sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — 2021 för anslaget 1:5 Miljöforskning ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2022–2024. Enligt regleringsbrev fick anslaget användas för att finansiera forskning till stöd för och Havs- och vattenmyndighetens arbete med miljökvalitetsmålen, genomförande av det klimatpolitiska ramverket, och underlag för internationellt förhandlingsarbete. Det är Naturvårds- verket som ska besluta hur medlen till miljöforskning ska fördelas. Enligt villkoren i regleringsbrevet får verksamheten omfatta forsk- ningsbidrag, uppdragsforskning, beredningsarbete, kunskapsöver- föring från forskning, kunskapssammanställningar och utredningar med anknytning till forskningen. Medlen får även omfatta finansier- ing av forskare i de internationella samarbeten som Naturvårds- verket är involverad i och it-baserad administration av forskningsan- sökningar. Av anslagsmedlen skulle, enligt regleringsbrev , användas för bidrag till Stiftelsen (). Medlen till stiftelsen ska användas till utgifter för statens andel av den forskning som bedrivs samfinansierat med näringslivet samt får även användas för nationell finansiering av EU-projekt. Beslut om finansiering fattas av SIVL när en överenskommelse har träffats med näringslivet om samfinansierad forskning och utvecklingsverksamhet vid IVL . SIVL ska lämna en redovisning till Natur- vårdsverket hur medlen har använts. fick även användas för svenska forskares del- tagande i den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES). skulle betala ut till sekretariatet för den mellanstatliga plattformen för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster (IPBES) avseende bidrag till dess verksamhet. Efter att betalat ut bidragen till SIVL och IPBES återstod som mest av de tilldelade medlen på anslaget. anslag ska alltså täcka forskning inom ett brett område. Ett gemensamt forskningsanslag kan vara till stöd för bägge myndigheterna i ämnesövergripande frågeställningar, t.ex. forskning Behov av kunskap och forskning om havsmiljön om förvaltning och styrmedel eller forskning om e-DNA-metoder inom miljöövervakningen.10 En betydande nackdel är dock att anslag på som efter bidragsutbetalningarna upp- går till ska räcka till för bägge myn- digheternas kunskapsbehov. Medarbetare vid Havs- och vattenmyn- digheten har framfört till Miljömålsberedningen att myndigheten ser fördelar med att disponera ett eget forskningsanslag, även utifrån möj- ligheten att kunna prioritera mer specifika behov inom havs- och vattenmiljöförvaltningen. finansierade forskningsanslag tolv forskningsprogram med flera projekt i varje, totalt cirka 60 olika projekt. Bland dessa forskningsprogram fanns sammanlagt enbart åtta projekt med beslutad finansiering till och och med två projekt vardera samt ett projekt vardera till och ett företag.11 Ändamålet för anslaget 2:2 för miljö, areella när- ingar och samhällsbyggande: Forskning som tilldelas Formas är att: Anslaget får användas för utgifter för stöd till forskning inom områdena miljö och samhällsbyggande. Anslaget får också användas till projek- trelaterade kostnader (utvärderingar, beredningsarbetet, vissa resor och seminarier samt informationsinsatser). I budgetpropositionen föreslog regeringen att skulle anvisa under anslaget vilket var en ök- ning med jämfört med . 10Sif , Behov av kunskap om den miljön, reviderat underlag till Miljö- målsberedningen, s. 27 f. 11Sif , Behov av kunskap om den miljön, reviderat underlag till Miljö- målsberedningen. Behov av kunskap och forskning om havsmiljön 23.2.4Överväganden och förslag – anslaget Havs- och vattenmiljöforskning –att inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och natur- vård beslutar om ett nytt anslag med benämningen Havs- och vattenmiljöforskning. –att anslagets ändamål ska vara: Anslaget får användas till utgifter för havs- och vattenmiljöforsk- ning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, däribland forskning om sjöfartens, undervattensbullers och farliga ämnens påverkan på havs- och vattenmiljön och dess ekosystem, samt för forskning om fiskens roll i ekosystemet och ekologiska samband i havs- miljön. Anslaget får användas för deltagande i internationella forsknings- samarbeten. Anslaget får användas till utgifter för verksamhet. –att till anslaget beslutar om ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden. –att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas anslaget. Regeringens forsknings- och innovationsproposition är planerad att lämnas till . I sitt underlag till den kom- mande forskningspropositionen har Formas föreslagit att ett nytt nationellt forskningsprogram för hav och vatten inrättas där Formas är värdmyndighet och tilldelas medel fördelat på , , och år 2024.12 Miljömålsberedningen välkomnar Formas förslag till ett forsk- ningsprogram för hav och vatten. Ett sådant forskningsprogram skulle bidra med forskning och kunskap om havsmiljön och dess eko- system som behövs för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levade kust och skärgård. Miljömålsberedningen menar dock att även 12Formas 2019, Kunskap för hållbar omställning, Ett underlag till forsknings- och innovationspolitik 2021–2024. Behov av kunskap och forskning om havsmiljön om Formas inrättar ett forskningsprogram för hav och vatten så innebär det inte nödvändigtvis att det till fullo inbegriper Havs- och vattenmyndighetens m.fl. aktörers behov av kunskap och forskning. För att stärka möjligheterna för den forskning om havsmiljön och dess ekosystem som behövs för genomförande av havs- och vattenmiljöförvaltningen och öka förutsättningarna för att nå miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård bör Havs- och vattenmyndigheten tilldelas ett forskningsanslag för finansier- ing av mer riktade forskningsområden inom havs- och vattenmiljö. Det finns även behov av medel för svenskt deltagande i forsknings- samarbeten regionalt inom eller och inom EU där Havs- och vattenmyndigheten med kompetens inom havsför- valtning är väl att kunna prioritera forskningsfrågor och sam- arbeten som kan bidra till mer effektiv havsmiljöförvaltning. Forsk- ningsanslaget kan t.ex. stärka möjligheterna till ett aktivt deltagande i det EU-finanseriade forskningssamarbetet BANOS som syftar till forskning om miljöförbättringar och innovation i och . Miljömålsberedningen föreslår därför att beslutar om ett nytt anslag för havs- och vattenmiljöforskning inom utgiftsom- råde 20 Allmän miljö- och naturvård. Miljömålsberedningen föreslår att anslagets ändamål ska vara: Anslaget får användas till utgifter för havs- och vattenmiljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård däribland forskning om sjöfartens, under- vattensbullers och farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess eko- system samt forskning om fiskens roll i ekosystemet och ekologiska sam- band i havsmiljön. Anslaget för användas till deltagande i internationella forskningssamarbeten. Anslaget får även användas till utgifter för verk- samhet med att bistå myndigheter inom havsmiljöområdet med veten- skaplig kompetens samt bedriva analys- och syntesverksamhet inom havsmiljöområdet. Miljömålsberedningen föreslår att till anslaget även beslu- tar om ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden. Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas anslaget. 24Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete För att kunna nå målet Hav i balans samt levande kust och skärgård krävs det att det offentliga havsmiljöarbetet är organiserat på effek- tivaste möjliga sätt. Regeringen bör styra sina myndigheter med tyd- lighet och myndigheterna måste se till att deras kunskap och kom- petens når fram till regeringen när man ser att något kan regleras på ett bättre sätt för att få största möjliga valuta för pengarna. I följande kapitel redogör Miljömålsberedningen för hur dessa delar tillsammans kan ge effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete. 24.1Tydligare instruktioner till myndigheterna Miljömålsberedningen lämnar många förslag på ändringar av myn- dighetsinstruktioner. Det gäller framför allt de myndigheter som har ansvarsområden samt de myndigheter som föreslås få nya ansvars- områden inom havsmiljöarbetet. Dessutom gäller det alla de 26 myn- digheter som är miljömyndigheter som enligt Miljömålsberedningens förslag ska rapportera om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård till Havs- och vattenmyndigheten. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska vara utfor- mad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnads- effektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning1 bör styrningen av förvaltningsmyndig- heterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för 12009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete den konkreta utformningen av styrningen. Myndigheternas instruk- tioner ska innehålla väl utformade uppgifter. Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långt- gående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert. Regeringen har betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, som den har långtgående befogenheter att be- stämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som hel- het. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och sam- verkan mellan myndigheterna.2 Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet erfarit att många myndigheter efterfrågar en tydligare styrning i sitt havsmiljöarbete. är det en avvägning som måste göras i hur specificerad en myndighets instruktion behöver vara. Sammantaget har Miljömåls- beredningen kunnat konstatera att det har saknats tydlighet i vad myn- digheterna behöver göra. Dessutom medför Miljömålsberedningens förslag nya ansvarsområden och uppgifter som myndigheterna be- höver utföra och för detta måste de ha stöd i sina instruktioner. Myndigheterna ska bara utföra det arbete regeringen har gett dem i uppgift att göra, genom instruktion, i regleringsbrev eller uppdrag. Alternativet att inte skriva in dessa uppgifter i instruktionerna skulle vara att sprida dem i tidsbegränsade uppdrag som ger sämre konti- nuitet och överskådlighet. Miljömålsberedningen menar därför att instruktionsändringarna är ett led i att myndigheterna ska kunna bli effektivare i sitt havsmiljö- arbete. De får veta med ökad tydlighet vad de förväntas göra och även att arbetet inte är tillfälligt. 24.2Mindre rapportering och mer verkstad Miljömålsberedningen lämnar även förslag som är ämnade att minska myndigheternas administrativa börda för att kunna frigöra mer resur- ser till faktiskt åtgärdsarbete inom havsmiljön. Detta bidrar också till att myndigheterna blir effektivare i sitt havsmiljöarbete. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete –att myndigheterna inom havsmiljöarbetet; Havs- och vatten- myndigheten, länsstyrelserna, SGU, , och Transportstyrelsen m.fl. inför ett strukturerat regelförändrings- arbete för att snabbare kunna lyfta genomarbetade förslag om regeländringar för beredning inom . Inom myndigheter förekommer det ofta att anställda identifierar be- stämmelser i författningar som inte är ändamålsenliga eller skulle fungera bättre i praktiken om de var utformade på ett annat sätt. Det är på myndigheterna man ställs inför svårigheter med tillämpning och därför kan upptäcka behov av regelförändringar innan det upptäcks av . I är departementen förhållandevis små medan de verkställande myndigheterna är stora och samlar mycket kompetens och expertiskunskaper. Därför finns det i bland bättre resurser på myndigheterna att ta fram regeländringsförslag. Det är inte ovanligt att myndigheter hemställer om regelföränd- ringar hos för att påvisa ett behov av ändring men inom havsmiljöarbetet har det knappt förekommit. Regeringskans- liet kan samla upp sådana förslag och låta en offentlig utredning be- handla dem. Eller så kan förslagen direkt skickas ut på remiss om man anser att de är klara för det. Miljömålsberedningens arbete med havsmiljöfrågor avslutas i och med detta betänkande. Om behov av regelförändringar upptäcks 2021 eller senare är det bra om det finns en struktur på plats att arbeta effektivt med förslagen direkt och inte vänta in nästa utredning i frågan. För att så snabbt som möjligt ska kunna bereda frågorna vidare har vissa myndigheter strukturerat och utvecklat sitt regelförändringsarbete i enlighet med arbetet inom Regeringskans- liet. Det gäller t.ex. och . I be- skrivningen nedan av arbetssättet har beredningen tagit del av Skatte- verkets rutiner för regelförändringsarbete.3 Exempel på promemorior med färdiga förslag finns på webbplats.4 3Skatteverket 2019, Rutin för regelförändringsarbetet, , dnr 202 91907-19/111. 4www.skatteverket.se/omoss/varverksamhet/rapporterremissvarochskrivelser/skrivelser/20 19.4.309a41aa1672ad0c837515f.html, . Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete För att förslagen ska få genomslag bör arbetet med att ta fram förslag till regeländringar vara en angelägenhet för hela myndigheten och syfta till att ge myndigheten bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. Det finns olika sätt att få kännedom om att det finns behov av regel- förändringar inom ett visst område. Nya förslag kan komma från den egna organisationen. Förslag kan också komma genom uppdrag från eller indikationer från andra organisationer. Ett system med interna processer bör finnas på myndigheter för att fånga upp behov av regelförändringar. Varje avdelning behöver ansvara för att behov inom avdelningens verksamhetsområde ident- ifieras och tas om hand på ett strukturerat sätt. Beredning av internt initierade förslag Ett behov av en regelförändring ska kunna anmälas till en särskilt utsedd samordnare. För beredning och preliminär prioritering av de förslag som lämnats till samordnaren, kan man inrätta en berednings- grupp med representanter från berörda avdelningar. Syftet med be- redningen är att förslagen ska bli väl beskrivna och motiverade och det är viktigt att alla avdelningar som berörs av ett förslag involveras redan i beredningsprocessen. Den preliminära prioriteringen kan göras med utgångspunkt i myndighetens inriktning, verksamhetsplan och mot bakgrund av om- fattningen av det beskrivna problemet. Det bör finnas en lista på aktu- ella förslag och en prioriteringsordning mellan dessa. För att arbetet ska lyftas inom verksamheten bör myndighetens ledning vara delak- tig i prioriteringsarbetet. bör uppmärksammas på uppenbara felaktig- heter i lagstiftningen. Påpekanden om mindre felaktigheter och för- biseenden kan dock föras fram utan att en myndighet lämnar in en promemoria med förslag om regelförändring. Fel som skapar större problem bör prioriteras framför fel av mindre betydelse. Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete När ledningen fattat beslut om att en internt initierad fråga ska ut- redas eller när ett regeringsuppdrag har tagits emot tillsätts en arbets- grupp med en ansvarig utredare som leder gruppens arbete med att ta fram en promemoria. I arbetsgruppen bör i övrigt ingå represen- tanter från olika avdelningar med den expertis som behövs för att utreda frågan. Det kan för myndigheterna inom havsmiljöarbetet röra sig om naturvetenskaplig, rättslig, ekonomisk eller biologisk kom- petens. Dessutom är det bra med en analytiker som kan ansvara för promemorians konsekvensanalys. Inom regelförändringsarbete är det utredaren som kallar till möten, skriver förslag i de rättsliga delarna och driver arbetet framåt. Stödet från arbetsgruppen kan bl.a. bestå av hänvisningar till inläsningsmaterial, granskning av skrivningar, resonemang och diskus- sioner i svåra frågor, egna förslag och lösningar på de problem som utredningen ska arbeta med samt redogörelser för det rättsliga läget vid gruppens möten. Arbetsgruppen kan behöva bidra med skriv- ningsförslag inom sina respektive områden och sin kunskap och erfarenhet medan utredaren har det slutliga ansvaret för text, form och språk. Den promemoria som arbetsgruppen tar fram ska hålla sådan kva- litet och vara utformad på ett sådant sätt att den utan ytterligare be- arbetning kan remitteras när den kommer in till . När promemorian med förslag om ändrad lagstiftning har tagits fram, föredras ärendet för myndighetens ledning som beslutar om förslaget ska ges in till . Regelförändringsarbetet är ett sätt att hitta orsaker till identifierade problem och sätta in effektiva åtgärder för att lösa dem. För att de förslag om ändrad lagstiftning som lämnas in till också ska bli genomförda bör myndigheten: –säkerställa att man arbetar med rätt uppdrag, och –utforma promemoriorna på ett enhetligt sätt och i den form och kvalitet som efterfrågas av departementet så att förslaget kan remit- teras utan onödig omskrivning, Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete –samt, i de fall det är lämpligt, att: –samarbeta med andra myndigheter (i en utredning som även be- rör en annan myndighet är det naturligt att hämta in synpunkter från denna myndighet eller att lämna in ett gemensamt förslag till förändring av lag eller förordning), eller –samverka med olika branschorganisationer och intresseorgani- sationer. En ändring i lag eller förordning ska inte föreslås om problemet kan lösas genom ändrad rättstillämpning eller ändrade hanteringsrutiner. Om det visar sig att ett problem kan lösas genom beslut om ändrad tillämpning eller nya arbetssätt inom myndigheten, bör därför en sådan lösning väljas i stället för ett förslag om regeländring. Avgörande för om den här modellen för arbete med regelföränd- ringar ska vara framgångsrik är en god dialog med ansvarigt departe- ment. bör vara informerade om vilka förslag myn- digheten arbetar med och även kunna lämna synpunkter när det gäller prioriteringsarbetet 24.4Effektivare finansiering av havsmiljöarbete Finansieringen av havs- och vattenmiljöarbetet är både splittrad, kort- siktig och otillräcklig. Åtgärder i havs- och vattenmiljöarbetet genom- förs och finansieras huvudsakligen i tidsbegränsade frivilliga projekt. Det gäller oavsett om ersättningen kommer ur EU-program eller från statsbudgeten. Det är den övergripande bild som Miljömålsbered- ningen har fått av finansieringen och genomförandet av åtgärder i det nationella havs- och vattenmiljöarbetet. Problemen med finansieringen av havs- och vattenmiljöarbetet har varit ett ständigt återkommande ämne vid samtalen med i princip alla aktörer som Miljömålsberedningen träffat under utredningsarbetet. Det finns ersättningar ur både EU:s landsbygdsprogram och havs- och fiskeriprogrammet som är möjliga att söka för att finansiera havs- och vattenmiljöprojekt. Det finns även flera olika statsbidrag som är möjliga att söka för att finansiera havs- och vattenmiljöåt- gärder. Bestämmelserna om de olika ersättningarna ur EU-program- men och från statsbidragen är reglerade i författningar där det fram- Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete går vem eller vilka som ersättningen riktar sig till och vilka villkor i övrigt som gäller för att kunna få ersättningen. Många ersättningar är omgärdade av en tämligen omfattande, komplicerad och tidskrä- vande byråkratisk process innan ersättningen kan beslutas och beta- las ut. Ofta tar det från ansökan tills ersättningen kan betalas ut. Regelverket innehåller ofta även krav på omfattande återrappor- tering, både delrapporteringar och slutrapportering av hur ersättningen har använts. Många ersättningar och statsbidrag är endast tillgängliga att söka under en viss begränsad tidsperiod och så länge det finns pengar att betala ut. Det är en omständlig och tung administration att söka och få bidrag. Det gäller både för inomstatliga bidrag och statsbidrag. Medlen användas inte effektivt och det blir många tids- begränsade projekt. Det innebär också att aktörerna har svårt att mera långsiktigt och systematiskt kunna planera för och genomföra ett effektivt åtgärdsarbete. Ett genomgående budskap till Miljömålsberedningen under utred- ningsarbetet har varit att havs- och vattenmiljöarbetet behöver effek- tivare finansiering och effektivare finansiell styrning för effektivare verksamhet. Det handlar inte bara om underfinansiering utan aktö- rerna har framfört att finansieringen av deras verksamheter liksom finansieringen av åtgärder är osäker, kortsiktig, ryckig och behöver stärkas. 24.5Exempel på ersättningar ur landsbygds- programmet och havs- och fiskeriprogrammet Ersättningar ur landsbygdsprogrammet och havs- och fiskeripro- grammet får inte lämnas för åtgärder som staten, regioner eller kom- muner ska ansvara för enligt lag eller annan författning. Stöd ur EU- programmen får inte heller lämnas för åtgärder som endast syftar till att uppfylla villkor i unionslagstiftningen, lag eller annan författning.5 Det innebär att ersättningar ur dessa program kan lämnas endast för frivilliga åtgärder. 51 kap. 7 § förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder. Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete Projektet drivs som ett samarbete mellan Jord- bruksverket, LRF, länsstyrelserna och ett stort antal rådgivnings- företag i lantbruksbranschen. En styrgrupp med representanter för LRF, länsstyrelserna, rådgivningsföretagen och är knuten till projektet. För lantbrukarna är det frivilligt att delta i rådgivningsverksamheten. Inom Greppa Näringen prioriteras verksamhet som syftar till att: •behovsanpassa utfodring och användningen av växtnäring för växtodling, •spridningen av mineral- och stallgödsel sker vid lämpliga tid- punkter och på sådant sätt att växtnäringen utnyttjas optimalt som negativa effekter på miljön undviks, •stimulera odlingssystem och odlingsteknik som kombinerar eko- nomisk lönsamhet med minimal inverkan på miljön, •öka eller behålla markens bördighet och till att minska mark- packningen, •gynna rotutveckling och mullhalt, •förbättra jordbrukets vattenhushållning som handlar om rätt mängd vatten för optimal produktion med be- gränsad påverkan på miljön, •minimera ammoniakförlusterna från jordbruket, •sprida kunskap om hur klimatpåverkan kan minskas, •stimulera användandet av klimat- och energieffektiva tekniker och metoder, •sprida kunskap om integrerat växtskydd.6 Ett stort antal av punkterna ovan har direkt eller indirekt betydelse för vatten- och havsmiljöarbetet, både vad gäller näringsämnen och farliga ämnen. 6Jordbruksverket 2020, Attraktiv landsbygd – Nationell handlingsplan för landsbygdspro- grammet 2014–2020 för , dnr 3.2.17-17785/2019. Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete Exempel på vattenrelaterade miljöersättningar som finns att söka i landsbygdsprogrammet är fånggrödor eller vårbearbetning, skydds- zoner och skötsel av våtmarker och dammar. Ersättningar kan också betalas för miljöinvesteringar. Investerings- stöd ges som ersättning för (en viss andel av) de faktiska kostnaderna i det enskilda fallet. Hur stor andel och vilka kostnader som omfattas av ersättningen varierar. De vattenrelaterade miljöinvesteringarna omfattar bl.a. anläggning av tvåstegsdiken, anläggning eller restau- rering av våtmarker och dammar, förbättrad vattenkvalitet och regler- bar dränering. Ersättning kan lämnas för att antingen odla fånggröda eller vårbe- arbeta, eller göra både och på samma mark. Syftet med ersättningen är att minska kväveutlakning och fosforförluster från och att lagra in kol i marken.