sou · H9B333 · 2021-05-11 00:00:00 — konstaterar att betygen i årskurs 9 är av avgörande betydelse för skol- elevers benägenhet att studera vidare, samt att låga eller ofullständiga betyg från årskurs 9 ökar risken för framtida psykosociala problem. (2010) har i en tidigare rapport baserad på befintlig forskning konstaterat att en av de viktigaste skyddsfaktorerna för barn är att fullfölja med godkända betyg som ger behörighet till ett nationellt program på gymnasieskolan. I en annan rapport redovisar (2018) forskningsstöd för att en fungerande skolgång har stor betydelse för barns möjligheter . Att kunna läsa, skriva och räkna, samt i övrigt få tillgång till en god ut- bildning, konstateras vara grundläggande för barns möjligheter att utvecklas till väl fungerande vuxna (s. 39). resonerar på liknande sätt i sitt betänkande (SOU 2020:46). Skol- gången påverkar individers möjligheter till arbete och inkomst, detta beskrivs i synnerhet gälla olika slags skolmisslyckanden. Vidare be- skrivs ett samband mellan skolgång och individens risk att hamna i kriminalitet. Det beskrivs även råda ett ömsesidigt samband mellan misslyckanden i skolan och psykisk ohälsa. Ur samhällsekonomisk synpunkt innebär införandet av en tioårig grundskola, en tioårig grundsärskola, en elvaårig specialskola och en 1Folkhälsomyndigheten om gymnasiebehörighet. / folkhalsorapportering-statistik/tolkad-rapportering/folkhalsans-utveckling/ resultat/ livsvillkor/gymnasiebehorighet/ (). Konsekvenser av utredningens förslag sjuårig sameskola en ambitionshöjning i det obligatoriska skolväsendet. Förslagen medför även vissa samhällsekonomiska kostnader. Utred- ningens förslag om en utökning av undervisningstiden i lågstadiet, att sexåringar ska kunna tas emot i nya årskurs 1 i grundsärskolan, obligatorisk överlämning av uppgifter i samband med övergången mellan förskolan eller pedagogisk omsorg till skolan, införande av ett utvecklingssamtal per termin i nya årskurs 1, samt en utökad rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken är för- knippade med kostnader för kommunerna, som i enlighet med finan- sieringsprincipen bör täckas av staten (se vidare avsnitt 8.8.1 och 8.8.7). Vidare medför förslagen om fortbildningsinsatser kostnader (se vidare avsnitt 8.8.1). Förslaget om ett statsbidrag för kapacitetförstärkande och kvalitetshöjande åtgärder i lågstadiet som reformen genomförs kommer även det att med- föra kostnader för staten –2030 (se vidare avsnitt 7.1.5). Utredningens samlade bedömning är att den samhällsekonomiska nyttan av förslagen överväger de kostnader som uppstår som konse- kvens av reformens genomförande. Utredningens förslag bedöms ligga i linje med ovan redovisade generella främjande mekanismer inom utbildningsområdet, och antas mot bakgrund av det kunna medföra positiva samhällsekonomiska konsekvenser på såväl medel- lång som lång sikt. Utredningens förslag gällande ändringar i läro- planer och kursplaner, en viss utökad undervisningstid samt fortbild- ning och kompetensutvecklingsinsatser bedöms ge alla elever bättre förutsättningar att utveckla grundläggande färdigheter i läsning, skriv- ning och matematiskt tänkande under de tidiga skolåren. Detta är något som på medellång sikt bedöms kunna påverka elevers kun- skapsutveckling även i andra ämnen, vilket kan antas komma att få påverkan på såväl elevernas behov av olika stödinsatser under skol- tiden som deras möjlighet att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Förutsättningarna att identifiera elever i behov av särskilt stöd, samt att kunna sätta in stödåtgärder tidigt och följa upp dessas effekt, bedöms stärkas genom utredningens förslag om överlämning av uppgifter i övergång mellan förskolan eller peda- gogisk omsorg och skolan. I och med att övergången mellan nu- varande förskoleklassen och lågstadiet försvinner och tidiga skolåren blir sammanhållna bör dessa förutsättningar stärkas ytterligare. Även detta bedöms kunna på medellång sikt leda till att elevers behov av Konsekvenser av utredningens förslag stödinsatser senare under skolåren kommer att minska, och att fler elever uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program. Se vidare om förslagens konsekvenser för elever i avsnitt 8.5.1–8.5.3. 8.5Konsekvenser för barn och elever 8.5.1Barn och elever som berörs av förslagen Barn i förskolan, eller i pedagogisk omsorg som ett alternativ till förskola, kommer att beröras av utredningens förslag på så vis att övergången från förskolan till det obligatoriska skolväsendet i viss utsträckning kommer att förändras. För majoriteten av dessa barn, och deras vårdnadshavare, kommer reformen att innebära att barnen börjar fullgöra sin skolplikt när de börjar i årskurs 1, i stället för i förskoleklassen. Förändringen medför större konsekvenser för barn där det i förskolan konstaterats att de tillhör grundsärskolans mål- grupp, då dessa barn i och med förändringen har rätt att efter utred- ning tas emot i grundsärskolan direkt efter förskolan. Elever i , grundsärskolan, specialskolan och same- skolan kommer att beröras av utredningens förslag. De elever som i störst utsträckning berörs av reformen är de som börjar i nya års- kurs 1. I viss utsträckning kan även elever som började förskoleklass året före reformens genomförande påverkas, eftersom förskollärare som läst en behörighetsgivande fortbildning kan bli behöriga i både årskurs 1 och 2. Indirekt kan även elever i övriga årskurser i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan komma att påverkas. Utredningen bedömer dock att konsekvenserna för dessa elever främst har att göra med att årskursbeteckningarna justeras i och med att de nya bestämmelserna börjar tillämpas. För en enskild elev och dennes vårdnadshavare, samt även allmänheten, kan dock justeringen, genom vilken elever till synes hoppar över en årskurs, möjligen uppfattas som svårbegriplig. Av denna anledning föreslår utredningen att en informationsinsats som riktas till vårdnadshavare och allmänhet bör övervägas, med syftet att öka förståelsen för vad förändringen innebär. Konsekvenser av utredningens förslag 8.5.2Förslag med konsekvenser för elever Barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet. Denna bestämmelse har sin utgångs- punkt i . Enligt grundprinci- per ska varje barn ha samma rätt till utbildning och utveckling. Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rummet, vilket också slås fast i FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Syftet med utredningens förslag är att skapa förutsättningar för att alla elever ska få en likvärdig utbildning av god kvalitet i nya års- kurs 1. Utredningen menar att förslagen, i synnerhet när det gäller grundsärskolan, bidrar till att säkerställa likvärdiga villkor mellan barn, se vidare nedan. Förslaget om att förskoleklassen ska upphöra innebär att barn i allmänhet kommer att gå direkt från förskolan till skolans årskurs 1. Utredningen uppfattar att det utifrån principen om barnets bästa är positivt att det endast blir en övergång från förskola till skola. Det är viktigt att övergången görs på så vis att barnet ges möjlighet att anpassa sig till den nya skolmiljön, och att den mottagande skolan kan ta emot eleven utifrån elevens individuella förutsättningar. Ut- redningens förslag om obligatorisk överlämning av information vid övergång samt samverkan mellan förskola och skola kommer att ge den mottagande skolan bättre förutsättningar att ta emot eleven. Den mottagande skolan kan anpassa såväl introduktionen som under- visningen efter elevens behov, förutsättningar och tidigare kunska- per och erfarenheter. Detta främjar både elevens trygghet och pro- gression i kunskapsutvecklingen. Utredningen föreslår vidare att eleverna får mer undervisningstid i ämnen enligt , grundsärskolans, specialskolans och sameskolans läroplaner och kursplaner. Reglerad undervisningstid, harmonierade regelverk och tydligare mål kommer att stärka likvär- digheten enligt utredningens bedömning. Mer undervisning av för- skollärare och lärare med den kompetens som behövs kommer att öka kvaliteten i undervisningen. De förändringar som utredningen föreslår i skolförordningen om introduktion till skolmiljön i under- visningen av elever i de lägsta årskurserna, samt de förändringar som föreslås bör göras i läroplanerna för att stärka undervisningen av eleverna som mottas i första årskursen, bör bidra till att eleverna i Konsekvenser av utredningens förslag nya årskurs 1 möter en mer likvärdig utbildning av högre kvalitet, än den utbildning som ges i förskoleklassen. En ökad betoning på tidig läs- och skrivinlärning och utveckling av grundläggande matematiska förmågor stärker elevers basfärdig- heter. Det bör leda till en positiv kunskapsutveckling och förbätt- rade kunskapsresultat. Utredningen bedömer att alla elever gynnas av att undervisningen tidigt fokuserar på läs-, skriv- och matematik- inlärning. Förslaget om stärkt fokus på tidig läs- och skrivinlärning och grundläggande matematik bör innebära en höjd kvalitet på ut- bildningen det första skolåret. Det bör leda till en ökad inlärning inom ämnena svenska eller svenska som andraspråk och matematik, vilket är centralt för elevernas fortsatta utveckling och lärande inom skolan. Ett tidigt fokus på läs- och skrivinlärning och grundläggande mate- matiskt tänkande bör också leda till att elever som behöver stöd upptäcks tidigare. För alla elever är det positivt att anpassningar och särskilt stöd kan sättas in . Ändringar i läroplaner och kursplaner bör bidra till den ökade kvaliteten. Detsamma gäller föreslagen om behörighetsgivande fortbildning och kompetensutveckling för berörda förskollärare och lärare. Det är dock viktigt att bevaka att utvecklingen inte blir densamma som i , där det utreds om det blivit för stark fokus på läsinlärning och formaliserad undervisning i den första års- kursen, i stället för hur undervisning bäst genomförs för de yngsta barnen. Det kan uppfattas som oförenligt med barnets bästa om för- ändringen innebär utökade prestationskrav på eleverna, vilket i sin tur kan leda till skolstress, psykisk ohälsa och även frånvaro. Utredningen föreslår dock inga höjda kunskapskrav. De kunskaps- krav som föreslås i nya årskurs 2 ska följa de kunskapskrav som finns i årskurs 1, och de kunskapskrav som gäller i årskurs 3 ska i stället gälla i nya årskurs 4 etc. Tvärtom innebär utredningens för- slag att elever ges mer tid för undervisning i ämnen i förhållande till satta kunskapskrav, vilket utredningen bedömer kommer att leda till såväl förbättrade kunskapsresultat som stärkt likvärdighet. Utredningens förslag om att det i skolförordningen ska förtydli- gas att elever i de tidigaste skolåren, genom en undervisning som varierar i uttrycksform och arbetssätt, introduceras till skolmiljön och ges goda förutsättningar för den fortsatta utbildningen bör också säkerställa att eleverna får en undervisning som är anpassad efter deras ålder, mognad, förutsättningar och behov. Konsekvenser av utredningens förslag att det inte finns något motsatsförhållande i att eleverna får under- visning i enlighet med kursplaner och kunskapskrav som undervisningen kännetecknas av en integrering av förskolans och skolans pedagogik och arbetssätt, t.ex. på så sätt att leken får en stor plats i undervisningen. För elever med ett annat modersmål är det positivt att möjlig- heten att få undervisning i modersmålet gäller i nya årskurs 1, och att det blir en rättighet för alla elever som önskar delta. Detta bidrar också till stärkt likvärdighet. För elever som tillhör de nationella minoriteterna, eller har ett annat nordiskt språk som modersmål, innebär förslaget en utökad rätt till modersmålsundervisning. Eftersom huvudmännen är skyldiga att erbjuda modersmålsundervisning under alla årskurser så kommer dessa elever att ges möjlighet till modersmålsundervisning i ytter- ligare ett läsår. En sådan förstärkning bedöms ha positiva effekter för berörda elever och ligga i linje med de särskilda rättigheter som följer av artikel 30 i . En utökning av rätten till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken bör även kunna bidra till en revitalisering av språken. För alla elever i sameskolan ingår samiska som ett ämne. Utred- ningens förslag innebär att ämnesundervisning i samiska ska ges i nya årskurs 1, vilket innebär att eleverna får påbörja sådan ämnes- undervisning än . De får således ämnesundervisning i samiska. Utredningen bedömer att det bör med- föra en förhöjning av elevernas språkfärdigheter i samiska, då ämnes- undervisningen bedöms höja undervisningens kvalitet. De särskilda rättigheter som följer av artikel 30 i för elever som tillhör ett urfolk bedöms vara förenliga med och förstärkas av den nya årskurs 1 i sameskolan, som elevernas rätt enligt barnkon- ventionen till en likvärdig utbildning av god kvalitet tillgodoses (arti- kel 28 och 29). Förskoleklassen omfattas inte av den rätt till skolbibliotek som finns för de obligatoriska skolformerna. Genom förslaget kommer eleverna i nya årskurs 1 att få rätt till skolbibliotek än de annars skulle fått. Det bedöms kunna bidra positivt till elevernas läslust och till deras intresse för olika ämnen. Att skolformerna har samma struktur kommer, enligt utredningens bedömning, att underlätta övergångar mellan skolformerna, samt för Konsekvenser av utredningens förslag de elever som läser sin utbildning inom ramen för en skolform enligt en annan skolforms läroplan. Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att de förslag som lämnas i betänkandet kommer att medföra att eleverna tillför- säkras en mer likvärdig utbildning av högre kvalitet i nya årskurs 1 och därmed kommer förslagen att få positiva konsekvenser för de barn och elever som berörs. Förslagen bedöms bidra till att uppfyller sina åtaganden enligt . Således är för- slagen positiva ur ett barnrättsperspektiv. 8.5.3Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning Utredningens förslag berör också elever med funktionsnedsättning. De konsekvenser som anges ovan bedöms gälla för alla elever, även elever med funktionsnedsättning i samtliga obligatoriska skolfor- mer. Utöver det vill utredningen i detta avsnitt betona att förslagen innebär vissa särskilda konsekvenser för eleverna i grundsärskolan och specialskolan. Rätten till utbildning på lika villkor understryks i såväl barn- konventionen som konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I artikel 24, i den senare konventionen, anges att konventionsstaterna, för att förverkliga rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning utan diskriminering och på lika villkor, ska säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och ett livslångt lärande. Enligt skollagen (3 kap. 2 §) ska alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funk- tionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. När det gäller specialskolan så innebär utredningens förslag att ämnesundervisning i svenskt teckenspråk och motsvarande kommer ges i nya årskurs 1 i specialskolan, vilket bedöms vara en förstärkning av elevgruppens rättigheter. Förslagen bedöms tillgodose de särskilda rättigheter för elever med funktionsnedsättning som följer av barn- konventionen och konventionen om rättigheter för personer med Konsekvenser av utredningens förslag funktionsnedsättning, genom att den nya årskurs 1 kommer vara sär- skilt anpassad utifrån elevernas behov och förutsättningar som elevens rätt till en utbildning av god kvalitet stärks. När det gäller grundsärskolan har utredningen tidigare konstaterat att förskoleklassen inte alltid anses vara den mest lämpliga utbild- ningen för de barn där det tidigt står klart att de tillhör grundsärskolans målgrupp och att det för dessa elever inte alltid finns en tydlig ut- bildningsväg när den obligatoriska skolgången ska påbörjas. Detta till- stånd ifrågasätter utredningen utifrån principen om att utbildningen ska vara likvärdig, och utifrån elevgruppens särskilda rättigheter. I de genomförda intervjuerna (se bilaga 4) anses det vara en nackdel för dessa barn att behöva gå i förskoleklassen, innan de tas emot i grundsärskolan. Utredningens förslag innebär att för elever som tidigt bedöms tillhöra grundsärskolans målgrupp blir det en tydlig utbild- ningsväg i det obligatoriska skolväsendet och onödiga skolbyten kan undvikas. När det gäller den grupp av elever där det är svårare att bedöma om de tillhör grundsärskolan målgrupp kan utredningens förslag uppfattas innebära en nackdel då de medför en ökad betoning på tidig läs-, skriv- och matematikinlärning de tidiga skolåren. De elever som inte ännu har fått en bedömning att de tillhör grund- särskolans målgrupp ska fullgöra skolplikten i årskurs 1 i , vilket skulle kunna uppfattas som en mindre lämplig utbildning för vissa elever än nuvarande utbildning i förskoleklass. Utredningen uppfattar dock att dessa elever bör tillförsäkras en utbildning som är anpassad efter deras behov och förutsättningar genom de förslag som förtydligar att nuvarande förskoleklassens pedagogik och arbets- sätt fortfarande ska genomsyra undervisningen i nya årskurs 1, samt genom bedömningen att bestämmelserna om stöd och särskilt stöd även ska gälla nya årskurs 1. För att ett barn ska kunna tas emot i nya årskurs 1 i grundsärskolan respektive specialskolan behöver ett beslut om mot- tagande fattas när barnet går i förskolan eller annan pedagogisk verk- samhet. De utredningar som ska göras inför mottagande till grund- särskolan och specialskolan kan i vissa fall komma att försvåras av att de pedagogiska, psykologiska, medicinska och sociala bedöm- ningar som ska föreligga beslut om mottagande kan vara svåra att göra på barn i förskoleåldern. Utredningen bedömer att denna svår- ighet blir särskilt påtaglig när det gäller de elever som tillhör grund- Konsekvenser av utredningens förslag Av denna anledning föreslås att ska ges i uppdrag att ta fram stödmaterial gällande detta. Utredningens samlade bedömning är att förslagen kommer att gynna elever med funktionsnedsättning och att förslagen bidrar till att uppfyller sina åtaganden enligt och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. Således är förslagen positiva ur ett barnrättsperspektiv. 8.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip när det gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen och innebär att det ska prövas om skälen för lagstiftningen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen kan innebära. Detta innefattar en skyl- dighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för själv- styrelsen. Utredningens förslag begränsar i viss mån den kommunala själv- styrelsen eftersom kommunerna till viss del får nya obligatoriska uppgifter. Skyldigheten att erbjuda utbildning för alla sexåringar finns dock redan i form av utbildning i förskoleklass. Dagens reglering av förskoleklassen har, som beskrivits i avsnitt 5.1, inte fungerat såsom det var tänkt och har givit upphov till alltför stora skillnader i hur verksamheten bedrivs, vilket resulterat i att eleverna inte kan tillför- säkras en likvärdig utbildning i förskoleklass. När det gäller elever som omfattas av grundsärskolans målgrupp, har utredningen i avsnitt 5.3.2 gjort bedömningen att dagens reglering inte är förenlig med prin- cipen om att eleverna har rätt till en likvärdig utbildning. Dagens bestämmelser gällande utbildningen i förskoleklass är något annorlunda jämfört med bestämmelserna i och grund- särskolan. De kommunala skyldigheterna kommer därför att utökas något till följd av utredningens förslag när det gäller en utökad under- visningstid i lågstadiet, en obligatorisk överlämning av uppgifter vid övergång från förskola eller pedagogisk omsorg till skola, ytterligare ett utvecklingssamtal och framtagande av en individuell utvecklings- Konsekvenser av utredningens förslag plan, samt en utökad rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken. Utredningen bedömer också att förslaget om att elever ska kunna tas emot i en ny årskurs 1 i en tioårig grundsärskola innebär ett ut- ökat obligatoriskt åtagande för kommunerna. Det finns enligt gällande bestämmelser inte någon förskoleklass med organisatorisk koppling till grundsärskolan, till skillnad från . De elever som tas emot i grundsärskolan i årskurs 1, eller senare under skolgången, omfattas också av obligatorisk förskoleklass. Det förekommer, som framgår av avsnitt 5.3 samt bilaga 4, att elever som tillhör grundsär- skolans målgrupp går i förskoleklassen, men också att elevens vård- nadshavare ansöker om uppskjuten skolplikt och eleven går extra år i förskolan för att sedan direkt tas emot i grundsärskolans årskurs 1, alternativt ansöker om tidigarelagd skolstart och att eleven börjar i grundsärskolans årskurs 1 som sexåringar. Det utökade åtagandet medför alltså att kommunen ska utöka grundsärskolan med ytter- ligare en årskurs som är behäftad med andra behörighetsmässiga, pedagogiska och organisatoriska krav än de verksamheter där sex- åringarna befinner sig . Utredningens förslag om att de bestämmelser som gäller för särskilt stöd, disciplinära åtgärder, samt fjärrundervisning i grund- skolan och grundsärskolan ska utvidgas till att även gälla nya årskurs 1 bedöms i huvudsak inte innebära nya åtaganden för kommunerna, men att omfattningen av befintliga åtaganden i viss utsträckning ökar. Utredningen bedömer dock att ingreppet i den kommunala själv- styrelsen är av begränsad omfattning. Inskränkningen är dessutom motiverad genom det värde som det medför att utbildningen för sex- åringar blir en del av eller grundsärskolan, och att utbild- ningsuppdraget för dessa skolformer därmed blir tydligare. Utred- ningen anser att en tioårig grundskola och grundsärskola leder till att likvärdigheten blir större när sexåringar omfattas av eller grundsärskolans regelverk. Vid en avvägning mellan kommu- nernas intressen och intresset av en mer likvärdig utbildning för alla elever överväger intresset av att eleverna får en likvärdig utbildning. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen får därför anses vara proportionerlig i förhållande till syftet. Konsekvenser av utredningens förslag 8.7Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Ur samhällsekonomisk synpunkt innebär reformen en ambitions- höjning i det obligatoriska skolväsendet. Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska upp- gifter för kommunerna som regel åtföljas av en statlig finansiering via det generella statsbidraget. Principen har tillämpats och innebär i korthet att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering (prop. 1991/92:150, del II, avsnitt 4.4.2; prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1). Prin- cipen gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bin- dande beslut om ändrade regler för en verksamhet (prop. 2006/07:100 s. 221).2 Införandet av en tioårig grundskola etc. har föregåtts av andra reformer som på olika sätt lagt grunden för denna reform. Infö- randet av förskoleklassen ledde till att utbildningen för en stor del av landets sexåringar blev en del av skolväsendet, om än i en egen skolform.