sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Underrättelseanalys syftar till att upptäcka förhållan- den, såsom aktörer, strukturer och fenomen, som är dolda eller okända, förvarna om och bedöma förestående allvarliga händelser, brottsliga händelsekedjor eller nya fenomen samt bedöma en persons delaktig- het i brottslig verksamhet och dess potential att utgöra ett hot eller problem för medborgarna, samhället eller polisens verksamhet. Underrättelseanalysen sker inom ramen för den generella process- modellen för underrättelseverksamhet som brukar benämnas under- rättelsecykeln. Underrättelsecykeln är en generell övergripande pro- cessmodell för hur underrättelseverksamhet fungerar. Den speglar underrättelseverksamhetens kontinuerliga kunskapsbyggande arbete. Den består av processtegen; planera, inhämta, bearbeta, analysera och delge. I samband med underrättelseanalysen i analyssteget uppstår inte sällan informationsbehov, dvs. att kunskapsluckor identifieras. Om inte dessa luckor fylls kan den fråga som föranledde underrättelse- analysen inte besvaras. Informationsbehovet kan i de flesta fall besva- ras genom inhämtning av ny information eller genom bearbetning och analys av tidigare inhämtad information som lagrats. Underrättel- seanalysen behöver ofta historisk information för att kunna besvara en fråga om kommande händelser. Problemet som uppstår är att be- hovet inte var känt som informationen kunde inhäm- tas. Dock kan det i förväg vara känt vilken typ av information som vanligtvis kan användas för att besvara en viss typ av fråga. Av denna anledning finns ett stort behov av att analysera information som täcker ett större tidsspann, vilket erfarenhetsmässigt visat sig vara av stort värde för att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet. Det huvudsakliga hindret för att kunna lyckas med en av de mest centrala uppgifter som underrättelseverksamheten har, dvs. att upptäcka, är tillgång till grundinformation som kan användas för att upptäcka brottslig verksamhet. Detta förutsätter nämligen att det finns lagrad relevant information som insamlats . använder sig som framgått i tidigare avsnitt av viss kamera- bevakning i sin verksamhet. Kamerorna är ett komplement till tull- tjänstemännens verktyg för urval och selektering och ska öka möjlig- heterna att hindra illegala varor från att komma in i . bedriver permanent kamerabevakning vid sju gränsöver- gångar; Lernacken, hamn, i , , hamn, Verkö hamn i och Norviks hamn i . Utöver permanent kamerabevakning har Tull- verket även tillgång till mobila kameror som kan sättas upp och an- vändas när gränsskyddspersonal är på en viss plats. permanenta kamerabevakningslösning läses registre- ringsnummer automatiskt av på passerande fordon, med hjälp av ANPR-teknik. I nästa steg sker en automatisk registerslagning på registreringsnumret mot registrerade uppgifter om fordon som miss- tänks förekomma i brottslig verksamhet, eller som kan sättas i samband med sådan verksamhet och som faller inom ramen för befogenheter. Vid matchning, dvs. träff meddelas tulltjänstemännen vid aktuell gränsövergång i realtid via ett radiokommunikationssystem och aktuellt fordon kan tas ut för tullkontroll. I denna lösning lagras inga uppgifter utöver avidentifierad statistik om antal fordon som passerat, matchningar och tidpunkt för matchningarna. I den mobila kameralösningen meddelas tulltjänstemännen i stället om matchning till en mobil dator; inga uppgifter lagras. Kameratekniken utgör ett viktigt verktyg i arbete med selekteringen av vilka fordon som ska tas ut för kontroll. har identifierat behov av att kunna lagra uppgifter om samtliga for- don som passerar gränsen (registreringsnummer, nationalitet, tidpunkt och aktuell gränsövergång – här ANPR-uppgifter). Behovet finns inom alla verksamhetsgrenar – underrättelseverksamheten, kontrollverk- samheten och utredningsverksamheten. Myndigheten bedömer att det finns behov av att kunna lagra upp- gifterna i inledningsvis , men därefter i upp till med strikt behörighetsbegränsning (på motsvarande sätt som gäller för s.k. PNR-uppgifter, ). Upp- gifterna behövs bl.a. för att göra mönsteranalyser, jämförelseanalyser och för att verifiera underrättelseuppgifter eller tips. ser även ett behov av att i underrättelseverksamheten automatiskt kunna spara ANPR-uppgifter av specifika fordon som gett träff mot en bevakning. Vid sådan träff ser man dock även behov av att spara bild på fordonet samt bild på föraren. ANPR-uppgifter som samlas in kan också vara intressanta att ha tillgång till, t.ex. för att göra sökningar iunder pågående förundersökning eller när det uppstår misstanke om brott i samband med en tullkontroll. ser även ett behov av att kunna lagra inspelat kamera- material från gränsövergångar , upp . Behovet finns främst i underrättelseverksamheten och vid förunder- sökningar. Det finns också behov av att kunna lägga bevakning på vissa typer av objekt i kamerasystemet, exempelvis på bilmodell, färg på en bil och även uppgift om i vilket land bilen är registrerad utifrån registrerings- skylten på fordonet. Sådana bevakningar hade varit effektiva i situa- tioner när det finns underrättelseuppslag om en kommande smugg- ling i en viss typ av fordon men registreringsnumret är okänt. För minskad felmarginal finns också behov av att kamerasystemet ska kunna göra automatiska slagningar mot andra register såsom Trans- portstyrelsens vägtrafikregister (VTR) och under- rättelsesystem () för jämförelser med notiser som relaterar till brottskatalog, t.ex. smugglingsbrott. Eftersom denna typ av insamling och lagring dels är omfattande, dels i huvudsak avser personuppgifter rörande personer som inte har någon koppling till brottslig verksamhet ser myndigheten ett behov av särskilt lagstöd för att behandlingen ska kunna vara möjlig och för- enlig med gällande rätt. har också framfört att myndigheten i sin selekteringsverksamhet möter utmaningar med anledning av att per- sonuppgifter, exempelvis uppgifter från transportföretag, som inte gjorts eller får göras gemensamt tillgängliga endast får hanteras av ett fåtal personer (3 kap. 1 och 2 §§ tullens brottsdatalag, 2018:1694). Enligt en i den tidigare gällande polisdatalagens förarbeten uttalad tumregel är detta inte mer än ett tiotal personer.1 har mot den bakgrunden framfört behov av att fordonsuppgifter som samlas in i gränsnära områden (se förslagen nedan i avsnitt 17.3.4) bör få göras tillgängliga för fler medarbetare än det antal som gäller för icke gemensamt tillgängliga uppgifter. ser dock inget behov av att samtliga medarbetare inom myndighetens brottsbekämpande verk- samhet ska ges tillgång till uppgifterna. 17.3Utredningens bedömningar och överväganden I uppdrag ingår att förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt 2009/10:85 s. 129. För att kunna genomföra sitt uppdrag har myndigheten ett stort behov av information rörande både konkreta brott och brottslig verk- samhet som är pågående eller ännu ej upptäckt. måste därför i olika typer av sammanhang ha möjlighet att samla in, analysera, bearbeta och lagra uppgifter av olika slag, däribland person- uppgifter. Samma sak gäller för övriga brottsbekämpande myndig- heter. Information är en av de brottsbekämpande myndigheternas vik- tigaste resurser. Teknikutvecklingen i allmänhet och utvecklingen av kameratekni- ken i synnerhet medför ständigt nya möjligheter för de brottsbekäm- pande myndigheternas arbetssätt. Information kan samlas in, bearbetas och analyseras på ett sätt som inte var möjligt. Avancerade tekniska lösningar kan effektivisera arbetsuppgifter som har varit tidskrävande och tagit stora resurser i anspråk, men kan också användas för att göra analyser och jämförelser som kanske tidigare inte har varit möjliga. Lagstiftaren har också tidigare i olika sammanhang uttryckt att det är viktigt att modern informationsteknik kan utnyttjas av brotts- bekämpande myndigheter, se t.ex. förarbetena till den tidigare gällande polisdatalagen, prop. 2009/10:85 s. 59. Lagstiftaren har särskilt gett uttryck för att det ska finnas möjlighet att utnyttja kamerabevakning inom brottsbekämpningen, detta uttrycks bl.a. i förarbetena till nu- varande kamerabevakningslag; prop. 2017/18:231, prop. 2018/19:147 och prop. 2019/20:109. Kamerabevakningslagens bestämmelser ger också stöd för användningen av kamerabevakning inom det brotts- bekämpande arbetet, däribland som ett verktyg i underrättelseverk- samheten. Användningen av kamerateknik kan emellertid också medföra särskilda risker för enskildas integritet, bl.a. eftersom tekniken ger möjlighet att samla in en större mängd uppgifter än som behövs för varje specifikt ändamål. Informationen som samlas in kan också inne- hålla känsliga personuppgifter, eller sådana uppgifter kan tas fram med hjälp av tekniska analysverktyg. Det är därför viktigt att användningen är reglerad så att den kan ske med respekt för den enskildes integritet. Att kamerateknik används behöver dock inte per automatik inne- bära ett större intrång i den enskildes integritet än om någon annan metod används. Som vi konstaterat tidigare kan kamerabevakning användas på många olika sätt och också föra med sig positiva effekter för integritetsskyddet i form av ökad trygghet. Den dataskyddsrättsliga regleringen utgör ett skydd för det in- trång i den personliga integriteten som myndigheternas behandling innebär. Regleringen har dock ett dubbelt syfte och av brottsdata- lagen (2018:1177) framgår att den lagen även syftar till att säkerställa att brottsbekämpande myndigheter kan behandla och utbyta person- uppgifter med varandra på ett ändamålsenligt sätt (1 kap. 1 §). vitidigare redogjort för är det gällande regelverket i stora delar all- mänt hållet och utgör i huvudsak endast ett ramverk inom vilket rätts- tillämparen själv behöver göra bedömningar och avvägningar. Vid sådana bedömningar måste myndigheternas uppdrag och samhällets krav på att brott förebyggs, förhindras och upptäcks balanseras mot den enskildes rätt till skydd mot intrång i den personliga integriteten. Att var och en ska vara skyddad mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten framgår av regeringsformen och Europakonven- tionen. Begränsningar av skyddet får endast göras genom lag, endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Detta kommer också till uttryck i de olika dataskyddsrättsliga författningarna. Möjligheterna att behandla personuppgifter har också reglerats i lag. I den äldre polisdatalagen (1998:622) fanns särskilda bestämmelser om kriminalunderrättelseverksamhet (14–22 §). Enligt dessa bestämmelser fick personuppgifter i sådan verksamhet bara behandlas inom ramen för en så kallad särskild undersökning eller i kriminalunderrättelseregister. Särskilda undersökningar kunde t.ex. inledas för att undersöka restaurangverksamheten i en viss stad, för att kartlägga narkotikans vägar för att komma åt en narkotikaliga eller för att kartlägga ekonomiska transaktioner i syfte att komma åt eventuell bakomliggande brottslighet.2 Om det förekom uppgifter om en enskild person som det inte fanns någon misstanke mot, kräv- des en upplysning om detta förhållande. Genom den senare polisdatalagen (2010:361), som trädde i kraft , slopades särregleringen av kriminalunderrättelseverksamheten. I den nya lagen användes inte begreppet kriminalunderrättelseverk- samhet. I stället föreskrevs där att polisen vid behov får behandla per- sonuppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet (2 kap. 7 § 1). 1997/98:97 Polisens register s. 118 ff. I stället för bestämmelser om register och databaser infördes i den nya lagen särskilda regler om behandling av uppgifter som var gemen- samt tillgängliga i den brottsbekämpande verksamheten. Risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten ansågs vara större när personuppgifter används av flera gemensamt i en verksamhet än när uppgifterna behandlas av en enskild tjänsteman eller endast ett fåtal personer. Den tekniska utvecklingen hade också medfört att regleringen av register och databaser inte längre kändes relevant då personuppgifter kunde behandlas även inom ramen för andra tekniska lösningar.3 Utvecklingen har alltså gått från särreglering mot en mer allmänt hållen lagstiftning. Även gör lagstiftningen skillnad på uppgifter som gjorts respektive inte gjorts gemensamt tillgängliga. Exempelvis gäller i regel att i den mån uppgifter i underrättelseverksamhet som gjorts gemensamt tillgängliga direkt kan hänföras till en person som inte är misstänkt för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet ska det tydligt framgå att personen inte är misstänkt, genom särskild upplysning eller genom att det framgår av samman- hanget (se bl.a. 3 kap. 4 § första stycket polisens brottsdatalag och brottsdatalag). En liknande reglering gäller även för annan verksamhet. Något motsvarande krav finns inte avseende uppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga. De behov som har framförts till utredningen i denna del har i stor utsträckning handlat om just behovet av information inom underrät- telseverksamheten. Arbetet med att förebygga och upptäcka brottslig verksamhet har i viss utsträckning en annan karaktär än brottsutred- ande arbete. Arbetet kan i och för sig vara inriktat på informations- inhämtning på individnivå. En stor del av underrättelseverksamhetens arbete handlar dock om att analysera större informationsmängder i syfte att hitta mönster; att exempelvis identifiera förutsättningar som krävs för att viss brottslig verksamhet ska kunna bedrivas eller identifiera övergripande brottsupplägg som har varit okända (identifiera brottsfenomen). I denna del av arbetet intresserar sig alltså inte verksamheten av uppgifter på individnivå, men den infor- mation som analysen baseras på måste oundvikligen innehålla även sådana uppgifter. Den lagstiftning som syftar till att skydda den enskilde från in- trång i den personliga integriteten tar alltid sikte på behandlingen av 2009/10:85 s. 125 f. uppgifter i det enskilda fallet. Detta innebär inte att en bedömning alltid behöver göras på individnivå. Vid kamerabevakning får man i regel i stället göra en bedömning av i vilken omfattning behandlingen kan bedömas vara nödvändig eller proportionerlig i förhållande till den samling av personer som kan förväntas passera eller tas upp av kameran och därmed beröras av den tänkta insamlingen och den eventuella efterföljande behandlingen. När man gör bedömningar av tillåtligheten av en behandling av personuppgifter kan underrättelseverksamhetens karaktär och särskilda behov av information behöva beaktas. En personuppgiftsbehandling som till övervägande del rör individer mot vilka det inte finns några misstankar om brott eller brottslig verksamhet kan dock enligt utred- ningens mening innebära risker för intrång i den personliga integriteten. Sådan behandling bör inte kunna godtas i någon mer omfattande ut- sträckning utan att behovet av sådan behandling är särskilt framträ- dande. 17.3.2Särskilda bestämmelser om bearbetning och lagring av obearbetat videomaterial bör inte införas Utredningens bedömning: I regel bör en lagringstid om i vart fall kunna motiveras enligt gällande rätt avseende lagring av obearbetat videomaterial från kamerabevakning i gränsnära om- råden. Den dataskyddsreglering som är tillämplig inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten ger därmed goda möjligheter att behandla personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Flera av de behov som fört fram gällande lagring av videomaterial från kamerabevakning i gräns- nära områden kan tillgodoses redan enligt befintlig lagstiftning. Detta under förutsättning att det finns en rättslig grund samt ett särskilt, uttryckligt angivet och berättigat ändamål för behand- lingen. Dataskyddsregleringens bestämmelser bedöms i regel som tillräckliga för att säkerställa att de brottsbekämpande myndig- heterna i tillräcklig utsträckning får tillgång till nödvändig infor- mation även inom ramen för underrättelseverksamheten. Det behöver därför inte införas några särskilda bestämmelser om be- arbetning och lagring av obearbetat videomaterial i gränsnära om- råden. De behov som har framförts till utredningen i denna del har i stor utsträckning handlat om behovet av information inom underrättelse- verksamheten, främst i syfte att upptäcka tidigare okänd gränsöver- skridande brottslig verksamhet och därigenom kunna förebygga och förhindra sådana brott. har framfört att det finns ett stort behov av att kunna bearbeta och analysera en större mängd obearbetat kamera- material över viss för att kunna genomföra exempelvis mönsteranalyser. har lämnat ett stort antal exem- pel på hur kameramaterial kan användas i det brottsbekämpande arbetet och framfört att begränsningarna i möjligheten att lagra fram- för allt obearbetat videomaterial hindrar myndigheten från att använda kamerabevakningen på ett effektivt sätt . Frågan om vad som kan göras eller inte med stöd av redan befint- lig reglering är förhållandevis komplex. Som framförts i avsnitt 16.1 går det inte att ta ställning till om en viss personuppgiftsbehandling är förenlig med gällande regelverk om man inte har någorlunda kon- kret information om detaljerna kring en tänkt behandling. Sådan är lagstiftningens utformning och uppbyggnad. Analysen försvåras av att det inte bedrivs kamerabevakning av det slag som Polis- myndigheten nu ser framför sig och att det därmed inte heller finns erfarenheter kring i vilka konkreta hänseenden den gällande lagstift- ningen skulle utgöra hinder. Det finns inte heller någon vägledande praxis. Den analys som utredningen har gjort av gällande regelverk, i ljuset av de framförda behoven, ger dock vid handen att mycket av det vill uppnå skulle kunna vara möjligt att göra , i vart fall i en mera begränsad form. Det framstår i och för sig enligt vår bedömning som tveksamt om det med stöd av det regelverk som finns går att kamerabevaka gräns- nära områden och lagra hela det insamlade videomaterialet i befint- ligt skick, dvs. obearbetat, (eller längre) i syfte att använda materialet för att tillgodose ett stort antal skilda – vissa gånger i efterhand identifierade – behov. En sådan behandling skulle enligt vår uppfattning riskera att inte uppfylla kraven på att behandling endast får ske för särskilda ändamål (2 kap. 3 § brottsdatalagen) och aldrig än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen (2 kap. 17 § brottsdatalagen). Det är också utredningens uppfattning att en längre tids lagring av omfattande videomaterial i obearbetat skick från kamerabevak- ning i gränsnära områden inte kan anses proportionerligt i förhållande till de risker för intrång i enskildas personliga integritet som detta skulle medföra, i vart fall inte utan uttrycklig författningsreglering och utan mycket ingående bedömningar avseende balansen mellan myndigheternas behov och enskildas intressen. Några förslag för att möjliggöra sådan omfattande behandling kommer vi därför inte att lämna. finns det ett stort behov av att kunna ta till vara insamlade rådata från kamerabevakningen i ett något mera begränsat avseende och i ett inledningsskede i syfte att senare kunna bearbeta och analysera detta i underrättelseverksamheten inom ramen för god- tagbara ändamål. I detta sammanhang kan noteras att den s.k. PNR- lagstiftningen, som härrör från EU-rätt, innehåller uttrycklig författ- ningsreglering för insamling och fortsatt behandling av en omfattande mängd personuppgifter avseende personer som till störst del inte är misstänkta för brott, nämligen flygpassageraruppgifter. Möjligheten är dock begränsad till att gälla endast för mycket allvarlig brottslighet. De närmare skälen för varför vi inte lämnar förslag i syfte att möj- liggöra