sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Därför är miljöövervakning ett långsiktigt arbete som krä- ver uthållighet över tid.2 Miljöövervakning ska dels kunna fungera som ett underlag för att vidta åtgärder, dels vara sådan information som behövs för att allmän- heten ska kunna ta aktiv del i och ansvar för samhällets utveckling. Dagens miljöövervakning utvecklades mot bak- grund av att mänsklig påverkan på miljön blev allt mer uppenbar. 2Naturvårdsverkets webb, Miljöövervakning följer tillståndet i miljön, /Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/, . Grunden för den statligt finansierade miljöövervakningen lades fast 1991 i regeringens proposition En god livsmiljö.3 undertecknade under 1980-, många internationella konventioner om bl.a. luft, avfall, kvicksilver samt skydd för djur och växter. Konventionerna medförde ökade krav på miljöövervakning och internationell rapportering. Även miljökvali- tetsmålen medförde ökade krav på miljöövervakning, efter- som information från miljöövervakning är ett viktigt underlag för miljömålsuppföljning. redovisades den senaste samlade översynen av miljööver- vakningen i Sverige.4 översyner genomfördes och 2012.5 Den miljöövervakningen syftar framför allt till att upp- täcka förändringar av den biologiska mångfalden (arter och livsmiljöer) och effekter av övergödning och miljögifter. Flera hydrografiska tids- serier sträcker sig . Miljöövervakningen i programområde Kust och hav omfattar och kustvatten och utsjöområden. Övervakningen av den miljön är under utveckling där samhället och förvaltningsarbetet ställer krav på nya typer av infor- mation och dessutom ska data vara enkelt tillgänglig. I och med att vattendirektivet, havsmiljödirektivet och havsplaneringsdirektivet6 genomförts i svensk rättsordning ställs förändrade krav på att över- vaka områden som är påverkade av mänsklig aktivitet. Andra direktiv såsom art- och habitatdirektivet ställer krav på andra former av övervakning och klassificering av exempelvis livsmiljöer och bio- logisk mångfald. 22.1.1Miljökvalitetsmål, miljöövervakning och ansvariga myndigheter Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att samordna uppfölj- ning, utvärdering och rapportering av tre havs- och vattenrelaterade miljökvalitetsmål, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag 1990/91:90. 4SOU 2019:22, miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför- valtning, betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen. 5SOU 1997:34, Övervakning av miljön, betänkande av den särskilda utredaren med uppdrag att utreda miljöövervakningens inriktning, omfattning, struktur och finansiering och Stats- kontoret 2012, Miljöövervakning – kartläggning och analys, 2012:12. 6Europaparlamentets och rådets direktiv /89/EU av om upprättandet av en ram för havsplanering (Havsplaneringsdirektivet). och Hav i balans samt levande kust och skärgård. har ett utpekat ansvar för sju mål, Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv, varav det senaste är det mest centrala i havsmiljösammanhang. har också ett samordningsansvar för rapporteringen av uppföljningen av miljö- kvalitetsmålen i förhållande till övriga myndigheter. SGU är ansvarig för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och Kemikalie- inspektionen (KemI) är ansvarig för Giftfri miljö. Med undantag för KemI har de målansvariga myndigheterna an- svar som relateras till miljöövervakning. På den nationella regionala nivån ska länsstyrelserna samordna det regionala mål- och uppfölj- ningsarbetet i förhållande till bl.a. miljökvalitetsmålen.7 22.1.2Regler som styr miljöövervakningen De grundläggande kraven på miljöövervakningen av havs- och vatten- miljöer följer av ett antal EU-direktiv. De är framför allt vattendirekti- vet8, dotterdirektiv till ramdirektivet9, havsmiljödirektivet10 och nitrat- direktivet11. Därutöver finns krav på biogeografisk uppföljning enligt art- och habitatdirektivet12 samt övervakning av badvattenkvalitet enligt badvattendirektivet13. EU:s lagstiftning har genomförts och kompletterats genom främst , vattenförvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen och myndigheters föreskrifter. När det gäller badvatten är det kom- munerna som är ansvariga för övervakningen enligt badvattenförord- ningen.14 Havs- och vattenmyndigheten har utfärdat föreskrifter och 7Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Vattendirektivet). 9Grundvatten (2006/118/EG), prioriterade ämnen i ytvatten (2008/105/EG) och kvalitets- krav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (2009/90/EG). 10Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet). 11Rådets direktiv (91/676/EEG) av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket (Nitratdirektivet). 12Rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet). 13Europaparlamentets och Rådets direktiv /7/EG av om förvaltning av badvattenkvaliteten. 14Badvattenförordningen (2008:218). allmänna råd som ska tillämpas på de badvatten som kommunerna har förtecknat i sina badvattenregister.15 Därutöver finns en svensk förordning om invasiva främmande arter (2018:1939), som kompletterar EU:s förordning16. EU:s s.k. takdirektiv17 har vidare krav på rapportering av ekosystemövervakning. Inom detta område behövs en ny typ av koordinering, eftersom bl.a. skog, vatten och mark ska övervakas i fråga om luftföroreningars negativa effekter på dem. Vattendirektivet och det svenska genomförandet Vattendirektivet syftar till att en långsiktigt hållbar förvaltning av vattenresurserna ska uppnås. Direktivet kompletteras av tre så kallade dotterdirektiv: •ett för grundvatten (Direktiv /118/EG) •ett för prioriterade ämnen i ytvatten (Direktiv /105/EG) •ett tekniskt direktiv om kvalitetskrav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (Direktiv /90/EG). Sammantaget omfattas grundvatten, alla sjöar, vattendrag, och kust- vatten av dessa direktiv. Även skyddade områden ingår i vattenför- valtningsförordningen. Samtliga ytvattenförekomster i inlands- och kustvatten ska enligt direktiven uppnå god kemisk och ekologisk sta- tus eller, för kraftigt modifierade och konstgjorda vatten, god eko- logisk potential. Grundvatten ska uppnå god kemisk och kvantitativ status. Data från miljöövervakningen behövs inom vattenförvaltningen bl.a. för att komplettera påverkansanalysen, bedöma långsiktiga för- ändringar och statusen på vatten i form av s.k. statusklassificering. Arbetet med vattenförvaltningen drivs i förvaltningscykler , där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avslutades 15Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om badvatten, HVMFS 2012:14. 16Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 17Europarlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv /35/EG och om upphävande av direktiv /81/EG. 2009, den andra 2015 och den innevarande avslutas . En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån bl.a. befintlig miljööver- vakning. Underlaget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan, fastställa miljökvalitetsnormer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå god vattenkvalitet.18 Vattenförvaltningsförordningen och den svenska strategin EU:s vattendirektiv genomfördes i genom , vat- tenförvaltningsförordningen (2004:660) och förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. För den övervakning som behövs enligt ramdirektivet för vatten har utgått från befintliga övervakningsprogram och i så stor utsträckning som möjligt anpassat dessa till vattenförvaltningens be- hov. Någon analys som resulterat i nya programförslag har inte gjorts.19 Grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten delas in i vatten- förekomster. Indelningen baseras på bl.a. storlekskriterier. En vatten- förekomst är sjöar som har en yta som är och vattendrag som har tillrinningsområde större än eller lika med tio kvadratkilometer.20 Allt kustvatten är också indelat i vattenföre- komster. Vatten som inte är vattenförekomster kallas övrigt vatten.21 Enligt vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet se till att ett program för övervakning av vattnets tillstånd i vatten- distriktet som avses upprättas och genomförs i enlighet med ram- direktivet för vatten. I vattenförvaltningsförordningen finns också bemyndiganden till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att med- dela föreskrifter om programmens innehåll och genomförande.22 Inom vattenförvaltningen har miljöövervakningen delats in i kon- trollerande, operativ och undersökande övervakning i enlighet med ramdirektivet för vatten. Kontrollerande övervakning ska ge en generell beskrivning och en representativ bild av vattenstatusen i varje vattendistrikt eller avrin- 19Vattenmyndigheterna, SGU, , Havs- och vattenmyndigheten och läns- styrelserna 2016, Full koll på våra vatten, Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vattenförvaltningens behov s. 7. 20Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, HVMFS 2017:20. 21SOU 2019:22, s. 112. 227 kap. 1–3 §§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Den kontrollerande övervakningen ska även användas för att bedöma långsiktiga förändringar av naturliga förhållanden och av storskalig mänsklig påverkan. Operativ övervakning ska genomföras för att fastställa statusen på de grundvatten- och ytvattenförekomster som bedöms ligga i risk- zonen för att en miljökvalitetsnorm inte ska kunna följas och för att följa upp ifall de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål. Den undersökande övervakningen omfattar övervakningsinsatser vid t.ex. olyckor eller i en ytvattenförekomst där man inte känner till orsakerna till att god status inte uppnås eller uppnåtts. I den under- sökande övervakningen ingår att samla in uppgifter om vilka faktorer som påverkar vattenförekomsten. Den undersökande övervakningen kan även vara ett försteg innan åtgärder och operativ övervakning inleds. Havsmiljödirektivet23 har antagits för att främja havsmiljön i EU. Målet är att uppnå en god miljöstatus i haven. Direktivet täcker i huvudsak medlemsländernas havsområden från baslinjen ut till den yttre gränsen av den ekonomiska zonen, dvs. maximalt 200 nau- tiska mil.24 Varje medlemsland ska utveckla en marin strategi för sina egna vatten inom respektive område. För svensk del avses respektive , dvs. I direktivet fastställs att medlemsstaterna i de berörda regionerna ska vara koordi- nerade och enhetliga i sitt genomförande av direktivet. 23Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG om upprättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet). 24En baslinje definieras av skärgårdens yttersta uddar, inklusive land som kommer fram vid lågvatten. Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i havsrätts- konvention (UNCLOS). Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör även utgångspunkt för att fastställa avgränsningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvalt- ningen på basis av EU-direktiv. Nautisk mil är den längdenhet som används internationellt inom sjöfart och luftfart. Inom sjöfart används även begreppet sjömil. Havsmiljödirektivet är genomfört i svensk lagstiftning genom havs- miljöförordningen (2010:1341) som omfattar förvaltningen av kvali- teten på havsmiljön. Syftet med förordningen är att upprätthålla eller nå en god miljöstatus i havsmiljön. Havs- och vattenmyndigheten ska enligt förordningen se till att ett program för löpande övervak- ning av miljötillståndet i havsområdena och tas fram. Myndigheten ska också fastställa övervakningsprogrammen och se till att de genomförs.25 Syftet med EU:s nitratdirektiv26 är att minska jordbrukets påverkan av nitrat på yt- och grundvatten, och halten i grundvatten får inte överstiga /l. har avgränsat särskilt nitratkänsliga om- råden för att uppfylla nitratdirektivets krav. Av direktivet framgår att huvudorsaken till föroreningen från diffusa källor av gemenskapens vattenområden är nitrater som härrör från jordbruket. För att bl.a. skydda människors hälsa, levande resur- ser och akvatiska ekosystem är det nödvändigt att minska den vatten- förorening som orsakas eller framkallas av nitrater från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Nitrathalten i ytvatten och grundvatten ska övervakas på utvalda mätplatser, så att det blir möjligt att fastställa omfattningen av nitrat- förorening och övergödning av vatten. Enligt direktivet ska medlemsstaterna bl.a. utarbeta och genom- föra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogram. Det kan handla om övervakning i vatten men också om att följa genomförandet av åtgärder och kvävehalter i marken. I har nitratdirektivet införlivats i svensk rätt genom miljö- balken (1998:808) med förordningar och föreskrifter. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket specificeras bl.a. att Jord- bruksverket ska ta fram underlag för rapportering enligt artikel 3.4 och artikel 10 i direktivet. I de delar rapporteringen avser resultat 25Havsmiljöförordningen (2010:1341). 26Rådets direktiv (91/676/EEG) av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket (Nitratdirektivet). från övervakning av vatten grundar den sig på den befintliga över- vakningen. har ett återkommande regeringsuppdrag att ta fram underlag för översyn av nitratkänsliga områden enligt nitrat- direktivet och rapporterar även till EU efter att regeringen beslutat om eventuella förändringar i områdena. Art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och Natura 2000-områden Den biologiska mångfalden, dvs. havets arter och livsmiljöer, och de ekosystemtjänster som produceras är viktiga för människan. Det finns därför goda skäl att övervaka arter och livsmiljöer för att kunna visa på behov av att vidta åtgärder för att motverka att den biologiska mångfalden utarmas. Det stora antalet arter som finns i olika ekosystem medför ut- maningar för övervakning av arter och biologisk mångfald inklusive förändringar i ekosystemen. Resultaten från övervakningen av bio- logisk mångfald är viktiga för arbetet med och uppföljningen av miljö- kvalitetsmålen men också för samhällsplaneringen, t.ex. för att kunna skydda viktiga naturområden vid exploatering på grund av olika sam- hällsbyggnadsprojekt.27 EU:s art- och habitatdirektiv28 har som mål att säkra den biolo- giska mångfalden i EU:s medlemsstater genom bevarande av natur- ligt förekommande livsmiljöer samt den vilda och faunan. Alla åtgärder som vidtas i linje med direktivet ska ha som mål att bevara eller återställa gynnsam bevarandestatus för miljöer och arter. I en- lighet med art- och habitatdirektivets artikel 11 ska övervaka bevarandestatus för de naturtyper och arter som ingår i direktivet. Fågeldirektivet29 är ett direktiv för skydd av vilda fåglar och deras livsmiljöer. Natura 2000-områden utses med stöd av art- och habi- tatdirektivet samt fågeldirektivet. ansvarar för rapporteringen enligt art- och ha- bitatdirektivet till . 27SOU 2019:22, s. 221 f. 28Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). 29Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om be- varande av vilda fåglar (Fågeldirektivet). heten ansvarar för att ta fram och granska bedömningarna för akva- tiska arter och naturtyper. Vid en bedömning av bevarandestatus för naturtyper ska det ingå data om utbredningsområde, area, typiska arter och struktur/funk- tion. Vid en bedömning av bevarandestatus för arter ska det ingå data om utbredningsområde, tillgång till livsmiljöer och populationsstor- lek. Data ska användas för att bedöma nuvarande tillstånd (jämfört med referensvärden), trender och framtidsutsikter. Övervakningen ska också ligga till grund för uppföljning samt riktade naturvårds- insatser och politiska beslut. Strategier för miljöövervakning behöver samordnas mellan art- och habitatdirektivet och havsmiljödirektivet eftersom status för livs- miljöer på havsbotten, s.k. bentiska habitat, ska bedömas även enligt havsmiljödirektivet.30 Förordningen om invasiva främmande arter Det finns även en EU-förordning om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.31 En svensk förordning om invasiva främmande arter32 kompletterar EU- förordningen. De regionala havskonventionerna Helcom och Ospar kom till för att skydda miljön och den biologiska mångfalden i haven i respektive region. Helcoms och Ospars huvuduppgifter är bl.a. att redovisa den belastning av gödande ämnen och miljögifter som når havet från respektive omgivande land. För Helcom omfattas även den maritima trafiken. I Helcoms och Ospars uppgifter ingår vidare att utforma övervakningsprogram och välja lämpliga indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmål inom konventionernas beslutade aktionsplaner eller strategier. I konventionerna utvecklas efter hand nya indikatorer som ska kunna svara mot både konventionernas mål och den rappor- tering som krävs av EU:s medlemsstater enligt havsmiljödirektivet. 30SOU 2019:22, s. 224. 31Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 32Förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter. rapporterar in miljöövervakningsdata till Helcom och Ospar genom att som är den nationella datavärden skickar data till den internationella datavärden ICES. Den statliga miljöövervakningen är uppdelad i tio programområden. och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för olika områden. Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella delprogram och regionala delprogram. För att öka sam- arbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervak- ning, finns det s.k. gemensamma regionala delprogram. Därutöver driver länsstyrelserna egna regionala program. På nationell nivå finns det fem delprogram inom Kust och hav som innefattar arter och biologisk mångfald, Integrerad kustfisk- övervakning, Toppkonsumenter, Makrofauna mjukbotten/Sediment- levande makrofauna, Vegetationsklädda bottnar och Fria vattenmassan. Länsstyrelserna driver dessutom regionala gemensamma delpro- gram som omfattar hydrografi och kemi och plankton i havet, vege- tationsklädda bottnar, mjukfaunabotten, kustfisk samt kustfåglar i . Länsstyrelserna driver också ett antal egna program som avser arter och biologisk mångfald. De flesta är generellt inriktade t.ex. artövervakning av kustfågel, kustfisk, musslor, sjöfågel samt lek- och uppväxtområden för fisk i grunda vikar och fjärdar. Vissa är inriktade på specifika arter som t.ex. havsörn och sik.33 Miljöövervakningsutredningen34 lämnade flera förslag som har effekt på havsmiljöfrågor men behöver behandlas i sammanhang med andra frågor om miljöövervakning. Miljömålsberedningen vill betona att de förslag som redovisas i detta avsnitt behöver ingå i regeringens 33SOU 2019:22, s. 235 ff. 34SOU 2019:22, miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför- valtning, betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen. samlade arbete för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Stöd till kommunerna med vägledningar och tydliga rutiner Mer data skulle kunna tas tillvara från t.ex. länsstyrelsers, verksam- hetsutövares och kommuners miljöövervakning. Ansvariga myndig- heter, främst , Havs- och vattenmyndigheten och SGU, behöver dock utveckla handledningar för de data som man vill använda i det statliga miljöövervakningssystemet. Detta gäller för såväl den nationella rapporteringen om tillståndet i miljön till riks- dagen som den internationella rapporteringen. Stora mängder data från kommunernas miljöövervakning rappor- teras inte in till datavärdarna. Det beror bl.a. på att datavärdarna saknar resurser för att ta emot data från kommunerna samt ett tyd- ligt uppdrag att hantera denna typ av data. Detta medför att data från kommunerna i bland lagras på regional nivå vid länsstyrelserna vilket medför att tillgängligheten är begränsad. För att kommunerna ska kunna bidra till den nationella miljöövervakningen måste kommu- nerna få generellt stöd från länsstyrelserna och från ansvariga myn- digheter. Om kommunerna får stöd och vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata samt om datavärdarna får resurser och ett tydligt uppdrag att ta emot, hantera samt eventuellt kvalitetsgranska dessa data, kan omfattade och relevanta miljödata från kommunerna göras tillgängliga och bidra till en ökad bredd inom den statliga miljöövervakningen. Att kunna relatera resultat från nationell och regional miljöövervakning till för- hållandena i den egna kommunen blir en naturlig följd av detta. Det är viktigt att länsstyrelser och ansvariga myndigheter stödjer kommunerna med bl.a. vägledningar samt enkla och tydliga rutiner för inrapportering och validering. Myndigheterna behöver också tyd- liggöra för kommunerna vilka data som efterfrågas inom den statliga miljöövervakningen, t.ex. när det gäller data om landmiljö och bio- logisk mångfald samt invasiva främmande arter.35 35SOU 2019:22, s. 538. Data ska kunna tas emot från alla aktörer För datavärdarna bör anges att sådana data ska tas om hand av dem. En grundläggande förutsättning för att kunna föra en dialog med t.ex. kommuner och verksamhetsutövare om vilka slags miljödata som myndigheter behöver, är att kartlägga vilka miljödata som finns tillgängliga. Många verksamhetsutövare genomför omfattande recipientkon- troll för att tillgodose villkor som anges i miljötillstånden. Vidare gör man omfattande undersökningar i samband med att man ansöker om produktionstillstånd eller förändringar i verksamheten. Recipient- kontrollen kan utföras av verksamhetsutövare själv eller i samverkan med andra verksamhetsutövare och andra aktörer genom samordnad recipientkontroll, t.ex. genom samordnad recipientkontroll i . Det finns även exempel på att verksamhets- utövare genomför egna provtagningar av lokalt opåverkade vatten för att få fram referensdata i områden där statligt finansierade refe- rensdata saknas. Det förekommer att data från recipientkontrollen rapporteras till datavärden, men det är framför allt data som tas fram inom den sam- ordnade recipientkontrollen som rapporteras till datavärden, förut- satt att datavärden tar emot sådana data. Relevanta miljödata från recipientkontrollen måste komma till användning i statlig miljöövervakning i betydligt större omfattning än . Myndigheterna bör därför se till att om verksamhetsutövare rapporterar data till en myndighet vidarebefordras uppgifterna till berörda enheter inom myndigheten.36 Varje datavärdskap bör inrätta ett användarråd för att skapa ett sys- tem med organiserade användarkontakter. Därigenom bör såväl an- vändarnas behov av att rapportera och använda data, som datavärdarnas behov av dialog om funktionalitet och utvecklingsarbete m.m. till- godoses.37 36SOU 2019:22, s. 539. 37SOU 2019:22, s. 537. Ansvar för att tillgängliggöra De myndigheter som ska ansvara för datavärdskap och Naturvårds- verket som ska ansvara för att identifiera och driva utvecklings- projekt som är gemensamma för datavärdarna, ska i samråd se till att data från miljöövervakningen tillgängliggörs på ett enhetligt, använ- darvänligt och överskådligt sätt.