sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Avsikten är att den nya bestämmelsen om tiden för behandling av uppgifter om fordon – i den mån uppgifterna utgör personuppgifter –ska komplettera brottsdatalagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, liksom andra föreskrifter som genomför dataskyddsdirektivet. Den nya bestämmelsen ska bara ta sikte på be- handling för syften inom brottsbekämpningen av uppgifter om for- don, och uppgifter om tid och plats för ett fordons passage av en kamera, som samlats in genom kamerabevakning som bedrivs i gräns- nära områden. Att bestämmelsen i den nya lagen gäller framför brotts- datalagen följer av 1 kap. 5 § nämnda lag. Eftersom den nya bestäm- melsen utgör en avvikelse i förhållande till myndigheternas särskilda brottsdatalagar bör en hänvisning till den nya lagen införas i dessa. En sådan hänvisning kan lämpligen göras på motsvarande sätt som skett i fråga om t.ex. lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen då det anges att om det i den lagen finns avvik- ande bestämmelser om behandling av personuppgifter, ska de ha före- träde (se 1 kap. 3 § polisens brottsdatalag och 1 kap. 2 § brottsdatalag). Bestämmelsen är vidare avsedd att komplettera och ha företräde framför Säkerhetspolisens datalag. Den lagen är subsi- diär till annan lagstiftning, se 1 kap. 4 § den lagen, och någon särskild hänvisning till den nya lagen behöver inte införas. Det nu sagda innebär att övriga bestämmelser i ovan nämnda för- fattningar gäller för personuppgiftsbehandlingen om inget annat anges. Det innebär vidare att om behandling av insamlade fordonsuppgifter sker för andra ändamål än brottsbekämpande ändamål, eller om be- handling av fordonsuppgifter som samlats in för brottsbekämpande ändamål efter insamlingen sker för nya ändamål, gäller brottsdatalagen, myndigheternas registerförfattningar och andra föreskrifter som ge- nomför dataskyddsdirektivet, eller annan tillämplig dataskyddsrätts- lig reglering. 17.3.7Den nya regleringen är förenlig med dataskyddsdirektivet och brottsdatalagen Dataskyddsdirektivet föreskriver i artikel 4.1 e att personuppgifter inte ska förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registre- rade än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de behandlas (principen om lagringsminimering). Det ska vidare enligt artikel 5 föreskrivas lämpliga tidsgränser för radering av person- uppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra person- uppgifter. Direktivet har i dessa delar genomförts dels genom bestäm- melserna i 2 kap. 17 och 18 §§ brottsdatalagen, dels genom bl.a. vissa bestämmelser om längsta tid för behandling i myndigheternas regis- terlagstiftning. I 2 kap. 17 § anges att personuppgifter inte får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Ny reglering kan endast införas om den är godtagbar inom de ramar som dataskyddsdirektivet ger. Som vi tidigare framhållit och som framgår ovan innehåller varken direktivet eller brottsdatalagen någon bortre tidsgräns för behandling av personuppgifter. Frågan får ytterst avgöras utifrån om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ändamålet för behandlingen. Som vi redovisat i avsnitt 17.3.3 och 17.3.4 är vår bedömning att det hos vissa brottsbekämpande myndigheter finns ett stort behov av att kunna bedriva sådan kamerabevakning som det här är fråga om och behandla obearbetade fordonsuppgifter under en viss, . Utifrån hur behovet har beskrivits har vi bedömt att en behand- ling av sådana uppgifter alltid kan be- dömas vara nödvändig när den sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Regel- verket förhindrar inte att särskilda bestämmelser om tiden för be- handling införs så länge alltid kan bedömas vara nödvändig Det förslag som lämnas ovan har således bedömts vara förenligt med brottsdatalagen och det bakomliggande dataskydds- direktivet. för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder I anslutning till landgräns bedrivs kontrollverksamhet av olika slag och av olika myndigheter. De i sammanhanget mest centrala exem- plen är gränskontrollverksamheten, som i huvudsak ansvarar för, och tullkontrollverksamheten, som i huvudsak ansvarar för. bedriver också kontrollverksamhet i syfte att kontrollera utlänningars vistelserätt. Sådana kontroller kan förekomma var som helst i landet, men också vid gränsen. Även bedriver viss kontrollverksamhet vid gränsen, t.ex. inom ramen för sjösäkerhetstillsynen. agerar ofta som biträde till andra myndigheter, så är fallet både i fråga om kontroll av vistelserätt och tullkontroll. Det kan också förekomma att personer kontrolleras på grund av att det föreligger misstanke om brott eller brottslig verksamhet. Vi har i tidigare avsnitt framhållit vikten av att hålla isär kontrollverk- samheten från den brottsbekämpande verksamheten och har av det skälet också valt att i de sistnämnda fallen använda termen åtgärder eller ingripanden i stället för kontroller. I utredningens uppdrag ingår att överväga om och andra brottsbekämpande myndigheter behöver ha tillgång till nya eller utökade kontroll- eller tvångsåtgärder i gränsnära områden i syfte att säkerställa förmåga att kontrollera utlänningars vistelserätt och bekämpa brott i sådana områden. I det arbetet ingår att överväga nya kontrollformer och nya grunder för ingripanden. I arbe- tet är det också viktigt att förhålla sig till den EU-rättsliga regler- ingen som i huvudsak förbjuder gränskontroller vid den inre gränsen Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder och som också medför vissa begränsningar för annan kontrollverk- samhet. I betänkandet använder vi ett antal olika beteckningar för olika slags kontroller eller åtgärder (i det följande skriver vi endast kontrol- ler men samma terminologi används för åtgärder inom brottsbekämp- ningen): slumpmässiga kontroller, systematiska kontroller, selektiva kontroller och stickprovskontroller. Dessa beteckningar har i olika sammanhang getts delvis olika innebörd. Det är därför av vikt att det redan här klargörs vilken innebörd vi här ger de olika termerna. Med slumpmässiga kontroller avser vi kontroller där urvalet sker helt slumpvis utan att något påvisbart skäl för det föreligger. Vid en gräns skulle en slumpmässig kontroll alltså vara utlöst endast av gräns- passagen och styras främst av tillgången till resurser på platsen, exem- pelvis bemanning eller narkotikahund. Slumpmässiga kontroller har i regel främst använts i preventivt syfte. Slumpmässiga tullkontroller har tidigare förekommit i större utsträckning men de har inte ansetts vara förenliga med och är förbjudna vid de inre grän- serna (se 2 § inregränslagen, 1996:701). Med selektiva kontroller avser vi kontroller där den som kontrolleras har valts ut på grund av någon eller några särskilda omständigheter. Det kan vara fråga om kontroller som utförs med stöd av välgrundade, sammanställda riskprofiler eller på grundval av annan information, såsom underrättelser eller myndigheternas allmänna kunskap och erfarenhet. Selektiva kontroller riktar sig alltså mot ett bestämt objekt eller en viss bestämd krets av objekt. Inom ramen för underrättelseverksamheten samlar de brottsbekäm- pande myndigheterna ofta in och sammanställer information om kri- minalitet, kriminella tillvägagångssätt, rörelsemönster m.m. Ett led i arbetet kan vara att ta fram olika riskprofiler. Det kan vara fråga om profiler som baseras på resvägar eller resmönster, bagage, beteende, val av fordon, kön och ålder, avreseland eller andra kriterier. När ur- valet av de som ska kontrolleras sker med stöd av sådana profiler är kontrollerna selektiva. Selektiva kontroller kan också utföras på grundval av annan under- rättelseinformation eller allmän erfarenhet eller kunskap om avvikande eller kriminella mönster. Det kan vara fråga om att en brottsbekäm- pande myndighet har information om att det förekommer irreguljär migration eller transporter inblandade i brottslig verksamhet på en viss plats. Kontroller kan då utföras på samtliga, eller Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder en del av de personer som passerar platsen vid den aktuella tiden. Kontrollerna är då inte helt slumpmässiga utan selektiva och baseras på faktiska omständigheter. De förutsätter dock inte att varje person som kontrolleras närmare stämmer in på någon viss profil. Selektiva kontroller används i stor utsträckning inom tullkon- trollverksamheten. Ett exempel på selektiv kontroll inom den brotts- bekämpande verksamheten är sådana särskilda kontroller som regleras i 28 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. En sådan särskild kontroll kan avse varje resande som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven, kortare tidrymd ankommer till eller avreser från en viss plats som har förbindelse med utlandet. Kontroller som utförs, eller i vart fall kan utföras, på alla som pas- serar en viss plats utgör vad vi här benämner systematiska kontroller. Gränskontrollen är ett typexempel på en systematisk kontroll. Kon- trollen har ingen annan grund än att någon passerat gränsen och kan träffa envar på platsen. Slumpmässiga kontroller så som vi definierar begreppet har i andra sammanhang ofta betecknats som stickprovskontroller eftersom slumpmässiga kontroller definitionsmässigt inte träffar alla utan endast ett urval.1 När vi i detta betänkande talar om stickprovskontroller har begreppet en vidare innebörd