sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Yttre motivation och inre motivation är väldigt viktiga. Lovskolan har en tendens att man fokuserar på betyg redan från dag ett. Hur man ska jobba för ett betyg. Motivation är att man får en insikt att man vill lära sig. När jag får tillbaka en uppgift ger jag konstruktiv kritik i stället för ett bokstavsbetyg. Om man väcker ett intresse för att lära sig och an- svara för sin egen utveckling blir det bättre och bra om man kan få ele- verna att inse detta och få med detta i resterande skolgång och livet. Lärarnas sätt att arbeta med elevers motivation under lovskolan åter- speglar forskningens syn på relationskapande som en viktig faktor för att eleverna ska bli engagerade i sitt eget lärande. Alla intervjuade sät- ter inte ord på det men det blir ändå tydligt i samtalen att delaktighet, små grupper, individuella anpassningar och extra aktiviteter i grunden handlar lika mycket om relationsbyggande som om undervisning. Relationen är a och o för den motiverande faktorn. Så fort man får en relation med eleven har man kvar dem.-rektor Den sammantagna bilden som utredningen har fått av den tillgäng- liga empirin visar att huvudmän och skolor betonar vikten av elevers motivation och sitt eget arbete med att främja denna för att lovsko- lan ska bli framgångsrik. De gör det inte enbart genom att engagera elever och förklara fördelarna med ett deltagande utan även genom dialog med vårdnadshavare. Rektorer och lärare ser samarbetet med vårdnadshavare och sitt eget relationsskapande arbete som avgö- rande för att elever ska kunna komma till insikt om vilka framtids- vinster lovskola kan ge dem. Motivation sätts också i relation till elevers förutsättningar. För att elever ska känna motivation måste det ställas upp realistiska mål. Lovskola, framför allt efter årskurs 9, kan enligt utred- Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta ningens bedömning riskera att leda till ett ytterligare misslyckande för elever som står långt ifrån en behörighet. Skolrepresentanter som har många elever med kort bakgrund i beskriver att det i stort gäller detsamma för dessa som för övriga elever, nämligen att skolan ska arbeta relationsskapande, sätta in adekvat stöd och bidra till att elever har realistiska mål med sin utbildning. finns specifika förutsättningar som skolorna behöver ta hänsyn till när det gäller att arbeta motivationshöjande med nyanlända elever. 8.2.3Vad forskningen säger om obligatoriskt deltagande för en grupp elever utvärdering (IFAU) beskriver i sitt remissvar21 till utredningen tid för kun- skap att forskning visar att mer undervisningstid förbättrar skolre- sultaten. Med den utgångspunkten uttryckte IFAU vidare att ut- ökad undervisningstid i form av lovskola därmed kan förväntas ha positiva effekter för elevers måluppfyllelse. Skyldigheten för huvud- mannen att erbjuda lovskola har funnits men som vi har påpekat, vet vi inte så mycket om dess effekter. När det gäller alternativet att elever obligatoriskt ska delta i lovskola poäng- terar de forskare från IFAU som vi har samtalat med att det inte finns forskning som motsvarar den utvidgning av lovskolan som ut- redningen har i uppdrag att föreslå. Den forskning som finns be- handlar en generell utökning av skolplikten i samband med regelför- ändring, dvs. där skolårets längd eller antalet år med obligatorisk skolgång förlängs. Dessa regelförändringar gäller då samtliga elever, inte bara elever med svaga resultat. Generella regelförändringar in- nebär att elever som annars hade valt att lämna skolan tvingas gå kvar ytterligare . Bland annat resonerar , forskare i ekonomi och offentlig förvaltning vid i , i en artikel22 att det faktum att obligatoriet gäller samtliga elever är en förutsättning för att skapa acceptans bland elever och även hos sko- lor och huvudmän. Att det finns en acceptans för obligatoriet är i sin 21www.ifau.se/sv/Om-IFAU/Remissvar/mer-tid-for-kunskap---i-forskoleklass-forlangd- skolplikt-och-lovskola-sou-201581/ 22Oreopoulos, P. "Would more compulsory schooling help disadvantaged youth? Evidence from recent changes to school-leaving laws", i , J. ), The problems of disadvantaged youth: An economic perspective. , 2009, s. 85–112. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta tur en förutsättning för att det ska ge den önskade effekten på ele- vernas skoldeltagande menar författaren. Ett obligatorium kan ha ef- fekter på elevers kunskapsutveckling bara om de deltar. Om en verk- samhet är obligatorisk och eleverna inte deltar uteblir effekterna ändå. I samtal med IFAU resonerade forskarna om att tvånget, där enbart en del av samtliga elever skulle vara skyldiga att delta, kan vara stigmatiserande och det blir därmed svårare att uppnå en acceptans för deltagande hos eleverna. På så sätt kan ett obligatoriskt delta- gande motverka syftet. Andra forskare har jämfört två grupper av elever, där den ena gruppen har obligatoriskt närvarokrav med sanktioner om eleven uteblir, medan elever i den andra gruppen förväntas att närvara utan påföljande sanktioner. Resultaten visar att närvaron är högre i den obligatoriska gruppen men studieutfallen beror på elevers tidigare kunskaper.23 Detta innebär att närvaron i sig inte garanterar att elever lyckas med hjälp av ett obligatoriskt deltagande. 8.2.4Svagt empiriskt stöd för obligatorium Utredningen har tagit upp frågan om ett obligatoriskt deltagande i lovskolan med intressenter, skolledare och lärare. Resonemangen har i många fall handlat om hur elever skulle uppfatta lovskolan om den var obligatorisk. genomför många skolor motiverande samtal med elever och vårdnadshavare för att påpeka att lovskola är en chans för framtiden. Om det blir ett obligatorium finns det, enligt flera av de vi talat med, en risk att fler elever uppfattar lovskolan som ett straff, ett pekfinger som visar att de redan har ”sumpat sin chans”. Representanter för elever med funktionsnedsättningar betonar att dessa elever ofta har hög frånvaro från den ordinarie undervis- ningen och att en skyldighet att delta i lovskola skulle upplevas som ett straff för dem. Förutom att det kan upplevas som en bestraffning skulle skyldighet att delta också kunna öka lovskolans stigmatise- rande rykte, menar företrädare för elevorganisationer och represen- tanter för elever med olika funktionsnedsättningar. Frågan är också på vilket sätt obligatoriskt deltagande i lovskola kan göra skillnad för elever som inte kommer till skolan under ordinarie läsår trots skol- 23Snyder, , , Joo Eng; Jarmoszko, ; Petkova, och D’Onofrio, . What Is the Influence of a Compulsory Attendance Policy on Ab- senteeism and Performance? 89, nr. 4, 2014: 433–440. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta Enligt rektorer och lärare finns det en stor tveksamhet till att ett obligatoriskt deltagande skulle vara verkningsfullt för dessa elever. En rektor formulerar det på detta sätt: Tveksamt om ett obligatorium skulle göra någon skillnad. (…) De som man inte lyckas få till skolan kommer inte ändå. Forskning förstärker denna uppfattning. Så som det beskrivs i av- snitt 8.2.1 är skolans motivationsarbete avgörande för att kunna fö- rebygga ogiltig frånvaro i skolan. En elev kan ha långvarig eller åter- kommande ogiltig frånvaro från skolan där frånvaron från den ordi- narie undervisningen kan ha olika orsaker. Frånvaroproblematiken är en komplex fråga, som konstateras i avsnitt 3.2.3 Elever med omfattande frånvaro behöver hanteras var- samt och individuella orsaker bör tas i beaktande så att deras situa- tion inte förvärras. I tidigare avsnitt i detta kapitel har vi konstaterat vikten av ett samarbete mellan vårdnadshavare och skola för att få elever till lov- skola. Vissa lärare pratar i termer av ett ”avtal” mellan skola och fa- milj för att få eleven till lovskolan. Just denna viktiga aspekt skulle förlora sin funktion i och med en skyldighet att delta, menar de. För- äldrarepresentanter uttrycker att det redan finns mycket ”tvång” i skolan och att det egentligen inte finns mycket mer utrymme för detta. Det finns en stor enighet om att elever behöver en grundmotiva- tion, trygghet och tillit för att de ska delta och lyckas på lovskola och att skolans uppgift är att hjälpa dem med det. Här följer några uttalanden från rektorer och lärare: Finns det bra verksamhet så kommer de. Lärarna känner till lovskolan. De borde uppmana eleverna, då behöver det inte vara obligatoriskt. Tror mer på ett erbjudande om stöd . Skolan är obligato- risk som den är. Om man är på lovskola ska man ha valt det för att man själv har insikt att man ska jobba med lärarna på lovskolan för att själv kunna utvecklas. I utredningens empiri lyfts ofta fram ytterligare ett argument mot en skyldighet att delta i lovskola. Om deltagande i lovskola blir ob- ligatoriskt för eleverna finns det enligt vissa en risk att vissa skolor avvaktar med att sätta in stöd i väntan på lovskola. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta kunna vara förödande med tanke på att stöd sätts in allt- för sent i många fall. I något av samtalen har det också lyfts att en skyldighet för elever att delta också skulle kunna minska huvudmäns och skolors benä- genhet att bedriva motivationshöjande insatser och dessutom lägga ansvaret för deltagande mer på elever och deras vårdnadshavare. En ytterligare farhåga som såväl företrädare för lärare och huvud- män lyfter är att en skyldighet att delta för samma målgrupp som dagens lovskola skulle medföra att avsevärt fler elever skulle gå i lovskola än . Förutom att enbart en mindre grupp av dessa ele- ver kan antas lyckas få behörighet med hjälp av lovskola, skulle en sådan verksamhet också ta resurser från den ordinarie verksamheten, vilken då riskerar att försämras. Representanter för enskilda huvud- män har också uttryckt en annan oro. Om konsekvensen av ett ob- ligatorium skulle bli att andelen elever per skola och huvudmän ökar avsevärt på lovskola, skulle huvudmän med få skolenheter och/eller få elever per skolenhet kunna ha svårt att klara att bemanna verk- samheten eftersom de har få lärare per ämne att tillgå. En lärare utrycker en eventuell positiv konsekvens av en skyldig- het att delta i termer av att elever för att undvika bestraffning, dvs. lovskola, skulle arbeta hårdare under läsåret: Skulle tro att obligatorisk lovskola kanske skulle motivera eleverna att faktiskt göra mer när de faktiskt är på skolan på ordinarie skoltid. Ett obligatoriskt deltagande kan dessutom, enligt utredningen, med- föra en risk att elever med ambitioner och klara framtidsvisioner som kräver examen från gymnasieskolans högskoleförberedande pro- gram slussas in på ett yrkesprogram. Den mekanism som beskrivs i avsnitt 7.6.2 förstärks således om lovskolan görs obligatorisk för ele- verna. Detta kan exempelvis gälla elever med kort bakgrund i men med god studievana från sina hemländer. Här handlar det om att dessa elever skulle vara tvungna att delta i lovskola och därmed arbeta för att få upp sina betyg som då i praktiken enbart ger behö- righet till ett program som inte motsvarar deras långsiktiga mål. Ett obligatorium skulle i detta fall kunna uppfattas som en signal att sko- lan inte ska ha högre förväntningar på dessa elever. Ett obligatoriskt deltagande i lovskola skulle på detta sätt bidra till att minska valmöj- ligheterna för vissa elever och därmed motverka utbildningens syfte. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta I betänkandet Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska sko- lan24 diskuteras i likvärdighetstermer förhållandet att elever vill ha tillträde till ett yrkesprogram men saknar behörighet. I betänkandet understryks att när det gäller gymnasieskolan skulle likvärdigheten främjas av att inträdeskraven till gymnasieskolans yrkesprogram sänks. Detta skulle även främja att svagpresterande elever tar sig ige- nom gymnasieskolan med goda kunskaper: När det gäller gymnasieskolan, bedömer vi att likvärdigheten skulle främjas av att minska inträdesbarriärerna till gymnasiets yrkesprogram och att främja att svagpresterande elever tar sig igenom gymnasiet med goda kunskaper. Valet av program innebär en stark segregering efter förkunskaper och intressen, men också beroende på social bakgrund och kön. – s. 267. Valet av program innebär en stark segregering efter förkunskaper och intressen, men beror också på social bakgrund och kön. Resul- taten av en obligatorisk lovskola i kombination med de ambitiösa antagningskraven skulle kunna riskera att elever styrs in på utbild- ningar som skiljer sig från deras egentliga mål och att elevers fulla potential inte skulle utnyttjas. Detta är problematiskt såväl ur ett lik- värdighets- som ett effektivitetsperspektiv. Utredningens empiri pekar på vikten av studie- och yrkesvägled- ning, särskilt för utredningens målgrupper, vilket också beskrivs i kapi- tel 3 gällande nyanlända elever. Detta betonas även i betänkandet Fram- tidsval – karriärvägledning för individ och samhälle25 bl.a. på följande sätt: En förutsättning för att eleverna ska kunna utnyttja den stora frihet och de möjligheter till egna val som erbjuds är att de får adekvat kunskap om utbildningsutbud och yrkesinriktningar, såväl utifrån sina intressen och förutsättningar som i förhållande till arbetsmarknadens behov. – s. 17. Karriärvägledningen är särskilt betydelsefull för nyanlända elever ef- tersom de ofta saknar kunskap om det svenska utbildningssystemet och om den svenska arbetsmarknadens utformning och kompetenskrav. Ut- redningen föreslår därför att nyanlända elever som tas emot i högstadiet i och specialskolan ska erbjudas karriärvägledning i sam- band med att den individuella studieplanen upprättas. Utredningen fö- reslår även att nyanlända elever som börjar i gymnasieskolan ska erbju- das karriärvägledning i samband med att deras individuella studieplan upprättas. Likaså föreslås att de elever som har fullföljt sin utbildning 24Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 25Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta på språkintroduktion i gymnasieskolan och som på grund av sin ålder inte kan fortsätta sin utbildning i gymnasieskolan, ska erbjudas indivi- duell karriärvägledning om fortsatta utbildningsmöjligheter. – s 19. 8.3Rättsliga utgångspunkter – en obligatorisk lovskola för elever kräver ett flertal principiella rättsliga överväganden Skolplikten, som motsvaras av en rätt till utbildning, är en av hörn- stenarna i det svenska utbildningssystemet och innebär bl.a. att skol- pliktiga elever som fullgör skolplikten i någon av därför avsedda skol- former inom skolväsendet har närvaroplikt.26 Skolplikten är ett me- del för att få elever som inte deltar i skolundervisningen att komma tillbaka till skolan. Skolplikten är ett fundament i det svenska skol- väsendet och har central betydelse för elever, vårdnadshavare och huvudmän. Den lovskola som är reglerad utgör en del av men den är förlagd till skollov och utanför terminstid. Vidare är undervisningen på lovskolan frivillig för eleverna. Att göra lovskolan obligatorisk för eleverna förutsätter att det görs förändringar av struktur, bl.a. i form av en utbyggd skolplikt, något som är en ingripande åtgärd som har koppling till grundläggande fri- och rättigheter och kräver flera principiella rättsliga överväganden. I följande avsnitt kommer vi i korthet att inleda med att redovisa elevers rätt till utbildning samt de bestämmelser om skolplikt i 7 kap. skollagen som är aktuella för utredningens förslag och vilka föränd- ringar av skollagen som utredningen bedömer nödvändiga för att en obligatorisk lovskola för elever ska kunna införas. Därefter följer av- snitt 8.4 där utredningen analyserar hur ett förslag om obligatorisk lovskola förhåller sig till grundläggande fri- och rättigheter. 267 kap. 17 § skollagen, Prop. 2009/10:165 s. 333. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta 8.3.1Rätt till utbildning … Enligt artikel 26 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna27 har var och en rätt till utbildning som ska vara kostnadsfri, på de grundläggande stadierna där utbildningen även ska vara obliga- torisk. Att alla barn har rätt till utbildning på motsvarande sätt fram- går även av flera internationella konventioner som anslutit sig till inom ramen för medlemskapet i FN.28 (EKMR)29 och FN:s konvention om bar- nets rättigheter ()30, har numera ställning som svensk lag. Även dessa konventioner ger barn och elever en rätt till utbildning. I EKMR uttrycks detta på ett annorlunda sätt i jämfö- relse med övriga konventioner på så sätt att ”ingen får förvägras rät- ten till undervisning”. Förklaringen till den negativa formuleringen är att alla medlemsstater redan hade grundläggande utbildning vid konventionens tillkomst. Av praxis framgår att det, trots den negativa lydelsen, handlar om en rätt till existerande utbildning, men rätten innebär inte någon skyldighet för staten att inrätta undervisning av ett visst slag.31 Av artikel 14 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan)32 framgår att var och en har rätt till kost- nadsfri obligatorisk utbildning samt tillträde till yrkesutbildning och fortbildning. I den mån som stadgan omfattar rättigheter som mot- svarar sådana som garanteras av EKMR ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, enligt artikel 52. Det innebär att den rättspraxis som finns från är relevant också när Antogs , General resolution 217 A. 28Artikel 13 och 14 i Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och ar- tikel 24 i Konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och fakultativt protokoll till konventionen. 29Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna. Den gäller som lag genom la- gen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 30Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter trädde i kraft . 31Europadomstolens dom , Serie A, i målet ”Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in ” mot (det s.k. belgiska språkmålet). 32Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 010/C 83/02, är en del av primärrätten, och fastställer de rättigheter som är bindande för EU:s institutioner, organ, och byråer samt för medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta det gäller begränsningar av artikel 14 i EU-stadgan, i den mån rättig- heterna är likalydande. Rätten till utbildning är således en stark rättighet enligt såväl svensk rätt som de konventioner som anslutit sig till. Ut- gångspunkten är att alla elever, oberoende av geografisk hemvist, so- ciala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet på de grundläggande stadierna.33 Att utbildningen ska vara obligatorisk har fått olika utformning i olika länder och kan ex- empelvis innebära att eleverna har läroplikt (jfr utbildningsplikt) eller skolplikt.34 8.3.2… knyts i till skolplikten I svensk rätt fastslås rätten till utbildning i regeringsformen (RF). 18 § RF anges att alla barn som omfattas av den allmänna skol- plikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola, vilket även följer av 7 kap. 3 § skollagen. Rätten till utbildning har således knutits till den skolplikt som regleras i skollagen. Förut- sättningarna för skolplikt framgår av 7 kap. skollagen. Med rättighe- ten till kostnadsfri utbildning följer en närvaroplikt för elever som fullgör skolplikten i de obligatoriska skolformerna. Elever som full- gör skolplikten på annat sätt, exempelvis elever som fullgör skolplik- ten i en internationell skola på grundskolenivå omfattas inte av när- varoplikten.35 I förarbetena till skollagen förtydligas att rätten till utbildning enbart omfattar utbildning vid de skolor som det allmänna bedriver och inte utbildning vid fristående skolor eller andra skolor med en- skilda huvudmän.36 Däremot följer av bestämmelserna i skollagen att skolplikten i någon av de aktuella skolformerna kan fullgöras an- tingen i skola med offentlig eller en enskild huvudman.37 331 kap. 8 § skollagen. 34Läroplikt, eller som det ibland benämns utbildningsplikt, innebär en plikt att förvärva de kunskaper som motsvarar den grundläggande utbildningens lärokurs men innebär inget krav på att eleverna närvarar, till skillnad mot skolplikt som innebär en skyldighet för barn och elever att vara närvarande i undervisningen i skolan. Lerwall, L & Scheutz, S. ), Skoljuridik och myndighetsutövning: några rättsvetenskapliga uppsatser om skolan, 1 uppl. iUSTUS Förlag, 2018, s. 27. 35Av 24 kap. skollagen framgår när skolplikt kan fullgöras på annat sätt. 2009/10:165 Den nya skollagen s. 698 och Prop. 1993/94:117 Inkorporering av Euro- pakonventionen och andra fri och rättighetsfrågor s. 23 ff. 377 kap. 20–22 §§ skollagen. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta Rätten till utbildning är följaktligen en grundläggande fri- och rättighet som är skyddad av grundlag. Rätten till utbildning är dock en rättighet med ett s.k. svagt grundlagsskydd. Detta innebär att in- nehållet bestäms genom andra författningar, främst skollagen och skolförordningarna. I de fall en reglering skulle innebära förändringar av skolplikten kommer det även att påverka barns och elevers rätt till utbildning. Det finns även vissa elever som är undantagna och inte omfattas av reglerna om skolplikt, exempelvis elever som inte är folkbok- förda. Även dessa elever har rätt till utbildning enligt skollagen. Det finns även annan rätt till utbildning som elever har utöver den som är knuten till skolplikten, såsom att elever som avslutat utan att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan har rätt att stanna kvar i utbildning. Detta kommer utredningen att beskriva närmare i kapitel 9.38 För att förverkliga elevers rätt till utbildning har skolan vidare en skyldighet att ge stöd och stimulans för att eleverna ska har förut- sättningar att utvecklas så långt som möjligt.39 8.3.3Innebörden och omfattningen av skolplikt Den materiella regleringen av skolplikten finns främst i 7 kap. skol- lagen. I kapitlet finns bestämmelser som bl.a. anger vilka som om- fattas av skolplikten, hur skolplikten fullgörs, när skolplikten inträ- der och upphör samt vilka parter som har ansvaret för att skolplikten fullföljs. Som redogjorts för ovan gäller en närvaroplikt för de skol- pliktiga elever, som fullgör skolplikten i någon av därför avsedda skolformer inom skolväsendet. För dessa elever gäller en skyldighet att delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda ut- bildningen, dvs. en närvaroplikt enligt 7 kap. 17 § skollagen. Skol- plikten kan även fullgöras på andra sätt och för dessa elever gäller inte närvaroplikten enligt den nämnda bestämmelsen. Skolplikten kan fullgöras i någon av de obligatoriska skolfor- merna inom skolväsendet eller under särskilda förutsättningar i vissa särskilda utbildningsformer som inte ingår i skolväsendet.40 För barn 38I 7 kap. 3 § skollagen görs dels en hänvisning till grundlagsstadgande i 2 kap. 18 § RF, dels en hänvisning till 7 kap. 2 och 15 §§ skollagen avseende viss rätt till utbildning. 391 kap. 4 § andra stycket och 3 kap. 2 § skollagen. 407 kap. 4 § skollagen. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta bosatta41 i gäller att skolplikten inträder det kalenderår bar- net fyller och upphör normalt vid vårterminens slut efter att barnet började fullgöra skolplikten, eller för de barn som går i specialskola. Skolplikten pågår dock som längst till barnet fyller . Skolplikten gäller inte barn som varaktigt vistas ut- omlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola.