sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Sådana identifieringsproblem uppkommer fram- för allt när en person som flyttar till inte kan styrka sin iden- titet i tillräckligt hög utsträckning genom uppvisande av tillförlitliga handlingar. Problemet gör sig inte gällande på samma sätt avseende dem som folkbokförs i i samband med födelse. För dessa per- soner kan nästan undantagslöst en säkerställd identitet etableras och registreras i folkbokföringsdatabasen. Att jämföra en persons biometriska uppgifter med sådana upp- gifter som personen lämnat i ett tidigare sammanhang anses vara ett säkert sätt för identifiering. För sådana åtgärder krävs emellertid att det finns ett jämförelsematerial. Ett vanligt sätt att lagra biometriska uppgifter är i lagringsmedium (chip) i identitetshandlingar, som t.ex. pass. Biometriska uppgifter kan också lagras i referensmallar och sparas i register, som t.ex. fingeravtrycksregister. I Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) anges att användningen av biometriska uppgifter är den mest effektiva metoden både när det gäller att säkra handlingars ursprung och för att förbättra identitetskontroller.41 Även e-legiti- 41Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9), s. 163 f. mationsnämnden har pekat på behovet av att använda biometriska uppgifter vid identitetskontroller för säker kontroll av om handlingen är äkta och om den används av rätt person.42 Vid folkbokföring eller vid tilldelning av samordningsnummer kontrolleras eller sparas inga biometriska uppgifter. För att förbättra säkerheten vid folkbokföring och tilldelning av identitets- nummer kan kontrollen av sökandens identitet utökas. Det kan ske på olika sätt; t.ex. genom kontroll och jämförelse av biometriska upp- gifter i en handling som innehas av sökanden. Uppgifterna i handlingen kan jämföras med fingeravtryck och/eller ansiktsbild som tas när sökanden inställer sig för folkbokföring eller tilldelning av identitets- nummer. En sådan kontroll innebär en kontroll av att den som uppvisar handlingen är samma person som handlingen är utfärdad för. Kontrol- len kan också ha betydelse för att bedöma en handlings äkthet. Ett alternativ till att kontrollera en handling med lagringsmedium för biometriska uppgifter skulle kunna vara att i samband med folk- bokföring eller tilldelning av identitetsnummer ta fingeravtryck och/ eller ansiktsbild av sökanden och jämföra uppgifterna med en annan myndighets register som innehåller lagrad information om biometriska uppgifter, alltså uppgifter som samlats in i ett tidigare skede och i regel för ett annat syfte. Enligt har folkbokföringsverksamheten i 103 fall fått bekräftat genom förfrågan till ansvarig utfärdande myndighet i respektive EU/EES-land43 att ett underlag som visats upp i ett ärende inte varit behörigen utfärdat till personen som använt sig av det, eller i övrigt förfalskat. har gjort cirka 2000 sådana förfrågningar inom EES-samarbetet och i drygt 900 fall har underlaget visat sig inte vara korrekt på ett eller annat sätt. Detta gäller enbart resehandlingar som utfärdats inom EES och avser inte handlingar som utfärdats i övriga världen. Avseende resehandlingar som utfärdats i tredje land så kan Skatte- verket normalt inte få bekräftat att ett underlag inte är utfärdat till 42E-legitimationsnämndens rapport försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift, , dnr 131 645711-15/9513, s. 30. 43Förfrågan sker via Ifado (intranet False and Authentic Documents Online). den person som använder sig av det, eller i övrigt med säkerhet få dess äkthet verifierat. kan endast slå fast att porträttlikheten är svårbedömd och att handlingen framstår som manipulerad, men kan sällan med säkerhet hävda att handlingen inte är utfärdad till den person som använder sig av den eller att den i övrigt är falsk. Skatte- verket har ingen omfattningsberäkning av hur utbredd problematiken med s.k. ”look alikes” är, men det mänskliga ögat kan sällan med full- komlig säkerhet avgöra att det är samma person på ett foto som den som står framför en. Det finns inte någon samlad bedömning kring omfattningen av identitetsrelaterat missbruk eller omfattningen av t.ex. de felaktiga utbetalningar som sker till följd av det. Delegationen för korrekta utbetalningar har belyst problematiken och risken för felaktiga utbetal- ningar utifrån flera olika aspekter. Avseende identitetsaspekten finns ingen specificerad och tydlig bedömning då det saknas tillräckligt tillförlitlig och adekvat uppföljning på området.44 Enligt är den mest kritiska punkten i verkets identi- tetsförvaltning i etableringsstadiet, det vill säga när en persons iden- titet ska fastställas. Det är därför av stor vikt att myndigheten just i detta skede har verktyg för att i möjligaste mån kunna kontrollera att en person är den han eller hon utger sig för att vara. Vid folkbok- föring på grund av flytt till kontrolleras så gott som undantags- löst handlingar (hemlandspass, främlingspass, resedokument, id-kort, uppehållstillståndskort etc.) som innehåller biometrisk information. bedömning är att möjlighet till kontroll av biometriska uppgifter i handlingar kan förväntas leda till att uppgifterna i folkbok- föringen bättre speglar befolkningens bosättning, identitet och familje- rättsliga förhållanden, så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder samt motverka att vissa felaktiga upp- gifter över huvud taget registreras i folkbokföringsdatabasen. 44Läckaget i välfärdssystemen, del 2, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen, Rapport 6 från Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 117 ff. 7.5.2Behandling av biometriska uppgifter kan innebära risker för den personliga integriteten Utredningens bedömning: Att kontrollera biometriska uppgifter i samband med en identitetskontroll vid registrering i folkbok- föringsdatabasen av en person som flyttat till eller som ska tilldelas identitetsnummer, innebär ett intrång i den personliga integ- riteten vilket måste ställas i proportion till nyttan av eventuella åtgärder. Ett förslag som innebär att vid registrering i folk- bokföringsdatabasen ges möjlighet att kontrollera biometriska upp- gifter utgör ett sådant betydande intrång i den personliga integ- riteten som förutsätter stöd i lag. Användning av biometriska uppgifter kan medföra stora fördelar genom att t.ex. bidra till att höja säkerhetsnivån vid åtkomst- eller tillträdeskontroller och genom att göra identifierings- och autenti- seringsförfaranden säkrare. Att använda biometriska uppgifter kan också innebära förenklingar i vardagliga situationer för enskilda, som att exempelvis låsa upp en mobiltelefon med fingeravtryck. Det är i sammanhanget viktigt att inte glömma bort att det finns risker för den personliga integriteten med att använda biometriska uppgifter. Exem- pel på sådana risker kan vara att •biometriska uppgifter behandlas för ändamål som är oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Biomet- riska uppgifter om gångstil och ansikte kan exempelvis användas inte bara för att identifiera enskilda, utan också för att hitta särskilda behov hos enskilda, •fler biometriska uppgifter hanteras än vad som behövs för ända- målet, t.ex. att hela fingeravtryck samlas in och lagras när det hade varit tillräckligt att bara hantera vissa mätpunkter från fingerav- trycket. Detsamma kan inträffa när uppgifter om dna inte bara möj- liggör identifiering, utan även avslöjar något om den registrerades hälsotillstånd, sjukdomsbenägenhet eller etniska ursprung, •biometriska uppgifter inte skyddas tillräckligt och som en följd av detta blir tillgängliga för personer som kan använda uppgifterna för exempelvis identitetsstöld, •biometriska uppgifter kan användas utan att den enskilde känner till det eller lämnar sitt samtycke, t.ex. vid publicering av bilder på nätet eller i sociala medier där det finns särskild programvara för ansiktsigenkänning, •biometrin kan överutnyttjas när tekniken blir billigare, enklare och därmed mer lättillgänglig.45 Att samla in biometriska uppgifter genom t.ex. att ta fingeravtryck kan uppfattas som intrång i den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det all- männa skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är enligt förarbetena inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som åtgärden har. En åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myn- digheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, exempelvis in- samling av uppgifter av visst slag för beslut om t.ex. beskattning eller liknande, kan – även om avsikten inte är att kartlägga enskilda – i många fall anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden. Förutom mängden uppgifter som behandlas kan uppgifternas karaktär ha betydelse i bedömningen av vad som utgör ett betydande intrång. En hantering av känsliga uppgifter kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten även om det rör sig om ett fåtal uppgifter. Av artikel 9.1 i dataskyddsförordningen framgår att känsliga personuppgifter är uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Som känsliga personuppgifter räknas även genetiska upp- gifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk per- son, uppgifter om hälsa och uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Även ändamålet med en behandling är av betydelse vid bedöm- ningen. En hantering som syftar till att utreda brott anses normalt vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättring av kvaliteten i handläggningen. Omfattningen av utlämnande av uppgifter till andra som sker utan 45Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41), s. 588 f. stöd av offentlighetsprincipen kan också vara av bety- delse vid bedömningen.46 Vid bedömningen av hur ingripande intrånget kan anses vara bör alltså stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär och vid ändamålet med behandlingen. Mängden uppgifter är också en betydelsefull faktor.47 Ett skydd mot integritetsintrång av olika slag följer även av den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Det inbegriper i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad.48 Likaså får det antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet.49 Inskränkningar i skyddet godtas bara om de har stöd i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa uppräknade ändamål, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller förebyggande av oordning eller brott. gäller som lag i . Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen gäller vidare att lagar eller andra föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. En bestämmelse om rätt till respekt för privatlivet finns även i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan). Möjlig- heten till begränsningar påminner om motsvarande möjligheter enligt regeringsformen och . Ändamålet med den behandling som efterfrågar är att minska antalet fel i folkbokföringen. Kontrollen syftar inte till annat än att säkerställa att en person är den som han eller hon utger sig för att vara och eventuellt att säkerställa att en handling är äkta. De biomet- riska uppgifter som tas fram ska inte sparas eller användas på något annat sätt. Dessa omständigheter talar för att behandlingen inte utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten. Om skulle ges möjlighet att ta fingeravtryck och fotografera alla personer som ska folkbokföras på grund av flytt till eller som ska till- delas identitetsnummer och jämföra dessa med uppgifter i t.ex. ett iden- titetskort eller i ett register, rör det sig emellertid om många personer och således ett stort antal uppgifter, vilket bör beaktas särskilt. Även själva förfarandet, där den som ska registreras på uppmaning rent fysiskt måste underkasta sig vissa moment så som fingeravtryckstag- 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 180 och s. 183 f. 47A.a., s. 183 f. 48Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377. 2014/15:32, EU:s gränskodex, s. 26. ning och fotografering, kan utgöra ett intrång i den personliga integ- riteten. Det rör sig dessutom om kontroll av känsliga personupp- gifter. Sammantaget är det vår bedömning att ett förslag som innebär att vid registrering i folkbokföringsdatabasen ges möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter ska anses utgöra ett sådant bety- dande intrång i den personliga integriteten. som förutsätter stöd i lag (se även avsnitt 7.6.4). 7.5.3Kontrollen bör omfatta uppgifter i handlingar Utredningens bedömning: Att kontrollera en persons biomet- riska uppgifter och jämföra dessa mot uppgifter som finns lagrade i en annan myndighets register kan i sig innebära ett intrång i den personliga integriteten. Vid kontroll av biometriska uppgifter i samband med registre- ring i folkbokföringsdatabasen bör kontrollen göras i förhållande till en handling som innehåller lagrad information om biometriska uppgifter och som innehas av den som ska registreras, i stället för mot en annan myndighets register där biometrisk information finns lagrad. Vår bedömning är alltså att är i behov av att kontrollera biometriska uppgifter i samband med att en person folkbokförs eller tilldelas ett identitetsnummer i och att en sådan kontroll i sig innebär ett identitetsintrång för den enskilde. Det är därför viktigt att i möjligaste mån utforma kontrollen så att den dels uppfyller Skatte- verkets behov, dels innebär ett så litet intrång i den personliga integ- riteten som möjligt. Det är inte oproblematiskt från dataskydds- och integritetssyn- punkt att ta del av uppgifter som samlats in av en annan myndighet för andra ändamål. Att ta del av sådana uppgifter kan i sig innebära ett integritetsintrång. Redan en sådan omständighet som att en enskild person förekommer i ett register, t.ex. fingerav- trycks- och signalementsregister där uppgifter samlats in från perso- ner som är misstänkta eller dömda för brott, kan vara känsligt för den enskilde.50 Om skulle ges möjlighet att jämföra biomet- riska uppgifter ur fingeravtryck och ansiktsbilder med sådana uppgifter som lagras i andra myndigheters register för andra ändamål, skulle det enligt vår bedömning utgöra ett större intrång i den personliga integriteten jämfört med att kontrollera sådana uppgifter i en inne- havd handling. har dessutom påtalat vikten av att kontrol- len även ska innefatta en bedömning av en åberopad handlings äkthet. Kontroll av biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten bör därför göras i förhållande till en handling som innehåller lagrad infor- mation om biometriska uppgifter, och inte mot en annan myndighets register. 7.6Kontroll av biometriska uppgifter i handlingar Att kontrollera de lagrade biometriska uppgifterna i en handling och jämföra dem med de biometriska uppgifterna hos den som åberopar den, innebär varken mer eller mindre än att handlingen kan kopplas till innehavaren. Kontrollen säger t.ex. ingenting om huruvida perso- nen i fråga redan är folkbokförd eller har ett samordningsnummer eller identitetsnummer . Det är inte otänkbart att en person som fått ändrade uppgifter i ett uppehållstillståndskort inte inser skillnaden mellan att ändra sina uppgifter hos och att folkbokföra sig på nytt. En kontroll av de biometriska uppgifterna i det nya uppehållstillståndskortet skulle i sådana fall inte vara det som förhindrar att en person blir folkbokförd igen med nytt personnum- mer. Det är trots detta vår bedömning att kontroll av biometriska upp- gifter i handlingar som uppvisas i samband med identitetskontroll, i hög utsträckning kan bidra till säkrare identifiering och till färre fel i folkbokföringsdatabasen. Utredningen måste ta ställning till en rad frågeställningar: •I vilka sammanhang är det lämpligt att biometriska uppgifter i hand- lingar ska få kontrolleras och hur ska kontrollen gå till? •I vilka typer av handlingar ska biometriska uppgifter få kontrol- leras och vilka lagliga förutsättningar krävs för sådan kontroll? 2015/16:65, Utlänningsdatalag, s. 75 f. •Vilken åldersgräns ska gälla för kontroll av biometriska uppgifter i handlingar? 7.6.1När ska kontroll av biometriska uppgifter få ske? Utredningens förslag: Om en person vid identitetskontroll i anled- ning av folkbokföring på grund av anmälan om flytt till , eller i anledning av tilldelning av identitetsnummer överlämnar pass, identitetskort eller motsvarande handling som innehåller lagrad information om innehavarens ansiktsbild och/eller fingeravtryck, får eller i förekommande fall passmyndighet, kontrol- lera om fingeravtrycken och/eller ansiktsbilden i handlingen mot- svarar innehavarens. Detsamma ska gälla för den som har uppehålls- tillstånd i och vid identitetskontrollen överlämnar sitt uppehållstillståndskort. Sådan kontroll ska även få utföras om en person efter att ha registrerats i folkbokföringsdatabasen vill ändra en uppgift om sin identitet (namn, födelsetid och medborgarskap) och har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig inställelse. Den som är föremål för identitetskontrollen ska vara skyldig att på begäran låta den myndighet som utför kontrollen ta fingerav- tryck och en bild i digitalt format. Som konstaterats i avsnitt 7.5.1 uppkommer identifieringsproblem i samband med folkbokföring för framför allt när en person som flyttar till inte kan styrka sin identitet i tillräckligt hög utsträckning. Problemet gör sig inte gällande på samma sätt avseende dem som folkbokförs i i samband med födsel. För dessa personer kan nästan undantagslöst en säkerställd identitet etableras. Utredningen föreslår en identitetskontroll vid personlig instäl- lelse för personer som flyttat in från utlandet och i anledning av det ska lämna en anmälan till . Vid kontrollen ska den som innehar ett pass, identitetskort eller motsvarande handling, alternativt uppehålls- tillståndskort överlämna handlingen. Detsamma ska enligt utred- ningens förslag gälla för personer som inte ska folkbokföras utan i stället tilldelas ett identitetsnummer (se avsnitt 6.6 och 13.2.2). För- slagen gör ingen skillnad på om den som ska anmäla flytt till eller tilldelas ett identitetsnummer är svensk medborgare, eller medborgare i tredjeland. Genom att kontrollera om de biometriska uppgifter som finns lag- rade i en handling som den som ska registreras överlämnar överens- stämmer med innehavarens, säkerställs att det är samma person som den handling som används för identifiering är utfärdad för. En sådan kontroll görs lämpligast i samband med personlig inställelse för iden- titetskontroll. Utredningen har övervägt om kontroll av biometriska uppgifter i handlingar bör ske även i andra typer av ärenden hos där identitetskontroll utförs, t.ex. vid tilldelning av samordningsnum- mer. För att en kontroll ska kunna utföras rent praktiskt, krävs att personen i fråga inställer sig personligen. Personlig inställelse är med våra förslag huvudregel både vid folkbokföring på grund av flytt till och vid tilldelning av identitetsnummer, däremot inte vid tilldelning av samordningsnummer. Som konstaterats i avsnitt 7.5.2 innebär kontroll av biometriska uppgifter i regel ett intrång i den personliga integriteten för den enskilde. Det är därför viktigt att sådana kontroller endast utförs när det verkligen finns ett starkt behov av det. Personnumret och det föreslagna identitetsnumret ska utgöra iden- titetsbeteckningar, och det är av avgörande betydelse att det kan finnas möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter i uppvisade handlingar i samband med folkbokföring eller vid tilldelning av identitetsnummer. Vi har föreslagit att samma krav på överlämnande av handlingar ska gälla även i samband med att en person vill ändra de uppgifter om sin identitet som registrerats i folkbokföringsdatabasen (se avsnitt 6.7). Även bör ha möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter på samma sätt som vid identitetskontroll på grund av flytt till eller vid tilldelning av identitetsnummer. Vilka handlingar ska kontrolleras? Utredningen föreslår alltså att det ska införas en skyldighet för den som innehar ett pass, identitetskort, annan motsvarande handling eller uppehållstillståndskort att överlämna sådan handling för kontroll vid folkbokföring på grund av flytt till eller vid tilldelning av iden- titetsnummer. För att kunna säkerställa kontrollen av att den handling som visas upp är äkta och att den är utställd på den person som visar upp den, bör alltså enligt vår bedömning ha möjlighet att kontrollera de biometriska uppgifter som finns lagrade i handlingen och jämföra dem med innehavarens. För att så ska få ske krävs att vissa lagliga förutsättningar är uppfyllda. Kontroll av biometriska uppgifter i pass och identitetskort Såväl europeiska pass som många pass från tredjeland liksom de svenska nationella identitetskorten har ett lagringsmedium (chip) där biometriska uppgifter från ansiktsbilder och, vad beträffar pass även fingeravtryck, lagras. EU:s id-kortsförordning51 antogs och börjar tillämpas . Förord- ningen innebär bl.a. att både ansiktsbild och fingeravtryck ska sparas även i identitetskort. Även om förordningen ska börja tillämpas vid det angivna datumet, bör det noteras att dess genomslagskraft kan dröja beroende på sådana omständigheter som t.ex. hur lång giltighets- tid olika länder kan ha för sina identitetskort. Enligt artikel 4.3 EU:s passförordning52 ska fingeravtryck och ansiktsbild samlas in och lagras i syfte att utfärda pass och resehand- lingar. Vid tillämpningen av förordningen får de biometriska känne- tecknen i pass och resehandlingar endast användas för att kontrollera a)passets eller resehandlingens autenticitet, och b) innehavarens iden- titet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av pass eller resehandling krävs enligt lag. En motsvarande bestämmelse finns i EU:s id-kortsförordning.53 folkbokför ett stort antal EU-medborgare som har uppehållsrätt i . Även medföljande familjemedlemmar, som kan vara EU-medborgare eller tredjelandsmedborgare, folkbokförs. Dessa personer har inget underlag från utan kom- mer direkt till för att anmäla flytt till . Då måste de styrka sin identitet med hemlandspass eller motsvarande. EU-medborgare har som regel tillgång till ett pass från sitt hem- land innehållande fingeravtryck och ansiktsbild. Av 9 § första stycket 1 51Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familje- medlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. 52Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av om standarder för säkerhets- detaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna. 53Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas för unionsmedborgare och deras familje- medlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. folkbokföringsförordningen (1991:749) framgår att i samband med anmälan om inflyttning från utlandet (26 § folkbokföringslagen) av en EES-medborgare som uppger sig ha uppe- hållsrätt, får begära att han eller hon visar upp bl.a. ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort. Av 10 § första stycket 1 framgår bl.a. att motsvarande begäran kan göras för det fall anmälan avser en familjemedlem till en EES-medborgare. Den bestämmelse som före- slås i 26 b § folkbokföringslagen omfattar även EES-medborgare och deras familjemedlemmar.