sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Även om det bland dessa gärningspersoner förekommer såväl svenska som utländ- ska medborgare, innebär denna utveckling att de skäl som Utvisnings- utredningen framförde för att avskaffa förbudet mot utvisning av den som kom till som ung gör sig än mer gällande . Genom den enkätundersökning som vi har gjort bland åklagare har dessutom framkommit att förbudet mot att utvisa den som kom till som ung inte är ett helt ovanligt skäl till att åklagare avstår från att yrka utvisning. Bland de åklagare som arbetar på Riks- enheten mot internationell och organiserad brottslighet svarade så många som elva av femton att det nu diskuterade förbudet är en av de vanligaste orsakerna till att de avstår från att framställa ett utvis- Skärpta regler om utvisning på grund av brott Detta resultat är visserligen inte överraskande; skälen för utvisning är vid denna typ av brottslighet ofta starka, varför andra begränsningar – såsom att utlänningen har en stark anknytning till – i mindre utsträckning än annars torde hindra utvisning. Men även med beaktande av detta finns det anledning att ifrågasätta en reglering som inte sällan omöjliggör utvisning i de fall när skälen för utvisning är som starkast. Det absoluta förbudet mot utvisning innebär att de personer som omfattas av det i praktiken har samma ställning som en svensk med- borgare i nu aktuellt avseende. Enligt vår uppfattning bör dock inte någon utländsk medborgare ha en sådan villkorslös rätt att uppehålla sig här som normalt sett endast följer av medborgarskapet. Som vi redan konstaterat (se avsnitt 5.4.1 och 5.4.2) behöver en lång vistel- setid i landet nämligen inte innebära att utlänningen har etablerat sig här. Inte ens om personen i fråga varit bosatt i sedan barn- eller ungdomen är hans eller hennes anpassning till svenska förhåll- anden en självklarhet. Sådana humanitära skäl som generellt sett kan tala för att en utlänning ska få stanna i har visserligen en sär- skild tyngd när personen i fråga kom hit i tidig ålder. Men även då kan omständigheterna vara sådana att skälen för utvisning väger över. Så kan exempelvis vara fallet när en utlänning, som kom till som 14-åring, efter fem, vistelse här gör sig skyldig till ett rån som innefattar våld och andra allvarliga kränkningar av offret. Om en sådan gärningsman är svagt etablerad i det svenska samhället – han eller hon har kanske slagit in på en kriminell bana redan från start – framstår utvisning inte som en alltför ingripande åtgärd. Detta gäller i än högre grad om utlänningen också har kvar- varande band till hemlandet och därmed kan antas ha goda förut- sättningar att återetablera sig där. Det absoluta förbudet mot utvisning ger ett starkare skydd än vad som krävs enligt internationella åtaganden och saknar motsvarighet bland våra nordiska grannländer Varken enligt eller andra internatio- nella åtaganden gäller något förbud mot att utvisa den som kom till mottagarlandet som ung. Inte ens om utlänningen föddes i landet finns det något absolut hinder mot utvisning. Däremot kan framför allt artikel 8 i , som skyddar rätten till respekt Skärpta regler om utvisning på grund av brott för privat- och familjelivet, begränsa möjligheterna att tillgripa utvis- ning i dessa fall. När utlänningen lagligen vistats i mottagarlandet sedan tidig barndom, eller rentav fötts där, måste det enligt Europa- domstolen finnas mycket starka skäl för att rättfärdiga en utvisning. I vissa av de fall där domstolen tillämpat detta krav har utvisningen ansetts stå i strid med artikel 8, medan den i andra fall bedömts som tillåten. Konventionen medger således utvisning till och med av andra generationens invandrare, förutsatt att skälen för utvisning är tillräckligt starka. Det svenska förbudet mot utvisning av den som kom till landet som ung går alltså avsevärt mycket längre än det skydd mot utvisning som tillerkänner denna grupp. Till det anförda kan läggas att det absoluta