sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Havs- och vattenmyndigheten håller på att utveckla en dash- board/instrumentpanel som är ett digitalt verktyg för att kunna visa måluppfyllelsen för ekologisk representativitet i nätverket på respek- tive nationell skala, för respektive havsområde och för varje län. Dash- boarden ska även kunna visa på påverkansfaktorer och ge underlag för vilka regleringar som behövs. Enligt Havs- och vattenmyndig- heten finns det kvarstående utmaningar för att få till en bra funk- tionalitet i verktyget då den data som ligger till grund för analyserna är svårtillgänglig, av varierande kvalitet och noggrannhet samt även i vissa delar helt saknas. 20.8.3Förstärkt och utvidgat skydd I den nationella handlingsplanen pekade Havs- och vatten- myndigheten på att vissa värdefulla havsområden behöver få ett för- stärkt skydd för att säkerställa att alla väsentliga naturvärden i om- rådet skyddas och för att bidra till ett mer representativt nätverk. Konkret föreslog Havs- och vattenmyndigheten att de s.k. fiskefria områdena skulle kompletteras med områdesskydd enligt och att fler påverkansfaktorer skulle regleras så att de skulle bli s.k. opåverkade områden. områden med liten eller ingen lokal mänsk- lig påverkan. Se avsnitt nedan om opåverkade områden. Havs- och vattenmyndigheten föreslog även att länsstyrelserna skulle få i uppdrag att undersöka vilka fredningsområden för fisk som kan vara i behov av kompletterande områdesskydd enligt miljö- 99Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S. balken för att stärka skyddet av områdena till gagn både för livs- miljön och för fisken som en del i ekosystemet. Länsstyrelserna har ännu inte fått något sådant regeringsuppdrag, men t.ex. projektet är ett samarbete mellan flera länsstyrelser i , har levererat underlag för beslut om samordning av områdesskydd och fiskfredningsområden.100 Havs- och vattenmyndighetens förslag i handlingsplanen om för- stärkt skydd medförde att regeringen gav myndigheten ett nytt uppdrag om att identifiera områden som skulle kunna klassas som opåverkade områden, utan eller med liten lokal mänsklig påverkan, samt ta fram förslag till en fortsatt process.101 Det områdesskyddet utmålas ofta som bristfälligt och globalt pratas det som s.k. paper parks som inte erbjuder ett faktiskt skydd för den miljön, utan att de snarare är områden på en karta utan tillräcklig kunskap om naturvärden eller med lämpliga bevarandeåtgärder. Även nationellt förs en motsvarande diskussion och det har ifrågasatts hur det kan vara tillåtet att t.ex. tråla i ett marint skyddat område. Även sjöfarten, fritidsbåtslivet, försvarets verksam- het och nedläggning av kablar och rörledningar förekommer i varie- rande grad i skyddade områden. Definition av opåverkade områden Havs- och vattenmyndigheten definierar ett opåverkat område som: Ett marint skyddat område med starkt skydd utan lokal mänsklig på- verkan. Området bör ha ett lägre påverkanstryck jämfört med det omgi- vande havsområdet. Företräde har sådana områden som saknar ett direkt påverkanstryck och där risken för påverkan av utanförliggande faktorer är mindre än risken generellt för det aktuella havsområdet.102 Opåverkade områden skiljer sig från andra skyddade områden genom att de behöver skyddas i så hög grad som möjligt från all typ 100Länsstyrelsen i , Ansökan om särskilda åtgärdsprojekt (anslag 1:11) 2018–2020 – ReFisk 2.0. 101Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev 2018. 102Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S. av lokal mänsklig påverkan. Det handlar, för dessa områden, inte om att peka ut specifika arter eller livsmiljöer i området som ska få ett skydd utan i stället är det naturliga processer med såväl hotade och exklusiva som triviala arter och livsmiljöer som förekommer i om- rådet som ska skyddas från lokal mänsklig påverkan. Områdena bör enligt Havs- och vattenmyndigheten vara representativa för havs- området och ska även kunna utgöra en referens i ett i övrigt påverkat havsområde. Reglering av verksamheter i opåverkade områden Vilka regleringar som kan införas i ett skyddat område avgörs av syftet med det skyddade området då det inte får beslutas om mer långtgående åtgärder än vad som krävs för att uppnå syftet med skyddet.103 Detta gäller både regleringar i form av föreskrifter för ett naturreservat eller en nationalpark och reglering med stöd i special- lagstiftning som t.ex. fiskelagstiftningen. Ett exempel är där det av syftet framgår att: långsiktigt skydda och bevara områdets naturligt förekommande ekosystem, biotoper och arter som ett hållbart nyttjande kan ske av områdets biologiska resurser. För ett område med denna syftesformulering är det inte uppenbart att det finns utrymme att t.ex. införa regleringar som förbjuder allt fiske. Det är upp till förvaltaren av det skyddade området, oftast , att bedöma om bevarandemålen och syftet kan nås och om det behövs ytterligare bevarandeåtgärder. I många av de befintliga naturreservaten förhindrar före- skrifterna exploatering, men reglerar mer sällan pågående verksam- heter såsom t.ex. fiske, sjöfart och fritidsbåtar. Detta beror enligt Havs- och vattenmyndigheten troligen på att länsstyrelserna for- mulerat syftet på ett sätt som inte gör det möjligt att införa beva- randeåtgärder som reglerar denna typ av verksamhet. Detta kan ha flera orsaker, t.ex. att anser att den typen av verksam- het inte påverkar de utpekade bevarandevärdena negativt, men det kan också vara så att länsstyrelserna i stor utsträckning har följt de principer för syftesformulering som gäller för områden på land och 1037 kap. 25 § . därmed inte tar i beaktande de särskilda egenskaper som gäller för system. Exempel på sådana egenskaper kan vara områdenas öppna och tillgängliga karaktär, bristen på ägarskap av områden och friheten i havet.104 En annan förklaring från miljöjurister är att det kan handla om tradition och om uppdelningen och fragmenteringen av lagstiftningen. Fiske och sjöfart regleras i praktiken med annan speciallagstiftning och inte med . Havs- och vattenmyndigheten tolkar att varken 7 kap. eller fiskelagstiftningen medger att skydda ett område med syftet att det ska vara ett opåverkat område eller referensområde.105 Rättsliga förutsättningar inom territorialvattenområdet Havs- och vattenmyndighetens rättsliga analys av möjligheterna att inrätta opåverkade områden visar att de regler som används för att inrätta skyddade områden; 7 kap. (national- park, naturreservat och Natura 2000-områden) och de internationella skyddsformerna Helcom- och Ospar MPA, inte fullt ut kan säker- ställa ett skydd från lokal mänsklig påverkan. Områdena behöver i stället regleras med annan speciallagstiftning och av myndigheter med ansvar och bemyndiganden enligt sådan lagstiftning. Det kan gälla t.ex. regeringen, , Transportstyrelsen, länsstyrel- serna och Havs- och vattenmyndigheten. Enligt Havs- och vattenmyndigheten bör Natura 2000-områden även få ett skydd som nationalpark eller naturreservat för att kunna klassas som opåverkade. Miljöjurister varit i kontakt med anser att de befintliga rättsliga instrumenten har en större potential än som används att användas för skydd av opå- verkade områden men att det behövs en övergripande helhetssyn för hur olika lagstiftningar kan användas och eventuellt viss ny rätts- praxis. De rättsliga förutsättningarna för att reglera fiske, sjöfart och försvarets verksamhet inom territoralvattenzonen redovisas ovan. 104Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S. 105Havs- och vattenmyndigheten , Juridiska förutsättningar för reglering av skyd- dade områden utan lokal mänsklig påverkan, bilaga 1 till rapportering av regeringsuppdrag M2017/03180/Nm. Rättsliga förutsättningar inom den ekonomiska zonen De skyddsformer som är aktuella inom ekonomiska zon är Natura 2000 samt Ospar eller Helcom MPA. Som konsta- terats ovan så innebär utpekandet av Ospar- eller Helcom MPA inte något formellt skydd. Utpekande innebär dock att artikel 13.4 i havs- miljödirektivet kan tillämpas så att fiskregleringar enligt artikel 11 grundförordningen106 kan genomföras. Havs- och vattenmyndigheten menar att för att säkerställa ett ökat skydd skulle exempelvis möjligheterna att införa ordningsföre- skrifter med stöd av 7 kap. 30 § eller 16 § havsplaner- ingsförordningen kunna övervägas. Regeringen kan även meddela föreskrifter om vad som är förbjudet inom området med stöd av 2 § andra stycket lagen om ekonomiska zon. De föreskrifter som meddelas får emellertid inte inskränka de rättigheter som andra länder har till fri sjöfart eller rätten att lägga ned undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockel. De rättsliga förutsättningarna för att reglera fiske, sjöfart och för- svarets verksamhet inom ekonomiska zon redovisas ovan. Identifiering av opåverkade områden Enligt Havs- och vattenmyndigheten har länsstyrelserna i , och beslutat om ett naturreservat per län med syfte att vara ett opåverkat område. Länsstyrelserna i både och län har begärt att Havs- och vattenmyn- digheten inför fiskregleringar i naturreservaten, vilka i delar faller under GFP och därmed medför förhandlingar med och . i har även genom föreskrifter infört hastighetsbegränsningar för delar av sjöfarten. Havs- och vattenmyndigheten pekar på att dessa områden med hög skyddsnivå ligger väl i linje med strategi för biologisk mångfald där av havsområdet föreslås bestå av strikt skyddade områden till . 106Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. 20.8.5Reglering av fiske i skyddade områden skyddade områden där fisket regleras är enligt Havs- och vattenmyndigheten ett viktigt verktyg i en ekosystembaserad förvalt- ning. Regeringen har gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att identifiera åtgärder för att nå bevarandemålen i samtliga skyddade områden till med fokus på fiske. Använt på rätt sätt kan fiskereglering i skyddade områden tillgodose både naturvårdens och fiskeriförvaltningens intressen, eftersom friska hav med välbeva- rade livsmiljöer är en förutsättning för ett långsiktigt hållbart fiske. Havs- och vattenmyndigheten får löpande in underlag från läns- styrelserna med hemställan om att införa regleringar av fiske i skyd- dade områden. Bedömningarna i dessa underlag varierar mellan olika länsstyrelser. Vad som av en länsstyrelse kan uppfattas som en på- verkan på ett bevarandevärde kan av andra länsstyrelser bedömas på ett annat sätt. Havs-och vattenmyndigheten gör en vetenskaplig genomgång av underlaget, samråder med berörda aktörer och säker- ställer samordning med angränsande län. Processen är ofta mycket resurs-och tidskrävande. Havs- och vattenmyndigheten strävar där- för efter att arbeta samlat för respektive havsområde med gemen- samma diskussioner och samråd mellan berörda länsstyrelser och fiske- och miljöorganisationer. Förslag om att införa fiskeregleringar har eller är på gång att remitterats områdesvis för respek- tive , Egentliga och . I remissen ingick såväl de områden som finns inom mandat som de områden som behöver hanteras i enlighet med GFP.107 Havs-och vattenmyndigheten fick 2017 i uppdrag av regeringen att ta fram förslag till en gemensam rekommendation tillsammans med och , om att reglera fisket för att nå beva- randemålen för Fladen, Lilla Middelgrund, och samt Morups bank i . Länderna har nått en överenskommelse om skälen för de föreslagna åtgärderna samt det vetenskapliga underlag som ligger till grund for dessa. Förslag till gemensam rekommendation har redovisats till regeringen , men ska kompletteras efter den formella processen i folketing. Samtliga involverade medlemsstater är överens om att 107Lena , Havs- och vattenmyndigheten. fiskregleringar enligt artikel 11 grundförordningen är en mycket tidskrävande process med risk för förseningar.108 Uppdrag om att förbjuda bottentrålning Havs- och vattenmyndigheten rapporterade regerings- uppdraget om nödvändiga författningsändringar för ett generellt för- bud för bottentrålning i skyddade områden innanför trål- gränsen, samt möjligheter till undantag.109 Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram författningsförslag om ett generellt förbud i fiskeförordningen mot bottentrålning i skyddade områden innanför trålgränsen. Havs- och vatten- myndigheten föreslog att undantag endast får beviljas om det fram- går av en förvaltningsplan att ett sådant undantag inte påverkar syftet med skyddet. Det kan uttryckas som en zon där man gjort en miljö- konsekvensbedömning eller liknande för att säkerställa att syftet med skyddet fortfarande kan uppnås, även om det förekommer bottentrålning i området. Utgångspunkten att förbjuda bottentrålning generellt i skyddade områden och i stället tillåta sådant fiske när det kan visas att fisket inte är ett hot mot utpekade bevarandevärden och är för- enligt med syftet, innebär en omvänd systematik jämfört med . Havs- och vattenmyndigheten ansåg att för skyddade områden som faller under den gemensamma fiskeripolitiken är ett förfarande enligt artiklarna 11 och 18 i grundförordningen bäst lämpat. EU:s nya tekniska förordning ger genom artikel 12 utökad möjlighet att argumentera för att andra livsmiljöer än de som kopplas till Natura 2000-nätverket ska kunna skyddas. Övervakning av fiskeverksamhet är viktigt för att säkerställa efter- levnaden av skyddet. Havs- och vattenmyndigheten anser att han- teringen av övervakningen i bevarandeplanerna bör samordnas i de tre havsområdena. Havs- och vattenmyndigheten framhåller att det 108Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det områdesskyddet, dnr 1-19. 109Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av uppdrag om generellt stopp för botten- trålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR. är viktigt att reglerna utformas på ett sådant sätt att de är möjliga att övervaka samt att metoderna för kontroll och analys utvecklas. Om ytterligare reglering av fisket i skyddade områden införs, kommer behovet av kontroll att öka. Myndigheten pekar därför på att det är nödvändigt att regeringen ser över om resurserna för fiskerikontroll är tillräckliga. Havs- och vattenmyndigheten har påtalat att det finns stora behov av bättre kunskapsunderlag för att uppnå ett mer ekologiskt repre- sentativt, sammanhängande och funktionellt nätverk av skyddade områden. Havs- och vattenmyndigheten pekade särskilt på tillgången till djupdata samt behovet av en långsiktig marin kartering och till- gängliga kartor över havsområden. Det är avgörande för att kunna ta fram naturtypskartor och ekosystemkomponenter som är nödvän- diga underlag för både bildande och förvaltning av skyddade om- råden.110 Behovet av och arbetet med både djupdata och marin kartering, som exempel projektet marin kartering (NMK) behandlas när- mare i kapitlet om havsmiljödata. har Havs- och vattenmyndigheten genom nationell marin kartering arbetat med att ta fram heltäckande kartor över den miljön från strandlinjen ut till gränsen för svensk ekonomisk zon. Resultaten från karteringen används inom flera olika pågående processer som är viktiga för arbetet med marint områdesskydd, som framtagande av utbredningskartor för arter och livsmiljöer, utveck- ling av värdekärnor (i verktyget Mosaic se nedan) och för analyser av påverkansfaktorer (i t.ex. Symphony som används inom havspla- nering). Havs- och vattenmyndigheten har pekat på att har arbetet med karteringen begränsats av Försvarsmaktens skärpta rutiner för hantering av sekretessbelagd information kopplat 110Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om skyddade områden utan lokal mänsklig påverkan M2017/03180/S. till djup- och bottenbeskaffenhet. Planerad kartering och leverans av färdiga kartor har av den anledningen inte kunnat genomföras vilket har påverkat arbetet med områdesskyddet.111 Kunskap om ekologiska samband – konnektivitet For att uppfylla målet om ett sammanhängande nätverk av skyddade områden måste områdesskyddet vara konnektivt, dvs. eko- logiskt sammanhängande och integrerat med det övriga havsområdet med hjälp av korridorer och spridningsvägar. Ett sammanhängande nätverk av skyddade områden, kan enligt Havs- och vattenmyndig- heten, även innebära förbättrade möjligheter till anpassning till klimat- förändringar hos arter och livsmiljöer. Även Helcom och Ospar arbetar med kriterier och metoder för att säkerställa konnektivitet i skyddet för och . Kunskapsläget när det gäller konnektivitet och arters spridnings- biologi är dock bristfälligt. Ett konkret behov är kunskap om vilka möjligheter olika organismer har att sprida sig mellan områdena via larvspridning och/ eller aktiv migration. SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten sammanställt olika organismers migrations- och larvspridningsavstånd samt populationsutbredningar i och . SLU Aqua har även identifierat ytter- ligare kunskapsbehov. Det finns särskilt behov av fler studier för att ta fram spridningsmått för enskilda arter, särskilt evertebrater och icke-kommersiella fiskar. Det finns även ett behov av heltäckande artutbredningskartor, som kan användas för att göra rumsligt hög- upplösta analyser av konnektivitet, både genom larvspridnings- modeller och genom analyser av aktiv migration. Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram verktyget Mosaic för att underlätta arbetet med att identifiera värdefulla områden med särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjäns- ter i livskraftiga och ekologiskt representativa nätverk. Mosaic ska bidra till att främja ett ekosystembaserat, adaptivt och praktiskt an- 111Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om medelsanvänd- ning miljöövervakning 2019 M2018/02934/S. greppsätt som ger hög gemensam nytta för flera olika rumsliga förvaltningsprocesser. Det ska ge stöd i arbetet med att bedöma vilka områden som utifrån ett landskapsperspektiv, bör prioriteras i arbete med områdesskydd, fysisk planering eller fysiska åtgärder och restau- rering.112 (Läs mer i kapitlet om Kusten där alla vill vara.) För att utvärdera bevarandemålens status, och se om de bevarande- åtgärder som vidtas har önskad effekt, dvs. ett funktionellt skydd, behövs en samordnad och effektiv uppföljning både inom och utan- för skyddade områden. Många aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med pekar på att det är viktigt med utökad och bättre upp- följning av skyddade områden och i synnerhet effekter av införda regleringar och genomförda åtgärder. Fler lyfter även att det är viktigt att följa upp effektiviteten hos nätverket av skyddade områden och inte enbart följa upp områdena separat. SLU Aqua har fått i uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten att följa upp effekterna av fiskeregleringar som införts i skyddade om- råden för att kunna utvärdera funktionaliteten i skyddet. EU-kom- missionen har pekat på behovet av att följa upp effekterna av regler- ingar som genomförs med stöd av artikel 11 i grundförordningen, som t.ex. i Bratten. Havs- och vattenmyndigheten har även gett uppdrag till Art- databanken att ta fram ett förslag till ett system för uppföljning av skyddade områden. Uppdraget omfattar att utveckla en me- tod för uppföljning som kopplar till handlingsplanen för marint områdesskydd och det nationella ramverket. Förslaget ska visa hur uppföljningen av skyddade områden kan integreras med för- slaget till biogeografisk uppföljning inom art- och habitatdirektivet och även med nationell- och regional marin miljöövervakning. Art- databanken genomförde en analys av nuläget utifrån ett stickprov som innehöll 315 Natura 2000-områden och 73 naturreservat som bedömts ha bevarandevärden. Av analysen framgick att endast tre län planerar uppföljning i skyddade områden och endast 112www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/vagledningar/ovriga-vagledningar/ mosaic---ett-verktyg-till-stod-for-forvaltning-av-naturvarden-i-marina-omraden..html, . ett län har genomfört uppföljning. Mätbara mål förekommer i bevarande- och skötselplaner. Enligt Havs- och vattenmyndigheten har länsstyrelserna framfört önskemål om mer öronmärkta pengar för uppföljning av skyddade områden, framför allt till områdesspecifika behov. är flera av metoderna för uppföljning för kostsamma för att kunna finansieras av länen inom deras nuvarande budget. Länsstyrelserna ansåg också att det behövs en tydligare koppling mellan genomförda skötselåtgärder och uppföljning av dessa, samt en tydligare koppling mellan uppföljning och miljöövervakning.113 Finansiering av havsmiljöarbetet behandlas i kapitlet Effektivare myn- digheter i offentligt havsmiljöarbete. Havs- och vattenmyndigheten har enligt regleringsbreven till 2020 totalt delat ut 102 miljoner i bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för hav och vatten till kustlänsstyrelserna för arbete med marint områdesskydd och stärka arbetet med bevarandeplaner. Merparten av bidraget har gått till anställning av personal hos länsstyrelser samt till inventering av habitat för att samla in kunskapsunderlag inför identi- fiering av nya skyddsvärda områden samt avgränsning. Bidraget har gjort det möjligt för länsstyrelserna att arbeta med flera områden i olika steg i processen. Igenomsnitt har länsstyrelser ägnat 60–per län åt arbete med marint områdesskydd. har länsstyrelserna fått riktade medel för att möjliggöra minst en heltids- anställning per län för detta arbete. Havs-och vattenmyndigheten konstaterade i sin rapportering till regeringen att regeringens satsning Rent hav samt en tydlighet i läns- styrelsernas regleringsbrev om att de ska arbeta enligt handlings- planen för områdesskydd, har gett goda resultat.114 Havs- och vatten- myndigheten skriveri sitt budgetunderlag att för att klara den ökade ambitionen när det gäller akvatiska naturtyper och arter samt för att 113Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det områdesskyddet, dnr 1-19. 114Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det områdesskyddet, dnr 1-19. vägleda och stötta länsstyrelser och kommuner på ett adekvat sätt i genomförandet av områdesskyddet, så behöver mer resurser tillföras Havs- och vattenmyndigheten.115 20.8.9Områdesskyddet som en del av en koordinerad havsförvaltning Målen för havsmiljön ställer krav på en koordinerad förvaltning för processer och arbetsområden inom havsmiljöförvaltningen som t.ex.:116 –åtgärdsprogram och fastställande av miljökvalitetsnormer i havs- miljödirektivet, –handlingsplaner för marint områdesskydd, –ekosystembaserad fiskförvaltning, –grön infrastruktur, samt –att genomföra, samverka och bidra till åtgärder för minskad kli- matpåverkan, bättre klimatanpassning och ökad klimatkunskap. Havs- och vattenmyndigheten pekar särskilt på att det behövs bättre samordning i arbetet med ett nätverk av skyddade områden, genomförande av havsplanering och säkerställande av en grön (blå) infrastruktur. Havs- och vattenmyndigheten framhåller att handlingsplanerna för marint områdesskydd samt de regionala handlingsplanerna för grön infrastruktur är underlag för fysisk planering. Läs mer i kapitlet om där alla vill vara. 115Havs- och vattenmyndigheten , Budgetunderlag. 116Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av regeringsuppdrag om arbetet med att stärka det områdesskyddet, dnr 1-19. Nätverket av skyddade områden bidrar till miljökvalitetsnormen god miljöstatus Enligt artikel 13.4 havsmiljödirektivet ska åtgärdsprogrammet om- fatta geografiska skyddsåtgärder. Genom nuvarande åtgärdsprogram och arbete med den nationella handlingsplanen för marint områdes- skydd har utökat nätverket av skyddade områden. Den in- ledande bedömningen av havsmiljödirektivet visade dock att god miljöstatus inte uppnås för en rad olika ekosystemkompo- nenter, t.ex. däggdjur, fåglar, fisk och bentiska habitat.