sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — 24 § andra stycket ger förutsättningar att inskränka föreningsfriheten avseende sådana organisationer. Som framgått har dessa frågor i första hand blivit aktuella när det gäller det nämnda lagstiftningsärendet om straffansvar för deltagande i en terroristorganisation. Kommitténs överväganden och förslag rådets yttrande över det lagförslaget är därför av särskild betydelse i sammanhanget. Dessa frågeställningar behandlas i avsnitt 8.2.1 och 8.2.2. 8.2.1Föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i terroristorganisationer Enligt grundlagstexten gäller föreningsfrihet I lagstiftningsärendet om straffansvar för deltagande i en terroristorganisation gjorde regeringen bedömningen att en sådan kriminalisering inte innebar en begränsning av föreningsfriheten. Bedömningen grundades i huvudsak på ståndpunkten att föreningsfriheten endast omfattar sammanslutningar som har en lovlig verksamhet och att de gärningar som skulle straffbeläggas enligt förslaget inte utgjorde sådan verksamhet. Resonemanget gick tillbaka på vissa förarbetsuttalanden och hängde samman med uttalanden om att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Det finns till en början skäl att bedöma om grundlagens ordalydelse ger stöd åt ett påstående om att endast lovlig verksamhet omfattas av föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Sådant som inte utgör lovlig verksamhet skulle således med detta synsätt falla utanför grundlagsskyddet och kunna regleras på lagnivå utan att hänsyn skulle behöva tas till regeringsformens reglering av föreningsfriheten. Enligt författningstexten är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten är således generellt formulerad och någon begränsning till verksamhet med t.ex. ”lovliga”, ”fredliga” eller ”legitima” syften anges inte. Bestämmelsen innehåller inte heller någon mer allmänt hållen delegation till lagstiftaren av innebörden att skyddet gäller ”enligt bestämmelser som meddelas i lag” eller liknande. (Jfr bl.a. regeringsformens bestämmelser i 2 kap. 16 § om upphovsrätt och 2 kap. 18 § andra stycket om forskningens frihet). Istället gäller den ordning för rättighetsbegränsningar som framgår av 2 kap. 20–24 §§. Enligt bestämmelsen i 24 § andra stycket får Kommitténs överväganden och förslag föreningsfriheten begränsas endast när det gäller a) sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller b) innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Några andra ändamål än dessa får enligt grundlagstexten inte läggas till grund för en begränsning av föreningsfriheten. Lagrådet gjorde bedömningen att grundlagstexten inte ger stöd för att föreningsfriheten endast omfattar sammanslutningar som har en lovlig verksamhet. Det finns mot den bakgrund som har redovisats inte skäl att göra någon annan bedömning än Lagrådet när det gäller innebörden av ordalydelsen av berörda bestämmelser i regeringsformen. Utanför grundlagsskyddet på annan grund? Tolkning med utgångspunkt i det demokratiska syftet eller liknande Även om ordalydelsen inte ger något stöd för ståndpunkten att verksamhet som är olovlig skulle falla utanför skyddet för föreningsfriheten kan det finnas skäl att ställa sig frågan om detta synsätt i stället kan grundas på en tolkning av grundlagen. I lagrådsremissen och i Lagrådets yttrande pekas det bl.a. på vissa förarbetsuttalanden som skulle kunna åberopas till stöd för en sådan tolkning. Ett sätt att i bestämmelsen läsa in en begränsning av skyddet för föreningsfriheten till verksamhet som är lovlig skulle vara att göra en bedömning av tillämpningsområdet för föreningsfriheten med utgångspunkt från vad opinionsfriheterna enligt 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen kan antas vara tänkta att skydda. Särskild betydelse bör här läggas vid förarbetsuttalandet i prop. 1975/76:209 om att ”det ligger i sakens natur” att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Uttalandet gjordes i ett sammanhang där regeringen avfärdade ett utredningsförslag om en rambestämmelse i början av 2 kap. av vilken det bl.a. skulle framgå att opinionsfriheterna var grundläggande för den fria åsiktsbildningen. Enligt regeringen skulle en sådan bestämmelse inte fylla någon självständig funktion i rättighetsregleringen och dessutom i vissa fall antyda gränser som var snävare än vad som var rimligt. Se s. 185 f. fri- och rättighetsutrednings betänkande Kommitténs överväganden och förslag Medborgerliga fri- och rättigheter – Regeringsformen (SOU 1975:75) och a. prop. I sitt yttrande tonar Lagrådet ned betydelsen av dessa uttalanden. Med utgångspunkt i de exempel som lämnas i förarbetena får, anförs det i yttrandet, det nämnda uttalandet i prop. 1975/76:209 närmast förstås så att straffstadganden om t.ex. bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i regeringsformen fastslagna yttrandefriheten. Utöver denna koppling till yttrandefriheten framhåller Lagrådet att det i författningskommentaren till reglerna om rättighetsbegränsningar inte nämns något om att demokratiska kriterier skulle ha betydelse för frågan. Skulle sådana kriterier ha haft betydelse borde detta ha kommit till uttryck där. Det syntes enligt Lagrådet sammantaget inte finnas särskilt starkt stöd i förarbetena för att rättigheternas räckvidd skulle vara begränsade med hänsyn till demokratiska synpunkter. I det sammanhanget anförde Lagrådet att alla opinionsfriheter sedan rättighetsreglernas tillkomst har ansetts omfatta även odemokratiska uppfattningar och manifestationer, vilket stärker intrycket av att en sådan inskränkning av skyddsområdet aldrig varit avsedd. De förarbetsuttalanden som Lagrådet pekar på ger enligt kommittén inte någon entydig bild av vilka tankar som låg bakom regleringen av opinionsfriheterna, särskilt när det gäller sambandet med den fria åsiktsbildningen och de demokratiska kriterierna. Det skulle kunna hävdas att uttalandena i prop. 1975/76:209 bör ses som mer allmängiltiga än vad Lagrådet anför och därför skulle kunna tala för att ändamålsresonemang kan ha större betydelse för hur tillämpningsområdet för föreningsfriheten ska bedömas. Det är förstås möjligt att uppfatta de situationer som behandlas i propositionen som att de berör även andra opinionsfriheter än yttrandefriheten, inte minst med hänsyn till att yttrandefriheten ofta är ett viktigt moment i de andra opinionsfriheterna. Även om uttalandena har brister i fråga om precision och räckvidd skulle de med detta sätt att se på saken kunna tas till intäkt för att avsikten har varit att ge uttryck för att syftet med en viss verksamhet ska ha betydelse för om opinionsfriheterna är tillämpliga eller inte. När det gäller förutsättningarna för att tolka omfattningen av föreningsfriheten med utgångspunkt i det demokratiska syftet eller liknande förhållanden finns det emellertid enligt kommittén skäl att också framhålla det som Lagrådet anger om att alla opinionsfriheter Kommitténs överväganden och förslag sedan rättighetsreglernas tillkomst har ansetts omfatta även odemokratiska uppfattningar och manifestationer. Frågan om fri- och rättighetsregleringen är tillämplig besvaras alltså inte med utgångspunkt i vilken åsiktsinriktning det är fråga om utan regleringen skyddar även odemokratiska åsikter. Betydelsen av systematiska aspekter och av andra motivuttalanden Vid bedömningen av om det finns stöd för påståendet att föreningsfriheten inte omfattar ett deltagandebrott av det slag som föreslogs i lagrådsremissen på den grunden att olovlig verksamhet inte träffas av grundlagsbestämmelsen finns det anledning att särskilt framhålla vissa aspekter av systematiskt slag och förarbetsuttalanden rörande andra fri- och rättigheter. När det gäller systematiken i regelverket talar, som Lagrådet pekar på, de befintliga begränsningsmöjligheterna (sammanslutningar av militär eller liknande natur eller rasistiska organisationer) för att det inte finns någon underförstådd begränsning till lovlig verksamhet i regeringsformen. Det förhållandet att det har ansetts behövligt att införa särskilda begränsningsmöjligheter för att kriminalisera bl.a. kårverksamhet som är olovlig talar mot att endast lovliga verksamheter skyddas av föreningsfriheten. Ett ytterligare argument mot en outtalad begränsning är att bestämmelsen avseende föreningsfriheten pekar ut två specifika ändamål. Bestämmelsen innehåller inte någon särskild ”ventil” som gör det möjligt att inskränka föreningsfriheten efter mer allmänna överväganden, vilket är en skillnad mot vad som gäller för yttrandefriheten och informationsfriheten. Lagrådet anför att detta kan tala för att bestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket om inskränkning av föreningsfriheten uttömmande anger vilka begränsningsändamål som får användas. Föreningsfriheten skulle således inte få inskränkas för några andra ändamål än sådana som avser sammanslutningar av militär eller liknande natur eller rasistiska organisationer. Det finns enligt kommittén inte skäl att se annorlunda än Lagrådet på innebörden av olika förarbetsuttalanden om andra opinionsfriheter än föreningsfriheten. I yttrandet nämns t.ex. det förhållandet att vid införandet av mötesfriheten avvisades tanken på att begränsa denna till möten med lagliga syften eller liknande. Kommitténs överväganden och förslag att det skulle göra grundlagsskyddet helt beroende av vanlig lagstiftning. Det är lätt att instämma i Lagrådets synsätt att det inte är troligt att en sådan ordning underförstått skulle gälla på föreningsfrihetens område när samma tanke hade avvisats i fråga om mötesfriheten. I Lagrådets yttrande behandlas vidare det förhållandet att regeringens uppfattning att föreningsfriheten inte omfattar olovlig verksamhet godtogs i det lagstiftningsärende som avsåg utvidgning av finansieringsbrottet (se prop. 2015/16:78 s. 55 f. och i bet. 2015/16:JuU17 s. 14 f.). Som Lagrådet anför måste jämförelsen mellan dessa ändringar i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och det föreslagna deltagandebrottet göras med försiktighet. Bedömningen att föreningsfriheten inte är tillämplig på vissa situationer som avses i finansieringslagen kan dock enligt kommittén diskuteras och ett annat synsätt framstår inte som uteslutet. Om Lagrådets sammantagna bedömning och om principer för grundlagstolkning Som har framgått kan det enligt kommittén finnas skäl att diskutera om det vid bedömningen av tillämpningsområdet för föreningsfriheten finns stöd för att ge större utrymme åt vissa förarbetsuttalanden än vad Lagrådet har gjort. Vad som då avses är de uttalanden som gjordes om betydelsen av ”det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga” och vissa närliggande uttalanden. Dessa uttalanden skulle kunna uppfattas som att en åtgärds – t.ex. kriminalisering av ett visst beteende – betydelse för den fria åsiktsbildningen kan påverka bedömningen av om den ligger inom tillämpningsområdet för någon av opinionsfriheterna. Innebörden av de aktuella förarbetsuttalandena är dock långt ifrån självklar. En tillämpning som bygger på att fri- och rättighetsskyddet efter en uttolkning av delvis motsägelsefulla förarbetsuttalanden ges en snävare innebörd än vad som framgår av de aktuella bestämmelsernas ordalydelse kan ifrågasättas från flera utgångspunkter. Det har länge ansetts att grundlagstolkning ska följa samma principer som gäller för tolkning av vanlig lag (se bl.a. Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning, SOU 1972:15 s. 319). Även om betydelsen av förarbetsuttalanden för tolkningen av grundlag torde variera mellan olika delar av regerings- Kommitténs överväganden och förslag formen råder det en samsyn bl.a. i den juridiska litteraturen om att regeringsformens fri- och rättighetsskydd ska tolkas generöst till den enskildes fördel. På fri- och rättighetsområdet är det svårt att hitta stöd för en tolkning som innebär att uttalanden i förarbetena utan stöd i grundlagstexten skulle läggas till grund för rättighetsbegränsande lagstiftning (jfr , Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 238–295). Dessa synpunkter talar med styrka mot att tolka förarbetena så att föreningsfriheten inte lägger hinder i vägen för det aktuella straffstadgandet. En sådan tolkning skulle på ett tydligt sätt snäva in grundlagsskyddet till den enskildes nackdel. Mot denna bakgrund är kommittén, i likhet med Lagrådet, av uppfattningen att den grundlagsskyddade föreningsfriheten även omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. En bestämmelse i lag om straffansvar för deltagande i en terroristorganisation skulle således innebära en begränsning av föreningsfriheten. Frågan är därefter om en bestämmelse om straffansvar för deltagande i en terroristorganisation eller någon jämförbar begränsning av möjligheterna att vara med i en sådan sammanslutning utgör en tillåten inskränkning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten enligt den nuvarande regleringen. Denna aspekt berördes inte av Lagrådet i det nämnda yttrandet. I första hand är det innebörden av den för föreningsfriheten specifika regeln i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen som ska bedömas i det här sammanhanget. i framställningen berörs frågor som avser proportionalitetskrav och andra aspekter av de allmänna begränsningsreglerna i 2 kap. 21 §. En grundläggande frågeställning för kommittén är följaktligen i vilken utsträckning en inskränkning avseende deltagande i en terrororganisation omfattas av begränsningsändamålen enligt 2 kap. 24 § andra stycket. Dessa ändamål hade vid införandet sin bakgrund i ett befintligt straffstadgande (sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur) respektive en internationell överenskommelse som var bindande för (förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande), Kommitténs överväganden och förslag se avsnitt 3.4. Bestämmelsen i nuvarande 24 § andra stycket infördes för att ge uttryckligt stöd i grundlagen åt straffstadgandet och överenskommelsen. Några närmare motivuttalanden om innebörden av de två begränsningsändamålen gjordes inte. Sammanslutningar av militär eller liknande natur Det angivna ändamålet ”sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur” infördes i första hand för att ge grundlagsstöd åt bestämmelsen i 18 kap. 4 § om olovlig kårverksamhet (se även avsnitt 3.4.2). Innehållet i straffstadgandet och uttalanden som har gjorts i anslutning till detta får i det här fallet anses ge vissa indikationer på det avsedda tillämpningsområdet för begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen. Paragrafen om olovlig kårverksamhet har följande lydelse. Om någon bildar eller deltager i sammanslutning, som måste anses vara avsedd att utgöra eller med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilket den är bildad lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka och som icke med vederbörligt tillstånd förstärker försvaret eller ordningsmakten, eller ock för sådan sammanslutning tager befattning med vapen, ammunition eller annan dylik utrustning, upplåter lokal eller mark för dess verksamhet eller understödjer den med penningar eller på annat sätt, dömes för olovlig kårverksamhet till böter eller fängelse i högst . När brottet först infördes avsåg det förbud mot att bilda eller delta i en sammanslutning som enligt sitt tillkännagivna ändamål avsåg att tjäna såsom skyddskår för ett politiskt parti eller en därmed jämförlig grupp av samhällsmedlemmar eller som annars med hänsyn till organisation och verksamhet eller andra omständigheter måste anses syfta till att utgöra ett maktmedel av sådan art som militär trupp eller polisstyrka. (Se Betänkande med förslag angående åtgärder mot statsfientlig verksamhet, SOU 1935:8.) Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1948. Då genomfördes en utvidgning av bestämmelsen så att denna förutom sammanslutningar som måste anses vara avsedda att utgöra sådana maktmedel som avses i paragrafen även omfattade organisationer som med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilka de är bildade ”lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel” (se 18 kap. 4 § ). Kommitténs överväganden och förslag När det gäller den avsikt att utgöra ett maktmedel som nämns i paragrafen tar denna sikte på själva sammanslutningen. Kravet på nödvändig avsikt måste föreligga hos sammanslutningens ledare eller hos andra som har det avgörande inflytandet över denna. Avsikten behöver inte gå ut på någon aktuell användning av sammanslutningen som maktmedel. Det är tillräckligt om avsikten hänför sig till situationer som möjligen uppkommer . Detta anses vara av betydelse eftersom en sådan sammanslutning kan utgöra ett farligt politiskt maktmedel ”genom sin blotta existens utan att den behöver träda i aktion” (m.fl., , Suppl. 17, , 18:4 s. 1 f.). Det ändamål med sammanslutningen som anges i lagtexten anses kräva att den har en viss organisation och därmed också en viss varaktighet, även om den inte behöver vara permanent i egentlig mening. En tillfällig folksamling omfattas inte. Det gäller inte något krav på att den brottsliga sammanslutningen ska vara beväpnad. Enligt kommitténs mening ger varken författningstexten, motivuttalanden eller några andra uttalanden stöd för att begränsningsregeln enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen i något väsentligt hänseende skulle vara mer omfattande än vad som följer av bestämmelsen om olovlig kårverksamhet. Det finns således inte något stöd för att andra sammanslutningar kan omfattas av bestämmelsen. Ut- gångspunkten bör således vara att uttrycket ”militär eller liknande natur” i regeringsformen inte har ett bredare tillämpningsområde än ”kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka” som anges i bestämmelse om olovlig kårverksamhet. Innebörden av uttrycket ”militär eller liknande natur” behandlas ytterligare i avsnitt 8.3.1 nedan. Som har framgått har regeringen i prop. 2019/20:36 s. 15 f. förklarat att den anser att det inte är en framkomlig väg att utnyttja det befintliga begränsningsutrymmet enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen för att kriminalisera deltagande i terroristorganisationer. Det framstår som möjligt att vissa terroristorganisationer skulle kunna falla in under tillämpningsområdet för lagrummet om olovlig kårverksamhet eller på annat sätt vara av ”militär eller liknande natur”. Sådana organisationer skulle därmed kunna omfattas av den befintliga begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket och en kriminalisering av att delta i dessa organisationers verk- Kommitténs överväganden och förslag samhet skulle kunna ha grundlagsstöd. Men det finns enligt kommittén inte skäl att ifrågasätta de resonemang som regeringen för i prop. 2019/20:36 och slutsatsen att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation som stöder sig enbart på det befintliga begränsningsutrymmet skulle få ett alltför smalt tillämpningsområde och riskera att bli ineffektiv. Kommitténs bedömning är följaktligen att begränsningsbestämmelsen inte i samtliga fall som kan bli aktuella ger grundlagsstöd för begränsningar av föreningsfriheten för enskilda som är med i en terroristorganisation, t.ex. bestämmelser som gör det straffbart att delta i en sådan sammanslutning. Även denna frågeställning berörs vidare i avsnitt 8.3.1. Sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande Det andra ledet av bestämmelsen (”innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”) går tillbaka på FN:s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering som kräver att konventionsstaterna förbjuder rasistiska organisationer (se avsnitt 3.4.2). Med uttrycket ”annat liknande förhållande” avses i första hand föreställningar om ras (prop. 2009/10:80 s. 256). Det aktuella begränsningsändamålet har ingen direkt motsvarighet i lag. Det är rimligt att utgå från att det finns sammanslutningar som skulle kunna omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen om rasistiska organisationer och som anses utgöra terroristorganisationer. Detta skulle exempelvis kunna gälla en sammanslutning vars verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på det sätt som anges i den nämnda bestämmelsen och som använder sig av terrorism för att uppnå sina rasistiska syften. För en sådan rasistisk organisation torde det finnas förutsättningar att begränsa föreningsfriheten enligt den befintliga grundlagsregleringen. En lagbestämmelse som t.ex. gör det straffbelagt att delta i en rasistisk organisation av det slaget skulle enligt kommitténs bedömning kunna ha stöd i grundlagen. Däremot är det svårt att se att den nuvarande grundlagsbestämmelsen gör det möjligt att inskränka föreningsfriheten enbart på den grunden att det är fråga om en terroristorganisation. Det framstår alltså inte som möjligt att använda den Kommitténs överväganden och förslag nämnda bestämmelsen i 24 § andra stycket om rasistiska organisationer som grund för en lagstiftning som tar sikte på ingripanden mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. 8.3Möjligheterna att begränsa föreningsfriheten bör utökas Kommitténs bedömning: Möjligheterna att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism bör utökas. Frågan är om det mot bakgrund av de slutsatser som dras i avsnitt 8.2 finns skäl att utöka möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Av kommitténs direktiv framgår att denna frågeställning endast tar sikte på sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism och att några andra typer av organisationer inte pekas ut. Kommittén ska således bedöma om det finns skäl att utöka möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten avseende terroristorganisationer. Den närmare innebörden av begreppet terrorism tas upp i avsnitt 8.4. Som en grund för övervägandena i frågan om behovet av grundlagsändring kan nämnas att begreppsfrågor behandlas i olika avseenden i kapitel 5–7 i detta betänkande. Där framgår att begreppet terrorism ofta avser att vissa allvarliga brott begås i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, utöva ett otillbörligt tvång mot offentliga organ eller en internationell organisation eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. När terrorism och terroristbrott diskuteras i det här avsnittet ligger denna förståelse av begreppet till grund. (I detta avsnitt berörs inte s.k. anknytningsbrottslighet och vissa andra närliggande begreppsfrågor. Se i stället nämnda avsnitt 8.4.) Kommitténs överväganden och förslag Behovet av att utvidga möjligheterna att inskränka föreningsfriheten avseende terroristorganisationer bör enligt kommittén bedömas i ljuset av två grundläggande frågeställningar. Den första frågan rör vilken regleringsmetod som bör användas om bestämmelserna om föreningsfrihet ska ändras. Den andra frågeställningen är hur en ny begränsningsregel som tar sikte på terrorism skulle förhålla sig till de nuvarande inskränkningarna i föreningsfriheten. En ny regleringsmetod bör inte införas Det framgår av redogörelsen i främst kapitel 3, 4 och 7 att fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen har en annan utformning än i många andra jämförbara länder. Det skiljer sig också från hur skyddet regleras i . Detta gäller inte minst i fråga om föreningsfriheten och andra positiva opinionsfriheter.