sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — De flesta av de tillkommande arbetsuppgifterna är av sådan ka- raktär att de bör kunna omfattas av myndighetens ramanslag. Utred- ningen föreslår dock att tillförs medel för att täcka kost- naderna för genomförandet av en utvärdering av insatserna priorite- rad och anpassad timplan. Baserat på en grov uppskattning av tidi- gare utvärderingsuppdrag bedömer utredningen att 4 000 000 kro- nor11 bör täcka dessa kostnader. 11Enligt dagens prisnivå. Utredningens förslag framför allt om studietid innebär att det till- kommer områden i skollagen som omfattas av Skolinspektionens tillsynsansvar. Det är dock utredningens bedömning att förslagen i detta betänkande inte i någon betydande omfattning innebär ut- ökade arbetsinsatser för Skolinspektionen. Därmed bör de kunna rymmas inom ramen för myndighetens befintliga uppdrag. Om obligatorisk lovskola för vissa elever skulle införas konstaterar utredningen att ett beslut om förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola måste kunna överklagas till Skolväsendets överklagande- nämnd (ÖKN). Enligt utredningens bedömning kan det antas handla om ett fåtal ärenden som överklagas till ÖKN. De ökade kostnaderna för ÖKN får därför anses vara av marginell bety- delse och bör kunna rymmas inom befintliga anslag för nämnden. 13.4.4Konsekvenser för övriga myndigheter Utredningen föreslår vidare att lämplig myndighet, exempelvis In- stitutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) bör utvärdera lovskolans effekter. En sådan utvärdering bör även innefatta måluppfyllelsen i gymnasieskolan för elever som har deltagit i lovskola då det övergripande syftet inte bara är att elever med hjälp av lovskola ska bli behöriga till gymnasieskolan utan även att de ska fullfölja utbildningen. För att möjliggöra en sådan utvär- dering bör uppgifter om lovskola tillfälligt samlas in från huvudmän. Den myndighet som kommer att ansvara för uppföljning och utvär- dering av lovskola bör göra bedömningen för vilken tidsperiod rap- porteringsskyldighet ska gälla, samt vilka uppgifter som bör samlas in och från vilka huvudmän. Utredningen föreslår att det tillförs medel för att täcka kostnaderna för genomförandet av en utvär- dering av lovskola motsvarande 4 000 000 kronor.12 12Enligt dagens prisnivå. Idetta avsnitt redovisas de kostnader som beräknas uppstå för kom- munerna för utredningens förslag om införandet av en studietid, ut- ökad lovskola samt för ett eventuellt införande av en skyldighet för elever att delta i lovskola. 13.5.1Kostnader för studietid för elever i årskurs 4–9 Utredningen föreslår att samtliga elever i årskurs 4–9 i ska erbjudas möjlighet att delta i studietid . Detta förslag innebär att det tillkommer kostnader för kommunerna. I föl- jande avsnitt beskrivs de antaganden som ligger till grund för utred- ningens uppskattning av kostnaderna som förslaget för med sig. Antaganden om deltagande elever och elevgruppernas storlek Verksamheten ska vara öppen för alla elever men alla elever förväntas inte delta och det förväntas kunna skilja sig mellan tillfällena vilka elever det är som deltar. Eftersom deltagande i studietiden ska vara frivilligt och förväntas ha karaktären av öppen verksamhet för de flesta elever utgår beräk- ningarna ifrån att antalet elever som deltar varierar från tillfälle till tillfälle. Ett ytterligare antagande är att behovet av studietid skulle kunna motsvara en elevgrupp per 100 elever som går på en skolenhet som erbjuder de aktuella årskurserna och per stadium. Vilka elever som deltar kan variera och uppskattas motsvara cirka 20 procents deltagande. Det innebär således att en elevgrupp kan komma att uppgå till 20 elever per studietidstillfälle. Vi antar vi- dare att studietiden behöver anpassas efter elevernas ålder och be- hov. I beräkningarna representeras detta av att elevgrupperna har be- räknats per stadium. Det innebär rent beräkningstekniskt att en skola som har totalt 100 elever men där 50 elever går i årskurs 4–6 och 50 elever går i årskurs 6–9 beräknas anordna två studietidsverk- samheter – en per stadium. Alla skolor som har färre än 100 elever har också antagits behöva anordna minst en studietidsverksamhet. Verksamheten behöver hålla hög kvalitet för att dess syfte ska kunna uppnås. Ett sätt att säkerställa detta är att i största möjliga mån be- manna verksamheten med behöriga lärare. Utifrån den rådande lärar- bristen anser utredningen dock att det är nödvändigt att även andra personalgrupper ska kunna medverka när det anses lämpligt. Perso- nalkostnaderna har därmed beräknats för en bemanning som utgörs av lärare i och annan personal (såsom studiehandledare, lärarassistenter och även i förekommande fall elevassistenter) i detta förslag. Hur den fak- tiska bemanningen kommer att se ut avgörs på respektive skola, med utgångspunkt i att verksamheten ska hålla hög kvalitet. Utöver de som utgörs av själva studietiden har 10 pro- cent planeringstid lagts på per personalkategori. Då studietiden för- väntas vara tätt sammankopplad med den pågående undervisningen är bedömningen att mer planeringstid än så inte behöver tillkomma med anledning av förslaget. Antagande om övriga kostnader Utifrån att studietiden ska anordnas under eller i direkt anslutning till elevens skoldag har inga övriga kostnader utöver personal be- dömts tillkomma. Det innebär även att inga tillkommande kostnader för skolskjuts har beräknats. Det bakomliggande antagandet är att det inte tillkommer några elever som behöver skolskjuts med anled- ning av utredningens förslag utan det är samma elever som redan ti- digare har behov av skolskjuts som kommer att ha det även om stu- dietid införs. De skolor som förväntas erbjuda studietid via fjär- rundervisning bör enligt utredningens bedömning vara sådana sko- lor som även i övriga fall har behov av att kunna erbjuda fjärrunder- visning. Därmed beräknas inga kostnader tillkomma för detta med anledning av utredningens förslag. Samma sak gäller för lokalkost- nader. Eftersom studietid ska erbjudas vid varje skolenhet som har de aktuella årskurserna, bör inga ytterligare kostnader för lokaler tillkomma. Konsekvenser av förslagenSOU 2021:30 Tabell 13.1 Kostnader vid bemanning lärare i grundskola och annan personal har staten avsatt till statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid. Huvudmän för grundskola, grundsärskola, sameskola och special- skola kan ansöka om dessa medel. Av det totala bidragsbeloppet har avsatts för statsbidrag till ideella föreningar. har konstruktionen av statsbidraget ändrats. Anslaget till läx- hjälp har utökats, men får användas även för att bekosta lovskola. Omvänt har anslaget för lovskola minskats och dessa me- del får även användas för att bekosta läxhjälp. Totalt sett får Skolver- ket belasta anslagsposterna med . Av dessa får fördelas till ideella läxhjälpsorganisationer. När det gäller finansiering gör utredningen bedömningen att stora delar av statsbidraget till huvudmän för läxhjälp bör avskaffas med anled- ning av förslaget om studietid i samband med att det förslaget vinner laga kraft. En omfördelning av medlen kan då ske från statsbidraget till de allmänna bidragen till kommuner, vilket också innebär att finansieringen permanentas. Det kan finnas verksamheter inom de skolformer som inte omfattas av förslaget om studietid där ett behov av att kunna ge elever stöd med läxor eller annat skolarbete kan komma att uppstå, även om detta behov inte förefaller finnas . Med hänsyn till detta bör det finns kvar en möjlighet för verksamhet inom de andra skolformerna att söka statsbidrag för sådan verksam- het. Utredningen bedömer att ett belopp om åtminstone bör behållas för detta ändamål, så att medel kan sökas av hu- vudmän för grundsärskolor, sameskolor och specialskolor. Statsbi- draget som är avsatt för ideella föreningar bör behållas, inte minst för att många gymnasieskolor samarbetar med dessa. lor omfattas varken av möjligheten att ansöka om statsbidrag eller av utredningens förslag. Utredningen bedömer att kvarstående medel inom statsbidragen till läxhjälp och lovskola fortsättningsvis bör användas för finansie- ring av de verksamheter för vilka huvudmän och organisationer kan ansöka om statsbidrag, men som inte omfattas av utredningens förslag. Statsbidragen för lovskola eller läxhjälp kan t.ex. användas av huvudmän för att finansiera undervisning med syfte att stärka ele- ver i svenska språket under skollov under läsår eller tills vidare. Utredningen bedömer att det är möjligt att erbjuda sådan verksamhet som kan uppfylla villkoren för statsbidraget till lovskola, enligt förordning (2014:47) om statsbidrag för undervisning under skollov . Utredningen anser att det skulle vara fördelak- tigt om uppmärksammar huvudmän om att denna möj- lighet finns. Möjligheten att anordna sådan verksamhet med hjälp av statsbidrag bör finnas kvar tills dess en språkstärkande sommarskola tydligt kan definieras till innehåll och utformning så som det be- skrivs i kapitel 10. För studietid som anordnas på fristående skolor hos enskilda hu- vudmän bör finansiering utgå från kommunen inom ramen för grundbeloppet. 13.5.2Kostnader för alternativt förslag om studietid för elever i årskurs 6–9 Enligt direktivet ska utredningen lämna alternativa förslag på i vilka skolformer och årskurser det finns störst behov av studietid. Skolrepresentanter vittnar om att elever som börjar i högstadiet med stora kunskapsluckor får det extra svårt att nå behörighet till gymnasieskolan. Det upplevs också som ett problem att elever vid övergången från mellanstadiet i årskurs 7 står på olika nivåer i sin kunskapsutveckling, vilket kan försvåra undervisningen. Undervisningen blir också mer stofftung från årskurs 6 och på högstadiet vilket motiverar ännu mer att elever erbjuds hjälp och stöd med läxor och annat skolarbete utanför lektionstid. Utredningen bedömer att, om ett införande av studietid inte skulle ske för tidigare årskurser, bör den ändå införas från årskurs 6. Undervisningen i årkurs 6 är avgörande för att eleverna ska kunna starta väl rustade på högstadiet, där arbetsformerna i regel är mer Från årskurs 6 blir det tydligare för elever och vård- nadshavare hur eleverna ligger till kunskapsmässigt i och med att de då också får betyg. Därmed kan även syftet med att delta i studie- tidsverksamheten bli tydligare för elever och vårdnadshavare. En sådan lösning skulle innebära mindre belastning för huvud- männen och skolorna och lägre kostnader för staten. Utredningen bedömer dock att studietid gör mest nytta från årskurs 4. Kostna- derna för alternativet med en studietidsverksamhet som erbjuds från årskurs 6 framgår av tabell 13.5. Tabell 13.2 Kostnader vid bemanning lärare i grundskola och annan personal 13.5.3Kostnader extra lovskola på läsårslov i årskurs 9 Förslaget om att utöka den för huvudmannen obligatoriska lovsko- lan under läsårets lov innebär ökade kostnader för kommunerna. För kostnadsberäkningarna har vi utgått från motsvarande anta- ganden som låg till grund för beräkningarna av huvudmäns skyldig- het att anordna lovskola i betänkandet Mer tid för kunskap13. Alla belopp är prisnivåjusterade enligt SKR:s prisindex för kom- munal verksamhet (PKV). Antaganden om deltagande elever Kostnadsprognosen lovskola under läsåret för elever i årskurs 9 baseras på antalet elever som beräknas lämna årskurs 8 året innan. Målgruppen för den föreslagna utvidgningen är de elever som går i årskurs 9 och som inte förväntas bli behöriga till 13Mer tid för kunskap. ett nationellt program i gymnasieskolan efter att de har avslutat års- kurs 9. Empirin som redovisats i detta betänkande visar att det är elever i behov av stöd eller anpassningar som deltar i lov- skolan. är det elever som har stödinsatser i den ordinarie undervisningen. Elever som har svårigheter i sin normala studiesi- tuation bör inte vara lovskolans primära målgrupp då deras behov i stället bör tillgodoses i högre utsträckning inom ramen för den or- dinarie undervisningen. Det är inte förenligt med skolans uppdrag att låta elever halka efter för att sedan ta igen undervisning efter att den ordinarie undervisningen avslutats. Det kan i vissa fall ses som att skolan har misslyckats med sitt kompensatoriska uppdrag om dessa elever når bättre resultat under lovskolan än de gör i den ordi- narie undervisningen. Detta kan vara tecken på att skolor inte lyckas tillgodose elevers behov av särskilt stöd i tillräcklig utsträckning. Det finns också indikationer på att det är en betydande andel ny- anlända elever som deltar i lovskolan. De kostnadsberäkningar som redovisas här kan därför komma att påverkas av förändringar i fram- tida migrationsmönster, som är svåra att förutse. Även om lovskola ska erbjudas till alla elever som befaras inte nå behörighet till ett nationellt gymnasieprogram förväntas inte alla ele- ver delta. Beräkningarna utgår från ett antagande om att det är de mest motiverade eleverna som deltar. Dessa elever förväntas vara de som ligger relativt nära behörighet. Därför får dessa elever represen- tera den gruppen: •Samtliga elever som beräknas sakna behörighet i ett eller två av ämnena svenska eller svenska som andra språk, engelska och ma- tematik. •Hälften av de elever som beräknas sakna behörighet i alla tre äm- nena svenska eller svenska som andra språk, engelska och mate- matik. Antalet elever som därmed förväntas delta i den utökade lovskolan på läsårsloven i årskurs 9 motsvarar enligt denna beräkningsmodell av alla elever som beräknas avsluta årskurs 9 det aktuella läsåret. Detta bedöms som rimligt utifrån att det är av samtliga elever som går ut årskurs 9 och som saknar behörighet till ett nationellt gymnasieprogram. Utredningens utgångspunkt i beräkningarna är att lovskola ingår i lärares ordinarie arbetstid. Mer om bemanningsfrågor finns att läsa i kapitel 7. Vi räknar med att lärare arbetar heltid och att 25 timmars lovskola för eleverna motsvarar en vanlig heltidsarbetsvecka för den undervisande läraren. Då inkluderas planeringstid, tid för doku- mentation samt tid för andra uppgifter som läraren behöver utföra med anledning av lovskolan. För att uppskatta den personalkostnad som förslaget medför har en uppgift från SCB:s lönesökfunktion om lön för lärare i grundsko- lan använts. Uppgiften motsvarar genomsnittlig månadslön som uppgick till . PO-kostnader motsvarande 40,2 pro- cent har lagts till. För prisnivåjustering har PKV gällande perso- nalkostnader14 använts. Antaganden om elevgruppernas storlek Det finns lite empiri om hur stora undervisningsgrupperna är i lov- skolan. Små grupper lyfts dock fram som en framgångsfaktor, sär- skilt för vissa elever med funktionsnedsättningar. Utredningen har gjort en systematisk sökning av kommuners uppföljning av lovskola och här lyfts det två exempel som kan antas vara typiska. Från en uppföljning av lovskolan i framgår att av 27 elever som ej var behöriga till ett yrkesprogram i åk 9 var det 10 elever som tackade ja till ett erbjudande om lovskola och 5 som sedan faktiskt deltog. Av de totalt 27 eleverna saknade sju elever i matematik, två i svenska och en i engelska. Tre lärare bemannade verksamheten, en i matematik (på tre ele- ver) och två i svenska (på två elever). Samtliga elever nådde E i det ämne de läste men en elev saknade fortfarande behörighet till ett yr- kesprogram, medan resterande fyra nådde behörighet. I deltog mellan 5 och 28 elever per elevgrupp i lovskolan. De uppgifter som redovisats ovan ger ett spann på 1–28 elever i en elevgrupp. Av utredningens sammantagna underlag framkommer att små grupper är vanliga och behövliga för att lovskolan ska vara 14SKR, Version per . . Detta utgör grunden för antagandet om hur stora elevgrupperna bör vara. Att anta en elevgruppsstorlek som mot- svarar den generella personaltätheten i på 12,8 elever15 per lärare är därför rimligt. Kostnader för administration och övriga kostnader En utökning av lovskolan på läsårslov förväntas inne- bära en viss ökning av kostnaderna för administration av lovskolan. Varje lovskola måste ha en ansvarig rektor och det förekommer att andra går in på den ordinarie rektorns post, såsom pensionerade rekto- rer. Rektorer har dock i allmänhet semestertjänster vilket innebär att de arbetar i större utsträckning än lärare på de olika loven. Vidare kan re- krytering till lovskolan kräva en stor arbetsinsats av rektorer, om inte huvudmän hanterar denna arbetsuppgift. En utökning av lovskoleverk- samheten skulle också kräva en viss förstärkning av resurserna i skol- ledningen, menar representanter för skolledare som utredningen har samtalat med. Till detta beräknas också ett mindre tillskott av övrig skoladministration i form av dokumentation, registrering och kontakt med vårdnadshavare. Kostnaderna för administration har uppskattats motsvara de ökade lönekostnader för administrativ personal och rektor som tillkommer med anledning av den föreslagna utvidgningen. Anta- gandet är att de administrativa arbetsuppgifterna motsvarar per elev för respektive yrkeskategori. I övrigt antas även kostnader för skolskjuts, skolmåltider och drift av lokaler tillkomma. Dessa kostnader har beräknats motsvara det genomsnittliga beloppet per elev i för respektive ut- giftspost enligt statistik16. För lokalkostnaden har samma antagande gjorts som i betänkandet Mer tid för kunskap17, där kostna- derna för driften (huvudsakligen städning) uppskattades utgöra av de totala lokalkostnaderna. Inga övriga lokalkostnader beräknas tillkomma med anledning av förslaget eftersom de totala hyreskostnaderna inte förväntas bli påverkade. 15Enligt statistik från . – Kostnader – Riksnivå, Tabell 2A: Huvudmannens kostnader2019. 17Mer tid för kunskap. Redovisning av beräkningarna för de totala kostnaderna för förslaget De antaganden som redogjorts för genererar följande resultat för de kostnader som tillkommer för kommunerna med anledningen av ut- redningens förslag om en utökning av huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola på läsårslov i årskurs 9. Kostna- derna har beräknats per läsår. De faktorer som har störst påverkan på de prognosticerade kostnaderna är antalet elever som förväntas delta, elevgruppernas storlek samt löneutvecklingen för lärare i . Tabell 13.3 Prognosticerade kostnader extra lovskola på läsårslov i årskurs 9 Elever som lämnar åk 8 vårterminen innan och som förväntas inte nå behörighet i ett eller två av ämnena svenska/sva, engelska och matematik samt av eleverna som förväntas inte nå behörighet i alla tre ämnena. Utifrån de tidigare redovisade antagandena blir kostnaden per elev extra lovskola under läsåret i årskurs 9 beräknade för /25. Av dessa utgör övriga kostnader, utöver personalkostnader. Vilka de övriga kostnaderna är framgår av tabell 13.2 nedan. SOU 2021:30Konsekvenser av förslagen Tabell 13.4 Övriga kostnader per elev, beräknat för /25 (kronor) Kostnader extra lovskola under läsårslov Utifrån att statsbidraget för lovskola är underutnyttjat bör för- slaget om att utöka huvudmännens skyldighet att erbjuda lovskola kunna finansieras genom en överföring från anslaget för statsbidra- get till det generella bidraget till kommuner. Utredningen föreslår att förs över från anslaget för statsbidra- get. På samma sätt som för den lovskola som är obligato- risk för huvudmannen att erbjuda ska enskilda huvudmän ersättas av hemkommunen för sina kostnader för lovskola genom tilläggsbelopp. 13.5.4Kostnader för obligatorisk lovskola Det saknas information om kommunernas faktiska kostnader för lovskola och även om antalet elever som deltar i lovskolan. Detta innebär en begränsning när kostnaderna för förändringar i den befintliga regleringen ska beräknas. I stället för att utgå från faktiska kostnader behöver beräkningarna baseras på skattade kostnader. In- för regleringen av den nuvarande skyldigheten för huvudmän att an- ordna lovskola som föreslogs i betänkandet Mer tid för kunskap18 var utgångspunkten att en viss andel av de elever som saknade behörig- het till ett gymnasieprogram kunde förväntas delta. Utredningens förslag om att det för vissa elever kan införas ett obligatorium att delta i lovskola berör en elevgrupp som i allt väsent- ligt motsvarar den elevgrupp som ursprungligen beräknades delta i lovskolan, enligt det refererade betänkandet. 18Mer tid för kunskap. Sammantaget gör utredningen bedömningen att en rimlig upp- skattning av vilka elever som kan omfattas av ett eventuellt obliga- torium när det gäller lovskola ingår i den redan definierade målgrup- pen för lovskola. Detta innebär i sin tur att kostnaderna för obligatorisk lovskola för vissa elever därmed beräknas motsvara de tidigare skattade kost- naderna för den lovskola som huvudmannen redan är skyldig att an- ordna.19 Kostnaderna behöver dock justeras till det aktuella årets prisnivå. De kostnadsberäkningar för obligatorisk lovskola för vissa elever som presenteras i tabell 13.3 motsvarar alltså den lovskola som huvudmannen är skyldig att erbjuda i årskurs 9, så som kostnaderna beräknats i betänkandet Mer tid för kunskap20. Tabell 13.5 Prisnivåjusterade kostnader obligatorisk lovskola för vissa elever som avslutat åk 9 Anslaget för den lovskola som huvudmannen är skyldig att erbjuda bör prisnivåjusteras så att ersättningen till kommuner mot- svarar de kostnader som lovskolan utgör i det aktuella årets prisnivå. I avsnitt 13.6 redogörs för de ekonomiska konsekvenserna för hu- vudmännen av utredningens förslag. Vidare bedömer utredningen i avsnitt 13.8 att den begränsade inskränkningen i den kommunala självstyrelsen kan anses vara proportionell i förhållande till syftet med förslagen. 19Detta då det saknas uppgifter om de faktiska kostnaderna huvudmän har för lovskola . 20Mer tid för kunskap. Förutom ekonomiska konsekvenser kan övriga konsekvenser för huvudmännen vara av organisatorisk art. Alla huvudmän måste en- ligt utredningens förslag organisera studietid för elever i årskurs 4–9 under skoldagen. Detta kan påverka sche- maläggning för elever, lärare och annan personal, som ska medverka. Tjänstefördelningen för lärare och annan personal kan påverkas lik- som skolledarnas arbetsuppgifter. Det kan i vissa fall behöva rekry- teras ny personal för att täcka behovet under den obligatoriska stu- dietiden. De skolor som bedriver någon form av studie- tid, läxhjälp eller liknande verksamhet utanför lektionstid kan ändå behöva se över och förändra planeringen, när studietiden blir obliga- torisk för huvudmannen att anordna. Befintliga lokaler kan säkerligen användas, eftersom studietiden ska förläggas utanför lektionstid under eller i direkt anslutning till elevens skoldag. Huvudmannen kan också själv bestämma förlägg- ningen av studietiden i relation till skolskjutsar och andra lokala för- hållanden. I förslaget regleras inte antalet personer som behöver medverka och det finns utrymme att förutom lärare även använda annan personal. Eftersom deltagandet i studietiden dessutom är fri- villigt för eleverna bedömer utredningen att de organisatoriska konse- kvenserna blir rimliga i förhållande till de effekter som kan förväntas. När det gäller lovskolan föreslår utredningen en kvantitativ utök- ning av den verksamhet som redan är obligatorisk för huvudmannen att erbjuda. Det borde alltså redan finnas en orga- nisation för lovskola hos berörda huvudmän. En tänkbar konsekvens är ett visst behov av nyrekrytering av lärare till lovskolan. Huvud- mannen har möjlighet att planera och organisera verksamheten uti- från egna behov och förutsättningar och det är frivilligt för eleverna att delta. Utredningen bedömer därför att de organisatoriska konse- kvenserna är rimliga i relation till de effekter som kan förväntas. Om en obligatorisk lovskola skulle införas skulle detta medföra ytterli- gare arbetsuppgifter bestående av att pröva vilka elever som ska åläg- gas förlängd skolplikt samt följa upp deltagandet.