sou · H9B333 · 2021-05-11 00:00:00 — Införandet av den obligatoriska förskoleklassen medförde att den mindre grupp barn som inte redan tidigare gått i förskole- klassen nu deltar i undervisningen. Obligatoriet reglerade också frågor kring skolmat och skolskjuts. Införandet av garantin för tidiga stödinsatser kopplade förskoleklassen närmare lågstadiet och de mål som ska uppnås. Reformen medförde också regler kring obligatoriskt användande av kartläggningsmaterial i förskoleklassen och nationella bedömningsstöd i lågstadiet. Kommunerna har i huvudsak kompen- serats ekonomiskt för de utökade åtaganden som dessa reformer inneburit. Sammantaget innebär detta att de ekonomiska konsekven- ser som följer av att förskoleklassen upphör som skolform och låg- stadiet utökas med en ny årskurs 1 inte bedöms vara så omfattande. Utredningen bedömer att kommunerna kan komma att behöva visst ekonomiskt stöd från staten under implementeringen av refor- men för att genomföra nödvändiga förberedelser och anpassningar i berörda verksamheter. Utredningen har därför i avsnitt 7.1.5 före- slagit ett riktat statsbidrag i syfte att möjliggöra en kapacitetsför- stärkning samt säkerställa kvaliteten i utbildningen i lågstadiet som reformen implementeras. 2Finansieringsprincipen beskrivs närmare i informationsmaterialet Den kommunala finan- sieringsprincipen, daterat , som tjänstemän på och Kommuner och Regioner (tidigare Kommuner och Landsting) utformat. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag kommer i en del fall att få direkta ekono- miska konsekvenser för kommunerna. Sammanfattningsvis innebär det att kommunerna bör ersättas ekonomiskt för följande moment: •Ökat antal undervisningstimmar i lågstadiet. •Mottagande i grundsärskola för sexåringar. •Utökad rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritets- språken. •Obligatorisk överlämning av uppgifter vid övergång från förskola eller pedagogisk omsorg till skola. •Ytterligare utvecklingssamtal och skriftlig individuell utvecklings- plan. Övriga förslag bedöms inte vara av det slaget att de föranleder någon ekonomisk kompensation för kommunerna. Utredningen redovisar sina ställningstaganden och beräkningar mer i detalj nedan. Hur många elever kommer att beröras av de nya åtagandena? Utredningen har vid sin beräkning av kostnaderna utgått från antalet elever /20 och () befolk- ningsprognos . /20 uppgick antalet elever i för- skoleklassen till cirka 122 000, varav merparten (närmare 99 pro- cent) var sexåringar. Att inte alla som går förskoleklassen är eller att inte alla sexåringar går i förskoleklassen är ett resultat av att barn kan börja förskoleklassen och skolan tidigare eller senare än när de är . Utredningens förslag innebär inte att denna möjlighet förändras. Utredningens beräkningar baseras på antagandet att andelen barn som börjar skolan tidigare (till följd av tidigarelagd skolstart) eller senare (till följd av uppskjuten skolplikt) inte kommer att förändras till följd av utredningens förslag. Utifrån SCB:s befolkningsprognos för antalet sexåringar 2026 be- räknas antalet elever i förskoleklassen uppgå till cirka 119 500 /27. Det innebär att antalet elever beräknas minska med ungefär 2 400 jämfört med /20. Konsekvenser av utredningens förslag Förändringar som bedöms leda till ökade kostnader för kommunerna Utökad undervisningstid i lågstadiet Utredningens förslag om utökad undervisningstid innebär att den ökas i det nya lågstadiet. Enligt gällande regelverk ska undervisningstiden i förskoleklassen vara minst per läsår, vilket inte fullt ut motsvarar undervisning per dag. För att uppnå detta behöver antalet undervisningstimmar per läsår öka , till . På många skolenheter är undervisningstiden i förskoleklassen . Men då detta inte är ett krav enligt nu gällande regelverk bedömer utredningen att det är rimligt att kommunerna kompenseras ekono- miskt för det ökade antalet undervisningstimmar som förslaget innebär. Utifrån antagandet om 119 500 elever i nya årskurs 1 /27, och att lärartätheten (15,6 elever per lärare i lågstadiet) inte förändras, innebär det att sammanlagda antalet undervisningstimmar per läsår beräknas öka med 68 900. Årsarbetstiden för en heltids- anställd lärare är . Med ett antagande om oförändrad årsarbetstid per lärare innebär utredningens förslag att antalet lärare på nationell nivå behöver öka med motsvarande 63 heltidstjänster. Dessutom kan vissa andra kostnader förknippade med läro- och tim- planebundna aktiviteter förväntas öka, t.ex. vikariekostnader. Dessa övriga kostnader beräknas uppgå till av den genom- snittliga kostnaden för undervisning i . löne- nivå blir den ökade kostnaden cirka 31 miljoner kronor3. Merparten av eleverna i lågstadiet () är också in- skrivna i fritidshemmet. Utredningen anser att ett rimligt antagande är att ett ökat antal undervisningstimmar i lågstadiet medför att antalet timmar i fritidshemmet minskar med motsvarande antal. Uti- från ovanstående antagande om antalet elever, och ett antagande om en oförändrad andel elever i fritidshemmet, beräknas det sammanlagda antalet timmar i fritidshemmet per läsår minska med 897 000 tim- mar. Med en personaltäthet på 12,3 elever per anställd och en års- 3Beräkningen bygger på lönestatistik från , uppgifter om sociala avgifter från SKR och är utförd på motsvarande sätt som prop. 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser, prop. 2015/16:149 Ytterligare undervisningstid i matematik och promemorian Vissa timplanefrågor (U2015/06066/S). Konsekvenser av utredningens förslag arbetstid på motsvarar det cirka 40 heltidstjänster vilket lönenivå motsvarar en kostnad på . Merkostnaden för den utökade undervisningstiden i lågstadiet blir därmed sammantaget lönenivå, för vilken utredningen anser att kommunerna bör kompenseras. Mottagande i grundsärskola för sexåringar Utredningen föreslår ett införande av en tioårig grundsärskola där sexåringar ska kunna tas emot i nya årskurs 1. Det är mycket svårt att beräkna kostnaderna för detta. Elevantalet är begränsat och kostna- den per elev varierar mycket till följd av målgruppens heterogenitet. Det saknas också uppgifter om var i skolsystemet de sexåringar som senare tas emot i grundsärskolan befinner sig, dvs. om de går kvar ett extra år i förskolan eller börjar i en förskoleklass knuten till en annan skolform inför att sedan tas emot i grundsärskolans nuvarande årskurs 1 och om den faktiska kostnaden för dem. /20 gick enligt officiella statistik drygt 1 000 elever i grundsärskolans årskurs 1. Av dessa var cirka 150 ele- ver , drygt 790 elever och närmare 90 elever eller äldre. Om man i stället räknar antalet sjuåringar oavsett årskurs var de drygt 880 och åttaåringarna var närmare 1 100. Det finns med andra ord redan en grupp sexåringar som tagits emot i grundsärskolan, något som möjliggjordes av en skollagsändring 2017. Att antalet sju- åringar är lägre än antalet åttaåringar visar också att en del av eleverna i grundsärskolan börjar senare än årskurs 1. Det är också naturligt då åldern när en utredning inför mottagande i grundsärskolan kan göras skiljer sig åt mellan olika barn beroende på hur deras funktionsned- sättning yttrar sig. Ett rimligt antagande är att antalet sexåringar i grundsärskolan, även i en tioårig grundsärskola, kommer att vara färre än antalet sju- åringar. Utredningen saknar underlag för att bedöma det exakta antalet men bedömer det som troligt att elevantalet i viss utsträckning kom- mer att öka. Kommunernas merkostnad för den nya årskursen i grundsärskolan beror på skillnaden mellan kostnaden för eleven i grundsärskolan jämfört med kostnaden för eleven i den skolform där den annars skulle ha befunnit sig. /20 var kostnaden för en genomsnittlig Konsekvenser av utredningens förslag elev i grundsärskolan , kostnaden för ett genomsnitt- ligt barn i förskolan och för en genomsnittlig elev i förskoleklassen . Om beräkningen utgår ifrån att antalet sexåringar i grundsär- skolan ökar från dagens 157 till 600, varav hälften av de tillkom- mande barnen innan reformen skulle gått i förskolan och hälften i förskoleklassen, blir merkostnaden (prisnivå). Utredningen anser det rimligt att anta att den faktiska genom- snittliga kostnaden för barn i förskolan eller elever i förskoleklassen som senare under sin skolgång tas emot i grundsärskolan är högre än genomsnittet, då de till följd av sin funktionsnedsättning kan antas vara i behov av ett mer omfattande stöd än genomsnittliga barn och elever. Tillförlitliga uppgifter om detta saknas varför en beräkning av kommunernas merkostnader får bli schablonartad. Ett antagande om att den faktiska kostnaden är högre än den genom- snittliga kostnaden för ett barn i förskolan och en elev i förskole- klassen ger en merkostnad på (prisnivå). Ett antagande om att den faktiska kostnaden är 100 pro- cent högre än den genomsnittliga kostnaden för barn i förskolan eller elever förskoleklassen ger en merkostnad på (prisnivå). Utredningens bedömning är att det är rimligt att anta att den genomsnittliga kostnaden för en elev i förskolan och förskoleklassen som senare tas emot i grundsärskolan i genomsnitt är högre än den genomsnittliga kostnaden för barn och elever i förskolan eller förskoleklassen. Merkostnaden blir därmed 181 miljoner kro- nor (prisnivå), för vilket utredningen anser att kommunerna bör kompenseras. Utökad rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken Utredningen föreslår att barn som tillhör de nationella minoriteterna, eller har ett annat nordiskt språk som modersmål, ges rätt till ytter- ligare modersmålsundervisning. Frågan om modersmålsundervisning behandlas i betänkandet Nationella minoritetsspråk i skolan (SOU 2017:91). Utredningens kost- nadsberäkningar avseende modersmålsundervisning i de nationella Konsekvenser av utredningens förslag minoritetsspråken har utgått från de beräkningar som redovisas i det betänkandet. Kortfattat så beräknar Utredningen om förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (dir. 2016:116) kostnaden per undervisningsgrupp till . Kostnaden är prisnivå och omfattar lönekostnader och kostnader för läromedel. Den genomsnittliga gruppstorleken beräk- nas till 2,5 elever per grupp, av undervisningen antas ske utanför ordinarie lektionstid. Enligt statistik deltog närmare 790 elever av eleverna i årskurs 1 i modersmålsundervisning i de nationella minoritets- språken /20. Det motsvarar av det totala antalet elever i årskursen. Med ett antagande om motsvarande del- tagande i nya årskurs 1 skulle närmare 770 elever delta i moders- målsundervisning i de nationella minoritetsspråken och kostnaden uppgå till prisnivå, för vilken utredningen anser att kommunerna bör kompenseras. Rätten till modersmålsundervisning för andra grupper påverkas inte av utredningens förslag då den är begränsad till . Obligatorisk överlämning av uppgifter vid övergång från förskola eller pedagogisk omsorg till skola Utredningen föreslår en obligatorisk överlämning av uppgifter vid övergång från förskola eller pedagogisk omsorg till skola. Det är barnens behov av en överlämning som ska styra om en överlämning ska göras och vilka uppgifter som ska överlämnas till den mottagande skolenheten. Det kan t.ex. handla om barn som har varit i behov av särskilt stöd i förskolan eller barn som ligger långt fram i sin kun- skapsutveckling. Det kan också handla om andra behov och förut- sättningar som barnet har, där det gjorts anpassningar, t.ex. gällande barnets utveckling eller socialt samspel. Syftet med överlämningen ska vara att den mottagande skolenheten ska kunna ta emot varje barn utifrån de individuella behov och förutsättningar som barnet har. Även om ett visst sådant arbete redan sker bedömer utred- ningen att förslaget kommer att medföra ett utökat åtagande och vissa ökade kostnader för kommunerna. Utredningens beräkningar avseende kostnader för den föreslagna systematiska överlämningen av uppgifter utgår från en liknande beräkningsmodell som användes av (U 2015:01) i dess betänkande (SOU 2016:77) Konsekvenser av utredningens förslag samt Utredningen om problematisk elevfrånvaro (U 2015:11) i dess betänkande (SOU 2016:94). Dessa utredningar har i sina förslag beskrivit att en överlämning mellan skolformer innebär ett visst ökat åtagande i förhållande till skrivningarna i läroplanen. De tidigare utred- ningarnas kostnadsberäkningar bygger på antagandet om elevantal i en årskull, en uppskattad tidsåtgång när det gäller överlämning per elev, och den uppskattade lönekostnaden . Utredningen delar uppfattningen att en systematisk överlämning av uppgifter mellan skolformer innebär ett ökat åtagande och med- för ökat arbete, och därmed även ökade kostnader. Då utredningens förslag avser övergången mellan förskola eller pedagogisk omsorg och skola utgår gjorda kostnadsberäkningar från det uppskattade elev- antalet i nya årskurs 1 /27, vilket är cirka 119 500 elever. Det är svårt att beräkna hur stor andel av dessa elever som kan antas ha sådana förutsättningar och behov att en överlämning av uppgifter kommer att göras från den avlämnande förskola eller peda- gogisk omsorg till en mottagande skolenhet. En utgångspunkt för en sådan beräkning kan vara antalet elever som är i behov av särskilt stöd i och därmed omfattas av ett åtgärdsprogram. Det saknas uppgifter om motsvarande andel barn respektive elever i för- skolan och förskoleklassen. /20 omfattades drygt 5 pro- cent av eleverna i av ett åtgärdsprogram, vilket mot- svarar knappt 59 800 elever (2020 h). Andelen elever med åtgärdsprogram är lägre i årskurs 1 för att sedan öka successivt. Högst andel elever med åtgärdsprogram är det i årskurs 9. I årskurs 1 har av eleverna ett åtgärdsprogram. Det är rimligt att anta att en elev som bedöms behöva särskilt stöd och därmed om- fattas av ett åtgärdsprogram i årskurs 1 hade samma behov året innan, och att barnet även hade detta behov när det gick i förskola eller pedagogisk omsorg. Utredningen menar, som tidigare redovisats, att den systematiska överlämningen av uppgifter inte enbart bör avse barns eventuella behov av särskilt stöd utan även behov av ytterligare stimulans samt andra behov och förutsättningar som kan vara ange- lägna för den mottagande skolenheten att känna till. Av denna anled- ning så bedöms andelen barn där överlämningen kan antas bli aktuell vara högre än , dvs. andelen elever i årskurs 1 som har ett åtgärdsprogram. Ett antagande om att en överlämning av uppgifter genomförs gäl- lande av eleverna i nya årskurs 1 skulle medföra kostnader Konsekvenser av utredningens förslag Om antagandet i stället görs att det kommer att röra av eleverna i en årskull så blir kostnaden i stället . Enligt uppgift från SCB uppgår den genomsnittliga månadslönen för en förskollärare till . Inklusive semesterlön och arbetsgivaravgifter uppgår den årliga lönekostnaden för en förskollärare därmed till vilket, fördelat på en årsarbetstid , ger en timkostnad om . Beräkningen bygger på ett antagande om 119 500 elever, att en uppskattad genomsnittlig tidsåtgång när det gäller överlämning per elev och en lönekostnad på i tim- men. Tiden innefattar den tid som avlämnande personal i förskola eller pedagogisk omsorg behöver för att sammanställa de uppgifter som ska överlämnas till den mottagande skolan, som finns tillgäng- liga t.ex. från utvecklingssamtal. Utredningen bedömer att det är ett rimligt antagande att 5 pro- cent av eleverna i nya årskurs 1 kommer att beröras av överlämningen. Den beräknade kostnaden blir därmed prisnivå, för vilken utredningen anser att kommunerna bör kompenseras. Ytterligare utvecklingssamtal och skriftlig individuell utvecklingsplan Att följa elevens kunskapsutveckling och hålla ett utvecklingssamtal per läsår i förskoleklassen är redan en obligatorisk uppgift som följer av gällande skolförfattningar. Därtill finns en obligatorisk skyldighet att samverka och fortlöpande informera vårdnadshavare om elevens kunskapsutveckling. Utredningens förslag innebär dock att det inom utbildningen ska genomföras ytterligare ett utvecklingssamtal i nya årskurs 1, så att det blir ett samtal per termin, och att det i samband med ett sådant ska upprättas en skriftlig individuell utvecklingsplan. Detta är inte ett krav inom förskoleklassen , och förslaget inne- bär således ett delvis utökat obligatoriskt åtagande för huvudmannen. har allmänna råd med kommentarer om utvecklings- samtalet och den skriftliga individuella utvecklingsplanen, vilket kan underlätta lärares arbete och minska den administrativa bördan som den obligatoriska uppgiften innebär. Utredningen bedömer dock att ansvarig lärare måste avsätta tid för samtalet, samt tid för den doku- Konsekvenser av utredningens förslag mentation som ska upprättas i den individuella utvecklingsplanen i samband med samtalet. Utredningen uppskattar tiden för samtalet och dokumentationen till sammanlagt per elev. Enligt uppgift från SCB uppgår den genomsnittliga månadslönen för en grundlärare till . Inklusive semester- lön och arbetsgivaravgifter uppgår den årliga lönekostnaden för en grundlärare därmed till vilket, fördelat på en årsarbetstid , ger en timkostnad om . Utredningen bedömer mot den bakgrunden att kostnaderna för förslaget om ytterligare ett utvecklingssamtal och en skriftlig indivi- duell utvecklingsplan uppgår till . Beräkningen bygger på ett antagande om 119 500 elever i nya års- kurs 1, en genomsnittlig timkostnad för en grundlärare om 328 kro- nor och en genomsnittlig uppskattad tidsåtgång till totalt per elev. Den beräknade kostnaden blir därmed prisnivå, för vilken utredningen anser att kommu- nerna bör kompenseras. Förändringar som bedöms leda till minskade kostnader för kommunerna Utredningens förslag att ta bort förskoleklassen som en egen skol- form bedöms i vissa fall kunna leda till minskade kostnader för kom- munerna. Införandet av en tioårig grundskola innebär att övergången mellan förskoleklassen och tas bort. Det största värdet av denna förändring bedöms vara ökad kontinuitet och att därmed ges bättre förutsättningar att följa upp den enskilde elevens kunskapsutveckling och eventuella behov av stödåtgärder, vilket bör främja elevens utveckling. Förändringen bör även kunna innebära en administrativ förenkling och i någon grad minska behovet av elev- dokumentation. En tioårig grundskola bör också innebära en större flexibilitet för skolan då en administrativ indelning tas bort. Behovet av att förhålla sig till ett särskilt regelverk för förskoleklassen för- svinner också. Utredningens förslag om att den uppföljning av garantin för tidiga stödinsatser som görs i slutet av förskoleklassen inför övergången Konsekvenser av utredningens förslag till årskurs 1 inte längre kommer att göras bedöms också kunna leda till minskade kostnader för kommunerna. Det är svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av för- slagen, och variationerna mellan kommuner och skolenheter kommer att vara stora. Utredningens samlade bedömning är att de möjliga ekonomiska konsekvenserna inte är av den storleken att det finns anledning att minska ersättningen till kommunerna. Förändringar som inte bedöms påverka kommunernas kostnader Utredningens förslag rörande utbildningens syfte, undervisning i ämnen och ämnesområden, läroplaner, kunskapskrav och garantin för tidiga stödinsatser, nationella prov och skolplikt bedöms inte inne- bära några utökade åtaganden för kommunerna, eller medföra ökade kostnader. Utredningens förslag gällande modersmålsundervisning, särskilt stöd och disciplinära åtgärder innebär att regelverket kommer att vara gemensamt för samtliga årskurser i den tioåriga respektive den tioåriga grundsärskolan. Utredningens förslag rörande modersmålsundervisning innebär inte något ökat åtagande för kom- munerna och bedöms inte heller medföra några ökade kostnader, med undantag av att barn som tillhör de nationella minoriteterna eller har ett annat nordiskt språk som modersmål ges rätt till modersmålsundervisning (se vidare ovan). Utredningens förslag om särskilt stöd och disciplinära åtgärder är i viss utsträckning att betrakta som en utökning av kommunernas åtaganden då bestämmelsen utvidgas till att innefatta ytterligare en årskurs. Utredningen gör dock bedömningen att det inte är troligt att alla bestämmelser i praktiken kommer att beröra elever i alla års- kurser. Det här innebär att även om den nya årskurs 1 omfattas av de gemensamma reglerna så betyder det inte att all reglering kommer att tillämpas på åldersgruppen. Detta innebär sammantaget att för- ändringen i praktiken inte bedöms medföra några ekonomiska kon- sekvenser för kommunerna. Enligt gällande bestämmelser om särskilt stöd så följer förskole- klassen läroplanen för och arbetar mot samma mål och kunskapskrav. Eleverna i förskoleklass kan behöva stöd för att före- bygga svårigheter att uppnå läroplanens mål, och har därför vid be- Konsekvenser av utredningens förslag hov rätt till särskilt stöd. Enskild undervisning, särskild undervis- ningsgrupp och anpassad studiegång är stödinsatser som i allmänhet bör ges först när andra stödinsatser har prövats utan att önskat resultat har uppnåtts. Detsamma anses gälla distansundervisning som i allmänhet inte bedöms vara aktuell som första åtgärd för elever i lågstadiet, och därför inte bör användas mer än i undantagsfall för elever i nya årskurs 1. Utredningen bedömer att dessa insatser inte kommer att vara vanliga att tillämpas i nya årskurs 1.När det gäller disciplinära åtgärder, såsom utvisning ur klassrummet, kvarsittning och avstängning, är utredningens bedömning att åtgärder av detta slag i väldigt ringa omfattning kan tänkas bli aktuella i nya årskurs 1. Den dagliga verksamheten kommer på olika sätt att påverkas av införandet av de nya bestämmelserna. Det kan gälla förändringar i lokalanvändning, skolans organisation eller förändringar i admini- strativa it-system. Utredningen bedömer inte att kostnader av detta slag motiverar ökade bidrag till kommunerna, då ersättning enigt finansieringsprincipen inte brukar ges för anpassning till den allmänna utvecklingen. Oavsett denna reform förändras skolans verksamhet och förutsättningar löpande. Kommuner och skolenheter ansvarar för att utifrån sina förutsättningar och behov kontinuerligt genom- föra de förändringar som krävs. Utredningen har i sina förslag varit mån om att både huvudmän och berörda myndigheter ges ett väl tilltaget tidsmässigt utrymme att genomföra nödvändiga förändringar. Total kompensation till kommunerna Eftersom reformen medför utökade åtaganden för huvudmännen ska finansieringsprincipen tillämpas. Anslaget för kommunalekono- misk utjämning bör därför höjas med med halvårseffekt , och . Se vidare avsnitt 8.8.1, Ekonomiska konsekvenser för staten. Enskilda huvudmän ska få ersättning från elevens hemkommun i enlighet med skollagens regler (10 kap. 36–39 §§, 11 kap. 36–38 §§, samt 14 kap. 15–17 §§ skollagen). Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag medför olika slags konsekvenser för staten. Det handlar om ekonomiska konsekvenser, men även om konse- kvenser för staten som huvudman för specialskolan respektive same- skolan och konsekvenser för skolmyndigheter och lärosäten. 8.8.1Ekonomiska konsekvenser för staten Införandet av en tioårig grundskola, en tioårig grundsärskola, en elva- årig specialskola och en sjuårig sameskola innebär en ambitionshöj- ning gällande det obligatoriska skolväsendet. Staten ska enligt finansier- ingsprincipen ersätta kommunerna för ökade kostnader till följd av nya obligatoriska åtaganden som åläggs dem till följd av statliga beslut. I avsnitt 8.6.1 redovisas de ökade kostnader för kommunerna som följer av utredningens förslag, och som staten bör kompensera kom- munerna för. Dessa ekonomiska konsekvenser redovisas nedan i tabell 8.1. Tabell 8.1 Statens kostnader för ersättning till kommunerna avseende utökade åtaganden till följd av reformen Utökat åtagande för kommunerna Utökad rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken