sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Som beskrivs i avsnitt 19.2.2 innebär den befintliga tillsynsstrukturen att ansvaret för tillsynen, som följer av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, är fördelat på flera organ. ansvar för tillsynen över de finansiella verksam- hetsutövarna medan tillsynen över de icke-finansiella verksamhets- utövarna är fördelad på Fastighetsmäklarinspektionen, i , i , i län, , och . Tillsynen skulle dock, som framgår av den internationella utblicken i avsnitt 19.5, kunna vara fördelad på flera andra sätt. Ett ensamt till- synsorgan skulle t.ex. kunna vara ansvarigt för tillsynen över samtliga verksamhetsutövare. Det ansvaret skulle kunna läggas på ett befint- ligt organ eller på ett nytt organ som endast har till uppgift att utöva den tillsyn som följer av penningtvättslagen. Tillsynen skulle också kunna vara fördelad på två tillsynsorgan där det ena organet skulle ha ansvaret för tillsynen över de finansiella verksamhetsutövarna och det andra organet för tillsynen över de icke-finansiella verksamhets- utövarna. Även avseende en sådan lösning skulle man kunna utnyttja befintliga organ, för att bl.a. kunna utnyttja åtminstone viss bransch- kunskap, eller inrätta ett eller flera nya organ med ett specifikt ansvar för den tillsyn som följer av penningtvättslagen. Ytterligare varianter för att fördela tillsynsansvaret skulle vara att sprida ansvaret på tre eller fler organ (men färre organ än ), t.ex. för att beträffande vissa branscher kunna nyttja den kunskap som redan finns eller för För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen att det finns andra särskilda behov avseende branschen (jfr exem- pelvis uttalanden i bl.a. SOU 1999:31 s. 166 f. om att det avseende advokater finns behov av en från statsmakten oberoende tillsyn). Kommittédirektiven anger inte en specifik tillsynsstruktur mot vilken jämförelsen av för- och nackdelar med den befintliga tillsyns- strukturen ska göras, mer än att ansvaret för tillsynen i en sådan läggs på färre myndigheter än . I beskrivningen nedan av för- och nackdelarna utgår utredningen därför inte genomgående från en viss specifik tillsynsstruktur. I den mån för- eller nackdelarna uppstår i förhållande till en specifik struktur anges det särskilt. I samband med genomförandet av tredje penningtvättsdirektivet4 övervägdes alternativet att ålägga en enda myndighet ansvaret för all tillsyn i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering, som lämnade förslag till genomförande av direktivet, bedömde dock en sådan lösning som mindre lämplig än att redan befintliga tillsynsmyndigheter utpekas som ansvariga även be- träffande tillsynen av det aktuella regelverket (se SOU 2007:23 s. 175). Statskontoret fick ändå i uppdrag av regeringen att bl.a. undersöka förutsättningarna för och lämpligheten av att på en myndighet samla den tillsyn som krävdes enligt direktivet (se regeringsbeslut , dnr Fi2007/2472). Statskontorets slutsats var att de befintliga tillsynsmyndigheterna även fortsättningsvis borde ha det operativa tillsynsansvaret (se Stats- kontoret, Tredje penningtvättsdirektivet – tillsyn och organisation [2008:2] s. 8). Det ställningstagandet delades sedan av samtliga remiss- instanser. Regeringen fann också att det skulle vara mer effektivt att låta redan väl fungerande tillsyn hos de myndigheter som har till- synsansvar kvarstå och låta den omfatta även penningtvättsfrågor (se prop. 2008/09:70 s. 162). IStatskontorets rapport görs en genomgång av vilka för- respek- tive nackdelar som finns med en branschspecialiserad tillsyn jämfört med att koncentrera tillsynen till en befintlig eller en ny myndighet 4Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen för penningtvättstillsyn (se Statskontorets rapport s. 7 och 38 f.). Många av de för- och nackdelar som lyftes fram i Statskontorets rap- port är fortfarande aktuella. I det följande redogörs för dessa och för andra för- och nackdelar som utredningen har identifierat. 20.4.1Fördelar med den befintliga tillsynsstrukturen Bättre förutsättningar att utnyttja de branschspecifika tillsynsorganens kunskaper om relevanta branscher En effektiv tillsyn bygger på att den som står under tillsyn har för- troende för tillsynsorganets arbete. Sådant förtroende skapas bl.a. genom att tillsynsorganet har god kännedom om verksamheten under tillsyn och förstår förutsättningarna för denna. I samband med genomförandet av tredje penningtvättsdirektivet bedömdes därför kunskap relaterad till penningtvätt och finansiering av terrorism vara underordnad kunskap om verksamhetsutövarnas affärsmodeller, organisation och interna rutiner (se prop. 2008/09:70 s. 162). Ett stort antal verksamhetsutövare omfattas av kraven i penning- tvättslagen. Dessa verkar i stor utsträckning inom vitt skilda branscher. Det kan därför finnas betydande skillnader mellan verksamhets- utövarna när det gäller riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism samt förutsättningarna att efterleva de krav som ställs enligt regelverket. Även hur regelverket ska efterlevas kan vara beroende av den bransch inom vilken verksamhetsutövaren verkar. Av detta följer att rutinerna och metoderna för att identifiera misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism samt för att utöva tillsynen kan behöva skilja sig åt. För att kunna utöva en verkningsfull tillsyn be- höver ett tillsynsorgan ha god kunskap om just de förhållanden och förutsättningar som gäller för den som står under tillsynen. Till det kommer att penningtvätt och finansiering av terrorism är föränderliga företeelser. Formerna för dessa varierar inom olika branscher vilket innebär att riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism oväntat kan öka inom en bransch som inte varit så utsatt för dessa företeelser. Kunskapen om respektive bransch, och hur den kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism, behöver därför hållas uppdaterad hos tillsyns- organet (jfr samma prop. För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen Det finns begränsade förutsättningar att vid ett eller ett fåtal tillsynsorgan samla den uppdaterade kunskap och djupare förståelse, för samtliga branscher som verksamhetsutövarna verkar inom, som behövs för en verkningsfull tillsyn. I viss utsträckning förutsätter sådan kompetens att tillsynsorganen har en kontinuerlig dialog med och utför granskning av dessa branscher. Ett effektivt och förtro- endefullt samarbete, mellan de befintliga branschspecifika tillsyns- organen och ett eller ett fåtal organ som mer specifikt skulle utöva tillsyn på aktuellt område, skulle till viss del kunna bidra till att upp- rätthålla relevant kompetens även hos organ som inte har ansvar för den branschspecifika tillsynen. Det skulle t.ex. kunna ske genom att de branschspecifika tillsynsorganen informerar om marknadsföränd- ringar, förändringar i regelverk och andra frågor som inte direkt rör penningtvätt och finansiering av terrorism men som påverkar verk- samheterna (jfr Statskontorets rapport s. 43). Beroende på hur en gemensam tillsynsmyndighet kommer att ut- formas inom EU och vilket ansvar denna kommer att få i förhållande till de nationella tillsynsorganen kan betydelsen av denna fördel på- verkas. Skulle t.ex. en stor del av verksamhetsutövarna omfattas av det gemensamma tillsynsorganets tillsyn, och de nationella tillsyns- organen i stor utsträckning förlora sin tillsyn över dessa, skulle kret- sen verksamheter att nationellt utöva tillsyn över minska. Det skulle göra det lättare för ett eller färre nationella tillsynsorgan att bygga upp och bibehålla specifik branschkunskap om de verksamhetsutövare som tillsynen omfattar. En redan integrerad tillsyn Som framgår av avsnitt 19.3 är tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism integrerad med övrig tillsynsverksamhet hos Fastighetsmäklarinspektionen, , Spelinspektionen och advokatsam- fund. Även om tillsynsverksamhet inte är inte- grerad i lika hög grad samordnas tillsynen avseende regelverket i viss mån med övrig verksamhet hos myndigheten (se avsnitt 8.3).5 5Exempel på detta är att tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism återfinns på en avdelning som även hanterar tillsyn avseende närliggande risker. Det finns vidare för varje verksamhetsområde en tillsynskommitté som utgör en stå- För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen En nära koppling till den verksamhet som verksamhetsutövarna utövar, genom att den branschspecifika tillsynen är integrerad med tillsynen som följer av penningtvättslagen, innebär att tillsynsorganet naturligt kan få kännedom om omständigheter som indikerar en bristande efterlevnad av kraven i penningtvättslagen. Det innebär att det i viss mån kan vara enklare för ett branschspecifikt tillsynsorgan att upptäcka sådana omständigheter och att bedriva den aktuella till- synen än för ett utomstående organ, som i större utsträckning skulle vara beroende av att det branschspecifika tillsynsorganet signalerar om sådana omständigheter. Kraven enligt penningtvättslagen sammanfaller för verksamhets- utövare som står under Fastighetsmäklarinspektionens, Revisors- inspektionens, Spelinspektionens och advokatsamfunds tillsyn i stor utsträckning med krav enligt andra regelverk som dessa verk- samhetsutövare har att efterleva. Ingripande sker dessutom utifrån samma regelverk.6 En handling, som alltså resulterar i överträdelser av flera regelverk , kan därmed hanteras av organet genom ett gemensamt ingripande som motsvarar den samlade bedömningen av handlingens allvar. Det finns betydande utmaningar att över huvud taget skapa liknande former för att hantera en handling som aktuali- serar flera överträdelser om den branschspecifika tillsynen och tillsynen enligt penningtvättslagen separeras från varandra. I så- dant fall vore det sannolikt lämpligt att överväga att tillämpa en gemen- sam reglering för samtliga verksamhetsutövare som, i stället för be- stämmelserna i rörelselagarna, tar sikte på ingripande vid överträdelser av kraven enligt penningtvättslagen. Att separera tillsynen skulle vidare innebära att samma handling skulle få utredas och bedömas av två organ i de fall hand- lingen aktualiserar överträdelser av fler regelverk än penningtvätts- lagen. Det skulle vara ineffektivt. En annan svårighet är att endast det branschspecifika tillsynsorganet har möjlighet att återkalla ett tillstånd att bedriva verksamheten. Ett sådant ingripande ska enligt fjärde penningtvättsdirektivet kunna göras till följd av en överträdelse av kraven enligt direktivet (se artikel 59.2 c). Att ge även ett annat till- ende styrgrupp för områdets undersökningar. Kommittén syftar bl.a. till att säkerställa att samt- liga perspektiv tas i beaktande vid undersökningarna. Det förekommer också att medarbetare från olika avdelningar medverkar i en undersökning. har även instituts- ansvariga som har ett övergripande ansvar och insyn i specifika institut, se , Processbeskrivning för undersökningsprocessen, dnr 20-29299 s. 3 och 5. 6I fråga om verksamhetsutövare som omfattas av spellagen finns dock särskilda bestämmelser om ingripanden till följd av en överträdelse av penningtvättslagen, se 18 kap. 17–22 §§ spellagen. För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen synsorgan än det branschspecifika en möjlighet att återkalla ett till- stånd är inte okomplicerat. Det kan särskilt vara problematiskt i fråga om kreditinstitut och andra verksamhetsutövare där ett beslut om återkallelse av ett tillstånd kan få påverkan på den finansiella stabiliteten. Det kan dessutom finnas utmaningar med alternativet, där den som utövar tillsynen som följer av penningtvättslagen behö- ver förlita sig på det branschspecifika tillsynsorganet för att en verk- samhetsutövares tillstånd ska kunna återkallas vid en överträdelse av penningtvättslagen.7 Om endast ett begränsat antal tillsynsorgan ska utöva tillsynen som följer av penningtvättslagen behöver alltså olika delar av tillsynen separeras för sådan tillsyn som sker integrerat. Som redogörs för ovan kan det innebära vissa utmaningar, inte minst för att tillsynen som helhet ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv (jfr Stats- kontorets rapport s. 44). Med en integrerad tillsyn över en kategori av verksamhetsutövare underlättas sannolikt även kommunikationen med en gemensam till- synsmyndighet på EU-nivå. För en sådan myndighet på EU-nivå kommer sannolikt såväl branschspecifik information som informa- tion relaterad till penningtvätt och finansiering av terrorism på natio- nell nivå att vara av betydelse. Med en integrerad tillsyn finns samlad kännedom i dessa delar och om verksamhetsutövaren vid ett tillsyns- organ vilket innebär möjligheter till en rakare och tydligare kommu- nikation. Administrativa fördelar för verksamhetsutövarna En konsekvens av att från befintliga tillsynsorgan bryta ut tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism är att flera kategorier av verksamhetsutövare skulle få ytterligare ett organ att förhålla sig till. Det riskerar att medföra en ökad administrativ börda för verksamhetsutövarna att möta ett organ i frågor som är närbesläktade med frågor som redan hanteras av ett annat organ, t.ex. att förse med underlag för två liknande granskningar. Den administrativa bördan innebär i sig ökade kostnader 7Problematiken med en uppdelad tillsyn finns i viss mån redan i fråga om vissa verksamhets- utövare i andra länder som står under tillsyn av ECB i fråga om den branschspecifika tillsynen och nationella myndigheter i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se SOU 2019:52 s. 118 f.). För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen För verksamhetsutövarna skulle det även kunna uppstå oklarheter om vilket uppdrag respektive tillsynsorgan har och hur de förhåller sig till varandra, vilket också skulle kunna skapa problem (jfr Statskontorets rapport s. 44). Vid gränsöverskridande verksamhet har en del verksamhetsutövare att ta hänsyn till flera myndigheter på EU-nivå och natio- nella myndigheter i andra länder. Som redogörs för i avsnitt 20.2 för- väntas en ny gemensam tillsynsmyndighet inrättas på EU-nivå. För- ändringarna kommer sannolikt att innebära att framför allt finansiella, men i viss mån även icke-finansiella, verksamhetsutövare kommer att få ytterligare en myndighet att förhålla sig till. Att då på nationell nivå få ytterligare ett tillsynsorgan att beakta kan skapa ytterligare administrativa utmaningar för de verksamhetsutövare som berörs. Att bygga upp en förändrad tillsynsverksamhet är tidskrävande Ytterligare argument mot att göra justeringar i den befintliga tillsyns- strukturen är den tid det skulle ta att skapa en fungerande verksam- het vid det eller de organ som får ansvar för tillsynen. Oavsett om verksamheten skulle tillkomma redan befintliga eller nya organ skulle en sådan ordning sannolikt kräva bl.a. en ny organisation, nya rutiner och nya arbetsformer. Det kan vara svårt att under uppbyggnad av detta utöva en väl fungerande tillsyn. Det finns därmed betydande risker att brister inte uppmärksammas eller åtgärdas . En sådan situation skulle kunna utnyttjas av aktörer. För att ändra den befintliga strukturen behöver det därför finnas tydliga fördelar som överväger dessa risker. I samband med genomförandet av tredje penningtvättsdirektivet bedömde regeringen att det skulle vara mer effektivt att låta redan väl fungerande tillsyn hos de myndigheter som har tillsynsansvar kvarstå och låta den omfatta även frågor om pen- ningtvätt och finansiering av terrorism än att samla tillsynen hos en myndighet (se prop. 2008/09:70 s. 162). Tillsynen över advokater förutsätter ett oberoende tillsynsorgan Som närmare beskrivs i avsnitt 19.3.6 bygger tillsynen över advokat- verksamhet i på att den utövas av ett oberoende organ. I flera tidigare lagstiftningssammanhang har denna utgångspunkt betonats För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen (se bl.a. SOU 1999:31 s. 166 f. och SOU 2007:23 s. 179). Det finns inte anledning att i detta sammanhang ifrågasätta den utgångspunkten. är det lämpligt att tillsynen avseende övriga verksamhets- utövare utövas av en myndighet. Det innebär alltså att tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism i vart fall inte skulle kunna samlas vid ett gemensamt organ. Tillsynen skulle därmed åtminstone i viss utsträckning behöva vara splittrad på flera organ. 20.4.2Nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen Svårigheter med tillgång till hög kompetens om riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism och en flexibel tillsyn Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism skiljer sig åt mellan bl.a. olika kunder, verksamhetsområden och över tiden. För att tillsynen på ett övergripande plan ska bli effektiv ska resurserna användas där behoven finns. Det förutsätter bl.a. att tillsynsorganen har tillräckliga rutiner och tillräcklig kunskap för att kunna bedöma riskerna. Det innefattar en utvecklad metodik som bygger på grund- läggande förståelse för bakgrunden, omfattningen och formerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådan metodik kan handla om hur man utarbetar ett riskbaserat förhållningssätt och hur man följer upp affärsförbindelser i syfte att upptäcka misstänkta bete- enden (se Statskontorets rapport s. 38 f.). Samtliga tillsynsorgan, inte minst de små, har begränsade förut- sättningar att var för sig bygga upp och bibehålla den kompetens om penningtvätt och finansiering av terrorism som krävs för att kunna utöva en verkningsfull tillsyn på området. Penningtvätt och finan- siering av terrorism är föränderliga företeelser. Att vara uppdaterad med utvecklingen är därmed väsentligt. Sådan omvärldsbevakning och kontinuerlig utbildning kan emellertid vara utmanande för ett mindre tillsynsorgan att upprätthålla. Att samla tillsynen, och därmed bl.a. omvärldsbevakningen och i viss mån utbildningen, till ett eller ett fåtal organ skulle därmed kunna underlätta arbetet. En bättre omvärlds- bevakning skulle också kunna medföra att tillsynsorganet skulle kunna agera snabbare och med bättre precision vid nya företeelser. Att endast ett begränsat antal medarbetare vid varje tillsynsorgan inom ramen för den befintliga tillsynsstrukturen har en mer för- För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen djupad kännedom på området innebär i sig att det finns en sårbarhet i tillsynen, t.ex. om en medarbetare slutar får det stor inverkan på tillsynen (jfr SOU 2007:23 s. 173 f.). Genom att fokusera tillsynen till en eller ett begränsat antal till- synsorgan skulle kompetens och erfarenhet om penningtvätt och finansiering av terrorism i större utsträckning kunna samlas. Det skapar förutsättningar för en högre och mer uppdaterad kompetens om dessa företeelser vilket skulle kunna vara till nytta för samtliga verksamhetsområden. Bättre förutsättningar skulle t.ex. kunna skapas för lämplig metodikutveckling (jfr Statskontorets rapport s. 38 f.). En mer samlad tillsyn skulle även innebära en större flexibilitet där tillsynen kan inrikta sig på de verksamheter där de största riskerna för penningtvätt och finansiering finns. Bristen på andra stordriftsfördelar En gemensam tillsyn kan ge upphov till andra stordriftsfördelar, som den befintliga tillsynsstrukturen går miste om. Att samla tillsynen till ett eller ett begränsat antal tillsynsorgan ger bl.a. bättre möjlig- heter till tydlig kommunikation med och vägledning till verksam- hetsutövarna. Även specifik branschkunskap är dock av stor vikt för kommunikationen och vägledningen. Som framgår av avsnitt 20.4.1 finns det utmaningar i att bygga upp sådan kunskap hos ett annat tillsynsorgan än det branschspecifika. En större organisation skulle också ge större förutsättningar att skapa en organisation där enskilda delar av den kan inrikta sig på spe- cifika områden som är relevanta för tillsynen. Särskilda enheter skulle t.ex. kunna skapas specifikt för föreskriftsarbete, omvärldsbevakning, utbildning, undersökningar m.m. Inte minst den splittrade tillsynen mellan flera länsstyrelser (se avsnitt 21.2.3) visar att det finns delar av tillsynen som skulle kunna vara gemensam för tillsynsorganen utan att det skulle påverka tillsynen i negativ riktning. Ur ett internationellt perspektiv skulle en organisation där ett eller ett begränsat antal organ ansvarar för tillsynen kunna medföra en förenklad och i viss mån förbättrad kommunikation med internatio- nella myndigheter och andra länders nationella myndigheter. finns det krav på samarbete och informationsutbyte mellan till- synsmyndigheter inom EU, inte minst i fråga om myndigheter som För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen utövar tillsyn över finansiella verksamhetsutövare (se artikel 57a och 57b i fjärde penningtvättsdirektivet i dess lydelse enligt femte penning- tvättsdirektivet). Med en nationell kontaktpunkt skulle det vara lättare att t.ex. kommunicera med den gemensamma tillsynsmyndigheten på EU-nivå som förväntas föreslås (se avsnitt 20.2). Sannolikt kom- mer ett inrättande av en sådan tillsynsmyndighet, med åtminstone visst ansvar för såväl finansiella som icke-finansiella verksamhets- utövare, att ställa krav på samtliga tillsynsorgan. För tillsynsorgan med en liten organisation kan sådana krav bli betungande. En ge- mensam kommunikation skulle då underlätta. En inte oväsentlig del av tillsynsorganens arbete i fråga om regel- verket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism handlar om att tillhandahålla underlag om det arbete som sker inom respektive tillsynsorgan till andra aktörer. Som exempel kan nämnas de utvärderingar som FATF gör och det arbete som sker inom ramen för Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Detta arbete skulle sannolikt effektiviseras eller förenklas med ett enda eller ett begränsat antal tillsynsorgan på om- rådet. Ett otydligare uppdrag och ett begränsat fokus på att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism Flera olika organ, med bl.a. olika andra uppgifter och ansvarsområ- den, är involverade i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det medför en risk för att respektive organs uppdrag blir otydligt, både för de aktuella organen och för andra aktörer. En för- del med att samla all tillsyn vid ett eller ett fåtal organ skulle alltså vara att dessa skulle kunna få ett tydligare uppdrag när det gäller den tillsyn som följer av penningtvättslagen (jfr Statskontorets rapport, s. 38). Möjligheterna till myndighetsstyrning när det gäller tillsyns- myndigheternas arbete på området skulle dessutom underlättas.8 I den nationella riskbedömningen för 20199 lyfts att styrsignalerna till myndigheterna om arbetet mot penningtvätt är svaga. Det konstateras att de myndigheter som ingår i samordningsfunktionen styrs av flera 8Eftersom är ett oberoende organ är sådan styrning inte aktuell för samfundet. 9Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i . För- och nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen olika departement och att detta skapar krav på samordning mellan såväl departement som myndigheter (se riskbedömningen s. 18). En konsekvens av den befintliga tillsynsstrukturen är att tillsyns- uppdraget i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism endast utgör en begränsad del av respektive tillsynsorgans uppdrag. Det aktuella tillsynsuppdraget är inte heller tillsynsorganens primära uppdrag.