sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att en särskild utredare ska se över all relevant svensk lagstiftning så att det klimatpolitiska ramverket får genomslag (dir. 2019:101). Ett delbetänkande skulle ha lämnats och uppdraget ska slutredovisas . Regeringen beslutade därefter att förlänga utredningstiden för delbetänkandet till (dir. 2020:87). förordnades som särskild utredare den Som experter att biträda utredaren förordnades professorn , professor emeritus , enhetschefen , doktoranden , rättssakkunnige , professorn , chefsekonomen , kanslirådet , juristen , avdelningschefen , ämnesrådet och gruppchefen , departementssekreteraren , rådmannen och docenten , docenten , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , professorn och departements- sekreteraren . entledigades och i stället förordnades ämnesrådet som expert i utredningen från och med samma datum. entledigades och i stället förordnades departementssekreteraren som expert från och med samma datum. Som huvudsekreterare anställdes rådmannen . Som utredningssekreterare anställdes ämnesrådet och departementssekreteraren Utre- daren anställdes som utredningssekreterare . Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed betänkandet En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden (SOU 2021:21) och fortsätter arbetet med ett slutbetänkande som ska redovisas . 1.1 Förslag till lag om ändring i ............................... 1.2Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ............................. Uppdraget och dess genomförande.............................. Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet.......... Andra internationella åtaganden............................. 3.2 EU:s klimatmål och lagstiftning............................................ EU:s klimatpolitik och nuvarande mål .................. EU:s genomförande av klimatmålen...................... Den Europeiska gröna given .................................. Andra exempel på relevant EU-lagstiftning .......... Det klimatpolitiska ramverket............................................... kommer på plats................................... Det klimatpolitiska ramverket ............................... Struktur och systematik.......................................... Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter .... Prövningen av mål och ärenden ............................. 3.5Utsläpp av växthusgaser och scenarier för utsläppsutveckling i förhållande till klimatmålen................. Utsläpp av växthusgaser i ........................... 3.5.2Växthusgasutsläpp orsakade av svensk 3.5.3Scenarier för utsläppsutveckling i förhållande 3.6Befintliga styrmedel vid sidan av vars effekt kan påverkas av utredningens förslag .................................. Problembeskrivning och nollalternativ ........................ Vilket problem ska förslagen bidra till att lösa? 4.2Utredningens nollalternativ – vad händer om inget Om nollalternativets innebörd ............................. EU-rättsligt utrymme för ökad styrning ....................... Anpassning till industriutsläppsdirektivet ........... Bedömning av utsläpp av växthusgaser ................ 6.1.7Omprövning och tidsbegränsning av tillstånd 6.1.8Ett enklare förfarande vid ändring för att En särskild avvägningsregel om klimatnytta........ Uppdrag om vägledningar..................................... Alternativa sätt att bidra till klimatmål .......... Bedömning av styrmedel ...................................................... 7.1.1Med vilken säkerhet nås önskad Kostnadseffektivitet hos olika styrmedel ............ 7.1.3Fördelningseffekter – vilka får stå för Påverkan på konkurrenskraft................................ 7.2 Alternativa förslag som utredningen inte lägger................. Koncentration av vissa mål till en mark- 7.3 Alternativa vägar att bidra till att klimatmålen uppnås....... Om konsekvensanalysen och dess förutsättningar ............ Rättsliga effekter av utredningens förslag........................... 8.2.4Konsekvenser för vissa verksamheter och åtgärder enligt och andra lagar som hänvisar till bestämmelser som berörs av 8.3 Samverkan mellan och andra styrmedel.......... Samverkan mellan ändring av enligt utredningens förslag och andra 8.3.2Styrmedelssamverkan vid förändrad direkt påverkan från andra styrmedel ............................. 8.4Förslagens effekt på växthusgasutsläppen i samt konsekvenser för utsläppen inom EU och globalt ............. Effekt på växthusgasutsläppen i .............. 8.4.2Konsekvenser på växthusgasutsläppen utanför och risk för koldioxidläckage .................. 8.5Konsekvenser av utredningens förslag för olika samhällsaktörer ...................................................... Konsekvenser för staten ....................................... Konsekvenser för kommuner och regioner......... Konsekvenser för företag ..................................... Konsekvenser för enskilda.................................... 8.6 Samhällsekonomiska konsekvenser..................................... 8.6.4Synergier och målkonflikter med andra 8.7 Andra konsekvenser ............................................................. 8.7.1Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, brottsligheten och det möjligheterna att nå de integrationspolitiska 8.8Förenlighet med EU-rätt och internationell rätt samt behov av särskild hänsyn vid ikraftträdande ....................... 8.8.1Bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen.... 311 8.8.2Bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver skyldigheter enligt internationell rätt ........................................ 8.8.3Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella 8.9Finansiering av kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner... 314 Utmaningar för klimatomställningen .................................. 9.1.2Klimatpolitiska rådets bedömning av den klimatpolitiska styrningen inom olika sektorer... 324 9.2Identifiering och prioritering av lagstiftning med potential att minska växthusgasutsläppen ................... Underlättad utbyggnad av elnätet ........................ 9.2.2Planering och kravställande för ett mer transporteffektivt samhälle ...................... Klimatkrav i offentlig upphandling ...................... 9.2.4Avfallsfrågor inom ramen för en mer cirkulär 9.2.5Förutsättningar för ökat uttag av biomassa och inhemsk produktion av biodrivmedel tillståndspliktig industri och el- och Förslaget till lag om ändring i ......................... Förslag till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Klimatförändringarna rör alla och beteenden behöver förändras för att minska utsläppen av växthusgaser i den omfattning som behövs. Det gäller även verksamheter och åtgärder som omfattas av miljö- balken. Ett av de mest akuta miljöproblemen är mer eller mindre oreglerat i svenska miljötillstånd. Utredningen lägger därför förslag som innebär att alla som tillämpar ska arbeta för att minimera klimatförändringarna och ges möjlighet att föregripa lag- stiftningens obligatoriska krav. Genom att verksamhetsutövare och de som vidtar åtgärder själva ska föreslå och genomföra de åtgärder som behövs verkar även i förebyggande riktning. EU:s utsläppshandelssystem kommer inte att garantera att de sektorer som ingår bidrar i tillräcklig utsträckning till klimat- mål och därför behövs kompletterande styrning. Att inte tillåter gränsvärden som syftar till att begränsa utsläpp av de växt- husgaser som omfattas av utsläppshandelssystemet från de verksam- heter som ingår påverkar handlingsutrymme men det finns fortfarande möjlighet att ställa krav som leder till minskade utsläpp. Många svenska verksamhetsutövare har en hög ambitionsnivå i klimatfrågan och i mitt uppdrag ingår att se över hur verksamheter som bidrar till klimatomställningen kan gynnas i tillståndspröv- ningen. Vi har lagt mycket arbete på en avvägningsregel som skulle kunna göra skillnad men den innebär en ny konstruktion i miljö- balken och det behövs mer tid för att utforma den på bästa sätt. Det arbetet vill vi slutföra och även utveckla hur en sådan avvägnings- regel kan samspela med annan lagstiftning. Det har legat utanför utredningens uppdrag att föreslå hur styr- medel vid sidan av skulle kunna förändras för att åstad- komma motsvarande effekt på växthusgasutsläppen och vilka kon- sekvenserna av sådana styrmedelsförändringar skulle bli. All typ av styrning har dock både positiva och negativa konsekvenser och vår strävan har varit att redovisa konsekvenserna av styrning genom på ett transparent sätt. Jag bedömer att förslagen är genomförbara och innebär en rimlig balans mellan krav om att minimera klimatpåverkan och om att vid- makthålla och utveckla välfärden samt konkurrenskraften. Motsva- rande krav har tillämpats på annan miljöpåverkan sedan tillkomst och det finns en fungerande mekanism för att undvika att orimliga krav ställs. Förslagen för att klimatanpassa behöver dock kom- pletteras med ett tydligt styr- och uppföljningssystem som kan för- säkra att de klimatpolitiska målen nås. Det är en uppgift för regeringen att ange takt och tempo för klimatarbetet genom tydlig politisk styr- ning samt att tillföra och samordna resurser så att styrningen ger resul- tat. En särskild utredning behöver också tillsättas som ska se över tidsbegränsning och omprövning enligt för att utred- ningens förslag ska få full effekt. När vi nu avslutar utredningens första fas om att klimatanpassa har nästa utredningsfas redan påbörjats. Vi ska i slut- betänkandet presentera förslag till förändringar av annan relevant lag- stiftning som kan främja den omställning som behövs för att bromsa klimatförändringarna. Hur kan bli ett effektivt verktyg för att bidra till att klimatmålen nås Utredningen redovisar i detta delbetänkande hur kan anpassas så att den blir ett effektivt verktyg för att bidra till att klimatmål nås. Minskade växthusgasutsläpp kan åstadkom- mas bl.a. genom ökade krav på verksamheter och åtgärder som släpper ut och lättnader för de som vill minska sina utsläpp eller som bidrar till klimatomställningen på annat sätt. Utredningens förslag förtydligar att klimatperspektivet ingår i mål och ska beaktas i tillämpningen, i hela kedjan från miljökonsekvensbeskriv- ning till tillsyn, vilket ökar både kraven på kunskap och på åtgärder för att minimera klimatförändringar. Förslagen i detta delbetän- kande riktar sig främst mot prövningen av miljöfarliga verksamheter och åtgärder som ger upphov till utsläpp av växthusgaser. Utred- ningen ser dock att en ny avvägningsregel i skulle kunna gynna verksamheter som bidrar till klimatomställningen och föreslår att en sådan utreds vidare. Det finns en flora av styrmedel som helt eller delvis syftar till minskad klimatpåverkan och är ett av flera verktyg som kan användas för att styra utsläpp av växthusgaser. Utred- ningen redovisar principiella för- och nackdelar med olika typer av styrmedel men det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera eller föreslå hur styrmedel vid sidan av skulle kunna förändras för att åstadkomma motsvarande effekt på växthusgas- utsläppen och vilka konsekvenserna av sådana styrmedelsförändringar skulle bli. Utredningens förslag för en klimatanpassad miljöbalk Det bör förtydligas att portalparagraf omfattar klimat Trots att det framgår av förarbeten att utsläpp av växt- husgaser omfattas av balkens tillämpningsområde har villkor om så- dana utsläpp ställts i mycket begränsad omfattning, både för verksam- heter som ingår i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) och de som ligger utanför. Tillsammans med övriga styrmedel skulle i högre utsträckning kunna bidra till att nå de miljö- och klimatpoli- tiska mål som har att förhålla sig till , inklusive netto- nollmålet till 2045 som beslutats av som en del av det klimatpolitiska ramverket. För att klimatperspektivet ska genomsyra bör det tydliggöras redan i dess portalparagraf 1 kap. 1 § att det är en förutsättning för en hållbar utveckling att människans påverkan på klimatet minimeras. Paragrafen bör även ange att miljö- balken ska tillämpas så att klimatförändringar minimeras. Principen om bästa möjliga teknik bör gälla även för växthusgaser Utvecklingen i praxis har lett till att centrala delar av hänsyns- reglerna undantagits från tillämpning för utsläpp av växthusgaser för alla typer av verksamheter. Utredningen föreslår därför ett nytt andra stycke i 2 kap. 3 § som tydliggör att bestämmelsens första stycke, inklusive kravet på att använda bästa möjliga teknik, gäller även för att minimera klimatförändringar. För att tillägget ska kunna få full effekt behöver 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen (2013:250) ändras i den del som förbjuder tillämpning av annat försiktighetsmått än gränsvärden i slutsatser om bästa tillgängliga teknik i tillstånd för verksamheter som ingår i EU ETS, vilket också gör att den svenska lagstiftningen anpassas till EU:s industriutsläpps- direktiv. Tydligare klimatperspektiv i hushållningsprincipen I praxis har 2 kap. 5 § tillämpats i mycket liten utsträck- ning på utsläpp av växthusgaser förutom krav på energieffektiviser- ing som ställts i en del fall. Det bör läggas till i 2 kap. 5 § att hushållning även ska ske med material. eller förnybara råvaror och material användas i första hand om det leder till minskad miljö- och klimatpåverkan. Utredningens övriga förslag möjliggör också en ökad tillämpning av kravet på hushållning med energi och att förnybara energikällor ska tillämpas i första hand. En ökad tillämpning av villkor om val av bränsle, material och råvaror skulle förbättra genomförandet av och kan bidra till miljö- och klimatmålen samt till en stärkt cirkulär ekonomi. Stoppregeln bör kunna tillämpas på utsläpp av växthusgaser Det finns olika syn på om stoppregeln i 2 kap. 9 § är tillämplig på utsläpp av växthusgaser från verksamheter som ingår i EU ETS. Utredningen bedömer att regeringen bör ha möjlighet att avgöra tillåtligheten för verksamheter med så stora utsläpp att de kan leda till att de svenska klimatmålen inte nås. Utredningen föreslår där- för att bestämmelsen kompletteras med ett nytt andra stycke i 2 kap. 9 § som anger att en verksamhet eller en åtgärd som kan befaras föranleda utsläpp av växthusgaser av väsentlig betydelse i för- hållande till det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som avses i 3 § klimatlagen (2017:720) bara får bedrivas eller vidtas om regeringen finner att det finns särskilda skäl. Utredningen har inte funnit några EU-rättsliga hinder mot att en kompletterad stoppregel tillämpas på utsläpp av växthusgaser. Till- lägget är bara tillämpligt på nya eller ändrade verksamheter eller åtgär- der med så stora utsläpp att de på egen hand hotar uppfyllelse av klimatmål och utredningen bedömer att det kommer att handla om mycket få fall. Anpassning till EU:s industriutsläppsdirektiv – krav inom EU ETS Utredningen bedömer att det är möjligt att ställa krav på att begränsa mängden använt fossilt bränsle och för att styrningen via miljöbal- ken ska ge en större effekt på de svenska växthusgasutsläppen är det också önskvärt. Det är harmoniserat i EU:s utsläppshandelsdirektiv och industriutsläppsdirektiv att gränsvärden i villkor inte får ställas för verksamheter i EU ETS om syftet är att begränsa direkta utsläpp av sådana växthusgaser som ingår i utsläppshandelssystemet. Utred- ningen har dock inte funnit några rättsliga hinder i mot att ställa andra villkor än sådana gränsvärden enligt hän- synsregler. Det finns oklarheter kring rättsläget om hur stort utrym- me medlemsstaterna har för att tillämpa kompletterande styrmedel för de verksamheter som ingår i EU ETS men utredningen bedömer att utrymmet är relativt stort. Utredningen föreslår därför att 16 kap. 2 c § och 26 kap. 9 § miljö- balken samt 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen ändras i den del som anger att villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte ska tilläm- pas på verksamheter som ingår i EU ETS. Det behöver också införas ett tillägg i 24 kap. 20 § för att möjliggöra villkor om användning av fossilt bränsle ställs när utredningens förslag har trätt i kraft. Svensk lagstiftning bör också anpassas språkligt så att begreppet gränsvärden för utsläpp används genomgående. Klimatperspektivet bör förtydligas i beslutsunderlagen Utsläppsminskningsåtgärder redovisas inte i tillräcklig mån i miljökonsekvensbeskrivningen och detsamma gäller bedömningar av sådana åtgärder i tillståndsprövningen. Det bör därför förtydligas i 6 kap. 35 och 43 §§ att de åtgärder som planeras för att minimera en verksamhets eller åtgärds utsläpp av växthusgaser ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen i en specifik miljöbedöm- ning och bedömas i tillståndsprövningen. Det bör även införas två nya bestämmelser i 22 kap. om att en ansökan om till- stånd till en verksamhet som avses i artikel 10 och bilaga 1 i industri- utsläppsdirektivet ska innehålla förslag till hur verksamhetens ut- släpp av växthusgaser kan minimeras, vilket även ska bedömas i ett tillstånd till en sådan verksamhet. Omprövning och tidsbegränsning måste tillämpas effektivt Genom utredningens förslag kan i högre grad bidra till att klimatmål kan nås. För att förslagen ska få en större effekt krävs dock ökade möjligheter till omprövning och tidsbegränsning av tillstånd. Det skulle också minska den konkurrensnackdel som nya och förändrade verksamheter annars kan få gentemot verksamheter med befintliga tillstånd. Det finns dock mer omfattande skäl för att ompröva och tidsbegränsa tillstånd och villkor än begränsad klimat- påverkan, och frågan berör utöver lagstiftning bl.a. styrning, resurser och organisation. Det bör därför tillsättas en särskild utred- ning som ska göra en bred översyn och lämna förslag till förändringar av omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor så att de blir effektiva och verkningsfulla verktyg i . Omprövning ska kunna undvikas genom ändringstillstånd Det är viktigt att förändringar som gynnar uppfyllandet av klimat- målen underlättas så långt som möjligt. Om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd i syfte att undvika en omprövning för att minska en miljöfarlig verksamhets utsläpp av växthusgaser, bör därför endast de villkor som har betydelse för sådana utsläpp om- prövas om verksamheten i övrigt kan bedrivas med tidigare med- delade villkor. Utredningen ser framför sig att en sådan möjlighet gör att det endast kommer att bli fråga om få omprövningar som sker i syfte att minska en verksamhets växthusgasutsläpp. Vid en omprövning av hela verksamhetens tillstånd får dock ändringstill- ståndet omprövas enligt vad som gäller för övriga ändringstillstånd. Avvägning mot klimatnyttan bör föras in i Utredningen har funnit att det finns behov och utrymme för en för- ändring i som innebär att en verksamhet som trots sin klimatnytta inte skulle få tillstånd , eller som skulle begränsas av villkor som kan komma att minska klimatnyttan, bör kunna få till- stånd grundat på att dess klimatnytta vägs in. Flera frågor kräver dock ytterligare fördjupning. Utredningen bör därför få i uppdrag att se över möjligheten att väga klimatnytta mot negativ påverkan på män- niskors hälsa och miljön i genom en särskild avvägnings- regel eller på annat sätt och lämna nödvändiga författningsförslag. En följd av utredningens förslag är att klimatperspektivet alltid måste beaktas, bedömas och integreras vilket ställer krav på ökad kunskap och kompetens om klimataspekter hos alla som tillämpar . Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att utforma de vägledningar som behövs för bedömningen av verksam- heters eller åtgärders utsläpp av växthusgaser vid tillståndsprövning och tillsyn. bör även få i uppdrag att föreslå hur en informations- och utbildningsinsats bör organiseras och genomföras. Uppdraget ska utföras i samråd med andra berörda myndigheter och i nära dialog med branschföreträdare. Effekter och konsekvenser av utredningens förslag Effekt på växthusgasutsläppen i Utredningens förslag bedöms påverka växthusgasutsläppen och effekten ökar i takt med att kumulativt fler verksamheter prövats enligt de nya reglerna. Effekten på växt- husgasutsläppen är mycket osäker men kan bli uppemot koldioxidekvivalenter 2030 och 2045. Ökad substitution av fossila bränslen med förnybara bränslen och el i tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter samt energieffektiviser- ingsåtgärder inom energiintensiv industri är de förmodade huvud- åtgärderna. Tillägget i stoppregeln kommer sannolikt att tillämpas i mycket få fall och någon effekt på växthusgasutsläppen har inte antagits. Om bestämmelsen tillämpas kan dock påverkan på totala växt- husgasutsläpp bli stor. Förslagen som förbättrar beslutsunderlagen gällande klimataspekten för prövningar av verksamheter är viktiga för att effektivisera prövningsprocesser och identifiera utsläpps- minskande åtgärder men utredningen bedömer inte att det är möjligt att kvantifiera hur stora utsläppsminskningar dessa förslag kan ge. Konsekvenser för växthusgasutsläppen inom EU och globalt Åtgärder för att minska växthusgasutsläpp i som vidtas med anledning av utredningens förslag kan delvis komma att leda till ökade utsläpp på andra ställen i världen. Förslagen medför kostnads- ökningar som, allt annat oförändrat, innebär försämrad konkurrens- kraft gentemot utländska företag. Hur stora faktiska konsekvenser detta kan få har inte kunnat kvantifieras men utredningen bedömer att sannolikheten är låg för att ett betydande koldioxidläckage kom- mer att äga rum till följd av utredningens förslag. I ett utsläppshandelssystem som EU ETS kommer utsläppsmins- kande åtgärder hos en aktör generellt inte att påverka det totala ut- släppsutrymmet inom systemet. Lägre utsläpp från en aktör ger ökat utsläppsutrymme för andra aktörer genom att utsläpp kan omfördelas över plats och tid vilket gör att totalutsläppen förblir oförändrade. Denna s.k. vattensängseffekt innebär att utsläppsminskningar i inom den handlande sektorn som följer av utredningens förslag helt eller delvis motverkas av utsläppsökningar inom andra EU-länder. finns en mekanism för annullering av överskott av utsläppsrätter inom EU ETS, vilket minskar risken för att svenska utsläppsminskningar som sker i närtid leder till motsvarande utsläpps- ökningar i andra EU-länder. En stor del av de utsläppsminskningar hos svenska verksamheter i EU ETS som utredningens förslag leder till riskerar dock att leda till ökade utsläpp från verksamheter i andra medlemsstater eftersom utsläppsminskningarna som föranleds av utredningens förslag huvudsakligen förväntas äga rum längre fram i tiden när överskottet från vilket annulleringar kan göras sannolikt är mindre eller till och med obefintligt. Konsekvenser för staten och kommuner Förslagen medför ökade kostnader för staten i form av tillkom- mande resursbehov för myndigheter och minskade intäkter genom skattebortfall till följd av minskade koldioxidutsläpp och minskad användning av skattepliktiga bränslen. Även kommuner påverkas i viss utsträckning av ökade kostnader.