sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Som tidigare konstaterats innebär dock båda alterna- tiven att en myndighet kan bli uppgiftsskyldig. De kommer även att kompletteras med en ventil för att skydda uppgifter som inte bör utbytas. Sekretessgenombrottet bör också avseende båda alternativen utformas så att det finns en möjlighet för de aktörer som deltar i ett enskilt samarbete att begränsa det endast till en mindre fråga. Risken för att uppgiftsskyldigheten skulle bli alltför omfattande i det enskilda fallet är därför begränsad. Båda alternativen innebär till viss del en uppdelad reglering Båda alternativen kommer att innebära att regleringen i viss mån behöver delas upp. En uttrycklig uppgiftsskyldighet skulle å ena sidan kunna innebära en sammanhållen reglering av förutsättningarna för informationsutbytet i stort och vad som gäller för myndigheter respek- tive enskilda aktörer. Med en ventil till skydd för vissa uppgifter i penningtvättslagen och den sekretessbrytande bestämmelsen i offent- lighets- och sekretesslagen skulle dock de sekretessöverväganden som ska göras vara uppdelade. Det andra alternativet innebär å andra sidan en fullständig reglering i offentlighets- och sekretesslagen av de sekretessöverväganden som ska göras men en uppdelning av för- utsättningarna för informationsutbytet och vad som gäller för myn- digheter respektive enskilda. Oavsett alternativ skulle regleringen alltså i något avseende bli splittrad. Det är dock möjligt att lösa genom tyd- liga upplysningsbestämmelser. Offentlighets- och sekretesslagen har en särskild ställning i svensk rättsordning. Den innehåller bestämmelser som innebär begränsningar i vissa grundlagsskyddade fri- och rättigheter som yttrandefriheten, rätten att ta del av allmänna handlingar samt rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Sådana bestämmelser kan det anses särskilt angeläget att hålla samman. Av 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihets- förordningen framgår också att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar noga ska anges i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är offent- lighets- och sekretesslagen. En bestämmelse med en ventil som i vissa angivna fall hindrar ett sekretessgenombrott skulle kunna ses som en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar och som enligt 2 kap. 2 § tryckfri- hetsförordningen därför som utgångspunkt ska regleras i offentlig- hets- och sekretesslagen. Vid en sådan bedömning är det emellertid möjligt med en reglering utanför den lagen om det anses lämpligare i ett visst fall. Det kan konstateras att det i t.ex. 2 § andra stycket LUS och 9 § lagen om brottsbekämpande verksamhet finns ventiler som i vissa fall hindrar ett sekretessgenombrott med stöd av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. En ventil som hindrar informationsutbyte i vissa fall har ett nära samband med de närmare förutsättningarna för att utbyta uppgifter. En samlad reglering av dessa skulle innebära en större tydlighet och underlätta tillämpningen för de aktörer som ska samarbeta. En ut- trycklig uppgiftsskyldighet skulle även hålla samman regleringen för myndigheter och enskilda vilket skulle göra regelverket mer över- skådligt för dem som kommer att ha att tillämpa det. En reglering i en annan lag än offentlighets- och sekretesslagen kan därför anses lämpligare i detta fall. Ett sekretessgenombrott bör sammanfattningsvis ske genom en uttrycklig uppgiftsskyldighet Utredningen bedömer att skillnaderna mellan de båda alternativen i den praktiska tillämpningen inte är så stora. En uttrycklig uppgifts- skyldighet skulle innebära en skyldighet att även självmant lämna upp- gifter medan en sekretessbrytande bestämmelse, som innebär att det inte finns hinder mot att i vissa fall lämna uppgifter som omfattas av sekretess, endast skulle innebära en skyldighet när uppgiften efter- frågas. Det senare alternativet skulle dock ge en möjlighet att själv- mant lämna uppgifter. Avsikten med det aktuella informationsutbytet är att relevanta aktörer ska dela med sig av uppgifter som är av betydelse för någon annan även utan att uppgifterna efterfrågas. Risken är att en regler- ing utan en uttrycklig uppgiftsskyldighet i praktiken inte skulle få till stånd ett sådant informationsutbyte i den utsträckning som efter- strävas. I tillkännagivande till regeringen, som legat till grund för utredningens uppdrag, anges att ambitionsnivån i arbetet med att bekämpa penningtvätt behöver höjas markant hos myndig- heter och i näringslivet. Det anges också att lagstiftarna behöver ta sitt ansvar för att säkerställa att de problem med penningtvätt som förekommit inte återupprepas. Med tanke på att initiativet från riks- dagen syftade till att vidta krafttag för att kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och det utökade infor- mationsutbyte som eftersträvas, är inte en sekretessbrytande bestäm- melse utan en uppgiftsskyldighet fullt ut en ändamålsenlig lösning. Med en uttrycklig uppgiftsskyldighet säkerställs i större utsträck- ning att de uppgifter som behövs i en verksamhet såväl kan som ska lämnas till denna från en annan verksamhet (jfr prop. 2019/20:166 s. 105). Ett sekretessgenombrott bör därför vara utformat som en uppgiftsskyldighet som inträder när förutsättningarna för utlämnande är uppfyllda. En sådan reglering innebär även en tydligare och mer sammanhållen reglering av förutsättningarna för informationsutbytet i penningtvättslagen och därigenom en effektivare och mer enhetlig och förutsägbar tillämpning. Det angelägna samhällsintresset att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism motiverar att det införs ett mer generellt sekretessgenombrott som gäller för flera myn- digheter och i förhållande till flera olika aktörer (jfr prop. 2020/21:160 s. 25 f.). Genom den hänsyn som görs till den personliga integriteten vid utformningen av förutsättningarna för uppgiftsskyldigheten (se av- snitt 15.1) får även det ytterligare intrång aktuell skyldighet innebär anses stå i proportion till ändamålet att vidta åtgärder mot och i förlängningen bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Intrånget är därmed acceptabelt. För närmare överväganden i fråga om utformningen av uppgiftsskyldigheten för att skydda den person- liga integriteten se avsnitt 15.1 och i fråga om skyddet för uppgifter som utbyts se avsnitt 15.2. Det behöver införas ett sekretessgenombrott vid uppgiftsskyldighet i förhållande till vissa enskilda aktörer Eftersom 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen endast med- ger sekretessgenombrott vid uppgiftsskyldighet i förhållande till en annan myndighet behöver även ett genombrott införas för att myn- digheter ska kunna lämna uppgifter till enskilda aktörer. För en sam- manhållen och tydlig reglering samt en enhetlig tillämpning skulle ett tillägg till 10 kap. 28 § vara att föredra. Bestämmelsen är dock allmän- giltig för regleringen av sekretessgenombrott vid uppgiftsskyldighet mellan myndigheter. Det framstår inte som lämpligt att i den införa en detaljerad särreglering, som dessutom gäller gentemot enskilda. Ett sekretessgenombrott i förhållande till enskilda bör därför i stället införas genom en separat bestämmelse som tar sikte på den särskilda uppgiftsskyldigheten. Ett sådant sekretessgenombrott bör införas i anslutning till övriga sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till enskilda i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. På motsvarande sätt som sekretessgenombrottet i förhållande till myndigheter bör den sekretessbrytande bestämmelsen inte tillämpas i vissa fall där det är särskilt angivet, dvs. i strid med avtal med en utländsk myndighet (se bl.a. 15 kap. 1 a §, 27 kap. 5 §, 30 kap. 7, 11, 17 och 24 §§ samt 34 kap. 4 och 9 §§). Uppgiftsskyldigheten inskränker inte andra möjligheter som finns att utbyta information Avsikten med regleringen är inte att uttömmande ange möjligheterna till sekretessgenombrott för att utbyta uppgifter mellan berörda aktörer när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppgiftsskyldigheten syftar i stället till att möjliggöra och underlätta informationsutbyte i de situationer som särskilt regleras. Andra möj- ligheter till informationsutbyte genom sekretessbrytande bestämmel- ser, t.ex. de som finns i offentlighets- och sekretesslagen och uppgifts- skyldighet i LUS eller särskilda registerförfattningar, kan därmed fortsatt bli aktuella att tillämpa om förutsättningarna för det är upp- fyllda. Den aktuella uppgiftsskyldigheten ska inte inskränka de möj- ligheter som myndigheter och enskilda redan har att lämna uppgifter. 14.4.3Möjlighet att utbyta information som omfattas av tystnadsplikt hos enskilda aktörer För att kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kan det vara värdefullt att få tillgång till information hos verksamhetsutövare. Myndigheter kan behöva information t.ex. för att kunna upptäcka eller utreda enskilda brottsliga handlingar eller kartlägga generella brottsliga beteenden samt för att tillse att verk- samhetsutövare efterlever de krav som ställs. För att bl.a. följa trans- aktioner och kartlägga större nätverk kan det även finns behov av att verksamhetsutövare delar information med varandra. Vissa verksamhetsutövare omfattas av tystnadsplikt (se t.ex. 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 3 kap. 12 § lagen om betaltjänster, 26 § revisorslagen och 9 kap. 41 § aktiebolagslagen). Sådan tystnadsplikt syftar i stor utsträckning till att skydda verksam- hetsutövarnas kunder. I fråga om vissa uppgifter kring misstankar avseende penningtvätt och finansiering av terrorism gäller tystnads- plikt vidare för samtliga verksamhetsutövare (4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen). Tystnadsplikten är i regel konstruerad så att den hindrar ett obehörigt röjande av uppgifter (se vidare avsnitt 10.2, Det kan dock vara behörigt att lämna uppgifterna i vissa fall, t.ex. när det finns en sådan skyldighet enligt författning (se exempelvis 4 kap. 6 § penningtvättslagen samt 1 kap. 11 § och 13 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). en uttrycklig uppgiftsskyldighet i vissa fall skulle undantag från en eventuell tystnadsplikt kunna regleras genom att uttryckligen i lag ange när det är behörigt att lämna uppgifter (se t.ex. 4 kap. 9 § andra stycket penningtvättslagen). Genom uttryckliga skyldigheter för verksamhetsutövare att i vissa fall lämna uppgifter till myndigheter hindrar eventuell tystnadsplikt inte verksamhetsutövare från att lämna uppgifter till myndigheter i många av de fall där det behövs för att kunna vidta åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns dock begränsade möjligheter för verksamhetsutövare att med varandra dela uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. För att kunna förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism samt i för- längningen bekämpa sådana företeelser behöver det därför införas en möjlighet att göra undantag från eventuell tystnadsplikt. En reglering av undantag från tystnadsplikten skulle kunna ske antingen genom en möjlighet för verksamhetsutövarna att lämna upp- gifter på motsvarande sätt som i 4 kap. 9 § andra stycket penning- tvättslagen eller som en skyldighet på motsvarande sätt som i 4 kap. 6 § samma lag. Många av de ovan angivna argumenten för att införa en uppgiftsskyldighet för myndigheter gör sig även gällande i fråga om verksamhetsutövare. En uppgiftsskyldighet skulle sannolikt i större utsträckning än en möjlighet att dela uppgifter säkerställa att de upp- gifter som behövs i en verksamhet lämnas till denna från en annan verksamhet. På motsvarande sätt som för myndigheter kan skyldig- heten för verksamhetsutövare utformas så att alltför känsliga upp- gifter inte ska lämnas ut. En gemensam reglering av informations- utbytet för myndigheter och verksamhetsutövare skulle dessutom sannolikt underlätta tillämpningen. Undantaget från eventuell tystnadsplikt bör sammantaget utfor- mas på samma sätt som den sekretessbrytande bestämmelsen, dvs. som en uppgiftsskyldighet som inträder när vissa förutsättningar för utlämnande är uppfyllda. Genom att ta hänsyn till den personliga integriteten vid utformningen av förutsättningarna för uppgiftsskyl- dighet får även det ytterligare intrång aktuell skyldighet innebär anses stå i proportion till ändamålet att vidta åtgärder mot och i förläng- ningen bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Intrånget är därmed acceptabelt. Närmare överväganden i fråga om utformningen av uppgiftsskyldigheten för att skydda den personliga integriteten finns i avsnitt 15.1 och överväganden i fråga om skyddet för upp- gifter som utbyts i avsnitt 15.2. 14.4.4Passivitetsrättens förhållande till uppgiftsskyldigheten Rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 anses innefatta en s.k. passivitetsrätt som innebär att en misstänkt inte ska behöva bidra till en utredning eller bevisning i ett mål genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material (se bl.a. domar i målet mot och i målet m.fl. mot ). Det innebär t.ex. att det inte är tillåtet att genom vitesförelägganden tvinga en person att lämna uppgifter på ett sådant sätt att denne indirekt medverkar i en brottsutredning riktad mot sig själv (se prop. 2001/02:191 s. 53 f.). Den föreslagna uppgiftsskyldigheten får därför inte heller utnyttjas på ett sådant sätt, t.ex. genom att en tillsynsmyndighet begär in uppgifter från en enskild i syfte att lämna till en brottsbekämpande myndighet i en utredning avseende denne. Passivitetsrätten för den enskilde gäller först efter att den s.k. anklagelsetidpunkten har inträtt (se prop. 2004/05:164 s. 104 f.). En- ligt praxis inträder denna tidpunkt när en behörig myndighet har underrättat den enskilde om en anklagelse om brott eller den enskildes situation har förändrats på ett väsentligt sätt p.g.a. myndigheternas agerande med anledning av misstankarna mot denne (se vidare i prop. 2019/20:166 s. 100 f.). Det anses inte generellt strida mot artikel 6 i att uppgifter som har begärts in av en icke misstänkt person under sanktionshot och som i sig ger upphov till misstanke om brott används i en brottsutredning avse- ende det aktuella brottet (se dom i målet mot ). Om det finns ett nära samband mellan uppgiftsskyldigheten och ett straffrättsligt förfa- rande kan det dock vara oförenligt med artikel 6 att använda upp- giften. Ett förfarande ska i sådana fall antingen ha inletts eller vara nära förestående (se dom i målet Weh mot ). I fråga om nu aktuellt informationsutbyte torde det sällan handla om att utbyta uppgifter som passivitetsrätten omfattar. utbytet mellan myndigheter och enskilda kommer i huvudsak att avse tredje man och inte de aktörer som kan vitesföreläggas. I den mån ett sådant informationsutbyte ändå skulle bli aktuellt är myndigheter skyldiga att förhålla sig till de rättigheter som ger och därmed beakta passivitetsrätten (jfr prop. 2016/17:173 s. 433 och prop. 2019/20:166 s. 102). Det innebär bl.a. att en myndighet i det enskilda fallet i ett straffrättsligt eller liknande förfarande inte får lägga till grund en uppgift som en annan myndighet begärt in under straff- eller viteshot när det fanns en brottsmisstanke. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten är därmed förenlig med rätten att förhålla sig passiv. Passivitetsrätten föranleder därför inte några ytterligare överväganden. 15Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte 15.1Ett utökat informationsutbyte vid samverkan för att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism Förslag: Det ska införas bestämmelser om särskilt beslutad sam- verkan mellan myndigheter eller mellan minst en myndighet och minst en annan aktör i syfte att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådan samverkan ska få beslutas endast om det med hänsyn till en misstänkt brottslig verksamhets art, omfattning eller komplexitet är motiverat eller om det annars finns särskilda skäl för det. Ett beslut om samverkan ska vara skriftligt. Vikten av att beakta den personliga integriteten vid utformning av en uppgiftsskyldighet Som framgår av avsnitt 14.3.2 gör utredningen, vid avvägningen mellan effektivitet och det intrång ett ökat informationsutbyte innebär för enskilda, bedömningen att ett visst ökat intrång i den personliga integ- riteten får accepteras för att tillgodose behovet av ett ökat informa- tionsutbyte när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett ökat integritetsintrång kan dock bara godtas om det står i proportion till nyttan med informationsutbytet och syftet att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utformningen av sekretessgenombrottet får således inte innebära en begränsning i skyddet mot betydande intrång i den per- Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte sonliga integriteten som går utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som föranlett den. För att säkerställa att intrånget blir proportionerligt bör en uppgiftsskyldighet som bryter sekretess hos myndigheter och tystnadsplikt hos enskilda utformas på ett sådant sätt att den omfattar endast sådana fall där behovet av ett effek- tivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. I linje med det bör uppgiftsskyldigheten endast gälla om vissa förut- sättningar är uppfyllda (jfr prop. 2015/16:167 s. 27). Vid den närmare utformningen av bestämmelserna bör stor vikt läggas vid avvägningen mellan effektivitet och personlig integritet så att intrånget i integri- teten inte blir oproportionerligt i förhållande till nyttan av ett infor- mationsutbyte. Utredningen måste också noga beakta vilka konsekvenser en upp- giftsskyldighet kan få när det gäller behandling av personuppgifter. Ett utökat informationsutbyte kan innebära att personuppgifter kommer att behandlas i större utsträckning och ibland för ett annat ändamål än det för vilket uppgiften ursprungligen samlades in. Vidare kan det medföra att personuppgifter lagras . De uppgifter som skulle behöva delas i större utsträckning handlar inte sällan om uppgifter som rör lagöverträdelser och kan också avse s.k. känsliga personuppgifter. Dessa kategorier av personuppgifter åt- njuter ett extra starkt skydd. De förslag som lämnas måste vara för- enliga med dataskyddsregleringen och säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. All behandling av person- uppgifter måste ytterst ha stöd i en rättslig grund. Vidare krävs det att lagstiftningen ska vara proportionerlig i förhållande till det legitima mål som eftersträvas. I sammanhanget kan konstateras att behand- ling av personuppgifter på grundval av fjärde penningtvättsdirektivet i syfte att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism ska betraktas som en fråga om allmänt intresse enligt EU:s dataskydds- förordning (artikel 43, i lydelsen enligt femte penningtvättsdirektivet). Utredningen måste beakta ovan nämnda omständigheter vid utform- ningen av förslaget om införande av en uppgiftsskyldighet. De kon- kreta övervägandena i frågan om behovet av ändringar i personupp- giftsregelverket som utredningens förslag om ett utökat informations- utbyte medför redovisas i kapitel 18. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Uppgiftsskyldighet inom ramen för en samverkan Som framgår av bl.a. avsnitt 14.2.3 finns det en särskild lag om upp- giftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet – LUS. Lagen är en viktig förutsättning för myndigheternas samverkan mot sådan brottslighet som omfattas av den lagens tillämpningsområde.1 Även om den uppgiftsskyldighet som övervägs skiljer sig från den som gäller enligt LUS, eftersom avsikten i detta fall är att även en- skilda i vissa fall ska kunna både lämna och ta emot information, finns det enligt utredningens bedömning skäl för att vid den närmare utformningen av bestämmelserna i vart fall till viss del i tillämpliga delar beakta de överväganden som ligger till grund för LUS. I linje med detta bör tydliga ramar dras upp för när uppgiftsskyldigheten kan aktualiseras. Ett informationsutbyte med stöd av LUS ska ske inom ramen för en särskilt beslutad samverkan. En första fråga är om det skulle vara lämpligt att inrätta en liknande ordning när det gäller operativ sam- verkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som ett kom- plement till den strategiska samverkan som sker inom ramen för Sam- ordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utöver att möjliggöra ett utökat informationsutbyte, och i förläng- ningen därmed ett bättre beslutsunderlag och ett effektivare resurs- utnyttjande, skulle en samverkan kunna få positiva effekter i flera andra avseenden. Bland dessa kan nämnas att aktörerna skulle kunna få ökad förståelse för varandras uppdrag och ett ökat ömsesidigt förtroende. Nätverk skulle skapas som möjliggör snabbare kommunikationsvägar. Samverkan skulle också kunna bidra till kompetensutvecklingen på området. Erfarenheter från metoder i andra länder för informations- utbyte mellan myndigheter och privata aktörer har visat att liknande samarbeten har haft stor betydelse i dessa avseenden (se avsnitt 13.7). En samverkan skulle alltså i sig kunna bidra till en effektivare be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Genom att avgränsa uppgiftsskyldigheten till formaliserad eller på visst sätt närmare avgränsad samverkan skulle det också typiskt sett innebära att det är särskilt utpekad personal med särskild erfaren- het eller utbildning som kommer att ta del av den information som utbyts. Det skulle också innebära att det i regel i praktiken är endast 1Se t.ex. rapporten i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2020 (utgivare ) s. 67. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte ett begränsat antal personer som får del av informationen. Samman- taget talar det anförda för att avgränsningen av uppgiftsskyldigheten, liksom enligt LUS, bör ske genom att den knyts till en samverkan i ett enskilt fall. Samverkansmöjligheten bör vidare endast kunna gälla för vissa myndigheter och andra aktörer. Det övergripande syftet med nu föreslagen samverkan är att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen återkommer i det följande till frågan om behovet av att närmare av- gränsa tillämpningsområdet i detta avseende. En ytterligare begräns- ning bör vara att uppgiftsskyldigheten endast ska avse uppgifter som behövs i en samverkan. Tanken med uppgiftsskyldigheten är inte att aktörer helt fritt ska kunna utbyta uppgifter med varandra. Det handlar i stället om att åstadkomma sekretesslättnader eller om att skapa vissa möjligheter för aktörer att dela uppgifter som omfattas av annan tystnadsplikt. Även ett informationsutbyte enligt den nya ordningen kan därför behöva föregås av en intresseavvägning. Utredningen återkommer till denna fråga i det följande. Genom att i lag begränsa uppgiftsskyldigheten till att gälla endast under vissa särskilda förutsättningar där intresset av informations- utbyte är särskilt starkt skapas ett skydd mot en risk för slentrianmässig tillämpning och oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Den ökade personuppgiftsbehandlingen och den risk för ökat integ- ritetsintrång som uppstår får anses godtagbar i förhållande till intresset av att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I de följande avsnitten behandlas mer ingående under vilka för- utsättningar den föreslagna uppgiftsskyldigheten ska gälla. Det bör redan inledningsvis framhållas att det är viktigt att ramarna inom vilka informationsutbytet får ske tydligt framgår av lag. är det angeläget att det skapas förutsättningar för en smidig och flexibel ordning där krav i administrativt hänseende inte lägger hinder i vägen för en tillämpning i önskvärd utsträckning.