sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Bedömning: Tillsynen inom kännetecknas av en hög grad av integration mellan olika typer av tillsyn. Pen- ningtvättstillsynen är särskilt starkt integrerad i tillsynen av ban- kerna, vilket varit en fördel under de senaste årens stora tillsyns- undersökningar. I återfinns all tillsyn av den finansiella sektorn, inklusive tillsynen som rör åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, inom . Denna övergripande modell, där penningtvättstillsynen är integrerad i övrig tillsyn, förekommer också i många andra länder, exempelvis i våra nordiska grannländer.1 Det finns dock exempel på länder som valt en annan struktur. Exem- pelvis har två olika myndigheter som ansvarar för olika sorters tillsyn av den finansiella sektorn: en myndighet ansvarar för den finansiella stabilitetstillsynen och en annan myndighet för uppförandetillsyn (dit tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism hör). Med andra ord står många finan- siella företag där under tillsyn från minst två olika myndigheter. Bland de länder som valt modellen med integrerad finansiell till- syn varierar det hur långtgående integrationen mellan olika typer av tillsyn är. Såvitt utredningen kan bedöma är en av de finansiella tillsynsmyndigheter där integrationen drivits längst. Penningtvättstillsynen ska exempelvis bidra till samma övergripande mål som annan verksamhet inom myndigheten. Till skillnad från i många av de andra länder som utredningen har undersökt finns det inte heller något separat verksamhetsområde eller liknande för till- synen rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Verksamheten ingår i stället i avdelningen för operativa risker, som i sin tur hör till verksamhetsområdet som ansvarar för bank- tillsyn. Alla typer av tillsyn följer också samma myndighetsinterna processer. På samma sätt har myndigheten etablerat gemensamma processer för att hantera olika sorters ingripanden (ingripande- respek- tive sanktionsprocess). 1Denna modell följer också den övergripande strukturen för penningtvättstillsyn i , där sektorsmyndigheter (i förekommande fall) ansvarar för all tillsyn av verksamhetsutövarna inom en viss sektor. Se vidare kapitel 19. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn Generellt sett finns det sannolikt effektivitetsvinster förknippade med att en relativt liten verksamhet återfinns i en större myndighet, jämfört med ett tänkt upplägg med en mindre, fristående myndighet. Exempelvis är de administrativa kostnaderna oftast något lägre i större myndigheter.2 Inom en större myndighet är det också möjligt att flytta resurser dit där de för tillfället behövs bäst, vilket exempelvis kan ske vid större undersökningar. Specifikt för just tillsynen avseende åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bedömer utredningen också vara att det finns tydliga synergier förknippade med att vara inom samma myndighet som övrig finansiell tillsyn. Regelverket som styr den finan- siella sektorn är mycket omfattande, och det finns sannolikt en rad fördelar med att kompetensen om detta regelverk återfinns i samma organisation som kompetensen om penningtvättsregelverket. Det finns inom dessutom stor kännedom om enskilda finansiella företag, särskilt de stora bankerna, som all tillsynsverk- samhet kan dra nytta av. har flera stora undersökningar genomförts som berört penningtvättsfrågor och frågor som rört bank- ledningarnas ansvar för styrning och kontroll. I detta sammanhang har det tveklöst varit en fördel att tillsynen över bankernas kontroll och styrning liksom över penningtvättsarbetet återfunnits i samma avdelning. Sammantaget bedömer utredningen alltså att det finns klara för- delar med den integrerade tillsynen. För att de olika synergierna ska kunna tas till vara krävs dock ett aktivt arbete. Utredningen bedömer att det tidigare fanns en tendens till att tillsynsverksamheten gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism arbetade isolerat från andra delar av , och att de olika poten- tiella fördelarna därför inte utnyttjades fullt ut. Detta har dock förändrats , genom omorganisationer och nya arbetssätt som innebär mer samarbete mellan olika avdelningar och grupper inom myndigheten. 2Se exempelvis Statskontorets rapport för små myndigheter, dnr 2017/229-5. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn 8.4Hållbarhetsaspekten av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism bör tydliggöras i styrningen av verksamhet Förslag: Det ska av regleringsbrev tydligt framgå att arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism är en del av arbetet för en hållbar utveckling. Det ska framgå i interna styrdokument att tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism förutom att bidra till finansiell stabilitet och konsu- mentskydd också bidrar till myndighetens hållbarhetsmål. ska arbeta för att det finansiella systemet ”är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande mark- nader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster; ger ett högt skydd för konsumenter; och bidrar till en håll- bar utveckling.”3 De två första av dessa mål, dvs. finansiell stabilitet och högt konsumentskydd, har varit styrande för Finans- inspektionen, medan det tredje målet, om hållbar utveckling, tillkom . I interna dokument, tydligast i ””, specificeras att myndigheten i sin tillsyn och i sitt arbete med nya regler ska prioritera områden som medför störst risker i förhållande till mål. Detta dokument har inte uppdaterats för att återspegla målet om hållbar utveckling, utan de målformuleringar som används handlar om finansiell stabilitet och konsumentskydd. Däremot nämns hållbarhetsfrågor i Finansinspek- tionens verksamhetsplan . Det är värt att överväga vilka konsekvenser prioriteringen av resurser utifrån de myndighetsgemensamma målen kan medföra för tillsynen avseende åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I många sammanhang är ett aktivt arbete för att hantera penningtvättsrisker en förutsättning för finansiell stabilitet och i längden också för konsumenternas förtroende. Det har exempelvis varit uppenbart att stora svenska banker med verksamhet i länder där risken för penningtvätt anses vara förhöjd, till exempel i de baltiska länderna, behövt ta krafttag mot storskalig, gränsöverskridande pen- ningtvätt för att återskapa förtroendet för dem på kapitalmarknaderna 3Förordningen (2009:93) med instruktion för , 2 §. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn och därmed minska risken för finansiell instabilitet. Därmed har det också varit tydligt hur tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bidragit till det över- gripande målet om finansiell stabilitet. Det finns dock skäl att fram- hålla att vissa typer av penningtvätt har allvarliga följder för sam- hället utan att utgöra ett påtagligt hot mot den finansiella stabiliteten eller konsumentskyddet. Dit hör exempelvis sådan penningtvätt, där den organiserade brottsligheten i använder sig av mindre finansiella hantera brottsvinster. Eftersom arbetet mot sådan penningtvätt strikt taget inte bidrar till finansiell stabilitet eller konsumentskydd, bedömer utredningen att det är otydligt om det är prioriterat enligt myndighetens nuvarande interna styrning. I detta sammanhang vill utredningen rikta uppmärksamheten mot hållbarhetsaspekten av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan konstateras, att arbetet mot penningtvätt uttryck- ligen ingår i begreppet hållbar utveckling, som det definieras enligt Agenda 2030 (delmål 16.4)4. Däremot är denna koppling, mellan håll- bar utveckling och tillsyn gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, inte tydligt uttalad i styrningen av Finans- inspektionen. Utredningen föreslår att denna koppling ska klargöras. I den externa styrningen kan regeringen i regleringsbrev betona att arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism också är en del av hållbar- hetsarbetet. I ett nästa steg bör i sin interna styr- ning i sin tur tydliggöra att tillsynen gällande åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism bidrar till myndighetens hållbarhets- mål, utöver bidraget till målen om finansiell stabilitet och skyddet för konsumenter. 4Se exempelvis /om-globala-malen/mal-16-fredliga-och-inkluderande- samhallen/. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn 8.5Finansinspektionen har genomfört stora men få utredningar Bedömning: bör göra fler och riktade under- sökningar gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. De interna processerna bör utvecklas så att detta blir möjligt. Om det är nödvändigt för en ändamålsenlig verksamhet bör myndigheten utveckla särskilda processer för tillsynen gäl- lande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheten kan också överväga att oftare använda den etable- rade tillsynsformen kartläggningar och fördjupade analyser inom denna del av tillsynen. En viktig aspekt av den integrerade tillsynsmodellen är att hela myn- digheten följer samma strategier och processer för tillsynsarbetet, med tre former för tillsynsarbetet (undersökningar, löpande tillsyn samt kartläggningar och fördjupade analyser). Som konstaterats ut- gör undersökningar den allra största delen av tillsynen gällande åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. har myndigheten i snitt genomfört fyra penning- tvättsundersökningar . En jämförelse kan göras med arbetssätten som tillsynsmyndig- heterna i näraliggande länder använder.5 Det är vanligt att tillsynsmyn- digheter i andra länder använder s.k. inspektioner för tillsynsinsatser för att kontrollera hur regelverket följs av en viss verksamhetsutövare. Ofta verkar inspektioner beteckna mer begränsade insatser än under- sökningar. En jämförelse kan göras med Finanstilsynet i , som genomförde ett tiotal inspektioner relaterade till pen- ningtvätt och finansiering av terrorism i sektorer av företag som i skulle stå under tillsyn.6 Rapporter från dessa inspektioner publiceras på Finanstilsynets hemsida. En över- siktlig genomgång av dessa bekräftar att dessa inspektioner är mindre omfattande och mer inriktade på specifika frågor än vad Finans- inspektionens undersökningar är. 5Se kapitel 7. Se också kapitel 19 för en beskrivning av hur andra svenska myndigheter med ansvar för tillsyn gällande penningtvätt och finansiering av terrorism arbetar. 6Finanstilsynet genomförde ytterligare 10 inspektioner gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism i branscher som i står under tillsyn av andra myndigheter, som fastighetsmäklare och revisionsbyråer. Finanstilsynet har ungefär hälften så många anställda som arbetar med penningtvättstillsyn som . Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn Det finns givetvis skillnader mellan bl.a. lagstiftning och antal till- synsobjekt i olika länder som gör att det inte är självklart att ett fram- gångsrikt arbetssätt i ett land utan vidare kan tillämpas i ett annat land. Utredningen kan därför inte avgöra huruvida det arbetssätt som utländska tillsynsmyndigheter använder i stort skulle vara mer effek- tivt än arbetssätt. Det finns också anledning att framhålla att de stora undersökningar som har genomförts framstår som nödvändiga. Men en påtaglig fördel med det norska arbetssättet verkar vara att tillsynsmyndigheten kan under- söka fler företag, och därmed också fler sektorer av finansmarknaden. Som beskrivits har inte genomfört undersökningar i mer än ett litet antal av de verksamhetstyper som står under tillsyn. Att ett snabbare förfaringssätt används och att flera sektorer undersöks vore inte minst av betydelse för att komma åt den penningtvätt som utförs inom vardagsbrottsligheten och den inhemska gängkriminaliteten. Utredningen kan konstatera, att process för undersökningar inte är anpassad för ett arbetssätt som mer liknar de utländska motsvarigheternas. Processen, som alla tillsynsundersök- ningar ska följa, är relativt komplicerad, med många olika steg. Som ett exempel ska som ett minimum behandla en undersökning fem gånger.7 Även om processen för tillsynsundersök- ningar också har använts för mindre undersökningar med smalare omfattning, är det inte självklart att den är ändamålsenlig för ett sådant arbetssätt. Utredningen har inte möjlighet och inte heller i uppdrag att ta fram nya processer för penningtvättstillsyn. Vi anser emellertid att de möjligheter vi ovan pekar på bör få särskild plats i det utvecklingsarbete beträffande undersökningsprocessen som enligt uppgift pågår i myndigheten. Utredningen bedömer också att myndigheten bör överväga möjligheten att ta fram särskilda pro- cesser för tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism, om det inte är möjligt att använda eller ändra i de myndighetsgemensamma processerna på ett sätt som är ändamåls- enligt för denna del av myndighetens tillsyn. 7Också FATF har tidigare bedömt att omfattande beslutsprocesser bidrar till att penningtvättsundersökningar har dragit ut . FATF (2017), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures – , Fourth Round Mutual Evaluation Report, FATF, , s. 115. . Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn utvecklingsarbetet måste självfallet vara att undersökningarna även fortsatt ska uppfylla erforderliga krav på rättssäkerhet. Slutligen noterar utredningen att sällan använt sig av tillsynsformen kartläggningar och fördjupade analyser för till- synen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Myndigheten kan därför också överväga att i högre grad använda sig av denna tillsynsform för att täcka fler företag och sektorer under tillsyn. 8.6Riskanalysen till grund för urvalet av tillsynsinsatser bör utvecklas ytterligare Bedömning: bör fortsätta att utveckla ana- lysen av risker för penningtvätt och finansiering av terrorism, för att få ett bättre underlag för att prioritera vilka undersökningar och andra tillsynsinsatser som ska göras. har tidigare fått kritik för att verktygen för den analys av risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som ligger till grund för urvalet av tillsynsinsatser varit underutvecklade.8 har dock myndigheten utvecklat sitt riskklassificer- ingssystem. Utredningen bedömer att det nuvarande systemet ger en god grund för att strukturerat analysera risker för penningtvätt och finansiering av terrorism hos verksamhetsutövare under tillsyn. Delar av riskklassificeringssystemet är dock så nya att det är för tidigt att bedöma hur de kommer att fungera i praktiken. Det gäller särskilt modulen med kvalitativ information, där information från exempelvis andra myndigheter och andra delar av tillsyn kan beaktas på ett strukturerat sätt, som infördes . som själva riskklassificeringssystemet alltså bedöms vara välutvecklat, kan det konstateras att kvaliteten på analysen be- ror på kvaliteten på den information som kommer in i systemet. En möjlig svaghet är att en stor del av riskklassificeringen bygger på vilken medvetenhet som företagen under tillsyn själva har om riskerna i respektive verksamhet. Detta gäller särskilt den periodiska rappor- 8FATF (2017), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures – , Fourth Round Mutual Evaluation Report, FATF, , s. 114. . Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn Det är inte självklart att de verksamhetsutövare som är mest utsatta för risker för penningtvätt och finansiering av terrorism också är de som är mest medvetna om riskerna. Detta skulle kunna leda till att riskanalysen överskattar riskerna inom vissa sektorer och underskattar den inom andra. Denna svaghet är givetvis inte ett skäl att ifrågasätta den periodiska rapporteringen. Däremot pekar det på vikten av att komplettera riskanalysen med annan kvalificerad infor- mation, exempelvis från undersökningar. Beho- vet att bredda undersökningsarbetet till fler sektorer kan också ses i detta ljus (se vidare avsnitt 8.5). Utifrån den riskklassificering som görs för varje risktyp går Finans- inspektionen igenom en riskidentifieringsprocess på verksamhets- områdesnivå för att bedöma vilka av alla risker under tillsyn som det är viktigast att rikta tillsynen mot . Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism jämförs då alltså med alla andra operativa och finansiella risker. Utredningen bedömer att det inte är självklart hur myndigheten prioriterar mellan tillsyn för risktyper, som är svåra att jämföra sinsemellan. Frågan hänger sam- man med frågan om till vilka myndighetsgemensamma mål som olika typer av tillsyn ska bidra (se avsnitt 8.4). Sammanfattningsvis bedömer utredningen att arbete med att analysera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism förbättrats . Utvecklingsarbetet bör dock fortsätta. Riskanalysen kan också förbättras genom att gör undersökningar i fler sektorer. 8.7Finansinspektionen bör bredda tillsynen och tydliggöra hur urvalet görs Bedömning: bör utifrån riskbaserade princi- per genomföra tillsynsaktiviteter inom alla sektorer under tillsyn. Som konstaterats tidigare finns det många sektorer inom finansbran- schen där inte genomfört penningtvättsunder- sökningar . Utredningen bedömer att detta riskerar med- föra att myndighetens kunskaper och möjligheter att bedöma riskerna i dessa sektorer försämras. Visserligen kan många av sektorerna i fråga karaktäriseras av låg risk för penningtvätt och finansiering av terro- Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn Men dels krävs en miniminivå av kunskap för att göra en säker bedömning av riskerna i en viss sektor, dels kan riskerna förändras till följd av att kriminaliteten förändras. Det kan beskrivas som en balansgång att rikta tillsynen dit riskerna är störst och att upprätthålla en tillräcklig nivå på till- synen över andra sektorer och verksamhetsutövare. Det finns dock utländska exempel som kan ge vägledning. Organisationen lyfter fram s.k. Supervisory engagement model9. I korthet klassificeras där varje enskild utövare efter den bedömda risken. Utgångspunkten för riskklassificeringen är den aktuella sek- torns risk, som sedan justeras utifrån faktorer som är specifika för verksamhetsutövaren i fråga. Det finns fem olika riskklasser (ultra- hög, hög, medelhög, medellåg och låg risk). Den företagsspecifika klassificeringen ses över varje gång myndigheten genomför någon form av tillsyn vid företaget. För varje riskklass finns specificerat en miniminivå för hur ofta myndigheten ska genomföra olika tillsyns- aktiviteter. Exempelvis ska myndigheten hos företag med ”ultrahög” risk genomföra platsbesök och ha möten med ledningen. I gruppen med ”medelhög” risk ska samma aktiviteter genomföras . I klassen med lägst risk genomförs platsbesök genom stickprov och i övrigt när det är påkallat, medan möten med före- tagsledningen inte behöver genomföras. Det är givetvis inte realistiskt att föra över en modell från ett annat land i sin helhet till . Däremot kan det irländska exemplet ge vägledning kring hur en tillsynsmyndighet på ett strukturerat och aktivt sätt kan fördela tillsynsresurser mellan verksamhetsutövare från olika riskklasser. Det visar också hur det är möjligt att översiktlig planera verksamheten längre än i taget, som är tidsperspektivet i verksamhetsplanering. Det kan också vara en fördel att det blir tydligare för verksamhets- utövarna vilken typ av tillsynsaktiviteter de kan förvänta sig, och hur ofta. Utredningen konstaterar också att delar av ett sådant system redan finns på plats hos , i form av systemet för riskklassificering. Utredningen erfar också att myndigheten börjat arbeta för att ta fram en tillsynsstrategi med ett mer långsik- tigt tidsperspektiv. 9FATF (2017), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures – , Fourth Round Mutual Evaluation Report, FATF, . Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn 8.8Ingripandesystemet är i huvudsak ändamålsenligt men kan användas mer Bedömning: Ingripandesystemet som har att arbeta med är i huvudsak ändamålsenligt och väl utvecklat, med möjligheter till proportionerliga ingripanden. Det är få av de under- sökningar som genomförts som har avslutats med ett ingripande. De flesta sektorer under tillsyn har inte varit aktuella för under- sökningar, och därför inte heller för ingripanden. Genom att Finans- inspektionen nu genomför undersökningar i fler sektorer av finans- branschen kan också ingripanden komma att aktualiseras i fler sektorer. ingripandesystem är till stora delar gemensamt för all tillsyn. Med andra ord är det i stort samma ingripanden som kan använda gentemot verksamhetsutövare vid brister i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism som vid andra sorters brister, nämligen förelägganden, anmärkningar och varningar. Det finns möjlighet att kombinera anmärkningar och var- ningar med sanktionsavgifter, som kan bli kännbara också för större företag och som även kan åläggas bl.a. företagets styrelse. Som en yttersta åtgärd kan verksamhetsutövarens tillstånd dras in. Utredningen bedömer att ingripandesystemet som helhet är väl utvecklat och att det uppfyller det viktiga kriteriet att ingripanden ska kunna användas proportionerligt. Med andra ord har Finans- inspektionen möjlighet att ingripa mot brister med olika grad av allvar på ett adekvat sätt. kan utredningen konstatera att det är ett fåtal av de undersökningar som genomförts som avslutats med ett ingripande, och gjordes inte ingripanden. Utredningen kan inte dra några säkra slutsatser beträffande detta och kan inte säga att fler ingripanden borde ha gjorts. Det kan dock konstateras att brister i undersökningsarbetet bidragit till att flera undersökningar har av- slutats utan att det kunnat avgöras om det förelegat sådana brister som skulle ha kunnat föranleda ingripanden. Som beskrivits finns flera olika former av ingripanden som Finans- inspektionen kan använda sig av vid överträdelser av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Analys, bedömningar och förslag som rör tillsyn olika ingripandeformerna skiljer sig förelägganden i viss mån från de andra formerna, genom att vara tydligt framåtblickande och genom att ställa krav på att verksamhetsutövaren ska vidta specificerade åtgärder. Förelägganden följer också en annan intern process, där beslut kan fattas av chefen för verksamhetsområdet i stället för av styrelsen som för andra ingripandeformer. har myndigheten använt föreläggande i enbart ett fåtal undersökningar som rört regel- verket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta kan bero på att ingripandeformen oftast inte lämpar sig väl för denna typ av tillsyn. Utredningen bedömer dock att fler undersök- ningar kan ge anledning att använda förelägganden i större utsträck- ning, särskilt i den mån som myndigheten utvecklar sitt arbete genom att göra smalare undersökningar inom fler sektorer. De flesta typer av verksamhetsutövare under tillsyn har inte varit föremål för undersökningar och har därmed inte varit aktuella för ingripanden. har ansvar för tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism av företag som regleras av tolv olika rörelselagar, men det är bara företag inom tre av dessa sektorer som har undersökts. Det är självfallet inget självändamål för en myndighet att använda sig av ingripanden. Däremot är det viktigt att undersökningar görs i en sådan omfattning att myndigheten kan göra ingripanden där det är motiverat. I de fall ingripanden görs har besluten om dessa utöver vissa konsekvenser för verksamhetsutövaren också en viktig väg- ledande funktion, genom att myndigheten i beslut om ingripanden tar ställning i frågor kring hur regelverket ska tolkas. Ingripanden kan också skicka viktiga signaler om att regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism måste tas på allvar av verk- samhetsutövare i alla berörda sektorer