sou · H9B389 · 2021-11-02 00:00:00 — 8.5.2Socialstyrelsens roll har uppfattats som otydlig I den hemställan som , Region och gjorde till regeringen angavs att de efterfrågade stöd från den nationella nivån för inköp och om- fördelning av skyddsutrustning. , , skickade även Region ett brev till och där regionen presenterade ett förslag om att de två myndig- heterna skulle agera med hög prioritet på den nationella nivån genom att säkra tillgång till skyddsutrustning , genom egen pro- duktion eller andra lösningar.671 fick alltså i uppdrag av regeringen att säkerställa tillgången till skydds- utrustning. 670Socialstyrelsen, Svar på frågor från , , (2021), Samlad delredovisning av uppdrag gällande skyddsutrustning och annat material med anledning av utbrottet av covid-19. 671KPMG (2021), Oberoende utvärdering av Region hantering av det nya coronavi- rusets effekter (dnr. 2020–0384). Regeringen motiverar valet av som en samordnande aktör med att myndigheten har ett ansvar för katastrofmedicin I skriftliga svar till redogörs för de överväganden som gjordes inför uppdraget till : är för vård och omsorg. Av 8 § förordningen (2015:284) med instruktion för fram- går att myndigheten har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och kris- beredskap inom myndighetens verksamhetsområde. Av 9 § samma för- ordning framgår att ska medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd bered- skap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd bered- skap. Vidare ska samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap. ska dessutom på regeringens uppdrag samordna förbe- redelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk bered- skap. Det var mot den angivna bakgrunden som fick de aktuella uppdragen.672 har i ett skriftligt svar till samt i kommissionens utfrågningar tydliggjort att deras tolkning av uppdraget var att komplettera och fylla i gapet mellan de behov som uppstod i regioner och kommuner och det som huvudmännen själva kunde köpa in. egen uppfattning var således att upp- draget inte innebar att hela ansvaret skulle tas över av myndigheten. lyfte även fram att denna tolkning kommunicerades till SKR och att det fanns en samsyn kring detta. Enligt Socialstyrel- sen fick samtliga regioner, SKR och infor- mation om att myndighetens insatser inte skulle konkurrera med regionerna. framhöll också att myndighetens inköp inte kunde ersätta regionernas eget arbete med beställning av mate- rial från sina leverantörer och att detta budskap fortsatte att kom- municeras vid de regelbundna samverkansmötena mellan regionerna, SKR och som deltog i från början av april.673 672Konstitutionsutskottets granskningsärende 17 – Åtgärder för att säkra tillgången på skyddsut- rustning och annat sjukvårdsmaterial under coronapandemin, . 673Socialstyrelsen, Svar på frågor från , . anser att uppdraget genomförts med goda resultat har uppgett att myndigheten med mycket kort varsel fick ett uppdrag från regeringen som myndigheten inte tidigare haft. En ny organisation fick byggas direkt eftersom någon färdig struk- tur inte fanns på plats. Trots det bedömer myndigheten att upp- dragen kunnat genomföras med gott resultat. En viktig faktor var samarbetet med FMV och Försvarsmakten. När det gäller de EU- gemensamma upphandlingarna har även fått stöd från . har även framhållit att det var av avgörande betydelse för genomförandet av uppdraget att det fanns en samverkan och samarbete med SKR. har vidare betonat att myndighetens uppdrag inte endast kan mätas genom gjorda inköp eller fördelat material. I stället är det den samverkan som ägt rum för att skapa en bild av behoven och tillgången och därmed förbereda för möjliga bristsituationer som varit det kanske mest centrala. uppfattning är att deras inköp inte har konkurrerat med regionernas eller kommu- nernas egna inköp.674 uppdrag och roll har uppfattats som otydligt uppdrag och genomförande av insatser för att säker- ställa tillgången till skyddsutrustning har uppfattats som otydligt av SKR, regiondirektörerna och hälso- och sjukvårdsdirektörer samt av de regioner och kommuner som vi har intervjuat. Kritiken har bl.a. handlat om att kommunikationen kring uppdraget resulterade i en otydlighet kring roller och ansvarsfördelning mellan och huvudmännen när det gäller inköp och omfördelning av skydd- sutrustning. I Statskontorets intervjuer med företrädare för framkommer att det var tydligt att regeringen pekade på att Social- styrelsen skulle utgöra ett komplement till regionerna och kommu- nerna men att kommunikationen kring uppdraget bidrog till för- virring.675 Regeringens beslut har förmedlats genom presskonfe- renser som för vissa aktörer var den enda kommunikationen de fick. I media har även ordet ”inköpscentral” använts vilket kan ha för- stärkt bilden av att skulle ta över hela det nationella 674Socialstyrelsen, Svar på frågor från , . 675Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. ansvaret för inköp av skyddsutrustning från kommuner och reg- ioner. Ett exempel på den förvirring som uppstod är enligt Stats- kontoret att kommuner hörde av sig till SKR och frågade om de behövde skicka sin skyddsutrustning till eller om de kunde använda den själva.676 SKR anser att inriktningen, kommuni- kationen och genomförandet av uppdraget till borde ha förankrats av regeringen i större utsträckning hos SKR och hu- vudmännen. SKR har även anfört att regeringen och myndigheterna borde ha frågat regioner och kommuner vilket stöd de efterfrågade och att , enligt regionerna, saknade kompetens och erfarenhet av att göra stora inköp av skyddsutrustning.677 visar statistiken ovan att har gjort om- fattande inköp av skyddsutrustning under pandemin. gjorde inköp för . Det kan jämföras med de inköp som gjorde som uppgick till 255 miljoner kro- nor, samt statsbidraget till regioner och kommuner för merkost- nader för skyddsutrustning som uppgick till . bild är att behovet av inköpsstöd har varierat mellan regioner och kommuner. Denna bild bekräftas av det be- gränsade antal intervjuer som vi har genomfört där vissa regioner och kommuner har haft stor nytta av stöd, medan andra har haft det i mindre utsträckning. I vissa fall har andra inköpska- naler använts, i andra fall har förfrågningar gjorts men de har inte ansetts vara tillräckligt prioriterade i tilldelning. För exempelvis Region var bidraget från mar- ginellt. Regionens inköp av covid-relaterad utrustning (inklusive skyddsutrustning) uppgick till från pandemins början till . Regionens inköp via (inklusive skyddsutrustning) uppgick till 7 miljoner, dvs. En kritik som har förts fram av SKR, regiondirektörer, regioner och kommuner är att vissa av beställningar konkur- rerade med regionernas och kommunernas egna beställningar. Det gäller t.ex. andningsskydd. De menar att det var olyckligt att Social- 676Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. 677Konstitutionsutskottets utfrågning av SKR, . 678Intervjuer med Region , Region , Region , , kommun, . styrelsen i vissa fall gjorde beställningar hos samma leverantörer vilket skapade en undanträngningseffekt och trissade upp priserna. fick SKR i uppdrag av sina medlemmar att samordna arbetet med att göra gemensamma inköp av skyddsutrustning och det fattades ett beslut om hur det arbetet skulle gå till. Med facit i hand anser SKR och regiondirektörerna att de befintliga struktu- rerna för inköp inom regioner och kommuner redan från borde ha nyttjats för att säkerställa de nationella behoven. uppdrag borde enligt dem ha inriktats på att ge kompletterande stöd och inte konkurrera med huvudmännens inköp, vilket var fallet initialt. SKR lyfter fram att i stället för att göra egna inköp borde ha bidragit genom att identifiera nya leverantörer och logistikflöden för att på så sätt öka inflödet av produkter till reg- ionerna och kommunerna.679 8.6Åtgärder från andra myndigheter, SKR, regioner och kommuner 8.6.1SKR:s upphandling genom inköpscentralen Inom SKR finns en inköpscentral, (tidigare SKL Kommentus), som genom ramavtal stödjer regioner och kommuner med upphand- ling av diverse produkter. Ramavtalen är relaterade till ett stort antal produktområden, exempelvis hälso- och sjukvårdsmateriel, fordon och kontorsmateriel.680 hade SKR en diskussion med om möjligheterna att etablera som en grossist, som skulle kunna köpa in produkter och sälja dem direkt till kommu- nerna. erbjöd även sitt stöd till och , men det resulterade inte i något avtal. slöt länsstyrelsernas samordningskansli, Region , , , , , kommun och kom- mun en principöverenskommelse om att regionerna och kommun- erna under pandemin skulle bidra till samordning och, vad gäller kommunerna, finansiering av inköp av skyddsutrustning, desinfekt- ionsmedel m.m. genom . SKR:s roll i överenskommelsen var att medverka till samordning inom ramen för överenskommelsen. 680Information från (besökt ). Länsstyrelsernas samordningskanslis ansvar var, utöver samordning, att skyndsamt ta fram och regelbundet uppdatera en lista över brist- varor och vilka kommuner som skulle prioriteras vid fördelning av dem samt förse med uppgifterna.681 En förutsättning för inköp var ett lån hos Kommunin- vest AB, som är ett kreditinstitut med kommuner och regioner som medlemmar och kunder. Lånet garanterades i sin tur genom ett bor- gensåtagande på från fyra största kom- muner: , , och . Förutom SKR och Kommuninvest var länsstyrelsernas samverkanskansli, region- erna , och samt kommunerna involverade i över- enskommelsen om nationella inköp med stöd av Adda.682 Utan bor- gensåtagandet anser att det hade varit omöjligt att lägga stora order.683 slöt ett avtal med en grossist som skulle an- svara för avtal med underleverantörer och distributörer. SKR påbör- jade så kallad ”sourcing” som innebär att leverantörer och varuflöden identifieras. öppnades webbutiken hos SKR för beställ- ningar.684 Avropen hos har gjorts genom ett särskilt ramavtal. Avtalet riktades främst till kommunala verksamheter samt kommu- nalt finansierad privat vård och omsorg men även regioner kunde göra avrop från avtalet. Verksamheterna har gjort beställningar i webbutik och lagerhållning och distribution har skötts av ett externt företag (se figur 8.3).685 681SKR (2021), Principöverenskommelse rörande inköp av skyddsutrustning m.m. med anled- ning av coronapandemin. 682SKR (2021), Principöverenskommelse rörande inköp av skyddsutrustning m.m. med anled- ning av coronapandemin. 683Möte med SKR . 684Möte med SKR . 685Adda (2020), Avropsvägledning – en guide för att beställa från ramavtalet Hälso- och sjuk- vårdsmaterial 2018. Process för försörjning av hälso- och sjukvårdsmateriel Källa: Möte med SKR om varuförsörjning till vård och omsorg. Flest begäran om stöd hos inkom totalt 797 begäran om inköpsstäd av varor till . De flesta förfrågning- arna kom från kommuner, endast två regioner har gjort förfråg- ningar. Flest antal förfrågningar inkom (se figur 8.4). Som framgår av tabell 8.6 nedan levererades 10 olika pro- dukter, exempelvis handskar, munskydd och förkläden. Det totala beloppet som fakturerade uppgick till . Figur 8.4 Förfrågningar om inköp till – Källa: , Svar på frågor, . Tabell 8.6 Levererad utrustning från – Förkläde med lång ärm Källa: , Svar på frågor från , . av kommunerna samt två regioner har gjort inköp genom . De fakturerade beloppen per region och kom- mun varierar mellan några till drygt 15 miljoner kro- nor. Våra intervjuer visar att använde samma gros- För stad innebar inköpen från där- med inget större mervärde och hade hellre sett att identifierade nya leverantörer och distributionskanaler för att på så sätt skapa en ökad bredd av leverantörer och större volymer. För andra kommuner utgjorde inköpen genom ett komple- ment till egna inköp samt inköp från Socialstyrelsen.686 Från då principöverenskommelsen slöts