sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Ur daglig- varuhandelns perspektiv skulle alltså frivalet jämfört med dagens hantering innebära en ökad regelbörda som följd, eftersom verk- samhetsavfallet hanteras utan anmälan. Den rapportering om mat- avfall som dagligvaruhandeln gjort, har dessutom kunnat gå direkt till utan att först gå genom varje kommun. Antalet anmälningar för frival till kommunen kommer att för- dubblas med livsmedelsbutiker och restaurangkök, enligt våra beräk- ningar, se tabell 10.20. Detta innebär att den kommunala tillsynens resurser fördubblas. Tabell 10.20 Uppskattad förändring i antal frivalsanmälningar om restaurangkök och matbutiker räknas in I distributionsanalyserna39 nedan framgår kostnader och nyttor för olika aktörer förknippade med frivalet. Den största förändringen i samtliga analyser är en transferering av avfallshantering från kom- munala utförare till privata. Den kommunala tillsynen får marginellt ökade kostnader på grund av att avfallsproducenten finansierar stora delar av det ökade tillsynsarbetet. De privata och offentliga avfalls- producenterna får minskade kostnader på grund av sänkta priser och ökad materialåtervinning. Våra antaganden redovisas i tabell 10.21. 39Värdena presenteras i (TSEK) och är avrundade till hundratusental i tabellerna. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.21 Uppskattning av kostnader för anmälan om registrering vid frival Upphandling, (av- strering, (avfalls- strering, (miljö- nistration, (avfalls- överprövning, (miljö- överprövning, (av- Källa: Egna beräkningar, SCB lönestatistik, MSB statistik över tvister och tillsyn. Timkostnader för miljöhandläggare är baserade på Stads taxa och resterande timkostnader är beräknade med hjälp av lönestatistik. Vite på tillfaller staten och kostnaden för ansök- ningsavgiften till tingsrätten vid tvist är . Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.22 Distributionsanalys, frival år 1 (2022), TSEK avrundat frival (a) registrering (m) viten (a) Tillsyn (m) tering (i) och (b) Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m)=miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlings- anläggning. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Distributionsanalys, frival år 5 (2026), TSEK avrundat av frival (a) strering (m) & viten (a) Tillsyn (m) avgifter (a) tering (i) och Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m)=miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlings- anläggning. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.24 Distributionsanalys, livsmedelsbutiker och restaurangkök inräknade, år 1 (2022), TSEK avrundat Återvinning (a) (l o r) Upphandling (a) frival (a) frival (l o r) av a (m) l o r (m) viten (a) Tillsyn av a (m) viten (l o r) l o r (m) (l o r) tering a (i) och (b) tering, l o r (i) och (b) Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlings- anläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Distributionsanalys, livsmedelsbutiker och restaurangkök inräknade, år 5 (2026), TSEK avrundat (l o r) Registrering (a) (l o r) a (m) l o r (m) viten (a) Tillsyn av a (m) viten (l o r) l o r (m) (l o r) tering a (i) och tering, l o r (i) och (b) Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlings- anläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger. Konsekvenser av utredningens förslag Miljöeffekterna är redovisade i kapitel 9. Sammanfattningsvis be- dömer vi att en ökad materialåtervinning innebär en besparing som kommer av minskad förbränning vilket har en marginalnytta på per ton.40 Besparingen består av minskade kostnader för förbränning och vissa intäkter från ökad materialåtervinning. Värdet av detta är totalt år 5. Ökad materialåter- minskar också koldioxidutsläppen motsvarande C02-ekvivalenter (år 5) baserat på en uppskattad genom- snittlig utsläppsminskning på C02-ekvivalenter per ton material som materialåtervinns i stället för att förbrännas. 10.7Sammanfattning av frivalets konsekvenser Samlade slutsatser från avsnitten om konsekvenser för miljö- och ekonomi: •Frival skapar möjlighet för avfallsproducenter att anpassa sin avfallsinsamling och -hantering utifrån verksamhetens behov och krav, samt skapar incitament för ökad materialåtervinning. Ett frival kan minska avfallsproducenternas kostnader med cirka 85 miljoner . •Utsortering till materialåtervinning kommer vid ett frival tyd- ligare kunna kopplas till en kostnadsbesparing. Utredningen beräknar att det kommer ske en minskning av mängden restavfall från verksamheter som går till energiåtervinning , genom den ökade källsorteringen. •Frival ger privata avfallsinsamlare möjlighet att specialisera sig och erbjuda nya insamlingsslösningar. De kommer enligt utredningens uppskattningar överta av insamlingen av verksam- heternas restavfall och matavfall från kommunen, vilket motsvarar år 5. •Frival kommer att användas främst i storstadskommuner och kommuner med en tätort eller i närheten av en storstad. Samman- lagt kommer cirka 7 000 verksamheter att byta till privat avfalls- 40Egna beräkningar utifrån IVL (2020) och intervjuer med avfallsproducenter och åter- vinningsföretag. Konsekvenser av utredningens förslag insamling, medan 160 000 av dagens avfallsabonnenter kommer stanna kvar i kommunens regi. Drygt hälften av de privata verk- samheterna med fler än 50 anställda kommer att byta till en privat avfallsinsamlare, enligt våra beräkningar. •Frival kommer att påverka de som utför kommunernas avfalls- tjänster genom att den samlade omsättningen från insamling av restavfall och matavfall från både hushåll och verksamheter minskar med . Kommunernas intäkter från verk- samheternas avfallsavgifter för insamling av restavfall och matavfall kommer att minska i genomsnitt. Överföringen av avfallsinsamling från till privat regi kommer inte att påverka kommunens övriga avfallsinsamling eftersom den sker till självkostnadspris. •Förutsättningar för en cirkulär ekonomi är i likhet med linjär ekonomi privat ägande, ett tydligt regelverk samt konkurrens. Cirkulär ekonomi ger stora ekonomiska och miljömässiga för- delar med lägre kostnader mindre resursförbrukning och mindre klimatutsläpp. •Frivalet som föreslås omgärdas av rapporteringskrav. Konkurrens gynnas av en god tillgång till information om avfallets beskaffen- het och mängd, aktiv tillsyn och ger större möjligheter för kunder att jämföra mellan olika verksamheter. •När livsmedelsbutiker och restaurangkök omfattas av beräk- ningarna för konsekvenser för frivalet kommer antalet anmäl- ningar till kommunen att fördubblas från cirka 7 000 till cirka 14 000. •Frivalet innebär att verksamheterna som anmäler frival kommer behöva erlägga en tillsynsavgift. Eftersom tillsynen är avgifts- finansierad utökas resurserna för tillsynsmyndigheternas arbete i stort sett i motsvarande grad, vilket innebär ett tillskott 5. Om frivalsansökningar från livsmedelsbutiker och restaurangkök inkluderas i beräkningarna kommer 23 miljoner att tillföras tillsynsmyndigheterna. Konsekvenser av utredningens förslag 10.8Konsekvenserna av en utökad dispensmöjlighet Som ett alternativ till frival har utredningen tagit fram ett förslag till utökad dispens. Konsekvenserna av en sådan utökad dispens beskrivs nedan. 10.8.1Utgångspunkter för skattningen av dispensen konsekvenser Utgångspunkten är att den utökade dispensen införs . Dispensen innebär krav på avfallsproducenten att kunna visa att mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. Detta innebär en tillståndsprocess som är mer omfattande än frivalets anmälan, samt är förenad med osäkerhet om utgång. Därför är det troligt att dispensen i första hand intresserar de allra största företagen, de med minst 200 anställda, i mer tättbefolkade kommuner, vilket skulle utgöra max 2 000 verksamheter, se tabell 10.25. Vi räknar med att en dispensansökan tar 40 h för avfallsproducenten och 32 h för kommunens handläggare att administrera. I genomsnitt kostar då en dispensansökan för avfallsproducenten. Som jämförelse har vi tidigare beräknat att en registrering för anmälan om frival kostar 3 300 för verksamheten. Vi antar att enbart en mindre andel företag kommer att ansöka om dispens, se tabell 10.26 för skattning av antalet verksamheter som söker om dispens . En möjlig målgrupp för den utökade dispensen är de verksamheter som arbetar med en strukturerat arbetssätt motsvarande ett miljö- ledningssystem. Gruppen omfattar cirka 800 verksamheter i dag.41 Efter samtal med olika tillsynsmyndigheter har vi fått vetskap om att ett 20-tal kunder till Essity har fått beviljade dispenser för in- samling av mjukpapper. Det är troligt att det finns ett antal ytter- ligare dispenser i landet. 41Stockholm Stad (2020). Företag med miljöledningssystem. Företag med miljölednings- system – miljöbarometer. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.26 Verksamheter per storlek och för vilka dispens antas vara aktuellt, per kommuntyp Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad På grund av den höga kostnaden för dispens på cirka 57 000 per ansökan samt osäkerheten om dispens kommer att bli beviljad, beräknar vi att anslutningsgraden av verksamheter vid dispens ligger på år 5 för privata verksamheter över 200 anställda och för offentliga verksamheter, se tabell 10.27. Tabell 10.27 Antal dispensansökningar de kommande fem åren Eftersom dispensansökningarna förväntas vara så få till antalet blir effekterna små. Om livsmedelsbutiker och restaurangkök räknas med antar vi, precis som vid frivalet, att de flesta livsmedelsbutiker vill fortsätta att hantera det kommunala avfallet som det görs nu utanför den kommunala insamlingen och att de flesta därför kommer att ansöka om dispens. Det kan då komma att handla om cirka 5000 livs- medelsbutiker i , vilket skulle medföra en omfattande arbets- insats både för företaget som ansöker och för kommunerna som ska pröva alla ansökningar, se sammanfattning i tabell 10.33. Konsekvenser av utredningens förslag I distributionsanalyserna nedan framgår kostnader och nyttor för olika aktörer. 42Våra antaganden redovisas i tabell 10.28. Tabell 10.28 Uppskattning av kostnader för utökad dispensmöjlighet Ansökan om dispens, Årlig rapportering, miljö- Viten och administration, Tillsyn av verksamheten, Källa: Egna beräkningar, SCB lönestatistik, MSB statistik över tvister och tillsyn . Timkostnader för miljöhandläggare är baserade på Stads taxa och resterande timkostnader är beräknade med hjälp av lönestatistik. Vite på tillfaller staten och kostnaden för ansök- ningsavgiften till tingsrätten vid tvist är . 42Värdena presenteras i (TSEK) och är avrundade till hundratusental i tabellerna. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Distributionsanalys, utökad dispens, år 1 (2022), TSEK avrundat ansökan (a) Prövning (m) & viten (a) Tillsyn (m) avgifter (a) tering (i) och Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (b)=behandlingsanläggning (m)=miljöförvaltning. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.30 Distributionsanalys, utökad dispens, år 5 (2026), TSEK avrundat ansökan (a) Prövning (m) & viten (a) Tillsyn (m) er (a) tering (i) och Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (b)=behandlingsanläggning (m)=miljöförvaltning. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Distributionsanalys, utökad dispens, livsmedelsbutiker och restaurangkök, inräknade, år 1 (2022), TSEK avrundat Återvinning (a) Upphandling (a) ansökan ( l o r) Prövning a (m) l or (m) och viten (a) Tillsyn av a (m) (l o r) Tillsyn av l o r (l o r) tering a (i) och tering l o r (i) och (b) Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlings- anläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger. Konsekvenser av utredningens förslag Distributionsanalys, utökad dispens, livsmedelsbutiker och restaurangkök inräknade, år 5 (2026), TSEK avrundat Återvinning (a) ansökan (l o r) Prövning a (m) l or (m) och viten (a) Tillsyn av a (m) (l o r) Tillsyn av l o r (l o r tering a (i) och tering l o r (i) och (b) Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlings- anläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger. Konsekvenser av utredningens förslag 10.9Sammanfattning konsekvenser av en utökad dispensmöjlighet Samlade slutsatser från avsnitten om konsekvenser för miljö- och ekonomi: •Om dispens införs i stället för frival kommer endast cirka 300 verksamheter och avfall att byta till privat avfallsinsamling, vilket i sin tur inte får så stora effekter på berörda aktörer vare sig på ekonomi eller miljö. •Ansökan av dispens kommer att uppgå till per dispens jämfört med frivalet där kostnaden att registrera en anmälan skattas till per anmälan. •Om livsmedelsbutiker och restaurangkök räknas med uppskattar vi att en stor andel av livsmedelsbutikerna skulle vilja söka dis- pens, vilket rör sig om cirka 5 000 butiker i . Det skulle innebära en omfattande arbetsbörda och kostnad för verksam- heterna som ansöker om dispens, men även en omfattande hantering för att pröva dispenserna vid kommunernas miljöför- valtningar. •Sammantaget innebär dispensen en samhällsekonomisk kostnad eftersom de samlade marginalkostnaderna i hög grad överstiger nyttorna. 10.10 Jämförelse av alternativ En jämförelse av alternativen frival och utökad dispens visar att den samhällsekonomiska kostnaden för en utökad dispens kommer att vara högre än för frivalsalternativet. Dispensen kommer även att om- fatta betydligt färre aktörer än frivalet. Med anledning av de mindre avfallsmängder som förväntas bli aktuella för en dispens än för ett frival skulle därmed även mindre mängd avfall sorteras ut till material- återvinning. Om livsmedelsbutikerna och restaurangköken räknas in, blir enbart kostnaden för dispensansökningarna dyrare jämfört med frivalsanmälningarna (105 miljoner jämfört med 16 miljoner). Se tabell 10.33. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer därmed att frivalsalternativet är det alter- nativ som är mest kostnadseffektivt och som kan ge störst incita- ment för verksamheternas arbete för en cirkulär ekonomi. Tabell 10.33 Sammanfattning av antalet verksamheter, mängd avfall, samt kostnad för anmälan för registrering av frival respektive ansökan om dispens, år 5 dispens (kr) dispens (kr) Källa: Egna beräkningar. Kostnaden för registrering av frival respektive ansökan om dispens är utslagen . Anslutningsgraden av verksamheter vid frival ligger år 5 på för privata verksamheter över 50 anställda och för offentliga verksamheter över 50 anställda medan anslutningsgraden av livsmedelsbutiker beräknas ligga på eftersom av all omsättning bland livsmedelsbutiker kommer från de fem största dagligvarubutikskedjorna. Anslutningsgraden av verksamheter vid dispens ligger år 5 på för privata verksamheter och för offentliga verksamheter medan anslutningsgraden av livsmedelsbutiker beräknas ligga på eftersom av all omsättning bland livsmedelsbutiker kommer från de 5 största mat- kedjorna. Den höga anslutningen av livsmedelsbutiker till både frival och dispens bygger på att kostnaden för att byta från ett etablerat anpassat system till service är betydligt högre för en livsmedels - butikskedja jämfört med en restaurang eller kontor som har den kommunala tjänsten . Vi räknar med att av restaurangköken kommer att ansöka om frival för en (frityrolja) eller flera fraktioner om köksavfall klassas som kommunalt avfall. Vi räknar med att få restauranger ansöker om dispens. 11.1Förslag till lag om ändring i Paragrafen har delats upp i två punkter varav den första punkten motsvarar vad som har gällt i fråga om möjligheterna att föreskriva undantag i fråga om det kommunala ansvaret för kom- munalt avfall. Punkten 2 saknar tidigare motsvarighet och lägger den rättsliga grunden för vad som kallas för frival. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från kommunens ensamrätt enligt 20 och 20 a §§. Motiveringen till bestämmelsen framgår närmare av avsnitten 7.3 och 7.4. Andra stycket är nytt. Kommunen kan medge dispens från den kommunala ensamrätten i fråga om sådan behandling och transport som avses i 20 och 20 a §§, En dispens kräver att angivna förutsätt- ningar finns. Dessa förutsättningar är att avfallet ska tas om hand på sådant sätt att mängderna avfall minskar eller att hushållningen med råvaror och energi främjas. Att mängderna avfall minskar ska i detta sammanhang förstås som att förfarandet gagnar den cirkulära synen på resursutnyttjande och att avfallsmängderna i det perspektivet minskar. Det senare uttrycket, att främja hushållningen med råvaror och energi är hämtat från 2 kap. 5 § och med det menas detsamma här. Sökanden måste ange vilken nytta som ska åstadkommas med dispensen och hur den är tänkt att uppnås. Sökanden ska alltså kunna göra troligt att den avsedda nyttan kan nås med dispensen. än så ska prövningen av dispensen inte sträcka sig och föreligger förutsättningarna, så ska dispens beviljas. Utgångspunkten för dis- pensprövningen är att dispensen ger bättre förutsättningar för att avfallet tas om hand på ett bättre sätt än om kommunen tar hand om det. Kommunen kan återkalla dispensen, om den avsedda nyttan inte nås. Det ska då stå klart att dispensen inte realiserade de avsedda för- väntningarna. Återkallelsen ska inte grunda sig på en tillfällig om- ständighet som är begränsad till en kortare tidsrymd. Av tredje stycket framgår att en dispens får begränsas i tiden. Det ska framgå av dispensbeslutet. Det normala torde vara att dispensen begränsas i tiden för projekt som är avsedda att pågå . Ingenting hindrar dock att en medgiven dispens för- längs, om förutsättningar för det föreligger. Särskilt yttrande av experten Jag delar utredningens slutsatser att ett frival för verksamheters kommunala avfall definitivt är att föredra framför en dispensmodell. Dagligvaruhandelns aktörer har höga miljöambitioner och i det ingår att förfoga över verksamheternas samtliga materialflöden inklusive avfallsflöden, för att kunna optimera miljönyttan och därmed sänka verksamheternas totala miljö- och klimatpåverkan. Detta samman- faller väl med utredningens uppdrag och slutsats att frival kommer att kunna förstärka verksamheternas incitament att skapa en cirkulär ekonomi. Jag anser att det ska vara administrativt enkelt och tydligt för företag att utveckla sitt hållbarhetsarbete och frivalsförslaget svarar väl mot detta. Utredarens slutsats är att förslaget till dispens inte ger lika stor effekt och att det är mer administrativt betungande, vilket jag anser är en korrekt bedömning. Därför anser jag att dis- pensförslaget bör förkastas. I förslaget till frival anser jag att det finns brister, som innebär att det riskerar att inte leda till en så stor omställning som är önskvärt. Och det finns till och med risk för en sämre situation för aktörerna i dagligvaruhandeln än vad som är fallet . Mot bakgrund av före- tagens höga miljöambitioner, regeringens målsättning i strategin för cirkulär ekonomi och målsättningarna i livsmedelsstrategin ser jag det som mycket olyckligt och jag anser därför att kompletterade utredningar och förslag i vissa delar krävs. Till att börja med föreslår utredaren att det är den som har avfalls- abonnemanget hos kommunen som kan söka om ett frival. I det fall en verksamhet hyr sina lokaler och fastighetsägaren har abonnemanget finns risk att det uppstår en inlåsningseffekt, vilket även utredaren pekar på. Verksamheten som genererar avfallet är då beroende av att fastighetsägaren går med på att skriva över abonnemanget på verk- samhetsutövaren för att det ska vara möjligt att göra frival. En verksamhet med högre miljöambitioner än fastighetsägaren i fråga kan alltså begränsas i sina ambitioner. De företag som valt att äga sina egna fastigheter hamnar dessutom här i en mer gynnsam situation än de konkurrenter som valt att hyra lokaler. Jag anser att det dels saknas en fullständig konsekvensanalys av detta, samt dels att alternativa lösningar inte har utvärderats. Jag önskar därför en kompletterande utredning för att belysa problematiken och föreslå en bra lösning. Jag anser inte att de argument som framförs i mycket korta ordalag mot en alternativ lösning, oklar ansvarsfördelning och oönskad nedskräpning, är tydligt belagda. Vidare anser jag att anmälan för registrering av frival och in- lämning av avfallsstatistik ska göras direkt till central myndighet. ska ändå samla in uppgifterna för förmedling till kommissionen och det skulle underlätta administrationen avsevärt att alla verksamheter lämnar in uppgifter på ett enhetligt sätt till en och samma mottagare. Med en sådan ordning skulle det vara möjligt för kommunen, att vid behov, begära ut uppgifter samlat för kom- munen i fråga. Systemet bör då fungera på liknande sätt som rappor- teringen till gällande försäljning av receptfria läkemedel. Jag anser också att det ska vara möjligt för aktörer som har verk- samhet under samma organisationsnummer i flera kommuner, att göra en samlad frivalsregistrering för samtliga verksamhetsställen hos central myndighet. Överlag anser jag att (eller annan central myndighets) roll och mandat behöver vara mycket tydligt i denna fråga. Jag delar utredarens uppfattning att nationella riktlinjer är mycket viktiga och att digitala lösningar är en förutsättning för det resultat som utredaren önskar. Jag kan, med erfarenhet av andra tillsynsområden, inte nog understryka vikten av detta och tydliggöra min oro att förutsättningarna att få en digital lösning på plats är mycket små om det handlar om en frivillig anslutning för kommu- nerna. Sammantaget vill jag att förslaget kompletteras med tydliga uppdrag och resurser till (eller annan central myndighet) för att minimera den administrativa bördan för företagen. Tillämpningen av de föreslagna förändringarna får inte försvåra före- tagens möjligheter att investera i hållbara lösningar Slutligen vill jag kommentera de uppgifter om eventuella kom- mande förändringar i ansvaret för olika avfallsfraktioner kopplat till begreppet kommunalt avfall som utredaren nämner i samband med nollalternativet. De mycket sent inkomna uppgifterna från Natur- vårdsverket försvagar dessvärre konsekvensanalysen. Utredaren har justerat utifrån de nya förutsättningarna på ett föredömligt sätt, men här uppstår ändå en del osäkerhet som måste klargöras av ansvarig myndighet och departement . Ett frivalsalternativ måste vara konstruerat på ett sådant sätt att det innebär en ökad möjlighet för verksamheter att hantera sina avfallsströmmar jämfört med rådande läge. Om en kommande förändring i det kommunala avfallsmono- polet faller ut på ett sådant sätt, att det trots frival, innebär en sämre situation för verksamhetsutövarna än vad som är fallet , kan inte utredningens syften anses som uppnådda. Då riskeras även före- tagens och politikens högt uppsatta miljömål. De justeringar i och kompletteringar till frivalsalternativet som föreslås ovan ska även ses mot bakgrund av denna risk. Särskilt yttrande av experten Generellt om uppdraget och processen i utredningsuppdraget Jag anser att de förslag utredningen har landat i på ett avsevärt sätt kommer att påverka avfallsinsamlingen och tillsynen av det kom- munala avfallet och att utredningen hade behövt mer tid för att genomlysa konsekvenserna av denna förändring. Det som för mig står klart när jag har läst betänkandet är att det har brister i analysen av systemsyn och att det är tveksamt om förslaget kommer att uppnå de eftersträvade målen i direktiven; om det kommer att gynna en cirkulär omställning och leda till mer miljönytta än dagens reglering. Bakgrunden till dagens reglering