatmålen. Alternativ G är ett alternativ där innebär en starkare direkt styrning och där andra styrmedel försvagas eller tas bort. Ett exempel på denna lösning skulle kunna vara att prissättande styrmedel mot växthusgasutsläpp förändras så att de ges en mindre styrande roll. Utredningen har inte undersökt ett sådant alternativ men finner det vara vare sig sannolikt eller, utifrån en generell be- dömning, önskvärt. Utredningens förslag är utformat för att sam- verka med andra existerande styrmedel. Även om en utgångspunkt har varit att dessa sammantaget är otillräckliga för att nå målen betyder det inte att de saknar styrande effekt. Utredningen bedömer inte heller att de förändringar som föreslås i praktiken skulle inne- bära att de prissättande styrmedlen helt förlorar sin styrande roll. Bedömningen är att de får en något mindre styrande roll, men inte att rollen upphör utan fortfarande kommer att vara viktig. Alternativ H är ett handlingsalternativ där skulle lämnas oförändrad och där andra styrmedel förändras så att de får en svagare direkt påverkan. Utredningen har inte undersökt det alter- nativet men bedömer att det är osannolikt att det skulle vara ett hand- lingsalternativ som ökar sannolikheten för att de svenska klimatmålen uppnås. Alternativ I är ett handlingsalternativ där såväl som andra styrmedel ges minskat direkt inflytande. Det kan förefalla enkelt att helt avfärda detta alternativ som ett möjligt handlings- alternativ om man sammantaget vill uppnå en större minskning av växthusgasutsläppen. Utredningen har inte utrett alternativet men gör ändå bedömningen att detta med största sannolikhet inte skulle öka möjligheterna att nå klimatmålen. Det är dock viktigt att komma ihåg att tabell 7.1 utgör en förenklad indelning, bl.a. genom att andra styrmedel representerar flera olika styrmedel. Likaså är egentligen inte ett enda styrmedel utan styr på många olika sätt. Det är därför inte omöjligt att det kan finnas delar i såväl som bland andra styrmedel som efter en analys med fördel skulle kunna ges mindre inflytande i en kombination av samverkande styr- medel som skulle fungera bättre än dagens uppsättning av styrmedel. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Denna förenklade diskussion kring olika handlingsalternativ som ligger utanför utredningens avgränsningar bör fortgå och utgöra en viktig del i kommande beslutsfattande. Utredningen bedömer att det utöver utredningens förslag också finns ett behov av att förstärka andra styrmedel, något som talar för att alternativ A är särskilt vik- tigt. Översyn av EU ETS pågår och det är också troligt att vissa för- stärkningar av andra styrmedel kommer att göras. Att alternativ A sannolikt är huvudspåret i den framtida klimatpolitiken utesluter inte att det kan finnas inslag från de ovan nämnda handlingsalter- nativen som också bör övervägas. All styrning har en kostnad, bl.a. i administration för såväl verksamhetsutövare som för myndigheter och andra. Det är kostnader som speglar reell resursanvändning och som innebär att det finns alternativa användningsmöjligheter för våra begränsade resurser. Om den direkta effekten av något styrmedel stärks kan det, om det finns en positiv samverkan mellan styrmedel, innebära att det är motiverat att bibehålla även andra styrmedel trots de ökade administrationskostnader som det skulle medföra. En stärkt effekt av ett styrmedel kan också leda till att den faktiska styrande effekten av något annat styrmedel minskar eller upphör. Det kan då finnas goda skäl att undvika dubblerande och konkurrerande styr- medel och att därför minska omfattningen av andra styrmedel. 