sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — När det gäller detaljerna kring den praktiska tillämpningen bör det därför i förhållandevis stor utsträckning överlåtas åt de deltagande aktörerna att avgöra vad som är en lämplig ordning. Som framgår av avsnitt 14.4.2 bedömer utredningen att det är lämp- ligt att den närmare regleringen om informationsutbytet tas in i pen- ningtvättslagen. Bestämmelserna bör samlas i ett nytt kapitel, lämp- ligen som 4 a kap. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Samverkan ska föregås av skriftliga beslut Som konstateras ovan är det utifrån integritetsaspekten viktigt att det tydligt framgår i vilka situationer de föreslagna bestämmelserna blir tillämpliga. På motsvarande sätt kan det finnas behov av att värna myndigheternas arbete och intressen. Liksom beträffande LUS bör det därför krävas att samverkan ska vara formaliserad i beslut för att den aktuella uppgiftsskyldigheten ska gälla. Ett sådant krav innebär att aktörerna tydligt behöver definiera vilken form av samverkan som planeras och vad det närmare preciserade syftet med samverkan är. I förarbetena till LUS konstateras att det är av stor betydelse att tjänstemän inte tvekar om vilka regler de har att förhålla sig till i sitt arbete. Vidare är det viktigt för de myndigheter som bedriver tillsyn och kontroll över myndigheternas arbete att veta om de föreslagna bestämmelserna, enligt myndigheterna, varit tillämpliga vid ett visst informationsutbyte (se prop. 2015/16:167 s. 27). Avsikten med den föreslagna ordningen är att få till stånd ett utökat informationsutbyte, vilket kan underlätta för aktörerna att utföra sina respektive uppgifter när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom ramen för samver- kan kommer det att gälla en uppgiftsskyldighet gentemot andra aktörer i samverkan. Mot denna bakgrund bör utgångspunkten vara att sam- verkan ska bygga på frivillighet. Det bör vara upp till varje enskild myndighet att besluta om den vill delta i en planerad samverkan, om förutsättningar i övrigt föreligger för en sådan. Ingen myndighet bör således kunna tvingas in i en samverkan. Varje myndighet som ska ingå i en samverkan måste fatta ett beslut om samverkan i förhållande till samtliga övriga aktörer som ska ingå i samverkan. Vid bedömningen av om myndigheten ska delta i en samverkan bör den noga beakta bl.a. vilka uppgifter den kan bli skyldig att utbyta, vilka andra aktörer som avser att delta samt i vilken mån utlämnade uppgifter kommer att vara skyddade hos mottagaren. Utredningen redovisar i avsnitt 15.1.2 sin bedömning i frågan om vilka myndigheter som bör kunna komma i fråga för samverkan. En viktig del i ett effektivt informationsutbyte för att kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är att även verksamhetsutövare har möjlighet att lämna och ta emot uppgifter från både myndigheter och andra verksamhetsutövare. Det är därför lämpligt att även inkludera verksamhetsutövare i den samverkan som Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Även för verksamhetsutövare bör deltagande i samver- kan vara frivilligt. Inte minst mot bakgrund av detta och verksam- hetsutövares särskilda uppgifter när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kan det inte anses opro- portionerligt att införa en uppgiftsskyldighet även för verksamhets- utövare. Med tanke på den uppgiftsskyldighet som ska följa med sam- verkan anser utredningen att det med beaktande av integritetskydds- aspekten alltid bör krävas att minst en myndighet deltar i en sam- verkan och att en myndighet således fattar beslut om samverkan med en verksamhetsutövare. Men det sagda hindrar naturligtvis inte en enskild verksamhetsutövare från att hos en myndighet initiera frågan om samverkan i ett visst fall bör komma till stånd. Om flera myn- digheter ska ingå i en samverkan måste var och en av dessa besluta om samverkan i förhållande till aktuell verksamhetsutövare. Efter- som det är frivilligt för en verksamhetsutövare att delta i en samver- kan måste även den besluta om samverkan i förhållande till samtliga övriga aktörer som ska delta i den. På motsvarande sätt som för myn- digheter bör även en verksamhetsutövare innan den ingår i en sam- verkan noga beakta bl.a. vilka uppgifter den kan bli skyldig att utbyta, och vilka andra aktörer som avser att delta. Utredningen återkom- mer till frågan om vilka verksamhetsutövare som kan bli aktuella för samverkan. I kapitel 16 redovisas utredningens överväganden i frågan om utvidgade möjligheter för verksamhetsutövare att sinsemellan utbyta information även utanför den ordning som övervägs i detta kapitel. Frånsett kravet på att minst en myndighet ska delta i samverkan bedömer utredningen att det saknas skäl för att