sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — De nya bestämmelserna förväntas kunna bidra till en effektivisering av kontrollverksamhet och till en mer träffsäker selektering, men också till att effektivisera vissa typer av informationssökningar och därmed medföra positiva konsekvenser även för den brottsutredande verksamheten. bedriver kamerabevakning i viss utsträck- ning i gränsnära områden och i någon mån kan förmodligen befintlig utrustning också användas vid tillämpning av det nya regelverket. För att de föreslagna ändringarna ska kunna användas fullt ut i verksam- heten krävs dock vissa investeringar och anpassningar. Möjligheterna till behandling av uppgifter om fordon över innebär i första hand att kapaciteten för lagring av uppgifter behöver utökas vilket kräver investeringar. För att i nästa steg kunna analysera den datamängd som lagringen av uppgifterna medför kommer det även att behövas någon form av mjukvara. Det går inte att förutse om har sådana it-verktyg som kan behövas eller om också detta är något som måste anskaffas. Även här kan det alltså uppkomma investeringskostnader som storleksmässigt är svåra att för- utse. Oavsett om mjukvaran finns eller måste införskaffas kommer det vidare att tillkomma kostnader för utveckling och integrering med befintliga it-system m.m. Här finns skäl att åter påpeka att det är flera myndigheter som kan komma att bedriva exempelvis liknande kamerabevakning i ett eller flera gränsnära områden, vilket borde kunna leda till att kostnaderna för vissa tekniska lösningar kan delas mellan myndigheterna. Möjligheterna att behandla uppgifter om fordon över viss förväntas också medföra ett visst ökat personalbehov om inte andra delar av myndighetens verksamhet ska prioriteras ned, vilket inte är avsikten med förslagen. Detta för att underrättelseavdelningen ska ha möjlighet att bearbeta, analysera och på annat sätt tillgodogöra sig den insamlade informationen. Att exakt fastställa hur stor personalutök- ning som behövs är svårt, men har uppskattningsvis anfört att en ökning om fyra årsarbetskrafter inom underrättelseavdelningen förefaller rimlig. Av årsredovisning 2020 framgår att drift- kostnaden per årsarbetskraft är 1 004 000 kronor.4 Detta skulle så- ledes medföra en kostnad om ca på årsbasis. Den insamlade informationen kan vidare utgöra en viktig kun- skapskälla för tullkriminalavdelningen och leda till ett ökat antal utred- ningar. Förslagen kan därmed också i den delen av verksamheten inne- bära ett utökat behov av personal. Slutligen kan ett effektivt användande av de insamlade uppgifterna medföra att fler kontrollbeställningar lämnas till kontrollverksamheten. För att kunna hantera kontroll- beställningar och kunna utföra de kontroller som beställs, kommer det möjligen att finnas ett utökat behov av personal även i denna del av verksamheten. Det går inte att beräkna någon närmare kostnad för de investeringar och anpassningar som kan behöva göra med anledning av förslagen. De löpande kostnader som förslagen medför 4Tullverkets årsredovisning 2020 s. 103. bedöms dock inte vara större än att de kan rymmas inom befintliga anslag. I den mån inledningsvis kommer att behöva göra större investeringar i fråga om lagringsutrymme och it- system för att det nya regelverket ska kunna användas kan myndig- heten behöva tillföras ekonomiska tillskott utöver befintliga anslag. Ett syfte med de förslag som lämnas gällande förutsättningarna för kamerabevakning i gränsnära områden, och på vissa tillfartsvägar, är att underlätta för brottsbekämpande myndigheter att påbörja och bedriva kamerabevakning på sådana platser. Detta, i kombination med de föreslagna utökade möjligheterna att behandla uppgifter om for- don kan förväntas leda till att personuppgifter behandlas i betydligt större utsträckning . Detta gäller särskilt i ett sådant scenario där de föreslagna möjligheterna utnyttjas fullt ut. Om en planerad kamerabevakning kan antas medföra särskild risk för intrång i den enskildes personliga integritet ställer den dataskydds- rättsliga regleringen krav på att konsekvenserna för skyddet av person- uppgifter bedöms innan kamerabevakningen påbörjas. Vår uppfattning, som redovisats närmare i avsnitt 15.5.3, är att den typ av kamerabe- vakning som behandlas i detta betänkande i stor utsträckning kommer att behöva föregås av konsekvensbedömningar, avseende exempelvis en viss kategori av platser och en viss typ av personuppgiftsbehandling. Om konsekvensbedömningen visar att det finns en särskild risk för integritetsintrång eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång ska den ansvariga myndigheten dessutom samråda med tillsynsmyndigheten