sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — I 55 § sjätte stycket hyreslagen finns en bestämmelse som är tänkt att förhindra att enskilda hyresgäster får sådana kraftiga hyreshöj- ningar som, om de genomfördes på en gång, skulle urholka det reella besittningsskyddet. Bestämmelsen innebär att om den hyra som är att anse som skälig är väsentligt högre än den tidigare hyran, ska rätten om särskilda skäl inte talar emot det bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp . I förarbetena till bestäm- melsen uttalade regeringen att vad som ska anses som en väsentligt högre hyra får avgöras i rättstillämpningen efter omständigheterna i det särskilda fallet. En hyreshöjning på bör emellertid i allmänhet anses vara väsentlig. Särskilda skäl som kan tala emot en tillämpning av bestämmelsen kan vara att lägenhetens bruks- värde har höjts till följd av standardhöjande åtgärder.26 Bestämmelsen möjliggör alltså att hyresnämnden kan besluta att en infasning av den skäliga hyran ska ske.27 Skyddsregeln är inte tillämplig när en upplåtelse av lägenheten görs till en ny hyresgäst, dvs. den omfattar inte inflyttningshyror. Som exempel på särskilda skäl, som kan tala emot en infasning, anges bland annat att lägenhetens bruksvärde har höjts till följd av att det har genomförts standardhöjande åtgärder som hyresgästen har godkänt eller som hyresnämnden lämnat tillstånd till. Det kan då vara befogat att låta större hyreshöjningar få snabbare genom- slag.28 I rättsfallet RH 2013:9 (I) uttalade att en riktlinje kan vara att det första steget innebär en höjning av hyran som mot- svarar ungefär hälften av den totala hyreshöjningen. Vad gäller tiden för infasning har framhållits att hänsyn i första hand ska tas till hur stor skillnaden är mellan den tidigare hyran och den fastställda hyran. Tidsperioden bör vara så begränsad som möj- ligt utan att varje hyreshöjning blir för stor. I allmänhet bör perioden inte vara längre än tre till . Endast i undantagsfall bör det komma i fråga att övergångstiden bestäms till närmare . Regeringen har till överlämnat en pro- position i vilken det föreslås att skyddet för hyresgäster i vissa utsatta situationer ska stärkas. Det föreslås bland annat en lag- ändring i 55 § sjätte stycket hyreslagen om att den skäliga infasnings- perioden ska fastställas utifrån hyreshöjningens storlek. Genom lagändringen ska det inte längre finnas skäl att på grund av att hyres- höjningen beror på standardhöjande renoveringsåtgärder tillämpa en brantare trappa än annars. Vidare framhålls att om hyreshöjningen är så kraftig att den typiskt sett kan antas rubba de ekonomiska förut- sättningarna för hyresgäster att kunna bo kvar, talar det för att infas- ningsperioden bör bestämmas till eller, i undantagsfall, mer.29 Den ventil som kommissionen förslår ska införas kan förväntas få viss påverkan på utfallet av den rättsliga prövningen på orter där 2009/10:185 s. 91 f. 27Bestämmelsen om infasning infördes när kollektivt förhandlade hyror blev hyres- normerande och allmännyttiga bolag inte längre skulle tillämpa självkostnadsprincipen. I för- arbetena till ändringarna framhölls att det var möjligt att dessa förändringar skulle kunna leda till hyreshöjningar på en del orter. Vid en utvärdering av 2011-års lagändringar kunde dock konstateras att de farhågor som funnits om att ändringarna skulle komma att leda till mer påtagliga höjningar av den allmänna hyresnivån inte hade inträffat. Se 2017:29, s. 86 f. 2009/10:185 s. 92. 2020/21:201 s. 67 f. det finns en hyresstruktur som inte speglar rimliga bruksvärden. På sådana orter kan jämförelsematerialet vid bruksvärdesprövningen komma att se annorlunda ut jämfört med . Detta kan leda till att skälig hyra bedöms ligga på en något högre nivå än om ventilen inte hade tillämpats. Kommissionen bedömer att de hyreshöjningar som kan bli följden av förslaget inte kommer att ha sådan påverkan på hyresnivåerna att den skyddsregel som finns behöver förstärkas. Det finns dock anledning att följa utvecklingen efter införandet av de nya reglerna. 7.8Uppföljning av hyresstrukturernas utveckling och fördjupad hyresstatistik Bedömning: Kommissionen stödjer förslaget från Utredningen om fri hyressättning vid nyproduktion om att lägenhetsregistret bör utvidgas med hyresuppgifter. Kommissionen anser dock att hyresuppgifterna i lägenhetsregistret bör omfatta alla typer av hyreslägenheter. Förslag: , eller annan lämplig myndighet, bör ges i upp- drag att närmare utreda förutsättningarna för att löpande följa upp utvecklingen av hyresstrukturer. Uppföljningen bör ta sikte på om hyrorna har differentierats med avseende på bruksvärde. I upp- draget bör ingå att ta fram enkla och transparenta modeller för denna uppföljning, som kan ge vägledning för de lokala aktörer som är ansvariga för hyressättningen. Behovet av fördjupad hyresstatistik Det är svårt att analysera hyresstrukturer utan att ha kunskap om vilka faktorer som ligger till grund för lägenheternas bruksvärden. Det saknas ofta kännedom om hur boendekonsumenterna värderar olika bruksvärdesfaktorer. Det behövs därför en bättre transparens för att de förhandlande parterna tydligare ska beakta läges- och kvalitetsfaktorer i hyressättningen. Incitamenten för att göra beaktanden av läges- och kvalitets- faktorer är också relativt låga. I de årliga förhandlingarna hamnar fokuset på andra frågor än bruksvärdesfaktorernas genomslag i hyressättningen. Avsaknaden av fördjupad hyresstatistik försvårar ett sådant arbete. En grundförutsättning för att parterna i högre grad ska kunna beakta läges- och kvalitetsfaktorer i hyressättningen är att det finns tillgång till en hyresstatistik som ger en transparent och rättvisande bild av hyresstrukturer och hyresnivåer. Under utredningens gång har kommissionen uppmärksammats på den dåliga tillgången till relevant underliggande hyresdata. Kom- missionen vill därför peka på behovet av en fördjupad hyresstatistik. Den officiella statistiken gör det inte möjligt att jämföra hyresnivåer för olika lägenheter eller olika typer av lägenheter med varandra i förhållande till lägenhetsspecifika egenskaper. Detta försvårar inte bara för hyresmarknadens parter utan även för de aktörer som vill göra oberoende analyser och utvärderingar av hyresmarknaden, till exempel myndigheter, kommuner, organisationer, forskare med flera. För att hyresstrukturen och dess utveckling ska kunna följas och analyseras på ett bättre sätt behöver statistikinsamlingens omfång och kvalitet förbättras.30 Det är även kommissionens uppfattning att en ökad transparens ger större incitament för parterna att åtgärda hyres- strukturer som riskerar att underminera bruksvärdesystemet. Insamlingen bör, på lägenhetsnivå, innehålla såväl uppgifter om kategori av lägenhet, aktuell hyra, vad som ingår i hyran (till exempel elektricitet, vatten, varmvatten, bredband) och typ av hyressättning (kollektivt förhandlad hyra, presumtionshyra, individuellt förhand- lad hyra eller hyra med hyrestak i fastighet med investeringsstöd) samt uppgifter om relevanta bruksvärdesfaktorer. Om viktiga lägen- hetsspecifika egenskaper utelämnas försvåras möjligheten att bedöma bruksvärdesfaktorernas genomslag i hyresstrukturen. Ur kommis- sionens perspektiv finns det även ett behov av tillförlitliga uppgifter kring vakanser och kötider likväl som av uppgifter kring omsättning av hyresgäster då detta ger en bild av bostadsmarknaden på orten. har i ett tidigare regeringsuppdrag utrett och gjort en konsekvensanalys av de möjligheter som finns att förbättra hyres- statistiken och bedömde då att om de samlade behoven vägs samman så kan detta göras till en rimlig kostnad.31 Parterna på hyresmarknaden 30Även ur andra perspektiv, exempelvis konsumenternas informationsbehov, behov av under- liggande data vid analyser av bostadsmarknadens utveckling och bostadssociala frågeställ- ningar samt myndigheters hantering av offentliga stöd, finns det behov av en fördjupad hyres- statistik, Se , Rapport 2013:36, Förutsättningar för en fördjupad hyresstatistik. 