8.1Om konsekvensanalysen och dess förutsättningar I detta betänkande används begreppen effekt och konsekvens för att beskriva hur olika aktörer och företeelser påverkas av utredningens förslag. Begreppen används inte som synonymer med varandra. Ett förslags effekter är den avsiktliga verkan som ett förslag har, dvs. de förändringar som förslaget avser att uppnå för att bidra till klimat- målen. Konsekvenser av ett förslag kan beskrivas som bieffekter av förslaget, dvs. förändringar som påverkar olika aktörer och före- teelser genom eller vid sidan av effekterna som förslaget ska leda till. Storleken på såväl effekter som konsekvenser av utredningens förslag är osäkra. Exempelvis beror effekten på framtida teknisk ut- veckling och på hur ändringarna i lagstiftningen i praktiken kommer att tillämpas av såväl verksamhetsutövare som av prövnings- och tillsynsmyndigheter. Förslagen stärker klimataspektens relativa bety- delse i men avvägningar ska alltjämt göras, och utfallet av enskilda sådana kan inte förutses i detalj. Förslagen är utformade för att klimataspekterna ska vägas in i större utsträckning och i första hand är det riktningar av förändringar avseende effekter och konse- kvenser som är möjliga att med rimlig säkerhet uttala sig om. I vissa fall har utredningen uppskattat storleksordningen på förväntade effekter, i andra fall beskrivs de kvalitativt. Att kvantifiera effekter som är väldigt osäkra riskerar att bidra till en vilseledande känsla av säkerhet som riskerar att ta fokus från behovet av att hantera den faktiska och oundvikliga osäkerheten. Avgränsningarna i utredningens direktiv har betydelse inte bara för vilka förslag som utredningen lägger utan också för vad dessa förslag relateras till i denna konsekvensanalys. Förväntade effekter och konsekvenser av utredningens förslag jämförs primärt med ett nollalternativ som kännetecknas av att nuvarande klimatpolitik för- Nollalternativet beskrivs i kapitel 4 och innebär visserligen utsläppsminskningar men inte i tillräcklig grad för att ska uppnå sina klimatmål. En möjlig invändning mot det valda nollalternativet är att det be- skriver en osannolik framtid. Det är troligt att såväl andra styrmedel som andra omvärldsfaktorer kommer att förändras relativt nollalterna- tivet. Samma invändning kan dock riktas mot vilket annat jämförelse- alternativ som helst. Fördelen med att använda valt nollalternativ är att det förhållandevis tydligt går att illustrera effekter av enskilda för- ändringar. Förslag som ligger utanför utredningens avgränsning kan också relateras till motsvarande nollalternativ och därigenom finns en möjlighet att jämföra sådana med utredningens förslag. Effekter och konsekvenser av utredningens förslag är beroende av hur annan klimatpolitik och övriga omvärldsfaktorer förändras. I en beskrivning relativt nollalternativet framgår inte detta. Utredningen kommenterar därför också hur förslagens effekter och konsekvenser påverkas av andra möjliga förändringar relativt nollalternativet. För- ändringar i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS)1 kan exempelvis innebära en kraftigare minskning av svenska utsläpp, något som minskar den effekt som utredningens förslag får på svenska växthus- gasutsläpp. Utredningen redovisar i detta betänkande förslag på hur miljö- balken kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att bidra till att nationella klimatmål ska kunna nås. Andra styrmedel måste finnas som komplement till utredningens förslag eftersom dessa inte själva leder till att klimatmålen nås. Ändringar i sådana styrmedel skulle också kunna vara alternativ till utredningens förslag och alltså vara att föredra i stället för något eller flera av utredning- ens förslag. Utredningen har dock inte haft i uppgift att föreslå hur andra styrmedel än bör förändras. Andra styrnings- alternativ är dock viktiga att överväga och några av dessa kommen- teras därför i avsnitt 7.3. Alternativa vägar att bira till att klimatmålen uppnås. Utredningens förslag är baserade på analyser av vad som är bästa genomförbara förändringar inom ramen för , givet att andra styrmedel är utformade som . 1Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (utsläppshandelsdirektivet, EU ETS). inte strikt tolkas som de bästa möjliga klimatpolitiska förändringarna. Även om utredningens förslag genomförs finns därför behov av översyn och förändringar av andra styrmedel för att klimatmålen ska kunna nås. 8.2Rättsliga effekter av utredningens förslag •Klimatperspektivet – Förslagen som rör ändringar i 1 kap. 1 §, 2 kap. 3, 5 och 9 §§, 6 kap. 35 och 43 §§ och 19 kap. 5 § miljö- balken samt de nya 22 kap. 1 f och 25 h §§ förtydligar och förstärker klimatperspektivet i , utvecklar vilka överväganden som ska göras avseende klimatpåverkan generellt men också specifikt för vissa verksamheter. •EU ETS – De ändringar som föreslås i 16 kap. 2 c §, 24 kap. 20 § och 26 kap. 