sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Om det finns skäl att misstänka att egendom, som är föremål för penningtvätt eller finan- siering av terrorism, finns kvar hos en verksamhetsutövare får Finans- polisen dock besluta om dispositionsförbud (4 kap. 11 § penning- tvättslagen). Ett dispositionsförbud innebär ett temporärt beslut om förbud att flytta eller på annat sätt disponera egendomen. När det gäller finansiering av terrorism sker arbetet i samråd med Säkerhets- polisen. I Finanspolisens uppdrag att vara finansunderrättelse- enhet ingår att från andra länders finansunderrättelseenheter ta emot och analysera information om misstänkta transaktioner eller annan relevant information på området. Finanspolisen ska vid behov också delge relevant information till finansunderrättelseenheter i andra länder (se 17 d och 17 e §§ penningtvättsförordningen). Till uppgifter hör bl.a. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den all- männa ordningen eller säkerheten samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal. Inom finns därför även brottsutredande enheter som kan bedriva förundersökning avseende brott som kan relateras till penningtvätt (se 2 § polislagen [1984:387]). Eftersom brottslig verksamhet ofta har någon koppling till pengar ingår penningtvättsutredningar i flera olika typer av brottsutred- ningar inom och därmed inte enbart i utredningar avseende rena penningtvättsbrott. Under spaningsskedet, när man utreder vem som kan misstänkas för ett brott, är det ofta som leder förundersök- ningen. När utredningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet tar en åklagare som regel över förundersök- ningsledningen. Vid mindre allvarliga brott leder emellertid ofta även fortsatt förundersökningen (se 23 kap. 2 och 3 §§ ). Inom finns ett permanent sekretariat för en samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samordningsfunktionen består av ett antal myndigheter. Även ges möjlighet att delta i arbetet. Sam- ordningsfunktionen ansvarar bl.a. för att ta fram nationella riskbedöm- ningar och för informationsgivning till verksamhetsutövare. Den fungerar också som ett forum för informationsutbyte och kunskaps- överföring mellan myndigheter och har ett ansvar för sammanställ- ning av statistik på området (se vidare avsnitt 11.4.1). Vid sidan av Finanspolisen har Säkerhetspolisen en central roll i arbetet med att bekämpa finansiering av terrorism. Säkerhetspolisen ansvarar för att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brott mot rikets säkerhet, bl.a. terroristbrott och finansiering av terrorism (se 1 och 3 §§ förordningen [2014:1103] med instruktion för Säkerhetspolisen). Säkerhetspolisen är därmed behörig att bedriva underrättelseverk- samhet och att leda en förundersökning vid misstankar om finansier- ing av terrorism. Säkerhetspolisen förfogar emellertid inte över alla de verktyg och kontakter som Finanspolisen har. I likhet med Finans- polisen har Säkerhetspolisen dock rätt att begära att en verksamhets- utövare och den som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål lämnar de uppgifter som behövs för en utredning om finansiering av terrorism samt rätt att besluta om dispositionsförbud (se 4 kap. 6 och 11 §§ penningtvättslagen). är en åklagarmyndighet med ansvar för att bekämpa ekonomisk brottslighet (1 § förordningen [2015:744] med instruktion för ). ska se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brotts- utredning och lagföring. Dessutom arbetar myndigheten för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet. Myndigheten ska vidare bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om sådan brottslighet till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten (se 2 och 4 §§ förordningen med instruktion för ). ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten, med undantag för den verksamhet som ska bedriva. Det innebär bl.a. att myndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Åklagar- myndigheten arbetar även för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet (se 1 och 2 §§ förordningen [2015:743] med instruktion för ). Åklagarna vid myndigheten leder förundersökningar och för pro- cess i domstol. En förundersökning leds i regel av en åklagare från det att någon skäligen kan misstänkas för ett brott. I vissa fall är en åklagare alltid förundersökningsledare, t.ex. när den misstänkta per- sonen är frihetsberövad eller när det gäller grov eller komplicerad brottslighet. Även och har befogenheter att utreda vissa brott som kan ha anknytning till penningtvätt. ska övervaka och kontrollera trafiken till och från så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs samt förebygga och motverka brottslighet i samband med det. ska vidare bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor. Utredningarna leds av allmän åklagare eller, i enklare fall, av egna för- undersökningsledare eller tullåklagare. bedriver även annan verksamhet, bl.a. beskattningsverksamhet (se 1–4 §§ förordningen [2016:1332] med instruktion för ). brottsbekämpande verksamhet bedrivs av särskilda skattebrottsenheter. Den brottsbekämpande verksamheten består av både underrättelseverksamhet och brottsutredande verksamhet inom skattebrottsområdet. Till skillnad från får brottsutredningar som regel endast ske på uppdrag av allmän åklagare, men i vissa fall får myndigheten bedriva förenklad brottsutredning utan biträde av åklagare. huvudsakliga verksamhet är dock att bedriva beskattningsverksamhet (se 1 och 6 §§ förord- ningen [2017:154] med instruktion för samt 2 och 5 §§ lagen [1997:1024] om brottsbekämpande verksamhet). 11.2Tillsynsorganens roll och ansvar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism Samtliga verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen står under tillsyn. De myndigheter (Fastighetsmäklarinspektionen, Finans- inspektionen, länsstyrelserna i , och län, och Spelinspektionen) och själv- reglerande organ () som utövar tillsyn ska se till att de verksamhetsutövare, som de har tillsyn över, driver sina respektive verksamheter i enlighet med penningtvättslagen.1 Dessa aktörer har därmed också vid sidan av de brottsbekämpande myndig- heterna och verksamhetsutövarna en viktig roll i arbetet med att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. En del av tillsynsuppdraget är rådgivande och informerande gent- emot dem som omfattas av tillsynen (jfr SOU 2007:23 s. 182). Upp- draget innefattar även att fastställa myndighetsföreskrifter samt att ge vägledning och stödja verksamhetsutövarna i arbetet med att bl.a. ta fram lämpliga rutiner för kundkännedom, övervakning av trans- aktioner och rapportering av avvikande aktiviteter och transaktioner. En annan del av uppdraget är övervakande, dvs. avser att kontrollera så att verksamhetsutövarna följer regelverket genom att vidta de åtgärder som behövs för verksamheten. Det gäller därmed för tillsyns- organen att säkerställa att verksamhetsutövarna är rustade för att förhindra att deras verksamheter kan utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det handlar bl.a. om att verksamhets- utövarna ska ha tillräckliga förebyggande system på plats för riskbe- dömning, kundkännedomsåtgärder samt övervakning och rapporter- ing, men också att systemen i praktiken utnyttjas och att tillräckliga resurser allokeras för arbetet. Tillsynskontroller kan ske utifrån ett riskbaserat urval, genom att genomföra stickprov eller som en reak- tion vid konkreta indikationer på att det finns brister. Tillsynen syftar inte till att utreda om penningtvätt eller finan- siering av terrorism faktiskt har skett hos en verksamhetsutövare utan att säkerställa att verksamhetsutövaren har ordnat sin verksam- het på ett sådant sätt att denne kan förebygga, upptäcka och för- hindra sådana företeelser. Utan att penningtvätt eller finansiering av terrorism noterats hos en verksamhetsutövare kan därför ingripande ske om verksamhetsutövaren t.ex. inte har bedömt riskerna för sådana företeelser i verksamheten eller saknar rutiner och riktlinjer för kund- kännedom, övervakning och rapportering. Tillsynsorganen har inte någon brottsutredande roll utan ska, vid misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism, rapportera misstankarna till Finans- 1Se 8 kap. 6 § , 7 § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, 24§ pantbankslagen , 3 a § revisorslagen, 10 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, 13 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 23 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden, 8 kap. 1§ lagen om betaltjänster, 17 kap. 2 § försäkringsrörelselagen, 28 § fastighetsmäklarlagen, 1 § lagen om elektroniska pengar, 13 kap. 1 § lagen om förvaltare av alternativa invester- ingsfonder, 16 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter, 5 kap. 2 § lagen om verk- samhet med bostadskrediter, 7 kap. 1 och 2 §§ penningtvättslagen, 18 kap. 2 § spellagen och 3 § lagen om försäkringsdistribution. polisen (se 4 kap. 4 § penningtvättslagen). I kapitel 4–6 och avsnitt 19.3 redogörs närmare för de svenska tillsynsorganen. 11.3Sekretess och annan tystnadsplikt 11.3.1Allmänt om offentlighet och sekretess I arbetet med att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är informationsutbytet mellan myndigheter av stor bety- delse. Genom att utbyta information om bl.a. erfarenheter, fenomen och specifika misstankar kan kunskap spridas och medvetenhet skapas i det gemensamma arbetet. Utgångspunkten är att uppgifter i en offentlig verksamhet är offentliga. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck genom bl.a. yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och tillgången till allmänna handlingar. I offentlighets- och sekretess- lagen finns emellertid bestämmelser om sekretess som begränsar möjligheten att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (1 kap. 1§ andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessen kan syfta till att t.ex. skydda stat, myndighet, företag eller privatperson. Sekretessen innebär begränsningar både avseende rätten att ta del av allmänna handlingar och offentliga tjänstemäns rätt till yttrande- frihet, dvs. både handlingssekretess och tystnadsplikt. Sekretessen gäller både i förhållande till enskilda och till andra myndigheter. Även inom en myndighet gäller sekretessen mellan olika verksam- hetsgrenar, som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Syftet med sekretessen mellan myndigheter är bl.a. att värna den enskildes personliga integritet. I förarbetena har det framhållits att ett fullgott integritetsskydd för information om en enskild hos en myndighet i princip ställer krav på att informationen inte vidare- befordras utanför verksamheten. Avsikten är delvis att förhindra att uppgifter hos en myndighet läggs till grund för åtgärder hos en annan myndighet som får en negativ innebörd för den enskilde. Omstän- digheten att det kan upplevas menligt för den enskilde att känsliga uppgifter sprids till ett större antal tjänstemän och att risken för obe- hörig vidarespridning ökar lyfts också fram i förarbetena som skäl för sekretessen mellan myndigheter. Starka skäl har därför bedömts tala för att sekretessens räckvidd mellan myndigheterna och inom en myndighet regleras så långt det är möjligt, inte minst i de fall sekre- tessen gäller till skydd för enskilda (se prop. 1979/80:2 Del A s. 90). I 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns generella regler om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållan- den oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Det handlar om uppgifter som typiskt sett är av känslig natur, som t.ex. uppgifter om hälsa och sexualliv samt skyddade personuppgifter. Därutöver finns särskilda regler för sekretess som är beroende av vilken verk- samhet uppgiften förekommer i. Nedan redogörs för de sekretessregler som är mest aktuella för det sammanhang som utredningen har att överväga. 11.3.2Sekretess hos brottsbekämpande myndigheter Hos de brottsbekämpande myndigheterna kan sekretess gälla både till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott och till skydd för den enskilde. Om det kan antas att syftet med en förundersökning i brottmål eller en angelägenhet som avser användningen av tvångsmedel mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas gäller sekretess till skydd för en uppgift. Motsvarande sekretess gäller också för uppgifter om annan brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet hos myndigheterna, t.ex. uppgifter om spaningsmetoder eller arbetsmeto- der i allmänhet som inte hänför sig till något konkret fall (18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). För uppgifter i de brottsbekäm- pande myndigheternas underrättelseverksamhet är sekretessen ännu starkare. Sådan uppgift får endast röjas om det står klart att det kan ske utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller framtida verksamhet skadas (18 kap. 2 § offentlighets- och sekre- tesslagen). Förundersöknings- och underrättelsesekretessen gäller även i verksamhet för att biträda en åklagarmyndighet, , , , eller med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (18 kap. 3 § offent- lighets- och sekretesslagen). Det finns ett stort antal ytterligare bestämmelser om sekretess i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen som gäller vissa specifika typer av ärenden eller uppgifter till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott. Exempelvis gäller sekretess som utgångspunkt för uppgift som hänför sig till vapenregister enligt vapenlagen (1996:67) eller för uppgift i ärende enligt den lagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning (18 kap. 16 och 16 a §§ offentlighets- och sekretesslagen). För uppgifter hos de brottsbekämpande myndigheterna kan sekre- tess gälla även till skydd för enskilda. För uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden gäller sekretess i en för- undersökning eller en annan brottsförebyggande verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men (35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessen är även tillämplig be- träffande en nedlagd förundersökning (se RÅ 1992 ref. 15). Det finns dessutom flera andra bestämmelser om sekretess till skydd för en- skilda som gäller i vissa specifika ärenden eller viss verksamhet. Som exempel kan nämnas att sekretess gäller hos för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i ärende enligt vapen- lagen, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgiften röjs (35 kap. 23 § offent- lighets- och sekretesslagen). I fråga om andra register som används i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott finns också särskilda bestämmel- ser om sekretess till skydd för enskilda. För uppgifter i belastnings- registret råder sekretess dels hos , som är den registerförande myndigheten, dels hos myndigheter som kan göra uttag ur registret, t.ex. Säkerhetspolisen, , , och åklagarmyndigheter (35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen). I fråga om andra register än belastningsregistret, misstankeregistret och register som förs av enligt 5 kap. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område gäller också sekretess för vissa upp- gifter i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register. Sekre- tessen gäller för uppgift som har tillförts register över strafföreläggan- den och förelägganden av ordningsbot. Om uppgift har lämnats till för databehandling inom rättsväsendets informa- tionssystem i ett annat register än registret över strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot gäller sekretess för uppgift som rör brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott. Vidare gäller sekretessen för belastningsuppgift som har tillförts väg- trafikregistret och för uppgift som har tillförts ett särskilt register som författningsenligt förs hos myndighet angående brott eller tjänste- förseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten (35 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen). Utöver bestämmelser om sekretess i 18 kap. och 35 kap. offent- lighets- och sekretesslagen kan även andra bestämmelser aktualiseras för uppgifter hos de brottsbekämpande myndigheterna. Sekretess gäller t.ex. för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). För uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ p.g.a. en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation gäller sekretess vidare om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Mot- svarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal (15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen). Vid sidan av den brottsbekämpande verksamheten bedriver Skatte- verket och även beskattningsverksamhet. I sådan verksam- het gäller sekretess som utgångspunkt hos för uppgift om den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen). För motsvarande upp- gifter hos gäller sekretess om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men (27 kap. 3§ offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess gäller vidare för upp- gift som hänför sig till pågående granskning för kontroll av bl.a. skatt, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för den som kontrollen avser (17 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). bedriver även annan verksamhet där det kan finnas uppgifter som kan vara av intresse i arbetet med att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I fråga om folkbok- föring eller annan liknande registrering av befolkningen gäller sekre- tess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I sådan verksamhet gäller sekretess även för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). 11.3.3Sekretess eller annan tystnadsplikt hos tillsynsorgan Viss sekretess som hänför sig till brottsbekämpande verksamhet om- fattas av sekretess även hos tillsynsmyndigheterna (se t.ex. 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Därutöver finns det bestämmelser som särskilt tar sikte på tillsynsmyndigheternas verk- samheter. Det finns t.ex. en generell bestämmelse till skydd för upp- gifter om tillsynsmyndigheters förberedelser för en granskning. I sådana fall gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för inspektion, revision eller annan granskning, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om upp- giften röjs (17 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessen gäller inte bara hos granskningsmyndigheten utan även hos en myn- dighet som biträder granskningsmyndigheten, t.ex. med synpunkter på granskningsplaner (se prop. 2001/02:191 s. 39). Sekretess gäller vidare för uppgift som hänför sig till utredning om insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation samt marknadsmanipulation hos , om det med hänsyn till syftet med utred- ningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs (17 kap. 3 a § offent- lighets- och sekretesslagen). I tillsynsmyndigheternas verksamhet gäller vidare sekretess i vissa fall till skydd för enskilda. Sekretess gäller t.ex. i en statlig myndig- hets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avse- ende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller för- säkringsväsendet för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden hos den tillsynen avser om det kan antas att denne lider skada om upp- giften röjs. Sekretess gäller i sådan verksamhet även för uppgift om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument, om en börs, ett fondbolag, en förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF- förvaltare) eller ett värdepappersinstitut har inhämtat uppgiften p.g.a. bestämmelser om anmälningsskyldighet. Uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för tillsynsobjektets kunder som före- kommer i sådan verksamhet får inte heller lämnas ut ens om någon skada inte skulle befaras uppkomma (30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen). Det innebär att uppgifter hos om t.ex. ett kreditinstituts kunder har ett starkt skydd. Hos kan ytterligare bestämmelser om sekretess aktualiseras. För uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, gäller t.ex. sekretess för uppgift som kan avslöja anmälarens identitet (30 kap. 4 b § första stycket offentlighets- och sekretess- lagen). Genom sekretessen skyddas anställda och uppdragstagare som utnyttjat det system som bl.a. kreditinstitut är skyldiga att ha för rapportering av misstänkta överträdelser av bestämmelserna i pen- ningtvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen (6 kap. 4 och 5 §§ penningtvättslagen samt prop. 2016/17:173 s. 328 f.). Sekretess gäller vidare för uppgift om en enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende om ägarprövning av vissa angivna företag (30 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess gäller för uppgifter hos Fastighetsmäklarinspektionen, länsstyrelserna, och Spelinspektionen för upp- gift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet (30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen och 9 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641] och bilagan till förordningen). Sekretess gäller också i sådan verksamhet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse i penningtvättslagen, om upp- giften kan avslöja anmälarens identitet (30 kap. 23 a § offentlighets- och sekretesslagen). I den utsträckning godkänt ett avtal om sekretess med en annan stat eller med en mellanfolklig organi- sation gäller sekretess vidare hos en statlig myndighet i verksamhet som består i bl.a. tillståndsgivning eller tillsyn för sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndig- heten förfogar över p.g.a. avtalet (30 kap. 24 § offentlighets- och sekre- tesslagen).