sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Sedan domstolen konstaterat att de grundläggande förutsättningarna för utvisning är uppfyllda, ska den alltså väga de skäl som talar för utvisning mot de skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden som talar däremot. Ju större anknytning till landet, desto allvarligare måste brottsligheten vara för att utvisning ska ske. Bestämmelsen ger uttryck för prin- Skärpta regler om utvisning på grund av brott cipen att det måste finnas en rimlig proportion mellan brottet och de rättsverkningar som detta får för den enskilde eller något annat motstående intresse. (Jfr prop. 1993/94: s. 15 f. och s. En mer utförlig behandling av bestämmelsen finns i avsnitt 3.4.5. Regleringen bör skärpas så att domstolen särskilt beaktar utlänningens etablering i det svenska samhället Prövningen av om en utlänning ska utvisas på grund av brott bör också innefatta en avvägning mellan å ena sidan brotts- lighetens allvar och å andra sidan utlänningens anknytning till . Det finns dock anledning att se över under vilka omständig- heter anknytningen hit bör kunna medföra att utlänningen får stanna här, trots att han eller hon har begått brott som i och för sig kan leda till utvisning. Som redan slagits fast har endast svenska medborgare en ovillkor- lig rätt att vistas här i landet. När en utländsk medborgare ges rätt att uppehålla sig i – antingen permanent eller – är den rätten i princip villkorad, bland annat av att han eller hon inte gör sig skyldig till upprepad eller allvarlig brottslighet här. Med den utgångspunkten bör det krävas starka skäl för att den som bryter mot det nämnda villkoret ska undgå utvisning. Främst bör ett visst mått av skydd tillkomma den som har etablerat sig i det svenska sam- hället, till exempel genom att skaffa sig arbete och lära sig svenska språket, eller som har utvecklat nära familjeband hit. Den som inte har inrättat sig i det svenska samhället får däremot finna sig i att brott som han eller hon gör sig skyldig till normalt sett leder till utvisning. Det angivna synsättet ligger i linje med utvecklingen inom utlän- ningslagstiftningen i stort. Möjligheten för en utlänning att komma i åtnjutande av vissa förmåner eller rättigheter kopplas på ett annat sätt än tidigare till individens eget ansvar att göra vad han eller hon kan för att komma in i det svenska samhället. Som exempel kan nämnas den lagändring som föreslås träda i kraft och som innebär att permanenta uppehållstillstånd endast ska få beviljas om utlänningen kan försörja sig och det med hänsyn till förväntat levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett sådant uppehållstill- stånd bör beviljas (se prop. 2020/21:191 s. 64 ff.). I samma riktning går förslaget att ett godkänt prov i svenska och i grundläggande samhällskunskap ska vara ett krav för medborgarskap i (se Skärpta regler om utvisning på grund av brott SOU 2021:2). Det sistnämnda förslaget, som bereds inom , ska vidare samordnas med införandet av ett språk- och samhällskunskapskrav för att bevilja permanent uppe- hållstillstånd (se prop. 2020/21:191 s. 65 f.). Det anförda ligger också i linje med kravet på att det måste finnas en rimlig proportion mellan brottet och de rättsverkningar som detta får för den enskilde eller något annat motstående intresse. Den som varken har byggt upp en tillvaro i inom ramen för det reguljära samhället eller har ett familjeliv här, bör nämligen inte anses lida ett sådant men av att tvingas lämna landet att en utvisning kan betraktas som oproportionerlig. Regleringen av hur utlänningens anknytning till ska in- verka på utvisningsfrågan bör utformas mot bakgrund av ovan nämnda utgångspunkter. Redan dagens reglering innebär visserligen att arbetsförhållanden och andra omständigheter som kan innebära att utlänningen har inrättat sig väl i ska beaktas vid pröv- ningen av hans eller hennes anknytning hit. Detta kommer dock inte på ett tydligt sätt till uttryck i lagtexten. Vidare har den nuvarande regleringen ibland medfört att även utlänningar som inte utvecklat några särskilt starka band till landet har fått stanna här, i synnerhet när den tillämpats tillsammans med kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som vistats i (se vidare avsnitt 5.4.2). Det finns därför anledning att strama åt regleringen, så att skyddet mot utvisning förbehålls de fall då utlänningen i nämnvärd utsträck- ning har etablerat sig i det svenska samhället eller har starka familje- band hit. I anknytningsbestämmelsen bör därför införas en punkt som anger att domstolen särskilt ska beakta i vilken utsträckning utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Bedömningen av utlänningens etablering i det svenska samhället Begreppet etablering används återkommande när migrationsrättsliga frågor diskuteras, både i utlänningslagstiftningens förarbeten, rätts- praxis och i den allmänna debatten. Begreppet förekommer även i lagstiftningen (se bl.a. lagen [2017:584] om ansvar för etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare). används det för att beskriva en utlännings deltagande i arbetslivet, men inte sällan åsyf- tas utlänningens anpassning till svenska förhållanden och deltagande Skärpta regler om utvisning på grund av brott i samhällslivet i stort. I detta sammanhang är det etablering i den sistnämnda bemärkelsen som avses. Under den föreslagna punkten aktualiseras delvis samma förhåll- anden som har inkluderats i begreppet levnadsomständig- heter. Liksom tidigare är utlänningens arbetsförhållanden viktiga. Framför allt förvärvsarbete kan tala för att utlänningen har etablerat sig i , men också annan sysselsättning såsom studier eller yrkespraktik kan beaktas. Arbeten av viss omfattning och varaktig- het som ger utlänningen förmåga att försörja sig bör typiskt sett anses tala för en starkare etablering än arbeten som är tillfälliga eller inte ger inkomster nog för att räcka till personens uppehälle. Att utlänningen har ordnande boendeförhållanden kan också tala för att han eller hon har inrättat sig väl här, medan det motsatta gäller be- träffande den som saknar fast bostad. Ytterligare ett förhållande som kan ha betydelse är med vilken rätt utlänningen uppehåller sig i landet. Den som vistas i med permanent uppehållstillstånd har ofta en fastare förankring i samhället än den som endast har ett tillfälligt uppehållstillstånd. Givetvis bör den som uppehåller sig olovligen i landet inte anses ha etablerat sig här. I vilken mån utlän- ningen behärskar svenska språket kan också vägas in i bedömningen, liksom utlänningens sociala anpassning i övrigt. Exempelvis får den som ägnar sig åt upprepad kriminalitet eller annars lever utanför det reguljära samhället normalt betraktas som svagt etablerad. Vissa brottstyper kan också i sig tyda på en bristande anpassning till svenska normer och förhållanden. Inte minst gäller detta hedersrela- terad brottslighet. I likhet med vad som gällt kan dessutom kvarvarande band till hemlandet tyda på en svag etablering i . Även utlänningens vistelsetid i bör beaktas inom ramen för etableringsbedömningen. Vistelsetiden har nämligen ett natur- ligt samband med utlänningens etablering, eftersom förankringen i samhällslivet i allmänhet blir starkare efter hand. En långvarig vistelse i landet måste emellertid inte innebära att utlänningen har anpassat sig efter förhållandena här. Det kan mycket väl vara så en person som varit bosatt i landet inte har kommit in i den svenska arbetsmarknaden eller till exempel lärt sig språket särskilt bra (se vidare avsnitt 5.4.2.). Det kan ifrågasättas varför en sådan person ska ges ett starkare skydd mot utvisning än den som vistats i men som har etablerat sig här, genom till exempel arbete eller studier. Vistelsetiden bör således inte ges Skärpta regler om utvisning på grund av brott samma självständiga betydelse som , utan i stället utgöra ett led i bedömningen av utlänningens etablering här. Vi återkommer till frågan om vistelsetidens betydelse i avsnitt 5.4.2. Som framgår av det ovan anförda kan en utlännings etablering i det svenska samhället inte avgöras genom att titta på enskildheter, utan måste bygga på en sammanvägd bedömning av utlänningens situation. För att understryka detta har vi valt att samla de ovan berörda omständigheterna under en gemensam punkt i paragrafen. Denna ersätter de två punkter som tar upp utlänningens lev- nadsomständigheter och vistelsetid. Möjliga invändningar mot förslaget En nackdel med att införa en så pass vidsträckt punkt kan tyckas vara att det blir otydligt för tillämparen vilka konkreta omständigheter den tar sikte på. En annan lösning vore att bryta ut de olika om- ständigheterna, såsom arbetsförhållanden, typ av uppehållstillstånd, vistelsetid etc. i separata punkter. Men en sådan uppräkning skulle behöva bli mycket omfattande för att fånga upp samtliga omstän- digheter av betydelse. Dessutom skulle den indikera att varje sådan omständighet i sig ska beaktas särskilt, vilket inte är avsikten. Tvärt- om är det, som framhållits, i vilken utsträckning omständighet- erna sammantaget innebär att utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället som bör vara avgörande. Med hänsyn till hur be- greppet etablering allmänt sett används (jfr vad som anförts inled- ningsvis) fångar det också väl upp de omständigheter som här avses. Därför anser vi att vårt förslag är att föredra. En annan synpunkt som bör tas upp är att begreppet etablering till sitt innehåll är närliggande ett annat uttryck i utlänningslagen, nämligen särskild anknytning. Det sistnämnda uttrycket används bland annat i 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 och 5 kap. 16 tredje stycket 1 och utgör i de fall som där anges en särskild grund för uppehållstillstånd. 2020/21:191 föreslås dessutom att det i5 kap. 6 § ska införas en bestämmelse som innebär att uppehållstill- stånd får beviljas en vuxen person om omständigheterna är särskilt ömmande om personen har skapat en särskild anknytning till . Särskild anknytning kan exempelvis föreligga om utlän- ningen har etablerat sig på den svenska arbetsmarknaden, men också Skärpta regler om utvisning på grund av brott enligt nyssnämnda paragrafer ska en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter göras. Det kan ifrågasättas om det är en god idé att introducera ett nytt begrepp i stället för att använda sig av ett redan förekommande begrepp som tar sikte på omständigheter av det slag som bedömningen är avsedd att innefatta. Begreppen särskild anknytning och etablering är emellertid inte helt synonyma. Det förra begreppet är nämligen vidare, eftersom det även innefattar utlänningens familjeförhållanden. Därtill är det inte nödvändigtvis så att de omständigheter som aktualiseras vid bedömningen av utlän- ningens etablering i det svenska samhället – och som har beskrivits ovan – får samma betydelse vid prövningen av om utlänningen har en särskild anknytning till . Prövningen av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd enligt nämnda paragrafer i 5 kap. är också av annan karaktär än den som ska göras vid prövningen av ut- visningsfrågan enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Enligt vår uppfattning är det därför inte lämpligt att använda sig av begreppet särskild anknytning vid utformningen av den nu aktuella bestäm- melsen. Att de båda begreppen delvis aktualiserar samma omstän- digheter ser vi då som oproblematiskt. Familjeförhållanden bör beaktas även i fortsättningen En utvisning innebär ett särskilt kännbart ingrepp för den som har familj här i landet. Övriga familjemedlemmar kan dess- utom drabbas i lika hög grad som den dömde genom den splittring av familjen som avlägsnandet kan innebära. Huruvida en utvisning utgör en proportionerlig reaktion på den aktuella brottsligheten kan alltså inte avgöras utan att hänsyn tas till hur åtgärden skulle påverka utlänningens familjeliv. Detta har varit utgångspunkten i svensk rätt alltsedan de första lagreglerna om utvisning på grund av brott kom till . Dessutom följer det av bland annat arti- kel 8 i att ett sådant intrång i familjelivet som en utvisning kan innebära är tillåtet endast om det uppfyller propor- tionalitetsprincipens krav. Utlänningens familjeförhållanden bör alltså även fortsättningsvis beaktas vid bedömningen av hans eller hennes anknytning till . Liksom tidigare avses med familj i detta sammanhang främst Skärpta regler om utvisning på grund av brott make, maka, eller sambo samt egna barn eller, om utlänningen själv är underårig, hans eller hennes föräldrar. Dagens reglering anger inte närmare på vilket sätt hänsyn ska tas till utlänningens familjeförhållanden, annat än i det fallet när han eller hon har barn här i landet. Domstolen ska då särskilt beakta barnets behov av kontakt med föräldern, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att föräldern utvisas. Denna ordning bör enligt vår uppfattning behållas. Bestämmelsen om hur barnets intres- sen ska tillgodoses infördes nämligen genom en lagändring 2004 för att markera att domstolarna har en särskild utredningsskyldighet i utvisningsärenden som berör barn (prop. 2003/04:113). Däri- genom ville man att principen om barnets bästa, som slås fast i barn- konventionen och kommer till uttryck i 1 kap. 10 § utlänningslagen, skulle få ett ökat genomslag i praxis. Principen innebär inte att barnets bästa alltid kan vara utslagsgivande när andra intressen kolli- derar med barnets. Däremot ska barnets bästa alltid beaktas, utredas och redovisas (se prop. 2003/04:113 s. 8). Den nu diskuterade bestämmelsen har inte blivit mindre viktig sedan blev lag i . Tvärtom kan vikten av att domstolen i varje enskilt fall noggrant utreder och prövar barnets intressen i de avseenden som bestämmelsen anger betonas. Denna prövning kan i många fall landa i att utlänningens relation till barnet utgör ett starkt skäl mot utvisning, men i andra fall mynna ut i den motsatta slutsatsen, till exemplet när kontakten med barnet varit bristfällig eller om brottet har riktats mot barnet. Olika personers familjeförhållanden och kontakter med anhöriga kan se mycket olika ut. Därför bör domstolarna ges möjlighet att göra en allsidig bedömning där omständigheterna i det enskilda fallet fullt ut kan beaktas. Vid en genomgång av hur utlänningens familje- förhållanden i praxis har vägts mot den aktuella brottslighetens allvar kan slutsatsen dras att den nuvarande regleringen ger utrymme för en sådan bedömning. har i sina avgöranden exempelvis beaktat om brottet har riktats mot någon familjemedlem, om den tilltalade kan förväntas fortsätta med en kriminell livsstil som i sig kan medföra att kontakterna med familjen försvåras, hur utlänningen har fungerat i sin föräldraroll, barnets ålder och mående samt möjligheterna att upprätthålla kontakten med barnet från hem- landet. Följaktligen är det varken lämpligt eller nödvändigt att mer Skärpta regler om utvisning på grund av brott ingående reglera på vilket sätt utlänningens familjeförhållanden ska inverka på prövningen av utvisningsfrågan. Av det anförda följer att det inte finns behov av att göra några sakliga ändringar av bestämmelserna som rör utlänningens familje- förhållanden. En annan sak är att den sänkning av straffvärdegränsen som vi föreslår (se avsnitt 5.3.3) kan medföra att det måste krävas starkare anknytning, till exempel i form av nära familjeband, än tidigare för att utvisning ska underlåtas när fråga är om brott med höga straffvärden. Vi återkommer till detta i det följande. För att bestämmelsen ska få en bättre struktur bör de punkter som tar upp det förhållandet att utlänningen har barn i och utlänningens övriga familjeförhållanden sammanföras till en punkt. Avvägningen mot brottslighetens allvar Som framgår av det föregående ska domstolen, när den avgör om en utlänning ska utvisas, liksom väga hans eller hennes anknytning till mot brottslighetens allvar. I detta sammanhang är det inte bara brottets straffvärde och karaktär som har betydelse. Även mängden brott kan innebära att brottsligheten betraktas som all- varlig. Såväl det eller de brott som utlänningen dömts för i målet där utvisningsfrågan aktualiserats som de brott som utlänningen tidigare gjort sig skyldig till och som lagts till grund för ett antagande om återfallsrisk kan då beaktas. I de flesta fall blir det fråga om en sam- manvägning av nämnda omständigheter. Ju allvarligare brottsligheten är, desto starkare måste utlänning- ens anknytning alltså vara för att utvisning ska underlåtas. Vid denna avvägning finns det anledning att se särskilt allvarligt på brott av viss karaktär. Närmare bestämt bör det gälla samma brottslighet som tagits upp i avsnitt 5.3.3 som ett skäl för utvisning vid straffvärden som är lägre en . I denna del får hänvisas till vad som anförts i det nämnda avsnittet. Till de brott mot person och det allmänna som där har berörts kan läggas viss brottslighet som sor- teras under förmögenhetsbrotten, men som ändå kan ha påtagligt integritetskränkande inslag. Hit hör framför allt rån, i synnerhet om gärningen innefattat våld eller allvarliga hot eller kränkningar. Bero- ende på graden av integritetsintrång kan det ibland också finnas anledning att se jämförelsevis allvarligt på inbrottsstöld. Skärpta regler om utvisning på grund av brott Vid bedömningen av brottslighetens allvar och hur denna ska vägas mot utlänningens anknytning samverkar, som nämnts ovan, brottslighetens karaktär med dess straffvärde och de omständigheter som grundar risk för fortsatt brottslighet. Om brottets straffvärde ligger nära eller rentav under straffvärdegränsen krävs mindre i fråga om anknytning för att utvisning ska få ske, medan anknytningen normalt bör vara starkare för att hindra en utvisning om straffvärdet är högre. Det anförda gäller dock inte undantagslöst. kan straffvärdet vara lågt men återfallsrisken påtaglig, vanligtvis med hänsyn till utlänningens tidigare brottslighet. Då kan utvisning komma i fråga även om den berörda personen har en inte obetydlig anknytning till . Om å andra sidan straffvärdet är högre men brottet framstår som en uppenbar engångsföreteelse, kan utvisning kanske underlåtas trots en svagare anknytning. Det anförda är ingen ändring mot vad som gäller . En logisk följd av den sänkning av straffvärdegränsen som vi föreslår är dock att brott med höga straffvärden i ännu större utsträckning än blir ett tungt vägande skäl för utvisning. När straffvärdet vida överstiger den gräns då utvisning kan komma i fråga – såsom ofta är fallet vid exempelvis svåra vålds- och sexualbrott, grova narkotika- och vapenbrott eller allvarlig brottslighet som bedrivs inom ramen för organiserad verksamhet – bör utgångspunkten vara att utvisning ska ske om inte mycket starka skäl talar i motsatt riktning. Så kan bland annat vara fallet om avlägsnandet skulle inne- bära ett avsevärt ingrepp i utlänningens familjeliv som går utöver det ingrepp som en utvisning regelmässigt innebär för den som till exempel är gift eller har barn i landet. Med ett sådant synsätt lägger vioss också mer i linje med hur avvägningen mellan brottsligheten och anknytningen till landet går till i våra nordiska grannländer (se avsnitt 4.2.3, 4.3.3 och 4.4.3). På motsvarande sätt bör särskilt flagranta återfall behandlas. Vid någon punkt bör nämligen den som återkommande missbrukar sin rätt att uppehålla sig i genom att begå brott här anses ha för- verkat den rätten, även om anknytningen hit är stark. Som exempel på en sådan allvarlig återfallssituation kan nämnas när utlänningen vid upprepade tillfällen dömts för brott av förhållandevis allvarligt slag, till exempel misshandelsbrott av normalgraden eller stöld- brottslighet. Skärpta regler om utvisning på grund av brott 5.4.2Kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som vistats i tas bort Förslag: Kravet på att det ska finnas synnerliga skäl för att utvisa en utlänning som har vistats i tas bort. Skälen för vårt förslag Den nuvarande regleringen och tidigare kritik En utlänning som döms för brott och som hade vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som då varit bosatt här får , enligt 8 a kap. 3 § första stycket utlänningslagen, utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Kravet innebär att de personer som omfattas av bestämmelsen som utgångspunkt inte ska utvisas, men att utvis- ning ändå kan ske om det föreligger särskilda omständigheter som, vid en helhetsbedömning, medför att skälen för utvisning väger över (se NJA 2019 s. 316). Framför allt är det brottslighetens karaktär som avgör om kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. Om brottsligheten är särskilt allvarlig kan det alltså vara ett skäl att göra avsteg från utgångspunkten att utvisning inte ska ske. Som exempel på sådan brottslighet kan nämnas mord och dråp, brott som innefattar svåra integritetskränk- ningar, organiserad brottslighet där gärningsmännen systematiskt skaffar sig ekonomisk på enskildas eller samhällets bekost- nad samt brottslighet som medför stora skadeeffekter, till exempel grova narkotikabrott. Är det fråga om återfall i brott kan det också bidra till att synnerliga skäl bedöms föreligga. Liksom i andra fall samspelar nämnda omständigheter med utlänningens anknyt- ning till så att det krävs starkare skäl för utvisning när också anknytningen är stark och vice versa. För en utförligare genomgång av bestämmelsens innebörd och hur den har tillämpats i praxis hän- visas till avsnitt 3.4.6. Den som har vistats eller varit bosatt i så länge att han eller hon når över den tröskel som anges i bestämmelsen får alltså ett väsentligt starkare skydd . Bestämmelserna bygger på an- tagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska samhället. Redan i lagstiftningsärendet till reform uppmärksammade Skärpta regler om utvisning på grund av brott dock den utredning som då hade tillsatts för att se över reglerna om utvisning på grund av brott, , att det finns många exempel på utländska medborgare som vistats i landet utan att alls ha etablerat sig här (se SOU 1993:54 s. 29). Utvisnings- utredningen var således kritisk mot att bestämmelsen hindrade domstolarna från att fullt ut beakta omständigheterna i det enskilda fallet och föreslog därför att den skulle upphävas. Regeringen in- stämde i och för sig i att de absoluta tidsgränserna kunde framstå som stelbenta, men stannade vid att föreslå att tidsgränserna, som då uppgick till två respektive , skulle förlängas till de nuvarande. Regeringen motiverade sitt ställningstagande med att det inte minst av humanitära skäl är viktigt att det i något skede finns en punkt där en utlänning ska ha rätt att känna trygghet i , oavsett vilka omständigheter som aktualiserar frågan om ett avlägsnande (se prop. 1993/94:159 s. 16). Som framgår av avsnitt 5.1.1 har samhällsutvecklingen medfört ett ökat behov av att kunna utvisa de utlänningar som gör sig skyldiga till brott här. har behovet av en generellt tillämplig regel till skydd mot utvisning för utlänningar som har vistats här länge minskat på grund av den rättsliga utvecklingen. Därutöver har vi, i likhet med , några viktiga principiella invändningar mot regleringen. Lång vistelsetid behöver inte innebära att utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället Kravet på synnerliga skäl bygger alltså på antagandet att utlänningen i landet har blivit integrerad i det svenska samhället. Som redan konstaterats förekommer det emellertid att en person som varit bosatt i landet inte har kommit in i den svenska arbetsmarknaden eller till exempel lärt sig språket särskilt bra (se avsnitt 5.4.1). Som också framhållits i det nämnda avsnittet kan det ifrågasättas varför en sådan person ska ges ett starkare skydd mot utvisning än den som vistats i men som har etablerat sig här, genom till exempel arbete eller studier. Antagandet att banden till ett samhälle blir starkare efter hand har otvivelaktigt allmän giltighet. Bedömningen i det konkreta fallet av en utlännings anknytning till det svenska samhället bör dock inte utgå från ett sådant allmänt antagande. I stället bör det vara de faktiska band som Skärpta regler om utvisning på grund av brott