sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap –böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap Slutbetänkande av Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att ge en särskild ut- redare i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder för att säkra tillgången till ändamålsenliga läromedel av hög kvalitet för alla elever i för- skoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (dir. 2019:91). Utredaren ska också föreslå hur statens roll bör se ut när det gäller läromedel i svensk skola. förordnades folkhögskollärare som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel (U 2019:04). Regeringen beslutade och om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2020:109 och dir. 2021:21). Uppdraget ska redovisas . Utredningen har redovisat den del av uppdraget som gäller skolbibliotek som ett delbetänkande (SOU 2021:3). Före- liggande slutbetänkande handlar därmed endast om läromedel. Som sakkunniga i utredningen förordnades från ämnesrådet , , kansli- rådet , , departe- mentssekreteraren , , och departementssekreteraren , . entledigades från uppdraget . Rättssak- kunnig , förordnades som sakkunnig i utredningen från . entledigades från uppdraget . Kansliråd , , förordnades som sakkunnig i utredningen från . Som experter i utredningen förordnades från avdelningschefen , Specialpedagogiska skolmyndig- heten, samordnaren , , under- visningsrådet , , handläggaren , och utredaren , Skolinspektionen. Som sekreterare i utredningen anställdes undervisningsrådet från och juristen från . Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Läromedels- utredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap (SOU 2021:70). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa 1.3 Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... 1.4 Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)..................................... 1.5Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)................................................................................ 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning........................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för ............... 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet ........................................ 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall........ 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall ................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan ......... Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan ........ Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för 1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för Utredningens uppdrag och arbete ................................ Metod och genomförande...................................................... Enkäter, hearings och möten.................................. Samråd med andra utredningar............................... Förklaringar av begrepp som används i flera kapitel ............ Läromedel – en bakgrund ........................................... 3.1.1Begreppen lärverktyg, läromedel Läromedel av god kvalitet....................................... Personuppgifter i digitala läromedel ...................... Vad är ett läromedel? Innehåll och form .................................................... Framtagning och kvalitetssäkring .......................... Läromedel fyller väsentliga funktioner.................................. Stärker elevers läsförståelse..................................... Främjar lärares kompetens...................................... Minskar lärares arbetsbörda .................................... Stärker samverkan mellan hem och skola .............. Statligt engagemang på läromedelsmarknaden...................... 3.5.1Utveckling avseende läromedel och statlig Argument för och mot statlig granskning ............. Läromedel specifikt (2003) ..................................... 3.6.2Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (2010) ......................................................... Nationella minoritetsspråk i skolan (2017) ........... (2018)....................... En mer likvärdig skola (2020)............................... (2020).......................... 3.7 Nordisk utblick ..................................................................... 3.8Aktörer på marknaden för läromedel och andra undervisningsmaterial.......................................... 3.9 Distribution och standardiseringar ...................................... Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel 4.2 Ett komplext utbud av resurser och verktyg ...................... Definitioner och avgränsningar............................ 4.2.2Digitaliseringens effekter på användandet 4.3 Olika undervisningsmaterial och hur de används............... Lärares egenproducerade material........................ 4.4Läromedlens roll i material och information 4.5 Attityder till läromedel ........................................................ 4.6 Aktuella utmaningar och behov........................................... Avsaknad av definition ......................................... Bristande nationell uppföljning av läromedel...... 4.6.3Otillräcklig kunskap om och delvis negativ inställning till läromedel och 4.6.4Otillräcklig kunskap om hur digitala kunskapskällor och digitala läromedel påverkar undervisning och lärande ....................... 4.6.5Behov av ökad medvetenhet om hur läromedel kan användas i undervisningen.............................. Utredningens förslag och bedömningar .............................. Skälen till förslagen ............................................... Skälen till bedömningarna..................................... Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen ..................................................... 5.1.1Likvärdig utbildning och skolans Tillgång till läromedel............................................ 5.1.3Läromedel för elever med 5.1.4Läromedel för elever som tillhör de nationella vuxenutbildning och läromedel......... Varierande orsaker till bristande tillgång till läromedel...... De ekonomiska ramarna ....................................... 5.3.2Bristande likvärdighet när det gäller ekonomiska medel för läromedel ......................... 5.3.3Budget för inköp av digitala respektive analoga 5.4 Läromedel med lägre efterfrågan ......................................... 5.4.1Läromedel för elever med Läromedel på nationella minoritetsspråk............. 5.4.3Läromedel för äldre elever med begränsad läs- och skrivförmåga ............................................ Läromedel inom vissa ämnen ............................... 5.5 Läromedel för elever i vuxenutbildning............. 5.6Statliga insatser för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen ........................................... Statsbidrag för likvärdig skola .............................. 5.6.3Samverkan för bästa skola och insatser för nyanlända elever .............................................. Läsfrämjande insatser för förskolan..................... 5.7 Aktuella utmaningar och behov........................................... 5.7.1På många skolor prioriteras inte inköp 5.7.2Utbudet på läromedel brister inom en del ämnen och för några elevgrupper......................... 5.7.3Det finns behov av teknisk innovation när det gäller läromedel för elever med 5.7.4Många elever i vuxenutbildning på grundläggande nivå har inte tillgång till 5.7.5Läromedel prioriteras inte i insatser som syftar till att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen................................... Utredningens förslag och bedömningar ............................. Skälen till förslagen ............................................... Skälen till bedömningarna .................................... Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel ... Delaktighet i valen av läromedel.......................................... Det är oftast lärare som väljer läromedel............. 6.2.2En förskjutning verkar ha skett mot att beslut om läromedel i högre grad fattas av rektor Elever deltar i liten grad i valet av läromedel ....... 6.3 Aspekter av betydelse för läromedels ändamålsenlighet .... 6.3.1Överensstämmelse med kurs- och ämnesplaner samt läroplaner................................. Struktur och sammanhang .................................... Anpassning, tillgänglighet och fördjupning......... Språk och bilder ..................................................... 6.4 Lärares strategier för val och utvärdering av läromedel...... Flera faktorer har betydelse vid valet ................... Lärares processer för att välja läromedel 6.5 Aktuella utmaningar och behov ........................................... 6.5.1Det saknas ofta rutiner för att välja och värdera läromedel............................................ 6.5.2Lärare har i minskande utsträckning inflytande över läromedelsvalet ............................ Skälen till förslagen ............................................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Problem, förslag till lösningar och alternativa lösningar .... 7.1.1Tydligare reglering av läromedel Val av läromedel..................................................... vuxenutbildning på grundläggande nivå............... Forskning och innovation..................................... 7.2 Vilka som berörs av utredningens förslag ........................... Konsekvenser för staten och statliga myndigheter ............ Samlade ekonomiska konsekvenser ..................... 7.4.4Kostnader för Specialpedagogiska skolmyndigheten, Konsekvenser för kommunerna .......................................... Den kommunala självstyrelsen............................. Kostnader för kommunerna ................................. Konsekvenser för företag..................................................... Enskilda skolhuvudmän och enskilda utbildningsanordnare inom vuxenutbildning ...... 7.7.1Barnrättsperspektivet – bedömning av barns Konsekvenser för jämställdheten ......................... 7.7.3Konsekvenser för de integrationspolitiska 7.7.4Konsekvenser för sysselsättning och service i olika delar av landet ............................................. i den Europeiska unionen ..................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 8.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa 8.3Förslaget till förordning om ändring i förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100)....................... 8.4 Förslaget till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)................................... 8.5Förslaget till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185).............................................................................. 8.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning......................................... 8.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för ............. 8.8Förslagen till förordningar om ändring i följande förordningar om läroplaner: SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250, SKOLFS 2010:251, SKOLFS 2010:255, SKOLFS 2011:144, SKOLFS 2012:101 och Läromedel har stor betydelse för elevers kunskapsutveckling och för deras språkutveckling. Dessutom kan läromedel och lärarhandled- ningar stödja lärare i att planera undervisningen. Ändå finns det på många skolor inte tillgång till aktuella läromedel och för vissa elev- grupper saknas det helt förlagsproducerade material. Det framgår av skollagen att eleverna ska få den ledning och sti- mulans som krävs för att de ska utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. En bristande tillgång till läromedel försvårar sko- lornas arbete med att stötta eleverna och skillnader mellan skolor när det gäller läromedel utgör därmed ett allvarligt problem för likvär- digheten. Utredningen föreslår åtgärder för att öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och för att förbättra lärares förutsättningar att välja läromedel. Förslagen syftar till att stärka elevers tillgång till ändamålsenliga läromedel så att alla elever får förutsättningar att nå så långt som möjligt. Vad är ett läromedel? Lärare använder fler olika former av undervisningsmaterial . Digitaliseringen har lett till ett ökat antal kunskapskällor och flera organisationer, kommersiella aktörer och myndigheter ger dessutom ut gratismaterial som kan användas i undervisningen. Det kan ibland vara svårt att värdera sakligheten och kvaliteten i dessa olika källor. Lärare använder också relativt ofta material som de har producerat själva i kombination med – men också i stället för – för- lagsproducerade läromedel. Det är värdefullt med olika former av undervisningsmaterial, men det behöver klargöras att material fyller olika funktioner och att läromedel har ett särskilt värde. Läromedel som kvalitetssäkrats nog- grant och tagits fram av kvalificerade läromedelsförfattare, redak- törer, grafiker med flera har särskilt stor betydelse för undervisningen och lärandet. Läromedlen är svagt reglerade i skolförfattningarna. I den tidigare grundskoleförordningen var elevers rätt till läromedel tyd- ligt angiven men gäller inte den regleringen längre och i den nuvarande skollagen nämns ordet läromedel inte alls. Utred- ningen föreslår att begreppet läromedel definieras i skollagen. Enligt utredningens förslag ska ett läromedel avse ett kvalitetssäkrat tryckt eller digitalt verk som är avsett att användas i undervisningen och som överensstämmer med kurs- eller ämnesplanen och med läroplanen. Läromedlen ska också, enligt utredningen, vara framtagna av en pro- fessionell utgivare. En tydlig definition förväntas få positiva konsekvenser för med- vetenheten om läromedels betydelse, för beslut på olika nivåer och för möjligheten till relevant kostnadsstatistik. Definitionen kan också bidra till att skolmyndigheterna i större utsträckning använder läro- medel som ett verktyg i insatser för att stärka likvärdigheten i skol- systemet. I förlängningen kan en definition på så sätt även bidra till att fler elever får tillgång till ändamålsenliga läromedel. Elevers tillgång till läroböcker och läromedel Vår utredning visar att det finns för många elever som inte har läromedel. Vi föreslår därför att skollagens bestämmelser om kost- nadsfri tillgång till böcker och lärverktyg tydliggörs, så att elevers rätt till läromedel inklusive läroböcker explicit framgår av lagtexten. Dessutom konstaterar vi att den tryckta läroboken har ett särskilt värde och att läroböcker därför bör omnämnas i skollagen. Läro- böcker ger ofta en tydligare överblick över innehållet än digitala läromedel och böcker är vanligen lättare att navigera i än digitala läromedel. Läsandet på papper har också specifika fördelar framför läsandet på skärm. Vetenskapliga studier visar att förståelsen av längre sakprosatexter ökar när texterna presenteras i tryckt form jämfört med när de presenteras på skärm. Det framgår dessutom såväl av flera enkätundersökningar som av utredningens hearings att många elever och lärare föredrar en kombination av lärobok och digitala komponenter. Elever och lärare har för utredningen beskrivit att läroböcker ibland inte får lånas hem från skolan. Det är olyckligt eftersom läro- medlen kan vara betydelsefulla även utanför undervisningstid, exem- pelvis för läxläsning, fördjupning, repetition och förberedelse. Elever bör därför, enligt utredningen, få låna hem läroböckerna. När det gäller statens roll bedömer utredningen dessutom att den pågående utredningen om statligt huvudmannaskap för skolan bör uppmärksamma hur läromedel ska finansieras. Får skolan ett statligt huvudmannaskap bör staten också finansiera inköp av läromedel. Lärares val av läromedel Det är viktigt att elever får tillgång till de mest ändamålsenliga läro- medlen och själva valet av läromedel bör därför ägnas särskild upp- märksamhet. Utredningen bedömer att lärare är bäst ämnade att välja läromedel, eftersom de har ämneskunskap, ämnesdidaktisk kunskap och god kännedom om elevers förkunskaper och behov. Vi föreslår en ny bestämmelse i läroplanerna som klargör rektors ansvar för att ge lärare goda förutsättningar när det kommer till valet av läromedel. Vidare föreslår vi att ska få ett regeringsuppdrag med syfte att stärka lärares val av läromedel och lärarhandledningar och rektorers arbete med att ge lärare goda villkor för att välja läromedel. Det är viktigt att rektor organiserar verksamheten så att lärare får den tid de behöver för att välja läromedel och att rektor säkerställer att lärare har möjlighet att träffas i adekvata konstellationer för att tillsammans diskutera valet. Dessutom kan rektor medverka till att lärare får kompetensutveckling som främjar förmågan att välja läro- medel på ett medvetet sätt. Många lärare framhåller att kompetens- utveckling med inriktning mot ämnet eller ämnesdidaktiken kan stärka dem i att göra kvalificerade val. Rektor främjar också lärares förutsättningar genom att, bland annat ekonomiskt, prioritera frågor som rör läromedel och genom att planera långsiktigt för inköp. Det finns indikationer på att valet av läromedel i allt högre grad görs på rektors- eller huvudmannanivå i stället för av lärare. Fram- för allt gäller detta val av digitala läromedel. har överblick över budget samt beställarkompetens och möjligheter till samordning och det är därmed rimligt att de är involverade i inköpsprocessen. Det är dock angeläget att valet utgår från lärarnas bedömningar, eftersom det främst är de som vet hur läromedlet ska användas i undervisningen. Förslagen ovan verkar i denna riktning. Lika viktig som tillgången till och kvaliteten på läromedel är an- vändandet av läromedel. Det finns tecken på att läromedel i högre grad än tidigare enbart används som referenslitteratur. Lärare före- faller också i allt lägre utsträckning gå igenom och arbeta med tex- terna i läroboken tillsammans med eleverna. När undervisningen saknar strukturerade samtal om läromedlens texter, bilder och övriga innehåll påverkar det elevers lärande negativt. Utredningen anser därför att det ska framgå av läroplanerna att lärare ska organisera och genomföra arbetet så att eleverna får an- vända läromedel på ett sätt som främjar kunskapsutvecklingen. Även för rektorer och huvudmän kan läromedel vara ett använd- bart verktyg. Likvärdigheten och kunskapsutvecklingen kan främjas genom att rektorer och huvudmän prioriterar läromedel och upp- märksammar hur lärare använder dem. Det finns tecken på att med- vetenheten om läromedel inte är tillräckligt hög och bör därför, enligt utredningen, stödja rektorers och huvudmäns arbete med att använda läromedel som ett verktyg för att stärka likvärdig- heten och kvaliteten i undervisningen. med ansvar för kvalitetskriterier Utredningen föreslår att staten ska ta ett ökat ansvar för läromedel genom att en läromedelsnämnd med ett brett uppdrag inrättas vid . Nämnden ska verka för att alla elever får tillgång till läro- medel av god kvalitet och att lärare använder läromedel för att stärka elevernas kunskapsutveckling. Den ska tillföra sakkunskap i strategiska frågor om läromedel och föreslå utvecklingsinsatser. Vidare ska nämnden bevaka, samla och sprida information om läro- medel. bör enligt utredningen bland annat bestå av ledamöter som är yrkesverksamma lärare, representanter från läro- medelsbranschen, skolmyndigheter, elevorganisationer och den utbild- ningsvetenskapliga forskningen. införs strukturer för att samla och tillgängliggöra olika professioners kun- skap om läromedel. generaldirektör ska, enligt förslaget, vara nämndens ordförande. Ett särskilt ansvar för ska vara att ta fram kvalitetskriterier för läromedel. Kvalitetskriterierna kan bland annat förväntas handla om innehåll, språk, tillgänglighet och pedagogisk funktionalitet. Kvalitetskriterierna bör, utöver aspekter som rör själva läromedlet, även avse processen för att ta fram och revidera läro- medel. Exempelvis bör kriterierna klargöra vilka granskningsproces- ser läromedlet ska underställas före publicering. Kvalitetskriterierna ska, enligt utredningen, fastställas i form av myndighetsföreskrifter. Därmed får Skolinspektionen större möj- lighet att i sin tillsyn beakta när skolor inte tillgodoser elevernas till- gång till kvalitativa läromedel, och vid behov besluta om åtgärder. Kvalitetskriterierna förväntas tillsammans med Läromedelsnämn- dens uppdrag om informationsspridning leda till att lärare får bättre förutsättningar att välja läromedel. Bättre information om utbudet och priserna kan också leda till att lärare kan göra mer systematiska jämförelser mellan olika produkter, vilket borde bidra till en väl fun- gerande marknad med rimliga prisnivåer och ändamålsenliga produkter. Utredningen bedömer också att bör klar- göra vad som kännetecknar lärarhandledningar av god kvalitet. Det är viktigt att uppmärksamhet riktas mot det värde som en lärarhand- ledning kan ha för lärares planering av undervisning. Statligt stöd till läromedelsproduktion Det saknas läromedel i vissa ämnen och för vissa elevgrupper. Det handlar exempelvis om läromedel i vissa yrkesämnen, modersmål och nationella minoritetsspråk samt för elever med vissa funktions- nedsättningar. De små volymerna gör att produktionen inte blir lön- sam och att kommersiella läromedelsproducenter därmed har be- gränsat intresse av att ta fram läromedel inom dessa områden. För att stimulera till ökad produktion och stärka utbudet på mark- naden föreslår utredningen att kontinuerligt ska fördela ett statligt produktionsstöd. Stödet ska fördelas inom områden där konstaterat att det råder brist. Dessutom anser utredningen att ska ha möjlighet att fördela bidrag för framtagande av läromedel och lärar- handledningar av särskilt hög kvalitet. Det skulle exempelvis kunna handla om ämnen där det finns tydliga tecken på bristfälliga resultat. Utredningen menar att satsningar på läromedel av särskilt hög kvali- tet skulle kunna vara ett lämpligt komplement till de omfattande statliga satsningar som görs på exempelvis kompetensutveckling för lärare. Lärares didaktiska kompetens och ämneskunskap har själv- klart avgörande betydelse för undervisningens kvalitet, men de läro- medel och lärarhandledningar läraren har till sitt förfogande spelar också en väsentlig roll för att främja elevernas kunskapsutveckling. Tillgång till kostnadsfria läromedel för elever inom vuxenutbildning på grundläggande nivå Inom vuxenutbildningen får elever vanligen köpa sina läromedel själva, med undantag för elever i utbildning i svenska för invandrare som får kostnadsfria läromedel. Utredningen föreslår att även eleverna inom vuxenutbildning på grundläggande nivå ska få till- gång till läromedel utan kostnad.