31Boverket (2018), Rapport 2013:36, Förutsättningar för en förbättrad hyresstatistik. har tidigare ställt sig positiva till att fördjupa hyresstatistiken och upp- manat och Regeringen att skyndsamt inleda detta arbete.32 Utredningen om fri hyressättning vid nyproduktion har i sitt betänkande Fri hyressättning vid nyproduktion föreslagit att lägenhets- registret bör utvidgas med hyresuppgifter. Kommissionen delar den analys och de slutsatser som gjorts i betänkandet.33 Kommissionen menar att denna utvidgning även bör omfatta alla typer av lägen- heter, inte bara nyproducerade med fri hyressättning. Exakt vilka uppgifter som ska samlas in och ingå i registret, utöver hyresbelopp, bör bestämmas i samråd med berörda myndigheter, som Lant- mäteriet, SCB, , och , kommuner och regioner (SKR) samt hyresmarknadens parter. Löpande uppföljning av hyresstrukturer Kommissionen välkomnar de studier av boendekonsumenternas betal- ningsvilja som partsorganisationerna gör och vill uppmuntra dem att fortsätta göra sådana. Ett sätt för det offentliga att, på annat sätt än genom lagstiftning, tydliggöra vikten av att hyresstrukturen ska av- spegla boendekonsumenternas värderingar och betalningsvilja är att löpande göra uppföljningar av hur hyresstrukturen utvecklas på de olika orterna. En regelbunden genomlysning skulle sannolikt med- föra att frågan om hyresstrukturen hamnar mer i fokus och kan bidra till att parterna lägger större vikt vid den. , eller annan lämplig myndighet, bör därför få i uppdrag att göra sådana granskningar. De bör innehålla någon form av kvantitativ beräkning av hur lägenheters olika bruksvärdesegen- skaper slår igenom i hyresstrukturen på de lokala marknaderna. Givet att fördjupad offentlig hyresstatistik saknas är det svårt att säga exakt hur ett sådant arbete skulle kunna genomföras. Vi ser det därför som nödvändigt att myndigheten, eller uppdrags- givaren, själva finner de mest lämpliga metoderna eller modellerna för granskningarna. Ett första steg skulle kunna vara ett uppdrag att se över förutsättningarna och möjligheterna att göra löpande kartlägg- ningar, med och utan tillgång till fördjupad offentlig hyresstatistik. 32Fastighetsägarna , , Allmännytta, (2020), Angeläget att utforma lösning för offentlig hyresstatistik, Skrivelse till . 33Se kapitel 12 och 17 i SOU 2021:50. Ett sådant uppdrag bör inkludera kontakter med hyresmarknadens parter kring hur kartläggningarna bäst kan utformas. Uppdraget skulle kunna ta sin utgångspunkt i varianter av de enklare metoder för hyressättning som kommissionen skissat i avsnitt 6.4.4 och 6.4.5 och/eller de modeller för systematisk hyres- sättning som parterna utarbetat. Modeller och metoder för upp- följning som utvecklats av en myndighet och vilar på objektiv och vetenskaplig grund skulle också kunna tjäna som förebild och guide för de lokala aktörer som arbetar med modeller för systematisk hyressättning. Modellerna bör sträva mot enkelhet och transparens samt ta hänsyn till att behovet av detaljeringsgrad och komplexitet i modellen skiljer sig åt på de lokala bostadsmarknaderna. Kommissionen föreslår att regeringen ger , eller annan lämplig myndighet, i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för att löpande granska utvecklingen av hyresstrukturen med av- seende på bruksvärdesfaktorernas genomslag samt att ta fram enkla och transparenta modeller för denna uppföljning som kan ge väg- ledning för de lokala aktörer som är ansvariga för hyressättningen. 