sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Finansieringskonventionen är av förebyggande karaktär och tar inte sikte på kriminalisering av själva huvudbrottet, utan i stället på en typ av gärningar som anknyter till och möjliggör terrorism. Finansieringsbrott enligt svensk rätt – såväl de brottstyper som införlivar finansieringskonventionen i svensk rätt som de som genomför andra internationella instrument (se kapitel 5) – behandlas tillsammans med övrig s.k. anknytningsbrottslighet nedan. För tydlighetens skull ska dock framhållas att finansieringsgärningar kan utgöra t.ex. straffbar förberedelse till ett terroristbrott och på den grunden omfattas av grundlagens terrorismbegrepp. Under vissa förhållanden bör straffbara gärningar som en sammanslutning ägnar sig åt inte anses som terrorism, trots att de formella förutsättningarna för att ses som sådan brottslighet föreligger. Ett exempel är handlingar som begås av motståndsrörelser som i diktatoriska eller totalitära stater eller styrelseskick arbetar för införande eller återupprättande av ett demokratiskt samhälle. Denna princip kan dock inte upprätthållas undantagslöst. Om en sammanslutning riktar allvarligt och urskillningslöst våld mot civila bör det – alldeles oberoende av om sammanslutningen har en bakomliggande demokratisk drivkraft – betraktas som terrorism, även om det sker som ett led i kampen mot en förtryckarregim. Vidare kan intresset av vidast möjliga yttrande- och åsiktsfrihet föra med sig att brottsliga handlingar i vissa sammanhang inte bör betraktas som terrorism även om de kvalificerande rekvisiten i terroristbrottslagen i och för sig skulle vara uppfyllda. Exempel på sådana handlingar kan vara allmänna aktioner mot kontroversiella projekt samt olika former av skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. I dessa fall är det dock ofta uteslutet att betrakta gärningarna som terrorism redan på den grunden att de inte är tillräckligt allvarliga. Vidare kan innehållet i den internationella humanitära rätten få betydelse för om ett visst agerande ska anses utgöra terrorism (se kapitel 5 och 8). För att en sammanslutning ska anses ägna sig åt terrorism i grundlagsbestämmelsens mening är det, som framgått, inte tillräckligt att den begår brottsliga gärningar. Det krävs att gärningarna utgör allvarliga angrepp mot grundläggande principer i en fungerande rättsstat och en demokrati. Ett exempel på en sammanslutning som ägnar sig åt terrorism i grundlagens mening är en sammanslutning som utför eller försöker utföra bombattentat som riktar sig mot offentliga organ, allmänna platser eller större folksamlingar i syfte att injaga allvarlig fruktan i en befolkning eller en befolkningsgrupp. Däremot omfattas t.ex. inte en kriminell sammanslutning som utför bombattentat i syfte att hämnas på eller vinna fördelar i förhållande till rivaliserande grupperingar, även om konsekvenserna av gärningen som sådan i ett visst fall kan vara lika allvarliga. I det fallet är de kvalificerande rekvisiten för terrorism inte uppfyllda. Ett annat exempel är en sammanslutning som genom människorov eller kapning av ett transportmedel tar gisslan i syfte att förmå en stat eller en internationell organisation att släppa fångar fria eller att avstå från eller att upphöra med ett visst internationellt militärt Om motsvarande handlingar däremot begås enbart i syfte att kräva en lösensumma från ägaren av fartyget eller flygplanet eller av anhöriga till gisslan eller i syfte att omdirigera fartyget eller flygplanet till en viss destination för att där söka internationellt skydd kan det, beroende på omständigheterna, vara exempel på situationer som inte omfattas av den nya begränsningsregeln. Även sammanslutningar som syftar till att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land kan komma att omfattas av den nya begränsningsregeln. Ett exempel är en sammanslutning som begår allvarliga brott som riktar sig mot och syftar till att slå ut viktiga samhällsfunktioner, t.ex. inom rättsväsendet, hälso- och sjukvården eller skolan. Om däremot de destabiliserande konsekvenserna av en sammanslutnings brottslighet inte är åsyftad träffas inte situationen av begränsningsregeln. Ett exempel på detta är gängkriminaliteten som har långtgående negativa konsekvenser för de sociala strukturerna i men som saknar de för terrorism avgörande syftena. Svensk terrorlagstiftning innehåller ett antal straffstadganden som tar sikte på olika gärningar som anknyter till och möjliggör terrorism (s.k. anknytningsbrott) och som genomför internationella åtaganden på området. Anknytningsbrotten utgör i grund och botten en utvidgning av det straffbara området utöver vad som följer av straffansvar för medverkan, försök, förberedelse och stämpling. finns det sådana särskilda straffstadganden beträffande finansiering, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte. Begreppet understödjer i grundlagsbestämmelsen syftar till att klargöra att även sammanslutningar som ägnar sig åt anknytningsbrottslighet som utgångspunkt omfattas av den nya begränsningsregeln. En förutsättning för detta är dock först och främst att anknytningsbrottsligheten direkt eller indirekt knyter an till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. Enligt den nuvarande svenska terroristlagstiftningen skulle t.ex. den som utbildar någon att i privat vinningssyfte kapa ett sjöfartyg göra sig skyldig till brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Anknytningsbrottslighet av detta slag är inte sådan som avses i detta sammanhang. Ytterligare en förutsättning för att en sammanslutning ska omfattas av begränsningsregeln i regeringsformen i dessa fall är att sammanslutningen bedriver verksamhet som innebär ett faktiskt understöd av terrorism. Här avses exempelvis sammanslutningar som rekryterar andra i terrorismsyfte, offentligt uppmanar andra att ansluta sig till en terroristorganisation, anordnar s.k. terrorismresor eller utbildar personer i metoder och tekniker som är särskilt ägnade att användas för terrorism eller samlar in eller tillhandahåller pengar till sådana ändamål. Däremot torde begränsningsregeln inte kunna aktualiseras när det t.ex. gäller verksamhet som avser finansiering av mer begränsad betydelse som tar sikte på humanitärt arbete eller samröre med en terroristorganisation bestående i uthyrning av lokaler till en sammanslutning som ägnar sig åt finansiering av terrorism. Närmare om att ägna sig åt eller understödja terrorism En sammanslutning ägnar sig åt eller understödjer terrorism om åtminstone en del av dess verksamhet består av brottslighet som enligt det nu sagda utgör terrorism eller understödjer terrorism. Det är inte tillräckligt att konstatera att enskilda medlemmar i sammanslutningen ägnar sig åt sådan brottslighet, utan brottsligheten måste kunna tillskrivas sammanslutningen på ett sätt som gör att den kan anses vara en del av sammanslutningens verksamhet. En sammanslutning kan ägna sig åt flera olika typer av verksamhet. För att bestämmelsen ska kunna ge grund för lagstiftning som begränsar föreningsfriheten krävs inte att terrorism eller anknytningsbrottslighet utgör den huvudsakliga eller mest framträdande delen av den samlade verksamheten. Även en sammanslutning som endast kan tillskrivas enstaka brott som utgör eller möjliggör terrorism bedriver verksamhet som innebär att den ägnar sig åt eller understödjer terrorism i bestämmelsens mening. Däremot kan det i regel inte vara tillräckligt att sammanslutningen har som syfte att begå terroristbrott eller anknytningsbrottslighet så länge inte detta syfte har manifesterats, typiskt sett genom ett agerande som är straffbart enligt terroristlagstiftningen. Det nu sagda tar sikte på vad som kan sägas utgöra den nedre gränsen för att en sammanslutning ska omfattas av begränsningsregeln. Vilka närmare krav som ska gälla för att verksamheten i en samman- slutning ska omfattas av lagstiftning som begränsar föreningsfriheten är en fråga för lagstiftaren att bedöma med beaktande bl.a. av vad som följer av den allmänna begränsningsramen i 2 kap. 21 § regeringsformen (se nedan). Vid bedömningen av om en sammanslutning ägnar sig åt eller understödjer terrorism kan olika internationella och nationella terroristlistor förväntas få stor praktisk betydelse. Det förhållandet att en organisation eller vissa i sammanhanget aktuella individer förekommer på en sådan lista är dock varken en förutsättning eller i sig tillräckligt för att en sammanslutning ska omfattas av begränsningsregeln. En självständig bedömning måste göras av om de omständigheter som har legat till grund för uppförandet på listan är sådana att sammanslutningen ägnar sig åt eller understödjer terrorism i grundlagsbestämmelsens mening. Som har framgått innebär den nya begränsningsregeln att lagstiftaren ges ett utrymme att överväga föreningsfrihetsbegränsande åtgärder avseende sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism, och det även om sammanslutningens verksamhet endast delvis avser sådan brottslighet. Att detta utrymme ges innebär inte att lagstiftaren därmed också kan vidta vilka lagstiftningsåtgärder som helst i förhållande till dessa sammanslutningar. Alla sådana åtgärder måste vara förenliga med den allmänna begränsningsramen i 2 kap. 21 § regeringsformen samt artikel 11 i , något som ska säkerställas i lagstiftningsprocessen och ytterst kontrolleras av domstolarna. I avsnitt 3.3 finns en redogörelse för vilka faktorer som är relevanta vid en proportionalitetsbedömning enligt 2 kap. 21 § regeringsformen och i avsnitt 8.5 behandlas frågan om de särskilda överväganden som aktualiseras vid en bedömning av inskränkningar i föreningsfriheten. I avsnitt 4.2 finns en redogörelse för praxis i anslutning till artikel 11.2. Rättighetsbegränsande lagstiftning får enligt 2 kap. 21 § regeringsformen inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar och begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Att den fria åsiktsbildningen och dess centrala roll i ett demokratiskt statsskick ska tillmätas denna särskilda vikt vid tillämpningen av 21 § innebär att inskränkningar av föreningsfriheten inte får ske med anledning av de åsikter och den ideologi som en sammanslutning företräder utan enbart med utgångspunkt i det agerande som kan läggas föreningen till last. Hänvisningen till vikten av fri åsiktsbildning får dessutom anses klargöra att särskilt stor försiktighet och återhållsamhet ska iakttas vid inskränkningar av föreningsfriheten för sammanslutningar som är politiskt verksamma eller på något annat sätt aktiva i opinionsbildningen i samhället. Det är ett synsätt som ligger väl i linje med praxis, av vilken uttryckligen framgår att politiska partier åtnjuter ett särskilt starkt skydd för föreningsfriheten. har dock anknytning till terrorism ansetts kunna motivera upplösning även av ett politiskt parti (se målet och mot som beskrivs i avsnitt 4.2.2). Av ledamoten (V) Kommittén har bl.a. i uppgift att utreda behovet av ytterligare möjligheter att begränsa föreningsfriheten i syfte att främst ge utrymme för en generell kriminalisering av deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Kommittén har gjort samma bedömning som Lagrådet och konstaterar att det inte är möjligt att införa en sådan begränsning i föreningsfriheten enligt nuvarande reglering i regeringsformen. Här delar jag kommitténs bedömning. Däremot delar jag inte bedömningen att möjligheten att begränsa föreningsfriheten bör utökas genom ändringar i regeringsformen. Det är straffbart att utföra terrordåd. Det kan då också tyckas självklart att det borde vara förbjudet att vara med i en terroristorganisation. Jag ser dock inte någon anledning att ändra den ordning som gällt sedan det nuvarande fri- och rättighetsskyddet infördes . Enligt mig väger skälen mot att begränsa föreningsfriheten tyngre än skälen för att göra ändringar i grundlagen. Den svenska lagstiftningen tar sikte på vad någon gör, inte vad eller vem hen är eller vad hen tänker. Det är en principiellt viktig ordning som jag står bakom. Terrorhandlingar är redan kriminaliserade enligt gällande straffrättslig lagstiftning. Att bekämpa terrorism genom att förbjuda vissa organisationer och därmed inskränka den grundlagsskyddade föreningsfriheten och bryta med grundläggande rättstraditioner och principer är fel väg att gå. Jag vill inte kriminalisera människor för deras tankar eller vilka organisationer de tillhör, utan fokus måste ligga på att förhindra och bestraffa de brottsliga handlingar som enskilda, själva eller tillsammans med andra, begår. Ett förbud mot terroristorganisationer riskerar vidare att leda till gränsdragningsproblematik. Det finns ingen tillräcklig tydlig definition av vad en terroristorganisation är. Det kommer att bli upp till rättstillämpningen att göra bedömningen. Jag ser uppenbara risker med detta. Dels riskerar rättstillämpningen att bli svajig innan ett förbud har varit i kraft . Dels riskerar rättstillämpningen att påverkas av politiska maktskiften och antidemokratiska strömningar i samhället. Många organisationer som kämpar för politisk frihet eller mot diktaturer anses till exempel av ledningen i sina länder vara terrorister. ANC i uppfattades av regimen som terrorister medan omvärlden ansåg att det var en helt rättmätig kamp som organisationen förde. Risken finns att organisationer med demokratiska syften klassas som terrorgrupper som ett förbud inte alls träffar den typ av ensamma gärningsmän som utfört de allra värsta terrordåden i . Flera av de senaste årens fruktansvärda terrorhandlingar har begåtts av ensamagerande gärningsmän. Hur vanligt det är att terrorister agerar organiserat i regelrätt föreningsverksamhet framstår som ytterst oklart. Men varken , eller Rakhmat Akilov var medlemmar i någon förening när de utförde sina terrordåd. Vidare finns det en stor risk att de organisationer som verkligen bedriver organiserad verksamhet i föreningar och som planerar att utföra terrordåd går under jorden, varpå deras verksamhet blir ännu svårare att granska. Min inställning är och kommer att förbli att de mänskliga rättigheterna är odelbara. Dessvärre blir de mänskliga rättigheterna ofta ifrågasatta och en inskränkning riskerar att bana väg för ytterligare begränsningar. Jag är övertygad om att demokrati inte kan försvaras genom att fler begränsningar i de demokratiska rättigheterna införs. De rättigheter som generationer före oss slagits för att få till stånd måste i stället bevaras och utvecklas för att demokratin ska bestå. Särskilt yttrande av ledamöterna (M) och (M) Vi vill till att börja med understryka att vi står bakom kommitténs förslag. Problemet är dock att regeringen – trots flertalet framställningar från sida – vägrat ge kommittén ett bredare direktiv så att inte endast terroristorganisationer skulle omfattats av uppdraget utan alla former av våldsbejakande sammanslutningar och kriminella gäng. Det finns ett färdigt lagförslag om särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation som lär förverkligas nu när det blir möjligt att begränsa föreningsfriheten på det sättet. Vidare kommer en parallell utredning – Kommittén om förbud mot rasistiska organisationer (Ju 2019:02) – sannolikt lägga fram förslag som innebär att deltagande i en rasistisk organisation kriminaliseras. Resultatet av pågående lagstiftningsarbete kommer därmed bli att deltagande i terrorrespektive vit makt-organisationer kommer att kriminaliseras – och det är bra. Att delta i våldsbejakande vänsterextrema eller islamistiska organisationer, som inte ägnar sig åt terrorism, eller att delta i ett kriminellt gäng kommer dock vara straffritt –det är dåligt. beklagar att regeringen inte velat ta det helhetsgrepp som är nödvändigt. bör införa ett förbud mot deltagande i kriminella gäng Den grova gängbrottslighetens utveckling kräver nya mönsterbrytande åtgärder. Med hänsyn till den samhällsfara som de kriminella gängen i representerar finns därför starka skäl att även överväga en kriminalisering av att delta i ett kriminellt gäng. Det skulle ge de brottsbekämpande myndigheterna nya verktyg samt öka möjligheterna att lagföra och döma gängmedlemmar till fängelsestraff. Liknande lagstiftning finns i flera andra europeiska länder. För att möjliggöra en sådan kriminalisering krävs dock sannolikt att föreningsfriheten begränsas, vilket enligt vår mening skulle vara fullt rimligt. Föreningsfrihetens syfte har aldrig varit att skydda kriminellas rätt att organisera sig. krävde att denna fråga skulle föras in i kommitténs arbete. Utredningen borde ha fått direktiv att lämna förslag vad gäller deltagande i kriminella gäng och liknande sammanslutningar som ägnar sig åt grov organiserad brottslighet. Regeringens ovilja att hörsamma krav innebär att en sådan lagstiftning sannolikt kommer fördröjas åtminstone och inte kunna läggas fram förrän –2030. Enligt vår mening hade det varit lämpligt att hantera frågan om kriminalisering av att delta i ett kriminellt gäng i samma grundlagsprocess som behandlar frågan om begränsningar av deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Frågorna ligger sakligt och rättsligt nära varandra – det handlar om grov organiserad brottslighet som på olika sätt har systemhotande effekter. Som framgår av betänkandet finns vidare förebilder för en bredare reglering bl.a. i andra nordiska länder. Exempelvis har straffbelagt deltagande av mera generellt slag i kriminella organisationer som begår vissa typer av brott. Exempel på agerande som bestraffas som deltagande är värvning, utbildning, finansiering, juridisk rådgivning och annat aktivt främjande av organisationens kriminella syften. bör införa ett förbud mot deltagande i alla typer av våldsbejakande organisationer oavsett ideologiska motiv Andra aspekter av föreningsfriheten berörs – som angetts ovan – parallellt i Kommittén om förbud mot rasistiska organisationer. kommitténs uppdrag ingår bl.a. att överväga om det bör införas ett särskilt straffansvar för deltagande i en rasistisk organisation och ett förbud mot rasistiska organisationer som sådana. Det handlar alltså om en reglering i vanlig lag i enlighet med den befintliga undantagsbestämmelsen i 2 kap. 24 § regeringsformen, som bl.a. ger möjlighet att begränsa föreningsfriheten för sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. välkomnar en sådan lagreglering rörande rasistiska organisationer, men kan konstatera att grundlagskommitté borde ha fått i uppdrag att lämna förslag på hur föreningsfriheten ska kunna begränsas också i fråga om sammanslutningar som ägnar sig åt våldsbejakande extremism oavsett ideologiska motiv. Enligt har antalet personer i de våldsbejakande extremistiska miljöerna i på bara ökat från hundratals till tusentals. Det handlar inte bara om våldsbejakande islamism och nynazism utan även om den autonoma vänstern som alltså inte kommer träffas av något förbud likt de som tas fram för högerextrema grupper. Det är beklagligt att regeringen valt att inte ge grundlagskommitté ett sådant bredare uppdrag, trots att påtalat detta behov , bl.a. i samband med att direktiven färdigställdes. Förlorad möjlighet att ta ett helhetsgrepp Det faktum att kommittén på grund av direktiven förhindrats att ta ett helhetsgrepp om vilka undantag som bör vara möjliga att göra från föreningsfriheten får flera negativa följder. De undantagsmöjligheter som kommer att finnas i grundlagsbestämmelsen – och den lagstiftning som kommer till stånd med stöd av dessa undantag – blir ofullständiga och inte helt logiska som helhet. Vi får nu en grundlagsreglering som medger begränsningar i fråga om viss systemhotande brottslighet, men inte annan likartad samhällsfarlig brottslighet, och som tillåter inskränkningar i fråga om vissa extremistiska och våldsbejakande sammanslutningar, men inte andra. Detta är olyckligt sett till såväl grundlagsbestämmelsens principiella systematik som de praktiska begräsningar som blir följden i fråga om statens möjligheter att på bredden ta itu med organiserad brottslighet och våldsbejakande extremism som på olika vis utgör ett allvarligt hot mot vår demokrati och rättsstat. Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende I syfte att stärka grundskyddet för de demokratiska strukturerna ska en parlamentariskt sammansatt kommitté utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén ska också utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Kommittén ska bl.a. bedöma om •det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagsbeslut om grundlagsändring, •det bör införas ett krav på att ett visst antal av riksdagsledamöterna deltar i omröstningen vid beslut om grundlagsändring (en s.k. kvorumregel), •det val till som ska hållas mellan de två riksdagsbesluten om grundlagsändring måste vara ett ordinarie val, •det bör införas en grundlagsreglering om justitierådens antal och pensionsålder, •det bör införas en möjlighet för och att sammanträda i särskild sammansättning, •Domstolsverkets organisation, styrning och roll bör förändras, och •det bör införas utökade möjligheter att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Kommittén ska lämna de förslag till grundlagsändringar och andra författningsändringar som kommittén bedömer är motiverade. Uppdraget att utreda begränsningar i föreningsfriheten ska redovisas . Om kommittén bedömer att det är lämpligt, får den redovisa även andra delar av sitt uppdrag. Uppdraget ska i övriga delar redovisas . Uppdraget om formerna för ändring av grundlag Grundlagarna sätter upp ramarna för utövningen av den politiska makten. De innehåller regler bl.a. om hur och regeringen tillsätts, vilka uppgifter och befogenheter dessa organ ska ha samt om enskildas grundläggande fri- och rättigheter i förhållande till det allmänna. Vid stiftande av grundlag krävs två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande val. Detta krav syftar till att förhindra förhastade ändringar av grundlagen. Det innebär också att om en grundlagsändring är av betydelse för demokratins funktionssätt kommer den att kunna behandlas i valrörelsen, vilket medför att väljarna får en möjlighet att uttrycka sin uppfattning vid valet (jfr SOU 1972:15 s. 78). Kravet på två likalydande riksdagsbeslut och ett mellanliggande val till framgår av 8 kap. 14 § regeringsformen (RF). I samma paragraf anges att det ska gå mellan den tidpunkt då grundlagsärendet första gången anmäldes i kammare och valet. kan besluta om undantag från denna tidsfrist, om minst fem sjättedelar av ledamöterna röstar för beslutet. Syftet med tidsfristen är att skapa förutsättningar för att riksdagsbeslut om grundlagsändring ska kunna föregås av både en grundlig behandling i och en omfattande allmän debatt (se prop. 1978/79:195 s. 51). Regeringsformen innehåller också en minoritetsskyddsregel om folkomröstning om vilande grundlagsförslag. Enligt 8 kap. 16 § ska en sådan omröstning hållas om det yrkas av minst en tiondel av ledamöter (dvs. minst 35 ledamöter) och minst en tredjedel av ledamöterna (dvs. minst 117 ledamöter) röstar för yrkandet. Folkomröstningen ska hållas med det mellanliggande valet till . Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte.