sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Utländska investeringar som tillför kapital, kunskap, kompetenser och nya marknader till svenskt näringsliv har stor bety- delse för svensk sysselsättning och tillväxt och för samhällsklimatet i allmänhet. Strategiska uppköp eller investeringar som görs i företag som be- driver verksamhet inom skyddsvärda områden kan emellertid inne- bära risker. Det gäller särskilt när investeraren har koppling till slutna, odemokratiska och antagonistiska stater. Det finns risker för bland annat teknologistölder, spionage och sabotage. Om stora delar av en samhällsviktig sektor köps upp, finns risker kopplade också till att tillgång till sådana funktioner och verksamheter blir starkt beroende av andra stater. Mot bakgrund av vikten av ett öppet svenskt investeringsklimat bör ett granskningssystem ta sikte på bara de skadliga investe- ringarna och inte vara mer ingripande än vad som behövs för att skydda svenska säkerhetsintressen. En investering ska därför få för- bjudas bara om det är nödvändigt. Befintliga regelverk hanterar inte riskerna med utländska direktinvesteringar på ett tillfredsställande sätt finns endast begränsade möjligheter att påverka eller hindra utländska direktinvesteringar som kan medföra risker för svenska säkerhetsintressen. Befintliga regelverk gäller bara på vissa områden, för vissa verksamheter och i särskilda situationer. Regelverkens syften skiljer sig också åt. Det saknas ofta både direkta möjligheter och lämpliga verktyg för att fullt ut och med tillräckligt nyanserade åtgärder värna ett gott investeringsklimat och beakta de intressen som ett granskningssystem ska skydda. Relevanta risker med utländska direktinvesteringar kan inte med befintliga regelverk hanteras i tillräcklig utsträckning på ett tillfredsställande sätt. Granskningssystemet ska skydda säkerhet samt allmän ordning och allmän säkerhet i Utländska direktinvesteringar kan utgöra risker både för sådan verk- samhet som är av betydelse för säkerhet och för annan verk- samhet som är viktig för att säkerställa särskilt viktiga samhälls- funktioner i . Vi föreslår därför att det svenska systemet för granskning av utländska direktinvesteringar ska omfatta både sådana investeringar som kan utgöra risk för säkerhet – nationell befogenhet – och sådana som kan vara en risk för allmän ordning eller allmän säkerhet i i enlighet med , artiklarna 52.1 och 65.1(b) i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Tillämpningsområdet utifrån investerarens nationalitet Vi föreslår att både investeringar som görs av investerare från tredje- länder och sådana som görs från EU-medlemsstater ska kunna granskas. Även investeringar som görs av investerare från ska omfattas av anmälningsskyldigheten i det svenska systemet. Om investeraren verkligen är en fysisk person med enbart svenskt med- borgarskap, ska anmälan lämnas utan åtgärd. Detsamma gäller om investeraren är en juridisk person som ytterst ägs eller kontrolleras endast av fysiska personer med enbart svenskt medborgarskap. Investeringar som görs av en svensk investerare ska kunna granskas bara om denne är bulvan för en utländsk aktör. Bakgrunden till denna konstruktion är att förhindra att investerare kringgår syste- met genom att göra investeringen genom exempelvis ett företag i som ytterst kontrolleras av till exempel en antagonistisk stat. I delbetänkandet bedömde vi att dukter (ISP) borde vara kontaktpunkt enligt EU-förordningen men också granskningsmyndighet i ett kommande granskningssystem. Till grund för bedömningen låg bland annat ISP:s kompetens när det gäller säkerhetspolitiska bedömningar och myndighetens kompe- tens på teknikområdet. Det finns inte anledning att i detta avseende göra någon annan bedömning än den vi gjorde i delbetänkandet. Vi föreslår alltså att ISP ska ansvara för granskningen av utländska direktinvesteringar i ett svenskt granskningssystem. ISP kommer att i sitt arbete behöva samråda med och nyttja andra myndigheters kompetens och kunskaper. Företagsformer och verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Man kan på goda grunder anta att aktiebolag är den företagsform som kommer att stå i fokus för granskningssystemet. Skyddsvärd verksam- het kan dock bedrivas i många juridiska former. Vår utgångspunkt är därför att granskningssystemet ska kunna tillämpas på alla investe- ringar i svenska företag som bedriver skyddsvärd verksamhet, oavsett Vi föreslår att lagen ska gälla för investeringar i aktie- bolag, handelsbolag, enkla bolag, enskild näringsverksamhet, ekono- miska föreningar och stiftelser med säte i . När det gäller verksamheter är vår utgångspunkt att gransknings- systemet så långt som möjligt bör begränsas genom att de verk- samheter som omfattas anges i lag. För att uppnå god precision och hög förutsebarhet och en viss flexibilitet är det dock lämpligt att regeringen eller i vissa fall den myndighet som regeringen bestäm- mer närmare gränsar av regelverkets tillämpning i förordning eller myndighetsföreskrifter. Våra förslag innebär att följande verksam- heter, med i förekommande fall närmare avgränsningar i förordning eller myndighetsföreskrifter, ska omfattas av granskningssystemet. Med samhällsviktig verksamhet avses tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvän- diga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Den närmare preciseringen av vilka verksamheter som omfattas ska göras i myndighetsföreskrifter som ska utfärdas av Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB). I det arbetet ska MSB involvera Försvarsmakten, ISP, , Säkerhetspolisen och andra myndigheter som kan ha relevanta kunskaper. Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen (2018:585). •Verksamhet som prospekterar, utvinner, anrikar eller säljer rå- varor som är kritiska för EU eller andra metaller och som är kritiska för försörjning. De EU-kritiska råvarorna framgår av EU:s råvarulista. Vilka övriga metaller och som är kritiska för försörjning ska anges i förordning utifrån underlag från geologiska under- sökning. •Verksamhet vars huvudsakliga ändamål innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller lokaliseringsuppgifter. Med känsliga personuppgifter avses sådana personuppgifter som anges i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen1, det vill säga person- uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Lokaliserings- uppgifter är uppgifter som behandlas i ett elektroniskt kommunika- tionsnät eller av en elektronisk kommunikationstjänst och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en använ- dare. Den sistnämnda definitionen är hämtad från lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. •Verksamhet som rör framväxande teknologier och annan strate- giskt skyddsvärd teknologi. Det närmare utpekandet av vilka teknologier som omfattas ska göras i förordning utifrån underlag från ISP. På detta område samarbetar tek- niska experter från ISP, (), () och Försvarsmakten för att bland annat kunna avgränsa de framväxande teknikområdena så att defi- nitioner av dessa kan tas fram. Ett utkast finns intaget som en bilaga till vårt förslag till förordning. •Verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller produkter med dubbla användningsområden eller tillhandahåller tekniskt bistånd för sådana produkter. Med produkter med dubbla användningsområden avses produkter som är upptagna i bilaga I till och rådets förord- ning (EU) 2021/821 av om upprättande av en unions- ordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användnings- områden (omarbetning). •Verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller krigsmateriel eller tillhandahåller tekniskt stöd avseende krigsmateriel. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Med krigsmateriel och tekniskt stöd avses detsamma som i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Vi föreslår inte att medieföretag ska omfattas av granskningssystemet Vi bedömer att säkerhetspolitiska skäl kan anföras för att låta granskningssystemet omfatta vissa medieföretag. Vi bedömer också att det är lagtekniskt möjligt att utforma ett sådant system utan att det står i strid med grundlag. Med hänsyn just till skälen för det starka grundlagsskyddet på området, bland annat för etableringar, och till bland annat aktuella förhållanden i vissa andra länder, även medlemmar i , har vi dock stannat för att inte föreslå att gransk- ningssystemet ska inkludera medieområdet. För att ge regering och riksdag största möjliga handlingsutrymme presenterar vi dock ett beredningsunderlag för hur granskningssystemets tillämpnings- område skulle kunna avgränsas när det gäller medier. På detta sätt skapas förutsättningar för ett ställningstagande efter vederbörlig remissbehandling. Omständigheter kring investeraren som ska ha betydelse vid bedömningen av en utländsk direktinvestering Vid granskningsmyndighetens prövning kommer det i varje enskilt fall att behöva göras en helhetsbedömning med utgångspunkt i den aktuella verksamhetens faktiska skyddsvärde. Beroende på övriga omständigheter kan omständigheter som hänför sig till den tänkta investeraren ha betydelse för hur riskerna med investeringen ska bedömas. Enligt våra förslag ska granskningsmyndigheten vid sin bedömning beakta •Om investeraren direkt eller indirekt, helt eller delvis, kontrol- leras av