sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Vidare omfattas skydd mot på- verkan på nationellt samhällsviktig verksamhet genom påverkan på leveranser, tjänster och funktioner som är nödvändiga för samhällets funktionalitet på nationell nivå, samt skydd mot skada på ekonomi i form av skada på den nationella betalningsförmågan där skadan kan få negativa konsekvenser för suveränitet, hand- lingsfrihet och oberoende. Slutligen omfattas även så kallad skade- genererande verksamhet. Det avser en verksamhet som, om den utsätts för en antagonistisk handling (exempelvis spioneri, sabotage eller terroristbrott), kan generera skadekonsekvenser på andra säkerhets- känsliga verksamheter. Det är rimligt att anta att säkerhetskänslig verksamhet i mycket stor utsträckning kommer att omfattas av våra förslag till följd av att de utgör till exempel samhällsviktig eller annan verksamhet som om- fattas av förslagen. Det går emellertid inte att utesluta att viss säker- Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet hetskänslig verksamhet kan komma att falla utanför. Ett sådant exem- pel är skadegenererande verksamhet. Ett exempel är ett mikrobiolo- giskt laboratorium, som inte är samhällsviktig verksamhet i sig men som kan vara säkerhetskänslig verksamhet till följd av att en anta- gonistisk handling mot verksamheten kan medföra skada på annan säkerhetskänslig verksamhet. Det finns också företag som hanterar information där uppgifterna var för sig inte är säkerhetsskyddsklassificerade, men där den sam- manställda informationen utgör sådana uppgifter. När det gäller vilken typ av information det kan vara fråga om anförs i förarbetena till säkerhetsskyddslagen följande. Det kan vara fråga om uppgifter som samlats från olika allmänt till- gängliga källor men där den samlade uppgiftsmängden är nödvändig för andra aktörer i en klart säkerhetskänslig verksamhet. Sammanställningar av uppgifter från olika källor kan också göra att den sammanställda infor- mationen kan anses utgöra säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter även om informationen härrör från öppna källor. En större mängd av person- uppgifter kan också utgöra en sådan ansamling av information som sett i dess sammanhang kan medföra att säkerhetsskyddslagens krav på infor- mationssäkerhet ska tillämpas. [– – –] torde det krävas en viss kritisk massa av uppgifter för att ansamlingen ska anses som säkerhets- känslig. Hur stor mängd uppgifter som ska anses utgöra sådan skydds- värd verksamhet måste avgöras från fall till fall mot bakgrund av bl.a. vilken typ av uppgifter och verksamhet det är fråga om och vilken konse- kvens det skulle kunna innebära om ansamlingen gjordes tillgänglig för utomstående.115 En verksamhet som hanterar stora mängder information som inte är säkerhetsskyddklassificerad, men som av andra skäl kan betraktas som säkerhetskänslig, kan alltså vara av betydelse för säkerhet (säkerhetskänslig). Sådan verksamhet omfattas inte av förslagen i övrigt. För att fånga upp all säkerhetskänslig verksamhet bör gransk- ningssystemet vara tillämpligt även på sådan säkerhetskänslig verk- samhet. Frågan om hur detta förslag förhåller sig till de befintliga bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen behandlas i kapitel 15. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhets- skyddslag, s. 45. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet 10.8Känsliga anläggningar och fast egendom Bedömning: Granskningssystemet ska omfatta investeringar i känsliga anläggningar eller fast egendom bara i den mån verksam- heten där anläggningen eller egendomen finns omfattas av gransk- ningssystemet i övrigt. Utländska direktinvesteringar kan medföra risker för säkerhet respektive allmän ordning eller allmän säkerhet, om de görs i känsliga anläggningar eller fast egendom. Rådigheten över områden som är belägna i anslutning till exempelvis en viktig farled eller ett hamnin- lopp kan innebära strategiska fördelar. Samma sak gäller rådighet över byggnader eller andra anläggningar i sådana områden. Utländska direktinvesteringar i sådan egendom kan innebära till exempel att främ- mande makt skaffar sig kontroll över geografin och utövar olaglig under- rättelseverksamhet. Vidare kan möjligheten till rådighet över anlägg- ningar eller fast egendom som behövs för att viktiga samhällsfunktioner ska kunna tillhandahållas försvåras till följd av sådana investeringar. I säkerhetsskyddslagen (2018:585) finns bestämmelser om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom. En närmare redo- görelse för det regelverket finns i kapitel 15. Överlåtelser av fast egen- dom omfattas emellertid inte av säkerhetsskyddslagen. I förarbetena uttalades att det inte fanns förutsättningar för att i det lagstiftnings- ärendet föreslå en sådan reglering med hänsyn till att frågor om bland annat förhållandet till regleringen om lagfart och godtrosför- värv krävde ytterligare överväganden. Regeringen uttryckte dock att man har för avsikt att återkomma till frågan.116 2020/21:13 s. 17 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säker- hetskänslig verksamhet. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Expropriation innebär att man i vissa fall kan få överta eller använda andras mark för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Expro- priation innebär alltså att fastighetsägaren blir av med hela eller delar av sin fastighet eller måste tåla att den belastas med någon rättighet. Bestämmelser om expropriation finns i expropriationslagen (1972:719). Där framgår att expropriation får ske bland annat för att bereda ut- rymme för anläggning som tillgodoser ett allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation, för att tillgodose ett allmänt behov av elektrisk kraft eller annan drivkraft, vatten eller värme, för att bereda utrymme åt näringsverksamhet eller anläggning för närings- verksamhet av större betydelse för riket eller orten och för det mili- tära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret. Beslut om tillstånd i expropriationsärenden fattas som huvudregel av regeringen. Fastighetsägaren och andra sakägare har rätt till ersättning till följd av expropriationen. För flera av de ändamål som anges i expropriationslagen finns speciallagstiftning som i förekommande fall ska användas i stället för expropriationslagen. Några sådana exempel är ledningsrättslagen (1973:1144), väglagen (1971:948), lagen om byggande av järnväg (1995:1649) och minerallagen (1991:45). I förfogandelagen (1978:262) finns bestämmelser om att bland annat fastigheter och andra anläggningar kan tas i anspråk på olika sätt om är i krig, eller om andra utomordentligt allvarliga situa- tioner råder som föranletts av krig eller krigsfara. skydd för totalförsvarsverksamhet har haft i uppdrag att bland annat föreslå åtgärder för att förebygga och hindra att väsentliga totalförsvarsintressen exponeras för risker i samband med överlåtelse och upplåtelse av viktigare infrastruktur som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret.117 I sitt slutbetänkande föreslog kommittén att ett statligt kontrollsystem ska införas med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som 117Fö 2017:02, dir. 2017:31. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet är av väsentligt intresse för totalförsvaret.118 Det gäller vissa hamnar och vissa flygplatser och byggnader eller andra anläggningar inom en hamn eller en flygplats samt fastigheter, byggnader och andra anlägg- ningar som är lös egendom i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Enligt förslagen ska regeringen i förordningsform bestämma den geografiska utsträck- ningen av sådana områden genom att dessa direkt framgår av kartor som biläggs förordningen. Kommittén föreslog att områden som mot- svarar de tidigare militära skyddsområdena pekas ut som skyddsvärda geografiska områden. Förslagen innebär också ett krav på att fysiskt skyddade anläggningar119 som inrättats för behov inom civilt försvar får avvecklas, överlåtas eller upplåtas av en kommun eller en region endast efter medgivande från staten. Kommittén skrev bland annat följande. finns inget krav i lagstiftningen på att totalförsvarets intressen ska beaktas vid överlåtelser eller upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret. En negativ konsekvens av detta kan bli att totalför- svarsviktig egendom skingras eller förstörs. En annan konsekvens är att en antagonist genom att förvärva eller nyttja en fastighet inom ett från totalförsvarssynpunkt viktigt område kan få en sådan kontroll över geografin att det blir möjligt att skada svenska försvarsförberedelser. En permanent eller tillfällig rådighet över infrastruktur, såsom en hamn eller en flygplats, möjliggör också för en antagonist att agera för att skada vårt totalförsvar. Genom utvalda förvärv eller nyttjanden av egendom i kan främmande makt försvåra svensk försvarsverksamhet, utöva olaglig underrättelseverksamhet eller på annat sätt stödja en verksamhet som är riktad mot säkerhet. När det gäller hamnar, flygplatser och fast egendom som är belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område samt byggnader eller anlägg- ningar som är belägna inom en hamn, flygplats eller skyddsvärt om- råde gäller kommitténs förslag oavsett om ägaren är en kommun, en region eller en enskild. Även överlåtelse av aktier eller andelar i ett bolag som äger den aktuella egendomen omfattas, dock inte aktier i publika aktiebolag. Vidare gäller förslagen oavsett vem ägarens mot- part är och oberoende av motpartens hemvist. Hur stor del av egen- domen som transaktionen gäller saknar också betydelse. 118SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret. 119Med skyddad anläggning avses enligt förslaget en ledningsplats eller annan anläggning som inrättats för befolkningens behov av skydd och vård under höjd beredskap vilken har försetts med förstärkt fysiskt skydd och som staten överlåtit till en kommun eller en region eller som kommunen eller regionen inrättat med ekonomiskt bidrag från staten. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Kommittén konstaterade att egendom som är av väsentlig bety- delse för totalförsvaret ofta omfattas av säkerhetsskyddslagen och före- slog därför att möjligheten till granskning enligt förslagen ska vara subsidiär i förhållande till kontrollsystemet enligt säkerhetsskydds- lagen. Lagen ska enligt förslagen inte tillämpas på sådana överlåtelser eller upplåtelser av egendom i säkerhetskänslig verksamhet som med- för skyldighet för verksamhetsutövaren att samråda med tillsynsmyn- digheten enligt den lagen. Kommitténs betänkande har remissbehandlats och bereds i . 10.8.5Investeringar i känsliga anläggningar eller fast egendom ska inte per se omfattas av granskningssystemet utan bara i den mån verksamheten där anläggningen eller egendomen finns omfattas Våra förslag innebär att utländska direktinvesteringar i bland annat samhällsviktig verksamhet ska omfattas av granskningssystemet. Sådan skyddsvärd verksamhet som förslagen omfattar kan vara beroende av rådighet över eller tillgång till vissa anläggningar eller viss fast egendom. Möjligheten att bedriva en hamn är till exempel beroende av tillgång till viss mark. Ofta är denna rådighet och tillgång kopplad till verksamheten genom att verksamheten bedrivs i ett bolag som äger också anläggningen eller egendomen. En investering som ger till- gång till sådan anläggning eller fast egendom kommer att omfattas av våra förslag i den mån de ägs av en verksamhet som omfattas. Det kan dock förekomma situationer där en verksamhet som om- fattas av granskningssystemet är beroende av tillgångar i form av an- läggningar eller fast egendom som inte i sig omfattas av gransknings- systemet. Det kan också vara fråga om fast egendom som är belägen inom ett sådant skyddsvärt geografiskt område som omfattas av förslag samt byggnader eller anläggningar inom sådana områden. Det är här fråga om områden inom vilka det finns anledning att utöva kontroll över fastigheters ägarskap och användning utifrån geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Den typen av fastigheter är inte kopplade till någon särskild verksamhet eller funktion. I den mån känsliga anläggningar och fast egendom inte ägs av sådana företag som omfattas av våra förslag, är det rimligt att anta Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet att ägandet inte sällan finns hos kommuner eller regioner respektive fysiska personer. har i sitt arbete behandlat viss specifikt utpekad fast egendom inom särskilda områden med geografiska för- hållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Någon sådan lagstiftning finns inte beslutad . Inte heller säkerhetsskydds- lagen eller förslagen till ändringar i den lagen innefattar kontroll av överlåtelser av fast egendom. Som nämnts ovan har regeringen dock i samband med behandlingen av utredningsförslag om ändringar i säkerhetsskyddslagen uttryckt att man har för avsikt att återkomma till frågan.120 Överväganden om behov av kontrollsystem för fast egen- dom som inte ingår i verksamhet som omfattas av det gransknings- system som vi föreslår bör göras från andra utgångspunkter än enbart utländska direktinvesteringar. kan utvecklingen leda till att lämpligheten av olika granskningssystem kan behöva övervägas. Vi konstaterar också, liksom , att expro- priationslagstiftningen ger staten relativt långtgående möjligheter att ta i anspråk egendom för totalförsvarsändamål.121 Den lagstift- ningen ger alltså möjligheter för staten att, om än i efterhand, ingripa till skydd för angelägna säkerhetsintressen kopplade till fast egen- dom. framhåller innehåller expropria- tionslagstiftningen inte någon mekanism genom vilken staten kan få reda på relevanta överlåtelser. Här kan det system som vi föreslår fylla en funktion. Den befintliga lagstiftningen sammantagen med de förslag vi lämnar ger alltså ett långtgående skydd mot investeringar som ger tillgång till känsliga anläggningar och fast egendom. förslag och förslaget att låta säkerhetsskyddslagen omfatta även över- låtelser av fast egendom skulle, om de genomförs, ge ytterligare skydd och hanterar dessutom sådana investeringar på ett bättre sätt än ett system som tar sikte på investeringar i företag. Sammanfattningsvis bedömer vi alltså att investeringar i känsliga anläggningar eller fast egendom i avvaktan på den pågående bered- ningen inte per se ska omfattas av granskningssystemet. Investeringar i verksamhet som äger sådan egendom ska omfattas bara i den mån verksamheten omfattas av systemet i övrigt. 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhets- känslig verksamhet, s. 17. 121Se SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret, s. 179 f. Området för att tillämpa det granskningssystem som vi föreslår bestäms först och främst genom att regelverket närmare anger de verk- samheter som ska kunna skyddas mot utländska direktinvesteringar, se kapitel 10. Vilka verksamheter som ska kunna ges ett sådant skydd av- görs av vilken betydelse verksamheten har för säkerhet, all- män ordning eller allmän säkerhet. Vid granskningsmyndighetens prövning kommer det i varje enskilt fall att behöva göras en helhets- bedömning med utgångspunkt i den aktuella verksamhetens faktiska skyddsvärde. Beroende på övriga omständigheter kan omständigheter som hänför sig till den tänkta investeraren ha betydelse för hur riskerna med den tänkta investeringen ska bedömas. Detta förutsätts också i och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direkt- investeringar). I det här kapitlet ska vi belysa vilka dessa omständig- heter är och hur det kan komma till uttryck i den föreslagna lagen. Detta kapitel inleds med en redogörelse för andra svenska regel- verk som reglerar tillståndsgivning. Därefter följer ett avsnitt om vissa iakttagelser rörande EU:s förordning om utländska direktinveste- ringar. Sedan behandlas en studie från Totalförsvarets forsknings- institut (FOI)1, bedömningar som Säkerhetspolisen respektive Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) gjort i sina översikter samt 1Utländska direktinvesteringar i skyddsvärda verksamheter – En studie av risker, branscher och investerare, FOI-R--5069—SE. relevanta delar av om granskningsmekanismer.2 Avslutningsvis redovisas vilka omständigheter kring investeraren som ska beaktas i det svenska systemet och hur regleringen ska utformas. 11.2Exempel på verksamheter som kräver tillstånd för utövaren Det finns exempel i svensk rätt på verksamheter som kräver tillstånd för den som ska utöva verksamheten. I detta avsnitt behandlas några av dessa områden med fokus på vilka omständigheter hos sökanden som tillmäts betydelse. För att få driva ett företag som erbjuder finansiella tjänster krävs i de flesta fall tillstånd.4 Det gäller banker, betaltjänstföretag, företag som verkar inom börs och clearing, fondbolag, fonder, försäkrings- bolag, försäkringsförmedlare, hypoteksinstitut, konsumentkredit- institut, kreditmarknadsföretag, utgivare av elektroniska pengar och värdepappersbolag. och inlåningsföretag (inklu- sive spar- och låneföreningar) ska i stället ansöka om registrering av verksamheten. Vid ansökan om tillstånd eller registrering görs bland annat en ägarprövning, det vill säga en prövning av dem som har ett kvali- ficerat innehav av aktier i det sökande företaget. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om inne- havet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Tillstånd krävs också när ett innehav ökas så att det upp- går till eller överstiger 20, av kapitalet eller röste- talet samt när företaget blir ett dotterföretag.5 2Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the Secretariat, . 3Information hämtad från 210119 tillstand/ och registrering/. 4Se till exempel 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 5Se till exempel 14 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. som ska ansöka om registrering gäller att ändringar av den krets som har ett kvalificerat innehav i företaget ska anmälas. Det är som prövar frågor om tillstånd och registrering. tar i samband med ägarprövningen in uppgifter från till exempel , , , och . Finans- inspektionen kommunicerar ofta med utländska tillsynsmyndigheter i ägarprövningsfrågor. Tillstånd ska lämnas, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget och det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i kreditinstitutet. Enligt 14 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska vid bedömningen förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Enligt förarbetena ska det i fråga om förvärvarens anseende bedömas om det föreligger tvivel beträffande den tilltänkta förvärvarens integritet och yrkeskompetens och om dessa tvivel är välgrundade. Sådana tvivel kan exempelvis uppkomma till följd av tidigare affärs- beteende. Det framgår vidare att i bedömningen av förvärvarens anseende kan vägas in att förvärvaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekono- miska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Exempel på detta kan vara att förvärvaren dömts för ekonomiska brott eller varit föremål för konkursförfarande. Begreppet ”anseende” kan dock tolkas vidare än så och kunna avse till exempel även en bedöm- ning av förvärvarens laglydighet, erfarenhet och omdöme i övrigt.6 Av samma förarbeten framgår att, när det gäller den tilltänkta för- värvarens kapitalstyrka, prövningen bör avse främst förvärvarens förmåga att finansiera förvärvet och att upprätthålla eller verka för en finansiellt sund struktur i det företag som förvärvet gäller. I samband med prövningen bör särskild hänsyn tas till vilken typ av verksamhet som drivs eller kommer att drivas av det företag som förvärvet gäller. Relevansen av detta kriterium kan således variera beroende på vilken typ av företag det är fråga om.7 Enligt 14 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse ska också beaktas bland annat om det finns skäl att anta att förvärvaren inte kommer att följa relevanta regelverk eller att förvärvet har samband med penningtvätt eller terrorism. 2008/09:155 Förvärv av kvalificerade innehav i finansiella företag, m.m., s. 133. 2008/09:155 Förvärv av kvalificerade innehav i finansiella företag, m.m., s. 133. Tillstånd enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel, (krigsmateriel- lagen) beslutas av () och får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt (1 § andra stycket). I lagtexten anges inte närmare vilka omständigheter som ska beaktas vid till- ståndsprövningen eller hur dessa ska vägas mot varandra. hade föreslagit att de utrikespolitiska kriterierna gällande demokratisk status, mänskliga rättigheter och väpnade konflikter skulle tas in i lagen i klarläggande och informativt syfte.8 Regeringen ansåg emellertid att en lagreglering gällande nämnda kriterier skulle förändra ramverkets struktur på ett sätt som inte stämde med de utgångspunkter som bör gälla. Reger- ingen uttalade att ställningstagandet inte innebar att den inte fäster stor vikt vid de faktorer som lyfts fram i kommitténs lagförslag. Tvärtom ansåg regeringen att dessa faktorer bör tillmätas stor bety- delse och att brister i fråga om exempelvis mänskliga rättigheter och demokratisk status i högre utsträckning än tidigare borde leda till att en ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet rörande krigsmateriel avslås. Att sådana faktorer ska beaktas följer av den grundläggande bestämmelsen att tillstånd inte får meddelas, om det strider mot utrikespolitiken och preciseras ytterligare genom riktlinjer och praxis.9 Krigsmateriellagen föreskriver alltså inte uttryckligen att kriterier som en stats demokratiska status, respekt för mänskliga rättigheter och inblandning i väpnade konflikter får beaktas vid tillståndspröv- ningen. De olika delarna av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken utvecklas inte närmare i lagen utan preciseras genom regeringens riktlinjer, praxis samt av internationella förpliktelser. 11.2.3Lagen om elektronisk kommunikation Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. 8SOU 2015:72 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel. 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, s. 29 ff. LEK finns bestämmelser om rätt att använda radiosändare. Som huvudregel kräver det tillstånd. Tillståndet kan avse en viss radiosändare eller att använda radiosändare inom ett visst frekvens- utrymme. En tillståndsansökan ska beviljas, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Dessa förutsättningar anges i 3 kap. 6 §. Bestämmelsen gör det möjligt att avslå en tillståndsansökan till exempel om sökan- den har använt, använder eller kommer att använda radiosändare på ett sådant sätt att användningen kan antas komma att orsaka skada för säkerhet. Det skulle också kunna förekomma att en sökande av andra skäl inte bedöms klara att uppfylla de eventuella villkor som är av betydelse för säkerhet som tillståndet skulle behöva förenas med och att det av den anledningen kan antas att radioanvänd- ningen kommer att orsaka skada för säkerhet.10 Av 3 kap. 7 § LEK framgår att antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser.