sou · H9B354 · 2021-07-02 00:00:00 — I samband med införandet av medborgarskapslag togs begreppet ”vandel” bort och ersattes med ett krav på att sökanden ”haft eller kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt”. I förarbetena till medborgarskapslag uttalades att begreppet ”vandel” ansågs vara ett otidsenligt begrepp och att det borde bytas ut till ett synonymt men mer tidsenligt begrepp. Valet föll på begrep- pet ”levnadssätt”. Det framgår att det inte fanns någon avsikt att lägga in en annan innebörd i detta krav för naturalisation. Det poäng- terades också att det inte ansågs finnas skäl att i lagtexten ange vilken misskötsamhet som kunde läggas till grund för avslagsbeslut utan att detta liksom dittills borde avgöras genom praxis.16 Önskemålet att överlämna frågan till praxis om vilken typ av misskötsamhet som kan läggas till grund för avslagsbeslut har även uttalats i andra för- arbeten.17 Enligt äldre regeringspraxis, från tiden när regeringen hade besluts- behörighet beträffande naturalisation, framgår att utöver de omstän- digheter som redan nämnts beaktades vid prövningen av hederligt levnadssätt också om en person varit verksam i eller haft bestäm- mande inflytande över en organisation med verksamhet innefattande grova övergrepp. En sådan person ansågs nämligen inte böra beviljas svenskt medborgarskap förrän avsevärd tid förflutit sedan personen i fråga lämnade verksamheten eller verksamheten upphörde.18 Denna praxis har slagits fast av Migrationsöverdomstolen. Det har i praxis inte uppställts något krav på att den enskilde själv ska ha varit direkt eller indirekt delaktig i övergrepp som en organisation med verksam- het innefattande grova övergrepp har gjort sig skyldig till. Det är till- räckligt att han eller hon ”varit verksam” i organisationen eller ”haft 1999/2000:147 s. 46 f. 17Se t.ex. prop. 1975/76:136 s. 35. 18Regeringens beslut [Ju 2003/262/IM]. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden ett bestämmande inflytande” över den för att han eller hon ska omfattas av den diskretionära prövning regeringen gett uttryck för i beslutet (jfr MIG 2007:40 I). Enligt uttalande av Migrationsöverdom- stolen i MIG 2007:40 I utesluter kravet på att den enskilde ska ha varit verksam i organisationen eller haft ett bestämmande inflytande över den, att personer med vag koppling till eller personer som enbart hyst sympatier för organisationen utan något eget agerande omfattas av den riktlinje som uppställts i regeringens praxis. Att denna äldre regeringspraxis är av betydelse framgår av ett antal migra- tionsdomstolsavgöranden.19 Sammanfattningsvis framgår att det vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt kan beaktas om sökanden är kriminellt belastad, har skulder, utgör en säkerhetsrisk, har varit verksam i eller haft be- stämmande inflytande över en organisation med verksamhet inne- fattande grova övergrepp, eller om det på annat sätt skulle vara stötande för rättskänslan att bevilja sökanden svenskt medborgarskap. 5.3.2Dispens från kravet – karenstider vid brottslighet Enligt 12 § medborgarskapslagen finns det en möjlighet för sökan- den att, trots att kraven i 11 § inte är uppfyllda, ändå naturaliseras genom att sökanden beviljas dispens från kraven i 11 §. I 12 § med- borgarskapslagen anges. Om kraven i 11 § inte är uppfyllda får, om inte annat följer av andra stycket, sökanden ändå naturaliseras, om 1.sökanden har varit svensk medborgare, 2.sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller 3.det annars finns särskilda skäl till det. En sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får natura- liseras, endast om han eller hon har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Möjlighet till dispens från villkor för att upptas till svensk medborgare genom naturalisation fanns medborgarskapsförord- ning. Dispens kunde då erhållas från hemvistvillkoret om sökanden 19Se t.ex. MIG 2019:11 och Förvaltningsrättens i Malmös migrationsdomstolens, domar i mål nr UM 13089-17 respektive UM 3518-18. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden hade bott i , om sökanden blivit anställd i rikets tjänst eller om han eller hon hade gjort sig känd för utmärkande skicklighet i vetenskap eller konst. Motsvarande gällde även om sökanden gjort sig känd för utmärkande skicklighet i lantbruk, bergsbruk eller annan näring eller upptagandet av honom i övrigt kunde anses vara till nytta för landet. I och med antagandet av medborgarskapslag beslöts att dispensrätten skulle utvidgas till att avse även åldersvillkoret. Där- emot ansågs dispensrätten inte kunna utvidgas till att gälla vare sig kravet på hederligt levnadssätt eller kravet på försörjningsförmåga.20 Av uttalanden i prop. 1950:217 framgår att dispens från försörjnings- kravet före införandet av medborgarskapslag var möjlig be- träffande förutvarande svenska medborgare, inte annars.21 Genom medborgarskapslag infördes emellertid dispens- rätt även för andra än förutvarande svenska medborgare från kravet på försörjningsförmåga och från kravet på hederligt levnadssätt. Av förarbetena till lag framgår att departementschefen hyste vissa principiella betänkligheter mot att införa dispensrätt från kravet på hederligt levnadssätt. Han betonade att det i och för sig inte innebar att han tyckte att en person som begått ett brott borde vara utesluten från möjlighet att erhålla svenskt medborgarskap. Han medgav också att det fanns exempel i praxis där man bortsett från en del i mindre grad klandervärda för- hållanden och i viss mån även från mera allvarliga sådana som hade legat långt tillbaka i tiden. Skälet till att departementschefen, trots betänkligheterna, ändå valde att tillstyrka förslaget om dispens från kravet på hederligt levnadssätt var dels att det var önskvärt att praxis stod i god överensstämmelse med den gällande lagens text, dels att det var önskvärt att undvika olikheter mellan den svenska och norska lagen. Departementschefen ansåg vidare att det fanns andra skäl för att införa en dispensmöjlighet. I samma förarbeten föreslogs nämligen att en utländsk kvinna inte längre skulle bli svensk medborgare genom äktenskap med en svensk man. Hon skulle i stället hänvisas till att ansöka om naturalisation för att kunna bli svensk medborgare. I sådana fall förutsågs situationer uppkomma, då humanitära skäl starkt skulle tala för att en svensk mans hustru utan dröjsmål skulle upptas till svensk medborgare, trots att hon på något sätt agerat i strid 1924:137 s. 32. 1950:217 s. 36 f. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden med villkoret om hederligt levnadssätt. Departementschefen uttalade dock att möjligheten att medge undantag, bortsett från sistnämnda och därmed jämställda fall, inte skulle användas för att åstadkomma en ändring av den praxis som hade tillämpats. I syfte att mar- kera att eftergift från kravet på hederligt levnadssätt skulle ligga på ett annat plan än dispens från övriga naturalisationsvillkor, förordade departementschefen att detta skulle behandlas i ett särskilt stadgande och att det som förutsättning för eftergift skulle ställas krav på syn- nerligen starka skäl.22 Något stadgande med detta innehåll infördes dock inte. I en bilaga till prop. 1968:158, i vilken praxis i naturalisationsären- den redovisas, framhölls emellertid följande gällande kravet på heder- ligt levnadssätt. Frågan i vad mån brott, som begåtts av en naturalisationssökande, skall vara diskvalificerande är beroende på tidpunkten för brottet och brottets art. Upprepad brottslighet, som inte upphört åtminstone före naturalisationstillfället, anses inte förenligt med lagens vandelsvillkor.23 Av promemorian DsA 1975:14 framgår att det i praxis utvecklats en ordning enligt vilken en ansökan om naturalisation för en utlänning som ådömts påföljd för brott ansågs kunna beviljas medborgarskap först passerat från brottets begående, så kallad karens- tid. Karenstiden varierade beroende på påföljden. Det framgår också att om domen eller verkställigheten låg nära tidpunkten för medbor- garskapsprövningen bedömdes det i vissa fall lämpligt att vänta utöver den annars gällande karenstiden med att uppta sökanden till svensk medborgare. I promemorian betonas att det inte räcker med miss- tanke om brott för att sökanden ska anses diskvalificerad på grund av vandelsvillkoret. Det framgår att det i praxis vid medgavs dispens från kravet på hederligt levnadssätt när utlänningen vistats i , dvs. avsevärt än den i lagen stipulerade och att detta framför allt gällt personer födda i eller som kommit hit vid mycket unga år. Vidare har undan- tagsvis dispens enligt praxis getts för dem som, i varaktigt äktenskap eller under äktenskapsliknande förhållanden, sammanlevt med en svensk medborgare. Dispens har enligt sammanställningen också getts 1950:217 s. 42 f. 1968:158 s. 84 f. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden till den som förut har varit svensk medborgare och önskat återfå sitt svenska medborgarskap.24 I propositionen som grundades på promemorians förslag uttalades också att det vid en prövning av om vandelsvillkoret kan anses upp- fyllt måste vara fråga om en helhetsbedömning.25 Det framgår att det i en sådan helhetsbedömning hade betydelse vilken typ av brott det varit fråga om, hur som förflutit sedan brottet begicks och hur sökanden befunnit sig i landet. Det uttalades också att en längre karenstid borde gälla vid grövre brott. Exempel på när en sådan helhetsbedömning lett till en längre karenstid finns i Migrations- överdomstolens avgörande MIG 2007:39. Karenstiderna har förlängts , se t.ex. betänkandet Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. (SOU 1994:33) där det framgår att de så kallade karenstiderna hade förlängts generellt när tog över som besvärsinstans. De karenstider som gällde sammanställdes av Migra- tionsverket i en handbok.26 De karenstider som tillämpas finns tillgängliga på och framgår av tabell 5.1 nedan. De bygger på förarbetsuttalanden till ändringar i utlännings- lagen.27 Enligt information på måste ett fängelsestraff vara avtjänat, prövotiden i samband med en villkorlig frigivning ha gått ut och böter som den sökande har dömts till vara betalda innan sökanden kan bli svensk medborgare.28 Tidigast efter brottet. Om du t.ex. är dömd till 50 dagsböter kan karenstiden beräknas till . Tidigast efter brottet. år efter brottet. år efter det att domen vunnit laga kraft (börjat Om du dömts till fängelse eller dagsböter blir karenstiden längre. år från den dag skyddstillsynen började. dömts till fängelse eller dagsböter blir 24DsA 1975:14 s. 24 f. 1975/76:136 s. 36. 26SOU 1994:33 s. 24–27. 1994/95:179 s. 59. 28Jfr SOU 1994:33, s. 50–52. SOU 2021:54Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden Tidigast efter avtjänat straff Tidigast efter avtjänat straff Tidigast efter avtjänat straff Källa: Uppgifter från prop. 1994/95:179 s. 59. Av information på framgår också att om en person har dömts till särskild vård efter ett brott, tar myndigheten ställning till vilket straff den sökande normalt skulle ha fått för det aktuella brottet.29 I vissa fall gäller även längre karenstider än de som framgår av tabell 5.1. Som nämns i avsnitt 5.3.1 har en sökande som har varit verksam i eller haft ett bestämmande inflytande över en organisation om vilken det är känt att verksamheten innefattat systematiska, om- fattande och grova övergrepp såsom tortyr, mord och utomrättsliga avrättningar, enligt äldre regeringspraxis inte ansetts böra beviljas svenskt medborgarskap förrän en avsevärd tid har förflutit sedan sökanden lämnade verksamheten eller sedan verksamheten upphörde. Denna tid bör, i enlighet med ett regeringsbeslut , i regel vara 25år sedan sökanden var verksam i eller hade bestämmande inflytande över organisationen.30 Med bl.a. detta som utgångspunkt har Migrationsöverdomstolen slagit fast att detsamma ska gälla i fråga om organisationer som är inblandade i terroristhandlingar. I rättsfallet MIG 2007:40 II slog Migrationsöverdomstolen fast att en person som hade varit verksam i en organisation som ägnat sig åt handlingar av samma karaktär som de som Europeiska unionens råd sammanställt i en bilaga till den gemensamma ståndpunkten om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism,31 vid prövningen av kravet på hederligt 29Information om krav för naturalisation på , /Privatpersoner/Bli-svensk-medborgare/Medborgarskap-for- vuxna/Skotsamhet.html []. 30Regeringens beslut [Ju 2003/262/IM]. 31Rådets gemensamma ståndpunkt av om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP), L 344/93, 28.12.2001. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden levnadssätt, ska likställas med den organisation som finns omnämnd i regeringens praxisbeslut. Således gäller som riktmärke en karenstid för den som ansöker om svenskt medborgarskap och har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation om vilken det är känt att verksamheten innefattat systematiska, omfattande och grova övergrepp som tortyr, mord och utomrättsliga avrättningar eller som bedöms ha deltagit i terroristhandlingar. I MIG 2019:11 uttalade Migrationsöverdomstolen att karenstiden för någon som har varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en sådan organisation både kan överstiga och understiga . Omständigheterna kan enligt domstolen i vissa fall vara sådana att en karenstid som är betydligt längre än kan bli aktuell, liksom att en person över huvud taget inte bör beviljas svenskt medborgar- skap. Faktorer som bör beaktas i ett sådant sammanhang är sökandens kännedom om och delaktighet i de övergrepp som en sådan organisa- tion har gjort sig skyldig till. Vidare bör beaktas om han eller hon har haft ett bestämmande inflytande över övergreppen eller en framträd- ande position i organisationen. Även hur aktiv sökanden har varit i organisationen och karaktären på de aktiviteter han eller hon har del- tagit i bör vägas in i bedömningen. Andra faktorer som kan beaktas är om sökanden har varit verksam i organisationen när han eller hon var ett barn och om sökanden har varit verksam i organisationen fri- villigt eller under tvång. Omständigheter som tyder på att sökanden skulle kunna utgöra en säkerhetsrisk bör enligt domstolen tillmätas särskild betydelse. Det är dock inte bara brott som sökanden dömts för som kan inne- bära avslag på en ansökan om svenskt medborgarskap. Enligt Migra- tionsöverdomstolens avgörande MIG 2013:10 räcker det med miss- tanke om brott för att kravet på hederligt levnadssätt inte ska anses vara uppfyllt. I det aktuella målet var det fråga om misstanke om brott som hade dagsböter i straffskalan. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden 5.3.3Prövningen av kravet på hederligt levnadssätt Av ordalydelsen i 11 § 5 medborgarskapslagen framgår att det är en framåtsyftande bedömning av sökandens levnadssätt som ska göras, men att denna bedömning får göras mot bakgrund av sökandens tidi- gare levnadssätt. Den prövning som ska göras av kravet på hederligt levnadssätt ska baseras på en helhetsbedömning av alla omständigheter som är av intresse i sammanhanget. inhämtande av uppgifter i naturalisationsärenden För att ska kunna kontrollera om kravet på heder- ligt levnadssätt är uppfyllt inhämtas i alla naturalisationsärenden uppgifter från följande myndigheter: •Säkerhetspolisen (säkerhetskontroll).32 Av framgår att den sökande riskerar att få avslag på sin ansökan om naturalisation om sökanden har obetalda skatter, böter eller andra avgifter eller inte har betalat underhålls- bidrag. Även skulder till privata företag eller liknande som gått vidare till kan medföra att sökanden inte får bli svensk medborgare. Även om sökanden har betalat sina skulder måste det gå (), innan sökanden kan bli svensk med- borgare. Anledningen är att sökanden ska visa att han eller hon kan vara fortsatt skuldfri. Hos kan ett registerutdrag hämtas enligt vilket det framgår: 32Information på om skötsamhet, /Privatpersoner/Bli-svensk-medborgare/Medborgarskap-for- vuxna/Skotsamhet.html []. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden •om det finns skulder för indrivning, samt i vissa fall om det har funnits skulder , •vem/vilka som vill få betalt, •krav på betalning, dvs. •betalningsförelägganden som blivit återkallade av sökande eller fastställda genom ett utslag, det vill säga ett beslut, och Enligt information på kan skuld- utdrag begäras. Myndigheter får i skuldutdrag information om aktuella mål inklusive mål med anknytning till brott, preskriberade mål, på- gående verkställighet och eventuell skuldsanering.34 Hos förs ett misstanke- och belastningsregister.35 innehåller personuppgifter om den som är skäli- gen misstänkt för brott eller har begärts överlämnad eller utlämnad för brott. Det är endast den som är som kan finnas med i registret.36 innehåller bl.a. uppgifter om brott- målsdomar, vissa utländska domar, godkända strafförelägganden och ordningsböter. I registret finns också uppgifter om gärningen. Också i detta register är det bara den som är som kan finnas med. Vid misstanke om brott tar kontakt med Polis- myndigheten och/eller för att utreda hur pro- gnosen för processen ser ut respektive om misstanken fortfarande kvarstår samt om delgivning skett och om det finns hinder mot att kommunicera uppgiften om att sökanden är misstänkt för brott i medborgarskapsärendet.37 begär också regelmässigt utlåtanden från Säker- hetspolisen. Om Säkerhetspolisen befarar att personen i fråga kan utgöra ett säkerhetshot görs en utredning. Utifrån vad som är känt om personens bakgrund, kontakter eller egna aktiviteter i eller 33Information om skuldupplysning på , []. 34Information om skuldutdrag på , []. 35Se lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister och för- ordningarna med samma namn (SFS 1999:1134 och SFS 1999:1135). 36Information om några av polisens register på , []. 37Enligt information från . Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden utomlands gör Säkerhetspolisen en bedömning av om personen kan komma att ägna sig åt säkerhetshotande verksamhet. Det kan t.ex. handla om att personen bedöms ha kopplingar till olovlig under- rättelseverksamhet, dvs. spionage eller terrorism. När utredningen är klar lämnar Säkerhetspolisen ett yttrande till . Om Säkerhetspolisen förordar att personen ska få avslag på sin ansökan av säkerhetsskäl lämnar Säkerhetspolisen en erinran. Det är dock som fattar beslut i ärendet.38 Enligt uppgifter från förekommer det i princip inte att svenskt medbor- garskap beviljas efter att Säkerhetspolisen lämnat en erinran. Uppgifter om brottslighet i ett annat land Det finns inga särskilda bestämmelser om att får hämta in information om enskilda från t.ex. utländska register. Myndigheten har heller inga rutiner som innebär att myndigheten kontaktar utländska myndigheter för att få information om en sök- ande har dömts för brott i ett annat land. Få länder lämnar dessutom ut sådan information. Det händer dock att får upp- gifter om att sökanden har dömts för brott i något annat land.39 I sådana fall får enligt äldre praxis beakta även sådan brottslighet.40 Uppgifterna kan komma från tips eller från den sökande själv. Sökanden kan t.ex. i sitt ärende om uppehållstillstånd ha angett att han eller hon behöver skydd på grund av att han eller hon har begått en gärning för vilken sökanden riskerar att bli bestraf- fad på ett sätt som utgör grund för uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl. Det kan också vid frågor från om var sökanden har befunnit sig komma fram att sökanden suttit i fängelse i ett annat land . När det kommer fram information om att sökanden har dömts för brott utomlands ombeds sökanden att komma in med domen eller domarna till . I de fall sådana domar lämnas in be- dömer likvärdigheten mellan de brott och påfölj- der som sökanden dömts för och brott och påföljder i för att 38Information om Säkerhetspolisens arbete med utlänningsärenden på Säkerhetspolisens hem- sida, /om-sakerhetspolisen/utlanningsarenden.html []. 39Enligt information från . Ku92/4154/MP se Sandesjö & (2021), Medborgarskapslagen – med kommentarer. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden bestämma om, och i så fall vilken, karenstid som gäller för sökanden.41 Enligt uppgifter från aktualiseras frågan om sökan- den blivit dömd för brott utomlands i relativt få fall. Att Migrations- verket faktiskt får en dom från sökanden som kan grunda en bedömning om karenstider på är ännu ovanligare. Information om brottslighet kan också ha kommit fram i pröv- ningen av sökandens uppehållstillståndsärende i form av en s.k. SIS- spärr efter att har gjort en slagning i Schengens informationssystem (SIS).42 SIS är ett EU-rättsbaserat informationssystem som består av dels en central del, dels en nationell del (se avsnitt 12.2.4). I ansvarar för den nationella delen. SIS används tex. för att föra in uppgifter om efterlysta eller eftersökta personer eller föremål. I asyl- och migrationsrättssammanhang används SIS för att föra in så kallade SIS-spärrar för tredjelandsmedborgare som ska nekas tillträde till Schengen på grund av att de har ett återreseförbud eller att en medlemsstat anser att tredjelandsmedborgaren utgör ett hot mot tex. allmän ordning och säkerhet. Sökningar och kontroll i SIS sker vid olika tillfällen, t.ex. när någon ansöker om Schengenviser- ing, innan ett uppehållstillstånd beviljas, vid gränskontroll och annan kontroll som verkställs av polismyndighet eller tullmyndighet. antogs tre nya EU-förordningar om SIS och även om dessa har trätt i kraft ska de inte börja tillämpas förrän tidigast . I departementspromemorian Ds 2019:27 lämnas för- slag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-förordningarna om SIS. I promemorian föreslås att det i förordning ska införas vissa kompletterande bestämmelser, bl.a. i fråga om nationella myndigheters åtkomst till SIS och om vissa registreringar enligt polisförordningen. De synpunkter som remiss- instanserna lämnat på promemorians förslag i dessa delar avseende bl.a. direktåtkomst till SIS för kommer att beaktas inom ramen för arbetet med regleringen på förordningsnivå.43 41Enligt information från . 42Enligt information från . 43Se Ds 2019:27 och (2021). Anpassningar av svensk lag till EU:s förord- ningar om Schengens informationssystem, s. 33 f. Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden 5.4Krav på hederligt levnadssätt för barn Ett av villkoren i 11 § medborgarskapslagen är att sökanden ska ha fyllt . Det innebär att barn som utgångspunkt inte kan ansöka om naturalisation. Det förekommer dock att under vissa omständigheter med stöd av 12 § medborgarskapslagen beviljar dispens från åldersvillkoret (självständig naturalisation av barn).44 I de fall dispens beviljas från ålderskravet tillämpas kravet om heder- ligt levnadssätt på sökanden, trots att denne är ett barn, om barnet har fyllt . I enlighet med 13 § medborgarskapslagen ska det i ett beslut om naturalisation bestämmas om även sökandens ogifta barn som är förvärvar medborgarskap. I äldre praxis från Utlänningsnämn- den har kravet på hederligt levnadssätt, som uppställs för vuxna sökande enligt 11 § 5 medborgarskapslagen, haft betydelse även vid prövningen av om barnet ska få svenskt medborgarskap enligt 13 §. Denna princip har bekräftats av Migrationsöverdomstolen i rätts- fallet MIG 2019:26. I avgörandet uttalar Migrationsöverdomstolen att när det gäller prövningen av om ett barn ska beviljas svenskt med- borgarskap vid en förälders naturalisation måste den göras utifrån ett barnperspektiv. Enligt Migrationsöverdomstolen innebär det att det vid en sådan prövning inte kan ställas lika höga krav, t.ex. i fråga om hederligt levnadssätt, på ett barn som på en vuxen.