sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Förslaget om att ska underrätta om ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvunnet beslut är nytt. Det är dock en författningsreglering av ett uppgiftsläm- nande som sker regelmässigt. I de registerförfattningar som reglerar myndigheternas personupp- giftsbehandling finns s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla uppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla infor- mation till en annan myndighet om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning.42 Det finns alltså stöd för att de utlämnande myn- digheterna behandlar personuppgifter för ändamålet att tillhandahålla information i enlighet med underrättelseskyldigheterna. bör enligt vår bedömning kunna behandla uppgifterna med stöd av 2 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen. Det finns därför enligt vår bedömning heller inget behov av att göra något tillägg i 2 kap. 3 § samma lag för att de nu aktuella uppgifterna ska kunna behandlas i folkbokföringsdatabasen. Underrättelseskyldigheterna innebär i sig en sådan rättslig förplik- telse som avses i artikel 6.1 c dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden för behandlingen hos de underrättelseskyldiga myndighe- terna är också genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet fastställd i den nationella rätten i enlighet med vad som krävs enligt 6.3 data- skyddsförordningen. Den rättsliga grunden enligt dataskyddsförord- ningen för behandlingen hos är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i verkets myn- dighetsutövning på det sätt som anges i artikel 6.1 e i dataskyddsför- ordningen. Det allmänna intresset av att får behandla de underrättelseskyldiga myndigheternas uppgifter är att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett kor- rekt underlag för beslut och åtgärder. Den rättsliga grunden för behand- lingen är på det sätt som krävs fastställd i den nationella rätten genom reglering i förordningen med instruktion för och folk- bokföringslagen. Den nationella rätten ska dessutom enligt artikeln uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Den något ökade personuppgiftsbehandling som under- 42Beträffande se 13 § första stycket 2 utlänningsdatalagen, beträffande dom- stolarna, se 7 § domstolsdatalagen. rättelseskyldigheterna innebär är nödvändig med hänsyn till behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen och uppfyller därmed ett mål av allmänt intresse. 9.1Behov av analyser och urval i folkbokföringsverksamheten Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att i folkbok- föringsverksamheten använda analyser och urval för att utföra kon- troller mer resurseffektivt. var i sin rapport – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23) kritisk till arbete med riskanalys och urval i folkbokföringsverksamheten. identifierade två omständigheter som försvårande för att kunna ta fram mer avancerade urval: dels den lagstiftning som finns angående möj- ligheterna att samköra register, dels de tekniska förutsättningar som finns för att försörja urvalsverktyg med data. har till utredningen uppgett att myndigheten behöver en snabb och effektiv informationsinhämtning på medium för automa- tiserad behandling, vanligtvis adress- och kontaktuppgifter, men även andra uppgifter, t.ex. uppgifter från Lantmäteriet om fastigheters beskaffenhet. Utöver själva informationen är nästa avgörande förut- sättning att kunna använda informationen även i analys- och urvals- syfte. folkbokföringsverksamhet får endast behandla de uppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen i urvalshänseende. Det gör att det finns begränsade möjligheter att göra väl underbyggda riskvärderingar inför handläggning och skiktning av ärendena. En förhöjd förmåga att göra rätt riskvärdering och förebyggande kontrol- ler förutsätter att kan använda uppgifter från tredje part maskinellt. Folkbokföringsverksamheten har genom ändringar i för- ordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i be- Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten skattningsverksamhet (skattedatabasförordningen) fått tillgång till vissa uppgifter från beskattningsverksamheten för handläggning av ärenden. skulle behöva använda dessa uppgifter även för analys och urval och också behöva hämta fler uppgifter från andra verksamhetsområden för detta ändamål. En sådan förändring skulle leda till att folkbokföringsverksamheten skulle kunna agera där det finns stor risk för att fel föreligger på ett resurseffektivt sätt. Vid avsak- nad av urvalsmöjligheter riskerar samtliga ärenden att fördröjas. Pro- blemet är