sou · H9B338 · 2021-05-21 00:00:00 — Utredningens grundläggande utgångspunkt är därför att det finns skäl att utforma en reglering som skapar möjligheter att använda ord- ningsvakter för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygghet och att regleringen måste utformas på ett sådant sätt att den är flexibel och ger utrymme för en utökad användning av ord- ningsvakter (se kapitel 4). är det viktigt att hålla i minnet att det är polisen som har ansvaret för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätt- hållande. Huvudansvaret för dessa uppgifter tillkommer alltså främst . Ordningsvakternas uppgift ska alltjämt vara att biträda polisen och medverka till att allmän ordning och säkerhet upp- rätthålls. Ordningsvakter ska användas som ett komplement till och aldrig som en ersättning för polismän. Det är också en given utgångspunkt att ordningsvakter inte ska till- delas uppgifter som kräver polisiär kompetens och polisens organisa- tion. ska alltjämt leda och kontrollera den ordnings- hållning som utförs av ordningsvakter. Det måste därför finnas goda förutsättningar för ett fungerade samarbete mellan Polismyndighe- ten, liksom de polismän som tjänstgör i ett visst område och den eller de ordningsvakter som verkar där. Även de som anlitar ordningsvak- ter måste ta ansvar för att skapa en fungerande ordning. (se kapitel 5). Regleringen måste anpassas för att möta de förändringar som har skett och för att skapa förutsättningar för att ordningsvakter på ett professionellt sätt ska kunna utföra de uppgifter som anförtros dem. En annan utgångspunkt för vårt arbete är därför att ordningsvak- ternas utbildning behöver förbättras och att kontrollen av de perso- ner som förordnas som ordningsvakter bör förstärkas (se kapitel 6). Utredningsdirektiven ger inte utrymme för att i grunden ändra de organisatoriska förutsättningarna för ordningsvaktsverksamheten. Det är alltså inte aktuellt att överväga grundläggande systemföränd- ringar, till exempel att samtliga ordningsvakter ska vara anställda av eller att samtliga ordningsvakter ska ha anställning i ett bevakningsföretag. Utredningen har i stället övervägt hur systemet med ordningsvakter kan reformeras inom befintliga organisatoriska ramar. 4 Användning av ordningsvakter Utredningen har fått i uppdrag att undersöka om ordningsvakter kan användas på ett bättre sätt för att tillgodose samhällets behov av trygg- het och ordning på allmän plats och för att öka chanserna för att brott upptäcks. Utredningen ska analysera följande frågor. –För vilka ändamål och vid vilka platser bör ordningshållning kunna utföras av ordningsvakter? –Finns det ett behov av att särskilja den enskilda ordningsvaktens förordnande från de förordnanden som avser s.k. förord- nandeområden? –Vem bör kunna ansöka om ett visst förordnandeområde? –Bör ges rätt att ställa villkor för beslut om för- ordnanden? –Bör ges rätt att självständigt kunna besluta om att ordningsvakter ska förordnas i särskilda fall? Den nuvarande lagen om ordningsvakter (19080:578), LOV infördes bl.a. i syfte att strama upp användningen av ordningsvakter och att be- gränsa de uppgifter som en ordningsvakt skulle få sköta (se prop. 1979/ 80:122 s. 21 och 25). användes ordningsvakter för en mängd bevakningsuppgifter av skiftande karaktär och ordningsvak- ternas uppgifter och befogenheter hade varit föremål för en livlig debatt (a prop. s. 18 ff.). Behovet av att använda ordningsvakter har väsentligt förändrats sedan lagens tillkomst. Kriminalpolitiska och brottsförebyggande frå- gor står nu betydligt mer i fokus när det gäller samhällets insatser mot brott. Det finns också en större förväntan på att brott ska före- byggas. Dessa förväntningar kommer till tydligt uttryck i samhälls- debatten.1 Ökade förväntningar på trygghet i samhället gör också att det ställs högre krav på närvaro från både polismän och annan unifor- merad personal. Vidare har allt fler kommuner mött utmaningar när det gäller brott, ordningsstörningar och otrygghet. Förklaringarna är bl.a. en förändrad demografi och växande utanförskapsområden som har lett till omfattande ordningsproblem.2 Samhällsförändringarna har i sin tur lett till en ökad efterfrågan från både kommuner, regio- ner och privata aktörer på att använda ordningsvakter för att främja trygghet och förebygga brott. Även har kommit att i ökad utsträckning uppmärksamma möjligheten att i samverkan med ordningsvakter motverka ordningsstörningar och främja trygghet. Ett exempel på detta är att i sin verksamhetsana- lys för har konstaterat att ordningsvakter är en resurs som kan komplettera polisens arbete och medverka till att poli- siära resurser i första hand används i de situationer där polisiär kom- petens är oundgänglig.3 Sammantaget har dessa förändringar lett till att ordningsvakter fått en allt större betydelse för att upprätthålla den allmänna ordningen i samhället. Att ordningsvakter verkar på offentliga platser uppfattas också som ett bidrag till att trygghet främjas. Ordningsvakter tjänst- gör regelmässigt i vissa offentliga miljöer, t.ex. vid domstolar, på an- läggningar för allmänna transportmedel och på sjukhus. Efterfrågan på att få använda ordningsvakter över större områden har också ökat, t.ex. förekommer det att ordningsvakter verkar i större citykärnor och bostadsområden för att bidra till att upprätthålla ordning och främja trygghet där. En fråga som har aktualiserats återkommande är om ordningsvakter kan användas på ett bättre sätt än vad den 1En lång rad exempel finns på detta, se bl.a. Svenska Dagbladets artikelserie Trygghet till salu, . 2Se Stiftelsen kartläggning av kommunernas arbete med ordnings- vakter, . 3Se bl.a. från med dnr A240.625/2019 s. 10–11. nuvarande lagen medger för att tillgodose samhällets behov av trygg- het och ordning på allmän plats. Den nuvarande lagen om ordnings- vakter är inte anpassad för de krav olika aktörer ställer på att kunna använda ordningsvakter. Det finns vidare en osäkerhet om hur stora geografiska områden får förordna ordningsvakter för och i övrigt hur lagen ska tillämpas. Reglerna om användning av ordningsvakter bör ändras på ett sådant sätt att den bättre motsvarar dagens krav. Den som inte är polisman får enligt 1 § LOV förordnas som ordnings- vakt för att medverka till att upprätthålla allmän ordning. Enligt förarbetena är avsikten med bestämmelsens ordalydelse att markera att ordningsvakter ska ses som ett komplement till och aldrig som en ersättning för polisen, som har huvudansvaret för den allmänna ordningens upprätthållande (prop. 1979/80:122 s. 64). Ordningsvakter får enligt huvudregeln i 2 § LOV tjänstgöra för vissa ändamål och på vissa platser, bland annat vid allmänna samman- komster och offentliga tillställningar, bad- eller campingplatser, lokaler och platser för idrott, friluftsliv eller liknande som allmän- heten har tillträde till och lokaler och utrymmen där det serveras alkohol. Dessutom får ordningsvakter förordnas att tjänstgöra vid säkerhetskontroller i domstolar, kommuner, regioner och i Same- tinget (se 2 a och 2 b §§ LOV). Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt får ordningsvakter enligt 3 § LOV förordnas även i andra fall än vad som räknas upp i 2–2 b §§. Förordnanden enligt 3 § är avsedda att ges endast i undantagsfall vid sådana tillfällen då det visat sig vara praktiskt omöjligt eller i vart fall svårt att lösa ett problem på annat godtagbart sätt (se a prop. s. 29 f.). Huvudregeln i 2 § LOV tar sikte på situationer där det enligt för- arbetena förutsattes bli en förhållandevis normal företeelse att ord- ningsvakter medverkar vid ordningshållningen (se a prop. s. 28). Det ansågs dock ofrånkomligt att det även i andra situationer än de som räknas upp i 2 § skulle finnas behov av att anlita ordningsvakter. Den undantagsbestämmelse som finns i 3 § LOV syftar därför till att möj- liggöra att ordningsvakter ska kunna förordnas när speciella omstän- digheter gör en sådan lösning nödvändig. Förordnandena enligt 3 § LOV får ges på platser som är möjliga att klart avgränsa. Det är som, i egenskap av förordnandemyn- dighet, prövar om det finns ett särskilt behov och om det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Som utgångspunkt gäller att ordningsvakter bara bör förordnas om uppgiften kräver de sär- skilda befogenheter som en ordningsvakt har. bör upp- giften inte vara så kvalificerad att den kräver polisutbildning. Särskild restriktivitet ska vidare iakttas när det är fråga om att ge förordnan- den inom ett område som frekvent besöks av allmänheten. Lagstif- tarens tanke med paragrafen var således att kraven för att ordnings- vakter förordnas för andra ändamål än vad som avses i 2 § ska vara tämligen stränga. En sammanvägning ska göras av styrkan hos de in- tressen som påkallar behovet, vikten av att polisuppgifter förbehålls polisutbildad personal och de möjligheter som finns i praktiken att avdela polismän för att sköta den aktuella uppgiften. Motiven till 3 § ger alltså uttryck för en restriktiv tillämpning som är svår att förena med den praxis som utvecklats . Enligt 5 § LOV förordnas en ordningsvakt av . Förordnandet meddelas , högst . I förordnandet ska det anges för vilken verksamhet och inom vilket område det gäller. Meddelas förordnandet med stöd av 3 §, ska det också innehålla upp- gift om tjänstgöringsställe. 4.4Samhällets arbete med ökad trygghet och brottsförebyggande åtgärder Att öka tryggheten är ett kriminalpolitiskt mål som rättsväsendets myndigheter, men även andra samhällsaktörer, bidrar till.4 Trygghet och oro för brott kartläggs i genom Brottsförebyg- gande rådets (Brå) nationella trygghetsundersökning (NTU). NTU mäter flera olika aspekter av otrygghet, exempelvis upplevelsen av otrygghet vid utevistelse sen kväll i det egna bostadsområdet, oro över brottsligheten i samhället och om den tillfrågade har avstått från någon aktivitet på grund av oro för att utsättas för brott. Den senaste mätningen finns i Brå:s rapport 2020:8, Nationella trygghetsunder- 2019/20:1 utgiftsområde 4, s. 13 ff. sökningen 2020, Om utsatthet, otrygghet och förtroende.5 uppgav av befolkningen (16–) att de känner sig mycket eller ganska otrygga eller att de till följd av otrygghet undviker att gå ut ensamma under sena kvällar i sitt bostadsområde. har andelen som känner sig otrygga legat på en relativt stabil nivå. ökade dock andelen otrygga påtagligt, och låg därefter kvar på samma nivå fram till den senaste mätningen, då den ökade ytter- ligare något. NTU visar vidare att kvinnor överlag upplever större otrygghet än män. uppgav av kvinnorna respek- tive av männen att de kände sig otrygga. Det finns således skäl att särskilt uppmärksamma kvinnors otrygghet. Otryggheten i samhället är ojämnt fördelad även på andra sätt. Exempelvis oroar sig fler äldre än yngre för brottsligheten i samhället. Otryggheten är också särskilt utbredd i vissa områden med socio- ekonomiska utmaningar. I de områden i landet som Polismyndighe- ten betecknar som utsatta uppger av kvinnorna och av männen att de känner sig otrygga vid utevistelse i det egna bostadsområdet (Brå 2018:6, Relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden). I dessa områden är även utsattheten för brott högre, men skillnaden är relativt liten och har minskat (Brå 2018:9, Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006–2017. En rapport om utsatthet, otrygghet och förtroende utifrån Nationella trygghetsundersökningen). En möjlig förklaring till att otryggheten ändå är väsentligt mer utbredd i dessa områden kan vara att det där i högre grad förekommer brottslighet som inte fångas upp av NTU, såsom skjutningar, bilbränder och öppen narkotikahandel. En fördjupad studie av Brå (2018:6) visar också att ordningsproblem som nedskräpning, buskörningar och skadegörelse i betydligt högre utsträckning upplevs som ett problem i socialt utsatta områden. Brå:s studie pekar även på att kriminella personer i dessa områden påverkar benägenheten att anmäla brott eller vittna och be- gränsar möjligheten för boende att röra sig tryggt i områdena. De undersökta områdena utmärks vidare av kvinnors frånvaro i det offent- liga rummet, vilket kan påverka särskilt kvinnors trygghet negativt. I Stiftelsen kartläggning av kom- munernas arbete med ordningsvakter () kan man bl.a. läsa 5Underlaget utgörs av cirka 74 000 personer som genom post- och webbenkäter har svarat på frågor om utsatthet för brott, otrygghet och oro för brott, förtroende för rättsväsendet och erfarenheter av kontakter med rättsväsendet. För att hantera ökad otrygghet bland kommuninvånarna och ökade ordningsproblem har allt fler kommuner börjat upphandla ordningsvakter som ”patrullerar” i det offentliga rummet.6 Av totalt 290 kommuner har 122 kommuner haft minst ett område där ordningsvakter får verka enligt 3 § LOV. Majorite- ten av dessa paragraf 3-områden avser användandet av ordnings- vakter på sjukhus eller vårdlokaler, köpcentrum, butiker och i kom- munala fastigheter. Antalet paragraf 3-områden har ökat från 472 (2016) till 534 (2019/2020).7 Sammantaget anger rapporten att totalt 36kommuner har ansökt om och aktivt använt ordningsvakter för att medverka till att upprätthålla ordningen i det offentliga rummet. Kostnaden för dessa ordningsvakter uppgick till , vilket motsvarar cirka 120 polistjänster. I de allra flesta kommuner har ordningsvakter satts in utan en ordentlig kartläggning av problembilden. Dessutom är det ovanligt att effek- terna av insatserna har utvärderats.8 Av siffror från framgår att antalet paragraf 3-områden var 565 . Människors rädsla att utsättas för brott påverkas av många olika faktorer, t.ex. tidigare utsatthet för brott, individens fysiska och sociala sårbarhet och individens förtroende för rättsväsendet. Man talar också i vidare termer, där samhällets roll betonas för utveck- lingen av rädslan för brott; om medborgarna t.ex. upplever en ökning av brott kan detta uppfattas som att samhällets sociala kontroll brister. För att minska människors rädsla för brott, och därmed öka känslan av trygghet, måste samhället därmed vidta åtgärder som visar för medborgarna att man har kontroll. En symbol för samhällelig kontroll är, enligt vissa forskare, uniformer och det finns flera olika uniformerade aktörer som kan ingå i ett trygghets- skapande arbete. Vid en studie gjord av forskare knutna till inom ramen för ett samarbete med har forskarna undersökt om och i vilken grad människors trygghet påverkades av närvaro av olika uniformerade personer såsom patrullerande poliser, ordningsvakter och polisvolontärer, samt närvaro av polisbil.9 6Se s. 7 i rapporten kartläggning av kommunernas arbete med ordningsvakter av Stiftelsen , . 7Se s. 20 samma rapport. Antalet uppgår till 565 . 8Se s. 32 i samma rapport. 9Se rapporten kan ingen vara av , , vid , , , rapport 2015:1. Studien visar att patrullering inte skapade trygghet i en redan relativt trygg miljö. Det gjorde den däremot i otrygga miljöer, oav- sett typ av otrygg miljö (dvs. både på ”ödsliga” platser och i stadsmiljöer med mycket människor ). Detta gällde oav- sett om det var två poliser, sex poliser, polisbil, ordningsvakter eller polisvolontärer som patrullerade. De skapade alla mer trygghet i mil- jöer eller situationer som är relativt otrygga, jämfört med att ingen uniformerad person eller polisbil var närvarande. Av undersökningen framkom att de som ingick i undersökningen blev allra tryggast av fotpatrullerande poliser. Närvaro av ordningsvakter och polisvolon- tärer ledde till något lägre grad av trygghet än polisnärvaro, men ökade fortfarande tryggheten i jämförelse med ingen närvaro av unifor- merade personer. Man blev ungefär lika trygg vid patrullering av ord- ningsvakter och polisvolontärer och man blev tryggare av all slags fotpatrullering (dvs. av polismän, ordningsvakter eller polisvolontä- rer) i jämförelse med polisbil. Huvudresultaten var liknande för män och kvinnor och personer i olika åldrar med några skillnader. I redan trygga områden ökade männens otrygghet vid närvaro av ordnings- vakter jämfört med ingen uniformerad närvaro, medan ordningsvak- terna inte påverkade kvinnornas trygghet. I relativt otrygga situatio- ner ökade både fordons- och fotpatruller tryggheten hos männen, medan kvinnorna blev tryggare av fotpatruller.10 Det finns enligt utredningens mening stöd för att ordningsvakter kan bidra till att främja tryggheten genom sin närvaro på platser där allmänheten vistas. 4.5Något om brottsförebyggande arbete Regeringen har utarbetat ett nationellt brottsförebyggande program som syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och lång- siktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället, Tillsammans mot brott (regeringens skrivelse 2016/17:126). Programmet riktar sig till en bred målgrupp såsom myndigheter, regioner, kommuner, närings- livet och det civila samhällets organisationer. Vidare har regeringen gett en utredare i uppdrag att utreda och lämna för- 10Se rapporten kan ingen vara s. 10 f. slag på hur kommunerna kan få ett lagstadgat ansvar för brottsföre- byggande arbete.11 Många kommuner är intresserade av att använda ordningsvakter i det trygghetsskapande arbetet och utvecklingen av det lokala brotts- förebyggande arbetet torde medföra att ordningsvakterna framgent kommer att spela en ännu viktigare roll i lokalsamhället . Brottsförebyggande åtgärder genomförs i första hand för att för- hindra att brott begås, men sådana åtgärder kan även bidra till att skapa trygghet. Trygghetsskapande arbete och brottsförebyggande arbete sammanfaller emellertid inte alltid, exempelvis kan en åtgärd som har brottsförebyggande effekt öka otryggheten då det ökar medvetenheten om det aktuella brottet. Det är inte heller givet att människors trygghetsupplevelse går hand i hand med den faktiska risken för brott. Det förekommer att situationer och platser upplevs som otrygga trots att risken för brott är låg. I det brottsförebyggande arbetet, inte minst i samverkan mellan flera aktörer, är det därför viktigt att tydliggöra hur trygghetsbegreppet används och vilka åt- gärder som ska betraktas som brottsförebyggande respektive trygg- hetsskapande, dvs. vilket mål och syfte som åtgärderna har.12 En lämplig utgångspunkt för brottsförebyggande arbete är mål- sättningen att försvåra möjligheten att begå brott. Enligt den s.k. rutin- aktivitetsteorin förutsätter brottslighet ett samspel mellan i huvudsak tre faktorer: 1) en motiverad gärningsperson, 2) ett lämpligt objekt eller offer, samt 3) avsaknad av avskräckande faktorer (i teorin kal- lade kapabla väktare). I det brottsförebyggande arbetet kan dessa omständigheter vändas till förebyggande åtgärder: minska motiva- tionen hos en person att begå brott (social brottsprevention), be- gränsa tillgängligheten till eller stärka skyddet av brottsobjekt eller brottsoffer samt stärka den formella och informella kontrollen, t.ex. öka upptäcktsrisken (s.k. situationell brottsprevention). Kärnan i den situationella preventionen är att fokus inte ligger på individens motivation att begå brott, såsom är fallet vid social brotts- prevention, utan på objektet, offret, platsen eller förutsättningarna i övrigt kring brottstillfället. Vid situationell brottsprevention riktas insatser mot tillfället, platsen eller sammanhanget där brottet begås, liksom mot brottsobjektet eller brottsoffret. Det kan handla om att genom kontroll eller övervakning på en plats eller vid ett objekt öka 12Se regeringens skrivelse 2016/17:126 Tillsammans mot brott s. 15. risken för upptäckt eller att minska brottsobjektets tillgänglighet genom t.ex. lås och larm.13 Risken för att bli upptäckt kan ha mer avskräckande effekt än den eventuella påföljden. En viktig förebyggande åtgärd är därför att öka kontrollen vid det möjliga brottstillfället. Avgörande är då att kon- trollen sker öppet, dvs. att en potentiell gärningsperson är medveten om upptäcktsrisken, annars riskerar den avhållande effekten att gå förlorad. Kontrollen kan vara av informell karaktär, t.ex. föräldrar och lärare eller människor i grannskapet. Den kan också vara av for- mell karaktär i form av polismän, ordningsvakter eller andra som har till uppgift att ingripa i samband med olika former av olämpligt eller brottsligt beteende. Ordningsvakter i offentliga miljöer har blivit allt vanligare, inte bara i köpcentrum och liknande utan även för patruller- ing utomhus i citykärnor eller i krogtäta kvarter. Uppdragsgivare är i dessa fall ofta kommuner. Ordningsvakter har alltså en viktig roll i det brottsförebyggande arbetet. De kan medverka till att brott förebyggs och motverkas på flera sätt, t.ex. genom att ingripa i ett tidigt skede vid ordningsstör- ningar eller genom att rapportera händelser och iakttagelser till Polis- myndigheten. Ordningsvakter kan också, genom sin närvaro på plat- ser där allmänheten vistas bidra till att upptäcktsrisken för brott ökar och således utföra brottsförebyggande insatser.14 4.6.1För vilka ändamål ska ordningsvakter kunna användas? Förslag: Ordningsvakter får användas för att medverka till att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet samt främja trygghet. I 1 § PolisL anges att polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänhe- ten skydd och annan hjälp. Begreppet ”upprätthålla allmän ordning och säkerhet” är inte klart definierat även om det används både i 13Se Regeringens skrivelse 2016/17:126 Tillsammans mot brott s. 13. 14Se även här regeringens skrivelse Tillsammans mot brott, s. 39 ff. polislagen och i flera andra författningar. Begreppet anses dock inne- bära att polisen har skyldighet och befogenhet att söka förebygga, förhindra och vidta åtgärder mot överträdelser som faller under all- mänt åtal. Dessutom har polisen en skyldighet att säkerställa att med- borgarna lever ett tryggt och friktionsfritt liv. Några exempel på detta är att en polisman har rätt att omhänderta den som stör den allmänna ordningen eller att dirigera trafiken på gator och allmänna vägar.15 Detta kommer också till konkret uttryck genom att det i 2 § 4 PolisL stadgas att till uppgift hör att lämna allmänheten skydd, upplysning och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Med att upprätthålla den allmänna ordningen inbegrips således hela den egentliga polisverksamheten.16 Detta innebär att Polis- myndighetens arbete rymmer både brottsbekämpande, brottsföre- byggande och trygghetsfrämjande uppgifter. När bestämt sina målsättningar för är en stark lokal närvaro en central del i det brottsbekämpande och trygghetsfrämjande arbetet.17 arbete för att stärka den lokala närvaron är en viktig del i en mer framgångsrik brottsbekämpning och uppklaring och för att öka tryggheten i lokal- samhället. –2024 ska därför genomföra aktiviteter för att öka den polisiära närvaron i hela landet. Lokalpolisområdenas resurser ska stärkas . Vid verksamhetsanalys av sin kärnverksamhet har Polismyndig- heten kommit fram till att polismän som kan tjänstgöra i yttre tjänst kommer att vara den mest knappa resursen under de kommande åren.18 För att motverka detta anges att behöver identifiera aktiviteter som främjar frigörande av polisiär kompetens och resurs och kraftsamla för ett genomförande av dessa. En av de åtgärder som anges som exempel är att hushålla med polismän för de tjänster där polisiär kompetens är oundgänglig. har i sitt arbete med att analysera sin verksamhet pekat ut ordnings- 15Berggren, och, , , Polislagen (, Version 13, ) kom- mentaren till 1 § underrubriken allmän ordning och säkerhet. 16Se även här , och , , Polislagen (, Version 13, ), kommentaren till 1 § under rubriken allmän ordning och säkerhet. 17Se strategiska verksamhetsplan 2020–2024, s. 18. 18Se från med dnr A240.625/2019 s. 10–11. vakter som en viktig resurs för att komplettera och avlasta polismän i myndighetens ordningsupprätthållande och trygghetsskapande arbete.