sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Det har framförts att så- dana åtgärder hade kunnat vara baserade på grundval av välgrundad underrättelseinformation avseende bl.a. brottsfenomen, fenomen- baserade profiler eller robust allmän information och polisiär erfar- enhet. Ett exempel är det fallet att underrättelseinformation visar att en viss avskild allmän väg ska användas för en illegal vapentransport en Ett annat att informationen visar att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträck- ning används i gränsöverskridande brottslighet. Det kan också vara fråga om underrättelser från ett annat land som visar att ett visst transportslag eller en viss biluthyrningsfirma är av intresse i fråga om kontroller och åtgärder. Även bokningsinformation och passagerar- uppgifter kan indikera att vissa kategorier av resenärer eller resesäll- skap behöver kontrolleras. har i dessa situationer inte någon möjlighet att genomföra särskilda insatser rik- tade mot t.ex. en viss typ av transportmedel i syfte att kontrollera eller visitera förare och passagerare eller söka igenom fordon. I stället be- höver en misstanke om ett konkret brott byggas för att detta ska få ske. Ett behov av utökade möjligheter att kunna utföra identitetskon- troller utan konkret misstanke om brott eller brottslighet har också framförts. har i den delen framhållit att en identi- tetskontroll är en väsentligt mindre ingripande åtgärd än exempelvis en kroppsvisitation, vilket skulle kunna vara en alternativ åtgärd för att uppnå samma syfte. En sådan kontroll, där slagning kan ske mot olika system, kan ge värdefull information som kan ge ytterligare underlag för ett beslut om det finns skäl för vidare åtgärder eller inte. Identitetskontroller har också ett stort värde för underrättelseverk- samheten. kan förare av fordon kontrolleras med stöd av be- stämmelser i körkortslagen. Samma möjlighet finns inte beträffande passagerare i fordon och någon rätt att kontrollera fotgängare finns inte. Regeringen gav , och i uppdrag att utifrån sina respektive befogenheter utveckla samverkan i syfte att öka förmågan att bekämpa tillgrepps- brott som begås av internationella brottsnätverk i . Som en del av det uppdraget har myndigheterna, utifrån gemensamma under- rättelsebaserade lägesbilder och gemensamma utsättningar, förbättrat det operativa samarbetet. Respektive myndighet arbetar alltjämt uti- från sina respektive befogenheter vilket gör att samtliga eller i vart fall flera myndigheter ofta behöver vara på plats för att nå framgång i insatserna. Myndigheterna har bl.a. i region och i genomfört s.k. TKP-insatser (TKP står för ) samt . Arbetsmetoden har visat sig vara ett effektivt verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Se mer om denna samverkan i avsnitt 12.2. Erfarenheterna från denna samverkan visar att myndigheternas samlade befogenheter ofta behövs för att förebygga, förhindra och upptäcka organiserad gränsöverskridande brottslighet. Enligt Polis- myndighetens mening skulle därför utökade befogenheter för polisen att vidta kontroller i gränsnära områden, utan krav på konkret brotts- misstanke, väsentligen öka rättsväsendets möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka organiserad gränsöverskridande brottslighet. Detta har uppgetts vara av stor vikt även med hänsyn till att behoven av att göra ingripanden även finns i sådana regioner som har lägre polisiär personaltäthet, eller saknar de möjligheter till myndighets- samverkan som finns i de större regionerna. Även i dessa regioner finns omfattande gränssträckning som ska täckas upp. Slutligen har myndigheten framhållit att slumpmässiga stickprovs- kontroller kan ha stor betydelse även för underrättelseverksamheten på det sättet att information som framkommer vid kontrollerna antas kunna bidra till att exempelvis mer träffsäkra profiler kan tas fram och ännu okänd gränsöverskridande brottslighet kunna upptäckas och förhindras. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns har i viss mån tillfälligt minskat behovet av utökade befogenheter inom ramen för brottsbekämpningen, eftersom gränskontrollerna möjliggör vissa kontroller som annars inte får göras. De återinförda gränskontrollerna vid inre gräns anges ha i viss mån försvårat för gränsöverskridande brottslighet att fritt röra sig mellan marknader för stöld och avsätt- ningsytor för stöldgods. Gällande viss brottslighet har kontrollerna utgjort ett närmast absolut hinder (exempelvis rattfylleribrott mellan och ). De återinförda kontrollerna vid inre gräns upplevs vidare ha en avskräckande effekt mot irreguljär migration och illegala gränsövergångar. Gränskontroller riktas dock i regel mot ingående trafik och påverkar därför inte möjligheten att upptäcka brott vid utresa. Det framhålls dock att oaktat de återinförda gränskontrollerna upplever ett behov av utökade polisiära befogenheter, både inom den brottsbekämpande verksamheten och i samband med kontroller av vistelserätten. När de återinförda gräns- kontrollerna vid inre gräns upphör förväntas behoven öka markant. Inre utlänningskontroller har som syfte att kontrollera en utlännings rätt till vistelse i landet och därigenom upprätthålla de regelverk som gäller för såväl tillfällig som mer varaktig vistelse i . I de fall en utlänning inte uppfyller villkoren kan denne avvisas. En del av dessa villkor är hänförliga till brottsbekämpning och därför har kontrol- lerna även en effekt för arbetet med t.ex. gränsöverskridande brotts- lighet och terrorism. Ett behov som har framförts till utredningen, och även i tidigare sammanhang, är en effektivisering av de inre utlänningskontrollerna. Dessa kontroller anses inte utgöra ett effektivt verktyg så som regel- verket är utformat. Skälet till detta är att polisen saknar relevanta befogenheter i samband med kontrollerna samt att kontroller endast får göras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller det annars finns särskild anledning till kontroll. har angett att utformningen av bestämmelsen om inre utlänningskontroll bedöms utgöra hinder för mer selektiva kontroller, eller stickprovskontroller som hade kunnat effektivisera kontrollerna. ser behov av att ha befogenhet att kunna stoppa och kontrollera inte bara enstaka personer baserat på misstanke utan ett antal individer i t.ex. ett passagerarflöde i ankommande eller av- gående trafik från andra Schengenländer där flighten bedömts vara en riskflight. Det kan också vara fråga om att stoppa och kontrollera en viss typ av fordon i ett trafikflöde, exempelvis när underrättelse- information ger vid handen att en viss typ av fordon eller fordon till- hörande ett visst företag, är involverade i transport av illegal arbets- kraft. Detta i syfte att i gränsnära områden få till effektivare kon- troller av rätten till vistelse, vilket på ett effektivt sätt skulle kunna minska illegala vistelser i landet. Det skulle även kunna bidra till att förebygga, förhindra och begränsa gränsöverskridande brottslig verk- samhet. har ett behov av att i syfte att bekämpa olovlig vistelse ha tillgång till en lagreglering som stödjer stickprovskontroller i gränsnära områden. Kontrollrätten bör utformas utifrån väl definie- rade begränsningar i fråga om selektering och omfattning för att stick- provskontrollerna inte ska vara av en alltför ingripande karaktär. tiviteten av stickprovskontrollerna skulle vara att skulle kunna upptäcka nya mönster och trender samt ge möjlighet att verifiera eller falsifiera antaganden som ligger till grund för inre ut- länningskontroller som bygger på underrättelser och framarbetade profiler. Det skulle även som en biprodukt kunna bidra med under- lag till brottsbekämpning. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns visar att effektiviteten påtagligt har höjts när selektiva kontroller och stick- provskontroller kunnat genomföras. Regeringen har vid flera omgångar förlängt beslutet om att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns efter en bedömning om att ett hot mot allmänna ordningen och inre säkerheten föreligger. Sådana återinförda gränskontroller utförs inte regelmässigt vid alla de platser där polisen har rätt till det utan andelen personer som kontrolleras och hur kontrollerna genomförs varierar, till skillnad från vad som gäller vid som de yttre gränskon- trollerna. genomför en kontinuerlig riskanalys och bedömning av situationen vid de inre gränserna mot andra Schengen- stater för att möta hoten mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Det är med stöd av en analys av situationen och flödet av personer över de inre gränserna som avgör vilka platser som ska omfattas. Därefter är det regioner som planerar när och hur kontrollerna ska genomföras. Ett tydligt resultat med hög träffprocent vid genomförande av kontrollerna har uppnåtts. När de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns hävs ser ett behov av motsvarande möjligheter att arbeta selektivt samt att genomföra stickprovskontroller för att kontrollen över vilka personer som reser in i och befinner sig i landet ska kunna fortsätta att vara effektiv. har också framfört ett behov av att vid sådana stickprovskontroller eller selektiva kontroller – liksom vid de inre utlänningskontroller som sker enligt nuvarande lagstiftning – ha befogenhet att genomföra husrannsakan i fordon, genomsöka bagage och kroppsvisitera personer för att eftersöka uppgifter och identitets- handlingar som är av relevans för kontrollen av