sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — I ut- redningens intervjuer med individer i processen framgår att många uppfattar det som är besvärligt och svårt att själva ansvara för att förmedla information mellan aktörerna. Att individer används som förmedlare av information på grund av att effektiva kommunikationskanaler mellan aktörer saknas, visar även svaret på regeringsuppdraget om ett effektivt och säkert elek- troniskt informationsutbyte i offentlig sektor.11 10Inera (2018), Utvärdering av Samverkansytan. Upplevd nytta av en digital yta för samverkan vid sjukskrivning och rehabilitering. 11Bolagsverket, , , , Lantmäteriet, Skatte- verket och Myndigheten för digital förvaltning (2019), Säkert och effektivt elektroniskt informa- tionsutbyte inom den offentliga sektorn. Slutrapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. DIGG Dnr 2019–100. 8.3.3En gemensam digital planeringsyta kan även underlätta för aktörerna i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen Med bättre möjligheter till informationsutbyte skulle förutsätt- ningarna för samverkan mellan sjukskrivnings- och rehabiliterings- processens aktörer förbättras. Om det går att skapa en digital planeringsyta för rehabilitering tillbaka till arbete löser man ett antal problem för aktörerna. Vi kan konstatera att aktörerna i processen har svårigheter att, på ett effek- tivt sätt, i individärenden dela information med varandra och komma i kontakt med varandra. I avsnitt 4.3.6 redogör vi för att bristande kontaktvägar skapar problem i samverkan och i avsnitt 3.3.3 och avsnitt 5.2.3 redogör vi för att den planering som finns för en enskild borde samverkas i större utsträckning. En digital planeringsyta för rehabilitering tillbaka till arbete skulle därmed kunna innebära effek- tivitetsvinster för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer. I dialog med processens aktörer har det också framkommit far- hågor att en digital planeringsyta skapar mer administration för aktö- rerna. Ineras prototyp inkluderade funktioner där arbetsgivare skulle dokumentera arbetsplatsens förutsättningar. Denna funktion kan säkerligen vara bra ur ett rehabiliteringsperspektiv men utredningen gör bedömningen att en avskalad version av en digital planeringsyta har större förutsättningar att bli verklighet än en mer extensiv variant. Att aktörerna får denna hjälp underlättar också indirekt för indi- viderna. Till exempel kan tid som inte behöver läggas på att informera individer, som med en digital planeringsyta själva kan administrera sin process, i stället läggas på de individer som behöver stödet bättre. 8.3.4De juridiska förutsättningarna för en gemensam digital planeringsyta behöver utredas De juridiska förutsättningarna är inte klara Utredningens bedömning är att de juridiska förutsättningarna för en digital planeringsyta för rehabilitering tillbaka till arbete saknas och behöver utredas. Två andra utredningar, vilka beskrivs nedan, har kommit till samma slutsats. I den utvärdering Inera gjorde av sitt eget försök att skapa en digital samverkansyta för sjukskrivnings- och rehabiliteringsproces- sens aktörer konstaterar de att tekniken finns på plats men att det finns juridiska hinder för genomförandet.12 I ett regeringsuppdrag har , , E-hälso- myndigheten, , och till- sammans med Myndigheten för digital förvaltning utrett Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. I slutrapporten konstaterar myndigheterna att rättsliga frågor och säkerhetsfrågor skapar hinder som inte kan övervinnas och att pri- vatpersoner (och företag) får agera kurirer mellan myndigheter. De konstaterar också att lösningar för informationsutbyte ofta är fram- tagna för specifika ändamål, ofta bilateralt mellan två aktörer och att dessa ofta inte kan skalas upp på grund av avsaknad av exempelvis rättsligt stöd. I slutrapporten konstateras också att tekniken inte ställer hinder i vägen.13 En utredning måste tillsättas Med anledning av den nytta vi ser med en digital planeringsyta för rehabilitering och att hindren främst är av juridisk art anser vi att det bör tillsättas en utredning som bereder förslag som syftar till att en gemensam digital yta för planering kan skapas. I ovan nämnda regeringsuppdrag om säkert och effektivt elek- troniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn gavs också i uppgift att ge förslag på lösningar som skulle vara förenliga med gällande rätt såsom regleringen om behandling av personuppgifter, offentlighetsprincipen samt beakta säkerhetsaspekterna.14 Vi anser att samma principer bör gälla även för en utredning om juridiska för- utsättningar för en gemensam planeringsyta. I slutrapporten, som även refereras ovan, föreslås att en kommitté bör tillsättas för att löpande kunna bereda de förslag som behöver 12Inera (2018), Slutrapport 2017–2018. Delprojekt i Intygstjänster –2018. 13Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Slut- rapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. DIGG Dnr 2019-100. 14Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Slut- rapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. DIGG Dnr 2019-100. utarbetas för att digital kommunikation i offentlig sektor ska kunna komma till stånd.15 Vi ställer oss bakom det förslaget då det sanno- likt är fler processer än sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen som skulle underlättas av digital kommunikation. När förutsättningarna för en digital planeringsyta utreds bör det tas hänsyn till hur åtkomst till individens information ska kunna ges på ett säkert sätt och hur ytan ska kunna integreras med redan befintliga system hos exempelvis och hälso- och sjukvården. Vi anser att det är viktigt att en gemensam planeringsyta kan ska- pas för alla individer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. Det behöver därmed utredas hur ytan kan konstrueras för att inklu- dera även de individer som inte har sjukpenning (exempelvis studen- ter eller individer utan sjukpenninggrundande inkomst). En utredning måste utöver att ge förutsättningar för att individen ska kunna dela information med sjukskrivnings- och rehabiliterings- processens aktörer också utreda juridiska förutsättningar för indi- vider att återta redan delad information. Även hur förvaltning av en gemensam planeringsyta ska finansie- ras och vilken myndighet som är mest lämpad att utveckla och för- valta ytan bör ingå i en kommande utrednings uppdrag. Vi anser det viktigt att en digital yta för planering av sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessen underlättar individers sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocess som aktörernas admini- strativa börda inte ökar. 15Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Slut- rapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. DIGG Dnr 2019-100. 8.4Bättre stöd till individer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen oavsett behov av att få rehabiliterande insatser samordnade Rekommendation: ges i uppgift att bistå för- säkrade som är i behov av stöd i kontakter med andra aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen genom att förmedla information om individens sjukskrivningsärende mellan aktörer muntligt eller skriftligt, samt ansöka om förmåner i rätt tid och på rätt sätt. Skäl till rekommendationen: Utredningens bedömning är att vissa individers behov av stöd att överföra information mellan aktörer, och att ansöka om förmåner i rätt tid och på rätt sätt, inte tillgodo- ses. De individer som får rehabiliterande insatser samordnade av får stöd av att överföra infor- mation mellan de aktörer som ansvarar för de samordnade insat- serna. För de individer som inte har behov av att rehabiliterande insatser samordnas, men som har behov av stöd för att förmedla in- formation mellan aktörer muntligt eller skriftligt, samt ansöka om förmåner i rätt tid och på rätt sätt, saknas sådant stöd. Konsekven- serna av detta kan vara stora för dessa individer. Vi rekommenderar därför att ansvar att bistå individer i kontakter med sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer ska ut- ökas. ska, inom ramen för sitt ansvar i 30 kap. SFB, bistå försäkrade som är i behov av stöd i kontakter med andra aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen genom att förmedla information om individens sjukskrivningsärende mellan aktörer munt- ligt eller skriftligt, samt ansöka om förmåner i rätt tid och på rätt sätt. 8.4.1Individer har behov av avlastning vad gäller förmedling av information Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ställer krav på indivi- den att själv administrera sin process. Individen ska bland annat lämna relevant information, samt efter bästa förmåga medverka i åtgärder som underlättar återgång i arbete.16 Individen behöver, för 1630 kap. § 7 SFB. att processen ska löpa framåt, förmedla information mellan aktörer muntligt eller skriftligt, samt ansöka om förmåner i rätt tid och på rätt sätt. I avsnitt 3.3 redogör vi för att individer efterfrågar högre förut- sägbarhet och mer administrativ hjälp i sjukskrivnings- och rehabili- teringsprocessen. Individer nämner att det är svårt att hålla reda på vilka intyg man måste ha, vart intygen ska skickas och vilka man måste kontakta. I de berättelser från individer vi tagit del av ges exempel på hur individer, med sjukdomar som innebär kognitiva nedsättningar, ansvarar för att förmedla information mellan arbets- givare, hälso- och sjukvård och , något som dessa individer uppfattar som svårt. För den individ som har nedsatt för- måga på grund av sjukdom kan det vara svårt att orientera sig i pro- cessen och att agera ändamålsenligt och i rätt tid. Utredningens bedömning är att individens rehabilitering tillbaka till arbete i vissa fall kan försvåras om informationsflöden går via individen själv, något som kan innebära att nödvändig information inte når rätt aktör vid rätt tillfälle. 8.4.2Ingen aktör har uppdraget att bistå individen genom hela sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen Ingen aktör i processen har i uppdrag att hjälpa individen genom hela sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. har ett extensivt uppdrag som beskrivet i avsnitt 2.4. Som vi beskriver i avsnitt 5.6 så kan det inte tydligt utläsas i lagstiftningen att det ingår i samordningsuppdrag att ge individen hjälp med informationsöverföring och hjälp att agera ändamålsenligt och i rätt tid. Individens behov av administrativt stöd att förflytta information mellan aktörer i sjukskrivningsärendet går utöver serviceskyldighet och utredningsskyldighet eftersom informationen inte behövs hos för att bedöma rätt till ersättning eller behov av rehabilitering. 8.4.3En ny lagstadgad uppgift för Vi gör bedömningen att ansvar i 30 kap. SFB bör utökas. samordnar och utövar tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten.17 Försäkrings- kassan ska också, i samråd med individen, se till att behov av reha- bilitering klarläggs, och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering.18 I tillägg till detta rekommenderar vi att får i uppgift att bistå försäkrade som är behov av stöd i kontakter med andra aktörer i sjukskrivnings- och rehabili- teringsprocessen (överväganden om målgrupp finns i nästa stycke). Denna uppgift bör läggas som strecksats i § 9 30 kap SFB eller såsom en ny § 8 a i 30 kap SFB. Såsom beskrivs i avsnitt 5.6 så poängterades det i de förarbeten som föregick införandet av samordningsansvaret att samordnings- ansvaret omfattar att stötta den försäkrade i kontakterna med andra rehabiliteringsansvariga och att verka för att dessa tar en aktiv del i rehabiliteringsprocessen.19 Också regeringen har signalerat att de önskar att inkluderar stöttande åtgärder till indi- vider som inte nödvändigtvis behöver samordnad rehabilitering inom samordningsuppdraget.20 Den rehabiliterande förmån vi nu rekommenderar regeringen att införa i SFB bör också ges till försäkrade som inte är i behov av att rehabiliterande insatser samordnas per se. Vår bedömning är att rehabilitering i någon form pågår i samtliga sjukfall, men att För- säkringskassan, med all rätt, kan komma fram till att de rehabiliter- ingsinsatser som pågår inte behöver samordnas. Individen kan ändå, trots att bedömt att hen inte har behov av att få rehabiliteringsinsatser samordnade, ha ett behov av stöd för att för- medla information mellan aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliter- ingsprocessen, samt ansöka om förmåner i rätt tid och på rätt sätt. Uppdraget vi rekommenderar handlar om att ta över en del av det ansvar individen själv normalt ska kunna ta i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen men som en del individer inte klarar av att hantera under hela, eller delar av, en sjukskrivning. 1730 kap. 8 § SFB. 1830 kap.9 § SFB. 1990/91:141 s. 50. 20Socialdepartementet (2018), Åtgärdsprogram 3.0 – Regeringens initiativ för en trygg sjuk- försäkring med människan i centrum. kassan ska ha nära kontakt med dessa individer för att hjälpa dem se till att deras rehabilitering tillbaka till arbete blir effektiv. I praktiken kan uppdraget innebära att hjälper individen att förstå information i processen och därmed bistår individen att skicka rätt information till rätt aktör i processen. Ett annat sätt att bistå individen kan vara att hjälper individen att dela den information som individen vill dela på den digitala pla- neringsytan (se avsnitt 8.3). Individen kan vilja möjliggöra digitalt utbyte av viss information aktörerna emellan men sakna förutsätt- ningar att hantera ytan. Uppdraget kan också innebära att Försäk- ringskassan påminner individen om att inkomma med anspråk om ersättning eller att bistå en individ i kontakter med arbetsgivare eller Arbetsförmedlingen. finns möjligheter till att möta individens behov. Exempelvis kan ett avstämningsmöte bidra till att individen får stöd i att förmedla information mellan aktörerna. Denna metod används dock bara för individer som bedöms i behov av att insatser för dem samordnas. Det är inte heller ett effektivt användande av resurser att genomföra avstämningsmöten i syfte att enbart förmedla informa- tion mellan aktörerna för alla de individer som är i behov av stöd för informationsöverföring. Det kan också konstateras att tydliga in- gångar till aktörerna, som exempelvis hälso- och sjukvårdens rehabili- teringskoordinator, kan underlätta för individen. Om denna nya uppgift ges bör Försäkrings- kassan i samband med det ges i uppdrag att noga analysera vilka moment i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen där individer, i angiven målgrupp, generellt har störst behov av hjälp, så att rätt stöd ges till rätt individ. 8.4.4Individens egen bedömning av behov av stöd bör vara vägledande Målgruppen som behöver ett förstärkt stöd för informationsöver- föring genom sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen är indi- vider som inte själva klarar att hantera sin process. Individen ska, enligt 30 kap. 7 § SFB efter bästa förmåga medverka i sin egen reha- bilitering. Det är därför viktigt att de individer som har förmåga att hantera sin sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess också gör det. behöver därmed göra en bedömning av det behov den enskilda individen har av stöd. Målgruppen är inte individer som behöver ett så pass omfattande stöd att de till exempel redan är beviljade boendestöd eller har en god man eftersom dessa individers behov av stöd redan är tillgodo- sett. Målgruppen är individer som behöver hjälp med informations- överföring och hjälp att agera ändamålsenligt i rätt tid. Det kan handla om individer som med anledning av sin sjukdom har tillfälligt, eller varaktigt, nedsatta kognitiva förmågor. Exempelvis kan smärta21, depression22, Parkinsons23 eller cytostatikabehandling vid behand- ling av cancer24 innebära kognitiv påverkan. Kognitiv påverkan är till exempel problem med koncentration och minnesfunktioner. Att en individ har behov av denna typ av stöd bör kunna signa- leras på flera olika sätt och av flera olika aktörer. Individens egen bedömning av behov av stöd ska vara vägledande för möjligheten att beviljas stödet. Ingen annan aktör har bättre kunskap om behovet än individen själv. bör tillfråga individer om behov av stöd i de fall individens diagnos eller agerande indikerar att extra stöd i pro- cessen kan behövas. En arbetsgivare eller vårdens rehabiliterings- koordinator bör också kunna signalera behov av förstärkt stöd för en individ. Den information som skickas från hälso- och sjukvården till när individen kan antas ha behov av rehabili- teringsåtgärder enligt 30 kap. SFB bör också kunna resultera i denna typ av stöd. 21Försäkringsmedicinskt beslutsstöd avseende Långvarig smärta i rörelseorganen inkl. fibro- myalgi. 22Försäkringsmedicinskt beslutsstöd avseende Depressiv episod . 23Försäkringsmedicinskt beslutsstöd avseende Parkinsons sjukdom. 24Försäkringsmedicinskt beslutsstöd avseende Bröstcancer. 8.4.5Övervägande om hela samordningsuppdraget behöver förtydligas Som beskrivs i avsnitt 5.6 finns olika förväntningar på vad samord- ningsansvaret innebär hos sjukskrivnings- och rehabiliteringspro- cessens aktörer. Samordningsansvaret har också tolkats olika av och vi kan således konstatera att samord- ningsansvaret ger utrymme för olika tolkningar. Om de olika tolk- ningarna skapar problem i samverkan kan det finnas anledning att förtydliga samordningsansvaret som helhet. Vi anser dock att det är möjligt att ensa förväntningarna på samordningsansvaret i samver- kan mellan aktörerna i processen. Det uppdrag vi vill ge att samverka för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess (avsnitt 8.2) bör kunna bidra i denna riktning. 8.5Stärkta drivkrafter för arbetsgivare Rekommendation: Arbetsgivares drivkrafter för förebyggande arbete och stöd för återgång i arbete behöver stärkas. Regeringens tidigare förslag om ekonomiska drivkrafter genom utökat kost- nadsansvar för arbetsgivare (för aktivare rehabiliter- ing och omställning på arbetsplatserna) bör därför övervägas på nytt och kompletteras med en utredning om redovisningsskyl- dighet av ekonomiska kostnader för ohälsa och sjukfrånvaro. Utredningen ska ge svar på hur sådan redovisningsskyldighet kan utformas och om redovisningsskyldighet kan komplettera (eller ersätta) regeringens tidigare förslag om ekonomiska drivkrafter. Skäl till rekommendationen: Utredningens bedömning är att stärkta ekonomiska drivkrafter kan bidra till högre aktivitet i arbets- givares förebyggande arbete och stödjande insatser i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. Sådana insatser har en central bety- delse för individens sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess. Insatser på arbetsplatsen kan i många fall positivt påverka hur individens sjukskrivning utvecklas. Med arbetsgivarrollen följer om- fattande ansvar och skyldighet att agera tidigt för att förebygga ohälsa och att stödja individens återgång vid sjukskrivning.25 Utöver 25Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 1994:1) om arbetsanpassning och rehabilitering. det lagstadgade ansvaret utgör ekonomiska incitament en viktig drivkraft för arbetsgivares agerande och prioriteringar. En underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkrings- utredningen, Arbetslivsinriktad rehabilitering,26 konstaterar att arbets- givares ekonomiska drivkrafter i internationell jämförelse är svaga och att drivkrafterna inte tillräckligt bidrar till arbetsgivares akti- viteter för att stödja individer tillbaka till arbete. Rapporten rekom- menderar därför att ekonomiska incitament för arbetsgivare ska öka. Selektionsproblematik identifieras som risk och föreslås på olika sätt minskas. I Sjukskrivningarnas anatomi, en om driv- krafterna i sjukförsäkringssystemet, argumenteras åter för att arbets- givarnas drivkrafter är svaga och att ett ökat kostnadsansvar för arbetsgivare kan förväntas leda till ökning av arbetsgivares aktivitet för att hålla nere sjukfrånvaron.27 I lagrådsremiss Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna föreslår regeringen, med grund i aktuell forskning och aktuella rekommen- dationer, att arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att agera för att sjukskrivna ska kunna återgå i arbete bör stärkas.28 Utredningens dialog med sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer och arbetsmiljö- och rehabiliteringsforskare speglar bilden av arbets- givares drivkrafter som viktiga. I samband med regeringens förslag om hälsoväxling erbjöd reger- ingen arbetsmarknadens parter möjlighet att, som ett alternativ till hälsoväxlingen, komma överens om åtgärder som kunde bidra till bättre arbetsmiljö och minskad sjukfrånvaro. Inom samtliga sektorer träffade arbetsmarknadens parter avsiktsförklaringar om hur sjuk- frånvaron skulle kunna minska, vilket medförde att regeringen avstod från att lämna förslaget om hälsoväxling till . Vi redogör för avsiktsförklaringarna och processen som ledde fram till dem i avsnitt 6.2.1. I utredningens översyn av förebyggande arbete och stöd för åter- gång, avsnitt 6.2.1, konstaterar vi att avsiktsförklaringarna kan stödja en utveckling mot friska arbetsplatser och lägre sjukfrånvaro. Avsikts- förklaringarna har däremot inte väsentligt bidragit till förstärkning 26Inspektionen för socialförsäkringen (2010), Arbetslivsinriktad rehabilitering. En underlags- rapport till parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04), s. 16 och 60. 27Hägglund, P., , P. (2016), Sjukskrivningarnas anatomi – en om driv- krafterna i sjukförsäkringssystemet. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2016:2), s. 86 ff. 28Ds 2016:8, Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna. av arbetsgivarnas drivkrafter. Utredningen har heller inte identifierat andra förändringar i regelverket som förändrat arbets- givarnas drivkrafter. Vår slutsats är att arbetsgivares ekonomiska driv- krafter för förebyggande arbete och stöd för återgång inte förändrats sedan förslaget om hälsoväxling drogs tillbaka. Utredningens bedöm- ning är därför att regeringens och ovan nämnda rapporters slutsatser om behovet av stärkta ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare fort- farande är giltiga. 8.5.1Frågan om drivkrafter bör utredas vidare Utredningen föreslår att frågan om stärkta drivkrafter utreds vidare. I huvudsak är utredningen positiv till regeringens förslag om så kallad hälsoväxling och anser att förslaget bör övervägas på nytt. Vi noterar dock ett antal risker med förslaget som lyfts av remissinsatser och som åskådliggörs i lagrådsremissen.29 Dessa risker ger anledning att belysa frågan om drivkrafter ytterligare. En sådan risk med förslaget är att individer med svag ställning på arbetsmarknaden selekteras bort vid rekrytering. Utredningens bedömning är att regeringen, i sitt förslag om hälsoväxling, beaktat denna risk på ett tillräckligt bra sätt. En annan risk är att ekonomiska drivkrafter inte är ett tillräck- ligt effektivt instrument för att påverka drivkrafter i offentlig sektor. I lagrådsremissen resoneras på följande sätt: Till skillnad från den privata, och konkurrensutsatta, sektorn är det en större utmaning att skapa effektiva ekonomiska drivkrafter i offentlig sektor. Detta utifrån att offentlig sektor har möjlighet att finansiera ökade kostnader genom att höja skatten eller få kompensation via högre statsbidrag. För att ekonomiska incitament på ett effektivt sätt ska bidra till att internalisera kostnader för sjukfrånvaro eller dålig arbetsmiljö måste kostnaderna vidare ner på en lokal verksamhetsnivå, i de interna lokala budgeteringsprocesserna, vilket sker mer naturligt i mindre före- tag jämfört med stora organisationer som förekommer i offentlig sektor.30 Utredningen bedömer det problematiskt att utökat kostnadsansvar riskerar att ha begränsad effekt på offentliga arbetsgivare som i all- mänhet har stora utmaningar med sjukfrånvaro.