sou · H9B322 · 2021-03-29 00:00:00 — Den nikotinfria vätskan som innehåller smakämnena omfattas inte av begreppet påfyllningsbehållare och regleras därigenom inte av bestämmelserna om påfyllningsbehållare. De nikotinfria vätskorna omfattas därmed inte av tobaksproduktdirektivet. framgår det av skäl 47 i tobaksproduktdirektivet att medlemsländerna får anta regler om smaksättning av produkterna. Det kan i detta samman- hang nämnas att när bestämmelserna om e-cigaretter och påfyllnings- behållare infördes i svensk rätt så framförde ett flertal remissinstanser att även e-cigaretter utan nikotin borde omfattas av regleringen, bl.a. eftersom de efterliknar och kan normalisera rökning. Regeringen ansåg dock att det inte förelåg lika starka folkhälsoskäl att reglera sådana produkter.46 Det är inte meningsfullt att anta regler om smaksättning om dessa inte också omfattar nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Sådana regler skulle enbart leda till att smaksätt- ningen tillhandahålls separat. Enligt utredningens mening bör skäl 47 i tobaksdirektivet uppfattas på ett sådant sätt att det medger att medlemsländerna antar regler om smaksättning som även omfattar andra vätskor än sådana som innehåller nikotin. 2016/17:132 s. 25. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter De föreslagna reglerna medför ett förbud mot att tillhandahålla vätskor för konsumtion genom e-cigaretter oavsett om de innehåller nikotin eller inte. Det innebär att reglerna även omfattar produkter som kan användas utan nikotin. Även om sådana produkter saknar de skadliga egenskaper som är förknippade med nikotinet är det trots allt produkter som kan leda till en normalisering av rökning bland barn och unga. Det är inte heller möjligt att förhindra att nikotinfri vätska blandas med nikotinhaltig vätska. För att det ska vara möjligt att införa regler om smaksättning som omfattar e-cigaretter är det därmed nödvändigt att låta reglerna omfatta all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Tillämpningsområdet för lagen bör därmed utvidgas till att omfatta även nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Kommunerna har enligt 8 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter rätt att ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 5 kap. 15 §. Det innebär att kommunerna får ta ut avgifter för tillsynen över vätskor med nikotin som säljs i påfyllningsbehållare. Kommunen bör även få möjlighet att finansiera sin tillsyn över den som bedriver försäljning av niko- tinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Begreppet njutningsmedel bör utmönstras I och med att en ny produktkategori införs i lagen kan det finnas skäl att se över begreppsanvändningen såvitt avser olika produkter. Tobaksrökningen riskerar att leda till sjukdom och en förtida död, se avsnitt 3.3.2. Det är därför enligt utredningen mening olyckligt att använda begreppet njutningsmedel i samband med produkter som associeras med tobaksrökning. Utredningen anser därför att njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak i stället benämns andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter 9.5.2Krav på särskild måttfullhet vid försäljning inne på fysiska försäljningsställen Förslag: Kommersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare inne på fysiska försäljningsställen ska inte få vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av sådana produkter. Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna om kom- mersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare på fysiska försäljningsställen följs. Skälen för utredningens förslag Regleringen av marknadsföring på fysiska försäljningsställen Reglerna om marknadsföring av tobaksvaror är restriktiva. 4 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller ett förbud mot användning av kommersiella annonser för tobaksvaror i vissa speci- ficerade medier. Detta förbud utvidgas genom 4 kap. 2 § till att om- fatta även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än den som avses i 4 kap. 1 §. 4 kap. 2 § innehåller dock ett undantag för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. De ska i den omfattning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare omfattar kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter och marknadsföring inom infor- mationssamhällets tjänster, ljudradiosändningar, tv-sändningar och beställ-tv, se 4 kap. 3 och 4 §§. Däremot finns inget generellt förbud mot marknadsföring. Det finns inte heller några särskilda regler om marknadsföringen på fysiska försäljningsställen som avser e-ciga- retter eller påfyllningsbehållare. E-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras genom tobakspro- duktdirektivet. Direktivet harmoniserar dock inte alla aspekter av dessa produkter. Av skäl 48 framgår t.ex. att det inte harmoniserar bestämmelser om inhemska försäljningsarrangemang, inhemsk reklam eller varumärkesutvidgning. En medlemsstat är alltså fri att anta reg- ler om vilken reklam som ska vara tillåten på fysiska försäljnings- En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter ställen som är belägna i den aktuella medlemsstaten. Tobaksprodukt- direktivet innebär alltså inte något hinder mot att införa regler om vilken marknadsföring som ska vara tillåten på ett fysiskt försälj- ningsställe. Behovet av att reglera marknadsföringen på fysiska försäljningsställen Som framgått ovan saknas särskilda regler som begränsar den mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som sker på fysiska försäljningsställen. Det kan ställas i kontrast mot reglerna om mark- nadsföring av tobaksvaror, där huvudregeln är marknadsföringsför- bud som kompletteras av ett undantag som möjliggör särskilt mått- full marknadsföring på fysiska försäljningsställen. Som framgått ovan är e-cigaretter och påfyllningsbehållare pro- dukter som är tilltalande för barn- och unga. Barn- och unga är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper. Ur ett folk- hälsoperspektiv finns också anledning att anta en restriktiv hållning i förhållande till e-cigaretter och påfyllningsbehållare eftersom de riskerar att leda till ett ökat nikotinberoende bland befolkningen. Användningen av e-cigaretter har dessutom ökat bland barn och unga . Det är mot denna bakgrund som utredningen föreslår ett förbud mot smaksättning av dessa produkter, se ovan- stående avsnitt. Även om förbudet mot smaksättning kan antas minska den attraktionskraft som e-cigaretter och påfyllningsbehållare får på barn, unga och icke-rökare har näringsidkarna möjlighet att använda för- hållandevis långtgående marknadsföringsåtgärder i fysiska butiker. Vid ett möte som utredningen har haft med länsstyrelsernas hand- läggare i alkohol- och tobaksfrågor har dessutom framkommit att det finns problem med förhållandevis omfattande marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen, ibland med rent aggressiva inslag.47 Det är i och för sig möjligt att en del av dessa marknadsföringsåtgärder strider mot bestämmelser i marknadsföringslagen. Men i och med att det är fråga om nya pro- dukter som i allt högre utsträckning används av barn och unga så anser utredningen att det kan vara motiverat att införa särskilda begräns- 47Se minnesanteckningar från mötet med länsstyrelserna . En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter ningar av marknadsföringen på fysiska försäljningsställen för e-ciga- retter och påfyllningsbehållare. E-cigaretter och påfyllningsbehållare kan dessutom säljas i butiker som också säljer andra varor. Det innebär att marknadsföringen kan nå personer som kanske inte har för avsikt att köpa produkter som innehåller nikotin. Det finns därmed en risk för att marknadsför- ingen bidrar till ett ökat nikotinberoende. Mot denna bakgrund bör det ställas måttfullhetskrav på den marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som sker på fysiska försäljningsställen. Av folkhälsoskäl är det motiverat att förhindra att e-cigaretter och påfyllningsbehållare leder till ett nikotinberoende, se avsnitt 9.2. Mot denna bakgrund är det rimligt att ställa liknande krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare i fysiska butiker som de krav som redan gäller för tobaksvaror. Utredningen anser därmed att det bör införas krav på att kommer- siella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare inne på fysiska försäljningsställen inte ska få vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av sådana produkter. Däremot behöver det inte införas begränsningar av synligheten från utsidan. Det beror på att det saknas särskilda regler som begränsar marknadsföring av e- cigaretter och påfyllningsbehållare genom utomhusreklam. På tobaksområdet är det kommunerna som ansvarar för tillsynen på fysiska försäljningsställen, vilket bl.a. har att göra med att kom- munerna har bäst lokalkännedom. Utredningen anser därför att kommunerna bör får ansvar för tillsynen över att bestämmelserna om kommersiella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen följs. Vad innebär kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföring på fysiska försäljningsställen? Kraven på särskild måttfullhet införs för att skydda folkhälsan och för att förhindra att barn och unga börjar använda nikotin. Därmed bör reglerna tolkas restriktivt. Det rör sig dessutom om samma reglering som gäller för tobaksvaror. De förarbetsutta- landen som gjordes i samband med att reglerna som avser tobaks- varor infördes är därmed aktuella även här. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter Av förarbetena framgår följande.48 Skyltar och affischer inne på försäljningsstället som inte syns utifrån är i princip tillåtna, men måste utformas med hänsyn till det restriktiva undantaget för sådana kommersiella meddelanden. Aggressiv, inbjudande eller påträngande marknadsföring kan inte accepteras. Detsamma gäller marknadsför- ing som är ägnad att uppmuntra till bruk av produkterna eller till ökad konsumtion av dessa. Gratisutdelning, erbjudanden om för- måner m.m. uppfyller inte heller dessa krav. Marknadsföring som tilltalar barn eller ungdomar kan över huvud taget inte anses vara tillåten med hänsyn till gällande åldersgräns för köp av produkterna i fråga. I och med att det är fråga om samma reglering som föreslås för e-cigaretter och påfyllningsbehållare blir ovanstående förarbetsuttalan- den aktuella i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Viss köpinformation måste dock tillåtas. Som exempel på marknadsföring som i normala fall är tillåtna kan nämnas neutral information om att e-cigaretter och påfyllningsbehållare säljs på det fysiska försäljnings- stället samt varulistor, prislistor och liknande. Det ska också finnas möjlighet till återhållsam exponering av varumärken som endast fyller en särskiljande funktion på det ställe i butiken där produkterna saluförs. 9.5.3Det är inte möjligt att införa ett generellt måttfullhetskrav vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare Bedömning: Det är inte möjligt att införa ett krav på måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som ska gälla i alla medier. Det har inte framkommit något konkret behov av ytterligare begränsningar av marknadsföringen av elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Skälen för utredningens bedömning: Medlemsstaternas möjligheter att reglera marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksproduktdirektivet. Artikel 20.5 a, b och e i tobakspro- duktdirektivet föreskriver hur medlemsstaterna ska reglera marknads- föring i informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta 2004/05:118 s. 36 f. En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter publikationer, i radion och genom audiovisuella kommersiella med- delanden. Direktivets bestämmelser om marknadsföring är genom- förda i svensk rätt. Bortsett från att det kan behövas några justeringar som framgår av avsnitt 4.4 anser utredningen att direktivbestämmel- serna är korrekt genomförda. Tobaksproduktdirektivet harmoniserar dock inte inhemska försäljningsarrangemang, se skäl 48 till direktivet. Det är mot denna bakgrund som utredningen i avsnittet ovan föreslår att det ska införas ett krav på särskild måttfullhet vid marknads- föring på fysiska försäljningsställen. Det sker mot bakgrund av att det framkommit behov av sådana regler vid ett möte som hölls med länsstyrelsernas handläggare i alkohol- och tobaksfrågor. Frågan är om det finns behov av ytterligare reglering av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter inne- håller regler om förbud mot marknadsföring i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter, informationssamhällets tjänster, radio- och tv och vid marknadsföring i överföringar eller tekniska upp- tagningar. Det är regler som är skyldiga att ha mot bakgrund av tobaksproduktdirektivet och reglernas närmare innehåll är direk- tivstyrt. Det innebär i princip att det inte är möjligt att införa några marknadsföringsregler i dessa medier som avviker från vad som följer av direktivet, om det inte kan motiveras av att det är fråga om in- hemska försäljningsarrangemang. I så fall krävs det dessutom att det går att påvisa ett tydligt behov av reglering. När det gäller marknadsföring genom tryckta skrifter finns endast ett förbud som avser periodiska eller andra jämförbara skrifter. Det innebär att det är tillåtet att marknadsföra e-cigaretter och på- fyllningsbehållare genom andra tryckta skrifter. Det innebär att det t.ex. är tillåtet att använda reklamaffischer utomhus för sådana pro- dukter. Det är inte tillåtet när det gäller tobaksvaror, jfr 4 kap. 2 § 1 lagen om tobak och liknande produkter. I och med att regleringen av marknadsföring i ett flertal medier är direktivstyrd bedömer utredningen att det saknas möjlighet att på ett generellt sätt reglera marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. En sådan reglering skulle riskera att hamna i konflikt med tobaksproduktdirektivet genom att felaktigt förmedla intrycket att marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare är laglig i medier där det i själva verket råder marknadsföringsförbud. Undan- tagen i 4 kap. 4 § lagen om tobak och liknande produkter har gett En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter upphov till en sådan tolkningsproblematik, se avsnitt 4.1.1. ovan. Det skulle i och för sig gå att införa regler för vissa specifika medier för vilka det saknas direktivbestämmelser om det på ett klart sätt går att avgränsa dessa regler så att det avser inhemska försäljningsarran- gemang. Det borde alltså vara möjligt att reglera utomhusreklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare utan att komma i konflikt med tobaksproduktdirektivet. Det förutsätter dock en tydlig problem- beskrivning. I utredningens arbete har det inte framkommit att det finns ett problem med marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare i andra tryckta skrifter än i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter. Det har t.ex. inte framkommit att reklam- affischer används i någon nämnvärd utsträckning i den offentliga miljön. Med hänsyn till frånvaron av problembeskrivning anser utred- ningen att det saknas möjlighet att föreslå ytterligare begränsningar av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Om det skulle visa sig att det finns ett konkret behov av en sådan reglering kan lagstiftaren få anledning att återkomma till frågan. 10Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel I utredningens uppdrag har det ingått att analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter ska regleras och analysera beho- vet av en reglering av tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på en sådan reglering. I betänkandet lämnas ett antal förslag som rör de tobaksfria nikotinprodukterna. De framgår ovan. När det gäller de tobaks- och nikotinfria produkterna har utredningen under arbetets gång haft svårt att identifiera något tydligt behov av reglering. Men vissa tobaks- och nikotinfria produkter används på ett sätt som motsvarar snus, vilket innebär att de används genom att de stoppas i munnen. Detsamma gäller tobaksfritt snus med nikotin. Det finns därför skäl att överväga om tobaks- och nikotinfria pro- dukter samt tobaksfria nikotinprodukter som används på ett sätt som motsvarar snus ska underställas kraven som finns på livsmedels- området. 10.1Snus och tuggtobak jämställs med livsmedel Snus och tuggtobak har omfattats av reglerna om livs- medel. Snus och tuggtobak omfattades av livsmedelsbegreppet i den tidigare livsmedelslagen (1971:511). I och med vissa förändringar på EU-nivå föreslogs 2006 en ny livsmedelslag. Då exkluderades snus och tuggtobak från livsmedelsbegreppet. Lagstiftaren ansåg dock att det alltjämt fanns ett behov av att låta snus och tuggtobak omfattas av reglerna om livsmedel och valde därför att införa en bestämmelse som jämställer snus och tuggtobak med livsmedel.1 2005/06:128 s. 194. Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel Av 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen (2006:804) framgår att snus och tuggtobak jämställs med livsmedel i nämnda lag. Bakgrun- den till att lagstiftaren valde att låta snus och tuggtobak omfattas av de krav som följer av livsmedelslagen är att åtskilliga moment i pro- duktionen av snus eller tuggtobak medför risker som kan jämföras med de som finns vid livsmedelsberedning. Det gäller främst mikro- biologiska risker genom kontaminering. Dessutom ansåg lagstifta- ren att det varken ur konsumentupplysningssynpunkt eller av andra skäl finns anledning att ställa lägre krav på innehållsmärkningen av snus och tuggtobak jämfört med de krav som ställs på andra pro- dukter som omfattas av livsmedelslagstiftningen. Ett annat skäl till att jämställa snus och tuggtobak med livsmedel var den kompetens som redan fanns upparbetad hos vissa av tillsynsmyndigheterna i fråga om tillverkningshygien, användning av aromämnen eller tillsatser m.m. Det ansågs därmed finnas starka skäl att låta snus och tuggtobak omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Med stöd av bemyndi- gandena i livsmedelslagen kan dessutom regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen.2 Den offentliga kontrollen på livsmedelsområdet kan utövas av Livs- medelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommu- nerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. En kommuns upp- gift ska fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö och hälsoskyddsområdet (11 § livsmedelslagen). Enligt 23 § 8 livsmedelsförordningen (2006:813) är det en sådan kom- munal nämnd som har att pröva frågor om godkännande av livs- medelsanläggningar eller att registrera livsmedelsanläggningar såvitt avser snus och tuggtobak. Kontrollen på livsmedelsområdet finansieras genom avgifter. Reg- lerna om sådana avgifter finns i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel 10.2Förslag om att snussubstitut ska omfattas av livsmedelslagstiftningen Förslag: Snussubstitut ska jämställas med livsmedel i livsmedels- lagen. En nämnd ska vara behörig myndighet att pröva frågor om godkännande eller registrering av livsmedelsanlägg- ningar för tillverkning av snussubstitut. Skälen för utredningens förslag: Som framgått ovan har snus och tuggtobak omfattats av livsmedelslagstiftningen. Pro- dukterna jämställs enligt 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen med livsmedel. När det gäller tobaksfritt snus har i ett ställningstagande bedömt att sådana produkter inte ska anses utgöra livsmedel. bedömning gäller oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte.3 Ställningstagandet byg- ger på att livsmedel i allmänhet är ämnen, ingredienser, råvaror, till- satser och näringsämnen som intas genom mag-tarmkanalen. Bedöm- ningen av om en produkt är avsedd att förtäras av människor får göras från fall till fall utifrån objektiva kriterier, vilket innefattar hur produkten presenteras och uppfattas av en välinformerad konsument samt hur den vanligtvis konsumeras. anser också att det fanns anledning att beakta om produkten är avsedd att sväljas eller spottas ut igen och om produktens verksamma ämnen tas upp av munnens slemhinnor eller genom mag-tarmkanalen (s. 2 f.). Livs- medelsverkets bedömning utgick ifrån att produkten är avsedd att läggas under läppen och spottas ut igen och att det huvudsakliga upptaget av produktens ämnen, t.ex. nikotin, sker genom munnens slemhinnor. Att användaren ofrivilligt sväljer ner en del ämnen som går ner i matsmältningssystemet påverkade inte bedömning. bedömning gäller dessutom oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte. Frågan är om det mot denna bakgrund finns skäl att nationellt jämställa tobaksfritt snus med livsmedel för att åstadkomma en mer ändamålsenlig ordning. Snus som består av tobak är i likhet med tobaksfritt snus avsett att spottas ut igen. Även när det gäller dessa 3Livsmedelsverkets ställningstagande från angående snusliknande pro- dukter utan tobak, dnr 2019/00929. Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel produkter kan det huvudsakliga upptaget av ämnen antas ske genom slemhinnorna i munnen. Av ställningstagande fram- går alltså inte att det ur livsmedelssynpunkt skulle finnas någon avgörande skillnad mellan snus som består av tobak och snus som inte består av tobak. När det gäller snus som består av tobak och tuggtobak har lagstiftaren aktivt valt att inkludera produkterna i regelverket för livsmedel, se ovanstående avsnitt. Det innebär bl.a. att det ställs upp krav på godkännande och registrering av anlägg- ningarna för tillverkning av snus och tuggtobak. De skäl som anges för att jämställa snus och tuggtobak med livs- medel är bl.a. mikrobiologiska risker till följd av kontaminering. Dessutom möjliggör det föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen. Det ansågs inte heller ur konsu- mentupplysningssynpunkt eller av andra skäl finnas anledning att ställa lägre krav på innehållsmärkningen. Ytterligare skäl var att det redan fanns en upparbetad kompetens hos vissa tillsynsmyndigheter i fråga om tillverkningshygien, användning av aromämnen eller till- satser m.m. Tobaksfritt snus stoppas i munnen och utsöndrar ämnen som tas upp av kroppen genom såväl slemhinnorna i munnen som genom mag-tarmkanalen. Följderna av en kontaminering av produkten eller av användningen av farliga aromämnen eller tillsatser kan rimligen orsaka lika stor skada hos användaren av dessa produkter som hos den som använder snus. Detta gäller oavsett om produkten inne- håller nikotin eller inte. Enligt utredningens mening saknas det där- för anledning att ur hälsosynpunkt ställa lägre krav på dessa produkter jämfört med snus som består av tobak. Konsumenter bör dessutom ha rätt till samma information om dessa produkter. I och med att det är fråga om likartade produkter kan dessutom vissa likheter finnas i tillverkningsprocessen och användningen av smakämnen m.m.