sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Upphandlingslagarna utgör till mycket stor del genomförande av EU-direktiv som i sin tur syftar till att förverkliga principer och bestämmelser i fördraget. Utformningen av är därför av- görande för förutsättningarna att stärka klimatperspektivet i upp- handlingslagstiftningen. Syftet med en översyn av upphandlingslagstiftningen skulle vara att minska klimatpåverkan från offentlig konsumtion i och att bidra till utveckling och spridning av teknik och samhällslösningar med låga växthusgasutsläpp. Detta skulle åstadkommas genom ökade möjligheter och ökat fokus på att ställa klimatkrav samt möjlighet att ge ökad vikt för klimataspekter vid värdering av anbud i offentlig upphandling. Förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläppsminskningar Förutsättningarna för ökade klimatkrav i offentliga upphandlingar att bidra till stora utsläppsminskningar bedöms vara goda. En väsent- lig andel av dessa utsläppsminskningar kan dock förväntas ske utan- för gränser eftersom generellt nästan två tredjedelar av växt- husgasutsläppen som orsakas av svensk konsumtion uppskattas äga rum i andra länder.19 Som tidigare nämnts är de största utsläppsposterna inom offent- lig konsumtion bygg- och anläggningsentreprenader, drift av infra- struktur och fastigheter, transporter samt livsmedel. För samtliga poster kan utsläppen minskas genom att krav ställs som bidrar till en övergång från fossila energibärare till förnybara alternativ. Detta innebär exempelvis att fordon och arbetsmaskiner i allt högre grad drivs av förnybara drivmedel eller el. Klimatkrav kan också leda till att material med bättre klimatprestanda än de som är dominerande på marknaden används i byggnader och infrastruktur. Andelen livsmedel med låg klimatpåverkan som upphandlas kan öka på bekostnad av andelen livsmedel med hög klimatpåverkan. Utöver direkta utsläppsminskningar relaterade till de varor och tjänster som upphandlas kan indirekta utsläppsminskningar förväntas som en effekt av att varor och tjänster med lägre klimatpåverkan vinner en ökad marknadsandel genom att gynnas i upphandlingarna. 19Schmidt m.fl. (2019), s. 431. Åtgärdskostnaderna för att åstadkomma ovanstående utsläpps- minskningar varierar. Åtgärdskostnaden för att ersätta fossila driv- medel med biodrivmedel eller el för vägfordon och arbetsmaskiner är hög i jämförelse med t.ex. den generella nivån för koldioxid- skatten. Åtgärdskostnaden för att drastiskt minska utsläppen orsa- kade av material genom att använda exempelvis cement producerad med mycket låga växthusgasutsläpp i infrastruktur och byggnader kan approximeras med åtgärdskostnaden för att tillämpa avskiljning, transport och lagring av koldioxid (CCS), vilken bedöms vara i samma storleksordning som den generella nivån på dagens koldi- oxidskatt. Minskade utsläpp från livsmedelskonsumtion genom att öka andelen livsmedel med låg klimatpåverkan i upphandlingar har en låg eller till och med negativ åtgärdskostnad eftersom exempelvis nötkött, som har stor klimatpåverkan, också är dyrt att producera. Nuvarande styrning och prissättning av växthusgasutsläpp påver- kar jämte åtgärdskostnader potentialen för att åstadkomma kostnads- effektiva utsläppsminskningar. Generellt är styrning och prissättning av utsläpp väl utvecklade vad gäller att ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel och el, i synnerhet vad gäller vägfordon. Prissättningen är svagare för industriproduktion som omfattas av EU ETS där styrningen sker mot europeiska i stället för nationella klimatmål vilket är relevant för t.ex. produktion av cement och stål som används i byggnader och infrastruktur. Styrningen och prissättningen ur klimat- synpunkt är svag för livsmedelsproduktion. Avslutningsvis finns det anledning att problematisera upphand- lingslagstiftningens roll som styrmedel för klimatpolitiken. En fråga som bör ställas är om det inte vore mer effektivt att utveckla styr- medel som går direkt på källan till utsläppen och därmed styr på produktionssidan. Det är också viktigt att beakta att upphandlings- lagarna främst syftar till att reglera förfarandet för hur upphand- lingar ska genomföras och inte vad som ska upphandlas. Pågående och aviserade lagstiftningsrelaterade initiativ på området Regeringen aviserade klimathandlingsplan20 att frågan om hur det klimatpolitiska ramverket kan få genomslag i offentlig upp- handling ska ses över, med särskilt fokus på upphandlingar med stor klimatpåverkan. har fått i uppdrag att lämna förslag på åtgärder för att offentlig upphandling ytterligare ska bidra till att nå våra klimatmål och så att de upphandlingsinsatser som ger störst klimatnytta för pengarna prioriteras. Uppdraget ska redovisas i årsredovisningen . ställer klimatkrav i sina offentliga upphandlingar. Kraven syftar till att minska klimatpåver- kan från byggnation och material som används samt vid framtida underhåll. Regeringen har givit i uppdrag att bidra till att höja kompetensen inom kommuner och regioner vad gäller möj- ligheten att ställa klimatkrav vid upphandling inom transportinfra- strukturområdet. Staten ska enligt klimathandlingsplanen vara en före- gångare i att minska växthusgasutsläppen från transporter. Alla per- sonbilar som en statlig myndighet leasar eller köper bör vara miljö- bilar och regeringens ambition är att alla fartyg som staten äger ska bli fossilfria. Miljömålsberedningen (M 2010:04) fick genom tilläggsdirektiv21 i uppdrag att föreslå en samlad strategi för att minska klimatpåverkan från konsumtion i syfte att nå en klimat- mässigt hållbar konsumtion på ett kostnadseffektivt och samhälls- ekonomiskt effektivt sätt. Med klimatpåverkan från konsumtion av- ses utsläpp av växthusgaser från efterfrågan av varor och tjänster, inklusive den offentliga sektorns efterfrågan. Miljömåls- beredningen ska därför bl.a. se över hur det klimatpolitiska ramver- ket kan få genomslag i offentlig upphandling, med fokus på upp- handlingar med stor klimatpåverkan och på kostnadseffektivitet och samhällsekonomisk effektivitet. Tilläggsuppdraget ska slutredovisas . 2019/20:65, s. 63. 2020:110, Strategi för minskad klimatpåverkan från konsumtion, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04). Bedömning inför andra fas Potentialen för att minska växthusgasutsläppen från offentlig kon- sumtion bedöms vara stor men det finns frågetecken kring i vilken utsträckning det är lagstiftningen som utgör hinder i sammanhanget eller om det är andra typer av åtgärder som behövs. Dagens lagstift- ning reglerar främst hur upphandling ska ske och inte av vad, vilket också gör det oklart om lagstiftningen är rätt verktyg för att öka kra- ven på klimathänsyn vid upphandling. Därtill styr i hög grad utformningen av svensk lagstiftning. Frågan bör i mån av tid ses över under andra fas och om resultatet av en sådan analys indikerar att det finns möjlighet att genom förändrad upphandlingslagstiftning minska klimatpåverkan från offentlig kon- sumtion i samt bidra till utveckling och spridning av teknik och samhällslösningar med låga växthusgasutsläpp bör utredningen utveckla sådana förslag. För att undvika dubbelarbete och tillvarata synergier behöver samordning ske med , Trafikver- ket, och Miljömålsberedningen gällande pågående aktiviteter på området. 9.2.4Avfallsfrågor inom ramen för en mer cirkulär ekonomi Möjlig lagstiftning att se över och syfte med en översyn Avfallsfrågor regleras bl.a. i 15 kap. och i avfallsförord- ningen (2020:614). I 15 kap. regleras bl.a. avfallshierarkin, hur avfall får hanteras, producentansvar och kommunernas ansvar för hushållsavfall. I avfallsförordningen finns ytterligare bestämmelser om avfall, avfallets hantering och avfallsförebyggande åtgärder. Syftet med en översyn av avfallslagstiftningen skulle vara att undanröja omotiverade hinder för återbruk, återvinning och en mer cirkulär och resurseffektiv ekonomi. Förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläppsminskningar Potentialen att minska växthusgasutsläppen genom ökad resurseffek- tivitet och en mer cirkulär ekonomi är stor. Regeringens klimathand- lingsplan uppger exempelvis att tillkomsten av ett plastreturraffinaderi i skulle kunna minska utsläppen med kol- dioxid . Ökad resurseffektivitet och cirkularitet kan rent prin- cipiellt användas som verktyg för att minska utsläppen från samtliga sektorer. Det är ofta svårt att kvantifiera utsläppsminskningar som följer av åtgärder som bidrar till resurseffektivitet och en cirkulär ekonomi. Hur stora utsläpp som undviks är beroende av hur material, kompo- nenter och produkter producerats vilket ofta är bristfälligt känt, bl.a. då produktionen helt eller delvis kan ha skett utomlands. Det kan också vara svårt att förutse klimatpåverkan av de alternativ som växer fram som ett svar på åtgärder för en mer resurseffektiv eller cirkulär ekonomi, t.ex. hur beteenden förändras, vilka ersättningsprodukter som väljs m.m. Åtgärder i leder ofta till att utsläppen minskar i andra länder, där material, komponenter eller produkter tillverkats. Generellt sker nästan två tredjedelar av växthusgasutsläppen som orsakas av svensk konsumtion utanför gränser.22 Åtgärder för att öka resurseffektivitet och cirkularitet kan vara förenade med låga eller rentav negativa åtgärdskostnader. Ett exempel på detta är att dagens regelverk leder till att oförorenade massor av berg och jord från byggnation och infrastrukturprojekt deponeras i stället för att användas som material i samma eller andra närliggande byggprojekt där behov av sådana material finns. Enligt Naturvårds- verket23 skulle ett mer ändamålsenligt regelverk kunna leda till färre transporter, minskat behov av jungfruligt material och minskad admi- nistration. De utsläppsminskningar som bör kunna uppnås genom ett förändrat regelverk bör således ha negativa åtgärdskostnader. Pågående och aviserade lagstiftningsrelaterade initiativ på området Enligt regeringens klimathandlingsplan bör under mandat- perioden en bred översyn av regelverken för återvinning och hanter- ing av avfall och restprodukter göras. Regeringen avser också att ana- lysera i vilken utsträckning befintliga stödsystem kan bidra till etableringen av ett plastreturraffinaderi i och utreda förbud mot vissa plastartiklar. Av klimathandlingsplanen framgår dock inte formerna för hur ovanstående ska åstadkommas eller genomföras. 22Schmidt m.fl. (2019), s. 431. 23Naturvårdsverket (2018). lämnade Utredningen om producentansvar för textil (M 2019:03) över sitt slutbetänkande24 till regeringen. Syftet med utredningens förslag är att öka insamlingen av textil för åter- användning och textilavfall för återvinning. beslutade regeringen att ge i uppdrag att utreda hanteringen av jord- och schaktmassor, entrepre- nadberg och annat naturligt förekommande material som kan användas för anläggningsändamål. Uppdraget syftar till att göra det enklare för aktörer att hantera schaktmassor på ett resurseffektivt sätt. En nationell strategi för cirkulär ekonomi har också tagits fram och en handlingsplan som utvecklar regeringens avsikter för arbe- tet med de fyra fokusområden som anges i den nationella strategin. Bedömning inför andra fas hade identifierat hanteringen av schaktmas- sor som ett område med potential för kostnadseffektiva och snabba utsläppsminskningar och därför lämpligt för översyn i Klimaträtts- utredningens andra fas. Med det beslutade regeringsuppdra- get till anser dock utredningen att frågan redan är omhändertagen. Avfallslagstiftningen har betydelse för möjligheterna att nå klimat- målen, och en mer generell översyn av avfallslagstiftningen kan vara motiverad, men en sådan översyn behöver i så fall ha ett bredare fokus än att bidra till att klimatmålen kan nås vilket är Klimaträttsutred- ningens uppdrag. bör därför inte prioritera avfallsområdet i sin andra fas. 9.2.5Förutsättningar för ökat uttag av biomassa och inhemsk produktion av biodrivmedel Möjlig lagstiftning att se över och syfte med en översyn 1 § skogsvårdslagen (1979:429) anger att skogen är en nationell till- gång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. 24SOU 2020:72, Ett producentansvar för textil. ligare bestämmelser finns i skogsvårdsförordningen (1993:1096) och i föreskrifter meddelade av . Skogsvårdslagstiftningen innehåller krav på anläggande av ny skog på produktiv skogsmark, t.ex. om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt och om när, var och hur avverkning av skog får ske. Slutavverkning får t.ex. inte ske innan skogen nått en viss ålder, den s.k. lägsta slutavverkningsåldern, och all skog på en s.k. brukningsenhet får inte slutavverkas . För fjällnära skog och för annan avverkning än röjning och gallring i s.k. ädellövskog krävs tillstånd för avverkning. Den hänsyn som ska tas till andra allmänna intressen som ren- näringens, kulturmiljövårdens, rekreations- och friluftsintresset samt naturvårdens intressevid skogsbruk innebär bl.a. att: •Behålla inslag av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen. •Lämna buskar, enstaka träd, trädsamlingar och döda träd vid all avverkning samt att inte skapa för stora hyggen. •Lämna skogliga impediment orörda, dvs. mark som är olämplig för produktivt skogsbruk såsom berghällar, myrar och fjäll. •Undvika att skada värdefulla biotoper, områden där det finns hotade växter och djur samt kulturmiljöer. Hänsynskraven får dock inte leda till att pågående markanvändning avsevärt försvåras avsevärt. I 8 kap. finns bestämmelser om skydd för biologisk mångfald. Bestämmelserna innehåller primärt bemyndiganden att meddela föreskrifter om förbud och andra restriktioner för att skydda vilt levande djur- och växtarter. I 29 kap. 2 b och 2 c §§ miljö- balken finns bestämmelser om artskyddsbrott och otillåten hanter- ing av en invasiv främmande art. Artskyddsförordningen (2007:845) innehåller bl.a. fridlysnings- bestämmelser som innebär förbud mot att skada eller störa vilda djur- och växtarter och genomför art- och habitatdirektivet samt fågel- direktivet (rådets direktiv /43/EG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter respektive Europaparlamen- tets och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar) i svensk rätt. Direktiven syftar till att säker- ställa biologisk mångfald genom att bevara livsmiljöer, vilda djur och vilda växter i EU:s medlemsstater. Syftet med en översyn av ovanstående lagstiftning skulle vara att möjliggöra ett ökat uttag av biomassa ur den svenska skogen, med beaktande av alla hänsyn och begränsningar som följer av bl.a. EU- rätten och de svenska miljömålen. Förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläppsminskningar Som tidigare nämnts är ökad användning av biobränslen på bekost- nad av fossila bränslen en mycket viktig beståndsdel i den svenska klimatomställningen, inklusive inom sektorerna transport, industri, arbetsmaskiner samt produktion av el- och fjärrvärme. Material baserade på biomassa kan också ersätta fossilbaserade material inom ett stort antal tillämpningsområden. Potentialen till utsläppsminskningar genom ökad substitution av fossila bränslen och material med biobaserade bränslen och material överstiger sannolikt koldioxidekvivalenter för svenskt vidkommande och kan vara betydligt högre än så. Med utgångspunkt i färdplanerna framtagna under initiativet Fossilfritt har exempelvis potentialen uppskattats till koldioxidekvivalenter till 2045, och då omfattas inte samtliga sekto- rer.25 Förbränning av biomassa med tillämpning av CCS-teknik (bio- CCS) har därutöver uppskattats ha potential att åstadkomma negativa utsläpp, dvs. upptag, av koldioxid- ekvivalenter inom samma tidsrymd.26 Skattesystemet och EU ETS bidrar till att göra biobränslen eko- nomiskt konkurrenskraftiga gentemot fossila alternativ och reduktionsplikten tvingar fram en successivt ökande andel bio- drivmedel inom transportsektorn. Ökad användning av biobränslen och biobaserade material förväntas av såväl regering som näringsliv vara en kostnadseffektiv strategi för att åstadkomma utsläppsminsk- ningar även framöver. Ett frågetecken finns dock för hur en kraftigt ökad efterfrågan på biomassa, också globalt, kan mötas av ett håll- bart producerat utbud och hur marknaden för biomassa kan komma att utvecklas . 25Svenskt näringsliv (2019), s. 26. 26SOU 2020:4, Vägen till en klimatpositiv framtid. Ur ett företagsekonomiskt perspektiv finns det flera lönsamma åtgärder som skulle kunna öka uttaget av biomassa ur de svenska skogarna. Möjligheten att vidta flertalet av dessa åtgärder begränsas dock av reglering som syftar till att främja miljömålen för bl.a. bio- logisk mångfald och levande skogar. Ett centralt frågekomplex är hur hotade arter och värdefulla naturmiljöer ska skyddas som efterfrågan på biobränslen och biobaserade material, och där- med behovet av uttag av biomassa ur den svenska skogen, ökar. Vad gäller inhemsk produktion av biodrivmedel gör regeringen klimathandlingsplan bedömningen att utformningen av reduk- tionsplikten kommer att göra det möjligt att tillvarata goda förutsättningar för att producera biodrivmedel i relativt stor skala. De ekonomiska riskerna för en pionjärverksamhet inom området gör dock att investeringar riskerar att utebli . Pågående och aviserade lagstiftningsrelaterade initiativ på området överlämnade (M 2019:02) sitt slutbetänkande. Utredningen hade i uppdrag att analysera förut- sättningarna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogs- mark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Syftet med ut- redningen var att bidra till att värna och stärka den privata ägande- rätten till skogen. Syftet var också att bidra till att synergier nyttjas mellan biologisk mångfald och en växande cirkulär bioekonomi. Förslagen från ska främja en växande skogs- näring och hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till nationell biomassa från den svenska skogen. Förslagen från Skogs- utredningen bereds i . Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M2018:07), som avslutades , hade till uppgift att föreslå en strategi för hur ska uppnå nettonegativa utsläpp av växthusgaser med hjälp av s.k. kompletterande åtgärder (se avsnitt 3.3.2). Som en del av uppdraget lämnade utredningen förslag på åtgärder som vid sidan av ökad inlag- ring av koldioxid i växter och mark även skulle öka produktionen av biomassa i . Exempelvis föreslog Klimatpolitiska vägvals- utredningen åtgärder för att främja energiskogsodling och tillväxt av skog på jordbruksmark som tagits ur bruk. Utredningens förslag bereds i . (M 2020:03) ska se över artskyddsförord- ningen och ta ställning till om ändringar i ersättningsbe- stämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås.27 Utredningen ska bl.a. se över fridlysnings- bestämmelserna och ta ställning till hur långtgående rådighetsinskränk- ningar de bör kunna ge utrymme för och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens utredningsansvar när det gäller frågor om art- skydd. Utredningen ska också bedöma om det är lämpligt att i ökad ut- sträckning samordna prövningen av fridlysningsbestämmelserna med prövningen enligt i övrigt och prövning enligt annan lag- stiftning som rör verksamheter, åtgärder eller planer som kan komma att påverka skyddade arter. Om en ökad samordning mellan pröv- ningarna är lämplig ska en bedömning göras av om det krävs författ- ningsändringar för att åstadkomma detta. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande . Regeringen gav i uppdrag att analysera behovet av och de rättsliga förutsättningarna för att införa ytterligare styrmedel för att gynna tillkomsten av anläggningar som producerar biodrivmedel med teknik som befinner sig bortom demonstrationsnivå, där kostnaden för den första fullskaliga produk- tionsanläggningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrens- kraftigt. Bedömning inför andra fas De ovan nämnda utredningarna som pågår eller avslutats berör de stora frågorna som påverkar förutsättningarna för ett ökat uttag av biomassa ur den svenska skogen. Utredningarnas förslag är antingen inte överlämnade till eller färdigbehandlade i . Det vore därför inte lämpligt eller tidseffektivt för Klimat- rättsutredningen att i sin andra fas prioritera en ny översyn av lag- stiftningen som reglerar åtgärdsområdet. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen. 9.2.6Minskade växthusgasutsläpp från tillståndspliktig industri och el- och fjärrvärmeproduktion Möjlig lagstiftning att se över och syfte med en översyn Att se över så att den i högre grad än underlättar klimatomställningen och bidrar till att uppfylla målen i det klimat- politiska ramverket är en uttalad del av upp- drag. förslag syftar till att utvidga utrymmet att ställa krav för att begränsa klimatpåverkan vid prövning av miljö- farliga verksamheter med utsläpp av växthusgaser. Den delen av upp- draget redovisas i detta delbetänkande. Förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläppsminskningar Den tekniska potentialen att minska växthusgasutsläppen från indu- stri och el- och fjärrvärmeproduktion bedöms vara stor. Dessa sek- torers växthusgasutsläpp måste minska för att målet om nettonoll- utsläpp ska kunna nås. av växthusgasutsläppen från industri och el- och fjärrvärmeproduktion i omfattas av EU ETS. Ur ett euro- peiskt perspektiv är det inte kostnadseffektivt att ställa högre krav på utsläppsminskningar för anläggningar i än vad som gäller för EU i övrigt genom priset på utsläppsrätter. EU ETS kan dock inte förväntas leda till utsläppsminskningar i i linje med det svenska målet om nettonollutsläpp (se avsnitt 3.6). Kostnadseffektivitet måste därför bedömas också ur ett nationellt perspektiv. Eftersom EU ETS inte kan förväntas bidra i tillräcklig omfattning till att nationella klimatmål nås bedö- mer utredningen att kompletterande styrning är motiverad. Pågående och aviserade lagstiftningsrelaterade initiativ på området ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Syftet är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstad- komma snabbare och enklare prövningsprocesser som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. Uppdraget ska redovisas . föreslår i avsnitt 6.1.9 att den ges i upp- drag att under nästa fas utreda vidare hur klimatnytta av en åtgärd eller verksamhet ska kunna vägas mot negativ påverkan på männi- skors hälsa och miljön genom en särskild avvägningsregel i miljöbal- ken eller på annat sätt. Bedömning inför andra fas Förslag som bl.a. syftar till att minska växthusgasutsläppen från indu- stri och el- och fjärrvärmeproducenter är centrala i den översyn av som avrapporterar i detta del- betänkande. kan också förväntas bidra till dessa sektorers klimatomställning. Lagstiftningen som reglerar detta åtgärdsområde bör därmed inte prioriteras för ytterligare översyn i andra fas. 10.1Förslaget till lag om ändring i 1 kap. mål och tillämpningsområde I paragrafens första stycke preciseras mål så att det anger att det är en förutsättning för en hållbar utveckling att männi- skans påverkan på klimatet minimeras. Klimatförändringar motverkar en hållbar utveckling och gör det svårare att uppnå miljökvalitets- målen. I paragrafens andra stycke läggs en ny sjätte punkt till som tyd- liggör att ska tillämpas så att klimatförändringar mini- meras. Det kan innebära krav på att minska utsläpp av växthusgaser från verksamheter och åtgärder eller att främja verksamheter och åtgärder som bidrar till klimatomställningen. Överväganden finns i avsnitt 6.1.1. 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m.