sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Den årliga uppföljningen av området behöver även återkom- mande analysera hur biodrivmedelsanvändning är på väg att utvecklas, mot en fortsatt hög användning av importerade livs- medels- och foderbaserade bioråvaror eller mot att ge incitament till investeringar i ny mer långsiktigt hållbar bio- och elektrobränslepro- duktion? I kapitel 7 lägger utredningen ytterligare förslag på hur reduk- tionsplikten behöver förändras på kortare sikt, även dessa förslag behöver behandlas i kommande kontrollstationer. De långsiktigt hållbara förnybara drivmedlen behöver främst vara av s.k. drop-in typ Eftersom utredningen gör bedömningen att en utfasning nationellt av fossila drivmedel kan komma att genomföras innan EU som helhet når motsvarande utfasning behöver den genomföras på ett sätt som bevarar den fria rörligheten mellan med- lemsländerna, se kapitel 7. För att det ska vara möjligt behöver de förnybara drivmedel som ska användas i befintliga förbrännings- motorer främst vara sådana som kommer vara godkända att använda som s.k. drop-in drivmedel, både i bensin- och diesel- motorer. Utredningen gör därutöver bedömningen att både lätta och tunga vägfordon särskilt utvecklade för drift med biodrivmedel, dvs. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel don som är särskilt utvecklade för användning av exempelvis biogas eller etanol även de kan komma att bidra till utfasningen av fossila drivmedel, om än i mindre omfattning. Även i arbetsmaskiner inom jordbrukssektorn skulle den här typen av teknikalternativ kunna vara aktuella, se kapitel 13, vid sidan av användning av drop-in driv- medel. Flytande biogas finns också med bland de alternativ som kan vara aktuella för en ökad användning av förnybara bränslen inom sjöfartssektorn, se kapitel 14. Utredningen föreslår att förutsättningarna för att fortsätta ge incitament till introduktion av biodrivmedelsdrivna tunga fordon bör utredas särskilt, se kapitel 12. Utredningen föreslår också att klimatpremien för arbetsmaskiner bör ges en viss ökad flexibilitet så att klimatpremien även i viss omfattning kan ges till biodrivmedels- drivna arbetsmaskiner inom framför allt jord- och skogsbruk, dvs. i sektorer där förutsättningarna för elektrifiering bedöms vara sämre. I avsnitt 8.7 utvecklas skälen till utredningens förslag och be- dömningar ytterligare. I utredningens uppdrag ingår bland annat att: •analysera hur användningen av fossila drivmedel kan fasas ut på ett systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt, •föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspek- tiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt och •analysera i vilken utsträckning tillgången till alternativ till fossila drivmedel kan bli ett hinder. Detta kapitel har ett särskilt fokus på den första och den tredje upp- giften ovan. Utredningen konstaterar i genomgången i kapitel 6 att vid sidan av en infasning av olika typer av eldrivna fordon och maskiner och åtgärder som minskar trafikefterfrågan har även en fortsatt intro- duktion av långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel och fossilfria drivmedel, inklusive biodrivmedel, centrala roller att spela för en utfasning av fossila drivmedel. Detta kapitel har fokus på hur tillgången till förnybara och fossil- fria alternativ för användning i förbränningsmotorer ska kunna utvecklas i EU och i för att inte en brist på alternativ ska bli ett hinder för utfasning. Kapitlet är främst riktat mot långsiktigt hållbara biodrivmedel, (s.k. avancerade biodrivmedel enligt termino- login i EU:s förnybartdirektiv) eftersom en ökad inhemsk produk- tion och användning av sådana biodrivmedel varit och är en svensk huvudinriktning på området, men kapitlet berör även förutsätt- ningarna för syntetiska drivmedel som vätgas och elektrobränslen för vilka relativt stora utvecklingsinsatser nu genomförs inom EU (inklusive ) och i andra delar av världen. Kapitlet inleds med en bakgrund om hur användningen av bio- drivmedel ser ut och hur användningen av förnybara drivmedel i förbränningsmotorer bedöms behöva utvecklas i scenarier som innebär att fossila drivmedel fasas ut i och i EU, avsnitt 8.4. Därefter redovisas i avsnitt 8.5 några analyser av hur stora poten- tialerna för framställning av den här typen av drivmedel kan vara i och vad som kan krävas för att dessa ska realiseras. En särskild utblick görs mot hur förutsättningarna bedöms se ut för att framställa förnybar bensin. Kapitlet innehåller även i avsnitt 8.6 en genomgång av hur den svenska strategin för utveckling av användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel ser ut , tillsammans med en kort beskrivning av motsvarande strategi på EU-nivå. Den samlade genomgången utgör en grund för utredningens för- slag och bedömningar om hur styrmedlen behöver utvecklas på området, vilka redovisas i avsnitt 8.7. Kapitlet avslutas med en be- skrivning av några av de mest centrala rättsakterna i EU på området. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel 8.2Hur biodrivmedel används i och EU 8.2.1Hög användning och import av biodrivmedel i i utgångsläget användes sammanlagt drygt biodrivmedel i trans- porter och arbetsmaskiner i , varav användes i transportsektorn. Användningen översteg därmed med bred marginal den obligatoriska andel förnybar energi som varje medlemsland förutsätts uppnå i transportsektorn 2020 enligt be- stämmelserna i EU:s förnybartdirektiv (2009/28/EC)2. Även an- vändning av förnybar el får räknas med enligt förnybartdirektivet vilket, vid sidan av användningen av biodrivmedel, höjer genomsnitt ytterligare i förhållande till den bindande nivån. Använd- ningen är också högre än de nivåer som minst behöver klara till 2030 enligt det omarbetade förnybartdirektivet (2018/2001/EC). Direktivet beskrivs närmare i avsnitt 8.9.1. Som framgår av figur 8.1 ligger användning av förnybar energi (biodrivmedel plus el) betydligt högre än motsvarande an- vändning i övriga EU. Även har en hög andel förnybar energi. Det är framför allt användningen av biodrivmedel som för- klarar skillnaden för och del. höga använd- ning av förnybar energi förklaras i stället främst av den höga andelen elbilar i bilparken som landets elproduktion i det närmaste är helt förnybar. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har omför- handlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål . Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Figur 8.1 Andel förnybar energi i transportsektorn Råvaran till de biodrivmedel som användes i impor- terades till och något kom från grödor som klassas som livsmedel- eller fodergrödor, inklusive bi- produkter från palmoljetillverkning (PFAD3).4,5 Se figur 8.2 och 8.3 nedan. Ovanför staplarna i figur 8.3 anges hur stor andel av respek- tive bioråvara som importerades för respektive biodrivmedel. 3PFAD=Palm Fatty Acid Distillate. 4Energimyndigheten (2019c). 5Under 2019 ändrades klassningen av PFAD till att inte längre räknas som en restprodukt, vilket ledde till att användningen sjönk . Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Figur 8.2 Användningen av drivmedel 2019 i Källa: (2020). Figur 8.3 Fördelning av råvara för svensk biodrivmedelanvändning 2019 Livsmedel och foder exkl PFAD Avfall/gödsel/använd matolja etc Övrigt (ej spec) Källa: (2020). Bioråvaran karaktäriserades även av att den var rik på stärkelse-, fett- eller socker och att den i mycket liten utsträckning utgjordes av cellulosa- och ligninrik biomassa från skogsprodukter eller energi- Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Cellulosa och ligninrik biomassa från energigrödor och rester från skog- och jordbruk klassificeras enligt EU-lagstiftningen som råvaror för s.k. avancerade biodrivmedel. Bland råvarorna räknas även vissa utvalda avfallssubstrat som bland annat används för rötning av biogas. Råvarorna förtecknas i en särskild bilaga (bilaga IX del A) i det reviderade förnybartdirektivet, se avsnitt 8.9.1. De inhemska råvarorna för biodrivmedelframställning kommer från spannmål för produktion av etanol (knappt ), från tall- olja som är en av de komponenter som används för framställning av HVO6 () samt från olika avfallssubstrat (hushåll, livsmedel, VA och gödsel) som rötas till biogas (knappt ). Etanolen som producerades i gick huvudsakligen på export medan den etanol som användes importerades från en rad olika länder. I figur 8.3 ovan redovisas endast den etanol som använ- des i . Hur balansen mellan import och export av etanol till faller ut varierar år beroende på marknadsutveckling och styrmedelsutformning i olika länder. Den etanol som exporteras från har relativt god växthusgasprestanda och kan därför säljas till ett högre pris i . Avfallssubstrat för tillverkning av HVO importeras medan in- hemska delvis liknande substrat används för rötning till biogas. Vid sidan av avfall, såsom använd matolja, användes också PFAD för framställning av HVO för den svenska marknaden . Oljeväxterna som användes för framställning av FAME importe- rades till största delen 2019 medan de oljeväxter, främst raps, som odlades i användes till inhemsk livsmedels- och foderproduktion. Biobensin är en sidoprodukt från fram- ställning av HVO som används som inblandningskomponent i ben- sin tillsammans med etanol. av biodrivmedlen blandades in i diesel (HVO, FAME) eller bensin (biobensin, etanol) 2019 för att uppfylla kraven enligt den införda reduktionsplikten, se av- snitt 8.6.2 nedan, där högst andel biodrivmedel blandades in i diesel. De resterande , sammanlagt omkring , såldes som s.k. rena och höginblandade biodrivmedel, varav ersatte diesel (HVO100, biogas och FAME100) och drygt bensin (E85 och biogas). Både de höginblandade och de låginblandade 6HVO=Hydrerade vegetabiliska oljor, FAME=FettsyraMetylEstrar. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel biodrivmedlen användes till största delen i tunga fordon och arbets- maskiner. Användningen av biogas och E85 i personbilar uppgick till omkring 0,7 respektive dvs. sammanlagt av den sammanlagda drivmedelsanvändningen i denna fordonskategori.78 De rena och höginblandade biodrivmedlen ställer till skillnad från de låginblandade krav på att det finns särskilt utvecklade (etanol, biogas) eller anpassade (HVO100, FAME) fordon som kan använda det aktuella drivmedlet. Majoriteten av nya dieseldrivna personbilar och tunga fordon är numer certifierade för användning av HVO100. Etanolbilarna (gäller främst lätta bilar) är i sin utformning ofta bränsleflexibla, dvs. – de kan även användas med olika andelar eta- nol/bensin. Även biogasbilar kan använda fossila drivmedel, fram- för allt naturgas men också bensin. Användning av höginblandade biodrivmedel förutsätter även att det finns en utbyggd infrastruktur för tankning. 8.2.2Lägre totalanvändning och lägre andel import av biodrivmedel i EU27 Som framgår av figur 8.1 ovan är användningen av biodrivmedel och andra förnybara energibärare betydligt lägre i övriga EU jämfört med användningen i , både i genomsnitt och i enskilda medlems- länder. Enligt en lägesrapport9 från kommissionen bestod EU-ländernas samlade biodrivmedelanvändning av s.k. annex IX biodrivmedel medan i princip uteslutande kom från grödor10. Nästan all användning som omfattas av bilaga IX kom dock från de råvaror som räknas upp i del B av bilagan, använd frityrolja och vissa animaliska fetter, dvs. råvaror som inte räknas som avancerade biodrivmedel. såldes främst biodiesel (HVO, FAME) () och bioetanol () på EU-marknaden. 7Underlag till utsläppsstatistik, NIR 2019. 8Personbilar registrerade för använda etanol respektive biogas utgjorde cirka 4 respek- tive av fordonsparken. Etanolfordonen använder i mycket hög utsträckning bensin medan gasfordonen i högre utsträckning använder biogas som drivmedel. 9COM 2020 (952) final av . 10För att klara hållbarhetskraven behöver växthusgasutsläppen minska med jämfört med motsvarande fossila drivmedel över respektive drivmedels produktionskedja. Från höjs kravet till . Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel av biodieseln importerades till EU (färdig eller som råvara). Palmolja från () och Malay- sia () och sojabönor från () stod för de största andelarna av importerade råvaror som samtliga användes för framställning av HVO. Biomassan till FAME kom till största delen från oljeväxter odlade i EU. Den etanol som användes i EU produ- cerades till från inhemska råvaror (vete, majs och sockerbetor). EU som helhet importerade därmed lägre andelar av biodriv- medlen eller råvarorna till biodrivmedel som användes 2018, från länder utanför unionen, jämfört med motsvarande statistik för . I användes dock enbart en mindre mängd () palmolja som komponent i HVO men råvaran förekom i relativt stor utsträckning i den HVO som producerades och såldes på EU-marknaden som helhet. Biogas utgjorde knappt en procent av den sammanlagda biodriv- medelanvändningen 2018 i EU. Biogasen användes till absolut största delen i () och i (). stod även för av den sammanlagda an- vändningen av biodiesel (HVO och FAME) i EU, även det är en hög andel i förhållande till landets storlek. Användningen av HVO och FAME var också hög i volym räknat i även om andelen i procent var låg. Detta illustrerar vilken betydelse en förändring i någon av de stora EU-länderna kan få på hela marknaden för för- nybara drivmedel i EU. 8.2.3Summering och analys – utgångsläget i och i EU använder i utgångsläget en betydande mängd biodrivmedel, mer än motsvarande användning i övriga EU. Den inhemska produk- tionen är däremot låg i förhållande till hur mycket som används och merparten av det biodrivmedel som konsumeras har producerats med importerade råvaror. Det sistnämnda är egentligen inget att förvånas över eftersom biodrivmedel huvudsakligen produceras för en internationell mark- nad och eftersom har få eller inga komparativa fördelar för produktion av dagens typ av biodrivmedel som är baserade på fett, socker och stärkelse. Det finns därför ingen självklar koppling Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel mellan vilka volymer biodrivmedel som konsumeras och produk- tionen i . har satt ett mer ambitiöst klimatmål för transportsek- torns utsläppsminskning till 2030 jämfört med övriga länder i EU. Den högre ambitionen är en del av förklaringen till varför infört starkare incitament och använder mer biodrivmedel än övriga EU i utgångsläget och målet är också ett av huvudmotiven bakom att styrmedlen för ökad användning av förnybara drivmedel främst biodrivmedel, nu föreslås skärpas på ett betydande sätt till 2030, se avsnitt 8.6.2 nedan. kommer även överträffa nuvarande förnybarhetsmål för transportsektorn enligt EU:s förnybartdirektiv till 2030 med mycket stor marginal. ligger redan med dagens användning över vad som enligt direktivet krävs till 2030. Förklaringen ligger inte enbart i att har ett ambitiöst mål till 2030 utan också i att de nuvar- ande kraven enligt EU:s förnybartdirektiv är satta på en låg nivå till 2030, se avsnitt 8.9.1. I och med att det EU-gemensamma klimatmålet till 2030 nu skärps, kommer dock behovet att snabbt minska utsläppen ytterlig- are öka även i övriga EU, vilket bland annat skulle kunna leda till att EU som helhet och andra EU-länder väljer att skärpa motsvarande styrmedel och kan då komma att närma sig den svenska efterfrågan på biodrivmedel, åtminstone i absoluta tal. Biodrivmedelsmarknaden i påverkas om förändringar genomförs på EU-marknaden. Hur stora länder som exempelvis förändrar sina incitamentssystem har särskilt stor betydelse. 