sou · H9B397 · 2021-12-15 00:00:00 — Utöver den samordnande myndigheten och leverantörsmyndigheterna har stöd- och expertmyndigheterna en viktig roll inom den samord- nade statliga it-driften. Stöd- och expertmyndigheterna ska, via den samordnande myndigheten, ge stöd i frågor om it-drift inom sina respektive kompetensområden. De ska också delta i samverkan på förvaltningsgemensam nivå. Vi föreslår att Integritetsskyddsmyndig- heten (), de länsstyrelser som är tillsynsmyndigheter enligt säker- hetsskyddslagen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Säkerhetspolisen och ska vara stöd- och expertmyndigheter inom den samordnade statliga it-driften. har dessa myndigheter i första hand en normerande och vägledande roll. Deras kapacitet att ge ett direkt och till varje myn- dighet anpassat stöd är begränsad. Enligt vårt förslag ska stöd- och expertmyndigheterna involveras mer indirekt genom att den samord- nande myndigheten agerar som ”länk” mellan stöd- och expertmyn- digheterna och enskilda myndigheter. Den samordnande myndig- heten kan på så vis hjälpa till att både förmedla information utifrån befintlig reglering och vägledning och återkoppla vilka frågor som myndigheter ställer inom respektive stöd- och expertmyndighets område. Det kan ge en samordningsvinst jämfört med om enskilda myndigheter kontaktar stöd- och expertmyndigheterna på egen hand. 12.2Konsekvenser för företag och marknad I detta avsnitt redogör vi för vår analys av konsekvenser för företag och marknad, vilket också inkluderar en marknadsanalys. Analysen är framtagen av på vårt uppdrag. 12.2.1Berörda företag, branscher m.m. I delbetänkandet beskrev vi de företag och branscher som vi bedömde berördes av våra förslag. Denna bedömning är aktuell även när det gäller våra förslag om samordnad statlig it-drift, och sammanfattas kort här. Enligt TechSverige (tidigare It- och telekomföretagen) sysselsatte den svenska it- och telekombranschen 2018 totalt nästan 220 000 per- soner, fördelat på drygt 50 000 företag. De flesta företagen i bran- schen är små – av företagen har färre än 20 anställda och har fler än 200 anställda. Flertalet av de företag som nämns ovan arbetar med annat än it-driftstjänster. Bland de företag, i synnerhet de större, som säljer it-driftstjänster på den svenska marknaden har många sin huvudsakliga hemvist i andra länder. Många företag har också svenskt säte eller ursprung. Kammarkollegiets nuvarande ramavtal för it-drift omfattar 13 tjänste- leverantörer – knappt hälften av dessa har sitt ursprung i men har i flera fall gått samman med utländska företag, övriga företag är svenska dotterbolag till stora multinationella företag. 12.2.2Marknads- och konkurrensanalys för samordnad statlig it-drift En samordnad statlig it-drift ger marknadseffekter om it-drifts- tjänster som levereras av privata leverantörer i stället levereras via leverantörsmyndigheter inom en ett samordnat statligt tjänste- utbud. Dessa marknadseffekter har analyserats i tre steg, och sex delsteg. Den beräknade marknadseffekten tar sin utgångspunkt i ett scenario där myndigheter samordnar delar eller hela sin it-drift. Detta jämförs kvalitativt med ett scenario där marknadseffekten även på- verkas av att en samordnande myndighet stödjer myndigheter vid utkontraktering till privata leverantörer. Första steget för att estimera marknadskonsekvenserna är att sätta leveranserna till statsförvaltningen i relation till den totala marknaden i för it-driftstjänster. Detta steg är uppdelat i tre delsteg. Först estimeras den totala marknaden för it-drift, därefter uppskattas it- drift relaterat till den offentliga sektorn och slutligen estimeras hur stor andel den statliga sektorn står för, här definierat som de myn- digheter som ingår i den statliga redovisningsorganisationen. Mark- nadsestimaten har gjorts utifrån analyser genomförda av , samt Statskontoret. Dessa estimat har stämts av mot myn- digheternas egna bedömningar som framgår av kartläggningen av statliga myndigheters