sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Det var bättre att låta den fria konkurrensen råda så skulle den reglera såväl prissättning som kvalitet. •De enskilda förlagen var nu mycket bättre på att kontrollera kva- liteten på sina läroböcker, därmed behövde inte staten göra det. •Läroboksnämnden hade misslyckats att pressa lärobokspriserna. Det var bättre att låta andra sköta den uppgiften. 117Johnsson (2009). 1936:143 s. 36. 119Johnsson (2009). Läromedel – en bakgrund •Det var svårt att sätta en gräns mellan vilka läromedel som skulle granskas och vilka som inte skulle granskas. •Det skulle vara omöjligt för en granskare att avgöra huruvida ett läromedel var objektivt eller inte. •Granskningen ledde till att böckerna blev utslätade. •Produktionstiden för läromedlen förlängdes med flera månader.121 De som argumenterade för den statliga granskningen framhöll i synnerhet att granskningen behövdes för att garantera kvaliteten. sammanfattar deras argument på följande vis: •Böckerna skulle vara objektiva och balanserade. •Böckerna skulle vara i enlighet med läro- och kursplaner. •Böckerna skulle främja jämställdhet. •Alla faktauppgifter i böckerna skulle vara korrekta. •Böckerna skulle vara pedagogiskt välgjorda och ha en passande utformning.122 Det finns, som synes, goda argument både för och emot läromedels- granskning. förespråkade en statlig utredning att en sådan granskning åter skulle införas, något som det dock ut- trycktes tveksamhet till i flera remissvar.123 Bland annat ger i sitt remissvar uttryck för att det inte är rimligt att återinföra en statlig förhandsgranskning. Vår utredning instämmer i detta. Det stora utbudet av läromedel och andra undervisningsmaterial skulle göra en sådan granskning, om det alls vore genomförbart, till ett av de mest omfattande myndighetsuppdragen på skolområdet. Den stora variationen när det gäller material som används i undervisningen skulle dessutom innebära svåra gränsdragningsproblem av typen: vilket undervisningsmaterial ska granskas och vilka material kan lärare an- vända utan att dessa är granskade? Denna utredning förordar av samma skäl inte en återinförd läromedelsgranskning. Utredningens samlade förslag, som presenteras i kapitel 4–6, leder däremot till ett stärkt statligt ansvar vad gäller läromedel. Bland annat kommer Skol- 121Johnsson (2009), s. 87. Läromedel – en bakgrund inspektionen genom utredningens förslag i större utsträckning att kunna granska tillgången till och valet av läromedel på en skola. Nedan beskrivs översiktligt exempel på rekommendationer och för- slag som lämnats avseende läromedel av andra stat- liga utredningar. 3.6.1Läromedel specifikt (2003) En utredning tillsattes 2001 för att göra en översyn av statens engage- mang när det gäller läromedel för elever med funktionsnedsättningar. lämnade utredningen sitt betänkande, som fick . Utredningen framhöll att den enskilda elevens behov borde styra anskaffningen av läromedel. Enligt utredningen borde statens roll när det gäller läromedel i första hand inriktas på att vara ett stöd till olika aktörer på marknaden. Först i andra hand borde den statliga verksamheten bedriva anpassning och egen produktion, och då ut- ifrån uttalade behov som inga andra aktörer vill eller kan möta. Ut- redningen föreslog att en fristående, egen myndighet i form av ett mindre institut skulle ha hela ansvaret för det statliga åtagandet avseende läromedelsförsörjningen för elever med funktionsnedsätt- ningar. Förslaget innebar att läromedelsavdelningen vid dåvarande skulle läggas ned. En av de främsta upp- gifterna för det nya institutet skulle bli att i samverkan med förläg- gare, författare och övriga intressenter utveckla en läromedelsbank.124 Utredningens förslag fick blandat mottagande. Exempelvis in- stämde i att det fanns behov av att utveckla en läro- medelsbank, men vände sig mot tanken på att inrätta ett nytt statligt institut.125 budgetproposition angav regeringen att man delade utredningens uppfattning om att samarbetet mellan staten och läro- medelsproducenterna behövde tydliggöras. Regeringen bedömde dock att det nya uppdraget kunde utvecklas och tydliggöras inom ramen 125Skolverket (2003). Läromedel – en bakgrund skulle man därför för- ändra Specialpedagogiska institutets uppdrag gällande läromedels- åtagandet.126 Utredningens förslag om en ny myndighet i form av ett mindre institut realiserades alltså inte. Däremot har Specialpedagogiska skol- myndigheten, SPSM, tagit fram en läromedelsbank, Hitta läromedel, på liknande sätt som utredningen föreslog. Tjänsten är egeninitierad och bakgrunden är att när lades ner och SPSM bildades fick SPSM ett informationsuppdrag i sin myndighetsinstruktion.127 3.6.2Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (2010) En delegation tillsattes 2008 för att utifrån skolans värdegrunds- uppdrag lyfta fram och utveckla kunskap om jämställdhet i skolan. Delegationen antog namnet DEJA – Delegationen för jämställdhet i skolan. I uppdraget ingick bland annat att identifiera områden där ytterligare kunskap om jämställdhet och genus behövdes. Deja över- lämnade delbetänkandet Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det?.128 I Deja:s slutbetänkande , Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan, ut- trycker delegationen oro över den bristande kvaliteten i många av de läromedel som eleverna använder. Utöver kritik mot snäva mans- ideal och brister ur jämställdhetsperspektiv, noteras kvalitetsbrister gällande stil, perspektiv och sakinnehåll i många läromedel.129 Ett av delegationens förslag blev att ge i uppdrag att med hjälp av ämneskunniga forskare granska kvaliteten i läromedel och annat undervisningsmaterial för den obligatoriska skolan och gymnasieskolan. Enligt betänkandet borde såväl jämställdhetsaspek- ter som andra kvalitetsaspekter beaktas i den granskningen.130 2003/04:1 Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, s. 88. 127Uppgift från SPSM . Läromedel – en bakgrund fick 2011 flera uppdrag av regeringen om att främja jämställdhet inom skolväsendet, men inte om kvalitetsgranskning av läromedel.131 3.6.3Nationella minoritetsspråk i skolan (2017) Utredningen om förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk framhöll 2017 att staten behövde stödja framställning av läromedel på de nationella minoritetsspråken.132 Ut- redningen tillsattes för att kartlägga behovet av åtgärder med anled- ning av dels regeringens strävan att värna och revitalisera de natio- nella minoritetsspråken, dels kritik mot när det gäller undervisning i de nationella minoritetsspråken.133 Mer om denna utredning i kapitel 5. 3.6.4Skolmyndighetsutredningen (2018) gjorde en bred översyn av myndig- heterna på skolområdet i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myn- dighetsstruktur. Utredningen föreslog 2018 att , Skol- inspektionen och SPSM skulle upphöra och att två nya myndigheter i stället skulle inrättas, och sioner i skolväsendet. En av den föreslagna upp- gifter skulle vara att svara för all statlig läromedelproduktion för elever med funktionsnedsättning, för elever i sameskolan och på särskilda uppdrag från regeringen för andra elever i den mån det inte fanns läromedel att tillgå. Myndigheten skulle också, enligt betän- kandet, främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning samt för elever i sameskolan. Utredningen ansåg att det fanns effektivitetsvinster och kompetensvinster med att lägga samman läromedelsproduktionen i en myndighet.134 Regeringen valde att inte gå vidare med denna ut- rednings förslag. 131Regeringen (2011a), Regeringen (2011b) och (2011). 