sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Huvudregeln är att sådana beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten, se 40 § förvaltningslagen. Det finns inte anledning att avvika från denna ordning när det gäller av gransk- ningsmyndigheten beslutade förelägganden. Överklagande bör dock ske till Förvaltningsrätten i . Inte heller formerna för överklagande av granskningsmyndighetens beslut, till exempel vilken överklagandefrist som ska gälla, bör avvika från förvaltningslagens bestämmelser. När det gäller partsställningen bör, i enlighet med 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), gransk- ningsmyndigheten vara motpart i domstolen. Det finns sammantaget inte anledning att införa nya bestämmelser i dessa avseenden. Förfarandet hos granskningsmyndigheten ska inledas med en bedömning av om någon granskning av investeringen ska göras eller om man kan konstatera att investeringen kan lämnas utan åtgärd. Härigenom kommer sannolikt en stor andel av de anmälda investe- ringarna att kunna behandlas snabbt. I de fall myndigheten beslutar att en granskning ska göras, kommer handläggningstiden att behöva bli längre. Granskningen ska resultera i ett slutligt beslut som ska gälla . Det ska kunna innebära att investeringen god- känns, med eller utan villkor, eller att den förbjuds. 12.7.2Beslut om granskning från fullständig anmälan Förslag: I ett första skede ska granskningsmyndigheten besluta antingen att lämna den anmälda investeringen utan åtgärd eller att granska den. Detta beslut ska fattas från att myndigheten fått in en fullständig anmälan. I våra direktiv anges att för investerare som överväger att investera i svenska bolag är det av stor vikt att på ett tidigt stadium kunna av- göra hur ett granskningsförfarande kan tänkas ta. Systemet bör enligt direktiven därför innehålla tydliga tidsgränser för när en granskning som huvudregel ska vara avslutad. För att ska vara ett attraktivt land att investera i är det viktigt att en investerare snabbt ska kunna få besked om planerade investe- ringar. Vi förespråkar bland annat därför ett system där gransknings- myndigheten bedömer den tänkta investeringen i två steg. I ett första steg ska ärenden som bedöms vara enkla och oproblematiska snabbt kunna fullföljas. I ett andra steg blir det bara de anmälningar som behöver granskas, det vill säga utredas vidare, som blir aktuella. En sådan sortering leder dels till att de inblandade företagen ofta snabbt kan få ett positivt besked, dels till att granskningsmyndigheten får möjlighet att använda sina resurser rationellt. Ett beslut om att lämna en anmälan utan åtgärd bör alltså kunna fattas snabbt. Ett beslut bör, i likhet med vad som gäller för prövning av företagskoncentrationer enligt konkurrenslagen, fattas . Detta förutsätter att anmälan är fullständig. Det kan tyckas som med och en snäv tidsram för granskningsmyndigheten, men det ska vägas mot betydelsen av snabba besked och behovet av effektivitet. Dessutom är det i ett första skede fråga endast om att bedöma vad som kan lämnas utan åtgärd och vad som behöver granskas. Om det saknas uppgifter, ska tidsfristen inte heller börja löpa förrän begärda kompletteringar har kommit in. beslut att anmälan inte för- anleder vidare åtgärder eller att investeringen ska granskas är beslut som inte ska kunna överklagas. Vilka uppgifter en anmälan bör innehålla beskrivs i avsnitt 12.2.6. 12.7.3En granskning ska vara avslutad Förslag: I de fall granskningsmyndigheten beslutar att granska en investering ska myndigheten efter granskningen besluta om investeringen ska godkännas, godkännas med villkor eller för- bjudas. Ett sådant beslut ska fattas från beslutet om granskning eller, om det finns särskilda skäl, . Beslutet ska gälla , om myndigheten inte beslutar annat. Redan i det inledande skedet har granskningsmyndigheten bedömt om investeringen faller inom ett område som omfattas av regler- ingen och om investeringen träffas av de närmare kriterier som Det kan ha funnits otydligheter i dessa avseenden som myndigheten bedömt behöver granskas närmare. Gransknings- myndigheten kommer förstås också att behöva bedöma riskerna med investeringen. I det sammanhanget kan det bli aktuellt att djupare analysera vem som direkt eller indirekt kontrollerar den utländska investeraren, om detta inte stått klart i skede ett. Detta ställer krav på att via årsredovisningar och annan information klar- lägga hur ägarförhållandena ser ut i en juridisk person. Vissa ärenden kommer myndigheten att kunna granska på befintligt underlag, medan upplysningar i en del fall kommer att behöva hämtas in från andra myndigheter eller på annat sätt. Generellt gäller enligt 9 § förvaltningslagen att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Bestämmelsen innebär ingen uttryck- lig tidsgräns för när ett beslut ska vara fattat. Av 12 § förvaltnings- lagen framgår dock att, om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast , så får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Ett sådant beslut kan sedan överklagas till förvaltnings- domstol. Denna ordning kom till genom den nya förvaltningslagen för att stärka enskildas ställning. Det finns också exempel i svensk rätt på krav på att avgöra ären- den . Enligt 9 kap. 27 § (2010:900) ska en byggnadsnämnd som huvudregel avgöra en bygglovsansökan . Om beslutar att genomföra en särskild undersökning av en företagskoncentration, ska verket fatta beslut , 4 kap. 13 § konkurrenslagen. Enligt 8 kap. 3 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska beslut om tillstånd att använda radiosändare meddelas från det att en fullständig ansökan kom in till . Under vissa förutsättningar kan tiden förlängas med högst . Tidsramen enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar Enligt artikel 6 i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ska andra medlemsstater och kommissionen beredas tillfälle att yttra sig över en direktinvestering som granskas i en medlemsstat. Senast ska medlemsstaten ange om den avser att yttra sig över investeringen. Om medlemsstaten meddelar att den avser att göra detta, måste ett yttrande avges senast efter att den mottagit underrättelsen. Bestämmelsen innebär att den tid som krävs för att handlägga ett ärende beror inte bara på ärendets komplexitet utan också på om andra medlemsstater eller kommis- sionen väljer att avge yttrande eller inte. Vilken tidsram ska finnas i lagstiftningen? Hur omfattande en granskning av en direktinvestering kommer att bli beror på omständigheterna i det enskilda ärendet. Synpunkter kan behöva inhämtas från andra svenska myndigheter vilket innebär en tidsutdräkt. Ett svar som kommer in från en annan medlemsstat kan kräva ytterligare analys eller kommunikation med aktuell med- lemsstat. Detta talar emot ett system med snäva fasta tidsgränser. För att värna som ett öppet, frihandelsinriktat land är det viktigt att en granskning av direktinvesteringar inte blir onödigt omfattande och utdragen i tiden. Investerare och företag bör inte få angelägna investeringar försenade i onödan. Förseningar riskerar att skada rykte som ett attraktivt land att investera i och därmed eventuellt skrämma bort utländskt kapital. Detta talar för att en snäv tidsram fastställs i lagstiftningen. måste gransk- ningen kunna utföras på ett rättssäkert sätt. Tidsgränserna måste därför utformas så att det finns möjlighet att beakta synpunkter från andra myndigheter, kommissionen och andra medlemsstater. En sammanvägning av dessa intressen leder till slutsatsen att en granskning ska vara avslutad senast från beslutet att granska investeringen. Vid särskilda skäl ska kunna förlängas . Särskilda skäl skulle exempelvis kunna vara att samrådet med andra myndigheter eller yttranden från andra medlemsstater av någon anledning kräver mera tid. Det kan också tänkas att investeraren eller det företag som är föremål för investeringen begär mer tid för att komma in med ytterligare utredning. Det sagda innebär att om granskningsmyndigheten beslutar att granska en investering, ska myndigheten från det beslutet avgöra ärendet slutligt. Vid särskilda skäl bör det dock finnas en möjlighet till förlängning med högst . Förslag: ska, om det är nödvändigt med hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet, kunna ställa upp villkor för att en direktinvestering ska godkännas. Villkor i annan lagstiftning samt förslag i utredningar I våra direktiv anges att en inte ovanlig situation kan tänkas vara att en investering sker i ett bolag som bedriver känslig verksamhet och där vissa aspekter av investeringen kan behöva regleras men där det inte finns tillräckliga skäl för att hindra investeringen helt. I ett granskningssystem måste det därför finnas mekanismer som gör det möjligt att godkänna investeringar men uppställa villkor i syfte att trygga säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Det bör kunna vara fråga om mindre ingripande åtgärder som rap- porteringsskyldighet till olika tillsynsmyndigheter, men också kunna handla om mer betungande krav. I de flesta system som tillämpas i andra länder finns möjlighet att godkänna utländska direktinveste- ringar med förbehåll för att investeraren ska uppfylla vissa villkor. I svensk lagstiftning finns en möjlighet att ställa upp villkor vid tillstånd enligt krigsmaterielregleringen. Enligt 13 och 14 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel får tillstånd att tillverka och till- handahålla krigsmateriel förenas med villkor om att endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rätts- subjekt. Ett tillstånd får också förenas med villkor om att styrelse- ledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktören i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i . Av bestämmelsen framgår att även tillstånd för handelsbolag får förenas Tillstånd får också förenas med andra villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Av förarbetena framgår att med ”andra villkor” avses andra villkor än sådana som tar sikte på ägarförhållandena.12 Möjligheten att begränsa utlänningars ägande i krigsmateriel- industrin har funnits . Den nuvarande regleringen tillkom 1992. I förarbetena poängteras att syftet med regleringen är att till- godose behovet av att krigsmaterielindustrin är i svenska händer. Vidare är syftet med regleringen att den ska kunna differentiera mellan olika aktörer. Ett tillstånd kan innebära att det ställs krav på att det bestämmande inflytandet över ett rättssubjekt innehas av ett svenskt rättssubjekt. I andra fall kan föreskrivas att tillstånd ges under för- behåll att inte ett och samma utländskt rättssubjekt ges ett bestäm- mande inflytande i bolaget. Krigsmateriel tillverkas ofta av dotter- bolag i en koncern. För att bestämmelsen inte ska kunna kringgås genom att ett svenskt bolag sätts upp som ägare gäller möjligheten att ställa krav på både direkt och indirekt innehav av aktier.13 skydd för totalförsvarsverksamhet har föreslagit att överlåtelser av bland annat hamnar och flygplatser ska kunna villkoras. Kommittén anger som exempel på villkor att en del av en fastighet ska undantas från överlåtelsen eller upplåtelsen i fråga eller att en upplåtelse ska begränsas i fråga om tid, verksamhet eller inblandad personal. Kommittén menar vidare att man som villkor också kan tänka sig att ett upplåtelseavtal måste innehålla en möjlighet till en uppsägning vid vissa, särskilt angivna förhållanden som kan påverka väsentliga totalförsvarsintressen negativt, till exempel ändrade omvärldsförhållanden. Detta bör särskilt kunna bli aktuellt när det gäller kommunalt ägd egendom.14 Betänkandet bereds i . Även Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor föreslog att ett beslut i fråga om överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet med mera skulle kunna förenas med villkor.15 Förslaget motiverades med att i vissa fall en överlåtelse kan vara godtagbar under förutsättning att vissa villkor uppfylls. Det kan exempelvis vara fråga om krav på att viss del av verksamheten även i fortsättningen bedrivs i . Såsom lagen utformades gäller dock att det inte är i beslutet utan 1991/92: 174 med förslag till lag om krigsmateriel, s. 106. 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel, s. 66 f. 14SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret, s. 353. 15SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret, s. 324. under ett samrådsförfarande inför en eventuell överlåtelse ska vara möjligt att förelägga verksamhetsutövaren att fullgöra sina skyldig- heter enligt säkerhetsskyddslagen och de föreskrifter som har med- delats i anslutning till lagen. Om ett föreläggande inte följs eller om tillsynsmyndigheten bedömer att säkerhetsskyddslagens krav inte tillgodoses trots att ytterligare åtgärder vidtas, får överlåtelsen för- bjudas. Ett föreläggande kan exempelvis gälla vad verksamhets- utövaren ska förbättra i fråga om informationssäkerhet, personal- säkerhet eller fysisk säkerhet för att överlåtelsen ska anses lämplig (2 kap. 2–4 §§ säkerhetsskyddslagen). Ett föreläggande kan också innebära att verksamhetsutövaren under sam- rådsförfarandet ska återrapportera till myndigheten hur olika åtgär- der har genomförts.16 Ett beslut om godkännande ska få förenas med villkor För att granskningssystemet ska vara effektivt och för att inte begränsa utländska direktinvesteringar mer än nödvändigt bör gransknings- myndigheten kunna godkänna en direktinvestering med villkor. Vill- kor kan tänkas i förhållande till bland annat •verksamheten hos det företag som är föremål för investeringen •företagets styrning och ledning •omständigheter som rör investeraren En direktinvestering kan tänkas påverka säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet på olika sätt. Regleringen ska därför utformas så att granskningsmyndigheten kan använda alla typer av villkor, det vill säga både sådana som är relaterade till det svenska företagets verksamhet eller styrning och ledning men också till investeraren eller investeringens omfattning. Vad gäller det svenska företagets verksamhet kan tänkas före- skrivas att investeringen godkänns endast om den del av verksam- 16Se 2 kap. 9 och 11 §§ säkerhetsskyddslagen och prop. 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet, s. 22 och 42. heten som är kritisk för säkerhet, allmän ordning eller all- män säkerhet inte ingår i ett köp. Detta skulle innebära att företaget måste knoppa av denna verksamhet innan direktinvesteringen får genomföras. Villkor som rör styrning och ledning kan vara att styrelse eller VD ska vara svenska medborgare och bosatta i landet. Begränsningar som rör investeraren skulle exempelvis kunna vara att en eller flera köpare utesluts från affären därför att de bedöms kunna äventyra säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Vad gäller investeringens omfattning är det möjligt att ha villkor liknande regleringen som gäller för tillstånd enligt krigsmaterielregleringen. Investeringen skulle då kunna godkännas under förutsättning att det inte innebär att den utländska ägaren, direkt eller indirekt, får ett bestämmande inflytande. Det är tänkbart att även villkora att en vidare- försäljning alltid måste anmälas oavsett om den uppfyller lagens krav för anmälan. Man kan tänka sig också andra villkor. Reglerna om vill- kor bör vara flexibla och tillåta en utveckling i praxis. I våra direktiv nämns bland annat möjligheten att förena ett god- kännande med någon form av rapporteringsskyldighet. När gransk- ningsmyndigheten ställer upp ett villkor för godkännande kan detta tänkas behöva förenas med återrapporteringskrav. En investerare skulle till exempel kunna åläggas att med vissa tidsintervall rappor- tera styrelsens sammansättning så att myndigheten kan kontrollera att denna fortfarande uppfyller ett beslutat villkor. Detta skulle ge en möjlighet till uppföljning av att villkoren efterlevs. Om någon återrapportering inte sker eller om det vid uppföljning upptäcks att villkoren inte efterlevs, har granskningsmyndigheten möjlighet att besluta om sanktionsavgift, se avsnitt 12.10. Det bör därutöver finnas en möjlighet för myndigheten att besluta att förbjuda investeringen om villkoren inte uppfylls. För ett förbud krävs att ett sådant är nödvändigt med hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Vid ett förbud blir investeringen ogiltig. Vi be- skriver nedan i avsnitt 12.10.8 hur prestationerna i ett sådant fall kan åläggas att gå åter. 12.7.5Ett beslut ska gälla Förslag: beslut ska gälla , om myndigheten inte beslutar annat. När granskningsmyndigheten har beslutat att granska investeringen, genomfört den utredning som behövs och därefter analyserat ären- det ska ett slutligt beslut fattas; direktinvesteringen godkänns, god- känns med villkor eller förbjuds. Huvudregeln i 35 § första stycket förvaltningslagen är att beslut som får överklagas inte får verkställas förrän de vunnit laga kraft. Om investeringen godkänns med villkor eller om den förbjuds, bör dock beslutet gälla för att säkerställa att skada för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet inte hinner uppkom- ma. Förvisso är investeringen inte tillåten förrän myndigheten be- slutat att lämna den utan åtgärd eller godkänt den med eller utan villkor. För tydlighetens skull bör emellertid ett beslut om förbud eller beslut förenat med villkor gälla . Detsamma bör gälla när en investering godkänns. Eftersom huvudregeln i förvaltningslagen är att beslut inte får verkställas förrän de vunnit laga kraft bör det enligt utredningens mening regleras särskilt i lagen att granskningsmyndighetens slutliga beslut ska gälla , om myndigheten inte beslutar annat. För att inte komplicera det hela ska det gälla oavsett beslutets innehåll. 12.8Överklagade av granskningsmyndighetens slutliga beslut Det följer av allmänna rättsstatliga principer att ett betungande beslut av granskningsmyndigheten – att investeringen förbjuds eller godkänns med villkor – bör kunna överklagas. Enligt artikel 3 i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ska det vara möjligt att begära omprövning av nationella myndigheters beslut. Frågan är då vilken instans som ska pröva ett sådant överklagande. Den tidigare ordningen, som innebar att beslut överklagades till överordnad myndighet med regeringen som slutinstans, har ersatts med en generell regel i 40 § förvaltningslagen att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En strävan att avlasta regeringen i överklagandeärenden har fun- nits . fastställde riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen. Enligt riktlinjerna ska från regeringen lyftas bort sådana ärenden som inte kräver ställningstaganden från regeringen som politiskt organ. Det bör dock i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där allmänekonomiska, försvars-, ordnings-, säkerhets-, eller andra statsnyttosynpunkter är särskilt framträdande, medan förvaltningsdomstolarna huvudsakligen bör befatta sig med sådana mål av rättslig natur vilka rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde.17 Detta ställningstagande står sig fortfarande. I förarbetena till införandet av asylprocedurdirektivet18 diskuterar regeringen frågan på följande sätt.19 Vissa säkerhetsärenden är emellertid av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. En del av dessa ärenden handläggs enligt nuvarande ordning enligt utlänningslagen medan andra prövas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är i dessa ärenden naturligt att regeringen har en roll, särskilt mot bak- grund av regeringens övergripande ansvar för rikets säkerhet. För dessa kvalificerade säkerhetsärenden bör även i fortsättningen regeringen vara överinstans. Därmed säkerställs regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Det rör sig i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot. Det kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld och annan brottslighet för politiska syften. Det kan vidare röra sig om ärenden som rör personer som agerar i nätverk eller struk- turer med ideologiska band till kända terroristorganisationer. Även ärenden som rör företrädare för icke-demokratiska regimer som har tagit sin tillflykt till kan innebära ett allvarligt hot mot den inre säkerheten i . Undantagsvis kan även andra ärenden vara av en sådan karaktär att regeringen bör vara överinstans. Överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut ska alltså i regel prövas av allmän förvaltningsdomstol. I ett fåtal ärendetyper där in- slaget av säkerhetsbedömningar eller andra vitala politiska frågor är särskilt starkt kan dock prövningen i stället böra göras av regeringen. 1997/98:101 Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 49. 18Direktiv /32/EU. 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, s. 237. 12.8.2Överklagande i gällande lagstiftning Prövningen av överklaganden rörande direktinvesteringar är i vissa avseenden av samma karaktär som prövningen av sedvanliga för- valtningsärenden – en tvist mellan den enskilde och det allmänna, ofta av ekonomisk betydelse. Men ärenden rörande direktinveste- ringar kan också komma att beröra säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Frågan är om detta inslag är så starkt att det finns skäl att avvika från huvudregeln om att en förvaltningsmyndig- hets beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det finns exempel i gällande rätt på när beslut som rör säkerhet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enbart det fak- tum att ett beslut delvis rör säkerhet har inte medfört att en överprövning i domstol har varit utesluten. Enligt 3 kap. 5 § lagen (2017:1000) om en europeisk utrednings- order får en utredningsorder inte verkställas bland annat om den skulle medföra fara för säkerhet. Enligt 2 kap. 1 § lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät får en ansökan från en bredbandsutbyggare avslås bland annat om det finns risk för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller säkerhet i övrigt. Enligt 3 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, 3 kap. 4 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och 1 kap. 10 § lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet gäller inte lagarna bland annat om det skulle kräva att en upphandlande myndighet eller enhet tillhandahåller information vars avslöjande strider mot väsentliga säkerhetsintressen. I den sistnämnda lagen finns dock en specialbestämmelse i 1 kap. 9 § som föreskriver att i fråga om upphandling som avser sådan tillverkning eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel som omfattats av artikel 346.1 b i EUF-fördraget får regeringen under vissa omständigheter besluta om undantag enligt lagen som är nödvändiga med hänsyn till väsentliga säkerhetsintressen. Beslut enligt dessa lagar överklagas annars som huvudregel till allmän förvaltningsdomstol. Ett annat exempel på när ett överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol är ärenden enligt 3 kap. 6 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Enligt bestämmelsen kan tillstånd att använda radiosändare nekas bland annat om det orsakar skada för säkerhet. I förarbetena berördes frågan om överklaganden i stället borde prövas av regeringen. I propositionen framhölls att utfallet av tillståndsprövningarna kunde få mycket stor betydelse för säkerhet vilket gjorde att det fanns skäl för en instansord- ning med regeringen som slutinstans. Prövningen innefattade dock en rad olika bedömningsgrunder som inte tog sikte på frågan om säkerhet.