sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — Om dricksvattnet tillhandahålls från en tankbil eller tankbåt är det vid den punkt där vattnet tappas från tankbilen eller tankbåten som värdena ska iakttas. Värdena ska iakttas för dricksvatten som tappas på flaskor eller i behållare vid den punkt där vattnet tappas på flaskan eller i behållaren. För dricksvatten som används i ett livsmedelsföretag ska värdena iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används. Medlemsstaterna ska anses ha fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 6 samt artiklarna 4 och 14.2 om det kan visas att bristande iakttagande av de parametervärden som fastställts i enlighet med arti- kel 5 beror på fastighetsinstallationen eller underhållet av denna.4 Utredningens förslag: ska utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsför- ordningen (2006:813) besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I. ska besluta om vilka parametevärden som ska gälla för del D i bilaga I. Ett nytt bemyndigande om detta ska införas i förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det kan göras med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 9 kap. 5 a § . 3Artikel 5 dricksvattendirektiv. 4Artikel 6.2 dricksvattendirektiv. Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas Vidare uppfyller svensk rätt redan bestämmelsen om var para- metervärdena ska iakttas. 9.2.1Livsmedelsverket bör besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I En liknande bestämmelse som den i artikel 5 finns dricksvattendirektiv. De parametervärden som ska iakttas har dock uppdaterats jämfört med direktiv. Enligt skälen till dricksvattendirektiv har uppdateringen skett efter rekommendationer av (). Uppdateringen baseras på tillgängliga vetenskapliga rön och försiktighetsprincipen.5 Artikel 4 och 5 dricksvattendirektiv har genomförts i svensk rätt genom att i dricksvattenföreskrifterna6 har fastställt vilka parametervärden som ska gälla för att dricks- vattnet ska anses hälsosamt och rent.7 Sådana föreskrifter har Livs- medelsverket meddelat med stöd av 6 § livsmedelslagen och 5 § livs- medelsförordningen. Det är enligt utredningens uppfattning upp till att utifrån de bemyndiganden som finns i livs- medelslagen och livsmedelsförordningen meddela de ytterligare eller justerade föreskrifter som behövs för att kraven i artikel 5 och del A, B och C i bilaga I dricksvattendirektiv uppfylls i svensk rätt. I detta åligger det även att bevaka den lista som kommissionen enligt artikel 13 ska ta fram, se kapitel 15. Dess- utom ska kommissionen fastställa tekniska riktlinjer för analysmetoder för övervakning av per- och polyfluoral- kylerade ämnen under parametern ”PFAS totalt” och ”Summan av PFAS”, inbegripet detektionsgränser, parametervärden och provtag- ningsfrekvens.8 5Skäl 5 och 6 dricksvattendirektiv. 6Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 77 § dricksvattenföreskrifterna. 8Artikel 13.7 dricksvattendirektiv. Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas 9.2.2Folkhälsomyndigheten bör besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del D i bilaga I Till skillnad från de parametevärden som anges i del A, B och C i bilaga I gäller de parametervärden som anges i del D (legionella och bly) i bilaga I endast vid tillämpningen av artikel 10 och artikel 14, som i detta sammanhang avser riskbedömningen för fastighetsinstallationer. Utredningen föreslår i kapitel 10 att ska få ansvar för att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstalla- tioner. I denna ingår ett visst mått av övervakning, vilket då gäller legionella och bly. Det bör följaktligen vara som fastställer de parametervärden som finns i del D i bilaga I. Det bör därför in- föras ett bemyndigande i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om att får meddela före- skrifter om de värden som anges i del D i bilaga I och som uppfyller kraven i artikel 5. Det kan göras med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 9 kap. 5 a § . 