sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Detta kan för sjukersättningens och aktivitetsersättningens del beskrivas som att regelverkets krav för att en försäkrad ska beviljas en viss förmån måste vara ändamåls- enliga och i möjligaste utsträckning ta tillvara den försäkrades arbets- förmåga. Vad gäller sjukersättningen och aktivitetsersättning är relationen till sjukpenningen central. Sjukersättning är en fortsättning på sjuk- penning i den meningen att sjukersättning ska beviljas den som efter att vanligtvis ha varit sjukskriven bedöms ha en mer långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Systemet förutsätter alltså att en del personer kommer att lämna sjukpenningen för att de uppfyller villkoren för rätt till sjukersättning. Om regelverket kring sjukersätt- ning är för restriktivt kommer vissa personer att fortsätta ha sjuk- penning trots att de borde beviljas sjukersättning. De regelverk som styr ersättningarna ska vara lätta att admini- strera och lätta att förstå för enskilda, som de bör vara svåra att missbruka. Att regelverk ska vara lätta att administrera och lätta att förstå hänger i hög grad samman med rättssäkerhet, förutsebar- het och legitimitet för försäkringen. Det är också viktigt sett till att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. För att uppnå detta är det bl.a. viktigt med enkla och klara regler som är lätta att överblicka och som leder till det avsedda resultatet. En del av frågan om administrationen av systemen är möjligheten till kontroll och att motverka missbruk. arbete för att förebygga och bekämpa felaktigheter i socialförsäkringen är både omfattande och komplext. Centralt är att på ett kostnadseffek- tivt sätt reducera mängden fel. Kontroller har flera dimensioner. Det handlar både om att underlätta för människor att göra rätt i förhål- lande till villkoren i försäkringen samt om möjligheten att upptäcka fusk och missbruk av försäkringen. Möjligheten till god kontroll ger också möjlighet att ha mer gene- rösa ersättningar medan sämre kontroll riskerar att leda till att per- soner som egentligen inte ska ha ersättning får det. Om kontroll- möjligheterna är små kan därför också systemen bli onödigt strikta för att stävja missbruk. Stabilitet i tillämpningen av försäkringen är eftersträvansvärt och till- sammans med rättssäkerhet avgörande för tilltron till sjukförsäkringen. Sjukersättning och aktivitetsersättning har karaktär av rättighetslag- stiftning och olikheter i beviljandegraden som inte har en tydlig och rimlig förklaring i ett förändrat regelverk eller rättspraxis kan bl.a. bidra till bristande förutsebarhet för enskilda och där- igenom också minskad legitimitet för försäkringen när det framstår som att tillämpningen är rättsosäker och beroende av andra faktorer än det gällande regelverket. Stabiliteten i tillämpningen är därför viktig framför allt avseende dessa effekter. Även små justeringar av regel- verket kan få stora effekter i tillämpningen. Det kan i sin tur leda till att stabiliteten påverkas kraftigt även av mindre svängningar i exem- pelvis myndighetskultur eller andra typer av styrning genom exem- pelvis mål i regleringsbrev. Det innebär även att rättspraxis kan få stort genomslag vad gäller hur bedömningsutrymmet tillämpas. Variationer i tillämpningen kan också påverkas av hur stort bedömningsutrymme det finns i lagstiftningen. Ju större bedömningsutrymme och ju otyd- ligare regelverk desto större är risken för en tillämpning som är instabil . Otydligheter kan finnas i såväl de materiella reglerna som de processuella, där exempelvis ett outtalat eller otydligt bevis- krav kan medföra att tillämpningen skiljer sig åt mellan olika bedö- mare. Även om en förändring av tillämpningen, exempelvis i en mer restriktiv riktning, kan anses ha inneburit en mer korrekt tillämp- ningen av regelverket, innebär en kraftig variation i tillämpningen i sig ett problem avseende bl.a. rättssäkerhet, förutsebarhet och till- tron till försäkringen. Legitimitet är ett komplext begrepp, närmast synonymt med trovär- dighet. En myndighets verksamhet brukar anses som legitim om medborgarna är beredda att acceptera även sådana beslut som går dem emot. Legitimiteten hos en myndighet eller grupp av myndigheter beror av en rad både inre och yttre faktorer, Frågan om legitimitet måste ses i ett långt tidsperspektiv; en viss förändring avsedd att bidra till den långsiktiga uppbyggnaden av legitimiteten kan i vissa fall leda till försämrat stöd i det korta perspektivet. Legitimitet i sjukförsäkringen handlar i hög grad om att hitta för (majoriteten av) medborgarna acceptabla regler för när personer an- ses kunna försörja sig själv genom arbete respektive när de ska kunna få ersättning från det offentliga i form av sjukförsäkring. I detta ingår behov av rättssäkerhet i systemet samt att det ska vara en träffsäker försäkring. Varken oerhört restriktiva eller mycket generösa villkor för rätt till ersättning ger bra förutsättningar för att systemet ska ha legitimitet. För att försäkringen ska accepteras och ha god legitimitet bland medborgarna bör systemet också vara tydligt, förutsebart och begripligt vad gäller de regler och villkor som gäller i försäkringen. Systemet bör vara konstruerat på ett sätt som ses som legitimt av medborgarna, så att det inte upplevs som att ersättning beviljas under fel premisser. I ljuset av sjukförsäkringens historia finns skäl att vara på sin vakt mot regler som kan bidra till att legitimera en ”mjuk” försäkringstillämpning, men det finns också anledning att överväga hur försäkringens legitimitet ska försvaras. som ersättning- arna ska ge incitament att tillvarata den arbetsförmåga som individer har, ska de också ge en social trygghet och skapa goda livsförutsätt- ning för individer där arbetsförmågan helt eller delvis är nedsatt. Här finns således en målkonflikt mellan generösa ersättningssystem och drivkrafter till arbete och egen försörjning. För att systemet ska upp- fattas som legitimt och rättvist krävs således en väl avvägd balans mellan dessa faktorer. Det är också angeläget att personer som har sjukersättning eller aktivitetsersättning som får förbättrad arbetsförmåga har möjligheter att återgå till arbetslivet. Detta är viktigt både ur ett individuellt och samhällsekonomiskt perspektiv. Det är också högst relevant sett till förutsättningarna för rätt till ersättning. Bland annat ska en person ha nedsatt arbetsförmåga med för att ha rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning. Ifall en försäkrad som har sådan ersättning får förbättrad arbetsförmåga ska han eller hon ges stöd för att kunna lämna försäkringen och försörja sig genom förvärvsarbete. finns vissa målkonflikter förknippat med detta, bl.a. att försäkrade kan uppleva att de genom att uppvisa arbetsförmåga riskerar att få sin ersättning minskad eller indragen. Andra sysslor än förvärvsarbete, exempelvis engagemangen i ideella föreningar, kan också bedömas motsvara arbetsförmåga. Det kan ha en hämmande effekt för försäkrade som vill och orkar delta i sådana aktiviteter. är en grundförutsättning för rätt till sjuk- eller aktivi- tetsersättning att den försäkrade har en långvarigt nedsatt arbets- förmåga. Eftersom det handlar om bedömning av förmåga att arbeta, kan denna förmåga således uppvisas även genom att man utför andra sysslor – som är av viss omfattning och av viss karaktär för att kunna anses motsvara förmågor som kan användas i förvärvsarbete – än regelrätt förvärvsarbete. Om det inte finns någon gräns för när så- dana andra sysslor ska anses visa på arbetsförmåga och kunna med- föra att beviljad ersättning omprövas riskerar försäkringen att tappa sin legitimitet. 