9 § samt 1 kap. 11 § industriutsläppsför- ordningen (2013:250) handlar om att villkor som syftar till mins- kade utsläpp av växthusgaser ska kunna meddelas även för verk- samheter som omfattas av EU ETS. Detta innebär att den svenska lagstiftningen anpassas i linje med industriutsläppsdirektivet2. •Ändringstillstånd – Förslaget om ett begränsat ändringstillstånd i 24 kap. 8 § syftar till att uppmuntra verksamhets- utövare att ändra sin verksamhet för att undvika omprövning. Utredningens förslag blir tillämpliga vid nya tillståndsansökningar, för befintliga verksamheter som ansöker om ändringstillstånd eller omprövas samt i tillsynen. Befintliga tillståndsgivna verksamheter med växthusgasutsläpp som inte ändras eller omprövas kommer inte att beröras av utredningens förslag om de rör frågor som ligger inom tillståndets ram. Det är därför en förutsättning att befintliga verk- samheters tillstånd och villkor kan omprövas om de har utsläpp av växthusgaser för att utredningens förslag ska få fullt genomslag. 2Europaparlamentets och rådets direktiv av om industriutsläpp (sam- ordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (industriutsläppsdirektivet). Den utveckling som har skett i praxis har lett till att centrala delar av hänsynsreglerna undantagits från tillämpning för växthusgasutsläpp för både verksamheter som ingår i EU ETS och för verksamheter som ligger utanför. Genom tilläggen i mål i 1 kap. 1 § förtyd- ligas hänsynen till klimatet i hela balken eftersom alla bestämmelser i styr mot mål. Ändringen av mål tydliggör också att den prövning som görs enligt hänsynsreglerna ska omfatta utsläpp av växthusgaser, förutom när det uttryckligen är undantaget. Det gäller även förtydligandet i 2 kap. 3 § som tillsammans med ändringen av 1 kap. 11 § industriutsläppsför- ordningen ger prövningsmyndigheterna möjlighet att ställa teknik- krav avseende utsläpp av växthusgaser. Det gäller även verksamheter i EU ETS så länge det inte utgör gränsvärden för direkta utsläpp av de växthusgaser som omfattas av systemet. Sådana villkor kan driva på spridning och tillämpning av ny teknik och bidra till vad som anses vara bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet. Ändringen i 2 kap. 5 § medför att krav kan ställas på hushållning med, och val av bränsle, råvaror och material. Villkor om användning av återvunna eller förnybara råvaror och material ska dock bara ställas om det leder till minskad miljö- och klimatpåver- kan, vilket prövningsmyndigheterna behöver bedöma i varje enskilt fall. En sådan bedömning kan behöva ta bred hänsyn till olika aspek- ter och utgå från ett livscykelperspektiv. Vad som utgör bästa möj- liga teknik i bedömningen enligt 2 kap. 3 § kan påverkas av vilka villkor om bränsle, råvaror och material som ställs enligt 2 kap. 5 § . De allmänna hänsynsreglerna ska tillämpas på alla typer av verk- samheter med utsläpp av växthusgaser, vilket kommer att ställa nya krav på ansökningar och på de bedömningar som prövningsmyn- digheterna ska göra. Både ändringen i 2 kap. 3 § och i 2 kap. 5 § samverkar med utredningens förslag om be- dömning av utsläpp av växthusgaser i bl.a. 6 kap. 43 § och 22 kap. 25 h § . De nya kraven ökar kunskapsnivån hos både verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter och bidrar till att tillstånd kan utformas på ett uppdaterat och ändamålsenligt sätt. Utredningens förslag förtydligar att utsläpp av växthusgaser ska beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen i den specifika miljö- bedömningen enligt 6 kap. 35 § och att vissa miljöfarliga verksamheter enligt 22 kap. 1 f § ska föreslå i tillstånds- ansökan hur verksamhetens utsläpp av växthusgaser kan minimeras. Det gör att verksamhetsutövaren i ett tidigt skede måste beakta verksamhetens eller åtgärdens betydelse för klimatet. Dessutom blir prövningsmyndigheter skyldiga enligt 6 kap. 43 § och 22 kap. 25 h § att i det enskilda fallet bedöma hur verksamhetens ut- släpp av växthusgaser kan minimeras. De uppgifter som ska beskri- vas och bedömas har betydelse i hela kedjan från samråd till tillstånd eftersom det i alla steg från miljökonsekvensbedömning till slutlig prövning måste beaktas och tas ställning till klimatpåverkan. Be- skrivningar av åtgärder för att förebygga eller