sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Att den försäkrades arbetsförmåga inte ska bedömas gentemot de fasta tidsgränserna i rehabiliteringskedjan han eller hon deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering, för att sedan, när reha- biliteringen är avslutad, åter bedömas mot dessa gränser ökar visser- ligen till viss del regelverkets komplexitet. Det finns därmed en risk för att det uppstår missförstånd vid handläggningen och för att det blir svårare för inblandade aktörer att förstå regelverket. Utred- ningen bedömer dock att fördelarna med den föreslagna lösningen överväger, särskilt eftersom den bör minska risken för att rehabili- teringsinsatserna drabbas negativt av bedömningen gentemot tid- punkter i rehabiliteringskedjan. Ingen bortre tidsgräns för hur länge rehabiliteringspenning kan utbetalas I förarbetena till nuvarande regelverk anges att rehabiliteringsersätt- ning endast i undantagsfall ska kunna betalas ut i än till den som behöver rehabiliteringsåtgärder för att komma tillbaka till sitt befintliga arbete, men som även utan rehabiliterings- insatser har arbetsförmåga i andra arbeten.17 I förarbetena uttalas också att rehabiliteringsersättning som syftar till att förkorta sjuk- fallet eller att häva arbetsförmågans nedsättning inte bör utges efter det att den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga , om den försäkrade utan arbetslivsinriktad rehabilitering kan återgå i annat arbete hos arbetsgivaren.18 1996/97 :28, s. 19. 2007/08:136, s. 70. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag 2020/21:78 anges att kopplingen mellan rehabiliterings- penningen och rehabiliteringskedjans tidsgränser har visat sig vara ett problem för möjligheten till tidiga rehabiliteringsinsatser för en- skilda, liksom för möjligheten att fullfölja rehabilitering. Regeringen uttalar bl.a. följande: När , enligt nuvarande regelverk, redan vid dag 180 drar in sjukpenningen och hänvisar individen att ställa sig som aktivt arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, arbetar arbetsgivaren som regel fortfarande med målet att arbetstagaren ska komma åter i ordinarie arbete. Arbetstagaren kan också ha börjat återgå på deltid i arbetet med en tydlig plan att successivt återgå till heltid De gällande reglerna kan där- för försvåra eller i vissa fall tillintetgöra det arbete som har påbörjats på arbetsplatsen.19 I denna proposition nämner regeringen också att den som inte kan återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren, men som har arbets- förmåga i andra arbeten förväntas ställa om till ett sådant arbete i stället för att kvarstå i sjukförsäkringen. betonas vikten att kravet på omställning inte kommer för tidigt i sjukfallet. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening inte rim- ligt att sätta upp en fast tidsgräns för en rehabili- teringsinsats som syftar till att en försäkrad ska kunna återgå i sitt ordinarie arbete. Utredningen anser att det inte heller generellt bör sättas upp någon specifik tidsgräns för hur länge rehabiliterings- penning ska kunna beviljas. Det avgörande ska vara huruvida behov av arbetslivsinriktad rehabilitering kvarstår och om det fortfarande finns adekvata åtgärder att vidta. Liksom regeringen anser utred- ningen att det också bör beaktas att den som inte kan återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren, men som har arbetsförmåga i andra ar- beten bör förväntas ställa om till ett sådant arbete i stället för att kvarstå i sjukförsäkringen. bör försäkrade som har goda möjligheter att återgå i sitt vanliga arbete också ges reella förut- sättningar att rehabiliteras åter till det arbetet.20 Det faktum att rehabiliteringsåtgärder ska planeras i samråd med den försäkrade och utifrån hans eller hennes individuella förutsätt- ningar och behov, i kombination med att ersättningen är steglös, obegränsad och utan att dagar i rehabiliteringskedjan förbrukas, kan i och för sig minska incitamenten för den försäkrade att lämna 2020/21:78, s. 18. 20Se också Prop. 2020/21:78, s. 10. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag försäkringen, vilket kan leda till inlåsningseffekter. Utredningen anser dock att risken för omfattande sådana effekter är små. När omfatt- ande rehabiliteringsinsatser har genomförts och sannolikheten för att ytterligare rehabiliteringsåtgärder skulle understödja återgång i det ordinarie arbetet har minskat bör inte ytterligare åtgärder kunna genomföras med rehabiliteringsersättning. Vilken ersättning är tillämplig vid olika typer av rehabilitering? Liksom tidigare ska rehabiliteringspenning vara aktuellt när den för- säkrade genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering. Vid enbart medi- cinsk rehabilitering, som hälso- och sjukvården ansvarar för, kommer sjukpenning även fortsättningsvis vara den förmån som är aktuell för en försäkrad som har nedsatt arbetsförmåga. Avgränsningen mellan arbetslivsinriktad och medicinsk behandling och rehabilitering är emellertid inte kategorisk. Liksom tidigare ska gälla att deltagande i viss medicinsk behandling, t.ex. sjukgymnastisk, under tid som arbetslivsinriktad rehabilitering pågår inte kommer att innebära något hinder för att rehabiliteringsersättning ska kunna beviljas. Som tidigare nämnts innebär utredningens förslag att en försäkrad som har rätt till partiell rehabiliteringspenning och partiell sjukpenning endast kommer att få utbetalning av rehabiliterings- penning. Ersättningen ska i sådana fall motsvara hela den nedsatta arbetsförmågan, alltså även för den del som den försäkrade uppfyller villkoren för rätt till sjukpenning. Även om den försäkrade får sjukpenning och genomgår medicinsk rehabilitering som pågår dag 181 i rehabiliteringskedjan finns möj- ligheter att inte bedöma arbetsförmågan mot normalt förekom- mande arbeten på arbetsmarknaden. Genom regler som trädde i kraft har möjligheterna att skjuta upp denna bedömning utökats. Även om en sammantagen bedömning alltid ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan förutsättningarna för att skjuta upp bedömningen normalt sett anses vara uppfyllt t.ex. om den försäkrade medverkar i insatser enligt en plan som kan innehålla bl.a. medicinska åtgärder.21 I förarbetena framgår också att lagändringen innebär att bedömningarna mot andra arbeten kan 21Där målet är återgång i arbete senast dag 365 hos arbetsgivaren, i samma omfattning som före sjukperioden. 2020/21:78. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag skjutas upp även vid psykiatriska diagnoser om det t.ex. pågår medi- cinsk rehabilitering. Utredningen har tidigare kunnat konstatera att många rehabili- teringsinsatser har inslag av såväl arbetslivsinriktad som medicinsk rehabilitering. Sådana mer blandade insatser ska även fortsättnings- vis kunna ersättas med rehabiliteringspenning inom ramen för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I sådana fall kommer de försäk- rade ha samma ersättningsform, rehabiliteringspenning, oavsett vilken typ av rehabilitering de genomgår, så länge de i vart fall till viss del genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering. Så är fallet eftersom ut- redningens förslag innebär att försäkrade som uppfyller villkoren för både rehabiliteringspenning och sjukpenning ska få rehabiliteringspenning för hela nedsättningen av arbetsförmågan. 22.1.3Utökade möjligheter att få rehabiliteringsersättning för utbildning Utredningens bedömning: Det ska utöver de typer av utbild- ningar som kan bedrivas inom ramen för dagens rehabiliterings- ersättning även vara möjligt att studera på yrkeshögskoleutbild- ningar och andra eftergymnasiala utbildningar. Den maximala tid som rehabiliteringsersättning kan beviljas för studier ska vara . Utbildningen ska vidare kunna slut- föras inom de för att den försäkrade ska ha rätt till rehabiliteringsersättning. Skälen för utredningens bedömning: För att rehabiliteringsersätt- ning ska kunna beviljas för utbildning ska utbildningen enligt för- ordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning avse yrkesut- bildning, allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvändig förberedelse för yrkesutbildning eller orienterande ut- bildning i datateknik för personer med bristfällig eller föråldrad skolutbildning. Avgörande för om utbildningen kan betraktas som rehabilitering är om den i den försäkrades fall syftar till att han eller hon ska återfå arbetsförmågan, korta sjukdomstid eller förhindra ytterligare försämring av arbetsförmågan. I utredningens direktiv anges att de begränsningar som finns med högst för en utbildning som kan finansieras med Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag studiemedel och kring vilken typ av studier som kan bedrivas med rehabiliteringsersättning i förordningen (1991:1321) i stort sett varit oförändrade sedan rehabiliteringsreformen, trots att kraven på ut- bildning i arbetslivet har ökat och att utbildning numera är en säll- synt rehabiliteringsinsats. Det anges vidare att det kan övervägas om de begränsningar som finns är motiverade, särskilt med hänsyn till att en omställning som är hållbar för individen och som är önskvärd ur ett samhällsperspektiv bör eftersträvas. Andra exister- ande förmåner vid utbildning behöver här beaktas. Som redovisats i avsnitt 19.2.1 kan det faktum att studier är en sällsynt rehabiliteringsinsats bl.a. förklaras av tolkning att kravet på nedsatt arbetsförmåga för att rehabiliterings- penning ska kunna betalas ut innebär att det krävs att utbildnings- insatsen ska leda till högre arbetsförmåga. Eftersom arbetsoförmåga i sjukförsäkringen endast ska bedömas utifrån rent medicinska krite- rier krävs det således enligt att utbildningen leder till en medicinsk förbättring av arbetsförmågan, vilket utbildningar normalt inte gör. Av lagtexten framgår emellertid att rehabiliterings- penning också kan bli aktuell när den försäkrade genomgår en åtgärd som syftar till att förkorta sjukdomstid eller förhindra försämring av arbetsförmåga. Utbildning kan således bli aktuellt även i sådana fall och det krävs således inte heller att utbildningen de facto kommer att återställa den försäkrades arbetsförmåga. För en anställd vars arbetsgivare kan erbjuda omplacering till ett annat arbete under förutsättning att den anställde går en utbildning kan rehabilitering i form av utbildning bli aktuell i rehabiliteringskedjan då bedömningen av arbetsförmåga görs i för- hållande till arbete hos den befintliga arbetsgivaren. För den vars arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till arbeten som normalt förekommer på arbetsmarknaden kan utbildning bli aktuellt om ar- betsförmågan är nedsatt i sådana slags arbeten, men ett specialan- passat eller skyddat arbete skulle kunna bli tillgängligt för den för- säkrade efter utbildning.22 22Försäkringskassan, Rättslig kvalitetsuppföljning 2016:2, s. 20. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Begränsningar och till vissa typer av studier kan en försäkrad få rehabiliteringspenning för maximalt 40 stu- dieveckor. Utredningens förslag är att denna gräns utökas . Förslaget är motiverat av att vissa av de nya former av utbildningar som föreslås kunna ge rätt till rehabiliteringsersättning omfattar . Det innebär dock fortfarande att en försäkrad ska kunna studera maximalt med rehabiliteringspenning. Det kan noteras att detta förslag också lämnas i departementspromemo- rian ”Omställningsstudiestöd – för flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden” (Ds 2021:18). Emellertid avser förslaget om maximalt i denna skrivelse endast hel- tidsstudier. Det ska enligt utredningens bedömning liksom vara möjligt att studera både på heltid och deltid med rehabiliteringsersättning, men det totala antalet veckor som den försäkrade kan studera på en utbildning som kan finansieras med studiemedel med förmånen bör vara oavsett studietakt. Längre sådana studier än så kan och bör vanligtvis finansieras genom studiemedelssystemet. Utredningen anser dock att begränsningen avseende vilken typ av utbildning som ska kunna beviljas som rehabiliteringsåtgärd och således kunna berättiga till rehabiliteringsersättning bör ändras. Med hänsyn till utbildningens syfte (se nedan) och längd samt till om den är studiemedelsberättigande anser utredningen att det är motiverat att fler utbildningar kan omfattas än vad som gäller . Särskilt anser utredningen att yrkeshögskoleutbildningar, som ofta innebär en möjlighet för försäkrade att på ett studieår få ny kompetens, bör vara möjlig att genomföra och finansiera med rehabiliteringsersätt- ning. Det kan också tänkas att annan eftergymnasial utbildning ut- gör en rimlig rehabiliteringsåtgärd, varför även sådana studier ska kunna bedrivas med rehabiliteringsersättning. Framför allt kan det handla om studier på universitet och högskola, men det kan även röra sig om exempelvis eftergymnasial yrkesutbildning på folkhög- skola. Utredningen menar att ett syfte med utbildningen ska vara att den är yrkesinriktad. Det ska därför krävas att utbildningen är av en sådan längd att den kan avslutas inom 44 veckors studier, eller att den försäkrade avslutar en påbörjad utbildning , för att det ska vara möjligt att beviljas rehabiliterings- ersättning för studierna. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag För att nu nämnda utbildningar ska kunna finansieras med reha- biliteringsersättning ska dock krävas att utbildningen syftar till att den försäkrade ska återfå arbetsförmågan, korta sjukdomstid eller förhindra ytterligare försämring av arbetsförmågan. De nu nämnda begränsningarna och kring vilken sorts stu- dier som kan bedrivas med förmånen framstår enligt utredningen som väl avvägda med hänsyn till att studierna bör leda till att den försäkrades nya kompetens är efterfrågad på arbetsmarknaden så att han eller hon snabbt kan ta tillvara sin arbetsförmåga i arbete. Genom att någon åtskillnad inte längre kommer att göras mellan medicinsk rehabilitering och arbetsmarknadsinriktad sådan kommer förmånen kunna finansiera fler utbildningar även ur detta perspek- tiv. Här kan särskilt lyftas rättsfallet RÅ 1997 not. 102, där den för- säkrade enligt tidigare regelverk inte kunde få rehabiliteringsersätt- ning för en utbildning som enligt utgjorde ett led i den försäkrades sociala och medicinska rehabili- tering. En sådan typ av utbildning skulle enligt utredningens förslag kunna berättiga till rehabiliteringsersättning. Avgörande för om ut- bildningen kan bedrivas med förmånen ska vara om utbildningen i det enskilda fallet syftar till att den försäkrade ska återfå arbetsför- mågan, korta sjukdomstid eller förhindra ytterligare försämring av arbetsförmågan. Det kan konstateras att nedsatt arbetsförmåga även kan innebära nedsättning av förmågan att studera. Utredningen bedömer vidare att de utvidgade möjligheterna att studera med rehabiliteringsersätt- ning inte innebär en beaktansvärd ökad risk för missbruk av för- månen eller beaktansvärda ökade incitament för försäkrade att söka sig till förmånen. För att kunna använda möjligheten att finansiera sina studier med förmånen måste den försäkrade genomgå en sjuk- skrivningsprocess med läkarundersökningar och visa att man upp- fyller kriterierna för förmånen. Det är alltså inte möjligt att utan vidare finansiera sina studier genom rehabiliteringsersättning. Utred- ningens bedömning är därmed att det inte finns en beaktansvärd risk att förmånen utnyttjas felaktigt av personer som inte har rätt till er- sättningen för att finansiera sina studier. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag 22.1.4Rehabiliteringsbidrag ersätter särskilt bidrag Utredningens förslag: Rehabiliteringsersättningens särskilda bi- drag ska ersättas av rehabiliteringsbidrag. Utredningens bedömning: Samma nödvändiga merkostnader som enligt nuvarande regelverk kan ersättas genom det särskilda bidraget bör kunna ersättas genom rehabiliteringsbidraget. Be- gränsningar om att kostnader behöver överstiga bör tas bort. Skälen för utredningens förslag och bedömning: I direktiven anges att utredningen ska ta ställning till behovet av förändringar av det särskilda bidraget. Bidraget utgör en merkostnadsersättning för kost- nader som uppstår till följd av och i samband med arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder som kan berättiga till rehabiliteringsersättning. Utredningen bedömer att merkostnader även fortsättningsvis bör kunna ersättas. Incitamenten för försäkrade att delta i rehabiliter- ingsåtgärder kan minska om det saknas möjligheter att få kostnaden för exempelvis resor ersatta. En sådan begränsning riskerar i sin tur att den planerade rehabiliteringen inte kan genomföras på ett adekvat sätt, vilket riskerar att den inte blir så effektiv som den annars hade kunnat bli. Möjligheten att få ersättning för merkostnader vid exem- pelvis behandling fyller därmed en viktig funktion. Visserligen har konstaterats att det nuvarande särskilda bidraget nästan uteslutande används för att ersätta resekostnader till behandlingsställen, men ut- redningen anser att det inte utgör skäl att begränsa möjligheten till att endast kunna få ersättning för sådana utgifter. Det är viktigt att flera tänkbara utgifter kan ersättas för att öka incitamenten för den försäkrade att delta i arbetslivsinriktad rehabilitering. Någon be- gränsning kring vilka kostnader som kan ersättas jämfört med dagens bestämmelser föreslås därmed inte och det nuvarande särskilda bi- draget bör alltså enligt utredningens bedömning kvarstå i huvudsak i oförändrad form. Utredningen föreslår dock att det särskilda bidraget ska byta namn till rehabiliteringsbidrag. Det kan leda till otydligheter om rehabili- teringsersättningens merkostnadsersättning har det generella namnet särskilt bidrag, som den nya förmånen preventionsersätt- Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag ningens merkostnadsersättning föreslås få det mer specifika namnet preventionsbidrag. Vissa följdförändringar kring rätten till merkostnadsersättning i form av rehabiliteringsbidrag föreslås också indirekt genom övriga förslag. Utredningen föreslår att begränsningen att ersättning endast betalas ut till den del skäliga kostnader överstiger sam- manlagt för studietiden samt att begränsningen att resekostnader för resor mellan bostaden och platsen för rehabiliteringen ska överstiga ska tas bort. Resor mellan bostaden och plat- sen för rehabiliteringen ska vidare inte heller behöva ske för att resorna ska berättiga till ersättningen. Formuleringen kan nämligen tolkas som att resor måste ske , men utredningen anser att det ska vara möjligt att få resekostnaden ersatt även om den försäkrade har en åtgärd som enbart pågår exempelvis . Detta för att minska de ekonomiska hinder som dessa begränsningar kan utgöra för försäkrade att delta i rehabili- teringsåtgärder. Det är formellt möjligt att ansöka om enbart särskilt bidrag utan att vare sig ansöka om eller beviljas rehabiliteringspen- ning. Det är emellertid mycket ovanligt att försäkrade gör det. Denna möjlighet föreslås ändå kvarstå, bland annat för att det kan under- lätta för försäkrade som saknar SGI. Merkostnadsersättning ska även fortsatt kunna lämnas vid rehabilitering som sker under tid för vilken den försäkrade beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning. 22.1.5Handläggnings- och beslutsprocessen vid rehabiliteringsersättning Utredningens förslag: Den befintliga lagregleringen om att För- säkringskassan i samråd med den försäkrade ska se till att den försäkrades behov av rehabilitering klarläggs komplet- teras med krav på att den försäkrades rehabiliteringsbehov ska vara klarlagt senast dag 60 i sjukperioden, om det inte är uppen- bart obehövligt. Bedöms den försäkrade inte ha behov av rehabilitering vid klarläggandet senast dag 60 ska det fortlöpande under den fort- satta sjukperioden följas upp om ett sådant behov uppstår. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Skälen för utredningens förslag: En förklaring till att arbetslivsin- riktad rehabilitering sker i mindre uträckning att sådan rehabilitering sätts in allt senare i sjukfallen, se avsnitt 19.4.2. Genom att lagstifta om en senaste tidpunkt för när ska ha klarlagt den försäkrades behov av rehabilitering, bedömer utredningen att dessa problem kommer att minska. Bl.a. skulle en tidsgräns kunna påverka när i sjukfallen genomför avstämningsmöten och hur många möten som hålls. Avstämningsmöten är en av de utredningsmetoder Försäkrings- kassan använder bl.a. för att utreda och bedöma den försäkrades behov av rehabilitering. Utredningen bedömer att avstämningsmötet är en god utredningsmöjlighet för att tidigt i ett sjukfall kunna identifiera behovet av rehabilitering. Avstämningsmöten sker dock sent i sjuk- fallen. Exempelvis var det genomsnittliga antalet sjukskrivningsdagar innan det första avstämningsmötet genomfördes . Erfarenheter visar att rehabilitering som påbörjas efter en lång, passiv sjukskrivningstid har små möjligheter att lyckas. har inom ramen för sitt samordningsuppdrag ansvar för att säkerställa att behovet av rehabiliteringsåtgärder utreds och se till att rehabiliteringsåtgärder påbörjas så snart det är möjligt av medicinska och andra skäl. Detta betyder också att Försäkrings- kassan kan få god kännedom om såväl de medicinska insatserna som de arbetsplatsinriktade insatserna som pågår i ett sjukfall innan dag 180 i sjukfallet. Förutsättningarna att uppfylla samordningsansvaret torde också ha förbättrats i och med arbetsgivarens lagstadgade ansvar att upp- rätta en plan för återgång i arbete. har arbetsgivare även en lagstadgad skyldighet att upprätta en plan för återgång i ar- bete för de arbetstagare som varit sjukskrivna och som kan antas fortsätta vara frånvarande på grund av sjukdom i minst . Också enligt arbetsmiljölagen har arbetsgivaren ett ansvar för arbets- anpassning och arbetslivsinriktad rehabilitering på arbetsplatsen. Även regionerna har fått utökade skyldigheter i och med den lag som trädde i kraft och som anger att regionerna ska erbjuda koordineringsinsatser för sjukskrivna patienter. Både arbetsgivare och hälso- och sjukvård har således fått ett tydligt ansvar för att stödja människor i deras återgång till arbete. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Regeringen har uttalat att dessa förutsättningar bör underlätta för att uppfylla sitt samordningsansvar.23 Lagstiftningen kring rehabiliteringsplaner är i vissa delar detaljerad, bland annat vad gäller bestämmelser om vad en reha- biliteringsplan ska innehålla. I direktiven anges att denna typ av handläggningsregler kan komma att svara sämre mot hur ärenden lämpligen bör handläggas. Utredningen gör emellertid be- dömningen att det är viktigt att en tydlig plan finns på plats tidigt i rehabiliteringsärenden. I planen redogörs för hur, när och hur länge åtgärder kommer att genomföras, uppgifter som också kommer att ligga till grund för bestämmandet av ersättning för inkomstförlust. För detta syfte finns det fog för att regelverket till viss del är detaljerat. Det kan konstateras att inom ramen för sitt samordningsuppdrag har ansvar för att säkerställa att behovet av rehabiliteringsåtgärder utreds i ärendena. För- säkringskassan ska i samråd med den försäkrade se till att behovet av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering vidtas).24 Detta betyder också att Försäk- ringskassan kan få god kännedom om såväl de medicinska insatserna som de arbetsplatsinriktade insatserna som pågår. Utredningen anser att det behövs ett större fokus på tidiga klarläggande utredningar för att den försäkrades behov av rehabilitering ska kunna klar- läggas och adekvata insatser sättas in i rätt tid. Insatser bör för det mesta sättas in när en tydlig anknytning arbetsplatsen fortfarande finns kvar. Detta är vanligast tidigt i ett sjukfall. Vartefter sjukfrån- varon blir längre blir oftast också anknytningen till arbetsplatsen allt svagare. I vissa fall innebär också en längre sjukfrånvaro att den försäkrade även kan ha blivit uppsagd.