sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Kapacitetsstarka färdmedel som tåg, tunnelbana och buss kommer även fortsatt ha en fördel genom att det finns en större potential att utnyttja dem effektivt genom hög beläggning/fyllnads- grad, men överflyttning är inte nödvändigtvis fördelaktigt ur per- spektivet energianvändning. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Figur 9.5 Energianvändning för personresor, kWh per personkilometer, med olika färdmedel/trafikslag Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Trafikanalys (2021c) och Omsättningsverktyg (se kapitel 6). Frågan om transporteffektivitet handlar däremot inte bara om kli- matpåverkan eller energieffektiviteten i framdrift av olika färd- medel/trafikslag, utan kan bli viktig även med allt större andel eldrift och förnybara drivmedel. Både elektrifierade fordon och förnybara drivmedel för med sig resursanvändning och andra negativa effekter som kan behöva begränsas för att nå globala klimat- mål och andra hållbarhetsmål på nationell, lokal och regional nivå. Det finns och behövs således även en rad andra åtgärdsalternativ vid sidan av den rent tekniska omställningen inom respektive trafikslag. Ett mer transporteffektivt samhälle kan: •föra med sig hälsonyttor i form av minskat buller, minskade luft- föroreningar och aktiv mobilitet i form av cykling och gång. •göra samhället mindre sårbart om transportkostnaderna ökar kraftigt (till exempel som följd av utbudsbegränsningar för batterier eller biodrivmedel). •begränsa global klimatpåverkan och resursanvändning i samband med ökad elektrifiering och användning av biodrivmedel.11 11Förutsatt att det mer transporteffektiva samhället i sig inte innebär stora resurskrävande investeringar. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle •öka acceptansen hos befolkningen och underlätta politisk ge- nomförbarhet. •begränsa markanvändning och barriäreffekter till följd av infra- struktur och trafik. Vissa av dessa aspekter kan också begränsas på andra sätt, och närmare den direkta källan till klimatpåverkan, vid sidan av insatser för att dämpa trafikarbetet. Att begränsa global klimatpåverkan och resursanvändning kan exempelvis även åstadkommas genom att ställa krav på batteritillverkning eller återvinning av fordon. 9.2Nulägesbild – mål och styrmedel 9.2.1Andelen kollektivtrafik, cykel och gång ska öka Utöver de klimatpolitiska målen för transportsektorn till 2030 och 2045 samt etappmålet till 2040 för icke-handlande sektorn, som redogörs för i kapitel 3 och 6, finns det ett specifikt mål kopplat till transporteffektivt samhälle som gäller andelen trafik med olika tra- fikslag. I etappmålet om en ökad gång-, cykel- och kollektivtrafik presenterades av regeringen i skrivelsen Strategi för Levande städer – politik för hållbar stadsutveckling12; ”Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i ska vara 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot att fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik.” Detta mål har genom Trafikanalys omsatts till förslag på indikativa mål för olika kommuntyper.13 Även många kommuner har egna mål för trafikutvecklingen. I en enkätstudie som gått ut till samtliga kommuner i landet angav av de svarande kommunerna att de har mål om ökat resande med kollektivtrafik och hade mål om minskad bilanvändning.14,15 2017/18:230. 13Trafikanalys (2019a). 14K2 (2018). 15Totalt inkom svar från 194 av landets 290 kommuner, vilket innebär att en relativt stor andel av kommunerna har mål kopplat till resandet. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle 9.2.2Stor bredd av styrmedel och åtgärder Området transporteffektivt samhälle inbegriper ett stort och brett fält som inkluderar allt från breda ekonomiska styrmedel och sam- hällsplanering ner till åtgärder på individ- och företagsnivå, som ett faktiskt val i en beslutssituation. Utredningen har inte kunnat göra en fullständig genomgång utan har hållit analysen på en övergripande nivå med fokus på det nationella perspektivet. Begreppen styrmedel och åtgärder för ett transporteffektivt sam- hälle kan användas på olika sätt. Utredningens utgångspunkt är att styrmedel är det som det allmänna på olika nivåer beslutar för att skapa incitament för att åtgärder ska genomföras.16 Styrmedlen kan t.ex. vara skatter (ekonomiska styrmedel), regler (administrativa styrmedel) och informationskampanjer (informativa styrmedel). Stöd till forskning och innovation, beslut om en budget för investe- ringar i infrastruktur och övergripande lagstiftning om samhälls- planering är ytterligare en del av den formella styrning som regering och riksdag förfogar över och kan i så måtto även de betraktas som styrmedel. Utöver styrmedel förfogar statsförvaltningen även över en mängd olika åtgärder som kan genomföras inom den egna verksamheten i syfte att bidra till att och regeringens mål nås. En åtgärd är det som fysiskt genomförs i transportsystemet för att minska utsläppen och kan vara effekten av ett styrmedel eller andra drivkrafter. Det kan exempelvis handla om att införa ett nytt logistikupplägg med mindre frekventa transporter eller att arbeta på distans. Utredningen delar in styrmedel och åtgärder i två huvudsakliga grupper: •Transportkostnadshöjande: styrmedel och åtgärder som höjer den generaliserade kostnaden för bil, lastbil och flyg. •Förbättrade alternativ: styrmedel och åtgärder som sänker den generaliserade kostnaden eller på andra sätt skapar förbättrade förutsättningar för alternativ till bil, lastbil och flyg. Begreppet generaliserad kostnad är vanligt inom transportekonomi och innebär att den sammantagna uppoffringen i form av bland annat restid och monetära kostnader vägs samman. 16Denna syn baseras på Vedung (2002). Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle kostnaden är privat och motsvarar endast en del av de samhälleliga kostnaderna och nyttorna associerade med transporter. Ett exempel är sänkning av hastigheten på vägnätet, som visser- ligen kan leda till minskade drivmedelskostnader, men till ökade restidsförluster, vilket gör att denna typ av styrmedel gene- rellt ökar den generaliserade kostnaden för biltrafik. I tabell 9.1 redovisas en översiktlig sammanställning av styrmedel på nationell nivå respektive regional/nivå samt åtgärder för transporteffektivt samhälle. Sammanställningen syftar inte till att vara komplett men försöker fånga några av de mest centrala grupp- erna av styrmedel och åtgärder. Det finns naturligtvis styrmedel eller åtgärder som kan ligga inom båda kategorierna. Exempelvis kan omvandling av bilkörfält till kollektivkörfält både vara kostnadshöjande (begränsad framkomlig- het ökar den generaliserade kostnaden för bil) och förbättrande gällande förutsättningar för kollektivtrafik. Det finns också exempel på projekt inom stadsmiljöavtalen där en medfinansiering i för- bättrade alternativ innebär en motprestation av kommunen i form av kostnadshöjande styrmedel, exempelvis parkeringsavgifter. Ekonomiska styrmedel, framför allt bland styrmedlen i den övre raden i tabellen, har fördelen att om de utformas rätt så kan de bidra till att utsläppsminskningarna genomförs där de kostar minst. Styr- medel riktade mot infrastruktur och annan samhällsplanering (flera av styrmedlen i den nedre raden i tabellen) kan vara svårare att bedöma, vilket diskuteras i efterföljande avsnitt. Vad gäller styr- medel på lokal och regional nivå (kolumnen till höger) har staten begränsad rådighet. Staten kan införa regelförändringar men det är upp till kommuner att implementera dem, exempelvis parkeringsav- gifter, krav på transportplaner och parkeringstal vid nybyggnation. Resultaten av olika regeländringar kan därmed komma att skilja sig beroende på hur olika kommuner reagerar. Styrmedel och åtgärder kan ofta implementeras som paket, vilket ofta anses vara fördelaktigt. Genom att kombinera kostnadshöjande styrmedel med förbättrade alternativ skulle också större nyttor kunna erhållas än om styrmedel och åtgärder genomförs isolerat. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Tabell 9.1 Översikt av befintliga styrmedel- och åtgärdskategorier för transporteffektivt samhälle bil/lastbil/flyg (bilfria zoner) (t.ex. nattåg) Upphandling, samordning av godstransporter FOI, andra stöd ANDRA DRIVKRAFTER (preferenser, ekonomi, befolkning etc.) Åtgärder (effekter av styrmedel eller andra drivkrafter) Bilinnehav Körkortsinnehav Delad mobilitet Val av boende Lokalisering av service, arbetsplatser Distansarbete/- utbildning Digitala mötesformer E-handel Överflyttning godstransporter Förbättrad logistik Överflyttning personresor 9.2.3Splittrad bild och osäkerhet kring vad styrmedlen enskilt eller i kombinationer kan bidra med När det gäller potentialen i att minska trafikarbetet med ovan nämnda styrmedel och åtgärder kan den betraktas utifrån ett styr- medelsperspektiv (”i vilken mån kan det offentliga påverka utveck- lingen”) eller från ett åtgärdsperspektiv. Utifrån ett åtgärdsperspek- tiv kan potentialen drivas såväl av styrmedel (transportkostnads- höjande och/eller förbättrade alternativ) som en förändring av drivkrafter. För exempelvis delad mobilitet så skulle åtgärden att gå med i en bilpool kunna drivas av förändrade preferenser i samhället (individer blir mer positivt inställda till delningsekonomi) eller kunna ses som en anpassning till ett eller flera styrmedel (som fordonsskatt, Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle parkeringsavgift eller efter en informationsinsats). Styrmedel och andra drivkrafter kan både förstärka och motverka varandra vilket påverkar både effekten och i vilken mån åtgärder faktiskt genomförs. Vad gäller körkostnadshöjande styrmedlen går det att utifrån befintliga historiska samband mellan körkostnad och trafikarbete uppskatta effekter av styrmedel. I vilken grad gamla samband kan antas fortsätta gälla kan diskuteras, men de är åtminstone väl undersökta. När det kommer till hur förbättrade alternativ kan dämpa trafik- arbetet finns det dock osäkerhet och oenighet om vad som är rimliga förväntningar. Ett exempel är Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaneringen17 där det trots att den före- slagna fördelningen av medel för stora investeringar till består av järnväg och sjöfart (i alternativet där nya stambanor ingår i planen) antas att planens påverkan på trafikarbetet ändå bli liten. I remissvaren finns ändå utbredd kritik som bland annat handlar om att verket inte ser potentialen som infrastruktursatsningarna i sig skulle kunna åstadkomma.18 Det riktas även kritik mot att av baspro- gnosens trafiktillväxt (se figur 9.1 och 9.4 ovan) tas som utgångs- punkt för inriktningsplaneringen. Ett annat exempel på olika syn kring betydelsen av transport- effektivt samhälle är i rapporten och klimatpoli- tiken19 där kommenterar det Klimatpolitiska rådets syn på att ett transporteffektivt samhälle, inklusive förbättrade alternativ genom exempelvis stadsplanering och förbättrad kollektivtrafik, är en förutsättning för att klimatmålen ska kunna nås. menar i stället att tillkommande bebyggelse är marginell på ett decenniums sikt och att förbättrad kollektivtrafik och investeringar i järnvägs- och cykelinfrastruktur normalt inte påverkar bilresandet så mycket. På lite , till 2040, är tillkommande bebyggelse och infrastruktur en större andel men fortfarande en liten del av totalen. räknar exempelvis med ett nytillskott i bebyggelsen på per år20. Räknat på en period ger detta ett tillskott på . Motsvarande gäller transportinfrastrukturen där tillkommande infrastruktur under den kommande perio- den är mycket liten i förhållande till den existerande infrastrukturen. 17Trafikverket (2020a). 182030-sekretariatet (2021). 19Börjesson (2020). 20Boverket (2020a). Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Exakt hur mycket tillkommande transport- och bebyggelseinfra- struktur skulle kunna bidra i någon avgörande utsträckning till att dämpa trafikarbetet är därmed omdiskuterat. Det är dock oavsett viktigt att förändringarna går i rätt riktning och att dessa styrs mot en högre transporteffektivitet. Det skulle också finnas möjlighet att i viss utsträckning snabba på omställningen genom omvandling och förändrad förvaltning av dagens befintliga infrastruktur, i den mån detta skulle kunna ske på ett samhällseko- nomiskt kostnadseffektivt sätt. Varken bebyggelseplanering, transportinfrastrukturplanering eller kollektivtrafik har som enda och huvudsakliga syfte att minska koldioxidutsläppen. Satsningar inom detta område behöver inte drivas primärt av klimatperspektiv utan kan ofta motiveras av andra skäl, främst genom att de leder till en ökad tillgänglighet. Utöver den direkta nyttan i form av ökad tillgänglighet kan det dessutom uppstå indirekta nyttor i form av exempelvis lägre hälsopåverkande utsläpp, ökad yteffektivitet, minskande olycksrisker och förbättrad stads- miljö. Dessa satsningar kan därmed vara välfärdsförbättrande och föra med sig positiva fördelningseffekter – oavsett klimatnyttans storlek. Det är också i sammanhanget viktigt att poängtera att all föränd- ring inte sker via statliga styrmedel, en förändring av trafikarbetet kan ske som en konsekvens av annan samhällsutveckling. Omvärlds- förutsättningarna är viktigt att ha med i diskussionen om styrmedel, åtgärder och dess effekter framöver. Några exempel kan vara: –Ökad digitalisering som kan ge nya förutsättningar för effekti- visering av resande och transporter. –Automation som kan leda till bättre utnyttjande av fordon och ökade möjligheter till effektivisering men också ett ökat resande. –Förändringar i preferenser och normer. Exempel på normför- ändringar har kunnat ses när det gäller exempelvis flygresor. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle 9.2.4Behov av breddad syn på ett transporteffektivt samhälle En konsekvens av den tekniska omställningen av transportsektorn genom elektrifiering och ökad andel förnybar energi kan vara att det blir allt svårare att motivera styrmedel och åtgärder för förbättrade alternativ till bil och lastbil ur ett rent klimatperspektiv. Framför allt för att personbilar och lastbilar kan komma att få nollutsläpp, men också för att drivkraften till överflyttning kan komma att minska i takt med de sjunkande körkostnader som ökad elektrifie- ring kan föra med sig. Utvecklingen ligger en bit fram i tiden, här och är trans- portsektorn fortfarande starkt beroende av fossila drivmedel. För långsiktig planering av transportsektorns utveckling behöver dock dessa aspekter hanteras redan i närtid. Elektrifiering och en ökad andel förnybar energi minskar behovet av transporteffektivitet utifrån perspektivet direkta klimatutsläpp men insatser för ökad transport- effektivitet är viktigt av andra orsaker (se ovan i avsnitt 9.1.2.) och det är motiverat med styrmedel och åtgärder för trafikminskning även där fordonsflottans direkta klimatutsläpp förväntas minska. Det kan därmed finnas skäl att lägga ökat fokus på hur aspekter som materialanvändning, landskapsfrågor och yteffekti- vitet bättre kan hanteras i metoder och modeller för styrmedels- analyser, prognoser och andra beslutsunderlag. Även frågan om allokering av flytande och gasformiga förnybara drivmedel mellan sektorer behöver inkluderas, dvs. att ett dämpat behov av biodriv- medel i vägtransportsektorn kan frigöra volymer till sektorer som har svårare att ställa om. Även sociala frågor kan behöva få ökat fokus. Elektrifieringen och ökad andel förnybar energi kan riskera att öka klyftorna i trans- portsystemet. Höginkomsttagare kan anpassa sig till högre driv- medelspriser genom att köpa en elbil som ger en låg rörlig kör- kostnad. Dessutom kanske elbilen kommer gynnas i olika lokala sammanhang, exempelvis miljözoner eller genom subventionerad laddning vid arbetsplatsen. finns en grupp i samhället som inte har råd att köpa en elbil och som kan komma behöva hantera ett successivt ökat pris för bensin och diesel i takt med att biodriv- medelsinblandningen ökar. Inom