sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — heltäckande organisation för tillsynen och inga ytterligare ändringar är nödvändiga för att genomföra direktivet i denna del. Kapitlet behandlar en ny reglering om vattenläckage. Enligt dricksvattendirektiv1 ska medlemsstaterna rapportera om staternas samlade vattenläckagenivåer till EU och om nivåerna ligger för högt ska en handlingsplan med åtgärder för att minska läckaget tas fram. Utredningen föreslår i kapitlet att regeringen lämnar uppdrag till att ta fram en rapport om läckagenivåer. Kapitlet innehåller också förslag till författningsförändringar i lagen (2006:415) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) för att tydliggöra underhållsansvaret för va-anläggningar. 13.1Nytt krav att bedöma och åtgärda vattenläckage Genom dricksvattendirektiv har det införts en skyldighet för medlemsstaterna att bedöma vattenläckagenivåer och potentialen för minskat läckage. Bedömningen ska göras med hjälp av infra- strukturläckageindexets ()2 värderingsmetod eller någon annan lämplig metod. Vid bedömningen ska hänsyn tas till relevanta folk- hälsorelaterade, miljömässiga, tekniska och ekonomiska aspekter. Bedömningen ska åtminstone omfatta vattenleverantörer3 som till- handahåller per dag eller försörjer minst 50 000 personer. Resultatet ska överlämnas till Europeiska kommis- sionen senast den 12 januari 2026.4 1Europaparlaments och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2ILI är en kvot mellan de vattenförluster en verksamhet faktiskt har och de vattenförluster som är mycket svåra att komma åt. En närmare beskrivning finns i avsnitt 13.2.1. 3Utredningen bedömer att vattenleverantör kan jämställas med begreppet verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8. 4Artikel 4.3 första och andra stycket dricksvattendirektiv. Kommissionen kommer därefter att genom en delegerad akt fast- ställa ett tröskelvärde. Den delegerade akten ska utarbetas med hjälp av medlemsstaternas bedömningar och unionens genomsnittliga läckagenivå, som fastställs på grundval av de bedömningarna. Kom- missionen ska använda sig av eller någon annan lämplig metod i bedömningen. De medlemsstater som har en läckagenivå som över- skrider det fastställda tröskelvärdet ska upprätta en handlingsplan, som ska överlämnas till kommissionen med ett antal åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån.5 I direktivet finns också krav på att viss information ska finnas tillgänglig för konsumenter på internet. För vattenleverantörer som tillhandahåller per dag eller försörjer minst 50 000 personer, ska det finnas årlig information om vattensystemets övergripande prestanda i fråga om effektivitet och läckagenivåer.6 Bestämmelserna om information till allmänheten beskrivs mer ut- förligt i kapitel 17. Efter medborgarinitiativet Right2Water inledde kommissionen ett offentligt samråd och utvärderade dricksvattendirektiv. Ett stort problem som då identifierades var den allmänt bristande med- vetenheten om vattenläckage som orsakas av underinvestering i underhåll och förnyelse av vatteninfrastruktur.7 Detta påpekades också i Europeiska revisionsrättens särskilda rapport om vatteninfra- struktur . I rapporten konstateras att en viktig fråga som påverkar dricksvattenförsörjningen är den stora andelen fysisk vatten- förlust som främst beror på läckage från distributionsnät som är dåligt underhållna eller behöver förnyas. Minskade förluster är enligt rapporten viktigt ur miljösynpunkt (hushållning med resurser) och har en avgörande inverkan på vattenanläggningars resultat.8 För att förbättra vatteninfrastrukturens effektivitet anges därför i skälen till dricksvattendirektiv att vattenläckagenivåerna bör bedömas av samtliga medlemsstater och sänkas om nivåerna ligger 5Artikel 4.3 tredje och fjärde stycket dricksvattendirektiv. 6Artikel 17 och bilaga IV dricksvattendirektiv. 7Skäl 4 dricksvattendirektiv. 8Europeiska revisionsrätten, SR 12/2017: Implementing the Drinking Water Directive: water quality and access to it improved in , and , s. 16 f. över ett visst tröskelvärde. Ett annat viktigt skäl till en reglering om vattenläckage är att undvika ett överutnyttjande av knappa dricks- vattenresurser.9 Enligt kommittédirektiven10 ska utredaren •föreslå vilken myndighet som ska ansvara för kontroll och andra åtgärder när det gäller frågor om vattenläckage, •bedöma vilka befogenheter som myndigheten bör ha, •bedöma om och i vilken utsträckning myndigheten bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra delar av direktivet och •lämna nödvändiga författningsförslag. 13.2.1Vattenläckage och potentialen för att minska läckaget Den mängd vatten som produceras i ett vattenverk är större än den förbrukning som debiteras. Hela mellanskillnaden beror dock inte på vattenläckage men för att beräkna vattenläckaget behöver vatten- producenter och leverantörer skapa sig en bild av var det vatten tar vägen som inte någon slutkund betalar för. Odebiterad förbrukning består av många olika poster, exempelvis intern användning för skötsel av vattenverket och spolning av ledningar. Det finns också i de flesta kommuner en viss andel förbrukare som inte betalar för vattnet eller där den faktiska förbrukningen inte mäts. Det kan gälla räddningstjänsten, avloppsreningsverksamhet, offentliga byggnader eller enskilda kunder utan vattenmätare. Det finns flera olika typer av index för att beräkna potentialen för att minska vattenläckage. Enligt dricksvattendirektiv ska ett lämpligt sådant användas för bedömning av potential för att minska vattenläckaget i samband med rapportering av vattenläckage. 9Skäl 41 dricksvattendirektiv. 10Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre till- gång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. Direktivet nämner infrastrukturläckageindexets (– Infrastuc- ture Leakage Index) värderingsmetod men det finns också andra metoder. är förhållandet mellan de vattenförluster en verksam- het har och de vattenförluster som är mycket svåra att komma åt, de så kallade oundvikliga vattenförlusterna. tar hänsyn till ledning- arnas längd, privata servisledningar (va-installationer) och medel- tryck i systemet. När indexet beräknas får man fram en kvot, det vill säga en siffra som beskriver förhållandet mellan de vattenförluster verksamheten har och de som är mer eller mindre oundvikliga. Är dessa förluster lika stora blir kvoten 1 vilket är en optimal situation.11 Ett annat system för att beräkna vattenförluster kallas SELL (Sustainable Economic Level of Leakage). Den hållbara nivån på vattenförluster enligt detta system beror på faktorer i hela det vattensystemet, både inom vattenförsörjningssystemet i sig och vid behandling av avloppsvatten. Genom att titta på de totala årliga kostnaderna dels för existerande vattenförluster, dels för åtgärder att reducera förlusterna är det möjligt att uppskatta den ekonomiskt optimala nivån för vattenförluster för varje va-verksamhet. Om man även inkluderar externa kostnader, som sociala och miljömässiga, kan den optimala hållbara ekonomiska nivån på vattenförluster upp- skattas. Vid beräkning av den hållbara nivån på vattenförluster (SELL), summeras kostnader för att minska vattenförluster med kostnaderna för att ha vattenförluster och när denna summa är som minst har man nått sin optimala nivå. Vid användning av SELL går det att ta hänsyn till att olika länder har olika god tillgång på vatten och även till om man som i har mycket långa rörledningar.12 Svenskt Vatten har tagit fram ett verktyg för att mäta vatten- läckage vid svenska förhållanden som är färdigt att användas för verk- samhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricksvatten.13 11Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för en hållbar nivå, Rapport 2019:17, s. 21 f. 12Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för en hållbar nivå, Rapport 2019:17, s. 23 f. 13Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för en hållbar nivå, 2019:17, s. 28 f. 13.2.2Ledningsnätens material, ålder och förnyelsebehov Längden på samlade ledningsnät för distribution av dricks- vatten är enligt Svenskt Vattens statistik. Skillnad- erna mellan kommunerna är stora. En glesbygdskommun har i snitt femton gånger mer ledning per betalande jämfört med en stor- stad och därtill ofta många små utspridda vatten- och avlopps- reningsverk som i sin tur innebär att kostnaderna för att driva och underhålla dessa enheter blir högre.14 Länge var underhålls- och förnyelsetakten inom både vatten och avlopp låg men har den tagit fart i många kommuner. Svenskt Vatten beräknar dock att takten är alltför låg. De menar att ytterligare be- höver investeras i vatten och avlopp under de kommande 20 åren.15 dricksvattenutredning lyfte också i SOU 2016:32 fram kom- mande klimatförändringar och att behovet av åtgärder för att möta de utmaningarna är stort. Både översvämningar och torka innebär svårigheter för vattendistributionen. I många fall ligger avloppsled- ningar och dricksvattenledningar i samma schakt med följd att stör- ningarna kan samverka.16 Svenskt Vatten samlade in uppgifter om vattenleverans och vattenanvändning. I de 99 kommuner som lämnat uppgifter vari- erade den procentuella vattenförlusten mellan med ett medianvärde och även medelvärde på eller 5 kubik- meter/kilometer och dygn.17 I Svenskt Vattens resultatrapport uppskattades vattenförlusterna för år , eller 4,7 ku- bikmeter/kilometer och dygn. Bedömningen gjordes utifrån data från 124 kommuner med cirka sex miljoner invånare.18 Eftersom under- laget inte omfattar alla verksamhetsutövare som producerar och distribuerar dricksvatten och till stor del bygger på uppskattningar är det är svårt att göra en egentlig bedömning av läget och behovet. 14Svenskt Vatten 2020, Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp – en analys av investeringsbehov 2020–2040, s. 3 och 9. 15Svenskt Vatten 2020, Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp – en analys av investeringsbehov 2020–2040, s. 2. 16SOU 2016:32, s. 716. 17Svenskt Vatten Utveckling, 2019, Vattenförluster från ledningsnätet – beräkningsverktyg för en hållbar nivå, Rapport 2019:17, s. 19. Se också SOU 2016:32 s. 711, där det anges att cirka 20procent av det allmänna dricksvatten som produceras i inte kan debiteras. Det gäller läckande vatten, men även förbrukning i den egna kommunala verksamheten, som spol- och brandvatten eller ren felmätning. 18Svenskt Vatten, 2020, Resultatrapport för VASS Drift 2019, Rapport , s. 6. 13.3Dagens reglering av underhåll och hushållning av resurser Det finns ingen uttrycklig reglering som säkerställer att vatten- läckagenivåer från dricksvattenförsörjningssystemet hålls så låga som möjligt. Däremot finns det bestämmelser i miljölagstiftningen, vattentjänstlagen, livsmedelslagstiftningen och plan- och bygglag- stiftningen som rör krav på underhåll och god hushållning av natur- resurser. Bestämmelserna syftar till att säkerställa ett tillräckligt skydd både av miljön och av människors hälsa. I detta avsnitt redogörs för vilken reglering som finns på området. En beskrivning av vilken till- syn och offentlig kontroll som utövas finns i kapitel 5. Av inledande målsättningsparagraf framgår att bestäm- melserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. ska tillämpas så att hushållning med material, råvaror och energi främjas.19 Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska enligt 2 kap. 5 § hushålla med råvaror och energi. Bestämmel- sen är ett uttryck för hushållningsprincipen som innebär att verksam- het ska bedrivas och åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och så att förbrukningen minimeras.20 Bestämmelser om vattenverksamheter finns i 11 kap. . Med vattenverksamhet avses bland annat bortledande av vatten från ett vattenområde, bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta.21 En vattenanläggning definieras som en sådan 191 kap. 1 § . 1997/98:45 del 2, s. 20 f och prop. 2015/16:166, s. 58. 2111 kap. 3 § 3 . Med vattenområde avses enligt 11 kap. 2 § ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, till- sammans med manöveranordningar som hör till anläggningen.22 Iförsta hand är det anläggningar fram till vattenverken som omfattas av regleringen av vattenverksamhet. Även distributionsledningar kan i vissa fall omfattas av bestämmelserna i 11 kap. , exem- pelvis om ledningarna är placerade i vatten. Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena.23 Underhållsskyldigheten gäller oavsett om tillstånd till vattenanläggningen har meddelats eller inte. Underhållsansvaret innebär att ägaren är skyldig inte bara att utföra löpande reparationer utan även att bygga om en anläggning som har tjänat ut. Delar av anläggningen som saknar betydelse för någon annan än ägaren behöver dock inte vidmakthållas. Redan vid tillkomsten av anläggningen är ägaren skyldig att se till att det inte uppkommer någon fara för skada på motstående intressen genom ett felaktigt utförande eller användning av bristfälligt material. Även om anläggningen inte vidare ska användas, får den inte lämnas i ett så- dant skick att det finns risk att den orsakar skada.24 Vattentjänstlagen rör framförallt allmänna va-anläggningar, det vill säga sådana anläggningar som en kommun har ett rättsligt bestäm- mande över och som används för att uppfylla kommunens skyldig- heter enligt den lagen. En allmän va-anläggning ska enligt 10 § vatten- tjänstlagen ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. I förarbetena anges att det är självklart att en allmän va-anläggning som inrättats för det ändamål som va-lagstiftningen har ska ordnas och drivas på ett från miljö- och hälsoskyddssynpunkt godtagbart sätt. Vidare konstateras att det till och med bör kunna förväntas att kommunerna tar ett större ansvar för att minska omgivningspåverkan och, utöver det som miljölagstiftningen kräver, om möjligt vidtar de 2211 kap. 4 § . 2311 kap. 17 § . 24Larfeldt , och , , 2019, Vattenverksamhet, s. 167. Även åtgärder som vidtas inom ramen för underhållsansvaret kan kräva tillstånd, se Högsta domstolens avgörande NJA 2020 s. 359. ytterligare åtgärder som är påkallade för att till exempel återföra näringsämnen till det naturliga kretsloppet. Det är emellertid enligt regeringen inte möjligt att föreskriva om längre gående åtgärder i dessa avseenden än vad miljölagstiftningen kräver.25 En allmän va-anläggning ska också ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till intresset för en god hushållning med naturresurser.26 De krav som ska tillgodoses följer av miljölagstiftningen, främst hushållningsbestämmelser. Även om gäller för alla verksamhetsutövare, även i frågor om vattenförsörjning och avlopp, har man i förarbetena ansett att det är viktigt att det uttryckligen framgår av va-lagstiftningen.27 I äldre lagstiftning fanns ett uttryckligt krav på underhåll av va- anläggningarna. 12 § tredje stycket i den nu upphävda lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar hade följande lydelse: Så länge en allmän va-anläggning behövs skall huvudmannen underhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål. ISOU 2004:64 föreslog att en likalydande be- stämmelse skulle införas även i den nya vattentjänstlag som skulle ersätta lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Va- lagsutredningen ansåg att ansvaret för en sådan löpande underhålls- skyldighet även fortsättningsvis borde åvila huvudmannen. Kom- munens skyldighet avser enligt utredningen att se till att det finns en allmän fungerande va-anläggning och rör inte det löpande under- hållet.28 Bestämmelsen togs inte med i propositionen. Som skäl härför anförde regeringen att den allmänna va-anläggningen naturligtvis ska underhållas och i övrigt ses till så att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål. Kommunen har enligt 6 § i vattentjänstlagen ansvaret för att den allmänna va-anläggningen fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar. I detta ligger enligt regeringen, förutom ansvaret att se till att det finns en fungerande allmän va-anläggning, 25Regeringen anförde vidare att om det behövs tvingande föreskrifter som ålägger en kom- munal verksamhetsutövare längre gående skyldigheter än andra verksamhetsutövare, bör detta inte regleras i va-lagstiftningen utan i den egentliga miljölagstiftningen, främst , se prop. 2005/06:78, s. 57–58. 2610 § vattentjänstlagen. 2005/06:78, s. 58. 28SOU 2004:64, s. 28, 263–264. ett krav på ett löpande underhåll. Underhållsskyldigheten bör gälla så länge den allmänna va-anläggningen behövs.29 Det finns således en underhållsskyldighet även i den nya vatten- tjänstlagen, men den har inte kommit till tydligt uttryck i författ- ningstexten. I huvudmannens skyldighet att ordna ledningar och andra nödvändiga anordningar enligt 13 § ligger också ett ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. För bevaran- det krävs sedvanliga åtgärder för anläggningens underhåll och för- nyelse. Det övergripande ansvaret för att se till att underhåll kommer till stånd ligger dock på kommunen.30 dricksvattenföreskrifter31 ställer krav på att en distributionsanläggning ska vara utformad, underhållas och skötas på sådant sätt att dricksvattnet uppfyller kraven i föreskrifterna (det vill säga är hälsosamt och rent) när det når användarna.32 Under- hållsskyldigheten är begränsad till distributionsanläggningar, men kravet på att dricksvattnet ska vara hälsosamt och rent kan indirekt ställa krav på underhåll av själva produktionsanläggningen.33 I vägledning till föreskrifterna anges att syftet med kraven är att dricksvattnet ska hålla föreskriven kvalitet när det når användarna. Det bör bland annat finnas rutiner för spolning av ledningsnätet, rengöring av reservoarer och reparationer i distribu- tionsanläggningen. Det är viktigt att inkludera hygieniska försiktig- hetsåtgärder och mikrobiologiska undersökningar vid reparationer av ledningsnätet.34 Enligt vägledning behövs det också förebygg- ande arbete i form av en systematisk förnyelse av ledningsnätet för att undvika omfattande störningar som följs av plötsliga och kraftiga ökningar av kostnaderna. Dricksvattenförsörjningen måste vara lång- siktigt hållbar och ett ledningsnät i dålig kondition leder till sämre 2005/06:78, s. 65. 30Qviström, , 2016, Vattentjänstlagen – en handbok, andra upplagan, s. 66. 31Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 326 § dricksvattenföreskrifterna. 33SOU 2016:32, s. 720. 34Distribution, Kontrollwiki, version 3, , hämtat . leveranssäkerhet och ökar risken för att dricksvattnet förorenas. En förutsättning för att kunna planera förnyelsen är att man har god kunskap om ledningsnätet. Det är också nödvändigt att uppskatta ledningarnas förväntade livslängd som underlag för prioriteringar i förnyelsearbetet. En sådan uppskattning kan baseras på generell erfaren- het om ledningsmaterialets hållbarhet, skadeutveckling i det egna led- ningsnätet och invändig inspektion av ledningarna.35 Allmänna anläggningar som omfattas av vattentjänstlagen ska ha en beskrivning över distributionsanläggningen enligt 6 § dricksvatten- föreskrifterna. Beskrivningen bör enligt innehålla in- formation om ledningarnas ålder, material och dimensioner. Det kravet ställs för att underlätta underhålls- och reparationsarbeten. Beskrivningen kan även användas som underlag vid underhålls- och förnyelseplanering.36 I (2010:900) ställs krav på byggnadsverks tek- niska egenskaper. Begreppet byggnadsverk omfattar bland annat byggnader, bassänger i ett vattenverk, vattentorn och vattenled- ningar mellan vattenverk och byggnader.37 Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bland annat bärförmåga och beständighet, lämplighet för det avsedda ändamålet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön samt hushållning med vatten och avfall.38 Enligt 8 kap. 14 § ska ett byggnadsverk hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaperna i huvudsak bevaras. Vad som krävs för att uppfylla kraven regleras i 3 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Där anges att ett byggnadsverk för att uppfylla kravet på bärförmåga, stadga och beständighet ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att den påverkan som bygg- nadsverket sannolikt utsätts för när det byggs eller används inte leder till att byggnadsverket helt eller delvis rasar, oacceptabla större 35Distribution, Kontrollwiki, version 3, , hämtat . 36Distribution, Kontrollwiki, version 3, , hämtat . 37Norstedts juridiks lagkommentar till 1 kap. 4 § samt prop. 1993/94:178, s. 127. 388 kap. 4 § . deformationer, skada på andra delar av byggnadsverket, dess installa- tioner eller fasta utrustning till följd av större deformationer i den bärande konstruktionen, eller skada som inte står i proportion till den händelse som orsakat skadan.39 Utredningens förslag: En ändring ska göras i 13 § vattentjänst- lagen som tydliggör att en huvudman är skyldig att underhålla en allmän va-anläggning och se till att den på ett tillfredställande sätt fyller sitt ändamål. ska av regeringen ges i uppdrag att göra en bedömning av vattenläckagenivåerna och av potentialen för minskat vattenläckage i . ska vid genomförandet av uppdraget samråda med Havs- och vattenmyndigheten. Om läckagenivåer visar sig överstiga det av kommis- sionen framtida fastställda tröskelvärdet ska regeringen besluta om en handlingsplan med åtgärder som ska vidtas för att minska läckagenivån. Regeringen bör lämna ett särskilt uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att ta fram ett förslag till sådan plan. Havs- och vattenmyndigheten ska få ett samordnande ansvar för tillsynen över att de åtgärder som framgår av handlingsplanen vidtas. Myndigheten ska också ge den vägledning som behövs för att handlingsplanen ska kunna genomföras på ett bra sätt. 13.4.1En ny bestämmelse om huvudmannens ansvar för underhåll Det krävs en tydlig reglering av underhåll av va-anläggningar Artikel 4.3 dricksvattendirektiv ställer krav på medlems- staterna att bedöma vattenläckagenivåer, men också på att sänka vattenläckagenivåerna om dessa ligger för högt. Det finns flera skäl till att det är viktigt att vidta åtgärder för att sänka och bibehålla låga vattenläckagenivåer. Ett sådant arbete är viktigt för att undvika ett överutnyttjande av dricksvattenresurser. 393 kap. 7 § plan- och byggförordningen. ringar kan vidare medföra ökade problem med översvämningar och torka som leder till ett ökat behov av åtgärder. Beredningen av dricks- vatten har på grund av högre ställda krav på dricksvattnets kvalitet med tiden blivit alltmer komplex och därmed dyrare. Att bereda vatten som sedan läcker ut ur ledningsnätet innebär att mer vatten behöver beredas och att den sammanlagda kostnaden för bered- ningen av den mängd dricksvatten som når slutanvändaren ökar. För att uppnå låga vattenläckagenivåer är det av stor vikt att det förekommer ett aktivt arbete med att underhålla och förnya de anläggningar som används inom dricksvattenförsörjningen. Som framgår ovan i avsnitt 13.2.2 är emellertid underhålls- och förnyelse- takten av ledningsnäten enligt Svenskt Vattens bedömning eftersatt i stora delar av landet.