sou · H9B328 · 2021-04-30 00:00:00 — Sökanden ska ge in den dokumentation som kan finnas till styrkande av lämnade uppgifter. – om det finns i skriftlig form – ska alltid ges in. Om något avtal ännu inte har ingåtts för ansökans ingivande ska sökanden ge in ett utkast till avtal eller motsvarande. En ansökan kan omfatta mer än ett utställningsföremål. Om en ansökan omfattar flera föremål ska fullständiga uppgifter lämnas in beträffande samtliga föremål. När det kommer till vilka konkreta uppgifter som ska framgå av ansökan finns det anledning att se vilka uppgifter som ska framgå i en ansökan om statlig utställningsgaranti. Utöver de obligatoriska uppgifterna i en sådan ansökan ska där även bifogas en lista över föremålen där det ska framgå följande. –Vem som äger varje enskilt föremål. –Namn på upphovsperson/konstnär (om sådan är känd). –Titel på föremål/konstverk. –Typ av föremål/teknik. –Mått på de enskilda föremålen/konstverken. –Värdet av enskilda föremål angivet i den valuta som använts i överenskommelsen med långivare. Det kan även konstateras att en ansökan om beslagsförbud enligt den finländska lagen ska innehålla uppgift om vem som är sökande, vem som har lånat ut utställningsföremålet, uppgifter för identifiering av utställningsföremålet, en utredning om att villkoren för beslagsförbud är uppfyllda, om det land varifrån utställningsföremålet förs ut kräver ett tillstånd för utförsel till , en kopia av avtalet eller utkastet till avtal mellan sökanden och den som lånar ut föremålet och uppgift om vilken dag beslagsförbudet ska börja och upphöra. Förfarandet vid en ansökan om immunitet regleras av förvaltningslagen där det finns generella bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla m.m. (se 19–22 §§ förvaltningslagen [2017:900]). bör dock av flera skäl, inte minst pedagogiska, särskilt framgå av en immunitetslag vad en ansökan enligt lagen ska innehålla. Vad det bör vara ska nu presenteras. Utredningen anser att uppgifter som kontaktuppgifter till sökanden (utställningsarrangören) ska framgå av ansökan. Utöver de krav på uppgifter om sökanden som uppställs i förvaltningslagen kan det även finnas anledning att hämta ledning från 5 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Där framgår det att en ansökan ska innehålla uppgift om sökandens namn och organisationsnummer, postadress, telefonnummer och e-postadress. Har sökanden utsett ett ombud ska det framgå ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer. Motsvarande uppgifter avseende utlånaren bör också lämnas i en ansökan om immunitet. I övrigt bör det av ansökan framgå tid och plats för utställningen och, om det är fråga om en vandringsutställning, de olika platser som föremålet kommer att ställas ut på. I ansökan ska det även finnas uppgift om utlånaren och dennes rätt att genom utlåning förfoga över föremålet. Det bör inte ställas ett generellt krav på att utlånaren också är föremålets ägare. I stället är det tillräckligt att det av ansökan framgår att utlånaren har rätt att förfoga över det aktuella föremålet genom att låna ut det för att ställas ut. Det kan förekomma situationer, även om det är ovanligt, där det finns en pågående rättslig tvist om äganderätten till ett föremål som står i begrepp att lånas ut. Enligt utredningens bedömning bör det inte per automatik innebära något hinder mot att bevilja immunitetsskydd. Det ska då krävas att det visas att de tvistande parterna godtar att utställningsföremålet lånas ut för att ställas ut i . Om uppgift om äganderätten till ett föremål saknas behöver den omständigheten i sig inte utgöra ett absolut hinder mot ett immunitetsskydd. Finns det oklarheter kring ägarförhållandena eller andra rättsliga förhållanden med avseende på föremålet kan det dock ofta utgöra hinder mot att bevilja en ansökan (se vidare under avsnitt 7.4.5). I dessa sammanhang talas det inte sällan om ett föremåls proveniens. Med det avses inom musei- och arkivverksamhet uppgifter om ett objekts ursprung, tillkomsthistoria, ägarförhållanden m.m. I direktiven anges särskilt att utredningen ska analysera och bedöma om det bör uppställas krav på att ägandeförhållandet är utrett eller andra krav avseende dokumentation av föremålets proveniens inför beslut om skydd mot processuella åtgärder. Mot bakgrund av att det vad gäller kulturföremål är vanligt att det inte alltid är klart vem som innehar äganderätten eller förfoganderätten uttalas i direktiven att utredningen ska överväga vilka krav som bör ställas vad gäller detta. I direktiven uttalas att det är viktigt att beakta att krav på alltför kostsamma eller tidskrävande utredningar av dessa frågor i sig skulle kunna hämma det internationella