sou · H9B367 · 2021-07-30 00:00:00 — Statsstödsreglerna måste tillåta att vissa medlemsstater kan vara föregångare i klimatomställningen utan att snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden riskeras. 8SOU 2021:48 I en värld som ställer om – utan fossila drivmedel 2040. 6.3.2Återbetalningen av dieselskatten fasas ut men måste kompenseras Utredningen föreslår att den återbetalning som finns för jord-, skogs- och vattenbruket stegvis fasas ut till 2030. För att en sådan utfasning ska kunna genomföras behöver en kompensation i en- lighet med förslaget om ett nytt jordbruksavdrag införas. Vidare behöver en tät uppföljning av konkurrenskraften och lönsamheten i jordbruket genomförs och visar på att dessa inte minskar. Utredningen föreslår en utfasning av den återbetalning av koldioxid- skatt som företag inom jord-, skogs- och vattenbruk kan ansöka om. En utfasning är endast möjlig om denna kompenseras. Utredningens förslag gällande ett jordbruksavdrag i kapitel 4 ska därför ses i ett sam- manhang med detta förslag. Vidare har utredningen visat på att jordbrukets lönsamhet och konkurrenskraft generellt sett är låg. Förslaget om att fasa ut nedsätt- ningen förutsätter att lönsamheten och konkurrenskraften inte för- svagas . Det förslag om ett utvidgat uppdrag till vad gäller den årliga uppföljningen av livsmedels- strategin kommer att vara ett viktigt verktyg i denna uppföljning. I en uppföljning är det vidare viktigt att effekterna på jordbrukets lön- samhet och konkurrenskraft av reduktionsplikten följs upp. Utredningen gör bedömningen att det skulle kunna vara motiverat att t.o.m. öka nedsättningen om konkurrenskraften och lönsamheten skulle visa sig försämras avsevärt. Detta skulle då vara fråga om en tillfällig ökning . Förslaget om en utfasning kommer föranleda ändringar i 6 a kap. 1 § samt 9 kap. 7 och 8 §§ i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Då utredningen bedömer att en utfasning inte kan påbörjas innan ett införande av ett jordbruksavdrag beslutats menar utredningen att det är jordbruksavdragets genomförande och tidsplan som måste vara styrande för utfasningen. I takt med en utfasning kommer statens kostnader för nedsättningen att minska. Den genomsnittliga återbetalningen till jord-, skogs- och vattenbruket har varit främst beroende på nivån på återbetalningen. är det som ansvarar för administrationen av ned- sättningen. Fram, tills och under utfasningen kommer även fortsatt behöva redovisa utvecklingen . före- slås även vara administrativt ansvarig myndighet för det förslagna jord- bruksavdraget vilket innebär att en utfasning av dieselskatten och införandet av ett jordbruksavdrag blir ett nollsummespel. Vid tidpunk- ten för växlingen kan det dock bli en tillfällig ökad administrativ börda. Konsekvenser för företag och enskilda En höjd kostnad för branschens drivmedel utan kompensation riske- rar att leda till att företag läggs ner. Enligt analyser i SASM-modellen skulle det skulle viss del av spannmålen i slättbygderna ersättas med vall och extensiv köttproduktion. I skogsbygderna och i norra skulle djurhållningen minska och svårbrukade marker skulle överges. Minskningen av arealen betesmark skulle bli tydligast i skogsbygd. Företagen i dessa områden har ofta lägre transporter till jordbruksmark då störst andel av marken är skog. Nedläggningen i dessa områden skulle minska antalet arbetstillfällen men kanske framför allt bidra negativt till landsbygdsutvecklingen genom att områdenas attraktivitet minskar och en minskad verksamhet och befolkning leder till mindre investeringar i infrastruktur m.m. Utebliven pro- duktion eller kraftigt minskad sådan i stora geografiska områden kan leda till att förädlingsindustri och uppköpare försvinner eftersom volymerna blir allt för små. Sådana effekter kan innebära stora svårig- heter att återfå en produktion i området trots eventuellt förbättrade förutsättningar. Skogsbrukets maskiner som används vid slutavverk- ning och gallring av skog betalas ofta per kubikmeter virke som maskinen hanterar. Ett eventuellt avskaffande av återbetalningen av dieselskatt skulle innebära att kostnaden per kubikmeter skog vid avverkning skulle öka. För en skogsmaskinsentreprenör skulle det innebära ytter- ligare pressade marginaler om ökade drivmedelskostnader inte kan tas ut av skogsägaren eller den som köper virket. blir dyrare jämfört med importerad som kan vinna konkurrensför- delar. Transporterna till sågverk och massabruk som sker med lastbil är inte berättigade till återbetalning av dieselskatt. Jordbrukarna kommer till del att anpassa sig till högre kostnader för diesel genom att minska åtgången per hektar t.ex. genom reducerad jordbearbetning, mer bränslesnålt körsätt, inköp av traktorer med lägre bränsleförbrukning med mera. Detta kommer innebära mins- kade utsläpp av växthusgaser. En ensidig utfasning av dieselskatten utan kompensation bedöms leda till att produktion i avvecklas och ersätts av import. De importerade varorna har en högre klimatpåverkan vilket leder till ökade utsläpp på global nivå. som överges i leder till för- lust av biologisk mångfald. Om företagen lyckas minska sitt beroende av fossila bränslen är det positivt för försörjningsförmågan. Men om en utfasning av åter- betalningen sker utan kompensation så väntas detta leda till nedlägg- ning av jordbruk. Effekterna analyseras närmare med hjälp av SASM- modellen under rubrik 6.2.1 tidigare i detta kapitel. Nedläggningen av jordbruk skulle ytterligare minska försörjningsförmågan i . I utredningens uppdrag ingår att utreda och föreslå åtgärder och styr- medel för att främja övergången till fossiloberoende och mindre fossil- intensiva alternativ för arbetsmaskiner. På kort och medellång sikt bedöms den största potentialen för att minska fossilberoendet inom det svenska jordbruket finnas i en ökad användning av biodrivmedel. lämnade (M 2019:04) sitt betänkande I en värld som ställer om – utan fossila drivmedel 2040 (SOU 2021:48). har haft i uppdrag att lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar (dir 2019:106). I upp- draget har även ingått att lämna förslag på hur en utfasning av fossila bränslen kan ske för arbetsmaskiner. Det har skett samråd mellan utredningarna. 7.1.2Arbetsmaskiner finns i många olika sektorer och för många olika användningsområden Arbetsmaskiner är en mycket heterogen grupp med en heterogen användning; det finns ett stort antal olika arbetsmaskintyper och antalet arbetsmaskiner är stort. Det handlar bland annat om; trakto- rer, lyftkranar, grävmaskiner, gräsklippare, motorsågar och snöskot- rar. Det är alltså allt från handhållna redskap till stora gruvdumprar som ingår i definitionen. Arbetsmaskiner används framför allt i in- dustri (pappers-, gruv-, stål- och kemiindustrin), bygg och anläggning, skogsbruk, jordbruk och hushåll1. De flesta arbetsmaskinerna är ut- 1WSP 2017, Fossilfrihet för arbetsmaskiner. rustade med förbränningsmotorer, som vid drift släpper ut avgaser i form av växthusgaser och luftföroreningar. På EU-nivån definieras arbetsmaskinerna som ”mobila maskiner som inte är avsedda för trans- porter på väg”2. I svensk lagstiftning sker en annan uppdelning där väg- trafikskattelagen (2006:227) och fordonslagen (2002:574) använder begreppet motorredskap med uppdelning i två klasser. Det är med vilken hastighet som fordonet får framföras som definierar om det är klass ett eller två. Även traktorer delas in i två undergrupper beroende på hastighet. Traktorer och motorredskap delas dessutom in i två olika skatte- klasser beroende på vikt och användning. Skatteklass II är befriad från skatt. De flesta traktorer och motorredskap som används inom jord-, skogsbruk tillhör sannolikt skatteklass II. Enligt vägtrafikskatte- lagen tillhör traktorer som används uteslutande eller så gott som ute- slutande för transport av produkter från eller förnödenheter för lantbruk, skogsbruk, yrkesmässig växtodling eller yrkesmässigt fiske skatte- klass II. För de jordbruksföretag som utför maskintjänster utanför jord- och skogsbruket kan det vara viktigt att tänka på att andra trans- porter får utföras i endast ringa omfattning. Där ringa omfattning anses vara av den totala körtiden. En traktor i skatteklass II får tillfälligt användas på sådant sätt som avses för traktor skatteklass I. Den tillfälliga användningen får vara och bör medges för högst tre tillfällen . Vid den tillfälliga an- vändningen beskattas traktorn i skatteklass I. Skatten baseras på trak- torns eller motorredskapets vikt och löper från till för fordon över . 7.1.3Osäkra data kring arbetsmaskiners utsläpp Den metod som används i för att beräkna utsläpp från arbets- maskiner är helt modellbaserad och uppfyller internationella metod- riktlinjer3. Metoden bygger på information om antalet maskiner och hur mycket de används i genomsnitt. Utsläpp av växthusgaserna kol- dioxid, metan och lustgas beräknas med modellen som även ger siffror på luftföroreningar. Koldioxidutsläppen justeras också mot de natio- nella bränsleleveranserna. 2Naturvårdsverket rapport nr 6826 () Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp – Redo- visning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp. Det finns brister i kunskapen om vissa arbetsmaskiner, vil- ken typ av motorer de har, var de kommer ifrån och hur de används. Det råder även brist på regelbundna och aktuella underlagsdata vilket sammantaget gör beräkningarna av utsläppen från arbetsmaskiner osäkra. För att ge bättre möjligheter till styrning, kontroll och uppföljning inom området arbetsmaskiners utsläpp har Transportstyrelsen ny- ligen fått ett uppdrag av regeringen. Uppdraget handlar bland annat om att analysera förutsättningarna för att utvidga registreringsplikten för vissa arbetsmaskiner4. Uppdraget ska redovisas . Behovet av register är även något som lyfts fram i Utfasnings- utredningens slutbetänkande. 7.1.4Begränsad reglering av arbetsmaskiners utsläpp Utsläpp från arbetsmaskiner ingår på EU-nivå i de krav på utsläpps- minskningar som har fördelats mellan EU:s medlemsstater genom den så kallade Ansvarsfördelningsförordningen5. Enligt denna förord- ning ska EU:s totala utsläpp av växthusgaser minska till 2030 jämfört med . Avgaskraven för arbetsmaskiner regleras i EU:s förordning 2016/ 16286 där både maskiner som används yrkesmässigt och i privatbruk omfattas. När det gäller luftföroreningar gäller skärpta avgaskrav för de flesta typer av motorer som används i arbetsmaskiner, dessa krav går under namnet steg V. Steg V-kraven följer på steg IV-kraven och reglerar utsläppen av kolmonoxid (CO), kolväten (HC), kväveoxider (NOx) och partiklar men utsläpp av koldioxid (CO2) ingår inte. Steg-reglerna (I, II, III, IV och V) gäller när en motor sätts på marknaden, säljs eller registreras. fråga ställd till från kon- stateras att arbetsmaskiners utsläpp av växthusgaser inte är reglerade 4Regeringsbeslut till Transportstyrelsen. Uppdrag att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013. 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om änd- ring och upphävande av direktiv /68/EG. på samma sätt som för bilar och lastbilar7. Frågeställaren pekar på att arbetsmaskiner stod för av EU:s totala utsläpp av växthus- gaser och vill ha en uppdaterad siffra. Frågeställaren lyfte också fram att arbetsmaskiner, liksom bilar och lastbilar, ofta arbetar i städer där kommuner nu känner sig tvungna att reglera själva. Det togs upp att exempelvis staden satt upp krav om noll-utsläpp från bygg- och anläggningsmaskiner . hänvisade i sitt svar till Ansvarsfördelningsförordningen och konsta- terade att särskild reglering av arbetsmaskinerna skulle vara ett allt för omfattande jobb på grund av bredden av maskintyper. Kommis- sionen måste enligt förordningen 2016/1628 lägga fram en rapport till och rådet där de ska analysera behovet av ytter- ligare utsläppskrav. 7.1.5Jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner står för knappt en tredjedel av de totala utsläppen från arbetsmaskiner Enligt statistik för står arbetsmaskiner för av de totala växthusgasutsläppen i , mot- svarande CO2e och av de totala transport- utsläppen. Utsläppen från arbetsmaskiner har ökat med knappt 10 pro- cent , som totala territoriella utsläpp av växthusgaser minskat med . Parliamentary questions, 5 February 2020. Subject: Emissions from non-road mobile machinery (NRMM). Källa: Egen bearbetning av uppgifter på . Jord- och skogsbruk står för knappt en tredjedel av de totala utsläppen från arbetsmaskiner, . Inom dessa sektorer har utsläppen minskat något . 7.1.6Traktorer finns upptagna i vägtrafikregistret Svårigheterna att beräkna arbetsmaskinernas utsläpp varierar mellan olika maskintyper och består bland annat i att bedöma maskinernas livslängd och användning. De arbetsmaskintyper som redovisas i genomgång 2018 och som framför allt används inom jordbruket torde vara traktorer, snöskotrar/fyrhjulingar, hjul- lastare och skördetröskor8. Traktorer är den kategori utav arbets- maskinerna som står för den största andelen av koldioxidutsläppen när samtliga utsläpp från arbetsmaskiner jämförs. Därefter följer hjul- lastare, grävmaskiner, snöskotrar/fyrhjulingar, gruvtruck/tipptruck och åkgräsklippare. Dessa sex maskintyper står sammanlagt för av arbetsmaskinernas utsläpp av koldioxid i . 8Naturvårdsverket rapport nr 6826 () Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp – Redo- visning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp. För att beräkna utsläppen från större dieseldrivna arbetsmaskiner har använt sig av en studie som gjordes av (2007)9. Studien visade att cirka 290 000 arbetsmaskiner i spannet 37 till 560 kW arbetade i . En del av dessa arbets- maskiner är traktorer men också skördetröskor och skogsmaskiner. När det gäller traktorer är uppgifterna om antalet relativt säkra efter- som de allra flesta traktorer är upptagna i vägtrafikregistret. En del bygg- och anläggningsmaskiner finns också registrerade på motsva- rande sätt. bedömer i sin rapport att största delen av traktorernas växthusgasutsläpp kan relateras till jordbruk, mindre andelar allokeras till skogsbruket, bygg- och anläggning, tjänstesek- torn med flera. Det finns omkring 357 000 traktorer registrerade och 123 000 av dessa finns inom jordbruket och 71 000 inom skogsbruket. En stor del av traktorerna är gamla och används inte så mycket. Utred- ningen uppskattar därför att det är de cirka 30 000 traktorer som är nyare än och väger som står för den största delen av arbetet inom jordbruket. Större delen av traktorerna som finns i är från och utredningen konstaterar att arbetsmaskinerna omsätts mycket långsamt. Dock är det tydligt att det nyaste maskinerna används mest och utför större delen av arbetet. Utöver traktorer finns det en hel del andra arbetsmaskiner som används i jord- och skogsbruket. uppskattar att det finns omkring 31 000 större arbetsmaskiner inom jordbruk, skogs- bruk och fiske. Utav dessa bedöms en stor andel, cirka 24 000 vara skördetröskor. Många av dessa används dock väldigt lite eller inte alls. Utöver dessa finns bland annat hjullastare och andra arbetsmaskiner som används för inomgårdsarbete, självgående skördemaskiner som används i fält t.ex. exakthackar. Bland dessa arbetsmaskiner finns också omkring 3 000 skogsmaskiner. Arbetsmaskinerna tillverkas i små serier och marknaden domine- ras av några få stora tillverkare. De tre största tillverkarna av arbets- maskiner till jordbruket är , CNH industrial (Case IH, New ) och AGCO (Challenger, Fendt, Massey , Valtra m.fl.). Tillsammans står de för mer än två tredjedelar av alla traktorer som säljs i . Mindre marknadsandelar har SDF (Same, 9”A methodology for estimating annual fuel consumption and emissions from non-road mobile machinery – Annual emissions from the non-road mobile machinery sector in for year 2006”, Report 2007:01 , sciences. Deutz-Fahr, , mfl), , Zetor och . Det fanns tillverkning av traktorer i då sålde produktionen till finska Valmet som blivit Valtra som ägs av . Tabell 7.1 Traktorer i Bestånd efter status, nyregistreringar och avregistreringar, årsvis 2011–2020, många av de lättaste traktorerna är fyrhjulingar Enligt av data till EAA10-kalkylen inve- sterade svenska jordbrukare 2,8 miljarder 2020. Invester- ingarna utgjorde av jordbrukets totala investeringar. I antal handlar det om mellan 2 500 och 3 000 nya traktorer . Stati- stiken som visas i tabell 7.1 visar ett större antal traktorer men många är så kallade fyrhjulingar och många används inte i jordbruk. Medelpriset på den genomsnittligt levererade traktorn med 112 kW (152 hk) bedömdes vara . Traktorerna ut- märker sig bland övriga arbetsmaskiner inte bara genom att de är många utan också genom sin låga användning som uppskattas till igenom- snitt mellan 500–. I statistiken finns också posten redskap för skörd och tröskning där självgående skördetröskor ingår. Antalet skördetröskor som har en förbränningsmotor och som säljs i bedöms vara om- kring 150 till 200. 7.1.7Inom jordbruket dominerar förbränningsmotorn Som konstaterats tidigare används en rad olika arbetsmaskiner där traktorer hör till de som används mest. Dessa drivs nästan uteslu- tande av en förbränningsmotor. Utöver traktorer finns förbrännings- motorer i olika självgående maskiner så som skördetröskor och last- maskiner men även i vissa fall redskap som kopplas till traktorer och för att driva stationära anläggningar. Jordbruksföretagen har ofta flera traktorer som används olika mycket och för olika syften. Det är inte ovanligt att en traktor används och finns kvar på ett företag . Hur traktorerna används beror på produktionsinriktning. Många arbeten måste utföras beroende på bland annat väder och därför är det viktigt att traktorn har tillräcklig effekt. Vid intensiva perioder som exempelvis när grödor ska etableras eller vid skörd kan effektbehoven vara mycket stora. Det är viktigt att arbets- moment kan utföras , detta gäller särskilt i jämfört med söderut i EU där odlingssäsongen är längre. I många fall kan det handla då mycket arbete måste uträttas för 10Den Ekonomiska kalkylen för jordbruks-sektorn (EAA) avser att belysa den ekonomiska utvecklingen inom jordbruks-sektorn och används bland annat som underlag för jordbrukspolitiska bedömningar. Beräkningarna görs enligt regler som fastställts av EU:s statistik-myndighet och likadana kalkyler tas fram av alla EU-länder. att säkerställa en god skörd, ibland ges inte många chanser innan åt- gärden blir försenad. En del av jordbrukets maskiner är specialiserade arbetsmaskiner så som skördetröskor medan traktorer används i flera branscher. Arbetsmaskiner som används för lastning och lossning så som lastmaskiner/hjullastare är liksom traktorn ofta tillverkade för breda användningsområden och sektorer. Dessa lastmaskiner/hjul- lastare återfinns också på många jordbruksföretag för att användas för inomgårdsarbeten. 7.1.8Arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel De flesta förbränningsmotorerna som används i jordbruket har så kallad kompressionständning där diesel är bränslet. Gnisttända moto- rer (ottomotorer) som drivs på bensin (vissa fall fotogen) finns på några äldre traktorer och mindre handhållna arbetsmaskiner såsom motorsågar. Positivt med den kompressionstända motorn är att det är relativt enkelt att minska fossilberoendet och koldioxidutsläppen genom att ersätta fossil diesel med HVO. Byte till FAME är också möjligt men det är få traktorer som är typgodkända för FAME. Reduk- tionsplikten kommer att leda till en högre inblandning av biodriv- medel i den diesel som säljs i (se kapitel 5 Drivmedel). Dock är det utav dieseln som säljs helt utan inblandade bio- drivmedel.11 Att ställa om till drift med alkoholer som exempelvis etanol eller metanol kräver en mer omfattande ombyggnad men kan vara ett alter- nativ12. Eftersom alkoholer är svåra att antända är det oftast för- knippade med tändstiftsmotorer vilket alltså inte är i arbets- maskiner. För användning i kompressionsmotorer krävs att ett annat bränsle sprutas in tidigare i motorn och ger upphov till antändningen (dual-fuel) eller att alkoholen blandas med en ”tändförstärkare”. Den senare varianten finns tillämpad kommersiellt av bland annat och i ED95 där motorer drivs på ett bränsle som består av etanol samt funktionsförbättrande tillsatser. Det finns även exempel i där Valtra sålt traktorer drivna på etanol i kombination med diesel. 11WSP 2017, Fossilfrihet för arbetsmaskiner. 12Larsson G., SLU & ., f.N.B. AB, 2020, Hur kan alkoholer bidra till en fossilobero- ende arbetsfordonsflotta? Ett samverkansprogram mellan och f3 Svenskt för förnybara drivmedel. Det finns även försök där dual fuel-traktorer med biogas och diesel testats. I projektet (Metandiesel Efter Konvertering av Arbetsmaskiner) konstaterades att bränslekostnaderna blir något lägre genom gasdrift13. Vidare såg man att dual fuel-drift kan ge bety- dande minskningar i klimatpåverkan jämfört med dieseldrift. Pro- jektet åstadkom också teknikutveckling för att minska utsläppen av metan från motorn som inledningsvis var ett problem. Rapporten som presenterades 2015 pekar på att tekniken för konvertering till dual fuel-drift i arbetsmaskiner är ny och behöver utvecklas vidare. Projektet identifierade också att biogastraktorns möjligheter begrän- sats till följd av att det inte funnits något regelverk för typgodkän- nande av konverteringssatser. För att ta fram ett regelverk för typ- godkännande samt bedöma driftsekonomin krävs bättre kunskap om faktiska emissioner (avgasutsläpp) från och bränsleanvändning vid dual fuel-drift. Utredningen kan konstatera att det trots att det gått finns det fortfarande ingen biogastraktor på marknaden. Dock har tillverkaren CNH Industrial med traktor- märket New en biogastraktor i sin produktkatalog men vad utredningen kunnat utröna har ännu ingen traktor rullat ut på fälten i . Etanol genom ED95 skulle kunna vara ett intressant alter- nativ för traktorer men motorerna går endast till lastbilar. Dock skulle man kunna tänka sig att som tillverkar motorerna även skulle kunna sälja dessa motorer till arbetsmaskinstillverkare liksom man gör med dieselmotorer. Ett alternativ till förbrännings- motorn är de bränsleceller som är under utveckling och kan drivas med exempelvis etanol, metanol eller vätgas. Dock kräver denna tek- nik fortsatt utveckling för att bli kommersiellt tillgänglig. Den maskingrupper inom jordbruket som anses vara mest intressant för efterkonvertering är traktorer. Anledningen är att traktorer finns i ett stort antal och står för en stor andel av den totala bränslean- vändningen hos arbetsmaskiner. Det innebär att en omställning av traktorer till förnybara bränslen kan ge en relativt stor effekt på voly- 13Jordbruksverket & Transportstyrelsen 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag Rapport 2015:23. Dessutom skulle varje utvecklad konverteringssats till en viss maskinmodell kunna nå många då traktorer används inom fler sektorer än jordbruk (ex. inom industri, bygg- och anläggning och sektor). I ett presenterat regeringsuppdrag utfört av konjunktur- institutet redovisas kostnader för konvertering av personbilar14. Det finns större möjligheter för dessa fordon och kostnaden för kon- vertering sägs vara för etanol respektive för biogas. Konvertering av dieselmotorer är mer avan- cerat och på arbetsmaskinsidan finns inga konverteringssatser på marknaden.