sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — samlade utsläpp av växthusgaser uppgick till som fördelas enligt figur 5.1. Inrikes transporter stod för vilket motsvarade av de territoriella växthusgasutsläppen. Utsläppen från arbetsmaskiner beräknades uppgå till vilket motsvarar av utsläppen. De territoriella utsläppen har minskat med mellan , se figur 5.2. Figur 5.1 territoriella utsläpp av växthusgaser, , per sektor Källa: , Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (). Nuvarande användning av fossila drivmedel Figur 5.2 Territoriella utsläpp av växthusgaser per sektor 1990–2019 Källa: , Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (). 5.1.2Utsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner Fossila drivmedel används dels till inrikes transporter, dels till arbets- maskiner. I figur 5.3 redovisas utsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner med fördelning på olika delsektorer. Vägtrans- porterna dominerar stort medan utsläppen från inrikes sjöfart, in- rikes luftfart och järnväg är förhållandevis små. Arbetsmaskinerna står för av utsläppen, ungefär i samma storleks- ordning som utsläppen från tunga lastbilar. I figur 5.4 redovisas utvecklingen för transportsektorn och arbetsmaskinerna. Totalt sett har utsläppen för inrikes trans- porter minskat med jämfört med och ligger lägre än 2010. Jämförelsen med 2010 är relevant att göra eftersom året är basår för etappmålet för inrikes transporter, se kapitel 3. Arbetsmaskiner har ökat sin användning jämfört med men minskat . Nuvarande användning av fossila drivmedel Figur 5.3 Fördelning av växthusgasutsläpp för arbetsmaskiner och inrikes transporter Källa: Utredningens bearbetning av , Statistik över t erritoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (). Figur 5.4 Utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter och arbetsmaskiner 1990–2019 Källa: Utredningens bearbetning av , Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (). Nuvarande användning av fossila drivmedel Personbilar är den största utsläppskällan och stod för cirka 61 pro- cent av utsläppen från inrikes transporter 2019. Räknas även arbetsmaskinerna in stod personbilarna för av utsläppen. Trots att trafikarbetet från personbilar ökade med mellan 2005 och 20191 har utsläppen minskat sedan mitten av 2000- talet. En stor del av förklaringen kan tillskrivas en ökad användning av biodrivmedel, framför allt i form av låginblandning i diesel. Att andelen dieselbilar har ökat har bidragit till minskningen på flera sätt. Dieselbilarna är energieffektivare än motsvarande bensinbilar sam- tidigt som diesel i innehåller en betydligt högre andel biodrivmedel än bensin. Nya personbilar har också generellt sett blivit energieffektivare (se även kapitel 16.4). Utsläppen från tunga fordon (tunga lastbilar och bussar) och lätta lastbilar uppgick till 3,3 respektive koldioxid- ekvivalenter 2019. Jämfört med 1990 har utsläppen från tunga fordon minskat medan lätta lastbilar har ökat . Trafikarbetet med lätta lastbilar har ökat medan tunga fordon ökat med 24 procent.2 Trafikökningen för lätta lastbilar skulle kunna förklaras med att de delvis tagit över uppgifter som tidigare utfördes med personbil (t.ex. hantverkare) eller av tyngre fordon.3 Att utsläppen inte följer trafikarbetet beror liksom för person- bilar på en ökad inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel, där det för den tunga trafiken är diesel som dominerar. Även hög- inblandade biodrivmedel har ökat, särskilt i busstrafiken. Av arbetsmaskinernas utsläpp svarar industrin (inklusive bygg- sektorn) för drygt en tredjedel av utsläppen, medan arbetsmaskiner inom jordbruk och skogsbruk tillsammans beräknas stå för ungefär en tredjedel och arbetsmaskiner inom andra samhällssektorer för resterande utsläpp. 1Trafikanalys (2020a). 2Trafikanalys (2020a). 3Kågeson (2019). Nuvarande användning av fossila drivmedel 5.1.3Bunkring till internationell sjö- och luftfart Utsläppen från bränsle som den internationella sjöfarten och det internationella flyget tankar i (ofta kallat internationell bunk- ring) har nästan tredubblats och uppgick till koldioxidekvivalenter 2019. Detta bränsle omfattas inte av utred- ningen då endast inrikes transporter inkluderas i uppdraget. Där- emot är det givetvis viktigt att begränsa utsläppen även inom dessa segment. 5.2.1Historisk utveckling och fördelning mellan sektorer I figur 5.5 redovisas energianvändningen i transportsektorn fördelat på olika typer av drivmedel. Bensinanvändningen har halverats medan diesel ökat med . Eldningsoljor och flygbränsle står endast för av användningen. Biodrivmedel ökar kraftigt och står nu för av energianvändningen. Elanvändningen, som framför allt bestått av bantrafikens an- vändning, har legat på knappt . Nuvarande användning av fossila drivmedel Figur 5.5 Energianvändning för inrikes transporter 1990–2019 Arbetsmaskiner ingår ej. Motorbensin och dieselbränsle avser endast fossila komponenter, de förnybara komponenterna ingår i kategorin biodrivmedel Tunn eldningsolja nr 1 Tjocka eldningsoljor nr 2-6 Källa: , Statistik över energianvändning för inrikes transporter (). Biodrivmedelsanvändningen består av dels låginblandade biodriv- medel som blandas in i bensin och diesel, dels av rena och hög- inblandade biodrivmedel. Även biogas används, både i flytande och gasform. I figur 5.6 redovisas fördelningen i energitermer. Obser- vera att figuren endast inkluderar biodrivmedel för inrikes trans- porter. För arbetsmaskiner tillkommer det för biodrivmedel ytterligare, framför allt i form av låginblandning i diesel. I energistatistiken görs ingen fördelning av biodrivmedel på olika trafikslag eller fordonskategorier, däremot behöver denna fördel- ning göras i utsläppsstatistiken för att få rätt utsläpp per delsektor. Användningen av biodrivmedel är enligt utsläppsstatistiken högst i tunga fordon inklusive bussar.4 Även i arbetsmaskiner är andelen biodrivmedel betydligt högre än den exempelvis är i personbilar enligt statistiken. Detta beror i relativt hög grad på att arbetsma- skiner och tunga fordon i högre utsträckning domineras av diesel, som har en högre inblandning än bensin. 4Naturvårdsverket, Information lämnat till utredningen avseende Underlag till klimatrapportering till UNFCCC. Nuvarande användning av fossila drivmedel Källa: , Statistik över energianvändning för inrikes transporter (). 6 Förslag till utfasningsår Utredningens förslag och bedömningar: •Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i ska vara utfasad . På så sätt underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin . •Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifiering, minskad trafik genom ett mer transporteffek- tivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förny- bara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbets- maskiner, flyg och sjöfart. •Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål. •Kontrollstationer bör genomföras regelbundet, åtminstone i samband med regeringens arbete med att ta fram en ny klimat- handlingsplan under varje mandatperiod. Skälen för utredningens förslag och bedömningar Utfasning av fossila drivmedel i Målet i det klimatpolitiska ramverket om att ska nå netto- nollutsläpp och därefter negativa utsläpp innebär enligt regeringens klimatpolitiska handlingsplan att utsläppen från trans- portsektorn i princip behöver nå noll senast 2045.1 Användningen av 2019/20:65 s. 112. fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner stod 2019 för av utsläpp av växthusgaser och har en avgörande roll för möjligheten att nå klimatmålet 2045. Regeringen menar därför att det är nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll och att det sätts ett årtal för när utfasningen bör vara genomförd.2 Utredningens uppgift är att föreslå vilket årtal detta bör vara. Till uppgiften hör också att föreslå vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att utfasningen ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utfas- ningen ska omfatta arbetsmaskiner, vägtrafik, flyg, sjöfart och tåg- trafik men exkludera internationell sjöfart och internationellt flyg. Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå och genomföra utfasningen på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. har ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transport- området. I ambitionen ingår att genomföra åtgärder på ett sätt som även andra länder kan ta efter, se kapitel 2. Tidsintervallet för ett målår för utfasning har av utredningen be- dömts ligga efter 2030 och . Utredningen har i analysen utgått från tre olika alternativa årtal; 2035, 2040 och 2045. Utredningen föreslår vid en samlad avvägning att utfasningsåret ska vara 2040. Genom en utfasning underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin . Utfasning till 2040 bidrar även till att etappmålet 2040 i det klimatpolitiska ramverket enklare kan nås (se avsnitt 6.1.2). Ett tidigare utfasningsår än 2045 för fossila drivmedel skickar dessutom en signal om som föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stoppdatum för användningen av kol i eltillförselsektorn men har inget land valt att formulera ett motsvarande utfasningsår för användningen av fossila drivmedel . Världen är långt ifrån att nå temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna globalt och som visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till, är därför viktiga. har som medlem i EU även möjligheter att påverka EU:s gemensamma klimatstrategi i riktning mot ytterligare 2019/20:65 s. 144. skärpningar genom ett ambitiöst nationellt utfasningsmål. EU ska börja förhandla ett 2040-mål och ett ambitiöst svenskt mål har då möjlighet att påverka den EU-gemensamma ambitionen. När EU:s ambitioner höjs förbättras även förutsättningar att nå den föreslagna utfasningen . Investeringar i ny teknik och infrastruktur som snabbt behöver göras för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 kan dess- utom leda till konkurrensfördelar för företag verksamma i . Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställningens in- riktning följer den som även andra länder och EU väljer. De stora förändringar som krävs för att nå en utfasning bedöms däremot inte hinna ske för att nå utfasning på ett hållbart och samhällsekonomiskt effektivt sätt till 2035. Att fasa ut fossila driv- medel 2035 innebär generellt att mer flytande och gasformiga förny- bara drivmedel krävs för att nå utfasning jämfört med att fasa ut ett senare år. I och med att det kan komma att ta tid att skala upp hållbar produktion av drivmedel och att kostnadsbilden för dessa drivmedel är osäker, innebär en högre användning av dessa drivmedel en högre risk. Ett utfasningsår bedöms inte heller uppfylla ambitionen att fasa ut fossila drivmedel på ett sätt som andra länder kan ta efter. Se vidare avsnitt 6.3 Val av utfasningsår. Riksdagsbundet etappmål med regelbundna kontrollstationer Det föreslagna målet är ett steg på vägen till det långsiktiga utsläpps- målet om nettonollutsläpp och bidrar i förlängningen till miljö- kvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Målet föreslås därför utgöra ett etappmål i första hand under miljökvalitetsmålet. Det finns många potentiella risker och oförutsedda hinder i ut- vecklingen mot utfasning av fossila drivmedel. Utvecklingen kan också överraska i positiv riktning exempelvis genom att ny utsläpps- snål teknik utvecklas snabbare och till lägre kostnader än vad som i förväg antagits. Ett tydligt årtal för utfasning bör därför komplet- teras med regelbundna kontrollstationer för att säkerställa att ut- vecklingen går i rätt riktning och inte för med sig för stora negativa konsekvenser utifrån ett större hållbarhetsperspektiv. En hållbar, systematisk och samhällsekonomiskt effektiv omställning Centrala åtgärder och styrmedel Utredningens egna scenarioanalyser, resultat från energiekonomiska modelloptimeringar för de nordiska länderna och EU-kommis- sionens scenarioanalyser pekar mot att en omfattande elektrifiering tillsammans med styrmedel och åtgärder för en minskad trafik jämfört med referensscenariot bör betonas i vägtransportsektorn för att sektorn ska kunna bidra på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt till nollutsläpp. Även en fortsatt introduktion av långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara och fossilfria drivmedel3, inklu- sive biodrivmedel, är nödvändig för att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel även i trafikslag och arbetsmaskinstillämpningar som kan vara svåra att elektrifiera. Flytande och gasformiga förny- bara drivmedel för användning i förbränningsmotorer är också viktiga för att det ska vara möjligt att fasa ut användningen av fossila drivmedel i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner vid det utfasningsår som väljs. Centrala styrmedel för att möjliggöra utvecklingen utgörs enligt utredningen av: •Fortsatt och förändrad reduktionsplikt och omformad till eller kompletterad med ett utsläppshandelssystem som direkt reglerar mängden utsläpp, se kapitel 7. •Styrmedel som understödjer utvecklingen av flytande och gasfor- miga förnybara drivmedel som kan användas i befintliga förbrän- ningsmotorer, inklusive förnybar bensin, enligt utredningens förslag i kapitel 8. •Styrmedel som understödjer ett mer transporteffektivt samhälle och som stödjer utfasningen av fossila drivmedel i alla delar av landet, se kapitel 9. •Samordnande och utökade insatser för utbyggnad av laddinfra- struktur för el enligt utredningens förslag i kaptel 10. 