sou · H9B364 · 2021-07-20 00:00:00 — En generell höjning av ersättningsnivåerna kommer dock ändå i vissa fall innebära ett något mer betungande skadestånds- ansvar för vårdnadshavare som blir skadeståndsskyldiga för sina barns brott. Det allmännas ansvar för kränkningar enligt 2 kap. 3 § skade- ståndslagen aktualiseras relativt sällan och i de fall sådana anspråk aktualiseras kommer de sannolikt inte innebära någon större belast- ning för det allmänna. Om gärningspersonen har en familj som denna delar ekonomi med finns det en risk att familjen påverkas ekonomiskt av gärningsperso- nens skuldsättning. Vid utmätning finns dock en tydlig reglering till skydd för familjemedlemmar (se t.ex. 5 kap. 2 § och 7 kap. 4 § utsök- ningsbalken). En försvårad återanpassning för gärningspersonen kan troligen i vissa fall även medföra sociala problem för gärningsperso- nens familj. 6.6.3Risken för missbruk av ersättningsystemet Vår bedömning: Risken för missbruk och försök till missbruk av ersättningssystemet bedöms inte öka på grund av att ersättnings- nivåerna för kränkning höjs. Skälen för vår bedömning Den som blivit utsatt för brott kan få ersättning för kränkning genom tre olika ersättningsformer; kränkningsersättning, försäkringsersätt- ning och brottsskadeersättning. Nivåerna på kränkningsersättning och brottsskadeersättning följer i stor utsträckning varandra. En höj- ning av nivåerna på kränkningsersättning kommer därför även med- föra att nivåerna på brottsskadeersättning höjs. Höjda nivåer på kränkningsersättning ningen styrs av försäkringsvillkor och har historiskt legat på ungefär samma nivåer som kränkningsersättningen och brottsskadeersätt- ningen, men med ett mindre inslag av differentiering. Det förekommer att enskilda oriktigt påstår sig ha blivit utsatta för brott. Ett av flera tänkbara motiv till detta kan vara att den en- skilde vill få ersättning. När ersättningsnivåerna för kränkning höjs kan det även antas att den ersättningen kommer att betraktas som mer attraktiv . Det är dock vår bedömning att höjda ersätt- ningsnivåer inte kommer att öka förekomsten av missbruk eller försök till missbruk av ersättningssystemet. Ersättningssystemet är upp- byggt på ett sådant sätt att risken för missbruk inte är särskilt stor. För att ersättning ska utgå krävs ett underbyggt underlag som ger stöd för sökandens uppgifter om brott. Förutom polis och åklagare kan det den ersättningssökande berättar också komma att behöva genomgå en kontroll av domare, försäkringsutredare och brottsskadehand- läggare. Vi bedömer därför att risken för missbruk och försök till miss- bruk av ersättningssystemet inte kommer att öka som en följd av att ersättningsnivåerna för kränkning höjs. till kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap Förutsättningarna för framför allt poliser att få kränkningsersätt- ning med anledning av brott som de utsätts för i tjänsten har uppmärksammats i olika sammanhang. Frågan utreddes så sent som av (se mer om det i av- snitt 7.3). Efter betänkande riktade två nya tillkännagivanden till regeringen om att regeringen borde genomföra åtgärder för att moder- nisera lagstiftningen så att kränkningsersättning utgår i fler fall än när poliser är brottsoffer (bet. 2018/19:JuU10 punkt 52, rskr. 2018/19:191 och bet. 2019/20:JuU8 punkt 12, rskr. 2019/20:43). Isammanhanget anfördes bland annat att poliser anses ha bättre för- utsättningar än andra att tåla angrepp, men att de krävande uppgifter som följer med uppdraget som polis inte innebär att en- skilda poliser ska behöva tåla vad som helst. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det återigen fanns an- ledning att se över hur polisers rätt till kränkningsersättning för brott som de utsätts för i tjänsten kan utvidgas. Utredningen har därför fått i uppdrag att med beaktande av kart- läggning och annat inhämtat faktaunderlag överväga och ta ställning till i vilken utsträckning polisers rätt till kränkningsersättning bör utvidgas och hur detta bör åstadkommas. I direktiven anges vidare att Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap eftersom motsvarande frågor aktualiseras även när det gäller vissa andra yrkesgrupper finns det skäl att inkludera också dessa i översynen. I detta avsnitt redogör vi inledningsvis för nuvarande ordning och sedan för arbete och bedömningar i denna fråga. Därefter redovisas något om det faktaunderlag som vi tagit del av och de synpunkter som vi fått vid våra kon- takter med externa aktörer. Slutligen redovisar vi våra överväganden och förslag i den här delen. För att den skadelidande ska ha rätt till kränkningsersättning krävs enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen att han eller hon har blivit utsatt för en allvarlig kränkning (se avsnitt 4.2.2). Det kravet gäller även för personer som tillhör vissa särskilda yrkesgrupper, t.ex. poliser och ordningsvakter, som utsätts för brott i tjänsten. Vad som utgör en allvarlig kränkning måste dock alltid bedömas utifrån samtliga re- levanta omständigheter i varje enskilt fall. Här avses såväl omstän- digheter hänförliga till själva brottet som omständigheter hänförliga till skadevållaren och den skadelidande. Enligt gällande praxis krävs ibland mer än i andra fall för att skadelidande som tillhör vissa yr- kesgrupper ska anses ha blivit allvarligt kränkta när de utsätts för brottsliga angrepp i tjänsten. Det beror på att man vid allvarlighets- bedömningen i dessa fall beaktar att den skadelidande har viss ut- bildning och erfarenhet samt arbetsuppgifter och befogenheter i sin yrkesutövning som innebär att han eller hon har en särskild bered- skap för att utsättas för vissa typer av angrepp i tjänsten. Det kan också uttryckas som att t.ex. en polis objektivt sett inte blir allvarligt kränkt av varje hot eller fysiskt angrepp i samband med ett tjänste- ingripande. Kommittén om ideell skada konstaterade i sitt betänkande Ersätt- ning för kränkning genom brott att den dåvarande Brottsskadenämn- den hade utvecklat en praxis som innebar att poliser inte alltid ansågs ha rätt till kränkningsersättning (SOU 1992:84 s. 140). Kommittén ansåg också att det skulle föra alldeles för långt om varje angrepp med kränkande inslag mot en person i ett utsatt yrke skulle ge rätt till ersättning. Som exempel på sådana yrkeskategorier nämndes poliser, ordningsvakter, personal inom och vid en Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap Av väsentlig betydelse för bedömningen angavs vara i vad mån den skadelidande, som ett led i sitt arbete, haft att ta hand om våldsmannen på grund av dennes agerande. Om an- greppet gått utöver det som normalt hörde till tjänsten, ansåg kom- mittén emellertid att angreppet fick anses riktat mot den privata sfä- ren och att det därmed kunde ge rätt till kränkningsersättning (SOU 1992:84 s. 244 f.). Det finns endast ett fåtal avgöranden från som behandlar frågan om ersättning för allvarlig kränkning till poliser och vissa andra yrkesgrupper. I NJA 1994 s. 395 tillerkändes en polis som blivit knivskuren i ansiktet och på kroppen kränkningsersättning. Eftersom gärningspersonen hade medgett att betala viss kränknings- ersättning till polisen prövade domstolarna bara ersättningens storlek. gjorde dock följande principiella uttalande: Polismän är i tjänsten utsatta för särskilda risker att mötas med hot och våld. Lagstiftaren får på olika sätt ta hänsyn till detta, t.ex. vid utform- ningen av lagregler om polisens befogenheter och om våld eller hot mot tjänsteman och andra brott mot allmän verksamhet. De bedömningar enligt skadeståndslagen som får göras när en polisman utsatts för an- grepp i tjänsten skall emellertid följa vanliga principer. Någon särbe- handling har inte förutsatts av lagstiftaren. Ersättning för sådant lidande som avses i detta mål kan inte utgå vid varje våldshandling, utan någon undre gräns måste gälla. En polisman måste vara beredd på att mötas med visst våld och ha en större mental beredskap inför detta än andra. När den nämnda gränsen har passerats, saknas emellertid grund för att generellt utdöma lägre ersättning till en polisman än till ett annat brottsoffer. En prövning måste ske av omstän- digheterna i varje enskilt fall, med utgångspunkt i att polismannen inte varit skyldig att tåla det inträffade. Av 1994-års rättsfall framgår alltså bland annat att om man vid all- varlighetsbedömningen kommer fram till att en skadelidande som utsatts för brott i tjänsten har rätt till kränkningsersättning så ska ersättningsnivån vara densamma som för andra skadelidande. Värt att notera är också att uttryckligen anger att nå- gon särbehandling inte har förutsatts av lagstiftaren, utan bedöm- ningarna enligt skadeståndslagen ska följa ”vanliga principer”. Rättsfallet NJA 1999 s. 725 gällde en person som i samband med ett omhändertagande spottade en polis i ansiktet. hänvisade till sitt uttalande i NJA 1994 s. 395 och avslog polisens begäran om kränkningsersättning. Rättsfallet blev dock omdiskuterat och ledde bland annat till att Rikspolis- Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap styrelsen gav in en skrivelse till regeringen där styrelsen framhöll be- hovet av att poliser i större utsträckning fick rätt till ersättning för kränkning på grund av brott. rättsfall och skrivelse berördes av reger- ingen i förarbetena till den ändring i skadeståndslagen som genom- fördes (prop. 2000/01:68). Möjligheterna för s.k. särskilt ut- satta yrkesgrupper att få kränkningsersättning för brott som de ut- sätts för i tjänsten togs upp som en fråga av principiell betydelse. Regeringen anförde att den brottsliga handlingen bör vara av väsent- lig betydelse för frågan om det föreligger en ersättningsbar kränk- ning eller inte. Vidare angavs att personer i en del yrkesgrupper, t.ex. poliser, ordningsvakter och vissa anställda inom kriminalvården och den psykiatriska vården, i praktiken har anledning att räkna med att mötas av vissa mindre grova angrepp i arbetet och också har en bättre beredskap för detta. Det ansågs då naturligt att det krävs något mer än normalt för att en allvarlig kränkning ska kunna konstateras. Reger- ingen poängterade dock att detta synsätt inte fick dras så långt att den personliga kränkningen hamnade i bakgrunden. Även om det ingår i en persons normala arbetsuppgifter att hantera våldsamma och stökiga personer, borde ersättning ofta kunna ges om han eller hon i tjänsten utsätts för en brottslig kränkning som är skymflig och direkt angriper den privata sfären. Som exempel anfördes ett sådant renodlat kränkande angrepp som att bli spottad rakt i ansiktet (prop. 2000/01:68 s. 50 och 66). De lagändringar som föreslogs i prop. 2000/01:68 angavs inte innebära några egentliga sakliga nyheter, utan ansågs främst utgöra förtydliganden av vad som redan gällde. I vissa fall ansågs dock ändringarna kunna möjliggöra en generösare bedömning gentemot brottsoffret, t.ex. för den som i ett utsatt yrke blir föremål för ett särskilt förnedrande och kränkande angrepp (prop. 2000/01:68 s. 53). 2002 tog upp ytterli- gare ett mål där en polis i samband med ett omhändertagande hade blivit spottad rakt i ansiktet (se rättsfallet NJA 2005 s. 738). Målet avgjordes i plenum och Högsta domstolens majoritet kom fram till att polisen hade rätt till kränkningsersättning. En ut- gångspunkt vid prövningen av frågan om polisen hade rätt kränk- ningsersättning angavs vara att en polis i tjänsten måste vara beredd på att mötas med vissa angrepp och han eller hon antas ha en större mental beredskap inför detta än andra, varför sådan ersättning inte Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap kan utgå vid varje våldshandling, ofredande eller liknande brott mot person. Med hänvisning till bland annat de nämnda förarbets- uttalandena konstaterade dock att det var natur- ligt att den ändrade lagstiftningen medförde en viss förskjutning av praxis, så att vissa angrepp som tidigare ansågs ha legat strax under gränsen för kränkningsersättning numera kunde berättiga till sådan ersättning. Domstolen framhöll att när det är fråga om en påstådd kränkning som skett i anslutning till ett polisingripande där en polis tillgripit våld, måste det krävas mer än annars för att kränkningser- sättning ska komma i fråga. Det gällde enligt domstolen särskilt om polisen genom sitt agerande provocerat fram eller på annat sätt fram- kallat den påstådda kränkningen. konstaterade att den i fallet aktuella bespottningen visserligen haft ett samband med att polisen skulle föra in förövaren i polisarresten, men att det inte hade visats att polisen fullgjort detta tjänsteåliggande på ett olämpligt sätt eller att han annars genom sitt agerande framkallat ofredandet. Under dessa omständigheter fick bespottningen enligt domstolen bedömas som en i hög grad förnedrande och skymflig handling mot polisen, och handlingen ansågs därför innebära en all- varlig kränkning som berättigade till ersättning. I rättsfallet NJA 2012 s. 711 kom fram till att kränkningsersättning inte skulle tillerkännas en ordningsvakt som, i samband med att en berusad person skulle avvisas från en restaurang, hade blivit slagen och riven i ansiktet samt hotad att han skulle dödas. Domstolen redovisade vilka uppgifter och befogenheter en ordnings- vakt normalt har och konstaterade att det synsätt som man bland annat gett uttryck för rättsfall gällande poliser också skulle läggas till grund för bedömningen av om ordningsvakten hade ut- satts för en allvarlig kränkning. Domstolen ansåg att en ordningsvakt under ett fysiskt ingripande får antas ha en mental beredskap att mötas av ett visst verbalt och fysiskt motstånd mot åtgärden. Det hot och det våld som ordningsvakten hade utsatts för när han fysiskt ingrep mot restauranggästen då denne skulle avlägsnas ansågs mot den bakgrunden inte ha varit så grovt att det av den anledningen kunde anses ha utgjort en allvarlig kränkning av ordningsvaktens personliga integritet. Angreppet hade enligt inte heller varit skymfligt eller förnedrande. Ordningsvakten bedömdes därför inte ha utsatts för en kränkning av det slag att han hade rätt till kränkningsersättning. Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap Utöver poliser, ordningsvakter och väktare anges ofta även vissa anställda inom kriminalvården och den psykiatriska vården vara så- dana yrkesgrupper som har anledning att räkna med att mötas av vissa mindre grova angrepp i arbetet och vilka också har en bered- skap för detta (SOU 1992:84 s. 244 samt även prop. 2000/01:68 s. 50 och 66). Detta gäller sådana anställda som har till arbetsuppgift att ingripa mot personer som kan vara besvärliga och våldsamma. Ge- mensamt för dessa yrkesgrupper är också att de har vissa befogen- heter att använda tvång eller våld i sin yrkesutövning. Kommittén om ideell skada ansåg att befattningshavare som i tjänsteutövningen kunde förvänta sig ett visst motstånd i allmänhet också borde få finna sig i mer än privatpersoner innan en allvarlig kränkning kunde anses föreligga (SOU 1992:84 s. 245). Det angavs t.ex. kunna gälla socialsekreterare, biljettkontrollanter, parkerings- vakter, delgivningsmän och utmätningsmän. Det ansågs däremot inte gälla hemvårdare, sjuksköterskor på hembesök och andra liknande befattningshavare, vilkas arbetsuppgifter inte är av sådan karaktär att de ska behöva räkna med att bli angripna (a.a. s. 245). I rättstillämpningen finns exempel på fall då behandlingspersonal på ett ungdomshem ansetts ha en särskild beredskap att mötas av visst våld (se rättsfallet RH 1995:151). När det gäller andra yrkes- grupper som socialsekreterare, biljettkontrollanter, parkeringsvak- ter och vissa befattningshavare vid är det främst vid verbala hot som man kan se att det i vissa rättsfall reso- neras kring vad som krävs för att en allvarlig kränkning ska föreligga (se t.ex. dom i mål nr B 6415-09 och dom i mål nr T 1130-03; jfr även Hovrätten över och dom i mål nr B 492-06). Även när det gäller lärare har frågan berörts (se t.ex. tingsrätts dom i mål nr B 1105-11 och Hovrätten för Västra dom i mål nr B 2910-12). Det är dock svårt att se någon helt klar linje i domstolarnas bedömning i dessa avgöranden. Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap 7.3Kritik mot rättsutvecklingen leder till har, som anfördes i början av detta kapitel, förutsätt- ningarna för framför allt poliser att få kränkningsersättning för brott som de utsätts för i tjänsten uppmärksammats i olika sammanhang. Det har gjorts gällande att poliser i allt för hög utsträckning nekas ersättning och att det i praxis ställs väsentligt högre krav än i andra fall för att kränkningsersättning ska dömas ut. tillkännagav för regeringen att det borde utredas hur polisers rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas (bet. 2016/17:JuU18 punkt 19, rskr 2016/17:223). Regeringen beslutade därför att ge Blåljus- utredningen i uppdrag att kartlägga och analysera domstolsavgöran- den som gäller polisers rätt till ersättning vid allvarlig kränkning och överväga och föreslå de åtgärder som behövs för att säkerställa deras rätt till ersättning (dir. 2017:131). Uppdraget redovisades i slutbetänkandet Vissa polisfrågor – säkerhet vid förhör samt kränk- ningsersättning (SOU 2018:75). hade, som nämnts ovan, bland annat i uppdrag att kartlägga och analysera domstolsavgöranden i fråga om polisers rätt till ersättning för kränkning. I denna del ingick också att jämföra hur praxis såg ut i förhållande till vissa andra yrkeskategorier, t.ex. ordningsvakter och en del anställda inom och den psykiatriska vården. Utredningen skulle även analysera hur polisers rätt till kränkningsersättning hade utvecklats i förhållande till den samhällsutveckling som skett, där poliser i många fall hade en mer utsatt arbetssituation . Med utgångspunkt i denna kart- läggning och analys skulle utredningen överväga och föreslå de åt- gärder som behövdes för att polisers rätt till ersättning vid allvarlig kränkning skulle kunna säkerställas. Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap Utifrån en genomgång av domstolsavgöranden från samtliga instan- ser gjorde bedömningen att det i praxis fanns förhållandevis tydliga kriterier för hur kränkningsersättning för per- soner inom särskilt utsatta yrkesgrupper ska bedömas och att dom- stolarna i allt väsentligt synes följa dessa. Utredningen ansåg inte att det fanns något som talade för att praxis var oenhetlig eller att praxis i någon större utsträckning hade förändrats efter Högsta domsto- lens avgörande (SOU 2018:75 s. 146). De faktorer som domstolarna beaktar vid sin bedömning av om ett brottsligt angrepp, trots den högre beredskapen, ska anses inne- bära en allvarlig kränkning beskrevs enligt följande av utredningen (SOU 2018:75 s. 147 f., kursiveringarna är dock våra). –För det första beaktas om den skadelidande haft särskild anledning att förvänta sig att bli angripen. Således tar man hänsyn till om det varit fråga om en ingripandesituation eller annan direkt tjänsteåtgärd. I de fall det inte är fråga om en direkt tjänsteåtgärd talar mycket för att den angripne utsatts för en allvarlig kränkning. Samma sak torde gälla om det varit fråga om en tidigare ingripandesituation där den som är föremål för in- gripandet är lugn utan att visa tecken på aggressivitet och sedan plötsligt angriper polismannen. –För det andra beaktas om den angripne haft skäl för en ökad mental be- redskap för att bli angripen. Det kan vara fråga om att exempelvis en polisman fått information om att ingripandet avser en psykiskt instabil person eller att personen i fråga tidigare varit aggressiv eller hotfull. I vissa situationer kan det även förekomma att polismannen räknar med att kunna mötas av en beväpnad person. Så länge det aktuella angreppet inte avviker allt för mycket från vad som kunde förväntas anses en polis- man inte ha blivit utsatt för en allvarlig kränkning. –För det tredje beaktas om ofredande beteende i form av exempelvis föro- lämpning uttalats mer i allmänhet mot yrkeskåren eller om det varit fråga om exempelvis rasistiska tillmälen som riktats mot den privata sfären. Även bespottning kan räknas hit. I de fall ett angrepp är riktat mot yrkesrollen anses det ofta inte ha varit fråga om en allvarlig kränkning. –För det fjärde beaktas om det förelegat risk för smitta av allvarlig sjuk- dom som exempelvis hepatit samt den angripnes utsatthet. Med den an- gripnes utsatthet menas att domstolen beaktar om den angripne exem- pelvis varit ensam eller i sällskap av kollegor. Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap –För det femte beaktas om den angripne själv provocerat fram angreppet. Kränkningsersättning kan bortfalla om befattningshavaren framkallat angreppet eller på annat sätt agerat olämpligt. I många avgöranden utgör frånvaron av ett olämpligt beteende från den angripnes sida ett av skälen för att kränkningsersättning ska betalas av gärningsmannen. Utredningen ansåg att även om det skulle kunna uppfattas så att de förarbetsuttalanden som finns ger utrymme för en mer generös håll- ning än vad som följer av praxis när det gäller ersättning för allvarlig kränkning av poliser och andra särskilt utsatta yrkesgrupper så kunde de inte se att nuvarande rättstillämpning fjärmat sig från lagstiftarens intentioner. Skillnaderna mellan vad som kan utläsas av förarbetena och praxis var enligt utredningen inte större än vad som ryms inom den tolkning av lagstiftningen som det ingår i domstolarnas uppgift att göra (SOU 2018:75 s. 148). Utredningens övriga bedömningar och förslag Av betänkande framgår att man inom polisen har svårt att se en enhetlig linje för när ersättning beviljas respektive nekas. Det kunde enligt utredningen i sig vara ett skäl för att över- väga en annan avgränsning, i syfte att säkerställa att systemet upplevs som mer tydligt, förutsebart och rättvist (SOU 2018:75 s. 152). Vi- dare gjordes bedömningen att det ur ett kriminalpolitiskt perspektiv och från brottsoffersynpunkt fanns skäl att i utvidgande riktning se över polisers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i tjänsten. Utredningen ansåg dock att det utifrån deras analys av nuvarande rättstillämpning var svårt att närmare bedöma i vilka hänseenden nu- varande praxis ledde till ett otillfredsställande resultat. Kriterierna, som framgick av analysen, framstod som välgrundade i och för sig. Eftersom de bygger på föreställningar om hur poliser i allmänhet upp- fattar olika situationer kunde det enligt utredningen dock inte ute- slutas att den personliga påverkan som ett brottsligt angrepp typiskt sett kan ge upphov till hos en polis hade underskattats när de aktuella kriterierna fastställdes och tillämpades i praktiken (SOU 2018:75 s. 154 f.). Det fanns enligt utredningen fortfarande skäl för den nu gällande ordningen som innebär att rätten till skadestånd för allvarlig kränk- ning till poliser och andra särskilt utsatta yrkesgrupper prövas enligt Kränkningsersättning för poliser och andra yrkesgrupper med särskild beredskap något annorlunda kriterier jämfört med andra brottsoffer. Utred- ningen ansåg dock att polisers och andra särskilt utsatta yrkesgrup- pers rätt till kränkningsersättning borde utvidgas. Utredningen pre- senterade några möjliga sätt att åstadkomma detta (SOU 2018:75 s. 156 ff.): •Fortsatt utveckling i praxis. •Ändring i lagstiftningen om skadestånd. •Utvidgad rätt till ersättning via brottsskadelagen. •Arbetsgivaren tar ansvar för att reglera samtliga skador som drab- bar en anställd i tjänsteutövningen. Enligt utredningen framstod emellertid inte något av de alternativ som redovisades som en framkomlig väg för att åstadkomma en re- form.