sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Liknande uppgifter har funnits i exempelvis den tidigare gällande beredskapsförordningen (1993:242) och finns för kommuner och regioner i den nu gällande förordningen (2006:637) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Behovet av att kunna påskynda planering och nödvändiga åt- gärder inför höjd beredskap har lyfts fram av Försvarsmakten och MSB. Även regeringen har i den försvarspolitiska inriktningspropo- sitionen –2020 understrukit vikten av att de finns en bered- skap för att vid behov påskynda planeringsarbetet.15 Utredningen föreslår därför att det av beredskapsförordningen ska framgå att beredskapsmyndigheterna ska genomföra de utveck- lingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. En bestämmelse med delvis samma innehåll finns i dagens krisberedskapsförordning (16 § 2). Den föreslagna bestämmelsen innebär att beredskapsmyndig- heterna utifrån en analys av vilka uppgifter myndigheten har enligt gällande författningar inför och under höjd beredskap, ska vidta de åtgärder som behövs för att myndigheten ska klara dessa uppgifter. Åtgärderna kan exempelvis handla om att ta fram föreskrifter eller underlag som snabbt ska kunna ändra föreskrifter under höjd bered- skap. Det kan vidare handla om att anskaffa eller underhålla led- ningsplatser, träffa avtal med privata företag eller att ta fram väg- ledningar och stöd för andra aktörer inom verksamhetsområdet. Det kan också handla om myndigheternas förberedelser för att kunna öka handlingsberedskapen och vidta vissa beredskapsåtgärder utan att regeringen fattat beslut om höjd beredskap. Syftet med utred- ningens förslag är att begränsa en angripares möjlighet att skapa det som Försvarsberedningen beskriver som gråzonsproblematik. Om en sådan situation ändå uppkommer, se till att situationen hanteras på ett effektivt sätt och att inte beslut om motåtgärder försenas eller uteblir på grund av att lägesbilden är ofullständig. Med beredskapsåtgärder avses här åtgärder för att stärka bered- skapen inom både krisberedskapen och inför höjd beredskap. Genom god planering och praktiska åtgärder kan en eventuell övergång från krisledning till krigsorganisation bli mer sömlös. Vilka beredskaps- åtgärder som kan behöva vidtas kommer att skilja sig åt mellan myn- digheter och är också beroende av situationen. Det kan t.ex. handla om att myndigheten vidtar ökade säkerhetsskyddsåtgärder och signal- skyddsåtgärder, ser över planer för krigsorganisationen och genom- för kompletterande utbildningar. Det kan också handla om att myn- digheter inom befintliga ekonomiska ramar anskaffar de förnöden- heter och den utrustning som myndigheten behöver för att klara sina 2014/15:109, Försvarsmakten 584:3 och MSB2016-25 (Grundsyn). Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter uppgifter om regeringen beslutar om höjd beredskap. Vidare kan det handla om att myndigheterna förbereder för att arbeta i stab, dvs. en krets av medhjälpare/personal runt en chef som biträder denne att leda verksamheten, eller särskild organisation. Det kan också inne- bära att man upprättar lägesbilder samt utökar samverkan med andra statliga myndigheter och organisationer. Beroende på hur författ- ningsstödet ser ut för olika samhällssektorer kan även åtgärder hos andra aktörer blir aktuella. Åtgärder som påverkar privata företag behöver t.ex. stöd i lag. Genom befintliga samverkansstrukturer kan dock information spridas till företag som själva kan vidta nödvändiga åtgärder. Försvarsmakten har möjlighet att genomföra selektiva bered- skapshöjningar utan att regeringen beslutat om höjd beredskap.16 Utredningen konstaterar att statliga myndigheter har möj- lighet att vidta planeringsåtgärder i beredskapssyfte. Det finns med andra ord inget som formellt hindrar en myndighet att vidta åtgärder även om det inte finns några krav på att myndigheten ska förbereda sådana åtgärder. Som Försvarsberedningen framhåller är det vid all krishantering bättre att myndigheter agerar tidigt och kraftfullt, om än med ett ofullständigt beslutsunderlag, även om situationen senare visar sig vara mindre allvarlig än vad man initialt bedömde. Det finns även krav på att krisberedskapen och den ordinarie verksamheten ska kunna möta antagonistiska hot i fredstid innan beslut om beredskaps- höjande åtgärder fattats. Tydlighet17 i hur kommer att se på och agera mot en angripares aktiviteter samt omvärldens kännedom om detta begränsar i sig möjligheterna för en angripare att utnyttja gråzonsproblematiken för att nå sina syften.18 En annan form av utvecklingsinsatser är att se till att det finns förmåga att bedriva samverkan och ledning under störda förhåll- anden.19 16Exempelvis ÖB aktivering (öka Försvarsmaktens handlingsfrihet att genomföra operationer och genomföra forcerad förmågehöjning) eller Givakt (beordras vid ett snabbt försämrat säker- hetsläge och då ett väpnat angrepp inte kan uteslutas). För civila myndigheter fanns i den tidigare beredskapsförordningen (1993:242) också en motsvarande bestämmelse som den som utredningen föreslår. 17Tydlighet kan handla om att det finns fungerande regelverk, rutiner för agerande i en viss situation, rätt utbildad och övad personal samt en välplanerad strategisk kommunikation. 19Detta kan avse t.ex. situationer där systemen för elförsörjning och elektroniska kommu- nikationer är starkt negativt påverkade av en motståndares störningsverksamheter. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Även Försvarsberedningen konstaterar att en god ledningsför- måga ställer krav på att ledningen kan behöva kunna verka från andra ledningsplatser än de ordinarie och att metoder och infrastruktur för säkra samband (säker kommunikation) behöver fungera även under störda förhållanden och med beaktande av krav på sekretess.20 Beredskapsmyndigheterna behöver ha förmåga att samverka och rapportera med stöd av gemensamma system. Systemen kan vara tek- niska. Systemen kan också vara , med en låg grad av kom- plexitet. Systemen ska dock vara robusta. Det viktiga är att förbereda den egna myndigheten för att kunna fungera så bra som möjligt tillsammans med andra organisationer under störda förhållanden. Planera för att kunna övergå till krigsorganisation Utredningen föreslår att det av beredskapsförordningen ska framgå att beredskapsmyndigheterna ska ansvara för att planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigs- organisation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap. En liknande bestäm- melse finns i dagens krisberedskapsförordning (16 § 3). Ökad beredskap att snabba upp förberedelserna Vid ett försämrat säkerhetspolitiskt omvärldsläge kan det krävas att åtgärder behöver vidtas och att investeringar behöver göras snabbare än normalt. Myndigheterna behöver därför ha en förberedande pla- nering för det fall regeringen skulle fatta beslut om att takten i myn- digheternas arbete med beredskapen kraftigt behöver öka. Utred- ningen föreslår därför att det i beredskapsmyndigheternas ansvar ska ingå att ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna på- skynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. En liknande bestämmelse finns i dagens krisberedskapsförordning (16 § 4). Skillnaden jämfört med den nu gällande bestämmelsen är att utredningens förslag utgår från en bedömning och beslut av reger- kommer att möta utmaningarna Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhäng- ande planering för totalförsvaret (Försvarsmakten —13 584:3, MSB2016-25). I Försvarsmaktens doktrin Gemensamma operationer (DGO) 2020 används liknande resone- mang som störda grundfunktioner i samhället och störda ledningsförhållanden. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter ingen samt att planeringen inte enbart ska omfatta den egna verk- samheten utan hur myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Enligt Krisberedskapsförordningen får MSB meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 16 § utom i fråga om . Utredningen föreslår att MSB fortsatt ska kunna meddela sådana föreskrifter även om bestämmelserna fått en ändrad lydelse i beredskapsförordningen. De delar som föreslås omfattas är att beredskapsmyndigheterna ska genomföra de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Vidare att be- redskapsmyndigheterna ska planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation och där- utöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap. Slutligen även att beredskapsmyndigheterna ska ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna på- skynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. Samordning mellan civila myndigheter och med Försvarsmakten När det gäller myndigheternas övningsverksamhet bedömer utred- ningen att det finns ett behov av en bättre samordning mellan civila myndigheter och med Försvarsmakten. Behovet omfattar således inte enbart den övningsverksamhet som MSB planerar och som rik- tar sig till de civila myndigheterna, utan också den övningsverksam- het som Försvarsmakten planerar. Behovet av att de civila myndig- heterna i ökad grad samordnar sin övningsverksamhet även med Försvarsmakten är en följd av den återupptagna planeringen inom totalförsvaret. Utredningen föreslår således att beredskapsmyndig- heterna ska informera MSB om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som MSB eller För- svarsmakten planerar. Även Försvarsmakten bör i sin interna planer- ing beakta planerad övningsverksamhet vid de civila myndigheterna. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.5.4Beredskapsmyndigheternas samverkan med civilområdeschefen och som geografiskt områdesansvariga aktörer Förslag: Beredskapsmyndigheter ska på central nivå bidra med de uppgifter om förhållanden i civilområdet respektive länet som behövs för att civilområdeschefen respektive ska kunna genomföra de uppgifter som åligger dessa i enlighet med det geografiska områdesansvaret. Utredningen föreslår att uppgiften att samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvariga (10 § 1 krisberedskapsförordningen) i den nya beredskapsförordningen ska kompletteras med att myn- digheterna också ska bistå länsstyrelserna med information om sin verksamhet. Skälet för detta tillägg är att länsstyrelserna ska ges till- gång till den information som de behöver i sitt arbete med att bl.a. upprätta risk- och sårbarhetsanalyser för verksamheten inom ansvars- området och i övrig ha information för att utföra sina ålagda upp- gifter. På samma sätt ska beredskapsmyndigheter på central nivå bidra med de uppgifter om förhållanden i civilområdet som behövs för att civilområdeschefen ska kunna genomföra de uppgifter som åligger civilområdeschefen i enlighet med det geografiska områdesansvaret. Vilka uppgifter som ska förmedlas beror på innebörden av det geografiska områdesansvaret. I kapitel 10 föreslår utredningen att civilområdeschefens geografiska områdesansvar endast omfattar civilt försvar, till skillnad från vars ansvar även omfattar kris- beredskapen. En närmare beskrivning av den olika innebörden av det geografiska områdesansvaret finns i kapitel 10. 8.5.5Förutsättningarna för att ge och ta emot internationellt stöd Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska beakta det samarbete som sker inom , Europeiska unionen, internationella forum och organisationer i frågor som rör samhällets krisberedskap eller totalförsvar. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Enligt nu gällande bestämmelser ska myndigheter med särskilt an- svar för krisberedskapen beakta det samarbete som sker inom Euro- peiska unionen och internationella forum i frågor som rör samhällets krisberedskap (10 § 3 p krisberedskapsförordningen). Utredningen anser att det av beredskapsförordningen ska framgå att bestämmelsen om beredskapsmyndigheternas skyldighet att beakta internationellt samarbete ska omfatta både arbetet med fredstida kris- beredskap och civilt försvar. Beredskapsmyndigheterna ska därmed beakta det samarbete som sker internationellt både vad gäller frågor som rör samhällets krisberedskap och totalförsvar. Vidare ska det framgå av förordningen att internationella forum även omfattar organisationer, som t.ex. FN, Nato och Organisatio- nen för säkerhet och samarbete i (). Utredningen före- slår även att det nordiska samarbetet om krisberedskap och totalför- svar ska tydliggöras. Sådana förändringar speglar det samarbete som förekommer inom Norden21, men också inom ramen för Nato/Partnerskap för fred (PFF). Utredningen bedömer att en förändring i enlighet med förslaget också kommer att bidra till att utveckla förutsättningarna för beredskapsmyndigheterna att kunna ge och ta emot stöd från andra länder (inklusive värdlandsstöd) och från organisationer. 8.5.6Rapporteringen vid händelser ska omfatta fredstida krissituationer och höjd beredskap Förslag: Beredskapsmyndigheter ska under höjd beredskap eller när en situation som avses i 7 § andra stycket beredskapsförord- ningen uppstår, hålla regeringen informerad om händelseutveck- lingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Under höjd beredskap ska länsstyrelserna rapportera till civil- områdeschefen som därefter ska rapportera till regeringen. 21Exempelvis har regeringen beslutat att ge rätt att skriva under ett samförståndsavtal med finska , för att öka och samarbete inom transportområdet. Syftet är att förebygga, begränsa och hantera de konsekvenser som kan bli följden av större olyckor, naturkatastrofer och andra samhälls- kriser. Arbetet ska också fördjupa och bredda det befintliga samarbetet till att innefatta mer operativ planering och förberedelser för förhållanden bortom fred. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter När beredskapen höjts ska beredskapsmyndigheterna även lämna underlag till Försvarsmakten enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av rapporteringen till regeringen utom i fråga om . Enligt 13 § krisberedskapsförordningen ska myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen, när en situation som avses i 8 § andra stycket uppstår (t.ex. en situation som uppstår hastigt eller oväntat och utan förvarning), hålla regeringen informerad om hän- delseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och till- gängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Vid höjd beredskap ska de bevakningsansvariga myndigheterna enligt 18 § krisberedskapsförordningen hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna åtgärder. Enligt samma bestämmelse andra stycket ska de bevakningsansvariga myn- digheterna när beredskapen höjts även lämna underlag till Försvars- makten enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. För att minska risken för missförstånd och tidspillan bör föränd- rade rapporteringsvägar så långt möjligt undvikas vid en övergång från fred till höjd beredskap. Det kan dock finnas skäl för undantag och ett sådant rör den reglerade skyldigheten för bevakningsansvariga myndigheter att under höjd beredskap börja lämna underlag till Försvarsmakten för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin infor- mationsskyldighet till regeringen. Utredningen föreslår att bestämmelserna om beredskapsmyndig- heternas rapporteringsskyldighet samlas i en paragraf i beredskapsför- ordningen, som omfattar både fredstida krissituationer och höjd beredskap. Detta ligger i linje med utredningens utgångspunkt att i huvudsak hålla samman uppgifterna för beredskapsmyndigheter för fredstida krissituationer och höjd beredskap. Av bestämmelsen ska också framgå att länsstyrelserna under höjd beredskap ska rapportera till civilområdeschefen som därefter ska rapportera till regeringen. Att rapporteringen sker via civilområdes- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter chefen är en naturlig följd av de uppgifter som föreslås i kapitel 10 för civilområdeschefen. Utredningen föreslår vidare att MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av rapporteringen till regeringen utom i fråga om . finns ett bemyn- digande rörande höjd beredskap i krisberedskapsförordningen, men systemet bör hänga ihop från fredstida kriser till höjd beredskap och ytterst krig. Genom föreskrifterna ökar möjligheten till förutsägbar- het i rapporteringen kring vad som ska rapporteras, till vem och när. Rapporteringssystemet behöver också samordnas med bestämmelsen om att lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Det kan alltid uppstå nya informationsbehov som är svåra att förutse. Genom ett förutsägbart grundsystem kan nya behov lättare omhändertas än om nya modeller och frågeställningar tas fram för varje kris som inträffar. Se vidare kapitel 15 om strukturen som hel- het för rapportering. MSB bör ta fram verkställighetsföreskrifter tillsammans med be- redskapsmyndigheterna och Försvarsmakten samt i dialog med och kommuner och landsting (SKR). Erfaren- heter från inträffade kriser (inklusive hanteringen av coronapandemin) och från övningar som rör totalförsvaret ska beaktas när föreskrifterna tas fram. 8.6Beredskapssektorer och särskilda beredskapsområden Förslag: För att samordna planering, åtgärder och tydliggöra an- svar för beredskapsförberedelserna i fred samt för att samordna verksamheten under fredstida krissituationer och vid höjd bered- skap ska beredskapsmyndigheternas arbete ske i beredskapssektorer eller i särskilda beredskapsområden. Indelningen i beredskapssektorerna ska framgå av bilagan till beredskapsförordningen. De särskilda beredskapsområdena framgår av kap. 7 och är en viktig del av beredskapssystemet. Beredskapsförordningens be- stämmelser om ansvar och uppgifter för beredskapsmyndigheter gäller för de civila myndigheter som ingår i de särskilda bered- skapsområdena, bl.a. och . Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Avsikten med en indelning av statliga myndigheter i sektorer är att myndigheter som har ansvar inom samma samhällssektor ska sam- ordna såväl planering som hantering vid krissituationer och höjd be- redskap. Indelningen av beredskapsmyndigheterna i sektorer framgår av bilagan till den föreslagna beredskapsförordningen. Av kapitel 7 framgår även indelningen i särskilda beredskapsområ- den. Dessa är, Psykologiskt försvar, Skola och förskolan, Migration och Cybersäkerhet. De särskilda beredskapsområdena är en viktig del av beredskapssystemet. Skälet till att utredningen valt att inte före- slå att beredskapsförordningen även ska ange de särskilda beredskaps- områdena är att de delvis består av andra aktörer än civila myndig- heter. I tre av de fyra särskilda beredskapsområdena kommer det att finnas en statlig myndighet som kan hålla samman arbetet inom området och fungera som en naturlig kontaktpunkt i samverkan med andra beredskapsmyndigheter och organisationer inom totalförsvaret. För det fjärde området, Cybersäkerhet, föreslås just nu ingen sam- ordnande myndighet (se vidare avsnitt 7.6.1). De fyra särskilda beredskapsområdena har olika förutsättningar för att bedriva och utveckla beredskapen. Utgångspunkten är upp- drag i instruktioner, beslut av regeringen eller annan reglering. Ut- redningen föreslår att civila myndigheter som ingår i de särskilda be- redskapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter. Detta gäller för medan tillkommer enligt utredning- ens förslag. Utredningen anser att det är viktigt att de särskilda beredskaps- områdena ingår i det gemensamma arbetet med en sammanhängande planering som MSB och Försvarsmakten håller samman. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.7De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter Förslag: Sektorsansvariga myndigheter ska ha uppgifter i följande situationer: •i planering och förberedelser inom civilt försvar samt för freds- tida krisberedskap •vid fredstida krissituationer. De sektorsansvariga myndigheterna ska samverka med MSB i frågor som gäller sammanhängande planering, rapportering och åtgärder som övning och utbildning. De ska också utveckla ett strukturerat samarbete med civilområdeschefen. Under höjd beredskap får den sektorsansvariga myndigheten meddela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och fördelning av resurser. De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter regleras i bered- skapsförordningen. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.22 De krav som ställs på ledningen av landets för- svarsansträngningar i krig skiljer sig från de krav som ställs på led- ningen av samhället i fred. Under säkerhetspolitiska kriser och krig är det också andra typer av beslut som måste fattas. Besluten måste dessutom ofta fattas under stark tidspress, ibland med ofullständigt beslutsunderlag, och verkställas snabbt.23 Inför och under höjd beredskap och då ytterst krig behöver reger- ingen i första hand prioritera övergripande, strategiska och principiellt samhällsviktiga frågor. Ledningsstrukturerna på central, regional och lokal nivå bör utformas för att så långt det är möjligt understödja detta.24 För att få mesta möjliga försvarseffekt av de resurser som satsas i fred och som disponeras i krig behöver myndigheterna samordna planeringen och de förberedelser som ska göras i fred. 22Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. , Ledningen av det civila försvaret, rapport nr 3.84. 24Ds 2017:66, s.89–90. Se även prop. 1983/84:166, s. 4–5. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter ningar behöver vägas av mot varandra och samordnas tidsmässigt inom totalförsvaret för att minska risken för dubbelarbete samt felaktiga prioriteringar och onödig resursanvändning. Sådana avväg- ningar behöver göras inom en beredskapssektor och mellan olika beredskapssektorer. Beredskapssektorernas relation med Försvarsmakten kommer att se olika ut eftersom sektorernas verksamheter är av olika karaktär. Det är naturligt att den sektorsansvariga myndigheten har en löp- ande dialog med Försvarsmakten och i vissa avseenden kan företräda sektorn på det sätt som bestäms av myndigheterna i sektorn. De sektorsansvariga myndigheterna ska samverka med MSB i frågor som gäller sammanhängande planering, rapportering och åtgärder som övning och utbildning. De ska också utveckla ett strukturerat samarbete med civilområdeschefen. Utredningens utgångspunkt när det gäller de sektorsansvariga myndigheterna är att dessa myndigheter, när inte annat anges i special- lagstiftning, ska ges ett mandat att samordna verksamheten inom beredskapssektorn, såväl i fred som under höjd beredskap.25 De sektorsansvariga myndigheterna ska inte ta över ansvar från andra myndigheter. De sektorsansvariga myndigheterna ska ha en pådrivande roll och ansvar för att ta de initiativ som krävs för att hålla samman planering och förberedelser i fred. Ansvaret omfattar myndigheternas beredskapsuppgifter inom den aktuella beredskaps- sektorns verksamhet. Under höjd beredskap och ytterst i krig, när nationens självstän- dighet och överlevnad kan stå på spel, får den sektorsansvariga myn- digheten meddela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prio- ritering och fördelning av resurser.