sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Förändringen innebar att begreppet hus- hållsavfall ersattes med kommunalt avfall. har också ett vägledningsdokument14 som reviderats för hur med- 14European Commission (2020) Guidance for the compilation and reporting of data on municipal waste according to Commission Implementing Decisions 2019/1004/EC and 2019/1885/EC, and the Joint Questionnaire of and /documents/342366/351811/Guidance+on+municipal+waste+data+collection/ Hämtad 20210223. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag lemsländerna ska rapportera statistik om kommunalt avfall, som kan få följdeffekter i svensk lagsstiftning. arbetar med att uppdatera sin vägledning om kommunalt avfall utifrån EU-kom- missionens dokument. Enligt den avisering som gjort, kommer betydande förändringar kunna ske vad gäller hur man tolkar avfall från restauranger, catering och livsmedelsbutiker. Läs mer om förväntade konsekvenser i kapitel 10. En osäker bedömning, men en tydlighet skulle förbättra förutsättningarna på lång sikt. (+/) •EU:s ramdirektiv föreskriver nya krav på separat insamling av bioavfall (mat-, trädgård- och parkavfall), farligt avfall från hus- håll samt textilavfall. Regeringen har beslutat om att kom- muner ska tillhandahålla ett system för separat insamling av matavfall från hushåll från . Motsvarande krav för- väntas även införas för verksamheter. (+) Medlemsländerna har också skyldighet att inrätta separat insamling av åtminstone pappers-, metall-, plast- och glasavfall. •Fastighetsnära insamling av förpackningar för hushåll ska införas men när det ska ske, är under utredning. Denna förändring kan också komma att gälla verksamheter. Enligt en finsk forsknings- rapport kan fastighetsnära insamling öka materialåtervinningen av det kommunala avfallet . 15 (+) •Nytt producentansvar för textil har utretts och en ny förordning föreslås träda i kraft och börja tillämpas . •Översyn av producentansvarsförordningar för att de ska följa minimivillkoren i avfallsdirektivet för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. Regeringen har tillsatt en utredning för att se över producentansvaret för förpackningar. Utredningen ska ta fram de förslag som behövs för att genomföra de särskilda bestämmelserna i om producent- 15Salmenperä, H., Sahimaa, O., och Koutonen, H. (2018): Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility, , . Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag ansvar, de så kallade minimikraven för förpackningar, retursyste- met för plastflaskor och metallburkar, läkemedel, bilar, däck och eventuellt batterier. •Regeringen beslutade att producentansvar för returpapper, till exempel tidningar och trycksaker, ska upphöra från och att ansvaret läggs på kommunerna. (+/-) •Det har också införts ett förbud mot att förbränna separat insamlat avfall, som samlats in för att förberedas för återanvändning eller för att materialåtervinnas, med vissa undantag. Teknisk utveckling – digitalisering Några exempel på teknisk utveckling, inklusive digitalisering, som kan påverka avfallshanteringen: •nytt rikstäckande elektroniskt avfallsregister. Beror på hur det utvecklas, osäker bedömning (+/-) •utredning och utvecklingsstöd plastraffinaderi (+) •utveckling av andra nya återvinningsmetoder (+) •fortsatt utbyggnad av förbränningskapacitet (-) och rötnings- kapacitet (+). Ökade möjligheter för tillsynen Regeringen föreslår även ny lagstiftning för att ge kommuner större möjligheter att ingripa mot bristande avfallshantering.16 (+) Styrmedel uppströms och nedströms –Utvecklat ekodesigndirektiv. har föreslagit att återvinningsbarhet ska ingå som ett krav som ställs på ett stort antal produkter (+) 16Ordning och reda på avfallet /490592/contentassets/21397918373f483a 9b1fedfba85da840/promemoria-ordning-och-reda-pa-avfallet.pdf Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag –Förbränningsskatt, stegvis höjning till /ton (en stegvis höjning från ), osäker bedömning (+/-). Det pågår flera utvecklingsinsatser som både är frivilliga och som stöds av stat och kommun. Kommuner arbetar allt mer med före- byggande av avfall, vilket förväntas ha en positiv effekt särskilt på det avfall som kommer från de offentliga verksamheterna. Ett annat exempel är färdplanerna inom Fossilfritt där många viktiga branscher ställt upp mål som handlar om att utnyttja befintliga resurser bättre och minska avfallet. Delegationen för Cirkulär Ekonomi är en annan aktör som lyckats samla både verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter, myndigheter och beställare för att tillsammans ge råd till regeringen avseende cirkulär ekonomi. 9.3Miljöeffekter vid ökad återvinning av det kommunala avfallet Miljönyttan av att återanvända eller materialåtervinna beror på hur mycket resurser och energi som gått åt vid tillverkningen och vad som krävs för att åter kunna nyttja produkten eller materialet. Vid tillverkningen förbrukas olika typer av råmaterial och resurser. En del av dessa kan vara svåra och energikrävande att extrahera såsom kritiska råvaror och metaller.17 Förutom utsläpp av klimatgaser vid tillverkning och transport, används en stor mängd landyta, vatten och kemikalier. Miljönyttan med att återbruka varor är stor, det vill säga, att förlänga produkters livslängd. En viktig aspekt är inte minst de stora avfallsmängder som genereras vid tillverkningen 18 Under har ett framgångsrikt skifte i avfallsbehandlingsmetoderna skett i . är ett av de länder med lägst andel deponering av det kommunala avfallet. Vid skiftet att gå ifrån deponeringen byggde kommunerna ut avfalls- 17SGU Kritiska råvaror (). 18Laurenti, R. & Stenmarck Å. (2015) Produkters totala avfall – en studie om avfallsfotavtryck och klimatkostnad. Populärvetenskaplig rapport från IVL nr B 2444. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag Förbränning av avfall i ett kontrollerat system ger flera fördelar genom att som avfallet reduceras kan många av de organiska föroreningarna destrueras, metaller kan utvinnas, samt energi och värme tas till vara. Avfallsförbränning inne- bär en stor källa till luftutsläpp, bland annat oavsiktligt bildade dioxiner.19 Genom att konstruera bättre reningsanläggningar och optimera förbränningen har utsläppen kunnat minskas.20 Energi- återvinningen i (varav kommunalt avfall utgör cirka 20 pro- cent) resulterar i slaggrus och flygaska. 21 Svensk värmekraftindustri har en hög verkningsgrad och vid sidan av att leverera värme till fjärrvärmenätverket så omvandlas 30–av energin till el, vilket motsvarar av den producerade elen i . Andra länder i som saknar mot- svarande infrastruktur exporterar avfall till svenska anläggningar. 22 Genom importen av avfall till svenska värmekraftverk minskar koldioxidutsläppen jämfört med deponering och det är också en ekonomiskt lönsam affär.23 Den ökade resursförbrukningen och -slöseriet i världen innebär ökande risker för människa och miljö. Den ohållbara resurshante- ringen kan kopplas till en rad miljö- och hälsoproblem, såsom global uppvärmning genom utsläpp av växthusgaser, föroreningar i vatten, mark och luft samt exploatering och utarmning av den biologiska mångfalden. Medvetenheten kring en hållbar resursanvändning växer och därmed insikten att material måste användas mer cirkulärt, i giftfria och resurseffektiva kretslopp. Det kräver att de varor och produkter som produceras är utvecklade för en cirkulär användning, så att produkten klarar att användas , kan lagas, uppgraderas och slutligen materialåtervinnas. Materialen behöver vara säkra att användas utan risker för människor och miljö. Lagstiftningen och regelverket måste möjliggöra och driva på hållbara cirkulära affärs- modeller där producenterna tar ansvar för hela livscykeln. 19Naturvårdsverket (2019). Luftstatistik - Utsläpp av dioxin till luft - (). 20Avfall (2017) Dioxin och avfallsförbränning. 21Enligt för Cirkulär Anläggningsindustri 2020. 22Energiföretagen (2021). 