ett annat lands regering genom ägarstruktur, betydande finansiering eller på annat sätt. Ägarstrukturen och det faktiska huvudmannaskapet kan ha bety- delse för att bedöma riskerna med en investering. Investeringar från en privat investerare med kopplingar till ett lands regim kan i vissa fall vara olämpliga. Det kan hos en privat investerare finnas lojalitet med regimen trots att denna inte har direkt kontroll över inve- steraren. I en nation där ett parti kontrollerar statsapparaten kan inte privata företag antas vara helt fria från statligt bestämmande över beslut och statlig kontroll. Det finns exempel på länder där med- borgarna och organisationer har en skyldighet att informera regimen om frågor som rör nationell säkerhet och där regimen arbetar aktivt för att stärka sin relation till privata företag. En investerare från en auktoritär stat kan också försöka påverka så att investerarens egna nationella intressen tillgodoses genom en investering. Ett land kan också utnyttja en marknadsdominans för att uppnå politiska mål. •Om investeraren har varit delaktig i verksamhet som in- verkat skadligt eller kunnat inverka skadligt på säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet i . Ett tecken på att investeraren har varit delaktig i sådan verk- samhet kan vara att det finns information om att den utländske inve- steraren tidigare blivit nekad att göra en investering eller brutit mot villkor förenade med en investering. Information om särskilda inve- steringsmönster kan bli tillgänglig för granskningsmyndigheten genom EU-förordningens mekanism för informationsutbyte. •Om det finns andra omständigheter kring investeraren som kan medföra en risk för säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet i . Även andra omständigheter än kopplingar till annat lands regering eller tidigare delaktighet i verksamhet som kunnat inverka skadligt på svenska säkerhetsintressen bör kunna beaktas vid granskningsmyn- dighetens bedömning av en investering. Att en investerare har ägnat sig åt olaglig verksamhet som har relevans för riskerna med den aktuella investeringen är en sådan omständighet. Andra omständig- heter är kopplade till riskerna med att en aktör får en alltför dominant position inom en viss sektor. Även graden av antagonism hos det land som investeraren har kopplingar till kan vara av betydelse. Investeraren ska anmäla en investering innan den genomförs För att granskningsmyndigheten ska kunna bedöma en direkt- investering måste myndigheten få kunskap om att investeringen planeras. Vi föreslår att den som har för avsikt att göra en investering som omfattas av lagen ska vara skyldig att anmäla investeringen till granskningsmyndigheten. Anmälan ska göras innan investeringen genomförs. ska få meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. Både investeraren och det företag som är föremål för investeringen ska enligt våra förslag vara skyldiga att tillhandahålla även övriga uppgifter eller handlingar som myndigheten begär. Om en investerare inte anmäler en inve- stering trots att det finns en skyldighet att göra det, får gransknings- myndigheten upprätta en anmälan. Vi föreslår också att det företag som är föremål för den tänkta investeringen som huvudregel ska vara skyldigt att upplysa investeraren om att lagen gäller för verksamheten. Anmälningsskyldigheten är kopplad till graden av inflytande Riskerna med utländska direktinvesteringar är kopplade främst till hur stort inflytande investeraren får på den aktuella verksamheten. Vi föreslår därför att skyldigheten att anmäla en investering ska upp- stå om investeringen medför visst inflytande. Gränsvärden för det inflytande som ska krävas är lagtekniskt lättare att fastställa för vissa juridiska konstruktioner än för andra. När det gäller investeringar i aktiebolag och ekonomiska föreningar föreslår vi att varje investering där investeraren efter investeringen på grund av innehav av aktier, andra andelar eller medlemskap för- fogar eller mer av de totala antalet röster i företaget ska anmälas. En investering ska anmälas också om investeraren genom investeringen själv eller tillsammans med annan bildar ett aktiebolag eller en ekonomisk förening och därefter förfogar eller mer av det totala antalet röster. Beträffande investeringar i handelsbolag och enkla bolag föreslår viatt en investering ska anmälas, om investeraren genom investe- ringen blir bolagsman i ett sådant bolag eller om investeringen görs iett sådant bolag som investeraren är bolagsman i. För investeringar i stiftelser föreslår vi att alla investeringar på områden som omfattas av lagen genom vilka investeraren bildar en svensk stiftelse ska anmälas. En investerare kan få inflytande över ett företags ledning på andra sätt än genom ägande. Bestämmelser i bolagsordningen eller stad- garna eller avtal med delägare kan medföra rätt att utse eller avsätta styrelseledamöter eller utöva inflytande på annat sätt. kan gå samman i ett joint venture. Mot denna bakgrund före- slår vi att även investeringar som på andra sätt än genom visst ägande ger investeraren inflytande i ledningen i ett aktiebolag, handelsbolag, enkelt bolag, ekonomisk förening eller stiftelse med säte i ska anmälas, allt under förutsättning att objektet driver sådan verk- samhet som omfattas av lagen. När det gäller verksamhet som bedrivs av en enskild näringsidkare kan en investerare ställa ekonomiska eller andra, till exempel perso- nella, resurser till förfogande och för detta betinga sig visst inflytande. Vi föreslår därför att en investerare som, i utbyte mot en överens- kommelse om inflytande i verksamheten, avser att ställa resurser till förfogande för en verksamhet som bedrivs av en enskild näringsidkare på ett område som granskningssystemet omfattar ska anmälas. Prövningen ska göras i två steg De direktinvesteringar som är angelägna att granska bör i möjligaste mån kunna fångas upp medan oproblematiska investeringar inte i onödan ska behöva granskas eller i vart fall snabbt ska kunna sållas bort efter en inledande undersökning. Vi förslår därför ett tvåstegs- förfarande. ska från fullständig anmälan i ett första steg besluta antingen att lämna anmälan utan åtgärd eller att inleda en granskning. Vid beslut om granskning ska myndigheten i ett andra steg som huvudregel fatta ett slutligt beslut från beslutet att inleda gransk- ning. Vid särskilda skäl kan tidsfristen sträckas ut . ska kunna förena ett beslut om godkännande med villkor Granskningssystemet måste ge förutsättningar att hindra investe- ringar som kan medföra skada för säkerhetsintressen, men det är inte möjligt eller önskvärt att alla sådana investeringar ska hindras. Det kan uppstå situationer där vissa aspekter av investeringen kan behöva regleras men där det inte finns tillräckliga skäl för att hindra investe- ringen helt. ska därför enligt våra förslag ha möjlighet att förena ett beslut om att godkänna en investering med villkor. Villkor kan tänkas i förhållande till bland annat företagets verk- samhet, företagets styrning och ledning, omständigheter som rör inve- steraren, investeringens omfattning eller eventuell vidareförsäljning. Förbud och dess innebörd En investering som omfattas av lagens tillämpningsområde får enligt våra förslag genomföras bara om den har godkänts eller lämnats utan åtgärd. Om en investering har genomförts utan anmälan eller innan granskningsmyndigheten har prövat anmälan slutligt och förutsätt- ningarna för ett förbud är uppfyllda, får granskningsmyndigheten besluta om ett förbud. Vi föreslår också att, om ett villkor som meddelats i samband med ett godkännande av en investering inte uppfylls, granskningsmyndig- heten får förelägga investeraren vid vite att uppfylla villkoret eller förbjuda investeringen om förutsättningar för ett förbud är uppfyllda. Ett förbud mot en investering innebär enligt våra förslag att en rättshandling som utgör en del i investeringen eller som har till syfte att genomföra investeringen blir ogiltig. Det gäller dock inte sådana rättshandlingar som utgörs av en investering som har skett på en reglerad marknad som avses i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, en motsvarande marknad utanför Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet eller en MTF-plattform som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden. I sådana fall får granskningsmyndigheten i stället ålägga investeraren att avyttra det som förvärvats. Överträdelser av lagen bör inte kriminaliseras. Vi föreslår i stället att sanktionsavgifter införs. ska kunna besluta om sanktionsavgift när en investerare inte anmäler en anmälnings- pliktig investering och när denne genomför en investering före eller i strid med ett slutligt beslut eller handlar i strid med meddelade villkor. Vi föreslår att sanktionsavgift ska kunna beslutas också om inve- steraren eller investeringsobjektet lämnar oriktiga uppgifter eller inte tillhandahåller granskningsmyndigheten de uppgifter som myndig- heten begär. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst och högst . För att granskningsmyndigheten ska få tillräckligt underlag för sin prövning föreslår vi att myndigheten ska ha rätt att förelägga inve- steraren och det företag som är föremål för investeringen att till- handahålla de uppgifter eller handlingar som myndigheten begär. ska också ha rätt att utfärda föreläggande om att i den omfattning det behövs för granskningen få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, som används i den verksamhet som investeraren eller det företag som är föremål för investeringen bedriver. Förelägganden ska få förenas med vite. ska också få begära handräck- ning av för att genomföra dessa åtgärder. Om granskningsmyndigheten har meddelat ett förbud mot en investering, ska myndigheten enligt våra förslag få besluta om de förelägganden mot investeraren och det företag som är föremål för investeringen som behövs för att förhindra skada för säker- het, allmän ordning eller allmän säkerhet i . Ett sådant beslut om föreläggande ska få förenas med vite. beslut ska enligt våra förslag få över- klagas till regeringen. Beslut om föreläggande och sanktionsavgift ska dock få överklagas till Förvaltningsrätten i . om att inleda granskning eller lämna en ansökan utan åtgärd ska inte få överklagas. Utbyte av uppgifter och samråd mellan myndigheter ska enligt våra förslag utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas när en direktinvestering anmäls. Myndigheten kan därefter begära ytterligare uppgifter direkt från parterna. För att kunna göra sin bedömning kan myndigheten behöva tillgång också till underrättelseinformation eller annan viktig information som myndigheten inte har själv. Det får som huvudregel ankomma på granskningsmyndigheten att i varje enskilt fall avgöra med vilka myndigheter kontakter ska tas. För att granskningsmyn- digheten verkligen ska få tillgång till den information som behövs föreslår vi att kommuner, regioner och, i den utsträckning regeringen bestämmer, statliga myndigheter ska vara skyldiga att lämna upp- gifter till granskningsmyndigheten, om myndigheten begär det. Om granskningsmyndigheten beslutar att inleda en granskning, är myn- digheten enligt våra förslag skyldig att samråda med Försvarsmakten, , MSB och Säkerhetspolisen. Bakgrunden till detta förslag är de nämnda myndigheternas särskilda kompetenser på området. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen är de två myndig- heter som var för sig har den bästa bilden av säkerhetsläget och hot- bilden mot . MSB är den myndighet som har kunskap om bland annat kritisk infrastruktur och om vilka verksamheter som är samhällsviktiga. kan bidra med underlag i fråga om investeringens betydelse för ekonomi och investeringsklimat. I förhållande till de nämnda fyra myndigheterna är behovet av information ömsesidigt. Myndigheterna har ett intresse av att känna till hur utländska direktinvesteringar utvecklas. De kan också ha värdefull information i ärenden som i ett inledande skede bedöms vara okomplicerade. Vi föreslår därför att granskningsmyndigheten ska delge dessa myndigheter alla anmälningar som ges in. De får då en allmän överblick och dessutom möjlighet att på eget initiativ till exempel delge granskningsmyndigheten information som de kan ha. Det kan också uppkomma behov för Försvarsmakten, Kommers- kollegium, MSB och Säkerhetspolisen att få mer information kring en investering än vad som framgår av en anmälan. Vi föreslår därför att granskningsmyndigheten på begäran av någon av dessa myndigheter ska lämna över uppgifter i ärenden om utländska direktinvesteringar. Våra förslag innebär att myndigheter, kommuner och regioner kom- mer att behöva utbyta information med varandra. Viss sådan infor- mation kommer att omfattas av sekretess. Förslagen innebär också att berörda aktörer kommer att behöva behandla personuppgifter. Vi bedömer att dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och annan befintlig personuppgiftsreglering är tillämplig på och ger stöd för ISP:s och andra berörda myndigheters behandling av personupp- gifter vid handläggning av ärenden enligt våra förslag. Regelverket ger stöd också för den personuppgiftsbehandling som kan komma att göras hos investerare och investeringsobjekt. När det gäller uppgifter som omfattas av sekretess bedömer vi att behovet av sekretessbrytande bestämmelser i de allra flesta fall till- godoses genom befintlig lagstiftning och genom vårt förslag om en skyldighet för kommuner, regioner och de statliga myndigheter som regeringen bestämmer att lämna de uppgifter till granskningsmyndig- heten som myndigheten begär. Beträffande Försvarsmakten och Säkerhetspolisen bedömer vi dock att det inte är lämpligt att införa en uppgiftsskyldighet och att en sekretessbrytande bestämmelse bör in- föras i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslaget innebär att Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, utan hinder av sekretess, kan lämna uppgift till ISP om uppgiften avser frågor enligt den före- slagna lagen.