sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — RKR bildades och ger ut re- kommendationer, informationsmaterial och idéskrifter inom kom- munal redovisning. Det svenska systemet med förtroendevalda revisorer har gamla anor och har utvecklats . Modellen vilar på tanken att den förtroendevalda revisionen fungerar som fullmäktiges instrument för granskning av den kommunala verksamheten. Detta ses som ett demokratiskt inslag i den kommunala självstyrelsen. Det svenska systemet har kritiserats för att granskningen inte är tillräckligt oberoende i förhållande till uppdragsgivaren. Den kom- munala revisionens har därför varit föremål för flera reformer . Många åtgärder har vidtagits för att stärka obe- roendet och professionaliteten. Dock har den grundläggande tanken om att all verksamhet bygger på nämndmodellen där förtroende- valda är ansvariga inte förändrats och därmed inte heller systemet med förtroendevalda revisorer. Vid införandet av den nu gällande kommunallagen uttalade reger- ingen bl.a. att det finns många argument som talar för att behålla nuvarande ordning samt att ett avskaffande av systemet med för- troendevalda revisorer skulle innebära en förändring av kommun- ernas organisationsmodell och ett ingrepp i den kommunala själv- 1996/97:52, s. 42 f. Regeringen anförde vidare att granskningen ska ledas av förtroendevalda då den kommunala förvaltningsrevisionen till sin karaktär är politisk och de som granskas till stor del är förtroende- valda.24 De förtroendevalda revisorerna ska bistås av sakkunniga revisorer. Revisorerna ska granska den verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet, undan- taget i princip myndighetsutövning mot enskild, som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (12 kap. 1 och 3 §§ kommunallagen). Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäk- tige med en redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under föregående budgetår. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen (12 kap. 12 § första stycket kom- munallagen). Revisionsberättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller inte (12 kap. 13 § tredje stycket kommunallagen). Det är sedan fullmäktige som beslutar om ansvars- frihet ska beviljas eller vägras (5 kap. 24 § första stycket kommunal- lagen). 3.6Statliga stödåtgärder vid ekonomiska kriser som påverkat kommunsektorn 3.6.1Stödåtgärder kan riskera att ge problem med återkommande räddningsinsatser (”bailouts”) Det är vanligt att den offentliga sektorn i olika länder är organiserad i en vertikal struktur med ytterligare en eller flera politiska nivåer under den centrala nivån (regering och riksdag), bl.a. av effektivitets- skäl. Den vertikala separeringen kan dock skapa risk för att olika strategier används för att tillskansa sig mer resurser från den centrala nivån vilka kan användas av den lokala och regionala nivån. Den typen av beteenden riskerar att ge upphov till att problem med s.k. bailouts kommer till stånd.25 2016/17:171, s. 241. 25Dahlberg och (2003). En bailout definierar och (2003) som en händelse där den centrala regeringen till den kommunala nivån ställer mer finansiella medel till förfogande än vad man på förhand hade bestämt, när den kommunala nivån förklarar att den är oförmögen att fullgöra sina åtaganden. Det kan röra sig om att det saknas intäk- ter för att klara av att betala sina egna skulder och finansiera viktiga offentliga tjänster till följd av att man spenderat sina medel på annat. En enstaka statlig räddningsinsats behöver i sig inte leda till pro- blem med återkommande bailouts, om det sker till följd av en kris- situation som skapats av faktorer som den kommunala nivån inte kan påverka, så som större makroekonomiska konjunktursvängningar. En problematik med bailouts uppstår när det finns en förväntan om att erhålla finansiellt stöd och ett agerande därefter kan skapa en s.k. mjuk budgetrestriktion.26 Allt eftersom betalningsansvaret skjuts över från den kommunala till den centrala nivån ökar belastningen på de offentliga finanserna. För att minska risken för att kommunernas och regionernas eko- nomi urgröps uppställs krav på att budgeten ska upprättas så att in- täkterna överstiger kostnaderna, dvs. budgeten ska upprättas i balans. Balanskravet bidrar på så sätt till att minska risken för att staten be- höver ta över betalningsansvaret för enskilda kommuners eller regio- ners åtaganden. 3.6.2När har statliga räddningsaktioner förkommit i ? Vid de senaste lågkonjunkturerna 2009 och 2020 har regeringen läm- nat finansiellt stöd till kommunsektorn. Behovet av det stöd som då lämnats har inte orsakats av kommunsektorns finansiella oaktsamhet och stödet kan därför betraktas som en försäkring från statens sida. Det har även förekommit mer regelrätta bailouts med utbetalning av stöd till finansiellt utsatta kommuner. Ett exempel är kommun som fick ta över skulder från det kommunala bostadsbolaget när detta inte kunde fullgöra sina förpliktelser i samband med krisen på fastighetsmarknaden . Efter att först ha lämnat ett lån till kommunen tog staten över skulden. 26Begreppet ”mjuk budgetrestriktion” introducerades av Kornai (1979). Ett annat exempel är Region som 2004 beviljades ett bidrag med för omstruktureringskostnader och för att nå en ekonomi i balans . Det har förekommit räddningsaktioner under mer systematiska former. Det extra skatteutjämningsbidraget som existerade avsåg initialt skattetyngda kommuner med höga kost- nader för skolskjuts och stark befolkningsminskning. Efterhand ut- ökades möjligheten att ge extra skatteutjämningsbidrag även till kommuner som hade en besvärlig ekonomisk situation. Genom Bostadsdelegationen medverkade staten till att hantera för- luster i bostadsbolag som uppkom i samband med 1990-talskrisen. Kommundelegationen syftade till att bidra till att kommuner och regioner med vissa strukturella förutsättningar skulle nå ekonomisk balans. Stödet för de kommuner och regioner vars ansökningar blev beviljade villkorades med att omstrukturerings- och besparingsåtgärder skulle genomföras. I budgetpropositionen aviserade regeringen att ett nytt tillfälligt stödprogram ska inrättas för att vissa kommuner och re- gioner ska nå en ekonomi i balans och en god ekonomisk hushållning. Stödprogrammet innebär att de kommuner och regioner som vid utgången av 2020 hade en svag ekonomi och som för att stärka sin ekonomi har behov av att vidta omstrukturerings- och effektiviseringsåtgärder, får möjlighet att ansöka om statligt stöd.27 3.6.3Vilka faktorer bidrar till att skapa förväntningar på statliga räddningsinsatser? Den centrala nivåns förmåga att binda sig vid en hård budgetrestrik- tion är avgörande för att undvika en bailout-problematik. Det finns emellertid flera omständigheter som ökar risken för att budget- restriktionen mjukas upp. I litteraturen identifieras vilka konstitu- , administrativa och organisatoriska faktorer som kan bidra till att underminera regeringens förmåga28: 27Förordning (2021:820) om tillfälligt statsbidrag för kommunala åtgärder för en ekonomi i balans. 28Dahlberg och (2003) i och (2005). •En hög ambition från regeringen att utjämna levnadsmöjligheter eller tillhandahålla offentliga varor över landet innebär större svårigheter att neka bailouts. •Otydlighet i ansvarsfördelningen mellan lokala och centrala be- slutsenheter. •Graden av kommunernas medbestämmande över de vertikala stats- bidragen påverkar risken för bailouts. •Avsaknad av fasta och transparenta regler för storlek och fördel- ning av statsbidrag kan minska regeringens förmåga att vidhålla en hård budgetrestriktion på den lokala nivån. •En svagare skattebas och högre beroende av statsbidrag kan göra det svårare för regeringen att avstå från att lämna stöd. Ett par studier finner stöd för att svenska kommuner har eller i alla fall historiskt har haft mjuka budgetrestriktioner. Den ekonomiska situationen i kommunerna som erhöll stöd från Kommundelega- tionen berodde i högre grad på att de dragit på sig större skulder än andra kommuner snarare än att externa eller strukturella faktorerna var förklaringen.29 Även förekomsten av det extra skatteutjämnings- bidraget innebar att framtida förväntningar om stöd bidrog till en högre skuldsättning.30 3.7Reglering och styrning av kommunsektorns ekonomi i de nordiska länderna Styrningen av och ansvaret för den lokala och regionala nivån i de nordiska länderna har många likheter. I , , och utgör den offentliga sektorn en stor del av ekonomin. Gemensamt för länderna är också att en betydande del av den offent- liga verksamheten bedrivs i regi jämfört med exempelvis övriga länder inom EU. Kommunerna i de nordiska länderna har också samma typ av uppgifter, ansvar och relativt likartat förhållande till staten. I , och är emellertid den statliga 29Dahlberg och Rettso (2010). 30Pettersson-Lidbom (2009) i Dalhberg och Rettso (2010). styrningen av kommunernas och regionernas ekonomi mer omfat- tande än i . , följt av , har den högsta graden av ekonomiskt självstyre och även den högsta självfinansieringsgraden. Det finns flera centrala skillnader mellan de nordiska länderna när det kommer till hur ramarna sätts för den kommunala ekonomin. I detta avsnitt redovisas översiktligt regelverken och den statliga styr- ningen i , och . 3.7.2Kommunsektorn i de finanspolitiska ramverken I de nordiska länderna regleras kommunsektorn i olika hög grad i de finanspolitiska ramverken. I och finns begräns- ningar för ekonomin både på sektornivå och på individuell nivå medan regelverket i och endast riktas mot den en- skilda kommunen eller regionen. I både och finns siffersatta mål för ekonomin i kommunsektorn som helhet. I krävs att en budget i balans upprättas på sektornivå och i får kommunsektorns under- skott inte understiga av BNP. I sätts också en övre gräns för hur stora utgifterna får vara för sektorn som helhet. En överträdelse av utgiftstaket är förknippat med sanktioner som drabbar både individuella kommuner och sektorn som helhet. I samtliga länder uppställs krav på en balanserad budget. I , och ska uppkomna underskott regleras inom en utsatt tid. I är upplåningen begränsad till vissa investeringsutgifter. Det är endast i som det inte finns sanktionsmöjligheter vid regelöverträdelser om kommunen eller regionen inte förvaltar sin ekonomi väl. I de övriga tre länderna finns en ordning för hur kommuner och regioner som inte följer uppställda regler för den ekonomiska förvaltningen ska hanteras. Kommunsektorn i de finanspolitiska ramverken Budgetpolitiska regler för kommunsektorn Mål om budgetbalans för kommunsektorn. Utgiftstak som täcker kommuners och regio- ners driftskostnader. Kommunsektorns underskott får inte understiga 0,5 pro- cent av BNP. i form av indragna statsbidrag, både för Krav på att upprätta Krav på att upp- Krav på att upp- en budget i balans. utgifter, inte för drifts- I fall det aggregerade en extra reduktion av i särskild ordning. Källa: Utdrag ur Calmfors (2020). Avtal mellan stat och kommunsektorn tecknas avtal mellan och kommunsektorn, som representeras av Kommunernes (). I de ekono- miska avtalen fastställs ramen för det kommande årets totala kommu- nala och regionala ekonomi. Ramarna gäller för hela kommunkollek- tivet. KL arbetar sedan med kommunerna i en interaktiv process för att kommunernas enskilda ramar ska täckas inom hela sektorns ram. I av- talet ingår även att besluta om nivån för investeringar. Kommunerna och regionerna ska beakta ramarna vid budgeter- ingen. Baserat på dessa gör en bedömning av om den samlade budgeten ligger inom de överenskomna ramarna. Om budgeten inte ligger inom den överenskomna ramen kan Finans- ministeriet besluta om sanktioner med stöd av budgetlagen. Ekonomisk uppföljning av kommuner och regioner Utgångspunkten för uppföljning av kommuner och regioner i är de avtal som upprättas mellan kommunsektorn och Finans- ministeriet. ges det ut en särskild publikation om den kom- munala ekonomin och budgeten. Kommuner med ekonomisk obalans, sanktioner Om en kommun eller en region inte hållit sig inom ramarna för den kommunala ekonomin kan beslut fattas om en ekonomisk sanktion. Sanktionerna är såväl kollektiva, och gäller för sektorn som helhet, som individuella, riktade mot specifika kommuner eller regioner. Kommunernas likviditet följs löpande av Ekonomi- och inrikes- ministeriet. Det finns regler för nyttjande av checkkredit. Om lik- viditeten blir för låg och checkkrediten utnyttjas mer än reglerat, kontaktar ministeriet den aktuella kommunen eller regionen som sätts under statlig administration. Kommunen eller regionen ska då upprätta en plan för hur ekonomin ska stabiliseras. Samrådsförfarande mellan stat och kommunsektorn Kommunernas verksamhet, ekonomi och förvaltning samt samord- ningen av statens och kommunernas ekonomi behandlas enligt kom- munallagen i samrådsförfarandet mellan staten och kommunerna. Vid samrådsförförandet företräds kommunerna av . Inom ramen för samrådsförfarandet bereds ett program för kommunernas ekonomi. Programmet utgör en del av planen för de offentliga finanserna och budgetpropositionen. 31Finland har beslutat om att inrätta så kallade välfärdsområden på regional nivå som övertar verksamhet inom bland annat vård och räddningstjänst. I avsnittet tas inte hänsyn till hur reformen påverkar statens reglering och styrning av kommunsektorn. Ekonomisk uppföljning av kommuner och regioner Om en kommun befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning ska kommunen och staten tillsammans utreda kommunens möjlig- heter att garantera sina invånare de tjänster som lagstiftningen kräver och vidta åtgärder för att trygga förutsättningarna för tjänsterna. fastställs, utifrån nyckeltalen i de två senaste boksluten, om en kommun befinner sig i en svår ekonomisk situation, och blir en ”kriskommun”. Kommuner med ekonomisk obalans, sanktioner Om en kommun uppfyller kriskommunskriterierna alternativt inte har täckt ett underskott ska det i en ekonomisk plan framgå vilka specificerade åtgärder som ska vidtas för att komma till rätta med problemen. Om inte detta sker kan starta ett utvärderingsförfarande genom att tillsätta en utvärderingsgrupp som tar fram förslag till åtgärder. Efter att kommunfullmäktige be- handlat gruppens åtgärdsförslag delges finansministeriet beslutet om eventuella fortsatta åtgärder. Baserat på underlaget avgör finansmini- steriet om det behövs en särskild utredning om kommunsamman- slagning. ändras den finska kommunallagen så att det blir möjligt för finansministeriet att tillsätta en särskild kommunindelnings- utredning utan att det genomförs ett nytt utvärderingsförfarande, om åtgärderna inte har genomförts och om förutsättningarna för det utvärderingsförfarande som föreskrivs i kommunallagen fortfarande föreligger. Konsultationer mellan stat och kommunsektorn Den norska regeringens främsta metod för att få ekonomisk informa- tion om kommunsektorn och ha dialog med kommunsektorn är kon- sultationer. Representanter från regeringen och Kommunesektorens organisasjon (KS) möts vid tre fasta tillfällen . Konsultationerna är en viktig del i regeringens arbete med statsbudgeten. Protokoll och dokumentation från konsultationerna publiceras officiellt. Uppföljning av kommuner och fylkeskommuner Redovisning av utvecklingen i den kommunala sektorn sker löpande i budgetpropositionen. Vidare publiceras en redo- visning av utvecklingen av ekonomin i den kommunala sektorn av ”Tekniskt beregningsutvalg for og fylkeskommunal eko- nomi” (TBU)32. Kommuner med ekonomisk obalans, sanktioner Den statliga tillsynen och uppföljningen av kommuner och fylkes- kommuner är riktad mot dem som har en svag ekonomi. Fylkes- kommunerna följs upp av departementet och tillsynen av kommunerna är delegerad till statsforvalteren (statens representant i regionen). De kommuner och fylkeskommuner som