hindra växthusgas- utsläpp i miljökonsekvensbeskrivning och ansökan kommer att ge bättre underlag för mer välgrundade och konsekventa avvägningar mellan klimat och andra intressen i prövningar vilket i sin tur kom- mer att öka kunskapen och kompetensen hos alla som berörs. Tillägget av ett nytt stycke i stoppregeln i 2 kap. 9 § förtydligar att en ansökan om tillstånd kan avslås om en verksamhet eller en åtgärd skulle få så stora utsläpp av växthusgaser att de vore av väsentlig betydelse för möjligheter att nå nettonollmålet till 2045. Införandet av tillägget i stoppregeln underlättar för pröv- ningsmyndigheterna eftersom den skapar en tydlig rättslig grund, till skillnad från nuvarande lydelse som ger utrymme för olika tolk- ningar avseende om den är tillämplig på utsläpp av växthusgaser. Att bedöma vad som är av väsentlig betydelse kräver dock en bedömning utifrån det aktuella läget vad gäller utsläpp av växthusgaser i förhål- lande till klimatmålen. Den sammantagna effekten av utredningens förslag om att förtyd- liga och förstärka klimatperspektivet är att klimatpåverkan uttryck- ligen omfattas av tillämpningsområde. Det betyder att klimatperspektivet alltid måste beaktas, bedömas och integreras i miljö- prövningen vilket vid sidan av att leda till utsläppsminskningar förvän- tas öka kunskapen och kompetensen om klimataspekter hos alla som tillämpar . Eftersom det blir delvis nya typer av underlag som ska tas fram och nya bedömningar som ska göras kommer det att finnas behov av vägledningar för tillämpningen. Utredningen föreslår att ett uppdrag om att ta fram vägledningar läggs på . Ändringen av 16 kap. 2 c § möjliggör tillämpning av de befintliga kraven i 2 kap. 5 § på hushållning med energi och att förnybar energi ska användas i första hand. Det har ställts krav på energihushållning i praxis men det behöver göras mer kon- sekvent. Med ändringarna i 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen tyd- liggörs att andra försiktighetsmått än gränsvärden i referensdoku- ment och slutsatser om bästa tillgängliga teknik ska tillämpas på alla typer av verksamheter med utsläpp av växthusgaser. Förbudet mot gränsvärden kvarstår dock i 16 kap. 2 c § för de delar av verksamheter och de växthusgaser som ingår i EU ETS men det gäller bara om syftet är att begränsa direkta utsläpp av sådana växt- husgaser. Det innebär bl.a. att det referensdokument3 och de för- siktighetsmått om energieffektivisering som antagits enligt IPPC- direktivet4 och industriutsläppsdirektivet ska tillämpas fullt ut i vill- kor. Bästa möjliga teknik enligt ska också innebära en högre skyddsnivå för miljön än bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet. Verksamhetsutövare och prövningsmyn- digheterna kommer att behöva sätta sig in utvecklingen på klimat- området vad gäller t.ex. teknikutveckling. En av uppgifter är att inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. En verksamhetsutövare som vill minska sina växthusgasutsläpp bör därför uppmuntras att ändra sin verksamhet för att undvika en omprövning. För de verksamhetsutövare som inte självmant har ändrat sin verksamhet och som står inför hot om omprövning före- slår utredningen att en ansökan om ändringstillstånd kan göras för att undvika en omprövning för att väsentligt minska en verksamhets utsläpp av växthusgaser. I dessa fall ska endast villkor som har bety- delse för sådana utsläpp omprövas om verksamheten i övrigt kan bedrivas med tidigare meddelade villkor. Det fåtal verksamheter som 3Europeiska kommissionens Reference Document on Best Available Techniques for Energy Efficiency (), . 4Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC-direktivet). inte på eget initiativ har ändrats får då en sista chans att handla så att de föregriper en omprövning vilket leder till att det blir så få omprövningar som möjligt. Om det ändå blir aktuellt att ompröva en verksamhet tillförsäkrar bestämmelsen i 24 kap. 9 § att villkor inte får meddelas som gör att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. 