sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — plattformar, rulltrappor och andra ytor som på ett naturligt sätt hör samman med stationen. I andra fall kan det vara fråga om en plats som t.ex. ligger i ett mer avskilt hamnområde utan närhet till bostäder eller platser för rekrea- tion och då omfattas ett större område. Det gränsnära området kan i ett sådant fall alltså även omfatta infarter, intilliggande parkerings- platser och liknande. På samma sätt kan det finnas skäl att göra skillnad på hur uttrycket ska tolkas i förhållande till olika slags vägar. Även broförbindelser utgör en del av vägnätet. Området i närheten av en gränsövergång som utgörs av en större väg bör i regel tolkas betydligt vidare än om det är fråga om en mindre väg som går igenom ett samhälle. Här kan större gränspassager som bevakas kontinuerligt av Tull- verket och platser som särskilt lyftas fram som exempel. Sådana platser kan ha en annan karaktär än en gränsövergång där gränsen går vid en mindre väg. Vid sådana platser kan det finnas skäl att t.ex. ha fasta tull- eller betalstationer och därmed kan det finnas byggnader och annat uppförda i anslutning till platsen för att under- lätta logistiken. Vid en sådan gränsövergång är avsikten därför att ett större område runt omkring själva vägen ska omfattas av lagens tillämpningsområde än vad som är fallet vid en mindre väg som pas- serar en gräns t.ex. i en mindre ort med bostadsbebyggelse. Området i närheten av en bro måste även omfatta en kortare sträcka på den omedelbara tillfartsvägen. I varje enskilt fall får ses till helheten och bedömningen får göras utifrån de förhållanden som råder på platsen. De gränsnära områden som lagen är tillämplig i är av olika karaktär. En del av platserna är sådana till sin natur att de är mindre integritets- känsliga, t.ex. gränsövergångar som utgörs av en vägförbindelse. På sådana platser kan det i vissa fall helt saknas bebyggelse. Andra platser däremot är av mer blandad karaktär. På t.ex. en större internationell flygplats kan det finnas ytor som är avsedda för rekreation, t.ex. restau- ranger, eller till och med boende i form av hotell. Vid varje ingripande enligt lagen måste de allmänna principerna om behov och proportionalitet beaktas och åtgärder enligt lagen ska genomföras med minsta möjliga intrång i enskildas frihet och integritet. Paragrafens definition av gränsnära områden är avgörande för tillämpningsområdet för de särskilda befogenheter som ges genom lagen. En grundläggande förutsättning för att befogenheterna ska gälla är alltså att den åtgärd som är aktuell ska utföras på en plats som enligt definitionen utgör ett gränsnära område (jfr 12 §). Tillämp- ningsområdet för befogenheterna inom ett gränsnära område be- gränsas i praktiken av att lagen inte ger myndigheterna någon rätt att bereda sig tillträde till några andra utrymmen än transportmedel. Lagen i sig ger alltså inte en polisman stöd för att bereda sig tillträde till t.ex. ett hus för att göra ett ingripande där. Detta hindrar inte att åtgärder utförs i allmänna ytor i gränsnära områden exempelvis vid s.k. innetorg på vissa stations- och flygplatsområden. I andra stycket anges vad som i lagen avses med gränsöverskridande brottslig verksamhet. Med gränsöverskridande brottslig verksamhet avses all typ av brottslig verksamhet som har koppling till fler länder än . Själv- klart omfattas alla brott som är direkt kopplade till en gränspassage, t.ex. smugglingsbrotten, men uttrycket omfattar också brottslig verk- samhet av annat slag. Uttrycket tar sikte på brottslig verksamhet av det slag där själva rörelsen över gränsen utgör en central del av den brotts- liga verksamheten (t.ex. smuggling av gods eller människor) eller av brottsupplägget i övrigt (t.ex. tillgreppsbrottslighet där brott begås i ett land i syfte att föra ut stöldgodset till ett annat land). Den brottsliga verksamhet som det är fråga om ska alltså anses som gränsöverskridande om den begås i mer än en stat, eller begås i en stat, men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kontrollen sker i en annan stat. Det kan också vara fråga om brottslig verksamhet som begås i en stat men i vilken aktörer som bedriver kriminell verksamhet i mer än en stat är delaktiga, eller brottslighet som begås i en stat men har betydande följder i en annan stat. I paragrafen regleras möjligheten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att under vissa särskilt angivna förhållanden meddela föreskrifter om att en viss plats, som inte omfattas av 2 § första stycket 1–5, ska utgöra ett gränsnära område enligt lagen. Utredning- ens överväganden finns i avsnitt 14.7. Bestämmelsens första stycke innehåller ett bemyndigande för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att genom före- skrifter utvidga lagens tillämpningsområde. Genom en sådan före- skrift blir lagens samtliga bestämmelser tillämpliga i det utvidgade området. Bestämmelsen utgör således en s.k. ventil i fråga om vad som kan utgöra ett gränsnära område i lagens mening och kan därmed utvidga lagens geografiska tillämpningsområde. Bestämmelsen är inte avsedd att tillämpas regelmässigt. Vad gäller de platser som en föreskrift kan avse ska det vara fråga om en viss plats som är jämförbar med de platser som redan utgör gränsnära områden enligt lagen. Att platsen ska vara jämförbar syftar på dess närhet till gränsen eller dess funktion som infart till eller utfart från landet. Det kan exempelvis vara fråga om fritidsbåtsham- nar eller om enskilda vägar eller mindre leder som passerar en gräns För att en plats inne i landet ska anses vara jämförbar med de platser som anges uttryckligen i 2 § första stycket, bör det förekomma trafik direkt mot utlandet på platsen. Det kan t.ex. handla om en flygplats där det inte förekommer internationell kommersiell trafik (jfr 2 § första stycket 1), men väl privattrafik direkt mot ut- landet, eller en busstation med direktbussar till utlandet. De platser som utgör gränsnära områden enligt en föreskrift med- delad med stöd av paragrafen ska vara mer bestämt avgränsade än de platser som anges i 2 § första stycket 1–5. Det kan exempelvis före- skrivas att en viss fritidsbåtshamn ska utgöra ett gränsnära område. Det är inte tillåtet att helt generellt ange att även området i närheten av fritidsbåtshamnen ska ingå i det gränsnära området, men däremot att ange att mer precist angivna platser ska göra det. En föreskrift enligt paragrafen får således inte gälla ”hamn och området i närheten av hamnen”, men väl ”hamn och till hamnen anslu- tande parkeringsplatser”. I andra stycket anges förutsättningarna för att en föreskrift enligt första stycket ska få meddelas. För att en föreskrift ska få meddelas krävs att det är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upp- täcka gränsöverskridande brottslig verksamhet, eller för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Kravet på att en utvidgning ska vara av särskild vikt innebär att det måste finnas ett underlag, t.ex. information inhämtad genom tra- ditionellt polisarbete (spaning), underrättelseuppgifter eller välgrun- dade och kontrollerade tips från allmänheten eller andra myndigheter, som ger stöd för en konkret misstanke eller ett konkret antagande om förekomsten av pågående eller förväntad gränsöverskridande brotts- lig verksamhet eller irreguljära migrationsrörelser på platsen. Bedöm- ningen måste alltså grunda sig på faktiska omständigheter och får inte endast bygga på spekulationer eller allmänna antaganden. Det krävs dock inte att det ska finnas underlag för att misstänka något specifikt brott eller specifikt fall av olovlig vistelse. Detta framgår av att syftet ska vara att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöver- skridande brottslig verksamhet eller olovlig vistelse. Förutsättningen kan exempelvis vara uppfylld i ett fall då har väl- grundad information som ger stöd för att det kan misstänkas före- komma illegala transporter av något slag i en viss fritidsbåtshamn, eller via en mindre väg som passerar över gränsen. Kravet innebär vidare att en eller flera av de åtgärder som möjlig- görs genom en utvidgning av lagens tillämpningsområde ska kunna för- väntas ha betydelse för bekämpningen av gränsöverskridande brottslig verksamhet eller kontrollverksamheten med inre utlänningskontroller. Underlaget ska alltså vara sådant att det kan förutses att de åtgärder som lagen medger kan bli tillämpliga. Kravet på särskild vikt innebär alltså både ett kvalitetskrav på det underlag som ligger till grund för bedömningen av behovet av lagens åtgärder som ett krav på behovet av åtgärderna och vid den aktuella platsen. Om förutsättningarna är uppfyllda kan platsen alltså ”aktiveras” och exempelvis kamerabevakas, med efterföljande behandling av insam- lade fordonsuppgifter enligt 16 §. Den insamlade informationen kan bearbetas och analyseras i syfte att upptäcka den misstänkta brotts- liga verksamheten och på så sätt också kontrollera om den ursprung- liga informationen var riktig. Kontroll- och tvångsåtgärder enligt lagen kan vidtas om förutsättningarna för dessa är uppfyllda. Av tredje stycket följer att en föreskrift ska meddelas för , dock högst . Föreskriften kan förlängas men måste utvärderas var sjätte månad. Ett förnyat normbeslut kräver att för- utsättningarna för beslutet fortsatt föreligger. Om man genom myn- dighetsaktivitet i området inte kan bekräfta att några oegentligheter förekommer och man inte heller kan stödja ett fortsatt beslut på t.ex. ny underrättelseinformation får föreskriften inte förlängas. Vilken eller vilka förvaltningsmyndigheter som får meddela före- skrifter enligt bestämmelsen framgår av den till lagen anslutande för- ordningen. Ingripanden i gränsnära områden Åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet Paragrafen innehåller en bestämmelse om kroppsvisitation i brotts- bekämpande syfte i gränsnära områden. Utredningens överväganden finns i avsnitt 20.5.2. Begreppet kroppsvisitation har här den innebörd som framgår av 28 kap. 11 § tredje stycket . avses alltså en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Genom kroppsvisitation kan exempelvis väskor, paket, kassar, fodral, plånböcker och barnvagnar undersökas. Det saknar betydelse om föremålet i fråga är låst, stängt utan att vara låst eller öppet. Föremålets storlek, utseende eller det sätt på vilket man har det med sig saknar också betydelse. Alla föremål kan undersökas genom en kroppsvisitation, förutsatt att någon person har föremålet med sig. Att någon tillfälligt ställt föremålet ifrån sig hindrar inte en kropps- visitation. Exempelvis större fordon, såsom bilar, faller dock utanför räckvidden av en kroppsvisitation. Bestämmelsen ger endast rätt till kroppsvisitation, kroppsbesiktning är inte tillåten med stöd av denna bestämmelse. För att få undersöka elektroniska informationsbärare, t.ex. mobil- telefoner, datorer eller surfplattor i syfte att komma åt uppgifter som finns lagrade på dessa krävs i regel att det föreligger ett beslut om beslag. Bestämmelsen möjliggör för en polisman att kroppsvisitera en per- son i ett brottsförebyggande syfte i vid mening. Det är således dels fråga om åtgärder som syftar till att upptäcka brottslig verksamhet och förebygga brott som ännu inte har begåtts, dels fråga om att upptäcka redan begångna brott och därigenom förhindra och försvåra fortsatt brottslig verksamhet. Detta uttrycks genom att syftet med åtgärden ska vara att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Genom rekvisitet brottslig verksamhet uttrycks att det inte ställs upp något krav på att det ska finnas en misstanke om ett konkret brott för att åtgärden ska få vidtas. Däremot förutsätter bestämmelsen att det är fråga om gränsöver- skridande brottslig verksamhet. Vad som avses med gränsöverskri- dande brottslig verksamhet behandlas i kommentaren till 2 § andra stycket. En annan förutsättning är att det är fråga om brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse. Kroppsvisitation enligt bestämmelsen kan således endast användas för att bekämpa den mer allvarliga gränsöverskridande brottsligheten så- som organiserad tillgreppsbrottslighet, narkotikabrottslighet, smugg- lingsbrott, människosmuggling, människohandel och olovlig införsel av skjutvapen och sprängmedel. Det ska inte vara fråga om brott på bötesnivå eller annan mindre allvarlig brottslighet där straffskalan inte uppfyller ettårskravet. I praktiken ska det alltså vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar brott som är häktningsgrundande. Kroppsvisitation får vidtas i den utsträckning det är nödvändigt för de angivna syftena. Detta är en påminnelse om att behovs- och pro- portionalitetsprinciperna är styrande för i vilken omfattning och för vilka närmare ändamål åtgärden får vidtas. För att åtgärden ska få vidtas måste vidare omständigheterna vara sådana att det finns anledning att anta att åtgärden behövs. Kravet inne- bär att kroppsvisitation aldrig får utföras helt slumpmässigt och inte heller får vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antaganden. Prövningen av om omständigheterna är sådana att det finns an- ledning att anta att åtgärden behövs måste i stället alltid grundas på faktiska omständigheter, t.ex. källinformation eller underrättelser. Det kan röra sig om underrättelser som tagits fram inom den egna myndighetens brottsbekämpande verksamhet, men det kan också vara underrättelser från andra myndigheter i eller i utlandet. Det kan vidare vara fråga om specifika underrättelser som tar sikte på en enskild individ, ett särskilt brottsnätverk eller en närmare specifice- rad brottslig verksamhet, utan att underlaget ger skäl att misstänka ett konkret brott. Men det kan också vara mer generell information eller kunskap om mönster eller trender avseende gränsöverskridande brotts- lighet. Sådan information kan bygga på statistik eller erfarenheter från tidigare åtgärder, eller på annan inhämtad information som bearbetats och analyserats och utmynnat i exempelvis en risk- profil. För att tips eller liknande från allmänheten ska kunna ligga till grund för en bedömning av behovet av en åtgärd måste informationen på något sätt ha behandlats, bearbetats eller på annat sätt kontrollerats mot bakgrund av myndighetens samlade kunskap och erfarenhet. Det ska alltså vara fråga om välgrundad information. Prövningen av om det finns anledning att anta att kroppsvisitation behövs kan också i vissa fall baseras på annan polisiär kunskap och erfarenhet hos den enskilde polismannen. Det kan t.ex. vara fråga om en enskild situation där polisen på goda grunder misstänker brottslig verksamhet utan att misstanken når upp till anledning att anta att ett visst brott har begåtts. Det kan handla om iakttagelser av en eller flera personers agerande på platsen som, med hänsyn till den information och erfarenhet den enskilde polismannen besitter, ger skäl för sådan misstanke. Inte heller i sådana fall får det vara fråga om allmänna speku- lationer eller antaganden utan bedömningen måste vara grundad på konkret information eller samlad erfarenhet från t.ex. tidigare ingri- panden. Bestämmelsen är alltså avsedd att möjliggöra att åtgärder ska kunna riktas mot ett urval av personer som tas ut, selekteras, utifrån en match- ning mot en riskprofil eller annan välgrundad information som ger anledning till misstanke om brottslig verksamhet. Det kan vara fråga om en individspecifik profil eller ett urval baserat på andra risk- bedömningar. Det är alltså fråga om en form av selektiva kontroller och selektiva stickprovskontroller. Som exempel kan ges den situationen att välgrundad underrättelse- information visar att en viss färjelinje eller ett visst rederi används i stor utsträckning av kriminella aktörer. Då kan riktade insatser göras mot personer vid ankomst och avgång av sådana färjor som passar in på informationen. Situationen kan också vara den att Polismyndig- heten har kunskap och erfarenhet av, eller information om, att det på en viss plats i stor utsträckning förekommer gränsöverskridande brottslig verksamhet av något slag, exempelvis in- försel av vapen eller narkotika. Åtgärder kan då vidtas mot samtliga, eller en del, av de personer som passerar platsen under den aktuella tidrymden utan att någon ytterligare omständighet föreligger som pekar på att dessa specifika personer skulle vara inblandade i en sådan verksamhet. Kroppsvisitation enbart i syfte att upptäcka brottslig verksamhet som polisen helt saknar information om, eller endast i syfte att in- hämta information som senare kan användas i underrättelseverksam- heten, tillåts däremot inte. Bestämmelsernas utformning innebär att alla polismän har befog- enhet att genomföra en kroppsvisitation under de föreskrivna förut- sättningarna. I de fall det är fråga om mer planerade insatser bör dock beslut fattas av , dvs. av någon som enligt särskild delegationsordning har fått behörighet att fatta sådana beslut för räkning. Rätten för en polisman att vid behov stoppa transportmedel för att genomföra kroppsvisitation enligt bestämmelsen följer av 22 § 2 polislagen (1984:387). Paragrafen innehåller en bestämmelse om rätten att genomsöka trans- portmedel i brottsbekämpande syften i gränsnära områden. Utred- ningens överväganden finns i avsnitt 20.5.2. Enligt bestämmelsen får en polisman, i den utsträckning det är nödvändigt, i ett gränsnära område genomsöka ett transportmedel när det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som inne- fattar brott för vilket är föreskrivet fängelse. Den rätt till genomsökande som föreskrivs här gäller samtliga trans- portmedel. Med transportmedel avses sådana fordon som avses i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och tillhörande efterfordon eller släpfordon, men också andra transportmedel som tåg, båtar och andra fartyg samt flygplan. I samband med att transportmedlet blir genom- sökt får även väskor, lådor och andra förvaringsutrymmen som kan dölja gods eller människor och som fraktas i transportmedlet under- sökas. Särskilda proportionalitetshänsyn kan göra sig gällande när genomsökningen avser t.ex. en sovvagnskupé, fartygshytt eller hus- vagn. Omständigheter som vid vilken tid och på vilken plats åtgär- den vidtas har då betydelse. Hur ingripande åtgärder som får vidtas med stöd av bestämmelsen styrs alltså i detta hänseende ytterst av proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen. Bestämmelsen ger inte stöd för att genomsöka ett transportmedel i syfte att komma åt uppgifter som finns lagrade på en elektronisk informationsbärare, t.ex. en mobiltelefon, dator eller surfplatta. För att sådana föremål ska få undersökas behövs i regel ett särskilt beslut med stöd av annan lagstiftning. Förutsättningarna för tillämpning av bestämmelsen är i övrigt de- samma som gäller för tillämpning av 4 § och utvecklas närmare i kom- mentaren till den bestämmelsen. Som exempel på när bestämmelsen kan tillämpas kan ges den situa- tionen att välgrundad underrättelseinformation visar att skåpbilar regi- strerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. organiserad tillgreppsbrottslighet. I en sådan situation kan polisen med stöd av bestämmelsen göra riktade insatser och vidta åtgärder mot samtliga, eller en del av, de fordon som passar in på den angivna profilen utan att en konkret misstanke om brottslig verksamhet kan knytas till någon av fordonens förare eller passagerare. Situationen kan också vara den att har kunskap och erfarenhet av, eller information om, att det på en viss plats i stor utsträckning förekommer gränsöverskridande brottslig verk- samhet av något slag, exempelvis utförsel av stöldgods eller införsel av vapen eller narkotika. Åtgärder kan då vidtas mot samtliga, eller en del, av de transportmedel som passerar platsen under den aktuella tid- rymden utan att någon ytterligare omständighet föreligger som pekar på att de specifika personer som åker i bilen skulle vara inblandade i en sådan verksamhet. Rätten för en polisman att stoppa transportmedel för att genom- föra åtgärder enligt bestämmelsen följer av 22 § 3 polislagen (1984:387). Åtgärder för att kontrollera rätt till vistelse i Paragrafen anger lagens förhållande till bestämmelserna i utlännings- lagen (2005:716). Utredningens överväganden finns i avsnitt 19.4.10. I första stycket finns en upplysning om skyldigheten, som följer av 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716), för en utlänning som vistas i att på begäran av en polisman eller kustbevakningstjänsteman överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . I andra stycket anges att bestämmelserna i lagens 7–14 §§ gäller för kontroller enligt 9 kap. 9 § första och andra stycket utlänningslagen, när sådana utförs i gränsnära områden. Lagens bestämmelser gäller ut- över vad som i övrigt föreskrivs om sådana kontroller i utlännings- lagen, särskilt 9 kapitlet. Således ska exempelvis bestämmelserna i 9 kap. rörande rätten att i samband med en inre utlänningskontroll ta foto- grafi och fingeravtryck i syfte att kontrollera uppehållstillståndskort samt att göra sökningar i Schengens informationssystem i syfte att identifiera utlänningen gälla (se 9 kap. 8 § första stycket 4, 8 b § och 8 f §). Även bestämmelserna om skyldighet att stanna kvar för ut- redning (9 kap. 11 §) är tillämpliga. Allmänna bestämmelser som är tillämpliga vid inre utlänningskontroller finns också i 1 kap. utlän- ningslagen. Det kan också finnas myndighetsföreskrifter som kom- pletterar 9 kap. utlänningslagen och då gäller även dessa i tillämpliga delar. Innebörden av bestämmelsen är vidare att de utökade befogenheter som följer av 8–11 §§ i denna lag gäller såväl när kontroller utförs med stöd av 7 § första stycket denna lag som när de utförs i gränsnära områden med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen. I paragrafen finns en bestämmelse om kontroll av utlänningar, som har rest in och befinner sig i (inre utlänningskontroll), som utvidgar möjligheterna att vidta sådan kontroll enligt 9 kap. 9 § första och andra stycket utlänningslagen (2005:716) i gränsnära områden. Även vissa begränsningar för sådana kontroller anges. Med utlänning avses här, liksom i utlänningslagen, den som inte är svensk medbor- gare. Utredningens överväganden finns i avsnitt 19.4.3 och 19.4.4. I första stycket införs en ny grund för inre utlänningskontroll. Enligt bestämmelsen får en polisman eller kustbevakningstjänsteman, utöver vad som följer av 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen, vidta en kontroll när det finns anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Att det ska finnas anledning att anta att kontrollen behövs inne- bär att kontroller aldrig får ske helt slumpmässigt och inte heller får vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antaganden. Prövningen av om det finns anledning att anta att kontroll behövs måste i stället alltid grundas på faktiska omständigheter, t.ex. källinfor- mation eller underrättelser, och ske i ljuset av de angivna syftena. Det kan vara fråga om olika typer av information. Det kan röra sig om underrättelser som tagits fram inom den egna myndigheten, men det kan också vara underrättelser från andra myndigheter i eller i utlandet. Det som avses är i första hand information eller kun- skap om mönster eller trender avseende exempelvis irreguljär migra- tion. Sådan information kan också bygga på statistik från tidigare kontrollverksamhet eller annan inhämtad information som bearbetats och analyserats och utmynnat i exempelvis en risk- profil.