sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Om en fordran anses privaträttslig omfattas den av I- förordningen6, Luganokonventionen7 och I-förordningen8 som reglerar domsrätt, lagval och erkännande och verkställighet av ut- ländsk dom på privaträttens område. Enligt praxis är det främst två faktorer som avgör om en talan ska hänföras till privaträttens område eller inte. Den första faktorn är om någon av parterna är en offentlig myndighet och den andra är om denna parts talan avser offentlig maktutövning. 6Rådets förordning (EG) nr 44/2001 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område. (Tillämpas i EU-medlems- staterna). 7Konventionen om domstols behörighet och om erkännande och verk- ställighet av domar på privaträttens område (Luganokonvention). (Tillämpas i EFTA- länderna). 8Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 593/2008 av om tillämplig lag för avtalsförpliktelser. tyder på att ett mål faller utanför privaträttens område endast när båda dessa förutsättningar är uppfyllda (M. , Uteslutning av offentlig rätt från I-förordningens tillämpningsområde, Fest- skrift till , 2008, s. 47 ff.). Avgörande är alltså om det är fråga om offentlig maktutövning när åberopar regressrätten gentemot utländska aktörer. Rättsläget är i detta fall oklart, men fallet v. Rüffer av kan i sammanhanget nämnas. Fallet hand- lade om en regressfordran avseende bärgningskostnader som den nederländska staten krävde en i hemmahörande båtägare. hade i enlighet med ett mellanstatligt avtal med ansvaret för att hålla en vattenväg öppen och hade ådragit sig kostnaderna när man uppdragit åt ett nederländskt företag att flytta på båten som blockerade vattenvägen. kom fram till att det handlar om offentlig maktutövning när en stat, i egenskap av offentlig myndighet som har anordnat båtvrakets avlägs- nande för att uppfylla sitt internationella åtagande, kräver den ansva- rige på kostnaderna. Rättsfallet talar i viss mån för att en fordran från svenska staten gentemot ett utländskt subjekt avseende återkrav för erlagt skadestånd inte kan anses utgöra en privaträttslig fordran enligt den internationella privaträtten. Vårt förslag: Den ersättning som ska utges på grund av strikt an- svar eller regressansvar ska få uppgå till högst . Beloppsbegränsningen ska inte gälla om skadan har orsakats uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Skälen för förslaget: En fråga att ta ställning till är om det strikta ansvaret eller regressansvaret bör begränsas till ett visst belopp i den nya lagen. Regressansvaret är obegränsat. Ansvarskonventionen innehåller inte heller några beloppsbegränsningar av det strikta an- svaret. Allmänna skadeståndsrättsliga principer innebär också att den som är skadeståndsskyldig är obegränsat ansvarig för en skada om inget annat sägs. Ett obegränsat ansvar gäller för exempelvis 9Mål nr 814/79, 1980 s. 3807. dammolyckor, kemikalieolyckor och skador som orsakats av el-, fjärrvärme- eller gasdistribution. Däremot är ansvaret begränsat för oljeutsläpp till havs och för atomanläggningar till ett visst belopp, se till exempel 17 § atomansvarighetslagen (Kärnkraften – ökat skadestånds- ansvar, prop. 2009/10:173, s. 51). I lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor10, som ska ersätta atomansvarig- hetslagen, är däremot ansvaret som huvudregel obegränsat (27 §). Argument för ett obegränsat ersättningsansvar är att ett sådant ansvar är i linje med skadeståndets reparativa funktion om att en skadelidande ska få full ersättning för sin skada. Som nämnts är regressansvaret i den nuvarande rymdlagen obegränsat. För det fall staten fullt ut ska få ersatt det belopp som den har utgett i skade- stånd till följd av skyldigheten i ansvarskonventionen så krävs det också att regressrätten är obegränsad. Argument mot ett obegränsat ansvar är att det är angeläget för den som bedriver rymdverksamhet att kunna förutse sina kostnader. Skador orsakade av rymdverksamhet kan bli omfattande och att begränsa