sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Impulsivt buller består av kortvariga ljudpulser och härstammar från pålningsslag vid konstruktionsarbete i havet, seismiska tryckluftskano- ner för prospektering, sprängningar och sonarer och ekolod som används vid militär- och forskningsaktivitet, fiske och topografisk kartläggning av botten samt akustiska säl- och valskrämmor som an- vänds inom yrkesfisket. Gemensamt för dessa källor är att de gene- rerar ljud som är korta i tiden men ofta har en hög ljudnivå. Påverkan blir då kortvarig men spridningen sker över ett större område. Kontinuerligt buller förekommer i alla hav och härstammar främst från kommersiella fartyg i de större havsområden men även från fritidsbåtar, havsbaserade vindkraftverk i drift och broar nära kusten. Bullerkällorna skapar en nästan bullermatta i haven som lokalt kan bli mycket hög där fartygsdensiteten är hög som nära och i farleder. Kunskapsläget om påverkan från buller på djur För att dra slutsatser om miljöpåverkan från undervattensbuller på organismer behövs kunskap om hur stor belastningen är. Eftersom kunskapsområdet är nytt finns inte vetskap hos alla aktörer och myndigheter om hur den bör vägas in i samman- ställningar och redogörelser av miljöbelastning. De samhällsekono- miska kostnaderna för transportsektorn borde t.ex. inbegripa buller under vattenytan och inte bara ovanför.5 Datainsamling om buller- belastningen görs till viss del inom det nationella miljöövervak- ningsprogrammet, men även andra forskningsprojekt, både nationella och internationella, bidrar. Övervakningen av kontinuerligt ljud i havet bygger på erfaren- heter från EU LIFE projektet on the Acoustic Soundscape (BIAS) som pågick –2016 och leddes av FOI. Här byggdes en regional mätkompetens upp, vilket inkluderade stan- darder för utrustning och dataanalys samt ljudkartor för hela Öster- sjön. Projektet delfinansierades av Havs- och vattenmyndigheten. Detta projekt följdes sedan upp av EU BONUS projektet able of the Baltic Sea region (SHEBA) –2016 som bl.a. studerade metoder för att beräkna hur mycket ljudenergi som tillförs havet från den kommersiella sjö- farten. Dessa energikartor är enklare att framställa än BIAS ljud- kartor men visar bara energin som injiceras i vattnet, inte vilka nivåer mottagaren utsätts för. påbörjades det treåriga projektet Noise North Sea (JOMOPANS) som till stora delar liknar BIAS men undersöker ljudbilden i . 5Trafikanalys 2020, Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Rapport 2020:4, s. 20. De resultat som ovan beskrivna projekt genererar beskriver den storskaliga ljudbilden. I nästa steg fastställs påverkan på popula- tionsnivå men för att ta detta steg krävs kunskap som saknas. Däremot är kunskapsläget om påverkan av buller på individnivå betydligt högre. En enskild ljudkälla kan påverka individer på olika sätt och kunskapsläget varierar för olika djurgrupper. Generellt är kunskapsläget bäst för däggdjur, men inte lika bra för de flesta fisk- arter och kunskapsläget för ryggradslösa djur är dåligt. Dock är det allmänt vedertaget att buller stör de djuren. Exakt vilka ljud- nivåer som ger olika påverkanseffekter är inte känt. Maskering av kommunikation har visats i experiment och i teorin men är svårt studera i havet med vilda djur på grund av tekniska begränsningar. Indirekta effekter som höjd stressnivå är uppmätt på djur i fången- skap. Det har inte gått att visa att stress är kopplat till långvariga effekter på överlevnad för djur men erfarenheter från andra djurgrupper, inklusive människan, visar på allvarliga effekter. Vi vet att djur har skadats och dödats av höga ljudnivåer (pålning, spräng- ning) men i vilken omfattning detta pågår ute i haven är inte känt. Beteendereaktioner har studerats för en stor mängd arter men vilka långtgående effekter det har på överlevnaden är inte fastställda. För att studera påverkan från buller kan man använda sig av en generell modell där både ljudkällan, miljön och mottagaren ingår. Information om ljudkällans ljudnivå, frekvens och varaktighet är nödvändig och ger en grov uppskattning om skalan i både tid och rum för påverkan. Miljön, dvs. de faktorer som påverkar ljudets ut- bredning, är avgörande för att få en uppskattning av den rumsliga skalan av påverkan. Hur djuren påverkas och effekten av buller som de utsätts för beror på djurens känslighet för ljud (både i frekvens och ljudnivå), ålder, kön, reproduktiva status och kondition. Men även djurens pågående aktivitet när de utsätts för ljudet, t.ex. födo- sök, migration, parning eller omvårdnad av avkomma, samt deras tidigare erfarenheter av liknande ljud, spelar roll för hur djuren kom- mer att reagera och vilken effekt det blir. Undervattensbuller är ett ganska nytt ämne för svenska myndigheter och det är inte fastställt hur det ska regleras eller vilka åtgärder som ska införas för att få ner ljudnivåerna i havet. Det anses ändå vara likvärdigt med ett miljöutsläpp och finns med i flertalet internatio- nella regelverk som havsmiljödirektivet, art- och habitatdirektivet och havsplaneringen samt miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. Buller har även tagits upp vid tillståndsprövningar av konstruktioner av havsbaserad vindkraft i svenska vatten. Det blir extra komplext när tillståndsprövningar och åtgärder måste ta hänsyn till lagen (1966:314) om kontinentalsockeln eller lagen (1992:1140) om ekono- miska zon och gentemot Havsrättskonventionen (Unclos). ska bedöma miljöstatusen för undervattensbuller i sina havs- områden.6 Det följer av beslutet om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i vatten som har an- tagit med beaktande av havsmiljödirektivet.7 Deskriptor 11 handlar om undervattensbuller och består av två kriterier: D11.1 som han- terar impulsivt ljud och D11.2 som hanterar kontinuerligt ljud. Kom- missionsbeslutet har uppdaterats8 och ska god miljöstatus relateras mot tröskelvärden, som ska bestämmas på unionsnivå men med hänsyn till regionala skillnader. Havsmiljöförordningen (2010:1341) är det nationella regelinstrument som ställer krav på hanteringen av buller. har fastställt elva nationella miljökvalitetsnormer. Norm- erna beskriver hur en hållbar belastning på havsmiljön bör se ut, som delmål eller förutsättningar för att nå god miljöstatus. En miljö- kvalitetsnorm finns för impulsivt ljud i Havs- och vattenmyndig- hetens föreskrifter (HVMFS 2018:18). Det finns ingen konkret indi- kator till . 6Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet). 7Kommissionens beslut av om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i vatten (2010/477/EU). 8Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning. Mänskliga verksamheter ska inte orsaka skadligt impulsivt ljud i däggdjurs utbredningsområden då djuren är känsliga för störning. För kontinuerligt buller saknas det en miljökvalitetsnorm. Det övergripande målet för art- och habitatdirektivet9 är att bevara typisk och speciell europeisk natur. I praktiken innebär detta att medlemsländerna hjälps åt att bibehålla eller återuppnå gynnsam bevarandestatus för de utvalda arter och naturtyper (livsmiljöer) som nämns i direktivets bilagor. För att uppnå detta kan medlems- länderna inrätta skyddade områden samt koppla förvaltningsplaner för dessa områden. De skyddade områden som är förknippade med buller är områdena i södra för tumlare. Dock finns inga förvaltningsplaner fastlagda eller en utvärdering om områdena har för höga bullernivåer eller inte. Långa tidsserier av ljudnivåer finns uppmätta vid en av miljöövervakningsstationerna för buller som ligger mitt i det skyddade området vid . Men det är inte bara tumlare som är i riskzonen för buller utan även fisk som t.ex. torsk. Denna art är hotad och helt beroende av akustisk kommunikation vid lek. Havsplaneringsdirektivet10 har implementerats genom havsplanerings- förordningen (2015:400) i . Planeringen syftar till att havet ska användas effektivt och hållbart, nu och . Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat ett planeringsverktyg, kallat Sym- phony, för att rumsligt uppskatta miljöpåverkan och känsligheten i ekosystemen från olika mänskliga belastningar. Inom Symphony finns det olika informationslager relaterade till undervattensbuller: fartygsbuller (två lager), fritidsbåtsbuller (ett lager), driftsljud från havsbaserad vindkraft (ett lager) och undervattensexplosioner (två lager). 9Rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet). 10Europaparlamentets och rådets direktiv /89/EU av om upprättandet av en ram för havsplanering. Inom är det ingen myndighet som har ett samlat ansvar för frågor om undervattensbuller. , Transportstyrelsen, Sjö- fartsverket och har antingen egna fartyg eller myn- dighetsansvar för styrning av fartygens utsläpp eller andra tillstånd. Men det är Havs- och vattenmyndigheten som ansvarar för att upp- skatta och föreslå åtgärder för att minska belastningen av fartygs- industrin på havet enligt HVMFS 2018:18. Transportstyrelsen sitter som svensk representant i () som är FN:s specialiserade organ med ansvar för sjöfartssäkerhet och miljöpåverkan från fartyg. Det är i IMO som de beslut som kan påverka fartygsindustrin tas. Det är framför allt i undergruppen Com- mittee (MEPC) som buller från fartyg hanteras. Där har det tagits fram frivilliga riktlinjer för hur buller från fartyg ska minskas men det har inte inneburit att bullret i havet har minskat. driver inte aktivt frågan om att minska undervattens- buller från fartyg men stöttar i viss mån som är mycket drivande i frågan. Det finns ingen långsiktig strategi för hur vill att bullerfrågan ska hanteras eller hur mycket ska enga- gera sig i MEPC. Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndig- heten har helt olika uppdrag och hör till olika departement.11 Det finns en handlingsplan för hur Transportstyrelsen ska jobba med sjöfartens miljöpåverkan men där nämns inget om undervattensbuller. Havs- och vattenmyndigheten som ansvarar för arbetet med havsmiljödirektivet har därmed ansvar för deskriptor 11 när det gäller att definiera god miljöstatus, bedöma miljötillståndet, besluta om miljökvalitetsnormer och åtgärder. Myndigheten organiserar Nationell referensgrupp undervattensbuller för att informera om aktuella frågor kopplade till ämnet där majoriteten av de berörda myndigheterna deltar. Havs- och vattenmyndigheten tar genom havsplaneringen fram grund för t.ex. förslag att anpassa fartygsrutter för att undvika de mest känsliga områdena (t.ex. fortplantningsområden för torsk och tumlare, som båda är känsliga för buller). Havsplanering är ett verk- tyg för staten att se till att hänsyn tas till tänkbara effekter, av t.ex. 11Transportstyrelsen hör till Infrastrukturdepartementet och Havs- och vattenmyndigheten hör till . undervattensbuller, på havsmiljön när man inleder nya verksamheter eller vill styra aktörer att anpassa sig till de förutsättningar naturen tillåter. Havs- och vattenmyndigheten har en hög medvetenhet om under- vattensbuller och dess effekt på havsmiljön. Däremot saknas det en naturlig påverkansmöjlighet för myndigheten och koppling till sjö- fartsmyndigheterna som är ansvariga för de aktiviteter som står för utsläppen, dvs. Även sjöfartsindustrin behöver göras mer medveten om buller för att framtida åtgärder ska bli effektiva och faktiskt genomföras. FOI stöttar Havs- och vattenmyndigheten som expert- myndighet för undervattensbuller genom ett återkommande uppdrag. Den ekonomiska omfattningen för detta uppdrag ligger på mellan 500–. FOI deltar inom ramen för detta uppdrag i tre internationella expertgrupper samt stöttar Havs- och vattenmyndigheten med underlag till nationella dokument. sammanfattar i sin årliga uppföljning12 hur myndigheter har arbetat med frågan och undervattensbuller tas upp en gång under precisering 1, God Miljöstatus, inom målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Där finns det ingen informa- tion om någon myndighet arbetar med frågan eller om ansatser görs för att minska bullret. Försvarsmaktens tillsynsmyndighet i miljöfrågor är Försvarsinspek- tören för miljö och hälsa. har Försvarsmaktens med- vetenhet ökat om den bullerpåverkan som deras övningsverksamhet leder till men några officiella strategier för att minska Försvars- maktens bullerpåverkan finns inte . EU:s tekniska expertgrupp för undervattensbuller (TG-Noise) verkar organisatoriskt under , i vilken Havs- och vattenmyndigheten sitter, som i sin tur verkar under direktörerna. I expertgruppens mandat ingår att stötta med- lemsländerna i att implementera deskriptor 11 i havsmiljödirektivet. TG-Noise publicerar rapporter med rekommendationer till medlems- länderna. Man arbetar för att ett ramverk ska vara på plats 12Naturvårdsverket 2019, Årlig uppföljning av nationella miljömål 2019. ”Assessment framework for impulsive noise” som ska hantera im- pulsivt buller. För kontinuerligt buller utarbetar man motsvarande rapport som ska publiceras . Det pågår även arbete med ett dokument som ska hantera tröskelvärden (TVs) för både impulsivt och kontinuerligt buller. Dessa dokument är mycket efterfrågade av medlemsländerna och det kommer innebära en ut- maning för TG-Noise att nå konsensus. I skrivande stund har de ännu inte publicerats. Inom Helcom hanteras undervattensbuller i första hand av arbets- grupperna Pressure och State & Conservation som beslutar om under- lag för att sedan skicka det vidare till Head of Delegation (HoD). EN- Noise gruppen (on Underwater Noise) stöttar dessa arbetsgrupper och ger både underlag och egna förslag till hur buller bör övervakas och hanteras i . Undervattensbuller har statusen ”pre-core indicator” vilket anger att de negativa effekterna av buller är kända men att det saknas tröskelvärden som ska användas för att bedöma god miljöstatus. Målet är att lyfta indikatorn till att bli en ”core-indicator”. De två pre- core indikatorerna är ”Distribution in time and space of loud low- and mid-frequency impulsive sounds” samt ”Continuous low-fre- quency anthropogenic sound”. EN-Noise har tagit fram kartor med viktiga områden som både visar var och när det finns risk för påverkan. Helcom har även tagit fram en rapport där de mest ljudkänsliga djuren i redo- visas. De kan fungera som indikatorarter . Även besluts- strukturer har tagits fram som beskriver hur beslut bör tas som leder till åtgärder. Man arbetar också med att ta fram ett bullerregister. Undervattensbuller hanteras inom Ospar av Environmental Impact of () där Havs- och vattenmyn- digheten har en representant. Till sin hjälp har on Underwater Noise (ICG-Noise) där FOI sitter som ämnesexperter. I Head of Delegation (HoD) sitter en repre- Ospar har ett övervakningsprogram Coordinated Environmental Monitoring Programme () med tillhörande utvärdering, Joint Assessment and Monitoring Pro- gramme (JAMP) där metoden för registrering av impulsivt buller finns beskriven. ICG-Noise med i spetsen, har arbetat fram en ”Common Indicator for the risk of impact from impulsive noise”. Denna indikator kopplar ihop belastningen med biologiska värden. Indikatorn är inte klar ännu då det återstår beslutade tröskelvärden och vilka indikatorarter som ska användas. Det är denna metodik som har lyfts in i TG Noise som den mest lovande för att bedöma god ekologisk status för impulsivt buller. För kontinuerligt buller finns det inget regionalt övervaknings- program men olika projekt pågår för att ta fram det. Ospar håller även på att uppdatera den långsiktiga strategin kallad ”New environment strategy for the North-East ()” som ska gälla för perioden –2030. För ICG-Noise innebär detta en del arbete för ICG-Noise med underlag till Quality Status Report 2023. FOI deltar i ICG-Noise. Det bedrivs inget direkt utvecklings- arbete från svensk sida likt det som bedrivs inom Helcom. FOI verkar för att indikatorer och miljöövervakningsprogram inom Ospar ska vara harmoniserade med liknande motsvarigheter inom Helcom och EU. Den nationella övervakningen av förekomsten av impulsivt buller, enligt D11C1, utförs av Havs- och vattenmyndigheten, med teknisk stöttning av FOI. Havs- och vattenmyndigheten begär in data från de myndigheter, universitet och företag som i sina verksamheter utför aktiviteter som ger upphov till impulsivt buller. De aktiviteter som ska registreras har definierats av TG-Noise.13 ICES koordinerar, på uppdrag av Ospar och Helcom ett inter- nationellt register för impulsivt buller och ett visualiseringsverktyg, dit länder ska rapportera in data. rapporterade första gången till registret data och har därefter fortsatt 13Dekeling, R.P.A., m.fl. 2014, Monitoring Guidance for Underwater Noise in European Seas, Part I: executive summary, Part II: monitoring guidance specifications, Part III: background information and annexes. Scientific and Policy Reports EUR. har än så länge inte gjort någon egen analys av resultaten utan detta har gjorts av ICG-Noise för Nord- sjöregionen.14 Om det är ett enskilt land eller en gemensam analys som ska göras för är inte helt tydligt. Nationella myndigheter är enligt 11 § havsmiljöförordningen skyl- diga att bidra med underlag för havsmiljödirektivet, men privata före- tag, universitet och Försvarsmakten är undantagna från detta, vilket försvårar insamlandet och en nationell helhetsbild är svår att uppnå. Den svenska miljöövervakningen, enligt D11C2 av kontinuerligt undervattensljud startade när BIAS initierades. spelades den lokala ljudbilden in på tio olika platser i den svenska delen av och på två platser på . Havs- och vattenmyndigheten startade en svensk övervakning som en del i den nationella miljöövervakningen på två av de tolv med syfte att ha en mätstation i Egentliga () och en på (). utökades datainsamlingen med en station även i (). Målet för datainsamlingen är att bestämma sta- tistiska förändringar av ljudnivån . Regionalt mäts undervattensljud av olika nationer på cirka 20 platser i och cirka fem i . Rådata hanteras av varje nation och delas inte mellan länderna. En gemensam databas är dock under utveckling hos ICES. Den kommer att innehålla kvalitets- säkrade, bearbetade data med låg tidsupplösning, inte rådata. Regionala bullerkartor som baseras på modellerade ljuddata togs fram inom BIAS projektet och har visat sig vara en viktig del i meto- diken för utvärdering av god ekologisk status, men de saknas efter 2014 på grund av att de inte har finansierats därefter. Metoder för att minska buller från fartyg har studerats indirekt , eftersom de bulleralstrande processerna orsakar ökad energiåtgång och därmed bränsleförbrukning. 14Ospar 2018, Intermediate Assessment 2017, Distribution of Reported Impulsive Sounds. 15Trafikanalys 2017, Miljökonsekvenser av nya farledsavgifter, Trafikanalys PM 2017:9, s. 19. Nationellt bedrivs det ingen akademisk forskning vid något universitet av frågor som rör undervattensbuller och påverkan på miljön. Historiskt har endast två personer disputerat med avhand- lingar i ämnet. Vid båda fallen har forskare från FOI varit biträdande handledare. Ämnet är tvärvetenskapligt och behöver kompetenser från olika discipliner. Forskningen är mycket personbunden och det finns endast en handfull forskare utspridda på olika ställen. FOI driver flera forskningsprojekt, (NRM) jobbar med frågor som rör främst däggdjur och buller och tog IVL , kopplade till and , upp ämnet i mindre skala, främst om fritidsbåtsbuller. Vidare finns det ett par konsultfirmor som har viss kompetens för att mäta undervattensljud men de be- driver ingen forskning. Den forskning som bedrivs är projektbaserad, och är en bland- ning av ett- och fleråriga projekt. De större projekten är ofta EU-pro- jekt som startades för att stödja eller implementera havs- miljöförordningen. Exempel på detta är de avslutade projekten som tidigare nämnts, BIAS och SHEBA, men även BalticBoost (2015–2016), ett projekt som främst stöttade Helcom för att öka det regionala arbetet med förbättrat dataflöde, bedömningar och rapportering för havsmiljö- direktivet. Det pågående bygger upp ett mät- program för och tar fram en metodik för att bedöma god ekologisk status för kontinuerligt buller. De mindre projekten syftar ofta till att svara på mindre och mer specifika forskningsfrågor som t.ex. hur den lokala och regionala ljudbilden påverkas av en farledsflytt (FOI, NRM), utvärdering av ljudlandskapet vid och påverkan på tumlare (WWF, FOI, NRM och Coalition Clean Baltic) eller framtagandet av en mätmetodik för fritidsbåtar (FOI, Xshore, Kongsberg f.d. Rolls ). Forskningen av påverkan från undervattensbuller är mycket be- roende av den pågående forskningen inom biologi, ekologi, etologi och populationsuppskattningar för att få en bredare förståelse av bullrets effekter. Även den tekniska forskningen av både mättekniker, fartyg och propellerutveckling, ljudutbredningsberäkningar och signal- behandling, är kritisk för att föra forskningen om undervattens- bullrets effekter framåt. Internationellt bedrivs en bred forskning på i stort sett alla djur- grupper men fortfarande mest på däggdjur. hur djur uppfattar sin omvärld med hörsel och beteendestudier med olika ljudkällor. Ett par stora övervakningsprojekt likt JOMOPANS pågår , t.ex. (för mellan och ), QuietMED 2 i och ADEON samt NOAA:s program för skyddade områden i . Eftersom det har saknats en akademisk tradition av forskning på undervattensbuller finns det inga tidigare projekt finansierade av Formas eller . Men Formas har uppfattat att det finns ett behov av forskning relaterat till undervattensbuller. De har i sitt förslag till nationellt forskningsprogram för vatten uppmärk- sammat att forskning om undervattensbuller är ofinan- sierad. finansierar en liten studie om fritidsbåtars buller där bl.a. en standardiserad mätmetod tas fram. Det är otydligt hur forskning om sjöfartssektorns miljöpåverkan ska finansieras när det gäller undervattensbuller. finns Trafik- verkets forskningsportfölj Sjöfartsområdet som kan ta emot forsk- ningsförslag. I styrgruppen som beslutar om medel sitter bl.a. Transportstyrelsen och . FOI har tillsammans med andra forskare två gånger fått finansiering för att undersöka miljö- påverkan av buller från fartyg men motiveringen i beslutet i båda fallen är att det krävs finansiering från annat håll för att ansökan ska godkännas, i båda fallen Havs- och vattenmyndigheten, då det hand- lar om en påverkan på havsmiljön. Detta trots att den ena ansökan handlade om att studera hur ljudlandskapet förändras till följd av en stor farledsflytt i , föreslagen av Transportstyrelsen, men där ingen utredning hade gjorts om påverkan på miljön till följd av denna förändring. Forskningsförslag på studier rörande fritidsbåtar har nekats med motiveringen att de inte faller inom portföljens mål- område. 19.7.1Fastställ fler miljökvalitetsnormer för undervattensbuller –att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att fastställa minst en miljökvalitetsnorm för kontinuerligt undervattens- buller , –att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att fastställa miljökvalitetsnormer av begränsningskaraktär för impulsiva bullerkällor som t.ex. pålning och sprängning . Enligt FOI finns det tillräcklig data och kunskap för att fastställa en miljökvalitetsnorm för kontinuerligt buller med en indikator förut- satt att arbetet finansieras. Trots bristen på tröskelvärden för D11 kan en miljökvalitetsnorm bestämmas genom att använda försiktig- hetsprincipen enligt 2 kap. . Även indikatorer kan fast- ställas med försiktighetsprincipen som utgångspunkt. Det torde med- föra att till att börja med inte kan sättas så precist som vore önskvärt. är det bättre att det finns en norm att utgå ifrån än att det inte finns alls.