att folkbokföringsverksamheten kan hämta in uppgifter utanför folkbokföringsområdet endast i samband med kontroll i ett enskilt ärende. Urvalsmöjligheter behövs såväl när det finns ett folkbokförings- ärende som när det inte finns något ärende. Ges möjlig- heter att på grundval av ett antal aggregerade händelser göra urval utan att det finns något ärende kan myndigheten identifiera vad som behö- ver åtgärdas och agera så att fel inte uppstår eller, om fel ändå uppstår, så snabbt som möjligt åtgärda felet. ges på så sätt möjlig- heter att koncentrera verksamheten på att åtgärda de fel som orsakar störst problem för samhället. anser att även om en reglering kring urval där det inte finns en direkt koppling till ett enskilt ärende är primär så är behovet mer eller mindre detsamma även när det finns ett ärende. I syfte att kunna avgöra vilken typ av åtgärd som är lämplig i det enskilda ärendet behöver folkbokföringen på olika sätt selektera vilka fel som är av störst värde att åtgärda, vilken typ av åtgärd som är lämplig, samt hur prioriteringen av ärenden därmed bör se ut. Eftersom det i dessa fall finns ett ärende benämns denna typ av selektering på många olika sätt. I vissa fall benämns det som urval, i andra fall som förgranskning eller grundutredning. försöker koncentrera sin kontroll mot områden där bästa möjliga effekt kan uppnås och områden med hög risk för fel och fusk. Framgår av genomförda analyser av en viss typ av företeelse en hög frekvens av oavsiktliga fel kan det behöva mötas med t.ex. informationsinsatser. Det kan konstateras att i beskattningsverksamheten ges helt andra möjligheter att vid urval använda sig av uppgifter från andra verksam- hetsområden. har i allt större utsträckning på ett framgångsrikt sätt börjat använda dataanalyser och urval för att välja ut ärenden för fördjupad handläggning och kontrollutredning. Även , () och Pen- Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten sionsmyndigheten använder i viss mån denna typ av verktyg för att upptäcka felaktiga utbetalningar.1 Enligt vår bedömning framgår tyd- ligt att det även i folkbokföringsverksamhet finns ett behov av att använda analyser och urval för en mer resurseffektiv kon- trollverksamhet. 9.2Analyser och urval i syfte upptäcka och förhindra fel i folkbokföringsdatabasen Utredningens bedömning: Ändamålsbestämmelserna i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverk- samhet tillåter redan nu att personuppgifter behandlas för kon- troll och analys. Utredningens förslag: För att det klart ska framgå att dataana- lyser och urval får ske i syfte att upptäcka och förhindra felaktig- heter i folkbokföringsdatabasen bör en ny ändamålsbestämmelse föras in i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet (folkbokföringsdatabaslagen) innebar att de tidigare registren folkbokföringsregistret (reglerad i lagen [1990:1536] om folkbokföringsregister) och aviseringsregistret (reglerad i lagen [1995:743] om aviseringsregister) slogs samman till en databas. De ändamål för behandling som föreskrivs i 1 kap. 4 § folkbokförings- databaslagen motsvarar i huvudsak ändamålen i de två tidigare lagarna. Enligt punkt 1 i paragrafens första stycke får behandla uppgifter för att tillhandahålla information som behövs för samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Uppgifter får enligt punkterna 5 och 6 också behandlas för att tillhandahålla information som behövs för aktualisering, komplettering och kontroll av person- uppgifter samt uttag av urval av personuppgifter. Här är främst punkt 1 av intresse. Den motsvarar i huvudsak 2 § 1 lagen om folkbokföringsregister. Av propositionen med förslag till 1Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35), s. 214. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten folkbokföringsdatabaslag2 framgår att vid remiss- behandlingen framfört att databasen även borde få användas för kon- troll och analys och att detta borde framgå genom ett tillägg av orden ”kontroll och analys” i punkten. Regeringen påpekade att i folkbok- föringsverksamheten ingår att fullgöra vissa kvalitetskontroller när uppgifter registreras i databasen samt att göra kontroller och analyser av riktigheten av registrerade uppgifter. Kontroll av uppgifter om identitet, bosättning och familjerättsliga förhållanden är en viktig del av folkbokföringsverksamheten. Detta förutsätter bl.a. att urvalskon- troller görs, dvs. analyser av vilka personer som ska granskas. Reger- ingen delade därför bedömning att även denna verk- samhet borde framgå av ändamålsbestämmelsen på motsvarande sätt som gäller för beskattningsverksamheten. Ändamålen i punkterna 5 och 6 i 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabas- lagen, som också talar om kontroll och urval, har sitt ursprung i lagen om aviseringsregister. fick användas av myndig- heter för aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter, bl.a. personnummer, civilstånd och vårdnadshavare, i andra personregis- ter. fick också användas för uttag av urval av per- sonuppgifter som myndigheter behövde i sin verksamhet. Det gällde t.ex. uppgift om personer i olika åldersgrupper till skolmyndigheter och de uttag som görs för framställning av röstlängder.3 Det ändamål som föreskrivs i 1 kap. 4 § första stycket 1 folkbok- föringsdatabaslagen tillåter således att uppgifter behandlas för att tillhandahålla information som behövs för kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbok- föringsuppgifter. Men för att det klart ska framgå att analyserna och urvalen får ske i syfte att upptäcka och förhindra felaktigheter i form av saknade eller oriktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen, bör en ny punkt 8 läggas till i 1 kap. 4 § första stycket folkbokföringsdata- baslagen. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 140. 1994/95:201 Avisering av folkbokföringsuppgifter, s. 39. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten 9.3Rättslig grund för behandling av personuppgifter för kontroll- och analysverksamhet Utredningens förslag: Av förordningen med instruktion för Skatte- verket ska framgå att genom analys- och urvalsverk- samhet ska verka för att felaktiga uppgifter i folkbokföringsdata- basen upptäcks och förhindras. I avsnitt 7.7.1 och 8.4.4 finns redogörelser för den europeiska data- skyddsregleringen. Dataskyddsförordningen utgår från att varje be- handling av personuppgifter måste vila på någon av de rättsliga grun- der som räknas upp i artikel 6.1. För att en behandling över huvud taget ska vara laglig måste någon av grunderna i 6.1 vara tillämplig. För folkbokföringens del är främst artikel 6.1 e av intresse (jfr prop. 2017/18:105 s. 57). Enligt denna artikel ska behandlingen vara nöd- vändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsskyldiges myndighetsutövning. Det kan mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälp- medel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, efter- som en informationshantering inte utgör ett realistiskt alter- nativ för vare sig myndigheter eller företag (prop. 2017/18:105 s. 46 f.). I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen anges vidare att den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt. Det som måste ha stöd i rättsordningen är uppgiften av allmänt intresse. Det krävs således inte en reglering av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden som fastställer arbetsuppgiften eller myndighetsut- övningen för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste enligt regeringen bedömas från fall till fall, utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär (prop. 2017/18:105 s. 51). Frågan är om de materiella författningarna på folkbokföringsom- rådet innehåller stöd för den analys- och urvalsverksamhet som behövs för att få till stånd en effektivare kontrollverksamhet inom folkbok- föringen sett till den behandling av personuppgifter som det medför. De materiella reglerna om utredning och kontroll i folkbokför- ingslagen har sin utgångspunkt i handläggningen av de enskilda ären- Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten kan enligt 31 § folkbokföringslagen förelägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt lagen att lämna de uppgifter som behövs. Reglerna om föreläggande ger också utrymme för föreläggande även om det inte kan antas att en person är skyldig att göra anmälan enligt folkbokföringslagen. får också besluta att förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostads- lägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem bostaden upplåts och om denne med fastighetsägarens eller lägenhets- innehavarens medgivande i sin tur upplåter bostaden åt någon annan samt vilka personer som enligt fastighetsägarens eller lägenhetsinne- havarens kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten (32 §). Om någon inte följer ett föreläggande får besluta om ett nytt föreläggande förenat med vite (37 §) kan också under vissa förutsättningar företa kontrollbesök för att kontrollera en per- sons bosättning (32 a och 32 b §§). Folkbokföringslagen innehåller alltså inte något uttryckligt stöd för kontroll- och analysverksamhet utöver vad som möjligen kan läsas in i reglerna om föreläggande och kontrollbesök i 31–33 §§. Uttalan- det i propositionen med förslag till folkbokföringsdatabaslag om beho- vet att inom folkbokföringsverksamheten göra dataanalyser och urvals- kontroller har inte satt spår i de materiella reglerna. Utgångspunkten i propositionen synes ha varit att redan befintlig lagstiftning varit till- räcklig för att göra sådana analyser och urval. Av 2 § förordningen (2017:154) med instruktion för framgår att ansvarar för frågor om folkbokföring och att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunk- tioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. har alltså ansvar för att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen är kor- rekta. I detta kan möjligen också anses ligga att myndigheten måste kunna kontrollera uppgifternas riktighet och utföra analyser och urval för att fullgöra sin uppgift att leverera ett korrekt underlag. Det rättsliga stödet för mer omfattande analys- och urvalsarbete för att få till stånd en effektivare kontrollverksamhet är alltså inte tydligt. Av propositionen med förslag till dataskyddslag framgår visserligen att vid bedömningen av om något följer av exempelvis en lagbestämmelse inte bara lagtextens ordalydelse är av relevans utan Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten också bl.a. förarbetsuttalanden, bestämmelsens syfte och den rätts- liga kontext bestämmelsen befinner sig i kan behöva beaktas.4 En möjlighet att få ett tydligare rättsligt stöd skulle kunna vara att i anslutning till reglerna om föreläggande och kontrollbesök i folk- bokföringslagen införa en bestämmelse med innebörd att Skattever- ket ska verka för att upptäcka och förhindra fel i folkbokföringen. Reglerna i 31–33 §§ folkbokföringslagen behandlar emellertid hur kontroll och utredning ska ske i enskilda ärenden och en bestämmelse om att ska ägna sig åt analys- och urvalsverksamhet pas- sar knappast in i det sammanhanget. Inte heller en placering i anslutning till den inledande paragrafen i folkbokföringslagen, som reglerar vad folkbokföring är och vad som ska registreras, är passande, eftersom analyser och urval inte är ett syfte med lagen utan hjälpmedel för att effektivisera folkbokföringsverksamheten. Det får anses lämpligare att placera en sådan bestämmelse som i sin formulering är mer av inrikt- ningskaraktär i instruktionen för . I 2 § instruktionen stadgas som nämnts att ansvarar för frågor om folkbok- föring och att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika sam- hällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Vi föreslår att det av den paragrafen också ska framgå att genom analys- och urvalsverksamhet ska verka för att felaktiga uppgif- ter i folkbokföringsdatabasen upptäcks och förhindras. 9.4Vilka uppgifter ska få behandlas för analys och urval? Utredningens förslag: Utöver de uppgifter som framgår av 2 kap. 3 och 4 §§ folkbokföringsdatabaslagen ska också följande upp- gifter få behandlas för analyser och urval: 1.Adress och andra kontaktuppgifter, vistelseplats samt upp- gifter om kontaktpersoner för fysiska och juridiska personer, 2.uppgifter angående ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd från , och , 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 55 och 188. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten 3.uppgifter om beviljat studiestöd för studier i eller utom- lands, tidsperiod beviljat studiestöd avser och förväntad studie- tid och utbildningsanordnare, 4.uppgifter om arbetssökande eller sysselsättning genom , 5.uppgifter om uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållskort, återreseförbud, återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, 6.uppgifter om tillgångar i annat land, 7.uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverk- samhet, och 8.uppgifter om fastigheter, byggnader och lagfarter. I propositionen med förslag till folkbokföringsdatabaslag anfördes att till skillnad från vad som gäller inom beskattningsverksamheten är förändringstakten inom folkbokföringsverksamheten förhållandevis låg i fråga om vilka uppgifter om fysiska personer som behöver behandlas på automatiserad väg i den informationsbaserade delen av databasen. Den uppräkning av uppgifter som fanns i lagen om folk- bokföringsregister ansågs begränsad till sin omfattning och av central betydelse i folkbokföringsverksamheten. Regeringen ansåg därför i likhet med utredningen5 att de uppgifter som får behandlas på samma sätt som gällde för folkbokföringsregister skulle anges direkt i lag.6 Folkbokföringsdatabasförordningen innehåller alltså inte några utfyl- lande regler om uppgifter som får behandlas. Den nuvarande författ- ningsregleringen innebär att för att göra urval endast får behandla de personuppgifter som räknas upp i 2 kap. 3 § folkbok- föringsdatabaslagen och de uppgifter som behövs för handläggning av ärenden enligt 4 § i samma kapitel. Uppgifter utanför folkbokförings- området kan hämtas in endast i samband med en kontroll i ett enskilt ärende. Detta innebär att möjligheterna att göra väl underbyggda risk- värderingar inför handläggning och skiktning av ärenden är begrän- sade. För att kunna göra effektiva och ändamålsenliga urval och kunna 5Skatt för behandling av personuppgifter (SOU 1999:105), s. 315. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 141. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten agera där det finns stor risk för fel och få fram objekt som bör bli före- mål för en djupare kontroll behövs ytterligare uppgifter. Som en jämförelse kan nämnas att i beskattningsverk- samhet ges helt andra möjligheter att vid urval använda sig av uppgifter från andra verksamhetsområden. Enligt 1 kap. 4 § 4 lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i beskattningsverk- samhet (skattedatabaslagen) får uppgifter behandlas för att tillhanda- hålla information som behövs för revision och annan analys- eller kon- trollverksamhet. I 2 kap. 3 § tredje stycket finns en bestämmelse som informerar om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela när- mare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen enligt första stycket. Sådana föreskrifter har meddelats i 2 § skattedata- basförordningen. Där framgår att i beskattningsdatabasen får behand- las uppgifter från bl.a. aktiebolagsregistret, vägtrafikregistret, Folk- hälsomyndigheten (uppgifter om tillstånd enligt alkohollagen och om omsättning enligt restaurangrapport) och Arbetsförmedlingen (uppgif- ter om beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt om utbetalt belopp och datum för utbetalningen). Kravet på att ska ha korrekta uppgifter i folkbok- föringsdatabasen är svårt att upprätthålla när myndigheten inte kan nyttja uppgifter från andra aktörer som indikerar var personer t.ex. kan, eller inte kan, anses bosatta. Uppgifter från t.ex. Lantmäteriet avseende ändamålet med en fastighet, där det framgår om en fastighet är ämnad för bosättning eller om det t.ex. är en industrifastighet, är en tydlig indikation på om folkbokföring på adressen är korrekt eller inte. På samma sätt kan en uppgift från om bostadsbidrag vara en indikation på var en person kan anses, eller inte kan anses, vara bosatt. Olika förmåner betalas ut med uppgifter från folkbokföringen som (åtminstone delvis) grund. Andra händelser utgår också från en registrerad uppgift i folkbokföringen. Beslut om uppehållstillstånd, bostadsbidrag och studiestöd för studier utomlands är exempel på för- hållanden baserade på att någon bor, ska bo eller har bott på en viss adress. Det finns numera en tydligt uttalad förväntning att folkbokförings- verksamheten ska vara med och bidra till att minimera felaktiga utbetal- ningar från välfärdsystemen. Förväntningen att folkbokföringen ska fungera som en grindvakt i detta sammanhang blir oerhört svår att möta om folkbokföringsverksamheten inte kan använda information Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten från utbetalande myndigheter som eller Pensions- myndigheten, och inte heller från andra aktörer som har uppgifter om fastigheter eller personers bosättning. Gällande bosättningsförhållan- den har t.ex. både CSN och ofta bra underlag eftersom även de gör liknande bosättningsutredningar som . Det är enligt vår mening angeläget att ges möjligheter till effektivisering i folkbokföringsverksamheten genom att också använda uppgifter från myndigheter i syfte att genom urval kunna rikta resurserna dit riskerna för fel är som störst. Möjligheter till koncentre- ring på de ärenden där risken för felaktigheter är som störst innebär att hanteringen av övriga ärenden kan effektiviseras. Det är naturligtvis viktigt att enbart sådana uppgifter behandlas som är av betydelse för att uppfylla ändamålet att utföra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktigheter i folkbok- föringsdatabasen. Personuppgifter som behandlas ska enligt artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen vara adekvata, relevanta och inte för om- fattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. En förut- sättning för att en personuppgift ska få behandlas är att den behövs för att kunna uppfylla det ändamål för vilken den behandlas. Andra viktiga utgångspunkter i dataskyddsförordningen är att uppgifterna ska vara effektiva i förhållande till syftet med behandlingen och att integritetsintrånget ska minimeras.