dröjde det till den innan Addas webbutik öppnades. hade tillgången till skyddsutrustning redan börjat öka inom regioner och kommuner. En försenande faktor som SKR lyfter är att det tog tid innan borgensåtagandet från de större kommunerna var på plats.687 beslutade regiondirektörernas nätverk om ett regiongemensamt samarbete avseende inköp av skyddsutrustning och intensivvårdsmaterial. byggdes ett nätverk kring gemensamma inköp och stöd upp mellan region- erna. Nätverket som skapades bestod av inköpschefer från region- erna med mandat att fatta beslut om inköp. SKR och koordi- nerade arbetet och en gemensam kontaktyta för informationsutbyte och dialog byggdes upp. Samarbetet innebar att behov av akut stöd vid brist på skyddsutrustning kunde hanteras gemensamt och att omfördelning kunde genomföras mellan olika delar av landet. MSB och bjöds till nätverkets möten. De större regionerna tog initiativ till inköp av skyddsutrustning som sedan fördelades till regioner och kommuner. Exempelvis köpte upp stora kvantiteter som andra regioner och kommuner i sin tur kunde köpa av. Region fördelade utrustning genom Command cen- ter som var ett samarbete med bl.a. (se närmare avsnitt 8.9). Våra intervjuer visar att kommuner och regioner har använt många olika kanaler för att få tillgång till skyddsutrustning, exem- pelvis deras egna befintliga eller nya leverantörer, genom inköp från eller , stöd för andra regioner och kommuner, donationer eller genom kontakter med näringslivet. 686Intervjuer med Region , Region , Region , kom- mun samt , . 687Möte med SKR, . kommuner som vi har intervjuat ser behov av ökad samordning inför kommande pandemier eller kriser. De anser att det är ineffektivt att regioner och kommuner bygger upp parallella inköpsorganisationer som konkurrerar med varandra om samma produkter. Det gäller i synnerhet mindre kommuner. De anser också att det är viktigt att det är tydligt hur ansvaret är fördelat på nationell nivå. Andra utvecklingsområden som lyfts fram är en utvecklad lagerhållning och distribution. En organisation som helt bygger på ”just-in-time” anses inte vara hållbar. lyfter en region fram att det är svårt att fullt ut gardera sig mot en kris av den omfattning som vi har sett under coronapandemin när efterfrågan på utrustning ökar drama- tiskt som produktions- och leveranskedjorna skärs av helt.688 8.6.3MSB har samordnat och gett operativt stöd kring skyddsutrustning MSB:s stödjande uppdrag kopplat till skyddsutrustning under pan- demin har handlat om insatser för att samordna, stödja andra myn- digheter, och på en operativ nivå säkerställa tillgång till skyddsut- rustning. anordnade MSB den första samord- ningskonferensen med fokus på pandemin. Tillgången till skyddsut- rustning har sedan varit ett återkommande tema på samverkanskon- ferenserna och har omkring 200 samverkans- konferenser anordnats.689 har MSB tagit fram nationella lägesbilder. I dessa har tillgången till skyddsutrustning och prognoser för framtida användning berörts.690 MSB har även haft en roll i fördelningen av skyddsutrustning. Ett resurssamordningsforum skapades tidigt under pandemin där FMV, Försvarsmakten, , länsstyrelserna och Läkemedels- verket ingick. MSB har även mäklat skyddsutrustning och personal mellan , Försvarsmakten, Kriminalvården och Social- styrelsen. etablerades en webbplats där olika aktörer och leverantörer kunde erbjuda eller söka tillgängliga resurser. Den huvudsakliga målgruppen för portalen var länsstyrelser, kommuner 688Intervjuer med Region , Region , Region , kom- mun samt , . 689MSB (2021), Årsredovisning 2020. 690Information från (besökt ). och i vissa fall regioner. fanns 311 antal re- surserbjudanden registrerade hos MSB.691 8.6.4Länsstyrelserna har samlat in lägesbilder och haft en koordinerande roll I det samordningskansli som länsstyrelserna inrättade fick i ett koordinerade uppdrag för samtliga länsstyrelser i landet.692 Kansliet byggdes upp som en vir- tuell organisation där ett tjugotal personer med skilda kompetenser från olika länsstyrelser har deltagit. Grunden för länsstyrelsernas or- ganisation var de ordinarie strukturerna för krisberedskap i länen. De rutiner som arbetades fram byggde också på erfarenheterna från tidigare händelser, exempelvis skogsbränderna 2018 samt översväm- ningar under 2019.693 Under pandemin har en central del av länsstyrelsernas arbete varit att inventera och rapportera tillgången till skyddsutrustning i kom- munerna. besvarade länsstyrelserna Socialstyrel- sens frågor om skyddsutrustning och skedde inrapporteringen genom rapporteringsverktyg.694 Utöver den formaliserade rapporteringen kunde länsstyrelserna med kort varsel skicka ut frågor och sammanställa svar från kommunerna som sedan kan förmedlas till den nationella nivån.695 Länsstyrelserna har under pandemin haft en koordinerande roll för samverkan mellan nationell, regional och lokal nivå. När det gäller upphandlingar av skyddsutrustning har länsstyrelserna stöttat och i deras upphandlingar och fördelning av skyddsmateriel. Länsstyrelserna har också gett stöd till kommu- nerna i deras beställningar av skyddsutrustning hos Socialstyrel- sen.696 691Information från (besökt ). 692Dagens Samhälle (2020), är navet för coronarapportering, . 693Utfrågning av , länsråd vid i samt , landshövding vid i , . 694Länsstyrelsen i , Svar på frågor från , . 695Dagens Samhälle (2020), Samordning, är navet för coronarapportering, . 696Utfrågning av , länsråd vid i samt , landshövding vid i , . 8.6.5Arbetsmiljöverkets snabbspår för godkännande av utrustning fick i uppdrag av regeringen att säkerställa ett förfarande för att även icke CE-märkt personlig skyddsutrustning skulle kunna användas. Uppdraget gavs mot bak- grund av rekommendation (EU) 2020/403. Enligt rekommendationen får marknadskontrollmyndigheter under vissa omständigheter tillåta personlig skyddsutrustning som saknar CE-märkning. En förutsättning för att tillverkare eller importörer ska beviljas tillfälligt tillstånd är att produkten säkerställer ett till- räckligt skydd av hälsa och säkerhet i enlighet med de väsentliga kra- ven i EU-förordningen 2016/425 om personlig skyddsutrustning. Snabbspåret innebär alltså en snabbare bedömningsprocess där till- verkaren eller importören får ut sina godkända produkter till vården . uppdrag gäller till den 31 decem- ber 2021. har beskrivit att arbetet med tillfälliga tillstånd gavs högsta prioritet och var mycket intensivt . Verket har löpande redovisat arbetet till , inledningsvis genom veckorapporter och senare . – har totalt 229 ansökningar inkommit till Arbetsmiljö- verket. Drygt hälften av dessa inkom april–. De tre vanligaste produkttyperna som förekom i ansökningarna var visir, skyddsförkläden och andningsskydd. Av de inkomna ansök- ningarna har 113 fått medgivande om tillfälligt tillstånd. hade de tillfälliga tillstånden resulterat i en möjlighet för hälso- och sjukvården att kunna använda totalt 260 miljoner icke CE-märkta produkter.697 Det kan nämnas att munskydd utgör en medicintek- nisk produkt och därmed inte varit föremål för granskning. En liknande möjlighet till lättnad från kraven på CE- märkning finns dock även för Läkemedelsverket.698 uppgav att handläggningstiden för de ansök- ningar som fått beslut om medgivande om tillfälligt tillstånd varie- rade från en . 697Arbetsmiljöverket, Svar på frågor från , . 698Artikel 54 i och rådets förordning (EU) 2017/745 av om medicintekniska produkter, om ändring av direktiv /83/EG, förordning (EG) nr. 178/2002 och förordning (EG) nr. 1223/2009 och om upphävande av rådets direktiv /385/EEG och 93/42/EEG. Verket uppgav då att i princip alla ärenden be- hövde kompletteras.699 beslutade regeringen även om en ändring av för- ordningen (2018:127) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. Förordningsändringen innebär att CE-märkt personlig skyddsutrustning som används vid bekämpande av coronaviruset och som saknar bruksanvisning på svenska får föras in i och användas här, under förutsättning att språket lätt kan förstås av slutanvändaren, t.ex. personal inom vården. 8.6.6Samverkan har utvecklats över tid Även om ansvarsfördelningen kring inköp och omfördelning av skyddsutrustning har uppfattats som otydlig under framförallt pan- demins inledande månader har det skett en utveckling och fördjup- ning av samverkan mellan , förvaltningsmyndig- heterna, länsstyrelserna, regioner, kommuner och SKR. SKR anser att samverkan och dialog har förbättrats med exempelvis Socialsty- relsen och . SKR uppger också att organisationen efter hand i större utsträckning bjudits in att medverka i regeringens presskonferenser. Det har underlättat för SKR:s och huvudmännens planering av informationsinsatser.700 uppfattade initialt SKR:s roll som otydlig och pekar på att SKR agerade både som en intresseorganisation för reg- ioner och kommuner och en arbetsgivarorganisation. Men även So- cialstyrelsens bild är att samverkan med SKR har utvecklats, liksom med länsstyrelsernas samordningskansli och andra myndigheter. Lägesbilderna från länsstyrelserna samt underlag och dialog med SKR har legat till grund för beslut om inköp.701 En fortsatt utmaning som SKR har pekat på är att inte har kunnat förmedla en nationell bild av behoven av skyddsutrust- ning i regioner och kommuner då lägesbilderna innehåller sekretess- belagd information. Det försvårar prognostisering och inköp.702 699Se , Avstämning - tillfälligt tillhandahållande av personlig skyddsutrustning, 2020 (Dnr. 2020 / 021780). 700Möte med , . 701Socialstyrelsen, Svar på frågor från , . 702Möte med SKR om varuförsörjning till vård och omsorg, . Länsstyrelserna har framhållit att det har varit en utmaning att samverka när frågorna har rört flera myndigheters uppdrag i de fall då myndigheterna inte hade tidigare förståelse för varandras arbete inom området. har länsstyrelserna uppgett att deras roll att vara samordnande på regional nivå har förtydligats och förstärkts i samband med pandemin. Pandemihanteringen har också resulterat i att samverkan mellan länsstyrelserna intensifierats ytterligare, bl.a. genom fler gemensamma beslut. Länsstyrelserna ser också att de har kunnat utgöra en länk mellan sektorsmyndigheter och regional och nivå. Genom länsstyrelsernas samordning av de olika sektorsmyndigheternas förfrågningsunderlag, avlastades kommu- nernas uppgiftslämnande i en kritisk period. Länsstyrelserna har också angett att deras samordnande insatser har bidragit till att min- skat kommunernas administrativa börda.703 8.7Bristande kunskap om behoven inom kommuner under början av pandemin Det dröjde innan det fanns en struktur för att kunna inhämta heltäckande nationella bilder av behoven inom både regioner och kommuner. De första enkäterna som skickades från och rik- tades till regionernas hälso- och sjukvård. Regionerna försåg Social- styrelsen med lägesbilder men saknade författnings- stöd för motsvarande informationsinhämtning hos kommunerna. Vid extraordinära händelser ska regionerna vidare lämna läges- rapporter och information om händelseutvecklingen till Social- styrelsen och . För den kommunala sidan är det enligt samma förordning länsstyrelserna som ska informeras om förbere- delser och lägesbilder inom kommunerna.704 hade länsstyrelserna och en dialog om hur information om kommunernas beredskap inför en eventuell pandemi skulle kunna samlas in på ett mer strukturerat sätt. Länsstyrelserna förklarade tidigt att de var positiva till att stödja men det dröjde från första dialogen in- 703Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under pandemin. 704Se 2 kap. 9 § lag om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händel- ser i fredstid och höjd beredskap samt 2–3 §§ förordning (2006:637) om kommuners och re- gioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.