sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Betänkande av Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en analys av vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se dir. 2019:80). F.d. generaldirektören förordnades fr.o.m. den som särskild utredare. Kansliråden och och dåvarande rättssakkunniga, numera rådmannen, förordnades som sakkunniga . Som experter förordnades juristen , juristen , seniora rådgivaren och länsjuristen . entledigades fr.o.m. och ersattes av rättssakkunnige . Som sekreterare anställdes fr.o.m. kammar- rättsassessorn , fr.o.m. kanslirådet och fr.o.m. numera utnämnda rådmannen . Utredningen, som tagit namnet Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, överlämnar härmed sitt betänkande Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2021:42). Till betänkandet är fogat ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän................................... Uppdraget och genomförandet .................................... 3.1Penningtvätt och finansiering av terrorism – ett internationellt och nationellt problem .......................... 3.2 Den svenska strukturen.......................................................... De relevanta aktörerna ............................................ 3.3Den rättsliga regleringen bygger på internationella 3.3.1Omfattande förändringar av regelverket Regleringens struktur i .............................. 3.3.3Åtgärder som verksamhetsutövare ska vidta 4.2Tillsynsavgifter och annan finansiering Anslag och tillsynsavgifter ..................................... Intäkter som disponeras ......................................... Finansieringen av penningtvättstillsynen .............. har varit hög, men har sjunkit ...... 4.3.4Kompetensförsörjningen för tillsynen gällande penningtvätt och finansiering av terrorism ........... Tillsynens rättsliga grund....................................................... återfinns i rörelselagar............................................. 5.2.2Verksamhetsutövare ska lämna information 5.2.3Lagstiftningen ställer krav på ägare 5.2.4Finansinspektionen kan ingripa mot företag 5.3Finansinspektionens organisation för tillsyn 5.3.1Tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism hör till 5.3.2Ägar- och ledningsprövning genomförs 5.4 Tillsynens processer................................................................ 5.4.2Tillsynens former: löpande tillsyn, kartläggningar och undersökningar........................ 5.4.4Efter undersökningen: ingripande eller avslut 5.5Praxis, rättsliga ställningstaganden och annan vägledning för verksamhetsutövarna ..................................... Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 ............................................ 6.1Sammanställning av undersökningar av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism 2016–2020............................. 6.2 Kommentarer till några undersökningar ............................. Fristående sparbankers arbete mot penningtvätt.... 6.2.3Penningtvättsarbetet i svenska banker och deras utländska dotterbolag ........................... Undersökningar av andra företag än banker........ 6.3Större variation bland undersökningarna i slutet av perioden … ....................................................................... 6.4… och fler undersökningar som avslutas med Tillsyn i andra länder ............................................... Övergripande struktur för den finansiella tillsynen............. Integration inom tillsynsmyndigheten................................ Ingripandemöjligheter och alternativ till ingripanden........ Antal undersökningar och ingripanden i olika länder ........ Analys, bedömningar och förslag som rör är en utmaning ...................................................................... Systemet för tillsynsavgifter är ändamålsenligt .................. 8.3Finansinspektionen utnyttjar fördelarna med integrerad 8.4Hållbarhetsaspekten av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism bör tydliggöras i styrningen av verksamhet ............... 8.5Finansinspektionen har genomfört stora men få utredningar................................................................ 8.6Riskanalysen till grund för urvalet av tillsynsinsatser bör utvecklas ytterligare....................................................... 8.7Finansinspektionen bör bredda tillsynen och tydliggöra hur urvalet görs..................................................................... 8.8Ingripandesystemet är i huvudsak ändamålsenligt men kan användas mer ......................................................... 8.9 Brist på vägledande information.......................................... 8.10Tillsynen avseende åtgärder gällande penningtvätt och finansiering av terrorism behöver tillföras Allmänt om behovet av informationsutbyte ................. 9.1Uppdraget och betänkandets disposition avseende 9.2Att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är angelägna samhällsintressen ............................................. Flera aktörer är involverade i jakten på ett rörligt mål........ Informationsutbyte mellan kreditinstitut .................... Kreditinstituten har ansvar för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ................. Tystnadsplikt enligt penningtvättslagen.............................. Exempel på befintlig samverkan mellan kreditinstitut ....... 10.4.2 mot penningtvätt .................... Svenska Bankföreningens framförda behov av ökade möjligheter till informationsutbyte ..................................... 10.6Det finns hinder mot ett effektivt informationsutbyte som innebär begränsningar i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism................................................ Informationsutbyte mellan myndigheter ..................... Brottsbekämpande myndigheters roll och ansvar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism ......... Andra brottsbekämpande myndigheter............... 11.2 Tillsynsorganens roll och ansvar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism......................... 11.3 Sekretess och annan tystnadsplikt....................................... 11.3.1 Allmänt om offentlighet och sekretess................ 11.3.2 Sekretess hos brottsbekämpande myndigheter... 11.3.3Sekretess eller annan tystnadsplikt hos Sekretess hos den mottagande myndigheten ...... 11.4 Exempel på befintlig samverkan mellan myndigheter........ och finansiering av terrorism................................ 11.4.2Samverkan mot den organiserade 11.5 Framförda behov av ökade möjligheter 11.5.2Regeringsuppdrag om åtgärder mot finansiering av terrorism ....................................... Det finns hinder mot ett effektivt informationsutbyte som innebär begränsningar i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ............................................... Sekretess och annan tystnadsplikt....................................... Sekretess hos myndigheter ................................... Tystnadsplikt för kreditinstitut ........................... 12.2 Reglering avseende informationsutbyte .............................. Övervaknings- och rapporteringsskyldighet ....... 12.2.2 Återkoppling från Finanspolisen till 12.2.4Kreditinstitut ska lämna uppgifter och rapportera även till ............... 12.3 Exempel på befintlig samverkan mellan myndigheter och finansiering av terrorism ................................ 12.4 Framförda behov av ökade möjligheter 12.4.1 nationella riskbedömning ....................... Svenska Bankföreningens framställan .................. 12.5Det finns hinder mot ett effektivt informationsutbyte som innebär begränsningar i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism 13.7Erfarenheter från andra länder visar att ett ökat informations- och erfarenhetsutbyte kan ge positiva Ett utökat informationsutbyte ................................... Behovet av ytterligare informationsutbyte.......................... 14.1.1Informationsutbytet behöver bli mer Den fortsatta avgränsningen ................................ 14.2.1 Ekonomisk brottslighet och sekretess................. mot organiserad brottslighet ................................ 14.2.4Informationsutbyte mellan polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism............ 14.3.2 Ett godtagbart intrång i skyddet för enskilda ..... Val av regleringsform ........................................................... 14.4.1Olika alternativ för att reglera 14.4.2Val av regleringsform i fråga 14.4.3Möjlighet att utbyta information som omfattas av tystnadsplikt hos enskilda aktörer ... 267 Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte ..... Ett utökat informationsutbyte vid samverkan för att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av Särskilt beslutad samverkan.................................. 15.1.2 Aktörer som kan delta i samverkan ..................... Skydd för uppgifter .............................................................. 15.2.1 Sekretess för uppgifter hos myndigheter ............ 15.2.2 Tystnadsplikt för uppgifter hos enskilda............. 15.2.3Skydd för innehållet i beslut om särskild Tillsyn över samverkan ......................................................... Ett alternativt förslag ............................................ Samverkan och informationsutbyte i praktisk Tystnadsplikt begränsar informationsutbytet mellan Möjligheten att utvidga undantagen Behovet av att utbyta information måste överväga de intressen som tystnadsplikten avser att skydda...................................................... Uppgifter när det inte finns ett Uppgifter när det finns ett transaktionssamband... Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster....................................................... Uppdragstagare enligt lagen om bank- 17.4 Information som andra än verksamhetsutövare har tillgång till....................................................................... 17.4.1Framfört behov för myndigheter att få tillgång till information som finns hos andra aktörer Behov av att överväga författningsändringar....... 17.5 Underrättelse- och uppgiftsskyldighet för vissa Vilka aktörer bör omfattas av regleringen? 17.5.2En uppgiftsskyldighet för vissa 17.5.3En rapporteringsskyldighet för vissa Behandling av personuppgifter .................................. 18.2Allmänt om personuppgiftsbehandling i samband med åtgärder mot penningtvätt eller finansiering 18.3 Behov av ändringar för myndigheternas del ....................... 18.3.2Personuppgiftsbehandling som sker med stöd av brottsdatalagen eller registerlagarna inom den lagens område ................................................. 18.3.3 Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling...... 18.3.4Personuppgiftsbehandling som sker med stöd av EU:s dataskyddsförordning............................. Sammanfattande och avslutande kommentarer... Behov av ändringar för advokatsamfunds del ...... Behov av ändringar för verksamhetsutövares del ............... 18.5.2Behov av ändringar med anledning av förslaget om särskilt beslutad samverkan............................ 18.5.3Behov av ändringar med anledning av förslaget om ytterligare informationsutbyte mellan 18.6 Behov av ändringar för vissa tjänsteleverantörers del ......... Tillsynen i korthet ................................................................ Kraven enligt direktiven........................................ Den svenska tillsynsstrukturen ............................ Samarbete mellan tillsynsorganen ........................................ 19.4.1 Allmänt om samarbete mellan myndigheter........ och finansiering av terrorism ................................ Tillsynsstrukturen i några andra länder ............................... För- och nackdelar med den befintliga En ny gemensam ......................................... Olika tänkbara tillsynsstrukturer......................................... För- och nackdelar................................................................ 20.4.1 Fördelar med den befintliga tillsynsstrukturen... 20.4.2 Nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen ... En ändamålsenlig tillsynsstruktur .............................. Tillsynsorganens olika förutsättningar och behov ............. Är den befintliga tillsynsstrukturen ändamålsenlig?.............. 21.3.1 Samarbetet inom den befintliga 21.3.2 Behovet av att förändra länsstyrelsernas uppdrag på området .............................................. Skulle någon annan tillsynsstruktur än den befintliga vara bättre?............................................................................ Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder ................................................... Behov som har identifierats ................................................. Skrivelse från Fastighetsmäklarinspektionen, 22.2.2 Ytterligare framförda behov av länsstyrelserna i , och län ... 470 av periodisk rapportering...................................... 22.2.4Bolagsverkets redovisning av ett 22.3 Förslag för en förbättrad tillsyn .......................................... 22.3.1 Periodisk rapportering .......................................... 22.3.3 register över verkliga huvudmän... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Kort om utredningens uppdrag och förslag......... Utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen... Förslagens förenlighet med ................................ Konsekvenser för enskilda ................................................... Konsekvenser för företag ..................................................... Förslag angående tillsyn .... Förslag om ökad informationsdelning ................. Förslag rörande förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder................................ för berörda företag ................................................. Konsekvenser för myndigheter............................................ Förslag angående tillsyn .... Förslag om ökad informationsdelning ................. Förslag rörande förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder................................ Särskilt om konsekvenser för anställda Finansiering av utredningens förslag ................................... Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser ....................... Effekter av om ingen reglering kommer till stånd och alternativa lösningar ...................................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism .. 527 Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän....................................... Tillsynsundersökningar 2016–2020............................. Bilaga 5 Skal till en reglering med en uppgiftsskyldighet......... Bilaga 6 Skal till en reglering utan en uppgiftsskyldighet ........ Bilaga 7 Fullständig reglering utan en uppgiftsskyldighet ....... Penningtvätt och finansiering av terrorism orsakar stora problem och skador för samhället. har arbetet mot dessa företeelser intensifierats. För att effektivt och verkningsfullt kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism återstår dock ytterligare arbete. Utredningen har haft i uppdrag att analysera vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen av uppdraget avser att analysera förutsättningarna för att effektivt utöva tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen kan i den delen konstatera att i viss mån redan har ut- vecklat sin tillsyn. Dessa förändringar välkomnas av utredningen. Det finns emellertid ytterligare åtgärder som bör vidtas för att förbättra tillsynen på området. Utredningen föreslår att det tydliggörs i regleringsbrev och i interna styrande dokument att arbetet mot penningtvätt och finan- siering av terrorism är en del av arbete för en hållbar utveckling inom den finansiella sektorn, förutom att arbetet också fortsatt bidrar till andra övergripande mål. Utredningen bedömer att det därmed blir tydligare att Finans- inspektionen ska arbeta mot alla typer av penningtvätt inom finans- branschen. Utredningen menar vidare att bör arbeta för att verksamhetsutövare under dess tillsyn lättare får tillgång till olika typer av vägledande information och utveckla former för dialog i centrala frågor med dessa. bör enligt utredningens bedömning också återkoppla resultaten från den periodiska rappor- teringen till verksamhetsutövarna. Systemet med avgifter, som finansierar tillsynen, bedöms ända- målsenligt. Avseende uppdraget att analysera kompetensförsörjning bedömer utredningen att frågan är en struk- turell utmaning som är uppmärksammad av myndigheten. Det genom- förs förändringar för att hindra en hög personalomsätt- ning. Utredningen anser att det är viktigt att håller frågan under uppsikt och arbetar för att vidmakthålla och utvidga erforderlig kompetens. Utredningen konstaterar att tillsynen gällande åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism är väl integrerad i Finans- inspektionens övriga tillsynsverksamhet. Myndigheten har väl utnyttjat fördelarna med detta upplägg, särskilt vid stora undersökningar som rört styrnings- och kontrollfrågor likaväl som frågor som rört penningtvätt och finansiering av terrorism. En aspekt av den höga graden av integration är att olika interna processer är gemensamma för all tillsyn som genomför. Utredningen bedömer att det kan vara nödvändigt att utveckla dessa processer, eller eventuellt utveckla särskilda processer för tillsynen som avser åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen bedömer att bör göra fler snabba och riktade undersökningar. bör vidare fortsätta utveckla sina analyser av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utifrån riskbaserade principer bör myndigheten också genomföra tillsynsaktiviteter inom alla sektorer under tillsyn. Ingri- pandesystemet är enligt utredningens bedömning i huvudsak ända- målsenligt och väl utvecklat. Genom att undersökningar genomförs i fler sektorer av finansbranschen bör också ingripanden kunna aktualiseras i fler sektorer. I utredningens internationella jämförelse framkommer att har ett högt maxbelopp för sanktionsavgifter. För att åstadkomma en förbättrad tillsyn bedömer utredningen att ska tillförs ytterligare medel via statsbud- geten. Detta bör finansieras genom en höjning av tillsynsavgifterna. För att relevanta aktörer i den utsträckning det behövs ska kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är det angeläget att de kan utbyta information med varandra. Den andra delen av uppdraget tar därför sikte på att utreda förutsättningarna för ett ökat informationsutbyte. Utredningen kan konstatera att bestämmelser om sekretess och annan tystnadsplikt utgör hinder för det informationsutbyte som behövs. Det föreslås därför att det ska införas en möjlighet till särskilt beslutad samverkan inom vilken uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt som utgångspunkt ska kunna utbytas genom en uppgiftsskyldighet. Sådan samverkan ska kunna beslutas när det, för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, finns särskilda skäl. De myndigheter som ingår i Samordningsfunktionen mot penning- tvätt och finansiering av terrorism, och verksamhetsutövare enligt definitionen i lagen (2017:630) om åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska kunna ingå i en samverkan. En förutsättning för samverkan där verksamhets- utövare deltar är att åtminstone en myndighet deltar. Vidare föreslår utredningen inom ramen för den andra delen att verksamhetsutövare i större utsträckning med varandra ska kunna utbyta uppgifter som avser misstankar om penningtvätt och finan- siering av terrorism om uppgifterna rör en transaktion som omfattar verksamhetsutövarna. Det finns vissa privata aktörer som, utan att vara verksamhetsutövare enligt regelverket, kan ha information som är av stort värde i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Utredningen föreslår därför också att det införs en under- rättelseskyldighet till (Finanspolisen) respektive en uppgiftsskyldighet i förhållande till (Finans- polisen) eller Säkerhetspolisen för dessa aktörer. Den tredje delen av uppdraget tar sikte på den befintliga tillsyns- strukturen. I den delen gör utredningen bedömningen att tillsyns- strukturen i huvudsak är ändamålsenlig men att det finns vissa brister. Effekterna av dessa brister kan till viss del lindras genom ett effek- tivt, fördjupat, strukturerat och tydligt samarbete mellan tillsyns- organen. Förutsättningarna för ett sådant samarbete är överlag goda och kan dessutom förbättras om utredningens förslag om informa- tionsdelning genomförs. Utredningen bedömer att en vid en läns- styrelse samlad tillsyn över de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn sannolikt skulle förbättra och effektivisera tillsynen beträffande de aktuella verksamhetsutövarna. En annan möj- lighet är att fördela ansvaret för tillsynen mellan de tre länsstyrel- serna utifrån de verksamheter som verksamhetsutövarna bedriver i stället för inom vilket geografiskt område som verksamheten är lokaliserad. Utredningen anser inte att en tillsynsstruktur där ansva- ret för all tillsyn på området läggs på färre tillsynsorgan än skulle vara bättre än den befintliga tillsynsstrukturen. Inom ramen för den tredje delen föreslår utredningen att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn att periodiskt eller på begäran lämna dels vissa uppgifter som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheterna ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med verksamhetsutövaren, dels uppgifter om den som har ett kvalificerat innehav av andelar i en verksamhetsutövare som är en juridisk person. Utredningen läm- nar också några förslag som syftar till att bl.a. förbättra kvaliteten i register över verkliga huvudmän. Det handlar om att en anmälan av uppgifter om verklig huvudman i regel ska göras sam- tidigt som en anmälan om registrering av en juridisk person. Vidare föreslår utredningen att det ska införas en skyldighet att bekräfta uppgifter i registret över verkliga huvudmän. Slutligen före- slår utredningen att det ska klargöras att vid anmälan till Bolags- verket av misstanke om felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvudmän ska nödvändiga uppgifter om de omständigheter som ligger till grund för anmälan lämnas. Genom utredningens förslag ges myndigheter och enskilda aktörer bättre verktyg för att förebygga, förhindra, utreda och lagföra pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.