sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella stra- tegier som utgår från politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitets- målet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvali- tetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt. Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsbe- redningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styr- medel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäker- het. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av struk- turella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har över- lämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att ut- veckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). I det förstnämnda betänkandet föreslog beredningen tre områden för strategier –2014 där ett var långsiktigt hållbar markanvändning. be- slutade regeringen om tilläggsdirektiv till beredningen som gällde att ta fram ett förslag till strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50). Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generations- målet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategi- vis än uppdelat per miljökvalitetsmål eftersom en åtgärd ibland kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generations- målet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åt- gärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens tidigare direktiv (dir. 2010:74 och dir. 2011:50). Uppdraget att föreslå en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen Specifika utgångspunkter för uppdraget En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå generationsmålet och många av miljökvalitetsmålen. Därför krävs att ekologiska, sociala och ekonomiska förutsättningar och deras in- bördes relation beaktas. Begreppet markanvändning innefattar både användningen av mar- ken, t.ex. skogsbruk, jordbruk, friluftsliv, bebyggelse, transportinfra- struktur, och det sätt som marken inom en sådan brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker. Grunddragen i hur mark ska användas kommer i första hand till uttryck i de översiktsplaner som tas fram på nivå. Av 2 kap. (2010:900) framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och bru- kande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer. Andra lagar som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exem- pelvis (1998:808) och skogsvårdslagen (1979:429). Den som har ägande- och bruksrätt till marken har stort inflytande över hur den används och brukas. Beslut om markanvändning tas i vissa fall på statlig nivå, exempelvis för skyddade områden som national- parker. Både användningen och brukandet av marken kan ha betydelse, både , när det gäller förutsättningarna för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan exempelvis påverka möjligheten till flexibilitet i markanvändning samt möjlig- heten till kontinuitet i brukande och bevarandeåtgärder. Ett lång- siktigt perspektiv behövs bl.a. för att möjliggöra anpassning till änd- rade förutsättningar över tiden och för att undvika inlåsningseffekter. I synnerhet förändringar i användningen av marken kräver längre tids- perspektiv eftersom de kan leda till förändringar av definitiv karaktär. För att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen är det viktigt att säkra ekosystemens resiliens1, deras långsiktiga produktion av ekosystemtjänster samt möjligheten till ett långsiktigt hållbart bruk- ande och nyttjande av naturresurser. Många av de faktorer som påverkar möjligheterna att uppnå miljö- kvalitetsmålen behöver beaktas i ett helhetsperspektiv. Landskapets olika aspekter och deras inbördes samband, synergier och konflikter bör beaktas. Det gäller t.ex. förändrad hydrologi och fördelning och samband mellan förekomst av olika typer av ekosystem. Dessa fak- torer styrs såväl av typ av markanvändning som av brukandet och har stor inverkan inte bara på den biologiska mångfalden utan även på möjligheterna till anpassningar till klimatförändringar och fortsatt brukande. Helhetsperspektivet är också viktigt för en optimal hus- hållning av den totala markresursen. Samhällsplanering och samhällsbyggande har en långsiktig påver- kan på möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, exempelvis genom bebyggelse och infrastruktur eller skydd av om- råden. Markanvändningen kan påverkas både direkt och indirekt. Såväl Klimatberedningen i sitt betänkande ”Svensk Klimatpoli- tik” (SOU 2008:24) som i sitt be- tänkande ”Vägen till ett energieffektivare ” (SOU 2008:110) har påtalat behovet av en samhällsplanering som främjar en transport- och energieffektiv samhällsstruktur. Regeringen delar denna syn vilket framgår av klimatpropositionen (prop. 2008/09:162), miljömålspro- positionen (prop. 2009/10:155) och den nya plan- och bygglagstift- 1Resiliens är ett mått på ett ekosystems förmåga att klara av störningar utan att övergå till ett annat mindre önskvärt tillstånd. I anges att kommunerna i samband med planläggning ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter. Vidare ger den nya plan- och bygglagstiftningen stöd för en mer strategisk över- siktsplan som ska ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program, exempelvis miljökvalitetsmålen. Det ska framgå hur kom- munen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistra- tegier och miljökvalitetsmålen. Det tidigare har läm- nat förslag till mål som i tillämpliga delar bör kunna ingå i underlaget i utarbetandet av strategin och förslag till etappmål. För att nå en hållbar användning av mark ska hänsyn dock inte bara tas till miljöaspekter utan också till de sociala och ekonomiska aspekter som finns och som behövs för att nå olika samhällsbehov. Således behöver även samhällsutvecklingen, och de drivkrafter och behov av förändringar i markanvändning som den kan ge upphov till, beaktas. En annan viktig fråga är de anspråk som ställs på produk- tionsförmågan hos landskapens ekosystem och att dessa anspråk kan öka . Till detta kommer de påfrestningar på ekosystemen som följer på klimatförändringarna och andra förändringar i miljön. Klimatfrågor kopplade till markanvändningen bör beaktas såväl utifrån behovet av åtgärder för minskad klimatpåverkan som utifrån behovet av klimatanpassning. Stigande havsvattennivåer och ökad nederbörd ökar risken för översvämningar, erosion och skred vid kust, sjöar och vattendrag. kan viss markanvändning, som exem- pelvis hårdgjorda ytor vid vattendrag, påverka översvämningsris- kerna på andra platser utefter vattendraget. Analysen bör tillämpa de principer för ekosystemansatsen, som har formulerats inom konventionen om biologisk mångfald, vilket inbegriper hänsyn till såväl sociala som ekonomiska och ekologiska aspekter och med respekt för ekosystemens naturliga gränser. De globala mål som formulerades inom konventionen om biologisk mång- fald vid mötet i anger viktiga utgångspunkter för upp- draget. I syfte att bevara och upprätthålla den biologiska mångfalden med livskraftiga artpopulationer och resilienta ekosystem med bevarade funktioner är det viktigt att utveckla skydd, skötsel, brukande och restaurering på ett integrerat och strategiskt sätt. Markanvändningen har stor betydelse för ekonomi, regional syssel- sättning och miljö och kräver långsiktiga politiska avvägningar för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Brukande och nyttjande genom exempelvis bebyggelse och infrastruktur, vindkraft, produktion av skogsråvaror, livsmedel, nyttjande för friluftsliv och turism, kul- turmiljövård och naturskydd behöver därför balanseras på ett sätt som ger förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen som de behöver bidra till att upprätthålla en långsiktig konkurrenskraft och uppfylla övriga samhällsbehov. Behovet av resurseffektivisering bör beaktas i relevanta delar. Det finns anledning att tydligare synliggöra de olika aktörernas ansvar och ta vara på potentialen hos näringslivet och andra aktörer, exempelvis miljöorganisationer, att bidra ytterligare i arbetet. Sam- arbete och kunskapsutbyte mellan ägare, brukare, forskare, myndig- heter och ideella organisationer inom ramen för hållbart brukande behöver utvecklas. Förutsättningarna för företagande som omfattar olika typer av markanvändning kan se olika ut i olika delar av landet. Etappmål, styr- medel och åtgärder behöver därför utformas med dessa skilda för- utsättningar i åtanke för att inte skapa oönskade regionala, miljö- mässiga, ekonomiska eller sociala effekter. I detta sammanhang är det dessutom viktigt att beakta frågor om äganderätt och bruksrätt. Många av de åtgärder som behövs kan genomföras på nationell nivå. Andra ingår i styrmedel och regleringar inom EU-samarbetet. Natio- nella åtgärder måste därför kombineras med ett strategiskt agerande, vid utformningen av flera av . Beredningen ska med beaktande av de tidigare angivna generella samt för denna strategi specifika utgångspunkterna föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt håll- bar markanvändning. Uppdraget ska inledas med en övergripande, tvärsektoriell problem- analys som behandlar grundläggande strukturella orsaker till bris- tande måluppfyllelse samt identifierar målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en långsiktigt hållbar markanvänd- ning. Uppdraget ska omfatta analyser av hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras och redovisa en uppskattning av relaterade kostnader. Helhetssyn och ett tvärsektoriellt perspek- tiv ska genomsyra analysen som ska omfatta hållbarhetsaspekterna kopplat till påverkan och status för ingående delar i landskapet. Beredningen ska i en delrapport •redovisa en bred problemanalys och föreslå motiverade priori- teringar och avgränsningar för det fortsatta arbetet med tidsplan för eventuella delrapporteringar av det fortsatta arbetet samt för konsekvensanalysen. Utifrån analysen ska prioriteringar och avgränsningar baserade på miljörelevans, problemanalys och identifierade målkonflikter, ut- maningar och synergier göras i ett eller flera områden för det fortsatta arbetet med att utforma ett förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med förslag på etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska i sin slutredovisning •föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning, •föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identi- fierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål och föreslå styrmedel och åtgärder. Samråd och redovisning av uppdraget Beredningen ska i arbetet med denna strategi följa andra pågående initiativ som exempelvis den dialogprocess om hållbart brukande av skog som initierades gemensamt av landsbygdsministern och miljö- ministern och den strategi för biologisk mångfald inom EU som är under framtagande och som lagt förslag till . har ratificerat den europeiska landskapskon- ventionen och arbetet med dess genomförande pågår. I uppdraget in- går även att följa detta arbete. Beredningen ska även följa och beakta arbete med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen ska vidare samråda med (Ku 2011:02) samt utveckla en dialog med näringsliv, ideella organi- sationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi. Analysfasen av uppdraget ska delredovisas med plan för eventuella ytterligare delredovisningar. Slutredovisning av uppdraget ska ske . Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik. I uppdraget ingår att utifrån en bred problemanalys föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att nå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Hänsyn ska tas till de generella utgångspunk- terna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som anges i de tidigare direktiven dir. 2010:74 och dir. 2011:50 samt till de specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggsdirektiv. Hänsyn ska även tas till övriga samhällsmål och strategin ska syfta till samhällsekonomisk effektivitet. Tilläggsuppdraget ska redovisas . beslutade om en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generations- mål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsom- ställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergri- pande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet ger vägledning om de värden som ska skyddas och anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella stra- tegier som utgår från politiska prioriteringar tas fram. De tidigare delmålen har ersatts med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verk- ningsfullt. Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera sam- hällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller om- råden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och lång- siktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till beredningen som gällde att ta fram ett förslag till strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50) och den 13 ok- tober 2011 om tilläggsdirektiv till beredningen att ta fram förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91). Beredningen har överlämnat fyra delbetänkanden till reger- ingen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar mark- användning (SOU 2012:15) och Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38). I det förstnämnda betänkandet föreslog bered- ningen att det tas fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik. Regeringen har beslutat dels preciseringar av miljökvalitetsmålen, dels tretton etappmål inom de fyra prioriterade områdena luftförore- ningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald. Regeringens beslut återges i departementspromemorian Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål (Ds 2012:23). Därutöver har tidigare beslutat om ett etappmål för utsläpp av växthusgaser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/ 10:142). Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål De strategier som Miljömålsberedningen ska utveckla ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effek- tivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergrip- ande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål eftersom en åtgärd ibland kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Stra- tegier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som be- skrivs i de tidigare direktiven dir. 2010:74 och dir. 2011:50. Specifika utgångspunkter för uppdraget att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik Sex av 16 miljökvalitetsmål har direkt anknytning till vatten –Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Myllrande våtmarker. Därutöver har ett antal miljökvalitetsmål en nära koppling till de vattenanknutna målen, t.ex. Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv. I årets uppföljning av miljömålen konstaterade de målansvariga myndigheterna att de vattenanknutna miljökvalitetsmålen inte kan nås med de redan beslutade eller planerade styrmedlen. Myndighe- ternas bedömning är att det behövs en bättre arbetsprocess för miljö- kvalitetsmålen, en utveckling och differentiering av styrmedel samt en effektivare tillämpning. beslutade regeringen om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet (se Ds 2012:23). Preciseringarna om- fattar bl.a. miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Ingen över- gödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Myllrande våtmarker. Regeringen beslutade också om etappmål om begränsningar av ut- släpp från sjöfarten och om hotade arter och naturtyper. Miljömålsberedningen fick tilläggsdirektiv med uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. Uppdraget ska slutredo- visas . ingår i flera olika internationella samarbeten om vatten. EU:s ramdirektiv för vatten (och rådets direk- tiv 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område) och EU:s havs- miljödirektiv (och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åt- gärder på havsmiljöpolitikens område [Ramdirektiv om en marin strategi]) har stor betydelse för arbete med att nå en god havs- och vattenmiljö. Andra viktiga gränsöverskridande samarbeten är (Helcom) och för miljö och konkurrenskraft. Inom Helcom är den gemensamma aktionsplanen för (Baltic Sea Action Plan) ett viktigt arbets- redskap. För Nordostatlanten utgör konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (Osparkonventionen) grund för diskussion och ställningstaganden om den miljön. Det pågår ett omfattande arbete hos Havs- och vattenmyndigheten och andra myndigheter med att utveckla styrmedel och åtgärdsprogram för att genomföra internationella överenskommelser och EU-lagstiftning. I regleringsbrevet för gav regeringen och vattenmyndigheten i uppdrag att med utgångspunkt i reger- ingens skrivelse Åtgärder för levande hav (skr. 2009/10:213) föreslå områden som kan vara lämpliga att ingå i en kommande miljömåls- strategi för en sammanhållen vattenpolitik. Myndigheten skulle ge för- slag på de områden där den ser ett särskilt behov av övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och avvägningar för att de vatten- relaterade miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Havs- och vattenmyn- digheten redovisade uppdraget . Havs- och vattenmyn- dighetens förslag ska vara specifika utgångspunkter för Miljömåls- beredningens uppdrag. Här redovisas huvuddragen i Havs- och vattenmyndighetens förslag. Övergripande styrning och samordning Vatten påverkas av verksamheter och inriktningar inom ett stort antal politikområden utöver miljöpolitiken, som till exempel jordbruks-, fiske-, skogs-, transport- och energipolitiken. Det blir därmed sär- skilt angeläget att verka för en helhetssyn, gemensamma prioriteringar och samarbete kring kunskapsförsörjning. Den befintliga styrningen behöver utvecklas och effektiviseras. Fisket regleras till stor del av EU:s gemensamma fiskeripolitik. En ekosystembaserad förvaltning av fiskebestånden bidrar till att minimera de negativa effekterna på den biologiska mångfalden och säkerställa havets långsiktiga produktionsförmåga. Jord- bruket styrs framför allt av regelsystem och EU:s jord- brukspolitik. Inom skogsbruket regleras brukandet nära vatten främst av krav på miljöhänsyn i skogsvårdslagen (1979:429) och av miljö- balken. Visionen om en resurseffektiv energiförsörjning utan netto- utsläpp av växthusgaser innebär utmaningar för t.ex. ekologisk hän- syn vid vattenkraftproduktion. Det finns ett behov av en sammanhållen vattenpolitik för att nå en god hushållning med våra vattenresurser samt för att förstärka åt- gärdsarbetet så att de vattenanknutna miljömålen nås utan att ge avkall på andra viktiga samhällsmål. Genomförande av internationella överenskommelser och samarbe- ten är en förutsättning för att de vattenanknutna miljömålen ska kunna nås. EU-lagstiftningen på området är också av stor vikt. Det ligger i samhällets intresse att inom vattenområdet försöka hitta styrmedel och drivkrafter så att verksamheter gynnas av att verka för ett hållbart brukande såväl i pågående som i nya verksamheter. En utmaning ligger i att verka för en utveckling av företagande och verksamheter på ett sådant sätt att de kan bidra till de vattenrelate- rade miljömålen som de för en långsiktigt bärkraf- tig samhällsekonomi. En möjlighet att värdera vattnets värden är det pågående arbetet med att utveckla former för att kunna värdera ekosystemtjänster i ekonomiska termer. Kostnads- och nyttoanalyser är viktiga redskap för att identifiera effektiva åtgärder riktade för att nå specifika miljö- kvalitetsmål. Till det behövs sedan avvägningar mot och samordning med andra mål för miljön och övriga samhällsmål. Mer långsiktigt behövs även ett större grepp tas för att bedöma vattnets utveckling, värden och hantering i olika framtidsscenarier. Ökad samordning när det gäller kunskapsförsörjning kan bidra till ökad effektivitet i miljö- arbetet. Fysisk planering för hållbar hantering av vatten Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av plan- och bygg- lagen (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken.