sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — I avsnitt 12 har vi därför föreslagit att ställföreträdare ska genomgå en introduktionsutbildning och att de vid behov ska erbjudas för- djupad utbildning. I avsnitt 11 har vi föreslagit att överförmyndaren innan ställföreträdaren förordnas ska informera honom eller henne bland annat om vad det individuella uppdraget innebär. Även med dessa åtgärder kommer det dock uppstå situationer när ställföre- trädare behöver stöd i sina uppdrag. Det är vanligt att intresseföreningar erbjuder olika former av stöd och vägledning till sina medlemmar, exempelvis mentorskap och individuell rådgivning. Det förekommer också att sådana föreningar tar fram och tillhandahåller informationsmaterial som kommer många till nytta. Föreningarnas verksamhet fyller en viktig funktion på området. Vi anser dock att även det allmänna bör ta ett ansvar för att ställföreträdare får stöd i sina uppdrag, vilket vi tar upp här nedan. 13.5.2Överförmyndaren ska ge stöd till ställföreträdare inom ramen för serviceskyldigheten Många ställföreträdare vänder sig till överförmyndaren när de är i behov av råd och stöd. Överförmyndaren är som nämnts skyldig att ge stöd till ställföreträdare inom ramen för myndighetens service- skyldighet, vilket bland annat innebär att utan onödigt dröjsmål lämna sådan hjälp till ställföreträdarna att de kan ta till vara sin intressen. I vilken mån överförmyndare faktiskt erbjuder stöd till ställföreträ- dare varierar. Många överförmyndare har allmän information på hem- sidan och kompetent personal som svarar på frågor och agerar boll- plank. Det finns dock också överförmyndare som tillhandahåller mycket lite allmän information och som är återhållsamma med att besvara frågor och ge stöd. Återhållsamheten motiveras ofta med att stöd till ställföreträdare kan komma i konflikt med överförmyn- darens roll som tillsynsmyndighet. I syfte att säkerställa att serviceskyldigheten enligt förvaltnings- lagen får fullt genomslag har vi i avsnitt 8.5 föreslagit att det tas in en regel i förmynderskapsförordningen som erinrar om överförmyn- darens serviceskyldighet. Vi har övervägt att därutöver ge överför- myndaren en lagstadgad skyldighet att erbjuda ställföreträdare råd och stöd, det vill säga en roll att ge tillsynsvägledning vid sidan av rollen som tillsynsmyndighet. Vi ser vissa fördelar med en sådan skyl- dighet för överförmyndaren, främst för att råda bot på problemet att ställföreträdare inte har någon given instans att vända sig till när de behöver råd och stöd. Vidare kan vissa misstag från ställföre- trädare undvikas om överförmyndaren får en tillsynsvägledande funk- tion gentemot dem. Det finns dock invändningar av principiellt slag mot att låta en myndighet ha ansvar för både tillsyn och tillsyns- vägledning eftersom en myndighets opartiskhet kan ifrågasättas om myndigheten ger råd till den som tillsynen avser.4 Detta hindrar dock inte att myndigheter på ett flertal tillsynsområden både utövar till- syn och ger tillsynsvägledning, och att det till och med kan finnas fördelar med det. har exempelvis en skyldighet enligt 19 kap. 17 § FB att både utöva tillsyn över överförmyndare och med råd stödja dem i deras verksamhet, vilket vi har sett fördelar med. När det gäller överförmyndarnas verksamhet ser vi dock en viss risk för att en skyldighet att ge ställföreträdare mera konkreta råd och handfast stöd kan komma i konflikt med uppgiften att opartiskt utöva tillsyn över deras verksamhet. Vi har här särskilt tagit hänsyn till att många överförmyndarverksamheter är små och inte har möj- lighet att separera de båda funktionerna tillsyn och tillsynsvägled- ning. finns en problematik i att överförmyndarna har i uppgift att både rekrytera ställföreträdare och utöva tillsyn över dem. Det finns en utbredd uppfattning om att överförmyndarna kan ha svårt för att opartiskt granska de ställföreträdare som de har rekry- terat. Att ge överförmyndaren en skyldighet att dessutom ge råd och stöd till ställföreträdarna riskerar att förstärka den problematiken. En sådan förändring föreslår vi därför inte. 4Jfr Statskontoret (2012). Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn, s. 10. Vi vill dock betona att överförmyndarens serviceskyldighet inne- bär ett krav på positivt bemötande och en relativt långtgående skyl- dighet att ge ställföreträdare sådan hjälp att de kan ta till vara sina intressen, även om det inte är fråga om att ge konkreta råd eller göra omfattande rättsutredningar. Inom ramen för serviceskyldigheten bör överförmyndaren enligt vår uppfattning bland annat tillhanda- hålla allmän information till ställföreträdare, vara tillgänglig och posi- tivt inställd till att besvara frågor och i rimlig utsträckning agera boll- plank. För att åstadkomma detta är det viktigt att det finns en hög nivå av kompetens i överförmyndarverksamheten, vilket är en fråga som vi återkommer till i avsnitt 19. 13.5.3Allmänna råd och annat stöd ska tas fram nationellt Vi har under utredningsarbetet identifierat att ställföreträdare har behov av stöd i form av allmänna råd, korrekt information, metod- stöd och checklistor m.m. tillhandahåller överförmyndare visst material till stöd för ställföreträdarna men omfattningen och kvali- teten varierar kraftigt över landet. tillhandahåller flertalet överförmyndare informationsmaterialet Rollkoll, som tagits fram av och som är uppskattat och till nytta för många. finns det dock ett stort behov av ett enhetligt och tydligt stöd som når alla ställföreträdare. Det finns ingen central myndighet med uppgift att tillhandahålla ett sådant stöd, vilket vi betraktar som en stor brist. Vi gör bedömningen att ett centralt framtaget material i form av bland annat allmänna råd, korrekt information och metodstöd ytterligare skulle underlätta för ställföreträdare. Det skulle öka förutsättningarna för att de utför sina uppdrag på ett bra sätt och dessutom öka rättssäkerheten för huvudmännen. Det skulle också innebära en ökad tydlighet och enhet- lighet på området samt ett mer effektivt resursutnyttjande jämfört med , när material till stöd för ställföreträdare tas fram hos varje överförmyndare för sig. Att alla ställföreträdare har tillgång till ett kvalitativt material kan dessutom minska överförmyndarnas arbets- belastning, bland annat på så sätt att antalet frågor som ställs till dem minskar. Det är vidare troligt att förutsättningarna för att rekrytera nya ställföreträdare ökar när det blir enklare att göra rätt i uppdraget. Vi föreslår i avsnitt 23 att en ny statlig myndighet ska få ett över- gripande ansvar på området. Det bör enligt vår uppfattning vara en uppgift för den myndigheten att ta fram allmänna råd och annat material till stöd för ställföreträdare. För att säkerställa en hög kvalitet och att den kompetens och erfarenhet som finns på området tas till vara, bör materialet tas fram efter samråd med kommunerna samt med berörda intresseorganisa- tioner och myndigheter. 14När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider Det har kommit fram att det ofta tar innan gode män och förvaltare kan lämna sina uppdrag när de har begärt sitt entledigande, och att detta försvårar rekryteringen. Även dödsbons ansvar efter en avliden ställföreträdare orsakar problem på området och försvårar rekryteringen. Vi har tagit upp dessa frågor inom ramen för vårt uppdrag att föreslå förbättringsåtgärder som kan underlätta rekryteringen av kompetenta ställföreträdare. 14.2.1När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag En god man eller förvaltare har som utgångspunkt rätt att på begäran bli entledigad från sitt uppdrag (11 kap. 19 § andra stycket föräldra- balken, FB). Ställföreträdaren är dock som huvudregel skyldig att kvarstå till dess att en ny ställföreträdare har utsetts, om ställföre- trädarskapet ska fortsätta. Ett undantag finns intaget i 11 kap. 19 a § första stycket FB. Enligt bestämmelsen gäller skyldigheten att stå kvar inte en god man enligt 11 kap. 4 § eller en förvaltare som har skälig orsak att bli entledigad innan en ny ställ- företrädare har utsetts. Ett beslut om entledigande fattas då av dom- stol. Undantaget bygger på Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2012 s. 715. Med hänvisning till allmänna sysslomannarättsliga principer uttalades i rättsfallet att en förvaltare har rätt att frånträda sitt uppdrag när det finns skälig orsak att göra det, trots att ett behov När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider av förvaltarskap fortfarande föreligger och någon ersättare inte ut- setts. Vid bedömningen av vad som är skälig orsak bör det enligt rättsfallet göras en avvägning mellan förvaltarens bevekelsegrunder för att avsluta uppdraget och behovet av att det kontinuerligt finns en förvaltare. I förarbetena till den nämnda bestämmelsen förde regeringen fram att den avvägning som enligt rättsfall ska göras mellan den enskildes och förvaltarens intressen är rimlig.1 Det uttalades att ställ- företrädaren kan ha rätt att frånträda sitt uppdrag om han eller hon drabbats av allvarlig sjukdom eller om den enskildes agerande kan föranleda att ställföreträdaren har rätt att bli entledigad, t.ex. om huvudmannen allvarligt hotat eller utövat våld mot ställföreträdaren som gör att det bedöms omöjligt att fort- sätta uppdraget. Enligt förarbetena måste ställföreträdare dock i regel godta vissa och inte helt obetydliga olägenheter för att behovet av ställföreträdarskap ska tillgodoses i avvaktan på att en ny ställföre- trädare utses. Ju det tar att utse en ny ställföreträdare, desto lägre ska kraven vara för vad som anses utgöra tillräckliga skäl, enligt förarbetena.2 I rättspraxis har samarbetsproblem och svårigheter att rekrytera en ny ställföreträdare inte ansetts utgöra skälig orsak för en god man att bli entledigad innan en ny god man har utsetts.3 En tidsutdräkt har dock i sig ansetts medföra skälig orsak.4 Om ställföreträdaren entledigas med stöd av 11 kap. 19 a § första stycket ska ställföreträdarskapet upphöra, om överförmyndaren vidtagit alla rimliga åtgärder för att finna någon annan som är lämplig och som vill åta sig uppdraget. Detta följer av paragrafens andra stycke. Beslutet fattas av domstol (11 kap. 19 b §).5 2013/14:225 s. 23 f. 2013/14:225 s. 47. 3Se rättsfallet RH 2016:83. 4Se rättsfallet NJA 2018 s. 246. 5Det är relativt ovanligt att domstolen fattar ett sådant beslut. Enligt länsstyrelsernas statistik uppgick antalet beslut till 20, se (hämtad ). Statistik har inte redovisats för att kunna tas in i betänkandet. När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider 14.2.2Dödsboets ansvar vid ställföreträdarens död En god man eller förvaltare som frånträder sitt uppdrag är skyldig att lämna en sluträkning till överförmyndaren beträffande egendom som har stått under hans eller hennes förvaltning. Sluträkningen ska innehålla en redogörelse för förvaltningen under det löpande året fram till dess att ställföreträdarskapet upphörde. Det ska i sluträk- ningen också anges den enskildes tillgångar och skulder vid början och slutet av den tid som räkningen avser. Vidare ska en samman- ställning göras av inkomster och utgifter . Räk- ningen ska lämnas på heder och samvete. Om ställföreträdaren dör ska hans eller hennes dödsbo svara för att sluträkningen ges in och för att andra åtgärder vid förvaltningens slut vidtas (14 kap. 24 § första stycket FB). De slutåtgärder det är fråga om gäller överläm- nandet av de förvaltade tillgångarna till den enskilde eller till någon annan som ska överta förvaltningen och uppgiften att hålla räken- skaper och övriga handlingar som rör förvaltningen tillgängliga för granskning (14 kap. 22 och 23 §§). Dödsboet kan också behöva ge in en årsräkning. infördes vissa lättnader i dödsbons skyldigheter, näm- ligen en möjlighet för överförmyndaren att befria dödsboet från skyl- digheten att lämna årsräkning eller sluträkning, eller besluta att så- dana räkningar får lämnas i förenklad form. Ett sådant beslut kräver att det med hänsyn till dödsboets och den enskildes förhållanden, tillgångarnas art eller värde eller omständigheterna i övrigt finns särskilda skäl (14 kap. 24 § andra stycket). I förarbetena sades att befrielse eller lättnad för dödsboet i första hand bör medges om huvudmannen saknar tillgångar eller om tillgångarna inte är av större omfattning. Att den efterlevande t.ex. på grund av sjukdom eller hög ålder inte har förutsättningar att klara av uppgiften kan också vara av betydelse. Enligt förarbetena kommer en sluträkning från ett döds- bo ofta att vara mindre utförlig än när en sådan lämnas av en ställ- företrädare, eftersom ett dödsbo inte har möjlighet att begära ut kontoutdrag etc. från banker och andra värdepappersinstitut.6 infördes en bestämmelse om att dödsboet har rätt till ersättning för utgifter som varit skäligen påkallade för att fullgöra uppgifterna (14 kap. 25 §). Dödsboet kan alltså få ersättning för utgifter för att anlita hjälp. Av bestämmelsen framgår också, med hänvisning till 2013/14:225 s. 48 f. När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider 12 kap. 16 §, att ersättning i vissa fall betalas av den enskilde och i andra fall av kommunen. Utöver detta gäller att dödsboet har rätt till det arvode som den avlidne ställföreträdaren skulle ha fått. I förarbetena togs upp att några remissinstanser hade ifrågasatt om dödsboets skyldighet att upprätta en sluträkning alls bör finnas kvar. Regeringen ansåg emellertid att det är viktigt att överförmyn- daren kan kontrollera att det inte har förekommit några oegentlig- heter i den avlidne ställföreträdarens tidigare förvaltning av den enskildes egendom. Det bedömdes inte lämpligt att utse en ställföre- trädare med den enda uppgiften att upprätta dödsboets sluträkning, eftersom en sådan uppgift är av en annan karaktär än de uppgifter som normalt ingår i ett ställföreträdaruppdrag, dvs. att företräda den enskilde. Inte heller ansåg regeringen att överförmyndaren eller en ny god man eller förvaltare bör ges i uppgift att bistå dödsboet med att upprätta sluträkningen, eftersom dessa har till uppgift att granska den tidigare ställföreträdarens räkenskaper. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att skyldigheten för ett dödsbo att i en avliden ställföreträdares ställe redovisa den enskildes egendom bör behållas.7 Det har i skilda sammanhang förts fram till utredningen8 att det ofta tar innan gode män och förvaltare som vill lämna sina upp- drag blir entledigade. I svåra och komplexa uppdrag kan det ta åt- skilliga månader, ibland upp till , innan överförmyndaren har rekryterat en ny ställföreträdare så att ett entledigande kan ske. Många har framhållit att ställföreträdare inte vill ta sig an sådana uppdrag eftersom det är svårt att avsluta uppdraget om det skulle bli för be- tungande. Vissa gode män och förvaltare har beskrivit att de blir livegna sina uppdrag. Långt från alla tycks känna till möjligheten att vid tingsrätten begära att bli entledigad trots att en ny ställföre- trädare inte har utsetts. Att det kan ta att avsluta uppdraget har upprepat beskrivits som en anledning till att det är svårt att rekrytera ställföreträdare, särskilt till svåra uppdrag. 2013/14:225 s. 29. 8Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider män och förvaltare har vidare ofta framfört att det är en mycket märklig ordning att dödsboet efter dem måste överta deras skyldigheter att slutredovisa uppdragen om de skulle avlida, och att detta gör det svårt för dem att rekommendera uppdraget till andra. Att erfarna gode män och förvaltare inte vill riskera att deras efter- levande belastas till följd av deras uppdrag har framhållits som ett skäl till varför det kan vara svårt att rekrytera ställföreträdare. 14.4.1När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag ska överförmyndaren agera Vårt förslag: När en god man enligt 11 kap. 4 § eller förvaltare begär sitt entledigande ska överförmyndaren för- ordna en ny ställföreträdare , om ställföre- trädarskapet ska fortsätta. Ändringen tas in i 11 kap. 19 § andra stycket . En ställföreträdare som begär att få avsluta sitt uppdrag är som huvudregel skyldig att stå kvar till dess att en ny ställföreträdare har utsetts, om ställföreträdarskapet ska fortsätta. finns en lagstadgad möjlighet för ställföreträdare att avsluta sina uppdrag innan en ny ställföreträdare har utsetts. Detta kräver att ställföreträdaren har skälig orsak att entledigas och att ställföreträdaren vänder sig till domstol med sin begäran om entledigande (11 kap. 19 a § första stycket och 19 b § FB). Trots denna möjlighet är det vanligt att ställ- företrädare får vänta innan de entledigas, ibland upp emot . Så kan det ta när överförmyndaren har svårt att hitta en ny ställföreträdare som vill ta sig an uppdraget, vilket särskilt är fallet om uppdraget är svårt och komplicerat. Det förefaller inte vara vanligt att ställföreträdare vänder sig till domstol med en begäran om entledigande, bland annat eftersom de inte känner till att möjligheten finns. Enligt vår uppfattning är det angeläget att ställföreträdare kan avsluta sina uppdrag inom som är rimlig med tanke på att de har ett ideellt uppdrag som de utför mot en ganska ringa ersättning. Att det ofta tar att lämna uppdragen har pekats ut som en När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider anledning till att det är svårt att rekrytera ställföreträdare och det är tydligt att problemet bidrar till en negativ bild av uppdraget som god man och förvaltare. Det är inte heller till huvudmannens bästa att ha en ställföreträdare som har begärt att få lämna sitt uppdrag men som är tvungen att stanna kvar. Å andra sidan är det angeläget att huvud- män i behov av en god man eller förvaltare inte ställs utan en sådan ställföreträdare utan goda skäl för det. Den avvägning mellan huvud- mannens och ställföreträdarens intressen som kommer till uttryck i den nuvarande lagstiftningen, och som bygger på det nämnda rätts- fallet , är därför rimlig. Det finns dock anledning att ta upp frågan om hur det kan säkerställas att ställföreträdare som begär sitt entledigande byts ut . Inte minst är detta viktigt för att huvudmän inte ska ha en ställföreträdare som allra helst vill lämna uppdraget. Vi har därför övervägt om det bör införas ett krav på att överförmyndaren skyndsamt ska utse en ny ställföreträdare när den gode mannen eller förvaltaren begärt sitt entledigande. En annan möjlighet är att införa en yttersta tidsgräns för hur länge ställ- företrädare måste stå kvar när de har begärt att få avsluta uppdraget, exempelvis tre eller , vilket är en förändring som bland andra har efterlyst. I regel gör överförmyndare sitt bästa för att hitta nya kvalifi- cerade ställföreträdare så fort som möjligt. Trots detta finns det fog för en reglering som tydliggör att en ställföreträdare som begärt sitt entledigande måste ersättas skyndsamt eller inom . Inte minst understryker detta att överförmyndaren ska vidta åtgärder för att hitta en ny ställföreträdare och, om det behövs, överväga att ge uppdraget till en anställd ställföreträdare (se avsnitt 15). Enligt vår bedömning kan en reglering om att ställföreträdaren ska entledigas senast uppfattas som att det är godtagbart att ställ- företrädaren står kvar under den tiden. Det framstår som mer lämp- ligt med en bestämmelse som anger att en ny ställföreträdare ska utses . Vi föreslår därför en sådan bestämmelse. Bland ställföreträdare har det varit en vanlig uppfattning att de inte hör något från överförmyndaren om sin begäran att få avsluta sitt uppdrag, allt medan tiden går. Som redan nämnts är det vanligt att ställföreträdare inte känner till att de kan vända sig till tingsrätten med en begäran om entledigande . Vi har därför övervägt att föreslå en skyldighet för överförmyndaren att upplysa om den möj- ligheten. Vi bedömer dock att det är tillräckligt att sådan informa- När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider tion ingår i den allmänna information om uppdraget som ställföre- trädaren får del av under den obligatoriska introduktionsutbildningen (avsnitt 12). Det är relativt ovanligt att en ställföreträdare avlider ett uppdrag pågår. När det sker ska ställföreträdarens dödsbo, som nämnts, svara för att sluträkningen ges in och för att andra åtgärder vid för- valtningens slut vidtas. gäller vissa lättnader i dödsbons skyldighet att redovisa en avliden ställföreträdares uppdrag på så sätt att överförmyndaren under vissa förhållanden får befria dödsboet från skyldigheten att lämna sluträkning eller årsräkning eller besluta att sådana räkningar får lämnas i förenklad form. Dödsbon kan också få ersättning för utgifter för att anlita hjälp. Även med dessa föränd- ringar upplevs skyldigheten ofta som betungande av de efterlevande, inte minst om den ställföreträdare som avlidit haft många uppdrag. behöver dödsbon ofta hjälp med redovisningen. Att de efterlevande på detta sätt ”ärver” ställföreträdarens skyldigheter bi- drar vidare till att uppdraget som god man eller förvaltare uppfattas som omodernt. Erfarna ställföreträdare vill ibland inte ta sig an upp- drag som ställföreträdare eftersom de inte vill orsaka svårigheter för sina efterlevande om de skulle dö. Som ett led i att modernisera systemet och förbättra rekryteringsmöjligheterna finns därför anled- ning att överväga om dödsbons skyldigheter alls bör finnas kvar. Det är visserligen, som tagits upp i tidigare förarbeten, viktigt att över- förmyndaren kan kontrollera att det inte förekommit några oegentlig- heter i den avlidne ställföreträdarens förvaltning av den enskildes egendom.9 Enligt vår bedömning kan dock överförmyndaren i regel, med stöd av 16 kap. 10 och 10 a §§ FB, hämta in de uppgifter som behövs för granskningen av den avlidne ställföreträdarens verksam- het. Till saken hör att ställföreträdare ger in en årsräkning varför det enbart blir fråga om att granska verksamheten sedan den senaste årsräkningen. Ett system som innebär att dödsbon inte ska lämna sluträkning eller årsräkning, men vara skyldiga att lämna de handlingar och upplysningar som överförmyndaren behöver vid granskningen, skulle kunna vara en lösning på problemet och har 2013/14:225 s. 29 f. När ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag och när ställföreträdaren avlider Frågan är emellertid komplicerad och det finns möjliga nackdelar med en så- dan ordning, bland annat en risk för att överförmyndaren står utan det underlag som behövs för att kunna göra en fullgod granskning av den avlidne ställföreträdarens verksamhet. Det nuvarande systemet som innebär lättnader för dödsbon har vidare inte gällt mer än . Det finns därför skäl att avvakta utvecklingen för att analysera om ytterligare förändringar behövs. Vi lämnar därför inte nu något förslag i denna del. Frågan bör dock bli föremål för en förnyad översyn framöver. Vi vill framhålla att det är angeläget att överförmyndaren beslutar om de lättnader som är möjliga inom ramen för den nuvarande lag- stiftningen, när det finns förutsättningar för det. Det är också viktigt att överförmyndaren så långt det är möjligt inom ramen för myndig- hetens serviceskyldighet hjälper dödsbon så att de kan fullgöra sina skyldigheter och att de informeras om möjligheten att få ersättning om de anlitar hjälp. Många i är beredda att ta sig an ett uppdrag som god man eller förvaltare för att hjälpa en annan människa. Trots detta är det på många håll svårt att hitta lämpliga ställföreträdare. Som en följd av rekryteringsproblemen har det skett en viss professionalisering på området. Vi har haft i uppdrag att ta ställning till i vilka särskilda fall ställföreträdaruppdrag bör kunna utföras av kommunala tjänstemän eller andra professionella aktörer. I uppdraget har också ingått att bedöma om juridiska personer ska kunna förordnas som ställföre- trädare.