och syftar på alla kontroller som inte är systematiska, dvs. som inte träffar alla personer som passerar en viss plats. Sådana kontroller kan vara slumpmässigt utförda (slump- mässiga stickprovskontroller), men även selektiva kontroller kan genom- föras som stickprovskontroller (selektiva stickprovskontroller). Ett exempel på selektiva stickprovskontroller skulle kunna vara de sär- skilda kontroller enligt 28 § lagen om straff för smuggling som nämnts ovan. och principen om fri rörlighet innebär vissa be- gränsningar för medlemsstaternas agerande vid och i anslutning till de inre gränserna. När nya förutsättningar för kontroll- och tvångs- åtgärder i gränsnära områden övervägs måste därför en analys ske av 1Se t.ex. SOU 1994:131 Skyddet vid den inre gränsen s. 229 f. Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder vilket utrymme lämnar åt behöriga myndigheter i med- lemsstaterna att i enlighet med nationell rätt utöva befogenheter där. I samband med inträde i EU gjordes en översyn av den kontrollverksamhet som bedrevs vid de inre gränserna. Regeringens uppfattning var då att slumpmässiga kontroller, som an- vändes i viss utsträckning vid bl.a. tullkontroller, stred mot och principen om fri rörlighet varför de skulle förbjudas. Däremot var regeringens uppfattning att kontroller som byggde på ett selek- tivt urval var godtagbara. Detta gällde oavsett om urvalet baserades på en misstanke om ett visst brott eller endast på en särskild riskprofil, eller på en tulltjänstemans erfarenhetsbaserade bedömning att ett objekt bör kontrolleras. En förutsättning var att proportionalitets- och nödvändighetskriterierna uppfyllts. Regeringen framhöll att det var angeläget att skulle ha fortsatt möjlighet till effektiva kon- troller även vid inre gräns.2 Att slumpmässiga kontroller inte är tillåtna vid tullkontroll vid inre gräns framgår av 2 § inregränslagen. Slutsatsen att utförandet av slumpmässiga kontroller av varor eller personer vid den inre gränsen inte är förenligt med den princip om fri rörlighet för varor och personer som råder inom EU har därefter bekräftats i flera sammanhang. Denna utredning ska i första hand överväga om har behov av mer effektiva åtgärder i gränsnära områden. I det följande kommer därför fokus ligga på att undersöka vilka eventuella begräns- ningar EU:s gränskodex innebär för polisiära åtgärder i dessa områden. Vissa polisiära åtgärder inom det egna territoriet tillåts Såvitt gäller personkontroller följer av EU:s gränskodex att någon gränskontroll av personer inte får ske vid de inre gränserna (artikel 1). De inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utrese- kontroll genomförs, oavsett personens nationalitet (artikel 22). I gränskodexen slås det dock fast att de avskaffade inre gränskon- trollerna inte påverkar utövandet av polisiära befogenheter av de be- höriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell rätt (artikel 23). Förutsatt att utövandet av sådana befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller är de tillåtna även i gräns- 1995/96:166 s. 55 ff. Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder Redan av gränskodexen följer således att viss kontrollverk- samhet får vidtas i dessa områden. I gränskodexen ges därutöver exem- pel på när utövandet av sådana befogenheter inte ska anses motsvara in- och utresekontroller. De exempel som anges är när åtgärderna –inte syftar till gränskontroll, –bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, –utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systema- tiska personkontroller vid de yttre gränserna, och när åtgärderna –utförs som stickprovskontroller. Vilken närmare betydelse begreppet stickprovskontroller har fram- går inte av förordningen eller dess förarbeten. I den engelska över- sättningen anges ”when the measures [---] are carried out on the basis of spot-checks”. Av kommissionens förslag till den första versionen av gräns- kodexen (förordning nr 562/2006) framgår att förslaget innehöll en bestämmelse av innebörden att avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna inte skulle påverka behöriga myndigheters utöv- ande av polisiära befogenheter i enlighet med nationell lagstiftning ”under förutsättning att kontrollerna vid de inre gränserna eller innan- för dessa eller inom vissa bestämda gränsområden utförs på samma sätt och av samma orsaker som de som föreskrivs för hela territoriet, bland annat vad gäller frekvens och intensitet”. Förslaget antogs dock inte i den delen. I stället fick bestämmelsen i huvudsak den lydelse den har (artikel 23). Redan av förordningen följer därmed att det i områden vid de inre gränserna kan förekomma åtgärder som inte förekommer i övriga territoriet och att dessa åtgärder kan förekomma i formen av stick- provskontroller (jfr även med vad som enligt artikel 23 b gäller för säkerhetskontroller av personer i hamnar eller på flygplatser). Dock endast under förutsättning att de inte på annat sätt i praktiken kan anses motsvara in- och utresekontroller. Innebörden av nuvarande artikel 22 och 23 i gränskodexen har också utvecklats i praxis. Av denna praxis, som också redovisats i avsnitt 3.3.5, har utredningen dragit följande slutsatser. Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder Kontroller ska ske inom territoriet Avsaknaden av gränskontroller vid de inre gränserna ska inte påverka utövandet av polisiära befogenheter inom en medlemsstats territorium. inleder också i de här aktuella avgörandena sin pröv- ning med att undersöka var en kontroll har utförts. I den mån den inte har utförts vid själva gränsen eller för gränspassagen har domstolen konstaterat att kontrollen inte utgjort någon sådan in- eller utresekontroll som enligt artikel 22 är förbjuden, utan en kontroll inom en medlemsstats territorium, som alltså omfattas av artikel 23.3 En första förutsättning för att en personkontroll i ett gränsnära område ska vara godtagbar är således att den sker på en annan plats än vid gränsen eller för gränspassagen. Uttrycken borde kunna ges den tolkningen att området inte är begränsat till en exakt plats eller linje utan omfattar hela det område där gränskontroller sker (t.ex. anslutande utrymmen där fördjupade kontroller sker), men att den heller inte sträcker sig längre än till själva gränsövergångens omedelbara närhet. Nästa fråga som domstolen har ställt sig är om den aktuella kon- trollen, trots att den inte utförts vid gränsen, ändå är förbjuden för att den i praktiken har samma verkan som in- och utresekontroller. Syftet med kontrollen har betydelse Enligt artikel 23 a) (i) i gränskodexen får utövandet av polisiära be- fogenheter särskilt inte anses motsvara in- och utresekontroller när de polisiära åtgärderna inte syftar till gränskontroll, bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gräns- överskridande brottslighet samt utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre grän- serna och utförs som stickprovskontroller. Enligt artikel 2.10–2.12 har in- och utresekontroller till syfte dels att säkerställa att personer kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det, dels att hindra personer från att kring- gå in- och utresekontrollerna. Gränskontroll definieras vidare som 3Se de förenade målen och , C-188/10 och C-189/10, EU:C:2010:363, punkt 68 och , C-278/12, punkt 55. Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder en verksamhet vid gräns som utan hänsyn till andra skäl enbart be- drivs som svar på en avsikt att passera gränsen eller själva passagen av den. Det rör sig om kontroller som får utföras systematiskt.4 För att personkontroll i ett gränsnära område i praktiken inte ska anses ha samma verkan som in- och utresekontroller bör den alltså ha ett annat syfte än in- och utresekontrollerna. Det syfte som anges måste vara godtagbart utifrån . har slagit fast att syftet att bekämpa olaglig invandring och olaglig vistelse är godtag- bart i sammanhanget eftersom inte utesluter medlems- staternas befogenhet på området, och inte heller påverkar medlems- staternas ansvar för att upprätta lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Nationell lagstiftning måste dock utformas så att respek- ten för unionsrätten säkerställs.5 Här kan noteras att även kontroller i syftet att få information om olaglig vistelse efter gränspassage under vissa förutsättningar ansetts godtagbart.6 Vidare kan den slutsatsen dras att även om en kontroll endast har samma syfte som en gränskontroll kan den vara godtagbar om den i övrigt tillräckligt skiljer sig från en gränskontroll, exempel- vis genom att den grundar sig på polisiär erfarenhet eller någon form av misstanke och bestämmelserna är kringgärdade av preciseringar och begränsningar avseende dess tillämpning.7 Särskilda regler i gränsnära områden kan godtas har uttalat att det med hänvisning till lydelsen av artikel 23 a) inte är tillräckligt att befogenheterna enligt en nationell bestämmelse är geografiskt begränsade till landets gränsområden, för att utövandet av dessa befogenheter ska anses ha samma verkan som in- och utresekontroller. Domstolen har inte heller haft synpunkter på hur sådana geografiska avgränsningar har gjorts.8 har också godtagit att de polisiära befogenheterna kan utövas under andra förutsättningar i gränsnära områden än i det övriga nationella territoriet. Identitetskontroller i gränsområden kan således exempelvis ske utan krav på skälig misstanke eller utan hän- 4Jfr , C-278/12, punkt 61. 5Se , C-278/12, punkt 66 och A, C-9/16, punkt 49 och där hänvisad rättspraxis. 6Se , C-278/12, punkt 83–88. 7Jfr A, C-9/16, punkt 68. 8Se bl.a. och , C-188/10 och C-189/10, punkt 72 och , C-278/12, punkt 69 och 70. Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder syn till den kontrollerade personens beteende trots att detta förut- sätts i andra delar av landet. Endast det förhållandet att förutsätt- ningarna för utövandet av befogenheterna skiljer sig åt kan alltså inte enligt domstolen innebära att kontrollerna i gränsområdet ska anses ha samma verkan som in- och utresekontroller.9 En tolkning av domen i Adil-målet är dock att en förutsättning för att sådana åtgärder ska godtas är att de bygger på allmän polisinformation och poliserfaren- het, ett krav som förväntas bidra till att kontrollerna sker selektivt.10 Att befogenheterna är geografiskt begränsade till landets gräns- områden eller i sådana områden får utövas under andra förutsätt- ningar än annars har dock ansetts kunna utgöra en sådan faktor som indikerar att kontrollerna utgör förtäckta gränskontroller.11 Sammantaget finns det alltså inget absolut hinder mot en särskild reglering för personkontroller i gränsnära områden. Eftersom den omständigheten att förutsättningarna för att utöva kontroller skiljer sig från vad som gäller i övriga landet kan indikera att kontrollerna utgör förtäckta gränskontroller krävs dock i vissa fall särskilda före- skrifter för att regleringen ska vara godtagbar enligt unionsrätten. Det kan krävas särskilda föreskrifter Av praxis framgår att när en nationell lagstiftning ger polismyndigheter särskilda befogenheter att utföra identitets- kontroller i gränsområden måste den också innehålla nödvändiga före- skrifter som reglerar hur denna befogenhet faktiskt tillämpas. Genom sådana föreskrifter efterlevs unionsrätten, och framför allt artikel 22 och 23 i gränskodexen. Föreskrifterna ska syfta till att styra utövan- det av myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning vid den praktiska användningen av befogenheten och till att säkerställa att kontrollerna inte får samma verkan som in-och utresekontroller.12 Detta innebär att om det i den nationella lagstiftningen förekom- mer omständigheter som indikerar att befogenheterna utgör förtäckta gränskontroller är kontrollerna i fråga endast tillåtna om lagstiftningen 9Se och , C-188/10 och C-189/10, punkt 74, , C-278/12, punkt 70 samt de förenade målen C-412/17 och C-474/17, Bundesrepublik mot und respektive Sociedad de , EU:C:2018:1005, punkt 51. 10Jfr , C-278/12, punkt 72 och 78, jfr även A, C-9/16, punkt 54 och 55. 11Se och , C-188/10 och C-189/10, punkt 72 samt , C-278/12, punkt 69 och 70. 12Se och , C-188/10 och C-189/10, punkt 73 och 74 samt A, C-9/16, punkt 37–39. Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- och tvångsåtgärder också innehåller nödvändiga föreskrifter som reglerar denna befog- enhet. Förhållanden som utgör sådana indikatorer kan exempelvis vara syftet med kontrollerna i gränsområdet, kontrollernas geografiska tillämpningsområde eller förekomsten av en skillnad mellan grunden för dessa kontroller och grunden för de kontroller som utförs inom övriga delar av den berörda medlemsstatens territorium.13 Domstolen har också uttalat att ju fler tecken som föreligger på att kontrollerna kan ha samma verkan som in- och utresekontroller i den mening som avses i artikel 23 a), desto striktare måste preciser- ingarna och begränsningarna av medlemsstaternas utövande av sina polisiära befogenheter i gränsområden vara, och desto striktare måste de tillämpas. De preciseringar och begränsningar som föreskrifterna ska innehålla kan exempelvis reglera intensitet, omfattning, frekvens och selektivitet av kontrollerna.14 Slutligen ska föreskrifterna vara så precisa och utförliga att de möjliggör granskning av såväl behovet av att utföra kontrollerna som av de konkreta kontrollåtgärder som har godkänts.15 Föreskrifterna måste sammantaget säkerställa att användningen av befogenheten att utföra identitetskontroller i praktiken inte får samma verkan som in- och utresekontroller och därmed äventyrar målsätt- ningen att avskaffa gränskontroller vid de inre gränserna. Genom att exempelvis begränsa möjligheten till att utföra kontroller till ett antal timmar och dag, eller till endast en del av de transport- medel som passerar en viss plats försäkras att kontrollerna klart skiljer sig från sådana systematiska personkontroller som endast är tillåtna vid yttre gräns. Ett annat sätt är att ställa upp krav på att kontrollerna ska grunda sig på allmän polisinformation och poliserfarenhet, vilket bidrar till kontrollernas selektivitet.16