sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — De som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får normalt tillgång till sin lägenhet genom ett hyresavtal och omfattas då av reglerna i hyreslagen. Det är en skyddslagstiftning som är avsedd att se till att hyresgästen kan känna sig trygg med att få bo kvar i sin lägenhet och att hyran inte blir oskäligt hög. Bruksvärdesprincipen är grunden för hyressättningen och innebär när det gäller bostäder med särskild service enligt LSS att de faciliteter som krävs för att det ska vara en sådan bostad också höjer bruksvärdet. Den lagstiftning som då ska vara ett skydd för hyresgästerna är inte anpassad för de särskilda förutsättningar som gäller för dessa bostäder utan medför att dessa hyresgäster får höga hyror i jämförelse med andra utan behov av sådant särskilt boende. Förutsättningarna, och vissa regler, för utformningen av en bostad med särskild service enligt LSS är annorlunda än för en lägen- het på den reguljära bostadsmarknaden. Det ställs krav på att bosta- den ska vara utformad på visst sätt och det finns därmed ofta fler faktorer som inkluderas i värderingen av en sådan bostad jämfört med andra bostäder i enlighet med bruksvärdesprincipen. Detta kan innebära att de som bor i en sådan bostad missgynnas vid hyres- sättningen. Bedömningen och värderingen är i sig inte fel utifrån Utgångspunkter och allmänna överväganden hyreslagstiftningen men utfallet blir att personer som har bostad med särskild service betalar hyra för sådant som andra oftast inte gör. Det bidrar i vissa fall till att de får en högre hyra än om de hade bott i en bostad som inte hade behövt vara utformad med hänsyn till de behov som hänger samman med deras funktionsnedsättning. Ett system som bruksvärdesystemet är till synes objektivt, neutralt och lika för alla, vilket uppfattas som centralt ur ett likvärdighets- perspektiv. Även om samma regler tillämpas för alla kan det vara fel- aktigt utformat om reglerna missgynnar en grupp särskilt, så som personer med funktionsnedsättning. Att system inte tar hänsyn till mångfalden i befolkningen och tar höjd för olika behov och förut- sättningar kan leda till att vissa missgynnas. Merparten av de som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får sina inkomster från socialförsäkringen, genom sjuk- eller aktivitetsersättning. Sjukersättningen infattar många fler än perso- ner med beslut om bostad med särskild service enligt LSS och de flesta har haft inkomst av arbete, vilket är avgörande för storleken på ersättningen. Många har också möjlighet att på olika sätt återgå till arbete efter en kortare eller längre sjukperiod. Systemet är fram- för allt utvecklat utifrån denna grupp av människor. En stor del av den grupp som berörs av utredningens uppdrag har aldrig arbetat och saknar i många fall möjlighet att röra sig mot att få ett arbete. Det system som då ska stå för deras försörjning är inte i första hand utformat för dem och ger inte en trygg försörjning med en levnads- standard som för de flesta andra. Generella och allmängiltiga system, som hyreslagstiftningen och socialförsäkringen, kan innebära att de inte tar hänsyn till de förut- sättningar och behov som personer med funktionsnedsättning kan ha. Sådana generella och allmängiltiga system måste därför utformas med hänsyn även till de förutsättningar och behov som kan finnas för personer med funktionsnedsättning. Utgångspunkter och allmänna överväganden 10.2.4Valet av upplåtelseform – rättsläget Bedömning: Kommunen saknar i stort sett möjlighet att välja upplåtelseform. Den som får tillgång till en bostad med särskild service efter ett beslut om en sådan insats får i stort sett alltid detta på ett sätt som innebär att det är fråga om ett hyresavtal. Samtliga regler i hyreslagstiftningen gäller, i den utsträckning som de är tillämpbara, för upplåtelser av lägenheter inom ramen för insatsen bostad med särskild service enligt LSS. Att det är en förutsättning för att få en sådan bostad att man har behov av det stöd och den service som ingår i insatsen har dock betydelse vid tillämpningen. Utredningen ska enligt direktivet redogöra för och bedöma rätts- läget när det gäller kommunens möjlighet att välja upplåtelseform för bostad med särskild service. Vi ska också redogöra för vilka regler i jordabalken som är tillämpliga för sådana bostäder. I kapitel 3 finns en redogörelse för gällande rätt och i kapitel 7 finns en beskrivning av upplåtelseformerna för bostad med särskild service. I detta avsnitt finns utredningens bedömning av rättsläget. Möjligheten att välja upplåtelseform I 12 kap. 1 § jordabalken anges att kapitlet avser avtal, genom vilka hus eller delar av hus upplåts till nyttjande mot ersättning. Förbehåll som strider mot en bestämmelse i kapitlet är utan verkan mot hyres- gästen om inte annat anges. Definitionen av hyresavtal innebär att det ska finnas ett avtal, genom avtalet ska hus eller del av hus upplåtits till nyttjande och det ska utgå ersättning för nyttjandet. När det gäller frågan om ett avtal har ingåtts med den som flyttar in i en bostad med särskild service måste detta avgöras på vanligt sätt, genom tolkning av avtalet och bedömning av annan bevisning. Om den enskilde får tillgång till en lägenhet för att nyttja denna är normalt inte svårt att avgöra. När den enskilde betalar för att nyttja lägenheten saknar det betydelse vad denna betalning kallas. Huruvida den benämns hyra, avgift, ersättning eller något annat spelar ingen roll vid en bedömning av om ersättning utgår för nyttjandet. Utgångspunkter och allmänna överväganden Frågan om kommunen har möjlighet att välja upplåtelseform är, mot bakgrund av ovanstående, beroende av om de förutsättningar som innebär att upplåtelsen är att se som ett hyresavtal är uppfyllda eller inte. Utgångspunkten är att när en lägenhet upplåts till nyttjande mot ersättning är detta att se som ett hyresavtal och hyreslagen, 12 kap. jordabalken, som är en skyddslagstiftning och till viss del tvingande blir därmed tillämplig. Det innebär bland annat att regler om besittningsskydd gäller oavsett vad parterna kommit överens om. I praxis har fastslagits att hyreslagen är tillämplig även när en upplåtelse består av både tillgången till en bostad och till vård och service. 8 De omständigheter som tillmätts betydelse är bland annat: –Om den boende har ensam dispositionsrätt till rummet, –om den boende betalar avgift, –om boendet är avsett att vara permanent, och –om det är de boendes enda bostad. Rätten till egen bostad har ansetts ha sådan vikt att det inte kan ses som något underordnat moment i insatsen även om den boende är beroende av den vård som tillhandahålls. I socialtjänstlagen framgår numera att lagens avgiftsbestämmelser inte är tillämpliga på sådant särskilt boende som omfattas av 12 kap. jordabalken.9 Dåvarande Regeringsrätten, numera Högsta förvaltningsdom- stolen, har vid laglighetsprövning tagit ställning till ett kommunalt beslut att låta gemensamhetsutrymmen i en bostad med särskild service enligt LSS ingå i underlaget för hyressättningen.10 Domstolen fann att beslutet inte stred mot lag eller annan författning och an- förde att det, när ett LSS-boende har formen av ett hyresförhållande, inte föreligger något hinder mot att kommunen i förhandlingar om hyresnivån har som utgångspunkt att hyressättningen bör påverkas av det värde tillgången till gemensamhetsutrymmen utgör för bosta- den. Domstolen angav också att avgiftsbestämmelserna i , på samma sätt som uttalas i socialtjänstlagen, inte är tillämpliga när upplåtelsen har formen av ett hyresförhållande. 98 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), prop. 2000/01:149 Avgifter inom äldre- och handikapp- omsorg. 10RÅ 2005 ref. 28. Utgångspunkter och allmänna överväganden Hyreslagstiftningen är en skyddslagstiftning och det ska inte vara möjligt att välja om den ska vara tillämplig eller inte. Det är de om- ständigheter som gäller för upplåtelsen av en lägenhet som avgör tillämpligheten. Utredningens bedömning är att den som får tillgång till en bostad med särskild service enligt LSS efter ett beslut om en sådan insats i stort sett alltid får detta på ett sätt som innebär att det är fråga om ett hyresförhållande. Kommunen har då inte någon möjlighet att välja upplåtelseform. Om den enskilde får tillgång till bostaden på ett sätt som innebär att det inte är att se som ett hyresavtal i enlighet med reglerna i 12 kap. jordabalken, till exempel utan att betala för nyttjandet, blir dock dessa regler inte tillämpliga. Tillämpliga regler i jordabalken Om den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får tillgång till lägenheten på ett sätt som innebär att det är fråga om ett hyresförhållande blir också reglerna i 12 kap. jordabalken tillämp- liga. Bestämmelserna gäller då för ett sådant avtal i den utsträckning som de är av betydelse och under de förutsättningar som anges i respektive lagrum. De regler som främst blir tillämpliga är desamma som för andra bostadshyresgäster, det vill säga regler om hyra och rätten att bo kvar även om hyresvärden säger upp hyresavtalet – besittningsskydd. Utredningen har inte funnit att dessa lägenheter behandlas annor- lunda än andra som berörs av samma regelverk. Tillämpningen av jordabalkens regler när det gäller lägenheter som upplåts inom ramen för insatsen bostad med särskild service enligt LSS skiljer sig således inte från vad som gäller för andra lägenheter. De särskilda förutsätt- ningar som gäller för en lägenhet i en bostad med särskild service kan däremot i praktiken innebära vissa begränsningar. Tillgång till en sådan lägenhet kan endast den få som har behov av det stöd och den service som ingår i LSS-insatsen bostad med särskild service vilket till exempel gör det svårare för den som önskar använda den vid byte till en annan lägenhet. Även vid en prövning enligt reglerna om besitt- ningsskydd har behovet av det stöd och den service som ingår i insatsen bostad med särskild service enligt LSS betydelse. Utgångspunkter och allmänna överväganden 10.2.5Merkostnader för att bo Bedömning: Merkostnader är sådana kostnader som uppkom- mer på grund av en persons funktionsnedsättning och som går utöver en kostnad som är normal för en person utan funktions- nedsättning i motsvarande ålder. Bruksvärdessystemet ger en högre hyra för en bostad med särskild service enligt LSS än för andra jämförbara lägenheter på grund av tillgången till gemensamhetsutrymmen och vård och omsorg. Det innebär att hyran innehåller en merkostnad. Även om hyran inte har beräknats med den utgångspunkten finns det alltid en möjlighet att sätta hyran utifrån bruksvärdet och därmed också en risk för sådana merkostnader. Den som beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS har inte samma förutsättningar som andra att välja bostad utifrån storlek och hur hög hyran är. Det har betydelse för den enskildes möjligheter att själv påverka kostnaden för sitt boende men kan inte betraktas som en merkostnad. Utredningen ska enligt direktivet bedöma i vilken utsträckning de kostnader som enskilda har för att bo i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS är att betrakta som merkostnader på grund av funktionsnedsättning. Med merkostnader avses enligt tillkom- mande kostnader, den del varmed kostnaden överstiger motsvarande kostnad på annan ort, under andra förhållanden eller motsvarande beräknade kostnad.11 För att ersätta de merkostnader som är förknippade med en funk- tionsnedsättning finns en särskild förmån inom socialförsäkringen, merkostnadsersättning. Den innehåller också en definition av vad merkostnader är inom ramen för den lagstiftningen.12 Enligt social- försäkringsbalken är merkostnader en skälig kostnad som uppkom- mer på grund av en persons funktionsnedsättning och som går utöver en kostnad som är normal för en person utan funktionsnedsättning i motsvarande ålder. Ersättningen ska kompensera för den ekonomiska 11Svensk ordbok (SO) och () 1250 kap. 2 och 9 §§ socialförsäkringsbalken. Utgångspunkter och allmänna överväganden konsekvensen av att ha en funktionsnedsättning.13 I avsnitt 3.3.5 finns en närmare beskrivning av förmånen. Nedan följer en genomgång av kostnader som i olika samman- hang angett som merkostnader för att bo i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, se även kapitel 9. Hyran i en bostad med särskild service Den som bor i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS betalar hyra för sin lägenhet. I kapitel 8 och 9 beskrivs hyressätt- ningen och merkostnader för de som bor i en sådan bostad. Den enskilde ska inte betala något för det som ingår i insatsen bostad med särskild service enligt LSS utöver tillgången till lägen- heten. Stöd, service och omsorg från personal ingår i insatsen som beviljas enligt LSS och ska inte medföra några kostnader för den enskilde. Detta framgår av att det i LSS klart anges i vilken mån kommunen har rätt att ta betalt av den enskilde för de insatser som beviljas enligt lagen. Där anges att skäliga avgifter får tas ut för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter av den som har viss inkomst.14 Bruksvärdesprincipen vid hyressättning innebär att den tillgång till gemensamhetsutrymmen och vård och omsorg som är en del i insatsen bostad med särskild service enligt LSS är värdehöjande. Den som bor i en sådan lägenhet får då en hyra som påverkas av det värdehöjande inslaget och därmed en merkostnad jämfört med den som bor i en lägenhet utan sådana värdehöjande egenskaper. Det- samma gäller för särskilda krav med hänsyn till arbetsmiljö och brandskydd i den mån de påverkar bruksvärdet. Merkostnaden är då kopplad till funktionsnedsättningen och behovet av insatsen bostad med särskild service ger en högre hyra än vad andra betalar för mot- svarande bostad. Det finns , i det äldre beståndet, bostäder med särskild service som inte erbjuder fullvärdiga lägenheter. I den mån den egna lägen- hetens faciliteter ersätts eller kompletteras med gemensam tillgång till vad som normalt finns i en lägenhet, utan tillgång till gemensamhets- utrymmen, ger detta inte självklart en merkostnad som beror på 2017/18:190 Reformerade stöd till personer med funktionsnedsättning, s. 62. 1419 § LSS och prop. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 99 f. och 187. Utgångspunkter och allmänna överväganden Om man i en gruppbostad inte har fullt utrustade kök i de enskilda lägenheterna påverkar det bruksvärdet på så sätt att det blir lägre än för en liknande lägenhet med fullt utrustat kök. Tillgång till kök i gemensamhetsutrymmen höjer då bruks- värdet men detta kan inte ses som en merkostnad jämfört med vad personer utan sådan funktionsnedsättning betalar i hyra för en lägenhet med fullt utrustat kök. Ofta höga kostnader men inte alltid merkostnader Enligt utredningens mening finns det utöver de merkostnader som beskrivits ovan ett antal andra faktorer som gör att personer med funktionsnedsättning har höga kostnader för sin bostad men som inte kan sägas utgöra direkta merkostnader. Ett exempel är den omständigheten att den som beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS ofta saknar möjlighet att välja en billigare bostad eller att flytta till en sådan. Eftersom det varit brist på bostäder med särskild service i många kommuner är det också ofta frågan om nyproduk- tion och nyare lägenheter som har högre standard och högre hyror. Den enskilde blir då tilldelad en bostad utan att hänsyn tas till privatekonomin och hyrans storlek i förhållande till den enskildes inkomst. Detta gäller inte för andra hyresgäster då det normalt sker en kontroll av ekonomin i samband med att en hyresgäst tecknar ett avtal om hyra. har haft regeringens uppdrag att kartlägga vilka krav och villkor som hyresvärdar ställer på blivande hyres- gäster. I den rapport som blev svaret på uppdraget framgår bland annat att alla bostadsbolag prövar blivande hyresgäster på något sätt.15 Det vanligaste är att ta en kreditupplysning, men det är också vanligt att begära till exempel arbetsgivarintyg eller referenser från tidigare hyresvärdar eller att ställa krav på viss inkomst, se vidare i avsnitt 9.3 om olika förutsättningar för att få en lägenhet. När en person beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS sker inte någon kontroll av om det finns en reell möjlighet att betala hyran för lägenheten. Den enskilde kan därför teckna avtal om att betala en hyra som överstiger vad han eller hon har inkomster till, vilket innebär ett behov av stöd från anhöriga eller ekonomiskt 15Boverket (2017) Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Utgångspunkter och allmänna överväganden Den som har någon form av förmögenhet får ta den i anspråk till hyran så länge den räcker och kan därefter söka stöd. Dessa omständigheter, att inte kunna välja en billigare bostad eller att kunna välja att flytta till en, de ofta höga hyrorna för nyproduce- rade lägenheter och att den enskildes ekonomi saknar betydelse för att få ingå ett hyresavtal, utgör inte några direkta merkostnader. Det är ändå omständigheter som har stor betydelse för den enskildes möjligheter att få en lägenhet med en hyra som är rimlig i förhållande till inkomsterna. Merkostnadernas storlek och hur de betalas Utredningen har inte kunnat hitta underlag som gör det möjligt att ange något genomsnittligt belopp som läggs på hyran för tillgången till gemensamhetsutrymmen, vård och omsorg och andra värde- höjande omständigheter vid en bruksvärdesvärdering. I det material som utredningen har tillgång till har endast ett fåtal kommuner angett ett specifikt värde för dessa faktorer medan andra kommuner har modeller som utgångspunkt för att beräkna värdet utifrån situa- tionen på det aktuella boendet. De avgöranden som finns från hyres- nämnder och visar att man gör en skälighetsbedömning och någon beräkning utifrån gemensamhetsutrymmenas storlek redovisas normalt inte. Det är därför svårt att ange hur stor del av hyran som, i de fall den beräknats utifrån bruksvärdesprincipen, beror på annat än själva lägenhetsytan. I avsnitt 8.1.3 beskriver vi hur hyressättningen går till i praktiken. De som bor i en bostad med särskild service får, på grund av sin låga inkomst, i stor utsträckning olika stöd för att kunna betala hyran, se kapitel 6. Det finns statliga stöd inom socialförsäkringen som riktar sig mot bostadskostnader, såsom exempelvis bostads- tillägg och bostadsbidrag. När dessa inte räcker till finns det också i vissa fall kommunala stöd för att kompensera för höga hyror i förhållande till inkomsten. Dessa stöd riktar sig i många fall särskilt till personer som bor i en bostad med särskild service enligt LSS. I praktiken är det därför få som betalar några merkostnader för sin bostad. Kostnaderna ersätts inom ramen för socialförsäkringen eller av kommunen, antingen genom ett kommunalt bostadstillägg eller en subvention av hyran. Det finns även personer i bostad med sär- Utgångspunkter och allmänna överväganden skild service som får ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. I kapitel 6 beskriver vi närmare hur den ekonomiska situationen ser ut för dem som bor i en bostad med särskild service enligt LSS. Merkostnader är sådana kostnader som uppkommer på grund av en persons funktionsnedsättning och som går utöver en kostnad som är normal för en person utan funktionsnedsättning i motsvarande ålder. Det finns stora skillnader när det gäller hyressättningen av bostäder med särskild service enligt LSS vilket framgår av beskriv- ningen i avsnitt 8.1.3. Även vem som är upplåtare av lägenheten, kommunen eller någon annan, skiljer sig åt. Det har inte varit möjligt att beräkna någon genomsnittlig mer- kostnad för att man i en bostad med särskild service har tillgång till gemensamhetsutrymmen, närhet till vård med mera. Ett antal kommuner anger i vår enkätundersökning att de beräknar hyran med hänsyn till värdehöjande egenskaper i form av tillgång till gemensamhetsutrymmen, personalutrymmen, vård osv. Vi har också tagit del av ett antal underlag för hyressättning där en viss summa, utöver ett pris per kvadratmeterlägenhetsyta, tillkommer för till- gången till olika nyttigheter. För gemensamhetsutrymmen har vi sett belopp på 250–. Det har dock varit svårt att dra några slutsatser om hur sådana påslag beräknas och de kan också ha valts med hänsyn till den begränsade ekonomin hos de boende. Om hyran blir prövad i enlighet med bruksvärdesprincipen kom- mer tillgången till gemensamhetsutrymmen och andra bruksvärdes- höjande omständigheter, utöver själva lägenheten och dess skick, att påverka hyrans storlek. Att bruksvärdesprincipen gäller vid hyres- sättning av lägenheter som är en del av insatsen bostad med särskild service enligt LSS innebär därför att det finns en risk för merkostnader, även när hyran inte har beräknats med den utgångspunkten. Trots att hyrorna i många fall blir höga vid en bruksvärdes- värdering och överstiger det högsta belopp som ger rätt till statligt bostadstillägg är det inte alltid hyresgästen själv som står för några faktiska merkostnader. Det förekommer att kommuner på olika sätt, genom bostadstillägg och olika former av subventioner bidrar till enskildas hyra, se avsnitt 8.3.2. Utgångspunkter och allmänna överväganden 10.2.6Andra merkostnader än hyra för den som bor i en bostad med särskild service Bedömning: I den mån det finns andra merkostnader som är kopplade till insatsen än de som hör samman med hyran måste de bedömas enligt reglerna om avgifter i bland annat LSS och hälso- och sjukvårdslagen. Rätten till självbestämmande innebär en rätt att själv välja hur man vill ordna sin vardag. Att få bestämma över till exempel mat och fritid, och inte känna att deltagande i gemensamma måltider eller fritidsaktiviteter är obligatoriskt, är en fråga om insatsens kvalitet. De som bor i en bostad med särskild service har självklart samma kostnader som andra, och i många fall även högre kostnader, för mat, kläder, försäkringar med mera. Vi har tagit upp frågan om de även har andra merkostnader än hyran som är kopplade till att de bor i en bostad med särskild service vid våra dialoger med företrädare för funktionshindersrörelsen, kommuner och andra med insyn i proble- matiken. Det som då har framhållits har varit kostnader för mat, fritidsaktiviteter och egenvård. Kostnader för mat och fritidsaktiviteter Kostnader för mat är normalt inte att se som en kostnad för att bo i bostaden. När det gäller kostnader för gemensamma måltider för dem som bor i en bostad med särskild service bör de, om de boende i praktiken inte kan välja att inte delta i dessa måltider, kunna ses som en del av kostnaden för att bo i bostaden. Se vidare avsnitt 9.4. För fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter får kommunen ta ut skäliga avgifter. Om de som bor i bostaden de facto måste delta i sådana gemensamma aktiviteter bör även sådana avgifter kunna ses som kostnader för att bo i en sådan bostad. Se vidare avsnitt 9.4. Att den som bor i en bostad med särskild service ska ha möjlighet att själv välja om han eller hon vill delta i olika aktiviteter och också kunna handla och laga sin egen mat är viktiga delar i självbestäm- mandet, en av grunderna för LSS. Hur man utformar en insats enligt LSS och att den håller erforderlig kvalitet är inte en fråga som ingår Utgångspunkter och allmänna överväganden i utredningens uppdrag. Vi vill dock peka på att detta är en viktig del i det arbete som genomförs inom ramen för respektive verksamhets lednings- och kvalitetsarbete, kommunernas arbete med att ge med- borgarna insatser i enlighet med bestämmelserna i och för Inspektionen för vård och omsorg som tillsynsmyndighet. Kostnader för hälso- och sjukvård Avgifter för egenvård är en kostnad som har nämnts vid utred- ningens möten med funktionshindersorganisationer som ett exem- pel på merkostnader som kan förekomma för den som bor i en bostad med särskild service.