sou · H9B345d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Detta gäller under förutsättning att dessa personer ingår i samma ekonomiska enhet som innehavaren av godkännandet för försäljning. Det krävs dessutom att dessa personer har utövat ett avgörande inflytande på innehavaren av godkännandet för försälj- ning eller att de har varit delaktiga i underlåtenheten att fullgöra en skyldighet eller skulle ha kunnat åtgärda denna. Kommissionen ska anta delegerade akter om närmare bestämmelser i detta avseende för att artikel 136.2 ska kunna tillämpas (artikel 136.7 b). 21.3.2EU-förordningen om läkemedel i foder Även EU-förordningen om läkemedel i foder innehåller en bestäm- melse om att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i förordningen och vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att reglerna tillämpas. De sank- tioner som införs ska vara effektiva, proportionella och avskräck- ande. Medlemsstaterna ska till kommissionen anmäla de regler som fastställts och de åtgärder som vidtagits i detta avseende senast den Medlemsstaterna ska vidare utan dröjsmål anmäla eventuella ändringar som berör reglerna och åtgärderna till kommis- sionen (artikel 22). Av artikel 139.1 i EU:s kontrollförordning framgår att medlems- staterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i och vidta alla nödvändiga åtgär- der för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effek- tiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna ska till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt utan dröjsmål eventuella ändringar som berör dem. Med- lemsstaterna ska vidare enligt artikel 139.2 säkerställa att ekono- miska sanktioner för överträdelser av EU:s kontrollförordning och av de bestämmelser som avses i dess artikel 1.2, om de begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande, i enlighet med nationell rätt återspeglar åtminstone antingen aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens om- sättning. 2020/21:43, s. 161 f. görs bedömningen att bestämmelser i och i lagen om straff för smuggling uppfyller kravet på sanktioner i artikel 139.1 i EU:s kontrollförordning och bl.a. foderlagen och provtagningslagen har genom lagändringar som trätt i kraft avgränsats så att de inte avser överträdelser av EU:s kontrollförordning. Ändamålet med artikel 139.2 har vidare ansetts uppfyllt genom möjligheterna att kunna besluta om förverk- ande vid brott. 21.4Allmänna utgångspunkter vid val och utformning av sanktioner i förhållande till EU-bestämmelser 21.4.1Krav på sanktioner vid överträdelser av bestämmelser i Av rättspraxis från framgår att när det i unionslag- stiftning inte uttryckligen föreskrivs någon sanktion för överträd- elser, eller det i detta hänseende hänvisas till nationella bestäm- melser, är medlemsstaterna enligt lojalitetsprincipen skyldiga att vid- ta alla åtgärder som är ägnade att säkerställa unionsrätten tillämp- lighet och verkan. För detta ändamål ska medlemsstaterna, som dock har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av sådana åtgärder, se till att överträdelser av unionsrätten beivras på ett sätt som motsvarar vad som gäller för sådana överträdelser av natio- nell rätt som är av liknande art och svårighetsgrad. Sanktionerna ska enligt fasta praxis under alla förhållanden vara effek- tiva, stå i rimlig proportion till överträdelsen och vara avskräckande.15 EU har befogenhet att i EU-förordningar uppställa krav på att medlemsstaterna ska införa sanktioner vid överträdelser av de EU- rättsliga reglerna. Artikel 135 i EU-förordningen om veterinärmedi- cinska läkemedel är ett exempel på hur krav på införande av sådan lagstiftning kan formuleras. Sådana positiva förpliktelser riktar sig till lagstiftaren i respektive medlemsstat som är skyldig att införa sanktionsbestämmelser för att skydda unionens intressen. Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss gärning. Att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet har bl.a. konsta- terats i regeringens proposition 1994/95:23, Ett effektivare brottmåls- förfarande. Regeringen uttalade i propositionen att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde och att kriminalisering inte heller är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden, varför det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras till så- dana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på något annat sätt. En alltför omfattande krimi- nalisering riskerar bl.a. att undergräva straffsystemets brottsavhåll- ande verkan, särskilt om rättsväsendet inte klarar att beivra alla brott på ett effektivt sätt. I propositionen anfördes vidare att kriminali- 15Se t.ex. Kommissionen mot , mål 68/88, ECLI:EU:C:1989:339, punkt 24, Stils mot Valsts ieņēmumu dienests, mål C-382/09, ECLI:EU:C:2010:596, punkt 44, , C-418/11, ECLI:EU:C:2013:588 punkt 50, brottmålen mot och , C‑186/98, ECLI:EU:C:1999:376, punkt 10 samt brottmål mot , C‑574/15, ECLI:EU:C:2018:295, punkt 28. sering bör föregås av ingående överväganden från den normgivande maktens sida. Regeringen ansåg att det fanns anledning att pröva olika möjligheter att begränsa tillämpningen av olika straffbestäm- melser vad avser den mindre allvarliga brottsligheten.16 I bestänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61) angavs vissa förutsättningar som bör föreligga för att kriminalisering ska framstå som befogad. En befogad kriminali- sering innefattar enligt utredningen följande faktorer. –Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. –Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. –Straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. –Straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. –Rättsväsendet har resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Såväl regeringen som ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier.17 hade i uppdrag att bl.a. analy- sera och på nytt ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. I betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) angavs följande kriterier eller principer för att en kriminalisering ska anses vara befogad.18 –För att kriminalisering av ett beteende ska komma i fråga måste det tänkta straffbudet avse ett identifierat och konkretiserat in- tresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). –För att kriminalisering ska komma i fråga måste det beteende som avses bli kriminaliserat kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. –Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får även- tyra tillämpningen av skuldprincipen. 1994/95:23 s. 53 ff. 1994/95:23 s. 55, bet. 1994/95:JuU2 s. 6 f. och rskr. 1994/95:40. 18Se SOU 2013:38, Del 2, s. 480 f. –Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse. –Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande. –Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är tillräck- ligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet? –Om en handlingsdirigerande regel bör införas – kan beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är rep- ressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)? –Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlingsdiri- gerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. framhöll att kriterierna endast är principer och inte några absoluta regler. I enskilda fall kan det vara befogat att genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kri- terier är uppfyllda. Som grundläggande förutsättningar för att få göra ett sådant undantag måste dock gälla att det finns mycket tungt väg- ande skäl för kriminaliseringen, att skälen redovisas tydligt samt att det verkligen klargörs att det är fråga om ett avsteg från principerna. I tiden efter har regeringen åter understrukit att kriminalisering av ett beteende som har varit straffritt kräver mycket starka skäl.19 Vid överträdelse av normer som återfinns i EU-förordningar aktuali- seras ofta alternativet att införa sanktionsavgifter. Sanktionsavgifter kan vara en effektivare lösning än en kriminalisering och belastar inte rättsväsendet i samma utsträckning. I vissa fall kan det också vara tillräckligt att sanktionera överträdelser med åtgärder som vidtas inom ramen för tillsynen, såsom förelägganden och förbud. 19Se t.ex. prop. 2015/16:150 s. 13. Regeringen har behandlat frågan om när sanktionsavgifter bör användas bl.a. i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken.20 De riktlinjer som regeringen ställde upp har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen.21 Reger- ingen angav i det sammanhanget att sanktionsavgifter kan vara ända- målsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet.22 Motsatsvis följer att ett system med sanktionsavgifter bara bör om- fatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning. En fördel med sanktionsavgifter är därtill att en sanktionsavgift – till skillnad från straffrättsliga sanktioner – kan riktas direkt mot en juridisk person utan krav på att det kan visas att det finns en fysisk person som uppfyller objektiva och subjektiva rekvisit för ansvar. En sanktionsavgift kan därmed ha en mer effektiv avhållande verkan än böter eller fängelse för överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. 21.4.3Lagstiftningsteknik inom rättsområden med ett stort antal EU-bestämmelser har bl.a. haft i uppdrag att föreslå en eller flera lagstiftningstekniker som skulle kunna användas för att kriminalisera överträdelser inom rättsområden där det finns ett stort antal EU-bestämmelser. Utredningen har presenterat sina överväg- anden och förslag i betänkandet Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar (SOU 2020:13). 1981/82:142 s. 21–26. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328. 1981/82:142 s. 24 f. konstaterar inledningsvis att förut- sättningarna när det gäller sanktioner av överträdelser av bestäm- melser i EU-förordningar kan skilja sig åt på många olika sätt. Det kan bl.a. finnas skillnader i fråga om antalet EU-förordningar som berörs och komplexiteten i regelverket. Utredningen anser därför att det varken är möjligt eller lämpligt att rekommendera endast en tek- nik eller metod för att utforma nödvändiga straffbestämmelser. Det finns dock exempel på tekniker och metoder som i ett tänkt normal- fall, utifrån en sammanvägning av krav på såväl effektivitet som rätts- säkerhet, i första hand bör övervägas. Mot denna bakgrund lämnar vissa generella rekommendationer för att underlätta framtida lagstiftningsarbeten som kan samman- fattas enligt följande. Det anges att lagstiftaren först måste överväga om överträdelser av de EU-rättsliga normerna måste vara kriminaliserade eller om en annan mindre ingripande sanktionsform kan användas. Om överträ- delserna är så pass allvarliga att användning av straffrätt är nödvän- dig, bör även övervägas om såväl uppsåtliga som oaktsamma hand- lingar ska bestraffas och hur straffskalan ska utformas. Beträffande utformningen av straffbestämmelser bör i första hand övervägas om straffbestämmelserna kan utformas med fullständiga brottsbeskriv- ningar. Skälet är att straffbestämmelser som kan leda till ingripande straffrättsliga påföljder bör utformas på ett sätt som gör att den som kan drabbas av sanktionen får bättre förutsättningar att på förhand bilda sig en korrekt uppfattning om det straffsanktionerade området genom att ta del av själva straffbestämmelsen. Brottsbeskrivningar har även andra fördelar, bl.a. att beskrivningen av den brottsliga gär- ningen inte är så känslig för förändringar i de EU-förordningar som utgör handlingsnormerna. Förändringar i EU-förordningarna som innebär att artiklar flyttas eller kompletteras behöver då inte leda till ändringar i den svenska straffbestämmelsen så länge överträdelsen fortfarande ryms inom straffbestämmelsens ordalydelse. Enligt är det dock inte alltid möj- ligt att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar med straff- bestämmelser som uttömmande beskriver de brottsliga gärningarna. Skäl för att välja en annan lagstiftningsteknik kan exempelvis vara att de EU-rättsliga normerna är omfattande och dessutom detaljerade och specifika. Det kan i sådana situationer vara svårt att utforma en brottsbeskrivning som täcker alla otillåtna förfaranden och sam- tidigt exkluderar alla tillåtna förfaranden. För det fall det inte anses möjligt eller lämpligt att utforma straffbestämmelser med brotts- beskrivning, bör i andra hand övervägas en utformning med blankett- straffstadganden i vilka som huvudregel hänvisas till de EU-förord- ningar där de normer som straffbeläggs finns. Hänvisningarna bör normalt inte göras till en viss lydelse av EU-förordningarna, utan en s.k. dynamisk hänvisning bör övervägas. Om det finns behov av det bör blankettstraffstadganden förses med en ram av begränsande rekvisit. När det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att i ett blankett- straffstadgande hänvisa till enskilda EU-förordningar bör en hänvis- ning till ett visst lagstiftningsområde övervägas. Det bör i sådana fall även följa ett krav att regeringen i ett tillkännagivande anger i vart fall de huvudsakliga EU-förordningarna (grundförordningar) som omfattas. Straffbestämmelsen bör i sådana fall också avgränsas genom att den innehåller begränsande rekvisit som ger en ram för tillämp- ningsområdet. Som huvudregel bör eftersträvas att straffbestämmel- serna utformas så att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet i för- hållande till utfyllnadsnormernas existens och innehåll. Vissa av straffstadgandena i de författningar som vi föreslagit ska komplettera EU-förordningarna om veterinärmedicinska läkemedel och om foder som innehåller läkemedel är konstruerade som s.k. blankettstraffstadganden. Med blankettstraffstadgande avses en straff- bestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan som fylls ut genom en hänvisning till andra bestämmelser. Blankettstraffstadganden är vanliga inom specialstraffrätten och hänvisningarna kan avse bestämmelser i samma författning eller andra författningar. Som exempel på en hänvisning till bestämmelser i samma författning kan nämnas straffstadgandena i 16 kap. 1 § läkemedelslagen. Där föreskrivs bl.a. att till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 5 kap. 1 § första stycket, 7 kap. 9 § första stycket, 8 kap. 2 §, 9 kap. 1 § första stycket eller 10 kap. 1 § i samma lag. Som exem- pel på ett fall där kriminalisering skett av överträdelser som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns kan anges ansvarsbestämmelsen i 20 kap. 3 § angående brott mot tystnadsplikt. Enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter, skatt, utom tull på införsel av varor, eller konkurs eller utsökning. Enligt andra stycket i paragrafen kan dock i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande. Paragrafen trädde i kraft och motsvarar den tidigare 8 kap. 7 §. HD har i ett antal avgöranden tagit ställning till om blankettstraffstadganden är förenliga med nu- varande 8 kap. 3 § regeringsformen, särskilt vad gäller kraven i fråga om frihetsberövande påföljd. I rättsfallet NJA 2005 s. 33 konstaterade HD att bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen (numera 8 kap. 3 § andra stycket regeringsformen), som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan, till sin ordalydelse enbart avser föreskrifter som meddelas av regeringen. HD fann att det får anses att regerings- formen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter (jfr även NJA 2006 s. 293 I och II). I NJA 2007 s. 227 behandlades en straffbestämmelse vars innehåll fylldes ut av bestämmelser i en EU-förordning. I rättsfallet fann HD att bestämmelsen i 8 § smugglingslagen om ”tull, skatt eller annan avgift” var tillämplig i fråga om en föreskriven antidumpningstull i EG-förordningen nr 1470/2013. Det ansågs förenligt med regerings- formens bestämmelser om normgivning och med legalitetsprincipen att straffbestämmelsen såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll ut- fyllt av föreskrifter i en EU-förordning. I NJA 2008 s. 567 var frågan om straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § utgör ett blankettstraffstadgande. Enligt bestämmelsen döms den för tjänstefel som uppsåtligen eller av oakt- samhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. HD konstaterade att be- stämmelsen inte innehåller någon hänvisning till andra regler i för- fattning och över huvud taget inte har någon uttrycklig koppling till någon viss primär rättsregel. HD konstaterade att tjänste- felsbestämmelsen visserligen i betydande utsträckning tar sikte på vad som följer av andra föreskrifter, men att straffansvaret inte sam- manfaller med eller helt bestäms av tillämpningsområdet för andra rättsregler. Därmed ansågs den inte utformad som en sanktionsregel för överträdelser av vissa andra föreskrifter. HD fann att bestäm- melsen innehåller en beskrivning av det straffbelagda området och i den meningen var fullständig. HD:s bedömning var att bestämmel- sen om tjänstefel inte utgör ett blankettstraffstadgande. I NJA 2007 s. 918 gällde frågan om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraffstadgande när den straffbelagda gär- ningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföre- skrifter. HD fann att regeringsformen får anses tillåta – låt vara inte med den tydlighet som skulle ha varit önskvärd – att förvaltnings- myndigheter och kommuner med stöd av delegering fyller ut blankett- straffstadganden. I regeringens proposition En ny läkemedelslag behandlades också frågor om blankettstraffstadganden. Det hänvisades då till Lagrådets uttalande i yttrande (prop. 2011/12:109). Lag- rådet anförde i det yttrandet att HD vare sig i rättsfallet NJA 2005 s. 33 eller i senare avgöranden gjort gällande att det skulle gälla något absolut förbud mot att blankettstraffbud med fängelse i straffskalan utfylls av normer från annat håll. Som ett tydligt exempel på ett fall när ett sådant förbud inte gäller hänvisade Lagrådet till rättsfallet NJA 2008 s. 567. Lagrådet påminde även om sitt yttrande i samband med prop. 2011/12:59 där Lagrådet pekade på att den norm som ett blankettstraffstadgande hänvisar till i vissa fall utgör och i andra fall inte utgör en del av själva straffbestämmelsen. Om det är på det ena eller andra sättet har omedelbar betydelse för kravet på subjektiv täckning. I det senare fallet, men inte i det förra fallet, är det en förutsättning för ansvar att gärningsmannen inte endast insett (eller bort inse) vad han gjort utan också att han därigenom brutit mot en norm som blankettstraffbudet hänvisar till. I praktiken är det emeller- tid sällan som det av en straffbestämmelses formulering eller på annat sätt klart framgår om ett blankettstraffbud ska uppfattas på det ena eller andra sättet.23 2014/15:91 s. 96 f. Enligt artikel 50 i EU:s rättighetsstadga får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmåls- dom i enlighet med lagen. I artikeln kommer principen om att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak till uttryck (ne bis in idem eller det så kallade dubbelbestraffningsförbudet eller dubbelprövningsförbudet). Rätten att inte bli lagförd eller straffad för samma förseelse regleras också i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll. Enligt tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbel lagföring vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Dubbelprövnings- förbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har i ett mål som gällde parallella förfar- anden funnit att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgöran- det blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, ). Liknande resonemang fördes i Europadom- stolens dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot (no. 37394/11 respektive 11828/11, ). Enligt ett avgörande från HD är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder (NJA 2013 s. 502). Det innebär t.ex. att hinder mot ett brottmålsförfarande uppkommer för samma gärning som omfattas av ett vitesförelägg- ande när det inleds en domstolsprocess om ut- dömande av vitet (jfr prop. 2020/21:43 s. 269). 21.5Utgångspunkter för våra förslag Utredningens bedömning: Förslagen i detta betänkande måste utgå från de olika lagstiftningstekniker som används i respektive lag som vi föreslagit ska komplettera EU-förordningen om vete- rinärmedicinska läkemedel respektive EU-förordningen om foder som innehåller läkemedel. De lagar som vi har föreslagit ska komplettera EU-förordningarna använder olika teknik vid utformningen av straff- och sanktions- bestämmelser. Medan endast ett fåtal överträdelser av motsvarande regler i veterinärläkemedelsdirektivet är sanktionerade genom straff- bestämmelser i läkemedelslagen och lagen om handel med läkemedel och i övrigt beivras i samband med tillsynsåtgärder är i princip samtliga överträdelser av de EU-förordningar som kompletteras av provtagningslagen och foderlagen sanktionerade förutsatt att de inte är att bedöma som ringa, med det enda undantaget att över- trädelser som avser bestämmelser om myndighetsutövning eller andra bestämmelser i kontrollförordning inte är straffbelagda. Lag- arna innehåller vidare olika straffskalor. Medan foderlagen innehåller bestämmelser som medger att fängelse upp till döms ut, föreskrivs det i provtagningslagen endast böter. Foderlagen inne- håller därtill ett system med sanktionsavgifter. Lagarna innehåller också blankettstraffbud i olika omfattning och i olika utformningar.