sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Inom ramen för en proportionalitetsbedömning kan frågan ställas varför det är nöd- vändigt av folkhälsoskäl att införa begränsningar som träffar just ut- landsbaserade tillverkare. Vid en sådan prövning är det dock sannolikt relevant att beakta den juridiska situation som svenska tillverkare av alkohol befinner sig i. Till skillnad från tillverkare i andra länder utan detaljhandelsmonopol, är svenska tillverkare förhindrade att 34Se t.ex. målen Visnapuu, p. 110 och C-108/09. Ker-Optika, p. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... sälja sina drycker från tillverkningsstället. I någon mening kan ett tillåtande av åtminstone en restriktiv form av gårdsförsäljning därför ses som konkurrensutjämnande snarare än diskriminerande. Det är rimligt att anta att detta faktum påverkar hur strikt skulle genomföra en proportionalitetsprövning av gårdsförsäljning i . uttalanden i målet Visnapuu kan knappast heller tolkas på annat sätt än att gårdsförsäljning under vissa förut- sättningar kan accepteras, och därmed anses proportionerlig, i ett land med ett i övrigt närmast heltäckande detaljhandelsmonopol, trots att det innebär att skillnad görs mellan inhemsk och utlands- baserad tillverkning. Om det hade varit så som exempelvis System- bolaget har framfört till utredningen, att gårdsförsäljning i ett land med en monopolreglering i princip aldrig kan anses proportionerlig, är det svårt att förstå varför inte nöjde sig med att avfärda den finska regleringen på den grunden i målet Visnapuu. Detta ska dock givetvis inte tolkas som att har gett medlemsländerna ett carte . Domstolens uttalanden i målet bör enligt utredningen tolkas som att gårdsförsäljningen, för att kunna rättfärdigas, endast får förekomma i mycket begränsad om- fattning. Som redogjorts för ovan behöver gårdsförsäljningen också kunna inordnas i en restriktiv alkoholpolitik som alltjämt framstår som konsekvent och systematisk. Även i detta avseende torde det alltså vara av avgörande betydelse att kunna visa att besöksarrange- manget, dvs. exempelvis en rundvandring eller föreläsning med kopp- ling till den aktuella produktionen, snarare än försäljningen står i centrum och att det är fråga om mycket begränsade försäljnings- volymer. Enligt utredningens bedömning skulle det också vara svårt att rättfärdiga en reglering som tillåter gårdsförsäljare att sälja direkt till svenska konsumenter genom e-handel eller annan form av distans- försäljning. Då försvinner kopplingen till besöksnäring och det skulle gå att ifrågasätta varför utlandsbaserade tillverkare inte lika gärna skulle få bedriva sådan försäljning riktad mot svenska konsumenter. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... 9.5En restriktiv gårdsförsäljning försvagar inte detaljhandelsmonopolets ställning Som redan nämnts har det svenska detaljhandelsmonopolet prövats mot artikel 37 FEUF när det har varit föremål för prövning. Bestämmelsen kräver inte att statliga handelsmonopol av- skaffas, utan att dessa ska anpassas så att de är fullt ut icke-diskrimi- nerande vad gäller anskaffnings- och saluföringsvillkor i förhållande till företag i andra medlemsstater, samt att ingen snedvridning upp- står i konkurrensen mellan medlemsländerna.35 En fråga vid införandet av en rätt till gårdsförsäljning är om en sådan reform skulle påverka hur Systembolagets ensamrätt ska be- dömas EU-rättsligt, i den meningen att det inte längre skulle ses som ett monopol i EU-rättslig mening. Utredningen har uppfattat att det finns en oro för att Systembo- lagets försäljning av de kategorier av alkoholdrycker som skulle om- fattas av en möjlighet till gårdsförsäljning, inte längre skulle kunna anses ingå i detaljhandelsmonopolet och därmed inte längre skulle åtnjuta det skydd som artikel 37 FEUF innebär. ut- talanden i målet Visnapuu har anförts som stöd för att denna oro är befogad. Utredningen anser dock att det bygger på en felaktig läs- ning av målet Visnapuu. Som tidigare beskrivits var bakgrunden till prövning i målet att hade levererat öl, vin, cider och spritdrycker till kunder i genom att impor- tera produkterna från till trots att han inte hade något detaljhandelstillstånd, vilket var förbjudet enligt den finska alkohol- lagen. De frågor som den nationella domstolen bad att besvara i detta avseende var följande. Kan kravet att den som använder alkoholdrycker i kommersiellt syfte eller annars för bedrivande av näringsverksamhet ska ha ett särskilt de- taljhandelstillstånd för import av alkoholdrycker när en finländsk köpare köpt alkoholdrycker via internet eller annars genom distansför- säljning från en säljare som bedriver verksamhet i en annan medlemsstat, vilka drycker säljaren transporterar till , anses avse förekomsten av ett monopol eller utgöra en del av ett monopols funktionssätt, varför bestämmelserna i artikel 34 FEUF inte utgör hinder mot ett sådant krav, som därmed ska bedömas utifrån artikel 37 FEUF? 35Målet C‑189/95 , p. Se också målet Visnapuu, p. 94 och 95 om det finska detalj- handelsmonopolet. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... Om fråga[n] besvaras jakande, är då kravet på tillstånd i så fall fören- ligt med de villkor för statliga handelsmonopol som anges i artikel 37 FEUF? Om fråga[n] besvaras nekande, och artikel 34 FEUF ska tillämpas på förevarande fall, utgör då den finländska lagstiftningen, enligt vilken im- port av drycker för eget bruk, vid beställning av alkoholdrycker från ut- landet via internet eller annars genom distansförsäljning, enbart är tillå- ten om beställaren själv eller en tredje part som är oberoende av säljaren har transporterat alkoholdryckerna till , och enligt vilken det i annat fall enligt alkohollagen krävs ett tillstånd för importen, en kvan- titativ restriktion eller åtgärd med motsvarande verkan som strider mot artikel 34 FEUF? (Visnapuu, p. 37, frågorna 5–7) går in i bedömningen av vilken artikel i fördraget som är tillämplig, artikel 37 eller 34 FEUF, i p. 89 där domstolen konstaterar att den särskilda funktionen av det monopol som före- skrivs i den finska lagstiftningen består i att innehavaren av mono- polet ges en ensamrätt att i bedriva detaljhandel med alko- holdrycker, med undantag för de två former av tillstånd som kan medges livsmedelsbutiker och gårdsförsäljare enligt 14 §.36 konstaterar därefter, i linje med etablerad praxis, att det monopol som inrättat genom 13 § alkohollagen ska prövas mot artikel 37 FEUF, medan de två former av tillstånd som kan ges livsmedelsbutiker och gårdsförsäljare enligt 14 §, utgör un- dantag från monopolet och därför ska prövas mot artikel 34 FEUF.37 går sedan vidare genom att konstatera att den nationella domstolens fråga avsåg det krav på detaljhandelstillstånd som i målet vid den nationella domstolen riktats mot . Ett detaljhandelstillstånd kunde enligt den finska lagstiftningen bara ges enligt 14 §. kunde följaktligen slå fast, genom upprepande av vad den redan hade påpekat, att dessa tillståndskrav ska prövas mot artikel 34 FEUF.38 Vidare konstaterade domstolen att vissa av de drycker som hade importerat inte omfattades av de tillstånd som avsågs i 14 § alkohollagen. Dessa omfattades alltså endast av detaljhandels- monopolet, vilket föranledde domstolen att pröva även monopol- regleringens överensstämmelse med , och då mot arti- 36Jfr målet C-170/04, m.fl., p. 20 där återger det svenska detalj- handelsmonopolets särskilda funktion. 37Målet Visnapuu, p. 90 och 91. 38Målet Visnapuu, p. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... kel 37 FEUF.39 Det finns inget i målet Visnapuu som indikerar att menade att den finska reglering som styrde detalj- handelsmonopolets försäljning av sådana kategorier av alkohol- drycker som också kunde säljas genom särskilda tillstånd enligt 14 §, skulle prövas mot något annat än artikel 37 FEUF. Den svenska alkohollagen är, liksom den finska som var föremål för prövning i målet Visnapuu, en förbudslagstift- ning. Enligt 5 kap. 2 § alkohollagen får detaljhandel med sprit- drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och alkohol- drycksliknande preparat endast bedrivas av detaljhandelsbolaget, dvs. Det betyder att andra aktörer, såväl svenska som utländska, är förbjudna att bedriva sådan detaljhandel. Ett införande av gårdsförsäljning skulle innebära att ett särskilt undantag införs från ensamrätten för den som har ett gårdsförsäljningstillstånd. Även detta undantag skulle innebära att andra än de som erhållit till- stånd, t.ex. utlandsbaserade aktörer, inte skulle få bedriva detaljhandel med alkoholdrycker i . Målet Visnapuu ger enligt utredningen inte skäl att utgå från annat än att den svenska monopolregleringen, som innebär ett förbud för andra än Systembolaget att bedriva detaljhandel, även efter ett införande av gårdsförsäljning ska prövas mot artikel 37 FEUF. Det går alltså inte att utläsa från målet Visnapuu att Systembola- gets ensamrätt att bedriva detaljhandel skulle prövas mot något an- nat än artikel 37 FEUF om den blev föremål för prövning.40 Trots det är det inte osannolikt att det finns en gräns där ett regulatoriskt monopol på grund av införda undantag och den fak- tiska utvecklingen är att betrakta som ett monopol i EU- rättslig mening. Utredningen bedömer att det därför är viktigt att gårdsförsäljning regleras på ett sätt som tydligt skiljer gårdsförsälj- ning från det form av ”sedvanlig detaljhandel” som Systembolaget bedriver. Gårdsförsäljning bör därför, utöver att sådan försäljning endast ska vara tillåten från ett tillverkningsställe, regleras så att be- söket står i centrum snarare än försäljningen, och försäljningskvan- titeterna bör begränsas. Genom sådana begränsningar som exempel- 39Målet Visnapuu, p. 93–96. 40Värt att notera i sammanhanget är att den finska regleringen avseende livsmedelsbutikers eller dryckesproducenters försäljning som var föremål för prövning i målet Visnapuu, varken innehöll begränsningar i fråga om hur mycket som fick säljas per köptillfälle eller exempelvis att försäljning bara fick ske i anslutning till ett studiebesök eller liknande. I praktiken förefaller en betydande del av försäljningen av de drycker som omfattas av detalj- handelstillstånden i ha skett från just dessa aktörer, snarare än från monopolisten Alko. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... vis innebär att gårdsförsäljning endast ska ske i anslutning till ett be- talt studiebesök eller en föreläsning och i mycket begränsade voly- mer per köptillfälle, säkerställs, enligt utredningens uppfattning, att gårdsförsäljningen inte utgör en alternativ detaljhandelskanal i för- hållande till Systembolaget. Syftet är därmed inte att inrätta en ord- ning där konsumenten i praktiken väljer mellan att göra sina inköp hos Systembolaget eller hos sin lokala tillverkare, och de två försälj- ningskanalerna torde inte under sådana omständigheter kunna be- traktas som konkurrerande. Gårdsförsäljning skulle då i förhållandet till Systembolagets försäljning snarare vara jämförbar med försälj- ning av alkoholdrycker genom servering. Försäljning genom serve- ring får enligt alkohollagen enbart ske om de sålda produkterna för- tärs på plats. Det finns knappast någon som skulle hävda att rätten till servering av alkoholdrycker medför att Systembolagets ensamrätt kan ifrågasättas (trots att har anfört att även detta utgör ett undantag från det svenska detaljhandelsmonopolet41). Ilikhet med försäljning genom servering skulle gårdsförsäljning avse en form av försäljning som genom särskilda villkor är tydligt skild från sedvanlig detaljhandel. Vidare torde dessa villkor säkerställa att volymerna som kommer att säljas genom gårdsförsäljning inte kommer att utgöra mer än en obetydlig del av den totala försälj- ningen av alkoholdrycker i . Enligt utredningens bedömning bör det därmed stå klart att införandet av gårdsförsäljning enligt nämnda modell, inte skulle ändra det faktum att Systembolagets ensamrätt för detaljhandel i ska prövas mot artikel 37 FEUF. Vid en införd rätt till gårdsförsäljning ska alltså gårdsförsäljnings- regleringen prövas mot artikel 34 FEUF, medan detaljhandelsmono- polet alltjämt ska prövas mot artikel 37 FEUF. Nästa fråga blir om ett införande av gårdsförsäljning skulle på- verka detaljhandelsmonopolets förenlighet med artikel 37 FEUF. Som visats ovan skulle gårdsförsäljning utgöra ett undantag från de- taljhandelsmonopolet som EU-rättsligt ska prövas separat från mo- nopolet. Införandet av gårdsförsäljning bör därför inte direkt på- verka frågan huruvida detaljhandelsmonopolet är anpassat på ett icke-diskriminerande sätt. Det går i och för sig att tänka sig en situa- tion där gårdsförsäljning av en produkt, om konsumenterna gillar den, kan komma att leda till ökad försäljning av produkten även på 41Målet C-170/04 m.fl., p. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... Det finns dock i det sammanhanget skäl att beröra frågan om Systembolagets produkturval. Systembolagets inköp av produkter till sitt fasta sortiment sker genom offertförfrågningar som är öppna för såväl svenska som ut- ländska produkter som uppfyller kriterierna i offertunderlaget. I sam- band med ”upphandlingen” görs sensoriska blindtester av produk- terna. Till beställningssortimentet köper Systembolaget in produkter via stående offertförfrågningar, vilka är öppna för alla produkter, både svenska och utländska, som uppfyller gällande krav. En enskild produkts efterfrågan utanför Systembolaget kan däremot inte utgöra grund för att ta in denna i det fasta sortimentet eller beställningssor- timentet. En framgångsrik gårdsförsäljning kan i sig därför inte leda till att produkten tas in i Systembolagets sortiment. Utredningen be- dömer mot den bakgrunden att möjligheten till gårdsförsäljning inte skulle medföra att Systembolagets detaljhandelsmonopol skulle hamna i konflikt med kriterierna om icke-diskriminering i artikel 37 FEUF. konstaterade i målet att det svenska detalj- handelsmonopolet vilar på ett allmänintresse eftersom det syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar.42 Även om det inte uttryckligen framgår av artikel 37 FEUF, går det att tolka detta uttalande som att förekomsten av ett allmännyttigt syfte är en förutsättning för att rättfärdiga ett monopol enligt artikel 37.43 I målet Visnapuu nämnde dock inte något sådant kriterium.44 Om detta ska tolkas som att det inte existerar eller enbart att det var otvistigt i målet Visnapuu att den finska mono- polregleringen faktiskt vilade på ett syfte av allmänintresse är oklart. Faktum är att den frågan, såvitt utredningen kunnat finna, ännu inte prövats i något mål i där den har varit tvistig. För att vara på den säkra sidan bör utredningen därför utgå från att ett krav föreligger om att ett monopol måste syfta till att uppnå ett mål av 42Målet C-189/95 , p. 43Se också målet C-438/02 , punkt 35, där domstolen uttalar att ett ändamål med artikel 37 FEUF är att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att upprätthålla vissa handelsmonopol, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse. 44I det sammanhanget kan noteras att artikel 37 FEUF inte utgör ett undantag från en huvud- regel såsom exempelvis artikel 36 FEUF utgör i förhållande till huvudregeln i artikel 34 FEUF om fri rörlighet. har påpekat att undantag från en grundläggande princip i fördraget såsom den om fri rörlighet ska tolkas restriktivt, se t.ex. målen C-348/96 Calfa, p. 21och 23, samt C-355/98 Kommissionen mot , p. Det är därför inte självklart att den restriktiva praxis som avser artikel 36 är direkt överförbar till artikel 37 FEUF. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... allmänintresse för att vara förenlig med artikel 37 FEUF. Det är ur det perspektivet viktigt att gårdsförsäljning inte införs på ett sätt som står i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken och som riskerar att leda till att det syfte som bär upp detaljhandels- monopolet urholkas. Detta motiverar ytterligare de inskränkningar i rätten till gårdsförsäljning som har diskuterats ovan. Den s.k. desintresseringsprincipen, dvs. att privata vinstintressen utesluts från den svenska detaljhandelsmarknaden, har varit en bärande ingrediens i den svenska alkoholpolitiken alltsedan 1900- talets början. I utredningsdirektiven anges också att den principens betydelse har erkänts av för att värna de intressen som ligger till grund för ett detaljhandelsmonopol.45 Genom gårds- försäljning skulle privata aktörer tillåtas att under vissa förutsätt- ningar bedriva en begränsad form av detaljhandel med alkohol- drycker. Gårdsförsäljning skulle därmed innebära ett avsteg från desintresseringsprincipen. Desintresseringsprincipen är inte ett mål i sig, utan ett instru- ment för att nå det alkoholpolitiska målet att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverk- ningar. Den svenska alkoholpolitiken medger inslag av privata vinstintressen exempelvis i fråga om rätt till marknadsföring, restaurangservering och försäljning av folköl. I sin verksamhet sam- arbetar även Systembolaget med vinstdrivna aktörer exempelvis ifråga om ombudsverksamhet, hemleveranser och auktioner. Att olika instrument används inom en reglering betyder inte att den ska betraktas som osammanhängande eller osystematisk i ett EU-rättsligt perspektiv. Utredningen har visat ovan att EU-domsto- len exempelvis har godtagit att nationella spelregleringar delvis an- vänts för att bidra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse (avsnitt 9.3). Av- görande är i stället att det övergripande målet för regleringen, i det här fallet folkhälsointresset, inte förfelas genom motstående intres- sen.46 Vidare har ovan redogjorts för kommissionens kritik mot han- delshindrande delar av den finska alkoholregleringen (förbud mot gränsöverskridande distanshandel), med hänvisning till att andra 45Denna praxis har dock rört monopol på tjänsteområdet, se exempelvis målen C‑447/08 och C‑448/08 och , där någon fördragsbestämmelse avseende monopol saknas och där sådana monopolregler därför ska prövas mot artikel 56 FEUF om fri rörlighet. 46Se exempelvis det ovan refererade målet Zeturf. Se också för ett liknande resonemang SOU 2010:98, s. 85 ff. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... liberaliseringar i lagstiftningen kunde leda till ökad total alkoholkon- sumtion och ökade alkoholrelaterade skadeverkningar (avsnitt 9.3). En allt för liberal gårdsförsäljningsreglering skulle mot denna bak- grund riskera att vara problematisk om det innebär ett avsteg från folkhälsomålet. En utgångspunkt vid införandet av gårdsförsäljning i behöver därför vara att folkhälsan inte försämras, exempel- vis till följd av en märkbart ökad alkoholkonsumtion. Som nämnts är detta också en utgångspunkt som anges i utredningsdirektiven. För att gårdsförsäljning inte ska framstå som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken behöver särskilda begränsningar införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Under förutsättning att detta säkerställs, bör inte gårdsförsäljning medföra att den svenska alkoholpolitiken framstår som inkonsekvent eller osammanhängande. Det är i sammanhanget värt att framhålla att varken , den finska eller Europeiska kommissionen har ifrågasatt det finska detaljhandelsmonopolets förenlighet med EU- rätten i ljuset av reglering av gårdsförsäljning (se avsnitt 7.1). 9.6Om skulle göra en annan bedömning, betyder det inte att monopolet behöver avskaffas Det är endast som i slutändan kan fastställa om en reglering under givna förhållanden är förenlig med . Även om utredningen bedömer att det går att förena gårdsförsäljning i kombination med ett bevarat detaljhandelsmonopol med , går det inte att säkert veta hur skulle se på den frågan. Regleringen skulle kunna utmanas exempelvis av kommissionen genom ett överträdelseärende eller av en privat aktör i samband med en brottmålsprocess eller förvaltningsrättslig process i svensk dom- stol. I samtliga dessa fall skulle frågan kunna hamna hos EU-dom- stolen för prövning. Eftersom en förutsättning för utredningens uppdrag är att Systembolagets monopol säkras, finns därför skäl att beskriva vilka konsekvenserna skulle vara om reformen i ett sådant fall skulle underkännas av . Skulle det då vara möjligt att ”backa bandet” och återgå till den tidigare gällande ordningen? EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... Det har hänt förr att svenska regleringar har underkänts av EU- domstolen. Sådana exempel avseende svensk alkoholreglering är dels målet m.fl. i vilket förbudet mot privatimport underkän- des, dels målet Gourmet47 som ledde till att Marknadsdomstolen48 underkände det svenska totalförbudet mot tidningsannonser för alkoholdrycker. Dessa mål medförde att de svenska regleringarna på området fick anpassas.49 Utredningen har inte kunnat finna något exempel där ett land har tvingats att avskaffa en monopolreglering till följd av ett utfall i EU- domstolen. I sammanhanget kan konstateras att det svenska apo- teksmonopolet inte slopades efter att ha underkänts av EU-domsto- len i Hanner-målet50. I stället anpassades monopolet i enlighet med vad hade anfört i målet.51 I samband med den efter- kommande omregleringen av apoteksmarknaden nämns inte Hanner- domen som skäl för omregleringen.52 Det svenska apoteksmonopolet underkändes av på grund av att det inte ansågs uppfylla kravet på icke-diskrimine- ring. Detta ansågs, som visats ovan, inte betyda att monopolet be- hövde avskaffas utan snarare att regleringen behövde ändras för att vara i linje med rekvisiten i artikel 37 FEUF. Frågan är om situa- tionen skulle vara en annan om ett monopol underkänns på någon annan grund, exempelvis för att regleringen inte längre skulle anses vara inrättat för att skydda de allmänintressen som åberopats. Den frågan har, såvitt utredningen känner till, inte prövats av EU-dom- stolen. En parallell kan dock dras till den finska spelregleringen. Efter att den finska monopolregleringen hade kritiserats av kom- missionen för att vara oförenlig med , valde att justera monopolregleringen genom att slå ihop de tre statliga bolag som hade tillhandahållit spel i . Detta eftersom de tre bolagen till viss del bedrev konkurrens mot varandra. I förar- betena hänvisade den finska regeringen till praxis från EU-domsto- len om att en monopolreglering måste uppfylla det åberopade målet på ett systematiskt och konsekvent sätt. Förekomsten av konkur- rens inom ett monopolsystem kunde, enligt den finska regeringen, 47Målen C-1/90 och C-176/90 Gourmet. 2007/08:119 avseende anpassningarna till följd av Rosengren-målet och prop. 2002/03:87 avseende anpassningar till följd av Gourmet-målet. 50Målet C-438/02 . 51Se SOU 2008:4, s. 138. 2008/09:145, se också bakomliggande utredningsdirektiv 2006:136. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... leda till ökad marknadsföring vilket i sin tur kunde leda till ökat spe- lande. Detta, medgav den finska regeringen, var oförenligt med EU- rätten. Den finska regleringen på området behövde därför justeras för att monopolet inte skulle vara i strid med EU-rätten.53 Det an- sågs dock inte nödvändigt att slopa monopolet. I detta sammanhang är det vidare befogat att återigen poängtera att utredningen inte har för avsikt att föreslå en modell för gårdsförsäljning som åsidosätter eller står i konflikt med det övergripande målet för den svenska alkoholpolitiken, dvs. att främja folkhälsan genom att minska alko- holens medicinska och sociala skadeverkningar (se avsnitt 9.3 och 9.5).