sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Slutligen finns lösningen att släppa möjligheterna till deltagande i denna typ av sysslor – utöver förvärvs- arbete eller studier – fria. Här behöver en avvägning göras mellan å ena sidan utökade möj- ligheter som uppmuntrar enskilda försäkrade att i större utsträck- ning delta i samhällslivet, och å andra sidan legitimitetsaspekten i att personer som uppvisar stora förmågor och förbättringar jämfört med när beslutet om ersättning fattades inte utan vidare bör kunna behålla sin ersättning. Många som har beviljats sjukersättning kommer även att perma- nent sakna arbetsförmåga eftersom det krävs långvarigt nedsatt arbets- förmåga för att den försäkrade ska beviljas ersättningen. Att ha sjuk- ersättning innebär sällan att personen helt saknar förmågor eller vilja att delta i samhällslivet, även om hon eller han har nedsatt arbetsförmåga. Exempelvis kan personer som har sjukersättning eller aktivitetsersättning ha en drivkraft att hjälpa andra i samma situation t.ex. genom engagemang i en intresseförening för personer med funk- tionsnedsättning m.m. Det är förvisso rimligt att anta dessa försäk- rade som har nedsatt arbetsförmåga även har begränsade möjligheter att engagera sig ideellt de har ersättning. Den kvarvarande förmåga som finns bör dock kunna tas tillvara i möjligaste utsträck- ning och regelverket bör uppmuntra sådana engagemang. Som tidi- gare nämnts är det vidare en förutsättning för civilsamhällets roll i demokratin att alla människor har möjlighet att engagera sig ideellt.22 Det är en viktig utgångspunkt att också den som har nedsatt arbetsförmåga och ersättning från sjukförsäkringen har möjlighet till en meningsfull fritid. En ytterligare gynnsam effekt som kan för- väntas uppkomma är att en försäkrad genom att engagera sig ideellt kan återfå arbetsförmåga och då vill och kan pröva att förvärvsarbeta. Han eller hon kan i så fall genom ansökan om vilande ersättning pröva förvärvsarbete och kanske även mer varaktigt kunna återfå arbetsförmåga och kunna lämna sjukersättningen. Det finns således ett antal goda skäl utifrån såväl individens som från samhällets perspektiv till varför människors kvarvarande för- mågor i görligaste utsträckning bör tas tillvara. De hinder som mot- verkar sådana engagemang bör därför så långt det är möjligt undan- röjas. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag Det ska krävas att den försäkrad har uppvisat arbetsförmåga i normalt förekommande arbete för att sjukersättning Enligt gällande regelverk kan en försäkrads rätt till sjukersättning omprövas om arbetsförmågan har förbättrats. Arbetsförmågan ska anses förbättrad om den försäkrade har uppvisat en arbetsförmåga som antogs saknas när beslutet om sjukersättning fattades.23 Det innebär att en bedömning enligt detta regelverk är beroende av vilket arbetsmarknadsbegrepp som var gällande när sjukersättningen be- viljades. För en försäkrad som har beviljats sjukersättning enligt nu gällande regler är arbetsmarknadsbegreppet ”förvärvsarbete”. Det innebär att en försäkrad som har uppvisat arbetsförmåga i för- hållande till sådant arbete ska anses ha fått förbättrad arbetsförmåga. I avsnitt 8.1 och 12.1 föreslår utredningen en förändring av det arbetsmarknadsbegrepp som den försäkrades arbetsförmåga ska be- dömas mot vid prövning av rätt till sjukersättning eller aktivitets- ersättning. Förslaget innebär i korthet att det ska räcka att arbets- förmågan är nedsatt i förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbets- marknaden (nedan normalt förekommande arbeten). För äldre för- säkrade ska endast beaktas den försäkrades arbetsförmåga i sådant normalt förekommande arbete som den äldre har erfarenhet av (se avsnitt 8.4). Lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade ingår också i bedömningen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att om en försäkrads arbetsförmåga är nedsatt i förhållande till sådana normalt förekommande arbeten som nämns ovan, inklusive begränsningen till arbeten den försäkrade har erfarenhet av för äldre försäkrade, ska rätten till förmånen sjukersättning inte omprövas. Det främsta skälet för detta förslag är att försäkrade som har beviljats sjukersättning med nuvarande regler annars skulle riskera att få sin ersättning omprövad vid uppvisad arbetsförmåga i ”förvärvsarbete”, men direkt åter kunna söka och beviljas sjukersättning enligt de nya regler med ett mer generöst arbetsmarknadsbegrepp som utredningen föreslår. En sådan konsekvens är oönskad. Förslaget innebär att det finns ett något större utrymme för för- säkrade att förbättras i sin arbetsförmåga utan att få sin rätt till sjuk- 2336 kap. 19 § SFB. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag Denna förmåga ska också kunna användas till att delta i samhällslivet på olika sätt utan att den försäkrade får sin ersättning minskad eller indragen. Utredningens förslag om ett förändrat arbetsförmågebegrepp kommer att medföra utökade möjligheter att delta i samhällslivet De föreslagna förändringarna av arbetsmarknadsbegreppet innebär en mer generös bedömning vid prövningen av rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning. I det fall dessa regler införs innebär det att ett antal försäkrade rimligtvis kommer att beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning trots att det hos dessa individer kan finnas en viss återstående arbets- förmåga. Denna förmåga kommer visserligen inte att vara tillräcklig för att användas i normalt förekommande arbeten på arbetsmarkna- den, men det är inte orimligt att tänka sig att förmågan skulle kunna användas i olika former av ideellt arbete eller i föreningslivet, där kraven på prestation och annat typiskt sett är betydligt lägre än i normalt förekommande förvärvsarbeten. Det vore enligt utredningens mening inte rimligt att regelverket hindrar att en försäkrad använder en sådan återstående förmåga genom deltagande i samhällslivet. Att en sådan förmåga inte är tillräcklig för att försörja sig i normalt förekommande förvärvsarbete innebär inte nödvändigtvis att den inte kan användas på andra sätt. Detta innebär i sak att en försäkrad som har beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning enligt de regelförändringar som utredningen före- slår har rätt att nyttja en återstående, begränsad förmåga i exempelvis ideellt arbete eller föreningsverksamhet så länge åtagandena inte når upp till kraven på förvärvsarbete i normalt förekommande arbete, eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Skillnaden mot dagens regelverk blir därmed att fler typer av enga- gemang kommer att kunna rymmas inom ramen för samhällsengage- mang som inte innebär uppvisad arbetsförmåga. En försäkrad som hjälper till i en förening med att exempelvis vattna blommorna och duka bör enligt utredningens bedömning inte anses ha arbetsför- måga i normalt förekommande arbete baserat på dessa sysslor, men hade möjligen kunnat anses uppvisa viss arbetsförmåga enligt det nu- varande arbetsmarknadsbegreppet förvärvsarbete på (hela) arbets- marknaden, som också inkluderar exempelvis skyddade anställningar. Exemplet visar dock på hur svåra dessa gränsdragningar är och svå- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag righeten i att avgöra vad som ska anses innebära uppvisad arbets- förmåga. En tydlig effekt av den föreslagna förändringen av arbetsmark- nadsbegreppet blir således att utrymmet för en försäkrad att delta i samhällslivet på olika sätt blir betydligt större än vad som är fallet . Detta borde enligt utredningens mening flytta gränsen för bedömningen i en för den enskilde generösare riktning tillräckligt långt för att det ska finnas en reell möjlighet att delta i samhällslivet i önskvärd omfattning. En sådan förskjutning torde också, kombi- nerat med information till de försäkrade som berörs, innebära att oron för att få ersättningen omprövad vid deltagande i samhällslivet minskar. Förändringen är således viktig även utifrån perspektiven som hanteras i detta avsnitt. Det kommer även med de föreslagna förändringarna finnas fall där den försäkrade uppenbart uppvisar en mer varaktig arbetsför- måga med minst en fjärdedel men ändå inte har inkomst, eller situa- tioner där en försäkrad utför arbetsuppgifter som uppenbart mot- svarar förvärvsarbete, med den enda skillnaden att den försäkrade inte får betalt och då med syfte att kringgå systemet (i ett sådant fall utöver socialförsäkringen även t.ex. skatterättsliga regler). Sådana situationer bör dock uppkomma mer sällan. Det ska då vara fråga om uppenbara situationer där den försäkrade arbetar i vad som motsva- rar normalt förvärvsarbete och helt klart uppvisar en arbetsförmåga han eller hon har bedömts sakna när han eller hon beviljades ersättning. Ett exempel på en sådan situation skulle kunna vara att en för- säkrad med sjukersättning arbetar i en makes eller makas verksamhet utan att själv få inkomst eller att den försäkrade är delägare i ett aktie- bolag som han eller hon inte tar ut lön ifrån trots att han eller hon uppenbart arbetar i verksamheten med de krav på prestation och självständighet som ett förvärvsarbete ställer. Utredningen menar att det vid sådant förhållande fortfarande måste finnas en möjlighet för att utreda och ompröva den försäkrades rätt till ersättning. Legitimitetsskäl talar också för en sådan möjlighet, där det annars i princip skulle finnas en fri möj- lighet till exempelvis ”svartarbete” för en försäkrad med sjukersätt- ning. En sådan möjlighet finns enligt nuvarande regelverk även för huvudgrupp 1. I vägledning beskrivs detta som att ”Om den försäkrade arbetar med sådana arbetsuppgifter där det i normalfallet kan förväntas att arbetsprestationen avlönas men det Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag inte finns någon redovisad inkomst ska den försäkrade inte omfattas av 37 kap. SFB”.24 Detta innebär att den som förvärvsarbetar i arbets- uppgifter som tydligt motsvarar vad som annars motsvarar förvärvs- arbete men utan att redovisa inkomst kan få sin ersättning omprövad. Ovan har redogjorts för att möjligheten att delta i samhällslivet kommer att öka med förändrade regler för arbetsförmåga vid pröv- ningen av rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning. Det är emellertid mycket svårt att komma ifrån frågan att en värdering av arbetsför- måga – och i utsträckningen också vilka åtaganden som ska sägas motsvara arbetsförmåga – alltid kommer att innefatta ett mått av bedömning i det enskilda fallet. Också då det faktiska utrymmet för att delta i samhällslivet på sådant sätt att det till viss del motsvarar mer än endast en tillfälligt förbättrad arbetsförmåga blir större kom- mer det alltid att finnas en gräns, och var denna gräns ska gå blir före- mål för en bedömning i det enskilda fallet. Det är också osäkerheten i dessa gränsdragningsfrågor som till stor del är anledningen till att försäkrade avstår från att delta i samhällslivet. Utredningen är därför av uppfattningen att den generella utvidgning av utrymmet för ideellt arbete och engagemang som blir fallet genom förändringen av arbets- förmågebegreppet bör förenas med ett tydliggörande av reglerna kring ivilket omfattning en försäkrad som har sjuk- eller aktivitetsersätt- ning kan ägna sig åt fritidsverksamhet utan att riskera att ersätt- ningen omprövas. I nästa avsnitt redogörs därför för utredningen förslag om en skyddsregel med en tydligt angiven gräns för när en sådan bedömning över huvud taget inte ska behöva ske. Tiotimmarsregeln – en skyddsbestämmelse för begränsade ideella åtaganden som inte ska kunna medföra omprövning av ersättningen Utredningen föreslår att ideella åtaganden som inte ger inkomst och vars omfattning understiger inte ska kunna med- föra att den försäkrade ska anses ha uppvisat arbetsförmåga och att ersättningen därmed kan omprövas. Denna ”tiotimmarsregel”, som av- ser utgöra en precisering av vad en försäkrad typiskt sett kan anses hinna med under sin fritid, utgör således en sorts skyddsregel med en tydligt angiven gräns för när en omprövning av arbetsförmågan inte 24Försäkringskassan vägledning 2013:1 version 6, s. 96. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag ska kunna ske. Regeln föreslås gälla för såväl försäkrade med hel sjuk- eller aktivitetsersättning som för de med partiell ersättning. Det sagda innebär inte att utgör en gräns för vad en försäkrad har möjlighet att göra under tid med ersättning, utan utgör en skyddsregel som beskriver förutsättningarna för när en prövning av uppvisad arbetsförmåga över huvud taget inte ska ske. Utredningen har i analysen i avsnitt 15.4.3 redogjort för att för- säkrades åtaganden som sker och inte motsvarar arbets- förmåga visserligen inte heller enligt nu gällande regelverk ska på- verka ersättningen, men att det kan vara svårt att bedöma vad som ska anses omfatta fritid och i hur stor omfattning sådana åtaganden kan ske. Osäkerheten i denna bedömning utgör ett hinder för försäkrade att delta i samhällslivet. Enligt förarbetena kan deltagande i visst föreningsliv, kursverk- samhet, ideellt arbete, politiska uppdrag och studier utgöra sådana fritidsaktiviteter som också en arbetande person utför och hinner med . Ideellt arbete, politiska uppdrag och studier som är av den omfattning som yrkesverksamma utför på sin fritid bör enligt förarbetena inte heller leda till att rätten till ersättning ifrågasätts.25 har i sin vägledning tolkat bedömningsutrymmet som att fritidsintressen är accepterade så länge de inte växer i omfatt- ning så att de mer är att jämställa med förvärvsarbete, men någon när- mare precisering av var gränsen går finns inte i vägledningen. Det exempel anger är att en försäkrad kan ha hästar som fritidsintresse och motionsrida en gång , men om samma per- son driver en hästgård med tävlingsverksamhet kan det snarare jäm- ställas med förvärvsarbete.26 Även med nuvarande regelverk får en försäkrad således delta i samhällslivet i en omfattning som motsvarar vad en arbetande person hinner med och utför utan att riskera sin ersättning. Det finns dock ingen precisering av den om- fattning på de åtaganden som en försäkrad kan förväntas klara av och hinna med på sin fritid. Detta utgör enligt vad som framkommit för utredningen också ett problem och en av oklarhetsfaktorerna vid bedömningen. Det finns således enligt utredningens uppfattning ett behov av att precisera utrymmet för fritidsaktiviteter, dvs. det ut- rymme som en försäkrad garanterat har utan att någon risk för om- prövning av ersättning ska föreligga. 1997/98:111, s. 34 och bet. 1997/98:SfU11, s. 21 f. 26Försäkringskassan, Vägledning 2013:1 version 6. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag Det är i och för sig mycket svårt att komma ifrån frågan att en värdering av arbetsförmåga – och i utsträckningen också vilka åtag- anden som ska sägas motsvara arbetsförmåga – alltid kommer att innefatta ett mått av bedömning i det enskilda fallet. Också då det faktiska utrymmet för att delta i samhällslivet på sådant sätt att det till viss del motsvarar mer än endast en tillfälligt förbättrad arbets- förmåga blir större kommer det alltid att finnas en gräns, och var denna gräns ska gå blir föremål för en bedömning i det enskilda fallet. Det är också osäkerheten i dessa gränsdragningsfrågor som till stor del är anledningen till att försäkrade avstår från att delta i samhälls- livet. Utredningen är därför av uppfattningen att den generella utvidg- ning av utrymmet för ideellt arbete och engagemang som blir fallet genom förändringen av arbetsförmågebegreppet bör förenas med ett tydliggörande av reglerna kring i vilket omfattning en försäkrad som får sjuk- eller aktivitetsersättning kan ägna sig åt fritidsverksamhet utan att riskera att ersättningen omprövas. Utredningen menar att en rimlig utgångspunkt för bedömningen av vad en försäkrad som har sjuk- eller aktivitetsersättning garanterat ska kunna utföra utan att rätten till ersättning påverkas eller att han eller hon ska behöva få sina åtaganden bedömda sett till eventuell för- bättrad arbetsförmåga är vad en aktiv, heltidsarbetande person hinner med . Omfattningen av dessa insatser varierar naturligtvis från person till person, men en fritidsinsats som omfattar som mest strax per vardag, och understigande , framstår enligt utredningen som en väl avvägd precisering av en gräns för vad en person vanligtvis bör kunna utföra utöver förvärvs- arbete på heltid. Så länge en försäkrads sammantagna åtaganden i form av ideellt arbete, politiska uppdrag, föreningsarbete, övriga fritidsaktiviteter etc. sammantaget understiger bör de inte leda till en möjlig omprövning av ersättningen. Genom att insatsen samman- taget ska understiga finns också en koppling till att insatsen inte får komma upp i vad som skulle motsvara en fjärde- dels arbetsförmåga, i de fall sysslorna till sin natur skulle kunna anses motsvara arbetsförmåga. Åtaganden som faller inom denna gräns får inte heller medföra att den försäkrade får inkomst; om någon form av inkomst/arvode betalas ut ska sysslorna bedömas enligt de sedvanliga reglerna och därmed bl.a. anmälas till . Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag åtaganden och vad som påminner om förvärvsarbete blir enligt utredningens uppfattning annars svår att dra. Någon bedömning av sysslans karaktär ska inte ska göras så länge den inte uppgår till minst . Det innebär också att sysslan i och för sig kan vara av typ som generellt sett innebär upp- visad arbetsförmåga, men ändå vara godtagen så länge omfattningen understiger . Genom att begränsa sysslan i stället för art ökar förutsebarheten. Fördelen med en sådan precisering är att försäkrade mer säkert kommer kunna veta i vilken omfattning de kan ägna sig åt ideellt arbete, deltagande i föreningslivet m.m. utan att behöva anmäla syss- lan till och ej heller riskera sin rätt till ersättning. Det är också en tydlig gräns som bör vara relativt lätt för Försäk- ringskassan att tillämpa. Så länge en försäkrad begränsar sin fritids- verksamhet kommer han eller hon inte riskera att behöva få sin sjukersättning omprövad. Utredningen bedömer att detta kommer att innebära tillräckligt med tid för de allra flesta försäkrade för ett aktivt deltagande i samhällslivet och sam- tidigt eliminera de osäkerhetsfaktorer som utgör ett hinder för sådant deltagande. Denna förändring är fristående från det ut- ökade utrymme som följer av de föreslagna förändringarna av arbets- förmågebegreppet och kan tillämpas oberoende av om denna regel- ändring kommer att införas eller inte. Utredningen vill även här betona att tiotimmarsregeln inte utgör någon gräns för vilka åtaganden en försäkrad kan eller får utföra, utan bara en gräns för när någon bedömning av arbetsförmågan inte ska ske. Försäkrade med sjuk- eller aktivitetsersättning är således fria att ägna sig åt sysslor utan begränsning så länge dessa inte med- för uppvisande av arbetsförmåga. Den som ägnar sig åt sysslor i en omfattning får dock finna sig i att han eller hon ska anmäla detta till samt att det då kan göras en bedömning av om arbetsförmåga föreligger. Tiotimmars- regeln är avsedd att vara en skyddsregel för försäkrade, vilka är garan- terade att få behålla sin ersättning så länge det ideella engagemanget understiger denna gräns. Regeln kan också uttryckas som att den försäkrade inte behöver fundera på om engagemanget utgör arbets- förmåga eller inte så länge tidsåtgången understiger . Den vars sammanlagda insatser överstiger måste däremot överväga om engagemanget motsvarar arbetsförmåga Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag i normalt förekommande arbete och behöver också i så fall anmäla den förbättrade arbetsförmågan till . Utredningen konstaterar att även med införandet av den före- slagna tiotimmarsregeln kommer bedömningar i det enskilda fallet behöva göras. För att tiotimmarsregeln ska kunna tillämpas i det en- skilda fallet krävs nämligen en bedömning av om individens syssel- sättning är att anse som ideell eller inte. Det är svårt att komma ifrån frågan att en värdering av arbetsförmåga – och i utsträckningen också vilka åtaganden som ska sägas motsvara arbetsförmåga – alltid kom- mer att innefatta ett mått av bedömning i det enskilda fallet. Med sysslor av ideell karaktär avses insatser som utförs utan ersättning. Det innebär även att arbetsinsatsen i första hand inte grundar sig på avtal utan bygger på frivillig intressegrund. Med utredningens för- tydliganden om vad som innefattar begreppet sysslor av ideell karaktär är förväntningen att regelverket kommer upplevas som mer förutsebart och att fler försäkrade därmed kommer känna större trygghet i att delta i sådana engagemang som vissa avstår från på grund av att de i så fall kan få sin ersättning minskad eller helt indragen. Åttondelen absorberas av tiotimmarsregeln En försäkrad som har beviljats hel sjuk- eller aktivitetsersättning omfattas av regeln om den s.k. åttondelen (se avsnitt 14.2.2.). Den innebär att den försäkrade kan använda en begränsad förmåga till arbete eller andra åtaganden utan att rätten till ersättning påverkas. Den som har beviljats hel ersättning har alltså ett visst utrymme att med ersättning ha bisysslor, uppdrag eller ägna sig åt annat som kan jämställas med förvärvsarbete. Utredningens förslag om tiotimmarsregeln innebär till viss del en utvidgning av åttondelen. Tiotimmarsregeln är dock uteslutande av- sedd för ideella åtaganden som inte ger inkomst medan den som arbetar eller har andra sysslor inom ramen för åttondelen kan ha vissa inkomster. En försäkrad med hel ersättning som omfattas av åttondelen är även avsedd att omfattas av den nya tiotimmarsregeln. Detta innebär emellertid inte att den enskilde fritt kan använda en kvarvarande förmåga till sysslor både inom åttondelen och tiotim- marsregeln för att exempelvis arbeta ideellt ; även för en försäkrad som har beviljats hel ersättning utgör tiotim- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag marsregeln taket för ideella åtaganden utan att kunna bli föremål för omprövning av rätten till ersättning. Åttondelen är således avsedd att absorberas av tiotimmarsregeln. Det sagda innebär att en försäk- rad med hel sjukersättning skulle kunna arbeta med viss inkomst inom ramen för åttondelen och utöver detta även ha ideella åtaganden, med en sammanlagd tidsåtgång understigande . Överväganden om andra lösningar för att utöka möjligheterna för deltagande i samhällslivet Ett generellt utökande av ”åttondelen” är inte en lämplig lösning Utredningen har övervägt även andra alternativ för att tydliggöra gränser och uppmuntra försäkrade att delta i samhällslivet. Ett alternativ skulle kunna vara att förändra regelverket genom att utöka den s.k. åttondelen, så att försäkrade fick mer tid att ägna åt exempelvis ideellt arbete. Denna del skulle t.ex. kunna dubbleras till att omfatta en fjärdedel av heltidsmåttet, eller . Detta har föreslagits bl.a. av företrädare för åtta intresseorganisa- tioner för personer med psykisk ohälsa som också föreslår att åtton- delen ska gälla för personer med partiell ersättning.27 Fördelen med en sådan lösning är att den tydligt skulle kunna precisera – räk- nat – vilket utrymme en försäkrad med sjuk- eller aktivitetsersätt- ning har att ägna sig åt fritidsintressen och samhällsengagemang. En sådan lösning som kopplar gränsen för åtaganden till nu- varande regelverk och åttondelen skulle emellertid enligt utredningens bedömning innebära flera problem. Arbete inom åttondelen tar ex- empelvis inte ställning till om arbeten sker med inkomst eller om det är ideellt. En generell utökning av åttondelen skulle alltså innebära att även den med hel sjukersättning skulle kunna arbeta () med inkomst utan att begära sjukersättningen vilande. Detta är inte förenligt med att arbetsförmågan ska vara nedsatt.