sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — eller någon annan om det följer av en uppgiftsskyldighet enligt för- fattning. Det bör noteras att det förhållandet att en bedömning gjorts enligt 4 kap. 2 § penningtvättslagen eller att en uppgift lämnats enligt 4 kap. 3 och 6 §§ omfattas av ytterligare lager av tystnadsplikt enligt 4 kap. 9 § första stycket och därför inte får föras vidare utom i de undantagsfall som anges i 4 kap. 9 § andra stycket. och verksamhetsutövare bör vara medvetna om att de inom ramen för en särskilt beslutad samverkan kan få del av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. De bör därför vara ansvariga för att säkerställa i vilken mån uppgifter som de tar del av kan användas utanför samverkan i den mån det är nödvändigt. För att skydda uppgifter som omfattas av tystnadsplikt mot risken för att den som tar emot uppgiften inte har kännedom om tystnads- plikten bör den som lämnar uppgiften ändå vara skyldig att upplysa mottagaren om tystnadsplikten och dess omfattning. Skyldigheten bör framgå av lag. Att en sådan upplysning inte fullgjorts bör inte på- verka förhållandet att uppgiften omfattas av tystnadsplikt. De myndig- heter som utövar tillsyn över att regelverket om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism efterlevs kan dock ha anledning att med stöd av bestämmelserna om ingripande i penningtvättslagen respektive rörelselagstiftningen vidta tillsynsåtgärder om upplysnings- skyldigheten inte har fullgjorts. Den som bryter mot en tystnadsplikt enligt lag kan som utgångs- punkt dömas för brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § ). Det gäller bl.a. i fråga om tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvätts- lagen, 1 kap. 11 § lagen om värdepappersmarknaden och 2 kap 19 § lagen om värdepappersfonder. I vissa fall är dock brister vad gäller efterlevnaden av en reglerad tystnadsplikt inte straffsanktionerad (se t.ex. 5 kap. 11 § penningtvättslagen, 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 3 kap. 12 § lagen om betaltjänster och 3 kap. 12 § lagen om elektroniska pengar). Bakgrunden till att kreditinstitut undantagits från ansvar enligt är att brott mot tystnadsplikten inte gällde andra än offentliga funktionärer när banksekretessen lagreglerades (se prop. 2006/07:41 s. 22). Tystnadsplikten enligt lagen om betaltjänster och lagen om elektroniska pengar har vidare undantagits från straff- sanktionering med hänvisning till att regleringen bör motsvara den som gäller för kreditinstitut (se prop. 2009/10:220 s. 146 och prop. 2010/11:124 s. 89). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Det finns alltså inte någon enhetlig straffsanktionering för tyst- nadsplikt på området. Behovet av en översyn i frågan har lyfts i olika sammanhang (se bl.a. prop. 2005/06:45 s. 228, prop. 2006/07:115 s. 556 och prop. 2009/10:220 s. 146). När en generell sekretessbestämmelse för försäkringsverksamhet skulle införas förordade Lagrådet att tyst- nadsplikten skulle vara straffsanktionerad. Lagrådet ansåg att det var svårt att se någon grund för skadestånd annat än om brottet kan ses som ett angrepp på den berörda personens frid eller ära och inne- fattar en allvarlig kränkning. Lagrådet ansåg inte heller att det var lätt att uppfatta hur tillsynsverksamhet skulle kunna skydda enskilda mot att information lämnas i strid med bestämmel- sen om tystnadsplikt (se prop. 2005/06:64 s. 271). I samband med en översyn av gällande sekretessregler på bank- och värdepappersmark- nadsområdet föreslogs vidare att ett straffrättsligt ansvar skulle in- föras i lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen om betaltjänster och lagen om elektroniska pengar (Ds 2011:7 s. 88 f.). Några föränd- ringar för att göra regleringen enhetlig har dock ännu inte genom- förts. Kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället bör som regel användas med försiktighet (se prop. 1994/95:23 s. 52 f.). har vidare framhållit att ett straffansvar kan verka hämmande på ett kreditinstituts anställda och leda till en administrativt betungande ordning som i slutänden kom- mer att drabba bankens kunder (se Ds 2011:7 s. 86). Dessa omstän- digheter utgör emellertid inte tillräckliga skäl för att frångå huvud- regeln, dvs. att brott mot tystnadsplikten ska vara straffsanktionerade. Det gäller också i fråga om befintlig tystnadsplikt hos advokat- samfund och i flera av de rörelselagar som styr verksamhetsutövarna. På motsvarande sätt som i fråga om tystnadsplikten i 4 kap. 9 § pen- ningtvättslagen bör straffansvar följa för den som bryter mot den tyst- nadsplikt som föreslås (jfr prop. 1998/99:19 s. 63). En upplysning om att brott mot tystnadsplikten kan medföra lagföring enligt 20 kap. 3 § bör tas in i lag i anslutning till tystnadsplikten. Ett brott mot tystnadsplikten i straffrättslig mening kan i sig även utgöra grund för skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagen (1972:207). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte 15.2.3Skydd för innehållet i beslut om särskild samverkan Förslag: En fysisk person, en juridisk person, dess styrelseleda- möter eller anställda som inte omfattas av bestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen ska inte obehörigen få röja innehållet i ett beslut om särskild samverkan. Det ska i lag tas in en upplysning om att det i 20 kap. 3 § finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten. Bedömning: Beträffande de myndigheter som kan ingå i en sär- skild samverkan saknas det behov av lagändringar för att säkerställa skyddet av känsliga uppgifter i ett beslut om sådan samverkan. Som framgår av avsnitt 15.2.2 föreslår utredningen vissa lagändringar för att säkerställa ett tillräckligt skydd för känsliga uppgifter som utbyts inom ramen för en särskilt beslutad samverkan. Men det kan även finnas behov av skydd för känsliga uppgifter som ingår i själva beslutet om en särskild samverkan. Genom beslutet fastställs ramarna för samverkan. Som anförs i avsnitt 15.1.1 är det med beaktande av det i grunden vida tillämp- ningsområdet viktigt att en samverkan i det enskilda fallet tydligt av- gränsas. Det kommer därmed vara nödvändigt att ange vissa upp- gifter för att en avgränsning ska kunna ske. Exempelvis kan det handla om att namnge ett nätverk som samverkan ska avse eller att peka ut en närmare avgränsad företeelse. Dessa slags uppgifter kan vara käns- liga utifrån såväl ett myndighetsperspektiv som från en enskilds syn- vinkel. Om uppgifterna får spridning riskerar t.ex. underrättelsearbete eller tillsynsarbete att försvåras. Spridning kan givetvis även innebära men för en enskild. Utredningen behöver därför överväga om gällande rätt ger tillräckliga möjligheter att skydda sådana känsliga uppgifter som är nödvändiga för avgränsningen av ett beslut om en särskild sam- verkan eller om det finns behov av lagändringar i detta avseende. Inled- ningsvis redovisas övervägandena avseende myndigheter och därefter avseende enskilda som kan ingå i en särskilt beslutad samverkan. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Behov av ändringar när det gäller myndigheter Som framgår av avsnitt 11.3 och 15.2.1 finns det en rad olika sekre- tessbestämmelser som kan aktualiseras hos de myndigheter som kan delta i en sådan särskilt beslutad samverkan som föreslås. I detta sammanhang kan t.ex. sekretessen till skydd för förundersökning och underrättelseverksamhet framhållas. Inte sällan torde samverkan syfta till att utbyta information avseende underrättelseverksamhet. Som närmare utvecklas i avsnitt 15.2.1 gäller såväl sekretessen till skydd för förundersökning som för underrättelseverksamhet (18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen) inte enbart hos myndigheter som bedriver brottsbekämpande verksamhet utan den kan även vara tillämplig hos andra myndigheter som kan ingå i en samverkan. Även om dessa sekretessbestämmelser till skydd för