sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Vidare ökar förut- sättningarna för en enhetlig tillämpning. Bedömningar av klimatpåverkan ska i viss mån göras redan enligt befintligt regelverk. Om bedömningsgrunderna är av tillräckligt god kvalitet så att prövningsmyndigheten inte behöver göra en egen bedömning i varje enskilt fall bör handläggningstiderna i vart fall inte bli längre än . Generella underlag, t.ex. om hur utsläppsminsk- ningar av en åtgärd ska beräknas, kan vara ett sätt att begränsa till- kommande kostnader för verksamhetsutövare av att klimataspekten får ett ökat fokus vid prövning och tillsyn. Arbetsbördan kan också minskas hos prövnings- och tillsynsmyndigheter när vägledningar finns att tillgå. Att utforma och uppdatera vägledningar kommer dock att öka arbetsbördan hos berörda myndigheter. Eftersom vägledningar inte är bindande kan de inte helt ta bort osäkerheten kring framtida bedömningar till dess det finns en tydlig praxis på plats. 7Alternativa sätt att bidra till klimatmål Regeringen bedömer att nuvarande klimatpolitik är otillräcklig för att klimatmål ska kunna nås. Utredningens uppdrag har varit att ge förslag på hur kan anpassas så att den i högre utsträckning styr på ett sätt som bidrar till att klimatmålen uppfylls. Utredningen visar hur skulle kunna anpassas, vilket inte med nödvändighet är liktydigt med vilka styrmedelsföränd- ringar som vore bäst för att nå klimatmålen. Förändringar i andra styrmedel bör därför övervägas som komplement och alternativ till utredningens förslag. I avsnitt 7.1 diskuteras hur styrmedel kan bedömas utifrån vilka incitament de skapar. Fokus ligger på utredningens förslag och på den typen av styrning som representerar. Relevanta jäm- förelser görs också med andra principiella styrmedel. Avsnittet av- slutas med en diskussion kring samverkan mellan styrmedel. Utredningen har analyserat men inte föreslagit andra föränd- ringar i . I avsnitt 7.2 beskrivs dessa förändringar samt skälen till att de inte föreslås. Det finns också möjliga styrmedelsförändringar som ligger utan- för utredningens direktiv. Utredningen har därför inte analyserat hur sådana skulle kunna utformas eller exakt hur sådana styrmedel står sig relativt utredningens förslag. Några generella kommentarer kring sådana alternativ är dock viktiga att notera för att ta ställning till utredningens förslag. I avsnitt 7.3 pekar utredningen på några aspekter som bör beaktas och möjligen utredas vidare. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Styrning via kan till stor del beskrivas som en typ av kvantitativ reglering i form av föreskrifter om hur aktörer ska bete sig. Sådana regleringar kan riktas exempelvis mot utsläpp eller mot val av teknik. De kan gälla för alla, eller riktas mot enskilda aktörer. Som alternativ till kvantitativa regleringar riktade mot utsläpp nämns ofta ekonomiska styrmedel eller handel med utsläppsrätter. Dessa olika typer av styrmedel har generella för- och nackdelar men det är detaljutformningen som är avgörande. Nedan redogör utredningen för de principiella för- och nackdelar som regleringar anses ha rela- tivt just ekonomiska styrmedel och utsläppshandel. Diskussionen utgår från olika bedömningskriterier. I regel kan inte ett visst styr- medel entydigt utpekas som bäst eftersom de har för- och nackdelar relativt olika kriterier. 7.1.1Med vilken säkerhet nås önskad utsläppsminskning? Det centrala syftet med utredningens förslag är att minska utsläppen av växthusgaser i . Generellt har utsläppsregleringar genom t.ex. tillstånd bättre möjlighet att leda till att en enskild aktörs ut- släpp håller sig under en viss utsläppsnivå än vad ett ekonomiskt styrmedel har. Det beror på att ekonomiska styrmedel verkar via incitament och att myndigheten i regel saknar kunskap om hur en- skilda aktörer kommer att reagera. Det i sin tur beror på att verk- samhetsutövarna har ett kunskapsövertag rörande sina egna verk- samheter och kostnader samt på att responsen påverkas av förändrade omvärldsfaktorer. Ett styrmedel som är mer tvingande och som överlåter mindre av avvägningar till verksamhetsutövarna gör det lättare för myndig- heten att förutse reaktionen och sannolikheten för att uppnå den av myndigheten avsedda effekten på utsläpp än vid ekonomiska incita- ment. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Styrning via ger osäker effekt på totala utsläpp Med en styrning via används enskilda tillstånd som har god potential att med stor säkerhet leda till avsedd effekt i den en- skilda verksamheten. Denna säkerhet gäller dock just för relationen mellan vad som angetts i ett individuellt tillstånd och vad utfallet faktiskt blir och under förutsättning att tillståndet efterlevs. Efter- som tillståndsprocesser innebär avvägningar mellan faktorer som varierar från fall till fall och kan förändras , finns det likväl en osäkerhet i hur stora utsläppsminskningar som en viss lydelse i lagtexten kommer att ge. Det finns inte heller någon mekanism som garanterar att summan av krav på enskilda är tillräcklig för att med säkerhet nå mål som är formulerade på nationell eller global nivå. I praktiken är därför styrning via inte ett garanterat sätt att åstadkomma full säkerhet om vilken samlad utsläppsminskning som kan uppnås. Styrning via EU:s utsläppshandelssystem ger osäker effekt på nationella utsläpp Utsläppshandel har en styrande effekt gentemot den enskilde via prisincitament. Det betyder att det är osäkert vilken effekt som kom- mer att uppnås i ett enskilt eller i en grupp av företag inom utsläpps- handelssystemet. För det kollektiv av företag som omfattas av systemet är förutsebarheten hög eftersom det finns ett tak för den totala tilldelningen av utsläppsrätter. I EU ETS kan utsläppsrätter sparas mellan år, vilket gör att utsläppen ett enskilt år kan överstiga den tilldelade mängden utsläppsrätter just . De totala acku- mulerade utsläppen blir dock med hög säkerhet inte högre än den ackumulerade mängden tilldelade utsläppsrätter. Eftersom EU ETS omfattar aktörer utanför kommer det alltid att vara osäkert hur stora utsläppen från svenska verksamheter blir. Den ackumu- lerade mängden utsläppsrätter inom systemet är begränsad, men det finns ingen begränsning i hur stor andel av dessa som efter handel skulle kunna göras i och efter 2045. EU ETS ger därmed ingen garanti för att svenska klimatmål med säkerhet kan uppfyllas. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Säkerhet i effekt bör vägas mot nyttan av flexibilitet Det är inte uppenbart att det alltid är bra att den avsedda effekten på utsläpp nås med för stor säkerhet. Det är motiverat att göra vissa avvägningar mellan nyttan av utsläppsminskningar och åtgärdskost- naderna. Om de senare blir högre än vad som förutsetts så har vissa sådana anpassningar som minskar sannolikheten för att exakt avsedd utsläppseffekt uppnås en fördel. För alla styrmedel gäller att nya politiska beslut kan tas för att t.ex. öka effekten på utsläppen. Utredningens förslag är ett exempel på just en sådan justering. En sådan process tar dock tid som den typen av förändringar i styrmedel kan vara negativ utifrån behovet av en långsiktighet och förutsebarhet som är gynnsam för att verksamhetsutövarna ska kunna fatta långsiktigt bra beslut. Där- med kan det finnas fördelar med styrmedel som har en viss automa- tisk anpassning till sådana ändrade förhållanden som motiverar av- steg från den ursprungligt avsedda effekten. Om kostnaderna för att minska utsläppen är högre än förväntat kommer t.ex. en skatt som styrmedel per automatik leda till att utsläppsminskningarna inte blir så stora som förväntat. Att orimligt höga kostnader kan undvikas automatiskt kan vara en viktig fördel. Flexibiliteten kan också verka åt andra hållet, vilket också det kan vara en fördel. Om kostnaderna blir lägre än förväntat leder en skatt till lägre utsläpp än den i förväg förväntade nivån. Här har kvantitativa regleringar som tillstånd enligt eller olika former av gränsvärden en nackdel. Den relativa säkerheten i att de leder till