sou · H9B333 · 2021-05-11 00:00:00 — För att finansiera det föreslagna statsbidraget för kapacitetsstärkande och kvalitetshöjande insatser (se vidare avsnitt 7.1.5) föreslår utred- ningen att medel överförs från statsbidrag som är undersökta av huvudmännen. Det finns ett antal statsbidrag som enligt uppföljning inte nyttjas i full utsträckning (se Regeringsprognos , diarienr 2021:314), och där myndighetens bedömning är att anslagsutnyttjandet kommer ske i liknande grad . Utredningen föreslår att medel överförs från dessa statsbidrag –2030. Det handlar t.ex. om bidrag till lärarlöner (anslagspost 1:13.1) vilket innefattar det s.k. Lärarlönelyftet samt Karriärsteg för lärare. För denna post är prognosen gällande nyttjandegraden lägre än avsatta medel, vilket motsvarar . När det gäller Lärarlönelyftet bedömer att medelåtgången kommer att vara relativt , vilket innebär ett underutnyttjande på . Underutnytt- jandet gällande bidrag för inrättande av karriärtjänster är på 272 mil- joner kronor och förklaras till stor del av att det varit svårt att rekrytera lärare. Givet bedömning om medelåtgången gällande Lärar- lönelyftet, samt att det förväntas råda fortsatt brist på lärare de kom- mande åren, bedömer utredningen att det bör finnas utrymme att överföra 2025–2030 till det föreslagna statsbidraget för kapacitetsstärkande och kvalitetshöjande insatser under reformens implementering. Då statsbidraget föreslås gälla fr.o.m. så är det endast aktuellt med 2025. Resterande medel för att finansiera förslaget föreslår utredningen ska överföras från statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskaps- Konsekvenser av utredningens förslag utveckling –2030. Syftet med bidraget är att kunna utöka insatser för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen, och fritidshemmet. Statsbidragets när- mare syfte svarar väl emot vad som kan komma att behövas för att stärka kvaliteten i samband med reformens implementering. Dock är bidraget i sin nuvarande utformning inte väl anpassat för att kunna nyttjas på det vis som utredningen ser behov av då det inte innefattar huvudmän för grundsärskola, sameskola och specialskola. En över- föring av medel från bidraget för stärkt likvärdighet och kunskaps- utveckling till den föreslagna kapacitetsförstärkningen under refor- mens implementering skulle innebära att dessa medel skulle komma samtliga huvudmän för grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola till del. Överföringen innebär minskade medel för berörda huvudmän när det gäller insatser för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen, och fritidshemmet, men be- dömer utredningen att den föreslagna kapacitetsförstärkningen ligger i linje med bidragets syfte. Vidare är bidraget tillräckligt stort för att kunna finansiera en kostnad om –2030, utan att detta behöver medföra allt för stor inver- kan på skolhuvudmännens möjlighet att genomföra andra satsningar inriktade mot stärkt likvärdighet och kun- skapsutveckling. Då statsbidraget föreslås gälla fr.o.m. så är det endast aktuellt med 2025. Bidragets totala belopp är . Kostnader till följd av nya och utökade åtaganden för kommunerna Kostnaderna för utredningens samtliga förslag som berör kommu- nerna är för och cirka 230 miljo- ner kronor , uttryckt prisnivå (se avsnitt 8.7 för en mer detaljerad redovisning). Den största delen av denna kostnadsökning rör förslaget om införandet av en tioårig grundsärskola. Förslaget förväntas medföra en merkostnad på prisnivå. Att utöka skolformen med en ny första årskurs där elever kan tas emot bör, enligt utredningens bedömning, betraktas som en ambitionshöjning rörande grundsärskolan från statens sida. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer därför att för att kostnaden bör finansieras inom utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning. Utred- ningen har övervägt finansiering genom att överföra medel från be- fintliga riktade statsbidrag. Det förefaller dock inte som rimligt att föreslå att en statlig ambitionshöjning avseende en utökning av en skolform bör finansieras genom att överföra medel från andra skol- former. Ett sådant beslut om finansiering bör hanteras inom ramen för budgetarbetet. Övriga kostnader till följd av reformen beräknas uppgå till cirka Utredningen har övervägt att föreslå att dessa kostnader täcks av att anslagen till statsbidraget om lovskola samt statsbidraget för läxhjälp minskas med årli- gen vardera. Syftet med statsbidraget för lovskola är att elever som inte har nått, eller riskerar att inte nå kunskapskraven för betyget E, ska få ökad möjlighet att nå dem. Syftet med statsbidraget för läxhjälp är att huvudmän ska anordna frivillig läxhjälp till elever, och hjälp med annat skolarbete, utanför ordinarie undervisningstid. Utredningens förslag syftar till att elever i lågstadiet ska ges en utökad undervis- ningstid i svenska eller svenska som andraspråk och matematik, med betoning på tidig läs- och skrivinlärning samt grundläggande mate- matiska färdigheter. Detta bör främja elevers kunskapsutveckling och måluppfyllelse, samt öka elevers förutsättningar att uppnå goda resultat. Även möjligheterna att tidigt utreda stödbehov och sätta in stödinsatser bör underlättas av en ny årskurs 1, som omfattas av sam- ma läroplan och kursplaner som övriga årskurser i lågstadiet. För att kunna förbättra elevernas kunskapsresultat är det nämligen särskilt viktigt att tidigt upptäcka vilka elever som behöver extra anpassningar eller särskilt stöd. Utredningens bedömning är att behovet av lov- skola och läxhjälp kommer att minska som en följd av reformen. Reformen förväntas innebära en tidigare upptäckt av stödbehov och insättandet av stödinsatser. Eleverna bör genom utredningens för- slag också få bättre baskunskaper i svenska och svenska som andra- språk samt matematik. Detta eftersom ett utökat kunskapskrav för nya årskurs 2(3) gällande grundläggande matematiskt tänkande in- klusive taluppfattning föreslås. Vidare utvidgas det nuvarande kun- skapskravet i läsförståelse till att även innefatta grundläggande skriv- förmåga. Nyanlända elevers behov av lovskola anses emellertid vara oförändrat. Anslaget för statsbidraget för lovskola är 150 miljoner kro- Konsekvenser av utredningens förslag nor, och statsbidraget för läxhjälp är , . Då det kommer att dröja efter reformens genom- förande till dess att behoven av lovskola och läxhjälp antas uppstå, så föreslår utredningen att i stället över- förs från statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveck- ling. Utredningens förslag bedöms bidra till stärkt likvärdighet och höjda kunskapsutveckling, vilket svarar väl emot likvärdighetsbidra- gets syfte. Vidare bedöms bidraget vara tillräckligt stort för att med- ge att förs över med detta ändamål, utan att detta behöver medföra allt för stor inverkan på huvudmännens möjlighet att genomföra andra satsningar inriktade mot stärkt lik- värdighet och kunskapsutveckling. Utredningens förslag gällande fortbildning och kompetensutveckling i samband med reformens genomförande finansieras av redan avsatta medel. Av utredningens direktiv framgår det att regeringen i budget- propositionen beräknat att medel ska avsättas för fortbild- ningsinsatser för förskollärare vid ett införande av en tioårig grund- skola. beräknas och därefter för ändamålet (prop. 2019/20:1 utg.omr. 16 avsnitt 3.7.10). 8.9Konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att den i så stor utsträckning som möjligt ska vara lika för alla huvudmän, och medföra lika skyldigheter och rättigheter för offentliga och enskilda skolhuvudmän. Utredningens förslag som riktar sig mot offentliga huvudmän riktar sig också i allmänhet till enskilda huvudmän, och de bedömningar som utredningen gör i fråga om konsekvenser för kommuner gäller också i allmänhet för enskilda huvudmän. Utredningen bedömer att även de enskilda huvudmännen kan komma att behöva visst ekonomiskt stöd från staten under imple- menteringen av reformen för att genomföra nödvändiga förberedelser och anpassningar. Utredningen har därför i avsnitt 7.1.5 föreslagit Konsekvenser av utredningens förslag ett riktat statsbidrag i syfte att möjliggöra en kapacitetsförstärkning samt säkerställa kvaliteten i utbildningen i lågstadiet som reformen implementeras. De enskilda huvudmän som bedriver förskoleklassverksamhet och de som bedriver verksamhet inom grundskola och grundsär- skola kommer att beröras av utredningens förslag. Huvudmännen skiljer sig åt avseende driftsform, antal skolformer de bedriver verk- samhet inom, antal skolenheter och elevantal. statistik gällande /20 visar att det sammantaget fanns 592 fristå- ende skolenheter med förskoleklass i 176 av landets kommuner, och 823 skolenheter med grundskola i 186 kommuner. En majoritet av dessa hade en allmän inriktning, och en mindre andel konfessionell inriktning respektive inriktning mot waldorfpedagogik. Endast 33 skolenheter med grundsärskola har enskild huvudman. När det gäller antalet skolenheter per enskild huvudman så redovisar uppgifter från avseende att av de aktörer som driver fristående för-, grund- och gymnasieskola har en eller två enheter, och (vilket motsvarar 20 aktörer) driver fler än tio förskole- eller skolenheter. Det saknas dock upp- gifter som avser specifikt förskoleklassen. Genom skolenhetsregister6 är det möjligt att identi- fiera antalet fristående skolenheter där verksamhet bedrivs inom olika skol- och verksamhetsformer (se tabell 8.2). Tabell 8.2 Antal skolenheter med enskild huvudman som berörs av utredningens förslag, efter skol- och verksamhetsform () Förskoleklass, grundskola och fritidshem Förskoleklass, grundskola, grundsärskola och fritidshem Förskoleklass, grundsärskola och fritidshem Källa: skolenhetsregister. 6Uppgifter hämtade från skolenhetsregister (). Detta register upp- dateras månatligen vilket kan påverka hur det totala antalet skolenheter i registret förhåller sig till det antal som redovisas i beskrivande statistik-PM. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag om att förskoleklassen ska upphöra som skol- form och lågstadiet utökas med en ny årskurs 1 kommer att få direkt konsekvens för de enskilda huvudmännen. I de beslut som fattats av Skolinspektionen gällande godkännande att bedriva verksamhet anges vilken skolform och vilka årskurser som godkännandet avser. En konsekvens av utredningens förslag blir därmed att befintliga god- kännanden behöver hanteras. Utredningen bedömer att konsekven- serna kommer att skilja sig åt beroende på de enskilda huvudmän- nens storlek och omfattning på verksamhet. Särskilt bedöms de enskilda huvudmän som endast har godkän- nande för verksamhet i förskoleklass utan koppling till någon grund- skola eller grundsärskola, respektive de huvudmän som har godkän- nanden för grundskola och/eller grundsärskola men inte godkännande avseende förskoleklass, att påverkas (se vidare i avsnitt 8.9.1). Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna i övrigt inte kommer att medföra några särskilda konsekvenser för de fri- stående skolenheterna i förhållande till de statliga eller kommunala skolenheterna, eftersom alla huvudmän berörs i lika stor utsträck- ning av de nya bestämmelserna. Utredningens förslag bedöms inte få några direkta konsekvenser för företag utöver huvudmän inom skolväsendet. 8.9.1Särskilt om godkännanden för enskilda huvudmän Som en konsekvens av utredningens förslag att förskoleklassen ska upphöra som skolform kan enskilda huvudmän inte längre bedriva undervisning i skolformen. Inte heller kan nya huvudmän få ett god- kännande för sådan utbildning. Befintliga godkännanden avseende förskoleklassen upphör därmed att gälla. För enskilda huvudmän som har befintliga godkännanden som avser t.ex. grundskola eller grundsärskola årskurs 4–9 eller 7–9 inne- bär utredningens förslag att Skolinspektionen får fatta nya beslut om godkännanden i enlighet med de nya årskursbeteckningarna som er- sätter befintliga beslut. Dessa godkännanden ska bara avse motsva- rande utbildning och samma skolenhet som det godkännandet avsåg. Berörda huvudmän ska beviljas ett nytt godkännande om det inte finns särskilda skäl för att förnyat tillstånd inte ska ges. Detta är inte förenat med en avgift för huvudmännen. Konsekvenser av utredningens förslag Enskilda huvudmän som har godkännande för att bedriva för- skoleklass samt grundskola och grundsärskola kommer efter beslut av Skolinspektionen, genom ett förenklat förfarande, att beviljas ett ersättningsbeslut som anger de nya årskursbeteckningarna. Dessa godkännanden ska bara avse motsvarande utbildning och samma skol- enhet som det godkännandet avsåg. Berörda huvudmän ska beviljas ett nytt godkännande om det inte finns särskilda skäl för att förnyat tillstånd inte ska ges. En ansökan enligt det förenklade för- farandet är inte förenat med en avgift. Vissa huvudmän bedriver emellertid förskoleklassverksamhet som organisatoriskt är skild från . Det kan exempelvis handla om att förskoleklassen har organisatorisk koppling till en förskola och/eller ett fritidshem. Andra huvudmän kan bedriva grundskola och/eller grundsärskola utan att på samma skolenhet ha en förskole- klass. Båda dessa kategorier av huvudmän kan inte anses ha så kallad motsvarande verksamhet och faller därmed utanför det förenklade förfarandet som utredningen föreslår. Utredningens förslag innebär att dessa enskilda huvudmän bör ansöka om godkännande för ut- ökad verksamhet till Skolinspektionen, och för dessa huvudmän före- slås bestämmelserna om ansökningsavgift enligt 2 kap. 5 § skol- förordningen bli tillämpliga. Ställningstagandet är en direkt följd av förarbetsuttalanden som ligger till grund för ägar- och ledningspröv- ningen som infördes i 2 kap. 5 § skollagen. Prövningen som Skol- inspektionen kommer att göra i dessa fall kommer således att ske i enlighet med skollagens regler. För dessa huvudmän kan reformen i vissa fall innebära att de måste upphöra med verksamheten, bygga ut verksamheten eller på annat sätt ändra verksamheten. Det kan inne- bära ökade kostnader för huvudmannen eller att bidragsutbetalningarna från det allmänna upphör. Ett godkännandebeslut enligt skollagen är ett så kallat gynnande för- valtningsbeslut. Gynnande förvaltningsbeslut i form av beviljade till- stånd eller därmed liknande handlingar kan upphöra att gälla genom ny lagstiftning eller beslut enligt ny lagstiftning. När det gäller gynnande förvaltningsrättsliga beslut är Barsebäck- fallet, RÅ 1999:76, av intresse. Regeringsrätten uttalade i målet att Konsekvenser av utredningens förslag huvudregeln om gynnande besluts orubblighet inte utgjorde något hinder mot att genom senare lagstiftning upphäver ett gyn- nande beslut, förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart oför- enlig med regeringsformen eller i övrigt behäftad med någon grund- läggande brist. Uppenbarhetsrekvisitet i samband med lagprövning är borttaget ur regeringsformen (11 kap. 14 § regeringsformen). I sammanhanget bör också nämnas den formella lagkraftens prin- cip enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Regeln innebär bl.a. att lag endast får upphävas eller ändras genom lag. Tillstånd och godkän- nanden kan alltså upphävas genom ny lagstiftning i sig eller genom beslut enligt ny lagstiftning. Ett förslag som handlar om att en skolform upphör behöver prövas både mot äganderätten (2 kap. 15 § regeringsformen) och närings- friheten (2 kap. 17 § regeringsformen). Vidare aktualiseras också Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () samt EU- stadgan. Äganderätten enligt regeringsformen omfattar inte lös egendom och är inte tillämplig i det här fallet. Däremot kan frågan prövas i förhållande till artikel 1 i första tilläggsproto- kollet. Konventionens egendomsbegrepp är vidsträckt och omfattar all typ av egendom. Bestämmelsen inskränker emellertid inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.7 Av praxis framgår också att staternas bedömningsmarginal (of appreciation) är mycket vid. Utredningens föreslagna lagändringar har påverkan på vissa av de enskilda huvudmännen. Denna påverkan ligger, enligt utredningens bedömning, inom ramen för vad som kan accepteras enligt Europa- konventionen. Närings- och yrkesfriheten enligt regeringsformen är emellertid tillämplig. uttalade i sitt betänkande att det måste finnas möjligheter att föreskriva inskränkningar i närings- och yrkes- friheten, från allmänna utgångspunkter, som bedöms angelägna med hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen (SOU 1993:40, s. 118). Detta uttalande knyter an till frågan om att införa inskränkningar på näringsfrihetens område om det inte sam- tidigt finns något angeläget allmänt intresse. 7Eka, A. m.fl. (2018). Regeringsformen: med kommentarer, s. 146. Konsekvenser av utredningens förslag téns betänkande framgår dock att det måste finnas möjligheter att föreskriva inskränkningar i närings- och yrkesfriheten, från allmänna utgångspunkter, som bedöms angelägna med hänsyn till miljö, säker- het, utbildning och andra liknande intressen. Näringsfriheten kan därtill begränsas mot bakgrund av vad som kan anses acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det blir således en fråga om en politisk värdering, i vilken hänsyn måste tas till vad som är godtagbart ur rättssäkerhets- och demokratisynpunkt. Frågan om något är godtagbart ur rättssäkerhets- och demokratisynpunkt, an- knyter också till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet i . Detta innebär att bestämmelsen i 2 kap. 17 § regeringsformen ska tolkas i ljuset av den praxis som utkristalliseras i förhållande till praxis om egendomsskyddet. Häri har staterna, som ovan anförts, en vid bedömningsmarginal. Sammantaget innebär utredningens förslag att det inte finns några hinder mot lagstiftningsåtgärden vare sig i förhållande till det ange- lägna allmänna intresset eller vad som kan anses acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Lagstiftning som kan aktualisera regeringsformens regler bör emellertid också bli föremål för en proportionalitetsbedömning. Inom ramen för den bedömningen ska följande frågor besvaras. 1) Uppnås syftena med de föreslagna reglerna? 2) Finns det mindre ingripande metoder att uppnå samma legitima syften? 3) Vilka intressen står på spel och hur förhåller de sig till varandra? När det gäller proportionalitetsbedömningen i detta fall har utred- ningen resonerat på följande vis. 1)Syftet med de regler som föreslås är att mer undervisning av hög kvalitet bör kunna påverka alla elevers kunskapsutveckling posi- tivt. Sammantaget är bedömningen att åtgärderna svarar mot ett samhällsbehov som åtgärdas genom de nya reglerna. Samhällsbehovet är att alla barn ska ges likvärdiga förutsättningar vid fullgörandet av sin skolplikt. Åtgärderna som föreslås borde således vara adekvata för att kunna uppnå syftet med reformen. 2)Utredningens förslag har sin grund både i forskning, en nordisk utblick samt av myndigheter uppmärksammade brister i utbildningen Ett alternativ hade varit att låta förskoleklassen vara krav som skolform. Något annat alternativ till det system som finns finns inte. Konsekvenser av utredningens förslag 3)Det är det allmännas (legitima) intresse att kunna reglera väl- färden som står emot de enskilda huvudmännens näringsfrihet. Här handlar det alltså om motstående rättigheter. Å ena sidan elevers rätt att få en så god start som möjligt i det livslånga lärandet, åandra sidan näringsfriheten. Att alla elever ska få en möjlighet att nå målen i en likvärdig skola får anses vara ett uttryck för det all- männas intentioner för barnen och för samhället i stort. Det allmän- nas intentioner med utbildningsystemet får därför anses gå före hän- syn som kan tas i förhållande till näringsfriheten. Vad gäller Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna (2010/C 83/02) (EU-stadgan) bör framhållas att rätten till näringsfrihet är inskriven som en grundläggande fri- och rättighet i artikel 16 men att den inte är absolut. Den begränsas av vad som följer av kodifierad unionsrätt och de unionsrättsliga principer som är fastlagda av praxis liksom av nationell rätt. När det gäller ärenden som kan falla in under EU-stadgans tillämpnings- område tillskrivs praxis större betydelse än natio- nella bedömningar. Fall som rör tillämningen av regeln i stadgan hand- lar emellertid uteslutande om tillämpningen av unionsrätten och inte om exempelvis medlemsstaternas utbildningsystem. Sammantaget innebär de föreslagna lagstiftningsåtgärderna vissa inskränkningar för äganderätten och näringsfriheten, dessa är dock motiverade med hänsyn till det angelägna allmänna intresset, vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Ändamålet med åtgärderna är också, som utredningen har visat, förenliga med proportionalitetsprincipen. Eftersom rättigheten inte är absolut är begränsningar av friheten tillåten. Alla sådana begränsningar, vare sig av EU eller av medlems- staterna, måste vara motiverade och proportionerliga. Även om det kan finnas starka argument för att rättssubjekt ska få bedriva när- ingsverksamhet utan störningar och statlig inblandning finns det naturligtvis begränsningar som är berättigade. 8.10Organisatoriska och pedagogiska konsekvenser Flera av utredningens förslag medför organisatoriska och pedagogiska konsekvenser. En tioårig grundskola bör innebära en större flexibi- litet för skolan då en administrativ indelning tas bort. Konsekvenser av utredningens förslag som hitintills bedrivits i förskoleklassen måste anpassas till grund- skolans eller motsvarande skolformers styrdokument. Vissa organisa- toriska konsekvenser som handlar om lärare och anställningsvillkor är i princip uteslutande en fråga för arbetsmarknadens parter och utredningen berör därför inte dessa. Reformen innebär att huvudmännen kan komma att behöva an- passa sin organisation för den nya årskursen vilket t.ex. kan handla om hur personalens arbete ska organiseras men också om hur lokaler ska användas och utformas. Den utökade undervisningstiden i nya årskurs 1 kan t.ex. komma att innebära att organisationen av fri- tidshemmet påverkas, se vidare nedan under avsnitt 8.11. Reformen kommer att kräva vissa implementeringsinsatser vilket får organisatoriska konsekvenser både för rektorer och huvudmän. Även personal som arbetar i lågstadiet kommer på olika sätt att om- fattas av förändringar. Det kan också handla om innebörden av de ändrade styrdokumenten och att dessa behöver förankras med all berörd personal. Förändringarna behöver således nå ut i det pedago- giska arbetet på samtliga skolenheter. Alla som ska arbeta i nya årskurs 1 och det nya lågstadiet i sin helhet behöver känna till vad förändringarna medför för såväl planering som genomförande av undervisningen. De som bedriver undervisningen i förskole- klassen kommer exempelvis att beröras av den föreslagna ändringen att undervisning ska ske i ämnen och den föreslagna lydelsen i skol- förordningens bestämmelse om strukturerad undervisning. Även Skol- verkets föreslagna ändringar i läroplaner och kursplaner för grund- skolan och motsvarande skolformer kommer i stor utsträckning att påverka undervisningen. Dessa ändringar kan t.ex. handla om att det integrerade arbetssättet med förskolans och pedago- gik som präglar förskoleklassen fortsatt ska ha en given plats i de tidiga skolåren och att undervisningen till övervägande del ska fokusera på tidig läs- och skrivinlärning och utvecklande av grund- läggande matematiska förmågor i nya årskurs 1. För de skolenheter där det tidigare funnits förskoleklass och en etablerad samverkan mellan berörda skolformer bedöms behovet och omfattningen av dessa implementeringsinsatser vara mindre, än på skolenheter utan för- skoleklass.