sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Utfasning av fossila drivmedel 2040..................... Styrmedel för att säkerställa en utfasning ............ Styrmedelsinriktning för att underlätta Kostnader för en utfasning av fossila drivmedel................. Kostnaden för att ersätta fossila med förnybara drivmedel ...................................... Kostnader för elektrifiering .................................. 16.4 Konsekvenser av dagens styrmedelinriktning .................... Högre körkostnader för bensin- och dieselfordon med växande reduktionsplikt ......... Risk för koldioxidläckage om får väsentligt högre dieselpriser än övriga .... 16.4.3Elektrifiering ger nya möjligheter att parera högre drivmedelspriser för hushåll och företag .. 684 16.4.4 Minskade skatteintäkter från drivmedelsförsäljningen och statliga stöd påverkar de offentliga finanserna ......................... 16.4.5 Svag styrning mot minskade utsläpp för sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik ................. 16.4.6 Nationell beredskap och upprätthållande av samhällsviktiga funktioner ............................... och ökad användning av biodrivmedel................. 16.5 Konsekvenser av en utfasning i stället ......... 16.5.1 Lägre kumulativa direkta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår............ 16.5.2Inte större indirekta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår .................................. 16.6 Hur påverkar utredningens förslag om styrmedelsinriktning konsekvenserna av utfasningen....... 16.6.1Mer likartade prisökningar för bensin och 16.6.2Samma styrning för förnybara flytande drivmedel oavsett om de används som höginblandade eller som drop-in.......................... 16.6.3 Underlättad elektrifiering även för de som inte är nybilsköpare ............................ 16.6.4Underlättad elektrifiering och ett transporteffektivt samhälle minskar riskerna med en hög användning av biodrivmedel............. 16.7 Övriga effekter ..................................................................... 16.7.1Påverkan på måluppfyllelsen för de energi-, klimat- och transportpolitiska målen................... 16.7.2 Påverkan på offentliga finanser ............................ 16.7.3 Näringspolitiska effekter ...................................... 16.7.4Sysselsättning, tillgänglighet och service i olika delar av landet ............................................. 16.7.5 Den kommunala självstyrelsen ............................. om fri rörlighet för varor 16.7.7 Effekter för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt jämställdheten mellan kvinnor och män............... 16.7.8 Brottsligheten och det brottsförebyggande I syfte att underlätta läsningen av betänkandet förklaras här några för utredningen centrala begrepp. Listan gör inte anspråk på att besvara hur begreppen tolkas eller bör tolkas allmänt sett, utan avser enbart att förklara hur utredningen använt begreppen i betänkandet. Ett eldrivet fordon som har en bränslecell, vanligtvis med vätgas som energibärare. En bil som drivs enbart av el från batteri, även benämnd batterielektrisk bil. Eldriven bil/eldrivet Utredningens samlingsbegrepp för bil- ar/fordon med endast eldrift (inklusive bränslecell), dvs. med motor som drivs av el som enda energikälla. Fordon som kombinerar förbrännings- motor med möjlighet till extern laddning Samlingsbegrepp för fordon som kan lad- das från elnätet, t.ex. elbilar och laddhy- Flytande eller gasformig energibärare som förbränns och kan användas för framdrift, uppvärmning och elkraftproduktion om- bord på exempelvis ett fartyg. Ett bränsle som är avsett för motordrift. Förnybart drivmedel som kan blandas in och användas som diesel eller bensin sam- tidigt som bränslestandarden för diesel eller bensin fortfarande uppfylls. Bränslen som framställs genom att vätgas, som produceras genom elektrolys av el och vatten, kombineras med koldioxid (av biogent ursprung eller från luften) eller Biodrivmedel som klassas som avancerade biodrivmedel enligt bilaga 9A i förnybart- Avancerade biodrivmedel eller förnybart eller fossilfritt framställda elektrobränslen Ett biodrivmedel som uppfyller hållbar- (2011:319). Drivmedel som helt eller till stor del består av biodrivmedel och som omfattas av skattenedsättning och inte är inkluderade i reduktionsplikten. Exempelvis E85, HVO100 och FAME. Utredningens huvudsakliga förslag och bedömningar: •Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i ska vara utfasad . Utfas- ningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål. •Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifie- ring, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbetsmaskiner, flyg och sjöfart. •De för utfasningen mest centrala styrmedlen behöver skärpas i närtid. Det handlar främst om att: •Sverige bör verka för att EU-omfattande nollutsläppskrav med tydliga tidtabeller införs på nya personbilar, lätta last- bilar och tunga fordon. •De offentliga insatserna för laddinfrastruktur behöver sam- ordnas bättre, takten öka och hinder röjas. •Reduktionspliktsystemet bör förändras genom att (i) sam- ma reduktionskrav ställs på diesel och bensin, (ii) rena och höginblandade flytande biodrivmedel förs in under systemet och (iii) en särskild kvot införs för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen. •Förutsättningarna för att omforma reduktionsplikten till ett utsläppshandelssystem bör utredas, i samspel med pågående utveckling inom EU. •Ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna person- bilar bedöms som svårt att införa, inte minst ur EU-rättslig syn- punkt. •Sverige bör i stället verka för EU-omfattande nollutsläpps- krav i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxid- utsläpp till 2030 eller strax därefter och . •På nationell nivå föreslås ett riksdagsbundet mål om endast nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av person- bilar 2030. Med NUF menas fordon utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”). EU-kraven kompletteras med fortsatt utveckling av de nationella styrmedlen. I den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. 2019/20:65) konsta- terar regeringen att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip måste minska till noll om ska kunna nå det riksdagsbundna målet om nettonollutsläpp av växthusgaser . Regeringen bedömer även att den pågående utfasningen behöver ske i en snabbare takt och att ett årtal därför behöver utredas för när de fossila drivmedlen ska vara helt utfasade. För att konkretisera och utveckla dessa bedömningar ytterligare har denna utredning tillsatts. Utredningen har tagit namnet (M 2019:04). Utredningens främsta uppgifter är att: • Föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i , och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt per- spektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt. •Analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna personbilar. •Analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna personbilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas. Uppdraget omfattar arbetsmaskiner och inrikes vägtrafik, flyg, sjö- fart och järnväg. Uppdraget omfattar inte internationell sjöfart och internationellt flyg. omställning sker i ett EU och en värld som ställer om Utredningens uppgift är inte att analysera om en utfasning av fossila drivmedel i ska ske, utan hur och hur snabbt det kan gå att genomföra den. Utfasningen behöver vara kostnadseffektiv och håll- bar utifrån en rad olika perspektiv, inte minst miljömässiga, sociala och fördelningspolitiska. Transportsektorn måste fortsätta tillgo- dose en grundläggande tillgänglighet. Ytterligare en utgångspunkt är att bör vara ett föregångs- land, en roll som ställer krav på att utfasningen genomförs på ett sätt som även kan genomföras i andra delar av EU och världen. Andra länder ska både vilja och kunna ta efter. Den svenska utfasningen äger rum i en omvärld som också ställer om, med globala klimatmål i sikte. Systemgränsen för utredningens analys behöver därför vara global, snarare än nationell. Omställningen i världen går för långsamt i förhållande till den ut- veckling som temperaturmål ställer krav på, men takten ökar i flera länder och regioner världen över. Omställ- ningen har också tagit fart i delar av näringslivet. Inom EU-politiken pågår en omfattande och snabb översyn och skärpning av ett antal gemensamma regelverk på klimatområdet, bland annat EU:s utsläppshandelssystem, förordningarna om nya lätta och tunga fordons koldioxidutsläpp och förnybartdirektivet, i syfte att skapa förutsättningar för att EU:s skärpta klimatmål till 2030 och mål om nettonollutsläpp ska kunna nås. De skärpta klimatmålen innebär att fossila drivmedel behöver fasas ut i vägtransporter och arbetsmaskiner i EU som helhet senast 2050.1 1I EU:s scenarier som når nettonollutsläpp återstår enbart en viss användning av fossila drivmedel i utrikes flyg och sjöfart. Utsläppen från transporter inklusive internationellt flyg och sjöfart minskar . Figur 1 Ett globalt perspektiv behövs för att dra slutsatser och identifiera lösningar som även andra länder kan genomföra Globala scenariomodelleringar ger en bild av hur omställningen från fossila drivmedel behöver ske Globala 1,5 och 2 graders-scenarier och nettonollscenarier för EU2 förmedlar ett antal gemensamma budskap av betydelse för trans- portsektorns och arbetsmaskinernas omställning från fossila driv- medel. Scenarioresultaten pekar mot en omfattande elektrifiering3, framför allt i vägtransportsektorn, tillsammans med åtgärder för ökad transporteffektivitet, för att transportsektorn och arbets- maskinerna ska kunna bidra på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt till att nå nettonollutsläpp i EU och världen. Resultat från nordiska optimeringsscenarier kommer till liknande resultat. För att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel även i trafikslag och arbetsmaskinstillämpningar som kan vara svåra att elektrifiera, behöver långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, som avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, utvecklas. Sådana drivmedel, främst av s.k. drop-in typ, är viktiga för att det ska vara möjligt att fasa ut användningen av fossila drivmedel även i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner. 2Se International Panel on Climate Change, IPCC, (2018) SR1,5, IEA (2020) WEO 2020, (2020) Global energy transformation 2050, A clean planet for all – COM (2018)773. 3Med elektrifiering avses övergång till direkt eldrift med elmotor med olika tekniker. Det kan handla om batterielektrisk drift med stationär eller dynamisk laddning eller elmotordrift med vätgas och bränsleceller. Utredningens tillvägagångssätt och utgångspunkter vid styrmedelsanalysen I analysen av hur styrmedel bör förändras har utredningen studerat möjliga regelförändringar som kan komma att läggas fram och förhandlas inom ramen för EU:s gröna giv. När det gäller natio- nella styrmedel har utredningen främst studerat några av de styr- medel regeringen lyfte fram i den nationella klimathandlingsplanen . Styrmedlen i den nuvarande svenska klimatstrategin på området transporter och arbetsmaskiner bedöms främst ta sikte på etapp- målen till 2030 i klimatramverket, inklusive det särskilda målet om 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter. Utredningen har analyserat styrmedlen utifrån att de nu även behöver möjliggöra och säkerställa en utfasning och ytterligare sammanlänkas med skärpta regler på EU-nivå. Trots det långsiktiga tidsperspektiv som utredningen behandlar, behöver utformningen och genomförandet av vissa styrmedel och åtgärder förändras i närtid. Utredningen lämnar därför, på en över- siktlig nivå, ett antal förslag till styrmedelsförändringar som behöver genomföras i steg . Utredningens förslag till föränd- ringar behöver i de flesta fall utvecklas ytterligare i detalj innan de kan genomföras. I flera fall pekar utredningen på redan pågående utredningar där den mer detaljerade analysen av utformningen kan slutföras i närtid. Styrmedlen behöver därefter återkommande följas upp och vid behov justeras. Vägen mot en utfasning av de fossila drivmedlen be- höver vara robust och förutsägbar men också flexibel, eftersom utvecklingen är osäker på många sätt. Utredningens bedömning är att kontrollstationer behöver genomföras längs vägen, men den huvudsakliga kursen hållas fast. Användningen av fossila drivmedel fasas ut i Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbets- maskiner stod 2019 för av utsläpp av växthusgaser. Användningen har därmed en avgörande roll för möj- ligheterna att nå klimatmålet till 2045 i det svenska klimatramverket. Utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver även minska för att etappmålen till 2030 och 2040 i klimatramverket ska nås. Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå och genomföra utfasningen på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. har ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transport- området. Tidsintervallet för ett målår för utfasning har bedömts ligga . Utredningen har i analysen utgått från tre årtal: 2035, 2040 och 2045. Utredningen föreslår vid en samlad avvägning att utfasningsåret ska vara 2040. Genom en utfasning underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin . Utfasning till 2040 bidrar även till att etappmålet 2040 i det klimatpolitiska ramverket enklare kan nås. Valet av utfasningsår skickar dessutom en signal om som föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stopp- datum för användningen av kol i eltillförselsektorn men har inget land valt att formulera ett motsvarande stoppdatum för an- vändningen av fossila drivmedel . Världen är långt ifrån att nå temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna och visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till är därför av största vikt. Genom ett ambitiöst nationellt utfasningsmål har som medlemsstat även möjlighet att påverka EU:s gemensamma klimat- strategi i riktning mot ytterligare skärpningar. börja förhandla ett 2040-mål och ett ambitiöst svenskt mål har då möjlighet att påverka den EU-gemensamma ambitionen. När EU:s ambitioner höjs förbättras även förutsättningar att nå den föreslagna utfasningen . De stora investeringar i ny teknik- och infrastruktur som snabbt behöver göras för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 kan dessutom leda till konkurrensfördelar för företag verksamma i . Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställ- ningens inriktning följer den som även andra länder och EU väljer. De stora förändringar som krävs för att nå en utfasning på det sätt som utredningen förordar bedöms däremot inte hinna genom- föras på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt till 2035. Ett utfas- ningsår 2035 bedöms inte heller uppfylla ambitionen att fasa ut fossila drivmedel på ett sätt som andra länder kan ta efter. Med en snabb elektrifiering kan utfasning ske med en relativt liten ökning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel jämfört med dagens nivå Utredningen har tagit fram ett antal scenarier för att belysa vilka konsekvenser en utfasning av fossila drivmedel kan få beroende på den framtida utvecklingen inom transportsektorn och arbetsmaskins- användningen. I scenarierna varieras antaganden om elektrifierings- takt, trafikutveckling och behov av förnybara drivmedel. Utred- ningens scenarioresultat visar att en omfattande elektrifiering, framför allt av vägtransporterna, bör betonas för att transportsek- torn och arbetsmaskinerna ska kunna minska sina utsläpp på ett så hållbart och samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt som möjligt. Satsningar på ett transporteffektivt samhälle är också en del av en hållbar och kostnadseffektiv omställning och bidrar till att dämpa behovet av drivmedel. Därigenom frigörs förnybara flytande och gasformiga drivmedel för användning inom flyg, sjöfart och andra tillämpningar där elektrifiering kan vara svårare att genomföra. I scenariot med högst elektrifiering (”HögEl”) kan utfasningen genomföras på ett sätt som innebär att användningen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel för användning i förbrännings- motorer inte behöver hamna så mycket högre 2040 jämfört med dagens användningsnivå. I figuren nedan redovisas behovet av flyt- ande och gasformiga drivmedel , 2030 och 2040 i utred- ningens scenario HögEl. Drivmedelsbehovet minskar kraftigt tack vare den snabba elektrifieringen, trots att trafiken ökar i sce- narierna. Den gröna linjen indikerar det totala behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel enligt detta scenario. Behovet kulminerar till följd av de aviserade nivåerna inom reduk- tionsplikten till detta år. För att nå utfasning krävs i scenario HögEl. I utredningens scenario där samma höga elektrifiering dessutom kombineras med en dämpad trafikutveckling (”HögEl-20%”) skulle behovet uppgå till . I sce- narierna med en minskad trafik dämpas dessutom transportsektorns efterfrågan på el, effekt och batterimaterial något. Figur 2 Användning av flytande och gasformiga drivmedel , 2030 och 2040 enligt scenario HögEl. Den gröna linjen indikerar behov av förnybara drivmedel för att klara aviserad reduktionsplikt 2030 samt utfasning Källa: Utredningens beräkningar. •Användningen av fossila drivmedel ska vara utfasad i . •Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål. •Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifie- ring, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbetsmaskiner, flyg och sjöfart. •Kontrollstationer bör genomföras regelbundet, åtminstone i sam- band med regeringens arbete med att ta fram en ny klimathand- lingsplan under varje mandatperiod. Fasa in nollutsläppsfordon i EU och , främst genom EU- omfattande nollutsläppskrav i nybilsförsäljningen av personbilar till 2030 Utredningen bedömer, med grund i både utredningens egna sce- narioarbete och analys av globala scenarier, att personbilsflottan bör elektrifieras så snabbt det är möjligt och att utfasningen skulle gyn- nas av att nybilsförsäljningen helt domineras nollutsläppsfordon (fordon utan koldioxidutsläpp vid körning, från ”avgasröret”) 2030. Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift. Inriktningen överensstämmer med vad som sker i ett flertal andra länder och regioner, som har aviserat planer på att fasa ut eller till och med förbjuda nya bensin- och dieseldrivna personbilar natio- nellt. Årtalen för planerna skiljer sig åt, men ligger i många fall runt 2030–2035. Även bilbranschen präglas av en snabb omställning. Flera stora bilföretag har kommunicerat mål eller planer på att sluta tillverka bilar med förbränningsmotor och enbart tillverka elbilar –2035. Utredningen förespråkar i första hand att infasningen drivs fram- åt i hela EU genom förordningen (2019/631) om nya bilars kol- dioxidutsläpp. bör verka för nollutsläppskrav för personbilar i regleringen till 2030 eller därefter och . Ett nollutsläppskrav innebär i praktiken att personbilar med förbränningsmotor fasas ut i nybilsförsäljningen i hela EU. Eftersom det inte är givet att regelutvecklingen på EU-nivå ut- vecklas tillräckligt snabbt, kan någon form av reglering övervägas även nationellt. Utredningen har fått i uppdrag att särskilt utreda ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. Att införa en strikt nationell reglering bedöms dock vara svårt, inte minst ur EU-rättslig synpunkt. Detta beror i huvudsak på att regler om bilars tekniska sammansättning och marknadstillträde är harmoniserade. Utrymmet för nationella åtgärder som inskränker den fria rörlig- heten för bilar är därmed begränsat och villkoren för undantag (en- ligt artikel 114.5 i fördraget om EU:s funktionssätt) bedöms vara svåra att uppfylla. Detta utesluter inte att en undantagsansökan enligt artikel 114.5 skulle kunna användas för att påverka det fort- satta EU-arbetet mot nollutsläppskrav. På nationell nivå föreslår utredningen i stället att ett riksdags- bundet mål införs om endast nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsför- säljningen av personbilar 2030. Ett sådant mål bedöms kunna utgöra en värdefull och tydlig signal till tillverkare och konsumenter samt tjäna som underlag för den nationella styrningen. De nationella styrmedlen bör utvecklas och utvärderas i förhåll- ande till det föreslagna NUF-målet. I takt med att nollutsläppsfor- don slår igenom på marknaden bör incitamenten för dessa stegvis kunna skiftas från incitament i nybilsförsäljningen till incitament som i större utsträckning även påverkar köp av begagnade person- bilar. Figur 3 Reglering för nollutsläpp i nya personbilar •Sverige bör verka för EU-omfattande nollutsläppskrav för per- sonbilar i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidut- släpp till 2030 eller därefter och . Reglernas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionen av nollutsläpp bör inte bli mindre strikt. •Ett riksdagsbundet nationellt mål bör antas om att alla nya per- sonbilar ska vara nollutsläppsfordon (NUF). utsläppsfordon har inga koldioxidutsläpp vid körning, från ”avgasröret”. •Bonus-malus–systemet bör få en tydligare långsiktig plan. Bonu- sen bör stegvis fasas ut och malusen kan behöva skärpas för att förstärka styrningen mot nollutsläppsfordon och få större genomslag på begagnatmarknaden. •Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör förenklas och justeras så att samma incitament för val av laddbara bilar ges till privatköparen som förmånsbilisten. Även lätta lastbilar och tunga fordon behöver nå nollutsläpp bör verka för skärpta krav och en tydlig tidsplan för inför- ande av EU-omfattande nollutsläppskrav även för nya lätta lastbilar och nya tunga fordon i förordningarna om nya bilars respektive nya tunga fordons koldioxidutsläpp. Tidpunkten för när nollutsläpps- krav kan uppnås antas ligga något längre fram i tiden än motsvarande krav på personbilar. Irevideringen av koldioxidkraven för nya fordon är det viktigt att behålla den övergripande ambitionen om ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål. Förordningarnas omställningstryck mot elektrifiering bör inte för- svagas till exempel genom att kraven att nå nollutsläpp vid körning från ”avgasröret” blir mindre strikta. Klimatpremien för lastbilar bedöms i ett inledande skede behöva öka i omfattning, då antalet fordon som omfattas av premien snabbt kan komma att öka från dagens mycket låga nivåer. Bidraget per fordon förväntas däremot kunna sjunka i takt med att prisdifferen- sen avtar. Premien bedöms kunna fasas ut . Den samlade effekten av klimatpremien för tunga fordon respek- tive systemet med bonus-malus för lätta lastbilar samt stöden till laddinfrastruktur behöver utvärderas tillsammans. Hur stora medlen från det offentliga kan behöva bli beror bland annat av hur diesel- priset utvecklas, vilket i sin tur bland annat påverkas av nivån på styr- medel som reduktionsplikten. Incitamenten via dieselpriset bedöms dock inte vara tillräckligt då det handlar om teknikutveckling i ett relativt tidigt skede.