sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — En ideell förening kan inkludera många aktörer I de fall forskningsinfrastrukturens verksamhet har ett brett intresse bland olika aktörer kan det vara relevant med formen för ideell före- ning. Denna form av organisation kan vara bra till exempel när aktörer från näringslivet, regioner och kommuner vill delta aktivt i att bygga, driva och finansiera forskningsinfrastrukturen. Staten kan behålla en övergripande styrning genom att utforma föreskrifterna i föreningens stadgar och skapa utrymme för styrning genom utnäm- nande av styrelsen och krav på återrapportering. Om föreningen får bidrag eller anslag har regeringen (och andra bidragsgivare) möjlig- het att styra genom att definiera syftet och ställa krav på sin finan- siering. Regeringen kan också ge uppdrag eller riktlinjer till sina myn- digheter som deltar i föreningen om att de ska verka för att främja aktiviteter som är för staten en prioritet eller av intresse. En sådan organisation skulle innebära att forskningsinfrastrukturen ägs av föreningens medlemmar gemensamt. Föreningen är en juridisk per- son och kan skriva avtal med aktörer på egen hand, efter beslut som tagits enligt föreningens stadgar. Staten kan bilda en sådan förening på ett sätt som möjliggör för lärosätena och andra aktörer att delta och få rösträtt. Verksamhet som bedrivs av föreningen kan finansieras med donationer, bidrag och medlemsavgifter. Medlemmarna kan också bidra med sin egen verksamhet till föreningens gemensamma mål genom naturabidrag. Föreningens aktivitet kan på så sätt skalas upp (och ner) så att läro- sätena kan delta med egen verksamhet som de styr över själva, men till föreningens fördel och gemensamma mål. Det är viktigt att fram- hålla att föreningen, genom sin stämma, bör besluta om vad som får räknas in som bidrag till föreningens verksamhet och att beslut inte lämnas åt individuella medlemmar i föreningen. En förening som bildats tillsammans med icke-statliga aktörer innebär att bredare intressen kommer beaktas vid beslut som tas i föreningsstämman. Föreningens verksamhet kan också skalas upp med de icke-statliga medlemmarnas bidrag, både monetära och naturabidrag. Självklart innebär det mindre inflytande för universitet och högskolor över forskningsinfrastrukturen som är helt inom deras kontroll. Om verksamheten vid föreningen är myndighetsutövning bör samar- betet i stället ske genom samverkan med ansvarig myndighet och andra. Vidare innebär föreningsformen att icke-statliga aktörer måste göra långsiktiga åtaganden för forskningsinfrastrukturens verk- samhet, vilket ses som en högst statlig angelägenhet. Ut- redningen anser att föreningsform för forskningsinfrastrukturverk- samhet i princip inte är aktuell . Internationalisering genom organisation av forskningsinfrastruktur När staten vill bygga och driva en forskningsinfrastruktur tillsam- mans med andra nationer kan det vara aktuellt att utvärdera om ERIC-formen är en framkomlig väg. ERIC-formen har många för- delar för internationellt samarbete och ansvar för forskningsinfra- strukturer. Men organisationsformen är förankrad i regelverk som anges i förordningar (EG) som är svåra att förändra då de påverkar många andra forskningsinfrastrukturer i andra länder i . En ERIC-infrastruktur är ett långsiktigt åtagande som görs av alla med- lemmarna. Sådana åtaganden bör därför göras med mycket efter- tanke och på grunderna att forskningsinfrastrukturen kommer ha stor betydelse för inte bara svensk forskning utan även europeisk under en längre framtid. Nuvarande stadgar för ERIC-infrastruk- turer kräver minst ett 5-årigt åtagande. Ett utträde är möjligt efter , men ses som icke-ansvarsfullt på internationell nivå då man skapar ett gap i forskningsinfrastrukturens driftsfinansiering som andra medlemmar behöver hantera. Om en svensk forsknings- infrastruktur omvandlas till en blir också värdlandet för infrastrukturen. Ett utträde kan bli väldigt svårt om infrastruk- turen är en fast anläggning (jämfört med distribuerade infrastruk- turer i olika länder). På andra sidan myntet finns fördelarna med ovannämnda aspek- ter. Ett långsiktigt åtagande förankrat i internationella överenskom- melser innebär att länderna skulle förvalta forskningsinfrastrukturen med hög prioritet och försöka säkerställa långsiktigt finansiellt åtag- ande i sin planering. ERIC-formen är också en statussymbol då dessa forskningsinfrastrukturer bedriver forskning av högsta vetenskap- liga kvalitet och drivs professionellt. Forskningsinfrastrukturerna är nära knutna till satsningar inom både forskning och samhällsut- maningarna som görs från , vilket skapar fler möj- ligheter till finansiering av utvecklings- och innovationsprojekt. Gemensamt för samtliga privaträttsliga organisationsformer Något gemensamt för alla privaträttsliga organisationsformer är att de är juridiska personer så att de kan ingå i avtal på egen hand och föra sin talan i domstol. Det betyder också att de bland annat inte har dispositionsrätt på statsbudgeten. Kraven på rapportering och revision är betydligt större om man jämför med de krav och undan- tag som universitet och lärosäten åtnjuter för sin verksamhet kring forskningsinfrastrukturer. De privaträttsliga formerna skapar heller inte nödvändigtvis större flexibilitet i hur forskningsinfra- strukturer finansieras (källor och typer). Däremot innebär privat- rättsliga organisationsformerna ett enklare samägande tillsammans med icke-statliga och internationella aktörer, vilket i bästa fall kan innebära delat finansiellt ansvar. Det är bra att göra sig påmind om att statliga myndigheter och lärosäten i en förening inte är olika rättssubjekt utan är en del av staten. Det är därför svårt att ha en organisationsform där flera stat- liga aktörer deltar i egen sak, då myndigheter inte kan ingå i avtal med varandra. Om flera lärosäten vill bestämma gemensamt, utan involvering av icke-statliga aktörer, kan de endast göra detta genom samverkansöverenskommelse ihop med den ansvariga myndigheten för aktiviteten. 7.3.3Analys och bedömningar av organisations- och finansieringsmodell Bedömning: Utredningen bedömer att fort- satt bör bedrivas i myndighetsform. Utredningen anser att med fördel kan vara organiserad vid . Om regeringen bedömer att de vill etablera en ny myndighet för verksamheten inom vill utredningen poängtera att en framtida utredning noggrant beak- tar förutsättningarna för forskning, kompetensförsörjning och större nyinvesteringar. Utredningen bedömer att regeringen behöver ha en tydligare strategisk vision gällande som nationell forskningsinfrastruktur för att underlätta involverade myndig- heters arbete med infrastrukturen, inklusive finansiärernas. är organiserad i myndighetsform enligt nuvar- ande form. Regeringen har fastställt i förvaltningspropositionen10 att myndighetsformen bör vara huvudregeln för statlig förvaltning. Organisationsformen lämnar mest flexibilitet och transparens i styr- ning, finansiering och samverkan. I nuvarande organisationsmodell är en del av . Därför regleras styrningen av på över- 2009/10:175. gripande nivå av de föreskrifter, villkor och undantag som gäller uni- versiteten och högskolorna. Detta skapar en stor frihet och flexibi- litet för verksamheten vid som många andra statliga myndigheter, utanför högskolesektorn, inte åtnjuter. Verk- samhet vid ligger inom forskningsverksamhet, så att det kan vara svårt att göra gränsdragningar mellan det som är teknikutveckling och forskning. Därför är det rimligt att verksamheten för forskningsinfrastrukturen knyter an till lärosät- enas verksamhet. Av ovan anledning och analysen om alternativa organisationsformer är utredningens bedömning att myndighets- formen är en lämplig organisation för verk- samhet. Utredningen har dock beaktat alternativet att omvandla till en ny, egen myndighet. En sådan myndig- het skulle ansvara inför regeringen för verksamheten som ryms inom och kan liknas existerande statliga forsk- ningsinstitut. Där är () ett