sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Många överförmyndare försöker anpassa den fördjupade utbildningen efter de lokala behoven, exempelvis genom att bjuda in en föreläsare inom ett område där det finns en kunskapsbrist bland ställföreträ- darna. Hos vissa överförmyndare finns en strukturerad plan för fördjupad bildning och det förekommer att de organiserar erfarenhetsutbyten och mentorsprogram. Exempelvis kan ställföreträdare i Lunds kom- mun gå fortbildningskurser och på så sätt få en certifiering. De certifierade ställföreträdarna erbjuds uppdrag av mer komplicerad natur och får också betalt för att vara mentorer för nya ställföre- trädare. Det förekommer också att överförmyndare inte alls erbjuder någon fördjupad utbildning för ställföreträdare. består fort- bildningen i årlig information om hur årsräkningen ska upprättas. Flera intresseföreningar, bland andra hällsarbetare, erbjuder fördjupade utbildningar för sina medlemmar, ibland i samarbete med andra intresseorganisationer, överförmyn- daren eller andra myndigheter. Vissa intresseföreningar erbjuder också mentorskap eller tillfällen för erfarenhetsutbyten. har i en rapport lyft fram att statliga myndigheter, bland andra , har tagit fram utbildning som riktar sig till gode män och förvaltare.4 3Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. 4Riksrevisionen (RIR 2017:33). Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta, s. 47 f. Under utredningsarbetet5 har vi noterat en bred samsyn kring att ställföreträdare måste få utbildning för att ha förutsättningar för att utföra sina uppdrag på ett bra sätt. En generell uppfattning har varit att en nationell introduktionsutbildning av hög kvalitet är avgörande för att ställföreträdare över hela landet ska kunna hjälpa sina huvud- män på ett bra sätt. Många har fört fram att en sådan nationell utbild- ning skulle öka attraktiviteten i ställföreträdaruppdraget och att ställ- företrädare skulle känna större trygghet i att de gör rätt när de utövar sina uppdrag. Det har också påtalats att man hos överförmyndarna ständigt uppfinner hjulet och att det skulle innebära stora effek- tivitetsvinster med en nationellt framtagen utbildning. Aktörerna har beskrivit att den introduktionsutbildning som erbjuds ibland är bra men att alltför många ställföreträdare inte får den utbildning de behöver för att klara sina uppdrag på ett bra sätt. Inte minst har ställföreträdare själva haft den åsikten. Många har fört fram att över- förmyndare främst utbildar i hur redovisningen ska gå till och att övriga delar av uppdraget endast berörs kortfattat. Ett flertal aktörer har haft uppfattningen att gode män och förvaltare ofta saknar till- räckliga kunskaper om sin roll och vilka skyldigheter de har. En introduktionsutbildning bör enligt de aktörer vi varit i kon- takt med bland annat innehålla •information om relevanta bestämmelser, •information om ställföreträdarens roll och ramarna för uppdraget, •information om hur ställföreträdaren kommer igång med upp- draget, •information om ställföreträdarens ansvar gentemot huvudmannen och överförmyndaren, •information om hur redovisningen ska skötas och hur årsredo- visningen ska göras, •information om vad som händer när uppdraget avslutas och 5Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. En återkommande uppfattning har varit att det bör vara obliga- toriskt för ställföreträdare att genomgå en introduktionsutbildning. En obligatorisk utbildning skulle enligt många minska risken för att olämpliga personer får ställföreträdaruppdrag, säkra en hög kun- skapsnivå och öka tryggheten för ställföreträdare och huvudmän. Vidare skulle en obligatorisk utbildning enligt ett flertal aktörer öka möjligheterna att rekrytera lämpliga ställföreträdare. Bland annat har , män Vårdnadshavare samt och Förvaltare haft den uppfattningen. Några aktörer har dock framhållit att en obliga- torisk utbildning skulle kunna försvåra möjligheterna att rekrytera ställföreträdare. Vissa aktörer har också efterlyst en nationellt framtagen utbild- ning av mer fördjupad karaktär. Flera intresseföreningar, bland annat , har fört fram behovet av utbildning om funk- tionsnedsättningar, stödjande beslutsfattande samt om lagstiftning på LSS-området. En fördjupad utbildning om civilrättsliga frågor som kan bli aktuella för ställföreträdare har också efterlysts av många. Som en väl genomförd utbildningsinsats har Kommuner och Regioners (SKR) webbutbildning för gode män för ensamkom- mande barn lyfts fram. Utbildningen togs fram 2015 i samarbete med och en rad andra aktörer. Utbildningen är fritt till- gänglig på SKR:s hemsida och används fortfarande av många ställ- företrädare. Aktörerna har genomgående framhållit att utbildningen är väl genomarbetad, att den håller hög kvalitet och att det är bra att man kan återvända till den för repetition. Ett stort antal aktörer har önskat liknande utbildningsinsatser för andra ställföreträdare, både en grundläggande sådan och uppföljande utbildningar. i tog efter ett regeringsuppdrag6 2015 fram riktlinjer för utbildning för ställföreträdare. Många aktörer har dock påtalat att riktlinjerna håller så basal nivå att de knappast är användbara. Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, , S2014/8870/. •En introduktionsutbildning på nationell nivå ska tas fram. Den nya myndigheten som vi föreslår i avsnitt 23 ska ansvara för att ta fram en sådan enhetlig introduktionsutbildning. Myn- digheten ska även ha i uppgift att kartlägga vilka utbildningar för ställföreträdare som finns och se till att kompletterande fördjupade utbildningar tas fram där det finns behov. För att en hög kvalitet ska säkerställas bör innehållet i utbildningarna tas fram efter samråd med kommunerna samt med berörda myndigheter och organisationer. •Introduktionsutbildningen ska vara obligatorisk för gode män enligt 11 kap. 4 § och förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken. Innan en sådan ställföreträdare utses ska han eller hon genomföra introduktionsutbildningen. Överförmyndaren eller rätten får om det finns särskilda skäl medge att utbildningen får genomföras , dock inte senare än för förordnandet. Skyldigheten tas in i en ny bestämmelse, 11 kap. 12 b § . •Överförmyndaren ska ansvara för att de som vill bli ställföre- trädare genomgår introduktionsutbildningen och att de utifrån sina behov och uppdrag erbjuds fördjupad utbildning. En be- stämmelse om detta tas in i 19 kap. 18 § . 12.5.1Introduktionsutbildning och fördjupad utbildning ska tas fram nationellt För att huvudmän ska få den hjälp de behöver är det nödvändigt att deras ställföreträdare har goda kunskaper om vad uppdraget som ställföreträdare innebär och hur de kan utföra uppdraget på bästa sätt. Även om överförmyndare har en skyldighet att erbjuda ställ- företrädarna utbildning är det långt från alla som får den utbildning de behöver. Vissa överförmyndare erbjuder utbildning av hög kvali- tet men på andra håll är utbildningen bristfällig. Bristerna får till följd att ställföreträdarnas kunskapsnivå varierar beroende på i vilken kommun de har uppdrag och att nivån ibland är alldeles för låg. Det är tydligt att detta går ut över deras huvudmän. En uppfattning som återkommande förts fram till utredningen är att det på nationell nivå bör tas fram en introduktionsutbildning för ställföreträdare. Vi gör bedömningen att en introduktionsutbildning av hög kvalitet för alla ställföreträdare skulle öka kunskapsnivån i hela landet och ge ställföreträdarna bättre förutsättningar att utföra sina uppdrag. Detta i sin tur leder till ökad trygghet och säkerhet för huvudmännen. En introduktionsutbildning av hög kvalitet kan dess- utom, vilket flera överförmyndare pekat på, minska arbetsbelast- ningen för överförmyndarna och förbättra deras möjligheter att rekry- tera nya ställföreträdare. Vi bedömer också att en introduktions- utbildning som tas fram nationellt leder till effektivitetsvinster jäm- fört med , när utbildningar tas fram på lokal nivå i varje över- förmyndarverksamhet för sig. Sammantaget kan en nationell intro- duktionsutbildning för alla ställföreträdare få stora positiva effekter. Det är därför angeläget att en sådan tas fram. Mest prioriterat bör det vara att ta fram en introduktionsutbildning för gode män enligt 11 kap. 4 § FB och för förvaltare. bör en sådan utbildning också finnas för förordnade förmyndare och för gode män enligt 1–3 §§ FB. Vi föreslår i avsnitt 23 att en ny statlig myndighet ska få ett över- gripande ansvar på området. Att ta fram en introduktionsutbildning av hög kvalitet för ställföreträdare bör enligt vår mening vara en statlig angelägenhet som den centrala myndigheten ska ansvara för. För att säkra hög kvalitet och ta till vara den kompetens som finns på området är det angeläget att utbildningen tas fram efter samråd med kommunerna samt med berörda myndigheter och intresseorga- nisationer. Det bör framhållas att SKR:s utbildning för gode män för ensamkommande barn har varit uppskattad och till nytta för många. Den bör lämpligen kunna tjäna som en förebild. Det är exempelvis bra att introduktionsutbildningen liksom den nämnda utbildningen är webbaserad, att ställföreträdaren får ett bevis om genomförd ut- bildning och att det går att återkomma till utbildningen för repetition. Introduktionsutbildning bör omfatta grundläggande kunskaper för utförandet av ställföreträdaruppdraget. Detta innefattar bland annat kunskaper om ställföreträdarens roll och ansvar, uppdragets ramar, vanliga förvaltningsåtgärder och i vilka fall huvudmannens eller över- förmyndarens samtycke krävs. Utbildningen bör omfatta de skyldig- heter som ställföreträdaren har gentemot huvudmannen, bland annat sådana skyldigheter som tagits upp i avsnitt 5.5 och den informa- tionsskyldighet som avses i förslaget i avsnitt 6.4.1. Även kunskaper om hur räkenskaper ska föras och hur redovisningen ska göras inne- fattas. Det är också angeläget att utbildningen omfattar frågor om relationen till huvudmannen och hur huvudmän med olika typer av problematik bör involveras och bemötas. Utbildningen bör även omfatta frågor av praktisk natur, exempelvis hur ett uppdrag inleds och avslutas och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för huvud- mannens räkning i olika typfall. Utöver introduktionsutbildningen är det många ställföreträdar- uppdrag som kräver fördjupad utbildning. Det kan exempelvis handla om att ställföreträdaren behöver lära sig mer om en viss förvaltnings- åtgärd eller om hur man bäst hjälper huvudmän med demens, kogni- tiva funktionsnedsättningar eller missbruk. Även när det gäller möj- ligheterna till fördjupad utbildning ser det olika ut i landet. Det är vanligt att överförmyndaren inte erbjuder utbildning ens för ställ- företrädare som ställs inför svåra uppdrag. finns det ut- bildningar inom särskilda områden som tagits fram av intresseorga- nisationer och myndigheter. Det finns dock ingen sammanställning över dessa utbildningar och många överförmyndare och ställföre- trädare känner inte till dem. Det är enligt vår uppfattning angeläget att redan befintliga utbildningar tillgängliggörs och att det tas fram för- djupade utbildningar på områden där sådana saknas. Det bör därför vara en uppgift för den nya myndigheten att göra en sammanställ- ning över befintliga utbildningar och kartlägga behoven av fördjupade utbildningar. På områden där det saknas relevanta fördjupade utbild- ningar bör myndigheten ansvara för att sådana tas fram. Även detta bör göras efter samråd med berörda myndigheter och organisationer. Det bör i sammanhanget påpekas att ansvaret för att ställföre- trädare erbjuds utbildning fortfarande vilar på överförmyndaren, även om staten får ett ansvar för att utbildningar tas fram och till- gängliggörs. Liksom tidigare är det också överförmyndarens ansvar att se till att de ställföreträdare som förordnas är lämpliga för sina uppdrag och har de kvalifikationer som krävs. Vi ser därför positivt på de utbildningsinsatser som görs i många överförmyndar- verksamheter, exempelvis i form av föreläsningar och samarbeten med lokala intresseföreningar. 12.5.2Introduktionsutbildningen ska vara obligatorisk Som redan konstaterats ställer ställföreträdaruppdrag krav på att ställföreträdaren har åtminstone grundläggande kunskaper om vad uppdraget innebär. Det saknas uppgifter om hur många ställföre- trädare som genomgår den utbildning som erbjuds dem, i de fall en sådan erbjuds. Flera av de överförmyndare som vi varit i kontakt med har påtalat att de flesta går den grundutbildning som de erbjuder men att många ändå avstår, även de som skulle behöva kunskaperna. har det därför varit en vanlig uppfattning att det bör vara obligatoriskt för ställföreträdare att genomföra en introduk- tionsutbildning. Överförmyndare, ställföreträdare och intressefören- ingar har ofta framhållit att andelen enkla uppdrag har minskat och att alla ställföreträdare numera behöver grundläggande kunskaper. Enligt vår uppfattning är det angeläget att alla ställföreträdare genomför en introduktionsutbildning, för att säkerställa trygghet och säkerhet för alla huvudmän. Detta gäller särskilt nya ställföre- trädare men enligt vad som förts fram till utredningen kan även erfarna gode män och förvaltare sakna grundläggande kunskaper om vad deras uppdrag innebär. En relevant fråga är dock om obligatorisk utbildning skulle göra rekryteringen av ställföreträdare svårare. Det kan här framhållas att introduktionsutbildningen enligt vår uppfatt- ning bör vara webbaserad. Att genomföra en sådan utbildning bör inte avskräcka den som vill ta sig an det viktiga uppdraget som god man eller förvaltare. Ställföreträdare och intresseföreningar har tvärt om lyft fram att bättre introduktion och tydligare krav kan göra att fler lämpliga och kvalificerade personer intresserar sig för ställföre- trädaruppdraget. Erfarenheter från verksamheter som kräver att ställ- företrädare genomgår utbildning, exempelvis överförmyndarnämnden i , visar att ett sådant krav inte tycks avskräcka. Dessutom har många framhållit att en fördel med en obligatorisk introduktionsutbildning är att personer som inte är lämpliga för upp- draget sållas bort. Vi föreslår därför att den introduktionsutbildning som vi förespråkat ovan ska vara obligatorisk för gode män enligt 11 kap. 4 § FB och förvaltare. Utbildningen bör i regel genomföras före förordnandet, för att säkerställa att ställföreträdare har nödvän- diga kunskaper när de går in i sina uppdrag. För ställföreträdaren själv ger detta också en bra möjlighet att få insikt i vad uppdraget innebär. Det kan dock finnas fall där utbildningen inte hinns med före förordnandet varför vi föreslår att en tidsfrist i undantagsfall ska kunna tillåtas. Skyldigheten att genomgå introduk- tionsutbildning är så central att den bör författningsregleras. Över- förmyndaren bör lämpligen ansvara för att de som vill bli ställföre- trädare genomgår introduktionsutbildningen och att de utifrån sina behov och uppdrag erbjuds fördjupad utbildning. 13 Stöd till ställföreträdare Det är vanligt att ställföreträdare behöver stöd, råd och vägledning när de genomför sina uppdrag. Våra direktiv har omfattat att under- söka ställföreträdares behov av stöd när de utövar sina uppdrag och ta ställning till hur behovet bäst kan tillgodoses. finns ingen utpekad aktör som ställföreträdare kan vända sig till när de behöver stöd i sina uppdrag. Det vanliga är att ställ- företrädare tar kontakt med överförmyndaren när de har frågor. Överförmyndare har ingen särskilt reglerad skyldighet när det kom- mer till att ge stöd till ställföreträdare men är skyldiga att hålla sig till allmänna bestämmelser om myndigheters serviceskyldighet när ställföreträdare vänder sig dit. Serviceskyldighet enligt förvaltnings- lagen (2017:900) innebär att myndigheter är skyldiga att se till att kontakter med enskilda blir smidiga och enkla (6 § första stycket). Enligt bestämmelsens förarbeten innebär detta ett krav på ett posi- tivt bemötande från myndighetens sida, vilket ger uttryck för en attitydfråga som är ett grundläggande inslag i principen om god för- valtning. Serviceskyldigheten innebär vidare att myndigheter utan onödigt dröjsmål ska lämna sådan hjälp att den enskilde kan ta till vara sin intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myn- dighetens verksamhet (6 § andra stycket). Enligt förarbetena inne- fattar detta inte rådgivning av sådant slag som t.ex. privata ombud med juridisk specialkompetens tillhandahåller och inte heller en skyl- dighet att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att en omfatt- ande rättsutredning utförs. Serviceskyldigheten innebär vidare inget krav på att myndigheterna ska se till att enskilda kan undvika tids- ödande arbete. Servicenivån måste enligt förarbetena anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet.1 13.3Stöd till ställföreträdare i praktiken Vår undersökning2 har gett en bild av att de frågor som ställföre- trädare behöver hjälp med ofta är allmänna juridiska frågeställningar, frågor om hur huvudmannens egendom ska hanteras eller frågor kring praktiska svårigheter som uppstår i uppdraget. Frågorna kan också handla om hur ställföreträdaren bör agera i förhållande till huvud- mannen eller anhöriga. Det kan ibland handla om vad ställföre- trädaren ska göra om huvudmannen är en fara för sig själv eller andra eller när en huvudman eller en anhörig är hotfull. Variationen är alltså stor när det kommer till vad ställföreträdare kan behöva hjälp med. Variationen är också stor när det gäller hur tillgängliga över- förmyndare är för att besvara frågor och ge annan typ av stöd. Verk- samheterna besvarar i allmänhet generella frågor per telefon eller via mejl. finns det allmän information på överförmyndarens hemsida. Det förekommer att överförmyndarverksamheter ”lånar” material av varandra men något strukturerat samarbete tycks inte vara vanligt. Vissa överförmyndare har telefontid under kontorstid varje vardag, andra har snävare telefontider. På vissa håll i landet kan ställföreträdare boka en mötestid med överförmyndaren eller en handläggare. Det förekommer också att ställföreträdare tilldelas en ”egen” handläggare som han eller hon enkelt kan komma i kontakt med. Många överförmyndarverksamheter framhåller att de är återhåll- samma när det kommer till att ge långtgående vägledning eller be- svara frågor som kan gränsa till rådgivning. Andra för fram att det i allmänhet går att vägleda ställföreträdare rätt genom att ge generell information och vara bollplank. Det har under utredningens arbete blivit tydligt att intresse- föreningar fyller en viktig funktion när det kommer till att erbjuda ställföreträdare stöd och vägledning. Det är exempelvis vanligt att lokala godmansföreningar anordnar workshops, mentorprogram och erfarenhetsutbyten. Vissa kommuner ger också stöd till förening- 2016/17:180 s. 291. 2Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. arna för att främja dessa verksamheter, eller anordnar mentor- program och erfarenhetsutbyten i samarbete med förningarna. Det förekommer att föreningar lämnar allmän information till ställföre- trädare på hemsidan och ibland erbjuder de individuell rådgivning för medlemmar. Vid våra kontakter med aktörer som är verksamma på området3 har det varit en vanlig uppfattning att ställföreträdare inte får det stöd i uppdraget som de behöver. Ställföreträdare har i allmänhet efter- frågat tydligare vägledning, exempelvis i form av rekommendationer, checklistor och lättillgängligt informationsmaterial. Många har också efterfrågat någon att bolla problem med. Vid vår undersökning har många, både ställföreträdare och andra, haft uppfattningen att gode män och förvaltare står ensamma i svåra situationer. Många ställföre- trädare har påtalat att det är svårt att komma i kontakt med överför- myndarna och att de inte ger tillräcklig vägledning. En vanlig synpunkt har varit att fler lämpliga personer skulle ta sig an ställföreträdar- uppdrag, och stanna kvar i uppdragen, om gode män och förvaltare fick bättre stöd och vägledning. Några aktörer, bland annat intresse- föreningar, har ansett att bristen på stöd till ställföreträdare går ut över huvudmännen som inte får den hjälp de behöver. Av de överförmyndare som besvarat vår enkät har svarat att ställföreträdare oftast får svar eller när de vänder sig dit med frågor. Vid vår intervjuundersökning har överförmyndarna i allmänhet haft uppfattningen att de erbjuder stöd till ställföreträdare i enlighet med vad serviceskyldigheten kräver. Många har fört fram att de har tillsyn över ställföreträdarna och att stödet därför inte får övergå i konkret rådgivning. Även bland över- förmyndarna har många dock ansett att ställföreträdare behöver mer långtgående stöd än vad de får . Ett flertal aktörer har uttryckt sig positivt om det stöd som flera godmansföreningar erbjuder, exempelvis i form av erfarenhetsutbyten och mentorskap. Från vissa håll har det dock förts fram att fören- ingarna inte har lokal närvaro i hela landet och att verksamheten därför inte är tillgänglig för alla. Det har från enstaka håll uttryckts 3Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. skepsis mot de erfarenhetsutbyten som föreningarna organiserar. Kritiken har bestått i att vandringssägner och felaktiga uppfattningar om hur ställföreträdaruppdraget ska skötas lätt får spridning i dessa sammanhang. Många aktörer har efterlyst ett nationellt ansvar när det kommer till stöd och vägledning till ställföreträdare. Exempelvis finns en stark efterfrågan på tydliga rekommendationer, kvalitetssäkrat informa- tionsmaterial, checklistor och liknande stödmaterial. Några aktörer, bland andra , har uttryckt behov av en fristående rådgivningsfunktion dit ställföreträdare kan vända sig när de behöver stöd och vägledning. Vår bedömning: Vi har i avsnitt 8.5 föreslagit att det ska tas in en bestämmelse i förmynderskapsförordningen (1995:379) som erinrar om att överförmyndaren är skyldig att hjälpa enskilda inom ramen för den serviceskyldighet som myndigheten har en- ligt förvaltningslagen (2017:900), vilket innefattar att ge sådan hjälp till ställföreträdare. Det bör därutöver inte införas en för- fattningsreglerad skyldighet för överförmyndare att erbjuda ställ- företrädare råd och stöd. Vårt förslag: Ett enhetligt stödmaterial för ställföreträdare ska tas fram. Den nya myndigheten som vi föreslår i avsnitt 23 ska an- svara för att ta fram sådant material som är till stöd för ställföre- trädarna, t.ex. allmänna råd, informationsmaterial och annat metod- stöd. Materialet bör tas fram efter samråd med kommunerna samt med berörda myndigheter och intresseorganisationer. 13.5.1Ställföreträdares behov av stöd Ställföreträdare rekryteras av överförmyndaren för att bevaka ofta mycket utsatta personers intressen. Inte sällan har huvudmannen missbruksproblem, svåra funktionsnedsättningar eller psykiatrisk problematik. Det förekommer att han eller hon är våldsbenägen eller hotfull. ställer uppdraget krav på breda kunskaper i civilrätts- lig och annan lagstiftning. Enligt vår uppfattning är det uppenbart att ställföreträdare kan behöva stöd när de utövar sina uppdrag. Det handlar om att huvudmannens intressen ska tas till vara på bästa sätt och om att det även ska gå att rekrytera lämpliga per- soner till ställföreträdaruppdrag. Vi har i utredningen fått en bild av att ställföreträdare ofta saknar det stöd de behöver. Många ställföreträdare anser att det är svårt och krångligt att göra rätt och beskriver att de är väldigt ensamma i sina uppdrag. Att komma till rätta med detta handlar delvis om att utbild- ningen för ställföreträdare behöver bli bättre och om att de behöver få en tydligare bild av vad det uppdrag de tackar ja till innebär.