sou · H9B385d2 · 2021-10-28 00:00:00 — Regelverken behandlar bl.a. frågor om vilken myndighet eller kommun som, beroende på omständigheterna, har ansvar för att ge information och stöd- och skyddsåtgärder. Regelverken reglerar även ekonomiska frågor om hur kostnader för olika åtgärder ska fördelas. efterlevnad av såväl brottsofferdirektivet (2012/29/EU) som terrorismdirektivets (2017/541/EU) brottsofferbestämmelser har utretts med slutsatsen att huvudsakligen lever upp till sina åtaganden enligt direktiven. I en granskning genomförd av Victim Support Europe om hur medlemsstaterna implementerat brottsofferdirektivet betonas däremot att det i saknas en sammanhållen bild av samhällets brottsofferstödjande arbete och även av om samhället lever upp till sina skyldigheter i relation till brottsutsatta (Victim Support Europe 2019). Även om många aktörer har god kunskap om den lagstiftning och de riktlinjer som styr det egna arbetet, saknas enligt granskningen kunskap om andra aktörers skyldigheter och arbete. Informationsflödet mellan olika nivåer, dvs. mellan dem som arbetar med dessa frågor på ett teoretiskt plan genom lagstiftning och policyutveckling och dem som möter gruppen brottsutsatta och på ett praktiskt sätt arbetar med brottsofferstöd, är också bristfälligt enligt samma granskning. Många verksamheter ger uppskattat och värdefullt stöd till personer som utsatts för brott samt stöd under rättsprocessen. Kommittén kan dock konstatera att det är svårt att få en övergripande bild av hur de rättigheter som lagstiftningen uppställer för brottsoffer han- Kommitténs överväganden och förslag teras i praktiken. Det arbete som bedrivs följs inte alltid upp på ett systematiskt sätt, vare sig på nationell, regional eller lokal nivå. Även flera av de experter som kommittén samtalat med uttrycker att det saknas överblick av och ett sammanhållande ansvar för det brottsofferstöd som tillhandahålls. En bättre koordinering av det brottsofferstödjande arbetet har påtalats som viktigt av kommitténs experter, liksom i betänkande Våldsbrott och brottsoffer (2020/21:JuU27). Frågan om ett mer koordinerat brottsofferstöd som syftar till att säkerställa att olika grupper av brottsutsatta får det stöd och det skydd de har behov av och rätt till hänger tätt samman med behovet av att utveckla kunskapen om brottsutsattas behov av stöd. Dessa två områden bör därmed utvecklas parallellt. Mot bakgrund av ovan menar kommittén att nuvarande uppdrag på lämpligt sätt bör förstärkas och tydliggöras. verksamhet innebär att myndigheten har en god överblick av det brottsofferarbete som bedrivs i och av den forskning och kunskap som finns på området. Som kommittén konstaterat är det emellertid angeläget att kunskapen utvecklas, sammanställs på ett mer systematiskt sätt och löpande följs upp. Syftet med att öka och systematisera kunskapen på brottsofferområdet på ett bättre sätt är att ge samhällets aktörer bättre förutsättningar att vidta relevanta och rättssäkra insatser för dem som drabbats av brott. Ett mer systematiskt sätt att följa kunskapsutvecklingen på brottsofferområdet bidrar till bättre kunskap om hur stödet till brottsutsatta fungerar och vilka insatser som behövs i olika sammanhang. Det kan bli ett viktigt underlag för andra myndigheter – t.ex. , och – och organisationer i civilsamhället i deras prioriteringar och utvecklingsarbete. Uppdraget bedöms bidra till att lyfta arbetet på brottsofferområdet och stärka ett kunskapsbaserat arbetssätt. Kommittén föreslår därför att får ett förstärkt uppdrag att, i samråd med andra berörda aktörer, systematiskt sammanställa relevant kunskap på brottsofferområdet och sprida den till relevanta aktörer. Kommittén delar Statskontorets bedömning att myndighetens roll som för brottsofferfrågor behö- Kommitténs överväganden och förslag ver förstärkas för att myndigheten ska kunna identifiera relevanta utvecklingsområden i stödet till brottsutsatta. I uppdraget bör ingå att kartlägga vilket behov av information, stöd och skydd som finns hos olika grupper av brottsutsatta. Uppdraget bör även innefatta att, i samråd med , kartlägga omfattning och inriktning på det stöd som erbjuds. I uppdraget bör därutöver ingå att föreslå en modell för regelbunden uppföljning av vilket stöd och bemötande brottsutsatta får från myndigheter och andra aktörer i samhället. 9.2Behov av samlad kunskap om och utveckling av kommunernas brottsofferstöd 9.2.1Kartläggning av kommunernas arbete på brottsofferområdet Kommitténs bedömning: Kommunernas socialnämnder ansvarar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver i de fall de utsatts för ett brott eller när en närstående utsatts för brott. För att veta i vilken mån kommunernas socialnämnder lever upp till sitt ansvar krävs, i ett första steg, samlad kunskap om vilket stöd och skydd som kommunerna erbjuder den som utsatts för brott och närstående till brottsutsatta. För att skapa förutsättningar för ett mer enhetligt brottsofferstöd i landet bör, i ett nästa steg, de insatser som erbjuds av dokumenteras och följas upp. På så sätt möjliggörs att framöver få en bild av hur vanligt det är att enskilda stödinsatser ges till brottsutsatta. Förslag: bör ges i uppdrag att, i samråd med berörda aktörer, kartlägga kommunernas arbete med att erbjuda stöd och hjälp till den som utsatts för brott och dennes närstående. arbete med att ta fram mått för att kartlägga brottsofferstöd bör utgöra grund för arbetet. Utöver att kartlägga den information och de stödinsatser som erbjuds, bör uppdragen innefatta att kartlägga hur olika insatser följs upp samt ge förslag på hur olika insatser borde följas upp framöver. Kommitténs överväganden och förslag Kommunerna har en central roll för att skapa ett mer koordinerat brottsofferstöd Kommunernas socialnämnder ansvarar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver i de fall de utsatts för ett brott eller när en närstående utsatts för brott enligt socialtjänstlagen (2001:453). ansvarar för att de insatser som erbjuds håller god kvalitet och det finns även ett ansvar att, vid behov, utforma och genomföra insatser i samverkan med andra aktörer. Krav på samverkan finns även i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det utspridda ansvaret för brottsofferstöd och de många aktörer som arbetar med att tillgodose brottsoffers rättigheter försvårar möjligheten att få en övergripande bild av det stöd som erbjuds och ges till brottsutsatta och deras närstående. I och med det grundläggande ansvar som kommunernas socialnämnder har för kommuninvånarna och andra som vistas i kommunen, bedömer kommittén att kommunerna har en central roll i att skapa överblick och ett mer koordinerat brottsofferstöd. Både Länsstyrelserna och kommuner och regioner (SKR) arbetar med att stärka samverkan mellan bl.a. kommuner och regioner. SKR är en medlems- och arbetsgivarorganisation för samtliga kommuner och regioner i och har till uppgift att stödja och bidra till att utveckla verksamheten i kommuner och regioner. Länsstyrelserna arbetar med att stödja och stärka samordningen av insatser, stödja verksamhetsutveckling och bidra med kunskap och metoder, bl.a. på området mäns våld mot kvinnor. har ett uttalat uppdrag att vara gällande hedersrelaterat våld och förtryck. Arbetet med att utveckla kommunernas brottsofferstödjande insatser bör ske i samråd med SKR och Länsstyrelserna. Det kan även finnas anledning att samråda med andra myndigheter samt med organisationer i civilsamhället. Uppdraget bör vidare samordnas med uppdrag att kartlägga stödinsatser för brottsutsatta, för att dessa uppdrag ska komplettera varandra i stället för att överlappa varandra. Kommitténs överväganden och förslag bör fortsätta arbetet med att kartlägga kommunernas brottsofferstöd är en kunskapsmyndighet för vård och omsorg, och de ansvarar bl.a. för den verksamhet som rör socialtjänst. Myndigheten ansvarar för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområde och ger stöd till metodutveckling. tar exempelvis fram föreskrifter, kunskapsstöd och statistik och de genomför uppföljningar och utvärderingar. har tidigare tagit fram rapporter där ansvar för brottsutsatta och deras närstående samt de olika insatser som kan erbjudas beskrivs (2005, 2006, 2012). I enlighet med regleringsbrev genomförde myndigheten ett uppdrag som syftade till att ta fram indikatorer för brottsofferstöd för att i sin tur skapa förutsättningar för ett mer likvärdigt brottsofferstöd i hela landet. drog slutsatsen att det saknas övergripande och systematisk kunskap om vilka grupper av brottsutsatta som möter, vilka brottsofferstödjande insatser som ges av och hur ofta olika insatser ges (2020b). Enligt myndigheten är det därmed inte möjligt att uttala sig om vilket stöd som kommunernas socialtjänster bör erbjuda brottsutsatta. För att följa upp den strategi som EU tagit fram i syfte att stärka brottsoffers rättigheter, utvärderas medlemsländernas brottsofferstödjande arbete. Kommissionens utvärdering av väntas . I och med att grundläggande kunskap om vilka insatser som erbjuder brottsutsatta saknas (2020b), är det svårt att bedöma huruvida kommunernas socialnämnder lever upp till sitt ansvar att tillhandahålla stöd och hjälp till brottsutsatta och deras närstående. Kommittén bedömer att brottsofferstödjande arbete behöver kartläggas och dokumenteras; det kan ses som ett första steg i att utveckla ett bättre koordinerat brottsofferstöd i samhället i stort. För att veta i vilken mån kommunernas socialnämnder lever upp till sitt ansvar krävs, i ett första steg, samlad kunskap om vilket stöd och skydd som kommunerna erbjuder den som utsatts för brott och närstående till brottsutsatta. (2020b) förslag på mått för att kartlägga brottsofferstöd är en bra grund för detta arbete. Kommitténs överväganden och förslag 9.2.2Socialtjänstens brottsofferstöd bör utvecklas genom nationell vägledning Kommitténs bedömning: Med utgångspunkt i den ovan föreslagna kartläggningen av kommunernas brottsofferstödjande arbete, bör olika former av verksamhetsstöd arbetas fram i syfte att utveckla kommunernas brottsofferstödjande arbete och göra det mer jämlikt och tillgängligt för olika grupper i befolkningen. Förslag: bör, i samråd med berörda aktörer, ta fram en utvecklad vägledning för att stödja kommunernas socialtjänster i det brottsofferstödjande arbetet. Vägledningen kan utgöra grund för framtida uppföljande kartläggningar av kommunernas brottsofferstöd. Vägledning för kommunerna i det brottsofferstödjande arbetet behöver utvecklas och uppdateras Samhället bör kunna erbjuda brottsutsatta stöd oavsett var i landet man befinner sig och oavsett vilka livsvillkor man lever under. ser omfattningen och utformningen av kommunernas arbete med brottsofferstöd olika ut runtom i landet och det saknas uppdaterade rekommendationer för vad kommunernas brottsofferstödjande arbete ska bestå av. Den stora variation som finns vad gäller brottsofferstöd i olika delar av landet är även något som uppmärksammar och detta understryker ytterligare behovet av att utveckla riktlinjer för vad ett kommunalt brottsofferstödjande arbete bör bestå av. En vägledning från skulle öka förutsättningarna för ett mer likvärdigt brottsofferstöd. (2012) har tagit fram en vägledning som syftar till att ge stöd till landets socialnämnder i tillämpningen av socialtjänstlagen vid bedömningar av behov av insatser för brottsoffer och deras närstående. Rapporten ger en allmän orientering om vad brottsutsatthet kan innebära. (2020b) egen bedömning är att denna rapport behöver uppdateras och utvecklas för att i praktiken kunna fungera som ett verksamhetsstöd för kommunernas socialtjänster. Kommitténs överväganden och förslag Lokala problembilden bör styra men alla kommuner ska kunna ge brottsutsatta stöd Det finns flera verksamheter som ger uppskattat och värdefullt stöd till personer som utsatts för brott. Detta stöd skiljer sig som tidigare nämnts åt mellan olika delar av landet och finns inte någon nationell samordning eller framarbetat informations- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner i hur arbetet kan utformas. Dessutom varierar omfattningen av samarbetet mellan enskilda kommuner och de ideella verksamheter som arbetar med brottsofferstöd inom respektive kommun. En utmaning är att göra stödet till brottsutsatta mer likvärdigt och enhetligt, men även mer tillgängligt för grupper som sällan nås av samhällets stöd. Det brottsofferstödjande, liksom det brottsförebyggande, arbetet behöver anpassas till lokala förutsättningar, liksom till nivå och typ av utsatthet i den egna kommunen. De som arbetar med att ge stöd åt brottsoffer behöver framför allt ha kompetens på de områden och om de problem som är framträdande i den egna kommunen. Det är viktigt att varje kommun har strukturer för att tillhandahålla stöd, kunskap om vilken typ av stöd som t.ex. organisationer i civilsamhället erbjuder samt upparbetade samarbeten med andra kommuner, andra myndigheter, organisationer i civilsamhället och privata aktörer. Det är även viktigt att det i samtliga kommuner och regioner finns rutiner för att identifiera personer som utsatts för brott och som är i behov av stöd. Stöd och riktlinjer till kommunerna kan bidra till att förbättra rutiner och göra arbetet i mer enhetligt och adekvat i samtliga kommuner. I utredningen mot brott (SOU 2021:49), där ett lagstadgat kommunalt ansvar för det brottsförebyggande arbetet föreslås, diskuteras hur olika problembilder och förutsättningar påverkar kommunernas brottsförebyggande arbete. På samma sätt bör en vägledning riktad till kommunerna avseende det brottsofferstödjande arbetet ta kommuners olika förutsättningar och behov i beaktande. Inom det brottsförebyggande området finns vid SKR ett nätverk för kommunalt brottsförebyggande arbete (NKB) som syftar till att ha en dialog med kommunerna om deras behov och önskemål på området. Givet SKR:s nära dialog med kommunerna, är det lämpligt att uppdraget om vägledning av kommunernas brottsofferstöd tas fram i samråd med Kommitténs överväganden och förslag Detta för att underlätta implementeringen av vägledningen och göra det framtagna stödet mer verkningsfullt. Att arbeta för ett mer likvärdigt stöd som tar hänsyn till vilken typ av brott som personen utsatts för, den utsattes behov och livssituation i övrigt samt de lokala förutsättningarna är ett sätt att arbeta för att främja en jämlik hälsa och jämlika livsvillkor i befolkningen (SOU 2017:47). Även utredningen socialtjänst – En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47) lämnar förslag som syftar till att ska främja både jämlika och jämställda livsvillkor samt ha ett tydligt förebyggande perspektiv och vara mer tillgänglig och närmare invånarna i en kommun. Ett kunskapsbaserat brottsofferstödjande arbete ställer krav på dokumentation och uppföljning För att utveckla brottsofferstödjande arbete behöver också statistik utvecklas. Detta kräver i sin tur att insatser till enskilda dokumenteras och följs upp, vilket enligt (2020b) inte görs i tillräckligt stor utsträckning . En anledning till att det stöd som ges av inte alltid dokumenteras är att närmare hälften av stödinsatserna ges som serviceinsatser som inte föregås av ett biståndsbeslut (2013). Det innebär att krav på dokumentation saknas. utredningar har också pekat på behovet av att det stöd som barn tar del av dokumenteras för att kunna ingå i den offentliga statistiken och att stödet följs upp och kvalitetssäkras i högre grad (SOU 2017:112). Även om kommuners brottsofferstöd behöver anpassas till de specifika problem som finns i den egna kommunen, bedömer kommittén det vara angeläget att gemensamma mått som kan användas för att kartlägga och jämföra kommuner fortsätter att utvecklas och användas i återkommande uppföljningar. Utifrån denna övergripande kunskap kan en minimumnivå vad gäller brottsofferstöd identifieras. Kommittén föreslår att ges i uppdrag att ta fram vägledning, företrädelsevis i form av föreskrifter och allmänna råd, för att stödja kommunernas socialtjänster i det brottsofferstödjande arbetet. Vägledningen kan utgöra grund för framtida uppföljande kartläggningar av kommunernas brottsofferstöd. Kommitténs överväganden och förslag 9.3Polismyndighetens information till brottsutsatta behöver utvecklas för att nå fram 9.3.1Polismyndighetens information till brottsutsatta bör utvecklas och bli mer situationsanpassad Kommitténs bedömning: Det finns ett behov av att utveckla stöd till medarbetare som har i uppdrag att lämna information till brottsutsatta. Myndighetens styrning bör vidare utvecklas för att tydliggöra vilken information som olika medarbetare förväntas ge, på vilket sätt och när. Även den skriftliga informationen som skickas ut till personer som polisanmält ett brott behöver utvecklas och anpassas till den enskilde i större utsträckning. Förslag: bör ges i uppdrag att utveckla ett stöd som underlättar för olika kategorier av medarbetare vid att uppfylla skyldigheten att lämna information till brottsutsatta och som ökar relevansen i den information som ges. bör vidare ges i uppdrag att utveckla den skriftliga information som skickas ut vid brottsanmälan i syfte att göra informationen mer relevant och anpassad till den enskilde. I uppdraget bör ingå att överväga behovet av ett verktyg för att bedöma vilket brottsofferstöd som den enskilda individen behöver. Polisen har en avgörande roll men utmaningar finns Polisen har en avgörande roll i att säkerställa att brottsutsatta får den information de har rätt till vid en polisanmälan och under förundersökningen. Den brottsutsatta ska enligt förundersökningskungörelsen (1947:948) bl.a. få information om sina rättigheter, om vilka möjligheter det finns att få stöd och om de beslut som fattas under utredningen och förundersökningen. När en anmälan upprättas ska målsägande få en skriftlig bekräftelse av anmälan. Ett brev skickas automatiskt även ut till målsägande med utförlig information. Informationen finns tillgänglig på olika språk men är inte anpassad efter olika brottstyper eller utifrån andra aspekter. Kommitténs överväganden och förslag Samhällets skyldighet att informera brottsoffer överensstämmer med de behov som brottsutsatta själva ger uttryck för (). har flera studier uppmärksammat att brottsutsatta önskar mer information, samt att informationen ska vara anpassad för olika ärenden. Detta indikerar att det finns ett behov av att utveckla informationen till brottsutsatta. Ett stort antal medarbetare på olika tjänster inom kommer i kontakt med brottsutsatta och har därmed ett informationsansvar, vilket i sig utgör en utmaning för att säkerställa kvaliteten i informationsarbetet till brottsutsatta. Som framgår i avsnitt 7.6.1 ovan har granskat arbete med information till brottsutsatta (2021). bedömning är att ambition att ge information både muntligen och skriftligen inte uppnås fullt ut och att medarbetare inte ger information till brottsutsatta i den utsträckning som de har i uppgift att göra. Detta indikerar, menar , att både styrningen och stödet till medarbetare behöver utvecklas på detta område. Ansvaret för informationsdelning till brottsutsatta vilar, som sagt, på flera kategorier av anställda inom . Experter som kommittén samtalat med betonar vikten av att all personal har rätt kunskap att utföra denna uppgift. Kommittén bedömer att det finns behov av att utveckla ett stöd som underlättar för medarbetare vid att uppfylla skyldigheten att lämna information till brottsutsatta. Ett sådant utvecklingsarbete bör ske i samråd med bl.a. och andra relevanta aktörer på området. Det stöd som tas fram bör utformas så att det också ökar relevansen och träffsäkerheten i den information som ges. Detta är också i enlighet med ambition att i nära samverkan med andra aktörer i samhället fortsätta att utveckla brottsofferarbetet med fokus på särskilt utsatta brottsoffer. Kommittén bedömer vidare att ett verktyg som syftar till att ge vägledning i frågan om vilket behovsanpassat brottsofferstöd den enskilda individen behöver bör övervägas. Kommitténs överväganden och förslag 9.3.2Polismyndighetens förmedling av brottsutsattas personuppgifter kan underlättas Kommitténs bedömning: Det finns ett behov av att underlätta arbete med att förmedla brottsutsattas kontaktuppgifter i syfte att ge tillgång till stödinsatser. Förslag: Regeringen bör utreda förutsättningarna för att, med iakttagande av kraven på saklighet och opartiskhet, förmedla uppgifter om brottsutsatta. En sådan utredning bör även omfatta frågor om sekretess och skydd av personuppgifter vid digital förmedling av kontaktuppgifter. har ansvar för att informera om brottsofferstöd har enligt förundersökningskungörelsen ett ansvar att, i anslutning till att de tar emot en polisanmälan, informera om bl.a. vilket stöd det finns att få för brottsutsatta. I avsnitt 8.2 ovan behandlas målsägandes rätt till information och delaktighet under rättsprocessen. Det har upprepat uppmärksammats att polisens informationsarbete behöver utvecklas; det rör bl.a. informationen om brottsofferstöd. Av dem som i NTU uppger att de blivit utsatta för något av de brott som i undersökningen definieras som brott mot person uppger att de erbjudits stöd från en ideell stödorganisation. Även om en polisanmälan ökar sannolikheten att erbjudas stöd, är det fortfarande en stor andel som inte upplever att de erbjudits stöd också bland dem som polisanmält brottet. Vidare är det relativt vanligt att personer som utsatts för brott upplever att de faktiskt varit i behov av stöd men att de inte erbjudits eller fått stöd (Brå 2018b). Polisens uppdrag omfattar att ge information om det stöd som finns att tillgå, och inte nödvändigtvis förmedla kontakten mellan brottsutsatt och stödorganisation. kan leva upp till sitt ansvar enbart genom att informera om att det finns stöd att tillgå. Den granskning av polisens informationsarbete till brottsutsatta som genomförts av (se avsnitt 7.6.1) visar dock att frågan om styrning och stöd till medarbetare är central för att ska kunna leva upp till målsättningen att Kommitténs överväganden och förslag brottsutsatta ska få situationsanpassad information om stöd (2021). Det finns behov av att underlätta förmedling av kontaktuppgifter Det finns regionala skillnader i hur hänvisningen av brottsutsatta till stödverksamheter hanteras inom . Myndighetens ansvar att informera om vilket stöd som finns att tillgå för brottsutsatta är reglerat, men motsvarande reglering finns inte avseende ansvar att förmedla kontakten till olika stödverksamheter. I förarbetena till 13 a § förundersökningskungörelsen framhålls emellertid att det är önskvärt att polisen vid fullgörande av sin skyldighet enligt den aktuella bestämmelsen, när det är möjligt och lämpligt, frågar brottsoffret om denne vill att polisen ska kontakta en stödorganisation. Detta är också ett arbete som i viss utsträckning redan genomför. Polisens hänvisningar till Brottsofferjouren har dock generellt sett minskat . Det finns ett uttalat önskemål från myndigheten att, för att underlätta hanteringen, kunna förmedla alla kontaktuppgifter till brottsutsatta till en central part. En sådan lösning skulle enligt kommitténs kunna underlätta myndighetens hantering. Genom att förmedlingen av personuppgifter saknar ett uttryckligt lagstöd, förmedlar uppgifterna med stöd av regler, som har till syfte att garantera den enskildes integritet och därmed begränsa förmedlingen av personuppgifter. Ett sätt att underlätta arbetet med att förmedla kontakten mellan brottsutsatta och stödverksamheter är, bl.a. enligt , att skapa ett elektroniskt system som underlättar överföringen av kontaktuppgifter till dem som tackat ja till att bli kontaktad av en stödorganisation. I det fall ett sådant digitalt system införs bör särskild hänsyn tas till frågan om sekretess och skydd av personuppgifter.