sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Som utredningen konstaterat ovan, skulle den förstärkning av det civila försvaret som den högre regionala ledningen medför bli be- gränsad om civilområdeschefen inte skulle få tillgång till relevanta delar av den planläggning inför höjd beredskap som görs av bered- skapsmyndigheterna. Utredningen föreslår därför att en sekretess- brytande bestämmelse införs som gör det möjligt för civilområdes- chefen att ta del av beredskapsmyndigheternas, och till viss del För- svarsmaktens, planläggning. Den nu föreslagna bestämmelsen har en sekretessbrytande verkan i enlighet med 10 kap. 28 § OSL som anger att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myn- dighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestäm- melsen möjliggör därmed att myndigheterna kan dela information om totalförsvarsplanering sinsemellan. Civilområden och en högre regional ledning 10.4.3Civilområdeschefens särskilda uppgifter avseende planering och förberedelser för civilt försvar Förslag: Civilområdeschefen ska inom civilområdet särskilt •stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respek- tive län •ha en aktuell uppfattning av beredskapsläget •ta initiativ till åtgärder och hålla samman planering och för- beredelser av civila aspekter av värdlandsstöd. Förutom de generella uppgifterna som presenteras i avsnitt 10.4.2 ovan ska civilområdeschefen ha förmåga att stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser för civilt försvar inom respektive län. Stödet kan bl.a. omfatta metodstöd eller stöd i att genomföra utbild- ningar och övningar. För att civilområdeschefens stöd ska vara ända- målsenligt behöver det anpassas till respektive länsstyrelses behov. Civilområdeschefen behöver vidare ha en aktuell uppfattning av beredskapsläget avseende civilt försvar inom civilområdet. Landets beredskapsförmåga följs upp på flera nivåer; MSB ansvarar för uppföljningen på nationell nivå och har ett särskilt uppdrag som rör uppföljning av kommunernas beredskapsförmåga. Genom den verksamhet som civilområdeschefen kommer att be- driva tillsammans med länsstyrelser, andra statliga myndigheter, regioner och militärregioner bedömer utredningen att det kommer att finnas möjlighet att få en samlad uppfattning av beredskapsläget inom civilområdet och militärregionen. En sådan kunskap om läget utgör underlag för varje myndighets eget arbete inom civilområdet, men är också viktig för regeringens styrning av totalförsvaret på såväl regional som nationell nivå. Civilområdeschefen ska driva och hålla samman planering och förberedelser av civila aspekter av värdlandsstöd. Försvarsmaktens planering ger ramar för den civila planering som behöver göras. För att lösa uppgiften krävs även samverkan med sektorsansvariga myn- digheter på central nivå. Utredningen föreslår i avsnitt 10.4.7 att civilområdeschefen ska ha uppgifter under höjd beredskap som rör värdlandsstöd inom civilt försvar. Mot denna bakgrund ska civil- områdeschefen ta initiativ till åtgärder och hålla samman planering Civilområden och en högre regional ledning och förberedelser av civila aspekter av värdlandsstöd inom civilom- rådet. Den kunskap och förmåga som kommer att byggas upp när det gäller värdlandsstöd under höjd beredskap kan enligt utredningen med fördel också användas vid fredstida kriser. kommer att vid behov kunna ta kontakt med civilområdeschefen för en dialog om hur kansliet kan bidra till en effektiv hantering av krisen. 10.4.4Civilområdeschefens roll vid krissituationer i fred Förslag: Vid krissituationer i fred som berör flera län inom civilområdet ska civilområdeschefen ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen. Länsstyrelsernas samordning vid såväl planering som hantering av länsöverskridande kriser har utvecklats . Beho- vet av samordning mellan länsstyrelserna har vuxit och under skogs- bränderna 2018 tog i en samordnande roll för personalförsörjning till de drabbade länen i . På mot- svarande sätt togs initiativ till ett samordningskansli på iHalland under covid-19-krisen. Samordningskansliet har bl.a. sam- ordnat frågor mellan länsstyrelser och kontakten mellan länsstyrel- serna och centrala myndigheter samt samordnat kommunikationen utåt. Utredningen bedömer att behovet av stöd och samordning av länsstyrelsernas krisberedskap och krishantering med all sannolikhet kommer att bestå. Utredningen har övervägt att förordningsreglera att civilområdeschefen ska ha en krisorganisation och i förordning styra en sådan organisations uppgifter. Vid beaktande av att det före- ligger olika förhållanden och olika krisscenarier i olika delar av landet, och därmed också olika behov, föreslår utredningen i stället att länsstyrelserna tillsammans själva får utveckla civilområdeschefens beredskapskansli till en gemensam funktion för stöd till länsstyrel- sernas hantering av kriser (samordningskansli). Uppgiften regleras i förordningen med innebörden att vid krissituationer i fred som be- rör flera län inom civilområdet ska civilområdeschefen ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas han- tering av krisen. Funktionen kan aktiveras antingen vid nationella Civilområden och en högre regional ledning kriser då behovet av samordning är stort, vid länsöverskridande kriser eller då en enskild länsstyrelse begär att den gemensamma funk- tionen ska aktiveras. Aktiveringen av funktionen ska utgå från den bedömning som länsstyrelserna gemensamt gör men även civilområ- deschefen ska enskilt kunna aktivera funktionen vid behov. I utvecklingen av kanslierna i denna roll behöver hänsyn tas till nationella riktlinjer och strukturer. Samverkan med MSB krävs för en enhetlighet i vissa grundläggande strukturer och processer inom krishanteringen. Huvudansvaret för den praktiska hanteringen av en aktuell kris vilar på länsstyrelserna, men med en utvecklad samordningsfunktion på civilområdesnivå skulle länsstyrelserna stå bättre rustade att möta fredstida kriser. Att civilområdeschefen ges möjlighet att utveckla uppgifter även under fredstid skiljer sig jämfört med den tidigare civilbefälhavaren, som enbart hade uppgifter under höjd beredskap och förberedelser för detta. I det fall krisen är nationell ska det vara möjligt för länsstyrelserna att utse en civilområdeschef med beredskapskansli som sammanhål- lande om detta är det mest lämpliga (på samma sätt som i under pandemin). Det kan också handla om att endast två civilområden är drabbade och det kan då vara lämpligt att utse en av dessa som sammanhållande. I första hand ska civilområdescheferna i dialog med länsstyrelserna gemensamt besluta om en sådan lösning men om det finns behov kan regeringen ytterst fatta beslut i frågan. 10.4.5Civilområdeschefen ska verka för samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser för fredstida kriser Förslag: Civilområdeschefen ska verka för samordning (länsöver- skridande) av länsstyrelsernas planering och förberedelser för freds- tida krissituationer. samarbetar länsstyrelserna i olika konstellationer när det gäller utvecklingen av den fredstida krisberedskapen. Det finns rationella skäl att samarbeta när det gäller gemensamma utvecklingsfrågor och frågor som rör länsöverskridande perspektiv. Utredningens förslag att införa civilområdeschefen för ledning på högre regional nivå för Civilområden och en högre regional ledning frågor som rör civilt försvar möjliggör att civilområdeschefen kan utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen (samordningskansli). Utredningen bedömer också att det finns verksamhet inom planering och förberedelser för fredstida kriser som skulle vara rationell att hantera på en länsöverskridande nivå. Utgångspunkten är att länsstyrelsernas geografiska områdes- ansvar ska bestå men att vissa frågor med fördel kan hållas samman av civilområdeschefen inom civilområdet. Även om civilområdes- chefen verkar för länsöverskridande samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser för fredstida krissituationer ligger an- svaret kvar på att lösa de författningsenliga uppgif- terna. Uppgifter som kan hållas samman gäller exempelvis kontakten och relationen med beredskaps(sektors)myndigheter på central nivå i frågor som inte specifikt rör förhållandena i ett enskilt län. Det kan också finnas skäl att hålla samman relationerna till MSB i gemen- samma utvecklingsfrågor. Civilområdeschefen skulle kunna företräda länsstyrelserna inom civilområdet i dialogen med MSB och därmed bli en mer kraftfull röst bl.a. när det gäller att formulera behov om stöd. Civilområdeschefen skulle också kunna företräda de andra läns- styrelserna i förhållande till militärregionen i gemensamma utveck- lingsfrågor. Vid gemensamma utvecklingsprojekt på regional nivå kan civil- områdeschefen hålla samman arbetet utan att ta över ansvaret för respektive län. Bland annat kan civilområdeschefen leda projekt eller tillhandahålla resurser för att driva olika projekt. De närmare beho- ven av länsöverskridande samordning behöver identifieras gemensamt av länsstyrelserna. Det kan också vara rationellt att hålla samman förberedelserna av värdlandsstöd vid fredstida kriser. Eftersom civilområdeschefen har sådana uppgifter för civilt försvar kan det vara lämpligt att värdlandsstöd hålls samman länsöverskridande även för fredstida kriser. 10.4.6Civilområdeschefens generella uppgifter under höjd beredskap Förslag: Civilområdeschefen ska, som högsta civila totalförsvars- myndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga för- svarseffekt uppnås. Civilområden och en högre regional ledning Civilområdeschefen ska samordna de civila försvarsåtgärderna inom civilområdet och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Civilområdeschefen får meddela länsstyrelserna inom civil- området föreskrifter för verksamheten under höjd beredskap. Bestämmelserna om uppgifterna under höjd beredskap ska tillämpas när är i krig. Om inte är i krig tillämpas bestämmelserna bara i den utsträckning som regeringen beslutar särskilt. Den övergripande uppgiften för civilområdeschefen under höjd beredskap ska vara att verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås och att vidta nödvändiga åtgärder för att samordna de civila försvarsinsatserna. Utredningen föreslår därför att civilområdeschefen under höjd beredskap ska ha föreskriftsrätt gentemot länsstyrelserna inom civilområdet. Utredningen bedömer att civilområdeschefen ska kunna tillämpa föreskriftsrätten när annan samverkan inte ger önskvärt resultat eller tidskritiska beslut som är av betydelse för landets försvar måste fattas och få ett snabbt genomslag. Föreskriftsrätten avser här förhållanden som gäller det geografiska perspektivet. Detta skiljer denna före- skriftsrätt från den föreskriftsrätt som utredningen föreslår för de sektorsansvariga myndigheterna, som avser verksamheten i den aktu- ella sektorn. Här kan en konflikt uppstå i och med att länsstyrelserna också är beredskapsmyndigheter och ingår i några av beredskaps- sektorerna. Skulle en sektorsansvarigmyndighets föreskrifter stå i strid med föreskrifter från civilområdeschefen får inhämta vägledning från regeringen. Bedömer att man inte kan invänta regeringens vägledning kan välja det alternativ som bedöms ge största möjliga försvarseffekt i det aktuella läget. Utredningen föreslår att civilområdeschefens generella uppgifter i civilområdet under höjd beredskap till en del ska motsvara läns- styrelsernas uppgifter för länet. Civilområdeschefens fokus ska dock vara civilområdet och förhållanden som rör länsöverskridande frågor. Verksamheten ska fylla de behov som finns av geografiskt områdes- ansvar mellan ansvar för ett län och det nationella ansvaret som regeringen har för riket. Vid höjd beredskap kommer civilområdeschefen att fokusera mer på utvecklingen än vad länsstyrelserna kommer att göra. Detta innebär att civilområdes- Civilområden och en högre regional ledning chefen främst kommer att arbeta och veckor snarare än timmar och dagar. Det senare tidsperspektivet gäller däremot för länsstyrelsernas arbete.18 Civilområdeschefen kommer även att fokusera på att upprätthålla den samverkan som behövs med andra statliga myndigheter för att hantera olika typer av samhällskonsekvenser eller tillämpning av lagar och förordningar. Vid höjd beredskap kommer civilområdeschefen att behöva sam- verka nära med Försvarsmaktens regionala staber i flera för totalför- svaret centrala frågor. Utredningen föreslår därför att en huvudupp- gift för civilområdeschefen under höjd beredskap ska vara att i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. I uppgiften att samordna de civila försvarsåtgärderna ingår att samordna det civila försvaret inom civilområdet samt att i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. I uppgiften ingår också att sammanställa information om beredskapsläget i form av rapporter och lägesbilder för civilområdet vilka kan kopplas samman med den militära bilden av läget. En sådan samlad bild eller uppfattning av läget kommer också att finnas hos regeringen för riket. Försvarsmakten lämnar sin bild och bedömning av läget och de civila myndigheterna som verkar på central nivå lämnar sina underlag till regeringen. Utredningen återkommer i kapitel 15 till hur informationsdelningen mellan olika organ kan se ut vid höjd beredskap. Bestämmelserna om uppgifterna under höjd beredskap ska till- lämpas när är i krig. Om inte är i krig tillämpas bestämmelserna bara i den utsträckning som regeringen beslutar särskilt. En motsvarande lydelse finns för uppgifter under höjd beredskap och fanns också för den tidigare civilbefäl- havaren. För enhetlighet i det geografiska områdesansvaret mellan och civilområdeschefen föreslår utredningen att det ska framgå i förordningen när bestämmelserna ska gälla på samma sätt som för . Det kan även övervägas om 13 § sista stycket i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd bered- skap ska kompletteras för att få en enhetlighet med vad som gäller för . 18Det kan finnas uppgifter där civilområdeschefen behöver agera lika snabbt som en läns- styrelse (exempelvis utrymning över länsgränser) men fokus i stort behöver vara på hantering och konsekvenser . Civilområden och en högre regional ledning 10.4.7Civilområdeschefens specifika uppgifter under höjd beredskap Förslag: Civilområdeschefen ska inom civilområdet samordna den civila delen av värdlandsstödet inom civilområdet. Civilområdeschefen ska ansvara för tillämpningen av bistånd mellan regioner enligt 5 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommu- ners och regioners beredskap. Civilområdeschefen ska som en del av befolkningsskydd och räddningstjänst under höjd beredskap inom civilområdet ansvara för tillämpningen av 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor för omfördelning av personal mellan län inom civilområ- det. Om civilområdeschefen beslutat om sådan omfördelning ska denne också bestämma om den ersättning som ska utgå till den kommun vars personal tagits i anspråk. Värdlandsstöd är ett sammanfattande begrepp för det civila och/eller militära stöd som lämnas i fred, vid en kris och i krig av en nation till en annan nation eller organisation, som efter inbjudan till övnings- verksamhet, transitering19 eller insatser, befinner sig på värdlandets territorium. Samtliga dessa praktiska förberedelser går under benäm- ningen värdlandsstöd (, HNS). har beslutat om samförståndsavtal20 med Nato om värdlandsstöd i enlighet med regeringens proposition Samförstånds- avtal om värdlandsstöd (prop. 2015/16:152). En viktig grundförutsättning för att kunna ge och ta emot mili- tärt stöd handlar om att i förväg förbereda de praktiska arrangemang som krävs för att ett utländskt förband ska kunna verka på svenskt territorium, t.ex. vid övningar, kriser eller militära operationer i eller i vårt närområde.21 19Innebär transport genom ett eller flera länder där slutmålet är ett annat land. 20Genom samförståndsavtalet förbättras enligt regeringen förmåga att ge och ta emot militärt stöd och således också förutsättningarna för att Försvarsmakten tillsammans med övriga totalförsvarsmyndigheter ska kunna utföra sin uppgift att, enskilt och tillsammans med andra, försvara och främja svensk säkerhet. Detta är enligt regeringen en av förutsätt- ningarna för att på ett trovärdigt sätt bidra till säkerhet i närområdet. 21Exempel på sådan förberedelse är den nationella plan för hur som värdland innehar och avdelar resurser för logistik, ledning och samverkan på olika nivåer beroende på den aktu- ella situationen. Civilområden och en högre regional ledning Det militära försvaret ska ha förmåga att ge och ta emot stöd från andra länder och organisationer. På central nivå har MSB22 ansvar för samordningen av internationellt stöd via EU:s civilskyddsmekanism och ska också samordna deltagande för de svenska myndigheter som bedriver verksamhet inom ramen för den civila beredskapsdelen inom Nato/Partnerskap för fred-samarbetet. MSB har ett nationellt ansvar för civilt värdlandsstöd, vilket om- fattar samverkan med Försvarsmakten om strategiska frågor kopplat till militärt värdlandsstöd. Utredningen föreslår att civilområdeschefen ska samordna för- beredelserna för civilt värdlandsstöd inom respektive civilområde. I detta arbete ingår att tillsammans med militärregionen planera och förbereda värdlandsstöd regionalt inom ramen för totalförsvaret inför och vid höjd beredskap. Under höjd beredskap ska civilområ- deschefen samordna de civila delarna av värdlandsstödet i samverkan med Försvarsmaktens regionala staber. Detta kan bl.a. omfatta transporter och logistik, sjukvård och livsmedelsförsörjning samt räddnings- och röjningsresurser. Det kan även gälla samordning med myndigheter på central nivå som MSB, men även andra beredskaps- myndigheter, och kan behöva göras utifrån behoven och de upp- gifter som ska hanteras. Mandat att besluta om bistånd mellan regioner under höjd beredskap har uppgiften att under höjd beredskap besluta om omfattningen av bistånd23 mellan kommuner och regioner enligt 4 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Utredningen föreslår att den nu nämnda lagen ska ersättas med lagen om kommuners och regioners beredskap (se kap. 14). I den av utred- ningen föreslagna lagen kommer bestämmelsen om be- fogenhet att besluta om omfattningen av bistånd att finnas i 5 kap. 2 §. Bistånd mellan regioner omfattar alltid mer än ett län. Utredningen bedömer därför att civilområdeschefen i stället för ska 22Europaparlamentets och rådets beslut nr 1313/2013/EU av om en civilskyddsmekanism för unionen. 23Bestämmelsen kan härledas från en liknande bestämmelse i lagen (1964:63) om beredskap. Civilområden och en högre regional ledning ha uppgiften avseende bistånd mellan regioner. Civilområdeschefen kommer enligt utredningens övriga förslag också att ha en direkt relation med regionerna i hälso- och sjukvårdsfrågor i planering och förberedelser i fred och under höjd beredskap. ska även i fortsättningen besluta om bistånd mellan kommuner. Omfördelning av personella räddningsresurser inom civilområdet vid höjd beredskap Ett väpnat angrepp innebär stora påfrestningar på civilbefolkningen. Försvarsberedningen framhåller behovet av ett nytt befolknings- skydd och pekar på att skadad eller förstörd infrastruktur kommer att leda till problem med försörjning, elavbrott, stora störningar i kollektivtrafiken och avbrott i den grundläggande tillgången till olika system och service i vardagen. Planeringen av befolkningsskyddet är komplex och innehåller bl.a. förberedelser för utrymning och inkvartering, iordningställande av skyddsrum samt indikering och sanering av farliga ämnen. Den kommunala räddningstjänsten utgör grunden för räddningstjänst under höjd beredskap (RUHB) och är en vital del av befolknings- skyddets samlade förmåga. Kriget ställer andra krav än fredstida kriser. Behovet av räddningsinsatser och befolkningsskydd under höjd beredskap och krig kan bli omfattande även vid begränsade angrepp. Skadorna som en motståndare orsakar kan bli geografiskt utspridda och överskrida gränser mellan län och regioner. För att kunna möta sådana situationer behöver det på högre regional nivå finnas en förmåga att leda och omfördela resurser. har rätt att besluta om användning av personal inom en kommuns organisation för räddningstjänst för uppgifter som inte berör den kommunen enligt 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Utredningen bedömer att möjligheten att omfördela personella resurser också bör finnas inom ett civilområde och att civilområdes- chefen ska ha möjlighet att inom civilområdet omfördela personella resurser inom räddningstjänsten mellan kommuner i olika län. Ut- redningen föreslår därför att civilområdeschefen under höjd bered- skap ska ansvara för tillämpningen av 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om Civilområden och en högre regional ledning skydd mot olyckor avseende beslut om att personal inom en kom- muns organisation för räddningstjänst ska kunna tas i anspråk för uppgifter som inte rör den egna kommunen men som rör ett annat län inom civilområdet. ska enligt utredningens förslag ha rätt att besluta om sådan omfördelning när det gäller omfördelning mellan kommu- ner inom länet. Utredningen föreslår att den myndighet som beslutat om omför- delningen ska bestämma ersättning till den kommun vars personal tagits i anspråk. Ersättningen betalas ut av MSB. Angående förstärkningsresurser och klustring av räddningstjänst Det finns inga särskilda personella förstärkningsresurser genom civilplikt, eller materiella resurser, som det fanns . Behovet av att kunna omfördela räddningsresurser till områden som drabbats särskilt hårt under en militär konflikt är där- för större . Utredningen erfar att det pågår en utveckling med ökad samord- ning och systemledning för större räddningsinsatser, bl.a. som ett resultat av utredningar efter de omfattande och långvariga skogs- bränderna 2014 och 2018. (2020) genomförs en form av klustring av räddningstjänstorganisationer där de kommunala rädd- ningstjänsterna skapar så kallade räddningsregioner inom förhållan- devis stora geografiska områden.24 Utredningen anser att utvecklingen med större räddningsregioner kan gynna räddningstjänstens för- måga under höjd beredskap och krig. Emellertid medför en sådan geografisk indelning där enbart vissa av ett läns räddningstjänster ingår och där räddningstjänstens ledningssystem går över läns- och kommande civilområdesgränser, problem för en sammanhållen led- ning i såväl ett läns- som ett civilområdesperspektiv. Utredningen konstaterar emellertid att problemet med de länsöverskridande in- delningarna av den kommunala räddningstjänsten ligger utanför denna utrednings uppdrag. Efter beredningen av de ovan nämnda utredningarna om rädd- ningstjänsten och räddningsinsatserna vid skogsbränderna 2018 till- 24Ett exempel är Räddningsregion . Denna räddningsregion är en gemensam ope- rativ ledningsorganisation för 42 kommuner med 110 styrkor/stationer i , län och delar av , och . Civilområden och en högre regional ledning