vissa socioekonomiska grupper är Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle ett lågt bilinnehav och lågt biltrafikarbete inte heller alltid en själv- vald situation. Det kan behövas en bredare diskussion om hur styrmedel och åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle, tillsammans med åtgärder som även gör en resurseffektiv elektrifiering mer tillgänglig för bredare grupper i samhället, kan överbrygga sociala klyftor. Om insatserna minskar behovet av fossila drivmedel är det en positiv sidonytta men huvudnyttan skulle vara ökad tillgänglighet och ett mer inkluderande transportsystem. 9.3Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle 9.3.1Genomför redan tidigare lagda förslag som förväntas leda till en samhällsekonomiskt kostnadseffektiv omställning Utöver den generella prissättningen av transportsektorn som disku- teras i kapitel 7 samt i avsnitt 9.3.5, finns en rad andra styrmedel som ingår inom ramen för transporteffektivt samhälle. Det finns omfattande underlag framtaget av myndigheter och reger- ingen, framför allt inom det myndighetsöverskridande arbetet med Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet21 och regeringens klimatpolitiska handlingsplan22. De förslag som tas upp i dessa underlag skulle kunna bidra i riktning mot exempelvis en mer hållbar samhällsplanering och ökat resande med kollektivtrafik, gång och cykel, som har många olika nyttor i samhället där klimat är en av flera. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera vilka av dessa styrmedelsförslag som skulle kunna vara av särskild betydelse för utfasning eller för att dämpa trafikarbetet. I tabell 9.2 samman- fattas ett urval av några av de mer konkreta förslag som tidigare förts fram. 21Energimyndigheten (2017). 2019/20:65. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Tabell 9.2 Styrmedelsförslag, urval utifrån klimathandlingsplanen samt Strategisk plan för omställning av transportsystemet till fossilfrihet (SOFT) för bil/lastbil/flyg Km-skatt för lätta fordon* Åtgärdsprogram för att säkra ökad punktlighet inom järnväg Utöka regional fysisk planering Utred ansvar för genomförande och finansiering av vissa steg 1- och 2-åtgärder* medfinansiering av infrastruktur* *Ingår endast i SOFT **Den föreslagna förändringen leder till kostnadshöjning för vissa men generellt handlar reseavdrag om att sänka reskostnaden. Utredningen förutsätter att regeringens arbete fortsätter framöver enligt inriktningen i klimatpolitiska handlingsplanen. Utredningen förutsätter också att de styrmedelsförslag som lagts fram inom Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, och som efter utredning förväntas leda till ökad kostnadseffektivitet och hållbarhet i omställningen implementeras. Det är viktigt att staten röjer hinder för att samhällsekonomiskt effektiva styrmedel ska kunna implementeras och åtgärder realiseras. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle 9.3.2Myndigheter bör ges permanent ansvar att identifiera effektiva styrmedel samt öka kunskap och utveckla metoder för transporteffektivt samhälle Utredningen ser att det kan behövas ett strukturerat arbete för att även i fortsättningen löpande identifiera behov av förändringar i styrmedel, förordningar, eller tillämpningar av dessa. Regeringen har gett Trafikanalys i uppdrag att inför den kommande klimat- politiska handlingsplanen ta fram underlag med analyser och förslag som leder till transportsektorns klimatomställning. Uppdraget ska genomföras med bistånd av , , , och Transportstyrelsen. I uppdraget ingår att analysera och föreslå hur befintliga styrmedel och kombi- nationer av dessa kan utvecklas så att den samlade styrningen bidrar till att nå etappmålet för inrikes transporter till 2030 och i princip nollutsläpp från transporter 2045. Det ingår även att identifiera möjliga utsläppsminskningar och utforma förslag på nya styrmedel och åtgärder med fokus på regelverk eller incitament, som syftar till att den samlade styrningen bidrar till att