sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Som alternativ kan övervägas att låta målet avse nyregistrering. Någon skillnad i sak, dvs. i vilka bilar som omfattas, bedöms inte föreligga. Ett mål i förhållande till nyregistrering har möjligen den fördelen att nyregistrering är lätt att definiera administrativt och följa upp. Utredningen förespråkar dock i första hand ett mål i för- hållande till nybilsförsäljningen, eftersom det bedöms tydligare och mer lättbegripligt. Målet är tänkt att vara en viktig långsiktig signal inte enbart för biltillverkare och branschen i övrigt, utan även för bilkonsumenter och allmänheten. Utredningen har övervägt en placering av målet som etappmål i förhållande till de nationella klimatmålen eller de transportpolitiska målen. Målet om nollutsläppsfordon avser visserligen att vara ett bidrag till att uppnå det föreslagna utfasningsmålet och bidrar i för- längningen också till miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpå- verkan. Utredningen bedömer att ett försäljningsmål för personbilar inte passar in bland de övriga etappmålens bredd och for- muleringar. Utredningen bedömer att målet inte heller bör vara etappmål i förhållande till de transportpolitiska målen, utan i stället vara ”fristående”. Det kan övervägas om termen mål ska undvikas, för att undvika sammanblandning med mål i de befintliga målsyste- men. Inriktning eller ambition kan då tänkas. Utredningen bedömer dock att termen ”mål” bäst överensstämmer med det som avses. Med tanke på att det rör sig om en viktig politisk ståndpunkt där bred förankring är av värde, bör målet fastställas av . 11.3.3Bonus-malus – noga kontrollerad nertrappning av bonus som en förlängd malus övervägs Nuvarande regler och effekter Bonus-malus–systemet innebär att bonus ges i samband med in- köpstillfället till vissa fordon med låga utsläpp av koldioxid, medan fordon med höga utsläpp av koldioxid får en förhöjd skatt (malus). Bonus-malus–systemet infördes för personbilar 2018 och har motiverats utifrån att riktade styrmedel behövs som stimulerar introduktionen av nya bilar med låg klimatpåverkan och som på så sätt kompletterar de mer generellt verkande styrmedlen, såsom driv- medelsskatterna.43 Bonusdelen har särskilt motiverats utifrån ett behov av att introducera ny teknik och prissätta de positiva nätverks- effekter s.k. early adopters44 skapar genom att investera i ny teknik. Malus-delen har införts för att systemet ska vara budgetneutralt (även om någon öronmärkning inte sker av influtna medel) och för att ytterligare påverka relativpriset. Bonus ges med högst belopp () för en elbil och med nedtrappande belopp beroende på utsläppsgrad för bilar som släpper ut upp till koldioxid per km.45 Malus utgår för bilar med koldioxidutsläpp över per km och beräknas med visst belopp per gram utsläpp. Beloppet är lägre för utsläpp i spannet 91–per km och högre för utsläpp därutöver.46 Bonus-malus–systemet har funnits under en relativt kort tids- period, vilket gör det svårt att utvärdera dess effekter. En försvår- ande faktor är förstås Corona-pandemin, som gör statistik – 2021 svårtydbar. Den stora andelen laddbara fordon i den svenska nybilsförsäljningen i relation till EU-snittet indikerar dock att de nationella styrmedlen som riktas mot nya bilar (dvs. främst bonus- malus–systemet och nedsättningen i förmånsbeskattningen) har haft 2019/20:170 s. 6. 44Early adopters är kortfattat en konsumentgrupp som väljer en viss ny vara innan majoriteten av befolkningen gör det. Begreppet används inom marknadsföring, företagsekonomi och innovationsforskning. 45Förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar, 5 §. Bilar som kan drivas med fordonsgas omfattas av bonus oavsett utsläpp. 