bra exempel på statlig myndighet som bedriver både forskning, har högteknolo- giskt avancerad forskningsinfrastruktur och bidrar till utbildning vid och på uppdrag av regeringen. Samarbetet med lärosätena är så pass nära att myndighetens avdelningar är fysiskt integrerade i universitetens respektive avdelningar. Detta gör att IRF:s verksamhet är nära sammankopplad till utbildning och grundforskning, men att myndigheten är självständig och ansvarar för sina egna beslut. Utredningen anser dock att det inte går att dra för många långtgå- ende paralleller mellan och , eller andra statliga forsk- ningsinstitut. Dessa forskningsinstitut är i de flesta fall verksamma inom ett bredare statligt verksamhetsområde som inte existerar på samma sätt för verksamheten inom . Till exempel är IRF:s uppdrag inom ett område där regeringen har en rymdstrategi, där det finns ett dedicerat forskningsråd för rymdforskning (Rymdstyrelsen), ett statligt rymdbolag () samt flertalet internationella avtal om rymdforskning och rymdinfrastruktur. Under utredningens arbete har det framkommit att de största ut- maningarna vid handlar om laboratoriets auto- nomi och långsiktiga finansiering. Vissa aktörer, som har framfört synpunkter till utredningen, anför att den självständighet som följer av att vara en egen myndighet skulle möjliggöra ökat internationellt deltagande och finansiering av laboratoriets verksamhet och större ansvarstagande av och regeringen, då laboratoriet skulle tilldelas resurser enligt den årliga budgetprocessen. Utredningen har även tagit del av av organisa- tionsform för . Bedömningen är att nuvarande organisation, där är en del av , inte utgör ett strukturellt hinder för ett ökat internationellt deltagande, så länge som det inte handlar om samägande med internationella aktörer av laboratoriet. Vidare anser utredningen att och regeringens insyn och inflytande kan hanteras på annat sätt än genom den årliga budgetpro- cessen. Om regeringen bedömer att de vill etablera en ny myndighet för verksamheten inom vill utredningen poäng- tera att en framtida utredning noggrant beaktar förutsättningarna för forskning, kompetensförsörjning och större nyinvesteringar. Utredningen har även beaktat skäl för regeringen att överlåta till privaträttslig form, som statligt bolag. Även här har skälen främst varit ett ökat internationellt deltagande, både i användning och finansiering eftersom det finns möjligheter till statsfinansiella- och samverkansvinster genom andra länders bi- drag och finansiering. Överföring av verksamhet till statligt bolag kan ha kulturella fördelar då liknande anläggningar utomlands ofta drivs på sådana sätt, vilket kan förbättra tydligheten i roller och ansvar vid ett ökat internationellt deltagande. Likt ovan bedömning, anser utredningen inte att det finns stora hinder för denna internationalisering som beror på myndighetsformen, för- utom vid samägande med internationella aktörer. Dessutom skulle formen av ett statligt bolag inte förbättra riksdag och regerings styr- ning av (självfallet inte heller universitetens inflytande då den skulle lyftas av ). Vid det fall då regeringen vill utreda en sådan lösning föreslås att det görs en noggrann analys av förutsättningarna för långsiktiga icke-statliga finansieringskällor samt närheten till forskning och utbildning vid lärosätena. Regeringen har utfärdat en förordning (1994:946) om den nationella forskningsanläggningen i elektronacceleratorlaboratoriet i () i som reglerar hur ska organiseras på en övergripande nivå. Värduniversitetet har i det här fallet friheten att självt avgöra hur verksamheten ska organiseras inom den ram som regeringen definierat. Förordningen om pekar tydligt ut att är ansvarigt för laboratoriet inför regeringen. får fritt tillsätta styr- elsen för laboratoriet, men regeringen har reglerat att en sådan ska finnas. Styrelseledamöterna i är i sin tur ansvariga inför Lunds universitets styrelse. Utnämningen av styrelseledamöterna i ska ske i samråd med och . Detta går att tolka som att dessa myndigheter ska bistå med sina respek- tive synpunkter för säkerställa att styrelsen som utnämns kan ta hänsyn till ett bredare perspektiv för verksamheten, ur både grund- forsknings- och innovationssynpunkt. Samrådet går även att tolka som att regeringen gjort bedömningen att och är de mest lämpade myndigheterna att bistå Lunds univer- sitet i utnämningen. Förmodligen för att dessa myndigheter har god kunskap om potentiella kandidater i forskar- och innovationssam- hället, samt att de lättare kan undvika jäv. Samråd betyder (formell) överläggning för att enas om ett gemensamt handlade. Det innebär att parterna överlägger i syfte att komma överens. Men det har fram- kommit under utredningens arbete att formuleringen om samråd kan tolkas som att och har ett gemensamt ansvar med om . Enligt ut- redningen är detta inte en rimlig tolkning då förordningen är väldigt tydlig i formuleringarna om att har det yttersta ansvaret för inför regeringen. Vidare har det framkommit under utredningens arbete att många andra lärosäten vill ha inflytande i verksamhet, med argu- mentet att laboratoriet är nationellt. har mött detta behov genom att tillsätta en rådgivandegrupp som består av representanter från olika universitet och styrelse.11 Ut- redningen anser att samverkan mellan lärosäten om verk- samhet är i allt väsentligt positiv, men att det inte får ske på bekost- nad av tydlighet i ansvar och mandat. Lunds universitets ansvar för är tydlig i nuvarande förordning. Att en myn- dighet ensamt har ansvar för ett nationellt laboratorium är inte något anmärkningsvärt. Det står myndigheten fritt att skapa strukturer och processer för att beakta relevanta aktörer så att verksamheten 11Gruppen kallas för university reference group (URG). ser till nationella behov och det internationella landskapet. Vidare bedömer utredningen att samverkan med övriga lärosäten om inte behöver regleras mer specifikt. Nuvarande för- ordning är tillräckligt tydlig om att laboratoriets uppdrag gäller för både nationella och internationella forskare. Regeringen bör kunna förutsätta att planerar verksamheten i enlighet med dessa föreskrifter och utkräva ansvar. Förordningen om pekar ut Vetenskaps- rådet som ansvarig för att lämna underlag till budget och årsredo- visning av verksamhet. Detta kan tyckas vara märkligt då verksamheten både bedrivs och beslutas av . Det är oklart om skrivningen är resultatet reformer när ansvaret för den nationella forskningsanläggningen flyttades till den nationella forskningsfinansiären, eller om regeringen fortfarande vill att säkerställer driftsfinansieringen och att har förvaltnings- och arbetsgivaransvaret. Tillsammans med formuleringar i regleringsbrev där myndig- heten ska redovisa sin finansiering av , skapas ett tolknings- utrymme om regeringens syfte. Ett strategiskt perspektiv för styrning av När regeringen beslutade att MAX-laboratoriet skulle bli en natio- nell anläggning ville man lyfta av ansvaret från ett enskilt lärosäte och lägga det på en typ av myndighet som inte behövde väga lokal forskningsinfrastruktur vid lärosäten mot nationella behov. fick förvaltning och arbetsgivaransvar för MAX-labo- ratoriet, och fick finansierings- ansvaret. Denna modell verkar ha fungerat bra så länge infrastruk- turen bara hade en löpande drift och inte behövde genomgå omfatt- ande uppgradering eller byggas upp på nytt. När det beslutade att skulle byggas startades ett projekt som var betydligt större än de tidigare uppbyggnaderna av lagringsringarna, vilket innebar nya utmaningar för myndigheterna. Verksamhet som rör forskningsinfrastrukturer är komplext och har en inbyggd risk (för att misslyckas) då man ofta utvecklar spets- teknologi som inte finns eller går att hitta på marknaden. Vid upp- byggnad och uppgradering av infrastrukturen kan det uppstå för- seningar, tekniska svårigheter, problem med projektledning och mycket mer. Dessa aspekter påverkar förvaltnings- och arbetsgivar- kostnaderna på samma sätt som de påverkar kostnaderna för inköp, upphandling och installation. Eftersom anläggningen också är öppet tillgänglig för både nationella och internationella forskare behöver projektet också beakta dessa intressen. I fall har det rörts sig om att forskare vid universitet från andra länder och andra svenska lärosäten vill hjälpa till att bygga upp instrument vid anlägg- ningen. Det finns ett internationellt intresse att samäga forsknings- infrastrukturen. Därtill finns det en kultur inom denna typ av veten- skapliga anläggningar där organisationerna som samäger gemensamt delar på driftkostnaderna i proportion till sin användning (forsk- arnas projekt belastas inte med direkta användaravgifter). Komplexi- teten har satt många tidigare roller och ansvar på prov. Statliga forskningsfinansiärer, inklusive lärosätena (och kanske även regeringen), har tillsammans börjat frångå den ursprungliga tanken med nationella anläggningar i forskningspropositionen 1992. Individuella lärosäten behöver återigen göra avvägningar mellan att finansiera nationella eller lokala forskningsinfrastrukturer, och utan hänsyn till motsvarande internationell forskningsinfrastruktur som finansierar (European Synchrotron Radiation Faci- lity (ESRF) vid i ). Statliga forskningsfinansiärer (så som , och ) har börjat vända sig till varandra för att gemensamt bidra till finan- sieringen av den nationella forskningsinfrastrukturen. Det finns vissa fördelar med denna modell att finansiera . Finansiering av forskning inom ett område skapar ett behov av forskningsinfrastruktur. Genom att samfinansiera infra- strukturen gemensamt med andra statliga aktörer kan det bli enklare att koppla samman forskningens behov med dess förutsättningar, dvs. Ett annat argument är att vissa forsk- ningsinfrastrukturer möjliggör forskning inom ett visst område, bredare än grundforskningsuppdraget vid , så att finansieringen faller inom ramen hos andra forskningsfinansiärer. Vidare kan möjligheten till finansiering från flera forskningsfinan- siärer också bidra till långsiktighet och stabilitet, beroende på hur finansieringen sker. Detta då inte behöver bli beroende av endast en finansiärs bedömning och prioritering. Men blandfinansieringen kan också bli rörig och kräva mer admi- nistration då olika finansiärer har olika villkor för sina medel och olika krav för rapportering och redovisning. Det går att ifrågasätta om det är resurseffektiv användning av statliga medel när merparten av verksamhet finansieras av inomstatliga bidrag. Nuvar- ande finansiering genom många statliga aktörer innebär förvisso en ökad nationell delaktighet i , men riskerar också leda till att flera statliga aktörer använder finansiella incita- ment för att styra verksamheten åt olika håll. Detta kan göra att får mindre handlingsutrymme att styra och orga- nisera verksamheten vid . Den statliga finansieringen av kan förenklas, men detta skulle ställa stora krav på tillit, transparens och samverkan för att skapa delaktighet. Nuvarande uppdelning av finansieringen av skapar vissa utmaningar i systemet både för finansiärer, infrastrukturen och forsk- are. Särskilt då det saknas en tydlig strategisk riktning för på nationell nivå. En utmaning är exempelvis hur de statliga myndigheterna kan agera ansvarsfullt i fördelning av statliga medel för att finansiera nuvarande drift av och inte skapa hinder för att forskningsinfrastrukturen ska utvecklas för att uppnå sin fulla potential och vara globalt konkurrenskraftig. Till exempel är , genom ett nordiskt samarbete, medlem i European Synchrotron Radiation Facility (ESRF)12 som på många sätt är den internationella motsvarigheten till i . är ansvarigt för att finansiera och förvalta den svenska användningen av och medlemskapet i ESRF. Från Veten- skapsrådets perspektiv kan det förefalla rimligt att svenska forskare som behöver synkrotronljus av denna karaktär bör vända sig till i största möjliga utsträckning om tekniken finns. Laboratoriet är trots allt uppbyggt för dessa användare i första hand och finansieras av utifrån deras behov. bör helt enkelt undvika att finansiera dubbla uppsättningar strålrör, på olika geografiska platser och investera i forskningsinfrastrukturer på ett kostnadseffektivt sätt. 12ESRF är en synkrotronanläggning i i . Det svenska medlemskapet är genom ett nordiskt konsortium, Nordsync, och är konventionsbunden. har betalat en högre avgift än den svenska ägandeandelen för att stödja den stora användningen av svenska forskare och stödja användarbasen för under uppbyggnadsfasen. Forskare i sin tur kan argumentera om att de bör få använda den forskningsinfrastruktur som ger dem stråltid13 och har bäst verktyg för forskningsprojektet, utan att ta hänsyn till nationella investerings- beslut. Behov av stråltid och vetenskaplig kvalitet bör avgöra fördel- ning av medel till forskningsinfrastrukturerna då statens budget används mest effektivt genom att möjliggöra den bästa forskningen. kan vidare argumentera för att de bör ges utrymme att tänka på framtida, nya och unika instrument i stället för att endast tillgodose existerande behov. Forskningsinfrastrukturen bör ges möjlighet att utveckla spetsteknik som möjliggör nydanande forskning och gör infrastrukturen globalt konkurrenskraftig och attraktiv. Det finns ytterligare perspektiv från andra som inte tagits upp. Men poängen är att det finns tydliga målkonflikter i hur man använder statens budget mest effektivt vid finansiering av forsk- ningsinfrastruktur. Utredningen har ingen enkel lösning men de olika perspektiven bör diskuteras utifrån ett strategiskt perspektiv inför styrning av myndigheternas verksamhet och finansiella villkor. Liknande utmaningar finns även i andra sammanhang där inter- nationella forskningsinfrastrukturer är berörda. Utredningens be- dömning är därför att regeringen bör, för vissa större satsningar i forskningsinfrastruktur, visa en tydligare övergripande strategisk vi- sion som kan vara vägledande för myndigheternas arbete. 7.3.4Analys och bedömningar av SciLifeLab:s organisations- och finansieringsmodell Bedömning: Utredningen bedömer att det inte finns behov av att ändra organisationsformen för SciLifeLab. Vidare bedömer utredningen att regeringens styrning av samverkansformen bör behållas men utvecklas för att tydliggöra Kungl. Tekniska hög- skolans samordningsansvar för SciLifeLab. Utredningen bedömer att organisationen av verksamheten ge- nom samverkan kan bli mer effektiv där lärosätena behöver ges mer stöd avseende vissa juridiska aspekter. Det har heller inte funnits skäl för utredningen att föreslå en förändring av finan- sieringsmodellen av verksamheten för SciLifeLab. 13Stråltid på synkrotronljusanläggningar ges i regel efter bedömning av vetenskaplig excellens. Organisationsform för verksamheten inom SciLifeLab SciLifeLab är organiserad i myndighetsform, vilket följer regering- ens huvudregel för organisation av statlig verksamhet. Myndighets- formen är, enligt tidigare diskussion, den organisationsform som är mest flexibel och transparent när det gäller styrning, finansiering och samverkan. Baserat på tidigare diskussion om alternativa organisa- tionsformer, är utredningens bedömning att SciLifeLab:s verksam- het bör fortsätta vara organiserad i myndighetsform. Utredningen har under sitt arbete beaktat andra organisations- former för SciLifeLab, framför allt organisation som egen myndig- het eller ideell förening. Nedan ges en bakgrund och redogörelse för varför utredningen avfärdat dessa alternativ. Regeringen har utfärdat en förordning (2013:118) om Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning där SciLifeLab-forsknings- infrastrukturen beskrivs som ett nationellt centrum som ligger vid Kungl. (se nedan för analys av förordningen). Även om regeringen avsåg att SciLifeLab skulle organiseras vid Kungl. Tekniska högskolan när förordningen tillkom, så är verksamheten organiserad annorlunda . SciLifeLab är fysiskt distribuerad på olika platser och verksamheterna är inte organiserade under endast Kungl.