sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Miljömålsberedningen anser det klarlagt att författningar som träffar fisket både nationellt och som EU-förordning ska vara för- enliga med miljölagstiftningen och att det inte främst är författ- ningsändringar som behövs. Det som behövs är däremot utvecklad vägledning, praxis och rådgivning samt även ökad uppföljning, till- syn och kontroll. Tillägg i Havs- och vattenmyndighetens instruktion Miljömålsberedningen har i tidigare kapitel lagt förslag om att Havs- och vattenmyndighetens instruktion behöver förtydligas så att myndig- heten får i uppgift att inom sitt ansvarsområde samordna genom- förandet av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitat- direktivet. Miljömålsberedningen anser att det är nödvändigt att även genomförandet av fiskeripolitiken i de delar som direkt berör hållbar förvaltning av fiskresurserna ingår i detta samordnade genomförandet. Miljömålsberedningen anser att ett viktigt verktyg i harmoniseringen av målen mellan miljö- och fiskelagstiftningen inom svensk förvalt- ning är tillämpningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. . Fiskelagstiftningen ska följa 5 kap. om miljökvalitets- normer. Miljömålsberedningens förslag om miljökvalitetsnormer beskrivs i kapitlet om Miljökvalitetsnormer. Havsmiljödirektivet inkluderar kvalitativa deskriptorer och därmed beslutade kriterier och tröskel- värden vilka anger förhållanden för bedömningen av den övergripande miljökvalitetsnormen God miljöstatus, för kommersiella fiskbestånd och även näringsvävar där fisk är en viktig komponent. Spe- cifika miljökvalitetsnormer för kommersiella fiskpopulationer har beslutats under normer för biologisk störning, men då till stor del Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen anpassats till de variabler som används inom fiskeriförvaltningen, vilka inte tillräckligt väl svarar på de kriterier som används inom havs- miljödirektivet för att t.ex. bedöma kommersiella arters ålders- och storleksfördelning. underlag är inte heller anpas- sat för att kunna fungera som underlag för att bedöma att kriterierna för deskriptorn om näringsvävar har en normal omfattning och mång- fald och på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga be- stånd kan säkerställas. MSY och ICES rådgivning En viktig målsättning inom GFP är att återställa och bevara popu- lationer av fiskbestånd över biomassanivåer som kan ge maximalt hållbar avkastning (MSY). MSY är därför i praktiken det mål som är styrande för förvaltningen av gemensamt förvaltade bestånd. MSY är ett avkastningsmått som på det sätt som det tillämpas , tar hänsyn till det enskilda beståndet och inte hur fiskeridöd- ligheten påverkar andra bestånd eller effekter på ekosystemet. Havsmiljödirektivet sätter fisken och fisket i ett ekosystemper- spektiv. Genom att se bortom en strikt tillämpning av MSY skulle förvaltningen kunna ta höjd för t.ex. fiskbeståndens storleksstruktur och att kvoterna måste bestämmas i perspektiv till vad bestånden tål i relation till annan miljöpåverkan. Bland andra SLU Aqua har upp- märksammat Miljömålsberedningen på att det behövs andra mål än enarts-MSY:er. Exempelvis kan det behövas större lekbiomassa för att säkra rovfiskars funktion i ekosystemet, än vad som behövs för att uppnå MSY. Med dagens tillämpning av MSY kan ICES förbise riskerna med att fiska ner lokala delbestånd liksom med att fiska stor- leksselektivt. Miljömålsberedningen anser därför att ICES- rådgivningen ska ta hänsyn till fler biologiska parametrar som ett komplement till bedöm- ningen av MSY. innehåller även flera viktiga förvaltningsinstru- ment, bl.a. fleråriga planer och tekniska regleringar. För finns en flerartsplan för torsk, sill och skarpsill som syftar till att nå nära MSY för samtliga tre arter. En utvärdering av EU-kommissio- nen framhöll att flerårsplanen är ett stabilt, långsiktigt instrument för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i , Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen som utvecklingen av bestånden däremot inte har gått som förväntat.241 Rådgivningen är grundläggande och behöver inkludera ekosystemeffekter Miljömålsberedningen bedömer att en sammanhållen och harmo- niserad rådgivning för fiskeripolitiken och havsmiljöförvaltningen är grundläggande för att säkerställa en ekosystembaserad förvaltning i och . Miljömålsberedningen erfar att det överlag finns en omfattande samsyn i denna fråga inom och att råd- givningen behöver utvecklas i en sådan riktning. Enligt ovan är MSY det styrande målet för förvaltningen av fiskbestånden och därmed är Jordbruks- och fiskerådets beslut om kvoter mycket viktiga. Kvoter beslutas med utgångspunkt i vetenskapliga råd från ICES. Alla frå- gor om rådgivning till ICES inom fiskeripolitiken beslutas av EU och inriktningen anges av Jordbruks- och fiskerådet. Även regionala havs- konventioner, regionala fiskeriorganisationer (RFMO:er) och enskilda medlemsstater kan ställa frågor till ICES. ICES som oberoende forsk- ningsråd beslutar dock självständigt om de vill åta sig en rådgivande uppgift. ICES håller successivt på att utveckla sin ekosystemförvaltning. Bland annat gör ICES s.k. ecosystem overviews för olika havsområ- den där de på en ganska övergripande skala anger miljöstatus, trender och viktiga påverkansfaktorer.242 ICES används nu även i större utsträckning för att ge råd inom arbetet med havmiljödirektivet, men än så länge är detta en rådgivningsprocess som till stor del är fri- kopplad från fiskeripolitiken. Det pågår diskussioner – dock i begränsad omfattning – om hur rådgivningen kan utvecklas både för en flerartsförvaltning, men även för att bidra till god miljöstatus. Det finns dock ett motstånd främst från flera tunga fiskenationer inom EU, vilket gör att det är svårt att föra fram förslag till ändringar på politisk nivå, vilket behövs för att ska ändra utformningen av frågorna till ICES i beståndsrådgivningen. Enligt vissa är det ett problem att ICES är för nära knutet till fiskekompetensen. 241Rapport från kommissionen till och Rådet, Första rapporten om genom- förandet av den fleråriga planen för bestånden av torsk, sill/strömming och skarpsill i Öster- sjön och det fiske som nyttjar dessa bestånd. COM (2020) 494. 242ICES Ecosystem Overviews Baltic Sea Ecoregion, . Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen Merparten av de aktörer Miljömålsberedningen haft kontakt med anser att grundprincipen bör vara att behöver verka genom EU för att med stöd av rådet ska utöka sin be- ställning till ICES till att inkludera ekosystemeffekter av fiske och att både kan och bör verka för detta. Det är här viktigt att ha i åtanke och kommunicera hur rådgivningen kan ge långsiktigt hållbara fiskresurser som säkrar ett ekonomiskt lönsamt yrkesfiske på lång sikt. Havs- och vattenmyndigheten menar att ICES råd inte kan bli bättre än det kunskapsunderlag ICES har till sitt förfogande. Ett mycket viktigt underlag är ländernas insamling och rapportering av data inom ramen för EU:s Data Collection Framework (DCF). DCF kompletterades 2017 för att kunna bidra till genomförandet av havsmiljödirektivet på ett bättre sätt. Regeringen bör därför även verka för att kraven på insamling och rapportering av data och stati- stik om yrkesfisket och fritidsfisket är ändamålsenliga för att stödja en rådgivning för ett ekosystembaserat fiske. Miljömålsberedningen föreslår därför att inom rådet och i det regionala samarbetet inom EU:s fiskeripolitik, dvs. de regionala och Scheveningen samt inom Helcom FISH ska vara pådrivande för att ändra variablerna för den vetenskap- liga rådgivningen från ICES. Miljömålsberedningen föreslår även att regeringen tar fram ett förslag som exempel på hur rådgivningen kan utvecklas. Detta be- höver göras tillsammans med ICES, men även tillsammans med andra forskargrupper som t.ex. har kunskap om kustnära bestånd, vilket inte normalt ligger inom ICES kompetens. Detta kan beställas av ICES som ett s.k. Special Advice. Representanter för yrkesfisket anför att de inte i sig är motstån- dare till råd som ger bättre förutsättningar för en ekosystembaserad förvaltning, men varnar för att en rådgivning som ska ta hänsyn till ännu fler faktorer kan bli ännu mer osäker än dagens rådgivning och också då riskera att slå fel. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen 17.13.4Kunskapen om fiskens roll i ekosystemet samt interaktioner mellan utsjö och kust måste utvecklas –att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram ett samlat kunskapsunderlag om olika fiskarters bety- delse för den näringsväven och interaktioner dem emellan, både för utsjö och kust. Kunskapsunderlaget ska bidra med underlag för bl.a.: –en utvecklad rådgivning för hållbar förvaltning av fisk- resurserna, –att bedöma behov av och eventuellt utforma åtgärder för att minska spiggens påverkan på kustfiskbestånden, –att bedöma påverkan från storskalig pelagisk trålning utom- skärs, av bl.a. sill och strömming, på kustekosystemen (be- stånd av kustfisk, fågel och däggdjur) och som underlag för beslut om eventuella bevarandeåtgärder som t.ex. utflyttning av trålgränsen. En delrapportering av upp- draget ska göras 2023. Miljömålsberedningen anser att kunskapen om fiskens roll i eko- systemet behöver öka. Även kunskap om hur olika fisketryck och fiskemetoder påverkar inte bara olika arters beståndstatus, men även påverkan på ekosystemfunktioner som näringsvävar och utsjö – kust –interaktioner behöver öka. Miljömålsberedningens uppfattning är att både myndigheter, forskningen och fiskets organisationer menar att detta är ett prioriterat område. Några av de områden som anses vara särskilt viktiga och som enligt Miljömålsberedningen behöver ingå i uppdraget är: –Bättre förståelse för mekanismerna bakom processer i utsjön och hur dessa påverkar kustnära processer, bl.a. hur storskalig pela- gisk trålning utomskärs påverkar kustekosystemen. Ett exempel är frågan om det storskaliga pelagiska fisket efter strömming utan- för kan orsaka födobrist för andra arter av fisk, däggdjur och sjöfågel i skärgården. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen –Bättre kunskap om ”underpopulationer” hos pelagiska arter som t.ex. sill och strömming för att minska risken för överfiske på eventuella delbestånd. ICES rådgivning ger inte utrymme för differentiering inom en population. ICES ser dock för när- varande närmare på frågan. –Kunskap om orsaker till och effekter av den omfattande tillväxten av storspigg. Är t.ex. storspiggen en bidragande orsak till tillbaka- gången av gädda och abborre och att dessa kan ha svårt att åter- hämta sig även om åtgärder som t.ex. fiskfredning införs? –Kunskapen om sälens och skarvens eventuella reglerande roll av fiskbestånden och hur dessa bestånd påverkas av fiske, inklusive fritidsfiske. Havs- och vattenmyndigheten pekar på att en viktig pusselbit för att uppnå god miljöstatus, är att förstå hur fiskbestånden påverkas av försämrade miljö. har sannolikt genomgått ett regimskifte som kan förstärkas av effekter av klimatförändringar. Generellt är interaktionerna i än mer komplexa. Miljömålsberedningen bedömer att bättre kunskap om interaktio- ner mellan arter och ekosystemeffekter är en prioriterad fråga för att kunna sätta in rätt åtgärder. Beredningen föreslår därför att reger- ingen ger Havs- och vattenmyndigheten ett långsiktigt uppdrag att göra sammanställningar och synteser av befintlig kunskap och forsk- ningsinsatser. Uppdraget bör inkludera delrapporter som behövs för att säkerställa att den befintliga kunskapen kommer till användning i rådgivning och beslut . Det finns betydande kunskap som i ett första steg behöver systematiseras, sammanställas och syntetiseras och så snart som möj- ligt användas som underlag för rådgivning, regleringar och införande av bevarandeåtgärder. Havs- och vattenmyndigheten har gett SLU Aqua ett uppdrag att ta fram biologiska underlag om det pelagiska fiskets påverkan på bl.a. strömmingen. SLU Aqua ska även ta fram underlag om den ökade utbredningen av spigg och analysera risker och möjligheter med ett kommersiellt spiggfiske. Det finns ett stort intresse från yrkesfisket att delta i försök med reduktions- fiske av storspigg i utsjön för att studera lämpliga redskap, vilka bi- fångster som fås och analysera påverkan på kust- och utsjöekosystem. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen Miljömålsberedningen menar att SLU Aquas kunskapssamman- ställningar är ett viktigt första steg, men att det behövs en långsiktig satsning på kunskap inom området. Förvaltningen av fiskresurserna och fiskets miljöeffekter har präg- lats av olika uppfattningar mellan fiskare, forskning och miljöorga- nisationer. Miljömålsberedningen vill därför poängtera att det är viktigt att i uppdraget även inkludera kunskap från yrkes- och fri- tidsfisket så att en samsyn om tillståndet i havsmiljön kan nås, som underlag för diskussion om vidare åtgärder. Kunskapsområdet är komplext. Det är därför viktigt att underlag inhämtas från olika insti- tutioner och lärosäten. Forskningsinriktning och kompetenser skiljer sig åt och kan bidra till en bättre helhetssyn. I kapitlet om behov av kunskap och forskning föreslår Miljömålsberedningen att Havsmiljö- institutets uppdrag ska fortsätta till 2030. Om det förslaget genom- förs kan bidra till att bredda kunskapsinhämt- ningen i uppdraget. Behov av socioekonomisk kunskap Miljömålsberedningen har uppmärksammats på att i en ekosystem- baserad fiskförvaltning behöver även samhällsvetenskap integreras i både kunskapsinhämtningen och användas i förvaltningen. Alla beslut om fiskresurserna behöver konsekvensbedömas med utgångspunkt i ekosystemansatsen och då i samtliga tre hållbarhetsdimensioner. fokuserar förvaltningen i stor utsträckning på naturvetenskap- liga analyser. För att få in den samhällsvetenskapliga dimensionen är det viktigt att t.ex. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruks- verket bygger upp en organisation med god kompetens att beställa och ta emot samhällsvetenskapliga analyser. Det är enligt forskare inom samhälls- och ekonomiska discipliner, mycket svårt att skilja miljöpolitiken från resursfördelningsfrågan inom fisket och många förslag på miljöområdet kan få stora ekonomiska och sociala konse- kvenser för olika segment inom fisket som behöver analyseras. Miljö- målsberedningen instämmer i detta resonemang och anser att frågan även är viktig för andra maritima verksamheter än fiske. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen 17.13.5Försiktighetsansatsen ska tillämpas vid misstanke om betydande ekosystemeffekter –att försiktighetsansatsen ska tillämpas i enlighet med artikel 2 i den gemensamma fiskeripolitiken243 vid varningssignaler om oklara orsakssamband och risk för betydande ekosystem- effekter av ett pågående fiske. Miljömålsberedningen har noterat omfattande varningssignaler från flera kustområden som kan tyda på allvarlig obalans i ekosystemen och där pågående fiske kan vara en viktig faktor. Miljömålsbered- ningen har särskilt noterat det akuta läget för där kustfiskbestånden verkar lida av bl.a. näringsbrist. En av sanno- likt flera orsaker till näringsbrist, tros vara minskad förekomst av lekande sill/strömming i kustområdet . Även den mins- kade förekomsten av sill/strömming kan bero på flera orsaker, men en orsak kan vara ett trålfiske inom zonen från baslinjen på det lekbestånd som ska vandra in i skär- gården. Det finns en samsyn om att kunskapen brister och att det är svårt att både bedöma orsakssambanden i detalj och vad som långsiktigt är rätt åtgärder. Miljömålsberedningen anser att tidigare motsva- rande situationer, som t.ex. för högt fisketryck på den kustlekande torsken på , som har svårt att återhämta sig, visar på vikten av försiktighet. Miljömålsberedningen menar därför att när tydliga indikationer på negativa effekter och oklara orsakssamband föreligger så bör försiktighetsåtgärder införas så snabbt möjligt. Miljömålsberedningen erfar att det finns olika åsikter om försik- tighetsansatsen. Företrädare för yrkesfisket anser till stor del att fisket tillämpar en försiktighetsansats. De anser även att den kan slå fel genom att den stoppar t.ex. enskilda garnfiskare som vill fiska krabba och skrubba. Andra aktörer anser att den inte tillämpas där den skulle behövas som mest, dvs. inom det storskaliga trålfisket. Det uttrycktes bl.a. på följande sätt: 243Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av om den gemensamma fiskeripolitiken. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen Skulle man om foderfisket introducerades tillåta det med så få begränsningar? Vi stoppar ju enskilda garnfiskare som vill fiska krabba och skrubba av försiktighetsprincipen, men ett aldrig skådat storskaligt trålfiske begränsas inte. Miljömålsberedningen anser att införande av försiktighetsåtgärder för fiskets påverkan på arter och livsmiljöer är helt i linje med defi- nitionen av försiktighetsansatsen i grundförordningen: Försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen: en ansats som beskrivs i artikel 6 i FN:s avtal om fiskbestånd och som innebär att avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara mål- arter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke-mål- arter samt deras livsmiljö.244 Miljömålsberedningen bedömer att det finns flera lagrum som kan användas för försiktighetsåtgärder. Innanför trålgränsen kan fisk- frednings- och fiskefria områden eller fångstbegränsningar beslutas av Havs- och vattenmyndigheten.245 Sådana beslut tas löpande av myn- digheten enligt ett väl upparbetat förfarande, men sällan för att komma åt negativa ekosystemeffekter. I områden utanför trålgränsen faller införande av försiktighetsåtgärder inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (se vidare nedan). Miljömålsberedningen menar att när försiktighetsåtgärder införs är det viktigt med en tidsangivelse för när ett nytt vetenskapligt grundat beslutsunderlag för eventuell revidering av åtgärden ska vara framme. Ett sådant förfarande ger en signal till fiskerinäringen om hur länge en temporär försiktighetsåtgärd ska fortgå innan det upp- hävs eller ett långsiktigt beslut fattas. Det behövs även en plan för att ta fram nödvändigt vetenskapligt underlag samt en plan för upp- följning av effekten av åtgärden. Fiskerinäringen bör så långt möjligt involveras i arbetet med att få fram relevant kunskap. Det behövs även en samhällsekonomisk konsekvensanalys av en försiktighetsåtgärd. I det fall en åtgärd får betydande ekonomiska kon- sekvenser bör det värderas om viss ersättning kan utgå . Ovanstående krav får dock inte vara så långtgående eller omfattande att införande av försiktighetsåtgärden väsentligt försenas. Miljömålsberedningen bedömer vidare att inom de regio- nala samarbetena BALTFISH, Scheveningen och Helcom FISH samt 4 punkt 1(8), Förordningen (EU/1380/2013) om den gemensamma fiskeripolitiken. 2453 § Föreskrifterna (HVMFS-FIFS 2004:36) om fiske i , och . Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen inom , bör verka för och öka acceptansen hos andra med- lemsstater för att försiktighetsansatsen ska ligga till grund för till- lämpning av tekniska regleringar och bevarandeåtgärder inom den gemensamma fiskeripolitiken Särskilt de kustnära trålade områdena bör kunna vara föremål för mer flexibla förvaltningsåtgärder. 17.13.6Regleringar av fiske utanför skyddade områden för att bevara naturvärden och ekosystemtjänster –att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att bedöma behov av ändringar av s.k. inflyttningsområden för trålgränsen och även ta fram förslag till utflyttningsområden utanför trålgränsen där visst fiske kan behöva begränsas. –att regeringen därefter, om det finns behov av det, ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram ett samrådsunder- lag och starta samråd med berörda medlemsstater i enlighet med artikel 20 i grundförordningen eller artikel 12 i tekniska regleringar för att införa bevarandeåtgärder/regleringar för fiske i utflyttningsområdena. –att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram ett samrådsunderlag och genomföra samråd med och i enlighet med artikel 20 i grundförord- ningen om tidsbegränsade regleringar (försiktighetsåtgärder) av pelagiskt trålfiske inom hela eller delar av området ut till från baslinjen, från och med ned till , med fokus på . Miljömålsberedningen bedömer att i en ekosystembaserad förvalt- ning behövs även ett systematiskt arbetssätt för att identifiera behov av fiskeregleringar för att bevara arter och livsmiljöer, såväl inom som utanför skyddade områden. Ny kunskap som redovisats ovan visar på att fisket även utanför skyddade områden kan medföra betydande effekter på ekosystemen som både kan påverka statusen hos andra arter och livsmiljöer men även på lång sikt fiskbestånden som ekosystemtjänst för fisket. Miljömålsberedningen menar därför att det behövs ett systematiskt arbete för att även utanför skyddade Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen områden analysera behov av och där behov föreligger införa reg- leringar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Översyn av inflyttningsområden för trålning Miljömålsberedningen bedömer att en viktig åtgärd är att göra en översyn av befintliga s.k. inflyttningsområden, innanför trålgränsen. Nuvarande inflyttningsområden beslutades av . Inflyttningsområdena för trålning skulle begränsas till sådana områ- den där det fanns starka fiskeriekonomiska skäl och där man med selektiva trålmetoder inte hotade kustnära fiskbestånd, naturvärden eller rekrytering och uppväxt av ungfisk.246 Miljömålsberedningen menar att kunskapen om trålningens ekosystemeffekter har utveck- lats betydligt efter 2004 och att det därför finns skäl för en översyn. Miljömålsberedningen är medveten om att detta innebär en omfatt- ande insats och anser därför att en total översyn inte behöver genom- föras för alla inflyttningsområden gemensamt. Havs- och vatten- myndigheten bör i dialog med länsstyrelserna prioritera sådana in- flyttningsområden där forskningen eller ansvariga myndigheter ser indikationer på ekosystemeffekter av trålfiske. Havs- och vattenmyn- digheten beslutar om ändringar av inflyttningsområden då de faller inom nationell jurisdiktion. Miljömålsberedningen bedömer även att det behövs en systematisk genomgång av trålgränsen för att se om den i vissa områden behöver flyttas ut (vidare kallat utflyttningsområden), med samma syfte som ovan. Beredningen ser detta som en process som behöver få ta och genomföras i nära samarbete med fiskets organisationer. Det behövs grundliga bedömningar av både miljömässiga, sociala och ekonomiska effekter. Regleringar för utflyttningsområden faller under den gemensamma fiskeripolitiken då har bilaterala avtal med och . 246Havs- och vattenmyndigheten , Redovisning av uppdrag om generellt stopp för botten- trålning i skyddade områden, N2020/00130/FJR. Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen Miljömålsberedningen bedömer att det främst är artikel 12 i för- ordningen om tekniska regleringar om bevarande av fiskeresurserna och skydd av ekosystem247 samt artikel 20 i grundförord- ningen som kan tillämpas för utflyttningsområden. Artikel 11 i grund- förordningen kan enbart användas inom skyddade områden. Artikel 12 i förordningen om tekniska regleringar ger förutsätt- ningar för att inrätta stängda områden eller vidta andra bevarande- åtgärder för att skydda känsliga livsmiljöer, inbegripet känsliga ekosystem. Åtgärderna ska införas enligt det förfarande som före- skrivs i artikel 11 i grundförordningen, vilket oftast innebär en tids- krävande process. Det finns även ett krav att kunna påvisa, utifrån bästa tillgängliga kunskap, att bevarandeåtgärderna är nödvändiga för att efterleva unionens miljölagstiftning.