46Vägtrafikskattelagen (2006:227) 2 kap. § 9 a. Beloppen per gram koldioxid är 107kronor per gram i det lägre spannet (91–) respektive i det högre. Bilar som kan drivas med fordonsgas eller E85 omfattas inte av malus oavsett utsläppsgrad. effekt.47 gäller en ny körcykel för utsläppsmätning som resulterat i högre uppmätta och deklarerade koldioxidvärden i genom- snitt och därmed högre fordonsskatt.48 Det har även lett till att fler bilar omfattas av malus. En dominerande andel av utbetalningarna av bonus har gått till juridiska personer; var siffran 79 procent.49 Av dessa beräknas en stor andel vara förmåns- bilar, som vanligtvis leasas på tre år.50 Det förekommer därtill privat- leasing av bonusbilar, som inte ingår i siffran om och inte heller redovisas särskilt i statistiken.51 Som redan påtalats är markna- den internationaliserad och en hög andel bonusbilar exporteras efter leasingperiodens slut.52 Bonus – undvik ”ryckighet”; i stället förutsägbar och kontrollerad nertrappning Bonus motiveras som nämnts av att driva teknikomställningen och prisa in fordon med inga eller låga koldioxidutsläpp i nybilsförsälj- ningen. I takt med att de laddbara fordonen slår igenom på bred front och är att betrakta som ”ny teknik” blir behovet av inköpssubventioner naturligen svagare. Inköpspriserna för en elbil är alltjämt högre än för motsvarande bil med förbränningsmotor, men som behandlats i kapitel 6 är det sannolikt att prisparitet kan nås redan runt 2025. Med tanke på lägre driftskostnader kommer elbilar i ett sådant läge, givet en tillräckligt väl utbyggd laddinfra- struktur, att ha samtliga rent ekonomiska fördelar jämfört med kon- ventionella bilar. Flera andra faktorer spelar in, däribland faktisk och upplevd tillgång till laddinfrastruktur m.m., men givet en gynnsam utveckling kan behovet av inköpssubventioner för elbilar komma att bestå under relativt få år till. Utredningen har föreslagit ett mål om enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar 2030. 47Trafikverket bedömde att minskningen i nya bilars genomsnittliga kol- dioxidutsläpp i helt och hållet berodde på ökad andel laddbara bonus-bilar, varför bonus-malus så långt sågs ha haft effekter främst på nyregistreringen av bonusbilar. Se (2020f). 49Beräkningen av utsläpp sker enligt körcykeln WLTP i stället för tidigare NEDP. 49Information från Trafikanalys, . Uppgifterna inkluderar nyregistrering av bilar hos bildetaljhandeln, bilar som sedan kan säljas vidare till privatpersoner. 50Runt 60–beräknas vara förmånsbilar. Se avsnitt 11.3.4 nedan. 51I de fallen registreras bilen inte på leasinggivaren utan på leasingtagaren. 52Se avsnitt 11.1.1 ovan. Om utvecklingen sker i sådan takt som utredningen därmed hoppas och ser som möjlig, finns det framåt det årtalet inte skäl att ha kvar inköpssubventioner. En framtida nertrappning av bonus bör inte ske med kort varsel eller uppfattas som ryckig, vilket systemet har fått viss kritik för, utan behöver ske på ett förutsägbart och successivt sätt. Utredningen rekommenderar därför att det med god framför- hållning utformas en tydligare långsiktig plan för bonusen, inne- hållande en plan för stegvis nertrappning. Detta betyder inte att det inte kan finnas utrymme för viss flexibilitet. Marknadsutvecklingen för laddbara fordon beror som nämnts på ett flertal faktorer som är svåra att förutse, varför utvecklingen behöver följas noga. Även om prisparitet nås, kan osäkerheten kring laddinfrastruktur eller andra faktorer göra att marknadsutvecklingen går långsammare än väntat. Det är viktigt att den positiva trenden för laddbara bilar i nybils- försäljningen inte bryts genom en för tidig eller snabb utfasning. Täta kontrollstationer behöver därför finnas på plats och möjliggöra eventuell justering av planen i mer ”generös” riktning. Detta fråntar inte värdet av att en plan finns på plats och innehåller en slags ”minsta möjliga” subventionsplan, som tillverkare och konsumenter kan räkna med. Utredningen ser det inte som sin uppgift att gå in på de närmare detaljerna kring en framtida nertrappning av bonus. En naturlig nertrappningsväg att överväga är dock att gradvis skärpa bonusdelen till att endast avse nollutsläppsfordon, vilket utredningen har noterat redan sker i flera andra länders regleringar. Som exempel kan nämnas det franska bonus-malus–systemet där bonus numera ges endast vid köp av bilar som släpper ut mindre än koldioxid per km (dvs. i huvudsak elbilar) och det brittiska där bonus för laddhybrider togs bort 2018 medan bonus för elbilar kvarstår. Marknaden bör också följas ur fördelningspolitiskt perspektiv. Elbilarna har under en inledande fas tillhört dyrare prissegment, vilket är naturligt vid introduktion av ny teknik. Marknaden är dock nu på väg att breddas med ett stort antal nya modeller täckande fler prissegment. Pristak för bonus kan övervägas.53 Flera länder har in- 53Även förändrad bonus för de allra billigaste bilarna skulle kunna övervägas, beroende på marknadsutvecklingen. kan bonus ges med maximalt av bilens nybils- pris, vilket kan begränsa möjligheten för bilar under viss prisnivå att erhålla det högsta bonus- beloppet (). fört pristak för bonus för att inte gynna de allra dyraste bilarna. Sådana pristak finns bl.a. i , , och Italien.54 Malus – täta kontrollstationer och övervägande om förlängd malusperiod Malus påverkan på nybilsförsäljningen kan, liksom för bonus, antas plana ut när prisparitet nås mellan elbilar och bilar med förbrän- ningsmotor (se nedan). En fortsatt malus kan dock fortsatt skicka en prissignal (givet s.k. ”närsynthet” hos vissa konsumenter55) och verka för att dämpa nybilsförsäljningen generellt. I flera grannländer sker en motsvarande styrning genom koldioxiddifferentierade regi- streringsskatter, bl.a. , och . Liksom beträffande bonus behövs täta kontrollstationer för att utvärdera malus i förhållande till marknadsutvecklingen och uppsatt NUF-mål. En ökad malus eller förlängd malus (dvs. att låta malus gälla längre än från registrering) kan övervägas för att ytterligare förstärka styrningen. En förlängd malus skulle även kunna öka betalningsviljan för nyare begagnade laddbara bilar och därmed minska exporten av dessa. Som beskrivits ovan sker en omfattande export av nyare begagnade laddbara bilar från , vilket riskerar att försena omställningen av den svenska fordons- flottan. Som också beskrivits är problemet komplext, inte minst då den nationella marknaden i hög grad påverkas av andra länders styr- medel. Försök har från regeringens sida gjorts att ta fram förslag på återbetalningskrav för bonus under vissa förutsättningar, för att på så sätt motverka en tidig export av bonusbilarna.56 En sådan reglering är dock förenad med flera svårigheter, och något slutligt förslag har ännu inte presenterats. En annan möjlighet vore enligt utredningens mening därmed att låta malus få större genomslagskraft på begagnat- marknaden, genom att förlänga malus . Om begagnade bilar med 54Högre bonus ges för bilar med inköpspris och lägre bonus för bilar med inköpspris i spannet . 55Med närsynthet menas att konsumenter i vissa fall inte prisar in framtida körkostnader i tillräckligt stor utsträckning vid sitt nybilsköp. Malus kompletterar i ett sådant fall en mer generell prissättning genom att åstadkomma något som prissättningen inte klarar av. Se exempelvis Grigolon, Reynaert och Verboven (2018). 56Förslaget innebar att bonusmottagaren skulle åläggas återbetala bonusen om fordonet i fråga avregistrerats tidigare än från påställning av någon annan anledning än att den skrotas. promemoria M2020/01180/R. Förslaget möttes av relativt kraftig kritik och är under omarbetning. förbränningsmotor omfattas av malus än nu gällande , ökar sannolikt incitamenten att välja en begagnad laddbar bil framför andra begagnat-alternativ. Utredningen förespråkar mot den bakgrunden att förutsättningarna för en förlängd malus utreds närmare. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera närmare detaljer för en sådan förändring, men bedömer att en malus omfatt- ande fem–vore ett lämpligt tidsspann att utreda. På något kan en utvidgning till linjär malus övervägas, dvs. med gradvis ökande belopp för alla bilar med utsläpp. På så sätt skulle även t.ex. laddhybrider omfattas av malus, om än med lågt belopp. Vid en marknadsutveckling där nollutsläppsfordon finns i alla prissegment och är ekonomiskt fördelaktiga samt förutsätt- ningar för laddinfrastruktur m.m. finns i hela landet, skulle en sådan linjär malus innebära ett tydligt och konsekvent incitament längst hela utsläppsskalan. Det kan noteras att utredningens syn på en fortsatt malus innebär att budgetneutraliteten i bonus-malus–systemet överges. 11.3.4Se över nedsättningen i förmånsvärde för att med god framförhållning kunna förenkla systemet och bättre motsvara privatinköp Nuvarande regler och effekter Privat användning av tjänstebil beskattas genom att värdet av tillgång till en personbil läggs till den beskattningsbara inkomsten som därmed påverkar både sociala avgifter och inkomstskatt.57 Värdet av denna tillgång till bil beräknas schablonmässigt och benämns för- månsvärde.58 Reglerna för förmånsbilar är avsedda att som huvud- regel spegla principen om neutral beskattning mellan förmån och kontant lön. Det finns även en avsikt att styra mot mer miljö- anpassade bilar. Det senare sker främst genom särskild nedsättning av förmånsvärdet (se nedan). Dessutom påverkar malus förmåns- 5761 kap. 11 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) (IL). Med undantag för använd- ning i ringa omfattning, med vilket avses ett fåtal tillfällen och en sammanlagd körsträcka på högst (prop. 1993/94:90 s. 93 f). 58Förmånsvärdet beräknas som summan av 0,29 prisbasbelopp, ett ränterelaterat belopp, ett prisrelaterat belopp, och bilens fordonsskatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227). Beräk- ningen framgår närmare av 61 kap. 5 § IL. värdet på ett direkt sätt, sedan man brutit ut fordonsskatten ur schablonberäkningen och låtit den bli en egen beräkningspost.59 Nedsättningen i förmånsvärde gäller för bilar som är utrustade med teknik för drift helt eller delvis med elektricitet eller med andra mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselolja och som på grund av detta har ett högre nybilspris än en närmast jämförbar bil utan sådan teknik (konventionell bil).60 Nedsättningen innebär att förmånsvärdet sätts ned till en nivå som motsvarar nybilspriset för den närmast jämförbara konventionella bilen.61 Som beskrivits tidig- are beräknar att den genomsnittliga nedsättningen av nybilspriset var för elbilar och för laddhybrider. fanns dessutom en ytter- ligare tidsbegränsad nedsättning av förmånsvärdet för gasbilar, el- bilar och laddhybrider med , dock högst . Denna upphörde att gälla /21. Regeringen har föreslagit förändringar i den schabloniserade beräkningen av förmånsvärde, för att bättre motsvara kostnaden av att ha en privatägd bil. Förändringarna omfattar inte nedsättningen, men höjer skatteuttaget för bilförmån generellt.62 Som redan nämnts bedöms en relativt stor andel av registrerade bonusbilar vara förmånsbilar. Av de bonusbilar som registrerades på juridisk person 2020 beräknas 60– 70procent vara förmånsbilar.63 Förmånsbilarna har således inneburit ett stort inflöde av nya bonusbilar. 2017/18:01 s. 257 ff. 60Reglerna finns i 61 kap. 8 a § IL. 61Reglerna gäller bilar som tas i trafik och framåt. För äldre bilar gäller en något annorlunda beräkning, se lagen (2017:1212) om ändring i inkomstskattelagen. 2020/21:156. 63Information från Trafikanalys . Trafikanalys slutsats är baserad på SCB:s hus- hållsuppgifter om antal personer med bilförmån för åren 2010–2018 jämfört med antalet juri- diskt ägda och leasade fordon i trafik enligt Trafikanalys statistik. Diffe- rensen om har lett till antagandet att av alla juridiskt ägda och leasade fordon är förmånsbilar. Applicerat på antalet klimatbonusbilar som registrerades på juridisk person under första nio månaderna av 2020 har andelen förmånsbonusbilar av de totala antalet bonusbilar registrerade på juridisk person beräknats till . Med hänsyn till osäkerhet (bl.a. huruvida klimatbonusbilar i större utsträckning är förmånsbilar än andra- bilar