sou · H9B375d2 · 2021-09-23 00:00:00 — Skulle efterlevnad och tillämpning av regelverket om ekonomisk förvaltning i kommunallagen kunna underlättas av mer vägledning och stöd till kommuner och regioner i ekonomistyrningen? Tabell 49 Inom vilka områden anser du att det behövs mer vägledning och stöd? Balanskravet, balanskravsresultatet och synnerliga skäl Riktlinjer för god ekonomisk hushållning utifrån ett långsiktigt perspektiv Finansiella mål och målnivåer för tex resultat, skuldsättning och soliditet Verksamhetsmål för god ekonomisk hushållning samt metoder för att koppla samman dessa med de finansiella målen Tillämpning av lagen om bokföring och redovisning i den ekonomiska styrningen Frågor kring ekonomi i koncernen tex ägarstyrning av kommunala företag utifrån god ekonomisk hushållning Frågor kring budget eller strategier, affärsmässiga upplägg och styr - modeller för ekonomistyrningen Anm. Fler än ett svarsalternativ är tillåtet vilket leder till att svarsandelen summerar till . Tabell 50 Hur anser du att vägledning och stöd bör ges? Genom vägledning och stöd som är utformad för alla kommuner och regioner Genom vägledning och stöd som vänder sig till exempelvis en viss kommungrupp eller kommuner med viss befolkningsstorlek Genom individuellt utformad vägledning och stöd efter förfrågan från enskilda kommuner och regioner Vem/vilka anser du skulle kunna ge mer vägledning och stöd än ? Föreningar med fokus på ekonomi (t.ex. KEF och RKA) Anm. Fler än ett svarsalternativ är tillåtet vilket leder till att svarsandelen summerar till . Finns det behov av föreskrifter (som är tvingande) från en statlig myndighet för kommunernas och regionernas ekonomistyrning? o o o o o o o o o o o o o o o o o o INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING God ekonomisk hushållning ur ett koncernperspektiv – en kartläggning Studie utförd på uppdrag av inom ramen för utredningen effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner (Dir. 2020:88). , Lektor vid , Ekonomihögskolan i , student vid , Ekonomihögskolan i , student vid , Ekonomihögskolan i 1.2.Kommunala koncerner och styrning 3.1Koncernen i riktlinjer, budget och årsredovisning 3.2Koncernen och god ekonomisk hushållning i ägardirektiv Källor bedrivs en omfattande del av viktig service genom organisationer som juridiskt ligger utanför den kommunala förvaltningen; aktiebolag, kommunalförbund, stiftelser m.fl. Då kommunerna och regionerna är ansvarig för all verksamhet, oavsett hur den är organiserad, är det av betydelse att anlägga ett koncernperspektiv på sin styrning. Ett kommunalt koncernperspektiv på styrning utgår ifrån ambitionen att uppnå gemensamma finansiella och icke finansiella mål, att optimera samordning och utnyttja synergieffekter samt minimerar målkonflikter och undvika suboptimering. Syftet med föreliggande studie är att kartlägga i vilken utsträckning kommuner och regioner beaktar koncernperspektivet i sin styrning mot en god ekonomisk hushållning. För att göra detta har majoriteten av alla kommuners och regioners riktlinjer för god ekonomisk hushållning, budgetar samt årsredovisningar studerats. 54 ägardirektiv från 30 kommuner ingått i studien. Studien resulterade i b.la. ●Av 278 (bortfall 12) studerade kommuner beaktar 58 st () koncernperspektivet i sina riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Vi noterar också att ett flertal riktlinjer är i behov av en uppdatering. ●Av 20 (bortfall 1) studerade regioner beaktar 2 regioner koncernperspektivet i sina riktlinjer för god ekonomisk hushållning. ●Av 280 (bortfall 20) studerade kommuner har 70 kommuner () ett eller flera finansiella mål och 27 st () ett eller flera verksamhetsmål för en god ekonomisk hushållning som beaktar koncernen, i sin budget . ●Av 21 studerade regioner beaktar 3 st finansiella mål och 3 st verksamhetsmål för en god ekonomisk hushållning ur ett koncernperspektiv, i sin budget . ●Av 54 studerade ägardirektiv är det av ägardirektiven som explicit innehåller ett allmänt koncernperspektiv genom att bolagens roll för att skapa koncernnytta på olika sätt påtalas och/eller regleras. ●Inget av de studerade ägardirektivet berör begreppet god ekonomisk hushållning. ●Alla studerade ägardirektiv innehåller ett eller flera mätbara finansiella mål. Få ägardirektiv innehåller mätbara verksamhetsmål. ●Inga av målen i de 54 studerade ägardirektiven motiveras explicit med hänvisning till koncernnytta eller god ekonomisk hushållning. Indirekt framgår dock denna koppling i flera av ägardirektivens verksamhetsmål. En slutsats som kan dras är att ett koncerntänk tycks sprida sig. Indikationer på detta är att det är fler kommuner som har koncernmål i budget 2021 än ett koncernmål i sina riktlinjer för god ekonomisk hushållning (ett dokument som ofta har på nacken). Det är fler kommuner som har koncernmål i sin budget 2021 än som utvärderade god ekonomisk hushållning ur ett koncernperspektiv i sin årsredovisning 2019. Allmänt skrivs det mycket om kommunkoncernen i budget 2021 och även studerade ägardirektiv poängterar kommunkoncernnyttan i stor utsträckning. Enligt SCBs statistik är det trots allt 145 kommuner som har fyra eller fler helägda bolag och i 164 kommuner omsätter de kommunala bolagen eller mer i förhållande till kommunens intäkter för verksamhet, skatter och statsbidrag. Vidare är det 206 kommuner där den kommunala koncernens bokförda värde på det materiella anläggningstillgångarnas är större än kommunens bokförda värde. Mot denna bakgrund är det en låg andel kommuner som styr utifrån ett koncernperspektiv inom ramen för god ekonomisk hushållning. Slutsatsen är att koncernstyrning är relevant i en kontext och behöver stärkas. Kommunallagen reglerar att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i andra juridiska former. Det finns anledning till att förtydliga denna skrivning med avseende på om den ska avse den kommunala koncernen eller den individuella juridiska personen. Denna skillnad är viktig. Bland landets kommuner förekommer båda tolkningarna av god ekonomisk hushållning. Om den ska gälla kommunkoncernen så är det viktigt att definiera vad som ingår i kommunkoncernen och vad som inte gör det. samverkan och kommunalförbundet som juridisk form har inte ingått i denna kartläggning. Samverkan utgör en utmaning vad avser god ekonomisk hushållning då flera ägarkommuner ska styra tillsammans. Vidare ska kommunalförbundet specifikt, enligt kommunallagen, fatta beslut om egna riktlinjer och mål för god ekonomisk hushållning. Här finns risk för målkonflikt dels mellan ägarkommuner, dels mellan kommunalförbund och ägarkommun. Liknande utmaning finns för samägda bolag. bedrivs en omfattande del av viktig service genom organisationer som juridiskt ligger utanför den kommunala förvaltningen. Enligt SCBs statistik finns det cirka 1 800 kommunala bolag som omsätter ca 230 mdr kr och har ca 55 tusen anställda. Hälften av landets kommuner har fyra eller fler helägda bolag (SCB statistik ). Fastigheter, energi, avfall och vatten dominerar men bolagen är spridda inom en lång rad verksamhetsområden, även traditionellt skattefinansierade verksamheter har bolagiserats. Exempelvis finns det ett antal kommuner som har anställt sin omsorgspersonal i kommunalt ägda bolag. I takt med ett ökat samverkansbehov har också andra organisationsformer än aktiebolag, såsom kommunalförbund, adderats till den kommunala organisationskartan. Det finns således viktig service men också stora kostnader och risker i andra organisationsformer, så som aktiebolag och kommunalförbund. Då kommunerna och regionerna är ansvarig för all verksamhet, oavsett hur den är organiserad, är det av betydelse att anlägga ett koncernperspektiv på sin styrning. Kommunala koncerner och styrning Föreliggande kartläggning fokuserar på den kommunala koncernen som inte ska förväxlas med en bolagskoncern. Den kommunala koncernen utgörs av kommunen tillsammans med de kommunala företagen (inkl., kommunalförbund). Ett kommunalt koncernperspektiv på styrning utgår ifrån ambitionen att uppnå gemensamma finansiella och icke finansiella mål, att optimera samordning och utnyttja synergieffekter samt minimerar målkonflikter och undvika suboptimering. Att kommuner exempelvis definierar, fastställer och följer upp mål för både nämnder och kommunala bolag betyder inte per automatik att kommunens styrs utifrån ett koncernperspektiv om det inte finns en koppling till kommunens prestationer, mål och utveckling som helhet. Denna distinktion återkommer till lagens krav på god ekonomisk hushållning. I kommunallagen (1991:900, 11 kap. 1 §) framgår att “kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer”. Det är oklart hur regeln ska tolkas i praktiken. Skrivningen kan tolkas som att god ekonomisk hushållning ska uppnås i den kommunala koncernen som helhet. Alternativ tolkning är att den juridiska personen (t.ex., det kommunala bolaget) ska uppnå en god ekonomisk hushållning. Det senare leder inte per automatik till en god ekonomisk hushållning i den kommunala koncernen då målkonflikter kan finnas mellan den juridiska personens mål och andra verksamheters mål och/eller koncernmål. 1.2 Syfte och frågeställning Syftet med föreliggande studie är att kartlägga i vilken utsträckning kommuner och regioner beaktar koncernperspektivet i sin styrning mot en god ekonomisk hushållning. Centrala frågeställningarna för studien är om kommunernas/regionernas riktlinjer för god ekonomisk hushållning beaktar koncernperspektivet samt om kommunernas/regionernas finansiella mål och verksamhetsmål för en god ekonomisk hushållning beaktar koncernperspektivet. Studien har genomförts genom en kvantitativ dokumentstudie, för att skapa en överblick. Därmed har studien ambitionen att studera alla 290 kommuner och 21 regioner. Visst bortfall förekommer enligt nedan. •För varje kommun och region har sammanställts om deras riktlinjer för god ekonomisk hushållning (enligt KL 11 kap § 1) beaktade koncernperspektivet. Ifall riktlinjerna för god ekonomisk hushållning beaktade ett koncernperspektiv sammanställdes citat som visade på att så är fallet. Bortfall: 12 kommuner pga., av riktlinjerna inte kunde identifieras. Region: 1 bortfall. Mail med påminnelse har skickats. •För att identifiera mål för en god ekonomisk hushållning (enligt KL 11 kap § 6) studerades kommuners och regioners budget . Bortfall: 20 kommuner. Mail med påminnelse har skickats. Både finansiella mål och verksamhetsmål beaktades. Ifall det fanns finansiella eller verksamhetsmål för koncernen med avseende för god ekonomisk hushållning sammanställdes den informationen tillsammans med de citat som visar på att så är fallet. •Vidare har alla årsredovisningar studerats för att se ifall ett koncernperspektiv med avseende på god ekonomisk hushållning beaktades där. Ifall ett koncernperspektiv beaktades i årsredovisningen sammanställdes den informationen tillsammans med de citat som bekräftade det. Observera att budget och årsredovisning inte avser utan studien av årsredovisningarna syftar till att stödja studien av budget 2021. •Slutligen har ett urval av 30 kommuner gjorts för att studera ägardirektiv för 1 till 2 kommunala bolag i respektive kommun. Urvalet har gjorts utifrån storlek (invånarantal) i kombination med antal helägda bolag. Detta för att fånga kommuner där koncernstyrning är relevant. En lista på kommun och ägardirektiv framgår av bilaga 1. 3.1 Koncernen i riktlinjer, budget och årsredovisning I tabell 1 nedan redovisas en övergripande sammanställning av resultaten av kartläggningen av om kommunerna och regionerna beaktar koncernen i riktlinjer för god ekonomisk hushållning, i budgetens mål för god ekonomisk hushållning samt i utvärdering av god ekonomisk hushållning i årsredovisningen. Tabell 1: Koncernperspektiv i kommuners och regioners riktlinjer, budgetar och årsredovisningar Riktlinjer för god ekonomisk hushållning Riktlinjer för god ekonomisk hushållning Riktlinjer för god ekonomisk hushållning Ambitionen har varit att kartlägga alla riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Det är 27 kommuner () och en region som har svarat att de saknar riktlinjer för god ekonomisk hushållning. I SKRs skrift ”RUR och God ekonomisk Hushållning” (SKR, 2020) anges att riktlinjerna bör behandlas som ett separat beslutsärende, men att de kan samordnas med budgetbeslutet. Det anses också viktigt att det tydligt framgår vad som är riktlinjerna för god ekonomisk hushållning. I denna studie har 250 kommuners riktlinjer identifierats. Av dessa är 182 st () separata dokument (i några enstaka fall är de en del av ekonomistyrningsriktlinjer). I övriga fall (68 kommuner) har kommunerna själva hänvisat till budget. Motsvarande siffror för regionerna är att 20 regioner har riktlinjer var av två regioner hänvisar till budget. Noterbart är att det i kommuners budget-dokument inte alltid är tydligt vilket avsnitt som utgör riktlinjerna för god ekonomisk hushållning. När det gäller riktlinjerna för god ekonomisk hushållning är många daterade när lagkravet på riktlinjer kom. I en del fall är det inget formellt problem då riktlinjerna är principiellt hållna och hänvisar till analys och mål i budget. I andra fall innehåller riktlinjerna en långsiktig analys och långsiktiga mål som inte har uppdaterats. Vi ser således en risk i att separata dokument faller i glömska om de inte ingår i en formell återkommande process. Exempelvis skulle det kunna vara ett krav på uppdatering enligt en lämplig cykel samt att det i budget och årsredovisning ska anges när riktlinjerna beslutades senast. Det finns också exempel på att detta anges i budget och årsredovisning. Studien identifierar att av 278 kommuner (290-12 i bortfall) beaktar 58 kommuner () på ett eller annat sätt koncernen i sina riktlinjer. Motsvarande siffror för regionerna är 2 av 20 som har riktlinjer. Variationen är dock stor. I vissa fall är perspektivet allmänt hållet vilket illustreras av följande citat: ”God ekonomisk hushållning och långsiktig ekonomisk hållbarhet ska råda i hela kommunkoncernen och verksamheterna ska bedrivas ändamålsenligt och effektivt. All verksamhet som kommunkoncernen bedriver eller avser att bedriva ska ha invånarnas bästa som utgångspunkt.” (Riktlinjer för god ekonomisk hushållning i ) I andra fall görs en överlappning till ett mer konkretiserat förhållningsätt genom att hänvisa till styrmodellens och målens roll utifrån ett koncernperspektiv: ”Kommunkoncernens vision, som fastställs i strategisk plan, visar riktningen för hur vi i kommunkoncernen ska utveckla vår stad. Visionen kompletteras med visionsområden som beskriver hur ska utvecklas för att vara en hållbar kommun att leva och verka i. Visionsområdena konkretiserar i kommunfullmäktiges mål. Kommunfullmäktiges mål är koncernövergripande och hjälper koncernen att arbeta i visionens riktning. Målen delas in i verksamhetsmål och finansiella mål. Tillsammans leder de koncernen till en god ekonomisk hushållning.” (Policy för god ekonomisk hushållning, kommun). Det finns också exempel på där konkretisering sker genom mer precisa mål: ”God hushållning och långsiktig ekonomisk hållbarhet ska råda i hela kommunkoncernen och verksamheterna ska bedrivas ändamålsenligt och effektivt. Ett långsiktigt mål är att soliditeten 2030 ska nå .” (Riktlinjer för god ekonomisk hushållning, kommun). Några kommuner har också valt att dela upp riktlinjerna i två nivåer, en nivå för kommunkoncern och en nivå för kommun. Avseende de två regioner som har ett koncernperspektiv i sina riktlinjer är detta svårt att identifiera (både i riktlinjer och budget). Det tycks så självklart att det är först när man tittar på uppföljningsdokument (årsredovisning) som det framgår att det är koncernsiffrorna som används för avstämning. Det är också vanligt förekommande att god ekonomisk hushållning kopplas till juridisk person, snarare än koncernen, vilket följande citat illustrerar: ”God ekonomisk hushållning i verksamhet som bedrivs i bolagsform, säkerställs separat genom ägardirektiv.” () Vad gäller god ekonomisk hushållning i budget så syftar det till att formulera mål för en god ekonomisk hushållning. Det är här som god ekonomisk hushållning ska konkretiseras Det är 70 kommuner () och 3 regioner som har fastställt ett eller flera finansiella mål för en god ekonomisk hushållning, dvs., något fler än som beaktar koncernen i sina riktlinjer. Denna skillnad är sannolikt en indikator på att utveckling har skett då många kommuner utvecklade sina riktlinjer. De vanligaste finansiella målen för den kommunala koncernen är mål relaterat till soliditet och skuldsättning. Mål för resultat, investeringsnivåer och självfinansiering förekommer också. Är det relevant för alla kommuner att styra på koncernen? Enligt SCB statistik är det 145 kommuner som heläger 4 eller fler kommunala bolag. I denna grupp är det som har identifierat ett eller flera finansiella mål för koncernen. Vidare är det 164 kommuner vars kommunala bolag har en omsättning som uppgår till eller mer i förhållande till kommunens intäkter för verksamheten, skatter och statsbidrag. Inom denna grupp är det som har identifierat ett eller flera finansiella mål för koncernen. Vidare är det 206 kommuner där den kommunala koncernens bokförda värde på det materiella anläggningstillgångarnas är över större än kommunens bokförda värde. Inom denna grupp är det som har identifierat ett eller flera finansiella mål för koncernen. Det finns således en koppling mellan finansiella koncernmål och relevans, men det är fortfarande en låg andel. Det är färre kommuner som fastställer icke-finansiella verksamhetsmål får en god ekonomisk hushållning. Studien har identifierat att 37 kommuner () som gör detta (3 regioner). Målen rör vanligen trygghet, arbetsmarknad, attraktivitet, miljö och integration dvs., områden som de flesta verksamheter kan bidra till utifrån sina förutsättningar. Det är vanligt att målen är allmänt hållna, ibland kombinerat med tydliga krav på att alla verksamheter i koncernen ska utveckla strategier, mål och mått i förhållande till kommunens ambitioner. Det finns också exempel på kvantifierade koncernmål, företrädelsevis inom miljöområdet: ”Jämfört med ska klimatbelastningen minska med per invånare för kommunkoncern.” (Budget 2021, kommun) I denna kartläggning av budget har kravet varit att målen tydligt ska vara formulerade inom ramen för begreppet god ekonomisk hushållning. Detta är när det gäller verksamhetsmål inte helt enkelt att identifiera då kommuner ofta har omfattande styrsystem och målstrukturer. Andelen kommuner () kan därför vara i underkant. Vår bedömning är att det är långt fler kommuner än de 70 kommuner som har ett finansiell mål på koncernnivå som arbetar med koncernstyrning. Perspektivet omnämns relativt flitigt i budget- dokumenten. Vidare noterar vi att de kommunala bolagen i en del kommuner numera också är inkluderade i målstyrningen men då som enskilda verksamheter (precis som skolan, vård, teknik etc.). Det kan också noteras att det är en del kommuner som i sin budget hänvisar till redovisningsnormering och till Lag (2018:597) om bokföring och redovisning som bakgrund och motiv till att de inför mål på kommunkoncernnivå: ”Enligt kommunallagen ska kommuner ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och enligt den nya redovisningslagstiftningen ska mål för god ekonomisk hushållning formuleras även för koncernen.” (Budget 2021, kommun) I denna studie har genomgången av årsredovisningarna syftat till kontroll ifall resultatet för riktlinjer och budget 2021 är rimligt. Studien visar att av kommunerna och tre av regionerna beaktade koncernperspektivet i sin utvärdering av god ekonomisk hushållning . Detta indikerar att det sker en utveckling mot ett koncernperspektiv då andelen som har finansiella mål i sin budget 2021 är . Vidare så anger numera också rekommendation 15 ”Förvaltningsberättelse” från Rådet för redovisning (RKR) att upplysningarna i årsredovisningens förvaltningsberättelse ska inkludera en avstämning av mål och riktlinjer med betydelse för god ekonomisk hushållning som formulerats för den kommunala koncernen och kommunen. Det är således sannolikt att andelen som kommer att utgå från ett koncernperspektiv i sin utvärdering av god ekonomisk hushållning kommer att öka . 3.2 Koncernen och god ekonomisk hushållning i ägardirektiv En viktig utgångspunkt för denna kartläggning är att betydande verksamhet bedrivs genom den juridiska formen aktiebolag. För att styra kommunen mot en god ekonomisk hushållning utifrån ett koncernperspektiv är därför ägardirektiven viktiga styrinstrument. För att få en bild av hur de kommunala bolagen styrs utifrån god ekonomisk hushållning och ett koncernperspektiv har 54 ägardirektiv från 30 olika kommuner studerats översiktligt. Kommunerna varierar i storlek, men har gemensamt att de är ägare till minst fyra bolag. De flesta ägardirektiv berör fastigheter och energi, men också VA och avfall finns representerade. Några koncernmoderbolag har också inkluderats. Ägardirektiven framgår av bilaga 1. Kartläggningen visar att den kommunala koncernen som perspektiv har letat sig in i ägardirektiven då av ägardirektiven innehåller ett kommunalt koncernperspektiv i någon form. Här följer några exempel: ”Samtliga kommunägda bolag ska: - bidra till att kommunvision och kommunövergripande mål nås, - aktivt söka koncernnytta, - följa policyer och riktlinjer för kommunkoncernen” (Ägardirektiv ”Bolaget ingår tillsammans med övriga delar av kommunkoncernen som en viktig aktör inom samhällsbyggnad och näringsliv. Bolaget ska därför samverka med övriga delar av kommunkoncernen och genom egna insatser aktivt bidra till att utveckla kommunen och dess näringsliv.” (Ägardirektiv för ) ”Den kommunala verksamheten såväl i förvaltningsform som i bolagsform ska präglas av samma helhetssyn och princip avseende koncernnytta. Kommunen och bolaget ska i samråd söka lösningar som tillgodoser kommunens samlade intresse. Ett koncernföretag kan inte tillåtas att optimera effektiviteten i sin verksamhet om det medför nackdelar för organisationen i sin helhet. Koncernnyttan är en överordnad princip.” () Begreppet god ekonomisk hushållning har däremot inte gjort avtryck i ägarstyrningen genom ägardirektiv. Inget ägardirektiv knyter an till begreppet. Det nämns i ett par fall i stödjande dokument (gemensamt ägardirektiv, bolagspolicy), men inte mer än så. I princip alla ägardirektiv innehåller kvantifierade finansiella mål som berör framför allt avkastning och soliditet, men det finns också exempel på investeringsnivåer, självfinansiering av investeringar och resultatnivåer. Inget ägardirektiv motiverar explicit de finansiella målen utifrån koncernen eller god ekonomisk hushållning. En tolkning är att koncernmål är ett relativt nytt fenomen och att översättningen i ägardirektiv är ett framtida steg. Exempelvis skriver en kommun som har soliditet och självfinansieringsgrad som koncernmål i sin budget att det saknas mål för soliditet och självfinansieringsgrad i kommunens ägardirektiv (Budget 2021, ). Ett flertal ägardirektiv har däremot skrivningar som kan tolkas som ett uttryck för god ekonomisk hushållning i den juridisk personen (även om det inte står uttryckligen), exempelvis: ”Bolaget ska sträva efter en balanserad ekonomisk utveckling med utgångspunkt från bolagets uppdrag, investeringsbehov och ekonomiska risker. Den ekonomiska utvecklingen ska även ge en god ekonomisk bas för den framtida utvecklingen av bolagets verksamhet.” (Ägardirektiv för ) I stort alla ägardirektiv innehåller verksamhetsrelaterade mål och/eller ambitioner. Använder begreppet ambitioner då av ägardirektiven ej innehåller kvantifierade mål för verksamheten. Det är dock relativt vanligt att dessa ambitioner för verksamheten är kopplat till den kommunala koncernen, om än inte alltid explicit. ”- verka på ett sådant sätt att det främjar inflyttning till kommunen...” (Hedemorabostader) ”Bolaget ska aktivt bidra till kommuns ambition att bli bästa integrationskommun.” (Ägardirektiv för )