sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — En begräsning av tryckfriheten, för vissa utländska medborgare och juridiska personer, finns i 2 kap. 1 § lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen). Bestämmelsen reglerar vilka utländska personer som får vara ägare till periodiska skrifter som trycks i . Dessa är fysiska utländska personer som har hemvist i eller medborgarskap inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt utländska juridiska personer som har bildats enligt lagstiftningen i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som är verk- samma inom samarbetsområdet. Konstitutionella aspekter på förslagen Bestämmelsen i tillämpningslagen är en sådan begränsning av tryck- friheten, som får meddelas med stöd av 14 kap. 5 § tryckfrihetsförord- ningen. I bestämmelsen anges vilka utländska fysiska och juridiska personer som får vara ägare till periodiska skrifter som trycks i , och att andra utländska fysiska och juridiska personer inte får vara det.39 Rätten att yttra sig i tryckt skrift och annan media är skyddad av grundlagarna. Även i den mån det är möjligt att reglera området utan ändring i grundlag, måste en sådan reglering göras med återhållsam- het och försiktighet. Bestämmelser som innebär inskränkningar i förhållande till de rättigheter som grundlagarna ska garantera ska inte vara fler än nödvändigt och måste vara klara och tydliga och ut- formas med omsorg. Det framgår alltså av yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfri- hetsförordningen att särskilda begränsningar i grundlagsskyddet får göras genom lag för andra än svenska medborgare och svenska juri- diska personer. Bestämmelsen bör, försiktighetsvis, tolkas som att möjligheterna att investera i ett medieföretag inte får inskränkas beträffande investerare som är svenska medborgare eller svenska juridiska personer annat än efter ändring i grundlag. Investeringar som svenska medborgare med dubbla medborgarskap gör i medie- företag kan med en sådan tolkning inte förbjudas eller förenas med villkor för att få genomföras. En förutsättning för att utforma ett granskningssystem som inne- fattar medieföretag utan att det står i strid med grundlag är därmed att regelverket såvitt gäller sådana företag utesluter granskning av inve- steringar från fysiska personer med svenskt medborgarskap och svenska juridiska personer. Vi bedömer också, mot bakgrund av den försiktighet som ska gälla på området, att ett granskningssystem inte – såsom regelverket i övrigt är tänkt – kan tillämpas i bulvansituationer. Det innebär att, om investeraren som agerar bulvan har svenskt med- borgarskap eller är en svensk juridisk person, en investering i ett medieföretag inte kan förbjudas eller godkännas med villkor oavsett om den verklige investeraren är en utländsk aktör. 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar, s 285. Konstitutionella aspekter på förslagen Det är alltså lagtekniskt möjligt att utforma ett granskningssystem, som innefattar medieföretag, och som inte strider mot tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen genom att undanta sådana investeringar som görs av svenska medborgare och svenska juridiska personer från anmälningsplikten och därmed tillämpnings- området. En lagstiftning som innebär att en utländsk direktinvestering i ett medieföretag förbjuds eller förenas med villkor, är därmed kon- stitutionellt möjlig. 14.4.4Strider ett granskningssystem, som innefattar medieföretag, mot ? Bedömning: Ett granskningssystem, som innefattar medieföre- tag, vore förenligt med . Artikel 10 i syftar till att skydda enskilda mot ingrepp från det allmänna när de begagnar sig av sin yttrande- och informationsfrihet. Rätten till yttrandefrihet enligt konventionen är inte absolut. Den får begränsas genom lag, om inskränkningen avser att tillfredsställa bland annat statens säkerhet eller den allmänna ordningen och säkerheten. Inskränkningen måste också vara nöd- vändig i ett demokratiskt samhälle. Granskning av en direktinvestering i ett medieföretag innebär att en utländsk investerare, om det är nödvändigt med hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet, kan förhindras att investera i ett svenskt medieföretag. Det är en sådan begränsning som är förenlig med konventionen. Flera europeiska stater har också olika former av lagstiftning som syftar till att reglera mediakoncentrationer. En lagstiftning som innebär att en utländsk direktinvestering i ett medieföretag förenas med villkor eller förbjuds, om det är nödvän- digt med hänsyn säkerhet, allmän ordning eller allmän säker- het, är alltså förenlig med artikel 10 i . Konstitutionella aspekter på förslagen 14.5Granskningsmyndighetens underrättelseskyldighet enligt regeringsformen Bedömning: Enligt 10 kap. 13 § regeringsformen ska chefen för det departement som har hand om utrikesärendena hållas under- rättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat uppkommer hos en statlig myndighet. Gransknings- myndigheten har därmed i vissa fall en underrättelseskyldighet gentemot utrikesministern. Underrättelseskyldigheten behöver inte regleras särskilt ut- över bestämmelsen i regeringsformen. Av 10 kap. 13 § regeringsformen framgår att chefen för det departe- ment som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndig- het. Bestämmelsen har haft sin nuvarande utformning . Den ändrades då endast språkligt och motsvarade dåvarande bestäm- melse i 10 kap. 8 § regeringsformen. Regeln kan te sig konstig i en konstitution. Den har ju närmast en administrativ prägel och ser kanske mer ut som en bestämmelse i en arbetsordning. Men regeringsformen är också i andra avseenden tämligen detaljerad, och bestämmelsens funktion och innebörd är konstitutionell. Regeringsformen är avsiktligt sparsam när det gäller organisation, och där nämns inga departement vid namn. Det är skälet till att en person och inte en organisation pekas ut. Av äldre förarbeten framgår följande. Syftet med denna bestämmelse är att garantera en enhetlig ledning av utrikespolitiken, så att alla för riket förpliktande åtaganden skall ske genom utrikesledningen. Bestämmelsen avser endast de ärenden som angår rikets förhållande till främmande makt, däremot inte förvaltnings- överenskommelser av teknisk eller opolitisk natur. [– – – ] g(G)rundlagen bör ge garantier för en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna. Av väsentlig betydelse härvidlag är att det slås fast att utrikes- ledningen skall hållas informerad om alla kontakter av utrikespolitisk betydelse som svenska myndigheter håller med utländska eller inter- nationella organ. Konstitutionella aspekter på förslagen Bestämmelsen bör kanske numera tolkas som en skyldighet för myndigheterna att informera , kanske inte bara , , utan också det departement dit sak- frågan hör. Det handlar inte om triviala utrikespolitiska frågor som kan uppkomma i vardagsumgänget mellan svenska och utländska intressenter på myndighetsnivå, utan bestämmelsen är närmast rele- vant när det är fråga om en central utrikespolitisk fråga där myndig- hetens ställningstagande kan få allvarliga utrikespolitiska och säker- hetspolitiska konsekvenser för riket.40 Bestämmelsen tillämpas då och då men väcker sällan någon större uppmärksamhet. Ett ärende är ett undantag. Det rörde en fastighet på utanför som ägdes av ryska staten och som var föremål för ett exekutivt förfarande hos Kronofogde- myndigheten. Myndigheten tillämpade bestämmelsen och under- rättade UD om åtgärder som vidtagits och fick svar i brev som då- varande utrikesministern undertecknade. I brevet anfördes bland annat följande. Ett syfte med underrättelseskyldigheten enligt 10 kap. 13 § regerings- formen är att ge utrikesministern en möjlighet att orientera myndig- heten ifråga om sakens utrikespolitiska sida för att främja en enhetlig och konsekvent utrikespolitik. Bestämmelserna i regeringsformen har tillkommit för att garantera en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse. Tillämpningen av 10 kap. 13 § i relation till 12 kap. 2 § regerings- formen i ärendet granskades av utan att brott mot 12 kap. 2 § ansågs ha förekommit. Det är lätt att föreställa sig situationer i vilka granskningsmyndig- hetens tillämpning av en lag om utländska direktinvesteringar kan få betydelse för förhållande till andra stater. Det kan därför alltså bli aktuellt för granskningsmyndigheten att hålla utrikesministern underrättad när en utländsk direktinvestering granskas. Vi bedömer att granskningsmyndighetens underrättelseskyldig- het inte behöver regleras särskilt utan att bestämmelsen i regerings- formen är tillfyllest. 40Carl-Henrik , Myndigheternas och utrikes- och säkerhetspolitiken, till , 2018, s. 102. 15Avgränsningar i förhållande till andra regelverk I detta kapitel beskriver vi de angränsande regelverk och utredningar som är mest relevanta för frågan hur ett system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar ska utformas och av- gränsas. I våra direktiv nämns särskilt att vi ska utreda hur systemet ska förhålla sig till den konkurrensrättsliga koncentrationsprövningen. Enligt direktiven ska vi väga in även hur granskningssystemet ska av- gränsas i förhållande till det kontrollsystem som föreslagits i betänkan- det Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82). Dessa förslag har lett till lagstiftning i vissa delar och bestämmelser om överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom finns numera i säkerhetsskyddslagen (2018:585). Om en investering är aktuell i en verksamhet som har betydelse för säkerhet, gäller säkerhetsskyddslagen. Lagens krav på fysisk säkerhet, personalsäkerhet och informationssäkerhet gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verk- samhet). Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verk- samhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetssydd- klassificerade uppgifter. I propositionen som föregick lagen anges att den återupptagna totalförsvarsplaneringen innebär att det militära och civila försvaret bör vara en central del av säkerhetsskyddslagens Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Det konstateras även att ett framträdande drag i den nya säkerhetsskyddslagen är utvidgningen mot den civila sektorn. Lagen ställer krav på såväl statliga myndigheter som kommuner och enskilda som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Dessa be- nämns i lagen verksamhetsutövare. infördes bestämmelser om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet i säkerhetsskyddslagen. Bestämmelser- na innebär i huvudsak följande. En verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet eller viss egendom, dock inte fast egendom, är skyldig att göra en särskild säkerhetsskydds- bedömning och en lämplighetsprövning. Om lämplighetsprövningen leder till bedömningen att överlåtelsen är olämplig från säkerhets- skyddssynpunkt, får den inte genomföras. Om lämplighetspröv- ningen i stället leder till bedömningen att överlåtelsen inte är olämplig, ska verksamhetsutövaren samråda med en samrådsmyndighet. Sam- rådsmyndigheterna pekas ut i säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) och är Försvarsmakten för vissa verksamhetsutövare och Säkerhets- polisen för övriga. Regeringen har i prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för säkerhet föreslagit att samrådet i stället ska göras med tillsynsmyndigheten. Ändringen ska enligt förslaget träda i kraft . Närmare bestämmelser om vilka myn- digheter som ska vara tillsynsmyndigheter och vilka tillsynsområden som de ska ha ansvar över kommer att meddelas i förordning. Skyldigheten att samråda gäller även den som avser att överlåta aktier eller andelar i säkerhetskänslig verksamhet, dock inte aktier i aktiebolag som är publika enligt aktiebolagslagen (2005:551). Över- låtelser av publika aktier omfattas alltså av säkerhetsskyddslagen bara om det är verksamhetsutövaren som är överlåtare. får förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att uppfylla verksamhetsutövarens skyldigheter enligt säkerhetsskyddslagen och tillhörande föreskrifter och ytterst besluta att en överlåtelse inte får genomföras (förbud). Om ett beslut om föreläggande enligt lagen inte följs eller om överlåtelsen är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt även om ytterligare åtgärder vidtas, får samrådsmyndigheten besluta att överlåtelsen inte får genomföras. En överlåtelse i strid med ett förbud är ogiltig. Om en överlåtelse har genomförts utan samråd och förutsättningarna för ett förbud är uppfyllda, får samrådsmyndigheten i efterhand besluta om förbud. Överlåtelsen är då ogiltig. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Bedömning: Säkerhetsskyddslagen och det granskningssystem som vi föreslår överlappar varandra i vissa delar, men har olika utgångspunkter och delvis olika tillämpningsområden. Regel- verken kompletterar varandra och bör gälla parallellt. Inget av regelverken bör vara subsidiärt till det andra. Vi har kommit fram till att ett svenskt granskningssystem ska om- fatta såväl säkerhet som allmän ordning och allmän säkerhet i enlighet med artiklarna 52.1 eller 65.1 (b) i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt. En investering i säkerhetskänslig verksamhet kommer då att i vissa fall omfattas av både säkerhets- skyddslagen och granskningssystemet. Det innebär att överlåtaren kommer att bli skyldig att bedöma om överlåtelsen är lämplig från säkerhetsskyddssynpunkt och, om den inte bedöms olämplig, sam- råda med samrådsmyndigheten som kan förbjuda överlåtelsen, om myndigheten bedömer att överlåtelsen är olämplig. Investeraren kommer å sin sida att bli skyldig att anmäla investeringen till gransk- ningsmyndigheten som kan förbjuda investeringen, om det bedöms nödvändigt med hänsyn till säkerhet alternativt allmän ord- ning eller allmän säkerhet. Att en investering blir föremål för två prövningar på detta sätt kan uppfattas som onödigt betungande och möjligen förvirrande för de aktörer som berörs. Överlappande tillämpningsområden bör så långt som möjligt undvikas. I det följande redogör vi för likheter och skill- nader mellan säkerhetsskyddslagens bestämmelser och våra förslag och för hur konkurrensförhållandet mellan regelverken bör hanteras. Direktinvesteringsgranskningen är bredare än prövningen enligt säkerhetsskyddslagen av flera skäl. För det första gäller gransk- ningen inte endast till skydd för säkerhet utan även för allmän ordning och allmän säkerhet. Det är inte möjligt att med stöd av säkerhetsskyddslagen hindra investeringar i verksamhet som är skyddsvärd utan att den är av sådan vikt att den kan sägas vara av bety- delse för säkerhet. För det andra ska granskningssystemet till skillnad från säkerhetsskyddslagen omfatta samtliga fall av överlåtel- ser av aktier i publika aktiebolag. Det finns också andra skillnader. När det gäller typer av transaktioner gäller säkerhetsskyddslagen för överlåtelser. Det är därmed inte möjligt att med stöd av det regel- Avgränsningar i förhållande till andra regelverk verket hindra en investering som görs i form av exempelvis lämnande av lån. Vidare tar säkerhetsskyddslagen sikte på endast landets säker- het – låt vara att en proportionalitetsbedömning ska göras – medan en prövning enligt granskningssystemet innefattar beaktande av svenska ekonomiska intressen, svensk handel och svensk konkurrenskraft och syftar till en avvägning mellan dessa intressen och säkerhetsintresset. Bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen gäller oavsett hur stor del av en verksamhet som överlåts och även vid överlåtelse av enstaka egendom, dock inte fastigheter. Det innebär att överlåtelser av bland annat immateriella rättigheter kan falla inom säkerhetsskyddslagens tillämpningsområde, även om rättigheten inte ingår som en del i en överlåtelse av ett företag. Våra förslag gäller för investeringar i före- tag och då med utgångspunkt i hur stort inflytande investeraren får i företaget till följd av investeringen. Bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen gäller oavsett förvärvarens nationalitet eller hemvist och ska alltså tillämpas vid alla överlåtelser, även inhemska. Granskningssystemet riktar sig mot endast utländska investerare, även om svenska medborgare har en skyldighet att anmäla investeringar för att försök till kringgåenden av systemet lättare ska kunna upptäckas. Vi har gjort bedömningen att granskningssystemet inte bör omfatta inhemska investeringar, bland annat eftersom syste- met är delvis sammankopplat med den samarbetsstruktur som för- skrivs i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. En annan skillnad är att det enligt vårt förslag till gransknings- system är investeraren som ska anmäla investeringen medan det enligt säkerhetsskyddslagen är överlåtaren som ska ta initiativ till samråd. Enligt våra förslag får en investering förbjudas endast om det är nödvändigt med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet i enlighet med . Tröskeln för ett för- bud är alltså relativt hög. Det finns också en möjlighet att villkora ett beslut om att godkänna en investering. Enligt säkerhetsskydds- lagen får samrådsmyndigheten besluta att en överlåtelse inte får genomföras om överlåtelsen inte är lämplig från säkerhetsskydds- synpunkt. Det skulle kunna innebära en lägre tröskel för ett beslut om förbud i förhållande till granskningssystemet. Vissa investeringar kommer, om systemen ska existera parallellt, som nämnts att bli föremål för bedömning enligt båda. Eftersom förutsättningarna för förbud ser olika ut kan en investering komma att godkännas av () enligt Avgränsningar i förhållande till andra regelverk granskningssystemet men förbjudas av samrådsmyndigheten enligt säkerhetsskyddslagen. ISP ska dock pröva investeringen också mot allmän ordning och allmän säkerhet vilket inte ingår i samråds- myndighetes prövning enligt säkerhetsskyddslagen. Det innebär att en överlåtelse som inte anses strida mot säkerhet enligt säkerhetsskyddslagen kan komma att förbjudas av ISP med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Den omständigheten att granskningssystemet omfattar även allmän ordning och allmän säkerhet skulle kunna tala för att vid konkurrens låta säkerhetsskyddslagen vara subsidiär till granskningssystemet. En investering som omfattas av båda regelverken skulle då alltså prövas bara enligt granskningssystemet. Mot en sådan lösning talar att tröskeln för förbud kan bli högre enligt granskningssystemet, där förbud får meddelas om det är nödvändigt, än vad som är fallet om prövningen görs enligt säkerhetsskyddslagen, där förbud får med- delas om överlåtelsen är olämplig. Konsekvensen kan bli att en inve- stering som skulle ha förbjudits enligt säkerhetsskyddslagen kan komma att godkännas enligt granskningssystemet. Att dela upp prövningarna så att investeringar som kan medföra risk för säkerhet prövas enligt säkerhetsskyddslagen och ärenden som kan utgöra risk för allmän ordning eller allmän säkerhet prövas enligt granskningssystemet framstår inte heller som görbart. Gränsdragningen mellan säkerhet respektive allmän ord- ning och allmän säkerhet är svår att göra, särskilt i det skede då en investering anmäls. Det skulle alltså vara svårt att avgöra vilket regel- verk som är tillämpligt på en aktuell transaktion. En sådan lösning skulle också innebära att utländska investeringar som utgörs av förvärv av aktier i publika aktiebolag som bedriver säkerhetskänslig verksam- het inte skulle kunna granskas eftersom överlåtelser av sådana aktier inte omfattas av säkerhetsskyddslagen. Detta skulle vara en brist. Att låta investeringar från utländska aktörer omfattas bara av granskningssystemet skulle också kunna vara ett alternativ. En sådan ordning skulle dock innebära olika kriterier för när en investering kan förbjudas. För att förbjuda en utländsk investering skulle det krävas att ett förbud är nödvändigt med hänsyn till säkerhetsintressena, medan en inhemsk investering skulle få förbjudas om den är olämplig ur säker- hetsskyddssynpunkt. Till detta kommer att prövningen av en utländsk investering, till skillnad från prövningen av en inhemsk, skulle innefatta uttryckliga överväganden beträffande svenska ekonomiska intressen. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Det går också att förutse vissa svårigheter vid handläggningen till följd av att ägandeförhållandena hos en investerare kan vara komplice- rade och att investerarens nationalitet därmed kan vara oklar. En inve- sterare som vid en första kontroll kan se ut att vara inhemsk kan vid en grundligare undersökning visa sig ha en helt annan nationalitet. Även om säkerhetsskyddslagen och ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar i vissa fall har samma syfte, nämligen att hindra olämpliga överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet, har de olika utgångspunkter. Säkerhetsskyddslagen tar avstamp i verksam- hetsutövares och andra överlåtares ansvar och skyldigheter, medan granskningssystemet har sin utgångspunkt i den utländske investe- raren och hur lämplig överlåtelsen är utifrån bland annat omständig- heter kring denne. Sammantaget är enligt vår bedömning den lämpligaste lösningen att låta bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen gälla parallellt med granskningssystemet. Prövningarna enligt dessa regelverk fyller del- vis olika syften och skiljer sig åt på sådant sätt att det finns behov av båda. Den bredare prövningen enligt granskningssystemet fyller en funktion och den snävare vad gäller säkerhet enligt säker- hetsskyddslagen en annan. Regelverken konkurrerar inte heller på ett sätt som gör att de inte kan existera parallellt. Om en transaktion omfattas av båda regelverken, bör de skyldigheter som säkerhets- skyddslagen föreskriver för verksamhetsutövare och överlåtare gälla för dem, medan anmälningsskyldigheten enligt granskningssystemet bör gälla för investeraren. Om det är fråga om en investering av en svensk investerare och det inte finns några indikationer på att det är fråga om ett försök till kringgående, ska granskningsmyndigheten lämna investeringen utan åtgärd. Det kan i och för sig framföras att en ordning med parallella system, där prövningen i det ena dessutom görs av säkerhets- och under- rättelsemyndigheter, skulle sticka ut på ett negativt sätt ur ett inter- nationellt perspektiv till skada för såväl investeringsklimatet som bilden av och säkerhetspolitiska samarbeten. Det har framhållits att det i relation till säkerhetspolitiska partners är viktigt att inte avvika i förhållande till liknande länder. Vid den sam- manvägda bedömningen och med hänsyn till att granskningssystemet utformats för att på minst möjligt ingripande sätt skydda grund- läggande funktioner i det svenska samhället från oacceptabla säker- hetsrisker väger dessa argument emellertid inte särskilt tungt. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk dessutom att risken för att förslaget skulle skada investeringsklimatet och bilden av inte bör överdrivas. I detta sammanhang är det värt att påminna om att säkerhetsskyddslagen har ett klart mer be- gränsat tillämpningsområde än granskningssystemet samt att skyldig- heterna enligt säkerhetsskyddslagen träffar endast överlåtaren. Granskningssystemet och säkerhetsskyddslagen bör alltså gälla parallellt. De eventuella negativa konsekvenser som kan uppstå till följd av parallella system är enligt vår bedömning inte heller sådana att de motiverar en lösning där tillämpningen av det ena systemet utesluter det andra. Inget av systemen bör alltså vara subsidiärt till det andra. Vi vill i detta sammanhang betona myndigheternas ansvar när det gäller att kommunicera och samverka med varandra och att utveckla samarbetsformer för att lösa de eventuella problem som kan uppstå.