sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme.9 På är nedskräpningen kopplad till stora summor för strandstädning. I plockas runt skräp till en kostnad av . Det finns också indirekta kostnader kopplade till nedskräpning såsom att fastigheter förlorar i värde, att handel och företagande drabbas negativt och att ekosystem- tjänster urholkas.10 Skräp i havet orsakar också skador på fiskeredskap och fartyg. Det kostar svenska fiskare stora summor i reparationskostnader . Fiskare runt tillbringar i genomsnitt en med att rensa sina redskap från marint skräp.11 Mikroplaster är plastpartiklar som är mindre än i diameter. Plasten kan vara skadlig för djur som lever i miljöer och bryts aldrig ner helt och hållet. Mikroplasten kommer från flera olika källor, men troligtvis är en stor del av mikroplasten i havet från större plastföremål som under sin nedbrytningsprocess finfördelats till mikrostorlek. Vilka effekter mikroplaster kan ha på organismer är omdiskuterat men upptag av mikroplast kan minska tillväxt och reproduktion hos vissa individer och arter. Det är inte bara plasten i sig som kan ge effekter på organismer utan även farliga ämnen i eller på plastpartik- larna. Mer forskning om mikroplasters påverkan, särskilt på ekosystem och arter i havet, är nödvändig för att kunna förebygga miljöskador. 8Håll Rent 2020, Skräprapporten , s. 36. 11Havs- och vattenmyndighetens webbsida, och-atgarder/miljopaverkan/marint-skrap.html, . Dessutom behöver kunskapen öka om hur mycket mikroplast det egentligen finns i havet. Problemen med förlorade fiskeredskap, eller ”spökgarn” som det ofta kallas, är flera. Ett problem är att förlorade fiskenät och trålar fortsätter att fiska utan att någon tar hand om fångsten. Ett annat problem är att redskapen innehåller svårnedbrytbara konstfiber- material som fragmenterar och ger upphov till plastföroreningar i havsmiljön. Ytterligare ett problem är att spökgarn fastnar i båt- propellrar och ställer till det för fiskenäringen och sjöfarten. För- utom fiskar riskerar fåglar och andra djur att trassla in sig i redskapen och kvävas eller svälta till döds. finns ingen säkerställd statistik på hur mycket fiske- redskap som sätts på marknaden och det finns heller ingen säkerställd statistik på hur mycket som förloras i . Det antas finnas mycket stora mängder historiskt avfall som ligger i fisk- hamnar, fiskebodar, garage, lagringsplatser i naturen och inte minst på bottnar i hav, sjöar och vattendrag. En uppskattning som EU har gjort är att 80–av det skräpet i haven i består av plast och av detta utgörs totalt av plastpro- dukter för engångsbruk och av fiskerelaterade föremål. Havs- och vattenmyndigheten har satsat resurser till insamling av uttjänta fiskeredskap och sedan projektet startade har drygt förlorade fiskeredskap samlats in.12 I engångsplastdirektivet (se nedan) ställs krav på att medlems- staterna ska säkerställa att system för utökat producentansvar införs för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på medlems- statens marknad i enligt med artikel 8 och 8a i avfallsdirektivet.13 I artikel 8 i avfallsdirektivet anges bestämmelser om utökat produ- centansvar och i artikel 8a allmänna minimikrav för system för ut- ökat producentansvar. 12Havs- och vattenmyndighetens webbsida, Över förlorade fiskeredskap har tagits om- hand, /arkiv/aktuellt/2020-10-05-over-100-ton-forlorade-fiskeredskap- har-tagits-omhand.html, . 13Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (Avfallsdirektivet). Med ett system för utökat producentansvar avses ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att säkerställa att pro- dukters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel”. Medlemsstaterna ska fastställa en nationell årlig lägsta nivå för insamling av uttjänta fiskeredskap som innehåller plast för materialåtervinning samt införa sanktioner för överträdelser av natio- nella bestämmelser som antagits enligt engångsplastdirektivet. Havs- och vattenmyndigheten har i ett regeringsuppdrag redo- visat vilken nationell lagstiftning som behövs för att genomföra en- gångsplastdirektivet i Sverige.14 Myndigheten har dock påpekat för Miljömålsberedningen att genomförandet av engångsplastdirektivet inte löser problemet med historiskt avfall och redan förlorade fiske- redskap då det utökade producentansvaret sannolikt inte kommer att omfatta det historiska avfallet. 16.2Lagstiftning om marint skräp för en cirkulär ekonomi Idecember 2015 antog en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, där plasten pekades ut som en prioriterad fråga och kommissionen åtog sig att ”ta upp dessa komplicerade och viktiga frågor i en strategi för att möta problemen med plast i hela värdekedjan och under hela livscykeln”.15 Kommissionen antog en europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi. Denna plaststrategi är en del av den vidare planen för en övergång till en mer cirkulär ekonomi.16 Strategin ska leda till en ökad återvinning av plast, minskade ut- släpp av mikroplast och minskad nedskräpning. Den har också som mål att minska användningen av fossil råvara vid plastproduktion och främja övergången till en cirkulär ekonomi.17 14Havs- och vattenmyndigheten , Kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet, redo- visning av regeringsuppdrag , dnr 2666-2019. 15EU-kommissionens meddelande, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cir- kulära ekonomin, KOM (2015) 614 slutlig. 16EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM (2018) 28 slutlig. 17Havs- och vattenmyndigheten , Hav i balans samt levande kust och skärgård, Fördjupad utvärdering , rapport 2019:3, s. 33. Även EU:s havsmiljödirektiv omfattar marint skräp. En av deskriptor- erna till havsmiljödirektivets mål god miljöstatus är marint skräp, deskriptor tio10 som lyder: Sammansättning, mängd och rumslig fördelning av skräp längs kusterna, i vattnets ytskikt och på havsbottnen ligger på nivåer som inte orsakar skador på kust- och havsmiljön. Åtgärder inom området marint skräp finns även i åtgärdsprogrammet för havsmiljön som beslutades och gäller till 2021. Åtgärd 19 i åtgärdsprogrammet handlar om att ”främja en effektiv och hållbar insamling och mottagning av förlorade fiskeredskap samt förebygga förlusten av nya”. Åtgärd 21 i åtgärdsprogrammet handlar om att ”stödja initiativ som främjar, organiserar och genomför strandstäd- ning i särskilt drabbade områden”. EU:s direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (Engångsplastdirektivet) har även beslutat om nya regler för de vanligaste engångsplastprodukter som förekommer på och i hav för att minska skadligt plastavfall i havet, det s.k. engångsplast- direktivet.18 Direktivets syfte är att förebygga och minska vissa plast- produkters inverkan på miljön och på människors hälsa samt att underlätta övergången till en cirkulär ekonomi.19 Direktivet innehåller därför krav på åtgärder som omfattar ett flertal av de plastföremål som oftast förorenar stränder och hav, tillsammans med förlorade eller övergivna fiskeredskap, och produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast.20 Med plastprodukt för engångsbruk menas i direktivet en produkt som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livscykel 18Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 1 Engångsplastdirektivet ((EU) 2019/904). 20Med oxo-nedbrytbar plast menas i direktivet plastmaterial som innehåller tillsatser som genom oxidation gör att plastmaterialet fragmenteras till mikrofragment eller bryts ned kemiskt (arti- kel 3.3). återanvändas genom att sändas tillbaka till en producent för att återfyllas eller återanvändas för samma ändamål som den ut- formades för.21 De plastprodukter för engångsbruk som omfattas av åtgärder enligt direktivet beräknas utgöra av de plastpro- dukter för engångsbruk som påträffas på stränder inom EU räknat i antal (punkt 7 i ingressen). Dessa produkter utgör tillsammans med plast från fiskeredskap av nedskräpningen i haven. EU:s nya engångsplastdirektiv innehåller krav på att medlems- staterna ska införa producentansvar för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på den gemensamma marknaden . Syftet är att producenter av fiskeredskap som innehåller plast ska bära det ekonomiska ansvaret för insamling och återvinning av produkterna enligt principen om att förorenaren betalar. Infö- randet av ett producentansvar för fiskeredskap kommer inte att lösa problemet med historiskt uttjänta och förlorade fiskeredskap, dvs de redskap som redan finns i haven.22 Lagstiftning om farliga ämnen omfattar plast Det finns en rad olika lagar och regler för plast och plastavfall. En och samma plastvara kan regleras av flera olika lagstiftningar. EU:s kemikalieförordning Reach bestämmer bl.a. vilka ämnen som inte får förekomma i plastvaror (och andra varor). Utöver Reach-förord- ningen finns även särskilda produktlagstiftningar inom EU som begränsar vilka ämnen som får förekomma i olika produkter. Plastavfall och hanteringen av avfallet är också reglerat i lagstift- ningen. EU:s avfallsdirektiv infördes i genom nya be- stämmelser i 15 kap. och en ny avfallsförordning.23 Av- 3.2, Engångsplastdirektivet ((EU) 2019/904). 22Historiskt avfall är de uttjänta och förlorade fiskeredskap som tagits i bruk före producent- ansvaret träder i kraft . Muntliga uppgifter från Havs- och vatten- myndigheten. 232018 beslutade EU om revideringar i avfallslagstiftningen, genom det s.k. avfallspaketet. Målet är minskade avfallsmängder, ökad återanvändning av produkter, ökad återvinning samt en för- bättrad avfallshantering, /Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- /Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Nya-regler-for-avfallshantering-och-atervinning/. fallshierarkin är central i avfallsdirektivet och lyfts fram som priori- teringsordning för politiska insatser och lagstiftning på avfallsområdet. Enligt avfallshierarkin ska i första hand uppkomsten av avfall för- hindras, i andra hand ska återanvändning ske, i tredje hand material- återvinning, därefter förbränning och i sista hand deponering. I avfallsförordningen (2011:927) regleras innehållet i de nationella såväl som de kommunala avfallsplanerna. Kommunala avfallsplaner ska bl.a. innehålla uppgifter om åtgärder för att förebygga att för- packningsavfall uppstår och åtgärder för att främja återanvändning av förpackningar. Övriga relevanta bestämmelser på området är förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar, EU:s förpack- ningsdirektiv och förordningen (2016:1041) om platsbärkassar. 16.3Aktörer med ansvar för marint skräp Åtgärder för att förhindra att fiskeredskap förloras bidrar till miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyndigheten har uppmärksammat Miljömålsberedningen på att det arbete som myndigheten utför inom marint skräp inte är formaliserat i myndighetens instruktion. Havs- och vattenmyndighetens arbete med marint skräp har ett särskilt fokus på problematiken med förlorade och uttjänta fiske- redskap ur främst två perspektiv, dels att redskapen leder till plast- nedskräpning i haven från en maritim aktivitet (fiske) där myndigheten är sektorsmyndighet, dels att förlorade fiskeredskap även spökfiskar och på så sätt har negativ påverkan på fiskbestånden som myndig- heten förvaltar.24 I myndighetens arbete ingår att påverka både svenska och inter- nationella aktörer i riktning att minska tillförseln av skräp till havet. Havs- och vattenmyndigheten deltar också i det arbete om marint skräp som bedrivs på EU-nivå och inom havsmiljökonventionerna Ospar och Helcom. 24Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet, redo- visning av regeringsuppdrag , dnr 2666-2019. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar även för att ta fram och besluta om åtgärdsprogrammet för havsmiljön där åtgärder mot marint skräp ingår. Förutom åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön har flera projekt, oftast ideella och kommunala, genomförts med syfte att åtgärda problem med förlorade fiskeredskap. Ett exempel är LOVA- förordningen (2009:381) som ger möjlighet att söka stat- liga bidrag, i vissa fall , för omhändertagande av förlorade fiskeredskap. är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning.25 I uppgifter ingår således ett vägledande ansvar för avfallsfrågor. Verket ska även samverka med Havs- och vatten- myndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön. är nationell kunskapsnod för mikroplast och har föreslagit en rad åtgärder för att minska utsläpp av mikroplaster från några av de viktigaste källorna.26 Det är som behandlar ansökningarna och betalar ut bidragen till strandstädning. betalade Naturvårds- verket ut i bidrag för strandstädning. Bi- draget gick till 25 kommuner och totalt städades avfall upp.27 Kommuner har ansvar för avfallshanteringen på land och har därmed indirekt ett ansvar för förebyggande åtgärder mot marint skräp. Kom- munerna ansvarar för renhållning och avfallshantering inom kom- munen enligt bestämmelser i . Detta innebär att kom- munerna sköter insamling, transport och behandling av hushållsavfall 251 § förordningen (2012:989) med instruktion för . 26Naturvårdsverkets årsredovisning , s. 122. 27A a, s. 123. samt renhållning av allmänna platser.28 Kommunerna utövar även tillsyn över stora delar av avfallshanteringen enligt . Kommuner kan också få statliga bidrag för strandstädning enligt förordning (2018:58) om bidrag till strandstädning. Bidraget ges till kommuner med havsstränder och där stora avfallsmängder flyter iland. Bidraget kan sökas av kommuner enskilt eller tillsammans. Obligatoriskt producentansvar finns för förpackningar, bilar, däck, returpapper och elektriska och elektroniska produkter. Det finns också frivilliga åtagande för kontorspapper, byggavfall och lant- bruksplast. Ansvaret innebär att den som tillverkar eller importerar en produkt ska se till att avfallet samlas in och behandlas.29 Förutom de ovan nämnda aktörerna inom området finns en rad övriga privata och ideella aktörer, t.ex. miljöorganisationer, som arbetar med frågor om nedskräpning och mot förekomsten av marint skräp. En aktör som särskilt kan nämnas är stiftelsen som har genomfört flera projekt mot marint skräp.30 Håll Rent arrangerar Skräpplockardagarna där kommunala verksam- heter, t.ex. skolor, kan delta. Även yrkesfisket bidrar, ofta på frivillig basis, med att samla in marint skräp som de får upp när de fiskar. Ett problem som yrkes- fisket har uppmärksammat Miljömålsberedningen på är bristande anordningar för mottagning av marint avfall i fiskehamnar (läs vidare i kapitlet om förvaltning av fisk). 28Enligt ska alla kommuner ha en renhållningsordning som antagits av kommun- fullmäktige. Renhållningsordningen består av avfallsplan och föreskrifter för avfallshantering (ibland kallade renhållningsföreskrifter). I avfallsföreskrifterna ska det framgå hur kommunen fullgör sina skyldigheter på avfallsområdet och vilka fastighetsinnehavare som omfattas. 29Naturvårdsverkets webbsida: Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Vem-gor-vad/, . 30Håll Rent, webbsida . Hur mycket plast som finns i haven, vilka källorna är och vilka effekter de har på organismer är ett relativt nytt forsk- ningsområde, och kunskapen är ännu fragmentarisk. har det varit ett stort fokus på plastskräp och mikroplaster i havet och vissa initiativ har tagits för att åtgärda problemet, bl.a. satsning på strandstädning. Kemikalieinspektionen bedömer i underlagsrapporten till Miljö- målsberedningen att det fortfarande behövs mer kunskap om hur stort problemet med mikroplaster är i svenska hav.31 Hur stor är före- komsten, vilka är de huvudsakliga källorna till förekomsten i havet och vilka är de potentiella effekterna på ekosystemen i havet och på människors hälsa? Även om det finns uppskattningar av potentiella källor saknas ofta kunskap om hur mycket av utsläppta partiklar som faktiskt slutligen hamnar i havet. Kunskapen är också dålig om hur mycket som fångas upp av reningsverken. Havs- och vattenmyndigheten har påtalat att det saknas kunskap om mängden uttjänta och förlorade fiskeredskap som finns i haven och uppgifter om hur stor mängd som hamnar i haven. Havs- och vattenmyndigheten har även påtalat behovet av mer kunskap om spökgarnens påverkan på fiskbestånden.32 16.5.1Etappmål om marint skräp ska utredas –att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda, och vid behov föreslå, ett etappmål till miljömålssyste- met om marint skräp. I Miljömålsberedningens uppdrag ingår att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet. Ett område som särskilt nämns i tilläggsdirektivet är etappmål för marint skräp. 31Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, 2019. 32Inhämtade uppgifter från handläggare på Havs- och vattenmyndigheten. Ett problem som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på särskilt är frågan om förlorade fiskeredskap. De förlorade fiskered- skapen utgör ett problem på många sätt men särskilt bidrar de till omfattningen av svårnedbrytbara plastpartiklar i havsmiljön och en omfattande nedskräpning. EU:s nya engångsplastdirektiv innehåller krav på att medlems- staterna ska införa producentansvar för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på den gemensamma marknaden . Syftet är att producenter av fiskeredskap som innehåller plast ska bära det ekonomiska ansvaret för insamling och återvinning av produkterna enligt principen om att förorenaren betalar. Inför- andet av ett producentansvar för fiskeredskap kommer inte att lösa problemet med historiskt uttjänta och förlorade fiskeredskap, dvs. de redskap som redan finns i haven.33 Svårigheten med att formulera ett etappmål avseende förlorade fiskeredskap är att det saknas sta- tistik på hur stora mängder redskap som finns i de svenska haven och det påverkar möjligheten att sätta målnivåer för etappmålet samt att ange hur uppföljning och mätning ska genomföras. En annan svårig- het med att bestämma etappmål för marint skräp, och som gäller generellt för allt skräp, är att inte har full rådighet över det skräp som hamnar i svenska hav och på svenska stränder. Miljömålsberedningen bedömer dock att frågan om etappmål för marint skräp är angelägen att analysera vidare eftersom frågan är en del i det mer omfattande arbetet med att ställa om till en cirkulär ekonomi. Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och vid behov föreslå ett lämpligt etappmål till miljömålssystemet om marint skräp. 16.5.2Havs- och vattenmyndigheten får ett tydligt ansvar för frågor om marint skräp –att Havs- och vattenmyndighetens instruktion kompletteras med ett ansvar för frågor som rör marint skräp. 33Historiskt avfall är de uttjänta och förlorade fiskeredskap som tagits i bruk före producent- ansvaret träder i kraft . Muntliga uppgifter från Havs- och vattenmyn- digheten. I avsnitt 16.3 ovan har vi beskrivit det arbete som Havs- och vatten- myndigheten genomför när det gäller marint skräp. Havs- och vatten- myndigheten är miljömålsmyndighet med ett övergripande ansvar för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ansvarar även för utvärdering och uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. I miljömålsarbetet samt i arbetet med åtgärdsprogrammet för havsmiljön ingår olika insatser som inkluderar marint skräp. Särskilt fokus finns på insamling av förlorade fiskeredskap, s.k. spök- garn. Åtgärder mot marint skräp är en viktig del för att de havsmiljö- anknutna målen ska kunna nås. Trots detta är det inte specificerat i Havs- och vattenmyndig- hetens instruktion att myndigheten arbetar med åtgärder inom marint skräp och inte heller framgår någon avgränsning mot andra myndig- heters arbete med avfall och skräp. har t.ex. visst ansvar för det skräpet eftersom mycket av det skräp som hamnar i haven har sin källa på land. Havs- och vattenmyndigheten har påpekat för Miljömålsbered- ningen att det är en brist att myndighetens ansvar för det skräpet inte är formaliserat, t.ex. i myndighetens instruktion. 16.5.3Kustbevakningen får en ny uppgift I kapitlet om Havsmiljödata föreslår Miljömålsberedningen att Kust- bevakningen ska rapportera till Havs- och vattenmyndigheten när de i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är för- sumbar. Miljömålsberedningen föreslår även att ändringen förs in i instruktion. är ute till havs och arbetar bl.a. med att före- bygga miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. I sin ordinarie verksamhet med tillsyn och sjöövervakning kan de upptäcka att havs- miljön är negativt påverkad. Om upptäcker något som påverkar havsmiljön negativt vore det värdefullt i havsmiljöarbetet om sådana upptäckter rapporteras till Havs- och vattenmyndigheten som har det övergrip- ande ansvaret för havsmiljön. Därför föreslår Miljömålsberedningen i kapitlet om Havsmiljödata en rapporteringsplikt för Kustbevak- ningen till Havs- och vattenmyndigheten när det inträffar. Det kan t.ex. gälla upptäckter av avfall eller marint skräp. För att rappor- teringsplikten ska inträda ska den negativa påverkan på havsmiljön inte vara försumbar.