sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Migrations- verket har tidigare meddelat sådana föreskrifter (MIGRFS 5/2006 och MIGRFS 4/2008) med bemyndigande för svenska utlandsmyndig- heter att bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd i vissa fall. Enligt uppgift från har dessa inte tillämpats och de nämnda föreskrifterna har därför upphävts genom beslut (se MIGRFS 2021:2 och MIGRFS 2021:3). Några föreskrifter som ger Arbetsförmedlingen rätt att besluta om arbetstillstånd finns inte. Detta innebär att samtliga beslut om arbetstillstånd meddelas av . I ärendet om arbetstillstånd krävs normalt att personen visar upp pass eller ett giltigt identitetskort och styrker sin identitet. Migrations- verket har lämnat uppgift om att personens identitet alltid måste bedö- mas styrkt för att arbetstillstånd ska beviljas. beviljades totalt 21 950 arbetstillstånd för arbets- tagare från tredjeland. De flesta arbetstillstånd avsåg gruppen ”bär- plockare och plantörer m.fl.” (6 162) följt av gruppen ”IT-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl.” (4 347). sjönk anta- let beviljade arbetstillstånd för arbetstagare från tredjeland något till 15 231. Många av dem som beviljas arbetstillstånd saknar personnum- mer och samordningsnummer. Arbetstillstånd ska ges (6 kap. 1 § utlänningslagen). Ett arbetstillstånd grundat på anställning får ges för högst åt gången (6 kap. 2 a § utlänningslagen) medan ett arbetstillstånd för säsongs- arbete inte får överstiga (6 c kap. 9 § andra stycket utlänningslagen). – 2020 har det beviljats cirka 6 000–10 000 arbetstillstånd kortare än 12 månader . Enligt uppgifter från görs endast en liten andel () av ansökningarna om arbetstillstånd på papper. I förstagångsärenden görs dessa ansökningar på utlandsmyndighet och det följer i dessa fall en identitetskontroll vid ett personligt möte där. I den stora majoriteten av fallen görs dock ansökningar om arbets- tillstånd digitalt via webben. Den sökande uppmanas ladda upp kopior på identitetshandlingar, t.ex. ett hemlandspass. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer görs i dessa fall av medarbetare på i och med endast uppladdade kopior av handlingarna som underlag. Beslut om arbetstillstånd meddelas då utan något personligt besök. I samtliga fall ska den som beviljats arbetstillstånd lämna biomet- riska uppgifter för ett uppehållstillståndskort. Detta gäller dock inte om arbetstillståndet, och vistelsen i , är kortare än . Då behövs nämligen inget uppehållstillstånd (jfr 2 kap. 5 § utlännings- lagen). Biometriska uppgifter lämnas normalt på utlandsmyndighet eller på efter ankomst till . De som behöver visum för att resa till lämnar i regel biometriska uppgifter på utlandsmyndighet och får redan där ett uppehållstillståndskort som underlättar inresan till . Personer som inte behöver visum lämnar ofta biometriska uppgifter hos efter ankomst till . De kan dock också lämna biometriska uppgifter på utlands- myndighet innan inresa. När den sökande kommer för att lämna bio- metriska uppgifter verifieras att sökanden är den som han eller hon utger sig för att vara. Detta sker vanligtvis genom uppvisande av pass- handling. I av fallen görs ansökningarna om arbetstillstånd av s.k. certifierade företag. Dessa företag har ett återkommande behov av arbetskraft och har förbundit sig att bl.a. lämna in kompletta ansök- ningar om arbetstillstånd. har i dessa ärenden med- delat att målsättningen är att beslut ska meddelas efter efter att en sådan ansökan lämnats in till myndigheten. Prövningen i ett sådant ärende skiljer sig dock inte från ett annat ärende om arbets- tillstånd. Problem med att nummer begärs i ett sent skede Om en person beviljas arbets- och uppehållstillstånd och har för avsikt att stanna här i landet under hela ska perso- nen normalt folkbokföras och därför tilldelas ett personnummer. Personer som beviljas arbetstillstånd men ändå inte ska folkbokföras tilldelas inget samordningsnummer i samband med ärendet om arbets- tillstånd trots att det alltså ställs krav på styrkt identitet. Migrations- verket har inte sett något behov av ett nummer i sin verksamhet i sam- band med handläggning och beslut om arbetstillstånd och har därför inte rekvirerat samordningsnummer i samband med detta. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer soner tilldelas i stället ofta samordningsnummer i ett senare skede, först när de ska registreras i beskattningsdatabasen. Detta försämrar möjligheterna att göra en ordentlig identitetskontroll eftersom den enskilde ofta redan har lämnat landet när begär tilldel- ning av nummer för beskattningsändamål (se ovan under ”Inledning”). Avsaknaden av nummer som en arbetstagare befin- ner sig i landet kan också skapa en osäkerhet hos de arbetsgivare som anställer utlänningarna och försvårar deras hantering av skatteinbetal- ningar och arbetsgivardeklarationer m.m. På så sätt försvåras möjlig- heterna att erbjuda utländska arbetstagare arbete i landet. Detta skulle underlättas om arbetstagaren hade ett nummer redan när arbetet ska påbörjas. Utredningen har också kontaktats av arbetsgivare som beskri- vit problem med hanteringen av gästarbetare med arbetstillstånd i avsaknad av samordningsnummer. Det har bl.a. påpekats att arbetsta- garna inte kan öppna bankkonto i avsaknad av samordningsnummer och att det gör hanteringen av löner mycket problematisk för de arbets- givare som vill hantera löner och skatter på ett korrekt sätt. Även för den enskilde skulle vistelsen i underlättas om ett nummer kan tilldelas i ett tidigt skede (även om en enskild som arbetar här har möjlighet att själv ansöka om ett samordningsnummer och med våra förslag möjlighet att ansöka om ett identitetsnummer). Det finns därför anledning att överväga om personer som beviljas arbets- tillstånd som understiger bör tilldelas ett samordningsnummer redan i samband med att beslut om arbetstillstånd meddelas. Utredningens förslag: Samordningsnummer ska på begäran av få tilldelas en person som beviljats arbetstillstånd även om behov av numret inte finns i myndighetens verksamhet. ska i samband med ett beslut om arbetstill- stånd kortare än 12 månader begära ett samordningsnummer till den person som beviljats arbetstillstånd, förutsatt att personen inte tilldelats personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer. Detta ska dock inte gälla arbetstillstånd som beviljats med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer Personer som beviljas arbetstillstånd bör tilldelas nummer –2020 har det alltså beviljats cirka 6 000–10 000 arbetstillstånd kortare än 12 månader . Många av dessa perso- ner saknar personnummer, identitetsnummer och samordningsnum- mer. De ändrade reglerna17 om att en begränsat skattskyldig fysisk person som arbetar i ska beskattas här om arbetet utförs för en uppdragsgivare i kommer troligen att innebära att allt fler kom- mer att behöva tilldelas ett nummer för registrering i beskattningsdata- basen. Redan i samband med att en person beviljas arbetstillstånd på grund av arbete kan man med stor sannolikhet säga att personen i ett senare skede kommer att tilldelas ett samordningsnummer eller iden- titetsnummer för beskattningsändamål. Tilldelning sker dock i dags- läget oftast under förhållanden som gör att det kan vara svårt att göra en säker identitetskontroll. Avsaknaden av nummer inne- bär också problem för t.ex. arbetsgivare och för den enskilde under vistelsen i . Om nummer i stället tilldelas i samband med beslut om arbetstillstånd kommer det att öka möjligheterna till en säker iden- titetskontroll och dessutom underlätta för arbetsgivare, myndigheter och den enskilde. Det skulle bli enklare för myndigheterna att följa en person som beviljats arbetstillstånd, kontrollera om tillståndet utnyttjats och att t.ex. skatter betalas på ett korrekt sätt. Det skulle också underlätta för arbetsgivares hantering av arbetsgivadeklaratio- ner, löneutbetalningar m.m. Även för den enskilde kan vistelsen i underlättas vilket gör det mer attraktivt att komma till för att arbeta. En nackdel med att begära nummer för alla personer som får arbetstillstånd är att alla inte börjar arbeta i . Alla kommer inte heller att vistas i överhuvudtaget. Det innebär att det kom- mer att tilldelas nummer som inte kommer till användning, i vart fall inte i det syfte för vilket det tilldelades. Det kan också i teorin leda till att en person som endast är ute efter att skaffa sig ett nummer ansöker om ett kort arbetstillstånd enbart av den anledningen och utan egentlig avsikt att arbeta i landet. Det låter sig dock inte göras med mindre än att personen styrker sin identitet i samband med ansökan om arbetstillstånd. Trots de nämnda riskerna överväger förde- larna med att personer som beviljas kortare arbetstillstånd tilldelas 2019/20:190, Ekonomiskt arbetsgivarbegrepp – förändrade skatteregler vid tillfälligt arbete i . Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer ett nummer de nackdelar som kan följa av att vissa nummer tilldelas trots att de inte behövs. De personer som beviljas arbetstillstånd på grund av arbete bör alltså enligt vår mening redan i samband med detta tilldelas ett nummer. Beträffande de personer som beviljas arbetstillstånd med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen är situationen delvis en annan. En stor del av denna grupp utgörs av de utlänningar som på grund av anknytning har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd inom ramen för s.k. uppskjuten invandringsprövning. De har inte nödvändigtvis något arbetserbjudande eller för den delen någon konkret plan på att börja arbeta. Det är därför inte på samma sätt säkert att det finns ett behov av att personer som beviljas arbetstillstånd med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen tilldelas ett nummer. Många av dem beviljas dessutom uppehållstillstånd och arbetstillstånd som överstiger 12 månader. Dessa arbetstillstånd bör mot den bakgrunden undantas. För att de som beviljas arbetstillstånd ska tilldelas ett nummer är en möjlig lösning att informerar om detta, och att då påbörjar en utredning av om personen ska registreras i beskattningsdatabasen. En sådan lösning har tidigare lyfts som ett alternativ av Skatteverket.18 Nackdelen med detta jäm- fört med att personen redan i samband med beslut om arbetstillstånd tilldelas ett nummer är att personen trots en sådan underrättelse kommer att sakna nummer i det inledande skedet av sin vistelse. Dess- utom måste en ny identitetskontroll genomföras när efter en sådan underrättelse kommer fram till att personen ska registre- ras i beskattningsdatabasen. Då går man miste om möjligheten att utnyttja den identitetskontroll som ändå genomförs i samband med tilldelning av numret. En sådan ordning skulle också innebära merar- bete för . En annan lösning är att en myndighet begär tilldelning av nummer i samband med att en person beviljats arbetstillstånd. Det skulle t.ex. kunna ske i samband med att personen inställer sig på eller utlandsmyndighet för att lämna biometriska uppgifter. I samband med detta görs en kontroll av att personen är den som han eller hon 18Se promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 58. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer utger sig för att vara, oftast genom att kontrollera en passhandling. I det skedet skulle det därför oftast vara möjligt att begära tilldelning av ett identitetsnummer för personen, förutsatt att utlandsmyndig- het respektive också ansvarar för identitetsbedöm- ningen vid det personliga mötet. På så sätt utnyttjas den möjlighet som ändå finns att i ett tidigt skede göra en fullgod identitetskontroll vid ett personligt möte. Det skulle också på bästa sätt underlätta vistelsen i för den enskilde om han eller hon tilldelades ett säkert identitetsnummer. En nackdel med en sådan lösning är dock att det blir många identitetsnummer som tilldelas till personer som inte befinner sig i landet och som kanske inte heller utnyttjar sitt arbetstillstånd. Det finns också viss risk för att en person i annat land ansöker om arbetstillstånd i syfte att tilldelas ett identitetsnummer om det regelmässigt ska tilldelas i samband med en sådan ansökan. Dessutom lämnar de som beviljas arbetstillstånd kortare än tre måna- der inte biometriska uppgifter (eftersom de inte behöver uppehålls- tillstånd, 2 kap. 5 § utlänningslagen). I vissa fall lämnas därtill biomet- riska uppgifter innan beslut om arbetstillstånd fattas. Syftet med att samtliga personer som beviljas arbetstillstånd ska tilldelas ett nummer är framför allt att det leder till säkrare nummer än om identitetsbedömningen görs i ett senare skede. Att ett nummer tilldelas tidigare underlättar också spårbarheten och möjligheten att utbyta information om personen redan från inledningen av vistelsen i . Nummertilldelning i det skedet kommer också att vara för- delaktigt för den enskilde. Det är emellertid enligt vår uppfattning tillräckligt att de som beviljas arbetstillstånd tilldelas samordnings- nummer. De bör i samtliga fall kunna tilldelas samordningsnummer med ”säkra uppgifter” eftersom det krävs styrkt identitet för att över- huvudtaget beviljas arbetstillstånd. En person som utnyttjar sitt arbets- tillstånd och på grund av sin anknytning till landet har ett behov av ett säkrare identitetsnummer kan på egen hand ansöka om ett identi- tetsnummer på samma villkor som andra. Det kan också hända att per- sonen under sin vistelse kommer i kontakt med en annan myndighet som ser ett behov av ett identitetsnummer för personen. Eftersom beslutar om arbetstillstånd är det lämp- ligast att i samband med beslutet begär tilldelning av samordningsnummer. Det bör också föreskrivas att ska göra detta i samband med att beslut om att bevilja arbetstillstånd. har redan nu en möjlighet att begära sådant om myn- Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer digheten ser ett behov av numret i sin verksamhet. Något sådant behov har inte sett. För att möjliggöra att de som beviljas arbetstillstånd tilldelas samordningsnummer efter begäran från Migra- tionsverket måste verket få möjlighet att begära tilldelning av sam- ordningsnummer i sådana fall trots att verket inte har något behov av numret i sin verksamhet. Arbetstillstånd ges som nämnts . Om arbetstillståndet avser 12 månader eller ska personen i regel folkbokföras om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygns- vila i landet under den tiden. bör därför regelmäs- sigt begära samordningsnummer endast för personer som beviljas arbetstillstånd som avser än 12 månader. Med den möj- lighet som ges till att begära nummer utan att det finns ett behov i verksamheten finns dock alltjämt en möjlighet att begära tilldelning av samordningsnummer för en person som beviljats ett arbetstillstånd för men det står klart att han eller hon inte kan antas tillbringa sin dygnsvila i landet på sådant sätt att folkbok- föring kommer i fråga. Självklart ska något samordningsnummer heller inte begäras om personen tilldelats personnummer, iden- titetsnummer eller samordningsnummer. får i samband med begäran om tilldelning av samord- ningsnummer del av de identitetshandlingar som åberopats i arbetstill- ståndsärendet. Underlaget bör i princip alltid vara tillräckligt för att till- dela ett samordningsnummer med ”säkra uppgifter”. Det finns enligt vår bedömning ingen anledning att i dessa situationer frångå huvud- regeln om att ansvarar för identitetsbedömningen vid till- delning av samordningsnummer. Underlaget kommer oftast att bestå av passhandlingar som även har god erfarenhet av att bedöma. Eftersom nummer tilldelas i ett så tidigt skede finns det också möjlighet att ange samordningsnumret på uppehållstillståndskortet för att ytterligare underlätta spårbarheten. Förslaget genomförs genom 4 och 5 §§ förordningen om identi- tetsnummer och samordningsnummer. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer Utredningens förslag: beslut om tilldelning, förny- else och vilandeförklaring av samordningsnummer ska inte kunna överklagas. Överklagandeförbud ska också gälla för beslut om fast- ställande av individnummer och kontrollsiffra i identitetsnummer och för beslut om tilldelning av identitetsnummer efter begäran från en myndighet eller ett annat organ. Detsamma gäller för beslut om förnyelse av ett identitetsnummer efter ansökan av en sådan part liksom beslut om vilandeförklaring med anledning av att någon ansökan om förnyelse från sådan part inte har kommit in i rätt tid. beslut om tilldelning av samordningsnummer har tidi- gare inte kunnat överklagas (39 § folkbokföringslagen i tidigare lydelse). Något sakligt motiverat behov av att kunna överklaga sådana beslut ansågs inte finnas.19 har det som tidigare nämnts införts en möjlighet för en enskild att ansöka om ett samordnings- nummer. En sådan ansökan innebär att sökanden ska inställa sig per- sonligen för att styrka sin identitet. Ansökan innebär också en prövning av om sökanden har en anknytning till landet som gör att han eller hon kan antas komma att behöva en identitetsbeteckning. När möj- ligheten för enskild att ansöka om ett nummer infördes ansågs prövn- ingen kunna liknas vid den som sker när en person flyttar in i landet och ska folkbokföras. Det antogs vidare att ett samordnings- nummer som tilldelas efter en sådan ansökan får stor betydelse för den enskilde. Ett beslut om tilldelning av samordningsnummer efter en sådan ansökan kan mot den bakgrunden överklagas (39 och 40 §§ folkbokföringslagen). Av samma skäl kan beslut om vilandeförklaring och förnyelse av samordningsnummer överklagas av den enskilde.20 Med våra förslag kommer en enskilds möjlighet att ansöka om en identitetsbeteckning att tillgodoses genom möjligheten att ansöka om ett identitetsnummer i stället för ett samordningsnummer. Något behov av att kunna överklaga ett beslut om tilldelning, vilandeförklar- ing eller förnyelse av samordningsnummer kommer därmed inte längre att finnas. 2002/03:99, Det nya , s. 275. 2020/21:160, Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, s. 76 f. Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer När det gäller identitetsnumret är situationen en annan. Där kan prövningen vid tilldelningen liknas vid den som gäller vid folk- bokföring efter flytt till landet. De skäl som anfördes till stöd för att beslut om tilldelning av samordningsnummer efter egen ansökan kan överklagas och som redovisats ovan gör sig gällande även här. Det gäller både vid tilldelning och vid förnyelse av numret. Ett identitetsnummer kommer också att kunna ha en stor betydelse för den enskilde. Beslut om tilldelning av identitetsnummer och förnyelse efter ansökan av enskild bör därför kunna överklagas. Dessa skäl gör sig gällande även när det är en myndighet eller ett annat organ som begärt tilldelning eller förnyelse av ett identitets- nummer. Identitetsnumret kan även i sådana situationer vara av stor betydelse för den enskilde, och tilldelning eller förnyelse kräver även när en myndighet eller ett annat organ initierat ärendet att den enskilde inställer sig personligen och styrker sin identitet. Beslutet gäller således den enskilde. Det kan därför finnas ett intresse av att den enskilde ska kunna överklaga beslut om tilldelning och förnyelse även i dessa fall. Den enskildes intressen bör dock i sådana fall kunna tillgodoses genom att han eller hon själv ansöker om tilldelning eller förnyelse av identitetsnumret, i stället för att överklaga beslut. Beslut om tilldelning eller förnyelse av identitetsnummer, förutom när den enskilde ansöker, bör därför inte kunna överklagas. Beslut om vilandeförklaring av samordningsnummer med anledning av att någon anmälan om förnyelse från myndighet eller annat organ inte har kommit in i rätt tid får inte överklagas (39 § 7 folkbok- föringslagen). Detta bör enligt vår uppfattning gälla avseende vilande- förklaring av identitetsnummer. beslut om samordningsnummer överklagas i förekom- mande fall hos Förvaltningsrätten i (38 § folkbokförings- lagen). Detsamma bör gälla för beslut enligt lagen om identitetsnum- mer och samordningsnummer. Prövningstillstånd bör precis som krävas vid överklagande till kammarrätten. SOU 2021:57 Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer 15.9Ska fler aktörer vara behöriga att begära samordningsnummer? Utredningens bedömning: Några ytterligare aktörer behöver inte ha behörighet att begära identitetsnummer eller samordningsnum- mer. I utredningsuppdraget har ingått att utreda och föreslå vilka andra aktörer som ska ha behörighet att begära samordningsnummer. I dags- läget är det som tidigare nämnts statliga myndigheter och vissa utbild- ningsanordnare som kan begära tilldelning av samordningsnummer. kan den enskilde själv också ansöka om ett sådant. Det innebär att t.ex. kommuner, regioner och företag inte är behöriga att begära tilldelning av samordningsnummer. Med våra förslag kommer den enskilde att kunna begära tilldelning av ett identitetsnummer. Denna möjlighet är avsedd att tillgodose det behov som finns för den enskilde att få en fungerande identitetsbe- teckning. Att enskilda har en sådan möjlighet kan också i sin tur under- lätta för andra aktörer eftersom allt färre personer helt kommer att sakna ett nummer. Om en person ändå saknar ett nummer vid kontakt med t.ex. ett företag kan personen upplysas om möjligheten att själv ansöka om ett identitetsnummer. I avsnitt 15.7 föreslås åtgärder som kommer att leda till att fler per- soner kommer att ha ett identitetsnummer eller ett samordningsnum- mer under sin vistelse i landet. I 16 kap. föreslås vidare att asylsökande ska tilldelas ett samordningsnummer i samband med asylansökan. Dessa åtgärder kommer tillsammans med möjligheten för en enskild att själv ansöka om ett identitetsnummer sammantaget att medföra att behovet av att ytterligare aktörer får behörighet att begära nummertill- delning minskar drastiskt. Vi bedömer att det med våra övriga förslag inte finns något behov av att fler aktörer får behörighet att begära tilldelning av identitetsnum- mer eller samordningsnummer. Under förutsättning att våra förslag om samordningsnummer till asylsökande genomförs har något sådant behov heller inte framförts till utredningen. har tidigare fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för att låta samtliga asylsökande erhålla samordningsnummer och föreslå hur ett sådant förfarande bör utformas. I en promemoria vari Skatte- verket redovisade uppdraget föreslog bl.a. att samtliga asylsökande ska tilldelas samordningsnummer efter rekvisition från . Frågan om asylsökande ska tilldelas samordnings- nummer har tidigare diskuterats under ett mångårigt kvalificerat myn- dighetsöverskridande samarbete mellan och Migrations- verket. har tidigare ställt sig positivt till införande av samordningsnummer för asylsökande.1 Även Mottagandeutred- ningen (SOU 2018:22) gjorde bedömningen att regeringen skyndsamt bör ta ställning till om förslag till lagstiftning bör tas fram utifrån befintliga underlag om att ska rekvirera samordnings- nummer för samtliga asylsökande alternativt att det bör till- sättas en utredning med uppdraget att se över frågan.2 Med anledning av detta har vi fått i uppdrag att utreda om, och i så fall föreslå hur, samordningsnummer ska kunna tilldelas fler asylsökande. 1Se t.ex. remissvar på promemorian Samordningsnummer till asylsökande, Fi2015/04871. uppger i sitt svar att verket ser mycket positivt på att samord- ningsnummer ska rekvireras åt alla asylsökande. 2Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:22). Personer som kommer till och söker asyl blir inledningsvis inte folkbokförda i .