sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Genom den kartläggning som vi gjort av vilka behov brottsbekäm- pande myndigheterna ser i gränsnära områden har det framkommit att såväl som ser ett stort behov av en utökad tillgång till passageraruppgifter som får från flygtrafikföretag (PNR-uppgifter, ) och andra transportföretag, gällande ankommande och avgående flyg och trans- porter. Behovet av att få tillgång till PNR-uppgifter från färjetrafiken har särskilt lyfts fram. Även behovet av en utökad möjlighet att be- handla sådana uppgifter har förts fram. Behoven har redo- visats närmare i avsnitt 11.3. och har bl.a. framfört att det hade varit av stor nytta om regleringen i 25 § polislagen respektive 4 kap. 6§ tullagen (2016:253) och 15 § lagen (1996:701) om be- fogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) – beträffande andra transportörer än flyg- trafikföretag – hade ändrats så att skyldigheten att lämna passagerar- uppgifter inte var beroende av en begäran från myndigheten. De nu redovisade behoven gällande transportörsuppgifter fram- står i och för sig som centrala för utredningens frågor och för myn- digheternas brottsbekämpande arbete vid landets gränser. Frågan om transportörsuppgifter har dock inte framhållits särskilt i utredning- ens direktiv och vi har av tidsmässiga skäl inte haft möjlighet att göra En ny lag för gränsnära områden några överväganden i fråga om de framförda behoven i denna del. Det kan dock finnas skäl att göra det i ett annat sammanhang. har vidare framfört att det i fråga om kontrollen av utlänningars vistelserätt finns behov av att få möjlighet att kunna omhänderta och tömma digitala media – såsom exempelvis mobil- telefoner – i syfte att utreda identitet, medborgarskap och brott. Detta behov har framförts även i samband med tidigare lagstiftningsären- den och även i redovisningen av det tidigare regeringsuppdraget om användningen av poliskontroller i områden nära inre gräns. Behovet redovisas i avsnitt 11.3.1. Inte heller denna fråga har framhållits sär- skilt i våra direktiv. konstaterade i sitt betänkande Klarlagd identitet (SOU 2017:93) att det är känt att det förekommer att ut- länningar inte bär sina identitetshandlingar på sig, men att de har fotografier av handlingarna i digitala media, som exempelvis i mobil- telefoner. De konstaterade vidare att det även i övrigt är sannolikt att information som finns lagrad i sådana digitala media kan bidra till att klarlägga utlänningens identitet och medborgarskap. Även frågan om i vilken utsträckning myndigheterna har möjlighet att omhän- derta och undersöka elektroniska informationsbärare framstår alltså som relevant för de frågor vi har att behandla. Frågan om undersök- ning av elektroniska informationsbärare kräver dock, som Återvänd- andeutredningen också funnit, ingående överväganden bl.a. i fråga om hantering av integritetskänslig information. Ett sådant arbete ryms inte heller inom utredningens uppdrag. Här kan också nämnas att frågor rörande hanteringen av elektro- niska informationsbärare eller digitala media delvis behandlats av , vars förslag bereds inom Regeringskansliet.2 2Se SOU 2017:100 Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov. Utredningens uppdrag är i huvudsak inriktat på polisiära åtgärder i gränsnära områden. Direktiven anger dock inte hur ett gränsnära om- råde definieras. När vi nu går fram med förslag i fråga om utökade befogenheter i gränsnära områden måste området definieras närmare. I det följande redovisar vi utredningens överväganden i fråga om vad som ska utgöra gränsnära områden. Det kan redan här anmärkas att övervägandena i denna fråga hänger nära samman med vilka befogenheter våra förslag i övrigt omfattar och under vilka förutsättningar dessa är tänkta att kunna utövas. Även i de avsnitt som närmare rör de olika delarna av vårt förslag kommer vialltså att återkomma till hur åtgärderna förhåller sig till den geo- grafiska avgränsningen. 