sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Dock lämnade viss väg- ledning för hur de nationella domstolarna skulle göra den pröv- ningen. Det är också värt att notera att kommissionen valde att inte upprepa den kritik man tidigare hade riktat mot den finska gårdsförsäljningsregleringen i samband med att utvidgade regleringen till att omfatta även hantverksöl.16 utta- landen i målet Visnapuu utgör därför en viktig utgångspunkt för ut- redningens analys av de EU-rättsliga förutsättningarna för gårdsför- säljning i . 13Se avsnitt 7.1. 14Se avsnitt 7.2. 15Målet C‑198/14 . Se avsnitt 7.1. 16Se avsnitt 7.1. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... 9.2Gårdsförsäljning kan komma att ses som diskriminerande, och därmed som ett handelshinder Inledningsvis ska analyseras om gårdsförsäljning av alkoholdrycker i skulle innebära en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, och därmed träffas av artikel 34 FEUF. Det går att argumentera för att en rätt att bedriva gårdsförsäljning skulle vara konkurrensutjämnande snarare än konkurrenssnedvri- dande eftersom det innebär att försäljning från tillverkningsstället tillåts i på samma sätt som det är tillåtet i de flesta andra länder. En sådan reglering skulle naturligtvis inte hindra tillverkare i andra länder att på motsvarande sätt sälja sina produkter till svenska konsumenter som besöker tillverkningsstället. I det avseendet kan också noteras att av den totala konsumtionen av alko- holdrycker i härrörde från s.k. resandeinförsel. Detta kan jämföras med Systembolagets sortiment för lokalt och små- skaligt (TSLS) som stod för en procent av Systembolagets totala försäljning –, vilket motsvarar av den totala konsumtionen av alkoholdrycker i Sverige.17 Det skulle naturligtvis heller inte finnas något i regleringen som hindrar att en utlandsbaserad tillverkare etablerar produktion i och därmed ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning under samma villkor som svenska tillverkare. Vidare kan konstateras att det för utlandsbaserade tillverkare finns möjligheter att nå svenska konsumenter vid sidan av detaljhandelsmonopolet. Sedan dom i målet m.fl. är nämligen privatim- port för personligt bruk tillåten.18 Sådan internetbaserad privatim- port utgjorde av den totala svenska alkoholkon- sumtionen 2019.19 Merparten av denna privatimport bestod av vin (60,), följt av sprit (20,), starköl (9,) och cider (9,). Det ska dock påpekas att sådan privatimport endast är tillåten under förutsättning att införseln sker genom s.k. yrkesmässig befordran eller annan från säljaren oberoende mellan- hand, och om dryckerna är avsedda för personligt bruk. 17Beräknat utifrån att av den totala konsumtionen 2019 härrörde från System- bolaget (CAN 2019). 184 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen. 19Alkoholkonsumtionen i , CAN Rapport 193. Internetbaserad privatimport uppgick till av alkoholkonsumtionen . EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... detaljförsäljning av alkoholdrycker till svenska konsumenter är för- behållen Systembolaget.20 Det finns således faktorer som kan sägas tala emot att gårdsför- säljning skulle ha en diskriminerande effekt, eller åtminstone tala för att den diskriminerande effekten är begränsad i förhållande till ut- landsbaserade tillverkare. Vid en EU-rättslig prövning måste det dock beaktas att förbudet mot handelshinder i artikel 34 FEUF träf- far alla handelshindrande åtgärder, oavsett ekonomisk storlek. Detta har uttalats av bl.a. i målet m.fl. (mål 177 och 178/82). It must be emphasized in that connection that Article 30 [nuvarande artikel 34] of the Treaty does not distinguish between measures having an effect equivalent to quantitative restrictions according to the degree to which trade between Member States is affected. If a national measure is capable of hindering imports it must be regarded as a measure having an effect equivalent to a quantitative restriction, even though the hin- drance is slight and even though it is possible for imported products to be marketed in other ways. Eftersom gårdsförsäljning, hur restriktiv den än må utformas, skulle öppna en försäljningskanal som tillverkare etablerade i andra EU- länder inte ges tillgång till, får risken anses stor att skulle se en sådan reglering som diskriminerande, och därmed som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. Målet Visnapuu talar också för en sådan slutsats eftersom i det målet, utan att gå in i någon analys av den faktiska påverkan på handeln, i princip nöjde sig med att konstatera att det finska tillståndsförfarandet för gårds- försäljning omöjliggjorde för utlandsbaserade tillverkare att fritt im- portera och sälja alkoholdrycker till finska konsumenter, och att regleringen därför måste bedömas utgöra ett handelshinder enligt artikel 34.21 Värt att notera är att i samma mål kom fram till att även den finska regleringen som tillät vissa typer av 20I två utredningar, SOU 2014:58 och Ds 2016:33, har dessutom föreslagits att möjligheten till privatimport ska inskränkas ytterligare. Förslagen har dock ännu inte lett till någon pro- position till . Systembolaget har också väckt talan mot bolag som drivit webbplatser där privatpersoner i har kunnat beställa vin och öl och få det levererat bl.a. till sin hemadress. Systembolaget har i ett sådant mål mot bolaget fått rätt av Patent- och som förbjudit bolaget att marknadsföra alkoholdrycker för försälj- ning till konsument i på det sätt som gjorts (dom i mål PMT 2881–19). Winefinder har överklagat domen. 21Målet Visnapuu, p. 99–102 och 106. Graden av handelspåverkan kan däremot ha avgörande betydelse för om en handelshindrande åtgärd ändå kan vara tillåtlig enligt , se efter- följande avsnitt. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... alkoholdrycker att säljas i livsmedelsbutik var handelshindrande, trots att denna tillståndsreglering inte gjorde skillnad på inhemska och utländska produkter. Eftersom sådan försäljning bara fick ske från ett godkänt försäljningsställe menade att regleringen hindrade aktörer i andra länder från att fritt importera alkohol- drycker till för detaljhandel.22 Det går att tolka detta som att inte ens den ordning som gårdsförsäljningsutredning23 före- slog, som skulle möjliggöra för gårdsförsäljning av såväl svenska som utländska alkoholdrycker, helt säkert skulle undkomma att klassas som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. Med hänsyn till ovanstående bedömer utredningen att en rätt till gårdsförsäljning i skulle riskera att betraktas som diskrimi- nerande, och därmed som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. I det följande ska därför analyseras om, och i så fall under vilka för- utsättningar, som ett sådant handelshinder kan vara motiverat och därmed tillåtligt enligt . 9.3Gårdsförsäljning får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna Gårdsförsäljning, dvs. en rätt till begränsad försäljning av alkohol- drycker från tillverkningsstället, presenteras i utredningsdirektiven som ett medel bl.a. för att utveckla lokal besöksnäring och måltidstu- rism. Ett sådant tillåtande är i sig inte problematiskt ur ett EU-rätts- ligt perspektiv. Problematiken består i att tillverkare som är etablerade i utlandet inte tillåts öppna någon motsvarande försäljningskanal, vil- ket enligt vad som beskrivits ovan kan betraktas som diskriminerande. Frågan som behöver besvaras är därför om en sådan diskriminering kan rättfärdigas med hänsyn till något enligt godtagbart syfte. Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar.24 Att begränsa tillgängligheten till alkohol utgör en viktig 22Målet Visnapuu, p. 99–108. 23Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98). 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... del i svensk alkoholpolitik. Genom detaljhandelsmonopolet kon- trolleras etableringar, försäljningskanaler och öppettider, som de privata vinstintressena vid försäljning av alkohol i kraftigt begränsas. Genom gårdsförsäljning skulle tillverkare av alko- holdrycker i , i likhet med tillverkare i de allra flesta andra EU-länderna, ges möjlighet att från tillverkningsstället sälja sina pro- dukter direkt till konsument. Sådan försäljning skulle ske vid sidan av detaljhandelsmonopolet. Utredningsdirektiven anger att ett syfte med gårdsförsäljning är att, inom ramen för den restriktiva svenska alkoholpolitiken, bl.a. bidra till stärkt besöksnäring. I direktiven poängteras att det är viktigt att folkhälsan inte försämras vid ett eventuellt införande av gårdsförsäljning. Det är således en mycket begränsad form av försäljning som skulle komma ifråga. Skyddet för folkhälsan är sådant syfte som kan rättfärdiga hinder för den fria varurörligheten inom EU (artikel 36 FEUF). För att kunna rättfärdiga ett handelshinder med hänvisning till skyddet för folkhälsa krävs dock, för det första, att den handelshindrande åtgär- den inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefat- tar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. En- ligt praxis innebär detta att det åberopade syftet, här skyddet för folkhälsan, inte får missbrukas eller utnyttjas för att dis- kriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.25 Det går med andra ord inte att hän- visa till skyddet för folkhälsan för att rättfärdiga en handelshind- rande åtgärd, om det verkliga syftet snarare är att skydda inhemsk produktion. Handelshindret i fråga om gårdsförsäljning består, som nämnts, inte i att gårdsförsäljning av alkoholdrycker tillåts, utan i utestängningen av utlandsbaserade tillverkare från denna möjlighet. Dessa hinder har som syfte att skydda folkhälsan. Frågan är då om det syftet kan anses ha missbrukats i syfte att skydda inhemsk pro- duktion, om viss försäljning från produktionsställen i tillåts. Som nämnts ovan medger den finska alkohollagstiftningen viss gårds- försäljning av alkoholhaltiga drycker vid sidan av detaljhandelsmono- polet. När prövade den finska alkohollagstiftningen 2015 i målet Visnapuu, konstaterade den att möjligheten till gårds- försäljning endast gällde tillverkare som var etablerade i . Detta innebar enligt dock inte att åtgärden nödvän- digtvis var otillåten. 25Målet Visnapuu, p. 124 och 126 och målet C-434/04 Ahokainen och Leppik, p. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... Eftersom detta undantag endast gäller tillverkare etablerade i , kan bestämmelsen tänkas innebära ett skydd för inhemsk tillverkning av alkoholdrycker som framställts genom jäsning och som innehåller högst 13 volymprocent etylalkohol. Detta räcker emellertid inte som stöd för slutsatsen att de skäl rörande folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finländska myndigheterna har missbrukats och utnytt- jats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att in- direkt skydda vissa inhemska varor, i den mening som avses i artikel 36 FEUF och i ovan angiven rättspraxis. Den finländska regeringen har på fråga vid förhandlingen preciserat att syftet med detta tillståndssystem, förutom det ovan angivna syftet att skydda folkhälsan och den allmänna ordningen, är att främja turism, genom att ett begränsat antal tillverkare av alkoholdrycker etablerade i , som använder traditionella och hantverksmässiga metoder vid tillverkningen, ges möjlighet att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas. Regeringen har som exempel hänvisat till vissa bärvi- ner som tillverkas på bondgårdar i , som konsumenterna kan köpa på den plats där varorna tillverkas. Nämnda regering har tillagt att den inte har befogenhet att tillåta tillverkare av alkoholdrycker etable- rade i andra medlemsstater att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas, eftersom denna plats per definition ligger utanför . Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter ‐ däribland den finländska regeringens påpekande i sitt yttrande till domstolen att den nationella produktion som omfattas av detta undantag är av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig ‐ huruvida de skäl rö- rande folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finländska myndigheterna har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor, i den mening som avses i artikel 36 FEUF. (Visnapuu, p. 126–128).26 uttalanden i målet Visnapuu om huruvida det åbero- pade allmänintresset hade missbrukats, är inte unikt i domstolens praxis. Liknande resonemang förs i målet och som handlade om ett brittiskt förbud mot import av produkter av oan- ständig eller obscen karaktär.27 prövade i målet om det åberopade syftet att skydda allmän moral hade missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller indirekt skydda vissa inhemska produkter, särskilt med beaktande av 26Det ska påpekas att dessa uttalanden från inte betyder att domstolen har godtagit någon form av märkbarhetskriterium i bedömningen av om ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF föreligger, dvs. att graden av handelshindrande effekt skulle vara relevant i det avseendet. Som redogjorts för ovan gäller förbudet mot handelshinder i artikel 34 FEUF alla handelshindrande åtgärder, oavsett ekonomisk storlek. Däremot kan givetvis graden av marknadspåverkan vara relevant för prövningen av om en handelshindrande åtgärd kan vara rättfärdigad med hänvisning till artikel 36 FEUF. 27Målet 34/79 och . EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... att förbudet mot inhemsk handel med samma produkter inte var hel- täckande utan innehöll undantag för produkter som var av veten- skapligt, litterärt, konstnärligt eller utbildningsmässigt intresse. EU- domstolen konstaterade att de inhemska undantagen var av begränsad räckvidd och att bestämmelserna som helhet hade till syfte att för- bjuda eller åtminstone begränsa framställning och saluföring av tid- skrifter eller artiklar av oanständig eller obscen karaktär. Samman- taget ansåg därför att den omständigheten att importförbudet i vissa hänseenden kan vara strängare än vissa av de lagar som gäller inom kan därför inte betraktas som en åtgärd avsedd att indirekt skydda vissa inhemska pro- dukter eller som en åtgärd som syftar till godtycklig diskriminering mel- lan varor av detta särskilda slag, beroende på om de har framställts på na- tionellt territorium eller i en annan medlemsstat. (och , p. Relevant i detta sammanhang är också målet Aragonesa28 som hand- lade om katalanska regler som förbjöd vissa former av marknadsfö- ring av drycker med en alkoholhalt överstigande 23 volymprocent. Den klagande hade bland annat gjort gällande att förbudet måste betraktas som protektionistisk och ett skydd för produkter av lokalt ursprung eftersom huvuddelen av den katalanska produk- tionen av alkoholhaltiga drycker utgjordes av drycker med en alkoholhalt understigande 23 volymprocent. god- tog dock inte det argumentet. Efter att ha konstaterat att förbudet var proportionerligt och faktiskt gällde för alla produkter oavsett ursprung inom de angivna volymprocentintervallen, konstaterade domstolen att det faktum att det i denna landsdel framställs fler drycker med en alkohol- halt understigande 23 volymprocent än drycker med en högre alkohol- halt inte i sig [är] tillräckligt för att en sådan lagstiftning skall anses ut- göra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. (Aragonesa, p. Syftet med en handelshindrande åtgärd får alltså inte vara att skydda inhemsk produktion. Målet Visnapuu visar enligt utredningen att en begränsad form av gårdsförsäljning av alkoholdrycker vid sidan av ett detaljhandelsmonopol kan vara förenligt med detta villkor.29 28Målen C-1/90 och C-176/90 Aragonesa. 29Det har gjorts gällande att uttalanden i målet Visnapuu måste ses i ljuset av att de typer av drycker som fick säljas från produktionsstället i var specifika produkt- EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... Även om inte tog slutlig ställning i frågan, visar dom- stolens uttalanden i Visnapuu att den finska gårdsförsäljningen kunde vara godtagbar om den var av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig. För att överensstämma med bör därför en rätt till gårdsförsäljning i på liknande sätt vara för- enad med begränsningar som kopplar till syftet att stärka besöksnä- ringen inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik. Det kan handla om restriktioner som begränsar vilka tillverkare som får erbjuda gårdsförsäljning och restriktioner avseende själva försäljningen, ex- empelvis maxgränser för sålda volymer per kund, lägsta prissättning samt att försäljningen endast får ske från tillverkningsstället och i anslutning till exempelvis ett studiebesök eller en föreläsning kopp- lat till den aktuella alkoholdrycken. Sådana begränsningar behövs sannolikt för att tydliggöra att det är besöket snarare än försäljningen som står i centrum vid gårdsförsäljning, och för att säkerställa att den eventuella konkurrensfördel som medges gårdsförsäljare blir högst be- gränsad i jämförelse med producenter av alkoholdrycker i andra länder. Kopplingen till målet att främja besöksnäringen är alltså sanno- likt avgörande för att visa att syftet med gårdsförsäljning inte är att godtyckligt diskriminera utländska produkter. Det ska dock betonas att främjandet av besöksnäringen inte kan vara huvudsyftet med en restriktiv reglering. Den typen av ekonomiska intressen nämns inte i artikel 36 FEUF och har inte heller i något mål, såvitt utredningen känner till, erkänts av som ett s.k. tvingande hänsyn av allmänintresse.30 Det handelshinder som regleringen av gårdsför- säljning medför behöver därför koppla till syftet att skydda folkhäl- san. har vidare uttalat att en handelshindrande regler- ing endast kan vara tillåtlig med hänsyn till ett allmänintresse ”om typer som inte konkurrerade med produkter från andra länder. Även om det inte kan uteslutas att den aspekten kan ha haft viss relevans (den finska Hovrätten grundade sitt godkännande av den finska ordningen delvis med hänvisning till detta (Hovrätts dom i mål nr 503 från ), tycks det dock inte ha haft någon avgörande betydelse för EU- domstolens bedömning. Om hade bedömt det som avgörande hade den rimligen begärt att den nationella domstolen skulle kontrollera även den aspekten. Inte heller den finska förefaller ha lagt någon vikt vid den aspekten i det aktuella målet (Högsta domstolens beslut i ärendet R2017/507). Faktum är att den finska sedermera godtog en ordning som även inkluderade gårdsförsäljning av s.k. hantverksöl, vilket är en kategori där internationell konkurrens tveklöst förekommer (Högsta domstolens beslut från i ärendet R2017/507). 