sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — I dessa delar var det inte lämpligt att prövningen av överklaganden gjordes av regeringen. Det kunde vidare ifrågasättas om överklagande till regeringen i de delar som inte avsåg säkerhet uppfyllde de krav avseende rätt till överklagande som ställs enligt artikel 31 i och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation. Enligt förarbetena var det också förenat med praktiska svårigheter att låta de delar av ett över- klagande som berör säkerhet överklagas till regeringen medan övriga delar skulle överklagas till förvaltningsdomstol. Något underlag för hur en sådan reglering skulle kunna se ut hade inte beretts. Mot denna bakgrund föreslogs i propositionen ingen ändring av gällande instansordning, det vill säga prövning i allmän förvaltnings- domstol.20 I de fall då beslut som rör säkerhet kan överklagas till dom- stol finns i vissa fall särskilda förfaranderegler. Exempelvis i utlän- ningslagen (2005:716) finns en reglering av säkerhetsärenden, det vill säga ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar bland annat att en utlänning ska avvisas eller utvisas. Sådana beslut av prövas av en migrationsdomstol. Vad gäller signalspaning har lagstiftaren valt att inrätta en special- domstol i form av Försvarsunderrättelsedomstolen. Enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet krävs tillstånd från Försvarsunder-rättelsedomstolen för att bedriva signal- spaning. Förfarandet i domstolen regleras i den särskilda lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol. Vid prövning av ärenden enligt lagen finns särskilda integritetskyddsombud som har till uppgift att bevaka integritetsintressen vid prövning av ansökan 2019/20:15 Skydd av säkerhet vid radioanvändning, s. 40 f. om tillstånd till signalspaning. Förfarandet i domstolen omgärdas av sekretess, och förhandlingarna är normalt inte offentliga. Dom- stolens beslut går inte att överklaga.21 Det finns också exempel på att myndighetsbeslut som rör säkerhet överklagas till regeringen. Sådana bestämmelser finns exem- pelvis i lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572)(LSU). Vissa särskilt kvalificerade utlänningsärenden ska enligt denna lag prövas av regeringen. Migrationsöverdomstolen ska dock yttra sig över ett överklagande till regeringen (3 § LSU). En utlänning får utvisas ur landet enligt 1 § LSU, om det är sär- skilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Den särskilda instansordningen med över- klagande till regeringen motiverades i förarbetena i huvudsak med att vissa ärenden kräver känsliga utrikespolitiska bedömningar och att andra innehåller känslig information om Säkerhetspolisens verk- samhet. Det ansågs att vissa säkerhetsärenden är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säker- heten och att det i dessa ärenden är naturligt att regeringen har en roll, särskilt mot bakgrund av regeringens övergripande ansvar för rikets säkerhet.22 gäller enligt säkerhetsskyddslagen att ett beslut att förbjuda en överlåtelse överklagas till regeringen. Detta gäller oavsett om förbudet beslutas i förväg eller efter att en över- låtelse redan har genomförts. Även förelägganden som avser ogiltiga överlåtelser överklagas till regeringen. I förarbetena uttalade reger- ingen att sådana ärenden kan antas ha stor betydelse för säkerhet. Dessutom kan en prövning av ett beslut om ett förbud mot 21Europadomstolen slog fast () att svensk signalspaning styrs av ett regelverk som i huvuddrag är förenlig med och vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. På tre punkter fann domstolen brister. Domstolen ansåg att det behöver förtydligas att inhämtat, irrelevant material som inte innehåller några personuppgifter ska förstöras, att skyddet för enskilda personers integritet behöver stärkas samt att efterhands- granskning av hur lagstiftningen tillämpas bör stärkas (Grand Chamber, Case of v. , Application no 35252/08). 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, s. 237 f. en viss överlåtelse ofta aktualisera den sorts utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska överväganden som bör hanteras av regeringen. Regeringen pekade även på att det sannolikt kommer att vara relativt få ärenden där det blir aktuellt med ett beslut om att en överlåtelse inte får genomföras.23 Fler ärenden föreslås överklagas till regeringen skydd för totalförsvarsverksamhet har föreslagit att vissa länsstyrelser ska ges möjlighet att förbjuda över- låtelse av bland annat vissa hamnar och flygplatser, om den tänkta överlåtelsen strider mot väsentliga totalförsvarsintressen. Vad gäller överklagande gör kommittén bedömningen att beslut ska överklagas till regeringen. Det främsta skälet för detta är att sådana säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska aspekter som kan aktualiseras i ären- dena bäst kan beaktas av regeringen. Visserligen finns det en strävan efter att minska antalet ärenden som hanteras av regeringen, men med hänsyn till det låga antal ärenden det bör bli fråga om anser kommittén att det inte är något tungt vägande argument mot att låta granskningsmyndighetens beslut överklagas dit.24 Utredningens för- slag bereds i . 12.8.3Granskningsmyndighetens slutliga beslut ska få överklagas till regeringen Förslag: slutliga beslut ska få över- klagas till regeringen. Vi bedömer att granskningsmyndighetens beslut om förelägganden och sanktionsavgift bör få överklagas till Förvaltningsrätten i och att förvaltningslagens bestämmelser om överklagande- frister respektive förvaltningsprocesslagens bestämmelser om att beslutsmyndigheten ska vara motpart då bör gälla, se avsnitt 12.6.4, I dessa avseenden saknas anledning att avvika från huvudreglerna när det gäller överlagande av förvaltningsbeslut. 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhets- känslig verksamhet, s. 32 f. 24SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret, s. 273. Sådana beslut aktualiserar normalt sett inte heller den sortens utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska överväganden som skulle kunna moti- vera att de ska hanteras av regeringen. När det gäller gransknings- myndighetens beslut att lämna en anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning föreslår vi att dessa inte bör få överklagas, se avsnitt 12.3. Men en överprövning av granskningsmyndighetens slutliga beslut skiljer sig väsentligt från överprövning av ett av beslut om före- läggande under handläggningen av ärendet. Det går i stället att för de slutliga besluten dra paralleller med ärenden enligt LSU där den särskilda instansordningen med överklagande till regeringen i för- arbetena motiverades med att vissa ärenden kräver känsliga utrikes- politiska bedömningar och kan innehålla känslig information, som till exempel utländsk underrättelseinformation.25 gäller också enligt säkerhetsskyddslagen att ett beslut att förbjuda en överlåtelse ska överklagas till regeringen. Detta gäller oavsett om förbudet beslutas i förväg eller efter att en överlåtelse redan har genomförts. Även förelägganden som avser ogil- tiga överlåtelser ska kunna överklagas till regeringen. Sådana ärenden anses också ha stor betydelse för säkerhet och får anses prägla synsättet på vilka ärenden som ska överklagas till regeringen. Som framgår ovan av avsnitt 12.8.2 så har även skydd för totalförsvarsverksamhet föreslagit att förbud enligt föreslagen lag ska överklagas till regeringen eftersom ärendena kan aktualisera känsliga utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska överväganden. Eftersom en prövning av ett slutligt beslut avseende en utländsk direktinvestering aktualiserar den sorts utrikes-, försvars- och säker- hetspolitiska överväganden som ska hanteras av regeringen och eftersom beslutat att likartade ärenden ska kunna överprövas av regeringen bör även slutliga beslut rörande utländska direktinvesteringar efter överklagande prövas av regeringen. Artikel 6 i ställer krav på att enskilda ska ha rätt till en rättvis domstolsprövning vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, s. 237 f. Regeringens beslut kan bli föremål för rättsprövning av enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, om beslutet skulle bedömas innebära en civil rättighet enligt artikel 6 i . Bedömning: Såväl investeraren som det företag som är föremål för investeringen kan enligt förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer ha rätt att överklaga gransknings- myndighetens slutliga beslut. Även andra kan ha en sådan rätt. Det bör inte införas någon särskild reglering avseende vem som ska kunna överklaga granskningsmyndighetens beslut. Överklagande från investeraren, det företag som är föremål för investeringen och dess ägare Enligt 42 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Rätten att överklaga enligt bestämmelsen förutsätter att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som han eller hon har och som erkänts av rättsordningen. Exempelvis kan det vara fråga om att den beslutande myndigheten ska ta hänsyn till intresset vid sin materiella prövning av ärendet. I vissa fall har även den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga beslutet. Avgörande för rätten att överklaga är med andra ord den effekt som beslutet får för den som vill klaga, jämför NJA 2017 s. 421. Ett beslut som innebär att en planerad direktinvestering förbjuds eller villkoras kan komma att ha en negativ effekt för investeraren eller det företaget som är föremål för investeringen eller den ägare som vill sälja sin andel. Utredningen föreslår ju även att en investe- ring i strid med ett förbud ska vara ogiltig och att en investering ska kunna förbjudas och därmed bli ogiltig om villkor som meddelats i samband med ett godkännande inte följs, se avsnitt 12.10.8. Effek- terna av beslutet kommer alltså att drabba dessa parter på ett direkt sätt. Därmed har inte bara investeraren utan även det företag som är föremål för investeringen och den ägare som vill sälja sin andel ett sådant intresse av saken som ger rätt att överklaga beslutet enligt förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer. Detta kräver inte någon särskild reglering. Överklagande från andra myndigheter Under utredningens arbete har frågan väckts om även Försvars- makten eller Säkerhetspolisen bör ges rätten att överklaga och få granskningsmyndighetens beslut överprövade. Att ge förvaltningshierarkiskt sidoställda myndigheter rätt att överklaga varandras beslut ter sig emellertid främmande, även om det finns exempel på sådana arrangemang i LEK och UtlL. De statliga myndigheterna är delar av rättssubjektet staten. Det innebär att myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska personer utan agerar som företrädare för staten. De kan därför i princip inte föra talan mot varandra.26 Statliga myndigheter anses inte heller utan författningsstöd kunna överklaga beslut av en annan myndighet, utom om myndigheten i fråga företräder ett rent privat- rättsligt intresse.27 Frågan om staten är en juridisk person har också berörts i praxis som rör upphandling. I ett avgörande från Högsta förvaltningsdom- stolen (HFD 2017 ref. 66) var frågan om talan om upphandlings- skadeavgift skulle riktas mot Statens servicecenter eller mot den stat- liga organisationsutredning som föregick inrättandet av myndigheten. Genom avgörandet konstaterade HFD den rådande uppfattningen att staten som utgångspunkt är en juridisk person. Ovanstående talar mot att tillåta att en myndighet får överklaga ett beslut av en annan, sidoordnad myndighet. Eventuella menings- skiljaktigheter mellan sidoordnade statliga myndigheter får lösas på andra sätt än genom rättsliga avgöranden i domstol eller på annat sätt. De synpunkter säkerhetsmyndigheterna har i ett ärende hos granskningsmyndigheten får de driva där och genom sina sakskäl och sin argumentation få det genomslag för sin bedömning som är sakligt motiverat. Någon rätt för dem till överklagande och över- 26Se SOU 1994:136 Statliga myndigheters avtal, s. 143, SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot, s. 59 samt ställningstagande 2018:1 Omfattas en statlig myn- dighets anskaffningar från en annan statlig myndighet av upphandlingsskyldighet, . 2019/20:15 Skydd av säkerhet vid radioanvändning, s. 39. prövning bör av principiella skäl inte införas i lagen om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. 12.10Regelöverträdelser, sanktionsavgifter och ogiltighet I direktiven anges att utredningen ska föreslå ett system med sanktioner mot exempelvis dem som försummar skyldigheten att rapportera viss information om en direktinvestering eller att följa ett granskningsbeslut. Det följer dessutom av EU:s förordning om utländska direktinvesteringar att medlemsstater som har ett gransk- ningssystem ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra att granskningssystem och granskningsbeslut kringgås. De fall där någon form av sanktion bör kunna komma i fråga är exempelvis när en direktinvestering genomförs i strid med ett förbud eller när ett uppställt villkor inte följs. Vidare bör en utebliven anmälan av en anmälningspliktig direktinvestering medföra någon form av sanktion. Detsamma bör gälla om en investering genomförs innan granskningsmyndigheten avslutat sin slutliga prövning. En förutsättning för att granskningsmyndigheten ska kunna fatta ett korrekt beslut är att de uppgifter som investeraren lämnar är korrekta. Det bör därför vara möjligt att besluta om en sanktion också när oriktiga uppgifter lämnas. Det kan exempelvis vara fråga om oriktiga uppgifter vad gäller ägandeförhållandena hos investeraren. Även att underlåta att lämna uppgifter som man varit skyldig att lämna ska sanktioneras. Ett första vägval är om sådana överträdelser ska kriminaliseras eller kunna drabbas endast av administrativa sanktioner. 12.10.2 Överträdelser av regleringen bör inte kriminaliseras Bedömning: Överträdelser av regleringen bör inte kriminaliseras. I den numera upphävda lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. fanns en straffbestämmelse som innebar att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnade oriktiga upp- gifter enligt lagen kunde dömas till böter eller fängelse . I lagen (1992:1300) om krigsmateriel finns bestämmelser om straff i olika avseenden för brott mot regelverket. Enligt 25 och 26 §§ ska den som uppsåtligen bryter mot bland annat villkor för utförsel av krigsmateriel, eller genom vilseledande förmår ISP eller regeringen att lämna tillstånd till vapenexport, dömas till böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt, ska dömas till fängelse i lägst och högst . Om gärningen har begåtts av oaktsamhet, ska dömas till böter eller fängelse . Enligt 27 § ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra en anmälan om vissa ändrade förhållanden dömas till böter eller fängelse . Det förekommer i en del länder kriminalisering av brott mot direktinvesteringsregleringar. I både och kan brott mot regleringen resultera i maximalt fängelse. I döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet försummar att ansöka om bekräftelse av företagsköp, om gärningen inte är ringa eller om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annan- stans, för företagsköpsförseelse till böter. I kan den som underlåter att lämna in en anmälan eller som i samband med en sådan lämnar felaktiga uppgifter dömas till böter på . Frågan är då om det finns behov av straffbestämmelser i det svenska systemet för granskning av direktinvesteringar. Generellt gäller en grundläggande kriminalpolitisk restriktivitet mot att införa nya specialstraffrättsliga regler. Kriminalisering bör komma i fråga endast om det inte finns någon alternativ metod som är lika effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.28 För att en krimina- lisering ska vara effektiv krävs att den kan vidmakthållas någorlunda effektivt och att den verkligen har en avhållande effekt. Om det i praktiken visar sig vara svårt att övervaka och kontrol- lera reglernas efterlevnad, kan en kriminaliserings totala avhållande effekt initialt höjas för att sedan snabbt avta och kanske till och med sjunka till en lägre nivå än innan den infördes.29 Det är rättsligt svårt att utforma straffbestämmelser riktade mot företag som det ofta kommer att vara frågan om i detta fall. Eventuella svårigheter att tillämpa bestämmelsen kommer att inverka menligt på systemets effektivitet. En omfattande kriminalisering kan undergräva straffsyste- 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande, s. 417. 29SOU 2006:99 En ny konkurrenslag, s. 563 f. mets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra brotten på ett effektivt sätt. Det krävs stora resurser hos polis och åklagare att utreda brott i näringsverksamhet. Om anmälningar inte utreds inom rimlig tid, minskar också den avhållande effekten. Sammantaget anser vi att nackdelarna med en kriminalisering över- stiger fördelarna och att man därmed bör försöka komma till rätta med överträdelserna genom att i stället införa administrativa sanktioner. Överträdelser av regleringen bör alltså inte kriminaliseras. Däremot kan vissa befintliga straffbestämmelser som till exempel bedrägeri eller osant intygande möjligen bli aktuella också vid överträdelser av regleringen om direktinvesteringar. 12.10.3 Sanktionsavgifter bör införas Förslag: ska få ta ut en sanktionsavgift om en investerare 1.inte anmäler en anmälningspliktig investering, 2.genomför en investering innan granskningsmyndigheten har fattat ett slutligt beslut, 3.genomför en investering i strid med ett slutligt beslut eller 4.handlar i strid med ett villkor som meddelats i samband med ett slutligt beslut. Sanktionsavgift ska få tas ut också om investeraren eller det före- tag som är föremål för investeringen lämnar oriktiga uppgifter till granskningsmyndigheten eller underlåter att lämna uppgifter som de varit skyldiga att lämna. I svensk rätt finns sanktionsavgifter på många områden. Det är antingen en tillsynsmyndighet eller en domstol som beslutar om sanktionsavgift. Ansvaret är vanligtvis strikt, det vill säga att skyldig- heten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Avgiften tillfaller staten. Beloppens storlek varierar kraf- tigt, bland annat beroende på förhållandena inom respektive område. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lag- stiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. Sanktionsavgifter har ofta bedömts föra med sig en effektivisering eftersom de anses erbjuda en snabb, enkel och kostnadseffektiv lösning på de problem som beivrandet av regelbrott utgör. Frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla kraven på effektivitet och rättssäker- het berörs i propositionen 1981/82:142 om ändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet). Där angavs vissa vägledande principer vilka har legat till grund för och i delar utvecklats i senare förslag till lagstiftning om sanktionsavgifter.30 har frågan om när sanktionsavgifter kan användas och hur ett sådant system bör vara utformat behandlats även av Straffrättsanvändningsutredningen.31 I förarbetena till ett förslag om skärpt exportkontroll av krigsmateriel framhålls följande.32 Användandet av sanktionsavgift, eller en annan administrativ sanktion, motiveras ofta av effektivitetshänsyn. Det handlar bland annat om att en administrativ sanktion kan avhålla bättre från det oönskade beteen- det än vad straff gör. Så kan ofta vara fallet beträffande överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet där det kan vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller rekvisiten för brott, till exempel krav på uppsåt eller oaktsamhet. En administrativ sanktion kan i stället riktas mot den som bedriver närings- verksamheten, oavsett om denne är en enskild näringsidkare eller en juridisk person. I jämförelse med straff ökar också normalt förutsätt- ningarna för en snabb reaktion på det oönskade beteendet. En administra- tiv sanktion kan också vara mer effektiv ur ett resursanvändningsperspek- tiv. Det gäller särskilt i de fall överträdelser i praktiken ofta upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna, till exempel en tillsynsmyndighet. Det kan då innebära en bättre resurs- användning att låta den myndigheten ingripa mot överträdelserna. Sanktionsavgifter framstår som en lämplig sanktion vid överträdel- ser av den nya lagen om direktinvesteringar. Genom ett system med sanktionsavgifter kan ett snabbt ingripande göras mot beteenden som sker i strid mot regelverket. Systemet kan därigenom också bli effektivt och, relativt sett, enkelt att hantera. Sanktionsavgiften kan också tas ut oberoende av om regelverket har överträtts uppsåtligen, av oaktsamhet eller när investeraren inte känt till reglerna. En fördel i sammanhanget är att sanktionsavgifter kan vara en kännbar sanktion 30Se bland annat prop. 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande, prop. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag, prop. 2012/13:55 Ny lag om kontroll av ekologisk produktion och prop. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna. 31SOU 2013:38 Vad bör straffas? 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, s. 92 f. mot en juridisk person som inte kan bli föremål för straffrättsliga åtgär- der. De överträdelser som kan bli aktuella är också av den karaktären att de bäst lämpar sig att sanktioneras med en administrativ avgift. Sammanfattningsvis bör granskningsmyndigheten få ta ut en sank- tionsavgift om en investerare inte anmäler en anmälningspliktig inve- stering eller genomför en investering i strid med ett slutligt beslut eller innan granskningsmyndigheten har fattat ett slutligt beslut. Sanktionsavgift bör kunna tas ut också om investeraren handlar i strid med villkor som meddelats i samband med ett slutligt beslut. Sådana villkor kan ta sikte på åtgärder som måste vidtas innan investe- ringen genomförs. De kan också gälla skyldigheter som ska uppfyllas efter genomförandet, till exempel att lämna uppgifter om före- tagets styrelsesammansättning eller liknande. Sanktionsavgift bör också kunna tas ut om investeraren eller före- taget har lämnat oriktiga uppgifter till granskningsmyndigheten eller underlåtit att lämna uppgifter som de varit skyldiga att lämna. 12.10.4Sanktionsavgiften ska beslutas av granskningsmyndigheten och ansvaret ska vara strikt Förslag: ska få besluta om sanktions- avgiften och avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Det ska inte vara obligatoriskt att besluta om sanktionsavgift för överträdelser som kan leda till sanktionsavgift. Sanktionsavgifter kan beslutas antingen av en förvaltningsmyndighet eller av domstol efter ansökan av en förvaltningsmyndighet. Generellt sett anses en tillsynsmyndighet lämpad att besluta om sanktions- avgift när reglerna är relativt enkla att tillämpa, beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat och sanktionsbestämmelserna bygger på strikt ansvar. En domstol brukar anses mer lämpad att besluta om sanktionsavgift, om det är aktuellt att pröva subjektiva eller andra svårbedömda rekvisit.33 Enligt 2 § förordningen (2020:827) är ISP kontaktpunkt enligt lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om utländska direktinvesteringar. 2017/18:205 Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, s. 68.