sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Denna ordning garanterar en bred och transparent pro- cess före beslut. , liksom alla regelgivande myndigheter, har dessutom en skyldighet att vårda och utveckla sina föreskrifter. Det innebär att kvalitetskriterierna för läromedel kontinuerligt kommer att ses över och uppdateras. Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar Sakkunskap och ansvar för att föreslå utvecklingsinsatser Utredningen föreslår att utöver att ta fram kvalitetskriterier ska ha i uppdrag att tillföra sakkunskap i strategiska frågor och föreslå utvecklingsinsatser om läromedel. Vi har ovan konstaterat att läromedel har stor betydelse för ele- vers lärande och lärares undervisning. Icke desto mindre behandlar i relativt låg grad frågor som rör läromedel. Utredningen menar att placering vid kan bidra till att medvetenheten och den samlade kunskapen inom myndig- heten fördjupas och breddas. Nämnden får därför ansvar för att till- föra sakkunskap i strategiska frågor och föreslå utveck- lingsinsatser. har i kontakter med utredningen tydligt uttryckt att det finns behov av att stärka myndighetens arbete inom detta fält.217 kan bland annat bidra till att frågor som rör lärares didaktiska val avseende läromedel och läromedels- texter inkluderas i insatser för språk- och kunskapsutveck- lande arbetssätt. Utredningen anser att den närmare utformningen av Läromedels- nämndens verksamhet inte bör författningsregleras, utan att nämn- den själv ska avgöra hur verksamheten bör utformas utifrån de behov som de uppmärksammar. behöver kontinuer- ligt analysera behoven för att säkerställa att nämndens verksamhet verkar för att alla elever ska få tillgång till läromedel av god kvalitet och att lärare använder läromedel för att stärka elevernas kunskaps- utveckling. skulle i detta sammanhang exem- pelvis kunna bevaka om borde vidta åtgärder, och i så fall vilka, med anledning av rekommendation om öppna lär- resurser, se 4.2.2.218 Utredningen gör inte bedömningen att det finns behov av en särskild kontrollordning för att granska efterlevnaden av kvali- tetskriterierna. gör en annan analys, inne- bär detta att nämnden behöver ta ställning till olika frågor som rör exempelvis ackreditering och certifiering, se kapitel 7.1.2. ansvar för att bevaka, samla och sprida in- formation om läromedel beskrivs mer ingående i kapitel 5 och 6. 217Uppgift från generaldirektören och avdelningschefen för vid . 218Unesco (2019). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar Läroplanerna ska ange att elever ska få använda läromedel på ett sätt som främjar kunskapsutveckling Utredningen föreslår att läroplanerna från förskoleklassen till vuxen- utbildningen ska ange att läraren ska organisera och genomföra arbetet så att eleven får använda läromedel på ett sätt som främjar kunskaps- utvecklingen. Andelen källor som elever och lärare använder i undervisningen har, bland annat i och med digitaliseringen, blivit allt fler. Det finns många fördelar med detta. Elever kan snabbt söka information, inte minst om aktuella frågor, och ämnesområden kan belysas ur flera olika perspektiv. Denna utveckling kan emellertid också få konse- kvenser för elevers vana och förmåga att använda läromedel, vilket kan påverka lärandet negativt. Flera lärare har i utredningens hearings beskrivit att elever ofta väljer att söka information via sökmotorer på internet framför att använda sig av läromedlet. Dessutom erbjuder många lärare sam- manfattningar av läromedlets innehåll genom egenproducerade digi- tala presentationer, bland annat för att elever uttrycker att läro- medlets texter är svåra. Detta innebär att många elever är ovana vid att använda läromedel och det finns en risk att detta leder till att elever får sämre överblick över kunskapsområden och att samman- hanget blir mer otydligt för eleverna. Flera lärare har också uttryckt en oro över att kunskaperna blir mer fragmentariska och lärandet mer ytligt när elever inte använder läromedel. Utredningen menar att denna utveckling behöver motverkas och ett väsentligt led i detta är att uppmärksamma användandet av läro- medel i undervisningen. Det kan inte tas för givet att elever kan an- vända ett läromedel utan lärare behöver bland annat arbeta för att stötta elevers förståelse av språket och texterna i läromedlet. Icke desto mindre visar forskning att elever ofta får arbeta med läro- medlets texter på egen hand.219 Förslaget om att det av läroplanen ska framgå att elever ska få använda läromedel på ett sätt som främjar kunskapsutveckling syftar bland annat till att stärka elevers rätt till stöttning när det gäller läsningen av läromedlens texter. Det är särskilt viktigt att använda läromedel i när många elever främst använder internet för informationssökning. Den bris- tande vanan i att söka information genom böcker och andra analoga 219Widholm (2020) och Blikstad-Balas (2014). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar medier såsom tidskrifter gör att elever kan behöva undervisning om hur exempelvis innehållsförteckning och register fungerar i en läro- bok. Det handlar också om mer ämnesspecifika strategier som om hur gloslistor, diagram, formelsamlingar, exempeltexter och tidslin- jer kan användas. Dessutom behöver lärare på olika sätt stödja elever att utveckla det ämnesrelaterade språkbruket som kommer till ut- tryck i läromedlet. Mer om detta i 3.3.3. Utredningen anser att det är betydelsefullt att elever får möjlighet att använda läromedel på olika sätt, exempelvis för att få överblick, sammanhang och fördjupning inom olika kunskapsområden. Över- blicken bidrar till en förståelse för ämnets helhet. Sammanhanget handlar om att elever kan uppfatta hur olika delar av ett ämne för- håller sig till varandra. Elevers förmåga att använda läromedel för fördjupning gäller inte nödvändigtvis alla elever i alla ämnen men det är värdefullt att elever som kommit längre i sin kunskapsutveckling kan använda läromedel för vidare förkovran. Här kan läromedlet bli ett verktyg för att leva upp till skollagens bestämmelse om att elever ska ges stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt.220 Det framgår visserligen av läroplanerna att rektor har ansvar för att alla elever ska få tillgång till och förutsättningar att använda läromedel av god kvalitet.221 Det behöver emellertid också framgå av läroplanerna att lärarna har ett ansvar för hur läromedel används. Förslaget om att komplettera läroplanerna om lärares ansvar för att eleverna använder läromedel är viktigt bland annat eftersom läro- planerna tydliggör ansvaret för att elever använder digi- tala verktyg. Utredningen motsätter sig inte detta, men menar att kravet på användning av digitala verktyg behöver balanseras för att säkerställa att elever får möjlighet att använda en variation av verktyg och resurser i sin utbildning. 2201 kap. 4 § skollagen (2010:800). 2212.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250, 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 2013:148. Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar För lärarexamen ska det krävas förmåga att värdera och använda läroböcker och digitala läromedel Utredningen föreslår att högskoleförordningens examensbeskriv- ningar för yrkeslärarexamen, grundlärarexamen och ämneslärarexa- men ska ange att studenten för examen ska visa förmåga att värdera och använda läroböcker, digitala läromedel och andra undervisnings- material i undervisningen. Läromedel spelar ofta en central roll i lärarnas undervisning. Det är därför angeläget att frågor om läromedel tas upp i lärarutbild- ningarna, sannolikt främst inom ramen för ämnesdidaktiska studier. Genom att det blir ett krav att blivande lärare för att få examen visar förmåga att använda såväl läroböcker som digitala läromedel för undervisningen kan det säkerställas att alla lärarutbildningar behand- lar väsentliga frågor om läromedel. Utredningen bedömer att alla lärarstudenter kan ha nytta av att både stärka sin förmåga att värdera och att använda läromedel. Flera lärarutbildningar beskriver att de redan arbetar med läromedels- analyser och jämförelser av läromedel. Förslaget om att stärka elevers rätt till läromedel inklusive läroböcker (se kapitel 5), innebär också att själva valet av läromedel får större betydelse. Det är inte bara viktigt att elever får rätt till läromedel utan också att de får tillgång till de mest ändamålsenliga läromedlen. Utredningen anser att möjlighe- terna till detta ökar om alla grund-, ämnes- och yrkeslärare genom sin utbildning får möjlighet att stärka sin förmåga att värdera läroböcker, digitala läromedel och andra undervisningsmaterial. Utredningen menar att det finns starka motiv för nämnda ändring av examensordningar för lärarexamina. Flera studier och rapporter har visat att elever i större utsträckning än har tillgång till flera olika kunskapskällor, vilket ofta är mer utmanande för elever och lärare än att använda färre källor. Många lärare har dessutom uttryckt att texterna i läromedlen ofta är svåra för eleverna. före- faller lärare i lägre utsträckningen än arbeta aktivt med tex- terna i undervisningen. Flera lärare har också påpekat för utredningen att digitala läro- medel ofta är svårare att använda än läroböcker. Detta kan bero på brister i läromedlen men det kan också bero på lärarnas ovana vid de strukturer som kännetecknar digitala läromedel. Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar därför att det specifikt bör framgå att lärarutbildningarna ska stärka lärares förmåga att använda såväl läroböcker som digitala läromedel. Vidare menar utredningen att läromedel genom att behandlas inom lärarutbildningarna ges ökad legitimitet. I förlängningen kan det bidra till att lärare gör medvetna val och erbjuder eleverna en god balans mellan olika undervisningsmaterial såsom exempelvis läro- medel, skönlitteratur, olika former av autentiska texter, digitala pre- sentationer och film. Som nämnts i 4.1.4 anser regeringen att delar av de nuvarande kraven för lärarexamina ska flyttas till en ny förordning om utbild- ning till lärare och förskollärare. De delar som enligt regeringens för- slag ska flyttas är de som rör innehåll i och omfattning av utbildnings- vetenskaplig kärna, verksamhetsförlagd utbildning samt ämnes- och ämnesdidaktiska studier. Övriga delar av examensbeskrivningarna för lärarexamina lämnas kvar i högskoleförordningens bilaga 2.222 Ut- redningens anser att det föreslagna kravet bör regleras i högskoleför- ordningen och inte i den nya av regeringen föreslagna förordningen. Officiell statistik om läromedel Utredningen föreslår att regeringen ska ge i uppdrag att ändra sina föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmän, så att kostnader för läromedel ska redovisas särskilt och inte som utgöra en delmängd av kostnadsposten lärverktyg. Som nämnts i 4.1.1 är statistikens relevans ett kvalitetskriterium för officiell statistik. Det innebär att den ska belysa de frågor som är viktiga för användarna av statistiken. Vi har visat ovan att läromedel ofta spelar en central roll i lärarnas undervisning och det förefaller därför relevant att samla in uppgifter som klargör vilka kostnader skolhuvudmän har för just läromedel. Utredningen menar att det är en kvalitetsbrist att den officiella statistiken om skolväsendet saknar relevanta uppgifter specifikt om läromedel. Försäljningsstatistik från branschen tyder på att skolornas kost- nader för läromedel inte har ökat i takt med den allmänna utveck- lingen för skolornas övriga kostnader. Detta är anmärkningsvärt och utredningen anser att anledningarna behöver undersökas närmare. 222Regeringen (2021c). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar För att tydliggöra hur stor del kostnader för läromedel utgör av kost- nadsposten lärverktyg behövs en mer specifik statistik. Statistik om kostnader för läromedel skulle kunna utgöra under- lag för jämförelser mellan skolor och skolhuvudmän men också för analyser inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Det kan exempelvis vara relevant för rektor att följa hur stor del av skolans budget som går till läromedel. Statistiken kan synliggöra prioriteringar som gjorts både på lokal och nationell nivå och därmed skulle det finnas en stor nytta av officiell statistik om kostnader för läromedel. Utredningen föreslår att får i uppdrag att göra en särskild tidsbestämd satsning på praktiknära forskning med inriktning på läromedel och undervisningsmaterial. Forskning om läromedel behöver generellt främjas, särskilt forskning om hur läro- medel används och om hur digitala kunskapskällor och digitala läro- medel påverkar lärande och undervisning. Det finns behov av mer evidensbaserad kunskap om hur läro- medel och andra undervisningsmaterial på bästa sätt kan nyttjas för att ge alla elever goda förutsättningar att nå så långt som möjligt. Digitaliseringen ställer höga krav på att lärare på ett medvetet sätt nyttjar olika källor i undervisningen och det behövs bland annat mer kunskap om hur digitala kunskapskällor och digitala läromedel kan kombineras med läroböcker för att potentialen i de olika medierna ska användas på bästa tänkbara sätt. Det är lämpligt att utlyser forsknings- medel inom detta område, dels för att myndigheten fördelar bidrag för just praktiknära skolforskning inom områden där relevant sådan forskning saknas, dels för att har i uppdrag att sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verk- samma inom skolväsendet. Möjligheten att ny evidens om använd- ning av läromedel når stor spridning ökar om medel utlyses genom . Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar •Läromedelsnämnden bör klargöra vad som kännetecknar lärar- handledningar av god kvalitet. •Skolverket bör i ökad utsträckning i sin nationella uppföljning och i andra sammanhang när myndigheten sprider kunskap beakta frågor om tillgång till läromedel och om hur läromedel används och värderas. •Skolinspektionen bör i ökad utsträckning i kvalitetsgransk- ningen, tillsynen och i andra sammanhang beakta frågor om tillgång till läromedel och om hur läromedel används och värderas. •Skolforskningsinstitutet bör i ökad utsträckning i de systema- tiska översikterna beakta frågor om hur läromedel används och värderas. Lärarhandledningar av god kvalitet Utredningen bedömer att bör klargöra vad som kännetecknar lärarhandledningar av god kvalitet. Detta skulle kunna leda till att uppmärksamhet riktas mot det stöd som en lärarhandledning kan utgöra för lärare. Vi har ovan noterat att lärarhandledningar kan vara en värdefull resurs för lärare när de planerar, genomför och utvärderar sin undervisning. Många lärare har i utredningens hearings angett att lärarhandledningar haft särskilt stor betydelse för dem när de varit nya i yrket eller börjat undervisa i ett nytt ämne, men att de även senare i yrkeslivet kunnat vara en viktig inspirationskälla och ett stöd i arbetet. Flera studier har visat att lärare i i relativt låg utsträckning använder lärarhandledningar. Det finns indikationer på att lärarhand- ledningens ställning behöver stärkas. Utredningen bedömer därför att bör bidra till att synliggöra den resurs som lärarhandledningar kan utgöra. Lärarhandledningar kan fylla skilda funktioner och lärare som vi mött i utredningen beskriver i hög utsträckning varierande förvänt- Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar ningar på dessa material. Några vill exempelvis främst att lärarhand- ledningen ska bidra till att klargöra läromedlets koppling till ämnes- didaktisk forskning eller till kurs- eller ämnesplanen medan andra önskar mer metodstöd. Forskning om lärarhandledningar i mate- matik visar också att produkterna skiljer sig mycket åt.223 Om läro- medelsnämnden klargör vad som kännetecknar kvalitet när det gäller lärarhandledningar skulle detta kunna bidra till att skapa mer gemen- samma förväntningar på vad en lärarhandledning ska erbjuda och bidra till en jämn och hög kvalitet på lärarhandledningarna. Enligt utredningens uppfattning vore detta ett värdefullt stöd för lärare men även för läromedelsproducenter. Utredningen bedömer att i ökad omfattning i sin nation- ella uppföljning och i andra sammanhang bör beakta frågor om till- gång till läromedel och om hur läromedel används och värderas. Som framgår ovan beaktar läromedel i relativt låg omfattning. Bedömningen innebär bland annat att bör beskriva olika perspektiv på läromedel i sina så kallade lägesbedömningar. Detta kan få konsekvenser för hur myndigheten prioriterar frågor som rör läromedel framöver. I lägesbedömningarna kan utmaningar gällande exempelvis användande av läromedel beröras men också lärares för- utsättningar att välja och värdera läromedel. Det vore också värdefullt med beskrivningar av skillnader avse- ende tillgången till läromedel. Exempelvis skulle skillnader mellan skolformer kunna bli föremål för analys. Läromedelsbranschens för- säljningsstatistik indikerar exempelvis att elever och lärare inom svenska för invandrare har lägre tillgång till läromedel än elever och lärare inom , gymnasieskolan och motsvarande skolformer. Utredningen bedömer att Skolinspektionen i ökad utsträckning i kvalitetsgranskningen, tillsynen och i andra sammanhang bör beakta frågor om tillgång till läromedel och om hur läromedel används och 223Hoelgaard (2015). Öka medvetenheten och kunskapen om läromedel och lärarhandledningar Som framgår ovan beaktar Skolinspektionen för närva- rande läromedel i relativt låg omfattning. Utredningen bedömer att Skolinspektionen bör se över de be- dömningsgrunder som myndigheten använder sig av för att säker- ställa att frågor om tillgång till läromedel uppmärksammas. Om före- liggande förslag om föreskrifter med kvalitetskriterier genomförs finns det även större möjlighet för Skolinspektionen att i sin tillsyn rikta kritik mot och besluta om sanktioner mot skolhuvudmän som inte kan visa att man säkerställer att elever får använda läromedel av god kvalitet. Utöver att beakta läromedel i tillsynen och kvalitetsgranskningen, bör Skolinspektionen, enligt utredningen, uppmärksamma läromedel i exempelvis skolenkäterna. På så sätt kan Skolinspektionen bidra till en ökad medvetenhet om läromedel hos huvudmän, rektorer och lärare med målet att alla elever ska få lika rätt till en utbildning med god tillgång till läromedel. Utredningen bedömer att i ökad utsträck- ning i de systematiska översikterna bör beakta frågor om hur läro- medel används och värderas. presenterar i sina systematiska översik- ter resultat på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet. Läromedel är en av de resurser som i hög utsträckning påverkar lärares ämnesdidaktiska val och det finns därför anledning att i dessa översikter i större utsträckning uppmärksamma hur läro- medel används i undervisningen. Enligt uppgift till utredningen kom- mer flera översikter framöver att ha en mer ämnesdidaktisk karak- tär.224 Detta stärker också möjligheten att i högre grad än vad som skett involvera frågor om läromedelsanvändande, då det, som vinoterat ovan, ofta finns stora skillnader mellan hur läromedel an- vänds i olika ämnen. 5Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen I följande kapitel redogör vi först i 5.1 för gällande rätt av betydelse för de förslag och bedömningar utredningen lämnar i kapitlet. Där- efter beskriver vi i 5.2 orsaker till bristande tillgång till läromedel. I nästkommande avsnitt, 5.3, redogörs för hur ekonomiska priori- teringar kan påverka tillgången till läromedel. Avsnitt 5.4 innehåller beskrivningar av läromedel med lägre efterfrågan. I 5.5 behandlar vi sedan läromedel för elever i vuxenutbildning. Nästa avsnitt, 5.6, ägnas åt statliga insatser för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen. Avsnitt 5.7 behandlar vilka aktuella utmaningar och behov vi ser när det gäller tillgång till läromedel för alla. Avslutningsvis beskriver vi i 5.8 våra förslag och bedömningar för att stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen. Nedan redogörs för rättsliga aspekter av betydelse för att stärka till- gången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen. Det gäller särskilt att skolan ska vara likvärdig och har ett kom- pensatoriskt uppdrag. Det handlar också om bestämmelserna om elevers tillgång till lärverktyg samt om de särskilda rättigheter som finns för elever med funktionsnedsättning respektive för elever som tillhör de nationella minoriteterna och urfolket samerna. En rättslig aspekt av betydelse i sammanhanget är också kostnader för läro- medel för elever i vuxenutbildningen. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen 5.1.1Likvärdig utbildning och skolans kompensatoriska uppdrag Skollagen anger att utbildningen inom skolväsendet ska vara lik- värdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas.1 Av skollagen följer också att skolan ska ta hänsyn till elevers olika behov, ge stöd och stimulans så att eleverna utvecklas så långt som möjligt samt sträva efter att uppväga skillnader i elevernas förutsätt- ningar att tillgodogöra sig utbildningen.2 Detta brukar benämnas skolans kompensatoriska uppdrag. ska enligt sin myndighetsinstruktion främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning.3 Detta gör myndig- heten på flera sätt, bland annat genom att fördela statsbidrag och stödja skolhuvudmän. Mer om dessa insatser i avsnitt 5.6. har dessutom rättslig möjlighet att lämna statsbidrag för produktion av läromedel i ämnen där det är brist på lämpliga läromedel.4 Sådant produktionsstöd kan anses ha en koppling till likvärdig utbildning och till skolans kompensatoriska uppdrag. fördelar dock inget bidrag för produktion av läromedel. Begreppet lärverktyg som används i skollagen inkluderar bland annat läroböcker och digitala läromedel. Mer om detta i 3.1. Enligt skollagen ska elever som går i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasiesär- skolan samt i svenska för invandrare ”utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbild- ning”.5 Motsvarande gäller även i gymnasieskolan, med skillnaden att huvudmannen i denna skolform får besluta att eleverna ska hålla sig med enstaka egna hjälpmedel.6 Inom vuxenutbildning på grundläggande och gymn- asial nivå gäller att huvudmannen får bestämma att lärverktygen ska 11 kap. 9 § skollagen (2010:800). 21 kap. 4 § skollagen (2010:800). 31 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . 4Förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel. 59 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 18 kap. 17 § och 20 kap. 7 § skollagen (2010:800). 615 kap. 17 § skollagen (2010:800). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen anskaffas av eleverna själva eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarar huvudmannens anskaffningskostnader.7 är ansvarig myndighet för den officiella statistiken om skolväsendet.8 Denna statistik saknar särskilda upp- gifter om skolornas läromedel. samlar visserligen in och redovisar huvudmännens kostnader för lärverktyg, vilket som nämnts också inkluderar läromedel, men redovisningsposten lärverktyg inne- håller en mängd sinsemellan disparata slags kostnader. Utöver kost- nader för läromedel ingår bland annat kostnader för kopior, syma- skiner, hyvelbänkar, datorer, förbrukningsmaterial och program- vara.9 räknas även kostnader för skolbibliotek till kostnadsposten lärverktyg, vilket utredningen, som framgår av vårt delbetänkande SOU 2021:3, ser som problematiskt och har föreslagit ska ändras. Ett kvalitetskriterium för officiell statistik är relevans, vilket innebär ett ”mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser använd- arnas nuvarande och potentiella behov”.10 Statistikens relevans handlar om hur väl den belyser de frågor som är viktiga för använd- arna av statistiken.11