sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, samordning av godstransporter, upphandlingskrav med flera initiativ som genom- förs på lokal nivå, kan alla bidra till att fasa ut användningen av fossila drivmedel och fasa in tunga fordon och lätta lastbilar med nollut- släpp i tätortsmiljöer. •Sverige bör verka för att kraven på tunga fordon i förordningen (2019/1242) om nya tunga fordons koldioxidutsläpp utvidgas till att även omfatta tunga fordon i kategorin 3,5–. Vid kom- mande översyn 2022 bör kraven skärpas till 2030 och en tydlig tidtabell mot krav på nollutsläpp införas. Nollutsläppskravet bör införas . •Sverige bör verka för att det införs skärpta krav på lätta lastbilar upp till i förordningen (2019/631) om nya bilars kol- dioxidutsläpp. De nya kraven bör följa motsvarande kravskärp- ning för personbilar i förordningen och innehålla en tydlig tid- tabell för när nollutsläppskrav ska införas även för lätta lastbilar. Nollutsläppskravet bör införas . •Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner bör utvärderas med täta mellanrum. Premien bedöms behöva för- längas och anslaget behöva öka i omfattning för att senare fasas ut. •Förutsättningarna för hur olika dedikerade alternativ med bio- drivmedel, exempelvis biogas, för tunga fordon bäst kan utveck- las i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar behöver utredas särskilt. •Bonus-malus–systemets effekter på introduktionen av lätta last- bilar med nollutsläpp bör utvärderas med täta mellanrum och utvecklas mot ett system med enbart malus . •Den offentliga upphandlingen av fordon och transporttjänster bör understödja tidig marknadsintroduktion av lätta och tunga eldrivna lastbilar. •Utred om överenskommelser om nollutsläppszoner för citylo- gistik, som är under genomförande i , kan vara ett exempel att följa även i . Innovationsprojekt och upphandlingskrav kan stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner Elektrifiering tillsammans med en ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel genom reduktionsplikt är huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel även i arbetsmaskiner. I samband med att genomför sin analys av möjligheterna att skärpa eller utvidga avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner bör ytterligare incitament för elektrifiering av arbetsmaskiner övervägas. Reglering via ekodesigndirektivet av min- dre arbetsmaskiner bör också aktualiseras. Enhetliga definitioner av motorer med nollutsläpp och lågutsläpp för arbetsmaskiner inom EU kan underlätta krav eller användas vid upphandlingar. Definitionen av nollutsläppsmaskiner kan utgöra grund för särskilda miljözonsbestämmelser i städer i och i EU. Även en utökad registerplikt för arbetsmaskiner skulle underlätta kravställning vid upphandling och ge förutsättningar för att kunna införa miljözoner för arbetsmaskiner. För att påskynda elektrifieringen av arbetsmaskiner nationellt förordas även utökade riktade statliga medel till forskning, utveck- ling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av elektri- fierade arbetsmaskiner. Klimatpremien för miljölastbilar och el- drivna arbetsmaskiner (över 75 kW) behöver utvärderas och kan be- höva förändras , då omfattningen är begränsad till större motorer och har en snävare omfattning än motsvarande premie för lastbilar. •Sverige bör verka för att det införs en definition av nollutsläpp och nära-nollutsläpp i EU:s förordning med avgaskrav på moto- rer till arbetsmaskiner. •Energiprestandan hos mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap), med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hus- håll, bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet. •Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myn- digheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, ut- veckla upphandlingskraven för egen maskinpark och entrepre- nader så att elektrifierade arbetsmaskiner främjas. •Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner kan behöva utökas och omfatta andra typer av arbetsmaskiner, bland annat med lägre effekt. De offentliga insatserna för laddinfrastruktur behöver samordnas bättre, takten öka och hinder röjas Rollen för det offentliga i utbyggnaden av laddinfrastruktur bör förstärkas, bland annat genom en nationell långsiktig plan för hur de statliga insatserna ska genomföras och organiseras. Med en planering för en hög elektrifieringstakt minskar risken för att infrastrukturen inte byggs ut med tillräcklig kapacitet i alla delar av vägnätet. Plane- ringen behöver omfatta alla trafikslag och arbetsmaskiner. Insats- erna behöver löpande följas upp och utvärderas så att insatserna är verkningsfulla och kostnadseffektiva. Ett antal myndigheter har ansvar för de stödsystem och den lag- reglering som införts på området. Myndigheternas olika rol- ler och ansvar behöver bli tydligare. Hinder bör röjas för utbyggnaden av laddinfrastruktur för hem- maladdning i olika boendeformer. Utredningens förslag och under- lag är i denna del tänkta att fungera som ett inspel till Energimyndig- hetens pågående uppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform, som ska redovisas . Laddinfrastrukturen behöver integreras i elnätet på ett effektivt sätt genom att en stor del av laddningen sker vid lägre effektnivåer och utnyttjar olika möjligheter till s.k. efterfrågeflexibilitet. Detta för att den tillkommande el- och effektefterfrågan inte ska bidra negativt till de kapacitetsproblem som finns i delar av elnätet . Elnätets kapacitet behöver även förstärkas och stamnätet skynd- samt byggas ut för att möta den ökade el- och effektefterfrågan som väntas följa av främst industrins omställning mot nettonollutsläpp och förbättra förutsättningarna för en omfattande elektri- fiering av vägfordon, andra trafikslag och arbetsmaskiner. •Sverige bör stödja revideringen av AFID-direktivet så att direk- tivet bidrar till att laddinfrastruktur byggs ut på ett mer heltäck- ande sätt i hela EU. Direktivet bör utvidgas till att omfatta ladd- infrastruktur även för tunga fordon. •En bred och långsiktig nationell plan för de statliga insatserna för laddinfrastruktur i transportsektorn och för arbetsmaskiner bör tas fram. Planen bör utgå från en målbild i linje med den snabba elektrifieringstakt som utredningen bedömer är nödvändig för att nå målet om utfasning på ett kostnadseffektivt sätt. Nya planerings- och uppföljningsmått bör utvecklas som en grund för planeringen. •Energimyndighetens och övriga myndigheters ansvar bör förtyd- ligas och myndigheterna ges tillräckliga resurser när uppgifterna nu ökar i omfattning. Ansvarsfördelningen bör utgå från respek- tive myndighets övriga uppgifter och kompetensområden. •Förutsättningarna för hemmaladdning i olika boendeformer be- höver förbättras. Detta bör bland annat inbegripa höjda krav eller ökat stöd för installation av laddinfrastruktur vid ny- och om- byggnationer, tydligare möjligheter för laddinfrastruktur inom ramen för samfälligheter och överväganden om s.k. ”right to plug”-bestämmelser för boende i flerbostadshus. •Planering för laddinfrastruktur bör utvecklas till att bli en inte- grerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplane- ringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet. Ökad styrning för utfasning av fossila drivmedel i sjöfart, flyg och järnvägstrafik bör verka för att styrmedel i första hand införs och skärps på EU-nivå för den trafik som kan bunkra både i och i andra länder. Utredningen bedömer att även nationella styrmedel kommer behövas för att nå utfasning av fossila drivmedel . Driv- medel som används i yrkessjöfart, fiskefartyg och järnvägstrafik är skattebefriade och ingår inte i reduktionsplikten, vilket bör förändras. Ökade satsningar bedöms även behövas för forsk- ning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion för att påskynda elektrifiering. Det är viktigt att staten i sin egen fartygsflotta och vid upphand- ling av trafik stimulerar teknikutveckling och energieffektivisering. De statliga fartygen tillsammans med den upphandlade Gotlands- trafiken svarar för närmare hälften av inrikessjöfartens växthusgas- utsläpp. •Sverige bör verka för att sjöfart omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS). •Sverige bör fortsätta verka för att energiskattedirektivet ändras så att möjligheten till undantag för skatt på fossila drivmedel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skattebefrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort. •Drivmedelsanvändningen i inrikes sjöfart, fiskefartyg och järnväg bör omfattas av reduktionsplikt. •Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demon- stration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller inom flyg och sjöfart. Ytterligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver även övervägas. •Vid upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upp- handlingsperiod , bör ambitionen vara att de fossila bränslena för den upphandlade trafiken fasas ut. Genomför samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för ökad transporteffektivitet Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle kan leda till många olika nyttor lokalt. Dessutom kan utfasningen av fossila drivmedel under- lättas genom att behovet av energi och andra resurser minskar. De tidigare redovisade förslagen i regeringens klimatpolitiska hand- lingsplan och olika myndigheters underlag till regeringen på detta område bör därför genomföras när de är samhällsekonomiskt moti- verade. Detta kan förbättra tillgängligheten för hushåll som inte har tillgång till bil eller som påverkas negativt av högre drivmedelskost- nader. Insatserna kan också bidra till att dämpa negativa konsek- venser för näringslivets transporter. •Ge berörda myndigheter ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt motiverade åtgärder som leder till en ökad transporteffektivitet. •Det bör utredas hur ökade satsningar på elektrifiering i lands- bygd, vid sidan av tillgänglighetssatsningar för alternativ till bilen, kan genomföras. •En utredning av framtida beskattning av användningen av trans- portsystemet bör tillsättas i syfte att skapa ett effektivt kapacitets- utnyttjande och internalisera trafikens externa kostnader. Utred- ningen bör belysa avståndsbaserade vägskatter för både lätta och tunga fordon, men även inbegripa andra styrmedel. Säkerställ utfasningen med en utvecklad reduktionsplikt som förändras till ett styrmedel som direkt reglerar mängden utsläpp De två styrmedelsalternativ som utredningen bedömer vara bäst lämpade för att övergripande styra mot en utfasning av fossila drivmedel är (i) en utveckling av dagens reduktionsplikt eller (ii) en förändring av reduktionsplikten så att den direkt reglerar mängden utsläpp och omformas till ett system med överlåtbara ut- släppsrätter. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. Den fortsatta analysen av de två alternativen behöver göras tillsammans med de förslag till handelssystem på EU-nivå som EU- kommissionen har aviserat att man avser lägga fram . Reduktionsplikten bör ställa samma reduktionskrav på bensin och diesel samt inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel Gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel samt en inklu- dering av rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduk- tionsplikten skulle öka kostnadseffektiviteten både i styrningen mot det föreslagna och mot nuvarande 2030-mål. Den nuvarande lägre ambitionen för bensin (prop. 2020/21:180) innebär att prisökningen till följd av reduk- tionsplikten blir väsentligt högre för diesel än för bensin under de är det bensin som är svårast att ersätta med ett förnybart drivmedel. Den högre prisökningen på diesel påverkar därför konkurrensförhållandena mellan bensin och diesel i motsatt riktning mot vad som vore önskvärt för att nå en utfasning. Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel genom att det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduk- tionskraven. Dagens beskattning baserad på volym snarare än energiinnehåll missgynnar dessutom främst etanoldrivmedlen E85 och ED95. bör därför även fortsättningsvis verka för att energiskattedirektivet ändras så att drivmedel kan beskattas baserat på energiinnehåll. Den föreslagna förändringen av dagens reduktionsplikt, så att samma reduktionskrav ställs på bensin och diesel samt att rena och höginblandade flytande drivmedel inkluderas, bör ske . Fördelarna med ett system med överlåtbara utsläppsrätter ökar närmare utfasningsåret På lite finns det skäl att antingen låta reduktionsplikten övergå i ett system med överlåtbara utsläppsrätter eller kombinera någon form av reduktionsplikt med ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter för drivmedelsförsälj- ningen är ett styrmedel som skulle kunna säkerställa en utfasning av fossila drivmedel genom att det sätter ett utsläppstak. Systemet kan alltså i praktiken motsvara ett förbud mot försäljning av fossila driv- medel den dag inga nya utsläppsrätter utfärdas. Beroende på om kravet på inlämning av utsläppsrätter baseras på enbart fossila ut- släpp eller livscykelutsläpp4 sätts tak antingen för försäljningen av fossila drivmedel i eller för total drivmedelsanvändning (under förutsättning att förnybara drivmedel alltid är förknippade med vissa livscykelutsläpp). 4På samma sätt som i reduktionsplikten. Styrmedlet reduktionsplikt och ett system med överlåtbara ut- släppsrätter skiljer sig åt när det gäller i vilken utsträckning som åt- gärdskostnaderna för utsläppsminskningar slår igenom på driv- medelspriset. En reduktionsplikt där reduktionskraven är relativt låga kan ge starka incitament till utsläppsreduktioner5 genom driv- medelsbyte utan att effekten på drivmedelspriset blir så hög. Mot- svarande reduktionskostnader inom ett utsläppshandelssystem ger väsentligt högre prispåverkan eftersom kostnaden då slår igenom på drivmedlens fulla utsläpp. När styrmedlen behöver styra in de reduktionsnivåer som krävs för utfasning kommer dock denna skill- nad att försvinna eftersom all fossil drivmedelsanvändning då behö- ver ersättas. Om styrmedlet ska ge incitament till teknikutveckling för pro- duktionstekniker som är i ett tidigt utvecklingsskede där kostnads- sänkningar kan förväntas , är det möjligt att kombinera ett system med utsläppsrätter med en mindre kvot för förnybara driv- medel under utveckling. Fördelarna med utsläppshandel ökar alltså , genom att betydelsen av ett utsläppstak blir viktigare när utfasningsåret kom- mer närmare, som dess nackdel, i form av högre prispå- verkan på drivmedelspriset för samma utsläppsreduktion jämfört med en reduktionsplikt, minskar. Ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem för transportsektorn kan komma att införas Det är oklart huruvida det kommer införas ett utsläpps- handelssystem inom EU där utsläpp från vägtransporter och arbets- maskiner ingår. har aviserat att man avser lägga fram ett förslag om ett sådant system senare , men hur förslaget kommer se ut och kan komma att utvecklas i de kommande förhandlingarna är inte känt. Om ett utsläppshandelssystem införs behöver länder som vill fasa ut användningen av fossila driv- medel något snabbare än EU som helhet ta ställning till hur de vill agera i förhållande till styrmedlet. Detta bland annat för att säker- ställa att de utsläppsminskningar som genomförs tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen ökar någon annanstans. 5I reduktionsplikten sätter reduktionspliktsavgiften på 4 respektive taket för hur dyra utsläppsreduktioner som plikten ger upphov till. Sådant säkerställande kan exempelvis ske genom annullering av ut- släppsrätter, på liknande sätt som genomför i för- hållande till EU-mål utanför den handlande sektorn (i den s.k. ESR-sektorn). En utsläppshandel på EU-nivå som siktar mot utfasning senare än 2040 behöver även åtföljas av strategier för en tidigare nationell utfasning och kan exempelvis även kombineras med en begränsad reduktionsplikt för att riktat stödja utvecklingen av förnybara driv- medel med särskilt goda egenskaper. •Reduktionsplikten bör ställa samma krav på utsläppsreduktion från bensin och diesel. •Rena och höginblandade flytande biodrivmedel som kan använ- das som inblandningskomponenter i bensin och diesel bör föras in under reduktionsplikten. •Beskattningen av drivmedel behöver ske på energibas i stället för som på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol. •Styrmedelsutformningen mot 2040 behöver utredas vidare, där svenska styrmedel för utfasning mot 2040 behöver samverka ytterligare med styrmedel på EU-nivå. Här är det aviserade för- slaget från om ett utsläppshandelssystem för transportsektorn inom EU av central betydelse. Figur 4 Förslag till förändringar av reduktionsplikten Stöd utvecklingen av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, inklusive förnybar bensin Utfasningen av fossila drivmedel kräver att det finns långsiktigt håll- bara förnybara flytande och gasformiga drivmedel, dvs. drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp och liten påverkan på markanvänd- ningen, i form av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen. Flytande eller gasformiga drivmedel kommer fortsatt att behövas för användning i sjöfart, flyg och i befintliga arbetsmaskiner och väg- fordon med förbränningsmotorer. Även i andra tillämpningar som till exempel i reservkraftverk eller inom totalförsvaret kan den här typen av drivmedel behövas när de fossila drivmedlen fasas ut. Fullskalig produktion av förnybara drivmedel finns för att ersätta fossil diesel och i viss omfattning för flygbränsle. Det pågår även en utveckling mot produktion av bränslen. Det saknas dock produktion av förnybar bensin som fullt ut kan ersätta fossil bensin. Detta gör det svårt att sätta ett tidigt utfasningsår efter- som utredningen bedömer att utfasningen av fossila drivmedel i be- fintliga förbränningsmotorer i första hand behöver ske genom an- vändning av s.k. drop-in drivmedel, både i bensin- och dieselmotorer. Även produktionen av förnybar diesel, flygbränsle och bränslen behöver utvecklas så att råvarubasen ökar i omfattning på ett långsiktigt hållbart sätt. Råvarubasen behöver breddas till lignin/cellulosa från skogs-, jordbruksrester och energigrödor samt el, biogen koldioxid och grön vätgas. Reduktionsplikten är det huvudsakliga styrmedel som påverkar vilka förnybara flytande drivmedel som används på den svenska marknaden. Styrmedlet ger incitament till drivmedel med låga livs- cykelutsläpp men inga extra incitament för långsiktigt hållbara teknikalternativ som ännu inte kan konkurrera kommersiellt i sina första fullskaliga anläggningar. Det behövs därför en särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen. En sådan föränd- ring studeras närmare inom ramen för pågå- ende regeringsuppdrag. En särskild svårighet i sammanhanget är också att området präg- las av stor investeringsosäkerhet. Produktionstekniker som har en inbyggd produktflexibilitet kan då vara mer fördelaktiga att inve- stera i då de enklare kan ställas om ifall marknadsförutsättningarna ändras. kan inte ensamt driva på teknikutvecklingen av avan- cerade biodrivmedel och elektrobränslen, men bör vara med och bidra till den initialmarknad som behöver komma på plats. Det är därför viktigt att driver på initiativ inom EU så incitament till teknikutveckling av långsiktigt hållbara teknikalternativ förstärks på en större marknad. •Sverige bör vid översynen av förnybartdirektivet 2021 verka för att användningen av förnybar energi i transportsektorn samt andelen avancerade biodrivmedel och elektrobränslen ökar. •Sverige bör aktivt driva på EU-initiativen ”FuelEUMaritime” och ”RefuelEUAviation”. •En särskild kvot bör införas för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i reduktionsplikten så att utvecklingen fram till kommersiell marknadsintroduktion stöds nationellt. Figur 5 Utfasning av fossila drivmedel 2040 Konsekvenser av att fasa ut fossila drivmedel Utredningen föreslår att fossila drivmedel ska vara utfasade . Utfasningen bedöms kunna ske på ett så hållbart och kostnads- effektivt sätt som möjligt genom en omfattande elektrifiering, en effektivisering av transportsystemet och en infasning av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. De konsekvenser som uppstår vid en utfasning uppstår till stor del även vid en utfasning , då ska uppnå nettonoll- utsläpp enligt det redan beslutade klimatpolitiska ramverket. En tidigare utfasning än 2045 ger lägre kumulativa utsläpp och bedöms även ge lägre livscykelutsläpp när hänsyn tas till utsläpp vid fordons- och drivmedelstillverkning. Genom styrmedel och åtgärder som underlättar elektrifieringen och möjliggör ett transporteffektivt samhälle kan behovet av biodrivmedel för att nå utfasningen dämpas. Därigenom minskar riskerna som en hög biodrivmedelsanvändning för med sig. Elektrifieringen kan också leda till negativa konsekvenser och det är därför viktigt att , vid sidan av insatser för att minska behovet av fordon och trafikarbete, arbetar aktivt för ökad håll- barhet och återvinning kopplat till batteri- och fordonsproduktion, exempelvis genom EU:s batteriförordning. Snabb teknisk utveckling på elektrifieringsområdet gör att utfasningen kan ske lättare än vad som bedömdes Möjligheterna att ersätta fossila drivmedel med el för transporter och i en del arbetsmaskinstillämpningar ser betydligt bättre ut jämfört med . Det är tekniska framsteg i utvecklingen av batterier, enskilda fordonstillverkares tidiga teknik- val och en styrning på framför allt EU-nivå som tillsammans gett starka incitament till fordonsbranschen som helhet att prioritera utveckling och marknadsföring av laddbara fordon. Detta illustreras av att skärpningen av koldioxidkraven 2021 för personbilar har resulterat i en kraftig ökning av andelen sålda laddbara personbilar i EU. Även för tunga fordon och arbetsmaskiner ser nu elektrifie- ringen betydligt mer lovande ut än för sedan. Utvecklingen gör att kostnaderna för att fasa ut fossila drivmedel har sjunkit jämfört med om utfasningen helt hade fått förlita sig på att ersätta fossila med förnybara flytande och gasformiga drivmedel, energieffektivare förbränningsmotorer och minskat trafikarbete. Elektrifieringen har alltså öppnat för ytterligare sätt att minska användningen av fossila drivmedel som i många fall är billigare än de alternativ som tidigare stod till buds. Elbilar och laddhybrider har en högre inköpskostnad, men betydligt lägre körkostnader än motsvarande bilar med enbart för- bränningsmotor. För att möjliggöra eldrift för alla är det viktigt att de laddbara bilar som säljs också stannar kvar i , så att utbudet av begagnade laddbara bilar snabbt växer. Dessutom behövs en väl utbyggd laddinfrastruktur både för laddning vid hemmet och för att kunna använda elbilar vid långresor i hela landet. För de som bor i småhus är möjligheten till hemmaladdning sällan ett problem, men åtgärder behövs för att förenkla möjligheten till laddning för boende i samfälligheter och flerbostadshus. De förslag som lämnas av utredningen gällande både styrmedel för personbilar och laddinfrastruktur är till stor del motiverade av en ambition att underlätta för hela befolkningen att kunna dra nytta av elektrifieringens möjligheter. Parallellt är det också viktigt med åtgärder som möjliggör tillgänglighet även utan bil. Det är dessutom viktigt att beskattningen av transportsektorn utvecklas på ett sätt som gör att även den elektrifierade trafikens externa kostnader internaliseras för att motverka lokala problem såsom trängsel och dålig luftkvalitet. Elektrifieringen kan minska kostnaderna för omställningen även för den tunga trafiken. Här har tekniken inte nått lika långt och utredningen bedömer därför att staten bör stödja inköp av fordon (genom nuvarande klimatpremie) samt utbyggnad av laddinfrastruk- tur.