sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Endast personer som har lönebidrag eller skyddat arbete ska anses som deltagare i programmet när det handlar om att kvalificera sig för andra arbets- marknadspolitiska insatser. Nedan redogörs för vilka typer av arbete och anställningar som kan sägas ingå i begreppet förvärvsarbete. Anpassade arbeten ingår till viss gräns Med anpassade arbeten menas ”vanliga” arbeten – som i sig också ingår i arbetsmarknadsbegreppet ”arbete som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden”. Här kan arbetsgivaren behöva anpassa arbetet på något sätt för att en person med sjukdom eller funktions- nedsättning ska kunna utföra arbetet. Som redogjordes för ovan får ”normalt förekommande arbeten” innehålla ingen eller som mest ringa anpassning för att fortfarande anses utgöra ett normalt förekommande Rätten till sjukersättning – problemanalys arbete.82 Några sådana begränsningar förekommer inte vid prövningen av om ett arbete kan anses utgöra ett ”förvärvsarbete”. Om en för- säkrad kan utföra ett sådant anpassat arbete föreligger inte rätt till sjukersättning. Hur stora anpassningar som helst är dock inte möjliga för att ett arbete fortfarande ska anses utgöra ett förvärvsarbete. I vilken utsträck- ning anpassade arbeten utgör förvärvsarbeten på arbetsmarknaden be- ror på om anpassningen kan anses rimlig ur en arbetsgivares synvin- kel. Om anpassningarna som krävs är så omfattande att det saknas ett tillräckligt stort ekonomiskt värde för en arbetsgivare, kan arbetet enligt rättspraxis inte betraktas som ett förvärvsarbete på arbets- marknaden.83 Subventionerade anställningar och särskilda insatser ingår Subventionerade anställningar är anställningar som riktar sig särskilt till personer med funktionsnedsättning. De ingår i begreppet för- värvsarbete på arbetsmarknaden. HFD förtydligar i rättsfallet HFD 2019 ref. 48 att subventionerade anställningar även omfattar insatser som enbart ges till personer som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som behöver stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla ett arbete (se förordningen [2017:462] om särskilda insatser för personer med funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga). Av ovanstående förordning (1 §) framgår att de särskilda insatserna •bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen •bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörsel- nedsättning •bidrag för personligt biträde •särskild stödperson för introduktion och uppföljning () •bidrag till uppstartskostnader vid start av näringsverksamhet 82RÅ 2008 ref. 15; jfr HFD 2018 ref. 51 I och II. 83HFD 2019 ref. 48; jfr även 2019:27. Rätten till sjukersättning – problemanalys I vissa fall kan arbetsgivaren få ersättning för kostnader för de an- passningar av arbetet som den försäkrade behöver med anledning av sin funktionsnedsättning. Exempel på sådana särskilda insatser är bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen och för personligt biträde. En arbetsgivare kan också få bidrag till en del av lönekostnaden. är beslutande myndighet om dessa särskilda insatser. De särskilda insatserna som riktar sig till personer med funktions- nedsättning ingår i begreppet förvärvsarbete på arbetsmarknaden. Det betyder att om den försäkrade till exempel kan arbeta i ett skyddat arbete eller med hjälp av bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen har han eller hon inte rätt till sjukersättning. Precis som när det gäller sådana anpassade arbeten där arbetsgivaren inte får någon kompen- sation för den anställdes nedsättning av arbetsförmågan ska anpass- ningen vara rimlig ur en arbetsgivares synvinkel. Den ekonomiska ersättning som arbetsgivaren kan få genom de särskilda insatserna kan dock påverka i vilken utsträckning anpassningen kan anses rimlig ur arbetsgivarens perspektiv. Lönebidrag och skyddade arbeten ingår Anställning med lönebidrag och skyddat arbete är två former av subventionerade anställningar som riktar sig till personer med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Insatserna inne- bär att arbetsgivaren får ekonomiskt bidrag för lönekostnader när en person med funktionsnedsättning behöver anpassningar efter sina förutsättningar.84 Innan en person kan få insatserna lönebidrag eller skyddat arbete ska Arbetsförmedlingen först ha prövat om personens behov kan till- godoses av andra insatser, som exempelvis bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen. Personens möjlighet att få sitt behov tillgodosett genom lönebidrag ska prövas innan insatsen skyddat arbete ges.85 Lönebidrag kan ges för anställningar både hos privata och offent- liga arbetsgivare. Anställningen är en vanlig anställning, men den ska vara anpassad efter de behov och förutsättningar den arbetssökande har. Syftet med ersättningen är att öka den arbetssökandes möjlig- heter att få eller behålla ett arbete där hans eller hennes kompetens 84Se 15 § förordningen 2017:462. 8516 § förordningen 2017:462. Rätten till sjukersättning – problemanalys och färdigheter tas tillvara. Lönebidrag finns i formerna lönebidrag för utveckling i anställning, lönebidrag för anställning och lönebidrag för trygghet i anställning.86 Lönebidrag för utveckling i anställning är ett bidrag för att en person ska kunna pröva på ett yrke eller gå en utbildning. Lönebidrag för anställning är ett bidrag för att anpassa arbete och arbetsplats för en anställd. Lönebidrag för trygghet i anställning är ett långvarigt stöd för att en anställd ska kunna behålla sin anställning.87 Skyddat arbete finns i formerna skyddat arbete hos Aktie- bolag och skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare. är ett bolag som ägs av staten och har till uppgift att skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer som Arbetsförmedlingen anvisar i enlighet med förordningen (2017:462). ska erbjuda arbeten på de platser i landet där behoven finns och anpassa verksamheten till de förutsättningar personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga har.88 Rörande arbete på kan noteras att Statskontoret i decem- ber 2016 fick i uppdrag att kartlägga verksamhet utifrån bland annat hur sammansättningen av de personer som anställs vid har förändrats, hur insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till skyddat arbete samt Arbetsförmedlingens process och styrning av anvisningar till skyddat arbete hos Samhall.89 Rapporten presenterades . Statskontoret bedömer i rapporten att arbetsförmågan bland dem som anvisas till skyddat arbete hos har ökat. Det beror i huvud- sak på förändrade verksamhet och krav på försäljningstill- växt. Även om arbetsförmågan har ökat har de som anvisas till fortfarande en svag ställning på arbetsmarknaden och betydande behov av stöd och handledning. I likhet med tidigare utredningar (av bland andra och den s.k. ) kunde Statskontoret konstatera att gruppen anställda hos har förändrats i takt med att Sam- halls verksamhet har förändrats; exempelvis är det färre personer med nedsatt rörelseförmåga, syn- och hörselnedsättningar och begränsad 8624 § förordningen 2017:462. 87Se 25, 29 och 33 §§ förordningen 2017:462. 88Se 3 § förordningen [2018:1528] om statlig ersättning till för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. 89Statskontoret, myndigheten för en effektiv statsförvaltning, En analys av processen och för- utsättningarna för anställningar hos , 2017:7. Rätten till sjukersättning – problemanalys hjärt- och lungfunktion nu (dvs. har andelen med utländsk bakgrund, kognitiv funktionsnedsättning och med flera funktionsnedsättningar ökat, vilket enligt Arbetsförmed- lingens bedömning kan bero på att myndigheten har uppdaterat sitt system så att arbetssökande kan registrera flera olika funktionsnedsätt- ningar. verksamhet har påverkats starkt av en generell om- vandling av arbetsmarknaden, där industriproduktion försvinner och fler tjänsteuppgifter kommer till. För del har det inneburit att en allt mindre del av jobben sker i egen regi, exempelvis i fabriker, medan en växande del består av tjänster som utförs på uppdrag av kunder på olika företag, i form av exempelvis städning, tvätt och fastig- hetsskötsel. Bara städning stod enligt rapporten för nästan hälften av totala försäljning . Den här förändringen inne- bär höjda krav på fysisk förmåga, vilket utestänger många i målgrupp från att kunna få arbete. Rapporten visar också att , som förr själva bestämde vilka arbetssökande som skulle anvisas till , nu mer tvingas anpassa sig till krav på kvalifika- tioner för olika jobb som ställer. Ekonomiskt bidrag för skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare får lämnas för en person med en kognitiv funktionsnedsättning, med en funktionsnedsättning till följd av missbruks- eller beroendeproble- matik, som är berättigad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller som antingen inte tidigare haft kontakt med arbetslivet, eller som har varit borta från det på grund av en långvarig och svår psykisk sjukdom.90 Rehabiliterande eller livskvalitetshöjande insatser ingår inte Sådana verksamheter som erbjuds personer som har en funktions- nedsättning och som har ett rehabiliterande eller livskvalitetshöjande syfte omfattas däremot inte av begreppet förvärvsarbete. Det gäller exempelvis insatser i form av daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller sysselsättning enligt socialtjänstlagen (2001:453). Detta innebär dock inte att en person som deltar i en sådan insats alltid har rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning, eller att 9040 § förordningen 2017:462. Rätten till sjukersättning – problemanalys uppgifterna från insatsen inte kan beaktas vid bedömningen av per- sonens arbetsförmåga. Precis som när det gäller Arbetsförmedlingens bedömningar av personens arbetsförmåga ska värderingen av ett under- lag från en insats göras på samma sätt som värderingen av övriga underlag i ärendet. 7.3.3Vad händer med de försäkrade som får avslag på ansökan om sjukersättning? Allt färre personer har sjukersättning och allt fler får avslag på sina ansökningar om ersättning. Den höga avslagsfrekvensen synes ha stabiliserat sig på en nivå kring avslag. Ökningen av ande- len avslag är särskilt stor , vilket utredningen kunnat hänföra till mer restriktiva tillämpning av regel- verket. Jämfört med tidigare övergår betydligt färre sjuk- skrivna från sjukpenning till sjukersättning. Därmed är frågan är vad som händer med de försäkrade som har nekats sjukersättning. Vilka effekter har ett nekande av sjukersätt- ning på individens efterföljande inkomster, hälsa och användande av sjukförsäkringen? har granskat vad som händer med dem som nekas sjuk- eller aktivitetsersättning och vilka effekter som uppstår.91 Granskningens syfte var att undersöka bl.a. i vilken utsträck- ning fattar rätt beslut vid bedömningar av rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning, detta genom att analysera vilka effekter ett nekande av ersättningen har för individens inkomster, hälsa och användning av sjukförsäkringen. Resultaten visar att ett nekande av sjukersättning får negativa konsekvenser för individen både ur ett ekonomiskt och hälsomässigt perspektiv. Det förefaller därmed enligt finnas en betydande diskrepans mellan de krav som reglerna att beviljas sjukersättning anger och de försäk- rades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden. Orsaken till de negativa effekterna har enligt bedömning inte främst att göra med tillämpning av regelverket eller att denna skulle vara för strikt.92 slutsats i rapporten är att resultaten talar för att reglerna för sjuk- och aktivitetsersättning bör förändras, så att fler kan få ersättning. Enligt uppfattning framstår dagens 91RiR 2018:9, Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa. 92RiR 2018:9 s. 6. Rätten till sjukersättning – problemanalys regler som alltför strikta, med tanke på de negativa konsekvenser ett nekande visat sig ha på individens hälsa och ekonomi. Resultaten från granskningen visar att ett nekande av sjuk- eller aktivitetsersättning fick negativa konsekvenser för de individer som låg på gränsen till att beviljas ersättning. Med sådana ”gränsfall” avses enligt ärenden där bedömningen varit särskilt svår och där såväl ett bifallsbeslut som avslagsbeslut varit möjligt.93 Riks- revisionen redogör emellertid inte för på vilket sätt eller utifrån vilken grund man har bedömt att ärendena utgjort just sådana svårbedömda gränsfall. Negativa konsekvenser för ekonomin Resultaten i granskning visar att en förhållandevis låg andel av de som nekats sjukersättning ökar sina arbetsinkomster året efter beslutet. Andelen har dessutom sjunkit , från 30– 2009 till 16–2013. Inkomsterna från arbete bland personer som arbetar året efter nekande är överlag mycket låga; hade en inkomst högre än 165 000 kronor.94 slutsats är att i den utsträckning restarbetsförmåga finns bland personer som beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning är den begränsad. Bara i undantagsfall är inkomsterna så höga att de går att försörja sig på. Jämfört med att beviljas ersättning påverkas de totala inkomsterna negativt. Frånvaron av sjukersättning kompenser- ades inte med ökade arbetsinkomster eller ökade transfereringar från andra stödsystem. De som låg på gränsen till att beviljas ersättning förlorade i genomsnitt i inkomst under de tre efterföljande åren. En generell slutsats är att ju svagare position på arbetsmarknaden, desto större risk för negativa effekter i händelse av ett nekande av ersättning finns det för individen. konstaterar i sin rapport att frånvaron av positiva effekter på arbetsinkomster visserligen inte rakt av kan tolkas som att arbetsförmåga skulle saknas bland dem som nekas ersättning och att fel beslut därmed har fattats. För att positiva effekter på arbets- inkomster ska uppstå krävs nämligen att personen, utöver att ha arbets- förmåga, också kan få en anställning. Eftersom det är fråga om en pröv- 93RiR 2018:9 s. 5. 94Jfr RiR 2918:9 s. 27, med förtydligande av möjliga insatser genom utredningens kontakter med Arbetsförmedlingen . Rätten till sjukersättning – problemanalys ning mot hela arbetsmarknaden, där även subventionerade anställ- ningar och skyddat arbete ingår, kan den försäkrade vara beroende av stöd och insatser via Arbetsförmedlingen för att hitta en arbets- givare som kan erbjuda en subventionerad anställning som är lämplig utifrån den aktuella personens behov av stöd och anpassning.95 Negativa konsekvenser för hälsan resultat antyder även att ett nekande av sjuk- eller aktivitetsersättning kan få negativa konsekvenser för hälsan. Jämfört med dem som beviljades ersättning hade de som nekades igenom- snitt fler dagar som inlagd inom sluten vård (34 fler dagar) sett . Denna negativa effekt anger är av sär- skilt intresse, dels eftersom effekten är att betrakta som en bieffekt av beslutet, dels eftersom inläggning på vårdinrättning indikerar bety- dande ohälsa. De negativa effekterna kan härledas till en relativ ökning av inläggningar med allvarliga psykiska sjukdomar, närmare bestämt schizofreni, schizotypa störningar och vanföreställningssyndrom. Per- soner med dessa sjukdomar har en särskilt utsatt situation i händelse av ett nekande av ersättning. Ett tydligt resultat av granskningen är att anknytningen till arbets- marknaden är central för effekterna av ett avslagsbeslut. Ju svagare position på arbetsmarknaden, desto större risk för negativa effekter avseende såväl inkomst som hälsa i händelse av ett nekande av ersätt- ning. konstaterar i sin rapport att det kan få negativa konsekvenser för en sjukskriven individ om denne inte får sin rätt till sjukersättning prövad. Resultaten uppvisar ett tydligt mönster såtillvida att personer med en relativt nära anknytning till arbets- marknaden inte påverkas negativt vare sig inkomst- eller hälsomässigt, av ett nekande. Personer som vid nekandet hade varit sjukskrivna i mindre än , vilket motsvarar den avskaffade bortre tidsgränsen, uppvisade bättre arbetsinkomster än de som varit sjukskrivna . På motsvarande sätt uppvisade personer som var sjuk- skrivna vid nekandet både högre inkomster och bättre hälsa än de 95RiR 2018:9 s. 31. Rätten till sjukersättning – problemanalys som inte var sjukskrivna.96 Med andra ord, ju svagare position på arbetsmarknaden och ju mer utsatt position en försäkrad har, desto sämre är möjligheterna att kompensera nekandet av sjuk- eller aktivi- tetsersättning med ökade arbetsinkomster och transfereringar och större risk för negativa effekter i händelse av ett nekande av ersätt- ning.97 Resultaten visar att ett nekande av sjukersättning får negativa konse- kvenser för individen både ur ett ekonomiskt och hälsomässigt per- spektiv. Ingenting visar enligt att sjuk- eller aktivitets- ersättning beviljas till personer som har betydande arbetsförmåga. De negativa effekterna på inkomster och hälsa omfattar både män och kvinnor, hög- och lågutbildade samt inrikes och utrikes födda. Det förefaller därmed enligt finnas en betydande diskre- pans mellan de krav som reglerna att beviljas sjukersättning anger och de försäkrades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden. Det konstateras i rapporten att det inte finns någonting som talar för att orsaken till de negativa effekterna främst skulle vara att För- säkringskassan tillämpar regelverket för strikt. Visserligen visar Försäk- ringskassans egna kvalitetsuppföljningar att det finns betydande brister i både underlag och beslut gällande sjukersättning, men bristerna fram- träder främst i ärenden då ersättning beviljas och inte nekas. En gene- rell slutsats är att ju svagare position på arbetsmarknaden, desto större risk för negativa effekter för individen i händelse av ett nekande av ersättning. Ökning av de långa sjukfallen – personer ”fastnar” i sjukskrivning En annan oönskad konsekvens av dagens regelverk och tillämpningen av detta är ökningen av de långa sjukfallen och att många försäkrade ”fastnar” i långa sjukskrivningar trots att de sannolikt inte kommer att återfå arbetsförmågan. Denna problematik har omnämnts ovan och lyfts i som ett huvudproblem såväl direktiven som av Försäk- ringskassan och i respektive myndighets rapporter. 96Sjukskrivning kräver en anknytning till arbetsmarknaden. 97RiR 2018:9 s. 40–41. Rätten till sjukersättning – problemanalys En vanlig effekt av att få avslag på ansökan om sjukersättning är således att den försäkrade blir kvar i en lång sjukskrivning med er- sättning i form av sjukpenning. Det kan konstateras att som antalet och andelen avslag har ökat har de långa sjukfallen ökat, dvs. de fall där försäkrade är sjuk- skrivna och får sjukpenning, men utan att beviljas sjuk- ersättning genom ansökan eller utbyte från sida. togs möjligheten bort att få tidsbegränsad sjukersätt- ning och blev det även svårare att beviljas sjukersättning tills vidare. I kombination med att den bortre tidsgränsen i sjukför- säkringen togs bort , bidrog detta till att antalet per- soner med långa sjukfall ökade. Regeländringarna har på så sätt påverkat vilken typ av ersättning inom sjukförsäkringen som personer med långvarig arbetsförmågenedsättning har.98 Sedan den bortre tidsgrän- sen för rätt till sjukpenning togs bort fr.o.m. har antalet personer som varit sjukskrivna mer än fördub- blats.99 har i den skrivelse till regeringen som diskuterats ovan föreslagit att arbetsmarknadsbegreppet ges en tydligare defini- tion som bättre överensstämmer med det som gäller för rätt till sjuk- penning längre än . Förslagen syftar till att begränsa risken för att individer att bli kvar i långa sjukfall, där villkoren för rätt till sjukpenning är uppfyllda men inte rätten till sjukersättning. Utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum delar bedömning att de långa sjukfallen har ökat och gör bedömningen att en huvudorsak till att dessa längre fall ökat förmodligen har varit de stränga rekvisiten för att få sjukersättning. Utredningen konstaterade emellertid också att handläggningen hos i många fall är passiv utan att initiativ tas för att underlätta återgång i arbete. Detta kan i förlängningen leda till att personen i fråga stannar kvar i en långvarig sjukskrivning.100 pekar å sin sida på att dagens regelverk och arbetsmarknadsbegreppet resulterar i att individer blir fast i långa sjukskrivningar. Detta beror bland annat på att rätten till sjukpen- ning efter dag 180 i den s.k. rehabiliteringskedjan bedöms mot ett snävare arbetsmarknadsbegrepp än vad som gäller för rätten till sjuk- 98Se t.ex. , rapport om sjukfrånvarons utveckling s. 33. 99Se avsnitt 7.1 för statistik i frågan. 100SOU 2020:6 s. 129. Rätten till sjukersättning – problemanalys I en analys101 av utvecklingen av de långa sjukfallen disku- terar samspelet mellan långa sjukfall och reglerna för sjukersättning. Analysen visar att de långa sjukfallen (längre än ) i realiteten är betydligt fler än vad som syns i den officiella statistiken. uppgick de till ca 31 000, i stället för 18000 som var antalet enligt sjukfallsstatistiken. I denna grupp finns det individer som har stadigvarande nedsatt arbetsförmåga i relation till normalt förekommande arbete som rehabiliterings- möjligheterna är uttömda, men där de bedöms klara ett subventionerat eller skyddat arbete – som dock inte finns tillgängligt inom överskådlig tid. Det finns då, menar , en uppenbar risk att en andel av dessa långa sjukfall kommer att kvarstå i långa sjukskrivningar och kanske ända fram till ålderspension. Det är då en effekt av skillnaden i de arbetsmark- nadsbegrepp som gäller för sjukpenning respektive sjukersättning.102 I en rättslig kvalitetsuppföljning undersökte Försäk- ringskassan i vilken utsträckning det i långa sjukfall (minst ) fanns förutsättningar att byta ut sjukpenningen mot sjukersättning eller aktivitetsersättning, och i vilken utsträckning ytterligare utred- ning skulle kunna påvisa förutsättningar för det. Uppföljningen visade att det i majoriteten av ärenden bedömdes osannolikt att rätten till sådan ersättning skulle vara uppfylld. I hälften av ärendena bedöm- des det i princip helt uteslutet. Med andra ord gavs enligt gransk- ningen inget stöd för att ytterligare uppföljning av långa ärenden skulle öka antalet som beviljades sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning. I uppföljningen menade granskarna vidare att en hög andel () inte heller uppfyllde villkoren för rätt till sjukpenning. Här yttras dock en reservation för att ytterligare utredning poten- tiellt hade kunnat visa att den försäkrade hade rätt till ersättning.103 Problemet med långa sjukskrivningstider har också uppmärksam- mats av 2018.104 konstaterar att avsak- naden av en bortre tidsgräns för sjuk- och rehabiliteringspenning gör att det inte finns någon naturlig bortre tidsgräns för när en prövning av rätten till sjukersättning bör ske. Erfarenheterna tyder enligt Riks- 101Försäkringskassan, Korta analyser 2017:2, Fler individer fast i långa sjukskrivningar. 102Se (2017), skrivelse till regeringen, dnr 47906-2017. 103Försäkringskassan, Förutsättningar för utbyte till sjukersättning eller aktivitetsersättning i långa sjukfall – rättslig kvalitetsuppföljning, 2018:1. 104Riksrevisionen, RiR 2018:9, ”Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa”. Rätten till sjukersättning – problemanalys revisionen på att avsaknaden av en bortre tidsgräns leder till att den sjukskrivnes rätt till sjukersättning inte prövas i samma utsträckning och än vad som annars skulle vara fallet. granskning visar också att sär- skilda utredningar, som enligt vägledning105 ska genomföras mellan dag 366 och 450 i ett sjukfall bl.a. med syftet att utreda möjligheterna att byta ut sjukpenning mot sjuk- eller aktivitetsersättning, i praktiken genomförs endast i begrän- sad utsträckning. anser att denna utredning bör vara reglerad i lag. ska utredningen vara genomförd senast dag 450 i sjukfallet. En bestämmelse om tidsgräns skulle således kunna för- läggas till senast dag 450 i sjukfallet.