8.3Bakgrund om biodrivmedels energi-, klimat- och miljöegenskaper Det finns skillnader i energibalans och växthusgasprestanda hos de olika råvaror och produktionsprocesser som tillämpas för fram- ställning av biodrivmedel från jord- och skogsbruk. När det gäller olika energigrödor varierar även skördenivåerna mellan olika geo- grafiska områden i , men också mellan olika odlingsjordar inom samma område. Iövergripande termer ligger energibalansen, uttryckt som energi- skörd delat med insatt energi vid odling och transport, ofta kring 10 Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel för traditionella jordbruksgrödor (spannmål, oljeväxter) och mellan 20 och 40 för energiskogsodlingar. Uttag av hyggesrester (grenar och toppar) har en energibalans kring 40. Detta betyder att energiinnehållet i råvaran är 40 gånger högre än den energi som be- hövts för odling och transport. Växthusgasprestandan följer till stora delar energibalansen för de olika grödorna och restprodukterna, dvs. är energibalansen hög är ofta utsläppen av växthusgaser låga.11 Växthusgasprestandan påverkas även av om grödorna är ettåriga eller fleråriga samt vilken typ av mark som odlingen sker på. Odling av ettåriga grödor på tidigare gräsbevuxen mark kan leda till förluster av markkol, vilket försämrar deras växthusgasprestanda.12 Om fleråriga energigrödor börjar odlas på gräsbevuxen mark blir däremot markeffekterna marginella och om de börjar odlas på öppen ökar kolinlagringen i marken, vilket förbättrar deras växt- husgasprestanda. När GROT och halm skördas minskar kolhalten i marken något jämfört med när de lämnas kvar, dvs. när dessa direkta markeffekter inkluderas försämras deras växthusgasprestanda något. Om annat avfall, och rester från livsmedels- och skogsindustrin används som råvara kan växthusgasbalansen bli särskilt gynnsam, då restprodukterna inte belastas med någon andel av de utsläpp som beräknas uppstå i odlingsledet. Resultatet förutsätter då att inte kol- inlagringen i mark påverkas negativt, se ovan om halm och GROT. Biogasproduktion från stallgödsel får ett särskilt gynnsamt resul- tat då rötning till biogas antas resultera i att höga utsläpp av fram- för allt metan undviks från lagring av gödsel. För att växthusgas- balansen ska bli fördelaktig vid biogasproduktion och användning behöver läckage av metan undvikas även i övriga led, från produktion till användning. Ytterligare en aspekt på rötning av stallgödsel handlar om att röt- resten från biogasproduktion (biogödsel) behöver återföras till mark för att den kolinlagring (och näringsämnestillförsel) som använd- ningen av stallgödsel skulle ha gett utan rötning inte ska gå förlorad. 11Underlaget till texten är hämtad från för förnybara drivmedel f3(2016). 12Effekten kan exempelvis uppstå om marker som tidigare använts för vallodling skulle upp- odlas för odling av ettåriga grödor. Den ökade kolinlagringen i marken som uppstått till följd av odlingen av den perenna grödan går då stegvis förlorad. Se SOU 2020:04. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel 8.4Användning av förnybara drivmedel i scenarier som innebär att fossila drivmedel fasas ut 8.4.1Budskap från svenska utfasningsscenarier För att nå en utfasning av fossila drivmedel i till det av utredningen förordade kommer det krävas biodrivmedel och andra förnybara flytande eller gasformiga drivmedel. Använd- ningen bedöms behöva bli särskilt stor inom sjöfart och flyg och för vissa applikationer inom arbetsmaskiner och tunga fordon som kan vara särskilt svåra att elektrifiera. Förnybara drivmedel kommer även behöva användas i äldre lätta och tunga fordon och arbetsmaskiner med förbränningsmotorer som finns kvar vid det föreslagna utfas- ningsåret för att en i det närmaste fullständig utfasning ska vara möj- lig. För att de förnybara drivmedlen ska vara godkända för använd- ning i den befintliga fordonsparken antar utredningen att de i första hand behöver vara av s.k. drop-in typ, se kapitel 7. Enligt utredningens scenarier med en hög elektrifieringstakt, se kapitel 6, kan användningen