8.2.4Konsekvenser för vissa verksamheter och åtgärder enligt och andra lagar som hänvisar till bestämmelser som berörs av utredningens förslag Som framgår i inledningen i avsnitt 8.2 förtydligar och förstärker utredningens förslag klimatperspektivet i . Förslagen möj- liggör också att villkor som syftar till minskade utsläpp av växthus- gaser kan meddelas även för verksamheter som omfattas av EU ETS. Dessutom syftar förslaget om ändringstillstånd till att uppmuntra verksamhetsutövare att ändra sin verksamhet för att undvika ompröv- ning. Målgruppen för förslagen är huvudsakligen miljöfarliga verk- samheter med utsläpp av växthusgaser. Det finns dock andra åtgärder och verksamheter enligt miljöbal- ken som berörs av utredningens förslag och ett flertal andra lagar hänvisar till de paragrafer i i vilka utredningen föreslår ändringar enligt följande redovisning. Andra verksamheter och åtgärder enligt Vattenverksamheter (11 kap. ) Utredningens förslag om ändringar i 1, 2 och 6 kap. blir tillämpliga även på vattenverksamheter. Förändringarna som före- slås i 16, 19, 22, 24 och 26 kap. rör endast miljöfarliga verksamheter. Genom förändringarna i 1 och 2 kap. ska klimataspekter alltid beaktas och bedömas även vid prövning och tillsyn av vattenverk- samheter. Vattenverksamheter som har betydelse för utsläpp av växthusgaser är t.ex. dikning som kan öka avgången av koldioxid och återvätning som kan återställa balansen. Utredningen anser att de utökade kraven i 6 kap. är av relevans även för vatten- I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riske- rar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Jordbruksverksamheter (12 kap. ) Jordbruksverksamheter är miljöfarliga verksamheter enligt miljöbal- ken och utredningens förslag blir därför tillämpliga. I den mån de änd- rade bestämmelserna får eller riskerar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Genteknik, kemiska produkter och biotekniska organismer (13 och 14 kap. ) Även om utredningens förslag i relevanta delar blir tillämpliga för genetiskt modifierade organismer samt kemiska produkter och bio- tekniska organismer berörs de inte på samma sätt som övriga verk- samheter. I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riskerar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Följande lagar hänvisar till bestämmelser i som berörs av utredningens förslag. De bestämmelser som lagarna hänvisar till kommer därför att tillämpas även för dessa lagar om inte undantag görs. Väglagen (1971:948) Enligt 3 a § ska vid prövning av ärenden enligt lagen bl.a. 2 kap. tillämpas. Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. 3 § , ska enligt 16 § en miljökonsekvensbeskriv- ning uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35 § . Fråga om byg- gande av väg prövas enligt 11 § av efter samråd med . Om och har olika uppfatt- ning, hänskjuts frågan till regeringens prövning. Enligt 18 § prövar frågan om att fastställa en vägplan efter samråd med berörda länsstyrelser. När de gäller de föreslagna ändringarna i 2 kap. 3, 5 och 9 §§ bör de gälla för allmänna vägar, på samma sätt som gäller för verksamheter och åtgärder enligt . Vidare är det rim- ligt att de förtydligade kraven i 6 kap. 35 § även ska gälla allmänna vägar. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om väglagen tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämpningen av väglagen. Som fram- går av kapitel 9 avser utredningen att se över bl.a. väglagen i nästa fas och kommer i det arbetet även att utreda om de ändrade bestämmel- serna i kan ge oönskade konsekvenser i väglagen. Lagen (1978:160) om vissa rörledningar Enligt 4 § ska vid koncessionsprövning bl.a. 2 kap. till- lämpas och om en betydande miljöpåverkan kan antas ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt bl.a. 6 kap. 35 och 43 §§ . Lagen innebär att det krävs särskilt tillstånd (koncession) för att dra fram eller använda rörledningar för transport av bl.a. råolja eller produkt av råolja eller annan vätska eller gas som är ägnad att använ- das som bränsle. Koncession krävs även för att dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt. En ansökan om koncession ges in till men prövas av regeringen och är bindande vid en prövning enligt . Vid eventuella läckage kan det bli fråga om koldioxidutsläpp och de av utredningen föreslagna bestämmelserna bör därför tillämpas för rörledningar. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimat- påverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet