sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Med lärarhandledning avses i detta betänkande ett material som är framtaget för att fungera tillsammans med ett specifikt läromedel för att stödja lärarens planering och genomförande av undervisningen. Den kan också ge läraren stöd till bedömningen av elevernas kun- skaper och av den egna undervisningen. Lärarhandledningen kan vara både ett tryckt och ett digitalt material. Pedagogisk facklittera- tur eller förslag på lektionsupplägg som inte är kopplade till ett spe- cifikt läromedel betraktas i detta betänkande inte som lärarhand- ledningar. 7Regeringen (2019a), regeringen (2020b) och regeringen (2021). Utredningens uppdrag och arbete Enligt utredningens förslag är ett läromedel ett kvalitetssäkrat verk som är avsett att användas i undervisningen och som är tryckt eller digitalt. Ett läromedel ska också överensstämma med läroplanen för elevens skolform och med en kurs-, ämnes-, eller ämnesområdesplan. Vidare ska läromedlen vara utgivna av den som bedriver utgivnings- verksamhet av professionell art. Det finns läromedel som består av både tryckta och digitala kom- ponenter. Tryckta läromedel kallas även för läroböcker. Det är ofta värdefullt att lärare kompletterar läromedel med exempelvis skön- och facklitteratur, filmer och digitala presenta- tioner. Sådana böcker och resurser kallas i detta betänkande för andra undervisningsmaterial. När utredningen använder ordet lärverktyg avser vi detsamma som regeringen i skollagens förarbeten och i föreskrifterna om uppgiftsinsamling från skolhuvudmän. I förarbetena till skollagen har regeringen uttalat att begreppet lärverktyg beskriver ”de läromedel och den utrustning som används för att eleverna ska nå utbildningens mål”.8 Läromedel är därmed en delmängd av helheten lärverktyg som också, enligt föreskrifter från , innefattar sådana undervisningsmaterial som ”facklit- teratur, tidningar, tidskrifter, broschyrer och annat tryckt material” därtill ”för undervisning framtagna kopior” samt olika verktyg som ”symaskiner, hyvelbänkar, datorer som används för undervisning”.9 2009/10:165 s. 374. 9Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. 3 Läromedel – en bakgrund I följande kapitel redogör vi först i 3.1 översiktligt för gällande rätt avseende läromedel. I avsnitt 3.2 beskriver vi vad ett läromedel är och i 3.3 redogörs för vilka funktioner läromedel kan fylla. En beskriv- ning av hur statens roll på läromedelsmarknaden kan se ut i olika länder finns i 3.4, i 3.5 finns historiska perspektiv och i 3.6 beskrivs tidigare utredningars förslag om läromedel. Därefter gör vi en nor- disk utblick i 3.7. I 3.8 redogör vi för aktörer på marknaden och i 3.9 beskrivs avslutningsvis distribution av och standarder för läromedel. Skolförfattningarna innehåller endast ett fåtal bestämmelser om läro- medel. Dessa bestämmelser beskrivs nedan översiktligt. Närmare beskrivningar av rättsliga aspekter på läromedel ges i kapitel 4–6. 3.1.1Begreppen lärverktyg, läromedel och läroböcker I skollagen används begreppet lärverktyg. I förarbetena till skollagen har regeringen uttalat att begreppet lärverktyg beskriver ”de läro- medel och den utrustning som används för att eleverna ska nå utbild- ningens mål”.1 Begreppet lärverktyg inkluderar således bland annat läroböcker och digitala läromedel. Begreppen läromedel och lärobok är inte definierade i skollagen och heller inte i skol- lagens förarbeten. Anledningen till att begreppet lärverktyg infördes i skollagen var, enligt vad regeringen uttryckt i skollagens förarbeten, att detta be- grepp ansågs vara anpassat till den moderna undervisningssituationen. 2009/10:165 s. 374. Läromedel – en bakgrund Av förarbetena framgår att informationsteknologin inneburit stora förändringar avseende hur undervisningen bedrivs och vilken utrust- ning som eleverna använder. Införandet av begreppet lärverktyg av- såg att spegla denna utveckling.2 Som nämnts ovan framgår det av skollagens förarbeten att läro- medel används för att elever ska nå utbildningens mål. be- höver elever extra anpassningar eller särskilt stöd för att nå målen. Regeringen har i förarbeten till skollagen uttalat att särskilda läro- medel som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar.3 Det finns ingen närmare beskrivning av innebörden av ”särskilda läromedel”, men enligt utredningens uppfattning avses läromedel med anpassningar som ökar elevens möjligheter att nå ut- bildningens mål. Begreppen läromedel och lärobok används alltså inte i skollagen, men de förekommer, liksom begreppet lärverktyg, i andra skolförfattningar: •I läroplanerna används både begreppen läromedel och lärverktyg i de avsnitt som klargör rektors ansvar.4 •I skolförordningen (2011:185) används begreppen läromedel, läro- böcker och lärverktyg i samband med reglering av kommunala bidrag till enskilda huvudmän.5 •I gymnasieförordningen (2010:2039) används begreppen läro- böcker och lärverktyg i samband med reglering av kommunala bidrag till enskilda huvudmän.6 •I förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning används be- greppet lärverktyg i samband med reglering av ersätt- ning för utbildning i svenska för invandrare i folkhögskola.7 2Begreppet lärverktyg lanserades första gången i SOU 2003:15. 2013/14:160 s. 21. 42.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 SKOLFS 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 SKOLFS 2013:148. 514 kap. 4 § 2 p. skolförordningen (2011:185). 613 kap. 3 § 2 p. gymnasieförordningen (2010:2039). 76 kap. 21 § 2 p. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Läromedel – en bakgrund 3.1.2Läromedel av god kvalitet Enligt läroplanerna har rektorn ett särskilt ansvar för att eleverna får ”förutsättningar att använda läromedel av god kvalitet”.8 Det saknas vägledning om vad som i läroplanerna närmare avses med läromedel av god kvalitet. Inte heller ges någon närmare vägledning om inne- börden av att rektor ska ge eleverna ”förutsättningar” att använda sådana läromedel. läroplaner har haft relativt detaljerade regleringar om läromedel, se beskrivning i 3.5. De läroplaner som gällde och fram till att de nuvarande trädde i kraft innehöll dock snarlika regler om läromedel som de nu gällande läroplanerna.9 För grund- skolans del fanns det också mer detaljerade regler om tillgång till läromedel i grundskoleförordningen, se kapitel 5. Vid konstaterade kvalitetsbrister på skolor gäller generellt sett att Skolinspektionen kan besluta om olika åtgärder i syfte att komma till rätta med bristerna, mer om Skolinspektionen tillsyn i 4.1.2. En av de tänkbara åtgärderna är vitesföreläggande. I teorin skulle Skol- inspektionen därför kunna vitesförelägga skolor för att komma till rätta med kvalitetsbrister avseende de läromedel som eleverna får tillgång till, men läroplansregleringen om läromedel av god kvalitet är allmänt hållen. Regler som är allmänt hållna kan begränsa möj- ligheten att använda vitesförelägganden. I en dom konstaterade att ett vite som Skol- inspektionen hade beslutat om på grund av brister i en skolas syste- matiska kvalitetsarbete inte kunde dömas ut för att det inte var till- räckligt preciserat. Reglerna om systematiskt kvalitetsarbete är, i likhet med reglerna om läromedel av god kvalitet, av generell karak- tär och relativt allmänt hållna. Domstolen uttalade i målet att allmänt hållna regler kan begränsa möjligheterna att använda vitesföreläg- ganden.10 Som nämnts saknas vägledning om vad som i läroplanerna närmare avses med läromedel av god kvalitet. Avsaknaden av en defi- nition av läromedel innebär också att det egentligen inte framgår exakt vilka lärverktyg elever ska ges förutsättningar att använda. 82.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250, 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 2013:148. läroplaner för de obligatoriska och frivilliga skolformerna angav att rektorn hade ett särskilt ansvar för att eleverna fick tillgång till läromedel av god kvalitet och annat stöd för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, bland annat bibliotek, datorer och andra hjälp- medel. 10Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 1593-19. Läromedel – en bakgrund tionen har därför sannolikt begränsade möjligheter att använda vites- förelägganden som ett verktyg för att förmå skolor att åtgärda bris- ter avseende läromedel. 3.1.3Personuppgifter i digitala läromedel I digitala läromedel förekommer personuppgifter som namn och e- postadresser, så kallade ”användarkontouppgifter”. Personuppgifter kan också registreras i de digitala läromedlen när elever och lärare skapar egna texter i läromedlet, exempelvis svarar på övningar eller gör anteckningar och tillägg.11 För personuppgiftsbehandlingar i digi- tala läromedel gäller bestämmelserna i allmänna dataskydds- förordning, GDPR.12 Huvudmannen har personuppgiftsansvar och behöver därmed se till att alla behandlingar av personuppgifter i digitala läromedel sker på ett korrekt sätt.13 Det förekommer att förlag behandlar personuppgifterna i digitala läromedel för skolornas räkning. I dessa fall ska den personuppgifts- ansvariga, det vill säga huvudmannen, teckna ett personuppgifts- biträdesavtal med förlaget.14 För att det ska vara tillåtet att behandla personuppgifter behövs en så kallad rättslig grund att stödja sig på. En av de rättsliga grunderna är behov av att behandla personuppgifter för att kunna utföra ”en 11Gleerups (2018). 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 13Utbildningsnämnden eller motsvarande nämnd är personuppgiftsansvarig för kommunala skolhuvudmän. På fristående skolor är det styrelsen eller motsvarande funktion. 14I meddelade dom i det så kallade Schrems II-målet, dom i mål C-311/18. Domen får konsekvenser för skolors möjligheter att använda molntjäns- ter från leverantörer utanför EU, exempelvis från Microsoft eller Google. På grund av domen försenas även införandet av digitala nationella prov. Läromedel – en bakgrund uppgift av allmänt intresse”.15 I skolan kan det enligt Integritets- skyddsmyndigheten exempelvis vara nödvändigt att behandla elevers personuppgifter för att tillhandahålla, anordna och bedriva undervis- ning, administrera närvaro, dokumentera kunskaper och notera upp- gifter i en skriftlig individuell utvecklingsplan.16 Det är inte rättsligt prövat huruvida personuppgiftsbehandlingar i digitala läromedel kan anses vara nödvändiga. Inför dataskyddsför- ordningens ikraftträdande ifrågasatte några kommuner om kravet på nödvändighet är uppfyllt för personuppgiftsbehandlingar i digitala läromedel, eftersom de menade att åtminstone vissa digitala läromedel borde kunna hanteras på sådant sätt att personuppgifter inte behöver behandlas. Regeringen konstaterade att det är den personuppgiftsan- svarige, det vill säga skolhuvudmannen, som ansvarar för att bedöma nödvändigheten.17 Vissa personuppgifter, så kallade känsliga personuppgifter, har ett starkare skydd. För en elev i grundsärskolan, specialskolan, gym- nasiesärskolan och vuxenutbildning som särskild utbild- ning är alla personuppgiftsbehandlingar, även sådana som kan före- komma i digitala läromedel, en behandling av känsliga personupp- gifter.18 3.2Vad är ett läromedel? Det saknas som framgår ovan en definition av ordet läromedel. Av våra kontakter med lärare, rektorer och lärarutbildare framgår att en gängse uppfattning är att läromedel är ett tryckt eller digitalt förlags- producerat material som är avsett att användas i undervisningen. Ofta finns det även andra associationer som förknippas med ordet läromedel, såsom att materialet ska överensstämma med gällande kurs- och ämnesplaner samt läroplaner, vara objektivt och utgå från 15Artikel 6.1 e och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter. 16Integritetsskyddsmyndigheten (2021). 