sou · H9B319d2 · 2021-03-31 00:00:00 — Ett apoteksombud får enligt 2 a § förordningen (2009:659) om handel med läkemedel inte inrättas närmare än fem kilometers bilväg från ett öppenvårdsapotek, om det inte finns särskilda skäl. Det inne- bär att apoteksombud, även om de är en resurs inte fullt ut kan er- sätta de övriga cirka 800 apotek som finns i . Sammantaget anser utredningen att det är tveksamt om detta alter- nativ ger en tillräckligt god täckning och kapacitet. får ett samhällsuppdrag och avtalar om kompletterande beredskapsapotek En annan lösning kan vara att får ett samhällsuppdrag och att de för att täcka tillräckligt många orter samt för att uppnå en god geografisk täckning ur beredskapssynpunkt får teckna avtal med andra apoteksaktörer. En sådan lösning skulle innebära att ändå kan få ett utpekat ansvar för att det etableras beredskaps- apotek med en tillräcklig geografisk täckning i . Det skulle i så fall ankomma på att avgöra vad en adekvat teckning är eller att efter uppdrag från staten effektuera tillgången på bered- skapsapotek i särskilt utpekade områden. En lösning där själva ska peka ut i vilka områden beredskapsapotek ska inrättas kan ur konkurrenshänseende anses vara mindre lämpligt. En sådan lösning som beskrivs ovan innebär att de aktörer som tecknar avtal med måste uppnå samma nivå av robusthet Säkerställd distribution i kris och krig som egna apotek vad avser alla de parametrar som disku- terats i 13.2.2. Denna lösning garanterar däremot inte att de övriga apoteksaktörerna vill ingå avtal med och inga krav på detta föreligger heller. Villkoren för sådana avtal kan också bli en tvistefråga, i synnerhet ersättningsfrågan. kan tvingas ingå mindre fördelaktiga avtal. Uppdraget till skulle också kunna tänkas utformas så att bolaget, ifall de inte lyckas teckna ett avtal med en annan aktör, tvingas etablera på orten. De konkurrerande aktörerna ställs då mellan valen att etablerar eller att aktörerna kommer överens om en ersättning. Detta förfarande skapar därmed en viss konkur- rens. En sådan lösning har också en annan effekt, i de fall övriga pri- vata aktörer väljer att minska sin verksamhet och stänga ett apotek får automatiskt en skyldighet att inrätta apotek på dessa orter. Detta gör att i takt med att e-handeln växer och apotekstät- heten eventuellt minskar måste som statlig aktör upprätt- hålla verksamhet. Det innebär att det alltid kommer att kunna garan- teras en viss samhällsviktig tjänst i form av fysiska apotek och att denna ytterst styrs av staten. Det är dock tveksamt om det juridiskt går att motivera en sådan ordning som innebär att om man inte tecknar avtal så etablerar sig det statliga bolaget En sådan ordning som redovisas ovan har dock fördelen att alla aktörer inte direkt behöver delta i sådan planering tillsammans med ansvariga myndigheter och som kan anses särskilt känslig, som t.ex. totalförsvarsplaneringen. Däremot behöver aktörerna vara en del i planering och delta i lokal planering och övning. Det behöver säkerställas att uppdraget utformas så att det inte ger affärsmässiga fördelar Om får ett samhällsuppdrag som innebär att bolaget ska kunna upprätthålla sin verksamhet över hela landet i kris och krig kommer det att innebära att bolaget behöver investera i robusthets- höjande åtgärder och till viss del delta i kris- och totalförsvarsplaner- ingen lokalt, regionalt och nationellt. Det kommer att innebära vissa kostnader för bolaget. Det kan hanteras genom att bolaget levererar mindre vinst till ägaren, staten, eller genom att staten lämnar särskild ersättning till bolaget för sådana merkostnader. Oavsett är det en form av statsstöd. Säkerställd distribution i kris och krig konkurrerar på samma villkor som övriga aktörer på den omreglerade apoteksmarknaden. ska visserligen bi- behålla befintliga apoteksombud i den utsträckning det behövs, men även andra apoteksaktörer har numera möjlighet att etablera apoteks- ombud, även om mycket få än så länge valt att göra det. Om skulle få ett samhällsuppdrag att upprätthålla apotek över hela landet som kan fortsätta bedriva verksamhet i kris och krig skulle det kunna medföra viss påverkan på konkurrensförhållandena på marknaden. För att det ska vara förenligt med gällande rätt förutsätter ett sam- hällsuppdrag till att konkurrensen på apoteksmarknaden inte hindras eller snedvrids. Det blir särskilt viktigt eftersom staten både lagstiftar om förutsättningarna på apoteksmarknaden och har ensamt inflytande över en av apoteksaktörerna. Alla tre ovanstående lösningar bygger på att får någon form av samhällsuppdrag. Ett sådant uppdrag till ett statligt ägt bolag som verkar på en konkurrensutsatt marknad måste utfor- mas så att det blir konkurrensneutralt. Det kan inte uteslutas att skulle få vissa affärsmässiga fördelar av ett samhällsupp- drag som innebär att bolaget behöver ha en robusthet i form av t.ex. säkerställd it-drift och möjlighet till ökad lagerhållning. Den robust- het som krävs för kris och krig kan inte heller enkelt skiljas ut från verksamheten som helhet. Ett för kriget robust it-system är sanno- likt mer robust även i vardagen och det kan knappast motiveras att ha två olika system för olika behov. Statligt subventionerad reservkraft eller prioriterad tillgång till elförsörjning innebär större möjligheter att bedriva verksamhet även vid tillfälliga strömavbrott. Det är inte reservkraften i sig som utgör snedvridningen, utan den statliga sub- ventionen och den nytta detta kan utgöra i andra situationer än det som den är tänkt för. En större lagerlokal bekostad med statliga medel skulle kunna användas för att subventionerat utöka lagerhållningen eller annan verksamhet, till exempel utökade försäljningsytor eller annan tjänsteverksamhet, i vardagen. Det kan dock göras en skillnad mellan ovanstående fördelar. Det är mindre sannolikt att i vardagen skulle dra nytta av reservkraft. Elavbrott är ändå relativt sällsynta i . Det är först i en kris som bolaget skulle dra nytta av sådant stöd. Vad gäller stöd för robust informationstek- nologi kan det vara mer känsligt eftersom samtliga bolag egentligen berörs av NIS-direktivet och därmed behöver vidta åtgärder. Där kan staten inte utan att det snedvrider konkurrensen stödja Apote- Säkerställd distribution i kris och krig ket i de delar som omfattas av krav utifrån . Vad gäller stöd för planering är det inte heller något som rimligen kan vara till alltför stor nytta i vardagen. Känsligast kanske ändå stöd för ex. lokalyta som innebär möjligheter till utökad försäljning är. Sådant stöd skulle direkt kunna nyttjas i vardagen. Eftersom större lokalyta för försäljning rimligen i de flesta fall också genererar intäkter är det tveksamt om detta över huvud taget behöver ekonomiskt stöd. Sådant stöd bör i så fall snarare utgå för sådana åtgärder som innebär att lokalen kan ställas om t.ex. byggmateriel eller monteringsbara väggar. Sådana åt- gärder måste utformas på ett kostnadseffektivt sätt. Det innebär exem- pelvis inte att dyr standardiserad apoteksutrustning som s.k. fama- paket kan köpas in och stå oanvända. Stöd till skulle därmed vara tvungna att förenas med vissa villkor och krav på särredovisning. Trots vad som angetts ovan bedömer utredningen att ett sam- hällsuppdrag till att fortsätta bedriva verksamhet i kris och krig bör kunna utformas så att ersättningen för uppdraget, eller de minskade vinstkravet, inte betraktas som otillåtet statsstöd enligt . En förutsättning för det är att man tar hänsyn till sådana faktorer som redovisats ovan där vissa stödåtgärder kan vara direkt snedvridande och därmed inte kan kompenseras. Ett när- mare resonemang om de EU-rättsliga förutsättningarna för ett sådant uppdrag beskrivs i kapitel 15. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar att genomföra ett sådan uppdrag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Alternativ 2: Staten upphandlar beredskapsapotek Ett alternativ till att ge ett samhällsuppdrag är att sta- ten upphandlar tjänsten beredskapsapotek i konkurrens på apoteks- marknaden enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Ett sådant förfarande innebär i jämförelse med de tidigare alternativen en del fördelar då det inte skapar samma utmaningar med . Staten skulle i en upphandlingslösning kunna upphandla exempelvis ett beredskapsapotek per ett visst invånarantal. Det skulle innebära att det i mindre kommuner anses vara tillräckligt med ett beredskaps- apotek medan det i storstadsområden kommer att finnas flera bered- skapsapotek. I glesbygdsområden kan apotekstäthet även behöva kom- bineras med avståndsaspekter. Säkerställd distribution i kris och krig En upphandling måste precis som ett uppdrag till ett statligt bolag ta sin utgångspunkt i de faktorer som diskuterades inledningsvis i av- snitt 13.3.2. Kontrakt för beredskapsapotek bör därför endast till- delas sådana apotek som är lämpliga. Staten bör också i ett sådant upp- handlingsunderlag specificera på vilka platser eller inom vilket geo- grafiskt område man anser att apotek bör etableras. Anbudsgivarna bör i ett upphandlingsunderlag ange vilka apotek som de har i detta område som kan vara lämpliga. Vilken aktör som tilldelas kontrakt inom ett sådant område måste då avgöras utifrån hur väl svara upp mot kraven och vilken ersättning en anbudsgivare vill ha. Tänkbar modell för upphandling En modell för upphandling av beredskapsapotek skulle kunna utfor- mas enligt följande. I upphandlingsunderlaget definieras ett antal geo- grafiska områden. I varje område anges hur många apotek som anses behöva utses samt vilka krav som ska uppfyllas. Exempelvis, för att utses till beredskapsapotek i ett visst område ska kraven A–D upp- fyllas. I området finns tre apotek. Två av dessa uppfyller A–D, den tredje gör det inte. Anbudsgivaren får ange vilken ersättning man vill ha för det enskilda . Den anbudsgivare med lägst kostnad och som uppfyller kraven tilldelas kontraktet. Utöver grundkraven A–D finns krav som beredskapsapoteket ska uppfylla enligt ett stan- dardiserat kontrakt, exempelvis att ta fram planer, installera reserv- kraft och ha robusta it-system. För dessa krav kan särskilda tidpunkter anges när i förhållande till kontraktsstart dessa krav ska vara upp- fyllda, s.k. kontraktsvillkor. Man kan också överväga om det finns vissa grundkrav som inte behöver uppfylla vid kontraktsstart utan som kan hanteras som kon- traktsvillkor och uppfyllas efter hand. Om det i det ovanstående exem- pel i stället endast funnits ett apotek som uppfyller kraven A–C, men efter viss förändring av verksamheten (flytt, ombyggnad etc.) kan uppfylla även kravet D så skulle kontrakt kunna tilldelas. Grundkrav som man kan acceptera uppfylls efter hand skulle i en utvärderings- modell kunna belasta ett anbud med en fiktiv kostnad för att särskilja anbuden från sådana som kan uppfylla kravet. Eftersom fler kedjor sannolikt kommer tilldelas flera beredskaps- apotek, men måste hantera vissa kostnader på övergripande Säkerställd distribution i kris och krig nivå, kan man överväga om det utöver ersättning för enskilt apotek ska utgå en särskild ersättning för företagets arbete på systemnivå. Exempel på sådana kostnader kan vara säkrandet av robusta it-system. Detta kan motiveras eftersom företagen inte när de lämnar anbud kan veta hur många kontrakt de kommer att tilldelas. Därmed kan det vara svårt att slå ut sådana kostnader på antalet apotek. Man bör alltså skilja på sådana kostnader som härrör från de faktiska bered- skapsapoteken och det som kommer av kedjans åtgärder på system- nivå. Ovanstående är en förenkling för att schematiskt beskriva hur ett upphandlingsförfarande skulle kunna gå till. En viktig del i arbetet med upphandling av beredskapsapotek blir att identifiera de grund- krav som ska föreligga för en tilldelning, vilka krav som ska uppnås (s.k. kontraktsvillkor), vilka kostnader som ska hanteras för aktörerna centralt och naturligtvis vilka geografiska områden som ska användas. De geografiska områdena bör utformas med befolk- ningens behov i fokus, men i största möjliga mån skapa förutsätt- ningar för konkurrens (se vidare 13.3.4). skulle ansvara för att genomföra upphandlingen Ett uppdrag att upphandla beredskapsapotek enligt ovanstående modell skulle behöva hanteras av en myndighet inom hälso- och sjukvårds- området. Det kan konstateras att TLV inom ramen för sitt arbete med analys av apoteksmarknaden och hanteringen av glesbygdsstö- det, samt med sin kunskap kring de beviljade till- stånden till öppenvårdsapoteken, besitter omfattande kunskaper kring de förhållanden som är väsentliga för ovanstående arbete. Däremot anser utredningen att det bör vara , i egenskap av före- slagen sektorsansvarig myndighet och den som har det statliga an- svaret för försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvårdsområdet, som bör ha uppdraget att genomföra upphandlingen. TLV, Läke- medelsverket och Försvarsmakten är viktiga aktörer i processen att utforma underlag inför en sådan upphandling och eventuellt utvär- dera anbud. Fördelen med ett upphandlingsförfarande är att det är konkurrens- neutralt och bör vara förenligt med EU-reglerna om statligt stöd som finns i artikel 107–108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- Säkerställd distribution i kris och krig sätt (EUF-fördraget). Eftersom det på vissa orter finns flera apo- teksaktörer etablerade medan det på andra orter bara finns en ensam aktör, eller ett apoteksombud, kan det vara en fördel om fler apoteks- aktörer involveras för att skapa en god geografisk täckning. Upphand- lingsförfarandet är dessutom transparent och det finns ett etablerat regelverk för det som är väl känt av samtliga aktörer. En sådan upp- handling kan behöva ske under särskilda former så att den beaktar de aspekter på de krav kring säkerhetsskydd som finns samt aspekter på utländskt ägande. Vissa apoteksaktörer ägs av företag som bedriver annan samhällsviktig verksamhet och ingår i totalförsvarsplanering för andra sektorer. Det skulle då kunna finnas samordningsfördelar med att upprätthålla apoteksverksamheten och de andra samhällsvik- tiga verksamheterna i angränsande lokaler. Det finns utmaningar med upphandling av beredskapsapotek Det finns flera utmaningar med att upphandla beredskapsapotek. En utmaning är att utforma en affärsmodell för uppdraget som gör det attraktivt för apoteken att lämna anbud utan att det snedvrider kon- kurrensen. Det är därför viktigt att analysera situationen noga inför en upphandling. Om två aktörer finns etablerade på en ort kan det vara riskfyllt att endast den ena utses som beredskapsapotek om kund- underlaget redan från början är tveksamt för två apotek. kan man fundera över om det långsiktigt hade varit hållbart ändå för företagen med en sådan marknadssituation, och om inte den växande e-handeln ändå hade åstadkommit samma effekt på . Det är också vanligt förekommande vid offentliga upphandlingar att de leverantörer som inte vinner upphandlingen begär överpröv- ning av tilldelningsbeslutet, vilket kraftigt kan försena tillskapandet av beredskapsapotek. Överprövningar är särskilt vanligt vid inrättan- det av nya marknader, där parterna inte har etablerat vad som är praxis inom området. Samma situation kan uppkomma vid framtida upp- handlingar och kan då medföra att i perioder helt står utan beredskapsapotek på flera orter eller att tjänsten får direktupphand- las för kortare perioder. Tjänster som kräver stora investeringar läm- par sig inte för direktupphandling för korta perioder. Det motverkar syftet med beredskapsapoteken, som bygger på viss långsiktighet Säkerställd distribution i kris och krig och är avsett att vara en del av krisberedskapsplaneringen och planer- ingen för civilt försvar. Beroende på hur lång avtalstiden blir för kontrakten kan det bli så att förutsättningarna för ett apotek förändras och ägaren vill lägga ner verksamheten. Om ett apotek läggs ner tar det tid innan ett annat apotek har upphandlats och har hunnit skapa en robust verksamhet för kris och krig. För kontrakt finns det ingen uttrycklig längsta till- låtna avtalstid reglerad i upphandlingslagstiftningen. Vad som är en acceptabel löptid för ett visst kontrakt får därför ytterst avgöras vid en proportionalitetsbedömning i förhållande till vad det är som an- skaffas.50 Om upphandlingen utformas som ett ramavtal får normalt vara maximalt om inte särskilda skäl finns. Särskilda skäl brukar kunna kopplas till omfattande investeringar men det är upp till köpa- ren att visa. Möjligen bör denna typ av upphandling ske i form av säkerhetsskyddad upphandling (). Är konkurrensen tillräcklig för att säkerställa en effektiv upphandling? En upphandlingslösning har också utmaningar ur ett ekonomiskt perspektiv. Upphandlingen innebär, om den kan utföras effektivt och det finns en tydlig marknad, att prissättningen av det som efterfrågas blir marknadsmässig. Man måste dock ställa sig frågan om en upp- handling av beredskapsapotek skulle ske på vad som skulle betecknas som en välfungerande marknad. Som utredningen redogjorde för i an- slutning till förslaget om att låta genom ett samhälls- uppdrag inrätta beredskapsapotek är det i många lägen inte fråga om att det finns många apotek att välja på. Apotekstätheten är god i tät- befolkade områden medan den är betydligt sämre i glesbygd. Det inne- bär med stor sannolikhet att en god prispress skulle erhållas i lägen där det finns en effektiv konkurrens medan det i andra lägen inte finns någon konkurrens alls utan den aktör som är etablerad snarare har en monopolliknande ställning. Detta skulle kunna innebära att kostna- derna i dessa lägen drivs upp till en nivå som inte är motiverad. Det kan inte heller uteslutas att ett anbud för en sådan position skulle kunna användas för att kompensera ekonomiskt och därmed sänka priset i en annan position och på så sätt vinna fördelar i tilldelningen. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling, s. 515. Säkerställd distribution i kris och krig En annan utmaning är övergången till e-handel. Som utredningen beskrivit tidigare är e-handel ett värdefullt alternativ i vardag och vissa typer av kriser som det i exempelvis krig kan vara en stor utmaning. Utvecklingen mot mer e-handel i vardagen kan leda till färre fysiska apotek. Detta skulle kunna påverka konkurrensen och möjligheten att få anbud. Privata aktörer och deltagande i totalförsvarsplanering Som redogjordes för i det första alternativet finns vissa fördelar med ett statligt ägt bolag när det gäller deltagande i sådan planering som innebär insyn i processer som omfattar kris- och totalförsvarspla- nering. Det kan diskuteras i hur stor grad alla bolag behöver ha insyn i sådana processer eller om det snarare är en fråga om att bolagen be- höver lämna ifrån sig uppgifter för myndigheternas planering. Genom vad som sades i 13.3.2 menar utredningen att man bör överväga att placera apotekare med god kunskap om försörjningen i olika staber. Sådana personer bli i denna roll fria från bolaget och kan säkerhets- prövas innan placering. Myndigheterna får därmed den kompetens som krävs för att kunna bedöma och bearbeta de uppgifter som bo- lagen lämnar. Med en sådan lösning är det inte säkert att bolagen be- höver ha så stor insyn i de planeringsprocesser som kan anses känsliga. Man kan också överväga om det i upphandlingen av en tjänst som beredskapsapotek finns skäl att ställa särskilda krav på ägande. Som framgår av 1 § säkerhetsskydslagen (2018:585) innehåller den lagen bl.a. bestämmelser som gäller den som avser att överlåta aktier eller andelar i säkerhetskänslig verksamhet och om internationell sam- verkan på säkerhetsskyddsområdet. Lagen innehåller också många andra bestämmelser om säkerhetsskydd som gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säker- het eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). skulle genom en ändring av 5 kap. 9 § säkerhets- skyddsförordningen (2018:658) kunna ges möjlighet att placera per- sonal i säkerhetsklass. Säkerställd distribution i kris och krig Alternativ 3: En kombination av samhällsuppdrag och upphandling Som utredningen konstaterat i alternativ 1 är det tveksamt om Apo- teket AB ensamma har den geografiska täckning som krävs för att kunna inrätta beredskapsapotek in en omfattning så att det täcker befolkningens behov. En alternativ lösning skulle då kunna vara att kombinera samhällsuppdraget med en statlig upphandling för att inte, som i alternativ 1b, ska teckna avtal med sina konkur- renter. En sådan ordning skulle ha fördelen av att staten kan garan- tera att det åtminstone inrättas beredskapsapotek genom den statliga styrningen av men att denna kan kompletteras med det mer osäkra alternativet att upphandla. En utmaning med denna lös- ning är att administrationen med upphandlingslösningen sannolikt blir lika omfattande som om man upphandlade alla beredskapsapotek. En upphandling måste dessutom förhålla sig till val vad avser etableringar av beredskapsapotek, vilket kan vara en utmaning. Den stora fördelen är att inte behöver skapa affärsrelationer till sina konkurrenter. En sådan lösning ställer också särskilda krav på att ersättningarna till de olika aktörerna blir enhetliga oavsett om det är en upphandlad verksamhet eller ett samhällsuppdrag. Alternativ 4: Statligt bidrag till beredskapsapotek Ett fjärde alternativ är att det skapas ett statsbidrag för aktörer som visar att de uppfyller de krav som staten ställer upp för beredskaps- apotek. Då får alla aktörer möjlighet att ansöka om sådant bidrag. Ett sådant stöd skulle kunna utformas så att apoteksaktörerna får lämna in en plan för hur verksamheten ska kunna upprätthållas även under kris och krig, och hur uppfyller angivna kriterier för beredskapsapotek. De som uppfyller kriterierna är då berättigade till stöd. Nackdelen med ett sådant system är att staten inte kan styra hur många apotek som utses till beredskapsapotek på en ort eller den geografiska spridningen över riket. På vissa orter kanske inget apotek söker stöd eller uppfyller kriterierna för stöd, medan det på andra orter kan vara flera apotek som uppfyller kriterierna för stöd och där- med ska beviljas stöd. För att en sådan lösning ska fungera behöver sannolikt ersättningen vara så attraktiv att det inte finns några tvivel om att man drar ekonomisk fördel av att delta i ett sådant system. Säkerställd distribution i kris och krig Det finns också en liten, men ändock, risk för att alla apotek ansöker om sådan ersättning. För att ett system med statligt stöd till beredskapsapotek även i detta alternativ ska vara möjligt att genomföra behöver det vara för- enligt med om statligt stöd. Utredningens överväganden kring detta beskrivs närmare i kapitel 15. Stöd får under vissa förut- sättningar lämnas till tjänster som är av allmänt ekonomiskt intresse. Det finns ett stort antal tjänster som är av allmänt ekonomiskt in- tresse, till exempel kollektivtrafik, posttjänster, energitjänster, hälso- och sjukvård och sociala tjänster. Det är normalt staten som bestäm- mer vilka tjänster som omfattas och vilka villkor som ska gälla, vilket resulterar i ett tjänsteåtagande eller tjänsteskyldighet. Utföraren kom- penseras vanligen för de extra kostnader som uppdraget medför. Stats- stödsreglerna syftar till att säkerställa att kompensationen som utgår är nödvändig och proportionerlig i förhållande till målsättningen med tjänsterna. Ett särskilt fokus ligger på att undvika snedvridning av konkurrensen och handeln mellan medlemsstater inom EU. Det finns ett statligt bidrag till apotek genom det glesbygds- stöd till öppenvårdsapotek som regleras i förordning (2013:80) om bidrag till öppenvårdsapoteksservice av allmänt ekonomiskt intresse och TLV:s föreskrifter (TLVFS 2013:4). Målet med statsbidraget är att upprätthålla en god läkemedelsförsörjning i hela landet. Stödet syftar till att bistå de glesbygdsapotek som uppvisar negativ eller svag lönsamhet i förhoppning att verksamheterna ska kunna drivas vidare.