avsedd utsläppsminskning innebär också en relativ säkerhet i att de inte leder till ytterligare utsläppsminsk- ningar. Sådana extra minskningar hade varit önskvärda men regler- ingar saknar incitament för en sådan automatisk anpassning. För att åstadkomma sådana ytterligare utsläppsminskningar som kan motiveras t.ex. när kostnaderna sjunkit till följd av ny teknik, skulle tillstånd enligt behöva omprövas i högre utsträck- ning. En sådan anpassning är mer administrativt krävande än den auto- matiska anpassning som kan förväntas vid prissättande styrmedel. Om säkerhet i att nå förväntad effekt eller om flexibilitet är att föredra är inte uppenbart. En rimlig inställning kan därmed vara att viss robusthet är önskvärd men att det kan behövas flexi- bilitet i form av någon slags ventiler som mildrar allt för omfattande konsekvenser som onödigt höga kostnader eller som ger incitament Alternativa sätt att bidra till klimatmål för mer långtgående utsläppsminskningar om och när det visar sig vara möjligt. Ett sätt att i praktiken hantera omvärldsförändringar är att förändra själva utformningen av styrmedlet. Hur enkelt och hur snabbt det kan göras kan skilja sig åt mellan styrmedel och det är svårt att säga någonting generellt som gäller för olika typer av styr- medel. Ett exempel på hur flexibilitet kan kombineras med ett kravstäl- lande styrmedel är användningen av prövotider enligt 22 kap. 27 § (se avsnitt 7.2.1). 7.1.2Kostnadseffektivitet hos olika styrmedel Utredningens uppdrag har varit att föreslå förändringar i miljöbal- ken och att bl.a. beakta kostnadseffektivitet. Eftersom utsläpps- målen är fastslagna är kostnadseffektivitet ett mer relevant mål än samhällsekonomisk effektivitet när det gäller att bedöma styrmedel. Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet innebär att en viss nivå exempelvis av utsläpp nås till så låga sammanlagda samhällsekono- miska kostnader som möjligt. Det kan också uttryckas som att så stora utsläppsminskningar som möjligt åstadkoms till en viss given samhällsekonomisk kostnad. En samhällsekonomisk kostnad är inte detsamma som flöden av pengar från offentlig sektor utan är i grun- den alternativkostnader och ett mått på hur mycket nytta som en viss resursanvändning skulle kunna ha skapat om den användes på bästa alternativa sätt. Kostnadseffektivitetskriteriet är renodlat från frågan om hur stor den totala effekten på utsläppen blir, såväl små som stora effekter kan nås på ett mer eller mindre kostnadseffektivt sätt. Kostnads- effektivitet betyder inte nödvändigtvis att bara åtgärder med låga kostnader vidtas, utan bara att det inte finns något sätt att nå en viss nivå till lägre kostnader. Kostnadseffektivitet är inte heller det- samma som att någonting är lönsamt, varken ur ett privatekono- miskt eller samhällsekonomiskt perspektiv, eftersom själva nyttan av minskade utsläpp inte vägs mot kostnaderna. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör man vara försiktig med att klassificera en viss typ av åtgärd som kostnadseffektiv eller icke kostnadseffektiv. Det är snarare så att en viss mängd av åtgärden kan ingå i en kostnadseffektiv mix av åtgärder. Vid en högre sam- mantagen utsläppsminskning kan mer av åtgärder som har för höga kostnader för att platsa vid en lägre minskning, mycket väl ingå i en kostnadseffektiv kombination av åtgärder. Kostnadseffektivitet måste relatera till mål eller effekt Det är viktigt att vara uppmärksam på till vilket mål eller vilken effekt som kostnadseffektiviteten relaterar. Generellt gäller det all- tid att den fördelning av åtgärder som är kostnadseffektiv på en nivå i mål-medelshierarkin inte i sig garanterar kostnadseffektivitet på en högre nivå i den hierarkin. Att en viss verksamhet genomför utsläppsminskningar på ett för den i verksamheten uppnådda effekten kostnadseffektivt sätt inne- bär inte nödvändigtvis att den åtgärdsnivån ingår i en kostnads- effektiv kombination av åtgärder på nationell nivå. I relation till en nationell effekt kan kostnadseffektivitet