sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Av den nuvarande krisberedskapsförordningen, precis som av för- slaget till ny beredskapsförordning, framgår att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konse- kvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja var- andra vid en sådan krissituation. En krissituation som berör en beredskapssektor innebär således ett ansvar att vidta åtgärder, men också att samverka och stödja varandra. Den sektorsansvariga myndigheten ska därför se till att det 25Ds 2017:66, s.96. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter finns en kapacitet inom sektorn att operativt hantera uppkomna krissituationer. 8.7.1De sektorsansvariga myndigheternas ansvar för planering och förberedelser Den sektorsansvariga myndigheten har ett ansvar för planering och förberedelser för civilt försvar och fredstida krisberedskap inom beredskapssektorn. Inom sitt ansvarsområde ska den sektorsansva- riga myndigheten fullgöra nedan angivna uppgifter. De övriga myndigheter som ingår i beredskapssektorn ska bidra till arbetet med planeringen och förberedelse utifrån sin verksamhet och sitt ansvarsområde. I de fall där det finns stöd i författning ska även företag och organisationer delta i planeringen och förberedelserna.26 De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter Sektorsansvariga myndigheter ska för respektive beredskapssektor ansvara för samordning och inriktning av planering och förbered- elser av verksamheten inom beredskapssektorn för civilt försvar och krisberedskap. •Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att uppgifter och roller tydliggörs för aktörer inom beredskapssektorn på central, regional och i förekommande fall lokal nivå. Detta innebär att den sektorsansvariga myndigheten ska ta initiativ till att tillsammans med andra aktörer reda ut och beskriva roller och ansvar (t.ex. vem som gör vad, när och hur). Vid behov, ska den sektors- ansvariga myndigheten lämna förslag till regeringen på föränd- ringar och kompletteringar av författningar och uppdrag. •Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att det bedrivs ett arbete med sammanhängande planering27 för fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap samt verka för att det finns förmåga att hantera uppgifterna inom beredskapssektorn såväl under fredstida krissituationer som vid höjd beredskap. Detta innebär att den sek- 26Exempelvis ger elberedskapslagen , som elberedskapsmyndighet, mandat gentemot privata elföretag som till stor del liknar nedanstående uppgifter. 27Enligt modell från MSB:s och Försvarsmaktens sammanhängande planering. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter torsansvariga myndigheten ska ta de initiativ som krävs för arbe- tet med en sammanhängande planering för beredskapssektorn. Denna uppgift omfattar att hålla samman arbetet med områdes- visa programplaner och förmågor samt till regeringen, eller den myndighet som regeringen beslutar, lämna förslag med konse- kvensanalyser på prioriteringar mellan beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn. Den modell för sammanhängande planering som MSB och Försvarsmakten gemensamt har tagit fram kan till- sammans med den arbetsmodell som FOI tagit fram skapa förut- sättningar för ett samlat, målinriktat och systematiskt arbete.28 Det kan också handla om att analysera möjliga kriser som innebär att beredskapssektorn behöver agera och vidta krishanteringsåtgär- der. Ansvaret innefattar även att delta i MSB:s och Försvarsmaktens framåtblickande analysarbete där bedömningar görs på lång sikt (bortom ). •Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att lämna förslag till regeringen, eller till den myndighet som regeringen bestämmer, på prioriteringar mellan beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn. Detta innebär att kunna hålla samman utvecklingsarbetet inom beredskapssektorn. Det är troligt att behoven som identifierats överstiger tillgängliga resurser. I kapitel 12 utvecklar utredningen förslag på hur en gemensam process för underlag för beslut om resursfördelning kan se ut. Den sektorsansvariga myndigheten har en viktig roll i denna process för att samordna underlagen från sektorn. •Den sektorsansvariga myndigheten ska besluta om inriktningen för arbetet samt följa upp beredskapsförberedelser och åtgärder inom beredskapssektorn. Detta innebär att den sektorsansvariga myn- digheten, utifrån regeringens övergripande beslut om inriktning och med kompletteringar från MSB, ska verka för att de över- 28Enligt modell från FOI:s rapport (2019) Sektorsansvar och energiberedskap. Förslag till arbets- modell för att utforma ett sektorsansvar med förmågor i fokus (FOI-R--4819--SE): ”En sektor består av verksamheter med någon slags gemensam nämnare. Syftet med att utdela vissa typer av ansvarsförhållanden inom sektorn, dvs sektorsansvar, är i detta sammanhang att möjliggöra, utveckla och vidmakthålla en god beredskap. Beredskapen kräver ett antal förmågor som ofta behöver samordnas eller samspela i förmågesystem för att uppfylla beredskapens olika mål. Sektorsansvarets innehåll ska dock inte ses som synonymt med förmågorna i sig. Det handlar snarare om att skapa och vidmakthålla önskvärda förmågor oavsett vem eller vilka som uppbär förmågorna. För detta krävs adekvata verktyg, mandat och resurser vilket slutligen kräver fungerande styrningskedjor i termen av aktörer, mål, styrmedel och åtgärder som utvärdering och uppföljning.” Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter gripande besluten omsätts i konkreta beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn. I arbetet ingår också att på en sektorsöver- gripande nivå följa upp de beredskapsförberedelser och åtgärder som genomförs inom beredskapssektorn och rapportera till reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller övningar29 omfattar uppgiften att ta fram en flerårig övnings- plan samt genomföra och utvärdera övningar inom beredskaps- sektorn. •Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att det finns en planering för verksamheten under höjd beredskap inom beredskaps- sektorn och att denna är samordnad med andra beredskapssektorer och med Försvarsmakten. Detta innebär att den sektorsansvariga myndigheten ska ta de initiativ som krävs för att driva på arbetet med nödvändiga förberedelser för den praktiska verksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap. Vidare ska den sektorsansva- riga myndigheten se till att dessa planer och förberedelser är sam- ordnade med andra beredskapssektorer och med Försvarsmakten. Utgångspunkten är de myndighetsvisa planer och förberedelser som alla beredskapsmyndigheter ska ta fram och genomföra enligt beredskapsförordningen. •Den sektorsansvariga myndigheten ska verka för att nödvändiga avtal med näringsliv samt överenskommelser med andra myndig- heter upprättas. Detta innebär att den sektorsansvariga myndig- heten ska ta de initiativ som krävs för att se till att nödvändiga avtal och överenskommelser kommer till stånd. Vid behov ska den sektorsansvariga myndigheten även anhängiggöra frågor om överenskommelser och avtal som behöver avgöras av regeringen. De beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor har ansvar för sina avtal men arbetet kan behöva hållas samman av den sektorsansvariga myndigheten för ökad effektivitet. •Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att utveckla och vidmakthålla strukturer för samverkan med näringslivet om detta är relevant för beredskapssektorn. Detta innebär att den sektors- ansvariga myndigheten, där det är relevant, ska se till att det finns en strukturerad samverkan med näringslivet genom exempelvis branschföreträdare. 29En gemensam utgångspunkt är MSB:s övningsinriktning och nationellt övningsplan för kris- beredskap och civilt försvar. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter •Den sektorsansvariga myndigheten ska planera för att kunna genom- föra de uppgifter som myndigheten ska kunna utföra under höjd beredskap och vid fredstida krissituationer. Detta innebär att den sektorsansvariga myndigheten ska se till att det finns praktiska förutsättningar för att den ska ha förmåga att ta det ansvar som framgår av uppgifterna. 8.7.2De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter under höjd beredskap De sektorsansvariga myndigheterna har ett ansvar inom beredskaps- sektorn även under höjd beredskap. I de fall där det finns stöd i författning ska även andra statliga myndigheter, företag och organisationer delta i arbetet under höjd beredskap. De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter •Under höjd beredskap ska den sektorsansvariga myndigheten kon- kretisera regeringens övergripande inriktning genom att besluta om kompletterande riktlinjer för beredskapssektorn. Detta innebär att den sektorsansvariga myndigheten ska omsätta och bryta ned regeringens inriktning så att verksamheten i beredskapssektorn samordnas och bidrar till största möjliga försvarseffekt. Behovet av kompletterande riktlinjer kan variera mellan beredskapssekto- rerna och beror också på händelseutvecklingen i stort. •Under höjd beredskap ska den sektorsansvariga myndigheten an- svara för att beredskapssektorns verksamhet samordnas med andra aktörer, civilområdeschefen och Försvarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt. Detta innebär att den sektorsansvariga myn- digheten genom att använda förberedda metoder, strukturer och processer ska se till att beredskapssektorn samverkar med andra för att uppnå samordning. •Under höjd beredskap ska den sektorsansvariga myndigheten ha för- måga att hålla regeringen, eller den myndighet som regeringen beslutar, informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorn samt om vilka åt- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter gärder som vidtagits eller planeras. Detta innebär att den sektors- ansvariga myndigheten ska kunna rapportera det samlade läget för beredskapssektorn om regeringen ger ett sådant uppdrag. •Under höjd beredskap får den sektorsansvariga myndigheten med- dela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och för- delning av resurser. Detta innebär att den sektorsansvariga myndig- heten vid behov ska kunna meddela föreskrifter om verksamheten hos de andra statliga myndigheterna i beredskapssektorn. En kopp- ling till den sektorsansvariga myndighetens föreskriftsrätt, som alltså ska regleras i beredskapsförordningen, ska också finnas i in- struktionerna för de i beredskapssektorn ingående myndigheterna. Den sektorsansvariga myndigheten ska kunna meddela föreskrifter om det är nödvändigt för samordningen av försvarsansträngning- arna. Föreskrifterna får inte gälla de andra myndigheternas myn- dighetsutövning mot enskild eller kommun eller tillämpning av lag. Föreskrifterna ska gälla faktiskt handlande och kan t.ex. gälla att vissa föreskrifter i sektorsmyndigheternas instruktioner änd- ras eller inte ska tillämpas . Se närmare rättsutredningen i kapitel 5. 8.7.3De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter vid fredstida krissituationer Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situa- tionen och konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. En krissituation som berör en beredskapssektor innebär således ett ansvar att vidta åtgärder, men också att samverka och stödja varandra. Den sektorsansvariga myndigheten ska därför ha uppgifter som handlar om att se till att krishanteringen blir effektiv och sam- ordnad inom beredskapssektorn. I kapitel 12 utvecklas resonemangen om hur ansvaret för krishanteringen under kriser kan se ut och vilket stöd som MSB kan ge i sådana situationer. Vid fredstida krissituationer kan i stor utsträckning, till skillnad mot vid höjd beredskap, ordinarie rutiner för samordning, beslut och prioriteringar användas. Inom de verksamheter som är drabbade av Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter en kris kommer det dock att finnas ett större behov av tydlig sam- ordning och i vissa fall snabbare beslutsfattande. Vid sådana krissituationer som berör beredskapssektorn och som avses i 7 § andra stycket i den föreslagna beredskapsförordningen, ska den sektorsansvariga myndigheten: •Ta initiativ till de åtgärder som behövs för att sektorn ska kunna hantera uppkomna krissituationer och dess konsekvenser. Detta inne- bär att den sektorsansvariga myndigheten ska se till att åtgärderna inom sektorn samordnas men också bidra till att samordning uppnås med andra beredskapssektorer för att konsekvenserna i samhället ska bli så små som möjligt. •Företräda beredskapssektorn kring behov och omfattning av stöd från MSB. Detta innebär att ha löpande dialog med MSB om de behov av stöd som beredskapssektorn behöver för att hantera den uppkomna situationen. •Ha förmåga att vid behov hålla regeringen informerad om händelse- utvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom bered- skapssektorns sakområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Detta innebär att den sektorsansvariga myndigheten ska upprätt- hålla en samlad bild över läget inom beredskapssektorn och efter beslut från regeringen eller överenskommelser inom sektorn rap- portera samlat till regeringen. Uppgiften gäller också att vid be- hov ha förmåga att kunna lämna den information som behövs till MSB för samlade lägesbilder om MSB så begär eller efter överens- kommelser inom sektorn. 8.8Samverkan med näringsliv och statliga bolag för ökad samordning i planering och förberedelser 8.8.1Samverkan med näringslivet – Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet lämnade betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51). I betänkandet lämnas ett antal förslag som gäller statliga myndigheters samverkan med privata företag. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Utredningen konstaterar att det numera är privata företag som bedriver en stor del av den verksamhet som krävs för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Totalförsvaret är således beroende av näringslivet för att fungera. Omvänt gäller att det ligger i företagens intresse att få av- sättning för sina varor och tjänster, även vid höjd beredskap. Det finns därmed ett gemensamt intresse att säkerställa att totalförsvars- viktiga företag har en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet vid höjd beredskap. I betänkandet konstateras vidare att det finns ett antal fora för samverkan och informationsutbyte mellan privata och offentliga aktörer inom i princip samtliga prioriterade områden.30 Dessa forum för samverkan är frivilliga och arbetar utifrån ett gemensamt intresse hos de deltagande aktörerna. Utredningen om totalförsvarets för- sörjningstrygghet menar att denna samverkan inte är tillräcklig för att åstadkomma en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov. Detta beror framför allt på att samverkan utgår från krisberedskapens för- utsättningar, att deltagande aktörer saknar rådighet över resurser samt att de saknar mandat att ingå överenskommelser. Av de förslag som Utredningen om totalförsvarets försörjnings- trygghet lämnar är några relevanta för samverkan mellan beredskaps- myndigheter och privata företag. Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet föreslår att regeringen uppdrar åt de s.k. total- försvarsmyndigheterna31 att identifiera vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Vidare föreslår utredningen att kret- sen myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalför- svarsviktig verksamhet från näringsidkare utökas med ett antal myn- digheter.32 Slutligen föreslås att inrättas i och att länsstyrelsernas regionala råd för kris- beredskap och skydd mot olyckor även bör avse totalförsvar. 30Se kapitel 6 om prioriterade områden. 31Totalförsvarsmyndigheter framgår av förordningen (1982:1005) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. 32Genom förslaget på nya myndigheter ingår alla bevakningsansvariga myndigheter i kretsen av totalförsvarsmyndigheter. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.8.2Statliga myndigheters samverkan med näringslivet Förslag: Utredningen föreslår att även de sektorsansvariga myn- digheterna och ska vara totalför- svarsmyndigheter och därmed anges i 1 § förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer, m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Utredningen föreslår att regeringen ska ge de myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter i uppdrag att inleda arbetet med att identifiera de företag som bedriver totalförsvarsviktig verksam- het. Vidare bör den av regeringen aviserade utredningen om natio- nellt samordnad försörjningsberedskap ges i uppdrag att analy- sera om det finns behov av att utse ytterligare myndigheter till totalförsvarsmyndigheter och i så fall lämna förslag på vilka bered- skapsmyndigheter som bör vara totalförsvarsmyndigheter. Av förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen fram- går vilka myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter (1 §). Utred- ningen konstaterar att alla myndigheter som utredningen föreslagit som sektorsansvariga myndigheter är totalförsvarsmyndigheter, för- utom och . De myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter får begära in upplysningar eller begära med- verkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. Utredningen delar den uppfattning som Utredningen om total- försvarets försörjningstrygghet presenterar i betänkandet Närings- livets roll i totalförsvaret (SOU 2019:51) om att den samverkan som finns mellan statliga myndigheter och näringslivet inte är till- räcklig för att åstadkomma en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska be- hov. I syfte att nå fram till en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer när det gäller att tillgodose totalförsvarets kri- tiska behov föreslår utredningen att regeringen ger de myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter i uppdrag att inleda arbetet med att identifiera vilka näringsidkare som bedriver för totalförsvaret viktig verksamhet. Ett sådant uppdrag kan också avgränsas till att gälla bara Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter vissa av totalförsvarsmyndigheterna, exempelvis de sektorsansvariga myndigheterna. När det gäller att identifiera vilka företag som bedriver totalför- svarsviktig verksamhet anför Utredningen om totalförsvarets för- sörjningstrygghet bl.a. följande (s. 154): Utredningen bedömer att kunskap om vilka företag som bedriver total- försvarsviktig verksamhet i stor utsträckning finns inom ansvariga myn- digheter på central respektive regional nivå. Det beror bl.a. på att myn- digheterna har ett antal verktyg som kan användas för att identifiera företagen. Utredningen visar på tre exempel på sådana verktyg över hur identifiering av totalförsvarsviktiga verksamhet kan gå till. Dessa är inom ramen för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, genom tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen och med anmälningsplikt i den s.k. NIS-lagen. Bevakningsansvariga myndigheter identifierar redan samhällsviktig verk- samhet inom ramen för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Där ska myndigheterna redovisa identifierad samhällsviktig verksamhet inom sitt ansvarsområde respektive geografiska område (länsstyrelser). De ska även redogöra för kritiska beroenden för dessa verksamheter. I stor utsträckning är den samhällsviktiga verksamheten densamma oavsett yttre omständigheter och störningar. Genom arbetet med identifieringen av samhällsviktig verksamhet har därmed det offentliga i viss mån redan kunskap om t.ex. privata företag som bedriver verksamhet av betydelse för totalförsvaret. Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet bedömer att myndigheterna sammantaget har de underlag och rutiner som behövs för att kunna identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Vår utredning gör ingen annan bedömning. Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet föreslår vidare att kretsen av myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalförsvarsviktig verksamhet från näringsidkare utökas. Vår utred- ning har analyserat förslaget och gör bedömningen att det kan finnas skäl att komplettera 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalför- svarsplaneringen. Utgångspunkten är att totalförsvarsplanering med företag behöver komma igång . Av de tio sek- torsansvariga myndigheter som utredningen föreslår omfattas redan åtta av bestämmelsen om totalförsvarsmyndigheter. Utredningen föreslår därför att 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter försvarsplaneringen kompletteras med och Polismyn- digheten i egenskap av sektorsansvariga myndigheter enligt förslaget till beredskapsförordning. Genom förslaget får samtliga sektors- ansvariga myndigheter rätt att begära upplysning eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Utredningen utesluter inte att det kan finnas behov av att ytter- ligare beredskapsmyndigheter får rätt att begära upplysning eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars- planeringen. Därför föreslår utredningen att den aviserade utred- ningen om nationellt samordnad försörjningsberedskap ska analysera om det finns behov av ytterligare totalförsvarsmyndigheter och i så fall lämna förslag på vilka beredskapsmyndigheter utöver sektors- ansvariga myndigheter som bör vara sådana totalförsvarsmyndigheter. Det kan också handla om att ta bort myndigheter som omfattas av bestämmelserna. En sådan analys kan också innefatta att pröva om begreppet totalförsvarsmyndigheter bör utgå eller ersättas eftersom begreppet inte används i någon annan författning och det kan uppstå missuppfattningar i förhållande till andra begrepp som beredskaps- myndigheter. Bedömning: Utredningen delar den bedömning som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet gjort när det gäller be- hovet av att förtydliga ägarstyrningen så att statliga bolag beaktar totalförsvarets behov. Detta gäller framför allt för de statliga bolag som verkar inom de beredskapssektorer som föreliggande utredning föreslår i kapitel 7. Utredningen lämnar förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. Det finns emellertid också statliga bolag som bedriver verksamhet inom vik- tiga samhällsfunktioner som exempelvis läkemedelsförsörjning, trans- porter, energiförsörjning, alarmering och säker kommunikation. Utredningen noterar att det i betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret lämnas förslag som rör behovet av att förtydliga Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter ägarstyrningen så att statliga bolag beaktar totalförsvarets behov. I betänkandet föreslås bl.a. att regeringen i sin ägarstyrning, ska förtydliga att bolag med statligt ägande som bedriver totalförsvars- viktig verksamhet ska beakta totalförsvarets behov. Mot bakgrund av den återupptagna totalförsvarsplaneringen bör bolagen agera föredömligt även inom området totalförsvar. Ett sådant krav finns redan för statliga bolag när det gäller hållbart företagande.33 Den här utredningen delar den bedömning som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet gjort.