sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — •om och hur det kan upprättas ett nationellt ställföreträdarregister, •förbättrade möjligheter för den enskilde att föra fram klagomål mot sin ställföreträdare, •vilka ytterligare tillsynsverktyg och sanktionsmöjligheter som be- hövs, och •förbättrade möjligheter för den enskilde att få ekonomiska skador ersatta om ställföreträdaren missköter sig. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en utredning En viktig del i det svenska välfärdssamhället är att de personer som på grund av t.ex. sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan sköta sina angelägenheter får hjälp med detta. När sådan hjälp inte kan ges på ett mindre ingripande sätt, fyller gode män och förvaltare en viktig funktion som ställföreträdare för den enskilde. Andra förord- nade ställföreträdare, t.ex. gode män för ensamkommande barn, ska ge underåriga det stöd och den hjälp som de behöver i sin vardag. Ställföreträdaren bidrar i de allra flesta fall med ett stort ideellt engagemang och gör en värdefull insats för att stödja en medmänniska i en utsatt situation. Det inträffar dock att en ställföreträdare på grund av okunskap, slarv eller i värsta fall ont uppsåt missköter sitt uppdrag. Samhället har ett ansvar för att förebygga misskötsamhet och för att agera kraftfullt när så är påkallat. Regeringen och har kontinuerligt sett över regelverket och skärpt tillsynen. De åtgärder som vidtagits har lett till en positiv utveckling på området. Det står emellertid klart att mer behöver göras för att säkerställa att det arbete som utförs och tillsynen över verk- samheten är av sådan hög kvalitet att enskildas rättssäkerhet och lika- behandling fullt ut ska kunna garanteras. Det är tydligt att det finns ett behov av att se över regelverket om gode män och förvaltare. (Se även skr. 2017/18:128.) gjordes ändringar i förmynderskapsförordningen (1995:379) för att förbättra den tillsynsvägledning som länsstyrelserna ansvarar för. Samma månad beslutades det om regeringsuppdrag till länsstyrelserna respektive Statskontoret. Länsstyrelserna fick i upp- drag att ta fram riktlinjer för överförmyndare och ställföreträdare i vissa frågor och att överväga hur statistiken över överförmyndarnas verksamhet kan förbättras. Statskontoret fick i uppdrag att överväga hur länsstyrelsernas samordning av tillsyn och tillsynsvägledning på området för gode män och förvaltare kan förbättras. Uppdragen redo- visades (dnr Ju2019/01616/L2 och Ju2019/01643/L2). Nästa steg i arbetet är att låta en särskild utredare se över regel- verket om gode män och förvaltare. En sådan översyn bör syfta till att förbättra tillsynen på området, skapa bättre förutsättningar för att personer ska ställa upp som ställföreträdare och stärka enskildas ställning och skydd. I slutändan handlar det om att säkerställa att regel- verket är modernt och rättssäkert och att de personer som är i behov av en ställföreträdare ska kunna lita på att de får den hjälp och det stöd som de behöver. tillkännagav att regeringen bör ta initiativ till en uppföljning av hur lagstiftningen om överförmyndare, gode män och förvaltare fungerar och överväga förbättringar av systemet (bet. 2016/17:CU10 punkt 24, rskr. 2016/17:189). Genom det uppdrag som ges anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat. En översyn av reglerna om gode män och förvaltare Utredarens uppdrag är att se över reglerna om gode män och för- valtare för att säkerställa att reglerna är moderna och rättssäkra. Utredaren ska inte se över ställföreträdarsystemet som helhet, utan inriktningen på uppdraget är att utredaren ska koncentrera sig på de områden där det finns problem och brister. I uppdraget ingår även att, om det vid övervägandena i fråga om gode män och förvaltare framkommer skäl för det, se över motsvarande regler för andra för- ordnade ställföreträdare. När det gäller ställföreträdare för barn ska utredaren ta ställning till om och i så fall hur barnrättsperspektivet behöver förtydligas (se prop. 2017/18:186 s. 92 f.). De förslag på författningsändringar som lämnas ska så långt som möjligt ansluta till systematiken i och lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. I sitt arbete ska utredaren sträva efter att skapa enkla och tydliga regler. Det finns många förbättringsåtgärder som kan övervägas och i det följande redovisas frågor som utredaren ska ägna särskild upp- märksamhet åt. Utredaren är oförhindrad att överväga även andra när- liggande åtgärder, om det bedöms lämpligt och möjligt inom den bestämda tidsramen för uppdraget. Som redovisas närmare nedan under rubriken ningar ska utredaren analysera de samhällsekonomiska effekterna i ut- redningsarbetets alla delar. Utredaren ska även analysera de offentlig- finansiella effekterna av de förslag som övervägs. Bättre förutsättningar för att kompetenta personer ska kunna rekryteras och arbeta som ställföreträdare Ett bättre stöd till utsedda ställföreträdare Att vara ställföreträdare är ett viktigt uppdrag. Systemet bygger på att enskilda personer i alla delar av samhället kan ta på sig uppdrag och göra en viktig insats för en medmänniska. Det är därför en ange- lägen uppgift att säkerställa att det finns personer som vill ta på sig uppdrag och ägna uppgiften både tid och kraft. Den som utses till ställföreträdare ska vara lämplig. I detta krav ligger att den tilltänkta ställföreträdaren ska ha förutsättningar att utföra de uppgifter som följer av uppdraget. För att fler personer ska våga ta steget och åta sig ställföreträdaruppdrag kan det finnas anled- ning att vidta åtgärder som är inriktade på att se till att de som rekry- teras får den utbildning och det stöd i övrigt som de behöver. Det skulle också bidra till att ställföreträdare kan utföra sina uppdrag med hög kvalitet. har överförmyndarna ett ansvar för att erbjuda ställ- företrädare utbildning. Även om utbildning för ställföreträdare har blivit vanligare och mer utvecklad, skiljer det sig dock fortfarande mycket åt mellan överförmyndarna när det gäller vilken utbildning som erbjuds och vilken kvalitet som utbildningen håller. Det beror delvis på att kommunernas förutsättningar och organisation varierar. Även när det gäller vilket stöd som erbjuds utsedda ställföreträ- dare kan det konstateras att det varierar mellan olika kommuner, vilket bl.a. beror på att kommunerna anpassar stödet efter lokala behov. Om en ställföreträdare behöver få hjälp i komplicerade frågor eller vända sig till någon efter att t.ex. ha blivit hotad eller på annat sätt illa bemött, är det inte självklart vem han eller hon ska kontakta. Ställ- företrädaren är uppdragstagare och inte anställd av kommunen. Inte heller finns det i lag någon skyldighet för överförmyndaren att väg- leda eller stödja ställföreträdaren, vilket länsstyrelserna har gentemot överförmyndaren. Mot denna bakgrund finns det anledning att undersöka vilken utbildning som en ställföreträdare behöver för uppdraget och vilket behov som ställföreträdare har av stöd under genomförandet av sitt uppdrag. Överförmyndaren behöver inte nödvändigtvis själv stå för utbildningen eller det stöd som bör erbjudas. För att underlätta över- förmyndarens uppgift och ge ställföreträdare en bättre chans till ett likvärdigt stöd oberoende av var i landet de fullgör sina uppdrag, kan det också handla om att åstadkomma en bättre samordning av utbild- nings- och stödinsatser som genomförs av flera överförmyndare gemen- samt eller som genomförs av organisationer eller av andra myndig- heter än de kommunala överförmyndarverksamheterna. •undersöka vilket behov av utbildning och stöd ställföreträdare har och ta ställning till hur detta bäst kan tillgodoses. Professionella ställföreträdare i särskilda fall Trots att åtgärder har vidtagits för att förbättra överförmyndarnas möjligheter att rekrytera ställföreträdare finns det fortfarande svårigheter med att få tag på ställföreträdare för vissa uppdrag. Så kan vara fallet t.ex. om huvudmannen har särskilda behov och behöver en ställföreträdare med särskild kompetens eller om det behöver utses ställföreträdare för ett stort antal enskilda. Några kommuner har löst sina rekryteringsproblem genom att inrätta förvaltarenheter med kommunala tjänstemän som har till uppgift att vara ställföreträdare för hjälpbehövande kommun- invånare eller genom att anlita ställföreträdare genom ett privat före- tag. Det råder delade meningar om huruvida inrättande av förvaltar- enheter är en bra lösning för att tillhandahålla ställföreträdare. Justitie- ombudsmannen har uttalat att de kommuner som försökt lösa ställ- företrädarfrågan i särskilt komplicerade ärenden t.ex. genom inrättande av förvaltarenheter, utgör efterföljansvärda exempel (JO 2009/10 s. 431). Dessa ställföreträdare får sina uppdrag personligen på samma sätt som andra ställföreträdare. En viktig beståndsdel i ställföreträdarsystemet är det ideella in- slaget, att en ställföreträdare hjälper en medmänniska i en utsatt situa- tion. En stor andel av ställföreträdarna utgörs av anhöriga. Det kan även handla om personer som huvudmannen själv har föreslagit för uppdraget eller som han eller hon på något annat sätt har ett särskilt förtroende för. Enligt regeringen bör ställföreträdarsystemet även fortsättningsvis utgå från och bygga på det ideella inslaget. Mot bak- grund av de svårigheter som finns i vissa fall med att rekrytera lämp- liga ställföreträdare finns det dock anledning att överväga i vilka sär- skilda fall som ställföreträdaruppdrag bör kunna utföras av kommunala tjänstemän eller andra professionella ställföreträdare. Det bör även över- vägas om uppdrag i vissa fall ska kunna utföras av juridiska personer. En möjlighet att utse professionella ställföreträdare skulle i vissa fall kunna leda till att flera ställföreträdare utses för att hjälpa en enskild i olika angelägenheter. Ett exempel på en sådan situation är om en person har ett särskilt behov av ekonomisk hjälp och en ställ- företrädare med sådan kompetens därför utses i den delen. Det kan behöva belysas vad som ligger i en ställföreträdares uppdrag och hur ställföreträdarna bör samverka. •ta ställning till i vilka särskilda fall som ställföreträdaruppdrag bör kunna utföras av kommunala tjänstemän eller andra professionella ställföreträdare samt om juridiska personer ska kunna förordnas att utföra ställföreträdaruppdrag. En förbättringsåtgärd som i olika sammanhang har lyfts fram är införandet av ett nationellt ställföreträdarregister. Ett sådant register skulle t.ex. kunna underlätta för överförmyndare att i samband med lämplighetsbedömningen kontrollera att en tilltänkt ställföreträdare inte redan har så många uppdrag att han eller hon riskerar att få det svårt att sköta det nya uppdraget. Ett register skulle också kunna utgöra ett hjälpmedel i överförmyndarens tillsyn och kontroll när en ställföreträdare har uppdrag i flera kommuner. Till detta kommer att flera myndigheter och organisationer har uppgett att det finns ett behov av en automatiserad förmedling av information om ställföre- trädarskap. Det handlar bl.a. om att aktörerna, exempelvis Försäk- ringskassan, banker och kreditupplysningsföretag, lättare ska kunna få tillgång till uppdaterade uppgifter och kunna kontrollera ett ställ- företrädarskaps giltighet och omfattning. Det finns därför anledning att närmare undersöka om och hur ett nationellt ställföreträdarregister kan upprättas. Ett ställföreträdarregister skulle kunna ha flera och i grunden skilda användningsområden och innehålla känsliga personuppgifter, t.ex. uppgifter om enskildas hälsotillstånd. Därför bör det särskilt analy- seras vad syftet skulle vara med ett sådant register. Vidare måste skyddet för enskildas integritet beaktas och det behöver analyseras hur ett register ska vara utformat för att uppfylla kraven i EU:s data- skyddsförordning. Det måste också övervägas vilken kompletterande författningsreglering som behövs. Frågan om att upprätta ett nationellt ställföreträdarregister om- fattar vidare en rad andra överväganden, bl.a. vilken aktör som bör ansvara för ett register och behovet av sekretessreglering. Utform- ningen av ett register bör även analyseras i förhållande till andra liknande nationella ombuds- eller behörighetsregister. Vidare bör ett ställföreträdarregisters roll i den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen analyseras. Det bör även övervägas vilken koppling som ett ställföreträdarregister bör ha till elektroniska framtidsfull- makter (se nedan under rubriken för en ökad digitalisering). Ett register bör utformas med ambitionen att minimera den admini- strativa bördan för deltagande kommuner. •ta ställning till om och hur ett nationellt ställföreträdarregister kan upprättas. Tidpunkt för utbetalning av ställföreträdares arvode Ställföreträdare har rätt till ett skäligt arvode för uppdraget och ersättning för de utgifter som har krävts för uppdragets fullgörande. Arvodet beslutas av överförmyndaren och betalas av den enskilde eller kommunen, beroende på den enskildes ekonomiska förutsätt- ningar. Det är också överförmyndaren som bestämmer hur ofta och för vilken tid som arvode ska betalas. Ofta beslutas arvodet i samband med överförmyndarens granskning av ställföreträdarens för- valtning. Det har lyfts fram att det ofta dröjer länge innan ställföreträdaren får ersättning för nerlagt arbete och utlägg. Det finns inte någon möj- lighet för överförmyndaren att besluta om förskott på arvodet eller för de inblandade att i förväg avtala om ett arvode. •analysera om reglerna om ställföreträdares arvode och utlägg bör ändras i syfte att göra det möjligt för ställföreträdare att få ersätt- ning i ett tidigare skede än vad som ofta är fallet . Den kommunala överförmyndarverksamhetens organisation och kompetens För att ordningen med gode män och förvaltare ska fungera på ett tillfredsställande sätt är det av avgörande betydelse att tillsynen är effektiv och av hög kvalitet i hela landet. Viktiga faktorer för till- synsarbetets bedrivande är organisationen av och kompetensen hos de organ som utövar tillsyn över ställföreträdarna. Det ska finnas en överförmyndare i varje kommun. Överförmyn- daren har i uppdrag att utöva tillsyn över ställföreträdaren genom att granska den redovisning som denne lämnar in och se till att den en- skildes tillgångar används till hans eller hennes nytta och är tryggt placerade. Organisationsformen och kompetensen hos landets överförmyn- darverksamheter varierar, vilket bl.a. beror på att regleringen av över- förmyndarverksamheten ger utrymme för lokal anpassning. Detta kan i sin tur få till följd att ärenden hanteras på olika sätt runt om i landet och att vissa verksamheter, särskilt de av mindre storlek, är sårbara vid förändrade förhållanden. En väl fungerande organisation bidrar till en rättssäker ärendehantering och ett funge- rande ställföreträdarsystem. En kommun kan besluta att det ska finnas en överförmyndar- nämnd i stället för en överförmyndare. Flera kommuner kan också samverka genom att inrätta en gemensam överförmyndarnämnd. En överförmyndarnämnd medger att förtroendevalda med skilda erfaren- heter kan engageras för överförmyndaruppgifterna. Om uppgifterna sköts av endast en överförmyndare riskeras kompetensförluster när majoritetsförhållandena i kommunen ändras vid val och leder till byte på posten. Med en överförmyndarnämnd kan en kontinuerlig sak- kunskap lättare upprätthållas. Lagstiftaren har tidigare gett uttryck för att en ordning med överförmyndarnämnder är att föredra fram- för enskilda överförmyndare och att mycket talar för att en sådan ord- ning borde göras obligatorisk (prop. 2007/08:150 s. 57). Det har även senare förts fram att ett sätt att höja kompetensen hos överför- myndarna kan vara att överförmyndarnämnder görs obligatoriska som organisationsform (SOU 2013:27 s. 228 f.). Det finns nu anled- ning att åter analysera hur överförmyndarverksamheten bör vara orga- niserad. Fullmäktige i kommunen beslutar i frågor om den