sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — För att omhänderta sitt ansvar inrättade regeringen en nationell krishanteringsfunktion i med uppgift att följa hot- och riskutvecklingen och göra nödvändiga analyser. Vid kriser hade funktionen i uppgift att larma, initiera arbete, stödja beslutsfattare och samordna beslutsunderlag för regeringen samt ansvara för att samordna krishanteringsarbete. För att bättre skulle kunna samverka med myn- digheter, kommuner och andra aktörer som självständigt beslutar om och genomför åtgärder, inrättades ett krishanteringsråd. Rådet leds av krishanteringsfunktionens chefstjänsteman och består i övrigt av företrädare för ett antal i förväg utsedda statliga myndigheter med verksamhet inom ordning och säkerhet, skydd mot olyckor, hälso- och sjukvård samt krishantering. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet 11.2.3Utredningen om ett system med en krisledande myndighet läggs ned med att regeringen tillsatte utredningen om en ny myn- dighet för säkerhet och beredskap beslutade regeringen om direktiv till ytterligare en utredning med uppdraget att utreda utformningen av ett system med en krisledande myndighet.8 Den nya regeringen som tillträdde beslutade emellertid att utredningen om ett system med en kris- ledande myndighet skulle avslutas eftersom man ansåg att ett system där en central funktion tog över ledningen av den operativa verksam- heten var olämpligt. Regeringen menade att ett sådant system skulle kunna leda till att aktörer på olika nivåer som i början av en kris hade ansvaret avvaktade med att agera. Detta riskerade att leda till att krisen förvärrades. Regeringen ansåg att ytterligare åtgärder i stället borde vidtas för att underlätta samordningen på central myndighets- nivå och därigenom stärka den operativa krishanteringsförmågan (se kapitel 3).9 En av dessa åtgärder var att ge den nya myndigheten ett uppdrag att stödja samordningen mellan myndigheter vid kriser. MSB fick därmed en roll i systemet vid kriser som KBM inte hade haft. Genom att bland annat ge stöd till informationssamordning mellan olika centrala myndigheter skulle den nya myndigheten säker- ställa att nödvändig samverkan sker. Ansvaret för den operativa kris- hanteringen, menade regeringen, skulle genom den nya myndig- hetens (MSB) uppdrag även fortsättningsvis hanteras av berörda aktörer i enlighet med ansvarsprincipen. Vidare skulle MSB, tillsammans med berörda myndigheter, ut- veckla det stöd och de hjälpmedel som behövs för att säkerställa en god samordning. Den nya myndigheten skulle ta initiativ till sam- verkan med andra myndigheter även om händelseutvecklingen var osäker.10 2007/08:92 s. 16. 2007/08:92, s. 16–17 och 55–60. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet 11.2.4Statskontorets myndighetsanalys av MSB 2011 efter det att MSB inrättats beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att genomföra en myndighetsanalys av MSB. Statskontoret redovisade uppdraget i december samma år.11 Statskontoret menade att med det svårvärderade uppdrag som MSB fått, var det inte möjligt att peka på några direkta synergieffekter av sammanslagningen av de tre myndigheter som uppgått i MSB. En viktig fråga för framtiden var att myndigheten fortsatte arbetet med att etablera en gemensam organisationskultur. Statskontoret pekade också på att MSB:s ansvar enligt sin instruktion för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret, till viss del gav MSB:s uppdrag karaktären av en odefinierad restpost, snarare än en tydlig beskriv- ning av vad som ingick i myndighetens ansvar. Statskontoret pekade på att MSB:s uppdrag beskrevs utförligare i de följande paragraferna i instruktionen och att formuleringen kunde ses som ett uttryck för att ansvarsprincipen gällde. Bestämmelsen kunde där- med tolkas som att alla myndigheter hade ansvar för sitt område även i ett krisläge och det faktum att MSB hade ansvar för vissa områden fråntog inte andra myndigheter deras ansvar. Trots detta menade dock Statskontoret att det fanns en viss risk att formuleringen kunde skapa otydlighet både för andra aktörer och för MSB i att avgöra var gränserna för dess uppdrag gick. Detta särskilt som ansvarsprincipen förtydligades i samband med MSB:s bildande. Det gick därmed enligt Statskontoret t.ex. inte att säga att samordning var MSB:s ansvar eftersom alla redan var skyldiga att samverka.12 Statskontoret bedömde vidare att det breda uppdrag som getts till MSB ställde stora krav på myndigheten, bl.a. när det gällde orga- nisationsutformning, verksamhetsplanering, mätning och diskussion av uppnådda resultat.13 Statskontoret pekade också på att området civilt försvar vid tid- punkten för myndighetsanalysen ägnats mycket liten uppmärksam- het under MSB:s första år och att arbetet i stort sett tycktes ha bestått av kontroll av befintliga skyddsrum, destruktion av funk- tionsodugliga andningsskydd samt förvaltning av räddningstjänst- 11Statskontoret, Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2012:1). 