sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Med ”grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat” förstås enligt regeringen en stats grundläggande samhällsstrukturer och funktioner såsom dess statsskick, grundlag eller konstitution eller rättsordning. Även andra därmed jämförbara strukturer eller funktioner omfattas, t.ex. en stats hälso- vårds-, socialskydds- eller utbildningssystem. Självfallet, anförde regeringen, omfattas därför brott som utförs i avsikt att det demokratiska statsskicket ska omstörtas och att de för staten grundläggande författningarna ska ändras eller upphävas. Andra situationer kan vara då brottet riktar sig mot rättsväsendet i syfte att destabilisera en fungerande rättsstat. I den promemoria som låg till grund för terroristbrottslagen (Ds 2002:35 Straffansvar för terroristbrott) föreslogs med hänvisning främst till det nämnda rådsuttalandet om tillämpningen av terrorismrambeslut (se avsnitt 5.3 ovan) att det i 1 § skulle anges att lagen syftade till att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp och inte var avsedd att omfatta handlingar som innebär utövande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet ut- Rättslig reglering av terrorism Regeringen, som i och för sig delade utredningens uppfattning i sak, ansåg dock att det inte fanns något behov av att låta detta uttryckligen framgå av lagtexten. Regeringen uttalade bl.a. följande (prop. 2002/03:38 s. 61 och 85). Såsom terroristbrott skall därför inte betraktas olika handlingar som begås av motståndsrörelser som i diktatoriska eller totalitära stater eller styrelseskick arbetar för införande eller återupprättande av ett demokratiskt samhällsskick. Det innebär emellertid inte att sådana gärningar är att betrakta som straffria. De kan vara att bestraffa enligt andra straffbestämmelser. Vad som åsyftas är endast att gärningarna inte skall vara att bedöma som terroristbrott. Ett exempel härpå och som uttryckligen anges i rådsuttalandet är de handlingar som utfördes av motståndsrörelserna i de länder som var ockuperade av Nazityskland under det . Att rambeslutet inte är avsett att tillämpas på handlingar som innebär utövande av den grundläggande rättigheten att lägga fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas, syftar också till att klargöra att bl.a. att olika former av civil olydnad som tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte är avsedda att falla under definitionen av terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kan vara allmänna aktioner mot omdiskuterade projekt såsom t.ex. olika byggprojekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och provsprängningar av kärnladdningar eller andra stridsmedel. Andra exempel kan vara olika former av skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. Den har under hela förhandlingsarbetet betonat vikten av att definitionen av terroristbrott ges ett begränsat tillämpningsområde och att den noga avgränsas i förhållande till annan brottslighet. Regeringen har därvid tagit aktiv del i utformningen av de ovan angivna beaktandesatserna och det särskilda rådsuttalandet. Det sagda medför att brottsliga gärningar, som formellt faller under andra straffstadganden, skall anses utgöra terroristbrott och bedömas enligt straffskalan för det brottet, endast om gärningarna är att betrakta som allvarliga överträdelser av medlemsstaternas straffrätt, begångna av personer som utgör ett hot mot det demokratiska samhället, som inte respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. För att omfattas av lagens tillämpningsområde krävs således att det är fråga om allvarliga angrepp utförda i avsikt att rasera de grundläggande principerna om en fungerande rättsstat och demokrati. Det sagda innebär att de kvalificerande rekvisit som avses i 2 § skall tolkas restriktivt och att domstolen vid bedömningen av om en gärning är att betrakta som terroristbrott, skall göra denna prövning mot bakgrund av rambeslutets syfte såsom det har kommit till uttryck i dess beaktandesatser och i de uttalanden som tagits till rådets protokoll i samband med antagandet av rambeslutet. Rättslig reglering av terrorism Det nämnda rådsuttalandet har inte förts över till EU:s terrorismdirektiv. 2017/18:174 anför regeringen följande om detta (s. 44). Det ska slutligen nämnas att det till direktivet inte har förts över några skrivningar från det rådsuttalande som togs till ministerrådets protokoll i samband med att terrorismrambeslutet antogs. Rådsuttalandet klargör bl.a. att rambeslutet omfattar handlingar som av alla medlemsstater betraktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilken dessa samhällen bygger. Rambeslutet måste enligt uttalandet tolkas på detta sätt och får inte tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de utövar denna rätt (prop. 2002/03:38 s. 29). I direktivet finns emellertid andra skrivningar som klargör att vissa begränsningar av kriminaliseringskraven gäller. Som framgår av skäl 40 bör inget i direktivet tolkas som att avsikten är att inskränka eller begränsa spridning av information i vetenskapligt eller akademiskt syfte eller för rapporteringsändamål. Där anges vidare att rätten att uttrycka radikala, polemiska eller kontroversiella ståndpunkter i den offentliga debatten om känsliga politiska frågor faller utanför direktivets tillämpningsområde. har i betänkandet SOU 2019:49 ställt sig bakom den principiella utgångspunkten att lagstiftningen i vissa fall inte ska tillämpas beträffande handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick. Utredningen har framhållit att den svenska terroristlagstiftningen måste kunna vara verksam även beträffande handlingar som begås i länder som inte kan betraktas som demokratiska och att lagstiftningen måste ge utrymme för att i det enskilda fallet kunna betrakta allvarligt våld mot individer och samhällen som terroristhandlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter (s. 348–350). Rekryteringslagen infördes för att genomföra terrorismkonvention och ändring av EU:s terrorismrambeslut (senare terrorismdirektivet). Lagen innehåller numera även bestämmelser för genomförande av tilläggsprotokollet till terrorismkonvention samt punkt 6 i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Rättslig reglering av terrorism I lagen finns bestämmelser om särskilt straffansvar för olika typer av gärningar som anknyter till och möjliggör terrorism. De särskilda straffstadgandena kopplar till begreppet särskilt allvarlig brottslighet som i rekryteringslagen definieras på motsvarande sätt som i finansieringslagen med den skillnaden att även brott enligt 3 § finansieringslagen utgör särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagens mening. (2 a §) som samröre med en terroristorganisation kriminaliserades infördes det i rekryteringslagen en legaldefinition av begreppet terroristorganisation. 2 a § Med terroristorganisation avses i denna lag en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. I förarbetena anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2019/20:36 s. 25–28). Med sammanslutning avses såväl olika former av juridiska personer som mer eller mindre varaktiga grupperingar och nätverk. När det gäller den kriminella verksamhet som sammanslutningen ska ägna sig åt för att det ska vara fråga om en terroristorganisation är särskilt allvarlig brottslighet numera ett vedertaget begrepp som träffar just sådana handlingar som samröresbrottet i förlängningen syftar till att komma åt. Definitionen innebär, anförde regeringen, att även en organisation som tar befattning med pengar på ett sätt som är kriminaliserat enligt 3 § finansieringslagen är en terroristorganisation. Det gäller även om organisationen inte ägnar sig åt sådana brott som i övrigt framgår av uppräkningen i 2 § rekryteringslagen. Det kan exempelvis handla om institutioner som på olika sätt ägnar sig åt pengaförmedling. Enligt regeringen är det ofrånkomligt att man i vissa fall kommer att ställas inför gränsdragningar när det handlar om att bedöma om en viss sammanslutning är en terroristorganisation eller inte. Så kan vara fallet i fråga om sammanslutningar inom vilka det bedrivs såväl terroristbrottslighet som t.ex. politisk verksamhet. Är det fråga om klart avskiljbara verksamheter kan det vara naturligt att betrakta enbart den del av verksamheten inom vilken terroristbrottslighet begås som en terroristorganisation. Den politiska grenen i sådan verksamhet kan då vara att betrakta som en separat sammanslutning. Rättslig reglering av terrorism påpekade att ett sådant betraktelsesätt används när det bl.a. gäller vissa s.k. sanktionslistor där det förekommer att enbart en militär gren av en sammanslutning är upptagen på listan. Om verksamheterna är integrerade i varandra är det emellertid svårare att betrakta dem som separata verksamheter. Organisationen kan då i stället i sin helhet vara att betrakta som en terroristorganisation. Det kan också vara fråga om att bedöma om en organisation är en terroristorganisation. Även i den situationen kan svåra gränsdragningsfrågor uppkomma. Frågan måste enligt regeringen avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En omständighet som kan vara av betydelse för en sådan bedömning är om organisationen har tagit tydligt, offentligt och trovärdigt avstånd från tidigare brottsliga handlingar och helt övergått till annan verksamhet. Att en sammanslutning förekommer på EU:s eller FN:s sanktionslistor är en omständighet som starkt talar för att det rör sig om en terroristorganisation. Det är dock enligt regeringen inte en omständighet som är vare sig nödvändig eller i alla situationer tillräcklig för att man ska kunna dra den slutsatsen. Samröre med en terroristorganisation (2 b §) 2 b § Till fängelse i högst döms, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, den som 1)för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel, 2)upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller 3)lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen. Den här bestämmelsen berörs närmare i avsnitt 6.4. Offentlig uppmaning (3 §) 3 § Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet eller till samröre med en terroristorganisation enligt 2 b § döms till fängelse i högst . Bestämmelsen har utformats i nära anslutning till bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § i den del som den bestämmelsen avser förledande till brott. För ansvar förutsätts dels att gärningsmannen agerar med direkt uppsåt att förmå annan att föröva särskilt Rättslig reglering av terrorism allvarlig brottslighet, dels att meddelandet är sådant att det kan anses innefatta en uppmaning att begå relevanta gärningar. På samma sätt som beträffande uppviglingsbrottet i 16 kap. 5 § , torde ett förhärligande av brottslighet i vissa fall kunna anses innebära att någon uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet. Det bör dock iakttas betydande försiktighet vid bedömande av om ett uttryck för gillande och sympati kan anses innefatta en uppmaning till efterföljd. (Se prop. 2009/10:78 s. Rekrytering (4 §) 4 § Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet eller att ha samröre med en terroristorganisation enligt 2 b § döms till fängelse i högst . Regleringen bygger på bestämmelsen i 23 kap. 2 § andra stycket om stämpling till brott i den form som avser att söka anstifta annan att begå brott. Tillämpningsområdet för rekryteringsbrottet är emellertid vidare än för stämplingsbestämmelsen eftersom gärningen även kan avse att förmå någon att ”annars medverka till” särskilt allvarlig brottslighet. I detta ligger att gärningen kan avse handlingar som innefattar att söka förmå någon att begå en gärning som utgör medhjälp eller anstiftan till brott. För ansvar förutsätts direkt uppsåt att förmå någon annan att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Brotten enligt 3 och 4 §§ är likartade till sin utformning. Vad som främst skiljer de två brottsformerna åt är offentlighetsrekvisitet i uppmaningsbrottet. Medan det brottet omfattar påverkan riktad mot allmänheten, avser rekryteringsbrottet normalt att försöka få en viss person eller en bestämd krets personer att begå brott. (Se a. prop. Utbildning (5 §) och mottagande av utbildning (5 a §) 5 § Den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, döms till fängelse i högst , om gärningen har begåtts med vetskap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Rättslig reglering av terrorism För att det ska vara fråga om ”instruktioner” i bestämmelsens mening torde normalt krävas att det är fråga om kunskaper som inte är enkelt tillgängliga för envar. Ansvar förutsätter att gärningen har skett med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet. Kravet på vetskap innebär att gärningsmannen måste ha insett att den som utbildas avser att använda instruktionen för att föröva särskilt allvarlig brottslighet. Fall där instruktioner sänds ut, t.ex. via internet, utan sådan vetskap omfattas därför inte av bestämmelsen. (Se a. prop. 5 a § Den som tar del av sådana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst . Det fordras inte att gärningsmannen har deltagit i träning eller någon annan form av undervisning. Inte heller krävs det att instruktionerna har meddelats av en annan person. Det innebär att självstudier omfattas av straffansvaret. Uttrycket att ta del av instruktioner omfattar att läsa allmänt tillgänglig information på internet eller att konsultera studie- eller instruktionsmaterial av annat slag. Det förutsätts dock att den som tar del av instruktionerna på något sätt agerar aktivt för att tillgodogöra sig den information de innehåller. (Se prop. 2017/18:174 s. 106 f.) Resa (5 b §) 5 b § Till fängelse i högst döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att 1.begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, 2.ha samröre med en terroristorganisation enligt 2 b §, eller 3.meddela eller ta del av instruktioner enligt 5 eller 5 a §. Första stycket gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . I EU:s terrorismdirektiv och tilläggsprotokollet till terrorismkonvention finns det ett krav på kriminalisering av organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften. Regeringen har ansett att bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § är tillräcklig för att uppfylla dessa krav. Något särskilt straffstadgande om organiserande och underlättande av resor har därför inte införts (se a. prop. s. 41 f.). Rättslig reglering av terrorism gärningar (7 §) 7 § Ansvar enligt 2 b § ska inte dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Ansvar enligt 3, 4, 5, 5 a eller 5 b § ska inte dömas ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet, eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Undantaget i första stycket ger möjlighet att undvika orimliga resultat när samröresbestämmelsen tillämpas. En helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter ska alltid göras. Att gärningen i endast obetydlig utsträckning kan anses ha varit ägnad att främja, stärka, eller understödja terroristorganisationen kan vara en omständighet som gör att gärningen kan bedömas som ringa. Ett exempel på ett samröre av obetydligt slag skulle kunna vara att vid ett enstaka tillfälle anskaffa något enklare transportmedel för en terroristorganisation, eller att förvara sådan utrustning som anges i 2 b § 1 för en terroristorganisation. Utrymmet för att som ringa bedöma ett samröre genom befattning med sådan typiskt sett farlig utrustning som avses i bestämmelsen torde dock vara begränsat. (Se prop. 2019/20:36 s. Regleringen i 7 § andra stycket är påkallad bl.a. av att definitionen av särskilt allvarlig brottslighet i lagen är vid och att ansvar kan inträda i ett förhållandevis tidigt skede. Vad som utesluts är sådana mindre allvarliga fall där straffansvar inte är motiverat. Ett exempel på omständigheter som gör att en gärning kan vara att se som ringa är om det har återstått flera led innan gärningen kunnat leda till allvarlig skada. Detta innebär att domstolen särskilt ska beakta huruvida uppmaningen, rekryteringen eller utbildningen avser gärningar som närmast utgör förberedande led och i sig inte leder till någon allvarlig skada. Om det måste konstrueras en mycket lång gärningskedja för att nå fram till en punkt då det uppstår allvarlig skada bör gärningen ofta vara att bedöma som ringa. Hänsynen till intresset av en fri åsiktsbildning kan också medföra att gärningar som i och för sig faller under en straffbestämmelse men som främst får ses som ett led i opinionsbildningen, ofta kan vara att bedöma som ringa. (Se prop. 2009/10:78 s. 62 f.) Rättslig reglering av terrorism 5.7.5Förslag till en ny terroristbrottslag , som hade i uppdrag att genomföra en översyn av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter, överlämnade sitt betänkande En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49). Utredningen föreslog följande förändringar av terroristbrottet. I lagtexten byts allvarligt kunna skada en stat ut till att avse motsvarande skada för ett land. Syftet är att understryka att terroristbrott även träffar terrordåd som riktar sig mot samhället i bred bemärkelse. Vidare ändras befolkningsgrupp till del av en befolkning för att undanröja den osäkerhet som råder när det gäller vilka grupper som omfattas av begreppet befolkningsgrupp. Den mest betydelsefulla förändringen enligt förslaget är dock att alla svenska brott ska kunna betraktas som terroristbrott under förutsättning att det objektiva kvalificerande rekvisitet och de subjektivt kvalificerande rekvisiten är uppfyllda (jfr bl.a. redogörelsen för 2 § terroristbrottlagen i avsnitt 5.7.3 ovan). Utredningen, som framhöll att hotbilden från terrorismen är varierande från tid till annan och att målen samt de olika angreppen kan skifta , ansåg att denna reform skulle bidra till en mer ändamålsenlig och långsiktigt hållbar lagstiftning. Utredningen bedömde att begreppet särskilt allvarlig brottslighet av hänsyn till internationella åtaganden inte kunde utmönstras ur lagstiftningen men att regleringen borde förenklas och i huvudsak hänvisa till svenska brott. Förslagen bereds i . till internationell humanitär rätt En särskild frågeställning när det gäller den nationella regleringen av terrorism avser förhållandet till den s.k. internationella humanitära rätten. Den internationella humanitära rätten – krigets lagar – reglerar vad som gäller under väpnade konflikter. När två eller fler stater använder väpnat våld mot varandra föreligger en internationell väpnad konflikt. För stridande i en sådan Rättslig reglering av terrorism konflikt, s.k. kombattanter, finns en uttrycklig rätt att inom den humanitära rättens ramar utföra stridshandlingar. Övriga väpnade konflikter betecknas som icke-internationella och äger rum mellan en stat och en eller flera organiserade väpnade grupper eller mellan sådana grupper inom en stats territorium. De som är stridande i en stats väpnade styrkor i en sådan konflikt kan som utgångspunkt anses ha motsvarande rätt som kombattanter att utföra stridshandlingar. Stridande i andra styrkor än statliga har ingen sådan uttrycklig rätt. Det har emellertid i den internationella debatten ibland gjorts gällande att det internationella humanitärrättsliga regelverket bör ges genomslag och få betydelse för den nationellt straffrättsliga bedömningen även beträffande sådana stridande. har dock i rättsfallet ”Vapnen vid fronten” NJA 2019 s. 909, som rörde tillämpning av svensk rätt, konstaterat att det inte finns något klart stöd för en rätt till tillåtna stridshandlingar för icke-statliga stridande parter i icke-internationella väpnade konflikter och att en sådan rätt inte heller kan anses omfattas av den folkrättsliga sedvanerätten. En grundläggande princip som har kommit till uttryck i en mängd bestämmelser på den internationella humanitära rättens område är att civila så långt som möjligt ska skonas från fientligheterna och aldrig utgöra mål för anfall (distinktionsprincipen). Terroristhandlingar, som typiskt sett innefattar våld mot civila, är således i stor utsträckning förbjudna redan genom dessa allmänna bestämmelser. Därutöver finns det även uttryckliga förbud mot terrorism inom den humanitära rätten (se bl.a. artikel 33 i angående skydd för civilpersoner under krigstid). Kännetecknande för terrorism, såsom begreppet förstås inom den humanitära rätten, är att handlandet riktar sig mot eller i oproportionerlig omfattning drabbar civila. I flera av de unionsrättsliga och andra internationella instrument som ligger till grund för den svenska terroristlagstiftningen begränsas tillämpningsområdet i förhållande till den internationella humanitära rätten. Så framgår det t.ex. av artikel 26.5 i terrorismkonvention, beaktandesats 37 i EU:s terrorismdirektiv och artikel 19.2 i FN:s konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister att respektive instrument inte är tillämpligt på väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt. Vidare så framgår det av artikel 2.1 b) i att finansieringsförbudet inte omfat- Rättslig reglering av terrorism tar gärningar som i en väpnad konflikt riktar sig mot statliga väpnade styrkor eller väpnade grupper. I terroristbrottslagen, finansieringslagen och rekryteringslagen görs det däremot inte några motsvarande undantag och har i det nämnda rättsfallet NJA 2019 s. 909 slagit fast att det inte finns något stöd för att tolka de svenska straffbestämmelserna så att deras tillämpningsområde – mot sin ordalydelse – ska anses innefatta en begränsning i förhållande till icke-statliga väpnade styrkor i icke-internationella konflikter. 6Om föreningsfriheten och deltagande En viktig bakgrund till kommitténs uppdrag när det gäller föreningsfriheten är det lagstiftningsarbete som har bedrivits med syfte att göra det straffbart att delta i en terroristorganisations verksamhet. I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation föreslog regeringen bl.a. att det skulle införas ett särskilt straffansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen.