sou · H9B372 · 2021-09-07 00:00:00 — Högskoleprovets organisation och styrning Högskoleprovets organisation och styrning SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade (U2020/04659/UH) att en särskild utredare skulle utses, med uppgift att som nationell samordnare bistå Universitets- och högskolerådet (UHR) vid genomförande av högskoleprovet och samt lämna förslag på en permanent organisation som innebär att det är en myndighet som har det samlade ansvaret för provets genomförande (dir. 2020:92). anställdes undertecknad som särskild utredare. beslutade regeringen i tilläggsdirektiv (dir 2021:47) att uppdraget ska redovisas i den del som gäller förslag på permanent organisation och att uppdraget avslutas i den del som gäller att bistå UHR avseende genomförande av högskoleprovet . Som sekreterare i utredningen anställdes avdelningschefen och chefsjuristen på . Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed betänkandet Högskoleprovets organisation och styrning. (SOU 2021:72). 1.1Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... Avgränsningar och ställningstaganden .................................. Utredningsarbetet och möten med intressenter ................... Vad är högskoleprovet............................................................ Högskoleprovet som urvalsgrund ......................................... Vem skriver högskoleprovet? Antal anmälda, skrivande, ålder ............................................. Provanordnare och provorter varierar ................................... Urval i praktiken ..................................................................... Användningen av högskoleprovsresultatet ........................... Högskoleprovets genomförande före covid-19- Reglering av genomförandet av högskoleprovet .................. Gemensamt framtagna stöddokument .................. Genomförandet av högskoleprovet....................................... Intäkter och kostnader för lärosätena.................... Intäkter och kostnader för UHR........................... Högskoleprovets genomförande under covid-19- Högskoleprovets reglering under covid-19-pandemin ........ 6.6Hur påverkades genomförandet av högskoleprovet Lärosätenas förändrade ansvar ............................... UHR:s förändrade ansvar....................................... utmaningar för lärosätena ....................................... Påverkan på ekonomin............................................ Slutsatser och förslag ................................................ Högskoleprovet är en gemensam uppgift ............................. UHR ska ansvara för att högskoleprovet genomförs........... Lärosäten ska bistå UHR ....................................................... UHR ska samråda med lärosätena om föreskrifter............... Samverkan mellan lärosäten ................................................... Det ska genomföras två högskoleprov ........................ Begränsningar för att skriva högskoleprov............................ Ökad tydlighet avseende provorter ....................................... Finansiering av högskoleprovet ............................................. Systemet för att administrera högskoleprovet ska utvecklas och finansieras av UHR................................... En gemensam redovisningsmodell......................................... UHR får i uppdrag att digitalisera högskoleprovet .............. Ökad samverkan mellan högskoleprovet och andra Förslagen i korthet.................................................................. Vilka berörs av förslaget ......................................................... Konsekvenser för de statliga lärosätena................................. Konsekvenser för de enskilda utbildningsanordnarna.......... Konsekvenser för UHR ......................................................... Konsekvenser för den enskilde .............................................. Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser........... 8.9Konsekvenser för kommuner och det kommunala Konsekvenser för brottsligheten ........................................... Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service......... Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .......................................... Konsekvenser för personlig integritet................................... Bilaga 4 UHR:s föreskrifter (UHRFS 2015:3) ........................ Högskoleprovet i har funnits . Det har utvecklats från att ha varit en andra chans till högre utbildning för äldre personer med arbetslivserfarenhet till att i stor utsträckning används av personer som vill öka sina chanser att bli antagna till högskoleutbildning. Den största gruppen skrivande är ungdomar som är 18 eller och går i gymnasiet. Högskoleprovet är en viktig beståndsdel i urvalssystemet till högre utbildning eftersom antagning till en tredjedel av platserna på högskoleutbildningar generellt baseras på högskoleprovsresultat. Högskoleprovet anordnas i vanliga fall på drygt 100 orter i , men det har även funnits möjligheter att göra provet på vissa orter utomlands. 21 provanordnande lärosäten har ansvarat för genomförandet av proven förutom för proven utomlands. UHR har ansvarat för att ta fram provet och rätta och meddela resultat, samt utfärda föreskrifter. Det är lärosätena som rekryterat och utbildat personal, och bestämt provorter. Lärosätena har i stor utsträckning samverkat men formellt har det har varit ett ansvar för vart och ett av lärosäten som använt provet för urval till utbildningar att genomföra provet. med covid-19-pandemin, beslutade UHR i samråd med högskolor som anordnar högskoleprovet att ställa in provet . Beslutet motiverades med att det skulle vara svårt att genomföra provet på ett smittskyddssäkert sätt. Att provet ställdes in medförde att många ungdomar som var på väg att avsluta sin gymnasieutbildning inte kunde skriva högskoleprovet. Högskoleprovet avsågs också att ställas in men regeringen tillsatte då en nationell samordnare för högskoleprovet samt beslutade att UHR skulle ha ansvaret att genomföra högskoleprov . De 21 lärosäten som tidigare hade ansvaret att genomföra provet, fick i uppdrag att bistå UHR i genomförandet. har senare beslutat att denna ansvarsfördelning ska gälla fram till då ansvaret återgår till den tidigare ordningen. Högskoleprovet genomfördes sedan, enligt den nationella samordnarens bedömning av åtgärder för att minska smittspridningen, dels dels uppdelat på två tillfällen . Proven genomfördes med begränsningar av vilka som kunde skriva provet samt med ”tak” för antalet anmälningar. Den nationella samordnaren fick i uppdrag att också att utreda hur en permanent organisation ska se ut vad gäller genomförandet av högskoleprovet innebärande att en myndighet ska ha det samlade ansvaret för provet. I detta betänkande redovisas förslag och bedömningar med utgångspunkt i uppdraget. Högskoleprovet är en gemensam uppgift Högskoleprovet ska vara en gemensam uppgift för UHR och högskolor som använder sig av högskoleprovet vid antagningen. Det är en viktig grundprincip att slå fast. Ett högskoleprov är ett omfattade och logistiskt svår uppgift att genomföra och det är viktigt att alla lärosäten är med och bidrar till genomförandet tillsammans med UHR. UHR ska ansvara för att högskoleprovet genomförs i nära samverkan med lärosäten som använder provet för urval Utredningen föreslår att UHR ska ansvara för att högskoleprovet genomförs. Ansvaret för att genomföra högskoleprovet har tidigare inte varit helt tydligt och i samband med covid-19-pandemins utbrott och med de påfrestningar den inneburit, har det blivit tydligt att den tidigare ansvarsfördelningen för genomförandet av högskoleprovet inte varit helt tillfredsställande. Det grundläggande ansvaret för att genomföra högskoleprovet har legat på varje enskilt lärosäte som använder provet för urval som det har behövts nationella beslut om provet. Såväl beslut om att provet ska genomföras som beslut om åtgärder för att kunna göra det på ett smittskyddssäkert sätt har behövt fattas nationellt. Erfarenheterna när det gäller ansvar för att genomföra högskoleprovet såväl under covid-19-pandemin som är att det finns ett behov av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan UHR och provanordnande lärosäten. Det är viktigt att betona att UHR:s ansvar behöver utföras i ett nära samråd med lärosätena, givet den principiella utgångspunkten att genomförande av högskoleprovet är en gemensam uppgift mellan UHR och lärosäten. Lärosätena ska bistå UHR Ordningen framöver ska vara att de lärosäten som använder högskoleprovet för urval ska bistå UHR med genomförande av provet. Det ansluter till hur det har fungerat under covid-19-pandemin och innebär ingen stor förändring i det praktiska arbetet för lärosätena jämfört med hur det har fungerat tidigare. Bedömningen är att ansvarsfördelningen under pandemin väsentligen har fungerat väl. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att i detalj reglera den närmare arbetsfördelningen mellan UHR och lärosäten, utan det bör göras i dialog mellan lärosäten och UHR och till del regleras genom föreskrifter från UHR och därutöver tas upp i överenskommelser mellan UHR och lärosätena som fastställs av UHR som ansvarig myndighet för genomförande av högskoleprovet. UHR ska besluta om föreskrifter efter nära samråd med lärosäten För att uppnå större likvärdighet i genomförande av provet, ska UHR i sitt arbete ta fram föreskrifter som ger stöd för lärosätena i uppgiften att bistå. Lärosätena behöver ha ett inflytande över beslut och UHR behöver få underlag och synpunkter på vad som fungerar, varför föreskrifter ska tas fram efter nära samråd med lärosätena. Enskilda utbildningsanordnare kan, efter egen bedömning, använda högskoleprovet i sitt urval. Om de gör så, är det utredningens bedömning att även de bör bistå UHR i genomförandet och samverka med de andra lärosätena i detta arbete. Det ska genomföras två högskoleprov I högskoleförordningen finns ingen reglering av hur många högskoleprov som ska genomföras . Högskoleprovet har så stor betydelse för många som söker till högskolan att det i högskoleförordningen ska tas in att det ska genomföras ett prov per kalenderhalvår. Om det framöver behövs undantag härifrån ska det ankomma på regeringen att besluta. Beslutad åldersgräns ligger fast Högskoleprovet hade fram till covid-19-pandemin ingen åldersgräns. har gällt en åldersgräns att ha fyllt minst det kalenderår provet skrivs. Frågan om åldersgräns har tagits upp i tidigare utredningar och en beslutad ändring av högskoleförordningen träder i kraft , vilket innebär införande av en åldersgräns på att ha fyllt minst det kalenderår provet skrivs. Efter att ha övervägt olika alternativ till åldersgräns är utredningens bedömning att den kommande 18-årsgränsen bör ligga fast. Ökad tydlighet kring provorter och högskoleprovet utomlands Högskoleprovet har fram till covid-19-pandemin getts på över 100 provorter fördelade mellan 21 provanordnande lärosäten. Att ge provet på många provorter är komplicerat och kostnadsdrivande för ett lärosäte, som det är viktigt att provet kan ges i hela landet. Förslaget är därför att UHR i dialog med lärosätena ska utfärda riktlinjer för antal provorter samt komma överens med respektive lärosäte om provorter. UHR ska också besluta om på vilka orter utomlands som högskoleprovet ska genomföras. är avgiften per anmälan. Den är reglerad i högskoleförordningen och kostnaden är densamma oavsett var provet genomförs vilket innebär att även provet utomlands har samma avgift. Kostnaderna för högskoleprovet täcks inte av avgifterna vid anmälan. Utredningen uppfattning är att anmälningsavgiften för högskoleprov som genomförs i ska höjas till och för genomförande utomlands till . Utredningen föreslår också att anmälningsavgiften inte fortsatt ska regleras i högskoleförordningen utan av UHR. En gemensam redovisningsmodell ska tas fram Kostnaderna för högskoleprovet skiljer sig mycket mellan lärosätena inte bara beroende på antalet individer som skriver provet. Det finns även skillnader i hur kostnader redovisas. En gemensam redovisningsmodell behöver utvecklas. Det görs lämpligast av SUHF. UHR får i uppdrag att digitalisera högskoleprovet Covid-19-pandemin har tydligt visat på behov av ett digitaliserat högskoleprov. Det finns också nationella exempel att digitalisera stora prov att dra lärdom från samt vissa internationella exempel. UHR har genomfört en pilotstudie och har uppgett att de är beredda att fortsätta arbetet med att digitalisera provet. Utredningen föreslår att UHR får ett uppdrag med syfte att påbörja en digitalisering av provet. 1.1Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 20, 21, 22 § högskoleförordningen (1993:100) ska ha följande lydelse. Lydelse som träder i kraft För alla högskolor i ska det finnas ett gemensamt högskoleprov. Universitets- och högskolerådet ansvarar för att provet tas fram och beslutar om resultat på provet. Ett provresultat är giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller efter provtillfället. Universitets- och högskolerådet ansvarar för att det genomförs minst ett prov under det första kalenderhalvåret och minst ett prov under det andra. Universitets- och högskolerådet ska samråda om genomförande av provet med de högskolor som ska använda provet som urvalsgrund. Universitets- och högskolerådet får efter samråd med de högskolor som använder högskoleprovet som urvalsgrund meddela ytterligare föreskrifter om högskoleprovet. De högskolor som ska använda provet som urvalsgrund ska genomföra provet. Detta får ske i samverkan mellan högskolorna. Provet får även genomföras av Universitets- och högskolerådet. De högskolor som ska använda provet som urvalsgrund ska bistå Universitets- och högskolerådet vid genomförandet av provet. Lydelse som träder i kraft Den som vill delta i högskoleprovet ska 1.ha fyllt eller fylla det kalenderår då provet genomförs, 2. betala en avgift på 450 kro- 2. betala en avgift i samband nor i samband med anmälan till med anmälan till provet. giften ska fastställas av Univer- sitets- och högskolerådet. Den som börjar gymnasieskolan tidigare än det kalenderår då han eller hon fyller får delta i högskoleprovet första gången vårterminen då han eller hon går i årskurs 2. Universitets- och högskolerådet får meddela ytterligare föreskrifter om högskoleprovet. Denna förordning träder i kraft . Regeringen beslutade (dir. 2020:92) att en särskild utredare som nationell samordnare för högskoleprovet skulle utses. Genom beslut , utsågs undertecknad att fullgöra uppdraget. Direktivet anger två huvudsakliga delar i uppdraget. För det första att bistå Universitets- och högskolerådet (UHR) och arbeta för dels att högskoleprovet skulle genomföras så att resultatet kunde beaktas vid antagning till högskolan , dels att högskoleprovet skulle kunna genomföras utan begränsningar så att alla som ville skriva provet skulle få möjlighet till det på ett smittskyddssäkert sätt. För det andra var uppdraget att lämna förslag på en permanent organisation som innebär att det är en myndighet som har det samlade ansvaret för provets genomförande. Uppdraget skulle redovisas . Ett tilläggsdirektiv (dir. 2021:47) beslutades . Detta beslut innebar att utredningstiden förlängdes och skulle redovisas . Beslutet innebar också att den nationella samordnaren för högskoleprovet även skulle samordna högskoleprovet vilket innebär förlängd tid för uppdraget till . I detta betänkande redovisas förslag till ansvarsfördelning och permanent organisation för provets genomförande. Den första delen av uppdraget har tidigare redovisats i skrivelser med förslag från den nationella samordnaren till dels provanordnande lärosäten dels . En fortlöpande redovisning av den första delen har också lämnats vid möten med . Under utredningens gång har vissa andra frågor som rör högskoleprovets roll i urval till högre utbildning kommit upp. Dessa frågor ligger utanför det huvudsakliga utredningsuppdraget och berörs därför bara översiktligt i detta betänkande. Utredningen hänvisar i frågan om fusk till utredningen vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk (SOU 2019:37) och i frågan om högskoleprovet kopplat till gymnasieskolans betygsbedömning till betänkande Bygga, bedöma, betygssätta (SOU 2020:43). Båda dessa utredningar bereds inom . 2.3Utredningsarbetet och möten med intressenter Utredningen har haft kontinuerliga avstämningar med UHR avseende den första delen av uppdraget samt har också haft flera avstämningar avseende den senare delen av uppdraget. Vidare har hållits flera möten med med lärosätena som stöttar UHR i genomförande av högskoleprovet samt med Universitets och () expertgrupp för studieadministrativa frågor. Det har det också varit en dialog med rektorerna för de provanordnade lärosätena samt med lärosätenas studieadministrativa chefer eller motsvarande. Vidare har möten ägt rum med , , lärosätes jurister och IT-chefer samt provkonstruerande institutioner vid och . En förteckning över samtliga möten finns i bilaga 3. Betänkandet är disponerat på följande sätt: I kapitel 3 och 4 finns en allmän bakgrund till högskoleprovet, vem som skriver och hur resultatet används. I kapitel 5 beskrivs hur genomförandet av provet skett , dvs. I kapitel 6 beskrivs hur genomförandet skett under covid-19-pandemin, med de begränsningar och förordningsändringar som då införts. I kapitel 7 redovisas slutsatser och förslag. Högskoleprovet är ett nationellt prov som används i urval till högre studier. Syftet med provet är att det ska förutse studieförmåga. Högskoleprovet genomförs normalt . sker det över hela landet samt på vissa platser utomlands. Högskoleprovet bestod sedan det tillkom 1977 av sammanlagt 150 uppgifter fördelat på sex delprov. togs delprovet studietekniska färdigheter (STUF) bort och ersattes av engelsk läsförståelse (). utgick delprovet allmänorientering (AO) medan vissa andra delprov utökades respektive minskades. består provet av totalt 160 uppgifter, fördelade på åtta delprov; fyra kvantitativa delprov med sammanlagt 80 uppgifter och fyra verbala delprov med likaså sammanlagt 80 uppgifter. De kvantitativa proven mäter förmåga att lösa matematiska problem, att göra kvantitativa jämförelser, att hantera matematiska och logiska problem samt att tolka diagram, tabeller och kartor. Den verbala delen mäter förmåga att förstå ord och begrepp, att förstå innehållet i svenska texter, att förstå ord och begrepp i sitt sammanhang samt att förstå innehållet i engelska texter. Högskoleprovet ger varje skrivande ett resultat som är en poäng mellan 0.05–2.00. Poängskalan normeras i syfte att ge likvärdighet mellan åren. För att uppnå 2.00 på högskoleprovet krävs normalt rätt på minst 150 av de 160 uppgifterna men det varierar något genom normeringen. Det är krävande att få alla rätt på ett högskoleprov. har endast ett fåtal personer haft alla rätt på provet. Högskoleprovets historia har beskrivits närmare i ett antal utredningar . Av den anledningen beskrivs här högskoleprovets framväxt endast översiktligt. För en längre beskrivning av högskoleprovet historik, se exempelvis betänkande Tre vägar till den öppna högskolan från 20041. Högskoleprovet baserades när det introducerades på en förebild i form av det amerikanska SAT-provet (ursprungligen Scolastic Aptitude Test, numera Scolastic Assessment Test). Tanken vid införandet av högskoleprovet var att ge en andra chans till personer som fyllt och som hade arbetslivserfarenhet, men som inte hade tillräckliga betyg för att söka högre utbildning. ändrades denna inriktning så att alla som ville kunde skriva högskoleprovet. Från att tidigare ha varit 10 000–15 000 skrivande ökade antalet skrivande och –1997 var det genomsnittliga antalet skrivande 144 0002. –2002 minskade antalet skrivande till ungefär hälften. Anledningen till detta var att årskullarna minskade och att vuxenutbildning (Komvux) ökade kraftigt. Mellan 2002–ökade antalet skrivande åter något för att senare på nytt minska . har antalet som skriver varierat som redovisas i avsnitt 3.3. Från att ha varit ett fåtal lärosäten som anordnade högskoleprovet , vidgades kretsen av provanordnande lärosäten för högskoleprovet bland annat beroende på det kraftigt ökade antalet skrivande. Hur antalet provanordnande lärosäten har kommit till är inte helt tydligt. Högskoleförordningen reglerar endast att de som använder provet i sitt urval ska genomföra provet, men inget särskilt uppdrag har getts till de enskilda lärosätena utan respektive provanordnande lärosäte synes självt ha beslutat om att anordna provet och har därefter fortsatt att göra så. Varje lärosäte har också utvecklat sin egen organisation och etablerat provorter enligt egen bedömning. 1SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan. 2Högskoleverket statistik analys nummer: 2006/12 Högskoleprovet är en obligatorisk urvalsgrund för universitet och högskolor med statlig huvudman vilket innebär att vid urval till en utbildning ska platserna fördelas med minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet, minst en tredjedel på betyg och högst en tredjedel på lokalt beslutade urvalsgrunder. Särskilda regler gäller för utbildningar som leder till en konstnärlig examen. beslutades att införa en urvalsgrupp med högskoleprovet som en urvalsgrund för de som fyllt och som hade arbetslivserfarenhet (25:4-gruppen). Urval i enlighet härmed användes första gången . I proposition 2004/05:162 Ny värld – ny högskola behandlades frågan kring urval och 25:4-gruppen försvann då som obligatorisk urvalsgrupp. I samband med det infördes också en urvalsgrund där enbart högskoleprovsresultat användes3. Högskoleprovet fick därmed en ställning parallellt med betyg som urvalsinstrument eftersom högskoleprov och betyg var de urvalsinstrument som bäst ansågs kunna förutse studieförmåga som de ansågs vara både rättvisa och transparenta4. En anledning till denna förändring var att öka en alltmer avtagande direktövergång till högskolan från gymnasiet. Förändringen var inte helt okontroversiell. Många lärosäten ansåg att det var viktigt att kombinera högskoleprovsresultatet med arbetslivserfarenhet. Regeringens slutsats blev att införa ytterligare en urvalsgrupp så att varje lärosäte kunde ta fram lokalt anpassade urvalsregler. Ett lärosäte kan således ansöka om att vid urval frångå att minst en tredjedel av platserna ska fördelas baserat på högskoleprov. An- sökan görs till UHR. har fem sådana ansökningar inkommit, alla från . anger att anledningen till att de vill frångå reglerna, är att utbildningarna bland annat attraherar individer som inte har svenska som modersmål. Högskoleprovet är i ett sådant läge, enligt , inte ett bra urvalsinstrument. Ett beslut om avsteg gäller i sex terminer. Högskoleprovet som urvalsgrund togs även upp av i betänkandet Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20). 2004/05:162. 2004/05:162. Utredningen föreslog en minskning av antagna i urvalsgruppen för högskoleprovsresultat. Anledningen till förslaget var bedömningen att högskoleprovet inte var den andra chans som det ursprungligen var tänkt att vara, och att det fanns skillnader i prestationer på högskoleprovet som baserades på faktorer som kön och ålder. ansåg att högskoleprovet enbart var en reell andra chans för en begränsad grupp av skrivande5. Regeringen valde dock att inte ändra andelen för urval baserat på högskoleprov, utan hänvisade till att det fanns flexibilitet genom gruppen för lokalt beslutade antagningsgrunder som användes mycket litet6.