sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Vår föreslagna ändring av när återreseförbuden ska börja löpa (se avsnitt 5.7.2) minskar incitamentet att förhala verkställighets- förfarandet. Skälen för vår bedömning Betydelsen av utlänningens inställning och samarbetsvilja och möjligheterna till påverkan En omständighet som påverkar förutsättningarna för en effektiv verkställighet är utlänningens egen inställning till hemresa. Detta förhållande har ett samband med ursprungslandets villighet att ta emot personen i fråga. Om den utvisningsdömde för- klarar sig beredd att återvända, kan ett beslut om utvisning på grund av brott nämligen verkställas även till länder som enbart tar emot sina medborgare på frivillig grund. I dessa fall är personens inställ- ning således avgörande för om verkställighet kan ske. Även i andra fall kan utlänningens samarbetsvilja ha betydelse för med vilken effektivitet arbetet kan bedrivas. Om utlänningens iden- titet och nationalitet inte är fastställd underlättas processen av rele- vanta upplysningar och annan medverkan från hans eller hennes sida. Liksom ursprungslandets krav på frivillighet är utlänningens inställning ett förhållande som kan vara svårt att påverka. Faktorer såsom vilka band han eller hon har utvecklat till det svenska sam- hället samt kvarvarande band till hemlandet och förhållandena där är sådana omständigheter som ligger utanför de berörda myndighet- ernas kontroll. Enligt vad som framkommit i våra intervjuer kan dock ett aktivt påverkansarbete bidra till att den utvisningsdömde samtycker till att återvända. Framför allt handlar det om att genom samtal motivera personen till hemresa, men även enkla åtgärder Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott såsom att låta honom eller henne ringa till anhöriga i hemlandet kan ge resultat. Det finns anledning att involvera Kriminalvården i arbetet med att förbereda utlänningen för återvändande Att motivera den utvisningsdömde till ett frivilligt återvändande är en process som kan vara tidskrävande. För att verkställighet ska kunna ske i anslutning till villkorlig frigivning är det alltså en förutsättning att arbetet påbörjas redan under anstalts- vistelsen. Även om polisens handläggare har möjlighet att ta kontakt med den utvisningsdömde under straffverkställigheten är det ofrån- komligen så att den dagliga interaktionen med personen i fråga ligger hos . Det finns därför anledning att överväga om Kriminalvården kan och bör involveras i arbetet med att förbereda utlänningen för att återvända. Vid intervjun med företrädare för Kriminalvården har det fram- kommit att det beträffande utvisningsdömda generellt sett inte före- kommer några åtgärder under straffverkställigheten som är inriktade mot ett liv i hemlandet. Snarare är det så att utvisningsbeslutet diskvalificerar personen i fråga från deltagande i Kriminalvårdens befintliga programverksamhet. En utvisningsdömd är normalt inte heller aktuell för utslussningsåtgärder såsom permission eller frigång. Avsaknaden av ett meningsfullt innehåll under straffverk- ställigheten och adekvata åtgärder för att förbereda frigivningen för utvisningsdömda har i intervjun beskrivits som en brist hos Krimi- nalvården. Regler om straffverkställighetens mål och utformning och vilka åtgärder som ska eller bör vidtas under verkställigheten finns i fäng- elselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Där framgår bland annat att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje in- tagen ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Planen ska inför frigivningen vara särskilt inriktad på konkreta åtgärder som kan underlätta övergången till ett liv i frihet. Verk- ställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. (Se 1 kap. 5 § fängelse- lagen samt 6 och 7 §§ fängelseförordningen.) Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott För den som till följd av ett utvisningsbeslut ska återvända efter frigivningen framstår det som befogat att de åtgärder som vidtas för att förbereda honom eller henne för ett liv i frihet tar sikte på resan till hemlandet och livet där. I vissa fall har utlänningen inte vistats i hemlandet och de kvarvarande banden dit kan vara svaga. Övergången till ett liv i frihet är således knappast lättare, eller behovet av stöd och hjälp mindre, när frigivningen medför att per- sonen måste lämna . Avsaknaden av en plan för återvändandet och ett ordnat mottagande i hemlandet kan också mycket väl bidra till en ovilja att samarbeta i verkställighetsprocessen. Detta särskilt om personen i fråga har uppfattningen att det är möjligt att förhindra verkställigheten, vilket ibland bygger på missledande information som florerar angående reglerna om verkställighetshinder och asyl. Enligt vår bedömning finns det således anledning att involvera Kriminalvården i arbetet med att förbereda utlänningen för åter- vändandet. Det skulle kunna handla om motiverande samtal, adekvat information om återvändandeprocessen och stöd och hjälp med praktiska arrangemang inför återvändandet. Som framgått ovan är sådana åtgärder motiverade dels av humanitära skäl, på så sätt att straffverkställigheten kan få ett meningsfullt innehåll för den enskilde och underlätta återvändandet, dels av att de kan motivera honom eller henne till hemresa och därmed främja en effektiv verkställighet av utvisningsbeslutet. Därför gör vi bedömningen att regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utreda behovet av, och de rättsliga och praktiska förutsättningarna för, att under straffverkställigheten tillhandahålla insatser för att förbereda den utvisningsdömda på återvändande och ett liv i hemlandet. Kriminalvården bör inom ramen för ett sådant uppdrag samråda med . Vår föreslagna ändring av från vilken tid ett återreseförbud ska räknas minskar incitamentet att förhala verkställigheten Även förekomsten eller frånvaron av incitament av olika slag kan påverka den utvisades inställning och samarbetsvilja. Ett konkret exempel som har tagits upp är att återreseförbudet enligt dagens reg- lering kan löpa ut under verkställighetsförfarandet och utvisnings- beslutet därmed preskriberas. Som berörts i avsnitt 5.7.2 skapas där- igenom ett incitament för den som dömts till utvisning att försöka Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Som framgår av det avsnittet föreslår vi av den anledningen, och på grund av EU-rättsliga förpliktelser, att återreseförbudet inte ska börja löpa förrän vid dagen för utresan. Därmed kommer incitamenten att förhala verkställighetsförfarandet i syfte att utvisningsbeslutet ska preskriberas eller den faktiska för- budstiden förkortas att undanröjas. 7.6.4Samordning och informationsöverföring inom och mellan myndigheter Bedömning: Det finns behov av gemensamma rutiner och syste- matiserade former för överlämnande av ärenden och informa- tionsöverföring inom respektive mellan Polis- myndigheten och Kriminalvården, liksom av ändamålsenliga ärendehanteringssystem. Dessa frågor hanteras inom ramen för pågående utvecklingsarbeten inom Polismyn- digheten och samverkansarbeten mellan och Kriminalvården. Resultatet av dessa arbeten bör avvaktas och ut- värderas innan några vidare åtgärder övervägs. har endast begränsad läsbehörighet till ärendehanteringssystem. Verkställighets- arbetet skulle effektiviseras om behörigheten utökades så att fler dokument och funktioner blev tillgängliga. Informationsöverför- ingen från till kan i vissa avseenden också förbättras. Myndigheterna har emellertid precis slutredovisat ett gemensamt samverkansuppdrag från regeringen avseende effektiviserad informationsöverföring. Enligt vår bedömning har de åtgärder som myndigheterna tar upp i slut- redovisningen potential att i allt väsentligt omhänderta de an- givna behoven av ett effektiviserat informationsutbyte (se av- snitt 7.5.5). Resultatet av dessa bör därför avvaktas innan några ytterligare åtgärder övervägs. Det finns behov av att klarlägga ansvarsfördelningen vid de utrikestransporter som Kriminalvården utför på uppdrag av polisen, att ta fram gemensamma rutiner eller riktlinjer för trans- porternas planering och genomförande samt att skapa förutsätt- ningar för att planera och prioritera utifrån verksamheten sedd som helhet. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott nalvården med att ta fram en samverkansöverenskommelse som kommer att behandla ansvarsfördelningen vid och genomför- andet av sådana transporter. Några ytterligare åtgärder bör därför inte övervägas förrän överenskommelsen har implementerats i verksamheten och det kan bedömas hur den har fallit ut. Skälen för vår bedömning Vid verkställighet av utvisning på grund av brott är som redan framgått tre olika myndigheter inblandade: , och . För att verkställighetsarbetet ska kunna bedrivas effektivt förutsätts att dessa myndigheter sam- verkar och delar information med varandra på ett ändamålsenligt sätt. Det krävs också att det finns fungerande informationsflöden och samordning inom myndigheterna. Till skillnad från ursprungs- landets och utlänningens samarbetsvilja, är detta sådana områden som de svenska myndigheterna fullt ut kan påverka. Vår övergripande bild efter de intervjuer vi har hållit med Polis- myndigheten, Kriminalvården och är att samar- betet mellan myndigheterna i stora delar fungerar bra. I samtliga intervjuer har myndighetsföreträdarna tagit upp välfungerande samverkansformer och beskrivit att utvecklingen generellt sett går i riktning mot ett förbättrat samarbete och en ökad samsyn i viktiga frågor. Det finns dock flera områden där samordningen och informationsöverföringen är bristfällig eller ineffektiv, och där det således finns behov av förbättring. Framför allt gäller det •överlämnandet av ärenden och informationsöverföringen mellan Kriminalvården och respektive inom Polis- myndigheten, •informationsutbytet med , och •ansvarsfördelningen och samverkan mellan gällande utrikestransporter av utvisnings- dömda. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Överlämnandet av ärenden och informationsöverföringen mellan Kriminalvården och respektive inom För att ett beslut om utvisning på grund av brott ska kunna verkställas i anslutning till villkorlig frigivning är det avgörande att arbetet påbörjas i tillräckligt god tid. Intervjupersonerna från Polis- myndigheten har gett en samstämmig bild av att polisen i många fall tar sig an ärendet för sent och att mycket skulle kunna vinnas om Kriminalvården meddelade polisen tidigare om inkommande ären- den. Det har också kommit fram att Kriminalvården inte alltid underrättar om anstaltsförflyttningar och att det i dessa fall inte finns en samsyn inom i fråga om vilken region som ska handlägga ärendet. meddelar Kriminalvården normalt om ett inkommande ärende ungefär före villkorlig frigivning. Sexmånadersfristen följer av 7 kap. 13 § utlänningsför- ordningen som föreskriver att Kriminalvården ska underrätta Polis- myndigheten om den tidpunkt då anstaltsbehandlingen beräknas upphöra senast före den dagen eller, om den tidsfristen inte kan följas, så snart som möjlig. Ett sätt att komma tillrätta med att påbörjar handläggningen i otillräcklig tid skulle kunna vara att tidigarelägga underrättelseskyldigheten enligt nämnda bestämmelse. Det är dock svårt att generellt fastslå en lämplig tidigare tidpunkt för underrätt- else, bland annat eftersom frågan är beroende av det utdömda straffets längd och ärendets svårhet i det enskilda fallet. En författ- ningsändring av angivet slag skulle inte heller omfatta underrättelser om anstaltsförflyttningar och hur polisregionerna i dessa fall ska hantera ärendet sinsemellan. Den sistnämnda frågan illustrerar också att det förhållandet att verkställighetsarbetet ibland påbörjas väl sent inte enbart kan hänföras till tidpunkten för Kriminalvårdens underrättelse. interna rutiner och samordning har minst lika stor betydelse. Det kan i detta sammanhang även framhållas att , på digital väg, får infor- mation om utvisningsdomar i anslutning till att de meddelas respek- tive får laga kraft. Ett sätt att möjliggöra en tidigare påbörjad hand- läggning vore således att utveckla organisationens IT-system. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Författningsreglering framstår således som ett granska trubbigt redskap för att påskynda verkställighetsprocessen i nu aktuellt avseende. Underrättelser om och överlämnanden av nya ärenden hanteras i stället bäst genom samverkan och gemensamma rutiner inom och mellan myndigheterna, om möjligt i förening med en utveckling av befintliga IT-system. Det är också främst lösningar av sådant slag som lyfts fram vid intervjuerna med och Kriminalvården. Ett nära samband med ovanstående frågor har informationsöver- föringen i övrigt mellan Kriminalvården och . Denna sker, liksom underrättelser om inkommande ärenden, i huvudsak lokalt och manuellt. Vilken information som lämnas, när och på vilket sätt är alltså beroende av vilka samverkansrutiner som har etablerats mellan den handläggande polisregionen och de lokala anstalterna. Uppgifter hos som regelmässigt är av intresse, till exempel huruvida det finns identitetshandlingar till- gängliga, måste vidare efterfrågas i stället för att de överförs rutin- mässigt. Myndigheternas ärendehanteringssystem framstår inte heller som fullt anpassade för att registrera och överföra sådana uppgifter som kan vara av betydelse i verkställighetshänseende. Såväl i intervjun med som Kriminalvården har inter- vjupersonerna efterlyst systematiserade och funktionella former för informationsöverföring. Handläggningen skiljer sig dessutom åt inom , och informationsöverföringen i samband med överlämnanden mellan regionerna tycks inte fungera optimalt. Enligt vår bedömning leder avsaknaden av gemensamma rutiner och systematiserade former för överlämnande av ärenden och infor- mationsöverföring, såväl inom som mellan myndigheterna, till tids- utdräkt och ineffektivitet i verkställighetsarbetet samt till en oen- hetlig handläggning. Även avsaknaden av ändamålsenliga IT- och ärendehanteringssystem bidrar till detta. Nämnda brister medför också risk för informationsförluster och dubbelarbete i samband med att ärendet flyttas från en region till en annan och därmed byter handläggare. Enligt vad som framkommit i våra kontakter med Polismyndig- heten och Kriminalvården har myndigheterna emellertid inlett ett samverkansarbete för att få till stånd en fungerande ordning för överlämnande av ärenden och informationsöverföring. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott digheten har dessutom påbörjat ett internt utvecklingsarbete för att se över hur verkställighetsarbetet avseende brottsutvisade kan inledas tidigare och hur informationsflödet inom kan förbättras. Parallellt med detta undersöker möjligheterna att ta fram en teknisk lösning för att kanalisera vidare ett ärende inom organisationen. Vi har övervägt om ovanstående arbetens inriktning och tids- ramar bör slås fast i ett regeringsuppdrag, men stannat vid att inga sådana åtgärder tillsvidare bör vidtas. Enligt vår bedömning adres- serar de initiativ som myndigheterna nu har tagit de brister som vi har påtalat ovan. Initiativen har visserligen inte resulterat i några konkreta förslag eller lösningar ännu, men detta förklaras av att arbetet har sjösatts. Till detta kan läggas att det pågår även andra projekt för att effektivisera myndigheternas arbete med verkställig- heter av avlägsnandebeslut. Också av den anledningen inger det betänkligheter att lägga ännu ett uppdrag på myndig- heterna. Resultatet av de beskrivna myndighetsinitiativen bör så- ledes avvaktas och utvärderas innan några vidare uppdrag eller andra åtgärder övervägs. När ska verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott behöver den ofta information även från Migrations- verket. Det kan bland annat handla om uppgifter som ger ledning i fråga om utlänningens identitet eller besked om handläggningen i ett visst ärende gällande utlänningen, exempelvis om anförda hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. har endast begränsad läsbehörighet till ärendehanteringssystem . Detta innebär att kan se arbetsbladet i ärenden gällande den utvisningsdömde, men saknar åtkomst till de flesta handlingar och funktioner. Om den handläggande polisen ser att det finns hand- lingar av intresse måste han eller hon alltså vända sig till Migra- tionsverket för att begära ut dessa. Företrädare för Polismyndig- heten har i våra intervjuer framhållit att arbetet skulle underlättas om polisens behörighet i utökades så att fler dokument och funktioner blev tillgängliga. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott instämt i att det vore en bra idé, men påtalat att det troligtvis kräver lagändringar. kan också behöva upplysningar från . Ofta rör det sig om praktiska saker såsom var utlänningen befinner sig, om ärendet har bytt polisregion och till vilken dag utresan är planerad. Genom våra intervjuer har fram- kommit att denna typ av informationsöverföring i huvudsak fung- erar bra, men att det emellanåt händer att informationen inte delas eller delas för sent alternativt på ett ineffektivt sätt. och har med anledning av granskning av återvändandeverksamheten fått i uppdrag av regeringen att analysera och föreslå åtgärder för att effek- tivisera informationsöverförandet mellan myndigheterna i syfte att förbättra förutsättningarna för att verkställa avlägsnandebeslut (se avsnitt 7.5.5). Uppdraget, som slutredovisades , har bland annat innefattat att analysera vilka uppgifter som behöver kunna överföras mellan myndigheterna samt att lämna förslag på åtgärder som kan vidtas och vid behov föreslå vilka konkreta förändringar av nuvarande sekretess- och dataskyddsbestämmelser som behövs. Av slutredovisningen framgår bland annat att myndig- heterna överväger att göra en förstudie för att vidareutveckla myn- digheternas ärendehanteringssystem och göra dem förenliga med varandra, i syfte att automatisera informationsöverföringen. Vidare framgår att myndigheternas pågående arbete med att ta fram en ny övergripande överenskommelse om direktåtkomst – och möjlig- heten att där ge en utökad direktåtkomst till uppgifter i ärendehanteringssystem – ska fort- sätta och intensifieras. För att möjliggöra en effektiv informations- överföring lämnar myndigheterna i slutredovisningen också förslag på vissa förändringar i sekretess- och dataskyddslagstiftningen. Enligt vår bedömning har dessa åtgärder potential att i allt väsentligt omhänderta de ovan identifierade behoven av ett effektiviserat infor- mationsutbyte mellan och . Därför bör resultatet av dessa avvaktas innan några ytterligare åtgärder övervägs. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Ansvarsfördelningen och samverkan mellan gällande transporter När utlänningens identitet och nationalitet är fastställd och rese- handling utfärdad ska hemresan planeras och genomföras. Detta går normalt till så att beställer en transport hos nationella transportenhet (NTE) som med utgångs- punkt i polisens säkerhetsbedömning tar fram en resplan och upp- handlar biljetter eller chartrar ett flygplan. Vanligtvis bemannas resan av eskortpersonal från NTE, men ibland måste av olika anled- ningar personal från följa med. I vissa fall kan resan också genomföras utan eskort. Kostnaderna för resan belastar primärt Kriminalvården. Både i intervjun med och Kriminalvården har konstaterats att ansvarsfördelningen vid de transporter som Krimi- nalvården utför på uppdrag av polisen är oklar. Vidare har fram- kommit att myndigheterna ofta har olika uppfattningar i frågor som rör transporternas genomförande, såsom när och på vilket sätt en resa ska ske och hur den ska bemannas. Myndighetsföreträdarna har också gett uttryck för att det finns en intressekonflikt mellan å ena sidan de ekonomiska hänsyn som Kriminalvården måste beakta och åandra sidan det krav på skyndsamhet och andra hänsyn som primärt ligger i intresse. I enlighet med vad företrädarna för myndigheterna har påtalat leder de oklara ansvarsförhållandena tillsammans med de ovan be- skrivna bristerna i samordning och samsyn till merarbete och tidsutdräkt i verkställighetsarbetet. Att det yttersta ansvaret för ärendet ligger hos medan resans planering och genomförande framför allt tar Kriminalvårdens resurser i anspråk, gör vidare att det blir svårt för myndigheterna att planera och prio- ritera på det sätt som är mest rationellt utifrån verksamheten sedd som helhet. Det finns alltså ett behov av att klarlägga ansvarsför- delningen, ta fram gemensamma rutiner eller riktlinjer för transport- ernas planering och genomförande samt att skapa förutsättningar för att planera och prioritera utifrån ett helhetsperspektiv. Som också beskrivits i intervjuerna arbetar och Kriminalvården med att ta fram en operativ samver- kansöverenskommelse om utrikestransporter för frihetsberövade personer, däribland utlänningar som har utvisats på grund av brott. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Överenskommelsen kommer att behandla just frågor om ansvars- fördelningen vid och genomförandet av sådana transporter. I dags- läget finns utkast framtagna som i skrivande stund bereds inom respektive myndighet. Arbetet är således långt framskridet och kan i väsentlig mån förväntas ge en lösning på de problem och konflikter som beskrivits ovan. Vi anser således att några ytterligare åtgärder inte bör övervägas förrän överenskommelsen har implementerats i verksamheten och det kan bedömas hur den har fallit ut. 8Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott En utlänning som vistas i ska ha ett uppehållstillstånd (2 kap. 5 § utlänningslagen). Uppehållstillstånd kan ges (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tids- begränsning (permanent uppehållstillstånd). Ett uppehållstillstånd ska sökas och vara beviljat före inresan i . Från denna huvud- regel finns dock flera undantag, bland annat beträffande den som har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehöv- ande (se 5 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen). Kravet på uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna. Det gäller inte heller för EES-medborgare, brit- tiska medborgare och familjemedlemmar till sådana medborgare som har uppehållsrätt i eller för utlänningar som har visering än (se 2 kap. 8 b § utlänningslagen). Utlänningar kan beviljas uppehållstillstånd i på grund av skyddsbehov, anknytning eller för att komma hit och arbeta eller studera. Dessutom får uppehållstillstånd beviljas om det finns syn- nerligen ömmande omständigheter eller, när sökanden är barn, om omständigheterna är särskilt ömmande. I lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (den tillfälliga lagen) finns bestämmelser som ska ha företräde framför bestämmelserna i utlänningslagen. Genom lagen har regelverket anpassats till de miniminormer som gäller enligt skyddsgrundsdirektivet. Den tillfälliga lagen trädde i kraft och skulle gälla i högst (prop. 2015/16:174). Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott Lagens giltighetstid har dock förlängts till och med (prop. 2018/19:128). Regelverket gällande bland annat uppehållstillstånd för skydds- behövande och anhöriga till skyddsbehövande har setts över. Lagändringar har föreslagits bland annat i fråga om uppehållstillstån- dens giltighetstid, särskilda krav för permanent uppehållstillstånd och försörjningskrav vid anhöriginvandring (prop. 2020/21:191). Ändringarna föreslås träda i kraft . Avslås eller avvisas en ansökan om uppehållstillstånd eller åter- kallas ett sådant tillstånd, och befinner sig utlänningen i , meddelas i normalfallet ett beslut om avvisning eller utvis- ning.