sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Regeringen påpekade även att det var angeläget att hyresmarknadens parter fortsatte sin gemen- samma översyn av hyresstrukturerna och att de justerar hyresnivåer som är mindre välgrundade.2 Som en del i kommissionens uppdrag ingår att göra en översikt över det arbete med systematisk hyressättning som bedrivits av parterna . Under utredningsarbetet har vi därför träffat kollektivt förhandlande parter på lokal nivå. Vi har haft möten dels på orter där man tillämpar systematiska hyressättningsmodeller, dels på orter där man inte gör det. Mötena har främst syftat till att kommissionen ska få en bild av hur hyressättningen fungerar på orten, de lokala parternas erfarenheter av systematisk hyressättning samt hur parterna ser att systemet kan utvecklas, utifrån en mål- sättning att läge och kvalitet ska återspeglas i hyressättningen. 1Se bland annat avsnitt 2.1. 2009/10:185 s. 67 f. 4.2Organisationerna inom det kollektiva förhandlingssystemet De största intresseorganisationerna på hyresmarknaden är Hyres- gästföreningens , Fastighetsägarna och Allmännytta. Utöver dessa organisationer finns det några mindre hyresgäst- och fastighetsägarorganisationer. På hyresgästsidan finns till exempel studentorganisationer som tillvaratar sina medlemmars intressen. hade 537 615 medlemmar och 1 127 lokala hyresgästföreningar /2020.3 Organisatoriskt är verksamhet uppdelad på flera nivåer.4 På central nivå finns som bland annat har till uppgift att bedriva opinionsbildning, kompetens- och utvecklingsfrågor samt att samordna och utöva tillsyn över regionernas verksamhet. De lokala föreningarna är medlemmar i en hyresgästförening på kom- munal nivå, som bland annat genomför förhandlingar med hyres- värdar, arbetar med lokal bostadspolitik och ger stöd för att utveckla lokalt engagemang. Det finns dessutom nio regioner inom . Regionerna ansvarar för att samordna och stödja de kommunala hyresgästföreningarna inom regionen. ingår cirka 30 000 förhandlings- överenskommelser och förhandlar hyran för av lägenheterna inom det kollektiva förhandlingssystemet.5 Lägenheterna finns i cirka 300 kommunala bostadsföretag och 45 000 privata hyres- fastigheter.6 Allmännytta är bransch- och intresseorganisation för cirka 300 allmännyttiga kommunala och privata bostadsföretag. Företagen finns över hela landet och är av skiftande storlek, med allt från 72 till drygt 26 000 lägenheter i sina bestånd. Tillsammans äger och förvaltar medlemsföretagen drygt 800 000 bostäder.7 Allmännytta agerar inte som part eller ombud vid de allmännyttiga bolagens hyresförhandlingar, men ger sina medlemmar stöd i frågor som rör hyressättning och hyresförhandlingar. 3Hyresgästföreningen, Årsredovisning 2019, s. 23. 4Se Baheru, Hyressättning 2020, s. 53 f. 5Se Baheru, Hyressättning, 2020, s. 55. 6SOU 2017:65, s. 84. 7SOU 2017:65, s. 85. Fastighetsägarna har totalt cirka 15 000 medlemmar. Medlemmarna består huvudsakligen av privata fastighetsägare som äger bostadshus och lokaler för uthyrning samt av bostadsrättsföreningar. Även några allmännyttiga bostadsföretag är medlemmar i . Utöver det nationella förbundet , finns fyra regionala organisationer. Fastighetsägarna MittNord har cirka 4 500 medlemmar, Fastighetsägarna cirka 4 500, Fastig- hetsägarna Syd cirka 2 000 och Fastighetsägarna Första Regionen (GFR) cirka 5 000. På central nivå bedriver Fastighets- ägarna bland annat opinionsbildning och arbetar med kom- petens- och utvecklingsfrågor. Enskilda fastighetsägare är medlem- mar i de regionala organisationerna. Organisationerna erbjuder sina medlemmar förvaltningstjänster och driver frågor på lokal och regional nivå.8 En fastighetsägarförening kan delta vid hyresförhandlingar genom att vara part i förhandlingsordningen jämte fastighetsägaren (tre- partsförhandlingsordning) eller genom att agera ombud för fastig- hetsägaren (tvåpartsförhandlingsordning). 4.2.1Organisationernas ambitioner kring hyressättningen formulerade 2019 en portal- paragraf för all hyresförhandlingsverksamhet med följande lydelse.9 Hyresgästerna ska ha inflytande och ska verka för en stabil och långsiktigt hållbar hyresutveckling som innebär ett tryggt och prisvärt boende för hyresgästen och en stabil och långsiktigt funge- rande bostadsförvaltning för hyresvärden. Hyresrätten ska vara ett attraktivt boende för alla och för hela livet. utgångspunkt är att hyresförhandlingarna ska leda till rättvisa och rimliga hyror och att varje hyra ska motsvara lägenhetens bruksvärde. Bruksvärdet ska bestämmas med samma kriterier för alla lägenheter på en ort. Ombyggnader, nya bedöm- ningar av bruksvärde och andra omständigheter som kan tvinga fram stora hyreshöjningar bör kombineras med rabatter eller andra former 8Baheru, Hyressättning (2020), s. 52 f. 9Hyresgästföreningen, och hyresförhandling , s. 5. av trappning av hyresförändringen. Kvaliteten i förvaltningen av bostäderna och underhållet av fastigheter och lägenheter ska vara en del i bedömning av bruksvärdet. Hyresförändringar ska vara rimliga i förhållande till kostnader för bostadsförvaltning och hushållens ekonomi. målsättning med förhandlingsverk- samheten är att verka för en långsiktigt hållbar hyresutveckling där hyresgästen ges inflytande. Två viktiga mål inom ramen för detta är att hyrorna inte ska öka mer än inflationen och att hyrans andel av disponibel inkomst inte ska överstiga . Hyresförhand- lingarna ska dock alltid ske utifrån de lokala förutsättningarna på varje ort.10 har att förhålla sig till vad som stadgas i 2 § lagen (2010:879) om allmännyttiga bostadsaktiebolag. Där anges bland annat att allmännyttiga bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Av förarbetena till lagen framgår att verksamheten ska bedrivas på sådant sätt att mark- nadsmässiga avkastningskrav ställs på bolaget. Det övergripande syftet med ett allmännyttigt bostadsaktiebolag är att främja bostads- försörjningen i kommunen. Med detta avses att erbjuda bostäder till alla kommuninvånare och tillgodose olika bostadsbehov som invånarna i kommunen har. I uppgiften ingår även att bygga hyres- bostäder.11 ska utgå från vad som är långsiktigt bäst för företaget. De ska vara långsiktiga och seriösa fastighets- ägare. I det långsiktiga perspektivet ligger att ta hänsyn till befintliga hyresgäster, liksom till presumtiva hyresgäster och till hur hyres- marknaden kan utvecklas. Allmännytta har i dialog med medlemsföretagen tagit fram idéprogrammet Allmännyttan mot . I idéprogrammet framhålls att allmännyttans uppgift är att erbjuda goda hyres- bostäder för alla oavsett inkomst, ursprung, ålder och hushållstyp. Olika preferenser och värderingar kräver ett brett och varierat utbud vad gäller läge, hustyp, storlek, rumsindelning, utrustning, standard 10Hyresgästföreningen, och hyresförhandling, 2021 s. 5 och , Uppföljning av kvalitetskriterier. Rapport till förbundsstämman (2018), s. 3 ff. 2009/10:185, s. 43 ff. och s. 83 ff. och hyresnivåer samt möjlighet till tillval. Hyressättningen ska baseras på hur hyresgäster i allmänhet bedömer lägenheternas bruksvärden.12 Vidare påpekas att en väl fungerande hyressättning är en förutsättning för en ekonomiskt hållbar utveckling. Det är viktigt att bostadens läge och områdets attraktivitet får ett genomslag i hyressättningen liksom kvaliteter i fråga om miljö, service och underhåll. Det behövs ett samarbete mellan de lokala parterna för att skapa en hyressättning som motsvarar hyresgästernas värderingar av lägenheternas varierande bruksvärden. Likvärdiga lägenheter bör ha lika hyra, oavsett ägare, medan skillnader i bruksvärde ska motsvaras av skillnader i hyra. En systematisk och transparent hyressättning framhålls som ett sätt att skapa rättvisa mellan hyresgäster. En sådan hyressättning främjar också en utveckling av hyresrätten som upp- låtelseform genom att underlätta prissättningen av ett mer varierat utbud.13 På fastighetsägarnas webbplats framhålls att hyressättningen inom bruksvärdessystemet