sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Miljömålsberedningen menar därför att problemets allvar lika mycket handlar om hur havsmiljöarbetet genomförs som havets mycket kritiska läge. 3.1Finns det då hopp för havets miljö? Vår svenska kust och våra kusthav är unika i sitt slag. Här finns skär- gårdar som saknar motsvarigheter i världen, och en marin flora och fauna med unika anpassningar för ett liv i långa salhalt- Problemets omfattning och allvar gradient, med nästan sötvatten uppe i till oceaniskt salt havsvatten i . påverkar effekter av klimat- förändringen, havförsurning, övergödning och miljögifter havet och kusterna . Arterna lever under en kontinuerlig stress. Läget är kritiskt. har antagligen genomgått ett regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats per- manent. Dock ser vi att åtgärder lönar sig och ger effekt. Tillflödet av näringsämnen, både från och andra länder runt , har minskat och övergödningen har bromsats upp. Flera kända miljögifter som PCB och DDT har förbjudits och bestånden av havsörn och flera sälbestånd har återhämtat sig. Restaurering av kustnära miljöer visar positiva resultat på bestånd av kustfisk. Så ja, det finns hopp! Med kraftfulla insatser och en effektiv förvaltning lokalt, nationellt och internationellt kan vi få tillbaka ett hav som kan fortsätta producera viktiga och i vissa fall helt nödvändiga eko- systemtjänster. Vi kan inte förvänta oss att få tillbaka en havsmiljö som är lik den som fanns . Det vi kan arbeta för är ett hav som kan producera sunda och goda livsmedel, högkvalitativ rekreation och turism, och inte minst fortsätta vara världens lungor och jordens viktigaste kolsänka. Nödvändigt med tålamod och långsiktiga beslut Det kan ta innan det går att se effekter av de åtgärder som görs . I kustområden kan dock effekten i vissa fall vara direkt eller uppstå mycket snabbt. I utsjön kan det ta tiotals år innan det går att se direkta positiva effekter på arter och livsmiljöer av t.ex. minskade halter näringsämnen eller miljögifter. Detta är en stor utmaning eftersom beslut behöver tas för att vi ska nå ett visst tillstånd mycket långt fram i tiden. Det är svårt att applicera i en politisk kontext. Det är också svårt att bedöma vilka effekter åtgär- derna kommer att resultera i eftersom ekosystemeffekterna är kom- plexa och svåra att överblicka och förutse, särskilt i ett varmare klimat och ett surare hav. Det behövs därför modiga och långsiktiga politiska beslut . behövs även en medvetenhet om att åtgärdsarbetet, regleringar och andra justeringar kommer att succes- sivt behöva ändras allt eftersom kunskapen ökar och det framgår Problemets omfattning och allvar vilka insatser som ger bäst effekt. Det kommer behövas ett lång- siktigt, enträget och målmedvetet arbete av både , reger- ingen och dess myndigheter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer – oss alla. 3.2Hur allvarligt är läget för havets miljö? Läget för havet är allvarligt. Situationen är kritisk både i svenska hav och kuster och i resten av världen. En försämrad havsmiljö påverkar i grunden människans tillgång till flera mycket viktiga ekosystem- tjänster. I kommande kapitel finns flera mer ingående beskrivningar av olika problemområden som t.ex. övergödningen, klimatföränd- ringen, miljögifter, minskade fiskbestånd, marint skräp m.m. Här ges enbart några korta nedslag för att försöka visa på allvaret och omfattningen av de problem vi måste hantera om vi inte lyckas åtgärda miljöproblemen i havet. Några exempel på utmaningar i och : –Området med syrefattiga bottnar i är nu ungefär lika stort som och tio gånger större än i början av 1900- talet. –Medeltemperaturen i kan komma att öka med cirka två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slutet av det förra. –Flera viktiga matfiskar som torsk, kolja, lyrtorsk, havskatt, marulk, rödspotta, rödtunga och ål har helt eller nästan helt försvunnit från stora områden. –Den stora fisken är borta, både i kusten och i utsjön. En medelstor torsk var över en meter och bara 3–. –fanns det femtio gånger mer spigg i än , effekterna av detta är oklara men bedöms som omfattande. –I har den sammanlagda ytan av ålgräs minskat med . Det totala ekonomiska värdet Problemets omfattning och allvar av förlorade ekosystemtjänster p.g.a. ålgräsets till- bakagång uppskattas till mellan fyra och . –av bottnarna i grunda vågskyddade områden kan vara så negativt påverkade av fritidsbåtar att t.ex. fisk- rekryteringen är störd; i och bedöms av dessa miljöer vara negativt på- verkade. –På spolas det i land skräp . Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme. –Tusentals okända miljögifter hamnar i havet. DDT och kvick- silver har bytts mot t.ex. PFOS, bromerade kolväten och läke- medelsrester. –är troligtvis det hav i världen som har störst kon- centration av minor, ammunition och kemiska stridsmedel på botten. Vissa uppgifter pekar på uppemot 40 000 minor. Regimskiften och Shifting baselines Vår förståelse av vad som är ett naturligt tillstånd ändras med vår erfarenhet av vad vi observerar Det är detta som ofta kallas Shifting baselines. Det kan medföra att vad vi anser är ett gott miljötillstånd och normal produktion av en ekosystemtjänst inte alls är den fulla potentialen av vad havet kunde ge oss om vi blickar längre tillbaka i tiden. Ett par konkreta exempel är att var ungefär hälften av botten, ända ner till 15– , täckt av ålgräs, jämfört med av de grunda bottnarna . En effekt av detta är att sjögräsvege- tationens möjligheter till kolinlagring är betydligt sämre än . Det innebär att vi har förlorat ett helt naturligt stöd i arbetet med att minska effekterna av klimatförändringen. Ett annat exempel är att en normalstor torsk i på fiskauktion var över en meter, bara 3–. blev en torsk i könsmogen vid cirka 40 centi- meter, nu har man hittat 10–hanar med fullt utvecklad Problemets omfattning och allvar Detta visar potentialen av att återfå både en större och även mer högkvalitativ toppredator och livsmedelsresurs. är havens ekosystem naturligt dynamiska och i ständig förändring. Till skillnad från i skogen eller inom jordbruket har män- niskan sämre möjligheter att styra produktionen av ekosystemets varor och tjänster. Produktionen är beroende av funktionerna i ett naturligt ekosystem. Försök att stoppa allt fiske för att få återväxt av hotade fiskbestånd har tyvärr inte gett många positiva resultat. Ett fiskestopp i genom projektet 8-fjordar har ännu inte gett positiva resultat på torsk och annan vitfisk. Detta kan vara resultatet av ett s.k. regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats permanent. Detta är en helt ny situation för havsmiljöförvaltningen, och frågan är om inriktningen av förvaltningen ska vara att havet ska återfå ett visst naturligt ursprungstillstånd eller att maximera leveransen av ekosystemtjänster i ett nytt naturtillstånd? Hav och klimat – två sidor av samma mynt Hav och klimat är intimt sammankopplade och beroendet är ömse- sidigt. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret som vi människor och andra delar av ekosystemen behöver. Detta är ekosystemtjänster som fungerar om vi har ett hav i gott tillstånd. Effekterna av den globala uppvärmningen drabbar kusthaven extra hårt. Uppvärmningen i havet kan redan mätas med mer än en grad och temperaturen stiger snabbare i än i andra hav. Det finns indikationer från forskning att kustekosystemen, som normalt binder stora mängder kol, kan bli kolkällor i stället, om miljötillståndet försämras ytterligare. Stora ständigt närvarande problem men även de små stegens tyranni Som nämnts ovan så utsätts havets arter och livsmiljöer för ständig stress genom påverkan från människor, mer eller mindre över allt och . måste hantera storskaliga miljöproblem som övergödning, miljögifter, undervattensbuller, Problemets omfattning och allvar försurning och klimatförändringar, som slår brett mot stora om- råden och många grupper av organismer. präglas havsmiljöförvaltningen, särskilt i kusthavet, av de små stegens tyranni – många små ingrepp som var för sig inte med- för några större effekter, men som sammanlagt kan få betydande kon- sekvenser. Kustnära grunda vikar där många fiskarters yngel växer upp är kanske de mest sårbara miljöerna. 3.3Styrningen av havsmiljöarbetet står inför stora utmaningar Några iakttagelser om styrningen av havsmiljöarbetet från forskningen Miljöpolitik är ett svårstyrt politikområde, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområden på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frå- gor, och hänsyn måste tas till miljömässiga konsekvenser i olika politiska beslut och reformer. Detta är en slutsats som framgår av en sammanställning av den förvaltningspolitiska forskningen som har tagits fram för Miljömålsberedningens räkning. För havsmiljöpoliti- ken verkar detta vara ännu mer framträdande: Om miljöpolitiken till sin karaktär generellt är komplex, gränsöver- skridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta således i ännu högre grad specifikt för havspolitiken.1 Några iakttagelser från den förvaltningspolitiska forskningen är att havspolitiken på många håll liknar ett lapptäcke eller ”hafsverk” som präglas av fragmentering och bristande sektoriell samordning. Den internationella havspolitiken bygger på överenskommelser och avtal. Dessa bryts ned i policies på regional och lokal nivå, ofta på en abstrakt nivå med övergripande målsättningar. Området beskrivs som präglat av ”multigoal”, dvs. att det existerar många olika, i bland delvis överlappande, mål. De styrmedel som används relaterar till enskilda specifika mål, men det finns oklarheter om hur de bidrar till helheten. 1Ivarsson , A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. Problemets omfattning och allvar En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Det krävs en omfattande politisk styrning som är väl samordnad, varierande och hållbar för att bidra till bättre förutsättningar för hållbar användning av haven. Enligt litteraturen finns det vissa egenskaper som utmärker havs- miljöpolitiken: –Kollektiva nyttigheter: Det som ska organiseras är sådant som är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke exkluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika föroreningar etc. –Transnationella problem: Miljöfrågor är genuint transnatio- nella. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena. –Komplexitet och osäkerhet: Området präglas av stark föränder- lighet. Dels pågår det utveckling i teknik och forskning som påverkar miljön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Havsmiljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet. –Tids- och rumsmässig variation: Området präglas av stor variation som beror på lokala och tidsmässiga variationer. –Administrativ fragmentering: Området präglas av att det finns en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen. –Regulativ intervention: Ofta är en politisk lösning eller åtgärd att man reglerar området på olika sätt. Vanliga styrmedel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om av- gifter etc. Generellt kan sägas att litteraturen utgår utifrån ett miljöforsknings- perspektiv snarare än ett styrningsperspektiv. I de fall där förvalt- ningspolitik eller styrningsfrågor diskuteras görs det på en över- gripande policynivå. Det talas om integration av policy, samordning och samverkan mellan aktörer och förvaltningsnivåer, men lite om faktiska konkreta styrmedel och dess effekter. Problemets omfattning och allvar Havspolitiken går på tvärs gentemot de traditionella sektorerna. Havspolitik är ett relativt sett nytt politikområde, där vissa delar har brutits ut från andra områden som fiskeripolitik, transportpolitik, vat- tenpolitik