sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Bestämmelsen innebär vidare, som vi konstaterat i avsnitt 6.7, att en fördragsstat inte enbart är ansvarig för rymdverksamhet som bedrivs från statens territorium, utan även för sådan verksamhet som bedrivs utanför statens territorium av statens fysiska eller juridiska personer. Utgångspunkten bör därmed, enligt vår mening, vara att den verksamhet som är ansvarig för enligt de traktat som förbundit sig till också bör omfattas av ett tillståndsförfarande så att verksamheten kan bli föremål för statlig kontroll. Denna förutsätt- ning har vi också beaktat när vi i avsnitt 6.5 lämnat förslag på vilken verksamhet som ska anses utgöra rymdverksamhet och därmed om- fattas av lagens tillämpningsområde. Huvudregeln bör alltså vara att sådan verksamhet som utgör rymdverksamhet i lagens mening ska vara tillståndspliktig. Tillståndsplikten bör därför redan på denna grund inte begränsas till verksamhet som utförs av privata aktörer. Ett ytterligare skäl för att statliga aktörer bör omfattas av till- ståndsplikt är att rymdverksamhet kräver stor sakkunskap, inte minst mot bakgrund av den tekniska utvecklingen på området. Statlig rymdverksamhet bör enligt vår uppfattning också vara föremål för insyn och kontroll. Denna uppfattning har även framförts av vissa aktörer under våra samråd, som anser att det är viktigt att även statliga aktörer, som universitet, högskolor och statliga forsknings- institut, kontrolleras utifrån ett utrikes-, säkerhets- och försvarspoli- tiskt perspektiv. Slutligen menar vi att all verksamhet, oavsett om den är statlig eller privat, som utgångspunkt bör vara föremål för en- hetliga krav. Med anledning av nämnda skäl anser vi att statliga aktörer som huvudregel bör omfattas av tillståndsplikt. I vad mån det finns skäl för att införa undantag från tillståndsplikt för vissa statliga aktörer som utför rymdverksamhet kommer emellertid att övervägas i det följande. Möjlighet till undantag för verksamhet som bedrivs av statliga aktörer Det kan finnas skäl att överväga om statlig tillståndsplikt bör om- fatta alla statliga aktörer. Statlig verksamhet är bred och utgör allt från verksamhet som bedrivs av universitet, högskolor och statliga forskningsinstitut till verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten. Som framgår av avsnitt 7.2.3 finns exempel på olika undantag eller ventiler för Försvarsmakten i våra nordiska grannländers rymdlag- stiftning. Den finska lagen har ett uttryckligt undantag för Försvars- makten vad gäller bestämmelserna om tillstånd och tillsyn. I stället omfattas den finska Försvarsmakten av en särreglering; Försvars- ministeriets förordning om övervakningen av Försvarsmaktens rymdverksamhet. I den danska lagen har det införts en möjlighet för departementet att medge dispens från tillståndskravet för statliga aktörer. De danska förarbetena anger försvarsdepartementet och stat- liga myndigheter som är under detta departement som exempel på myndigheter som kan vara aktuella för undantag. I det norska be- tänkandet anges att det inte finns skäl för att införa ett generellt undantag för försvarets rymdverksamhet eftersom sådan verksam- het i stor utsträckning även är civil och att det därför är lämpligt att verksamheten som utgångspunkt omfattas av lagen. Den norska utredningen föreslår därför i stället en möjlighet för departementet att i föreskrift medge undantag från lagens krav avseende tillstånd. Frågan om undantag från tillståndsplikt gör sig enligt vår mening särskilt gällande för Försvarsmakten och andra myndigheter som lyder under försvarsdepartementet. Under våra samråd med några av de myndigheter som lyder under försvarsdepartementet samt Säker- hetspolisen har vi diskuterat behovet av och möjligheten till att införa en särreglering för vissa myndigheter inom försvars- och säkerhets- området. Det har då framkommit att det är väsentligt att Försvars- makten och andra myndigheter som hör till försvarsdepartementet har obegränsad tillgång till rymden och att det därför är aktuellt med ett undantag från kravet på tillstånd för att bedriva rymdverksamhet för dessa myndigheter. finns det enligt uppgift inte något behov av ett motsvarande undantag för myndig- heter inom säkerhetsområdet, men det kan komma att förändras fram- över. Det kan i sammanhanget nämnas att bland annat Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, och är undantagna krav på tillstånd att använda radiosändare enligt 3 kap. 3 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Sammantaget anser vi att det bör införas en bestämmelse i den nya lagen om att regeringen ska få föreskriva undantag från till- ståndsplikt för rymdverksamhet som bedrivs av statliga aktörer. Ett sådant undantag bör enligt vår uppfattning tillämpas mycket restrik- tivt och kommer främst att bli aktuellt för myndigheter inom för- svars- och säkerhetsområdet. Avsikten är inte att verksamhet som bedrivs i forskningssyfte av till exempel universitet, högskolor och statliga forskningsinstitut ska undantas från tillståndsplikt. Vidare är inte heller avsikten att statligt ägda bolag ska undantas. torde, som nämnts ovan, ett sådant undantag endast ha bäring på sådana myndigheter som hör till försvarsdepartementet. En bestämmelse om att dessa myndigheter inte ska omfattas av till- ståndsplikt bör tas in i förordning. Även om det finns skäl att undanta vissa myndigheter från till- ståndsplikt bör emellertid verksamheten kontrolleras i någon form. Att regeringen får erforderlig insyn i verksamhet som är undantagen från tillståndsplikt är väsentligt utifrån åtaganden enligt rymd- fördraget och ansvarskonventionen, vad gäller ansvar som utsändande stat, men även enligt registreringskonventionen som inne- håller krav på registrering av föremål som har sänts ut i rymden. bör sådana myndigheter inte bli föremål för den ordinarie tillsynsverksamheten. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i den nya lagen som föreskriver att den som bedriver verksamhet som har undan- tagits från tillståndsplikt ska anmäla verksamheten till regeringen. Genom en sådan notifikation menar vi att regeringen får insyn i vilken rymdverksamhet som pågår. Avsikten är emellertid inte att regeringen ska sätta upp villkor för verksamheten. I avsnitt 9.3.4 föreslår vi en bestämmelse om att den som har med- delats undantag från tillståndsplikt ska hålla regeringen underrättad om den bedrivna verksamheten. Vår bedömning: Tillstånd för att bedriva rymdverksamhet bör avse en särskild och avskild verksamhet som utgör rymdverksamhet. Det bör finnas olika tillstånd för olika typer av verksamhet. Vid förändringar av verksamheten inom den beviljade tillstånds- typen, som inte är av ringa betydelse, krävs ett kompletterande tillstånd. Vi har i uppdrag att ta ställning till om det i rymdlagen bör införas bestämmelser om vilka krav som ska gälla för att få tillstånd till rymdverksamhet och i så fall lämna förslag på hur regleringen bör utformas. En översyn av tillståndsfrågorna motiveras i kommitté- direktiven av det ökade intresset för rymdverksamhet, särskilt från privata investerare, och att rymdverksamhet har utvecklats till en mycket komplex verksamhet som kräver stor sakkunskap. Detta ställer enligt direktiven krav på ett förutsägbart och tydligt regelverk, en smidig tillståndsprocess och enhetliga krav på verksamhetsutövarna. Tillstånd ska avse en särskild och avskild verksamhet En inledande fråga är om ett tillstånd enligt lagen ska utgöra ett generellt tillstånd för att bedriva rymdverksamhet eller ett särskilt tillstånd för en avskild verksamhet som utförs i rymden. I förarbetena till den nuvarande rymdlagen anges att i en ansökan om tillstånd till rymdverksamhet måste tämligen noggrant anges vad verksamheten avses omfatta och att det är naturligt att tillståndet inte är ett öppet tillstånd att bedriva rymdverksamhet utan att till- ståndet anger en ram för verksamheten. Vidare anges att tillståndet bör begränsas i tiden och att det är lämpligt att markera att tillståndet får specificeras (prop. 1981/82:226, s. 15). Detta talar för att avsikten med tillståndsförfarandet är att ge tillstånd till en viss särskild verk- samhet i rymden och inte till att bedriva rymdverksamhet i allmänhet. Som behandlas i kapitel 8 måste i enlighet med registrerings- konventionen föra ett register över svenska rymdföremål som sänts ut i rymden. Registret förs av Rymdstyrelsen och är publicerat på myndighetens webbplats. De svenska tillstånd som framgår av registret avser avgränsade verksamheter på det sättet att besluten innehåller en utförlig beskrivning av en viss specifik verksamhet, såsom upp- gifter om omloppsbanor och givna frekvenser. Däremot är besluten inte begränsade . Enligt vår bedömning bör de tillstånd till rymdverksamhet som utfärdas enligt den nya lagen avse en särskild och avskild verksamhet som tydligt ska beskrivas utifrån vilken typ av verksamhet som ska utföras, till exempel utsändning av ett rymdföremål. Att få ett gene- rellt tillstånd för en viss verksamhet skulle uppenbart underlätta för de aktörer som har upprepade verksamheter inom ett område, exem- pelvis utsändningar av sondraketer. En sådan ordning gäller för att genomföra ballonguppstigningar från där Transportstyrel- sen utfärdar årliga tillstånd. I utfärdas också generella tillstånd på så sätt att ett tillstånd som beviljats ett företag kan om- fatta utsändningar av rymdföremål vid flera olika tillfällen. skiljer de krav och villkor som bör ställas upp i olika situationer som innefattas i rymdverksamhet sig åt i hög grad. Om tillstånden är generella och allt för ”öppna” skulle även den statliga insynen och kontrollen av vilken verksamhet som utförs begränsas avsevärt. Vi anser därför att de tillstånd till rymdverksamhet som det är fråga om enligt den nya lagen, bör vara tillstånd för varje särskild verksamhet som utgör rymdverksamhet enligt den nya rymdlagen. Detta innebär att varje friflygande rymdföremål som sänds ut i rym- den utgör en verksamhet och kräver därmed ett eget tillstånd. Två satelliter som sänds ut med samma bärraket är alltså två enheter när de har separerats för att flyga fritt och kräver därmed var sitt tillstånd. På samma sätt är två sondraketer som sänds ut i tät följd för att de samverkar i ett forskningsuppdrag två friflygande enheter med var sitt tillstånd. Det är vidare fråga om ytterligare en verk- samhet – och därmed ytterligare ett tillstånd – om avsikten är att ett instrument som monterats på en satellit eller sondraket ska avskiljas i rymden för att flyga fritt. Däremot är inte varje manöver som en satellit gör en verksamhet, utan all den manövrering som krävs för att styra satelliten i rymden utgör en verksamhet. En ordning med olika tillstånd för olika typer av rymdverksamhet En väsentlig fråga att ta ställning till är om det bör finnas en sorts tillstånd för all form av rymdverksamhet eller flera olika sorters till- stånd – med eventuellt olika villkor och tillståndsprocesser – bero- ende på vilket slag av rymdverksamhet som utförs. Rymdverksamhet består ofta av olika faser, till exempel utsänd- ning av en satellit till rymden, manövrering av satelliten i omlopps- bana och återföring av satelliten till jorden. Ett förslag att överväga är att dessa faser ska bli föremål för olika tillståndsförfaranden. Ett skäl för olika tillståndsförfaranden är att antalet tillstånds- ärenden med stor sannolikhet kommer att öka kraftigt framöver. Detta beror på att nya innovationer tillsammans med en snabb tek- nikspridning innebär att antalet aktörer – och därmed antalet satel- liter – i rymden kommer att fortsatt öka, men också våra förslag om att verksamhet med sondraketer och att verksamhet som utförs av statliga aktörer ska omfattas av tillståndsplikt. Därtill kommer regeringens uttalade satsning avseende en svensk förmåga att sända ut satelliter från . En bedömning av antalet uppskattade tillståndsärenden görs i avsnitt 7.3.4. Ett annat skäl för att differentiera tillståndsförfarandet är att olika verksamheter kommer att aktualisera olika villkor och krav för till- ståndsgivningen och olika grader av kontroll och tillsyn. Detta skulle medföra en snabbare och mer effektiv tillståndsprocess eftersom processen kan utformas utifrån vilken verksamhet det rör sig om. Den aspekten kommer rimligen att få allt större vikt i takt med att rymdverksamheten intensifieras och diversifieras. Ytterligare ett skäl är att de olika verksamheterna innebär olika åtaganden enligt rymd- traktaten vad avser bland annat ansvarsfrågor, vilket också kan vara en anledning till att överväga olika tillståndsförfaranden med olika villkor, exempelvis utifrån vilken skaderisk verksamheten utgör. Mot denna bakgrund anser vi att det bör införas en ordning med olika tillstånd för olika slag av rymdverksamhet. En verksamhet som meddelats ett tillstånd kan förändras , till exempel om syftet med verksamheten förändras, utsändningen av rymdföremålet senareläggs eller rymdföremålet får en annan om- loppsbana. Vid förändringar av verksamheten inom den meddelade tillståndstypen behöver verksamhetsutövaren inte ansöka om ett nytt tillstånd, men däremot krävs ett kompletterande – utvidgat – tillstånd för sådana ändringar som inte är av ringa betydelse. För det fall det rör sig om förändringar som är av den karaktären att det hänför sig till en annan tillståndstyp än den meddelade, så krävs givetvis ett nytt tillstånd för den nya typen av verksamhet. Vårt förslag: Tillstånd ska krävas för att bedriva rymdverksamhet från svenskt territorium. Vidare ska tillstånd krävas om rymd- verksamheten ska bedrivas utanför svenskt territorium från far- kost som är registrerad i eller av en svensk medborgare eller en juridisk person med säte i . Ett tillstånd kan avse någon av följande verksamhetstyper. 1.Utsändning av rymdföremål, 2.manövrering eller annan påverkan av rymdföremål, 3.återföring av rymdföremål, 4.aktivitet eller påverkan på annan himlakropp än jorden, och 5.annan verksamhet som utförs i rymden än de som anges i punkterna 1–4. Med begreppet verksamhetsutövare avses i lagen den som bedri- ver, eller har för avsikt att bedriva, rymdverksamhet och ansvarar för, eller har ett bestämmande inflytande över, verksamheten. I avsnitt 7.3.2 har vi föreslagit att det bör införas en ordning med olika tillstånd för olika slag av rymdverksamhet. Nästa fråga att över- väga är vilka tillståndstyper som bör införas i den nya lagen. I defi- nitionen av vilka olika aktiviteter som utgör rymdverksamhet har vi identifierat ett antal verksamhetsområden som sinsemellan skiljer sig åt, se avsnitt 6.5. Det rör sig om utsändning av rymdföremål, manövrering eller annan påverkan av rymdföremål, återföring av rymdföremål, aktivitet eller påverkan på annan himlakropp än jorden och annan verksamhet som utförs i rymden. Gränsdragningen mellan de olika verksamheterna framgår av avsnitt 6.5.1. Att verksamhet- erna skiljer sig åt innebär att det inte alltid är samma aktörer som hanterar och ansvarar för de olika verksamheterna och att det kan behövas ställas olika krav och villkor på dessa. Det ter sig därför naturligt att även dela upp tillstånden i motsvarande verksamhets- områden. Gemensamt för tillståndstyperna är att tillstånd ska krävas för den som avser att bedriva rymdverksamhet från svenskt territorium. Vidare ska tillstånd krävas om verksamheten ska bedrivas utanför svenskt territorium från farkost som är registrerad i eller av en svensk medborgare eller en juridisk person med säte i , se avsnitt 6.6 och 6.7. Det är verksamhetsutövaren som ska inneha tillstånd Innan vi behandlar de olika tillståndstyperna bör det klargöras vem det är som ska ansöka om tillstånd till rymdverksamhet. Vi anser att det är den som bedriver eller har för avsikt att bedriva verksamheten, det vill säga verksamhetsutövaren, som ska uppfylla villkoren. Verk- samhetsutövaren kan vara såväl en fysisk som en juridisk person. En förutsättning är att denne faktiskt ansvarar för verksamheten i sin helhet eller utövar ett bestämmande inflytande över den. Verksam- hetsutövaren kan vara ägaren av satelliten eller någon annan typ av nyttolast, till exempel ett friflygande forskningsinstrument, eller ägaren av en bärraket eller en sondraket. Verksamhetsutövaren kan också vara den som på uppdrag av en ägare utför utsändningen och därmed har det bestämmande inflytandet och ansvaret över denna. Vidare kan verksamhetsutövaren vara den som ansvarar för eller har ett bestämmande inflytande över driften av satelliten. För att det ska vara tydligt vad som avses med verksamhets- utövare anser vi att begreppet bör definieras i lagen. Vi föreslår att med begreppet verksamhetsutövare avses i lagen den som bedriver, eller har för avsikt att bedriva, rymdverksamhet och ansvarar för, eller har ett bestämmande inflytande över, verksamheten. Begreppet rymdföremål omfattar sondraket eller bärraket och den nyttolast som raketen sänder ut, inklusive delar av dessa, se av- snitt 6.5.1. Vi använder begreppet nyttolast för det föremål som, när det sänts ut i rymden, skiljs från sondraketen eller bärraketen i syfte att utföra ett uppdrag. En nyttolast är inte ett självständigt rymd- föremål om den är integrerad på en bärraket eller sondraket, utan först när den separerats från raketen. Nyttolasten är vanligen en satellit eller rymdsond men det kan också vara en annan typ av far- kost som är självständig i sin färd eller sin omloppsbana. Exempel på sådan farkost kan vara en subsatellit eller ett enskilt instrument som frigörs från en modersatellit. Det kan också vara en landare som frigörs från en farkost för att landa på en himlakropp. En ”dummy” som fungerar som ballast för en bärraket är också ett exempel på en nyttolast som utför ett uppdrag om den separeras från raketen. En nyttolast har en verksamhetsutövare som har en avsikt med nytto- lasten, samt det bestämmande inflytandet och ansvaret över denna. Det är ofta fråga om ägaren av nyttolasten. Denne verksamhets- utövare behöver ett manövreringstillstånd eller ett tillstånd för annan verksamhet i rymden för att utföra uppdraget. En nyttolast kan separeras, dvs. delar av en nyttolast kan frigöras och lämnas i egna banor eller manövreras oberoende av den värd- satellit den lämnat. Den frigjorda delen blir då en ny nyttolast. Vi har under våra samråd förstått att utvecklingen går mot alltmer kom- plexa farkoster. Det som vid utsändning är en enda nyttolast kan vid ett senare skede vara flera nyttolaster, dvs. delar har frigjorts från en värdsatellit för att röra sig i egna banor. De på så sätt friflygande delarna kan ha olika syften. Det kan till exempel vara en dottersatellit för teknikdemonstration eller ett forskningsinstrument. En friflyg- ande del är en självständig nyttolast oavsett om den kan manövreras eller om den lämnas som ett icke manövrerbart objekt i omlopps- bana. Om ett rymdföremål kan delas upp i flera olika nyttolaster i rymden behövs tillstånd för respektive nyttolast. Delar och delsystem på en satellit som inte är självständiga, som till exempel omborddatorer, framdrivningssystem eller solceller, är integrerade delar av samma nyttolast. Ett forskningsinstrument som är en integrerad del av en satellit eller sond är inte heller en själv- ständig nyttolast. Utsändning av bärraket eller sondraket, inklusive nyttolast, från svenskt territorium eller svensk farkost innebär att är utsänd- ande stat enligt rymdtraktaten. är också utsändande stat om en svensk medborgare eller juridisk person med säte i sänder ut en bärraket, sondraket eller nyttolast från utlandet. Den som har kontroll och ansvar över en utsändning av ett rymd- föremål – en bärraket eller sondraket med en nyttolast – och kan påverka denna är utsändningsleverantören (på engelska ). Utsändningsleverantören är alltså verksamhetsutövare för utsändningen och den som ska söka utsändningstillstånd. Nytto- lastens verksamhetsutövare, vilket ofta är ägaren av nyttolasten, behöver inte söka tillstånd för själva utsändningen, utan det är utsändnings- leverantören som i ansökan för utsändningstillståndet ska redogöra för vilken nyttolast som är integrerad på raketen, och sänds ut med denna, samt vilka som är ägare till nyttolasten, se avsnitt 7.3.8. Verk- samhetsutövaren för nyttolasten måste däremot ha ett manövrerings- tillstånd för nyttolasten när den skiljs åt från raketen för att läggas i omloppsbana eller utföra ett annat uppdrag, och därmed blivit ett självständigt rymdföremål. I de fall som nyttolasten inte kan manöv- reras så är det i stället fråga om ett tillstånd för annan verksamhet i rymden. Ett svenskt utsändningstillstånd kan alltså omfatta utsändning av: 1.sondraket eller bärraket, med integrerad nyttolast, från eller svensk farkost, oavsett verksamhetsutövarens (utsändningsleve- rantörens) nationalitet eller sondraketens, bärraketens eller nytto- lastens ursprung. 2.sondraket eller bärraket, med integrerad nyttolast, från utlandet av svensk verksamhetsutövare (utsändningsleverantör), oavsett sond- raketens, bärraketens eller nyttolastens ursprung. Sondraketer har sänts ut från svenskt territorium – – i omkring av både svenska och utländska utsändningsleverantörer. Verk- samhetsutövare är Rymdbolaget eller tyska rymd- och flygmyndigheten (Deutches Zentrum für Luft- und Raumfart). Sondraketer behöver inte tillstånd enligt den nuvarande rymdlagen. En sondraket har normalt sett en enda nyttolast som består av ett antal experiment för forskning ombord, i normalfallet upp till tre till sex olika experiment. Dessa följer i de allra flesta fall med sond- raketen under hela dess färd. Ett experiment som är en integrerad del av sondraketen och därmed landar tillsammans med raketen på nedslagsområdet är inte friflygande och behöver därför inte ett sär- skilt tillstånd för det uppdrag som ska utföras. Det följer av att nyttolasten inte är ett självständigt rymdföremål när det är integrerat på raketen. Däremot krävs det ett särskilt efterföljande tillstånd för ett experiment där avsikten är att det ska frigöras från sondraketen i rymden och färdas oberoende av sondraketen, eftersom experimentet då utgör ett självständigt rymdföremål. För ett sådant friflygande experiment, som inte kan manövreras, behöver nyttolastens verk- samhetsutövare tillstånd för tillståndstypen ”annan verksamhet som utförs i rymden”. För det fall det friflygande experimentet kan manövreras blir det i stället aktuellt med ett manövreringstillstånd. Tillståndet för utsändning av en sondraket avser tiden från det att sondraketen lämnar rampen till dess att sondraketen landat på jorden. Utsändningstillståndet inkluderar således också återföringen till jorden eftersom återföringen är direkt följd av utsändningen. Ännu har inte någon bärraket sänts ut från svenskt territorium och vi har heller inte noterat någon svensk utsändningsleverantör för bärraketer i utlandet. Men utvecklingen på innebär att det kan bli aktuellt med utsändning av bärraketer med nytto- last till omloppsbana från svenskt territorium. Tillståndet för utsändning omfattar såväl bärraket som dess nytto- last eftersom dessa är integrerade under utsändningen och därmed betraktas som ett enda rymdföremål. Nyttolasten är en integrerad del av bärraketen under utsändningen, fram till dess att den är leve- rerad i omloppsbana och blivit en friflygande nyttolast. Utsänd- ningstillståndet avser tiden från det att bärraketen med nyttolast lämnat rampen till dess att nyttolasten är avlevererad i omloppsbana. När leveransen av nyttolasten har skett inträder bärraketen i nästa tillståndsfas. Beroende på om bärraketen ska ligga i omloppsbana – och där vara aktiv eller passiv – eller om den ska återföras till jorden, kan det vara fråga om manövreringstillstånd, tillstånd för annan verk- samhet i rymden eller återföringstillstånd. Om utsändningen inne- håller en nyttolast med svensk verksamhetsutövare krävs att denne efter leverans i omloppsbana har manövreringstillstånd eller tillstånd för annan verksamhet i rymden.