sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Det myndighetsinitierade uppdraget handlade om hur Vetenskaps- rådet arbetar med planering av nationell infrastruktur samt om orga- nisation, styrning och finansiering av de drygt 20 större nationella infrastrukturer som då uppdraget genomfördes hade långsiktig finansiellt stöd från Rådet för forskningens infrastrukturer vid Veten- skapsrådet. 77Naturvetenskapliga forskningsrådet och Universitets- och högskoleämbetet, Nationella forskningsanläggningar och nationella forskningsresurser, 1992. Bakgrund, definitioner och avgränsningar I rapporten78 konstateras att huvudsakligen ar- betade med tre parallella spår för att ta fram underlag för planering och beslut om nationell infrastruktur, nämligen guiden till infra- strukturen, utlysningar och utvärderingar. före- slogs planera en ny utgåva av guiden i nära samarbete med univer- sitetsledningarna. Universiteten ansågs behöva utveckla sin interna organisation för planering och prioritering av infrastruktur i en pro- cess som har forskarnas förtroende. hade årliga utlysningar av stöd till infrastruktur. Nationella infrastrukturer ansågs dock vara av så långsiktig karaktär och så relativt få till antalet att årliga utlysningar kommer alltför tätt. Dessutom bedömdes det svårt att genomföra rimliga prioriteringar mellan olika infrastrukturer baserat på det begränsade underlag som informationen i ansökningarna utgör. rekommen- derades därför avbryta de årliga allmänna utlysningarna och begränsa utlysningar till särskilda områden och särskilda tillfällen. Utvärderingar av nationell infrastruktur bedömdes heller inte behöva genomföras med bestämda mellanrum. föreslogs i stället från fall till fall besluta om när utvärderingar skulle genomföras. För planering och beslut om nationell infrastruktur rekommenderades att fokus skulle läggas på arbetet med en ny guide med skarpare prioriteringar, utvecklad i närmare samarbete med universitetsledningarna, medan utlysningar och utvärderingar skulle begränsas. Det konstaterades vidare att organisation och styrning av natio- nella infrastrukturer reglerades i överenskommelser mellan Veten- skapsrådet och värduniversitetet och i förekommande fall i konsor- tialavtal mellan deltagande parter. Det hade tagit att utveckla dessa överenskommelser och villkor för de nya infrastrukturerna. Universiteten var emellertid i stora drag nöjda med riktlinjerna. Utredningen framförde inga förslag till stora förändringar i orga- nisation och styrning av nationella infrastrukturer. Däremot ansågs det att borde minska sitt inslag av kontinuerlig kontroll och styrning och överlåta ansvaret på värduniversiteten, vilka måste betraktas som ägare till infrastrukturerna. skulle arbeta vidare med uppföljning och ut- värderingar, i en rimlig omfattning. 78Vetenskapsrådet, Rådet för forskningens infrastrukturer, Synpunkter på planering, organi- sation, styrning och finansiering av svensk nationell infrastruktur, 2013. Bakgrund, definitioner och avgränsningar derades att bevaka och säkerställa fri tillgång till infrastrukturerna samt att utveckla informationen till och formerna för återkoppling från forskarsamhället. bidrag till nationella infrastrukturer var i regel femåriga men även kortare perioder förekom, som infra- strukturerna förväntades ha en betydligt längre livslängd. Veten- skapsrådet rekommenderades därför övergå till att bevilja tillsvidare- bidrag för de nationella infrastrukturer som rådet hade för avsikt att stödja långsiktigt. Samfinansiering av infrastrukturer ansågs vara nödvändigt. Stor- leken på bidrag bestämdes i regel efter förhandling med värduniversitetet efter det att rådet fattat ett principbeslut om att bevilja stöd. Universiteten föreslogs påskynda arbetet med universitets- och högskoleförbunds redovisningsmodell för att på ett betydligt bättre sätt kunna redovisa de totala kostnaderna. Beslut om eventuella användaravgifter föreslogs överlåtas till varje enskild infrastruktur. Ekonomisk kartläggning av forskningsinfrastruktur vid Kartläggningen var ett egeninitierat uppdrag i syfte att åskådliggöra kostnader förknippade med forskningsinfrastruktur vid lant- bruksuniversitet och hur forskningsinfrastrukturen finansieras. I slutrapporten redovisas den nationella infrastrukturen med av- seende på bland annat finansiering, kostnader och intäkter. Även förslag avseende åtgärder inom den interna processer och rutiner lämnas. Bland de områden som berörs av förslagen kan nämnas behovsinventering, bättre förutsättningar för såväl internt som externt utnyttjande och samverkan med övriga lärosäten.79 79Sveriges , Ekonomisk kartläggning av forskningsinfrastrukturen vid SLU, ua 2018.1.1.2-4850, s. 18. Bakgrund, definitioner och avgränsningar genomförde ett forskar- drivet arbete med humanistisk infrastruktur som utmynnade i en rapport.80 Exempel på humanistisk forskningsinfrastruktur kan till exempel vara digital infrastruktur till stöd för humanistisk forskning eller så kallade språklaboratorier. Förhoppningen var att denna rapport – och den bakomliggande processen – skulle bidra till att flytta fram positionerna för huma- nistisk infrastruktur i . I rapporten lämnades ett antal förslag inom olika områden så som organisation och styrning. Förslagen riktas även till ett antal olika aktörer som , lärosäten, finansiärer, forskare m.fl. Med internationell forskningsinfrastruktur avses anläggningar utan- för landets gränser och internationella infrastruktursamarbeten där är medlemsland eller värdland. Ett exempel på en sådan forsk- ningsinfrastruktur är neutronkällan European Spallation Source (ESS) i . Denna forskningsinfrastruktur är så tekniskt komplexa i sin konstruktion och innebär så omfattande investeringar att flera länder gått samman för att bygga denna. Många samarbeten styrs av internationella konventioner eller avtal som t.ex. reglerar medlemsavgift och utträdesprocess. Medlem- skapen hanteras vanligen genom överenskommelser på regeringsnivå men även av , som ansvarar för att fördela medel till svensk medverkan i internationella forskningsinfrastrukturer (2 § förordningen (2009:975) med instruktion för ). finansierar i allt väsentligt även det svenska bidra- get till ESS genom de anslag myndigheten disponerar för ändamålet. garanterar även delar av de lån ESS tagit upp, då är värdnation för infrastrukturen. För en utförligare beskriv- ning av ESS se avsnitt 4.6.5. En nationell forskningsinfrastruktur vid ett lärosäte utgör ofta också svensk nod i ett internationellt infra- struktursamarbete. Utredningen kommer inte särskilt att behandla den internatio- nella forskningsinfrastrukturen annat för de fall forskningsinfra- 80Riksbankens jubileumsfond, Humanistisk infrastruktur, 2019:1. Bakgrund, definitioner och avgränsningar strukturen är en nationell nod. Denna forskningsinfrastruktur kom- mer då att i allt väsentligt behandlas som en nationell forsknings- infrastruktur men beaktat den internationella aspekten. I samband med högskolereform och högskolelag utvidgades högskolans uppgifter till att även omfatta ett ansvar för att informera om sin forskning inklusive forskningsresultat, förutom att bedriva utbildning, forskning och utvecklingsarbete.81 I samband med att en ny högskolelag infördes (högskole- lagen 1992:1434) förtydligades högskolans ansvar för att forsknings- resultat ska kunna tillämpas. En viktig milstolpe var förändringen av högskolelagen 1998 då även bestämmelser om samverkan skrevs in som en huvuduppgift vid sidan om utbildning och forskning. Sam- verkan kom i och med detta att manifesteras som ”den tredje upp- giften” och blev en del i lärosätenas regleringsbrev.82 Den senaste förändringen av högskolelagen rörande samverkan kom som en följd av propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/ 09:50). I och med detta förtydligades högskolans roll för forskning- ens nyttiggörande. Verket för innovationssystem () inrättades 2001 med ett tydligt ansvar för att främja främst innovationsarbetet men också andra samverkansprocesser i samhället. har fördelat stora belopp, främst i form av tidsbegränsade projektmedel, till stöd för lärosätenas innovations- och samverkansarbete. För att främja samverkan och innovation har en rad olika organ och stödorganisationer skapats till stöd för lärosätenas samverkans- och innovationsarbete. Som exempel kan nämnas vissa lärosätens möjlighet för att ha holdingbolag samt inrättandet av så kallade inno- vationskontor.83 816 §, Högskolelagen (1977:218). 82Begreppet tredje uppgiften hade redan lyfts i tidigare utredningar och forskningspolitiska pro- positioner. Begreppet ”third mission” hade också internationellt etablerats som benämning. 83För fördjupade beskrivningar av samverkansuppgiftens utveckling efter efterkrigstiden se exempelvis , Högskolans samverkan med det övriga samhället – en kortfattad historisk tillbakablick. Utvärdering av högskolans arbete med sin samverkansuppgift – del- rapport 1. 6, 1999. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Det svenska systemet för forskning, utveckling och innovation karakteriseras bland annat av att den statliga finansieringen är foku- serad till universitet och högskolor. Den svenska institutssektorn är även mindre än i många jämförbara länder. De totala utgifterna för forskning och utveckling (FoU) uppgick till av brutto- nationalprodukten (BNP) . Det svenska näringslivet tillhör de mest FoU-intensiva i världen. Företagens investeringar i FoU uppgick till 2019, motsvarande en andel på av BNP. De statliga FoU-anslagen uppgick till , vilket fördelas till universitet och högskolor, forskningsfinansiärer och andra statliga myndigheter. Om annan offentlig FoU-finansiering läggs till, dvs. medlen från de forsknings- stiftelser som bildades med löntagarfondsmedel, kommuners och regioners finansiering, övriga offentliga investeringar samt EU- medel så uppskattas de offentliga investeringarna i FoU till av BNP.84 3.8.1Svensk forskning håller god kvalitet har varit ett internationellt framgångsrikt avseende forskning och innovation. Andelen forskare i befolkningen är hög som produktionen av vetenskapliga artiklar med bra citeringsgenomslag även den är hög. har det dock skett en förändring i den internationella konkurrensen då nya länder vunnit anseende vid bedömningar av kvalitetsindikationer för forskning och innovation.85 har vid en jämförelse med ett antal framstående länder höga FoU-utgifter i förhållande till BNP såväl totalt som inom före- tags- och högskolesektorerna. Vidare utmärker sig genom att det finns en stor andel forskare per capita vilka producerar många artiklar i relation till befolkningens storlek. När det gäller citerings- genomslag är resultatet sämre och ligger ungefär på genom- snittet i OECD.86 2020/21:60 s. 30–31. 2020/21:60 s. 31. 2020/21:60 s. 31. Bakgrund, definitioner och avgränsningar 3.8.2Finansiering i ett internationellt perspektiv Forskare och övrig FoU-personal är viktiga för ett väl fungerande innovationssystem. Även om många innovationer kommer till stånd utan FoU är högutbildad FoU-personal väsentlig för många olika typer av innovationsverksamheter, både direkt och indirekt. I ett internationellt perspektiv har , tillsammans med och en relativt sett hög andel FoU-personal per 1 000 sysselsatta.87 har höga FoU-utgifter relativt ekonomins storlek, fram- för allt till följd av näringslivets satsningar. FoU-investeringarna i uppgick till totalt av BNP . (4,9 pro- cent) och (4,) är de länder som satsar överlägset mest men de är inte lika dominerande om man använder det alter- måttet FoU-utgifter per capita. Andra länder som ligger över 3procent är , , , och . EU:s medlemsländer har ett genomsnittligt värde på , vilket är långtifrån EU:s gemensamma målsättning på . FoU-satsningar uppgår till av BNP och når upp till 2,2 procent.88 3.9Begreppen forskningsinfrastruktur och e-infrastruktur Enligt direktiven ska utredningen bland annat lämna förslag om utvecklingen av organisation, styrning och finansiering av forsk- ningsinfrastruktur på nationell nivå. Vidare ska utredningen även lämna förslag på hur ett system för nationell prioritering av forsk- ningsinfrastruktur kan utformas. Det kan konstateras att forskningsinfrastruktur inte är ett enty- digt begrepp. forskningspolitiska proposition säger dock regeringen att det bland annat handlar om stora forskningsanlägg- ningar, databaser, avancerade mätverktyg, forskningsbibliotek, bio- banker och storskaliga beräkningsresurser.89 Vidare att forsknings- infrastruktur alltså är verktyg eller resurser som är nödvändiga för att bedriva forskning. 2020/21:60 s. 32–33. 2020/21:60 s. 33–34. 2020/21:60, s. 23. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Forskningsinfrastrukturer har kommit att spela en allt mer central roll inom forskarsamhället, bland annat på grund av mer komplexa vetenskapliga frågor, utveckling av avancerad teknik, digitaliseringen och ökade datamängder. Forskningsinfrastrukturer innebär ofta långsiktiga ekonomiska åtaganden för ett enskilt lärosäte, ett insti- tut, en myndighet eller för ett land och har därmed stor strategisk betydelse. Den snabba tekniska utvecklingen och alltmer avancerad utrustning innebär dock ökade kostnader för investeringar, säkerhet och drift av forskningsinfrastruktur. Denna utvecklingstrend kan ses såväl i som i övriga världen.90 Inte heller e-infrastruktur är ett entydigt definierat begrepp. Direktiven91 och den senaste forskningspolitiska propositionen92 anger dock att behöver kunna möta det ökade behovet av stora beräkningsresurser, lagring av data, hantering av känsliga data och ökade krav på öppna forskningsdata. Behoven av e-infrastruktur ökar mycket snabbt, något som både är en förutsättning för och en konsekvens av utvecklingen av artificiell intelligens (AI) och nyttj- andet av maskininlärning inom ett växande antal forskningsområden. Som nämns ovan finns ingen enhetlig vedertagen definition av be- greppet forskningsinfrastruktur. Olika aktörer kan ha olika defini- tioner beroende på aktörernas olika utgångspunkter. Här redogörs för två av de mest centrala definitionerna. förordning nr 651/2014 av innehåller följande definition av begreppet forskningsinfrastruktur: forskningsinfrastruktur: anläggningar, resurser och därmed samman- hängande tjänster som forskarsamhället använder för att genomföra forskning inom sina respektive områden; denna definition omfattar vetenskaplig utrustning och forskningsmaterial, kunskapsbaserade resur- ser såsom samlingar, arkiv eller strukturerad vetenskaplig information, informations- och kommunikationsteknikbaserade infrastrukturer såsom 2020/21:60, s. 139. 2020:52, s. 11–12. 2020/21:60, s. 141. Bakgrund, definitioner och avgränsningar , databehandling, program och kommunikationer samt alla andra unika medel som är nödvändiga för att bedriva forskning. Dessa infrastrukturer kan finnas på en enda plats eller vara utspridda …93 I svensk nationell lagstiftning förekommer också hänvisningar till denna definition, exempelvis i 3 § Förordningen (2015:208) om stat- ligt stöd till forskning och utveckling samt innovation. Som framgår av ovanstående definition kan forskningsinfrastruktur bestå av olika slags resurser. Den kan också vara samlad eller utspridd. Defini- tionen innehåller inte några avgränsningar i fråga om forsknings- infrastrukturens storlek, organisation eller finansiering. definition av forskningsinfrastruktur av nationellt intresse Forskningsinfrastruktur av nationellt intresse är en särskild kategori som definieras av Vetenskapsrådet.94 Forskningsinfrastruktur av nationellt intresse avser att tillhandahålla resurser som möjliggör forskning för flera forskargrupper och olika projekt inom ett eller flera forskningsområden. Som tillägg till detta syfte finns ett antal kriterier som avgränsar vilken infrastruktur som kan få finansiering från . En forskningsinfrastruktur av nationellt in- tresse ska bland annat uppfylla krav på hög vetenskaplig kvalitet och öppen tillgänglighet för olika användarkategorier. Vidare finns krav på att forskningsinfrastrukturen ska ha en långsiktig planering för den vetenskapliga verksamheten, ledning och styrning, finansiering, kompetensuppbyggnad och utveckling.95 har en process för att identifiera och finansiera forskningsinfrastruktur av nationellt intresse. samlar man in förslag från lärosäten, myndigheter med forskningsansvar, forskningsfinansiärer och forskargrupper. Förslagen syftar till att inventera behov av ny forskningsinfrastruktur. Därefter beslutar ett råd knutet till – Rådet för forskningens infrastruk- turer (RFI) – om vilka förslag som ska prioriteras. En lista publiceras med de forskningsinfrastrukturer som är behöriga att ansöka bidrag till finansiering. Efter publiceringen sker en utlysning av bidrag. 93Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av Artikel 1, punkt 91. 94I myndighetsuppgifter ingår bland annat att fördela medel till nationell forskningsinfrastruktur. 95Vetenskapsrådet, guide till infrastrukturen 2018, s. 13. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Efter beredning av inkomna bidragsansökningar beslutar RFI om vilka forskningsinfrastrukturer som ska få bidrag. Antalet forskningsinfrastrukturer som får finansiering från Veten- skapsrådet uppgick till ett femtiotal och de finns beskrivna på myndighetens webbplats.96 Viss forskningsinfrastruktur är belägen på en enda plats. Ett exempel på detta är – anläggningen i . Annan forskningsinfra- struktur kan vara geografiskt utspridd. I det senare fallet används begreppet distribuerad forskningsinfrastruktur. Ett exempel på distribuerad infrastruktur är SciLifeLab som är ett svenskt veten- skapligt center för forskning inom områdena hälsa och miljö. SciLifeLab bedrivs som ett samarbete mellan fyra värduniversitet. Dessa är , Kungl. Tekniska högskolan, universitet och . SciLifeLab utvecklar, utnyttjar och tillhandahåller avancerade teknologier och kunnande inom tio olika delområden, så kallade plattformar. Varje plattform består av en eller flera faciliteter som erbjuder specialiserad infra- struktur inom respektive delområde. En facilitet kan vara lokaliserad till en eller flera orter i . Förutom verksamhet vid de fyra värduniversiteten finns verksamhet vid , , , , samt . används begreppet lokal forskningsinfrastruktur. Utredningen har dock inte funnit någon entydig definition av detta begrepp. skriver på sin webbplats att lokal forsknings- infrastruktur också kan vara nationell eller internationell.97 Veten- skapsrådet skriver, angående kriterierna för forskningsinfrastruktur av nationellt intresse, att ”Den omfattande lokala infrastruktur som är nödvändig för en mycket stor del av den forskning som bedrivs täcks inte in”.98 96www.vr.se/analys-och-uppdrag/forskningsinfrastruktur/lista-over- forskningsinfrastruktur.html. 97www.gu.se/forskning/var-forskning/forskningsinfrastruktur. 98Vetenskapsrådet, guide till infrastrukturen 2018, s. 13. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Lärosäten har olika definitioner och högskolor definierar vad som ska anses vara forskningsinfrastruktur vid det egna lärosätet. Lärosätena gör detta genom att ange kriterier i sina interna styrdokument. Till exempel har fastställt interna regler för användning av begreppet forskningsinfrastruktur.99 definierar forskningsinfrastruktur i tre kategorier: universitetsge- mensam, fakultetsgemensam respektive institutionsgemensam. För varje kategori finns angivna kriterier gällande bland annat tillgäng- lighet och långsiktig verksamhets- och finansieringsplan samt gene- rella kriterier för finansiering, organisation, samverkan, uppföljning och utvärdering. Tekniska högskolan har också ställt upp kriterier för forsk- ningsinfrastrukturer vid egna lärosätet.100 Kriterierna omfattar bland annat aspekter som inriktning, användarbas, tillgänglighet, ägarskap, planering, ekonomi och styrning. Ytterligare ett exempel på kriterier för forskningsinfrastruktur finns i de interna reglerna vid universitet.101 Kriterierna gäller bland annat tillgänglighet, planering, styrning och finansiering. Med internationell forskningsinfrastruktur avses här anläggningar utanför landets gränser och internationella infrastruktursamarbeten där är medlemsland eller värdland. Anläggningar som par- tikelfysiklaboratoriet i eller den kommande neu- tronkällan ESS, som byggs i , är exempel på sådana infra- strukturer som är så tekniskt komplexa i sin konstruktion och inne- bär så omfattande investeringar att flera länder gått samman för att bygga dessa. Många samarbeten styrs av en internationell konvention som t.ex. reglerar medlemsavgift och utträdesprocess. Medlemskapen hanteras vanligen genom överenskommelser på regeringsnivå men även av , som ansvarar för att fördela medel till svensk 99Regler för Forskningsinfrastrukturer vid , . Tekniska högskolan, KTH Criteria for Research Infrastructure. 101Umeå universitet, Regler för universitets övergripande forskningsinfrastrukturer, , dnr. Bakgrund, definitioner och avgränsningar medverkan i internationella forskningsinfrastrukturer.102 Ofta utgör en nationell forskningsinfrastruktur vid ett lärosäte svensk nod i ett internationellt infrastruktursamarbete. Utredningen kommer inte särskilt att behandla den internationella forskningsinfrastrukturen annat för de fall forskningsinfrastruk- turen är en nationell nod. Denna forskningsinfrastruktur kommer då att i allt väsentligt behandlas som en nationell forskningsinfra- struktur men beaktat den internationella aspekten. 3.9.2Utredningens användning av begreppen forskningsinfrastruktur och nationell forskningsinfrastruktur Som framgår av tidigare avsnitt finns det ingen entydig definition av begreppet forskningsinfrastruktur. Det som i många sammanhang kallas för e-infrastruktur, som informations- och kommunikations- baserad infrastruktur, ingår i begreppet forskningsinfrastruktur som fastställts av . Utredningen avser inte utföra en omfatt- ande utredning av begreppet forskningsinfrastruktur för att lämna förslag om hur det bör användas, utan förhåller sig till att det finns olika definitioner. Även nationell forskningsinfrastruktur är ett begrepp som saknar entydig betydelse. Det är många aktörer som bestämmer när en forsk- ningsinfrastruktur får klassas som nationell infrastruktur. Begreppet används ofta i beskrivningar av anläggningar och centrum som reger- ingen fastställt som nationella, eller för de forskningsinfrastrukturer som är finansierade av . Men även myndigheterna, lärosäten och andra, kategoriserar forskningsinfrastrukturer som nationella av olika skäl. Då det verkar ligga bedömningar av olika slag till grund för sådant som kategoriseras som nationell forsknings- infrastruktur, avser utredningen att inte pröva begreppet. Utred- ningen använder begreppet nationell forskningsinfrastruktur som sådant som statliga aktörer själva definierat som nationell forsk- ningsinfrastruktur, vare sig det är regeringen, , läro- säten eller andra myndigheter. 1022 §, förordningen (2009:975) med instruktion för . Bakgrund, definitioner och avgränsningar Forskningsinfrastruktur, inkl. e-infrastruktur, är brett begrepp som behöver avgränsas för utredningens arbete. Utredningen avgränsar begreppet till infrastruktur som används främst i forskningssyfte. Utredningen avser därför inte att beröra innovationsinfrastrukturer (t.ex. testbäddar, demonstrations- och instegsmiljöer). Utredningen avser inte att behandla styrning, finansiering och organisation av forskningsinfrastruktur i regional och regi, men tar hänsyn till att sådana finns. Vidare avser utredningen inte utreda hur kan vidare- utvecklas för att ta hänsyn till nyttjandet av forskningsinfrastruktur vid utbildning och medicinsk forskning inom ramen för avtalet. Det här avsnittet går igenom de organisationsformer för statlig verk- samhet som har bedömts mest relevanta för denna utredning. Av- snittet behandlar styrning och organisation av forskningsinfrastruk- turer vid statliga högskolor och universitet, samt andra relevanta myndigheter som exempelvis forskningsråden.