sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Paragrafen är tillämplig på innehavare av uppehålls- tillstånd, vare sig dessa rest in i eller inte. I 7 kap 6 § första stycket görs också en hänvisning till 2 § samma kapitel som innehåller en generell möjlighet att återkalla ett uppe- hållstillstånd om utlänningen ännu inte rest in i om det finns särskilda skäl. Genom hänvisningen till 2 § framgår att en förut- sättning för återkallelse även i detta fall är att det finns särskilda skäl. I motiven till motsvarande bestämmelse utlänningslag framhölls att återkallelse av ett svenskt uppehållstillstånd bör komma i fråga endast om utlänningen gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Regeringen förtydligade i detta sammanhang att det bör vara fråga om sådana omständigheter som avsågs i dåvarande 2 kap. 11 § första stycket 2–3, nämligen att utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans lev- nadssätt, eller om det föreligger sådana omständigheter som avses i nuvarande 7 kap. 3 § första stycket 3. Skillnaden i förhållande till dessa bestämmelser ligger, enligt vad regeringen uttalade, i att utlän- ningens handlande riktats mot ett annat land än . Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott erinrades också om att det inte kan komma i fråga att återkalla ett uppehållstillstånd beträffande en utlänning om det föreligger verkställighetshinder. (Se prop. 2001/02:182 s. 8.4Våra överväganden och förslag 8.4.1Utgångspunkter för våra överväganden Som redan framgått har vi, i fråga om nekande av uppehållstillstånd på grund av brott, inriktat vår översyn mot den generella regeln om detta i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen. Våra överväganden i denna del kommer följaktligen ta sikte på om den regeln är ända- målsenligt utformad. Det kan här nämnas att vi, vid kontakter med , upplysts om att nämnda avslagsgrund inte är sökbar i myndighetens IT-system. Det har därför inte varit möjligt att få fram några uppgifter om hur många uppehållstillstånd som nekas med stöd av bestämmelsen. Även i fråga om förekomsten av återkallelser av uppehållstillstånd med stöd av de bestämmelser som behandlats ovan är bilden något oklar. Detta beror på att vissa av de koder som används för att söka i system också innefattar andra grunder för återkallelse. För att ändå ge en grovhuggen bild kan nämnas att det återkallades sammanlagt 1 154 uppehålls- tillstånd med stöd av 7 kap. 1 §, 3 § första stycket 1 och 3, 5 § och 6 § utlänningslagen samt ett antal andra bestämmelser i samma lag och i utlänningsförordningen. Av dessa avsåg mer än hälften sådana fall där utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, dvs. återkallelser enligt 7 kap. 1 § utlänningslagen. Det kan också nämnas att det årliga antalet återkallelser har ökat markant under nämnda år, från 2016 till 2020. I våra direktiv framhålls att det är viktigt att det finns tillräckliga förutsättningar för att återkalla ett uppehållstillstånd i de situationer där utlänningens brottslighet tagit sig sådana uttryck att utlänningen inte bör få stanna kvar i . Däremot anges inte att, eller i vilka avseenden, det skulle finnas behov av ändringar i det nuvarande regelverket. I direktiven nämns endast brott begångna i andra länder som exempel på ett område där det kan finnas skäl att överväga om möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd bör utökas. I detta sammanhang bör också nämnas att två av de bestämmelser som vi Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott berört ovan har varit föremål för översyn, närmare bestämt de i 7 kap. 3 och 5 §§ utlänningslagen. De ställningstaganden som dessa översyner mynnade ut i har presenterats i Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter SOU 2020:16 och Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS) DS 2019:27. Mot denna bakgrund har vi riktat in våra överväganden mot om det finns anledning att införa en generell regel om att återkalla ett uppehållstillstånd med anledning av brott och om möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott som begåtts utomlands bör utökas. Dessutom har vi tagit ställning till hur avväg- ningen mot anknytningen till bör gå till vid prövningen av återkallelse enligt 7 kap. 1 och 3 §§. 8.4.2Uppehållstillstånd bör kunna nekas om sökanden har gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet Förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd ska det, med de undantag som även gäller beträffande flyktingar med flera, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet. Skälen för vårt förslag Det finns skäl att ändra bestämmelsen Enligt dagens reglering ska det vid prövningen av en ansökan om vissa typer av uppehållstillstånd särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet (5 kap. 17 § utlänningslagen). En naturlig utgångspunkt är att toleransnivån för brottslighet är lägre vid denna prövning – i vart fall vid första ansökningstillfället – än vid utvisning på grund av brott. Vid den sistnämnda prövningen är det nämligen normalt sett fråga om en person som redan har getts rätten att uppehålla sig i och inrättat sig efter det, och som kan ha utvecklat mer eller mindre starka band hit. Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott Bestämmelsen ställer inte upp några särskilda krav på brotts- lighetens allvar för att den ska kunna läggas till grund för ett beslut att neka uppehållstillstånd. 2004/05:170 anges dock att det av rättssäkerhetsskäl normalt bör krävas att det finns en lagakraft- vunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet. Vid utvisning på grund av brott är kraven i stället att en strängare påföljd än böter döms ut och att det antingen finns en återfallsrisk eller att brottet är av visst allvar (8 a kap. 1 § utlänningslagen). Även om dessa krav innebär att utvisning aktualiseras främst i de fall då utlänningen döms till ett fängelsestraff av viss varaktighet, är det inte någon förutsättning för att utvisning ska få ske. Utvisning på grund av brott kan således komma i fråga även vid kortare fängelsestraff och vid icke frihetsberövande påföljder såsom villkorlig dom. I en- lighet med vad som anförts inledningsvis finns det som utgångs- punkt ingen anledning att kräva att en strängare påföljd dömts ut när fråga är om att neka uppehållstillstånd på grund av brott. Tvärtom bör även bötesbrottslighet i vissa fall kunna leda till att en ansökan avslås. Uttalandet att det bör finnas en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet kommer ursprungligen från prop. 1994/95:179. Kravet avsåg där nekande av uppehållstill- stånd för de dåvarande skyddskategorierna de facto flyktingar och krigsvägrare, och upprepades inte när andra tillståndsgrunder be- handlades (se s. 47 ff. i nämnda proposition). När uttalandet sedan återgavs i prop. 2004/05:170 hade de nämnda skyddskategorierna utmönstrats ur utlänningslagstiftningen, och någon motsvarande åtskillnad mellan berörda tillståndsgrunder gjordes inte. Däremot uttalades rent allmänt att de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd ska vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas samt att det krävs grövre misskötsamhet för att tillstånd ska vägras ju starkare skälen för tillstånd är (s. 202). Att det bör krävas att brottet föranlett ett fängelsestraff av viss varaktighet kan te sig rimligt i fråga om personer som av tungt vägande humanitära skäl bör få stanna i , men framstår som mindre väl lämpat när det handlar om svagare tillståndsgrunder. Som Migrationsöverdomstolen slog fast i rättsfallet MIG 2019:23 kan det inte heller utläsas av förarbetsuttalanden att avsikten varit att ställa ett ovillkorligt krav på att fängelsestraff ska ha utdömts för att ett uppehållstillstånd ska kunna vägras. I det målet var det fråga Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt den tillfälliga lagen, dvs. en förhållandevis svag tillståndsgrund. Migra- tionsöverdomstolen beslutade där att neka uppehållstillstånd med stöd av motsvarande bestämmelse i den tillfälliga lagen, trots att den brottslighet sökanden gjort sig skyldig till – två fall av våldsamt mot- stånd, olovlig körning, rattfylleri och ringa narkotikabrott – endast föranlett ett bötesstraff. Det bör i detta sammanhang också noteras att vissa tillstånds- grunder har lyfts bort från bestämmelsens tillämpnings-område sedan det i prop. 2004/05:170 uttalades att det normalt bör krävas ett fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet. Bland annat gäller detta uppehållstillstånd på grund av anknytning till en medlem i kärnfamiljen (5 kap. 3 §). Eftersom flera av de kvarvarande till- ståndsgrunderna är eller kan vara svagare än den nyssnämnda, har uttalandet inte längre samma aktualitet. Sammanfattningsvis följer det alltså varken av bestämmelsens ordalydelse eller av förarbetena eller praxis att det ställs upp något ovillkorligt krav på att brottsligheten ska vara av visst allvar för att den ska kunna läggas till grund för ett beslut att neka uppehålls- tillstånd. Däremot finns det, med beaktande av de diskuterade förarbetsuttalandena, en risk för att bestämmelsen tillämpas alltför återhållsamt i förhållande till de tillståndsgrunder som den om- fattar. Vidare indikerar det i lagtexten använda uttrycket ”brotts- lighet” att det måste vara fråga om brott av viss omfattning för att det ska vara aktuellt att neka ett uppehållstillstånd med stöd av be- stämmelsen. För att ytterligare markera att det är fråga om en friare prövning utifrån en avvägning mellan skälen för och emot uppe- hållstillstånd i det enskilda fallet, bör bestämmelsen därför ändras på så sätt att uttrycket ”brottslighet” byts ut mot ordet ”brott”. Närmare om den föreslagna bestämmelsens innebörd Även enligt den nu förslagna lydelsen ska alltså de skäl som utlänningen kan åberopa som grund för uppehållstillstånd vägas mot anmärkningarnas tyngd i det enskilda fallet. Ju svagare den aktuella tillståndsgrunden är, desto mindre allvarlig brottslighet bör krävas för att uppehållstillstånd ska kunna vägras. Liksom tidigare bör inte Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott bara påföljdens stränghet vägas in i bedömningen, utan även brottets karaktär och risken för återfall i brott. Det bör också ha betydelse om utlänningen har beviljats uppehållstillstånd eller om han eller hon ansöker . Som antytts inledningsvis bör ribban för vilken brottslighet som kan accepteras nämligen sättas lägre för den som inte tidigare haft rätt att uppehålla sig här än för den som vistats med uppehållstillstånd i landet utan anmärkningar. I det senare fallet kan det finnas anledning att hämta viss vägledning från reglerna om utvis- ning på grund av brott. Inte bara lagakraftvunna domar, utan även andra lagföringar, såsom godkända strafförelägganden, bör beaktas vid bedömningen. Dessutom bör en överklagad dom i ett mål om brott av tillräckligt allvar – åtminstone för tillfället – utgöra ett särskilt skäl mot att bevilja uppehållstillstånd (jfr prop. 2004/05:170 s. 284). Om upp- gifter om brottslighet i annat land kommer fram bör, liksom , prövningen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i . Misskötsamhet bör även fortsättningsvis beaktas Enligt 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen ska även brotts- lighet i förening med annan misskötsamhet särskilt ska beaktas vid prövningen av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Detta bör – med den ändringen att uttrycket brottslighet byts ut mot ordet brott – gälla även fortsättningsvis. Denna avslagsgrund aktualiseras när brottet ligger på gränsen till vad som ensamt kan hindra uppe- hållstillstånd. Liksom tidigare måste det vidare vara fråga om för- hållanden som är otvetydigt konstaterade (se prop. 2004/05:170 s. 202 och 284). I motiven nämns som exempel en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Dock kan även annan misskötsamhet där de faktiska omstän- digheterna är helt klarlagda beaktas. Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott 8.4.3Det bör inte införas någon allmän regel om återkallande av uppehållstillstånd på grund av brott som har begåtts i Bedömning: Det bör inte införas någon allmän regel som ger möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av att utlän- ningen har gjort sig skyldig till brott här i landet. Skälen för vår bedömning Det finns inte någon allmän regel som ger möjlighet att åter- kalla ett uppehållstillstånd på grund av att utlänningen har gjort sig skyldig till brott här i landet. Regler av sådan innebörd har däremot funnits i tidigare utlänningslagar. Enligt vad som konstaterades i samband med att den nuvarande utlänningslagen infördes blev tillämpningsområdet emellertid mycket begränsat, eftersom brott- målsdomar där den allmänna domstolen avstått från att besluta om utvisning normalt inte skulle beaktas i ett återkallelseärende (se prop. 2004/05:170 s. 203). Möjligheten att återkalla ett uppehålls- tillstånd på grund av brott eller andra anmärkningar mot utlän- ningens vandel avskaffades därför när den nuvarande lagen infördes. Avsaknaden av en allmän regel om återkallande av uppehålls- tillstånd på grund av brott hänger alltså samman med att brottslighet kan leda till utvisning och att den frågan hanteras inom ramen för brottmålsprocessen. Som nämnts i avsnitt 8.3.1 innebär ett beslut om utvisning på grund av brott att de eventuella uppehålls- och arbetstillstånd som tidigare beviljats utlänningen förfaller. Något särskilt beslut om återkallelse behövs alltså inte i dessa fall. Frågan är då om det nu finns anledning att återinföra en generell möjlighet att återkalla uppehållstillstånd på grund av brott. Utvisning och återkallande av uppehållstillstånd har i allt väsent- ligt samma syfte och verkan, nämligen att utlänningen förlorar rätten att vistas i . Att införa en möjlighet att återkalla ett uppe- hållstillstånd på grund av brott skulle således resultera i parallella regelverk och processordningar som i praktiken tog sikte på samma sak. Såsom uttalats i tidigare förarbeten bör brottslighet som inte föranlett utvisning vid den allmänna domstolens prövning normalt inte heller kunna läggas till grund för ett senare beslut om åter- Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott kallelse av den berörda personens uppehållstillstånd. En utlänning som har fått brottslighetens inverkan på hans eller hennes rätt att vistas i landet prövad, bör kunna förlita sig på att den frågan är slutligt avgjord. Visserligen kan, på liknande sätt som tidigare, brottmålsdomar där den allmänna domstolen avstått från utvisning undantas från återkallelseregelns tillämpningsområde. Icke desto mindre är det svårt att se några nämnvärda fördelar med parallella regelverk och förfaranden av angivet slag. Förutom att tillämp- ningsområdet för regeln om återkallelse på grund av brott blir mycket begränsat, skulle en sådan ordning vara svåröverskådlig och riskera att leda till en oenhetlig rättspraxis. Det bör här tilläggas att det knappast är motiverat att ställa upp olika krav på vilken brotts- lighet som bör kunna medföra att utlänningen förlorar rätten att vistas i landet beroende på enligt vilket förfarande prövningen sker. Att ge olika myndigheter praktiskt taget samma uppgifter framstår slutligen inte heller som ändamålsenligt från effektivitetssynpunkt. En invändning mot det anförda är att utvisningsfrågan inte alltid tas upp i det straffrättsliga förfarandet och att det därför bör finnas en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott för att fånga upp dessa fall. När utlänningen har ett tids- begränsat uppehållstillstånd ska brottslighet som han eller hon gjort sig skyldig till emellertid beaktas vid prövningen av om tillståndet ska förlängas (se 5 kap. 17 § utlänningslagen och ovan avsnitt 8.2.3). De brott som inte föranlett en prövning av utvisningsfrågan inom ramen för brottmålsprocessen kan alltså delvis fångas upp på det sättet. Brottslighet kan dessutom ge skäl för att meddela ett tids- begränsat, i stället för ett permanent uppehållstillstånd (se 5 kap. 7 § utlänningslagen). Det bör i detta sammanhang framhållas att det 2020/21:191 föreslås att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska meddelas i större utsträckning än tidigare vid anhöriginvandring och att ett särskilt krav för permanent uppehållstillstånd ska vara att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tvek- samhet om att ett sådant tillstånd bör beviljas. Behovet av att kunna återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott kan genom dessa ändringar förväntas minska ytterligare. Till detta kan läggas att vi föreslår regler som kommer att leda till att fler utlänningar utvisas på grund av brott än vad som är fallet . Dessa regler kan för- väntas leda till att åklagare ser över sina rutiner för när ett utvisnings- yrkande framställs. Som framgår av avsnitt 5.1.2 talar visserligen Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott mycket för att åklagare generellt sett framställer yrk- anden om utvisning när det finns skäl till det. Dock kan, utifrån den enkätundersökning som vi har genomfört bland åklagare, ett visst utrymme för förbättring konstateras. Avslutningsvis kan nämnas att ett annat sätt att tillförsäkra att brottslighet i tillräcklig utsträckning föranleder en prövning av utvisningsfrågan vore att överföra pröv- ningen till och migrationsdomstolarna. Att över- väga en sådan långtgående förändring ryms emellertid inte inom vårt uppdrag. Under alla förhållanden bör lösningen inte ligga i att införa parallella förfaranden av det slag och med de nackdelar som beskrivits ovan. 8.4.4Möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott som begåtts utomlands behöver inte utökas Bedömning: Dagens reglering ger tillräckliga förutsättningar för att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott som utlän- ningen har begått utomlands. Någon utökad möjlighet att åter- kalla ett uppehållstillstånd på denna grund bör därför inte införas. Skälen för vår bedömning Reglerna om utvisning på grund av brott kan endast tillämpas på utlänningar som har dömts för brott i . Vad som anförts ovan om att brottslighets inverkan på utlänningens rätt att vistas i hanteras genom utvisningsinstitutet träffar alltså i princip inte brott som har begåtts utomlands. Det finns därför anledning att överväga om möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd med anledning av sådan brottslighet bör utökas. Som redan framgått kan brott som utlänningen har begått utanför i vissa specifika situationer leda till att hans eller hennes uppehållstillstånd här återkallas. Främst gäller det när brottsligheten föranlett en registrering i SIS eller, i vissa andra fall, när den legat till grund för ett beslut om av- eller utvisning har meddelats i en EU- stat eller i , , eller . Dessa åter- kallelsemöjligheter har införts med anledning av inter- Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott nationella åtaganden, men det kan konstateras att de motsvarar de fall där möjligheterna att upptäcka brottet och få till- förlitliga uppgifter om vad det avser är goda. Från länder utanför Schengenområdet är möjligheten att få kännedom om förövade brott – i synnerhet på ett sätt som möter rättssäkerhetens krav – betydligt mindre. Till detta kommer att brottslighet som begåtts utomlands – i den mån uppgifter om det framkommer – kan ligga till grund för ett beslut att neka eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd. Sådan brottslighet kan också vara ett skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd. Även om all brottslighet inte uppdagas vid nyss- nämnda tillståndsprövningar, innebär detta att en regel om åter- kallande av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen begått brott utomlands främst skulle kunna ha betydelse i de fall brottet begåtts sedan permanent uppehållstillstånd beviljats. Sammantaget följer av det ovan anförda att den praktiska bety- delsen av en utökad möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott som begåtts utomlands framstår som mycket liten. Det bör också framhållas att det bör krävas allvarligare anmärk- ningar för att ett beviljat tillstånd ska återkallas än för att ett ansökt tillstånd ska nekas. I synnerhet gäller detta om utlänningens förehav- anden i inte ger anledning att frånta honom eller henne rätten att vistas här. Syftet med en regel om återkallande av uppehålls- tillstånd på grund av brott som begåtts i andra länder bör således primärt vara att tillgodose intresse av att utlänningar som utgör en säkerhetsrisk inte vistas i landet. ger emellertid bestämmelsen i 7 kap. 3 § första stycket 3 möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd för den som kan befaras begå brott av vissa särskilt farliga slag. Som redogjorts för i avsnitt 8.3.4 har i SOU 2020:16 föreslagits att den nämnda paragrafen kompletteras med två brotts- typer, närmare bestämt företagsspioneri eller verksamhet med kopp- ling till terrorism. I det sammanhanget övervägdes också om åter- kallelsegrunden enligt den nämnda bestämmelsen bör utformas mer generellt. Utredningen kom emellertid fram till att det inte fanns tillräckliga skäl för en sådan utvidgning, utan stannade vid att kom- plettera bestämmelsen på angivet sätt (se s. 586 ff.). Vi ansluter oss till den bedömningen. Avslutningsvis bör också framhållas att det, enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, finns möjlighet att utvisa en utlänning om det är särskilt påkallat av hänsyn Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott till rikets säkerhet, eller det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott.3 Behovet av att skydda från potentiella säkerhetsrisker tillgodoses alltså genom befintlig lagstiftning. Det ovan anförda leder oss till slutsatsen att det enligt dagens reglering finns tillräckliga förutsättningar för att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brott som utlänningen har begått utomlands. Någon utökad möjlighet att återkalla ett uppehållstill- stånd på denna grund bör således inte införas. 8.4.5Vid bedömningen av utlänningens anknytning till ska hans eller hennes etablering i det svenska samhället särskilt beaktas Förslag: Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt 7 kap. 1 eller 3 § för en utlänning som har rest in i landet ska hänsyn, liksom tidigare, tas till utlänningens anknytning till och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedömning ska särskilt beaktas 1.i vilken utsträckning utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället, och 2.om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningens uppehålls- tillstånd återkallas, samt utlänningens övriga familjeför- hållanden. 3I SOU 2020:16 föreslås att lagen om särskild utlänningskontroll ersätts av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Enligt förslaget till den nya lagen ska en utlänning få utvisas ur om han eller hon kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt terroristbrottslagen (2021:000) kan följa, eller på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Förslaget bereds inom . Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott Skälen för vårt förslag gällande ordning och tidigare överväganden Enligt 7 kap. 1 § utlänningslagen kan ett uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet.