sou · H9B384 · 2021-10-29 00:00:00 — Some countries use examinations that require nudity and/or examination of the sexual organs despite the fact that Asylum Support Office (EASO) recommends that such elements should not be used under any circumstances. It can further be stated that there is a difference between the countries in terms of how the results of the different examinations are weighted together and how uncertainties in the form of statistical of error are reported. The countries of the EU use different methods and perhaps also draw different conclusions based on similar examination results while the EU has mainly a joint asylum system. The Inquiry therefore considers that taking a combined approach to research and develop- ment on age assessment would be justified at EU level. 1 Utredningens uppdrag och arbete Enligt gällande rätt ska en person som söker asyl i göra sin identitet sannolik, vilket innefattar att göra sin ålder sannolik. Huru- vida en asylsökande är under eller har betydelse för hur asylärendet handläggs och för frågan om uppehållstillstånd. Åldern har även betydelse för mottagandet av den asylsökande och för vilka regler som tillämpas när det gäller återvändande. Om bedömer att en asylsökande inte har gjort sannolikt att han eller hon är genom skriftlig eller munt- lig bevisning, och därför överväger att fatta ett be- slut som innebär att personen bedöms vara vuxen, är myndigheten skyldig att erbjuda den sökande att genomgå en medicinsk ålders- bedömning vid . när cirka 35 000 ensamkommande barn sökte asyl i , genomfördes inga medicinska åldersbedömningar på uppdrag av . Många av de asylsökande i gruppen saknade tillförlitliga identitetshandlingar. fick mot denna bakgrund i uppdrag av regeringen att utifrån aktuell forskning och beprövad erfarenhet med stor skyndsamhet på- börja genomförandet av medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd. Verket började genomföra medicinska åldersbedömningar . Det finns inte någon metod för medicinsk åldersbedömning som exakt kan bestämma en individs ålder. har medicinsk åldersbedömning varit föremål för diskussion både i och internationellt. Bland annat har (Smer) i en skrivelse till pekat på oklarheter som enligt rådet föreligger när det gäller medicinska ålders- bedömningar i asylprocessen. Smer föreslog i skrivelsen att reger- Utredningens uppdrag och arbete ingen bör tillsätta en oberoende granskning i syfte att säkerställa att asylsökande ensamkommande barn tillförsäkras en rättssäker och etiskt godtagbar process (dnr Ju2018/05355/Å). Enligt direktiven ska utredningen genomföra följande. •Granska den metod för medicinsk åldersbedömning i asylproces- sen som tillämpas av , det aktuella vetenskap- liga kunskapsunderlaget för metoden samt hur det vetenskapliga underlaget och myndighetens utlåtanden har utvecklats . Granskningen ska innefatta aspekter såsom kapacitet vad gäller ärendemängd, personlig integritet, medicinska risker och hanter- ing av osäkerheter i form av statistiska felmarginaler. •Se till att en eller flera forskningsstudier genomförs i syfte att ut- öka det vetenskapliga kunskapsunderlaget om tillämpningen av magnetkameraundersökning av tillväxtzonen i lårbenets nedre del i kombination med röntgenundersökning av visdomständer för att bedöma sannolikheten för att personer av kvinnligt eller man- ligt kön med okänd ålder är över eller under . •Analysera det samlade vetenskapliga kunskapsunderlaget om den aktuella metoden och där så är påkallat föreslå en utveckling av utlåtanden utifrån det nya kunskapsläget. Detta så att sannolikheter relaterat till 18-årsgränsen på bästa sätt återspeglas i utlåtandena för personer av kvinnligt respektive man- ligt kön. Utgångspunkten för eventuella förändringsförslag ska vara att utlåtandena även fortsättningsvis ska utformas på ett så- dant sätt att det inte krävs någon medicinsk eller statistisk kun- skap för att ska kunna använda sig av dem. •Beskriva hur motsvarande och alternativa metoder för medicinska åldersbedömningar i fråga om 18-årsgränsen genomförs i andra län- der och hur de medicinska åldersbedömningarna där används. Av beskrivningen ska det framgå vilka överväganden som ligger till grund för val av metod och utlåtanden utifrån syftet med den medi- cinska åldersbedömningen. Beskrivningen ska belysa aspekter såsom Utredningens uppdrag och arbete kapacitet vad gäller ärendemängd, personlig integritet, medicinska risker och hantering av osäkerheter i form av statistiska felmarginaler. •Redogöra för i vilken utsträckning det förekommer att en utlän- ning, som genomgått en medicinsk åldersbedömning via Rätts- medicinalverket, i ett ärende om uppehållstillstånd ger in och åbe- ropar annan medicinsk utredning i frågan om ålder. Syftet med uppdraget är att stärka grunden för med vilken säkerhet det går att uttala sig om sannolikheten för att personer med okänd ålder är över eller under med hjälp av tillämpade metod. Uppdraget i dess helhet ska redovisas . Utredningens direktiv finns i bilaga 1. Föreliggande delbetänkande innehåller redovisning av den del av uppdraget som avser granskning av metoden samt det aktuella veten- skapliga kunskapsunderlaget och hur det utvecklats , respek- tive beskrivning av medicinska åldersbedömningar i andra länder. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv som innebar att delbetänkandet ska lämnas , se bilaga 2. Enligt direktiven ska utredningen granska den metod för medicinsk åldersbedömning i asylprocessen som tillämpas av Rättsmedicinal- verket, det aktuella vetenskapliga kunskapsunderlaget för metoden samt hur det vetenskapliga underlaget och myndighetens utlåtanden har utvecklats . Det är inte närmare definierat i direktiven vad som innefattas i begreppet granska. Utredningens utgångspunkt har varit att den granskning som ska göras bör bestå av två huvud- sakliga moment, dels ett noggrant undersökande, dels en utvärdering mot relevanta värden och normer. I uppdraget ingår också att beskriva hur motsvarande och alterna- tiva metoder för medicinska åldersbedömningar i fråga om 18-årsgrän- sen genomförs i andra länder och hur de medicinska åldersbedöm- ningarna där används. Utredningen har utifrån kartläggningen av metoder i andra länder på en övergripande nivå kunnat jämföra olika metoder, men inte haft i uppdrag att analysera huruvida någon metod är bättre eller sämre än någon annan. Utredningens uppdrag och arbete Det är inte heller en del av utredningens uppdrag att i delbetänkan- det bedöma vilka konsekvenser resultatet av granskningen kan få eller lämna förslag till reformer på området. I utredningens direktiv specificeras inte exakt vad i Rättsmedicinal- verkets metod som ska granskas, även om god vägledning ges av de aspekter som exemplifieras i direktiven. Där utredningen har funnit det befogat har även andra aspekter av metoden än de som nämns i direktiven granskats. När det gäller granskningen av utlåtanden har utredningen uppfattat direktiven så att det, förutom att granska utlåtandenas utveckling , ligger i uppdraget att på ett över- gripande och teoretiskt plan analysera hur utlåtandena är utformade och hur förutsättningarna för hur de används av och migrationsdomstolarna ser ut. Detta innebär att utredningen inte ser det som en del av sitt uppdrag att göra en empirisk undersökning av hur utlåtandena tolkas och används av och dom- stolarna i den materiella rättstillämpningen. I utredningens uppdrag ingår heller inte att granska regelverket som styr medicinsk åldersbedömning inom asylprocessen, eller hur tillämpar detta regelverk. Utredningen har därför inte behandlat frågor om när och under vilka omständigheter en medi- cinsk åldersbedömning ska göras, kravet på samtycke och liknande. Granskningen av den metod för medicinsk åldersbedömning i asyl- processen som tillämpas av har gjorts dels ge- nom studier av vetenskapliga artiklar, systematiska utvärderingar av forskning, rapporter och debattartiklar, dels genom kontakter med forskare, debattörer och organisationer. Utredningen har träffat professor (tek- niska högskola), docent (), rättsläkare och docent (), profes- sor emeritus , professor (), rättsläkare (tidigare ), styrelseledamot () samt ordförande och styrelseledamot (Flyktinggrupper- Utredningens uppdrag och arbete nas riksråd – FARR). Utredningen har haft skriftlig kontakt med professor (). Forskare samt representanter för , Rättsmedicinal- verket, , social utvärdering (SBU) och berörda departement ingår i utredningens expertgrupp. Sammantaget har utredningen haft åtta sammanträden med expertgruppen. När det gäller granskningen av det aktuella vetenskapliga kun- skapsunderlaget för metoden har utredningen bett SBU