133Regeringen (2016a). Läromedel – en bakgrund 3.6.5En mer likvärdig skola (2020) Utredningen om en mer likvärdig skola presenterade 2020 förslag som syftade till att öka likvärdigheten inom förskoleklass och grund- skola. I utredningen anges att ett sätt att hantera brister i undervis- ning när den undervisande personalen har otillräcklig utbildning och erfarenhet kan vara att stärka tillgången till utvecklade läromedel. Av betänkandet framgår att generella satsningar på ekonomiska resurser till skolan förefaller ge bättre utväxling för skolresultaten än riktade satsningar på resurser för exempelvis läromedel. Riktade resurser kan i högre grad leda till att mottagaren reducerar sina egna resurser jämfört med mer generella resursökningar, enligt denna utredning.135 3.6.6Jämlikhetskommissionen (2020) , som skulle bidra till ökad jämlikhet och en förbättrad integration i samhället, bedömde 2020 att den statliga läromedelsgranskningen borde återinföras. Kommissionen ansåg även att elevernas tillgång till läromedel av god kvalitet borde lagfästas. framhåller betydelsen av bra läromedel och anger: ”I en skola där andelen obehöriga lärare är hög blir bety- delsen av bra läromedel särskilt viktig; exempelvis kan en bra lärobok i någon mån kompensera för lärarens brist på erfarenhet och kom- petens.”136 Läromedel av god kvalitet måste, enligt Jämlikhetskom- missionen, garanteras oavsett i vilken kommun som utbildningen sker och en central läromedelsgranskning kan fylla en stödfunktion genom att granska och rekommendera läromedel som bedöms upp- fylla kvalitetskrav. När det gäller hur en statlig läromedelsgransk- ning ska organiseras anger kommissionen att det skulle kunna vara i form av en nämnd, antingen som en självständig myndighet eller inom . Kommissionen menar också att det kan övervägas att lagfästa tillgången till läromedel av god kvalitet som en rättighet, för att stärka elevernas och lärarnas ställning i diskussioner om vad som ryms inom budgeten: ”I kombination med en läromedelsgranskning skulle ett sådant tillägg till skollagen kunna bidra till att etablera en 136SOU 2020:46 vol. Läromedel – en bakgrund tillfredsställande lägsta-nivå på läromedlen”, anger Jämlikhetskom- missionen.137 ställer sig i sitt remissvar avvisande till förslaget om central läromedelsgranskning, som anses sakna förankring i dagens styrmodell för skolan och i hur läromedel används och produceras. anger att skolor och lärare själva bör ta beslut om vilka läromedel som ska användas i undervisningen. Ett viktigt skäl till detta är möjligheten för läraren att anpassa läromedlen till eleverna, målen för undervisningen, kursplanerna och den metodik läraren an- vänder. Ett ytterligare skäl till svårigheterna i detta förslag är, enligt , också den ökande grad av digitalisering som karaktä- riserar läromedelsanvändningen i skolan. Enligt gör digi- taliseringen den centrala kontrollen nästintill omöjlig. Däremot kan det, enligt remissvaret, finnas skäl som talar för att Skolinspektionen bör göra återkommande granskningar av kvaliteten hos de läromedel som används.138 Skolinspektionen anger i sitt remissvar att de anser att det utifrån betänkandet är svårt att ta ställning till om en ny central läromedels- granskning bör införas.139 SPSM anger i sitt remissvar att det är väsentligt att läromedel är tillgängliga för alla elever, även elever med funktionsnedsättning. SPSM uppger att det innebär att en central läromedelsgranskning behöver ta hänsyn inte bara till innehåll utan även till läromedlens utformning och i vilken utsträckning de anpassats till elever med funktionsnedsättning. Det förutsätter, enligt SPSM, att de som skulle granska har kompetens att bedöma utformning av läromedel för elever med funktionsnedsättning.140 har i sitt remissvar angett att förbundet allmänt anser att det behövs ett ökat statligt ansvarstagande för skolan, men inte särskilt berört frågan om läromedel.141 där- emot tillstyrker förslaget om en central läromedelsgranskning, med reservationen att det måste vara erfarna lärare som står för värder- ingen av läromedel. Det behöver skapas ett system där lärarprofes- sionen har en central roll i granskningen, enligt riksförbundet.142 138Skolverket (2021a). 139Skolinspektionen (2021a). 140SPSM (2021a). 141Lärarförbundet (2021). 142Lärarnas riksförbund (2021). Läromedel – en bakgrund I , folkeskolen, får eleverna kostnadsfritt till- gång till läromedel.143 De danska gymnasieskolorna ska som utgångs- punkt också tillhandhålla nödvändiga läromedel kostnadsfritt till eleverna. Det får dock förekomma lokala bestämmelser som innebär att gymnasieelever i begränsad omfattning själva ska köpa en del av lärverktygen. Gymnasieskolor får ställa krav på att elever ska inför- skaffa material för som mest 2 500 danska kronor.144 Vanligen får elever i vuxenutbildning kostnadsfri till- gång till läroböcker och andra undervisningsmaterial. Många skolor inom vuxenutbildningen har också licenser till olika webbaserade material.145 I det danska skolsystemet är det lärarna som ansvarar för att välja läromedel. har aldrig haft någon obligatorisk statlig för- handsgranskning av läromedel.146 De läromedel som används i den danska skolan tas huvudsakligen fram på den kommersiella marknaden av olika förlag. Material som har producerats med offentliga medel måste finnas tillgängliga för alla att använda kostnadsfritt.147 utvecklar också tillsam- mans med en digital tjänst som ska ge vägledning om olika läromedels kvalitet, mer om detta i avsnitt 3.7.4. Den danska staten tar fram digitala under- visningsmaterial som är kostnadsfria för lärare att använda. Børne- og , motsvarighet till Utbildnings- departementet, samlar dessa digitala material på en särskild webbplats. Här finns förutom digitala undervisningsmaterial bland annat för- slag på aktiviteter att genomföra i undervisningen och praktiska exempel.148 pekade i landets nationella it-strategi ut digi- tala läromedel som en av de viktigaste faktorerna för att utveckla an- vändningen av it i folkeskolan. Den danska regeringen beslutade 1432 kap. 19 § lov om folkeskolen. 144Børne- og (2021a). 145Uppgift från Børne- og . 146Johnsson (2009). 147Uppgift från Børne- og . 148Børne- og (2021b) och uppgift från Børne- og undervisnings- ministeriet . SOU 2021:70Läromedel – en bakgrund därför 2011 att avsätta för att stärka användandet av it i folkeskolen. Medlen användes för att utveckla den digitala läromedelsmarknaden, stödja tillgången till digitala läro- medel samt till spridning av erfarenheter och forskning på området. Kommuner fick bland annat söka statliga pengar för att införskaffa digitala läromedel i grundskolan.149 Vidare har ett akademiskt kunskapscenter för läromedel. Centret, som är ett partnerskap mellan lärarutbildningarna, består av en ledningsgrupp, en styrgupp och en uppföljningsgrupp. Lednings- gruppen består av fem representanter för de involverade lärosätena och har ansvar för att kvalitetssäkra olika läromedelsprojekt. Led- ningsgruppen har också ansvar för att ny kunskap om läromedel blir dokumenterad och tillgängliggjord via bland annat centrets nyhets- brev, hemsida och publikationer. Kunskapscentrets styrgrupp består av rektorerna på de involverade lärosätena. I uppföljningsgruppen finns ett tjugotal representanter för forsk- ning, förlag och skolområdet. Gruppen utvärderar kun- skapscentrets aktiviteter och har ett möte som är tänkt att vara en slags kollokvium, en vetenskaplig konferens. På detta möte får utvalda projektansvariga lägga fram sina resultat och därefter föl- jer en diskussion med uppföljningsgruppen. Styrgruppen bjuds också in till det mötet. Vid lärarutbildningar finns också visningsmidller, CFU, som erbjuder lärare vid grund- och gymnasieskolor kunskap om och lån av läromedel.151 Det finns sex centra i och dessa har etablerat ett nära samarbete genom en särskild förening vars läromedelssamling bland annat innehåller klassuppsättningar av läroböcker och olika former av digitala mate- rial. Föreningen samarbetar också bland annat med förlagsbranschen.152 149Børne- og (2020) och uppgift från Børne- og undervisnings- ministeriet . 150Nationalt videncenter for læremidler (2021). 151Uppgift från Børne- og , . 152Centre for Undervisningsmidler (2021). Läromedel – en bakgrund är en del av , men har hög grad av självstyre. Det officiella språket är grönländska, som talas av majoriteten av befolk- ningen. En mindre andel av befolkningen är tvåspråkig med danska som andraspråk.153 Lagen som reglerar den grönländska anger att det grönländska parlamentet ska säkerställa att det sker produktion av läromedel för . Lagen anger också att en skolas styrelse ska godkänna läromedel, något som dock sällan sker i praktiken.154 Av regleringen för den grönländska gymnasieskolan följer att det grönländska parlamentet har i uppdrag att säkerställa produktion av läromedel för gymnasieskola. Gymnasieskolans läromedel ska upp- fylla särskilda kvalitetskriterier. Det ställs bland annat krav på att läromedlen ska överensstämma med gymnasieskolans läroplan, både i förhållande till pedagogik och till ämnenas mål.155 Läromedlen i gym- nasieskolan är kostnadsfria men elever i vuxenutbildningen bekostar själva sina läromedel.156 Uddannelsesstyrelsen är en enhet inom det grönländska Departe- mentet för utbildning, kultur och kyrka. Eftersom den grönländska marknaden för läromedel är för liten för att vara intressant för kom- mersiella förlag finns det ett förlag inom Uddannelsesstyrelsen som ger ut läromedel på grönländska i alla ämnen i års- kurs 1–10. Dessa läromedel distribueras automatiskt och kostnads- fritt till samtliga grundskolor i samband med att de ges ut. Läromedlen finns också tillgängliga i digital form. Det är lärarna som väljer vilka läromedel de vill använda i sin undervisning. Utöver de läromedel som produceras av Uddannelsesstyrelsen har grundskolornas skolbibliotek läromedel från danska förlag. Skolorna kan också låna klassuppsättningar av läromedel från Uddannelses- styrelsens läromedelscentral. Där finns också enskilda exemplar av läromedel från danska förlag som lärare kan låna för att få inspiration till sin undervisning. På finns både de läromedel som Uddannelsesstyrelsens egna förlag gett ut, de läromedel som finns 153Nordiska ministerrådet (2021a). 15 af 3. om folkeskolen (folkeskoleloven) samt uppgift från Ilinniartitaanermut Aqutsisoqarfik . 155Departementet for uddannelse (2021a). 156Uppgift från Ilinniartitaanermut Aqutsisoqarfik . Läromedel – en bakgrund att låna via läromedelscentralen och länkar till andra relevanta digi- tala material.157 Det finns behov av läromedel i alla ämnen i den grönländska gym- nasieskolan, men eftersom det är svårt att hitta kvalificerade läro- boksförfattare ger Uddannelsesstyrelsen ekonomiskt stöd till dem som är beredda att delta i utvecklingen av nya läromedel för denna skolform. 2020 var det årliga bidraget för denna läromedelsproduk- tion . Uddannelsesstyrelsen förmedlar på sin webbplats läromedel av- sedda för gymnasieskolan. 2019 genomfördes, som en del av kvalitets- säkringen av den gymnasiala utbildningen, en utvärdering av gym- nasieskolornas läromedel.158 tillhör men har ett omfattande självstyre. Det officiella språket är färöiska.159 Det finns relativt få elever på . Sammanlagt går omkring 9 000 elever i grund- och gymnasiesko- lorna, 700 elever per årskurs i och 600 per årskurs i gym- nasieutbildningarna.160 På finns en särskild lag om läromedel, som anger att läromedlen både pedagogiskt och ämnesmässigt ska överensstämma med de läroplaner och andra regler som gäller för skolväsendet. Lagen anger också att utbildningsministern är den som ytterst har ansvaret för att det tas fram läromedel på färöiska.161 För del är det kommunerna som betalar för elevernas läromedel medan ele- verna i de gymnasiala utbildningarna och i vuxenutbildningen bekos- tar sina läromedel själva.162 Både i den grönländska och gymnasieskolan är det lärarna på skolan som avgör om de vill an- vända färöiska läromedel eller material på danska.163 Myndigheten NÁM ger ut alla läromedel på färöiska till eleverna i den färöiska och gymnasieskolan. 157Departementet for uddannelse (2021b) och uppgift från Ilinniartitaanermut Aqutsisoqarfik . 158Departementet for uddannelse (2019) och (2021c) samt uppgift från Ilinniartitaanermut Aqutsisoqarfik . 159Nordiska ministerrrådet (2021b). 160Uppgift från den färöiska myndigheten . 161Loven om undervisningsmateriale. 162Uppgift från den färöiska myndigheten . 163Uppgift från den färöiska myndigheten . Läromedel – en bakgrund att producera färöiska läromedel för alla ämnen och årskurser. Målet för gymnasieutbildningarna är att det ska finnas färöiska läromedel i alla så kallade kärnämnen. Det läggs stor vikt vid att bevara färöiskan och produktionen av läromedel på färöiska finansieras därför med offentliga medel. Processen för NÁM:s läromedelsproduktion är att läromedels- författaren förbinder sig att skriva ett läromedel som ska överens- stämma med läroplanen. Författarens arbete godkänns sedan löpande av en förlagsredaktör hos NÁM, som också har avstämningar med en referensgrupp med lärare för att utvärdera och kontrollera mate- rialet. Slutligen fattar direktören för NÁM beslut om att läromedlet håller sådan kvalitet att det kan ges ut.164 Förutom regler som anger att läromedlen ska vara avgiftsfria har inga särskilda nationella bestämmelser om läromedel.165 Så länge utbildningen överensstämmer med läroplanen får lärarna an- vända vilka material de vill.166 Läromedel är kostnadsfria för barn och ungdomar men vuxna elever bekostar själva sina läromedel.167 har läroplikten168 i utvidgats med målet att alla unga ska få en student- eller yrkesexamen. Det är avgiftsfritt för elever att avlägga en sådan examen om studierna har inletts . Avgiftsfriheten avser också tillgång till kostnadsfria läro- medel tills eleven fyller . Elever inom vuxenutbildningen som är bekostar själva sina läromedel.169 har tidigare, särskilt , haft en mer omfattande statlig kontroll av skolsystemet än vad som är fallet . Bland annat var alla läroböcker tidigare förhandsgranskade och godkända så att de överensstämde med den då gällande läroplanen. Läroplanen var detaljerad och det genomfördes också många inspek- tioner i skolorna för att försäkra att klassrumspraktiken överens- stämde med regelverket. 1657 kap. 31 § lag om grundläggande utbildning. 166Uppgift från Utbildningsstyrelsen . 167Uppgift från Utbildningsstyrelsen . 168Finlands läroplikt motsvarar den svenska skolplikten. 169Uppgift från Utbildningsstyrelsen . Läromedel – en bakgrund och genomfördes en decentrali- sering och avreglering som innebär att kommunerna fick ett större inflytande över den finska skolan. Som en del av detta upphörde den statliga läromedelsgranskningen 1983.170 I dagens mer decentraliserade skolsystem är det främst kommuner som tillhandahåller utbildning. I praktiken är det lärarna som väljer läromedel, på samma sätt som de fritt får göra pedago- giska val och metodval för undervisningen. De flesta läroböcker som används i den finska skolan är publicerade av förlag på den kommer- siella marknaden och undervisningsmaterialen blir varken kontrolle- rade eller godkända av staten.171 Både finska och svenska är officiella språk i och ett par kommersiella förlag producerar läromedel och andra undervisnings- material på svenska.172 Utbildningsstyrelsen, den finska motsvarigheten till , organiserar regelbundet möten med Finlands förlagsbransch, sär- skilt i samband med läroplansändringar.173 Utbildningsstyrelsen kompletterar också utbudet hos de kommer- siella förlagen. På styrelsens hemsida finns dels avgiftsfria digitala material, dels en webbaserad bokhandel med såväl tryckta läroböcker som digitala läromedel.174 Utbildningsstyrelsen genomförde 2019 en enkätundersökning om läromedel som visar att läromedel används i hög omfattning i undervisningen i de finska skolorna: av grundskolorna och av gymnasieskolorna använder, enligt undersökningen, förlagsutgivet material av tiden. På yrkesut- bildningarna används dock läromedel i mindre utsträckning än i den övriga utbildningen.175