sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Enligt min uppfattning vore det bättre att exem- pelvis ta bort kravet på särskilda skäl i den dispensmöjlighet som föreligger i 15 kap. 25 § och istället bevilja dis- pens om den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt och det inte föreligger särskilda skäl att neka dispens. Utveckling av synpunkter på utredningens förslag Bredden av begreppet kommunalt avfall måste beaktas Frågan om hur begreppet kommunalt avfall, som infördes i svensk lagstiftning , ska tolkas är uppe för diskussion. har aviserat att det avser att utkomma med en ny vägledning där innebörden i begreppet breddas och att även sådant som anses utgöra verksamhetsavfall i bl.a. restau- rang- och hotellverksamhet kommer att innefattas i begreppet och härmed omfattas av det kommunala monopolet. Som utredningen anger kan ändringen komma att få betydligt större räckvidd för tolkningen av än vad som kunnat utläsas av konsekvens- analysen av förslagen i prop. 2019/20:156. Det innebär att ett stort antal potentiella konsekvenser till följd av att förändringen varken är tillräckligt utredda eller beaktade såsom t.ex. vilken betydelse ut- vidgningen får för de verksamheter där avfallet har ett värde samt om utvidgningen är förenlig med utvecklingen inom avfallsområdet om vikten av att betrakta avfall som resurs. Det är också tydligt att det inte går att motivera utvidgningen av begreppet utifrån aktuella EU-regler där det, som också anges i utredningen, uttryckligen fastställs att reglerna inte syftar till att påverka ansvarsfördelningen mellan offentliga och privata aktörer. I 15 kap 3 § anges vidare att avfall från tillverkning inte avses som kommunalt avfall. Det är dock inte utrett var gränsen går mellan kommunalt avfall och avfall från tillverkning. Om införd lagstiftning ska tolkas på det vis har aviserat föreligger risk för det principiellt felaktiga praktiska resul- tatet att företagens äganderätt över deras egendom fråntas dem, även vad gäller sådana resurser där det finns upparbetade miljö- mässigt och ekonomiskt fungerande strukturer. Här föreligger således ett behov att antingen införa ny lagstiftning och i denna begränsa kommunens monopol för kommunalt avfall från verksam- heter alternativt att på ett reellt sätt möjliggöra frival för verksam- hetsutövarna. Då det första alternativet kommer ta tid är det nu av än större vikt att det införs en möjlighet till frival för verk- samhetsutövarna som inte är för krånglig, dyr, begränsad till fastig- hetsägare eller som enbart når större företag. Frivalet begränsas i praktiken till fastighetsägaren Utredningens förslag till frival har flera fördelar som t.ex. att det räcker med en anmälan med relativt kort framförhållning för att få frival och det finns också möjlighet att få frival för en, flera eller samtliga fraktioner. Det stora problem som föreligger med utred- ningens förslag är dock att det bygger på samma lagtekniska konstruktion som avfallsutredning, dvs. att möjligheten till frival knyts till den av kommunerna beslutade renhållningsförord- ning varigenom kommunen bestämmer vem som är skyldig att erlägga renhållningsavgift enligt renhållningstaxan. I en övervägande majoritet av kommunerna har man beslutat att fastighetsägaren ska vara avgiftsskyldig. Detta medför i praktiken att en ansökan om fri- val endast kan göras av eller via fastighetsägaren. På så sätt får fastighetsägaren makten över verksamheternas avfall och kan hindra verksamheterna från att göra ett frival. Frivalet blir således inte något frival för verksamheterna. I stället blir frivalet en förhandlingsfråga mellan hyresvärd och hyresgäst i samband med att man förhandlar hyresavtalet. Obalansen mellan den starkare hyresvärden och svagare hyresgästen förstärks med denna konstruktion. Härmed minskas företagens möjligheter att göra frival och förslaget uppnår därför inte angivna syften eller de av utredningen uppgivna fördelaktiga effekter, vilket är beklagligt. Utredningen borde närmare ha utrett möjligheterna för en ordning där det istället är avfallsproducenten som kan göra frivalet. Eventuell risk för nedskräpning skulle mot- verkas av utredningens föreslagna bestämmelse att kommunen får besluta att frivalet ska upphöra om det orsakar störningar och frågan om ansvarsfördelning skulle hanteras i hyresavtalen, dock med en rimligare utgångspunkt vad gäller äganderätten/förfoganderätten över resurserna och med ett jämnare maktförhållande mellan hyres- gäst och hyresvärd. Dispensmöjligheten är för svår I utredningsdirektivet anges att dispensmöjligheten ska utformas så den är ”tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner verksamheter bedrivs.” Som regeln är föreslagen uppnås dock tyvärr inte dessa mål. Föreslagen dispensregel är svårtolkad och komplicerad och det finns stor risk att företag inte kommer att söka eller få dispens samt risk för olika bedömningar i olika kommuner. Kravet att företagen bl.a. måste bevisa att hanteringen ska vara miljömässigt ”bättre” än den kom- munala hanteringen kommer att vara mycket svårt att uppnå då ”bättre miljömässighet” är en komplex fråga som går att mäta på olika sätt och då det är kommunen själv som ska bedöma att den egna hanteringen är sämre. Det skulle med detta krav även vara omöjligt att få dispens för det fall alternativet är precis lika bra som kom- munens. Härmed skulle man missa t.ex. innovativa cirkulära lös- ningar och företags möjlighet till samordningsfördelar och bättre service såsom viktig statistik att kunna använda sig av i miljöarbetet. Enligt min uppfattning vore det bättre att exempelvis ta bort kravet på särskilda skäl i den dispensmöjlighet som föreligger i 15 kap. 25 § och istället bevilja dispens om den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt god- tagbart sätt och det inte föreligger särskilda skäl att neka dispens. I och med detta skulle det bli enklare att söka och få dispens och det skulle ändå finnas möjlighet för kommunerna att neka om det föreligger sär- skilda skäl att göra det. Man skulle, för att tillgodose idén om ökad hållbarhet, till och med kunna tänka sig att en ”sämre miljömässig hantering än kommunens” skulle utgöra särskilda skäl att neka dispens, med fördelen att bevisbördan för detta då ligger på kommunen. Avfall (2014). En vägledning till vikt- baserad avfallstaxa inför beslut, vid införande och drift. Avfall (2016). Avfallsimport och materialåtervinning. Avfall (2016). Vad slänger hushållen i soppåsen? Nationell sammanställning av plockanalyser av hushållens mat- och rest- avfall. Avfall (2017). Dioxin och avfallsförbränning. Avfall (2019) Bränslekvalitet – Nuläge och scenarier för sam- mansättningen av restavfall . Avfall (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger. Potential till ökad källsortering och förebyggande. Avfall (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och läns- statistik 2019. Avfall (2020). Miljöstyrande avfallstaxor – Användning, effekt och goda exempel. Deloitte & Incentive (2016) Evaluering af de politiske aftaler om organisering af affaldssektoren. (2020) The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households. (2017). Tork PaperCircle Life Cycle Assessment. LCA reviderad av IVL. European Commission (2020) Guidance for the compilation and reporting of data on municipal waste according to Commission Implementing Decisions 2019/1004/EC and 2019/1885/EC, and the Joint Questionnaire of and . & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Volume 292, 21 January 2021. (2016). Förebygg avfall på kontoret. IVL (2019) Kartläggning av plastavfallsflöden, återvinningsmetoder och marknader: kunskapsunderlag för ett returraffinaderi. IVL (2020). Materialåtervinningens klimatpotential hos olika fraktioner av verksamheters kommunala avfall. Kemikalieinspektionen (2014) Chemicals in textiles – Risks to human health and the environment. Report from a government assign- ment. Report 6/14. Kemikalieinspektionen (2020). Regeringsuppdraget om kartläggning av farliga ämnen 2017 – 2020 Slutredovisning. Rapport 3/20. Klima- og miljødepartementet (2017). Avfall som ressurs – avfalls- politikk og sirkulær økonomi Meld. St. 45(2016–2017) Melding til . KOM (2015). Meddelande från Kommissionen till Europaparla- mentet, Rådet, Europeiska och sociala kommittén samt . Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. COM (2015)614. KOM (2020). Meddelande från Kommissionen till Europaparla- mentet, Rådet, Europeiska och sociala kommittén samt . En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin, För ett renare och mer konkurrenskraftigt . COM 2020(98). KOM (2019). Den europeiska gröna given. COM (2019) 640 final. KOM (2020) 2030 climate & energy framework. KOM (2020). The EU’s chemicals strategy for sustainability towards a toxic-free environment. COM/2020/667 final. KOM (2020). En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För ett renare och mer konkurrenskraftigt . COM/2020/98 final. KOM (2020). Förslag till OCH RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999 (Europeisk klimatlag). COM/2020/80 final. Kommunesektorens organisasjon (2017). Miljøeffektive avfalls- løsninger Muligheter og konsekvenser for kommunesektoren ved økt ansvar på avfallsområdet KS FoU-prosjekt nr. (2009). Miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden. & Stenmarck Å. (2015) Produkters totala avfall – en studie om avfallsfotavtryck och klimatkostnad. Populärveten- skaplig rapport från IVL nr B 2444. (2020). Avfallshantering i med focus på kommunalt avfall. På uppdrag av . Komm2020/00620/M 2020:05–7. Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in : Policy Principle to Promote Environmental Improvements of . IIIEE dissertations 2000:2. Milios, L. (2018). Advancing to a Circular Economy: three essential ingredients for a comprehensive policy mix. Sustain Sci 13, 861–878 (2018). (2020). Kommunalt ansvar för insamling och materialåtervinning av returpapper. M2020/01079/Ke. Bred politisk aftale sikrer grøn affalds- sektor i 2030. MSB (2018): Uppföljning av kommunernas tillståndsprövning och tillsyn enligt LBE Sammanställning av enkätsvar. Dnr 2018–00280. (2019) återvinning av förpackningar och tidningar. Uppföljning av producentansvar för förpackningar och tidningar 2019. (2019). Luftstatistik – Utsläpp av dioxin till luft. (2020). Avfall, uppkommet och behandlat. (2020). Uppkomst och behandling . (2020). Uppkomst och behandling. (2020). Att göra mer med mindre. Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023. New Republic och , J. (2020). Avfallshantering i och . På uppdrag av . Komm2020/00620/M 2020:05–2. Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. Nordre Glosli Produksjon (2020) Sammanfattning. Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. (2017) Næringslivet tar ansvar for egne avfalls- ressurser. Artikel i 13. . NORSUS (2020) Livsløpsvurdering av produktene og tjenestene av Romerike biogassanlegg. (2016). Extended Producer Responsibility. Updated Guidance for . Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. Ramboll (2016). Impact assessment for municipalities and private actors on changing the division of responsibilities in municipal waste management. Original Report (ytpliitto.fi) Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05. Ramboll (2021). Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. Dnr: Komm2020/00577/M 2020:05. Profu (2020). PM: Statistik för verksamheter kommunala avfall. På uppdrag för /SOU. Dnr: Komm2020/00574/M 2020:05. Profu (2020). PM: Organisation av avfallsinsamling. På uppdrag för /SOU. Dnr: Komm2020/00574/M 2020:05–6. RE:Source (2020) Underlag för utveckling av policy för förebyggande av avfall. Slutrapport för projekt . Regeringen (2020). Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi, 2020. (2020). Cirkulär ekonomi, Strategi för omställ- ningen i . (2021). Handlingsplan för om- ställning av . Report from the authorities (2016). Competition in the waste management sector – preparing for a circular economy. Den kommunala likställighetsprincipen i nyare rätts- praxis. Förvaltningsrättslig , häfte 6, 1975. Salmenperä, H., Sahimaa, O., och Koutonen, H. (2018). Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility. (2019) Uppföljning av etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan för . (2021) Rapport . På uppdrag av Svensk Dagligvaruhandel. Komm2020/00620/M 2020:05–10. The Ministry of the Environment (2016). Impact Assessment of the limitation of municipality’s responsibility in community waste management. Författare , , , ja . YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 2016/20 Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05 The , (2018). Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility. Finnish report of municipal waste and a comparison between , , and . Reports of the 17, 2018 Original: Kierrätyksen keinot, taloudelliset vaikutukset sekä toteutettavuus. Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05–9. Trafikanalys (2020). Statistik 2020:14, Lastbilstrafik 2019. Tillväxtanalys (2014): Bättre statistik för bättre regional- och landsbygdspolitik. (2013) Import av avfall till energiåtervinning i . År: 2013. Ekonomifakta /Fakta/Valfarden-i-privat-regi/ statistics – Statistics Explained (europa.eu) Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi, 2020. /media/9591/aftaletekst.pdf Återvinning av förpackningar och returpapper 2019. /Sa mar miljon//Avfall/ forpackningar-returpapper/ statistikblad om hushållsavfall (2020). (2019) Government at a Glance 2019. /gov/ government-at-a-glance-22214399.htm. Mål för näringspolitik. /regeringens- politik/naringspolitik/mal-for-naringspolitik/ Exergis verksamhet ska vara klimat- positiv . /nyheter/-exergis-verksamhet-ska-vara-klimatpositiv-redan-2025/ SCB (2020a), Företagsregister, Antal arbetsställen fördelat på kom- mun, SNI-avdelning och storleksklass, anställda kategorierna inkluderar; 0, 1–4, 5–9, 10–19, 20–49, 50–99, 100–199, 200–499 samt 500-anställda. SCB (2020b). fördelat på ägarkategori . SCB (2020c). Statistikdatabasen, efter region och år. SCB (2020d). Stad (2020). Företag med miljöledningssystem. Företag med miljöledningssystem – miljöbarometer. miljömål: /miljomalen/ Räkna ut vad en anställd kostar inkl. lön, sociala avgifter och försäkringar. Utredning om verksamheters kommunala avfall En särskild utredare ska utreda alternativa lösningar för ökade möj- ligheter för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommu- nala avfall (s.k. hushållsavfall). Lösningarna ska möjliggöra ut- veckling av nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi genom ett så kallat frival. Frival innebär att verksamheterna kan välja att hantera avfallet på annat sätt än genom att lämna det till kommunen. Utredaren ska också utreda och analysera konsekvenserna av de för- slag som lämnas. •föreslå lämpliga lösningar som ökar möjligheterna för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall i syfte att gynna innovativa cirkulära lösningar, •analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget som remit- terades i promemorian ”Genomförande av reviderade EU direk- tiv på avfallsområdet”, dnr M2019/01776/R, •särskilt beakta behovet av och möjligheterna att bedriva tillsyn över verksamheternas avfallshantering, •lämna eventuella andra förslag som identifierats som goda lös- ningar, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Varför behöver frågan om verksamheternas kommunala avfall utredas? Varje kommun ansvarar som huvudregel för att hushållsavfall inom kommunen återvinns eller bortskaffas (15 kap. 20 § ). Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll och därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 3 § ). Det finns dock producentansvarsförordningar med bestämmelser om undantag från kommunens ansvar. Det har i flera sammanhang när avfallsbestämmelser diskuterats påpekats att det är oklart vad som avses med ”därmed jämförligt avfall”. Efter att bestämmelserna införts uppkom tidigt diskussioner om hur uttrycket ska tolkas och därmed hur ansvaret för olika typer av avfall ska fördelas. Konsekvensen har blivit att aktörer tolkar be- greppet olika, att återkommande tvister uppstår och att ansvaret för- delas olika i landet. Eftersom omfattningen av ansvaret för avfallet ständigt kan ifrågasättas leder det till svårigheter för kommuner och verksamheter att planera för att hantera avfallet. I samband med genomförandet av ändringar i Europaparlamen- tets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) är reger- ingens förslag att uttrycket kommunalt avfall ska ersätta termen hus- hållsavfall (prop. 2019/20:156). har beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 2019/20:MJU20, rskr. 2019/20:338) och regeringen har utfärdat lagändringarna, vilka träder i kraft . Termen hushållsavfall i och uttrycket kommunalt avfall är närliggande. Båda omfattar avfall från hushåll och därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Det föreslagna uttrycket kommunalt avfall omfattar dock inte hushållens avlopps- slam och inte heller bygg- och rivningsavfall. Många yrkesmässiga verksamheter är intresserade av att få ökade möjligheter att ta hand om sitt kommunala avfall (s.k. hushålls- avfall) för att på så sätt möjliggöra utveckling av nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi. Det bör utredas om verksamheter bör ges möjlighet att hantera sitt kommunala avfall på nya sätt för att främja miljömässigt goda lösningar som bidrar till den cirkulära ekonomin. Det är viktigt att en lösning, där verksamheterna kan välja en annan aktör än kommunen för att hantera sitt avfall, ska kunna bidra till att stimulera framväxten av en marknad med innovativa cirkulära lösningar. Ett annat skäl till att frågan behöver utredas är att flera verksam- heter har valt att ta hand om sitt avfall själva trots att avfallet kan anses vara ”därmed jämförligt avfall” och därför är kommunens ansvar. Kommunerna har i många fall inte resurser att utöva tillsyn över verksamheternas hantering av ”därmed jämförligt avfall”. Detta innebär i praktiken oklara och olika förutsättningar för verksamhets- utövare som frågar kommunen om deras avfall omfattas av kom- munens monopol. För att bidra till att minska tvisterna mellan kommunerna och verksamheterna om vad som utgör därmed jämförligt avfall remitte- rades ett förslag i promemorian ”Genomförande av reviderade EU direktiv på avfallsområdet” (dnr M2019/01776/R) om införande av ett frival. Förslaget innebar en möjlighet till undan- tag från kommunens ansvar att transportera bort och behandla kom- munalt avfall från andra källor än hushåll. Det skulle ge en möjlighet för verksamheter att ta ett eget ansvar för sitt kommunala avfall. Vid remitteringen av promemorian framkom att remissinstan- serna har olika syn på behov och konsekvenser av att införa ett undan- tag från det kommunala avfallsmonopolet. Många remissinstanser, även de som i grunden är positiva till ett undantag, har invändningar mot förslagets utformning. Mot bakgrund av kritiken från remiss- instanserna är det lämpligt att djupare analysera det förslag som remit- terades och att överväga att ge förslag på lämpliga alternativa lös- ningar. Eftersom det handlar om en stor förändring på avfallsom- rådet är det nödvändigt med ett bättre beredningsunderlag där olika lösningar kan jämföras. Uppdraget att utreda ökade möjligheter att få dispens från det kommunala avfallsmonopolet Utredaren ska analysera och överväga att utveckla den befintliga dispensmöjligheten i . Enligt kan kommu- nerna bevilja dispens från det kommunala avfallsmonopolet i det enskilda fallet om det finns särskilda skäl och om den som ska han- tera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt (15 kap. 25 § ). Det ska ut- redas om det finns anledning att inte längre kräva särskilda skäl, eller på annat sätt utöka möjligheterna att lämna dispens. Dispensmöjlig- heten ska utformas så att den är tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner de bedriver sin verksamhet. Vad gäller denna lösning bör det övervägas om det ska krävas ett miljömässigt lika bra eller bättre omhändertagande för att bevilja dispens. Kommunens grundansvar för det ”därmed jämförliga avfallet” kvarstår i ett system med utökade dispenser. Utredaren bör också beakta kommunernas möjlighet att bedriva avgiftsfinansierad tillsyn. För att säkerställa ett fullgott beslutsunderlag är det av särskild vikt att utredaren både utför och redovisar grundliga analyser av eko- nomiska och miljömässiga konsekvenser och skapar sig en uppfatt- ning om acceptansen för förslaget genom att samråda med berörda. •utreda hur dagens möjligheter för verksamheter att få dispens från det kommunala avfallsmonopolet kan utökas, •utreda om dispensmöjligheten kan utökas antingen genom att inte längre kräva särskilda skäl för att dispens ska kunna beviljas eller på annat sätt, •analysera om det bör finnas krav på miljömässigt lika bra eller bättre omhändertagande för att bevilja dispens, •genomföra och redovisa resultaten av ett fördjupat samråd med berörda aktörer om förslaget, •analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget för små och stora privata aktörer och kommunala och statliga aktörer, •särskilt beakta behovet av och möjligheterna att bedriva tillsyn över verksamheternas avfallshantering, •analysera risken att verksamheter inte hanterar avfallet på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt, •analysera de miljömässiga för- och nackdelarna med förslaget, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Föreslå nödvändiga regler för att säkerställa inrapportering av mängden kommunalt avfall ska i enlighet med avfallsdirektivet rapportera upp- gifter om kommunalt avfall till EU (artikel 37). För att få de upp- gifter som krävs för denna rapportering behövs en översyn av hur uppgifterna ska lämnas i de fall som dispens har beviljats. •utreda hur uppgifter för rapportering av kommunalt avfall kan inhämtas för de verksamheter som beviljas dispens, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att göra en djupare analys av konsekvenserna av det remitterade förslaget om ett frival Ipromemorian ”Genomförande av reviderade EU-direktiv på av- fallsområdet” föreslogs en frivalmöjlighet för den som är skyldig att betala en renhållningsavgift. I korthet föreslogs frivalet för avfalls- hanteringen börja gälla från och med kalenderåret efter att det har anmälts till kommunen. Frivalet föreslogs anmälas . som frivalet gäller ska kommunen inte ansvara för något kommunalt avfall som produceras i eller i samband med den yrkesmässiga verksamheten. För att förbättra underlaget för det föreslagna frivalet behöver kon- sekvenser av förslaget utredas djupare. I detta arbete bör de remiss- synpunkter som inkommit beaktas. Dels behöver de ekonomiska konsekvenserna för små och stora privata aktörer och kommunala och statliga aktörer utredas vidare, dels behöver de miljömässiga för- och nackdelarna utredas vidare. En fördjupad dialog med berörda och analys på både lång och kort sikt är nödvändiga för att ha ett gott underlag för beslut. Om utredaren identifierar bättre lösningar än de som ska utredas enligt direktiven bör även dessa förslag beskrivas. •analysera de ekonomiska konsekvenserna av det remitterade för- slaget för små och stora privata aktörer och kommunala och stat- liga aktörer, •analysera de miljömässiga för- och nackdelarna med det remit- terade förslaget,