sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Det faktum att fritidsaktiviteter etc. under vissa förutsättningar kan vägas in vid bedömning av arbetsförmåga begränsar alltså till viss del de försäkrades autonomi. är visserligen det centrala för rätt till ersättning om en försäkrad har arbetsförmåga och inte om den försäkrade de facto förvärvsarbetar eller inte. Noteras kan också att fritidssysselsättning etc. som är av samma omfattning som andra personer som förvärvsarbetar på heltid vanligtvis utför inte ska vägas in vid bedömning av arbetsförmåga. Det kan vidare vara stora skillnader mellan förvärvsarbete och en- gagemang i ideella föreningar eller övriga fritidssysselsättningar. Utredningen konstaterar att för försäkrade som beviljats aktivitets- ersättning för nedsatt arbetsförmåga finns särskilda möjligheter att delta i samhällslivet genom just möjligheten att delta i aktiviteter en- ligt SFB. Det verkar dock finnas en brist på sådana aktiviteter. Det är vidare inte nödvändigtvis helt enkelt för enskilda att förstå vad som kan räknas som aktiviteter enligt SFB och vad som inte gör det. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys 15.5Förutsättningar för förläggning av arbetstid vid partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning Den rättspraxis som har utvecklats kring hur arbetstiden kan för- läggas när partiell sjukersättning är beviljad, och som innebär att arbetstiden inte behöver reduceras i samma utsträckning , är enligt utredningens uppfattning inte helt klargörande. Det avgör- ande från som finns på området, HFD 2011 ref 30, rör endast sjukpenning. Avgörandet innehåller flera skrivningar som tyder på att bedömningen av om partiell sjukpen- ning kan beviljas utifrån en annan förläggning av arbetstiden än den gängse inte ska vara alltför strikt. Det framgår vidare av avgörandet att flera olika faktorer, inte bara medicinska, ska kunna beaktas vid denna bedömning. Klart är också att det tidigare kravet från Försäk- ringsöverdomstolen, att förläggningen av arbetstiden ska främja den försäkrades rehabilitering för att kunna ligga till grund för partiell sjukpenning, inte längre gäller. anser Högsta förvaltnings- domstolen att förläggningen av arbetstiden måste vara medicinskt motiverad. Idet avgörande från Kammarrätten i (5889-18) som berör frågan slås fast att rättspraxis som rör sjukpenningen ska beak- tas, men att möjligheterna till annan förläggning av arbetstid är större vid prövning av rätten till sjukersättning. Inte heller kammarrätten frångår dock kravet på att arbetstidens förläggning ska vara medi- cinskt motiverad. Detsamma gäller avgörandet från Kammarrätten i (mål 2591–2592 m.fl.). 15.5.1Begreppet medicinskt motiverat är inte entydigt Begreppet ”medicinskt motiverat”, som i rättspraxis har använts som förutsättning för att en annan arbetstidsförläggning än enligt huvud- regeln om lika reducering ska vara tillåten, är enligt utred- ningens bedömning inte entydigt. Att en viss förläggning av arbets- tiden är medicinskt motiverad kan betyda olika saker. Det kan betyda att förläggningen av arbetstiden är bra för att den försäkrade ska kunna klara arbetet nöjaktigt.157 Men det kan också betyda att förlägg- ningen av arbetstiden är motiverad av behandlingsskäl, det vill säga 157Sannolikt den definition som ligger närmast Högsta förvaltningsdomstolens bedömning i HFD 2011 ref 30; jfr SOU 2020:6, s. 127. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys att förläggningen utgör en del av vården och behandlingen av den försäkrades sjukdom. Slutligen kan i begreppet medicinskt motive- rad läggas att arbetstidens förläggning inte motverkar eller är skadlig för behandling och rehabilitering, eller inte innebär någon medicinsk risk för försämring av sjukdom eller arbetsförmåga. Begreppet skulle också kunna anses innebära ett mer formellt krav, dvs. att förlägg- ningen av arbetstiden har intygats av läkare. har inom ramen för utredningen 2020:6 lyft fram att det är otydligt vad som menas med att arbetstidens för- läggning ska vara medicinskt motiverad och vidare att kravet på att förläggningen ska vara medicinskt motiverad leder till att det är svårt att förutse när partiell sjukpenning kan beviljas utifrån en annan för- läggning av arbetstiden än genom jämn reducering av arbetstiden . Kravet riskerar också att leda till att myndigheten inte beak- tar den försäkrades hela situation och att dennes kvarvarande arbets- förmåga därmed inte tas tillvara.158 15.5.2Nuvarande ordning är inte ändamålsenligt utformad Frågan om arbetstidens förläggning har avseende sjukpenningens om- råde berörts tidigare. I SOU 2020:6 berörs denna fråga ingående uti- från perspektivet arbetstidsförläggning vid partiell sjukpenning. Där konstateras bl.a. att principen om att arbetsförmågan ska bedömas dag för dag och att därför arbetstiden vid partiell sjukpenning måste reduceras med lika mycket framgår av ett avgörande från och ett avgörande från dåvarande För- säkringsöverdomstolen. I nämnda betänkande framkommer synpunkter från bl.a. Försäk- ringskassan och arbetsmarknadens parter i frågan om arbetstidsför- läggning vid partiell sjukskrivning. De arbetstagar- och arbetsgivar- organisationer som den utredningen hade tillfrågat var alla ense om att dagens undantag för när partiell sjukpenning kan beviljas utifrån en annan förläggning av arbetstiden än genom jämn reducering inte är tillräckligt flexibelt utformat. Några av organisationerna uttryckte att systemet dessutom motverkar rehabilitering och åter- 158SOU 2020:6 s. 122. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys gång i arbetet. Även slutsatsen från den utredningen var därför att undantaget inte är ändamålsenligt utformat.159 Utredningen konstaterar att mycket av det som framkommit i SOU 2020:6 har giltighet även i frågan om förläggning av arbetstid vid partiell sjuk- eller aktivitetsersättning. Principen om att arbets- tiden ska fördelas jämnt är enligt utredningens uppfattning inte ändamålsenlig utifrån målsättningen att i högre utsträckning till- varata enskildas arbetsförmåga. Det finns också oklarheter kring hur förutsättningarna ser ut för att en annan fördelning av arbetstiden än en reducering ska godtas. Genom rättspraxis har förutom grundprincipen även möjligheten att avvika från denna slagits fast, men de närmare omständigheterna som krävs är inte särskilt tydligt beskrivna. En effekt av en ojämn förläggning av arbetstiden är att en sådan för- läggning i vissa fall kan leda till återkrav. Ett sådant återkrav baseras alltså på själva förläggningen av arbetstiden och inte på att den för- säkrade har arbetat för mycket. gör i dessa återkravsärenden en bedömning av om förläggningen av arbetstiden medför att den försäkrade har upp- visat förbättrad arbetsförmåga jämfört med för be- slutet om rätt till ersättning. Mot bakgrund av att möjligheten till flexibel förläggning av arbetstiden är begränsad är det inte ovanligt att sådan förlagd arbetstid av också bedöms visa på förbättrad arbetsförmåga. 159SOU 2020:6, s. 122. 16Arbete, studier och uppdrag med mera – överväganden och förslag Det kan konstateras att det finns ett antal komponenter i utform- ningen av regelverken som gör att försäkrade som har sjukersättning eller aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga inte till fullo deltar i samhällslivet utifrån sina förutsättningar. Enligt direktivet ska regelverket säkerställa integritet och autonomi till dem som har be- viljats sjukersättning och aktivitetsersättning. måste andra aspekter såsom möjligheten till kontroll, legitimitet och övriga grund- principer i försäkringen beaktas. Nedanstående överväganden och förslag syftar till att ytterligare underlätta arbete, studier och övrigt deltagande i samhällslivet under tid med ersättning jämfört med hur situationen är . Änd- ringarna föreslås med beaktande av nämnda målkonflikter. I varje bedömning och beslut om rätt till sjukersättning och akti- vitetsersättning finns det ett mått av osäkerhet kring huruvida ned- sättningen av arbetsförmågan kommer att vara bestående. I en enskild persons liv kan mycket hända som påverkar förmågan att förvärvs- arbeta eller i övrigt delta i samhällslivet. Det är därför nödvändigt att det finns förutsättningar för att ge personer möjlighet att pröva att arbeta, studera etc. för att kunna pröva om en uppkommen förbätt- ring är av mer varaktig karaktär, innan det eventuellt blir aktuellt att ompröva ersättningen. Det finns således goda skäl för att personer som beviljats sjukersättning och aktivitetsersättning att ha utrymme att kunna pröva sin arbetsförmåga utan att ersättningen omgående minskas eller dras in. Personer som har beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning har vidare alla olika förutsättningar att arbeta. Därför är det viktigt att systemet är uppbyggt på ett sätt som både är hanterligt för flertalet och inte försätter människor i en ekono- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag misk besvärlig situation enbart för att de vill och kan pröva att an- vända en förbättrad arbetsförmåga. Utredningen avser att förbättra de nuvarande möjligheterna att bland annat arbeta eller studera under tid med ersättning. Många som har beviljats sjukersättning kommer även att perma- nent sakna arbetsförmåga eftersom det krävs långvarigt nedsatt arbetsförmåga för att den försäkrade ska beviljas ersättningen. Att ha sjukersättning innebär sällan att personen helt saknar för- mågor eller vilja att delta i samhällslivet, även om hon eller han har nedsatt arbetsförmåga. Exempelvis kan personer som har sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning ha en drivkraft att hjälpa andra i samma situation t.ex. genom engagemang i en intresseförening för personer med funktionsnedsättning m.m. Det är förvisso rimligt att anta dessa försäkrade som har nedsatt arbetsförmåga även har begränsade möj- ligheter att engagera sig ideellt de har ersättning. Den kvar- varande förmåga som finns bör dock kunna tas tillvara i möjligaste utsträckning och regelverket bör uppmuntra sådana engagemang. Som tidigare nämnts är det vidare en förutsättning för civilsamhällets roll i demokratin att alla människor har möjlighet att engagera sig ideellt,1 se avsnitt 15.4.3. En viktig utgångspunkt är att också den som har nedsatt arbets- förmåga och ersättning från sjukförsäkringen har möjlighet till en meningsfull fritid. En ytterligare gynnsam effekt som kan förväntas uppkomma är att en försäkrad genom att engagera sig ideellt kan återfå arbetsförmåga och då vill och kan pröva att förvärvsarbeta. Han eller hon kan i så fall genom ansökan om vilande ersättning pröva förvärvsarbete och kanske även mer varaktigt kunna återfå arbetsförmåga och kunna lämna sjukersättningen. Det finns således ett antal goda skäl utifrån såväl individens som från samhällets perspektiv till varför människors kvarvarande för- mågor i görligaste utsträckning bör tas tillvara. De hinder som mot- verkar sådana engagemang bör därför så långt det är möjligt undan- röjas. Utredningen har, genom bland annat kontakter med intresse- organisationer för personer med funktionsnedsättningar, kunnat kon- statera att skälen till att någon väljer att pröva att förvärvsarbeta, studera eller arbeta ideellt kan variera stort mellan olika individer. Det handlar långtifrån alltid om ett ekonomiskt perspektiv, med Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag möjligheten att få inkomst genom arbete som den avgörande fak- torn. Den försäkrade vill exempelvis ofta försöka närma sig arbets- marknaden som sådan (genom att exempelvis läsa in ämnen på kom- vux eller påbörja en utbildning) eller helt enkelt prova på om han eller hon klarar av att arbeta eller studera. Det kan också handla om en vilja att göra en insats i föreningslivet. Bland annat kan en för- säkrad vilja engagera sig i en förening som är inriktad på en sjukdom eller funktionsnedsättning som han eller hon själv har, eller vara aktiv i en politisk förening, en idrotts- eller kulturförening eller annan ideell organisation. Det kan handla om en vilja att göra skillnad och dela med sig av sina erfarenheter. Det kan vidare vara ett sätt att bryta den isolering som en funktionsnedsättning eller en sjukdom kan med- föra. Ett engagemang i föreningslivet kan dessutom ofta bidra till bättre psykiskt välbefinnande och en bättre livskvalitet i allmänhet. Fören- ingsengagemang kan göra att man kommer in i ett socialt samman- hang och känner sig delaktig, vilket kan vara extra viktigt för personer som saknar förvärvsarbete. Att bli del i ett sammanhang och känna att man kan bidra skapar ofta i sig hälsa, välmående och framtidstro. Det kan också ge andra värdefulla erfarenheter som exempelvis kan föra människor närmare arbetsmarknaden. Att uppleva sig förhind- rad att engagera sig ideellt och på så sätt begränsas i sina möjligheter att påverka i samhällsfrågor kan däremot försämra rehabiliterings- processen, men kan också bli ett demokratiproblem. Även personer med aktivitetsersättning eller sjukersättning ska kunna ha hobbyer och en meningsfull fritid.2 Det finns ett antal tänkbara hinder för individen att välja att pröva sin arbetsförmåga. Utvecklingen av arbetsmarknaden är en sådan svå- righet. Sammantaget gör detta att det är svårare än tidigare för för- säkrade som vill pröva att arbeta att hitta lämpliga arbetsuppgifter och en arbetsgivare som är villigt att ta emot dem, under förhållan- den som gör det hållbart att prova arbetet och därmed också i någon mening riskera den ersättning i form av sjukersättning eller aktivi- tetsersättning som den försäkrade har. 2Svar från Funktionsrätt på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag Det måste till fler åtgärder för att en förändring ska kunna ske Mot bakgrund av utredningens ovan beskrivna synsätt och de pro- blem som uppmärksammats i avsnitt 15.3 och 15.4 är utredningens bedömning att det behövs åtgärder i form av generösare villkor och framför allt enklare respektive mer flexibla regler, för att fler perso- ner som har sjukersättning eller aktivitetsersättning ska våga pröva att arbeta, studera, engagera sig i föreningsliv etc. Ett tillvägagångssätt att skapa ett system som är både enkelt och transparent skulle kunna vara att ta bort alla kontrollfunktioner och ge försäkrade full frihet att arbeta, studera etc. utan att det påverkar deras rätt till ersättning. Ett sådant system skulle troligtvis användas av fler personer som har ersättning. skulle en sådan lösning kunna uppfattas som alltför generös och därmed kunna ur- holka förtroendet för försäkringen. En målkonflikt är alltså att sam- tidigt som regelverket bör uppmuntra till deltagande i arbete, studier och samhällsliv för den som kan, måste legitimiteten för försäkringen behållas. Förutsättningarna för arbete och andra åtaganden för de grupper som har beviljats ersättning för nedsatt arbetsförmåga får inte uppfattas som alltför generösa. En annan målkonflikt består i strävan efter ett enkelt system att förstå och administrera, som olika regler och undantag för olika grupper och situationer kan ha ett relevant syfte, särskilt när reglerna ska täcka så många olika personer i olika situationer i livet och med olika typer av ersättningar. I nedan presenterade förslag har utredningen strävat efter att hantera målkonflikterna genom att balansera nämnda intressen på olika sätt. Vad gäller regelverket för arbete och studier bedömer ut- redningen att dagens regelverk behöver reformeras för ökade möjlig- heter att anpassa ersättningen efter individens förutsättningar för arbete och eller studier, detta eftersom utgångspunkten för utred- ningen enligt direktiven är att uppmuntra delaktighet i samhällslivet genom bland annat studier och arbete för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Det innebär att regelverket inte kommer vara lika överskådligt som , men förändringarna bedöms likväl vara motiverade eftersom de ger ökade möjligheter och incitament för personer att pröva sin förmåga att arbeta eller studera. Vad gäller möjligheterna till ideellt arbete bedömer utredningen i stället att förutsebarheten i regelverket snarare bör ökas genom undantag i Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag nuvarande regelverk som ska vara enkla att förstå och tillämpa. Här är utgångspunkten att reglerna i ökad utsträckning behöver upp- muntra till ideella engagemang. Liksom i analysen av regelverket och dess tillämpning utgår förslagen nedan från de tre huvudgrupperna: försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt regelverket som gällde före , försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. samt de yngre för- säkrade som har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Dessa tre grupper har olika förutsättningar för arbete och studier, omfattas av olika regelverk och det kan sägas finnas olika syften för att underlätta för respektive grupp. Studier innebär mer än ett närmande till arbetsmarknaden Ofta lyfts studier som en väg för enskilda att närma sig arbetsmark- naden. Så är naturligtvis fallet, men att studera kan även fylla fler syften och kan därmed vara bra för individen och samhället oavsett om de i förlängningen leder till att den försäkrade börjar arbeta eller inte. Studier kan i sig ses som en form av sysselsättning. Studier kan underlätta för den enskilde att få rutiner i vardagen, att stimulera sitt intellekt och utmana sin förmåga. De kan också leda till ökade sociala kontakter. Studier kan alltså, förutom att vara en väg till arbete, i sig bidra till att en person får en meningsfull sysselsättning. Utredningen anser därmed att studier bör uppmuntras. Den direkta kostnaden för sysselsättning i form av studier är kostnaden för en studieplats. En studieplats är inte nödvändigtvis en billig form av sysselsättning, men kostnaden bör ur detta perspektiv jämföras med direkta kostnader för andra sysselsättningar, såsom daglig verksamhet etc. Den indirekta kostnaden för denna sysselsättning är kostnaderna som uppstår av utträngningseffekter. Personer som beviljats sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning söker studieplatser på samma premisser som personer som inte har beviljats någon av förmånerna. Personer med sjukersättning eller aktivitetsersättning har alltså inte någon särskild fördel i konkurrensen om utbildningsplatser, men vid populära utbildningar är det tänkbart att en hård konkurrens leder till att inte alla som sökt en viss studieplats får denna. Studier som sysselsättning kan därmed tänkas leda till ökade kostnader för studie- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag anordnare, med hänsyn till utträngningseffekter när det uppstår brist på studieplatser. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att konkurrensen om studieplatser hårdnar. Många arbetslösa söker kompletterande ekonomiskt bistånd för att kunna genomföra studier, bland annat utifrån de förändringar som möjliggjort för fler att studera med bi- behållet aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. vuxen- utbildning förväntas vidare i allmänhet spela en avgörande roll för flera stora samhällsutmaningar, såsom etableringen för nyanlända, enskildas möjlighet att byta yrke och kompetensförsörjningen till arbetslivet. SKR har i dialog med utredningen anfört att behovet av utökat stöd inom komvux har ökat, bland annat mot bakgrund av att målgruppen för dessa studier vuxit och förändrats, med fler elever med exempelvis psykisk ohälsa och neuropsykiatriska funktionsned- sättningar som kräver anpassningar för att individen ska kunna full- följa utbildningen. Kraven på denna sorts utbildning har alltså ökat och kan förväntas öka ytterligare . Därtill har Arbetsförmedlingen ett förtydligat uppdrag om att anvisa fler indi- vider till reguljära studier. Mot denna bakgrund kan det anses att studieplatser i första hand bör gå till personer som avser att och har förutsättningar att ta till sig utbildningen i sitt yrkesliv. Utredningen konstaterar dock att det står var och en fritt att ansöka om och bedriva studier utan att ett sådant syfte finns och att det inte går att undersöka dessa aspekter på förhand, vid antagningen till en viss utbildning eller kurs. Utred- ningen anser därmed att det är önskvärt att studier uppmuntras, även om det inte alltid kan garanteras att de kan leda till sysselsättning. De förslag som presenteras av utredningen i detta avsnitt innebär syftar till att försäkrade som beviljats sjukersättning och aktivitets- ersättning ska få utökade förutsättningar att studera på liknande villkor som personer utan dessa förmåner. I konsekvensavsnittet ut- vecklas de konsekvenser som kan uppstå för komvux, folkhögskola och andra studieanordnare till följd av utredningens förslag. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag 16.1Huvudgrupp 1, försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före Försäkrade som omfattas av reglerna för steglös avräkning kan för- värvsarbeta, studera, arbeta ideellt etc. utan att det påverkar rätten till sjukersättning. Det är endast om dessa personer arbetar med in- komst som de ska ansöka om omräkning av sjukersättningen enligt reglerna för steglös avräkning. Således är reglerna gällande möjlig- heter att ta uppdrag, arbeta ideellt och fritidsverksamhet i övrigt redan generösa och därmed föreslås inga förändringar i dessa delar. När det gäller arbete enligt reglerna för steglös avräkning föreslås ett antal förändringar, dels för att förenkla detta regelverk, dels för att öka incitamenten att arbeta enligt steglös avräkning. 16.1.1Fribelopp vid arbete enligt reglerna för steglös avräkning Utredningens förslag: Fribeloppen ska baseras på inkomstbas- beloppet. –Hel sjukersättning: 1 inkomstbasbelopp. –Tre fjärdedels sjukersättning: 2,6 inkomstbasbelopp. –Halv sjukersättning: 4,2 inkomstbasbelopp. –En fjärdedels sjukersättning: 5,8 inkomstbasbelopp. –Två tredjedels sjukersättning (enligt bestämmelserna före ): 3,6 inkomstbasbelopp. Sjukersättning ska inte lämnas till den del summan av den beräk- nade sjukersättningen och reduceringsinkomsten överstiger 8 in- komstbasbelopp. Skälen för utredningens förslag: Många personer som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning har inkomster som inte överstiger det för individen aktuella fribeloppet. På så sätt riskerar de försäkrade inte att arbetsinkomsten påverkar deras utbetalning av sjukersätt- ningen samt minskar även risken för att de ska bli återbetalnings- skyldiga vid avstämningen som sker först efter att de har arbetat Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag enligt reglerna för steglös avräkning. För att ge incitament att dessa personer ska arbeta i högre omfattning är förslaget att fribeloppen ska beräknas baserat på inkomstbasbeloppet enligt socialförsäkrings- balken. Enligt nuvarande lagstiftning beräknas fribeloppen för steglös avräkning på prisbasbeloppet (PBB). Eftersom fribeloppen avser in- komster, följer nuvarande beräkning av dessa belopp med PBB dock inte i så hög utsträckning den allmänna löneutvecklingen. Fribe- loppen har i stället urholkats eftersom inkomsterna för de som arbetar har ökat snabbare än priserna. Det medför att en person som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning i praktiken kan arbeta med en lägre inkomst innan han eller hon når upp till fribeloppet, jämfört med vad som gällde när systemet infördes . Eftersom fribeloppen avser inkomster är bedömningen att det är rele- vant att använda inkomstbasbeloppet för denna beräkning även om sjukersättningen beräknas med PBB. För att fribeloppen bättre ska följa löneutvecklingen föreslås så- ledes att inkomstbasbeloppet enligt 58 kap. SFB3 också ska användas för beräkning av fribeloppen för steglös avräkning. Detta innebär också att fribeloppen kommer räknas om med inkomstbas- beloppet enligt 58 kap. SFB. Eftersom fribeloppen avser inkomster, kommer denna omräkning alltså även framöver bättre följa löneut- vecklingen.