sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — levandegöra och sprida kunskaper om alternativa kommunikations- sätt som symbolspråk och alternativa skriftspråk som punktskrift samt främja, följa och medverka i nationell och internationell stan- dardisering inom området.”288 Utredningen anser att behovet av för- ändringar av förordningen (2011:130) med instruktion för Special- pedagogiska skolmyndigheten behöver analyseras i ett sammanhang och menar att en sådan förändring skulle kunna vara en del i de åtgärder som SPSM presenterar i samband med det här föreslagna uppdraget. Slutligen bör det i SPSM:s utredning om innovation även ingå en rättslig analys av de upphovsrättsliga förutsättningarna för myndig- heten att kunna anpassa digitala läromedel som består av olika verks- typer (se 5.1.3). För det fall att analysen skulle visa behov av författ- ningsändringar bör SPSM även redovisa förslag på sådana. •Skolverket bör stödja huvudmän och rektorer att använda läro- medel som ett verktyg för att stärka likvärdigheten och kval- iteten i undervisningen, exempelvis inom ramen för Samverkan för bästa skola. •Eleverna bör få ta hem de läroböcker som används i under- visningen. •Utredningen om statligt huvudmannaskap U2020:07 bör inom ramen för sitt arbete analysera förutsättningarna för statlig finansiering av läromedel. Läromedel som verktyg för stärkt likvärdighet Utredningen bedömer att i olika sammanhang bör stödja huvudmän och rektorer att använda läromedel som ett verktyg för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen. Som konstaterats i avsnitt 5.6 prioriteras sällan frågor som rör läromedel när staten genomför insatser och ekonomiska satsningar 288Uppgift från SPSM . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen. Läro- medel har exempelvis i mycket låg utsträckning uppmärksammats av i nationella skolutvecklingsprogram och i Samverkan för bästa skola. Utredningen bedömer att det vore lämpligt att Skol- verket i högre grad redogjorde för hur huvudmän och rektorer kan använda läromedel som resurs. När det gäller Samverkan för bästa skola framhåller att det är väsentligt att utvecklingsinsatserna syftar till att stärka huvudmannens förmåga att följa upp, planera och utveckla utbild- ningen.289 Utredningen menar dock att det faktum att inom ramen för detta uppdrag genomför insatser för att stärka under- visningen, se 5.6.3, även bör medföra att myndigheten i högre grad prioriterar satsningar för att stärka användningen av och öka till- gången till läromedel och lärarhandledningar. Detta då satsningar på läromedel, när de kombineras med andra utvecklingsinsatser, kan ha stor betydelse för att främja en undervisning av god kvalitet. I vissa fall kan formuleringar i förordningar som tillämpar i sina skolutvecklingsinsatser innebära att regleringarna inte medger stödinsatser avseende läromedel. Utredningen anser att Skol- verket då bör uppmärksamma regeringen på behov av förordnings- ändringar. I vissa fall handlar det snarare om informationsinsatser än förord- ningsändringar. Det förefaller bland annat lämpligt att förtydligar informationen om statsbidraget för likvärdig skola. Vår utredning har noterat att få av skolhuvudmännens planerade insatser för att stärka likvärdigheten med stöd av det statsbidraget innefattar satsningar på läromedel, särskilt inte läroböcker. Detta är anmärk- ningsvärt med tanke på den brist på aktuella läromedel som flera lärare beskrivit i utredningens hearings.290 Utredningen bedömer att ett av skälen till att huvudmän inte väljer att planera insatser som inkluderar satsningar på läromedel är att inte beskriver hur läromedel kan bidra till att stärka likvärdigheten. Det är i sammanhanget värt att påpeka att läromedel inte nämns när Skol- verket på sin webbplats ger exempel på insatser som statsbidraget för likvärdig skola kan användas till. bör också på andra sätt stödja huvudmän och rektorer i deras arbete med att använda läromedel som ett verktyg för stärkt 290Se även Läromedelsförfattarna (2020). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Det kan exempelvis handla om att myndigheten synlig- gör hur lärare kan arbeta med lärobokstexter för att stärka språk- och kunskapsutvecklingen för alla elever. skulle också kunna beskriva hur tillgång till och användande av läromedel kan analyseras i samband med informations- och utvecklingsinsatser om det systematiska kvalitetsarbetet. Elever bör få låna hem läroböcker Utredningen bedömer att elever bör få låna hem de läroböcker som används i undervisningen. Såväl elever och deras föräldrar som lärare, rektorer och skolchefer har påpekat att det är värdefullt att elever får ta med läromedlen hem. Det kan vara positivt för elevernas kunskapsutveckling att ha möjlighet att själva arbeta vidare i läroboken även utanför undervis- ningstiden. Om läroboken finns tillgänglig hemma kan eleven re- petera och fördjupa sig på egen hand och i egen takt. Det finns även elever som uppskattar möjligheten att förbereda sig inför undervis- ningen exempelvis genom att kunna läsa ett avsnitt i förväg. När läroböcker får tas med hem underlättar det även för exempelvis föräldrar eller andra i elevernas närhet som följer och stödjer dem i deras lärande. En lärobok kan också bidra till att skapa en fungerande och förtroendefull dialog med hemmen, genom att föräldrarna eller motsva- rande får ökad förståelse för vad eleverna arbetar med i skolan. Utredningen har under hearings med elever och lärare också noterat att det förekommer att elever inom svenska för invandrare själva inför- skaffar läromedel för att ha möjlighet att repetera mer hemma. Motsva- rande tendens finns inom och gymnasieskolan, men där är det ofta föräldrarna som införskaffar läromedlet. Det finns även företag som vänder sig till föräldrar i sin marknadsföring av digitala tjänster avsedda att stötta elevers lärande. Sammantaget anser utred- ningen att det finns tydliga tecken på att elever inte alltid kost- nadsfritt får tillgång till de lärverktyg som de själva eller deras föräldrar upplever att de behöver. När de elever eller föräldrar som har råd på egen hand behöver lösa bristen på läromedel på detta sätt minskar det uppenbart elevernas förutsättningar för en likvärdig utbildning. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Läromedel och statligt huvudmannaskap Regeringen har utsett en särskild utredare med uppdrag att till ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för samtliga skolformer utom förskolan och den kommunala vuxenutbildningen.291 Det är vår bedömning att denna utredning inom ramen för sitt arbete bör analysera förutsätt- ningarna för statlig finansiering av läromedel. Syftet med ovan nämnda utredning är att skapa bättre förutsätt- ningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Som vi konstaterat kan läromedel vara en väsentlig resurs för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen. Därför är det vår uppfattning att utredningen även bör beakta frågan om läromedel. Utredningen om statligt huvudmannaskap ska enligt sina direktiv lämna förslag på en modell för statlig finansiering av skolan.292 I detta sammanhang behöver de olika kostnadsposter som en skolas budget består av analyseras, och förslag lämnas på hur ansvar fördelas i ett system med ett statligt huvudmannaskap. Det är då viktigt att även uppmärksamma hur läromedel framgent ska finansieras. Vi gör be- dömningen att om ett statligt huvudmannaskap införs, vilket alltså inte är politiskt beslutat, så bör staten också finansiera inköp av läro- medel. Det finns flera frågor som utredningen om statligt huvud- mannaskap kan behöva ta ställning till i detta sammanhang. Det kan exempelvis vara lämpligt att införa en särskild budgetpost för läro- medel i en statlig finansieringsmodell. I vilken mån rektorer ska ha möjlighet att omfördela resurser från en sådan budgetpost för att finansiera andra behov inom skolan behöver också övervägas. Även om regering och riksdag som ett resultat av utredningen om ett statligt huvudmannaskap väljer en mindre långtgående modell som inte överför ansvaret för all finansiering av skolan till staten, till exempel genom ett sådant statligt sektorsbidrag som föreslås i en utredning , finns skäl att överväga om läromedel framgent ska finansieras statligt.293 Detta bör analyseras mot bakgrund av den särskilda betydelse för kunskapsutveckling och likvärdighet som läro- medel har. 291Utredningen är ett resultat av överväganden i punkt 54 i den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, de gröna. 292Regeringen (2020f). 6Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel I följande kapitel redogör vi först för gällande rätt med betydelse för lärares förutsättningar att välja läromedel, 6.1. Därefter redogörs för frågor om delaktighet i valen, 6.2. I 6.3 beskrivs sedan aspekter av betydelse för läromedels ändamålsenlighet och avsnitt 6.4 gäller lärares strategier för val och utvärderingar. I avsnitt 6.5 sammanfattar vivilka aktuella utmaningar och behov vi ser avseende val av läro- medel. Avslutningsvis beskriver vi i 6.6 våra förslag och skälen till dessa. Det följer inte av några bestämmelser i skolförfattningarna att det är lärarnas ansvar att välja läromedel, men den etablerade praxisen i svensk skola är att val av läromedel ingår i lärarnas uppdrag. Denna ordning har också stöd av uttalanden från regeringen i förarbeten till skollagen.1 I praktiken påverkas lärarnas förutsättningar att välja läro- medel av hur rektorn och huvudmannen tar ansvar för läromedel. Det följer av skollagen och dess förarbeten att undervisningen sker under ledning av lärare samt att en lärare kan bestämma vilka läro- medel eleverna ska använda.2 Lärare har stort ansvar för elevers lärande och kunskapsutveck- ling. Lärare i de obligatoriska skolformerna samt i gymnasie- och gymnasiesärskolan ska, enligt dessa skolformers läroplaner, bland 2017/18:218 s. 61. ”En lärare kan dock bestämma t.ex. vilka läromedel eleverna ska använda (…).” 21 kap. 3 § skollagen (2010:800) och prop. 2017/18:218 s. 61. Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel annat organisera och genomföra arbetet så att eleven utvecklas efter sina förutsättningar, successivt får fler och större självständiga upp- gifter och ett ökat eget ansvar samt så att eleven får möjligheter till ämnesfördjupning, överblick och sammanhang.3 Lärare i vuxenutbildningen ska enligt skolformens läroplan bland annat utgå från den enskilda elevens behov, förutsättningar, erfaren- heter och tänkande. Lärarna inom vuxenutbildningen ska i undervis- ningen skapa en sådan balans mellan teoretiska och praktiska kun- skaper som främjar elevernas lärande.4 Rektor har, som nämnts i 3.1.2, enligt läroplanerna ett särskilt ansvar för att eleverna får ”förutsättningar att använda läromedel av god kvalitet”, men det saknas närmare vägledning om vad som avses med detta. Enligt skollagen beslutar rektorn om sin skolenhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov.5 Till resurser i denna betydelse kan läromedel räknas. Rektor kan alltså anses ha ansvar för att eleverna får de läromedel som behövs i olika ämnen utifrån för- utsättningar och behov. Rektorn ansvarar också för att följa upp och utvärdera utbildningen i förhållande till de nationella målen.6 Lärarnas förutsättningar att välja läromedel påverkas av hur sko- lan är styrd. Mål- och resultatstyrning bygger på ett delegerat ansvar kombinerat med regelbunden återkoppling.7 Tillitsbaserad styrning handlar om ett aktivt förhållningssätt i alla relationer i styrkedjan men framför allt i nedåtriktade relationer i hierarkin.8 När det gäller val av läromedel kan mål- och resultatstyrning samt tillitsbaserad styrning exempelvis handla om att rektor litar på lärarnas kompetens att välja läromedel. 32.2 SKOLFS 2010:37, 2.2 SKOLFS 2010:250, 2.2 SKOLFS 2010:251, 2.2 SKOLFS 2010:255, 2.1 SKOLFS 2011:144 och 2.1 SKOLFS 2013:148. 42.1 SKOLFS 2012:101. 52 kap. 10 § skollagen. 62.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250, 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 SKOLFS 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 SKOLFS 2013:148. 1990/91:18. Mål- och resultatstyrning är är den gällande principen för den svenska skolans styrning. Tillitsdelegationen konstaterar att en tillitsbaserad styrning ger bättre sam- verkan och helhetsperspektiv i välfärdssektorn, där skolan ingår. Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel Rektors ansvar inkluderar också att säkerställa elevernas rätt till inflytande över sin utbildning. Eleverna ska enligt skollagen bland annat hållas informerade i frågor som rör dem och ha möjlighet att ta initiativ till frågor som ska behandlas inom ramen för deras in- flytande över utbildningen.9 och användning av läromedel är exempel på frågor där rektor, och även lärare, kan skapa rutiner för att stärka elevers delaktighet. Lärares förutsättningar att välja läromedel påverkas av i vilken ut- sträckning den skola de arbetar på prioriterar och har resurser för inköp av läromedel. Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till skolorna efter elevernas olika förutsättningar och behov. Kom- munerna kan vid fördelningen behöva ta hänsyn till socioekono- miska faktorer, så kallad socioekonomisk viktad resursfördelning.10 Alla skolor ska ha likvärdiga villkor oavsett vilken huvudman som skolan har och kommunerna ska kunna visa att de ger likvärdiga villkor till sina egna kommunala skolor och till fristående skolor be- lägna i kommunen. Den kommunala resursfördelningen avser bland annat ersättning för skolornas kostnader för elevernas lärverktyg inklusive läroböcker.11 vuxenutbildning bedrivs antingen kommunalt eller av upphandlade enskilda utbildningsanordnare, varvid ersättningsnivåer bestäms i avtal. När det gäller svenska för invandrare, sfi, kan mot- svarande utbildning också anordnas av folkhögskolor. Folkhögskolan får då ersättning för lärverktygen från den kommun där folkhög- skolan ligger. Ersättningsnivån ska bestämmas på samma grunder som kommunen tillämpar vid resursfördelningen till den kommunala sfi- utbildningen.12 94 kap. 9 § skollagen (2010:800). 102 kap. 8 § och 8 b § skollagen (2010:800). 11Bestämmelserna i 14 kap. 4 § 2 p. skolförordningen (2011:185) och i 13 kap. 3 § 2 p. gym- nasieförordningen (2010:2039), som gäller bidrag till en enskild huvudman, anger att ersätt- ning för lärverktyg bland annat ska avse ”kostnader för läroböcker”. De statliga skolformerna sameskolan och specialskolan får i likhet med enskilda huvudmän ersättning från elevernas hemkommuner, se förordningarna SKOLFS 1997:1 och SKOLFS 2011:62. 1224 kap. 15 § skollagen (2010:800) och 6 kap. 21 § förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning. Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel Kommunala och andra offentliga skolhuvudmän måste, som övriga verksamheter inom offentlig sektor, följa reglerna för offentlig upp- handling.13 Offentlig upphandling finns till för att ta tillvara på en rad samhällsintressen, bland annat att främja kostnadseffektivt an- vändande av skattemedel, undanröja ageranden som begränsar kon- kurrens och underlätta för företag att göra affärer med offentlig sektor. Vid offentliga upphandlingar ställs olika krav, så kallade kravställ- ningar. En aspekt som påverkar lärares förutsättningar att välja läro- medel är därför vilka krav som ställts i samband med att en läro- medelsleverantör har upphandlats. Offentliga upphandlingar resul- terar ofta i ramavtal som fastställer villkoren för framtida avrop under ramavtalets giltighetstid.14 I finns det olika ramavtal för läro- medelsleverantörer, men de flesta kommuner använder, som nämnts i 3.9, det ramavtal som SKR:s bolag , tidigare SKL Kommentus, tillhandahåller. I det ramavtalet ställs bland annat krav på att samtliga produkter ska vara reklamfria och tillgodose verksamheternas möj- lighet att uppfylla målen i läroplanen.15 Kommuner kan i vissa fall köpa in läromedel genom en så kallad direktupphandling, ett enklare förfarande utan formkrav som kan användas när det som ska köpas in har ett värde som understiger . Vanligen har kommuner satt upp egna regler för när direktupphandling får användas inom kommunen. Ofta är utgångs- punkten att kommunens ingångna ramavtal ska följas och att kom- munen därför inte tillåter direktupphandlingar när det finns ett ram- avtal för ett område, exempelvis för läromedel. Ska inköp göras genom direktupphandling behöver kommunen också tänka på att det inte bara är det aktuella köpet som räknas, utan hela värdet av de köp av samma slag som genomförs under räkenskapsåret räknas samman. Om beräkningen inte görs korrekt och beloppsgränsen överskrids riskerar kommunen att bli skadeståndsskyldig. Enskilda huvudmän kan välja läromedelsleverantörer på andra sätt än genom offentlig upphandling och avrop från ramavtal. 13Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Med offentliga huvudmän avses kommuner, regioner eller staten. 14Upphandlingsmyndigheten (2021). 15SKL Kommentus (2018). Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel 6.2Delaktighet i valen av läromedel I liksom i de övriga skandinaviska länderna finns en lång tra- dition av att det är lärarna på skolan som väljer sina läromedel. Det finns dock tecken på att detta delvis är på väg att förändras så att valen i ökande omfattning görs på rektors- eller huvudmannanivå. Bland annat har uppmärksammat att färre lärare än tidi- gare upplever att de har inflytande över valet av läromedel.16 6.2.1Det är oftast lärare som väljer läromedel Undervisningen sker, som beskrivits i 6.1.1, enligt skollagen under ledning av lärare.17 När lärare planerar och genomför undervisningen gör de olika ämnesdidaktiska val. Det innebär att lärarna väljer ut vad som ska ingå i undervisningen och hur den ska utformas utifrån ämnets innehåll och elevernas behov. Eftersom läraren är den som har bäst kunskap om ämnet, ämnets didaktik och elevernas behov, intressen och förkunskaper är det vanligen läraren som väljer vilka läromedel som eleverna ska få tillgång till under arbetets gång, och hur de ska användas. Skolinspektionens granskning av kvalitetssäkring och val av läro- medel i de samhällsorienterande ämnen i årskurs 7–9 visar också att det i praktiken ofta är lärare som genomför arbetet med att välja ut läromedel, även om rektor genom läroplanen har ett uttalat ansvar för att eleverna får tillgång till läromedel av god kvalitet, se 6.1.2.18 Även Skolinspektionens kvalitetsgranskning om läromedel i kemi i årskurs 4 och 5 noterar, att ansvaret för införskaf- fandet av läromedel på de granskade skolorna nästan uteslutande ligger hos de undervisande lärarna.19 senaste undersökning om attityder till skolan visar på samma sätt att det oftast är lärarna som väljer läro- medlen. Lärarna upplever sig ha större inflytande över vilka läro- medel de ska använda än över sådant som normer och regler, resurs- användning och klasstorlek. Åtta av tio lärare svarade att de ganska eller väldigt mycket får vara med och bestämma om läromedel. 16Skolverket (). 171 kap. 3 § skollagen (2010:800). 18Skolinspektionen (2021b). 19Skolinspektionen (2011). Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel är en hög andel, men en lägre andel jämfört med när ställde samma fråga till lärare 2015. Digitaliseringen kan vara ett tänkbart skäl till denna förändring, vilket utvecklas nedan i 6.2.2. Det framgår av utredningens kontakter med lärare att de ofta för samtal med kollegor när de väljer läromedel. Denna bild bekräftas av Skolinspektionens nämnda granskning från 2021.20 Det förekommer både att dessa samtal sker i informella sammanhang och att samtalen om läromedel sker under ämneslagskonferenser, för att skolans sam- lade ämnesdidaktiska kunskaper ska tas till vara vid inköp av läro- medel. Vi har också varit i kontakt med skolor där lärarnas val av läromedel varken sker via ämneslag eller ämnesövergripande arbets- lag, utan där enskilda lärare själva väljer läromedel för sin under- visning. beror detta på att läraren är ensam på skolan om att undervisa i ett visst ämne. Exempelvis modersmålslärare saknar ofta kollegor med vilka de kan utbyta kunskap och erfarenheter om läro- medel.21 Det förekommer emellertid också att anledningen till att enskilda lärare väljer sina läromedel är att skolan anser att alla lärare ska ha möjlighet att själva välja det läromedel som passar just dem och deras elever bäst. Rektors roll förefaller sällan vara framträdande vid valet av läro- medel. Lärare har i utredningens hearings beskrivit att rektor sällan deltar i samtal om läromedel. Däremot ansvarar rektor för resurs- fördelningen och många beskriver att rektor ”har sista ordet”. Detta verkar emellertid relativt sällan innebära att rektor försöker påverka valet i en eller annan riktning. Snarare utövar rektor inflytande genom att acceptera eller avslå lärares önskemål om inköp, oftast på ekonomiska grunder. Skolinspektionens kvalitetsgranskning om läromedel ger en liknande beskrivning av rektorer som sällan har en aktiv roll när det kommer till val av läromedel. I stället för att aktivt styra och leda arbetet med läromedel litar rektorerna, enligt Skolinspektionen, på att lärarna väljer läromedel av god kvalitet.22 nämnda undersökning om attityder till skolan visar att olika lärarkategorier har olika upplevelser av sina möjligheter att bestämma vilka läromedel som ska användas i undervisningen. Lärare som har undervisat upplever större möjligheter till 20Skolinspektionen (2021b). 21Isof (2020). 22Skolinspektionen (2021b). Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel inflytande över läromedel än lärare som har undervisat och lärare i fristående grundskolor upplever större möjligheter till inflytande över läromedel än lärare i kommunala grundskolor.23 I enkätundersökningar från , med drygt 1 500 deltagande lärare verksamma i grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning, svarade en betydande majoritet att de i stor utsträckning själva styr över sina läromedelsval. I likhet med nämnda undersökning om attityder till skolan fann att det finns skillnader mellan olika lärarkate- goriers inflytande över läromedelsvalen. Lärare i samhällskunskap, historia och yrkesämnen svarade i större utsträckning än lärare i exempelvis moderna språk, kemi och matematik att det helt och hållet var de själva som hade ansvar för att välja läromedel. Gymnasieskolans yrkeslärare tycks vara mest autonoma i sina läromedelsval; nästan varannan yrkeslärare svarade att valet är helt upp till dem själva.24 Undersökningarna indikerar också att lärares autonomi när det kom- mer till val av läromedel ökar ju äldre elever som läraren undervisar.25 Forskning inom ARK&APP26 visar också en liten tendens mot att rektorer och huvudmän i högre grad är involverade i val av läro- medel i än i gymnasieskolan. Grundskollärarnas svar åskådliggör också att lärarinflytandet förefaller vara lite mindre i de lägre årskurserna än i högstadiet.27 När lärare får frågor om vem som bör ansvara för valet av läro- medel märks liknande skillnader. Gymnasielärare i det norska forsk- ningsprojektet anser att det är mycket viktigt att de själva får fatta beslut om läromedel medan grundskollärare verkar ha större accep- tans för att rektor och skolhuvudmän har inflytande över valet av läromedel.28 23Skolverket (). 24Lärarnas (2012) och (2014). 26Se mer om det norska forskningsprojektet i 4.2. 27Gilje med flera (2016). Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel 6.2.2En förskjutning verkar ha skett mot att beslut om läromedel i högre grad fattas av rektor eller huvudman Som framgår av ovan har lärare alltså förhållandevis stort inflytande över valet av läromedel. Det finns emellertid som nämnts tecken på att detta delvis är på väg att förändras.