it-drift i vårt delbetänkande. I det andra steget görs antaganden om potentialen att samordna it-driftstjänster baserade på en bedömning av efterfrågan respektive utbud. Utgångspunkten när det gäller efterfrågan är de enkäter som vitagit fram, där myndigheterna har uppskattat sin efterfrågan på samordnade it-driftstjänster. Utbudet har utgångspunkt i de inter- vjuer som genomförts med de myndigheter som kan vara aktuella aktörer i en samordnad statlig it-drift (både för rollen som samord- nande myndighet och som leverantörsmyndigheter) samt en enkät till leverantörsmyndigheterna. I det sista, tredje steget, görs flera tentativa antaganden om an- slutningsgraden, dvs. hur många myndigheter som kan tänkas bli an- slutna till leverantörsmyndigheternas tjänster . Genom dessa antaganden försöker vi bedöma vilken marknadspåverkan en sam- ordnad statlig it-drift kan ha. Att bedöma anslutningsgraden är dock svårt då samordning av it- drift i sig är komplext och beroende av många faktorer. Därför kom- pletteras ett basscenario med två alternativa scenarier med andra antaganden om efterfrågan, utbud och anslutningstakt. Analysen av- slutas med en diskussion om möjliga långsiktiga effekter på innova- tion och utveckling. 12.2.3Efterfrågan och utbud av samordnad statlig it-drift Som framgår av kapitel 5 har 124 myndigheter angett att de är eller eventuellt är intresserade av att ansluta sig till en samordnad statlig it-drift. Av de 124 myndigheterna har 106 myndigheter svarat på en kompletterande enkät med frågor om vilka tjänster de i så fall är Hur intresset fördelar sig mellan olika typer av it- driftstjänster har redovisats i avsnitt 5.1.1. Myndigheterna skiljer sig dock åt i storlek. För att ge en upp- fattning om den potentiella efterfrågan har svaret (ja eller nej) viktats med antalet årsarbetskrafter för respektive myndighet. Årsarbets- krafter är en enhet som kan urskiljas och relateras till myndigheternas svar i vår kompletterande enkät. Även i andra analyser, som exem- pelvis i Statens servicecenters delrapport gemensam statlig moln- tjänst för myndigheternas it-drift, har enheten årsarbetskraft använts. Viktningen utifrån årsarbetskrafter innebär sannolikt, i varje fall för mindre myndigheter, en underskattning av den samlade potentiella efterfrågan i volym- och kostnadstermer eftersom en anslutning till en annan myndighets tjänsteutbud för många tjänster är förknippade med större eller mindre fasta kostnader. Den potentiella efterfråge- volymen ligger dock sannolikt närmare än en volym där alla myn- digheter väger lika tungt. Figur 12.1 Efterfrågevolym från myndigheter inom respektive övergripande- och underliggande tjänster Helhetsåtagande (2 552) %av de som svarat (antal årsarbetskrafter) 1Infrastrukturtjänster (50 866) 2Funktionstjänster (38 891) 3Plattformstjänster (33 891) (26 460) (26 314) % av övergripande tjänster högst till lägst (antal årsarbetskrafter) (22 864) (34 205) (31 248) (37 919) (32 870) (15 680) (30 287) (26 186) (29 091) (19 998) (14 943) (26 153) (22 839) (18 072) (13 542) (20 985) (19 894) (14 113) Källa: Kompletterande enkät om behöv av samordnad statlig it -drift, . Figur 12.1 visar att det ”volymmässigt” starkaste intresset gäller infra- strukturtjänster, särskilt lagringskapacitet och datasäkring, följt av funktionstjänster. Värt att notera är att i ”volymtermer” är intresset för ett helhetsåtagande för driften begränsat, vilket beror på att nästan alla myndigheter som är intresserade av ett sådant åtagande är små myndigheter. är de fasta kostnaderna för ett helhetsåtagande höga vilket innebär att ”volym- eller kostnadssiffran” inne- bär en underskattning. 12.2.4Årlig direkt marknadspåverkan till följd av en samordnad statlig it-drift Efterfrågan på samordnad statlig it-drift Den totala marknaden för it-drift i beräknas växa från till år 20251, se figur 12.2. Av den totala marknaden för it-drift i på 236 mil- jarder kronor står offentlig sektor för 7 procent2 (), vilket innebär att den årliga marknaden för it-drift i den offentliga sektorn beräknas växa från till , se figur 12.3. Figur 12.2 Andel privat- och offentlig sektor Källa: GlobalData Market Opportunity Forecasts to 2025: ICT in , 2021; Enterprise IT spending by vertical industry market worldwide forecast 2018–2024, . 1GlobalData Market Opportunity Forecasts to 2025: ICT in , 2021; Enter- prise IT spending by vertical industry market worldwide forecast 2018–2024, . 2GlobalData Market Opportunity Forecasts to 2025: ICT in , 2021; Enter- prise IT spending by vertical industry market worldwide forecast 2018–2024, . Figur 12.3 It-drift i den offentliga sektorn ◼Estimerad kostnad för statlig it-drift 2020-2025 – Genomsnittlig årlig tillväxttakt: 16 17 18 19 20 21 It-drift i offentlig sektor 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Källa: GlobalData Market Opportunity Forecasts to 2025: ICT in , 2021; Enterprise IT spending by vertical industry market worldwide forecast 2018–2024, . Den statliga sektorn, som här avser myndigheterna i den statliga redo- visningsorganisationen3, står för av den totala sysselsätt- ningen i den offentliga sektorn (se figur 12.4)4 eller 234 000 årsarbets- krafter5. 3I urvalet ingår myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen, exklusive försvars- myndigheter, myndigheter med en värdmyndighet och små myndigheter med särskilt låg om- sättning. 4Statskontoret (2020), i korthet. 5Statskontoret (2020), Årliga uppföljningar, myndigheternas storlek Statskontoret, Statsförvalt- ningen i korthet. Figur 12.4 Statlig förvaltning i offentlig sektor 54,Primärkommunal förvaltning , affärsverk o org. Källa: Statskontoret, I korthet, 2020; Statskontoret, Myndigheternas storlek, 2021. Med antagandet att statens andel av det totala antalet årsarbetskraf- ter i offentlig sektor kan användas som utgångspunkt för fördelningen av it-driftskostnaderna i offentlig sektor, kan den totala kostnaden för statens it-drift uppskattas till . Denna uppskattning stämmer väl överens med den kostnad på för myndigheternas it-drift som redovisas i vårt delbetän- kande. Skillnaden ligger sannolikt i vilka specifika poster som ingår i det breda begreppet it-drift. I Statens servicecenters delrapport – En gemensam statlig molntjänst för myndigheternas it-drift – uppskattas den samlade kostnaden för it-drift till vilket alltså ligger väl i linje med vår uppskattning. Potential att samordna it-drift Potentialen att samordna it-drift har här definierats som den andel av efterfrågan från myndigheterna som kan mötas av leveranser från leverantörsmyndigheterna. Andelen årsarbetskrafter hos de 200 myn- digheter som varit målgrupp för vår enkät uppgår till av totala antalet årsarbetskrafter i staten, vilket är ungefär 197 000 (se figur 12.5). Det innebär att kostnaden för it-driften i alla potentiella myndigheter kan uppskattas till . Figur 12.5 Relevanta myndigheter för konsekvensutredningen Källa: Kompletterande enkät om behov av samordnad statlig it -drift. De myndigheter som kan vara aktuella för anslutning till ett sam- ordnat statligt tjänsteutbud har i vår enkät haft möjlighet att indikera sitt intresse för samordnad it-drift.6 Av de 124 myndigheter som gavs möjlighet att svara på enkäten angav 79 att de är intresserade av att ansluta sig till en samordnad it-drift. till årsarbets- krafter representerar dessa myndigheter ungefär 67 500 årsarbets- krafter, eller av de totala antalet årsarbetskrafter hos de potentiellt anslutande myndigheterna.7 När påverkan på marknaden ska bedömas är det viktigt att ha med i beräkningen att det viktade intresset för ett helhetsåtagande är be- gränsat; det är många myndigheter men med totalt få anställda. Detta medför att bedömningen av påverkan måste utgå från vilka typer av tjänster som det finns intresse av att samordna. I enkäten grupperades tjänsterna i applikationsåtagande, plattforms- tjänster, infrastrukturtjänster, användarnära tjänster och funktions- tjänster (se kapitel 5). Dessa kategorier kan sammankopplas med de tjänstekategorier som det ursprungliga estimatet på den totala it-drifts- marknaden utgått från8, se figur 12.6. 6Kompletterande enkät om behov av samordnad statlig it-drift. 7Kompletterande enkät om behov av samordnad statlig it-drift. 8GlobalData Market Opportunity Forecasts to 2025: ICT in , 2021; Enter- prise IT spending by vertical industry market worldwide forecast 2018–2024, samt It- driftsutredningen, Behovet av samordnad statlig it-drift, tjänsteförklaringar. När den totala it-driften delas upp i de övergripande tjänsterna öpp- nar det upp för möjligheten att vikta efterfrågan på de olika tjänsterna. Ett antagande har gjorts att uppdelningen mellan de övergripande tjänsterna representerar uppdelningen hos anslutande myndigheter för att kunna estimera det viktade intresset för tjänsterna. Efterfrågan hos de myndigheter som visat intresse att ansluta sig till en samordnad statlig it-drift har delats upp i övergripande tjänster och antal årsarbetskrafter. Vidare har antal årsarbetskrafter viktats mot andelen i varje tjänst, där helhetsåtagande har räknats på 100 pro- cent, vilket visar de viktade antalet årsarbetskrafter som visat intresse för respektive tjänst. För att slutligen beräkna efterfrågan på sam- ordnad statlig it-drift sätts det viktade antalet som visat intresse, ungefär 36 000, i relation mot potentiella myndigheter för anslut- ning, ungefär 197 000, vilket är . till marknadspåver- kan är efterfrågan av den totala it-driften för alla poten- tiellt anslutande myndigheter, vilket estimerades till . Figur 12.6 Tre steg för att beräkna de viktade antalet årsarbetskrafter som visat intresse för respektive tjänst tjänster av totala it-driften visar intresse per tjänst intresse för respektive tjänst Källa: GlobalData Market Opportunity Forecasts to 2025: ICT in , 2021; Enterprise IT spending by vertical industry market worldwide forecast 2018–2024, ; , behovet av samordnad statlig IT-drift, tjänsteförklaringar. Utifrån antagandet att efterfrågan fullt ut kan mötas av utbudet samt att alla myndigheter kan integreras 1 bedöms den uppskattade årliga marknadspåverkan av en samordnad statlig it-drift till . Något att väga in i detta resultat är att fler myndigheter skulle kunna tänkas vara intresserade i ett senare skede, samt att vissa myndigheter har svarat att de inte kunnat göra en bedömning . Denna analys har utgått ifrån det intresse som myndigheterna har angett . Att bedöma i vilken grad efterfrågan kan mötas av utbudet är svårt. Den identifierade efterfrågan9 för de olika tjänsterna, se figur 12.1, är baserad på svar från myndigheterna och uppdelade i de övergri- pande- och underliggande tjänsterna som ingår i den presenterade tjänstekartan. Två metoder har använts för att identifiera potentialen att möta myndigheternas efterfrågan: intervjuer med potentiella leverantörs- och samordnande myndigheter samt en enkät till poten- tiella leverantörsmyndigheter. Enkäten syftade till att utröna vilken vilja och kapacitet leverantörsmyndigheterna har inom de olika tjänste- kategorierna och intervjuerna har gett insyn i vilka utmaningar leve- rantörsmyndigheterna står inför samt under vilka förutsättningar som en leverans av tjänster skulle vara möjlig. Två myndigheter besvarade enkäten. I bedömningen av vilken marknadseffekt en samordnad statlig it- drift potentiellt leder till krävs ett antagande kring vilken andel av efterfrågan som faktiskt kan mötas av utbudet. Enkäten visar på att det finns en vilja att ta en roll som leverantörsmyndighet, vilket också bekräftades i intervjuerna. Marknadspåverkan av samordnad statlig it-drift Hur marknaden påverkas av en samordnad statlig it-drift beror i hög grad på anslutningsgraden definierad som antalet myndigheter som kan migrera sin it-drift till någon av leverantörsmyndigheterna. Anslutningsgraden beror också på vilka beslut som regeringen fattar för att skapa de finansiella och regleringsmässiga förutsättningarna för anslutning. I ett exemplifierande basscenario antar vi att fyra leverantörs- myndigheter har möjlighet att leverera tjänster till fyra nya myndig- 9Kompletterande enkät om behov av samordnad statlig it-drift. heter , dvs. att totalt 16 myndigheter kan ansluta till en eller flera tjänster . Det bör tilläggas att anslutningstakten i detta exempel är ett snitt på fyra , där det i praktiken troligtvis kom- mer vara en ökning från en lägre till en högre nivå i takt med kapa- citetsökning hos leverantörsmyndigheterna. En anslutningstakt på 16 myndigheter resulterar i en anslutningsgrad på , se figur 12.7. Det skulle innebära att av de 124 myndigheter som visat intresse så skulle 80 kunna anslutas . Givet de utmaningar inom framför allt informationssäkerhet som myndigheterna gett uttryck för i vår enkät så kommer en relativt låg anslutningstakt vara ett reellt problem, och myndigheter kan behöva söka andra lösningar för att tillgodose sina it-driftsbehov. Figur 12.7 Årlig anslutningsgrad till leverantörsmyndigheter Myndigheter kommer i praktiken ansluta till leverantörsmyndig- heter kontinuerligt . Ett antagande har därför gjorts att det är en jämn anslutning över året, vilket resulterar i att hälften av den estimerade årliga marknadspåverkan räknas in och resterande halva två där det sedan följer samma logik i kom- mande år. Detta resulterar i en potentiell marknadspåverkan på 26 mil- joner kronor första året, andra året, 130 miljoner kronor tredje året, fjärde året och femte året, se figur 12.8. Figur 12.8 relaterar även till den årliga potentiella marknads- påverkan till den totala marknaden för it-drift i . Av figuren framgår att inget år överstiger denna marknadspåverkan en tiondels procent, vilket kan anses vara en låg marknads- och konkurrenspå- verkan. I ett scenario där alla 124 myndigheter samordnas inom första året, dvs. i marknadspåverkan, hade det motsvarat av den totala marknaden för it-drift i , vilket kan anses som en relativt begränsad marknadseffekt och en i sig låg siffra. En möjlig förklaring kan vara det faktum att små myndigheter i högre utsträckning än stora myndigheter anger att de är intresserade av att utkontraktera hela sin it-drift till ett samordnat statligt tjänste- utbud. Stora myndigheter tenderar att vara intresserade av ett mer begränsat åtagande än små myndigheter. Sammantaget påverkar detta hur stor del av den totala marknaden som blir aktuell för utkontrak- tering till ett samordnat statligt tjänsteutbud. Estimerad marknadspåverkan till följd av samordnad statlig it-drift Konkurrenspåverkan kan diskuteras i termer av hur stor marknads- påverkan en samordnad statlig it-drift resulterar i, vilket figur 12.8 visar. En ytterligare faktor som är direkt relaterad till vilken kon- kurrenspåverkan en samordnad statlig it-drift kan få är förändringar av andelen privata underleverantörer. Förändringen tar hänsyn till den faktiska förändring som sker när myndigheter samordnar delar eller hela sin it-drift med leverantörsmyndigheter. Efterfrågan från myndigheterna kan mötas genom att leverantörsmyndigheter an- tingen bistår med internt utvecklade tjänster eller bistår med tjänster som levereras genom privata underleverantörer. Av våra intervjuer med leverantörsmyndigheterna framgår att de flesta av de tjänster som tillhandahålls har någon koppling till privata aktörer. Intervjuer med leverantörsmyndigheter visar även att uppdelningen mellan internt utvecklade tjänster och tjänster som är utkontrakterade till privata aktörer varierar. använder privata leverantörer för merparten av sina tjänsteleveranser, medan har utveck- lat merparten av tjänsterna internt. Något som vidare talar för att den privata sektorn inte i någon högre utsträckning kommer att påverkas negativt, är att leverantörs- myndigheter ser ett värde i att låta privata underleverantörer leverera tjänster som är säkrare, och mer kostnadseffektiva, jämfört med att utveckla samma tjänster internt. De potentiella samordnande myn- digheterna som intervjuats har även uttryckt att det troligtvis gynnar den privata sektorn när kompetens kring vilka tjänster som erbjuds på marknaden centraliseras och då genererar mer kvalificerade beslut avseende inköp av it-driftstjänster. finns en okunskap hos många myndigheter om privata leveran- törer uppfyller de säkerhetskrav som ställs eller inte. Om myndig- heterna har möjlighet att få stöd av den samordnande myndigheten att hitta lösningar som uppfyller säkerhetskraven kan de även bli hänvisade till leverantörer inom den privata sektorn. Ökade säkerhetskrav för hantering och lagring av data hos myn- digheter medför att myndigheter står inför ett val i hur kraven på säkerhet ska uppfyllas. Detta kommer sannolikt leda till att vissa pri- vata leverantörer inte uppfyller de säkerhetskrav som ställs för att få hantera myndigheters data. I ett sådant scenario finns alternativet för myndigheter att antingen ansluta sig till en leverantörsmyndig- het, som antingen använder en privat leverantör, eller internt utveck- lar tjänsten, alternativt att myndigheten vänder sig till en samordnande myndighet som kan ge råd avseende vilka privata leverantörer som kan erbjuda en säker leverans. I följande analys redovisas effekterna på den potentiella marknads- påverkan utifrån antaganden om: den viktade efterfrågan, andel ut- bud som kan möta efterfrågan och anslutningsgraden. Analysen görs faktor för faktor. Effekten redovisas för en femårsperiod, för att kunna jämföras med basscenariot. Efterfrågan på samordnad statlig it-drift Två scenarier analyseras; ett där den faktiska efterfrågan antas vara högre och ett där den antas vara lägre än i basscenariot. Effekterna på den potentiella marknadspåverkan av dessa antaganden framgår av figur 12.9. Figur 12.9 Scenarioanalys av en ökning, respektive minskning, på i den viktade efterfrågan Andel utbud som kan möta efterfrågan Två scenarier analyseras, ett där efterfrågan möts till och ett där det möts till . Effekterna på den potentiella mark- nadspåverkan framgår av figur 12.10. Figur 12.10 Scenarioanalys av , alternativt av efterfrågan som möts av utbud av efterfrågan möts av utbud av efterfrågan möts av utbud Två scenarier analyseras, ett där var och en av de fyra myndigheterna ansluter två myndigheter och ett där de ansluter sex myndig- heter . Effekterna på den potentiella marknadspåverkan fram- går av figur 12.11 nedan. Figur 12.11 Scenarioanalys av en ökning på , alternativt en halvering av anslutningsgraden Effekter på utveckling och innovation Det kan finnas en risk att en ökande anslutning av statliga myndig- heter till leverantörsmyndigheter inom ramen för ett samordnat stat- ligt tjänsteutbud leder till att leverantörsmyndigheterna, på grund av skalfördelar, väljer att utveckla fler tjänster internt. naden i så fall skulle krympa skulle innovationstakten hos privata leverantörer kunna hämmas. Leverantörsmyndigheterna tonar dock själva ned den risken då det inte finns några planer på att sluta an- vända privata underleverantörer som levererar bättre och säk- rare tjänster än de själva förmår utveckla. Det kommer vara viktigt för leverantörsmyndigheterna att utveckla sina tjänster inom det samordnade statliga tjänsteutbudet så att de är ändamålsenliga, säkra och kostnadseffektiva både för myndighetens egen verksamhet och för anslutna myndigheter. Det är också mot dessa värden en samord- nad statlig it-drift och ett samordnat statligt tjänsteutbud ska följas upp. Dessutom utgör, som redovisats ovan, den privata it-sektorns leveranser till den statliga sektorn en mycket begränsad del av it- företagens totala leveranser, vilket gör att påverkan i vilket fall som helst skulle bli marginell. En samordnad statlig it-drift, i den bredare mening som den givits här och med ett starkt fokus på informationssäkerhet, kan snarare antas förstärka innovationstakten, speciellt som offentlig och privat sektor har samma behov. Sammantaget bedömer vi att en samordnad statlig it-drift kommer bidra till en ökad informationssäkerhet i statsförvaltningen.