2017/18:218 s. 68. Det förekommer också vissa personuppgiftsbehandlingar i skolan där den rättsliga grunden samtycke kan användas, exempelvis för fotografering. Inte heller skolors möjlighet att använda den rättsliga grunden samtycke för personuppgiftsbehandlingar i digitala läromedel har prövats rättsligt. 2017/18:218 s. 143. Anledningen till att all behandling av personuppgifter inom dessa skolformer är behandling av känsliga personuppgifter är att endast elever med funktionsned- sättning tillhör målgruppen för dessa skolformer. Enbart uppgiften om att eleven går i en av dessa skolformer innebär därmed att man får reda på en uppgift om elevens hälsa. Läromedel – en bakgrund Det finns också förväntningar på hur bilder och texter ska utformas i ett läromedel för att stärka elevers lärande. Det kan emellertid finnas skillnader i hur enskilda lärare och rek- torer uppfattar ordet läromedel och avsaknaden av en begrepps- bestämning försvårar beslut, diskussioner och utvecklingsinsatser. Utredningen föreslår att det i skollagen införs en definition av be- greppet läromedel. Följande definition föreslås: ”kvalitetssäkrat tryckt eller digitalt verk som är avsett att användas i undervisningen”. Läro- medel ska också, enligt utredningens författningsförslag, ”överens- stämma med en kurs-, ämnes-, eller ämnesområdesplan samt läropla- nen. Läromedel ska dessutom ”vara utgivna av den som bedriver ut- givningsverksamhet av professionell art”. Se vidare 4.7.1. Fördjupade resonemang om definitioner och avgränsningar samt förslag om hur skollagens regler om läromedel bör kompletteras med myndighetsföreskrifter om kvalitetskriterier, finns i kapitel 4, där också andra undervisningsmaterial som lärare nyttjar beskrivs. Utöver läromedel är det relativt vanligt att lärare använder peda- gogisk facklitteratur.19 Sådan litteratur kan exempelvis behandla lärares ledarskap, undervisning av nyanlända elever eller rollen som förste- lärare. Denna form av litteratur för lärare spänner från undervis- ningsnära material med konkret metodisk vägledning till mer veten- skapliga eller populärvetenskapliga genrer. Pedagogisk facklitteratur är, enligt utredningen, inte att betrakta som läromedel då böckerna riktar sig endast till lärare och inte till elever och därmed inte är avsedda att användas direkt i undervisningen. Det finns emellertid likheter med lärarhandledningar. Den pedagogiska facklitteraturen saknar dock vanligen koppling till specifika läromedel. 19Läromedia bokhandel uppskattar, enligt uppgift till utredningen , att in- tresset för denna litteratur är stort. Även i utredningens hearings med lärare har många be- skrivit värdet av sådana böcker. Läromedel – en bakgrund Läromedel som överensstämmer med en hel kurs- eller ämnesplan kallas ofta för heltäckande läromedel eller basläromedel.20 Det är vanligt att sådana läromedel består av en serie med flera fristående verk för exempelvis olika årskurser eller stadier. Läromedel innehåller också ofta flera olika komponenter. Det är exempelvis brukligt att det tillhör en lärarhandledning. För yngre årskurser är det en relativt vanlig konstruktion att ett läromedel består av en textbok och en tillhörande övningsbok, ofta med någon form av färdighetsträning. Ett läromedel kan också bestå av flera fri- stående komponenter som behandlar olika delar av en kurs- eller ämnesplan. Det kan till exempel handla om ett läromedel i ämnet svenska där en bok behandlar grammatiken, en annan litteratur- historien och så vidare. Dessutom kan det till läroböcker finnas olika former av kompletterande digitalt material. Det finns läromedel som består av en tryckt lärobok, läromedel som är helt digitala och läromedel som utgör en kombination av tryckt bok och digitala komponenter. Enligt en undersökning som Liber tagit fram genom analys- och undersökningsföretaget , efterfrågas den kombinerade varianten i störst utsträckning.21 Digitala läromedel görs tillgängliga av läromedelsproducenterna för användarna genom tidsbegränsade licenser.22 Licenser kan vara personliga men även rikta sig till exempelvis en hel skola. Vissa läro- medelsproducenter paketerar licenser och ger rabatt till skolor och skolhuvudmän om andelen elev- och lärarlicenser överskrider ett visst antal. Det kan således vara ekonomiskt fördelaktigt för skolor och skolhuvudmän att ingå ett större avtal med en läromedelspro- ducent. När skolor bestämmer sig för att använda digitala läromedel från en och samma producent i flera ämnen, eller när en huvudman 20Begreppet basläromedel har förekommit i äldre författningar, bland annat i 5 § förordningen (1982:393) om vissa statliga insatser beträffande läromedel, där det definierades som ”material som täcker väsentliga delar av ämne, ämnesgrupp eller kursmoment enligt gällande läroplan och är ägnat att ge fasthet och sammanhang i studierna”. I , SOU 1971:91 s. 9 användes beskrivningen ”centrala” för läromedel som ”direkt framställts för att täcka kvalitativt och/eller kvantitativt väsentliga delar av läroplanernas kursmoment”. 21Liber (2020a). föredrar digitala läromedel tillsammans med tryckta läromedel, 22procent föredrar att använda tryckta läromedel framför digitala läromedel och föredrar digitala läromedel framför tryckta. svarade ”vet inte” på frågan om vilken typ av läromedel de föredrar. 22Licenserna är vanligen giltiga , enligt uppgift från läromedelsbranschen. Läromedel – en bakgrund beslutar att ett visst digitalt läromedel ska användas på flera skolor, får det också pedagogiska konsekvenser. Dessa beskrivs i 6.2.2. Läromedel tas ofta fram som svar på ett specifikt behov. Behovet kan uppkomma exempelvis genom förändringar i kurs- och ämnesplaner eller genom att lärare eller elever uttrycker att de saknar läromedel inom ett område. Det kan också handla om att en läromedelsför- fattare har en idé om ett nytt läromedel.23 Läromedel behöver också med jämna mellanrum uppdateras för att texter och bilder ska vara aktuella. Revideringarna kan vara olika omfattande. Mindre ändringar i läroböcker genomförs vid nya tryck- ningar, vilket inte sällan görs . Digitala läromedel kan ändras oftare. Generellt tycks dock läromedelsproducenter sträva efter att inte göra förändringar i läromedel under terminernas gång, då detta kan störa lärares planering av undervisningen. Hur ofta ett läromedel behöver genomgå en mer omfattande revidering beror bland annat på ämnets karaktär. I ämnet samhällskunskap är behovet av upp- dateringar, enligt läromedelsbranschen, mest frekvent.24 Den som tar fram ett läromedel behöver god kunskap om ämnet och ämnets didaktik men också om kurs- eller ämnesplanen och läroplanen samt om aktuell forskning både om ämnet och om ämnets didaktik. Nästan alla läromedelsförfattare som skriver för de etable- rade förlagen är aktiva lärare eller forskare. Många läromedel täcker stora vetenskapliga områden och det är bland annat därför vanligt med flera författare. Även formgivare och illustratörer har en bety- delsefull roll vid framtagande av läromedel. Redaktören, som även ibland benämns läromedelsutvecklaren, har en central funktion för att foga samman sådant som texter, bilder, uppgifter och samman- fattningar till en didaktisk helhet med tydlig progression. För digitala läromedel påverkas den didaktiska utformningen av exempelvis filmer, animeringar, simuleringar, länkar till externa resur- ser och funktioner för textuppläsning. Här behöver den som tar fram 23Utredningen har under arbetet haft återkommande kontakter med läromedelsförfattare, läromedelsutvecklare och chefer från läromedelsproducenter och förlag. De har beskrivit sina erfarenheter av framtagning och kvalitetssäkring av läromedel. I detta avsnitt summeras deras beskrivningar. 24Uppgift från Läromedelsföretagen . Läromedel – en bakgrund läromedlet även hantera frågor om navigering, inloggning, och kopp- ling till skolans digitala plattformar för exempelvis elevregister och lärande. Digitala läromedel behöver även vara förenliga med EU:s allmänna dataskyddsförordning, se avsnitt 3.1.3. Det är viktigt att läromedel utformas för att fungera för så många som möjligt. Läromedel behöver därför ha en hög allmän tillgänglig- het, både fysiskt och kognitivt. Specialpedagogiska skolmyndig- heten, SPSM, har på sin webbplats rekommendationer för detta, såväl när det gäller läroböcker som läromedel i digital form. Det handlar exempelvis om att texten i läromedlet ska gå att lyssna på (fysisk till- gänglighet) och att det behöver finnas lättlästa sammanfattningar eller liknande (kognitiv tillgänglighet). Innan läromedel trycks eller publiceras digitalt behöver innehållet vara noggrant granskat, så att kvaliteten motsvarar elevers och lära- res behov och förväntningar. Kvalitetssäkringen behöver pågå kon- tinuerligt under framtagningen av ett läromedel och görs bland annat genom att elever och lärare får lämna synpunkter på texter, bilder och uppgifter. Granskningen behöver också genomföras på en mer övergripande nivå. Här handlar det bland annat om att säkerställa att materialet presenteras i lämplig ordning. Läromedelsutvecklare kallar ibland detta för att läromedlet ska stödja ett ”undervisningsflöde”. På etablerade förlag finns ofta upparbetade strukturer för gransk- ning av läromedel före tryck eller revision, exempelvis genom kon- takter med referensskolor och lärargrupper. Det är även möjligt för mindre läromedelsproducenter att säkra kvaliteten genom ett syste- matiskt arbete med innehåll och form. Kvalitetssäkringen kräver att personer med flera olika kompetenser involveras och att de som engageras ges goda förutsättningar att ta del av och lämna återkopp- ling på materialet. Det är också viktigt att det finns rutiner för hur synpunkter värderas och omhändertas. Som framgår av ovan är det ett tidskrävande och komplext arbete att ta fram läromedel. Noggrannhet i alla led av framtagandet och kvalitetssäkringen är avgörande för läromedlets tillförlitlighet och ändamålsenlighet. Läromedel – en bakgrund 3.3Läromedel fyller väsentliga funktioner Läromedel är en central resurs för elever och lärare. vikortfattat för vilka funktioner läromedel fyller i skolväsendet, för elever och för lärare. Läromedelsforskaren , verksam vid i , konstaterar att väl fungerande läromedel är en nyckelfaktor för ele- vers kunskapsresultat. I artikeln ”Why textbooks count” visar han att det krävs högkvalitativa läromedel för att elever ska prestera bra.25 Även , forskare vid , har påtalat potentialen i läromedel. Han har i artikeln ”What we know and where we need to go” beskrivit att läro- medel är en avgörande faktor för att elever ska klara skolan fram- gångsrikt och han framhåller att läromedel med hög kvalitet och djup används i alla högpresterande skolsystem.26 Enligt en metaanalys av tidigare läromedelsforskning, som 2013 har genomförts av Lianghuo Fan, och vid kan syftet med att använda en lärobok vara att läroboken ger struktur i undervisningen.27 Strukturen inne- bär bland annat att det finns en tydlig progression mellan olika kun- skapsområden eller förmågor. Elever ställs genom läromedlet inför successivt alltmer utmanande uppgifter och texter, vilket kan främja deras kunskapsutveckling. Även svenska forskare har intresserat sig för läromedels betydelse för elevers lärande. Bo Lindensjö och , professorer i statvetenskap respektive pedagogik, framhåller att utformningen av de pedagogiska texter som återfinns i läromedel utgör ”ett urval och en bestämd organisation av kunskap för lärande”.28 Liknande tankar ger professor och , doktor i pedagogik, uttryck för när de beskriver läromedlen som en ramfaktor som, i samspel med andra ramfaktorer, påverkar och sät- ter gränser för vad som är möjligt i undervisningen.29 25Oates (2014). 26Steiner (2017). 27Fan, , & Miao (2013). 28Lindensjö & (2000), s. 16. 29Selander & (1995). Läromedel – en bakgrund