för inrikes transporter av den här typen av drivmedel behöva hamna på ungefär samma nivå i energitermer räknat som den svenska användningen av biodrivmedel 2020 sam- tidigt som användningen bedöms behöva öka även i utrikes trans- porter med flyg och sjöfart. Utvecklingen antas i scenarierna ske i ett sammanhang där hela EU ställer om och där marknaderna för de förnybara drivmedlen utvecklas till att bli allt mer globala. Även flytande och gasformiga förnybara drivmedel behöver alltså utvecklas vid sidan av olika tekniker med eldrift (vätgas i bränslecell, batterielektrisk drift och elväg) för att en utfasning ska kunna nås till 2040. Även EU som helhet behöver minska användningen av fossila driv- medel till mycket låga nivåer för att unionens mål om nettonoll- utsläpp till 2050 och det skärpta utsläppsmålet till 2030 ska kunna nås. EU:s klimatmål omfattar även internationella transporter med sjöfart och flyg, åtminstone mellan EU-länder. Transporterna står i utgångsläget för omkring en fjärdedel av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. I kommissionens nettonollscenarier minskar ut- Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel släppen av växthusgaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart med sammanlagt till 2050 jämfört med . Minskningen åstadkoms bland annat genom att använd- ningen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel, inklusive avancerade biodrivmedel, ökar. I figuren nedan redovisas resultat från kommissionens modelle- ringar av hur drivmedelsanvändningen i transportsektorn, inklusive internationellt flyg och sjöfart, skulle kunna utvecklas till 2030 res- pektive 2050, modelleringen har genomförts med en kostnadsopti- merande ansats.13 I scenarierna återstår 13–fossila driv- medel 2050, oljeprodukterna används enbart i internationellt flyg och sjöfart. Flytande biodrivmedel och biogas står för en dryg fjärde- del av energianvändningen medan användningen av elektrobränslen står för . Vätgasanvändningen hamnar på medan elanvändningen ligger på , det sistnämnda till följd av att personbilar och lätta lastbilar antas ha elektrifierats med batterielektrisk drift till vid århundradets mitt. Användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom ett antal olika parallella tekniker. Det handlar både om bränslecellsdrift, batterielektriska fordon och om användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel i förbränningsmotorer. Den totala energianvändningen minskar på ett betydande vis i scenarierna eftersom eldrift är en mer energieffektiv systemlösning jämfört med förbränningsmotordrift. Marknaden för flytande och gasformiga förnybara drivmedel expanderar parallellt med elektrifieringen. Även inom sjöfart och flyg förutsätts stimulans ges till utveckling av nollutsläpps- och lågutsläppsfartyg och flygplan i kombination med att långsiktigt hållbara förnybara drivmedel utvecklas och introduceras.14 13SWD (2020)176 final part 2/2 av . 14COM (2020) 789 final av . Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Figur 8.4 Användning av drivmedel i transportsektorn i kommissionens konsekvensanalys SWD (2020)176 final part 2/2 Källa: PRIMES-TREMOVE transport model (E3Modelling). Sammantaget kan alltså konstateras att det även inom hela EU finns ett liknande utvecklingsbehov som det som identifierats för att nå en svensk utfasning av fossila drivmedel. Den fortsatta utvecklingen på EU-marknaden kommer på olika sätt behöva utgöra en ram när den svenska strategin för biodrivmedel och andra flytande och gasformiga drivmedel vidareutvecklas för att sträcka sig längre än det nuvarande utsläppsmålet för transportsektorn till 2030. När sätter ett något tidigare utfasningsår än EU som helhet medför det dock att behovet av drop-in drivmedel både i diesel- och ottomoto- rer uppstår något tidigare på vår marknad. Scenarierna omfattar även kolbalansen i skog, jordbruk och annan markanvändning