sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — Personer med funktionsnedsättning kan få insatsen bostad med sär- skild service för vuxna enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). De flesta kommuner upplåter dessa bostäder genom ett hyresförhållande enligt 12 kap. jorda- balken (hyreslagen). Utredningens uppdrag har varit att se över reglerna och klargöra rättsläget för boende med särskild service enligt LSS i syfte att den enskilde inte ska drabbas av merkostnader för sitt boende på grund av sin funktionsnedsättning. I uppdraget har bland annat ingått att: –redogöra för och bedöma rättsläget när det gäller kommunens möjlighet att välja upplåtelseform för bostad med särskild service, hur reglerna i hyreslagen tillämpas i hyresförhållande för sådant boende och under vilka förutsättningar som gemensamhets- och personalutrymmen i anslutning till bostaden får utgöra underlag för beräkning av hyran enligt hyreslagen, –analysera och redogöra för vilka ekonomiska konsekvenser ett hyres- respektive avgiftsförhållande enligt gällande reglering får för den enskildes kostnader för sitt boende, –vid behov föreslå en mer kostnadseffektiv reglering som innebär att den enskilde inte ska få merkostnader för sitt boende på grund av sin funktionsnedsättning, och –vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Direktivet finns i sin helhet i bilaga 1. Under arbetets gång har utredningen bjudit in till möten för att ta del av erfarenheter av, och synpunkter på, den problematik som beskrivs i direktivet. Vi har träffat kommuner, berörda intresse- organisationer och relevanta myndigheter i flera olika sammanhang. De möten vi haft framgår av bilaga 2. Utredningen har också genomfört en enkätundersökning och frågorna framgår av bilaga 3. I de 174 kommuner som besvarat enkäten bor 20 658 personer i bostad med särskild service enligt LSS. Det motsvarar av alla som bor i en sådan bostad i riket. Vi bedömer därför att resultaten är representativa för riket. Utredningen har även genomfört registeranalyser med uppgifter från , , och . Syftet med analyserna var att få kunskap på individnivå om den ekonomiska situationen och om hyresnivåer för personer som bor i bostad med särskild service enligt LSS. Register- analyserna har även utgjort underlag för utredningens förslag och för beskrivningen av konsekvenserna av dessa. En sammanställning av resultaten av enkäten och registeranalyserna finns i bilaga 4. Utredningen har haft fem möten med de experter och sakkunniga som förordnats att biträda utredningen. I betänkandet finns ett antal benämningar, uttryck och begrepp som används återkommande. Nedan finns en kort bakgrund till dessa, en beskrivning av dem och en förklaring till hur de används. I betänkandet använder vi funktionsnedsättning för att beskriva en nedsättning av funktionsförmågan. Det kan handla om den fysiska, psykiska, kognitiva eller intellektuella funktionsförmågan. En funk- tionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller övergående natur. Funktionshinder använder vi för att beskriva den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. Exempel på begränsningar är svårigheter att klara sig själv i det dagliga livet och bristande delaktighet i arbetslivet, i sociala relationer, i fritids- och kulturaktiviteter, i utbildning och i demo- kratiska processer. Det handlar bland annat om bristande tillgänglig- het i omgivningen. Vi använder även funktionshinder i sammansatta ord såsom funktionshinderspolitik. På vissa ställen i texten före- kommer därför begreppet funktionshinder när det egentligen är funktionsnedsättning som avses, till exempel när det gäller lagtext, föreskrifter, allmänna råd eller i förarbeten till bestämmelser i . På samma sätt förekommer begreppet handikapp på enstaka ställen i texten, när vi egentligen avser funktionshinder. För att omfattas av rätten till de olika insatserna i LSS måste en person tillhöra lagens personkrets. Det finns tre grupper i personkretsen: –Grupp 1: omfattar personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. –Grupp 2: omfattar personer med betydande och bestående begåv- ningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder för- anledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. –Grupp 3: omfattar personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Enskilda som hyresgäster, försäkrade och patienter Den person som har rätt till bostad med särskild service enligt LSS, benämner vi ofta den enskilde för att anknyta till lagens uttryckssätt. Den som bor i en bostad med särskild service är också hyresgäst och i den mån vi i betänkandet behandlar hyresförhållandet använder vi även det begreppet. Inom socialförsäkringen används den försäkrade för den som har rätt till en förmån och i de texter som rör det rätts- området använder vi i viss utsträckning även det begreppet. Inom hälso- och sjukvården och dess lagstiftning används benämningen patient och i den mån texterna i betänkandet behandlar frågor som rör hälso- och sjukvårdslagstiftningen används detta begrepp. Bostad med särskild service Utredningens uppdrag rör insatsen bostad med särskild service för vuxna som regleras i 9 § 9 LSS. I bestämmelsen anges även annan särskilt anpassad bostad för vuxna som är en insats som ger rätt till en lägenhet med anpassning. I den insatsen ingår dock inte något personalstöd. Den är således inte en bostad med särskild service och omfattas inte av vårt uppdrag. Det finns även en insats i 9 § 8 LSS för barn och unga, bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Den insatsen omfattas inte av vårt uppdrag. Normalt innebär inte insatsen bostad med särskild service för barn eller ung- domar som behöver bo utanför föräldrahemmet tillgång till en egen lägenhet. Det finns särskilda regler om de avgifter föräldrarna ska betala vid en sådan insats. I betänkandet benämner vi den insats och boendeform som upp- draget avser bostad med särskild service eller bostad med särskild service enligt LSS och avser då endast den boendeinsats som tar sikte på vuxna. Ålderspension utbetalas när en person har uppnått en viss ålder. Pensionsåldern varierar mellan pensionssystemen. Det finns olika former av pension, allmän pension, tjänstepension och privat pension.1 I betänkandet använder vi ålderspension för att beskriva ersätt- ningen till personer . 1www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din-pension/om-pensionssystemet/pensionsordlista. 2.4Betänkandets disposition och läsanvisning I kapitel 3–6 redogör utredningen för gällande rätt, den historiska ut- vecklingen och den nuvarande situationen i fråga om bostad med särskild service för vuxna och enskildas ekonomiska situation. I kapitel 7–9 beskriver vi upplåtelseformer, hyressättningen och vilken betydelse upplåtelseformen får för den enskildes merkostnader. I kapitel 10 finns utredningens utgångspunkter och allmänna över- väganden medan övriga överväganden och förslag presenteras i kapitel 11. Konsekvenserna av våra förslag beskrivs i kapitel 12 liksom hur de bör finansieras. Flera olika rättsområden har betydelse för utredningens uppdrag. I detta kapitel finns en kort redogörelse för de bestämmelser som reglerar kostnaderna för boende med särskild service enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), men också motsvarande reglering i socialtjänstlagen. Vi beskriver också reglerna i hyreslagstiftningen och de olika förmåner som kan utgöra kompensation för hyreskostnader. vide regler som ger utrymme för kommunerna att ge enskilda stöd för boendekostnader. 3.1.1Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd och personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Även personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppen- bart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett om- fattande behov av stöd eller service, omfattas av lagen. Lagen innebär ingen inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag. Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i lev- nadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av den. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Den ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. För verksamheten ska det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges och när åtgärder rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. De som omfattas av lagen har rätt till de insatser i form av särskilt stöd och särskild service som finns angivna, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnads- villkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska an- passas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Insatserna för särskilt stöd och service är 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, 4.biträde av kontaktperson, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8.boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Kommunen svarar för samtliga insatser utom rådgivning och annat personligt stöd som är en uppgift för regionen, eller för kommunen om denna inte ingår i någon region. Omvårdnad ingår i insatserna avlösarservice i hemmet, korttids- vistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom , boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, bostad med särskild service för vuxna och daglig verksamhet. I in- satserna bostad med särskild service för barn och ungdomar samt bostad med särskild service för vuxna ingår också fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. Skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter får tas ut av dem som har hel allmän ålderspension, hel sjukersättning eller hel aktivitetsersättning enligt socialförsäkrings- balken eller annan inkomst av motsvarande storlek, enligt de grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Kommunen ska se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov. Av den som enligt ett beslut av är berättigad att få assistans- ersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken får avgift för person- lig assistans tas ut inom ramen för sådan ersättning. Om någon som är får omvårdnad i ett annat hem än det egna med stöd av denna lag, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader för omvårdnaden. I andra fall än vad som framgår ovan får avgifter eller ersättning för kostnader inte tas ut för insatser enligt LSS. Vid bedömningen av den enskildes personliga behov i samband med uttag av avgifter ska även beaktas kostnader på grund av funktionsned- sättningen som inte täcks på annat sätt.1 I socialtjänstlagen (2001:453) anges att socialnämnden ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i sam- hällets gemenskap och att leva som andra. ska med- verka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får 16 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Kommunen ska inrätta bostäder med särskild service för dem som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och behöver ett sådant boende. Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kost- nadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får ta ut skäliga avgifter som inte överstiger kom- munens självkostnader i följande fall: 2.verksamhet för barn och unga som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär, 3.föräldrautbildning inför adoption, 6.bostad i särskilt boende som inte omfattas av 12 kap. jordabalken, och 7.annan liknande social tjänst. Den enskildes avgifter för bostad i särskilt boende får uppgå till högst en tolftedel av 0,5539 prisbasbelopp. Avgifterna för hemtjänst, dagverksamhet, vissa avgifter enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och för bostad i särskilt boende får inte uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel av sitt avgiftsunderlag för sina personliga behov och andra normala levnadskostnader (förbehållsbelopp). När av- gifterna fastställs ska kommunen dessutom försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt för- sämrad ekonomisk situation. Om avgifterna baseras på den enskildes betalningsförmåga ska avgiftsunderlaget beräknas enligt reglerna om sådant underlag. Med avgiftsunderlag avses den inkomst som den enskilde kan antas komma att få , fördelad med lika belopp . Inkomsten ska beräknas på visst angivet sätt. En kommun kan i sitt taxebeslut dock bestämma att inkomsten ska beräknas på ett sätt som är mer fördelaktigt för den enskilde. I fråga om makar ska den enskildes inkomst anses utgöra hälften av makarnas sammanlagda inkomster. Kommunen ska bestämma den enskildes förbehållsbelopp genom att beräkna den enskildes levnadskostnader, utom boendekostna- den, med ledning av ett minimibelopp. Boendekostnaden ska beräk- nas för sig och läggas till minimibeloppet. För sådan boendekostnad som avser särskilt boende ska dock inget förbehåll göras. Minimibeloppet ska alltid utgöra lägst en tolftedel av 1.1,3546 prisbasbelopp för ensamstående, eller 2.1,1446 prisbasbelopp för var och en av sammanlevande makar och sambor. Minimibeloppet ska täcka normalkostnader för livsmedel, kläder, skor, fritid, hygien, dagstidning, telefon, hemförsäkring, öppen hälso- och sjukvård, tandvård, hushållsel, förbrukningsvaror, resor, möbler, hus- geråd och läkemedel. Kommunen ska höja minimibeloppet i skälig omfattning om den enskilde på grund av särskilda omständigheter varaktigt har behov av ett inte oväsentligt högre belopp. Kommunen får minska minimi- beloppet i skälig omfattning om den enskilde inte har en kostnad för en sådan post som ingår i beloppet därför att 1.kostnaden ingår i avgiften för hemtjänst och dagverksamhet, 2.kostnaden ingår i avgiften eller hyran för bostad i särskilt boende, eller 3.posten tillhandahålls kostnadsfritt. Kommunen får dock inte minska minimibeloppet med anledning av att den enskilde är eller äldre och därför omfattas av avgifts- frihet enligt hälso- och sjukvårdslagen. I 12 kap. jordabalken finns regler om hyra vilka till stora delar är tvingande till hyresgästens förmån. Lagen gäller avtal, genom vilka hus eller delar av hus upplåts till nyttjande mot ersättning. Hyresavtal ska upprättas skriftligen, om hyresvärden eller hyres- gästen begär det. Följer av ett hyresförhållande en rätt att använda utrymmen som är avsedda att användas gemensamt av hyresgästerna, får en sådan rätt inte upphävas eller ändras i annan ordning än som gäller för ändring av hyresvillkor, även om rätten inte är särskilt reglerad i avtalet mellan parterna. Hyresavtal gäller normalt för obestämd tid och ska sägas upp för att upphöra att gälla. Hyresavtal kan även ingås för bestämd tid och upphör då att gälla vid hyrestidens utgång, om inte annat har avtalats. Har hyres- förhållandet varat mer än i följd, ska dock avtalet alltid sägas upp för att upphöra att gälla. Ett hyresavtal, som är ingånget för bestämd tid, anses i vissa fall förlängt . Hyran för bostadslägenheter ska vara till beloppet bestämd i hyres- avtalet eller, om avtalet innehåller förhandlingsklausul enligt hyres- förhandlingslagen (1978:304), i förhandlingsöverenskommelse. Detta gäller dock inte ersättning för kostnader som hänför sig till lägen- hetens uppvärmning, nedkylning, förseende med varmvatten eller elektrisk ström eller avgifter för vatten och avlopp under vissa förut- sättningar. Anser hyresgästen sig ha rätt till nedsättning av hyran eller till ersättning för skada eller för avhjälpande av brist eller någon annan motfordran hos hyresvärden, och vill hyresgästen dra av mot- svarande belopp på hyra som utgår i pengar, får beloppet deponeras hos . Vad som sagts nu gäller också när det råder tvist om storleken av hyra som ska utgå i pengar men som ej är till beloppet bestämd i avtalet. Hyresrätten är förverkad och hyresvärden berättigad att säga upp avtalet att upphöra under vissa förutsättningar, till exempel om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än efter förfallodagen. Om hyresgästen inte godtar uppsägningen kan hyres- värden begära prövning i hyresnämnden. Bestämmelserna om förlängning av hyresavtal, så kallat besitt- ningsskydd, gäller normalt vid upplåtelser av bostadslägenheter. Undantag finns dock vid vissa upplåtelser i andra hand, av möblerade rum och för fritidsändamål och när lägenheten utgör en del av upp- låtarens egen bostad. Om hyresvärden och hyresgästen i en upprättad handling har kommit överens om att hyresrätten inte ska vara förenad med rätt till förlängning, gäller överenskommelsen om den har godkänts av hyresnämnden. I vissa angivna fall gäller överenskommelsen även utan sådant godkännande. Har hyresvärden sagt upp hyresavtalet och föreligger det tvist om förlängning av avtalet är uppsägningen utan verkan, om inte hyres- värden senast efter hyrestidens utgång hänskjuter tvisten till hyresnämnden eller om hyresgästen ändå har flyttat senast vid hyrestidens utgång. Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek ska hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran ska inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid en prövning av hyrans skälighet ska främst sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlings- överenskommelser enligt hyresförhandlingslagen beaktas. Om en jämförelse inte kan göras med lägenheter på orten, får i stället hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden beaktas. För det fall att den hyra som är att anse som skälig är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhållandet, ska hyresnämnden, om hyres- gästen begär det och inte särskilda skäl talar emot det, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp . I hyresförhandlingslagen (1978:304) anges att förhandling om hyres- förhållanden i fråga om bostadslägenheter får föras mellan å ena sidan hyresvärd, eller hyresvärd och organisation av fastighetsägare, och å andra sidan organisation av hyresgäster. Sådan förhandling förs på grundval av förhandlingsordning, som avtalats mellan de för- handlande parterna eller tillkommit genom beslut av hyresnämnd. En förhandlingsklausul är en bestämmelse i hyresavtal varigenom hyresgäst, när förhandlingsordning finns, förbinder sig att bestäm- melse om hyra eller annat hyresvillkor som överenskommits på grundval av förhandlingsordningen får tillämpas. En förhandlingsordning medför skyldighet för hyresvärden att på eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen i fråga om 1.höjning av hyran för en lägenhet, om inte höjningen avser ett tillval och högst motsvarar ett pris som förhandlingsordningens parter har rekommenderat, 2.bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den begärda hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra och höjningen inte avser ett tillval och högst motsvarar ett pris som förhandlings- ordningens parter har rekommenderat, 3.ändring av grunderna för beräkning av sådan särskild ersättning som avses i 12 kap. 19 § jordabalken, eller 4.ändring av villkor som avser hyresgästernas rätt att använda ut- rymmen som är avsedda att användas gemensamt av hyresgästerna. En förhandlingsordning medför vidare, om parterna inte enas om annat, skyldighet att, om en av dem begär det, förhandla i fråga om 2.lägenheternas och husets skick, 3.gemensamma anordningar i huset, 4.övriga boendeförhållanden i den utsträckning de rör hyresgästerna gemensamt. En förhandlingsordning medför inte någon inskränkning i hyres- gästens rätt att begära prövning av hyresvillkoren enligt reglerna i 12 kap. jordabalken. Om en hyresvärd, efter skriftlig begäran från organisation av hyresgäster, vägrar sluta avtal om förhandlingsordning för ett på- börjat eller befintligt hus, har organisationen rätt att få frågan om förhandlingsordning prövad av hyresnämnden. Motsvarande rätt tillkommer hyresvärd, om organisation av hyresgäster vägrar att sluta avtal om förhandlingsordning. Förhandlingsöverenskommelsen ska vara skriftlig och under- tecknas av förhandlingsordningens parter. Genom en sådan överens- kommelse får bestämmas att i hyran för samtliga lägenheter som omfattas av förhandlingsordningen ska ingå ett visst belopp som utgör ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlings- arbete. I en förhandlingsöverenskommelse om hyra ska samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet. I socialförsäkringsbalken finns ett antal förmåner som kan ge den enskilde ersättning för kostnader som har samband med bostaden. Bostadstillägg är en förmån som regleras i 99–103 kap. socialför- säkringsbalken. Det är ett inkomstprövat tillägg till vissa andra socialförsäkringsförmåner och lämnas i form av bostadstillägg, och särskilt bostadstillägg. Bostadstillägg kan lämnas till den som får 1.sjukersättning eller aktivitetsersättning, 2.hel allmän ålderspension, 4.pension eller invaliditetsförmån enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, under förut- sättning att förmånen motsvarar svensk pension eller ersättning enligt punkterna 1–3. Bostadstillägg lämnas endast för den bostad där den försäkrade har sitt huvudsakliga boende (permanentbostaden). För bostad i sär- skild boendeform lämnas bostadstillägg endast för boende i lägenhet eller för boende i en- eller tvåbäddsrum. för sådan bostadskostnad som fastställs med beaktande av den försäkrades inkomst och inte för bostadskostnad till den del den motsvaras av preliminärt bostadsbidrag.