9.2.3Var parametervärdena ska iakttas är redan genomfört i svensk rätt När det gäller var värdena ska iakttas finns det redan bestämmelser om detta dricksvattendirektiv, som genomförts genom dricksvattenföreskrifterna. Det införs inte några nya krav dricksvattendirektiv som rör denna fråga. Utredningen kan därför konstatera, att svensk rätt redan uppfyller vad som anges i artikel 6 dricksvattendirektiv. Det här kapitlet behandlar nya krav dricksvattendirektiv1 om införandet av en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet. I kapitlet redogörs för nationella bestämmelser och förhållanden som utredningen har bedömt som relevanta för frågan. I kapitlet lämnar utredningen också förslag på författningsändringar för att genomföra den riskbaserade metoden i svensk rätt. Vidare lämnar utredningen förslag på vilken myndighet eller aktör som ska ansvara för de olika komponenterna inom den riskbaserade metoden. För- slagen innebär enligt utredningens bedömning författningsändringar i , vattenförvaltningsförordningen (2004:660) samt förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Där- utöver föreslår utredningen att regeringen ska ge och geologiska undersökning (SGU) uppdrag att utreda förut- sättningarna för en ny databas gällande råvattendata. En verksamhetsutövares möjlighet att minska eller skyldighet att utöka sin övervakning hanteras tillsammans med övriga frågor om övervakning och övervakningsprogram i kapitel 15. Närliggande frågor om informationsutbyte och sekretess behandlas i kapitel 19. 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet 10.1En riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet ska införas 10.1.1Artiklarna 7–10 dricksvattendirektiv En av de mer betydande förändringarna som det nya dricksvatten- direktivet medför är en övergång till en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet. Den riskbaserade metoden omfattar hela kedjan från tillrinningsområde för uttagspunkten, uttag, beredning, lagring och distribution av vatten till den punkt där värdena ska iakttas, vanligtvis vid tappkranen. Medlemsstaterna får anpassa genomföran- det av den riskbaserade metoden, om det finns särskilda begräns- ningar till följd av geografiska förhållanden. Medlemsstaterna ska säkerställa en tydlig och lämplig ansvarsfördelning mellan myndig- heter och vattenleverantörer2 när det gäller de bedömningar och kontroller som ska utföras i de olika leden. Metoden bör enligt skälen till direktivet utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgärder som genomförts inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten3.4 Den riskbaserade metoden består av tre komponenter: Tillrinnings- områdena för uttagspunkter för dricksvatten, försörjningssystemet och fastighetsinstallationer. Varje komponent i den riskbaserade metoden för vattensäkerhet innehåller flera olika delar som medlems- staterna ska säkerställa. De bedömningar som görs inom varje kom- ponent ska ses över regelbundet bland annat för att beakta hot från klimatrelaterade extrema väderhändelser, kända förändringar av mänsk- lig verksamhet i uttagsområdet eller källorienterade incidenter. Meto- den förutsätter ett kontinuerligt utbyte av information mellan de behöriga myndigheterna och vattenleverantörerna. Respektive kompo- nent och vilka specifika krav som gäller för denna beskrivs mer ut- förligt i avsnitt 10.2.1, 10.3.1, 10.4.1 och 10.5.1. 2Enligt utredningens bedömning motsvaras begreppet vattenleverantör av begreppet verksam- hetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 4Skäl 15 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet 10.1.2Internationella riktlinjer och vattensäkerhetsplaner Den riskbaserade metoden ska följa internationella riktlinjer och principer I skälen till både 1998 års5 och dricksvattendirektiv hänvisas till att de riskbedömningar och riskhanteringar som ska utföras ska bygga på internationella riktlinjer och vattensäkerhetsplaner. Det anges särskilt att riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten bör göras i linje med WHO:s riktlinjer och vägledning för vattensäkerhetsplaner.6 Även i svensk rätt hänvisas till internationella riktlinjer och principer, till exempel anges i dricksvattenföreskrifterna7 att den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distribu- tionsanläggning ska upprätta en faroanalys enligt HACCP8. En faro- analys innehåller i princip samma steg som ska göras enligt den inter- nationella standarden EN 15975–29.10 I följande avsnitt görs en kort översikt av WHO:s vägledning, EN 15975–2 och HACCP-princip- erna. Ett internationellt erkänt system för att bedöma och hantera faror i dricksvattenproduktionen är Water Safety Plans, som finns beskrivet iWHO:s vägledning om dricksvattenkvalitet. Vattensäkerhetsplan- erna bygger till stor del på HACCP-principerna, vilka beskrivs när- mare nedan, men omfattar också till exempel åtgärder i råvatten- täkten och leveranssäkerhet. Vattensäkerhetsplanerna ingår som en central del i det ramverk för säkert dricksvatten som WHO tagit fram. Vattensäkerhetsplanerna består av en systembedömning, driftöver- vakning samt rutiner, dokumentation och kommunikation. System- bedömningen görs för att kunna avgöra om dricksvattenförsörjnings- systemet i sin helhet (från råvatten till tappkran) kan leverera ett 5Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten. 6Skäl 15 dricksvattendirektiv och , 2017, Guidelines for drinking-water quality: fourth edition incorporating the first addendum, s. 19–20 och 45. 7Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. 8HACCP-principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter. 9Vattenförsörjning – Säkerhet – Riktlinjer för risk- och krishantering – Del 2: Riskhantering. dnr 2016/02826, s. 8–10. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet dricksvatten som uppfyller kvalitetskraven när det når konsumenten. Beroende på vad systembedömningen visar så ska styrpunkter, gräns- värden, övervakning, rutiner för åtgärder med mera tas fram. Det är behöriga myndigheter som ska ta fram vilka kvalitetskrav som ska styra vattensäkerhetsplanerna. Hälsosituationen i stort avgör vilka krav som bör sättas upp och om dricksvattnet kan riskera män- niskors hälsa på grund av vattenburna mikrober och kemikalier. En oberoende granskning ska säkerställa kvaliteten på arbetet. Standarden EN 15975–2 Standarden EN 15975–2 förespråkar också ett riskbaserat förhåll- ningssätt till dricksvattenförsörjningen. Standarden antogs av , Comité Européen de Normalisation, (den europeiska standardiserings- organisationen), . är ett organ som samman- ställer standarder för 34 europeiska länder och består av ett nätverk av experter som arbetar med att skapa internationella standarder. är en av tre europeiska standardiseringsorgan som har blivit officiellt erkända av EU och av () som ansvariga för att utveckla och ta fram standarder på europeisk nivå. Standarden EN 15975–2 gäller som svensk standard och antogs av för Standarder (SIS) . Standarden införlivar grundläggande element av WHO:s vatten- säkerhetsplaner. Standarden bygger i korthet på fem steg: •Identifiera faror och farliga händelser. •Bedöma och vidta åtgärder för att minska riskerna. •Verifiera riskhanteringsmetoden genom till exempel övervakning av vattnet. Det ställs även krav på en tillfredställande dokumentation samt att det sker en kontinuerlig översyn för att riskbedömningen ska vara uppdaterad och aktuell. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet HACCP-principerna är erkända som praktiska verktyg för livsmedels- företagare för att kunna kontrollera faror som kan förekomma i livsmedel. De används internationellt och har antagits av FAO:s och WHO:s gemensamma livsmedelsstandardiseringsprogram, det regel- verk för livsmedel som utarbetats av FN. 11 HACCP och faroanalysen ingår i WHO:s modell för att arbeta systematiskt och förebyggande för säkert dricksvatten (water safety plans). har beslu- tat att använda HACCP-systemet även inom området dricksvatten.12 Den som producerar dricksvatten eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning ska enligt utföra en faroanalys där denna ska identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. När faroanalysen visar att det är nödvändigt så ska det inrättas, genomföras och upp- rätthållas ett eller flera permanenta förfaranden grundade på HACCP- principerna 2–7.13 HACCP-systemet avser förebyggande åtgärder snarare än kon- troll av slutprodukter och består av följande sju principer. 1.Att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. 2.Att identifiera kritiska styrpunkter i det eller de steg där kontroll är nödvändig för att förebygga eller eliminera en fara eller för att reducera den till en acceptabel nivå. 3.Att fastställa kritiska gränser vid kritiska styrpunkter vilka skiljer acceptabelt från icke acceptabelt i de kritiska styrpunkterna i syfte att förebygga, eliminera eller reducera identifierade faror. 4.Att upprätta och genomföra effektiva förfaranden för att över- vaka de kritiska styrpunkterna. 5.Att fastställa vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas när över- vakningen visar att en kritisk styrpunkt inte är under kontroll. 11The Food and Agriculture Organization´s och World Health Organization´s Codex Ali- mentarius Commission (CAC). Regelverket är också benämnt som codex-standarden. 12Faroanalys och kritiska styrpunkter för dricksvattenanläggningar, Kontroll- wiki, version 10, styrpunkter-for-dricksvattenanlaggningar, hämtat . 132 c § dricksvattenföreskrifterna. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet 6.Att upprätta förfaranden, vilka ska genomföras regelbundet, för att verifiera att de åtgärder som avses i punkterna ovan fungerar effektivt. 