14.2Gränsnära område – ett uttryck som inte definieras i gällande rätt Direktiven anger inte närmare vad som menas med ett gränsnära om- råde och det finns inte heller någon legaldefinition av begreppet i gällande rätt. Framför allt inom verksamhetsområde före- kommer det dock bestämmelser som är geografisk begränsade till att gälla i gränsområden. Således ger tullagen (2016:253) tulltjänstemän rätt att i vissa om- råden stanna fordon för kontroll. Bestämmelser om detta finns i 4 kap. 11–12 §§ tullagen. Området anges vara följande: •i trakterna vid landgräns mot ett tredjeland, •i trakterna vid Sveriges kuster, •i närheten av eller inom en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon, eller •i närheten av eller inom en hamn, en flygplats eller ett annat om- råde som har trafikförbindelser med ett tredjeland. I förarbetena till bestämmelsen anges följande: Med uttrycket ”i trakterna vid” avses följande. Vid landgräns mot , som är det enda tredjeland har landgräns mot, samman- faller uttrycket med den kontrollzonen längs riks- gränsen mot som avses i 3 § 1 förordningen (2002:1054) om gräns- tullsamarbete med . Vid Sveriges kuster torde uttrycket kunna ges motsvarande innebörd, dvs. som en zon inåt land längs Sveriges kuster.” Vidare ”I närheten av” tullager, hamnar, flygplatser m.m. går inte att definiera lika tydligt. Begreppet används även i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Av propositionen Tullens befogenheter vid den inre gränsen (prop. 1995/96:166 s. 92) framgår att det är fråga om ett om- råde som är såväl tidsmässigt som geografiskt begränsat. Den geogra- fiska begränsningen kan t.ex. innebära att personen i fråga inte får be- finna sig längre bort från en flygplats än att det med stor sannolikhet kan antas att personen kommer från flygplatsen.1 I lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen), som reglerar kontroll vid in- och utförsel av vissa särskilt uppräknade varor vid sådana gränser, finns en liknande bestämmelse i 5 § med följande lydelse: Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan anmaning får ges 1.den som i samband med inresa till från ett annat EU-land eller vid utresa från till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som avses i 7 §, 2.den som anträffas i trakterna invid landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU- land, om det finns anledning anta att han medför en vara som av- 2015/16:79 s. 186 f. ses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §. Av den undersökning av andra Schengenländers regelverk som ut- redningen har gjort har det framkommit att tyska myndigheter har rätt att kontrollera en persons identitet i ett område som sträcker sig från gränsen mot andra Schengenländer för att före- bygga eller hindra olaglig inresa i eller för att förebygga vissa särskilt angivna brott. Enligt den franska straffprocesslagen kan envar bli föremål för identitetskontroll i ett område mellan landgräns till andra Schengenstater och en linje som går innanför denna gräns, och därutöver på vissa allmänna platser i hamnar, på flygplatser, järnvägs- stationer och busstationer öppna för internationell trafik. En liknande reglering finns även i där kontroll av utlänningar i vissa särskilt angivna syften får ske på flygplatser när flygningar ankommer från Schengenområdet, på tåg under högst efter det att landgränsen mot eller har passerats eller, om tåget ännu inte har nått den andra stationen efter passerandet av gränsen, senast då tåget når den andra stationen efter passerandet av gränsen samt på vägar och vattenvägar inom ett om- råde som sträcker sig in i landet från landgränsen mot eller . Som framgått föreslår utredningen ett regelverk som ska gälla i gränsnära områden och som ger vissa brottsbekämpande myndig- heter särskilda befogenheter att vidta kontroll- och tvångsåtgärder. Dessa befogenheter innebär i viss utsträckning begränsningar i en- skildas grundlagsskyddade fri- och rättigheter, framför allt skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan, men också skyddet mot be- tydande intrång i den personliga integriteten (2 kap. 6 § regerings- formen). Dessa fri- och rättigheter får förvisso begränsas genom lag, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle och en begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Detta medför att behovet av ökade befogenheter måste vägas mot det in- trång dessa medför och att det gränsnära området inte bör vara större än vad som kan bedömas vara proportionerligt i det aktuella sam- manhanget. Överväganden som ligger till grund för hur det gränsnära områ- det bör avgränsas måste därför utgå från var behov av utökade befogenheter är störst. 14.3Vad som utgör ett gränsnära område bör bestämmas genom lag Utredningens bedömning: Eftersom definitionen av ett gränsnära område kommer att avgöra den nya lagens huvudsakliga tillämp- ningsområde är definitionen också avgörande för i vilken utsträck- ning utökade befogenheter kan godtas. Definitionen bör därför an- ges i lag för att möta kraven i 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen. Grundläggande bestämmelser om lagar och andra föreskrifter finns i 8 kap. regeringsformen (RF). Kapitlet innehåller bestämmelser om vem som har rätt att anta, ändra eller upphäva lagar och andra före- skrifter och hur sådan makt (normgivningsmakt) fördelas mellan olika aktörer. Bestämmelser om normgivningsmakt finns även i andra delar av RF, exempelvis i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter. I 8 kap. 1 § RF anges att föreskrifter meddelas av ge- nom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller i förordning. All normgivning som har stor betydelse för enskilda eller för sam- hällslivet bör beslutas av . Detta anses ge demokratisk legi- timitet men innebär också att förfarandet blir offentligt vilket ger möjligheter till kontroll och transparens. Härigenom säkras den lag- tekniska kvaliteten. beslutsområde enligt RF kallas ofta det primära lagområdet. kan dock delegera delar av området till regeringen. Vissa delar av det primära lagområdet kan dock inte delegeras och kallas därför för det obligatoriska lagområdet. stiftaren har på dessa områden ansett att det är viktigt att det är riks- dagen och ingen annan som fattar beslut om rättsreglernas innehåll.2 Av 8 kap. 2 § 2 RF följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- I litteraturen har framförts att när det gäller begreppet skyldig- heter torde detta inbegripa förpliktelser att företa eller underlåta vissa handlingar. Vad som avses är ensidigt bestämda förpliktelser som den enskilde inte kan anses frivilligt ha underkastat sig.3 I 2 § erinras också om att även andra bestämmelser i uppställer krav på lagform (se nedan om 2 kap. 20 § RF). I RF finns också bestämmelser rörande möjligheter att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter (se 8 kap. 3 och 5 §§). I de fall bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 10 §). kan dock inte delegera direkt till en förvaltningsmyndighet. Det skydd som finns i 2 kap. RF mot kroppsvisitation, husrann- sakan och liknande intrång, liksom mot sådant intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § RF) får endast begränsas i den utsträckning som anges i 21–24 §§ och endast genom lag (2 kap. 20 § första stycket 2 RF). I 2 kap. 20 § andra stycket anges att de nu nämnda fri- och rättig- heterna efter bemyndigande i lag endast får begränsas genom annan författning i vissa särskilt angivna fall. I dessa delegeringsfall är även subdelegation, dvs. medgivande från att låta regeringen be- myndiga en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet möjlig.4 Att bestämmelser rörande förutsättningarna för att använda tvångs- medel faller inom det obligatoriska lagområdet är givetvis helt klart. En fråga för utredningen har däremot varit om man kan bemyndiga 2Se och , Regeringsformen – en kommentar (2019, version 4, ), Student- litteratur, s.186. 3Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 2 §, Lexino (). 4Holmberg m.fl., Grundlagarna (. 2019, version 3A, ), kommentaren till 2 kap. 20§ RF, jfr även prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen s. 152. regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om var bestämmelser om t.ex. tvångsmedel eller kamerabevakning ska gälla. Alltså – kan frågan om vad som utgör ett gränsnära område lämnas åt regeringen eller t.ex. att närmare bestämma på lägre författningsnivå? Det skulle möjligen med hänvisning till 2 kap. 20 § andra stycket RF kunna sägas att eftersom det inte klart framgår där är det inte möjligt. Men, man skulle också kunna fundera över om bestämmelser om var på territorium vissa inskränkningar i friheterna får göras i sig verkligen ska anses begränsa friheterna på ett sådant sätt att regleringen måste finnas i lag. I den mån geografiska begränsningar finns i fråga om förut- sättningarna att tillämpa tvångsmedel anges dessa ofta i lag, se t.ex. 27 § andra stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller 5–7 §§ inregränslagen. I andra fall anges endast en yttre ram för en sådan begränsning, se t.ex. 2 § i lagen (1959:590) om gränstullsam- arbete med annan stat. Här kan kort påminnas om artikel 8 i som ger var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Flera straffprocessuella åtgärder är sådana att de kan anses inkräkta på dessa rättigheter, t.ex. husrannsakan. Av artikel 8 följer ett krav på laglighet vid inskränkningar i dessa rättigheter. Kravet innebär att inskränkningar endast får göras med stöd i lag, men också att lagen måste uppfylla rimliga anspråk på rätts- säkerhet. Lagen måste ge skydd mot godtycke samt vara tillgänglig för allmänheten och tillräckligt preciserad för att inskränkningarna i rimlig utsträckning ska kunna förutses. En aspekt av detta krav på tillgänglighet och precision kan vara frågan om på vilka platser en viss befogenhet kan utövas och hur tyd- ligt detta framgår av lagstiftningen, jfr här exempelvis Europadom- stolens avgörande i målet Gillan och mot Förenade kunga- riket där frågan berörs.5 Domstolen uttalar i avgörandet som en all- män utgångspunkt: “The level of precision required of domestic legislation – which cannot in any case provide for every eventuality – depends to a considerable de- gree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed.” 5Gillan och mot , dom 12.1. Alltså, de krav på precision som kan ställas på lagstiftningen måste ses i relation till befogenheternas karaktär, befogenheternas omfatt- ning samt hur många och vilka individer bestämmelserna träffar. Som framgår av redovisningen ovan är möjligheterna att bemyn- diga regeringen eller myndigheter att meddela föreskrifter om tvångs- medelsanvändning snävt. Det utrymme som finns tycks förutsätta att man anser att frågan om var befogenheterna ska få tillämpas i sig inte utgör en rättighetsbegränsning som måste ha stöd i lag. Man skulle då kunna argumentera för att även om ingen geografisk begränsning anges i en sådan lag framgår förutsättningarna för tillämpningen av tvångs- medlen där och kraven på lagform i RF skulle då vara uppfyllda. Om lagstiftaren bedömer att det är oproportionerligt att låta Polis- myndigheten utöva vissa befogenheter på hela territoriet bör lagstif- taren enligt utredningens uppfattning i den mån det är möjligt dock redan genom lag föreskriva en geografisk begränsning. Det kan vara fråga om allt ifrån en begränsning i form av en yttre ram för det aktu- ella geografiska området till angivande av specifika platser. Den an- givna begränsningen utgör då en central förutsättning för att inför- andet av de nya befogenheterna ska vara godtagbart och inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett införandet. Geografiska begränsningar för var befogenheterna ska få tillämpas bör alltså i sådana fall enligt vår uppfattning anges i lag. Om så inte sker lämnar lagstiftaren i praktiken proportionalitetsbedömningen åt någon annan och lagen kan då få ett vidare tillämpningsområde än vad lagstiftaren sett framför sig och ansett vara proportionerligt. Eftersom definitionen av ett gränsnära område kommer att avgöra den nya lagens huvudsakliga tillämpningsområde är definitionen också avgörande för i vilken utsträckning utökade befogenheter kan god- tas. Definitionen bör därför, mot bakgrund av det som sagts ovan, anges i lag. Utredningens bedömning: Regleringen av gränsnära områden bör i första hand ta sikte på de mer centrala platserna för gräns- passage vid såväl yttre som inre gräns. Det är vid dessa platser som behovet av utökade befogenheter för att bekämpa gränsöverskri- dande brottslig verksamhet och kontrollera att regler om vistelse- rätt följs och upprätthålls får bedömas vara störst. Vidare är dessa platser sådana att personer kan förvänta sig kontroller i större ut- sträckning där än annars. Utredningen har under kartläggningen valt att inte särskilt definiera begreppet gränsnära områden för att inte några behov eller centrala platser redan i det skedet skulle falla utanför definitionen och där- med inte omfattas av undersökningen. I stället efterfrågades vilka be- hov som ansågs föreligga i gränsnära områden mer allmänt och om behoven såg lika ut i alla gränsnära områden eller om de på något sätt skiljde sig åt mellan olika platser. framförde i sina svar att myndighetens behov av utökade befogenheter ser lika ut oavsett var man tittar geogra- fiskt. Däremot framhöll att förutsättningarna kan se mycket olika ut från plats till plats med hänsyn till faktorer som geografi, folktäthet, polistäthet osv. konstaterade att utökade befogenheter därför också kunde förväntas medföra olika typer av vinster och ha olika stor påverkan på olika platser. På platser där det bedrivs verksamhet i stor utsträckning och där det i större utsträckning förekommer myndighetsgemensamma insat- ser kan utökade befogenheter leda till resursbesparingar. I områden med låg polistäthet och avsaknad av myndighetsgemensam verksam- het kan det i stället leda till helt nya möjligheter att genomföra kon- troller och ingripanden. Det har också under arbetets gång, i de diskussioner som förts med utredningens experter, framkommit att det är svårt att i alla lägen på förhand tala om på vilka geografiska platser behoven av ökade befogenheter föreligger. Detta gäller både i fråga om brottsbekämpande verksamhet som i