30Däremot kan främjandet av besöksnäringen sannolikt utgöra en sådan accessorisk positiv följd av en restriktiv reglering som har godtagit på spelområdet, där exempelvis nationella regleringar delvis använts för att bidra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse, se bl.a. målen C‑212/08 Zeturf, p. 52 och C‑347/09 Dickinger och , p. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgo- doser uppnåendet av detta mål”31. Med andra ord ställs krav på att medlemsstaterna agerar på ett systematiskt och sammanhängande sätt. Kravet på systematik och sammanhang utesluter dock inte att en restriktiv reglering som syftar till att exempelvis skydda folkhäl- san innehåller delar med delvis andra mål. har exem- pelvis godtagit att nationella spelregleringar delvis använts för att bi- dra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse. Sådana hänsyn får dock inte utgöra den verkliga grunden för den restriktiva policy som förs. Detta resonemang kan illustreras genom målet Zeturf, som handlade om huruvida en ensamrätt i för organisationen att er- bjuda vadhållning på hästkapplöpning var förenlig med om fri rörlighet.32 De franska myndigheterna hade gjort gällande att PMU:s ensamrätt hade som syfte att skydda ordningen i samhället, med hänsyn till de verkningar som spel har på individer och sam- hället, och den allmänna ordningen, för att motverka att penningspel används för brottsliga eller bedrägliga ändamål. Myndigheterna hade dock även framfört att en sådan ensamrätt bidrar till landsbygdens utveckling genom att hästbranschen finansieras. PMU:s tillväxtpo- licy motiverades dessutom av målet att effektivt motverka att perso- ner lockas till spel, genom att upprätthålla ett tilltalande, legalt utbud så att spelarna inriktar sig på tillåtna och reglerade verksamheter. I målet konstaterade att ”det finns en viss intresse- konflikt hos [PMU] mellan behovet av att öka sina intäkter och målet att minska möjligheterna till spel.” lämnade till den nationella domstolen att kontrollera, bland annat mot bakgrund av utvecklingen av marknaden för hasardspel i , att de statliga kontroller som PMU:s verksamheter i princip är föremål för, faktiskt genomförs i strävan efter att, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, fullfölja de mål som avses med införandet av systemet med ensamrätt för PMU, särskilt målet om att minska möj- ligheterna till spelande.33 Även kommissionen har påtalat att en handelshindrande alkohol- reglering behöver vara konsekvent och systematisk för att kunna rättfärdigas. I samband med reformering av alkohollagstift- 31Se exempelvis målen C-333/14 , p. 37 och C‑161/09 Kakavetsos‑Fragkopoulos, p. 32Målet C‑212/08 Zeturf. 33Målet Zeturf, p. 57–63. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ... ningen 2018, som innebar att livsmedelsbutiker med fysisk etablering i gavs rätt att sälja alkoholdrycker med upp till 5,5 volympro- cent alkohol och rätten till gårdsförsäljning utvidgades till hantverks- öl, ifrågasatte kommissionen huruvida det handelshinder som detta innebar för utlandsetablerade försäljningsställen kunde rättfärdigas med hänvisning till artikel 36 FEUF. Kommissionen ifrågasatte bl.a. om syftet med distanshandelsförbudet, som var att minska tillgäng- ligheten och därmed konsumtionen av alkohol i , var konse- kvent i förhållande till de föreslagna uppluckringarna i lagstiftningen. Kommissionen pekade på att konsekvensanalysen som hade bilagts förslagen hade angett att möjligheten att sälja alkoholdrycker från livsmedelsbutiker skulle leda till att den totala alkoholkonsumtionen skulle öka, vilket skulle öka de alkoholrelaterade skadeverkningarna. Det är mot bakgrund av den praxis som redogörs för ovan och kommissionens uttalanden avseende alkoholreglering, vik- tigt att gårdsförsäljning verkligen utgör en restriktiv försäljningska- nal som inte leder till försämrad folkhälsa. Om gårdsförsäljning ex- empelvis skulle medföra en märkbar ökning av alkoholkonsum- tionen i , skulle det gå att ifrågasätta om kravet på en konse- kvent och sammanhängande politik skulle vara uppfyllt. Även ur detta perspektiv finns det därför skäl att förena rätten till gårdsför- säljning med särskilda tillgänglighetsbegränsningar. 9.4Gårdsförsäljning får inte utformas mer handelshindrande än nödvändigt Ett hinder för den fria rörligheten får inte gå utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå syftet.34 Gårdsförsäljning skulle ge åtminstone vissa svenska tillverkare rätt att bedriva försäljning direkt till konsu- ment medan tillverkare i andra länder i princip skulle vara hänvisade till Systembolaget för att nå svenska konsumenter.