sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — 2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de tillverkningskrav som avses i första stycket andra punkten. Endast den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker eller bedri- ver vinodling bör få bedriva gårdsförsäljning (avsnitt 10.2.1). Det krävs inte tillstånd enligt alkohollagen för att tillverka alkohol- drycker. Däremot ska näringsidkare som bedriver tillverkning av alkoholhaltiga drycker vara godkänd som upplagshavare eller skatte- befriad förbrukare för sådana varor.3 Det är som beslu- tar om sådana godkännanden. får bara godkänna den som är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och andra omständigheter.4 Gårdsförsäljning ska även vara tillåten för den som odlar druvor som används vid tillverkning av vin. För sådan råvaruproduktion finns inget krav i alkohollagen på att vara godkänd upplagshavare. Utredningen anser därför att det bör anges i lagen att även den som bedriver gårdsförsäljning från ett vinodlingsställe ska vara godkänd som upplagshavare för varorna. Med tillverkning av sprit avses i alkohollagen varje förfarande varige- nom sprit framställs eller utvinns5. Begreppet tillverkning inbegriper således verksamheter som exempelvis endast består av blandning av inköpta komponenter eller spädning. Som framgår ovan är en ut- gångspunkt för utredningens förslag att gårdsförsäljningen ska vara turismrelaterad. En reglering som öppnar för gårdsförsäljning även för den som enbart utför enklare former av vidarebehandling av alkoholdrycker, till exempel spädning, filtrering, sötning eller bland- ning, kan knappast anses svara mot den utgångspunkten. Det kan också ifrågasättas om en sådan ordning skulle vara förenligt med för- slagets alkoholpolitiska utgångspunkter om en restriktiv gårdsför- 32 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen. 49 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS). 52 kap. 2 § alkohollagen. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Vissa krav bör därför ställas på tillverkningen för att medge rätt till gårdsförsäljning. I syfte att bl.a. exkludera enklare former av tillverkning, krävs för att kvalificera till Systembolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), att tillverkningen är hantverksmässig. Kravet på hantverks- mässighet innebär framför allt att den viktigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske hos producenten. Kriteriet om hant- verksmässighet i TSLS-sortimentet har preciserats för olika dryck- eskategorier. Eftersom nya typer av drycker kontinuerligt utvecklas och lanseras i , finns en inbyggd flexibilitet där Systembolaget kan pröva nya produkter som inte går att inordna i någon av de spe- cificerade villkoren, mot det övergripande kriteriet om hantverks- mässighet. Vanligtvis sker detta i dialog mellan tillverkare och System- bolaget och än så länge har inte någon sådan fråga behövt avgöras av . Utredningen anser att ett krav på hantverksmässighet för att få bedriva gårdsförsäljning bör ta avstamp i det motsvarande villkoret för att tas in i Systembolagets TSLS-sortiment, dvs. att den vikti- gaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske på tillverk- ningsstället. Det handlar alltså om att den avgörande förädlingen ska ske på tillverkningsstället. I likhet med vad som gäller i TSLS-sorti- mentet bör det för öl, vin och andra jästa drycker (t.ex. cider), där- med gälla att jäsningen ska ske på tillverkningsplatsen. Det blir något mer komplicerat avseende spritdrycker eftersom det är en kategori som omfattar flera skilda produkttyper. Utgångspunkten för alla former av ”ren” sprit bör dock vara att destillation ska ske på plats. Liksom i TSLS-sortimentet bör det för , rom, (motsva- rande de ursprungsskyddade beteckningarna cognac och armagnac), äppelsprit (motsvarande ) och okryddat brännvin, gälla att destilleringen ska ske på tillverkningsplatsen. För gin bör gälla att den andra destilleringen (då kryddorna tillsätts) ska ske på tillverk- ningsplatsen och för kryddat brännvin att destilleringen eller macera- tionen ska ske på produktionsplatsen. För att uppfylla detta krav bör det alltså inte vara tillräckligt att exempelvis endast blanda inköpta komponenter på tillverkningsstället. För så kallade blanddrycker, t.ex. hard seltzer som tillverkas av vissa mindre bryggerier, bör kravet innebära att den alkoholhaltiga delen (för hard seltzer tillverkningen av maltbasen), utöver själva blandningen, sker på tillverkningsstället. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker För att tas in i TSLS-sortimentet finns, utöver kravet att den vik- tigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen sker på tillverk- ningsstället, ett krav om att endast ett fåtal personer ska ha varit del- aktiga i tillverkningen. Syftet med ett sådant krav torde vara att ute- sluta fabriksmässig tillverkning där varje moment görs av en särskilt avdelad personal. Det är dock inte självklart att ett sådant krav är ändamålsenligt för att styra mot mer hantverksmässighet. Snarare kan hantverksmässig produktion ofta vara mer resurskrävande i form av mantimmar och kräva mer personal i relation till producerad volym än storskalig fabriksproduktion. Att begränsa hur många per- soner som tillåts vara involverade i tillverkningen riskerar också att begränsa gårdsförsäljningens möjligheter att bidra till att utveckla landsbygden och turismen via mat- och dryckeshantverk. Utred- ningen bedömer därför att det inte bör ställas något sådant krav. Det finns också skäl att tydliggöra att en hantverksmässig tillverkning inte utesluter att delar av produktionen automatiseras. Att automa- tisera en verksamhets produktion är ofta ett nödvändigt steg för att säkerställa hygienisk och teknisk kvalitet, trygga en ergonomiskt sä- ker arbetssituation, samt svara upp mot andra krav som försäljning och distribution för med sig. Det är viktigt att bestämmelsen om hantverksmässighet tolkas enhetligt i hela landet. Utöver övergripande bestämmelser i alkohol- lagen om att den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art ska ske på tillverkningsstället, bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tillverkningskravet. Utredningen föreslår att bemyndigas att ta fram sådana föreskrif- ter. Frågan om hantverksmässig tillverkning är en fråga där andra myndigheter såsom och sanno- likt besitter särskilda kunskaper. bör därför inhämta den kunskap från andra myndigheter som den bedömer är nödvändig vid utformningen av föreskrifterna. Utredningen har inte uppfattat att det finns någon efterfrågan på att få bedriva gårdsförsäljning med alkoholdrycksliknande preparat, exempelvis s.k. alkoglass. Trots att alkohollagen föreskriver att dessa produkter ska jämställas med alkoholhaltiga drycker,6 ser utred- 61 kap. 10 a § alkohollagen. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker ningen därför inget skäl att inkludera tillverkare av alkoholdrycks- liknande preparat i rätten till gårdsförsäljning. Utredningen har övervägt om gårdsförsäljning bör vara begränsad till småskaliga och oberoende producenter såsom gäller exempelvis i och . Att förbehålla möjligheten till gårdsförsäljning för småskalig produktion, skulle begränsa andelen tillverkare som tillåts bedriva sådan försäljning. Såväl den allmänna bilden av begrep- pet gårdsförsäljning som vinsterna med sådan försäljning i form av stärkt besöksnäring och måltidsturism, förefaller också vara särskilt kopplat till just småskalig produktion. Omvänt är det sannolikt också småskaliga tillverkare, vilka kanske inte har möjlighet eller vilja att växa i storlek, som är mest beroende av att dra nytta av be- söksnäring och direktförsäljning till konsument för att fortsätta driva verksamhet. Småskalig produktion är generellt också mer kost- sam vilket leder till högre försäljningspriser och därmed minskade risker ur ett folkhälsoperspektiv. I utredningens direktiv hänvisas vi- dare till den ökade efterfrågan av småskaligt producerade alkohol- drycker som ett skäl för att frågan om gårdsförsäljning skulle utredas på nytt. I är möjligheten till gårdsförsäljning av gårdsvin och hantverksöl reserverad småskalig och oberoende produktion. En till- verkare av gårdsvin i får producera högst vin per kalenderår för att ges tillstånd till gårdsförsäljning. Motsvarande gräns för hantverksöl är . Tillverkaren ska dessutom i rättsligt och ekonomiskt hänseende vara oberoende från andra till- verkare. Tillverkaren ska också utöva sin verksamhet fysiskt åtskild från andra tillverkare och får inte tillverka dryckerna på licens. Det finns även argument som talar emot ett krav om småskalighet och oberoende. Det mest uppenbara är att sådana krav riskerar att vara tillväxthämmande för mindre aktörer som vill växa. I motiveras kravet om småskalighet med att det säkerställer att verk- samheten är begränsad, traditionell och hantverksbetonad, i linje med uttalanden i målet Visnapuu.7 Det går visserli- gen att argumentera för att detta bör kunna säkerställas genom de 7RP 100/2017 rd, s. 76. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker krav som har nämnts om hantverksmässighet, begränsade försäljningsvolymer per köp samt att köpen ska ske i samband med ett betalt besöksarrangemang. Som påpekats ovan utgör dock pris- tillgängligheten, i form av möjligheten att sätta låga priser, en risk som ökar ju mer storskalig en verksamhet är. Ett krav på småskalig- het är enligt utredningen därför motiverat ur alkoholpolitiskt per- spektiv, för att säkerställa att gårdsförsäljning inte utgör en kanal för att sälja prispressade alkoholdrycker. Med anledning av vad som anförts ovan, bedömer utredningen att möjligheten till gårdsförsäljning ska vara reserverad för småskaliga tillverkare av alkoholhaltiga drycker. I är gränsen för att få sälja starköl från produktionsstället en årlig produktionsvolym på högst . Utredningen bedömer att samma gräns bör gälla i . Det bedöms rimligt att cider är föremål för motsvarande gräns som starköl. Därför bör gränsen om gälla för alla jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol. Med utgångs- punkten att starköl och cider har en alkoholhalt på 5,5 volymprocent, skulle det motsvara ren alkohol . När det gäller star- kare jästa drycker, exempelvis vin och fruktvin samt spritdrycker, bör gränserna vara lägre än för öl och cider. Motsvarande volymer ren sprit för jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, med utgångs- punkten att dessa i regel har en alkoholhalt på 13,5 volymprocent alkohol, skulle med avrundning vara . Slutligen skulle motsvarande volymer ren sprit för spritdrycker, med utgångs- punkten att dessa i regel har en alkoholhalt på 40 volymprocent al- kohol, med avrundning vara . Dessa produktionsvolymer bör därför vara de högsta årliga produktionsvolymerna hos en tillver- kare för att denne ska medges rätt att bedriva gårdsförsäljning. Utifrån rapporterade produktionsvolymer 20208 skulle småska- lighetskravet medföra att de 14 största ölbryggerierna inte fick be- driva gårdsförsäljning. Detsamma gäller för de fyra största cider- tillverkarna, de åtta största sprittillverkarna och två tillverkare av jästa drycker med över 7 volymprocent alkohol. 9 Några av dessa till- verkare är mycket stora. De ölbryggerier som skulle uteslutas står tillsammans för av den totala mängden starköl som till- verkas i . De åtta största sprittillverkare som utesluts står till- 8Produktionsmängder som har rapporterats till . 9Utredningen har inte haft tillgång till statistik med skärningsgränsen tio volymprocent alkohol som förslaget anger. Statistiken avseende jästa drycker under sju volymprocent bedöms dock vara relativt rättvisande för vilka som kommer att påverkas av de föreslagna gränserna. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker sammans för av den totala tillverkningen av sprit i . De angivna gränserna kommer även innebära att bl.a. några växande, men i ett internationellt perspektiv fortfarande mycket små, destillerier som är lokaliserade i norra på landsbygd eller glesbygd skulle exkluderas från möjligheten att bedriva gårdsförsälj- ning. De allra flesta tillverkarna av alkoholdrycker kommer dock inte vara i närheten av att påverkas av dessa gränser. 317 av 356 öl- bryggerier rapporterade exempelvis lägre produktionsvolymer än 2020. 61 av 75 tillverkare av spritdrycker rapporterade lägre produktionsvolymer än , 37 av 44 tillverkare av cider och andra jästa drycker med mindre än sju volymprocent alkohol, rapporterade produktionsvolymer som understiger . När det gäller vin och andra jästa drycker med mer än sju volymprocent alkohol, rapporterade 54 av 65 produktionsvolymer under . Sammantaget skulle konsekvensen av småskalighetskravet vara att 28 av de tillverkare som rapporterat störst produktionsvolymer 2020 exkluderas från möjligheten att bedriva gårdsförsäljning, varav majoriteten utgör ölbryggerier. Dessa tillverkare torde dock redan ha produkter i Systembolagets fasta sortiment och/eller vissa export- framgångar. Därför bör de inte vara i lika stort behov av gårdsförsälj- ning som den stora majoriteten av dryckestillverkarna som exempelvis enbart har några få produkter i Systembolagets TSLS-sortiment eller som säljer till serveringsställen. Genom kravet på småskalighet får de större tillverkarna alltså inte bedriva gårdsförsäljning. Däremot skulle enbart ett sådant krav inte hindra större tillverkare, som inte får bedriva egen gårdsförsäljning, från att kringgå volymbegränsningarna genom att exempelvis eta- blera mindre tillverkningsställen eller genom olika samarbeten där de utövar inflytande över mindre tillverkare. Eftersom syftet med begränsningen är att utesluta de större tillverkarna, finns det enligt utredningen skäl att genom reglering säkerställa att en sådan ut- veckling förhindras. Med utredningens förslag kommer det enbart att vara tillåtet att sälja de drycker som har tillverkats på platsen där försäljningen sker eller från en vinodlingsplats. Utredningens förslag öppnar alltså inte för att bedriva gårdsförsäljning från exempelvis ett s.k. spökbryg- geri10 där ingen öl tillverkas, eller från ett besöksställe som en tillver- som hyr in sig i någon annans bryggeri och bedriver tillverkningen där. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kare har etablerat utan egen tillverkning. Utredningen föreslår där- utöver att den som bedriver gårdsförsäljning ska vara oberoende från tillverkare med produktionsvolymer som överstiger de volymer som möjliggör gårdsförsäljning. Att en gårdsförsäljare ska vara obero- ende från större dryckestillverkare bör innebära att det inte får före- komma ett beroende exempelvis på ledningsnivå eller vad gäller äga- randelar eller rösträtt i bolaget. Ett gårdsförsäljningstillstånd skulle därmed inte kunna ges till ett bolag i samma koncern som en dryckes- tillverkare med en produktionsvolym som överstiger de ovan an- givna, eller till en tillverkare med samma personer i ledningen eller som på annat sätt står i ett beroendeförhållande till en sådan tillver- kare. Vid tolkningen av vad som ska anses utgöra en beroendeställ- ning bör vägledning hämtas från tillämpningen av artikel 4.2 i rådets direktiv /83/EEG av om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker.11 Oberoendekravet gäller i förhållande till större tillverkare och hindrar alltså inte exempelvis olika former av samarbeten mellan mindre tillverkare som får bedriva gårdsförsäljning. Dock får flera tillverkare inte utnyttja ett gemensamt utrymme för att bedriva gårdsförsäljning, se avsnitt 10.9.1. Utredningen har övervägt om det bör regleras att en tillverkare endast ska få bedriva gårdsförsäljning på en plats. Det är dock svårt att se att gårdsförsäljning, med de begränsningar som föreslås gälla för försäljningsformen, kommer att uppfattas som en kommersiellt tillräckligt attraktiv försäljningsform för att ensamt motivera etable- ring av flera tillverkningsställen. Detta särskilt då möjligheten till gårdsförsäljning är reserverad för småskaliga tillverkare som ska vara oberoende från större koncerner. Risken för en utbredd sådan ut- veckling bedöms vara mycket liten. Vidare kommer det som nämnts enbart att vara tillåtet att sälja de drycker som har tillverkats på plat- sen där försäljningen sker eller från en vinodlingsplats. Någon sär- skild reglering med innebörden att en tillverkare endast ska få be- driva gårdsförsäljning på en plats föreslås därför inte. 11Se bl.a. mål C‑83/08, mot Hauptzollamt . Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Bedömning: Det bör inte vara ett krav att råvaran odlas på den egna gården eller att verksamheten är lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning. 10.4.1Egen eller lokal produktion av råvara Från vissa håll har föreslagits att möjligheten att bedriva gårdsför- säljning bör vara reserverad för tillverkare som producerar råvaran till drycken på den egna gården. Det går att argumentera för att ett sådant krav tydligare skulle knyta regleringen till vad som i allmän- het avses med begreppen gård och gårdsförsäljning. Ett krav på egen råvaruproduktion skulle beroende på hur det formuleras också kunna vara ett verktyg för att styra gårdsförsäljning mot verksamheter på landsbygden. Krav på egen råvarutillverkning förekommer i de finska och norska reglerna om gårdsförsäljning. I är det tilllåtet för tillverkare av vissa inhemska typer av alkoholdrycker (t.ex. äppelvin, päronvin och mjöd), att sälja dessa från tillverkningsstället efter tillstånd från kommunen.12 Som villkor anges att minst en tredjedel av ingredienserna som ger produkten dess karaktär ska vara egenprodu- cerade. På liknande sätt anges i de finska reglerna om gårdsförsäljning av s.k. gårdsvin, att av råämnena ska härstamma från tillståndshavarens egna odlingar eller från odlingar som denne besit- ter.13 Motsvarande villkor gäller inte för gårdsförsäljning av hantverks- öl i . Viss egen råvaruproduktion är också ett krav för att få erbjuda provsmakning av alkoholhaltiga drycker från tillverkningsstället i . Möjligheten att erhålla ett särskilt provsmakningstillstånd för att kunna erbjuda provsmakning från produktionsstället infördes i samband med införandet av den nya alkohollagen som trädde i kraft . I lagens 8 kap. 7 § anges att alkoholdryckerna ska vara tillverkade från råvaror som producerats på den egna gården. Vad som avses med råvaror och gård är sparsamt behandlat i förar- betena. Det anges inte heller hur stor andel av råvarorna som ska vara och § 1-7f. i lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven). 132 a § förordning om alkoholdrycker och sprit 1994/1344. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker egenproducerade.14 Det fanns åtminstone inledningsvis en osäkerhet avseende hur detta villkor skulle tolkas. I en riksdagsmotion ansågs exempelvis lagens krav om att råvarorna måste produce- ras på den egna gården vara ensidigt anpassat för vinproducenter, och att de i praktiken omöjliggjorde för mikrobryggerier att erbjuda provsmakning då dessa i regel köper in alla sina råvaror.15 Motio- närernas yrkande om lagändring avslogs dock. blev tillämp- ningen av 8 kap. 7 § alkohollagen föremål för prövning i Kammar- rätten i Stockholm.16 Målet gällde om kunde medges särskilt tillstånd för provsmakning av egen- tillverkade alkoholdrycker när bolaget var beläget i ett tätbebyggt område och den egna råvaruproduktionen enbart bestod i produk- tion av jäst. Kammarrätten ansåg att det inte gick att tolka bestäm- melsen på så sätt att samtliga råvaror eller en viss given andel av rå- varorna ska vara egenproducerade. Däremot ska, enligt kammarrät- ten, de egenproducerade råvarorna ha en betydelse för drycken eller tillverkningsprocessen som inte är oväsentlig, vilket Kammarrätten ansåg att jäst har vid ölproduktion. Huruvida råvarorna produceras på landsbygden eller i en mer tätbebyggd miljö kunde enligt kam- marrätten inte påverka tillämpningen av 8 kap. 7 § alkohollagen. hade 111 tillverkare av alkoholdrycker tillstånd för provsmakning. 14 avsåg spritdrycker, 13 vin, 9 andra jästa drycker och övriga 75 öl. De tillverkare som erbjuder provsmakning inom ramen för ett stadigvarande serveringstillstånd är inte inkluderade i dessa siffror. I den branschundersökning som LRF genomförde 2020 och som refereras i bilaga 3, uppger av de svarande ölbryggerierna att de erbjuder dryckesprovningar. Upp- gifter till utredningen från Kommunala alkoholhandläggares före- ning (KAF) gör dock gällande att kravet på egen råvaruproduktion tolkas olika i kommunerna även efter kammarrättens dom 2015. Hur skulle då ett krav på egen råvaruproduktion för att få bedriva gårdsförsäljning slå i ? Villkor likt de som gäller i och vid försäljning av gårdsvin från tillverkningsstället, dvs. att en viss minsta andel av råvarorna ska vara tillverkade på den egna gården, torde vara möjligt att uppfylla av många svenska tillverkare av frukt- och bärviner, cider och vin. Det är däremot sannolikt att 2009/10:125. 15Motion 2012/13:So455 av och (M). 16Kammarrätten i dom i mål nr 6374-14. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker ett sådant villkor skulle exkludera de allra flesta bryggerierna och destillerierna. Uppgifter till utredningen gör exempelvis gällande att endast ett (1) svenskt bryggeri odlar egna råvaror utöver jästen. Ett sådant villkor skulle även, enligt uppgifter till utredningen, exklu- dera åtminstone de allra flesta destillerierna. Det har framförts in- vändningar mot den typen av villkor också från vissa råvaruproduce- rande tillverkare av alkoholdrycker, som menar att de trots den egna produktionen kan vara beroende av inköpta råvaror exempelvis un- der år med dåliga skördar. Ett alternativ till krav på egen råvaruproduktion skulle kunna vara att ange att en viss andel av de för dryckens karaktär väsentliga råva- rorna ska vara lokalt producerade, exempelvis inom ett avstånd om från tillverkningsstället. Utredningen gör avseende frågan om egen eller lokal tillverkning av råvara följande bedömning. Såsom kravet på egen råvaruprodukt- ion i reglerna om provsmakning har tolkats av domstolar, ut- gör det inte ett särskilt starkt begränsande villkor. I praktiken fram- ställer exempelvis de allra flesta svenska bryggerier jästen som an- vänds i tillverkningen av ölet, vilket har ansetts tillräckligt för att få erbjuda provsmakning. Ett mer styrande och avgränsande villkor än det som gäller för provsmakning skulle vara att som i och ange att en viss minsta andel av råvarorna ska vara produce- rade på gården. Det går dock att konstatera ett sådant krav skulle vara mycket exkluderande särskilt inom andra kategorier av alkohol- drycker än vin och cider. För dryckestillverkning med spannmål som huvudsaklig råvarukälla, dvs. främst öl och spritdrycker, skulle det vara mycket svårt att uppfylla ett sådant krav. Spannmålsproduk- tionen är en produktionsinriktning som i primärproduktionsled är mycket storleksrationaliserad såväl i som globalt, och hela dess värdekedja är inriktad på storskalighet. Få, om ens någon, dryckesproducent i förmår att bedriva en dryckestill- verkning som inkluderar egen spannmålsproduktion. Detsamma gäller produktionen av malt, vilken också har utvecklats mot stor- leksrationalisering. Det finns endast ett fåtal små mälterier i . Ett krav om egen råvaruproduktion skulle styra gårdsförsäljning till verksamheter på landsbygden, vilket kan anses tydligare svarar mot hur begreppet gårdsförsäljning i allmänhet uppfattas. Att enbart tillåta gårdsförsäljning på landsbygden skulle också begränsa till- gängligheten vilket kan ha betydelse ur ett folkhälsopolitiskt per- Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Frågan som utredningen har att ta ställning till är dock om ett sådant avgränsande villkor bedöms vara nödvändigt.