sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Utredningen bedömer det inte som sannolikt, och inte heller utifrån generella kunskaper önskvärt, att prissättande styr- medel medvetet skulle förändras så att priserna faktiskt sjunker. När det gäller EU ETS finns det dock andra mekanismer än den direkta politiska styrningen som gör att priserna även skulle kunna förändras nedåt. Teknisk utveckling som i sig gynnas vid höga priser kan i för- längningen leda till minskad efterfrågan på utsläppsrätter och lägre priser. Styrmedelssamverkan vid förändringar i andra än prisstyrande styrmedel Styrmedel som stimulerar utveckling, lärande och spridning av ny teknik förstärker generellt effekterna av utredningens förslag. Om ny och bättre teknik bli tillgänglig som en följd av att styrmedel riktade mot innovationer får större direkt påverkan kommer det också att leda till att utredningens förslag får större effekter. När ny och bättre teknik finns tillgänglig kommer fler och större utsläpps- minskningar att kunna åstadkommas till rimliga kostnader. Utred- ningens förslag skulle då leda till att dessa förbättrade tekniska möj- ligheter också tillämpades i större utsträckning. Noteras bör att samma typ av samverkan finns mellan exempelvis innovationsstyr- medel och prissättande styrmedel. På motsatt sätt skulle en minskad direkt styrning via innovation, lärande och teknikutveckling innebära en risk för att de tekniska möjligheterna till utsläppsminskningar inte ökar lika snabbt och utredningens förslag skulle få mindre effekt på utsläppen. Styrning som verkar för mer innovation och styrning som verkar för mins- kade utsläpp kan ge synergier. Genomförande av utredningens för- slag motiverar inte minskningar i de styrmedel som gynnar teknik- utveckling och kunskapsspridning. 8.4Förslagens effekt på växthusgasutsläppen i samt konsekvenser för utsläppen inom EU och globalt 8.4.1Effekt på växthusgasutsläppen i mål och hänsynsregler gäller för alla som utövar en verk- samhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse och som faller inom balkens tillämpningsområde. Vissa miljöfarliga verk- samheter är anmälnings- eller tillståndspliktiga. Tillståndsförfarandet ger en särskild ställning som styrmedel för de verksam- hetstyper som omfattas. Sektorer som omfattar en hög andel till- ståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är industrisektorn, jord- brukssektorn, avfallssektorn samt el- och fjärrvärmesektorn. Samtliga nämnda sektorer har också betydande utsläpp av växthusgaser (se av- snitt 3.5). I nuvarande praxis ställs överlag klimatrelaterade krav endast i be- gränsad omfattning i form av villkor i tillstånd enligt . Förutom krav om energieffektivisering omfattas industrin både inom och utanför EU ETS av få krav som tydligt syftar till minskade växthusgasutsläpp, vilket huvudsakligen förklaras av hur industri- utsläppsdirektivet genomförts i svensk rätt (se avsnitt 3.2.5). Inom vissa sektorer ställs dock krav som påverkar utsläppen av växthusgaser på ett betydande sätt. För jordbruksverksamheter kan villkor avse t.ex. innehållet i djurfoder och hur gödsel hanteras, lagras och sprids. Tillstånd till avfallsdeponier kan exempelvis innehålla krav på att deponigas, som innehåller den kraftiga växthusgasen metan, samlas upp så att den inte når atmosfären. Krav på energieffektivisering ställs också inom flera sektorer, t.ex. i form av villkor i tillstånd eller succes- siva villkor kopplade till energihushållningsplaner. I följande avsnitt beskrivs hur utredningens grupper av förslag enligt indelningen i avsnitt 8.2 skulle kunna ändra praxis och vilka effekter det kan medföra för växthusgasutsläppen. Effekten på växthusgasutsläppen av ett förtydligat mål i 1 kap. 1 § uppstår genom samverkan med utredningens övriga för- slag. Möjligheten att ställa krav på användning av bästa möjliga teknik ur miljö- och klimatsynpunkt, val av energikällor samt hus- hållning med energi, råvaror och material enligt utredningens