sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Regeringen har svarat på frågorna i en rapport till kommittén.5 I rapporten anges 3Förenta nationerna (2014). för personer med funktionsnedsättning, Sammanfattande slutsatser avseende första rapport, CRPD/C/SWE/CO/1. 4Förenta nationerna (2018). List of issues prior to submission of the combined second and third periodic report of , CRPD/C/SWE/QPR/2-3. Svar på frågor från om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning, promemoria . Huvudmannen i fokus – några frågor om huvudmannens vilja och välbefinnande bland annat att konventionsåtaganden införlivas i svensk rätt genom transformering (dvs. i den utsträckning det anses behövligt att införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med konventionens krav) eller konstaterande av normharmoni (dvs. att innehållet i svensk rätt redan överensstämmer med konventionen). Rapporten hänvisar till gällande rätt om att en god man ska utöva sitt uppdrag tillsammans med huvudmannen och att godmanskap inte ersätter dennes möjligheter att fatta egna beslut. När det gäller förvaltarskap anges att förvaltare förordnas endast när en person är ur stånd att vårda sig själv eller sin egendom och inte kan få hjälp på ett mindre ingripande sätt, samt att huvudmannen även vid förvaltar- skap ska vara delaktig när det är lämpligt. I rapporten redovisas också vad som gäller om tillsyn över ställföreträdare, om entledigande av ställföreträdare som inte är lämpliga för sina uppdrag och om skade- ståndsskyldighet för ställföreträdare. Vidare hänvisas till att denna utredning tillsatts, bland annat med syftet att förbättra tillsynen på området och stärka enskildas ställning och skydd.6 Vid våra kontakter med aktörer som är verksamma på området7 har flera av dem, bland annat några intresseföreningar, pekat på att en- skilda inte känner att de får komma till tals. En återkommande uppfattning har varit att huvudmän ibland inte har något inflytande över ställföreträdarens verksamhet och att det före- kommer att den gode mannen eller förvaltaren fattar beslut utan att lyssna på huvudmannen. Det har lyfts fram, bland annat från några överförmyndarverksamheter, att ställföreträdare ibland inte tar hän- syn till huvudmannens egen vilja när det gäller vad hans eller hennes pengar ska gå till. Enligt dessa aktörer är många gode män och för- valtare onödigt ”snåla” och låter inte huvudmannen använda sina medel till sådant som han eller hon själv vill, även om det finns ut- rymme. har påtalat att ett vanligt klagomål från huvud- män är att de inte anser sig vara delaktiga i ställföreträdarens verk- samhet och att deras egen vilja inte beaktas. Från några aktörer har det också lyfts fram att det inte alltid är självklart att godmanskap Svar på frågor från om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning, promemoria , s. 43 ff. 7Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Huvudmannen i fokus – några frågor om huvudmannens vilja och välbefinnande som bygger på samtycke upphör om huvudmannen drar tillbaka sitt samtycke. Det har också påpekats att överförmyndare ibland inte utreder om samtycket kvarstår i de fall huvudmannen uttrycker sig på ett sätt som ger anledning att ifrågasätta detta. Våra förslag: Hänsynstagandet till huvudmannens egen vilja och välbefinnande ska stärkas genom följande åtgärder. •Ställföreträdare ska beakta huvudmannens vilja eller förmodade inställning när uppdraget utförs. En bestämmelse om detta tas in i 12 kap. 3 § . •Huvudmannens medel ska i skälig omfattning även användas för hans eller hennes välbefinnande, utöver uppehälle, utbild- ning och nytta i övrigt. Bestämmelsen tas in i 12 kap. 4 § första stycket . •Det ska tydliggöras i lagstiftningen att godmanskap enligt 11 kap. 4 § ska upphöra om huvudmannen inte längre samtycker till godmanskapet, i de fall samtycke är en förutsättning för att anordna godmanskap. Bestämmelsen tas in i 11 kap. 19 § första stycket . 5.5.1Ställföreträdaren ska beakta huvudmannens vilja eller förmodade inställning Huvudmannens vilja är en ledstjärna för många ställföreträdare när de utövar sitt uppdrag. Det har dock under utredningens arbete visat sig att ställföreträdare inte alltid tar hänsyn till huvudmannens inställning eller anstränger sig för att ta reda på vad huvudmannen vill. Flera aktörer har lyft fram att huvudmän inte känner sig lyssnade på och att det ibland också förhåller sig på det sättet. Av 12 kap. 3 § FB följer att en ställföreträdare alltid ska handla på det sätt som bäst gagnar huvudmannen. Det finns dock ingen be- stämmelse som tydligt säger att ställföreträdare ska beakta huvud- mannens vilja eller inställning när uppdraget utförs. Huvudmannen i fokus – några frågor om huvudmannens vilja och välbefinnande melsen i 11 kap. 5 § följer att rättshandlingar som en god man företar för den enskildes räkning utan samtycke som huvudregel inte blir bindande. Paragrafen syftar dock främst till att ge ramarna för den gode mannens behörighet, inte till att vara ett handlingsdirektiv för honom eller henne. Att huvudmannens inställning har betydelse fram- går också av 12 kap. 7 §, som anger att både gode män och förvaltare i regel ska höra huvudmannen i viktiga frågor. Ett modernt och rättssäkert ställföreträdarskap med huvudmannens bästa för ögonen bör enligt vår uppfattning alltid utövas med beaktande av huvud- mannens egen vilja. Detta ligger också i linje med Funktionsrätts- konventionens allmänna princip om individuellt självbestämmande och frihet att göra egna val samt rekommendationer till om att ta ytterligare hänsyn till personers självbestäm- mande, vilja och önskemål. I sammanhanget är det vidare relevant att den som har anhörigbehörighet enligt 17 kap. 4 § 1 ska handla i enlighet med den enskildes intressen och då beakta den enskildes vilja eller förmodade inställning. Vi menar mot den bakgrunden att det finns skäl för att komplettera lagstiftningen med en bestämmelse som innebär att även gode män och förvaltare har att generellt beakta huvudmannens vilja eller förmodade inställning när uppdraget ut- förs. En problematik med en sådan ordning består i att det ibland är svårt eller omöjligt för huvudmannen att ge uttryck för sin vilja och att det kan vara svårt för ställföreträdaren att förstå vad huvud- mannen vill. Även med detta i åtanke bör det dock ankomma på ställföreträdaren att så långt som möjligt försöka sätta sig in i vilken huvudmannens egen vilja eller inställning är. En annan problematik består i att huvudmannens vilja inte alltid är förenlig med hans eller hennes bästa. Huvudmannens vilja bör därför inte vara ensamt utslagsgivande utan ställföreträdaren ska liksom alltid handla på det sätt som bäst gagnar huvudmannen. Vi föreslår sammanfatt- ningsvis ett tillägg i 12 kap. 3 § som innebär att ställföreträdare ska beakta huvudmannens vilja eller förmodade inställning när uppdraget utförs. Paragrafen gäller inte bara gode män och förvaltare utan även förmyndare. Vi föreslår att ändringen även ska gälla för dem. Huvudmannen i fokus – några frågor om huvudmannens vilja och välbefinnande 5.5.2Huvudmannens medel ska i skälig omfattning användas för hans eller hennes välbefinnande Ett annat handlingsdirektiv för ställföreträdare finns i 12 kap. 4 § FB och gäller ställföreträdarens användande av huvudmannens pengar, i den mån ställföreträdaren har inflytande över dem. Av bestämmel- sen följer att huvudmannens medel i skälig omfattning ska användas för hans eller hennes uppehälle, utbildning och nytta i övrigt. I det senare begreppet innefattas bland annat sådant som vård och rekrea- tion.8 Det har under utredningens arbete kommit fram att ställföre- trädare ibland strävar efter att huvudmannen ska spara så mycket pengar som möjligt och inte vill använda huvudmannens medel till sådant som skulle främja huvudmannens välbefinnande. Det är emellertid enligt vår uppfattning