och miljöpolitik. Bristen på samordning mellan sektors- områden leder enligt forskningssammanställningen till ineffektivitet och att frågor helt enkelt faller mellan stolarna. En iakttagelse är behovet av bättre samordning inom havspoli- tiken. Det behövs större integration i politiken, särskilt horisontellt, eftersom den involverar många olika aktörer – stater, organ på olika förvaltningsnivåer, privata företag, frivilligorganisationer, intresse- organisationer, forskare och medborgare. Forskningen är samstämmig om vad som behöver göras. Det behövs helhetstänkande, holistiska angreppssätt och multidimensio- nella styrmedel som kombineras. En sådan ansats, som har stöd i internationella ramverk, är ekosystembaserad förvaltning som tar hänsyn till många aspekter i styrningen, och även socioekonomiska faktorer. Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet observerat i princip motsvarande problem som forskningssammanställningen ovan identifierat. Detta är allvarligt. Att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är nödvändigt för att vi ska klara av klimatförändringarna och för att säkerställa bl.a. viktiga livsmedelsresurser. Detta kräver ett effektivt havsmiljöarbete där både personella och finansiella resurser används effektivt, både inom , på EU-nivå och internationellt. Nedan beskrivs några all- varliga hinder på vägen i styrningen av offentliga aktörer som Miljö- målsberedningen har observerat. Havsmiljöpolitiken är i beroendeställning En genomgång av vilka politikområden som påverkar havsmiljön visar tydligt att i genomsyrar eller berör havsmiljö- frågor nästan samtliga departement och statsråd. Miljöpolitiken kan inte själv säkra att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust Problemets omfattning och allvar och skärgård nås, den är i beroendeställning och det krävs en bred insats från väldigt många politikområden och sektorer. Fiske, energi, infrastruktur och försvar är politikområden med verksamhet till havs där målkonflikter borde vara både kända och hanterade, men så är inte riktigt fallet. Försvarsintressen verkar bedömas stå över mål för havets miljötillstånd. I många fall inklu- deras inte påverkan på havsmiljön i arbetet med att nå klimatmålen inom transportsektorn, t.ex. beaktas inte effekterna på havsmiljön i någon större utsträckning vid överflyttning av gods till sjötrans- porter. Fiskeri- och miljöpolitiken borde vara väl synkroniserade och jobba mot samma mål. Ett hållbart fiske är avhängigt av friska hav och det går inte att nå ett gott miljötillstånd i havet utan en hållbar fiskeripolitik. Ändå upplever många aktörer att det kvarstår mål- konflikter och att politiken har svårt att ge tydliga prioriteringar när det kommer till den praktiska och konkreta styrningen. Havsmiljöpolitiken är även i beroendeställning till jordbruks- politiken och skogspolitiken och bostadsbyggandet. Kemikalie- politiken bestämmer förutsättningarna för att minska halterna av farliga ämnen i havet. Vilket är målet för havets tillstånd? Utredningsarbetet har visat att det finns ett stort antal mål för havets tillstånd. En aktör uttryckte det som ”pick and choose”, det mål för havets tillstånd som passar din verksamhet bäst. De av beslutade miljökvalitetsmålen har successivt kompletterats med andra mål, framför allt genom EU-direktiv som art- och habitat- direktivet, vattendirektivet och havsmiljödirektivet, men även åta- ganden i internationella konventioner, i de havsregionala samarbe- tena Helcom och Ospar och inte minst genom hållbarhetsmålen i Agenda . Alla mål leder åt samma håll, men ofta med olika kriterier för måluppfyllelse, uppföljningsmått, utvärdering och rap- portering. Att följa upp de omfattande målsystemen som berör havet tar stora resurser i anspråk. Det är också svårt att veta när målet är nått eller hur långt det är kvar. Problemets omfattning och allvar En enormt stor mängd olika rättsliga styrmedel påverkar havsmiljö- förvaltningen. Den första inventeringen Miljömålsberedningen gjorde inledningsvis i arbetet resulterade i en lista med minst 20 internatio- nella konventioner och över 40 EU-direktiv och förordningar och en nästan oöverskådlig mängd nationella författningar. Under utred- ningsarbetet har listan successivt blivit längre, och det är svårt att överblicka den totala bilden av de rättsliga verktyg som på olika sätt påverkar förvaltningen av havet direkt eller indirekt. Omfattningen av olika rättsliga verktyg med olika geografiska grän- ser tillsammans med en stor administrativ komplexitet, kan upp- fattas som ett geografiskt kaos, särskilt i kustområdena. Miljömåls- beredningen anser att det är ett viktigt skäl till att en helhetsbild över planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete saknas i kustvatten- området. Den totala strandlinjen i Sveriges kustvattenområde är 44 700 kilo- meter – vilket motsvarar mer än ett varv runt jorden. Det finns 86 kommuner som inkluderar kustvatten. Kommunernas mandat för t.ex. fysisk planering enligt och tillstånds- prövning enligt , omfattar hela territorialvattenområdet, dvs. () utanför baslinjen. Bas- linjen är den tänkta linje som binder samman de yttersta skären. Av 21 län ligger 14 vid kusten. Även länsstyrelsernas mandat omfattar hela territorialvattenområdet. Utöver indelningen i kommuner och län är kustvattenområdet administrativt indelat i fem vattendistrikt. Gränserna för dessa är beslutade efter avrinningsområden och sammanfaller därför inte helt med länsindelningen. Vattendistrikten är vidare indelade i vatten- förekomster. Totalt finns det 653 kustvattenförekomster. Dessa sträcker sig ut till en nautisk mil utanför baslinjen. En vattenföre- komst kan delas av två kommuner. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförande av havs- som har en egen organisatorisk indelning. Havet är indelat i två bedömningsområden; och . Havs- området är dessutom delat i tolv havsbassänger för utsjövatten samt Problemets omfattning och allvar Indelningen följer ekologisk indelning och sam- manfaller därför inte med läns- eller kommungränser. Gränserna för kustvattentyper och vattenförvaltningens kustvattenförekomster är inte heller fullt harmoniserade. Utöver detta är havsplaneringen indelad i tre havsområden som delvis överlappar med området för fysisk planering. Begränsad nationell rådighet gör det ännu mer komplicerat Flera av de faktorer som har en väsentlig direkt effekt på havet, sär- skilt fiske och sjöfart, men även kabeldragningar och rörledningar, faller under antingen EU:s kompetensområde eller internationell lagstiftning. Styrkan i detta är att när överenskommelser nås så får de stor effekt, men det medför också att många regleringar kan ta väldigt att få på plats, t.ex. för fiske, naturvårdande ändamål eller för internationell sjötrafik. Den begränsade nationella rådig- heten spär dock på det geografiska kaoset genom att möjligheterna att införa olika typer av regleringar beror på avståndet till kusten. Viktiga författningsreglerade gränser är baslinjen (inre vatten), trål- gränsen, territorialvattengränsen och ekonomiska zon. Men miljöproblemen ser heller inga nationella gränser Miljöproblemen i havet kan inte lösas enbart nationellt. Lokala åt- gärder i kustområden är viktiga och kan ge stora lokala effekter, men jämfört med t.ex. förvaltning av skogs-, jordbruks- eller fjällandskapet påverkas svenska havsområden ännu mer av hur andra länder agerar. Effekter av klimatförändringen och havsförsurning, övergödning, miljögifter, marint skräp och invasiva främmande arter behöver han- teras på åtminstone en havsregional skala. Näringsämnen, miljögifter och marint skräp förflyttar sig med strömmar eller migrerande arter. Det är dock mycket som kan göras på hemmaplan i för att bidra till minskade problem – har det kanske varit lite för enkelt att