närmare reglera sam- mansättningen i en samverkan. Det bör vara möjligt att få till stånd allt från storskalig samverkan, där många aktörer ingår, till sådan med endast ett fåtal deltagare. En särskilt beslutad samverkan kan t.ex. användas för att inom ramen för Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism utbyta information mellan myndigheterna där annars, åtminstone för vissa av myndigheterna, bestämmelser om sekretess skulle lägga hinder i vägen för ett upp- giftsutbyte. Ett annat exempel är att möjliggöra för en myndighet att samla en eller flera verksamhetsutövare för att närmare och mer effektivt kunna undersöka en misstanke om penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Det kan finnas behov av att inleda samverkan skyndsamt. Av vikt är därför att besluten inte kringgärdas av administrativa krav som innebär att processen i onödan fördröjs och att det avsedda resultatet med en planerad samverkan därmed riskerar att gå förlorat. Även i övrigt är det viktigt att regleringen utformas så att förfarandet blir enkelt att tillämpa och därmed kommer att användas i önskvärd ut- sträckning. är det viktigt, inte minst med beaktande av att det inom ramen för samverkan kommer att delas sekretessbelagda uppgifter med enskilda, att beslut om samverkan tydligt dokumen- teras. Utredningen anser därför – till skillnad från vad som är fallet enligt LUS – att det i lag ska föreskrivas att ett beslut om samverkan ska vara skriftligt (se avsnitt 15.2.3 för skydd av innehållet i ett sådant beslut). Det är inte nödvändigt att det i lagtexten anges att respektive aktör ska fatta beslut. Särskild samverkan får ske endast om det är motiverat med hänsyn till misstänkt brottslig verksamhet eller om det annars finns särskilda skäl Med hänsyn till integritetsaspekten och för att säkerställa rättssäker- heten är det vidare nödvändigt att avgränsa tillämpningsområdet för uppgiftsskyldigheten genom att ange i vilka fall möjligheten till samverkan får användas. Myndigheter och övriga aktörer har olika upp- gifter och kan ha nytta av information som finns i varandras verk- samheter. Det kan röra sig om sådana uppgifter som skulle kunna vara av värde i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet. Detta brukar vanligtvis kallas underrättelseverksamhet och avser arbete med insam- ling, bearbetning och analys av information när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts. Men det kan även handla om sådan information som skulle kunna vara till nytta vid utredning av en konkret brottsmisstanke eller avseende en redan begången specifik gärning. Vidare kan det vara information som skulle vara värdefull för dels tillsynsmyndigheterna på området, dels andra myndigheter som kommer i kontakt med penningtvätt och finan- siering av terrorism, t.ex. och fiskala verk- samheter. Slutligen kan uppgifter vara av värde för en verksamhets- utövare vid fullgörandet av skyldigheten att vidta åtgärder för att Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte upptäcka och förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den samverkan som sker enligt LUS är begränsad till under- rättelsestadiet. I förarbetena till lagen gjordes bedömningen att när det gäller utredningsverksamheten finns det inte samma behov av åtgärder för att underlätta informationsutbytet eftersom det finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser på det området som gör att det är lättare för myndigheterna att utbyta information (se prop. 2015/16:167 s. 28). Enligt utredningens bedömning står det klart att även den nu före- slagna samverkan bör omfatta verksamhet på underrättelsestadiet. En väsentlig skillnad i förhållande till samverkan enligt LUS är emeller- tid att även verksamhetsutövare ska kunna ingå i den samverkan som föreslås. Till exempel är generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen, som möjliggör visst utlämnande av sekretess- belagda uppgifter mellan myndigheter, inte tillämplig i förhållande till enskilda. Ett informationsutbyte kan också begränsas av att verksam- hetsutövare omfattas av tystnadsplikt som innebär att de inte kan dela uppgifter med varandra. Bland annat mot denna bakgrund finns det skäl att i detta fall överväga en vidare formulering av syftet för att möjliggöra eller underlätta ett informationsutbyte i samtliga av de ovan nämnda typfallen när en aktör kan ha nytta av information som finns hos en annan aktör. Som ett exempel kan nämnas att det ibland skulle kunna vara av värde även för den brottsutredande verksamheten att verksamhetsutövare sinsemellan kan utbyta uppgifter. Det anförda talar därför mot att avgränsa tillämpningsområdet till att endast avse vissa verksamheter eller knyta det till någon specifik skyldighet som åvilar en aktör, t.ex. uppgiftsskyldigheten enligt penningtvättslagen. I stället bör det övergripande syftet med samverkan formuleras brett. Samverkan bör kunna ske för att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. I en hel del fall bör det vara möjligt för myndigheter och enskilda att utbyta information i anonymiserad form. Frågor skulle även kunna diskuteras på ett övergripande plan eller med hjälp av information som har sammanställts eller bearbetats så att den inte avslöjar något som annars är sekretessbelagt. Innan aktörerna över huvud taget över- väger en samverkan enligt den föreslagna ordningen bör dessa möjlig- heter undersökas. Samverkan enligt den föreslagna ordningen bör således vara aktuell först när man förutser ett reellt behov av att dela Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte information som är sekretessbelagd eller omfattas av annan tystnads- plikt. Med tanke på det integritetsintrång för enskilda som samverkan kan medföra är det nödvändigt att ytterligare avgränsa tillämpnings- området så att samverkan bara kan ske när det är av särskild vikt att utbyta information. Av integritetsskäl har tillämpningsområdet för LUS begränsats till samverkan mot brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och som bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. När det gäller den nu före- slagna ordningen skulle man kunna överväga att avgränsa syftet till bekämpning av penningtvätt eller finansiering av terrorism av särskilt kvalificerat slag. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att det vid avgräns- ningen av syftet hänvisas till den grova formen av de brott som kan bli aktuella på området för penningtvätt och finansiering av terro- rism. Enligt utredningens bedömning skulle en sådan utformning dock kunna leda till vissa tillämpningsproblem. I det stadium när en sam- verkan aktualiseras kan det inte sällan vara oklart vilken rubricering en viss företeelse slutligen kommer att få vid en rättslig prövning. Det skulle också ibland kunna vara motiverat att inleda en samverkan i syfte att upptäcka fler finansiella flöden som kan ge stöd för att brottsligheten är allvarligare än vad den framstår som vid en första anblick. Vidare kan man tänka sig att samverkan beslutas i syfte att förhindra att brott över huvud taget kommer till stånd, t.ex. för att kunna lämna uppgifter som skulle förhindra att en verksamhets- utövares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller ställs under tillsyn. Det är därför inte önskvärt att knyta en eventuell avgränsning till vissa konkreta brottstyper. Ett alternativ skulle vara att överväga att införa ett rekvisit som mer allmänt kvalificerar i vilka situationer samverkan bör kunna komma till stånd. Enligt utredningens bedömning bör det framför allt vara karaktären hos misstänkt brottslig verksamhet i ett specifikt fall, dvs. att det rör sig om t.ex. mer allvarlig, omfattande, komplex eller svårutredd brottslighet, som kan motivera att en särskild samverkan kommer till stånd. Det skulle även kunna finnas behov av en särskilt beslutad samverkan för att kartlägga vissa strategiska personer i syfte att hitta bevis för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller för att identifiera ytterligare personer i ett större nätverk. Ett annat exempel när det skulle kunna vara motiverat med en särskild sam- verkan är när det för tillsynsändamål är nödvändigt med utökade Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte möjligheter att utbyta information. I arbetet med att kartlägga nya modus eller trender finns det vanligtvis inget behov av att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt. I en- staka fall skulle det dock kunna uppstå ett sådant behov. Så skulle t.ex. kunna vara fallet om Finanspolisen behöver samla flera verksam- hetsutövare för att få uppgifter för att i sin tur kunna genomföra en sådan kartläggning. Även en sådan situation skulle kunna motivera ett beslut om särskild samverkan. Enligt utredningens bedömning framstår det mot den anförda bak- grunden som lämpligt att föreskriva en kvalificering som mera allmänt begränsar möjligheten till samverkan till sådana situationer där det finns omständigheter som särskilt motiverar det. Härigenom markeras att samverkan inte slentrianmässigt ska komma till stånd utan att de för samverkan tilltänkta aktörerna är ålagda att noga överväga om en sådan är nödvändig. Enligt utredningens bedömning är det lämpligt att i lag särskilt framhålla en misstänkt brottslig verksamhets art, om- fattning eller komplexitet som omständigheter som kan motivera en särskilt beslutad samverkan. Men som framgår ovan skulle även andra omständigheter i vissa fall kunna göra det befogat att besluta om en samverkan. Det bör därför i lag föreskrivas att samverkan får ske även när det annars finns särskilda skäl för det. Även om syftet med samverkan lagtekniskt får en vid utformning är det viktigt att samverkan i det enskilda fallet tydligt begränsas till att avse t.ex. ett visst utpekat nätverk eller en närmare avgränsad företeelse. Det är nödvändigt med en snäv avgränsning i den praktiska tillämpningen för att säkerställa att det inte sker oproportionerliga ingrepp i enskildas personliga integritet. Även ur ett myndighets- perspektiv är det av vikt med en tydligt avgränsad samverkan. Upp- giftsskyldigheten kommer att gälla för aktören som sådan och det är därför viktigt att skyldigheten inte blir för omfattande i den enskilda samverkan. I detta sammanhang bör t.ex. rätten till och gränserna för partsinsynen beaktas. När en förundersökning har kommit så långt att någon skäligen misstänks för ett brott, ska den misstänkte under- rättas om misstanken när han eller hon hörs (23 kap. 18 § första stycket ). Efter underrättelsen har den misstänkte och försvararen rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förunder- sökningen. Rätten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (23 kap. 18 § andra stycket rätte- Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Det ska noteras att bestämmelsen inte ger den miss- tänkte någon rätt att ta del av uppgifter som inte finns i utredningen men som den brottsutredande myndigheten förfogar över i annat sam- manhang, t.ex. utredningsmaterial i en annan förundersökning eller upp- gifter som har inhämtats i underrättelseverksamhet (se prop. 2016/17:68 s. 59). Det är således viktigt att det i ett beslut om samverkan tydligt preciseras på vilket stadium en samverkan ska ske eller vad den annars syftar till. 15.1.2Aktörer som kan delta i samverkan Förslag: De aktörer som ingår eller kan ingå i den samordnings- funktion som avses i 13 § andra stycket penningtvättsförord- ningen ska få delta i en särskilt beslutad samverkan. Regeringen ska bemyndigas att beträffande en myndighet föreskriva att den inte ska vara skyldig att lämna uppgifter inom ramen för särskilt be- slutad samverkan. Verksamhetsutövare ska kunna ges möjlighet att delta i sam- verkan. Vilka aktörer bör ges möjlighet att delta i en särskilt beslutad samverkan? Som framgått bedömer utredningen att det bör vara upp till varje enskild myndighet att i det konkreta fallet besluta om den vill delta i en samverkan. Det är dock nödvändigt att avgränsa vilka myndig- heter som över huvud taget kan komma i fråga för ett sådant beslut. Redan genom det angivna syftet – samverkan för att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism – kan sägas ske en viss avgränsning till myndigheter med uppgifter på detta område. Integritetsskäl talar dock för att närmare precisera vilka myndigheter som kan komma i fråga för samverkan. En sådan precisering bidrar till en ökad förutsägbarhet och en rättssäker tillämpning av bestäm- melserna. Arbetet med att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism sker på olika plan och i olika sammanhang. Kretsen av myndigheter som deltar i arbetet är inte statisk utan kan till viss del Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte komma att ändras . Att i lag direkt räkna upp vilka myndig- heter som kan ingå i en samverkan framstår därför inte som en lämp- lig ordning. Det kan noteras att enligt LUS har regeringen bemyn- digats att bestämma vilka myndigheter som ska få lämna eller ta emot uppgifter enligt den lagen. De myndigheter som skulle kunna vara aktuella för samverkan enligt den nu föreslagna ordningen sammanfaller med de myndigheter som finns representerade i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regleringen avseende samordningsfunk- tionens inrättande, sammansättning och mandat finns i förordning. Av 13 § andra stycket penningtvättsförordningen framgår att sam- ordningsfunktionen ska bestå av representanter för , , , Fastighetsmäklar- inspektionen, , , Spel- inspektionen, , , , , , samt länsstyrel- serna i , och län. Vidare framgår av samma stycke att ska ges möjlighet att delta i samordningsfunktionen. Som närmare framgår av avsnitt 11.3 kan en rad olika sekretess- bestämmelser, till skydd för såväl allmänna som enskilda intressen, och bestämmelser om annan tystnadsplikt aktualiseras i verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheter och tillsynsorgan som nämns i föregående stycke. Beträffande de övriga myndigheterna som nämns kan noteras att i verksamhet kan det t.ex. gälla sekretess för uppgift som hänför sig till pågående granskning i vissa fall (17 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). I Kronofogde- myndighetens verksamhet för att biträda en åklagarmyndighet, Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, , eller Kust- bevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott gäller även sekretess enligt 18 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (förundersökningar m.m.) och 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (underrättelseverksamhet m.m.) samt för uppgift som angår misstanke om brott (18 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen). Vidare kan olika bestämmelser i 34 kap. offentlighets- och sekretesslagen, om sekretess till skydd för enskild vid bl.a. utsökning, indrivning och skuldsanering, aktualiseras i verksamhet. När det gäller Brottsförebyggande rådets verksamhet kan t.ex. bestämmelsen om s.k. statistiksekretess i 24 kap. 8 § offent- Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte lighets- och sekretesslagen bli aktuell. Som framgår av det anförda skulle således införandet av en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet för aktuella aktörer innebära att sekretess i en rad skilda fall skulle kunna brytas. Sekretesskyddet i bestämmelserna kan variera. Som framgår av avsnitt 14.4 gör utredningen bedömningen att uppgiftsskyldigheten även ska gälla i förhållande till verksamhets- utövare och att också dessa ska omfattas av en uppgiftsskyldighet. Enligt utredningens bedömning (se avsnitt 14.1.2) är en lämplig ut- gångspunkt för övervägandena att dessa omfattar samtliga verksam- hetsutövare. Med verksamhetsutövare avses en fysisk eller juridisk person som utför verksamhet som omfattas av penningtvättslagen (1 kap. 8 § 8 den lagen). Vilka dessa verksamheter är framgår i sin tur av 1 kap. 2 § samma lag. Till verksamhetsutövare hör olika typer av finansiella företag2, fastighetsmäklare3, den som bedriver spelverksam- het med licens eller registrering enligt spellagen och s.k. kontant- handlare4. Vidare ingår bland verksamhetsutövarna den som driver verksamhet enligt pantbankslagen, auktoriserade eller godkända revi- sorer, registrerade revisionsbolag och den som i övrigt bedriver yrkes- mässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revisionstjänster samt s.k. skatterådgivare5. Även advokater, advokatbolag och andra oberoende jurister6, till den del verksamheten avser vissa tjänster, är verksamhetsutövare. Därutöver definieras även vissa andra personer som verksamhetsutövare när de driver yrkesmässig verksamhet avse- ende vissa angivna tjänster, däribland bildande av juridiska personer, 2Här ingår den som driver bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen om bank- och finan- sieringsrörelse, livförsäkringsrörelse med vissa undantag, värdepappersrörelse enligt 2 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden, verksamhet som kräver ansökan hos enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, viss försäkringsdistribution enligt lagen om försäkringsdistribution, verksamhet för utgivning av elektroniska pengar enligt lagen om elektroniska pengar, fondverksamhet enligt lagen om värdepappersfonder, verk- samhet med att tillhandahålla betaltjänster enligt lagen om betaltjänster med vissa undantag, verksamhet som förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt lagen om förvaltare av alter- , verksamhet med konsumentkrediter enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och verksamhet med bostadskrediter enligt lagen om verksamhet med bostadskrediter. 3I en proposition har det föreslagits att även fastighetsmäklarföretag med fullständig registrering samt verksamhet som fastighetsmäklare och fastighetsmäklarföretag med särskild registrering för hyresförmedling ska omfattas av penningtvättslagen fr.o.m. . Se vidare avsnitt 19.3.1. 4Härmed avses den som driver yrkesmässig handel med varor, om det kan antas att det i verksam- heten eller i en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner, enstaka eller sådana som kan antas ha samband, som innebär att ett utbetalt eller mottaget belopp i kontanter uppgår till motsvarande eller mer. 5Härmed avses den som driver yrkesmässig rådgivning avseende skatter och avgifter. 6En förutsättning är att verksamheten som oberoende jurist är yrkesmässig. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte tillhandahållande av ett registrerat kontor eller en postadress och förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion.7 Slut- ligen är s.k. konsthandlare8 verksamhetsutövare. Samtliga verksamhetsutövare omfattas av tystnadsplikten enligt 9 § penningtvättslagen i fråga om vissa uppgifter som kan hän- föras till misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism (se avsnitt 10.3). För en del av verksamhetsutövarna gäller även tyst- nadsplikt enligt annan reglering som gäller för verksamheten (se t.ex. avsnitt 10.2, 14.4.3 och 15.2.2).