kräva såväl mindre som mer åtgärder i just den verksamheten. Även för ett företag med höga kostnader finns det alltid en kom- bination av åtgärder som minimerar kostnaderna för att åstadkomma en viss utsläppsminskning från just det företaget. I relation till ett mål som innefattar utsläppsminskningar från flera företag kan där- emot en sammantagen utsläppsminskning eventuellt åstadkommas till lägre kostnad med åtgärder i andra företag. På aggregerad nivå är det därför inte kostnadseffektivt att göra lika omfattande åtgärder i högkostnadsföretaget. Prissättande styrmedel gynnar kostnadseffektivitet När effekterna av styrmedel är osäkra kan en kostnadseffektivitets- analys grundas på om styrmedlet och dess utformning ger aktörerna incitament att agera på ett sätt så att kostnaderna minimeras. Med ett kostnadseffektivt styrmedel avses då i vilken mån styrmedlet har för- måga att leda till den kombination av åtgärder som, med administra- tions- och transaktionskostnader inräknade, minimerar totalkostna- Alternativa sätt att bidra till klimatmål Ett kostnadseffektivt styrmedel ska alltså leda till att den effekt som uppnås inte skulle kunna nås till en lägre totalkostnad. Styrning via saknar, liksom kvantitativa regleringar generellt, meka- nismer som garanterar samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. Rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § är en meka- nism som i viss mån kan bidra till att allt för höga kostnader undviks, men det finns inte någon mekanism som ger incitament till kost- nadseffektivitet på samhällsnivå. Villkor som tillåter en verksam- hetsutövare att välja metod för sin utsläppsminskning ger incitament att göra anpassningen till lägsta kostnad, men det betyder inte att den nivån är kostnadseffektiv på samhällsnivå. Villkor som kräver att viss teknik används ger mindre flexibilitet och riskerar att leda till onödigt höga kostnader även på företagsnivå. Utformningen av vill- koren påverkar alltså incitament och möjligheter för företagen att minimera kostnaderna för uppnådda utsläppsminskningar. I motsats till reglering genom har prissättande styr- medel incitament som gynnar kostnadseffektivitet också när det gäller fördelning av åtgärder mellan företag. Det gäller dock enbart inom den grupp som omfattas av samma styrmedel och som styrs av samma pris på växthusgasutsläpp. EU ETS ger incitament som kan förväntas bidra till att den sammantagna utsläppsminskningen inom verksamheterna som ingår i systemet inte skulle kunna fördelas på ett sätt mellan dem så att de sammanlagda kostnaderna blev lägre. Det betyder dock inte att de svenska företagen i utsläppshandels- systemet kommer att vidta en kostnadseffektiv mängd åtgärder i relation till de svenska klimatmålen. Långsiktig kostnadseffektivitet kräver stimulans av teknisk utveckling Kostnadseffektivitet kräver också att effekter som kan uppstå på och som är indirekta beaktas. Ett exempel på sådana effek- ter är de indirekta effekter som teknikutveckling och kunskapssprid- ning kan ge . Det som på kort sikt förefaller vara en dyr teknik och som inte ser ut att platsa i en kostnadseffektiv kombination av åtgärder, skulle för att den ändå används och ger s.k. läreffekter, kunna stimulera en teknikutveckling som leder till kostnadssänk- ningar som gör att tekniken har en plats i en kostnads- effektiv kombination av åtgärder. Ju mer långsiktigt målet är, desto Alternativa sätt att bidra till klimatmål större potential finns det för teknikutveckling och desto större är sannolikheten att en stor andel ännu inte existerande teknik ingår i den kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder. För att den ännu inte existerande tekniken ska utvecklas och komma till användning måste teknikutveckling ingå som en (indirekt) åtgärd redan tidigare. Det betyder att för styrmedel som ska styra mot långsiktiga mål är förmågan att stimulera till teknisk utveckling en viktig faktor för att bidra till en kostnadseffektiv kombi- nation av åtgärder. Styrmedel kan vara utformade med just teknikutveckling som ut- talat syfte utan att ha några direkta effekter på utsläpp men med lång- siktig påverkan på utsläpp som en förväntad indirekt effekt. Andra styrmedel, som en utsläppsskatt, kan ge direkta effekter på utsläpp och stimulera långsiktig teknisk utveckling. För båda typerna av styrmedel bör de långsiktiga och indirekta effekterna beaktas vid en kostnadseffektivitetsbedömning även om effekterna är svåra att kvantifiera och beräkna. Skapandet och spridningen av ny kunskap och teknik är verksamheter som i sig kan behöva stimuleras av styrmedel. Det gäller både generellt och om den är klimatrelaterad. Detta understryker behovet av styrmedel som kompletterar de styr- medel som verkar gentemot själva utsläppen, även om sådana också kan ge vissa långsiktiga incitament till teknisk utveckling.1 Kostnadseffektivt att stimulera anpassning i en föränderlig värld I praktiken är det omöjligt att på förhand peka ut vilken kombina- tion av åtgärder som är mest kostnadseffektiv. Verksamhetsutövarna har i regel ett kunskapsövertag och dessutom förändras kostnaderna över tiden. En kostnadseffektiv mix av åtgärder är därför med största sannolikhet föränderlig och ett kostnadseffektivt styrmedel bör därför möjliggöra och stimulera en löpande anpassning. Kost- nadseffektiviteten hos ett styrmedel beror på dess förmåga att åstad- komma en kostnadsminimerande fördelning av åtgärder på kort sikt, dess förmågan att åstadkomma löpande anpassning av vilka metoder som används samt förmågan att stimulera utveckling och spridning av ny teknik. Prissättande styrmedel ger i regel viktig flexibilitet och incitament till kostnadseffektiv anpassning på både lång och kort 1Söderholm, (2012b), s 33 f. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Långsiktig kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning behö- ver dock också stimuleras med exempelvis stöd till innovation för att långsiktig kostnadseffektivitet ska kunna uppnås. Ovanstående gäller generellt för alla bedömningar av kostnads- effektivitet men är särskilt viktigt för den typ av problem som ut- släpp av växthusgaser innebär. Det beror dels på att målsättningarna är långsiktiga så att det finns stort utrymme för teknisk utveckling och att tillgodogöra sig nyttan av den kostnadssänkning som den medför även om den skulle ta tid. Det beror också på att en viss del av utsläppen med dagens teknik inte skulle kunna minskas på annat sätt än med produktionsminskningar. Att minska produktion och konsumtion av för samhällets välstånd viktiga produkter kan inne- bära höga kostnader i form av att samhället avstår från potentiell välfärd. Det gör att tekniska lösningar som kan minska utsläppen utan att påverkan på konsumtionen sannolikt blir stor, blir viktiga inslag i en kostnadseffektiv mix av åtgärder. Det är sannolikt så att det i en kostnadseffektiv mix av åtgärder måste ingå sådana tekniska lösningar som ännu inte existerar. Därmed bör det också läggas resurser på att utveckla sådan teknik även i närtid för att tekniken ska kunna tas i bruk för att målen ska kunna nås. Det betyder att det är viktigt att beakta i vilken utsträckning ett styrmedel ger incitament till att utveckla just sådan teknik som kommer att sänka kostnaderna och därmed bidra till en över tiden sammanlagt så låg kostnad som möjligt för att nå målet. Prissättande styrmedel ger incitament till teknisk utveckling Incitament till teknisk utveckling kan uppstå på flera sätt, såväl via styrmedel som via marknadsdrivkrafter. Prissättande styrmedel gör det kostsamt att släppa ut vilket innebär att det finns besparingar att göra genom ny utsläppsminskande teknik. Generellt kan man säga att ekonomiska styrmedel i grunden ger starkare incitament till tek- nisk utveckling än vad en kvantitativ reglering av utsläppsmängder gör. Det beror på att båda typerna av styrmedel visserligen skapar en kostnad för företagen för att minska sina utsläpp, och därigenom ett incitament att utveckla teknik som kan göra det på ett billigare sätt, men att de ekonomiska styrmedlen därutöver påför företagen en Alternativa sätt att bidra till klimatmål kostnad för varje kilo utsläpp. För kvantitativa regleringar gäller i regel att de tillåtna utsläppsmängderna är gratis och det finns därför ingen incitamentsskapande kostnad för de utsläpp som är tillåtna. Teknisk utveckling bör stimuleras också med andra styrmedel Utöver incitamenten till teknisk utveckling som de utsläppsmins- kande styrmedlen ger, finns det goda skäl för styrmedel som fokuserar på innovation och teknikutveckling eftersom det även här finns mark- nadsmisslyckanden som kan justeras med hjälp av styrmedel. Den typen av styrmedel ligger dock utanför utredningens avgränsning och utformningen utvecklas därför inte här. De utgör exempel på att flera styrmedel kan behövas för att generellt hantera klimatproblemen och specifikt för att ge incitament till önskvärd teknisk utveckling. Vilka incitament ett styrmedel ger till teknisk utveckling beror inte bara på vilken typ av styrmedel som används utan också på mot vad styrmedlet riktas. Generellt kan man säga att styrmedel som rik- tas mot själva problemet, som en skatt på eller en kvantitativ regler- ing av utsläppsmängden, ger ett bredare incitament. Därmed stimu- leras utvecklingen av alla typer av lösningar. Styrmedel som riktas mot t.ex. en viss teknologi, en viss metod eller en viss typ av lösning ger däremot inte incitament för teknisk utveckling inom andra metoder för att lösa problemet. Om detta är en fördel eller en nack- del beror på omständigheterna. Det finns argument som talar för att verksamhetsutövarna själva, med god insikt i den egna verksamheten, är bäst både på att bedöma hur omedelbara utsläppsminskningar görs på bästa sätt och på att bedöma vilken typ av teknisk utveckling som är lämpligast för det egna företaget. Eftersom vissa innovationer och viss teknik både kan vara användbar för fler än ett företag och dessutom kan behöva passa in i större teknologiska vägval som måste göras på samhällsnivå, kan det finnas argument för att incitamenten ibland bör vara mer riktade. För att styrningen via , eller annan styrning riktad mot själva utsläppen ska samverka med t.ex. innovationsstyrmedel är det viktigt att beakta kriteriet om vilka inci- tament till teknisk utveckling som utformning och implementering av ett styrmedel ger. Alternativa sätt att bidra till klimatmål 7.1.3Fördelningseffekter – vilka får stå för kostnaderna? Även med styrmedel som stimulerar kostnadseffektivitet kommer klimatomställningen att kosta. Kostnaderna kan fördelas på olika sätt. Fördelningsaspekten gäller principiellt både kostnader och nytta av åtgärder. När det gäller nyttan av minskade växthusgasutsläpp, och undvikna klimatförändringar, är fördelningen av den i princip obero- ende av hur, och till vilka kostnader som utsläppen minskar. Det är därför fördelningsprofilen för kostnaderna för åtgärder och själva styrningen som är relevant för utredningens förslag. Åtgärdskostnader och administrativa kostnader Kostnaderna för att nå målen kan grovt delas in i åtgärdskostnader och administrativa kostnader som följer av själva styrmedlet. Åt- gärdskostnaderna kan utgöras av exempelvis kostnader för tekniska lösningar som minskar utsläppen eller av den kostnad som det inne- bär att minska produktion i form av att man då avstår från en poten- tiell nytta som den produktionen och konsumtionen hade gett. Kostnader kan uppstå på ett ställe eller hos en aktör vilket inte nöd- vändigtvis betyder att det är denne som bär kostnaderna. Kostnader kan exempelvis omfördelas genom statliga subventioner eller ersätt- ningar till den som genomför åtgärder eller genom att ett företag som genomför åtgärder verkar på en marknad där det är möjligt att överföra kostnaderna till konsumenterna. Att förutse och hänföra kostnaderna till individer eller enskilda aktörer låter sig inte göras och är sällan heller intressant. Fördel- ningseffekterna beskrivs därför lämpligast i relation till olika grupper.