kommunala organisationen. I fråga om överförmyndarverksamheten är det emeller- tid inte möjligt för kommunfullmäktige att ändra organisationsfor- men under pågående mandatperiod och i stället för att ha en överför- myndare inrätta en överförmyndarnämnd. Detta skiljer sig från vad som gäller enligt kommunallagen (2017:725) i fråga om fullmäktiges rätt att organisera den kommunala verksamheten. Det kan ifrågasättas om denna skillnad är sakligt motiverad. får uppdra åt en ledamot, en ersättare eller en tjänsteman att på nämndens vägnar avgöra vissa grupper av ärenden. Överförmyndaren får på motsvarande sätt uppdra åt en tjänsteman att avgöra ärenden på överförmyndarens vägnar. Någon möjlighet för nämnden eller överförmyndaren att, på liknande sätt som enligt kommunallagen, uppdra åt t.ex. ordföranden eller en tjänste- man att besluta i ärenden som är av brådskande natur finns emellertid inte. Inte heller finns det någon möjlighet att delegera beslutande- rätten i frågor om entledigande av en god man eller förvaltare på grund av bristande lämplighet. Att det inte finns någon delegations- rätt i dessa fall kan medföra att en ställföreträdare som missköter sig inte kan entledigas förrän nämnden har sitt nästa sammanträde eller överförmyndaren finns på plats. Frågan är därför om delegations- rätten bör utökas. Det uppställs inte några formella kompetenskrav på den som utses till överförmyndare eller ledamot i en överförmyndarnämnd. Visserligen ansvarar kommunen och för att se till att kunskapsnivån är tillfredsställande. Med hänsyn till de kvalificerade arbetsuppgifter som en överförmyndare eller en ledamot i överför- myndarnämnden förväntas utföra kan det dock ändå diskuteras om det inte bör ställas krav på överförmyndaren eller ledamöterna i över- förmyndarnämnden att inneha viss särskild kompetens. Att uppställa sådana krav är emellertid inte oproblematiskt ur ett demokratiskt och systematiskt perspektiv. Andra alternativ skulle därför kunna vara att se till en persons lämplighet eller att ställa krav på fullgörande av viss utbildning vid tillträdet av uppdraget. •överväga om det bör ställas krav på att överförmyndarverksam- heten ska vara organiserad i viss form, •överväga om kommunerna bör få ändra organisationsformen för överförmyndarverksamheten under löpande mandatperiod, •överväga om överförmyndare och överförmyndarnämnder bör få en utökad möjlighet att delegera beslutanderätten, och •överväga om det är lämpligt att ställa krav på att överförmyndaren eller ledamöterna i en överförmyndarnämnd, tillsammans eller var för sig, ska ha viss särskild kompetens eller, och om så inte bedöms vara fallet, överväga andra sätt för att skapa bättre förut- sättningar för dem att utföra sitt uppdrag. Beslutanderätt i frågor om ställföreträdarskap Beslutanderätten i frågor om ställföreträdarskap är delad mellan över- förmyndaren och tingsrätten. Till exempel är det tingsrätten som beslutar om godmanskap eller förvaltarskap för någon som på grund av sjukdom, psykisk störning eller något annat liknande förhållande behöver hjälp att ta hand om sina angelägenheter. När domstolen meddelar ett sådant beslut ska den förordna en god man eller förvaltare att utföra ställföreträdaruppdraget. Överförmyndaren har till uppgift att förordna god man i ett antal andra situationer. En liknande delad beslutanderätt förekommer i fråga om entledigande av ställföreträdare. För att myndigheternas resurser ska utnyttjas på bästa sätt är det viktigt att arbetsfördelningen mellan dem är ändamålsenlig. Det kan, särskilt mot bakgrund av strävan efter att renodla domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter, diskuteras om överförmyndaren bör få utökad behörighet att besluta i frågor om ställföreträdarskap, med möjlighet att överklaga beslutet till tingsrätten. det inte givet att beslut om godmanskap eller förvaltarskap i samtliga fall behöver meddelas av tingsrätten. Överförmyndaren kan genom den inhämtade utredningen ha en god bild av den enskildes behov, särskilt om det är fråga om otvistiga eller okomplicerade ärenden. Ytterligare ett exempel på ett område där kan det diskuteras om det är ändamålsenligt att beslutanderätten är delad mellan myndighet- erna är frågor om entledigande av ställföreträdare. •överväga om överförmyndaren bör få utökad behörighet att med- dela beslut i frågor om ställföreträdarskap. Bättre kontroll över ställföreträdares förvaltning Ställföreträdares verksamhet står under överförmyndarens tillsyn. Granskningen görs med ledning av de förteckningar, årsräkningar, sluträkningar och annat som har upprättats i anledning av förvalt- ningen. Överförmyndaren har av den anledningen rätt att gå igenom räkenskaper och anteckningar som ställföreträdaren upprättar och för- varar med anledning av sitt uppdrag. Ställföreträdaren är också skyl- dig att lämna överförmyndaren de upplysningar om sin verksamhet som begärs. Om det finns brister i förvaltningen, kan överförmyn- daren rikta en anmärkning mot ställföreträdaren och, beroende på hur allvarlig bristen är, vidta andra åtgärder, t.ex. beslut om utvidgad kontroll eller om entledigande. För att ställföreträdare och överförmyndare ska veta vad som för- väntas av dem är det viktigt med tydlighet i fråga om hur ställföre- trädare ska redovisa sin förvaltning och om hur överförmyndare ska granska förvaltningen. Tydlighet i dessa frågor underlättar även läns- styrelsernas arbete med att kontrollera överförmyndarna, eftersom det blir lättare för länsstyrelserna att bedriva en likvärdig tillsyn. Länsstyrelserna har på regeringens uppdrag tagit fram natio- nella riktlinjer för hur ställföreträdare bör redovisa sin förvaltning och hur överförmyndare bör granska förvaltningen (se ovan under rubriken av en utredning). Väsentligt är också att den bakomliggande lagstiftningen upp- fyller de krav på klarhet som måste kunna ställas på ett modernt och rättssäkert regelverk. Genom tydliga regler minskar risken för olika tolkningar och ökar förutsättningarna för likvärdighet vid ställföre- trädarnas redovisning och myndigheternas tillsyn. Det är också vik- tigt att lagstiftningen ger överförmyndarna effektiva möjligheter att vid behov och utöver den årliga granskningen kontrollera hur ställ- företrädaren sköter ett pågående uppdrag, t.ex. efter klagomål från den enskilde eller någon anhörig till honom eller henne. Utredaren ska därför, med beaktande av länsstyrelsernas fram- tagna riktlinjer och vad de anför i sin redovisning av uppdraget, •överväga om lagstiftningen bör förtydligas i fråga om vilka krav som ska ställas på ställföreträdares redovisning av förvaltningen och på överförmyndarnas granskning, och •överväga om överförmyndarna bör få utökade möjligheter att vid behov kontrollera en ställföreträdares förvaltning. En närliggande fråga är överförmyndarens möjligheter att inom ramen för tillsynsverksamheten inhämta uppgifter från andra aktö- rer än myndigheter. kan överförmyndare inhämta uppgifter från t.ex. banker, men inte från försäkringsbolag. Att uppgifter inte kan inhämtas från de sistnämnda innebär att tillsynen försvåras eftersom överförmyndaren inte kan kontrollera t.ex. vad en utbetalning från bolaget avser eller på vilket sätt den enskildes medel placeras. •ta ställning till om överförmyndare inom ramen för tillsynsverk- samheten bör få inhämta uppgifter från fler aktörer än vad som är fallet . Ställföreträdare är skyldiga att före i en års- räkning till överförmyndaren redogöra för förvaltningen under före- gående år. Någon möjlighet för överförmyndaren att bestämma att årsräkningen ska ges in eller att årsräkningen ska avse ett s.k. brutet räkenskapsår finns inte. Den nuvarande ordningen innebär därför att det kommer in ett stort antal årsräkningar till överförmyndaren för granskning , vilket kan vara påfrestande för verksamheten och leda till att granskningen tar än önskvärt. Det finns av dessa skäl anledning att över- väga om årsräkningar bör kunna ges in till överförmyndaren mer ut- spritt .