sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — I KOMMUNER OCH REGIONER Betänkande av Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att bedöma om nuvarande regelverk för ekonomisk förvalt- ning i kommunallagen (2017:725) utgör en bra grund för en effektiv ekonomistyrning (dir. 2020:88). förordnades generaldirektören som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet , , rättssakkunnig , och departementssekrete- raren , . Som sakkunnig för- ordnades rättssakkunnig , Finans- departementet. Som experter i utredningen förordnades sek- tionschefen , Kommuner och Regioner, ekonomen , Kommuner och Regioner samt ut- bildningsledaren , . Som expert förordnades biträdande ekonomidirek- tören och redovisnings- och finanschefen , Region . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes seniorkonsulten från . Som sekreterare anställdes departementssekreteraren från , eko- nomen från och chefscontroller från . Som sekreterare an- ställdes också kanslirådet till och till . Utredningen, som tagit namnet Utredningen om en effektiv eko- nomistyrning i kommuner och regioner, överlämnar härmed betän- kandet En god hushållning (SOU 2021:75). Begrepp och förkortningar................................................... 1.1Förslag till lag om ändring av kommunallagen (2017:725)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning............................ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ............. 1.4Förslag till lag om ändring i lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ................................ Utredningens uppdrag och arbetsformer....................... 3.2Institutionella förutsättningar för kommuner 3.2.1Ansvarsfördelning mellan staten, kommuner Statsbidrag och ekonomisk utjämning .................. EU:s påverkan på kommuner och regioner........... Kommunsektorn i samhällsekonomin .................................. Det finanspolitiska ramverket ............................................... De budgetpolitiska målen....................................... 3.5Ramverket för kommunernas och regionernas Regelverket kring ekonomisk förvaltning ............. 3.6Statliga stödåtgärder vid ekonomiska kriser som påverkat kommunsektorn .............................................. 3.6.1Stödåtgärder kan riskera att ge problem med återkommande räddningsinsatser (”bailouts”)...... 3.6.2När har statliga räddningsaktioner förkommit Vilka faktorer bidrar till att skapa förväntningar på statliga räddningsinsatser? 3.7Reglering och styrning av kommunsektorns ekonomi i de nordiska länderna............................................................. 3.7.2Kommunsektorn i de finanspolitiska Ekonomin i kommuner och regioner............................. Kommunsektorn i det finanspolitiska ramverket ................. Utvecklingen av kommunsektorns ekonomi ........................ Årets resultat och balanskravsresultat.................... Eget kapital och soliditet......................................... Investeringar och låneskuld .................................... Analys av ekonomin i kommuner och regioner.................... Resultat och balanskravsresultat............................. Låneskuld och finansiella nettotillgångar............. Skilda förutsättningar styr resultatkraven............ Sammanfattning och slutsatser ............................. Utredningens analyser och överväganden ................... 5.1Faktorer som påverkar den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner ..................................................... 5.1.2Den kommunala ekonomin framöver kommer att utmanas av den demografiska utvecklingen ... 110 5.2 God ekonomisk hushållning ................................................ Bakgrund och gällande rätt ................................... 5.2.3Hur har god ekonomisk hushållning tolkats och tillämpats i praktiken? 5.2.4Identifierade problem och utredningens Bakgrund och gällande rätt................................... Hur ser medelsförvaltningen ut i praktiken? Identifierade problem och utredningens slutsatser.. Bakgrund och gällande rätt................................... Hur har balanskravet tillämpats i praktiken? Identifierade problem och utredningens slutsatser.. 5.5.1Utredningens uppdrag att utvärdera Bakgrund och gällande rätt................................... 5.5.3Hur har resultatutjämningsreserven tillämpats i enlighet med de ursprungliga intentionerna? 5.5.5Vilka problem har identifierats med resultatutjämningens utformning?............... 5.5.7Olika sätt att motverka effekterna för kommunsektorn av en konjunkturnedgång .. 161 Budget, räkenskaper och uppföljning ................................. Bakgrund och gällande rätt................................... Hur fungerar det i praktiken? Identifierade problem och utredningens slutsatser.. Revision och kontroll ........................................................... Bakgrund och gällande rätt................................... 5.7.3Hur fungerar kontrollen av regelefterlevnaden ? 5.7.4Vilka problem, kopplat till ekonomistyrningen, finns förknippade med efterlevnad och 5.7.5Utredningens slutsatser om hur kontrollen av regelefterlevnaden kan förbättras .................... 5.8 Vägledning och stöd ............................................................. 5.8.2Vilken vägledning och stöd finns för kommuner och regioner? 5.8.3Finns det behov av mer vägledning och stöd 5.8.4Kunskapen om tillämpningen av regelverket för ekonomisk förvaltning är otillräcklig ............. Hur kan tillämpningen av regelverket 5.8.6I vilka avseenden kan vägledning och stöd 5.8.7Vad skulle krävas för en framgångsrik funktion för vägledning och stöd? Insamlad statistik för kommuner och regioner ... 5.9.3Hur fungerar det i praktiken och vilka brister har identifierats kring den ekonomiska Hur kan problemen åtgärdas?............................... Utgiftstak och lånetak för kommunsektorn ....................... Vad skulle regleringarna åstadkomma? Hur skulle ett utgiftstak utformas?...................... Kan kommunsektorns låneskuld begränsas? Vikten av goda planeringsförutsättningar ........................... 6.3 God hushållning ................................................ 6.3.1God hushållning i ekonomi Program för god hushållning............. 6.3.3Programmet för god hushållning ska innehålla mål och riktlinjer............................. 6.3.4Mål för ekonomin i programmet för god 6.3.5Riktlinjer för förvaltning av medel och resultatreserv i programmet för god 6.3.6Beskrivning av konsekvenser för verksamheten och andra ställningstaganden i programmet för god hushållning ...... 6.4 Ekonomi i balans .................................................................. Undantag från balanskravet.................................. 6.4.3Undantag från kravet på att reglera negativa Laglighetsprövning av särskilda skäl .................... 6.4.6Redovisning av årets resultat efter balanskravsjusteringar och balanskravsresultat ... 265 6.4.7Upplysning om hänvisning till stark finansiell En resultatreserv kan främja balans...................... 6.5.2Lokal, strategisk inriktning för användning Reservering av medel ............................................ Upplysning om användning av medel.................. Resultatreservens storlek begränsas..................... Redovisning av resultatreserven ........................... 6.5.7Laglighetsprövning av användning av medel från en resultatreserv............................................. 6.6 Konjunkturutjämning för kommuner och regioner ........... 6.6.3En alternativ modell för 6.6.5Riksdagsbunden princip om lämnande 6.7 Budget, räkenskaper och uppföljning.................................. Planer och mål i budgeten..................................... Tydligare reglering av budgetens innehåll............ 6.7.3En samlad bedömning av den kommunala Utgiftsbeslut under löpande budgetår ................. Godkännande av årsredovisning........................... 6.7.7Motivering av beslut om godkännande 6.7.8Inhämtande av förklaring angående revisorernas uttalande om årsredovisningen........ Åtgärdsplan vid bristande budgetföljsamhet ....... Revisorernas bedömning av delårsrapporten ....... 6.8 Revision och kontroll ........................................................... 6.8.1Utökat uppdrag för revisorerna att granska Revisorerna ska följa negativa av särskilda skäl...................................................... 6.8.3Behandling av årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövning 6.8.4Tydligare krav på motivering från fullmäktige vid anmärkning från revisorerna ........................... Insyn i revisionsberättelser ................................... 6.9 Vägledning och stöd inom ekonomistyrning ..................... 6.9.1Behov av mer vägledning och stöd samt en större kunskap.................................................. Utformningen av vägledning och stöd ................ Vägledning och stöd bygger på kunskap ............. 6.9.4Vägledning och stöd bör ges av en statlig Inga sanktioner eller statlig tillsyn bör införas ... 6.9.6Rådet för redovisning och dess roll 6.10.1Insamling av uppgifter om balanskravsutredning, resultatreserv, särskilda skäl och stark finansiell ställning.......................... 6.10.2Insamling av uppgifter om mål i programmet för god hushållning och i budgeten 6.10.3 Insamling av uppgifter om kassaflödesanalys...... 6.10.4 Ökad kvalitet och effektivitet i En övre gräns för utgifter och belåning .............................. Utgiftstak för kommunsektorn ........................... Lånetak för kommunsektorn ............................... Följdändringar i annan lagstiftning ..................................... 8.2 Konsekvenser för kommuner och regioner ........................ Ekonomi i balans ................................................... Budget, räkenskaper och uppföljning .................. Revision och kontroll ............................................ Vägledning och stöd .............................................. 8.2.9Sammanfattning av konsekvenserna för kommuner och regioner........................................ Konsekvenser för staten och statliga myndigheter............. Konsekvenser för staten........................................ Konsekvenser för statliga myndigheter ............... Konsekvenser för offentliga finanser................................... Konsekvenser för övriga....................................................... Konsekvenser vid en förändrad pensionsredovisning ........ Konsekvenser av utredningens förslag vid övergång till fullfondering..................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslag till ändringar i kommunallagen ............................... 9.2Förslag till ändringar i lagen om bokföring Förslaget till ändringar i kommunallagen (2017:725)......... Förslaget till ändringar i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning .......................... Förslaget till ändringar i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ........... Förslaget till ändringar i lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner.................... Exempel på ett program för god Digital bilagedel för bilaga 3–6 Ekonomistyrning i kommuner och regioner – teknisk rapport om en enkätundersökning ............. Underbilaga till bilaga 3 – sammanställning av enkätsvar................................... Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner – en intervjustudie med politiker ................. God ekonomisk hushållning ur ett koncernperspektiv – en kartläggning .......................... Mål för god ekonomisk hushållning – en simulering och analys ........................................... Årets resultat efter balanskravsjusteringar med justering för förändring av resultatreserven. Finansiering av investeringar med egna medel ur ett Den finansiella bufferten utgör Motsats till finansiering med lån. ligger nära begreppet självfinansiering men används inte i utredningen med exakt samma definition. tidigare års likviditetsöverskott samt även framtida bud- geterade likviditetsöverskott för planperioden. Se även finansiella nettotillgångar respektive netto- Utredningen bedömer att storleken på den finansiella bufferten ska ingå i beräkningen om en kommun eller region har en stark finansiell ställning. Benämns även finansiell buffert. tillgångar plus lånefordringar på koncernföretag minus Är de finansiella nettotillgångarna negativa benämns detta som en nettolåneskuld. Investeringarnas andel av skatteintäkter, generella stats- bidrag och kommunalekonomisk utjämning. (eller kommunkoncern) avser kom- munen eller regionen tillsammans med de kommunala Avses specifikt de koncerner som ägs av en kommun eller en region används begreppen kommunernas kommunala koncerner eller regionernas och regionens koncernföretag, dvs. organisationer som ingår i de sammanställda räken- skaperna för kommunens eller regionens kommunala används i en vidare bemärkelse och avser andra juridiska personer enligt 10 kap. 2–6 §§ kommunallagen. specifikt de företag som ägs av en kommun eller en region används begreppen kommunernas kommunala koncernföretag eller regionernas kommunala koncern- Företag och bolag används i det närmaste som Landsting/regioner: Utredningen använder konsekvent begreppet regioner även när en hänvisning görs till skrivelser, förarbeten, bestämmelser m.m. som avser tiden innan beteckningen landsting ändrades till region. Avser fordringar på de kommunala koncernföretagen på (kommunala) som består av externa lån som kommunen eller regionen har upptagit och vidareutlånat till sina koncernföretag och/eller utlåning av kommunens eller regionens egen överskottslikviditet till sina koncernföretag. Låneskuldens andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Den avsedda effekten, d.v.s. det som ska uppnås. beskrivs ett mål i ord. Målet mäts med nyckeltal. kunna bedöma uppfyllelsen av målet måste en målnivå anges för nyckeltalet. Det värde som ett nyckeltal anges till och som ska uppnås för att ett mål ska anses vara uppfyllt. Bruttoinvesteringar är det ökade värdet på de materiella anläggningstillgångarna tack vare nyanskaffningar, ersättnings- och underhållsinvesteringar. av nettoinvesteringar inkluderas även det minskade värdet till följd av försäljningar och utrangeringar. Ett negativt värde för de finansiella nettotillgångarna. Den exakta beräkningen för hur ett mål ska mätas. är liktydigt med begreppen mått eller indikator. talet hjälper till att konkretisera och precisera målet. Finansiella tillgångar exklusive aktier och andelar Består av likvida medel och kapital- Självfinansiering: Finansiering av investeringar med egna medel ur ett resultatperspektiv för det aktuella året. Används i be- greppet självfinansiering av investeringar. Årets resultat plus av- och nedskrivningar ska överstiga nettoinvester- ingarna för det enskilda året. Soliditet exklusive Eget kapital dividerat med totala tillgångar. ansvarsförbindelsen förpliktelser intjänade redovisas som ansvars- för pensions-förbindelse och ingår därmed inte i skulderna. förpliktelser:metoden benämns även soliditet enligt blandmodellen. Soliditet inklusive Eget kapital minskat med ansvarsförbindelsen för ansvarsförbindelsen pensionsförpliktelser intjänade dividerat med för pensions-totala tillgångar. förpliktelser:förpliktelser intjänade klassas vid denna beräkning som en skuld. Beräkningsmetoden benämns även soliditet enligt fullfondsmodellen. Årets resultat:Skillnaden mellan intäkter och kostnader är årets resultat. Årets resultat efter Årets resultat justerat för vissa intäkter och kostnader balanskravsjusteringar: som inte överensstämmer med god hus- Överbelåning: Samtidig förekomst av realiserbara finansiella tillgångar och låneskuld. Det lägsta absoluta positiva värdet av rea- liserbara finansiella tillgångar och låneskuld i kommun/ region minus lånefordringar på kommunala koncern- företag. Rådet för kommunalekonomisk forskning och utbildning Lagen om bokföring och redovisning Rådet för främjande av kommunala analyser Räkenskapssammandrag för kommuner och regioner Utredningen om stabiliseringspolitik i valutaunionen Om kommuner och regioner ska klara sina framtida utmaningar och även framöver kunna erbjuda en god välfärd till sina invånare be- höver de ha en effektiv ekonomistyrning. En effektiv ekonomistyr- ning förstärker möjligheterna för kommuner och regioner att klara sina åtaganden inom de ekonomiska ramar som står till förfogande. Utredningen har haft i uppdrag att bedöma om nuvarande regelverk för ekonomisk förvaltning utgör en bra grund för en effektiv ekonomi- styrning och att föreslå ett sammanhållet regelverk som ger kommu- ner och regioner goda förutsättningar att möta framtida utmaningar. Bakgrunden till utredningen är att kommunsektorns ekonomi, trots av god ekonomisk tillväxt, uppvisar en sårbarhet till följd av ökad skuldsättning, ökat åtagande i de kommunala företagen samt svårigheter att anpassa den kommunala verksamheten till befolknings- förändringar. Det finns också en stor spridning mellan enskilda kom- muner och regioner och tydliga tecken på att vissa kommuner och regioner som inte når kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning. Utifrån de utmaningar som väntas framöver, bl.a. när det gäller demografiska förändringar, finns det en risk att vissa kom- muner och regioner med svag ekonomi kommer att uppvisa en ytter- ligare försvagning. Mot den bakgrunden har regeringen bedömt att det finns ett behov av en översyn av reglerna om den ekonomiska för- valtningen för att dessa å ena sidan ska skapa tillräckligt goda förut- sättningar för kommuner och regioner att bedriva en effektiv ekono- misk styrning och å andra sidan vara tillräckligt styrande utifrån statens behov av att upprätthålla en långsiktigt hållbar finanspolitik. Utredningens uppdrag har mer specifikt handlat om utformningen av kravet på en god ekonomisk hushållning och balanskravet, om re- sultatutjämningsreserver och huruvida de borde göras obligatoriska samt om det finns ett behov av mer vägledning och stöd för den eko- nomiska styrningen i kommuner och regioner. Utredningen har också givits möjlighet att ta upp andra frågor av relevans för uppdraget. Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag gjort ett omfat- tande kartläggnings- och analysarbete som bl.a. innefattat en enkät till samtliga ekonomichefer i kommuner och regioner samt en inter- vjuundersökning där kommunala politiker i ledande ställning del- tagit. Utredningen har också konsulterat många experter på området samt medverkat vid ett stort antal nätverksmöten och konferenser med många tjänstepersoner som är verksamma i kommunsektorn. Utredningen har gjort ett antal övergripande iakttagelser när det gäller utvecklingen av ekonomin i kommuner och regioner. •Utredningen ser inte några betydande ekonomiska problem på sektornivå. Kommunsektorn har sammantaget genererat överskott (årets resultat) av rimlig storlek . Solidi- teten inklusive pensionsåtagandena har förbättrats . •Samtidigt finns det kommuner och regioner som haft en väsent- ligt sämre utveckling, trots en följd av goda år för den svenska ekonomin. Ett antal kommuner och regioner har inte nått upp till kraven på god ekonomisk hushållning. Vissa har heller inte klarat balanskravet vid upprepade tillfällen och det förekommer att synnerliga skäl används utifrån felaktiga grunder. •Det finansiella sparandet i sektorn har blivit allt sämre och låne- skulden har ökat markant. Utifrån sina analyser har utredningen dragit några övergripande slut- satser. •Det nuvarande regelverket för ekonomisk förvaltning har i huvud- sak god legitimitet i kommuner och regioner, även om det finns många synpunkter på enskildheter. •Regelverket behöver inte reformeras i grunden. •Regelverket behöver bli tydligare på en rad punkter, bl.a. när det gäller kraven på långsiktighet. Regelverket behöver också bli mer transparent och flexibelt. •De mekanismer som ska säkra att regelverket följs och får genomslag behöver stärkas, så att frågor om ekonomisk hållbarhet får en större plats på den politiska agendan i alla kommuner och regioner. Mot bakgrund av dessa slutsatser och ytterligare överväganden har utredningen utformat sina förslag. God ekonomisk hushållning blir god hushållning ställs krav på en god ekonomisk hushållning i kommuner och regioner. Begreppet anses dock svårtolkat och otydligt och det finns stora skillnader i tillämpningen som bara delvis kan hänföras till lokala förutsättningar och prioriteringar. Utredningen föreslår ett nytt be- grepp, god hushållning, som tydliggör att ekonomistyr- ningen måste omfatta både ekonomi och verksamhet och att det ytterst är ekonomin som sätter gränsen för verksamheten. God hushållning innebär att kommuner och regioner ska förvalta sin eko- nomi så att den uppnår en betryggande säkerhet och långsiktigt eko- nomisk hållbarhet. Verksamheten ska utformas på ett ändamålsenligt sätt och en hög effektivitet ska uppnås. God hushållning omfattar även de kommunala bolagen, kommunala stiftelser och föreningar. Ett tioårigt program för god hushållning För att öka långsiktigheten i planering och styrning föreslår utred- ningen att kommuner och regioner ska upprätta ett tioårigt program för god hushållning. Programmet ska ge en mer samman- hållen ekonomisk styrning med tydlig koppling till det övergripande kravet på god hushållning. Programmet ska vara ledstjärnan för de mål som sätts i budgeten och i treårsplanen för ekonomin. Programmet ska innehålla mål och riktlinjer för hur en god kom- munal hushållning kan nås. Kommunen eller regionen ska ange sina långsiktiga mål för årets resultat, soliditet inklusive ansvarsförbindel- sen för pensionsförpliktelser, självfinansieringsgrad av investeringar samt för låneskulden. Vilka målnivåer som ska anges behöver grun- das på en individuell behovsanalys för varje kommun eller region. De angivna målens konsekvenser för verksamheten ska också beskrivas t.ex. när det gäller dimensionering och prioritering. Därtill ska pro- grammet innehålla riktlinjer för tillåten risk vid placeringar och upp- låning samt ändamål för och hantering av en eventuell resultatreserv (se nedan). Programmet ska också omfatta de kommunala bolagen samt kommunala stiftelser och föreningar. Programmet kan även innehålla andra ställningstaganden, t.ex. kring budgetprocessen. Programmet ska antas av fullmäktige en gång per mandatperiod, för de nästkommande tio åren. Programmet ersätter de nuvarande riktlinjerna för god ekonomisk hushållning, resultatutjämningsreserv, medelsförvaltning och förvaltning av pensionsmedel. Sådana rikt- linjer har upprättats i olika omfattning, med olika tidsperspektiv och olika skärpa och har därför varit otillräckliga för att skapa nödvändig långsiktighet och en effektiv styrning. Balanskravet har enligt utredningen bidragit till ett ökat fokus på den ekonomiska styrningen och har en stor acceptans i kommuner och regioner. Kravet ska därför vara kvar, men modifieras i vissa delar. Utredningen vill dock betona att balanskravet endast är en lägsta godtagbar nivå på kort sikt och inte liktydig med att ha en god kom- munal hushållning. För att detta ska vara tydligt bör balanskravet även fortsättningsvis innebära en budget i balans, medan god kom- munal hushållning i stort sett alltid behöver innebära en högre resul- tatnivå.