ansvaret till ett visst belopp medför att den privata aktören kan teckna en ansvarsförsäkring som fullt ut täcker ansvaret, se avsnitt 10.4.1. I kommittédirektiven anges behovet av ett förutsäg- bart och tydligt regelverk för rymdverksamhet. I regeringens skriv- else En strategi för svensk rymdverksamhet (skr. 2017/18:259) fram- hålls vikten av regleringar som är anpassade till behoven och att rymdlagstiftningen ska utgöra ett stöd som möjliggör privata finan- sieringar. Modellagen föreslår också att det strikta ansvaret och regress- ansvaret begränsas till ett visst belopp, se avsnitt 10.2.4. Modellagen ger emellertid inte något förslag på vilket belopp som bör utgöra begränsningen. Den finska rymdlagen innehåller en beloppsbegränsning för sta- tens regressrätt om (7 § fjärde stycket). I 10 § första stycket i den danska rymdförordningen föreskrivs att verksamhets- utövarens ersättningsansvar inte får överstiga 450 miljoner danska kronor.11 Det norska lagförslaget innehåller en begränsning av såväl verksamhetsutövarens strikta ansvar som regressansvar till 600 mil- joner norska kronor (24 §). Även den franska lagen (artikel 14) och den österrikiska lagen (11 § andra stycket Austrian Outer Space 10Lagen har ännu inte trätt i kraft. Regeringen har bemyndigats att bestämma när detta ska ske. Act) har begränsat verksamhetsutövarens regressansvar. I den öster- rikiska lagen anges beloppet (4 § 8 fjärde stycket). Med hänsyn till att flera länder i vårt närområde har begränsat ansvaret finns det skäl för att även den nya lagen innehåller en begränsning av såväl ersättningsansvar som regressansvar för att inte skapa konkurrensnackdel för svensk rymdverksamhet. Om det direkta ersättningsansvaret eller regressansvaret är mer omfattande i finns det annars risk för att privata aktörer väljer att inte investera här. Sammanfattningsvis anser vi att det finns övervägande skäl för att begränsa såväl det strikta ansvaret som regressansvaret till ett visst belopp. Som angetts ovan har den danska, den finska och den öster- rikiska regleringen respektive det norska lagförslaget begränsat an- svaret till en summa som motsvarar . Belopps- begränsningen är också i överensstämmelse med tillståndspraxis.12 I förarbetena till den finska lagen anges att 60 mil- joner euro motsvarar det typiska maximibeloppet enligt de försäk- ringar som står till buds (RP 157/2017 rd, s. 46). Beloppet 60 mil- joner euro är också maximibeloppet som Arianespace, som är den enda europeiska utsändningsleverantören, kan bli ersättnings- skyldig till franska staten i händelse av skada i samband med utsänd- ning från raketbasen i (Declaration by certain European Governments on the Launcher Exploitation Phase of , and Soyuz from the , artikel III.1(i), ). Vi föreslår därför att det strikta ansva- ret och regressansvaret begränsas till maximalt . Nästa fråga att överväga är om begränsningen av ansvaret ska gälla oavsett aktörens agerande vid skadan. Enligt den finska lagen gäller inte beloppsbegränsningen om verksamhetsutövaren har underlåtit att iaktta bestämmelserna i lagen eller villkoren i tillståndet (7 § fjärde stycket). Enligt dansk rätt gäller inte begränsningen om verk- samhetsutövaren har orsakat skadan uppsåtligen eller av grov oakt- samhet, inte har tillstånd för rymdverksamheten, åsidosatt väsentliga villkor i tillståndet eller det är fråga om personskada (10 § andra stycket i den danska rymdförordningen). Ansvarsbegränsningen gäller inte i den franska lagen om verksamhetsutövaren har visat avsiktlig 12UK Outer Space Act 1986 sektion 10 har ett obegränsat ansvar för rymdverksamhet men i tillstånd som utfärdats efter är det infört begränsningar på för de flesta satellitutsändningarna. försummelse – ”wilful misconduct”– (artikel 13) eller i den öster- rikiska lagen om verksamhetsutövaren har visat oaktsamhet eller åsido- satt lagens bestämmelser om tillstånd (11 § andra stycket). Vi anser att det är rimligt att, liksom våra grannländer, införa en bestämmelse om undantag från beloppsbegränsningen i den nya lagen. Den bör omfatta fallet om skadan har orsakats uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. För det fall väsentliga villkor i tillståndsbeslutet åsidosätts är detta enligt vår mening fråga om grov oaktsamhet och det finns därför inte skäl att särskilt ange detta i bestämmelsen. Vårt förslag: Verksamhetsutövaren ska ha en ansvarsförsäkring eller ställt en annan ekonomisk säkerhet som täcker det strikta ansvaret eller regressansvaret upp till ett belopp om . ska få besluta om ett lägre belopp, om det är lämpligt med hänsyn till verksamheten. Verksamhetsutövaren ska vara skyldig att inneha försäkring När ansvar åläggs verksamhetsutövaren uppkommer frågan om hur det ska finansieras. Utredaren ska enligt kommittédirektiven ta ställ- ning till om det är möjligt och önskvärt att införa försäkringsskyl- dighet för verksamhetsutövaren och i sådant fall lämna lagförslag. Det finns två slags försäkringar för rymdverksamhet på mark- naden; egendomsförsäkringar som täcker skador som uppstår på det egna rymdföremålet respektive ansvarsförsäkringar som täcker person- och sakskador som ett rymdföremål orsakar tredje part under upp- sändning, när det är i bana eller när det återvänder till jorden. I det följande kommer endast ansvarsförsäkring att behandlas. Frågan om försäkring regleras inte i de internationella traktaten. Modellagen innehåller däremot en sådan reglering och föreslår att en aktör som bedriver rymdverksamhet ska vara försäkrad mot skada som vållats tredje man upp till visst belopp (artikel 12.1). Försäk- ringskravet motiveras med att rymdverksamhet är riskfylld och kan få katastrofala följder varför verksamhetsutövaren bör vara ansvars- försäkrad för att dels kunna bära det strikta ansvaret, dels kunna möta statens regressrätt. Det är vanligt att en riskfylld verksamhet kopplas till krav på försäkring för att säkerställa att verksamhetsutövaren kan ersätta uppkommen skada. Gällande luftfartsregleringen så kan det konsta- teras att och rådets förordning (EG) nr 785/2004 om försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer innefattar krav på ansvarsförsäkring rörande tredjemansskador och att kravet gäller såväl kommersiella som icke-kommersiella flyg- ningar (9 kap. 2 § luftfartslagen). Det bör enligt vår uppfattning vara en rimlig utgångspunkt att även en verksamhetsutövare av rymd- verksamhet ska behöva försäkra sig för att säkerställa en ekonomisk förmåga om skadeståndsansvar utkrävs. Eftersom har ett intresse av att attrahera privata aktörer att investera i svensk rymdverksamhet kan en försäkringsskyldighet avskräcka sådana investeringar om detta inte är ett krav i andra länder. Ur konkurrenssynpunkt är det därför intressant att se hur försäkringsplikt har hanterats i andra länder. Vid en genomgång av andra länders lagstiftning framgår att en försäkringsskyldighet för verksamhetsutövaren har införts i ett flertal andra länder, exempelvis den finska, den franska, den brittiska, den nederländska, den öster- rikiska och den australiensiska rymdlagen. Även det norska lagför- slaget innehåller en sådan skyldighet. Det kan emellertid konstateras att hur kraven tillämpas i praktiken skiljer sig åt mellan olika länder, vilket vi återkommer till framöver. I den danska och den belgiska lagen kan verksamhetsutövaren, som ett villkor för tillståndet, för- pliktas att teckna en försäkring. Mot denna bakgrund anser vi att ett krav på försäkring också bör införas i den nya svenska lagen. En förutsättning för att ett krav på ansvarsförsäkring ska vara genomförbart är att det finns en fungerande försäkringsmarknad för sådana försäkringar. Förekomsten av kravet i flera andra nationella rymdlagstiftningar talar för att det finns en sådan marknad och den bilden bekräftas av de kontakter utredningen tagit med Arbets- och näringsministeriet i sedan deras lagstiftningsarbete. Enligt vad utredningen erfarit i samråd med företrädare för den svenska försäkringsbranschen försäkrar inte svenska försäkringsbolag vare sig luftfart eller rymdverksamhet. Däremot görs bedömningen att det finns internationella försäkringsbolag som erbjuder sådana ansvarsförsäkringar som utredningen överväger att föreslå och att detta sker på återförsäkringsmarknaden. Även om det verkar pågå en diskussion i försäkringsbranschen om riskerna med att egen- domsförsäkra rymdföremål med hänsyn till en ökande risk för kolli- sioner med rymdskrot kan man alltså konstatera att det finns en marknad för den typ av ansvarsförsäkring som det här är fråga om. Sammantaget anser vi därför att det bör införas ett krav på an- svarsförsäkring som ska täcka det strikta ansvaret eller regressansva- ret. Kravet ska rikta sig mot verksamhetsutövaren. När det gäller det strikta ansvaret, som behandlas i avsnitt 10.3.4, är det den verksam- hetsutövare, vars rymdverksamhet kan orsaka skada på jorden eller på luftfartyg under flygning, som ska ha en ansvarsförsäkring. Sådana skador kan främst orsakas under utsändning och det är då verksam- hetsutövaren för utsändningen – utsändningsleverantören – som ska teckna försäkringen. Beträffande regressansvaret kan svenska staten ha utgett ersättning enligt ansvarskonventionen för såväl det strikta ansvaret som det culpösa ansvaret, se avsnitt 10.3.6. I detta fall krävs alltså ansvarsförsäkring för en utsändningsleverantör – oavsett nationa- litet – som sänder ut rymdföremål från svenskt territorium eller svensk farkost, för en svensk utsändningsleverantör som sänder ut från ut- landet samt för en svensk nyttolastägare vars nyttolast utför ett upp- drag i rymden. En ansvarsförsäkring krävs också av verksamhets- utövaren för en återföring av rymdföremål, vilket kan vara utsänd- ningsleverantören eller satellitägaren. I avsnitt 10.4.2 behandlas frågan om det bör finnas möjlighet till undantag från försäkringsskyldigheten om en annan aktör som del- tar i rymdverksamheten har en ansvarsförsäkring som täcker det strikta ansvaret eller regressansvaret. Det kan finnas anledning att överväga om annan säkerhet än för- säkring ska godtas. Modellagen förespråkar att tillståndsgivaren ska kunna göra undantag från försäkringsskyldigheten om verksamhets- utövaren har ett tillräckligt eget kapital för att täcka ansvarsbeloppet (artikel 12.3). Enligt 13 § i den danska lagen och 25 § norska lagför- slaget kan en annan motsvarande säkerhet än försäkring godtas. Som angetts anser vi att svensk lagstiftning av konkurrens- skäl ska harmonisera, så långt som möjligt, med andra länders lag- stiftning i försäkringsfrågan. En annan ekonomisk säkerhet än för- säkring ska därför godtas för det fall tillståndsmyndigheten anser att den utgör en tillräcklig ekonomisk trygghet. Pant, borgen, bank- garanti eller företagshypotek accepteras allmänt som säkerhet i svensk rätt, jfr 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Modellagen rekommenderar att beloppsharmonisering bör efter- strävas för att undvika att investerarna söker sig till det land som erbjuder förmånligast villkor, så kallat ”licence shopping”. Utgångs- punkten är därför att den svenska lagstiftningen är i harmoni med grannländernas också när det gäller omfattningen av försäkrings- plikten. Denna omfattning varierar emellertid något i olika länder. Exempelvis den nederländska rymdlagen anger att försäkringen ska täcka ”vad ministern anser vara det högsta möjliga ansvar som upp- står på grund av rymdverksamheten” (sektion 3.4) och i den austra- liensiska lagen (Space Activities Act 1998, section 48.3) är försäkrings- summan som utgångspunkt, vilket motsvarar . Kravet att försäkringssumman ska vara finns emellertid i flera länders lag- stiftningar, jfr den finska och den österrikiska rymdlagen, det norska rymdlagsförslaget och försäkringsskyldigheten för den franska ut- sändningsleverantören , se avsnitt 10.3.7. Då synes vara en representativ nivå för försäkringssumman och detta belopp är det som vi föreslår ska vara begränsningen för verksam- hetsutövarens strikta ansvar eller regressansvar föreslår vi att verk- samhetsutövarens ansvarsförsäkring, eller en annan ekonomisk säker- het, bör täcka ett ersättningsansvar om . Ansvaret bör täckas av säkerheten . Nedsättning av försäkringsbeloppets storlek En fråga som har uppkommit är om det finns skäl att införa en möjlighet för tillståndsmyndigheten att i vissa fall besluta om att verksamhetsutövaren ska kunna undantas försäkringsskyldigheten eller att försäkringen endast behöver täcka ett lägre belopp än . Frågan har aktualiserats bland annat mot bak- grund av uppgifter från försäkringsbranschen om att för försäkringar som ska omfatta beloppet kan komma att bli mycket höga, men även för att det visat sig att vissa länder som har en försäkringsskyldighet som huvudregel har möjlighet att befria verksamhetsutövaren från denna skyldighet i tillståndet, till exempel , , och . Därtill har det framkommit uppgifter om att länder som tillämpar ett mindre flexibelt försäkringskrav nu uppvaktas av såväl mindre företag som forskningsinstitutioner som upplever premierna som alltför höga och till och med konkurrenshämmande. I viss lagstiftning förekommer en uppdelning mellan å ena sidan utsändningsverksamhet och å andra sidan verksamhet som bedrivs i omloppsbana. Skälet är att en utsändning typiskt sett får anses ut- göra en större risk. Exempelvis i den finska lagstiftningen ska försäk- ringen täcka åtminstone rymdföremålets uppsändningsfas, medan ministeriet får avstå från försäkring om risken för kollision med annat rymdföremål i omloppsbana är under ett angivet värde och sannolikheten för att rymdföremålet inte brinner i atmosfären är lägre än ett annat angivet värde. I de finska förarbetena anges att när det gäller små satelliter, och särskilt vetenskapssatelliter som används iundervisnings- och forskningssyften, kan ansvarsförsäkringens pris bli för högt i förhållande till övriga kostnader för uppdraget. Aktö- rens ekonomiska förmåga kan också förhindra sådana aktörers rymd- verksamhet om försäkringskravet blir för kostsamt. Ett exempel på lågriskverksamhet där det kan finnas skäl att överväga undantag från försäkringsskyldighet är enligt förarbetena verksamhet med kubsatel- liteter (RP 157/2017 rd, s. 46 f.). Enligt den franska förordningen kan en verksamhetsutövare befrias från kravet på försäkring för satelliter igeostationär bana så länge de ligger i fast position, se avsnitt 10.2.3. Modellagen förespråkar att tillståndsgivaren ska kunna göra undan- tag från försäkringsskyldigheten om rymdverksamheten inte är kommersiell och är i allmänhetens intresse. följer i detta avseende modellagen och föreskriver att om rymdverk- samheten är av allmänt intresse – vetenskap, forskning eller utbild- ning – kan ministern bestämma en lägre summa eller meddela undan- tag från försäkringsskyldigheten med beaktande av de risker som är förknippade med verksamheten och operatörens ekonomiska kapa- citet (4 § 8 fjärde stycket Austrian Outer Space Act). Även om det kan finnas beaktansvärda skäl för att undanta för- säkringsskyldighet om rymdverksamheten inte är kommersiell och är i allmänhetens intresse, anser vi att även sådan rymdverksamhet, åtminstone som utgångspunkt, bör omfattas av försäkringskravet dels av statsekonomiska skäl så att staten har möjlighet att få sin regressrätt tillgodosedd, dels av reparativa skäl så att den skadelid- ande får ersättning för sin skada av verksamhetsutövaren. Ett sådant undantag bör därför inte föras in i den nya lagen. Den som omfattas av det statliga försäkringssystemet omfattas dock inte av försäk- ringskravet, se avsnitt 10.4.2. Det kan dock finnas skäl att överväga om försäkringen i vissa fall endast ska behöva täcka ett lägre belopp än . Rymdverksamhet är diversifierad och kan utgöra allt ifrån verk- samhet som sannolikt inte kommer att orsaka några betydande skador, till verksamhet där risken för omfattande skador är större. Utveck- lingen inom rymdområdet har lett till ett ökat antal nystartade och unga företag som har olika ekonomiska förutsättningar för att teckna en ansvarsförsäkring till ett belopp om . En alltför stor försäkringsbörda kan bli alltför betungande för vissa aktörer och leda till att verksamheten inte kan bedrivas, vilket i för- längningen kan hämma det svenska näringslivet och forskningen på rymdområdet. Detta talar för att det bör finnas utrymme för att i vissa fall ha möjlighet att ställa lägre krav på omfattningen av för- säkringsskyldigheten. är det av vikt att de aktörer som bedriver rymdverksamhet har realistiska möjligheter att uppfylla sitt ansvar och kunna utge skadestånd om verksamheten orsakar skada. Olika verksamhetstyper har emellertid olika risknivåer när det gäller sannolikheten för att skada uppstår. Som angetts ovan anses en ut- sändning generellt innebära en större risk för skada än en verksamhet i rymden. En utsändningsleverantör ska som tidigare anförts teckna en ansvarsförsäkring för ett strikt ansvar, medan en ägare av en satellit i omloppsbana ska teckna en försäkring för ett culpöst ansvar. Risken för skada skiljer sig även åt beträffande vilket rymdföremål som sänds ut, omfattningen av utsändningen och till vilken höjd utsändningen sker, exempelvis en utsändning av en sondraket på låg höjd kan allmänt bedömas som lägre risk än en större satellitutsänd- ning. Likaså kan tiden som verksamheten pågår beaktas när det gäller att bedöma sannolikheten för skada. Ytterligare en aspekt är syftet med verksamheten och om den bedrivs i kommersiellt eller allmänt intresse. När det gäller samhällsviktig verksamhet som bedrivs av universitet och högskolor kommer merparten av dessa att omfattas av det undantag som vi föreslår i avsnitt 10.4.2, eftersom statliga aktörer omfattas av det statliga försäkringssystemet. Detta gäller emellertid inte för alla universitet och högskolor, till exempel . Sammantaget anser vi att det av bland annat näringsverksamhets, forsknings- och konkurrensskäl kan finnas anledning till flexibilitet när det gäller det belopp som ska täckas av försäkring, om det är lämpligt med hänsyn till verksamheten. En sådan lämplighetsbedöm- ning får göras av tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet med hänsyn till samtliga omständigheter. Vi föreslår därför att tillståndsmyndigheten ska kunna besluta om ett lägre belopp som behöver täckas av försäkring eller annan säker- het än , om det är lämpligt med hänsyn till verk- samheten. Vårt förslag: Skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller ställa en annan ekonomisk säkerhet ska inte gälla den som omfattas av det statliga försäkringssystemet. ska få besluta om att skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller ställa en annan ekonomisk säkerhet inte ska gälla om någon annan har en försäkring eller ställt en säkerhet som täcker verksamhetsutövarens ansvar. Enligt modellagen bör försäkringsskyldigheten inte gälla när staten bedriver rymdverksamhet (artikel 12.2). Ett flertal andra rymdlagar har också infört undantag från försäkringsskyldighet om det är staten som driver rymdverksamheten, till exempel den österrikiska lagen (4 § 8 fjärde stycket), eller om det är aktörer som omfattas av en statlig försäkringsordning, till exempel den danska lagen (13 § andra stycket) och det norska lagförslaget (25 § fjärde stycket). Det kan i sammanhanget nämnas att den i avsnitt 10.4.1 om- nämnda skyldigheten för luftfartyg att ha en ansvarsförsäkring för tredjemansskador inte gäller för statliga luftfartyg (artikel 2.2.a i och rådets förordning (EG) nr 785/2004 om försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer). Mot- svarande undantag från försäkringsskyldighet finns i 7 kap. 2 § tredje stycket sjölagen (1994:1009) för fartyg som ägs eller brukas av en stat och som används uteslutande för statsändamål (jfr artikel 2.2 i och rådets direktiv /20/EG om fartygs- ägares försäkring för sjörättsliga skadeståndsanspråk). Det kan mot denna bakgrund finnas skäl att överväga om försäkringsplikten ska omfatta statlig rymdverksamhet.