förundersökning och underrättelseverksamhet inte syftar till att skydda enskildas intressen kan en tillämpning av dem ändå indirekt få till effekt att också sådana uppgifter skyddas (se prop. 2015/16:167 s. 38). Vidare kan bestämmel- sen i 17 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen till skydd för myn- digheters förberedelser för inspektion, revision eller annan granskning aktualiseras (se vidare avsnitt 11.3). I tillägg till de i föregående stycke nämnda bestämmelserna kan hos merparten av de myndigheter som kan vara aktuella för en särskilt beslutad samverkan sekretessbestämmelser till skydd för enskildas intressen aktualiseras. Det gäller t.ex. bestämmelser till skydd för sådana intressen i förundersökning och annan brottsbekämpande verk- samhet (35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen) eller hos de myndigheter som utövar tillsyn på området (bl.a. 30 kap. 4 och 23 §§ samma lag). Sekretesskyddet varierar i de olika bestämmelserna. Merparten av besluten om särskild samverkan kommer sannolikt att avse underrättelsestadiet. Enligt utredningens uppfattning kommer känsliga uppgifter i beslut om sådan samverkan, t.ex. ett utpekat nät- verk eller en preciserad företeelse, normalt vara möjliga att skydda med stöd av sekretessen till skydd för underrättelseverksamhet hos samtliga deltagande myndigheter. Även när samverkan avser annat än underrättelsestadiet, t.ex. för tillsynsändamål eller under en för- undersökning, bedömer utredningen att det huvudsakligen bör finnas goda möjligheter att med stöd i gällande rätt skydda känsliga upp- gifter i ett beslut. Det kan dock inte helt uteslutas att det skulle kunna uppstå fall där i och för sig känsliga uppgifter som är nödvändiga för Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte en avgränsning inte skulle skyddas av sekretess. Enligt utredningens bedömning är denna omständighet dock inte tillräcklig för att moti- vera ett införande av särskilda generella sekretessbestämmelser till skydd för innehållet i ett beslut. Det är i stället rimligt att uppgifter även i detta sammanhang skyddas i den utsträckning det följer av de avvägningar om behovet av sekretesskydd i förhållande till behovet av insyn i verksamheten som tidigare gjorts vid utformningen av gällande sekretessbestämmelser. Utredningen föreslår därför inga änd- ringar i detta avseende. Behov av lagändringar när det gäller enskilda Som framgår av avsnitt 15.2.2 bedömer utredningen att det både ur integritetshänseende och i förhållande till allmänna intressen finns ett behov av att uppgifter som lämnas till enskilda aktörer inom ramen för en särskilt beslutad samverkan är skyddade även hos dessa. Enligt utredningens uppfattning finns det motsvarande behov för uppgifter i själva beslutet om en samverkan. Utredningen konstaterar i ovan nämnda avsnitt att den omständig- heten att och flera verksamhetsutövare om- fattas av vissa bestämmelser om tystnadsplikt innebär ett visst skydd för uppgifter i en särskilt beslutad samverkan. Motsvarande uppgifter som tas in i ett beslut om samverkan skulle skyddas på samma sätt. Tystnadsplikten är dock inte heltäckande och för en del verksamhets- utövare saknas det över huvud taget bestämmelser om tystnadsplikt. Utredningen behöver därför överväga en ordning som säkerställer ett tillräckligt skydd. Enligt utredningen bör det införas en bestämmelse som tar sikte på och verksamhetsutövare och som inne- bär att innehållet i ett beslut om särskild samverkan inte obehörigen får röjas. Liksom för vissa uppgifter som lämnas mellan enskilda aktörer inom ramen för en särskilt beslutad samverkan bör tystnads- plikten därför gälla för en fysisk person, en juridisk person, dess sty- relseledamöter eller anställda. Att endast ett obehörigt röjande är förbjudet innebär att tystnads- plikten som följer av bestämmelsen inte är absolut. Liksom när det gäller tystnadsplikten avseende vissa uppgifter som utbyts mellan enskilda inom ramen för en särskilt beslutad samverkan kan alltså ett Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte röjande ibland anses behörigt. Utrymmet för att anse ett röjande som behörigt torde dock vara relativt begränsat. Som framgår av avsnitt 15.2.2 är huvudregeln att brott mot tyst- nadsplikten ska vara straffsanktionerade. Även den som bryter mot den tystnadsplikt som föreslås bör därför som utgångspunkt kunna dömas för brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § ). Den i avsnitt 15.2.2 föreslagna upplysningen om att brott mot tystnads- plikten kan medföra lagföring bör således även omfatta denna situation. Bedömning: Det behöver inte vidtas några ytterligare åtgärder för att säkerställa en effektiv tillsyn och kontroll av tillämpningen av regleringen om särskilt beslutad samverkan. Den offentliga tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Såväl brottsbekämpande som icke brottsbekäm- pande myndigheter är föremål för både ordinär och extraordinär till- syn. , ombudsmän, , och Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden är exempel på några av de myndigheter som har som en av sina huvuduppgifter att bedriva tillsyn och granskning av myndig- heters verksamhet i stort eller inom ett specifikt område, t.ex. en myn- dighets behandling av personuppgifter (se prop. 2015/16:167 s. 40). Det är angeläget att en effektiv tillsyn kan bedrivas när det gäller det uppgiftsutbyte som kommer att ske med stöd av de föreslagna bestämmelserna. De åtgärder som myndigheter kommer att vidta vid tillämpning av de nya bestämmelserna, främst att behandla person- uppgifter och hantera uppgifter som omfattas av sekretess, är i stor utsträckning regelstyrda. Att granska att myndigheter tillämpar gäl- lande författningar på ett korrekt sätt ingår i de befintliga tillsyns- myndigheternas uppdrag. De nya bestämmelserna torde inte aktualisera någon åtgärd som kan falla utanför de befintliga tillsynsmyndig- heternas uppdrag (jfr samma prop. s. 40). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Penningtvättslagens bestämmelser om tillsyn i 7 kap. omfattar vissa uppräknade verksamhetsutövare (t.ex. kontanthandlare12, skatteråd- givare och konsthandlare) som står under tillsyn av länsstyrelserna i , och län enligt viss geografisk uppdelning (7 kap. 1 § första stycket penningtvättslagen och 16 § penningtvättsförordningen). För advokater och advokatbolag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i 8 kap. och 7 a kap. penningtvättslagen (7 kap. 1 § andra stycket penning- tvättslagen). Beträffande övriga verksamhetsutövare utövas tillsynen av den myndighet som annars utövar tillsyn över att verksamhets- utövaren efterlever rörelseregleringen, t.ex. , Spel- inspektionen eller , i enlighet med rörelselagarna där frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism utgör en integrerad del (7 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen). När det gäller personuppgiftsbehandling enligt penningtvättslagen står samt- liga verksamhetsutövare under tillsyn av Integritetsskyddsmyndig- heten. Verksamhetsutövarnas tillämpning av den nya regleringen om särskilt beslutad samverkan kommer således att stå under myndig- heternas tillsyn. Samverkan ska vara formaliserad för att den föreslagna regler- ingen ska vara tillämplig. En tydlig avgränsning kommer således att ske och det är tydligt vilka regler som är tillämpliga. Att det finns ett särskilt samverkansbeslut är av stor betydelse för att en effektiv till- syn ska kunna bedrivas. I förarbetena till införandet av LUS gjordes bedömningen att detta tillsammans med den redan befintliga tillsynen över berörda myndigheters verksamhet var tillräckligt för att säker- ställa en effektiv tillsyn över tillämpningen av den lagen (se samma prop. s. 40). Motsvarande bör gälla beträffande tillsynen över den nu föreslagna regleringen. Det behöver således inte vidtas några ytter- ligare åtgärder för att säkerställa en effektiv tillsyn och kontroll av tillämpningen av bestämmelserna om särskilt beslutad samverkan. 12Härmed avses en fysisk eller juridisk person som driver yrkesmässig handel med varor, om det kan antas att det i verksamheten eller i en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner, enstaka eller sådana som kan antas ha samband, som innebär att ett utbetalt eller mottaget belopp i kontanter uppgår till motsvarande eller mer (1 kap. 2 § första stycket 15 penningtvättslagen). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte I avsnitt 14.4.2 övervägs två alternativ till sekretessgenombrott. Utred- ningen bedömer att det mest lämpliga alternativet är en uttrycklig uppgiftsskyldighet i penningtvättslagen som i förhållande till enskilda kompletteras med en ny bestämmelse om sekretessgenombrott i offentlighets- och sekretesslagen. Det andra alternativet, med en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet eller enskild i de fall som närmare regleras i penning- tvättslagen, är emellertid också en tänkbar och genomförbar lösning. Övervägandena i avsnitt 15.1 och 15.2 är även aktuella avseende det alternativet men skulle innebära vissa justeringar i fråga om utform- ningen av 10 kap. 13 a § offentlighets- och sekretesslagen samt 4 a kap. penningtvättslagen. Utredningen anser att det för den fortsatta bered- ningen finns ett värde att presentera hur ett sådant fullständigt lag- förslag skulle kunna utformas. Det alternativa förslaget finns i bilaga 7. 15.4.2Samverkan och informationsutbyte i praktisk tillämpning Avsikten med förslaget om en uppgiftsskyldighet inom ramen för en särskilt beslutad samverkan är att få till stånd en flexibel men rätts- säker ordning, där aktörerna i större utsträckning ska kunna utbyta uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt när det finns särskilda skäl för det. Utredningen har studerat särskilda möj- ligheter till informationsutbyte mellan myndigheter och privata aktörer, och mellan sådana aktörer sinsemellan, som finns i vissa andra länder. I kapitel 13 redogörs för några av dessa samarbeten som samtliga möjliggör ett visst operativt informationsutbyte mellan myn- digheter och privata aktörer. De aktuella samarbetena bygger på redan befintligt utrymme för informationsutbyte i ländernas lagstiftning. Som exempel kan näm- nas att sekretesslagstiftningen i innebär att en brotts- bekämpande myndighet inom ramen för samarbetena TFTF och SCTF endast kan lämna uppgifter om enskilda till en privat aktör om det ur ett tvingande allmänt intresse är nödvändigt för att förebygga eller utreda brottslig verksamhet. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte innebär vidare att finansunderrättelseenheten inom ramen för den finska expertgruppen endast får avslöja sekretessbelagd information för verksamhetsutövare om det i det enskilda fallet är viktigt för att förhindra en betydande skada på egendom eller en väsentlig ekono- misk förlust. Inom ramen för det australiensiska samarbetet får finansunderrättelseenheten endast ställa frågor till en privat aktör genom en formell begäran om inte en misstankerapport har gjorts. För att effektivt kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism har utredningen sett behov av en specifik bestämmelse på detta område som medger sekretesslättnad för myndigheter och undan- tag från tystnadsplikt för privata aktörer. Bestämmelsen innebär i sig även att det, som utgångspunkt, ska råda en skyldighet att lämna upp- gifter som behövs för en mottagande aktörs deltagande i samverkan. Under förutsättning att det finns särskilda skäl för en samverkan med- ger utredningens förslag flexibla möjligheter att bestämma formerna för den. Förslaget gör samverkan t.ex. möjlig med samtliga kategorier av verksamhetsutövare så länge deltagande myndigheter godkänner ett deltagande. I de samarbeten som redogörs för i kapitel 13 är utgångspunkten inte en regelrätt uppgiftsskyldighet och kretsen verksamhetsutövare som kan delta i samverkan är mer begränsad. Samarbetena inriktar sig i huvudsak på större kreditinstitut, men även andra finansiella verk- samhetsutövare och spelbolag kan vara delaktiga i vissa länder. Utred- ningens förslag till särskilt beslutad samverkan gör det också möjligt för privata aktörer att utbyta uppgifter med varandra. Möjligheterna till informationsutbyte mellan privata aktörer är betydligt mer begränsade inom ramen för t.ex. det nederländska samarbetet Fintell Alliance13, det amerikanska samarbetet FinCEN Exchange14 och den finska expertgruppen15. Genom utredningens förslag fastslås en ram som avgränsar i vilka fall och mellan vilka aktörer en särskild samverkan kan äga rum. Det kan nämnas att i en skrivelse till utredningen 13De privata aktörer som deltar i samarbetet tillåts endast dela information om en avvikande transaktion om motparten i transaktionen också deltar i samarbetet (se avsnitt 13.1). 14Privata aktörer får med stöd av PATRIOT Act avsnitt 314(b) endast dela information med varandra i syfte att identifiera eller rapportera en aktivitet som kan involvera penningtvätt eller terroristaktivitet (se avsnitt 13.4). 15Information om en misstänkt transaktion får t.ex. endast lämnas mellan de aktörer som om- fattas av en transaktion om informationen hänför sig till samma kund hos båda aktörerna (se avsnitt 13.5). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte föreslagit att utredningen ska ange att regeringen, i instruktionen och regleringsbrevet till , bör ge i uppdrag att fatta beslut om särskilt beslutad samverkan med banker. Utgångspunkten i utredningens förslag är emellertid att samverkan ska bygga på frivillighet för samtliga aktörer och att vissa förutsätt- ningar ska vara uppfyllda i det enskilda fallet för att en samverkan ska kunna komma till stånd. Utredningen lämnar inte några författningsförslag om lämplig verksamhetsmodell för samverkan eller om hur det praktiska arbetet i en samverkan annars ska gå till. Det framstår som främmande att i för- fattning närmare reglera sådana frågor. I stället överlåts det åt aktörerna att i det enskilda fallet fastställa lämpliga former för samarbete och informationsutbyte. Det kan nämnas att i en annan skrivelse till utredningen anfört att det är rimligt att den som deltar i en samverkan och får ta del av t.ex. information som till- handahålls genom ett systemstöd bidrar till myndighetens kostnader för detta. föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i penningtvättslagen om att den aktör som beslutar om särskilt beslutad samverkan ska få ta ut en avgift från den som deltar. Som konstaterats ovan väljer utredningen att inte lämna några förslag om hur arbetet i en särskilt beslutad samverkan ska bedrivas. Framtiden får utvisa om det finns behov av ett särskilt systemstöd för ett sådant arbete. Om så skulle vara fallet aktualiseras en rad frågor som kräver noggranna överväganden t.ex. om vem som ska ha tillgång till ett sådant system, om vilka uppgifter som ska omfattas av detta och om personuppgiftsbehandling. I sammanhanget kan även övervägas om det kan finnas skäl och kan anses lämpligt med en sär- skild ordning för finansiering av systemet. Det kan konstateras att många av de samarbeten som beskrivs i kapitel 13 är reglerade i detalj. Exempelvis bygger de nederländska sam- arbetena TFTF, SCTF och , det brittiska samarbetet JMLIT och det australiensiska samarbetet på att sär- skilt säkerhetsklassade personer från respektive deltagande aktörer är utlokaliserade att arbeta i samarbetena. Inom det amerikanska sam- arbetet , det australiensiska samarbetet och den finska expertgruppen ska vidare privata aktörer lämna relevant information via en formell rapport. Utredningen lämnar som sagt inga förslag om t.ex. arbetsformer men vill ändå i detta avsnitt Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte redovisa några reflektioner kring hur den föreslagna ordningen skulle kunna tillämpas i praktiken.