sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Om något nummer inte alls kan tilldelas blir myndigheterna i stället hänvisade till att använda interna nummerserier eller andra lösningar vilket leder till att spårbarheten tappas helt. Det finns således även fortsättningsvis ett behov av att i vissa situationer kunna tilldela ett gemensamt nummer för personer utan att ställa krav på identitetskontroll. 12.7.4Behov av nummer i tre olika nivåer Utredningens bedömning: Det finns ett behov av nummer i tre olika ”nivåer”. De olika nivåerna motsvarar olika krav på identitets- kontrollen. Det behov av nummer som finns bör tillgodoses. Det kan konstateras att det finns ett behov av tre ”nivåer” av samord- ningsnummer där olika krav ställs på identitetskontrollen. En nivå som ställer högre krav jämfört med , en nivå som motsvarar dagens krav på att identitetsuppgifterna kontrollerats genom t.ex. granskning av kopior av identitetshandlingar och en lägsta nivå där nummer kan Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer tilldelas trots att det inte är möjligt att kontrollera några uppgifter alls. Vi anser att behoven av nummertilldelning i alla dessa situatio- ner bör tillgodoses. För att stärka systemet med samordningsnummer måste iden- titetskontrollen stärkas. Det är vidare uppenbart, såväl utifrån vad som tidigare framkommit och utifrån vad myndigheterna uppgett till oss inom ramen för denna utredning, att det finns ett behov hos många myndigheter att kunna begära samordningsnummer även utan att högre krav på identitetskontrollen ställs än . Det är t.ex. inte möj- ligt för vissa myndigheter att kräva personlig inställelse som en del i en stärkt identitetskontroll i alla situationer. För vissa myndigheter gäller det i de allra flesta fall (t.ex. ). Andra myn- digheter har möjlighet att kräva personlig inställelse i nästintill samt- liga fall (t.ex. Anledningen till att myndigheterna anser att det inte är möjligt att kräva personlig inställelse är nästan uteslutande att personen inte befinner sig i landet. Detta behov kan visserligen till viss del tillgodoses genom de förslag vi lämnat som möjliggör personlig inställelse vid en passmyndighet i ett annat land i samband med tilldelning av nummer (se avsnitt 13.3.4). När det inte är möjligt att kontrollera identitet vid ett personligt möte får man med dagens möjligheter falla tillbaka på att granska kopior av identitets- handlingar som kan skickas in till myndigheterna.28 Det är den metod som använts i de allra flesta fall vid tilldelning av samordnings- nummer där identiteten ansetts fastställd. Om det inte även i fortsätt- ningen finns en möjlighet att ibland nöja sig med den identitetskon- troll som går att genomföra på distans kommer många myndigheter att ibland behöva använda egna beteckningar eller nummer för att fylla det behov som finns. Det medför förlorad spårbarhet och större förväxlingsrisk. Det kommer t.ex. att leda till att en person som har kontakt med flera myndigheter får flera olika interna nummer, utan möjlighet att koppla ihop dessa. Det kan också, beroende på hur de interna nummerserierna utformas, medföra att olika personer får samma nummer och på så sätt riskerar att förväxlas med varandra. En sådan problematik finns t.ex. mellan olika skolor och kommuner som tilldelar s.k. TF-nummer (se mer om detta i 16 kap.). Det är enligt vår mening inte en önskvärd utveckling. Det bör därför även i fortsätt- ningen vara möjligt att rekvirera nummer utan personlig inställelse 28Försäkringskassan använder också s.k. SED:ar (strukturerade elektroniska dokument) för att identifiera personer på distans. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer när det inte är möjligt eller rimligt att kräva personlig inställelse. Kon- trollen får då, som , oftast ske genom granskning av identitets- handlingar eller kopior av sådana. råder det osäkerhet om identiteten vid tilldelning av cirka hälften av alla samordningsnummer. De har alltså tilldelats med stöd av regleringen i nuvarande 5 a § andra stycket folkbok- föringsförordningen där det inte finns något krav alls på att person- uppgifter ska finnas tillgängliga eller vara styrkta med identitets- handlingar. Som framgått finns alltjämt ett behov av att kunna tilldela nummer trots att det råder sådan osäkerhet om identiteten. Att även i en sådan situation kunna tilldela ett gemensamt nummer har många fördelar jämfört med att myndigheterna hänvisas till att använda interna beteckningar, t.ex. vid beskattning och för hantering inom rättsväsendet. Det bör därför enligt vår bedömning också alltjämt finnas möjlighet att under vissa omständigheter tilldela ett nummer trots att identiteten och identitetsuppgifterna är helt ostyrkta. 12.8Identitetskontroll i tre nivåer – övervägda alternativ 12.8.1Samordningsnumret ska fylla många funktioner Utredningens bedömning: Nummer i olika ”nivåer” måste på ett tydligt sätt kunna särskiljas från varandra. Samordningsnummer kan numera begäras direkt av en enskild och syftar inte längre bara till att tillgodose myndigheternas behov. Det har förtydligats att numret är en identitetsbeteckning. Samordnings- numrets användningsområde har därigenom blivit väldigt brett, på ett sätt som man inte räknade med när det infördes. Det ska å ena sidan fungera som en säker identitetsbeteckning som aktörer i sam- hället ska kunna lita på och helst ska det inte vara svårare för en per- son med samordningsnummer att tillgodogöra sig olika tjänster än för den som är folkbokförd och har personnummer. har sam- ordningsnumret fungerat som en beteckning när inga identitetsupp- gifter alls har kunnat kontrolleras för att t.ex. kunna beskatta en person som lämnat landet. Den senare funktionen rimmar illa med att sam- Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer ordningsnumret är en identitetsbeteckning, det behöver endast bära knapphändig och overifierad information om personens identitet. Det är därför vår bedömning att det på ett klart och tydligt sätt måste framgå att ett ”ostyrkt” nummer är just detta och att ett nummer som föregåtts av en fullgod kontroll är någonting annat. Detta måste också få ett sådant genomslag i samhället att numren inte används på samma sätt oberoende av vilken identitetskontroll som ligger bakom. 12.8.2Kunskapen om skillnaderna mellan olika samordningsnummer är fortfarande låg Vi har tidigare nämnt att det finns en bristfällig kunskap om sam- ordningsnummer i samhället vilket också har uppmärksammats vid ett antal tillfällen tidigare. I betänkande Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60) antogs att man skulle komma till rätta med problemen genom att samordnings- numren togs in i SPAR så att fler aktörer fick möjlighet att ta del av information kring personer med samordningsnummer. Problemen upphörde dock inte och har t.ex. Utredningen om orga- niserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden upp- märksammat problematiken i sitt betänkande (SOU 2017:37). Där konstateras att det finns stora kunskapsbrister när det gäller skillna- den mellan ett samordningsnummer som tilldelats när personens iden- titet kan anses fastställd och ett samordningsnummer som tilldelas trots att personens identitet inte kan anses fastställd enligt det undantag som finns för bl.a. och . Det konstateras vidare att det finns stor risk att de aktörer som använder samordnings- nummer som tilldelats trots att personens identitet inte kan anses fast- ställd inte kontrollerar nödvändiga uppgifter innan de läggs till grund för olika åtgärder och beslut.29 Det har genomförts ytterligare åtgärder för att för- bättra kunskapen om samordningsnummer i samhället. Regeringen gav 2017 ett uppdrag till att vidta åtgärder bl.a. för att för- bättra kunskapen hos olika aktörer och hos enskilda om samordnings- numren. Inom ramen för regeringsuppdraget har vid- tagit flera åtgärder för att förbättra och utöka den information som myndigheten tillhandahåller när det gäller samordningsnummer. 29Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 269. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer sammans med planerade åtgärder bedömde i sin redo- visning av uppdraget i den delen att åtgärderna sammantaget skulle medföra att informationen om samordningsnummer i samhället för- bättras för myndigheter, företag och enskilda.30 Trots dessa insatser gör de flesta myndigheter som vår utredning varit i kontakt med fortfarande inte någon skillnad mellan ett ”ostyrkt” och ett ”styrkt” samordningsnummer. Ofta kontrolleras det inte alls vilka uppgifter hänförliga till numret som styrkts eller vilken identitetskontroll som ligger bakom, trots att detta aviseras från till dem som hämtar information via Navet. Till exempel kan nämnas att Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen, och Pensionsmyndig- heten uppgett till utredningen att de fortfarande inte kontrollerar vilka uppgifter kopplade till ett samordningsnum- mer som är styrkta innan det används.31 Det kan således konstateras att kunskapen om skillnaderna mellan olika samordningsnummer fort- farande är låg. Kunskapsbristen har också blivit tydlig i den debatt om samordningsnummer som förekommit i media och i politiska samman- hang /2020. Kunskapsbristerna har möj- liggjort att ”ostyrkta” samordningsnummer kunnat spridas på ett icke önskvärt sätt i samhället. Detta kan i sin tur bidra till att minska förtroendet för systemet med samordningsnummer och på så sätt göra dem mindre användbara. Trots omfattande insatser för att öka kunskapen om samordnings- nummer i samhället har detta ännu inte gett önskad effekt. Man måste i och för sig kunna förvänta sig att myndigheterna som använder numren gör vad som krävs för att numren kontrolleras och används på avsett vis. Mot bakgrund av hur det sett ut tidigare måste man dock vid utformningen av ett nytt system beakta risken för att kontroller mot databasen inte alltid kommer att ske när numren används. 12.8.3Alternativa system har övervägts För att systemet med samordningsnummer ska fungera tillfredsstäl- lande är det av största vikt att de aktörer som använder numren till- godogör sig den information som finns tillgänglig om vilken identitets- kontroll som ligger bakom tilldelningen. För att åstadkomma ett så 30Skatteverkets promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 52 f. 31Det kan nämnas att lämnat uppgift om att myndigheten inlett ett internt arbete för at förbättra rutinerna på bl.a. detta område. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer säkert system som möjligt, med utgångspunkt i att vi bedömer att det ska vara möjligt att tilldela nummer med tre olika krav på identi- tetskontrollen, har vi övervägt och också utformat preliminära förslag avseende några olika alternativ. Ett alternativ som vi på så sätt över- vägt är att samordningsnummer tilldelas i samtliga fall och att de markeras i tre olika säkerhetsnivåer i folkbokföringsdatabasen. Ett annat alternativ är att de som styrkt sin identitet efter en stärkt iden- titetskontroll tilldelas personnummer och att samordningsnumret får tillgodose behov av nummertilldelning i övriga fall. Två ytterligare alternativ som vi övervägt bygger på ett system där ett nytt nummer införs för att tillsammans med samordningsnumret tillgodose de behov av nummertilldelning som finns. Det ska också nämnas att inom ramen för respektive alternativ har vi övervägt många olika lösningar, dessa redovisas dock inte i sin helhet i betänkandet. Det finns t.ex. flera olika möjligheter när det gäller vad som ska krävas för att nå upp till de olika nivåerna, i vilka situationer personlig inställelse ska krävas och under vilka förutsättningar ett nummer ska kunna tilldelas efter en begränsad kontroll och vilka som ska få möjlighet att begära osäkrare nummer. Nedan följer en kort genomgång av olika övergripande alter- nativ som vi förkastat. Samordningsnummer i tre nivåer Vi har övervägt ett system liknande det som tillämpas i och som lade fram i sin promemoria Samordningsnumrets funktion i samhället där samordningsnumret kan registreras i tre olika nivåer beroende på vilken kontroll av personuppgifter och identitet som ligger bakom samordningsnumret. Ett sådant förslag skulle gå ut på att identitetskontrollen registreras i tre olika nivåer och med tre olika benämningar. I ett sådant system skulle de samordningsnummer som tilldelats efter en stärkt identitetskontroll kunna markeras med ”styrkt identitet” i folkbokföringsdatabasen, de samordningsnummer som tilldelats efter en granskning av t.ex. kopior av identitetshand- lingar markeras med ”sannolik identitet” och samordningsnummer som tilldelats trots att identiteten är helt osäker markeras med ”osäker identitet”. De som använder ett samordningsnummer får på så sätt ett underlag för att avgöra om identitetsuppgifterna måste kontrolleras ytterligare innan numret läggs till grund för åtgärder. Det är en i teorin Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer bra lösning och skulle, rätt använt, kunna hindra att samordningsnum- mer sprids i samhället på ett sätt som inte är tänkt. Lösningen skulle heller inte kräva några större omställningar i de it-system som hanterar numren. Ett sådant system riskerar emellertid att bli mer komplicerat än dagens och ställer höga krav på att de som använder numren förstår och också kontrollerar vilken typ av samordningsnummer de har fram- för sig. Den kontrollen har inte fungerat tillfredsställande. Vi anser därför att det på något tydligare sätt bör gå att särskilja nummer som tilldelas utifrån hur säker identitetskontroll som föregått tilldel- ningen. Vi bedömer därför att endast en nivåindelning inte blir ett till- räckligt tydligt system, med bristande säkerhet och användbarhet som möjliga följder. Personnummer till dem som styrkt sin identitet Om en person har styrkt sin identitet efter en, jämfört med , stärkt identitetskontroll bör personens identitet vara i princip lika säkerställd som beträffande en person som ska folkbokföras i sam- band med flytt till Vi har mot den bakgrunden övervägt om de som på så sätt styrkt sin identitet ska tilldelas ett personnummer, trots att de inte uppfyller kraven för att folkbokföras i 3 och 4 §§ folkbokföringslagen. Det skulle innebära att även personer som inte är bosatta i landet kan tilldelas personnummer. Personnumret är en känd och allmänt använd identitetsbeteck- ning. Om även personer som styrkt sin identitet på ett tillförlitligt sätt tilldelas personnummer, trots att de inte är bosatta här, kommer de sannolikt att uppleva att det är enklare att leva och verka i det svenska samhället. Tillvaron i landet för personer som får ett personnummer kommer att underlättas betydligt. Det skulle ge en omedelbar effekt, på ett sätt som är svårt att uppnå med andra för- slag. Även om andra lösningar också kan underlätta på samma sätt kommer sådana förslag troligen att få fullt genomslag i samhället först . En lösning där personer som styrkt sin identitet tilldelas person- nummer skulle också vara positiv för internationella åtagan- den. Den kritik som riktats mot och de problem som tas upp Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer bl.a. i tidigare nämnda EU-pilotärenden32 skulle troligen inte längre vara aktuell. En viktig skillnad mellan personnummer och nuvarande samord- ningsnummer är dock att de som tilldelas personnummer måste vistas i landet i sådan omfattning att kravet på dygnsvila i 3 § första stycket folkbokföringslagen är uppfyllt. Dessutom krävs i regel att personen har rätt att vistas i för att bli folkbokförd och få personnum- mer. De har således alltid en väldigt stark anknytning till . De personer som kan tilldelas personnummer trots att de inte är folk- bokförda här (18 b § folkbokföringslagen) har också de sådan stark anknytning till landet. En person som tilldelas ett samordningsnum- mer efter begäran från t.ex. en myndighet behöver inte ha en stark anknytning till landet och inte heller någon rätt att vistas här, även om identiteten styrkts på ett tillförlitligt sätt. Om alla som i samband med nummertilldelning styrker sin identitet på ett sådant sätt tillde- las personnummer kommer det att leda till att många fler personnum- mer tilldelas än . Många personnummer kommer då endast att användas under en väldigt begränsad tid, ibland bara för ett ärende. Det skulle skapa större bekymmer med att nummerserierna tar slut, vilket är ett problem. Kopplingen mellan att personen faktiskt varit bosatt i landet och personnumret skulle också försvinna om även andra tilldelades personnummer. Olika myndigheter har olika rutiner för att kontrollera om en person är bosatt och folkbok- förd i landet. Om även personer som inte är folkbokförda och bosatta i landet tilldelas personnummer om de styrkt sin identitet kan det därför – beroende på myndigheternas kontrollrutiner – innebära en större risk att dessa personer exempelvis får förmåner som de inte har rätt till. Det skulle då bli viktigt att det kontrollerades vilken typ av personnummer den aktuella personen tilldelats. Det kan i sin tur innebära en risk för ett ökat utflöde av allmänna medel och för kost- nader för att ändra rutiner hos myndigheterna.33 I folkbokförings- databasen registreras ett stort antal uppgifter om personer som folk- bokförs och därmed också får ett personnummer. Uppgifterna ska som regel vara styrkta för att ska registrera dem. Det regi- streras inte lika många uppgifter om personer som inte är folkbok- förda. Såväl enskilda som vissa myndigheter har även en skyldighet att lämna uppgifter om nya eller ändrade förhållanden om folkbok- 32Se t.ex. EUP[2016]8967, EUP[2018]9384 och EUP[2019]9455. 33Se bedömningen i Personnummer och samordningsnummer (SOU2008:60), s. 134. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer Om även andra än folkbokförda tilldelas personnummer kan användare inte vara säkra på vilka uppgifter som finns registrerade om en person med personnummer utan att kontrollera detta mot folk- bokföringsdatabasen. Vi bedömer sammantaget att en person som inte uppfyller kravet på bosättning i landet inte bör tilldelas ett personnummer även om han eller hon styrkt sin identitet på ett tillförlitligt sätt. 12.8.4Ett nytt nummer införs Utredningens förslag: En ny identitetsbeteckning, identitetsnum- ret, införs. Ett nytt nummer behövs – olika alternativ Att enbart ha en markering i folkbokföringsdatabasen som visar vilken identitetskontroll som föregått nummertilldelningen har tidigare inte fungerat på önskat sätt. Om ytterligare en ”nivå” ska rymmas i syste- met med samordningsnummer riskerar systemet att bli ännu otyd- ligare. Vi bedömer därför att det måste göras en tydligare skillnad mellan de olika ”nivåerna” än att endast markera detta i databasen. Det allra tydligaste systemet skulle möjligen vara att införa två nya nummer vid sidan av samordningsnumret. På så sätt skulle det finnas tre olika nummer som var för sig skulle garantera en viss nivå på iden- titetskontrollen i samband med att numret tilldelas. Att införa två nya nummer skulle däremot också bidra till att systemet av den anled- ningen blev rörigare och det skulle troligen också bli väldigt dyrt att anpassa alla system. För att på ett tydligt sätt kunna särskilja vissa nummer från andra bedömer vi dock att det är nödvändigt att införa ett nytt nummer som vid sidan om samordningsnummer kan tillde- las personer som inte är eller har varit folkbokförda i landet. Vi har i det avseendet övervägt och tagit fram preliminära förslag för främst två olika lösningar. Ett alternativ är att införa en ny personbeteckning som kan tilldelas personer trots att identiteten är helt ostyrkt. Det numret skulle i så fall i stort motsvara ”ostyrkta” samordningsnummer som kan tilldelas med stöd av 5 a § andra stycket folkbokför- ingsförordningen och förslagsvis kallas administrationsnummer. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer ordningsnumret skulle då få tillgodose behovet av nummertilldelning i övriga fall, de två säkrare ”nivåerna”. Ett annat alternativ är att införa en ny identitetsbeteckning, förslagsvis identitetsnummer, som kan till- delas efter en jämfört med starkare identitetskontroll. Samord- ningsnumret skulle då alltjämt få tillgodose de två osäkrare ”nivåerna”. Det handlar alltså om vilket nummer man på ett tydligare sätt vill skilja ut från de andra, det som är helt ostyrkt, eller det som före- gåtts av den starkaste identitetskontrollen. Alternativet administrationsnummer vid osäker identitet Den tilldelning av samordningsnummer som sker trots att det råder osäkerhet om personens uppgifter grundas på att myndigheter behöver ett gemensamt begrepp för att undvika personförväxling och för kommunikation sinsemellan. För att stärka samordningsnumrets ställning i samhället har vi övervägt om samordningsnumret verkligen ska tillgodose behovet av nummertilldelning när identitetsuppgifterna är så osäkra. Behovet skulle då i stället tillgodoses genom en ny person- beteckning, administrationsnumret. Ett sådant nummer skulle kunna fungera som en personbeteckning för att myndigheter ska kunna und- vika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. Det skulle alltså inte vara avsett att få allmän spridning i samhället på samma sätt som ett sam- ordningsnummer och heller inte bli användbart på samma sätt för den enskilde. Genom att på så sätt skilja ut de ”ostyrkta” numren från de övriga skulle man kunna begränsa spridningen av dessa nummer och minska missbruk av nummer som är helt ostyrkta. Man skulle kunna komma tillrätta med den problematik som finns att vissa myndigheter använder ett helt ”ostyrkt” nummer på samma sätt som ett som är till- delat efter en fullgod identitetskontroll. Med ett sådant system skulle samordningsnumret tillgodose de två säkrare ”nivåerna”. Samordningsnumret skulle då bli säkrare och mer användbart än vad som är fallet . De som använder ett samord- ningsnummer kan då vara säkra på att det inte är helt ostyrkta uppgifter som ligger bakom numret. Systemet skulle däremot inte erbjuda använ- darna något nummer som garanterar att en fullgod identitetskontroll har gjorts, även om man kan utforma systemet så att de flesta sam- Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer ordningsnummer skulle ha föregåtts av en sådan. Vissa samordnings- nummer skulle alltjämt behöva tilldelas efter t.ex. en kontroll av kopior av identitetshandlingar och utan stärkt identitetskontroll, t.ex. genom personlig inställelse. För att vara säker på vilken identitetskontroll som ligger bakom ett samordningsnummer kommer det då alltjämt att krävas att användaren kontrollerar uppgifterna mot folkbokförings- databasen. Utan en sådan kontroll riskerar man sammanblandning mellan den säkraste ”nivån” och ”mellannivån”. Numret i sig kommer då inte att garantera annat än en mellansäker identitetskontroll. Alternativet identitetsnummer vid säker identitet För att tilltron till nummersystemet som helhet ska bli så stor som möjligt bör det säkraste numret, precis som ett personnummer grun- das på en kontroll som uppfyller höga anspråk på säkerhet. Vi har därför övervägt om de som genomgått en stärkt identitetskontroll ska tilldelas en ny identitetsbeteckning, identitetsnummer. Om syste- met på så sätt erbjuder användarna ett säkert nummer som i sig garan- terar att en fullgod identitetskontroll ligger bakom numret kommer numret i sig att bli mer användbart för den enskilde. Det skulle minska riskerna för felaktig tilldelning av sådana nummer och i sin tur risken för missbruk. På så sätt skulle de som använder ett nummer också veta vilken identitetskontroll som ligger bakom numret, utan att behöva kontrollera detta mot folkbokföringsdatabasen. har inom ramen för utredningen förordat ett absolut krav på personlig inställelse och styrkt identitet för tilldelning av det säkraste numret och att ett annat nummer får tillgodose behoven i övriga fall.