sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Studietiden ska anordnas på den skolenhet som eleven tillhör och uppgå till minst . Denna förordning träder i kraft . 2.1Utredningens uppdrag och arbete I detta kapitel beskrivs utredningens uppdrag, utredningsprocessen, avgränsningar och betänkandets disposition. 2.1.1Utredningens uppdrag enligt direktivet1 En av den svenska skolans grundstenar är att skolan ska arbeta kom- pensatoriskt. Av skollagen framgår att utbildningen inom skolväsen- det syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbildningen ska även främja alla barns och elevers ut- veckling och lärande samt en livslång lust att lära. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. En strävan ska vara att uppväga skillnader i bar- nens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.2 har av de elever som går ut saknat behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan.3 Under har också uppvisat en nedåtgående trend i de internationella kunskapsmätningarna, vilket dock förefaller ha vänt de senaste åren.4 finns det evidens för att likvärdigheten har försämrats i svensk skola och att elevernas 1Fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan. 21 kap. 4 § skollagen (2010:800). 3Se exempelvis: Slutbetyg i . 4Se exempelvis: 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Internationella studier, 487 och TIMSS 2019. Svenska grundskoleelevers kun- skaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv. Inter- nationella studier, 2020:8. socioekonomiska bakgrund har fått en större betydelse för elevernas resultat.5 Som ett led i strävan efter bättre skolresultat och större likvärdig- het har utredningen fått i uppdrag att föreslå hur elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ska ges bättre förutsättningar. •ta ställning till vilka skolformer och årskurser som bör omfattas av en läxhjälpsgaranti, •ta ställning till om målgruppen för stödinsatserna prioriterad tim- plan och anpassad timplan bör utvidgas, •föreslå hur en skyldighet att delta i lovskola ska utformas och ta ställning till vilka elever den ska gälla, •analysera och föreslå hur skolplikten kan förlängas för nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasie- skolan, •analysera och föreslå hur nyanlända elever i högstadiet och i gym- nasieskolans introduktionsprogram som omfattas av förslaget om förlängd skolplikt ska ges kortare sommarlov och därmed mer tid till undervisning, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens direktiv bygger i flera delar på regeringens överens- kommelse med och Liberalerna. Enligt denna står par- tierna enade bakom en kunskapsskola som sätter den enskilda ele- vens kunskaper och ansträngningar i fokus. Där förespråkas en po- litik som förbättrar skolresultat, stärker ordning och reda i klass- rummen och ger mer likvärdiga förutsättningar för alla elever att klara skolan.6 5Se exempelvis: Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mel- lan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen i slutet av . Rapport 467. och Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. SOU 2019:40. s. 12. Likvärdighet är en bredare begrepp som vi återkommer till i avsnitt 2.2.3. Utredningen inledde sitt arbete och har arbetat med olika metoder för att belysa frågeställningarna i uppdraget. Utgångspunk- terna har bl.a. varit gällande rätt, aktuella studier samt forskning och statistik för att undersöka kunskapsläget och vilka luckor som finns. Avsikten har varit att samla in kunskap så brett som möjligt om hur utredningens olika områden praktiseras och fungerar enligt kommuner, enskilda huvudmän, statliga myndigheter och organisa- tioner. Utredningen har även efterfrågat förslag på förändringar från dessa aktörer inom de områden som utredningen omfattar. För att samla in kunskap om lovskola, kortare sommarlov och läxhjälp har utredningen genomfört intervjuer med företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, rektorer samt lärare främst inom och på gymnasieskolans introduktionsprogram. Följande huvudmän har ingått i intervjustudien: , , och kommuner samt de fristående skolorna Inter- nationella Engelska Skolan, och Amerikanska Gym- nasiet. De huvudmän som har intervjuats har valts ut med hänsyn till geografisk spridning, storlek, erfarenhet av att anordna lovskola, läx- hjälp, sommaraktiviteter och kortare sommarlov samt erfarenhet av elever med utländsk bakgrund och nyanlända elever. Utredningen har genomfört ett trettiotal intervjuer om lovskola, läxhjälp och kor- tare sommarlov med aktörerna. Utöver det har utredningen också samlat in mer detaljerade exempel på läxhjälp från ett antal skolor. Dessa skolor och huvudmän är kommun, Ålstenskolan och i , Renforsskolan i kommun och Internationella Engelska Skolan. Inom den del av utredningen som behandlar anpassad respektive prioriterad timplan har /på uppdrag av ut- redningen samlat in information genom en enkät- och intervjustu- die. Urvalet till enkäten har gjorts av genom ett stratifie- rat obundet slumpmässigt urval bland samtliga skolenheter inom grund- och specialskolan där det fanns minst en nyinvandrad elev eller elev med okänd bakgrund7 /2020. Andelen utvalda skolenheter per stratum var proportionell mot antalet nyinvandrade eller elever med okänd bakgrund. Totalt skickades enkäten ut till 399 rektorer och skolenheter. 7Dessa termer förklaras i kapitel 3. käten utarbetades av /i samråd med utred- ningen och kvalitetssäkrades av Kommuner och Regioners metodavdelning. Den vände sig till rektorer på respektive skolenhet. Med utgångspunkt i de besvarade enkäterna kontaktades ett urval av skolenheterna till fördjupningsintervjuer. Ett tjugotal rektorer, i vissa fall tillsammans med en berörd lärare, deltog i intervjuerna. En- käten var av kartläggande karaktär, medan intervjustudien syftade till att kunna beskriva hur skolor upplever åtgärdernas funktionalitet. Ytterligare tre grupperingar som utredningen diskuterat olika frågeställningar med är Kommuner och Regioners skol- chefsnätverk, referensgrupp med representanter för kommunala och enskilda huvudmän samt programråd för introduktionsprogrammen. Regeringen har utsett en expertgrupp till utredningen som bidragit med kunskaper och synpunkter på utredningens förslag. Experterna kommer ifrån olika enheter inom Arbetsmarknads-, Finans-, och Utbildningsdepartementen samt från , Skolinspektionen, Specialpedagogiska samt . Utredningen har även haft separata samråd med Barnombuds- mannen, Barn- och Elevombudet, , , Funktionsrätt , Föräldraalliansen, Idéburna skolors riksförbund, , Lärarnas Riksför- bund, Sameskolstyrelsen, Skolinspektionen, , Specialpeda- gogiska , Kommuner och Regioner, samt i olika frågor. Information om elevers uppfattning har främst inhämtats genom kontakt med elevorganisationer. Vi har diskuterat utredningens frå- gor med , Elevkårer samt Sveri- ges elevråd. Utredningen har även genomfört en intervju med elever om läxhjälp samt tillfrågat några ensamkommande ungdomar om de- ras erfarenheter i relation till utredningens frågeområden. Under utredningens gång har vi också diskuterat definitioner, kunskapsläge och vägval med ett antal forskare från Akademin för utbildning, kultur och kommunikation vid högskola8, utvärdering (IFAU)9, vid Lunds universi- 8Ulrika Jepson , universitetslektor. 9Anna , docent, , docent, , pol. . tet10, specialpedagogik vid universitet11, vid universitet12, Nationellt centrum för svenska som andraspråk vid uni- versitet (NC)13 samt vid universitet14. Utredningen har deltagit i olika konferenser, seminarier och lik- nande. Bland dessa kan nämnas ett seminarium anordnat av och Samhälle (SNS)15 med titeln av mer undervisningstid, Ifous16 heldagsseminarium med te- mana Språkutvecklande arbetssätt samt Ett elevperspektiv på att vara nyanländ. Vidare har utredningen medverkat på Skå- nes utbildningschefers regelbundet anordnade möten. På grund av covid-19 pandemin har i princip alla möten varit digitala. I enlighet med direktivet har utredningen hållit sig informerad om Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg (U 2018:08), Utredningen om en mer likvärdig skola (U 2018:05), Be- tygsutredningen (U 2018:03) och Barnkonventionsutred- ningen (S 2018:03). Utredningen har också fört diskussioner om gemensamma fråge- ställningar med utredningarna En tioårig grundskola (U 2020:02), Fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska (U 2019:01), Utred- ningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07) samt med Utredningen om en effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskri- mineringslagen (A 2019:03). 2.2.1Undervisningstid är en av flera viktiga aspekter som bidrar till att elever lyckas i skolan Gymnasieskolan har ett tredelat uppdrag. Enligt 15 kap. 2 § skolla- gen ska gymnasieskolan ge elever en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt del- 10Therese , docent. 11Jan-Eric , seniorforskare. 12Lotta Lerwall, professor. 13Anna , samverkansstrateg, , projektledare. 14Maria Allodi , professor. 15SNS är en mötesplats för kunskapsbaserad dialog om centrala samhällsfrågor. 16Ifous – innovation, forskning och utveckling i skola och förskola. Ifous är ett fristående forskningsinstitut som verkar för att skapa nytta för svensk skola och förskola. tagande i samhällslivet. Det är angeläget både för individen och för samhället att elever i så hög grad som möjligt lyckas påbörja och full- följa en gymnasieutbildning för personlig utveckling, framtida ar- betsmarknadsetablering, hälsoutfall, från ett brottsförebyggande per- spektiv och för deltagande i samhället.17 Utredningens direktiv anger elevers bristande behörighet till gymnasieskolans nationella program som det direkta problem som behöver åtgärdas. Den bristande behörigheten behöver ses som symptom på ett antal underliggande faktorer. Det kan handla om en alltmer heterogen elevsammansättning som skolan inte har haft beredskap för, otillräckligt stöd till elever, bristande trygghet och studiero eller att gällande behörighetskrav till gymnasieskolan inte tar hänsyn till hur länge en elev har gått i svensk skola. Det finns också en viss motsägelse mellan dagens antagningssy- stem och att alla elever ska kunna bli behöriga till gymnasieskolan nationella program.18 Intentionen med dagens ambitiösa behörig- starhetskrav är att säkerställa en bättre genomströmning i gymna- sieskolan. bygger behörighetskraven på ett omdiskuterat målrelaterat betygssystem som inte lyckats leda till en likvärdig betygssättning.19 Utredningen har i sitt arbete haft ambitionen att förhålla sig till alla dessa olika aspekter i sina analyser och överväganden. Utredningen uppfattar att uppdraget bygger på antagandet att mer undervisningstid generellt och i vissa ämnen , och/el- ler för vissa elever är framgångsrika sätt att höja ele- vers skolresultat och att mer tid därmed kan bidra till att fler ungdo- mar uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program. är lärande ett komplext fenomen där tiden är en aspekt bland flera som har betydelse. Undervisningens utformning, kvalitet och genomförande har avgörande betydelse och därför utgör lärare en viktig och värdefull resurs. 17www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapportering-statistik/tolkad- rapportering/folkhalsans-utveckling/resultat/livsvillkor/gymnasiebehorighet/och Utbildning och brottslighet – vad hände när man förlängde yrkesutbildningarna på gymnasiet? IFAU, 2015. Rapport 2015:11 och Ledde förlängd gymnasieutbildning till ökat valdeltagande? IFAU, 2017. 18Långtidsutredningen åberopar bl.a. detta problem i bilaga 7, sidan 14–15 genom att beskriva att betygs- och antagningssystem utgör ett hinder för svaga elever att ta sig vidare i gymnasie- skolan. Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 19Likvärdiga betyg och meritvärden. Ett kunskapsunderlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. , Rapport 2020:7. Antagandet bakom uppdraget om tidens betydelse styr utred- ningens arbete med utformningen av förslagen. kommer, där det är möjligt, hänsyn att tas till den sammantagna komplexite- ten i utredningens analyser och överväganden. Forskning är inte helt entydig om på vilket sätt mer tid påverkar elevers kunskapsutveckling Den forskning som finns om undervisningstid fokuserar framför allt på sommarlovets längd och dess effekter. Den ofta citerade beskriver i sin bok, Synligt lärande för lärare20 att elever utsätts för en paus i det formella lärandet och i sin kun- skapsprogression, en paus som främst drabbar elever som inte möter annan stimulans av sina förmågor och kunskaper under ledigheten. noterar också att en elev som inte stimuleras under sommar- lovet kan falla tillbaka så mycket som i sina förmågor och kunskaper. Dessa elever är i stor utsträckning de elever som re- dan kämpar med t.ex. sin läsförmåga. framhåller att sommarlovseffekten, att elevers förmågor försämras under sommarloven, inte enbart beror på avsak- nad av stimulans utan i lika hög grad på att lärare underskattar elevers kompetenser. Lärare börjar därför efter som- maruppehållet på en nivå som är lägre än nödvändigt för delar av elevgruppen. Forskningen visar att det också finns många elever som utvecklar sin läsförmåga . Dessa elever som är i behov av utmaningar stimuleras ofta för lite när ett nytt läsår inleds med att repetera och gå tillbaka i metoder, material och strategier för att säkerställa de studiesvagas återhämtning.21 Att inleda höstterminen med att repetera är mycket vanligt och lärare upplever att många elever behöver börja om från början i olika sammanhang. Exempelvis Taube22 och Hattie23 har påpekat att den kunskapsförlust som sker inte är likvärdig bland eleverna. Graden av ”lästapp” beror på flera faktorer; bl.a. årskurs, ämne och socioekonomisk bakgrund. Medan barn i medelklassfamiljer uppvisar ökad läsförmåga konstateras ett stort 20Hattie, J. Synligt lärande för lärare. : Natur & Kultur, 2012. 22Taube, K. Barns tidiga läsning. : akademiska förlag, 2007. 23Hattie, J.; , D. & , N. Framgångsrik undervisning i literacy: En praktisk handbok. : Natur & Kultur, 2018. tapp hos barn från låginkomstfamiljer. Elever som utsätts för ett ”lästapp” varje sommarlov har i varit med om en återkommande tillbakagång som riskerar att påverka deras bild av sin egen kompetens. Effekten av ”lästappet” och elevers olika tillgång till stimulans och utmaning är, enligt bl.a. , en av orsakerna till det ökande glappet i förmågor och kunskaper mellan elever med olika socioekonomisk bakgrund.24 En genomgång av ytterligare forskning visar något varierande re- sultat. Det finns studier som visar att det är lågpresterande elever25 som vinner mest på mer undervisningstid medan andra studier visar att det är de högst presterande som vinner mest.26 Några forskare konstaterar att ökad undervisningstid allmänt sett ökar elevers re- sultat och det finns också resultat27 som pekar på att ett kortare skolår ger sämre resultat i , men inga effekter på gym- nasieutbildning eller inkomst senare i livet.28 Den för utredningen kanske mest relevanta och mest aktuella svenska forskningsrapporten har titeln effects of long terms: Compulsory schooling reforms in . Där påpekas att längre terminer, i jämförelse med effekten av mer tid i form av ett extra skolår, kan skapa märkbart bättre förutsättningar för eleverna fram i livet, inte minst när det gäller inkomst och pension. Särskilt intressant är att forskarna landar i att mer undervisningstid kan förbättra barns kognitiva utveckling.29 Med utgångspunkt i litteraturen förefaller det som att längre skolår och därmed mer undervisningstid främjar elever mer än ex- empelvis ett ytterligare skolår. Detta gäller framför allt elever som och , K.L. ; Entwisle, D.R & , L.S. Summer learning and its implica- tions: Insights from . New Directions for Youth development. Summer 2007, nr. 2007: 11–32. 25Mandel, , . Total Instructional Time Exposure and Student : An Extreme Bounds Analysis Based on German State-Level Variation. CESifo Working Paper Series. 3580, 2011. . 26Huebener, , , , . Increased instruction hours and the widening gap in student performance. 47, 2017: 15–34. 27Hansen, , School Year Length and Student : Quasi-Experimental Ev- idence (October 20, 2011). Available at SSRN: The impact of length of the school year on student performance and earnings: Evidence from the German short school years. 117, nr. 523, 2007: 1216–1242. 29Fischer, ; , ; , ; , . The long-term effects of long terms: Compulsory schooling reforms in . Working Paper, 2018: 1223. under ledigheten inte får uppmuntran och stimulans i hemmet och inte utvecklar sina förmågor och kunskaper utanför skolan. Det ska påpekas att läsårets längd bara är ett sätt att mäta undervisningstid. En annan aspekt är att exempelvis undersöka hur längre skoldagar eller variationen i antal undervisningstimmar per ämne skulle påverka elevers kunskapsutveckling. Det finns jämförelser, bl.a. inom EU:s medlemsländer, av antal undervisningstimmar per ämne och av timplanen men dessa är inte effektstudier och därmed är det svårt att dra slutsatser med relevans för denna utredning.30 En frekvent citerad forskning av Rivkin och Schiman31 visar att undervisningstiden som läggs på kärnområden i olika ämnen ofta beskrivs höja elevers kunskapsutveckling men att det i själva verket är ytterst svårt att isolera tidens påverkan från andra variabler. Med utgångspunkt i detta har forskarna följt upp skolor som deltog i 2009 för att se i vad mån undervisningstid har påverkat elevers resultat. De kom fram till att sambandet mellan undervisningstid och prestation beror på kvaliteten på undervis- ningen, klassrumsklimatet och elevers förmåga att omvandla det som lärs ut i klassrummet till kunskap. Deras slutsats är således att undervisningstidens effekt är avhängig skolvariablerna. Sammanfattningsvis kan konstateras att även om utgångspunkten för denna utredning är att mer undervisningstid i olika former främ- jar elevers kunskapsutveckling, behöver det betonas att det inte är helt entydigt att mer tid i sig påverkar elevers kunskapsutveckling. Det är skolans förmåga att möta varje enskild elevs behov i under- visningen och kompensera för olikheter i elevers förutsättningar och kvaliteten av mötet mellan elev och lärare som är avgörande för hur elever lyckas. 30Recommended Annual Instruction Time in Full-time Compulsory Education in Europe – 2017/18. – Facts and Figures. European Commission/EACEA/, 2018. : Publications Office of Union. 31Rivkin, S. & Schiman, J. C. Instructional time, classroom quality, and academic achieve- ment. 125, nr. 588, 2015: F425-F448. /papers/w19464.pdf. 2.2.2Lärare är en viktig men begränsad resurs Mer undervisningstid med god kvalitet kräver fler behöriga lärare. Enligt senaste Lärarprognos32 kommer behovet av att rekrytera nya lärare och förskollärare även fortsättningsvis att vara stort, framför allt . Enligt denna prognos behöver totalt omkring 188 500 lärare och förskollärare examineras från lä- rarutbildningen . uppger i sin prognos att det med dagens nivå av antal nybörjare och examensfrekvenser be- räknas antalet examinerade lärare och förskollärare uppgå till totalt cirka 144 000 . Om inget förändras så kommer det där- med att saknas cirka 45 000 behöriga lärare och förskollärare . Bristen väntas bli störst på ämneslärare med inriktning mot årskurs 7–9, grundskolelärare med inriktning mot års- kurs 4–6 samt yrkeslärare i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Flera av de förslag som utredningen utreder kräver att resursen lärare i svenska som andraspråk tas i anspråk. I årskurs 7–9 var det av lärarna i svenska som andraspråk som var be- höriga enligt lärarprognos . I gymnasieskolan är andelen behöriga lärare i svenska som andraspråk ännu lägre. För att täcka rekryteringsbehovet i årskurs 7–9 krävs att drygt 200 personer tar examen med denna behörighet. Om mönstret kvarstår riskerar behovet av lärare i svenska som andraspråk att bli större än det antal som tar examen med denna behörighet . Lärarprognosen utgår ifrån befolkningsframskrivning33 och in- riktningen på befintlig verksamhet. Utredningen ska ta ställning till hur utökade eller förlängda verksamheter ska kunna genomföras. Utöver att det generellt sett råder brist på behöriga lärare, och fortsatt kommer att göra det , behöver an- vändningen av den befintliga lärarresursen relateras till de gällande arbetstidsavtalen. De flesta lärare har så kallade ferieanställ- ningar34 som innebär att lärarna endast har reglerad arbetstid under 33Varje år görs en befolkningsprognos för fördelad på ålder och, kön och födelselandsgrupp. görs en mer omfattande analys av den framtida befolkningsutvecklingen där ett huvudalternativ och alternativa framskrivningar tas fram. görs uppföljningar och revideringar. /hitta-statistik/statistik-efter- amne/befolkning/befolkningsframskrivningar/befolkningsframskrivningar/. 34www.lararforbundet.se/artiklar/foraldraledighet-med-ferieanstallning-ferietjanst. läsåret som ska fördelas över 194 dagar35, och annars så kallad för- troendearbetstid. Det är endast den reglerade arbetstiden som rektor kan schemalägga för exempelvis undervisning. Förtroendearbetsti- den disponerar läraren själv.36 Det finns dock möjlighet att ge lärare andra avtalsvillkor och t.ex. semestertjänst som innebär att lärarna har större andel reglerad arbetstid och semester i stället för ferier. Många lärare som arbetar i skolan signalerar att deras arbets- situation är ansträngd. Lärare upplever att administrationen i skolan har ökat och att det tillkommer arbetsuppgifter.37 Flera av de förslag som utredningen har i uppdrag att utreda innebär att ytterligare ar- betsuppgifter kan tillkomma och ytterligare tid behövs inom ramen för de resurser som skolorna förfogar över. Eftersom utredningen fokuserar på elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolan och nyanlända elever och då dessa ele- ver återfinns i varierande omfattning hos olika huvudmän och skolor är det också viktigt hur lärarresurser nyttjas och fördelas utifrån de behov som finns på skolor med olika utmaningar. Skolinspektionens rapport säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? pekar på att det endast är ett fåtal huvudmän som genomför strategiska och långsiktiga insatser för att stärka lärar- resurser utifrån en analys av skolors förutsättningar. över- lämnar de åt rektorerna att arbeta främjande med lärarresurserna.38 Andra personalgrupper kan avlasta lärare, men inte bedriva undervisning har det skett en utveckling av bemanningen av sko- lans verksamhet som innebär att andra personalgrupper, exempelvis lärarassistenter och socionomer kan anställas för att avlasta lärare så att dessa kan lägga mer tid på undervisningen. , som har haft regeringens uppdrag att titta närmare på frågan, konstaterar att arbetsuppgifter skulle kunna utföras av andra än lärare inom följande områden i skolan: trygghet och studiero, praktiskt arbete i anslut- 35Se t.ex.: 16eebd37f95b0a/Bilaga_M_2020.pdf. 36www.lararforbundet.se/artiklar/ferieanstallning-ferietjanst. 37Se t.ex. debattartikel från : /artiklar/debatt-skolans- storsta-problem-ar-lararbrist-inte-arbetsbrist. 38Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Skolinspektionen, 2020. Dnr 40– 2019:4159. ning till undervisning, hantering av förbrukningsmaterial och läro- medel, IT-relaterade frågor, mentorskap samt särskilt stöd. Bland ar- betsuppgifter som inte kan utföras av andra än lärare återfinns pla- nering och genomförande av undervisningen, arbete med extra an- passningar, bedömning och betygssättning, arbete mot kränkande behandling, trakasserier eller sexuella trakasserier samt samverkan med och information till elev och vårdnadshavare.39