sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Den komplexa och mångfacetterade bild som utredningen ser för svensk nationell forskningsinfrastruktur medför att det ställs höga krav på beslutsfattare och aktörer på samtliga nivåer. De övergrip- ande förutsättningar som ges av får långtgående konsek- venser på alla nivåer . Det avser såväl mer generella beslut som mer specifika beslut i form av till exempel beslut om statens budget. Detsamma gäller naturligtvis de beslut som reger- ingen fattar avseende de mer specifika förutsättningarna och prio- riteringarna i termer av uppgifter, uppdrag, mål och fördelning av resurser. beslut om forskningsinfrastruktur utgör alltså grun- den för många aktörer . Det är därför centralt att dessa beslut är väl underbyggda, formulerade och förankrade för att bidra till de att de politiska målen kan nås och verksamheten bedrivas effektivt. Den forskningspolitiska propositionen, som läggs fram av reger- ingen till , utgör i detta sammanhang en hörnsten och ut- redningen anser att den bör kunna utvecklas för att utgöra ett än tydligare verktyg i en utvecklad styrning och prioritering av den nationella forskningsinfrastrukturen. och regeringen bör ansvara för den samlade och övergripande strategiska inriktningen av nationell forskningsinfrastruktur. Regeringen kan, med det som grund, utforma de mer konkreta förutsättningarna och styrningen av verksamheten. och regeringen kan härigenom fokusera på att formu- lera den övergripande inriktningen och strategin och ge förutsätt- ningar i termer av resurser. I övrigt bör regeringen fokusera på att följa upp och granska den verksamhet som bedrivits, inklusive ana- lysera vilka effekter som verksamheten bidragit till. Bedömning: Utredningens bedömning är att det finns fördelar med en mångfald av aktörer, organisationer, organisationsformer, finansiärer och finansieringskällor, exempelvis genom att många aspekter beaktas och att systemet därigenom rymmer en större flexibilitet. Det komplexa landskapet är också i viss mån ofrån- komligt, givet att forskning och forskningsinfrastruktur förvän- tas svara mot och möta en rad olika behov, inklusive politiska mål och samhällsutmaningar. Men det finns också risker med nuvarande situation, till exem- pel att prioriteringar inte sker av rätt aktör med lämplig infor- mation eller att resurser inte används effektivt. Komplexitet och svåröverblickbarhet kan också leda till brister i fråga om insyn och ansvarsutkrävande. Det är därför utredningens uppfattning att det behövs reformer för att förbättra och utveckla styrningen på området utan att den viktiga och nödvändiga mångfalden hotas. beslut om forskningsinfrastruktur utgör grunden för många aktörer . Det är därför centralt att dessa beslut är väl underbyggda, formulerade och förankrade för att bidra till att de politiska målen kan nås och verksamheten bedrivas effektivt. Den forskningspolitiska propositionen, som läggs fram av regeringen till , utgör i detta sammanhang en hörnsten och utredningen anser att den bör kunna utvecklas för att utgöra ett än tydligare verktyg i en utvecklad styrning och prioritering av den nationella forskningsinfrastrukturen. och reger- ingen bör ansvara för den samlade och övergripande strategiska inriktningen av nationell forskningsinfrastruktur. Regeringen kan, med det som grund, utforma de mer konkreta förutsättning- arna och styrningen av verksamheten. Finansiering av forskningsinfrastruktur sker av ett stort antal aktö- rer och i olika former. De lärosäten, eller andra myndigheter, som är ansvariga för en forskningsinfrastruktur kan finansiera de utgifter för forskningsinfrastrukturen med anslag de själva disponerar, givet att ändamålet med anslaget medger detta. De kan dessutom få bidrag från andra myndigheter så som andra lärosäten, , , med flera, som avser forskningsinfrastruktur. Andra myn- digheter än den ansvariga myndigheten kan även på ett mer direkt sätt som användare av forskningsinfrastrukturen bidra till finansie- ringen genom att erlägga användaravgifter. Även andra icke-statliga aktörer kan bidra till finansiering på ett liknande sätt som andra myndigheter och lärosäten. Den ansvariga myndigheten kan erhålla bidrag och donationer för forskningsinfra- strukturen från såväl kommuner och regioner som privata aktörer och EU. Dessa icke-statliga aktörer kan naturligtvis även bidra till finansieringen av forskningsinfrastrukturen mer direkt via användar- avgifter i förekommande fall. Finansieringsbilden kompliceras ytterligare av att forsknings- infrastruktur kan finansieras mer indirekt genom forskning. När forskning finansieras kan den finansieringen även innebära att den forskningsinfrastruktur som används i forskningen finansieras. Utgifter och kostnader för forskningsinfrastruktur separeras på ett tydligt och transparent sätt från övriga utgifter och kost- nader för själva forskningen. Det finns heller inget generellt krav på en sådan redovisning. Detta innebär att utgifter och kostnader för forskningsinfrastruktur inte särredovisas på ett relevant och tillför- litligt vis. En iakttagelse som utredningen gör är att finansieringsbilden kompliceras ytterligare av det faktum att de många olika finansiär- erna och de olika finansieringskällorna i sig bidrar till komplexiteten. Detta gör att det är svårt att utläsa om det finns någon grundlägg- ande princip om hur anskaffning av forskningsinfrastruktur egent- ligen ska finansieras. Kapitalförsörjningsförordningens bestämmelse2 om att anskaffning av anläggningstillgångar som används i myndig- hetens egen verksamhet ska finansieras med lån i 22 kap. 1 §, Kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). har en tveksam effekt, då delar av finansieringen av anskaffningen kan ske med bidrag från andra myndigheter och den bidragsgivande myndigheten finansierar detta bidrag med anslag den disponerar för ändamålet. Det ska noteras att det på intet sätt är unikt för just forsknings- infrastruktur. Den redovisning som myndigheter lämnar i resultat- räkningen i årsredovisningen är indelad i andra dimensioner av kost- nader så som till exempel personalkostnader, diverse externa kost- nader samt avskrivningar och nedskrivningar av anläggningstillgångar. Förutsatt att forskningsinfrastruktur inte är en egen verksamhet, innehåller heller inte resultatredovisningen information om just forsk- ningsinfrastrukturens intäkter och kostnader. 7.2.1Några kommentarer om lån som finansieringskälla Anskaffningen av anläggningstillgångar som används i den egna verksamheten ska i enlighet med kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) finansieras med lån i . Regeringen ger därför myndigheten en låneram i regleringsbrevet för detta ändamål. Lärosätena har dock i det gemensamma regleringsbrevet (bilaga 1) ett undantag enligt: En anläggningstillgång som används i myndighetens verksamhet får helt eller delvis finansieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare. Detta gäller även för bidrag från statliga bidragsgivare under förutsättning att bidraget har tilldelats för ändamålet. Det är alltså enbart det lärosäte som ansvarar för en forskningsinfra- struktur som omfattas, och de behöver heller inte lånefinansiera för den del av anskaffningen som finansieras med bidrag eller donationer. Dessutom är lån en finansiering av själva anskaffningen. Lånet måste amorteras i takt med avskrivningar och är därför att betrakta som en temporär (överbyggnads-) finansiering. Den slutliga finan- sieringen kan alltså enbart ske av de finansieringskällor som anges ovan (anslag, bidrag, donationer, avgifter). 7.2.2Att särskilja finansiering av forskning från finansiering av forskningsinfrastruktur Att, som direktiven önskar, särskilja, beskriva och analysera finan- siering av just forskningsinfrastruktur från andra verksamhetsmäs- siga kostnader/utgifter för forskning är en grannlaga uppgift. Av vad som redogörs för ovan framgår att utgifter för anskaffning samt drift och förvaltning av forskningsinfrastruktur finansieras av en mängd olika aktörer via en rad olika finansieringskällor. Denna bild kom- pliceras ytterligare av att olika finansieringar i form av anslag, av- gifter, bidrag och donationer ofta är utformade så att de ska bidra till att finansiera verksamhetens kostnader. De olika finansierings- källorna är alltså inte alltid specialdestinerade för en viss avgränsad typ av verksamhetskostnad. Ett uppenbart exempel på detta är läro- sätenas anslag för forskning och forskarutbildning som inte är för- knippat med villkor eller indelat i olika typer av deländamål, så som drift och underhåll av forskningsinfrastruktur eller för att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur till förmån för forskningsinfra- strukturer för vilka andra lärosäten är ansvariga. Ett annat exempel är de avgifter som tas ut med stöd av 4 § avgiftsförordningen (1992:191). Detta generella bemyndigande innebär att avgifter får tas ut och myndigheten får bestämma avgiften upp till full kostnads- täckning. Någon närmare precisering om varken nivån på avgiften eller vilka kostnader som ska, eller inte ska, täckas framgår inte. Inte heller av redovisningen kan det i allmänhet utläsas hur stora utgifterna/kostnaderna avseende anskaffning eller drift och under- håll av just forskningsinfrastruktur har varit eller hur just dessa ut- gifter/kostnader finansierats. Det saknas alltså information om forskningsinfrastruktur i detta perspektiv såväl ur ett styrningsperspektiv som ett redovisnings- mässigt perspektiv. Detta kan uppfattas som att och reger- ingen gett de berörda myndigheterna stora friheter vad gäller den finansiella styrningen och redovisningen av denna verksamhet. Kostnader för forskningsinfrastruktur bör normalt betraktas som en kostnad för att bedriva forskning Utredningen uppfattar att och regeringens styrning är tudelad. Å ena sidan betraktas forskningsinfrastrukturen som en förutsättning för forskningen på samma sätt som alla andra förut- sättningar så som personal, lokaler och material med mera. Läro- säten, inklusive ansvariga värdlärosäten, disponerar till stor del anslag för forskning och forskarutbildning i stort sett utan vidare special- destination. Kostnader för forskningsinfrastruktur kan därmed be- traktas som en verksamhetskostnad för forskning på motsvarande sätt som alla andra verksamhetskostnader så som personalkostnader, lokalkostnader, materialkostnader med mera. De myndigheter som är ansvariga för en forskningsinfrastruktur har därmed getts möjlig- het att fördela och prioritera mellan olika typer av verksamhetskost- nader för forskning. Åandra sidan har riksdag och regering till viss del valt att fördela delar av resurserna för forskningsinfrastruktur via andra myndig- heter än de som bedriver forskning, så som till exempel Vetenskaps- rådet. Detta fyller såklart ett syfte med ökad samordning, koor- dinering och kvalitetsgranskning, men konsekvensen är att ansvaret för att finansiera forskningsinfrastruktur är delat mellan olika aktö- rer. De myndigheter som ansvarar för att bedriva forskningen har inte själva resurser för att fullt ut prioritera mellan olika resurser som behövs för att bedriva forskning. En fråga som då uppstår är om det är önskvärt att ta fram detalje- rad tillförlitlig information på denna nivå. För att kunna analysera detta bör frågan om vad informationen ska användas till besvaras. Skulle en mer detaljerad och utförlig information om finansiering av forskningsinfrastruktur leda till bättre analys och beslut? Effektivare granskning och kontroll? Andra positiva effekter? Dessutom bör denna information kunna tas fram utan att det innebär en alltför stor administrativ börda. Förutsatt att forskningsinfrastruktur på en övergripande nivå är underordnad forskning, i termer av att den övergripande frågan är vilken forskning som ska bedrivas och omfattningen av den forsk- ningen, bör beslut om forskningsinfrastruktur vara en konsekvens av de forskningspolitiska beslut som fattas. Information och analys av forskningsinfrastruktur bör på motsvarande vis vara en del av informationen om och analysen av vilken forskning som ska bedri- vas. Det är alltså angeläget att ha tillförlitlig och relevant information avseende forskningsinfrastruktur för att kunna fatta korrekta beslut rörande forskning liksom vice versa. Det är av högsta vikt att be- slutsfattare som riksdag och regering har tillräcklig information för att kunna göra relevanta och väl underbyggda övergripande analyser och prioriteringar. 7.2.3Att särskilja utgifter för, och finansiering av, investering/drift/förvaltning med mera Frågan om att särskilja olika typer av utgifter för forskningsinfra- struktur och därmed finansiera olika typer av utgifter på olika sätt lyfts i direktiven.3 Det kan även finnas exempel på villkor i samband med finansiering som specialdestinerar en viss finansiering till an- tingen anskaffningen eller drift och förvaltning. Ur ett ekonomi- administrativt perspektiv är det egentligen endast anskaffningen som separeras4 och avseende just anskaffningen har lärosätena ett gene- rellt undantag5 om hur den ska finansieras. Som framgår ovan separeras utgifter eller kostnader avseende forskningsinfrastruktur endast i begränsad omfattning. Det avser såväl styrningen som uppföljningen i form av redovisningen. En grundläggande förutsättning för att kunna separera utgifter för an- skaffningen från utgifter för drift och förvaltning förutsätter natur- ligtvis att utgifter för forskningsinfrastrukturen separeras från ut- gifter för forskning. Då utgifter för forskningsinfrastruktur endast i begränsad omfattning separeras avseende såväl styrning som upp- följning och redovisning är det därför inte möjligt att analysera ut- gifter för anskaffning i förhållande till utgifter för drift och förvaltning. 3Se t.ex. dir. 2020:52, s. 7. 42 kap. 1 §, Kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). 5Det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor, bilaga 1. 7.2.4Det finns dock skäl att hantera viss forskningsinfrastruktur i särskild ordning Det finns dock skäl att separera och särskilja utgifter för finansiering av forskningsinfrastruktur från utgifter för att finansiera forskning. Detta görs även till viss del genom att specialdestinerade medel fördelas till forskningsinfrastruktur. Nedan följer tre skäl som kan ligga till grund för att hantera viss forskningsinfrastruktur i särskild ordning. Bakgrunden till att utred- ningen identifierat dessa skäl är att de i hög grad påverkar möjlig- heten och förutsättningarna för styrning och prioritering. Mycket omfattande finansieringsbehov och många berörda För de fall då finansieringsbehovet är så omfattande att det svårligen kan hanteras av lärosätena kan det finnas skäl att finansieringen helt eller delvis sker av andra finansiärer. En finansiellt omfattande forsk- ningsinfrastruktur kan innebära så stora finansieringsåtaganden för ett enskilt lärosäte att det innebär mycket svårhanterade prioriter- ingar. I detta sammanhang kan det även vara försvarbart att separera finansieringen, styrningen och redovisningen av utgifter för investe- ring, drift och förvaltning från andra verksamhetsmässiga utgifter för forskning. Även för det fall ett enskilt lärosäte självt kan bära finansierings- åtagandet kan det trots allt innebära ett mycket omfattande finan- siellt åtagande och därför kan det vara relevant att separera utgifter för forskningsinfrastruktur från andra utgifter för forskning. Inte minst eftersom förändringar av det finansiella åtagandet för forsk- ningsinfrastrukturen kan ha stora effekter på annan verksamhet i form av utträngningseffekter. Som framgår ovan bidrar många aktörer till finansieringen av forskningsinfrastruktur. Därmed kan förändringar i finansierings- behovet även få stora effekter för många aktörer med nya och för- ändrade finansieringsbehov. De många berörda aktörerna bidrar där- med till behovet av information om utgifter och kostnader för forsk- ningsinfrastruktur. Att styra, prioritera och ansvara för forskningsinfrastruktur kan kräva särskild kompetens Ofta är de frågor som behöver analyseras när det gäller forsknings- infrastruktur av en delvis annan karaktär än vad ansvarig myndighet behöver för sin övriga verksamhet. Det kan handla om att förutsätt- ningarna och formerna för finansieringen av forskningsinfrastruktur är annorlunda än vad som gäller för den övriga verksamheten. Även de juridiska bedömningarna som kan behöva göras när det gäller forsk- ningsinfrastruktur kan vara av en annan karaktär än för övrig verk- samhet. Det kan alltså behövas en särskild kompetens på de myn- digheter som ansvarar för forskningsinfrastrukturer, särskilt om dessa forskningsinfrastrukturer är komplexa i något avseende. På motsvarande vis kan det finnas skäl att hantera finansiering av forskningsinfrastruktur i särskild ordning för de fall det finns sär- skilda politiska behov. Detta skulle kunna vara fallet i samband med utrikespolitiska eller säkerhetspolitiska hänsyn liksom vid politiskt utpekade samhällsutmaningar. Även i situationer där det finns många olika aktörer som på ett eller annat sätt påverkar, eller påverkas av, den aktuella forskningsinfrastrukturen kan det finnas skäl att han- tera forskningsinfrastruktur skilt från forskningen i övrigt. 7.2.5Avslutande kommentar – forskningsinfrastrukturfinansiärer och finansieringskällor Riksdag och regering har valt att använda en rad finansiärer inom staten för att finansiera forskningsinfrastruktur. Lärosätena och forskningsråden bidrar samtliga, direkt eller indirekt, till finansiering av forskningsinfrastrukturen. Dessutom bidrar ett stort antal andra myndigheter, även de, direkt eller indirekt till finansieringen av forsk- ningsinfrastrukturen. Även andra ickestatliga aktörer bidrar väsent- ligt till finansieringen. Regioner, kommuner, privata aktörer liksom EU bidrar samtliga till finansiering av svensk nationell forsknings- infrastruktur. och regeringen har även möjliggjort att flera olika finansieringskällor kan användas vid finansieringen. Myndigheter som ansvarar för forskningsinfrastrukturen kan använda anslag de själva disponerar. Andra myndigheter kan dels lämna bidrag direkt till finansieringen av forskningsinfrastrukturen, dels kan de i form av användare erlägga användaravgifter i förekommande fall. Även andra aktörer än statliga myndigheter, såsom till exempel regioner, kommuner, privata aktörer och EU, kan genom donationer och an- vändaravgifter bidra till finansieringen av svensk nationell forsk- ningsinfrastruktur. Sammantaget bidrar detta till en komplex bild av forskningsinfra- strukturens finansiering. Finansiärerna är många och de kan dess- utom var för sig bidra till forskningsinfrastrukturens finansiering med olika finansieringskällor. 7.2.6Forskningsinfrastruktur bör ses som en förutsättning för att bedriva forskning Forskningsinfrastruktur är i många fall en förutsättning för att kunna bedriva en högkvalitativ och effektiv forskning. Vilken forsknings- infrastruktur som krävs och utformningen av denna varierar bero- ende på forskningens behov och möjliga tekniska lösningar. Det- samma gäller för andra förutsättningar, så som till exempel personal i form av forskare eller personal för att stödja forskning, data och material, för att effektivt kunna bedriva forskning av hög kvalitet. Därför bör forskningsinfrastrukturer betraktas på samma sätt som andra förutsättningar för att bedriva forskning. Beslutsfattare måste kunna analysera konsekvenserna av olika behov och konsekvenser och ställa dessa mot varandra för att kunna göra relevanta och väl- grundade prioriteringar. Forskningsinfrastrukturen bör analyseras utifrån hela livscykeln För att få en fullständig bild av utgifter och kostnader, liksom övriga konsekvenser, av forskningsinfrastrukturen måste hela livscykeln beaktas. Det gäller alltså samtliga utgifter och kostnader som är för- knippade med forskningsinfrastrukturen under hela den förväntade livslängden.6 Såväl anskaffningen, driften och förvaltningen som ut- rangering av forskningsinfrastrukturen måste beaktas för att få en fullständig bild av de samlade utgifterna och kostnaderna. Förutsatt att samtliga utgifter och kostnader beaktas blir frågan om att separera utgifter för anskaffningen respektive drift och underhåll mindre relevant. Det centrala ur ett finansiellt perspektiv är främst det samlade nuvärdet av utgifterna/kostnaderna för hela livscykeln.7 Forskningsinfrastrukturen bör analyseras utifrån samtliga konsekvenser och effekter På motsvarande sätt som att hela den förväntade livscykeln ska beak- tas ska även samtliga förväntade effekter av forskningsinfrastruk- turen beaktas för att beslutsfattarna ska ha all relevant information för att kunna fatta välgrundade prioriteringsbeslut. Det innebär att inte enbart konsekvenserna för den forskning som kan bedrivas ska beaktas, även om den vetenskapliga kvaliteten är den mest centrala aspekten att beakta. Även andra aspekter så som till exempel olika politiska aspekter ska beaktas. Regeringen anger till exempel i utredningens direktiv att forskningsinfrastrukturer behöver spela en mer mångfacetterad roll för att kunna möta samhällsutmaningar, nå de globala hållbarhets- målen och bidra till att stärka konkurrenskraft som forsk- ning- och innovationsnation. Vidare anger regeringen att även frågor om samhällsrelevans, svenska styrkeområden och eventuella säker- hets- och försvarspolitiska hänsyn behöver omhändertas.8 6I redovisningssammanhang används ofta begreppet nyttjandeperioden. Här avses dock ett vidare perspektiv än enbart det redovisningsmässiga. 7Se också rekommendationerna i : Optimising the operation and use of national research infrastructures, science, technology and industry policy papers, 2020, No. 91, s. 30–31. 8Dir 2020:52, s. 11. Bedömning: Utredningen bedömer att det inte finns fullständig, relevant och tillförlitlig information om just forskningsinfra- struktur. Det avser såväl information ur ett styrningsperspektiv som ett redovisningsmässigt utfallsperspektiv. Den tillgängliga och tillförlitliga finansiella information som finns är på en mer övergripande nivå och rör snarare verksamheten forskning. Finan- sieringen av forskningsinfrastruktur sker vanligtvis inom ramen för finansiering av forskning och på motsvarande vis redovisas snarare utgifter och kostnader för verksamheten forskning på en mer övergripande nivå. Den finansiella särredovisning som före- kommer avseende forskningsinfrastruktur är snarare undantag och ger inte en fullständig tillförlitlig helhetsbild för forsknings- infrastruktur. Vidare anser utredningen att utgifter och kostnader för forsk- ningsinfrastruktur normalt bör betraktas som utgifter och kost- nader för att bedriva forskning. Givet att forskningsinfrastruktur är underordnad forskning, i termer av att den övergripande frågan är vilken forskning som ska bedrivas och omfattningen av den forskningen, bör beslut om forskningsinfrastruktur vara en kon- sekvens av de forskningspolitiska beslut som fattas. Därmed bör kostnader för forskningsinfrastruktur betraktas som en verk- samhetskostnad för forskning på motsvarande sätt som alla andra verksamhetskostnader så som personalkostnader, lokalkostna- der, materialkostnader med mera. Trots detta anser utredningen att det kan finnas skäl att han- tera viss forskningsinfrastruktur i särskild ordning. Det kan till exempel röra sig om ett finansieringsbehov som är så omfattande att det svårligen kan hanteras av enskilda myndigheter så som lärosäten. En finansiellt omfattande forskningsinfrastruktur kan innebära så stora finansieringsåtaganden för ett enskilt lärosäte, eller annan myndighet, att det innebär mycket svårhanterade prioriteringar. På motsvarande vis kan förändringar i finansier- ingsbehovet även få stora effekter för många aktörer med nya och förändrade finansieringsbehov för det fall forskningsinfrastruk- turen påverkar många parter. Det kan då finnas skäl att finan- sieringen helt eller delvis sker av andra finansiärer.