viktigt att ställföreträdare funderar på vad som kan öka huvudmannens trivsel i livet och ibland lägger huvudmannens pengar på det, om det finns utrymme i ekonomin. Även mot bakgrund av huvudmannens rätt till självbestämmande och frihet att göra egna val, vilket betonas i Funktionsrättskonven- tionen, är det angeläget att medel inte mot huvudmannens vilja läggs på hög utan i skälig utsträckning spenderas som han eller hon vill. Det bör därför stå helt klart för ställföreträdaren att huvudmannens medel får användas för sådant som han eller hon kan ha glädje av och som ger mervärde i livet, även om det inte är fråga om något som tillför direkt praktisk nytta. Även om dessa värden möjligen inte går att mäta på samma sätt som uppehälle, utbildning och nytta i övrigt föreslår vi att välbefinnande ska ha en plats i paragrafens katalog över olika ändamål som huvudmannens medel får användas för. 5.5.3Ett godmanskap ska upphöra om huvudmannen inte längre samtycker Som nämnts bygger godmanskap på att den enskilde samtycker till åtgärden. Det har dock påtalats att det inte alltid är självklart att ett godmanskap upphör om huvudmannen tar tillbaka sitt samtycke. Det har också visat sig att huvudmannen ibland uttrycker sig i tal eller skrift på ett sätt som gör att överför- myndaren borde undersöka om samtycket kvarstår men att detta inte sker. Godmanskapet får då stå kvar trots att det är högst osäkert 1993/94:251 s. 212. Huvudmannen i fokus – några frågor om huvudmannens vilja och välbefinnande om samtycke finns. Det kan möjligen hävdas att det redan av det nuvarande regelverket framgår att godmanskap som bygger på sam- tycke ska upphöra om samtycket tas tillbaka. I rättspraxis har det också klargjorts att det saknas laglig grund för ett sådant godman- skap om samtycket tas tillbaka (RH 1990:67). Saken uttrycks emel- lertid inte särskilt tydligt i lagstiftningen. Av 11 kap. 4 § första stycket FB framgår att godmanskap enligt huvudregeln inte kan anordnas utan samtycke och av 11 kap. 19 § första stycket följer att godman- skapet ska upphöra om det inte längre behövs. Otydligheten kan sannolikt vara en anledning till att tillämpningen skiftar. Att ett godmanskap ska upphöra om samtycket tas tillbaka är grundläggande, även om överförmyndaren ibland måste undersöka om ett återkallande av samtycket verkligen är allvarligt menat. Saken bör uttryckas tydligare i lagstiftningen, för att säkerställa hög rätts- säkerhet för huvudmannen och för att tydliggöra att hans eller hennes egen vilja i frågan är avgörande. Vi föreslår därför att 11 kap. 19 § första stycket kompletteras med en bestämmelse om att godman- skapet ska upphöra om huvudmannen inte längre samtycker, i de fall samtycke är en förutsättning för godmanskap. 6Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet Vårt uppdrag har omfattat att överväga om huvudmannen – och even- tuellt även hans eller hennes anhöriga – bör ges möjlighet till ökad insyn i ställföreträdarens verksamhet. Ställföreträdaren ska fortlöpande föra räkenskaper över sin förvalt- ning och göra anteckningar om sina åtgärder i övrigt (12 kap. 5 § , FB). En huvudman eller en anhörig som vill få in- formation om ställföreträdarens verksamhet vänder sig därför i all- mänhet först till ställföreträdaren. män är enligt huvudregeln skyldiga att begära sin huvudmans samtycke till åtgärder som vidtas inom ramen för uppdraget (11 kap. 5 §). Vidare ska både gode män och förvaltare i regel höra huvudmannen och hans eller hennes make eller sambo i viktiga frågor (12 kap. 7 § andra stycket). Det finns däremot ingen författningsreglerad skyldighet för ställföreträdaren att lämna information till huvudmannen eller till de anhöriga. Om ställföreträdaren inte vill lämna ut en begärd upplysning eller hand- ling kan huvudmannen eller den anhörige vända sig till överförmyn- daren där handlingar som gäller ställföreträdarskapet förvaras. Det handlar bland annat om den förteckning över förvaltad egendom som ställföreträdaren ska lämna in vid uppdragets början, den årsräkning där ställföreträdaren ska redogöra för förvaltningen under föregående år samt den sluträkning som ska ges in vid uppdragets Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet slut (14 kap. 1, 15 och 18 §§). Hos överförmyndaren finns också andra handlingar som gäller ställföreträdarskapet, exempelvis läkar- utlåtanden, socialutredningar och skrivelser som kommit in i ären- det. Huvudmannen har rätt att ta del av de handlingar som rör ställ- företrädarskapet och som förvaras hos överförmyndaren. En sådan rätt har också huvudmannens make eller sambo och närmaste släk- tingar (16 kap. 7 §). Överförmyndaren har möjlighet att begära att ställföreträdaren lämnar upplysningar om sin verksamhet (12 kap. 9 § andra stycket). Vid våra kontakter med aktörer som är verksamma på området1 har det varit en relativt vanlig uppfattning att huvudmän har mycket begränsad eller ingen insyn i sin ställföreträdares verk- samhet. Särskilt intresseföreningar som organiserar huvudmän och deras anhöriga har pekat på detta. En återkommande uppfattning har varit att huvudmän ibland får otillräckliga svar när de ställer frågor om ekonomin eller annat som hör till ställföreträdarens uppdrag. Enligt flera aktörer bör det ställas krav på att ställföreträdarna läm- nar information till huvudmannen på ett sätt som han eller hon för- står. Ställföreträdare och godmansföreningar har å andra sidan haft uppfattningen att ställföreträdare i allmänhet ger huvudmannen infor- mation på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes förutsätt- ningar. Det har framhållits att många huvudmän på egen hand kan få insyn i sin ekonomi genom att gå in på ett bankkontor eller på internetbanken och att det finns fall där huvudmannen bör involveras endast i liten utsträckning, t.ex. när huvudmannen inte förstår vad saken gäller eller skulle må dåligt av att få information. En återkom- mande uppfattning har varit att ställföreträdare bör få utbildning i hur de på ett bra sätt kan informera sina huvudmän och göra dem delaktiga. Från de tillfrågade överförmyndarna har en något splittrad bild kommit fram. De flesta har haft uppfattningen att ställföreträdare i de flesta fall ger information till sina huvudmän på ett anpassat sätt. Andra har framhållit att det är mycket osäkert hur det förhåller sig och att många huvudmän antagligen har ganska liten insyn i sin ställ- 1Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet Från flera håll har det lyfts fram att över- förmyndaren borde lämna information till huvudmän, exempelvis genom att i samband med granskningen skicka ställföreträdarens årsräkning till huvudmannen. Få av de aktörer som utredningen varit i kontakt med har ansett att huvudmannens anhöriga bör ha ökad insyn i ställföreträdarens uppdrag. En vanlig uppfattning har varit att det ibland är just en anhörig som är orsak till att en enskild måste ha en god man eller förvaltare, och att det förekommer att anhöriga inte vill huvud- mannen väl. Många har påpekat att det innebär en inskränkning i den enskildes rätt till privatliv när en anhörig får insyn i de delar av en ställföreträdarens verksamhet som gäller den enskilde. Det har också framhållits att ökad insyn för anhöriga kan leda till att ställföreträ- dare kommer i konflikt med de anhöriga eller dras in i deras kon- flikter med varandra. Vissa aktörer har dock pekat på att anhörigas insyn är viktig för kontrollen av att ställföreträdarskapet fungerar på ett bra sätt. En återkommande synpunkt har varit att ställföreträdarens skyl- dighet att ge huvudmän och anhöriga insyn måste vara rimlig i för- hållande till uppdragets ideella karaktär. Om skyldigheten blir alltför betungande kan många avskräckas från att ta sig an uppdrag som god man eller förvaltare, enligt flera röster. 6.4.1Ökad insyn för huvudmannen Vårt förslag: män och förvaltare ska hålla huvudmannen löpande informerad om uppdraget, om det inte finns särskilda skäl mot det. Även förordnade förmyndare ska ha en sådan skyl- dighet i förhållande till barn som har fyllt . En bestämmelse om detta ska tas in i en ny bestämmelse, 12 kap. 7 a § föräldra- balken. Att ställföreträdaren har fullgjort informationsskyldig- heten ska redovisas i den årsberättelse som ställföreträdaren enligt vårt förslag i avsnitt 16 ska ge in till överförmyn- daren. Informationsskyldigheten ska vidare vara ett inslag i den obligatoriska introduktionsutbildning som vi föreslår i avsnitt 12. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet Ställföreträdare ska vara skyldiga att löpande lämna information till huvudmannen En ställföreträdare vidtar ett stort antal rättshandlingar för huvud- mannens räkning, disponerar hans eller hennes pengar och agerar också på andra sätt för huvudmannens räkning. Samtidig innebär ställföreträdarskapet att huvudmannen får minskat in- flytande över sin ekonomi och sina personliga och rättsliga angelägen- heter. Ofta är posten ställd till ställföreträdaren vilket innebär att huvudmannen inte från annat håll får del av information som rör honom eller henne. Det är alltså viktigt att de huvudmän som vill och kan har möjlighet att engagera sig i, och kontrollera, hur ställ- företrädaren sköter sitt uppdrag, vilket kräver att huvudmannen har insyn i verksamheten. Det är också viktigt att huvudmannen får del av relevant information som rör honom eller henne och som kom- mer till ställföreträdarens kännedom exempelvis via post. Att huvud- mannen har insyn och informeras om sådant som rör honom eller henne är i linje med Funktionsrättskonventionens allmänna princip om fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället (artikel 3 c) och krav om att personer med funktionsnedsättning ska ha tillgång till det stöd de behöver för att utöva sin rättskapacitet (artikel 12.3). Redan med de regler som gäller har ställföreträdaren en viss skyldighet att involvera sina huvudmän i uppdraget och ge dem information. Ställföreträdare ska enligt 12 kap. 3 § FB alltid handla på det sätt som bäst gagnar huvudmannen och kan sägas ha en loja- litetsplikt gentemot honom eller henne. Kraven på detta stärks dess- utom genom det förslag vi lämnar i avsnittet 5.5.1. Vidare är gode män enligt nuvarande bestämmelser som huvudregel skyldiga att begära sin huvudmans samtycke till åtgärder som vidtas och både gode män och förvaltare ska i regel höra sina huvudmän i viktiga frågor (11 kap. 5 § och 12 kap. 7 § andra stycket). Detta kan sägas innebära en skyldighet att lämna huvudmannen sådan information som han eller hon behöver för att kunna ta ställning i frågan. Huvud- män har dessutom rätt att få del av handlingar som finns hos över- förmyndaren (16 kap. 7 § FB), men handlingarna som förvaras där gäller oftast endast tidigare förvaltningsår. Handlingar och annan information som gäller det innevarande förvaltningsåret finns i regel hos ställföreträdaren. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet För många ställföreträdare är det självklart att låta huvudmannen få insyn genom att exempelvis visa kontoutdrag, föra dialog om åtgärder som ska vidtas eller vidarebefordra relevant information. Det framstår dock som relativt vanligt att huvudmän har mycket liten eller ingen insyn i ställföreträdarens verksamhet och i sina egna angelägenheter. Vissa ställföreträdare lämnar information till sin huvudman först om det skulle komma en fråga från honom eller henne. Det har påpekats att många huvudmän aldrig skulle be om sådan information, exempelvis eftersom de inte har förmåga eller har överdriven respekt för sin ställföreträdare. Det förekommer att huvud- män inte har annan insyn i ställföreträdarens uppdrag än att de år- ligen får ett beslut från överförmyndaren om arvode till ställföreträ- daren. Vissa huvudmän har uppfattningen att ställföreträdaren fattar beslut över deras huvuden och utan att involvera dem. Problemet är så pass vanligt att det har lyfts fram av flera aktörer, bland annat flera intresseföreningar men också av överförmyndare. Mot denna bakgrund anser vi att huvudmannens möjligheter till insyn och information behöver förbättras. För andra sysslomän än gode män och förvaltare finns ofta en uttalad skyldighet att hålla huvudmannen informerad. Exempelvis har advokater en underrättelseskyldighet i förhållande till sina klienter.2 Vi menar att en motsvarande skyldighet bör finnas för ställföreträdare i förhållande till sina huvudmän, även om huvud- mannen har begränsade möjligheter att förstå och ta till sig av information. Vi föreslår alltså att det ska finnas en tydlig skyldighet för ställföreträdare att löpande informera sina huvudmän om upp- draget, lämpligen i anslutning till de regelbundna kontakter med huvudmannen som ställföreträdare förväntas ha. Skyldigheten är en central del av ställföreträdarens uppdrag som bör regleras i lag. I en- staka fall kan det vara i strid med huvudmannens bästa att ge infor- mation till honom eller henne. Det bör därför finnas ett utrymme för att i undantagsfall frångå informationsskyldigheten. Att ställföreträdare efterlever informationsskyldigheten är över- förmyndarens sak att kontrollera. I avsnitt 16 föreslår vi att ställföre- trädare ska redogöra för sin verksamhet i en årsberättelse till överförmyndaren. I årsberättelsen bör ställföreträdare vara skyldiga att redogöra för om informationsskyldigheten har uppfyllts och på vilket sätt. Om ställföreträdaren inte har lämnat information till huvudmannen bör han eller hon vara skyldig att förklara varför och 2Sveriges advokatsamfund (2020). Vägledande regler om god advokatsed, p. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet överförmyndaren kan behöva vidta åtgärder för att säkerställa huvud- mannens rätt till information. Det är angeläget att ställföreträdare förstår vad informations- skyldigheten innebär och får redskap för att på ett bra sätt involvera sina huvudmän i uppdraget och ge dem information. Informations- skyldigheten bör därför vara ett inslag i den obligatoriska introduk- tionsutbildning som vi föreslår i avsnitt 12. Förordnade förmyndare bör ha motsvarande informationsskyldighet i förhållande till barn Flera grundläggande bestämmelser som avser ställföreträdares skyl- digheter gäller inte bara gode män och förvaltare utan även förmyn- dare. Detta gäller exempelvis den nämnda bestämmelsen i 12 kap. 3 § FB. Förmyndare är vidare skyldiga att höra barn som har fyllt i viktiga frågor, om det lämpligen kan ske, på samma sätt som gode män och förvaltare är skyldiga att höra sina huvudmän (12 kap. 7 § FB). Vi har uppfattningen att den informationsskyldighet som före- slås ovan bör gälla för förordnade förmyndare liksom för gode män och förvaltare. Det framstår som naturligt och väl förenligt med barnets bästa att förordnade förmyndaren löpande informerar om åtgärder som vidtas inom uppdraget, när barnet uppnått viss ålder och mognad. Förmyndare som inte är förordnade, dvs. i regel barnets föräldrar, omfattas inte av förslaget. När ska förordnade förmyndares informationsskyldighet inträda? En fråga som har ställts i utredningen är om förordnade förmyndares informationsskyldighet gentemot barn bör inträda när barnet fyller , vilket är den åldersgräns som i flera avseenden gäller inom förmynderskapsrätten3, eller . Särskilt med anledning av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonven- tionen), som gäller som lag i Sverige4, finns anledning att se över om åldersgränsen är förenlig med barnperspek- tivet. Frågan har tagits upp i 3Se exempelvis 9 kap. 4 §, 10 kap. 18 § och 13 kap. 13 § FB. 4Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet betänkande och svensk rätt. Utredningen har lyft fram att åldersgränsers förenlighet med måste analyseras utifrån dels bestämmelsens syfte och funktion, dels lag- stiftningen i sin helhet.