sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Den som tvingas avstå sin egendom på grund av expropriation eller något annat sådant förfogande är enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Huvud- regeln är att det finns en rätt till ersättning när det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad. Av bestämmelsens tredje stycke framgår dock att vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl så gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersätt- ning. Genom bestämmelsen uttrycks principen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte medför någon automatisk rätt till ersättning. I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till finns bestämmelser om skydd för egendom. Enligt första stycket ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grund- satser. Av andra stycket framgår att bestämmelserna i första stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter, andra pålagor eller av böter och viten. Begreppet egendom i artikel 1 i första tilläggsprotokollet ska tolkas autonomt, alltså ges samma innebörd oavsett hur begreppet definieras i de nationella rättssystemen. Med egendom avses inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter 6 samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förvänt- ningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighets- frågor, s. 48. 6De begränsade sakrätterna är säkerhetsrätt och bruksrätt. Säkerhetsrätter är främst panträtt, retentionsrätt och företagshypotek. Bruksrätt är framför allt nyttjanderätt och servitut. De begränsade sakrätterna uppkommer oftast genom avtal och benämns såsom en upplåtelse eftersom ägaren endast överför en del av sin rätt till förvärvaren/brukaren (se Håstad, Sakrätt avseende lös egendom, 6 upplagan, s. 26 ff). Konstitutionella aspekter på förslagen Återkallelse av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksamhet kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten enligt artikeln.7 Genom praxis har det klarlagts att artikel 1 i första tilläggsprotokollet innehåller tre regler som avser olika situa- tioner. Den första regeln slår fast principen om rätten till respekt för egendom, den andra ställer upp villkoren för att någon ska få berövas sin egendom och den tredje behandlar förutsättningarna för att in- skränka rätten att nyttja egendom. De tre reglerna har ett samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten som ska tolkas i ljuset av den allmänna princip som kommer till uttryck i den första regeln.8 Vid tillämpningen av samtliga tre regler i artikeln gäller kravet att den åtgärd som vidtagits måste vara laglig och utan inslag av god- tycke.9 Det framgår också av ett stort antal avgöranden från Europa- domstolen att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall där det allmänna inskränker den enskildes rätt att använda sin egendom.10 Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste det vägas mot den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. I artikeln nämns ingenting om rätt till ersättning. I praxis har dock möjligheten att få ersättning bedömts påverka om ett ingrepp är god- tagbart. Att ta egendom utan ersättning som står i rimlig relation till värdet är i allmänhet inte proportionerligt och därmed oförenligt med artikel 1. Däremot är det inte ett krav att full ersättning ska lämnas. I avgörande och mot hade ett förvärvstillstånd vägrats efter att klagan- den köpt en jordbruksfastighet.11 Klagandena tvingades sälja fastig- heten på exekutiv auktion till ett lägre pris än det de köpt den för. bedömde att lagen uppfyllde kravet på att till- godose ett allmänt intresse och att balansen mellan de allmänna och enskilda intressena var godtagbar i situationen. Priset på den exeku- tiva auktionen stod i rimlig relation till fastighetens värde, och det var de klagande själva som tagit en risk genom att köpa fastigheten till ett högre pris. Något brott mot artikel 1 förelåg därför inte. 7SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 431. 8James med flera mot Förenade , mål nr 8793/79. 9Europadomstolens avgörande Iatridis mot , mål nr 31107/96. 10Se bland annat mål Skibinscy mot , mål nr 525899/99. 11Europadomstolens mål nr 11855/85. Konstitutionella aspekter på förslagen Utöver så regleras rätten till egendom även i artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna (EU-stadgan).12 Artikeln motsvarar artikel 1 i tilläggsproto- kollet till som behandlas i avsnittet ovan. Enligt artikel 52.3 i EU-stadgan har rättigheten samma innebörd och räck- vidd som i , och de begränsningar som anges i denna får inte överskridas. I artikel 6.2 i fördraget om europeiska unionen () åtar sig unionen att ansluta sig till Europa- konventionen. Förhandlingar om unionens anslutning till Europa- konvention har förts och har visat sig svårare än förutsett. Det finns svensk lagstiftning som reglerar ingripande i egendoms- skyddet, först och främst expropriationslagen. Här bör särskilt näm- nas också att enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel ett tillstånd för ett svenskt aktiebolag att tillverka krigsmateriel kan förenas med ett villkor om att endast en viss andel av aktierna får ägas, direkt eller indirekt, av utländska rättssubjekt. Och enligt konkurrenslagen (2008:579) kan en företagskoncentration förbjudas, om koncentra- tionen är ägnad att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens. 12Artikel 17 i EU-stadgan: 1.Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Immateriell egendom ska vara skyddad 13Kommissionen föreslog (1979, 1990 och 1993) att EG skulle ansluta sig till Europa- konventionen. I Ett yttrande från ansåg domstolen att fördraget inte gav någon behörighet för EG att anta bestämmelser om mänskliga rättigheter eller ingå internationella konventioner på detta område, vilket gjorde det rättsligt omöjligt att ansluta sig till konventionen. I och med Lissabonfördraget åtgärdades denna situation genom att artikel 6.2 infördes, som gjorde det obligatoriskt för EU att ansluta sig till . Efter Lissabonfördragets ikraft- trädande 2010 inledde EU förhandlingar med om ett utkast till anslutningsavtal, som slutfördes . bad kommissionen om ett yttrande över huruvida anslutningsavtalet var förenligt med fördragen. avgav ett negativt yttrande, där det angavs att utkastet till avtal ”kan komma att negativt påverka unions- rättens särdrag och autonomi”. Efter en period av eftertanke och diskussioner om hur man kan lösa de problem som lyft återupptog EU och förhandlingarna , och förhandlingarna pågår fortfarande. Källa: Faktablad om Europeiska unionen; Värdena i artikel 2 i och skyddet av dem i EU s. 2 f. 04/2021. Konstitutionella aspekter på förslagen trädde bestämmelser som ska förhindra över- låtelser som kan skada säkerhet i kraft i säkerhetsskyddslagen (2018:585) Bestämmelserna innebär vissa krav på verksamhetsutövare som planerar att överlåta hela eller någon del av en säkerhetskänslig verksamhet eller egendom som har betydelse för säkerhet eller för ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Verksam- hetsutövare är också skyldiga att inför en överlåtelse samråda med en samrådsmyndighet. har möjlighet att förelägga verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att uppfylla sina skyldig- heter enligt lagen och kan ytterst besluta om förbud, det vill säga att en överlåtelse inte får genomföras. Överlåts verksamheten eller egen- domen i strid med förbudet, så är överlåtelsen ogiltig. Beslut om förbud kan överklagas till regeringen. I förarbetena till bestämmelserna bedömde regeringen att regler- ingen är förenlig med egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och med artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonven- tionen. Regeringen uttalade att bestämmelserna är ändamålsenliga och nödvändiga för att förhindra olämpliga överlåtelser av säkerhets- känslig verksamhet och egendom av betydelse för säkerhet och konstaterade att det inte kommit fram att det skulle finnas andra likvärdiga mindre ingripande alternativ. Någon rätt till ersättning vid rådighetsinskränkning som grundas på säkerhetsskyddslagen infördes inte, bland annat eftersom bestämmelsen i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen ger uttryck för principen att ingripanden från det all- männa som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhets- skäl inte medför rätt till ersättning. Intresset av att skydda säkerhet är ett så angeläget allmänintresse att ingripanden i regel bör få ske utan att någon ersättning lämnas.14 I propositionen 2020/21:194 Ett starkare skydd för säkerhet behandlas frågor om utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet, systemet med sanktioner, tillsyn samt säkerhetsskyddsavtal. Regeringen föreslår bland annat att verksam- hetsutövare ska göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och pröva lämpligheten av utkontrakteringar och liknande förfaranden som kräver säkerhetsskyddsavtal samt i vissa fall samråda med till- 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhets- känslig verksamhet, s. 27 ff. Konstitutionella aspekter på förslagen Om ett förfarande är olämpligt ur säkerhets- skyddssynpunkt, ska tillsynsmyndigheten få besluta att det inte får genomföras och även ingripa i ett pågående förfarande. Regeringens bedömning är även här att förslagen inte strider mot egendomsskyddet eller näringsfriheten med motiveringen att säkerhet – som de föreslagna bestämmelserna om förelägganden och förbud syftar till att skydda – utan tvekan utgör ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i egendomsskyddet och näringsfriheten. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 december 2021.15 skydd för totalförsvarsverksamhet har föreslagit att ett statligt kontrollsystem ska införas med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret.16 Förslaget gäller hamnar, flygplatser och fastigheter i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Det föreslås också ett krav på att fysiskt skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar får avvecklas, överlåtas eller upplåtas av kommuner eller regioner endast efter medgivande från staten. Kommittén bedömde sitt förslag som proportionerligt och god- tagbart i förhållande till både regeringsformen och Europakonven- tionen. När det gäller rätt till ersättning ansåg kommittén att det fanns skäl såväl för som mot en ersättningsrätt och att en enskild ägare av en fastighet i ett skyddsvärt geografiskt område borde ha rätt till ersättning i de fall denne nekats att sälja sin egendom eller när en redan genomförd försäljning ogiltigförklaras. Däremot bedömde kommittén att någon motsvarande rätt inte ska gälla för bland annat ägare av hamnar och flygplatser. Kompensationen ska i sådana fall ske i form av en statlig inlösenplikt på begäran av den enskilde.17 Kommitténs förslag bereds i . 2020/21:194 Ett starkare skydd för säkerhet, s. 70. 16SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret. 17SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret, s. 279 f. Konstitutionella aspekter på förslagen 14.2.2Förslagens förhållande till egendomsskyddet i regeringsformen Bedömning: Våra förslag är förenliga med egendomsskyddet enligt regeringsformen. Förbud mot utländska direktinvesteringar samt beslut om att förena dem med villkor Våra förslag innebär att en utländsk investerare kan förbjudas att investera i ett svenskt företag eller att den aktuella investeringen för- enas med villkor för att få genomföras. Frågan är om detta är för- enligt med 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen. Bestämmelsen reglerar alltså två typer av ingrepp. Den första typen är situationer där någon tvingas avstå sin egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande”. Med detta menas att en förmögenhetsrätt, det vill säga äganderätt eller annan rätt med ekonomiskt värde, till exempel nyttjanderätt, servitut eller vägrätt, tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Som exempel på förfoganden som är likställda med expropriation har nämnts nationalisering och socialisering av egendom.18 Våra förslag innebär att en utländsk investerare kan nekas att investera i ett svenskt företag, om investeringen kan påverka säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Det innebär alltså inte att någon egendom tvångsvis förs över till det offentliga eller någon annan. Förslaget innebär däremot en inskränkning i det svenska företagets ägares möjlighet att förfoga över sin egendom genom att företaget hindras att sälja sina aktier eller andelar till en viss investerare. Om företaget äger fast egendom, kan denna indirekt förhindras att överlåtas till investeraren. Detta innebär dock inte att någon tvingas avstå sin egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande” som avses i 2 kap. 15 § regeringsformen. Den andra typen av fall som behandlas i paragrafens första stycke är sådana som innebär att det allmänna inskränker användningen av mark och byggnader, det vill säga rådighetsinskränkningar. Rådighets- inskränkningar omfattar exempelvis byggnadsförbud och använd- ningsförbud. Även den som har nyttjanderätt till mark eller byggnad 2009/10 :80 En reformerad grundlag, s. 164. Konstitutionella aspekter på förslagen omfattas av skyddet. Inskränkningar att använda lös egendom faller dock utanför bestämmelsens tillämpningsområde.19 Våra förslag innebär inte någon inskränkning av ett fysiskt ut- nyttjande av det berörda företagets egendom. Förslagen handlar om att på förhand pröva lämpligheten av en tilltänkt investering, inte att av- bryta en pågående användning av mark eller byggnad. Förslagen inne- bär därmed inte någon inskränkning i det berörda företagets pågående användning av mark eller byggnader enligt 2 kap. 15 § regerings- formen. Vidare är rätten till egendom enligt bestämmelsen inte ovill- korligen tryggad utan kan inskränkas när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till bestämmelsen ut- talades att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får avgöras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses som acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Som exempel på ett angeläget allmänt intresse uppgavs naturvårds- och miljö- intressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjlighet att fritt använda sin egendom.20 Våra förslag syftar till att ingripa mot investeringar som kan inverka negativt på säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Om något av förslagen skulle få effekten att det skulle inskränka egendomsskyddet, så utgör syftet med de intressen som lagen om direktinvesteringar ska skydda ett sådant allmänt angeläget intresse som avses i 2 kap. 15 § regeringsformen. Sammanfattningsvis strider inte våra förslag om att en utländsk direktinvestering ska kunna förbjudas eller villkoras, mot egendoms- skyddet i regeringsformen. Den slutsatsen vinner också stöd av det faktum att liknande regleringar i krigsmateriellagen, konkurrenslagen eller reglerna om överlåtelser i säkerhetsskyddslagen inte har ansetts medföra något behov av regler om ersättning vid beslut om ingripande. 2009/10 :80 En reformerad grundlag, s. 163 f. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighets- frågor, s. 16 och 48. Konstitutionella aspekter på förslagen Ingripande mot en direktinvestering i efterhand Om ett system för granskning ska vara effektivt måste det finnas en möjlighet att ingripa mot direktinvesteringar som genomförts i strid mot regelverket. Systemet kan annars enkelt kringgås. Det kan få negativa följder för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet som inte går att reparera. Trots att det kan konstateras att värdefull teknik eller information redan har hunnit föras vidare kan det finnas anledning att förhindra att detta fortgår och skadan för- värras. Det finns därför starka skäl för att kunna ingripa mot en direkt- investering som inte anmälts eller godkänts. Vi har därför föreslagit att om en investering har genomförts utan anmälan eller innan gransk- ningsmyndigheten har prövat anmälan slutligt och förutsättningarna för ett förbud är uppfyllda, så får granskningsmyndigheten besluta om ett förbud. Investeringen ska då vara ogiltig. Detsamma gäller om ett villkor inte följts. Detta behandlas i avsnitt 12.10.8. Även om ett eventuellt förbud i efterhand innebär ett ingrepp i ett avtalsförhållande, så innebär det inte att egendom exproprieras eller tvångsvis förs över till det allmänna eller någon enskild. Det är i stället fråga om att prestationer mellan två avtalsparter, vars avtal förklarats ogiltigt med stöd av lagen, kan tvingas att återgå. Inve- steringen har blivit ogiltig eftersom en investering får genomföras bara om den är godkänd eller har lämnats utan åtgärd och förut- sättningarna för förbud är uppfyllda. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar gjorde i sitt betänkande bedömningen att sådana rådighetsinskränkningar där den enskilde hindras att rättsligen förfoga över sin egendom, till exem- pel att fritt överlåta eller upplåta egendom, bör falla utanför bestäm- melsens tillämpningsområde.21 Förslaget om ingripande mot en direkt- investering i efterhand innebär därför inte heller någon rådighets- inskränkning. Vidare syftar våra förslag till att hindra investeringar som kan skada säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Det är ett sådant allmänt angeläget intresse som avses i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen. Någon otillåten inskränkning av egendomsskyddet i regeringsformens mening är det därför inte fråga om. 21SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 40. Konstitutionella aspekter på förslagen En proportionalitetsbedömning måste göras i varje enskilt fall En grundläggande princip i svensk rätt är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det finns en rimlig proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och det som den enskilde går miste om på grund av inskränkningen.22 Det framgår också av ett stort antal avgöranden från att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall där det allmänna inskränker den enskildes rätt att använda sin egendom.23 Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste detta vägas mot den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte inne- bär en oskälig börda för den enskilde.24 Samma princip följer av 2 kap. 15 § regeringsformen om egendomsskydd (se bland annat NJA 2018 s. 753). Proportionalitetsprincipen är kodifierad i 5 § tredje stycket för- valtningslagen (2017:900). Enligt bestämmelsen får en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Bestämmelsen är tillämplig vid handläggning av ärenden enligt det regelverk som vi föreslår. Granskningsmyndig- heten måste alltså vid sina granskningar göra en proportionalitets- bedömning i varje enskilt fall. Det innebär att ett förbud mot att genomföra en investering ska beslutas endast när det allmänna intres- set väger tyngre. Det innebär också att de eventuella villkor som ställs inte får vara mer långtgående än vad som behövs. 14.2.3Förslagens förhållande till egendomsskyddet i Bedömning: Våra förslag är förenliga med egendomsskyddet enligt . 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, m.m., s. 185. 23Se bland annat Skibińscy mot , nr 52589/99, § 87. 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhets- känslig verksamhet, s. 28. Konstitutionella aspekter på förslagen Skyddet för egendom regleras i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Med egendom avses i artikeln inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter25 samt fordringar och im- materiella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet.26 Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtagande på grund av . Det kan konstateras att, även om en sådan granskning som vi före- slår skulle kunna påverka investerarens eller det berörda företagets rätt till skydd för egendom, så har staten enligt en relativt bred marginal för åtgärder som görs för det allmännas bästa när det gäller inskränkningar i rätten att utnyttja sin egendom. Inskränkningar i egendomsskyddet kommer att göras bara för att värna säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Beslutet kommer att vara lagligen grundat genom att det kan fattas bara i de fall som regleras i den lag som vi föreslår. Möjligheten att förbjuda en direktinvestering ska vidare tillgripas bara när mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga. Det finns därtill en möjlighet för gransk- ningsmyndigheten att ställa villkor i stället för att förbjuda investe- ringen. I de fall en direktinvestering är ogiltig beror detta på att den utländske investeraren inte har följt lagens krav på att få investe- ringen bedömd av granskningsmyndigheten innan investeringen genomfördes eller har lämnat oriktiga uppgifter. Våra förslag är ut- formade så att proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid gransk- ningen av en investering. Förslagen är därmed förenliga även med artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till . Bedömning: Det bör inte införas någon rätt till ersättning till följd av ett beslut om förbud mot eller villkor för utländska direkt- investeringar. 25Med begränsade sakrätter avses säkerhetsrätt och bruksrätt. Säkerhetsrätter är främst pant- rätt, retentionsrätt och företagshypotek. Bruksrätt är framför allt nyttjanderätt och servitut, se Håstad, Sakrätt avseende lös egendom, 6:e omarbetade upplagan s. 26 ff. 26SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 431. Konstitutionella aspekter på förslagen Enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen ska ersättning tillförsäkras den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I paragrafens tredje stycke finns en undantagsbestämmelse som innebär att det vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Bestämmelsen ger uttryck för principen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl som huvudregel inte medför någon rätt till ersättning.