sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Inom EU har en särskild förordning tagits fram för att skapa ett gemensamt regelverk för att granska och i vissa fall hindra utländska direktinvesteringar: och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upp- rättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direktinvesteringar). Bak- grunden till och innehållet i förordningen beskrivs närmare i kapitel 4.2. När svenska företag köper hela eller delar av företag utomlands och utländska företag köper svenska företag uppkommer kapitalflöden. Sådana kapitalflöden brukar kallas direktinvesteringar. Alla typer av investeringar som en utländsk aktör gör i ett svenskt företag brukar dock inte definieras som direktinvesteringar. För att det ska vara fråga om en direktinvestering ska investeraren få någon form av in- flytande i företaget. Om syftet är endast att göra en penningplace- ring, definieras det i stället som en portföljinvestering. Definitionen av när en investerare anses få ett sådant inflytande att det är fråga om en direktinvestering kan variera beroende på i vilket sammanhang begreppet används. Typiskt för direktinvesteringar är att de är förknippade med ett nära förhållande mellan investeraren och företaget. Vid sidan av den konkreta investeringen kännetecknas en direktinvestering ofta av att investeraren bidrar med kunskap, teknik och marknadsföring.1 3.1.3Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska inve- steringar har haft i uppdrag att göra en översyn av investerings- främjandet i . I sitt slutbetänkande framför utredningen att utländska investeringar är ett brett begrepp som innefattar olika typer av investeringar som nyetableringar, fusioner och förvärv, samarbetsavtal och investeringar i forsknings- och innovationssam- arbeten liksom expansionsinvesteringar.2 Utredningen definierade ett antal former av utländska investeringar och andra begrepp enligt följande.3 •Utländsk direktinvestering: (engelska Foreign Direct Invest- ment): En utländsk direktinvestering innebär att minst 10 pro- cent av aktierna eller röstvärdet i ett befintligt bolag förvärvas av en utländsk investerare. Främst sker utländska direktinveste- ringar genom att ett multinationellt företag etablerar ett svenskt 1IMF, Balance of Payment and , sjätte upplagan, 2009 s. 98 ff. 2SOU 2019:21 Effektivt investeringsfrämjande för hela . 3SOU 2019:21 Effektivt investeringsfrämjande för hela . dotterbolag genom förvärv eller nyetablering, men begreppet kan även avse fusioner, aktieägartillskott och lån till bolag i ett annat land. •Fusioner och förvärv (engelska Mergers and Acquisitions): Sam- manslagningar som sker genom att ett företag köper upp eller går ihop med ett redan existerande företag eller verksamhet i ut- landet. •Nyetableringar (engelska greenfield investment): En green- fieldinvestering innebär att en utländsk investerare bygger upp en ny verksamhet eller utökar en befintlig verksamhet. •Samarbetsavtal: Ett avtal mellan två eller flera parter för att sam- arbeta och dela resurser i ett projekt som gynnar båda parter. Som investeringstyp handlar en strategisk allians ofta om ett gemen- samt forsknings- och utvecklingsprojekt som bedrivs i . •Expansionsinvesteringar: En expansionsinvestering sker när ett i värdlandet befintligt utlandsägt bolag gör följdinvesteringar som leder till ökad produktion eller tillverkning. •Portföljinvestering: En portföljinvestering är en ren finansiell placering där investeringen utgör av aktierna eller röstvärdet. •Utlandsägda företag: Huvudprincipen för att definiera ett företag som utlandsägt är att av aktiernas röstvärde innehas av en eller flera utländska ägare. 3.1.4Definitionen i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar respektive den som används i statistiska sammanhang () sammanställer på uppdrag av Riks- banken statistik över utländska direktinvesteringar i . SCB:s definition av utländska direktinvesteringar följer rekommendationer från (). Enligt IMF:s definition avses med en direktinvestering ett förfarande där en investerare från ett land gör en investering som ger kontroll eller signifikant in- flytande över styrningen av ett företag i ett annat land. Med inve- stering avses köp av aktier men även andra former av tillskott som lån eller aktieägartillskott. Direkt kontroll definieras som när inve- steraren äger av rösterna i det aktuella företaget. Signifikant inflytande anses föreligga när förvärvaren har av rösterna. När röstandelen understiger defi- nieras investeringen i stället som en portföljinvestering.4 I EU:s förordning om utländska direktinvesteringar används en annan definition av direktinvesteringar än i dessa statistiska sam- manhang. Syftet med investeringen ska enligt förordningen vara att etablera eller upprätthålla ”varaktiga och direkta förbindelser” mellan investeraren och företaget. Detta motsvarar i huvudsak vad som anges i IMF:s definition men är inte på samma sätt tydligt kopplat till en viss andel av röstetalet. Förordningens definition inbegriper också investeringar som möjliggör ett ”faktiskt deltagande i led- ningen eller kontrollen” av ett företag. En investering som understiger av röstetalet kommer i statistiska sammanhang inte att ses som en direktinvestering utan som en portföljinvestering. Förordningens definition innebär där- emot att det krävs en bedömning i det enskilda fallet för att avgöra om en sådan investering är en direktinvestering eller inte. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att begreppet direkt- investering inte är entydigt. I officiell statistik definieras direkt- investeringar på ett mer avgränsat och tydligare sätt än vad som görs i förordningen. Både förordningen och SCB:s definition syftar dock till att förbehålla begreppet för sådana utländska investeringar där investeraren får någon form av direkt förbindelse med och infly- tande i företaget i vilket investeringen sker. Vad som avses med in- flytande utvecklas närmare i kapitel 9. 3.2Omfattningen av direktinvesteringar i Hur omfattande är då de utländska direktinvesteringarna i ? Den definition som används i statistiska sammanhang utgår från att en investering som understiger av röstetalet inte ska ses som en direktinvestering utan som en portföljinvestering. Den officiella statistik som finns bör dock kunna ge ledning om omfattningen av direktinvesteringar. 4IMF, Balance of Payment and , sjätte upplagan, 2009 s. 98 ff. Figur 3.1 Direktinvesteringsflöden i –2020 Källa: , utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringa r – . statistik är hämtad från SCB och utgår från SCB:s definition av direktinvesteringar. Av figur 3.1 framgår inflödet och utflödet av utländska direkt- investeringar i . Inflöden avser nettot av de investeringar som utländska företag gjort i . Utflöden avser svenska företags investeringar utomlands. Det fram- går att inflödet av utländska direktinvesteringar kan variera kraftigt mellan enskilda år. Det var som lägst 2013, 2014 och 2018 medan det investerades 2016. var inflödet av utländska direktinvesteringar vilket var en ökning med 145 miljarder jämfört med . Det var också den högsta nivå som uppmättes . Även om fluktua- tionerna är stora, så är det tydligt att direktinvesteringarna i svenskt näringsliv är omfattande. Det har de svenska investeringarna utomlands överstigit de utländska företagens investeringar i under alla år utom . Detta beror enligt sannolikt på att svenska företag har varit framgångsrika i att expandera inter- nationellt.5 5Kommerskollegium, utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – , s. 45 f. 3.3Direktinvesteringar görs från många olika länder Direktinvesteringar i görs från många olika länder. Hur om- fattande investeringarna är från ett visst land är osäkert. De siffror som redovisas i de figurer som följer nedan kan alltså inte göra anspråk på att ge en korrekt bild, men kan ändå antyda hur land- skapet ser ut. 3.3.1Utländska direktinvesteringstillgångar i efter region och landfördelade anger att huvuddelen av de stora direktinveste- ringarna kommer från andra länder inom EU vilka sammantaget svarade för ett inflöde om 2020, se tabellerna 3.1 och 3.2. De tre enskilt största positiva inflödena kom från , och . I relation till , och var det ett negativt nettoflöde, det vill säga desinvestering. gör också stora investeringar, och de nästan tredubblades . Tabell 3.1 Utländska direktinvesteringar i efter region Flöden (netto), miljarder kronor Skillnad (mdr) -6,8 -11,8 -11,1 Världen totalt (exkl. Källa: , utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – . Utländska direktinvesteringar i efter land Skillnad (mdr) -1,3 -4,0 -16,8 -17,7 -13,4 -28,5 -0,7 -7,5 -14,5 -8,3 -8,1 -28,0 -28,7 Källa: , utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – . Av tabellerna ovan framgår flödena för direktinvesteringar i . I de fall utflödet av investeringar är större än inflödet blir alltså siffrorna negativa. Skillnaderna mellan enstaka år kan därför bli stora, beroende på i vilken riktning kapitalflödena har gått. Länder med investeringar under , däribland och , redovisas inte i tabellerna 3.1 eller 3.2. Exempel- vis och direktinvesteringar i är alltså inte så omfattande rent ekonomiskt, se tabell 3.3. Direktinvesteringar i SverigeSOU 2021:87 Utländska direkta investeringar i , nettotransaktion, Ett annat sätt att mäta direktinvesteringar är att se hur de totala utländska tillgångarna utvecklats . Tabellerna 3.4 och 3.5 nedan redovisar värdet på utländska direktinvesteringar i uppdelat på regioner respektive de största investeringsländerna för åren 2015 , med tillgänglig statistik. har de länder med störst direktinvesteringstillgångar i varit , och Luxemburg.6 Till- sammans svarade de för av de totala tillgångarna 2019. EU:s medlemsländer svarade sammantaget för av de totala direkt- investeringstillgångarna i och för . Tabell 3.4 Utländska direktinvesteringstillgångar i efter region Anm: ”..” visas ej på grund av uppgiftslämnarsekretess. Källa: , utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – . 6Det redovisade ägandet är inte detsamma som att de verkliga ägarna är från dessa länder. Utländska direktinvesteringstillgångar i landfördelade *Endast länder där uppgift finns att tillgå för senast inkluderade år och där tillgångarna är större än 1,0 miljarder, alternativt mindre än minus 1,0 miljarder tas med i sammanställningen. Anm: ”..” visas ej på grund av uppgiftslämnarsekretess. Källa: , utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – . 3.3.2Antalet utländskt ägda företag Genom de direktinvesteringar som gjorts har många svenska företag blivit utlandsägda. Tillväxtanalys är statistikansvarig myndighet för statistikområdet enligt lagen (2001:99) om officiell statistik. Tillväxtanalys gör en årlig rapport om omfatt- ningen och förändringarna av ägandet av utländska företag. Av tabell 3.6 nedan framgår hur många bolag som ägs från utlandet. Ett företag definieras som utländskt om mer än hälften av aktiernas röstvärde innehas av utländska ägare. Om företaget tillhör en kon- cern i vars koncernmoder inte är svensk räknas det också som utländskt. ägt i flera led är det den yttersta ägaren, det vill säga det moderbolag som i sin tur inte kontrolleras till mer än hälften av något annat bolag, som bestämmer nationaliteten på alla ingående bolag. Antalet bolag skulle alltså sannolikt bli större, om det inkluderade minoritetsägda bolag. Antalet utländskt ägda företag 2019 Källa: Tillväxtanalys rapport ägda företag 2019. Antalet utlandsägda företag i ökade med 528 stycken . var det landet som stod för den största ökningen av antalet utländska företag och ökade sitt ägande i med 280 företag. Av tabellen ovan framgår att är det land som kontrollerar flest företag i , 2 941 företag, följt av med 1 858 företag och med 1 816 företag. Av Tillväxtanalys statistik framgår att kontrollerar 147 företag i . Tillväxtanalys statistik utgår från vem som är den yttersta ägaren av verksamheten.7 Vad gäller anger dock , (FOI) i en rapport att två tredjedelar av de kinesiska investeringarna görs från skatteparadis och finansiella centrum som , , , och Panama.8 Antalet kinesiskt ägda företag kan därför vara större än vad som framgår av Tillväxtanalys statistik. FOI har vidare i en rapport kartlagt hur många bolag i som förvärvats av kinesiska intressen.9 Kartläggningen visar att det finns bolag som inte har identifierats som kinesiskt ägda i befintliga register och sammanställningar. I rapporten anges att SCB uppgett att det finns 165 aktiva bolag med koncernmoder i eller . Utöver dessa finns 33 kinesiskt ägda bolag som inte är aktiva enligt SCB. FOI:s kartläggning har gjorts genom en analys av uppgifter i register över verklig huvudman. Enligt kartläggningen har över 1 000 bolag anmält till att de kontrolleras av en medborgare i eller . För huvud- delen av dessa bolag är det kinesiska ägandet emellertid inte resultat av förvärv utan det rör sig om bolag som är grundade av ägarna. I rapporten konstateras att det finns ett mörkertal när man ska be- döma hur många bolag som förvärvats från . register över verklig huvudman är det mest omfattande registret över bolagsägande, men det är långt ifrån heltäckande. Alla aktiebolag ska anmäla verklig huvudman till , men det är upp till varje bolag att se till att det görs. Dessutom har inte i upp- drag att kontrollera att uppgifterna är korrekta.10 Majoriteten av de identifierade förvärven har enligt FOI:s kart- läggning genomförts . Den största aktiviteten har noterats . De flesta av de förvärvade moderbolagen är verksamma inom fem sektorer: industriella produkter och maskiner, hälsa och bioteknologi, informations- och kommunikationsteknologi (ICT), elektronik samt fordonsindustri. I närmare hälften av fallen går det att 7Tillväxtanalys, Utländska företag 2019, s. 6 och 8. 8Jerker , 's Acquisitions in Europe: European Perceptions of and their Strategic Implications, FOI-R--4384--SE, 2016, s. 9. 9Jerker m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i : en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019. 