sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — En sådan ordning innebär att ställföreträdaren får intyga på heder och samvete i årsräkningen att han eller hon har haft de uppgivna kostnaderna men att kvitton inte behöver ges in. Eftersom det ska vara fråga om ersättning för fak- tiska kostnader, och inte en schablonersättning, bör såvitt vi förstår ersättningen inte bli föremål för inkomstbeskattning. 6Sveriges Kommuner och Regioner (2018), cirkulär 18:7. 7Av information på webbplats framgår att gode män och förvaltare kan få en schablonmässig kostnadsersättning utan att visa underlag för kostnaderna, dock högst av prisbasbeloppet. Normalt ska kostnadsersättningen tas upp som inkomst av tjänst i inkomstdeklarationen. Avdrag kan dock ges för kostnader som kan styrkas. Se ersattning.4.58a1634211f85df4dce80005992.html (hämtad ). Arvode och kostnadsersättning till ställföreträdare detta slag bedöms inte heller bli dyrare för huvudmännen än den ordning som gäller . Vi föreslår därför att det ska framgå av 12 kap. 16 § att överför- myndare får bevilja ersättning för mindre utgifter som uppkommit vid utförandet av uppdraget, utan att underlag visas upp. Eftersom en ställföreträdares utgifter vanligen är små är det tillräckligt och lämpligt att en sådan ersättning får motsvara högst av prisbasbeloppet . Detta skulle innebära en ersättning med högst . Om ställföreträdaren begär ersättning med ett högre belopp ska han eller hon redovisa ett underlag för sina ut- gifter på samma sätt som . ställs inget formellt kompetenskrav på den som utses till över- förmyndare, ledamot i en överförmyndarnämnd eller ersättare. Frågan om det bör ställas krav på att de förtroendevalda, var för sig eller tillsammans, ska ha viss särskild kompetens har ingått i vårt uppdrag. Om detta inte bedöms vara fallet har uppdraget omfattat att över- väga om det finns andra sätt för att förbättra förutsättningarna för de förtroendevalda att utföra uppdraget. Det finns inget formellt krav på att överförmyndare, ledamöter i över- förmyndarnämnder eller ersättare ska ha särskilda kvalifikationer. Det krävs att de har rösträtt vid val i kommunfullmäktige och är folkbok- förda i kommunen. Den som är i konkurs eller har en förvaltare får inte ha ett sådant uppdrag (19 kap. 8 § första stycket , FB). En överförmyndare, nämndledamot eller ersättare kan entledigas av tingsrätten efter anmälan från , om det visar sig att han eller hon inte är lämplig (19 kap. 9 §). I syfte att förbättra de förtroendevaldas kompetens infördes ett krav på att länsstyrelserna ska se till att utbildningen av överför- myndare, ledamöter i överförmyndarnämnder och ersättare är tillfreds- ställande (19 kap. 17 § andra stycket). Enligt bestämmelsens förarbeten bör länsstyrelserna vid den årliga inspektionen1 informera sig om 1Enligt 21 § förmynderskapsförordningen (1995:379) ska inspektera över- förmyndaren. får avstå från en inspektion, om det är uppenbart att den är obe- hövlig. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten vilka utbildningsinsatser som görs för de förtroendevalda. Syftet med bestämmelsen sades vara att länsstyrelserna ska förvissa sig om att de personer som utför uppdragen har nödvändig kunskap för dem.2 En tjänsteman som får i uppdrag att fatta beslut på överför- myndarens eller nämndens vägnar ska ha den kompetens som be- hövs (19 kap. 14 § första stycket). Frågan om det bör införas ett rättsligt krav på viss kompetensnivå hos överförmyndare, nämndledamöter och ersättare har behandlats tidigare. lagstiftningsärende på området togs frågan upp. I propositionen betonades att de förtroendevalda skulle vara kvalificerade för sina uppdrag. Det ansågs önskvärt med erfarenhet inom ekonomi eller revision liksom en god kännedom om den sociala vårdlagstiftningen och familjerätten. Regeringen ansåg dock inte att ett formellt kompetenskrav borde ställas upp eller att det i övrigt borde sägas något om överförmyndarnas kunskaper eller erfaren- heter. Det underströks att det var angeläget att kanslier med juridisk och ekonomisk kompetens skulle knytas till överförmyndarverk- samheterna.3 Vid reformarbete betonades i propositionen att det är eftersträvansvärt att de förtroendevalda har så goda förutsättningar som möjligt att klara av sina uppdrag. För att bevara karaktären av förtroendeuppdrag ansåg regeringen dock att kommunerna skulle få ett ganska stort mått av frihet vid valet av överförmyndare och nämndledamöter. Det ansågs dessutom svårt att formulera uttryck- liga krav i lagtext.4 utredningsbetänkande togs frågan upp på nytt. Utred- ningen fann inte skäl att frångå ståndpunkterna i de tidigare för- arbetena. I stället föreslogs den nuvarande bestämmelsen om att länsstyrelserna ska se till att utbildningen av överförmyndare, nämnd- ledamöter och ersättare är tillfredsställande (19 kap. 17 § andra stycket).5 Regeringen kom till samma slutsats som utredningen. I propositionen sades att ett formellt kompetenskrav i form av genom- 2007/08:150 s. 72. 1974:142 s. 154. 1993/94:251 s. 148 f. 5SOU 2004:112 s. 303 f. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten gången juristutbildning skulle kunna ställas men att detta inte var aktuellt. I stället betonades att kommunen i större utsträckning ska se till att det i överförmyndarverksamheten finns tillgång till juridisk kompetens.6 Också utredning gjorde bedömningen att det inom över- förmyndarverksamheterna bör finnas tillgång till juridisk kompetens. Något förlag på regeländringar lämnades dock inte.7 19.4Inom område ställs krav på verksamheten På område ställs uttryckliga krav på hur verksam- heten ska bedrivas. Enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) ska insatser inom vara av god kvalitet. För utförande av uppgifter inom ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska enligt bestäm- melsen systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. ska se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom verk- samhet rörande barn och unga (3 kap. 3 a § första stycket). infördes bestämmelser om krav på behörighet för att utföra vissa uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården. ska använda socialsekreterare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskola för att utföra vissa uppgifter inom rörande barn och unga, bland annat utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder (3 kap. 3 a § andra stycket). Det är enligt bestämmelsen socialnämnden som ansvarar för att den socialsekre- terare som självständigt utför arbetsuppgifter har tillräcklig erfaren- het för uppgiften. I bestämmelsens förarbeten framhöll regeringen att ett tydliggörande av vilken kompetens som behövs för detta arbete ökar förutsättningarna för att barn och unga får lämpliga insatser av god kvalitet.8 Enligt en uppföljningsrapport från har behörig- hetsregleringen i huvudsak fått positiva konsekvenser. Bland annat framhålls ökad rättssäkerhet för den enskilde, ökad kunskap och 2007/08:150 s. 57. 7SOU 2013:27 s. 228 f. 2012/13:175 s. 51 f. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten kompetens hos handläggarna samt ökad kvalitet. Det har också lyfts fram att regleringen kommit i med stort tryck på social- tjänsten och att förändringen därför i vissa kommuner inte varit genomförbar.9 Övergångsbestämmelser om fortsatt behörighet för handläggare som anställts före regeländringen har därför förlängts.10 19.5Kompetens- och utbildningskrav för nämndemän I likhet med överförmyndare och ledamöter i överförmyndarnämnder utses nämndemän i allmän domstol och förvaltningsdomstol genom val för en fyraårsperiod.11 För att bli nämndeman ställs vissa krav i formellt hänseende, bland annat ska den som väljs vara svensk med- borgare, inte underårig, inte vara i konkurstillstånd och inte heller ha en förvaltare. Därutöver krävs att han eller hon med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständig- heter är lämplig för uppdraget.12 är det obligatoriskt för nämndemän i tingsrätt att gå en introduktionsutbildning innan de påbörjar sin tjänstgöring. Senast ska nämndemännen också gå en repetitionsutbildning. Tingsrättens ska, efter samråd med , ansvara för att nämndemännen ges introduktions- och repetitionsutbildning och regelbunden informa- tion.13 Det finns flera aktörer som erbjuder utbildning till överförmyndare och ledamöter i överförmyndarnämnder. Vår utredning visar att det är vanligt att de förtroendevalda går utbildningar som anordnas av Kommuner och Regioner (SKR), Föreningen förmyndare (FSÖ) och ett antal andra privata aktörer. Det är också vanligt att de förtroendevalda ges utbildning internt i organisationen 9Socialstyrelsen (2016). Krav på behörighet inom barn- och ungdomsvård, Upp- följning av lagändring, s. 7. Övergångsbestämmelsen gäller enligt denna senaste ändring till och med den 114 kap. 5 § första stycket och 8 § första stycket samt 19 § första stycket och 21§ första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 124 kap. 6 § första och tredje stycket samt 20 § första och fjärde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 136 a § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten och att det anordnas utbildning vid överförmyndarnas länsträffar. Det förekommer i viss utsträckning att länsstyrelserna erbjuder ut- bildning.14 Länsstyrelserna är som nämnts skyldiga att se till att utbildningen av överförmyndare, ledamöter i överförmyndarnämnder och ersättare är tillfredsställande. Vid den årliga inspektionen frågar länsstyrel- serna vilken utbildning de förtroendevalda tagit del av och uppmuntrar till utbildning. Vår intervjuundersökning har gett en bild av att många men inte alla överförmyndare och nämndledamöter har gått någon av de utbildningar som erbjuds. Flera aktörer har påtalat att verksam- heterna inte avsätter tid och resurser för att de förtroendevalda ska kunna gå en utbildning, och att det ibland saknas intresse från de förtroendevalda. har rapport (RIR 2017:33) tagit upp frågan om utbildning för överförmyndare. Enligt rapporten erbjuder tre av sju länsstyrelser överförmyndare och nämndledamöter en möjlighet att delta i överförmyndarkonferenser med utbildningsinslag. I prak- tiken är det dock, enligt rapporten, främst andra aktörer än läns- styrelserna som ger utbildning till överförmyndare, t.ex. statliga myn- digheter, intresseorganisationer och privatpersoner med ett engagemang i frågan. Enligt enkät har av överförmyn- darna och nämndledamöterna tagit del av förmyndarnyheter, och tagit del av utbildningar som SKR respektive FSÖ ger. Det är också relativt vanligt att överför- myndare har tagit del av utbildningar som tagits fram av olika statliga myndigheter. Exempelvis har av de förtroendevalda del- tagit i en utbildning i privatekonomi som anordnas av Finansinspek- tionen, enligt rapporten.15 Av de överförmyndare som besvarat vår enkät16 har nästan alla () angett att de har tillgång till en högskoleutbildad jurist i sin verksamhet. I flertalet verksamheter () finns en eller flera anställda jurister. Övriga har angett att de har tillgång till jurist- kompetens exempelvis genom kommunens jurist, genom samarbete 14Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. 15Riksrevisionen (2017), s. 46. 16Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten med andra överförmyndare eller genom SKR:s jurister. Några (7 pro- cent) har svarat att någon av de förtroendevalda har juristutbildning och bidrar med sin kompetens. Hos flertalet överförmyndare (79 pro- cent) finns dessutom anställda med annan högskoleutbildning än juridisk sådan, t.ex. socionomer, ekonomer och beteendevetare. I skilda sammanhang har många påpekat att det i verksamheterna finns per- sonal utan högskoleutbildning men med lång och gedigen erfarenhet på området. Vår enkät har endast besvarats av av överförmyndarna. Det går därför inte att från enkätsvaren dra några säkra slutsatser om exakt vilka kompetensnivåer som finns i landets samtliga överför- myndarverksamheter. Det har vid våra kontakter med berörda aktörer17 funnits en samsyn kring att det krävs en hög kompetensnivå för att överförmyndar- verksamheten ska fungera på ett bra sätt. Juridisk kompetens har pekats ut som särskilt viktig. Många har fört fram att grundläggande kunskaper inom civilrättens och förvaltningsrättens områden är mycket viktiga, liksom kunskaper inom exempelvis LSS-lagstift- ningen och socialtjänstlagen. Grundläggande redovisningskompetens har också lyfts fram. Några aktörer, bland annat flera intressefören- ingar, har påtalat att det dessutom krävs kompetens för att bemöta både huvudmän och ställföreträdare på ett bra sätt och att det är nödvändigt med kunskaper om exempelvis demens och vissa funk- tionsnedsättningar. Utredningen visar att det skett en professionalisering på överför- myndarområdet och att den huvudsakliga kompetensen i många verk- samheter finns på tjänstemannanivå. Många aktörer har dock beto- nat vikten av att även de förtroendevalda har grundläggande kunskaper på området. När det kommer till ensamma överförmyndare utan stöd från en professionell tjänstemannaorganisation har många haft uppfattningen att det bör finnas ett formellt kompetenskrav på överförmyndaren, exempelvis ett krav på juristutbildning. 17Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten En vanlig uppfattning är att kompetensnivån i många överför- myndarverksamheter är hög och att kunskapsnivån har höjts . Många har fört fram att detta kan kopplas till att fler kommuner samverkar genom gemensamma nämnder eller kanslier. I princip samtliga aktörer har dock påtalat att variationen är mycket stor och att det fortfarande finns verksamheter där kompetensen brister. Bland annat har flera länsstyrelser och överförmyndare lyft fram att kompetensnivån i vissa överförmyndarverksamheter är så låg att det kan få negativa konsekvenser för huvudmännen. Många har pekat på att myndighetsutövningen blir godtycklig, att beslut fattas i strid med lag och att tillsynen över ställföreträdare har stora brister. Som exempel har nämnts att överförmyndare godkänt arvs- skiften som lämnat huvudmannen lottlös och att överförmyndare förbisett att stora dispositioner inte kommit huvudmannen till nytta. En återkommande uppfattning är att bristerna är vanligast i små överförmyndarverksamheter, särskilt de med en ensam överförmyn- dare utan stöd från en tjänstemannaorganisation. Flera intressefören- ingar har påpekat att kompetensbristen går ut över de huvudmän som överförmyndarverksamheten ytterst finns till för. Ställföreträdare har ofta fört fram att bristande kompetens i överförmyndarverksam- heterna gör det svårt för dem att utföra sina uppdrag. Även SKR har pekat på en kompetensbrist, framför allt i mindre överförmyndar- verksamheter. Särskilt när det gäller mer komplicerade juridiska frågor kan bristen leda till rättsförluster för huvudmannen, enligt organisationen. Vanligen finns det dock enligt SKR numera tillräck- lig kompetens när det gäller de mer vardagliga överförmyndarfrågorna. Vår bedömning: Det bör inte ställas krav i lag på att överför- myndare, ledamöter i överförmyndarnämnder och ersättare ska ha en viss formell kompetens. •Det ska tydliggöras i lagstiftningen att den som utses som leda- mot i en överförmyndarnämnd eller ersättare ska vara lämplig för uppdraget. Han eller hon ska genomgå en introduktion inför uppdraget. Kraven tas in i 19 kap. 9 § första stycket Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten Motsvarande ska gälla för överförmyndare och deras ersättare, om ensam överförmyndare även fortsättnings- vis blir en möjlig organisationsform för överförmyndarverk- samheten (se avsnitt 20). •Det ska framgå av lag att varje överförmyndarnämnd ska bedrivas med god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Upp- gifterna ska utföras av personer med lämplig utbildning och erfarenhet. Varje överförmyndarnämnd ska vidare se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom verksamhetsområdet. En bestäm- melse med denna innebörd ska tas in i 19 kap. 2 § föräldra- balken. Motsvarande ska gälla för överförmyndares verksamhet, om ensam överförmyndare även fortsättningsvis blir möjlig som organisationsform. •Den nya myndigheten som vi föreslår i avsnitt 23 ska ansvara för att en sådan introduktion som avses i första punkten tas fram. Myndigheten ska också sammanställa vilka utbildningar som finns på området och kartlägga om det finns behov av ytterligare utbildning. Överförmyndarverksamheten är i hög grad författningsreglerad och avser till övervägande del myndighetsutövning mot enskild. Upp- gifterna kräver stor och bred kompetens på bland annat förvaltnings- rättens och civilrättens områden. Huvudmännen är ofta människor som befinner sig i mycket utsatta situationer och som inte själva kan hantera sina angelägenheter eller bevaka sina intressen. JO har ut- talat att rättssäkerhetsaspekter gör sig särskilt starkt gällande för dessa personer, vilket ställer krav på goda kunskaper om regelverket. Därutöver krävs, som JO också uttalat, rättrådighet, noggrannhet och erfarenhet.18 Vår utredning visar att kompetensen och kvaliteten i överför- myndarverksamheterna har höjts . Till stor del är detta en följd av att många kommuner bildat gemensamma nämnder och kanslier. Även den nämnda rapporten från ger stöd för dessa slutsatser.19 Vi konstaterar dock, liksom , 18JO:s inspektionsprotokoll, dnr 1936-2017. 19Riksrevisionen (2017), s. 56. Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten att det fortfarande finns alltför stora skillnader på området och att rättssäkerheten för huvudmannen delvis är avhängig av var han eller hon bor. Det är därför angeläget att säkerställa att överförmyndar- verksamheter i hela landet bedrivs med högt ställda krav på kvalitet, kompetens och rättssäkerhet. Detta gäller inte minst eftersom över- förmyndaren enligt vårt förslag i avsnitt 22 ska ta över tingsrättens uppgift att anordna godmanskap i vissa ärenden. Vårt förslag i avsnitt 20 innebär att överförmyndarnämnd bör bli den obligatoriska organisationsformen för överförmyndarverksam- heten, vilket innebär att de ensamma överförmyndarna inte ska finnas kvar. Nämndformen ger enligt vår bedömning bättre förut- sättningar för hög rättssäkerhet än en ensam överförmyndare gör. Det finns anledning att överväga om det också behövs andra åtgärder för att säkerställa hög kvalitet och kompetens på området. I våra direktiv har frågan tagits upp om det bör krävas att över- förmyndare, nämndledamöter och ersättare, var för sig eller tillsam- mans, ska ha viss särskild kompetens. Under utredningens arbete har det förts fram krav på genomgången juristutbildning eller annan relevant högskoleutbildning för i varje fall överförmyndaren och ordföranden i överförmyndarnämnden. Flera skäl talar dock mot ett sådant formellt kompetenskrav. För det första finns principiella in- vändningar mot att kretsen personer som kan väljas till ett politiskt förtroendeuppdrag inskränks, eftersom demokrati bygger på fri valbarhet till sådana uppdrag. För det andra skulle, vilket också förts fram till utredningen, ett formellt kompetenskrav bli svårt att genom- föra i praktiken eftersom det inte finns tillräckligt många förtroende- valda med sådan särskild kompetens. Till detta kommer att flertalet överförmyndarverksamheter bärs upp av professionella tjänstemanna- organisationer och att det är viktigare att säkerställa en hög kompe- tensnivå inom organisationen som helhet än hos en enskild förtroende- vald. Vi bedömer därför att ett särskilt kompetenskrav varken är lämpligt eller praktiskt genomförbart. Det bör däremot krävas att den som väljs som överförmyndare, ledamot i en överförmyndarnämnd eller ersättare är lämplig för ett sådant uppdrag, vilket för övrigt är ett krav som ställs på förtroende- valda nämndemän i domstol. Av 19 kap. 9 § FB följer dessutom redan ett indirekt krav på lämplighet hos överförmyndare. Bestäm- melsen anger att en överförmyndare, nämndledamot eller ersättare kan entledigas av tingsrätten om det visar sig att han eller hon inte Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten Vi föreslår att kravet på lämplighet framhålls tydligare i lagstiftningen, för att säkerställa att de som innehar ett sådant upp- drag, med det ansvar för verksamheten som uppdraget innebär, upp- fyller grundläggande krav på lämplighet, bland annat omdömesför- måga, erfarenhet och rättrådighet. Det kan övervägas om överförmyndare, ledamöter i överförmyndar- nämnder och ersättare bör genomgå en obligatorisk introduktion inför sina uppdrag. tar många förtroendevalda del av introduktionsutbildningar och fortbildningar som tillhandahålls av SKR, Föreningen och andra aktörer (se avsnitt 19.6). Detta är bra och bör uppmuntras men vi kan konsta- tera att alla förtroendevalda inte genomför sådan utbildning. Ambi- tionen att säkerställa en grundläggande kompetensnivå hos de för- troendevalda i landets alla överförmyndarverksamheter kan därför motivera en obligatorisk introduktion till uppdraget. Det bör vara fråga om en översiktlig orientering i regelverket och överförmyn- darens uppgifter. Introduktionen kan med fördel vara webbaserad och öppen för alla. På det sättet kan personer som är intresserade av uppdrag som överförmyndare, ledamot i överförmyndarnämnd eller ersättare få en förståelse för vad ett sådant uppdrag innebär och vad som förväntas, som personer som inte har intresse och fallenhet för sådana uppdrag kan sållas bort. En webbaserad intro- duktion har också den fördelen att det går att återkomma till den för repetition. En introduktion kan också motiveras utifrån att överför- myndarens verksamhet har ett starkt inslag av myndighetsutövning mot enskilda som inte själva kan hantera sina angelägenheter eller bevaka sina intressen och att rättssäkerhetsaspekten, som JO uttalat, därför gör sig särskilt starkt gällande. Dessutom kan en introduktion inför uppdraget bidra till att de förtroendevalda kan bilda sig en uppfattning om ifall den egna överförmyndarverksamheten lever upp till de krav som ställs på sådana verksamheter. SKR har starkt motsatt sig ett krav på att de förtroendevalda ska genomgå en introduktion med de huvudsakliga argumenten att en sådan ordning strider mot den kommunala självstyrelsen och dess- utom innebär ett indirekt hinder mot valbarhet. Liknande kritik har framförts från . Som vi går närmare in på i av- snitt 28.6.2 bedömer vi att den inskränkning i den kommunala själv- styrelsen som introduktionen innebär är motiverad. Vi bedömer vidare att ett krav på att genomgå en webbaserad introduktion inte Kompetens och kvalitet i överförmyndarverksamheten kan anses innebära ett hinder mot valbarhet. Det bör här nämnas att det är obligatoriskt för vissa nämndemän i domstol, som också är förtroendevalda, att genomgå både introduktionsutbildning och repetitionsutbildning. Vi föreslår alltså att det införs ett lagkrav på att överförmyndare, nämndledamöter och ersättare ska genomgå en introduktion inför uppdraget. Vi föreslår i avsnitt 23 att en ny statlig myndighet ska få ett övergripande ansvar på området. Myndigheten bör ansvara för att introduktionen tas fram – i samverkan med kommunerna samt andra berörda organisationer och myndigheter. Den nya myndighetens uppdrag bör också, vilket vi återkommer till i avsnitt 23, vara att sammanställa vilka utbildningar som finns på området och kartlägga om det finns behov av att ta fram ytterligare utbildningar som kan erbjudas de förtroendevalda.