sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Sameskolstyrelsen ska, enligt sitt regleringsbrev , redovisa för regeringen sina insatser avseende läromedel fördelade på olika samiska språken, exempelvis nordsamiska, sydsamiska och lulesamiska. Myndigheten ska redovisa för vilka samiska språk som läromedelsbehovet är störst. Internationella regler om nationella minoriteter Enligt om medborgerliga och politiska rättig- heter får personer som tillhör nationella minoriteter inte förvägras rätten att använda sitt eget språk.55 Detta innebär en skyldighet för och andra stater att positivt stödja minoriteternas strävanden. FN:s konvention om barnets rättigheter anger att barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter, eller som tillhör ett ur- folk, har rätt till sitt språk.56 Av FN:s deklaration om urfolks rättig- heter framgår att staten ska vidta de åtgärder som behövs för att skapa förutsättningar för personer som tillhör minoriteter att utveckla och lära sig sitt språk.57 ramkonvention om skydd för nationella minoriteter anger att staten ska främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur.58 har också ratificerat den europeiska 52Regeringen (2020c) och (2021p). 532 § förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen. 54Regeringen (2020d). 55Artikel 27 om medborgerliga och politiska rättigheter. 56Artikel 30 FN:s konvention om barnets rättigheter (). 57FN (2007). Deklarationen är inte juridiskt bindande men vägledande. 58Artikel 5 ramkonvention om skydd för nationella minoriteter. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk, vars huvudsyfte är att skydda kulturella mångfald och förhindra att språk dör ut.59 Som nämnts har kritiserat för bristande tillgång till undervisning i de nationella minoritetsspråken. har bland annat uppmanats att ta fram läromedel i dessa språk.60 5.1.5Kommunal vuxenutbildning och läromedel Kommunerna är huvudmän för den kommunala vuxenutbildningen, ofta kallad komvux. Antingen kan kommunerna tillhandahålla vuxen- utbildningen i egen regi eller på entreprenad.61 Kostnader för läromedel inom vuxenutbildningen Kommunen kan bestämma att läromedel ska anskaffas av de vuxna eleverna själva eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarar huvud- mannens anskaffningskostnader. Elever i utbildning i svenska för in- vandrare, sfi, har dock rätt till kostnadsfria läromedel.62 Ordningen att läromedel för studier inom vuxenut- bildning införskaffas av eleverna själva har gällt . Av vuxenutbildningslag framgick att ”såvitt gäller läroböcker, skriv- material, verktyg, skyddskläder och andra därmed jämförliga hjälp- medel, som varje elev har för eget bruk och behåller som sin egendom, får en kommun eller landstingskommun besluta att hjälpmedlen skall anskaffas av eleverna själva på egen bekostnad eller erbjudas mot av- gifter, som högst motsvarar kommunens eller landstingskommunens anskaffningskostnader”.63 59Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk. Regeringen beslutade att ratificera stadgan. 60Europarådet (2017). 61När vuxenutbildning tillhandahålls på entreprenad har kommunen bibehållet huvudmannaansvar. 6220 kap. 7 § skollagen (2010:800). 637 § vuxenutbildningslagen (1984:1118). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Mål och syfte för vuxenutbildningen Skollagen anger att målen för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande, ges möjlighet att ut- veckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utbildningen ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning och utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensför- sörjningen till arbetslivet. Utgångspunkten för vuxenutbildningen ska vara elevens behov och förutsättningar.64 De olika utbildningarna inom den kommunala vuxenutbild- ningen har enligt skollagen följande syften: •Utbildning på grundläggande nivå ska ge sådana kunskaper som eleverna behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet samt möjliggöra fortsatta studier. •Utbildning på gymnasial nivå ska ge kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan ska ge. •Särskild utbildning på grundläggande respektive på gymnasial nivå ska ge kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i grundsärskolan respektive nationella program i gymnasiesär- skolan ska ge. •Utbildning i svenska för invandrare ska ge kunskaper i svenska språket samt ge vuxna invandrare som saknar grundläggande läs- och skrivfärdigheter möjlighet att förvärva sådana färdigheter.65 det år som personer fyller får de delta i utbildning i svenska för invandrare, sfi, om de är bosatta i landet och saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge. Hemkommunen är skyldig att se till att sfi erbjuds dem som har rätt att delta i utbildningen. Varje kommun ska också aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och för att motivera dem att delta. 6420 kap. 2 § skollagen (2010:800). 6520 kap. 4 § skollagen (2010:800). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Kommunen ska i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att sfi-elever ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med andra aktiviteter som arbetslivs- orientering, validering, praktik eller annan utbildning. Utbildningen ska i genomsnitt omfatta minst 15 tim- mars undervisning . Undervisningens omfattning får dock minskas om eleven begär det och huvudmannen finner att det är förenligt med utbildningens syfte. Huvudmannen ska verka för att undervisningen erbjuds på tider som är anpassade efter elevens behov. Utbildningen ska också kunna kombineras med förvärvsarbete.66 Inom svenska för invandrare finns det fyra kurser (A, B, C och D)och tre studievägar (1, 2 och 3).67 Den första och mest grund- läggande kursen är A. En elev kan avsluta sin sfi-utbildning efter respektive kurs. Alla elever ska dock ges möjlighet att studera till och med kurs D inom sin studieväg. riktar sig till elever som har kort eller ingen skolbakgrund, studieväg 2 till dem vars skol- bakgrund är mindre omfattande än motsvarande svensk gymnasie- skola och den tredje studievägen är för elever vars skolbakgrund motsvarar svensk gymnasieskola eller som har deltagit i högskole- studier.68 En elev som läser på grundläggande eller gymnasial nivå inom kom- munal vuxenutbildning kan få studiemedel (bidrag och lån) från , , det år per- sonen fyller 20. Den som läser sfi kan inte få studiemedel från CSN. Studiemedlen avser enligt förarbetena till studiestödslagen (1999:1395), ”i princip att täcka rimliga kostnader för bostad, uppehälle och läromedel”.69 Studiestödet i ska vara utformat så att det ska bidra till att förverkliga de utbildningspolitiska målen genom att bland annat minska betydelsen av social, ekonomisk och geografisk bakgrund liksom att 6620 kap. 24–31 §§ skollagen (2010:800). 67Kunskapskraven för en kurs är desamma oavsett studieväg. 68Inom studieväg 1 finns kurserna A, B, C och D. Inom studieväg 2 studerar eleverna i kurs B, C och D. Inom studieväg 3 finns kurserna C och D. 1999/2000:10 s. 71. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen underlätta för äldre personer att studera. All utbildning i det offent- liga skolväsendet och vid universitet och högskolor i är avgiftsfri för de studerande. Denna möjlighet att studera utan att åsamkas kostnader för själva undervisningen är en form av välfärd som inte är vanlig i många andra länder.70 gällde bestämmelser om reducering av studiemedel för den som hade fria läromedel.71 Denna regel togs bort eftersom det var mycket få som fick reducering på grund av fria läromedel och antalet minskade . Dessutom innebar borttagandet att CSN:s arbete med att inhämta uppgifter från skolorna upphörde och att systemen och informationen till de studerande förenklades.72 Den som läser sfi som en insats i det arbetsmarknadspolitiska pro- grammet Etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, i dagligt tal kallat etableringsprogrammet, får en etableringsersättning om per dag. finns ett krav på att en nyanländ som har kort utbildning och därför inte bedöms kunna matchas mot arbete i etableringsprogrammet, i huvud- sak ska delta i utbildning, såsom sfi och annan vuxenutbildning. Detta krav benämns utbildningsplikt. Utbildningsplikten innebär att nyan- ländas etableringsersättning kan dras in om de inte tar del av utbild- ningsinsatser såsom exempelvis sfi. Den nyanlände får ta del av insatser inom etableringsprogrammet som längst till och med 36 må- nader från det att hon eller han första gången folkbokfördes i en kommun.73 1999/2000:10 s. 68. 71Reducering för fria läromedel skedde med ett bestämt belopp, med 1999/2000:10 s. 107 f. 73Förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Vissa elever på grundläggande eller gymnasial nivå inom vuxenut- bildningen kan också finansiera sina studier med bidraget studie- startsstöd. Sådant stöd kan en person få högst i sänder, om personen är , har kort utbildning, är svensk med- borgare och har varit arbetslös eller deltagit i ett arbetsmarknads- politiskt program under sammanlagt minst sex månader.74 Internationella regler och rekommendationer antog , för utbildning, en uppdaterad version av rekommendationer för vuxnas lärande och utbildning. I rekommendationen lyfter fram ett antal om- råden för förbättringar, bland annat att finansiella resurser behöver av- sättas för vuxnas lärande och att hållbara strukturer behöver skapas.75 , som består av sakansvariga ministrar från med- lemsländerna, har 2011 antagit en resolution om en förnyad euro- peisk agenda för vuxenlärande och 2016 även en rekommendation om kompetenshöjningsvägar benämnd ”Nya möjligheter för vuxna”.76 5.2Varierande orsaker till bristande tillgång till läromedel Tillgången till läromedel är beroende av flera omständigheter, dels utbudet på läromedelsmarknaden, dels skolans budget och ekonomiska prioriteringar eller vuxna elevers möjlighet att köpa egna läromedel.77 Inom vissa ämnen och för vissa elevgrupper är efterfrågan på läromedel lägre, vilket innebär att det saknas ekonomiska incitament för läromedelsförlag att ta fram läromedel. Detta leder till brister i utbudet. Läromedlens användningsområden kan vara smala i be- märkelsen att få elever läser det ämne som läromedlet avser.78 Så är 74Lagen (2017:527) om studiestartsstöd och förordningen (2017:532) om studiestartsstöd. 75Unesco (2015). 76EU (2011). och EU (2016). 77Elever inom vuxenutbildningen har inte rätt till kostnadsfria läromedel, med undantag för elever i svenska för invandrare. 78Begreppen ämnesområde, kurs och delkurs förekommer också men utredningen nyttjar för enkelhetens skull begreppet ämne som en samlingsterm. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen det exempelvis med läromedel för vissa yrkesämnen, nationella minoritetsspråk och modersmål. När det gäller bland annat ämnen i det praktisk-estetiska fältet, är det visserligen många elever som läser ämnena men efterfrågan på läromedel är ändå relativt låg och utbudet likaså. Delvis kan det bero på att det finns en tradition på skolorna av att inte använda läromedel i särskilt hög utsträckning i dessa ämnen.79 I ytterligare andra fall handlar den låga efterfrågan på läromedel om att behoven hos elevgruppen är så specifika, till exempel på grund av olika funktionsnedsättningar, att målgruppen för läromedlet blir liten även i ämnen som många läser. Tillgången till läromedel på skolor kan emellertid också vara låg trots att det finns ett stort utbud på marknaden. Detta beror ofta på de ekonomiska prioriteringar som görs på skolor och på skolhuvud- mannanivå, vilket beskrivs mer i 5.3. Inom vuxenutbildningen, där elever som nämnts huvudsakligen bekostar sina läromedel själva, kan ett skäl till att tillgången till läro- medel brister vara att eleverna har begränsade möjligheter att pri- oritera de kostnader som läromedelsinköp innebär. Detta beskrivs närmare i 5.5 nedan. När skolans ekonomiska prioriteringar begränsar läromedels- inköpen får detta konsekvenser för antalet läromedel som finns på skolan. Det kan innebära att elever behöver dela på läroböcker och att skolan fattar beslut om att elever inte ska få låna hem läroboken. När elever endast får använda läroboken i skolan medför det att väsentliga fördelar med läromedlet inte kan tas tillvara. I 3.3.6 be- skrivs till exempel att läroboken kan stärka samverkan mellan hem- met och skolan. Elever kan också, när de lånar hem läroboken, repetera, läsa på, fördjupa sina kunskaper och komma ifatt. Genom att låna hem läroböcker kan elever på detta sätt såväl gå tillbaka till sådant som de redan arbetat med i skolan som förbereda sig inför kommande undervisning. Det finns skolor som av pedagogiska skäl väljer bort läromedel eller prioriterar andra områden. Utredningen har inte varit i kontakt med någon lärare eller rektor som konsekvent valt bort läromedel. Det finns dock, vilket även framgår av 5.3, betydande skillnader mellan hur stora utgifter skolhuvudmän har när det gäller läromedel. 79Uppgift från Läromedelsbranschen . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen I vissa fall kan bristen på läromedel också handla om att skolor saknar kännedom om befintliga läromedel. Lärare har i utredningens hearings beskrivit att det kan vara svårt att få en överblick över vilka läromedel som finns tillgängliga på marknaden. Detta beskrivs i 6.5.1. Skolans budget och ekonomiska prioriteringar är en viktig faktor som påverkar skolors förutsättningar att köpa in läromedel. Det är oklart i vilken utsträckning valet av läromedel begränsas av ekonomiska ramar. Enligt Skolinspektionens kvalitetsgranskning om läromedel varierar det hur pass begränsade lärarna beskriver att de är av ekonomi när det gäller inköp av läromedel. På några av skolorna som ingick i granskningen beskrev lärarna att de kunde köpa det de hade behov av inom rimliga gränser. fanns det i gransk- ningen lärare som beskrev att ekonomin satte tydligt kännbara gränser för deras möjligheter att köpa in läromedel.80 I intresseorganisationen enkätstudie svarar över hälften av de tillfrågade rektorerna att ekonomin är det som främst begränsar möjligheterna att köpa in läromedel. av de svarande lärarna uttrycker i Läromedelsförfattarnas undersökning att de kan köpa in de läromedel som de behöver.81 Det finns, som nämnts, ingen officiell nationell statistik över kostnader för läromedel i den svenska skolan. Den statistik över kostnader för lärverktyg som tillhandahåller ger ingen specifik information om läromedel. I den officiella statistiken kan man därför enbart finna indikationer på i vilken grad huvudmännen investerar i läromedel. Statistiken visar att skolornas kostnader för lärverktyg, som alltså inkluderar läromedel, i stort sett inte förändrats , som skolornas totala kostnader ökar.82 80Skolinspektionen (2021b). 81Läromedelsförfattarna (2020). De svarande lärarna och rektorerna arbetar inom grund- och gymnasieskolan. 82Mellan 2017 och 2018 skedde exempelvis en kostnadsökning för lärverktyg per elev om i fasta priser för del, medan kostnaderna per elev för lärverktyg för gymnasieskolans del hade minskat . Den totala kostnaden för skolorna hade mellan ökat (2019d). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Läromedelsföretagens försäljningsstatistik visar att den summa som grundskolorna köper in läromedel för i princip varit oförändrad . köpte grundskolorna in läromedel för i genomsnitt per elev och år. Det är, enligt branschorganisationen, en summa som har varit relativt . Inom gymnasie- skolan och vuxenutbildningen har läromedel köpts in för något högre summor per elev än inom men försäljningen till gym- nasieskolan och vuxenutbildningen har minskat . I genomsnitt köpte gymnasieskolan och vuxenutbild- ningen 2015 in läromedel för per elev och 2019 köptes läromedel för per elev.83 beräknar Läromedelsföretagen att försäljningen för uppgick till per elev. Läromedelsföretagen tar inte längre fram motsvarande statistik för gymnasieskolan och vuxenutbildningen.84 I Läromedelsförfattarnas enkätstudie var medelvärdet för inköp av läromedel i grund- och gymnasie- skolor per elev och år. Medianen var per elev.85 Dessa uppgifter överensstämmer relativt väl med Läromedels- företagens försäljningsstatistik. Enligt den officiella statistiken om skolväsendet var den samman- lagda kostnaden per elev för lärverktyg 2019 inom och inom gymnasieskolan . Skolhuvud- mäns utgifter för läromedel förefaller enligt ovan redovisade upp- gifter från branschen därmed endast utgör cirka en tiondel av huvud- männens totala kostnader för lärverktyg. fick gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbild- ningen på gymnasial nivå gemensamma kursplaner. Läromedels- branschen slutade i och med detta att särskilja vuxenutbildningens och gymnasieskolans inköp från varandra. För svenska för invandrare, sfi, finns emellertid specifika uppgifter om inköp. Enligt Läromedels- företagen köptes läromedel avsedda att användas i sfi för per elev , alltså för avsevärt mindre än för elever inom grund- och gymnasieskolan.86 Elever inom sfi läser som be- skrivits i 5.1.5 förvisso bara en sfi-kurs åt gången, men studietakten är ofta högre, det vill säga de läser flera nya kurser . 83Läromedelsföretagen (2021a). 84Uppgift från Läromedelsföretagen . 85Läromedelsförfattarna (2020). 86Uppgift från Läromedelsföretagen . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen summan för inköp av läromedel per elev kan därmed knappast motiv- eras endast av att utbildningen organiseras genom en kurs i taget. En undersökning som genomförde 2012 visar, likt Läromedelsförfattarnas studie , att det som i störst utsträckning begränsar lärarnas val av läromedel är de ekonomiska ramarna. Störst begränsning är detta för lärare i , och betydelsen avtar högre upp i skolsystemet.87 Det tycks alltså av undersökningens resultat som om lärares möjligheter att köpa in läro- medel ökar ju äldre elever som undervisas. Av utredningens enkät till ämneslärarföreningarna framgår också att de ekonomiska ramarna begränsar lärarnas läro- medelsval. Ämneslärarföreningar i matematik, naturvetenskap och teknik88 framhåller att lärare på grund av ekonomiska faktorer inte har möjlighet att köpa in läromedel i så stor utsträckning som de önskar. beskriver att det finns lärare som av ekonomiska skäl utgår från läromedel som redan finns på skolan, eller som för sin planering av undervisning använder sig av cirkulat- ionsexemplar från förlagen eftersom skolan inte prioriterar att köpa in läromedel. Det är enligt skolkopieringsavtalen inte tillåtet att på detta sätt ersätta inköp av läromedel med kopiering, se 5.1.2. Av nationella undersökning Attityder till skolan framgår att ungefär en tredjedel av lärarna i grund- och gymnasie- skolan är missnöjda med tillgången till undervisningsmaterial.89 Det framgår inte av vilken form av undervisnings- material som lärarna främst saknar, men det är rimligt att anta att det bland annat handlar om läromedel. I enkätundersökningen ställs också en fråga om lärarnas uppfattning om tillgång till teknisk ut- rustning. Det är ungefär lika stor andel som menar att tillgången till teknisk utrustning brister. Det verkar alltså inte vara mer ont om teknisk utrustning än om övriga undervisningsmaterial.90 87Lärarnas (2012). 88Utredningen har varit i kontakt med såväl ämneslärarföreningen i matematik som ämnes- lärarföreningen i matematik, naturvetenskap och teknik. 89Det ställs, vilket påpekats i 4.4.1, inga specifika frågor om tillgång till läromedel i under- sökningen. 90Skolverket (). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen 5.3.2Bristande likvärdighet när det gäller ekonomiska medel för läromedel Skolinspektionen fann i sin granskning om läromedel i kemi stora variationer avseende vilka summor som de granskade skolorna avsatte för inköp av läromedel. Summorna varierade från till per elev och läsår.91 Uppgifter från Läromedelsförfattarna bekräftar att det finns väsentliga skillnader mellan vilka ekonomiska medel som avsätts för läromedel. av rektorerna som besvarade organisationens enkät uppgav att skolorna köpte in läromedel för per elev och år. Det fanns också exempel på skolor som köpte in läromedel för mer än per elev och år.92 Läromedelsföretagens försäljningsstatistik verifierar också att det varierar vilka ekonomiska medel som avsätts för inköp av läromedel. Försäljningsstatistiken visar att det förekom att nya läromedel köptes för nästan per elev, men det förekom också att läromedel bara köptes för per elev.93 Utred- ningens uppfattning är att så stora variationer påverkar likvärdig- heten avseende elevers tillgång till aktuella läromedel av god kvalitet. Läromedelsförfattarna har även undersökt hur elever i grund- skolan och gymnasieskolan uppfattar tillgången till läromedel. Eleverna tillfrågades om de upplever att skolan ger dem de läromedel de behöver i alla ämnen. Elevernas svar har sedan relaterats till upp- gifter om ”upplevd familjeekonomi”. Av de elever som upplever att de har en familjeekonomi ”över medel” svarar ja på frågan om de får de läromedel de behöver. När det gäller eleverna som upplever att de har en familjeekonomi ”under medel” är det där- emot som svarar att de får de läromedel de behöver.94 Läromedelsförfattarnas studie indikerar alltså att tillgången till läromedel är större för elever från familjer med god ekonomi. På motsvarande sätt avsätts mer medel till skolan i kommuner med god ekonomi. Den statliga utredningen om en mer likvärdig skola fastslår: ”Ett av de mest stabila resultaten i analysen är att resursen per elev är högre i kommuner med god finansieringsför- 91Skolinspektionen (2011). 92Läromedelsförfattarna (2020). Enkäten besvarades av rektorer inom grund- och gymnasie- skolan. 93Läromedelsföretagen (2021a). 94Läromedelsförfattarna (2020). Eleverna som besvarade enkäten gick i grund- eller gymnasie- skolan. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen måga, dvs. kommuner med god ekonomi avsätter i snitt mer medel per elev.”95 Det saknas som angetts ovan preciserad statistik när det gäller huvudmäns kostnader för läromedel, men det finns inte skäl att anta att denna kostnadspost skulle avvika från den tendens som den statliga utredningen noterat allmänt när det gäller skolornas kostnader. Det verkar alltså som om den bristande likvärdighet som finns när det gäller elevers tillgång till läromedel har samband såväl med familjers som med kommuners ekonomiska situation. 5.3.3Budget för inköp av digitala respektive analoga läromedel Många lärare har i utredningens hearings beskrivit att de föredrar en tryckt lärobok, gärna i kombination med digitala komponenter.96 Icke desto mindre framhåller lärare för utredningen att rektorer och huvudmän ibland fattar beslut om att inköp av digitala läromedel ska prioriteras framför inköp av läroböcker. Lärare har bland annat beskrivit att det i perioder är ”inköpsstopp” när det gäller läroböcker men att det fortfarande kan vara möjligt att köpa in digitala läro- medel. Det kan finnas flera tänkbara förklaringar till detta. Dels beskriver lärare och rektorer som deltagit i utredningens hearings att det ibland förekommer förväntningar från rektors- eller huvud- mannanivån på att undervisningen i högre utsträckning utgår från digitala lärverktyg, se även 4.2.2.