sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Businesses see opportunities in the circular economy and wish to be able to own their waste, and municipal waste is a part of that whole. Although the change in the event of introducing freedom to choose will proceed relatively slowly and not be dramatic, the inquiry considers it to be important strategically and as a matter of principle. We consider that freedom to choose could strengthen the incentive for businesses to create a circular economy. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela undantag från kom- munens ansvar enligt 20 och 20 a §§ i fråga om1. avfall som omfattas av pro- ducentansvar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §, samt2. kommunalt avfall som inte kommer från hushåll. 1.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 15 kap. 21 och 24 §§ ska ha följande lydelse. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela undantag från kom- munens ansvar enligt 20 och 20 a §§ i fråga om avfall som omfattas av producentansvar en- ligt föreskrifter som har med- delats med stöd av 12 §. Kommunen får i det enskilda fallet 1.ge dispens från förbudet i 24 § första stycket, om det finns särskilda skäl och den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt, och 2.ge tillstånd till avfallshantering som avses i 24 § andra stycket, trots att tillstånd inte krävs. I fråga om kommunalt avfall som inte kommer från hushåll ska kommunen, efter ansökan om det, ge dispens från förbudet i 24 § första stycket, om mängderna av- fall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. En medgiven dispens får åter- kallas, om förutsättningarna för dispensen inte längre föreligger. En dispens får begränsas i tiden. Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter att det ska införas två nya paragrafer 11 kap. 9 a och 9 b §§ av följande lydelse. För en överträdelse av 7 kap. 2 a § avfallsförordningen (2020:614), genom att inte lämna uppgifter till kommunen enligt de krav som framgår av sam- ma paragraf, ska en miljösanktions- avgift betalas med . För en överträdelse av 7 kap. 2 b § avfallsförordningen (2020:614), genom att inte lämna uppgifter till kommunen enligt de krav som framgår av sam- ma paragraf, ska en miljösanktions- avgift betalas med . Denna förordning träder i kraft . 1.3Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2020:614) Härigenom föreskrivs i fråga om avfallsförordningen (2020:614) att det ska införas sju nya paragrafer, 7 kap. 2 a–§§ samt närmast före 7 kap. 2 c § en rubrik av följande lydelse. Den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival enligt 2 c § ska lämna uppgifter avseende före- gående kalenderår till kommunen om vem som har lämnat avfallet, avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram samt de upp- gifter i övrigt som följer av kom- munens uppgiftsskyldighet om kommunalt avfall enligt särskilda föreskrifter från . Den som yrkesmässigt behand- lar avfall som omfattas av frival enligt 2 c § ska i samlad form lämna uppgifter avseende före- gående kalenderår till kommunen med de uppgifter som anges i 7 § första stycket 2 samt de uppgifter i övrigt som rör kommunalt avfall och som kommunen behöver för sin uppgiftsskyldighet enligt sär- skilda föreskrifter. Den som är avgiftsskyldig enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av 27 kap. 4 § första stycket får, i fråga om kommunalt avfall som inte kommer från hushåll, lämna avfallet för vidare hantering till någon som yrkesmässigt transpor- terar avfall (frival). Ett frival enligt första stycket omfattar också sådan hantering som avses i 15 kap. 24 § första stycket . En anmälan för registrering om frival ska göras till kommunen där avfallet uppstår. Anmälan ska innehålla uppgift om insamlarens namn, organisationsnummer eller personnummer, kontaktuppgifter, vilken yrkesmässig verksamhet som frivalet avser samt vilka av- fallsfraktioner som frivalet avser eller om det omfattar allt kommu- nalt avfall från verksamheten. Utöver första stycket ska till anmälan fogas ett skriftligt avtal med den som samlar in och trans- porterar avfallet samt den eller de som i övrigt hanterar avfallet på sätt som anges i 15 kap. 5 § 1 miljö- balken. Den som har gjort en anmälan för registrering om frival ska underrätta kommunen om uppgifterna i anmälan har ändrats. Hämtning av avfall som avser omfattas av frival får påbörjas tidigast efter det att anmälan om frival har gjorts. som frivalet gäller för avfallet ansvarar kom- munen inte för detta avfall. Den som har gjort ett frival får återgå till att lämna avfallet till kommunen eller den som kom- munen anlitar. Det får ske efter det kommunen har mottagit ett sådant besked. Om avfall som omfattas av frival orsakar störningar på männi- skors hälsa och miljön och stör- ningarna har sin orsak i hur avfallet har hanterats, får kommunen besluta att frivalet ska upphöra. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och genomförande Många yrkesmässiga verksamheter är intresserade av att få ökade möjligheter att ta hand om sitt kommunala avfall för att på så sätt möjliggöra utveckling av nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi. I vårt uppdrag ligger därför att utreda om verksamheter bör ges möjlighet att hantera sitt kommunala avfall på nya sätt för att främja miljömässigt goda lösningar som bidrar till den cirkulära ekonomin. Tanken är att om verksamheterna kan välja en annan aktör än kommunen för att hantera sitt avfall, ska det kunna bidra till att stimulera framväxten av en marknad med innovativa cirkulära lösningar. Ett förslag om frival togs fram av (Miljö- departementet) och remitterades i promemorian ”Genomförande av reviderade EU direktiv på avfallsområdet” (dnr M2019/01776/R). Förslaget innebar en möjlighet till undantag från kommunens ansvar att transportera och behandla kommunalt avfall från andra källor än hushåll. Det skulle ge en möjlighet för verksamheter att ta ett eget ansvar för sitt kommunala avfall. Vid remitteringen av promemorian framkom att remissinstanserna hade olika syn på behov och konse- kvenser av att införa ett undantag från det kommunala avfallsmono- polet. Många remissinstanser, även de som i grunden var positiva till ett undantag, hade invändningar mot förslagets utformning. Mot bakgrund av kritiken från remissinstanserna ansåg regeringen det lämpligt att ytterligare analysera det förslag om frival som remit- terades. När det gäller det tidigare remitterade förslaget har utredningen sålunda uppdraget att närmare analysera konsekvenser av förslaget som exempelvis de ekonomiska konsekvenserna för små och stora Utredningens uppdrag och genomförande privata aktörer liksom kommunala och statliga aktörer samt de miljömässiga för- och nackdelarna. Det ligger i vårt uppdrag att om vifinner bättre lösningar än de som ska utredas enligt direktiven, bör även dessa förslag beskrivas. Ett annat spår som utredningen ska följa rör dispenser från den kommunala ensamrätten att transportera och behandla kommunalt avfall. En utökad dispensmöjlighet kan således utgöra ett alternativ till frival. Därför ingår i vårt uppdrag att utreda om det finns anled- ning att inte längre kräva särskilda skäl, eller på annat sätt utöka möjlig- heterna att lämna dispens. Dispensmöjligheten, säger våra direktiv, ska utformas så att den är tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner de bedriver sin verksamhet. Som en särskild fråga i samband med dispensprövningen har vi på uppdrag övervägt om det ska krävas ett miljömässigt lika bra eller bättre omhändertagande för att bevilja dispens. För både förslag om dispens och frival gäller att konsekvenserna för miljö och ekonomi ska analyseras, samt att ska vi redovisa nöd- vändiga författningsändringar. En särskild fråga, vid sidan av frival eller dispens rör den rappor- tering om kommunalt avfall som ska till enligt ramdirektivet för avfall. ska i enlighet med avfallsdirektivet rapportera uppgifter om kommunalt avfall till EU (artikel 37). För att få de uppgifter som krävs för denna rapportering behövs det en översyn av hur uppgifterna ska lämnas i de fall som frival har valts eller om dispens har beviljats. Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1. Utredningen har som den varit bemannad arbetat i tre faser. I den inledande fasen påbörjade vi samråden och att samla in underlag. Samråd har fortlöpande genomförts som dialog med verksamheter inom kommuner, inom näringslivet, med tillsyns- myndigheter, forskning och med övriga organisationer. På grund av den rådande pandemin har vi tvingats till en rad digitala möten och telefonkontakter för att på bästa möjliga sätt genomföra samtalen. Samråden redovisas närmare i bilaga 7. Utredningens uppdrag och genomförande För att få fram ytterligare underlag tog vi fram sex konsultstudier. Dels gjordes en analys av de miljöeffekter som en ökad återvinning av de aktuella avfallsslagen skulle kunna leda till. En annan studie genomfördes i syfte att samla in statistik från kommunerna för att få en tydligare bild av vilka verksamheter som genererar kommunalt avfall. Tre studier genomfördes för att få en bättre inblick i hur de nordiska grannländerna , och organiserat sin avfallshantering, där verksamheterna i olika utsträckning har ett ansvar för det kommunala avfallet. Slutligen genomfördes även en ekonomisk konsekvensanalys. Pandemin försvårade möjligheterna att träffas och göra studiebesök. Delar av utredningen hade dock möjlighet att besöka ett antal verksamheter med olika sophanteringslösningar. I den följande fasen arbetade utredningen med att analysera underlaget och att ta fram förslag på möjliga alternativ i enlighet med direktivet. I den tredje fasen genomfördes samråd med berörda aktörer för att presentera förslagen och inhämta synpunkter på dessa. Expertgruppen som varit knuten till utredningen har haft digitala möten i de tre olika faserna i arbetet. I gruppen har ingått representanter från Avfall , , Natur- vårdsverket, , Svensk Dagligvaruhandel, , Kommuner och Regioner, Visita och Återvinnings- industrierna. Utredningens experter har bidragit med kunskaper som varit av stort värde för slutresultatet. 3Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning 3.1Verksamheternas kommunala avfall uppstår ofta i lunchmatsalen genererades sammanlagt avfall i , varav bestod av gruvavfall. Kommunerna sam- lade in hushållsavfall i form av restavfall i säckar och kärl samt som matavfall. Den största andelen av detta så kallade hushållsavfall kom från just hushållen, men cirka en halv miljon ton beräknades komma från privata och offentliga verksamheter. Verksamheternas hushållsliknande avfall utgjorde därmed av allt avfall i , om man inte räknar med gruvavfallet. ansvarar för att rapportera in officiell statistik om avfall till EU och den senaste rappor- teringen bygger på avfallsmängder från 2018.1 Sedan den senaste rapporteringen har ny lagstiftning införts i och begreppet hus- hållsavfall har ersatts av begreppet kommunalt avfall. Den juridiska innebörden av dessa två begrepp diskuterar vi i avsnitt 7.2.1 om över- väganden och förslag. Kommunalt avfall omfattar avfall från hushåll och sådant avfall som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, det vill säga även sådant avfall som uppstår i verksamheter och som är likt hushållens avfall. Vilken typ av kommunalt avfall en verksamhet genererar kan i viss mån skilja sig åt beroende på vilken verksamhet det handlar om och om det hushållsliknande avfallet inte hålls åtskilt 1Naturvårdsverket (2020). Uppkomst och behandling. Rapporten innehåller den avfallsstatistik som rapporterades i enlighet med Avfalls- statistikförordningen (2150/2002/EC). Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning från övrigt verksamhetsavfall. I teorin är det hushållsliknande av- fallet dock relativt ensartat eftersom det vanligtvis uppstår i lunch- matsalar och fikarum samt hamnar i papperskorgar i gemensamma utrymmen och lokaler. Det handlar då typiskt om matrester, livs- medelsförpackningar, servetter, pappershanddukar och hygienartiklar. Även från restauranger, caféer och inom turistnäringen har det kom- munala avfallet en likartad karaktär, dock ofta med en större andel matrester. Just nu pågår ett arbete med att tydliggöra vilken typ av avfall som ska betraktas som kommunalt avfall och vilket avfall som ska sägas utgöra verksamhetsavfall. Det som slängs i matbutikerna och det avfall som uppstår i restaurangköken har länge varit föremål för olika uppfattningar och även domstolstvister då begreppet hushållsavfall tillämpades. Den nya lagstiftningen har för avsikt att tydliggöra gränsdragningen mellan kommunalt avfall och övrigt avfall genom att mer än tidigare ta utgångspunkt i avfallets klassning som avfallstyp som det beskrivs i bilaga 3 till avfallsförord- ningen (2020:614). Figur 3.1 visar hur vissa avfallsströmmar beräknas vara fördelade mellan verksamheter och hushåll. Figur 3.1 Fördelning avfallsfraktioner mellan verksamheter och hushåll (ton) Både kommunalt avfall och verksamhetsavfall Matavfall (09.1) Restavfall/blandat/brännbart (10.1) Pappers- och pappavfall (07.2) Plastavfall (07.4) Glasavfall (07.1) Textilavfall (07.6) Källa: SCB, Statistikdatabasen. Inom parentes avfallskod enligt EWC -Stat. I denna utredning har vi fokuserat på restavfallet och på det ut- sorterade matavfallet eftersom dessa två avfallsströmmar är de två största fraktionerna som kommunen har ansvar för och samlar in Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning Det är därmed innehållet i dessa två fraktioner som förväntas vara mest intressant för verksamheterna att ta eget ansvar för fram- över. I grova drag består detta avfallsflöde av 75–rest- avfall och 20–matavfall.2 Det är svårt att skaffa sig en överblick över vilka mängder kommunalt avfall som uppstår i verksamheterna, eftersom sådan statistik inte samlas in varken på lokal eller nationell nivå. Mäng- derna som rapporterats till EU uppskattades genom att allokera en viss andel av den totala mängden hushållsavfall till verk- samheterna. Enligt en tidigare uppskattning baserad på uppgifter från kommuner med viktbaserad avfallstaxa allokeras av restavfallet och av matavfallet till hushållssektorn.3 Verk- samheternas andel uppskattas utgöra resten, det vill säga av mängden hushållsavfall som förbrändes, och av det matavfall som behandlades biologiskt.4 De uppgifter som fanns i miljörapporter från de 17 verksamhetsgrenar som har skyldighet att rapportera hushållsliknande avfall i sina miljörapporter räknades samman och drogs bort ifrån den totala mängden. Övrigt hushålls- avfall från verksamheter antogs härstamma från servicesektorn.5 Utifrån dessa beräkningar uppskattas att verksamheternas kom- munala avfall utgjorde avfall 2018. Av detta var utsorterat matavfall och rest- avfall.6 Denna beräkning baserar sig på mottagningen av avfall till förbrännings- och rötningsanläggningar, se figur 3.2. 2Naturvårdsverkets statistikblad om hushållsavfall (2020). 3Naturvårdsverket (2020) Kvalitetsdeklaration. Avfall, uppkommet och behandlat /contentassets/d643da232a8d493b8f07ea1890f4820b/mi0305_kd_2018_bn_200615.pdf 4Personlig kommunikation /SCB/. 5Det vill säga verksamhetsgrenarna enligt SNI G455-T99. 6Det finns också en del byggavfall som lämnas av exempelvis hantverkare på kommunernas återvinningscentraler (63,5 k ton som benämns som övrigt i statistiken). Denna andel bygg- avfall utgör en bråkdel av allt byggavfall och ursprunget gör att det med dagens lagstiftning inte ska kategoriseras som kommunalt avfall. Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning Figur 3.2 Uppkommet och slutbehandlat hushållsavfall 2018 Källa Bearbetad från , 20207, Den ljusare blå visar avfallsflöden från verksamheterna. Utsorterat producentansvar är markerad för att visa att detta flöde ansvarar produce nterna för. Om man i stället enbart räknar på insamlade mängder från kom- munernas statistik, med samma fördelningsnyckel för restavfallet respektive av matavfallet blir resultatet något annorlunda eftersom hushållens grovavfall och avfall från parker inte tas med i beräkningen. Med denna metod skulle verksamheternas kommunala avfall utgöra restavfall och matavfall, se tabell 3.1. Vi har i våra fortsatta analyser använt oss av 7Naturvårdsverkets statistikblad om hushållsavfall (2020). Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning den insamlade mängden avfall, baserad på Avfall statistik efter som vi tror att den bättre speglar verksamheternas kommunala avfall i form av restavfall och matavfall. Tabellen visar alltså de mängder som hanterades . Om livs- medelsbutikernas avfall ska räknas in som kommunalt avfall tillkom- mer ytterligare restavfall och matavfall, varav matavfallet utgör ungefär en tredjedel. Tabell 3.1 Kommunalt restavfall och matavfall 2018 Från hushåll och verksamheter, två olika räknemetoder och matavfall (1) matavfall (2) Utsorterat matavfall från hushåll Utsorterat matavfall från verksamheter 1.Enligt (2019). 2.Baserat på insamlade mängder från Avfall (2019). 3.1.1Restavfallet innehåller felsorterade fraktioner Det blandade restavfallet är det avfall som är kvar när avfall som samlas in separat har sorterats ut. Det som ska sorteras ut innefattar fraktioner som omfattas av producentansvar som exempelvis för- packningar, returpapper, el-avfall och batterier. Farligt avfall ska hållas skilt från annat avfall. av kommunerna har också infört system för insamling av matavfall från verksamheter eller från både verksamheter och hushåll. Restavfallet går till förbränning och energiutvinning. Trots kraven som finns på utsortering innehåller en soppåse med restavfall en betydlig mängd fraktioner som kan och bör sorteras ut, såsom förpackningsavfall och tidningar. Många kom- muner genomför regelbundet plockanalyser av hushållens restavfall, det vill säga man tar stickprov på soppåsar och undersöker inne- hållets olika beståndsdelar. Däremot har det varit svårare att hitta motsvarande typer av plockanalyser från verksamheter. Plock- analyser från hushållens soppåsar visar att av restavfalls- mängderna som går till avfallsförbränning skulle kunna sorteras Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning till annan behandling.8 av innehållet i restavfallet består av förpackningar och tidningar, något mer utgörs av matavfall och är textil.9 Det är sannolikt att vi har ett liknande beteende på jobbet som hemma i bostaden och därmed att det ser ut på liknande sätt i verk- samheters restavfall från exempelvis lunchrummet. Från ett mindre antal plockanalyser från kontor och restauranger kan vi få en indi- kation på restavfallets innehåll. Plockanalyserna från kontor, restau- ranger och från hushållets avfallskärl visar att det finns en stor andel plast, papper och matavfall i restavfallet, se figur 3.3 Farligt avfall såsom kemikalier, olja, lysrör, batterier, elektronik ska hanteras separat, förvaras skilt från annat avfall och lämnas till en transportör med tillstånd att transportera farligt avfall, men plockanalyser visar att soppåsen innehåller farligt avfall, batterier och el-avfall. Även den som har förpackningsavfall ska sortera ut förpack- ningsavfallet från annat avfall (enligt 3 kap. 3 § avfallsförordningen). Förpackningsavfallet ska lämnas för borttransport i de insamlings- system som producenterna eller kommunen tillhandahåller för sådant avfall. Detta gäller både hushåll och verksamheter. 8Avfall (2019) Bränslekvalitet - Nuläge och scenarier för sammansättningen av rest- avfall . 9Avfall (2016). Vad slänger hushållen i soppåsen? Nationell sammanställning av plock- analyser av hushållens mat- och restavfall. Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning Figur 3.3 Avfall i plockanalyser från restauranger, kontor och hushåll Matavfall, sorterat Matavfall, osorterat Papper Pappersförpackningar Glasförpackningar Metallförpackningar Plast Övrigt brännbart Övrigt icke-brännbart Farligt avfall, elektronik Källor: Restauranger: Avfall (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger. ökad källsortering och förebyggande. Kontor: (2013) Plockanalys Hushåll: Avfall (2016). Matavfall består av bland annat rester från grönsaker, frukt, bröd, kött, fisk och skaldjur. Insamling av matavfall kan ske genom kärl- hämtning, sopsug, container, avfallskvarn till tank och avfallskvarn till avlopp. Många kommuner har infört separat insamling av mat- avfall. Från kommer det vara ett nationellt krav på att kommunerna ska tillhandahålla ett system för att samla in mat- avfall från hushåll (3 kap 1 § avfallsförordningen). Sammanlagt uppstod matavfall i . Det motsvarar i genomsnitt per person. Hushållen genererar en betydande andel av den totala mängden matavfall. Verksamheter som alstrar stora mängder matavfall, utöver livsmedelsindustrin, är restauranger, livsmedelsbutiker och storkök, se tabell 3.2. 10Naturvårdsverket (2020) MATAVFALL I Uppkomst och behandling /Documents/publ-filer/8800/978-91-620-8861-3.pdf?pid=26710 11SMED (2019) Uppföljning av etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan för . nummer 15 diva2:1394202/FULLTEXT01.pdf Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning SOU 2021:24 Matavfall från hushåll och verksamheter (ton) Källa: (2020), (2019). Matavfall från primärproduktionen är inte med i tabellen. 3.2Störst andel kommunalt avfall från restauranger Det finns ingen samlad statistik från kommuner om vilken mängd kommunalt avfall som kan härledas från verksamheter. Skälet är att kommunalt avfall från hushåll och verksamheter normalt sam- las in under samma körtur. Som exempel kan matavfall från hushåll och matavfall från restauranger hämtas av en sopbil på samma färd och transporteras vidare till förbehandling för rötning. För att ta reda på vilka verksamheter som genererar kommunalt avfall har utredningen använt olika metoder. Genom ett konsult- uppdrag försökte utredningen få fram statistik från de kommuner som tillämpar viktbaserad avfallstaxa om vilka verksamheter som genererar kommunalt avfall. Genom en förfrågan till 40 avfalls- aktörer där det är känt att kommunerna använder sig av viktbaserad avfallstaxa efterfrågades statistik för verksamheters kommunala av- fall inom respektive kommun. Endast fem kommuner , hade möjlighet att dela med sig av sådan statistik. Skälet som uppgavs från de andra kommunerna var bland annat att de inte bokför vilka typer av verk- samheter som förekommer hos olika avfallsproducenter eller att de inte hade tid. Eftersom kommunerna kategoriserade sitt avfall på olika sätt är det emellertid svårt att dra några fasta slutsatser om fördel- ningen kommunalt avfall från olika verksamheter baserat på denna studie. Resultaten från de fem kommunerna indikerar att restaurang- branschen är den verksamhetstyp som avger mest kommunalt verk- samhetsavfall, följt av kontorsverksamhet, skola och förskola, sjukvård, vård och omsorg och därefter hotell- och campingverksamhet. 12Profu (2020). PM: Statistik för verksamheter kommunala avfall på uppdrag för /SOU. Dnr: Komm2020/00574/M 2020:05. Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning Stad kunde dock tidigt dela med sig till utredningen av en detaljerad statistik uppdelad på verksamheter och bostäder. väger avfallet vid insamling. som storstad har stort utbud på restauranger och en tredjedel av det kommunala hus- hållsavfallet kommer från dessa. Det brännbara restavfallet utgör cirka 3/4 och matavfallet cirka 1/4. har både mycket turism och industri, vilket påverkar mängden kommunalt avfall och andelen matavfall.