nå etappmålet för inrikes transporter till 2030 och i princip nollutsläpp från transporter 2045. Utredningen ser uppdraget som en bra utveckling men tror att det kan vara viktigt för kontinuiteten att roller och ansvar mellan myndigheter förtydligas och blir mer permanent. Även om upp- draget tilldelats Trafikanalys specifikt är utredningens förhoppning att uppdraget kan bidra till att skapa en större samsyn mellan myn- digheter i vad styrmedel för transporteffektivt samhälle kan tänkas bidra med till klimatmålen, nyansera diskussionen och hitta ett myndighetsgemensamt sätt att beskriva verkligheten som skapar en tydlighet mot beslutsfattare. Trafikanalys ska inom uppdraget även redovisa en analys och bedömning av vilka effekter förslagen kan få och förslagen ska rang- ordnas och motiveras utifrån deras betydelse för klimatomställ- ningen, inklusive direkta och indirekta effekter på utsläppen av växt- husgaser på lång och kort sikt. Ökat fokus på kvantifiering är troligen en bra väg framåt. För att lyckas med detta krävs dock sannolikt förbättrad kunskap kring potentialer i olika styrmedel och åtgärder och den kunskapsuppbyggnaden kräver sannolikt mer tid än vad som ryms inom Trafikanalys uppdrag. Ett löpande, strukturerat arbete med kunskapsuppbyggnad vore önskvärt. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Det är viktigt att transporteffektivt samhälle inte bara analyseras och motiveras utifrån ett klimatperspektiv utan att det finns utrymme för andra aspekter att ta lika stor, eller större, plats, än klimat. För detta behövs det sannolikt utvecklad metodik för att kunna hantera styrmedel och åtgärder för transporteffektivt sam- hälle i ett bredare perspektiv. Hur olika nyttor med transporteffek- tivt samhälle kan hanteras inom de samhällsekonomiska modellerna samt hur social hållbarhet och fördelningseffekter kan integreras i planeringsprocesser behöver utvecklas. En stor del av styrmedel och åtgärder inom transporteffektivt samhälle ligger inom ramen för transportinfrastrukturplaneringen där ansvaret i är spritt på olika geografiska nivåer. Utredningen ser att det kan behövas ökad dialog och förbättrad samsyn mellan myn- digheter, kommuner och andra aktörer för att undanröja hinder så att dessa satsningar fortsatt kommer till stånd. Det är dock otydligt vem som har ansvaret att driva detta. Ett annat, ofta återkommande, förbättringsområde inom trans- portinfrastrukturplaneringen är finansiering av steg 1- och 2-åtgär- der samt stadsmiljöavtalen. I Strategiska planen för omställning till fossilfrihet pekas på ett behov av att inrikta andra stöd, som till ex- empel den statliga medfinansieringen till kollektivtrafik, på områden som stadsmiljöavtalen inte ger stöd till. En del kommuner och regio- ner upplever att det är lättare att få statlig medfinansiering för åtgär- der i steg 3 och steg 4 med befintligt regelverk. För att vissa steg 1- och 2-åtgärder ska komma till stånd kan det vara motiverat att staten genom och de regionala planupprättarna får möjlighet att bidra med finansiering.23 Enligt Nationell plan för transport- systemet 2018–2027 åligger det att identifiera even- tuella problem med att uppfylla regeringens ambition avseende fyr- stegsprincipen, särskilt steg 1- och steg 2-åtgärder.24 Om sådana pro- blem identifieras ska omgående redovisa detta till regeringen tillsammans med förslag till lösningar som säkerställer regeringens ambitioner. Det finns därmed en befintlig struktur för att utveckla arbetet med steg 1- och 2-åtgärder som skulle kunna användas för att få ytterligare kraft i arbetet framåt. En del av den statliga medfinansieringen av steg 1- och 2-åtgärder sker genom stadsmiljöavtalen. I beslutet om nationell transportplan 23Energimyndigheten (2017). 24Trafikverket (2018a). Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle –2029 ingår stadsmiljöavtal med en budget på 12 miljarder . Stöd kan ges till infrastruktur för cykel, kollek- tivtrafik och hållbara godstransportlösningar i städer.