sou · H9B382 · 2021-10-28 00:00:00 — 10.3.7Den nya bestämmelsens placering och utformning Förslaget att totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt och totalförsvarspliktiga som efter avslutad värnplikt har krigsplacerats ska undantas från kravet på samtycke till registerkontroll innebär att säkerhetsskyddslagen behöver ändras. En ny undantagsbestämmelse bör placeras i lagens tredje kapitel, i anslutning till och under samma rubrik som den som reglerar kravet på samtycke. Rubriken samtycke bedöms kunna omfatta bestämmelser om både krav på samtycke som undantag från sådant krav. Bestämmelsen om undantag från samtycke bör endast gälla registerkontrollen eftersom någon särskild personutredningen inte görs för säkerhetsprövning i säkerhetsklass 3, som är den enda säkerhetsklass för vilken undantaget om samtycke ska gälla. I bestämmelsen bör tydliggöras att undantaget ska gälla under hela den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår, dvs. som längst till den dag då beslutet om krigsplacering upphör att gälla (jfr förslaget till nytt tredje stycke i 3 kap. 3 § säkerhetsskyddslagen). 11 Säkerhetsprövning av civilpliktiga 11.1Utredningen lämnar inga förslag som rör civilpliktiga Utredningen har i uppdrag att se över regleringen av säkerhetsprövningen enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) avseende både värnpliktiga och civilpliktiga som ska tjänstgöra i säkerhetskänslig verksamhet med stöd av lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809). Uppdraget har redogjorts för i kapitel 2, men kan här förtjäna att kort sammanfattas. •ta ställning till vilken myndighet som bör ansvara för och genomföra säkerhetsprövningen av totalförsvarspliktiga eller om ansvaret i stället bör fördelas mellan och den myndighet som i det enskilda fallet ansvarar för att civilplikten fullgörs, •analysera om den uppföljande säkerhetsprövningen av totalförsvarspliktiga kan genomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt utifrån nuvarande bestämmelser i säkerhetsskyddslagen, och •analysera om det nuvarande kravet på samtycke till registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen är förenligt med de skyldigheter som följer av lagen om totalförsvarsplikt och bedöma om det bör vara möjligt att göra undantag från kravet på samtycke för totalförsvarspliktiga som ska tjänstgöra enligt lagen om totalförsvarsplikt och i bedömningen särskilt väga in behovet av skydd för den personliga integriteten. Till skillnad från värnplikten är civilplikten inte återaktiverad och någon befintlig, pågående verksamhet kan utredningen därför inte besöka, studera eller anpassa sina förslag efter. I syfte att skapa en förståelse för eventuella behov av ändringar i regleringen av de frågor som utredningen har att ta ställning till avseende civilpliktiga har utredningen – utöver att ta del av lagstiftning och utredningar på området – haft kontakt med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. Utredningen tvingas konstatera att det saknas tillräckliga uppgifter om hur organisationen kring de civilpliktiga skulle se ut om också den plikten återaktiverades. Detta bland annat för att de aktörer som enligt nu gällande lagstiftning skulle kunna få utbilda civilpliktiga om plikten återaktiverades inte vet om eller hur många de skulle få utbilda och krigsplacera. De har därför inte heller svar på hur många eller hur stor andel som skulle vara placerade i säkerhetsklass. Sedan civilplikten var aktiverad gäller därutöver en ny säkerhetsskyddslag och någon säkerhetsskyddsanalys för verksamheten med civilpliktiga kan därför inte ha gjorts enligt den nya lagens bestämmelser. Det är också osäkert om civilplikten skulle återaktiveras i samma form som . Som redogjorts för i avsnitt 3.3.3 finns ett tillkännagivande från om att utreda den moderna civilpliktens utformning (bet. 2020/21:FöU4 punkt 6, rskr. 2020/21:135). Regeringen har gett MSB i uppdrag att bedöma bland annat var det finns behov av särskilda åtgärder för att säkra personalbehoven inom de verksamhetsområden som är av central betydelse för att uppnå målet med det civila försvaret (Regeringsbeslut , Ju2021/02771 II:3). Uppdraget ska redovisas och får ses som ett första steg med att omhänderta tillkännagivande. Enligt utredningens mening är det mot denna bakgrund inte motiverat att nu lägga tid och resurser på att ytterligare utreda och föreslå något som inte är anpassat efter de nya förhållanden som sannolikt väntar organisationen kring civilplikten. Utredningens förslag skulle stå på lös grund eftersom det inte finns tillräckliga, säkra uppgifter att hämta från verksamheter som skulle komma att beröras av förslagen. Utredningen väljer därför att inte lägga några förslag när det gäller säkerhetsprövningen av totalförsvarspliktiga som skrivs in för civilplikt. Utredningen tillåter sig dock att redovisa några tankegångar som skulle kunna vara av intresse inför ett införande av en nutidsanpassad civilplikt. 11.2Ansvarig myndighet för säkerhetsprövningen Med nuvarande organisation skulle komma att mönstra också dem som kallas in till civilplikt. Det kan därför finnas fördelar med en ordning som liknar den som utredningen föreslår för säkerhetsprövning av värnpliktiga. Eftersom det är många fler aktörer som kan komma att vara involverade i civilplikten kan det finnas effektivitetsvinster i att MSB är den aktör som gör grundutredningen av dem som är aktuella för inskrivning till grundutbildning med värnplikt. Det är svårt att se framför sig en lösning som innebär att alla verksamheter som ska ta emot civilpliktiga deltar under mönstringsprocessen för att där göra en grundutredning av dem som ska skrivas in i den egna verksamheten. Flera praktiska problem skulle uppkomma med en sådan ordning. MSB skulle i stället kunna fylla dessa verksamheters plats. En sekretessbrytande uppgiftsskyldighet för MSB att lämna information vidare till den aktör som driver verksamheten den civilpliktiga ska tjänstgöra inom behöver i så fall tas fram. Det kan dock argumenteras för att integritetsskyddet talar för att ansvarig verksamhetsutövare också gör grundutredningen. På det sättet får färre personer och myndigheter del av de känsliga uppgifter som behöver lämnas inom ramen för en grundutredning. MSB är en central aktör för civilförsvaret och det är inte otänkbart att den myndigheten får ansvar för grundutbildningen av samtliga civilpliktiga om den plikten återaktiveras. Möjligen skulle säkerhetsprövningen i så fall kunna göras som grundutbildningen pågår. I sådant fall behöver inte processen för mönstring av civilpliktiga anpassas för att ge MSB, eller någon annan aktör, tid att då göra grundutredningen. Ett informationsutbyte mellan MSB och aktören ansvarig för den civilpliktige skulle i så fall behöva ske och reglering för detta tas fram. Om det är ett fåtal civilpliktiga som ska säkerhetsprövas och dessa är spridda i flera olika verksamheter kan det möjligen vara en fördel att peka ut en ansvarig myndighet för säkerhetsprövningen, för en mer sammanhållen ordning. Att flera verksamheter får del av de integritetskänsliga uppgifterna från säkerhetsprövningarna är givetvis en nackdel, men till skillnad från vad som gäller för värnpliktiga kan kanske effektivitetsvinsterna väga över i detta fall, särskilt när det gäller den uppföljande säkerhetsprövningen (se vidare nedan i avsnitt 11.3). Om grundutredningen ska göras under mönstringsprocessen kan den nu föreslagna 3 kap. 4 b § säkerhetsskyddslagen justeras för att omfatta också civilpliktiga. Säkerhetsprövningen ska följas upp deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår (3 kap. 3 § andra stycket säkerhetsskyddslagen, se också avsnitt 4.3.5). Det kan diskuteras om bestämmelsen ger stöd för att låta säkerhetsprövningen pågå även efter att värnplikten eller civilplikten är avslutad och den som krigsplacerats i säkerhetsklassad befattning återgår till annan sysselsättning. Hur de aktörer som kommer få utbilda civilpliktiga och sedan krigsplacera dessa i sina respektive verksamheter kommer att tolka säkerhetsskyddslagstiftningen och vilka behov de anser sig ha, kan utredningen inte säkert veta. Försvarsmakten tillämpar bestämmelsen så att den som efter avslutad värnplikt krigsplacerats i myndighetens verksamhet också anses delta i den säkerhetskänsliga verksamheten under hela den tid som beslutet om krigsplacering kvarstår. Sannolikt är det så att också de verksamheter som kommer få utbilda civilpliktiga kommer anse att de behöver ha snabbt gripbar krigsplacerad personal på plats om det fattas beslut om höjd beredskap och att det behovet gäller också de civilpliktiga som placerats i säkerhetsklassade befattningar. Det kommer inte att då finnas tid eller möjlighet att säkerhetspröva alla de som behöver kallas in för tjänstgöring. Det är tänkbart att behov därför finns av att ge samma uttryckliga lagstöd för sådan säkerhetsprövning som Försvarsmakten genom utredningens förslag får. I kapitel 9 redogörs för utredningens förslag som innebär att en totalförsvarspliktig som efter avslutad grundutbildning med värnplikt krigsplaceras enligt 3 kap. 12 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i en befattning placerad i säkerhetsklass 3 i Försvarsmaktens verksamhet ska anses delta i den säkerhetskänsliga verksamheten som beslutet om krigsplacering kvarstår. Om förslaget också ska gälla civilpliktiga skulle det i så fall kunna justeras genom att orden eller civilplikt läggs till efter ordet värnplikt och orden i Försvarsmaktens verksamhet får utgå. Svårigheterna med att genomföra uppföljande säkerhetsprövningar av civilpliktiga som krigsplacerats i verksamheterna aktuella för utbildning av civilpliktiga borde rimligen vara desamma som de Försvarsmakten har. Om det rör sig om ett fåtal civilpliktiga som krigsplaceras i säkerhetsklassade befattningar i ett flertal olika aktörers verksamheter, kan det som nämnts ovan finnas fördelar med att peka ut en myndighet som ansvarig för den uppföljande säkerhetsprövningen. Eftersom de krigsplacerade inte vistas i den verksamhet de säkerhetsprövas mot kan digitala verktyg behöva tas fram för att med tillräcklig regelbundenhet följa upp säkerhetsprövningen och utbilda i säkerhetsskydd. Möjligen skulle vara ett alternativ som ansvarig för detta, eftersom den myndigheten också ansvarar för registren över krigsplacerade. 11.4Kravet på samtycke till säkerhetsprövningen Det nuvarande kravet på samtycke till registerkontroll och särskild personutredning gäller också den som kallas in till civilplikt, om den plikten återaktiveras och det är aktuellt att placera civilpliktiga i säkerhetsklassade befattningar. Det innebär att den som är aktuell för inskrivning för civilplikt till en säkerhetsklassad befattning behöver genomgå en säkerhetsprövning. I brist på tillräckligt underlag kan utredningen inte bedöma ifall kravet på samtycke till registerkontroll och särskild personutredning när det gäller just civilpliktiga, på annat sätt än i teorin, faktiskt urholkar skyldigheterna som följer av lagen om totalförsvarsplikt. Om det inte kan konstateras att ett avskaffande av kravet på samtycke för civilpliktiga är nödvändigt för att tillgodose civilförsvarets tillgång till bäst lämpade totalförsvarspliktiga för tjänstgöring, kan det ifrågasättas om en sådan begränsning i skyddet av den personliga integriteten alls kan motiveras. Om det är ett litet antal civilpliktiga som behöver placeras i säkerhetsklassade befattningar blir kostnaden inte så stor för att mönstra några fler för att ta höjd för att vissa nekar att lämna samtycke. Det kan möjligen anses vara rimligt att staten får bära den kostnaden i sådant fall. Redan om antalet som behöver säkerhets- prövas är fler än bara ett litet fåtal blir situationen, enligt utredningens mening, en annan och verksamhetsutövarnas möjlighet att skriva in bäst lämpade civilpliktiga måste ges företräde. Därutöver finns alltid risken att ett lämnat samtycke kan komma att återkallas. Om civilplikten återinförs skulle inspiration kunna tas från de förslag utredningen lämnar avseende säkerhetsprövningen av värnpliktiga. Civilplikten kommer dock att se annorlunda ut och ha särdrag som gör att ordningen för säkerhetsprövningen av värnpliktiga inte helt kan appliceras på civilpliktiga. 12 Konsekvenser och ikraftträdande 12.1Konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: Förslaget om Försvarsmakten som ensam ansvarig myndighet för bedömningen av säkerhetsprövning av totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt och för totalförsvarspliktiga som efter avslutad värnplikt krigsplaceras i myndighetens verksamhet bedöms i sig inte ha någon kostnadsmässig konsekvens eftersom uppgiften inte är ny, utan förslaget innebär enbart att ansvaret för en redan befintlig uppgift flyttas till Försvarsmakten. Att utredningen förordar att grundutredningen görs i slutet av mönstringsprocessen bedöms medföra ökade kostnader för Försvarsmakten, och något minskade kostnader för . Förslaget att ska fråntas rätten att göra slagningar i misstanke- och belastningsregistret bedöms vara kostnadsbesparande för myndigheten och inte heller medföra ökade kostnader för andra berörda myndigheter. Förslaget att reglera den uppföljande säkerhetsprövningen bedöms inte få några kostnadsmässiga konsekvenser. Förslaget att införa ett undantag från kravet på samtycke till registerkontroll bedöms medföra stora kostnadsbesparingar för framför allt Försvarsmakten, men också för . Sammantaget bedöms utredningens förslag inte medföra några ökade kostnader för staten. Förslagen bedöms sammantaget innebära vissa försämringar i skyddet för den personliga integriteten. Förslaget om ansvarig myndighet för säkerhetsprövningen av värnpliktiga Utredningen konstaterar inledningsvis att säkerhetsprövning av totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt behöver göras oavsett vilken myndighet som bär ansvaret för att genomföra densamma. Utredningens förslag innebär alltså inte att någon ny arbetsuppgift ska utföras, utan enbart att ansvaret för en redan befintlig uppgift flyttas till Försvarsmakten. Utredningen lämnar inget skarpt förslag om när grundutredningen ska göras, utan lämnar ansvaret att bestämma detta på myndigheterna. Kostnaderna för att göra grundutredningen kan variera kraftigt beroende på när den görs. Eftersom utredningen förordar att grundutredningen görs sist under mönstringsprocessen utgår utredningen från detta i resonemangen nedan. Att grundutredningen görs sist under mönstringsprocessen innebär att Försvarsmakten behöver närvara med personal i under mönstringsprocessen. Utredningen har bett myndigheterna räkna på om det skulle innebära några ökade kostnader och fått uppgift om att Försvarsmakten skulle behöva 8– 10 årsarbetskrafter för att kunna hålla intervjuer i säkerhetsprövningssyfte av alla de som är aktuella för inskrivning för värnplikt. Utredningen ser inte skäl att ifrågasätta uträkningen, utan lägger den till grund för sin bedömning. Utredningen bedömer att när Försvarsmakten övertar ansvaret för grundutredningen borde Plikt- och prövningsverkets personalkostnader minska något eftersom samtalet med inskrivningshandläggaren då kan kortas. Viss kostnadsöverföring från till Försvarsmakten torde därför vara möjlig. Myndigheternas arbetsuppgifter tydliggörs också med utredningens förslag och det kan antas förenkla dessas samarbete och bidra till något minskade kostnader. Genom att Försvarsmakten får ansvaret för hela säkerhetsprövningskedjan får det antas att myndigheten förbättrar möjligheten att redan under grundutredningen upptäcka säkerhetsbrister som gör att en pliktig inte bör skrivas in för värnplikt. Färre kan antas behöva avsluta sin värnplikt till följd av att säkerhetsbrister, brister i lojalitet, pålitlighet eller sårbarhet uppdagas, efter att värnplikten har Dessutom bör den uppföljande säkerhetsprövningen som Försvarsmakten ska göra ta i anspråk eftersom myndigheten redan har alla uppgifter att tillgå från grundutredningen. Den uppföljande säkerhetsprövningen kan därför riktas mot vad som är relevant i det enskilda fallet, vilket måste vara tidsbesparande och därför bidra till minskade kostnader. Sammantaget kan dock förslaget – för det fall grundutredningen görs i slutet av mönstringsprocessen – väntas innebära vissa ökade kostnader för Försvarsmakten. Särskilt om slagning i misstanke- och belastningsregistret Förslaget att inte längre ska få rätt att begära slagning i misstanke- och belastningsregistret i fråga om totalförsvarspliktiga som ska skrivas in för värnplikt innebär en minskad arbetsbelastning för . Det är cirka 8 000 begäran om slagningar som myndigheten med utredningens förslag inte behöver göra eller på annat sätt hantera. Förslaget får därför antas vara kostnadsbesparande för . När inte längre kommer att begära slagningar i misstanke- och belastningsregistret innebär det också att de träffar som myndigheten fått tidigare och som resulterat i att den som mönstrats inte längre bedöms vara aktuell för inskrivning för värnplikt och därför inte behövt genomgå en säkerhetsprövning, nu kommer att bli föremål för sådan prövning. Säkerhetsprövningen belastar såväl Försvarsmakten och Säkerhetspolisen som Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontrolldelegation. Eftersom det är ett litet fåtal träffar som får efter slagning i misstanke- och belastningsregistret måste kostnaden för de extra säkerhetsprövningar som kommer behöva göras till följd av utredningens förslag anses rymmas inom myndigheternas befintliga anslag. Förslaget om den uppföljande säkerhetsprövningen En uppföljande säkerhetsprövning ska enligt gällande lagstiftning göras under hela den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Utredningens förslag innebär ingen ändring av det. Försvarsmakten har fortsatt ansvar att följa upp säkerhetsprövningen av de personer i verksamheten som har säkerhetsklassad befattning. Utredningens förslag innebär att Försvarsmakten nu får ett tydligt lagstöd för att krigsplacerade deltar i säkerhetskänslig verksamhet även när de inte deltar i repetitionsutbildning eller på annat sätt aktivt deltar i Försvarsmaktens verksamhet. Utredningens förslag kan därför inte anses innebära några ökade kostnader för Försvarsmakten eller andra berörda myndigheter. Kostnaden för framtagning av digitala verktyg för arbetet med de uppföljande säkerhetsprövningarna som Försvarsmakten redan arbetar med att ta fram, bedöms rymmas inom myndighetens befintliga anslag. Förslaget om undantag från kravet på samtycke Utredningens förslag om undantag från kravet på samtycke bedöms få kostnadsmässiga konsekvenser av flera skäl. Ett av dessa är att förslaget innebär minskad administration för vilket borde vara kostnadsbesparande för myndigheten. behöver inte längre samla in, hantera, förvara eller arkivera några skriftliga samtycken som myndigheten gör. Eftersom det handlar om cirka 8 000 individer som skulle behöva lämna samtycke för att Försvarsmakten ska kunna täcka sitt behov måste den administrativa bördan anses minska något. Även om det är få som i samband med mönstringsprocessen vägrar lämna samtycke , kan det inte förutsättas att det skulle fortsätta så. Information om att det krävs samtycke kan antas komma att sprida sig i de kretsar som kallas till mönstring i takt med att till exempel media uppmärksammar frågan. Det är också fler och fler som kommer att göra värnplikt och stå under säkerhetsprövning vilket kan antas leda till att kunskap om säkerhetsprövningen sprids. Ökad kunskap om säkerhetsprövningen och om kravet på samtycke som förutsättning för att en registerkontroll ska få göras samt om hur länge Försvarsmakten låter säkerhetsprövningen pågå kan antas leda till att färre vill lämna samtycke till registerkontroll. Hur många det rör sig om kan utredningen omöjligen uttala sig om, men redan en liten andel som vägrar lämna samtycke bedöms få stora konsekvenser för såväl som för Försvarsmakten. Dessutom kommer en större andel av totalförsvarspliktiga att kallas till mönstring och fler kommer därför sannolikt att inte vara motiverade att göra värnplikt varför dessa borde vara mindre benägna att lämna samtycke till registerkontroll. skulle behöva mönstra fler totalförsvarspliktiga för att täcka upp för det bortfall som följer av att färre lämnar samtycke till registerkontrollen. Varje person som mönstras kostar myndigheten . Redan en liten ökning av antalet som mönstras medför kostnadsmässiga konsekvenser för myndigheten. Den som har samtyckt till registerkontroll och skrivits in för värnplikt i Försvarsmakten kan komma att återkalla sitt samtycke. Om det sker innebär det att alla de resurser Försvarsmakten investerat i att utbilda den värnpliktige går förlorade. Särskilt kostsamt blir det om en som avslutat värnplikten och därefter krigsplacerats väljer att återkalla samtycket. Utöver den ekonomiska kostnaden för att mönstra och utbilda en ny totalförsvarspliktig för att täcka befattningen, riskerar Försvarsmakten, om det blir höjd beredskap, att inte på en gång kunna fylla alla befattningar i krigsorganisationen. Utredningens förslag att göra undantag från kravet på samtycke till registerkontroll för den som mönstras för inskrivning för värnplikt bedöms därför bidra till kostnadsbesparingar för myndigheterna. När det särskilt gäller de totalförsvarspliktiga som avslutat värnplikten och därefter krigsplacerats utan att ha säkerhetsprövats för sin befattning bedömer utredningen att förslaget om undantag från kravet på samtycke medför särskilda ekonomiska besparingar för framför allt Försvarsmakten, men också för . Försvarsmakten avser att genomföra säkerhetsprövningen av dessa krigsplacerade i samband med repetitionsutbildning. Utredningen bedömer att denna grupp krigsplacerade i högre utsträckning än dem som mönstras för inskrivning till värnplikt riskerar att vägra lämna samtycke till registerkontroll. Eftersom ersättningen som ges under repetitionsutbildning är lägre än egen förvärvsinkomst (ersättningen per dag är av den sjukpenninggrundande inkomsten delat med 365) finns det för vissa också ett ekonomiskt incitament till att undkomma repetitionsutbildning. Om dessa krigsplacerade vägrar att lämna samtycke till registerkontroll riskerar det att medföra stora kostnader för Försvarsmakten som i så fall snabbt behöver utbilda och krigsplacera nya totalförsvarspliktiga för att täcka behoven i krigsorganisationen. Det innebär också kostnader för som behöver mönstra fler totalförsvarspliktiga för att tillgodose Försvarsmaktens behov av nya värnpliktiga. För Försvarsmakten och bedöms därför utredningens förslag i denna del få särskild kostnadsbesparande effekt, i vart fall som totalförsvarspliktiga som gjort värnplikten innan kravet på godkänd säkerhetsprövning började tillämpas av Försvarsmakten fortfarande finns kvar som krigsplacerade i myndighetens verksamhet. Några uppgifter om hur många eller hur stor andel av dem som har repetitionsutbildats och som inte har säkerhetsprövats och som vägrat lämna samtycke har utredningen vid tiden för när betänkandet lämnades till tryck inte haft. Redan om en liten andel vägrar lämna samtycke bedöms dock utredningens förslag vara kostnadsbesparande för myndigheterna. De kostnader som uppkommer till följd av att Försvarsmakten tar över grundutredningen under mönstringsprocessen bedöms till fullo kompenseras av de minskade utgifterna till följd av förslaget att göra undantag från krav på samtycke och den möjlighet till överföring mellan och Försvarsmakten som bedöms komma av att kan korta intervjun med inskrivningshandläggaren och inte längre behöva göra slagningar i misstanke- och belastningsregistret. Utredningens förslag torde i vart fall inte sammantaget leda till ökade kostnader. 12.1.2Konsekvenser för den personliga integriteten Förslagens konsekvenser för den personliga integriteten behandlas mer ingående i avsnitt 8.3.1, 8.3.3, 9.2.4 och 10.2.4–10.2.6.