sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — En slags hybridlösning, som berörts kort även ovan under av- snittet om tidig tillstyrkan, är att låta kommunerna översiktsplaner få större betydelse såtillvida att tillstyrkan inte behövs, eller alltid ska ge ett positivt beslut, för de fall en planerad vind- kraftsanläggning är förenlig med översiktsplanen. Det innebär inte att översiktsplanen blir bindande, lika lite som den blir bindande om den kommunala tillstyrkan helt tas bort, men det gör att kommunen uppmuntras att hålla den uppdaterad och detaljerad. Ett sådant förslag lägger också utredningen, se avsnitt 8.3. Utredningen har inte haft i uttryckligt uppdrag att undersöka frågan om ekonomisk kompensation med anledning av vindkraft. Frågan har dock tagits upp av många av de aktörer som utredningen haft möten med och hänger nära samman med frågor om lokal opinion. Vilka incitament som ges för att kommuner ska vara positiva till vindkraft påverkar också hur kommunerna planerar för vindkraft i sina översiktsplaner, vilket i sin tur har betydelse för hur det regel- verk som utredningen föreslår kommer användas. Utredningen har därför gjort en analys av skälen för och emot ett system med eko- nomisk kompensation och av några av de modeller som finns för ekonomisk ersättning till lokalsamhällen. 7.2Ett system för ekonomisk ersättning Bedömning: Ett system för ekonomisk ersättning till kommuner eller lokalsamhällen bör utarbetas för att kompensera dem vars omgivning påverkas av vindkraftsutbyggnad. Ett system för ekonomisk ersättning bör utarbetas även om det kommunala inflytandet över vindkraftsetableringar bibehålls. Det förekommer , liksom före införandet av till- styrkan, att vindkraftsprojektörer kommer överens med kommuner om ekonomisk ersättning i gengäld mot att kommunen tillstyrker att tillstånd meddelas (tidigare att de tog fram detaljplan). Vanligare är att projektörerna kommer överens med företrädare för de bygder som berörs mest av en ny etablering, exempelvis i form av bygde- föreningar. Någon reglering för ekonomisk ersättning finns inte. Vid en allt för direkt koppling mellan ersättningen och tillstyrkan framstår det ibland som osäkert om den ordningen är tillåten.1 För vattenkraften gäller enligt 6 kap. 1 § vattenverksamhetslagen att en årlig bygdeavgift ska betalas av den som har tillstånd till verk- samheten efter beslut av mark- och miljödomstol. Avgiftens storlek bestäms utifrån en tabell. Det är också möjligt att besluta om en fiskeavgift, om fiskevårdande åtgärder som villkor för verksamheten inte är lämpliga, enligt 6 kap. 5 § vattenverksamhetslagen. Den som lider skada av en vattenverksamhet kan därefter söka bidrag ur avgifts- medlen vid , förutsatt att särskild ersättning för den skadan inte redan bestämts av mark- och miljödomstolen, enligt 4 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Utöver ersätt- ningar till enskilda ska medlen som sätts av användas till investeringar för ändamål som främjar näringsliv eller service i den drabbade bygden, 8–9 §§ i förordningen. Ersättningsreglerna inom vatten- rätten är gamla och fördes inte över till när den infördes. Skälen för detta berörs bara ytligt i förarbetena och anges vara att reglerna är detaljerade och inte har någon motsvarighet i de andra lagar som upphävdes och övergick i miljöbalken.2 I förarbetena till vattenlag (1983:291) skrev departementschefen följande.3 Bakom de nuvarande bestämmelserna om regleringsavgift ligger den uppfattningen att den vinst som ett kraftverksföretag ger ofta uppkom- mer på bekostnad av avsevärda naturförändringar i den omgivande bygden och olägenheter av olika slag för befolkningen och att det därför är rimligt att en del av denna vinst kommer bygden till godo i form av avgiftsmedel. Detta synsätt har enligt min mening alltjämt fog för sig. De betydande belopp som kommer in i form av reglerings- avgifter utgör en betydelsefull kompensation för de bygder som utsätts för sådana allmänna olägenheter som en vattenkraftutbyggnad medför. Att även vindkraften medför olägenheter för lokalbefolkningen är enligt utredningen rättssäker vindkraftsprövning självklart. Miljö- balken är inte så utformad att all negativ påverkan på omgivningen måste undvikas för att ett tillstånd ska ges, utan så att tillstånd ska ges om intrången kan accepteras vid en avvägning mot bland annat de allmänna hänsynsreglerna och mellan olika intressen.4 Regler om ekonomisk ersättning motsvarande bygdeavgifterna finns inte i 1NV rapport 6769, s. 60 f. 1997/98:45 del I, s. 515, resp. SOU 1996:103 del I, s. 579. 1981/82:130, s. 178. 1997/98:45 del I, s. 7 ff. , utan enbart regler om skadeståndsanspråk och om att ett tillståndsbeslut kan förenas med villkor om att kompensera intrång i allmänna intressen (31–32 kap. respektive 16 kap. 9 § första st. 3).5 Det finns också särskilda bestämmelser om kompensationsåtgärder i vissa fall, såsom kopplat till ingrepp i Natura 2000-områden, 7 kap. 29 § , men det avser kompensation av miljöer. Det är svårt att med säkerhet identifiera och värdera fördelarna med en vindkraftsetablering för kommunen och dess invånare. Markägarnas arrendeintäkter för att upplåta mark till vindkraft, i de fall markägarna är människor som bor i kommunen, kan sägas bidra till lokalsamhället. Antalet arbetstillfällen, i synnerhet lokala, som erbjuds är förhållandevis få och i huvudsak koncentrerade till bygg- nationsfasen.6 Vindkraftsverksamheten som sådan ger normalt inte kommunen några direkta skatteintäkter och för dem som bor och vistas nära en vindkraftpark förändras livsmiljön. Däremot kan vind- kraftsetableringar bidra med indirekta intäktskällor för kommuninvå- narna och kommunen i form av kringtjänster med mera.7 Ett särfall, där kommunen kan dra stor ekonomisk nytta av en vindkraftsetabler- ing, är om kommunen äger marken dit vindkraften planeras. Arren- deavgifterna kan vara betydande för i synnerhet en mindre kommun.8 För dem som bor i vindkraftstäta delar av landet och i synnerhet nära vindkraftparker kan det framstå som orättvist att deras närmiljö exploateras för att producera el som behövs i en helt annan del av landet och det kan uppstå en negativ ekonomisk påverkan på vissa branscher såsom turism och rennäring.9 Dagens oreglerade modell innebär vidare att den eventuella ekonomiska ersättning som lo- kalsamhället får är beroende av hur goda förhandlare lokalsamhällets representanter är, vilket framstår som en olämplig ordning: ersätt- ningens storlek borde snarare kopplas till intrångets storlek eller an- läggningens intäkter. 5Se t.ex. MÖD 2005:5. 6Aldieri m.fl., and , Sustainability 12(1), 2020. Större parker ger normalt fler arbetstillfällen men färre arbetstillfällen i förhållande till installerad effekt. 7Persson/Fernquist, s. 33 f. och där nämnda verk. 8I Malung-Sälens kommun gick kommunen emot utslaget i en folkomröstning och tillstyrkte en vindkraftpark som enligt kommunalrådet skulle ge arrendeintäkter motsvarande en skatte- höjning med , Politikerna väljer att gå emot folkomröstningen kring vindkraftsparken, . 9Persson/Fernquist, t.ex. ss. 33 f. och 52. och gemensamma strategi för en hållbar vindkraftsutbyggnad tar också upp behovet av att stärka den lokala nyttan av vindkraft och föreslår att frågan ska utredas vidare. Ekonomisk ersättning till berörda kommuner och lokalsamhällen är en viktig insats för en fortsatt utbyggnad av vindkraft. Det finns därför, enligt utredningen, starka skäl att utarbeta ett system som ger kommunen eller lokalsamhällena närmast vindkraftsetable- ringar, helst båda två, ekonomisk ersättning. Det kan också bidra till en mer positiv lokal opinion, vilket skulle göra både en eventuell tillstyrkansprocess som tillståndsprocessen effektivare. En sådan ersättning kan göra att människor känner sig mindre förbisedda eller överkörda av statsmakterna, varför det i någon mån också är en demokratifråga. En i författning reglerad ersättningsmodell ligger vidare i linje med utredningens utgångspunkter om att öka förutse- barhet och rättssäkerhet i vindkraftsprövningen. Olika ersättningsmodeller finns i våra nordiska grannländer, vilket antagligen påverkar opinionen positivt där.10 Det blir också svårare för en kommun att motarbeta en ny vindkraftpark om de styrande i kommunen måste förklara för kommunmedlemmarna varför den inte vill tillåta en ny inkomstkälla. En risk som måste beaktas vid utformandet av ett ersättningssystem är emellertid att den lokala opi- nionen eller sammanhållningen kan splittras om ersättningen godtas av för få.11 En annan risk av samma karaktär är att den ekonomiska ersättningen får en negativ effekt på vindkraftsopinionen därför att en upplevelse av att acceptera vindkraft för det allmännas bästa byts ut mot en ekonomisk transaktion.12 För att undvika den effekten förefaller det vara viktigt att den ekonomiska ersättningen inte går till de enskilda drabbade personerna, utan till lokalsamhället i någon form,13 och att den ekonomiska ersättningen inte utformas så att det uppfattas som om vindkraftsprojektören köper lokalbefolkningen.14 En annan aspekt är att en ekonomisk ersättning kommer att kosta pengar för någon och beroende på vem så får systemet olika effekter. 10Darpö ELJ, s. 59–79. 11I Svartnäs ledde olika syn kring en bygdepeng till att den lokala intresseföreningen splittrades och dess vindkraftskritiska del bildade en ny förening som uppgick i den vindkraftskritiska föreningen , jfr , , Vindkraftens påverkan på lokalsamhället – En fallstudie, , , 2011, passim. 12Frey, och , , The Cost of Price Incentives: An Empirical Ana- lysis of Motivation Crowding-Out, , 1997:87, s. 746 ff. 13Simora m.fl., Does financial compensation increase the acceptance of power lines? Evidence from , Economic Papers, Nr. 742, Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, , 2018. 14Liljenfeldt/Mels, s. 347. Om fastighetsskatten görs , vilket ibland föreslås, kan man se det som att medlen tas ur statsbudgeten. Om inte kommun- ernas intäkter i form av statsbidrag minskas i samma utsträckning kommer utrymmet i statsbudgeten därför att minska. Det handlar dock inte om några stora summor i sammanhanget (se strax nedan). Om i stället ekonomisk ersättning ska betalas av vindkraftsopera- tören påverkar det kostnaden för att producera vindkraftsel, vilket dels påverkar vindkraftens konkurrenskraft, dels kan påverka elpriset. Åandra sidan utgår ofta informell bygdepeng, varför det inte är säkert att det skulle bli någon skillnad. Och om förändrad opinion ger större tillgänglighet till bättre vindlägen så kan det kom- pensera för kostnaderna för en bygdepeng. Ett system som bygger på fastighetsskatten skulle tvärtom kunna öka konkurrenskraften och sänka elpriset, eftersom vindkraftsoperatörerna betalar skatten , men om den görs kanske de anser sig kunna minska eller upphöra med de informella bygdepengarna. Om man enbart ser till ett behov av att öka utbyggnaden av vindkraft, framför allt i kommuner i som varit mer skeptiska till vindkraft, skulle en ekonomisk ersättning enbart för ny vindkraft vara det rimligaste. Det skulle emellertid enligt ut- redningen framstå som mycket orättvist för de kommuner och lokal- invånare som redan godtagit mycket vindkraft, vilket också skulle kunna slå tillbaka genom en sänkt acceptans för vindkraft i de delarna av landet. Utredningens bedömning är därför att ersättnings- modellen bör inkludera såväl befintlig som ny vindkraft. Det är möj- ligt att praktiska skäl talar för att systemen ska se något olika ut för befintlig och ny vindkraft, till exempel för att ersättningsnivån lämp- ligen bestäms i ett tillståndsbeslut och något sådant inte fattas för befintlig vindkraft. En sådan svårighet talar å andra sidan i sin tur för en modell som inte hänger samman med tillståndsprocessen. Ett ersättningssystem skulle kunna utformas på flera olika sätt. En möjlighet är alltså att låta fastighetsskatten som betalas för vind- kraftsfastigheter gå till kommunerna i stället för till staten.15 En annan möjlighet vore att baserat på exempelvis installerad effekt eller pro- ducerad el ha en viss årlig avgift som ska betalas till kommunen eller till någon av tillståndsmyndigheten utpekad företrädare för lokala 15Ett sådant förslag stöds av bland annat organisationen , /komm-fran-oss/bra-forslag-overfor-vindkraftens-fastighetsskatt-till- kommunerna, hämtad . intressen (såsom en bygdeförening), det vill säga ett system inspi- rerat av vattenkraftens bygdeavgifter. Det är också en modell som förekommer för de informella bygdepengarna som finns i dag.16 En företrädare för lokala intressen, exempelvis en bygdeförening, kan vara lämpligare mottagare än kommunen eftersom den kan åtnjuta högt lokalt förtroende och vara väl förankrad i den bygd där vind- kraften ska uppföras. Å andra sidan kan en kommun vara lämpligare eftersom det, särskilt , kan blir mycket pengar att hantera för en liten förening. En medelväg, med en viss andel av medlen till kommunen och en viss andel till lokala föreningar vore förstås också möjlig. Att däremot ge pengar till enskilda framstår som en sämre idé, eftersom det kan påverka den lokala opinionen negativt. Hur stor ersättningsnivån skulle vara är en annan svår fråga. De frivilliga bygdepengar som förekommer i ligger i regel mellan av bruttointäkterna, medan de reglerade nivåerna i motsvarar och i när- mare fyra procent.17 I bestäms fastighetsskatten av kom- munerna och skatten tillfaller också dem. För kraftverk får skatten vara högst av fastighetens värde.18 Omräknat motsvarar det ungefär i snitt över ett verks livstid (värdet sjunker ).19 Den svenska fastighetsskatten för vind- kraft är som utgångspunkt av taxeringsvärdet, 3 § lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, men blir om skill- naden mot annars skulle överstiga gränsen för stöd av mindre betydelse enligt EU:s statsstödsregelverk.20 En fastighets- skatt om av taxeringsvärdet motsvarar per megawattimme.21 Värdet beror dock mycket på vad taxerings- värdet bestämts till vid den senaste fastighetstaxeringen.22 Den totala 16Ett exempel är föreningen i kommun, som beskrivit sin verksamhet för utred- ningen . 17Persson/Fernquist, s. 60 ff. 18Fastighetsskattelag, 20.7.1992/654, 3 kap. 11 och 14 §§. 19RP 169/2020 rd, s. 10. Syftet med införandet av de i propositionen föreslagna ändringarna var att den havsbaserade vindkraften skulle få samma kostnad per MWh som den landbaserade vindkraften, trots andra beräkningsgrunder. 20HFD, mål nr 3873-18. 21Edfeldt, och , (), Skatter och subventioner vid elproduktion – En specialstudie, Kungl. (), , 2015, s. 6. 22Så sjönk t.ex. det totala taxeringsvärdet (och skatten) med , SCB (2020). statliga intäkten från vindkraftens fastighetskatt 2019 var uppskatt- ningsvis 108 miljoner kronor.23 Att utforma ett ersättningssystem kan vara en komplicerad sak och det ryms inte inom ramen för denna utredning. Utredningen anser att ett ersättningssystem bör införas oavsett vilka förändringar som görs avseende den kommunala tillstyrkan, eftersom frågan om lokal (och nationell) opinion och rättviseaspekterna utgör tillräckligt starka skäl. 23Uppgift från till utredningen . Det exakta utfallet är svårt att bestämma eftersom vindkraften inte särredovisas helt och hållet. 8Utredningens förslag och överväganden Utredningens uppdrag är väl avgränsat av direktiven och består av att se över vad som är en enda bestämmelse i . Att samla förslag och överväganden i ett enda kapitel i betänkandet är därför enligt utredningen lämpligt och bidrar till en tydlighet för läsaren. I detta kapitel finns samtliga förslag som utredningen lägger och övervägandena för dem. 8.2Kommunernas inflytande över lokaliseringen av vindkraft bibehålls Förslag: Kommunerna ska ta ställning till varje etablering av till- ståndspliktig vindkraft genom ett beslut om lokaliseringsbesked. Ett lokaliseringsbesked kan vara positivt (tillstyrkan) eller nega- tivt (avstyrkan). En ansökan om tillstånd ska innehålla det lokaliseringsbesked kommunen avgett och ett negativt lokaliseringsbesked ska utgöra hinder för att ta upp en ansökan om tillstånd till prövning. Kommunerna har ett grundlagsskyddat självstyre som bland annat innefattar det huvudsakliga ansvaret för att bestämma hur mark och vatten i kommunen ska användas. För tillståndspliktiga vindkrafts- anläggningar säkerställs kommunens inflytande genom att till- stånd inte får ges till en vindkraftsanläggning om inte kommunen där anläggningen ska uppföras har tillstyrkt det. Utredningens förslag och överväganden Utredningen rättssäker vindkraftsprövning anser att kom- munerna bör behålla ett starkt inflytande över om vindkraft kan byggas i kommunen, var den förläggs och i några avseenden också hur den utformas. Vindkraftsanläggningar kan ha en stor påverkan på sin omgivning och därmed på möjligheterna att använda mark för vissa ändamål även på förhållandevis långa avstånd från själva vind- kraftsanläggningen. Att minska det lokala inflytandet över var vind- kraft byggs skulle också riskera att den allmänna vindkraftsopinionen blir negativ. Mot utredningens slutsats i denna del har under utredningens gång framförts invändningen att vindkraften genom förslagen be- håller en särställning bland tillståndspliktiga verksamheter. Under utredningens arbete har olika aktörer också påtalat att utredningens förslag inte säkerställer att mer vindkraft byggs, eftersom kom- muner fortsatt kan stoppa etablering av vindkraftsanläggningar. Vad gäller den första invändningen så stämmer den enligt utredningen bara delvis. Vindkraften behåller en särskild reglering, men det finns inte någon sammanhängande och enhetlig reglering av elpro- ducerande verksamheter (se avsnitt 3.5) varför det inte är så att vind- kraften ensam är särreglerad. Kommunernas inflytande blir visser- ligen fortsatt större för vindkraften än för andra verksamheter som byggs utanför detaljplanelagt område, men det är enligt utredningen motiverat av den särskilda påverkan på användningen av mark och vatten i kommunen som vindkraften har och att vindkraften står inför en stor utbyggnad. Vad gäller invändningen att utredningens förslag inte säkerställer att mer vindkraft byggs så stämmer den i så mening att utredningen inte haft i uppdrag att öka vindkraftsutbygg- naden, utan att skapa större förutsebarhet och ökad rättssäkerhet för den utbyggnad som sker och att förslagen därför inte i och för sig syftar till att öka utbyggnadstakten. Utredningen bedömer emeller- tid trots det att utbyggnaden av vindkraft kommer att gynnas av ut- redningens förslag (se avsnitt 9.2.5). Det finns betydande brister i dagens modell för kommunalt in- flytande och utredningen föreslår därför en ny modell som enligt vad som framgår nedan förbättrar förutsättningarna för såväl projektörer som för kommunmedlemmar och i viss mån även för kommunerna. Utredningens förslag och överväganden För att säkerställa att politiskt ansvar kan utkrävas för ett beslut och att besluten i vissa fall kan bedömas av en överprövningsmyndighet, bör det enligt utredningen införas ett krav på att kommunen i varje enskilt fall fattar ett aktivt beslut om lokaliseringsbesked för en planerad tillståndspliktig vindkraftsanläggning. Frivilliga tillstånds- ansökningar enligt 9 kap. 6 b § bör enligt utredningen inte omfattas, eftersom sådana vindkraftsanläggningar inte har en sådan påverkan på den kommunala markanvändningen att det är motiverat med ett lokaliseringsbesked. Detta innebär att vissa vind- kraftsanläggningar vare sig kommer kräva bygglov eller lokaliserings- besked, eftersom plan- och byggförordningen undantar vindkraft som omfattas av tillstånd enligt från bygglovsplikt. Det kan enligt utredningen därför finnas anledning att se över regler- ingen i plan- och byggförordningen. Ett beslut om lokaliseringsbesked ska vara positivt (tillstyrkan) eller negativt (avstyrkan). Att kommunen i varje enskilt fall måste ta aktiv ställning till en planerad vindkraftpark har också fördelen att det inte blir möjligt att låta en förfrågan ligga obehandlad. En ansökan om tillstånd för en vindkraftsanläggning ska inte vara komplett utan att den innehåller ett lokaliseringsbesked. En ansökan som saknar lokaliseringsbesked ska inte tas upp till prövning av tillståndsmyndigheten. Om lokaliseringsbeskedet är negativt (av- styrkan) ska också det innebära hinder för att ta upp ansökan till prövning, vilket i praktiken kommer leda till att projektörer inte har anledning att driva vidare ett projekt där kommunen avstyrkt lokali- seringen. Detta fyller flera syften. Det innebär att tillståndsmyndig- heten inte behöver lägga tid på att i onödan hantera ett ärende som kommunen inte har för avsikt att godta, något som ibland sker . Det innebär också att projektören får ett tidigt och tydligt besked om vad som gäller. Lokaliseringsbeskedet som sådant saknar självständig rättsverkan. Ett lokaliseringsbesked ska behövas för att kunna ansöka om till- stånd för vindkraftsanläggningar, men beskedet har ingen påverkan på den kommunala planeringen eller på exempelvis bygglovspröv- ningar eller tillståndsprövningar i övrigt. Om en ansökan om bygg- lov kommer in som påverkar den planerade vindkraftsanläggningen så ska bygglovet prövas utan hänsyn till om något lokaliserings- Utredningens förslag och överväganden besked avgetts för området eller inte. Lokaliseringsbesked påminner i det avseendet om nätkoncessioner för linje enligt ellagen som ger en rätt att uppföra och driva en elledning, men som inte hindrar en ledning från att förbjudas med stöd av annan lagstiftning som exem- pelvis miljöbalken.1 Att positivt lokaliseringsbesked har meddelats för ett projekt inom ett visst område hindrar inte heller att ett annat projekt får positivt lokaliseringsbesked för samma område. Om flera projektörer fått lokaliseringsbesked för samma område kommer det vara den som kan ordna med markavtal och tillstånd som får bygga. Det är i sammanhanget viktigt att notera att lokaliseringsbe- skedet inte är en del av det egentliga tillståndsförfarandet utan ett beslut, likt beslut om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 26 § , som i vissa fall måste fattas för att en ansökan ska kunna tas upp till prövning och för att ansökan ska vara komplett. Det är vidare projektören som initierar den särskilda tidsfrist som kom- munen har för sitt beslut (se avsnitt 8.5), och samråd och andra förberedande arbeten enligt kan fortlöpa parallellt. Beslutet är inte att betrakta som ett tillstånd eller ett tillåtlighets- beslut, utan som ett besked från kommunen om den kommunala planeringen. Utredningens bedömning är därför att beslutet och processen kring det inte faller in under förnybartdirektivets art. 16 om tidsfrister. Som en jämförelse föreslår i sin promemoria om genomförande av de aktuella artiklarna i förnybart- direktivet inte att kommunala planprocesser eller beslut om betyd- ande miljöpåverkan ska omfattas av tidsfristerna och tycks inte heller anse att dagens kommunala tillstyrkan omfattas av tidsfristerna.2 Även i , som hunnit längre med sitt genomförande av direktivet, undantas såväl planläggningsfrågor som den kommunala tillstyrkan som finns för större elledningar.3 Den danska regeringen resonerar i förarbetena till genomförandet om att kommunala beslut om planer och liknande instrument inte ska omfattas av tidsfristerna, trots att de utgör förutsättningar för en tillståndsprocess. Även en form av förundersökningstillstånd 1Se t.ex. MMÖD:s dom i mål nr M 3373-18. Nätkoncessionen har viss begränsad ytterligare rättslig betydelse, främst kopplat till ledningsrättsinstitutet. 2PM tidsfrister I-dep. 3RP 187/2020 rd, s. 35 ff., lag om tillståndsförfaranden och vissa andra administrativa förfar- anden i samband med produktionsanläggningar för förnybar energi (1145/2020) och elmark- nadslag (/588) 17 §. Utredningens förslag och överväganden undantas, med motiveringen att den enbart är en förutsättning för att sedan kunna söka tillstånd.4 8.3Förutsebarheten stärks genom att översiktsplanernas vikt blir större