ska baseras på ett antal bruksvärdesfaktorer, som exempelvis fastighetens och lägenhetens standard, utrustning i lägenheter och gemensamma utrymmen som tvättstugor, trapphus och gårdar. Även läge, så som tillgång till kollektivtrafik och avstånd till centrum, är en bruksvärdesfaktor. Baserat på dessa faktorer ska likvärdiga lägenheter ha lika hyra.14 Vidare framhålls att en fungerande bostadsmarknad minskar segregationen, gör så att unga kan flytta hemifrån när de önskar och möjliggör för företag att anställa rätt arbetskraft. Därför arbetar Fastighetsägarna för att branschens aktörer ska kunna möta efter- frågan på marknaden och vända bostadsbrist till en kundorienterad marknad i balans. Fastighetsägarna verkar för att stärka hyresrättens ställning, för en ökad rörlighet på bostadsmarknaden och för en ökad nyproduktion av bostäder av alla sorter.15 12Sveriges Allmännytta, Allmännyttan mot – ett idéprogram (2021), s. 15. 13Sveriges Allmännytta, Allmännyttan mot – ett idéprogram (2021), s. 31. 14Fastighetsägarna (/fakta/fakta-for-fastig- hetsagare/hyressattning/), kontrollerad . 15Fastighetsägarna (/om-oss/fragor-vi-arbetar- med/bostadspolitik/), kontrollerad . Hyran och justeringar av densamma bestäms i förhandlingar mellan parterna. På hyresmarknaden förekommer det dock olika slags kollektiva hyresförhandlingar. Även om lagstiftning inte pekar ut vad hyresförhandlingar ska syfta till och vad som ska ligga till grund för förhandlingarna, görs vanligtvis en skillnad mellan årliga hyres- förhandlingar och bruksvärdesförhandlingar. De årliga hyresförhandlingarna syftar som huvudregel till att hantera hur hyrorna ska utvecklas . Det är främst för- handlingar i syfte att justera hyresnivåer i takt med ökade kostnader för förvaltningen och den samhällsekonomiska utvecklingen. Efter- som de årliga förhandlingarna som huvudregel inte berör faktorer som ska påverka lägenheternas bruksvärden syftar de inte heller till att reglera vilket genomslag det geografiska läget eller olika boende- kvaliteter ska få i hyressättningen. Det som de årliga förhandlingarna syftar till kan alltså sägas ligga utanför det område som kom- missionen har att undersöka. De förhandlingar som syftar till att rangordna lägenheter eller differentiera hyror utifrån lägenheternas olika kvaliteter kallas ofta för bruksvärdesförhandlingar. En hyresöverenskommelse ingås alltså genom att uppskatta lägenhetens bruksvärde. Eftersom den första avtalade hyran för lägenheten utgör startpunkten för den fortsatta hyresutvecklingen kan även förhandlingar kring förstagångshyror sägas vara en form av bruksvärdesförhandlingar. Till bruksvärdesför- handlingar hänförs även förhandlingar som berör standardhöjande åtgärder, eftersom sådana kan medföra en hyreshöjning som har sin grund i kvalitetsförbättringar. Bruksvärdesförhandlingar kan inledas när som helst och påkallas av den part som anser att lägenheternas bruksvärden inte återspeglas i hyressättningen. Alltsedan bruksvärdessystemet infördes har utgångspunkten varit att parterna ska bestämma hyrorna och hyresnivåer. Det är alltså de hyresförhandlande parterna som har att komma överens om vad till exempel en balkong eller ett bostadsområdes attraktivitet ska ha för påverkan på hyran. Vilka utgångspunkter och normer som legat till grund för hyressättningen har dock i viss mån varierat . 4.3.1Självkostnadshyra – dess utveckling och påverkan på nuvarande hyresstrukturer Allmännyttans roll har haft en stor påverkan på utvecklingen av hyres- marknaden. I praktiken var de allmännyttiga kommunala bostads- företagens självkostnader, , styrande för hyressättningen. Byggåret har haft stor betydelse för hyressättningen och den vid tiden gällande produktionskostnaden har ofta varit avgörande för hyresnivån.16 Under uppbyggnaden av allmännyttiga bostadsföretag, under rekordåren, var statlig finansiering en grundbult liksom själv- kostnadsprincipen. Allmännyttans självkostnadshyror hade även kommit att bli hyresnormerande vid den rättsliga prövningen av hyran.17 Hyror sattes utifrån framarbetade modeller som syftade till att täcka bolagens kostnader och hyrorna i de nybyggda husen för- delades så att mindre lägenheter fick högre hyror per kvadratmeter än större lägenheter. Olika kvaliteter i husen och lägenheterna togs omhand genom påslag respektive avdrag. Det innebar till exempel att lägenheter på olika våningsplan och med eller utan balkong fick olika höga kvadratmeterhyror. Målet med hyressättningen var att täcka kostnaden som baserades på tänkta driftkostnader och finan- siella kostnader. Den hyressättningsmodell som användes blev vedertagen vilket ledde till att det i respektive hus sattes en hyra som tog hänsyn till lägenheternas olika kvaliteter. Hyran påverkades i stor utsträckning av statliga finansiella stöd, som under tidens lopp sett olika ut, och därför i varierande ut- sträckning subventionerat hyrorna. När produktionskostnaden har legat till grund för hyressättningen avspeglar hyrorna snarare olika statliga finansieringssystem, byggregler och marknads- förutsättningar än hyresgästernas faktiska värderingar.18 De självkostnadshyror som sattes i det allmännyttiga beståndet var hyresnormerande vid den rättsliga prövningen. Trots att det i bruksvärdesystemet alltid funnits en målsättning att attraktiva kvaliteter ska tillåtas påverka hyressättningen, har till exempel det geografiska läget inte vägts in i annan utsträckning än i den mån det kommit till uttryck genom markpriset i produktionskalkylen. 16Se bland annat 2014:13, s. 25 och s. 43 f. 17Se avsnitt 2.8.3. 18Hyreskommissionen (2018), Hyresrätten . Över tid har det skett ett skifte i frågan huruvida självkostnads- principen skulle tillämpas på hela det allmännyttiga bolagets bestånd eller på varje fastighet för sig. Även detta har fått betydelse för hur bruksvärdet reflekterats under olika perioder. Bruksvärdessystemet, med allmännyttans hyresnormerande roll, har historiskt sett tillämpats schablonmässigt. Utvecklingen av hyrorna har , med några undantag, främst påverkats av de årliga förhandlingarna. I många fall har det skett en likartad procentuell årlig justering i hela beståndet på respektive ort. Om resultatet av den årliga förhandlingen med det kommunala bostads- företaget på orten blev en hyreshöjning , så fick även privata värdar regelmässigt samma procentuella höjning. En sådan tillämpning var möjligen praktisk för de förhandlande organi- sationerna, men däremot inte rättvis för deras medlemmar.19 Faktorer som utöver de årliga förhandlingarna fått en påverkan på hyran har främst varit att lägenheter genomgått större reno- veringar eller att kvaliteter förändrats som till exempel inglasade balkonger och säkerhetsdörrar, m.m. Politiska förändringar, till exempel skatteomläggningen och EU- anslutningen, har haft en stor inverkan på såväl fastighetsbolagens finansiella kostnader som skattetrycket. Det har fått till följd att kostnadsnivåerna stötvis har ökat för de allmännyttiga fastig- hetsbolagen, vilket i sin tur har – utifrån hur självkostnadsprincipen tillämpades – gjort att hyresuttaget haft en stor korrelation med kostnadsökningar. Inom vissa bestånd kan dessa hyreshöjningar ha lett till att lägenheter i mindre attraktiva lägen nått hyresnivåer som boendekonsumenterna ansett vara för höga, med vakanser som resultat, medan andra lägenheter på orten fortsatt vara så attraktiva att hyresgäster varit beredda att stå länge i kö för dem. Det stora flertalet orter lever kvar med hyresstrukturer som baserar sig på uppräkning av nyproduktionshyror. De årliga hyres- förhandlingarna har varit de huvudsakliga forumet för parterna när det gällt hyressättning på orten. 19Hyresgästföreningen (2008) När kvaliteten får styra hyran - Erfarenheter och slutsatser från kvalitetshyresprojektet i . 4.3.2Övergång till en mer systematisk hyressättning har flera initiativ gjorts för att försöka anpassa olika orters hyresstrukturer. På vissa orter där vakanser har uppstått i delar av allmännyttans bestånd har de lokala hyresgästföreningarna och de allmännyttiga bolagen tillsammans genomfört omfördel- ningar av hyresuttaget inom beståndet, med målet att bolagen ska kunna täcka sina kostnader. års lagstiftning skedde detta ofta utan hänsyn till privata värdars hyresuttag. Efter lagändringen 2011, som innebar att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle arbeta enligt affärsmässiga principer, började dock andra aspekter påverka företagens agerande. I samband med hyressättningsreform enades parterna om att de tillsammans skulle verka för att hyresstrukturerna skulle återspegla boendekonsumenternas värderingar och att hyressätt- ningen skulle upplevas som rimlig och rättvis. Arbetet har kommit olika långt på olika orter. På flera orter har ett arbete initierats och en modell utarbetats av det allmännyttiga bolaget tillsammans med hyresgästföreningen där både lokala representanter och tjänstemän från den regionala nivån ingått.20 Modellerna har ofta varit så kallade nollsummespel. Med det ska främst förstås att modellerna visser- ligen genererar en differentiering med hänsyn till läge och kvalitet, men att differentieringen i sig inte ändrar det totala hyresuttaget. Det är inte ovanligt att det kan ta uppemot att ta fram och enas om en modell, genomföra besiktningar och skaffa systemstöd. Projekten är ofta starkt beroende av enskilda personer och deras relationer samt en samsyn kring vad målet med modellen är. Inte sällan tycks av arbete fallera mållinjen. Ofta finns dock en intention att en modell och hyresstruktur som parterna enats kring ska leda till ett bättre förhandlingsklimat. I har ingen systematik kring hyressättningen kunnat förhandlas fram, men försök och diskussioner har pågått . En liten omviktning har dock skett i de årliga hyres- förhandlingarna där centralt belägna lägenheter fått en något högre hyreshöjning än lägenheter i stadens ytterområden. 20Göteborg utgör dock ett undantag. Där initierade privata hyresvärdar ett arbete med hyres- gästföreningen som syftade till att få en hyressättning som bättre motsvarar hyresgästernas värderingar. 4.3.3Innebörden av systematisk hyressättning Systematisk hyressättning är ett samlingsbegrepp för modeller för hyressättning som utarbetas regionalt och lokalt av hyresvärdar och hyresgäst- och fastighetsägarorganisationer. Modellerna syftar till att underlätta hyressättningen på orten och är en utveckling av dagens bruksvärdessystem. Vanligtvis bygger modellerna på ett poängsystem och ska leda till en mer differentierad hyressättning utifrån läges- och kvalitetsfaktorer. Parterna har vanligtvis ingått avtal om att hyressättningen ska följa ett framförhandlat prissätt- ningsavtal. Dessa avtal kan antingen vara tvåpartsavtal eller flerparts- avtal. Ett tvåpartsavtal är ett avtal mellan hyresgästföreningen och en fastighetsägare, och ett flerpartsavtal kännetecknas av att det finns flera parter på fastighetsägarsidan. Även lokala fastighetsägar- organisationer kan vara parter i avtalen. Sådana prissättningsavtal som omfattar flera bostadsföretag på orten, såväl privata som all- männyttiga, kallas ofta för regionala prissättningsavtal.21 4.3.4Systematisk hyressättning inom Allmännytta I Agenda för Allmännytta 2019–2023, som beslutades , framhålls att organisationen ska verka för att arbetet med en systematisk hyressättning intensifieras, med målsättningen att hela landet ska ha en hyressättning som motsvarar hyresgästernas värderingar.22 Omkring 100 medlemsföretag inom Allmännytta arbetar med, eller har tagit initiativ till, att utveckla modeller för systematisk hyressättning. Ytterligare ett antal företag har haft systematisk hyressättning, som inte längre används. Orsakerna till det är bland annat byte av IT-system, personalförändringar och att befintliga IT- system inte har kunnat hantera nödvändiga förändringar.23 I en marknadsrapport som Allmännytta låtit samman- ställa framhålls att medlemsföretagens erfarenheter visar att ett väl fungerande lokalt samarbete med systematisk hyressättning mellan alla tre parterna bidrar till bättre relationer, vilket i sig kan underlätta förhandlingsarbetet.24 Vidare påpekas att systematisk hyressättning 21Se Baheru, Hyressättning (2020) s. 452. 22Sveriges Allmännytta, Agenda för Allmännytta 2019–2023, (2020) s. 16. 23Sveriges Allmännytta, Vad händer med hyrorna – och varför? (2020), s 29. 24Sveriges Allmännytta, Vad händer med hyrorna – och varför? (2020), s 29. förenklar och förbättrar möjligheterna att förutse vilka ekonomiska konsekvenser olika åtgärder och upprustningsprojekt medför. Trans- parensen bidrar till att underlätta för parterna att komma överens och därmed ökar möjligheterna att genomföra förändringar på fastig- heten. Det kan då leda till bättre underhåll och långsiktigt bättre hyresbostäder. Det gäller dock att utvecklingen av en systematik inte görs för komplex och inte heller system- eller personberoende, samt att den kan uppdateras när omständigheter förändras. Det kan handla om att olika lägens attraktivitet förändras eller att nya bruks- värdeskomponenter är relevanta att införa. Allmännytta har även genomfört en enkätundersökning bland sina medlemsföretag avseende systematisk hyressättning.25 Av undersökningen framkommer bland annat att företagen har kommit olika långt i sitt arbete med att implementera systematisk hyres- sättning. Figur 4.1 Hur långt har ni kommit i ert arbete med systematisk hyressättning? Arbetar fram Arbetar fram Arbetar inte Av undersökningen framgår att företagen uppgav olika anledningar till att arbetet inte hade kommit längre. Utarbetandet av modeller ansågs resurskrävande. Vidare efterfrågades stöd och vägledning för att ta fram modeller. Tidsbrist, nedprioriteringar, ointresse från 25Sveriges Allmännytta, Systematisk hyressättning inom Allmännytta, rapport . Enkäten gick ut till 305 företag och besvarades av 204 företag. ledningen, svårigheter att samla parterna eller att man ansåg att hyresnivåerna redan var korrekta var andra orsaker som nämndes. Ofta tar ett projekt från start till implementering . Arbetet med att utforma lokala modeller utförs i huvudsak av allmännyttan och . Av de som uppgett att man i någon form arbetar med systematisk hyressättning på en ort sker i av fallen arbetet genom ett allmännyttigt bolag och representanter från . Endast i av fallen var alla tre parter representerade i arbetet. Huruvida privata fastighetsägare driver motsvarande arbete tillsammans med , där det allmännyttiga bolaget inte medverkar, fram- gick inte av undersökningen. Av de företag som svarade på enkäten upplevde att arbetet med systematisk hyressättning fungerade bra, ansåg att arbete fungerade dåligt och närmare hälften var neutrala i sin bedömning av arbetet. Hur fungerar arbetet med systematisk hyressättning? Vid nyproduktion och större renoveringar upplevdes att det var svårt att komma fram till en systematisk hyressättning. Det kan också vara svårt att komma överens om poängtolkning och utform- ning, till exempel hur mjukare kvaliteter som förvaltningskvalitet ska värderas, hur många parametrar som ska finnas med i modellen och viktningen mellan olika kvaliteter. Det upplevdes överlag som svårt att komma till en förhandling och enas om gemensamma referensramar och begrepp när parter med olika målsättningar ska samlas. Resultatet av Allmännyttas enkät visar sammantaget på behovet av fortsatt omfattande lokalt utvecklingsarbete och centralt stöd för att uppnå målsättningen om systematisk hyressättning i hela landet . Det framhålls att det kommer att krävas arbete och resurser från samtliga berörda parter – , allmän- nyttan och de privata hyresvärdarna – för att de system som ut- vecklas ska bli relevanta och fylla sin funktion.26 4.4Vägledning och modeller för systematisk hyressättning Kommissionen har bland annat träffat kollektivt förhandlande parter på orter där systematiska hyressättningsmodeller tillämpas. Nedan kommer dessa modeller att presenteras (se avsnitt 4.5.3).