sou · H9B372 · 2021-09-07 00:00:00 — Den föreslagna höjda anmälningsavgiften innebär en bättre kostnadstäckning för högskoleprovet, men det kommer också framöver att uppstå underskott, vars storlek beror på antalet anmälningar ett visst år. Underskottet kommer att behöva täckas av såväl lärosäten som UHR. Om en höjning av anmälningsavgiften inte genomförs finns det en risk att de provanordnande lärosätena minskar kostnader genom att införa åtgärder som på olika sätt påverkar provets tillgänglighet och rättssäkerhet vilket vore mycket olyckligt. Det kan också minska intresset bland de provanordnande lärosätena att genomföra provet. Även för högskoleprovet utomlands är det rimligt med en högre avgift för att täcka kostnaderna. Dessa är som redovisats i avsnitt 5.3 betydligt högre än den generella kostnader per skrivande och det är därför rimligt att den är högre än för högskoleprov som genomförs i . Den genomsnittliga kostnaden för att skriva provet utomlands uppgår till per skrivande, och till drygt exklusive provet som skrivs i (se kapitel 5). Avgiften för att skriva utomlands bör dock inte avvika alltför mycket från den som gäller generellt. En rimlig avvägning är att avgiften bör sättas till per anmälan exklusive . Det bör ankomma på UHR att fastställa avgiften. För är det rimligt att det hanteras som ett lokalt anordnat högskoleprov eftersom har såväl många som skriver provet som genom sin geografiska närhet till en lägre kostnad för att genomföra provet. Det var också , , som hanterade högskoleprovet i på samma sätt som för andra provorter. 7.12Systemet för att administrera högskoleprovet ska utvecklas och finansieras av UHR Förslag: UHR ska utveckla och finansiera HP Admin. Lärosätena och UHR ska gemensamt utforma kravspecifikation för systemet. UHR ansvarar för det system som hanterar anmälningar till högskoleprovet, kallat HP Admin. Systemet har tagits fram av UHR och förvaltas av UHR på uppdrag av lärosätena och fullt ut finansierat av dem. har förvaltningsorganisationen sett ut så att det har funnits en styrgrupp från lärosätena där också UHR har ingått. Styrgruppen har prioriterat utvecklingsinsatser för systemet medan det är UHR som har haft genomförandeansvar. En del av anmälningsavgiften som går till lärosätena har de använt till att betala UHR för drift och utveckling av systemet. har lärosätena betalat till UHR för detta. Motsvarande summa 2017 var , Under covid-19-pandemin, och , har systemförvaltningskostnaderna uppgått till beroende på att ny funktionalitet har behövt utvecklas avseende bland annat begränsningar av antalet skrivande, metoder för att betala anmälningsavgifter samt möjlighet att återbetala avgifter. Erfarenheterna från covid-19-pandemin visar att HP Admin inte har varit tillräckligt flexibelt när det gäller de behov som funnits att snabbt anpassa systemet till begränsningar när det gäller anmälningar till högskoleprovet samt nya betalrutiner. Mycket av förändringar har fått göras med kort varsel och det har varit svårt att hinna göra tillräckliga funktionskontroller. Det var en bidragande orsak till de problem med betalningar av anmälningsavgifter som uppstod vid anmälningar till prov och . Det har också funnits begränsningar när det gällde att få tidsmässigt utrymme för två prov samma termin till följd av att HP Admin inte kunnat hantera ett nytt prov innan det föregående provet varit färdighanterat i systemet. Under covid-19-pandemin har det blivit tydligt att det finns ett starkt behov av ett mer flexibelt system för att hantera högskole- Det pågår ett arbete vid UHR med en sådan utveckling. Det är en naturlig följd av att UHR får ansvar för att genomföra provet att det också är UHR som ska ha ansvar för att utveckla det digitala system som behövs för genomförandet. Det kommer att behövas ökade kostnader för systemutveckling för att modernisera systemet och göra det mer flexibelt när det till exempel gäller möjligheten att anordna flera prov en viss termin liksom med nya betalformer. Det kommer också att finnas en koppling till arbetet med en digitalisering av högskoleprovet som föreslås i avsnitt 7.14. Att tillhandahålla och utveckla systemet är en kostnad som bör ses som grundkostnad för att kunna ge ett högskoleprov, och som det är naturligt att den finansieras via statligt anslag och inte genom avgifter från dem som skriver provet. Den årliga kostnaden kan bedömas uppgå till . Den behöver således täckas via anslag till UHR och blir därmed en fråga för UHR att ta upp i den årliga myndighetsdialogen med regeringen. Bedömning: En gemensam redovisningsmodell för kostnader för högskoleprovet behöver tas fram. Det bör göras av SUHF. bör få i uppdrag att i samband med årlig granskning särskilt granska redovisningen av kostnader för högskoleprovets genomförande. De redovisade kostnaderna för högskoleprovet varierar i stor utsträckning mellan lärosätena. En anledning till detta är att lärosätena redovisar sina kostnader på olika sätt. Det finns stora variationer mellan lärosäten vad gäller personalkostnader. I genomsnitt står personalkostnaderna för av de årliga kostnaderna –2020. 2019 svarade personalkostnaderna för av de totala kostnaderna för högskoleprovet för det lärosäte som hade störst andel personalkostnader, medan de för det lärosäte som hade lägst personalkostnader utgjorde . Hur dessa kostnader redovisas skiljer sig mellan åren. Det finns också skillnader i hur overheadkostnader redovisas och vad som anses vara overheadkostnad. finns olika bedömningar av vad som ska redovisas som kostnader för högskoleprovet. Sammantaget är det sannolikt att de faktiska kostnaderna är underskattade för vissa lärosäten. Dessa variationer i redovisningen leder till att det är svårt att göra en uppföljning av kostnaderna för högskoleprovet och därmed också bedöma hur effektivt verksamheten bedrivs. För att det ska vara möjligt att bedöma effektiviseringsmöjligheter och för att långsiktigt få en grund för bättre anpassning av anmälningsavgiften till de kostnader som finns för högskoleprovet krävs en ökad enhetlighet i hur kostnader redovisas. Det är därför viktigt att få till stånd en gemensam redovisningsmodell för högskoleprovets kostnader. I utredningsarbetet har som ett alternativ övervägts möjligheten av ett uppdrag till () att utveckla en sådan modell. Grunden för högskolornas generella modell för redovisning är den s.k. SUHF- modellen som utvecklats gemensamt för lärosätena och som har gjorts inom ramen för (). En rimlig slutsats är därför att det lämpligaste är att också utveckling av en mer specifik modell för kostnader för högskoleprovet görs av SUHF som har nära och fortlöpande kontakt med lärosätena. Vid underhandskontakter har SUHF uttryckt en beredskap att ta fram ett gemensamt ramverk för redovisning av lärosätenas kostnader och att ett sådant arbete har påbörjats. Det är vidare rimligt att i samband med den årliga granskningen också går igenom högskoleprovet ekonomi. 7.14UHR får i uppdrag att digitalisera högskoleprovet Förslag: UHR ska få i uppdrag att inleda ett arbete med att digitalisera högskoleprovet. En digitalisering av högskoleprovet har aktualiserats under utredningsarbetet från flera håll kopplat till behov som blivit tydliga under covid-19-pandemin. Inte minst från lärosätena har uttryckts starka önskemål om att provet ska digitaliseras. De menar att behovet har funnits länge och att ett arbete bör inledas . En digitalisering av högskoleprovet har diskuterats i olika sammanhang. Frågan togs upp i utredningen för nybörjare, den s.k. (SOU 2017:20). I denna konstateras att det är önskvärt att högskoleprovet digitaliseras men något formellt förslag lades inte fram. Resonemanget byggde på den utredning Universitets- och högskolerådet (UHR) gjorde 2015 som i sin tur byggde på en analys . Båda dessa gånger konstaterade UHR att det var viktigt att digitalisera högskoleprovet men att det inte var möjligt vid de aktuella tidpunkterna. UHR genomförde därefter 2018/2019 en pilotstudie2 på eget initiativ som byggde på dessa tidigare utredningar inom myndigheten samt på bedömningarna från . I pilotstudien konstaterar UHR att det är möjligt att digitalisera provet men att det initialt är ett tids- och kostnadskrävande projekt. Syftet med en digitalisering skulle vara att effektivisera och förenkla hur provet kan anordnas och genomföras samt att öka säkerheten vid distribution av provet. De nationella proven i skolan har kommit längre i planer att digitalisera. fick 2017 i uppdrag av regeringen att utveckla digitaliserade nationella prov till 2023. Tidpunkten för slutredovisning har flyttats till . Det finns vissa likheter mellan de nationella proven i skolan och högskoleprovet vilket gör det intressant att titta på och dra lärdom av arbete inför en digitalisering av högskoleprovet. En av de mest markanta likheterna mellan de nationella proven och högskoleprovet är den stora andelen samtidiga skrivande och provets upplägg med flervalsfrågor. Det finns dock självfallet även skillnader. Nationella prov utförs i en lokal som eleven känner till med en provledare som är känd och som i många fall är elevens lärare. Utbildning för provledarna kan genomföras kontinuerligt. Detta kan jämföras med provledare för högskoleprovet som till stor del är tillfälligt anställd personal som utbildas inför varje tillfälle. Det finns även lärdomar från andra länder som har digitaliserat nationella prov. I exempelvis är det nationella studentexamensprovet helt digitaliserat 3 vilket enligt uppgift fungerat väl. Provet liknar högskoleprovet i sin betydelse för individen och med ett stort antal skrivande. ges två prov på över 400 skolor med cirka 40 000 samtidiga skrivande per prov. 2UHR rapport digitalisering av högskoleprovet. Det kan också betonas att lärosätena genom utvecklingen av digitaliserad undervisning under covid-19-pandemin nu är betydligt mer förberedda än tidigare för digitaliserade arbetsformer. Det finns många fördelar med ett digitaliserat högskoleprov. Bland fördelarna finns mindre risk för bristande säkerhet, lägre kostnader och effektivare hantering av tryck och transport av provet. sammanställde 2015 en skrivelse där risker just kopplade till hanteringen av provet beskrivs.4 I denna framgår det att många av de rättssäkerhetsproblem man ser på lärosätena har att göra med hantering av pappersprov. Det finns risker i samband med att proven trycks och distribueras till de väldigt många provorterna. I vidaredistributionen till de ännu fler provlokalerna finns också problem som hanteras på olika sätt av provanordnarna. Andra fördelar med digitalisering är att rättning av svar skulle kunna hanteras snabbare och prov skulle kunna ges oftare vilket skulle kunna minska trycket på varje provomgång. Det finns naturligtvis också betydande svårigheter och risker med en digitalisering av högskoleprovet som inte minst har att göra med det stora antalet skrivande som ska ha till gång till fungerande uppkoppling med datorer. I UHR:s pilotstudie som slutfördes efterfrågas ett uppdrag från regeringen5. I pilotstudien finns ett förslag på en införandeprocess av ett digitalt högskoleprov. Den grova tidplan som UHR har tagit fram består av sex steg (kravställning, upphandling, projektuppstart, konfiguration, breddinföranden och utvärdering) och beräknas ta mellan som minst 3,5 upp till . Utredningens uppfattning är att det är angeläget att komma vidare med en digitalisering av högskoleprovet. UHR föreslås därför få ett uppdrag från regeringen att ta fram förslag till digitalisering av högskoleprovet. 4Skrivelse vid anordnandet av högskoleprovet, , . 5UHR Pilotstudie Digitalisering av högskoleprovet. 7.15Ökad samverkan mellan högskoleprovet och andra nationella prov Bedömning: Det bör finnas en närmare samverkan mellan olika nationella prov avseende metod- och utvecklingsfrågor. Det finns redan, respektive föreslås utvecklas, andra nationella prov än högskoleprovet. Det gäller som nämnts framför allt de nationella proven i skolan. UHR har vidare i uppdrag att svara för en försöksverksamhet med prov som ska kunna ge grundläggande behörighet till högskolestudier, ett s.k. behörighetsprov. I ett framlagt betänkande föreslås införande att medborgarskapsprov6. Nationella prov i skolan Nationella prov i skolan regleras i skolförordningen och gymnasieförordningen. Ett nationellt prov ges i vissa årskurser i och gymnasieskolan och ska användas för att bedöma en elevs kunskap i förhållande till kunskapskraven enligt läroplaner. Nationella prov ska vara ett stöd för betygssättningen och ges inom ett antal olika ämnen. I gymnasieskolan är syftet med nationella prov också att uppnå en nationell likvärdighet i betygen med tanke på att betygen ska användas för att söka till högre utbildning. ändrades proven till att vara stödjande från att tidigare ha varit styrande för betygen. Anledningen till detta var övergången till nytt målrelaterat betygssystem. Utveckling av proven utförs av institutioner vid lärosäten, framför allt specialpedagogik vid . publicerade en analys av betygens och meritvärdenas likvärdighet7. visar i sin undersökning problem med likvärdighet mellan olika skolor i dagens betygssystem och redovisar olika modeller för hur de nationella proven kan användas för att uppnå mer likvärdiga betyg. Rapporten ger inga konkreta förslag men rekommenderar ytterligare utredning av olika modeller. Det är viktigt att se högskoleprovet och ökningen av antalet skrivande som skett i detta perspektiv. 6Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap, SOU 2021:2 7Likvärdiga betyg och meritvärden, , . Högskoleprovet är organiserat för att ge en likvärdighet över hela landet och för alla som skriver. Härigenom har det kunnat upplevas som en möjlighet som kan kompensera för brister i likvärdighet när det gäller betygssättning i gymnasieskolan. Det finns grundläggande skillnader i syftet med högskoleprovet respektive de nationella proven i skolan. De nationella proven utgår från att säkerställa en likvärdighet i betyg och för att vara ett stöd i betygssättning kopplat till kunskapskraven, medan högskoleprovet har som utgångspunkt att förutsäga studieförmåga. En annan skillnad är provens betydelse för individen. Ett nationellt prov är viktigt för individen men är inte nödvändigtvis avgörande för elevens möjligheter att komma in på den högskoleutbildning hen vill, detta eftersom fler chanser finns under skolgången men också för att betyg sätts på fler parametrar än på resultatet från det nationella provet. Högskoleprovet å andra sidan kan vara avgörande för möjligheten för den som skriver provet att komma in på en attraktiv utbildning. fick UHR ett uppdrag8 av regeringen att utveckla ett nationellt behörighetsprov. Syftet med uppdraget är att ta fram och erbjuda ett behörighetsprov som ger grundläggande behörighet för högre studier. Ambitionen är att provet ska användas i kombination med högskoleprovet och därför inte ges meritvärde i sig utan bedömas med enbart godkänd-icke godkänd. Målgruppen för behörighetsprovet är personer som inte uppfyller kraven för grundläggande behörighet men som kan ha inhämtat kunskaper på annat sätt eller som har bristfällig dokumentation av sin utbildning. Ijanuari 2021 redovisade UHR9 hur arbetet har fortlöpt. I rapporten framgår att arbetet har bestått i att mer utförligt definiera grundläggande behörighet. Ett provramverk har även tagits fram . grundas på de styrdokument som gymnasieskolan använder. Konstruktion av provet utförs av specialpedagogik vid , vilket också är den institution som tar fram den engelska provdelen i högskole- 8U2018/02160/UH, U2018/03177/UH. 9UHR rapport, diarienummer 00012–2020 Redovisning av förberedelser till uppdraget att utveckla ett nationellt behörighetsprov för grundläggande behörighet och genomföra en försöksverksamhet. UHR planerar att använda dessa prov i två pilotomgångar –2023 då provet planeras att ges på fem orter i landet vid lärcentra i de aktuella kommunerna. Behörighetsprovet planeras att användas vid antagning till högskolestudier första gången . Uppdraget har enligt UHR gått enligt plan men kompletteringar i skrivningar i högskoleförordningen och covid-19-pandemin har skjutit tidplanen framåt något. I utredningen på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) föreslås ett s.k. medborgarskapsprov. Medborgarskapsprovet föreslås bestå av ett prov i svenska och ett i samhällskunskap. I utredningen föreslås att UHR ska ha det övergripande ansvaret för provet, att ska ansvara för att utveckla provet och att universitet och högskolor ska få ansvara att praktiskt genomföra det. Anledningen som utredningen anför för att ge universitet och högskolor detta ansvar är bland annat deras förmåga att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler och att de är myndigheter som genomför ett stort prov, dvs, högskoleprovet. Utredningen som är under beredning har remitterats och lärosäten och UHR har alla avstyrkt förslagen som rör genomförandet av medborgarskapsprovet. Det finns självfallet stora skillnader mellan de olika nationella proven. De har olika syften och olika målgrupper. De avser att mäta olika saker. Men det finns också stora likheter. Inte minst när det gäller hur stora provomgångar med många deltagare praktiskt ska genomföras. En särskild fråga är därvid behov och förutsättningar för digitalisering av proven. Det finns också en grundläggande likhet i att de olika proven har till syfte att i någon form mäta kunskaper och förmåga hos de som skriver proven. De olika proven utnyttjar också kompetens vid framför allt pedagogiska institutioner när det gäller utformning. För högskoleprovet främst pedagogiska institutionen vid och för nationella prov in skolan samt behö- righetsprov främst specialpedagogik vid . Den bild som framkommit under utredningsarbetet är att det inte finns någon särskilt omfattande samverkan mellan de olika proven vare sig vad gäller utveckling av genomförande eller mer principiella aspekter rörande syfte och innehåll. Utredningens uppfattning är att det skulle vara av värde med en närmare samverkan mellan de olika proven för olika slag av metod- och utvecklingsfrågor. I kapitlet beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag i enlighet med kommittéförordningen och i enlighet med kommittédirektivet där det anges att samordnaren särskilt ska redogöra för konsekvenserna för berörda aktörer, inklusive ekonomiska konsekvenser. Förslagen i detta betänkande innebär i korthet att ansvaret för högskoleprovet ändras till att vara ett ansvar för Universitets- och högskolerådet (UHR), och att lärosäten som använder provet i sitt urval ska bistå UHR i detta arbete. Det finns också förslag att höja anmälningsavgiften för högskoleprovet. Det finns inga alternativa förslag vad gäller ansvarsfrågan. I direktivet till denna utredning står att utredningen ska ge förslag på en myndighet som kan ansvara för högskoleprovet. Enligt utredningens uppfattning är UHR den enda myndighet som kan vara aktuell. Alternativa bedömningar i övrigt i några fall redogörs för i förslagskapitlet. 8.3Vilka berörs av förslaget Mellan åren 2017–2020 skrev mellan 40 000–75 000 individer högskoleprovet. Motsvarande antal individer kan potentiellt påverkas av förslaget om de planerar att skriva högskoleprovet. Andra som påverkas är UHR, provanordnande lärosäten men också enskilda utbildningsanordnare. 8.4Konsekvenser för de statliga lärosätena Statliga lärosäten lyder under högskoleförordningen och berörs av förslaget genom att de inte längre ska ansvara för att genomföra provet utan att de ska bistå UHR i genomförandet. Det är en viktig principiell förändring, men innebär små skillnader för det praktiska arbetet jämfört med . Lärosätena måste fortsatt ha en beredskap och kunskap i att genomföra högskoleprovet. Arbetet bedöms ligga inom universitets och högskolors ordinarie verksamhet. 8.5Konsekvenser för de enskilda utbildningsanordnarna Enligt utredningens bedömning är det viktigt även för enskilda utbildningsanordnare att delta i genomförandet av provet om de använder högskoleprovet i sitt urval. Eftersom detta är frivilligt för enskilda utbildningsanordnare, faller det på dem själva att besluta om ett sådant deltagande. Utredningens förslag innebär ett ökat ansvar för högskoleprovet för UHR liksom till viss del ökade arbetsuppgifter. Förslagen omfattar även en utveckling av det systemadministrativa stödet, HP-Admin, och ett förslag att UHR ska få uppdrag om digitalisering av högskoleprovet. Dessa förslag innebär verksamhetsmässiga konsekvenser för UHR. Kostnaderna för systemutveckling och digitalisering kommer också att öka . 8.7Konsekvenser för den enskilde Förslagen i detta betänkande har inga generella konsekvenser för den enskilde. För potentiellt skrivande av högskoleprovet i finns inga konsekvenser eftersom högskoleprovets genomförande kommer att uppfattas på samma sätt som förut. 8.8Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Förslaget att föra över ansvaret för genomförande på UHR, innebär inga särskilda ökade kostnader för lärosätena. För UHR kommer det att medföra en viss ökad kostnad framför allt avseende kostnad för utveckling av HP-Admin och uppdrag avseende digitalisering. Förslaget som innebär att anmälningsavgiften ska höjas och att högskoleprov utomlands ska få en högre avgift än provet i övrigt, medför att de underskott som proven har haft kan minskas. Även förslaget om en gemensam redovisningsmodell kan underlätta framtida diskussioner, mellan UHR och lärosätena, om kostnadsdelning och fördelning av anmälningsavgiften. 8.9Konsekvenser för kommuner och det kommunala självstyret Högskoleprovet ges i hela landet på ett stort antal provorter. Ofta har de provanordnande lärosätena en dialog med kommunerna innan provorter fastställs. Förslaget om att provanordnande lärosäten i samverkan med UHR ska bedöma på vilka orter provet ska ges kan påverka en specifik kommun, men konsekvensen bedöms som begränsad. Förslagen har dock ingen påverkan på den lokala demokratin och påverkar inte heller uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Förslagen har heller inga andra konsekvenser för kommuner och det kommunala självstyret. Förslagen i betänkandet har inga konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 8.11Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service Högskoleprovet kommer även i fortsättningen att ges i hela landet. Högskoleprovet kommer därför att vara tillgängligt för alla som vill skriva det och vill söka högre utbildning. Det har i förlängningen en positiv påverkan på sysselsättningen. Sysselsättningen påverkas inte i övrigt av förslagen i detta betänkande. Små företag kommer inte att påverkas av förslagen. 8.12Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Fler kvinnor än män skriver högskoleprovet. I användandet av högskoleprovet gynnas kvinnor respektive män olika beroende vilken utbildning som söks efter provgenomförandet. Förslagen i detta betänkande bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män. 8.13Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Förslagen i detta betänkande bedöms inte få några konsekvenser för de integrationspolitiska målen. 8.14Konsekvenser för personlig integritet Förslagen i detta betänkande bedöms inte få några konsekvenser för den personliga integriteten. Universitet och högskolerådet: Några antagningsfrågor i tillsynsärenden. Skrivelse 32-00230-15, 2015. Universitet och högskolerådet; Pilotstudie digitalisering av högskoleprovet. Universitet och högskolerådet Slutredovisning av uppföljning av intäkter och kostnader för högskoleprovet (dnr 1.1,1–231-2015). Universitet och högskolerådet Vad händer i antagningen om högskoleprovet viktas? Universitet och högskolerådet Redovisning av uppföljning av intäkter och kostnader för högskoleprovet dnr 2.1.2-01126-2017. Universitet och högskolerådet Högskoleprovets intäkter och kostnader 2019, rapport 2020:4. Universitet och högskolerådet Antagning till högre utbildning , rapport 2019:1.