registrerade på juridisk person) har Trafikanalys nått bedömningen 60–. Översyn av nedsättningen till närmast motsvarande bil Ett fortsatt nedsatt förmånsvärde för miljöanpassade bilar kan moti- veras med ett resonemang motsvarande det som förts beträffande bonus-malus. En nedsättning av förmånsvärdet för bilar med låga eller inga utsläpp kan således motiveras främst under en fas av mark- nadsintroduktion av den nya tekniken. Detta betyder enligt utredningens mening inte att några tvära förändringar ska göras i nutid. Tvärtom har systemet, liksom beträf- fande bonus, kritiserats för ryckighet och kortsiktiga beslut. En översyn av och plan för nedsättningen behöver däremot göras för att möjliggöra god framförhållning, motsvarande vad utredningen anfört om bonus ovan. Liksom beträffande bonus behöver mark- naden och utvecklingen i nybilsförsäljningen följas noga. Utredningens uppgift är som nämnts inte att gå in i detaljer för en sådan översyn. Utredningen kan inte undgå att notera att nuvarande regelutformning med nedsättning till närmast jämförbara bil ter sig administrativt tungrodd, vilket också påpekat. Utformningen kan antas ha fungerat väl för och gasbilar där den anpassade bilen var en mindre modifiering av befintlig bilmodell. För elbilar och laddhybrider är det svårare att avgöra vilken bilmodell som är närmast motsvarande, i synnerhet för bilmärken som över huvud taget inte säljer bilar med förbrännings- motor. Risk finns för strategisk prissättning hos biltillverkare för att ha en ”jämförbar bil” till lågt pris som i praktiken inte finns att köpa. Utformningen gynnar dessutom dyrare bilar framför billigare, efter- som nedsättningen blir större ju dyrare bilen är. Utredningen note- rar också att den genomsnittliga nedsättningen för elbilar och ladd- hybrider enligt beräkning kraftigt överstigit mot- svarande bonusnivåer, vilket innebär en inkonsekvens gentemot privat ägande av bil. Mot ovanstående bakgrund bör en inriktning vid översynen vara att nedsättningen bättre ska motsvara inköpssubventionen vid privatköp av bil. En direkt koppling mellan bonus och förmåns- beskattningen kan visserligen vara svår att uppnå, eftersom före- skrifter om skatt måste meddelas i lag, medan bonus bestäms av regeringen i förordningsform. Försmånsskattereglerna kan med andra ord sannolikt inte utformas så att de har en direkt koppling till klimatbonusförordningen. Andra sätt att uppnå en bättre spegling av bonus bör dock kunna övervägas. Som alternativ kan t.ex. tänkas en schablonmässig nedsättning i förmånsvärde, som i genomsnitt motsvarar effekten av gällande bonus. Framkomlig- heten för en sådan reglering beror förstås på hur bonusreglerna ser ut och hur ofta de ändras. Det kan vara snårigt att försöka spegla differentierade bonusnivåer och/eller täta ändringar i bonusreglerna. En utveckling som avsevärt skulle förenkla en sådan spegling är dock om bonus framgent skärps till att enbart gälla nollutsläppsfordon (se ovan). När det gäller en motsvarande skärpning även i förmåns- reglerna kan som jämförelse nämnas utvecklingen i flera europeiska länder, bl.a. och , där en nedsatt förmåns- beskattning endast gäller för bilar som inte släpper ut koldioxid vid körning samt där förmånsskatten är undantagen enbart för batterielektriska bilar.64 11.3.5Skrotningspremier och konvertering – överväg endast om omställningen inte lyckas Fordonsflottan påverkas inte enbart av nybilsförsäljning samt import- och exportflöden utan också av utskrotning av bilar med förbränningsmotor och möjligheten till konvertering av dessa till drift med rena eller höginblandade biodrivmedel eller eldrift. Gene- rellt är det dock betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd. Utredningens mening är därför att denna typ av åtgärder endast bör övervägas om andra alternativ saknas, t.ex. om en snabb infas- ning av nollutsläppsfordon av någon anledning misslyckas. Sådana överväganden kan då främst vara motiverade av att underlätta för låginkomsthushåll att byta till eldrift. En skrotningspremie kopplat till nyköp av vissa personbilar, elcykel eller kollektivtrafikbiljett finns i , där den som skrotar en personbil ges en skrotnings- premie på upptill beroende på vad som anskaffas. Högst premie ges vid nyanskaffning av en personbil som drivs med el eller 64Se om andra länders styrmedel i kapitel 4. metan.65 Eftersom premien infördes kan inga slut- satser ännu dras om dess effekter, men i propositionen uppmärk- sammas att de direkta positiva miljöeffekterna bedöms vara små och att det finns risk för missbruk av systemet genom vidareförsäljning. Konvertering av bensinbilar till exempelvis E85 kan även vara en nödlösning om förnybar bensin inte finns tillgänglig när utfasnings- året närmar sig. En sådan lösning riskerar dock att bli uteslutande nationell och löser inte bristen på förnybar bensin för hitresande europeiska bilar. Utredningens förhoppning är mot bakgrund av allt det ovanstående att den föreslagna styrmedelsinriktningen ska möj- liggöra en utfasning utan skrotning av fungerande fordon eller kon- vertering. 11.3.6Fortsatt stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur Medan bonus-malus–systemet och nedsättning av förmånsvärdet i huvudsak stimulerar nybilsförsäljningen av laddbara bilar kan stöd till utbyggnaden av laddinfrastruktur även gynna köparna av begag- nade laddbara bilar. Detta är ytterligare ett skäl till att fortsätta stödja utbyggnaden av laddinfrastruktur, både för laddning vid lång- resor och för laddning hemma. Utredningens förslag på detta om- råde beskrivs i kapitel 10. 11.3.7Kompensera inte för högre drivmedelspriser med sänkt beskattning En högre andel förnybara drivmedel kommer att leda till högre driv- medelspriser. Vid tidigare skärpningar av reduktionsplikten har i vissa fall beskattningen av bensin och diesel sänkts för att hålla nere prisökningen vid pump. En sänkt beskattning gör val av eldrivna fordon mindre attraktiva, både för köpare av nya och begagnade bilar. 65Lag om skrotningspremie för personbilar (839/2020). Se även finska regeringens proposition RP 201/2020 rd, Regeringens proposition till med förslag till lag om skrotningspremie för personbilar . 11.3.8Positivt att det offentliga föregår med gott exempel – skärpta krav vid offentlig upphandling genom det reviderade CVD-direktivet Direktivet om rena och energieffektiva vägfordon (Clean Vehicle Directive, CVD-direktivet)66 ställer krav på viss andel ”rena” fordon bland vägtransportfordon upphandlade av statliga, regionala och kommunala myndigheter. Med upphandling avses i detta samman- hang avtal om inköp, leasing, hyra eller hyrköp.67 För del är andelen fördelat på vissa tidsintervall – ett fram och ett andra för åren 2026–2030.68 Med ”rena” fordon avses för personbilar under första tidsinter- vallet fordon som släpper ut max koldioxid per km. Under det andra tidsintervallet avses endast utsläppsfria fordon. 69 Beräk- ningen av utsläpp sker på motsvarande sätt som enligt förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp (se ovan), dvs. utsläpp från avgas- röret. Direktivet korrelerar därmed med nämnd förordning på så sätt att ett ”rent” fordon motsvarar ett förordningens definition av ”ut- släppssnålt” fordon under det första tidsspannet och förordningens definition av ”utsläppsfritt” fordon under det andra. Regeringen har lämnat förslag på hur direktivet ska implementeras för svensk del, till största del genom ändringar i lagen om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafik- tjänster.70 Utredningen har inte sett skäl att närmare fördjupa sig i detaljerna av den kommande implementeringen, utan bedömer det som positivt att en plan nu finns på plats och att det offentliga på detta sätt kan föregå med gott exempel. Regleringen omfattar även kommuner och regioner, vilket är betydelsefullt med tanke på att dessa står för en dominerande andel av de totala offentliga upp- handlingarna. Utredningen noterar även särskilt att förslaget innebär