3I texten kommer termen ”långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara och fossil- fria drivmedel” kortas något av praktiska skäl och i stället skrivs ”flytande och gasformiga förnybara drivmedel”. •Styrmedel som understödjer marknadsintroduktion av nollut- släppsfordon och maskiner enligt utredningens förslag i kapitel 11, 12, 13 och 14. Utredningens scenarier för olika utfasningsår Utredningen har tagit fram ett antal scenarier för att belysa vilka konsekvenser valet av utfasningsår kan komma att få. Scenarierna varierar antaganden om elektrifieringstakt, trafikarbetsutveckling och behov av förnybara drivmedel så att en utfasning nås. De olika scenarioalternativen har som syfte att måla upp ett spann av möjliga framtider. I utredningens scenario med högst elektrifieringstakt, scenario HögEl, utgörs nybilsförsäljningen av personbilar av enbart nollut- släppsfordon . Med nollutsläppsfordon (NUF) avses fordon utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”). handlar det främst om batterielektriska fordon, men andra tekniker kan tillkomma. De lätta lastbilarna når nollutsläpp i nybilsför- säljningen 2035 och nollutsläpp nås även för majoriteten av nya tunga fordon och arbetsmaskiner omkring 2040, även om det inom vissa segment antas finnas kvar försäljning av nya fordon med för- bränningsmotorer även efter 2040. Med utgångspunkt i dessa elektrifieringstakter och med en trafik- arbetsutveckling i överensstämmelse med senaste referensscenario, beräknas behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för inrikes transporter och arbetsmaskiner nå en topp på till följd av den aviserade reduk- tionsplikten. För att sedan nå utfasning av fossila drivmedel beräknas behovet sjunka till omkring , varav bensinersättning. Detta kan jämföras med dagens biodriv- medelsanvändning på . Vid samma antaganden om elektrifieringstakt och trafikarbets- utveckling men med utfasningsår skulle behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel (främst biodrivmedel) för att nå utfasning behöva uppgå till drygt vid utfasningsåret, varav antas behöva ersätta bensin. Om utfasningsåret i stället skjuts till 2045 behövs endast för att nå utfasning. I figur 6.1 illustreras behovet av flytande och gasformiga förny- bara drivmedel för att nå utfasning vid de tre olika årtalen 2035, 2040 och 2045 enligt diskussionen ovan. Även utredningens scenario med hög elektrifiering i kombination med en lägre trafikarbetsutveckling (HögEl-20%) redovisas här som ett räkneexempel för att illustrera betydelsen av ett minskat trafikarbete. Figur 6.1 Beräknat behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel beroende på utfasningsår utifrån scenario HögEl (hög elektrifiering) samt HögEl-20% (hög elektrifiering i kombination med ett dämpat trafikarbete) Utifrån antagande om aviserad reduktionsplikt till 2030 Källa: Utredningens beräkningar. I figur 6.2 redovisas de relativa bidragen till minskad användning av flytande och gasformiga drivmedel som olika delar i omställningen beräknas få i utredningens scenario ”HögEl-20%” (grön linje i figur ovan). Exempelvis beräknas ett antagande om enbart nollutsläpps- fordon i nyförsäljningen av personbilar och framåt ge en minskning av personbilarnas användning av flytande och gas- formiga drivmedel på 2040 jämfört med i ett referensscenario med enbart beslutade styrmedel. De gröna stap- larna indikerar det kvarstående behovet av flytande och gasformiga drivmedel i ”HögEl-20%”, fördelat på bensin-, diesel- respektive flygbränsleersättning. Figur 6.2 Användning av flytande och gasformiga drivmedel . Stapel längst till vänster motsvarar referensscenario (beslutad politik). De streckade staplarna illustrerar de olika bidragen till minskad energianvändning enligt scenario HögEl-20%. De gröna staplarna visar kvarstående behov av flytande och gasformiga drivmedel vid i scenario HögEl-20% Källa: Utredningens beräkningar. Eftersom utredningen föreslår att en svensk utfasning av fossila drivmedel genomförs innan EU når en liknande utfasning, behöver den genomföras på ett sätt som bevarar den fria rörligheten mellan medlemsländerna. För att det ska vara möjligt behöver användningen av förnybara flytande och gasformiga drivmedel främst vara sådana som kommer vara godkända att använda i befintliga förbränningsmotorer, alltså s.k. drop-in. Den här typen av drivmedel finns för ersättning av fossil diesel men motsvarande drivmedel behöver även utvecklas för att ersätta fossil bensin. Det antas också att fordonsutvecklingen äger rum för en större marknad än den svenska, främst inom EU, vilket innebär att det kommer bli svårt för att i stor skala ha landspecifika lösningar. Detta kan också tänkas driva utvecklingen mot drop-in. Utvecklingen mot utfasning genom hög grad av elektrifiering kommer leda till en betydande efterfrågan på el. nario HögEl som diskuteras ovan uppgår det direkta elbehovet för inrikes transporter och arbetsmaskiner till . Om en viss andel av de flytande och gasformiga förnybara drivmedlen består av elektrobränslen kan det dessutom uppstå ett betydande indirekt elbehov