sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Även om utredningen har tydliga direktiv för sitt arbete och ska presentera en lösning för s.k. frival och en möjlighet till dispens för vissa situationer finns det anledning att uppehålla sig vid bakgrunden till det kommunala ansvaret för kommunalt avfall (tidigare hushålls- avfall) mer än var utredningen har gjort. Det kommunala ansvaret för renhållningen som vi känner det grundas på antagande av prop. 1970:157 som innebar en renhållningslag. 1974:63 utvidgades lagen och i det senare lagstiftningsarbetet (nämnda prop. s. 9) konstaterade departe- mentschefen att det kommunala renhållningsmonopolet bidragit till att förbättra för miljön och att nedskräpningen, särskilt i glesbygds- områden, minskat kraftigt. Det fanns enligt departementschefen inte anledning att frångå bedömningen att ett heltäckande renhållnings- monopol behövs för att motverka föroreningar och nedskräpning i naturen (ibid). Två tydliga strömningar – den seriösa och den oseriösa avfallshanteringen Även om tiderna har ändrats mycket finns fortfarande relevans i dessa uttalanden. syns två tydliga strömningar som utred- ningen borde ha analyserat djupare för att kunna lägga till grund för väl avvägda förslag. Det finns ambitiösa avfallsproducenter som för att kunna följa uppsatta miljömål vill visa på att visst avfall åter- vunnits på visst sätt. Det finns också tydliga bevis för en ökad krimi- nalitet inom avfallssektorn och vi har i närtid sett miljömässiga effekter av en oseriös avfallshantering där tillsynen har haft begrän- sade möjligheter att agera mot en huvudman på obestånd eller en okänd huvudman. Även om utredningen haft i uppdrag att presentera två typer av förslag borde utredningen ha kunnat bidra med en djupare analys av vilket förslag som kan tillgodose båda de ovan nämnda ström- ningarna. Några förespråkare för den oseriösa avfallshanteringen har av naturliga skäl ingen plats i utredningen men en djupare förståelse för de problem som kan följa av ett frival hade varit bra för utred- ningens slutresultat. En tillräckligt anpassad dispensmöjlighet är det som bäst kan tillgodose de målkonflikter som föranleds av de ovan nämnda strömningarna. Förslaget om frival innebär en stor administrativ börda; både genom att hantering av själva ärendena om frival, behov av utökad, och i vissa fall närmast omöjlig, tillsyn i flera led och genom hantering av utökade uppgifter för statistikinsamling. De oklara frågorna om hur tillsynen skulle hanteras var ett av skälen till att utredningen över- huvudtaget tillsattes. Vad gäller ärendena om frival hade det behövts betydligt större klarlägganden om hur ärendena ska hanteras för att överhuvudtaget ta ställning till om föreslagen är ändamålsenliga, och vad de kommer att kosta kommunerna - i dess samtliga roller. I vissa delar framgår att utredningen tycks mena att ärendena inte ska ge upphov till särskild hantering hos miljönämnderna. Trots detta ska ett antal särskilda handlingar och uppgifter inges till myn- digheten, vilket antagligen kommer föranleda kontroll eller i vart fall någon form av hantering. som inget särskilt beslut ska ske förutskickas att kommunen ska kunna besluta att frivalet ska upp- höra, i mycket oklara situationer (när det orsakar störningar på män- niskors hälsa och miljön och störningarna har sin orsak i frivalet). Ett ”beslut att något ska upphöra” framstår som en ny besluts- kategori inom och kan t.ex. inte förenas med vite enligt 26 kap. 14 § MB. En av de största bristerna i utformningen av frivalet från ett miljöperspektiv är att det inte alls tar sikte på de goda ambi- tionerna i avfallshanteringen utan kommer att gälla alla som oavsett om avsikten är att spara pengar eller låta avfallet behandlas högre upp i avfallstrappan. Ett av de största problemen är att utredningen inte gått till- räckligt på djupet i förutsättningarna för tillsyn. Frivalet kommer innebära flertal nya objekt med behov av regel- bunden tillsyn