10Jerker m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i : en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019, s. 5 f. se en korrelation mellan den verksamhet som de förvärvade bolagen bedriver och de teknikområden som är i fokus i den nationella industri- planen Made in 2025.11 Bolagen kan därmed ses som särskilt viktiga för den kinesiska staten.12 Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det görs stora ut- ländska direktinvesteringar i . Merparten av direktinveste- ringarna görs från medlemsstater i EU, , och . Många företag kontrolleras också av ägare från andra länder, som . Det exakta antalet företag som kontrolleras från ett visst land är osäkert. De statistiska uppgifterna från SCB och Tillväxt- analys är enligt bedömningar i en rapport från FOI inte helt rätt- visande. 11Industriplanen Made in beskrivs närmare i avsnitt 7.3.4. 12Jerker m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i : en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019, s. 1. 4Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar Vi ska lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan ut- formas. Utländska direktinvesteringar omfattas enligt Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) av den gemen- samma handelspolitiken. EU har därmed exklusiv befogenhet att vidta lagstiftningsåtgärder på detta område. Genom Europaparla- mentet och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinve- steringar i unionen (EU:s förordning om utländska direktinveste- ringar) ges medlemsstaterna dock rätt att med beaktande av förord- ningens ramar granska utländska direktinvesteringar med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning. Genom förordningen har också en samarbetsstruktur för utländska direktinvesteringar upprättats. I detta kapitel finns inledningsvis en kortare redogörelse för vissa delar av förordningen som är av betydelse för utformningen av ett svenskt granskningssystem. De delar av förordningen som reglerar samarbetsstrukturen mellan medlemsstaterna finns beskrivna i vårt delbetänkande.1 Med utgångspunkt i hur förordningens tillämpningsområde uttrycks – granskning med hänsyn till skydd för säkerhet och allmän ordning – behandlas också de EU-rättsliga begreppen allmän ord- ning och allmän säkerhet. I kapitlet finns även kortare redogörelser för det EU-rättsliga begreppet nationell säkerhet och för uttrycket säkerhet som är det begrepp som vanligen används i svensk nationell rätt. Vi konstaterar också att frågor som rör 1SOU 2020:11 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direkt- investeringar. Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar säkerhet faller utanför förordningens tillämpningsområde. Frågor som rör nationell säkerhet omfattas enligt exklusivt av medlemsstaternas egen befogenhet, och det är varje medlemsstats eget ansvar att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. 4.2EU:s förordning om utländska direktinvesteringar 4.2.1Förordningens syfte och tillämpningsområde EU:s förordning om utländska direktinvesteringar syftar till att skapa ett rättsligt ramverk för medlemsstaterna och i vissa fall för för granskning av utländska direktinvesteringar i EU. Förordningen innebär inte något krav på medlemsstaterna att införa nationella granskningsmekanismer för utländska direktinve- steringar. Den inskränker inte heller medlemsstaternas rätt att själva besluta om vilka utländska direktinvesteringar man tillåter på sitt territorium.2 Genom förordningen får de medlemsstater som har nationella granskningsmekanismer och de som önskar införa sådana en rättslig grund för det med hänsyn till unionens exklusiva befogenhet över den gemensamma handelspolitiken. Med utländsk direktinvestering avses i artikel 2.1 i förordningen en investering av vilket slag som helst som görs av en utländsk investe- rare för att etablera eller upprätthålla varaktiga och direkta förbindelser mellan den utländska investeraren och den företagare för vilken eller det företag för vilket kapitalet görs tillgängligt för bedrivande av en ekono- misk verksamhet i en medlemsstat, inbegripet investeringar som möj- liggör ett faktiskt deltagande i ledningen eller kontrollen av ett företag som bedriver en ekonomisk verksamhet. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen, skäl 8, 17 och 19. Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar I skäl 9 anges att förordningen inte bör omfatta portföljinvesteringar. Förordningens definition av en utländsk direktinvestering base- ras på praxis som har uttryckts i bland annat dom- stolens yttrande 2/15 (plenum) : Vad gäller direktinvesteringar framgår det av fast rättspraxis att de består av alla slags investeringar som fysiska eller juridiska personer gör och som har till syfte att upprätta varaktiga och direkta relationer mellan den person som tillhandahåller kapitalet och det företag som får tillgång till kapitalet för sin ekonomiska verksamhet. Förvärv av en del av ett företag som har bildats i form av ett aktiebolag är en direktinvestering när aktieägarens andelsinnehav gör det möjligt för denne att effektivt medverka i ledningen eller kontrollen av bolaget (se, bland annat, dom av , Test Claimants in the Litigation, C- 446/04, EU:C:2006:774, punkterna 181 och 182, dom av , kommissionen/, C-326/07, EU:C:2009:193, punkt 35, och dom av , SECIL, C-464/14, EU:C:2016:896, punk- terna 75 och 76). Med portföljinvesteringar avses vanligen en investering som inte ger något ägarinflytande. har i yttrandet 2/15 uttalat följande: Domstolen erinrar inledningsvis om att andra utländska investeringar än direktinvesteringar bland annat kan bestå i förvärv av bolagsandelar med enda syfte att genomföra en penningplacering utan avsikt att in- verka på företagets skötsel och kontrollen av detta (så kallade portfölj- investeringar) och att sådana investeringar utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63 FEUF (se, bland annat, dom av den 28 sep- tember 2006, kommissionen/, C-282/04 och C-283/04, EU:C:2006:208, punkt 19, dom av , Idryma Typou, C-81/09, EU:C:2010:622, punkt 48, och dom av , kommissionen/, C-212/09, EU:C:2011:717, punkt 47). Av yttrandet framgår vidare att portföljinvesteringar är en typ av icke-direkta investeringar som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 207 i EUF-fördraget, det vill säga den gemensamma handels- politiken. Regleringen av portföljinvesteringar omfattas därmed inte av EU:s exklusiva befogenhet. Investeringar som inte medför möj- ligheter till inflytande över företagets skötsel eller kontroll över före- taget faller därför utanför förordningens tillämpningsområde även av den anledningen. Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar Förordningens definition skiljer inte mellan investeringar i form av nyetableringar – så kallade greenfield investments – och inve- steringar bestående i förvärv av befintliga tillgångar. Både befintliga företag och företag som etableras med hjälp av det kapital som inve- steraren gör tillgängligt omfattas alltså av förordningen. Bedömningen av om en investering omfattas av förordningen ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är inte ute- slutet att lämnande av lån kan utgöra en utländsk direktinvestering enligt förordningen. Kommissionen har pekat på att långfristiga lån med syfte att upprätta eller vidmakthålla varaktiga ekonomiska rela- tioner uttryckligen omfattas av direktiv /361/EEG4. Vi har i kapitel 3 redogjort för i vilken betydelse begreppet ut- ländsk direktinvestering används i statistiska sammanhang i och konstaterat att förordningens definition är bredare. Det bör dock noteras att förordningens definition enligt sin ordalydelse inte omfattar investeringar som sker från ett annat land inom EU. Utländsk investerare och företag från ett tredjeland Med utländsk investerare avses enligt förordningen en fysisk person i ett tredjeland eller ett företag från ett tredjeland, som avser att göra eller har gjort en utländsk direktinvestering. ett företag som bildats eller på annat sätt organiserats enligt lagstift- ningen i ett tredjeland. Både en fysisk person och ett företag kan alltså vara en utländsk direkt- investerare enligt förordningens definition. Det kan konstateras att investeringar från personer i EES-län- derna faller inom förordningens tillämpningsområde. Samma sak gäller investeringar från personer i de länder som finns angivna i bilaga II till EUF-fördraget och för vilka bestämmelserna i fjärde delen av EUF-fördraget gäller. Det är här fråga om och territorier som upprätthåller särskilda förbindelser med , , eller . 4Rådets direktiv av för genomförandet av artikel 67 i fördraget (88/361/EEG). Se kommissionens svar på frågor om tolkningen av förordningen, ärende Komm2019/00664-7. Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar pel kan nämnas , , och Cayman- öarna. Dessa länder omfattas inte av den gemensamma handels- politiken och måste därmed betraktas som tredjeländer i förord- ningens mening.5 Definitionerna innebär enligt sin ordalydelse att en investering som görs av ett företag som organiserats enligt lagstiftningen i en medlemsstat, men som ägs av en person från ett tredjeland, inte om- fattas av förordningens tillämpningsområde. Detta är i linje med den etableringsfrihet som gäller inom EU. Etableringsfriheten innebär bland annat att bolag som bildats enligt en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verk- samhet inom unionen har rätt att till exempel bilda och driva företag inom varje land i EU på samma villkor som gäller för bolag i den aktuella medlemsstaten.