sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Brå har i uppdrag att fördela statsbidrag enligt förordningen om statsbidrag för förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism. Uppdraget som stödfunktion innebär att CVE bl.a. kommer att bistå andra beslutsorgan med underlag avseende frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer bidragsgivning. CVE är en enhet inom Brå och av denna anledning kan det finnas anledning att överväga om det är lämpligt att det aktuella bidraget även fortsätt- SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar ningsvis ska fördelas av Brå. Övrig bidragsgivning inom Brå avser frågor som enligt vår bedömning inte kommer att aktualisera bistånd från stödfunktionen och av den anledningen bedöms den inte heller påverkas av förslaget om stödfunktionens uppdrag. 6.5.3Det finns skäl att överväga om CVE bör bli en egen myndighet Vår bedömning: Det finns skäl att överväga om CVE ska organiseras som en egen myndighet. CVE är en av de största enskilda enheterna inom Brå och en placering av stödfunktionen inom CVE kommer att innebära en relativt stor utökning av centrets nuvarande verksamhet. Det kommer att kräva ytterligare personal och en relativt omfattande ärendehantering. Stödfunktionen kommer också att hantera en stor mängd uppgifter, däribland såväl uppgifter som omfattas av sekretess som känsliga personuppgifter. Stödfunktionens uppdrag bör också vara tydligt skilt från Brå:s övriga verksamhet. Den verksamhet som bedrivs inom CVE och som kommer att utvidgas genom uppdraget som stödfunktion skiljer sig också till viss del från Brå:s övriga verksamheter. Brå producerar den officiella kriminalstatistiken, utvärderar reformer, bedriver forskning för att ta fram ny kunskap och stödjer lokalt brottsförebyggande arbete. Det uppdrag som vi föreslår för stödfunktionen har ett vidare perspektiv och utgår inte primärt från ett brottsförebyggande syfte, även om förslagen kan förväntas få vissa sådana effekter. CVE:s placering inom Brå kan vidare få betydelse för vilka sekretessregler som gäller internt inom myndigheten. Enligt vår uppfattning talar dessa omständigheter för att den verksamhet som bedrivs av CVE bör skiljas från Brå och i stället inordnas som en egen myndighet med en separat organisation. Vår bedömning är att det finns ett antal fördelar med att CVE inrättas som en egen myndighet. Detta gäller särskilt i frågor om integritetsskydd. Vid stödfunktionen kommer en stor mängd känsliga personuppgifter att hanteras och det är av stor vikt att dessa inte är tillgängliga i större utsträckning än vad som är nödvändigt. En separat organisation skapar bättre förutsättningar för att bibehålla enskildas integritet i de frågor som aktualiseras vid stödfunktionen. En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar En separat organisation för CVE begränsar hanteringen av personuppgifter och minskar därmed också risken för spridning av uppgifterna. Att CVE får en separat organisation bör också öka effektiviteten i verksamheten då det blir tydligare vad som ingår i CVE:s uppdrag. Det underlättar också en effektiv uppföljning av verksamhetens resultat. En särskild myndighet säkerställer också kontinuitet och långsiktighet. Att inrätta CVE som en särskild myndighet kan också sända signaler till allmänheten om att frågorna om att se till att offentliga medel inte betalas ut till verksamheter med koppling till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer är högt prioriterade av det allmänna. Det är inom ramen för vårt uppdrag och av tidsbrist inte möjligt att ange ett fullständigt uppdrag för CVE som en egen myndighet. Det är därför inte heller möjligt för oss att föreslå en ny förordning med instruktion för en sådan myndighet. Vi anser dock att detta är något som bör övervägas i det fortsatta arbetet med inrättande av stödfunktionen. En instruktion för en ny myndighet bör innehålla den bestämmelse som vi ovan föreslagit i förordningen med instruktion till Brå. 6.6Stödfunktionens uppgifter i relation till förslag om utökat uppdrag för MUCF Vår bedömning: Förslaget om att inrätta en stödfunktion utgör ett komplement till förslag om ett utökat uppdrag för MUCF. Vi har bedömt att det finns ett behov av att inrätta en central stödfunktion med uppgift att bistå vid granskningar av bidragssökande organisationer eller offentligt finansierad verksamhet samt att denna funktion bör placeras vid CVE. Vi ska därför bedöma hur den föreslagna funktionens uppgifter förhåller sig i relation till förslag om utökat uppdrag för MUCF. En del av uppdrag bestod i att lämna förslag i syfte att underlätta tillämpningen av demokrativillkor. Utredningen skulle därför överväga hur samverkan och erfarenhetsutbyte mellan bidragsgivande myndigheter kan utvecklas för att SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar underlätta tillämpningen av demokrativillkoret i bidragsgivningen. I betänkandet Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället föreslog utredningen att MUCF ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i just denna fråga. Enligt förslaget ska MUCF bistå med kunskapsstöd och utveckla stödmaterial gällande tillämpningen av demokrativillkoret, erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgivning och skapa en samverkansgrupp för bidragsgivande myndigheter. Detta stöd ska erbjudas alla myndigheter som hanterar statsbidrag till det civila samhällets organisationer och, om möjligt, även kommuner och regioner. Utredningens förslag har remitterats, men har inte lett till något utökat uppdrag för MUCF. Det är därför svårt att uttala sig närmare om effekterna av ett genomförande av förslaget. Vi kan dock konstatera att det finns tydliga beröringspunkter mellan förslaget om utökat uppdrag för MUCF och vårt förslag om ett inrättande av en stödfunktion. Båda förslagen är en del av en större insats i syfte att effektivisera och underlätta tillämpningen av demokrativillkor inom bidragsgivningen till civilsamhället. Även om förslagen delvis överlappar vad gäller syfte bedömer vi att ett inrättande av en stödfunktion i enlighet med vårt förslag varken skulle stå i konflikt med eller ersätta förslaget om utökat uppdrag för MUCF. Målsättningen med förslag är att genom utökad samverkan och ökat erfarenhetsutbyte underlätta tillämpningen av demokrativillkor inom den statliga bidragsgivningen till civilsamhället. Demokrativillkor syftar till att förhindra att offentliga medel lämnas till organisationer vars verksamheter strider mot samhällets grundläggande värderingar och tillämpningen av ett sådant villkor kan därmed aktualisera frågor gällande en verksamhets kopplingar till våldsbejakande extremism. Även om kopplingar till extremistmiljöer är en sådan omständighet som kan beaktas vid tillämpningen av ett demokrativillkor, tar utredningens förslag om utökat uppdrag för MUCF inte specifikt sikte på att möta de utmaningar som beslutsorganen ställs inför vid utredningar av uppgifter om kopplingar till extremism. MUCF är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället med ett kärnuppdrag att verka för att målen inom dessa områden uppnås (1 och 2 §§ förordningen [2018:1425] med instruktion för MUCF). Anledningen till att utredningen föreslog att just MUCF skulle tilldelas uppdraget var bl.a. att myndigheten har en omfat- En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar tande bidragsgivning och erfarenhet av att tillämpa demokrativillkor samt att myndigheten ger stöd till andra myndigheter och samordnar ett myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor. MUCF arbetar dock endast i begränsad omfattning med frågor gällande förebyggande av våldsbejakande extremism och har inte någon omfattande kompetens gällande extremistmiljöer. Det utökade uppdraget för MUCF är vidare formulerat som ett samordnings- och samverkansuppdrag. Förslaget innefattar inte någon uppgift att bistå beslutsorganen med konkret stöd vid granskningar av enskilda verksamheter, utan innebär snarare ett uppdrag att, på ett generellt plan, möjliggöra erfarenhetsutbyte mellan beslutsorganen i frågor om tillämpningen av demokrativillkor. Förslaget har därmed en annan karaktär än det uppdrag som vi i detta betänkande föreslår ska ges till en central stödfunktion. Vi ser därför inte något hinder mot att de två förslagen skulle genomföras parallellt, utan bedömer snarare att förslagen kompletterar varandra. Stödfunktionens uppdrag fokuserar på att bistå beslutsorganen med expertkompetens och utredningskapacitet vid granskningar av verksamheters kopplingar till extremism. Utöver svårigheter att granska uppgifter om samröre med extremistmiljöer kan beslutsorganen ställas inför ett antal svåra frågor gällande tillämpningen av demokrativillkor i dessa ärenden. Det kan exempelvis uppstå svåra bedömningar av vilken typ av kopplingar till en viss miljö som ska inverka på bedömningen av ett demokrativillkor eller frågor om vilka individer inom en organisation som företräder denna på ett sådant sätt att deras ageranden bör beaktas vid tillämpningen av ett demokrativillkor. Denna typ av allmänna frågor om tillämpningen av demokrativillkor är något som skulle kunna behandlas inom ramen för ett utökat uppdrag för MUCF. De två förslagen utgör därmed kompletterande komponenter i arbetet med att effektivisera tillämpningen av demokrativillkor inom bidragsgivningen till civilsamhället. 7Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Vi har i föregående kapitel föreslagit att det ska inrättas en ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar i frågor om hur verksamheter förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. En förutsättning för att en stödfunktion på ett effektivt sätt ska kunna utföra fördjupade granskningar av verksamheter är att funktionen kan hantera den information som är nödvändig för att kunna utföra ett sådant uppdrag. Vid överväganden om en ökad samordning och utbyte av information mellan myndigheter ska konsekvenserna för den personliga integriteten beaktas. Som en del av ett sådant övervägande måste de samhällsintressen som talar för att införa sådana bestämmelser vägas mot de integritetsskäl som talar mot en sådan samverkan. Denna avvägning ska i första hand göras vid utformningen av reglerna om sekretess och sekretessgenombrott enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Vi behandlar dock frågan om konsekvenser för den personliga integriteten även i nästkommande kapitel om personuppgiftsbehandling inom stödfunktionens verksamhet (se kapitel 8). I detta kapitel analyserar vi vilken typ av information som stödfunktionen behöver kunna hantera och redogör för det uppgiftsutbyte mellan myndigheter som en sådan hantering kräver (se avsnitt 7.2). Utifrån denna analys gör vi en bedömning av behovet av ytterligare bestämmelser som rör sekretess. För att kunna bedöma behovet av ny reglering i fråga om sekretess behöver vi analysera dels behovet av sekretess för uppgifter som hanteras vid stödfunktionen, dels vilka uppgifter som ska få lämnas ut och till vilka samt i vilken utsträckning detta kan ske inom ramen för befintlig sekretessreglering. I kapitlet kommer vi till slutsatsen att det behövs ny sekretessreglering Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet till skydd för uppgifter inom stödfunktionens verksamhet och ny sekretessbrytande reglering som möjliggör visst utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till stödfunktionen. Vi lämnar även förslag till hur en sådan reglering bör utformas (se avsnitt 7.3–7.5). Vår analys i detta kapitel utgår främst från de två rättsområden där vi har identifierat regleringar som kan innebära att ett beslutsorgan behöver söka stödfunktionens bistånd, dvs. i ärenden om stöd till civilsamhället och lämplighetskrav vid ägar- och ledningsprövningar för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Om det skulle visa sig att även andra beslutsorgan behöver söka funktionens bistånd med fördjupade granskningar, kan motsvarande analys komma att behöva genomföras avseende de regelverk som gäller för dessa ärenden. 7.2.1Stödfunktionen behöver kunna hantera uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden samt uppgifter hänförliga till allmänna intressen Vi har föreslagit att den nya stödfunktionen ska få i uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar av verksamheter i ärenden där det finns anledning att närmare utreda om en verksamhet har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. För att en fördjupad granskning ska komma i fråga krävs att det rör sig om ett grundärende avseende fördelning av offentliga medel alternativt offentligt finansierad verksamhet som prövas enligt en reglering som ger utrymme för att beakta kopplingar till våldsbejakande extremism vid prövningen av ärendet. Vi har identifierat främst två grupper av ärenden där sådana omständigheter är relevanta för prövningen. Dessa är dels ärenden om stöd till civilsamhället, dels krav på lämplighet inom ramen för ägar- och ledningsprövningar för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. De beslutsorgan som tillämpar dessa regleringar kan därför, enligt vår bedömning, behöva vända sig till stödfunktionen för att söka funktionens bistånd med fördjupade granskningar (se kapitel 6). Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet För att stödfunktionen ska kunna utföra fördjupade granskningar i enlighet med vårt förslag behöver funktionen kunna hantera uppgifter om de verksamheter som den ska granska. Vid en bedömning av en verksamhet där det finns anledning att anta att det kan finnas kopplingar till våldsbejakande extremism kan det vara relevant att utreda vilken verksamhet som bedrivs. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter om verksamhetens regelbundna arbete eller andra arrangemang som verksamheten har anordnat, såsom t.ex. föreläsningar eller olika former av publika event. Det kan vidare röra sig om uppgifter om andra organisationer som den granskade verksamheten har valt att samarbeta med eller på annat sätt stödja. De extremistiska miljöerna är typiskt sett politiskt eller religiöst formulerade och de verksamheter som kan komma att granskas vid stödfunktionen kommer i många fall bedriva verksamheter som är politiskt eller religiöst motiverade. Det kan exempelvis gälla uppgifter om samarbeten med organisationer inom en viss politisk inriktning eller att en granskad verksamhet har uttryckt stöd för en viss religiös inriktning. Det kan vidare komma att gälla uppgifter om verksamheternas ekonomiska förhållanden, t.ex. uppgifter om kostnaderna för den granskade organisationens verksamhet eller att en verksamhet har stöttat en annan organisation ekonomiskt. De fördjupade granskningarna kommer att gälla ärenden om verksamheter av olika slag, i t.ex. föreningar, bolag eller stiftelser. Vid en lämplighetsbedömning inom ramen för en ägar- och ledningsprövning är det dock lämpligheten hos de individer som har en ledande ställning inom verksamheten som ska bedömas (se t.ex. 2 kap. 5 a § skollagen [2010:800]). Även om dessa ärenden avser juridiska personer av olika slag kommer det alltså att vara nödvändigt för stödfunktionen att hantera uppgifter om de enskilda individer som företräder en viss verksamhet, även om ärendena inte primärt avser individärenden. Detsamma gäller vid en prövning av rätt till stöd till civilsamhället, där en företrädares agerande kan få konsekvenser för bedömningen av om organisationen ska anses ha agerat i strid med uppställda villkor. Vid en sådan prövning kan det utöver uppgifter om företrädare för en viss organisation även vara relevant att hantera uppgifter om andra enskilda som t.ex. medlemmar, anställda eller föreläsare och individer som organisationen har samarbetat med. Av- sikten är dock inte att stödfunktionen ska utreda individärenden, t.ex. inom socialtjänst eller skola. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Det är inte möjligt att uttömmande ange vilken information om enskilda individer som stödfunktionen behöver kunna hantera. I funktionens uppdrag ingår dock att utreda hur en viss verksamhet eller företrädare för verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Uppgifter om att en viss person tillhör en sådan miljö kan vara känslig av flera olika anledningar. Eftersom de extremistiska miljöerna typiskt sett är politiskt eller religiöst formulerade, kommer de uppgifter som stödfunktionen behöver kunna hantera i många fall avslöja enskilda individers åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (jfr 2 kap. 2 § regeringsformen, RF). Det kan vidare komma att gälla andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden av känslig natur såsom uppgifter om brottslighet. Vi bedömer att det även är troligt att en stödfunktion kommer att få in uppgifter på initiativ av tredje part, t.ex. allmänheten eller media. Även sådana uppgifter kan antas kunna innehålla uppgifter om enskildas personliga förhållanden av integritetskänslig karaktär. För att kunna utföra fördjupade granskningar av verksamheter kommer stödfunktionen behöva samverka med andra myndigheter och till viss del utbyta uppgifter med andra myndigheter. En sådan samverkan kommer i många fall att gälla ett generellt utbyte av kunskap och erfarenhet i en viss sakfråga eller gällande en viss antidemokratisk miljö. Vid sådana kontakter kan stödfunktionen dock även behöva hantera uppgifter som är hänförliga till allmänna intressen såsom intresset av att förebygga eller beivra brott. 7.2.2Stödfunktionen behöver kunna utbyta uppgifter med andra myndigheter För att kunna utföra uppdraget att bistå beslutsorgan vid fördjupade granskningar behöver den nya stödfunktionen kunna utbyta och samla in uppgifter om de verksamheter som funktionen ska granska. Enligt vårt förslag ska stödfunktionen inleda en fördjupad granskning av en verksamhet på begäran av ansvarigt beslutsorgan. För att en stödfunktion ska kunna bistå med fördjupad granskning i ett specifikt ärende krävs att en sådan funktion i relevant omfattning får ta del av uppgifterna i grundärendet vid beslutsorganet, t.ex. uppgifter om vilken verksamhet som ska granskas och viss grundläggande information om verksamheten. Vi föreslår att en fördjupad gransk- Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet ning ska inledas om det i ett ärende finns anledning att anta att en verksamhet som ansöker om offentliga medel eller godkännande respektive tillstånd för enskild att bedriva offentligt finansierad verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder (se avsnitt 6.4.2). Detta innebär att det i de ärenden som remitteras till stödfunktionen kommer att förekomma uppgifter som indikerar att en viss verksamhet har kopplingar till antidemokratiska miljöer. Även sådana uppgifter behöver kunna lämnas ut från beslutsorganen till stödfunktionen. Stödfunktionen ska efter en fördjupad granskning avge ett yttrande till beslutsorganet. Av yttrandet ska framgå om stödfunktionen vid sin granskning har identifierat kopplingar mellan verksamheten och våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer samt, i förekommande fall, vilka uppgifter som har kommit fram om sådana kopplingar (se avsnitt 6.4.2 och 6.4.4). Stödfunktionen måste därför kunna lämna relevanta uppgifter till berört beslutsorgan. De uppgifter som behöver kunna lämnas ut är sådana som har kommit fram vid den fördjupade granskningen och som är relevanta för bedömningen av hur en verksamhet eller en verksamhets företrädare förhåller sig till våldsbejakande extremism. Detta informationsutbyte är nödvändigt för att uppgifterna ska kunna tillföras utredningen vid beslutsorganet och därmed bli en del av organets beslutsunderlag. Att stödfunktionen på ett tydligt sätt kan redogöra för de uppgifter som har kommit fram vid en fördjupad granskning är även viktigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom uppgifterna behöver kunna lämnas i en sådan form att den granskade verksamheten kan bemöta de uppgifter som kommit fram vid granskningen. Utöver uppgiftsutbytet mellan beslutsorganen och stödfunktionen, behöver funktionen även kunna inhämta uppgifter på egen hand. Enligt bedömning kan en del av den information som behöver hämtas in vid en fördjupad granskning samlas in från öppna källor, t.ex. på internet. En viktig komponent för att stödfunktionen ska få del av relevanta uppgifter är vidare att funktionen har en god samverkan med externa parter. För att stödfunktionen ska kunna utföra fördjupade granskningar av verksamheter är det därför nödvändigt att funktionen kan hämta in viss information från andra myndigheter. För att kunna inhämta relevanta uppgifter behöver stödfunktionen till viss del kunna lämna ut uppgifter till andra Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet myndigheter, t.ex. uppgifter om vilken verksamhet som är föremål för granskning och andra uppgifter som är nödvändiga för att den andra myndigheten ska kunna bedöma om den har uppgifter som är av relevans för stödfunktionens granskning. Framför allt behöver stödfunktionen kunna inhämta uppgifter från andra myndigheter som kan vara relevanta för bedömningen av en verksamhets kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Sådana uppgifter kan behöva hämtas in från bl.a. brottsbekämpande myndigheter som och Säkerhetspolisen. Ett sådant informationsutbyte är nödvändigt för att stödfunktionen ska kunna utföra sitt uppdrag. Vi har även föreslagit att stödfunktionen ska fungera som en kontaktpunkt i frågor som gäller verksamheter inom de extremistiska miljöerna som tar del av offentliga medel för sin finansiering. Det kan därför även tänkas att funktionen behöver kunna ta del av information som saknar koppling till en viss granskning vid stödfunktionen. I vissa fall kan det även krävas att stödfunktionen kan lämna vidare sådan information till t.ex. ett beslutsorgan vars verksamhet berörs av uppgifterna. 7.2.3Uppgifter som stödfunktionen behöver kunna inhämta kan vara sekretesskyddade Det finns inget hinder ur sekretessynpunkt att hämta in uppgifter ur öppna källor Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid bl.a. utlämnande av allmänna handlingar (se 1 kap. 1 § OSL, jfr 2 kap. 4 § OSL). Merparten av de uppgifter som stödfunktionen behöver kunna hämta in vid en fördjupad granskning finns tillgängliga i öppna källor. De uppgifter som funktionen behöver få del av består alltså till övervägande del av uppgifter som inte omfattas av regleringen av offentlighet och sekretess vid den källa där uppgifterna hämtas in. Det finns därför ur sekretesshänseende inga hinder mot att stödfunktionen hämtar in sådana uppgifter. En sådan informationsinhämtning väcker dock frågor om skydd för den personliga integriteten och dataskyddsreglering. Vi kommer att återkomma till detta i kapitel 8. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet Sekretessreglering med generell räckvidd och generell reglering av överföring av sekretess För att stödfunktionen på ett effektivt sätt ska kunna bistå vid en fördjupad granskning kan den behöva ta del av uppgifter från såväl berört beslutsorgan som andra myndigheter. Myndigheter har en långtgående skyldighet att samverka och att på begäran lämna uppgifter till en annan myndighet. Denna skyldighet begränsas dock av sekretessregleringen och en myndighet får inte, utan författningsstöd, lämna ut en sekretesskyddad uppgift till en annan myndighet (jfr 6 kap. 5 § och 8 kap. 1 § OSL). Frågan är då i vilken omfattning den information som stödfunktionen behöver kunna ta del av kan omfattas av sekretess.