vistelserätten. Det har också framförts ett behov av att det vid en inre utlänningskon- troll ges möjlighet att omhänderta handlingar. nämnda behov är tidigare framförda till Återvändandeutred- ningen och utredda, se betänkande Klar- lagd identitet (SOU 2017:93). förslag i dessa delar har dock ännu inte lett till några författningsändringar. Förslagen bereds fortsatt i . Enligt kvarstår behoven i hela landet och det anges vara angeläget att ändringar kommer till stånd. har framfört att utökade befogenheter av nu redovisat slag skulle medföra flera vinster. Förutom att effektivisera utlänningskontrollerna skulle det också bidra till att fler identitets- dokument framkommer och identiteter fastställs, vilket i sin tur skulle effektivisera polisens arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (avlägsnandebeslut). För att kunna verkställa ett av- lägsnandebeslut måste man fastställa identiteten på utlänningen och få fram en identitetshandling (oftast passhandling). förutser också att nämnda befogenheter skulle kunna bidra till den brottsutredande verksamheten, t.ex. skulle hälerier och tillgreppsbrott, som kan vara vanligt förekommande i de gränsnära områdena, kunna uppdagas. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns har så- klart stor påverkan på behoven i fråga om kontroll av vistelserätten. Kontrollerna vid inre gräns upplevs som sagt ha en stor avskräckande effekt mot illegal migration och illegala gränsövergångar. Det har dock även i denna del anförts att behoven som framförts föreligger även i den situation som är , dvs. där kontroll kan ske vid inre gräns. När de återinförda gränskontrollerna vid inre gräns upphör förväntas behoven öka markant. har framhållit att en utökad tillgång till passagerar- uppgifter som får från flygtrafikföretag (PNR- uppgifter) och andra transportföretag gällande ankommande och av- gående flyg och transporter hade utgjort ett viktigt led i arbetet med att upptäcka kriminella mönster och förebygga brottslig verksam- het. Behovet av att få tillgång till PNR-uppgifter från färjetrafiken har särskilt lyfts fram, men behovet gäller även tåg- och busstrafiken. Även behovet av en utökad möjlighet att behandla sådana uppgifter har förts fram. har också framfört att det hade varit av stor nytta om regleringen i 25 § polislagen beträffande andra transportörer än flygtrafikföretag hade ändrats så att skyldigheten att lämna passa- geraruppgifter inte var beroende av en begäran från myndigheten. Vidare att det är en brist att lagstiftningen inte ställer krav på andra transportföretag än lufttrafikföretag i fråga om hur uppgifterna ska lämnas, alltså i vilket format. har vidare framfört att det i fråga om kontrollen av utlänningars vistelserätt finns behov av att få möjlighet att kunna omhänderta och tömma digitala media – såsom exempelvis mobil- telefoner – i syfte att utreda identitet, medborgarskap och brott. Detta behov har framförts även i samband med tidigare lagstiftningsärenden och även i redovisningen av det tidigare regeringsuppdraget om an- vändningen av poliskontroller i områden nära inre gräns.10 Återvänd- andeutredningen redogjorde för detta i sitt betänkande Klarlagd iden- titet (SOU 2017:93) men lämnade inte något förslag i den frågan. hade där anfört att en sådan befogenhet var särskilt viktig i fall då utlänningen saknar handlingar och vägrar medverka till en utredning. Det anfördes också att Säkerhetspolisen instämt i att det fanns ett sådant behov.11 I sitt remissvar över betänkandet framförde att frågan om hanteringen av digitala media var såväl angelägen som bråd- skande och att den bör utredas.12 Till utredningen har också nämnts att tömningar av digitala media såsom GPS-utrustning är av intresse för polisens underrättelseverk- samhet. Sådana undersökningar hade t.ex. kunnat avslöja förpro- grammerade rutter som används för in- och utförsel av illegala varor och stöldgods. Underrättelseverksamhet består som framgått i att inhämta, bearbeta och analysera information om externa aktörer och fenomen i syfte att skapa underrättelser med framtidsperspektiv. En av de viktigaste 10Polismyndigheten (2018) Redovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/01291/L4). 11SOU 2017:93 Klarlagd identitet – om utlänningars rätt att vistas i , inre utlännings- kontroller och missbruk av identitetshandlingar s. 117. 12Polismyndighetens remissvar över betänkandet Klarlagd identitet, SOU 2017:93, Ju2017/10042/. uppgifterna för underrättelseverksamheten inom är att identifiera vilka kriterier som kan motivera att en viss person eller ett visst fordon tas ut för kontroll. Genom att identifiera riskprofiler och kartlägga bl.a. resmönster, betalningssätt, ålder, vilka som reser i sällskap samt transport- och varuflöden ökar möjligheterna att kunna avslöja brott och att upp- täcka nya smugglingsmetoder. Detta arbete görs inom underrättelse- verksamheten bl.a. med hjälp av transportföretagens uppgifter som har rätt att begära in enligt 4 kap. 6 § tullagen (2016:253) och 15 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). En avgörande del i detta arbete är att ha kunskap om vad som utgör normalbilden för aktuellt trafikflöde för att kunna identifiera risk- profiler och kriterier. Ett annat viktigt verktyg i arbetet med selekteringen av vilka per- soner eller fordon som ska tas ut för kontroll är kameror. Som fram- gått ovan bedriver kamerabevakning vid flera gränsområ- den och använder då kameror med ANPR-teknik. Inom har det som utredningen arbetat pågått ett internt arbete med att undersöka utvecklingsmöjligheter med kamerabevak- ningen och att utvärdera behovet av bl.a. lagring av uppgifter. Inom det interna arbetet har identifierat behov av att kunna lagra uppgifter om samtliga fordon som passerar gränsen (registreringsnummer, nationalitet, tidpunkt och aktuell gränsöver- gång). Behovet finns inom alla verksamhetsgrenar – underrättelse- verksamheten, kontrollverksamheten och utredningsverksamheten. Myndigheten bedömer att det finns behov av att kunna lagra upp- gifterna i inledningsvis , men därefter i upp till med strikt behörighetsbegränsning (på motsvarande sätt som gäller för PNR-uppgifter). Detta hade kunnat underlätta Tull- verkets arbete med framtagandet av riskprofiler och kriterier. En vik- tig del i arbetet med riskprofiler och kriterier för dessa är nämligen att kunna se och förstå hur normalbilden av trafik- och resandeflöden ser ut för att i detta också kunna upptäcka avvikelser. Omvänt be- hövs normalbilden för att se om en riskprofil och dess kriterier är till- räckligt unika eller för allmängiltiga. Möjligheter till mer omfattande lagring av uppgifter för analys skulle leda till att riskprofilerna blir skarpare och att urvalet för kontroll skulle kunna ske utifrån mer välgrundade och säkrare bedömningar. Det finns också behov av att kunna lägga bevakning på vissa typer av objekt i kamerasystemet, exempelvis på bilmodell, färg på en bil och gärna även nationalitet på fordonet. Sådana bevakningar hade varit effektiva i situationer när det finns underrättelseuppslag om kom- mande smuggling i ett visst fordon men registreringsnumret är okänt. För minskad felmarginal finns också behov av att kamerasystemet ska kunna göra automatiska slagningar mot andra register såsom Transportstyrelsens vägtrafikregister (VTR) och Allmänna spaningsregister (). har vidare bedömt att kamerautrustade drönare hade varit ett effektivt verktyg i myndighetens brottsbekämpande verk- samhet. Även detta gäller alla tre verksamhetsgrenar. Drönare hade exempelvis kunnat användas för underrättelsespaning på vissa platser där det är mycket svårt att spana med personal på plats på grund av vaksamheten och misstänksamheten hos personer som vistas där, eller för rekognosering av platser för tillslag. I flera av de fall där drönare hade kunnat användas skulle enligt myndighetens bedömning kamera- bevakningslagen kunna bli tillämplig då det skulle kunna anses vara fråga om varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning. ser upplysningskravet i 15 § kamerabevak- ningslagen som ett hinder mot en effektiv användning av sådana drö- nare i den brottsbekämpande verksamheten. Kravet innebär att upplys- ning om kamerabevakning måste lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. I praktiken innebär kravet att skyltar måste sättas upp runt det område som ska filmas från drönaren. Jäm- fört med och Säkerhetspolisen omfattas inte Tull- verket av undantaget på upplysningskravet som följer av 16 § första stycket 2 som gäller vid kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg (t.ex. drönare), om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott. vill omfattas av undan- taget från upplysningsskyldigheten på samma sätt som Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen. menar dock att det även finns behov av att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde så att drönare kan användas i fler situationer än i brådskande fall rörande allvarlig brottslighet. har framfört att myndigheten, på samma sätt som Polis- myndigheten, hade haft stor nytta av att den tidigare nämnda regler- ingen beträffande andra transportörer än flygtrafikföretag hade ändrats så att skyldigheten att lämna passageraruppgifter inte var beroende av en begäran från myndigheten. Kravet på begäran innebär en begräns- ning i verksamheten. Även upplever det vidare som en stor brist att lagstiftningen inte ställer krav på andra transportföretag än lufttrafikföretag i fråga om hur uppgifterna ska lämnas, alltså i vilket format. Många transportföretag registrerar passagerares födelsetid. Upp- gift om födelsetid ingår inte i de uppgifter som med stöd av aktuella regler kan begära att få in. Tillgång till uppgift om passa- gerares födelsetid skulle innebära en större säkerhet i bedömningar och urval för kontroll. behöver slutligen också kunna lagra de uppgifter som myndigheten tar emot under längre tiden än vad som är möjligt för behov främst inom underrättelseverksamheten. kärnverksamhet ligger i stora delar utanför de centrala frågorna för denna utredning. Myndigheten har därmed inte heller i sina svar framhållit några särskilda behov på de områden som frågeunderlaget har rört. har dock framfört att det, i den mån eller ges utökade befogen- heter, är viktigt att överväga om motsvarande behov även finns gäl- lande för att myndigheten ska kunna bedriva effektiv verksamhet till sjöss, självständigt eller som biträde till annan myn- dighet. Vidare att det är viktigt att vid biträde till framför allt har god tillgång till expertstöd och beslutsstöd från . Gränskontroller och inre utlänningskontroller syftar i första hand till att upprätthålla de regelverk som gäller för såväl tillfällig som mer var- aktig vistelse i . Kontrollerna har dock också en brottsföre- byggande och brottsbekämpande funktion och utgör en viktig del i arbetet mot gränsöverskridande brottslighet och terrorism. Samma gäller för den kontrollverksamhet som bedrivs enligt tullregelverket vid gränser. Det finns ingen definition av gränsöverskridande brottslighet i svensk rätt. Enligt konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet är ett brott gränsöverskridande till sin natur om a) brottet begås i mer än en stat, b) om brottet begås i en stat, men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kon- trollen sker i en annan stat, c) om brottet begås i en stat men en organi- serad brottslig sammanslutning som bedriver kriminell verksamhet i mer än en stat är delaktig, eller d) om brottet begås i en stat men har betydande följder i en annan stat (artikel 3.2). I det följande avses med begreppet brottslighet som på olika sätt har koppling till fler länder än . Denna internationella brotts- lighet är i stor utsträckning organiserad och de inblandade aktö- rerna agerar ofta i nätverk eller organisationer. Den gränsöverskridande brottsligheten består inte endast av en typ av brottslighet utan omfattar exempelvis internationell organi- serad tillgreppsbrottslighet, införsel av skjutvapen och sprängmedel, narkotikabrottslighet, människohandel, människosmuggling och pen- ningtvätt. De som utför brottsligheten kommer in i landet via flyg, färja eller bil och brottsligheten begås av såväl svenska som utländska medborgare; även om vissa brott är sådana att de definitionsmässigt en- bart kan begås av andra än svenska medborgare, exempelvis brott mot inrese- och uppehållsbestämmelserna i utlänningslagen (2005:716). I många fall begås brottslighet av gränsöverskridande natur till följd av en ökad digitalisering endast i den digitala miljön genom penning- transaktioner över gränserna eller s.k. komplex cyberbrottslighet. Den organiserade brottsligheten beskrivs av de brottsbekämpande myndigheterna som komplex och har liknats vid ett . Genom att synlig brottslighet, såsom inbrott och andra stölder, bedrägerier, smuggling m.m. bekämpas kan enligt i många fall finansiering som möjliggör grövre brottslighet som vapenbrott, pen- ningtvätt, människosmuggling eller terrorism försvåras eller för- hindras.1 har framfört att den gränsöverskridande brotts- ligheten utgör ett stort problem som de brottsbekämpande myndigheterna upplever sig ha begränsade möjligheter att hantera. Något som anses vara av stor vikt i kampen mot den gränsöverskri- dande brottsligheten är kontrollen över vilka personer som vistas i landet. Frågan om irreguljär migration eller olovlig vistelse är alltså inte bara av betydelse för att upprätthålla de utlänningsrättsliga regel- verken utan också en faktor i arbetet mot den organiserade gräns- överskridande brottsliga verksamheten i stort. Att ta fram en lägesbild över gränsöverskridande brottslighet eller statistik över hur många som olovligen vistas i är dock inte en enkel uppgift. Gränsöverskridande brottslighet kan som sagt bestå av en rad olika typer av enskilda brott, t.ex. stöld eller vapenbrott. Statistik över sådan brottslighet är i regel inte uppdelad på ett sådant sätt att man kan utläsa i vilken omfattning brottsligheten haft en gräns- överskridande karaktär. För att klargöra detta krävs närmare studier av underlaget. Sådana undersökningar har inte rymts inom de tids- ramar som utredningen haft att förhålla sig till.