sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — är det enda exemplet på en investering i statlig transportinfrastruktur som involverat privat överbryggnings- kapital . Budgetlagens bestämmelser innebär enligt utredningens bedöm- ning inga juridiska hinder för att involvera privat kapital vid forsk- Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Lagen kräver endast att måste fatta ett särskilt beslut som godkänner att en viss investering finansieras på annat sätt än via anslagsfinansiering. Det innebär att det enligt nuvarande regelverk inte skulle vara möjligt att inleda ett OPS-projekt utan att godkänner finansieringsformen. Så sker dock även när en investering betraktas som en samhällsinvestering. Även om utredningen bedömer att frågan om finansieringen vid eventuella framtida OPS-projekt är relativt oproblematisk ur ett budgetlagsperspektiv finns ett antal andra juridiska aspekter att ta hänsyn till. Några exempel på detta är , lagstift- ning som rör sjöfart samt hur OPS-modellens upphandlingsform förhåller sig till lagen om offentlig upphandling. Dessa frågor kan behöva särskilt uppmärksammas och utredas i samband med att OPS övervägs. En central fråga angående olika former av OPS-upplägg är om an- läggningstillgångarna som anskaffas ska klassificeras som en del av offentlig sektor eller en del av det privata näringslivet. Denna klassi- ficering är avgörande för hur olika offentligfinansiella mått påverkas . Vilken klassificering som görs styrs av för national- räkenskaperna och EU:s statistikmyndighet tillämpning av detta regelverk. skiljer tydligt på OPS-projekt (PPP) å ena sidan och koncessioner å den andra. Det vanligaste i den interna- litteraturen och bland OPS-aktörer är annars att konces- sioner ses som en speciell form OPS-upplägg med efterfrågebaserad ersättning där brukaravgifterna går direkt till den privata utföraren. definierar dock OPS på följande sätt: •Den privata avtalsparten måste bidra med en betydande del av kapitalet för att bygga eller renovera fast egendom och ska an- svara för att underhålla egendomen . •Det måste ske regelbundna betalningar från den offentliga avtals- parten baserat på tillgänglighet eller efterfrågan. Betalningarna från det offentliga måste utgöra huvuddelen av betalningarna som den privata parten erhåller. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg •Den ekonomiska livslängden av infrastrukturobjektet måste vara minst lika lång som kontraktstiden i . •Vid en renovering eller ombyggnad måste värdet av objektet eller tillgången vara mer än dubbelt så högt som före renoveringen. Klassificering av OPS-projekt i eller utanför offentlig sektor Den centrala frågan avseende hur OPS-lösningar påverkar de offent- liga finanserna, om det bortses från skillnader i finansieringskostnad25 och effektivitetsaspekter, är om tillgången klassificeras innanför eller utanför offentlig sektor. har successivt utvecklat principer och riktlinjer för hur OPS-projekt bör behandlas statistiskt. Utvecklingen har generellt sett inneburit att tillämpningen skärpts. Det har därför efterhand blivit allt svårare att få en OPS-tillgång, enligt definition, klassificerad utanför den offentliga sektorn. () konstaterar, beträffande regelverket för nationalräkenskaperna och tillämpning av detta, att sannolikheten för att OPS-upplägg klassi- ficeras inom offentlig sektor är hög. I det fallet påverkas den offentliga sektorns finansiella sparande inklusive den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (även kallad Maastrichtskulden och vars definition styrs av ) direkt av privata OPS- partens investeringsutgifter. Den viktigaste utgångspunkten för klassificeringen i nationalräken- skaperna är det ekonomiska ägarskapet över anläggningstillgången. Den ekonomiske ägaren är den part som bär den största delen av risken och får den största delen av avkastningen som är förknippad med tillgången. Vem som juridiskt äger tillgången spelar alltså ingen roll för klassificering. I manual och riktlinjerna för den statistiska behand- lingen av OPS-projekt framgår att ett antal villkor behöver uppfyllas för att ett investeringsobjekt ska kunna klassificeras som en del av 25Med skillnader i finansieringskostnad avses att olika aktörer kan ha olika kostnader för finansieringen, bland annat beroende på olika preferenser, risk och möjliga finansieringskällor. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg det privata näringslivet. Dessa är främst kopplade till bedömningen om var det ekonomiska ägarskapet ligger. Till exempel krävs en väl specificerad risköverföring, under hela kontraktsperioden, genom på förhand definierade kriterier för hur tänkbara framtida situationer under kontraktet ska hanteras. De tre mest centrala områden som bedöms utifrån ett riskperspek- tiv är: •Konstruktionsrisk, vilket inbegriper kostnadsöverskridanden, kostnader vid förseningar, ej uppfyllda specificerade krav i kon- traktet m.m. •Risk för bristande uppfyllelse av kontraktet, vilket inbegriper risken för merkostnader eller straffavgifter till följd av att voly- men eller kvaliteten inte motsvarar det som anges i kontraktet. •Efterfrågerisk, vilket inbegriper möjligheten att efterfrågan på infrastrukturtjänsten är högre eller lägre än beräknat. Grundregeln är att det ekonomiska ägarskapet anses ligga utanför den offentliga sektorn om den privata parten står för konstruktions- risken och minst en av de två andra riskerna listade ovan. Betydande offentligt inflytande i form av finansiering eller garantier från den offentliga OPS-parten medför att riskerna inte anses överförda till den privata parten. Detsamma gäller om huvuddelen av återbetal- ningen till externa finansiärer görs av den offentliga parten om kon- traktet sägs upp av den privata parten. Utöver de huvudsakliga reglerna finns ytterligare kriterier som behöver bedömas såsom offentligt inflytande i den privata OPS-parten, icke-marknadsmässig kompen- sation till denne, m.m. Om den samlade risken inte överförts till den privata OPS-parten ska investeringen bokföras på den offentliga sektorns balansräkning och påverka den offentliga sektorns finansiella sparande. Varje OPS- projekt är unikt och kommer därför att analyseras grundligt för att bedöma om klassificeringen ska vara inom eller utanför offentlig sektor i nationalräkenskaperna. antar som grundregel att en koncession ligger utanför den offentliga sektorn. Det finns dock ett antal faktorer som kan på- verka det ekonomiska ägarskapet och därigenom innebär en klassi- ficering inom offentlig sektor: Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg –Om den offentliga parten står för huvuddelen av byggkostnaderna. –Om den offentliga parten garanterar en betydande andel av kon- cessionsinnehavarens lån. –Om koncessionsavtalet garanterar vissa minimiintäkter till kon- cessionsinnehavaren. Koncessionsinnehavaren måste i princip uteslutande bära marknads- och konjunkturrisken för att den ska klassificeras utanför offentlig sektor. När det gäller leasing är det viktigt att skilja på olika leasingformer, finansiell leasing respektive operationell leasing. Operationell leasing innebär att hyrestagaren förvärvar rätten att använda en varaktig vara för , som kan vara lång eller kort men inte nödvändigtvis fastställd på förhand. När hyres- perioden upphör förväntar sig uthyraren varan tillbaka i mer eller mindre samma skick som när han hyrde ut den, bortsett från normal förslitning. Sannolikt hyrs varan ut igen eller används på annat sätt. Hyresperioden täcker sålunda inte hela, eller den övervägande delen av, varans ekonomiska livstid. Operationell leasing har stora likheter med hyra sett ur ett statsfinansiellt perspektiv. Hyrestagaren förvärvar rätten att använda en varaktig vara i utbyte mot hyresbetalningar under en förutbestämd och utdragen tids- period. Om alla risker och ersättningar förbundna med ägarskap i praktiken har överförts från uthyraren till hyrestagaren, är uthyr- ningen finansiell. Vid finansiell leasing täcker hyresperioden hela, eller nästan hela, den varaktiga varans ekonomiska livstid. I national- räkenskaperna registreras den som att uthyraren tillhandahåller hyres- tagaren ett lån som gör det möjligt för hyrestagaren att köpa en var- Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg aktig vara, till vilken hyrestagaren i praktiken blir ägaren. Detta inne- bär att finansiella leasingobjekt bokförs på leasetagaren i national- räkenskaperna. Även andra alternativ är möjliga Det är även möjligt att skapa lösningar som innebär att flera parter samäger ett nytt isbrytande forskningsfartyg. Detta kan till exempel ske genom att skapa ett företag eller en internationell organisation (t.ex. ERIC-infrastruktur eller konventionsbunden organisation) som äger fartyget och där företaget eller den internationella organisa- tionen i sin tur samägs av privat sektor eller andra stater och svenska staten i olika konstellationer. Det går dock inte att säga något gene- rellt om exakt vilka statsfinansiella konsekvenser dessa lösningar har med mindre än att analysera den specifika situationen. 9.3.3Finansieringsformernas påverkan på de offentliga finanserna vid nykonstruktion Syftet med detta avsnitt är att beskriva hur finansieringsformen påverkar de relevanta offentligfinansiella variabler i enlighet med direktiven. Avsnittet studerar hur effekterna på olika statsfinansiella variabler fördelar sig . Att försöka reda ut alla effekter på relevanta statsfinansiella variabler på ett systematiskt sätt anser ut- redningen vara värdefullt då vissa effekter tenderar att blandas ihop. Effekter på statens budgetsaldo blandas i vissa fall ihop med påverkan på utgifterna under utgiftstaket som i sin tur blandas ihop med effek- ten på statens finansiella sparande. Ofta skiljs det inte ordentligt på påverkan på statsskulden enligt den nationella definitionen, respektive den offentliga sektorns kon- soliderade bruttoskuld (även kallad Maastrichtskulden och vars defi- nition styrs av ). Utredningen använder begreppet statsskuld i enlighet med den nationella definitionen, i annat fall anges att skulden avser Maastrichtskuld. Då olika finansieringsformer för investeringar påverkar mått på de offentliga finanserna och de finans- politiska målen på olika sätt är det viktigt att hålla isär dessa effekter. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Jämförelse mellan anslagsfinansiering och inomstatlig lånefinansiering Den enda skillnaden mellan sedvanlig anslagsfinansiering och låne- finansiering i är hur utgifterna under utgiftstaket fördelas över åren. Vid lånefinansiering sprids de takbegränsade ut- gifterna ut jämnt över den ekonomiska livslängden medan belast- ningen under taket vid anslagsfinansiering endast sker under det/de år anskaffningen sker. Utgifterna under utgiftstaket blir vid lånefinansiering totalt sett högre sett över hela perioden än vid anslagsfinansiering. Skillnaden beror på att en del av ränteutgifterna vid lånefinansiering betalas via ansvarig myndighets anslag (den myndighet som tar upp lånet i ) och därför hamnar under utgiftstaket. Vid an- slagsfinansiering hamnar i stället samtliga ränteutgifter under ut- giftsområde 26 Statsskuldsräntor, som ligger utanför utgiftstaket. Det som ibland glöms bort vid lånefinansiering av anskaffning av anläggningstillgångar är att utlåningen från till ansvarig myndighet innebär en försämring av statens budgetsaldo och att det ökar statens lånebehov och därmed utgifterna för stats- skuldsräntor. Det beror på att lånar upp de medel som i nästa steg lånas ut till ansvarig myndighet. Lånefinansiering av anskaffning av anläggningstillgångar innebär att utgifterna under taket kan bli lägre för sittande regering som den binder upp framtida regeringar och riksdagsmajoriteter med räntor och amorteringar som kan ha beslutats och prioriterats av en annan politisk majoritet. Det kan därför finnas en frestelse att använda lånefinansiering om utrymmet under utgiftstaket är begränsat i närtid. , och detta är centralt, finns ingen skillnad mellan låne- och anslagsfinansiering när det gäller påverkan på offentliga sek- torns finansiella sparande. Därmed påverkar inte finansieringsfor- men hur den övergripande restriktionen för de offentliga finanserna –överskottsmålet – uppnås. OPS-modellens påverkan på offentliga finanser En OPS-lösning har vissa likheter med lånefinansiering i Riksgälds- kontoret när det gäller tidsprofilen för effekterna på offentliga finan- ser. Utgifterna under utgiftstaket påverkas på ungefär samma sätt Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg som vid lånefinansiering genom de årliga betalningarna till den privata OPS-parten. Belastningen blir därmed jämnare utspridd över investeringens livslängd än vid anslagsfinansiering. Räntor och amorteringar vid lånefinansiering börjar normalt be- talas redan under byggfasen medan de vid ett OPS-upplägg normalt börjar betalas först när infrastrukturobjektet är färdigbyggt. Dess- utom sker betalningar normalt vid OPS- upplägg. Det innebär att OPS som regel innebär betalningar från statens budget jämfört med anslagsfinansiering och lånefinansiering. Denna tidsprofil ser ut beror på löptid. Enligt regelverket för nationalräkenskaperna och tillämp- ning av detta kommer investeringarna i de allra flesta fall att klassi- ficeras som en del av offentlig sektor. Detta gäller framför allt om OPS-uppläggets ersättningsmodell bygger på en tillgänglighetsbase- rad ersättning betalad av staten. En klassificering av OPS-tillgången inom den offentliga sektorn innebär att den offentliga sektorns finan- siella sparande försvagas och Maastrichtskulden ökar under bygg- fasen med samma belopp som vid anslags- och lånefinansiering trots att det är en privat aktör som genom eget och lånat kapital betalar för investeringen. Efter byggfasen av infrastrukturen är det endast den del av betal- ningarna som går till att ersätta kapitalkostnaderna hos den privata OPS-parten som påverkar offentliga sektorns finansiella sparande. Till det kommer de ökade utgifterna för statsskuldsräntorna. Efter- som infrastrukturobjektet i nationalräkenskaperna blir en del av offentlig sektor innebär betalningarna från staten till projektbolaget för att täcka amorteringskostnaderna bara en transaktion inom offent- lig sektor. Ett OPS-upplägg klassificerat som en del av offentlig sektor och lånefinansiering i skiljer sig genom att effekterna på budgetsaldot och statsskulden blir mer jämnt utspridda i OPS- upplägget. Anledningen är att staten vid ett OPS-upplägg inte behöver låna upp medel som försämrar saldot vid anskaffningen. Försämringen av budgetsaldot och den statliga upplåningen sker i stället successivt via ersättningen till den privata OPS-parten. Om infrastrukturobjektet uppfyller kriterier för att klassificeras som en del av det privata näringslivet är det i stället endast betalningarna från staten till den privata parten som påverkar offent- liga sektorns finansiella sparande. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg då utanför den offentliga sektorn. Slutresultatet för finansiellt spar- ande och Maastrichtskuld är dock det samma efter anläggningens livslängd. Klassificeringen inom eller utanför offentlig sektor för- ändrar därigenom bara tidsprofilen för påverkan på finansiellt spar- ande och Maastrichtskulden. Tidsprofilen skiljer sig åt mellan finansieringsformerna De fyra principiella formerna (anslag, inomstatliga lån, OPS klassi- ficerat inom statlig sektor respektive OPS klassificerat utanför stat- lig sektor) för överbryggningsfinansiering spelar alltså ingen roll för effekterna på offentliga finanser sett över anläggningstillgångens livscykel. Anslags- eller lånefinansiering påverkar bara fördelningen av utgifterna under taket som blir jämnare över investeringens livs- längd och något högre totalt sett över perioden vid lånefinansiering. I slutändan innebär dock båda alternativen att statens lånebehov ökar vilket betalas via ökade ränteutgifter. Lånefinansiering skapar därigenom inte något extra offentligfinansiellt utrymme om inte finansieringsformen i sig påverkar effektiviteten. I förhållande till det fastställda utgiftstaket kan det därför uppstå ett reformutrymme i det korta perspektivet om man väljer att låne- finansiera ett investeringsprojekt. Utrymmet på blir i mot- svarande grad mindre. Ett OPS-upplägg klassificerat som en del av offentlig sektor inne- bär att påverkan på utgifterna under utgiftstaket sprids ut under en än vid en lånefinansiering. En OPS-modell innebär också att budgetsaldot och ökningen av statsskulden fördelas jämn- are över tiden. Detta eftersom det offentliga i form av Riksgälds- kontoret inte behöver låna upp pengar initialt. innebär klassificeringen av den OPS-finansierade tillgången inom offentlig sektor att påverkan på Maastrichtskulden och det finansiella sparan- det blir densamma som vid lånefinansiering och anslagsfinansiering. Om vi slutligen antar ett OPS-upplägg, som trots det strikta EU- regelverket för nationalräkenskaperna klassificeras utanför den offent- liga sektorn, är skillnaden mot ett OPS-upplägg inom offentlig sek- tor att även effekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande och Maastrichtskulden får en jämnare tidsprofil och sprids ut över tiden. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Avslutande kommentar om OPS Privat överbryggningsfinansiering är inte en metod för att undslippa att de offentliga finanserna belastas. Olika OPS-modeller innebär dock att påverkan på vissa offentligfinansiella mått skjuts framåt i tiden, speciellt i de fall klassificeras utanför offentlig sektor. Investeringsutgifterna riskerar dock i ett OPS-upplägg sam- tidigt att bli mindre transparenta sett ur ett budgetprocessperspektiv. Den kritik som riktas mot lånefinansiering av infrastrukturinve- steringar, dvs. att det kan användas för att i närtid hålla tillbaka ut- gifter under utgiftstaket, är giltig också för OPS-upplägg. iso- lerat ur påverkan på de offentliga finanserna, dvs. oaktat eventuella skillnader i finansieringskostnaden och effektivitetsvinster, är därför sedvanlig finansiering i linje med budgetlagens bestämmelser att föredra. En OPS-lösning för ett polarforskningsfartyg bör därför motiveras med ökad samhällsekonomisk effektivitet med finansie- ringskostnaden beaktad. Samlad bedömning om finansieringsformernas påverkan på de offentliga finanserna vid nykonstruktion Hyra plats och hyra fartyg är relativt okomplicerade att analysera ur ett statsfinansiellt perspektiv. De hyresutgifter som uppstår bokförs normalt när de uppstår och därmed uppstår de statsfinansiella effek- terna vid samma tillfälle. Det ska dock uppmärksammas att för de fall den myndighet som finansierar själva hyresutgiften finansierar denna med tidigare anslag, det vill säga med ett anslagssparande, eller med tidigare erhållna bidrag och donationer, uppstår en tidsdiskrepans mellan när anslaget avräknas statsbudgeten, respektive bidraget eller donationen erhålls, och hyran betalas. För det fall det skulle bli aktuellt med någon form av privat över- bryggningskapital eller finansiell leasing behöver den mer konkreta utformningen av denna lösning noga analyseras för att kunna förstå och beskriva de statsfinansiella konsekvenserna av den specifika finan- sieringsmodellen. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg 9.4Samlade bedömningar och förslag Bedömning: De forskningsmässiga aspekterna bör vara utgångs- punkten vid val av hur svenska forskare ska säkras tillgång till framtida forskningsisbrytare. Det finns dock även andra intressen och intressenter av ett svenskt polarforskningsfartyg än de strikt forskningsmässiga. Dessa intressen bör beaktas, och även om möjligt, bidra till ett eventuellt nytt svenskt polarforskningsfartyg. De tre alternativen, hyra plats på andra länders isbrytare, hyra av isbrytare eller konstruktion av ny isbrytare med förmåga att operera i förhållanden som råder i Högarktis och runt har stora skillnader såväl vad avser