sou · H9B353 · 2021-06-23 00:00:00 — R ön ne å SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Omslagsillustration: Klippans kommun Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att undersöka förutsättningarna för att upphäva bestäm- melsen i 16 kap. 4 § om tillstyrkan av vind- kraftsanläggningar och att undersöka alternativa förslag för det fall bestämmelsen inte kan tas bort, i syfte att göra miljöprövningen av vindkraftsanläggningar mer rättssäker och förutsägbar. Till särskild utredare förordnades klimatsamordnaren . Departementssekreteraren har varit huvudsekre- terare i utredningen och till- ståndsansvarig har varit sekreterare i utredningen . Utredningen, som antagit namnet En rättssäker vindkraftspröv- ning, överlämnar nu sitt betänkande En rättssäker vindkraftspröv- ning (SOU 2021:53). Med detta är arbetet slutfört. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ 1.2Förslag till lag om lokaliseringsbesked för vissa Utredningens uppdrag och arbete................................ Kartläggning och analys av bakgrunden till dagens ordning ................................................... 2.2.2Konsekvenserna av ett avskaffande av den kommunala tillstyrkan utan att införa någon annan modell................................................. Utarbetande av alternativa modeller ...................... Disposition och läsanvisning.................................................. Den kommunala tillstyrkan av vindkraft........................ Regleringen innan införandet av tillstyrkan ....... Införandet av den kommunala tillstyrkan ............................. Förnybar energi utreds............................................ Drivkrafterna bakom en tillstyrkan..... Vägledning om tillstyrkan................................... Dagens prövning av vindkraft................................................ Miljöprövningen av andra elproduktionsanläggningar......... Allmänt om prövningen.......................................... Prövning av de olika kraftslagen ............................ Det kommunala självstyret .................................................... Det kommunala planmonopolet ............................ Effekterna av införandet av den kommunala tillstyrkan ...... Konsekvenser för kommuner................................. Konsekvenser för elbranschen ............................... Konsekvenser för utbyggnaden av vindkraft......... Konsekvenser för miljön ........................................ EU-rätt och internationell rätt .............................................. Förnybartdirektivet och MKB-direktivet.............. Europeiska konventionen om skydd för de Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (århuskonventionen) .............................................. föreslagna förändringar av bestämmelsen om rapport tillstyrkan av vindkraft .......... remittering av rapporten ......................................... arbete med vindkraft............................................................... fram en strategi för vindkraft.................................. Ett avskaffande av tillstyrkan ...................... 5.2Effekterna av att tillstyrkan tas bort utan vidare ändringar i regelverket ................................................. Det kommunala självstyret ..................................... Lokal opinion kring vindkraft ................................ Val av lokalisering.................................................... 5.2.4Uppfyllande av de energi-, miljö- och klimatpolitiska målen ....................................... Rättssäkerhet, effektivitet och förutsebarhet ........ Sätt att tillgodose det kommunala inflytandet ...................... Andra modeller för kommunalt inflytande över 6.1Ändringar och varianter med utgångspunkt i dagens modell (tidig tillstyrkan eller avstyrkan)............................. 6.1.2Beslutets omfattning och vad tillstyrkan Möjligheten att klaga över beslutet ...................... Tidsfristerna i förnybartdirektivet........................ Kriterier för beslut om tillstyrkan ..... Vindbruk i egna bindande planer ......................................... Ett system för ekonomisk ersättning.................................. Utredningens förslag och överväganden ...................... 8.2Kommunernas inflytande över lokaliseringen av vindkraft bibehålls............................................................ 8.3Förutsebarheten stärks genom att översiktsplanernas vikt blir större ....................................................................... Hinderbelysning av vindkraftverk ....................... Planeringsstöd till kommunerna .......................... 8.4Rättssäkerheten stärks genom krav på besluten och en utökad klagorätt ....................................................... 8.5 Effektiviteten ökas genom att en tidsfrist för kommunens besked införs och besluten görs bindande i ......................................................... 8.6Kommunens roll garanteras genom bestämmelser 8.7Övergångsbestämmelser införs för en kontrollerad övergång till den nya modellen ............................................ De nya bestämmelserna placeras i en ny lag ....................... Konsekvenserna av att inte göra någon ändring ................. Konsekvenser av utredningens förslag ................................ Konsekvenser för statens finanser ....................... Konsekvenser för de energipolitiska målen......... Konsekvenser för myndigheter ............................ Konsekvenser för kommuner............................... Konsekvenser för vindkraftsbranschen ............... Konsekvenser för andra elproducenter................ Konsekvenser för andra företag ........................... Konsekvenser för miljön....................................... Konsekvenser för enskilda och för 10.1 Förslaget till lag om ändring i .......................... 10.2 Förslaget till lag om lokaliseringsbesked för vissa Bilaga 2 Översiktsplaner och riksintressen vindbruk Hur påverkas tillstyrkan och Kommuner måste tillstyrka för att tillstånd ska kunna ges till en vindkraftsanläggning. Med anledning av den kritik som riktats mot såväl den kommunala tillstyrkan som mot tidigare förslag om att avskaffa systemet helt och hållet fick utredningen i uppdrag att ta fram förslag som stärker rättssäkerheten och ökar förutsebarheten och effektiviteten i prövningen av vindkraftsanläggningar. Överväganden och förslag (kapitel 8) Utredningens förslag innebär att kommunerna fortsatt har en rätt att säga nej till vindkraft. Till skillnad från kommer kommunen ge besked tidigt i processen och omfattningen av kommunens beslut begränsas till att enbart avse mark- och vattenanvändning. En tydlig skillnad föreslås alltså mellan kommunala bedömningar och till- ståndsmyndighetens prövning. Kommunen avgör var i kommunen det är lämpligt med vindkraft och ett positivt besked från kom- munen är en förutsättning för att kunna lämna in en ansökan om tillstånd. prövar om vindkraftverken kan ges tillstånd med hänsyn till exempelvis naturmiljöintressen. Utredningen föreslår en särskild lag för lokaliseringsbesked för till- ståndspliktig vindkraft. Ett lokaliseringsbesked kan vara positivt (tillstyrkan) eller negativt (avstyrkan) och ska beslutas av kom- munen från det att projektören eller någon annan som utreder en vindkraftsetablering begärt det. Kommunen måste motivera sitt beslut. Ett lokaliseringsbesked föreslås vara en förutsättning för att en ansökan om tillstånd för tillståndspliktig vindkraft ska tas upp till prövning. Kommunens lokaliseringsbesked ska gälla från att det meddelades, om inte ansökan om tillstånd lämnats in . Kommunen ska som huvudregel alltid meddela positiva lokali- seringsbesked om den anläggning som planeras är förenlig med den markanvändning som anges i kommunens översiktsplan. Kommunen ska bedöma höjden på de planerade vindkraftverken, i första hand med utgångspunkt i översiktsplanen och eventuella begränsningar i planen. Om arbete med en ny översiktsplan påbörjats kan den nya planen i vissa fall vara avgörande vid beslut om lokaliseringsbesked. Ett lokaliseringsbesked föreslås kunna överklagas av den det an- går och gått emot, samt av miljöorganisationer. Överklagandet ska prövas på ett liknande sätt som gäller vid överklagande av detalj- planer. Det betyder att det är lagligheten och om kommunen hållit sig inom de ramar som finns för kommunens beslut som överprövas. Negativa besked kan överklagas direkt medan positiva besked enbart ska få överklagas tillsammans med tillståndsbeslut. Dagens regelverk och införandet av tillstyrkan (kapitel 3) Den kommunala tillstyrkan, det vill säga i praktiken en form av kommunalt veto för vindkraft, infördes för att inte kommun- ernas inflytande över planeringen av mark- och vatten i kommunen skulle minska för kraftigt när vindkraft som omfattas av tillstånd enligt inte längre skulle prövas enligt plan- och bygg- lagen. Kommunerna behöver inte motivera sina beslut om tillstyrkan och besluten kan inte klagas över av andra än kommunmedlemmar och då endast i begränsad utsträckning avseende lagligheten. Kom- munen har med dagens regelverk inget krav på sig att hantera en förfrågan om tillstyrkan, och har möjlighet att ändra sitt beslut även sent i processen. Införandet av den kommunala tillstyrkan minskade både vind- kraftprojektörernas rättssäkerhet och effektiviteten i prövningen betydligt. Även förutsebarheten sjönk, vilket sannolikt har haft en negativ påverkan på vindkraftsutbyggnaden i landet. Såsom den kommunala tillstyrkan är utformad kan man enligt utredningen ifrågasätta om den är förenlig med europeisk och internationell rätt. förslag och arbeten för att ändra eller upphäva den kommunala tillstyrkan (kapitel 4) () och har i en rapport föreslagit ett upphävande av systemet med tillstyrkan. Myndigheterna återkom med förslag om att ändra regelverket så att det blir mer förutsebart och effektivt. Det första förslaget genomfördes aldrig och det andra har ännu inte hanterats av . Det förslag som myndig- heterna lämnade 2021 har mycket gemensamt med de förslag som utredningen lägger. Effekterna av att upphäva bestämmelsen om tillstyrkan (kapitel 5) Det vore troligtvis möjligt, ur ett rättsligt perspektiv, att upphäva den kommunala tillstyrkan utan att ersätta den med någon annan modell för kommunalt inflytande över vindkraft. Det vore dock en- ligt utredningen inte lämpligt. Det skulle utgöra en stor inskränk- ning av det kommunala självstyret och dessutom riskera att påverka vindkraftsopinionen i negativ riktning både lokalt och nationellt. Alternativa lösningar för ett fortsatt starkt kommunalt inflytande över vindkraftsplaneringen (kapitel 6) I utredningens direktiv nämns så kallad tidig tillstyrkan, liksom en återgång till prövning enligt , som möjliga sätt att tillförsäkra kommunerna inflytande på ett annat sätt än med dagens regelverk. Förutom dessa två modeller (och olika varianter av dem) har utredningen också bedömt en modell med särskilda planinstrument för vindkraftsplanering och en där tidig avstyrkan ersätter tidig tillstyrkan. Delar av det som beskrivs i kapitel 6 har förts in utredningens slutliga förslag. Ekonomisk kompensation (kapitel 7) Utredningen bedömer att ekonomisk kompensation i någon form skulle underlätta en fortsatt vindkraftsutbyggnad och att en sådan kompensation bör gå till de kommuner och lokalsamhällen som på- verkas av vindkraftsetableringar. Anledningen är att vindkraften haft och fortfarande står inför en stor utbyggnad och att påverkan från verksamheten är av ett sådant slag att ekonomisk kompensation framstår som lämplig. En ekonomisk kompensation skulle också kunna underlätta tillståndsprocessen genom att göra kommuner och närboende mer positivt inställda till vindkraft än annars, samt stärka den lokala och nationella vindkraftsopinionen. För de avtal om ersättningar som finns har överenskom- melserna tagits fram genom förhandlingar i varje enskilt fall. En reglering av ekonomisk ersättning ligger i linje med utredningens övergripande mål om att öka förutsebarheten och rättssäkerheten i vindkraftsprövningen. Det är viktigt att ett ersättningssystem ut- formas så att det blir enkelt och effektivt. Ersättningen bör helst gå till både organisationer som företräder lokala organisationer och till berörda kommuner. Konsekvensanalyser (kapitel 9) Utredningen bedömer att dess förslag kommer höja effektiviteten i prövningen, stärka rättssäkerheten och öka förutsebarheten i pröv- ningen. Kommunernas arbetsbörda kommer att minska. Det kom- munala självstyret påverkas bara i begränsad utsträckning och för flertalet berörda aktörer och intressen är effekterna av utredningens förslag små. Projektörer får en kraftigt stärkt rättssäkerhet och den ökade effektiviteten och förutsebarheten gynnar dem ekonomiskt. Länsstyrelserna och domstolarna kommer få en något högre ärende- tillströmning i form av överklaganden, men detta kompenseras mer än väl av att mindre tid och resurser behöver läggas på ärenden där en tillstyrkan tar tid att få till stånd, kommer sent i pro- cessen eller ändras. Rapport om i vilken grad kommuner tagit hänsyn till sina översiktsplaner vid beslut om tillstyrkan (bilaga 2) Utredningen har beställt ett underlag av och () om hur tillstyrkan och till- ståndsprocess hanterat vindkraftsprojekt kopplat till översiktsplaner och riksintresse vindbruk. Ett områdes status för vindkraft enligt översiktsplanen har enligt rapporten ingen större betydelse för hur kommunen beslutar om tillstyrkan. Däremot verkar det vara lättare att få tillstånd enligt om ett område är utpekat som lämpligt för vindkraft i översiktsplanen än om det inte är det. Tillstånd till en anläggning för vindkraft får inte ges om an- läggningens utbredning, antalet vindkraftverk eller vindkraftver- kens höjd är större än vad kom- munen tillstyrkt i lokaliseringsbe- skedet för anläggningen enligt lag (2022:000) om lokaliseringsbesked för vissa vindkraftsanläggningar.Tillstånd får inte heller ges om anläggningen på annat sätt avvi- ker från vad kommunen tagit ställning till och avvikelsen på ett betydande sätt kan påverka mark- användningen i hela eller delar av kommunen.17att 1.1Förslag till lag om ändring i (1998:808) i fråga om (1998:808) 16 kap. 4 § ska ha följande lydelse. Tillstånd till en anläggning för vindkraft får endast ges om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det. i 22 kap. 1, 1 d och 1 e §§ om ansökans form och inne- håll,2. i 22 kap. 1 f § om lokalise- ringsbesked för vindkraftsan- läggning,3. i 22 kap. 2 § om en ansö- kans ingivande och brister i den,4. i 22 kap. 2 a § om pröv- ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§,5. i 22 kap. 3 § om kungö- relses innehåll,6. i 22 kap. 6 § om talerätt,7. i 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet,8. i 22 kap. 12 och 13 §§ om sakkunniga och om att inhämta yttrande,9. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,10. i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a–25 c, 25 f och §§ om tillståndsdoms innehåll, Första stycket gäller inte om regeringen har tillåtit verksam- heten enligt 17 kap. Första och andra stycket gäl- ler inte om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. I ett ärende som prövas av eller en nämnd ska styrelsen eller nämn- den tillämpa bestämmelserna 1.i 22 kap. 1, 1 d och 1 e §§ om ansökans form och innehåll, 2. i 22 kap. 2 § om en ansö- kans ingivande och brister i den, 3. i 22 kap. 2 a § om pröv- ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§, 4. i 22 kap. 3 § om kungörel- ses innehåll, 5. i 22 kap. 6 § om talerätt, 6. i 22 kap. 9 § om rätt att fö- reträda fastighet, 7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om sakkunniga och om att inhämta yttrande, 8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen, 9. i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a–25 c, 25 f och §§ om tillståndsdoms innehåll, 10. i 22 kap. 26 § om särskild dom, 11. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra me- ningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter, 13. i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 § 11. i 22 kap. 26 § om sär- skild dom, 12. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om upp- skjutna frågor och provisoriska föreskrifter, 13. i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställighetsförordnande, och 14. i 23 kap. 3 § när det gäl- ler särskilt överklagande i frå- gor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 § En ansökan om tillstånd till en anläggning för vindkraft ska innehålla det lokaliseringsbesked som kommunen där anlägg- ningen avses att uppföras avgett enligt lag (2022:000) om lokali- seringsbesked för vissa vind- kraftsanläggningar. Ansökan om tillstånd får inte tas upp till prövning om den kommun där anläggningen avses att uppföras har avstyrkt lokali- seringen, om lokaliseringsbesked saknas, eller om gått sedan lokaliseringsbeskedet meddelades. Första och andra stycket gäl- ler inte om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. Första och andra stycket gäl- ler inte ansökningar om tillstånd för verksamheter som inte kräver tillstånd enligt denna balk. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för handläggningen och prövningen av mål och ärenden där miljökonsekvensbeskrivningen före ikraft- trädandet kungjorts enligt 6 kap. 39 §. Ett beslut om tillstyrkan enligt 16 kap. 4 § i dess äldre lydelse ska dock inte kunna ändras eller återtas. 1.2Förslag till lag om lokaliseringsbesked för vissa vindkraftsanläggningar 1 § Ord och uttryck i denna lag har samma innebörd som i miljö- balken och (2010:900). 2 § En kommun ska på begäran av den som utreder möjligheterna att anlägga en sådan vindkraftsanläggning som avses i 21 kap. 13– 14§§ miljöprövningsförordningen (2013:251) avge ett lokaliserings- besked. Ett lokaliseringsbesked kan vara positivt (tillstyrkan) eller nega- tivt (avstyrkan). 3 § Kommunen ska avge lokaliseringsbesked från det att en komplett begäran lämnats in. En begäran om lokaliseringsbesked ska för att vara komplett in- nehålla uppgifter om projektområdets utbredning, de planerade vindkraftverkens högsta höjd och det största antal vindkraftverk som kan komma att uppföras. 4 § Ett beslut om lokaliseringsbesked ska motiveras. En sådan mo- tivering ska innehålla uppgifter om vilka omständigheter som har va- rit avgörande för kommunens ställningstagande. 5 § Om en begäran om lokaliseringsbesked avser en sådan vind- kraftsanläggning som är förenlig med den mark- och vattenanvänd- ning som är angiven i kommunens översiktsplan ska ett positivt lo- kaliseringsbesked alltid ges under förutsättning att 1.kommunens översiktsplan är aktuell, 2.vindkraftverkens högsta planerade höjd och största planerade antal är lämpliga med hänsyn till platsens förutsättningar, och 3.det i övrigt saknas särskilda skäl som kommunen inte kunnat förutse varför verksamheten trots första stycket 1 och 2 inte är lämplig på den avsedda platsen. Trots första stycket behöver ett positivt lokaliseringsbesked inte ges om kommunen påbörjat arbete med att upprätta förslag till ändrad eller ny översiktsplan och det är 1.uppenbart att vindkraftsanläggningen inte skulle vara förenlig med den nya översiktsplanen, och 2. mycket sannolikt att förslaget till ny översiktsplan antas. 6 § Kommunens beslut om lokaliseringsbesked ska anslås på kom- munens anslagstavla. 7 § Lokaliseringsbesked kan överklagas av den beskedet angår, om det har gått honom eller henne mot. Beskedet kan också överklagas av sådana ideella föreningar eller juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § . Den myndighet som prövar ett överklagande av ett lokaliserings- besked för vindkraft ska endast pröva om det överklagade beskedet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Om myndigheten vid en prövning enligt andra stycket finner att beskedet strider mot en rättsregel, ska beskedet upphävas. 8 § Tiden för överklagande av ett lokaliseringsbesked som innebär avstyrkan räknas från den dag då beslutet om beskedet tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Ett lokaliseringsbesked som innebär avstyrkan överklagas till . Ett lokaliseringsbesked som innebär tillstyrkan får inte överkla- gas särskilt. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för handläggningen och prövningen av mål och ärenden där miljökonsekvensbeskrivningen före ikraft- trädandet kungjorts enligt 6 kap. 39 § . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen tillsatte en särskild utredare för att se över bestämmelsen i 16 kap. 4 § om till- styrkan av vindkraft. Utredningen tog namnet En rättssäker vind- kraftsprövning. Enligt direktiven är bakgrunden till utredningen att bestämmelsen om tillstyrkan av vindkraftsanläggningar har fått kritik som bland annat består i att bestämmelsen saknas beslutskriterier, krav på motivering och tidsgräns för att fatta beslutet. Utredningen ska mot den bakgrunden •Undersöka förutsättningarna för att upphäva bestämmelsen i 16 kap. 4 § , •Lämna förslag på hur bestämmelsen kan tas bort och hur det kommunala inflytandet kan tillgodoses på annat sätt, och •Bedöma alternativa förslag för det fall bestämmelsen inte kan tas bort, i syfte att göra miljöprövningen av vindkraftsanläggningar mer rättssäker och förutsägbar. Utredningen ska redovisa sitt arbete . Utredningen inledde sitt arbete och de två sekrete- rarna i utredningen . Utredningen har hela ti- den verkat under de rekommendationer och restriktioner som gällt med anledning av den pandemi som drabbat världen. Utredningens uppdrag och arbete har därför i allt väsentligt bedrivit sitt arbete digitalt, både internt i utredningen och vid möten med externa aktörer. Utredningen har inte haft någon expertgrupp knuten till sig, utan har i stället haft möten med över fyrtio aktörer. Detta i syfte att in- hämta information från så många olika intressenter som möjligt för att få en allsidig och riktig bild av såväl problem som möjliga lös- ningar. Utredningen har också träffat alla som bett om att få träffa utredningen, för att säkerställa att alla som velat bidra har kunnat göra det. Några aktörer har utredningen bedömt som särskilt viktiga för arbetet och har därför träffat vid fler än ett tillfälle. Det gäller (), , (Svensk Vindenergi), Kommuner och Regioner (SKR), (), SmåKom och Energiföretagen . Utredningen har också utbytt information och erfarenheter med (Fi 2020:01) efter att beröringspunkter mellan utredningarna identifierats, samt haft möten med enheter vid Miljö- departementet, och Infrastrukturdepartementet för informationsinhämtning. Professor emeritus och professor har bistått utredningen med genomläsning av och synpunkter på en del av texterna. anordnade utredningen en digital hearing. In- bjudna var alla som dittills träffat utredningen i enskilda möten och ytterligare några berörda aktörer. Vid hearingen presenterade utred- ningen sina preliminära författningsförslag och lät också sex olika aktörer ge sin syn på den kommunala tillstyrkan och kommunernas roll. Alla deltagare fick även möjlighet att komma in med skriftliga synpunkter senast efter hearingen, något som fjorton aktö- rer utnyttjade. 2.2.1Kartläggning och analys av bakgrunden till dagens ordning Genom att studera tidigare förslag till förändringar av tillstyrkan har värdefull information kommit fram.