sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Preciseringen God miljö- status som innebär att god miljöstatus ska uppnås eller upprätthållas i svenska hav i enlighet med havsmiljöförordningen inkluderar i prak- tiken uppföljning av flera övriga preciseringar till samma miljökva- litetsmål som Ekosystemtjänster och Grunda kustnära miljöer.79 Preciseringen God ekologisk och kemiskt status som är implemen- tering av vattenförvaltningsförordningen, är en förutsättning för att nå preciseringen God miljöstatus. Vattendirektivet överlappar geo- grafiskt med havsmiljödirektivet i kustzonen (i strandlinjen ut till 1nautisk mil utanför baslinjen). Detta medför även en geografisk över- lapp med preciseringen God miljöstatus. Preciseringen God ekologisk och kemiskt status är även direkt kopplad till preciseringar under miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag samt Giftfri miljö. 79Ds 2012:23, Svenska miljömål – Preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning avser ett avgränsat problem- område, övergödning. Att målet Ingen övergödning nås är därför en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag, som övergripande hanterar tillståndet i söt- och havsvatten. De tre preciseringarna som hanterar vattenmiljö under Ingen övergödning är tydligt överlap- pande med preciseringarna inom andra miljökvalitetsmål. Preciseringarna Påverkan på havet och Tillstånd i havet är direkta förutsättningar för att nå preciseringen God miljöstatus till Hav i balans samt levande kust och skärgård. Preciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag och kustvatten är också direkt länkade till preciseringen God ekologisk och kemisk status som finns under både miljökvalitets- målen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. Kravet på maximalt fem miljömålsindikatorer per miljökvalitetsmål har medfört att flera preciseringar inte har någon beslutad miljö- målsindikator för uppföljning och utvärdering. För Hav i balans samt levande kust och skärgård som är ett mål med många preciseringar, står fyra preciseringar helt utan en indikator (se tabell 11.4). Även Gift- fri miljö och Levande sjöar och vattendrag är exempel på mål med pre- ciseringar som inte har en indikator för uppföljning. Detta till skill- nad från Ingen övergödning som enbart har fyra preciseringar som samtliga har minst en miljömålsindikator för uppföljning av resultat. 11.3.2Mellan miljömålen och annan uppföljning Som framgår av avsnitten ovan finns det flera styrdokument som innehåller mål för tillståndet i havet och en stor mängd olika upp- följningsmått som ska användas för att följa upp och utvärdera resul- taten i förhållande till de olika målen. Preciseringar och uppföljnings- mått inom de havsanknutna miljökvalitetsmålen baseras till stor del på mål och uppföljning inom andra målsystem. Tabellen nedan illus- trerar exempel på sådana överlapp och beroendeförhållanden. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Mellan miljökvalitetsmålen och EU direktiv Hav i balans samt levande kust och skärgård har två preciseringar som är direkt harmoniserade med genomförande av EU-direktiv. Att nå god miljöstatus i enlighet med havsmiljöförordningen är en särskild precisering – God miljöstatus – i miljökvalitetsmålet. Eftersom god miljöstatus enligt direktivet enbart bedöms har Havs- och vattenmyndigheten beslutat om fyra miljömålsindikatorer (se tabell 11.4) som ska kunna ge en årlig indikation på utvecklingen av preciseringen. Även att nå god ekologisk och kemisk status i enlighet med vatten- förvaltningsförordningen är en särskild precisering. Utöver detta tol- kas preciseringen Gynnsam bevarandestatus innebära detsamma som att nå gynnsam bevarandestatus i kust- och havsmiljö i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv. Flera andra preciseringar under Hav i balans samt levande kust och skärgård använder även indikatorer och resultat från uppföljningen inom arbetet med EU-direktiv, främst havsmiljödirektivet. Exempel på detta är preciseringen Främmande arter och genotyper som utgår från uppföljningen av havsmiljödirektivets deskriptor två Främmande arter. Även preciseringen Ekosystemtjänster följs i huvudsak upp ut- ifrån resultat från uppföljningen av havsmiljödirektivet. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Figur 11.3 Samband mellan preciseringen i havsanknutna miljökvalitetsmål och EU direktiv samt regionala havsmiljökonventioner Hav i balans samt levande God ekologisk och god kemisk status Hotade arter och återställda livsmiljöer Främmande arter och genotyper Genetiskt modifierade organismer. Bevarande natur- och kulturmiljöer - Etappmålet om biologisk mångfald: skydd av landområden, Kulturlämningar under vattnet. 11 Friluftsliv och buller 3 Tillstånd i sjöar, vattendrag och Användningen av särskilt farliga ämnen Oavsiktligt bildade ämnen med farliga Grön visar på att miljömålsindikator eller annat uppföljningsmått för miljökvalitetsmålet, helt sammanfaller för uppföljning av EU direktiv eller indikatorer inom Helcom och Ospar. visar på delvis samband i uppföljningen. Figuren ska ses och användas som ett exempel. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödnings första precisering är att på- verkan på havet ska underskrida den fastställda belastningen enligt internationella överenskommelser, dvs. Helcoms aktionsplan för . Genomförande av aktionsplanen är även kopplad till genomförande av havsmiljödirektivets deskriptor fem Övergödning. Målets sista precisering Tillstånd i havet hänvisar direkt till havs- miljöförordningen och deskriptor fem. Uppföljningen och resultat- redovisningen av dessa två preciseringar överlappar helt med arbetet inom havsmiljödirektivet och aktionsplanen för . Överlapp med annan nationell uppföljning Den maritima strategins perspektiv Hav i balans, följs upp genom tio indikatorer. Fyra av indikatorerna är helt överlappande med indi- katorer inom miljömålssystemet, två motsvarar indikatorer inom Agenda 2030. Uppföljningen av den maritima strategin tar ett bredare grepp in befintlig uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård genom att t.ex. inkludera indikatorer Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal för översvämningsrisker, maritima näringars klimatpåverkan och över- siktsplanering. Utformningen av uppföljningen av maritima strategin har inte behövd ta hänsyn till kravet om max fem indikatorer per mål på motsvarande sätt som inom miljömålssystemet. Uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen i förhållande till målen i de olika styrdokumenten är formaliserade på olika sätt. Beroende på vilket styrdokument som avses redovisar myndigheterna resultaten med olika periodicitet antingen till regeringen eller till . Miljökvalitetsmålen följs upp och utvärderas av och miljömålsmyndigheterna, inklusive länsstyr- elserna, i en särskild process som består av en årlig uppföljning och en fördjupad utvärdering ungefär . lämnar resultatredovisningen av måluppfyllelsen till reger- ingen som i sin tur redovisar resultaten i förhållande till miljökvali- tetsmålen till i budgetpropositionen.80 Detta till skillnad från t.ex. vattendirektivet som genomförs i sex- åriga programperioder och följs upp av vattenmyndigheterna som redovisar förvaltningsplan, inklusive statusbedömning och genomförda åtgärder till Havs- och vattenmyndigheten som i sin tur rapporterar vidare till . I tabellen nedan tydliggörs skillna- derna i hur uppföljning, resultatredovisning och rapportering är ut- formade i de olika styrdokumenten. 80Se kapitlet om De nationella miljömålen. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Tabell 11.11 Översikt över vem som ansvarar för resultatredovisningen av de olika målsystemen, samt frekvens för rapportering följning och utvärdering. bedömning 2018). område 20, genom redovisar till HaV. område 20, genom HaV lämnar underlag till område 20, genom HaV lämnar underlag till Helcom som tar fram (2017). område 20, genom HaV lämnar underlag till Ospar som tar fram (2017). område 20, genom High Level Panel. följer upp indikatorer. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal är enligt myndighetens instruktion ansvarig för att i en särskild rapport lämna en – för samtliga miljömålsmyn- digheters räkning – samlad beskrivning till regeringen av det närmsta föregående årets resultat i förhållande till miljömålen. Naturvårds- verket ska även redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.81 Reger- ingen rapporterar resultat och analys av arbetet med miljömålen till genom budgetpropositionen. I arbetet med den fördjupade utvärderingen lämnar övriga miljö- målsmyndigheter underlag till för respektive miljö- kvalitetsmål. Enligt sin instruktion har ett ansvar att vägleda berörda miljömålsmyndigheter i deras arbete med upp- följning och utvärdering av miljömålen.82 Målet God miljöstatus – EU:s havsmiljödirektiv Av 39 § havsmiljöförordningen framgår att Havs- och vattenmyn- digheten ansvarar för rapportering till enligt bestämmelserna i havsmiljödirektivet. Arbetet med genomförandet av havsmiljöförordningen bedrivs i sexåriga förvaltningsperioder. Under en sådan förvaltningsperiod ska medlemsländerna var och en för sig definiera och bedöma vad som är god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer, ut- arbeta och genomföra övervakningsprogram och åtgärdsprogram för havsmiljön. En sammanfattning av det arbetet med dessa olika steg ska rapporteras till , som regel senast efter att man har fattat nationella beslut om respektive insats. Enligt artikel åtta i havsmiljödirektivet ska varje medlemsland i början av varje sexårig förvaltningscykel göra en inledande bedöm- ning av vad som är god miljöstatus. Den senaste inledande bedöm- ningen gjorde Havs- och vattenmyndigheten . Bedömningen var det inledande steget i den andra cykeln med att ta fram en marin strategi för och 2018–2023.83 812 § 4–5 p. förordningen (2012:989) med instruktion för . 822 § 1 p. förordningen (2012:989) med instruktion för . 83Havs- och vattenmyndighetens rapport 2018:27, strategi för och 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal De regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar har i enlighet med havsmiljödirektivets krav på regional samordning, tagit fram regionala bedömningar av miljötillståndet i Östersjön84 och Nordostatlanten85 (inklusive , och ). Rap- porterna används som underlag till inledande bedömning 2018. Havs- och vattenmyndigheten informerar regeringen om sitt genomförda arbete med havsmiljödirektivet i årsredovisningen, men myndigheten lämnar ingen resultatredovisning. Den information som regeringen lämnar till om resultatet av genomförandet av havsmiljödirektivet, är samma som redovisas i den årliga uppfölj- ningen och i den fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Målet God ekologisk och kemisk status – EU:s vattendirektiv Av 9 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapporteringen till EU-kommissio- nen enligt bestämmelserna vattendirektivet. Enligt artikel 11 i vattendirektivet, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel. Det är i praktiken den reviderade statusklassningen som är uppföljningen av måluppfyllelsen och grunden för resultatredovisningen. Nuvarande förvaltningscykel avslutas . Havs- och vattenmyndigheten informerar regeringen om sitt genom- förda arbete med vattendirektivet i årsredovisningen, men lämnar inte någon resultatredovisning av arbetet. Den information som regeringen lämnar till från om resultatet av genomförandet av vattendirektivet, är resultatredovis- ningen och analysen i budgetpropositionen av miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag. 84Helcom 2018, State of the Baltic Sea Report – Second HELCOM holistic assessment 2011– 2016. 85Ospar 2017, Intermediate Assesment 2017. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Målet Gynnsam bevarandestatus – EU:s art- och habitatdirektiv Enligt sin instruktion har ansvar för den samlade rapporteringen till enligt bestämmelserna i art- och habitatdirektivet.86 Havs- och vattenmyndigheten har dock enligt sin instruktion ett ansvar för naturtyper och arter i sjöar, vattendrag och hav,87 vilket tolkas av de båda myndigheterna som att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för underlaget till rapporteringen i dessa delar. och Havs- och vattenmyndigheten har i sin tur gemensamt gett ett uppdrag till Artdatabanken att ta fram underlaget till rapporteringen. Alla EU:s medlemsstater ska enligt artikel 17 rapportera statusen för alla i direktivet listade arter och naturtyper . Rappor- teringen genomförs för respektive biogeografiskt område, vilket för svenska havsområden innebär marin atlantisk och marin baltisk region. Enligt direktivet ska rapporteringen även svara på vilka be- varandeåtgärder som vidtagits och hur de utpekade Natura 2000- områdena bidrar till en gynnsam bevarandestatus. Uppföljningen av bevarandestatusen inom Natura 2000-områdena ansvarar länsstyrel- serna för och länsstyrelserna rapporterar underlaget till Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten. Den senaste rappor- teringen till gjordes . När parterna antog aktionsplanen för beslutades även formerna för hur planen ska följas upp. Den beslutade uppföljningen består i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Helcom av de genomförda åtgärderna enligt ländernas nationella genomförandeplaner. Ländernas uppföljningar sammanställs inför ministermötena . Den andra delen är en utvärdering av tillståndet i havet med ut- gångspunkt i de i planen beslutade kriterierna och indikatorerna. Beslutet om uppföljningen har fattats av medlemsstaterna och EU vid Helcoms kommissionsmöten. Syftet med uppföljningen är att följa upp målen i aktionsplanen, men uppföljningen är dessutom ut- formad för att resultatet även ska kunna användas i uppföljningen av 862 § p. 4 förordningen (2012:989) med instruktion för . 875 § p. 7 förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Det senare syftet har i praktiken blivit över- vägande. Helcoms första utvärdering av statusen för miljö (HOLAS I) presenterades 2010.88 Den andra och senaste utvärder- ingen (HOLAS II) publicerades 2018.89 Arbetet med HOLAS genomförs i en projektgrupp som består av Helcoms parter för att så långt möjligt säkerställa harmonisering mellan den nationella och regionala nivåns användning av indikatorer och tröskelvärden. Dataunderlaget kommer huvudsakligen från på- gående Helcom-program och projekt för insamling och analys av data, men även i vissa fall från parterna. Ospars strategi för Nordostatlanten Utvärdering och rapportering regleras i Ospar konventionen. Även för Ospar som i Helcom består den beslutade uppföljningen i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Ospar av genomförandet av beslutade rekommendationer.90 Det framgår i be- slutet om varje enskild rekommendation hur rapporteringen ska genomföras till Ospar. Som regel ska länderna rapportera i vilken omfattning rekommendationen har genomförts rättsligt, administrativt eller på annat sätt i medlemsstaten. För vissa rekommendationer t.ex. om genomförande av Ospars nätverk av skyddade om- råden, ska rapportering göras . För andra rekommendationer är det längre intervall. På basis av ländernas rapportering ska Ospar sam- manställa och utvärdera det samlade genomförandet.91 Vid utgången av 2016 hade Osparkommisionen beslutat om cirka 120 rekommenda- tioner varav ungefär 80 är relevanta för Sverige.92 Den andra delen av utvärderingen är tillståndet i havet med ut- gångspunkt i beslutade indikatorer. Beslutet om uppföljningen har fattats av medlemsstaterna och EU vid Ospars kommissionsmöten. Syftet med uppföljningen är att följa upp målen i strategin , men uppföljningen är dessutom utformad för att resultatet även ska kunna användas i uppföljningen av EU:s havsmiljödirektiv, dock inte 88Helcom 2010, Ecosystem Health of the Baltic Sea – Helcom Initial Holistic Assessment (HOLAS), Baltic Sea Environment Proceedings No 122. 89Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 (HOLAS II), Baltic Sea Environment Proceedings No 155. 90Osparkonventionen, Artikel 22. 91Osparkonventionen, Artikel 23. 92Havs- och vattenmyndigheten , Evaluation of the implementation of Ospar measures in , Rapport 2016:23. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal lika anpassad som uppföljningen inom Helcom. Detta beror på att fler Ospar länder inte är EU medlemmar samt att Ospars område är mycket mer diversifierad än vilket medför att det är svårare att ta fram likartade kriterier t.ex. i , eller runt . Ospar senaste utvärdering, Intermediate Assesement 2017, har dock i praktiken blivit Ospars första utvärdering av statusen för bl.a. i linje med EU:s havsmiljödirektiv. Arbetet har genom- förts i en särskild projektgrupp i Ospar med stöd av de tematiska arbets- grupperna. Dataunderlaget kommer huvudsakligen från pågående Ospar-program och projekt för insamling och analys av data, men även i vissa fall från parterna. Inom Agenda 2030 ska en systematisk uppföljning och översyn genomföras på nationell, regional och global nivå. Ländernas genom- förande av agendan ska rapporteras till FN på två olika sätt. Det ena är en statistisk uppföljning genom globala indikatorer beslutade av FN. Den andra formen av rapportering är en frivillig nationell gransk- ning som länder gör vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar ut- veckling (HLPF).93 Inför högnivåforumet 2017 presenterades den första rapporten från den om genomförandet av Agenda 2030. Regeringen anser att det är lämpligt att göra en nationell rapporter- ing vid högnivåforumet en gång per mandatperiod. Aichimålen – Konventionen om biologisk mångfald (CBD) Enligt CBD:s beslut från partsmötet ska alla parter rapportera underlag till CBD för en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald som bedrivits inom konventionen (Global Biodiversity Outlook).94 I beslutet till den strategiska planen 2010 angavs att den fjärde utgåvan av skulle publiceras 2015 93Regeringskansliet 2016, Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, s. 47. 94CBD COP decision VI725, National Report. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal som en halvtidsavstämning för genomförandet av Aichimålen.95 Den femte utvärderingen publicerades 2020.96 har lämnat underlag till den fjärde utvärderingen och till utvärderingen i maj 2019.97 Beslut om innehåll och format för underlaget till utvärderingen har tagits av CBD:s parter gemensamt.98 De nationella underlagen utgår från respektive lands nationella mål för att genomföra den strategiska planen och Aichimålen. Det finns därför inga gemensamt beslutade indikatorer för de nationella underlagen. Eftersom har rap- porterat till CBD att propositionen om biologisk mångfald är den nationella handlingsplanen för genomförande av den strategiska planen, är det i förhållande till den som har läm- nat sitt underlag. Det innebär att det är den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen Ett rikt växt och djurliv samt etappmålen för biologisk mångfald som är underlaget i rapportering. Havs- och vattenmyndigheten har haft i uppdrag av regeringen att ta fram indikatorer och föreslå ett system för uppföljning. Myndigheten lämnade ett förslag till komplettering av indikatorer och system för uppföljning i augusti 2020.99 Havs- och vattenmyndigheten föreslår en fortsatt årlig uppföljning av den maritima strategin. De anser att det system myndigheten föreslår ger goda möjligheter att systema- tiskt och resurseffektivt årligt kunna följa utvecklingen för den miljön och de maritima verksamheterna. Havs- och vattenmyndig- heten föreslår att de årliga uppföljningarna bör kompletteras med fördjupade uppföljningar vart tredje eller fjärde år. Havs- och vatten- myndighetens förslag är under beredning. 95CBD 2015, Global Biodiversity Outlook, Fourth edition. 96CBD 2020, Global Biodiversity Outlook 5. 97Sveriges sjätte nationalrapport till CBD, CBDs Clearinghouse Mechnism: . 98CBD COP Decision XIII/27, National Reporting. 99Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM). Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Enligt Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv ska beredningen redo- göra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och Agenda 2030:s mål 14 och om styrmedlen kan bli mer effektiva. Som en del av denna redogörelse har Miljömåls- beredningen kartlagt mål för miljötillståndet i havet och hur resul- taten mäts och redovisas. Resultatet av kartläggningen ger en syn- nerligen komplex bild av nationella och internationella mål som avser det önskade framtida tillståndet eller, det bevarade tillståndet, i havet. För att precisera målen, mäta resultaten i förhållande till målen och redovisa resultaten finns ett stort antal, mer eller mindre över- lappande, resultatmått. Utvärdering och rapportering samt redovisning görs i olika processer som sällan är väl samordnade. Miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska användas för en samlad uppföljning och utvärdering av havets miljötillstånd. Enligt regeringen är miljömålssystemet utgångspunkten för miljö- politiken. Miljöpolitiken utgår ifrån Generationsmålet för miljöarbetet och de nationella miljökvalitetsmål som har beslutats av . Miljömålen är styrande för allt miljöarbete som bedriver natio- nellt, inom EU och internationellt. Miljömålen konkretiserar även den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling och är också en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s glo- bala mål, Agenda 2030. Den politiska inriktningen är att arbetet med miljömålen ska fortsätta och nya etappmål ska tas fram. Alltsedan de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning beslutades har det tillkommit flera mål för havets tillstånd i EU-direktiv och förordningar och inom ramen för det havsregionala samarbetet i Helcom och Ospar. Det är ett stort antal mål som är tänkta att vara styrande för de offentliga aktörernas genomförande av havsmiljöpolitiken. Miljö- målsberedningen har i kontakter med många aktörer inom den offent- liga förvaltningen uppmärksammats på att det inte är tydligt vilket eller vilka miljötillstånd som – enligt målen, vart och ett för sig eller tillsammans – ska nås i kust- och havsvatten och inget av de beslutade målen uppfattas vara överordnat något annat mål. Det har framförts att den omfattande ”målfloran” och otydlig- heten från beslutsfattarnas sida om vilket mål för havets miljötill- Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal stånd som ska nås är problematisk. Förvaltningscykler är en bidrag- ande orsak till vad som uppfattas som ”otydlig” styrning. Det gör att det finns utrymme att välja att arbeta mot de mål som bäst motsvarar intresse och ambitionsnivå.