finansiering och möjliga finan- sieringsmodeller som vad gäller verksamhetsmässiga konsekvenser. Utredningen bedömer att hyra plats på andra länders isbrytare eller hyra av isbrytare skulle innebära negativa konsekvenser för svensk polarforskning och en ambitionssänkning jämfört med dagens läge. Utredningen anser att en nykonstruktion kräver en avsevärd ambitionsökning avseende polarforskning och som polar- forskningsnation då finansieringsbehovet ökar. tyder det faktum att tillgänglig kapacitet inte utnyttjas fullt ut på att ytterligare satsningar på själva polarforskningen kan behövas för att detta nya fartyg ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Vidare föreslår utredningen att och regeringen är tydliga i sina prioriteringar avseende polarforskning. Utredningen föreslår att finansieringsmodellerna i sig inte ska utgöra det enda beslutsunderlaget för val av lösning för svenska forskares framtida tillgång till polarforskningsfartyg. Utredningen anser att samtliga effekter av de olika alternativen bör utgöra det relevanta beslutsunderlaget. Enligt utredningen bör den samhällsekonomiska effektiviteten för en polarforskningsisbrytares hela förväntade nyttjandeperiod eller livscykel vara utgångspunkten för val av finansieringsmodell och entreprenadmodell. När den samhällsekonomiska effektivi- teten bedöms bör särskilt skillnader i finansieringskostnader, effek- tivitet och riskfördelning analyseras. Det finns enligt utredningen inte några skäl att välja en viss finansiering av en nykonstruktion utifrån ett statsfinansiellt per- spektiv. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Utredningen föreslår att regeringen överväger att betrakta ett nytt polarforskningsfartyg som en samhällsinvestering. Detta efter- som ett nytt polarforskningsfartyg sannolikt kommer att använ- das av forskare från flera olika lärosäten och länder, alltså inte enbart i den ansvariga myndighetens egen verksamhet. Som samhälls- investering bör ett polarforskningsfartyg finansieras med anslag. Detta utesluter dock inte andra finansieringskällor genom till ex- empel bidrag och donationer i enlighet med investeringsplanen. Utredningen anser att flera myndigheter och även privata aktö- rer bör engageras i processen vid en eventuell nykonstruktion av ett svenskt polarforskningsfartyg. Enligt utredningens bedömning kan ett utökat internationellt samarbete bidra till finansieringen av ett nytt svenskt polarforsk- ningsfartyg och därmed ett effektivt resursutnyttjande. Utredningen föreslår att regeringen analyserar frågan om hur samverkan mellan svenska myndigheter som har forskningsfartyg kan bidra till ökad effektivitet. Denna analys bör även inkludera . Givet en ambitionsnivå för svensk polarforskning på motsvar- ande dagens nivå bedömer utredningen att det alternativ som motsvarar dagens överenskommelse avseende mellan Sjö- fartsverket och bör övervägas. De tre alternativa sätt att säkra svenska forskares tillgång till forsk- ningsisbrytare med motsvarande kapacitet som som reger- ingen slår fast i tilläggsdirektiven är mycket olika. De tre alternativen, hyra plats på andra länders isbrytare, hyra av isbrytare eller kon- struktion av ny isbrytare med förmåga att operera i förhållanden som råder i Högarktis och runt har stora skillnader såväl vad avser finansiering och möjliga finansieringsmodeller som vad gäller verksamhetsmässiga konsekvenser. Dessa skillnader leder till att ut- redningen anser att finansieringsmodellerna i sig inte rimligen bör utgöra det enda beslutsunderlaget för val av lösning. Utredningen anser att samtliga effekter av de olika alternativen bör utgöra det relevanta beslutsunderlaget. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg 9.4.1Hyra plats på fartyg respektive hyra fartyg är sannolikt billigare än nykonstruktion men försvårar för svenska polarforskare Som framgår av avsnitt 9.2.2 är det svårt att bedöma om, och på vilka villkor, svenska forskare kan få tillgång till andra länders polarforsk- ningsfartyg.