sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — –att Trafikanalys får till uppgift att följa upp och utvärdera effek- terna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem. 130Havs- och vattenmyndigheten har när detta skrivs fått förfrågan från natio- nella samordnare att delta i arbetet. har flera nationella myndigheter uppgifter med anknytning till sjöfartsfrågor. Men, ingen av dessa har till uppgift att följa upp och utvärdera effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem. I Trafikanalys årliga uppföljningar av det transportpolitiska målet och hänsynsmålet ingår endast två kriterier som kan relateras till havsmiljö. Detta trots att både generationsmålet och miljökvalitets- målen ingår i hänsynsmålet. Även i Havs- och vattenmyndighetens uppföljningar och utvärderingar av havsmiljön i förhållande till havs- miljörelaterade mål lyser indikatorer och kriterier som mäter sjö- fartens påverkan med sin frånvaro. Havs- och vattenmyndigheten har dock i sitt förslag till havs- planer formulerat ett mål – Hållbar sjöfart – som är tänkt att skapa förutsättningar för ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar sjö- fart. Havsplanerna ska bidra till ökad sjösäkerhet med färre olyckor och minskning av riskerna för utsläpp av olja eller andra ämnen, liksom andra störningar. Även med de nuvarande begränsade kunskaperna om sjöfartens samlade påverkan på havets naturmiljö kan det konstateras att denna påverkan är omfattande. För statsmakterna, transportmyndigheterna, miljömyndigheterna och andra aktörer inom havsmiljöområdet är uppföljning och utvärdering av effekterna av sjöfartens samlade på- verkan på havsmiljön och dess ekosystem, en av flera avgörande för- utsättningar för relevanta åtgärder för att nå målen för havsmiljön. För att genomföra kvalificerade uppföljningar och utvärderingar av effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem krävs kunskap och erfarenhet av utvärdering och utveck- ling av metoder för utvärdering. Miljömålsberedningen bedömer att en fristående myndighet vars huvuduppgift är just utvärdering och analys av föreslagna och genomförda åtgärder är lämplig för en sådan uppgift. Till skillnad från flera andra politikområden finns inte någon fristående utvärderingsmyndighet med uppgift att med utgångspunkt i miljömålen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av före- slagna och genomförda åtgärder inom bl.a. havsmiljöområdet. Trafikanalys är en utvärderingsmyndighet vars huvuduppgift är att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åt- gärder inom transportområdet. Trafikanalys har också ansvar för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet och inom sitt ansvarsområde bistå regeringen med underlag och rekom- mendationer. Vid Trafikanalys finns också ett vetenskapligt råd med uppgift att kvalitetssäkra de metoder myndigheten tar fram och till- lämpar samt bidra till deras utveckling. Miljömålsberedningen föreslår att Trafikanalys får till uppgift att följa upp och utvärdera effekterna av sjöfarten på havsmiljön och dess ekosystem. Detta ligger väl i linje med myndighetens nuvarande uppgift att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av före- slagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. I arbetet med att ta fram relevanta indikatorer, kriterier, dataunderlag m.m. för att lösa denna nya uppföljnings- och utvärderingsuppgift ska Trafik- analys samarbeta med Havs- och vattenmyndigheten och Natur- vårdsverket. 18.9.3Regeringen ska verka för stränga regleringar av utsläpp av tvättvatten från skrubbrar –att regeringen ska verka inom EU och IMO för ett förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar inom från kustlinjen och verka för strängare regleringar av utsläpp gene- rellt, och –att Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att ta fram underlag och förslag till ett nationellt förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar på svenskt inre vatten. är utpekade svavelkontrollområden. Detta inne- bär att endast bränslen med en svavelhalt om högst 0,10 pro- cent får användas. Detta är striktare krav än de gränsvärden om högst som gäller globalt men har införts på grund av att Öster- sjön är ett särskilt känsligt havsområde. Svavelreglerna infördes för att minska utsläppen till luft av för- surande svaveloxider och det förutsattes att fartygen skulle byta till ett renare bränsle med lägre svavelhalt. I stället har marknaden ut- vecklat bl.a. en lösning som kallas skrubberteknik. teknik för rökgastvätt som kan tvätta fartygsavgaser från svavel- föroreningar. Med investeringar i s.k. skrubbrar kan fartyg fortsätta köra på tunga eldningsoljor. Skrubbrar finns med både öppna och slutna system. Skrubbrar släpper ut stora volymer kraftigt försurat och förorenat vatten direkt ut i havet, i synnerhet skrubbers med öppna system. Användningen av skrubbrar började i princip i och med införandet av svavelkontrollområde i och . Miljömålsberedningen bedömer att det är viktigt att regeringen verkar inom EU och IMO för ett förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar inom från kustlinjen, alternativt verkar för strängare utsläppsreglering generellt när det gäller skrubbervatten. Att verka för ett internationellt förbud har många miljömässiga fördelar och får inte heller negativa effekter i form av snedvriden konkurrens för svenska rederier. Miljömålsberedningen anser mot bakgrund av ut- pekande som PSSA-område att det är rimligt att IMO beslutar om stränga regleringar för åtminstone . bör dock verka för beslut om motsvarande stränga regleringar i och globalt. Det är viktigt att frågan hanteras skyndsamt innan majori- teten av den globala sjöfarten har installerat skrubberteknik. En tyd- lig signal från regeringen om position kan även bidra till att förbereda den svenska sjöfarten och dess teknikutveckling. Miljömålsberedningen anser även att regeringen bör överväga nationella förbud mot utsläpp av tvättvatten från skrubbrar inom hela eller delar av svenskt sjöterritorium. En stor del av sjöfarten går nära den svenska kusten och även genom känsliga skärgårdsområden som utsätts för betydande negativ miljöpåverkan. Utsläpp av tvätt- vatten som innehåller både försurande och farliga ämnen i kustnära områden bedöms att kunna motverka möjligheten att förbättra miljö- tillståndet i dessa områden och kunna nå god miljöstatus. Några länder har redan beslutat om förbud mot utsläpp av tvättvat- ten från skrubbrar, bl.a. och . Detta har man gjort med stöd av kriterierna för god miljöstatus i havsmiljödirektivet och god kemisk status enligt vattendirektivet. Flera länder globalt har eller utreder möjligheten till nationella regleringar. I finns inget utsläppsförbud, varken på nationell nivå eller i hamnarna. Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndig- heten har i ett regeringsuppdrag tagit fram underlag gällande utsläpp av tvättvatten från skrubbrar (se ovan avsnitt 18.4.3). digheternas rättsliga analys visar att det finns visst utrymme för att förbjuda utsläpp av tvättvatten från skrubbrar, särskilt på svenskt inre vatten. Regeringen bör därför låta myndigheterna ta fram konkreta förslag till ett nationellt förbud mot utsläpp av tvätt- vatten från skrubbrar på lämplig geografisk nivå. 18.9.4Större hänsyn i känsliga kust- och havsområden –att en särskild utredare ges i uppdrag att se över relevant lag- stiftning för att säkerställa möjligheten till reglering av och restriktioner för kommersiell sjöfart i eller nära kustområden med höga naturvärden. –att regeringen ska verka för att IMO fattar beslut om att farlederna för den kommersiella fartygstrafiken i särskilt käns- liga områden i ändras/läggs om. Beslutsunderlag ska hämtas in från berörda myndigheter. Följande områden avses: a)Över Salvorev, mellan och b)Mellan och Hoburgs bank Flera hårt trafikerade fartygsrutter i närområde passerar nära eller genom skyddade områden som Natura 2000-områden och naturreservat samt andra känsliga havsområden. Vidare är få havsområden i närhet helt fria från fartygstrafik. Effekterna på djur och växter av fartygstrafiken i sig och av fartygens utsläpp till vatten och luft varierar och rum. Effekter är i hög grad kopplade till var och när utsläpp förekommer. Till exempel kan effekter av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg på biologisk mångfald vara små om utsläppen förekommer i mindre känsliga havsområden men mycket stora i känsliga eller skyddade havsområden, eller vid en olämplig årstid. Läckage av gifter från båt- bottenfärger och fartygsgenererat undervattensbuller kan även på- verka växt- och djurliv på lokal och regional nivå. Det är därför av stor vikt att dagens intensivt trafikerade fartygs- rutter samt eventuella nytillkommande fartygsrutter och farleder separeras från de biologiskt mest värdefulla havsområdena. Riskana- lyser avseende effekter på biologisk mångfald och hotade arter av en utökad inlands-, kust- och närsjöfart bör därför genomföras i sam- band med planering av ny eller utökad användning av farleder och fartygsrutter. Det är dock viktigt att notera att naturresurser och naturvärden i form av biologisk mångfald och hotade arter i Öster- sjön och inte är jämnt fördelade. av antalet övervintrande sjöfåglar i finns inom fem pro- cent av ytan. Hotade tumlare och flera kommersiellt viktiga fiskarter fortplantar sig enbart i vissa begränsade områden. Många botten- levande växter och djur kräver särskilda förutsättningar som bara uppfylls i vissa delar av havsområden. Beredningen anser för det första att den kustnära och reguljära sjöfartens påverkan i större utsträckning behöver regleras vid bil- dande eller revidering av skyddade områden enligt 7 kap. som naturreservat och nationalparker. Beredningen anser att rele- vant lagstiftning behöver ses över för att identifiera behov av even- tuella ändringar. Nytillkommen eller ändrad sjöfart i eller i närheten av Natura 2000-områden bör tillståndsprövas enligt 7 kap. 28 § miljö- balken om det bedöms att påtaglig påverkan på gynnsam bevarande- status på utpekade arter och livsmiljöer kan uppstå. För det andra anser beredningen att vissa känsliga områden i helt bör fredas från kommersiell fartygstrafik. Havs- och vattenmyndigheten har i förslag till havsplaner som lämnades till regeringen , pekat ut ett antal s.k. utredningsområden för sjöfart där sjöfart och höga naturvärden är motstående intressen. Två sådana särskilt känsliga områden är området Salvorev, mellan och , och området mellan och Hoburgs bank, sydöst om . Över Salvorev, mellan och , går en pas- sage för sjötrafik genom ett område med mycket höga naturvärden, bl.a. finns den rödlistade arten alfågel här. Även området mellan och Hoburgs bank går sjöfarten genom ett grund- område med mycket höga naturvärden med alfågel och tumlare. Al- fågel påverkas negativt av operationella oljeutsläpp från fartyg. Ut- över alfågeln finns tumlare i området, vilka påverkas negativt av buller från sjötrafik.131 Båda dessa områden har länge pekats ut som områden med höga naturvärden och som särskilt känsliga för påverkan från bl.a. fartygs- trafik. Även i förslaget från Havs- och vattenmyndigheten till reger- 131Havs- och vattenmyndigheten , Förslag till havsplan för , . ingen om en havsplan för pekas områdena ut som områ- den med höga naturvärden. Havs- och vattenmyndigheten anser att områdena behöver ut- redas vidare för att de samlade effekterna från sjöfartens påverkan ska kunna minimeras. Beredningen anser dock inte att ytterligare utred- ning i frågan är nödvändig utan menar att försiktighetsprincipen bör vara vägledande. Regeringen bör därför så fort som möjligt begära att IMO fattar beslut om att områdena fredas från kommersiell fartygstrafik genom att farlederna läggs om till alternativa rutter. Regeringen bör hämta in beslutsunderlag i frågan från berörda myndigheter innan begäran görs i IMO. 18.9.5Farledsavgifterna ses över för att bli effektiva styrmedel för en bättre havsmiljö –att när regeringen i enlighet med tillkännagivande ser över miljödifferentieringen av farledsavgifterna så att dessa skapar incitament för ytterligare klimatåtgärder, även skapar incitament för övriga havsmiljöåtgärder. är ett affärsverk som i huvudsak finansieras med av- gifter – farledsavgifter och lotsavgifter – från handelssjöfarten. Som överordnat ekonomiskt mål gäller krav på full kostnadstäckning. viktigaste avgifter är farledsavgifter och lotsavgifter. Farledsavgifterna uppgår till och lotsavgif- terna till . Förutom farleds- och lots- avgifter beslutar även om ett antal taxor och avgifter för andra tjänster och produkter som verket producerar. tillkännagav att regeringen bör utreda för- utsättningarna för verksamhets- och finansierings- form för att hitta en bättre myndighetsorganisation och finansiering än den nuvarande. tillkännagav att regeringen även bör se över miljödifferentieringen av farledsavgifterna för att säkerställa att ut- formningen av dessa skapar incitament för ytterligare klimatåtgärder utan att missgynna sjöfarten som transportslag. Fartyg som går in i svensk hamn betalar en farledsavgift. införde en ny avgiftsmodell för handels- sjöfarten. Den nya avgiftsmodellen syftar främst till att säkerställa att i ett långsiktigt perspektiv ska får en ekonomi i balans i ett långsiktigt perspektiv och för att få en mer omfattande miljö- profil på farledsavgifterna. Miljömålberedningen anser att det är viktigt att en ny utformning av farledsavgifterna innehåller incitament för ytterligare klimatåtgär- der. Dock menar att det är angeläget att för att de havsanknutna miljömålen ska kunna nås måste farledsav- gifternas miljödifferentiering innehålla incitament även för andra vik- tiga havsmiljöåtgärder. En sådan översyn av farledsavgifternas incita- ment för miljödifferentiering bör genomföras skyndsamt. Miljömålsberedningen vill även framhålla att det i en kommande översyn av finansieringen av och verkets verksamhet är viktigt att utvärdera och överväga kopplingen mellan finansier- ingen av myndigheten och incitamenten för miljödifferentiering av farledsavgiften. Bedömning: Miljömålsberedningen menar att kommunerna är viktiga aktörer när det gäller att styra mot en miljövänligare sjö- fart, eftersom kommunerna bestämmer hamnavgifterna. Miljö- målsberedningen bedömer att de kommunala hamnavgifterna kan användas som ett viktigt styrmedel för minskad påverkan på havs- miljön från sjöfarten. Hamnar har en nyckelposition inom sjöfartsnäringen då de är en knutpunkt mellan sjö- och landtransporter. Allt gods som transpor- teras till sjöss hanteras av en hamn. Alla hamnar tar ut avgifter för infrastruktur och lasthantering i samband med fartygsanlöp. Skill- nader i mängden gods som hanteras, frekvensen av fartygsanlöp och vilka typer av fartyg som trafikerar hamnen är avgörande för hamnens förutsättningar att arbeta med miljödifferentiering av avgifterna. Ett antal svenska hamnar har använt en miljödifferentiering av de infrastrukturavgifter som tas ut för anlö- pande fartyg. Rederier med fartyg som har god miljöprestanda får i dessa system en rabatt på ordinarie avgift. Miljödifferentieringen kan vara riktad mot ett specifikt miljöproblem som man vill åtgärda så- som svaveldioxider, kvävedioxider, koldioxid, partiklar, kemikalier, buller m.m. Detta är den modell som använts av hamnarna i , med fokus på svavel- och kväveoxider. Men miljödifferen- tiering kan även baseras på ett index som väger samman en rad av olika miljöparametrar och då tar hänsyn till fartygens miljöprestanda mer generellt. Ett sådant index är Index, som tillämpas i systemet med farledsavgifter. Hamnavgifter kan vara ett effektivt sätt att styra mot miljövän- ligare fartygstrafik i svenska vatten. Kommunerna är huvudmän för hamnarna och bestämmer över hamnavgifterna. I EU:s lagstiftning finns inget krav på att miljöhänsyn ska tas när hamnavgifter bestäms men det finns inte heller något hinder mot att miljöhänsyn vägs in. har hamnstatsjurisdiktion över sina hamnar och kan införa nationella bestämmelser med miljödifferen- tierade hamnavgifter. En förutsättning för att sådana bestämmelser ska vara förenliga med är dock att de inte är diskrimine- rande och snedvrider konkurrensen. Här bedömer Miljömålsberedningen att kommunerna är en viktig aktör när det gäller att styra mot en miljövänligare sjöfart och mins- kad påverkan på havsmiljön från sjöfarten. Undervattensbuller och dess påverkan på havsmiljön är ett förhåll- andevis nytt kunskapsområde. Det saknas fortfarande forskning och underlag i jämförelse med vad som finns inom andra områden som har med havsmiljön att göra. Miljömålsberedningen gav Totalför- svarets forskningsinstitut, FOI, i uppdrag att lämna en underlags- rapport om undervattensbuller och dess miljöpåverkan och hur arbete med buller hanteras inom olika direktiv, nationella miljömål och regelverk.1 Underlagsrapporten är basen för de redogörelser och för- slag som miljömålsberedningen lämnar i detta kapitel. 19.1Hur påverkas havsmiljön av undervattensljud? Biologisk mångfald är viktigt, inte minst ekonomiskt eftersom för- lust av den biologiska mångfalden t.ex. skulle kunna innebära att skulle behöva importera grödor som vi kan odla själva. Naturens sammankopplingar i de viktiga ekosystemen där alla djur spelar en roll gör det viktigt att bevara den biologiska mångfalden. Ett av hoten är undervattensbuller som hotar både fiskar och däggdjur, viktiga komponenter i den biologiska mångfalden.2 Tät fartygstrafik i och gör att stora om- råden är utsatta för ett ständigt undervattensbuller. I stort sett kan undervattensbuller från fartygstrafiken höras i hela på grund av de speciella omständigheter som råder för ljud under ytan. Ljud från fartygstrafiken dominerar i frekvensintervallet 100 till . 1FOI 2019, , och , Underlagsrapport om under- vattenbuller, FOI Memo 7055. 2Sara Kinnefors 2018, Drunknar den biologiska mångfalden i undervattensbuller medan staten står stum bredvid? En analys om hur bristande tillsynsvägledning gällande undervattensbuller från pålning påverkar miljötillsynens effektivitet och konsekvenserna det får för samhället och miljön, , vid , Examensarbete på juristprogrammet, . Vid byggnation av broar, havsbaserad vindkraft och andra havs- baserade eller strandnära konstruktioner används det oftast någon form av pålningsteknik för att få ner konstruktionen i botten. Detta innebär att ett fundament, balk eller spont hamras eller vibreras ner i botten, vilket kan generera mycket höga ljudnivåer som sprids ut i vattnet och ner i botten. Ljudnivåerna är så höga att orga- nismer kan störas, skadas eller till och med dödas.3 Alla fiskar som har studerats har möjlighet att höra ljud, även om arterna varierar i sin känslighet. Vilket spektrum de hör inom skiljer sig också åt. I havens mörka miljö är ljud av kritisk betydelse för många fiskarters liv. Bland annat är ljudet viktigt för att kommunicera, undvika rovfiskar, finna byte, lära sig om den omgivande miljön och orientera sig. I grunda vatten som breder ljudet ut sig mellan botten och ytan och i de stora haven finns en ständigt närvarande ljudkanal. Sammantaget blir resultatet att ljudet transporteras långa sträckor. Eftersom ljud däremot överförs dåligt från vatten till luft är människor sällan uppmärksamma på allt det ljud som pågår under ytan. Stress hos fiskar stör tillväxten Fartyg genererar höga bullernivåer av lågfrekvent ljud som över- lappar med fiskars hörselområde på mellan 100 och . Far- tygsbuller kan ändra det naturliga beteendet hos enskilda fiskar. En typ av reaktion är ökad stress, som om den blir långvarig, kan ge negativa effekter. Studier har även visat att fiskyngel som har utsatts för buller får en långsammare tillväxt. Därmed blir de utsatta för pre- datorer . Fisk kan också ändra sitt naturliga rörelsemönster, t.ex. genom att fisken flyr området eller ändrar sitt rörelsemönster. Genom den ökade stressen uppkommer en på- tvingad energiförlust som fisken måste kompensera för. Fiskens reaktion beror på många olika faktorer så som art, område, årstid och ålder. Under vissa delar av året kan exempelvis attraktionen till ett område vara starkare än driften att fly, medan det motsatta förhållandet gäller vid andra delar av året. 3Naturvårdsverket 2016, , M.H., m.fl., Underlag för reglering av undervattensljud vid pålning, 6723. Fiskarnas kommunikation försämras och leken störs Undervattensbuller kan också störa fiskars egen akustiska kommuni- kation. Till exempel har både strömming och skarpsill förmåga att avge ljud. Den exakta funktionen av de ljud som fiskar generar har bara klarlagts i enstaka fall. Det vanligaste kända tillfället när fisk producerar ljud är när de samlas för lek och parning. Torsk är en art där ljud har en viktig funktion vid lek. Den akustiska kommuni- kationen som föregår befruktningen kan störas av överröstande fartyg. Följden blir en mindre lyckad befruktning. På individnivå kan fiskar med hjälp av ljud attrahera partner till en plats för lek och romläggning. Däggdjurens orientering och parning störs Även däggdjur, såsom säl och tumlare, har mycket utvecklad hörsel och kommunicerar med komplexa ljud sinsemellan. Tumlare har extremt bra hörsel mellan 10 och 160 KHz. De kommunicerar genom klickljud med hög frekvens vilket sprids på relativt korta avstånd (mindre än en km). Klickljud används även för att tumlaren ska orientera sig – de lyssnar efter ekot. Eftersom fartygsljud inte överlappar de frekvenser som tumlare avger är det inte troligt att den interna kommunikationen störs, men det kan ändå störa djuren, som reagerar genom att ta till flykt för att undvika fartygen. Däremot överlappar djupekoloden som är monterade på fartyg och fritidsbåtar med tumlarens klickljud. Forskare har före- slagit att användandet av djupekolod som interfererar med tumlare ska begränsas alternativt att frekvensen skiftas över tumlarens hörsel- gräns. För sälar däremot är läget annorlunda. Sälar kommunicerar genom att grymta och skälla, vilket sker på frekvenser av samma nivå som fartygsbuller. Det är därmed stor risk för störning av kommuni- kationen. Det är främst vid parning som ljuden används i kommu- nikation mellan hane och hona. I vilken mån som kommunikationen störs av fartygsbuller beror på hur nära parningsområdena som far- tygen passerar. Men ännu är inte så mycket känt om sälars ljud eller var de parar sig.4 4Havsmiljöinstitutet , Sjöfarten kring och dess påverkan på havsmiljön, Rapport 2014:4, s. 14–15. 19.2Undervattensljud – naturligt och antropogent Ljud färdas snabbt och långt i vatten och över nationsgränser, vilket gör undervattensljud till en regional fråga. I havet blandas naturligt ljud från vågor, regn, åska och blixtar med ljud från fiskar, däggdjur och ryggradslösa djur. Dessa ljud bygger upp det naturliga ljudlandskapet. Till detta ljudlandskap tillför människor ljud (antro- pogent ljud) från industriell verksamhet, antingen som en bieffekt av en aktivitet som t.ex. framförande av fartyg, båtar och konstruk- tioner (pålning, muddring eller sprängning), eller avsiktligt i syfte att samla information om botten (ekolod, sonarer) eller fiskföre- komst som t.ex. vid ekolodning. Det finns utmaningar i att separera effekten av ljudkällorna för att kunna påvisa vilken miljöpåverkan de antropogena ljudkällorna har. Förekomsten av naturligt ljud i havet skiljer ljudproblematiken mot andra föroreningar eftersom det inte finns en naturlig nollnivå att sträva mot. Det är ändå viktigt att bestämma de olika ljudkällor- nas bidrag till ljudlandskapet eftersom det är möjligt att minska ljud från mänskliga källor men inte önskvärt att minska de naturliga ljuden. Det är vetenskapligt accepterat att de antropogena ljuden i haven har ökat de och de antas öka ännu mer på grund av ett ökat nyttjande av havet. Mänskligt producerade ljud som kan verka negativt, benämns som buller och kan delas in i två huvudgrupper: impulsivt och kon- tinuerligt buller.