innan bevakningen påbörjas (för- handssamråd). är huvudsaklig tillsynsmyndighet enligt dataskyddsregler- ingen.5 Vid en utökad behandling av personuppgifter kan det mot denna bakgrund förväntas att behovet av samråd med kan komma att öka, vilket kan påverka belastningen på myndigheten. Ett syfte med den dataskyddsrättsliga regleringen är att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter i samband med behandling av personuppgifter. En viktig del av det skyddet är den tillsyn som kan utövas. Tillsynsmöjligheten är viktig för att skapa 52 a § förordningen (2007:975) med instruktion för . balans mellan de brottsbekämpande myndigheternas effektivitetskrav och skyddet för enskildas integritet. I ett läge där det för vissa brotts- bekämpande myndigheter vare sig gäller något krav på tillstånd för kamerabevakning eller krav på dokumenterad intresseavvägning och där rätten att behandla personuppgifter dessutom är i viss mån ut- ökad, är det av stor vikt att det finns praktiska möjligheter att utöva denna tillsyn. Det kan därför förväntas att i vart fall initialt kan finna skäl att utföra tillsyn över myndigheternas personuppgifts- behandling, som alltså kommer att kunna ske under delvis nya former. En förändrad klagomålshantering till följd av en harmoniserad tillämpning inom EU har lett till att inte kan välja i vilka fall som myndigheten ska vidta åtgärder efter klagomål. Detta innebär att åtgärder ska vidtas i samtliga klagomål och att tillsyn behöver inledas i betydligt fler fall . Detta medför att om de av utredningen föreslagna utökade möjligheterna till kamerabevakning också leder till betydligt fler klagomål kan myndigheten behöva inleda tillsyn även med anledning av dessa. Det går inte att på förhand närmare uppskatta antalet ökade klagomål, men förväntar en klar ökning. På samma sätt som gällande övriga myndigheter är det svårt att uppskatta i vilken närmare utsträckning verksamheten i de gränsnära områdena kommer att få konsekvenser för tillsynsmyndigheten. Myn- digheten har uppskattat behovet av utökade resurser med anledning av de lämnade förslagen till på årsbasis, avseende tillsynsverksamhet, förhandssamråd, klagomål och förfrågningar. Kost- naden motsvarar drygt tre årsarbetskrafter då driftskostnaden per årsarbetskraft är 1 269 000 kronor.6 har i sammanhanget framhållit att tillsynsverksamheten att tillståndsplikten för de brottsbekämpande myndigheterna togs bort på kameraområdet redan är underfinansierad. Särskilt upp- levs utrymmet för tillsyn på myndighetens initiativ som för begrän- sat. Av myndighetens årsredovisning 2020 framgår också att kapaci- teten när det gäller tillsynsverksamheten i stort minskat på totalen och understiger den som var före dataskyddsreformen. Givet att tillsyn utgör en central del i myndighetens uppdrag är detta en utveckling som myndigheten vill vända.7 Myndigheten har också påpekat att medlemsstaterna har en skyl- dighet att säkerställa att de nationella tillsynsmyndigheterna förfogar 6Integritetsskyddsmyndighetens årsredovisning 2020 s. 85. 7Integritetsskyddsmyndighetens årsredovisning 2020 s. 37. över tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter och utöva sina befogenheter enligt dataskyddsregelverken. Det går inte att med någon säkerhet att beräkna någon närmare kostnad för de resursökningar som Integritetsskyddsmyndig- heten kan behöva med anledning av förslagen. Med hänsyn till att den förväntade ökade belastningen i form av tillsynsverksamhet, förhands- samråd, klagomål och förfrågningar inte motsvaras av att någon uppgift tas ifrån myndigheten är det dock svårt att se att den ovan uppskattade kostnadsökningen helt skulle kunna hanteras genom omprioriteringar inom ram. Förslagen kan därför förväntas medföra att ekonomiska tillskott behöver tillföras . och de allmänna domstolarna Att flera av de brottsbekämpande myndigheterna ges utökade befog- enheter att ingripa mot brott och ökade möjligheter att utöva kon- trollverksamhet kan leda till att fler brott upptäcks och utreds. Som en följd av det kan förslagen också leda till fler åtal. Detta kan med- föra en ökad ärendetillströmning till såväl som de allmänna domstolarna. I vilken närmare utsträckning detta kom- mer att en bli en följd av de lämnade förslagen går inte bedöma. Inget av förslagen kan dock antas innebära några betydande ökade kostnader för eller domstolarna och därför torde dessa rymmas inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar. En konsekvens av en intensifierad verksamhet i gränsnära områden i enlighet med utredningens förslag kan vara att flera brott upptäcks. Detta kan i förlängningen leda till att fler personer både häktas och senare lagförs. Eftersom de nya reglerna i huvud- sak tar sikte på mer allvarlig brottslig verksamhet kan lagföringen i flera fall förväntas leda till fängelsestraff. Detta kan eventuellt leda till ökade kostnader för Kriminalvården i form av ett ökat behov av häktes- och anstaltsplatser. Det går dock inte att ha någon mer väl- grundad uppfattning om i vilken utsträckning förslagen kommer att få dessa effekter. Här kan särskilt framhållas att det inom redan pågår ett arbete med att möta det höga beläggningstrycket på landets anstalter och häkten och att myndigheten planerar att utöka antalet ordinarie platser. tas ett stort antal beredskapsplatser och tidsbegränsade platser fram.8 Det eventuella ökade behovet att häktes- eller anstaltsplatser borde kunna mötas genom det pågående arbetet med platskapaciteten. En annan konsekvens av förslagen är att inre utlänningskontroller kan komma att vidtas i större utsträckning än . I vissa fall kan sådana kontroller leda till att personer behöver tas i förvar vilket skulle kunna medföra ekonomiska konsekvenser i form av behov av fler förvarsplatser. Här bör dock framhållas att de förslag som lämnas rör- ande rätten att omhänderta pass och andra identitetshandlingar sam- tidigt kan förväntas i viss mån minska behovet av förvarstaganden. Den intensifierade verksamheten kan också innebära en ökad ärendetillströmning till . Vidare kan det antas att en intensifierad kontrollverksamhet resulterar i fler beslut om avvisning eller utvisning och därmed kan också behovet av transporter i sam- band med verkställigheten av sådana beslut öka, vilket främst torde drabba Kriminalvården. Det är även i dessa delar omöjligt att uppskatta i vilken utsträck- ningen verksamheten i de gränsnära områdena kommer att få konse- kvenser av det här slaget. I den mån kostnader uppstår torde dessa dock rymmas inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar. Utredningens bedömning: De förslag vi lämnar kan antas leda till vissa positiva ekonomiska effekter för försäkringsbolag och andra enskilda. Av uppgifter från Svensk försäkring, försäkringsföretagens bransch- organisation, framgår att det enligt deras beräkningar och beräkningar gjorda av förs ut stöldgods till ett mycket stort värde, , ur landet . 8Kriminalvården växer, Kriminalvården /fangelse-frivard-och- hakte/kriminalvarden-vaxer/. organiserade tillgreppsbrottsligheten medför således stora kostnader för såväl enskilda som för försäkringsbolagen. Ett uttalat syfte med de förslag som lämnas i detta betänkande är att förbättra möjligheterna för att ingripa mot trafik ut från landet för att förhindra och försvåra utförsel av stöld- gods. I förlängningen förväntas det nya regelverket kunna bidra till att göra till ett mindre attraktivt land för de internationella stöldligorna. Förslagen förväntas kunna leda till att flera brott upptäcks i gräns- nära områden före det att stöldgodset lämnar landet. Detta förväntas vidare innebära att möjligheterna för den som fått sin egendom stulen ökar att återfå egendomen. Även för försäkringsbolag bedöms förslagen därmed kunna få positiva effekter då ersättningsbeloppen som bolagen måste betala ut kan förväntas minska i någon mån. Eftersom de förslag vi lämnar inte innebär några skyldigheter för myndigheterna utan endast möjliggör att åtgärder vidtas i större ut- sträckning än förut går det dock inte att med någon grad av säkerhet göra antaganden om i vilken omfattning kostnaderna kommer att minska. Det kan också förväntas dröja från det att regelverket börjar tillämpas tills att det att det får full effekt i detta avseende. 24.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens bedömning: De förslag som vi har lämnat kan antas leda till en något minskad brottslighet och medföra vissa positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. Ett grundläggande syfte med den föreslagna nya lagen, och övriga förslag vi lämnar i detta betänkande, är att införa vissa kompensato- riska åtgärder för att förhindra att avsaknaden av gränskontroller vid de inre gränserna ska få negativa konsekvenser för den inre säker- heten i landet. Förslagen syftar till att öka vissa brottsbekämpande myndigheters förmåga att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kontrollera rätt till vistelse i . Avsikten är att möjliggöra en intensifierad verksamhet i vissa avseenden i gränsnära områden – en verksamhet som alltså syftar till att förhindra och försvåra brotts- lig verksamhet och kriminella rörelser över gränsen. Om de åtgärder som vi föreslår genomförs borde den ökade verk- samheten i gränsnära områden kunna förväntas ha dels en avskräck- ande effekt på gränsöverskridande brottslig verksamhet och irreguljära rörelser över gränsen, dels leda till att flera fall av gränsöverskridande brott och olovlig vistelse upptäcks och att fortsatt brottslig verk- samhet därigenom förhindras. De förslag vi lämnar här ger signaler om att de gränsnära områdena och den gränsöverskridande brotts- ligheten är prioriterade och att de problem som denna brottslighet medför tas på allvar. I det ligger även ett budskap till, men också fak- tiska möjligheter i form av ökade befogenheter för, berörda myndig- heter att prioritera denna verksamhet. De lämnade förslagen borde alltså kunna förväntas leda till en något minskad brottslighet och med- föra vissa positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. Vi har i tidigare sammanhang framfört att det inte går att få någon klar bild över i vilken utsträckning det förekommer vare sig gräns- överskridande brottslig verksamhet eller olovlig vistelse i landet. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid den inre gränsen och de myndighetsgemensamma insatser som gjorts vid gränser har dock visat att en ökad närvaro och en ökad kon- trollverksamhet har gett goda resultat. Det finns därmed anledning att anta att de förslag vi lämnar kommer att bidra till en ökad och fortsatt effektiv verksamhet i landets gränsnära områden. till att de åtgärder vi föreslår i stor utsträckning är underrättelsestyrda, och med beaktande av att mörkertalet kan förväntas vara relativt stort, är det dock omöjligt att ha någon mer välgrundad uppfattning om i vilken utsträckning brottsligheten kommer att minska. 24.4Andra konsekvenser som anges i kommittéförordningen Utredningens bedömning: Våra förslag kan inte antas medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. Utredningen har även beaktat de övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéförordningen, nämligen den kommunala självstyrelsen, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer att våra förslag inte får några nämnvärda konsekvenser i dessa avse- enden. 25.1Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden Paragrafen anger lagens innehåll. Utredningens överväganden finns i avsnitt 13.3. Lagen innehåller särskilda bestämmelser om kontroll- och tvångs- åtgärder som får vidtas i gränsnära områden samt om behandling av fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevakning i eller i anslutning till sådana områden. Lagens syfte är att möjliggöra vissa kompensatoriska åtgärder för att förhindra att avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna ska få negativa konsekvenser för den inre säkerheten i landet. Det närmare syftet är att öka de brottsbekämpande myndigheternas för- måga att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kontrollera rätt till vistelse i . Lagen gäller vid sidan av annan lagstiftning på relevanta områden. Lagen samlar vissa särskilda befogenheter som berörda myndigheter har i just gränsnära områden. Såvitt avser eller en polismans befogenheter inne- bär detta att polislagens (1984:387) bestämmelser gäller vid sidan om den nya lagen när denna tillämpas. Exempelvis gäller de i polislagen angivna allmänna principerna för polisingripanden (8 §), liksom be- stämmelserna om användning av våld (10 och 10 a §§). I fråga om åtgärder för att kontrollera rätt till vistelse i gäller lagen vid sidan om utlänningslagen (2005:716), se mer om detta i kommentaren till 6 §. I de fall kontrollen utövas av gäller även bestämmelserna rörande kontrollverksamhet i kustbevak- ningslagen (2019:32). Bestämmelsen i 16 § ger , och möjlighet att behandla uppgifter om fordon som samlats in genom kamerabevakning. I den mån fordonsuppgif- terna utgör personuppgifter kompletterar bestämmelsen brottsdata- lagen (2018:1177) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, liksom andra föreskrifter som genomför Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets ram- beslut /977/RIF (dataskyddsdirektivet), samt lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Se mer om detta i kommentaren till 16 §. Paragrafen innehåller två definitioner. Utredningens överväganden finns i avsnitt 14.4–14.6 och 20.5.2. I första stycket anges vad som i lagen avses med gränsnära om- råden. Definitionen är avgörande för lagens tillämpningsområde. Som gränsnära områden räknas enligt punkt 1 flygplatser för kom- mersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flyg- platser. Det saknar betydelse om det är fråga om trafik inom Schengen- området eller över en yttre gräns. De flygplatser som utgör gränsnära områden är sådana där det förekommer internationell kommersiell trafik, alltså trafik som bedrivs affärsmässigt. Vad som avses med ut- trycket i närheten av behandlas nedan. Som gränsnära områden räknas enligt punkt 2 även hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlandet och områden i närheten av sådana hamnar. Därmed avses trafik med handels- och passagerarfartyg, dvs. fartyg som används i en affärsmässig verksam- het där gods eller passagerare transporteras. Avgränsningen innebär att de i lagen medgivna befogenheterna i regel inte får utövas i hamnar för fritidsfartyg och fiskeriverksamhet (se dock bestämmelsen i 3 §). I de fall det förekommer trafik av flera slag i ett och samma hamn- område avses i denna punkt endast de delar av området där trafik med handels- och passagerarfartyg förekommer. På samma sätt som gäller för flygplatser är det här fråga om plat- ser med internationell trafik. Punkt 3 omfattar gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar. Lagen är således tillämplig över hela det allmänna vägnätet där detta korsar gräns. Begreppet gränsövergång är alltså här något vidare än begreppet gränsövergångsställe som bl.a. används i och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengen- gränserna). Lagen är däremot i utgångsläget inte tillämplig på en- skilda vägar eller mindre trafikleder, t.ex. skoterleder, även om de korsar gränsen. En sådan tillämpning förutsätter att platsen omfattas av punkt 4 eller en utvidgning enligt bestämmelsen i 3 §. Punkt 4 omfattar broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och områden i närheten av sådana förbindelser. Punkten är avsedd att fånga sådana platser oavsett om det finns en väg där som ingår i det allmänna vägnätet eller inte (jfr punkt 3). Ett centralt ex- empel är Öresundsförbindelsen som utgörs av en enskild motorväg och enskilda påfartsvägar som ansluter till den motorvägen. Med andra liknande fasta förbindelser avses exempelvis tunnlar. Enligt punkt 5 utgör även tågstationer för trafik direkt mot utlan- det och områden i närheten av sådana stationer gränsnära områden. Ordet direkt är här avsett att medföra att endast första anhalt efter respektive sista anhalt före en gränsövergång omfattas. Detta innebär att en station som har internationell trafik, men endast sådan som redan gjort ett stopp i eller ska göra ytterligare ett innan den lämnar landet, inte omfattas. Däremot omfattas alltså en station som inte ligger närmast gränsen men som utgör första anhalt för inter- nationella tåg, t.ex. . Slutligen omfattar definitionen enligt punkt 6 platser som omfattas av en föreskrift enligt 3 § och därmed ska anses utgöra gränsnära områden. Beträffande dessa platser är området mer bestämt avgränsat, se vidare kommentaren till 3 §. I paragrafen anges alltså inga exakta platser utan ett antal typer av platser som utgör gränsnära områden, exempelvis flygplatser och hamnar. En flygplats, hamn eller station består oftast inte enbart av en stations- eller terminalbyggnad. I vissa fall finns ingen byggnad utan endast en plattform eller brygga. De platser som utgör gräns- nära områden är av skiftande karaktär och kan se mycket olika ut. Gemensamt för de utpekade platstyperna är att det angivna områ- det inte endast omfattar själva flygplatsen, hamnen osv. utan också omfattar området i närheten av platsen. Med detta avses ett visst om- råde runt den aktuella platsen. Uttrycket avser att spegla att det gräns- nära området omfattar den aktuella hamnen, stations- eller terminal- byggnaden, flygplatsen eller liknande, liksom kringliggande ytor som på ett naturligt sätt hör samman med en sådan plats. Detta kan vara passager till och från eller mellan olika delar av platsen. Med området i närheten av avses här också tillhörande eller närliggande parkerings- platser, vändplatser, uppställningsplatser och liknande. Uttrycket i närheten av anger inte de exakta gränserna för varje specifikt område. Var de närmare gränserna för varje område går får i stället bedömas utifrån förhållandena på platsen och med beaktande även av de integritetsintressen som kan göra sig gällande där. De olika platser som omfattas av definitionen skiftar i viss mån vad gäller både karaktär, storlek och geografisk placering. Sådana faktorer påverkar avgränsningen. Som exempel på hur avgränsningen kan göras kan följande nämnas. En plats som omfattas av lagens tillämpningsområde är Hyllie tåg- station i . Vid stationen förekommer tågtrafik direkt mot och platsen omfattas därför av 2 § första stycket 5. Tågsta- tionen ligger i direkt anslutning till ett större köpcentrum, ett hotell och en större mängd bostäder och kontorsbyggnader. Uttrycket i när- heten av är avseende ett sådant område avsett att tolkas relativt snävt och bör i praktiken komma att omfatta endast själva stationsområdet, dvs.