sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — Ansökan om tillstånd får inte tas upp till prövning om den kommun där anläggningen avses att uppföras har avstyrkt lokaliseringen, om lokaliseringsbesked saknas, eller om gått sedan lokali- seringsbeskedet meddelades. Första och andra stycket gäller inte om regeringen har tillåtit verk- samheten enligt 17 kap. Första och andra stycket gäller inte ansökningar om tillstånd för verksamheter som inte kräver tillstånd enligt denna balk. Paragrafen, som är ny, ställer krav på att en ansökan om tillstånd för tillståndspliktig vindkraft ska innehålla ett lokaliseringsbesked som den eller de berörda kommunerna meddelat enligt lagen om lokali- seringsbesked för vissa vindkraftsanläggningar. Detta framgår av första stycket. Andra stycket tydliggör att en ansökan som inte innehåller ett lokaliseringsbesked inte ska få tas upp till prövning och inte heller om den eller de aktuella kommunerna avstyrkt lokaliseringen i lokaliseringsbeskedet. Det framgår också att giltighetstiden för ett lokaliseringsbesked är från det att lokaliseringsbeskedet med- delades. Ett lokaliseringsbesked ska alltså förfalla om ingen ansökan lämnats in när gått från det att det meddelades. Av tredje stycket framgår att kravet på lokaliseringsbesked inte gäller om regeringen tillåtit verksamheten enligt 17 kap. Av fjärde stycket framgår att frivilliga tillståndsansökningar, med stöd av 9 kap. 6 b § , inte underställs krav på lokali- seringsbesked. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.2. Första punkten reglerar ikraftträdandet, som föreslås ske . Andra punkten reglerar vad som ska gälla för pågående mål och ärenden. Om miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts av till- ståndsmyndigheten ska de äldre reglerna om tillstyrkan gälla, medan det nya regelverket om lokaliseringsbesked ska gälla i alla andra fall. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.7. 10.2Förslaget till lag om lokaliseringsbesked för vissa vindkraftsanläggningar Utredningen föreslår en ny lag om lokaliseringsbesked för vindkraft som i praktiken ersätter dagens kommunala tillstyrkan enligt 16 kap. 4 § . Lagen innehåller regler om när ett lokali- seringsbesked ska begäras och på vilka grunder det ska meddelas. I lagen finns också en rätt att överklaga lokaliseringsbeskeden. Närmare överväganden om behovet av en ny lag finns i avsnitt 8.8. Ord och uttryck i denna lag har samma innebörd som i och (2010:900). Paragrafen klargör att begrepp i denna lag ska ha samma innebörd som begreppen har i och . En kommun ska på begäran av den som utreder möjligheterna att anlägga en sådan vindkraftsanläggning som avses i 21 kap. 13–14 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251) avge ett lokaliseringsbesked. Ett lokaliseringsbesked kan vara positivt (tillstyrkan) eller negativt (avstyrkan). Av första stycket framgår att kommunen ska avge lokaliseringsbesked för tillståndspliktig vindkraft. Det är den som utreder möjligheterna att anlägga en vindkraftsanläggning som kan initiera en sådan pro- cess. Det kan vara samma aktör som sedermera ansöker om tillstånd, men det kan också vara en konsult eller en annan aktör. Bestäm- melsen är avsedd att tillåta en förhållandevis vid krets av aktörer att begära lokaliseringsbesked. Av andra stycket framgår att ett lokaliseringsbesked kan vara positivt eller negativt och att det motsvarar begreppen tillstyrkan eller avstyrkan. Det finns alltså ingen möjlighet att meddela villkor i lokaliseringsbeskeden och inte heller delvis positiva eller negativa besked. Ett lokaliseringsbesked kan enbart vara helt och hållet posi- tivt (tillstyrkan) eller negativt (avstyrkan). Närmare överväganden finns i avsnitt 8.2. Kommunen ska avge lokaliseringsbesked från det att en komplett begäran lämnats in. En begäran om lokaliseringsbesked ska för att vara komplett inne- hålla uppgifter om projektområdets utbredning, de planerade vind- kraftverkens högsta möjliga höjd och det största antal vindkraftverk som kan komma att uppföras. I paragrafens första stycke sätts en tidsgräns för kommunens beslut, efter att ärendet initierats av den som begärt lokaliseringsbesked enligt 2 §, förutsatt att begäran var komplett. Andra stycket definierar vad som ska krävas av den som begär lokaliseringsbesked för att en begäran ska anses vara komplett. Projektområdets utbredning bör anges på en karta. Vindkraftverken högsta höjd ska avse höjden inklusive rotorblad. Det är möjligt att ange att det största antalet och den högsta höjden är beroende av varandra på så sätt att den högsta höjden kan vara exempelvis 250 me- ter vid 20 vindkraftverk men vid 35 verk, förutsatt att be- gäran är tydlig. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.5. Ett beslut om lokaliseringsbesked ska motiveras. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka omständigheter som har varit avgörande för kommunens ställningstagande. Paragrafen innebär att beslut om lokaliseringsbesked måste moti- veras av kommunen. Hur motiveringen ska se ut och vad den behö- ver innehålla beror på om det är ett positivt eller negativt beslut och på om projektet är förenligt med kommunens översiktsplan eller inte. Det är särskilt viktigt med en tydlig motivering för det fall kommunen avgett negativt lokaliseringsbesked trots förenlighet med översiktsplanen. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.4. Om en begäran om lokaliseringsbesked avser en sådan vindkrafts- anläggning som är förenlig med den mark- och vattenanvändning som är angiven i kommunens översiktsplan ska ett positivt lokaliserings- besked alltid ges under förutsättning att 1.kommunens översiktsplan är aktuell, 2.vindkraftverkens högsta planerade höjd och största planerade antal är lämpliga med hänsyn till platsens förutsättningar, och 3.det i övrigt saknas särskilda skäl som kommunen inte kunnat förutse varför verksamheten trots första stycket 1 och 2 inte är lämplig på den avsedda platsen. Trots första stycket behöver ett positivt lokaliseringsbesked inte ges om kommunen påbörjat arbete med att upprätta förslag till ändrad eller ny översiktsplan och det är 1.uppenbart att vindkraftsanläggningen inte skulle vara förenlig med den nya översiktsplanen, och 2.mycket sannolikt att förslaget till ny översiktsplan antas. Första stycket beskriver huvudregeln för kommunens beslut om lokaliseringsbesked. Kommunen ska i normalfallet alltid tillstyrka en vindkraftsanläggning som är förenlig med den mark- och vatten- användning som anges för området i kommunens översiktsplan. Ett typfall är om det finns ett tematiskt tillägg till översiktsplanen avse- ende vindbruk, en så kallad vindbruksplan, och en projektör begärt lokaliseringsbesked för en anläggning som helt och hållet planeras till ett område som pekas ut som lämpligt i vindbruksplanen. Det är som huvudregel den översiktsplan som gäller när begäran om lokali- seringsbesked lämnas in som gäller för beslutet. Första stycket innehåller tre punkter som begränsar huvudregeln. Första punkten innebär att om översiktsplanen inte är aktuell (3 kap. 25 § ) behöver den inte ligga till grund för kom- munens beslut om lokaliseringsbesked. Andra punkten tydliggör att kommunen i varje fall ska bedöma de planerade vindkraftverkens högsta planerade höjd och största antal. Normalt ska det göras med utgångspunkt i översiktsplanen och eventuell vindbruksplan. Tredje punkten anger att det i vissa sällsynta fall kan finnas andra skäl som kommunen kan grunda ett negativt lokaliseringsbesked på trots förenlighet med översiktsplan. Det ska då vara fråga om omstän- digheter av stor betydelse som kommunen inte kunnat förutse. Typ- fallet är om en verksamhet på andra sidan en nationsgräns (som också är kommungränsen) påverkar markanvändningen i kommunen på ett sätt som inte kunnat förutses när översiktsplanen togs fram. efter det att denna lagstiftning trätt ikraft kan det också anföras som särskilt skäl att kommunen ännu inte hunnit inrätta sig efter de nya förutsättningarna. I andra stycket anges när det trots första stycket inte ska vara den vid begäran gällande översiktsplanen som ska ligga till grund för be- slutet. Det är enligt första punkten om kommunen, senast vid dagen för begäran, påbörjat arbetet med en ny översiktsplan och det är uppen- bart att den planerade anläggningen inte skulle vara förenlig med den nya översiktsplanen. Det förutsätter att det påbörjade arbetet är så långt fortskridet och förslaget så tydligt att det enkelt går att se att den planerade vindkraftsanläggningen inte kommer vara förenlig med den nya översiktsplanen om den antas. Enligt andra punkten förutsätter det också att det står i allt väsentligt klart att förslaget kommer att vinna stöd. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.3. Kommunens beslut om lokaliseringsbesked ska anslås på kommunens anslagstavla. Paragrafen anger att kommunens beslut om lokaliseringsbesked ska anslås på den kommunala anslagstavlan. Detta för att ha en utgångs- punkt för att räkna överklagandetiden. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.4. Lokaliseringsbesked kan överklagas av den beskedet angår, om det har gått honom eller henne mot. Beskedet kan också överklagas av sådana ideella föreningar eller juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § miljö- balken. Den myndighet som prövar ett överklagande av ett lokaliserings- besked för vindkraft ska endast pröva om det överklagade beskedet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Om myndigheten vid en prövning enligt andra stycket finner att beskedet strider mot en rättsregel, ska beskedet upphävas. I första stycket bestäms vilka som får klaga över ett beslut om lokali- seringsbesked. Det är den som beskedet angår, förutsatt att beslutet gått honom eller henne emot. Det är typiskt sett en vindkrafts- projektör som fått ett negativt lokaliseringsbesked, men kan också vara exempelvis närboende till den planerade verksamheten om kommunen avgett ett positivt lokaliseringsbesked. Beslutet kan också överklagas av sådana föreningar och organisationer som anges i 16 kap. 13 § , det vill säga olika typer av miljöskydds- föreningar i vid bemärkelse. Av andra stycket framgår vad det är överprövningsmyndigheten ska bedöma. Dels är det om kommunens beslut tagits fram i formellt rätt ordning. Det är också om kommunens beslut om lokaliserings- besked legat inom ramen för kommunens handlingsutrymme. Det handlingsutrymme som kommunen har för beslut om lokaliserings- besked begränsas av vad som framför allt är statliga intressen att bevaka. På samma sätt som bristande hänsyn till vissa allmänna intressen kan föranleda ett upphävande av ett beslut om detaljplan kan det föranleda ett upphävande av ett beslut om lokaliserings- besked. Det bör därmed inte vara fråga om att överpröva de avväg- ningar som kommunen har gjort mellan olika samhällsintressen så länge kommunen därvid hållit sig inom sitt handlingsutrymme. Av tredje stycket framgår att överprövning är kassatorisk, det vill säga att överprövningsmyndigheten bara får upphäva eller fastslå ett lokaliseringsbesked. Om ett besked upphävs krävs ett nytt besked från kommunen. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.4. Tiden för överklagande av ett lokaliseringsbesked som innebär av- styrkan räknas från den dag då beslutet om beskedet tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Ett lokaliseringsbesked som innebär avstyrkan överklagas till läns- styrelsen. Ett lokaliseringsbesked som innebär tillstyrkan får inte överklagas särskilt. I första stycket anges att överklagandetiden ska räknas från det att kommunen tillkännagett beslutet om lokaliseringsbesked på kom- munens anslagstavla. Andra stycket anger att överklagan ska göras till . I tredje stycket anges att positiva lokaliseringsbesked inte får över- klagas särskilt. Det innebär inte att de inte får överklagas alls, utan att de får överklagas enbart tillsammans med ett eventuellt tillstånds- beslut. I sådana kommer det också vara mark- och miljödomstolen eller i vissa fall Mark- och som överprövar lokaliseringsbesked som första instans. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.4. Första punkten reglerar ikraftträdandet, som föreslås ske . Andra punkten reglerar vad som ska gälla för pågående mål och ärenden. Om miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts av till- ståndsmyndigheten ska de äldre reglerna om tillstyrkan gälla, medan det nya regelverket om lokaliseringsbesked ska gälla i alla andra fall. Beslut om tillstyrkan som meddelats i mål och ärenden där kungörelse av miljökonsekvensbeskrivningen gjorts före lagens ikraftträdande får dock till skillnad mot tidigare inte återtas eller ändras. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.7. En ökad förutsägbarhet vid miljöprövning av vindkraft Bestämmelsen om tillstyrkan av anläggandet av vindkraft i 16 kap. 4 § har fått kritik som bland annat består i att den saknar beslutskriterier, krav på motivering och tidsgräns. En särskild utredare ska därför •undersöka förutsättningarna för att upphäva bestämmelsen i 16 kap. 4 § , •lämna förslag på hur denna bestämmelse kan tas bort och hur det kommunala inflytandet kan tillgodoses på annat sätt, och •bedöma alternativa förslag, för det fall bestämmelsen inte kan tas bort, i syfte att göra miljöprövningen av vindkraftsanläggningar mer rättssäker och förutsägbar. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en ökad vindkraftsutbyggnad Regeringen har slagit fast att ska ha ett robust elsystem med hög leveranssäkerhet, låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraf- tiga priser. Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energi- försörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 2019/20:65 s. 44). har efter förslag från regeringen antagit ett mål att av elproduktionen ska vara förnybar 2040 (prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411). Vindkraftens utbyggnad är en central del av denna utveckling och för möjligheterna att nå målet. Därför är det av stor vikt att miljö- prövningen präglas av effektivitet och förutsägbarhet. Vindkraften har en särställning i på så sätt att det i 16 kap. 4 § framgår att tillstånd till en vindkraftsanlägg- ning endast får ges om den kommun där anläggningen avses att upp- föras har tillstyrkt det. Detta gäller inte om regeringen har tillåtit verk- samheten enligt 17 kap. . Bestämmelsen kom till i samband med att ändrade krav på detalj- plan och bygglov för vindkraftverk infördes i (2010:900). prövades tillståndspliktiga vindkraftsanläggningar enligt både och . Ändringen i lagen innebar att kravet på bygglov och detaljplan avskaffades för vind- kraftsetableringar som tillståndsprövas enligt . Kravet på detaljplan fick stå kvar när vindkraftverk avses att uppföras i områ- den där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse eller an- läggningar. För att kommunerna skulle få behålla ett inflytande över etabler- ingen av vindkraft infördes en bestämmelse om att prövningsmyn- digheten får ge tillstånd till en vindkraftsanläggning endast om kom- munen har tillstyrkt det (prop. 2008/09:146). Skillnaden på kommunens inflytande med den nya bestämmelsen jämfört med de tidigare kraven enligt är stor. Ett beslut om bygglov eller detaljplan föregås av en bestämd process, har krav på motivering och uppställda beslutskriterier. Ett beslut om tillstyrkan måste inte motiveras och det saknas en tids- gräns för när kommunen ska fatta ett sådant beslut. Det saknas upp- ställda beslutskriterier och kommunen kan ändra inställning i ett senare skede. Efter införandet av bestämmelsen om tillstyrkan tog (), i samråd med Naturvårds- verket, fram en vägledning för tillstyrkan vid tillstånds- prövning av vindkraftverk. I regleringsbreven gav regeringen ett uppdrag till och att till- sammans följa upp och analysera hur planerings- och tillståndspro- cessen vid etablering av vindkraft hade utvecklats efter vägledningen. Myndigheterna fick även i uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder för att underlätta tillståndsprocessen, om de efter analysen bedömde att det fanns behov för sådana. Myndigheterna lämnade sin redovisning till regeringen . Myndigheterna redogjorde där för en problembild som framkommit bland annat inom ramen för uppdraget ”tillstyrkan av vindkraft. Hur fungerar det ?”. Deras förslag var att bestämmel- sen om tillstyrkan skulle tas bort. Uppdraget att utreda bestämmelsen om tillstyrkan vid anläggandet av vindkraft I redovisningen från och an- ges att olika aktörer har olika bild av hur väl tillämpningen av be- stämmelsen fungerar. Kommunerna har överlag angett att tillämp- ningen fungerar väl medan projektörer, prövningsmyndigheter samt och pekat på en del problem. Dessa problem består bland annat av att bestämmelsen ger vindkraft en särställning i , att det saknas reglerade beslutskriterier och att ett beslut om tillstyrkan kan ändras under processens gång. Bestämmelsens tillämpning uppfattas som rättsosäker och anges påverka handläggningstiderna negativt. Redovisningen har remitterats och cirka 120 remissvar har kom- mit in. Inställningen till myndigheternas förslag att ta bort bestäm- melsen om tillstyrkan varierar starkt beroende på vilken aktör som svarat. En majoritet av kommunerna är negativt inställda till att bestämmelsen tas bort. Det har i remissvaren från flera olika aktörer angetts alternativ till att ta bort bestämmelsen, såsom tidig tillstyrkan. Det är av stor vikt att tillståndsprocessen för vindkraft är effektiv och rättssäker för att främja en hållbar utbyggnad. Med tanke på att bestämmelsen om tillstyrkan har fått stark kritik och den spretiga inställning som framkommit i remissvaren, bör förutsätt- ningarna för att ta bort bestämmelsen undersökas. •kartlägga och analysera de invändningar som framförts från fram- för allt kommunerna, men även från andra aktörer, •föreslå hur de problem som identifieras skulle kunna lösas, •om det finns förutsättningar, föreslå hur bestämmelsen om kom- munal tillstyrkan kan tas bort och hur det kommunala inflytandet kan tillgodoses på annat sätt, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Titta på alternativa förslag om bestämmelsen inte kan tas bort I redovisningen från och finns alternativa förslag till att ta bort bestämmelsen om till- styrkan. Även remissvaren innehåller alternativa förslag. Om det inte finns förutsättningar att ta bort bestämmelsen om tillstyrkan, ska utredaren därför •analysera de alternativa förslag som lämnats, däribland möjlighe- ten att låta vindkraft prövas även enligt vilket gäller för många andra miljöfarliga verksamheter enligt miljö- balken, •föreslå någon eller några alternativa lösningar på den kritik som framförts mot tillämpningen av 16 kap. 4 § , och •lämna nödvändiga författningsförslag. De förslag, alternativa förslag och beslutsunderlag som utredaren redovisar ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på kon- sekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. sen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga arbetet. Kostnader ska bedömas för staten, kommuner, myndigheter, verk- samhetsutövare och andra berörda aktörer. Vidare ska en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön och för möjligheterna att nå de energipolitiska målen göras. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internationell rätt. Utredaren ska också i övrigt utföra konsekvensbeskrivningen i enlighet med de krav som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitets- bedömning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av för- slagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska där- för, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete föra en nära dialog med kommuner. Ut- redaren ska även föra en nära dialog med och . Vidare ska utredaren inhämta synpunkter från Bo- verket, Statskontoret, länsstyrelser, mark- och miljödomstolar och andra berörda myndigheter, samt från näringslivet, miljöorganisa- tioner och andra aktörer. Utredaren ska även hålla sig informerad om och, för det fall det är lämpligt, bidra till och arbete med vindkraftstrategin samt beakta de eventuella förslag som myndigheterna lägger fram. Utredaren ska också hålla sig informe- rad om och beakta relevant arbete som pågår inom . Uppdraget ska redovisas . Översiktsplaner och riksintressen vindbruk Hur påverkas tillstyrkan och tillståndsprocessen? Med stöd av faktainsamling från , som snart avslutar sin masterutbildning i vindkraftsprojektering vid . Generell överblick och bakgrund ........................................................................ Kommunens beslut relaterat till ÖP ................................................................... Samlad bild av kommunala vetot och ÖP ............................................................. Ansökan och ÖP.................................................................................................. Vindkraftverk och ÖP......................................................................................... Ansökningar och avgöranden ................................................................ Vindkraftverk och avgöranden .............................................................. Slutligt avgörande relaterat till ÖP................................................................... Samlad bild av slutligt avgörande och ÖP .......................................................... Ansökan och ÖP................................................................................................. Vindkraftverk och ÖP......................................................................................... Ansökningar och avgöranden ................................................................ Vindkraftverk och avgöranden .............................................................. Kommunens beslut relaterat till riksintresse ...................................................... Slutligt avgörande i relation till riksintresse ........................................................ Sammanställning av ansökningar och resultat ................................................... Sammanställning, kommunernas översiktsplanering och riksintresse vindbruk .24 Översiktsplanen har, enligt Mark- och , stor betydelse vid tillståndsprövning av vindkraft och det är särskilt angeläget att vindkraft kan etableras i områden som är utpekade som riksintresse för vindkraft. I nationella vindkraftstrategin vill man öka dessa faktorers betydelse i tillståndsprocessen. och har granskat 255 slutligt avgjorda ansökningar (i första instans efter 1/1 2014 och slutligt avgjord senast 31/12 2020). Vi har funnit användbar information i 145 ansökningar om projektet i relation till ÖP och i 250 ansökningar i relation till riksintresse vindbruk. Kommunernas tillstyrkan och ÖP Det har haft en relativt liten betydelse för kommunens beslut om området varit utpekat som lämpligt för vindkraft eller inte i översiktsplaneringen: •När platsen var utpekad som lämpligt område tillstyrktes av ansökningarna i sin helhet. •När platsen inte var utpekad som lämpligt område tillstyrktes av ansökningarna i sin helhet och tillstyrktes delvis. Andelen ansökningar som tillstyrkts av kommunerna har minskat: •Andelen ansökningar som tillstyrkts i sin helhet av kommunerna, när platsen var utpekad som lämplig i ÖP, har minskat , från perioden ––2020. •Det handlar om relativt få ansökningar där platsen var utpekad som lämplig (totalt 70 avgjorda ärenden) så statistiken bör tolkas med viss försiktighet. Resultatet visar dock att kommunerna fäst allt mindre vikt vid sin vindkraftsplanering i översiktsplaner eller vindkraftsplaner. Dessa upprättades ofta , med statligt stöd. Slutligt avgörande och ÖP