sou · H9B367 · 2021-07-30 00:00:00 — Vägen mot fossiloberoende jordbruk Betänkande av Utredningen om fossiloberoende jordbruk SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att föreslå åtgärder och styrmedel för att stödja en utveckling mot ett fossiloberoende jordbruk (dir. 2020:16). Reger- ingen förordnade landshövding att vara särskild utredare. Regeringen beslutade att förlänga utred- ningstiden från till (dir. 2020:136). Som experter i utredningen förordandes fr.o.m. forskare (), sakkunnig i jord- bruksfrågor (), handläggare (), energirådgivare (), professor (), handläggare (Till- växtverket), departementssekreterare (Finans- departementet), utredare (Statens jordbruks- verk), departementssekreterare (), skatteexpert (), univer- sitetslektor (), kansliråd (), styrelseledamot (), departementssekreterare () och handläggare (). Fr.o.m. entledigades och i stället förordnades departementssekreterare (Finansdeparte- mentet). entledigades fr.o.m. och i stället förordnades kansliråd (Miljödeparte- mentet) samma datum. Fr.o.m. entledigades och handläggare () förordnades i stället som expert från och med samma datum. Som utredningssekreterare anställdes departementssekreterare och kansliråd . anställdes på halvtid och på heltid. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om fossil- oberoende jordbruk, överlämnar härmed betänkandet Vägen mot fossiloberoende jordbruk (SOU 2021:67). 1.1Förslag till ny förordning (2021:xx) om statligt stöd till användningen av vissa biodrivmedel inom jord-, skogs- 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för ...... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon 3.1.2Begrepp kopplat till konkurrenskraft utredningar och arbete ............................. 3.1.7EU:s arbete mot otillbörliga handelsmetoder 3.2 Förslag och rekommendationer............................................. 4.1.1Globaliseringen leder till utmaningar 4.1.2Sverige har historiskt utmärkt sig med höga Miljöskatter har lett till förändrat beteende .......... 4.1.4Jordbruket undantas från viss beskattning för att stärka konkurrenskraften ............................ 4.1.5Jordbruket styrs med nationell beskattning och europeiska stödsystem..................................... 4.1.6Förenklade krav kan leda till dolda 4.2 Analys av möjliga åtgärder på skatteområdet ....................... Skatteutredningar i närtid....................................... 4.2.2Vilka tekniska möjligheter till kompensation finns på skatteområdet............................................ Sänkta sociala avgifter ............................................. En ny skattereduktion ............................................ 4.2.6En svensk version av det norska Ett jordbruksavdrag införs.................................... Användningen av drivmedel i ................... Jordbrukets användning av drivmedel.................. 5.1.4Drivmedelsförbrukningen beror på arbetet som ska utföras ...................................................... 5.1.5Biodrivmedel och andra förnybara drivmedel som finns på marknaden........................................ Drivmedel som är under utveckling ..................... 5.2 Analys av möjliga åtgärder och styrmedel ........................... Utgångspunkter för utredningens analys............. 5.2.2Åtgärder och styrmedel som syftar till att effektivisera användningen och hushålla 5.2.3Åtgärder och styrmedel för att ersätta de fossila drivmedlen med förnybara ................... En biopremie för rena biodrivmedel införs.......... Anledningar till justerade skattenivåer................. Jämförelse med andra EU-länder ......................... 6.1.4Nedsättningen är ett undantag Hur ansöker man om återbetalningen av skatt? 6.1.6Hur stor är återbetalningen av skatt kopplad till drivmedel?.......................................... Analys av möjliga förändringar av dieselskatten................. Möjliga förändringar av nedsättningen ................ Simulering i datamodellen SASM......................... 6.3.2Återbetalningen av dieselskatten fasas ut 7.1.2Arbetsmaskiner finns i många olika sektorer och för många olika användningsområden .......... Osäkra data kring arbetsmaskiners utsläpp......... Begränsad reglering av arbetsmaskiners utsläpp..... 7.1.5Jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner står för knappt en tredjedel av de totala utsläppen Traktorer finns upptagna i vägtrafikregistret ...... 7.1.8Arbetsmaskiner som drivs av förnybara Möjligheter till efterkonvertering ........................ Eldriften har många fördelar men också utmaningar .......................................... Maskiner som främst används ”inomgårds” ........ 