7.Att upprätta dokumentation och journaler avpassade för livs- medelsföretagets storlek och art för att visa att de åtgärder som avses i punkterna ovan tillämpas effektivt.14 När det gäller själva faroanalysen ska det först göras en inventering av alla faror som kan finnas i de olika delarna av försörjningssyste- met. Därefter ska farorna bedömas och prioriteras. Det ska alltså göras en bedömning av hur sannolik faran är och vilken konsekvens den får, det vill säga vilken risk som faran innebär. Det ska även utredas vilka risker som inte kan accepteras och vilka faror som måste förebyggas eller elimineras och vilka faror som måste reduceras till en acceptabel nivå. ska det göras en beskrivning av vilken eller vilka möjliga kontrollåtgärder som kan vidtas för att förebygga, eliminera eller reducera faran. Detta kan röra sig om åtgärder för att skydda vattentäkten, beredningsstegen i vattenverken samt rutiner för vattenverken och distributionsanläggningen.15 När en faroanalys görs är det också lämpligt att identifiera vilka objekt i tillrinningsområdet till vattentäkten som kan vara orsak till hälsofaror. Det kan exempelvis vara avloppsreningsverk, enskilda avlopp, gödselhantering och ytavrinning via dagvattenavlopp som kan ge upphov till sjukdomsframkallande mikroorganismer, brandövnings- platser som kan ge problem med poly- och perfluorerade ämnen, deponier och industrier som kan ge upphov till diverse faror. Vid faroinventeringen ska man ta hänsyn till resultat från den miljööver- vakning som görs i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten för vattenförekomster16 som i genomsnitt ger mer än per dag.17 14Artikel 5.2 i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien. 15Svenskt, 2014, med HACCP vid produktion och distribution av dricksvatten. 16Det finns fyra sorters vattenförekomster: sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. Som huvudregel krävs att vattenförekomsterna måste ha en viss storlek, även om det finns undantag. 17Faroanalys och kritiska styrpunkter för dricksvattenanläggningar, Kontroll- wiki, version 10, styrpunkter-for-dricksvattenanlaggningar, hämtat . Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet I uppdraget enligt kommittédirektivet18 för denna utredning ligger att •ta ställning till hur det kan säkerställas att den riskbaserade meto- den med de tre komponenterna införs, •bedöma om det finns särskilda begränsningar till följd av geo- grafiska förhållanden som kräver att metoden anpassas, •föreslå vilken myndighet som ska vara ansvarig för respektive komponent, •föreslå vilka befogenheter respektive myndighet bör ha, •bedöma i vilken utsträckning de föreslagna myndigheterna bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra metoden, •föreslå hur ansvaret för bedömningar och kontroller ska fördelas mellan utpekade myndigheter och vattenleverantörer, •föreslå vilken innebörd uttrycket prioriterade fastigheter ska ha, och •lämna nödvändiga författningsförslag. 10.1.4Utgångspunkter vid genomförandet av riskbaserad metod Utredningens övervägande: Vid genomförandet av den riskbase- rade metoden ska enligt dricksvattendirektiv internatio- nellt erkända principer för vattensäkerhet beaktas. Den riskbase- rade metoden ska genomföras i svensk rätt genom att befintlig lagstiftning justeras och kompletteras. Befintlig myndighets- struktur och ansvarsfördelning ska om möjligt behållas. Eftersom det krävs detaljerade bestämmelser ska det utöver materiella bestämmelser i lag och förordning införas bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra direktivet i svensk rätt. 18Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre till- gång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten ska genomföras . Riskbedömningen och riskhanteringen ska därefter ses över med jämna mellanrum och minst . Arbetet ska göras med beaktande av kraven i artikel 7 i EU:s ramdirektiv för vatten, och uppdateras vid behov. När det gäller riskbedömning eller risk- hantering avseende försörjningssystemet så ska en sådan utföras första gången och sedan ses över och uppdateras vid behov minst . Detsamma gäller för riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Angivna tidsfrister ska dock inte hindra att åtgärder vidtas efter att risker identi- fierats och bedömts.19 Införandet av den riskbaserade metoden och en bevakningslista över ämnen och föreningar som oroar allmänheten eller forskarsam- hället i hälsohänseende, se en närmare beskrivning i kapitel 15, syftar till att på ett effektivare sätt både minska risken för att dricksvatten förorenas och att det tar innan det upptäcks. PFAS är exem- pel på ämnen som använts i stor skala och där riskerna först i efter- hand blivit kända. Utredningens utgångspunkt är att befintlig lagstiftning ska ligga till grund för genomförandet av dricksvattendirektiv. Även befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning bör bevaras om det är möjligt. Det är många myndigheter som är involverade i dricksvattenförsörjningen och som ansvarar för att vattnet som når konsumenterna inte innehåller några hälsoskadliga ämnen. Bestäm- melser som reglerar frågor om dricksvatten finns bland annat i livs- medelslagstiftningen, plan- och bygglagstiftningen, vattentjänstlagen samt . , och Folkhälsomyn- digheten har alla vägledningsansvar för olika delar av kedjan. Även Havs- och vattenmyndigheten, SGU, vattenmyndigheterna och läns- styrelserna har ansvar för frågor som berör dricksvatten. Därutöver tillkommer ytterligare myndigheter och aktörer som på olika sätt har ansvar för frågor om objektburen smitta. En utmaning är följaktligen det stora antalet myndigheter och aktörer som är involverade i frågor relaterade till vattenförvaltningen och dricksvattenförsörjningen. Utredningen har haft detta i åtanke vid framtagandet av de förslag som lämnas i följande kapitel. 19Artikel 7 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Samtliga moment som beskrivs i artikel 7–10 dricks- vattendirektiv är ingående beskrivna i direktivet och det krävs detal- jerade bestämmelser för att genomföra dem på ett sätt som överens- stämmer med direktivet. Bestämmelser av den detaljeringsgrad passar lagtekniskt bäst på förordnings- eller föreskriftsnivå. Det bör därför i stor utsträckning införas möjlighet för regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, att meddela de föreskrifter som behövs i de olika delarna. Vid genomförandet ska internationellt erkända principer beaktas. I avsnitt 10.2.5, 10.3.4, 10.4.4 och 10.5.4 redogör utredningen för de övervägande och förslag som gjorts för respektive komponent av den riskbaserade metoden. 10.2Tillrinningsområdena avseende uttagspunkter för dricksvatten 10.2.1Kraven i artikel 8 Enligt artikel 8 dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att det utförs en riskbedömning och riskhantering avse- ende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Syftet med riskbedömningen och riskhanteringen bör vara att minska den beredning som krävs för produktionen av dricksvatten, till exempel genom en begränsning av de faktorer som förorenar eller riskerar att förorena de vattenförekomster som används för uttag av dricks- vatten.20 Riskbedömningen och riskhanteringen får inte påverka tillämpningen av artiklarna 4–8 i EU:s ramdirektiv för vatten. I nyss- nämnda artiklar ställs det krav på att fastställa miljömål, analysera avrinningsområdena, upprätta register över skyddade områden, vidta särskilda åtgärder för vatten som används för uttag av dricksvatten och övervakning. Riskbedömningen ska innefatta en karakterisering av tillrinnings- områdena. Information som samlats in med stöd av artiklarna 5–7 i ramdirektivet för vatten får användas. Karakteriseringen ska i sin tur inbegripa en kartläggning och identifiering av tillrinningsområdena för uttagspunkter, georeferenser för samtliga uttagspunkter i tillrin- 20Skäl 15 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet ningsområdena och en beskrivning av markanvändning, avrinning och infiltrationsprocesser. Riskbedömningen ska också omfatta en identifiering av faror och farliga händelser i tillrinningsområdena för uttagspunkter och en be- dömning av den risk som de kan utgöra för kvaliteten på dricks- vatten. Den bedömningen ska avse eventuella risker som skulle kunna orsaka en försämring av vattenkvaliteten i en sådan utsträck- ning att det kan utgöra en risk för människors hälsa. Analysen av konsekvenserna av mänsklig verksamhet som utförs i enlighet med artikel 5 i EU:s ramdirektiv för vatten får vid en sådan bedömning användas. Även information om betydande påverkan som har sam- lats in i enlighet med punkterna 1.4, 1.5 och 2.3–2.5 i bilaga II till det direktivet får användas. Av definitionerna i artikel 2 i direktivet framgår att med fara menas en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa. En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller misslyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricksvatten. Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konsekvensernas allvar om faran och den farliga händelsen före- kommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.