verksamhet som syftar till att kontrollera utlän- Osäkerheten har angetts bero på att platserna som är av intresse kan skifta och att framför allt mer organiserad kri- minalitet erfarenhetsmässigt visat sig vara mycket anpassningsbar i fråga om exempelvis rörelsemönster, rutter och modus och ofta ändrar mönster i förhållande till hur de brottsbekämpande myndigheterna utformar sin verksamhet. har även lyft fram att det inte alltid är på förhand känt var en viss brottslig verksamhet före- kommer och att ett stort behov hos är att få ökade möjligheter att samla in kunskap om företeelser som ännu inte är kända för myndigheten. Utredningen har förståelse för att det kan förhålla sig på detta sätt. Av de rapporter och den statistik som utredningen tagit del av och redovisat i avsnitt 12 framträder dock en bild av att vissa platser tycks vara betydligt mer belastade av kriminella flöden än andra, där- ibland flera platser i (särskilt ), och vissa hamnar med färjetrafik mot och . Av erfarenheterna av de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns kan man också se att samma sak gäller sekundära rörelser och inflödet av personer som inte har rätt att vistas i landet. Behovet av sådana kontroller har bedömts vara som störst på i huvudsak samma platser allt sedan kontrollerna först infördes . Det är även här huvudsakligen fråga om större flygplatser och hamnar samt Öresunds- bron6 (se avsnitt 12.7). har framhållit att skälet till att rapporter och statistik främst pekar mot ett antal platser av mer central karaktär är att det är på sådana platser som det finns myndighetsnärvaro och kontrollverksamhet av olika slag. Att statistiken bekräftar att dessa platser är av intresse för fortsatt närvaro kan enligt därmed inte tolkas som att behovet inte föreligger även på andra plat- ser. Detta är givetvis ett viktigt påpekande och det går inte att få någon klar bild över hur mörkertalet ser ut när det kommer till vare sig gränsöverskridande brottslig verksamhet av olika slag eller sekun- dära rörelser av migranter eller annan olovlig inresa från Schengen- området. 6Region : hamnar, hamn och flygplats. Region : , Hyllie tågstation, Svågertorp station, hamn, hamn, hamn, hamn, hamn, hamn och Airport. Region : , och hamnarna i . Trots att det alltså förhåller sig så att det som kan visas endast är det redan kända är det utredningens uppfattning att det är i de stora flödena av resenärer och gods som även de kriminella förflyttningarna och de sekundära migrantflödena huvudsakligen sker och kommer att ske och att dessa flöden av naturliga skäl är centrerade till vissa platser där logistiken för sådana rörelser och sådan trafik finns. har också för egen del framfört att vissa platser, exempelvis gränsövergångar, utgör s.k. kanaliserande terräng, i bety- delsen att de utgör områden eller platser som på grund av sin geo- grafiska profil eller funktion och utformning tvingar aktörer till att passera dem för att uppnå sitt syfte (se avsnitt 11.3.1). Med beaktande av vad som sagts framstår behovet av att införa en gränsnära zon som sträcker sig längs med hela gräns och in i landet, där särskilda kontroll- och tvångsbefog- enheter ska gälla, inte som så stort att en sådan ordning skulle kunna anses proportionerlig. Det finns därför inte grund för att införa en så- dan reglering. Dessutom är många platser längs med gräns tät- bebyggda områden och att låta en sådan zon som huvudregel sträcka sig in i sådana områden skulle föra för långt och utgöra en allt för stor inskränkning av människors fri- och rättigheter. En utgångspunkt för våra förslag i det följande har vidare varit att bevakning, kontroller och ingripanden i första hand ska riktas mot flödet av personer och fordon som är på väg att resa in i eller ut ur landet. Det är i dessa flöden som exempelvis smuggling sker eller stöld- gods som är på väg att lämna landet kan hittas. Ju längre ifrån själva gränsen eller gränsövergången man befinner sig, desto svårare är det att knyta en person eller ett fordon till en gränspassage. Utgångspunkten när de gränsnära områdena ska definieras har mot denna bakgrund varit att i första hand endast omfatta de centrala infar- terna till : internationella flygplatser och hamnar, Öresunds- bron och liknande platser samt vägar till och från utlandet. Frågan är hur dessa platser närmare ska definieras. En viktig del i uppdraget, så som vi uppfattat det, är att lämna för- slag på polisiära åtgärder som kan fungera som kompensatoriska åt- gärder i förhållande till de avskaffade gränskontrollerna vid inre gräns inom Schengenområdet.