sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Det är förmodligen så att den användning av flytande driv- medel som kvarstår längst också är den användning där det är svårast att ersätta fossila drivmedel med förnybara flytande eller gasformiga drivmedel av drop-in typ. Det kan komma att handla om veteran- fordon och äldre bensindrivna arbetsmaskiner som finns kvar långt efter utfasningsåret och som har svårt att använda bränslespecifika- tioner med ens låga andelar förnybara drivmedel. Hur stor denna troligen högst begränsade volym är uttryckt som reduktionsandel i ett reduktionspliktssystem är svårt att beräkna. En övergång från reduktionsplikt till ett system med utsläppsrätter kan förenkla en liten andel fossila drivmedel för den här typen av nischer. Om utsläppsrätter kan sparas över tiden (så kallad banking) kan det också möjliggöra en begränsad användning av fossila drivmedel även efter att inga nya utsläppsrätter ges ut. Utredningen bedömer det osannolikt att det kommer att finnas styrmedel på plats som till fullo tar hänsyn till indirekta utsläpp från tillverkningen av biodrivmedel, i alla fall i de fall då råvaran kommer från länder utanför EU, under åtminstone . Inte heller indirekta markanvändningseffekter kommer sannolikt att hanteras på ett tillfredställande sätt. Utredningen bedömer därför att även ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljning tro- ligen behöver ta hänsyn till biodrivmedels livscykelutsläpp och indirekta markanvändningseffekter. Detta kan göras genom att även användning av förnybara drivmedel kräver inlämnande av utsläpps- rätter, om än i mindre omfattning än för fossila drivmedel för en given volym drivmedel. Ett system med utsläppsrätter för driv- medelsförsäljningen baserade på livscykelutsläpp kan därmed inte gå ner till noll vid . I stället bör man när man över- går från reduktionsplikt till ett system med krav på utsläppsrätter göra en beräkning vad en utfasning av fossila drivmedel kan innebära i fråga om antalet utsläppsrätter vid utfasningsåret. För att även fortsatt stimulera teknikutveckling för produktions- tekniker som är i ett tidigt utvecklingsskede där kostnadssänkningar förväntas är det möjligt att kombinera ett system med utsläppsrätter med en mindre kvot för utpekade förnybara driv- medel. Det kan till exempel handla om särskilda kvoter för elektro- bränslen eller andra produktionstekniker som möjliggör att man kan nyttja särskilt önskvärda råvaror. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Ett system med utsläppsrätter bedöms också, jämfört med övriga alternativ, lättast kunna rymmas inom gällande EU-rättsliga ramar. Detta särskilt med tanke på den beskrivna flexibiliteten i systemet, vilken innebär att regleringen inte ställer några specifika krav på andel förnybara drivmedel eller direkt påverkan gällande bränsle- specifikationer. Se vidare i avsnitt 7.5. Ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen är ett styrmedel som skulle kunna säkerställa en utfasning av fossila drivmedel genom att det sätter ett tak för utsläppen. Ju närmare vi kommer utfasningsåret desto mindre blir också skillnaden i pris- påverkan på drivmedelspriset mellan en reduktionsplikt och ett system med utsläppshandel. Fördelarna med utsläppshandel ökar alltså över tiden genom att betydelsen av ett utsläppstak blir vikti- gare närmare utfasningsåret som dess nackdel i form av högre prispåverkan på drivmedelspriset minskar. För att kunna övergå till ett utsläppshandelssystem behöver ytterligare analyser genomföras som inte rymts inom denna utred- ning. Tabellen nedan listar några centrala utformningsfrågor som behöver analyseras djupare inför en eventuell omvandling av reduk- tionsplikten till utsläppshandel. Tabell 7.3 Utformningsfrågor att analysera för ett system med överlåtbara utsläppsrätter Inklusive leverantörer av biogas/naturgas (utanför EU Inklusive leverantörer av el till transportsektorn (vid Auktionering av hela utrymmet Viss gratis tilldelning för utsläpp upp till referensnivå (g/kWh) och därutöver auktionering för krav på inlämning av LCA-utsläpp från fossila och förnybara drivmedel Årlig auktionering/tilldelning /kvartalsvis auktionering/tilldelning Skatteväxling koldioxidskatt mot energiskatt Om LCA-utsläpp – vilket tak innebär utfasning Om fossila utsläpp – vilket tak innebär (i princip) Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedelSOU 2021:48 Fördelning av utsläppsutrymme med stor andel tidigt Linjär nedtrappning till 2040 Riktade stöd för omställning, t ex för laddinfrastruktur Sänkt beskattning av drivmedel Stöd för att mildra fördelningseffekter (inköpsstöd till begagnade elbilar etc.) Ingen priskorridor/reglering av utsläppsrättspris Länkning till andra utsläpps- Länkning övriga ESR-sektorn i Länkning ESR-sektorsutsläpp i andra EU-länder Kombination med viss reduktionsplikt/kvotplikt Sänkt beskattning av drivmedel Möjlighet att spara utsläppsutrymme över åren 7.6.3Förbered för ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem men ha beredskap för ett nationellt system Det är oklart huruvida det kommer inrättas ett utsläpps- handelssystem inom EU som inkluderar vägtransporters och arbets- maskiner utsläpp. Om ett sådant system införs kommer det sanno- likt att kombineras med andra styrmedel som på olika sätt bidrar till att möjliggöra utfasningen av fossila drivmedel.94 En sådan styr- nings- och styrmedelskombination är i linje med vad kommissionen förordar. 94Det handlar främst om EU:s koldioxidkrav på lätta och tunga fordon. Av särskild vikt är även de incitament som ges till att laddinfrastruktur och tankställen för andra förnybara driv- medel inklusive vätgas byggs ut på ett tillräckligt snabbt, flexibelt och ända- målsenligt sätt. Till viktiga kompletterande styrmedel hör också sådana som möjliggör en överföring till mer energieffektiva transportslag och på andra sätt ger incitament till en trans- porteffektiv utveckling samt styrmedel som internaliserar transporternas övriga externa effekter. Styrmedel inom forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion som bidrar till fortsatt teknikutveckling kan också vara motiverade tillsammans med utsläpps- handeln. Denna slutsats gäller generellt för alla sektorer. Särskilda förnybarhetsmål och kvoter för förnybara drivmedel inom ramen för ett skärpt förnybarhetsdirektiv (REDII) skulle exem- pelvis kunna bidra till teknisk utveckling och en första marknadsintroduktion. Även andra mer direkta stödinsatser kan också krävas, t.ex. till de första anläggningarna för s.k. avancerade biodrivmedel, vätgas eller elektrobränslen. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel kan vid en sådan utveckling bland annat behöva se över reduktionsplikten, så att styrmedlet även bidrar till teknikutveckling och inte till att konventionella biodrivmedel med begränsad råvaru- bas enbart används i högre omfattning i , på bekostnad av motsvarande användning i andra länder. Givet att utvidgningen av ett utsläppshandelssystem inom EU genomförs i ett effektivt och genomförbart samspel med andra styrmedel skulle den kunna bidra till att höja kostnadseffektiviteten och säkra verkningsfullheten i hela omställningen ned till netto- nollutsläpp i både EU och . Reformen skulle då även kunna ge bidrag till den svenska utfasningen av fossila drivmedel, trots att denna enligt utredningens uppdrag och det svenska klimatramverket behö- ver vara genomförd än utfasningen på EU-nivå. Länder som i likhet med vill fasa ut användningen av fossila drivmedel snabbare än EU i genomsnitt kommer dock i så fall behöva ta ställning till hur man vill agera i förhållande till ett EU- gemensamt utsläppshandelssystem, bland annat för att säkerställa att de utsläppsminskningar som genomförs tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen ökar någon annanstans, utan att de bidrar till att utveckla förutsättningarna för omställningen i hela systemet. Långsiktiga strategier för att undvika s.k. vattensängs- effekter95 kan även behöva utvecklas, exempelvis genom annullering av utsläppsrätter. Om systemet införs inom ramen för det nuvarande finns redan metoder för annullering. Om ett EU-gemensamt handelssystem inte införs kan man även tänka sig att koppla ett svenskt system för handel med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen till andra motsvarande system i enskilda EU-länder. är på väg att införa ett sådant system för an- vändningen av fossil energi i ESR-sektorn, och tanken är att det skulle kunna utvidgas till fler länder efter hand och eventuellt även genomföras som ett eget handelssystem på EU-nivå. Det kan vara intressant att studera förutsättningarna för att även skulle ansluta till ett sådant system som ett medel för att uppnå en utfasning av fossila drivmedel och övrig användning av fossil energi utanför EU ETS. Här behöver utvecklingen av andra länders styr- medelsutformning följas noga. Bland annat och Kalifor- 95Liknelsen med en vattensäng illustrerar hur en minskning på ett håll, när vattensängen trycks ihop, leder till en expansion någon annanstans eftersom den sammanlagda volymen vatten är . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel nien har flera intressanta styrmedelslösningar på plats som det kan finnas anledning för att studera närmare. 7.6.4Planerad utveckling via kontrollstationer Utredningens uppdrag rör vägen fram till en utfasning av fossila drivmedel som ligger ungefär fram i tiden. Under dessa kommer stora förändringar att ske både när det gäller teknikutveck- ling och EU-lagstiftning som har betydelse för svensk styrmedels- utformning. Ett sätt att hantera denna föränderliga omvärld är att längs vägen mot 2040 via kontrollstationer justera de styrmedel som föreslagits. Reduktionsplikten har kontrollstationer och utredningen föreslår att dessa kontrollstationer nyttjas även för frågor kring utvecklingen mot ett utsläppshandelssystem. I tabellen nedan listas ett förslag på när olika frågor behöver utredas och när beslut behöver fattas för att kunna nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040. Kursiverade förslag rör styrmedelsförändringar som inte direkt berör frågan om utfasning. Tabell 7.4 Tidplan – vidare analys för att nå utfasning Frågor att analysera och besluta i kontrollstationer Analys av hur bensin, diesel och höginblandade biodrivmedel kan ges samma styrning mot utfasning, endera genom gemensamma reduktionsnivåer inom reduktionsplikten eller genom omvandling till utsläppshandel. Analys gällande inkludering av sjöfartsbränslen för sjöfart som ej omfattas av EU ETS i reduktionsplikt/utsläppshandel. Analys gällande inkludering av fossila drivmedel som används i bantrafik i reduktionsplikt/utsläppshandel. Eventuell justering av reduktionsnivåer samt skattesatser Analys av möjligheten att koppla ett nationellt system för handel med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljning i till andra EU-länders nationella system eller ett ETS-system inom EU. Analysen behöver tidigareläggas om förslag till ETS -system läggs Eventuell justering av reduktionsnivåer/utsläppsrätter samt Analys kring behovet av vägskatt för lätta fordon Beslut gällande ev bana för utsläppsrätter Eventuell justering av skattesatser 8Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Utredningens förslag och bedömningar: •Sverige bör driva på för att kraven på användning av förnybar energi i transportsektorn enligt förnybartdirektivet (REDII- direktivet) skärps vid översynen 2021. Kravskärpningen bör gälla andelen avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, dvs. förnybara och fossilfria drivmedel med särskilt låga livs- cykelutsläpp och låg påverkan på markanvändning. •Sverige bör även aktivt bidra till att EU-initiativen ”FuelEU- ” och ”RefuelEUaviation” får tillräcklig omfattning och kan bidra till att nya fullskaliga produktionsanläggningar för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel kan komma på plats. •De nationella styrmedlen bör mer konsekvent än inriktas mot att stödja utveckling av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till kommersiell marknadsintroduktion. Utredningen förordar att det inrättas en särskild kvot för den här typen av drivmedel i reduktionsplikten. En sådan föränd- ring studeras närmare inom ramen för pågående regeringsuppdrag. Även andra alternativ kan vara aktuella, exempelvis tak för viss bioråvara. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel •Rena och höginblandade flytande biodrivmedel bedöms be- höva föras in under reduktionsplikten, se även kapitel 7. För- slaget gäller HVO, FAME och etanol dvs. drivmedel som även används som inblandningskomponenter i bensin och diesel. •För en mer likformig behandling av bio- och elektrobränslen behöver beskattningen ske på energibas och inte på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol. •I kommande kontrollstationer för reduktionsplikten bör styr- medlet ses över utifrån ovan redovisade utvecklingsbehov och principer tillsammans med de förslag till förändringar som läggs fram i kapitel 7. •Råvarubasen för framställning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen behöver breddas till lignin/cellulosa (från skogs- och jordbruksrester och energigrödor) och el/biogen koldioxid/grön vätgas för att den här typen av drivmedel ska kunna bidra till en långsiktigt hållbar utfasning av fossila driv- medel. •Det saknas fullskalig produktion av långsiktigt hållbar förny- bar bensin som helt kan ersätta fossil bensin . Motsvar- ande långsiktigt hållbara produktion förekommer i viss om- fattning för diesel, flygbränsle och bränslen. •Långsiktigt hållbara förnybara drivmedel behöver främst ut- vecklas för användning inom sjöfart, flyg och för de arbets- maskiner och vägfordon som fortsatt antas använda förbrän- ningsmotor när de fossila drivmedlen fasas ut. •De långsiktigt hållbara förnybara drivmedlen behöver främst vara av s.k. drop-in typ för att kunna användas i befintliga for- don. Fordon, arbetsmaskiner och fartyg med förbrännings- motorer särskilt utvecklade för drift med långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, exempelvis biogas, kan också bidra till omställningen. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Skälen för utredningens förslag och bedömningar Övergripande utgångspunkter för utredningens förslag och bedömningar Produktionsteknik behöver utvecklas och nya fullskaliga anlägg- ningar komma på plats både i och i andra länder för fram- ställning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, dvs. driv- medel med särskilt låga livscykelutsläpp och liten påverkan på markanvändningen. Drivmedlen behöver främst utvecklas för an- vändning inom sjöfart, flyg och för de arbetsmaskiner och vägfordon som fortsatt använder förbränningsmotor när de fossila drivmedlen fasas ut, se även kapitel 2 och 6. Utvecklingen behöver ske parallellt med en snabbt växande elektrifiering av transporter och arbets- maskiner och åtgärder för en ökad transporteffektivitet. Råvarubasen för framställning av den här typen av drivmedel behöver breddas till lignin/cellulosa (från skogs- och jordbruks- rester och energigrödor) och el/biogen koldioxid/grön vätgas för att de ska kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel i ett EU och en värld som ställer om på ett långsiktigt hållbart sätt, se även kapi- tel 2. Fullskalig produktion finns i viss omfattning för flyg- bränsle och för att ersätta fossil diesel. Utveckling av produktion av bränslen pågår också. Teknik för att ersätta fossil bensin finns i princip också, men tillämpas inte i full skala. Även nuvarande tillverkning av biodiesel och flygbränsle (främst HVO och bio-jet) behöver utvecklas så att resursbasen kan breddas på ett långsiktigt hållbart sätt. Investeringar kommer behöva göras i nya produktionsanlägg- ningar både i och globalt. Utvecklings- och uppskalningsin- satser behöver sättas igång relativt snabbt för att sådana anläggningar ska kunna vara kommersiellt tillgängliga . Området präglas av den osäkerhet (investeringsrisk) som uppstår när insatserna inom andra teknikområden, framför allt elektrifiering, betonas och utvecklas allt starkare både på EU-nivå och i . Produktionstekniker som har en inbyggd produkt- flexibilitet kan då vara fördelaktigare då de enklare kan ställas om ifall marknadsförutsättningarna ändras. Det är viktigt att det offent- liga bidrar till att förutsättningar skapas för att även långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara drivmedel ska kunna växa fram vid sidan av utvecklingen mot en snabb elektrifiering. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel har relativt andra länder större råvarupotentialer i form av skogsrester, energigrödor, biogena koldioxidutsläpp från kraft- värmeverk och massa-pappersindustri samt fossilfri el som skulle kunna användas för att producera de efterfrågade drivmedlen. Men motsvarande produktion behöver också komma på plats i andra länder, i EU och globalt. bör driva på för ett skärpt förnybartdirektiv inom EU De nuvarande kvotnivåerna i förnybartdirektivet är alltför lågt satta för att driva på utvecklingen av bl.a. avancerade biodrivmedel, synte- tiska bränslen (elektrobränslen) och vätgas. De riktade EU-initia- tiven RefuelEUAviation och FuelEUMaritime är också viktiga för att öka efterfrågan och framställningen av långsiktigt hållbara förny- bara och fossilfria drivmedel som kan användas i förbrännings- motorer. Det är viktigt att är med och driver på dessa initiativ så att de blir tillräckligt omfattande för att nya fullskaliga drivmedels- anläggningar ska komma på plats och teknikutvecklingen ta fart. Om i stället främst skulle välja att verka för att livsmedels- och foderbaserade bioråvaror behandlas på ett mindre restriktivt sätt riskerar EU:s nuvarande inriktning mot att ge incitament till teknik- utveckling av långsiktigt hållbara teknikalternativ i stället att ur- vattnas. Reduktionsplikten bör bidra till att nya fullskaliga anläggningar för produktion av långsiktigt hållbar förnybar bensin och diesel samt flyg –och sjöfartsbränslen kommer på plats som en ökad andel förnybar energi främjas Reduktionsplikten och de införda offentliga stöden till pro- duktionsanläggningar genom Industriklivet och de statliga gröna kreditgarantierna skulle tillsammans kunna utgöra en verkningsfull styrning för att bidra till investeringar i ny teknik som inte producerats i full skala. Vid sidan av långsiktigt hållbara, avancerade biodrivmedel kan ny produktion också komma att resultera i förnybara (och fossilfria) drivmedel som produceras med el som Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel energikälla, s.k. elektrobränslen. Även kombinationer mellan biorå- vara och el skulle kunna vara tänkbara. En nackdel med reduktionspliktssystemets nuvarande utform- ning är dock att det i första hand styr mot ökad låginblandning i diesel och att systemet bedöms behöva styra in relativt stora volymer biodrivmedel för måluppfyllelse 2030 till så låga kostnader som möj- ligt, vilket är till fördel för redan etablerad produktionsteknik med lägre investeringskostnader. I sin nuvarande utformning kan reduktionsplikten i princip komma att nås genom att användningen av ”lättbearbetade” oljor och fetter i form av avfall och restprodukter från t. ex. animaliska fetter och använd matolja. Vid sidan av sådana råvaror kan även livs- medelsbaserade bioråvaror, exempelvis rapsolja, öka i omfattning. Om utvecklingen skulle ta denna väg minskar reduktionspliktens möjliga roll som en initialmarknad för ny långsiktigt hållbar produk- tionsteknik under utveckling. En särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen eller tak som begränsar användningen av vissa bioråvaror behöver införas Utredningen förordar att en särskild kvot för avancerade biodriv- medel och elektrobränslen införs för att förbättra styrningen mot ytterligare utveckling av produktionstekniker för produktion av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till fullskalig pro- duktion för kommersiell marknadsintroduktion. Ett alternativt förslag till en särskild kvot skulle kunna vara att tak införs för användningen av råvaror som härrör från djurfetter och använda matoljor för framställning av biodrivmedel (råvaror som förtecknas i bilaga 9 (B) till förnybartdirektivet) eller ett tak för användningen av livsmedels- och foderbaserad bioråvara. Särskilda kvoter för förnybara drivmedel producerade med teknik som inte är prismässigt konkurrenskraftiga är ett av de styr- medelsalternativ som analyseras av i myndig- hetens pågående regeringsuppdrag i ämnet.1 redovisning kan bli ett viktigt underlag kring frågan om ett eventuellt införande av en särskild kvot för vissa 1I2020/2759. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i reduktionsplikten. Produktionskostnaderna för sådana drivmedel kommer dock i ett första skede vara högre än för övriga förnybara drivmedel vilket gör att en given reduktionsnivå kan bli dyrare att uppfylla när särskilda krav ställs på delar av drivmedelsanvändningen. Detsamma gäller om man i stället väljer att sätta tak för användningen av drivmedel från vissa råvaror, se ovan. Ett sätt att hantera de prisökningar som detta kan ge på drivmedelspriserna är att justera ner reduktionspliktsnivå- erna, dock till priset av försämrad måluppfyllelse gällande utsläppen på kort sikt. Ur ett mer långsiktigt perspektiv kan det dock vara att föredra att styrmedlen ger incitament till teknikutveckling som kan ge lägre kostnader även om detta innebär att andelen förny- bara drivmedel på kort sikt blir något lägre i den svenska drivmedels- försäljningen. kan inte ensamt utgöra den initialmarknad som behövs för att ny fullskalig teknik för produktion av avancerade bio- och elektrobränslen ska komma på plats. Den skärpta politik inom EU som utredningen förordar är därför ytterst central. Höginblandade flytande biodrivmedel förs in under reduktionsplikten Enligt utredningens bedömning behöver ordningen med tidsbegrän- sade skattenedsättningar för s.k. rena och höginblandade biodriv- medel förändras . Det kan inte bedömas som troligt att ytterligare statsstödsundantag från EU kommer ges till de biodrivmedelsalternativ vars beslut nu begränsats till . Dessa drivmedel är alla av karaktären att de även kan användas som inblandningskomponenter i bensin eller diesel. Utredningen finner dessutom att det finns flera argument som talar för en sådan utveckling även om det också går att se flera nackdelar, se kapitel 7. Bedömningen gäller inte biogas (och bio-propan) som omfattas av ett tioårigt undantag för energi-och koldioxidskatten. Om ovanstående förändring genomförs kommer även biorå- varorna till de höginblandade biodrivmedlen att omfattas av krav på växthusgasreduktion och eventuella kvoter eller tak för vilka biorå- varor som används. En sådan utveckling ger större incitament till teknikutveckling än nuvarande ordning som förändringen också kan sänka kostnaderna för måluppfyllelse 2030 och på längre Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel För en mer likformig behandling av bio- och elektrobränslen behöver även beskattningen ske på energibas och inte på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol. En sådan omläggning skulle underlättas av ett reviderat energiskattedirektiv som baseras på bränslenas energiinnehåll i stället för att utgå från volym. Kommande kontrollstationer viktiga för att reduktionsplikten ska få en mer långsiktig teknikdrivande inriktning Vid kommande kontrollstationer för reduktionsplikten behöver styrmedlets mer långsiktiga utformning och teknikdrivande inrikt- ning analyseras och förslag tas fram. särskilda uppdrag från regeringen som nämns ovan är också av central bety- delse i sammanhanget.