sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Frågan i målet var vilken betydelse arbetstidens förläggning har vid bedömningen av en försäkrads arbetsförmåga vid omprövning av rätten till partiell sjukersättning. Uttalandena i målet i frågan om arbetstidens förläggning bör ha bäring även vid andra situationer och överväganden om principer kring för- läggning av arbetstid. Den försäkrade hade i målet beviljats halv sjukersättning 2010 och hade beslutat att ersättningen skulle upphöra . Bedömningen var att den försäkrades arbetsför- måga inte längre var nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till alla arbeten på hela arbetsmarknaden, vilket berodde på att hon hade arbetat mer än i sträck. Kammarrätten konstaterade att sjukersättning är en månatlig för- mån. Det finns därför möjlighet till ännu större variationer när det gäller arbetstidens förläggning för en försäkrad som får partiell sjuk- ersättning jämfört med vad som gäller för sjukpenning. Det får dock göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Arbete, studier och uppdrag m.m. – regelverk och handläggning Kammarrätten ansåg att arbetstidens förläggning var medicinskt motiverad och syftade till att tillvarata den försäkrades kvarvarande arbetsförmåga. Att hon vid några tillfallen hade haft arbetspass som överstigit medförde inte att hon har en förbättrad arbets- förmåga som innebär att beviljad sjukersättning bör dras in eller minskas. Utredningen kan konstatera att det finns utrymme för undantag i enlighet med det ovan redovisade avgörandet HFD 2011 ref. 30. I sammanhanget kan även nämnas HFD 2018 ref. 58, i vilket HFD slog fast att rätten till graviditetspenning ska bestämmas med ut- gångspunkt i den faktiska nedsättningen av arbetsförmågan oavsett hur arbetsuppgifterna fördelar sig över veckans arbetsdagar. Den omständigheten att en kvinna, beroende på hur hennes arbetsdagar ser ut, inte behöver reducera sin arbetstid utan bara bör alltså inte påverka den sammanlagda ersättningens storlek. Ersättning bör därför i ett sådant fall utbetalas för samtliga dagar. Frågan om förläggning av arbetstid vid partiell sjukpenning har även prövats i underinstans. med- delade Kammarrätten i en dom om möjligheten att göra undantag från principen att den försäkrade vid partiell sjukpenning ska minska sin arbetstid lika mycket varje dag.102 Målet rörde en för- säkrad som arbetade som undersköterska och vars arbetstid bedömd över inte översteg hälften av heltid. Kammarrätten ansåg att med hänsyn till den försäkrades arbetsförhållanden, dennes nor- mala arbetstidsförläggning samt dennes sjukdomsbesvär att förlägg- ningen av arbetstiden var medicinskt motiverad och en förutsättning att hon skulle kunna arbeta halvtid som undersköterska. Den för- säkrade hade därför rätt till halv sjukpenning. Kammarrätten i meddelade dom i mål nr 5344-19 där en försäkrad bedömdes ha rätt till sökt sjukpen- ning. Han hade flexibla arbetsförhållanden och hans sjukdomstill- stånd var ett typiskt sådant där den försäkrades arbetsförmåga till viss del kan tas till vara trots sjukdom, men där arbetsförmågan kan 102Kammarrätten i i mål nr 3896-12. Arbete, studier och uppdrag m.m. – regelverk och handläggning variera från dag till dag. Den försäkrade hade arbetat mer än sjuk- skrivningsgraden under under sjukskrivningen men totalt sett inte mer än sjukskrivningen tillät. Enligt den sjukskrivande läkaren främjade förläggningen av arbets- tiden mannens rehabilitering och den var medicinskt motiverad. Kammarrätten ansåg därför att hans arbetsförmåga under de aktuella perioderna varit nedsatt med tre fjärdedelar respektive med hälften och att förläggningen av den faktiska arbetstiden alltså inte utgjort hinder för att bevilja den sökta sjukpenningen. Jfr även Kammarrätten i i mål nr 4678-18 där den för- säkrade nekades sjukpenning, bl.a. då det enligt kammarrätten inte fanns något som gav stöd för att den här förläggningen av arbets- tiden var nödvändig av medicinska orsaker eller för att ta tillvara den försäkrades resterande arbetsförmåga. I förvaltningsrättsavgöranden har det bl.a. konstaterats att någon begränsning till en tvåveckorsperiod inte finns i reglerna om sjuk- penning och att en försäkrad kan ha rätt till sjukpenning även om arbetstiden fördelats ojämnt , t.ex. . Avgörande är i stället arbetsförhållandena, sjukdomens art och om förläggningen av arbetstiden kan anses främja den försäkrades reha- bilitering.103 Avseende omprövning av rätt till sjukersättning kan nämnas Kammarrätten i dom i mål nr 2591- 2592-19 m.fl. Kammarrätten uttalade att i fall med koncentrerad arbetstid bör bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ske mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet, såsom bland annat sjukdomens art och hur arbetsförhållandena i övrigt ser ut. Den period som ska ligga till grund för bedömningen bör dock vara rela- tivt begränsad (jfr RÅ 2010 not. 95 och HFD 2011 ref. 30). Att arbetstidens förläggning även ska vara medicinskt motiverad i det enskilda fallet får, enligt vad kammarrätten uttalade, anses följa av det förhållandet att andra faktorer än nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom inte ska påverka rätten till sjukersättning (se bl.a. prop. 2007/08:136 s. 88). 103Se t.ex. Förvaltningsrätten i i mål nr 4412-17. Arbete, studier och uppdrag m.m. – regelverk och handläggning 14.3Handläggning av arbete och studier under tid med sjuk- eller aktivitetsersättning 14.3.1Försäkringskassans handläggning – steglös avräkning Handläggningen av ett ärende om att arbeta enligt reglerna för steg- lös avräkning startar genom att en försäkrad som ska arbeta med inkomst lämnar in en ansökan om omräkning av sjukersättningen. När en ansökan om att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning inkommer till ska handläggaren kontrollera an- sökan och göra en bedömning av om den inkomstuppgift som läm- nas av den försäkrade är rimlig. Ifall den försäkrade har partiell ersättning ska handläggaren även bedöma om den försäkrades för- värvsarbete kommer att utföras på den del som han eller hon har sjukersättning för. När beviljar en ansökan om steglös avräkning har sjukersättningen räknats om och den försäkrade får ett beslut om preliminär sjukersättning för det aktuella inkomståret. Ändring av beslut om preliminär sjukersättning Under ett kalender-/inkomstår som en försäkrad arbetar enligt reglerna för steglös avräkning ska han eller hon anmäla eventuellt ändrade inkomster eller andra förhållanden som påverkar sjukersättningen. ska i så fall fatta ett nytt beslut om preliminär sjukersättning (37 kap. 21 § SFB). kan också på eget initiativ fatta ett nytt beslut om preliminär sjukersättning. Det kan t.ex. vara aktuellt om får kännedom om förhållanden som påverkar sjukersättningens storlek, exempelvis om den försäkrade häktats eller tas in på anstalt (prop. 2007/08:124 s. 79). Således är det möjligt för att fatta flera beslut om preliminär sjukersättning under ett kalender-/inkomstår som en för- säkrad arbetar enligt reglerna för steglös avräkning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – regelverk och handläggning Beslut om slutlig sjukersättning fattar beslut om slutlig sjukersättning för varje kalenderår som beslut om preliminär sjukersättning har fattats. Den slutliga sjukersättningen fastställs först efter att den pensionsgrund- ande inkomsten har fastställts för det aktuella inkomståret. Det inne- bär i praktiken att slutlig sjukersättning fastställs och beslutas tidi- gast efter att den försäkrade arbetat med steglös avräkning. Den försäkrade har möjlighet att betala tillbaka för mycket ut- betald sjukersättning till innan den slutliga sjuk- ersättningen har fastställts. Den förtida inbetalningen är frivillig. 14.3.2Försäkringskassans handläggning – vilande ersättning och prövotid Som framgått i bakgrundsavsnittet kan försäkrade som har sjukersät- tning enligt reglerna som gäller fr.o.m. eller som har akti- vitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga ha sin ersättning vilande för arbete eller studier. Personer som har aktivitetsersättning kan också studera med s.k. prövotid. Försäkrade som vill använda dessa regler ska lämna in en ansökan till . När en ansökan om vilande ersättning eller prövotid inkommer till ska handläggaren kontrollera följande: –Ansökan om vilande aktivitetsersättning eller sjukersättning vid arbete: handläggaren ska utreda hur den försäkrade planerar att förlägga arbetstiden och hur den stämmer överens med den nivå han eller hon har ansökt om. –Ansökan om vilande aktivitetsersättning eller sjukersättning vid studier: handläggaren ska utreda när den försäkrade planerar att påbörja och avsluta studierna samt om det finns ett antagnings- besked. Arbete, studier och uppdrag m.m. – regelverk och handläggning –Ansökan om prövotid för studier vid aktivitetsersättning: hand- läggaren ska utreda när studierna börjar och hur länge de beräknas pågå. Handläggaren ska också utreda vilken typ av studier det handlar om: skola, lärosäte, omfattning, längd på utbildningen etc. –Om den försäkrade börjar arbeta eller studera innan ansökan om vilande ersättning lämnas in till ska handlägg- aren överväga att ompröva rätten till ersättning. Detsamma gäller om den försäkrade får avslag på ansökan, men trots det tänker börja att arbeta eller studera. Om en försäkrad som har beslut om vilande aktivitetsersättning eller sjukersättning eller prövotid inkommer med begäran om upphör- ande av vilande ersättning eller prövotid ska detta beviljas (36 kap. 16 § SFB). Om den vilande ersättningen upphävs innebär det att den försäkrade får tillbaka ersättningen till samma grad och varaktighet som tidigare, utan någon särskild prövning. I vissa fall kan den för- säkrade även beviljas fortsatt aktivitetsersättning efter vilandeperioden, se avsnitt 14.2.3. kan också ta eget initiativ till upphävande vil- ande aktivitetsersättning, sjukersättning eller prövotid för studier. Detta är aktuellt om den försäkrade insjuknar och bedöms bli lång- varigt sjuk. Ett beslut om upphävande av vilandeförklaring utan att den försäkrade själv har begärt det, ska dock endast fattas om det är för att åter betala ut ersättningen. I dessa fall ska handläggaren be- döma prognos om tillfrisknande, hur länge den försäkrade har arbetat och hur länge arbetet är planerat att pågå. Om den försäkrade studerar med studiemedel kan han eller hon ändå få behålla studiemedlen , förutsatt att godkänner perio- den. Det kan även bli aktuellt med ett upphävande om den försäk- rade avbryter arbetet eller studierna och tar ut hel föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning eller graviditetspenning . I så fall fattar handläggaren beslut om att upphäva den vilande ersätt- ningen, eftersom syftet med arbets- eller studieförsöket inte uppnås. Regelverket kräver att de försäkrade och har överblick över flera olika regleringar om antal månader, t.ex. med avseende på maxtid för prövotid respektive vilande ersättning. Efter- som det handlar om månadsersättningar kan systemmässiga skäl (t.ex. brytdatum för att registrera nya eller aktivera vilande utbetal- ningar alternativt stoppa kommande utbetalningar) medföra pro- Arbete, studier och uppdrag m.m. – regelverk och handläggning blem exempelvis ifall de försäkrade med kort varsel vill ha vilande ersättning eller vill få tillbaka sin utbetalning av ersättning. 15Arbete, studier och uppdrag med mera – problemanalys I vilken utsträckning personer som har sjuk- och aktivitetsersättning och som får förbättrad arbetsförmåga återgår i arbete är viktig både ur mänskligt och samhällsekonomiskt perspektiv. Dessutom är en av de grundläggande principerna med sjukersättning och aktivitets- ersättning att försäkrade har rätt till ersättning om de har nedsatt arbetsförmåga och att denna nedsättning ska ha en viss varaktighet. Således är det centralt att regelverket ger incitament, goda förutsätt- ningar och relevant stöd till försäkrade att kunna återgå till arbets- livet ifall de får eller återfår arbetsförmåga som de saknade när de beviljades ersättningen. En annan viktig utgångspunkt som gäller för försäkrade som har sjukersättning eller aktivitetsersättning är att dessa individer ska upp- muntras att delta i samhällslivet, i den utsträckning de har möjlighet, även fast de har nedsatt arbetsförmåga. Kostnaderna för sjukfrånvaro och de utmaningar som följer med en åldrande befolkning gör diskussioner kring hur restarbetsför- mågan hos personer med sjukersättning kan tas till vara på bästa sätt samhällsekonomiskt intressanta. Studier från flera länder tyder på att förtidspensionärer i vissa fall har viss arbetsförmåga som skulle kunna användas i arbete på arbetsmarknaden.1 Olika åtgärder har provats i flera länder för att öka incitamenten för dessa individer att vilja arbeta och använda sin restarbetsförmåga. I kommittédirektivet framgår det ska utredas hur regelverket när det gäller arbete, studier, bisysslor, uppdrag eller liknande under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning kan göras mer förutse- bart och enklare. Ett antal intressen som utredningen ska beakta vid 1Se t.ex. Bound 1989, 1997, 2000, Staubli 2011, 2012, Fevang, Hardoy & Røed 2013, Borghans, Gielen & Luttmer och 2015. Studierna återges som referenser i IFAU:s rapport 2018:6. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys utarbetande av förslagen redovisas, bl.a. att regelverket ska säker- ställa integritet och autonomi till dem som har beviljats sjukersätt- ning och aktivitetsersättning. Vidare anges att regelverket behöver vara tydligt så att de som har beviljats förmånerna vet vilka förutsätt- ningar som gäller, eftersom det annars finns en risk att de avstår från möjligheter att delta i samhällslivet. Utgångspunkten är att sådan delaktighet i samhällslivet ska uppmuntras genom bland annat stu- dier och arbete för personer med ersättning och som exempel nämns att fortsatta studier för personer med intellektuell funktionsnedsätt- ning bör underlättas. Såväl interna som externa förklaringar kan ligga bakom att möj- ligheterna till arbete, studier och uppdrag etc. inte används i så stor utsträckning. De interna förklaringarna är sådana som handlar om regelverkets innehåll och konstruktion, dess tillämpning av ansvar- iga myndigheter eller samarbete mellan myndigheter. I kommitté- direktiven anges att regelverket när det gäller exempelvis arbete, studier, uppdrag m.m. under tid med sjukersättning och aktivitets- ersättning är svårt att överblicka. Oklarheter i hur exempelvis olika sorters engagemang kan komma att påverka den försäkrades ersätt- ning kan också vara en faktor. De externa förklaringarna ligger utanför det aktuella regelverket eller tillämpningen av detta. Det kan till exempel handla om hur arbetsmarknaden och tillgängligheten till studier och fritidssyssel- sättningar ser ut för personer som har sjukersättning eller aktivitets- ersättning. Det handlar också om vad det finns för kvarvarande arbets- förmåga hos de som har beviljats ersättning samt uppfattningar hos de försäkrade. I följande avsnitt redogörs för hur användandet av de olika reglerna har utvecklats . Därefter analyseras tänkbara faktorer till varför reglerna används i denna omfattning och vilka faktorer som kan anses utgöra hinder för att möjligheterna ska användas i högre omfattning. 15.1Tre huvudgrupper för regelverket Personer som har sjukersättning och aktivitetsersättning kan delas upp i tre huvudgrupper vad avser deras möjligheter arbeta, studera m.m. under tid med ersättning: Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys –Huvudgrupp 1: Försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före den 1 juli 2008.2 –Huvudgrupp 2: Försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.om. –Huvudgrupp 3: Försäkrade har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Grupperna skiljer sig från varandra med avseende på vad de kan göra under tid med ersättning. De skiljer sig också åt vad gäller under vilka förutsättningar de har beviljats ersättningen. Personer i huvudgrupp 2 och 3 har visserligen beviljats olika för- måner, men omfattas likväl av flera gemensamma regler de har ersättning. Det gäller exempelvis möjligheten att arbeta eller studera med vilande ersättning och vilket utrymmet de har att arbeta ideellt eller ha fritidssysslor utan att rätten till ersättning påverkas. Det finns också några skillnader för dessa båda grupper. Personer som har aktivitetsersättning kan t.ex. beviljas aktiviteter enligt SFB. Till största delen är regelverken dock lika och i problemanalysen nedan redovisas därför huvudgrupp 2 och 3 tillsammans. Avgörande för antal personer som omfattas av reglerna för steglös avräkning respektive vilande sjukersättning är enligt vilket regelverk sjukersättningen har beviljats. Som framgått av tidigare avsnitt är det endast de som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före som kan ha steglös avräkning medan de som beviljats sjukersättning enligt reglerna fr.o.m. kan ha vilande er- sättning. Eftersom det inte sker något nyinflöde till gruppen som omfattas av reglerna för steglös avräkning minskar omfattningen av denna grupp vartefter de fyller och sjukersättningen upphör. När reglerna om steglös avräkning infördes var det omkring 450 000 personer som omfattades av detta regelverk. 2Enligt regelverket som gällde före kunde försäkrade både beviljas tidsbe- gränsad sjukersättning och icke tidsbegränsad dito. Denna grupp avser personer som beviljats icke tidsbegränsad sjukersättning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Omkring en tredjedel av dessa personer uppbar partiell ersättning. har antalet som är berättigade till steglös avräkning minskat för att personerna fyller och ersättningen upphör.3 var det ca 145 000 personer som omfattades av reglerna för steglös avräkning. Det innebär att det är av som har sjukersättning enligt det gamla regelverket och som har det enligt det nya. Det är således fortfarande en något större andel av dem som har sjukersättning som omfattas av reglerna för steglös avräkning jämfört med dem som omfattas av reglerna för vilande sjukersättning. Figur 15.1 Andel med sjukersättning enligt regler före och efter 2008 Bestånd regelverk innan inklusive tidsbegränsad sjukersättning Det är fler personer som arbetar med steglös avräkning än med vil- ande ersättning. har antalet personer med steglös avräk- ning minskat, vilket naturligt följer av att populationen som kan omfattas av regelverket succesivt minskar . Dock har antalet personer som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning inte min- skat i samma takt som den totala populationen som omfattas av regelverket har gjort. Det har inneburit att andelen av den samlade populationen som arbetar med steglös avräkning har ökat . 3Några personer försvinner också ur systemet p.g.a. dödsfall. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys tycks andelen med steglös avräkning planat ut och stabiliserats på en nivå kring . Det är vanligare att personer med partiell ersättning använder steglös avräkning än de som har hel ersättning. Den uppgång av andelen som använder steg- lös avräkning som skett sedan möjligheten infördes har varit större hos dem med partiell än hos dem med hel sjukersättning.4 Det finns även ett visst inflöde av nya personer som inte arbetat enligt reglerna för steglös avräkning. beviljades knappt 900 personer steglös avräkning som inte använt sig av möj- ligheten. Det motsvarar av samtliga som använde steglös avräkning det året.5 I gruppen som har rätt till steglös avräk- ning är det alltså personer som efter införandet har förutsätt- ningar, tillräcklig förmåga och vilja att börja förvärvsarbeta. Över tid har dock nyinflödet minskat, var det drygt 1 100 personer och året innan var det nästan 1 400 personer. Antal personer som haft vilande sjukersättning för arbete var ungefär 1 000 personer fler 2019 än 2009. Ökningen av antalet med vilande ersättning kan i princip hänföras –2019 medan antalet var relativt –2014. En möjlig förklaring till det ökade antalet personer som haft vilande ersättning för att arbeta kan vara den regeländring som gjordes 2017 då möj- ligheten för de som hade vilande ersättning att få behålla av sin sjukersättning utvidgades från 12 . som antalet personer med vilande ersättning var för- hållandevis oförändrad –ökade den potentiella populationen som kan ha vilande sjukersättning (figur 15.1). Det innebar att andelen med vilande sjukersättning minskade från . har antalet personer med vilande ersättning ökat vilket också fått andelen med vilande ersättning att öka. var det som hade vilande sjukersättning för arbete. 4ISF, Rapport 2018:11. 5ISF, Rapport 2018:11. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalysSOU 2021:69 Antal och andel personer med sjukersättning som arbetar med vilande sjukersättning eller steglös avräkning Studier under tid med sjukersättning Antal personer som har vilande sjukersättning p.g.a. studier är be- tydlig färre än de som har vilande ersättning p.g.a. arbete. Antalet har dock ökat med tiden och liksom för de som har vilande ersätt- ning för arbete har utvecklingen tagit fart efter 2014. har antalet personer med vilande ersättning för studier ökat med drygt 100 personer. Som andel av den potentiella populationen är det dock en väldigt liten om än ökande andel som har vilande sjukersättning p.g.a. studier. var det omkring 250 personer eller av samtliga med sjukersättning som använde möj- ligheten till vilande ersättning p.g.a. studier.6 6Personer som är beviljade sjukersättning enligt regelverket som gällde innan , om- fattas inte av reglerna för vilande ersättning. De har heller ingen anmälningsplikt om att de studerar. Det kan således vara ytterligare personer som studerar som de har sjuk- Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Figur 15.3 Antal och andel personer som har vilande sjukersättning p.g.a. studier Andel (Procent) Källa: Försäkringskassa. Fördelning mellan kvinnor och män Det är en större andel kvinnor än män som har vilande sjukersättning och steglös avräkning. av både de som har steglös avräkning och de som har vilande sjukersättning är kvinnor. Denna andel har varit relativt stabil . En svag ökning av andelen kvinnor syns bland de som har steglös avräkning medan andelen med vilande ersättning varit stabil efter en initialt minskande andel –2012. Eftersom kvinnor i något större utsträckning än män förekommer bland dem som har rätt till steglösavräkning är det ungefär lika stor andel kvinnor som män som använder steglös avräkning när hänsyn tas till storleken på respektive population. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Figur 15.4 Andel kvinnor och män med vilande sjukersättning eller steglös avräkning Steglös avräkning förekommer framför allt bland de som är . Över tid har denna andel ökat och 2019 var av alla som arbetade med steglös avräkning och 40 pro- cent . Att andelen äldre är så pass stor förklaras av att inga nya personer kommer in i systemet. I takt med att målpopula- tionen blir äldre stiger därmed andelen äldre som använder steglös avräkning. Genomsnittsåldern bland de som använder steglös avräk- ning är dock lägre än hos de som inte använder denna möjlighet. De har också i större utsträckning partiell ersättning, vilket innebär att de har en närmare koppling till arbetsmarknaden och har således lättare att utöka hitta ett arbete. Bland dem som har vilande sjukersättning är fördelningen mellan olika åldersgrupper jämnare. Omkring hälften av dem som har vil- ande sjukersättning är och är . Att de äldre utgör en så pass stor andel av de som har vilande sjukersättning följer av åldersstrukturen på de som beviljats sjuker- sättning. av de som har sjukersättning är . Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Figur 15.5 Andel som har vilande sjukersättning eller steglös avräkning, åldersgrupper 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019