sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Kollektivt förhandlande parter har efterfrågat tydligare besluts- motiveringar från hyresnämnderna i samband med att nämnden företar en allmän skälighetsbedömning. Mer ingående resonemang från hyresnämnden om hur till exempel lägesfaktorn har beaktats vid prövningen skulle, enligt vad som uppgetts, kunna underlätta kom- mande förhandlingar. Frågan behandlas vidare i avsnitt 7.2.1. Det har från privata fastighetsägare även framförts önskemål om att det borde vara möjligt att vända sig till ning av enskilda bruksvärdesfaktorer. En invändning som till att börja med skulle kunna riktas mot det sist nämnda önskemålet är att det skulle kunna utgöra ett statligt ingrepp i en pågående förhandling om hyressättningen; förhand- lingarna är enligt gällande rätt helt fria i bemärkelsen att det inte finns några riktlinjer i lag för hur hyran ska bestämmas. En mer prin- cipiell invändning är följande. Prövningen i hyresnämnd går ut på att fastställa den samman- tagna hyran för lägenheten. prövar således inte vad exempelvis en viss förbättringsåtgärd är värd. Ändringen av hyran kan bli olika stor beroende på hur övriga faktorer har värderats och hur den förutvarande hyran ligger i förhållande till skälig hyra. Om den nuvarande hyran är lägre än vad som kan anses skäligt kan hyran höjas trots att den förändring som hyresvärden baserat sin ansökan på egentligen inte är av beskaffenhet att kunna påverka bruksvärdet. I ett annat fall kan dock hyran förbli oförändrad trots en tydlig förbättringsåtgärd, om den tidigare hyran varit högre än vad som kan anses skäligt. Den rättsliga prövningen syftar alltid till att fastställa det slutliga hyresbeloppet genom en helhetsbedömning av lägenheten. Med hänsyn till hur grunderna för prövningen av skälig hyra således är konstruerade skulle det enligt kommissionens bedömning inte vara möjligt att tillgodose önskemålet att få en enskild bruksvärdesfaktor värderad. Man skulle dessutom inte genom ett sådant förfarande få svar på frågan vad hyran ska vara, utan parterna skulle fortfarande vara hänvisade till att komma överens om slutresultatet, allt enligt grund- principen att det är parterna själva som förhandlar och sätter hyror. Under kommissionens arbete har frågan väckts om behovet av ett institut som mera direkt skulle kunna gripa in och lösa tvister i sam- band med kollektiva förhandlingar som de förhandlande parterna inte själva kan lösa. Frågan om kollektiv tvistelösning behandlas i promemoria Ett oberoende tvistlösnings- förfarande för kollektiva hyrestvister (Ju2020/00130). Även om det i vissa sammanhang görs en åtskillnad mellan de år- liga hyresförhandlingarna och bruksvärdesförhandlingar är det inte ovanligt att förhandlingarna innehåller såväl argument kopplade till den allmänna ekonomiska utvecklingen som argument som har att göra med lägenheternas bruksvärden. I vart fall framkommer denna blandning av argument ofta när förhandlingarna efter strandning förs vidare till . Det kan exempelvis gälla lägenhetsbestånd som successivt under en rad av år har genomgått fysiska förbättringar eller en ny syn på värdet av det geografiska läget eller förändrad förvaltningskvalitet. vill naturligtvis hyres- värden kompensera sig för stigande kostnader. Slutligen kan nämnas att varken hyreslagen eller hyresförhandlingslagen gör någon skill- nad på olika typer av förhandlingar. Kommissionen har alltså haft anledning att överväga frågan om behovet av en tvistlösning vid kollektiva förhandlingar. Det finns goda skäl för någon form av förfarande för att avgöra tvister vid hyres- förhandlingar, särskilt när det gäller större bestånd. Den möjlighet till prövning i hyresnämnd som hyresförhandlingslagen erbjuder är inte så väl anpassad efter tvister gällande stora mängder av lägenheter. De regler som hyresnämnden har att tillämpa vid hyressättning ger inte heller några tydliga besked om hur den allmänna ekonomiska ut- vecklingen ska vägas in när hyran bestäms. Eftersom de förhand- lande parternas i vissa fall bristande förmåga att komma överens dessutom kan orsaka stora besvär för de mest berörda, nämligen en- skilda hyresvärdar och hyresgäster, kan det finnas ett behov av en ändamålsenlig kollektiv tvistlösning. Ovannämnda promemoria ligger emellertid på regeringens bord och man bör därför avvakta den fortsatta bered- ningen av det förslaget. Det finns därför inte anledning för kommis- sionen att nu lämna ett eget förslag. Kommissionen tar emellertid upp frågan om medling i hyresnämnden i avsnitt 7.6. Partsorganisationernas ansvar och intresset av ett fungerande hyressättningssystem De främsta intressenterna på hyresmarknaden kan sägas vara enskilda hyresgäster och hyresvärdar. En hyressättning och hyresmarknad som präglas av stabilitet och förutsägbarhet kan sägas gynna dessa intres- senter. Återkommande bruksvärdesprövningar i hyresnämnderna, vilka kan pågå , kan däremot få till följd att det föreligger osäkerhet kring vad hyran kommer att upp- gå till. Detta kan få negativ effekt både vad gäller privatekonomi och verksamhetsplanering samt påverka intresset för att äga eller bo i hyresrätt. Vidare finns det ett stort samhälleligt intresse av en väl fungerande hyresmarknad. Hyresrättens viktiga roll i samhället kan inte nog understrykas. Hyresmarknadens parter, som önskat och av lagstiftaren fått ansvaret för hyressättningen, har ett stort ansvar för hur hyres- strukturerna ser ut på de olika orterna. Den rådande uppfattningen har varit att frågor kopplade till hyressättningen ska hanteras av hyresmarknadens parter och att det allmänna inte ska ta ett större ansvar. Om den bedömningen ska kvarstå så bör de lokala parterna på flera orter intensifiera arbetet med att anpassa hyres- strukturerna på de lokala marknaderna, i syfte att boendekonsumen- ternas värderingar av boendekvaliteter bättre ska återspeglas i hyrorna. I kommissionens direktiv lyfts möjligheten att ge parterna verk- tyg och incitament för att anpassa hyressättningen så att hyres- gästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet får ett större genomslag. Kommissionen kan konstatera att det inte finns något som hindrar att hyresmarknadens parter tar ett större ansvar i saken. På lokal nivå är det dock ibland svårt för parterna att hitta lösningar och komma framåt i arbetet med att differentiera hyror med hänsyn till bruksvärden. De centrala partsorganisa- tionerna har möjlighet att avsätta resurser för att driva på arbetet på dessa orter. Att det saknas offentlig hyresstatistik försvårar dock det arbetet. Att ge incitament och verktyg från det allmänna kan givetvis var produktivt, men det förutsätter att det finns ett intresse hos parterna av att genomföra gemensamma förändringar. Klarar inte parterna av det måste det även vara tydligt att lagstiftaren kan komma att revi- dera det ansvar och förtroende som getts de kollektivt förhandlande parterna. Detta särskilt sett i ljuset av hyresrättens viktiga roll i sam- hället. Önskar parterna behålla det förtroende de fått bör treparts- överläggningar ske för hur arbetet ska läggas upp . Det står självklart parterna fritt att tillskapa metoder för att komma framåt i förhandlingar, använda enkätinstrument för att undersöka värderingar av geografiska lägen och andra kvaliteter på olika orter samt hitta hyresstrukturer som upplevs som rimliga. I det sagda ligger att viktningen av det geografiska läget, kvaliteter för fastigheten respektive lägenheten kan se olika ut för olika orter. Enligt kommissionen kan det vara rimligt att i grövre drag undersöka om det går att hitta en någotsånär korrekt hyresstruktur än att försöka nå en absolut exakthet. Förändringar av hyresstrukturer bör även kunna införas stegvis. På vissa orter kan av lägenheternas hyresnivåer upplevas som rimliga i relation till deras bruksvärde, men det kan finnas en liten andel bostäder som skiljer ut sig från mängden. På en sådan ort måste det inte diskuteras en struktur som hanterar hela beståndet. Eftersom boendepreferenser och värderingar förändras , kan det även vara bättre att genomföra successiva anpassningar än att invänta stora genomgripande hyresförändringar baserade på systematiska hyressättningsmodeller. Sådan hyressättning har ibland kommit att förknippas med sofistikerade och omfattande modeller som gjort anspråk på att med exakthet kunna räkna fram hur hyresgäster värderar olika faktorer i boendet. På flera orter kan det alltså räcka med mindre åtgärder för att åtgärda hyresstrukturer som är svåra att rättfärdiga utifrån lägenheternas bruksvärden. För att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet ska få ett större genomslag i hyressättningen föreslår kommissionen följande. •En ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyres- nämnder som syftar till att det vid allmänna skälighetsbedömningar tydligare ska framgå hur hyresnämnden bedömt lägenhetens bruksvärde (se avsnitt 7.2). •Ändringar i hyreslagen i syfte att tydligare framhålla att bruks- värdet är det centrala vid den rättsliga prövningen av hyran och att särskild hänsyn ska tas till sådana bruksvärdesfaktorer som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. (se avsnitt 7.3–7.4). Vidare föreslås att det, genom en lagstadgad ventil, ska finnas en större möjlighet än att bortse från vissa kollektivt förhandlade hyror vid bruksvärdesprövningen. Kollek- tivt förhandlade hyror ska alltjämt vara hyresnormerande, men de lägenheter som åberopas som jämförelsematerial förutsätts ha hyror som ligger inom en rimlig bedömning av deras bruksvärden (se avsnitt 7.5). I avsnitt 7.7 ges en ingående beskrivning av hur ändringarna är tänkta att påverka den rättsliga prövningen. •En ny bestämmelse i hyresförhandlingslagen (1978:304)som ger lagstöd åt den informella medling som förekommer vid hyresnämnderna mellan de kollektivt förhandlande parterna (se avsnitt 7.6). •Uppföljning av hyresstrukturer på ortsnivå bör göras. Resultaten kan av de lokala parterna därefter användas som stöd vid hyres- förhandlingar. Kommissionen bedömer även att det behövs en fördjupad offentlig hyresstatistik för att skapa en bättre trans- parens på hyresmarknaden (avsnitt 7.8). •Kommissionen har också i kapitel 6 resonerat kring metoder som kan användas av de kollektiva parterna för att utveckla förenklade modeller för hyresstrukturer. Våra förslag innebär att de kollektivt förhandlande parterna alltjämt ska ha ansvaret för hyressättningen och avgöra vad som kan anses vara rimliga hyresnivåer på olika orter. Det ankommer alltså även framöver på parterna att driva utvecklingen mot en differentiering av hyrorna baserat på lägenheternas bruksvärde. Kommissionen bedömer dock att ovanstående förändringar kan påskynda den utvecklingen. En viktig fråga i kommissionens arbete har varit att förslagen inte ska flytta tyngdpunkten i hyressättningen från parterna till det all- männa. Ett ökat statligt inflytande över hyressättningen medför per automatik ett mindre ansvar för parterna. Någon önskan att lagstifta bort den avtalsfrihet som präglar hyressättningen finns inte. Där- emot bör förslagen syfta till att lösa knutar som parterna inte förmår att lösa själva. till den utgångspunkten går det inte att tillräckligt understryka att de tre partsorganisationerna på bostadshyresmark- nadens har ett stort ansvar för att denna maktfördelning även ska kunna upprätthållas . Partsorganisationerna bör på central nivå avsätta egna resurser för att lösa knutar kring modeller och struk- turer på orter där de lokala parterna inte lyckats hitta ett fungerande samarbets- och förhandlingsklimat. I den mån masstrandningar kan förutspås kan medlingsorganet användas och hyresnämndsprövningar bör ses som en sista utväg. Nedan redogörs för de överväganden som ligger till grund för så- väl lagändringarna som andra förslag som kommissionen lägger fram. 7.2Tydligare praxis vid allmänna skälighetsbedömningar 7.2.1Motivering av hyresnämndens beslut Förslag: skyldighet att motivera sina beslut för- tydligas. Skälen bör utformas så att det framgår hur hyresnämnden bedömt lägenhetens bruksvärde. Vid kommissionens kontakter med företrädare för organisationerna på hyresmarknaden har framförts att det inte i tillräcklig grad vid allmänna skälighetsbedömningar går att förstå vad hyresnämnden grundar sin bedömning på. Flera av de aktörer som kommissionen har pratat med har framhållit att det är en brist att hyresnämnden, vid allmänna skälighetsbedömningar, inte tydligare motiverar hur till exempel det geografiska läget har beaktats vid prövningen. Det har också, som ovan nämnts, från privata fastighetsägare fram- förts att det borde vara möjligt att hänskjuta värderingen av enskilda bruksvärdesfaktorer för prövning i hyresnämnden. Med hänsyn till hur grunderna för prövningen av skälig hyra är konstruerad skulle det dock, enligt kommissionens bedömning, inte vara möjligt att tillgodose önskemålet att få en enskild bruksvärdesfaktor värderad. Däremot ser kommissionen det som önskvärt att hyresnämndens beslut i den mån det är möjligt bör kunna ge parterna lämplig åter- koppling på särskilda frågor som varit centrala för tvisten. Mer motiverade beslut kan även tänkas ge parterna verktyg vid sådana hyresförhandlingar som rör bruksvärdesfaktorer. kommissionen att det är önskvärt med tydligare motiveringar av besluten, särskilt vid allmänna skälighetsbedömningar. I 21 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen) stadgas att det av hyresnämndernas beslut ska framgå vilka skäl som ligger till grund för beslutet, om beslutet går någon part emot. Detsamma gäller andra beslut, om det behövs. Bestäm- melsen är avsedd att ha samma innebörd som stadgandet i 28 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. De båda inledande meningarna av paragrafens första stycke fick innehållsmässigt sin nuvarande innebörd genom en lagändring som trädde i kraft . gjordes vissa språkliga ändringar utan att innebörden ändrades. Syftet med ändringen 2006 var att hyresnämndens skäl skulle bli mer utförliga bland annat när hyran bestäms genom en allmän skälighetsbedömning. Av proposi- tionen framgår bland annat följande. Det är viktigt att parter och andra kan följa hur hyresnämnden reso- nerar. Det underlättar för parterna att förstå hyresnämndens ställnings- tagande och att bedöma om ställningstagandet är korrekt. Klargörande beslutsmotiveringar torde också öka förutsägbarheten om hyresnivåerna och kan leda till att antalet hyressättningsärenden i nämnden minskar. Utredningens genomgång visar emellertid att hyresnämndernas besluts- motiveringar i allmänhet inte ger någon närmare vägledning om hur hyres- nämnden har kommit fram till sitt beslut. Exempelvis beskrivs inte vari hyresnämndens allmänna kännedom om hyresläget på orten består eller vilken närmare betydelse som åberopat jämförelsematerial har för hyres- nämndens slutliga ställningstagande. Enligt vår mening finns det därför anledning att skärpa kraven på hyresnämndens beslutsmotiveringar.4 I författningskommentaren till bestämmelsen framgår bland annat följande. Om hyresnämnden har avgjort ett hyressättningsärende bör en utgångs- punkt vara, såväl när hyran fastställts efter en jämförelseprövning som när den har fastställts efter en skälighetsprövning, att beslutet innehåller tydliga resonemang som gör det möjligt att koppla den fastställda hyres- nivån till de hyresnivåer som finns i det åberopade jämförelse- och bak- grundsmaterialet eller i annat material. Exempelvis kan det vara lämpligt att det anges vilka lägenheter i det åberopade jämförelse- och bakgrundsmaterialet som har beaktats, vilka hyresnivåer som gäller för dem, vilka skillnader i olika bruksvärdefaktorer som finns mellan dem och prövningslägenheten och vilken betydelse som dessa skillnader har för den hyra som har fastställts. Om hyresnämnden har beaktat sin allmänna 2005/06:80 s. 45. kännedom om hyresläget på orten kan det vara lämpligt att ange vari denna kännedom består – exempelvis av tidigare hyressättningsbeslut – och vilken närmare betydelse som denna har haft.5 Av det ovan anförda framgår att intentionen med nuvarande utform- ning av 21 § nämndlagen är att hyresnämnderna ska redovisa relativt tydliga skäl kring hur man hanterar olika bruksvärdesfaktorer i bedömningen. Flera aktörer på hyresmarknaden har dock framfört att det sällan går att dra några slutsatser kring hur till exempel det geografiska läget har beaktats vid en allmän skälighetsbedömning. Att hyresnämnderna generellt sett är återhållsamma med att redovisa sådana skäl är även kommissionens uppfattning. Det etablerade synsättet för hur skälen utformas när hyran bestäms efter en allmän skälighetsbedömning innebär oftast att någon egentlig motivering inte ges i beslutet. Syftet med lagändringen kan knappast anses ha fått avsedd effekt. Bestämmelsen i 21 § nämndlagen bör därför kompletteras med en tydligare anvisning åt hyresnämnderna att i sina skäl till beslut redovisa hur man har bedömt lägenhetens bruksvärde. Skälen bör vid hyressättning genom allmän skälighetsbedömning syfta till att ge parterna besked åtminstone i stora drag vad som ligger bakom beslutet. Av naturliga skäl kan man inte förvänta sig någon uttrycklig prissättning av enskilda faktorer. Däremot bör hyresnämnderna normalt sett i mer allmänna ordalag kunna ange vilka omständigheter som varit av större eller mindre betydelse. 7.3Större fokus på bruksvärdet 7.3.1Bruksvärdet bör lyftas fram i lagtexten Förslag: Ett förtydligande införs i 55 § första stycket hyreslagen som innebär att hyran ska fastställas till skäligt belopp med hänsyn till lägenhetens bruksvärde. Hyreslagens bestämmelse om hyressättningen i 55 § riktar sig pri- märt till hyresnämnderna. För parterna gäller avtalsfrihet, bortsett från de begränsningar som följer av om det finns en förhandlings- 5A.a., s. 62. ordning enligt hyresförhandlingslagen. Avtalsfriheten innebär att en överenskommelse mellan parterna om en hyra som inte följer 55 § hyreslagen ändå är giltig. Det finns inte heller någon regel som ut- tryckligen anger att en förhandlingsöverenskommelse enligt hyres- förhandlingslagen måste grundas på nämnda lagrum. I praktiken får paragrafen emellertid anses ge uttryck för att överenskommelser som nämnts förväntas vara grundade på principerna om lägen- hetens bruksvärde. Detta kommer till uttryck genom att både hyres- värden och hyresgästen kan begära att få den avtalade hyran ändrad av hyresnämnden med tillämpning av 55 §. Att stadgandet även har på- verkan för förhandlingsarbetet och att det finns en allmän uppfattning om att hyrorna inom bruksvärdessystemet ska spegla lägenheternas bruksvärden har bekräftats genom de möten som kommissionen haft med dels de tre partsorganisationerna, dels lokalt förhandlande parter inom det kollektiva systemet. Bestämmelsen har alltså även kommit att få en viss handlingsdirigerande effekt. Bruksvärdesprövning är uppbyggd på sådant sätt att olika kvali- teter i boenden ska tillåtas få genomslag vid bestämmandet av vad som rättsligt sett är en skälig hyra. Bruksvärdet används till att välja ut likvärdiga lägenheter som förutsatts vara hyressatta efter deras kvaliteter. Lägenheter som utifrån sådana faktorer (dvs. bruks- värdet) anses likvärdiga ska också som utgångspunkt ha lika hyra.6 Kravet enligt 55 § på att hyrans storlek ska vara skälig måste, så vitt gäller lägenhetens beskaffenhet, därför underförstått anses avse dess bruksvärde. Kommissionens uppfattning är att hyreslagen tydligare bör fram- häva lägenhetens bruksvärde som det grundläggande underlaget för hyrans storlek. Ett sådant synsätt ligger även i linje med de ut- talanden som lagstiftaren gjort i lagförarbetena och som innebär att de hyror som kommer till uttryck i förhandlingsöverenskommelser ska ligga inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet.7 Genom ett tillägg i 55 § första stycket hyreslagen bör bruksvärdet lyftas fram i lagtexten, vilket alltså syftar till att tydliggöra att bruks- värdet är det centrala vid den rättsliga prövningen och att det är detta som parterna ska fokusera på vid hyresförhandlingar. Ändringen innebär, för den rättsliga prövningen, i sig ingen skillnad mot vad 6Genom påtaglighetsrekvisitet är en hyra rättsligt sett skälig även om den överstiger en konstaterad hyresnivå, så länge prövningslägenhetens hyra inte påtagligt överstiger denna nivå. 2009/10:185 s. 91. som redan gäller . Eftersom bruksvärdet lyfts fram som en faktor i bedömningen av vad som är skälig hyra, bör det dock framstå som mer naturligt för hyresnämnderna att resonera kring exempelvis lägets betydelse för resultatet av prövningen. En ändring i 12 kap. 55 § första stycket första meningen är därför även tänkt att ge ett tydligare stöd för ett resonemang om bruksvärdet i de fall då hyran bestäms genom en allmän skälighetsbedömning. Ändringen har där- med samband med den ändring som tas upp i avsnitt 7.2.1. 7.4Bruksvärdet ska spegla hyresgästvärderingar Förslag: Ett tillägg införs i 55 § första stycket hyreslagen. Tillägget syftar till att lyfta fram att lägenhetens bruksvärde ska spegla sådana särskilda faktorer i boendet som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Genom tillägget om att hyran ska vara skälig med hänsyn till bruks- värdet framhävs bruksvärdet som det centrala vid den rättsliga prövningen. På samma sätt bör det av lagtexten framgå att bruks- värdet ska spegla sådana faktorer i boendet som hyresgäster i allmän- het sätter stort värde på. I lagförarbetena framgår att en lägenhets bruksvärde ska spegla hur hyresgäster i allmänhet värderar olika faktorer i boendet.8 När bruksvärdessystemet infördes var det tänkt att hyresgästerna på en marknad präglad av jämvikt skulle vara villiga att betala mer för attraktiva lägenhetsegenskaper och att värderingarna därför skulle återspeglas i hyressättningen. I dagens system är det främst de kollektivt förhandlande parterna som har att förvalta bruksvärdes- systemets bakomliggande tanke att hyrorna ska spegla konsument- värderingar. I lagförarbetena anges vidare att med en lägenhets bruksvärde av- ses vad lägenheten med hänsyn till beskaffenhet och förmåner som ingår samt övriga faktorer kan anses från hyresgästernas synpunkt vara värd i förhållande till likvärdiga lägenheter. Med lägenhetens beskaffenhet avses bland annat lägenhetens storlek, modernitetsgrad, 1968:91 Bihang A s. 44 och 53. planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sop- nedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighets- service, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet. Dessutom ska beaktas om underhållet är sär- skilt eftersatt.9 Ingen bruksvärdesfaktor pekas i förarbetena ut som mer bety- delsefull än någon annan. Uppräkningen medför även att det fram- står som att bruksvärdet ska bestämmas på en väldigt detaljerad nivå, att alla parametrar är lika viktiga och att tanken är att skapa ett väldigt ”exakt” bruksvärde för lägenheten. Kommissionens uppfatt- ning är att en sådan tolkning stämmer mindre väl överens med att en lägenhets bruksvärde ska spegla hur hyresgäster i allmänhet värderar olika faktorer i boendet. Ett väldigt exakt bruksvärde tendrar snarare att i för hög grad ta i beaktande sådana faktorer som endast en mindre del av hyresgästerna anser är viktiga eller där betalningsviljan är marginell för de enskilda parametrarna. Med hänsyn till det sagda anser kommissionen att man vid bedömning av bruksvärdet främst borde rikta uppmärksamhet mot de faktorer som av hyresgäster i allmänhet tillmäts störst betydelse. Med hyresgäster, och deras värderingar, menas i detta sammanhang inte bara de värderingar som görs av befintliga hyresgäster, dvs. de hushåll som bor i hyresrätt. De kollektiva värderingarna ska även inbegripa värderingarna hos potentiella hyresgäster, dvs. även de som bor i andra boendeformer.