att granska vilket vetenskapligt stöd det finns för bedömning av huruvida en person av manligt respektive kvinnligt kön är över eller under genom magnetkameraundersökning av tillväxtzonen i lårbenets nedre del eller röntgenundersökning av visdomständer, eller sammanlagd diagnostisk tillförlitlighet, enligt den metod för medicinsk ålders- bedömning i asylprocessen som tillämpas i . Kartläggningen av de metoder för medicinsk åldersbedömning som används i andra länder har gjorts med hjälp av dokumentstudier samt genom kontakter med forskare och representanter för myndig- heter i olika länder. På grund av covid-19-pandemin har samtliga externa möten och sammanträden med expertgruppen skett digitalt. I detta kapitel redovisas översiktligt huvuddragen i för utredningens uppdrag relevanta svenska författningar och internationella konven- tioner. I avsnitt 2.2 redovisas reglerna i svensk rätt om kriterierna för vem som har skyddsbehov och rätt till uppehållstillstånd samt vilka inter- nationella överenskommelser reglerna bygger på. I avsnitt 2.3 redogörs för hur asylprocessen i är reglerad. Avsnitt 2.4 handlar om ålderns betydelse i asylprocessen. Därefter redogörs för reglerna om åldersbedömning, inklusive medicinsk åldersbedömning, i avsnitt 2.5. 2.2Skyddsbehov i svensk rätt 2.2.1Flyktingar och alternativt skyddsbehövande Utlänningslagen (2005:716) är den centrala lagen inom utlännings- rätten. Utlänningslagen innehåller nationella bestämmelser som rör utlänningars rätt att resa in i, vistas och arbeta i samt att söka asyl här. Med utlänning avses i utlänningslagen den som inte är svensk medborgare. Asyl definieras i lagen som ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande (1 kap. 3 §). I utlänningslagen definieras också begreppen flykting och alter- nativt skyddsbehövande. Med flykting avses i lagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationali- tet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse från enskilda och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur. Samma förutsättningar gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 1 §). Med alternativt skyddsbehövande avses en utlänning som i andra fall än de som gäller för flyktingskap befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kropps- straff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och person- lig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hem- landets skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndig- heter som är ansvariga för att utlänningen löper en sådan risk eller om utlänningen löper sådan risk genom handlingar från enskilda och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur. Samma förutsättningar gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 §). I utlänningslagen definierades tidigare även kategorin övriga skydds- behövande men denna kategori har utmönstrats ur lagstiftningen genom lagändringar som genomfördes . Flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i har enligt utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd (5 kap. 1 §). Som huvudregel gäller att ett uppe- hållstillstånd som beviljas en flykting ska vara tidsbegränsat och gälla . Ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skydds- behövande ska vara tidsbegränsat och gälla . Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas en flykting eller alternativt skyddsbehövande ska gälla (5 kap. 1 a § första och andra styckena). Permanent uppehållstillstånd ska tidigast kunna beviljas efter att utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd och under förutsättning att vissa särskilda krav är upp- fyllda (5 kap. 1 a § tredje stycket). För personer som tagits emot för vidarebosättning, s.k. kvotflyktingar, gäller undantag från huvud- regeln eftersom de ska beviljas permanent uppehållstillstånd redan vid det första beslutstillfället (5 kap. 2 § och 5 kap. 8 § tredje stycket). 2.2.3Genèvekonventionen, New York-protokollet och andra internationella överenskommelser Internationella bestämmelser om flyktingskap finns kon- vention angående flyktingars rättsliga ställning () och i ett tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning från (New York-protokollet). innehåller bl.a. bestämmelser om vem som ska räknas som flykting och om flyktingars rättigheter och skyldigheter i asyllandet. har tillträtt både och New York-protokollet. har till uppgift att bevaka flyktingars skydd och rättigheter. be- handlar bl.a. frågor om tolkning och tillämpning av Genèvekonven- tionen. slutsatser för staternas handlande är inte formellt bindande men har stor faktisk betydelse vid tolkningen av konventionen. om förfaranden och kriterier för fastställande av flyktingskap följer i huvudsak exekutivkommit- téns slutsatser och utgör ett internationellt erkänt tolkningsinstru- ment vid förfarandet för fastställande av flyktingskap. kompletteras med riktlinjer inom olika områden. FN:s konvention om barnets rättigheter () innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn som söker flyktingstatus eller anses som flyktingar. be- skrivs närmare i avsnitt 2.4.1. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () innehåller också artiklar som har betydelse vid prövningen av utlän- ningsärenden, även om konventionen normalt inte påverkar konven- tionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. Dessa är fram- för allt artikel 2 (rätt till livet), artikel 3 (förbud mot tortyr), artikel 8 (rätt till skydd för privat- och familjeliv) och artikel 13 (rätt till ett effektivt rättsmedel). enades EU:s medlemsstater om att arbeta för att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem, grundat på en fullständig och absolut tillämpning av . Inom ramen för detta har flera direktiv beslutats, bl.a. det s.k. skyddsgrundsdirektivet.1 Syftet med skyddsgrundsdirektivet är att införa miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internatio- nellt skydd och för innehållet i det beviljade skyddet. Ett omarbetat skyddsgrundsdirektiv2 med syfte att åstadkomma en ökad harmoni- sering samt ett förtydligande och förenklande av reglerna trädde i kraft . Andra direktiv som har beslutats inom ramen för det gemensamma asylsystemet är familjeåterföreningsdirektivet och asyl- procedurdirektivet. Asylprocedurdirektivet innehåller bl.a. bestäm- melser om medicinsk åldersbedömning, se närmare i avsnitt 2.5.4. Ett EU-direktiv är bindande för de länder som det riktar sig till när det gäller det resultat som ska uppnås, men det är de nationella myndigheternas sak att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Direktiv tillämpas därmed inte direkt i medlems- staterna, utan ska införlivas i nationell lagstiftning. En medlemsstat avgör om innehållet i direktivet stämmer överens med redan gällande rätt eller om det krävs ändringar eller nya lagar. Beslut om uppehållstillstånd meddelas som huvudregel av Migra- tionsverket (5 kap. 20 § utlänningslagen). För att kunna fatta beslut om uppehållstillstånd för en asylsökande gör först en asylutredning. I utredningen utreds vem den asylsökande är och om personen har tillräckliga skäl att få asyl i , dvs. om han eller hon uppfyller kraven för att vara flykting eller alternativt skydds- 1Rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om inne- hållet i det beviljade skyddet. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). Medan asylutredningen pågår har den asylsökande rätt till bl.a. boende och ekonomiskt stöd. Inom asylrätten är det en grundläggande princip att det är den asyl- sökande som har ansvar för att göra sitt behov av skydd sannolikt. I detta ingår också att göra sin identitet sannolik (se t.ex. MIG 2007:12). Åldern är en del av identiteten (se t.ex. MIG 2011:11). Enligt Migra- tionsverket utgörs åldern/födelsetiden av en persons födelseuppgifter, alltså år, månad och dag för personens födelse. Underårighet är en egen- skap som följer av att födelsetiden visar att personen är under 18 år.3 med att det är den asylsökande som ska göra sin iden- titet och sina skyddsbehov sannolika har en utred- ningsskyldighet och en serviceskyldighet under hela asylförfarandet. Enligt den nya förvaltningslagen (2017:900) som trädde i kraft ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning och om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen (23 §). Denna s.k. officialprincip, som alltså innebär att en myndig- het ska se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, följde tidigare av praxis. En motsvarande princip finns för förvaltningsdomstolarna i 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). När det gäller frågan om bedömning av en asylsökandes ålder finns särskilda regler om åldersbedömning som redovisas nedan. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol. En migrationsdomstols avgörande överklagas till Migrationsöverdomstolen. Det finns fyra migrationsdomstolar i : i , , och . Kammarrätten i har funktionen som Migrationsöverdomstol. Migrationsöverdomstolen är högsta instans i utlänningsmål och dess avgöranden kan således inte överklagas. För att Migrationsöver- domstolen ska pröva ett mål krävs prövningstillstånd. Det är endast i ett mindre antal mål som det meddelas prövningstillstånd. Som huvudregel meddelar Migrationsöverdomstolen prövningstillstånd i mål där det behövs besked om rättsläget, dvs. vägledning om hur lagstiftningen ska tolkas (prejudikat). Prövningstillstånd kan också meddelas om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan vara om 3Migrationsverket (2021a) avsnitt 1.1. migrationsdomstolen har gjort ett grovt förbiseende eller grovt miss- tag som påverkat utgången i målet. Att migrationsdomstolen skulle kunna ha dömt på ett annat sätt är inte tillräckligt för att prövnings- tillstånd ska meddelas. Migrationsöverdomstolens avgöranden, efter att prövningstillstånd meddelats, blir alltså vägledande för Migrations- verket och migrationsdomstolarna. 2.4Ålderns betydelse i asylprocessen Frågan om en asylsökande är under eller får betydelse för vilka rättigheter den asylsökande har vid mottagandet och i vissa fall även för möjligheten att få uppehållstillstånd. Åldern har även bety- delse för vilka regler som tillämpas när det gäller återvändande. Det gäller också delvis olika regler för barn som är ensamkommande och barn som har kommit tillsammans med sina föräldrar. 2.4.1Barn har särskilda rättigheter enligt har tillträtt som innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn. bygger på fyra grundprinciper: förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att fram- föra sina åsikter och få dem respekterade och beaktade. Enligt artikel 22 i ska konventionsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyk- tingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig inter- nationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaranden, och obero- ende av om det kommer ensamt eller tillsammans med sina föräldrar eller någon annan person, får lämpligt skydd och humanitärt bistånd. Detta gäller vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i konventionen och i andra internationella instrument som rör mänsk- liga rättigheter eller humanitär rätt, som nämnda stater tillträtt. har ställning som svensk lag enligt lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Det innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till . har också kommit till uttryck i olika svenska lagar. Ett exempel är att det i utlänningslagen slås fast att det i fall som rör ett barn särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 10 §). Det anges också i utlänningslagen att när frågor om tillstånd enligt lagen ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska, om det inte är olämpligt, barnet höras. Om barnet hörs ska den hänsyn tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar (1 kap. 11 §). Med barn avses i utlänningslagen en person som är (1 kap. 2 §). För ett ensamkommande asylsökande barn ordnas ett boende av en anvisningskommun (3 § lagen [1994:137] om mottagande av asyl- sökande m.fl.). Det kan röra sig om boende i familj eller ett särskilt boende för barn och ungdomar. För barn som har kommit tillsam- mans med sina föräldrar gäller i stället att familjen av Migrations- verket erbjuds plats på en förläggning. Även ensamma vuxna erbjuds en sådan plats. Vidare har ensamkommande barn rätt till en god man (2 § lagen [2005:429] om god man för ensamkommande barn). Alla asylsökande barn har också rätt till skolgång och gymnasieutbildning (jfr 7 kap. 2 §, 15 kap. 5 § och 29 kap. 2 § skollagen [2010:800]) och hälso-, sjuk- och tandvård (jfr 5 § lagen [2008:344] om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.). Vuxna asylsökande har inte rätt till vård i samma utsträckning som barn. 2.4.3Bedömning av skyddsskäl och möjlighet till uppehållstillstånd I utlänningslagen finns ingen särreglering av barns asylskäl, utan de- finitionerna av vem som är flykting eller alternativt skyddsbehövande är desamma för vuxna och barn. Däremot ska, som nämns ovan, prin- cipen om barnets bästa beaktas i asylprocessen.