7.1.12Fältmaskiner och potentialen att driva dessa med förnybara alternativ....................................... Maskiner som används i skogsbruket .................. Arbetsmaskiner inom vattenbruket ..................... 7.2 Utredningens förslag och rekommendationer ................... Produktion av biodrivmedel ...................................... 8.1.6Politiska utmaningar för vissa typer 8.1.7Svenskt jordbruks potential att producera Raps till framställning av FAME och HVO ........ Vete, majs och betor till etanol............................. Energiskog och beskogning av ............. 8.1.12Befintliga styrmedel för produktion 8.1.13Bioenergi och proteinfoder från gröna bioraffinaderier – exempel på drivmedel som är under utveckling ........................................ 8.2Analys av möjligheter till ökad inhemsk produktion Utgångspunkter för utredningens analys............. Biobränslen ingår i ett kretslopp .......................... 8.2.3Ökad produktion i kan leda till minskade utsläpp globalt ................................. 8.2.4Potentialen för produktion av biodrivmedel 8.2.5Åtgärder och styrmedel för att öka den inhemska produktionen av biodrivmedel............. 8.3 Utredningens förslag och rekommendationer .................... Vilka insatsmedel används i jordbruket? Olika typer av gödselmedel .................................. 10.1.3Jämförelse av resurs- och energianvändning vid produktion av mineralgödsel .......................... 10.2 Analys av gödselhanteringen inklusive möjliga åtgärder 10.2.1 Utgångspunkter för utredningens analys ............ 10.2.2Åtgärder och styrmedel för att effektivisera användningen och hushålla med resursen 10.2.3Åtgärder och styrmedel för att främja återvunnet kväve i mineralgödsel ......................... 10.2.4Åtgärder och styrmedel för att ersätta den fossila råvaran vid tillverkning av kvävemineralgödsel mot förnyelsebar ................. 10.3 Utredningens rekommendationer ....................................... 11.1.1 Användning av ensilageplast i jordbruket ............ 11.1.2 Tillverkning av ensilageplast ................................. 11.1.3 Insamling och återvinning av ”lantbruksplast”.... 273 11.2Analys av ensilagehanteringen inklusive möjliga åtgärder och styrmedel ......................................................... 11.2.1Åtgärder och styrmedel för att effektivisera användningen och hushållningen med 11.2.2Åtgärder och styrmedel för att främja återvinning av ensilageplast ................................... 11.2.3Åtgärder och styrmedel för att ersätta den fossila råvaran i ensilageplast mot biobaserad Utredningens allmänna överväganden ................. Vilka mål ska utredningens förslag styra mot? Mål för livsmedelsproduktionen........................... 12.2.3Mål för beredskapen och 12.3 Utredningens samlade förslag .............................................. Fokusområde – Drivmedel ................................... Konsekvenser för myndigheterna ........................ 12.5.3Konsekvenser för de allmänna Konsekvenser för företag ..................................... Konsekvenserna för miljön................................... Konsekvenser för försörjningsförmågan ............. 12.5.8 Effekter på det kommunala självstyret ................ 12.5.9Effekter på inkomstfördelning och ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män .................. Uppföljning och ikraftträdande........................................... Överensstämmelse med EU-lagstiftningen ........................ Heltidsjordbruken brukar nästan åtta gånger så stor areal som övriga jordbruksföretag ....................................... Jordbruket har en stor bredd men andelen specialiserade företag ökar ................................................... Det skiljer mellan norr och söder ........................................ Efterfrågan på livsmedel växer ............................................. Fler företag har kombinationsverksamhet.......................... Den gemensamma jordbrukspolitiken ................................ 13.7.2 Nationellt stöd till norra .......................... 13.7.3 Förhandlingar om en ny jordbrukspolitik ........... Lönsamheten och konkurrenskraften är svag..................... Klimatet har förändrats ........................................................ Klimatet påverkar jordbruket............................................... Vad påverkar klimatet? Mål på EU-nivå...................................................... Den gröna given..................................................... Rapportering av jordbrukets utsläpp ................................... Arbetet med att minska växthusgasutsläppen från Styrmedel kopplat till klimat................................................ Stöd till investeringar ............................................ Frivilliga kontroll- och övervakningsprogram Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga ............. 15.1.1 Begreppen självförsörjning, självförsörjningsgrad och försörjningsförmåga ... 337 Krigsberedskap och totalförsvar i en tillbakablick.............. 15.2.2 Beredskapslager för livsmedel och insatsmedel ... Beredskapslager för olja ........................................ slut och EU-inträde.......................... 15.5 Sårbarheter i livsmedelskedjan............................................. 15.5.1 Lantbrukets sårbarheter – en uppföljning ........... 15.5.2 Livsmedelsproduktion ur ett lösningar för ökad resiliens................................... 15.5.3Sveriges primärproduktion och försörjning av livsmedel – möjliga konsekvenser vid en brist på tillgänglig fossil energi 16.1 Förslaget till förordning om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för ... 355 16.2 Förslaget till förordning om ändring i förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon................ 16.3Förslaget till ny förordning (2021:xx) om statligt stöd till vissa biodrivmedel inom jord-, skogs- och Bilaga 3 Fördjupat underlag till utredningens förslag om ett jordbruksavdrag................................................ Utredningens uppdrag och avgränsningar Enligt utredningsdirektiven dir. 2020:16 Ett fossiloberoende jordbruk ska en särskild utredare föreslå åtgärder och styrmedel för att stödja en utveckling mot ett fossiloberoende jordbruk. Syftet med utredningen är att ta fram förslag som bidrar till både målet om en konkurrens- kraftig livsmedelskedja och klimatmålen och som förbättrar drivmedels- och livsmedelsberedskapen. Utredaren ska utreda och föreslå åtgärder och styrmedel för att främja •övergången till en konkurrenskraftig och fossiloberoende jord- bruksproduktion och vid behov föreslå kompensationsåtgärder för att stärka och öka konkurrenskraften inom det svenska jord- bruket, •jordbrukets övergång till mindre fossil- och resursintensiva insats- medel utöver drivmedel, •övergången till fossiloberoende och mindre fossilintensiva alter- nativ för arbetsmaskiner, •innovations- och konkurrenskraften i den inhemska produktionen av biodrivmedel. Utredningen identifierade redan initialt ett antal avgränsningar. I ut- redningsdirektiven står att s.k. biologiska utsläpp, utsläpp från djur- hållning och mark, inte ingår i utredningens uppdrag. Utredningen har även valt att inte analysera utsläpp som uppkom- mer utanför gränser dock med ett undantag, mineralgödsel då detta är särskilt utpekat i utredningsdirektiven. Utredningen har vidare valt att fokusera analyser och förslag primärt med utgångs- punkt i jordbruket. Vid utarbetandet av förslagen har dock hänsyn tagits även till andra branscher och då framför allt skogs- och vattenbruket. Utredningen konstaterar i detta betänkande att omställningen i jord- bruket inte drivs av lönsamhet. Svenska jordbruksföretag konkur- rerar på en global marknad där förutsättningar ser mycket olika ut. En del företag konkurrerar genom att försöka minska sina kostnader medan andra söker nischer där det finns en bättre betalningsförmåga. Utredningen ser att det för vissa företag kan finnas möjligheter att få ersättning för de merkostnader som uppstår exempelvis vid ett byte från fossila drivmedel till förnybara. Den stora andelen av företagen har svårt att föra vidare merkostnaderna i livsmedelskedjan och dessa får därmed en försämrad konkurrenskraft. är lönsamheten och konkurrenskraften generellt låg inom jordbruket. Att öka lönsam- heten och konkurrenskraften ger långsiktigt hållbara företag och ger därmed förutsättningar för: •att byta ut fossila drivmedel och andra insatsmedel mot mer kost- samma förnybara alternativ, •en robust livsmedelsproduktion som ger en ökad försörjnings- förmåga. Utredningen har funnit att det saknas en definition av begreppet fossiloberoende jordbruk och konstaterar därför att det ingår i utred- ningens uppdrag att definiera begreppet. Utredningen har konstate- rat att fossiloberoende är inte är samma sak som fossilfritt. På lång sikt kommer dock fossila insatsmedel att fasas ut och därmed går också fossiloberoende mot att bli fossilfritt. Utredningen har valt att definiera ett fossiloberoende jordbruk som ett jordbruk som i huvudsak drivs av förnybar energi och där insats- medlen i huvudsak är producerade av förnybara råvaror eller åter- vunnet material. Utredningens förslag och rekommendationer Det finns inte en enskild åtgärd eller ett enskilt styrmedel som svarar mot utredningens uppdrag om ett fossiloberoende jordbruk sam- tidigt som det bidrar till klimatmålen, mål om ökad livsmedelspro- duktion och minskar sårbarheterna i livsmedelskedjan. Utredningen konstaterar att det behövs flera åtgärder och har därför valt att lägga sex förslag samt ett antal rekommendationer som tillsammans ska bidra till ett fossiloberoende jordbruk. Låg lönsamhet och konkurrenskraft har seglat upp som avgörande begränsningar för jordbrukets klimatomställning. En låg lönsamhet i jordbruket innebär en sårbarhet i livsmedelskedjan. Genom att för- bättra lönsamheten kan företagens möjligheter att ställa om mot fossiloberoende stärkas som försörjningsförmågan ökar. Stärkt konkurrenskraft och lönsamhet kan uppnås genom minskade utgifter, ökade intäkter eller ökad produktivitet. Svensk produktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. Även kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. Svenska jordbrukare har inte fått ersätt- ning för det mervärde som skapas i den svenska produktionen. Ut- redningen konstaterar att de förväntningar som har funnits och finns på att marknaden ska lösa detta inte har infriats för den största an- delen av företagen. De förslag som utredningen lämnar förstärker varandra och bör ses i ett sammanhang. Förslagen innebär dels att satsningar görs för att öka konkurrenskraften och lönsamheten för att därigenom skapa utrymme för företagen att ställa om men syftet är också att stärka försörjningsförmågan i landet. Dels föreslår utredningen satsningar på omställning från fossila drivmedel till förnybara drivmedel. Utredningen har konstaterat att på kort sikt ligger den största potentialen för att minska fossilberoendet i att öka använd- ningen av biodrivmedel. Detta eftersom det saknas större arbets- maskiner som kan drivas av el eller andra drivmedel som biogas och etanol. Utredningen bedömer att till 2045 bör en omställning till självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken, vilka är under utveckling, att vara verklighet. Förslagen som utredningen lämnar riktar sig till regeringen och om- fattar förslag om ändringar av lagstiftning och om budgetfinansiering. Utredningens huvudförslag är en grön skatteväxling där ett jord- bruksavdrag införs och växlas mot en utfasning av den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag kan ansöka om. Utredningen har konstaterat att det inte är möjligt att genomföra en ensidig utfasning av dieselskatten då en sådan skulle få alltför långtgående konsekvenser för det svenska jordbruket, för miljön och för försörjningsförmågan. Utredningen förslår därför att ett jord- bruksavdrag införs som en kompensationsåtgärd. Utredningens sammantagna förslag är: •ett jordbruksavdrag införs, •den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbruket kan ansöka om fasas ut, •Jordbruksverkets instruktion förtydligas och den årliga uppfölj- ningen av livsmedelsstrategin kompletteras, •en biopremie för rena biodrivmedel införs, •den befintliga klimatpremien utvidgas, •det befintliga gödselgasstödet och biogasstödet utökas och för- längs. De rekommendationer som utredningen presenterar handlar om åt- gärder och styrmedel där staten inte behöver agera direkt utan det kan i stället handla om att en åtgärd bör få fortsätta eller att mark- naden eller någon aktör behöver agera. Utredningen rekommende- rar att: •satsningar görs på forskning och utveckling av nya affärsmodeller, •rådgivningsmöjligheter inom Greppa Näringen i form av Klimat- kollen och Energikollen får fortsätta, •jordbruket fortsatt prioriteras inom Klimatklivet, •satsningar görs på forskning och utveckling av arbetsmaskiner inom jordbruket som drivs av förnybara bränslen, •satsningar görs på forskning och utveckling av nya drivmedel som kommer från jordbruket, •möjligheter till investeringsstöd till biogasanläggningar (stallgödsel) fortsatt får finnas, •ett stöd till produktion av fossilfri gödsel genom ex. Industri- klivet och/eller Klimatklivet kan övervägas när sådan produktion blir aktuell i , •ett verktyg för prissättning på koldioxid på mineralgödsel som importeras till EU från tredje land införs, dvs. en så kallad Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), •insamling och återvinning av ensilageplast ökas genom satsningar på att öka kunskapen om innehållet i plasten samt satsningar på att öka kunskapen om samt tillgängligheten till insamlingssystemet. Sammantaget bedömer utredningen att de förslag och rekommenda- tioner som lämnas kommer att främja utvecklingen mot ett fossil- oberoende jordbruk. Utredningen bedömer att dessa förslag och rekommendationer tillsammans kommer att bidra till att nå klimat- målen, målen enligt livsmedelsstrategin och bidra till att minska sårbarheterna i livsmedelskedjan och bidra till en högre för- sörjningsförmåga. Utredningens förslag beskrivs mer ingående nedan. Utredningen förslår att ett jordbruksavdrag införs. Avdraget före- slås baseras på företagens intäkter. Detta till minskad inkomstbeskatt- ning i näringsverksamheten. Skattekompensationen medför sänkt skatt på jobb och företagande och ska betraktas som en del i en grön skatte- växling. Jordbruksavdraget ska omfatta företag inom jord-, skogs- och vattenbruk. Den andra delen av skatteväxlingen innebär en ut- fasning av den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbruksföretag kan ansöka om. Utredningen anser att en rimlig nivå är ett jordbruksavdrag dimen- sionerat utifrån av jordbruksintäkten. Det ger en sänkt skatte- belastning för företagen inom jord-, skogs och vattenbruket som för ett genomsnittsår minskar från till . Avdraget kommer att behöva anmälas till som ett statsstöd. Återbetalningen av dieselskatten för jord-, skogs- och vattenbruket fasas ut Utredningen föreslår att den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag kan ansöka om stegvis fasas ut till 2030. En utfasning kan inte ske ensidigt utan kompensation då det skulle medföra alltför långtgående konsekvenser. En höjd kostnad för drivmedel utan kompensation riskerar att leda till att företag läggs ner, mark upphör att brukas och produktionen minskar. Särskilt ut- satta är jordbruksföretag i skogsbygder och i norra där lön- samheten är svag. En ensidig utfasning av återbetalningen av dieselskatten utan kom- pensation bedöms leda till att produktion i avvecklas och ersätts av import. De importerade varorna har en högre klimatpåver- kan vilket leder till ökade utsläpp på global nivå. Även försörjnings- förmågan påverkas negativt. En utfasning av den nedsättning som finns för dieselskatten ska ses som den andra delen av utredningens huvudförslag om en grön skatteväxling. Den första delen som utgörs av införandet av ett jord- bruksavdrag beskrivs ovan. Utredningen konstaterar att en tät uppföljning av konkurrens- kraften och lönsamheten i jordbruket måste göras. Det behöver säker- ställas att utvecklingen går i positiv riktning. bör följa denna utveckling genom sitt utökade uppdrag vilket beskrivs närmare under nästa rubrik. instruktion förtydligas och myndighetens uppdrag om uppföljning av livsmedelsstrategin kompletteras Utredningen föreslår att instruktion förtydligas vad gäller myndighetens ansvar att bevaka jordbrukets konkurrens- kraft och lönsamhet. Motivet till förslaget är att utredningen anser att det bör vara tydligt att myndigheten i allt sitt arbete ska verka för konkurrenskraft och lönsamhet. Även om ändringen i sak inte inne- bär någon ändring av myndighetens arbete menar utredningen att den har ett stort signalvärde. Utredningen föreslår även att i den årliga uppfölj- ningen av livsmedelsstrategin kompletterar denna med ett antal nya indikatorer för att följa prisutvecklingen vad gäller insatsmedel. Myn- digheten förslås i uppföljningen även göra en internationell utblick. Detta är viktigt då svenska jordbrukare verkar på en global marknad där många länder ständigt gör förändringar i syfte att skapa konkur- renskraft för sitt jordbruk men också för att möta globala utmaningar. Uppföljning bör kunna ge en mer heltäckande bild av konkurrens- kraften och lönsamheten som sådan i jordbruket. Uppföljningen bör även kunna användas som grund för att bedöma konsekvenser av olika förslag ex. som bakgrundsunderlag till de kontrollstationer som ska genomföras vad gäller reduktionsplikten. Ändringen av uppdraget bör även inkludera en uppföljning av de förslag till åtgärder och styr- medel som utredningen förslår. Utredningen förslår att en biopremie införs som ett nationellt stöd för att utjämna den prisskillnad som finns mellan fossila och förny- bara drivmedel. Biopremien förslås införas och bör om- fatta tillgängliga rena biodrivmedel med undantag för biogas. Av förenklingsskäl föreslås samma nivå gälla för alla rena biodrivmedel. Denna nivå baseras på prisskillnaden mellan FAME och jord-, skogs- och vattenbrukets skattereducerade diesel. före- slås bli administrativt ansvarig för premien. Utredningen bedömer att förslaget om en biopremie är förenlig- het med . För stödet tillämpas undantag genom de-minimis förordningarna. Den befintliga klimatpremien utvidgas Utredningen föreslår att klimatpremien enligt förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon utvidgas för att även omfatta arbetsmaskiner som drivs av biogas och bioetanol. Genom utvidg- ningen kommer det öppnas möjligheter för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner att kunna omfattas. Den utvidgning som föreslås kommer dock att träffa även andra sektorer då det inte är möjligt att rikta stödet mot endast jord- och skogsbruket.