sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Vid prioritering av arbetet inom respektive tillsynsorgan innebär det att detta tillsynsuppdrag riskerar att trängas undan av andra uppgifter som tillsynsorganet har, vilket också konstateras i den nationella riskbedömningen (se s. 19.). Som exempel kan nämnas att tillsyn huvudsak- ligen styrs av stabilitetsrisker vilket innebär att myndigheten, åtmin- stone historiskt, i viss mån har prioriterat bort tillsyn över verksam- hetsutövare som inte medför någon stabilitetsrisk men som ändå kan vara av stort intresse i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett annat exempel är att länsstyrelserna har fått utnyttja resurser från den tillsyn som följer av penning- tvättslagen när myndigheterna har fått särskilda uppdrag med anled- ning av pandemin (Covid-19). Svårigheterna att prioritera den aktuella tillsynen skulle sannolikt också, åtminstone till viss del, kvarstå om ett befintligt organ skulle få hela ansvaret för tillsynen om inte en särskild verksamhetsgren eller liknande inrättas inom organet med ett tydligt uppdrag som är separerat från övriga verksamheter inom organet. För att helt undvika risken för inneboende målkonflikter mellan olika verksamheter som skulle kunna uppstå vid ett befintligt till- synsorgan skulle sannolikt ett nytt organ med särskilt ansvar för till- synsområdet behöva inrättas (jfr Statskontorets rapport s. 42). Ett tillsynsorgan med ett särskilt och uttalat huvuduppdrag att bedriva tillsyn i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism skulle ha större förutsättningar att planera och genomföra tillsyn baserat på riskbedömningar för penningtvätt och finansiering av terrorism. Den tillsynen skulle bli mindre sårbar för andra prioriteringar inom verksamheten. kan det finnas svårigheter i att upprätta riskbedömningar av hög kvalitet utan den kunskap som finns hos de branschspecifika tillsynsorganen. Som kon- staterades i samband med genomförandet av tredje penningtvätts- direktivet skulle ett helt nytt organ bli litet och därmed sårbart ur andra perspektiv (se prop. 2008/09:70 s. 162). För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen Risk för en mindre enhetlig och likartad tillsyn Att fördela tillsynen på flera olika organ kan göra tillsynen mindre enhetlig och likartad. Det innebär att tillsynsinsatser i form av bl.a. platsbesök och ingripanden kan variera beroende på vilket organ som utövar tillsynen. Dessutom riskerar tolkningen av regelverket och rättstillämpningen att bli splittrad. Eftersom länsstyrelsernas tillsyn avser samma typer av verksam- hetsutövare kan detta inte minst bli tydligt om länsstyrelserna prio- riterar tillsynen eller tolkar och tillämpar regelverket på olika sätt. Det har också till utredningen framförts att det finns vissa utmaningar att mellan länsstyrelserna hitta en samsyn kring tillsynsuppdraget och regelverket. Eventuella skillnader kan även synliggöras i fråga om andra typer av verksamheter där flera tillsynsorgan utövar tillsyn. Som exempel kan nämnas att ett registrerat revisionsbolag, som står under tillsyn, kan ha anställda som utför yrkes- mässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revisionstjänster utan att vara auktoriserade eller godkända revisorer och därmed inte står under tillsyn utan någon av länsstyrelsernas. Att flera tillsynsorgan kan ha ansvar för tillsynen inom ett verksam- hetsområde innebär i viss mån också att tillsynsorganen kan uppleva att deras respektive ansvar i förhållande till varandra är oklart. En mer koncentrerad tillsyn skulle kunna minska detta problem. Att det gemensamma regelverket riskerar att tolkas och tillämpas olika kan innebära en fara för rättssäkerheten. Överprövningar av tillsynsorganens ställningstaganden är vidare relativt få. Det innebär begränsade förutsättningar till vägledning från domstol. Förutsätt- ningarna för en mer enhetlig, tydlig och konsekvent tillämpning av regelverket skulle sannolikt öka om tillsynen fördelas på färre organ än de som ingår i den befintliga tillsynsstrukturen. En enhetlig till- syn kan dock till viss del stå i motsats till en riskbaserad tillsyn. Tillsynen måste nämligen enligt regelverket om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism anpassas utifrån de risker som finns bl.a. inom respektive verksamhetsområde. Det kan också av andra skäl finnas anledning att tillämpa kraven i penningtvättslagen olika beroende på vilken verksamhet som är aktuell. Om tillämpningen och tillsynen blir alltför likriktad riskerar verksamhetsutövare att stöpas i samma form, vilket inte är ändamålsenligt. För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen finns det en avvägning mellan enhetlighet och likriktad tillsyn (jfr SOU 2019:52 s. 169). Sämre förutsättningar till återkoppling till och från Finanspolisen I Statskontorets rapport lyftes bättre återkoppling till och från Finanspolisen som en fördel med att koncentrera tillsynen till en myndighet. Det angavs att återkoppling mellan tillsynsmyndig- heterna och Finanspolisens brottsutredande verksamhet i stor utsträck- ning saknas samt att återkopplingen skulle förenklas genom att till- synen samlades vid en myndighet. Som exempel angavs att det vid vissa av tillsynsmyndigheterna saknas kännedom om antalet rapporter till Finanspolisen om misstänkt penningtvätt inom den eller de bran- scher som myndigheten har tillsyn över (se rapporten s. 39). Mycket har förändrats , inte minst genom att en sam- ordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har inrättats (se 13 § penningtvättsförordningen). Tillsyns- myndigheternas efterfrågan på ytterligare information från Finans- polisen lyftes dock även i den nationella riskbedömningen där det konstaterades att den återkoppling som sker inte täcker det upplevda behovet. Det angavs att tillsynsmyndigheterna särskilt efter- frågar information om tänkbara penningtvättsupplägg för att stärka myndigheternas riskvärdering av olika verksamhetsutövare (se s. 22). Det kan konstateras att uppgifter om antalet rapporter som läm- nats till Finanspolisen från verksamhetsutövare publiceras sektorsvis (se t.ex. Finanspolisens årsrapport s. 21). Dessa upp- gifter finns därmed tillgängliga för tillsynsorganen. Det sker dessutom i större utsträckning än tidigare en dialog mellan Finanspolisen och flera tillsynsorgan om bl.a. risker, modus och trender i utvalda bran- scher som är föremål för djupare analys samt andra större problem som noterats i specifika branscher. Sådan dialog sker exempelvis inom samordningsfunktionen. Som exempel kan nämnas att samordnings- funktionens kansli genomförde workshops mellan Finanspolisen och varje tillsynsorgan för sig i samband med att den nationella risk- bedömningen togs fram. Ett mer operativt samarbete med informationsutbyte har dessutom inletts mellan Finanspolisen och (se avsnitt 11.4.3). Värdefull infor- mation lämnas alltså i större utsträckning mellan Finanspolisen och För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen tillsynsorganen nu än det gjordes i samband med Statskontorets rapport och den nationella riskbedömningen . I fråga om underrättelser från tillsynsmyndigheter till Finanspolisen om omständigheter som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism (se 4 kap. 4 § penning- tvättslagen) visar dock statistik att ett begränsat antal formella under- rättelser lämnas. lämnade tillsynsmyndigheterna sam- manlagt åtta underrättelser i Finanspolisens rapporteringsverktyg goAML. har underrättelser skett i större utsträck- ning (2016 inkom 37 rapporter, 2017 inkom 24 rapporter, 2018 inkom 23rapporter och 2019 inkom 19 rapporter, se Finanspolisens årsrap- port 20 s. 21). Utredningen bedömer att tillsynsmyndigheternas mins- kade återkoppling till Finanspolisen åtminstone till viss del beror på den tätare dialog som öppnats mellan tillsynsmyndigheterna och Finanspolisen och att informationen nu i viss mån lämnas på annat och mer ändamålsenligt sätt än genom formella underrättelser. Informations- och kunskapsspridningen till och från Finanspolisen skulle naturligtvis kunna förenklas om det bara fanns ett eller ett färre antal tillsynsorgan än . Finanspolisen skulle då bara behöva kom- municera med ett litet antal tillsynsorgan. Även för tillsynsorganen i fråga skulle en sådan ordning vara mer effektiv eftersom det vid en samlad och större organisation skulle finnas ett större utrymme för extern kommunikation. Flera av tillsynsorganen är mycket små. Att för vart och ett av dessa upprätthålla en löpande dialog med Finans- polisen kan därför vara betungande. Finanspolisen har till utredningen gett uttryck för att en tillsyns- struktur, där ansvaret för tillsynen är fördelat på färre tillsynsorgan än , riskerar att försämra den information som Finanspolisen kan få av tillsynsorganen eftersom en sådan struktur skulle kunna inne- bära att tillsynsorganen inte har samma relevanta branschkunskap om samtliga verksamhetsutövare som respektive tillsynsorgan nu har. Tillsynsstrukturen i sig tycks i praktiken inte utgöra ett stort hinder när det gäller återkopplingen till och från Finanspolisen. Även om återkopplingen mellan Finanspolisen och tillsynsorga- nen i viss mån skulle kunna förenklas med en tillsynsstruktur där ansvaret för tillsynen är samlat på färre organ än bedömer utred- ningen sammantaget att betydelsen av denna aspekt inte är lika fram- trädande som vid tiden för Statskontorets rapport . Genom utredningens förslag om möjligheter att utbyta sekretessbelagda upp- För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen gifter inom ramen för en särskilt beslutad samverkan (se kapitel 15) förbättras vidare förutsättningarna för återkoppling mellan Finans- polisen och tillsynsorganen. 21 En ändamålsenlig tillsynsstruktur Utredningen beskriver i kapitel 19 den svenska tillsynsstrukturen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och redogör bl.a. för respektive tillsynsorgans över- gripande uppdrag men också organens specifika ansvar och arbete avseende den aktuella tillsynen. Kapitlet innehåller även en redogörelse för samarbetet mellan tillsynsorganen på området. I kapitel 20 presen- terar utredningen för- och nackdelarna med den befintliga tillsyns- strukturen, där ansvaret för tillsyn över verksamhetsutövarna är för- delat på flera myndigheter, jämfört med att ansvaret för all tillsyn på området läggs på färre myndigheter än . Utifrån dessa underlag analyserar utredningen i detta kapitel om den befintliga tillsynsstruk- turen är ändamålsenlig eller om tillsynsstrukturen bör utformas på ett annat sätt för att förbättra förutsättningarna att bedriva tillsyn enligt penningtvättslagen. 21.2Tillsynsorganens olika förutsättningar och behov Av redogörelsen i avsnitt 19.3 framgår att flera av tillsynsorganen har en tydlig och naturlig koppling till de verksamhetsutövare som om- fattas av respektive organs tillsyn i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det gäller särskilt för Fastighetsmäklarinspektionen, , Spelinspek- tionen och vars tillsyn omfattar en snäv, enhetlig och tydligt avgränsad krets aktörer som även vid sidan av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism omfattas av respektive organs tillsyn.1 1Undantag gäller för advokatbolag som inte annars står under tillsyn av . tillsyn omfattar också i huvudsak en tydligt avgränsad krets som även i övrigt står under myndighetens tillsyn.2 Även om samtliga verksamhetsutövare under tillsyn är finansiella rör det sig emellertid om verksamheter som i stor utsträckning sinsemellan kan skilja sig åt och därmed bl.a. kan ut- göra olika risk i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Länsstyrelsernas tillsyn i aktuellt avseende omfattar, till skillnad från övriga tillsynsorgan, verksamhetsutövare som i huvudsak inte alls har en naturlig koppling till något av länsstyrelsernas andra uppdrag på det sätt som verksamhetsutövare som står under övriga tillsyns- organs tillsyn har till sina respektive tillsynsorgan.3 Kretsen verksam- hetsutövare som omfattas av länsstyrelsernas tillsyn bedriver dess- utom verksamheter som sinsemellan är av betydligt mer varierande karaktär än de verksamhetsutövare som omfattas av övriga tillsyns- organs tillsyn. Det kan också konstateras att länsstyrelsernas gene- rella uppdrag omfattar ett stort antal ytterligare aktörer inom vitt skilda verksamhetsområden och är dessutom av betydligt mer varie- rande karaktär än vad som är fallet avseende övriga tillsynsorgan (se vidare avsnitt 19.3.3). Skillnaderna mellan tillsynsorganen innebär att de i viss mån har olika förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig tillsyn inom aktuellt område. Det innebär också att tillsynsorganens behov när det gäller hur tillsynen bör utformas och struktureras kan skilja sig åt. Innan utredningen bedömer om den befintliga tillsynsstrukturen är ända- målsenlig finns det därför anledning att belysa dessa delar närmare. 21.2.1Fastighetsmäklarinspektionen, , och Ansvaret för tillsynen i fråga om regelverket om penningtvätt och finansiering av terrorism är inte Fastighetsmäklarinspektionens, , Spelinspektionens eller advokatsam- funds primära uppdrag. Denna tillsyn sker vid respektive organ som en integrerad del av den övriga tillsyn som organen bedriver. För de verksamhetsutövare som omfattas av de aktuella tillsynsorganens till- 2Undantag gäller för verksamhet som kräver ansökan hos enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet. 3Undantag gäller för t.ex. pantbankerna som även vid sidan av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism står under viss tillsyn av länsstyrelserna. syn innebär i regel brister i efterlevnaden av regelverket även över- trädelser av andra regelverk som verksamhetsutövarna ska efterleva. God fastighetsmäklarsed, god revisorssed och god advokatsed inne- bär t.ex. att verksamhetsutövaren ska efterleva de regelverk som gäller för verksamheten. Spelbolag är vidare även enligt spellagen skyldiga att ha kännedom om sina kunders identiteter och att iaktta omsorgs- plikt i övrigt. Ett ingripande vid en verksamhetsutövares brist i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism innebär alltså i regel att tillsynsorganet vidtar en åtgärd som inkluderar den överträdelse som samma brist innebär i för- hållande till annat regelverk som verksamheten ska följa. Fastighetsmäklarinspektionens, , Spelinspek- tionens och advokatsamfunds generella uppdrag och arbete är inriktat på i huvudsak den specifika och avgränsade kretsen verk- samhetsutövare som även den här aktuella tillsynen omfattar. Det innebär att tillsynsorganen har kännedom om och förståelse för de specifika förhållanden som gäller för dessa verksamheter. Det under- lättar möjligheterna att bedriva den aktuella tillsynen. I regel ska de aktuella tillsynsorganen ha lämnat någon form av tillstånd4 för de verksamhetsutövare som står under tillsynen. Genom sina respektive uppdrag vid sidan av den aktuella tillsynen har tillsyns- organen goda möjligheter att upptäcka brister avseende en enskild verksamhetsutövares efterlevnad av regelverket om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Samtliga dessa tillsynsorgan är dessutom relativt små, vilket i sig i regel innebär goda möjligheter att sprida kunskap och erfarenheter inom organisationen. Att tillsynsorganen är små innebär emellertid också att de har be- gränsade möjligheter att bygga upp och bibehålla en större och djupare kompetens eller inrikta sin tillsyn specifikt på regelverket om åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta inte minst eftersom denna tillsyn inte är myndigheternas primära uppdrag. En liten organisation kan även innebära att möjligheterna till flexibilitet i arbetet kan vara begränsade. Vissa insatser har dock gjorts vid till- synsorganen för att lyfta och effektivisera den aktuella tillsynen, t.ex. i form av särskilda tematillsyner eller särskilda anställda som arbetar 4Fastighetsmäklarinspektionen registrerar fastighetsmäklare (se 5 § fastighetsmäklarlagen, jfr fastighetsmäklarlagen enligt prop. 2020/21:119), godkänner eller auktoriserar revisorer och registrerar revisionsbolag (se 3 § första stycket 1 revisorslagen), Spelinspektionen licensierar spelbolag (se 3 kap. 3 § och 4 kap. 6 § spellagen) och prövar ansökningar om inträde i samfundet (se 8 kap. 3 § ). specifikt med denna tillsyn. Specifika personer vid tillsynsorganen del- tar även i de möten som Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism kontinuerligt anordnar. Att dessa till- synsorgan är små innebär dock att de är sårbara för förändrade behov eller förlust av personal. Fastighetsmäklarinspektionen, , Spelinspek- tionen och har till utredningen gett ut- tryck för bedömningen att den befintliga tillsynsstrukturen är ända- målsenlig. En utförlig beskrivning och analys av förutsätt- ningar att bedriva en ändamålsenlig tillsyn finns i kapitel 4–6 samt 8. I det nu aktuella sammanhanget kan konstateras att ansvaret för till- synen i fråga om regelverket om penningtvätt och finansiering av terrorism är en mindre del av uppdrag. Den krets som omfattas av tillsyn består av finansiella verksamhetsutövare och är tydligt avgränsad. Verksamhetsutövarna omfattas i huvudsak även av annan tillsyn som utövar.5 Genom sitt generella uppdrag och sin övriga tillsyn avseende aktuella verksamhetsutövare har myndigheten också kännedom om och förståelse för de specifika förhållanden som gäller för dessa verk- samheter. Även om samtliga verksamhetsutövare är finansiella kan verksam- heterna vara av olika slag. Det kan röra sig om allt från storbanker till mindre växlingskontor och betaltjänstombud. Möjligheterna att utnyttja dessa för penningtvätt och finansiering av terrorism kan skilja sig åt i betydande mån. Av dessa anledningar kan behovet av och förutsättningarna för tillsyn över olika slags verksamhetsutövare variera. För att få bedriva sådan verksamhet som står under Finansinspek- tionens tillsyn krävs att myndigheten antingen har beviljat tillstånd för verksamheten eller att verksamhetsutövaren har ansökt om registre- ring hos myndigheten. Det underlättar möjligheterna för Finans- 5Jfr dock verksamhet som kräver ansökan hos enligt lagen om valutaväx- ling och annan finansiell verksamhet. inspektionen att bedriva tillsyn och att notera brister i verksamhets- utövarnas efterlevnad av de regelverk som gäller för deras verksamheter. har en betydligt större organisation än Fastig- hetsmäklarinspektionen, , och . Det ger större möjlig- heter till flexibilitet och specialistkunskap inom relevanta områden som förutsättningarna att sprida information inom organi- sationen kan försvåras. Det finns inom verksamhetsområde Bank en avdelning för operativa risker där tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ingår (se avsnitt 5.3.1). Denna tillsyn sker alltså som utgångspunkt skild från tillsynen av finansiella risker som bedriver avse- ende de aktuella verksamhetsutövarna. finns det inom myn- digheten processer med bl.a. institutsansvar och tillsynskommittéer för att kunna dra nytta av den relevanta kompetens som finns inom andra avdelningar och för att de som arbetar med tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism ska få kännedom om relevanta omständigheter som har noterats av andra avdelningar. har till utredningen gett uttryck för bedöm- ningen att den befintliga tillsynsstukturen är ändamålsenlig. Utred- ningens bedömningar av förutsättningar att utöva tillsyn i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism finns i kapitel 8. Ansvaret för tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism är inte länsstyrelsernas primära uppdrag. Förutsättningarna för länsstyrelserna att bedriva tillsynen skiljer sig dessutom i stor utsträckning från de förutsättningar som övriga tillsynsorgan har. I regel har inte länsstyrelserna något annat uppdrag som direkt avser de verksamhetsutövare som står under denna tillsyn. Länsstyrelserna har därmed begränsade möjligheter att vid sidan av den aktuella tillsynen få kunskap om och erfarenhet av de verksamheter som omfattas av tillsynen och de förhållanden som gäller för dessa. De synergieffekter som övriga tillsynsorgan kan dra nytta av genom sina övriga uppdrag saknar alltså länsstyrelserna. Frågor om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är dessutom relativt artfrämmande från andra frågor som länsstyrel- serna hanterar. Den aktuella tillsynen har därmed inte så stora berör- ingspunkter med andra delar av myndigheternas verksamheter. De verksamhetsutövare som omfattas av länsstyrelsernas tillsyn i aktuellt avseende skiljer sig sinsemellan åt i betydande utsträckning, vilket också försvårar länsstyrelsernas arbete. är länsstyrelsernas uppdrag överlag spretigt. Länsstyrelserna är därmed i och för sig vana vid att hantera vitt skilda frågor. Till skillnad från de verksamhetsutövare som står under tillsyn av övriga tillsynsorgan behöver de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn i regel inte ansöka om någon form av tillstånd eller liknande hos länsstyrelserna. Undantag gäller för pantbanksverk- samhet (se 3 § pantbankslagen). Verksamhetsutövarna ska dock anmäla sig till register mot penningtvätt. Länsstyrelserna får därigenom information om verksamhetsutövare som står under läns- styrelsernas tillsyn. Som beskrivs i avsnitt 19.3.3 är det registret inte helt tillförlitligt. Det beror dels på att det finns verksamhetsutövare som inte anmält sig till det, dels att det finns felaktiga registreringar. Som beskrivs ovan är det arbete som länsstyrelserna bedriver av varierande karaktär och har endast i begränsad utsträckning anknyt- ning till uppdraget som tillsynsmyndigheter i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och de verksamhetsutövare som står under tillsynen. Den tillsynen sker också som en separat del i myndigheternas verksamheter. Endast några få personer arbetar vid respektive myndighet med tillsynen. Dessa per- soner har i regel också andra arbetsuppgifter, som vanligtvis inte har någon direkt anknytning till aktuellt tillsynsuppdrag. Ett problem som länsstyrelserna lyft har också varit hög personalomsättning inom dessa redan sårbara grupper. Trots att de aktuella länsstyrelserna är stora myndigheter finns det alltså begränsningar avseende förutsätt- ningarna att bedriva tillsynen, bl.a. i fråga om möjligheterna till flexi- bilitet och möjligheterna att bygga upp kompetens avseende samt- liga områden som aktuella verksamhetsutövare verkar inom. Att tillsynen avseende aktuella verksamhetsutövare är uppdelad på tre länsstyrelser innebär viss ineffektivitet. Varje myndighet be- höver t.ex. ta fram föreskrifter, bygga upp och bibehålla kompetens, kommunicera med externa organ såsom departement och Samord- ningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, analysera risker och sårbarheter avseende de verksamheter som verk- samhetsutövarna bedriver samt ta fram relevanta metoder för risk- klassificering av verksamhetsutövare. Vid utredningens kontakter med länsstyrelserna har det framgått att myndigheterna tillämpat regelverket och arbetat på delvis olika sätt. Det har bidragit till att behandlingen av verksamhetsutövare med likartad verksamhet, som står under olika länsstyrelsers tillsyn, i viss mån har skiljt sig åt. Att det saknas relevant praxis från Högsta för- valtningsdomstolen på området har försvårat samsynen.6 Länsstyrel- serna har dock uppgett att de genom samverkan nu har funnit en allt större samsyn kring tillsynsuppdraget.