sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Ett av målen gällde en person som ansökt om att registrera ändrat civilstånd från ogift till gift och som till stöd för det hade lämnat in ett till svenska översatt marockanskt dokument med titeln andra målen gällde personer som ansökt om att registrera ändrat civilstånd från gift till skild och som till stöd för sin ansökan hade läm- nat in kopior av skilsmässohandlingar från respektive Turkiet.8 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m., s. 138. 7Kammarrätten i dom i mål nr 5523-18. 8Kammarrätten i dom i mål nr 5660-18 och Kammarrätten i dom i mål nr 5536-18. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen krävde i respektive föreläggande uppvisande av ingivna handlingar i original eller vidimerad kopia. Förvaltningsrätten i har meddelat dom i samtliga tre mål och Kammarrätten i har meddelat dom i samtliga tre fall . Båda domstolarna har avslagit begäran om utdömande av vite på den grunden att föreläggande inte var lagligen grundat i enlighet med 1§ viteslagen (1985:206). Varken folkbokföringslagen eller folkbok- föringsförordningen anses ge stöd för att bevishandlingar, som det var fråga om i målen, kan anses vara sådana uppgifter som kan förelägga en enskild att lämna. Inte heller anses det av förarbetena framgå klart att avsikten med bestämmelsen är att ska kunna förelägga en person att ge in handlingar till stöd för en anmä- lan. För att ett vitesföreläggande ska vara lagligen grundat krävs ett uttalat författningsstöd som omfattar den aktuella situationen. Det var därför inte möjligt att tolka bestämmelsen till att den omfattar att styrka en uppgift med en handling, även om en sådan tolkning kunde anses ligga i linje med målsättningen att uppgifterna i folkbokför- ingsdatabasen ska vara korrekta. Avgörandena har fått laga kraft. Det kan även nämnas att i två avgöranden från olika underrätter har talan om utdömande av vite bifallits. ansökte om utdömande av vite vid Förvaltningsrätten i efter att ha förelagt en person att visa upp en vigselhandling och en skilsmässohandling i original eller vidimerade kopior av hand- lingarna. Målet gällde en person som i sin anmälan om flyttning till uppgett sig vara frånskild. Begärda handlingar uppvisades i original för efter att ansökt om utdömande av vitet. Förvaltningsrätten biföll i dom begä- ran om utdömande av vite men fann att det fanns skäl att jämka vitet som sattes ned till hälften. Förvaltningsrätten i avgörande har fått laga kraft.9 har ansökt om utdömande av vite vid Förvaltningsrätten i efter att ha förelagt en person att visa upp vigselhandling i original. Förvaltningsrätten i har bifallit ansökan i dom och domen har fått laga kraft.10 9Förvaltningsrätten i , dom i mål nr 1832-18. 10Förvaltningsrätten i , dom i mål 4250-19. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Utredningens förslag: ska ha möjlighet att förelägga en person att visa upp handlingar. får enligt 31 § folkbokföringslagen förelägga den som kan antas inte ha fullgjort sin anmälningsskyldighet att fullgöra skyldighe- ten. Den anmälningsskyldige kan t.ex. ha låtit bli att lämna uppgifter som behövs för att ska kunna fatta ett riktigt beslut och kan då förelägga personen att komplettera redan lämnade uppgifter. Syftet med föreläggandet är då att förmå den anmälnings- skyldige att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Föreläggandebefogenhe- ten kan även ta sikte på att kontrollera om en anmälningsskyldig har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Innan bestämmelsen fick sin nuvarande utformning, den 1 janu- ari 2014, saknades en generell skyldighet för en enskild att lämna upp- gifter i andra situationer än i samband med flyttning. Genom lagänd- ringen infördes en möjlighet för att förelägga en enskild att lämna uppgifter eller att komplettera redan lämnade uppgifter även i andra fall än då uppgifterna avser själva bosättningen. Det kan exem- pelvis vara fråga om ändrat civilstånd i de fall äktenskap ingås i utlan- det, eller uppgifter om födelseort, medborgarskap och familjeförhål- landen i övrigt. Regeringen bedömde att det inte behövdes någon särskild bestämmelse som reglerar skyldigheten för en folkbokförd person att lämna uppgifter på begäran till eftersom det av 1 § folkbokföringslagen framgår att folkbokföringsdatabasen ska innehålla kompletta och korrekta uppgifter. En person som förelagts av är skyldig att lämna de uppgifter som efterfrågas. Av förarbetena framgår även att regeringen ansåg att det bör vara upp till att avgöra hur myndigheten på bästa sätt ska få in kor- rekta och kompletta uppgifter.11 Vi anser att det är tveksamt om avsikten vid lagstiftningens tillkomst var att befogenhet att förelägga skulle vara så begrän- sad som lagtextens ordalydelse och de nämnda kammarrättsdomarna ger uttryck för. Som en jämförelse kan nämnas bestämmelserna om föreläggande i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 37 kap. 6 § första stycket skatteförfarandelagen får förelägga den 2012/13:120, Folkbokföringen , s.112–114 och 157. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen som är eller kan antas vara uppgiftsskyldig enligt 15–35 kap. att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera skyldigheten. Stycket ersatte bl.a. 3 kap. 5 § första stycket taxeringslagen (1990:324).12 Lagrådet framförde att det var av betydelse att reglerna vad gäller föreläggande är tydliga och att formuleringen i taxerings- lagen att ”visa upp en handling eller att lämna över en kopia av hand- ling” därför var att föredra framför den i remissen föreslagna lydel- sen. Regeringen menade dock att en befogenhet för att förelägga någon att lämna uppgift får anses innefatta en befogenhet att låta föreläggandet i stället avse att visa upp en handling eller att lämna över en kopia av en handling; det är bara två olika sätt att lämna en uppgift. Det är som får bestämma hur uppgiften ska lämnas, dvs. om t.ex. en kopia av en handling ska lämnas.13 För att registrerade uppgifter i folkbokföringsdatabasen ska bli korrekta har behov av att kunna förelägga enskilda att visa upp handlingar och också att kunna förena ett föreläggande med vite. Nuvarande föreläggandebefogenhet, som den tolkats i lagakraft- vunna kammarrättsavgöranden, behöver därför utvidgas och förtyd- ligas. En utökad befogenhet ska omfatta skyldighet för enskilda att visa upp de handlingar som behövs för att kompletta och korrekta upp- gifter ska kunna registreras i folkbokföringsdatabasen i enlighet med 1 § folkbokföringslagen. Utvidgningen ska även omfatta handlingar som behövs för kontroll eller komplettering i övrigt, såväl av bosättning som av övriga uppgifter som får förekomma i folkbok- föringsdatabasen (jfr HFD 2019 ref. 9). Beträffande vilka handlingar som ska kunna före- lägga enskilda att visa upp behöver det anpassas utifrån vad folkbok- föringsärendet rör. Det bör vara upp till att avgöra hur myndigheten på bästa sätt ska få in korrekta och kompletta uppgifter. Det saknas vidare anledning att närmare reglera vilka handlingar som kan uppvisas för olika uppgifter eftersom det utifrån principen om fri bevisprövning kan bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av olika handlingar. Uttrycket ”visa upp handlingar” omfattar även kopior av handlingar och handlingar i elektronisk form. Det bör även ankomma på att bestämma hur en upp- gift ska lämnas, exempelvis om en kopia av en handling är tillräckligt i det enskilda fallet. Vid en anmälan om ändring av civilstånd som det 2010/11:165, Skatteförfarandet, s. 1803. 13A.a., s. 851 f. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen var fråga om i de avgöranden som redovisats i avsnitt 5.3.1 framgår att i de fallen har funnit skäl att begära inlämnande eller uppvisande av bestyrkt handling eller original för att kunna ändra regi- strerat civilstånd i folkbokföringen. Om en person uppger sig inte kunna visa en handling är det upp till att bedöma om ett föreläggande kan förenas med vite eller om den enskilde kan styrka den uppgift som efterfrågas på något annat sätt i enlighet med principen om fri bevisprövning. Följden av att en enskild uppger sig inte kunna visa en handling torde även avgöras utifrån vilken uppgift som efterfrågas. Rör ärendet en fråga där bevis- bördan ligger på sökanden att kunna presentera ett godtagbart under- lag och där det också kan antas finnas ett godtagbart underlag kan följden bli att blir hänvisad till att avslå en anmälan om ändring av uppgiften i folkbokföringsdatabasen. Har anledning att efterfråga en handling som kan antas omfattas av sekretess, exempelvis en förlossningsjournal, kan uppgif- terna i handlingen som ges in omfattas av starkare sekretess inom hälso- och sjukvården än vad som gäller i ett folkbokföringsärende (22 kap. 1 § och 25 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Som regel är folkbokföringsuppgifter offentliga. Hemlighållande av folk- bokföringsuppgifter kan dock ske i fråga om uppgifter av särskilt öm- tålig art (HFD 2014 ref. 48 och RÅ 1994 not. Att handlingar som kan omfattas av sekretess ges in i ett folkbokföringsärende före- kommer . Vad en handling rör kan behöva hemlighållas av allmänt eller enskilt intresse. kan sekretessmarkera ett ärende i Diariet. Av arbetsbeskrivning framgår att en sådan markering kan komma i fråga för en person om personen eller någon närstående till denne kan lida skada eller men av att en uppgift om hans eller hennes personliga förhållanden röjs.14 Vårt förslag om att ska kunna förelägga en person att visa upp en handling innebär att 31 § folkbokföringslagen ändras. 14Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 4.4.1 i materialet ”ärendehantering”. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen 5.4.1Nuvarande regler om kontrollbesök När det är nödvändigt för bedömning av frågan om folkbokföring får besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning. Kontrollbesöket får bara genom- föras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt. Vid kontrollbesöket får begära att den person som besöket av- ser lämnar uppgift om sin identitet. behöver inte före besöket underrätta den person som ska kontrolleras om beslutet att göra kontrollbesök. Kontrollbesöket ska genomföras på ett sådant sätt att det innebär ett så litet intrång som möjligt för den enskilde (32 a och 32 b §§ folkbokföringslagen). Redan i betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslogs att skulle få motsvarande befogenheter som Försäkringskas- san när det gäller möjligheter att göra hembesök. Förslagen genomför- des emellertid inte. De förslag om kontrollbesök som Välfärdsbrotts- utredningen lade fram15 har dock, med smärre förändringar, lett fram till lagstiftning. I propositionen med förslag om införande av kontrollbesök16 utta- las att behov av att göra besök för att kontrollera bosätt- ningen endast uppstår i vissa särskilda fall när det inte går att fastställa om en person ska folkbokföras eller var denne ska folkbokföras enbart genom en skrivbordskontroll. Kontrollbesök kan enligt propositionen vara en viktig informationskälla bl.a. när någon i en flyttningsanmä- lan eller i ett svar på förfrågan uppger att man bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när finner att flera per- soner är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sam- bor påstår att de är särbor och misstänker att så inte är fallet, när misstänker skenboende och när barn är folkbok- förda hos sina föräldrar men misstänker att de bor utom- lands med egen familj. Möjligheten att i vissa fall göra kontrollbesök bedömdes högst väsentligt förbättra det underlag som ska ligga till grund för prövningen av folkbokföringsfrågan och komma att höja 15Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017: 37), s. 349 ff. 2017/18:145, Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, s. 111. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen kvaliteten på de beslut som fattas. Den olägenhet och det obehag som ett hembesök kan innebära för den enskilde ansågs rimlig med beak- tande av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen. Vinsterna med förslaget bedömdes överväga det intrång i den personliga integ- riteten som förslaget kan innebära. Möjligheten att göra kontrollbesök –även med det intrång detta medför – ansågs proportionerligt, sär- skilt med beaktande av att besöksmöjligheten skulle utnyttjas restriktivt. har befogenhet att vid kontrollbesöket begära att den person besöket avser lämnar uppgifter om sin identitet. Skattever- kets kontrollbefogenhet begränsas dock till just detta. Det innebär att om den enskilde visserligen uppger sig vara den eftersökte men inte vill eller kan legitimera sig eller om flera personer uppehåller sig i bostaden och ingen av dessa ger sig tillkänna som den som ska kon- trolleras, är förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få den enskilde att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Inte heller kan mot den kontrol- lerades eller övriga personers vilja söka igenom lägenheten för att få klarhet i vem som bor där. har ett rutindokument för arbetet med kontrollbe- sök.17 genomförde myndigheten 50 besök medan det endast genomfördes ett fåtal besök med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19.18 5.4.2Reglerna om hembesök på socialförsäkringsområdet På socialförsäkringsområdet finns bestämmelser om hem- besök (dåvarande 20 kap. 8 § fjärde stycket lagen [1962:381] om allmän försäkring). Hembesök antogs kunna vara ett effektivt sätt att kon- trollera om missbruk och fusk förekommer. Värdet av besök förmoda- des vara störst i ärenden om underhållsstöd och bostadsbidrag där det kunde förekomma skenseparation eller andra oriktiga uppgifter om boendeförhållanden. I förarbetena19 poängterades att den bestäm- melse som då föreslogs, uteslutande gällde åtgärden att besöka den försäkrade, och att den alltså i och för sig inte gav myndigheten någon befogenhet att undersöka en bostad. ska bara besöka den enskilde om det finns sakliga skäl för att göra det. 17Skatteverket, Folkbokföringens kontrollbesök, Rutin . 18Årsredovisning för 2019, s. 69 och årsredovisning för 2020, s. 72. 1996/97:121, Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, s. 29 ff. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen ska normalt vara individuella och finnas i det enskilda ärendet men besök får också användas som en kontrollåtgärd vid generellt eller stickprovsmässigt inriktade insatser och utan någon individualiserad prövning i det särskilda ärendet. Normalt anmäler Försäkringskas- san besök i förväg, men besöken kan också vara oanmälda om det är motiverat från utredningssynpunkt. Oanmälda besök bör reserveras för de fall där de anses befogade och det inte går att använda andra, mindre ingripande utredningsmetoder. När det gäller utredning av om det föreligger misstanke om brott finns det ofta skäl till att inte anmäla ett besök i förväg.20 Bestämmelser om hembesök finns nu i 110 kap. 14 § socialförsäk- ringsbalken och uttrycks så att får besöka den för- säkrade när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av balken. På socialförsäkringsområdet är kravet ”när det behövs” således något mindre restriktivt än vad gäller folkbokföringens ”om det är nödvändigt”. Ersättning enligt socialför- säkringsbalken får enligt 110 kap. 53 § dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen utan giltig anledning vägrar att med- verka till utredningsåtgärder, bl.a. hembesök. 5.4.3Skatteverkets uppfattning om nuvarande regelsystem Kontrollbesöken ger enligt inte den effekt som lag- stiftaren och vid lagstiftningens tillkomst förväntade sig. Enligt mening beror detta på att myndighetens befogen- heter inte är tillräckliga. För att kontrollbesöket ska kunna användas som ett effektivt verktyg i syfte att upprätthålla en korrekt folkbokför- ingsdatabas behöver befogenheter utökas. Kontrollbesök bör i vissa fall kunna göras redan som en första åt- gärd (och ibland i samverkan med andra myndigheter). Nuvarande lag- stiftning utgår från att måste ha uttömt allt annat i utred- ningsväg innan ett besök får genomföras. Om myndigheten på olika sätt före kontrollbesöket har försökt kontakta personen finns en upp- enbar risk att denne håller sig undan vid besöket. Det är därför svårt för att kunna använda kontrollbesök som ett effektivt verk- tyg när fråga är om personer som avsiktligt är felaktigt folkbokförda. Problematiken blir än mer tydlig i de fall parallellt utre- 20Försäkringskassan, Vägledning 2004:1 Version 12, s. 65. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen der många personer som är folkbokförda på samma fastighet eller i samma lägenhet. Skulle kontrollbesök få användas i ett tidigare skede skulle besöket också kunna ge en tidig indikation på vilken annan typ av information som vore proportionerlig att efterfråga eller efter- söka i ärendet. anser vidare att folkbokföringsverksamheten bör ha möjlighet att fatta beslut om att genomföra kontrollbesök för en hel fastighet eller en adress. Då skulle , i samverkan med andra, exempelvis , eller kommunen, kunna genomföra kraftfulla åtgärder vid allvarliga fel. Att kunna nyttja möjligheten till kontrollbesök på en hel fastighet eller en adress ska- par förutsättningar för en mer systematisk kontroll i exempelvis särskilt utsatta områden eller där adresser eller fastigheter identi- fieras med en förhöjd risk för fel. Att borde ha en sådan befogenhet aktualiseras i olika sammanhang. Det pilotprojekt som på- går rörande felaktig folkbokföring med koppling till organiserad brottslighet är ett tydligt exempel på detta.21 Att genomföra ett kon- trollbesök är en ingripande åtgärd och också relativt kostsamt. Om kontrollbesök av en fastighet eller en adress kunde genomföras skulle effekten av besöken enligt bedömning öka betydligt. har information om fastigheter, adresser och lägenheter där kontrollbesök skulle kunna vara en lämplig åtgärd. Det finns också många andra, myndigheter, kommuner, fastighetsbolag och privatpersoner, som har information som kan vara användbar. Skyldig- heten för myndigheter att underrätta om misstänkt fel- aktiga folkbokföringsuppgifter har utökats genom införan- det av en ny 32 c § i folkbokföringslagen. Det finns därför anledning att även utöka möjligheterna för att kunna agera. har endast rätt att begära att den som kontrollbesö- ket avser identifierar sig. Om fler personer befinner sig i bostaden får inte kräva att dessa identifierar sig. kan inte vidta några åtgärder om den enskilde inte vill eller kan legitimera sig. Den enskilde själv avgör om han eller hon vill medverka vid ett kontrollbesök eller inte. behöver dessutom befogenhet att okulärt kunna kon- trollera en bostad. Mot en persons vilja kan inte komma in i bostaden för att utröna vem som bor där. 21Regeringsbeslut Fi 2020/02991. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen finna det antagligt att en person är bosatt i en bostad krävs det mer än att myndighetens handläggare står i hallen och pratar med en i vissa fall oidentifierad person. Konsekvensen av att inte kunna gå in i bosta- den blir att en bedömning kring bosättningen i princip inte går att göra. Kontrollbesöken är ett komplement i folkbokföringens bosätt- ningsutredningar. För att just kunna komplettera med någon form av information krävs befogenheter att kunna se något av själva bostaden. Utredningens förslag: Kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning, får genomföras om det behövs för bedömningen av frå- gan om folkbokföring. får om det finns särskilda skäl också besluta om kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet för att kontrol- lera bosättningsförhållandena på platsen. får vid ett kontrollbesök begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten lämnar uppgift om sin identitet. Den som är folkbokförd på eller kan antas vara bosatt i den fastighet eller lägenhet som omfattas av ett beslut om kontrollbe- sök avseende en fastighet eller lägenhet behöver inte underrättas om beslutet före besöket. Reglerna om kontrollbesök trädde i kraft och har såle- des tillämpats under en förhållandevis . har emel- lertid funnit att kontrollbesöket inte är ett tillräckligt verkningsfullt verktyg för att upprätthålla en korrekt folkbokföringsdatabas, även om det i regel tillför uppgifter till stöd för ett korrekt beslut i de fall man vid besöket påträffar och kan ha en dialog med den person kon- trollbesöket avser. Detta bedöms enligt myndigheten främst bero på att besök kan göras endast i ett bosättningsärende beträffande en viss individ och först sedan andra utredningsåtgärder är uttömda. Även möjligheterna att begära att en person identifierar sig och att kunna gå in i en bostad för att kunna göra en bedömning kring bosättningen behöver enligt utökas. Det finns inte någon statistik tillgänglig om resultatet vid de en- skilda besöken. Enligt har dock besöken gett ett bättre Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen underlag för beslut än vad som annars hade varit fallet. Det har t.ex. handlat om att kunnat bekräfta att personen vars bosätt- ning utreds bor, alternativt inte bor, på adressen eller lett till att den verkligt bosatte (annan än den besöket avsett) frivilligt lämnat informa- tion till stöd för beslut. Besök inom ramen för myndighetssamver- kan har också företagits. Dessa har ofta varit i företagslokaler där enskilda har varit folkbokförda. Vid dessa besök har det bl.a. kommit fram att personer som var folkbokförda på annat håll var bosatta i loka- len, men även tvärt om. Detta har enligt gett underlag för nya ärenden avseende felaktig folkbokföring som annars inte upp- täckts. Kontrollbesök som första utredningsåtgärd Vid tillkomsten av reglerna om kontrollbesök konstaterades att i de flesta fall är de utredningsbefogenheter som har fullt till- räckliga för att fatta korrekta beslut om folkbokföring. I några situatio- ner kunde det emellertid vara befogat att vidta ytterligare kontroller och ett besök hos den enskilde kunna vara mycket värdefullt som infor- mationskälla. Så kunde vara fallet bl.a. när någon i en flyttningsan- mälan eller svar på förfrågan uppger att man bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när finner att flera per- soner är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sambor påstår att de är särbor och misstänker att så inte är fallet eller när misstänker skenboende.22 Åtgärden skulle dock tillämpas restriktivt och först när det inte går att fast- ställa den enskildes bosättning på annat sätt. I syfte att bättre spegla den restriktivitet som med hänsyn till den personliga integriteten ska gälla för den aktuella åtgärden ersattes uttrycket ”när det behövs” i förslag med ”om det är nödvändigt”.23 Det förhållandet att kontrollbesök kommer i fråga först när andra möjliga mindre ingripande utredningsåtgärder är uttömda innebär emellertid att den person som är föremål för utredning blir uppmärksammad på att utredning pågår och därmed ges möjlig- het att hålla sig undan kontrollbesök. Detta gäller inte minst när flera utredningar av olika personer som är folkbokförda på samma fastig- 2017/18:145, Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, s. 110. 23A.a., s. 111. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Är det fråga om personer som avsiktligt inte är folkbokförda där de är bosatta kan kontrollbesöket då bli mer eller mindre verkningslöst. Detta gäller oavsett om genomför en utredning på egen hand eller tillsammans med en annan aktör. har också uppgett att myndigheten har svårigheter att delta och bistå andra myndigheter vid myndighetsgemensamma besök eftersom kontrollbesök endast ska ske i slutskedet av ett ärende när andra utredningsåtgärder är uttömda. Det är enligt nuvarande regler inte nödvändigt att underrätta den enskilde om att myndigheten planerar ett kontrollbesök.