12Ibid., s. 23. 13Ibid., s. 77. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet materiel under höjd beredskap.14 MSB hade till regeringen angett att det behövdes en översyn av regelverken inom det civila försvaret, att det behövde tydliggöras vilka åtgärder som behövde vidtas inom ramen för begreppet civilt försvar samt att det var viktigt att ut- vecklingen inom det civila försvaret svarade mot utvecklingen inom det militära försvaret.15 Statskontoret delade denna uppfattning och ansåg därutöver att MSB:s roll och uppdrag specifikt behövde tyd- liggöras och att det behövdes en diskussion om på vilken nivå myn- dighetens insatser borde ligga. Det kunde enligt Statskontoret finnas ett behov av att myndigheten ökade sina insatser inom området civilt försvar, bl.a. för att kunna svara upp mot utvecklingen inom För- svarsmakten avseende försvarsplanering och etablerande av regionala staber.16 Myndighetens verksamhet regle- ras i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och leds av en generaldirektör. MSB:s uppdrag är omfattande och mångfacetterat. I den inledande paragrafen av MSB:s instruktion regleras översiktligt myndighetens ansvars- och verksamhetsområde. MSB har enligt sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krigs- fara eller krig. I instruktionens portalparagraf anges också att MSB ska utveckla och stödja arbetet med civilt försvar, utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. MSB ska också arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara. I myndighetens uppdrag ingår också att bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigsfara, följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt 14Ibid., s. 68. 15Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Budgetunderlag Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap 2012–2014 (dnr 2011-891). 16Statskontoret, Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2012:1), s. 117. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet försvar samt att se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. MSB ska också företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avväg- ningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning.17 har MSB även i uppgift att bl.a. samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt utföra tillsyn enligt samma lag. Förebyggande och förberedande arbete När det gäller MSB:s förebyggande och förberedande arbete ska myn- digheten i samverkan med andra myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbar- heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska också tillsammans med de ansvariga myndig- heterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas samt värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Vidare ska MSB bl.a. samordna och utveckla verksamheten inom räddningstjänsten och när det gäller olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Myndigheten ska också utveckla och stärka samhällets för- måga att förebygga och hantera oönskade händelser där farliga äm- nen ingår och har också uppgifter kopplat till brandfarliga och explosiva varor, transporter på land av farligt gods, åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor samt sanering efter utsläpp av farliga ämnen från kärntekniska anlägg- ningar. I det förebyggande och förberedande arbetet ingår även att se till att utbildning inom krisberedskap och civilt försvar tillhandahålls samt att genomföra övningar inom MSB:s ansvarsområde. Vid behov ska myndigheten stödja i dess utbildnings- och övningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar. Vidare ska MSB se till att ledningsmetoder och stödsystem för räddningstjänst, krishantering och civilt försvar samt material för räddningstjänst och krishantering utvecklas och tillhandahålls. 171 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet ska kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. I MSB:s uppgifter ingår också att stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar. Myndigheten ska särskilt verka för att aktörerna samordnar planeringen samt för att samordning sker i förhållande till det militära förvaret. MSB ska också se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet.18 Samordning och stöd vid olyckor och kriser samt vid höjd beredskap MSB:s uppgifter avseende samordning och stöd innebär bl.a. att ha förmåga att utifrån en nationell riskbild upprätthålla beredskap med stödresurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. Myndigheten ska även kunna prio- ritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser enligt 6 kap. 8 a § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.19 Myndigheten ska också vid olyckor och kriser samt vid höjd beredskap samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder samt samordna de berörda myndigheternas information till allmänheten. MSB ska därutöver ha förmåga att bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor, kriser. och under höjd beredskap.20 MSB ska också ha förmåga att medverka i humanitära insatser i andra länder och bl.a. kunna lämna stöd vid vissa bistånds- insatser som t.ex. vid tidig återuppbyggnad efter katastrofer. MSB ska också i samverkan med andra berörda myndigheter och organisa- tioner förbereda så att myndigheten, i en situation då många svenska medborgare eller personer med hemvist i drabbas av en all- varlig olycka eller en katastrof utanför , med kort varsel och i ett inledande skede kan stödja både utlandsmyndigheter och de nöd- ställda. Myndigheten ska också på regeringens uppdrag kunna stödja internationella insatser inom civil konflikthantering.21 182–6 §§ förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. 197 a § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. 207 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. 218 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet MSB är enligt sin instruktion kontaktpunkt och behörig myndighet när det gäller EU:s civilskyddsmekanism.22 Uppdraget innebär att myndigheten både ska ta emot förfrågningar och erbjuda hjälp till drabbade länder, samt vid behov förmedla stöd från andra länder till . Inom ramen för civilskyddsmekanismen bedrivs arbete med såväl förebyggande, beredskap som respons. Samordnade internationella civilskyddsinsatser genomförs både inom och utan- för EU.23 Uppföljning, utvärdering och forskning MSB ska såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskapen och det civila försvaret. Myn- digheten ska också bedöma om de åtgärder som vidtagits fått önskad effekt och se till att erfarenheter tas till vara från de olyckor och kriser som inträffat. MSB har även i uppgift att utveckla kompetens och metodik inom området samt att beställa, kvalitetssäkra och förmedla forskning och utvecklingsarbete för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.24 När det gäller uppgifterna inom informationssäkerhet25 ska MSB bl.a. stödja och samordna detta arbete. MSB ska även svara för att har en nationell funktion som kan stödja samhället i arbetet med att förebygga incidenter. Arbetet sker genom MSB:s CERT- verksamhet (Computer Emergency Response Team). Till CERT- SE:s uppgifter hör bl.a. att agera skyndsamt vid inträffade incidenter genom att sprida information, vid behov arbeta med samordning av åtgärder, medverka i arbetet med att avhjälpa eller lindra effekter av 22Europaparlamentets och rådets beslut /2013/EU av om en civil- skyddsmekanism för unionen och och rådets beslut (EU) 2019/420 av den 13mars 2019 om ändring av beslut nr 1313/2013/EU om en civilskyddsmekanism för unionen. 239 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. 2410–11 och 12 §§ förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap. 2511 a–11 b §§ förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet det inträffade och att samverka med myndigheter med särskilda upp- gifter inom informationssäkerhetsområdet. MSB är genom CERT- SE också kontaktpunkt gentemot motsvarande funktioner i andra länder och mot den som ansvarar för incidenthantering inom EU:s institutioner, CERT-EU. Det är också MSB som tar emot de rapporter som statliga myndigheter lämnar med anledning av den obligatoriska incidentrapporteringen enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.26 MSB har utöver de uppgifter som beskrivs ovan ett antal särskilda uppgifter. Bland annat ska MSB upprätthålla en beredskap för att besluta om och genomföra luftburna sjuktransporter med Svenska nationella ambulansflyget, tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap, totalförsvar samt om säkerhetspolitik, samt stärka samhällets förmåga att hantera olyckor, kriser och konsekven- ser av krig och krigsfara genom samverkan med organisationer som har uppgifter inom krisberedskapsområdet och civilt försvar. MSB ska även införa, förvalta och utveckla radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet (Rakel-systemet), samordna svenska myndig- heters deltagande inom ramen för den civila beredskapsdelen inom Nato/Partnerskap för fredssamarbetet, vara nationell kontaktpunkt för Galileosystemets27 larmkedja i samt utöva tillsyn över och kontroll av att åtagandena i alarmeringsavtalet mellan staten och uppfylls.28 11.4MSB:s organisation och verksamhet Verksamheten är uppdelad i åtta avdelningar: avdelningen för cyber- säkerhet och säkra kommunikationer, avdelningen för krisberedskap och civilt försvar, avdelningen för räddningstjänst och olycksföre- 2017/18:205 s. 79. 27Galileosystemet är ett satellitbaserat europeiskt navigeringssystem. 2814–18 §§ förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet byggande, operativa avdelningen, kommunikationsavdelningen, avdel- ningen för internationell samordning, avdelningen för rättsligt stöd och avdelningen för verksamhetsstöd. Vid myndigheten finns även generaldirektörens kansli. MSB har också en internrevision och ett insynsråd vars ledamöter utses av regeringen. MSB:s verksamhet är lokaliserad till , och och myndig- heten bedriver även utbildningsverksamhet i Revinge, och Sandö.29 MSB:s verksamhet har ökat i omfattning . Antalet års- arbetskrafter har ökat från 2009 till 1 2019. har myndighetens årliga förvaltningsanslag ökat från 2009 till 2019. MSB har en verksamhetsindelning i linje med hur myndighetens avdelningar för sakfrågor är indelade •operativ hantering av samhällsstörningar •cybersäkerhet och säkra kommunikationer •beredskap för kriser och krig. För att bidra till att minska antalet bränder och andra olyckor samt till att räddningsinsatser bedrivs effektivt, arbetar MSB inom sitt verksamhetsområde Skydd mot olyckor bl.a. med att samordna ett s.k. Centralt räddningstjänstforum som samverkar och utvecklar statlig räddningstjänst. MSB är också ordförande i det s.k. Rädd- ningstjänstrådet som ska främja dialogen mellan MSB och kommu- nal räddningstjänst i syfte att identifiera gemensamma framtida utvecklingsområden.30 MSB ansvarar även för att utforma och anordna utbildningar inom området skydd mot olyckor och räddningstjänst samt stödja och utöva tillsyn av räddningstjänst.31 29MSB:s årsredovisning 2019. 30Tillsammans med räddningstjänsterna har MSB tagit fram en handlingsplan som ska ligga till grund för fortsatta prioriteringar rörande stödet till dem . 31Grundutbildningarna Skydd mot olyckor, Skorstensfejarutbildning och Grundutbildning för räddningstjänstpersonal i beredskap, samt vidareutbildningar till Skorstensfejartekniker och Påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer, . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet Operativ hantering av samhällsstörningar Som beskrivs ovan har MSB ansvar för att samordna aktörernas arbete på nationell nivå vid stora olyckor, kriser och krig. När en allvarlig olycka eller kris inträffar stödjer MSB de som ska hantera händelsen och ser till att de som arbetar med krishanteringen kan samordna sina åtgärder och sin information. Syftet med MSB:s stöd är att hanteringen av samhällsstörningar ska bli effektiv och att kon- sekvenserna ska kunna begränsas. MSB:s arbete genomförs inom ramen för myndighetens verksamhetsområde Operativ hantering av samhällsstörningar. Arbetet omfattar bl.a. att dygnet runt upprätt- hålla den nationella beredskapen och ha förmåga att upptäcka, veri- fiera, larma och informera, skapa samlade lägesbilder samt identifiera och möta informationspåverkan. MSB driver även den aktörsgemen- samma hanteringen på nationell nivå så att åtgärder och kommuni- kation samordnas och resurser används där de mest behövs. När det behövs kan MSB även stödja aktörer i och i andra länder med förstärkningsresurser, kompetens och materiel inom olika områden.32 Inom ramen för den operativa hanteringen genomför MSB dessutom insatser i andra länder för att rädda människoliv efter en katastrof och genomför mer långsiktiga insatser för att stödja andra länders arbete med katastrofriskreducering.33 Cybersäkerhet och säkra kommunikationer Inom ramen för verksamhetsområdet och säkra kom- munikationer arbetar MSB med att förebygga incidenter genom att stödja, samordna och att aktivt driva på arbetet inom området på alla nivåer (statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och individen) ska MSB bidra till att informations- och cybersäkerheten stärks i hela samhället. MSB ansvarar bl.a. för att se till att aktörer har tekniskt stöd- och ledningssystem för ledning och samverkan och att dessa uppfyller höga krav på tillgänglighet och säkerhet.34 MSB ansvarar även för CERT-SE som är den nationella funktio- nen för att förebygga och hantera it-incidenter som kan få konse- kvenser för samhällets funktionalitet och försvar. För att öka den 32MSB:s verksamhetsplan 2020–2022, reviderad (dnr MSB 2019-14935). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet nationella förmågan att upptäcka, varna, stödja och hantera it-relate- rade incidenter och kriser pågår en utveckling av operativ samverkan mellan FRA, MSB, Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, genom etablering av ett cybersäkerhetscentrum.35 I budgetpropositionen föreslog regeringen att samman- lagt 50 miljoner skulle anslås för det samlade arbete med att inrätta ett cybersäkerhetscenter.36 Beredskap för kriser och krig Inom ramen för verksamhetsområdet för kriser och krig arbetar MSB bl.a. med analyser och utvärderingar av samhällets för- måga att förebygga och hantera kriser och att förbereda sig för krig och krigsfara. Med analyserna, exempelvis den nationella risk- och förmågebedömningen, som utgångspunkt tar MSB fram planerings- förutsättningar. Det handlar exempelvis om en övningsinriktning samt en planeringsinriktning för civilt försvar med syftet att uppnå samordning av aktörernas arbete med att utveckla beredskapen. Analyserna ligger också till grund för forskningsutlysningar. Arbetet inom verksamhetsområdet innebär vidare att stödja aktörernas utveckling inom olika områden. Verktygen för detta är normering37, metod- och kunskapsstöd, finansiering samt övning. MSB disponerar anslag 2:4 Krisberedskap som är ett viktigt verk- tyg för att stärka samhällets samlade beredskap och förmåga. fördelade MSB sammanlagt från anslaget, varav till myndigheter och läns- styrelser för utvecklingsprojekt och till finansiering av kommuners och regioners uppgifter enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Frivilliga för- svarsorganisationer fick för bl.a. utbildnings- insatser.38 MSB:s arbete med civilt försvar bygger så långt som möjligt på den fredstida krisberedskapen och genomförs i nära samverkan med Försvarsmakten, andra myndigheter, kommuner, regioner, frivilliga 2020/21:1 utg.omr. 6, s. 15. 37Föreskriftsrätten för RSA är en central del i normeringen. 2020/21:1 Utgiftsområde 6, s. 70 f. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – utveckling och verksamhet försvarsorganisationer och näringsliv inom ramen för en samman- hållen totalförsvarsplanering. Det nationella utvecklingsarbetet om- fattar kunskapsutbyten och samverkan med andra länder och organi- sationer för att säkerställa interoperabilitet av system och strukturer. Samverkan med de nordiska länderna är av särskild betydelse liksom samverkan inom Nato/Partnerskap För Fred.39 39Föreskriftsrätten för RSA är en central del i normeringen. 12Överväganden och förslag: Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Utredningen ska analysera behovet av att förtydliga Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) uppgifter i syfte att åstad- komma en sammanhållande planering inför och ett samordnat age- rande under fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst i krig. Om ett sådant behov identifieras ska förslag lämnas på hur en sådan ordning ska utformas. I detta ingår att analysera i vilken utsträckning som de föreslagna uppgifterna ska ingå i MSB:s ordinarie uppdrag eller om de ska kräva ett särskilt regeringsbeslut. När uppgifterna utformas ska behovet av en tydlig ansvarsfördelning i systemet och behovet av samverkan mellan sektorer beaktas. Utredningen ska vidare analysera om det finns behov av att åstad- komma en ökad grad av samordning och helhetssyn i fråga om de resursbehov som kan finnas inom krisberedskapen och civilt försvar.