sou · H9B328 · 2021-04-30 00:00:00 — SKYDD MOT PROCESSUELLA ÅTGÄRDER Betänkande av Utredningen om skydd mot processuella åtgärder för inlånade kulturföremål SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå en lag om ett processuellt skydd för inlånade kulturföremål (dir. 2019:61). Regeringen förordnade dåvarande lagmannen som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen docenten och specialrådgivaren i folkrätt , polisintendenten , överintendenten , rättssakkunniga och överantikvarien . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2020:107). Genom tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden. Härmed överlämnas utredningens betänkande ”Immunitet för utställningsföremål” (SOU 2021:28). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. 1.1Förslag till lag (2022:xx) om immunitet 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.3Förslag till förordning (2022:xx) om immunitet Uppdraget och dess genomförande.............................. Betänkandets disposition och innehåll .................................. Processuella ianspråktaganden av egendom ................. 3.2.4Andra rättsliga förfaranden vid allmän Internationell rätt och internationella samarbeten............... Internationella civilprocessuella förfaranden ........ Internationella straffprocessuella förfaranden ...... Internationella offentligrättsliga avgöranden ........ Statsimmunitet avseende kulturföremål ....................... Sedvanerätt och traktater ....................................................... Internationell sedvanerätt i fråga om statsimmunitet .......... 4.3Internationell sedvanerätt särskilt avseende inlånade 4.4FN-konventionen om immunitet för stater och deras egendom ................................................................. Allmänt om konventionen ..................................... Immunitet mot domsrätt........................................ Immunitet mot tvångsåtgärder .............................. 4.5 Statsimmunitet i svensk rättspraxis ....................................... 4.6Den processuella betydelsen av statsimmunitet vid svensk domstol eller annan myndighet ........................... Kulturföremål som olagligt förs in eller ut ur ett land..... Hinder mot ut- och införsel .................................................. Återlämnande av kulturföremål inom EU/EES ................... 5.3Återlämnande av kulturföremål enligt Unidroit- 5.4Import av kulturföremål enligt EU-förordningen (2019/880) om införsel och import av kulturföremål.......... Det internationella arbetet ..................................................... Att ställa ut eller att ställa in – det är frågan ....................... Finns det något hinder mot att uppfylla uppdraget? Allmänt om innehållet i och utformningen av en reglering ... En särskild lag behövs ........................................... 7.3.2Såväl statssom privatägda föremål ska kunna 7.3.3Immunitet enligt lagen ska avse Föremålet ska visas på en offentlig utställning .... Vad avses med lån? 7.3.6Vad avses med processuella åtgärder och skydd mot sådana åtgärder? 7.4 Prövningen och prövningsmyndighet ................................. Vem kan ansöka om skydd?.................................. Vad ska framgå av en ansökan?............................. och det formella förfarandet... Sekretess för vissa uppgifter i låneavtalet............. Beslutet om immunitet.......................................... Konsekvenser för företag ..................................... Konsekvenser för den personliga integriteten .... Konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv och för integrationen ............................................ 9.1Förslaget till lag (2022:xx) om immunitet 9.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. 9.3Förslaget till en förordning (2022:xx) om immunitet Aktörer som utredningen har haft kontakt med........ Utredningen har haft i uppdrag att föreslå en lag som ger till från utlandet tillfälligt inlånade kulturföremål ett skydd mot processuella åtgärder föremålet finns i för att ställas ut på en utställning. Ambitionen har varit att utforma en lag med ett vidsträckt tillämpningsområde för att därigenom uppfylla det uttalade syftet med en skyddslag, dvs. att främja det internationella kulturutbytet. Lagen använder benämningen immunitet för att belysa att lagen är avsedd att ge ett omfattande skydd mot alla rättsliga förfaranden i och mot alla former av beslut och ianspråktaganden inom ramen för ett sådant förfarande. I praktiken innebär ett beslut om immunitet t.ex. hinder mot att ett föremål tas i beslag eller förvar, förklaras förverkat eller blir utmätt. Men även inledandet av en rättegång om bättre rätt till utställningsföremålet – som innebär ett indirekt ianspråktagande av föremålet – hindras på grund av immuniteten. För att omfatta alla slags föremål som kan vara av intresse att ställa ut vid en utställning, och förhindra tillämpningsproblem, använder lagen benämningen utställningsföremål. Det avgörande för om ett föremål omfattas av begreppet utställningsföremål är inte dess egenskaper i och för sig, utan sättet föremålet är avsett att användas. Endast de föremål som tillfälligt lånas in för att ställas ut på en offentlig utställning skyddas av lagen. Föremål som lånas in för att bjudas ut till försäljning eller för att på något annat motsvarande sätt användas i ett kommersiellt syfte omfattas inte av lagens tillämpningsområde. Ett utställningsföremål ska vara hemmahörande, dvs. stadigvarande placerat, utanför . Föremålet kan ägas eller förfogas över av en offentlig institution eller privat aktör. På motsvarande sätt kan den svenska utställningsarrangören (inlånaren) både vara en aktör inom det allmänna museiväsendet eller en privat aktör. Det saknar således betydelse i vilken juridisk form utrespektive inlånaren bedriver sin verksamhet eller hur den finansieras. Det är föremålet som är bärare av immuniteten. För att få ett immunitetsskydd krävs ett särskilt tidsbestämt beslut. När frågan uppkommer har utställningsarrangören möjlighet att ansöka om immunitet. Av en ansökan ska framgå ett flertal uppgifter om föremålet, utställningsarrangören, utlånaren och utställningen. Bland annat ska det finnas uppgifter om utlånaren och dennes rätt till föremålet och uppgifter för identifiering av föremålet, t.ex. föremålets proveniens. Lagen ställer upp ett antal omständigheter som utgör hinder mot att meddela ett beslut om immunitet. Så är fallet om de ovan nämnda förutsättningarna inte är uppfyllda. Framkommer det därutöver omständigheter som ger skäl att anta att utlånaren inte har rätt att genom utlåningen förfoga över utställningsföremålet, t.ex. att det åtkommits genom en brottslig eller annars otillbörlig handling, ska ett beslut om immunitet inte meddelas. Om syftet med inlånet är att sälja eller saluföra föremålet utgör ett sådant kommersiellt syfte hinder mot att bevilja föremålet immunitet. Ett beslut får inte heller meddelas om det skulle strida mot ett internationellt åtagande som är bindande för eller mot Europeiska unionens lagstiftning eller är uppenbart oförenligt med lagens syfte. Ett beslut om immunitet ska bl.a. ange immunitetstiden som inte ska bestämmas längre än nödvändigt – skyddet ska ha en temporär karaktär. Som längst kan tiden bestämmas . Det är dock inget som hindrar att samma föremål ges ett förnyat skydd efter en ny ansökan. Utredningen föreslår att regeringen bestämmer vilken myndighet som ska handlägga och besluta i ärenden enligt lagen och gör bedömningen att är lämplig för uppdraget. Lagen föreslås börja gälla . The Inquiry was instructed to propose an Act that provides cultural objects on loan from abroad that are temporarily in with protection from procedural measures while the objects are in for display at an exhibition. The ambition has been to draft an Act with a broad scope of application so as to fulfil the explicit purpose of a protective act – namely, to promote international cultural exchange. The Act uses the term ‘immunity’ to clarify that the intent is to provide comprehensive protection from all legal proceedings in , and all forms of decisions and claims within the framework of such proceedings. In practice, a decision on immunity prevents an object from being seized, confiscated, forfeited or impounded. But even the initiation of legal proceedings on superior rights to the exhibition object is prevented by immunity. To include all types of objects that may be of interest to display at an exhibition and to prevent problems with application, the Act uses the term ‘exhibition object’. The decisive factor in determining whether an object is covered by the term ‘exhibition object’ is not its attributes as such, but rather the object’s intended use. Only objects temporarily on loan for display in a public exhibition are protected by the Act. Objects on loan to be offered for sale or in some similar way used for a predominantly commercial purpose are not covered by the Act’s scope of application. An exhibition object must be permanently placed outside of . The object may be owned by, or be in the possession of, a foreign or Swedish public institution or private actor. Similarly, the Swedish exhibition organiser may be an actor in the public museum system or a private actor. Accordingly, the legal form in which the lender and borrower conduct their activities, or how they are financed, is immaterial. It is the object that is protected by immunity. A special fixedterm decision is required to be granted immunity protection. When the issue arises, the exhibition organiser has the opportunity to apply for immunity. An application is to specify a number of details about the object, the exhibition organiser, the lender and the exhibition. These details are to include information about the lender and their right to the object, and information for identifying the object. The Act lists a number of circumstances that preclude issuing a decision on immunity. Such is the case if the abovementioned conditions are not met. Should circumstances emerge in connection with the loan that indicate that the lender does not have the right to possess the exhibition object (e.g. it was acquired through a criminal or other improper act), no decision on immunity may be issued. If the purpose of the loan is to sell or market the object, such a commercial purpose would preclude granting immunity for the object. In addition, a decision may not be issued if it would violate an international commitment that is binding for or European Union law, or is otherwise clearly incompatible with the purpose of the Act. A decision on immunity must specify how long the immunity is to apply, which must not be longer than necessary – the protection must be of a temporary nature. The maximum amount of time that may be set is 18 months. However, nothing prevents granting the same object renewed protection following a new application. The Inquiry proposes that the Government decide which public authority will process and take decisions on cases under the Act. However, the Inquiry considers that is suitable for this assignment. It is proposed that the Act enter into force on 1 2022. 1.1Förslag till lag (2022:xx) om immunitet för utställningsföremål Enligt beslut föreskrivs följande. Lagens syfte och tillämpningsområde 1 § I syfte att främja det internationella kulturutbytet finns i denna lag bestämmelser om rättslig immunitet för utställningsföremål. Med utställningsföremål avses ett i utlandet hemmahörande föremål som tillfälligt lånas in till för att göras tillgängligt vid en offentlig utställning. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan efter ansökan meddela beslut om immunitet för ett utställningsföremål. 3 § En offentlig eller privat utställningsarrangör kan ansöka om immunitet enligt denna lag. 4 § Ansökan ska innehålla uppgifter om 1.sökanden och utlånaren, 2.utställningsföremålet som möjliggör identifiering av det, 3.utlånarens rätt att genom utlåningen förfoga över utställningsföremålet, 4.tid och plats för utställningen, 5.den tid under vilken immunitet begärs, 6.det land varifrån utställningsföremålet förs ut kräver tillstånd för utförsel och om det krävs tillstånd för införsel till , 7.innehållet i låneavtalet, och 8.de omständigheter i övrigt som kan vara av betydelse för prövningen av ansökan. Sökanden ska, när låneavtalet mellan sökanden och utlånaren ingåtts skriftligen, ge in en kopia av det. Om något avtal ännu inte har ingåtts för ansökans ingivande ska sökanden ge in ett utkast till avtal eller motsvarande. Sökanden ska ge in underlag som styrker lämnade uppgifter. Hinder mot ett beslut om immunitet 5 § Ett beslut om immunitet får inte meddelas om det finns skäl att anta att 1.sökanden inte är utställningsarrangör, 2.avsikten inte är att ställa ut föremålet vid en offentlig utställning, 3.inlånet inte är avsett att vara endast tillfälligt, 4.föremålet inte är tillfredsställande identifierat, 5.utlånaren inte har rätt att genom utlåningen förfoga över utställningsföremålet, 6.utställningsföremålet bjuds ut till försäljning i eller används i kommersiellt syfte på något annat motsvarande sätt, 7.ett beslut skulle strida mot ett internationellt åtagande som är bindande för eller mot Europeiska unionens lagstiftning, eller 8.ett beslut är uppenbart oförenligt med denna lags syfte. 6 § Ett beslut om immunitet ska innehålla uppgifter om 1.sökanden och utlånaren, 2.utställningsföremålet som möjliggör identifiering av det, och 3.den tid beslutet om immunitet ska gälla. Ett beslut om immunitet kan meddelas . Verkan av ett beslut om immunitet 7 § Ett beslut om immunitet enligt denna lag innebär att ett utställningsföremål inte får ianspråktas i ett rättsligt förfarande i . Om en utställningsarrangör förlorar besittningen till utställningsföremålet får rättsliga åtgärder, utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket, vidtas för att återställa besittningen. 8 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 40 kap. 8 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf 40 kap. 7 d § och närmst före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse. Ärenden om immunitet för utställningsföremål Sekretess gäller för uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden som framgår av avtal som ges in till handläggande myndighet enligt 4 § andra stycket lagen (2022:xx) om immunitet för utställningsföremål, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Den tystnadsplikt som följer Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4 och 5 §§ inskränker av 1, 2, 4, 5 och 7 d §§ inskränker 1 kap. 1 och rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets- 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets- Denna lag träder i kraft . 1.3Förslag till förordning (2022:xx) om immunitet för utställningsföremål Härigenom föreskrivs följande. 1 § ska pröva ansökningar enligt lagen (2022:xx) om immunitet för utställningsföremål. 2 § får meddela sådana föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen (2022:XXX) om immunitet för utställningsföremål. Denna förordning träder i kraft . 2Uppdraget och dess genomförande Utredningen ska enligt kommittédirektiven Skydd mot processuella åtgärder för inlånade kulturföremål (dir. 2019:61) lämna förslag på en ny lag som ger möjlighet att genom ett särskilt beslut skydda föremål som lånas in från utlandet för att ställas ut på en utställning i från processuella åtgärder. Utredningen ska analysera om lagen ska omfatta både statsägda och privatägda föremål och även vilka institutioners inlån som lagen ska vara tillämplig på, det vill säga om såväl aktörer som är en del av det allmänna museiväsendet som privata aktörer kan omfattas av skyddet eller enbart den förra kategorien. Utredningen ska även undersöka och beakta hur lagförslaget förhåller sig till internationella åtaganden, inklusive EU- rätten och internationellt rättsligt samarbete. Vidare ska utredningen föreslå en ordning för hur ärenden om skydd mot processuella åtgärder ska hanteras och även i övrigt lämna nödvändiga författningsförslag. Vid lagens utformning ska utredningen särskilt analysera och bedöma om det inför ett beslut om skydd mot processuella åtgärder bör uppställas krav på att ägandeförhållandet är utrett eller andra krav avseende dokumentation av föremålets proveniens. Andra länder har valt att hantera problematiken på olika sätt. Inom ramen för uppdraget ska utredningen göra en internationell utblick och redogöra för hur ett antal länder har valt att hantera frågan om skydd mot processuella åtgärder för föremål som lånats in från andra länder. Direktiven pekar särskilt ut lagstiftningen i som viktig att studera. Uppdraget och dess genomförande Sammanfattningsvis ska utredningen lämna förslag till en ny lag som ger möjlighet att skydda kulturföremål som lånas in från utlandet för att ställas ut i och i övrigt lämna nödvändiga författningsförslag. Genom tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden till (dir. 2020:107). Direktiven finns fogade till betänkandet som bilagorna 1 och 2. Arbetet har pågått och bedrivits i samarbete med de förordnande experterna. Utredningen har hållit ett fysiskt sammanträde och två digitala samt därutöver haft löpande kontakt med hela eller delar av expertgruppen. Utredaren och sekreteraren har i enlighet med direktiven haft samråd med , , och . Samråd har skett genom digitala möten och skriftväxling där diskussioner förts kring uppdraget och utformningen av en nationell immunitetslag. Utredningen har även haft i uppdrag att samråda med . Företrädare för har funnits representerad i expertgruppen och myndigheten har därigenom haft möjlighet att lämna sina synpunkter under uppdragets genomförande och på slutprodukten. Utredningen har träffat representanter från ett antal museer och andra kulturinstitutioner. Mötena har huvudsakligen genomförts digitalt. De institutioner som utredningen har haft kontakt med har varit både privata aktörer och institutioner på statlig, regional och nivå. Bland de museer utredningen har haft kontakt med kan nämnas , , i och , , museer och Stiftelsen . Samråd har även genomförts med organisationen . museer har bistått utredningen genom att skicka ut en förfrågan till dess medlemmar och däri efterfrågat erfarenheter av frågan om immunitet och synpunkter på en kommande lagstiftning. För att genomföra den internationella utblicken har utredningen inhämtat uppgifter om hur andra länder har hanterat frågan om immunitet för inlånade kulturföremål. Utredningen har valt att särskilt Uppdraget och dess genomförande fokusera på rättsläget i , , , , , , och . För att få fördjupade kunskaper i skilda länders syn på ett processuellt skydd har utredningen haft kontakt med flera av kulturråd (nuvarande och ett tidigare) och med hjälp av dessa kontakter har utredningen inhämtat information från exempelvis tyska och brittiska myndigheter. Genom den europeiska organisationen (Network of ) har utredningen knutit kontakter med ett flertal museer i . Därigenom har utredningen fått information om respektive land har nationell lagstiftning avseende immunitet för kulturföremål och hur en sådan lag i så fall är utformad och tillämpas. Som nämnts tidigare pekar direktiven ut och den finländska lagstiftningen som särskilt relevant att studera för utredningen och det svenska lagstiftningsärendet. Utredningen har initialt haft för avsikt att besöka och inhämta erfarenheter på plats av tillämpningen av den finländska lagen från myndigheter och olika museiinstitutioner. På grund av rådande pandemi har utredningen i stället inhämtat den önskade kunskapen genom digitala möten. Inom ramen för uppgiftsinhämtningen har utredningen därför haft möten med representanter för finländska Undervisnings- och kulturministeriet och . 2.3Betänkandets disposition och innehåll Betänkandet är indelat i ett flertal kapitel med underavsnitt. Efter kapitlet som innehåller utredningens författningsförslag och aktuellt kapitel som beskriver uppdraget och dess genomförande, följer ett deskriptivt kapitel som redogör för den nationella och internationella lagstiftning som skulle kunna innebära att ett inlånat kulturföremål blir föremål för ett processuellt ianspråktagande här i landet. Därefter följer i 4 kapitlet en folkrättslig redogörelse som beskriver statsimmunitet avseende kulturföremål och 5 kapitlet som rör kulturföremål som olagligen förs in eller ut ur ett land eller har stulits. 6 kapitlet innehåller en internationell utblick där utredningen redogör för ett antal länders lagstiftning på området. Uppdraget och dess genomförande Efter dessa mer deskriptivt betonade kapitel följer i 7 kapitlet utredningens överväganden och i 8 kapitlet en beskrivning av förslagets konsekvenser. Betänkandet avslutas med en författningskommentar i 9 kapitlet. Till betänkandet har fogats direktiven, en förteckning över de aktörer som utredningen haft kontakt med och en referenslista. Till betänkandet är också fogat ett särskilt yttrande av experten, 3Processuella ianspråktaganden av egendom Om någon anser sig ha ett anspråk av något slag mot någon annan, till exempel på betalning, kan man söka rättsskydd genom att inleda en rättegång vid domstol eller i vissa fall ett summariskt förfarande hos . Dessa förfaranden kan mynna ut i ett avgörande (dom, beslut eller utslag) som utgör en exekutionstitel, dvs. något som kan ligga till grund för tvångsmässig verkställighet. Inom ramen för en rättegång kan det också under förfarandets gång beslutas om tillfälliga åtgärder som innebär att viss egendom tas i anspråk (kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd). När det gäller talan om ansvar för brott förs sådan talan företrädesvis av en åklagare. Under vissa förutsättningar kan även målsäganden (brottsoffret) i eget namn föra ansvarstalan. I samband med en ansvarstalan kan det förekomma att det förs talan om s.k. särskild rättsverkan. Det sistnämnda kan röra till exempel förverkande av egendom. I anledning av brott kan det också föras talan om skadestånd till målsäganden. Även brottmålsförfarandet kan mynna ut i en dom eller beslut som utgör en exekutionstitel som kan användas för att ta egendom i anspråk. Inom ramen för en brottsutredning – förundersökningen – kan olika straffprocessuella tvångsåtgärder förekomma. Det kan innebära att egendom, i vart fall temporärt, tas i beslag med mera. Verkställighet av domar och vissa andra myndighetsbeslut, som inte är straffrättsliga påföljder, sker genom försorg och handläggs i huvudsak enligt utsökningsbalken. Den vanligaste formen av verkställighetsåtgärd är utmätning vilket innebär att egendom tas i anspråk för att genom försäljning omvandlas till likvida medel som kan delas ut till fordringsägaren (borgenären). Processuella ianspråktaganden av egendom Utöver vad som redan nämnts kan det inom ramen för andra förfaranden vid domstol eller hos en myndighet förekomma att egendom tas i anspråk på olika sätt. Det kan ske genom slutliga avgöranden, men också i form av provisoriska åtgärder innan ett mål eller ärende slutligt avgörs. Sådana provisoriska åtgärder brukar benämnas säkerhets- eller tvångsåtgärder. När det här talas om egendom avses fast och lös egendom. Fast egendom är jord, indelad i fastigheter (1 kap. 1 § jordabalken), dvs.