sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Om utredningen identifierar sådana behov ska den lämna förslag på hur en sådan ordning kan utformas och lämna nödvändiga författ- ningsförslag. 12.1Planering av det civila försvaret 12.1.1Sammanhängande planering för totalförsvaret Bedömning: MSB ansvarar för att hålla ihop den sammanhäng- ande planeringen inför höjd beredskap, en planering som bör utgå från förslagen om beredskapssektorer med sektorsansvariga myn- digheter och civilområdeschefer. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap MSB ska företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning. Planering inför höjd beredskap och då ytterst krig är och måste vara, en process som går uppifrån och ner. Utgångspunkten är regeringens och beslut om inriktning, anvisningar och planeringsför- utsättningar som antas i ett försvarspolitiskt inriktnings- beslut. Därutöver fattar regeringen beslut om en årlig inriktning i regleringsbreven till myndigheterna och vid behov fattar regeringen beslut om ytterligare uppdrag till myndigheterna. Som utredningen redogjort i tidigare kapitel har Försvarsmakten och MSB haft i uppdrag att utveckla en sam- manhängande planering för totalförsvaret under den försvarspoli- tiska inriktningsperioden (se vidare kapitel 3 och 6). I regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 betonar reger- ingen vikten av en sammanhängande planering för totalförsvaret. Regeringen har vidare beslutat om en Inrikt- ning för en sammanhängande planering för totalförsvaret och sam- tidigt beslutat om Anvisningar för det civila försvaret för försvars- beslutsperioden –2025. Regeringen beslutade att ge MSB i uppdrag att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret. I genomförandet av uppdraget ska MSB använda sig av de bevakningsansvariga myndigheternas redovisningar som läm- nas i enlighet med Anvisningar för det civila försvaret för försvars- beslutsperioden –2025. I kapitel 3 finns en närmare beskrivning av de tre besluten från . Den sammanhängande planeringen är central för att en systema- tisk och effektiv förmåga ska kunna utvecklas i totalförsvaret. Utred- ningen föreslår att det fortsatta arbetet med att utveckla den sam- manhängande planeringen för totalförsvaret ska genomföras inom ramen för den av utredningen föreslagna beredskapsstrukturen. Inom ramen för de beredskapssektorer som utredningen har före- slagit ska sedan konkret planering och förberedelser genomföras. Varje beredskapsmyndighet har ett eget ansvar att vidta de åtgärder som behövs och som framgår av gällande författningar. Enligt utred- ningens förslag till uppgifter i kapitel 8 ska de sektorsansvariga myn- digheterna bland annat ansvara för att det inom respektive bered- Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap skapssektor bedrivs ett arbete med en sammanhängande planering och att det finns förmåga att lösa uppgifterna vid höjd beredskap. De sektorsansvariga myndigheterna ska också ansvara för att lämna förslag till regeringen, eller till den myndighet som regeringen be- stämmer, på prioriteringar mellan beredskapsåtgärder inom bered- skapssektorn. Vidare ska de sektorsansvariga myndigheterna besluta om inriktningen för arbetet samt följa upp beredskapsförberedelser och åtgärder inom beredskapssektorn. De ska ansvara för att det finns en planering för verksamheten under höjd beredskap inom be- redskapssektorn och att denna är samordnad med andra beredskaps- sektorer och med Försvarsmakten. Planeringen i beredskapssektorerna ska beakta det regionala per- spektivet och samordnas med de föreslagna civilområdescheferna, vilka bland annat ska ta initiativ till åtgärder så att planläggningen i den utsträckning som är nödvändig samordnas såväl mellan statliga myndigheter inbördes som mellan dessa och Försvarsmakten samt utveckla ett strukturerat samarbete med de myndigheter som är sektorsansvariga enligt förslaget till beredskapsförordning. Civil- områdescheferna ska också stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län. Civilområdeschefen får hos bered- skapsmyndigheter också begära in och ta del av relevant material som rör planläggningen inom civilområdet inför höjd beredskap. När det gäller hur kommuner och regioner involveras i planeringen återkom- mer utredningen till det i kapitel 14. MSB har ett övergripande ansvar för genomförandet av den sam- manhängande planeringen inför höjd beredskap enligt sin instruk- tion.1 I detta ingår enligt utredningen att stödja arbetet i beredskaps- sektorerna och inom civilområdena. MSB ska också precis som kunna samla ihop den sektorsvisa och områdesvisa planeringen uti- från ett nationellt perspektiv. använder MSB begreppet natio- nell programplan för detta arbete. En sådan nationell programplan kan innehålla en samlad beskrivning av beredskapsläget, inklusive investeringsbehov och ekonomiska förutsättningar, för det civila för- svaret. Den nationella programplanen kan därmed utgöra ett viktigt underlag för den utvärdering som ska genomföras i slutet av varje försvarsbeslutsperiod och som kan ligga till grund för regeringens 16 § Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap och långsiktiga beslut om inriktning och prioriteringar i det civila försvaret. För att åstadkomma en väl avvägd sammanhängande planering för totalförsvaret är det viktigt att såväl det militära försvarets som det civila försvarets perspektiv är väl företrätt. Även i andra långsik- tiga utvecklingsprocesser är det lämpligt med en aktör som kan före- träda det civila försvaret, exempelvis i Försvarsmaktens perspektiv- studier (PerP) och i Försvarsberedningens arbete.2 MSB har också ett nationellt ansvar för värdlandsstöd, vilket omfattar samverkan med Försvarsmakten om strategiska frågor kopplat till de civila dimensionerna av militärt värdlandsstöd. Utredningen bedömer att MSB fortsatt ska företräda det civila försvaret i avvägningar mellan civila och militära behov i arbetet med förberedelser och planering inom totalförsvaret med stöd av i första hand de sektorsansvariga myndigheterna. Utredningens förslag syftar till att så långt möjligt undvika paral- lella strukturer för krisberedskapen och förberedelser för civilt för- svar. Den beredskapsstruktur för myndigheternas arbete med bered- skapsuppgifter som utredningen föreslår kan användas för såväl kris- beredskap, planeringen för civilt försvar, hanteringen av krissituationer och civilt försvar vid höjd beredskap och då ytterst krig. Det saknas , som utredningen uppfattar det, en sammanhållen process för krisberedskapen motsvarande den sammanhållna planeringen för total- försvaret. Utredningen bedömer att det är lämpligt att inom ramen för det föreslagna beredskapssystemet även utveckla krisberedska- pen. Beredskapsmyndigheterna ska, enligt utredningens förslag, i arbetet inom beredskapssektorerna även inventera hur olika kris- situationer i fred kan drabba den samhällsviktiga verksamhet som de ansvarar för och identifiera vilka åtgärder som behöver vidtas för att skapa motståndskraft och begränsa konsekvenserna av fredstida kriser. 2Förutom MSB kan det vara lämpligt att även föreslagna sektorsansvariga myndigheter får möjlighet att delta i relevanta delar av Försvarsmaktens perspektivstudier. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap 12.1.2Underlag för beslut om finansiering av civilt försvar och krisberedskap Förslag: Regeringen bör ge MSB i uppdrag att ansvara för en sammanställning av de resursbehov som kan finnas inom civilt försvar och krisberedskap och att utifrån sammanställningen göra en helhetsbedömning som underlag för en välavvägd helhet till regeringen. Arbetet ska göras tillsammans med de sektorsansvariga myn- digheterna och civilområdescheferna. Vid behov även med övriga beredskapsmyndigheter och andra berörda organisationer. En för- utsättning för ett sådant uppdrag är att MSB utvecklar en trans- parant process som garanterar en objektiv bedömning av behoven som helhet. I fråga om finansieringen av civilt försvar och krisberedskap finns ingen samlad process för att ta fram ett underlag motsvarande den sammanhållna planering som beskrivs i föregående avsnitt. I stället har de bevakningsansvariga myndigheterna var för sig eller i grupp så som regeringen beslutat fått lämna in underlag med äskanden till regeringen. Civilt försvar och krisberedskap innefattar en mängd aktörer som ansvarar för verksamheter med flera beroendeförhållanden. Reger- ingen bedömer att det kan finnas ett behov en sammanställning av resursbehoven för civilt försvar. Även Försvarsberedningen har efter- frågat att en process och förmåga etableras för att göra avvägningar av hur resurser för beredskapsförberedelserna lämpligast bör för- delas, både vad gäller geografiska områden och sektorer. Utredningen delar dessa bedömningar och menar att det finns behov av en enhet- lig och sammanhållen process där ett samlat underlag för beslut om resursfördelning tas fram för att regeringen ska kunna göra lämpliga avvägningar och prioriteringar, inte minst när det gäller fördelningen av ekonomiska resurser mellan olika beredskapsåtgärder och bered- skapssektorer. Arbetet med att ta fram underlag till regeringen be- höver följa statens budgetprocess och bör innefatta att ta fram underlag inom ramen för såväl den årliga budgetprocessen som inför den nästkommande försvarsbeslutsperioden. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap vara sammankopplad med den sammanhängande planeringen för totalförsvaret.3 Den planeringsmodell som MSB och Försvarsmakten har före- slagit regeringen utgår från femåriga cykler, baserade på försvars- beslutsperioderna. Utredningen bedömer att modellen är en bra utgångspunkt för det fortsatta planeringsarbetet och att man bör fortsätta att utgå från den för att kunna åstadkomma en helhet för beredskapsåtgärder inom civilt försvar och krisberedskap. Det be- tyder också att ekonomiska underlag behöver finnas framtaget på olika detaljeringsnivåer för att exempelvis kunna ingå i Försvars- beredningens bedömningar som utgör underlag för kommande poli- tiska beslut. Planerna som tas fram inom beredskapssektorerna och civilområdena bör därmed utgöra underlag till den sammanhängande nationella planeringen och som underlag för regeringens finansiella avvägningar. För att säkerställa att det inom olika beredskapssektorer och civilområden inte görs helt olika bedömningar ska MSB ha i upp- gift att hålla samman processen och redovisa det samlade underlaget till regeringen. Utredningen har övervägt om uppgiften att göra avvägningar helt och hållet ska utgå från myndigheternas äskanden till respektive departement och den beredning som därefter genomförs inom . En nackdel med en sådan process är att behoven som rör civilt försvar då först prövas mot andra behov som rör re- spektive myndighet och utgiftsområde. Eftersom civilt försvar nor- malt är en liten verksamhet i förhållande till myndigheternas övriga verksamhet finns alltid en risk att behov av olika satsningar inom civilt försvar som berör i princip alla utgiftsområden inte värderas samlat. Om MSB tillsammans med myndigheterna inom beredskaps- sektorerna och civilområdescheferna tar fram ett samlat underlag kan regeringen bedöma helheten men också få en uppfattning om hur olika behov värderats mot varandra i en process. Processen med att ta fram ett samlat underlag till regeringen måste vara väl förankrat hos de berörda myndigheterna. Det ställer stora krav på samarbete, transparens, accepterade prioriteringskri- terier och en tydlighet i hur olika avvägningar görs. Man bör sträva mot att nå enighet mellan berörda aktörer, men det bör vara MSB 3För att beredskapsplaneringsprocessen ska fungera krävs en längre tidshorisont för planer- ingen, inte minst för att investeringskostnader behöver kunna planeras . Utredningen bedömer det som lämpligt att planeringsperioden för det civila försvaret bör vara densamma som Försvarsmaktens planeringsperiod. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap som fattar beslut om det slutliga underlaget och lämnar in det till regeringen. Olika uppfattningar bör tydligt framgå av underlagen. En försvårande omständighet är att MSB har flera roller i det före- slagna beredskapssystemet. Myndigheten ansvarar både för att hålla samman planeringen för systemet som helhet och föreslås vara sektorsansvarig myndighet i sektorn och skydd av civilbefolkningen. Till det ska läggas att MSB också ingår i den föreslagna beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post. MSB har också viktiga uppgifter i de särskilda beredskapsområ- den som utredningen föreslår, bland annat rörande cybersäkerhet. MSB är således både expertmyndighet och har en övergripande roll för systemet som helhet. Förhållandena liknar de olika uppgifter som den tidigare myndigheten hade. Utredningens bedömning är att en förutsättning för att MSB ska få uppdraget att ansvara för sammanvägningen av de resursbehov som kan finnas inom civilt försvar och krisberedskap, är att MSB utvecklar en transparant process som garanterar en objektiv bedöm- ning av behoven som helhet. Först därigenom kan legitimitet skapas för ansvaret att ta fram sammanställningar till regeringen med för- slag till avvägningar och prioriteringar avseende resurstilldelningen. 12.2Ansvar och uppgifter vid krissituationer i fred Bedömning: Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av denna. Myndig- heterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan kris- situation. I ansvarsprincipen ingår även att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan. Den sektorsansvariga myndigheten ansvarar för att den opera- tiva krishanteringen samordnas inom sektorn. Myndigheterna inom beredskapssektorn behöver beakta behovet av tvärsektoriell samlad hantering och det geografiska områdesansvaret på lokal, regional nivå och nationell nivå. Orsakerna bakom olika kriser varierar liksom de konsekvenser kriser får. Kriser som drabbar en del av samhället får oftast konsekvenser inom andra områden. Coronapandemin 2020 fick t.ex. initialt kon- Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap sekvenser för hälso- och sjukvården samt omsorgen som sattes under stor press, men påverkade snabbt även enskildas ekonomi och samhällsekonomin samt samhällssektorer såsom exempelvis trans- porter och skolan. Kriser kan även uppstå parallellt oberoende av varandra. I närtid har t.ex. upplevt skogsbränder, foderbrist och låga grundvattennivåer parallellt till följd av torka. När det gäller ansvaret för att hantera krissituationer avgörs detta av krisens karaktär och omfattning. Hanteringen av kriser utgår från det geografiska områdesansvaret och präglas i regel av ett nedifrån– upp-perspektiv. En krissituation som enbart drabbar en kommun hanteras i första hand lokalt, även om konsekvenserna också kan behöva hanteras parallellt på regional eller nationell nivå. Är krisen mera omfattande hanteras den även på länsnivå med stöd av natio- nella myndigheter. Utifrån vad utredningen föreslår ska regionala kriser som omfattar flera län kunna hanteras av länsstyrelserna gemensamt i ett civilområde med stöd av civilområdeschefen. Vid nationella kriser involveras stora delar av samhället och alla beslutsnivåer berörs. Enligt den trenivåstyrning som har, enligt grundlagen, aktiveras ledningsfunktioner såväl nationellt (regeringen och statliga myndigheter), regionalt (regionerna) och lokalt (kom- munerna). En nationell krishantering som omfattar komplexa kriser kräver därför samverkan såväl inom som mellan de olika besluts- nivåerna. Grunden för en nationell krishantering handlar således om att alla tar sitt ansvar och samverkar med varandra för att hantera krisen och dess konsekvenser. Utredningens bedömning är att förslagen på en indelning av stat- liga myndigheter i sektorer och civilområden med civilområdes- chefer ger en ökad förmåga till effektivare hantering av kriser. Därtill förtydligas ansvaret för operativ krishantering genom de uppgifter som beredskapssektorerna får. Inom beredskapssektorerna ska det byggas upp en förmåga till operativ krishantering och samverkan för att lösa ut de frågor som sektorn berörs av. Det är den myndighet som ansvarar för den eller de samhällsviktiga verksamheter och funktioner som drabbas av krisen som i första hand ska agera i enlighet med ansvarsprincipen, men i detta ingår att samverka med myndigheter och aktörer i övrigt som berörs. Detta innebär att vid en pandemi så är det myndig- heterna inom beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg som ansva- rar för den operativa krishanteringen. Vid en energikris är det myn- Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap digheterna inom beredskapssektorn Energiförsörjning och vid en finansiell kris är det myndigheterna inom beredskapssektorn Finan- siella tjänster som ansvarar för krishanteringen inom sitt ansvars- område. Därmed är det ofta en sektor, som beroende av kris, kom- mer att stå i fokus i samhällets samlade hantering av krisen. I flera av de beskrivna sektorerna bedrivs verksamheten inte bara av statliga myndigheter utan av kommuner, regioner eller privata företag. Sammanfattningsvis ska varje myndighet, vars ansvarsområde be- rörs av en krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av denna. Myndig- heterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Som nämnts drabbar ofta en kris flera samhällssektorer, eller så kan en kris initialt drabba en sektor för att sedan påverka andra sektorer. I ansvarsprincipen ingår därför även att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan. En pandemi kan exempelvis inne- bära att åtgärder behöver vidtas även inom polis, skola och social- försäkringar som upprätthållandet av många viktiga sam- hällsfunktioner kan påverkas av personalbortfall. En energikris kan på motsvarande sätt påverka exempelvis transporter och livsmedels- försörjning. Vid kriser har alla berörda myndigheter ansvar för att samverka över sektorsgränser och bidra till en samlad och effektiv hantering. Den sektorsansvariga myndighetens uppgift är förutom samordningen inom sektorn också att bidra i arbetet med att uppnå samordning mellan den beredskapssektor som myndigheten ansva- rar för och andra sektorer, myndigheter och aktörer. En krissitua- tion som berör en beredskapssektor innebär således ett ansvar att vidta åtgärder men också att samverka och stödja varandra. Den sektorsansvariga myndigheten ska därför ha uppgifter som handlar om att se till att krishanteringen blir effektiv och samordnad inom beredskapssektorn. Den sektorsansvariga myndigheten ska bland annat ta initiativ så att de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situatio- nen och konsekvenserna av denna samordnas inom beredskaps- sektorn. Den sektorsansvariga myndigheten ska också företräda be- redskapssektorn kring behov och omfattning av stöd från MSB. Den sektorsansvariga myndigheten ska vidare ha förmåga att vid behov hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorns sak- område samt om vidtagna och planerade åtgärder. Se vidare kapitel 8. Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap Under en kris kan regeringen styra myndigheter genom att for- mulera uppgifter och uppdrag. Regeringens ansvar är att fatta beslut som skapar förutsättningar för hela statsförvaltningen att hantera krisen. Exempelvis har regeringen –1 sep- tember 2020 fattat mer än 400 beslut med anledning av coronapande- min.4 Sammanfattningsvis ska myndigheterna med utgångspunkt i regeringens övergripande beslut och inriktning operationalisera inriktningen till praktiska åtgärder. Detta innebär även att det är beredskapssektorerna som ska samordna insatserna för de viktiga verksamheter och funktioner som man ansvarar för. Myndigheterna inom beredskapssektorn behöver också beakta behovet av tvärsekto- riell samlad hantering och det geografiska områdesansvaret på lokal, regional och nationell nivå. Insatserna för att hantera hälsoeffekterna av en pandemi ska därmed hanteras av beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg. Konsekvenser av pandemin i andra samhällsviktiga verksamheter utanför smittskydd och hälso- och sjukvård hanteras av ansvariga myndigheter i andra beredskapssektorer. Eftersom kriser ofta behöver hanteras parallellt lokalt, regionalt och nationellt behöver beredskapssektorernas samordning av insat- ser samverka med lokala, regionala och nationella aktörer. Utredningen har som alternativ till vad som föreslås ovan över- vägt ett system där regeringen beslutar om vilken myndighet som ska vara krisledande. Syftet med detta skulle vara att tydliggöra an- svaret och ge den krisledande myndigheten ett starkare mandat. Ett liknande system har tidigare föreslagits i form av att en i förväg ut- pekad myndighet av regeringen ges i uppgift att vara så kallad kris- ledande myndighet. Myndigheten skulle efter beslut av regeringen kunna leda de operativa krishanteringsinsatserna av nationell om- fattning (prop. 2005/06:133). Frågan har också varit föremål för ana- lys i Utredningen om nationell krisledning (Fö 2006:02)5. Vår utred- ning gör dock bedömningen att det finns en risk för att en sådan ordning med ett beslut av regeringen skulle kunna fördröja hanter- ingen av krisen. Detta då de myndigheter som ska hantera krisen kan 4Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. Exempel på styrverktyg som regeringen har använt under pandemin är regeringsuppdrag, beslut om finansiellt stöd till olika verksamheter, beslut om ny lagstiftning, nya och förändrade förordningar och att tillsätta nationella samordnare. 5Regeringen beslutade att utredningen ska upphöra (se dir. 2006:81 och dir. 2006:124). Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap komma att dröja med att vidta åtgärder i avvaktan på att regeringen fattar ett beslut om en krisledande myndighet. 12.3Ansvar och uppgifter inom det civila försvaret vid höjd beredskap och då ytterst krig Regeringen har inför och under höjd beredskap och krig att hantera en rad strategiska samt nationellt övergripande och inriktande fråge- ställningar. Regeringen ska då bl.a. hantera beslut om beredskaps- höjande åtgärder och prioritering av försvarsåtgärder, relationerna till omvärlden, relationen till och oppositionen samt infor- mation till media och allmänheten. Att regeringen kan fullgöra dessa uppgifter är centralt för landets samlade försvarsansträngningar.6 Under höjd beredskap och i samband med militära operationer i fred är regeringens styrning av direkt karaktär. Det handlar om att regeringen på strategisk nivå anger mål och ramar för Försvarsmaktens och dess stödmyndigheters samt beredskapsmyndigheternas operativa agerande. Det är därför centralt att regeringen i varje givet tillfälle har ett fullgott beslutsunderlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. Regeringens styrning av riket under höjd beredskap förbereds av som med stöd av berörda myndigheter ska kunna bereda regeringens beslut inom ramen för de tidskrav och utifrån de behov i övrigt som läget kräver.7 Utredningen redogör i kapitel 4 kring säkerställande av statsled- ningens funktionalitet och beskriver där närmare relationen mellan statsledningen och myndigheter som MSB, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. I statliga myndigheters planering för totalförsvaret ingår att myn- digheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållan- dena i övrigt.