sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Sammantaget görs bedömningen att utfallet av genomförda kontroller visar att ett stort antal okända per- soner, irreguljära migranter, människosmugglare och personer i särskilt utsatta grupper, men även återvändande utländska stridande från krigs- drabbade områden, har goda möjligheter att ta sig till utan att riskera att upptäckas. Detta har bedömts i förlängningen kunna inne- bära ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i landet. 12.8Antalet asylsökande, av- och utvisningsbeslut samt verkställighet Att göra en exakt beräkning av hur många personer som uppehåller i i strid med utlänningslagstiftningen låter sig knappt göras eftersom en sådan beräkning förutsätter att det är känt hur många personer som kommer in i landet utan att ge sig till känna för myn- digheterna. Uppgifter som kan ge en bild av hur läget ser ut är dock statistik på hur många som ansöker om uppehållstillstånd, hur många som får avslag på sådana ansökningar och hur många som är efterlysta i verkställighetsärenden gällande avvisning eller utvisning. Konflikten och krisen i och på annat håll i regionen ledde till att flyktingar och migranter började kom till Europeiska unionen i stor omfattning, vilket i sin tur ledde till att en del allvarliga brister vid EU:s yttre gränser blev uppenbara. Det visade sig även att en del medlemsstater systematiskt började släppa igenom människor istrid med Schengen- och Dublinreglerna. Detta var den huvudsak- liga anledningen till att flera länder inom Schengenområdet åter- införde sina inre gränskontroller. Ur ett globalt perspektiv kan man se att antalet människor som tvingats på flykt stadigt ökat till följd av krig och andra katastrofer.38 Av statistik redovisad på framgår föl- jande.39 inkom närmare 163 000 ansökningar om asyl till skillnad från dryga 81 000 året innan. 2016 var siffran nere på knappt 29 000 ansökningar. Därefter har antalet ansökningar legat på mellan 21 000 och 26 000 ansökningar (2017: 25 666, 2018: 21 502, 2019: 21 958). har antalet asylsökanden sjunkit mar- kant; inkomna ansökningar uppgick till strax över 11 000. Den troliga förklaringen till detta är det tidigare nämnda utbrottet av sjukdomen covid-19 som pågått i hela världen och påverkat möjligheten till rörelser över gränserna. siffror rörande asylansökningar och avgjorda asylärenden visar att inte bara antalet sökanden har sjunkit utan också att antalet personer som får bifall till sin ansökan har minskat. bifölls av ansökningarna och räknade man bort ärenden där asylprövningen skulle övertas av en annan stat inom ramen för 38UNHCR:s , Forced Displacement in 2019 . 39Statistik, Asyl, /Om- Migrationsverket/Statistik/Asyl.html. Dublinförordningen samt ärenden som av något skäl avskrivits, var siffran . Statistiken visar på liknande siffror, men 2017 börjar antalet bifall sjunka och motsvarande siffror är 41 respek- tive . är siffrorna nere på och 2019 på . januari–har av ansökningarna bifallits. Av de ansök- ningar som inte fått bifall har majoriteten avslagits. Resterande ansök- ningar har övertagits av annan stat inom ramen för Dublinförord- ningen, eller av något skäl inte prövats i sak, t.ex. för att de avskrivits. En ansökan kan avskrivas bl.a. när den sökande avviker eller återtar sin ansökan. Ett avslag på asylansökan innebär att den sökande ska bli avvisad eller utvisad. Ett sådant beslut verkställs i första hand frivilligt, dvs. genom att personen själv återvänder på frivillig väg. Om frivilligt åter- vändande inte sker är den myndighet som i första hand ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Migrations- verket får dock lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till , om den som ska avvisas eller ut- visas håller sig undan och inte kan anträffas utan medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet (12 kap. 14 § utlänningslagen). Polismyndig- heten ska därutöver verkställa egna beslut om avvisning, en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas på nytt, dvs. när beslutet redan verkställts men utlänningen därefter anträffas i landet på nytt. Av statistik över utlänningsärenden kan man se att en stor del av de ärenden som överlämnat för verkställighet överlämnats på den grunden att den avvisade eller ut- visade personen avvikit. har fördelningen varit överlämningar på grund av avvikande och endast 20 pro- cent på grund av antaget behov av tvång. vände dock denna trend och fördelningen ändrades genom att antalet ärenden där behovet av tvång bedömdes föreligga ökade.40 Det går också att utläsa att antalet ärenden som överlämnats från , som är öppna hos , legat runt 17 000– 18 000 ärenden, varav antalet ärenden med efterlysta personer legat 40Månadsrapport – utlänningsstatistik, Nationella operativa avdelningen, Gränspolis- sektionen. stadigt på runt 12 000.41 Antalet av verkställda be- slut om av- och utvisning (omfattande både egna avvisningsbeslut som ärenden överlämnade från och utvisning beslutad av domstol) minskade januari– jämfört med . 41Statistik över verkställigheter 2012–2019, 2020 och 2021, . 13 En ny lag för gränsnära områden 13.1Det finns ett reformbehov I de föregående avsnitten har utredningen redovisat den kartläggning av behovet av effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden som utredningen gjort. Vi har också redovisat en lägesbild avseende gräns- överskridande brottslighet och irreguljär migration. I senare avsnitt kommer vi att närmare redovisa de slutsatser ut- redningen drar mot bakgrund av denna kartläggning, dvs. den gjorda behovsanalysen, och i vilken omfattning vi ser att det finns ett behov av förändringar av det nuvarande regelsystemet. Redan nu bör det emellertid framhållas att utredningen har dragit den slutsatsen att de medel som myndigheterna har till sitt förfogande i landets gränsområden inte är tillräckliga för att kompensera för avsaknaden av en kontroll vid den inre gränsen mot övriga Schengen- länder och för att kontrollera den gränsöverskridande brottsligheten, i syfte att trygga den inre säkerheten i landet. Vi har också funnit att det i vissa avseenden finns behov av ändringar av regelsystemet för att komma till rätta med bristerna. Som kommer att framgå i följande avsnitt har utredningen kommit fram till att det bör föreslås en särskild reglering för polisiära befogen- heter i gränsnära områden. Vi föreslår utökade befogenheter för i gräns- nära områden i tre olika avseenden: –utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning (se av- snitt 15.5 och 17.3), –utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya be- fogenheter kopplade till sådana kontroller (se avsnitt 19.4), samt En ny lag för gränsnära områden –utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande syfte (se avsnitt 20.5). I vissa delar tillkommer befogenheterna även andra brottsbekämpande myndigheter, nämligen , Säkerhetspolisen och Tull- verket. Nedan redovisar vi några utgångspunkter för den föreslagna regler- ingen. 13.2En ny lag för gränsnära områden Utredningens förslag: ska ges utvidgade befog- enheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och för att bättre kunna kontrollera utlänningars rätt att vistas i . En del av dessa befogenheter ska också till- komma andra brottsbekämpande myndigheter. Befogenheterna ska endast gälla i gränsnära områden. Bestämmelser om befogen- heterna ska samlas i en ny lag. De förslag utredningen lämnar innebär i flera avseenden en reglering som är ny i svensk rätt. Dels föreslås ett regelverk som är tillämpligt endast i ett avgränsat geografiskt område vilket är mindre vanligt förekommande, dels föreslås utökade befogenheter som kan användas redan i ett mycket tidigt skede av brottsbekämpningen, innan någon förundersökning har inletts eller ens något konkret brott har begåtts. Rent lagtekniskt finns det olika tänkbara sätt att inarbeta de före- slagna nya befogenheterna i befintlig lagstiftning. Detta skulle exem- pelvis kunna ske genom ändringar eller tillägg till bl.a. polislagen (1984:387) och utlänningslagen (2005:716) samt genom ändringar och tillägg i kamerabevakningslagen (2018:1200) och annan dataskydds- rättslig lagstiftning. Vår bedömning är dock att en sådan uppsplittrad lösning skulle bidra till en mycket komplicerad och oöverskådlig lagstiftning som dessutom skulle kräva korshänvisningar som skulle medföra att den praktiska tillämpningen skulle bli mycket besvärlig. En ny lag för gränsnära områden talar därför enligt vår mening i stället för att bestämmelser rörande de nya befogenheter som vi föreslår i huvudsak ska samlas i en ny separat lag. Detta förutses medföra en mer tillgänglig och överskåd- lig reglering. Ett av våra förslag berör dock specifikt bestämmelserna i kamera- bevakningslagen och kommer därför också att föreslås som en änd- ring av den lagen (se avsnitt15.5.2). 13.3Den nya lagens benämning, innehåll och syfte samt förhållandet till annan lagstiftning Utredningens förslag: Den nya lagen ska benämnas lagen med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära om- råden. Det övergripande syftet med lagen är att möjliggöra vissa kom- pensatoriska åtgärder för att förhindra att avsaknaden av gränskon- troll vid de inre gränserna, särskilt när den tillfälligt återinförda gränskontrollen där tas bort, ska få negativa konsekvenser för den inre säkerheten i landet. Lagen ska komplettera befintlig lagstiftning. Den nya lagen ska innehålla särskilda bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i gränsnära områden. Lagen ska också innehålla en särskild bestämmelse om behandling av vissa uppgifter om fordon som samlats in genom kamerabevakning i eller i anslut- ning till sådana områden. Skälen för dessa bestämmelser och det när- mare innehållet i regleringen kommer att redovisas i kommande av- snitt. Det bör redan av lagens rubrik framgå att lagen har begränsad geografisk tillämplighet. Det bör också av rubriken tydligt framgå att lagen endast innehåller särskilda bestämmelser om polisiära befog- enheter och inte ersätter någon annan lagstiftning. Vi har därför valt att ge lagen benämningen lagen med särskilda bestämmelser om poli- En ny lag för gränsnära områden siära befogenheter i gränsnära områden (nedan lagen om gränsnära områden). Lagens övergripande syfte är att möjliggöra vissa kompensatoriska åtgärder för att förhindra att avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna ska få negativa konsekvenser för den inre säkerheten i landet. Det närmare syftet är att öka vissa brottsbekämpande myndigheters förmåga att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och utöka möj- ligheterna att kontrollera rätt till vistelse i . Den nya lagen kommer att innehålla bestämmelser som berör flera olika myndigheter och dessutom i olika delar av deras verksamhet. Verksamheterna hos dessa myndigheter är redan föremål för författ- ningsreglering i stor utsträckning. Detta gäller i fråga om såväl den brottsbekämpande verksamheten som kontrollverksamheten. Vilka befogenheter respektive myndighets tjänstemän har i olika samman- hang framgår således av lag, liksom även möjligheterna till eventuell insamling och behandling av personuppgifter. Den nya lagens förhål- lande till annan lagstiftning behöver därför klargöras. Utgångspunkten är att den nya lagen inte kommer att stå på helt egna ben, utan är avsedd att gälla vid sidan av och komplettera befint- lig lagstiftning på relevanta områden. Lagen samlar endast de särskilda befogenheter som föreslås tillkomma berörda myndigheter i just gräns- nära områden. Utöver den nya lagen kommer alltså samma regelverk som gäller i landet i övrigt att vara tillämpligt. Polislagen innehåller allmänna bestämmelser om polisens uppdrag och allmänna principer för polisingripanden. Vidare innehåller lagen regler om vissa befogenheter för polismän vid brottsbekämpning utan- för förundersökningen. Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om bl.a. uppgifter från transportföretag och dokumentation. Den nya lagen är som sagt avsedd att gälla vid sidan av polislagen. I den mån förutsättningarna för det föreligger kan befogenheterna i polislagen givetvis utövas även i gränsnära områden. Såvitt avser Polis- myndigheten eller en polismans befogenheter enligt den nya lagen innebär detta vidare att polislagens bestämmelser gäller vid sidan om den nya lagen när denna tillämpas. Exempelvis gäller de i polislagen En ny lag för gränsnära områden angivna allmänna principerna för polisingripanden (8 §), liksom be- stämmelserna om användning av våld (10 och 10 a §§). Åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet kan enligt den nya lagen vidtas i ett tidigt skede innan någon förundersökning har inletts. Det rör sig om åtgärder på underrättelse- stadiet. I de fall det finns anledning att anta förekomsten av ett kon- kret brott, eller om sådana förutsättningar uppstår i samband med ett ingripande enligt lagen, ska bestämmelser tillämpas i stället för den nya lagen. Den nya lagen påverkar inte heller tillämp- ningen av annan lagstiftning såsom exempelvis lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Den nya lagen kommer att ge polismän och kustbevakningstjänste- män utökade möjligheter att utföra sådana inre utlänningskontroller som regleras i 9 kap. 9 § första och andra stycket utlänningslagen och också ge dem utökade befogenheter att vidta vissa tvångsåtgärder i samband med sådana kontroller. I den delen gäller lagen utöver det regelverk som finns i utlänningslagen. Lagens förhållande till utlän- ningslagen beskrivs närmare i avsnitt 19.4.10. Förhållandet till det dataskyddsrättsliga regelverket I lagen ges , och slut- ligen även rätt att behandla uppgifter om fordon som samlats in genom kamerabevakning i gränsnära områden och av vissa vägar i anslutning till sådana områden (tillfartsvägar). I denna del kom- pletterar den nya lagen brottsdatalagen (2018:1177) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, liksom andra föreskrifter som genomför dataskyddsdirektivet samt Säkerhetspolisens datalag (2019:1182). Övriga bestämmelser i ovan nämnda författningar gäller för behandlingen, om inget annat anges i lagen. Lagens förhållande till befintlig dataskyddsreglering beskrivs närmare i avsnitt 17.3.6. En ny lag för gränsnära områden 13.4Särskilt om skillnaden mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning Utredningens bedömning: En grundläggande utgångspunkt för utredningens överväganden är att det fortfarande måste upprätt- hållas en skiljelinje mellan kontrollverksamhet och brottsbekämp- ning. Behovet av en skiljelinje Flera av de myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott be- driver också i större eller mindre utsträckning kontrollverksamhet av olika slag. (gränskontroll och ut- länningskontroll), (gränskontroll och tullkontroll), Kust- bevakningen (bl.a. gräns- och tullkontroller av sjötrafiken) och Skatte- verket (skatte- och avgiftskontroll). I kontrollverksamhet är det vanligt med regler som tvingar den kon- trollerade att lämna korrekta och fullständiga uppgifter. Skyldighet att lämna över handlingar eller att bereda kontrollanten tillträde till exempelvis fordon och lokaler är också vanlig. Skyldigheterna kan vara sanktionerade på olika sätt. Den som är misstänkt för brott får däremot aldrig tvingas att bidra till utredning eller bevisning, eftersom han eller hon därmed riskerar att belasta sig själv på ett sätt som strider mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i . Rätten att tiga inne- bär att ingen får tvingas att avslöja sin egen brottslighet (förbudet mot ”selfincrimination”). En verksamhet som omfattar både kontroll och brottsbekämp- ning, t.ex. gränskontroll, kan gradvis övergå från kontroll till brotts- misstanke. Omvänt kan en brottsmisstanke visa sig vara ogrundad men ge underlag för kontrollåtgärder. Vidare kan vid en kontroll, när brottsmisstanke uppkommit, föremål tas i beslag och användas som bevismedel i en brottsutredning. Det finns inget formellt hinder mot att de iakttagelser som gjorts vid en kontroll och att de handlingar eller föremål som säkrats senare En ny lag för gränsnära områden läggs till grund för en förundersökning. Det är emellertid viktigt att det görs klart för den kontrollerade om så blir fallet. Utgångspunkten bör vara att det är först när det i kontrollverk- samhet finns anledning att anta att ett konkret brott har begåtts eller att någon utövar viss brottslig verksamhet som kontrollverksamheten övergår till att bli brottsbekämpande. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv slog mot denna bak- grund i sitt delbetänkande Brottsdatalag (SOU 2017:29) fast att grän- sen mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning är av stor be- tydelse, eftersom skyldigheten för den enskilde att medverka skiljer sig kraftigt åt beroende på om det är fråga om kontrollverksamhet eller en brottsutredning. Inom den dataskyddsrättsliga regleringen har också behandlingen av personuppgifter inom den brottsbekäm- pande verksamheten respektive kontrollverksamheten kommit att styras av olika regelverk. Där gäller i huvudsak brottsdatalagen (2018:1177) och myndighetsspecifik registerlagstiftning på brotts- datalagens område inom den brottsbekämpande verksamheten. Per- sonuppgiftsbehandling inom ramen för sådan kontrollverksamhet som berörts faller dock utanför brottsdatalagens tillämpningsområde i den mån den inte utförs i brottsbekämpande syfte. Det gäller även i de fall där kontrollen utförs av tjänstemän som också har brotts- bekämpande uppgifter. För sådan personuppgiftsbehandling gäller i stället den särskilda reglering som finns för den aktuella kontroll- verksamheten eller, om någon sådan inte finns, dataskyddsförord- ningens och dataskyddslagens bestämmelser. Att bedöma vad som utgör den ena eller den andra typen av verk- samhet är inte alltid så lätt. Kontrollverksamheten leder inte sällan till att brott upptäcks eller förhindras, men det är inte själva syftet med verksamheten. Kontrollverksamheten är i första hand till för att stödja författningsenlig tillämpning av lagstiftningen, oavsett vilket område det är fråga om, och att upptäcka olika avvikelser. Även om gränsdrag- ningen ibland kan framstå som svår har det alltså i andra samman- hang ansetts föra för långt att betrakta all sådan kontrollverksamhet som ett sätt att förebygga brott.1 Detta gäller även när kontroll- verksamheten bedrivs av myndigheter som också har till uppgift att bekämpa brott. Utredningen delar denna uppfattning och vi ansluter oss till slutsatsen att det finns starka skäl att upprätthålla en skilje- linje mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning. När vi i det 1Se SOU 2017:29 s. 198 ff. och prop. 2017/18:232 s. 113. En ny lag för gränsnära områden följande diskuterar frågor om kontroll- och tvångsåtgärder, och inte minst kamerabevakning och behandling av personuppgifter, måste detta därför bäras kvar i minnet. Gränskontroll och inre utlänningskontroll har enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen ansvar för kontroll av personer enligt EU:s gränskodex. och Kust- bevakningen är skyldiga att hjälpa vid sådan kon- troll och får efter överenskommelse hjälpa till vid kontrollen. Gränskontroll kan ha olika syften. Frågor som rör migration, asyl, medborgarskap och liknande tillhör inte den brottsbekämpande verksamheten. kan gränskontrollen även ha betydelse för brottsbekämpningen, bl.a. av det skälet att vissa personer kan nekas inresa i landet på grund av att det finns risk att de kan komma att begå brott här (se 8 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen). Brott kan också upptäckas eller förhindras i samband med en gränskon- troll. Detta innebär dock inte att gränskontrollen generellt kan anses ha ett brottsbekämpande syfte eller vara ett led i upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Det är, sett till helheten, för ett mycket litet antal personer i den totala resandeströmmen som kontrollen kan få betydelse från brottsbekämpningssynpunkt. ansvarar också för den s.k. inre utlänningskon- trollen enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen. Med det avses kontroll av om personer som redan befinner sig i har rätt att vistas här. ska medverka i sådan kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Den kontrollverksamhet som bedrivs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen syftar till att upp- rätthålla en efterlevnad av utlänningslagens regelverk och inte i första hand till att hitta den som på ett straffbart sätt bryter mot regelverket och lagföra honom eller henne. Kontrollerna leder i vissa fall till att myndigheterna kan konsta- tera att rätt till vistelse föreligger och att skäl för vidare åtgärder därmed saknas. Kontrollerna kan också leda till olika administrativa förfaranden rörande avvisning och utvisning. I vissa fall kan kontrol- len leda till en anmälan om brott, t.ex. vid upptäckt av olovlig vistelse i landet eller att någon använder en falsk handling. En ny lag för gränsnära områden nämnda aktualiseras i vissa av fallen, och det faktum att en olovlig vistelse alltid i och för sig är straffbar, innebär dock inte att kontroll- verksamheten som sådan har ett brottsbekämpande syfte. När myndig- heten vid en kontroll konstaterar att olovlig vistelse föreligger och att skäl att anmäla brott eller inleda en förundersökning föreligger övergår dock kontrollverksamheten till att utgöra brottsbekämpning. När det kommer till att samla in uppgifter för att exempelvis ta fram profiler som underlag för kontroller i syfte att upptäcka irreguljär migration och bekämpa olovlig vistelse är utredningens uppfattning att detta är något som ligger utanför ramarna för kontrollverksam- heten. Ett sådant arbete får i stället anses ligga inom den underrät- telseverksamhet som bedrivs inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Det är en annan sak att underrättelsetjänsten kan förse kontrollverksamheten med information som kan användas för att genomföra kontroller. Även inom verksamhet kan det vara svårt att avgöra om en arbetsuppgift som utför är ett led i det brottsbekäm- pande arbetet eller utgör tullkontroll. Ett skäl är att det ingår i Tull- verkets uppdrag att ingripa mot överträdelser av tullbestämmelser. Sådana överträdelser kan avse både administrativa tullbestämmelser och straffbestämmelser. Båda typerna av bestämmelser kan övervakas av samma tjänsteman. Åtgärderna kan dessutom sammanfalla i både tid och rum, t.ex. när någon stoppas för tullkontroll vid gränspassa- gen och ertappas med smuggelgods. Lagstiftningen skiljer inte heller alltid tydligt mellan brottsbekämpande verksamhet och dess övriga verksamhet. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete tillämpas på internationellt tullsamarbete som har till syfte att förhindra, upptäcka, utreda eller beivra överträdelser av tullbestämmelser. Med det avses överträdelser av både tullbestämmelser och straffbestämmelser. Lagen omfattar således både brottsbekämpning och kontrollverksamhet. Ett annat exempel på att det inte finns en helt tydlig gräns mellan kontrollverksamheten och brottsbekämpningen är tullagen (2016:253). Lagen reglerar i allt väsentligt kontroll av administrativa tullbestäm- En ny lag för gränsnära områden melser men innehåller också bestämmelser som syftar till att ta miss- tänkt narkotika i beslag. Här kan också nämnas 2 kap. 10 § i brottsdatalag (2018:1694). Enligt bestämmelsen får personuppgifter som lämnas till enligt 15 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller 4 kap. 6 § tullagen (2016:253), dvs. s.k. transportörsuppgifter, behand- las för att planera kontroller och välja ut kontrollobjekt för att utföra en uppgift som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Åtgärder som syftar till brottsbekämpning vidtas således inom ramen för tullkon- trollen.