sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Den resultatnivån kommer dock att variera utifrån de lokala förutsättningarna i varje kommun eller region och behöver därför fastställas av varje kommun och region för sig. Balanskravsresultatet, som ska ligga till grund för utvärdering av balanskravet, beräknas som årets resultat efter balanskravsjusteringar samt justering för förändring av resultatreserv. Utredningen föreslår att den möjlighet som har funnits att under- balansera budgeten genom att åberopa synnerliga skäl ska tas bort. Möjligheten att hänvisa till synnerliga skäl har skapat otydlighet i styrningen och har i vissa fall använts på ett sätt som riskerar att ur- holka ekonomin. Det enda undantaget som enligt utredningen ska finnas för att inte upprätta en budget i balans är om kommunen eller regionen har en stark finansiell ställning. För att uppfylla kravet på en stark finansiell ställning ska kommunen eller regionen ha en så god ekonomi att en fortsatt konsolidering av ekonomin är uppenbart omotiverad. Utredningen föreslår också att tiden för att reglera ett negativt balanskravsresultat fortfarande, som huvudregel, ska vara , men att den kan förlängas till upp till om det finns särskilda skäl, t.ex. om kommunen eller regionen har drabbats av stora, oförutsedda engångskostnader. Stark finansiell ställning ska också vara ett skäl för att inte behöva återställa ett negativt balanskravsresultat. Utredningen föreslår att två nya balanskravsjusteringar införs i den s.k. balanskravsutredningen som leder fram till balanskravs- resultatet: förändringar till följd av ändrade beräkningsförutsättningar för pensionsskulden samt exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersättningar. Syftet är dels att minska risken för att stora engångshändelser gör att balanskravet i praktiken blir omöjligt att efterleva, dels att parera förändringar i redovisningsreglerna kring de exploateringsrelaterade intäkterna, som gör att dessa intäkter kan finansiera löpande verksamhet på ett sätt som inte bedöms ligga i linje med god hushållning. Utredningen föreslår att ekonomiska överskott ska kunna sparas i en resultatreserv. Förutsättningen är främst att kommunen eller regionen har en positiv soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Syftet med reserven är att skapa incitament för en större framförhållning och därmed öka möjligheten att nå målet om en god hushållning. Kommunen eller regionen får reservera den del av årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Totalt får resultatreserven uppgå till maximalt av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Användningen av medel från re- serven får göras i enlighet med de riktlinjer som formuleras i pro- grammet för god hushållning. Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera resultatutjämnings- reserven. En slutsats är att resultatutjämningsreserverna inte har upp- fyllt sitt syfte att utjämna intäkter över en konjunkturcykel eftersom många kommuner och regioner aldrig har kunnat eller velat avsätta medel och att de reserver som byggts upp har använts för delvis andra ändamål än konjunkturutjämning. Utredningen föreslår där- för att resultatutjämningsreserver inte bör göras obligatoriska utan i stället successivt avvecklas. Det innebär att kommuner och regio- ner inte längre ska kunna avsätta nya medel till resultatutjämnings- reserver medan de medel som finns i reserverna fortfarande ska kunna användas för det ursprungliga syftet . För att förhindra snabba och kraftiga neddragningar i kommuner och regioner vid en djupare konjunkturnedgång föreslår utredningen i stället en statlig garanti för kommuners och regioners intäkter. Det innebär att staten förbinder sig att skjuta till medel som innebär att en viss lägsta nivå för skatteunderlagsutvecklingen i kommuner och regioner uppnås. Garantin bör sättas på en sådan nivå att den bara behöver lösas ut i samband med djupare konjunktursvackor. Syste- met kan utformas som en princip där regering och riksdag utfäster sig att skjuta till medel till kommuner och regioner under vissa förut- sättningar. Utredningens bedömning är att ett sådant system för- bättrar kommunernas planeringsförutsättningar jämfört med dagens ordning, som bygger på diskretionära beslut om extra statsbidrag i samband med konjunktursvackor. Det har också förutsättningar att bli mer träffsäkert när det gäller storleken på stödet, eftersom reger- ingen och kan invänta mer information om konjunktur- förloppet innan beloppet fastställs, jämfört med vad som är fallet . Utredningen föreslår att planerna för verksamhet och ekonomi i kommunernas och regionernas budget och treårsplan för ekonomin ska innehålla mål som utgår från kommunens eller regionens antagna tioårsprogram för god hushållning. På det sättet skapas en naturlig koppling mellan den kortsiktiga och den långsiktiga styr- ningen. I förvaltningsberättelsen ska kommunen eller regionen ock- så göra en utvärdering av om planer och mål för verksamheten och ekonomin har följts och uppnåtts och om utfallet är förenligt med programmet för god hushållning. För att öka skärpan och framförhållningen i den kortsiktiga, eko- nomiska styrningen föreslår utredningen vidare att budgeten ska inne- hålla en resultaträkning, en balansräkning och en balanskravsutred- ning, inklusive beräknade balanskravsjusteringar och förändring av resultatreserven. Därtill ska budgeten innehålla en kassaflödesanalys samt en sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten. Genom dessa förändringar blir det en tydligare koppling mellan budgeten som styrinstrument och års- redovisningen. För att ytterligare stärka helheten i den ekonomiska styrningen föreslår utredningen att budgeten också ska innehålla en samlad bedömning av den kommunala koncernens ekonomi. finns krav på att det för utgifter som beslutas under löpande budgetår måste anges hur utgiften ska finansieras. Utredningen före- slår därutöver att om fullmäktige beslutar om en kostnad eller utgift som inte kan finansieras inom det budgeterade resultatet så ska en ny reviderad budget fastställas. Utredningen föreslår att delårsrapporten förenklas och tidigareläggs för att öka förutsättningarna att snabbt kunna vidta åtgärder vid eventuella avvikelser från den beslutade budgeten. Senast ska fullmäktige behandla en förenklad delårsrapport som omfattar . Delårsrapporten ska fokusera på avvikelse mellan bud- get och helårsprognos och innehålla en resultaträkning samt jäm- förelsetal. Kravet på revisorerna att behandla delårsrapporten tas bort men möjligheten kvarstår. Om det finns betydande budgetavvikelser ska fullmäktige anta en plan för hur kommunen eller regionen ska hantera dessa och vilka åtgärder som ska vidtas, i syfte att få ekono- min i balans. Årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige. Ett godkännande får dock endast ske om resultat- och balansräkningen i årsredovis- ningen är rättvisande. Detta skapar också större möjlighet att över- klaga fullmäktiges beslut om årsredovisningen. Inför behandlingen av årsredovisningen ska revisionen uttala sig om resultat- och balans- räkningen är rättvisande. Fullmäktiges beslut om godkännande ska motiveras. Skärpt revision och kontroll Revisionen får ett utökat uppdrag att granska regelefterlevnad inom den ekonomiska förvaltningen. Ett förtydligande görs av att reviso- rerna ska uttala sig om vissa frågor, främst återställande av negativa balanskravsresultat och hänvisning till särskilda skäl. Krav införs på att en samlad behandling av årsredovisning, revisions- berättelse och ansvarsprövningen ska ske i fullmäktige. Beslut om anmärkningar ska motiveras. Krav införs på publicering av revisions- berättelser på kommuners och regioners webbplatser. Syftet med förändringarna är att ytterligare skärpa revisionens viktiga roll att bidra med underlag till ansvarsutkrävande i relationen mellan full- mäktige å ena sidan och styrelse och nämnder å den andra, men också i relationen mellan kommuninvånarna och fullmäktige, för att där- med stärka drivkrafterna att leva upp till de krav som ställs i regel- verket avseende den ekonomiska förvaltningen. Utredningen föreslår att en statlig myndighet får i uppdrag att ge vägledning och stöd till kommuner och regioner i form av generell rådgivning i frågor som rör ekonomisk styrning och förvaltning. Myndigheten förslås även få i uppdrag att löpande följa den ekono- miska utvecklingen och tillämpningen av bestämmelserna om den ekonomiska förvaltningen för kommuner och regioner. Skälet är att utredningen kunnat konstatera att det finns ett behov av mer vägled- ning och stöd kopplat till regelverket för den ekonomiska förvalt- ningen i kommuner och regioner och att detta arbete också behöver understödjas genom en nationell uppföljning som bl.a. ger bättre kunskap om regeltillämpningen i kommuner och regioner. Utredningen lägger inga förslag om sanktioner eller tillsyn. Utredningen föreslår en utveckling av statistikinsamlingen för att möjliggöra en bättre uppföljning av den kommunala ekonomin och regelefterlevnaden. Förslagen syftar exempelvis till att möjliggöra analys och uppföljning av målen i programmet för god hushållning och målen i budgeten samt av kassaflödet i kommuner och regioner. Inga förslag om utgiftstak och lånetak Utredningen har också haft i uppdrag att överväga frågan om