4Bakgrund – befolkning, arbetsmarknad och hälsa Behovet av såväl sjuk- och aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga som rehabiliteringsförmåner påverkas av befolkningens och arbetskraftens utveckling och sammansättning. Antalet äldre har stor betydelse för hur många som kan tänkas bli aktuella för sjukersätt- ning, liksom antalet 19–29-åringar har för aktivitetsersättningen. Antalet personer i befolkningen med en funktionsnedsättning som sätter ner arbetsförmågan och hur detta antal fördelar sig mellan olika åldersgrupper påverkar utvecklingen av både sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Såväl sjukersättningen som aktivitetsersättningen har till syfte att kompensera inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga till följd av medicinska orsaker. Arbetsförmågan ska bedömas mot alla förvärvs- arbeten på hela arbetsmarknaden, inklusive skyddade och subventio- nerade arbeten. Situationen på arbetsmarknaden får enligt dagens regel- verk inte vägas in men utgör en mycket viktig del av den kontext inom vilken sjukersättningen och aktivitetsersättningen måste analyseras. Även för förståelsen av de båda rehabiliteringsförmånerna är det viktigt att ha kunskap om situationen på arbetsmarknaden och hur denna har utvecklats . I nedanstående avsnitt ges en övergripande beskrivning av hur befolkningsstrukturen, arbetsmark- naden och hälsan utvecklats . Det ger perspektiv och förståelse för några av de utmaningar som dessa väl- färdsystem står inför framöver. Hur befolkningen utvecklas påverkar antalet personer som kan få sjuk- eller aktivitetsersättning eller någon annan av socialförsäkring- ens förmåner. En växande befolkning innebär att antalet potentiella ersättningstagare i socialförsäkringen ökar och en minskande befolk- ning att de minskar. För aktivitetsersättningens utveckling är det an- talet personer i åldrarna 19–som är intressant medan utvecklingen av övriga yrkesverksamma åldersgrupper påverkar antalet personer som kan få sjukersättning eller andra socialförsäkringsförmåner. befolkning uppgår till drygt 10 miljoner personer. har befolkning vuxit med nästan 1,5 mil- joner människor och under detta årtionde passerat såväl 9 som 10 mil- joner. Det kan jämföras med en befolkningsökning på knappt 1 mil- jon som föregick (1970–2000), se figur 4.1. Hur snabbt befolkningen växer påverkas av dels hur många som föds och avlider, dels hur många som invandrar och utvandrar. , när befolkningstillväxten varit särskilt stark, har både ett ökat barnafödande och en ökad invandring bidragit till be- folkningsökningen. Invandringsöverskottet har emellertid varit den viktigaste faktorn bakom befolkningstillväxten och har under samt- liga år varit mer än dubbelt så stort som födelseöverskottet. Medan befolkningen totalt sett vuxit med nästan 1,5 miljon har befolkningen i åldern 20–bara ökat med omkring Därmed har den yrkesverksamma delen av befolk- ningen ökat betydligt långsammare än den icke yrkesverksamma. Det är en trend som pågått . Andelen i befolkningen har ökat från i början av 1970- talet till 2019. har andelen unga vuxna i åld- rarna 19–minskat liksom andelen barn i åldrarna 0–. Den stora gruppen av den yrkesverksamma befolkningen, de mellan 30– 64år, har med små variationer över åren legat förhållandevis stabilt kring av befolkningen. Befolkningen utveckling totalt och olika åldersgruppers andel av befolkningen 1970–2020 Källa: SCB, Befolkningsstatistiken. Inom den yrkesverksamma delen av befolkningen 19–har för- delningen mellan olika åldersgruppers varit förhållandevis stabil, se figur 4.2. Åldersgruppen 60–utgör av befolkningen i åldern 20–, vilket är ungefär lika stor andel som 1970. Det samma gäller för gruppen 50–som legat stabilt kring av den befolkningen 20–. Den yngsta ålderskategorin, 19–, har minskat sin andel av den yrkesverksamma befolkningen medan åldersgruppen 30–ökat sin andel i motsvarande grad. Figur 4.2 Yrkesverksamma befolkningens fördelning mellan olika åldersgrupper Andel av befolkningen 19–64 Källa: SCB, Befolkningsstatistiken. 4.1.2Sysselsatta, arbetslösa och utbildningsnivå ökade andelen av befolkningen som del- tog i arbetskraften snabbt. ökade arbetskrafts- deltagandet från . Utvecklingen drevs framför allt av ett ökat arbetskraftsdeltagande bland kvinnor. Andelen kvinnor i arbetskraften, 20–, ökade under dessa år från . Under nittiotalskrisen bromsades utvecklingen upp och arbetskrafts- deltagandet minskade till under krisens inledande år. Där- efter låg arbetskraftsdeltagandet stabilt kring . har andelen som deltar i arbetskraften återigen ökat och uppgick . För flertalet åldersgrupper har utvecklingen följt det generella mönstret för befolkningen som helhet. För de äldre åldersgrupperna syns dock en tydlig trend mot ett ökat arbetskraftsdeltagande. Ut- vecklingen är speciellt påtaglig för gruppen 55–där arbetskrafts- deltagandet uppgick till , vilket är bara aningen lägre än genomsnittet för befolkningen. var arbetskraftsdeltagandet i denna grupp lägre än genomsnittet i befolkningen och var mot- svarande skillnad . En liknande utveckling syns även i gruppen 65–. har arbets- kraftsdeltagandet i denna grupp ökat från . Figur 4.3 Arbetskraftsdeltagande i olika åldersgrupper Källa: SCB (). Även sysselsättningen har utvecklats positivt. Sysselsättningskurvan pekade starkt uppåt men föll kraftigt i samband med nittiotalskrisen. En viss återhämtning skedde sedan relativt snabbt men under efter krisen ökade antalet sysselsatta i samma takt som befolkningen. Sysselsättningsgraden låg därför med vissa konjunkturella variationer stabilt kring 73– under det första decenniet av . har dock antalet sysselsatta ökat snabbare än befolkningstillväxten i åldersgruppen 20–och sysselsättningsgraden har återigen ökat. var av befolkningen 20–syssel- satta, se figur 4.4. Det var högre än än 2000. Sysselsättningsgraden är dock fortfarande lägre än toppnoteringen då av befolkningen 20–var sysselsatta. I takt med att det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet ökade minskade andelen som inte deltog i arbets- kraften. Under nittiotalskrisen steg andelen av befolkningen som inte deltog i arbetskraften kraftigt och låg sedan under nästan två decennier relativt stabilt kring . har andelen som inte deltar i arbetskraften återigen börjat minska. är det av befolkningen i åldersgruppen 20–som inte delar i arbetskraften. Demografiska förändringar, förändringar på produkt- och tjänste- marknader samt förändringar i hur arbete organiseras är faktorer som drivit utvecklingen på arbetsmarknadens under . Som ett relativt litet land med en begränsad inhemsk marknad har det varit centralt för svenska företag att kunna verka internationellt. Hur svensk ekonomi och arbetsmarknad utvecklas påverkas således av utvecklingen i andra länder. har denna utveckling bland annat inneburit att jobb försvunnit inom tillverkningsindustrin till förmån för en växande tjänstesektor, kraven på utbildning har ökat och det ställs andra krav på kunskap och kompetens i arbetslivet . Historiskt har strukturella förändringar av denna karaktär varit av godo även om omställningarna inte alltid varit enkla. Företag har slagits ut, människor har blivit arbetslösa och välståndet har ibland blivit mer ojämnt fördelat. har farliga och lågt betalda arbe- ten fasats ut och nya bättre, mer välbetalda arbetsuppgifter har vuxit fram. På lång sikt har det inneburit en ökad produktivitet och tillväxt och det samlade välståndet i ekonomin har därigenom stärkts. Strukturomvandlingen har varit en viktig del i den svenska arbets- marknadsmodellen där arbetskraften har givits möjlighet till utbild- ning och stöd till omställning genom en aktiv arbetsmarknadspolitik. Det har varit en modell som utarbetats i långsiktig samverkan mellan arbetsmarknadens parter, näringslivet och den offentliga sektorn. Strukturomvandlingen har inneburit att sysselsättningsstrukturen succesivt förändrats. Antalet sysselsatta i industrin har minskat som sysselsättningen i tjänstesektorn ökat. En viktig del i denna utveckling är att industrin i hög grad har automatiserat sin produktion. Det har framför allt påverkat antalet sysselsatta i tillverkningsindustrin.1 Den minskade sysselsättningen i 1Heyman, F. (2016), “, and the Role of Firms”, Economics Letters, vol 145, s. 246–251. industrisektorn har kompenserats mer än väl av en ökning i tjänste- sektorn. Den totala sysselsättningen har därför ökat. Digitalisering och automatisering kan även komma att påverka tjänstesek- torn men har inte kommit lika långt som i industrin. Möjlig- heterna till effektivisering skiljer sig dock mellan olika delar av tjänstesektorn beroende på arbetsuppgifternas karaktär. I vissa service- yrken, som frisör eller kock, kan en automatisering vara svår medan andra typer av arbeten, som lagerarbete och butiksbiträde, kan vara enklare att automatisera.2 En långsiktig trend på arbetsmarknaden är att efterfrågan på arbets- kraft har polariserats. En polarisering som skett både inom och mellan företag. Sysselsättningen har ökat i yrken som för 2–3 decennier sedan låg i botten och toppen av lönefördelningen som efter- frågan på arbetskraft minskat relativt sett i yrken i mitten av löne- fördelningen.3 Några av förklaringarna till denna utveckling är auto- matisering och robotisering av mer rutinmässiga arbeten samt mer globala värdekedjor och offshoring4 av jobben. De medellöneyrken som har minskat är mer rutinmässiga arbeten som är lättare att auto- matisera. I nedre delen av lönefördelningen finns många service- yrken som är svåra att automatisera. I den övre delen av lönefördel- ningen finns jobb som är mer ”abstrakta” och kräver en större del av humankapital och är därför svåra att automatisera. 2Häkkinen , ”Teknologisk utveckling och förändringar på arbetsmarknaden”, Eko- nomiska kommentarer nr 7 2019, . 3Se t.ex. Adermon, A. och M. (2015), “and Task-Biased Tech- nological Change: Evidence from , 1975–2005”, , 117(3), s. 878–917 och Hensvik, L. och O. N. (2019), “Occupation-Specific Employ- ment Growth is Skill-Biased in Favor of Workers with Technical and Verbal Abilities and Social Maturity”, , nationalekonomiska institutionen, working paper. 4Med offshoring avses lokalisering av en del av företagets produktionsprocess som t.ex. till- verkning eller support till ett annat land. Figur 4.4 Befolkningen i arbetsför ålder 20–64 år Utveckling av antalet i befolkningen, arbetskraften, ej i arbetskraften och sysselsatta Arbetskraften, sysselsatta och arbetslösa Andel kvinnor i arbetskraften (Höger axel) Andel män i arbetskraften (Höger axel) Andel kvinnor och män arbetskraften Källa: SCB, . Arbetslösheten var låg i relation till dagens nivåer och varierade kring . Minskad sysselsättning i industrin till följd av kriser i framför allt varvs- och textilindustrin möttes av en utbyggnad av den offentliga sektorn och en rad devalveringar som förbättrade den svenska industrins konkurrenskraft. började arbetslösheten stiga och in var den uppe i . Undre senare delen av prägla- des den svenska ekonomin av en kraftig högkonjunktur och efter- frågan på arbetskraften steg snabbt. Arbetslösheten sjönk tillbaka och låg 1989 återigen . steg arbetslösheten kraftigt i kölvattnet av lågkonjunk- turen. –1996 var arbetslösheten som högst, en bit . Under första decenniet låg arbetslös- heten relativt stabil på en nivå kring 5–innan den ökade i samband med finanskrisen . Efter finanskrisen låg arbets- lösheten under på för att sedan minska. har dock arbetslösheten återigen stigit till , vilket tydligt kan kopplas med covid-19-pandemin. Figur 4.5 Utbildningsnivå i befolkningen 25–, 1985–2020 Källa: SCB, . En effekt av den automatisering och robotisering som skett i indu- strin är att efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökat. Det åter- speglas också i hur utbildningsstrukturen i samhället har utvecklats. Utbildningsnivån i befolkningen, 25–har generellt sett höjts . Den allmänna trenden är att andelen med förgymnasial och gymnasial utbildning har minskat medan andelen med eftergymnasial utbildning ökat. 2020 hade av alla kvinnor och av alla män en eftergymnasial utbildning om . var motsvarande andel för både kvinnor och män. har an- delen med grundskoleutbildning minskat från nästan hälften av befolk- ningen till för kvinnor och för män. Iålderskategorierna 25–och 35–har över hälften av be- folkningen en eftergymnasial utbildning. Andelen sjunker sedan i de äldre åldersgrupperna men även i åldersgruppen 66–är det om- kring en tredjedel av befolkningen som har en eftergymnasial utbild- ning. Bland de äldre åldersgrupperna är det andelen med förgymnasial utbildning som har minskat medan andelen med gymnasieutbildning ökat svagt. I de yngre åldersgrupperna har både andelen med för- gymnasial utbildning och gymnasieutbildning minskat. Den högre utbildningsnivån kan vara en faktor som påverkat arbets- kraftsdeltagandet positivt. Orsakerna till detta kan vara flera. Prefe- renserna för arbete kan öka med utbildningen och de ekonomiska incitamenten att vara kvar i arbetslivet kan vara större. Utbildnings- nivån har också betydelse för vilka typer av arbeten som utvecklas på arbetsmarknaden. En högre utbildad arbetskraft möjliggör en mer humankapitalintensiv produktion och arbetsförhållanden och hälsan blir ofta bättre. Den ökade utbildningsnivån gör också att det blir svårare för per- soner med kort utbildning att få och behålla en anställning. Syssel- sättningsgraden hos personer som saknar gymnasieutbildning är mar- kant lägre än vad den är för personer med längre utbildning. Den svåra situationen för korttidsutbildade5 är dock inte unik för utan är liknande i samtliga EU-länder. Av de personer som har en kort utbildning är det en relativt liten andel som finns i yrken med låga krav på utbildning. Bland de kort- tidsutbildade som förvärvsarbetar var det 2018 som hade yrken utan eller med låga krav på utbildning.6 I stället arbetade närmare åtta av tio inom yrken som ofta kräver högre utbildning. Många korttidsutbildade som förvärvsarbetar är äldre och där arbets- livserfarenhet kompenserar för de formella utbildningskraven. Då utbildningskraven ökat på den svenska arbetsmarknaden är det dock troligt att avgående personal med kort utbildning ersätts med personer med längre utbildning, vilket gör det svårare och svårare för personer med kort utbildning att få ett arbete. 4.1.3Utveckling av anställningsformer, arbetstillfällen och arbetsgivare har på arbetsmarknaden varit en tills- vidareanställning på heltid hos en arbetsgivare som omfattas av kollek- tivavtal, där arbetstagaren både är anställd av och utför arbete åt arbetsgivaren. Den anställningsformen har , med små konjunkturella variationer, omfattat drygt två tredjedelar av arbetskraften. Övriga sysselsatta omfattar de som antingen är an- ställda utan att täckas av kollektivavtal, har en visstidsanställning, är 5Med korttidsutbildade avses person utan gymnasieutbildning. 6Arbetsförmedlingen (2018), ”Perspektiv på arbetsmarknaden för personer med kort utbild- ning”, Arbetsförmedlingen 2018:5. anställda av ett bemannings- eller egenanställningsföretag, är företa- gare, har fler än ett arbete/arbetsgivare eller arbetar ”svart”. av alla sysselsatta utgörs av anställda som inte täcks av kollektivavtal. Andelen företagare är ungefär lika stor. Det betyder att av alla sysselsatta inte täcks av kollektivavtal. Visstidsanställda utgör av alla sysselsatta och sysselsatta med flera olika anställningar eller som kombinerar företagande med en anställning . har det på flera håll framförts att arbetsmarkna- den är på väg att omstruktureras och att traditionella tillsvidare- anställningar försvinner till förmån för mer flexibla arbetsformer.7 En mer uppdragsbaserad arbetsmarknad, där varje arbetstagare själv ansvarar för att hitta sina egna uppdrag, har vuxit fram inom vissa områden. Genom lokala och globala digitala plattformar kan upp- dragsgivare och uppdragstagare snabbt matchas och även samverka globalt om uppdragen kan utföras på distans. Dessa s.k. gig-jobb har ökat både arbetsgivarnas och arbetstagarnas möjligheter till ett mer flexiblare arbete. Men med denna typ av arbeten har också anställ- ningarna blivit mer osäkra och ett större ansvar vilar på den enskildes initiativförmåga att aktivt hitta passande uppdrag på dessa platt- formar.