sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Nuvarande varaktighetskrav i sjukersättningen är att arbetsförmågan i förvärvsarbeten på arbetsmarknaden kan anses vara stadigvarande nedsatt, samt att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga (33 kap. 6 § SFB). Att utesluta att en person kan få arbetsförmåga i ett specialanpassat arbete innefattar ibland ett stort mått av presumtion om framtiden. Mot denna bakgrund krävs en analys av varaktighets- kravets ändamålsenlighet i sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Utredningen behöver beakta pågående förändringar av ålders- pensionssystemet. har beslutat att en riktålder ska införas i pensionssystemet. Avsikten är att riktåldern ska styra de pen- sionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsade trygghetssystem, däribland sjukersättningen. Gällande regelverk för rätten till sjukersättning tar ingen hänsyn till ålder. Med nuvarande regelverk kan en ansökan om sjukersättning avslås på grund av att rehabiliteringsmöjligheterna inte bedöms vara uttömda innan omskol- ning prövats, trots att den nödvändiga omskolningen kommer att vara slutförd före 65-årsdagen eller ännu . Utredaren bör även analysera hur sjukersättningens regelverk påverkar incita- menten att lämna arbetslivet via sjukersättning i stället för pension. har i olika sammanhang påpekat att utform- ningen av regelverket för sjukersättning gör att individer riskerar att bli fast i långa sjukskrivningar trots att de sannolikt inte kommer återfå arbetsförmågan. Myndigheten inkom med en skrivelse där den föreslog ändrade villkor för rätten till sjukersätt- ning (S2017/06851/SF). Gränsdragningen för vilka sjukskrivna som fortsätter med sjuk- penning och vilka som beviljas sjukersättning beror både av regel- verket i sjukpenningen och sjukersättningen. Utredningen måste där- för analysera hur de förslag som lämnas förhåller sig till regelverket för sjukpenning. Utredningen bör även kartlägga motsvarande förhål- landen i övriga nordiska länder vad gäller villkoren för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ett välfungerande samarbete mellan och är en förutsättning för en välfungerande sjukförsäkring för den enskilde. Utredaren bör därför utvärdera om det finns hinder för ett välfungerande samarbete mellan och inför beslut om rätt till ersättning, och ta ställning till om dessa hinder bör avhjälpas genom ändringar i regelverkets utformning. –utreda villkoren för rätt till sjukersättning och aktivitetsersätt- ning avseende vilken typ av arbete som arbetsförmågan bedöms mot, dvs. –utreda behovet av ändrat varaktighetskrav för bedömningen av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning, –ta ställning till om ett nytt beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning skulle kunna bidra till en ökad stabilitet i tillämpningen, –utreda kraven för att beviljas sjukersättning för äldre personer i förvärvsarbetande ålder, –analysera incitamenten att lämna arbetslivet via sjukersättning i stället för pension, –ta ställning till behovet av ytterligare regeländringar för att säker- ställa en ändamålsenlig gränsdragning mellan sjukpenning och sjukersättning, –kartlägga motsvarande förhållanden i övriga nordiska länder vad gäller villkoren för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsför- måga, –utvärdera om det finns hinder för ett välfungerande samarbete mellan och Arbetsförmedlingen inför Försäk- ringskassans beslut om rätt till ersättning och ta ställning till om dessa hinder bör avhjälpas genom ändringar i regelverkets utform- ning, och –lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning Regelverket när det gäller t.ex. arbete, studier, uppdrag m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning är svårt att över- blicka. Inspektionen för socialförsäkringen har exempelvis konstate- rat att regelverket om så kallad steglös avräkning för personer som har beviljats sjukersättning enligt de regler som gällde före är administrativt mödosamt för både och den försäkrade (Rapport 2018:11). Regelverket måste säkerställa integritet och autonomi till dem som har beviljats sjukersättning och aktivitetsersättning. Regelverket behöver vara tydligt så att de som har beviljats förmånerna vet vilka förutsättningar som gäller. Annars finns det en risk att de avstår från möjligheter att delta i samhällslivet för att vara säkra på att inte för- sörjningen påverkas. Exempelvis bör fortsatta studier för personer med intellektuell funktionsnedsättning underlättas. Utgångspunkten för uppdraget är att uppmuntra delaktighet i samhällslivet genom bland annat studier och arbete för personer med sjuk- eller aktivitets- ersättning. –utreda hur regelverket när det gäller arbete, studier, bisysslor, uppdrag eller liknande under tid med sjukersättning och aktivi- tetsersättning kan göras mer förutsebart och enklare för både den försäkrade och , och –lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över regelverket för förebyggande sjukpenning och rehabiliteringsersättning Rehabiliteringsreformen 1992 innebar bl.a. att två nya förmåner in- fördes, dels förebyggande sjukpenning vid medicinsk behandling och rehabilitering, dels rehabiliteringsersättning vid arbetslivsinrik- tad rehabilitering. Förmånerna syftar till att förebygga sjukdom, för- korta sjukdomstiden och underlätta för den försäkrade att bibehålla eller återfå arbetsförmågan. Sedan reformen genomfördes har såväl den medicinska som den arbetslivsinriktade rehabiliteringen förändrats. biliteringen innehåller mer av egen träning och den arbetslivs- inriktade rehabiliteringen bedrivs inte längre vid arbetsmarknads- institut och som arbetsmarknadsutbildning. En planering för återgång i arbete kan ofta innehålla såväl medicinska som arbetslivsinriktade inslag och regelverket bör vara flexibelt och stödja en effektiv rehabi- litering. Regelverket bör fungera för kvinnor och män oavsett vilken kategori på arbetsmarknaden man tillhör. Det finns därför anledning att överväga om reglerna för intermittent anställda, egna företagare och arbetslösa behöver förtydligas eller moderniseras. Vid utgången av 2018 utgjorde andelen fall med sjukpenning i förebyggande syfte av samtliga sjukfall med sjukpenning och rehabiliteringspenning. Motsvarande siffra för rehabiliteringspenning var . Användningen av förebyggande sjukpenning har legat på ungefär samma nivå det medan användningen av rehabiliteringsersättning har minskat kraftigt . Förmåner- nas konstruktion och huruvida de är tillräckligt kända och enkla att ansöka om, kan ha betydelse för hur mycket de nyttjas. Lagstiftningen är i vissa delar detaljerad, bland annat finns bestämmelser om vad en rehabiliteringsplan ska innehålla. Denna typ av handläggningsregler kan komma att svara sämre mot hur ärenden lämpligen bör handläggas. Förebyggande sjukpenning kan lämnas vid medicinsk behandling och rehabilitering i förebyggande syfte. Enligt 27 kap. 7 § SFB gäller att arbetsförmågan anses nedsatt i den utsträckning som den försäkrade till följd av rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta. har i en dom (HFD 2019 ref. 42) funnit att förebyggande sjukpenning endast kan lämnas för den faktiska tid som behandlingen eller rehabiliteringen tar samt för vissa nödvändiga förberedelser och resor till och från behandlingen. Det kan finnas skäl att pröva om nuvarande konstruktion kan utgöra hinder för möjligheten att nyttja förmånen för att förebygga eller för- korta sjukdom. Det kan t.ex. övervägas om det finns lämpligare sätt att bestämma ersättningens omfattning än att relatera den till den tid som behandlingen eller rehabiliteringen faktiskt tar i anspråk. Personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program och som till följd av förebyggande medicinsk behandling är förhindrade att delta i programmet, kan inte få aktivitetsstöd och inte heller förebyggande sjukpenning för frånvaro från programmet. Det finns därför skäl att pröva om det går att finna en konstruktion som säkerställer att arbets- sökande som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program har möjlig- het att delta i förebyggande behandling utan att riskera sin försörj- ning. En utgångspunkt i det avseende bör vara att ansvaret för den enskilde under förebyggande behandling huvudsakligen bör åligga den som har bäst förutsättningar att hjälpa den enskilde. Rehabiliteringsersättning kan lämnas vid arbetslivsinriktad rehabili- tering. Ersättningen består av två delar, rehabiliteringspenning som ger ersättning för inkomstbortfall under rehabiliteringen och särskilt bidrag som är en kostnadsersättning. En förutsättning för rehabili- teringspenning är att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärde- del på grund av sjukdom. Rehabiliteringspenning kan med nuvarande regelverk inte användas för att förebygga en nedsättning av arbets- förmågan som inte redan har inträffat och uppgår till minst en fjärde- del. Rehabiliteringspenning kan således inte nyttjas för att t.ex. under- lätta omställning förrän sjukdomen medfört nedsatt arbetsförmåga. I SFB finns inga tidsgränser för hur länge rehabiliteringspenning ska kunna beviljas. Av förarbeten framgår dock att inriktningen bör vara att rehabilitering tillbaka till ordinarie arbete normalt bör om- fatta högst och att inriktningen i övrigt bör vara högst . I förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning finns dock en begränsning till högst för en utbildning som kan finansieras med studiemedel. I nämnda förordning finns även begränsningar när det gäller vilken typ av studier som kan bedrivas med rehabiliteringsersättning. Dessa regler har i stort sett varit oför- ändrade sedan rehabiliteringsreformen, trots att kraven på utbildning i arbetslivet har ökat. Utbildning är en sällsynt rehabiliterings- insats. Det kan övervägas om de begränsningar som finns är motiverade, särskilt med hänsyn till att en omställning som är håll- bar för individen och som är önskvärd ur ett samhällsperspektiv bör Även andra existerande förmåner vid utbildning behöver beaktas. Det är viktigt att den rehabilitering som bedrivs fullgörs enligt de intentioner och planer som föranledde beslutet att bevilja ersättning under rehabiliteringen. När rehabiliteringen skedde vid arbetsmark- nadsinstitut eller som arbetsmarknadsutbildning var det relativt enkelt att genom närvarorapporter konstatera om en person varit närvarande vid rehabiliteringen. När rehabilitering sker i andra former finns det skäl att överväga hur kontrollen och uppföljningen av rehabiliteringen bör utformas. De närmare reglerna om särskilt bidrag finns i förordningen om rehabiliteringsersättning. Dessa bestämmelser har i sina grunddrag varit oförändrade sedan rehabiliteringsreformen 1992. har bland annat betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6) och promemorian Ersätt- ning vid arbetslivsinriktad rehabilitering (Ds 2018:32) berört rehabi- literingsersättningen. –identifiera och analysera eventuella problem med nuvarande lag- stiftning när det gäller förmåner vid rehabilitering ur såväl den enskildes som och andra relevanta aktörers perspektiv, –lämna förslag på hur nuvarande förmåner kan moderniseras eller ersättas av en eller flera nya förmåner som är mer ändamålsenliga i förhållande till dagens rehabiliteringsformer och enkla för indi- vider och handläggande myndigheter att administrera samt säker- ställer en tillräcklig uppföljning och kontroll av rehabiliteringen, –ta ställning till hur förmåner vid arbetslivsinriktad rehabilitering på ett bättre sätt kan användas för att förebygga nedsatt arbets- förmåga och understödja omställning för den som behöver sådan på grund av sjukdom, –kartlägga vilka kostnader som ersätts genom det särskilda bidraget i rehabiliteringsersättningen och ta ställning till behovet av förändringar av bidraget, och –lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska vid genomförandet av uppdraget särskilt beakta 14 § kommittéförordningen (1998:1474) där det bl.a. framgår att om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en be- räkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om försla- gen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser ur ett kontroll- och genomförandeperspektiv, och redogöra för hur detta har beak- tats vid framtagandet av förslagen. Syftet är att säkerställa att de upp- gifter som ligger till grund för utbetalningarna kan kontrolleras och att risken för felaktigt utnyttjande av de förmåner som berörs mini- meras. Övervägandena i betänkandet Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) bör beaktas i ut- redarens arbete. Utredarens förslag ska vara analyserade ur ett jämställdhetsper- spektiv och analysen ska inkluderas i utformandet av förslagen. Det ska särskilt motiveras om de inte bedöms främja jämställdhet. För- slagens administrativa och ekonomiska konsekvenser ska analyseras och redovisas. Om förslagen medför ökade kostnader för stat, region eller kommun, ska förslag till finansiering lämnas. Utredaren ska även redovisa en offentligfinansiell beräkning och göra en fördelningsanalys. Kontakter och redovisning av uppdraget Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med berörda funktionshinders- och patientorganisationer, arbetsmarknadens par- ter, , Arbetsförmedlingen, Inspektionen för social- försäkringen, utvärdering och . Utredaren ska kontinuerligt sam- mankalla och föra dialog med referensgrupper. Vidare ska utredaren ha dialog med Kommuner och Regioner och hälso- och sjuk- vården. När det gäller uppdraget att se över förmåner vid rehabili- tering ska utredaren ha kontakt med de delar av hälso- och sjukvården där sådan medicinsk behandling och rehabilitering bedrivs som kan ge rätt till förebyggande sjukpenning. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering (S 2020:04) Regeringen beslutade kommittédirektiv om ett mer ändamålsenligt regelverk i sjuk- och aktivitetsersättningen och för förmåner vid rehabilitering (dir. 2020:31). Utöver vad som sägs om samråd i tidigare direktiv ska en parlamen- tariskt sammansatt referensgrupp inrättas till stöd för utredarens arbete. Utredningen har genomfört en granskning av avslagsbeslut avseende ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Sammanlagt har utredningen studerat 300 slumpmässigt utvalda beslut, fördelat på 200 beslut om sjukersättning och 100 beslut om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Av de 200 besluten om sjukersättning utgör 150 beslut om avslag medan 50 är bifallsbeslut. Av dessa 50 består i sin tur 25 av bifall vid ansökning från den enskilde, medan 25 är ”utbytesbeslut” där För- säkringskassan har bytt ut den enskildes sjukpenning mot sjukersätt- ning. Aktivitetsersättningsbesluten, 100 st., består av 75 avslagsbeslut och 25 bifallsbeslut där den enskilde har ansökt om ersättning. Av de 200 besluten om sjukersättning avser 100 beslut personer i åldrarna 30–och 100 beslut personer 60–. För besluten om aktivitetsersättning har inget urval gjorts för olika åldersgrupper, utan samtliga ärenden avser personer i åldrarna 19–. Samtliga beslut som ingår i studien har fattats , en tid- period då avslagsfrekvensen på ansökningar om sjukersättning låg över Detta är nivåer som historiskt sett är väldigt höga för sjuk- ersättningen. I utredningens uppdrag ingår bland annat att utreda villkoren för rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning avseende vilken typ av arbete som arbetsförmågan bedöms mot, dvs. arbetsförmågebegreppet, utreda behovet av ändrat varaktighetskrav för bedömningen av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning, ta ställning till om ett nytt beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning skulle kunna bidra till en ökad stabilitet i tillämpningen samt att utreda kraven för att beviljas sjukersättning för äldre personer i förvärvsarbetande ålder. En viktig dimension för att kunna förstå behovet av eventuella regelförändringar ur dessa perspektiv är att förstå varför människor nekas sjuk- eller aktivitetsersättning. Varför och på vilken grund de försäkrade får avslag på sina ansökningar om sjuk- eller aktivitets- ersättning blir därför ett viktigt kunskapsunderlag i genomförandet av utredningen. Mot bakgrund av utredningens uppdrag har studien två syften. Det första syftet är att utredningen ska få en inblick i hur besluten utfor- mas. Det är ett sätt för utredningen att bekanta sig med materialet och få en bild av hur bedömningar av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning motiveras. Det andra syftet med studien är att inhämta kunskapsunderlag. Det går inte att ifrån detta material dra slutsatser som är repre- sentativa för samtliga beslut om sjukersättning och aktivitetsersätt- ning. Dock är materialet tillräckligt stort för att ge viss inblick i varför ansökningar får avslag. Studien är ett av flera kunskapsunderlag som ligger till grund för utredningens slutsatser och förslag. Resultaten av denna aktgranskning ger en indikation om dessa mönster och resultat är desamma som i övriga underlag som utredningen baseras på. I granskningen har enbart själva besluten granskats. Utredningen har inte tagit del av övrigt beslutsunderlag såsom läkarutlåtanden etc. Syftet med studien har inte varit att värdera huruvida de fattade be- sluten är korrekta eller inte utan enbart att studera på vilken grund avslår ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning och hur i dessa fall bedömer den enskildes arbets- förmåga och hur besluten motiveras. Aktgranskningen omfattar 300 slumpmässigt utvalda ärenden om sjuk- ersättning och aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Samt- liga beslut har fattats . För ärenden avseende avslag om sjukersättning har dessa valts ut i två olika ålderskategorier, dels 75 ären- den för åldrarna 30–, dels 75 ärenden för åldrarna 60–64 år.1 Som komplement har därutöver granskats 50 beslut där sjukersättning har den försäkrade har haft denna ålder för beslutet. beviljats; i 25 av dessa har sjukersättning beviljats efter ansökan från den försäkrade med det i andra 25 besluten är det fråga om ett utbyte på initiativ, från sjukpenning till sjukersättning. Bifallsbesluten redovisas inte särskilt. Gällande aktivitetsersättningen har 100 beslut granskats; 75 beslut om avslag och som komplement 25 bifallsbeslut. De försäkrades åldersgrupp är för aktivitetsersättning- ens del 19–, dvs. hela det åldersspann då denna ersättning kan beviljas. I urvalet har ärenden där avslagit ansökan på grund av att den enskilda individen inte omfattats av svensk social- försäkring eller att individen inte uppfyllt något av de formella vill- kor som krävs för att ansökan ska prövas uteslutits. Detta kan t.ex. handla om att ansökan är ofullständigt ifylld. Det slumpmässiga urvalet är för litet för att på ett statistiskt säker- ställt sätt uttala sig om resultatens representativitet. Utredningen använder de granskade besluten som en fingervisning om hur Försäk- ringskassan motiverar sina avslagsbeslut och på vilka grunder försäk- rade typiskt sett nekas eller beviljas sjukersättning eller aktivitets- ersättning. De resultat som redovisas gäller därför enbart de akter som studerats och kan inte med säkerhet generaliseras till tolkningar avseende hela populationen. Beslut om avslag på ansökan om sjukersättning En indelning har gjorts i fyra kategorier för skäl till avslagen: –Bedömningen att sökande ej uppfyller villkoret om nedsättning av arbetsförmågan med minst en fjärdedel i förhållande till förvärvs- arbete, –villkoret om varaktigheten i nedsättningen, inklusive kriteriet att alla rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas vara uttömda, –båda villkoren tillsammans, eller Arbetsförmågekriteriet utgör den vanligaste grunden för avslag Av tabell 1 framgår att den i särklass vanligaste motiveringen i avslags- besluten är att underlaget inte stödjer att individen har en nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel i förhållande till förvärvsarbete på arbetsmarknaden. I av de studerade ärendena är det (endast) detta kriterium som används i beslutsmotiveringen för avsla- get. av ärendena avslås med motiveringen att arbets- förmågans nedsättning inte kan bedömas vara stadigvarande eller att all rehabilitering inte är uttömd. I av ärendena anges båda villkoren i beslutsmotiveringen. Även om det inte går att generalisera slutsatserna från den genom- förda granskningen till resultat för den totala populationen, tycks det åtminstone i de akter som studerats vara vanligare att kriteriet om att arbetsförmågan inte anses vara nedsatt med minst en fjärdedel på hela arbetsmarknaden är vanligare som avslagsorsak för dem än för gruppen 30–. I åldersgruppen 30–är avslag med motiveringen att nedsättningen av arbetsförmågan inte kan be- dömas vara stadigvarande vanligare än hos de försäkrade som är eller äldre. De arbeten som den försäkrade bedöms klara beskrivs som mycket anpassade arbeten De arbeten som hänvisas till i de studerade besluten är i det närmaste uteslutande varianter av ett ”lätt, väl anpassat arbete utan tunga lyft, som inte ställer krav på koncentration och där hänsyn kan tas till ned- satt uthållighet och med möjligheter vill vila och pauser”. De arbeten som beskrivs får anses ha mått av anpassningar som tydligt ligger bort- om normalt förekommande arbeten och de krav som kan sägas ställa i ett sådant arbete. Det anges inte i något av besluten vilket faktiskt arbete eller typ av arbete denna beskrivning skulle utgöra. Inte i något av de granskade besluten finns en redogörelse av vilka krav ett förvärvsarbete på arbetsmarknaden faktiskt ställer. I flera fall har den försäkrade arbetat eller arbetstränat på . I dessa fall har redogjort för att anpassningar har gjorts men ändå inte fungerat. har trots detta bedömt att den försäkra- des arbetsförmåga inte varit nedsatt i ett lämpligt arbete. Det kan vidare noteras att det i de granskade besluten inte har förts något resonemang om skillnaden mellan kraven i ett ”förvärvsarbete” respektive kraven i ”normalt förekommande arbete”. Det går därför inte att dra några slutsatser kring i hur många fall den försäkrade skulle ha bedömts ha arbetsförmåga även i ett normalt förekommande arbete. Eftersom detta inte ingår i bedömningen av rätt till sjuk- eller aktivi- tetsersättning framstår detta inte heller som märkligt. Frågan om varaktighet bedöms alltid ihop med frågan om uttömda rehabiliteringsmöjligheter Utredningen har i avsnittet som rör varaktighetskriteriet och kriteriet om uttömda rehabiliteringsmöjligheter konstaterat att detta rör sig om en bedömning i två separata steg. I de granskade besluten beskrivs däremot i samtliga fall att begrep- pet stadigvarande innebär att arbetsförmågan ska vara nedsatt under all överskådlig framtid och att alla rehabiliteringsmöjligheter ska be- dömas vara uttömda. I närmast samtliga beslut anges i inledningens av beslutsmotiveringen att ”med stadigvarande menas all överskådlig framtid och att medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering inte ens bedöms kunna leda till att arbetsförmågan kan förbätt- ras.” Det framgår inte varifrån denna skrivning, som i sin lydelse inte har stöd i lagtext eller förarbeten, kommer. Det framstår som oklart vad menar ska läggas i betydelsen ”inte ens ”. Avslag som grundas på ej uppfyllt varaktighetskriterium är betydligt vanligare hos yngre än hos äldre försäkrade Utredningen har kunnat konstatera att de flesta avslag grundas på bedömningen att den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga. Bedöm- ningsgrunderna skiljer sig emellertid också åt mellan äldre (60+) för- säkrade och yngre (30–59).