sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — I avsnitt 4 behandlas organisation av forskningsinfrastruktur. De grundläggande formella förutsättningarna beskrivs liksom den fak- Uppdraget och dess genomförande tiska organisationen inklusive samverkansformerna. Avsnittet inne- håller även en beskrivning av möjliga alternativa organisationsformer. I avsnitt 5 beskrivs de formella förutsättningarna avseende finan- siering av statlig forskningsinfrastruktur. Även den faktiska finan- sieringen i termer av finansiärer och finansieringskällor beskrivs på en principiell nivå. Avsnitt 6 behandlar digital infrastruktur för forskning. Avsnittet beskriver de digitala infrastrukturer som särskilt pekas ut i direktiven. Iavsnitt 7 redovisas utredningen sammanvägda analyser och slut- satser med avseende på nationell forskningsinfrastruktur. Avsnitt 8 innehåller utredningens samlade rekommendationer och förslag. I avsnitt 9 redovisar utredningen sina samlade analyser och slut- satser med avseende på tilläggsuppdraget. Konsekvenserna av utredningens förslag beskrivs i avsnitt 10. 3Bakgrund, definitioner och avgränsningar I det här avsnittet ges en summarisk historisk bakgrund till dagens styrning av högskolor och universitet (lärosäten).1 Fokus är på de för forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur mest relevanta aspekterna. Lärosätena har i och med sin koppling till forskning och högre utbildning en central roll när forskningsinfrastruktur disku- teras varför fokus läggs på just lärosäten i detta avsnitt. För en bak- grund för de forskningsinfrastrukturer som andra myndigheter än lärosäten ansvarar för hänvisas till avsnitten 4 samt 5. Dessa avsnitt beskriver de generella förutsättningarna och styrningen som gäller för dessa typer av myndigheter. Forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur har endast i be- gränsad omfattning fått någon uppmärksamhet i tidigare reformer. Det ska noteras att forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur endast i liten grad varit föremål för riktade politiska beslut i form av reformer eller andra mer övergripande beslut. Riksdag och regering har i vissa fall fattat beslut som rör styrning och organisation av forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur då det handlat om specialdestinerade resurser eller särskilda satsningar som till exempel , nationellt centrum för livsvetenskaplig forsk- ning (SciLifeLab) och svenska universitetsdatanätverket, SUNET. Den organisationsstruktur och styrning som finns är i hög grad en effekt av hur akademin, politiken och andra aktörer har sett på hur lärosätena ska förhålla sig till samhällsutveck- lingen såväl nationellt som internationellt. De beslut som riksdag och regering har fattat präglar fortfarande hela sektorn. 1Avsnitten 3.1–3.5 samt avsnitt 3.7 bygger till stora delar på SOU 2019:6, avsnitt 2, som även hänvisas till för en mer utförlig bakgrundsbeskrivning. Bakgrund, definitioner och avgränsningar har ofta varit en nära koppling mellan utbildning och forskning. Detta har dock inte alltid varit förenligt med andra politiska mål. Två reformer, 1977 och 1993, har särskilt stor betydelse för läro- sätena . högskolereform hade en stor effekt på lärosät- ena, dels genom att många volymmässigt stora utbildningar såsom lärar- och vårdutbildningar blev högskoleutbildningar, dels genom att ett antal nya högskolor inrättades. Utredningen analyserar inte dessa reformer med avseende på forskningsinfrastruktur. Reformen 1993 utgör grunden för det system vi har och det är enligt de principer som infördes då som lärosätena styrs än . Den grundläggande tanken bakom reform var att lärosätena behövde ett stort mått av frihet dels för att nå en hög kvalitet i sin verksamhet, dels för att kunna verka som kritiska röster i samhället. 3.1Reformen 1977 – stora förändringar Grunden till högskolereform var en kraftig ökning av an- talet studenter tillsammans med en politisk vilja att tydligare knyta samman utbildning och arbetsliv. En väsentlig utgångspunkt för reformen var utbildningsutredning (U 68), vilken influer- ade den högskolepolitiska debatten . Reformen 1977 karaktäriserades av ett stark förtroende för högskolans roll som utvecklings- och förändringskraft i samhället men den präglades också av strömningen med bärande idéer om social ingenjörskonst och centralplanering. Samhällets behov av arbetskraft skulle utgöra grunden för dimensioneringen av de olika utbildningarna. Dessa be- räkningar skattades genom bedömningar av framtida utveckling inom olika branscher och yrken. reform innebar ett antal stora förändringar för den högre utbildningen. Restriktioner i det fria tillträdet till studier vid filosofiska fakul- teter hade visserligen inletts redan tidigare men blev den högre utbildningen i stort sett totaldimensionerad och centralplanerad. Yrkesutbildning prioriterades framför utbildning mot bildningsideal. Utbildningslinjer fördelade mot yrkesutbildningssektorer2 blev därför den grundläggande utgångspunkten för all utbildning. Utbildningens innehåll och organisation reglerades i nationella utbildningsplaner 2Det fanns fem yrkesutbildningssektorer: 1) Tekniska yrken, 2) Administrativa, ekonomiska och sociala yrken, 3) Vårdyrkesutbildning, 4) Utbildning för undervisningsyrken, 5) Utbild- ning för kultur- och informationsyrken. Bakgrund, definitioner och avgränsningar som fastställdes av en central myndighet, Universitets- och hög- skoleämbetet (UHÄ). fattade beslut om utbildningarnas dimensionering utifrån förslag från UHÄ, vilket baserades på pro- gnoser över arbetslivets behov av kompetens.3 Reformen 1977 var långtgående men begränsad då den framför allt var inriktad mot utbildning samt mot lärosätenas organisation, dimensionering och i viss mån lokalisering. Frågor om forskning och lärosätenas tjänstestruktur var däremot endast marginellt berörda. Vad gäller forskarutbildningen genomfördes de stora förändringarna 1969 när en fyraårig doktorsexamen infördes. Någon styrning av forskarut- bildningens dimensionering, liknande den för grundutbildning, infördes inte (se vidare avsnitt 3.5). 3.1.1Nya högskolor och nya utbildningar En effekt av reform var att flera omfattande eftergymnasiala utbildningar, framför allt lärarutbildningar, vårdutbildningar4 samt utbildningar vid socialhögskolor, blev högskoleutbildningar.5 Det nya högskolebegreppet inkluderade därmed utbildningar där den vetenskapliga anknytningen i många fall var en annan än den tradi- . Detta innebar att antalet högskolestudenter ökade med fler än 45 000 studenter . Det resulterade också i att den genomsnittliga andelen kvinnor steg från , och att högskolan fortsättningsvis fick en majoritet av kvinnliga studenter.6 I samband med reform blev även de tre universitets- filialerna i , och självständiga högskolor. Det inrättades även tio helt nya högskolor. Dessa nya högskolor inrät- tades utan organisation för forskning och utan forskningsresurser. Detta innebar därmed att dessa nya högskolor enbart skulle ha ut- bildningsuppgifter. 3Undantaget var individuella och lokala linjer samt enstaka kurser som beslutades av region- styrelser. 4Utbildning till arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, ortoped- ingenjör, sjukgymnast (fysioterapeut), sjuksköterska (inklusive specialistsjuksköterska), tandhygienist samt utbildning mot social omsorg (sammanförd med socionomutbild- ning) hade landsting eller kommun som huvudmän. 2000/01:71. 5Även konstnärliga utbildningar och journalistutbildningen fördes till högskolan. tillkom också korta ingenjörsutbildningar när gymnasieingenjörsutbildningen upp- graderades till högskoleutbildning. 