sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Begreppet ”styrkta” riskerar dock att ge intrycket av att numret motsvarar samma säker- hetsnivå som identitetsnumret. Dessa samordningsnummer bör där- för enligt vår uppfattning i stället markeras med ”säkra uppgifter”. Det kommer i många fall att handla om tillfällen när förutsättningar för personlig inställelse inte funnits och rekvirenten i stället begärt tilldelning av ett samordningsnummer. Identitetskontrollen kommer då endast att ha bestått av t.ex. granskning av kopior av identitets- handlingar. Uppgifterna som sådana kan dock bedömas säkra, oaktat att de inte på något säkert sätt kunnat knytas till en viss fysisk person. Den andra och lägsta ”nivån” av samordningsnummer avser sådana nummer som tilldelats med stöd av 2 kap. 8 § lagen om identitetsnum- mer och samordningsnummer, trots att identitetsuppgifterna inte kunnat styrkas. Även uppgifter om personer som har tilldelats sådant nummer bör, för att numret ska kunna bidra till ökad spårbarhet, lagras i folkbokföringsdatabasen och kunna spridas till andra myndigheter, kommuner och regioner på samma sätt som andra samordningsnum- mer. Ett sådant nummer bör markeras med ”osäkra uppgifter” i folk- bokföringsdatabasen. Information om huruvida identitetsuppgifterna kopplade till ett samordningsnummer styrkts eller om de är osäkra måste kunna lag- ras i folkbokföringsdatabasen och bör alltid aviseras tillsammans med ett samordningsnummer för att förslaget ska få avsett genomslag i samhället. aviserar alltid information om den eller de uppgifter som beställts om en person med samordningsnummer är styrkta eller inte. Detta markeras i aviseringen med ett ”J” för re- spektive uppgift om t.ex. namn eller medborgarskap. Det aviseras där- emot ingen helhetsbedömning av om uppgifterna om en person med samordningsnummer är styrkta. Det har visat sig att endast ett fåtal myndigheter tar emot och behandlar dessa detaljerade uppgifter. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer myndigheter gör i stället ingen skillnad alls på olika samordningsnum- mer. Informationen som aviseras bör därför förenklas för att fler myn- digheter på ett enklare sätt ska kunna ta del av den. Våra förslag innebär i stort att inget samordningsnummer kommer att vara lika säkert som ett identitetsnummer. Redan den omständig- heten att ett nummer som någon vill använda är ett samordnings- nummer bör därför föranleda användaren att göra kontroller mot folk- bokföringsdatabasen. Dessa kontroller måste dock bli enklare. Det är därför enligt vår bedömning tillräckligt att information om ”säkra uppgifter” eller ”osäkra uppgifter” aviseras tillsammans med samord- ningsnumret. På så sätt blir informationen mer lättillgänglig och en- klare att förstå än när uppgifter om varje enskild uppgift aviseras. Det kan också antas att det blir lättare att anpassa mottagande myndighets system för att hantera en samlad helhetsbedömning av identitets- uppgifterna än separat information för varje enskild personuppgift. Den som får en avisering om ett samordningsnummer bör alltså alltid från Navet få information om huruvida identitetsuppgifterna är säkra eller osäkra. Enligt uppgift från överväger verket att införa en möjlighet att i folkbokföringsdatabasen markera om en person inställt sig personligen för identitetskontroll i samband med till- delning av samordningsnummer. Denna eller en liknande funktion bör i stället kunna användas för att markera att identitetsuppgifterna är säkra eller osäkra. För att förslaget i denna del ska få fullt genomslag är det viktigt att de aktörer som tar emot information från folkbok- föringsdatabasen också skapar möjligheter för att ta del av uppgifter om huruvida identitetsuppgifterna är ”säkra” eller ”osäkra”. En annan förutsättning är att de aktörer som använder samordningsnummer i sin verksamhet också kontrollerar dessa mot databasen i de fall iden- tifieringen är av betydelse för ändamålet med behandlingen. Tanken är dock alltjämt att identitetsnumret ska användas i de fall en säker iden- tifiering av en viss person krävs. I 2 kap. 8 § folkbokföringsdatabaslagen föreskrivs att en myndig- het får ha direktåtkomst till uppgift om bl.a. personnummer eller sam- ordningsnummer. I 2 kap. 11 § samma lag regleras tillåtna sökbegrepp vid sökningar efter handlingar som kommit in i ett ärende. Bl.a. får personnummer eller samordningsnummer användas som sökbegrepp. Vad som sägs i dessa bestämmelser om personnummer och sam- ordningsnummer bör gälla även för identitetsnummer. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer Förslagen föranleder ändringar i 2 kap. 2, 3, 8 och 11 § folkbok- föringsdatabaslagen. 15.3.3Identitetsnummer och samordningsnummer i SPAR Samtliga identitetsnummer som tilldelas enligt de föreslagna reglerna bör få behandlas i SPAR för att öka användbarheten av numren för en- skilda. Samordningsnummer som tilldelats enligt huvudregeln, alltså där identitetsuppgifterna styrkts (”säkra uppgifter”) bör också precis som tidigare få behandlas i SPAR. De samordningsnummer som till- delats med stöd av 2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samord- ningsnummer är mycket osäkra. Det framgår visserligen om numret kontrolleras på avsett sätt. För att begränsa spridningen av sådana num- mer i samhället bör sådana samordningsnummer inte heller i fortsätt- ningen ingå i SPAR. Förslaget föranleder ändringar i 4 § lagen (1998: 527) om det statliga personadressregistret, härefter SPAR-lagen. 15.4Underrättelser om oriktiga eller ofullständiga uppgifter Utredningens förslag: Det införs en skyldighet för samtliga myn- digheter att underrätta om det kan antas att en upp- gift i folkbokföringsdatabasen om en person med identitetsnum- mer eller samordningsnummer är oriktig eller ofullständig. Om särskilda skäl talar mot det behöver någon underrättelse inte lämnas. brottsbekämpande verksamhet är undan- tagen från underrättelseskyldigheten. Detsamma gäller i fråga om uppgifter som omfattas av s.k. statistiksekretess. Kort om underrättelseskyldighet avseende folkbokföringsuppgifter fanns en underrättelseskyldighet endast för vissa utpekade myndigheter. Så snart det fanns anledning att anta att en adress som en person hade inte var registrerad i folkbokföringen, skulle Totalförsva- rets plikt- och prövningsverk (tidigare Totalförsvarets rekryterings- myndighet), Transportstyrelsen, CSN, , Kronofog- Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer demyndigheten, , och kom- mun, med undantag för , underrätta om adressen. Underrättelse skulle även lämnas så snart det fanns anledning att anta att den adress som var registrerad i folkbokföringen var fel- aktig eller ofullständig. Underrättelse om den adress en person hade behövde inte lämnas om det var uppenbart att adressen var tillfällig eller av annat skäl inte skulle registreras (2 § folkbokföringsförord- ningen i tidigare lydelse). –2018 inkom totalt omkring 200 000 underrättelser varav knappt hälften från ingivare som inte fanns angivna i 2 § folkbokföringsförordningen.2 Även andra än de som har en underrättelseskyldighet kan lämna underrättelser till Skatte- verket, förutsatt att tillämpliga sekretess- och dataskyddsbestämmel- ser tillåter det. De uppgifter som får via underrättelser föranleder inte per automatik en ändring av en persons folkbokför- ing men med stöd av uppgifterna kan myndigheten vidta åtgärder för att utreda den aktuella personens bosättning och, om förutsättningarna för det är uppfyllda, besluta om ändring av folkbokföringen. Skatte- verket har dock inte haft kapacitet att omhänderta och utreda de underrättelser som kommer in till myndigheten.3 hade enligt uppgift från myndigheten över 70 000 under- rättelser enligt 2 § folkbokföringsförordningen i balans. Problemet med att många underrättelser legat i balans har uppmärksammats inom och det pågår ett utvecklingsarbete inom myndigheten. Skyldigheten att underrätta om misstänkta fel i folkbokföringen har utökats och regleras numera i 32 c § folkbokföringslagen. Samtliga myndigheter är skyldiga att under- rätta om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofull- ständig. Underrättelseskyldigheten gäller alltså inte bara adress utan tar sikte på alla sådana uppgifter som anges i 2 kap. 3 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen. Det innebär att en underrättelse, utöver uppgift om adress, kan avse t.ex. namn, födelsetid, födelseort, medbor- garskap och civilstånd. Den relativt låga tröskeln för underrättelseskyl- dighet har behållits. Avsikten har varit att även fortsättningsvis ska förhållandevis oklara misstankar kunna utredas av . Det är däremot inte meningen att de underrättelseskyldiga parterna ska be- 2020/21:160, Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, s. 20 f. 3Se t.ex. – ett kvalitetsarbete i uppförs- backe, RIR 2017:23, s. 54 och 81. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer driva någon egen utredning avseende förhållanden som är av betydelse för vilka uppgifter som ska registreras i folkbokföringen utan enbart uppmärksamma på fall där det kan finnas anledning för myndigheten att utreda om uppgifterna är oriktiga. En underrättelse behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det. Underrättelseskyldigheten gäller heller inte för brottsbekämpande verksamhet eller i fråga om uppgifter som omfattas av statistiksekretess (24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Särskilda skäl kan enligt förarbetena föreligga bl.a. om det är uppenbart att den adress en person har är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras i folkbokföringen. Om en myndighet har kännedom om att en annan myndighet redan har skickat in en sådan underrättelse kan det också finnas särskilda skäl för att underlåta att underrätta . Det kan även finnas situationer där den enskilde, vars uppgifter det gäller, befinner sig i en särskilt utsatt situa- tion och konsekvenserna av en underrättelse till riskerar att bli väldigt allvarliga för den enskilde. Särskilda skäl kan vidare föreligga för bl.a. , Säkerhetspolisen eller Åklagar- myndigheten i samband med brottsutredningar eller annan brottsbe- kämpande verksamhet. Vid handläggningen i domstol kan särskilda skäl föreligga t.ex. när misstänkta fel framkommer under den inle- dande handläggningen av ett mål eller ärende eller i samband med att det avgörs. Regleringen medför i dessa fall inte någon skyldighet för domstolarna att lämna underrättelser om parter eller vittnen. Under- rättelseskyldigheten för domstolar är främst tänkt att aktualiseras när misstänkta fel upptäcks i samband med att ett ärende registreras eller när ett avgörande expedieras. Den närmare bedömningen om när sär- skilda skäl föreligger ankommer dock på varje myndighet att avgöra.4 Någon underrättelseskyldighet som motsvarar den som finns för uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda finns inte avseende uppgifter om personer med samordningsnum- mer. har i remissvar på departementspromemorian Säk- rare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta upp- 2020/21:160 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, s. 36 f. och 101 f. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer gifter i folkbokföringen anfört att underrättelseskyldigheten även bör omfatta uppgifter om personer som tilldelats samordningsnummer. En sådan underrättelseskyldighet skulle enligt dels leda till mer korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen, dels ge Skatte- verket information som skulle kunna medföra att ett samordnings- nummer avregistreras (numera vilandeförklaras). De skäl som anförts till stöd för den utvidgade underrät- telseskyldigheten gör sig i många avseenden gällande även för per- soner som tilldelats identitetsnummer (se särskilt prop. 2020/21:160, s. 23 ff.). För att identitetsnumren ska bli säkra och användbara på avsett sätt och för att alla samhällsfunktioner ska ha ett korrekt under- lag för beslut och åtgärder är det en förutsättning att folkbokförings- databasen innehåller korrekta uppgifter. Med våra förslag om ett nytt identitetsnummer kommer identi- tetsuppgifterna kopplade till numret alltid att vara styrkta och kopp- lade till en fysisk person i samband med tilldelningen. Även om en underrättelseskyldighet avseende identitetsnummer kommer att bli en administrativ börda, bör de hårdare kraven i samband med tilldel- ning av identitetsnummer innebära att ofullständiga eller felaktiga upp- gifter kommer att bli mer sällsynta än vad som är fallet med samord- ningsnummer. Underrättelseskyldighet avseende uppgifter kopplade till ett identitetsnummer kan därför antas inte bli en så tung administ- rativ börda att det redan av den anledningen kan uteslutas. För att underrättelserna ska ge avsedd effekt måste ha kapaci- tet att behandla underrättelserna. Identitetsnumret är avsett att få stor spridning i samhället och användarna ska kunna lita på att informationen är korrekt. Den enskilde ska också kunna använda numret i sitt dagliga liv. Det är därför av största vikt att uppgifterna som registrerats är korrekta. Om uppgif- terna kopplade till identitetsnummer i folkbokföringsdatabasen är felaktiga kan dessa få stor påverkan i samhället när de sprids via SPAR och Navet, på många sätt liknande fel som finns om personer som är folkbokförda. För att uppgifterna som registrerats om en person som tilldelats identitetsnummer i så stor utsträckning som möjligt ska åter- spegla verkliga förhållanden är det viktigt att den information som finns om felaktigheter i folkbokföringsdatabasen kommer Skattever- ket till handa. Uppgifter om t.ex. identitet och adress avseende per- soner som har identitetsnummer kommer att finnas och behandlas hos många andra myndigheter. kommer dessa att avvika från SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer de uppgifter som finns registrerade i folkbokföringsdatabasen. I avsak- nad av underrättelseskyldighet kommer denna information inte alltid att lämnas till . En underrättelseskyldighet som även om- fattar uppgifter kopplade till identitetsnummer bedöms kunna bidra till att informationen når vilket i sin tur kan bidra till att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen blir mer korrekta. Risken för missbruk av identitetsnummer kan på så sätt minska och identi- tetsnumrets status som en säker identitetsbeteckning öka. Det skulle dessutom framstå som en något märklig ordning om alla myndig- heter skulle ha en underrättelseskyldighet avseende folkbokförda, men inte avseende personer med identitetsnummer. Identitetsnum- ret ska i många avseenden kunna användas på ett liknande sätt som ett personnummer. Vi anser därför att en underrättelseskyldighet bör införas även avseende personer som tilldelats identitetsnummer. Information som kopplas till ett samordningsnummer är av naturliga skäl ofta osäkrare än för dem som folkbokförts. Infor- mationen kommer även i fortsättningen att vara osäkrare än den som finns kopplad till ett identitetsnummer. Inte minst gäller det perso- ner som tilldelats samordningsnummer trots att identitetsuppgif- terna inte styrkts. De skäl som gjorts gällande till stöd för en utvidgad underrät- telseskyldighet om uppgifter avseende personer som är eller har varit folkbokförda liksom om personer som tilldelats identitetsnummer gör sig till viss del gällande även för personer som tilldelats samord- ningsnummer. Även uppgifter om personer som tilldelats samord- ningsnummer lagras i folkbokföringsdatabasen och sprids till andra funktioner i samhället. Det är därför mycket viktigt att uppgifterna om en person med samordningsnummer är korrekta. I och med förslagen om det nya identitetsnumret förändras dock samordningsnumrets användningsområde något. I de fall användaren vill ha ett säkert num- mer bör identitetsnumret användas. Konsekvenserna av att folkbok- föringsdatabasen innehåller felaktiga uppgifter om en person med sam- ordningsnummer torde därför inte bli fullt lika allvarliga som beträf- fande personnummer och identitetsnummer. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer Det finns en inneboende osäkerhet i ett samordningsnummer redan i samband med tilldelningen, på så sätt att identitetsuppgifterna inte är kopplade till en fysisk person på samma sätt som med ett person- nummer eller identitetsnummer. Även uppgifterna som sådana kan vara osäkra eller ofullständiga redan i samband med tilldelningen (se 2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordningsnummer). Det kan därför antas att det kommer att vara betydligt vanligare att uppgif- ter kopplade till ett samordningsnummer är oriktiga eller ofullständiga jämfört med identitetsnummer. Att införa en underrättelseskyldig- het avseende samordningsnummer skulle därför kunna bli en administ- rativ börda för och för dem som i så fall blir skyldiga att underrätta . Vi har därför övervägt om samordningsnum- mer bör omfattas av underrättelseskyldigheten. har i den frågan varit mycket tydligt med att samtliga samordningsnummer enligt myndighetens uppfattning bör omfattas av underrättelseskyldigheten och att en sådan skyldighet kan leda till mer korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Enligt förord- ningen (2017:154) med instruktion för ansvarar verket för att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen ger olika samhällsfunktio- ner ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (se 2 §). Den ökade administrativa börda det kommer att medföra för och andra myndigheter vägs även enligt vår uppfattning upp av fördelarna med att få mer korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Det kan ytterligare minska risken för missbruk av samordningsnummer. Eftersom uppgifterna kopplade till ett samordningsnummer som till- delats enligt 2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordnings- nummer till sin natur är ofullständiga redan vid tilldelningen, måste det självfallet handla om att någon ny uppgift tillkommit eller att någon uppgift förändrats för att underrättelseskyldigheten ska aktualiseras avseende sådana nummer. Vilka aktörer bör omfattas av underrättelseskyldigheten? Om underrättelseskyldigheten gällande identitetsnummer och sam- ordningsnummer också omfattar samtliga myndigheter kommer Skatte- verket att få än fler underrättelser att hantera. har dock även inom ramen för denna utredning framhållit att underrättelse- skyldigheten avseende personer med identitetsnummer eller samord- SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer ningsnummer bör gälla samtliga myndigheter och att verket arbetar för att öka sin kapacitet att bearbeta inkomna underrättelser. Om samt- liga myndigheter omfattas av underrättelseskyldigheterna ökar för- utsättningarna för att få korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Vi anser därför, trots den ökade arbetsbördan, att underrättelseskyl- digheten även avseende identitetsnummer och samordningsnummer bör omfatta samtliga myndigheter. Det framstår inte som ändamåls- enligt att vissa myndigheter ska ha en underrättelseskyldighet avseende uppgifter om folkbokförda, men inte avseende identitetsnummer och samordningsnummer. Låt vara att många myndigheter sällan kommer i kontakt med identitetsnummer eller samordningsnummer och därför inte kommer att belastas av underrättelseskyldigheten i detta avseende. En skyldighet att underrätta om misstänkta fel finns för samtliga mottagare av uppgifter från SPAR, vilket också omfattar samordnings- nummer (se 14 § förordning [1998:1234] om det statliga personadress- registret). Det framstår därför inte som orimligt att även de som häm- tar uppgifter direkt från folkbokföringsdatabasen via Navet också får en liknande skyldighet. I huvudsak bör därför samtliga myndigheter omfattas av underrättelseskyldigheten även avseende identitetsnum- mer och samordningsnummer. Det innebär att skyldigheten även kom- mer att gälla för olika verksamhetsgrenar som kan finnas inom en och samma myndighet. Begreppet myndighet omfattar såväl statliga som kommunala myndigheter. Vilka uppgifter ska omfattas av underrättelseskyldigheten? De uppgifter som registreras avseende en person som tilldelas identi- tetsnummer eller samordningsnummer är, jämfört med en som folk- bokförs, begränsade. En begäran eller ansökan om identitetsnummer eller samordningsnummer ska innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgarskap. Om det förekommer felaktiga eller ofullständiga uppgifter om perso- nens identitet går en stor del av syftet med identitetsnummer eller samordningsnumret förlorat, nämligen att undvika personförväxling och utbyta information om personen. De centrala uppgifterna som utgör personens identitet (namn, födelsetid och medborgarskap) bör därför under alla förhållanden omfattas av underrättelseskyldig- heten. Att det förekommer fel i dessa uppgifter torde bli mer sällsynt Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer till följd av våra förslag om stärkt identitetskontroll, vilket gör att den administrativa bördan för och myndigheterna som blir underrättelseskyldiga kan begränsas något. Uppgift om kontaktadress som registreras om en person som tilldelas identitetsnummer eller samordningsnummer behöver inte avse en bostadsadress. Det är tillräckligt att det är en aktuell adress där personen kan nås. När det gäller uppgift om kontaktadress kan det antas att det är vanligt förekommande att en person med identi- tetsnummer eller samordningsnummer anger en annan adress än den som finns registrerad i folkbokföringsdatabasen i kontakt med myn- digheter. Inte minst med tanke på att personer med sådana nummer inte anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening är det inte uppseendeväckande att kontaktadressen ibland ändras. Att en person i kontakt med en annan myndighet uppger en annan adress än den som finns registrerad i folkbokföringsdatabasen behöver heller inte nödvändigtvis betyda att den registrerade adressen är aktu- ell och kan användas för att nå personen. Syftet med att uppgift om kontaktadress lagras vid tilldelning av identitetsnummer och samordningsnummer är att personen ska kunna nås på den angivna adressen. Det är därför också i och för sig angelä- get att den registrerade adressen är aktuell. Mot den bakgrunden har den som har tilldelats ett samordningsnummer och som har en kon- taktadress registrerad i folkbokföringsdatabasen som tidigare nämnts numera en skyldighet att anmäla ändringar av adressen till Skatte- verket (27 a § folkbokföringslagen). Det ska med våra förslag även gälla en person som tilldelats identitetsnummer. Om även myndighe- ter blir skyldiga att underrätta om felaktig eller ofull- ständig adress kan det potentiellt leda till att många underrättelser och anmälningar om ändrad adress avser samma sak. Det kommer också att skapa en arbetsbörda vid de underrättelseskyldiga myndigheterna, och hos . Att uppgift om adress hålls aktuell tillgodoses till viss del genom anmälningsskyldigheten som den enskilde har och genom att den som begärt tilldelning av ett samordningsnummer eller identitetsnummer får begära att ändrar den. Vi har mot den bakgrunden övervägt om uppgift om ändrad adress inte ska om- fattas av underrättelseskyldigheten när det gäller samordningsnum- mer. har dock framhållit att verket bör få underrättelser även avseende oriktiga eller ofullständiga adressuppgifter. För att åstadkomma ett säkrare system med identitetsnummer och samord- SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer ningsnummer bedömer vi mot den bakgrunden att underrättelseskyl- digheten, trots den arbetsbörda det kommer att medföra, också ska omfatta uppgift om adress.