sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter OCH AVSKILJANDE AV STUDENTER Belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter Betänkande av Utredningen om belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över regleringen om avskiljande av studenter inom statliga universitet och högskolor, ta ställning till om utökade möjligheter till belastningsregisterkontroll bör införas och föreslå ökade möjligheter till avskiljande av studenter (dir. 2020:111). förordnades , kanslichef vid , som särskild utredare. Som experter förordnades kanslirådet Per (), departementssekreteraren (), chefsrådmannen (), processledaren (Universitets- och högskolerådet), rektorn (), prorektorn (), handläggaren () och studenten . Med verkan entledigades Per och förordnades departementssekreteraren (). Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Som sekreterare i utredningen har kanslirådet varit anställd och rättssakkunnige . Utredningen har antagit namnet Utredningen om belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter (2020:06). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter, 2021:83. Experterna har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)...... 1.2Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2009:128) 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)................................................................................ 1.6Förslag till förordning om kontroll i belastningsregistret inför antagning till 1.7Förslag till förordning om underrättelse till universitet och högskolor om domar i vissa brottmål............................. 1.8 Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister....................................... 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från Förslag till förordning om ändring i officersförordningen (2007:1268) ....................................... Utredningens uppdrag och arbete.................................. Grundläggande regler om integritet och dataskydd......... Reglering till skydd för den personliga integriteten ............... 3.2.2FN:s allmänna förklaring om de mänskliga Dataskyddsdirektivet och brottsdatalagen ............ Regleringen av högskoleverksamhet ............................. 4.3Rätten att meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet ................................................. Allmänna bestämmelser om utbildningen och examina....... Tillträde till högskoleutbildning ............................................ 4.6Betalning av studieavgift som krav för att bli antagen Avskiljande från högskoleutbildning..................................... Disciplinära åtgärder mot studenter inom högskolan .......... 4.9Beslut av Justitiekanslern rörande en morddömd student ............................................................ förslag om antagning och avskiljande av personer som begått allvarliga brott.................................. Antagningsprocessen till högskolan.............................. Grundläggande om antagningsprocessen .............................. Processen för en samordnad antagning ................................. Överklagande och tillsyn........................................................ Utlämnande av uppgifter........................................................ Utlämnande till myndigheter.................................. Myndigheter med direktåtkomst............................ Egen begäran om registerutdrag ............................. Utlämnande av uppgifter till annan enskild ........... Gallring av uppgifter............................................................... Viss författningsreglerad belastningsregisterkontroll....... Belastningsregisterkontroll inom skolan .............................. Belastningsregisterkontroll inom hälso- och sjukvården ..... 8.4Annan belastningsregisterkontroll som kan aktualiseras inför verksamhetsförlagd utbildning..................................... En nordisk utblick...................................................... Den norska regleringen .......................................................... Den finska regleringen ......................................................... Utgångspunkter vid införande av eventuell Det finns starka skäl för att begränsa spridningen av En proportionerlig belastningsregisterkontroll.................. 10.4.1 Skyddet för den personliga integriteten .............. Alternativ till belastningsregisterkontroll ........... Omfattningen av belastningsregisterkontroll ..... Metod för belastningsregisterkontroll................. 10.5.4 Rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen .. Behandling av personuppgifter som rör Övriga krav på den personuppgiftsansvarige ....... Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen ..................................................... Det finns skäl att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagning till vissa högskoleutbildningar .... Ett enkelt och välfungerande system................................... En förutsättning för att bli antagen ..................................... Hur ska kontrollen göras och vilka ska kontrolleras? En ny kompletterande förordning ....................................... Det bör införas en ny förordning om kontroll i belastningsregistret inför antagning till vissa Vilka lärarutbildningar ska omfattas av kravet på belastningsregisterkontroll?............................. Vilka hälso- och sjukvårdsutbildningar ska omfattas av kravet på belastningsregisterkontrollen omfatta?.................. En bestämmelse om hur kontrollen ska gå till..... Upplysningsbestämmelse i högskoleförordningen............. Lärosätenas och UHR:s ansvar att informera Avskiljande och disciplinära åtgärder Studentens rätt till sin studieplats ....................................... Avskiljande av studenter som förekommer 13.3.1 Det ska införas en ny avskiljandegrund som tar sikte på vissa studenter som förekommer i 13.3.2 Konsekvensen av ett beslut om avskiljande på den föreslagna grunden .................................... 13.3.6 Lärosätena ska underrättas om domar som kan leda till avskiljande enligt den nya 13.3.7 Avskiljande av studenter som nekas verksamhetsförlagd utbildning eller som kommer att nekas legitimation............................. Avskiljande av studenter som visat sig uppenbart 13.4.1 Det ska införas en ytterligare avskiljandegrund som avser en students klandervärda uppträdande .. De föreslagna avskiljandegrunderna innebär ingen Förhållandet mellan föreslagna och befintliga Lärosätenas ansvar att informera Avskiljande av studerande som förekommer Avskiljande av studerande som visat sig uppenbart 14.4.1 Det ska införas en ny avskiljandegrund som avser en studerandes uppträdande ................ Den föreslagna avskiljandegrunden innebär ingen Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Syftena med våra förslag och andra alternativ ..................... som en förutsättning för att bli antagen............... 16.3.2 Förslagen om nya avskiljandegrunder och disciplinära åtgärder........................................ Konsekvenser i övrigt ........................................................... Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:128) om Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................. Vårt uppdrag har i huvudsak omfattat två delar. Den första rör belastningsregisterkontroll som en förutsättning för antagning till, och inför verksamhetsförlagda delar av, vissa högskoleutbildningar. I denna del har utredningen haft i uppdrag att ta ställning till om sådana kontroller bör införas och i så fall vilka brott kontrollerna ska avse. Utredningen har också haft i uppdrag att föreslå hur ett sådant system bör utformas. Den andra delen rör avskiljande av studenter från en påbörjad högskoleutbildning. I den delen har utredningen haft i uppdrag att föreslå ökade möjligheter att avskilja studenter jämfört med . I uppdraget har också ingått bl.a. att analysera och ta ställning till om de förslag vi lämnar i fråga om avskiljande av studenter inom universitet och högskolor ska gälla även för studerande i samt att överväga om kompletterande reglering behövs i fråga om sekretess och dataskydd. Uppdraget har – med undantag för den del som avser – varit begränsat till att avse statliga universitet och högskolor. Det har alltså inte ingått i uppdraget att lämna förslag som berör enskilda utbildningsanordnare. Med högskolor avses här statliga universitet och högskolor. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Belastningsregisterkontroll bör införas i samband med antagning till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar En belastningsregisterkontroll i samband med antagning till högskolan innebär både en integritetskränkning och en viss begränsning av möjligheterna till återanpassning i samhället för enskilda som dömts för brott. För att en sådan kontroll ska kunna införas krävs därför att det finns starka skäl för detta. Skolan och hälso- och sjukvården är exempel på verksamheter där allmänhetens förtroende är av stor vikt. Det är också verksamheter där det finns ett behov av att skydda utsatta personer och ett starkt inslag av beroende mellan verksamhetsutövaren och enskilda. Detta innebär att det finns tungt vägande skyddsintressen i de verksamheterna som talar för en kontroll. Det innebär emellertid inte att skyddsintressena aktualiseras redan vid antagning till högskoleutbildningar på dessa områden, tvärtom gör de sig i praktiken gällande först då studenten ska genomföra verksamhetsförlagd del av sådan utbildning eller erhålla yrkeslegitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. I stället är det främst intresset av en rimlig, enhetlig och förutsebar reglering som talar för att belastningsregisterkontroll ändå bör införas redan vid antagningen. I de fall en sådan kontroll är en förutsättning för legitimation eller anställning efter slutförd utbildning, alternativt för verksamhetsförlagd del av utbildningen, kan en student antas till en högskoleutbildning trots att hen på grund av uppgifter i belastningsregistret inte kommer att kunna erhålla legitimation eller anställning inom yrket, eller i vissa fall ens fullfölja utbildningen. En sådan ordning är inte tillfredsställande, bl.a. eftersom den inte på ett rimligt sätt tillgodoser enskilda studenters krav på förutsebarhet. Den nuvarande regleringen bidrar dessutom till oönskade konsekvenser för andra behöriga sökande som kan få avstå en studieplats till förmån för någon som saknar reell möjlighet att fullfölja utbildningen eller erhålla legitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. Vi menar att dessa skäl talar med viss styrka för att införa en belastningsregisterkontroll redan i samband med antagning. För att tillräckliga skäl ska föreligga för en kontroll inför antagning till en viss utbildning måste den enligt vår bedömning motiveras av att det finns en tillräckligt stark anknytning mellan den aktuella utbildningen och viss senare yrkesutövning. Dessutom