avvakta och fokusera på att vänta in internationella mål och åtaganden. Problemets omfattning och allvar Finansieringen av havsmiljöarbetet – en knepig fråga Det har visat sig mycket svårt att få fram uppgifter om vilka finan- siella resurser som läggs på arbetet med havsmiljön. Havsmiljö- arbetets finansiering uppfattas av i princip alla aktörer som kort- siktig, baserad på projekt, svåröverskådlig och därmed inte heller särskilt effektiv. Beräkningar på vilka finansiella resurser som behövs för att nå ett gott miljötillstånd är ofta översiktliga och i många fall baserade på betalningsvilja i stället för faktiska behov av insatser. Kommunerna ges ett stort ansvar men med lite stöd Kommunerna har ett stort ansvar i havsmiljöarbetet, särskilt kust- kommunerna. De har ansvar för fysisk planering, strandskydds- dispenser, tillstånd och tillsyn, VA och enskilda avlopp m.m. Många kommuner är små, vissa har bara en kort kustlinje, medan andra kommuner har omfattande ansvar för stora kust- och skärgårds- områden. Kraven växer ständigt på kommunerna, både kompetens- mässigt och i genomförandet. Många kommuner anser att de har svårt att klara av detta ansvar på tillräckligt bra nivå och saknar ett bättre stöd från nationella myndigheter och länsstyrelserna. 3.4Svårt att beräkna värdet av havet Ekosystemen i haven producerar syre, livsmedel och de ger inspiration, rekreationsmöjligheter och mycket mer, ofta utan att det kostar något. Att tala om människors nytta av ekosystem som ekosystem- tjänster är ett sätt att synliggöra dessa nyttor. Att prissätta eko- systemtjänster är ett sätt att öka deras synlighet. är det mycket svårt att sätta ett pris när många av de tjänster som havet producerar tas för givna som t.ex. produktion av syre eller fast- läggning av kol. Det är en svår uppgift att beräkna det ekonomiska värdet av havet och Miljömålsberedningen har inte genomfört några egna beräk- ningar. Merparten av de beräkningar som finns verkar övergripande och generella, men kan ge en viss indikation på hur värdet uppfattas. Världsnaturfonden, WWF, tillsammans med bland andra har räknat på värdet av ett antal olika till- Problemets omfattning och allvar gångar och kommit fram till, lågt räknat, ett globalt värde som upp- går till 24 . Med ett årligt bidrag på 2,5 motsvarar havens ”bruttohavsprodukt” (gross product) den sjunde största ekonomin i världen.2 Ett konkret svenskt exempel på hur ett ekosystem kan värderas är hämtat från kommun som låtit värdera ekosystemtjänster som en restaurerad våtmark, Hemmesta sjöäng, kan generera. Syftet med restaureringen var att fysiskt återställa våtmarken för att för- bättra häckningsmöjligheter för fåglar samt skapa ett fungerande reproduktionsområde för fisk. Dessutom var det ett uttalat mål att skapa en attraktiv rekreationsmiljö för såväl närboende som tillresta besökare. Våtmarken kostade att anlägga men beräknades generera ett värde på över 20 miljoner kronor.3 Detta är två ytterligheter av beräkningar. Ett tredje sätt att beräkna värdet är s.k. betalningsviljestudier. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för revideringen av åtgärdsprogrammet för havs- miljön 2021–2027 beställt en betalningsviljestudie som underlag för myndighetens samhällsekonomiska analyser.4 Den svenska befolk- ningens aggregerade betalningsvilja för de ytterligare åtgärder som krävs för att den svenska havsmiljön ska uppnå god miljöstatus uppskattas enligt studien till . Kort om maritima näringar De maritima näringarna inkluderar nio sektorer, varav marin turism och sjöfart är de två största mätt i nettoomsättning. Den totala netto- omsättningen för samtliga maritima näringar i uppgick till . Förädlingsvärdet uppgick till vilket är av den svenska bruttonationalprodukten (BNP). turism står för av de maritima näring- arnas nettoomsättning. Efter turism kommer i storleksordning sjöfart, hamnar samt fartygs- och båttillverkning.