sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — I betänkandet anges att den övergripande bild som framträder är att arbetet inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras. För att åtgärda dessa brister ansåg vattenförvaltningsutredningen att det krävs organisatoriska förändringar. Sammanfattningsvis innebär detta förslag att vatten- myndigheterna bör avskaffas och att Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning (SGU) ska arbeta direkt med länsstyrelserna i arbetet med de uppgifter som genomförs av vattenmyndigheterna tillsammans med länsstyrelsernas berednings- sekretariat. Betänkandet bereds i . 7 Översikt över direktivet dricksvattendirektiv1 riktar sig till medlemsstaterna och krä- ver att dessa genomför viss lagstiftning efter ikraftträd- andet. För att skapa en översiktlig bild av vilka krav på lagstiftning som direktivet ställer, beskrivs kortfattat i detta kapitel innehållet i de artiklar som ska genomföras i svensk rätt. Det närmare innehållet i artiklarna redovisas i de kapitel som behandlar sakfrågorna. Direk- tivet och dess bilagor bifogas som bilaga 3 till detta betänkande. 7.1Kort bakgrund till direktivet Inom EU finns ett regelverk för europeiskt medborgarinitiativ.2 Regel- verket infördes för att uppmuntra en större demokratisk delaktighet för medborgarna inom EU. Initiativet gör det möjligt för en miljon EU-medborgare från minst en fjärdedel av medlemsstaterna att upp- mana Europeiska kommissionen att föreslå lagstiftning i frågor som omfattas av EU:s befogenheter. Medborgarinitiativet ”Right2Water” är det första som uppfyller villkoren enligt förordning (EU) nr 211/2011.3 Medborgarinitiativet har som ståndpunkt att vatten och sanitet är en mänsklig rättighet och att vatten är en samhällsnytta, inte en han- delsvara. Medborgarinitiativet ”Right2Water” fick till följd att kom- missionen inledde ett unionsomfattande offentligt samråd och ut- 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2Den rättsliga grunden för det europeiska medborgarinitiativet finns i artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 24 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget), och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 febru- ari 2011 om medborgarinitiativet samt i och rådets förordning (EU) 2019/788 av om det europeiska medborgarinitiativet och artiklarna 222 och 230 i Europa- parlamentets arbetsordning. 3Meddelande från kommissionen om det europeiska medborgarinitiativet ”Vatten och sanitet är en mänsklig rättighet! Vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara!”, COM (2014) 117 final, s. 2. Utvärderingen visade att vissa bestämmelser i direktivet behövde uppdateras och kommissionen identifierade fyra områden där det fanns utrymme för förbättring. De områden som identifierades var förteckningen över parametrar, användningen av riskbaserad metod, ökad öppenhet om vattenrela- terade frågor och konsumenternas tillgång till aktuell information samt material som kommer i kontakt med dricksvatten. Vidare identi- fierade kommissionen att en del av befolkningen inom EU, särskilt utsatta och marginaliserade grupper, inte har tillgång till dricksvatten.5 7.2Direktivets innehåll i korthet Mål och allmänna skyldigheter dricksvattendirektiv avser kvaliteten på dricksvatten för alla inom den Europeiska unionen. Målen med direktivet är att skydda människors hälsa från skadliga effekter av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten.6 Enligt direktivet är dricksvatten hälsosamt och rent, om vattnet inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i ett sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en potentiell fara för människors hälsa. Vattnet ska uppfylla de minimikrav som uppställs i delarna A, B och D i bilaga 1 till direktivet. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla artiklarna 5–14, vilka beskrivs kortfattat nedan. Åtgärderna ska bygga på försiktighets- principen och får inte under några omständigheter medföra en försämring av nuvarande kvalitet på dricksvatten. Inte heller får det innebära en ökad förorening av vatten som används för framställning av dricksvatten. Direktivet ställer även krav på medlemsstaterna att göra en bedömning av vattenläckagenivåer och potentialen för att minska dessa. Bedömningen ska åtminstone omfatta vattenleveran- törer som levererar per dag eller försörjer minst 50 000 personer.7 4Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten. 5Förslag till och rådets direktiv om kvaliteten på dricksvatten (omarbet- ning), COM (2017) 753 final, s. 1–2. 6Artikel 1 dricksvattendirektiv. 7Artikel 4 dricksvattendirektiv. Direktivet innehåller i artikel 2 ett antal definitioner som har bety- delse för hur kraven ska tolkas och tillämpas. Dricksvatten definieras i direktivet som allt vatten som – antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter. Detta oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, en tank- bil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Som dricksvatten ses även allt vatten som används i ett livsmedels- företag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål. Med fastighetsinstallation avses de ledningar, installationer och anordningar som är installerade mellan de kranar som normalt an- vänds för dricksvatten i både offentliga och privata fastigheter och distributionsnätet men bara om dessa enligt tillämplig nationell lag- stiftning inte är vattenleverantörens ansvar i dennes egenskap av vattenleverantör. En enhet som tillhandahåller dricksvatten definieras som en vatten- leverantör. Vid tillämpningen av direktivet pekas vissa fastigheter ut där kra- ven om övervakning och åtgärder är särskilt framträdande, så kallade prioriterade fastigheter. Prioriterade fastigheter definieras som stora fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Det gäller särskilt stora fastigheter som är avsedda att användas av allmänheten i enlighet med vad som identifieras av medlemsstaterna. Ett livsmedelsföretag anges som ett livsmedelsföretag enligt defi- nitionen i artikel 3.2 i förordning (EG) nr 178/20028, det vill säga varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. En livsmedelsföretagare är i sin tur en livsmedelsföretagare enligt definitionen i artikel 3.3 samma förordning, det vill säga de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livs- medelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver. 8Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Med fara menas en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa. En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller miss- lyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricks- vatten. Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konse- kvensernas allvar om faran och den farliga händelsen förekommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk. Utgångsämne anges vara ett ämne som tillsatts avsiktligen vid fram- ställningen av organiska material eller av tillsatsmedel för cement- baserade material. Med sammansättning menas den kemiska sammansättningen av ett metalliskt, emaljerat, keramiskt eller annat oorganiskt material. Det finns en rad situationer där direktivet inte gäller. Bland annat gäller direktivet inte för naturligt mineralvatten som erkänns som sådant i enlighet med direktiv /54/EG9 eller vatten som är läke- medel i den mening som avses i direktiv /83/EG10. Fartyg som avsaltar vatten, transporterar passagerare och fungerar som vatten- leverantörer omfattas endast av vissa artiklar i direktivet. Vidare får medlemsstaten under vissa omständigheter göra undantag från direk- tivet. Till exempel får dricksvatten från en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer undantas bestämmelserna i direktivet, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet.11 Medlemsstaterna ska fastställa värden för de parametrar som finns i bilaga 1 till direktivet och som ska gälla för dricksvattnet. Värdena får inte vara mindre stränga än de som anges i delarna A, B och D i direktivets bilaga I. Utöver dessa ska medlemsstaterna även fastställa 9Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning). 10Europaparlamentets och rådets direktiv /83/EG av om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. 11Artikel 3 dricksvattendirektiv. ytterligare parametrar om skyddet av hälsa på deras nationella terri- torium kräver det.12 För dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät ska parametervärdena iakttas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där vattnet tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Om dricksvattnet tillhandahålls från en tankbil eller tankbåt är det vid den punkt där vattnet tappas från tankbilen eller tankbåten. Värdena ska iakttas vid den punkt där vattnet tappas på flaska eller i behållare för dricksvatten som tappas på flaskor eller i behållare. För dricksvatten som används i ett livsmedelsföretag ska värdena iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används.13 Medlemsstaterna får under vissa omständigheter göra undantag från de fastställda parametervärdena i direktivet. Det förutsätter att ett sådant undantag inte utgör en potentiell fara för människors hälsa och att dricksvattenförsörjningen inte kan upprätthållas genom några andra rimliga medel.14 Riskbaserad metod för vattensäkerhet Till skillnad års dricksvattendirektiv ställer direk- tiv krav på att medlemsstaterna ska införa en riskbaserad metod för vattensäkerhet. Metoden ska omfatta alla faser i vattenproduktions- kedjan. Den ska utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgär- der som genomförts inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten15. Hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna ska också be- aktas. Metoden ska innefatta en riskbedömning och riskhantering när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkterna för dricks- vatten och för varje försörjningssystem som innefattar uttag, bered- ning, lagring och distribution av vatten till leveranspunkten som utförs av vattenleverantörerna. Metoden ska också innefatta en risk- bedömning av fastighetsinstallationer.16 12Artikel 5 dricksvattendirektiv. 13Artikel 6 dricksvattendirektiv. 14Artikel 15 dricksvattendirektiv. 15Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 16Artikel 7–10 dricksvattendirektiv. Material i kontakt med vatten och beredningskemikalier samt filtermaterial Direktivet innehåller bestämmelser om material i kontakt med dricks- vatten och om beredningskemikalier samt filtermaterial.17 När det gäller material i kontakt med dricksvatten ska medlems- staterna säkerställa att material som är avsedda att användas i nya installationer uppfyller vissa krav. Detsamma gäller material som används vid reparationer eller ombyggnader i befintliga installationer för uttag, beredning eller distribution av dricksvatten i kontakt med sådant vatten. För att tillämpningen ska bli enhetlig ska kommissionen (senast tre respektive efter att direktivet ha trätt i kraft) anta genom- förandeakter för att fastställa minimikraven för hygien för de mate- rial som används i produkter avsedda att komma i kontakt med dricks- vatten. Medlemsstaterna ska även säkerställa att beredningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten uppfyller de krav som ställs i direktivet. De beredningskemikalier och filter- material som används får inte äventyra skyddet av människors hälsa eller ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak. Inte heller får de oavsiktligt främja mikrobiell tillväxt eller förorena vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för att uppnå det av- sedda syftet. Övervakning och bristande iakttagande av parametervärden För att kontrollera att det vatten som är tillgängligt för konsumenter är rent och hälsosamt ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en regelbunden övervakning av dricks- vattnets kvalitet utförs i enlighet med direktivet. Det ska bland annat upprättas övervakningsprogram, som ska vara försörjningsspecifika, det vill säga utformade efter den verksamhet som bedrivs, samt be- akta resultaten av riskbedömningarna för tillrinningsområdena för uttagspunkter och försörjningssystemen.18 Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att samtliga fall av bristande iakttagande av aktuella para- metervärden utreds. Avhjälpande åtgärder ska vidtas så snart som det 17Artikel 11–12 dricksvattendirektiv. 18Artikel 13 dricksvattendirektiv. är möjligt för att säkerställa vattnets kvalitet. Dricksvattenförsörjning som utgör en potentiell fara för människors hälsa ska förbjudas eller begränsas. I sådana situationer ska berörda konsumenter underrättas och ges nödvändig rådgivning för konsumtion och användning av vattnet.19 Även i övrigt ska medlemsstaten säkerställa att adekvat och aktuell information om dricksvatten finns tillgänglig för allmänheten. Det får dock inte strida mot gällande dataskyddsregler20. Personer som försörjs med dricksvatten ska regelbundet och minst en gång , utan att behöva efterfråga den, få information om vattnet på det sätt som anses lämpligast och mest tillgängligt. Informationen som lämnas ska innefatta dricksvattnets kvalitet, pris på dricksvattnet, den volym som hushållet förbrukar, hushållets årliga vattenförbrukning jämförd med den genomsnittliga förbrukningen för ett hushåll och en länk till en webbplats som ska innehålla den information till kon- sumenten som anges i bilaga IV till direktivet.21 En viktig bestämmelse i direktivet avser tillgången till dricksvatten för alla. Av bestämmelsen framgår att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbättra eller upprätthålla till- gången till dricksvatten för alla, särskilt utsatta och marginaliserade grupper. Lokala, regionala och kulturella perspektiv och förhållan- den för vattendistribution ska beaktas. Medlemsstaternas åtgärder får inte påverka tillämpningen av artikel 9 i EU:s ramdirektiv för vatten, som rör täckning av kostnaderna för vattentjänster, samt subsidiari- tets- och proportionalitetsprincipen.22 19Artikel 14 dricksvattendirektiv. 20Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) och reglering på området. 21Artikel 17 dricksvattendirektiv. 22Artikel 16 dricksvattendirektiv. Genom dricksvattendirektiv har det införts ändrade bestäm- melser om rapportering. Medlemsstaterna ska enligt direktivet inom vissa angivna tidsintervall upprätta och fortlöpande uppdatera en rad olika dataset. Dessa ska göras tillgängliga för Europeiska kommis- sionen, Europeiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för före- byggande och kontroll av sjukdomar. Olika tidsfrister gäller för de olika dataseten. Ett av dataseten ska innehålla information om de åtgärder som vidtagits för att förbättra tillgången till dricksvatten. Ett annat dataset ska innehålla uppgifter om den riskbedömning och den riskhantering som gjorts när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkterna, medan ett tredje dataset ska innehålla riskbedömning av fastighets- installationer. Vidare ska medlemsstaterna upprätta ytterligare data- set med uppgifter om i direktivet angivna kontrollresultat och infor- mation om dricksvattenrelaterade incidenter.23 Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har an- tagits enligt direktivet. Vidare ska medlemsstaten vidta alla nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att sanktionerna tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.24 Införlivande och ikraftträdande med mera dricksvattendirektiv trädde i kraft , det vill säga den tjugonde dagen efter offentliggörandet den 23 decem- ber 2020 i Europeiska unionens officiella tidning.25 Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 1–18 och 23 samt bilagorna I–V. När det är genomfört ska medlemsstaterna genast underrätta kommissionen om detta.26 23Artikel 18 dricksvattendirektiv. 24Artikel 23 dricksvattendirektiv. 25Artikel 27 dricksvattendirektiv. 26Artikel 24 dricksvattendirektiv. Det har också införts bestämmelser om vad som gäller och vilka åtgärder som medlemsstaterna med anledning av denna ska vidta senast den 12 januari 2026.27 dricksvattendirektiv upphör att gälla med verkan . Hänvisningar till det upphävda direktivet ska anses som hänvisningar till det nya direktivet och läsas i enlighet med jäm- förelsetabellen i bilaga VII till det direktivet. Undantag som beviljats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 dricksvatten- direktiv och som är tillämpliga ska fortsätta vara tillämpliga under hela sin löptid. Artikel 9.1 dricksvattendirektiv handlar om medlemsstatens möjlighet att be- sluta om tidsbegränsande undantag från de parametervärden som framgår av det direktivet under vissa förutsättningar. I artikeln fram- går att för det fall medlemsstaten önskar bevilja ett andra undantag ska kommissionen underrättas. Ett eventuellt tredje undantag ska beslutas av kommissionen. Sådana undantag får förnyas i enlighet med artikel 15 dricksvattendirektiv men endast när ett andra undantag ännu inte har beviljats. Rätten att hos kommissionen begära ett tredje undantag i enlighet med artikel 9.2 dricks- vattendirektiv ska fortsätta att gälla för varje andra undantag som är tillämpligt den 12 januari 2021.28 27Artikel 25 dricksvattendirektiv. 28Artikel 26 dricksvattendirektiv. 8 Genomförande av direktivet I det här kapitlet redogörs för hur EU-direktiv i allmänhet genom- förs i svensk rätt. Dessutom beskrivs den rättsliga grunden dricksvattendirektiv1 och de delegerade akter och genomförande- akter som enligt direktivet ska tas fram. Utredningen lyfter även fram direktivets tillämpningsområden samt de övergripande utgångspunkter som ligger till grund för utredningens förslag. Vidare redogör utred- ningen för hur den anser att de centrala begreppen dricksvatten och vattenleverantör ska förstås. Utredningen föreslår en ändring i mer- värdesskattelagen (1994:200) så att denna hänvisar till det nya dricks- vattendirektivet. 8.1Genomförande av EU-direktiv i svensk rätt Det finns olika typer av rättsakter inom EU som är bindande. EU:s lagstiftare antar direktiv, förordningar och beslut. Det är i första hand rådet och som är lagstiftare. Ett direktiv ska införlivas i nationell rätt medan en förordning blir direkt tillämp- lig för medlemsstaterna. Ett beslut är bindande för dem det riktar sig till, till exempel enskilda EU-länder, företag eller personer. De be- rörda parterna ska underrättas och beslutet får verkan genom denna delgivning. Besluten behöver inte införlivas i nationell lagstiftning. Utöver bindande rättsakter finns det också sådana som är icke-bind- ande. Dessa kallas rekommendationer och yttranden. När det gäller specifikt EU-direktiv är dessa bindande med av- seende på det resultat som ska uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genom- förandet.2 En medlemsstat behöver vid genomförandet inte använda 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2Artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). sig av samma terminologi och systematik som i direktivet så länge det avsedda resultatet uppnås. Om direktivet är ett minimidirektiv har medlemsstaterna möjlighet att införa strängare regler än vad som följer av direktivet. Om bestämmelserna däremot är harmoniserande har medlemsstaterna inte rätt att införa kompletterande regler eller regler som är mildare eller går längre än det som följer av EU:s rättsakt. För att ett direktiv ska bli gällande i svensk rätt måste det genomföras, det vill säga införlivas i den svenska rättsordningen. Utredningen vill dock peka på att vissa bestämmelser i direktiv kan ha direkt effekt (vara direkt gällande) under vissa förutsättningar. Det är regeringen som ansvarar för att EU-rättsliga direktiv genomförs korrekt och i rätt tid. I den utsträckning det krävs lag- ändringar för att genomföra hela eller delar av ett direktiv sker det i enlighet med den ordinarie lagstiftningsprocessen, vilket innefattar sedvanlig remiss- och riksdagsbehandling. Om det i svensk rätt redan finns bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i ett direktiv uppfylls kraven i direktivet och några lagstiftningsåtgärder behöver då inte vidtas. Europeiska kommissionen bevakar att medlemsstaterna följer och i rätt tid genomför de regler som EU har beslutat om. Om kommissionen anser att svensk lagstiftning eller beslut från svenska myndigheter inte följer kan den inleda ett så kallat över- trädelseförfarande mot . Ett sådant förfarande kan ytterst leda till böter eller vite för fördragsbrott. En allmän utgångspunkt är att undantagsbestämmelser enligt EU-rättslig praxis ska användas restriktivt. 8.2Rättslig grund för direktivet dricksvattendirektiv3 har sin grund i artikel 192 i EUF-för- draget. Enligt denna bestämmelse ska och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och be- sluta om vilka åtgärder som ska vidtas av unionen för att uppnå de mål som anges i artikel 191 i EUF-fördraget. Unionens miljöpolitik ska enligt den artikeln bidra till att ett antal mål uppfylls, bland annat att bevara, skydda och förbättra miljön samt skydda människors hälsa. Vidare ska EU:s miljöpolitik främja åtgärder på internationell 3Se ingressen till och artikel 4 dricksvattendirektiv. nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. EU:s miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom uni- onens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöför- störing företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Direktiv baserade på dessa bestämmelser i brukar kallas minimidirektiv, i motsats till harmoniseringsdirektiv som base- rats bland annat på artikel 114 i EUF-fördraget och vars syfte främst är att främja den inre marknaden. När det gäller rättsakter baserade på artikel 192 i EUF-fördraget har varje medlemsstat rätt att införa eller behålla en strängare reglering än den som finns i direktivet. Det framgår av artikel 193 i EUF-fördraget. Av denna bestämmelse fram- går också att de nationella åtgärderna måste anmälas till kommis- sionen och regleringen måste vara förenlig med fördragen. Åtgärder som genomförs nationellt är förenliga med fördragen om de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria handeln.4