är ekonomiskt svaga hamnar i (register om betinget godkjenning og kontroll). Vilka kommuner som hamnar på ROBEK-listan och står under regeringens kontroll baseras på fem kriterier som bl.a. handlar om att inte ha upprättat en budget och plan i balans och att inte ha återställt ett underskott . Syftet med reglerna är att fånga upp de kommuner som har en svag ekonomi och bidra till att den ekonomiska balansen blir åter- ställd. Statsforvalteren granskar inlämnade budget och årsredovisningar för kommunerna och rapporterar till om en kom- mun inte klarar kriterierna enligt listan. En kommun blir avförd från listan när denna inte längre bedöms uppfylla kriterierna. Om en kommun är registrerad på listan krävs tillstånd för att ta upp lån, leasing eller ingå långsiktiga hyresavtal av byggnader och anläggningar. Om en kommun som finns på ROBEK-listan tecknar ett avtal så är detta avtal inte giltigt innan det godkänts av Stats- forvalteren. ROBEK-listan publiceras offentligt och banker, hyres- värdar och andra motparter har en skyldighet att upplysa sig om vilka kommuner som är upptagna på listan. Statsforvalteren har också möjlighet att ge ekonomiskt bidrag till kommuner om det finns särskilda behov. Sådana medel är villkorade med att genomföra åtgärder för att nå en balanserad ekonomi. 32TBU utgörs av en expertgrupp för rapportering, statistisk bearbetning och expertutvärdering. 4Ekonomin i kommuner och regioner I detta kapitel ges en beskrivning av kommunsektorns ekonomiska situation och utveckling utifrån ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner. I den första delen ges en beskrivning på nationell nivå för sektorn som helhet, medan den andra delen analyserar utvecklingen för grupper av samt enskilda kommuner respektive regioner. Utredningen har till stor del använt statistik , eftersom huvuddelen av analyserna gjordes innan alla uppgifter fanns tillgängliga. Utredningen bedömer dessutom att 2020 var ett speciellt år på grund av de extra statsbidrag som betalats ut till sektorn i samband med covid-19-pandemin, vilket skulle ha försvå- rat analysen, och har därför valt att i de flesta fall inte heller kom- plettera med uppgifter i efterhand. Statistiken för kommuner, regioner och de kommunala koncer- nerna utgår från SCB:s årliga insamling i räkenskapssammandraget. Räkenskapssammandraget baseras på räkenskaper för kommuner och regioner samt sammanställda räkenskaper för de kommunala koncer- nerna i enlighet med regelverket i LKBR. Statistiken över kommun- sektorns låneskuld har kompletterats med uppgifter från Kommun- invest. 4.2Kommunsektorn i det finanspolitiska ramverket I föregående kapitlet (avsnitt 3.4) beskrevs det finanspolitiska ram- verket kortfattat. För att överskottsmålet ska uppnås över en kon- junkturcykel har regeringen vid utformningen av finanspolitiken ett Ekonomin i kommuner och regioner övergripande ansvar för att beakta det finansiella sparandet i alla delar av den offentliga sektorn, dvs. i staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet.1 Det kommunala balanskravet är utformat i enlighet med de prin- ciper som styr den ekonomiska redovisningen i kommunsektorn och som i stort överensstämmer med de redovisningsprinciper som tilläm- pas inom företagssektorn. Det skiljer sig från de redovisningsprin- ciper som tillämpas i nationalräkenskaperna och som därmed ligger till grund för beräkningen av det finansiella sparandet. Från och med 2010-talets andra hälft har det finansiella sparandet i den offentliga sektorn varit positivt. Staten har haft ett positivt finansiellt sparande, medan kommunsektorn har haft ett negativt finansiellt sparande under i stort sett . Kommunsektorn har enligt resultaträkningen redovisat ett posi- tivt resultat . Det finansiella sparandet i kommunsektorns har varit negativt , vilket framför allt beror på att investeringarna har varit större än de avskrivningar på tidigare inve- steringar som tas upp i resultaträkningen. kan sektorns resul- tat och finansiella sparande väntas konvergera om investeringarnas tillväxt bromsar in och avskrivningarna därmed ”hinner i kapp” in- vesteringsutgifterna. Figur 4.1 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 0,0 -0,2 -0,4 -0,6 -0,8 -1,0 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Källa: , räkenskapssammandraget och nationalräkenskaperna. 1Ramverket för finanspolitiken Skr. 2017/18:207. Ekonomin i kommuner och regioner Effekten av investeringarna syns även i den offentliga sektorns kon- soliderade bruttoskuld, den s.k. Maastricht-skulden. Kommunsek- torns bruttoskuld har ökat i snabb takt och utgör cirka en tredjedel av den offentliga sektorns bruttoskuld. Kommunsektorns bruttoskuld ökade från av BNP 2019, efter att legat kring av BNP. Statens del av den offentliga bruttoskulden, mätt som andel av BNP, har däremot sjunkit , eftersom till- växttakten av BNP har varit högre än skuldens tillväxt. En bidragande orsak till att skuldsättningen har ökat i kommun- sektorn är att det ökade investeringsbehovet till en större del har behövt finansieras med upplåning. En annan faktor som påverkar kommunsektorns andel av den offentliga bruttoskulden är hur finansieringsverksamheten organiseras. I nationalräkenskaperna klassi- ficeras en stor andel av de kommunala koncernföretagen som en del av näringslivet. Om en kommun tar upp lån för att vidareutlåna till de kommunala koncernföretagen kan skulden komma att räknas in i den offentliga skuldsättningen, trots att den egentligen avser företag som i nationalräkenskaperna klassificeras som en del av näringslivet. Om samma företag lånar på egen hand kommer skulden inte att ingå i den offentliga bruttoskulden. Källa: , nationalräkenskaperna. Ekonomin i kommuner och regioner 4.3Utvecklingen av kommunsektorns ekonomi 4.3.1Årets resultat och balanskravsresultat Kommunsektorn som helhet har, som nämnts ovan, redovisat posi- tiva resultat med undantag . De ekonomiska resultaten har generellt sett varit starkare i kommunerna än i regionerna. redovisade sektorn ett rekord- högt resultat. Enligt preliminära uppgifter uppgick resul- tatet för kommunsektorn som helhet till , en kraftig ökning då resultatet uppgick till 27 miljarder kro- nor. Av resultatet stod kommunerna för cirka två tredjedelar. Det höga resultatet förklaras främst av covid-19-pandemin som resulte- rade i stora statliga tillskott som kostnaderna ökade lång- sammare än normalt. Generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning ökade med och skatteintäkterna ökade med jämfört med . SKR uppskattar att åren 2011–2019 står engångsutbetalningar från rea- och exploateringsvinster samt engångsutbetalningar från Försäkring för av överskotten. stärktes resultatet dessutom av orealiserade vinster på finansiella tillgångar, i synnerhet för regionerna.2 Resultatets andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kom- munalekonomisk utjämning uppgick preliminärt till 5,7 pro- cent, vilket kan jämföras med perioden –2019 då det i genom- snitt uppgick till . 2SKR (2021b). Ekonomin i kommuner och regioner Figur 4.3 Årets resultat 2000–2020 Procent, andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning 00 01 02 03 04 05 06 07 Källa: , räkenskapssammandraget. Balanskravsresultatet uppgick för kommunsektorn som helhet till 2019, varav kommunerna svarade för drygt 9 mil- jarder kronor. Det var lägre än årets resultat en- ligt resultaträkningen . Figur 4.4 Balanskravsresultat 2008–20193 Procent, andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning Källa: , räkenskapssammandraget. 3Statistik över balanskravsresultatet finns för åren 2008–2019. Ekonomin i kommuner och regioner Skillnaden mellan balanskravsresultatet och årets resultat består van- ligtvis främst av justeringar för realisationsvinster och förändring av resultatutjämningsreserven. justerades värdet på de finan- siella tillgångarna upp på grund av förändrade redovisningsregler.