sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — För att en person som har sökt asyl ska bli folkbokförd och få ett personnummer krävs, något förenklat, att per- sonen har ett uppehållstillstånd som gäller . Först då räknas personen som bosatt i . ansökan om uppehållstillstånd handläggs kan det ofta uppstå ett behov av en per- sonbeteckning för den asylsökande som då inte har något person- nummer. Ett sådant behov kan också uppstå om en person som har sökt asyl beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller än eller av annan anledning inte kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin nattvila i landet under . Hur många som söker asyl i påverkas av flera faktorer. Bland annat leder krig, förföljelse och fattigdom i omvärlden till att människor lämnar sina hemländer. Migrationspolitiken i och i andra länder påverkar också. Det kan t.ex. handla om visumkrav, gränskontroller och regler om uppehållstillstånd. 16.2.1Hur många nummer kan potentiellt behöva tilldelas asylsökande ? Antalet ansökningar om asyl som kommer in motsvarar antalet identitetsnummer eller samordningsnummer som kan behöva rekvi- reras löpande om alla asylsökande ska tilldelas ett nummer. sökte 20 000–30 000 personer asyl i , med någon mindre avvikelse. ökade antalet asyl- sökande och nådde antalet asylsökande den högsta nivån någonsin då omkring 160 000 sökte asyl i . Antalet asylsö- kande minskade kraftigt till 2016, då antalet uppgick till omkring 28 000. –2019 har antalet asylsökande uppgått till drygt 20 000 . Enligt prognoser kommer antalet asylsökande att uppgå till mellan 16 000 och 28 000 asylsökande med ett antagande om cirka 21 000 . januari–sökte 7 962 personer asyl i . Det är en betydande minskning jämfört med då 12 381 personer sökte asyl. Den stora minskningen har sin förklaring i de åtgärder som vidtogs för att begränsa spridningen av coronaviru- set SARS-CoV-2. Åtgärder som t.ex. utökade gränskontroller inom Schengenområdet, viseringsrestriktioner för tredjelandsmedborgare och färre flygavgångar gjorde att antalet asylsökande i minskade i snabb takt. ansökte 12 991 personer om asyl i . har i sin verksamhetsprognos sänkt planeringsantagandet till 18 000 asylsökande. I Migra- tionsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos har planeringsantagandet för antalet asylsökande justeras nedåt även för åren 2021–2023.3 Antalet asylsökande antas bli 19 2022, och 20 000 2023–2024. Enligt prognoser kommer alltså omkring 20 000 identitetsnummer eller samordningsnummer att till- delas om alla asylsökande ska få ett sådant. 16.2.2Under hur kan ett nummer behövas? Det kan finnas ett behov av ett identitetsnummer eller ett samord- ningsnummer för en asylsökande redan från det att ansökan om asyl kommer in. För en person som sedermera beviljas uppehållstillstånd och ska folkbokföras finns behovet av ett nummer under Migrations- verkets handläggningstid av asylärendet samt under handläggningstid avseende folkbokföring. Personen tilldelas sedan ett personnummer. Enligt uppgift från hade de asylansökningar som avgjordes en genomsnittlig handläggningstid , medan den genomsnittliga liggtiden för ärenden i balans uppgick . och fram till att uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbok- föring meddelats saknar många asylsökande en personbeteckning. När uppehållstillstånd meddelas är handläggningstiden vid för folkbokföring förhållandevis kort. har uppgett att en stor del av ärendena som avser anmälan om flytt till , t.ex. av en asyl- sökande som beviljats uppehållstillstånd, bör vara avgjorda . har dessutom bedömt att tekniska moderniser- ingar, effektiviseringar, förändrat arbetssätt och utökat informationsut- byte kommer att leda till att anmälan om flyttning till i sådana situationer kommer att kunna hanteras betydligt mer skyndsamt . För de asylsökande som sedermera beviljas uppehålls- 3Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos , Dnr 1.1.3-2021-425. tillstånd av , folkbokförs och tilldelas ett per- sonnummer är det således främst handläggningstiden hos Migrations- verket som styr det finns behov av identitetsnum- mer eller samordningsnummer. Med stöd av statistiken för finns det behovet i omkring . har dock upp- gett att handläggningstiden uppgår till ungefär i genomsnitt. Det kan också finnas behov av en personbeteckning för de asyl- sökande som fått avslag på sin asylansökan, ända fram till dess beslutet vunnit laga kraft och verkställts. Om avslagsbeslutet ändras av dom- stol och personen senare folkbokförs finns behovet i stället fram till dess personnummer tilldelats. I dessa fall styr alltså handläggningstid fram till avslagsbeslut och tiden till dess att beslutet vinner laga kraft efter överprövning. dessa handläggs vid migrationsdomstolarna kan det alltså finnas ett fortsatt behov av identitetsnummer eller samordnings- nummer. Generellt kan sägas att omloppstiderna vid migrationsdom- stolarna steg mycket kraftigt med stort mottagande (t.ex. ) men är på väg nedåt igen. Handläggningstiderna ser fort- farande väldigt olika ut vid de olika domstolarna. Genomsnittlig hand- läggningstid för avlägsnandemål rörande asyl vid migrationsdomsto- larna 2019 var (exklusive mål rörande ensamkommande barn).4 Genomsnittlig handläggningstid för samma måltyp vid Migra- tionsöverdomstolen 2019 var 1 månad.5 Hur det tar innan besluten kan verkställas varierar, bl.a. med hänsyn till läget i det land som utvisningen ska ske till. Det kan dock konstateras att det kan finnas behov av en personbeteckning under ett par eller i dessa fall. 16.2.3Hur många nummer kan potentiellt behövas redan vid ikraftträdande av nya regler? Utöver de nummer som löpande kan komma att behöva tilldelas finns det asylsökande som redan nu kan ha behov av ett nummer, men som inte tilldelats något sådant i samband med ansökan om asyl. Vi har fått uppgift från om att det finns ungefär 13 000 personer i som ännu inte har fått sin 5Sveriges domstolars årsredovisning 2019, se särskilt s. 63. ansökan om asyl prövad av verket och som det alltså skulle kunna vara aktuellt att tilldela identitetsnummer eller samordningsnummer om regler hade funnits på plats. Till detta kommer de personer som överklagat sina avslagsbeslut och som ännu inte fått något lagakraft- vunnet beslut. överklagades knappt 14 000 beslut i första- gångsansökningar om asyl. Enligt prognoser, som vi fått del av i septem- ber 2020, kommer det vid utgången av 2021 att finnas 6 900 ärenden där personer inte fått sin ansökan om asyl prövad av verket. Motsva- rande siffra vid utgången av 2022 är 5 900–7 900. Vid utgången av 2022 kommer det enligt prognosen att finnas 4 700–14 800 öppna förstagångsärenden om asyl som överklagats till migrationsdomstol. Prognoserna är osäkra med tanke dels på om lagen (2016:752) om till- fälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i kommer att fortsätta att gälla efter den 19 juli 2021,6 dels på anslags- tilldelningen till och migrationsdomstolarna. Enligt dessa prognoser kan mellan 10 600 och 22 700 personer antas vara aktuella för tilldelning av identitetsnummer eller samordningsnum- mer om bestämmelser om detta träder i kraft . 16.3.1Asylsökande tilldelas inte samordningsnummer på begäran av För att en person ska tilldelas ett samordningsnummer efter begäran från en myndighet krävs att myndigheten anser att det behövs i verksamheten för att undvika personförväxling eller för att förenkla utbyte av information mellan myndigheter eller organisationer. Enligt våra förslag är det tillräckligt att myndigheten behöver ett identitets- nummer eller samordningsnummer för en person i sin verksamhet. har inte sett något behov av samordningsnummer i sin verksamhet i samband med att en person ansöker om asyl. Migra- tionsverket har därför inte rekvirerat samordningsnummer, trots att verket enligt gällande regler har möjlighet att begära samordnings- 6Lagen gäller till och med (se lag [2019:481] om dels fortsatt giltighet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , dels änd- ring i samma lag. Om den tillfälliga lagen inte längre ska gälla efter den tidpunkten antar Migra- tionsverket i sina prognoser att fler personer kommer att söka asyl i . nummer för asylsökande, även om det råder osäkerhet om personens identitet. tilldelar i stället den asylsökande ett internt dossiernummer (ibland kallat LMA-nummer). Dossiernumret består av åtta siffror och genereras automatiskt, numret bär alltså ingen infor- mation. Att numret inte bär någon information om t.ex. födelsetid är en nackdel om den uppgiften behövs i något sammanhang där numret används. Det underlättar dock på så sätt att numret inte behöver ändras om det under asylprocessen kommer fram nya uppgifter om eller görs en annan bedömning av personens födelsetid. har i samband med genomförandet av tidigare regeringsuppdrag påpekat att verket ser positivt på att verket har möj- lighet att begära samordningsnummer för en asylsökande även om dennes identitet inte kan anses vara fastställd. har dock invänt mot att det inte föreslagits någon författningsändring som säkerställer de asylsökande utlänningarnas behov av skydd för upp- gifter om sina personliga förhållanden.7 Möjligen ligger en del av för- klaringen till att inte rekvirerar samordningsnum- mer i att myndigheten anser att sekretesskyddet inte är tillräckligt om uppgifter om asylsökande lämnas vidare till . Det finns inte heller någon sekretessbrytande bestämmelse som under- lättar överlämnande av sekretessreglerade uppgifter till . 16.3.2Asylsökande tilldelas ofta interna identifieringskoder Behovet av ett samordningsnummer för en asylsökande uppstår oftast senare i kontakten med andra myndigheter och organisationer. Behovet kan uppstå inom en myndighet eller organisation, men även för den enskilde själv som ska etablera sig i det svenska samhället. De myndig- heter, regioner och kommuner som kommer i kontakt med asylsö- kande har ofta, i avsaknad av ett samordningsnummer, använt sig av olika interna identifieringskoder. För patienter som är asylsökande använder sig hälso- och sjuk- vården oftast av en beteckning som kallas reservnummer. Det saknas konstruktion varierar därför mellan olika regioner. Vanligt är att reserv- numret består av de födelsedata som personen uppger och en bokstavs- eller sifferkombination. 2008/09:111, Personnummer och samordningsnummer, s. 37 f. Skolor och förskolor har inte heller något enhetligt sätt att hantera asylsökandes personuppgifter. Det förekommer olika varianter av identifikationsnummer i t.ex. betygsdatabaser. En elev utan person- eller samordningsnummer får vanligtvis, liksom hos kommuner, ett tillfälligt person-id som brukar bestå av uppgivet födelsedatum + TF följt av ett löpnummer. Det finns inga nationella riktlinjer om hur ett person-id ska konstrueras. Det kan förekomma att en person får flera TF-nummer om han eller hon t.ex. flyttar till en annan kommun och byter skola. Det finns heller inget nationellt register över person- id vilket kan leda till att flera personer tilldelas samma nummer. När en person ansöker om asyl i ska pröva om han eller hon vid ett återvändande till sitt medborgarskapsland (eller beträffande en statslös utlänning till det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort) riskerar att utsättas för något som medför att han eller hon har ett skyddsbehov i utlänningslagens mening. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl aktualiseras frågor om vilket land den sökande är hemmahörande i, och i vilken del av detta land sökanden har haft sin hemvist. Det är den sökande som har bevisbördan för sin identitet och sitt behov av skydd. har också en utredningsskyl- dighet som i asylärenden är långtgående. Begreppet identitet består som nämnts enligt förarbeten och praxis av namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap. I förarbe- tena understryks att det är av stor vikt att den som söker asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av den sökandes behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd. Identitetsuppgifterna utgör också underlag för utfärdan- det av behövliga resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap i vistelselandet. Att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart därför betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en person som flyr från sitt hem- land inte alltid kan ha tillgång till identitetshandlingar. I många fall kan det sägas ligga i flyktingskapets natur att fullständig doku- mentation saknas.8 I vissa fall måste den asylsökandes skyddsbehov prövas även om personens identitet inte ens gjorts sannolik.9 16.4.1Migrationsverkets rutiner för bedömning av identitet i asylärenden Registrering av identitetsuppgifter hos Enligt utlänningsdatalagen (2016:27) får asylsökandes identitetsupp- gifter registreras i verksamhetsregister. Efter att asylansökan har registrerats tilldelar den asylsökande ett dossiernummer. Det är en identifieringskod som bara används i verksamhet och av migrationsdomstolarna. Där- efter fotograferas den asylsökande och upptar finger- avtryck. Huvudregeln vid registrering av identitetsuppgifter hos Migra- tionsverket är att uppgifterna i hemlandspass eller motsvarande följs. Om personen uppger att uppgifterna inte stämmer bör han eller hon uppmanas att göra en rättelse av handlingen hos utfärdande myndig- het. Om sökanden vid ansökningstillfället varken genom pass eller genom andra handlingar kan klarlägga sin identitet, får de handlingar som uppvisas ligga till grund för registreringen av identitetsuppgif- terna. När den sökande helt saknar handlingar får i stället hans eller hennes egna uppgifter ligga till grund för registreringen.10 Det före- kommer att sökanden inte vet vilket år han eller hon är född. En uppskattning av åldern ska då göras i samförstånd med den sökande.11 När individregistreringen sker på obestyrkta uppgifter och andra upp- gifter framkommer senare, kan registreringen ändras om de senare upp- gifterna styrks, eller i förekommande fall görs sannolika. För att registreringen ska ändras krävs som huvudregel att ny bevisning till- kommit som styrker eller gör sökandens egna uppgifter sannolika. Enbart det faktum att den sökande kommer med nya uppgifter bör normalt inte föranleda någon ändring. När det framkommer andra upp- gifter om identiteten än dem som sökanden lämnat, kan det hända att innan ansökan om uppehållstillstånd avgörs ändrar registreringen av identitetsuppgifterna, emot vad den sökande upp- 8Se t.ex. prop. 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, s. 187–188. 9Se t.ex. MIG 2019:1. 10Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående registrering av identitetsuppgifter, , RS/063/2021, s. 5. 11A.a., s. 7. gett.12 Den sökande kan som huvudregel klaga på de identitetsupp- gifter som registreras hos först i samband med att ärendet om uppehållstillstånd slutligen avgörs. Även om det i ärenden om uppehållstillstånd – till skillnad från vad som är fallet i medborgarskapsärenden – inte finns något uttalat krav på att identiteten ska vara klarlagd för att uppehållstillstånd ska bevil- jas, är utgångspunkten ändå att identiteten ska klarläggas (styrkas).13 I vissa fall godtas dock att identiteten görs sannolik. De sökande kan självfallet styrka sin identitet genom att visa ett giltigt pass eller annan identitetshandling, utfärdad av en behörig myn- dighet i hemlandet. Saknar den sökande en sådan handling kan iden- titeten, utifrån principen om fri bevisföring, styrkas med hjälp av andra handlingar eller uppgifter. Exempel på andra handlingar än hemlands- pass som en sökande kan åberopa till stöd för att styrka sin identitet (eller göra den sannolik) är inrikespass, identitetskort av olika slag, medborgarskapsbevis, födelseattester, militärböcker, körkort, betyg, vigselbevis, bankböcker och sjömansböcker. För att handlingarna ska få ett högt bevisvärde krävs, förutom att de är i original och utfär- dade av behörig myndighet, att de ska vara tillförlitliga och utfärdade på ett från identitetssynpunkt tillfredsställande sätt. Detta innebär att handlingarna ska ha utfärdats i behörig ordning, med personlig instäl- lelse och med en noggrann kontroll av identiteten innan handlingen utfärdats från den utfärdade myndighetens sida.14 Om den sökande inte har några identitetshandlingar alls till stöd för sin uppgivna identitet ska han eller hon ges tillfälle att förklara skälen till detta. Den sökande bör då ge en rimlig förklaring till varför han eller hon saknar handlingar och i största möjliga mån försöka skaffa fram dokument eller annan bevisning.15 Om det inte finns handlingar som i sig kan styrka eller göra iden- titeten sannolik kan använda andra metoder för att 12A.a., s. 9. 13Se t.ex. rättsliga ställningstagande angående kraven på klarlagd identitet och pass i ärenden om uppehållstillstånd, , RS/037/2021, s. 10. Se även prop. 1997/98:178, Medborgarskap och identitet, s. 10. 14Se rättsliga ställningstagande angående utredning och prövning av iden- titet och medborgarskap samt hemvist och vanlig vistelseort i asylärenden, RS/029/ 2021, s. 7. Se också MIG 2010:17. 15A.a., s. 8. utreda identitet och hemvist. Där ingår bl.a. muntlig utredning, kun- skapskontroll och språkanalys. Den sökandes berättelse ska då värderas tillsammans med övrig bevisning. Det är enligt rutiner möjligt att bedöma en asylsökandes identitet som sannolik enbart med stöd av hans eller hennes muntliga berättelse. Bevisvärder- ingen ska vara saklig och objektiv och beslutsfattaren måste motivera och förklara skälen för sitt beslut.16 Beviskravet för ett asylsökande barns identitet är detsamma som för vuxna, dvs. identiteten ska göras i vart fall sannolik. Ett barn ska upplysas om att det kan styrka eller göra sin identitet sannolik genom att lämna in identitetshandlingar eller andra handlingar. Migrationsver- ket kan dock inte kräva att ett barn ska lämna in identitetshandlingar eller andra handlingar för att styrka eller göra sin identitet sannolik. En del av att utreda barnets identitet är att utreda vilka barnets vård- nadshavare eller föräldrar är. Bedömningen av barnets identitet kan baseras på uppgifter som föräldrarna lämnar.17 tar ställning till identitetsfrågan först i samband med beslut i frågan om uppehållstillstånd får sällan in några identitetshandlingar i inledningen av asylprocessen. är det enligt uppgift från Migra- tionsverket väldigt sällsynt att en person kan styrka sin identitet eller ens göra den sannolik. Handlingar och uppgifter kommer i stället in löpande under hela asylprocessen. I de få fall när sökanden kan styrka sin identitet i samband med ansökan kan bedömningen ändå ändras under ärendets handläggning, t.ex. om det framkommer nya uppgif- ter om de handlingar som lämnats in till stöd för identitetsbedöm- ningen. Bedömningen av den sökandes identitet som görs i samband med beslut om uppehållstillstånd kan dessutom komma att ändras av överinstanserna vid ett överklagande. De personer som har styrkt identitet direkt vid asylansökan har enligt sällan ett skyddsbehov mot myndigheterna i hemlandet eftersom de haft möjlighet att skaffa resehandlingar och lämna hemlandet legalt. Många av dessa kommer från s.k. säkra länder där beviljandegraden är låg. Asylprocessen för personer från dessa län- 16Se t.ex. rättsliga ställningstagande angående sannolik identitet i asylären- den, , RS/031/2021, s. 5. 17A.a., s. 7. der ska vara så kort som möjligt och många av dessa kommer att anses ha en uppenbart ogrundad ansökan som snabbt avslås. Dessa per- soner har enligt ofta ett annat syfte för sin ansökan än att faktiskt få uppehållstillstånd av asylskäl. Om ska begära nummer för asylsökande kan en ansökan enligt Migrations- verkets uppfattning t.ex. vara motiverad av att personen vill få ett sam- ordningsnummer för att kunna arbeta, öppna bankkonto och skaffa handlingar. Enligt uppgift från visar fingeravtrycksjäm- förelser med t.ex. Schengens informationssystem (SIS) och infor- mationssystemet för viseringar (VIS) att 20–av de asylsökande har rest in i på egna handlingar och med giltiga viseringar eller tillstånd. bedömer vidare att denna siffra kommer att öka markant när sökningar framöver kan göras i fler system.18 Om personerna accepterar att de är den person som VIS anger och att de haft egna resehandlingar så kan de förmodligen inom från ansökan i teorin bedömas ha en sannolik iden- titet. Deras identitet kan dock inte bedömas vara styrkt om de inte visar upp resehandlingarna så att kan göra en kon- troll av äktheten. En sådan kontroll av äktheten tar cirka en månad. Om en asylsökande som finns i t.ex. VIS inte accepterar att han eller hon är den person som datasystemen anger måste handlingarna bestäl- las från den andra medlemsstaten eller ambassaden. Detta tar förhål- landevis (oftast ) och identiteten kan inte fast- ställas förrän asylärendet avgörs. Trots att identiteten vid kontroll i VIS i teorin skulle kunna bedömas som sannolik efter att asylansökan kommit in, anser att det inte är möjligt att göra någon bedömning i identitetsfrågan förrän i samband med beslut i frågan om uppehållstillstånd. Under asylprocessen görs normalt flera åtgärder för att vid beslutet kunna fastställa om identiteten är styrkt eller sannolik, t.ex. medicinska åldersbedömningar, språkanalyser, kunskapskontroller och analys av ingivna handlingar. Under processen skickas även identitetshandlingar och pass till id-enheten för kontroll av handlingarnas äkthet. Id-enhe- ten kontrollerar även om handlingarna manipulerats eller ej och om de är utfärdade av behörig myndighet. Det är inte ovanligt att namn, födelsedatum m.m. justeras under processen. Det förekommer att en 18Så kan enligt ske när den s.k. Screeningförordningen (förordning om införande av screening för tredjelandsmedborgare vid yttre gräns) träder i kraft. persons födelsetid ändras 5–6 gånger under handläggningen av ett asyl- ärende och har uppskattat att födelsetiden ändras minst en gång i av fallen. Utredningen om personens identitet sköts parallellt med asylutred- ningen. kan därför inte lämna något besked om iden- titeten styrkts eller gjorts sannolik förrän verket har fattat beslut om uppehållstillstånd. I det läget ska den som beviljats uppehållstillstånd folkbokföras om han eller hon uppfyller övriga förutsättningar enligt folkbokföringslagen (1991:481). Den som inte ska beviljas uppehålls- tillstånd ska lämna landet. har till vår utredning uppgett att det inte ens med tillskjutna medel skulle vara möjligt att snabba på processen med iden- titetsbedömningarna. Någon bedömning av en asylsökandes identitet går enligt uppfattning inte att göra tidigare än vid beslut i frågan om uppehållstillstånd. Om ska göra en bedömning av identitet i samband med att asylansökan lämnas in kommer verket inte att kunna lämna utförligare uppgifter till Skatte- verket än vad den enskilde personen själv har berättat. Det är också en av anledningarna till att inte är giltigt som id-handling. Uppgifterna om personens identitet är i det skedet för osäkra och baseras i stor utsträckning på vad personen uppgett till Migrations- verket. 16.5Allmänt om sekretess som rör asylsökande 16.5.1Raka och omvända skaderekvisit Med tanke på offentlighetsprincipen är det en självklar utgångspunkt vid utformningen av varje särskild sekretessbestämmelse att inte åstad- komma starkare sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Av detta skäl är sekretessen enligt de flesta sekretessbestämmelser inte absolut, utan bestämmelserna är normalt försedda med någon form av skade- rekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offent- liga och att sekretess gäller endast om det kan antas att viss skada upp- står om uppgiften lämnas ut.