6Högskoleverket, Högre utbildning och forskning 1945–2005 – en översikt, Rapport 2006:3 R, s. 19–20. Bakgrund, definitioner och avgränsningar reform innebar alltså att det var skillnad mellan univer- sitet med uppdrag att både utbilda och forska, och högskolor med enbart grundutbildning som uppdrag. Kopplingen mellan utbildning och forskning skulle kvarstå genom regionala samarbeten där hög- skolorna skulle dra nytta av universitetens vetenskapliga bas i forsk- ningen och genom att ett särskilt anslag för forskningsanknytning ställdes till högskolornas disposition. och regeringens syn på de nya högskolornas uppdrag förändrades dock med tiden och 1997 fattade beslut om att alla statliga universitet och högskolor skulle ges fasta forsknings- resurser (se avsnitt 3.5.3). Motivet till detta var att stärka sambandet mellan utbildning och forskning.7 Beslutet innebar att principen om en tydlig koppling mellan utbildning och forskning stärktes. Tiden var det direkta statsanslaget till universiteten samlat och det var den akademiska strukturen (utgifter för byggnader, materiel och personal) som finansierades, oavsett om den skulle användas till forskning eller till utbildning. Detaljeringsgraden i finan- sieringen var hög; till exempel förtecknades alla lönegradsplacerade tjänster vid varje lärosäte i regleringsbrev och lönegraden angavs. Det fanns särskilda anslagsposter för förvaltning, bibliotek, utrust- ning, lokaler m.m. Reformen 1977 innebar att anslagen till universiteten i stället för- delades i tre flöden: 1) fakultetsanslag avsedda för forskning och forskarutbildning, 2) sektorsanslag för utbildning på linjerna inom de fem yrkesutbildningssektorerna, 3) ett anslag för lokala och indi- viduella linjer och enstaka (fristående) kurser. Forskning och utbildning hade i enlighet med U 68 olika mål och behov, vilket bland annat hade blivit aktuellt när ytterligare utbild- ningar fördes till högskolan. måste därför byggas upp med hänsyn till detta. I propositionen anfördes detta som motiv till att separera utbildning och forskning inom anslags- systemet.8 1996/97:5. 1975:9, s. 99. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Även om reformen medförde att en del specialdestinerade anslag slopades var resursfördelningssystemet fortfarande detaljerat på stats- maktsnivå. beslutade om anslagen till de fem yrkes- utbildningssektorerna med en anslagspost per lärosäte. I reglerings- brev preciserades antalet nybörjarplatser (planeringsramar) på de all- männa utbildningslinjerna för varje lärosäte. Tilldelade resurser kunde avräknas på ett sådant sätt att hela anslaget kunde förbrukas och lärosätena fick alltså ersättning oavsett om platserna utnyttjades eller inte. Någon ekonomisk uppföljning gjordes i egentlig mening inte.9 minskade detaljstyrningen något men systemet med planeringsramar kvarstod till och med /1993.10 Resurserna till utbildning var alltså helt insatsstyrda och resul- tatet saknade direkt betydelse för finansieringen. har forskarutbildningen anslagsmässigt betraktats som en del av forskningen. genomfördes en reform som medförde ett tydligt skifte från de idéer som legat till grund reform. hade system undergrävts på grund av svårigheter med centraliseringen och ett ökat inslag av decentralisering hade successivt genomförts. reform genomfördes i en period som den svenska statsförvaltningen börjat övergå från en detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning.11 Den högskolelag (1992:1434) som blev ett av resultaten av reformen styr i allt väsent- ligt ännu högskolan. I förarbetena till reform angavs två huvudsakliga motiv. Dels angavs ett kvalitativt motiv att universitet och högskolor har bäst förutsättningar att genomföra kvalificerad utbildning om de står fria. Dels gavs ett mer principiellt motiv att ett samhälle som värnar mångfald och som inser riskerna med en allomfattande statsmakt 9SOU 2007:81, s. 170. 10Högskoleverket, Högre utbildning och forskning 1945–2005 – en översikt, Rapport 2006:3 R, s. 40. 11I kompletteringsproposition föreslogs generella riktlinjer för ett nytt statligt budget- och styrsystem med större ansvar för myndigheterna samt treåriga budgetperioder. Propositionen blev inledningen till ett omfattande utvecklingsarbete avseende det statliga budget- och styrsystemet. Se SOU 2007:75 s. 88 ff. Bakgrund, definitioner och avgränsningar måste värna de kritiska motvikterna. Dit hör de fria universiteten och högskolorna.12 En ökad frihet för lärosäten skulle alltså gagna såväl kvaliteten i utbildning och forskning som friheten i samhället i stort. och regeringens åtagande var att bidra till att skapa rätt förutsätt- ningar för detta. Det var en betingad frihet där en större självständighet skulle kombineras av ”tydliga incitament till kreativ konkurrens”, vilket ställde krav på uppföljning och utvärdering. God kvalitet och goda prestationer i utbildning och forskning skulle understödjas, medan otillräcklig kvalitet och bristande effektivitet skulle leda till minskade anslag.13 Reformen 1993 genomfördes som en kraftig utbyggnad av grundutbildningen skedde. Antalet studenter fördubblades , från 170 000 till 340 000 höstterminen 2004.14 Utbyggnaden innebar att alla lärosäten tillfördes utökade resurser. Grunderna reform lades fast i propositionen Universitet &högskolor, Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I propositionen pekades på ett antal identifierade problem för universitet och hög- skolor som behövde åtgärdas för att målet om att stärka som kunskapsnation skulle kunna nås: –Klyftan mellan grundutbildning och forskning, som ansågs ha sitt ursprung i beslutet att införa rena undervisningstjänster . –, som tenderat att slå sönder ämnesinstitu- tionerna eller hotat utplåna vissa ämnen. –Den inre organisationen, som var hårt reglerad och därmed in- flexibel och tungrodd. –Totaldimensioneringen av utbildning, som hade medfört ett in- effektivt utnyttjande av resurser. 1992/93:1, s. 9. Statsrådet refererar där till de motiv som angavs i budgetpropositionen . 1992/93:1, s. 10. 14Högskoleverket, Högre utbildning och forskning 1945–2005 – en översikt, Rapport 2006:3 R, s. 16–17. Bakgrund, definitioner och avgränsningar –Resursutnyttjandet, som var ineffektivt och orättvist då samma typer av utbildningar kunde ha olika resurstilldelning beroende på vid vilket lärosäte de gavs.15 I syfte att uppnå önskvärda förändringar av högre utbildning och forskning framhölls tre generella metoder: –Ökad frihet för statliga universitet och högskolor och därmed skapande av incitament för utveckling och kvalitet. –Införandet av fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor. –Förändrat, icke-statligt huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor.16 Inom ramen för ökad frihet uppgavs åtta områden inom vilka de statliga universiteten och högskolorna skulle ges större frihet, framför allt gällande utbildningsutbudet och hur resurser används.17 Utgångspunkten var frihet och varje reglering krävde sin egen moti- vering. En ny högskolelag (1992:1434) infördes, liksom en hög- skoleförordning (1993:100).18 En väsentlig del av reformen var att studenternas val skulle påverka såväl utbildningarnas utformning och inriktning som resurstilldelningen till universitet och högskolor. hade resurser endast tilldelats för platser medan ingen hän- syn, åtminstone inte ur resurstilldelningsperspektiv, togs till resul- tatet. Införandet av ett mer prestationsbaserat resurstilldelnings- system skulle bidra till att universitet och högskolor prioriterade att förbättra utbildningens kvalitet och öka genomströmningen. Stu- denterna antogs välja utbildningar med hög kvalitet och goda studie- resultat premierades i resurstilldelningen. Ambitionen var att ett sådant system skulle leda till att lärare, forskare, institutioner och 1992/93:1, s. 14–15. 1992/93:1, s. 21. 17De åtta områdena avsåg studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter, inrättande och tillsättning av professurer, skapande av karriärvägar för lärare, institutionell organisation, disposition av resurser till grundutbildning samt omfördelning mellan anslag till forskning. 1992/93:1, s. 22. 18För infördes Förordning (1993:121) för lantbruks- universitet. Bakgrund, definitioner och avgränsningar lärosätesledningar i högre utsträckning beaktade studenternas önske- mål och krav på utbildning av hög kvalitet. På så vis skulle även av- ståndet mellan forskning och utbildning minska. Ansvaret för kvaliteten lades på lärosätena som ett ny- inrättat utvärderingsorgan – som övergick i , seder- mera – skulle analysera och granska kvaliteten i den högre utbildningen, och genomföra uppföljningar och utvärderingar.19 I samband med reformen ombildades (som varit en statlig högskola) och till stiftelsehögskolor, dvs. enskilda utbildningsanord- nare i form av stiftelser. Regeringen ansåg att förekomsten av olika huvudmän skulle säkerställa universitetens och högskolornas frigör- else från statlig detaljstyrning och på så sätt stimulera utvecklingen även inom resten av högskolan. Stiftelsehögskolorna fick även ett finansiellt tillskott i form av ett stiftelsekapital.20 reform innebar även en diskussion om förändring avseende anslagsfinansieringen av universitet och högskolor. Den nya finan- sieringen innebar dock att anslaget fortsatt var tudelat men i bered- ningen av reformen hade frågan om ett samlat anslag till utbildning och forskning diskuterats. I högskoleutredningens huvudbetänk- ande Frihet, ansvar, kompetens framhölls anslagssystemets tudelning som en bidragande orsak till splittringen mellan grundutbildning och forskning.21 Därtill identifierades i departementspromemorian och högskolor krav på vad ett nytt anslagssystem behövde innehålla för att det skulle vara förenligt med en reform för ökad självständighet. Bland annat anfördes att anslagssystemet bör underlätta en samlad planering för forskning och utbildning.22 Frågan om ett samlat eller tudelat anslag diskuterades vidare i princippropositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I argumen- tationen framfördes att resurser till universitet och högskolor även fortsättningsvis skulle tilldelas via två skilda anslag; ett för utbild- ning och ett för forskning. Något principiellt ställningstagande för 1992/93 :1, s. 66–67. 1992/93 :231, s. 11–14. 21SOU 1992 :1, s. 55. 22Ds 1992 :1, s. 33. Bakgrund, definitioner och avgränsningar fortsatt tudelning går inte att utläsa ur resonemanget; som motiv anges dock en ovilja att minska statens styrning då det var osäkert om den ökade friheten för universitet och högskolor i tillräckligt hög grad skulle bidra till att uppnå målen. I propositionen pekades på att ett gemensamt anslag kunde komma att aktualiseras senare, när anslags- systemet vidareutvecklades.23 Redan i anslutning till reformen 1993 beslutade regeringen att följa upp och utvärdera denna. Den så kallade Resursberedningen, vilket var den utredning som lämnat förslag till det nya resurstilldelnings- systemet, gavs i uppdrag att följa dess införande.24 Regeringen till- satte även en utredning () i syfte att göra en uppföljning av treårsperioden /1994–1995/1996. I sitt slutbetänkande konsta- terade att inställningen till reformen bland universitet och högskolor i princip var positiv. Det ökade engagemanget för grund- utbildningen och studenterna ansågs vara det mest positiva. RUT- 93 konstaterade att stora delar av reformen återstod att utveckla om målen med reformen skulle uppnås.25 tillsatte regeringen även en utredning för att analy- sera möjligheterna att vidareutveckla och föreslå förbättringar av styr- ningen. I betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) kom ut- redningen bland annat fram till att målen för högskolans grund- utbildning var delvis oförenliga och borde ses över. I betänkandet diskuterades bland annat vilka typer av mål som regeringen bör sätta för att de skulle passa in i den nuvarande styrmodellen. Utredningen förordade examensmål för vissa yrkesexamina respektive mål om antal helårsprestationer för vissa utbildningsområden men avvisade tanken om styrning genom mål för antal nybörjarplatser.26 Beträf- fande resurstilldelning föreslog utredningen bland annat att ersätt- ningsnivåerna för grundläggande utbildning skulle ses över och att det skulle införas en separat medelstilldelning till forskarutbild- ningen. Som motiv för den separata medelstilldelningen till forskar- 1992/93:1, s. 68–69. 24Resursberedningen lämnade ett betänkande (SOU 1994:80) innan regeringen beslutade att den skulle upphöra. 25SOU 1996:21, s. 117 ff. 26SOU 2000:82, s. 49 ff. Bakgrund, definitioner och avgränsningar utbildningen angavs att det skulle innebära en garanti för en viss resursstandard.27 Utredningens förslag togs delvis upp i regeringens proposition Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15). Regeringen bedömde att ett minsta antal helårsstudenter totalt för varje lärosäte borde anges som riktmärke och att examinationsmål för vissa yrkesexamina samt för magisterexamen skulle finnas kvar. Regeringen tillsatte 2004 en utredning med uppdrag att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskole- utbildning. Efter tilläggsdirektiv omfattades även resurstilldel- ning och övrig styrning avseende forskning och forskarutbildning.28 Utredningen lämnade två betänkanden under två olika utredare. Det första delbetänkandet om resurstilldelning för grundläggande utbild- ning lämnades 2005.29 Den andra delen av utredningen, som gavs namnet 2, presenterade sitt slutbetänkande . Detta be- tänkande omfattade både grundläggande utbildning, forskarutbild- ning och forskning.30 I slutbetänkandet föreslogs ett system med ett högskolelandskap där forskning och forskarutbildning koncentrerades till etablerade universitet. Utredningen föreslog även ett samlat anslag till forsk- ning och utbildning (inklusive forskarutbildning) vilket skulle beräk- nas i fyraårsperioder. Resurstilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå föreslogs bestå av en grundersättning per helårs- student samt tre olika tilläggsersättningar som var beroende av under- visningsmetod. 2 menade att ersättning som beräknades utifrån ämnestillhörighet inte stämde överens med hur moderna utbild- ningar såg ut. I ersättningen för helårsstudenter skulle också en re- surs för forskningsanknytning inkluderas, vilken skulle överföras från forskningsanslaget. Därtill skulle en kvalitetsrelaterad tilldel- ning införas, vilken var beroende av resultatet av kvalitetsutvärder- ingar. Resurstilldelning baserad på helårsprestationer skulle avskaffas. 2 föreslog att ersättning för helårsdoktorander skulle in- föras. Forskarutbildningen skulle alltså betraktas som en utbildning även i resurstilldelningssystemet. När det gällde anslaget till forsk- ning föreslog utredningen att hälften av detta skulle konkurrens- utsättas och fördelas utifrån kvalitets- och aktivitetsbaserade kriterier. 27SOU 2008:82, s. 129–130. 2004:49, Dir. 2006:29. Bakgrund, definitioner och avgränsningar För att driva systemet föreslog 2 att ett akademiskt väl kvali- ficerat intermediärt organ utanför borde inrättas. Förutom utredningens förslag om att delar av anslaget till forsk- ning och forskarutbildning borde fördelas utifrån kvalitetskriterier (se avsnitt 3.5.4) har förslagen enligt 2 inte lett till några för- ändringar av hur resurser tilldelas lärosäten. 3.42010 års reform om ökad självständighet Regeringen tillsatte 2006 en utredning som skulle lämna förslag om en eller flera nya verksamhetsformer för universitet och högskolor. Målsättningen var enligt direktiven att öka lärosätenas självbestäm- mande och minska den politiska styrningen, som statens intresse av att kunna styra och kontrollera för staten viktiga delar av verksamheten tillgodosågs.31 Utredningen föreslog att universitet och högskolor skulle upp- höra att vara statliga myndigheter och i stället utgöra en ny offent- ligrättslig organisationsform; ”självständiga lärosäten”. Den statliga finansieringen skulle ske genom fleråriga avtal.32 I den efterföljande propositionen bedömde dock regeringen att det krävdes ytterligare omfattande utredning och analys om en helt ny organisationsform skulle kunna införas. Ökad frihet för univer- sitet och högskolor var visserligen viktigt men skulle primärt uppnås inom ramen för den rådande myndighetsformen.