sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Lagen (1994:1720) om civilt försvar som reglerade kommunernas och landstingens (numera regio- ner) uppgifter inom det civila försvaret trädde i kraft . En överenskommelse träffades också mellan staten och dåvarande om ersättningen till kom- munerna för de uppgifter som staten ålade kommunerna enligt lagen om civilt försvar. Nedmonteringen av beredskap och förmåga inom civilt försvar följde motsvarande processer inom det militära för- svaret och fram till mitten 00-talet.7 Myndigheten Civilbefälhavaren som lett arbetet med det civila försvaret på regional nivå avvecklades 2000. ÖCB lades ned 2002 och avvecklades systemet med funktioner som hade införts . Fokus kom nu i stället att läggas på fredstida krishantering. Som en konsekvens av detta inrättades 2002 ().8 upphörde också byggandet av skyddsrum i . Den så kallade anpassningsdoktrinen växte fram och omfattade såväl det militära som det civila försvaret. Doktrinen innebar att analyser i stället för konkreta beredskapsåtgärder skulle genomföras för hur det civila försvaret skulle kunna återfå sin förmåga på 10 år 7Hur avvecklingen av i första hand det militära försvaret gick till går att läsa i boken – Det svenska nationella förvarets nedgång och fall 1988–2009 av . 8Enligt reformförslaget skulle myndigheten ha hetat . Civilt försvar då och nu om regeringen beslutade om det.9 Statliga myndigheter med särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap (bevakningsansvariga myndig- heter) skulle bland annat planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och genomföra om- världsbevakning.10 –2015 inriktades beredskapsarbetet mot att förebygga och hantera fredstida kriser. Utvecklingen styrdes bl.a. av inträffades händelser i och utomlands.11 Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kom- muner och landsting trädde i kraft . Syftet med lagen var att möjliggöra särskilda befogenheter till kommuner och landsting (regioner) under extraordinära händelser och att göra det möjligt att inrätta en organisation där snabba och effektiva besluts- vägar kunde skapas. Genom lagen fick kommuner och landsting (regioner) en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skulle kunna hantera extraordinära händelser i fred. Lagen ersattes 2006 av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Fokus för verk- samheten ska enligt lagen, som alltjämt är i kraft, vara den fredstida krisberedskapen som också ska leda till en grundläggande förmåga till civilt försvar. ersattes funktionsindelningen för statliga myndigheter med beredskapsansvar av en struktur med sex samverkansområden, en struktur som med vissa justeringar finns kvar . Länsstyrel- serna ingår i ett av områdena som behandlar det geografiska områdes- ansvaret. Bestämmelserna om totalförsvar i instruktionen för läns- styrelserna kompletteras med uppgifter som rör krisberedskap. Exempelvis ska avseende krisberedskap vara samman- hållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.12 , Civilt försvar och höjd beredskap. Utgångspunkter för fort- satt utveckling (FOI R-3252-SE) och Civil ledning ur ett historiskt perspektiv – principer för organisering (FOI- F- 0175-SE). För en fördjupad beskrivning av anpassningsdoktrinen, se När totalförsvaret föll samman av . 10Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 11Exempel på händelser är Flodvågskatastrofen i , Stormen 2005, Orkanen i . 12Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Civilt försvar då och nu På central myndighetsnivå avvecklas ÖCB 2002 och Krisbered- skapsmyndigheten (KBM) bildas. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildades genom en sammanslagning av myndig- heterna , samt Styrelsen för psykologiskt försvar.13 Utvecklingen av strukturer för samordning Krisberedskapssystemet prövades i samband med Tsunamikatastrofen och stormen . Systemet bedömdes ha stora brister och landets krishanteringsför- måga kom att stå i fokus för utveckling under framöver. Enligt regeringens katastrofkommission var den grundläggande bris- ten i statsförvaltningens organisation avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering i . Andra svagheter var en illa fungerande delgivning av information, en för långt för driven sektorsindelning och ett oklart gränssnitt mellan och myndigheterna.14 I en proposition angav regeringen att förmågan till tvärsektoriell ledning vid sällan förekommande och svåra kriser be- hövde utvecklas. I enlighet med ett förslag som tidigare lämnats av Försvarsberedningen, skulle regeringen vid dessa krissituationer kunna fatta beslut om att den operativa verksamheten på central myndig- hetsnivå skulle ledas av en krisledande myndighet (en utredning tillsattes men lades ned efter valet , se vidare kapitel 11).15 Regeringen beskrev i proposition 2007/08:92 hur man avsåg att lösa behovet av stärkt samordning på central myndighetsnivå vid kriser. Det tydliggjordes att ett ansvar för att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan ingick i ansvarsprincipen och de stat- liga förvaltningsmyndigheternas samverkansförmåga skulle i stället stärkas. Alla myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen skulle enligt regeringen ha en grundläggande beredskap och förmåga att snabbt och effektivt agera och samverka i en krissituation. 2001/02:158, bet. 2001/02:föU10, rskr. 2001/02:261; prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. 14SOU 2005:104, s. 282–285. 2005/06:133. Civilt försvar då och nu Regeringen beslutade om att samtliga länsstyrelser samt ett antal andra statliga myndigheter skulle ha en tjänsteman i beredskap och förmåga att vid en kris omgående kunna upprätta en lednings- funktion. Vidare skulle samordningen på central myndighetsnivå vid kriser stärkas genom att den då (2009) nya myndigheten skulle ha till uppgift att stödja samordningen vid kriser, se vidare kapitel 11. Samhällets förmåga vad gäller operativ hantering av kriser har prövats och utvärderats vid flera kriser , såsom influensapandemin 2009, skogsbranden i , flykting- situationen 2015, terrorattentatet i , skogsbränderna 2018 och under den pågående coronapandemin. Erfarenheterna vid dessa händelser och vid olika övningar har bi- dragit till att utveckla såväl enskilda aktörers förmåga som förmågan till aktörsgemensamt arbete på nationell nivå. 3.2Planeringen av civilt försvar återupptas 2015 Den försvarspolitiska inriktningspropositionen (2014/15:109) försvar 2016–2020 beslutades av i juni 2015.16 Som ett resultat av beslutet har planeringen av det civila försvaret återupp- tagits. 3.2.1Underlag för en ny inriktning för totalförsvaret tas fram Försvarsberedningens säkerhets- och försvarspolitiska rapporter Vägval i en globaliserad värld17 och Försvaret av –Starkare försvar för en osäker tid18 utgjorde underlag för den försvarspolitiska inriktningspropositionen som regeringen beslutade om . Försvarsberedningens bedömningar i rapporten gjordes mot bakgrund av den ryska aggressionen mot och den illegala annekteringen av tidigare samma vår. Dessa händelser var enligt beredningen den största utmaningen för den europeiska säkerhetsordningen sedan den etablerades . 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. Civilt försvar då och nu Försvarsberedningen menade vidare att den enskilt viktigaste delen var att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsberedningen ansåg också att planeringen för det civila försvaret skulle återupptas och att det var av särskild betydelse att det civila försvaret bidrog till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och krig. 3.2.2Den försvarspolitiska propositionen 2015 I propositionen som låg till grund för försvarspolitiska inriktningsbeslut bedömde regeringen att totalförsvarets för- måga inför och vid ett angrepp mot behövde stärkas och att planeringen för totalförsvaret behövde återupptas. Det enskilt vikti- gaste –2020 var enligt reger- ingen att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.19 Regeringen betonade att ansvarsprincipen skulle gälla vilket inne- bar att den myndighet eller utförare som har ansvaret för en verk- samhet under normala förhållanden även har ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas i en kris- situation och vid höjd beredskap. konstaterade regeringen att det kan uppstå situationer där det utifrån ett helhetsperspektiv finns behov av att fördela befintliga samhällsresurser och prioritera försvarsansträngningarna till områden där de gör mest nytta. I propositionen uppgav regeringen vidare att Försvarsmaktens försvarsplanering var en utgångspunkt för planeringen av det civila försvaret. Planeringsarbetet för de civila aktörerna skulle också utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid skulle ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Strukturer och processer som används inom krisberedskapen borde så långt möjligt även användas i planeringen av det civila försvaret, menade reger- ingen. När det gäller planeringen för det civila försvarets stöd till För- svarsmakten vid höjd beredskap bedömde regeringen att detta skulle ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Exempelvis utgjorde transport och logistik, försörjning av livsmedel, drivmedel, elektri- 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. Civilt försvar då och nu citet och telekommunikation samt tillgången till sjukvårdsresurser särskilda behov för det militära försvaret. 3.2.3Regeringsuppdrag som syftar till att återuppbygga det civila försvaret Med utgångpunkt i försvarspolitiska inriktningsbeslut beslutade regeringen om ett antal uppdrag till statliga myndig- heter som syftar till att återuppta arbetet med att återuppbygga beredskapen och det civila försvaret. Planeringsanvisningar och gemensam grundsyn beslutade regeringen om två centrala uppdrag till statliga myndigheter. Det första beslutet innebar att regeringen gav planeringsanvisningar till de myndigheter som har ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Enligt planeringsanvisningarna skulle de aktuella myndigheterna återuppta planeringen för sin bered- skap inom ramen för det civila försvaret. I uppdraget ingick även att myndigheterna regelbundet skulle rapportera till regeringen om hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskred och vilka resultat som uppnåtts. Av regeringsuppdraget framgick också att Försvarsmakten skulle delge myndigheterna uppgifter om relevanta delar av Försvarsmaktens planering för väpnat angrepp.20 Det andra regeringsuppdraget riktade sig till Försvarsmakten och MSB och innebar att dessa myndigheter skulle lämna förslag till gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret.21 Försvarsmakten och MSB redovisade uppdraget i rapporten kommer att möta utmaningarna – Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret.22 Grundsynen som redovisades omfattade en beskriv- ning av gällande förutsättningar bl.a. med avseende på den fastställda politiska inriktningen och identifierade behov. 20Regeringsbeslut II:16 (Ju2015/09669/SSK). 21Regeringsbeslut 5 (Fö 2015/0916/MFI). 22FM2016-13584:3, MSB 2016-25. Av missivet framgår att rapporten, förutom att redovisas till regeringen, också gjordes tillgänglig för berörda myndigheter som ett underlag för deras fortsatta planeringsarbete för totalförsvaret. MSB och Försvarsmakten. Civilt försvar då och nu arbetet samt en gemensam syn på hotbilden som utgångspunkt för planeringen presenterades också. En punkt i Försvarsmaktens och MSB:s gemensamma handlingsplan var att länsstyrelserna och militär- regionstaberna tillsammans skulle ta fram regionala grundsyner. I regeringsuppdraget till Försvarsmakten och MSB ingick även att senast redovisa en samlad bedömning av Försvarsmak- tens behov av stöd från bevakningsansvariga myndigheter samt dessa myndigheters möjligheter att tillhandahålla sådant stöd inom ramen för det civila försvaret. Försvarsmakten och MSB redovisade resul- tatet av arbetet med uppdraget . Uppdrag för att kunna återuppta planering för civilt försvar inom kommuner och regioner Vid sidan av statliga myndigheter är kommuner och regioner viktiga aktörer i arbetet med civilt försvar. Kommuner och regioner ska enligt lag planera för civilt försvar.23 Regeringen uppdrog till MSB att föreslå hur arbetet med krisberedskap och den åter- upptagna planeringen för det civila försvaret borde utvecklas inom kommuner och regioner mot bakgrund av bestämmelserna i lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap (LEH). Regeringsuppdraget resulterade i två överenskommelser mellan staten och kommuner och landsting för kommunerna24 respektive regionerna25. Överenskommelserna reglerar den statliga ersättningen och de uppgifter som kommuner och regioner ska utföra inom ramen för arbete med civilt försvar –2020. Den politiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret fastlade de ekonomiska förut- sättningarna för statens ersättning till kommuner och regioner. Överenskommelsen innebar ett tillskott på för 23Lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap innehåller de grundläggande bestämmelserna. Uppgifter som rör civilt försvar framgår också av andra lagar. 24Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar (MSB 2018-05681). 25Överenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar (MSB 2018-0568). Civilt försvar då och nu åtgärder inom det civila försvaret för perioden –2020 varav en del omfattar kommuner och regioner.26 Regeringsuppdrag för att höja allmänhetens beredskap fick MSB i uppdrag att öka allmänhetens kunskap om förberedelser inför kriser och höjd beredskap.27 Ett resultat av upp- draget blev det landsomfattande utskicket till samtliga hushåll av broschyren Om krisen eller kriget kommer. Broschyren skickades ut till 4,8 miljoner hushåll i i samband med beredskapsveckan, –. Syftet med informationen var att landets befolkning ska bli bättre förberett på att förstå och hantera följderna av allvarliga olyckor, extremt väder, it-attacker eller militära konflikter. En sammanhängande planering av totalförsvaret utvecklas fick Försvarsmakten och MSB i uppdrag att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret.28 redovisade MSB och Försvarsmakten resultatet av sitt arbete.29 Bland annat föreslår myndigheterna en struktur för en sammanhäng- ande planering som utgår från femåriga cykler, baserade på försvars- politiska inriktningsperioder. Uppdraget till Försvarsmakten och MSB kompletterades också av uppdrag i regleringsbreven för samtliga bevaknings- ansvariga myndigheter. En del av regeringsuppdragen handlade om krigsplacering av personalen. Den sammanhängande planeringen handlade om att ta fram en inriktning för den planering som de civila myndigheterna skulle ge- nomföra. I MSB:s regleringsbrev uppdrog regeringen åt myndigheten att tillsammans med Försvarsmakten30 precisera dimen- sionerande utgångspunkter för de bevakningsansvariga myndigheter- 26Överenskommelse mellan Socialdemokraterna, om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret (). 2017/18:1 UO 6. 27Ju2017/01534/SSK. 28Regeringsbeslut 2 (Fö2017/00688/MFI). 29Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut (FM2019-4316:4, MSB2017-03498-4). 30Ett motsvarande uppdrag fanns för Försvarsmakten att bidra i arbetet. Civilt försvar då och nu nas planering av det civila försvaret. Syftet med uppdraget var att stödja de bevakningsansvariga myndigheterna i deras arbete. Upp- draget resulterade i en planeringsinriktning för en sammanhängande planering av totalförsvaret och är ett mer detaljerat planeringsunder- lag som bland annat innehåller principer för samordning och priori- teringar, typfall och dimensionerande utgångspunkter.31 Uppdraget redovisades i januari 2019.32 Försvarsmakten och i fick i uppdrag att genomföra ett projekt om samverkan och orga- nisation inom totalförsvaret i – 2020.33 Uppdraget har förlängts fram t.o.m. p.g.a. att verksamhet inte har kunnat genomföras med anledning av den pågående pandemin covid-19. Projektet ska genomföras i sam- verkan med andra berörda aktörer inom totalförsvaret och syftar till att stärka totalförsvarets förmåga i . Raminstruktion för det svenska samarbetet med Nato/PFF beslutade regeringen om en Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Natos partnerskap för fred (PFF). Raminstruktionen innehåller bland annat en tydligare inriktning för svenskt deltagandet i Natos civila beredskapsarbete med koppling till det nationella arbetet med civilt försvar. Ett flertal centrala myndigheter deltar i samarbetet och MSB har i uppdrag att samordna arbetet.34 31Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut (FM2019-4316:4, MSB2017-03498-4) samt , Inriktning och ramverk, 2020. 32Regleringsbrev 2018 för MSB (uppdrag 6) och Försvarsmakten (uppdrag 27). 33Regeringsbeslut 9 (2017/01726/MFI). 34Ju2017/05646/SSK. Civilt försvar då och nu och övade sitt totalförsvar. Övningen skulle ha pågått , men som en konsekvens av coronapandemin har delar av totalförsvars- övningen inte kunnat genomföras som planerat utan skjutits upp. Målet med övningen är att skapa förutsättning för det civila och mili- tära försvaret att tillsammans och under höjd beredskap skydda sam- hällsviktiga funktioner, värna civilbefolkningen och försvara landet mot väpnat angrepp. Övningen leds och samordnas gemensamt av Försvarsmakten och MSB. Drygt 400 organisationer deltar. beslutade om inriktningen för totalför- svaret åren 2021–2025.35 beslut innebär införande av ett övergripande mål för totalförsvaret, nya mål för det militära respek- tive civila försvaret, en ny inriktning för Försvarsmaktens krigsorga- nisation, förändringar i Försvarsmaktens grundorganisation samt lag- ändringar med anledning av namnbyte på Totalförsvarets rekryterings- myndighet. I propositionen som ligger till grund för beslut ger regeringen sin bedömning avseende dels den säkerhetspolitiska utveck- lingen, dels den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhets- politiken, inklusive de internationella försvarssamarbetena. I propositionen bedömer regeringen att det säkerhetspolitiska läget har försämrats i närområde och i . Ett väpnat angrepp mot kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i när- område. Förmågan i totalförsvaret bör därför stärkas. I propositionen redogör regeringen för utgångspunkter för total- försvaret. Regeringen bedömer att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot , inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Regeringen bedö- mer vidare att totalförsvaret är krigsavhållande genom att ha en 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135–136. Civilt försvar då och nu sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium. Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i och närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av . Regeringen konstaterar i propositionen att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Den påbörjade omställningen behöver fortsätta och totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp stärkas. Ett starkt totalförsvar ökar enligt regeringen även samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Försvarsbeslutet innebär ett införande av ett övergripande mål för totalförsvaret. Det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verk- samhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsam- mans med andra, inom och utom landet. Ett nytt mål för det civila försvaret införs vidare. Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: –värna civilbefolkningen, –säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, –upprätthålla en nödvändig försörjning, –bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld, –upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan, –bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och –med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser. Regeringen konstaterar att det civila och militära försvaret är ömse- sidigt förstärkande. För att värna balansen i totalförsvaret är det enligt regeringen viktigt att också det civila försvaret prioriteras och fortsätter att utvecklas. förmåga att hantera höjd beredskap Civilt försvar då och nu och ytterst krig behöver stärkas på bred front. En viktig del i det arbetet är att stärka det civila försvaret. Enligt regeringen är det särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upp- rätthålla en nödvändig försörjning. Det innebär som regel en lägre ambitionsnivå än i ett fredstida normalläge. Arbetet har påbörjats men behöver nu intensifieras ytterligare. Arbetet med att öka mot- ståndskraften inom särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkning, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post behöver enligt regeringen vidareutveck- las och stärkas. Utvecklingen av det civila försvaret kommer enligt regeringen att förutsätta åtgärder från en lång rad aktörer, bl.a. statliga myndig- heter, kommuner och regioner, enskilda individer, näringsliv och frivilligorganisationer. Genomförandet av den försvarspolitiska inrikt- ningen är ett ansvar för hela samhället, och en fråga som berör samt- liga politikområden. Vidare förutsätter den föreslagna utvecklingen mot en ökad militär förmåga att det civila försvaret har förmåga att ge stöd till Försvarsmakten i händelse av höjd beredskap. De föreslagna förstärkningarna av totalförsvarsförmågan kommer enligt regeringen att medföra behov av ökad verksamhet och om- fattande investeringar i bland annat materiel och infrastruktur. Re- geringen uppger att den säkerhetspolitiska utvecklingen och den försvarspolitiska inriktningen om ökad förmåga inom totalförsvaret understryker behovet av en skyndsam och effektiv handläggning i fråga om de beslut som kommer att behöva fattas på olika nivåer för att genomföra inriktningen. Propositionen omfattar huvudsakligen inriktningen för åren 2021– 2025, men innehåller även en övergripande inriktning för perio- den –2030. Detta ska bidra till att stärka förutsebarheten och långsiktigheten avseende bl.a. de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas planering. Utvecklingen som föreslås innebär enligt regeringen en avsevärd förmågeökning inom såväl det militära som det civila försvaret inom de närmaste fem respektive tio åren. Civilt försvar då och nu 3.3.1Inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret