sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Eftersom uppföljningen och utvärderingen av mål- uppfyllelsen till respektive mål skiljer sig åt är det dessutom svårt att jämföra resultaten i förhållande till de olika målen. Det finns även ett antal problem i uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen av de havsanknutna miljökvalitetsmålen och i synnerhet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det råder brister i transparensen, indikatorerna ger inte en rättvisande bild av måluppfyllelsen och uppföljningen och rapporteringen överlappar till stor del med den som utförs enligt EU-direktiven. Detta medför att det inte finns en gemensam bild eller förståelse av vare sig havets befintliga miljöstatus eller vilket tillstånd som enligt de olika målen ska nås. Det medför i förlängningen att det inte finns en gemensam bild eller förståelse av behovet eller behoven av ytter- ligare insatser och åtgärder. Uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen ligger till grund för regeringens resultatredovisning till och används som underlag för regeringens styrning, inklusive finansiering, på miljö- området. Det är därför av stor vikt att uppföljningen och utvärder- ingen av miljökvalitetsmålen ger statsmakterna en transparant och rättvisande bild av måluppfyllelsen inför beslut om styrmedel och åtgärder. Miljömålsberedningen bedömer, efter en omfattande analys, att på havsmiljöområdet uppfyller inte uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen i den nuvarande ordningen kraven på tillräck- ligt transparant, relevant och rättvisande beslutsunderlag. Den nuvar- ande uppföljningen och utvärderingen medger heller inte samordning med annan rapportering, främst till EU inom arbetet med havsmiljö- direktivet och vattendirektivet. Miljömålsberedningen befarar att problemens allvar i frågor om havets miljötillstånd försvagas (tonas ner) i de starkt styrda, Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal formaliserade och detaljerade processerna för uppföljning och utvär- dering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Beredningen föreslår därför att den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård med de preciseringar som beredningen föreslår inte längre ska lämnas till . Den ska, i stället för att ingå i den samlade uppföljningen av miljö- målen, lämnas i Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning direkt till regeringen. Miljömålsberedningen föreslår på samma grunder även att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård med de preciseringar som beredningen föreslår inte längre ska lämnas till och ingå i den samlade utvärderingen av miljömålen, utan lämnas till regeringen av Havs- och vattenmyndigheten. Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet Ingen gödning till havet att ska bli miljömålsmyndighet för miljökvalitets- målet Ingen övergödning. ska även rapportera miljö- kvalitetsmålet i sin årsredovisning. Den fördjupade utvärderingen av Ingen övergödning ska rapporteras direkt till regeringen, men även till Havs- och vattenmyndigheten då utvärderingen av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård även behöver om- fatta övergödning. Nedan följer ett antal observationer Miljömålsberedningen har gjort under arbetet med kartläggningen som redovisats ovan, av de mål för tillståndet i havsmiljön som används i den formella styrningen av havsmiljöarbetet och havsmiljöpolitiken. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har elva preciseringar. begränsning av antal indi- katorer till fem per miljökvalitetsmål, har medfört att minst fyra av preciseringarna inte har någon relevant miljömålsindikator som visar utvecklingen av preciseringen mot målet. Å andra sidan har vissa pre- ciseringar flera indikatorer som t.ex. preciseringen God miljöstatus som träffas av fyra indikatorer. Detta beror på att preciseringens omfattning motsvarar genomförandet av hela havsmiljödirektivet med dess elva deskriptorer som i princip täcker in hela havsmiljö- Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal området (se avsnitt ovan). Havs- och vattenmyndigheten har här sett ett behov av fler indikatorer för att kunna ge en rättvisande bild av den samlade utvecklingen. En jämförelse kan göras med uppföljningen av regeringens maritima strategi som totalt har 28 indikatorer varav tio följer upp Hav i balans. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som är väl preciserat har indikatorer som ger ett mer relevant underlag för uppföljning och ut- värdering, även om mindre justeringar kan behövas. Detta hanteras närmare i kapitlet Ingen gödning till havet. Även om antalet miljömålsindikatorer är begränsat är det svårt att i den fördjupade utvärderingen och årliga uppföljningen utläsa vilken indikator, eller del av indikator, som har använts för bedömningen av målet och de olika preciseringarna. När indikatorerna reviderades 2017 efter vägledning från Natur- vårdsverket, infördes kravet på max fem indikatorer per mål. Indika- torerna skulle även så långt som möjligt kunna uppdateras . Flera relevanta uppföljningsmått som t.ex. bedömning av God miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, uppdateras enbart . Detta är fallet för i synnerhet tre befintliga preciseringar under Hav i balans samt levande kust och skärgård och två preciseringar under Ingen övergödning, som samtliga är direkt knutna till mål i EU-direktiv. Enligt Miljömålsberedningens bedömning har det här medfört att miljömålsmyndigheterna vid val av indikatorer har fokuserat på sådana som kan uppdateras , men att dessa sällan kan ge en rättvisande bild. Ett exempel är att tre indikatorer används som kan uppdateras (skräp på stränder, miljögifter i sill och strömning och håll- bart nyttjade fisk- och skaldjursbestånd i kust- och hav) för att bedöma utvecklingen av God miljöstatus som omfattar i princip hela havsmiljöns miljötillstånd. Revideringen av indikatorerna har även lett till brott i viss trend- uppföljning vilket gör det svårt att bedöma effekten av genomförda åtgärder. Exempel på detta är ändrad metod för beräkning av tillför- sel av fosfor och kväve till havet vilket gör det svårt att bedöma effekterna av genomförda åtgärder inom lantbruket mot övergödning. Miljömålsberedningens genomgång av indikatorerna visar att det ofta är svårt att genom indikatorerna utläsa ”gapet” dvs. avståndet från det uppmätta tillståndet till måluppfyllelse. Havs- och vatten- myndigheten för dock fram att gapet inte främst redovisas genom indikatorerna utan genom åtgärdsuppföljningen, t.ex. åtgärdsrappor- Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal teringen inom vattenförvaltningen. Åtgärdsrapporteringen så som den nu är utformad, är enligt myndigheten inte relevant att använda i miljömålsuppföljningen. Miljömålsberedningen ser det dock som problematiskt att miljömålsuppföljningen inte tydligt redovisar gapet, dvs. avståndet till måluppfyllelse. Miljömålsberedningen anser att förslaget om att begränsa preci- seringarna till tre stycken som helt harmoniseras med annan pågå- ende uppföljning och utvärdering medför att Havs- och vattenmyn- digheten inte behöver begränsas av miljömålsuppföljningens krav på max fem indikatorer. Beredningen bedömer att nuvarande miljömålsindikatorer inte ger en tillräcklig och rättvisande bild av måluppfyllelse av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det tillåtna antalet miljömålsindikatorer är inte tillräckligt många för att ge en relevant och rättvisande bild av måluppfyllelsen av re- spektive miljökvalitetsmål. Miljömålsmyndigheterna använder därför även ett stort antal s.k. andra uppföljningsmått för att beskriva ut- vecklingen för respektive precisering. Både miljömålsindikatorer och dessa andra uppföljningsmått anges i målmanualer som miljömåls- myndigheterna beslutar om efter vägledning från . Beredningen har dock inte kunnat utläsa vilka indikatorer och andra uppföljningsmått som har legat till grund för bedömningen i den senaste fördjupade utvärderingen och årliga uppföljningen av de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Myndigheterna har inte följt målmanualerna . Myndigheterna har även använt rapporter, statistik och studier som har bedömts som aktuella vilket har lett till att uppföljningen inte har blivit konsekvent och i alla delar jämförbar . Nya målmanualer har beslutats av miljömålsmyndigheterna . Beredningen kan inte avgöra om dessa kom- mer leda till en mera konsekvent och transparant uppföljning och ut- värdering. Miljömålsberedningen anser att förslaget om att begränsa preci- seringarna till tre stycken som helt harmoniseras med annan pågå- Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal ende uppföljning och utvärdering medför att Havs- och vattenmyn- digheten minskar behovet av att precisera och särskilt följa upp s.k. andra uppföljningsmått eftersom flera av dessa i praktiken används inom uppföljningen av EU-direktiven. Ovan redovisar Miljömålsberedningen merparten av de begrepp som används i uppföljningen och resultatredovisningen av de olika målen. Det är ett omfattande vokabulär som används och det har inte sam- ordnats för de olika målen. Som exempel används begreppen mål- nivå, tröskelvärde, index och referensvärde inom de olika målen för att beskriva det mått på kvaliteten i havsmiljön som ska nås. Även begreppen kriterium, indikator och faktorer används olika för målen. Omfattningen av olika begrepp gör det svårt för alla som inte är mycket väl insatta i arbetet att förstå på vilka grunder uppföljningen och utvärderingen genomförs. Det stora antalet begrepp och skill- nader i användningen av dem kan även vara en bidragande faktor till att det är svårt att harmonisera resultatanalysen och resultaten. Om- fattningen och den olika användningen och betydelsen av samma begrepp i de olika styrdokumenten är både ett transparensproblem och ett administrativt problem. Överlappande uppföljning och redovisning inom miljömålssystemet En del miljömålsindikatorer men även s.k. andra uppföljningsmått, används för att följa upp flera preciseringar både inom samma miljö- kvalitetsmål och till olika mål. Detta verkar särskilt vara förekom- mande för de miljökvalitetsmål som berör havets tillstånd. Ett exem- pel är indikatorer för farliga ämnen som följer upp preciseringar inom både Hav i balans samt levande kust och skärgård och Giftfri miljö. Att indikatorer svarar mot flera mål och preciseringar visar på överlapp mellan mål och preciseringar och också att måluppfyllelse av Hav i balans samt levande kust och skärgård i hög grad är beroende av att flera andra miljökvalitetsmål nås som t.ex. Giftfri miljö och Levande sjöar och vattendrag. Tabell 11.4. visar att nästan samtliga indikatorer som används i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal används för att följa upp minst två preciseringar. Samtliga fyra indi- katorer som används för att följa upp preciseringen God miljöstatus används även för andra indikatorer. Detta stödjer att flera av preci- seringarna överlappar med varandra och att vissa preciseringar kan anses falla in under de mer övergripande preciseringarna God miljö- status och God ekologisk och kemisk status. Överlappande uppföljning och redovisning mellan miljökvalitetsmålen och EU-direktiv Uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen av samtliga mål för havsmiljöns tillstånd medför en omfattande administration, främst för de nationella myndigheterna och i synnerhet Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Ett omfattande dubbelarbete pågår eftersom uppföljning och rapportering av miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning till stor del omfattar samma frågor som tre EU-direktiven havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Ett exempel är att preciseringen God miljöstatus innebär att nå målet God miljöstatus enligt havsmiljöförordningen ska nås. På motsvarande sätt innebär preciseringen God ekologisk och kemisk status att nå målen enligt vattenförvaltningsförordningen. Havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirekti- vet har sexåriga förvaltningscykler som sinsemellan inte är synkroni- serade. Miljökvalitetsmålen ska följas upp och utvärderas ungefär . Havs- och vattenmyndigheten har därför enligt vägledning, beslutat om miljömålsindikatorer eller s.k. andra uppföljningsmått som kan rapporteras med kortare inter- vall än rapporteringen till EU-direktiven. I vissa fall används samma indikator som för uppföljningen av direktiven, men ofta finns det någon justering eller modifiering i miljömålsindikatorn som minskar transparensen och medför extra administration. Detta medför att den årliga uppföljningen och även till viss del den fördjupade utvär- deringen, enbart redovisar en bedömning av utvecklingen för en av- gränsad del av preciseringen. Det ger inte en rättvisande bedömning av måluppfyllelsen. Ett exempel är att Vattenmyndigheterna ofta kommunicerar kust- vattenförekomster med övergödningsproblem som ett mått på status enligt vattenförvaltningsförordningen. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal vänds är Status på näringsämnen enligt vattenförvaltningsförordningen. Detta är också ett uppföljningsmått som tas fram inom vattenför- valtningen, men som oftast anger en högre status än om indikatorn övergödningsproblem används. Slutsatsen är att båda indikatorerna i sig är korrekta, men att båda används bidrar till oklarhet i förvalt- ningen då de bedömer tillståndet olika och skickar olika signaler om behovet av ytterligare åtgärder. Statusen i havsmiljön har oftast en långsam respons på ändring i påverkansfaktorer och åtgärder, varför en årlig uppföljning sällan kan säga något om utvecklingen av miljöstatus. I de fall indikatorer ska utformas för årlig uppföljning i miljömålssystemet bör dessa i så fall adressera påverkansfaktorer där trender kan utläsas snabbare, t.ex. som bebyggelse eller bryggor inom strandskyddade områden eller halter av farliga ämnen från avloppsreningsverk. Beredningen