sou · H9B367 · 2021-07-30 00:00:00 — förväntas den största andelen av de utsläpp som fortfarande sker av växthusgaser komma från jordbrukssektorn. Detta eftersom jordbru- kets växthusgasutsläpp sker till stor del som ett resultat av biologiska processer, och utsläppen är typiskt sett utspridda över en mycket stor yta, vilket gör dem svåra att kontrollera och åtgärda. I betänkandet konstateras vidare att med dagens kunskap och teknik kan inte nå nollutsläpp så länge jordbruk fortfarande bedrivs. De till jordbruket kopplade utsläppen av växthusgaser som där- emot omfattas av utredningens direktiv är utsläppen som är kopp- lade till användningen av insatsmedel ex. fossila bränslen i exempel- vis i arbetsmaskiner och för uppvärmning samt andra insatsmedel där fossila bränslen ingår eller används. Här ska utredningen ta fram förslag till hur man kan främja en övergång till mer fossiloberoende alternativ. Enligt utredningens definition av fossiloberoende (se kapi- tel 2 Utredningens uppdrag) är det inte samma sak som fossilfritt. Utredningen konstaterar att det inom jordbruket behöver genom- föras ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från fossila källor. Utredningen konstaterar vidare att för de scena- rier som är utgångspunkt för utredningens analys vad gäller omställ- ningen av jordbrukets arbetsmaskiner har utredningen utgått ifrån ett målår på kort sikt, till 2030, och ett på , till 2045. Enligt det övergripande målet i livsmedelsstrategin, vilket har ställt sig bakom, ska vara en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska. Det svenska jordbruket har generellt sett en låg lönsamhet och konkurrenskraft . Detta innebär att en omställning till ett fossil- oberoende jordbruk inte kommer att drivas av lönsamhet. Svenska jordbruksföretag konkurrerar på en global marknad där förutsätt- ningar ser mycket olika ut. En del företag konkurrerar genom att försöka minska sina kostnader medan andra söker nischer där det finns en bättre betalningsförmåga. Utredningen ser att det för vissa företag kan finnas möjligheter att få ersättning för de merkostnader som klimatåtgärder innebär medan den stora andelen av företagen har svårt att föra vidare merkostnaderna i livsmedelskedjan och där- med att konkurrera. Om konkurrenskraften och lönsamheten ökas ger det långsiktigt hållbara företag och ger därmed förutsättningar för att både byta ut fossila drivmedel och andra insatsmedel mot dyrare alternativ. Det leder även till en robust livsmedelsproduktion som ger en ökad försörjningsförmåga. Utredningen menar därför att det är centralt att öka lönsamheten. Lönsamheten kan öka genom att åtgärder och styrmedel införs för att öka intäkterna alternativt för att minska kostnaderna. 12.2.3Mål för beredskapen och försörjningsförmågan I regeringens proposition 2020/21:30 om Totalförsvaret 2021–2025 förslås ett övergripande mål för totalförsvaret men även mål för det militära försvaret och det civila försvaret. I målet för det civila för- svaret slås bl.a. fast att förmågan att säkerställa viktiga samhällsfunk- tioner, nödvändig försörjning och bidra till det militära försvarets förmåga är centralt. beslutade att ställa sig bakom det övergripande målet för totalförsvaret samt målet för det civila försvaret. , och menar att målet med försörjningsförmåga ska vara att tillse att hela befolkningen har tillgång till den mängd och sam- mansättning av säkra livsmedel, inklusive dricksvatten, som behövs för att upprätthålla sin hälsa under minst en tremånadersperiod av höjd beredskap och samhällsstörningar. Världen är just nu mitt uppe i en pandemi vars konsekvenser inte kommer att vara möjliga att summera än på mycket . När denna utredning beslutades hade ännu inte Världs- hälsoorganisationen (WHO) klassificerat covid 19 som en pandemi. Följaktligen var inte utredningsdirektiven skrivna utifrån det läge vi nu befinner oss i. Utredningens direktiv är dock tydliga med att för- slagen som utredningen ska ta fram ska bidra till att förbättra driv- medels- och livsmedelsberedskapen. Detta skulle kunna förklaras av de senaste årens händelser där flera sårbarheter i samhället har på- visats ex. värmebölja med vattenbrist, skogsbränder och stora utmaningar i jordbruket, stormen som orsakade långvariga strömavbrott i drabbade områden. Tillsammans har dessa händelser uppmärksammat behovet av en fungerade beredskap för att hantera kriser i samhället. I analyser som gjorts av sårbarheter i livsmedelskedjan har det kon- staterats att den främsta sårbarheten är kopplad till drivmedelstill- gången. Utredningen konstaterar dock att sårbarheten vad gäller driv- medel inte enbart är kopplad till import av fossila drivmedel. Andra sårbarheter som lyfts fram är behovet av importerade insatsmedel generellt samt den generellt sett låga lönsamheten hos företagen i primärproduktionen. Det är inte möjligt att införa en enda åtgärd eller ett enda styrmedel som ska lösa utredningens uppdrag om ett fossiloberoende jordbruk som bidrar till såväl klimatmålen, målen enligt livsmedels- strategin och som ökar beredskapen. Utredningen har därför valt att lägga sex förslag och ett antal re- kommendationer som tillsammans ska stödja en utveckling mot ett fossiloberoende jordbruk. De förslag som utredningen har valt att gå vidare med och förslå till regeringen handlar om åtgärder och styr- medel där staten behöver agera antingen genom att tillskjuta medel alternativt att genomföra en ändring i lagstiftningen. De rekommenda- tioner som utredningen presenterar handlar om åtgärder och styr- medel där staten inte behöver agera t.ex. kan en rekommendation handla om att fortsätta med en viss åtgärd. Utredningens förslag kan delas in i två fokusområden. Inom fokus- område ett syftar förslagen till att stärka konkurrenskraften och lön- samheten med syfte att skapa robusta företag som har förutsättningar för att kunna ställa om produktionen till fossiloberoende. Förslagen innebär att konkurrenskraften och lönsamheten både stärks och säkras långsiktigt genom införandet av ett jordbruksavdrag. Utredningen föreslår också att instruktion förtydligas. Utred- ningen förslår även att uppdrag att följa upp livs- medelsstrategin kompletteras. Inom fokusområde två syftar förslagen till att skapa såväl förut- sättningar som drivkrafter för att ställa om från fossila drivmedel till alternativa drivmedel. Bland förslagen finns förslag om en biopremie, om att utvidga den befintliga klimatpremien samt förslag om att fasa ut den nedsättning av skatt på diesel som jord-, skogs- och vatten- bruket har. Även om förslagen kan delas upp i separata fokusområden så är för- utsättningen för att förslagen ska kunna genomföras att dessa fokus- områden kombineras. Det är inte möjligt att välja ut ett fokusområde och genomföra det utan att konsekvenserna för näringen blir för stora. Detta gäller särskilt i fråga om det jordbruksavdrag som före- slås och som ska ses som en förutsättning för att den nedsättning av koldioxidskatten på fossila drivmedel som omfattar jord-, skogs- och vattenbruket ska kunna fasas ut. Utredningen vill vidare uppmärk- samma att förslagen förstärker varandra och bör ses som ett paket där ett helhetsgrepp för att främja ett fossiloberoende tas. Sammantaget bedömer utredningen att de förslag som lämnas kom- mer att främja utvecklingen mot en fossiloberoende jordbrukspro- duktion. Tillsammans kommer förslagen att bidra till att nå klimat- målen, målen enligt livsmedelsstrategin och bidra till att öka beredskapen. 12.3.1Fokusområde – Konkurrenskraft och lönsamhet Utredningen har i sitt arbete konstaterat behov av kompensations- åtgärder för att åstadkomma en utveckling mot ett konkurrenskraf- tigare och mer fossiloberoende jordbruk. Här har utredningen kon- staterat att en kompensation bör införas genom en skatteväxling. De skattekompensationer som utredningen lägger fram medför sänkt skatt på jobb och företagande. I kombination med den utfasning som förslås under Fokusområde Drivmedel utgör detta en s.k. grön skatteväxling. Det har länge diskuterats att de ökade kostnader som en omställ- ning innebär för jordbruket skulle kunna hanteras av marknaden. Att föra jordbrukets kostnader vidare i livsmedelskedjan har dock varit svårt att genomföra. Utredningen konstaterar att det kan finnas ett värde i att insats- medel inte är för billiga. En prisjustering kan styra mot en ökad hus- hållning och resurseffektivisering. Det finns dock en gräns för hur dyrt ett insatsmedel kan bli innan konkurrenskraften och lönsam- heten påverkas för mycket. I fråga om drivmedel menar utredningen dock att det finns ytterligare en aspekt att beakta. Priset som svenska jordbrukare betalar för drivmedel är betydligt högre än vad jord- brukare i andra EU-länder betalar. Priset på drivmedel är därför en konkurrensfråga. Utredningen menar därför att det är viktigt att kon- tinuerligt följa upp prisutvecklingen av drivmedel och andra insats- medel och att i uppföljningen även gör en internationell utblick. förslås därför få ett utvidgat uppdrag att följa upp detta i den årliga redovisningen av livsmedelsstrategin. För att tyd- liggöra myndighetens ansvar för jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet förslås även ett förtydligande i myndighetens instruktion. Utredningen har valt att lägga förslag för att minska kostnaderna för investeringar i ett klimat- och miljöeffektivt jordbruk genom förslag om att utvidga den befintliga klimatpremien för att omfatta även stöd till inköp av nya arbetsmaskiner som drivs av förnybara driv- medel. Denna åtgärd kommer framför allt att träffa traktorer och större arbetsmaskiner som används i fält. är kostnaden för förnybara drivmedel betydligt högre än för fossila motsvarigheter. Utredningen föreslår därför att en biopremie införs med syfte att minska prisskillnaden och göra det mer fördel- aktigt att använda biodrivmedel. Efterfrågan på förnybara drivmedel väntas öka och här har utredningen slagit fast att jordbruket kan vara med och bidra. Utredningen förslår därför att det befintliga stödet för att göra biogas av stallgödsel förlängs och att anslaget ökas enligt det förslag som lämnats i betänkande Mer biogas! För ett hållbart (SOU 2019:63). I sammanhanget rekom- menderar utredningen även att möjligheterna till investeringsstöd till biogasanläggningar fortsatt kommer att kunna ges. Slutligen förslår utredningen att den nedsättning som jord-, skogs- och vattenbruket har vad gäller koldioxidskatten på drivmedel bör fasas ut. Förutsättningen för en sådan utfasning är att det jordbruks- avdrag som utredningen föreslår införs . Utredningen beskriver alternativ till de förslag som lämnas under rubrikerna för respektive förslag i betänkandets kapitel 3–11. Under denna rubrik har utredningen analyserat vad som skulle hända om utredningen inte lämnade några förslag, dvs. vad det så kallade noll- alternativet skulle innebära. I utredningens nollalternativ ligger nedsättningen av koldioxid- skatt på diesel (återbetalningen av dieselskatt) kvar och stödet till röt- ning av stallgödsel fasas ut. Inga styrmedel finns för att främja om- ställningen av jordbrukets arbetsmaskiner som används i fält. Och det finns inte heller några nya styrmedel för att öka konkurrenskraf- ten och lönsamheten i jordbruket. I analysen har utredningen även lagt in effekterna av det beslut som fattats vad gäller utvecklingen av reduktionsplikten genom propositionen Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 (prop. 2020/21:180, bet. 2020/ 21MJU23, rskr. 2020/21:411). Nedsättningen av dieselskatten infördes för att stärka jordbrukets konkurrenskraft. Som sådan har den fungerat väl. Det går dock inte att komma undan att det är en subvention av fossila drivmedel och som inte bidrar till en omställning av jordbruket. I utredningens noll- alternativ ligger nedsättningen kvar. I nollalternativet införs inte heller några styrmedel för att minska prisgapet mellan biodrivmedel och fossil diesel vilket kommer innebära att omställningen kommer att gå långsamt. Den av beslutade nivån på reduktionsplikten till 2030 kommer innebära att inblandningen av biodrivmedel i den fossila dieseln ökar och i takt med detta väntas även priset öka. Nedsätt- ningen av dieselskatt är en subvention för ett till största delen fossilt drivmedel. förväntas inblandningen av biodriv- medel ha ökat till mer än 50 procent1. Subventionen skulle då kunna sägas vara mer utav en subvention av förnybara drivmedel än fossila drivmedel. Priset på dieseln väntas öka med 8–per procent reduktionsplikt2. Detta skulle innebära att priset på diesel blir 4 till dyrare p.g.a. inblandningen. Detta kommer att på- verka lönsamheten hos jordbruksföretagen. Här vill utredningen särskilt lyfta fram att reduktionsplikten är ett styrmedel som endast 1SOU 2021:48, tabell 16.3. 2020/21:180. påverkar de jordbruksföretag som verkar i och kommer så- ledes innebära att konkurrenskraften hos de svenska jordbrukarna försvagas. Om det inte vidtas några nya insatser för att stärka lönsam- heten och konkurrenskraften riskerar delar av den svenska jordbruks- produktionen att läggas ner och importen av livsmedel öka. Detta innebär en minskad försörjningsförmåga. När produktionen läggs ner i och flyttar utomlands exporteras miljöpåverkan. Efter- som har lägre miljö- och klimatpåverkan per producerad en- het riskerar detta att leda till ökade utsläpp av växthusgaser globalt. I utredningens nollalternativ kommer inte heller några satsningar göras på att ställa om de arbetsmaskiner som finns inom jordbruket. Utan incitament för en omställning kommer den befintliga maskin- parken som till största del drivs av förbränningsmotorer och fossil diesel att finnas kvar. Om biodrivmedel även fortsättningsvis kommer att vara dyrare än den fossila dieseln kommer det vara svårt att ekonomiskt motivera de enskilda företagen att byta. I nollalternativet fasas stödet till de biogasanläggningar som rötar stallgödsel ut . En utfasning av stödet till dessa anlägg- ningar riskerar att leda till att de befintliga anläggningarna lägger ner p.g.a. bristande lönsamhet. Men framför allt ser utredningen en risk för att inga nya anläggningar kommer att startas. För biogas har fått beviljat en skattebefrielse . I den framtida mixen av biobränslen ser utredningen att biogas kommer att vara en viktig komponent. Utredningen konstaterar att det är kostsamt att bygga upp en ny produktion. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det därför vara bättre att bygga vidare på ett befintligt system än att bygga upp ett helt nytt. Sammantaget och beaktat samtligt ovan bedömer utredningen att ett nollalternativ dvs. att inte införa några åtgärder eller styrmedel kommer att innebära att lönsamheten i jordbruket kommer att för- sämras och såväl livsmedelsproduktion som produktion av biodriv- medel kommer att läggas ner i . Genom att produktionen flyttar från landet kommer både utsläppen av växthusgaser från de livsmedel som konsumeras i att öka och försörjningsförmågan minskar. Under denna rubrik gör utredningen en konsekvensanalys av utred- ningens samlade förslag. För detaljerade konsekvensanalyser se respek- tive förslag. Utredningen bedömer sammantaget att utredningens förslag kom- mer att medföra högre kostnader för staten. Tabell 12.1 Offentligt finansiella kostnader Införande av ett jordbruks- 1,5–2 miljarder/år Införandet av en ny biopremie 52–158 miljoner/år 380–554 miljoner/år Källa: Egna beräkningar. För förslaget om att förtydligande av instruktion och om att utöka myndighetens uppdrag vad gäller årlig uppföljning av livsmedelsstrategin, bedöms inga ytterligare medel behöva till- föras utan förslaget bedöms rymmas inom befintliga ramar. För förslagen om att förlänga stöden till biogas (gödselgasstödet och biogasstödet) har utredningen valt att hänvisa till Biogasmark- nadsutredningen och kommer därför inte själva lägga några förslag vad gäller finansiering. betänkande be- reds förnärvarande inom . När det gäller de förslaget om att utvidga klimatpremien bedömer utredningen att detta kan göras genom en omfördelning av anslag 1:17 Klimatpremier under UO20. Utredningen menar dock att det vore önskvärt om staten kunde tillföra nya medel för denna satsning. Utredningens förslag om en ny biopremie kommer att innebära ytterligare kostnader för staten. Detta både i form av kostnader för själva stödet och kostnaden för administration av stödet. Här kon- staterar dock utredningen att kostnaden för denna biopremie inte kan täckas genom en omfördelning av anslagen under något befint- ligt anslag under UO 23 utan här menar utredningen att det bör vara frågan om ny finansiering. Förslaget om att fasa ut den nedsättning av koldioxidskatten för fossila drivmedel som jord-, skogs- och vattenbruket har bedömts framför allt öka statens skatteintäkter i och med att återbetalningen fasas ut och därmed minskas kostnaden för detta. minskas även kostnaden för den administration som sker på . Genom infasningen av jordbruksavdraget som utredningen före- slår ska göras som återbetalningen av dieselskatt fasas ut bedöms kostnaderna för staten att öka. Detta genom att staten får mindre skatteintäkter från företagen inom jord-, skog- och vatten- bruk till följd av jordbruksavdraget. Administrationen på bedöms vara av liknande omfattning för jordbruksavdraget som för återbetalningen av dieselskatt. Till del bedöms utfasningen av diesel- skatten kunna täcka upp för de ökade kostnaderna. Utredningen menar att även för denna punkt bör det vara frågan om ny finansiering. Utredningens samlade förslag kommer att innebära att administra- tionen både öka och minska hos statens myndigheter. På totalen kan utredningen dock konstatera att det är en ökning. De myndigheter som direkt berörs av förslagen är , Jordbruks- verket och . Konsekvenserna väntas bli störst för som en- ligt förslagen väntas få ansvar för den utökade klimatpremien samt den nya biopremien. Utredningen bedömer därför att Energimyn- dighetens förvaltningsanslag kommer att behöva höjas för att kunna hantera dessa nya uppgifter. För bedömer utredningen inte att det förtyd- ligande som görs genom en ändring av instruktionen och det upp- daterade uppdraget om årlig redovisning vad gäller livsmedelsstrate- gin kommer att behöva innebära att nya resurser tillskjuts. utredningens mening att myndigheten redan har tillgång till de upp- gifter som efterfrågas genom de nya uppgifterna även om dessa inte samlat redovisas. Utredningen föreslår därför inte att några ytter- ligare medel tillskjuts myndighetens förvaltningsanslag. Vad gäller gör utredningen bedömningen att deras arbetsbelastning kommer att bli i princip oförändrad. administration av nedsättningen på dieselskatten kommer minska och fasas ut. kommer myndigheten att ges nya arbetsupp- gifter genom ansvaret för det jordbruksavdrag som föreslås. Här konstaterar utredningen att även om administrationen på totalen bör vara ett nollsummespel så kan det bli en viss ökad administration vid själva växlingen. 12.5.3Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Utredningen har bedömt att förslagen inte medför några större kon- sekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna. I förslaget om en biopremie kommer det finnas en möjlighet att överklaga beslut. Utredningen bedömer dock att detta inte kommer att vara särskilt vanligt förekommande. De förslag som utredningen lägger kommer att omfatta såväl jord-, skogs- och vattenbruk. Förslaget om att utvidga den befintliga klimat- premien kommer att omfatta alla sektorer inom som använder sig av arbetsmaskiner. Företagen inom jord-, skogs- och vattenbrukssektorn ser olika ut. Jordbruket domineras av småföretag med få anställda där det finns en stor bredd utav verksamhetsgrenar, där ett fåtal stora heltids- jordbrukare står för den stora andelen av produktionen. De många mindre företagen har en stor betydelse för landsbygden. Jordbruket är en del i livsmedelskedjan som är en förhållandevis stor sektor där det finns många har sysselsatta och där stora produktionsvärden finns. Skogsbruket består dels av många småföretag där verksamheten är en bisyssla och dels finns stora skogsbolag. Till skillnad från i jord- bruket utförs en stor andel av arbetet i skogsbruket utav maskin- Vattenbruket är en relativt liten sektor som domi- neras av små företag men där antalet företag ökar. Det är inte lönsamhet som driver omställningen och därför har utredningen lagt förslag för både stärka lönsamheten hos företagen och för att minska kostnaderna för investeringar i klimat- och miljö- anpassad teknik. Förslagen kan om de genomförs samlat ge förutsättningar för att stärka jordbruksföretagens lönsamhet och produktion för att nå livs- medelsstrategins mål som ett ökat fossilberoende åstadkoms. Kostnader för arbetskraft, skatter på produktionsmedel, djurskydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning enligt samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårds- näringens konkurrenskraft. Genom framför allt jordbruksavdraget bedömer utredningen att företagens förmåga att bära den allt tyngre bördan av kostnader och administration kan möjliggöras som stöd till klimatåtgärder ökar företagens bidrag till klimatom- ställningen. Utredningens förslag till åtgärder och styrmedel bedöms främja ut- vecklingen mot ett fossiloberoende jordbruk. jordbruk har låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara. Svenskt jordbruk skapar också mervärden i form av god djurvälfärd, rik biologisk mångfald och en attraktiv landskaps- bild. Utredningens samlade förslag väntas leda till ytterligare mins- kade utsläpp av växthusgaser från jordbrukssektorn. som förslagen också stärker det svenska jordbruket och minskar risken för att produktionen flyttar utomlands. Den svenska produktionen medför globalt sett lägre utsläpp. Utredningens förslag om utfasning av dieselskatten, införandet av en ny biopremie, utvidgningen av klimatpremien samt utökat och förlängt gödselgasstöd bedöms minska utsläppen av växthusgaser. Det är inte möjligt att sätta en exakt siffra på hur stora utsläppsminsk- ningarna kommer att bli men under respektive förslag förs ändå ett resonemang kring detta. Utredningens förslag innebär att utsläppen av växthusgaser kom- mer att minska. Detta innebär att åtgärderna bidrar till att nå miljö- målet om Begränsad klimatpåverkan. Utredningens förslag bidrar även till att nå andra mål inom det nationella miljömålssystemet. Exempelvis minskar utredningens förslag risken för att utsläppen flyttar utanför landets gränser. Det övergripande målet för miljö- politiken, eller det s.k. generationsmålet inom miljömålssystemet, är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Utredningen konstaterar att förslagen bidrar till att nå generationsmålet. Utredningens förslag bedöms även in- direkt bidra till att flera andra miljömål däribland Ett rikt odlings- landskap, En storslagen fjällmiljö, Ett rikt växt- och djurliv.3 Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till en ökad för- sörjningsförmåga. De åtgärder som införs och som syftar till att ställa om från fossila drivmedel till förnybara kommer att minska behovet av import. Här vill dock utredningen påpeka vikten av att det finns en inhemsk produktion. I annat fall ersätts endast ett importbehov av fossila drivmedel till ett importbehov av förnybara drivmedel. Ut- ifrån ett beredskapsperspektiv innebär en sådan omställning ingen ökad försörjningsförmåga.