förbudet mot att utvisa en utlänning som kom till landet i tidig ålder saknar motsvarighet i våra grannländers utlänningslagstiftningar. I finns visserligen ett förbud mot att utvisa den som fötts i landet och därefter oav- brutet varit stadigvarande bosatt där, men i fråga om andra utlän- ningar som bott i landet sedan barn- eller ungdomen finns ingen särreglering. Detta förhållande beaktas däremot i varierande grad både i finsk, dansk och norsk rätt vid avvägningen mot utlänningens intresse av att stanna i landet. En närmare redogörelse för praxis finns i avsnitt 3.3.5 och för våra grannländers reglering i avsnitt 4.2–4.4. Förbudet bör ersättas med ett krav som innebär att utvisning får ske om brottsligheten är särskilt allvarlig Av det ovan anförda följer att varken humanitära skäl eller våra internationella åtaganden ger anledning att kategoriskt utesluta utvisning när utlänningen kommit till som ung. Även i dessa fall bör domstolarna således anförtros med uppgiften att, efter en avvägning av omständigheterna i det enskilda fallet, bedöma om ut- visning ska ske. Vi föreslår därför att det absoluta förbudet mot utvisning av den som kom till som barn och vistats här tas bort. Med hänsyn till det ingrepp som ett avlägsnande utgör för en sådan person bör kraven för utvisning i dessa fall dock vara höga. Som redovisats ovan följer det också av praxis att det i de fall utlänningen vistats i landet sedan tidig barndom måste finnas mycket starka skäl för att rättfärdiga en utvisning. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Vi föreslår därför att den Skärpta regler om utvisning på grund av brott som kom till i tidig ålder får utvisas endast om han eller hon har gjort sig skyldig till brottslighet som är särskilt allvarlig. Inne- börden av detta krav och vilken grupp som bör omfattas av det diskuteras i det följande. Innebörden av kravet på att brottsligheten är särskilt allvarlig Kravet på att brottsligheten ska vara särskilt allvarlig avser att markera att det är fråga om en kvalificerad förutsättning i förhåll- ande till de allmänna förutsättningar som enligt 8 a. kap. 1 § utlän- ningslagen gäller för att utvisning ska få ske. Kravet är dock inte lika högt ställt som det som gäller för utvisning av flyktingar. Beträf- fande den sistnämnda gruppen krävs att brottet ska vara synnerligen allvarligt, vilket i praxis vanligen har ansetts förutsätta att brottet föranlett ett mångårigt fängelsestraff. I fråga om den som kom till som barn bör utvisning enligt vår uppfattning kunna till- gripas vid straffvärden som är något lägre. En lämplig riktlinje kan vara att brottet har ett straffvärde fängelse. Med en sådan gräns kommer till exempel rån av det slag som beskrivits ovan, där gärningen innefattat sådana försvårande moment att straffvärdet når upp till den angivna nivån, att kunna leda till utvisning även i dessa fall. Detsamma gäller svårare fall av grov misshandel. Dess- utom kommer flera brott att vara utvisningsgrundande redan vid straffminimum, exempelvis människohandel, våldtäkt, allmänfarlig ödeläggelse och grovt narkotikabrott. I likhet med den allmänna straffvärdegränsen bör denna gräns dock kunna underskridas när om- ständigheterna i det enskilda fallet ger skäl till det (jfr avsnitt 5.3.3). Även mängden brott bör kunna göra att brottsligheten betraktas som särskilt allvarlig. Därför har vi valt att använda begreppet brotts- lighet, att jämföra med flyktingbestämmelsen som endast tillåter utvisning för ett synnerligen grovt brott. Detta innebär att den som omfattas av bestämmelsen ska kunna utvisas också vid särskilt stötande återfall. Straffvärdet för brottet i det mål där utvisnings- frågan aktualiserats blir då inte avgörande, utan bedömningen grun- dar sig i ett sådant fall på utlänningens brottslighet sedd . Vid bedömningen bör domstolen beakta vilken omfattning brottslig- heten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten och de enskilda brottens allvar. Har de tidigare brotten haft förhållandevis höga Skärpta regler om utvisning på grund av brott straffvärden bör utvisning kunna ske vid färre återfall än om det varit fråga om mindre allvarliga brott. Om straffvärdet för såväl den gamla som den nya brottsligheten har legat nära fängelse bör utvisning kunna ske redan vid enstaka återfall. Om det å andra sidan rör sig om lindrigare brott, exempelvis stölder av normalgraden, bör det krävas mer frekventa återfall för att brottsligheten ska betraktas som särskilt allvarlig. Det behöver dock inte vara fråga om återfall i brott av likartat slag, utan också en mer spretig brottshistorik – såsom en blandning av upprepade vålds-, förmögenhets- och narko- tikabrott – bör kunna medföra att kravet är uppfyllt. Det finns vidare anledning att även vid denna bedömning se särskilt allvarligt på brottslighet som inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa, frihet eller frid eller när brottet annars utgjort en påtaglig integritets- kränkning. Detsamma bör gälla när brottet har riktat sig mot rätts- ordningen eller ett annat särskilt skyddsvärt samhällsintresse (jfr avsnitt 5.3.3 och 5.4.1). En invändning mot att använda uttrycket ”brottslighet som är särskilt allvarlig” kan vara att samma eller liknande begrepp före- kommer i andra sammanhang, men då med en annan innebörd. I till exempel lagen om (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan sär- skilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) används begreppet ”särskilt allvarlig brottslighet”. Det framgår emellertid av 2 § rekry- teringslagen att den där angivna definitionen av begreppet gäller endast vid tillämpningen av den lagen. Risken för sammanblandning förefaller därför liten. Att begreppet särskilt allvarlig brottslighet återfinns i rekryteringslagen bör således inte hindra att en liknande formulering används i 8 a kap. utlänningslagen. Kravet bör omfatta samma grupp som det nuvarande förbudet mot utvisning Frågan är sedan om den nu föreslagna regeln bör gälla samma grupp som . Avgränsningen till utlänningar som kommit till före de fyllde och vistats här när åtal väcktes är på intet sätt självklar. Kanske kan en gräns vid , dvs. myndig- hetsåldern, tyckas mer naturlig. Syftet med förslaget är dock inte att ge varje person som kom hit som underårig ett förstärkt skydd mot utvisning, utan endast den som fått en stor del av sin uppväxt präg- Skärpta regler om utvisning på grund av brott lade av förhållandena här. En gräns skulle gå längre än vad som är motiverat av detta syfte. Dessutom skulle regeln i så fall bli tillämplig på en betydligt äldre grupp än den som omfattas av krav på ”mycket starka skäl”. Som angetts ovan gäller det kravet nämligen den som kom till mottagarlandet i tidig barndom eller rentav föddes där. Till denna grupp hör sannolikt inte den som kom till landet som tonåring. Det sistnämnda förhållandet talar snarare för att sänka den nuvarande gränsen, exempelvis till . Därigenom skulle regleringen också ligga närmare den utvis- ningspraxis som tillämpas i exempelvis . Vi har dock stannat vid att den nuvarande avgränsningen bör behållas. Eftersom denna inte enbart är kopplad till utlänningens ålder vid ankomsten till utan också till vistelsetiden därefter, framstår den som väl avvägd. Kravet på att brottsligheten ska vara särskilt allvarlig för att utvis- ning ska få ske bör alltså gälla den som kom till före han eller hon fyllde och hade vistats här när åtal väcktes. Vi har övervägt att modifiera regeln genom att låta det absoluta förbudet mot utvisning stå kvar beträffande den som upp- fyller dessa förutsättningar och ännu inte fyllt . I särpräglade fall – företrädesvis när brottsligheten är synnerligen allvarlig eller när de kvarvarande banden till hemlandet är påtagligt starka – bör utvis- ning emellertid inte vare uteslutet heller i dessa fall (jfr dock 12 kap. 3 a utlänningslagen). Det kan i detta sammanhang noteras att det i inte ställs upp något förbud mot att utvisa ett barn på grund av brott. Inte minst av artikel 3 följer dock att detta i möjligaste mån bör undvikas (se vidare avsnitt 3.3.4). Liksom tidig- are bör det inte komma i fråga att utvisa den som är och har sina föräldrar i . Avvägningen mot utlänningens anknytning till Om domstolen konstaterar att en utlänning som omfattas av be- stämmelsen har gjort sig skyldig till sådan särskilt allvarlig brotts- lighet att utvisning kan ske, ska den på sedvanligt sätt väga skälen för utvisning mot utlänningens anknytning till . Av betydelse blir då naturligtvis vid vilken ålder utlänningen kom till och hur länge han eller hon har vistats här. Liksom i andra fall ska dessa för- hållanden dock vägas samman med de övriga band som utlänningen Skärpta regler om utvisning på grund av brott har utvecklat till landet. I denna del kan hänvisas till vad som anförts i avsnitt 5.4.1. Förhållandet till andra förutsättningar för utvisning Som framgått ovan föreslår vi att de allmänna bestämmelserna om utvisning på grund av brott, dvs. de grundläggande förutsättningarna samt bestämmelserna om beaktande av anknytning och verkställig- hetshinder, ska tillämpas i varje fall då en fråga om utvisning på grund av brott aktualiseras. Dessa bestämmelser ska således gälla även den som enligt vårt förslag kommer att omfattas av kravet på särskilt allvarlig brottslighet. Som berörts ovan utgör detta ett kvali- ficerat krav i förhållande till de grundläggande förutsättningar som ställs upp i 8 a kap. 1 § utlänningslagen. Om kravet på särskilt allvar- lig brottslighet är uppfyllt kommer därför också de sistnämnda för- utsättningarna regelmässigt att vara uppfyllda. Regleringen i 8 a kap. 1 § får alltså i princip inte någon självständig betydelse i relation till den som kom till som ung och vistats här när åtal väcktes. En sådan relation mellan allmänna och särskilda utvisningsför- utsättningar är i sig ingen nyhet i 8 a kapitlet utlänningslagen. Sådant är förhållandet nämligen beträffande de allmänna förut- sättningarna och de som gäller för att utvisa en flykting eller en EES- medborgare. kommer vidare den som omfattas av den nu föreslagna regeln kunna omfattas även av en annan särregel. Reglerna får då tillämpas parallellt. Inte heller detta är någon egentlig nyhet. Enligt den nuvarande regleringen kan till exempel den som är EES-med- borgare även omfattas av kravet på synnerliga skäl, och utvisnings- frågan prövas då mot båda regelverken. Skärpta regler om utvisning på grund av brott 5.6.3EES-medborgare och vissa andra utlänningar Förslag: En EES-medborgare eller familjemedlem till en EES- medborgare får utvisas på grund av brott samt avlägsnas eller ut- visas enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen endast om det sker av hän- syn till allmän ordning eller säkerhet. Kravet på att det ska finnas synnerliga skäl för att utvisa en EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt ersätts med ett krav som inne- bär att en sådan person får utvisas endast om det är särskilt på- kallat av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Kravet på synnerliga skäl för att utvisa en medborgare i ett annat nordiskt land som vistats i när åtal väcktes tas bort. Bedömning: Reglerna om utvisning av EES-medborgare av hän- syn till allmän ordning och säkerhet, däribland de som gäller ut- visning på grund av brott, har sin grund i rörlighetsdirektivet. Det är således inte möjligt att skärpa dessa regler. Skälen för vårt förslag och vår bedömning Den nuvarande regleringen i korthet Den primära regeln om utvisning av EES-medborgare på grund av brott finns i 8 a kap. 5 § utlänningslagen. Denna regel gäller även familjemedlemmar till en EES-medborgare och, sedan den 1 decem- ber 2020, vissa brittiska medborgare och deras familjemedlemmar. En närmare beskrivning av vilken personkrets som omfattas av EES- regelverket finns i avsnitt 3.4.9. Av 8 a kap. 5 § utlänningslagen framgår att det – utöver förutsätt- ningarna i 1–4 §§ – ställs vissa särskilda krav för att utvisa en EES- medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare. För det första får utvisning ske endast av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. För det andra ska bestämmelserna i 8 kap. 12–14 §§ utlän- ningslagen (som tar sikte på situationer som rör utvisning av EES- medborgare av andra skäl än att dessa begått brott) gälla också vid utvisning på grund av brott. Skärpta regler om utvisning på grund av brott Av 8 kap. 12 § framgår att en EES-medborgare eller familjemed- lem till en EES-medborgare får utvisas endast om utlänningens eget beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Vidare föreskrivs att tidigare domar i brottmål inte i sig får utgöra skäl för ett sådant beslut samt att det inte får vara ekonomiska syften som ligger till grund för beslutet. Enligt 8 kap. 13 § ska hänsyn tas till utlänningens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation samt sociala och kulturella integrering i . Hänsyn ska också tas till hur länge utlänningen har vistats i och till banden till ursprungs- landet. Bestämmelserna i 8 kap. 14 ger slutligen ett förstärkt skydd mot utvisning av EES-medborgare eller familjemedlem till en EES- medborgare med permanent uppehållsrätt samt EES-medborgare som är barn eller har varit bosatta i de tio föregående åren. En utförligare redogörelse för nu nämnda regler finns i avsnitt 3.4.9. Reglerna har sin grund i rörlighetsdirektivet De särskilda krav som är tillämpliga när det gäller utvisning av unions- medborgare och deras familjemedlemmar har sin grund i rörlighets- direktivet. Direktivet gäller även för EES-medborgare som inte sam- tidigt är unionsmedborgare. Av artikel 27.1 framgår att begränsningar av den fria rörligheten får, såvitt här är av intresse, ske av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet Sådana hänsyn får dock inte åberopas för att tjäna ekono- miska syften. I artikel 27.2 anges att åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska stämma överens med propor- tionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på medborgarens personliga beteende. straffdomar får inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Vidare måste medborgarens personliga beteende utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar om- ständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras. Merparten av dessa krav återges, som framgått ovan, i 8 a kap. 5 § första stycket samt 8 kap. 11 och 12 §§ utlänningslagen. Av artikel 28.1 i rörlighetsdirektivet framgår vilka personliga för- hållanden som måste beaktas innan ett beslut om utvisning fattas. Skärpta regler om utvisning på grund av brott Dessa överensstämmer med de som anges i 8 kap. 13 § utlännings- lagen. I artikel 28.2 och 28.3 ges ett förstärkt skydd mot utvisning för vissa kategorier av unionsmedborgare (och EES-medborgare), när- mare bestämt de som anges i 8 kap. 14 § utlänningslagen. Vi åter- kommer till dessa personkategorier längre fram. Rörlighetsdirektivet behandlas närmare i avsnitt 3.3.7. Rörlighetsdirektivets genomförande i svensk rätt När rörlighetsdirektivet först genomfördes i svensk rätt 2006 ansågs det inte nödvändigt att uttryckligen begränsa möjligheten att utvisa en EES-medborgare på grund av brott till fall då det är motiverat av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Reglerna om utvisning på grund av brott ansågs nämligen redan utgå från sådana hänsyn. Även i övrigt bedömdes dessa regler som förenliga med de krav som artikel 27 i rörlighetsdirektivet ställer. Likaså ansågs de personliga förhållanden som anges i artikel 28.1 kunna beaktas inom ramen för bedömningen av utlänningens anknytning till . Direktivet föranledde således inga ändringar av reglerna om utvisning på grund av brott, annat än när det gäller de EES-medbor- gare som omfattas av det förstärkta utvisningsskyddet i artikel 28.2. och 28.3. (Se prop. 2005/06:77 s. 76 f. och 82.) Däremot kom de principer som slås fast i artikel 27 och 28 att tillämpas i praxis även innan de kom till uttryck i lagtexten (se t.ex. NJA 2009 s. 599). Det uttryckliga kravet på att utvisning av en EES-medborgare på grund av brott måste ske av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, liksom de särskilda förutsättningarna i 8 kap. 12 och 13 §§, kom till genom en lagändring 2014. Ändringen hade sin grund i kritik som kommissionen, inom ramen för ett överträdelseförfarande, hade riktat mot de tidigare gällande reglerna. Kritiken gick bland annat ut på att skillnaden mellan de regler som gäller för utvisning av unions- medborgare å ena sidan och för utvisning av utlänningar i allmänhet åden andra inte var tydlig och att detta ytterst kunde leda till min- skad rättssäkerhet. Vissa av reglerna i utlänningslagen i den utform- ning som de hade före lagändringen stod också, enligt kommis- sionen, i strid med rörlighetsdirektivet. Det som kommissionen sär- skilt anmärkte på i den tidigare lagstiftningen var att principerna Skärpta regler om utvisning på grund av brottSOU 2021:61 i artikel 27.1 och 27.2 i rörlighetsdirektivet inte hade genomförts i svensk rätt. Kommissionen anmärkte också på att genomförandet av artikel 28.1 var bristfälligt, eftersom det inte författningsreglerats att hänsyn ska tas till personens ålder, hälsotillstånd, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande med- lemsstaten och band till ursprungslandet. (Se kommissionens ärende 2011/2060, SOU 2012:57 s. 78, prop. 2013/14:82 s. 35 och NJA 2014 s. 415, p. 14–16). Regeringens inställning till kritiken från kommissionen var att utlänningslagen behövde förtydligas. Genom lagändringen 2014 kom således principerna i artikel 27.1 och 27.2 i rörlighetsdirektivet –med ett fåtal undantag – uttryckligen att framgå av lagtexten. Dessutom kom förutsättningarna för utvisning av EES-medborgare att regleras för sig och bestämmelserna om utvisning på grund av brott att placeras i ett eget kapitel i utlänningslagen, 8 a kap. Regleringen i några andra länder Liksom den svenska regleringen återger utlänningsförfattningarna i , och de centrala krav som enligt artikel 27 och 28 i rörlighetsdirektivet måste vara uppfyllda för att en unions- medborgare ska få utvisas. Detsamma gäller i och Neder- länderna. I samtliga länder anges det således uttryckligen i lagstift- ningen bland annat att utvisningen ska vara motiverad av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, att utlänningens personliga beteende ska utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse och att tidigare straffdomar i sig inte får utgöra skäl för ett avlägsnande. För en mer utförlig beskrivning av regleringen i dessa länder hänvisas till kapitel 4. Det är inte möjligt att skärpa reglerna om utvisning av EES- medborgare och deras familjemedlemmar Sammanfattningsvis tillkom alltså kravet i 8 a kap. 5 § utlännings- lagen på att utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning och säker- het samt de ytterligare förutsättningar som anges i 8 kap. 12 och 13 §§ som ett svar på kommissionens kritik av genom- förande av rörlighetsdirektivet. Reglerna återger – i likhet med mot- Skärpta regler om utvisning på grund av brott svarande regler i våra grannländer – de centrala krav som följer av artikel 27 och 28 i direktivet. Något utrymme för att luckra upp dessa regler finns således inte. finns dock en mindre avvikelse mellan den svenska regler- ingen och artikel 27 i rörlighetsdirektivet. Enligt 8 a kap. 5 § och 8 kap. 11 § utlänningslagen får en EES-medborgare eller familje- medlem till en EES-medborgare nämligen utvisas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, medan artikel 27 medger undantag från den fria rörligheten av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Van- ligen görs det visserligen ingen åtskillnad mellan begreppen allmän ordning och allmän säkerhet, men likväl är de inte synonyma (se vid- are avsnitt 3.3.7 och 3.4.9).