krävs att skyddsintressena under den kommande yrkesutövningen väger så tungt att det ansetts befogat med belastningsregisterkontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning. Vår bedömning utifrån nämnda krav är att det finns tillräckligt tungt vägande skäl för att införa belastningsregisterkontroll i samband med antagning till vissa högskoleutbildningar som leder till yrken inom skolan eller hälso- och sjukvården. Däremot är skälen inte tillräckliga för att införa sådana kontroller i samband med antagning till exempelvis socionomutbildningar, juristutbildningar och fristående kurser, som inte kan sägas ha tillräcklig anknytning till viss senare yrkesutövning med krav på kontroller. Utformningen av systemet med belastningsregisterkontroll Antagningsprocessen till högskoleutbildningar är komplicerad, liksom det regelverk som styr den. Processen präglas av en kombination av mängdhantering och ett behov av skyndsam handläggning. En av utgångspunkterna för våra överväganden har därför varit att det finns ett stort värde i att systemet med belastningsregisterkontroll vid antagning utformas så enkelt och enhetligt som möjligt. Våra förslag innebär att det kommer att vara en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. När det gäller vilka specifika utbildningar som ska omfattas har vi gjort en bedömning utifrån kriterierna som nämnts ovan, dvs. relevant skyddsintresse och tillräckligt stark koppling till viss yrkesutövning med befintligt krav på belastningsregisterkontroll. På skolområdet har det lett fram till bedömningen att sådana utbildningar som leder till förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen eller yrkeslärarexamen samt sådana som leder till motsvarande behörighet ska omfattas av belastningsregisterkontroll inför antagning, med vissa undantag. När det gäller hälso- och sjukvårdsutbildningar har bedömningen lett till att de utbildningar som leder till fysioterapeutexamen, läkarexamen, psykologexamen, röntgensjuksköterskeexamen eller sjuksköterskeexamen bör omfattas av samma krav på kontroll. Detsamma gäller utbildningar som leder till yrkeslegitimation som fysioterapeut, läkare, psykolog, röntgensjuksköterska, sjuksköterska eller barnmorska. Vid urvalet av de brott som kontrollen bör omfatta har vi beaktat att belastningsregisterkontrollen inför antagning inte bör omfatta fler brott än de som ansetts relevanta vid motsvarande kontroll inför anställning eller legitimation. Intresset av att uppnå enhetlighet mellan systemen för lärarrespektive hälso- och sjukvårdsutbildningar har också vägt tungt. Mot den bakgrunden har vi bedömt att de brott som kontrollen bör omfatta är mord, dråp, grov och synnerligen grov misshandel, människorov, samtliga sexualbrott i 6 kap. , grovt rån och barnpornografibrott, om brotten lett till någon annan påföljd än böter. Detta motsvarar de brottsrubriceringar som omfattas av kravet på belastningsregisterkontroll inför arbete i skolan. Det är Universitets- och högskolerådet (UHR) samt universiteten och högskolorna som hanterar ansökningarna. Dessa måste därför ges rätt att inhämta de uppgifter ur belastningsregistret som krävs för antagningskontrollen. Eftersom vi föreslår ett absolut hinder för antagning vid förekomst för vissa brott kan de uppgifter som lämnas ut till nämnda myndigheter begränsas till att endast avse om den sökande förekommer eller inte förekommer i registret för något av de angivna brotten, utan att det preciseras vilket eller vilka av brotten som är aktuella i det enskilda fallet. Slutligen föreslår vi att kontrollen i belastningsregistret ska göras avseende sökande som ska erbjudas utbildningsplats. Kontrollen får alltså göras först efter att ett urval av de sökande gjorts, vilket innebär att antalet som ska kontrolleras kan minimeras. innebär detta att kontrollen måste göras efter urvalet men innan antagningsbesluten fattas, dvs. tiden för att genomföra kontrollen är mycket begränsad. Uppgifterna måste därför inhämtas elektroniskt. Mot bakgrund av underlag som inhämtats från UHR och har vigjort bedömningen att UHR, som genom den samordnade antagningen hanterar den absoluta majoriteten av alla ansökningar, kommer att kunna inhämta belastningsregisteruppgifterna elektroniskt från . Det förutsätter dock anpassningar av befintliga system hos UHR, både ur säkerhetssynpunkt och för att behandlingen av uppgifter ska vara laglig enligt EU:s dataskyddsförordning. Belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning Som framgått har vi gjort bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för belastningsregisterkontroll inför antagning till en högskoleutbildning om det inte ansetts befogat med sådan kontroll som ett villkor för yrkeslegitimation eller anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. Samma resonemang är enligt vår mening tillämpligt även när belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning övervägs. Detta innebär att det inte kan bli aktuellt med belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar på andra utbildningar än de som omfattas av vårt förslag om kontroll inför antagning. Eftersom det finns en författningsreglerad belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar på lärarutbildningar finns därför endast skäl att närmare överväga om sådan kontroll ska införas på de hälso- och sjukvårdsutbildningar som omfattas av förslaget i antagningsdelen. När vårdstudenterna på dessa utbildningar träffar patienter i utsatta situationer gör sig intresset av att skydda patienterna starkt gällande. Det förslag om belastningsregisterkontroll inför antagning som vi lämnat medför att den som antagits till någon av utbildningarna inte, vid antagningstillfället, förekommit i belastningsregistret för något sådant brott som med stor sannolikhet innebär att yrkeslegitimation kommer att nekas. Dessutom lämnar vi förslag som innebär att en student på någon av de aktuella utbildningarna får avskiljas från utbildningen om hen förekommer i belastningsregistret avseende något sådant brott och att den domstol som dömer en student på en sådan utbildning för något sådant brott ska underrätta lärosätet om domen. I regel kommer lärosätet alltså att få kännedom om eventuella relevanta domar som meddelas under utbildningen och kan då begära att studenten ska avskiljas. Detta innebär enligt vår mening att det inte finns tillräckliga skäl för att införa någon belastningsregisterkontroll även inför verksamhetsförlagda delar inom de aktuella hälso- och sjukvårdsutbildningarna. Vi föreslår därför inte någon sådan reglering. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Avskiljande av studenter som förekommer i belastningsregistret De skäl som har föranlett förslaget om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret, dvs. intresset av enhetlighet och förutsebarhet, gör sig gällande i lika stor utsträckning när en student på någon av de aktuella utbildningarna döms för ett brott som hade inneburit nekad antagning. Vi föreslår därför att det ska införas en ny avskiljandegrund som motsvarar förslaget om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret. Det betyder att studenter på vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar ska kunna avskiljas om de förekommer i belastningsregistret avseende mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, något av sexualbrotten i 6 kap. , grovt rån eller barnpornografibrott, om brottet lett till någon annan påföljd än böter. För att upprätthålla den enhetlighet som eftersträvas ska ett beslut om avskiljande enligt den nya grunden alltid innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon sådan lärarutbildning eller hälso- och sjukvårdsutbildning som omfattas av avskiljandegrunden. Eftersom anteckningar i belastningsregistret kan komma att tas bort eller ändras om den avskilda studenten överklagar sin brottmålsdom bör det finnas möjlighet att få avskiljandebeslutet omprövat omgående. Vi föreslår därför att ett beslut om avskiljande enligt den nya avskiljandegrunden ska kunna omprövas utan krav på visst tidsintervall. För att den föreslagna avskiljandegrunden ska bli effektiv krävs slutligen att lärosätena har möjlighet att få kännedom om när en student på någon av de aktuella utbildningarna döms för ett sådant brott som kan innebära att avskiljandegrunden blir tillämplig. Vi föreslår därför att det ska införas en skyldighet för domstolen att underrätta det lärosäte som tillhandahåller utbildningen om domen. Avskiljande av studenter som visat sig uppenbart olämpliga I våra direktiv lyfts att flera lärosäten och andra aktörer har anfört att möjligheterna för avskiljande behöver breddas så att även uppenbart olämpliga studenter kan avskiljas från högskoleutbildning. handlar bl.a. om att öka tryggheten för studenter och lärare i högskolan i de fall de utsätts för trakasserier och hot av studenter och då disciplinära åtgärder inte bedöms kunna vidtas. Högskolorna har under utredningen bekräftat den bild som ges i direktiven. De menar att det finns ett behov av att i vissa fall kunna avskilja studenter även när förutsättningar enligt dagens reglering inte föreligger. De fall som avses rör studenter som på olika sätt utsätter medstudenter och andra som de kommer i kontakt med genom utbildningen för oacceptabla beteenden eller som på annat vis allvarligt stör eller förhindrar verksamheten. När det gäller handlingar som riktar sig mot personer som studenten kommer i kontakt med kan det röra sig om allt ifrån handlingar som kan utgöra brott, såsom hot och våld som inte är tillräckligt allvarligt för att nuvarande avskiljandegrund ska bli tillämplig, till trakasserier i form av t.ex. upprepade e-postmeddelanden med kränkande eller annars opassande innehåll. När det gäller agerande som allvarligt stör eller förhindrar verksamheten så behöver det inte nödvändigtvis vara fråga om handlingar som riktar sig mot någon särskild person, utan det kan också vara fråga om exempelvis sådan upprepad misskötsel i högskolans bibliotek eller laboratorium, eller ständigt störande av undervisningen, som förstör andra studenters möjligheter att tillgodogöra sig utbildningen. Även om det inte är möjligt att avskilja studenter för ett sådant agerande, så kan ofta disciplinära åtgärder vidtas. I de flesta fall är detta fullt tillräckligt. Det är alltså enbart i de allvarligaste fallen som lärosätena menar att det finns ett behov av att kunna avskilja en student. Det är fråga om olika situationer som är svåra att sätta en gemensam beteckning på, men som kan sägas ha det gemensamt att de rör studenter som uppträder mycket klandervärt och på ett sätt som drabbar andra personer. Vi gör bedömningen att det finns ett sådant behov av att, i de allvarligaste fallen, kunna avskilja vissa studenter som uppträder mycket klandervärt att det bör införas en ny avskiljandegrund som tar sikte på dessa fall. Vi föreslår därför att det ska införas en avskiljandegrund som är kopplad till studentens uppträdande och som ska gälla studenter på alla högskoleutbildningar.