förslag i 2 kap. 3 och 5 §§ innebär omfattande möjligheter att påverka verksamheters förbränningsrelaterade utsläpp av växthus- gaser och även s.k. diffusa utsläpp av växthusgaser (se avsnitt 3.5.3). Krav skulle även kunna riktas mot de processutsläpp (se av- snitt 3.5.3) som går att minska genom att byta ut fossila råvaror mot förnybara råvaror. Vilka klimatrelaterade krav som får ställas på verk- samheter och hur långtgående kraven får vara begränsas av miljö- balken genom att nyttan av en åtgärd ska vägas mot dess kostnad och inskränkningar i hur krav får formuleras gentemot vissa verksam- heter. Dessa begränsningar och andra förutsättningar som påverkar räckvidden av utredningens förslag beskrivs nedan. Nyttan av utsläppsminskande åtgärder ska enligt 2 kap. 7 § miljö- balken vägas mot kostnaderna för desamma och endast krav som anses rimliga utifrån en sådan avvägning kan ställas. Miljöfarliga verksamheter betalar för att släppa ut växthusgaser genom EU ETS samt koldioxid- och energiskatt. Hur mycket det kostar att släppa ut ett ton koldioxid varierar beroende på utsläppskälla, bransch och verksamhetens omfattning. För verksamheter inom EU ETS varie- rar kostnaden också genom att priset på utsläppsrätter varierar . Utsläppskostnaden gör att det finns ekonomiska incitament att vidta de utsläppsminskande åtgärder som kan genomföras upp till en kostnad som på marginalen motsvarar det förväntade priset för att släppa ut växthusgaser. Om det förutsätts att verksamhetsutövarna i stort agerar på ett ekonomiskt rationellt sätt innebär detta att de extra utsläppsminskningar som utredningens förslag kan ge upphov till hos företag med prissatta utsläpp har åtgärdskostnader som är högre än priset för att släppa ut växthusgaser. Alla utsläpp som en verksamhet ger upphov till är dock inte nödvändigtvis prissatta, t.ex. vissa diffusa utsläpp som är svåra att mäta eller vissa utsläpp som uppkommer utanför den egna verksamheten. En avgörande begränsning i räckvidden av utredningens förslag om förtydligande av försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och tillägget till hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § är att förslagen endast blir tillämpliga för nya verksamheter eller befintliga verksamheter som ansöker om ändringstillstånd eller omprövas. Eftersom det av naturliga skäl är befintliga och inte nya verksam- heter som står för växthusgasutsläppen kommer förslagen där- för bara att leda till att växthusgasutsläppen i minskar relativt dagens nivå i de fall verksamhetsutövare ansöker om ändringstill- stånd och accepterar skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt de ändrade eller nya bestämmelserna, eller om verksamheterna om- prövas. Förslagen kan därutöver begränsa utsläppsökningar som föl- jer av nya verksamheter. Utredningen bedömer dock att växthus- gasutsläppen från nya verksamheter i kommer att vara små i förhållande till utsläppen från dagens befintliga verk- samheter. De 20 anläggningar som har högst växthusgasutsläpp i svarar tillsammans för ungefär tre fjärdedelar av de samlade växthus- gasutsläppen från industri samt el- och fjärrvärmeproduktion i landet. Den genomsnittliga åldern på grundtillstånden för dessa anläggningar var 2020 och medianåldern var . Det yngsta grundtillståndet var och det äldsta . Vissa anläggningar har efter det att grundtillstånd erhållits ansökt om ett eller flera ändringstillstånd men dessa omfattar inte hela verksamheten. Givet den genomsnittliga tillståndsåldern kan konstateras att tillfällen när det skulle ha gått att ställa klimatkrav på verksamheterna med störst växthusgasutsläpp tills nu endast har uppstått relativt sällan. Möjligheten att ompröva villkor har utnyttjats mycket sparsamt, framför allt eftersom myndighets- initierad omprövning är en svår och resurskrävande uppgift för till- synsmyndigheterna. är utsläppsminskningar i just dessa anläggningar avgörande för att åstadkomma nödvändiga och kraftiga utsläppsminskningar. Om det ska kunna göras via ändringar i miljö- balken krävs det därför att utredningens förslag till ändringar åtföljs av ökade möjligheter till omprövningar av existerande villkor. En betydande begränsning i dagens utformning av för tillämpningen av försiktighetsprincipen och hushållningsprinci- pen är att 16 kap. 2 c § förbjuder gränsvärden och reglering av användning av fossila bränslen för verksamheter som omfattas av EU ETS om det syftar till att minska direkta utsläpp av de växthusgaser som omfattas av utsläppshandelssystemet. EU ETS omfattar av växthusgasutsläppen från miljöfarliga verksamheter inom sektorerna industri samt el- och fjärrvärme- produktion i . I praxis har utsläpp av växthusgaser till största delen undantagits från prövningen enligt hushållningsprin- cipen och försiktighetsprincipen, oavsett om de ingår i EU ETS eller inte. Om 16 kap. 2 c § inte ändras i enlighet med utred- ningens förslag utan tillämpas enligt nuvarande lydelse kan utred- ningens förslag rörande 2 kap. 3 och 5 §§ inte förväntas få någon betydande effekt på utsläppen från verksamheter inom Utredningen uppskattar att utredningens förslag om förtydligande av 2 kap. 3 § och tillägget till hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § tillsammans med förslaget om förtydligande av mål i 1 kap. 1 § kan minska växthusgasutsläppen med 0,1–0,koldioxidekvivalenter 2030 och med 0,5– 2045 jämfört med nollalternativet. Utsläpps- minskningarna förväntas till största del ske som en följd av krav på att fossila bränslen ersätts med förnybara bränslen och el i tillstånds- pliktiga miljöfarliga verksamheter som inte omfattas av EU ETS efter- som sådana krav inte får ställas på verksamheter som om- fattas av EU ETS. Sådana krav föreslås dock få ställas och effekten av det beskrivs nedan i avsnittet Klimatkrav i tillstånd för verksam- heter som omfattas av EU ETS. Utsläppsminskningar förväntas även ske till följd av energieffektiviseringsåtgärder inom energiintensiv industri vidtagna med anledning av det ökade fokus som utred- ningens förslag innebär på det området. Den totala effekten av förslagen ökar i takt med att successivt fler och fler prövningar genomförts enligt före- slagna regler av befintliga verksamheter som ansöker om ändrings- tillstånd eller nya verksamheter som tillkommer. Effekten på växt- husgasutsläppen är dock helt beroende av hur praxis utvecklas visavi utredningens förslag vilket är svårbedömt. De vägledningar som ska tas fram kommer sannolikt att ha stor betydelse för tillämpningen av förslagen. Hur andra styrmedel, teknik och omvärld utvecklas är också av stor betydelse. Uppskattningen är därför mycket osäker. Utredningen bedömer att tillägget i stoppregeln i 2 kap. 9 § kommer att tillämpas vid enstaka, om ens något, tillfälle eftersom få nya verksamheter förväntas tillkomma som medför väsentliga utsläpp av växthusgaser. Effekten på växthus- gasutsläppen av förslaget om tillägg i stoppregeln är uppskattad till noll eftersom det är osäkert om bestämmelsen kommer att tillämpas. Den bedömningen baseras på att såväl sammantagen klimatpolitik som samhällsutveckling i övrigt talar för att investeringar som med- för mycket stora växthusgasutsläpp är osannolika i . Om be- stämmelsen tillämpas kan dock påverkan på totala växthus- gasutsläpp bli stor. Utredningens förslag i 6 och 22 kap. syftar till att förbättra beslutsunderlagen gällande klimataspekten för prövningar av verksamheter och åtgärder. Förbättrade beslutsunderlag bör leda till effektivare prövningar och mer välgrundade domar och beslut. Att det blir tydligare hur utpekade verksamheter ska redovisa vilka åtgärder de kommer att vidta för att minimera sina växthusgas- utsläpp kan förväntas bidra till att möjligheter att minska utsläpp upptäcks och tillvaratas som annars inte skulle ha åtgärdats. Utred- ningen bedömer dock att det inte är möjligt att kvantifiera hur stora utsläppsminskningar förslagen i 6 och 22 kap. i sig kan innebära. Klimatkrav i tillstånd för verksamheter som omfattas av EU ETS Effekten på växthusgasutsläppen uppstår genom att den möjliggör att hushållningsprincipen och försiktighetsprincipen kan tillämpas fullt ut även gentemot verksamheter som omfattas av EU ETS, med undantag för att gränsvärden som syftar till att begränsa direkta utsläpp av de växthusgaser som ingår i utsläppshandelssystemet inte får sättas. Eftersom tillämpningen av ovan nämnda principer i praxis kommit att begränsas även för verksamheter utanför EU ETS kan förslagen förväntas få viss effekt på växthusgasutsläppen också från verksamheter som inte ingår i utsläppshandeln. Effekten på växthus- gasutsläppen av förslagen om klimatkrav för verksamheter som om- fattas av EU ETS är inte meningsfull att bedöma isolerat eftersom förslagen är beroende av att klimataspekten förtydligas i mål och i försiktighetsprincipen samt i hushållningsprincipen. Utredningen uppskattar att förslagen om starkare klimatperspek- tiv och klimatkrav för verksamheter som omfattas av EU ETS till- sammans kan minska de svenska växthusgasutsläppen med 0,2–1 mil- joner ton koldioxidekvivalenter 2030 och med 1–2045 jämfört med nollalternativet. Den totala effekten ökar i takt med att successivt fler och fler pröv- ningar genomförts enligt föreslagna regler av befintliga verksamheter som ansöker om ändringstillstånd eller omprövas och nya verksam- heter som tillkommer. De utsläppsminskningar som tillkommer av förslagen om klimat- krav för verksamheter som omfattas av EU ETS förväntas till största delen följa av krav på att fossila bränslen ersätts med förnybara bränslen och el i verksamheter som omfattas av EU ETS. För att nå utsläppsminskningar i intervallets övre del antas att krav kommer att ställas som i något eller några fall begränsar även process- relaterade växthusgasutsläpp eller som innebär att avskiljning, trans- port och lagring av koldioxid (CCS) behöver tillämpas i enstaka fall vid stora förbränningsanläggningar. Den uppskattade effekten på växthusgasutsläppen sker dock under antagandet att krav på CCS eller andra tekniker som radikalt kan minska processutsläppen inte kommer att ställas generellt för någon verksamhetstyp. Liksom när det gäller förslagen om starkare klimatperspektiv är effekten på växthusgasutsläppen av utredningens förslag helt bero- ende av hur praxis utvecklas vilket är svårt att bedöma. Hur andra styrmedel, teknik och omvärld utvecklas är också av stor betydelse. Uppskattningen är därför mycket osäker. Den uppskattade effekten på växthusgasutsläppen anges i rela- tion till nollalternativet som bl.a. innebär ett oförändrat EU ETS. I avsnitt 8.3 beskrivs hur utredningens förslag samverkar med befint- liga styrmedel och hur effekten av förslagen förändras när andra styr- medel förändras. Om EU ETS framöver skärps, vilket utredningen håller för sannolikt, minskar effekten av utredningens förslag på växthusgasutsläppen. Ett enklare förfarande för ändringstillstånd för att undvika omprövning Det förenklade ändringsförfarandet kan uppmuntra verksamhets- utövare att handla så att de föregriper en omprövning och leda till att det blir få om ens några omprövningar som primärt syftar till att minska verksamheters växthusgasutsläpp. Incitamentet för verk- samhetsutövare att föregripa en omprövning är att endast de delar av verksamheten som ger upphov till utsläpp av växthusgaser ska prö- vas enligt det föreslagna enklare förfarandet för ändringstillstånd medan en omprövning kan omfatta hela verksamheten. Effekten av förslaget förväntas därför komma från att verksamheter som riskerar att omprövas undviker detta genom att vidta åtgärder för att väsent- ligt minska sina växthusgasutsläpp, åtgärder som annars inte skulle ha vidtagits eller som skulle ha vidtagits . När verksamheter ansöker om ändringstillstånd eller omprövas, kommer utredningens övriga förslag att tillämpas i prövningen. För- slaget om ett enklare förfarande för ändringstillstånd för att väsentligt minska växthusgasutsläpp innebär således att försiktighetsprincipen och hushållningsprincipen i ökad utsträckning kan tillämpas på befintliga verksamheter vad gäller klimatpåverkan. Krav kommer i och med detta att kunna ställas på användning av bästa möjliga teknik ur miljö- och klimatsynpunkt, hushållning med energi, råvaror och mate- rial samt att förnybara energikällor ska användas i första hand. Rå- varor och material ska även vara återvunna och förnybara om det leder till minskad miljö- och klimatpåverkan jämfört med alterna- tiven. Alla krav som ställs ska vara rimliga i en avvägning enligt 2 kap. 7 § mellan kostnaden för att uppfylla kraven och den miljömässiga nyttan som kan åstadkommas. Utredningen anser att omprövningsverktyget som det är utfor- mat inte fungerar på ett tillfredsställande sätt och därför bör utredas vidare, vilket beskrivs i avsnitt 6.1.7. I vilken utsträckning och hur omprövningsverktyget tillämpas är också beroende av vilka re- surser myndigheterna kan allokera för ändamålet. initierar myndigheterna få omprövningar av tillstånd vilket, om situationen består, kraftigt begränsar genomslaget av utredningens förslag om ett förenklat förfarande för ändringstillstånd för att väsentligt minska växthusgasutsläpp och undvika omprövning. Så länge inte ompröv- ningsverktyget görs effektivt och med nuvarande resursallokering för ändamålet på myndigheterna bedömer utredningen att effekten på växthusgasutsläppen av förslaget blir så liten och osäker att den inte kvantifieras. Som tidigare beskrivits kan utredningens förslag endast tillämpas på befintliga tillståndspliktiga verksamheter när dessa på eget initia- tiv ansöker om ändringstillstånd eller omprövas. Utredningen bedö- mer att ett mer verkningsfullt omprövningsverktyg, i kombination med utredningens förslag om ett förenklat förfarande för ändrings- tillstånd, har en viktig funktion att fylla för att minska utsläppen av växthusgaser från befintliga verksamheter och föreslår därför att omprövningsverktyget utreds vidare (se avsnitt 6.1.7). Utredningen anser att det är viktigt att frågan utreds med ett helhetsperspektiv som inkluderar samtliga miljöaspekter och inte enbart ur ett klimat- perspektiv. Sammanfattning, bedömda effekter på växthusgasutsläpp i I tabell 8.1 sammanfattas de uppskattade effekterna på växthusgas- utsläppen av utredningens förslag. De ackumulerade utsläppen är beräknade genom att en linjär intrapolering har gjorts respektive . förväntas effekter uppstå och utredningen har utgått från antagandet att den årliga minskningen ökar linjärt för att nå den redovisade siffran och därefter . Tabell 8.1 Sammanfattning av bedömda effekter, utsläppsminskningar i miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med nollalternativet (Mton/år) (Mton/år) 2025–2045 (Mton) klimatkrav för EU ETS 8.4.2Konsekvenser på växthusgasutsläppen utanför och risk för koldioxidläckage Utredningens förslag syftar till och förväntas få effekter på svenska växthusgasutsläpp och därigenom bidra till de svenska klimatmålen. Det kan dock finnas risker för att minskningarna av utsläpp i inte fullt ut innebär en minskning av utsläppen inom EU på grund av den s.k. vattensängseffekten inom EU ETS som beskrivs nedan. Hårdare krav och högre kostnader för verksamheter i inne- bär dessutom alltid en viss risk för produktionsminskningar i och utsläppsökningar på andra ställen i världen till följd av försämrad konkurrenskraft för svenska företag, s.k. koldioxidläckage. Risken för koldioxidläckage beskrivs sist i detta avsnitt. Både vattensängseffekten och koldioxidläckage leder således till att minskningar av utsläpp i motverkas av utsläppsökningar i andra länder men mekanismerna bakom de båda företeelserna skil- jer sig åt. Förslagens påverkan på andra växthusgasutsläpp inom EU ETS Utredningens förslag påverkar växthusgasutsläpp i . I vilken mån utsläppsminskningar i kommer att motsvaras av en ökning av utsläpp från andra aktörer inom EU ETS beror på hur EU ETS utformas framöver. I grunden är omfördelning av utsläpps- utrymme och utsläpp inom ramen för ett utsläppstak en viktig del av ett handelssystem om syftena är att: 1.utsläppen ska hålla sig under en av myndigheterna uppsatt gräns (som är densamma som totalt antal utdelade utsläppsrätter), och 2.en omfördelning mellan olika utsläppskällor ska kunna göras eftersom det leder till kostnadseffektivitet genom att utsläppen håller sig under gränsen till en så låg kostnad som möjligt. I ett handelssystem som EU ETS kommer utsläppsminskande åtgär- der hos en aktör inte att påverka det totala utsläppsutrymmet inom systemet. Om utsläppsrätter säljs som en följd av utsläppsminskande åtgärder ökar utsläppsutrymmet för andra aktörer och om de används blir de ackumulerade totalutsläppen oförändrade. Denna omfördelning av var utsläppen sker kallas för vattensängs- effekten eftersom varje tryck nedåt på en punkt i en vattensäng innebär en höjning av ytan på andra ställen i sängen. Den totala vattenmängden i sängen liksom de totala ackumulerade utsläppen förblir oförändrad. Vattensängseffekten kan vara ett problem i rela- tion till mål som avviker från målet för utsläppshandelssystemet. Det svenska målet om nettonollutsläpp av växthusgaser är ett sådant mål. Det avviker genom att det formulerar ett särskilt mål som inkluderar en delmängd av aktörerna i utsläppshandelssystemet och genom att året för när nettonollutsläpp ska uppnås i ligger tidigare än EU:s nettonollmål till 2050 som styr utsläpps- utrymmet i EU ETS. finns det i EU ETS en marknadsstabilitetsreserv och en mekanism för annullering av överskott inom reserven (se kapitel 3). Detta minskar risken för en vattensängseffekt eftersom allt överskott över en viss nivå tas upp i reserven och delar av denna tas bort permanent när den når en viss storlek. Det innebär att minskningar av svenska utsläpp inte nödvändigtvis mot- verkas av att utsläppen ökar lika mycket från någon annan källa inom EU ETS. Om svenska verksamheter drar ner på sina utsläpp, exempelvis som en följd av utredningens starkare styrning via miljö- balken, innebär det att det bland verksamheterna i utsläppshandels- systemet kommer att finnas fler oanvända utsläppsrätter och sanno- likheten för upptag i marknadsstabilitetsreserven och annullering ökar, liksom mängden utsläppsrätter som annulleras. Konjunkturinstitutet7 bedömer att med den automatiska annul- leringen ur marknadsstabilitetsreserven kan nationella åtgärder ha en effekt på de totala utsläppen inom EU ETS men det kräver att ut- släppsminskningarna sker i närtid. Vad som avses med närtid varierar enligt analysen beroende på bedömningar om framtiden, inte minst vad gäller efterfrågan på utsläpp och hur snabbt utsläppen minskar i praktiken i den handlande sektorn. leder nationella åtgär- der enbart till en omfördelning av utsläppen och rum enligt basscenario som utgår från den nuvarande situationen där marknadsstabilitetsreservens upptag av överskott halveras 2024. Ett flertal känslighetsanalyser visar sammantaget att ju lägre utsläppen är från den handlande sektorn i relation till till- gängliga utsläppsrätter, desto längre är tiden under vilken verk- samma nationella åtgärder kan genomföras. De svenska utsläppsminskningar som kan bli följden av utred- ningens förslag förväntas inträffa , dvs. efter det att upptaget i marknadsstabilitetsreserven halveras enligt nuvarande regelverk. Detta innebär att de svenska utsläppsminskningarna i större utsträckning än kan komma att leda till motsvarande ut- släppsökningar från andra anläggningar inom EU ETS. Effekten skulle bli att de svenska växthusgasutsläppen visserligen minskar men att det inte sker en motsvarande minskning av utsläppen inom EU. 7Konjunkturinstitutet (2018). Kostnadseffektiviteten inom EU ETS försämras om i praktiken styr vilka åtgärder svenska verksamheter vidtar för att begränsa utsläppen eftersom det innebär att svenska verksamheter vidtar åtgärder trots att motsvarande minskning hade kunnat göras billigare av andra aktörer inom EU ETS.