sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — Om de kommunala lokaliseringsbeskeden görs bindande för obegränsad tid kan projekt för vilka det inte finns något egentligt intresse längre förhindra kommunen att exempelvis planera för vindkraft på ett närliggande område, eftersom den bedömer det som lämpligt med en vindkraft- park men inte två. Kommunmedlemmarna bör också ha en möjlighet att åtminstone ändra kommunens inställning till vindkrafts- etableringar genom val och kommunen bör därför inte vara bunden vid gamla beslut som ändå inte lett till någon etablering. Utred- ningens bedömning är att är en rimlig tid för projektören att få på sig att ta fram en ansökan och lämna in den. När väl ansökan lämnats in bör dock enligt utredningen lokaliseringsbeskedet gälla utan begränsning i tiden annat än om nytt tillstånd eller ändrings- tillstånd söks för verksamheten. kan beslut om tillstyrkan endast överklagas av kommunmedlem och endast på det begränsade sätt som en laglig- hetsprövning av kommunala beslut innebär. Utredningens bedöm- ning är att detta är otillräckligt såväl avseende vem som kan över- klaga som hur omfattande överprövningen är materiellt. Den viktigaste anledningen till att utöka överprövningsmöjligheterna är att säker- ställa att det nya system för kommunalt inflytande som utredningen föreslår blir mer än bara rekommendationer. Om kommunernas beslut inte kan klagas över i högre utsträckning än så kommer det inte finnas någon möjlighet att ingripa mot en kommun som inte efterlever bestämmelserna. Möjligheten till sådana regelbrott skulle underminera de förutsebarhetsstärkande och effektivitetshöjande delarna av utredningens förslag. Som utredningen har konstaterat i avsnitt 3.8 förutsätter århus- konventionen en vidare krets av klagoberättigade än dagens. Klago- kretsen bör därför utvidgas till densamma som gäller flertalet beslut enligt . Det är inte lika självklart att projektören, främst med stöd av , måste tillerkännas en klagorätt, men det är enligt utredningen framför allt projektören som har ett intresse av att klaga och utsikter att få beslut upphävda. Utredningens förslag och överväganden som begärt ett lokaliseringsbesked och fått ett negativt sådant bör därför få klaga över beslutet. Ett negativt lokaliseringsbesked innebär att det inte längre finns förutsättningar att driva projektet vidare. Ett sådant beslut behöver därför kunna överklagas direkt i samband med att beskedet ges. Ett positivt lokaliseringsbesked, däremot, har ingen självständig bety- delse utan har en egentlig effekt först om tillstånd meddelas för projektet. Att låta positiva besked överklagas särskilt skulle vidare innebära stora effektivitetsförluster eftersom projektet skulle behöva vänta på besked från överprövningsmyndigheterna. Ett positivt be- sked bör därför enbart får överklagas tillsammans med ett tillstånds- beslut, på samma sätt som exempelvis ett beslut om betydande miljöpåverkan. Vad som bör bedömas av överprövningsmyndigheten är en fråga om balans mellan det kommunala självstyret och intressena av dels att uppfylla de nationella målen för energipolitiken, dels projektörers och markägares intressen av att få bygga vindkraft där de vill. Dagens kommunala tillstyrkan kom till för att ersätta den prövning enligt som fanns tidigare. På ett liknande sätt är utred- ningens förslag ämnade att bibehålla det kommunala inflytandet över planeringen av mark och vatten i kommunen, som utredningen bedömer det som otillräckligt med den överprövnings- ram som ges vid en laglighetsprövning. En lämplig lösning är att använda en överprövningsram som motsvarar den som gäller för överprövning av beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplaner, 13 kap. 17 § . Eftersom beslut om detaljplan har en annan detaljeringsgrad och karaktär än ett beslut om lokali- seringsbesked är det dock inte fråga om att helt och hållet kopiera den ordningen. bör först undersöka om kommun- ens beslut om lokaliseringsbesked är i linje med kommunens över- siktsplan. Om ett beslut om lokaliseringsbesked, positivt eller nega- tivt, är förenligt med översiktsplanen så bör det sällan finnas anledning att upphäva beslutet.7 Det är enligt utredningen viktigt att den demo- kratiskt förankrade och långsiktiga översiktsplanen verkligen utgör det dokument som aktörer har att förhålla sig till. Vid införandet av framförde regeringen följande i propositionen angående överprövningens ram vid överklagan av beslut om detaljplan. 7Jfr t.ex. MÖD 2014:12. Utredningens förslag och överväganden Invändningarna kan avse formella brister i handläggningen, att tillräck- lig hänsyn inte har tagits till enskilda intressen eller att kommunen gjort en felaktig bedömning av olika allmänna intressen. Överprövningar där överklagandet grundas på att det förekommit formella brister i hand- läggningen eller att enskilda intressen åsidosatts innebär vanligtvis en prövning av om beslutet strider mot lag eller annan författning. Ett så- dant överklagande ska kunna bli föremål för överprövning. […] Över- prövningen [med grund i åberopande av allmänna intressen] kommer att innebära en kontroll av om kommunens beslut ryms inom det hand- lingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och bered- ningsförfarande. Det innebär att om de bestämmelser som den överprö- vande instansen ska ta hänsyn till vid sin prövning ger kommunerna en stor handlingsfrihet, t.ex. bestämmelserna i 2 kap. , kommer den avvägning som en kommun gör mellan olika samhällsin- tressen enligt 2 kap. inte att bli föremål för överprövning så länge den ryms inom lagstiftningen. I de fall överprövningen avser bestämmelser som reglerar allmänna intressen, men enligt vilka det kommunala hand- lingsutrymmet är mer begränsat, t.ex. bestämmelserna om miljökvali- tetsnormer och riksintressen, kommer utrymmet för en överprövning vara större.8 Utredningens avsikt är att kommunen ska ta hänsyn till i huvudsak samma intressen och göra motsvarande överväganden när den fattar beslut om lokaliseringsbesked som när den upprättar eller ändrar en översiktsplan. Det är också därför som utredningen föreslår att kom- munen som huvudregel inte ska få avstyrka en etablering som är för- enlig med översiktsplan: kommunen har redan tagit ställning i frågan. bör bedöma om kommunen när den beslutat om lokaliseringsbesked agerat inom eller utom den förhåll- andevis stora handlingsfrihet som kommunerna har att planera mark- och vattenanvändningen i kommunen. Praxis avseende prövningens ram vid tillämpning av 13 kap. 17 § och hur be- dömningen ska göras ger ledning till hur ett beslut om lokaliserings- besked ska överprövas.9 Det följer av lokaliseringsbeskedets begränsade verkningar och omfattning (jämfört med detaljplanebeslut) att den grund som fram- för allt kan komma i fråga för att upphäva ett besked är om kom- munen inte beaktat ett riksintresse på ett tillräckligt sätt. Kom- munen kan ha gjort en felaktig avvägning mellan olika överlappande riksintressen, eller aktivt ha underlåtit att planera för vindkraft i ett 2009/10:215 s. 87 ff. MÖD 2013:44, MÖD 2014:12 och MÖD 2018:27. Utredningens förslag och överväganden område som vid överprövning bedöms utgöra ett riksintresse för vindbruk (energiproduktion) och där inga andra intressen väger tyngre. Typiskt sett finns i sådana fall också ett granskningsyttrande från enligt 3 kap. 16 § . I ljuset av den praxis som utvecklats för överprövning av detaljplanebeslut är utred- ningens bedömning att det bara kommer vara i sällsynta fall som överprövningsmyndigheten upphäver ett lokaliseringsbesked. Syftet med utredningens förslag är inte heller att de statliga riksintresse- anspråken för vindbruk ska få fullt genomslag i kommunernas pla- nering för vindkraft på så sätt att kommunernas handlingsutrymme begränsas i högre grad än i förhållande till andra riksintresseanspråk och allmänna intressen. Det är däremot viktigt att kommunerna gör en bedömning av om ett område är av riksintresse för vindbruk base- rat på de anspråk som finns och redovisar bedömningen i sin över- siktsplan. Om ett negativt lokaliseringsbesked upphävts av överpröv- ningsmyndigheten och kommunen i stället måste besluta om ett positivt besked är kommunen oförhindrad att genom att engagera sig i tillståndsprocessen förklara varför det planerade pro- jektet är olämpligt och inte bör få tillstånd. Det innebär dels en ytterligare bedömning av kommunens inställning i frågan, dels att kommunen kan förklara för kommunmedlemmarna att kommunen gjort vad den kunnat för att förhindra ett visst projekt. Bestämmelsen om lokaliseringsbeskedets förenlighet med över- siktsplanen är objektivt utformad även när det gäller hur kommunen ska bedöma antal vindkraftverk och deras höjd och gällande om det finns några särskilda skäl för att trots övrig lämplighet ge ett negativt lokaliseringsbesked. ska därför även be- döma om kommunen i dessa frågor hållit sig inom sina, i och för sig vida, handlingsramar. När det gäller högsta höjd och antal så är det i första hand med utgångspunkt i översiktsplanen som den bedöm- ningen ska göras och det är endast om ingen ledning går att få i över- siktsplanen som kommunen fritt kan ta ställning till höjd och antal. Av detta följer att i synnerhet positiva lokaliseringsbesked i väl- digt få fall kommer att upphävas av överprövningsmyndigheten, medan negativa besked något oftare kan upphävas. Det lär särskilt ske i fall där kommunen inte tillstyrkt ett projekt trots förenlighet med översiktsplanen och där de skäl som kommunen angett för varför exempelvis höjden är olämplig inte står sig vid en överpröv- ning. Det är enligt utredningen trots detta viktigt att såväl positiva Utredningens förslag och överväganden som negativa lokaliseringsbesked blir föremål för överklaganden. Delvis med hänvisning till århuskonventionen, men också därför att det annars uppstår en svårförsvarad asymmetri i möjligheten att angripa beslut när en projektör kan klaga över ett för projektören ogynnsamt beslut, men den som är negativt inställd till samma vind- kraftsetablering inte kan klaga om beslutet är ogynnsamt för denne (alltså ett beslut som är gynnsamt för projektören). Ett lokaliseringsbesked som överklagats bör inte få ändras av överprövningsmyndigheten utan enbart upphävas eller slås fast. Detta eftersom lokaliseringsbeskedet knyter nära an till det kommunala självstyret och planmonopolet och det alltid bör vara kommunen som först och främst får bedöma vilket beslut som ska fattas. Ett lokaliseringsbesked som upphävs ska därför medföra att en ny begä- ran om lokaliseringsbesked får lämnas in och kommunen fatta ett nytt beslut, givetvis med de begränsningar som framgått av över- prövningsmyndighetens avgörande. Att beskedet inte kan ändras av överprövningsmyndigheten innebär förstås en ökad resursåtgång och tidsutdräkt, men utredningens bedömning är att det är motive- rat med hänsyn till kommunens roll. Överklaganden av beslut om negativa lokaliseringsbesked bör göras till som första instans. De positiva beskeden ska få överklagas enbart tillsammans med tillståndsbeslut och det blir då naturligen också till samma instans som tillståndsbeslutet. Eftersom utredningens förslag inte innebär att någon viss instans inom kommunen ska fatta beslutet eller att det ska göras i någon särskild form och eftersom det kan finnas många okända klago- berättigade föreslår utredningen att beslut om lokaliseringsbesked ska anslås på kommunens anslagstavla och att överklagandetiden ska räknas från det att beslutet anslås. I övrigt finns bestämmelser om överklagande av kommunens be- slut i förvaltningslagen. Utredningens förslag och överväganden 8.5Effektiviteten ökas genom att en tidsfrist för kommunens besked införs och besluten görs bindande i Förslag: Kommunen ska fatta beslut om lokaliseringsbesked från det att vindkraftsprojektören begärt det. Begä- ran ska innehålla uppgifter om utbredningsområdet, det största an- talet vindkraftverk och den högsta höjden. Ett problem med dagens modell med tillstyrkan är att kommunerna ibland tar på sig att fatta beslut, eller i vissa fall inte fattar något beslut alls. Det, i kombination med att kommun- erna ofta tillfrågas om sin inställning först i samband med att miljö- prövningsdelegationen kungör miljökonsekvensbeskrivningen, ökar risken för att det tar innan kommunens ställningstagande blir känt. Detta gör att projektören, de närboende som berörs och tillståndsmyndigheten inte vet om det finns några förutsättningar för att fortsätta processen förrän ett projekt pågått och först när en ansökan blivit i övrigt helt komplett. Långsam hantering och sena besked leder till att projekt utvecklas långt helt i onödan och till att tillståndsmyndigheterna lägger relativt mycket resurser på ärenden som det inte finns några utsikter att meddela tillstånd för. För de närboende innebär de sena kommunala besluten en onödigt av osäkerhet kring om ett projekt kan komma att bli av eller inte. Ur ett kommunalt perspektiv är det emellertid ofta önskvärt att dels ha så mycket information som möjligt om ett projekt, dels att själv avgöra när beslut kan fattas. Utredningens förslag är att kommunen ska avge lokaliserings- besked från det att projektören begärt det. I de flesta fall bör den bedömning som kommunen ska göra vara be- gränsad till att avgöra om projektet är förenligt med kommunens översiktsplan och är då tillräckligt för att bereda ett ärende i den kommunala organisationen och få till stånd ett beslut. Om det däremot rör sig om ett projekt som inte är förenligt med översiktsplanen kan det finnas behov av mer tid, men i sådana fall har projektören anledning att föra en djupare och tidigare dialog med kommunen för att förhöra sig om förutsättningarna för att få ett positivt lokaliseringsbesked för ett visst projekt trots att kommunen Utredningens förslag och överväganden inte planerat för det. Projektören kommer i sådana fall visserligen ha rätt till ett beslut efter begäran, men om projek- tören inte förberett kommunen genom dialog och tillgång till rele- vanta underlag får projektören antagligen i många fall vänta sig ett negativt besked. Att låta tidsfristen löpa med utgångspunkt i projektörens begäran om besked leder enligt utredningen till en rimlig avvägning mellan kommunens intresse av att få information om projektet och projek- törens intresse av att få ett tidigt besked. Projektören kommer inte kunna begära besked förrän i vart fall information om anläggnings- området, vindkraftverkens högsta höjd och största antal kan presteras, men kommunen kommer å sin sida inte heller att kunna neka ett pro- jekt positivt lokaliseringsbesked om projektet är förenligt med över- siktsplanen oavsett om information som kommunen gärna sett saknas. 8.6Kommunens roll garanteras genom bestämmelser för tillståndsprövningen Förslag: Att kommunen inte fått bedöma ett projekt utgör hinder för att meddela tillstånd. Ett hinder för att meddela tillstånd ska också vara att ansökan om tillstånd avser ett projekt med fler eller högre vindkraftverk än vad kommunen fått bedöma, eller om projektet på annat bety- dande sätt ändrats sedan lokaliseringsbeskedet så att det på ett betydande sätt kan komma att påverka markanvändningen i kom- munen. Utgångspunkten i utredningens förslag är att en ansökan inte ska tas upp till prövning om inte ett lokaliseringsbesked kan redovisas av projektören. Att projektören kan redovisa kommunens ställnings- tagande är viktigt för att undvika missförstånd och felaktigheter när det gäller att fastställa om tillståndsprövningen kan inledas eller ej. Kommunen bör enligt utredningen bedöma ett projekts påverkan på den kommunala markanvändningen, i förhållandevis snäv bemärk- else. Det innebär framför allt att kommunen behöver få information om anläggningens utbredning och, med utgångspunkt i översikts- planen, få bedöma de planerade vindkraftverkens högsta möjliga höjd och högsta möjliga antal. Utredningens förslag och överväganden I de fall projektören vill gå utanför områden som är utpekade i översiktsplanen faller det på projektören att ge kommunen den in- formation som efterfrågas. Därefter kan kommunen göra de be- dömningar som det ankommer på kommunen att göra avseende hur ett projekt påverkar markanvändningen i kommunen, exempelvis genom påverkan på landskapsbilden. Det kan uppstå situationer när en tillståndsansökan lämnas in för ett projekt som inte är identiskt med det som kommunen fått avge lokaliseringsbesked om. Om projektören i sin ansökan om tillstånd ansöker om en högre höjd eller ett större antal verk än vad kom- munen tillstyrkt ska inte tillstånd få meddelas. Om andra ändringar gjorts som exempelvis kommer påverka naturmiljön så är det däremot en fråga enbart för tillståndsprövningen. Det kan däremot inte ute- slutas att det finns ytterligare ändringar av ett vindkraftsprojekt som kan få en sådan påverkan på den kommunala markanvändningen att en sådan ändring bör föranleda hinder för tillstånd, eller i praktiken att kommunen får frågan om sin inställning igen. Bestämmelsen ska i denna del tolkas snävt, men skulle kunna innefatta ändringar i hinderbelysningens utformning (som inte beror på ändringar av verkens höjd) eller någon annan större ändring av verkens utform- ning som har en för kommunen stor och oförutsedd påverkan på hur marken kan användas kring vindkraftparken och som hänger nära samman med vindkraftverkens höjd, antal eller anläggningens utbred- ning. Ändringar av verkens placering inom vindkraftparken, om sådan information finns, är inte en sådan ändring som ska kunna hindra tillstånd och inte heller förändringar i de förväntade bullernivåerna. Att tillstånd inte ska få meddelas om vissa ändringar gjorts i projektet innebär inte att kravet på att kommunen ska förhålla sig till sin egen översiktsplan påverkas. Kommunen måste alltså tillfrå- gas igen om vindkraftverkens höjd eller antal ökar över vad kom- munen tidigare fått uttala sig om, men det innebär inte att kommunen kan neka tillstyrkan av ett projekt som är förenligt med översiktsplan och lämpligt avseende höjd och antal. Att det är viktigt att kommunen trots allt tillfrågas igen i ett sådant fall beror dels på att det är kommunen som i första hand bör bedöma om ett projekt är förenligt med kommunens översiktsplan, dels på att kommunen kan ha särskilda skäl att trots förenlighet med översiktsplanen avge negativt lokaliseringsbesked om ett projekt ändrats i vissa avseenden. Utredningens förslag och överväganden en kontrollerad övergång till den nya modellen Förslag: De nya reglerna ska gälla för ansökningar om tillstånd där miljökonsekvensbeskrivningen vid lagens ikraftträdande ännu inte kungjorts av tillståndsmyndigheten. Beslut om tillstyrkan ska i övriga fall inte kunna ändras. Det är önskvärt att de nya reglerna kan träda i kraft . Det är framför allt önskvärt att undvika att processer stannar upp i avvaktan på att det nya regelverket ska träda i kraft. De bestämmelser som utredningen föreslår bedöms inte påverka någon aktör på ett sådant sätt att de behöver få tid på sig att för- bereda en övergång till det nya regelverket. Kommunerna kan visserligen behöva uppdatera sina översikts- planer, men att kommunerna inte hunnit göra det för att lagstift- ningen är ny ska kunna utgöra ett särskilt skäl att efter ikraftträdandet avstyrka ett projekt trots att det är förenligt med översiktsplanen. Ett sätt för kommuner att få tid för att revidera sin översiktsplan kan vara att anta en planerings- strategi enligt 3 kap. 23 § och där förklara att de delar av översiktsplanen som avser vindkraftsutpekanden är aktuell och tillämplig. Det är inte lämpligt att projekt underställs både kravet på till- styrkan enligt den gällande lagstiftningen och ett krav på beslut om lokaliseringsbesked enligt utredningens förslag. Utredningen föreslår därför att de nya bestämmelserna ska gälla för projekt för vilka miljökonsekvensbeskrivningen ännu inte kungjorts av miljöpröv- ningsdelegationen eller mark- och miljödomstolen. I och med att det vanligen är först efter kungörelsen som kommunerna fattar beslut om tillstyrkan så kommer få projekt som redan har tillstyrkts att kräva även lokaliseringsbesked. Omvänt så har ansök- ningar som bedömts vara kompletta och därför kungjorts kommit så långt i sin process att det framstår som olämpligt att börja tillämpa nya regler på dem. Ett antal projekt kommer antagligen att befinna sig i glappet mellan att miljökonsekvensbeskrivningen kungjorts och att tillstyrkan Utredningens förslag och överväganden meddelats och för dem kommer alltså de gällande reglerna att fortsätta gälla. Ett litet antal projekt kommer också redan ha fått en tillstyrkan enligt 16 kap. 4 § när ansökan kungörs, eftersom sådana tidiga tillstyrkanden trots allt förekom- mer. Dessa kommer att bli tvungna att också införskaffa lokali- seringsbesked, vilket å andra sidan borde vara oproblematiskt i de allra flesta fall. För att undvika de komplicerade situationer som skulle kunna uppstå om kommunen återtar en tillstyrkan enligt det tidigare regelverket och därför att det är mycket olämpligt att så kan ske bör beslut om tillstyrkan i de mål och ärenden som fortsatt ska hanteras enligt den gällande bestämmelsen inte få ändras eller återtas av kommunen. 8.8De nya bestämmelserna placeras i en ny lag Förslag: 16 kap. 4 § ändras till att handla enbart om hur tillståndsmyndigheten ska hantera olika frågor om lokali- seringsbesked. Bestämmelser om hur lokaliseringsbesked ska utformas och behandlas i övrigt placeras i en ny lag. Den kommunala tillstyrkan som finns hanteras i sin helhet av en enda bestämmelse i . Den nya modell som utred- ningen föreslår innehåller fler regler för kommun och tillstånds- myndighet att ta hänsyn till och inför ett delvis nytt instrument för kommunalt inflytande över viss tillståndsprövning. Med undantag för några nödvändiga ändringar i ett fåtal bestämmelser i passar det enligt utredningen därför bättre, systematiskt, pedagogiskt och praktiskt, att lägga utredningens förslag om lokaliseringsbesked i en egen lag. Det blir på så vis lättare för såväl kommuner som vindkraftsprojektörer att orientera sig, som det signalerar att lokaliseringsbeskedet är skilt från den materiella tillståndspröv- ningen enligt och bara har en processuell betydelse som en del av ansökan om tillstånd. I förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning framgår vilka krav som ställs på en konsekvensutredning av författningsförslag. Utredningen ska enligt sina direktiv utgå från konsekvensutredningsförordningens krav. Det följer också av kom- mittéförordningen (1998:1474), 15 a §. Därutöver anges följande i direktiven. Kostnader ska bedömas för staten, kommuner, myndigheter, verksam- hetsutövare och andra berörda aktörer. Vidare ska en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön och för möjligheterna att nå de energi- politiska målen göras. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internationell rätt. Utredningen har i avsnitt 8.2 redovisat hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internationell rätt. I avsnitt 5.2 har utredningen redo- visat konsekvenserna av att avskaffa den kommunala tillstyrkan. 9.1Konsekvenserna av att inte göra någon ändring I avsnitt 3.7 har utredningen bedömt och beskrivit effekterna av in- förandet av den kommunala tillstyrkan. I avsnitt 3.8 beskrivs hur EU-rätt och internationell rätt förhåller sig till dagens ordning. Kon- sekvenserna av att inte göra någon ändring är i allt väsentligt de- samma som effekterna av införandet, det vill säga framför allt brister i rättssäkerheten, förutsebarheten och effektiviteten i prövningen. En skillnad är att nu har gått med dagens system, vilket innebär att marknaden och berörda myndigheter och kommuner i viss utsträckning har anpassat sig till den modell som gäller .