23Waste Refinery (2013) Import av avfall till energiåtervinning i . År: 2013. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag Klimateffekter vid ökad materialåtervinning Det finns möjlighet att bespara omfattande utsläpp av växthusgaser om verksamheterna sorterar ut sitt avfall i olika fraktioner i stället för att slänga det i det kommunala restavfallet när de olika frak- tionerna återvinns istället för att förbrännas. Det visar en analys som IVL utfört åt utredningen, se bilaga 5.24 En stor del av det som åter- finns i restavfallet består av förpackningar som omfattas av pro- ducentansvar och utsorteringskrav. Återvinningen av olika avfallsfraktioner påverkar utsläppen av växthusgaser i olika grad. Beräkningarna redovisas i form av åter- vinningsklimatpotential som är ett mått för att kunna jämföra olika fraktioner.25 När beräkningar görs med antagande om att materialet ersätter den troliga produkt som annars skulle ha producerats om inte återvinningen ägt rum (s.k. netto materialåtervinning) är metall viktigast att återvinna, därefter mjukpapper, returpapper, plast och plastförpackningar. Pappersförpackningar och glas är också klimat- mässigt lönsamt att återvinna. När det gäller plastförpackningar vet vi att de består av många olika plaster, med olika kvaliteter, tillsatser, färg och form som gör de svåra att återvinna. Vid Svensk Plaståtervinning i är rejekt, det vill säga sådan plast som inte går att åter- vinna och därför skickas till energiåtervinning. 26 Resten tvättas och sorteras och skickas till återvinning i Europa.27 Detta ska alltså beak- tas när man ska använda studiens resultat. Enligt studien har rötning av matavfall en viss positiv klimateffekt, jämfört med om man måste producera fossilt bränsle i stället för metanet som rötningen ger. Dessutom används rötrestprodukten som gödsel. Det krävs inget extra processteg för att återvinna den för EU kritiska och ändliga resursen fosfor till gödningsmedel. Det är dock små skillnader vad gäller klimatpåverkan mellan rötning och för- bränning av matavfall. Sammantaget är rötning av matavfall ändå bra 24IVL (2020) Materialåtervinningens klimatpotential hos olika fraktioner av verksamheters kommunala avfall. Nr U 6380. 25Återvinningsklimatpotential (ÅKP) är framräknad som skillnaden mellan utsläpp från åter- och avfallsförbränning inkluderande effekten på dess producerande el och värme (medel- mix). Enheten är koldioxidekvivalenter/kg avfall. Antaget i beräkningarna var att den energi som går förlorad vid minskad avfallsförbränning ersätts med biogen, dvs det vanligaste bränslet i avfallsförbränningsanläggningar. 27IVL (2019) Kartläggning av plastavfallsflöden, återvinningsmetoder och marknader: kunskaps- underlag för ett returraffinaderi. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag ur resurssynpunkt eftersom den ger både bränsle i form av metan och jordförbättringsmedel med den kritiska resursen fosfor, samt att den inte ger upphov till aska som för avfallsförbränning. Om mat- avfall komposteras bildas till skillnad från den anaeroba rötnings- processen, ammoniak (NH3) och lustgas (N2O). Lustgasen är en aggressiv växthusgas som drar ned klimatnyttan under noll. Även från komposteringen får man ut ett jordförbättringsmedel. I en industriell kompostering kan processen och därmed utsläppen i högre grad styras än vid hemkompostering. Se en sammanfattning av klimatnyttan av att återvinna de olika materialen i figur 9.1. Figur 9.1 Klimatnyttan vid återvinning av olika avfallsfraktioner, kg CO2-ekvivalenter per ton Källa: IVL (2020), Mjukpapper: Essity (2017). Beräkningar gjordes också på hur långa transporter som kan göras innan klimatnyttan av återvinningen går förlorad. Det visade sig att det går att transportera avfallet långt, flera för avfall av metall-, plast-, glas- och pappersförpackningar, liksom av retur- Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag papper utan att klimatnyttan försvinner. För matavfallet behöver sträckan vara kortare för att få en positiv klimateffekt. 9.4Klimateffekter vid införande av frival respektive utökad dispensmöjlighet För att bedöma den möjliga miljöeffekten vid ett införande av frival eller en möjlighet till utökad dispens har vi utgått från potentialen i de plockanalyser som finns beskrivna i kap 3 från kontor och restauranger. Dessa visar att det finns en stor potential att sortera ut mer av de återvinningsbara fraktionerna som hamnar i restavfallet och förbränns. Plockanalyser visar att det kan vara så mycket som i restavfallet som är felsorterat. Det finns skillnader i klimatnytta mellan att återvinna olika fraktioner som beskrevs ovan och om man tittar på restavfallet från ett kontor respektive en restaurang fördelar sig potentialen enligt figur 9.2 och 9.3. Om vi viktar dessa två lika blir den teoretiska besparingen av minskade växthusgaser genom att återvinna de fraktioner som är felsorterade CO2-ekvivalenter per ton restavfall. Figur 9.2 Återvinningspotential från restaurang Från plockanalys av restavfall Återvinningsklimatpotential (ÅKP) Källa: Bearbetade data från Avfall (2019)28 och IVL (2020). 28Avfall (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger. Potential till ökad käll- sortering och förebyggande. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag Figur 9.3 Återvinningspotential från kontor Från plockanalys av restavfall Återvinningsklimatpotential (ÅKP) Källa: Bearbetade data från (2013)29 och IVL (2020). För att en utökad sortering ska ske krävs att avfallsproducenten har starka incitament eftersom avfallshanteringen endast utgör en procent eller mindre av verksamhetens omsättning. Det ska påpekas att en stor andel av det som ingår i restavfallet är avfallsfraktioner som om- fattas av producentansvar och därmed ska sorteras ut. Eftersom ut- sorteringen vid frival tydligare kommer kunna kopplas till en kost- nadsbesparing, har vi antagit att det avfall som övergår till frival i högre grad kommer att materialåtervinnas. I gjorde miljö- myndigheterna en bedömning att graden av återvinning kan öka med 11procent för privata företag om vissa styr- medel infördes såsom viktbaserad taxa och nationell styrning av krav på utsortering av fler fraktioner.30 Med utgångspunkt i beräkningar räknar vi med att det finns en potential för att återvinna av den volym som övergår till frival . Vi har räknat med att materialåtervinningen ökar till och med då den når . Den ökade materialåtervinningen innebär en besparing som kom- mer av minskad förbränning vilket har en marginalnytta på cirka per ton.31 Besparingen består av minskade kostnader för 29Ragn-Sells (2013) Plockanalys . 30Salmenperä, H., Sahimaa, O., och Koutonen, H. (2018): Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility, , . 31Egna beräkningar utifrån IVL (2020) och intervjuer med avfallsproducenter och åter- vinningsföretag. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag förbränning och vissa intäkter från ökad materialåtervinning. Värdet av detta är totalt år 5. Den förväntade ökade materialåtervinningen minskar koldioxidutsläppen motsvarande C02 år 5 baserat på en uppskattad genomsnittlig ut- släppsminskning på C02 per ton material som återvinns i stället för att förbrännas, se sammanfattande tabell 9.1. Man skulle också kunna göra en samhällsekonomisk beräkning av minskade koldioxidutsläpp vilket skulle öka värdet av materialåter- vinningen ytterligare. Tabell 9.1 Minskade växthusgasutsläpp vid ökad utsortering (mängd restavfall minskar ) restavfall (-) avfall (ton) (ton)) CO2e (ton) Källa: Egna beräkningar. Miljöbrottslighet – illegal hantering av avfall Under 2020 uppdagades flera allvarliga miljöbrott där verksamheter använt målvakter för mottagning av farligt avfall. Avfallet som hanterats illegalt har bestått av verksamhetsavfall i form av bygg- avfall, batterier och elektronikavfall. har också brott kopp- lat till restaurangavfall uppmärksammats, när ett företag i strid med kommunens ensamrätt att borttransportera, hämtade avfall från restauranger i . Avfallet lagrades i öppna högar med rått- invasion som följd. Farhågor om ökade problem vid ett genomförande av frival har uppmärksammats av flera aktörer och särskilt av kommu- nernas tillsynsmyndigheter. Vi har varit i kontakt med Utvecklings- centrum hos i om avfallsrelaterad brottlighet liksom Polisen Nationella Operativa Avdelning () och andra delar av polisverksamheterna. Vi har även ställt frågor till våra konsulter i de nordiska grannländerna om hur utvecklingen ser ut efter det att respektive land har avvecklat det kommunala mono- polet för verksamheternas kommunala avfall. Från studierna framgår att vare sig , eller kan rapportera om ökade Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag problem med illegal dumpning eller annan miljöfarlig hantering av avfall efter att verksamheter fått större befogenheter att hantera sitt kommunala avfall. Problem med illegal dumpning och stölder finns i dessa länder men rapporteras i första hand handla om elektronik- avfall och metall. I våra samtal har Polisen i redovisat dagens problem och lämnat tydliga råd för att stävja kriminell verksamhet inom miljöområdet. De anser att det behövs utökad uppsökande till- syn, avskaffande av sekretess mellan myndigheter och ökade möjlig- heter till hemliga tvångsmedel såsom avlyssning. Vid samråd med Håll Rent framkom att organisationen haft en mobil-applikation där privatpersoner kan rappor- tera in olika typer av nedskräpning och förstörelse.32 En kategori heter ”illegal tippning” och totalt finns det cirka 1 000 rapporter i denna kategori under de år mobilapplikationen funnits tillgänglig. Totalt har totalt 9 400 anmälningar gjorts som till stor del handlar om nedskräpning (6 400 anmälningar). Mobilapplikationen håller just nu på att uppdateras och Håll Rent planerarar att mark- nadsföra den mycket bredare när den är klar. Rapporteringen som gjorts beror mycket på hur många som använder applikationen och var de bor. Den kan därför inte ge någon rättvisande bild av situa- tionen i landet. När observationerna i mobil-appen sammanställs ut- gör illegal tippning av hushållsavfall cirka en femtedel av de rappor- terade fallen, se figur 9.4. Även andra kategorier skulle kunna utgöra kommunalt avfall, men det går inte att spåra möjlig ägare till avfallet. Utredningens slutsats är att det inte finns några underlag som pekar på att brottsligheten och dumpningen skulle öka vid ett frival. De avfall som utredningen fokuserat på innehar heller inte så stort värde eller innebär en så stor kostnad att hantera som exempelvis elektronikavfall. ser vi med allvar på att miljömyndigheterna uttrycker denna oro. Detta utgör ett av skälen till att vi anser att det är viktigt att de som väljer frival har kontrakt med en yrkesmässig transportör och att det sker återrapporteringar om hur avfallet tagits om hand på en årlig basis. Detta bör kunna vara redskap för tillsyns- myndigheterna i arbetet med att följa upp företag, förbygga och upp- täcka brottslig avfallshantering. noterar vi den satsning mot att bekämpa avfallsbrottslighet som regeringen aviserat genom sitt uppdrag till , polisen, tullen och andra myndigheter att ta fram konkreta förslag på åtgärder. , Håll Rent. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag Figur 9.4 Rapporter om illegal tippning Rapporter i mobilapplikation från Håll Rent Trädgårdsavfall (35) Källa: Håll Rent (2021). Sammanfattningsvis kan även till synes mindre steg att undanröja marknadsmässiga hinder och skapa ett tydligare regelverk vara viktiga för att bidra till de förbättringar som en cirkulär ekonomi kommer kunna medföra för människor och miljön. Det finns vidare stora för- delar med att hålla avfallsfraktioner så åtskilda och ensartade som möjligt. Renare avfallsflöden utgör en grund för att materialen efter återvinning ska kunna uppfylla de kvalitetskrav som ställs på nya produkter. En ökad utsortering vid källan är därför en nyckel till att skapa en utökad och säker materialåtervinning, som det förutsätter att materialen är utformade för att kunna återvinnas. Eftersom verksamheternas kommunala avfall ofta uppstår i lunch- matsalen eller återfinns i papperskorgar finns alla förutsättningar att sortera ut så att det nästan inte förekommer något restavfall alls. När det gäller matavfall återstår mycket arbete med att förebygga detta svinn som utgör ett stort resursslöseri. Det behövs fler företag som ser potentialen i att plocka ut enskilda fraktioner för materialåter- . Exemplet med att samla in torkpapper som en separat avfalls- ström för materialåtervinning är en av de få fraktioner vi sett i , men som kan komma att utvecklas till fler. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag liggöra fler enskilda avfallsströmmar och genom att mer avfall vägs finns större förutsättningar för att förebygga avfall. Vi bedömer att möjligheten att kunna hålla isär hushållens restavfall och verksam- heternas restavfall i sig är ett miljömässigt argument till att införa ett frival. I synnerhet gäller detta för större verksamheter som har potential att sortera ut stora mängder av olika ensartade avfalls- flöden, såsom olika plast- och pappersfraktioner. Om man sorterar ut fler fraktioner kommer det med stor sanno- likhet att bli fler transporter, eftersom fler bilar kommer att behöva köra enskilda fraktioner (transporterna behandlas mer i avsnitt 10.5.4). Miljöbelastningen från transporter i samhället behöver generellt mins- kas, visar IVL:s beräkningar att transporternas klimatpå- verkan i detta sammanhang vida understiger nyttan med att kunna materialåtervinna mer.33 Vi vill i sammanhanget understryka behovet av att kunna väga och mäta den påverkan som verksamhetens material- och avfallsflöde har och att denna information är offentlig. Spårbarhet och vikt underlättar även tillsyn och bidrar till att skapa en funge- rande marknad. Information om avfallsflödenas mängd och egen- skaper utgör en grund för att kunna fatta kloka beslut på olika nivåer, vilket i sin tur skapar förutsättningar för en ökad cirkulär ekonomi. Som nämnts tidigare får man de allra största miljöeffekterna om avfall kan undvikas och förebyggas. Möjligheten till frival kan även förenkla för cirkulära affärsmodeller där verksamheter vill lämna kom- munalt avfall i form av förbrukade varor, exempelvis vissa möbler och husgeråd, till andra företag. 33IVL (2020). Materialåtervinningens klimatpotential hos olika fraktioner av verksamheters kommunala avfall. 10Konsekvenser av utredningens förslag Syftet med denna utredning är att föreslå lämpliga lösningar som ökar möjligheterna för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall med målet att gynna innovativa cirkulära lös- ningar. Uppdraget handlar om kommunalt avfall som inte kommer från hushåll. Se utredningens uppdrag i bilaga 1. Utredningen ska analysera det förslag till frival som regeringen remitterade 2019 i promemorian ”Genomförande av reviderade EU- direktiv på avfalls- området”. En alternativ lösning som ska utredas är att ge verksam- heter utökade möjligheter att få dispens från det kommunala avfalls- monopolet. Enligt direktivet ska utredningen bedöma de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Kon- sekvenserna av det frivalsförslag som remitterades och förslaget om utökad dispens ska analyseras. Under vårt arbete har vi kommit fram till att promemorians förslag om frival faller väl inom ramen för vårt förslag till frival. Därmed bedömer vi att även promemorians förslag om frival täcks in i den konsekvensanalys som presenteras i detta kapitel. De ekonomiska konsekvenserna beskrivs i detta kapitel och kon- sekvenserna för miljön i kapitel 9. Slutsatserna från båda kapitlen sammanfattas i slutet av detta kapitel. Konsekvenser av utredningens förslag 10.2Alternativa förslag för konsekvensanalysen Konsekvensanalysen utreder följande alternativa förslag: