sou · H9B318 · 2021-03-31 00:00:00 — Den ökade rörligheten över gränserna bedöms ha förutsättningar att i förlängningen ge näringslivet bättre möjligheter till omstruktureringar, något som i förlängningen bör kunna bidra till den ekonomiska tillväxten inom unionen. Det är dock nödvändigt – och förutsätts också i EU-direk- tivet – att de nya möjligheterna kompletteras med kontrollfunktioner som kan förebygga och upptäcka gränsöverskridande förfaranden som genomförs i kriminella eller annars otillbörliga syften. Vår bedömning: Förslagen förväntas innebära utvecklings- och investeringskostnader för om cirka sex miljoner kro- nor. Dessa kostnader bedöms inte rymmas inom befintliga anslag och kan inte heller finansieras genom avgifter från företagen. De föreslagna regelverken innebär utökade uppgifter för Bo- lagsverket och . Handläggningen av de enskilda registrerings- och tillståndsärendena bedöms dock i huvudsak kunna finansieras genom avgifter. Det finns dock anledning att se över avgifter för dessa slag av ärenden. Förslagen kan också innebära merarbete för de myndigheter som kommer att inhämta yttranden från. Kostnad- erna förväntas dock inte bli större än att de kan rymmas inom befintliga anslag. Med anledning av att nya bestämmelser med möjligheter för aktieägare att väcka talan mot överlåtande bolag införs kan antalet tvister i allmänna domstolar förväntas öka något. I vilken omfatt- ning dessa möjligheter kommer att utnyttjas går inte att förutse. Det går inte heller att förutse i vilken omfattning de överlåtande företagen väljer att begära överprövning av beslut i allmän förvaltningsdomstol under ett gränsöverskridande förfar- ande. Sammantaget förväntas dock inte eventuella kostnadsökningar för domstolsväsendet bli annat än marginella. Skälen för bedömningen: En konsekvensutredning bör innehålla en redovisning av kostnaderna för förslagen och hur dessa kostnader ska finansieras. Analysen ska omfatta effekterna av förslagets direkta och indirekta, kort- och långsiktiga kostnader för offentlig sektor. Finansieringen kan ske med bland annat avgifter eller medel från förvaltningsanslag. I denna del gör vi följande överväganden. Kostnader för handläggningen av tillståndsärenden hos Antalet gränsöverskridande fusioner och inhemska delningar som genomförs med nuvarande regelverk Sedan bestämmelser om gränsöverskridande fusioner infördes och har registrerat 287 gräns- överskridande fusioner. Det årliga genomsnittet –2020 var 25–30. bedömer att det inte finns något som tyder på att antalet gränsöverskridande fusioner kommer att för- ändras nämnvärt framöver. När det gäller inhemska delningar, som ännu är den enda tillåtna formen av delning, registrerades det –2019 40–50 sådana. Inte heller här förväntas antalet registrerade ärenden ändras nämnvärt framöver. Förväntad ärendetillströmning efter tillkomsten av de nya bestämmelserna Det är inte möjligt att göra någon säker bedömning av om de före- slagna ändringarna i bestämmelserna om gränsöverskridande fusioner kommer att påverka antalet ärenden rörande sådana fusioner. Det finns i vart fall inte anledning att anta att antalet kommer att öka annat än rent marginellt. har inte kunnat ge någon preciserad prognos om det förväntade årliga antalet ansökningar om gränsöverskridande del- ningar eller gränsöverskridande ombildningar. Utifrån verkets erfar- enhet av gränsöverskridande fusioner bedömer verket dock att det sannolikt inte kommer att röra sig om några större volymer och inte heller fler än ansökningarna om tillstånd till gränsöverskridande fusioner. Vi gör inte någon annan bedömning. Beräknade utvecklings- och investeringskostnader för verksamhet med anledning av utredningens förslag Vårt förslag till genomförande av direktiv innebär att det i ökad utsträckning måste utbytas information mellan registrerings- myndigheter i olika EES-stater. Vid gränsöverskridande fusioner skickar underrättelser om genomförda fusioner. Underrättelserna skickas automatiskt från när en uppgift har registrerats om att fusionen är genomförd och fusionen därmed avslutad. På motsvarande sätt underrättas Bolags- verket om när fusionen är avslutad i ett annat EES-land. Under- rättelserna sker via , systemet för sammankoppling av företags- register (). Motsvarande information ska i enlighet med direktiv skickas även vid gränsöverskridande ombildningar och delningar. Jämfört med tidi- gare utökas kraven beträffande gränsöverskridande förfaranden genom att de behöriga myndigheterna – för svenskt vidkommande Bolags- verket – ska skicka utfärdade fusionsintyg, delningsintyg och ombild- ningsintyg via till sina motsvarigheter i andra EES-stater. Som en följd av direktivet måste därför det system som används för att hantera gränsöverskridande fusioner byggas ut till att omfatta även gränsöverskridande delningar och gränsöverskridande ombildningar. De investeringar som har gjorts i nuvarande ärende- hanteringssystem kan, efter vissa förändringar, användas även för tillkommande gränsöverskridande förfaranden men vissa ytterligare investeringar krävs. beräknar att kostnaderna för att möjliggöra ärendehantering av gränsöverskridande fusioner i enlig- het med förslaget och för att etablera helt nya processer för han- tering av gränsöverskridande delning och ombildning uppgår till . Kostnaderna innefattar utveckling av ärendehan- teringssystemet, bl.a. tekniska möjligheter för att ta emot ärenden digitalt. Det bedöms inte vara möjligt att finansiera dessa initiala utveck- lingskostnader på annat sätt än genom anslag. Det utvidgade tillämpningsområdet – resurser för hanteringen av den förväntade ärendetillströmningen Som framgått ovan förväntas det årliga antalet gränsöverskridande delningar och gränsöverskridande ombildningar inte överstiga anta- let gränsöverskridande fusioner. Prognoser om framtida antal ären- den är till sin natur behäftade med felmarginaler. Utifrån antagandet att antalet gränsöverskridande delningar och gränsöverskridande ombildningar som mest kommer att uppgå till samma antal som de gränsöverskridande fusionerna kommer antalet tillkommande gräns- överskridande ärenden hos med anledning av våra för- slag att uppgå till ungefär ytterligare 60 ärenden . Antalet gränsöverskridande förfaranden skulle då uppgå till totalt cirka 100 . Huruvida det verkligen blir så är emellertid beroende av svårbedömda faktorer som hur rörligheten för företag i och EES utvecklas i stort och vilka fördelar företagen uppfattar att de gräns- överskridande förfarandena erbjuder. Man måste emellertid räkna med att särskilt tillståndsärendena kan komma att bli mera komplexa att handlägga, inte minst med anledning av den otillbörlighetsprövning som ska göra, och att detta kommer att ge upphov till ökade kostnader för Bolags- verket. Det sammanlagda resursbehovet kan därmed antas komma att öka. Storleken av dessa kostnadsökningar är dock synnerligen svår att förutse. Till en väsentlig del kommer säkerligen ett ökat antal ärenden att kunna finansieras genom de avgifter som tas ut i samband med re- gistrering och tillståndsgivning (se nedan). Detta kan dock förut- sätta att nuvarande avgifter för registrerings- och ansökningsavgifter ses över, med inriktning på vissa allmänna höjningar av avgifterna i dessa slag av ärenden. En sådan översyn bör dock lämpligen inte göras förrän viss erfarenhet har erhållits av det nya regelverket. En särskild komplikation är att de avgiftssystem som tillämpas i registrerings- och ansökningsärenden är schablon- mässigt satta; samma avgiftsnivå tillämpas i samma ärende av visst slag, oavsett vilken arbetsinsats som ärendet kräver. Ärenden om tillstånd till verkställande av fusions-, delnings- eller ombildnings- planer kan förväntas kräva olika mycket tid, beroende på komplexi- teten i det enskilda ärendet. Vid en ombildning av ett större företag med komplicerade förhållanden kan det vara nödvändigt med en mångdubbelt större arbetsinsats än i ärenden som avser företag med enkla förhållanden. Det är knappast rimligt att kostnaderna i ären- den av det förra slaget övervältras på ärenden av det senare slaget. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga om det i ären- den av dessa slag bör tillämpas andra principer för avgiftssättningen än de som tillämpas . Vi har dock inte haft utrymme att överväga detta närmare inom ramen för vårt arbete. Vi noterar emellertid att regeringen har gett i uppdrag att ta fram ett förslag på en ny finansieringsmodell för verket. Av beslutet framgår att en förutsättning är att fortsatt ska vara avgiftsfinansierat. Förslaget ska presenteras för . Kostnader för externa sakkunniga som anlitas av I vårt förslag till 23 kap. 21 a § (liksom motsvarande paragrafer i 24 och 24 a kap.) tydliggörs att kan anlita en extern obero- ende sakkunnig om det vid handläggningen av en ansökan om verk- ställande av fusionsplan (respektive delningsplan och ombildnings- plan) uppkommer frågor som kräver särskild fackkunskap. Sådana situationer kan i synnerhet uppkomma om ett gränsöverskridande förfarande skulle vara ovanligt komplext eller omfattande. Som vi redan har konstaterat kan komplexiteten i ärenden om gränsöverskridande förfaranden skilja sig åt väsentligt. I enstaka fall kan det krävas särskild expertis som inte har tillgång till. En ändamålsenlig lösning kan då undantagsvis vara att anlita en advokatbyrå eller revisionsfirma med specialistkompetens inom ett visst område. I sådana fall är det emellertid särskilt tydligt att kost- naderna för detta inte bör belasta andra sökande. Inte heller är det rimligt att kostnaderna belastar det allmänna. Vi har därför föreslagit en bestämmelse om att kan besluta att kostnaden för en sådan sakkunnig ska betalas av sökanden. Anlitandet av en extern expert kommer därmed normalt inte att leda till några merkostnader för det allmänna. Kostnader för ärendehanteringen hos Genom sökningar i ärendehanteringssystem har kunnat konstateras att ärenden om tillstånd till verkställande av gränsöverskridande fusioner med finansiella företag inblandade har förekommit vid i genomsnitt fem tillfällen . Det finns inget som talar för att denna siffra skulle förändras i någon större omfattning. Det finns inte heller anledning att anta att antalet gränsöverskridande delningar och ombildningar kommer att bli flera än antalet gränsöverskridande fusioner. Konse- kvenserna för bedöms därför som begränsade. Förslagen bör kunna finansieras inom befintliga ramar. Kostnader för andra statliga myndigheter Inom ramen för och handlägg- ning av tillståndsärenden ska, enligt vårt förslag, myndigheterna inhämta yttranden från andra myndigheter. Vissa myndigheter – , och – kommer att behöva yttra sig mer eller mindre regelmässigt medan andra myndigheter kommer att tillfrågas när bedömer att det är nödvändigt. Nedan följer en uppskattning av de kostnader för- farandet kan förväntas innebära. Enligt uppgift från kan myndigheten behöva skapa en central funktion på huvudkontoret eller någon utpekad ekobrottskammare som tar emot förfrågningar från med anledning av förestående gränsöverskridande fusioner, delningar eller ombildningar. Denna centrala funktion ska kunna söka efter pågående utredningar mot företag eller personer i myndighetens register. Finns det inget att redovisa, torde detta snabbt och kort- fattat kunna redovisas till . Detta innebär sannolikt inte mer än någon timmes arbete för handläggaren i ett enskilt ärende. Det kan antas att sådana registerslagningar i de allra flesta fall inte kommer att resultera i några särskilda uppgifter. Det kommer alltså huvudsakligen att vara fråga om ett begränsat arbete för Ekobrotts- myndigheten. Det är sannolikt endast i ett begränsat antal fall som det kommer att visa sig att det finns pågående brottsutredningar eller mål i dom- stol beträffande företaget eller dess företrädare. I så fall får frågan om utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess lämnas över för beslut av förundersökningsledaren. I det fallet torde det krävas något mer arbete. För beslut om utlämnande kan förundersöknings- ledaren behöva genomföra en noggrann genomgång av delnings-, ombildnings- eller fusionsplanen samt revisorsyttranden och en jäm- förelse med den information som finns inom ramen för förunder- sökningen för att försöka bedöma om har tillgång till någon information som är av betydelse för prövning i tillståndsärendet. Det kan därvid uppkomma sekretess- frågor att ta ställning till. I dessa fall kan det alltså för några med- arbetare bli fråga om en viss utökad arbetsinsats jämfört med nuvar- ande bestämmelser. Om antalet förfrågningar från totalt sett uppgår till 100 (motsvarande det beräknade antalet tillståndsärenden hos ), torde arbetsinsatsen för funktionen som tar emot förfrågningarna inte överstiga . Högst en handfull förundersökningsledare hos torde bli inblandade i att svara på förfrågningar. Sammantaget bedöms inte den sammanlagda arbetstiden för dem avseende dessa ärenden överstiga . Uppskattningsvis skulle merkostnaderna hos Ekobrottsmyndig- heten vid ett genomförande av utredningens förslag motsvara kost- naden för 100–, vilket ryms inom befintliga anslag. har i yttrande till utredningen uppskattat att varje för- frågan från innebär två timmars arbete. Kostnaden för att utföra arbetet med förfrågningar motsvarar arbetskost- naden för nedlagd tid. Arbetskostnaden beräknas till . Med utgångspunkt i uppskattning att an- talet gränsöverskridande förfaranden inte kommer att överstiga 100 förväntas kostnader inte överstiga . De ökade kostnader som kan uppstå är inte större än att de bör kunna finansieras inom befintliga ramar. Vi bedömer att begäran om yttrande i de alla flesta fall inte kommer att innebära andra insatser av än vissa registerslagningar avseende de bolag som förfarandet gäller och bolagens företrädare. Med utgångspunkt i att antalet ansökningar om tillstånd till gränsöverskridande förfaranden sannolikt inte kommer att överstiga 100 bedömer vi att de kostnader som kan förväntas upp- komma för kommer att vara mycket begränsade och rymmas inom ramen för befintliga anslag. Andra myndigheter som ska yttra sig vid laglighets- och otillbörlighetsprövning Även när det gäller andra myndigheter som i enskilda fall förväntas inhämta yttranden från bedömer vi att kostnads- ökningarna i absoluta tal kommer att vara mycket begränsade och rymmas inom befintliga anslag. Denna bedömning grundar sig fram- för allt på antagandet att antalet fall då yttranden behöver inhämtas kommer att bli fåtaliga och att arbetet hos den myndighet som vänder sig till oftast torde kunna begränsas till vissa inledande sökningar i relevanta register; det endast i undantagsfall komma att finnas anledning till fördjupade kontroller av företagen eller deras företrädare. De föreslagna reglerna om överlämnande och överklagande medför att såväl allmänna domstolar som allmänna förvaltningsdomstolar kommer att få nya måltyper. Prognoser om i vilken omfattning nya regelverk kommer att leda till ökat behov av tvistlösning eller andra former av avgöranden i domstol är alltid vanskliga att göra. Benägenheten att överklaga myn- digheters beslut eller att tvista om giltigheten av en bolagsstämmas beslut är beroende av flera faktorer som inte alltid går att förutse. Som ovan har framgått beräknas antalet gränsöverskridande förfaranden uppgå till ett hundratal. Inom varje förfarande fattas överklagbara myndighetsbeslut. Det förekommer också bolags- eller föreningsstämmobeslut som kan klandras i domstol. Till detta kommer att aktieägare som inte är tillfreds med den ersättning som de erhåller inom ramen för förfarandet kan vända sig till domstol för att få saken prövad. Talan om väcks vid tingsrätt. av stämmobeslut utgör emellertid inte en egen målkategori hos domstolarna, utan sorteras under tvistemål. Genom att ta fram uppgifter i tingsrätter- nas målhanteringssystem om tvistemålens sakfrågor är det dock möjligt att sortera ut de mål som avser av stämmobeslut. För att bedöma om en process gäller just av ett stämmobeslut om att genomföra en fusion, inhemsk eller gränsöverskridande, måste dock innehållet i varje mål granskas individuellt. Som exempel kan redovisas hur det har sett ut vid en av landets största tingsrätter, , . –2020 avgjordes 311 mål om av bolagsstämmobeslut. 1Riktigheten av denna siffra bygger på att alla inkomna mål till tingsrätten som avser av bolagsstämmobeslut har registrerats på ett korrekt sätt med saken angiven som av bolagsstämmobeslut. Bland dessa slutliga avgöranden ingå även beslut om avvisning och av- skrivning. Inget av dessa mål avsåg dock av en bolagsstämmas beslut om fusion eller delning. Enligt vår bedömning finns det knappast anledning tro att våra förslag kommer att leda till flera mål om av stämmobeslut. Vårt förslag medför att det tillkommer en ny målkategori, talan om ersättning för inlösta aktier m.m. Antalet sådana mål är närmast omöjligt att förutse. Man måste dock räkna med att det kan bli fråga om något eller några mål. Det går inte heller att bortse från möjligheten att ett sådant mål i enstaka fall kommer att involvera ett större antal parter och till följd därav blir resurskrävande. Det kom- mer dock fortfarande att vara fråga om ett så litet antal mål att det, enligt vår bedömning, inte är ägnat att påverka de allmänna dom- stolarnas resursbehov. Enligt förslagen ska flera av beslut under ett gräns- överskridande förfarande kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol (i första hand Förvaltningsrätten i ). Det gäller framför allt beslut om att neka tillstånd till ett gräns- överskridande förfarande. På förfrågan från utredningen har Förvaltningsrätten i granskat mål som har sin grund i överklagade beslut från Bolags- verket . Enligt domstolen har det endast före- kommit något enstaka överklagande som har rört gränsöverskrid- ande fusioner och inget av målen har lett till någon sakprövning. Det saknas skäl att anta att antalet överklaganden med anledning av de nya regelverken om gränsöverskridande delningar och ombild- ningar skulle skilja sig från gränsöverskridande fusioner. Enstaka överklaganden skulle i och för sig kunna bli förhållandevis resurs- krävande. De allmänna förvaltningsdomstolarnas resursbehov torde emellertid inte påverkas på något påtagligt sätt. Sanktionen för brott mot reglerna i medverkandelagen är skade- stånd. Detta överensstämmer med principerna i svensk arbetsrätt. Eventuella tvister som kan uppkomma vid tillämpningen av med- verkandelagen ska handläggas vid Arbetsdomstolen. Tillkomsten av medverkandelagen förväntades inte få någon betydande inverkan på domstolens arbetsbelastning.2 Av uppgifter från Arbetsdomstolen framgår också att domstolen inte har prövat någon tvist med anled- ning av lagen tillkomst år 2008.3 Även om möjligheterna till fler former av gränsöverskridande förfaranden ökar med våra förslag finns det enligt vår bedömning inte något som tyder på att detta skulle komma att förändras nämnvärt. 10.3.2Konsekvenser för kommuner, företag och enskilda Vår bedömning: Förslagen leder inte till några ekonomiska kon- sekvenser för kommuner. De föreslagna regelverken innebär tydligare och mindre kost- samma processer för företag som genomför gränsöverskridande omstruktureringar jämfört med vad som krävs för att åstadkomma motsvarande omstrukturering med dagens regelverk. Det föreslagna regelverket innehåller bestämmelser om skydd för både aktieägare och borgenärer. Skälen för bedömningen: Ett tydligt regelverk med utökade möjligheter Det regelverk som gäller för gränsöverskridande fusioner och som infördes efter tillkomsten av direktiv ställer inte krav på någon omfattande uppgiftsskyldighet eller några kapitalkrävande investeringar men är ändå förhållandevis komplicerat och på några punkter otydligt. Också den nu föreslagna regleringen kommer att vara komplex men regelverket kommer att ge tydligare svar på de frågor som kan uppkomma. I vart fall för mindre företag torde en tillämpning av regelverket förutsätta anlitandet av expertis och där- med leda till vissa kostnader; storleken av dessa är givetvis beroende bl.a. av företagets storlek. I jämförelse med de kostnader som skulle uppkomma om motsvarande omstruktureringar gjordes utan använd- ande av de särskilda reglerna om gränsöverskridande fusioner be- döms dock den föreslagna ordningen dock innebära en besparing för företagen. 2007/08:20 s. 96 f. 3Uppgift från , ordförande och administrativ chef i Arbetsdomstolen. Vårt förslag innebär vidare att det införs detaljerade regelverk för hur gränsöverskridande delningar och gränsöverskridande ombild- ningar ska gå till. I nuvarande bolagsrätt saknas särskilda instrument för att exempelvis ombilda ett svenskt bolag till ett franskt. Vad som närmare skulle krävas för att åstadkomma motsvarande om- strukturering är i hög grad oklart. Regelverk av de slag som vi nu föreslår innebär därmed en stor förenkling, låt vara att värdet av denna förenkling knappast – med hänsyn till de skiftande förhål- landena – går att uppskatta till något visst belopp. Det kommer tro- ligen i de flesta fall fortfarande att vara nödvändigt att anlita expertis för att genomföra omstruktureringen men kostnaderna för detta kan förväntas bli avsevärt lägre . Skydd för aktieägare och borgenärer Det förhållandet att företagen får större möjligheter att röra sig över nationsgränserna innebär också ökade krav på skydd för andra in- blandade parter. I de nya regelverken ingår därför flera bestämmelser om aktieägares rätt att lämna bolaget vid ett gränsöverskridande förfarande och att få sina aktier inlösta till ett belopp som har beräk- nats på ett transparant sätt. Aktieägarna har dessutom möjlighet att väcka talan i domstol och få beloppen överprövade. Sammantaget bedöms skyddet för aktieägarna i samband med ett gränsöverskrid- ande förfarande öka i förhållande till vad som gäller vid en gränsöverskridande fusion. Regelverket innefattar också bestämmelser om borgenärsskydd som innebär att borgenärer som har fordringar mot ett bolag som ska delta i ett gränsöverskridande förfarande har rätt till betryggande säkerheter för sina fordringar. Det är givet att detta kan innebära vissa extra transaktionskostnader för bolagen men i flertalet fall bedöms dessa bli mycket begränsade. Trots de föreslagna bestäm- melserna torde – som en följd av direktivets utformning – skyddet för borgenärerna bli något sämre än det skydd som borgenärer åtnjuter vid gränsöverskridande fusioner (jfr avsnitt 4.9.4). Konsekvenser av utnyttjade och outnyttjade optioner i direktivet EU-direktiv innehåller vanligen både tvingande bestämmelser som varje medlemsstat måste genomföra och dispositiva bestämmelser som medlemsstaterna själva förfogar över (optioner). Det direktiv vi behandlar i detta betänkande utgör inget undantag. När det gäller direktivbestämmelser av det senare slaget – option- erna – har vi i en del fall föreslagit att de genomförs i svensk rätt, medan vi i andra fall har förordat att de inte utnyttjas. Ett exempel på en option som vi föreslår ska utnyttjas är möjlig- heten för medlemsstaterna att kräva att den oberoende sakkunniges rapport, dvs. revisorsyttrandet, offentliggörs. Denna möjlighet fram- går av bl.a. artikel 123.1 andra stycket. Våra närmare överväganden i denna del redovisas i avsnitt 4.6.7. Ett annat exempel på en option för medlemsstaterna utgör be- stämmelserna i artikel 123.2 och 3 som ger möjlighet till ett annor- lunda förfarande för offentliggörande av fusionsplan m.m. I den delen har vi valt att inte utnyttja optionen, eftersom det enligt vår bedömning skulle komplicera förfarandet utan att ge några tillräck- ligt vägande fördelar (jfr avsnitt 4.4.3). Det framstår f.ö. som tvek- samt om ett utnyttjande av bestämmelserna skulle innebära någon besparing för företagen. Ett ytterligare exempel på en option som vi har föreslagit inte ska utnyttjas är möjligheten att undanta styrelsen i enmansbolag från skyldigheten att upprätta en särskild redogörelse (jfr artikel 124.4 andra meningen).