bedömer utifrån bl.a. dessa observationer att det finns en betydande resursvinst i att uppföljningen och rapporteringen inom havsmiljöområdet samordnas och effektiviseras så långt som möjligt. Bristande harmonisering i genomförande av EU-direktiv Mål, kvalitetsmått, resultatuppföljning och resultatredovisning av havs- miljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet är inte, enligt Miljömålsberednings uppfattning, tillräckligt samordnade. Detta blir bl.a. tydligt i fastställandet av miljökvalitetsnormer en- ligt 5 kap. 2 § . (Miljökvalitetsnormerna beskrivs närmare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer). Det finns även problem med transparensen i vilka kvalitetsmått som används för resultatredovis- ning, främst inom art- och habitatdirektivet. Några av de problem som beredningen har uppmärksammat är bl.a.: •Målen för de tre direktiven följs upp och rapporteras på olika geo- grafiska skalor. Inom vattenförvaltningen beslutas kvalitetsmått för god ekologisk och kemisk status (miljökvalitetsnormer) för 653 kustvattenförekomster. Inom havsmiljöförvaltningen följs god miljöstatus upp inom de två förvaltningsområdena och som vidare delas in i tolv havsbassänger och 29 kust- vattentyper. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitat- Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal direktivet följs upp i två biogeografiska områden; marin baltisk och marin atlantisk region. •Uppföljningen av den biologiska mångfalden i kustområden är inte harmoniserad med arbetet med de tre direktiven. Till exem- pel skiljer sig referensvärden som används för att bedöma gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet från tröskelvärden som används inom havmiljödirektivet för att bedöma God miljö- status. •Uppföljningen av art- och habitatdirektivet är inte tillräckligt transparant. Ett uppföljningsmått för livsmiljöer är typiska arter. Det finns ingen utvecklad metod för hur dessa arter ska spe- cificeras. Artdatabanken har fortfarande inte redovisat bedöm- ningsgrunderna för den senaste rapporteringen av art- och habitat- direktivet som gjordes till . Miljömålsberedningen föreslår, bl.a. i kapitlen om miljökvalitetsnor- mer och åtgärdsprogram, att Havs- och vattenmyndigheten, men även länsstyrelserna ska samordna sitt genomförande av vattenför- valtningen med havsmiljöförvaltningen och förvaltningen av akvatiska arter i art- och habitatdirektivet. Miljömålsberedningen anser att en viktig insats i en sådan samord- ning är att så långt som möjligt harmonisera uppföljningsmått och målnivåer mellan EU-direktiven. Miljömålsberedningens förslag i kapitlet om Miljökvalitetsnormer om att Havs- och vattenmyndig- heten ska se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen och vattenförvalt- ningsförordningen, är ett viktigt led i att även samordna uppföljning och rapportering. Även förslaget om att Havs- och vattenmyndig- heten ska samordna arbetet med att ta fram referensvärden för arter och livsmiljöer enligt art- och habitatdirektivet med indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havsmiljödirektivet och kvalitets- faktorer enligt vattendirektivet, är en sådan förutsättning. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Indikatorer och tröskelvärden finns även på havsregional nivå De havsregionala konventionerna, Helcom och Ospar, har en tydlig roll i att samordna EU:s medlemsstater i bedömningen av God miljö- status enligt havsmiljödirektivet i regionen (för närmare beskrivning se avsnitt ovan). Det medför att indikatorer och tröskelvärden i prak- tiken ”förhandlas” i konventionsarbetet. Framför allt är det tröskel- värden som det kan vara svårt att enas om eftersom det är tröskel- värden som anger vilket tillstånd som ska nås, vilket ofta påverkar behovet av att genomföra åtgärder. En medlemsstat kan låta bli att använda regionalt överenskomna indikatorer och tröskelvärden under förutsättning att detta med- delas övriga länder. Helcom har arbetat fram en lättillgänglig och transparant webblösning där man tydligt kan se vilka indikatorer och tröskelvärden som Helcom har beslutat och vilka deskriptorer enligt havsmiljödirektivet de följer upp. Det är dock inte lika tydligt i Havs- och vattenmyndighetens inledande bedömning av God miljöstatus om myndigheten har använt exakt samma indikator eller en modi- fierad variant eller enbart använt den för vissa bedömningsområden. Miljömålsberedningen ska bl.a. redogöra för hur existerande styr- medel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. Ett sådant existerande styr- medel som kan bli mer effektivt är miljökvalitetsnormer. De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte.1 Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. För att kunna nå det önskade tillståndet och vända den pågående negativa utvecklingen behöver vi ha tillgång till mått på vilken kvalitet som ska nås. För detta ändamål kan vi använda miljökvalitetsnormer. En miljökvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Miljökvalitetsnormer är alltså bestäm- melser om hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden. Normerna anger ett tillstånd i miljön, en grad av påverkan eller högsta eller lägsta nivåer av ämnen som ska eller eftersträvas. En miljö- kvalitetsnorm uttrycker således hur miljön ska vara beskaffad – inte hur mänsklig verksamhet ska utformas.2 Normernas syfte är i det här sam- manhanget att visa vilken kvalitet miljön behöver hålla för att vi ska kunna uppnå målen om god ekologisk och kemisk status enligt vattendirektivet och god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet. Systemet med miljökvalitetsnormer infördes i svensk rätt främst som en följd av inträde i EU. I 5 kap. finns de grundläggande svenska reglerna om miljökvalitetsnormer. Preciserade regler om miljökvalitetsnormer finns även i underliggande förord- ningar och föreskrifter. Reglerna om miljökvalitetsnormer har enligt förarbetena dubbla syften.3 Dels ska de bidra till möjligheterna att komma till rätta med redan existerande miljöproblem, dels ska de vara ett instrument för 1Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. 2SOU 2005:59, ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och av- gifter, slutbetänkande. 2009/10:184 s. 35. att förebygga ännu icke uppkomna problem. Miljöns kvalitet ska be- stämmas utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål, utan hänsyn till tekniska eller ekonomiska förhållanden. Avsikten är att bestämma de förorenings- eller störningsnivåer som utan fara kan belasta människan eller som miljön eller naturen kan utsättas för utan att varaktiga skador eller olägenheter uppkommer. En miljökvalitetsnorm kan t.ex. ange en högsta eller lägsta halt av ett visst ämne, exempelvis fosfor och kväve, som får förekomma i ett visst geografiskt område, t.ex. en sjö. Den traditionella regleringen på miljöområdet innebär handlings- regler som är direkt riktade mot de källor som kan ge upphov till miljöstörningar. Miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. De utgår från det sammanlagda resultatet för miljön, men ger inga handlingsregler i sig. Miljökvalitetsnormer är därför ett viktigt verk- tyg för att komma till rätta med situationer där flera olika källor bi- drar till t.ex. näringsbelastning eller annan påverkan och krav på åt- gärder måste fördelas mellan flera verksamhetsutövare.4 Olika författningar hänvisar till miljökvalitetsnormer, både för- fattningar som har med vatten- och havsmiljöarbete att göra, t.ex. förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och mussel- vatten, men även inom andra miljöområden, t.ex. förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Miljökvalitetsnormer tillämpas även inom andra områden som inte direkt förknippas med miljöarbete. Enligt plan- och bygglag- stiftningen ska miljökvalitetsnormer följas vid planläggning och lovgivning. Även enligt ellagen (1997:857) och väglagen (1971:978) ska bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt tillämpas. Det är myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljö- kvalitetsnormer följs och som ska se till att miljökvalitetsnormerna beaktas i framför allt tre olika avseenden, nämligen när de prövar frå- gor om tillstånd till verksamheter och utövar tillsyn mot verksam- heter (miljöprövning och tillsyn), när de fattar andra beslut som t.ex. planering av bebyggelse, infrastruktur och naturskydd (normgiv- ning) och när de genomför de åtgärder som de är skyldiga att genom- föra enligt åtgärdsprogrammen. 2009/10:184 s. 37. 12.1Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. Miljökvalitetsnormer är ett juridiskt bindande styrmedel som in- fördes i och med tillkomsten av 1999. be- stämmelser om miljökvalitetsnormer finns i det femte kapitlet. Miljökvalitetsnormer infördes för att komma till rätta med miljö- påverkan från diffusa utsläppskällor som t.ex. trafik och jordbruk. En miljökvalitetsnorm ska omfatta ett visst geografiskt område, vilket kan vara en vattenförekomst, en kommun, hela landet eller som i havsförvaltningens fall, ett helt havsområde. Av 5 kap. 1 § framgår att regeringen för vissa geo- grafiska områden eller för hela landet får meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvali- tetsnormer som följer av medlemskap i unionen. Miljökvalitetsnormer ska enligt 5 kap. 2 § ange: