sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Enligt utta- lande i propositionen skulle förmodligen en stor del av värdet med kontrollen försvinna om den kontrollerade fick kännedom om besö- ket i förväg.24 Effekten blir emellertid densamma om den kontrolle- rade genom utredningsåtgärder kan dra slutsatsen att ett kontrollbesök är förestående. Att ett kontrollbesök kan företas först efter det att andra utredningsåtgärder är uttömda kan därför inne- bära att kontrollbesöket blir verkningslöst. Det kan också konstateras att det i motsvarande regelsystem på socialförsäkringsområdet inte finns något krav på att andra utrednings- åtgärder ska vara uttömda innan ett besök i hemmet kan komma i fråga, även om besök normalt inte görs om andra, mindre ingripande, utredningsmetoder kan användas (se avsnitt 5.4.2). Kontrollbesök är resurskrävande för och utgör ett in- trång i den enskildes integritet. Vid införandet av utredningsåtgär- den ansågs den olägenhet och det obehag som ett hembesök innebär för den enskilde ändå rimligt med beaktande av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen. Vinsterna med förslaget bedömdes över- väga intrånget i den personliga integriteten. Kontrollbesöket har emel- lertid inte blivit den effektiva kontrollåtgärd i bosättningsutredningar som förväntades, särskilt inte när fråga är om personer som avsiktligt är felaktigt folkbokförda. En orsak till detta är att de utredningsåt- gärder som måste föregå ett kontrollbesök innebär att den enskilde blir uppmärksammad på att utredning pågår. Det kan därför ifrågasättas om inte kontrollbesök bör kunna företas som en första utredningsåtgärd i de fall detta mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet framstår som lämpligt och nödvändigt för att kunna uppnå resultat. Detta skulle också stå i bättre överensstämmelse med 2017/18:145, Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, s. 112. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen vad som gäller i fråga om utredning av välfärds- förmåner. Mot bakgrund av den proportionalitetsbedömning som måste göras innan en kontrollåtgärd företas får förutsättas att väger intresset av hembesöket mot intrånget i den enskildes integritet (5 § förvaltningslagen [2017:900]). Kan en annan, mindre ingripande, utredningsåtgärd antas ge samma resultat ska naturligtvis en sådan användas. Att ett kontrollbesök är resurskrävande i viss mån i sig också för en restriktiv tillämpning av bestämmelserna. bör alltså enligt vår mening kunna inleda en bosätt- ningsutredning med att göra ett kontrollbesök, om det i det enskilda fallet behövs och bedöms vara den mest lämpliga och effektiva utred- ningsåtgärden. Kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet För att kontrollbesök ska kunna genomföras krävs att en specifik persons bosättning ska kontrolleras. Kontrollbesöket får bara genom- föras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bo- satt. kan alltså inte göra ett kontrollbesök på en adress utan anknytning till en bosättningsutredning beträffande en enskild individ. Kontrollbesök kan alltså inte företas t.ex. om får tips om en lägenhet där ingen är folkbokförd men ett flertal per- soner tycks bosatta. Reglerna innebär problem också när i samverkan med andra myndigheter, exempelvis eller , ska genomföra en gemensam aktion avseende adresser, fastigheter eller lägenheter där allvarliga fel uppmärksam- mats. Regeringen har gett tolv myndigheter i uppdrag att inrätta ett pilotprojekt i vilket myndigheterna ska kartlägga strategiska adresser som misstänks användas för systematiska fel i folkbokföringen kopplat till organiserad brottslighet. Myndigheterna ska stärka kontrollen av dessa adresser för att minska systematiska fel i folkbokföringen och förhindra den välfärdsbrottslighet som dessa kan möjliggöra.25 Fokus för en sådan aktion är alltså en adress, fastighet eller lägenhet och inte en enskild persons bosättning även om kontrollbesöket syftar till att utreda bosättningsförhållandena på platsen. I sådana sammanhang be- gränsar de nuvarande reglerna möjligheter att medverka. 25Regeringsbeslut Fi 2020/02991. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Regleringen på socialförsäkringsområdet är inte begränsad på så sätt att ett besök kan företas endast om det behövs för utredning av en viss enskild individs socialförsäkringsförmåner. Ett besök ska visser- ligen normalt vara motiverat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda ärendet. Reglerna ger emellertid utrymme också för mer gene- rellt eller stickprovsmässigt inriktade åtgärder, t.ex. att genomföra besök i en viss typ av ärenden inom ramen för en samlad insats.26 Enligt vår mening bör bestämmelserna om kontrollbesök i folkbok- föringslagen få ett utökat tillämpningsområde och ge utrymme för att besluta om kontrollbesök i en fastighet eller lägenhet för att inhämta uppgifter om vilka som kan anses bosatta där. Även om en sådan åtgärd inte riktar sig mot en specifik person kan den emel- lertid ändå anses medföra ett visst ingrepp i den personliga integri- teten hos de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten. Mot bakgrund av att ett sådant kontrollbesök kan förutsättas ge under- lag för bosättningsutredningar som inte är möjligt att inhämta med dagens regler, får dock de vinster som ett sådant förslag medför anses överväga intrånget i den personliga integriteten. Ett kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet bör komma i fråga först om det observerats någon typ av avvikelse som ger anled- ning att anta att där finns en förhöjd risk för fel i fråga om bosätt- ning. Detta bör komma till uttryck i lagtexten på så sätt att ett sådant kontrollbesök får beslutas om det finns särskilda skäl. Befogenhet att begära identifiering m.m. Det är självfallet viktigt att den enskildes personliga integritet res- pekteras vid ett kontrollbesök. Den besökande tjänstemannen får inte uppträda så att det kan ge intrycket att besöket är en tvångsåtgärd. Det är alltid den enskilde som avgör om han eller hon vill låta tjänste- mannen komma in i bostaden. får vid kontrollbesöket begära att den person besöket avser lämnar uppgift om sin identitet. Vägrar den enskilde att legitimera sig är förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få denne att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Det finns inte någon statistik på området men enligt uppgift från är det inte särskilt vanligt att 1996/97:121, Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, s. 32. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen den enskilde vägrar att tala om vem man är vid kontrollbesök. Har efter begäran fått ut foton ur körkortsregistret från Trans- portstyrelsen går det i vissa fall också att konstatera att det är fråga om rätt person utan att denne identifierar sig. Problem finns inte heller i de fall kontrollbesök sker inom ramen för samverkan med andra myndigheter som har rätt att kräva identifiering för sina kontroller. Vid ett kontrollbesök som inte är kopplat till en enskild individ kan ett flertal personer påträffas. Eftersom syftet med besöket är att klarlägga bostadsförhållandena på platsen bör enligt vår mening Skatte- verket kunna begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten lämnar uppgift om sin identitet. Detsamma bör gälla när kontrollbesök sker i den enskildes bostad för kontroll av bosätt- ningen. Någon skyldighet att legitimera sig har dock inte de närvarande per- sonerna. Inte heller kan mot den kontrollerades eller övriga personers vilja söka igenom fastigheten eller lägenheten för att få klarhet i vem som bor där. Det kan påpekas att vid kontrollbesök enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) för att kontrollera att skyldig- heten att dokumentera identifikationsuppgifter i en personalliggare efterlevs, får begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten styrker sin identitet (42 kap. 8 a § skatteförfarandelagen). Någon generell skyldighet att ständigt medföra legitimationshandlingar finns emellertid inte och någon sanktion är inte heller kopplad till en vägran att legitimera sig. I det fall personalen inte kan eller vill legitimera sig torde dock ha anledning att fördjupa kontrollen.27 Den skarpare formuleringen i den lagen ”styr- ker sin identitet” i stället för folkbokföringslagens ”lämnar uppgift om sin identitet” påverkar inte tillämpningen i sig. Någon anledning att nu överväga ändring av formuleringen i folkbokföringslagen i detta avseende ser vi inte. Den person som ska kontrolleras behöver enligt nuvarande regler inte underrättas om beslutet att göra kontrollbesök före besöket. När ett kontrollbesök äger rum för att kontrollera bosättningsförhållandena 2005/06:169, Effektivare skattekontroll m.m., s. 47 och prop. 2014/15:6, Minskat svartbygge i byggbranschen, s. 63 f. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen i en fastighet eller en lägenhet riktar sig kontrollinsatsen inte mot någon enskild individ. Ofta är dock någon folkbokförd på eller i vart fall bosatt i en fastighet eller lägenhet där kontrollbesöket avses ske. I likhet med vad som anförts beträffande kontrollbesök i syfte att ut- reda en specifik persons bosättning, får det förmodas att en stor del av värdet av kontrollen skulle kunna försvinna om den som är folkbok- förd på eller bosatt i den fastighet eller lägenhet som omfattas av ett beslut om kontrollbesök skulle behöva underrättas om beslutet före besöket. Vi anser därför att någon underrättelse inte heller ska behöva ske i sådana fall. Våra förslag beträffande kontrollbesök innebär ändring av 32 a och 32 b §§ folkbokföringslagen. 5.5Felaktigt folkbokförda på annans lägenhet eller fastighet 5.5.1Anmälningar om felaktigt folkbokförda på annans lägenhet eller fastighet Som framgår av våra direktiv har det framkommit att personer drabbats av att för dem helt främmande personer har folk- bokfört sig hos dem. En person kan avsiktligen felaktigt ha folkbok- fört sig hos någon annan utan dennes vetskap för att möjliggöra bedrä- gerier eller undkomma myndigheter (se avsnitt 3.5.2). I andra fall kan det vara fråga om rena förbiseenden. Förutom att den enskilde kan drabbas av postförsändelser till en helt främmande person har det i massmedia och i direkta kontakter till vår utredning framhållits att även mer långtgående konsekvenser för den enskilde kan uppstå på grund av den felaktiga folkbokföringen. Det har beskrivits att den enskildes bostadsbidrag eller ekonomiska bistånd har påverkats och att polis eller har eftersökt den person som obehörigen varit folkbokförd. Vidare har framförts att det förekommit att den person som skrivit sig på adressen har anlitat låssmed för att komma in i bostaden. Motsvarande problem kan uppstå när säljaren av en fastighet inte anmäler flytt, trots att köparen tillträtt och är folkbokförd på fastig- heten, eller när en hyresgäst som har flyttat inte anmäler flyttning utan kvarstår som folkbokförd på lägenheten, trots att en ny hyres- gäst har flyttat in. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen får in cirka 100 000 anmälningar från myndig- heter och enskilda med information om personer som kan vara felak- tigt folkbokförda. Ett antal av dessa anmälningar kommer från per- soner som uppger att någon felaktigt har folkbokfört sig hos dem. införde också en ny digital tjänst där privatpersoner kan se vem som är folkbokförd på den egna adressen och anmäla till om någon person felaktigt är folkbok- förd där. När en sådan anmälan kommer in till diarieförs den. En förgranskning sker och ärendet grupperas efter prioritet. Om det finns särskilda skäl, exempelvis då det bedöms finnas risk för bedrä- gerier eller andra brott mot den enskilde eller risk för hot eller våld, är anmälan prioriterad och handläggs skyndsamt. Om bosättningsutred- ningen (se om rutiner i sådana utredningar avsnitt 4.7.2) visar att anmälan rört ett oavsiktligt fel kan ärendet ofta avslutas om- gående medan andra ärenden kan pågå . Den genomsnittliga utredningstiden är enligt . Eftersom det ofta dröjer innan bosättningsutredningen inleds kan emellertid tiden från det att anmälan kommer in till till dess utredningen är avslutad vara avsevärt längre. ombudsmän () har i ett beslut framfört kritik mot i anledning av långa handläggningstider i denna typ av ärenden. De långa handläggningstiderna är också ett problem på så sätt att den felaktiga folkbokföringsadressen aviseras vidare ut i sam- hället intill dess bosättningsutredningen är slutförd och en ny adress bestämts. Problemen med felaktig folkbokföring på annans lägenhet eller fastighet kan minska genom att denna typ av anmälningar prioriteras och genom insatser för att snabba upp genomförandet av bosättnings- utredningarna, t.ex. genom effektivare informationsinhämtning (8 kap.). Men det finns också skäl att närmare överväga åtgärder som en bosättningsutredning pågår snabbare kan lindra konsekven- serna för den enskilde som drabbas av felaktig folkbokföring. 28Dnr 466-2019, 1315-2019, 1701-2019 och 6412-2019. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Utredningens förslag: Om en person sannolikt är felaktigt folk- bokförd på en fastighet eller lägenhet och detta innebär olägen- heter för någon annan som är folkbokförd på samma fastighet eller lägenhet eller som äger eller hyr fastigheten eller lägenheten, får besluta att personen ska anses vara bosatt på sin tidigare folkbokföringsort (kommun), men inte på viss fastighet intill dess att något annat har beslutats. Finns inte någon sådan kommun får bosättningen hänföras till den aktuella kommunen. Om en enskild anmäler att en annan person felaktigt är folkbokförd på samma fastighet och i förekommande fall lägenhet innebär folk- bokföringslagens nuvarande reglering att personen med misstänkt felaktig folkbokföring ska kvarstå med den folkbokföringen till dess att utredning har avslutats och ett beslut om var per- sonen ska anses bosatt har fattats. Att behöver utreda var den felaktigt folkbokförda personen ska anses bosatt för att kunna fatta ett beslut om ändring av den felaktiga folkbokföringen inverkar självfallet . Som nämnts är den genomsnittliga utredningstiden . Ett förslag till lösning på problemet som i olika sammanhang fram- förts är att en person bör få möjlighet att ”godkänna” en flyttanmälan till sin folkbokföringsadress innan någon annan folkbokförs där. Vi har övervägt en sådan ordning men gör bedömningen att ett sådant krav skulle innebära en väsentlig fördröjning av handläggningen av flyttärenden i väntan på att anmälan ”godkänns”. I de fall ett godkän- nande uteblir måste också orsaken till detta utredas innan Skattever- ket kan fatta beslut i ärendet. Vi anser därför att ett krav på godkän- nande innan folkbokföring sker inte är en framkomlig väg utan har övervägt andra lösningar. Som huvudregel ska en person folkbokföras på en fastighet (och lägenhet om fråga är om ett flerfamiljshus). Om det inte går att hänföra en persons bosättning till en fastighet men till en viss kommun, ska personen folkbokföras på kommunen (13 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen). Endast i sista hand – om personen inte kan hänföras till en kommun och inte heller ska avregistreras som utflyttad – kan personen folkbokföras under rubriken utan känd hem- vist (13 a § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen). Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Det är betydelsefullt att så många som möjligt folkbokförs så långt ner som möjligt i ”strukturen” lägenhet–fastighet–kommun–utan känd hemvist. Om många personer folkbokförs högt upp i strukturen blir folkbokföringen mindre exakt och därmed mindre användbar.29 För att minska konsekvenserna för en enskild som drabbas av att en annan person felaktigt folkbokförts hos honom eller henne är det viktigt att felaktigheten snabbt undanröjs. Ett sätt skulle kunna vara att ge en möjlighet att tillfälligt ändra den felaktigt folk- bokförda personens folkbokföring som utredningen på- går, trots att myndigheten inte vet var personen rätteligen ska vara folkbokförd. skulle kunna ändra personens folkbok- föring till en ”lägre specifikationsgrad”, exempelvis från en lägenhet till en fastighet eller från en fastighet till på kommunen skriven (13 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen). En sådan lösning innebär visserligen att en felaktig uppgift i folkbokföringsda- tabasen ersätts av en annan felaktig uppgift. En sådan felaktighet kan dock försvaras av behovet av åtgärder för att snabbt lindra konsekven- serna för den som drabbats av att en person felaktigt är folkbokförd på den egna lägenheten eller fastigheten. Mot bakgrund av hur reglerna om rätt folkbokföringsort m.m. i folkbokföringslagen är utformade är vår bedömning att det är lämpligt att ges befogenhet att tillfälligt kunna hänföra den fel- aktigt folkbokförde personens bosättning från att vara folkbokförd på en viss lägenhet eller fastighet till att vara folkbokförd på kommun som bosättningsutredningen pågår. För att inte skapa en möjlighet för den felaktigt folkbokförde att ”välja” kommun bör folkbokföringen ske på den kommun som personen flyttar ifrån. Det kan inträffa att den felaktigt folkbokförde inte tidigare är folkbokförd eller har varit bosatt på fastigheten och är folkbokförd där men inte anmält flyttning trots att flyttning skett. I sådana fall får i stället hänföra bosättningen till den aktuella kommunen. När någon är felaktigt folkbokförd på lägenhet och fastighet skulle visserligen en minskning av ”specifikationsnivån” till enbart fastighet vara möjlig, men även i en sådan situation bör personen hänföras till en kommun. En ändring från lägenhet och fastighet till enbart fastighet skulle nämligen innebära att en adress aviseras ut i samhället via Navet och SPAR som företag och myndigheter kan uppfatta som användbar för att komma i kontakt med personen. Post kan komma att lämnas 29Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 328. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen av brevbärare i fastigheten utan att den kommer personen tillhanda. Om aviseringen innehåller uppgift om att en person är folkbokförd på kommunen skriven indikeras att personens adress är oklar. Enligt vår mening måste det framstå som sannolikt att folkbokför- ingen är felaktig för att en sådan för den enskilde ingripande åtgärd som folkbokföring på kommun innebär, ska få tillgripas av Skattever- ket. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det ofta framstå som sannolikt att folkbokföringen är felaktig redan när någon anmäler att en för dem okänd person folkbokfört sig hos dem. Det förhållandet att det uppmärksammas att en person sannolikt är felaktigt folkbokförd kan emellertid inte ensamt utgöra grund för att ska besluta att folkbokföringen ska ändras . En sådan åtgärd kan anses befogad enbart i det fall den felaktiga folkbokföringen också har negativa konsekvenser för någon annan. drabbar de negativa konsekvenserna av en felaktig folkbokföring den som är korrekt folkbokförd på lägenheten eller fastigheten. Bestämmelsen bör emellertid inte vara begränsad till sådana fall. Också andra situationer när den felaktiga folkbokföringen innebär olägenheter bör omfattas av bestämmelsen, t.ex. när någon felaktigt folkbokfört sig på någon annans fritidsfastighet eller över- nattningslägenhet. Något skäl att det ska behöva röra sig om allvarliga fall av olägenheter, t.ex. att någon försökt komma in i bostaden med hjälp av låssmed, finns inte. Det bör enligt vår mening räcka med att det rör sig om obehag i samband med att annans post kommer till den egna adressen eller liknande. Det är angeläget att beslut om folkbokföring på kom- mun fattas när myndigheten blivit uppmärk- sammad på att en person folkbokfört sig på annans adress, eller kvar- står som folkbokförd på en tidigare adress trots flytt, och kriterierna för att tillfälligt ändra folkbokföringen är uppfyllda. Ett problem i sam- manhanget är att det ofta är svårt att i ärenden av denna typ komma i kontakt med den felaktigt folkbokförde. Denne anträffas ofta varken på den adress som han eller hon har flyttat från eller flyttat till och kanske inte har tillgång till andra kontaktuppgifter. Ut- gångspunkten i 25 § förvaltningslagen är att kommunicering av utred- ningen i ett ärende ska ske innan en myndighet fattar ett beslut, om det inte är uppenbart obehövligt. Kommunicering i ärenden av denna typ kan inte anses uppenbart obehövlig. I 25 § första stycket 3 förvalt- ningslagen finns emellertid möjligheter för myndigheten att avstå Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen från kommunikation i vissa fall, bl.a. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet fattas . Bestämmelsen kan tillämpas på bl.a. brådskande interimistiska beslut.30 Ett beslut om folkbokföring på kommun i nu aktuella situationer gäller från och med beslutets dag31 och ska bestå endast intill dess att utredningen är slutförd och kan ses som en typ av interimistiskt beslut. bör därför kunna fatta beslut om att den felaktigt folkbokförde ska folkbokföras på kommun utan föregående kommunikation. Ett sådant beslut kan överklagas enligt 40 § folkbokföringslagen. Under utred- ningstiden ska naturligtvis försöka få kontakt med den enskilde i syfte att denne ska bidra till utredningen, få del av material i ärendet och ges tillfälle att yttra sig över materialet. Självklart innebär på kommun skriven ett förhållande som bör bestå kortast möjliga tid. bosättningsutredning bör därför be- drivas skyndsamt. Någon särskild bestämmelse om detta behöver inte införas. Förslagen innebär att en ny bestämmelse, 13 a §, införs i folkbok- föringslagen. Digital avisering vid anmälan om folkbokföring har beslutat om en ny funktion som innebär att Skatte- verket via ”Mina meddelanden” ska kunna notifiera den som är folk- bokförd på en viss lägenhet/fastighet när någon annan folkbokfört sig på samma lägenhet/fastighet. Någon notifiering ska inte ske om personen har en familjerättslig relation med den som är folkbokförd på lägenheten/fastigheten. Notifieringen ska inte visa vem som blivit folkbokförd utan endast att någon blivit folkbokförd på adressen. Den som får notifieringen kan välja att gå in på ”Mina sidor” för att se vem som avses och rapportera till om folkbokföringen är felaktig. Avsikten är att underlätta för enskilda att upptäcka eventuella felaktiga folkbokföringsuppgifter och underrätta om dessa. Även möjligheter att snabbt agera på underrättelser underlättas. Funktionen har ännu inte genom- förts då annan utveckling bedömts mer prioriterad. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 167. 31Se 35 § andra stycket folkbokföringslagen. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Enligt vår mening skulle en sådan notifiering underlätta för enskilda personer att snabbt upptäcka eventuella fel och kunna bidra till att folkbokföringsfelet minskar. De föreslagna notifieringarna har även en tydlig koppling till serviceskyldighet och kravet på en enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning. Åtgärden ligger också i linje med uppdrag så som det identifierats i 2 § förordning (2017:154) med instruktion för och vad reger- ingen utryckt i regleringsbrev för 2021.32 5.6Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist 5.6.1Nuvarande bestämmelser och tillämpning En person ska normalt vara folkbokförd på den fastighet och, i före- kommande fall, den lägenhet där han eller hon är att anse som bosatt. Folkbokföring på en fastighet kan ske även om en person saknar regelmässig dygnsvila på en viss fastighet. Detta kan exempelvis ske när en person inte vill medverka i utredningen men att det kommer fram att personen har anknytning till en fastighet genom att han arbe- tar eller hämtar sin post där.33 Om en persons bosättning inte kan knytas till en särskild fastighet men till en viss kommun ska han eller hon folkbokföras på kommu- nen.