sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Ett beslut att begränsa antalet tillstånd ska omprövas så snart det finns anledning till det. Enligt 3 kap. 11 § LEK får tillstånd att använda radiosändare förenas med villkor som anges i bestämmelsen, bland annat om skyldigheter som följer av tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av frekvenser samt om krav som är av betydelse för säkerhet. Tillstånd eller del av tillstånd att använda radiosändare får över- låtas eller hyras ut efter medgivande av () som är tillsynsmyndighet. Medgivande ska lämnas om vissa förut- sättningar är uppfyllda. Vid medgivandet får myndigheten meddela de villkor som behövs på grund av överlåtelsen. En överlåtelse som gjorts utan medgivande är utan verkan. Ett tillstånd får återkallas och tillståndsvillkor ändras i vissa situationer, bland annat om radioanvändningen har orsakat skada för säkerhet eller det kan antas att radioanvändningen kommer att orsaka sådan skada. PTS ska samråda med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten i ären- den som rör tillstånd att använda radiosändare i syfte att klarlägga om en tillståndsansökan kan antas komma att orsaka skada för säkerhet. Samrådsmyndigheterna beaktar bland annat följande krite- rier inför tilldelning av frekvenstillstånd.11 2019/20:15 Skydd av säkerhet vid radioanvändning, s. 44. 11Inriktning för samråd med inför tilldelning av frekvenstillstånd, Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, . •Sannolikheten för att operatören eller leverantören utsätts för på- verkan/påtryckningar. Sådan påverkan kan understödjas av, men är inte begränsad till, förekomsten av följande faktorer: –Koppling, bland annat ägarförhållanden men även andra kopp- lingar, till regering eller myndigheter i tredje land (icke EU-land). –Tredje lands lagstiftning, särskilt i de fall där rättsliga eller demo- kratiska principer saknas eller där inga överenskommelser om säkerhet eller dataskydd kan tillämpas. –Kopplingar till länder eller organisationer som bedriver offensiva cyberoperationer eller annan antagonistisk verksamhet mot . –Övriga möjligheter för tredje land att utöva påtryckningar, bland annat i relation till geografisk placering av produktionstillgångar. •Leverantörens förmåga att säkerställa leverans av kritiska produkter. Frågan om uppställda villkor enligt LEK varit motiverade av ett all- mänt intresse att skydda säkerhet uppkom när PTS be- slutade att godkänna , , och som deltagare i auktionsförfarandet rörande tillstånd att använda radiosändare i vissa frekvensband. Beslutet innebar att utrustning från bland annat Huawei Techno- logies (Huawei) inte får användas av de leverantörer som får tillstånd att använda radiosändare i de aktuella frekvensbanden, att befintliga produkter från Huawei ska vara avvecklade och att tillståndshavarna ska ha avvecklat beroenden av personal eller funktioner som är placerade i utlandet. PTS hänvisade i sitt beslut till Säkerhetspolisens och Försvars- maktens bedömning att cyberspionage mot innebär ökade risker för underrättelseinhämtning och antagonistiska hand- lingar kopplade till elektroniska kommunikationstjänster.12 Huawei överklagade beslut till förvaltningsrätten och yrkade att beslutet tills vidare inte skulle gälla. Förvaltningsrätten, som ansåg att beslutet var överklagbart och att Huawei hade talerätt, inhiberade 12Post- och beslut , Godkännande av sökande samt till- kommande villkor i auktion av frekvensbanden 3,5 GHz och 2,3 GHz. de aktuella villkoren.13 Efter att PTS hade överklagat till kammarrätten upphävde kammarrätten förvaltningsrättens beslut om inhibition.14 Efter att auktionsförfarandet om tillstånd att använda radiosändare i de aktuella frekvensbanden hade genomförts beslutade PTS att med- dela tillstånd i enlighet med utfallet i auktionen. Även det beslutet överklagades av Huawei till förvaltningsrätten.15 Förvaltningsrätten beslutade slutligt att avslå Huaweis över- klaganden och gjorde bedömningen att PTS haft fog för uppställda villkor och motiverade sitt beslut enligt följande. Förvaltningsrätten anser att utredningen i målen ger stöd för att radio- användning kan antas komma att orsaka skada för säkerhet om produkter från Huawei används i centrala funktioner i 5G-näten. Även beroenden i centrala funktioner av personal eller funktioner i utlandet kan antas komma att orsaka skada för säkerhet. Utredningen består till stor del av den sammanfattande analys och bedömning som Säkerhetspolisen och Försvarsmakten gjort baserat på de uppgifter som operatörerna lämnat när de ansökt om tillstånd att använda radiosändare i 3,5 GHz- och 2,3 GHz-banden. Vid bedömningen av utredningen har för- valtningsrätten beaktat att det endast är Säkerhetspolisen och Försvars- makten som tillsammans har en helhetsbild när det gäller säkerhetsläget och hotbilden mot och som har tillgång till de uppgifter som behövs för att bedöma om radioanvändning kan antas orsaka skada för säkerhet.16 Förvaltningsrättens dom har överklagats till Kammarrätten i . Målen är ännu inte avgjorda. I radio- och tv-lagen (2010:696) finns bestämmelser om krav på till- stånd för att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio i marknätet. För att en aktör ska kunna få ett sändningstillstånd ska vissa förutsätt- ningar vara uppfyllda. Ett tillstånd att sända tv och sökbar text-tv får till exempel ges bara till ett programföretag som har finansiella och tekniska förutsättningar att sända under hela tillståndsperioden (4 kap. 5 §). 13Förvaltningsrätten i mål nr 24231-20. 14Kammarrätten i mål nr 7432-20. 15Förvaltningsrätten i mål nr 2378-21. 16Förvaltningsrätten i dom meddelad i mål nr 24231-20 och 2378-21. Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får förenas med vill- kor som anges i lagen (4 kap. 8–11 §§) Ett tillstånd kan förenas med villkor som innebär bland annat att ägarförhållandena och infly- tandet i ett företag som får tillståndet inte får förändras mer än i en begränsad omfattning. Ett tillstånd får överlåtas bara om Myndig- heten för press, radio och tv medger det. Sådant medgivande får lämnas bara under vissa förutsättningar som anges i lagen. En sådan förutsättning är att överlåtelsen inte för med sig att ägarkoncent- rationen bland dem som har tillstånd att sända tv och sökbar text-tv ökar i mer än begränsad omfattning. Av förarbetena framgår att det är angeläget att den som äger eller leder ett TV-företag inte utnyttjar sin position för att ensidigt pro- pagera för egna åsikter och hindra meningsmotståndare att komma till tals. Därför är det önskvärt med en sådan ägarkrets att det inte är sannolikt att företaget kommer att uppträda partiskt till förmån för vissa åsikter. Ägarsammansättningen bör vara sådan att maktkon- centrationen inom de svenska massmedierna inte förstärks.17 En ny bestämmelse för tv-sändningar över satellit gäller enligt 5 kap. 14 § i radio- och tv-lagen. Bestämmelsen gäller satellitsändningar som inte är avsedda att tas emot i , men som omfattas av lagen eftersom den som sänder använder sig av en sändare belägen i eller en satellitkapacitet som tillhör . Enligt bestämmelsen ska program i sådana sändningar inte få ha ett innehåll som uppmanar till terroristbrott, våld eller hat som omfattas av artikel 6 i AV-direktivet i lydelse enligt direktiv EU 2018/1808 och som avses i bestämmelsen om bland annat brott mot 3 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbild- ning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Justitiekanslern ska genom granskning i efterhand övervaka att bestämmelsen följs. Sammanfattningsvis får vissa krav ställas på den som söker till- stånd enligt radio- och tv-lagen. Förutom att krav får ställas på att ekonomiska och tekniska förutsättningar ska föreligga under hela tillståndsperioden får ett tillstånd bland annat förenas med ett villkor som innebär att ägarförhållandena och inflytandet i ett företag som får tillståndet inte får förändras mer än i begränsad omfattning. Det ingår dock inte vid någon del av tillståndsprövningen att hänsyn ska tas till säkerhet eller några andra säkerhetsintressen. 1990/91:149 om radio- och TV-frågor, s. 165 f. Av lagen (1982:963) om rymdverksamhet framgår att rymdverksam- het är tillståndspliktig. Nuvarande reglering innehåller dock inga bestämmelser om vilka krav som gäller för att få tillstånd till rymd- verksamhet. Vidare omfattas inte staten av tillståndsplikt. En särskild utredare gör en översyn av rymdlagen och den anslutande rymdförordningen. Utgångspunkten för över- synen är att kravet på tillstånd för att få bedriva rymdverksamhet ska bevaras. Syftet är att åstadkomma en långsiktigt hållbar reglering av rymdverksamheten som står i samklang med internationella regel- verk och nationella säkerhetsbehov och som skapar förutsägbarhet och goda förutsättningar för företag, universitet och högskolor samt myndigheter inom rymdområdet. Utredaren ska bland annat ta ställning till om det i rymdlagen bör införas bestämmelser om vilka krav som ska gälla för att få tillstånd till rymdverksamhet och om staten bör omfattas av tillståndsplikt, undersöka om det är lämpligt att i rymdlagen införa bestämmelser om skydd för rymdmiljön och förebyggande av uppkomsten av rymd- skrot, vid översynen ta hänsyn till utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen och folkrättsliga förpliktelser samt bedöma om skydd för säkerhet bör regleras i rymdlagen. Utredaren ska också identifiera på vilka områden kompletterande reglering kan behövas för att kommersiell bemannad rymdfart ska kunna bedrivas. 11.3EU:s förordning om utländska direktinvesteringar Med en utländsk investerare avses enligt EU:s förordning om ut- ländska direktinvesteringar en fysisk person i ett tredjeland eller ett företag från ett tredjeland som avser att göra eller har gjort en utländsk direktinvestering. från tredjeland avses ett före- tag som bildats eller på annat sätt organiserats enligt lagstiftningen i ett tredjeland. Både en fysisk person och ett företag kan alltså vara en utländsk direktinvesterare enligt förordningens definition. Om det är fråga om en utländsk investerare, så anges i artikel 4.2. i förordningen också följande exempel på omständigheter kring investeraren som får beaktas vid en granskning. a)Om den utländska investeraren direkt eller indirekt kontrolleras av ett tredjelands regering, däribland statliga organ eller väpnade styrkor, inbegripet genom ägarstruktur eller betydande finan- siering. b)Om den utländska investeraren har varit delaktig i verk- samhet som inverkar på säkerhet eller allmänna ordning i en med- lemsstat. c)Om det finns en allvarlig risk för att den utländska investeraren ägnar sig åt olaglig eller kriminell verksamhet. De angivna omständigheterna är bara exempel och utesluter inte att andra omständigheter kan beaktas. De är vidare vagt beskrivna och lämnar ett stort utrymme för medlemsstaterna att beakta risk- faktorer hos investeraren vid bedömningen av om en investering kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Enligt förordningen gäller att alla medlemsstater på begäran ska lämna uppgifter till andra medlemsstater eller kommissionen om planerade eller genomförda utländska direktinvesteringar i med- lemsstaten. Av artikel 9 framgår att uppgiftsskyldigheten avser ägar- struktur för den utländska investeraren och företaget som omfattas av investeringen inklusive uppgifter om yttersta investerare och kapitaldeltagande, investeringens ungefärliga värde, vilka produkter och tjänster som säljs och vilken affärsverksamhet som bedrivs av parterna och i vilka medlemsstater dessa bedriver relevant affärs- verksamhet, hur investeringen finansieras och när transaktionen ska genomföras. Utöver dessa uppgifter ska medlemsstaterna sträva efter att på begäran tillhandahålla kompletterande uppgifter i den utsträck- ning som sådana finns tillgängliga. Uppgifter om ägarstrukturen och andra omständigheter runt investeraren kan alltså behöva lämnas till kommissionen och andra medlemsstater. 11.4FOI:s studie – Utländska direktinvesteringar i skyddsvärda verksamheter fick () ett uppdrag av att göra en studie om utländska direkt- investeringar i skyddsvärda verksamheter.18 Uppdraget innebar att •beskriva riskerna med utländska direktinvesteringar i skydds- värda verksamheter, •kartlägga vilka områden och branscher där utländska direkt- investeringar kan få negativa konsekvenser för säkerheten, och •ange generella egenskaper och omständigheter hos en investerare som kan innebära en säkerhetsrisk vid en investering. När det gäller generella egenskaper och omständigheter hos en inve- sterare som kan innebära en säkerhetsrisk vid en investering identi- fierar studien fem aspekter som kan vara viktiga att uppmärksamma.19 1.Nationalitet, som antingen kan innebära att vissa investerare med vissa nationaliteter får förmånliga regler eller att de bedöms behöva granskas speciellt noggrant. 2.Ägarstruktur, som främst berör graden av statligt ägande hos inve- steraren. 3.Sektordominans, som handlar om risken för att en investerare får en dominant position inom en viss sektor. Riskerna med detta kan även kopplas till frågan om beroendeställning till en enskild utländsk leverantör. 4.Graden av demokrati och respekt för mänskliga rättigheter hos inve- steraren. 5.Antagonism som handlar om att investerare från stater som agerar antagonistiskt gentemot bör vara föremål för särskild granskning. 18Utrikesdepartementet, 2020/07592/ES. 19Utländska direktinvesteringar i skyddsvärda verksamheter – En studie av risker, branscher och investerare, FOI-R--5069–SE, s. 75 f. De tre första aspekterna, nationalitet, ägarstruktur och sektor- dominans, lyfts fram också i om gransknings- mekanismer.20 Nationalitet förekommer främst i så kallade vitlistor och grålistor. Vitlistor innebär att vissa nationaliteter får förmånliga regler och i vissa fall undantas från granskning. Typexemplet är EU:s förmånliga regler för EU-medlemmar. Grålistor tar upp länder som bedöms be- höva granskas särskilt noggrant. Ett exempel är regler angående . Ägarstruktur berör främst graden av statligt ägande. är det endast ett fåtal länder, bland annat och , som har med detta som ett uttryckligt kriterium för granskning. Också enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar är statligt ägande en omständighet som får beaktas av de enskilda medlemsstaterna. Sektordominans blir särskilt viktig att framhålla när den kopplas samman med andra aspekter som till exempel graden av statligt in- flytande. En aktör med en dominerande ställning inom en sektor som dessutom kan anses vara under starkt inflytande av en utländsk stat skulle kunna användas för att utöva politiska påtryckningar på . FOI:s studie hänvisar till att flera forskningsinstitutioner utarbetar så kallade demokratiindex där väldens länder bedöms utifrån graden av demokrati och mänskliga rättigheter.21 Studien pekar även på att det i krigsmateriellagen finns en formulering som knyter frågan om exporttillstånd till graden av demokrati och respekt för mänskliga rättigheter i det aktuella landet. Exempel som nämns i studien på brister vad gäller demokrati och mänskliga rättigheter är att yttrandefriheten minskar och censuren av media stärks. Även exempel som att den akademiska friheten begränsas och att staten i allt större utsträckning kontrollerar vad som får undervisas, publiceras och forskas om samt kontroll och övervakning av befolkningen nämns. Studien preciserar på en stegrande skala fyra nivåer av antago- nistiskt agerande enligt följande. 20Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the Secretariat, . Rapporten behandlas närmare i avsnitt 6.3. 21Se till exempel , Freedom in the world 2020: A Leaderless Struggle for Democracy (, 2020). 1.Syftet är ett led i en tillväxtstrategi för att skapa förutsättningar för tillväxt, industri och innovation. 2.Syftet är att skapa förutsättningar för att kunna agera antago- nistiskt på . Att investera i företag som kontrollerar och hanterar stora datamängder, exempelvis sociala medieplattformar eller molntjänster, kan ingå i en långsiktig strategi för vad studien kallar inflytelsepåverkan eller kartläggning av nyckelpersoner. 3.Syftet är att skapa förutsättningar att agera i ett gråzonsperspektiv och på så sätt destabilisera genom till exempel propaganda, desinformation och olika typer av beroendeförhållanden men också med våldsamma inslag som kultivering av samarbeten med organiserad brottslighet och extremiströrelser. 4.Syftet är indirekt eller direkt krigsförberedande, exempelvis att skapa förutsättningar för att genomföra ett strategiskt överfall där angriparen eftersträvar en snabb militärpolitisk kollaps genom att lamslå lednings- och motståndsförmåga.22 Säkerhetspolisen bedömer löpande vilka hot och sårbarheter som påverkar säkerhet. Av myndighetens årsbok 2020 framgår att säkerhetspolitiska läge har försämrats. Säkerhetspolisen bedömer att underrättelsehotet kommer att vara fortsatt högt . Hotet bedöms främst komma att rikta sig mot kommersiella mål, militära mål, teknik, forskning och utveckling samt mot människor som sökt i . Främmande makt kommer också att fortsatt försöka att påverka svenska politiska ställ- ningstaganden såväl som bilden i det egna landet av ett i förfall. Angrepp och aktiviteter riktar sig mot grundläggande fri- och rättig- heter, det ekonomiska välståndet, det politiska beslutsfattandet och den territoriella suveräniteten. är ett attraktivt land för främ- mande makt.23 Strategiska uppköp och utländska investeringar är, enligt Säker- hetspolisen, ett av de sätt som främmande makt använder sig av för 22Utländska direktinvesteringar i skyddsvärda verksamheter – En studie av risker, branscher och investerare, FOI-R--5069–SE, s. 42 ff. 23Säkerhetspolisens årsbok 2020, s. 8, 11 och 25. att uppnå strategiska fördelar. Genom sådana investeringar kan en annan stat, via statsägda eller statskontrollerade företag, investera i företag som kan användas för att påverka och utöva påtryckningar mot svenskt beslutsfattande eller inhämta information. De kan också få till följd att kompetens och innovationer som är viktiga för försvinner ut ur landet. Säkerhetspolisens kartläggning visar att utländska direktinvesteringar i i mycket hög grad följer andra länders olika planer och policys för teknisk, civil och militär utveckling. I finns en fri och nära samverkan mellan utbild- ning, forskning och näringsliv som är svår att kopiera. Syftet med en investering kan vara att dra nytta av teknik, utveckling och kunskap samt att få tillgång till välutbildad och skicklig personal. Direkt- investeringar gör det möjligt att ta del av olika nätverk och utveck- lingsplattformar i sektorer som är prioriterade för främmande makt. Konkret innebär det att jobb, kunskap och innovationer riskerar att försvinna från när företag och verksamheter inom världs- ledande forskning kartläggs och töms på information. , och är de länder som utgör de största hoten. Regimerna i dessa länder har som mål att skapa stabilitet för den egna regimen och stärka sitt lands status som ekonomisk, politisk och militär stormakt. Det som kännetecknar dessa länder är att de lägger ner stora summor pengar, har stora personalresurser, att de är ut- hålliga och att de kan hålla på – ibland decennier – för att uppnå sina säkerhetspolitiska syften. Länderna bedriver bland annat inhämtning av information och kunskap mot svenska universitet och högskolor. Det förekommer också rekryteringsförsök av personal och försök att påverka svenska forskare.24 Säkerhetspolisen ger följande exempel på aktörer som kan bedriva säkerhetshotande verksamhet: Säkerhets- och underrättelsetjänster, militära styrkor, ombud (kriminella, miliser, eller liknande), diploma- ter och andra företrädare, religiösa och politiska sammanslutningar, företag och finans, media, tankesmedjor samt universitet och forskare. Som målytor för aktörerna nämns svensk politik, svenskt försvar, civil- samhället, men också media, näringsliv samt forskning och utveckling. Som exempel på former av säkerhetshotande verksamhet uppges spionage, cyberangrepp, påverkansoperationer men även uppköp av företag och finansiering, samarbeten och fastighetsköp.25 24Säkerhetspolisens årsbok 2020, s. 24. 25Säkerhetspolisens årsbok 2020, s. 31. 11.6Militära underrättelse- och säkerhetstjänstens årsöversikt Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) bedriver för- svarsunderrättelseverksamhet och militär underrättelse- och säker- hetstjänst där uppdraget är att identifiera och analysera de yttre hot som riktas mot och svenska intressen. I sin årsöversikt 2020 konstaterar följande. Den antagonistiska hotbilden mot har blivit både bredare och mer komplex. Hotbilden är sam- tidigt politisk, ekonomisk och militär och utmanar många invanda föreställningar om konflikternas natur. Must konstaterar att hoten kan ha flera samtidiga syften och skada försvarsförmåga, ekonomiska välstånd och det oberoende beslutsfattandet i vårt demokratiska samhälle. Det handlar om yttre hot som allt oftare manifesteras även i den inre säkerheten. Kvalifice- rade statliga aktörer söker sårbarheter brett i vårt öppna och digitali- serade samhälle. De gör ingen skillnad mellan civilt och militärt eller mellan offentligt och privat. De utnyttjar luckor i vår organisation, lag- stiftning och samverkan. De militära eller politiska hoten mot ersätts inte av hoten mot svensk ekonomi, teknologi och infrastruktur. Det handlar inte om antingen eller utan om både och. Metoderna spän- ner från cyberangrepp till påverkansoperationer, utnyttjande av ekono- miska beroenden och våldsanvändning. Exempelvis söks insteg i digital eller fysisk samhällskritisk infrastruktur som man vill kunna lamslå om man skulle anse det ändamålsenligt – för politiska påtryckningar i fred, demoraliserande samhällspåverkan i en kris eller för att skada vårt total- försvar i krig. Ekonomiska påtryckningar används för att uppnå poli- tiska mål. Stormakterna ser i allt högre grad teknologi och ekonomi som integrerade delar av sin nationella säkerhet.26 11.7OECD:s rapport om granskningsmekanismer27 De länder som deltagit i rundabordssamtal på området inter- nationella investeringar antog 2009 Guidelines for recipient country investment policies relating to national security. 26Militära underrättelse- och säkerhetstjänstens årsöversikt 2020, s. 7 och 34. 27Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the Secretariat, . bakgrund av riskerna för en stats säkerhet som utländska investe- ringar kan föra med sig. Diskussionerna kring sådana risker och hur de kan hanteras har sedan fortsatt och resulterat i flera rapporter. Den senaste reviderade rapporten – Acquisition- and ownership- related policies to safeguard essential security interests – diskute- rades vid ett rundabordssamtal . Ett syfte med rapporten är att identifiera trender när det gäller hanteringen av för- värvs- och ägarrelaterade risker för säkerhetsintressen till följd av utländska direktinvesteringar. Rapporten innehåller också en redo- görelse för vilka komponenter som system för granskning av utländska direktinvesteringar kan bestå av och hur de kan vara sam- mansatta. I rapporten finns kortare redogörelser för gransknings- systemen i de 62 länder som bjudits in till diskussionerna. Rapporten behandlas närmare i kapitel 6. I detta avsnitt tittar vi närmare på faktorer i rapporten som rör omständigheter kring investeraren. Nästan alla länder som omfattas av kombinerar faktorer relaterade till den skyddsvärda tillgången med faktorer rela- terade till investeraren eller ägaren av tillgången. I de allra flesta system är förvärvarens eller ägarens nationalitet, ursprung och bostadsort sådana omständigheter som avgör om regelverket är tillämpligt.