en längre tids lagring av obearbetat videomaterial framgår i det följande. Utredningen återkommer till frågan om en särreglering såvitt gäller uppgifter om fordon i avsnitt 17.3.3–17.3.7. Videomaterial i obearbetat skick från gränsnära områden kan i regel lagras för syften inom den brottsbekämpande verksamheten I det följande presenterar vi våra slutsatser i fråga om vad som är möjligt enligt gällande rätt och våra överväganden på grund av detta rörande behovet av författningsändringar i fråga om längsta tid för behandling En inledande fråga är hur länge brottsbekämpande myndigheter kan lagra ett obearbetat videomaterial. Här avses alltså de uppgifter och personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning med vanlig videokamera, utan användning av någon särskild teknik för exempelvis sortering av uppgifter eller objekt. I ett gränsnära område, enligt den definition som utredningen före- slår, skulle en sådan kamerabevakning samla in en stor mängd upp- gifter om personer som reser in och ut ur landet. Det kan i vissa fall vara fråga om individer som har koppling till brottslig verksamhet eller som misstänks ha sådan koppling. Den stora majoriteten av upp- gifterna skulle dock röra individer helt utan sådan koppling. Att det finns starka skäl för att låta de brottsbekämpande myndigheterna bedriva sådan kamerabevakning har utredningen konstaterat i tidi- gare avsnitt. En sådan omfattande personuppgiftsbehandling som en hantering av det insamlade materialet kan innebära kan dock endast godtas inom vissa ramar. Det insamlade materialet kan enligt utred- ningens tolkning exempelvis inte lagras i fullständigt och helt obearbe- tat skick enligt gällande rätt. Som tidigare framgått innehåller inte brottsdatalagen några be- stämmelser om bortre tidsgränser för behandlingen av uppgifter. Där anges endast att personuppgifter inte får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen (2 kap. 17 § brottsdatalagen, principen om lagringsminimering). De brottsbekämpande myndigheternas särskilda registerlagar på brottsdatalagens område innehåller särskilda bestämmelser om längsta tid för behandling, men hänvisar även till den nämnda bestäm- melsen. Även Säkerhetspolisens datalag (2019:1182) innehåller lik- nande bestämmelser (se lagens 4 kap.). Om man bortser från bestämmelser om längsta tid för behandling i olika register kan bestämmelserna i polisens brottsdatalag förenklat beskrivas så att regleringen ser olika ut bl.a. beroende på om upp- gifterna har gjorts gemensamt tillgängliga eller inte (se närmare om vad som menas med gemensamt tillgängliga uppgifter i avsnitt 9.6.). För personuppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga och som inte ingår i något särskilt register gäller som huvudregel att dessa inte får behandlas längre än efter det att ärendet avslutats, om uppgifterna behandlats i ett ärende, eller annars efter det att de behandlades automatiserat första gången (4 kap. 2 § polisens brotts- datalag). Den tillåtna längsta tiden för behandling beror i dessa fall alltså på om personuppgifterna behandlas inom ramen för ett ärende eller inte. För personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga och som behandlas för ändamål inom underrättelsearbetet är längsta tid för behandling mellan upp till en individs livstid, om han eller hon förblir brottsaktiv. Som vi tidigare redovisat innehöll den tidigare kameraövervak- ningslagen en uttrycklig bestämmelse om att bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde som huvudregel fick bevaras . Tiden för beva- rande av sådant kameramaterial var alltså väsentligt kortare än de längsta tider för behandling som framgår av lag. Att någon särskild tid för bevarande av kameramaterial inte anges i lag kan dock enligt vår bedömning inte tolkas så att lagstiftaren avsett att en mer generös lagring av obearbetat videomaterial från kamerabevakning på allmän plats generellt sett skulle vara tillåten.