sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — En aktör som Miljömålsberedningen talat med uttryckte detta som möjligheten till ”pick and choose” bland målen för havets tillstånd. Några aktörer, särskilt från kommunerna, har även pekat på att det kan vara en krävande administrativ eller politisk process att diskutera och ”välja” vilka mål som ska vara styr- ande för verksamheten och även utreda hur de olika målen hänger ihop. En mera fördjupad analys av målen visar på att de olika målen har olika formell bindningsgrad för offentliga aktörer. Miljökvalitets- målen är de enda av de havsanknutna målen som är riksdagsbundna och där regeringen är skyldig att redovisa resultaten till . Regeringen har i sin tur i respektive förordning med instruktion givit 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna i uppdrag att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Länsstyrelserna ska stödja kommunerna med underlag i deras arbete med genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen men miljökvalitetsmålen är inte formellt bindande för kommunerna. Målen i EU-direktiven som t.ex. målet om god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen och god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, är formellt bindande för och genom- förs bl.a. genom preciseringar till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och som miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. . Statliga myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormerna följs. Däremot är inte miljökvalitets- målet formellt bindande för kommunerna. Målen för och enligt de regionala havs- miljökonventionerna Helcom och Ospar, är inte formellt bindande för vare sig statliga myndigheter eller kommuner. De är ett resultat av politiska överenskommelser. Men, åtgärder för att nå målen blir internationellt tillgängliga och granskas ingående av t.ex. naturvårdsorganisationer. genomförande har också betyd- else för andra staters incitament att ta sin del av åtgärdsarbetet. Dessa mål blir därför i praktiken viktiga för regeringen och nationella myn- digheter. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Den maritima strategin är exempel på en politisk överenskom- melse inom regeringen och kan tolkas som en viljeyttring för hur havspolitiken bör styras, dock helt utan formell verkan. Agenda 2030 och hållbarhetsmålen har lyfts fram särskilt av kom- muner och privata företag som de mål som står i fokus och som de bedömer sin verksamhet utifrån. Flera kommuner som Miljömålsbered- ningen varit i kontakt med har berättat att de utgår från Agenda när kommunfullmäktige tar fram kommunala mål för miljö- och hållbarhetsarbetet. Miljömålsberedningens slutsats är att Miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård inte är det mål som främst styr aktörernas, dvs. nationella myndigheter, länsstyrel- ser, kommuner, eller privata utförares, arbete för en bättre havs- miljö. Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn bland kommuner, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten om att det är de mål som följer av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet, som i praktiken är styrande. Därut- över tillkommer mål i internationella överenskommelser, andra EU- förordningar och direktiv, nationella lagar och andra författningar m.m.Detta skapar ett komplext och delvis överlappande system av mål – varav alla inte är formellt bindande för alla aktörer – som det blir otydligt vilket mål för havets tillstånd som faktiskt ska nås. Det är alltså inte miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som i första hand är styrande för havsmiljöarbetet. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal 11.5.1Tydligare preciseringar av mål för havets miljötillstånd –att det i styrningen av offentliga aktörer tydligt behöver fram- gå vilka mål som ska nås för havets miljötillstånd. –att regeringen beslutar att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska ha följande preciseringar: –Målet God miljöstatus: Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöför- ordningen (2010:1341). –Målet God ekologisk och kemisk status: Kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön. –Målet Gynnsam bevarandestatus: Livsmiljöer och arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), artskyddsförordningen (2007:845) samt arter och livs- miljöer förtecknade inom Helcom och Ospar. Miljömålsberedningen anser att det hos de statliga myndigheterna inte ska råda någon tvekan om att det är det är det av be- slutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som är målet för det önskade tillståndet för havet och ska styra havsmiljöarbetet. En enighet om vilket som är målet för havets miljötillstånd är även nödvändig för en ekosystembaserad havsför- valtning. För att underlätta styrningen och förtydliga miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård föreslår Miljömålsbered- ningen ändringar i preciseringarna. Förslaget innebär att antalet pre- ciseringar minskar. Miljömålsberedningen bedömer att förslaget medför en ökad tyd- lighet för alla offentliga aktörer och allmänheten om vilket tillstånd regeringen och riskdagen har beslutat ska nås. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal även – tillsammans med förslagen i det följande – ge bättre förutsätt- ningar att bedöma måluppfyllelsen. Miljömålsberedningen menar att preciseringarna enligt förslaget bättre motsvarar det önskade framtida tillståndet i havsmiljön samt förtydligar att miljökvalitetsmålet motsvarar miljömålen i de tre EU- direktiven; havsmiljödirektivet, vattendirektivet samt art- och habi- tatdirektivet. Förtydliganden av preciseringar underlättar styrning, uppföljning och utvärdering Miljömålsberedningen bedömer att en renodling av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård så att preciseringarna motsvarar havsmiljöförordningen, vattenförvalt- ningsförordningen och art- och habitatdirektivet, inte endast kom- mer att ge en tydligare styrning utan även effektivisera uppföljningen och utvärderingen av målen. Ovan redovisas en övergripande analys av överlapp och harmoni- sering både inom miljömålssystemet och mellan miljökvalitetsmålen och andra mål för havets tillstånd, främst enligt EU-direktiv. Miljömålsberedningen bedömer att förslaget med ändrade preci- seringar även kommer att medföra minskad administration genom att en särskild uppföljning inte behövs för miljökvalitetsmålet efter- som den ska utgå från annan befintlig, och i regel tvingande uppfölj- ning, utvärdering och rapportering enligt EU-direktiven. Förslag till nya preciseringar Precisering 1: Målet God miljöstatus Preciseringen God miljöstatus är oförändrad jämfört med befintlig precisering. –Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförord- ningen (2010:1341). Preciseringen innebär att en god miljöstatus ska uppnås eller upp- rätthållas i svenska hav i enlighet med havsmiljöförordningen. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Miljömålsberedningen bedömer att havsmiljödirektivets elva kvali- tativa preciseringar som ska känneteckna god miljöstatus100 och de mer detaljerade miljökvalitetsnormerna101 omfattar merparten av de faktorer som behöver ingå i ett mål för havets tillstånd. Preciseringen följs upp och rapporteras i enlighet med EU:s havsmiljö- direktiv. Precisering 2: Målet God ekologisk och kemisk status Preciseringen God ekologisk och kemisk status är oförändrad jämfört med befintlig precisering. Kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvali- teten på vattenmiljön. Preciseringen innebär att god ekologisk och kemisk status ska nås i kustvattenområden i enlighet med vattenförvaltningsförordningen. Miljömålsberedningen bedömer att statusklassificeringen och miljö- kvalitetsnormerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, är väl ägnade att bedöma tillstånd och kvarvarande gap till måluppfyllelse. Vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen kompletterar varandra i kustvattenområ- det. Precisering ett och två ger tillsammans en bra bild av kustvatten- områdets tillstånd under förutsättning att miljökvalitetsnormer ut- arbetas i tillräcklig omfattning för alla kvalitetsfaktorer (biologiska-, fysikaliska/kemiska-, hydromorfologiska- och kemiska kvalitets- faktorer). Se vidare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer. Preciseringen följs upp och rapporteras i enlighet med EU:s vattendirektiv. Precisering 3: Målet Gynnsam bevarandestatus Preciseringen Gynnsam bevarandestatus är justerad jämfört med be- fintlig precisering. Ny formulering föreslås vara: Livsmiljöer och arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarande- status i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), art- 10018 § havsmiljöförordningen (2010:1341). 10119 § havsmiljöförordningen (2010:1341). Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal skyddsförordningen (2007:845) samt arter och livsmiljöer förtecknade inom Helcom och Ospar. Preciseringen innebär att gynnsam bevarandestatus ska nås för alla livsmiljöer och arter i kust och hav som är förtäckande inom EU:s art- och habitatdirektiv samt EU:s fågeldirektiv. Dessa direktiv har implementerats i svensk rätt genom områdesskyddsförordningen samt artskyddsförordningen. För arter och livsmiljöer som är listade i direktiven finns referensvärden som anger nivå för när målet anses uppfyllt. Art- och habitatdirektivet inkluderar inte arter och livs- miljöer i en sådan omfattning som behövs för att ensamt ge en till- räckligt bra bild av statusen för arter och livsmiljöer i kust och hav, t.ex. omfattas få livsmiljöer med mjukbotten. Det är även flera livs- miljöer i med hög biologisk mångfald som inte omfattas. Miljömålsberedningen bedömer därför att preciseringen även bör inkludera livsmiljöer och arter förtecknade på Ospars lista över hotade och minskade arter102 samt Helcoms rödlista103. Miljömålsberedningen anser att denna preciseringen blir ett kom- plement till precisering ett och två. God miljöstatus enligt första precisering anger att biologisk mångfald bevaras genom havsmiljö- direktivets deskriptorer. bedömning av ekolo- gisk status enligt precisering två utgår också från statusbedömningar av arter och livsmiljöer. Preciseringen följs upp genom rapportering till EU i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv samt Havs- och vattenmyndighetens rapportering till Ospar och Helcom när det gäller statusen för listade livsmiljöer och arter. Preciseringen inkluderade tidigare att naturtyper och arter har tillräcklig genetisk variation. Miljömålsberedningen anser att tillräck- lig genetisk variationen är en förutsättning för att arter och livsmiljöer ska ha gynnsam status på lång sikt. Genetisk variation behöver där- för inte följas upp separat, men behöver ingå som en faktor i den framtida uppföljningen av gynnsam bevarandestatus. Den tidigare preciseringen inkluderade även att naturligt före- kommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd. Miljömålsberedningen bedömer att för kommersiella arter 102Ospar Agreement 2008-06, List of threatened and/or declining species & habitats. 103Helcom 2013, Red List of Baltic Sea species in danger of becoming extinct, Baltic Sea Environment Proceedings No 140. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal täcks denna del in havsmiljödirektivets deskriptor tre om popula- tioner av kommersiella arter. För icke kommersiella fiskarter anser Miljömålsberedningen att dessa täcks in av skrivningen om gynnsam bevarandestatus samt deskriptor en om biologisk mångfald och deskrip- tor fyra om näringsvävar, i havsmiljödirektivet. Det är därför inte nödvändigt med en särskild precisering för genetisk variation eller fiskarter. Preciseringar som föreslås utgå kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna. Enligt regeringen medför preciseringen att negativ påverkan av verk- samheter i havs-, kust- och skärgårdsområden är minimerad.104 Ut- taget av fisk och hur fisket bedrivs ska vara anpassat till havens eko- logiska bärkraft och förmåga till återhämtning. Uttagets storlek ska vara i enlighet med den internationella vetenskapliga rådgivningen. Bevarandet av dessa ekosystemtjänster förutsätter att kustanknutna näringar bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt. Miljömålsberedningen anser att syftet med denna preciseringen väl faller under preciseringen om God miljöstatus. De indikatorer som Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preci- seringen (Hållbart nyttjande av fisk- och skaldjursbestånd samt Marint skräp på stränder) används även som indikator för God miljöstatus.105 Den bedömning av utvecklingen av ekosystemtjänster som har genomförts, har även gjorts i samband med den inledande be- dömningen av havsmiljödirektivet. 104Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål. 105Havs- och vattenmyndigheten , Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridnings- vägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur. Miljömålsberedningen bedömer att de tre föreslagna preciseringarna tillsammans ger en mycket bra bild av statusen i grunda kustområ- den. Inom vattenförvaltningen utvecklas kriterier för statusbedöm- ning av hydromorfologiska faktorer som bör bör kunna ge en bra bedömning av spridningsvägar och grön infrastruktur. De grunda kustområdenas biologiska mångfald ingår på olika sätt i bedömningen av God miljöstatus enligt precisering 1, god ekologisk status enligt precisering 2 och Gynnsam bevarandestatus enligt precisering 3. Miljö- målsberedningen anser därför att den befintliga preciseringen för grunda kustnära miljöer kan utgå. Hotade arter och återställda livsmiljöer hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten. Miljömålsberedningen bedömer att preciseringen väl faller under för- slag till precisering tre om Gynnsam bevarandestatus. Flertalet kända hotade arter i marin miljö finns förtecknade inom art- och habitat- direktivet, fågeldirektivet eller är listade inom Ospar och Helcom. Ipraktiken har Havs- och vattenmyndigheten följt upp denna preci- sering med samma underlag som preciseringen om gynnsam bevar- andestatus. Miljömålsberedningen är medveten om att kunskapen om hotade arter i marin miljö är låg och att antalet hotade arter är betydligt högre än de som är listade. Miljömålsberedningen anser dock att det är viktigare att öka kunskapen om hotade arter än att lägga resurser på att följa upp en precisering som med dagens kun- skap inte ger något mervärde jämfört med den föreslagna preciser- ingen om Gynnsam bevarandestatus. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Främmande arter och genotyper främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden och kulturarvet. Miljömålsberedningen anser att denna preciseringen helt faller under preciseringen om God miljöstatus och havsmiljödirektivets deskrip- tor två om främmande arter. Den indikator (Introduktion av nya främmande arter) som Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen är densamma som används i uppföljningen av havsmiljödirektivet.106 genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mång- falden är inte introducerade. För att hantera genetiskt modifierade organismer (GMO) krävs en anmälan och/eller tillstånd från den ansvariga tillsynsmyndigheten. Inga sådana anmälningar har kommit in för arter sedan pre- ciseringen togs fram och ingen uppföljning av preciseringen har därför genomförts av Havs- och vattenmyndigheten. Miljömålsbe- redningen bedömer därför att hantering av genetiskt modifierade organismer inte är lämplig att följa upp inom en precisering. Bevarande av natur- och kulturmiljövärden havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är be- varade och förutsättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena. Uppföljningen av områdesskyddet har i första hand genomförts inom uppföljningen av etappmålet om skydd av land, sötvatten och områden. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om 106Havs- och vattenmyndigheten , Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal ett nytt etappmål för marint områdesskydd (se kapitlet om Marint områdesskydd). Miljömålsberedningen anser att det föreslagna etappmålet har större effekt på arbetet med marint områdes- skydd än en fortsatt precisering på området och att uppföljning och utvärdering av ett nytt etappmål behöver prioriteras. Det nya etappmålet omfattar inte kulturvärden. En strykning av den befintliga preciseringen medför därför att uppföljningen av skydd av kulturvärden inte kommer falla inom ramen för miljömåls- uppföljningen. Miljömålsberedningen kan konstatera efter genom- gången av senare årens årliga uppföljningar och fördjupade utvär- deringar att uppföljning av kulturvärden har fått lite utrymme och genomslag. Detta beror enligt Havs- och vattenmyndigheten bl.a. på att det finns få uppföljningsmått för kulturmiljövärden att utgå ifrån samt att takten i bildande av kulturreservat är låg. Miljömålsberedningen bedömer därför att uppföljningen av skydd av kulturmiljövärden sannolikt får ett bättre genomslag om den separeras från miljömålsuppföljningen. tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet. På motsvarande sätt som för preciseringen om kulturvärden ovan, så kan Miljömålsberedningen konstatera att även denna precisering har fått lite utrymme och genomslag i Miljömålsuppföljningen. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finns ännu inga målnivåer eller upp- följningsmått för denna precisering.107 Miljömålsberedningen ser att det finns ett syfte att ha kvar kulturlämningar under vatten som en del i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, både eftersom kulturlämningar kan bidra till biologisk mångfald samt att aktiviteter som t.ex. trålning eller muddring kan påverka kulturvärdena. Miljömålsberedningen bedömer dock att preciseringen inte upp- fyller något betydande syfte innan det finns bra uppföljningsmått. 107Havs- och vattenmyndigheten , Manual för uppföljning och bedömning av miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. Preciseringen innebär bl.a. att kust- och skärgårdslandskapet ska vara tillgängligt för rekreation och ett rikt och varierat friluftsliv.108 Hänsyn tas till friluftsintressen vid exploatering så att barriärer och fragmentering undviks. Skyddade områden kan också vara, beroende på syftet med skyddet, en tillgång för friluftslivet. Buller och andra störningar från båtar och människor i särskilda hänsynsområden är försumbara. Miljömålsberedningen anser att måluppfyllelse av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård är en förutsättning för rekreation och friluftsliv och även utveckling av en hållbar turism. De tre preciseringar Miljömålsberedningen föreslår lägger grunden för detta. Miljömålsberedningen kan även konstatera att två av de tre indikatorer Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen följer upp miljötillståndet och samtliga används för andra preciseringar. Utöver detta används uppgifter om fritidsfiske och svenskars friluftslivsvanor. Miljömålsberedningen noterar även att i Havs- och vattenmyn- dighetens förslag till uppföljningen av regeringens maritima strategi föreslås ett stort antal indikatorer som direkt eller indirekt följer upp och redovisar förutsättningarna för och utveckling av rekreation och kustnära turism, både under perspektivet Hav i balans samt Attrak- tiva kustområden.109 Miljömålsberedningen föreslår därför att uppföljning av kustnära rekreation och friluftsliv genomförs inom ramen för uppföljningen av den maritima strategin och att Havs- och vattenmyndigheten hänvisar till denna i redovisningen av miljökvalitetsmålets totala ut- veckling. Den maritima strategin syftar till att ta ett helhetsperspek- tiv för att främja de maritima näringarna och ett av tre perspektiv är Attraktiva kustområden, där friluftsliv och turism är i fokus. 108Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål. 109Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM). Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal följningen av den maritima strategin kan därför ge en bättre helhets- bild av friluftslivets utveckling och förutsättningar i kust- och havs- områden. 11.5.2Problemets allvar försvinner i uppföljningen och utvärderingen av miljömålen –att Havs- och vattenmyndigheten redovisar den årliga uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans och levande kust och skärgård i årsredovisningen (kräver ändring i instruktionen). –att Havs- och vattenmyndigheten till regeringen ska redovisa en utvärdering av de uppnådda resultaten i för- hållande till målkvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. (kräver ändring i instruktionen). –att indikatorer och andra uppföljningsmått för miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård där det är relevant, ska harmoniseras med de uppföljningsmått som an- vänds i EU-direktiven för att bedöma status. –att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård anpassas så att den för alla preciseringar som hanterar havets miljötillstånd använder statusbedömning och rapportering enligt havsmiljöförord- ningen, vattenförvaltningsförordningen och art- och habitat- direktivet. Miljömålsberedningen instämmer i den förra miljömålssamordnaren för näringslivets slutsats att arbetet med de nationella miljömålen har ett starkt fokus på uppföljning. Min bedömning är att arbetet med miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktö- rer mer eller mindre uteblivit.110 110Promemoria , Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24. Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal Det är omfattande administrativa resurser som tas i anspråk för upp- följning, utvärdering, resultatredovisning och rapportering av den bedömda måluppfyllelsen i förhållande till mål för havets tillstånd enligt olika styrdokument. Enligt bestämmelserna i de olika styr- dokumenten genomförs uppföljningen, utvärderingen, resultatredo- visningen och rapporteringen på olika sätt och lämnas till olika mot- tagare i skilda processer och strukturer som inte är samordnade. Det betyder att , regeringen, , m.fl. myndigheter, får olika resultatredovisningar till olika mål som avser havets naturmiljö.