sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Den finska regeringen tog inte vidare förslaget till riksdagen.3 blev den dåvarande finska modellen för gårdsförsäljning föremål för prövning i målet Visnapuu4, efter att en finsk brottmålsdomstol begärt ett förhandsavgörande. Bakgrunden till målet var i korthet att ett bolag under kontroll, med säte i , genom en webbplats möjliggjort för personer bosatta i att köpa alkoholdrycker. Efter att kunderna betalat för sina inköp organiserade företaget hemleverans av alkoholdrycker från till . Åtal väcktes vid en finländsk tingsrätt som slog fast att Visnapuu hade transporterat alkoholdrycker från till och sålt dem i . Tingsrätten dömde honom därför till villkorligt fängelse för grovt skattebedrägeri och brott mot alkohollagen. Visnapuu överklagade denna dom till hovrätt som valde att inhämta ett förhandsavgörande 2De finska undantagen från detaljhandelsmonopolet för livsmedelsbutiker och tillverkare av gårdsvin och hantverksöl regleras genom 17 § alkohollagen 1102/2017. Begreppen gårdsvin och hantverksöl definieras i 3 § samma lag. 3SOU 2010:98, s. 49 ff. 4Målet C-198/14 Visnapuu. hade att ta ställning till om den finska alkohollagstiftningen, där Alko hade ett detaljhandelsmono- pol men livsmedelsbutiker och gårdsförsäljare kunde få tillstånd att sälja vissa dryckeskategorier, var förenlig med regler om fri rörlighet och statliga handelsmonopol. När det gällde den finska modellen för gårdsförsäljning, konstaterade domstolen att den ut- gjorde ett handelshinder gentemot utländska tillverkare, eftersom de var uteslutna från den aktuella försäljningskanalen. Trots det menade domstolen att detta inte i sig räckte för att slå fast att regleringen var oförenlig med . Domstolen lämnade i slutändan till den nationella domstolen att avgöra om regleringen var proportionerlig och att inte hade utnyttjat regleringen för att diskriminera utländska varor eller indirekt skydda inhemska varor. Den finska , som med stöd i förhandsavgö- rande meddelade sin dom i målet , kom slutligen att godkänna den finska gårdsförsäljningen, även beaktat utvidgningen till hantverksöl som hade skett samma år.5 Målet Visnapuu redogörs för i mer detalj i kapitel 9. I samband med behandlingen av den finska alkoholreformen som trädde i kraft , och som nämnts bl.a. gick ut på att tillåta gårds- försäljning av hantverksöl och livsmedelsbutiksförsäljning av stark- öl, cider och blanddrycker med upp till 5,5 volymprocent, lämnade kommissionen ett s.k. detaljerat utlåtande till den finska regeringen.6 Kommissionen vände sig i det utlåtandet inte mot gårds- försäljning av hantverksöl i sig. I stället kritiserade kommissionen det finska förbudet mot gränsöverskridande försäljning av alkohol- haltiga drycker som enligt kommissionen kunde utgöra ett otillåtet handelshinder. Kommissionen ifrågasatte bl.a. om syftet med distans- handelsförbudet, dvs. att minska tillgängligheten och därmed kon- sumtionen av alkohol i , var konsekvent i förhållande till de föreslagna uppluckringarna i lagstiftningen. Kommissionen pekade på att konsekvensanalysen som hade bilagts förslagen hade angett att möjligheten att sälja alkoholdrycker från livsmedelsbutiker skulle leda till att den totala alkoholkonsumtionen skulle öka, vilket också skulle öka de alkoholrelaterade skadeverkningarna. I sitt svar hänvisade den finska regeringen bl.a. till målet Visnapuu som 5Högsta domstolens beslut i ärendet R2017/507. 6Anmälan 2016/0653/FIN enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. man menade innebar ett godkännande av det finska förbudet mot gränsöverskridande distansförsäljning av alkoholdrycker. hade totalt 116 tillverkare tillstånd att bedriva gårds- försäljning av alkoholdrycker i . 35 tillstånd avsåg försäljning av gårdsvin och 80 tillstånd avsåg försäljning av hantverksöl inklusive Sahti. såldes hantverkningsöl och gårdsvin genom gårdsförsäljning. Den totala produktionen av hant- verksöl respektive gårdsvin uppgick till 3 respek- tive 303 000 liter.7 I omfattas detaljhandeln av alkoholhaltiga drycker liksom i och i stor utsträckning av en monopolreglering, där det statliga Vinmonopolet har ensamrätt på detaljhandeln. Det finns dock vissa undantag. Vid sidan av monopolet tillåts försäljning av alkoholdrycker som inte är starkare än 4,75 volymprocent. Det bety- der att även tillverkare av alkoholdrycker under 4,75 volymprocent, kan sälja dessa från tillverkningsstället. är det även tillåtet för tillverkare av vissa inhemska typer av alkoholhaltiga drycker (t.ex. äppelvin, päronvin och mjöd) att sälja sina produkter från pro- duktionsstället, dvs. gårdsförsäljning, efter tillstånd från kommu- nen.8 Ett villkor är att minst en tredjedel av ingredienserna som ger produkten dess karaktär är egenproducerade. Ett annat är att varje producent maximalt får sälja . är inte del av EU men däremot det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Inom det område som täcks av gäller i princip samma regler om fri rörlighet som inom EU. Gårds- försäljningsreformen 2016 föregicks av en utredning , dvs. ett drygt år innan meddelade sin dom i målet Visnapuu, där förenligheten med utreddes.9 Med hänvisning bl.a. till den utredningen som hade gjorts i (SOU 2010:98, se avsnitt 3.3.3 i detta betänkande), argumen- terade den norska utredningen för att en modell för gårdsförsäljning 7Enligt uppgifter från , rådgivare vid det finska Social- och hälsovårdsmini- steriet, . och § 1-7f. i lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven). 9EØS-rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeprodusenter kan tillates uten å svekke dagens monopolordning (2014), Finn och . som utestänger utländska producenter skulle vara svår att förena med . Enligt utredningen skulle det inte av folkhälsoskäl gå att försvara en sådan utestängning av utländska producenter. De helsemessige risikoene ved alkohol er knyttet til , ikke hvor alkoholen er laget. Det følger av dette at det ikke er nødvendig for å beskytte folkehelsen å krav om at alkoholen er produsert på stedet. På samme måte er det ikke nødvendig for å ivareta helsehensyn å kreve at det er produsenten som selger alkoholen. Utredningen konstaterade att det däremot inte fanns hinder för att införa gårdsförsäljning för produkter som inte omfattades av EES- avtalet. Utgångspunkten för den norska gårdsförsäljningsregleringen blev därför att den endast ska omfatta produkter som ligger utanför tillämpningsområde.10 De alkoholdrycker som omfattas av gårdsförsäljning i är äppelvin, päronvin, mjöd, russinvin, vin framställt genom jästa frukt- eller grönsaksjuicer, exempelvis dadel- vin, spruce (alkoholdrycker smaksatta av barr, kvistar eller essens från gran), sake, palmvin och ört- och ingefärsvin. Även på är detaljhandel med alkoholdrycker i princip för- behållet det statliga monopolet. Alkoholdrycker som överstiger 2,25 endast får endast säljas i någon av ÁTVRs (Áfengis- og tóbaks- verslun ríkisins) vinbutiker, så kallade Vínbúð. Det har dock före- kommit förslag från politiska partier och enskilda politiker om att genomföra förändringar i alkohollagstiftningen. lades två förslag fram som bl.a. avsåg frågan om gårdsförsäljning. Ett av förslagen kom från landets justitieminister, det andra från ett annat politiskt parti. Enligt ett av förslagen skulle tillverkare av alkohol- drycker med ett särskilt tillstånd få sälja egenproducerade drycker från produktionsplatsen. En förutsättning för tillstånd skulle vara att tillverkaren producerar mindre än 1 alkohol per kalen- derår. Enligt förslaget skulle försäljningsvolymerna per kund begrän- sas beroende av alkoholstyrka. För alkoholdrycker med mellan 2,25 och 6 volymprocent alkohol skulle sex exemplar med upp till få säljas. För drycker med mellan 6 och 13 volymprocent skulle tre exemplar med upp till få säljas. För drycker med mellan 13 och 116 L (2015–2016). 30volymprocent skulle ett exemplar med upp till få säljas och slutligen för drycker med mellan 30 och 50 volymprocent skulle tre exemplar med upp till få säljas.11 Inget av förslagen har ännu varit föremål för beslut i Alltinget. Ett av förslagen lämnades till riks- dagen och diskuterades i en av parlamentskommittéerna , men slutbehandlades inte innan Alltinget stängde för somma- ren. Med anledning av valet , kommer alla förslag att behöva läggas fram på nytt till Alltinget.12 I är inte detaljhandeln med alkoholdrycker förbehållet ett statligt monopol. Inte heller krävs ett särskilt tillstånd för att sälja alkoholdrycker till konsument. Eftersom försäljningstillstånd inte krävs vid försäljning av alkoholdrycker, är inte heller tillverkare av alkoholdrycker förhindrade att sälja sin produktion från tillverknings- stället. Gårdsförsäljare av vin har dock vissa skattemässiga fördelar jämfört med andra som säljer alkoholdrycker. Den generella skatte- satsen vid försäljning av alkohol är . Om en vinodlare säljer sitt egenproducerade vin direkt från vingården gäller dock den redu- cerade skattesatsen 13 procent.13 har en stor egen produktion av vin. Av den totala för- säljningen på utskänkningsställen (s.k. on-sale) utgjorde inhemska viner 2020, räknat i värde. Räknat i volym var inhemska viners marknadsandel på utskänkningsställen . För vin som konsumeras i hemmet var andelen inhemska viner räk- nat i volym och räknat i värde 2020. Traditionellt har det varit vanligt med försäljning direkt från vin- gårdar i . Andelen har dock minskat till förmån för försäljning genom fr.a. livsmedelsbutiker. utgjorde försälj- ningen direkt från produktionsstället (s.k. sellar door sales) av volymen och av värdet av vinet som konsumerades i hemmen, att jämföra av volymen och av värdet år 2009.14 11Frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna stuðnings við smærri innlenda áfengis- framleiðendur. 12Uppgifter från , specialist vid Hälsodepartementet, . 13https://ec.europa.eu/taxation_customs/tedb/taxDetails.html?id=24/1625090400#rate_str uctureTitle1, (kontrollerad ). 14Austrian , Austrian wine statistics report 2020. för utredningens EU-rättsliga överväganden Enligt utredningsdirektiven ska utredningen göra en EU-rättslig analys av om och i så fall föreslå hur gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i hela landet under förutsättning att detaljhandels- monopolet säkras. I direktiven anges två EU-rättsliga frågeställningar i det hänseendet. Den ena är om ett sådant gynnande av svenska producenter kan accepteras utifrån de regler om icke-diskriminering som gäller inom EU.1 Den andra frågan är om detta kan förändra den EU-rättsliga bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmono- pol.2 Båda dessa frågor analyseras i delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98).3 Den utredningen kom fram till att det går att förena en restriktiv gårdsförsäljning4 med ett i övrigt bevarat detalj- handelsmonopol. Den bedömde dock att det EU-rättsligt inte skulle gå att motivera en ordning som bara tillät svenska tillverkare att sälja, eller svensktillverkade produkter att säljas, genom gårdsförsäljning. Utredningens förslag öppnade därför för gårdsförsäljning även på andra ställen än produktionsstället och för försäljning även av andra produkter än tillverkarens egna. Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) fick ett blandat remissmottagande och en återkommande invändning hade att göra med förslagets omfattning. Flera remissinstanser ansåg, i likhet med de till den utredningen förordnade experterna från Systembolaget 1Frågan aktualiserar framför allt artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (FEUF) om fri varurörlighet samt artikel 56 FEUF om etableringsfrihet. 2Nationella handelsmonopol på varuområdet regleras, i detta hänseende, genom artikel 37 FEUF. 3Se särskilt avsnitt 7.2–7.4 och bilaga 2. innehöll förslaget begränsningar vad gäller sålda kvantiteter (per köp och ) och att försäljning endast fick ske i anslutning till en betald upplevelsetjänst, t.ex. en rundvandring eller föreläsning. Några utgångspunkter för utredningens EU-rättsliga överväganden och , att utredningens lagförslag omfattade mer än vad som i normalt språkbruk avses med gårdsförsäljning. Det förefaller inte osannolikt att den kritiken åtminstone delvis förklarar varför utredningens förslag inte ledde till någon proposition och lag- ändring. I direktiven till denna utredning är inte begreppet gårds- försäljning definierat. Den EU-rättsliga problembeskrivningen och de näringspolitiska utgångspunkterna som anges i direktiven före- faller dock utgå från en modell för gårdsförsäljning som åtminstone endast omfattar tillverkning som sker i . Utredningen har inte heller uppfattat att det finns något intresse för att införa en modell som skulle möjliggöra för annat än begränsad försäljning från till- verkningsställen i . Mot den bakgrunden har utredningen valt att undersöka de EU-rättsliga förutsättningarna för att begränsa gårds- försäljning till att enbart omfatta försäljning från ett tillverknings- ställe i . I debatten om gårdsförsäljning i har från vissa håll lyfts fram alternativet att svenska tillverkare skulle kunna fungera som om- bud för Systembolaget, men då enbart för de egentillverkade alkohol- dryckerna. Som påpekats av bl.a. Systembolaget, skulle dock en sådan ordning svårligen gå att förena med de strikta krav på icke-diskri- minering i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor som enligt gäller för nationella handelsmonopol.5 Utredningen har inte heller uppfattat att en sådan ombudsmodell är det som i första hand förordas av svenska tillverkare. Utredningen har därför valt att inte närmare utreda en sådan modell för gårdsförsäljning. 5Artikel 37 FEUF. 9EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt bibehållet detaljhandelsmonopol Utredningens bedömning: Det går att förena en restriktiv form av gårdsförsäljning med om fri rörlighet och med ett i övrigt bevarat detaljhandelsmonopol. En förutsättning är dock att begränsningar införs i syfte att säkerställa att försäljningen sker i begränsad omfattning och att det är besöket snarare än för- säljningen som står i centrum. Regleringen får inte heller komma i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen. Även om skulle göra en annan bedömning än utredningen och i efterhand underkänna en införd rätt till gårds- försäljning, innebär det inte att det svenska detaljhandelsmonopo- let äventyras. I ett sådant fall skulle vara skyldig att anpassa regleringen eller, om det skulle anses nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning. skulle däremot inte vara tvingat att av- skaffa detaljhandelsmonopolet. Inom EU ska varor, tjänster, personer och kapital kunna flöda fritt över nationsgränserna. På många områden säkerställs detta genom att gemensamma regler tas fram som gäller inom hela unionen, s.k. harmonisering. Harmoniseringen innebär att enskilda medlemslän- der i princip är förhindrade att ta fram egna särregler. Andra områ- den saknar harmonisering eller är bara delvis harmoniserade. Inom dessa områden får EU:s medlemsländer reglera själva. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... ning sådana regler kan påverka den fria rörligheten inom EU, ska dock de övergripande bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) iakttas. Regleringen av handeln med alkoholdrycker är inte harmoniserad inom EU även om det finns s.k. sekundärrättsliga bestämmelser som berör området. En sådan reglering är EU:s s.k. e-handelsdirektiv1 som har genomförts i svensk rätt genom lagen (2002:562) om elek- tronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (nedan e- handelslagen). Direktivet, som har till syfte bl.a. att säkerställa fri rörlighet för e-tjänster, bygger på den s.k. ursprungslandsprincipen, dvs. att medlemsländerna ansvarar för att de tjänsteleverantörer som finns etablerade i det egna landet uppfyller landets regler inom det samordnade området. Medlemsländerna får däremot inte av skäl som omfattas av det samordnade området begränsa den fria rörligheten för e-tjänster som har sitt ursprung i en annan medlemsstat.2 För svenskt vidkommande innebär det enligt förarbetena till e-handels- lagen bl.a. att svenska myndigheter som huvudregel inte ska tillämpa svensk offentlig rätt (exempelvis marknadsföringsrätt) på tjänster som har sitt ursprung i andra EES-stater, även om dessa tjänster anses ha effekt på den svenska marknaden.3 Direktivet och lagen omfattar krav på informationssamhällets tjänster och på tjänste- leverantörer.4 Det är alltså inte fråga om krav på exempelvis varor som sådana. prövade i NJA 2008 s. 1135 huruvida detaljhandel med läkemedel som sådan ingår i e-handelslagens till- lämpningsområde. Domstolen fann att marknadsföringen och be- ställning av läkemedlen via internet i och för sig faller under lagen. Däremot bedömde domstolen att själva läkemedelsleveranserna inte omfattades av e-handelslagens tillämpningsområde. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker innebär att alkoholdrycker under vissa angivna förutsättningar tillåts att säljas från produktions- 1Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden. 2Punkt 5 i direktivets ingress och 3 § första stycket e-handelslagen. Med informationssam- hällets tjänster avses tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare (2 § e-handelslagen). 2001/02:150, s. 64. 42 § e-handelslagen. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... Motsvarande producenter i andra länder skulle däremot inte ha möjlighet att fritt importera sina produkter till och sälja dessa direkt till svenska konsumenter.5 Den EU-rättsliga frågan rör därmed rätten till försäljning och leveranser av alkoholdrycker, dvs. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att e-handels- lagen inte är tillämplig på den övergripande frågan om gårdsförsälj- ning av alkoholhaltiga drycker i är förenligt med . Iavsaknad av EU-rättslig harmonisering står det medlemsländerna fritt att, inom ramen för de övergripande bestämmelserna i fördraget, reglera handeln med alkoholdrycker på nationell nivå. har som bekant reglerat detaljhandeln med alkohol genom att ha ett monopol. För nationella handelsmonopol på varuområdet finns en specialbestämmelse i artikel 37 FEUF. Bestämmelsen anger att medlemsländerna får ha kvar sådana monopol förutsatt, något förenklat, att handeln med utländska varor inte faktiskt eller rättsligt diskrimineras. prövade det svenska detaljhandelsmo- nopolet mot denna bestämmelse 1997 i målet , och konsta- terade då att artikel 37 fordrar att monopolets utformning och funk- tionssätt anpassas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsländernas medborgare. Handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater får varken rättsligt eller faktiskt missgynnas i förhållande till handeln med inhemska varor och det får inte uppstå någon snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna.6 För andra nationella regler än de som rör ett handelsmonopols själva funktion, gäller i stället EUF-fördragets generella regler om fri rörlighet, särskilt artikel 34 FEUF om fri varurörlighet. Detta inklu- derar regler som visserligen påverkar detaljhandelsmonopolet men som inte rör dess funktionssätt. I målet gjorde EU-domsto- len skillnad mellan det svenska detaljhandelsmonopolets system för urval av produkter, försäljningsorganisation och marknadsföring, som skulle prövas mot artikel 37 FEUF, och de regler som krävde 5Utländska tillverkare skulle, likt , enbart kunna aktivt sälja till konsumenter i genom Systembolaget (även om vissa begränsade möjligheter medges i lagstiftningen för svenska konsumenter att privatimportera, se mer om det nedan). 6Målet C-189/95 . EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... tillverknings- eller partihandelstillstånd vid import av alkoholdrycker, som i stället skulle prövas mot artikel 34 FEUF. I målet m.fl. slog fast att det svenska förbudet mot privat- import av alkoholdrycker skulle prövas mot artikel 34 FEUF, efter att ha konstaterat att det svenska monopolets särskilda funktion bestod i en ensamrätt att sälja alkoholdrycker till konsumenter i , med undantag för restaurangbranschen.7 Ensamrätten om- fattade alltså inte import och de svenska bestämmelserna som regle- rar import, inklusive förbudet mot privatimport, skulle därmed prö- vas mot artikel 34 i stället för 37. Enligt artikel 34 ska ”[k]vantitativa importrestriktioner samt åt- gärder med motsvarande verkan […] vara förbjudna mellan med- lemsstaterna”. Bestämmelsen har tolkats extensivt av EU-domsto- len. Exempelvis uttalade domstolen i målet Dassonville8 att med en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestrik- tion avses ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan ut- göra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”. I en alkoholregleringskontext har EU- domstolen exempelvis funnit att svenska regler som begränsar alko- holreklam9, privatimport10 och partihandel11 har utgjort handelshinder enligt artikel 34. Bestämmelsen innebär dock inte ett absolut förbud mot handelshindrande regler. Enligt artikel 36 FEUF ska artikel 34 inte hindra handelshindrande regler som grundas på hänsyn till bl.a. skyddet för folkhälsan. Sådana regler får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Den nationella åtgärden måste också vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. utredningar i och har bedömt att en mo- dell för gårdsförsäljning som gör skillnad mellan inhemska och ut- landsbaserade tillverkare inte skulle gå att rättfärdiga EU-rättsligt.12 Dessa bedömningar var i linje med hur Europeiska kommissionen (kommissionen) tidigare hade argumenterat i överträdelseärenden 7Målet C-170/04 m.fl. 8Målet 8/74 Dassonville. 9Målet C-405/98 Gourmet. 12Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98), s. 64 ff. och og Sejersted, EØS- rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeprodusenter kan tillates uten å svekke dagens monopolordning, 30. . EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... mot avseende den finska modellen för gårdsförsäljning.13 I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) föreslogs därför en modell som skulle likabehandla inhemska och utlandsbaserade tillverkare. I infördes i stället en modell som var begränsad till dryckeskategorier som inte omfattas av och reglerna om fri rörlighet.14 Efter kommissionens kritik mot samt de svenska och norska utredningarna, har getts tillfälle att uttala sig i frågan om gårdsförsäljning. Domstolen prövade i målet Visnapuu15 hur en nationell reglering som tillåter viss gårdsförsäljning av alko- holdrycker vid sidan av ett detaljhandelsmonopol ska bedömas EU-rättsligt. Den bedömde att en sådan reglering utgjorde ett han- delshinder i strid mot artikel 34 FEUF. Målet är dock av principiellt intresse eftersom här gjorde en annan bedömning än den som kommissionen och de tidigare svenska och norska utred- ningarna hade gjort avseende möjligheterna att rättfärdiga en sådan reglering. ansåg nämligen att en sådan ordning, som alltså gör skillnad mellan utlandsbaserade och inhemska tillverkare, kan accepteras förutsatt att 1.åtgärden är proportionerlig, och 2.de skäl rörande folkhälsa och allmän ordning som åberopats inte har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. lämnade till de nationella domstolarna att avgöra om dessa villkor var uppfyllda.