sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Ansökningar som kommer in i ett sent skede kan dock medföra att verkställigheten fördröjs. Om utlänningen åberopar nya skydds- skäl måste dessa utredas, vilket i sig kan vara tidskrävande. Finner genom utredningen att uppehållstillstånd bör beviljas överlämnas ärendet till migrationsdomstol, och om Migra- tionsverket avslår ansökan kan det beslutet överklagas. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott dessa slag behandlas visserligen med förtur hos domstolen, men processen leder ändå till viss tidsutdräkt. Att en ansökan kommer in nära inpå att utvisningsbeslutet ska verkställas kan bero på att sökanden åberopar att nya omständig- heter har inträffat efter domen som innebär att det föreligger verk- ställighetshinder. I många fall framstår ansökan dock som grundlös, och man kan misstänka att sökanden endast vill köpa sig tid. Påståenden från sökanden att han eller hon har konverterat till kristendomen eller är homosexuell anförs ofta i ett sent skede av verkställighetsprocessen, och ibland anförs en av dessa grunder först efter det att ett avslagsbeslut meddelats beträffande den andra. Det är mycket sällan, särskilt om utvisningsbeslutet är förenat med ett tidsbegränsat återreseförbud, som en ansökan leder till att utvisningen upphävs. Däremot förekommer det emellanåt att uppe- hållstillstånd meddelas. Sådana uppehållstillstånd är kortvariga och ges som regel i taget. kan också involveras i verkställighetsskedet genom att polisen begär anvisningar enligt 12 kap. 17 § utlännings- lagen. Att en sådan begäran kommer in är relativt vanligt. Begäran hanteras som ett jourärende och besvaras om möjligt , i annat fall dagen därpå. Ofta ställs frågan med anledning av att utfärdat ett nytt rättsligt ställningstagande och handlar om säkerhetsläget i ett visst land. är också involverade i verkställighetsskedet på så sätt att det är som beslutar om var en brotts- utvisad som tagits i förvar ska placeras. Placeringsbeslutet fattas som polisens beslut om förvar. Vid bedömningen av var personen i fråga ska placeras utgår som regel från den brottslighet som han eller hon har gjort sig skyldig till. Är det fråga om våldsbrottslighet placeras personen hos – normalt på den enhet där han eller hon redan befinner sig – medan det vid till exempel stöldbrottslighet kan bli aktuellt att placera personen hos . Även andra omständigheter kan spela in, såsom personens skötsamhet under anstaltsvistelsen. Samarbetet och informationsutbytet med andra myndigheter fungerar överlag bra. De kontakter som har med och Kriminalvården föranleds i allmänhet av att vill få reda på var utlänningen befinner sig, när villkorlig frigivning beräknas ske eller huruvida det finns en verk- Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott De två sistnämnda uppgifterna behöver för att veta med vilken skyndsamhet ärendet ska handläggas. Dessutom har en skyldighet att under- rätta polisen om det i verkställighetsskedet kommer in en ansökan om asyl. Det är lätt att komma i kontakt med polisen via mejl eller telefon, men det kulle vara ännu smidigare om fick veta när ärendet byter polisregion och därmed handläggare hos polisen. Det vore också bra om fick direktnummer till rätt enhet inom varje polisregion i stället för att, som , behöva gå via den centrala växeln. Det händer också att kontakterna går åt andra hållet, dvs. att Kriminalvården eller polisen hör av sig till . Det kan då bland annat handla om att polisen vill veta när kommer fatta beslut i ett visst ärende gällande en brottsutvisad eller vilka uppgifter om personens identitet som har tillgång till. Det skulle underlätta om polisen fick utökad behörighet i så att de fick åtkomst till inscannade dokument, men det kräver troligtvis en lagändring. Alla handlingar av betydelse går dock inte att nå via , utan en del kan finnas i arkiv. Uppgifter och handlingar av dessa slag överlämnas inte auto- matiskt till polisen, utan detta görs endast om polisen efterfrågar det. Frågan om informationsöverföringen mellan och har uppmärksammats i en granskning av . Med anledning därav har regeringen gett myndigheterna i uppdrag att gemensamt analysera och föreslå åtgär- der för att effektivisera informationsöverföringen mellan dem (se avsnitt 7.5.5 under rubriken och gemensamma uppdrag om effektiviserad informationsöverföring). Arbetet kommer primärt att inriktas mot förutsättningarna för att effektivisera informationsöverföringen på digital väg. En del av arbetet handlar om att ta fram en överenskommelse mellan myn- digheterna för att ge en utökad läsbehörighet i och andra ärendehanteringssystem Skapa samt i den centrala utlänningsdatabasen. Dessutom undersöks möjligheterna att ta fram en teknisk lösning för spegling av myn- digheternas respektive ärendehanteringssystem, på liknande sätt som sker mellan och . En sådan speglingslösning kan ge möjlighet till ett utökat informations- Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott utbyte, exempelvis genom att den ena myndigheten får en notis när information har tillförts ett visst ärende av den andra myndigheten. Utöver de digitala förutsättningarna för en effektiviserad informa- tionsöverföring kommer även de rättsliga förutsättningarna – främst i sekretess- och dataskyddslagstiftningen – att ses över. Arbetet inkluderar också myndigheternas gemensamma rutiner, vilka lämp- ligen bör utarbetas med utgångspunkt i de tekniska lösningar som tas fram. 7.5Vidtagna och pågående åtgärder för att effektivisera verkställigheten av avlägsnandebeslut Det pågår kontinuerligt ett arbete med att utveckla och effektivisera verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut. Detta arbete – eller återvändandeverksamheten som det också kallas – har kommit allt mer i fokus , såväl på ett nationellt plan som inom EU och internationellt. Arbetet bedrivs inom ramen för flera olika forum och kan avse åtgärder av vitt skilda slag. Det kan exempelvis handla om internationella avtal och överenskommelser, internatio- nella samverkansforum, lagstiftning och nationella utredningar eller uppdrag. I det följande kommer de mest aktuella och för våra över- väganden relevanta åtgärderna att redovisas. Dessa avser visserligen inte enbart utvisning på grund av brott, utan återvändandeverk- samheten i stort eller ibland uteslutande andra delar av åter- vändandeverksamheten. Det finns dock sådana beröringspunkter mellan de olika avlägsnandeformerna att åtgärderna är av intresse även vid verkställighet av utvisning på grund av brott. 7.5.2Internationella avtal och överenskommelser Återtagandeavtal är ett viktigt instrument i arbetet med att återsända utländska medborgare som har avvisats eller utvisats från . I återtagandeavtalen regleras procedurer och kriterier för att den ena Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott parten ska återta personer som vistas utan tillstånd på den andra partens territorium. Avtalen omfattar normalt återtagande av egna medborgare, tredjelandsmedborgare, statslösa samt transitering. Ett återtagandeavtal är inte en förutsättning för återtagande men kan underlätta det praktiska samarbetet. Omvänt är ett återtagande- avtal inte heller någon garanti för att det avtalsbundna landet tar emot sina medborgare. Ytterst är det alltid den underliggande poli- tiska viljan hos landet i fråga som avgör om avtalets tillämpning blir framgångsrik. Återtagandeavtal kan ingås bilateralt, dvs. mellan och ett visst land, eller mellan EU och landet i fråga. EU-avtalen kan sedan tillämpas direkt av varje medlemsstat. har ingått bilaterala avtal med bland annat , , , , , , , , och . Bland EU:s återtagandeavtal kan nämnas avtalen med , Bosnien- , , , , , Ryss- land, , , och . Inom EU har initiativ vidare tagits till avtalsförhandlingar med , , , , och . Dessa har emellertid inte kunnat slutföras på grund av bristande politisk vilja hos nämnda stater. Andra överenskommelser om återtagande I vissa fall kan det vara ändamålsenligt att ingå mindre formella över- enskommelser om återtagande i stället för regelrätta återtagande- avtal. Ett nationellt exempel är det samarbete som har etablerats med i form av överenskomna minnesanteckningar, och exempel på EU-nivå är de s.k. ”standard operating procedures” som har ingåtts med vissa länder. EU har även ingått rättsligt icke bindande överenskommelser om återtagande med , , , , och . Arbete för att utveckla och effektivisera återvändandeverksamheten bedrivs också inom ramen för olika internationella forum och samverkansprojekt. deltar i en rad sådana, framför allt inom EU, men även i andra sammanslutningar. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott I EU behandlas återvändandefrågor inom ramen för rådet och kom- missionen. I rådet behandlas frågorna i arbetsgruppen för integra- tion, migration och återsändande. I kommissionen behandlas fråg- orna i expertgruppen för återtagande (Readmission Experts Mee- ting). Gruppen fungerar främst som forum för informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen. företräds i dessa sammanhang av tjänstemän från . Därutöver arbetar den Europeiska unionens gräns- och kustbe- vakningsmyndighet operativt med återvändande, genom att samordna och finansiera s.k. Joint Return Operations. Detta är gemensamma återvändandeinsatser där två eller flera EU-länder går samman och delar på ett chartrat flygplan för att verkställa av- eller utvisningar. deltar återkommande i sådana insatser. Av de övriga forum som deltar i kan nämnas Intergovern- mental Consultations on Migration Asylum and Refugees (IGC) och Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor (NSHF). IGC är ett informellt, icke-beslutsfattande forum för informationsutbyte och policydebatter om hanteringen av interna- migrationsströmmar. Forumet har 17 medlemsstater, där- ibland flera EU-stater, , , och . Inom forumet finns en arbetsgrupp för återvändande. I NSHF ut- byts information om och diskuteras migrationspolitiska frågor, både vid ministermöten och tjänstemannamöten. Det finns även arbets- grupper för samarbete på expertnivå, varav en behandlar återvänd- andefrågor. lagändringar avseende transporter av frihetsberövade För att säkerställa en ändamålsenlig och rättssäker transportverk- samhet och i syfte att renodla verksamhet inför- des bestämmelser om Kriminalvårdens rätt att ut- föra transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott 2016/17:57). Redan före lagändringen hade en praxis utveck- lats där Kriminalvården utförde transporter för och andra myndigheters räkning, men genom lagändringen fick för- farandet ett uttryckligt lagstöd. Lagändringen innebar därmed också att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och respektive myn- dighets rättsliga befogenheter blev tydligare. Bland annat infördes en ny bestämmelse i 29 a § polislagen som ger och Säkerhetspolisen möjlighet att överlämna en transport av någon som är berövad friheten till Kriminalvården. Bestämmelsen omfattar både inrikestransporter och utrikestrans- porter, däribland transporter i samband med verkställighet av avvis- nings- eller utvisningsbeslut. Paragrafen reglerar också Kriminal- vårdens rätt att vidta kontroll- och tvångsåtgärder vid en sådan transport samt möjlighet att i sin tur begära hjälp av Polismyndig- heten. Slutligen reglerar den skyldighet att till Kriminalvården lämna de uppgifter som behövs för att planera och genomföra transporten. EU:s viseringskodex,2 som antogs 2009, fastställer gemensamma förfaranden och villkor för utfärdanden av viseringar till Schengen- området. Reglerna syftar till att förenkla för de viseringssökande och underlätta för de lagliga resenärerna, som irreguljär migration motverkas. trädde en ny viseringskodex i kraft.3 För att främja återtagande av tredjelandsmedborgare som befinner sig olagligen i EU infördes därigenom en koppling mellan viseringspolitik och återtagande. Enligt den nya viseringskodexen kan EU besluta om striktare viseringsregimer gentemot tredjeländer som inte samar- betar om återtagande av egna medborgare. Som grund för bedöm- ningen av vilka tredjeländer som ska att omfattas av de striktare reglerna, ska medlemsstaterna bland annat rapportera hur många begäranden om återtagande som nekats av ett visst tredjeland. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemen- skapskodex om viseringar (viseringskodex). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1155 av om ändring av förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott nya viseringskodexen tillhandahåller således ett nytt verktyg att an- vända gentemot länder som inte samarbetar i fråga om återtagande. Den tredje versionen av Schengens informationssystem (SIS) ska börja tillämpas från ett datum som kommissionen ska fastställa (se vidare avsnitt 3.3.11). Den nya generationen SIS kommer att innehålla fler sorters registreringar och mer information än den tidigare. Därmed kan informationsutbytet mellan medlemsländerna förbättras och de behöriga myndigheterna få ett bättre verktyg för att spåra utvisade personer som har undan- dragit sig verkställighet. antogs och rådets förordning (EU) 2018/1240 om inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias). Etias kommer att vara ett i stort sett automatiserat IT-system, genom vilket tredjelandsmed- borgare som är undantagna från kravet på visum vid inresa till kommer behöva ansöka om ett inresetillstånd före resan. Syftet med systemet är att öka kontrollen av olaglig migration och förbättra identifieringen av personer som utgör en säkerhetsrisk. Förordningen ger bland annat en möjlighet för med- lemsstaternas invandringsmyndigheter (för svensk del Migrations- verket, , , , migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen, Regeringskan- sliet och vissa andra) att använda personuppgifterna i Etias i åter- vändandesyfte. Genom att invandringsmyndigheterna i medlems- staterna kommer att kunna överföra identitetsuppgifter till tredjeland för identifiering av tredjelandsmedborgaren kan återvändande- arbetet effektiviseras. Etias beräknas tas i drift . Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott 7.5.5Nationella granskningar och uppdrag –resultat, kostnader och effektivitet (RiR 2020:7) granskat hur reger- ingen har styrt återvändarverksamheten och hur myndigheterna har genomfört denna verksamhet . Riksrevi- sionens granskning omfattar inte utvisningar på grund av brott. övergripande slutsats är att det finns tecken på bristande resultat, bland annat baserat på den relativt höga andelen personer som inte återvänder efter att ett beslut om av- och utvis- ning blir verkställbart. anser att myndigheternas uppdrag i vissa delar överlappar varandra och att det finns samord- nings- och gränsdragningsproblem samt risk för effektivitets- förluster till följd av att en myndighet i vissa fall ska genomföra eller bära kostnader av beslut som en annan myndighet har fattat. Enligt visar granskningen vidare på svagheter i regeringens samlade mål-, resultat- och anslagsstyrning av återvändandeverk- samheten. bedömer också att betydande ineffekti- vitet i verksamheten kan härledas till brister i överföring av infor- mation mellan myndigheterna. rekommenderade därför regeringen att 1.se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning, samt överväga förändring av myndighetsorganisationen på området, 2.stärka samordningen av mål-, resultat- och ekonomistyrningen för återvändandeverksamheten, och 3.överväga hur överföring av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras. Med utgångspunkt i gav reger- ingen Statkonstoret i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att effektivisera , Polismyn- dighetens och Kriminalvårdens arbete med återvändande. Statskon- toret ska även analysera myndigheternas rutiner, både gemensamma och interna, för samarbete och samordning. I uppdraget ingår också Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott att beskriva hur resurser till återvändandeverksamheten prioriteras inom respektive myndighet. beslutade regeringen att Statskontoret, inom ramen för uppdraget, även ska se över myndig- heternas uppgifter och ansvarsfördelning samt överväga en för- ändring av myndighetsorganisationen. Uppdraget ska i sin helhet redovisas . och gemensamma uppdrag om effektiviserad informationsöverföring Regeringen gav och Polismyndig- heten i uppdrag att gemensamt analysera vilka uppgifter som behö- ver kunna överföras mellan myndigheterna för att förbättra förut- sättningarna för att verkställa avlägsnandebeslut. Också detta uppdrag har sin grund i . och uppdrag innefattade att •analysera vilka uppgifter som behöver kunna överföras mellan dem för att förbättra förutsättningarna att verkställa avlägsnande- beslut, •redogöra för vilka hinder som finns enligt gällande regelverk när det gäller att verkställa beslut om av- eller utvisningar, och •lämna förslag på åtgärder som kan vidtas och vid behov föreslå konkreta förändringar som behöver göras i sekretess- och data- skyddsbestämmelser för att möjliggöra en effektiv informations- överföring. Uppdraget, som samordnades av , slutredovisades den 24 maj 2021.4 Av slutredovisningen framgår att Migrations- verket och har avgränsat uppdraget till att analy- sera främst den informationsöverföring som sker vid överlämnande av verkställighet enligt 12 kap. 14 § utlänningslagen. Således tar analysen främst sikte på ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning på annan grund än brott, och som Migra- tionsverket har överlämnat till med anledning av 4Rapport , Slutredovisning av uppdrag till och Polis-myndig- heten att analysera och föreslå åtgärder för att effektivisera informationsöverförandet, Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott att den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan eller det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Flera av de föreslagna, pågående eller övervägda åtgärderna som tas upp i slutredovisningen har emellertid betydelse även vid verkställighet av beslut om utvisning på grund av brott. Bland dessa kan nämnas att myndigheterna överväger att göra en förstudie för att vidareutveckla myndigheternas ärendehanteringssystem och göra dem förenliga med varandra, i syfte att automatisera informationsöverföringen. Vidare kan nämnas att det föreslås att myndigheternas pågående arbete med att ta fram en ny övergripande överenskommelse om direktåtkomst – och möjligheten att där ge en utökad direktåtkomst till uppgifter i ärendehan- teringssystem – ska fortsätta och intensifieras. För att möjliggöra en effektiv informationsöverföring lämnar myndigheterna också för- slag på vissa förändringar i sekretess- och dataskyddslagstiftningen. har regeringen gett i uppdrag att in- rätta fler förvarsplatser och tilldelat ökade medel för det ändamålet. har 528 förvarsplatser, vilket är en ökning på . har utplacerat s.k. återvändandesambandsmän vid ambas- sader i särskilt viktiga mottagarländer. Dessa ska underlätta åter- vändandearbetet och fungerar också som en länk mellan svenska myndigheter och myndigheterna i mottagarlandet. har en europeisk återvändandesambandsman utplacerad i Afghani- stans huvudstad . Även har utplaceringar i samt därutöver i huvudstad , huvudstad med täckning för samt i huvudstad , vilken dock kommer att tillfälligt avslutas . har dessutom två ambulerande återvänd- andesambandsmän. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott 7.6Överväganden och förslag till ytterligare åtgärder 7.6.1Utgångspunkter för våra överväganden Som framgår av det föregående har det vidtagits en rad åtgärder för att utveckla och effektivisera verkställigheten av avlägsnandebeslut. I detta avsnitt tar vi ställning till om ytterligare sådana åtgärder bör vidtas när det gäller utvisningar på grund av brott. Som vi förstår vårt uppdrag i denna del ingår det inte att göra någon genomlysning av reglerna i 12 kapitlet utlänningslagen om verkställighetshinder, uppehållstillstånd och upphävande av sådana utvisningsbeslut. Beträffande dessa frågor är utrymmet för lagänd- ringar för övrigt till stor del begränsat av internationella åtaganden. Uppdraget tar, såsom vi uppfattar det, i stället sikte på myndig- heternas arbetssätt och samverkan samt de verktyg som kan använ- das för att arbetet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. I våra intervjuer med de berörda myndigheterna har en mängd förhållanden och synpunkter tagits upp – i stort som smått – som berör eller har anknytning till verkställighetsförfarandet vid utvis- ning på grund av brott. Bland dessa har vi identifierat framför allt tre centrala faktorer som påverkar förutsättningarna för att bedriva ett effektivt verkställighetsarbete, nämligen 1.ursprungslandets krav på frivillighet och samarbetsvilja i övrigt, 2.utlänningens samarbetsvilja och inställning till hemresa, samt 3.samordningen och informationsöverföringen mellan och inom myndigheter. Våra överväganden kommer att inrikta sig mot dessa områden. 7.6.2Ursprungslandets krav på frivillighet och samarbetsvilja i övrigt Bedömning: Ursprungslandets krav på frivillighet och bristande samarbetsvilja är förhållanden som är svåra för svenska myn- digheter att påverka. Återtagandeavtal är emellertid ett redskap som kan möjliggöra verkställighet eller skapa förutsättningar för ett effektivt verkställighetsarbete. Även andra, mindre formella Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott överenskommelser kan vara ett verkningsfullt sätt att etablera ett samarbete. bör således även fortsättningsvis verka för att fler återtagandeavtal och andra överenskommelser om återtag- ande kommer till stånd. Skälen för vår bedömning Alla länder är enligt internationell sedvanerätt skyldiga att återta sina egna medborgare. Trots detta tar vissa länder inte emot utresta med- borgare som inte återvänder frivilligt. Dit hör främst , , och samt i viss utsträckning även . Vid intervjun med har ursprungslandets vägran att ta emot den utvisade dessutom beskrivits som en av de största svårig- heterna i verkställighetsarbetet. Även i de fall ursprungslandet inte ställer upp krav på frivillighet förutsätter en verkställighet i många fall att landet samarbetar för att identifiera, utfärda nya handlingar till och återta den berörda per- sonen. Om landet inte bistår med detta, fördröjs eller försvåras verkställigheten. Ursprungslandets krav på frivillighet och bristande samarbets- vilja är förhållanden som är svåra för svenska myndigheter att påverka. Enligt vad som framkommit vid våra intervjuer med Polis- myndigheten är återtagandeavtal emellertid ett redskap som kan möjliggöra verkställighet eller skapa förutsättningar för att verk- ställighetsarbetet kan bedrivas på ett effektivt sätt. Företrädarna för har således understrukit vikten av väl fungerande återtagandeavtal. De har vidare beskrivit att också andra, mindre formella överenskommelser kan vara ett verkningsfullt sätt att etablera ett samarbete. bör således även fortsättningsvis verka för att fler återtagandeavtal och andra överenskommelser kommer till stånd, såväl bilateralt som inom ramen för EU. Som berörts ovan är dock möjligheterna att ingå nya avtal och över- enskommelser, liksom hur väl de efterlevs, ytterst avhängigt den politiska viljan hos motpartslandet. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott 7.6.3Utlänningens samarbetsvilja och inställning till hemresa Bedömning: Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utreda behovet av, och de rättsliga och praktiska förutsättning- arna för, att under straffverkställigheten tillhandahålla insatser för att förbereda den utvisningsdömda på återvändande och ett liv i hemlandet. Kriminalvården bör inom ramen för ett sådant uppdrag samråda med .