sou · H9B397 · 2021-12-15 00:00:00 — Det övergripande målet för regeringens digitaliseringsstrategi är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möj- ligheter. Trots den ambitiösa målformuleringen så har flera mätningar sedan strategin formulerades 2017 blottlagt brister i digitaliseringen i , främst kopplat till styrning. I detta avsnitt redogör vi för utredningar om styrning på digitaliseringsområdet och resultatet av några av de mätningar som gjorts. 4.3.1Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster En särskild utredare fick 2016 i uppdrag att analysera och lämna för- slag till effektiv styrning av utveckling, införande och förvaltning av nationella digitala tjänster. I uppdraget ingick också att analysera hur digitaliseringen i den offentliga sektorn kan stärkas genom att, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet. Utredningen lämnade sitt delbetänkande digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23) . I delbetänkandet konstaterar utred- ningen bl.a. följande. har halkat efter jämförbara länder när det gäller digital förvaltning. Orsaken är främst ett medvetet val att delegera ansvaret för arbetet med e-förvaltning till myndigheterna. Att arbetet varit framgångsrikt i många avseenden kompenserar inte för de begränsningar detta har inneburit. Regeringen har också av- stått från att använda de styrinstrument som står till buds, t.ex. genom att inte förtydliga vilka uppdrag myndigheterna har när det gäller digitalisering. Vidare saknas styrande mål för vad som ska uppnås. Det är inte heller tydligt vad som ska anses vara offentliga åtaganden i den nationella digitala infrastrukturen. Samverkan, samordning och styrning i staten Utredningen föreslår i delbetänkandet bl.a. ett samlat myndighets- ansvar för förvaltning av nationella digitala tjänster i vilket även ska ingå att bereda frågor om vilka komponenter som ska anses vara statliga uppgifter. Utredningen konstaterar att en särskild myndighet bör pekas ut som ansvarig för samordning och stöd av digitaliseringen av den offentliga sektorn. Vidare lyfter utredningen det centrala behovet av samverkan, eftersom uppgiften att ställa om till en digital förvaltning är så omfattande att regeringen måste kunna förfoga över förvalt- ningens samlade digitala kompetens. Vad som enligt utredningens mening behöver tillföras är en ”permanent organisatorisk kärna” som kan fylla funktionen att både stödja regeringen samt stödja och sam- ordna myndigheterna, men också normera sådant som ska vara gemen- samt i form av standarder och föreskrifter. Vidare måste myndig- heten ha det samlade ansvaret för de komponenter eller tjänster som ska vara det statliga åtagandet i den nationella digitala infrastrukturen. Mot bakgrund av vikten av samverkan lyfts även detta som en viktig del av myndighetens uppgifter och kompetenser. I slutbetänkandet reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114) konstaterar utredningen bl.a. följande avseende styrning och samverkan som förutsättningar för digitalisering inom den offentliga förvaltningen. Om styrningen ska vara effektiv måste den riktas direkt till den eller de offentliga myndigheter som ska sty- ras. Styrningen behöver anpassas både till den eller de som ska styras och till den typ av verksamhet eller de förvaltningsgemensamma digi- tala funktioner som avses. För detta behöver och reger- ingen använda och utforma en väl balanserad kombination av flera olika styrmedel, både bindande och icke-bindande, liksom finansiella och legala. En effektiv finansiell styrning och finansiering av förvalt- ningsgemensamma digitala funktioner innebär att och regeringen måste styra resurserna utifrån ett förvaltningsövergripande perspektiv och att kraven på kvalitet och effektivitet i dessa funk- tioner måste tillgodoses och bedömas på en förvaltningsövergripande nivå. Det måste finnas formella beslut om vad som ska vara det offentliga åtagandet i den nationella digitala infrastrukturen. Vidare bedömer utredningen att för att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitalisering behöver institutionaliserade forum för frivillig samverkan mellan de olika aktörerna inrättas. Samverkan, samordning och styrning i staten utredningen en lämplig uppgift för digitaliseringsmyndigheten att till- handahålla sådana forum genom finansiering av anslagsmedel. När det gäller styrning bedömer utredningen att styrningen är effektiv när de offentliga myndigheternas (de styrdas) agerande och resultat stämmer överens med och regeringens (de sty- randes) direktiv, önskemål och förväntningar. För att uppnå detta måste och regeringens styrning riktas direkt till den eller de myndigheter som ska styras. Styrningen behöver anpassas både till den eller de som ska styras och till den typ av verksamhet och de förvaltningsgemensamma digitala funktioner som avses. För detta behöver och regeringen använda och utforma en väl balan- serad kombination av flera olika styrmedel. Som ett resultat av utredningen etablerades 2018 Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) som enligt instruktionen har till upp- gift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitali- seringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. 4.3.2OECD:s mätningar av digitaliseringen inom svensk förvaltning och dåvarande digitaliseringsminister beställde 2017 en grundläggande genomlysning av digitaliseringspolitik. presenterade of Digital Transformation: Going Digital in . konstaterar i sin rapport att presterar bra i den digitala transformationen och har höga ambitioner med målet att vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Det innebär också att måste ha höga ambitioner för det fortsatta arbetet genom att bli mer uppkopplat, öka användningen hos de som fortfarande står utanför, stärka den digitala kompetensen, främja digi- tala innovationer, stärka arbetsmarknadens förmåga att hantera om- ställning, förbättra fokus på ekonomiska aspekter av digital säkerhet samt omvandla digital strategi till handling. publicerades Digital Government Index 2019 . hamnade sist i undersökningen bland medlemsländer. En viktig orsak till det dåliga resultatet var bristande styrning av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen, delvis bero- ende på decentraliserade styrmodell. DIGG konstaterar i en Samverkan, samordning och styrning i staten kommentar till mätningen att den svenska förvaltningsmodellen har relativa svagheter när det gäller att samordna sådant som är förvalt- ningsgemensamt, så som exempelvis digitalisering, men att troligen inte skulle ha tillhört toppresterarna även om mätningen skett på annat sätt. DIGG poängterar också att sedan datamaterialet samlades in så har mycket arbete gjorts för att påskynda utvecklingen av den svenska digitala förvaltningen, där etableringen av DIGG är det kanske mest tydliga exemplet.5 4.4Exemplet förvaltningsgemensam digital infrastruktur Regeringen uppdrog åt , Domstols- verket, , , Lantmäteriet, DIGG, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), samt att under ledning av DIGG tillsammans etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsut- byte.6 Syftet med uppdraget är att skapa ett varaktigt, säkrare och mer effektivt informationsutbyte genom etableringen. I regeringsbeslutet anges att med förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte avses en sammansättning av olika byggblock eller komponenter som understödjer och möjliggör ett säkrare och mer effektivt sektors-, förvaltnings- och gränsöver- skridande elektroniskt informationsutbyte inom och med den offentliga förvaltningen. Med byggblock avses i detta hänseende en grundläg- gande infrastrukturkomponent som kan användas i mer komplexa digitala tjänster inom den offentliga förvaltningen. Ett byggblock kan bestå av tekniska förmågor, men även standardiserade modeller och mönster som ska kunna användas vid olika typer av informations- utbyte. I beslutet anges vidare att arbetet ska ta utgångspunkt i de förslag som presenterats i rapporten från regeringsuppdraget om säkert och 5DIGG, DIGG kommenterar Digital Government Index 2019, Myndigheten för digital förvaltnings webbplats, publicerad , /om-oss/nyheter/ 2020/digg-kommenterar-oecds-digital-government-index-2019, läst . 6Infrastrukturdepartementet (2019) Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infra- struktur för informationsutbyte, I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), I2019/02220/DF. Samverkan, samordning och styrning i staten effektivt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (dnr Fi2018/ 02150/DF och Fi2018/03037/DF). I uppdraget ingår att myndig- heterna gemensamt ska ta fram en struktur med gemensamma arbets- former, rutiner, organisation och ansvarsfördelning för analys, krav- ställning, utveckling och förvaltning av de byggblock som ska ingå i infrastrukturen. De berörda myndigheterna ska därutöver hitta former för att inom ramen för den etablerade strukturen formalisera en mer långsiktig samverkan med andra utpekade myndigheter. DIGG har även i regleringsbrevet ett mandat att fördela ett sär- skilt anslag som får användas till utveckling och förvaltning av den förvaltningsgemensamma infrastrukturen. Fördelningen hanteras en- ligt processer och rutiner på myndigheten utifrån den långsiktiga plan som finns för arbetet med den förvaltningsgemensamma digi- tala infrastrukturen. Uppdraget delredovisades gemensamt av berörda myndigheter i januari 2021.7 DIGG har arbetat med strukturen , och den är därigenom redan delvis etablerad. Av delredovisningen framgår bl.a. följande om inrättandet av in- frastrukturen. Infrastrukturen utgörs av olika byggblock som vart och ett skapar förutsättningar för digital utveckling. Infrastrukturen delas in i fyra olika områden som motsvarar de olika kategorierna av byggblock. De fyra områdena är informationshantering, informa- tionsutbyte, digitala tjänster samt tillit och säkerhet. Infrastrukturens syfte är att vara förutsättningsskapande och att understödja och möj- liggöra ett säkrare och mer effektivt sektors-, förvaltnings- och gräns- överskridande elektroniskt informationsutbyte inom och med den offentliga förvaltningen (mellan organisationer, sektorer och olika aktörer). Infrastrukturen är gräns- och sektorsöverskridande. Det innefattar således inte myndighets- eller sektorsspecifik infrastruk- tur. En viktig fråga för infrastrukturen är att säkra att olika myndig- hets- och sektorsspecifika lösningar fungerar tillsammans. Därför är standarder, arkitekturprinciper och annan vägledning viktiga delar av infrastrukturen. 7DIGG m.fl. (2021) Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), I2019/02220/DF, I2020/03366, I2020/02753) Delredovisning, Ärendenummer: AD 2019:582. Samverkan, samordning och styrning i staten När det gäller byggblocken framgår bl.a. följande av delredovisningen. Ett byggblock är ett samlingsnamn för ett antal ”delar” som kan vara tekniska förmågor, tjänster, standardiserade modeller, ramverk och mönster. Dessa ska lösa gemensamma infrastrukturella utma- ningar inom ett fokusområde. Byggblock ska gå att använda av många för att stödja digital utveckling, såsom att bygga digitala tjänster till slutanvändare eller utbyta information med en annan aktör. Efter- som behovet av stödjande digital infrastruktur är brett och varierande, blir begreppet byggblock brett och oprecist. Byggblocken inom området Digitala tjänster är förutsättnings- skapande. Tjänster, modeller, standarder och ramverk från bygg- block inom detta område avser att ge stöd till effektivare utveckling av användarnära kundmöten och tjänster. Byggblocken inom området avser inte att hantera utbyte av information mellan maskin och män- niska, dvs. användargränssnitt mot slutanvändare eller användar- tjänster. Ett undantag är byggblocket Digital post som är uppbyggd av flera olika förutsättningsskapande tjänster och standarder som tillsammans skapar möjligheter att effektivt utveckla och etablera säkra slutanvändartjänster. Utöver Digital post ingår byggblocken Mina om- bud, Mina ärenden och Min profil i området. Inom området Informationsutbyte samlas förmågor och bygg- block som innehåller standardiserade mönster eller gemensamma in- frastrukturtjänster för enkel digital åtkomst till och utbyte av infor- mation hos informationskällor. Denna kategori syftar bl.a. till att stödja byggblock av kategorin Digitala tjänster, men möjliggör även att privata aktörer kan bygga digitala tjänster som nyttjar informatio- nen. I Informationsutbyte ingår byggblocken API-hantering, Adress- register och Meddelandehantering (som har beröringspunkter mot EU:s byggblock eDelivery). Byggblocken inom området Informationshantering möjliggör in- dexering samt standardiserad maskinläsbar tolkning av egenskaper hos information och informationstjänster. Byggblocket syftar till att stödja byggblock av kategorin Informationsutbyte. Inom Informa- tionshantering ingår byggblocken Metadatahanering och Indexering. Inom området Tillit och säkerhet samlas förmågor och byggblock som möjliggör standardiserade digitala funktioner för säkert infor- mationsutbyte och syftar till att stödja byggblock i kategorin Digitala Samverkan, samordning och styrning i staten tjänster, Informationsutbyte och Informationshantering. De bygg- block som ingår är Identitet, Auktorisation, , Spårbar- het och Tillgänglighet. När det gäller styrningen av infrastrukturen framgår bl.a. följande av delredovisningen. DIGG föreslås få rollen som infrastrukturansvarig myndighet. Den infrastrukturansvariga myndigheten har ett helhetsansvar för infrastrukturen. I detta ansvar ingår exempelvis att säkra utveckling, förvaltning och avveckling av infrastrukturen genom styrning, stöd, planering och uppföljning. Myndigheten ansvarar även för att utse ansvariga och deltagare i kompetensområden samt leda ett tvärfunk- tionellt forum för respektive kompetensområde. Det ingår även i myndighetens ansvar att tillse att övergripande riskhantering och kon- tinuitetsplanering upprätthålls, att besluta om arbetsformer, organi- sering och samverkan inom infrastrukturen samt att skapa och under- hålla en långsiktig och strategisk planering. Byggblocksansvarig är den aktör som är ansvarig för utveckling och förvaltning av ett tilldelat byggblock. Byggblocksansvarig ansva- rar för att styra och organisera arbetet inom byggblocket, samt att samverka med relevanta aktörer (inom och utanför infrastrukturen) för byggblockets räkning. Som ett stöd för såväl infrastrukturansvarig som byggblocksan- svariga etableras ett antal kompetensområden. finns kompetensområdena Arkitektur, Arkiv, Data, Informationssäkerhet och Juridik. Ett kompetensområde har alltid en hemvist i en angiven organisation och byggs upp av resurser från en eller flera organisa- tioner. Ett kompetensområde kan liknas vid de funktioner som nor- malt sett tillhandahåller styrning och stöd inom en myndighet. Ett kompetensområde tillhandahåller styrning och stöd på central och lokal nivå. Den centrala nivån avser styrning av infrastrukturen som helhet. På den lokala nivån, med fokus på enskilt byggblock eller grunddatadomän, bistår kompetensområdet med råd och stöd gäl- lande tillämpningen av den centrala styrningen. Till stöd för infrastrukturens utveckling, förvaltning och nytt- jande föreslås att samordningsforum som täcker strategiska, taktiska, Samverkan, samordning och styrning i staten samt operativa perspektiv och frågeställningar etableras. Dessa forum ska tillsammans med övriga beståndsdelar som utgör den gemen- samma styrningsstrukturen verka för en effektiv och säker utveckling, förvaltning samt nyttjande av infrastrukturen. Dessa forum utgör där- med ett viktigt stöd till infrastrukturansvarig, som är sammankal- lande på samtliga nivåer. Utöver samordningsforumen så förutsätts samverkan, både inom och utom infrastrukturen. För att säkerställa att samverkan sker i nödvändig utsträckning har ansvaret att sam- verka skrivits in i centrala rollbeskrivningar som är kopplade till in- frastrukturen. Det finns även beskrivningar av hur utforskande ut- veckling samt förvaltning av infrastrukturen ska bedrivas. De deltagande myndigheterna har för avsikt att reglera arbetsfor- mer och styrsätt i en överenskommelse, bl.a. för att slå fast de detal- jerade förutsättningarna för samarbete såsom vilka förväntningar det finns mellan deltagande myndigheter om samverkan och följsamhet till gemensamma ställningstaganden. Arbete pågår med att ta fram en sådan överenskommelse. En annan viktig del av infrastrukturen är grunddatadomänerna som också samordnas inom infrastrukturens styrmodell. Förslag på förordningsreglering av infrastrukturen De deltagande myndigheterna föreslår att vissa aspekter av infra- strukturen regleras i en förordning. Syftet med den föreslagna för- ordningen anges vara att ge en rättslig grund för samverkansarbetet och enskilda myndigheters ansvar inom infrastrukturen. De deltagande myndigheternas bedömning är att det rättsliga stödet för deltagande i samverkan kring infrastrukturen behöver tydliggöras, eftersom sam- verkansskyldigheten enligt förvaltningslagen enligt deras bedömning inte ger stöd för samverkan utanför respektive myndighets verksam- hetsområde. För att säkerställa att alla statliga myndigheter har möj- lighet att bidra i arbetet med infrastrukturen föreslås därför en gene- rell rätt att samverka i frågor om infrastrukturen. Ansvaret regleras i förordningsförslaget på en generell nivå för infrastrukturansvarig och byggblocksansvarig. Mot bakgrund av att varje myndighet är självständig i sin verksamhet och ansvarar inför regeringen så bedömer de deltagande myndigheterna att det är nöd- vändigt att regeringen ger en generell anvisning i förordningen om Samverkan, samordning och styrning i staten hur den förväntar sig att en myndighet som ansvarar för en del av infrastrukturen ska utöva sitt ansvar. Den föreslagna regleringen syf- tar bl.a. till att beskriva relationen mellan förvaltningen av en funk- tion och den långsiktiga planen för infrastrukturen. De deltagande myndigheterna konstaterar att när enskilda myn- digheter tar på sig ett ansvar för ett byggblock inom infrastrukturen behöver det göras rättsliga analyser för att avgöra om ansvaret för byggblocket ligger inom myndighetens kompetens eller inte. Om ett byggblock ryms inom en myndighets befintliga uppdrag behöver regeringen inte fatta beslut om något särskilt mandat för att ge myn- digheten rätt att arbete med ett byggblock. Om byggblocket inte ryms inom befintligt mandat kommer regeringen att behöva fatta beslut om att utvidga en myndighets mandat. Myndigheterna inom regeringsuppdraget tar inte ställning till hur regeringens beslut bör komma till uttryck, om det ska vara i en byggblocksansvarig myndig- hets instruktion eller på annat sätt. Myndigheterna i uppdraget lämnar också förslag på att en statlig ut- redning bör tillsättas för att utreda behovet av en sammanhållen lagstift- ning inom området för informationsöverföring inom förvaltningen. De deltagande myndigheterna anser att infrastrukturen bör finansie- ras genom anslag, av bl.a. följande skäl. Anslagsfinansiering skapar bättre förutsättningar för att hantera förvaltningsgemensamma digi- tala tjänster på ett långsiktigt och stabilt sätt. Det i sin tur ökar även möjligheterna och incitamenten för att dessa tjänster ska användas på ett sådant sätt som är avsett. De deltagande myndigheterna är också av uppfattningen att en förstärkt styrning och uppföljning kan bidra till en ökad digitaliseringstakt inom offentlig förvaltning. Anslaget föreslås tillföras genom en omfördelning av anslag inom staten. De deltagande myndigheterna anser att omfördelningen ska göras för alla statliga myndigheter som en procentsats baserad på myndighetens förvaltningsanslag alternativt annan lämplig fördel- ningsnyckel. De deltagande myndigheterna ser också positivt på att omfördela medel från satsningar på innovationsprogram till nödvän- dig utveckling inom digital infrastruktur. Samverkan, samordning och styrning i staten DIGG har återrapporteringskrav i regleringsbrevet som berör det särskilda anslag som DIGG har att fördela för förvaltnings- gemensam infrastruktur. Av delredovisningens rollbeskrivning framgår att infrastruktur- ansvarig ska följa upp och redovisa vissa omständigheter kring infra- strukturen till regeringen. För att regeringen ska kunna kräva en åter- rapportering som går utöver den ordinarie redovisningsskyldigheten för myndigheter, föreslås en särskild bestämmelse om detta. Vidare föreslås att DIGG ska ha rätt att begära in information från andra myndigheter om resultat som rör infrastrukturen. Den senare bestäm- melsen föreslås för att DIGG inte ska riskera att sakna underlag för den återrapportering och planering som myndigheten är ålagd att göra. 5Myndigheternas behov av samordnad statlig it-drift Det kan finnas flera skäl till att samordna it-drift inom statsför- valtningen och behovet kan ta sig olika uttryck beroende på vem man frågar. Som vi beskrivit i kapitel 2 består den problembild som vi identifierat i vårt arbete av flera faktorer. Vi har konstaterat att myn- digheternas befintliga it-driftslösningar inte alltid är tillräckligt säkra eller kostnadseffektiva. Myndigheterna upplever att det är oklart vilka it-driftslösningar som är lämpliga och vilka alternativ som finns att tillgå. Brister i myndigheternas informationssäkerhetsarbete påver- kar förutsättningarna för myndigheterna att välja rätt lösningar för sin it-drift. Kompetensbrist inom it, säkerhet och juridik är en risk- faktor för säker it-drift och beställarkompetens lyfts fram som ett särskilt problem. Höga krav på säkerhet och inlåsningseffekter utgör hinder för kostnadseffektiv it-drift, svårigheter vid kravställning och kompetensbrist lyfts särskilt fram. För att bilda oss en uppfattning om både hur angeläget det är med en samordnad statlig it-drift ur ett säkerhetsperspektiv och vilken potential till skalfördelar som finns har vi tittat på hur intresset ser ut inom statsförvaltningen, vilken typ av uppgifter myndigheterna han- terar och vilka förutsättningar myndigheterna har att välja it-drifts- lösning. 5.1Intresse av samordnad statlig it-drift Det finns exempel på samordnad it-drift inom staten, bl.a. tillhandahåller it-driftstjänster till vissa andra statliga myndigheter inom ramen för regeringsuppdraget att erbjuda samordnad och säker statlig it-drift. Det saknas dock en övergripande bild av statliga myndigheters behov av samordnad statlig it-drift och Myndigheternas behov av samordnad statlig it-drift hur behoven av säker och kostnadseffektiv it-drift tillgodoses i dags- läget. I delbetänkandet konstaterade vi att över hälften av myndigheterna är intresserade av att ansluta sig till en samordnad statlig it-drift. Av de 158 myndigheter som svarade på enkäten angav 91 myndigheter att de är intresserade av att ansluta sig till en samordnad statlig it-drift, 33 myndigheter angav vet ej och 30 myndigheter angav att de inte är intresserade. Mindre myndigheter är i högre grad in- tresserade än större myndigheter, men överlag är intresset stort oav- sett myndighetsstorlek. Vi redogjorde även i delbetänkandet för myndigheternas huvud- sakliga skäl för att vilja ansluta sig till en samordnad statlig it-drift. Av betänkandet framgår att myndigheterna i nästan lika stor utsträck- ning anser att kostnadsbesparingar, förbättrad säkerhet och förenklad digital samverkan är skäl till att ansluta sig till en samordnad statlig it-drift. Flera myndigheter anger även svårigheten att rekrytera rele- vant kompetens, möjligheten att koncentrera kompetensen inom om- rådet samt minskad administration förknippad med upphandling som skäl.