sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — Utredningen föreslår vidare i avsnitt 10.5.4 att bestämmelser om riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer ska föras in i miljö- balken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. ska utföra riskbedömningen avse- ende fastighetsinstallationer. På grundval av riskbedömningen kan åtgärder behöva vidtas. Sådana åtgärder kan till exempel vara att meddela nya föreskrifter med stöd av befintliga bemyndiganden, utfärda ny vägledning eller lyfta frågan till lagstiftaren. Det kan också handla om att utöka tillsynen eller på något annat sätt vidta åtgärder för att uppfylla kraven i direktivet. Det är upp till varje berörd central myndighet, länsstyrelse eller kommun att med tillgängliga styrmedel vidta de åtgärder som riskbedömningen eventuellt visar behövs. I miljölagstiftningen finns också annan reglering som rör dricks- vattenförsörjningen och de krav som uppställs i direktivet. I miljö- balken och tillhörande förordningar finns exempelvis bestämmelser om vattenskyddsområden och hanteringen av kemikalier, som av- handlas i flera avsnitt i betänkandet. Sanktionsmöjligheter i förhållande till de nya förslagen De förslag utredningen har lämnat om den riskbaserade metoden ställer krav på vattenmyndigheterna och på att ta fram riskbedömningar avseende tillrinningsområdena för ut- tagspunkter för dricksvatten och fastighetsinstallationer. Om risk- bedömningarna visar att det finns ett behov för det ska åtgärder vid- tas. Åtgärderna kan exempelvis innebära att olika tillsynsmyndigheter inom miljöområdet behöver utöka sin tillsyn när det gäller vissa frågor eller vidta andra åtgärder. Det kan i sin tur leda till ökade krav på olika verksamhetsutövare. Det är då viktigt att det finns tillräck- ligt effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner vid över- trädelse av sådana krav.48 Även när det gäller andra överträdelser av krav i miljölagstiftningen är det viktigt att det finns tillräckliga sank- tionsmöjligheter. Tillsynsmyndigheterna har möjlighet att besluta om förelägganden och beslut som också i vissa fall får förenas med vite. Vidare finns både straffbestämmelser och möjlighet för tillsynsmyndigheterna att ta ut miljösanktionsavgift. Enligt utredningens uppfattning finns det ett väl avvägt sanktionssystem för överträdelser som sker på miljö- lagstiftningens område. Det finns sanktioner som är effektiva, pro- portionerliga och avskräckande. Det krävs därför inte några författ- ningsändringar i denna del. 48De riskhanteringsåtgärder som beslutas av avseende fastighetsinstalla- tionen kan också avse andra lagstiftningsområden, exempelvis arbetsmiljölagstiftningen. Utred- ningen har emellertid inte haft möjlighet att analysera om det finns tillräckliga sanktioner för överträdelser avseende krav mot arbetsmiljölagstiftningen eller andra rättsområden som skulle kunna aktualiseras. Enligt artikel 24 dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna ha satt i kraft nödvändiga nationella bestäm- melser för att följa artiklarna 1–18 och 23 samt bilagorna I–IV. Med- lemsstaterna ska genast underrätta kommissionen om texten till dessa bestämmelser. De ska också underrätta kommissionen om texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av direktivet. Artikel 25 anger att vattenleverantörerna1 inte behöver övervaka vissa parametervärden i enlighet med artikel 13 som sträcker sig till . De parametervärden som omfattas av undantaget är de som anges i del B i bilaga I för bisfenol A, klorat, klorit, halogenerade ättiksyror, mikrocystin-LR, PFAS totalt, summan av PFAS samt uran. Vidare framgår av punkt 2 sista stycket i bilaga II del C vad gäller riskbedömningen avseende försörjningssystemet att om anpassningar av övervakningen redan har genomförts i enlighet med bland annat del C i bilaga II till dricksvattendirektiv2 får medlemsstaterna ge möjlighet att bekräfta deras giltighet utan att kräva övervakning i enlighet med punkt 2 b och c från provtagnings- platser som är representativa för hela vattenförsörjningsområdet. Enligt artikel 26.2 dricksvattendirektiv ska undantag som beviljats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 dricksvattendirektiv och som är tillämpliga den 12 janu- ari 2023, fortsätta att vara tillämpliga under hela sin löptid. 1Enligt utredningens bedömning motsvaras begreppet vattenleverantör av begreppet verk- samhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8. 2Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten. melsen direktiv är genomförd i 20 § dricksvattenföreskrifter3. Bestämmelsen anger att kan medge undantag från föreskrifterna. I artikel 11.8 anges att medlemsstaterna har rätt att behålla eller anta nationella åtgärder om specifika minimikrav för hygien avse- ende material i kontakt med dricksvatten i avvaktan på att de genom- förandeakter som avses i artikel 11.2 ska antas. Dessa bestämmelser behandlas tillsammans med övriga delar av artikel 11 i kapitel 11. Utredningens förslag: Det är upp till att ta ställ- ning till hur den övergångsperiod som regleras i artikel 25 och möjligheten att göra undantag i övervakningen enligt bilaga II till direktivet ska genomföras i svensk rätt. När artikel 15 genomförs i föreskrifter på området bör också införa en övergångsbestäm- melse som anger att undantag som beviljats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 dricksvattendirektiv och som är tillämpliga , ska fortsätta att vara tillämpliga under hela sin löptid. De författningsförändringar som föreslås i betänkandet ska träda i kraft . Direktivet ska vara genomfört i nationell rätt senast den 12 janu- ari 2023. Utredningen bedömer att ett ikraftträdande är lämpligare och mer praktiskt och föreslår därför detta datum för ikraftträdande av betänkandets förslag till författningsändringar. 3Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. En närmare beskrivning av möjlighet att bevilja undantag från parametervärden finns i kapitel 14. Utredningen har i kapitel 9 kommit fram till att utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) ska besluta om vilka parameter- värden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I. I kapitel 15 har utredningen vidare gjort bedömningen att med stöd av befintliga bemyndigande ska föreskriva om vilka skyldigheter som föreligger för verksamhetsutövaren vad gäller övervakning en- ligt artikel 13 och bilaga II dricksvattendirektiv. Den övergångsperiod som regleras i artikel 25 och möjligheten att göra undantag i övervakningen enligt bilaga II till direktivet hän- för sig till bestämmelser i de delar av direktivet som kommer att om- fattas att bemyndigande att meddela föreskrifter om. Utredningen bedömer därför att det är upp till att närmare ta ställning till hur de bestämmelserna ska genomföras i svensk rätt. Som framgått ovan anges i direktivet att undantag som beviljats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 dricksvatten- direktiv och som är tillämpliga , ska fortsätta att vara tillämpliga under hela sin löptid. Det är Livsmedels- verket som beslutar om sådana undantag med stöd av 20 § dricks- vattenföreskrifterna. I kapitel 14 har utredningen kommit fram till att även fortsatt bör ha rätt att besluta om sådana undantag som avses i artikel 15 dricksvattendirektiv (och som motsvarar regleringen i artikel 9.1 dricksvattendirek- tiv). Med stöd av befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen bedömer utredningen att kan meddela de föreskrifter som myndigheten anser behövs för att genomföra artikel 15 i svensk rätt. När artikel 15 genomförs i Livs- medelsverkets föreskrifter på området bör också införa en övergångsbestämmelse som anger att undantag som bevil- jats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 dricks- vattendirektiv och som är tillämpliga , ska fortsätta att vara tillämpliga under hela sin löptid. Kapitlet redogör för vilka konsekvenser utredningens förslag för- väntas ha. Utredningen konstaterar att förslagen får konsekvenser för staten, kommunerna, verksamhetsutövare som producerar och distribuerar dricksvatten, vissa övriga företag, konsumenterna och för miljön. Kapitlet innehåller också en diskussion kring finansiering av de tillkommande kostnaderna för staten. I utredningens uppdrag ingår att beskriva konsekvenserna av läm- nade förslag i enlighet med 14–15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska konsekvensutredningen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. En närmare beskrivning av vad som ska ingå i utredningens konse- kvensutredning framgår av kommittédirektivet1. dricksvattendirektiv2 måste till följd av med- lemskap i EU genomföras i svensk rätt, oavsett kostnad. Utred- ningen har i första hand undersökt om gällande svensk rätt uppfyller direktivets krav. Där så är fallet bedöms direktivet inte medföra några konsekvenser. I de delar utredningen har bedömt att svensk rätt inte uppfyller direktivets krav lämnas förslag på vad som bedöms vara nödvändiga författningsändringar för att genomföra direktivet. Det saknas utrymme för att lämna rättsläget oförändrat eftersom 1Kommittédirektiv, Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). då skulle bryta mot sina förpliktelser enligt och i slutändan riskera böter för sådana överträdelser. I respektive sak- kapitel redogör utredningen för alternativa lösningar som övervägts men förkastats, liksom skälen till det. Tillgången till friskt och säkert dricksvatten är ett grundläggande behov för människors hälsa och överlevnad. Tillgången till dricks- vatten är därför helt avgörande för samhällets funktion. dricksvattendirektiv3 fokuserade i huvudsak enbart på dricksvattnets kvalitet vid kranen, där vattnet tappas för att användas. dricks- vattendirektiv har tagit ett vidare grepp genom de nya delar som införs. Att direktivet ska fungera i förhållande till klimatförändring- arna och nya okända föroreningar nämns särskilt. 22.2.1Samhällsekonomisk nytta av utredningens förslag Målen med dricksvattendirektiv är att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten. Det är främst bestämmelserna om riskbaserad metod, fastställande av parametervärden, övervakning och övervakningsprogram, beredningskemikalier och filtermaterial samt material i kontakt med dricksvatten som har till syfte att säker- ställa att målet om ett dricksvatten av hög kvalitet uppfylls. Utred- ningen har i de olika sakkapitlen lämnat förslag på hur dessa bestäm- melser bör genomföras i svensk rätt. Nyttan med ett dricksvatten av hög kvalitet är stor. Det leder till minskade sjukdomsrisker och indirekt kostnadsbesparingar för offent- lig verksamhet, företag och individer. Reducerade eller uteblivna skadekostnader eller minskad risk för att sådana kostnader ska upp- stå utgör en samhällsekonomisk nytta. Andra kostnadsposter och därmed potentiella nyttor är dock svåra att uppskatta. Hit hör som till exempel oron för att drabbas av ohälsa. Det gäller även den för- troendeskada som kan uppstå hos konsumenter, företag och verk- 3Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten. samheter om det inte längre bedöms att dricksvatten av god kvalitet kan levereras. Det finns bestämmelser dricksvattendirektiv som inne- bär att verksamhetsutövare som tillhandahåller dricksvatten ska lämna viss information till allmänheten. Utredningen föreslår att denna skyldighet ska framgå av livsmedelsförordningen (2006:813) och att ska få meddela närmare föreskrifter om denna skyldighet. Syftet med bestämmelserna är att öka förtroendet för det vatten som tillhandahålls allmänheten. Detta bör enligt skälen till direktivet leda till ökad användning av kranvatten som dricksvatten, som i sin tur kan bidra till en minskning av plastanvändning, plast- avfall och växthusgasutsläpp. Detta kan också bidra till att begränsa klimatförändringen och inverka positivt på miljön som helhet. I för- längningen skulle detta kunna ge en samhällsekonomisk nytta. Det- samma gäller för de bestämmelser i direktivet som gäller främjandet av användning av dricksvatten ur kran. Även om utredningen i nu- läget inte anser att det behövs några författningsändringar i denna del, är det viktigt att användningen av kranvatten uppmuntras. Utred- ningen har därför föreslagit att länsstyrelserna ska få ett uppdrag att följa upp den frågan. Andra bestämmelser i direktivet, ägnade att bidra till miljö- och hälsomässig nytta är till exempel den riskbaserade metoden och den bevakningslista för ämnen eller föreningar som oroar allmänheten eller forskarsamhället i hälsohänseende, som kommissionen ska ta fram. Genom detta så kommer det att finnas förutsättningar för att på ett tidigare stadium uppmärksamma föroreningar i vattnet, och därigenom initiera att åtgärder vidtas. På så sätt kan risken för att en vattentäkt blir obrukbar för uttag av dricksvatten reduceras, vilket i sin tur innebär en samhällsekonomisk nytta. 22.2.2Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet Avgörande vid bedömningen av samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet är om nyttan av att sätta in åtgärden kan överstiga den kostnad den representerar. Ytterst handlar det om att värdera nyttan av viss åtgärd, som sätts lika med de skadekostnader som kan undvikas. dricksvattendirektiv skiljer sig på några avgörande punk- ter års direktiv. Den tydligaste skillnaden är införandet av den riskbaserade metoden. Med den riskbaserade metoden införs ett tydligare uppströmsperspektiv i dricksvattenberedningen. Risker ska i möjligaste mån hanteras redan där föroreningen av vattnet kan upp- stå och inte först i samband med beredningen av dricksvatten i vattenverket. Fullt genomförd anser utredningen att det finns goda skäl att anta att metoden kommer att leda till ett säkrare dricks- vatten. Förutom att den riskbaserade metoden tydligare pekar på huvudprincipen att förorenaren betalar åtgärder mot föroreningar, så bör enligt utredningen ett sådant angreppssätt leda till att åtgärder mot utsläpp ofta blir billigare jämfört med insatser i efterhand. Effekterna av förorening med PFAS i vattentäkter kan ännu inte över- blickas helt. De föroreningar med parasiten cryptosporidium som skedde 2010 och 2011 i och drabbade 27 000 respektive 20 000 personer. Enbart för utbrottet i beräk- nades samhällskostnaderna uppgå till 220 miljoner kronor.4 Kostnaden för att genomföra en riskbaserad metod i enlighet med direktivet, särskilt när det gäller tillrinningsområdena, är enligt utredningens förslag relativt hög. Utredningen har så som det anges i kapitel 10 bedömt att det inte finns något annat rimligt sätt att in- föra direktivets bestämmelser. Som nämndes inledningsvis är det inget alternativ att lämna rättsläget oförändrat, eftersom det är ett krav på i egenskap av medlemsland att genomföra direktivet. Den nytta som ett riskbaserat synsätt ger upphov till, tillsammans med vattenförvaltningen i övrigt, får i förlängningen anses vara sam- hällsekonomiskt motiverat. Detsamma gäller för ökade kostnader för övervakning av dricksvattnet. Det kommer också medföra vissa kostnader för samhället att ställa om till den nya regleringen om material i kontakt med dricks- vatten. Endast produkter som innehåller slutmaterial som är testade och godkända kommer att få släppas ut på marknaden, vilket innebär att en ny struktur för testning och godkännande av slutmaterial måste tas fram. Detaljbestämmelserna kommer tas fram i senare genom- förandebestämmelser. Det är viktigt att dessa bestämmelser tar hän- syn till dricksvattens beskaffenhet i hela unionen. När systemet väl är genomfört kommer det att medföra att material och produkters (FOI) och , 2011, Cryptosporidium i /2011 Konsekvenser och kostnader av ett stort vattenburet sjukdomsutbrott, s. 3 och 46. negativa påverkan på dricksvattens kvalitet minskar. Att reglerna för material i kontakt med dricksvatten harmoniseras inom EU medför också att handel mellan medlemsstaterna underlättas. Ett tydligt regel- verk kommer vidare hjälpa många aktörer inom dricksvattenförsörj- ningen att välja lämpliga produkter. Bestämmelserna om vattenläckage syftar framförallt till att skapa incitament för att åtgärda ett alltför stort vattenläckage. Det är oftast inte ekonomiskt försvarbart att hindra varje droppe som läcker ut. Däremot menar utredningen att det finns stora förtjänster i att kun- skapen om aktuellt vattenläckage ökar. På så sätt kan åtgärder sättas in på rätt ställe med både bättre hushållning med resursen vatten och de insatser som görs i beredningen. Vidare har utredningen föreslagit att det i vattentjänstlagen ska förtydligas att huvudmannen inte bara är skyldig att ordna utan också att underhålla ledningar och andra anordningar som behövs för avlopp och den allmänna dricksvatten- försörjningen. Detta tydliggörande innebär dock inte någon utökad skyldighet i förhållande till det som redan gäller . Utredningens förslag innebär kostnadsökningar främst för , , Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrel- serna, Kemikalieinspektionen, , SGU och vatten- myndigheterna. Kostnadsberäkningarna baseras i huvudsak på upp- gifter från berörda myndigheter. Utredningen har inte haft möjlighet att göra några egna beräkningar. Förslagen innebär också att en del av övervakningen inom vattenförvaltningen kommer att behöva finan- siering. Kostnaden för denna övervakning har inte kunnat beräknas av utredningen och finns därför inte med i förslaget. Utredningen har översiktligt sett över möjligheten att finansiera kostnadsökning- arna genom en ny dricksvattenmiljöavgift och genom omfördelning från utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, anslaget Civilt försvar. Utredningen förordar i detta skede omfördelning från anslag framför att en ny avgift införs. Utredningens förslag innebär att får nya och utökade upp- gifter när det gäller material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. kommer få meddela föreskrifter om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Vidare föreslår utredningen att ska utöva marknadskon- troll med bistånd av Kemikalieinspektionen. föreslås bli ansvarig för samordning av frågor som rör material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. kommer även fortsatt ha ansvar för att lämna stöd och vägledning kring material och produkter i kontakt med dricksvatten. Som en del i EU:s arbete med framtagandet av genomförandebestämmelser deltar också i den arbetsgrupp för substanser och material som Expert- arbetsgruppen för dricksvatten har etablerat. Ytterligare arbete för med genomförandebestämmelserna kan komma att bli aktu- ellt. Utredningen bedömer att kom- mer att behöva arbeta både med eget föreskriftsarbete och med väg- ledning och stöd till berörda verksamhetsutövare. har beräknat kostnaden för de tillkommande uppgift- erna för en marknadskontroll av en produktgrupp inom material i kontakt med dricksvatten, föreskriftsarbete, en första uppdatering av webbportal och deltagande i arbetsgruppen om material. Vidare kommer att behöva utföra löpande arbetsuppgifter så som omvärldsbevakning, uppdatering av webbportal och information om material i kontakt med dricksvatten till berörda aktörer. har uppskattat att myndigheten kommer att ha ökade årliga kostnader om . under dessa år beräknar att de ska genomföra ett marknadskontrollprojekt. Ett sådant projekt kan göras först när den nya regleringen finns på plats, vilket tidigast är . Ett sådant projekt kommer kräva en årsarbetskraft (motsvarande 1 115 000 kro- nor) och för övriga kostnader. Utredningen delar bedömning att myndigheten kommer att få ökade kostnader. De kostnader som räknar med är dock inte högre än att de bör kunna hanteras inom ram. Utredningen föreslår i kapitel 10 att ska an- svara för att utföra den riskbedömning avseende fastighetsinstalla- tioner som anges i artikel 10 dricksvattendirektiv. En så- dan riskbedömning bör enligt utredningens förslag utföras i samråd med andra berörda myndigheter. Riskbedömningen omfattar viss övervakning gällande legionella och bly. Uppgifter från sådan över- vakning hämtas in från regionala och lokala tillsynsmyndigheter samt vissa verksamhetsutövare. har uppgett att det behövs ytterligare kompetens på myndigheten för att kunna utföra riskbedömningen och att de frågor som aktualiseras i artikel 10 är perifera områden inom myndigheten. har inte kunnat bedöma om detta kommer att innebära utökade kostnader för myndigheten. Utredningen anser dock att de uppgifter som följer av utredningens förslag bör kunna rymmas inom nuvarande ram. 22.3.3Försvarsinspektören för miljö och hälsa Försvarsinspektören för miljö och hälsa kommer att behöva göra förändringar av sin dricksvattenkontroll med anledning av genom- förandet av dricksvattendirektiv. Arbetet med att genom- föra detta arbete bör enligt utredningens bedömning kunna tas inom nuvarande ram. dricksvattendirektiv gäller på samma sätt för försvarets verk- samhet som för övriga verksamheter. Detta är inte någon skillnad mot dricksvattendirektiv. Det förekommer att Fortifikations- verket producerar och eller tillhandahåller dricksvatten för Försvars- maktens räkning. Då omfattas myndigheten av den nya regleringen. Utredningen bedömer att och Försvarsmaktens kostnader för uppgifter kopplade till dricksvattendirektiv bör kunna hanteras inom ram. Utredningens förslag när det gäller införandet av riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena för uttagspunk- ter för dricksvatten innebär att Havs- och vattenmyndigheten kom- mer få bemyndiganden att inom sitt ansvarsområde meddela före- skrifter i en rad olika frågor. Havs- och vattenmyndigheten bör också stödja vattenmyndigheterna med vägledning. Havs- och vattenmyndig- heten har redan ansvar för att samordna vattenmyndigheterna i genom- förandet av vattenförvaltningsförordningen, vilket enligt utredningens förslag även inbegriper tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Myndigheten bör också enligt utredningens förslag an- svara för den rapportering som följer av artikel 18 dricks- vattendirektiv och som rör riskbedömningen för tillrinningsområdena. Havs- och vattenmyndigheten har uppgett att tillkommande upp- gifter inte kan hanteras genom omprioritering inom befintliga ram- anslag. Myndigheten har istället bedömt att det behövs en förstärk- ning med minst en handläggartjänst för att klara de nya uppgifterna. Kostnaden för detta beräknas uppgå till . Kostnadsökningen är emellertid inte större än att den enligt utred- ningens bedömning bör kunna hanteras inom myndighetens nuvar- ande anslag. Kemikalieinspektionen föreslås få uppgifter kopplade till material i kontakt med dricksvatten och det förändrade systemet för bered- ningskemikalier och filtermaterial. Utredningen föreslår att Kemikalie- inspektionen ska ha ansvar för ansökningar om ändring av de euro- peiska positivlistorna till Europeiska kemikaliemyndigheten, Echa. I uppgiften ingår även att ge vägledning till de ekonomiska aktörer som vill göra ansökningar till Echa enligt artikel 11.5 dricks- vattendirektiv. Den totala arbetsinsatsen för denna nya uppgift upp- skattar Kemikalieinspektionen till ungefär en årsarbetskraft. Om det blir aktuellt att föreslå att ämnen tas bort från listan kan det enligt myndigheten ta ännu mer resurser i anspråk, då detta troligen kräver omfattande riskbedömningar för att få bifall för ett borttagande hos .