från ett avfallsperspektiv (avfallsproducenter och fastighetsägare som nyttjar frival) som det kommer uppstå ett större behov av följa avfallstransporter och följa upp transporter där kommunen med de förstnämnda objekten inte har tillsyn. Dumpning av avfall exempelvis i anslutning till återvinningsstationer eller i tätortsnära natur är ett problem för kommunerna att hantera, både i egenskap av ansvarig för att hantera nedskräpning när ingen annan är tydlig adressat och som tillsynsmyndighet. Om avfall dyker upp där det inte ska vara är det närmast omöjligt att genom tillsyn följa upp det övergivna avfallet och hitta den ansvarige. En förhoppning är att ska ha resurser att hantera frågorna i en förundersökning. Det dumpade avfallet kommer dock bli kommunens kostnad. Med ett flertal nya aktörer som hanterar det kommunala avfallet genom frival blir den uppsökande tillsynen för dessa situationer än mer besvärlig och kommer med all sanno- likhet att gynna kriminell avfallshantering. Utredningens avsnitt om tillsyn är inte särskilt utvecklat, vilket det kanske inte heller behöver vara, men den knapphändiga beskriv- ningen innebär också att det blir svårt att göra en ordentlig kostnads- analys för alla landets kommuner. Att utgå från som exempel för att beskriva läget på en mer generell nivå i landet är inte rimligt. En analys av situationen i medelstora och små städer och landsbygdskommuner kräver betydligt mer handpåläggning än så och Malmös exempel är därför inte i alla delar relevant för dra slut- satser om alla andra kommuner. Utredningen bör innehålla ett tydligare ställningstagande i att vägledning kommer behöva komma på plats . Utredningens idéer om digitalt stöd från framstår som vällovliga, men sådana lösningar är mer komplexa än vad som antyds. Vem gynnas av förslaget? Av utredningen framgår att kommunernas intäkter kommer att minska men det framgår inte vem som gynnas av förslaget och vem som får betala. Det är min uppfattning att utred- ningens förslag kommer betyda att hushållen kommer att få bära kostnaden och därför behöva betala höjda avgifter för att finansiera de besparingar verksamheterna gör. Systemet i sig kommer inte att leda till några besparingar för kommunernas avfallsverksamheter eftersom det i upphandlingar m.m. finns fler osäkra faktorer att för- hålla sig till. Särskilt yttrande av experten Jag förordar förslaget om ett frival framför en dispens. Jag delar utredningens bedömning om att frivalssystemet är det alternativ som är mest kostnadseffektivt och ger störst incitament för verk- samheters arbete för en cirkulär ekonom. Många företag inom handeln har höga ambitioner och tufft upp- satta mål kring ökad resurseffektivisering och cirkulär ekonomi. Effek- terna av att verksamheter får möjlighet att själva avgöra hur avfalls- strömmar som uppstår i verksamheten hanteras, kommer kunna leda till en bättre styrning och en större miljönytta. Något som gynnar såväl enskilda företag som samhället i stort och ligger helt i linje med regeringens ambitioner i handlingsplanen för cirkulär ekonomi samt strävan efter att bli ett fossil fritt samhälle. Bakgrunden till denna utredning är det förslag om frival som togs fram av () och remitterades i promemorian ”Genomförande av reviderade EU direktiv på avfalls- området” (dnr M2019/01776/R). Enligt utredningsdirektivet ska utredningen föreslå lämpliga lösningar som ökar möjligheterna för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall i syfte att gynna innovativa cirkulära lösningar. I utredningens upp- drag har legat att utreda om verksamheter bör ges möjlighet att hantera sitt kommunala avfall på nya sätt för att främja miljömässigt goda lösningar som bidrar till den cirkulära ekonomin. Jag anser att frivalet är det alternativ som har bäst förutsättningar för att understödja engagerade företag i deras fortsatta strävan att nå högre upp i avfallshierarkin och bidra till en resurseffektiv och cirkulär ekonomi. Det är därför positivt att utredningen föreslår förändringar i avfallslagstiftningen som innebära att en avfallsproducent helt eller delvis ska kunna välja ett undantag för omhändertagande av sitt kommunala verksamhetsavfall, ett s.k. frival. Vidare föreslås det att det ska vara administrativt enkelt att nyttja ett frival, då detta ska göras via en anmälan till den kommun där avfallet uppstår. Samt att avfallsproducenten har möjlighet att välja att ansöka för en eller flera avfallsfraktioner. Verksamheter som fortsatt vill nyttja kommu- nernas tjänster ska kunna göra detta utan någon förändring. Jag anser dock att det finns vissa brister i utformningen av det föreslagna frivalssystemet för att det ska nå sin fulla potential. Syftet med att förändra regelverket bör vara att öka återvinningen och det cirkulära resursutnyttjandet av avfallet som cirkulära lös- ningar stimuleras. Som förslaget ligger nu är det den som är avgiftsskyldig enligt renhållningstaxan som har möjlighet att ansöka om ett frival. Då många verksamheter inom handeln sitter i hyrda lokaler är det där- med inte de som betalar denna avgift utan fastighetsägaren. Därmed kan detta kraftigt begränsa effekten av frivalet samt bidra till in- låsningseffekter. Företag inom handeln får inte rådighet över sin avfallshantering som de kan önska utan blir beroende av vad respek- tive fastighetsägare har för intresse och ambitioner av att nyttja och ansöka om ett frival. För att förslaget ska nå sin fulla potential måste ett kommande lagförslag innehålla en mekanism som även möjliggör att verksamheter som genererar avfallet (avfallsproducenten), och som vill nyttja möjligheten till frival, faktiskt har möjlighet att kunna göra det. Här vill jag se en komplettering. Jag ställer mig positiv till utredningens ambition om att vilja göra frivalet administrativ enkelt genom en s.k. anmälan till kommun. Tanken är god men det blir ett problem för företag inom handeln, speciellt kedjor som finns geografiskt över hela . styrs planering och optimering av avfallshanteringen centralt och inte i enskilda butiker. Det blir därmed extremt betungande om ett företag ska behöva ansöka om frival i varje enskild kommun (290) samt man kan inte på samma sätt optimera avfallshanteringen med övriga av- fallsströmmar. Vilket också skulle kunna leda till fler transporter. Här skulle jag vilja se att en anmälan om frival ska kunna göras central för flera enheter, för denna typ av verksamheter. Överlag anser jag att roll och mandat behöver tydligöras i denna fråga. Jag delar utredningens uppfattning om att nationella riktlinjer är mycket viktiga och att digitala lösningar är en förutsättning för det resultat som utredaren önskar. Därför vill jag se att förslaget kom- pletteras med tydliga uppdrag och resurser till , för att minimera den administrativa bördan för företagen. En utökad dispensmöjlighet från den kommunala ensamrätten att transportera och behandla kommunalt avfall ska undersökas och föreslås utgöra ett alternativ till frivalet. Enligt utredningsdirektivet ska dispensmöjligheten utformas så att den ”är tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner de bedriver sin verksamhet.” Som föreslaget ligger nu uppnås tyvärr inte dessa syften. I min mening är föreslaget svårtolkat och det finns därmed stor risk för att företag inte kommer att söka eller få dispens. Bland annat på grund av olika bedömningar i olika kommuner. Vidare kommer utredningens förslag om kravet på att dispens endast ska ges om hanteringen är att anses som ”miljömässigt bättre” innebära att det blir oförutsebart för verksamhetsutövaren och i praktiken väldigt svårt att få beviljat. Detta då det kan vara svårt att hitta alternativ som har en högre åter- vinningsform än kommunens. Därför borde det räcka som grund för att godkänna dispensen om återvinningsformen är lika bra eller bättre än kommunens alternativ. Det finns annars risk för att det blir väldigt godtyckligt och upp till kommunen att motivera. Speciellt om det gäller en avfallsfraktion som har ett marknadsvärde (t ex frityrolja). Varför skulle en kommunen välja att avstå från en sådan värdefull resurs? Tidsbunden dispens kan göra det tveksamt om företag kommer vilja välja att förändra nuvarande hantering, då risken finns att dis- pensen dras in och företaget därmed måste återgå. Vidare föreslås dispens ges per avfallsfraktion vilket kan bli svårhanterat om en verksamhet bara får dispens för en eller två av sina totalt tre frak- tioner. Därmed är det säkert att det finns tillräckligt med värde för att gå vidare med en sådan förändring. Som utredningen själva anger skulle föreslagen dispensmöjlighet ge en mycket begränsad effekt. Här vore det bättre att exempelvis ta bort kravet på särskilda skäl i den dispensmöjlighet som föreligger i 15 kap. 25 § och istället bevilja dispens om den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt och det inte föreligger särskilda skäl att neka dispens. I och med detta skulle det bli enklare att söka och få dispens och det skulle ändå finnas möjlighet för kommunerna att neka om det föreligger särskilda skäl att göra det. Ny tolkning av begreppet kommunalt avfall Definitionen av kommunalt avfall och vad som omfattas av frivalet måste vara helt tydlig i avfallslagstiftningen. Frågan om hur begreppet kommunalt avfall, som infördes i svensk lagstiftning , ska tolkas är uppe för diskussion. Under utred- ningens gång har aviserat att man håller på och tar fram en ny vägledning där begreppet kommunalt avfall kan kom- ma att vidgas vilket kan få konsekvenser för att även sådant som anses utgöra verksamhetsavfall i bland annat dagligvaruhandel, restaurang- och hotellverksamhet kommer att innefattas i begreppet och härmed omfattas av det kommunala monopolet Med anledning av detta kan det finnas ett ännu större behov för verksamhetsutövare att kunna ansöka om ett frival. Jag vill därför åter understryka vikten av att ett frival utformas så det möjliggör att så många verksamhetsutövare som kan och vill har möjlighet att ansöka om ett frival. Detta ligger också helt i linje med regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi. för cirkulär ekonomi och den reformering av avfallsdirektivet som gjordes i och med revideringen 2018 har stakat ut en ny väg för synen på resurser och avfall, med där till hörande policyområden. Där avfall ska ses som en resurs. Målet är att minska mängden avfall och att material och produkter nyttjas längre, så vi når högre upp i avfallshierarkin. Gemensamma mål om ökat återbruk och materialåtervinning har införts inom EU. Som en följd av detta pågår också en rad initiativ i för att anpassa oss till denna utveckling, där man kan se en tendens till utveckling av att involvera andra aktörer än kommunerna i olika delar av avfalls- hantering. Vilket är mycket positivt. Företag inom handel vill bidra till att bygga en resurseffektiv och cirkulär ekonomi. Detta gör företagen bäst genom att skapa hållbara, lönsamma och effektiva affärsmodeller för ökat återbruk och åter- . Det gäller såväl reparationstjänster, uthyrning och second- hand, som återtag och insamling av gamla produkter som fixas till, rengörs och sedan kan säljas på nytt (återbrukas). Här måste fortsatt olika hinder undanröjas. Denna utredning ser jag som ett första steg för hur lagstiftaren framöver kan komma att öppna upp marknaden och hanteringen av flera avfallsströmmar i syfte att driva på utvecklingen för en cirkulär ekonomi; med effektivare nyttjande av resurser, ökad miljönytta och en hållbarare avfallshantering. med cirkulära ambitioner, på ett ansvarsfullt sätt, har möjlighet att få tillgång till produkter och material i syfte att satsa på innovation och utveckla nya affärslös- ningar. Antingen via ett frival eller ett annat förfarande. Särskilt yttrande av experten Jag förordar ett frivalssystem. Frivalet är det alternativ som kan ge störst incitament i engagerade verksamheters miljöarbete. Jag delar därför utredningens bedömning att frivalet är det alternativ som är mest kostnadseffektivt och som kan ge störst incitament för verk- samheternas arbete för en cirkulär ekonom. Det ligger också helt i linje med regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi att verk- samhetsutövaren själv får möjlighet att välja vem som ska ta ansvar för verksamhetens avfall. Syftet med att förändra regelverken måste vara att öka återvinningen och det cirkulära resursutnyttjandet av avfallet som entreprenörskap stimuleras. Det måste vara självklart att en engagerad verksamhetsutövare ska kunna ta ansvar för sina materialflöden och välja vilket åter- vinningsföretag som ska hantera avfallet. En verksamhetsutövare bestämmer vem som ska hämta både verksamhets- och producentansvarsavfallet. Återvinningsföretag konkurrerar med varandra och om en verksamhetsutövare inte är nöjd kan avtalet avbrytas. Frivalet främjar också att verksamhetsutövare får bättre möjlig- heter att hålla isär avfallsfraktioner och försöka få dessa så homogena som möjligt eftersom renare avfallsflöden utgör en grund för ökad materialåtervinning. Genom att uppfylla specifika kvalitetskrav på avfallet kan mer material återvinnas. Därmed kan tillgång och efter- frågan på återvunnet material öka, vilket är en förutsättning för en cirkulär ekonomi. En ökad utsortering vid källan är på så vis en viktig nyckel för att skapa en utökad och effektiv materialåtervinning. Alla verksamheter vill dock inte ta ett helhetsansvar för sina avfallsflöden. Det är därför positivt att utredningen föreslår att de verksamheter som är nöjda med ett kommunalt ansvar, även fortsättningsvis ska kunna ha det. Kommunalt avfall och äganderätten Definitionen av kommunalt avfall och vad som omfattas av frivalet måste vara helt tydlig i avfallslagstiftningen. En av utgångspunk- terna när startades var bl a en hänvisning till 2019/20:156, Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet. På s. 28 framgår det att ”Regeringen anser därför trots remissinstan- sernas invändningar, att det är lämpligt att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall”. Jag anser att det är nödvändigt att begreppet kommunalt avfall tydligt ska framgå i lagstiftningen. Detta för att undvika framtida diskussioner om vilket avfall som kan komma att omfattas av frival. Tillsynen – vikten av seriösa återvinningsföretag För seriösa verksamheter och återvinningsföretag är en kunnig och effektiv tillsynsmyndighet grundläggande. Jag skulle vilja se att miljö- kontoren alltid kontrollerar avfallsabonnemanget, dvs antal kärl och hämtningsfrekvens hos en verksamhet utifrån en årlig basis. Utifrån verksamhetens storlek och antal avfallskärl kan en inspektör upp- skatta om volymerna verkar rimliga för både hushållsavfallet, därmed jämförligt avfall och verksamhetsavfallet. På så sätt undviks så kallad gråhämtning. Värt att notera är dock att det framgår i utredningen att miljöbrottsligheten inte har ökat i våra grannländer när kom- munala monopol har avvecklats. Vikten av att anlita seriösa återvinningsföretag kan inte nog understrykas. Den som omhändertar avfallet ska kunna visa att erforderliga tillstånd finns. För att vara medlem hos Återvinnings- industrierna krävs att både en Uppförandekod och Värdegrund undertecknas. Detta för att avfallsproducenten ska veta att återvin- ningsföretaget är seriöst. Jag skulle vilja att de återvinningsföretag som kan komma ifråga för frival är prekvalificerade, exempelvis på samma sätt som för grov- avfallshämtningen i . En anmälan till kommunen innebär mindre administrativ börda för kommunerna eftersom endast en bekräftelse måste skickas. Mindre tid på administration innebär att kommunen kan lägga tiden på till- syn istället. I utredningen framgår att man förutsätter att all anmälan och rapportering kommer att ske digitalt och att utformningen av anmälan kommer att samordnas nationellt för att få en enhetlig process och minska parallellt arbete i kommunerna. Det är positivt. Det är dock av största vikt att de uppgifter som ska lämnas in, av den som samlar in och behandlar avfall, till kommunen , hanteras med största försiktighet hos tillsynsmyndigheten. Dessa uppgifter måste kunna redovisas till tillsynsmyndigheten på ett sätt så att inte insamlingsföretagens kundstock blir offentliga. Jag anser att det är rimligt att enbart utvalda fraktioner av det kommunala avfallet ska kunna anmälas som frival till att börja med. Efterhand kommer fler fraktioner att kunna anmälas, men detta är ett rimligt första steg. Ur ett konkurrensperspektiv, både gentemot kommunala bolag och andra privata återvinningsföretag, måste en säker hantering av kon- kurrenskänsliga uppgifter tillförsäkras. Av den anledningen anser jag att den årliga rapporteringen ska ske direkt till . Med en sådan ordning är det också smidigt för varje kommun att begära ut uppgifter som underlag i sitt tillsynsarbete. Naturvårds- verket ska ju ändå rapportera avfallsstatistik till kommissionen. Det går att dra paralleller till den nya lagreglerade inrapporteringen av farligt avfall. I det systemet är det endast tillsynsmyndigheten som har tillgång till uppgifterna och detta är ett viktigt underlag för till- synen. Jag stödjer utredningens förslag att får i uppdrag att utarbeta rutiner och riktlinjer för handläggningen av anmälningar om frival. När anmälningarna samordnas finns förutsättningar att avfallsuppgifterna ska finnas samlade hos . Jag förordar inte ett dispenssystem. Dispens skulle kunna ges i det enskilda fallet, men dispenssystemet blir ett trögt system, med långa väntetider innan dispenserna kan träda ikraft. Det skulle innebära att en verksamhet kan få vänta upp till innan dispensen börjar gälla. Det i sig innebär ett hinder för mer cirkulära lösningar när systemet blir stelbent. är tillsynen eftersatt hos kommunerna. Dispens- förfarandet riskerar att öka administrationen ytterligare och uppta tid som istället skulle kunna läggas på tillsynen. Jag ser också en risk med att dispenser kan komma att bedömas olika och bli godtyckliga i kommunerna, främst där de kommunala bolagen verkar och har ett egenintresse i att hämta avfallet. Det faktum att ett krav för att beviljas dispens är att särskilda skäl ska föreligga gör utrymmet för godtycke mycket stort. Hur ska t.ex. särskilda skäl motiveras, kan det exempelvis vara att få detaljerad statistik från ett återvinnings- företag? Särskilt yttrande av experten I egenskap av förordnad expert i utredningen tar jag tillfället i akt att lämna ett särskilt yttrande. Jag vill inledningsvis uppmärksamma att jag anser att det föreligger brister i hur utredningen har bedrivit sitt arbete. Jag har full respekt för att den korta utredningstid som har stått till förfogande har inne- burit en utmaning för utredningen. Jag anser därför att utredningen borde ha övervägt att begära förlängd tid så att tid hade medgivits dels för att kunna göra en mer allsidig och fördjupad problemanalys, dels bättre kunnat förankra olika förslag med experterna i utred- ningen. Det förfarande som har valts, där alla förslag till texter har delats inför sista sammanträdet, med för synpunkter har inneburit begränsade möjligheter för experterna att fullfölja sitt uppdrag i utredningen att bidra med faktaunderlag och lämna synpunkter. Även nu när detta särskilda yttrande skrivs, har expertgruppen inte fått möjlighet att ta del av utredningens slut- justerade förslag. Avfall har bidragit med en hel del underlag och statistik till utredningen. Jag vill invända mot att det i många fall har gjorts omarbetningar och uppskattningar utifrån Avfall statistik, men att Avfall alltjämt har angivits som källa utan att det har angivits att det handlar om omarbetningar eller uppskattningar. Jag har också under utredningens gång invänt mot att uppskattningar av mängder med mera har gjorts utifrån ett begränsat underlag och framför allt utifrån en kommun, som i sin verksamhet har gjort upp- delningar avseende kommunalt avfall från hushåll respektive från verksamheter.