utgifts- tak och lånetak för kommunsektorn. Utredningen lämnar inga för- slag i dessa delar. Det viktigaste skälet är att sådana begränsningar skulle utgöra ett oproportionerligt ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag syftar till att förbättra långsiktigheten i ekonomi- styrningen hos kommuner och regioner och att stärka regelefter- levnaden. Resultatet och den ekonomiska ställningen kan därigenom förbättras , framför allt i de kommuner och regioner som har svårt att leva upp till kravet på god ekonomisk hushållning. Flera av förslagen innebär en viss skärpning av regelverket för den ekonomiska förvaltningen jämfört med . Förändringarna bedöms dock sammantaget leda till en effektivare ekonomistyrning, genom att riskerna för underskott och försämrade resultat minskar. Det eko- nomiska utfallet och förutsättningarna för att bemöta de utmaningar kommunsektorn står inför kan därmed förbättras. 1.1Förslag till lag om ändring av kommunallagen (2017:725) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (2017:725) dels att 11 kap. 2–4 och 14 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 11 kap. 2 och 14 §§ ska utgå, dels att 5 kap. 24 och 32 §§, 11 kap. 1, 5, 6, 12, 13, 15, 16, 18 och 21 §§, 12 kap. 1, 2 och 13 §§ och 13 kap. 8 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 8 kap. 16 a §, 11 kap. 2 §, 3 §, 6 a, 14 a, 16 a § och 21 a §§, 12 kap. 13 a § och närmast före 8 kap. 16 a §, 11 kap. 2 och 14 a §§, tre nya rubriker av följande lydelse. Fullmäktige ska vid ett sammanträde före utgången av juni månad året som revisionen avser, besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Beslutet ska motiveras om det inte är uppenbart Om revisorerna enligt 12 kap. Om revisorerna enligt 12 kap. 13 § riktat anmärkning mot en 13 § riktat anmärkning mot en nämnd eller en fullmäktigebered- nämnd eller en fullmäktigebered- ning eller mot enskilda förtroende- ning eller mot enskilda förtroende- valda i sådana organ, ska fullmäk- valda i sådana organ, ska fullmäk- tige besluta om även fullmäktige tige besluta om även fullmäktige ska rikta anmärkningen. ska rikta anmärkningen. tige får rikta anmärkning även om tige får rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. revisorerna inte gjort det. Beslut om anmärkning ska motiveras. om att rikta eller inte rikta en an- märkning ska motiveras. Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. Fullmäktige ska dock från de ansvariga hämta in förklar- 1. anmärkning som fram- ställts i revisionsberättelsen, och ställts i revisionsberättelsen, i årsredovisningen inte är rätt- 2. revisorernas uttalande att 3. revisorernas uttalande att ansvarsfrihet inte tillstyrks. ansvarsfrihet inte tillstyrks. Revisorerna och deras sakkunniga ska alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag ska återkallas enligt 4 kap. 9 §. Revisionsberättelser ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller regionens webb- plats från och med tillkännagiv- andet av det sammanträde med fullmäktige då revisionsberättel- serna ska behandlas. 1 §1Kommuner och regioner ska Kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning ha en god hushållning i sin verksamhet och i sådan verk- i sin verksamhet och i sådan verk- samhet som bedrivs genom så- samhet som bedrivs genom så- dana juridiska personer som av- dana juridiska personer som av-ses i 10 kap. 2–6 §§.ses i 10 kap. 2–6 §§.Fullmäktige ska besluta om rikt- God hushållning linjer för god ekonomisk hushåll- innebär att kommuner och regio- ning för kommunen eller regionen. förvalta sin ekonomi på ett sådant sätt att en betryggande säkerhet och en långsiktig ekono- misk hållbarhet uppnås, och2. utforma sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt och uppnå en hög effektivitet.Om kommunen eller regionen har en sådan resultatutjämnings- reserv som avses i 14 §, ska rikt- linjerna även omfatta hanteringen av den.Program för god hushållning2 §2Fullmäktige ska varje mandat- period anta ett program för god hushållning som om- fattar för kommunen eller regionen samt sådana juri- diska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§.1 Senaste lydelse 2019:835. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.2 2 § upphävd genom 2022:000.31Författningsförslag Programmet för god kommu- nal hushållning ska innehålla mål och riktlinjer för hur god kommu- nal hushållning enligt 1 § kan nås. Programmet ska minst inne- hålla mål för 1. årets resultat, 2. soliditet inklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförplikt- elser, 3. självfinansieringsgrad av in- vesteringar, och 4. låneskuld. Programmet ska minst inne- hålla riktlinjer för 1. tillåten risk vid placering och upplåning, och 2. hantering av och tillåtna ändamål för användning av medel ur en resultatreserv enligt 14 a §, om kommunen eller regionen har inrättat en sådan. Programmet ska vidare inne- hålla en beskrivning av de konse- kvenser för verksamheten som följer av målen enligt andra stycket. Kommuner och regioner ska upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. 3Tidigare 3 § upphävd genom 2022:000. 4Senaste lydelse 2019:835. Budgeten ska vidare innehålla1. en resultaträkning,2. en balansräkning,3. en balanskravsutredning,4. en kassaflödesanalys, och5. en sammanställning av bud- geten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten.Budgeten ska även innehålla en plan för verksamheten under budgetåret och en plan för ekono- min av där budgetåret alltid ska vara periodens första år.Planerna ska innehålla mål för planperioderna som utgår från pro- grammet för god hus- hållning enligt 3 §.33 Undantag från andra stycket får göras 1.i den utsträckning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk enligt 14 §, eller 2.om det finns synnerliga skäl. Undantag från andra stycket får göras om kommunen eller re- gionen har en stark finansiell ställ- ning. Om undantag med hänvisning till en stark finansiell ställning en- ligt tredje stycket har gjorts ska upplysning om detta lämnas i bud- geten. I budgeten ska skattesatsen och anslagen anges. Av budgeten ska det vidare framgå hur verk- samheten ska finanserias och hur den ekonomiska ställningen be- räknas vara vid budgetårets slut. De finansiella mål som är av be- tydelse för en god ekonomisk hus- hållning ska anges. Budgeten ska även innehålla en plan för verksamheten under budgetåret. I planen ska det anges mål och riktlinjer som är av be- tydelse för en god ekonomisk hus- hållning. Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av . Budgetåret ska då alltid vara periodens första år. Planen ska innehålla sådana finansiella mål som anges i första stycket. Om det finns särskilda skäl får tiden för reglering av ett nega- tivt balanskravsresultat förlängas till de närmast följande sex åren.Fullmäktige ska anta en åt- gärdsplan för hur reglering ska ske.Reglering av negativa balans- kravsresultat ska ske i budgeten senast det tredje året eller senast det sjätte året, om det finns sär- skilda skäl, då det negativa balanskravsresultatet uppkom. I budgeten ska en samlad be- dömning göras av ekonomin under budgetåret för en sådan kommu- nal koncern som avses i 2 kap. 6 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning. Om balanskravsresultatet en- ligt 11 kap. 10 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning för ett visst räken- skapsår är negativt, ska det regle- ras under de närmast följande tre åren. Fullmäktige ska anta en åt- gärdsplan för hur regleringen ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balans- kravsresultatet uppkom. Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt balans- kravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. 5Senaste lydelse 2018:600. Kommuner och regioner får till en resultatreserv reservera medel som får användas i enlighet med riktlinjerna för resultatreserv i pro- grammet för god hus- hållning enligt 3 § tredje stycket 2. Reservering får göras om kom- munen eller regionen 1.har ett positivt eget kapital inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, och 2.inte har negativa balans- kravsresultat enligt 11 kap. 10 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning från tidigare räkenskapsår att reglera. Reservering får göras av den del av årets resultat efter balans- kravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § lagen om bokföring och redovisning som överstiger två pro- cent av summan av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommu- nalekonomisk utjämning. Reservering får göras om resul- tatreserven efter reserveringen högst uppgår till ett totalt belopp som motsvarar av summan av skatteintäkter, generella stats- bidrag och kommunalekonomisk utjämning. Styrelsen bestämmer när öv- riga nämnder senast ska lämna sin redovisning till styrelsen av de medel som nämnderna har förval- tat under föregående budgetår.Om fullmäktige beslutar om en kostnad eller en utgift under löpande budgetår, ska beslutet också innefatta en anvisning om hur dessa ska finansieras.Om fullmäktige beslutar om en kostnad eller utgift som inte finan- sieras inom ramen för budgeterat balanskravsresultat enligt 5 § andra stycket ska en reviderad budget fastställas. Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budget- år, ska beslutet också innefatta en anvisning om hur utgiften ska finansieras. Fullmäktige ska behandla minst en delårsrapport som upprättats enligt 13 kap. 1 § lagen (2018:597) om bokföring och redo- Styrelsen ska inom två måna- Styrelsen ska överlämna del- der efter utgången av den period årsrapporten till fullmäktige och av räkenskapsåret som delårs- revisorer inför behandling i full- mäktige senast vid utgången av Om delårsrapporten visar be- tydande budgetavvikelser ska full- mäktige anta en åtgärdsplan för hur dessa ska hanteras. Styrelsen bestämmer när öv- riga nämnder senast ska redovisa sin medelsförvaltning under före- gående budgetår till styrelsen. 6Senaste lydelse 2018:600. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i juri- diska personer enligt 10 kap. 2–6 §§, även verksamheten i de juridiska personerna.Revisorerna prövar om verk- Revisorerna prövar om verk- samheten sköts på ett ändamåls- samheten sköts på ett ändamåls- enligt och från ekonomisk syn- enligt och från ekonomisk syn- punkt tillfredsställande sätt, om punkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och räkenskaperna är rättvisande, om om den interna kontrollen som den ekonomiska förvaltningen be- görs inom nämnderna är till- drivs i enlighet med tillämpligaräcklig.bestämmelser i 11 kap. och de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt om den interna kon- trollen som görs inom nämn- derna är tillräcklig.37Fullmäktige beslutar om god- kännande av årsredovisningen. Årsredovisningen ska god- kännas av fullmäktige. Det ska ske innan fullmäktige beslutar om an- svarsfrihet enligt 5 kap. 24 §. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger miss- tanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts, ska de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Revisorerna får dock av- stå från att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om nämnden funnit att det inte föreligger en sådan misstanke. Revisorerna ska bedöma om Revisorerna ska bedöma om resultaten i den delårsrapport som resultaten i årsredovisningen är enligt 11 kap. 16 § ska behandlas förenliga med de mål fullmäktige av fullmäktige och årsredovis- ningen är förenliga med de mål bedömning ska lämnas till full- mäktige inför behandlingen av skriftliga bedömning ska lämnas till fullmäktige inför behand- lingen av delårsrapporten och års- Anmärkningar får riktas mot 1.nämnder och fullmäktigeberedningar, och 2.de enskilda förtroendevalda i sådana organ. Anledningen till anmärkningen ska anges i revisionsberättelsen. innehålla ett särskilt uttalande om huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Revisionsberättelsen ska inne- hålla ett särskilt uttalande 1.om det finns negativa balans- kravsresultat att reglera, 2.om det finns negativa balans- kravsresultat att reglera utifrån sär- skilda skäl enligt 11 kap. 12 §, 3.om huruvida resultaträk- ningen och balansräkningen i års- redovisningen är rättvisande, och 4.om huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Ett överklagat beslut ska upphävas, om 1.det inte har kommit till på lagligt sätt, 2.beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller regionen, 3.det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, 4.beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Första stycket 3 och 4 gäller Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt 11 kap. 5 § andra inte beslut enligt 11 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 12 och och tredje styckena samt 12 och 13 §§ och beslut om att använda 13 §§ och beslut om att använda medel från en resultatutjämnings- medel från en resultatreserv en- reserv enligt 14 §. ligt 14 a §. Domstolen får inte ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Vid användning av medel från en resultatutjämningsreserv gäller 11 kap. 14 § första stycket i sin äldre lydelse till och med . 7Senaste lydelse 2019:835. 3.Om kommuner och regioner har en resultatutjämningsreserv enligt 11 kap. 14 § i sin äldre lydelse, ska programmet för god kom- munal hushållning enligt 11 kap. 3 § omfatta hanteringen av resultat- utjämningsreserven. 4.Vid användning av medel från en resultatutjämningsreserv en- ligt 11 kap. 14 § i sin äldre lydelse, ska balanskravsresultatet i 11 kap. 5 § andra stycket beräknas enligt följande: Årets resultat efter balans- kravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning, med justering för förändring av resultat- reserven enligt 11 kap. 14 a § och med förändring av resultatutjäm- ningsreserven enligt 11 kap. 14 § i sin äldre lydelse. 5.För beslut om att använda medel från en resultatutjämnings- reserv enligt 11 kap. 14 § i sin äldre lydelse, gäller bestämmelsen i 13 kap. 8 § andra stycket i sin äldre lydelse. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning