sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Sådan behandling omfattar ”profilering” i form av automatisk behandling av personuppgifter med bedömning av personliga aspekter rörande en fysisk person, särskilt för att analysera eller förutse aspekter avseende den registrerades arbetsprestation, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser eller intressen, pålitlighet eller beteende, vistelseort eller förflyttningar, i den mån dessa har rättsverkan rörande honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. Beslutsfattande grundat på sådan behandling, inbegripet profilering, bör dock tillåtas när det uttryckligen beviljas genom unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av, inbegripet för sådan övervakning och sådant förebyggande av bedrägerier och skatteundandragande som genomförs i enlighet med unionsinstitutionernas eller de nationella tillsynsorganens bestämmelser, standarder och rekommendationer samt för att sörja för tillförlitlighet hos en tjänst som tillhandahålls av den personuppgiftsansvarige, eller när det krävs för ingående eller genomförande av ett avtal mellan den registrerade och en personuppgiftsansvarig eller den registrerade har gett sitt uttryckliga samtycke. Denna form av uppgiftsbehandling bör under alla omständigheter omgärdas av lämpliga skyddsåtgärder, som bör inkludera specifik information till den registrerade och rätt till mänskligt ingripande, att framföra sina synpunkter, att erhålla en förklaring till det beslut som fattas efter sådan bedömning och att överklaga beslutet. Sådana åtgärder bör inte gälla barn. I syfte att sörja för rättvis och öppen behandling med avseende på den registrerade, med beaktande av omständigheterna och det sammanhang i vilket personuppgifterna behandlas, bör den personuppgiftsansvarige använda adekvata matematiska eller statistiska förfaranden för profilering, genomföra tekniska och organisatoriska åtgärder som framför allt säkerställer att faktorer som kan medföra felaktigheter i personuppgifter korrigeras och att risken för fel minimeras samt säkra personuppgifterna på sådant sätt att man beaktar potentiella risker för den registrerades intressen och rättigheter samt förhindra bland annat diskriminerande effekter för fysiska personer, på grund av ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religion eller övertygelse, medlemskap i fackföreningar, genetisk status eller hälsostatus eller sexuell läggning, eller behandling som leder till åtgärder som får sådana effekter. Automatiserat beslutsfattande och profilering baserat på särskilda kategorier av personuppgifter bör endast tillåtas på särskilda villkor. Regeringen konstaterade att det citerade skälet endast tycks behandla automatiserade beslut grundade på profilering. Vidare konstaterades att skäl 73, vid uppräkningen av rättigheter som kan begränsas enligt artikel 23, endast omnämner ”profileringsbaserade beslut”. Det anförda talade, enligt regeringen, för att avsikten med artikel 22 i förordningen är att endast omfatta automatiserade beslut som innefattar profilering. Regeringen menade dock att någon säker slutsats i avsaknad av praxis inte kunde dras i denna fråga (prop. 2017/18:115 s. 31). Oavsett tolkningen av vad som omfattas av artikel 22 så finns det i svensk rätt ett generellt stöd för automatiserat beslutsfattande i 28 § förvaltningslagen (se avsnitt 3.3.2). Regeringen har, avseende kravet på skyddsåtgärder i artikel 22.2 b i en svensk kontext, uttalat att automatiserade beslut som fattas inom den svenska förvaltningen är föremål för de rättssäkerhetsgarantier som uppställs i förvaltningslagen. Utöver de allmänna kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet säkerställs rätten till insyn, krav på kommunikation liksom möjligheten till ändring och rättelse av beslut samt rätten att överklaga beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Genom den förvaltningsrättsliga regleringen är beslutsfattandet omgärdat av sådana skyddsåtgärder (lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen) som anges i artikel 22.2 b (prop. 2017/18:115 s. 31). Av- seende känsliga personuppgifter angav regeringen att kraven i artikel 22.4, på att lämpliga åtgärder som ska skydda den registrerades berättigade intressen har vidtagits, är ett krav som får anses rikta sig direkt till den personuppgiftsansvarige och således inte i sig förutsätter några nationella lagstiftningsåtgärder (prop. 2017/18:115 s. 31). framförde inga erinringar mot uttalandet (bet. 2017/18:KU24). 3.5Automatiserat beslutsfattande hos statliga myndigheter 3.5.1Rättsligt stöd för automatiserat beslutsfattande Regleringen i 28 § förvaltningslagen innebär ett generellt stöd för statliga myndigheter att använda sig av automatiserat beslutsfattande. Utöver förvaltningslagens reglering finns för förvaltningsmyndigheter under regeringen i myndighetsförordningen (2007:515) en generell reglering av hur de ska handlägga sina ärenden. I likhet med för- valtningslagen är myndighetsförordningen subsidiär i förhållande till bestämmelser i lag eller förordning som innehåller bestämmelser som avviker från förordningens bestämmelser (1 § myndighetsförordningen). Avseende beslutsfattande anges i 4 § i förordningen att myndighetens ledning bl.a. ska •besluta en arbetsordning (1), •i arbetsordningen besluta de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten (2), •avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden enligt 25 § (5). I styrelsemyndigheter får andra ärenden än de som räknas upp i 4 § avgöras av myndighetschefen eller, om inte styrelsen bestämt något annat, av den som myndighetschefen bestämmer. I enrådighetsmyndigheter och nämndmyndigheter får de i stället avgöras av den som ledningen bestämmer (5 §). Ärenden ska som huvudregel avgöras efter föredragning (20 §) och det ska för varje beslut i ett ärende upprättas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet (21 §). Bestämmelserna i myndighetsförordningen kan tolkas på sådant sätt att det generellt sett behövs ett undantag för att myndigheter ska kunna fatta helt automatiserade beslut (se som exempel ett uttalande i JO:s inspektionsprotokoll i ärende dnr 4728–2011). Sådana undantag har införts i vissa myndigheters instruktioner, t.ex. för och (14 § förordningen [2009:1174] med instruktion för respektive 39 § förordningen [2017:154] med instruktion för ). Såväl E-delegationen som har föreslagit att all särreglering som uttryckligen möjliggör automatiserade beslutsförfaranden bör upphävas för att tydliggöra att ett automatiserat beslutsförfarande är möjligt utan sådan reglering (se betänkandet Automatiserade beslut –färre regler ger tydligare reglering SOU 2014:75, respektive Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering SOU 2018:25). Ärendet bereds i . I 31 § förvaltningslagen finns bestämmelser om dokumentation av beslut. För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar ett antal i bestämmelsen särskilt uppräknade uppgifter. Vid införandet av den nuvarande förvaltningslagen anförde regeringen att vare sig regleringen i 20 § myndighetsförordningen eller bestämmelsen i 31 § förvaltningslagen ska tolkas på sådant sätt att en myndighet måste inrätta sitt beslutsförfarande på så sätt att alla de uppräknade uppgifterna alltid måste anges (prop. 2016/17:180 s. 185). Regeringen vill även framhålla att det föreslagna kravet på beslutsdokumentation inte innebär att en myndighet måste inrätta sitt beslutsförfarande på så sätt att alla de uppräknande uppgifterna alltid måste anges. När ett beslut fattas av en enskild befattningshavare utan medverkan av någon föredragande eller annan person, kan några sådana uppgifter naturligen inte ingå i dokumentationen. Det får anses följa redan av den gällande regleringen i 21 § myndighetsförordningen. På motsvarande sätt bör man se på saken när det gäller automatiserade beslut. När ett beslut fattas helt på automatiserad väg saknas underlag för dokumentation av i vart fall delar av den information som anges i den föreslagna punktuppställningen, bl.a. uppgift om beslutsfattare och föredragande. Enligt regeringens uppfattning hindrar inte den lagtekniska utformningen av bestämmelsen som utredningen föreslår en sådan tillämpning. Avseende automatiserade beslut uttalade regeringen att det centrala för dokumentationen av naturliga skäl främst blir dagen för beslut och beslutets innehåll men att det inte fanns behov av en särskild regel avseende automatiserade beslut (prop. 2016/17:180 s. 185 f.). Även om automatiserade beslut är generellt möjliga så kan det finnas bestämmelser som i praktiken sätter gränser för när ett beslut kan fattas automatiserat. En sådan bestämmelse är 32 § första stycket förvaltningslagen som anger att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Ett beslut kan därför inte fattas automatiserat om inte kraven på en tillräckligt klargörande och individ- ualiserad beslutsmotivering kan upprätthållas eller om ett ärende behöver utredas av en handläggare (prop. 2019/20:196 s. 34). är förvaltningsmyndighet för de delar av socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av . Verksamheten består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för (1 § förordningen med instruktion för ). leds av en styrelse och är alltså en styrelsemyndighet (6 §), myndighetschef är generaldirektören (11 §). I myndighetens instruktion anges att generaldirektören får besluta om mindre ändringar i arbetsordningen och om föreskrifter som inte är av större betydelse. I övrigt får andra ärenden än de som avses i 4 § myndighetsförordningen avgöras av generaldirektören eller, om inte styrelsen bestämt något annat, av den som generaldirektören bestämmer (11 §). Såsom tidigare nämnts anges vidare i 14 § i myndighetens instruktion att 21 § 3–5 myndighetsförordningen om en myndighets beslut, i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling inte ska tillämpas på . hantering av beslut om tillfällig föräldrapenning använder sig av automatiserat beslutsfattande i hantering av en rad olika ärenden (de följande uppgifterna har inhämtats från myndigheten). Ett exempel är ärenden om tillfällig föräldrapenning. Hanteringen av tillfällig föräldrapenning automatiserades . Besluten grundar sig på den ansökan som föräldern gör, den information som har om den ansökande och utifrån gällande regelverk. När den första versionen av automatisering lanserades var det av ärendena som var helt automatiska. genomfördes ett antal utvecklingsprojekt för att öka auto- matiseringsgraden och den var 2017 av en årsvolym på cirka 4,4 miljoner ansökningar. Nästan alla ansökningar görs via webben eller myndighetens applikation (). Den genomsnittliga handläggningstiden har minskat 2013 2017. En ansökan om tillfällig föräldrapenning kan göras antingen på en pappersblankett eller via elektroniska ansökningsformulär på funktionen Mina sidor på webbplats eller i myndighetens applikation. Den automatiserade handläggningen av tillfällig föräldrapenning innebär att alla ansökningar handläggs helt eller delvis maskinellt av systemet. Oavsett om ansökan gjorts på pappersblankett eller via elektroniska ansökningsformulär kontrolleras den maskinellt mot de uppgifter som finns i interna register och hos andra myndigheter såsom Arbetsförmedlingen och a-kassorna. Om systemet bedömer att ansökan är komplett och att den enskilde uppfyller de krav som gäller för att beviljas tillfällig föräldrapenning fattas ett beslut om rätt till ersättning enligt det framställda anspråket. Beslutet dokumenteras av systemet i journalen med en journalanteckning där det framgår att beslut enligt anspråket är fattat av systemet vid viss dag och tidpunkt. Om systemet inte kan bevilja ansökan förs den över till en handläggare, vilket alltid resulterar i att ärendet avslutas genom ett manuellt beslut, dvs. oavsett vilken typ av beslut som fattas. Rättslig uppföljning av automatiserade beslut av tillfällig föräldrapenning har genomfört en rättslig kvalitetsuppföljning av det automatiserade beslutsfattandet avseende tillfällig föräldrapenning. Den har redovisats i rapporten ”Automatiserade beslut – tillfällig föräldrapenning” (rättslig kvalitetsuppföljning 2019:1). Resultatet av uppföljningen visar att det utöver uppgifterna i ansökningarna endast fanns ett mycket begränsat underlag i ärendena, trots att det av processbeskrivningen för förmånen framgår att det inhämtas ett stort antal ytterligare uppgifter innan systemet fattar beslut. Den ofullständiga dokumentationen har inneburit att det inte fullt ut varit möjligt att bedöma om utredningen i ärendena har varit tillräcklig för att beslut skulle kunna fattas. Därmed har det inte heller gått att göra en fullständig bedömning av beslutens rättsliga kvalitet. I rapporten ges också rekommendationen att det bör klargöras om de uppgifter som inte dokumenteras och som hämtas från interna register för handläggningen av ärendena enligt 4 kap. 3 § OSL bör tillföras handlingarna eller om det finns särskilda skäl mot detta. Vidare ges i rapporten rekommendationen att det ska säkerställas att all information i ansökningarna omhändertas på ett tillfredsställande sätt. I arbetet med uppföljningen har det också noterats att det finns skillnader när det gäller vilka uppgifter som hämtas in i elektroniska ansökningar respektive ansökningar som görs på pappersblanketter. Med anledning av detta ges rekommendationen att det ska säkerställas att det inte finns några omotiverade skillnader när det gäller vilka uppgifter som hämtas in i olika typer av ansökningar. Vidare lyfts fram att det är viktigt att det finns detaljerad dokumentation gällande de automatiserade förfaranden som används inom myndigheten. Till följd av bl.a. denna granskningsrapport har myndigheten tagit fram ”Rapport – standard för dokumentation i automatiserad handläggning” som behandlar frågan om en myndighetsövergripande standard för dokumentation i automatisk handläggning. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet (1 § förordning [2008:1300] med instruktion för Transportstyrelsen). Transportstyrelsens utövar tillsyn över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen, den civila sjöfarten, den civila luftfarten och inom vägtransportsystemet (2 §). Transportstyrelsen är, som namnet antyder, en styrelsemyndighet med en generaldirektör som myndighetschef (15 och 17 §§). I instruktionen anges att styrelsen får överlåta till myndighetschefen att besluta Transportstyrelsens föreskrifter (16 a §). Detta gäller dock inte föreskrifter som har särskild principiell betydelse eller annars är av större vikt (16 b §). I övrigt finns inte någon särskild reglering av myndighetens beslutsfattande i instruktionen. Det är således endast myndighetsförordningens föreskrifter som gäller. Transportstyrelsens användning av automatiserat beslutsfattande Transportstyrelsen använder sig av automatiserat beslutsfattande i en mycket hög utsträckning (de följande uppgifterna har inhämtats från myndigheten). Av myndighetens totala antal beslut riktade mot enskilda beslutades automatiserat. Inom de flesta av de områden som myndigheten fattar beslut finns det särskilda bestämmelser om automatiserat beslutsfattande i lagstiftningen. Exempel på detta finns i lagen (2004:629) om trängselskatt, i fordonsförordningen (2009:211) och vägtrafikdataförordningen (2019:382). I lagen om trängselskatt finns bestämmelser som innebär att den skattskyldige har rätt till omprövning av ett beslut som fattats automatiserat (15 a §), en sådan begäran ska ha inkommit senast efter dagen för det första beslut som fattats i frågan (15 b §). Även i fordonsförordningen finns en reglerad rätt till omprövning av beslut i fråga om enskilt godkännande av fordon som fattas automatiserat. Transportstyrelsen får, enligt 8 kap. 14 § fordonsförordningen, efter omprövning ändra ett sådant beslut, om det kan ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part. En begäran om omprövning ska göras skriftligen, och ska ha kommit in till Transportstyrelsen för beslutet. Sådana beslut får också omprövas på initiativ av Transportstyrelsen för beslutet. I 7 kap. 2 § vägtrafikdataförordningen finns bestämmelser som motsvarar de som finns i fordonsförordningen. Myndighetens beslutssystem är generellt utformade på sådant sätt att beslut om avslag ofta sorteras ut av den automatiserade funktionen för handläggning. Det finns även exempel på automatiserade processer som inte utmynnar i gynnande beslut, bl.a. beslut om återkallelse av yrkestrafiktillstånd på grund av att tillståndshavaren inte har något anmält fordon. Myndigheten utreder möjligheterna att automatisera beslutsfattandet rörande hastighetsöverträdelser och utfärdande av varningar. har ett stort antal olika uppgifter, bl.a. ska myndigheten fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas (1 § förordningen med instruktion för ) och ansvara för frågor om folkbokföring och personnamn (2 §). leds av en styrelse (16 §) och generaldirektören är myndighetschef (30 §). instruktion innehåller inte några bestämmelser om beslutsfattandet inom myndigheten men i 39 § i instruktionen anges som redan nämnts att myndigheten inte ska tillämpa 21 § 3–5 myndighetsförordningen om en myndighets beslut, i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling. Automatiserat beslutsfattande inom verksamhet för fastighetstaxering använder sig i stor omfattning av automatiserat beslutsfattande. Ett exempel på detta är fastighetstaxeringen (följande baseras på uppgifter som inhämtats från myndigheten). Fastighetstaxering sker normalt i en allmän eller förenklad fastighetstaxering vart tredje eller beroende på fastighetstyp (1 kap. 7–7 b §§ fastighetstaxeringslagen [1979:1152], förkortad FTL). Utöver sådan taxering kan det ske en så kallad särskild fastighetstaxering för de fastighetstyper som inte är föremål för en allmän eller förenklad fastighetstaxering. Förutsättningen för en sådan taxering är reglerad i 16 kap. fastighetstaxeringslagen. har en så kallad registerbaserad taxering tillämpats vid en allmän eller förenklad fastighetstaxering. Med registerbaserad fastighetstaxering avses i detta sammanhang en taxering som baseras på uppgifter i befintliga register (prop. 1994/95:53 s. 76–79). Det betyder i korthet att i de fall det finns ett tillfredsställande uppgiftsunderlag om fastigheten sänds ett förslag till fastighetstaxering ut till fastighetsägaren. Detta förfarande medför att den allmänna deklarationsplikten inte gäller i dessa fall. En viktig anledning till att ett sådant förfarande infördes var de besparingsmöjligheter som kunde uppnås för myndigheten. Den såg att det gick att göra effektivitetsvinster från redan nedlagt arbete och uppgiftsinsamling som utförts vid tidigare taxeringar. I och med införandet av förslag till fastighetstaxering introducerades även en form av ett tyst godkännande av fastighetsägaren. En sådan ägare har dock alltid möjlighet att lämna påpekande på ett förslag inom en viss tidsgräns. Därutöver har en möjlighet att förelägga fastighetsägaren att deklarera sin fastighet även om den allmänna deklarationsskyldigheten inte råder (18 kap. 6 § FTL) Fastighetstaxeringsverksamheten har varit tyngd av en omfattande beslutshantering. För att rationalisera och förenkla den verksamheten möjliggjordes 1999 att grundläggande fastighetstaxeringsbeslut som inte behöver motiveras särskilt kan fattas genom automatisk databehandling (20 kap. 2 a § FTL). försöker huvudsakligen använda sig av ett automatiserat beslutfattande i fastighetstaxeringen. Det sker både för de taxeringsenheter som är föremål för ett förslag till fastighetstaxering och för de fastigheter där en deklarationsskyldighet råder. Beslutsfattandet för förslagen fungerar med ledning av det tysta godkännande som fastighetsägarna anses ha lämnat i de fall de inte inkommer med synpunkter på förslaget. Då fastställs de föreslagna uppgifterna via automatisk databehandling och ett beslut meddelas (20 kap. 2 § FTL). För sådana fastigheter där det råder en deklarationsskyldighet sker beslutsfattandet automatiskt efter det att de inlämnade uppgifterna i deklarationen filtrerats igenom ett kontrollpaket. För de fastigheter som går igenom kontrollpaketet och får ”grönt ljus” fastställs beslutet automatiskt. Detta avser endast grundläggande beslut. Regeringen har dock föreslagit att även beslut som fastställs via omprövning ska kunna fattas automatiserat (prop. 2019/20:196). Vid den förenklade fastighetstaxeringen för småhus uppgick andelen förslag till fastighetstaxering av den totala taxeringsmängden till (2 344 458 fastigheter). Av dessa beslutades 2 257 483 automatiskt, vilka utgjorde av totala andelen förslag. Andelen deklarationer som beslutades automatiserat var av den totala deklarationsmängden (65 420). Den totala taxeringsmängden vid taxering av småhus uppgick till 2 409 878 fastigheter (både förslag och deklarationer är inräknade). Av dessa avslutades totalt 2 267 017 (94,) taxeringsenheter via ett automatiserat förfarande. 3.5.5Riksrevisionens granskning av automatiserat beslutsfattande har i rapporten ”Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister”, RiR 2020:22, redovisat en granskning av om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt, utan att rättssäkerheten i beslutsfattandet eftersätts. Granskningen har omfattat föräldrapenning vid , årlig inkomstbeskattning av privatpersoner vid och körkortstillstånd vid Transportstyrelsen. anför att den övergripande slutsatsen i granskningen är att statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande har lett till ökad effektivitet och att grundläggande rättssäkerhetsaspekter till viss del har förbättrats. Det finns dock brister i myndigheternas arbete med att hantera ärenden med hög risk för fusk och fel. Dessutom utförs det en alltför begränsad uppföljning av att beslut som fattats automatiserat blivit korrekta. Det finns därmed risk för att resurser för kontroll och uppföljning har prioriterats bort i för hög utsträckning. Det förekommer även brister i ansvarsfördelningen för automatiserade beslutsprocesser, liksom att det saknas en tydlig och läsbar dokumentation av den automatiserade handläggningen. 3.6.1En möjlighet till automatiserat beslutsfattande av beslut som fattas av kommunala nämnder Utredningens förslag: Det ska bli möjligt att genom delegation uppdra åt en automatiserad beslutsfunktion att besluta på en nämnds vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Behovet av automatiserat beslutsfattande Jag har i uppdrag att föreslå hur en möjlighet till automatiserat beslutsfattande ska kunna införas i kommuner och regioner. Såväl regeringen som SKR har konstaterat att det finns ett behov av att kommuner och regioner ska kunna använda sig av automatiserat beslutsfattande. Det bör framhållas att utredningens uppdrag handlar om automatisering av själva besluten.