8.1Förslaget till lag om ändring i jordabalken Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek ska hyran fastställas till skäligt belopp med hänsyn till lägenhetens bruks- värde. Vid bedömningen av en lägenhets bruksvärde ska särskild hän- syn tas till sådana faktorer som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Hyran ska inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid en prövning enligt första stycket ska främst beaktas sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverenskom- melser enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). Detta gäller inte om hyran avviker från en rimlig bedömning av lägenheternas bruks- värde. Om en jämförelse inte kan göras med lägenheter på orten, får i stället hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyres- läge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden beaktas. Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som ska anses som skälig enligt 55 c § inte beaktas. Vid en prövning enligt första stycket i fråga om en lägenhet som upplåts i andra hand ska en hyra som överstiger den hyra som hyres- värden betalar, med tillägg för möbler, utrustning och andra nyttig- heter, aldrig anses som skälig. Om upplåtelsen avser en del av lägen- heten ska en hyra som överstiger en i förhållande till omfattningen av upplåtelsen proportionerlig andel av den hyra som hyresvärden betalar, med tillägg för möbler, utrustning och andra nyttigheter, aldrig anses som skälig. Ett tillägg för möbler och annan utrustning som ingår i upplåtelsen får inte överstiga av den hyra som hyres- värden betalar. Tillägg för andra nyttigheter som ingår i upplåtelsen får inte överstiga hyresvärdens kostnader för dem. Vid en prövning enligt första stycket ska även 55 a–55 d §§ iakttas. Om den hyra som är att anse som skälig vid en prövning enligt första stycket är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresför- hållandet, ska hyresnämnden, om hyresgästen begär det och inte sär- skilda skäl talar emot det, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp . Detta gäller inte om hyran bestäms enligt 55 c §. Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlings- lagen, har hyresgästen trots första, andra och femte styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen. Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den utsträckning det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständig- heterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av någon särskild anledning är lämpligare. Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller åttonde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den utsträckning inte något annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk. Paragrafen innehåller bestämmelser om hur den rättsliga pröv- ningen av hyran ska göras. Övervägandena för ändringarna finns i avsnitt 7.3–7.5 samt 7.7. I första stycket görs ett tillägg som syftar till att tydliggöra att bruksvärdet ska vara det grundläggande för att fastställa skälig hyra oavsett om hyran bestäms efter en direkt jämförelse eller genom en allmän skälighetsbedömning. framgår av lagtexten att bruksvärdet ska ligga till grund för en direkt jämförelse. Samma utgångspunkt får även anses gälla vid en allmän skälighetsbedöm- ning. Tillägget innebär alltså endast ett förtydligande av vad som redan gäller. Ändringen avser dock även att utgöra ett stöd för hyres- nämnden vid utformningen av skälen för beslutet, se förslaget till ändring av 21 § i lagen om arrendenämnder och hyresnämnder. Grundprincipen om att prövningen ska utgå från hyran för andra lägenheter och att lika lägenheter ska ha lika hyra är alltjämt gällande. I första stycket införs även en ny andra mening som innebär att vid bedömningen av en lägenhets bruksvärde ska särskild hänsyn tas till sådana faktorer i boendet som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Avsikten är att i lagtexten peka ut att bruksvärdet främst ska grundas på sådana boendekvaliteter som hyresgäster i allmänhet anser är attraktiva. Ändringen innebär ett förtydligande av vad som redan gäller och bruksvärdet ska av hyresnämnden alltjämt användas som ett verktyg för att hitta jämförbara lägenheter på orten. Med hyresgäster, och deras värderingar, menas i detta samman- hang inte bara värderingarna hos befintliga hyresgäster, dvs. de hus- håll som bor i hyresrätt. De kollektiva värderingarna ska även inbegripa värderingarna hos potentiella hyresgäster, dvs. även de som bor i andra boendeformer. Bruksvärdespåverkande faktorer som utifrån kommissionens undersökningar är att anse som särskilt viktiga för hyresgäster är främst det geografiska läget, lägenhetens storlek, rumsindelning och läge i huset, standard i badrum och kök, förvaltningskvalitet och andra särskilt attraktiva egenskaper. Dessa faktorer bör få en större betydelse vid hyressättningen. Det innebär inte att andra faktorer saknar betydelse, men sådana förutsätts få betydelse främst om de i det enskilda fallet har en sammantaget väsentlig tyngd utöver det vanliga i ena eller andra riktningen. En faktor som hyresgästerna sätter ett särskilt stort värde på är alltså lägenhetens geografiska läge. Det finns olika sätt att påvisa skillnader i värderingen av läget och denna faktor kan ha olika bety- delse beroende på vilken ort det rör sig om. Omständigheter såsom närheten till viss typ av service, utsikt, närhet till centrum m.m. är vanligtvis av betydelse. Det förekommer att parterna åberopar enkät- undersökningar, bostadsrättspriser, bostadsköer, brottsstatistik, m.m., vilket är material som liksom bör vara relevant för hyres- nämndens prövning. Lägenhetens storlek, rumsindelning och läge i huset är faktorer som har stor betydelse för relationen mellan olika lägenheters hyror. Dessa faktorer är inte tänkta att ha någon annan betydelse än vad som redan gäller. Boarea och planlösning är viktiga faktorer som ska beaktas särskilt vid bestämmandet av bruksvärdet. Under rumsindelning bör även kunna ingå värdering av om rummens utformning gör lägenheten särskilt lätt eller svår att möblera och använda som bostad. gäller läget i huset anses det vara mer attraktivt att bo högre upp i huset. I det enskilda fallet kan det dock vara beroende av omgivningen och om det finns tillgång till hiss. En bedömning måste därför ske utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Läget i huset kan även avse att lägenheten är belägen vid en närliggande gata eller mot en innergård. Vad gäller standard i badrum och kök, så är det faktorer som ska ges större tyngd vid bedömningen än lägenhetens standard i övrigt. Det handlar i dessa delar om samma typ av bedömning som , dvs. utrustning, ytskikt, användbarhet och komfort samt andra egenskaper. Vidare är god förvaltningskvalitet en sådan faktor som hyres- gäster i allmänhet sätter ett stort värde på. Till förvaltningskvalitet hör bland annat hur snabbt hyresvärden utför enklare reparationer och liknande arbeten, vilken jourbevakning som finns när det gäller störningsanmälningar och akuta fel i lägenheten samt andra service- rutiner. Det är väsentligt för hyresgästerna att det överhuvudtaget är relativt enkelt att komma i kontakt med företrädare för hyresvärden. Det finns givetvis olika metoder för att mäta förvaltningskvalitet. Fastighetsbolagen kan visa på interna rutiner och dokument. Vidare kan enkätundersökningar göras bland befintliga hyresgäster. Från hyresgästsidan finns möjlighet att uppmärksamma att hyresvärden brister i förvaltningskvalitet. Bruksvärdesfaktorn förvaltningskvali- tet bör dock först kunna påverka bruksvärdet när det föreligger en relativt tydlig differens från vad som anses vara normalt. Att det till exempel finns planer för det löpande underhållet medför i sig inget höjt bruksvärde. Det finns, och bör även fortsätta att finnas, ett utrymme för hyresvärdar att organisera sin verksamhet på olika sätt. Bedömningen måste dock grundas på en uppfattning om vad som ligger innanför och utanför normala variationer i fråga om förvalt- ningskvalitet. Grunderna för bedömningen bör utgå från välgrundade förväntningar på en god service från hyresvärden. Utöver de ovan utpekade faktorerna bör även andra särskilt attrak- tiva egenskaper som hyresgäster i allmänhet sätter ett högt värde på beaktas särskilt vid bestämmandet av bruksvärdet. Det kan till exem- pel vara tillgång till balkong eller uteplats, fungerande eldstad, särskilt attraktiv utsikt eller välbevarade tidstypiska inslag från äldre bygg- nadsepoker. Vilka egenskaper det handlar om kan växla med tiden och variera mellan olika orter. För att en särskilt attraktiv egenskap ska få ett större genomslag vid bestämmandet av bruksvärdet bör det dock vara fråga om egenskaper av en viss dignitet och som typiskt sett uppskattas av en bredare krets av hyresgäster; en sådan särskild egenskap som hyresgäster i allmänhet sätter ett särskilt högt värde på. I andra stycket införs en ny andra mening, i form av en ”ventil”, som innebär att kollektivt förhandlade hyror som avviker från en rimlig bedömning av lägenheternas bruksvärde ska få mindre bety- delse för utgången av prövningen än . Ventilen är ett verktyg för parterna som, när den tillämpas, kan få till följd att en sådan hyra dels inte ska ligga till grund för en direkt jämförelse, dels påverka hur hyresnämnden ser på sådan hyra vid en allmän skälighetsbedömning. till bruksvärdesprövningens konstruktion är det eftersträvans- värt att de jämförelselägenheter som åberopas av parterna har hyror som är differentierade på så sätt att de återspeglar skillnader i bruks- värde. Ventilens övergripande syfte är att gynna en differentierad hyressättning utifrån bruksvärde. Av bestämmelsen i andra stycket framgår att hyresnämnden främst ska beakta sådan hyra för lägenheter som bestämts i förhandlings- överenskommelser enligt hyresförhandlingslagen. Enligt kommis- sionens bedömning kan även lägenheter som fått sin hyra fastställd vid en prövning enligt 55 § första stycket hyreslagen utgöra jäm- förelsematerial. Vidare finns en möjlighet för hyresnämnden att bortse från lägenheter vars hyressättning grundar sig på faktorer som klart avviker från vad som är normalt, vanligtvis kallad korrekthets- kriteriet.1 I förarbetena har framhållits att det krävs att de hyror som kommer till uttryck i förhandlingsöverenskommelser ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet och att det därför finns en möjlighet att bortse från en förhandlad hyra om den klart avviker från vad som bör anses vara skälig hyra.2 Tillämpningen av ventilen är tänkt att, utöver att omfatta hit- tillsvarande praxis, även användas i de fall där differentieringen i hyressättningen grundat på bruksvärdesfaktorer inte är tillräckligt tydlig. Om exempelvis olika jämförelselägenheter med framför- handlad hyra har tydligt skilda bruksvärden men i stort sett samma hyra kan detta vara ett tecken på att hyrorna inte motsvarar en rimlig tolkning av bruksvärdet. Det kan även förekomma jämförelsematerial där det finns en inkonsekvens i det avseendet att en jämförelselägen- het i och för sig kan anses likvärdig prövningslägenheten, men den 1Se avsnitt 2.3.11. 1974:150 s. 471 och 2009/10:185 s. 91. förstnämnda har en lägre hyra än andra åberopade lägenheter med lägre bruksvärde. I en sådan situation är det inte rimligt att hyres- nämnden ska vara begränsad till att fastställa en skälig hyra baserat på den lägre hyran. Ventilen tar inte sikte på att utesluta så kallade topphyror från jämförelsematerialet. Sådana kan dock, liksom , vid en direkt jämförelse komma att anses icke representativa när det väl finns en konstaterbar hyresnivån som prövningslägenhetens hyra kan rela- teras till.3 Eftersom processen i hyresnämnden är dispositiv är det upp till parterna att göra invändning om att åberopade jämförelselägenheter har en hyressättning som avviker från en rimlig bedömning av deras bruksvärde. I förekommande fall ankommer det även på parten att lägga fram bevisning i saken.