sou · H9B394 · 2021-12-01 00:00:00 — This proposal will result in work on countering harassment and sexual harassment by third parties against employees being in- corporated in other preventive work against discrimination; in the employer’s responsibility being clarified; in collaboration taking place with employees and employee organisations; and in the Equality Ombudsman also being able to conduct supervision of this form of discrimination and being able to act in the event of deficiencies. Expanded protection in work environment legislation The Inquiry also proposes that the Government commission the Swedish Work Environment Authority to draft ‘substantive regulations’ to address harassment and sexual harassment by third parties. It ought to be possible to base them on the current substantive regulations on victimisation, even though those are aimed at acts by employers and by other employees. In drafting the regulations account should also be taken of what already applies to measures against violence and threats of violence. The focus should be on both employers and employees having know- ledge of harassment and sexual harassment, on risks being assessed and on measures being taken to counter such incidents. If such incidents nevertheless occur, there should be routines for how to handle them and victims should be able to get help and support. This can, for instance, involve alarm equipment and the prohibition of solitary work. In sum, this involves introducing safeguards for employees that employers are able to fulfil. The Work Environment Authority should be responsible for the detailed drafting work, and the Authority should consult employer and employee organisations in that work. The proposal does not entail any real change of the legal position since, as already stated, it follows from the Work Environ- ment Act that employers have an overall responsibility for protection against harassment and sexual harassment even when the acts are performed by third parties, which the social partners are also in agree- ment about in the Inquiry’s assessment. Instead it is a clarification and elaboration of what already applies. Diskriminering är förbjuden även i andra fall än som avses i 5 eller 9–15 §§ när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning i anställningen1. bemöter allmänheten, eller2. vidtar eller underlåter att vidta åtgärder i förhållande till all- mänheten.Detsamma gäller för den som utför offentlig förvaltningsuppgift som överlåtits till enskild i enlighet med 12 kap. 4 § regeringsformen.47och 1.1Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567) dels att 2 kap. 17 §, 3 kap. 6 § och 4 kap. 7 § och rubriken närmast före 2 kap. 17 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 17 a § 4 kap. 5 a § av följande lydelse. Diskriminering är förbjuden även i andra fall än som avses i 5 eller 9–15 §§ när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning 1. bistår allmänheten med upp- lysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller 2. på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. Förbudet i 17 § omfattar inte åtgärder som har ett berättigat syfte om de medel som används är lämp- liga och nödvändiga för att uppnå syftet. Förbudet omfattar inte heller 1. domstolars handläggning, domar och beslut i enskilda mål och ärenden, Säkerhetspolisens verksam- het, eller 3. åtgärder i övrigt som avser rikets säkerhet. Arbetsgivaren ska ha riktlinjer Arbetsgivaren ska ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier, syfte att förhindra alla former av sexuella trakasserier och sådana trakasserier och sexuella trakas- repressalier som avses i 2 kap. serier samt sådana repressalier som avses i 2 kap. 18 §. Arbetsgivaren ska följa upp och utvärdera de riktlinjer och rutiner som finns enligt första stycket. Företrädare som för en verk- samhet eller en organisation som omfattas av 2 kap. sprider ett ut- talande eller ett meddelande som uttrycker missaktning som har samband med en diskriminerings- grund som anges i 1 kap. 1 § får föreläggas att vidta åtgärder för att spridningen ska upphöra. Detsam- ma ska gälla för den som i övrigt har ett bestämmande inflytande över verksamheten eller organi- förenas med vite och meddelas av ombudsmannen på sätt som anges i 5 § tredje stycket. även riktas mot staten som arbets- givare eller som huvudman för ut- Vad som anges ovan gäller inte uttalanden eller meddelanden som prövar framställningar om vites- prövar framställningar om vites- förelägganden enligt 5 och 5 a §§ överklaganden av beslut om vites- samt överklaganden av beslut om vitesförelägganden enligt 4 §. handläggningen av ärendena handläggningen av ärendena tillämpas 8–15 a §§. tillämpas 8–15 a §§. Denna lag träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningen kommer i detta kapitel att beskriva vårt uppdrag, dvs. vår analys av direktiven och vårt arbete. Regeringen beslutade om utredningens direktiv och om tilläggsdirektiv med förlängd tid den 19 september 2019.2 beslutade regeringen om ytterligare tilläggs- direktiv med förlängd tid till , inklusive en ut- ökning av uppdraget. Därefter förlängdes tiden till den 1 december 2021.4 Det ursprungliga uppdraget redovisades genom ett delbetän- kande Effektivare tillsyn över diskrimineringslagen – aktiva åtgärder och det skollagsreglerade området (SOU 2020:79) . Vi bifogar direktiven i dess helhet i bilaga 1, 2, 3 och 4. Utredningens utökade uppdrag består av tre delar. I första hand handlar det om att ta ställning till om det behövs åtgärder för att stärka skyddet mot diskriminering i de fall det saknas en enskild skadelidande. Utredningen ska vidare utreda om diskriminerings- skyddet i viss offentlig verksamhet kan ändras för att skyddet mot diskriminering ska bli så heltäckande som möjligt. Slutligen ska utredningen också bedöma om det finns behov av ytterligare åtgär- der för att skydda arbetstagare som trakasseras och hotas av personer som inte är anställda på arbetsplatsen. Utredningens uppdrag och arbete Nedan följer utredningens analys av direktiven och avgränsningar av uppdraget. 2.1.1Skyddet mot diskriminering i de fall det saknas en enskild skadelidande Utredningen ska ta ställning till om det behövs ytterligare åtgärder för att stärka skyddet mot diskriminering i diskrimineringslagen (2008:567), DL, i de fall det saknas en enskild skadelidande. I upp- draget ingår att utifrån utredningens överväganden lämna nöd- vändiga och fullständiga författningsförslag. Av direktiven framgår att förutsätter att diskri- mineringsförbudet har överträtts i förhållande till en enskild person för att diskrimineringsersättning ska kunna utdömas, dvs. att det ska finnas en enskild klagande som har utsatts för diskriminering och som är villig att driva en domstolsprocess. Vidare framgår av direk- tiven att i de fall en grupp av personer som tillhör en av diskrimi- neringslagens skyddade kategorier missgynnas finns inte någon sådan möjlighet att utdöma ersättning. Om en arbetsgivare exem- pelvis vid annonsering av en tjänst utesluter en skyddad grupp i DL från möjligheten till arbete hos arbetsgivaren, så kan agerandet inne- bära att personer avskräcks från att söka arbete där. Annonseringen kan då ha en diskriminerande verkan. Diskrimineringsrätten bygger i stor utsträckning på EU-rättslig lagstiftning, de s.k. likabehandlingsdirektiven. Enligt dom i mål Firma (C-54/07) utgör den omständigheten att en arbetsgivare offentligt uttalat att den inte kommer att anställa arbets- tagare med visst etniskt ursprung direkt diskriminering avseende anställning, i den mening som avses i rådets direktiv /43/EG, eftersom sådana uttalanden starkt kan avskräcka vissa arbetssökande från att anmäla sitt intresse för ett arbete och följaktligen utgöra ett hinder för deras tillträde till arbetsmarknaden. Utredningen behöver därför analysera likabehand- lingsdirektiv och praxis inom området för att ta ställning till om kräver ytterligare åtgärder för att stärka skyddet mot diskriminering i de fall det inte finns en enskild skade- lidande. Vi behöver också analysera hur det nuvarande skyddet i DL och annan lagstiftning ser ut när det inte finns någon identifierbar skadelidande, eller i vart fall inte någon som är villig att väcka talan Utredningens uppdrag och arbete Vi behöver vidare analysera vissa gränsdragningar i förhållande till annan lagstiftning som t.ex. tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Eftersom våra direktiv omfattar möjligheten att komma med förslag oavsett vad EU- rätten kräver behöver vi även generellt ta ställning om det behövs ytterligare åtgärder för att stärka skyddet i dessa avseenden. 2.1.2Skyddet mot diskriminering i viss offentlig verksamhet Utredningen uppdrag i denna del är att föreslå hur diskriminerings- skyddet i offentlig verksamhet som regleras i 2 kap. 17 § DL (fort- sättningsvis bemötanderegeln) kan ändras för att skyddet mot diskriminering ska bli så heltäckande som möjligt. I uppdraget ingår att lämna nödvändiga och fullständiga författningsförslag. Diskrimineringsskyddet enligt bemötanderegeln som rör allmän- hetens kontakter med offentligt anställda, är begränsat till när offent- ligt anställda bistår myndigheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i sin anställning har kontakt med allmänheten. Till skillnad från andra samhällsområden där för- budet mot diskriminering tar sikte på verksamheten som sådan är förbudet avseende t.ex. rättsväsendet riktat mot den anställdes bemötande. Direktiven konstaterar att skyddet därmed är lägre för enskilda personer som har kontakt med vissa myndigheter än med andra myndigheter. Vi behöver därför analysera i vilka avseenden skyddet skiljer sig åt enligt bemötanderegeln och annan offentlig verksamhet som regleras i DL. Bestämmelsen har enligt direktiven visat sig svår att tillämpa. En fråga att analysera är därmed i vilka avseenden bestämmelsen är svår- tillämpad. Vi behöver därför gå igenom exempel på beslut från () för att kunna ta ställning till i vilka avseenden det finns tillämpningsproblem. Frågan om en ändring av regleringen om skydd mot diskriminering i viss offentlig verksamhet har utretts tidigare i betänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87) som inte ansåg att det var möjligt att ta fram ett lagförslag om ett ökat skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet utan ansåg att frågan borde utredas särskilt. Utredningen bör därför redogöra för den utredningens uppdrag och slutsatser. Utredningens uppdrag och arbete Direktiven konstaterar vidare att DO:s möjligheter att bedriva tillsyn är begränsade och att detta ter sig otillfredsställande i för- hållande till skyldigheter enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och . Direktiven konstaterar att internationella granskningsorgan har påtalat i sin granskning av att skyddet mot diskriminering inte är hel- täckande och bör ses över. Utredningen behöver utifrån vår analys överväga vilka olika alter- nativ på lösningar som finns för att skyddet mot diskriminering i offentlig verksamhet ska bli så heltäckande som möjligt. Vidare behöver utredningen överväga om samtliga myndigheter ska om- fattas av utredningens förslag eller om vi t.ex. ska begränsa våra för- slag till myndigheter med mandat att i vissa situationer utöva våld eller tvång mot enskilda myndigheterna. Vi behöver också analysera förhållandet till annan lagstiftning som kan ge skydd för allmänheten vid kontakter med offentligt anställda. Därefter ska utredningen lämna förslag på hur diskrimineringsskyddet kan förstärkas. 2.1.3Arbetstagares skydd mot trakasserier och hot Utredningens uppdrag i denna del är att utifrån nuvarande bestäm- melser i DL och i arbetsmiljölagstiftningen klarlägga om det finns behov av ytterligare åtgärder för skydd av arbetstagare som trakas- seras och hotas av personer som inte är anställda på arbetsplatsen. Uppdraget avser därmed trakasserier, sexuella trakasserier och hot från s.k. tredje man som t.ex. kunder, gäster eller brukare. En arbetsgivare eller den som har rätt att besluta i arbetsgivarens ställe får enligt DL inte diskriminera en arbetstagare eller en därmed jämställd person. Trakasserier och sexuella trakasserier är diskrimi- nering. Med trakasserier avses ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrun- derna. Sexuella trakasserier innebär ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet, 2 kap. 1 § och 1 kap. 4 § DL. Om en arbetsgivare får kännedom om att en arbetstagare eller därmed jämställd person anser sig i samband med arbetet ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier av någon som utför arbete eller fullgör praktik, har arbetsgivaren en skyldighet att utreda och förhindra fortsatta trakasserier. En arbetsgivare som bryter mot Utredningens uppdrag och arbete diskrimineringsförbudet eller utrednings- och åtgärdsskyldigheten ska utge diskrimineringsersättning, 2 kap. 3 § och 5 kap. 1 § DL. I lagen saknas särskilda bestämmelser om hot, men hot skulle kunna utgöra i trakasserier eller sexuella trakasserier. Även bestämmelserna i 3 kap. DL om aktiva åtgärder skulle kunna vara relevanta. Aktiva åtgärder är bl.a. ett förebyggande arbete för att motverka diskriminering. Enligt 3 kap. 6 § DL ska arbets- givaren ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att för- hindra bl.a. trakasserier och sexuella trakasserier. Det behöver klarläggas om DL ger ett skydd mot trakasserier och sexuella trakasserier från tredje man. Enligt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160) har arbetsgivaren en skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Lagen är preciserad genom föreskrifter. Utredningen behöver analysera såväl lagen som föreskrifterna för att klarlägga hur skyddet ser ut i arbetsmiljölag- stiftningen avseende handlingar från tredje man. Utredningens uppdrag är sedan att bedöma om dessa bestäm- melser är tillräckliga, eller om det finns skäl att föreslå åtgärder. Även i finns olika bestämmelser som skulle kunna vara relevanta. Det kan utifrån ett helhetsperspektiv finnas skäl att översiktligt undersöka i vilken utsträckning det finns en reglering som kriminaliserar trakasserier, sexuella trakasserier och hot mot anställda man från tredje man. I direktivet hänvisas avseende förekomsten av trakasserier till arbetsmiljöundersökning . Det finns även flera andra studier, t.ex. en undersökning från Landsorgani- sationen i . Vår slutsats är att utgångspunkten för vårt arbete ska vara att det förekommer trakasserier och hot från andra än arbetsgivaren och anställda. Den bedömning vi ska göra bör därför vara inriktad på om gällande lagstiftning är tillräcklig. Utgångspunkten i direktivet är att ingen anställd ska behöva utstå trakasserier och hot på sin arbetsplats utifrån diskrimineringsgrunderna. Fokus kommer därför att ligga på om det finns en lagstiftning som reglerar detta fullt ut, eller om det finns områden som inte täcks av lagstiftningen. Utredningens slutsats kan komma att bli att den gällande lagstift- ningen är tillräcklig. Om utredningen anser att det krävs ytterligare åtgärder skulle en lagreglering av trakasserier och hot från andra än Utredningens uppdrag och arbete arbetsgivaren och anställda kunna analyseras. Det kan t.ex. handla om en utökad reglering i DL eller i arbetsmiljölagstiftningen. Ytter- ligare åtgärder skulle dock även kunna betyda annat än lagstiftning. Uppdraget är begränsat till arbetstagare. Det betyder att upp- draget enbart avser området arbetsliv. Enligt Kommittéförordningen (1998:1474) är det utredningens upp- gift att bl.a. redovisa de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska utredningen föreslå en finan- siering. Utredningen ska redogöra för om förslagen har några konse- kvenser för internationella åtaganden om mänskliga rättig- heter. Dessutom ska utredningen beakta barnrättsperspektivet utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter. Arbetet med utredningens tilläggsdirektiv har i hög grad präglats av att det gällt tre tämligen disparata frågeställningar som alla innefattat juridiskt komplicerade bedömningar. Även med beaktande av direk- tivens utformning så har arbetet bedrivits med en öppen inställning och det har inte varit självklart att förslag skulle läggas på något område. En viktig faktor för hur arbetet kunnat bedrivas och vilka förslag som kunnat övervägas har varit det förhållandet att DL:s utformning i stort lämnar en del övrigt att önska. Inom ramen för ett uppdrag att föreslå ändringar endast i vissa bestämmelser så innebär detta att vissa mer genomgripande förändringar vad gäller regelstruktur, begrepps- bildning, sambandet mellan olika regler m.m. inte kunnat föreslås. Våra förslag har därför behövt utformas så att de passar in i lagen som den ser ut och detta har satt gränser för vad vi kunnat åstadkomma. Liksom när det gällde vårt tidigare betänkande har en ambition varit att nå fram till förslag i dialog med arbetsmarknadens parter Utredningens uppdrag och arbete och det civila samhället. I detta ligger att förslagen mera sällan kan sägas vara helt tillfredsställande utifrån ett enda perspektiv, men vår förhoppning är att de utgör en balansering av intressen som i sin tur kan leda till regler som faktiskt gör skillnad för de enskilda som upplever diskriminering. Utredningen påbörjade sitt arbete med slutbetänkandet den 15 decem- ber 2021. Utredningen har haft en expertgrupp och genomfört fem expertmöten. Vidare har utredningen knutit till sig två referens- grupper, en grupp med representanter från arbetsmarknadens parter och en med representanter från det civila samhället. Följande har deltagit i referensgruppen från arbetsmarknadens parter: Facket för kultur, kommunikation och kreativ sektor, i , , akademikers centralorganisation, , Kommuner och Regioner och . Från det civila samhället har följande organisationer deltagit: mot diskriminering, Antidiskrimineringsbyrån , Civil Rights Defenders, rättighetscenter, Rättighets- centrum och svenska avdelningen av . Utredningen har vidare haft bilaterala möten med Diskrimi- neringsombudsmannen, , Säkerhetspolisen, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet och utredningen om genomförande av konvention om avskaffande av våld och trakasserier i arbetslivet. Utredningen har också skriftligen samrått med . skickade utredningen vidare ut en förfrågan till 37 myndigheter avseende deluppdraget om offentlig anställning. Utredningen efterfrågade i förfrågan myndighetens uppfattning om ett behov av ett särskilt undantag för den för fall som utredningen skulle föreslå ett generellt förbud i för offentlig verksamhet. För- frågan skickades ut till , Kriminalvården, Säkerhets- polisen, , , , , , , , , , , Sta- Utredningens uppdrag och arbete tistiska centralbyrån, , , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, i , i , i , i län, i , i , Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Totalför- svarets forskningsinstitut, Statens inspektion för underrättelseverksam- het, , , Försvarsmakten, , , , kommun, kommun, Region och Region . Docent i civilrätt , och jur.dr. i civilrätt vid , har på utredningens uppdrag tagit fram en internationell jämförelse, se bilaga 5. Kapitel 1 innehåller våra författningsförslag och det här kapitel 2 utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 3 redovisar vi en inter- nationell bakgrund. Kapitel 4 innehåller en bakgrund till delupp- draget om när det saknas en identifierbar skadelidande. Kapitel 5 innehåller våra överväganden och förslag i denna del. Kapitel 6 inne- håller en bakgrund till deluppdraget om offentlig anställning och i kapitel 7 följer därefter utredningens överväganden och förslag om det uppdraget. I kapitel 8 ger vi en bakgrund och analys om del- uppdraget om ett utvidgat skydd för arbetstagare mot trakasserier och hot och vi redovisar våra överväganden och förslag om det i kapitel 9. Kapitel 10 innehåller våra överväganden och förslag om ikraftträdande och övergångsbestämmelser och i kapitel 11 redogör viför konsekvenserna av utredningens förslag. Avslutningsvis följer en författningskommentar i kapitel 12. Referenslista återfinns sist i betänkandet. I bilaga 1–4 återfinns utredningens kommittédirektiv och bilaga 5 innehåller en internationell jämförelse. Det här kapitlet utgör en övergripande internationell bakgrund till utredningens uppdrag. Vi inleder med att redogöra för några av de internationella konventioner som innehåller förbud mot diskrimi- nering. I bilaga 5 följer en komparativ rapport avseende förhållan- dena i några jämförbara europeiska länder i frågor som anknyter till deluppdragen om diskrimineringsskyddet från offentligt anställda och skyddet när det saknas en enskild skadelidande. Vi kommer att analysera de unionsrättsliga likabehandlingsdirektiven i kapitel 4. 3.1Internationella åtaganden i urval Skyddet mot diskriminering och allas lika värde följer av ett antal internationella åtaganden. I detta avsnitt följer en övergripande redogörelse av ett urval av dessa. Principen om icke-diskriminering kommer till uttryck redan i FN- stadgans första artikel och upprepas i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948.1 FN:s allmänna förklaring slår fast att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. I artikel 2 slås fast att envar är berättigad till alla fri- och rättigheter som omfattas av förklaringen utan åtskillnad av något slag såsom ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, natio- nellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. ratificerade om av- skaffande av alla former av rasdiskriminering. I artikel 1.1 i anges att 1Förenta nationernas stadga undertecknades i . Stadgan för är en del av stadga. med ”rasdiskriminering” avses varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras,2 hudfärg, härkomst, nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännande, åtnjutande eller utövande, på lika villkor av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekono- miska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet. ratificerade FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. De medborgerliga och politiska rättig- heterna innefattar bl.a. följande; rätt till liv, rätt till en rättvis rättegång och effektiva rättsmedel, tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet samt yttrandefrihet. I konventionen förpliktar sig staterna enligt artikel 2 att respektera och tillförsäkra var och en som befinner sig inom dess territorium och är underkastade dess jurisdiktion rättig- heterna i konventionen utan åtskillnad av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning nationell eller social här- komst, egendom, börd eller ställning i övrigt. I artikel 26 föreskrivs att alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. I detta avseende ska lagen förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. ratificerade även om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.