kulturutbytet. Äganderätts- och förfoganderättfrågor – inte bara vem den aktuella ägaren är utan även uppgifter om tidigare ägare – är här av intresse. Hit kan också höra uppgifter om var ett föremål under olika perioder har befunnit sig och vilka som har befattat sig med det m.m. Uppgifter rörande nu nämnda förhållanden kan ses som en betydelsefull komponent när det gäller att med säkerhet kunna identifiera det föremål för vilket det begärs immunitet. Av en ansökan enligt lagen ska det givetvis framgå uppgifter som gör att föremålet enkelt kan identifieras. I det kan ingå uppgifter om ett föremåls proveniens. Till det kommer att rent beskrivande uppgifter rörande föremålet (mått, vikt, material m.m.) bör anges. Normalt bör det också till ansökan vara bifogat fotografier på föremålet. Tydliga identifieringsuppgifter är viktiga i det fall ett beslut om immunitet åberopas för att hindra ett ianspråktagande. I en immunitetslag är det emellertid enligt utredningens bedömning inte nödvändigt att föreskriva mer än att uppgifter som identifierar föremålet ska fogas till ansökan. Vilka uppgifter det närmare bestämt ska kunna vara frågan om bör prövningsmyndigheten kunna bestämma och precisera genom verkställighetsföreskrifter meddelade med stöd av ett bemyndigande i en särskild förordning (se avsnitt 7.4.3). kan här hämta ledning från t.ex. ICOM:s () standard rörande identifiering av föremål, s.k. Object ID.16 Den internationella standarden är framtagen av bl.a. företrädare för museibranschen, polis- och tullmyndigheter, konsthandlare och försäkringsbranschen och framstår som allmänt accepterad i museibranschen. Standarden är uppbyggd utifrån nio informationskategorier; typ av föremål, material och teknik, dimensioner, inskriptioner och märken, utmärkande egenskaper, föremålets namn, ämne, föremålets ålder och tidsperiod, skapare/upphovsman. Tillstånd till in- eller utförsel För att uppfylla kraven som följer av 6–8 kap. kulturmiljölagen om återlämnande av kulturföremål ska det framgå av ansökan om det krävs ett tillstånd för utförsel från det land som föremålet normalt är hemmavarande eller med andra ord stadigvarande placerat. I undantagsfall kan det innebära att det krävs uppgifter om tillstånd för utförsel även från andra länder där föremålet temporärt funnits. EU:s medlemsländer har antagit förordningen (2019/880) om införsel och import av kulturföremål.17 De föremål som omfattas av förordningen lär i många fall överensstämma med de utställningsföremål som kan vara aktuella att låna in för att ställas ut i och därigenom omfattas av en ansökan om immunitet. För att en import från tredjeland av ett kulturföremål ska vara legal kräver förordningen att föremål i vissa fall omfattas av ett krav på importlicens eller importörsförklaring. Förordningen undantar kulturföremål som tillfälligt förs in i ett medlemsland för att ställas ut på en utställning från kravet på importlicens och importörsförklaring (se ingressen och artikel 3.4.c). Bestämmelserna som reglerar licenssystemet och de därtill knutna undantagen har ännu inte trätt i kraft. Kommissionen har för betänkandets författande ännu inte lagt fram den genomförandeakt som kommer att reglera bl.a. hur undantaget för utställningsföremål ska tillämpas. Det är troligt att inte alla kulturföremål som förs in för att ställas ut kommer att omfattas av undantaget varför en ansökan om immunitet bör innehålla en uppgift om det aktuella föremålet behöver tillstånd för införsel till t.ex. enligt den nämnda importförordningen. 16Standarden finns att hitta på ICOM:s hemsida: (senast besökt ). 17Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/880 av om införsel och import av kulturföremål. Det är med all säkerhet så att det avtal som reglerar utlåningen mellan parterna är avfattat i skriftlig form. Det är då naturligt att det fogas till ansökan. För det fall parterna inte har träffat ett slutligt avtal när ansökan lämnas in ska sökanden ge in ett föravtal, ett utkast till avtal eller motsvarande. När parterna har ingått ett slutligt avtal i skriftlig form ska det ges in till prövningsmyndigheten. Det bör emellertid inte ställas något formellt krav på att ett låneavtal nödvändigtvis måste ingås i skriftlig form för att vara gällande, även om skriftlighet torde vara det normala. Om det, mot förmodan, skulle vara så att ett låneavtal endast ingåtts muntligen ska uppgifter om innehållet i avtalet framgå på annat sätt i ansökan. Det är kännedom om avtalets innehåll som är det som är av vikt och lagen bör utformas med hänsyn till det. Tillgången till innehållet kan vara nödvändig för att prövningsmyndigheten ska kunna bedöma kravet på att föremålet inte ska användas i något kommersiellt sammanhang. Det ska dock genast påpekas att skriftligheten kan vara av stor betydelse för möjligheten att kunna styrka påståenden om innehållet. Se även avsnitt 7.4.4 angående sekretess för vissa uppgifter som kan framgå av ett låneavtal. Utredningen kommer i avsnitt 7.4.6 att föreslå att ett beslut om immunitet ska kunna gälla . I många fall kan förmodas att den skyddstid som behövs är kortare än 18 månader, ibland avsevärt kortare. Det är av vikt att sökanden anger önskad skyddstid efter realistiska överväganden så att tiden inte sätts för långt, eftersom det ska vara frågan om ett temporärt skydd som utgör ett undantag från vad som annars gäller. Men det är också viktigt att tiden inte sätts för kort. Sökanden bör motivera varför en viss immunitetstid begärs. Det underlättar för prövningsmyndigheten att kunna bestämma beslutets giltighetstid. Det ska också påpekas att en utställningsarrangör som avser att ansöka om immunitet för ett inlånat föremål också har ett intresse av att ansöka i så god tid att ett beslut om immunitet kan meddelas för en tidsperiod som ger ett effektivt skydd. Övriga uppgifter i ansökan och krav på dokumentation Slutligen bör det i lagen föreskrivas att sökanden även ska lämna de uppgifter i övrigt som sökanden kan bedöma som relevanta och viktiga för prövningen. En sådan bestämmelse ger också prövningsmyndigheten specifikt stöd för att i det enskilda fallet efterfråga uppgifter rörande föremålet som myndigheten bedömer som viktiga. Andra omständigheter av betydelse kan vara att utställningsarrangören har kännedom om att föremålet är involverat i en rättsprocess eller ett myndighetsförfarande i ett annat land eller om det finns andra anspråk som riktas mot det. Andra sådana uppgifter kan vara om det beträffande föremålet har meddelats ett beslut rörande immunitet eller liknande i ett annat land. Uppgifter av nu nämnt slag kan vara behövliga när prövningsmyndigheten ska bedöma syftet med inlånet. Det följer redan av förvaltningslagens bestämmelser att prövningsmyndigheten vid behov kan kräva in det underlag som myndigheten anser sig behöva för sin prövning (20 § förvaltningslagen). Det ska dock framgå uttryckligen i lagen att sökanden ska ge in dokumentation i samband med ansökan för att styrka de uppgifter som lämnas i ansökan. Vid allvarligare brister kan en ansökan avvisas av prövningsmyndigheten. Av en särskild immunitetslag bör det sammanfattningsvis framgå att en ansökan ska innehålla följande uppgifter. –Vem som är sökande och utlånare. –Uppgifter om utställningsföremålet som möjliggör identifiering. –Uppgifter om utlånarens rätt att genom utlåningen förfoga över utställningsföremålet. –Uppgifter om innehållet i låneavtalet. Sökanden ska, när det ingåtts skriftligen, ge in en kopia av avtalet mellan utställningsarrangören och utlånaren. Om något avtal ännu inte har ingåtts för ansökans ingivande ska sökanden ge in ett utkast till avtal eller motsvarande. –Tid och plats för utställningen. –Den tid under vilken immunitet begärs. –Uppgift om ifall det land varifrån utställningsföremålet förs ut kräver tillstånd för utförsel till och om det behövs tillstånd för införsel hit. –Uppgifter i övrigt som kan vara av betydelse för prövningen av ansökan. Sökanden ska ge in underlag som styrker lämnade uppgifter. Under utredningens arbete har fråga uppkommit om handläggande myndighet ska ta ut en ansökningsavgift vid en ansökan om immunitet, för att motverka att utställningsarrangörer slentrianmässigt ansöker om immunitet. Utredningen anser att det inte finns något behov av att införa krav på ansökningsavgift. Antalet ansökningar som ges in förutses inte uppgå till något större antal. Administrationen av ansökningsavgifter skulle av allt att döma bli alltför kostsam i förhållande till den avhållande funktion som lyfts fram. Med hänsyn till de krav på en ansökan om immunitet som bör ställas upp i en lag menar utredningen att risken för att lagen skulle komma att användas slentrianmässigt är liten, för att inte säga obefintlig. Skulle det trots allt framkomma starka skäl för att införa ett krav på ansökningsavgift har regeringen möjlighet att besluta om en sådan (se 3 § avgiftsförordningen [1992:191]). 7.4.3Prövningsmyndighet och det formella förfarandet Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter ansökan kan meddela beslut om immunitet enligt den särskilda lagen. Den myndighet som bör utses är . bör få meddela sådana föreskrifter som behövs för verkställighet av lagen. Utredningen ska föreslå vilken myndighet som ska ansvara för att handlägga och fatta beslut med stöd av den föreslagna lagen. Utredningen föreslår att regeringen ges ett bemyndigande i lagen att bestämma vilken myndighet det ska vara. Utredningen anser att är den myndighet som är mest lämpad för uppgiften. har ansvar för frågor om kulturarvet i . Ansvaret omfattar i första hand frågor om kulturlandskap, kulturmiljöer, kulturföremål och museer. Myndigheten har särskilt till uppdrag att främja utveckling och samarbete på museiområdet och att integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete (1 § och 2 § första stycket 4 p. och 10 p. förordningen [2014:1585] med instruktion för ). Ett ämnesområde som angränsar till immunitet för utställningsföremål är handläggningen av ärenden om statlig utställningsgaranti. ansvarar för ansökningsförfarandet och beslutsfattande i ärenden som rör statlig utställningsgaranti (Förordning [1998:200] om statliga utställningsgarantier). Ett beslut om garanti innebär att den som anordnar en tillfällig utställning som ska visas i kan få en statlig garanti som täcker kostnader för skada på eller förlust av föremål. är därutöver även centralmyndighet för ansökan om utförseltillstånd för svenska kulturföremål och vid förfaranden där begär återlämnande av kulturföremål som olovligen förts ut ur landet. är även behörig myndighet enligt den nya importförordningen (33 a § kulturmiljöförordningen [1988:1188]). har således ansvar för museer och många frågor som rör kulturföremål och utställningar. Det finns därför god kunskap och erfarenhet inom myndigheten av frågor som angränsar till utredningens lagförslag. Det är vidare utredningens uppfattning att de museer som ansöker om statlig utställningsgaranti i många fall sammanfaller med de som kommer att ansöka om immunitet. Om de båda ärendetyperna handläggs vid samma myndighet innebär det en vinst i effektivitet för både handläggande myndighet, utställningsarrangörer och andra intressenter som berörs av lagen. Utredningen gör bedömningen att är den myndighet som lämpligen bör anförtros uppgiften att handlägga och pröva ärenden enligt en särskild immunitetslag. har under hand ställt sig positiv till uppgiften. Utredningens förslag är att det av lagen ska framgå att det är regeringen som har att bestämma detta. Det kan gagna lagens tillämpning att den handläggande myndigheten har möjlighet att utfärda de föreskrifter myndigheten kan finna hjälpsamma eller till och med nödvändiga för den närmare handläggningen och beslutsfattandet enligt lagen. Regeringen bör därför ge möjlighet att meddela sådana föreskrifter som behövs för verkställighet av lagen. Ett sådant bemyndigande kan göras i en särskild förordning med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Någon upplysning därom behövs inte i lagen. I grund och botten gäller förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser för prövningen av ett ärende enligt en immunitetslag, för det fall regeringen använder den möjlighet till delegering som här föreslås. Därutöver gäller vad som anges i den särskilda immunitetslagen. I den lagen behöver det – utöver de centrala bestämmelserna om förutsättningarna för bifall till en ansökan och innehållet i ett beslut – inte ges några närmare bestämmelser rörande prövningsförfarandet, eftersom förvaltningslagens reglering väl fyller behovet för att handläggningen och prövningen ska kunna ske på ett säkert sätt. 7.4.4Sekretess för vissa uppgifter i låneavtalet Utredningens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden som framgår av avtal som ges in till handläggande myndighet i enlighet med 4 § andra stycket lagen (2022:xx) om immunitet för utställningsföremål, om det kan antas att enskild lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden i en allmän handling ska sekretess gälla i högst . Tystnadsplikten som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Principen kommer till uttryck bl.a. i bestämmelsen om handlingsoffentlighet i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (1949:105). Av bestämmelsen framgår att handlingar som ges in till en myndighet blir allmänna handlingar. För den föreslagna lagen och dess ansökningsförfarande innebär det att när ett låneavtal ges in till den handläggande myndigheten, i enlighet med 4 § andra stycket, blir innehållet offentligt, dvs. kan begäras ut av allmänheten. Parterna kan dock ha särskilda önskemål om att hålla innehållet i låneavtalet konfidentiellt särskilt i förhållande till t.ex. konkurrenter eller framtida avtalsparter. Att låneavtalet lämnas ut kan därför i vissa fall innebära negativa konsekvenser för enskildas ekonomiska förhållanden. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan under vissa förutsättningar begränsas. För att begränsa insynsrätten krävs att en sekretessbestämmelse införs utifrån hänsyn till ett antal intressen som räknas upp i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, varav skyddet för enskildas allmänna eller ekonomiska förhållanden är ett sådant intresse (sjätte punkten). Avsaknaden av en sekretessbestämmelse kan innebära att utställningsarrangörer avstår från att ansöka om immunitet av den anledning att arrangören och/eller den utländska utlånare inte vill att avtalsvillkoren kan komma till allmänhetens kännedom. Konsekvensen av offentlighetsprincipen kan i det här fallet leda till att syftet med en immunitetslag, att öka det internationella kulturella utbytet, inte uppfylls. Dessa farhågor talar för att utredningen bör föreslå en sekretessbestämmelse som skyddar uppgifter om enskildas (här normalt in- och utlånare) ekonomiska förhållanden. Behovet av en sekretessbestämmelse ska ställas mot vikten av insyn hos prövningsmyndigheten i samband med dess myndighetsutövning. Rätten att ta del av allmänna handlingar som kommer till uttryck i 2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen är en medborgerlig rättighet som utgör en viktig del av det demokratiska statsskicket. Syftet med denna rätt är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning och den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen. Det behov av sekretess som utredningen uppmärksammat omfattar dock enbart uppgifter i låneavtalet som rör utställningsarrangörens eller utlånarens ekonomiska förhållanden. En sekretessbestämmelse kommer därför att ha en ytterst begränsad räckvidd. Det är utredningens bedömning att en sekretessbestämmelse, med en sådan begränsad räckvidd, inte i någon beaktansvärd grad kommer att inskränka allmänhetens berättigade insyn i den handläggande myndighetens myndighetsutövning. Behovet av sekretess väger här tyngre eftersom den föreslagna lagen annars riskerar att inte möta det eftersträvade syftet, att öka det internationella kulturutbytet. Vid en avvägning mellan rätten till insyn och behovet av sekretess anser utredningen att intresset av att allmänheten får tillgång till villkor i avtal mellan utställningsarrangörer och utlånare får stå tillbaka för behovet av att skydda uppgifter om avtalsparternas ekonomiska förhållanden. Uppgifterna ska vidare kunna sekretessbeläggas utan att det påverkar möjligheten för handläggande myndighet att bedöma huruvida syftet med inlånet är kommersiellt eller avsikten är att ställa ut utställningsföremålet på en offentlig utställning. En sekretessbestämmelse bör vidare utformas med ett rakt skaderekvisit, dvs. utgångspunkten är att innehållet i avtal som ges in till myndigheten är offentligt men kan skyddas av sekretess om uppgiften inte kan röjas utan att den uppgiften berör lider skada eller men. Ett rakt skaderekvisit är också det som normalt används vid sekretessbestämmelser till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden i samband med myndighetsutövning. Genom att föreslå en bestämmelse med ett rakt skaderekvisit inskränks inte rätten till insyn mer än nödvändigt. En sekretessbestämmelse bör även innehålla en yttersta begränsning . När det kommer till sekretess för enskildas ekonomiska förhållanden brukar sekretess i allmänhet bestämmas till högst (se bl.a. 24 kap. 3 § och 25 kap. 17 b § OSL). Utredningen ser ingen anledning att frångå vad som är brukligt och föreslår därför att sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen bör gälla i högst . Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av grundlag, t.ex. yttrandefriheten enligt regeringsformen, går som regel före den tystnadsplikt som sekretess innebär. Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom föreskrifter i OSL ges företräde framför meddelarfriheten. Om innehållet i låneavtalet kan offentliggöras skulle det kunna minska viljan att ansöka om immunitet och i längden motverka syftet med att införa en sekretessbestämmelse. För att utställningsarrangörer ska förmås att ansöka om immunitet när behov finns anser utredningen att det är väsentligt att den sekretess som föreslås ska kunna upprätthållas. Utredningens bedömning är därför att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Utredningen anser att intresset av att skydda känsliga uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden väger tyngre än intresset att offentliggöra uppgifterna. Möjligheten att granska myndighetens verksamhet är inte heller beroende av tillgång till uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden som den föreslagna sekretessbestämmelsen är tänkt att skydda. En sekretessbestämmelse bör mot denna bakgrund utgöra ett undantag från meddelarfriheten i förhållande till uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden.