sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — Det främsta sättet att komma åt verksamheten är via distributionen av olagliga varor. Tillgång till information om misstänkta försändelser kan därför i många fall vara en förutsättning för att utredningar om misstänkt brottslighet via internet ska kunna inledas eller föras framåt. Från åklagarhåll har det framförts att för det fall det skulle införas en möjlighet för personal inom postverksamheten att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkta försändelser till brottsbekämpande myndigheter, skulle det öppnas upp mycket större möjligheter att utreda ärenden som avser försäljning av narkotika m.m. via internet. Fler tips om misstänkt hantering skulle dessutom innebära större möjligheter att spana mot och kartlägga misstänkt hantering, vilket kan medföra stora fördelar i bevishänseende. Uppgifter om olika postförsändelser kan också vara av vikt för att i underrättelseverksamhet upptäcka, förebygga och förhindra brottslig verksamhet. Tillgången till uppgifter om olika försändelser kan vara av intresse för att aktörer, platser och tidpunkter ska kunna Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter kopplas samman och ge ett tillräckligt underlag för att inleda en förundersökning. Med hänsyn till intresset av att få del av information från postverksamheten har det framförts att det bör införas en skyldighet eller i vart fall en möjlighet för personalen inom postverksamheten att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet till brottsbekämpande myndigheter. Det har också framförts att den s.k. tvåårsregeln i 2 kap. 15 § andra stycket postlagen bör ändras så att uppgifter från postverksamheten kan hämtas in av brottsbekämpande myndigheter vid misstankar om fler brott än . Det har även angetts att det av regleringen bör tydligt framgå att uppgifter får hämtas in på begäran även i underrättelseverksamhet. Arbetsmiljölagen (1977:1160) har till syfte att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och att uppnå en god arbetsmiljö. Enligt lagen är arbetsgivaren ytterst ansvarig för arbetsmiljön och ska leda arbetet mot en bättre arbetsmiljö. Arbetsgivaren ska således systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Det åligger arbetsgivaren att fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Arbetsgivaren ska se till att arbetstagaren får god kännedom om de förhållanden under vilka arbetet bedrivs och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Arbetsgivaren ska förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning som behövs och vet vad denne har att iaktta för att undgå riskerna i arbetet. (Se 3 kap. 2 a och 3 §§.) Regleringen innebär att arbetsgivaren är skyldig att förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning och erfarenhet som erfordras för att utföra arbetet samt att denne har fått den instruktion som krävs för att arbetet ska kunna utföras på säkrast möjliga sätt. Arbetsgivaren ska ständigt undersöka arbetsmiljön och bedöma vilka risker som finns samt se till att det finns tydliga instruktioner och säkerhetsrutiner för arbetet. I lagen anges också att arbetstagaren ska Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation (se 2 kap. 1 §). Arbetsmiljölagen kompletteras av ett flertal föreskrifter som innehåller närmare krav och skyldigheter som ställs på arbetsmiljön. Föreskrifterna ges ut av . I AFS 2012:3 finns föreskrifter om minderårigas arbetsmiljö. Av föreskrifterna följer att ett barn mellan inte får arbeta ensamt eller ansvara för kassan. Ungdomar mellan kan anställas till alla typer av arbetsuppgifter, utom sådana som är direkt farliga. Den som anlitar en minderårig måste se till att arbetet sker under ledning av en lämplig person. Arbetsgivaren ska också se till att det finns fungerande rutiner för introduktion och handledning. Många butikskedjor inom handeln har, som en följd av regleringen, infört en 18-årsgräns för allt kassaarbete. Av föreskrifterna om ensamarbete (AFS 1982:3) följer att minderåriga inte får anlitas till riskfyllt eller starkt psykiskt påfrestande ensamarbete. Det är därför inte tillåtet att minderåriga arbetar ensamma i kvällsöppna butiker, kiosker eller liknande. Arbetstagares villkor på arbetsplatsen kan också regleras i kollektivavtal. 6.6.1Bör det införas ökade möjligheter att bryta tystnadsplikten i postlagen? Bedömning: Det bör införas en ny reglering som ger enskilda inom postverksamheten rätt att på eget initiativ lämna uppgifter som rör misstankar om brott till en brottsbekämpande myndighet. Ingen lagändring är nödvändig avseende paketförsändelser Tystnadsplikten i postlagen omfattar brev men inte paket. Det finns således inte någon reglering i postlagen som hindrar att uppgifter om misstänkt olagliga varor i paketflödet lämnas till brottsbekämpande myndigheter. Det är därmed inte nödvändigt att överväga några författningsändringar i postlagen för att uppgifter om misstänkta paketförsändelser ska kunna lämnas till brottsbekämpande myndigheter. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Gränsen mellan brev- och paketmarknaden har suddats ut och det kan i vissa situationer vara svårt att i det enskilda fallet avgöra om en försändelse utgör ett brev eller ett paket. Utredningen har informerats om att olika former av försändelser ofta behandlas på samma sätt i sekretesshänseende av befordringsföretagen och deras ombud. Med hänsyn till att regleringen skiljer sig åt för de olika slagen av försändelser, kan det finnas anledning att i verksamheten fästa särskild uppmärksamhet på vilka olika former av försändelser som hanteras och vilken reglering som gäller för dessa. Behovet av att uppgifter om brev lämnas till brottsbekämpande myndigheter Den svenska narkotikapolitiken bygger på att begränsa både tillgång och efterfrågan på narkotika i syfte att förebygga skadeverkningar och främja folkhälsan. Det övergripande målet är ett samhälle fritt från narkotika. Ett av medlen för att uppnå hälsa och välfärd är att kontrollera och bekämpa illegal produktion, försäljning och användning av narkotika. Det finns ett starkt samhälleligt intresse av att bekämpa narkotikabrottsligheten. Användningen av narkotika bidrar till stora problem på individnivå men genererar även stora samhällsproblem och kostnader för samhället. Narkotikahandel är även ofta en central del av de kriminella nätverkens aktiviteter och utgör inte sällan en huvudsaklig inkomstkälla för den kriminella verksamheten. Nationella och internationella erfarenheter visar att narkotikabrottsligheten har tydliga kopplingar till andra typer av brott. Genom att effektivt bekämpa narkotikabrott uppnås i många fall reducerande effekter även på annan brottslighet (se strategi för narkotikabekämpning, PM 2019:15 s. 4). Allt mer narkotika och andra olagliga varor säljs via internet och skickas med post inom . Framgångsrika arbetsmetoder mot att narkotika och andra illegala varor säljs över internet och distribueras med hjälp av postförsändelser förutsätter ett nära samarbete mellan flera aktörer. Det finns ett ständigt behov hos de polisiära myndigheterna av att få tillgång till information från andra aktörer i sitt arbete. Eftersom personal inom postverksamheten kan ha tillgång till information om misstänkta försändelser är det natur- Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter ligt att och övriga brottsbekämpande myndigheter i många fall är intresserade av att få tillgång till den informationen. Det står klart att den nuvarande regleringen om tystnadsplikt i postlagen inte medger tillräckligt effektiva metoder för att förhindra att narkotika och andra illegala varor sprids via postbefordran. Effektiva insatser förhindras av att tystnadsplikten inte möjliggör för de som bedriver postverksamhet att på eget initiativ lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter om misstänkta brev och enskildas förbindelser med postverksamheten när det gäller befordran av brev. En möjlighet för anställda och andra aktörer inom postverksamheten att på eget initiativ uppmärksamma brottsbekämpande myndigheter på misstänkt brottslighet, skulle innebära större möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att ingripa. Tillgång till uppgifter om fler misstänkta försändelser skulle leda till att fler försändelser kan tas i beslag och att fler grova och synnerligen grova narkotikabrott skulle kunna upp. Detta torde i sin tur kunna leda till en minskad tillgång till narkotika och färre dödsfall till följd av eget eller andras missbruk. En minskad tillgång till droger, specifikt i mindre kommuner som har längre avstånd till gatuhandel, skulle vara till stor fördel för hela samhället. Om de brottsbekämpande myndigheterna fick tillgång till fler uppgifter om misstänkta försändelser skulle även annan brottslighet där postflödet utnyttjas kunna upp. Som tidigare framgått används postförsändelser även för att distribuera t.ex. dopningsmedel, illegala vapen och explosiva varor. Uppgifter om misstänkta försändelser och enskildas förbindelser med postverksamheten skulle även kunna användas t.ex. i utredningar om bedrägerier. Om de brottsbekämpande myndigheterna får vetskap om fler misstänkta försändelser och misstänkta beteenden kan i förlängningen också förutsättningarna för den organiserade brottsligheten påverkas. Att göra brott mer riskabla och svårare att utföra kan minska sannolikheten för att de begås. En ökad upptäcktsrisk för enskilda köpare kan leda till att beställningar via internet inte genomförs eller att andra vägar måste tas vilka kan göra marknaden mer synlig. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Arbetsmiljön för personal inom postverksamheten Eftersom paketförsändelser inte träffas av tystnadsplikten i postlagen, är det möjligt för personal vid utlämningsställen och hos postoperatörer att lämna uppgifter som rör misstänkta paketförsändelser till brottsbekämpande myndigheter, men inte uppgifter som rör misstänkta brev. För enskilda inom postverksamheten får det anses vara problematiskt att det är möjligt att lämna uppgifter vidare när det gäller vissa former av försändelser, men inte andra. Att kunna lämna ut uppgifter till brottsbekämpande myndigheter även om misstänkta brev och enskildas förbindelser med postverksamheten när det gäller befordran av brev, är något som efterfrågas i verksamheten. En ny reglering som innebär att personalen inom postverksamheten har möjlighet att på eget initiativ bryta tystnadsplikten i postlagen i kontakter med brottsbekämpande myndigheter skulle medföra att enskilda inom verksamheten inte riskerar att göra sig skyldiga till brott i de fall uppgifter lämnas ut. En sådan reglering skulle dessutom ge personalen en möjlighet att påverka sin arbetssituation. En möjlighet för Postnord och andra postoperatörer att kontakta brottsbekämpande myndigheter om misstänkta försändelser, innebär att postförsändelser med olagligt innehåll i högre utsträckning skulle kunna stoppas innan de når postombuden. En förhöjd upptäcktsrisk för de kriminella skulle även kunna medföra ett minskat användande av postflödet för distribution av narkotika och andra olagliga varor. Risken för personalen att hamna i obehagliga situationer torde därmed kunna minska. Det skulle i sin tur kunna leda till ökad trygghet. Skyddet för den enskildes integritet Tystnadsplikten i postlagen har till syfte att skydda innehållet i meddelanden som befordras i brev, liksom andra uppgifter som rör breven. Dessa uppgifter har allmänt sett ansetts ha ett från integritetssynpunkt högt skyddsvärde. I förarbetena till postlagen anfördes att även paket visserligen kan innehålla meddelanden. Det ansågs dock olämpligt att särskilja sådana paket som befordras inom postverksamheten från annan paketbefordran. Endast sådana meddelanden som befordras i brev kom därmed att omfattas av tystnadsplikten (se prop. 1993/94:38 s. 86). Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter För det fall brottsbekämpande myndigheter får kännedom om fler misstänkta brott i samband med postbefordran, kan visserligen fler brev som innehåller meddelanden komma att tas i beslag och därefter öppnas. Andelen meddelanden i brevförsändelser torde dock ha minskat kraftigt . Samhällets digitalisering och användningen av ny teknik har inneburit förändrade kommunikationsmönster. används i allt större utsträckning andra sätt att kommunicera meddelanden på än via post. Elektroniska kommunikationsmedel, t.ex. e-post, applikationer i sociala medier, elektroniska utdelningstjänster och andra elektroniska tjänster, blir alltmer lättillgängliga och används mer och mer. har den totala brevvolymen på den svenska brevmarknaden minskat . skickades drygt 180 miljoner färre försändelser än året före, vilket motsvarar en nedgång (se Post- och , s. 28). Det finns inga tecken på att volymminskningen på den svenska brevmarknaden kommer att avstanna. Den ökade digitaliseringen har lett till ändrade konsumtionsmönster och till ökad näthandel. Från att tidigare ha utgjort en liten del av postmarknaden har befordran av varor ökat kraftigt och marknaden för leverans av varuförsändelser är under snabb tillväxt. Brev används därför till stor del för att transportera olika slags varor. Även handeln med bl.a. narkotika och andra olagliga varor över internet har ökat och därmed även antalet försändelser som innehåller narkotika och andra illegala varor. Som en jämförelse kan nämnas att det, enligt uppgifter från , väldigt sällan förekommer meddelanden i de postförsändelser från utlandet som myndigheten öppnar. I enstaka fall innehåller de kontrollerade brevförsändelserna, förutom varor, ett gratulationskort eller liknande. En möjlighet för personal inom postverksamheten att på eget initiativ lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter om misstänkta brevförsändelser skulle inte innebära att personalen skulle få rätt att öppna eller läsa brev. Ett sådant förfarande skulle alltjämt vara straffbart som brytande av posthemlighet enligt 4 kap. 8 § BrB. Det kan i sammanhanget nämnas att straffbudet mot att öppna försändelser gäller även för paket, i de fall de innehåller meddelanden. En bestämmelse som ger enskilda inom postverksamheten möjlighet att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkta brott till Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter brottsbekämpande myndigheter skulle inte heller innebära att brev skulle lämnas över till en brottsbekämpande myndighet. En förändrad reglering om tystnadsplikt skulle endast innebära en möjlighet för personalen att vid misstanke om brott kunna anmäla det till en brottsbekämpande myndighet. Det skulle därefter vara upp till myndigheten att avgöra om en förundersökning bör inledas och vilka eventuella förundersökningsåtgärder som i så fall kan vara aktuella att vidta. För att ett brev ska få tas i beslag fordras att regleringen i är uppfylld. Enligt 27 kap. 3 § RB krävs det för beslag av brev och andra försändelser som finns hos ett postbefordringsföretag misstanke om ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Försändelserna får tas i beslag först efter beslut av åklagare eller annan undersökningsledare (27 kap. 4 § andra stycket). Det är således de brottsbekämpande myndigheterna som alltjämt kommer att avgöra om det finns anledning att ta en försändelse i beslag. En brottsbekämpande myndighet kan också ha intresse av information om en misstänkt försändelse utan att den behöver tas i beslag. I 4 kap. 18 § tullagen och 12 § inregränslagen finns intaget en skyldighet för befordringsföretag att göra en anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Bestämmelserna är tillämpliga även för Postnord och andra postoperatörer när de hanterar försändelser från utlandet. Det finns således redan en reglering som anger att postverksamheten i en viss situation ska lämna ut uppgifter om misstänkta brott på eget initiativ. Från integritetssynpunkt saknas skäl att göra skillnad mellan en situation när en postförsändelse skickas över en landsgräns och en situation när en postförsändelse befordras inom landet. Det förekommer också annan lagstiftning som tillåter att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt lämnas ut av privata aktörer till brottsbekämpande myndigheter på eget initiativ. Detta eftersom det obehörighetsrekvisit som föreligger i ett flertal regleringar om tystnadsplikt inom enskild verksamhet inte anses hindra att misstankar om allvarliga brott framförs till polisen (se t.ex. prop. 1981/82:186 s. 26 och prop. 2011/12:171 s. 20). En förändrad reglering om tystnadsplikt i postlagen i här aktuellt hänseende kommer inte att innebära att tystnadsplikten bryts i förhållande till andra än brottsbekämpande myndigheter. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter kommer således att bestå i förhållande till andra myndigheter (med de undantag som är intagna i 2 kap. 15 § första stycket postlagen) och i förhållande till enskilda. De skyddsintressen som låg till grund för den nuvarande lagstiftningen på området är fortfarande aktuella. Innehållet i brev, liksom andra uppgifter som rör breven, har alltjämt ett högt skyddsvärde från integritetssynpunkt. Det starka skyddet för enskildas brevförsändelser bör dock vägas mot andra enskilda och allmänna intressen. Det skydd för den personliga integriteten som sändare och mottagare av brev har bör främst vägas mot intresset av en effektiv brottsbekämpning. Det finns också ett starkt intresse av att personal i postverksamheten inte ska behöva hantera illegala och eventuellt farliga varor. När regleringen om tystnadsplikt i postverksamhet infördes existerade inte den dagliga användning av digitala tjänster som sker . Den snabba utvecklingen av alternativa kommunikationssätt och digitala tjänster har gjort att det fysiska brevet har förlorat sin framskjutna ställning som förmedlare av meddelanden. Postförsändelser har kommit att användas allt mer för distribution av varor. Med hänsyn till de förändrade kommunikationsvanorna kan inte en förändring av tystnadsplikten i postlagen numera anses innebära en lika stor integritetskränkning som när reglerna infördes. Det finns därför anledning att nu göra en annan intresseavvägning än den som har gjorts. Mot bakgrund av det sagda får det nu anses finnas förutsättningar för att införa en reglering som innebär att aktörerna inom postverksamheten på eget initiativ kan bryta tystnadsplikten i postlagen i kontakter med brottsbekämpande myndigheter. 6.6.2En möjlighet eller skyldighet att lämna uppgifter? Bedömning: Regleringen bör utformas som en möjlighet och inte en skyldighet för enskilda inom postverksamheten att bryta tystnadsplikten. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Skyldighet att lämna uppgifter till En reglering som ger enskilda inom postverksamheten rätt att bryta tystnadsplikten i postlagen genom att lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter, kan utformas antingen som en möjlighet eller skyldighet att lämna sådana uppgifter. Vid hantering av post från utlandet föreligger en skyldighet för befordringsföretag att lämna uppgifter om vissa misstänkta försändelser till . I 4 kap. 18 § tullagen och 12 § inregränslagen föreskrivs nämligen att ett befordringsföretag ska anmäla till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. I begreppet befordringsföretag innefattas såväl postbefordringsföretag som andra befordringsföretag. Regleringen gäller således även för Postnord och andra postoperatörer när de hanterar försändelser från utlandet. Eftersom postombuden inte är befordringsföretag torde de inte omfattas av regleringen. Bestämmelserna tillämpas av t.ex. Postnord, DHL och Schenker. Den aktuella regleringen infördes första gången i 66 § tredje stycket i den tullag som trädde i kraft (SFS 1994:1550), i samband med att blev medlem i EU. Lagen tillkom under stor tidspress (se prop. 1999/2000:126 s. 75). I förarbetena (prop. 1994/95:34) anges inte närmare vilka överväganden som föregick införandet av regleringen. Det har till utredningen framförts att det bör föreligga en skyldighet för aktörerna inom postverksamheten att lämna uppgifter om misstänkt brottslighet till brottsbekämpande myndigheter även när det gäller inrikespost. Som skäl härför har angetts att reglerna bör vara desamma för inrikespost som för post från utlandet. Det har också framförts att risken för att personal utsätts för hot skulle vara mindre om personalen vore skyldig att lämna uppgifter om misstänkta brott, än om den endast hade möjlighet att göra det. Från Postnords sida har det framförts att företagets första hantering av brev från utlandet endast sker vid terminalen på , dvs. på en plats i landet. På har företaget ett nära samarbete Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter med , som befinner sig i . Det har angetts att det därför är naturligt att personal kontaktas så snart det uppkommer misstankar om att ett brev som förts in från utlandet innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Kontakten sker i ett så pass tidigt skede av posthanteringen att det inte föreligger risk för att någon enskild medarbetare inom postverksamheten blir exponerad till följd av kontakten. Att företaget har en skyldighet att lämna uppgifter om misstänkt införsel av narkotika m.m. till ses därför inte som problematiskt. I övrigt hanterar Postnords personal brev vid olika sorteringsterminaler, på brevbärarkontor och utlämningsställen. Hantering sker även av enskilda brevbärare och personal på företagscenter. En del av hanteringen sköts också av personal i det rikstäckande ombudsnätet med över 1 600 ombud och 300 utlämningsställen. För en enskild medarbetare som arbetar närmare kunderna finns det större risker förenade med ett uppgiftslämnande till brottsbekämpande myndigheter. Med hänsyn härtill bör det inte införas något nytt lagkrav som innebär att personalen skulle vara skyldig att lämna uppgifter om misstänkta brott till eller någon annan brottsbekämpande myndighet. Däremot bör personalen ha en möjlighet att lämna sådana uppgifter vidare, om den anser det vara befogat. Även företrädare för anställda inom postverksamheten har lyft fram risken för att personalen utsätts för hot och trakasserier för det fall det blir känt att de har lämnat uppgifter om misstänkta försändelser till polisen. Det har också anförts att endast det förhållandet att personalen skulle vara skyldig att anmäla misstänkta brott i sig kan innebära att personal som arbetar nära kunder utsätts för hot. Det har därför framförts att det inte bör läggas en skyldighet på personalen att anmäla misstänkta brott. Som tidigare framkommit föreligger inte någon lagstadgad tystnadsplikt vid befordran av paket. Det är således möjligt för den som befordrar paket att lämna uppgifter om misstänkta brott kopplade till den hanteringen till brottsbekämpande myndigheter. Företrädare för de befordringsföretag utredningen har inhämtat synpunkter från har uppgett att de inte handlar annorlunda i de fall de är skyldiga att lämna uppgifter om misstänkta brott än i de fall de endast har en möjlighet att göra det. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Skyldigheten att i anmäla misstänkta brott är synnerligen begränsad. Den ovan nämnda regleringen i tullagen och inregränslagen kan därmed sägas utgöra ett undantag.