för att producera drivmedel. Hur en hög elektrifieringsgrad av fordonsflottan kan påverka belastningen på elnätet beror på hur fordonen används och hur de laddas. För såväl lätta som tunga for- don är bedömningen att huvuddelen av laddningen kommer ske med låg effekt . Det kan komma att bli utmanande men genom smarta laddningsstrategier finns möjlighet att jämna ut effekt- topparna (se vidare avsnitt 6.2.6). En så hållbar och kostnadseffektiv omställning som möjligt Såväl elektrifieringen av fordonsflottan som en ökad användning av förnybara drivmedel för förbränningsmotorer kommer leda till att utsläppen av växthusgasutsläpp reduceras till låga nivåer vid använd- ningsfasen, men utsläpp kan fortfarande uppstå i produktionsfas- erna. Då produktionsutsläppen sker i andra sektorer, inte sällan även i andra länder, är det viktigt att säkerställa att omställningen inte bara leder till en direkt minskning av utsläpp i transportsektorn och i arbetsmaskinerna i utan även bidrar till en global minskning av utsläppen. Utredningens bedömning är att en utfasning kommer leda till en betydande sänkning av växthusgasutsläppen både nationellt och globalt. Inom EU ställs krav som begränsar livscykelutsläppen från förnybara drivmedel och förslag som be- gränsar utsläppen från batteriproduktion och ställer krav på åter- och återanvändning av batterier har lagts fram. Om batteriproduktionen sker i omfattas den dessutom även av EU:s utsläppshandelssystem. Hur utvecklingen vad gäller olika hållbarhetsaspekter kopplat till produktion av fordon och drivmedel kommer se ut är dock svårt att förutse. Det blir därmed viktigt att följa utvecklingen noga och vid behov införa nya, alternativt stärka befintliga, hållbarhetskrav vad gäller fordons- eller drivmedelsproduktion. Det finns även andra hållbarhetsaspekter som är viktiga. Det kan handla om hållbara arbetsvillkor, rättviseaspekter och biologisk mångfald på såväl global som nationell nivå. också bidra till att nå de transportpolitiska målen, inklusive de natio- nella miljökvalitetsmålen, samt regler i EU-direktiv, exempelvis vad gäller luftkvalitet och buller. Det finns även risk att socioekono- miska skillnader som redan finns i samhället förstärks med högre drivmedelspriser och en snabb elektrifiering. Utformningen av styr- medel och åtgärder måste därför utformas så att en hållbar och sam- hällsekonomiskt effektiv transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet uppnås. Inom EU fasas de fossila drivmedlen ut i en något långsammare takt Även EU som helhet behöver minska användningen av fossila drivmedel till mycket låga nivåer för att unionens mål om nettonoll- utsläpp till 2050 och det skärpta utsläppsmålet till 2030 ska kunna nås. EU:s gemensamma klimatmål omfattar även internationella transporter med sjöfart och flyg, åtminstone mellan EU-länder. I nettonollscenarier , som har en kostnadsoptimerande ansats, minskar utsläppen av växthus- gaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart, med sammanlagt till 2050 jämfört med . Det är en fortsatt men sjunkande användning av oljeprodukter i internatio- nellt flyg och sjöfart som återstår vid 2050. I scenarier har nästintill hela flottan av personbilar och lätta lastbilar elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt. Även användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom bränslecellsdrift, batterielektriska fordon och användning av flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel i förbränningsmotorer. Den totala energianvändningen minskar på ett betydande vis i scenarierna eftersom eldrift är en mer energieffektiv systemlösning jämfört med förbränningsmotordrift. Marknaden för flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel expanderar parallellt med elektrifieringen. Kommissionen förutsätter också att sjöfart och flyg ges stimu- lans till utveckling av nollutsläpps- och lågutsläppsfartyg och flyg- plan i kombination med att hållbara förnybara och fossilfria driv- medel introduceras och utvecklas. 6.1Scenarier för analys av utfasningsår Utredningen har i uppdrag att föreslå ett årtal för när fossila driv- medel ska vara utfasade i och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utredningen ska även analysera förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, nationellt och på EU-nivå, samt andra styrmedel som kan upp- nå motsvarande resultat. Konsekvenser för att nå de energi-, klimat- och transportpolitiska målen ska belysas och kvantifieras, inklusive eventuella risker för koldioxidläckage. Tillgängligheten för personer och gods ska särskilt belysas. För att hantera dessa frågor används scenarioanalyser som ett verktyg.