sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — har lämnat ett förslag till nytt direktiv med ett utökat tillämpningsområde när det gäller vilka sektorer som ska omfattas.21 Utöver de sektorer som om- fattas föreslås att även bland annat sektorerna avloppsvatten, offentlig förvaltning, rymden, post- och budtjänster, avfallshantering samt tillverkning och distribution av kemikalier ska omfattas. Även produktion, bearbetning och distribution av livsmedel samt olika typer av tillverkning föreslås omfattas, bland annat tillverkning av medicintekniska produkter och andra medicinska apparater, datorer och elektronik samt transportmedel. Samhällsviktig verksamhet i regelverk om barnomsorg för vårdnadshavare under coronapandemin I samband med coronapandemin aktualiserades frågan om stängning av skolor, förskolor, fritidshem eller annan pedagogisk verksamhet för att hindra smittspridning. För att samhällets funktionalitet skulle kunna upprätthållas behövde vårdnadshavare som deltog i samhälls- viktig verksamhet inom vissa samhällssektorer erbjudas barnomsorg vid en stängning. I förordningen (2020:115) om utbildning på skol- området och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta22 infördes då en sådan bestämmelse där det anges att med sam- hällsviktig verksamhet avses en verksamhet som uppfyller minst ett av de villkor som anges i bland annat MSB:s nämnda föreskrifter och allmänna råd om risk- och sårbarhetsanalyser, nämligen att ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller till- sammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället, eller att verksam- heten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. 2017/18:205 Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, s. 33. 21Förslag till och rådets direktiv om åtgärder för en hög gemensam cyber- säkerhetsnivå i hela unionen, och om upphävande av direktiv (EU) 2016/1148, COM(2020) 22Förordningen gäller till och med . Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet De samhällssektorer som omfattas av förordningen är de som finns angivna i tabell 10.1 ovan. I förordningen bemyndigas MSB att utfärda närmare föreskrifter om de aktuella bestämmelserna. MSB har utfärdat föreskrifter och allmänna råd för att förtydliga och ge vägledning kring vilka vård- nadshavares barn som ska erbjudas omsorg.23 MSB grundade arbetet på tidigare genomförda arbeten som till exempel handlingsplanen för skydd av samhällsviktig verksamhet samt en mängd vägledningar, utbildningar och metodstöd.24 I föreskrifterna preciseras vad som i regelverket avses med sam- hällsviktig verksamhet genom en uppräkning i en lista av de olika sektorerna och funktioner inom dem. Som exempel kan nämnas pro- duktion och distribution av el inom sektorn energiförsörjning, han- tering av avlidna och begravningar inom sektorn hälso- och sjukvård, produktion, lagring och distributionsnät för dricksvatten inom sek- torn kommunalteknisk försörjning, primärproduktion av livsmedel och foder inom livsmedelssektorn, infrastruktur för elektroniska kommunikationer inom sektorn information och kommunikation, rättsväsendet inom sektorn skydd och säkerhet samt person- och godstrafik med samtliga transportslag (luft, sjö, järnväg och väg) som behövs för att upprätthålla övrig samhällsviktig verksamhet och transporter inom transportsektorn. Listan med närmare angivna exempel finns intagen i de allmänna råden. Detta regelverk tillkom för att skilja ut verksamheter som under- lag för beslut som var, om inte gynnande för den enskilde, i vart fall inte belastande. Den gräns som ska dras i vårt regelverk ska avgöra i vilka situationer det allmänna ska ha rätt till viss kontroll och be- gränsande beslut. Dessa skillnader gör att jämförelsen har ett begrän- sat värde för att dra gränsen för tillämpningsområdet i nu aktuellt avseende. 23Föreskrift om omsorg för barn med vårdnadshavare i samhällsviktig verksamhet (MSBFS 2020:3) och Allmänna råd om omsorg för barn med vårdnadshavare i samhällsviktig verksamhet (MSBFS 2020:4). 24Samhällsviktig verksamhet vid nationell testning av symtom på covid-19, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , ärendenr. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Samhällsviktig verksamhet vid nationell testning av symtom på covid-19 Under coronapandemin fick ett regerings- uppdrag att ta fram en nationell strategi för utökad provtagning och laboratorieanalys av covid-19 i Sverige.25 En av de grupper som skulle prioriteras vid provtagningen var personer inom ”övrig samhällsviktig verksamhet”. Syftet med provtagningen var att få tillbaka personer som bidrar till att upprätthålla samhällsviktig verksamhet i arbete och säkerställa att de verksamheter som alltid måste fungera i sam- hälle, gör det. MSB har i samband med detta tagit fram en generell beskrivning av vad som är samhällsviktig verksamhet och en lista över vad som bedöms som samhällsviktigt specifikt under coronapandemin. Listan är densamma som publicerades i föreskrifter och allmänna råd om omsorg för barn med vårdnadshavare i samhällsviktig verksamhet.26 Det är verksamhetsutövaren, det vill säga arbetsgivaren eller uppdrags- givaren, som ska bedöma om dennes verksamhet är samhällsviktig i hanteringen av covid-19. MSB har utarbetat ett stöd för att de lättare ska kunna göra det.27 10.2.5MSB ska i myndighetsföreskrifter ange vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Förslag: MSB ska, för ändamålet att skydda säkerhet, all- män ordning och allmän säkerhet i , få meddela föreskrif- ter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet. Föreskrifterna ska få meddelas efter att MSB gett Försvarsmakten, , , Säkerhetspolisen och andra myndigheter med för bedömningen relevanta kunskaper tillfälle att yttra sig. 25Uppdrag om att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19, S2020/02681/FS. 26Samhällsviktig verksamhet vid nationell testning av symtom på covid-19, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , ärendenr . 27Stöd i att identifiera samhällsviktig verksamhet under coronapandemin, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, ärendenr – . Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Granskningssystemet måste vara flexibelt Exemplen på regelverk ovan visar att bedömningen av om en verk- samhet är samhällsviktig kan variera beroende på sammanhang och utifrån olika typer av händelser. Även vilka konsekvenser för den en- skilde ett regelverk ska kunna leda till kan vara av betydelse för av- gränsningen. Vi bedömer att det inte finns någon avgränsning av begreppet samhällsviktig verksamhet som är lämplig att använda rakt av för att bestämma vilka verksamheter som ska omfattas av ett system för investeringsgranskning. Det behöver alltså göras en särskild avgränsning när det gäller vilka verksamheter som systemet ska vara tillämpligt på. En sådan avgränsning ska ta sikte bara på sådana verk- samheter där utländska direktinvesteringar kan utgöra en risk för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. När det gäller de samhällssektorer och exempel på viktiga samhällsfunktioner som anges i tabell 10.1 ovan är det inledningsvis en rimlig utgångspunkt att det i till exempel sektorerna energiförsörjning, finansiella tjänster, hälso- och sjukvården, information och kommunikation, livsmedel och transporter finns verksamheter där investeringar kan behöva grans- kas till skydd för säkerhetsintressen. Även viss tillverkningsindustri kan vara skyddsvärd. Exempelvis barn- och äldreomsorg kan där- emot knappast vara sådan skyddsvärd verksamhet som ska omfattas av ett granskningssystem. I övrigt kan det alltså konstateras att samhällsviktig verksamhet be- drivs inom flera olika sektorer. Antalet aktörer som bedriver viss verk- samhet varierar mellan olika sektorer och verksamheter. Samma sak gäller exempelvis antalet kunder eller personer som olika verksamhets- utövare försörjer. Det är därför inte lämpligt att använda samma krite- rium – till exempel omsättning eller antal kunder – för alla företag i alla sektorer eller branscher när det gäller att bedöma om ett visst företag är samhällsviktigt eller inte. Bedömningen av vilka verksamheter som är samhällsviktiga kan också variera från till en annan, beroende på samhällsutvecklingen. Granskningssystemet behöver alltså vara flexibelt i den meningen att det vid behov ska vara möjligt att relativt snabbt låta systemet omfatta nya relevanta verksamheter. Dessa om- ständigheter innebär att det inte framstår som ändamålsenligt att i lag närmare reglera vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet. Vi bedömer att det är en bättre lösning att göra den avgränsningen på en normhierarkiskt lägre nivå. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Det finns förutsättningar att avgränsa tillämpningsområdet i förordning eller myndighetsföreskrifter Den typ av föreskrifter det är fråga om, det vill säga föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas per- sonliga eller ekonomiska förhållanden, ska som huvudregel meddelas i lag. Detsamma gäller i fråga om föreskrifter som avser åligganden för kommuner. Efter bemyndigande i lag kan dock sådana föreskrifter i många fall meddelas av regeringen i förordning eller, efter vidare- delegation, av en förvaltningsmyndighet (8 kap. 3 och 10 §§ regerings- formen). Vi bedömer att det därmed finns förutsättningar för att genom bemyndigande i lag låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om vilka samhälls- viktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet. När det gäller utformningen av normgivningsbemyndiganden saknas det bestämmelser om hur vitt sådana kan eller bör utformas. Frågan om utformningen av bemyndiganden vid delegation har be- handlats av i samband med tillfälliga bemyn- diganden i smittskyddslagen med anledning av coronaviruset.28 hänvisar till bland annat förarbetena till reger- ingsformens bestämmelser. Av förarbetena framgår det att hur detaljerat ett bemyndigande ska vara bör avgöras från fall till fall. Om det är fråga om mindre ingripande föreskrifter, bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden, medan när det gäller föreskrifter där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras, exem- pelvis på näringsrättens område, ramarna bör vara mer preciserade.29 uttalar vidare att breda och allmänt hållna bemyndiganden gör det svårt att avgöra vilken normgivningskom- petens som faktiskt överlåts och vilka föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av bemyndigandet. Ju vidare ett bemyndigande är, desto större krav bör ställas vad gäller att tydliggöra syftet, moti- vera förslaget, precisera möjliga åtgärder, redogöra för konsekvenser av förslagen och redovisa avvägningar mellan olika intressen.30 Vi har i avsnitt 10.2.3 kommit fram till att investeringar i viss samhällsviktig verksamhet ska omfattas av granskningssystemet och 28Konstitutionsutskottets yttrande 2019/20:KU8y, Tillfälliga bemyndiganden i smittskydds- lagen med anledning av det virus som orsakar covid-19. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., s. 209. 30Konstitutionsutskottets yttrande 2019/20:KU8y. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet att identifieringen av de samhällsviktiga verksamheterna ska utgå från den definition av samhällsviktig verksamhet som används av MSB i arbetet med att utveckla vägledningar och stöd för arbetet med sam- hällsviktig verksamhet. Vi föreslår också att denna definition ska framgå av lag. Det ska alltså i lag anges att med samhällsviktig verk- samhet ska avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätt- håller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Vi har också kommit fram till att behovet av ett flexibelt system innebär att den närmare avgränsningen av vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas om möjligt bör göras på en lägre normhierarkisk nivå än lag. Den definition av samhällsviktig verksamhet som MSB använder i sina föreskrifter och som vi föreslår ska tas in i lag är vid. Ett bemyn- digande att meddela föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksam- heter som ska omfattas kan därmed också bli relativt vitt. Föreskrifter till följd av ett bemyndigande kommer att peka ut de verksamheter som omfattas av granskningssystemet men kan också sägas snäva in dess tillämpningsområde. De direkta skyldigheter som åläggs de ut- pekade verksamheterna kommer enligt våra förslag att framgå av lag. Eventuella beslut om förbud mot en investering i en viss verksamhet eller andra mer långtgående ingripanden kommer inte heller att fattas av den som fått bemyndigandet utan av granskningsmyndigheten. Situationen är därför inte direkt jämförbar med den som konstitutions- utskottet behandlade i sitt yttrande. I det fallet var det dessutom fråga om en föreskriftsrätt som, om den utnyttjas, får direkta och mycket ingripande följder för grundläggande fri- och rättigheter såsom mötes- friheten och demonstrationsfriheten. Vi bedömer sammantaget att det finns förutsättningar enligt reger- ingsformen att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksam- heter som ska omfattas av granskningssystemet. För att snäva in före- skriftsområdet bör föreskriftsrätten gälla för de ändamål som anges i regelverket, det vill säga till skydd för säkerhet, allmän ord- ning eller allmän säkerhet. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet MSB bör få utfärda föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Det är som tidigare nämnts angeläget att granskningssystemet är flexibelt när det gäller vilka verksamheter som ska omfattas. Det behöver vara möjligt att relativt snabbt kunna anpassa regelverket utifrån samhällsutvecklingen. Detta talar för att den närmare av- gränsningen av vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet bör göras i myndighetsföreskrifter. Ytter- ligare fördelar med myndighetsföreskrifter är att olika instansers sak- och expertkunskaper kan beaktas på ett mer okomplicerat sätt än när det gäller bestämmelser på en högre normhierarkisk nivå. Myndig- hetsföreskrifter kan också vara mer detaljerade och anpassade efter den bransch eller verksamhet som bestämmelserna gäller. Det ger i sin tur en bättre begriplighet och därmed även högre rättssäkerhet för de aktörer som berörs av bestämmelserna. MSB har sedan myndigheten grundades fått uppdrag i regleringsbrev att redovisa en nationell bedömning av samhällets förmågor, risker, sårbarheter samt identifierade och genomförda åt- gärder avseende krisberedskapen. MSB har en samordnande roll inom ramen för samhällets krisberedskap och en central funktion i de nätverk som finns inom krisberedskapsområdet. MSB utfärdar också allmänna råd och föreskrifter om de risk- och sårbarhetsanalyser som myndigheter, kommuner och regioner är skyldiga att göra i syfte att bland annat identifiera samhällsviktig verksamhet och kritiska beroenden.31 Myndigheter som har särskilt ansvar för krisberedskap och de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall ska lämna en sammanfattande redovisning av analysen till och . De myndigheter som har särskilt ansvar för kris- beredskap är också så kallade bevakningsansvariga myndigheter och ska bland annat planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och genomföra den omvärlds- bevakning och de risk- och sårbarhetsanalyser samt de utvecklings- insatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap.32 MSB utfärdar föreskrifter också när det gäller vad 31Se 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap samt 8 § och 16 § 2 p. förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 3216 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet som ska anses vara samhällsviktiga tjänster enligt . Som framgått ovan har MSB också, tillsammans med Försvarsmakten, i regeringsuppdrag att främja en sammanhållen totalförsvarsplanering. Vidare har Utredningen om civilt försvar föreslagit att MSB får ett övergripande ansvar för planeringen av civilt försvar och att myndig- heten ska bland annat sammanställa resursbehov och inrätta ett centralt beredskapsråd.33 Vi bedömer sammantaget att MSB bör få utfärda föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av gransknings- systemet. Representanter från MSB har också, liksom flera andra deltagare i expertgruppen, uppgett att detta är en lämplig ordning. Bemyndigandet att meddela föreskrifterna ska gälla för ändamålet att skydda säkerhet, allmän ordning och allmän säkerhet i Vi har i avsnitt 10.2.4 redogjort kort för NIS-lagen med tillhörande föreskrifter. De myndighetsföreskrifter som är aktuella kan med fördel utformas på samma sätt som i . Det innebär alltså att kriterierna för vilka verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet kan komma att variera mellan de olika områ- dena. På vissa områden kan det exempelvis vara lämpligt att avgränsa tillämpningsområdet utifrån antalet användare, medan det på andra områden kan vara bättre att använda sig av helt andra kriterier eller hänvisningar till avgränsningar eller definitioner i andra regelverk. ska utformas så att de omfattar bara de verksamheter där en utländsk direktinvestering kan innebära rele- vanta risker för säkerhet, allmän ordning eller allmän säker- het. Detta bör komma till uttryck genom att bemyndigandet att meddela föreskrifterna ska gälla för de ändamål som avses i lagen, det vill säga till skydd för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. 33SOU 2021:25 Struktur för ökad motståndskraft. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet Försvarsmakten, ISP, , Säkerhetspolisen med flera ska involveras i arbetet med myndighetsföreskrifterna Det är också viktigt att föreskrifterna utformas på ett sätt som gör dem lättförståeliga och tydliga för de aktörer som berörs inom vart och ett av de respektive områdena. Hänsyn kan också behöva tas till angränsande eller överlappande arbeten på säkerhets- och bered- skapsområdet. Vid utformningen av föreskrifterna behöver alltså hänsyn tas till flera olika faktorer. MSB:s egen kompetens bör därför kompletteras med erfarenheter och expertkunskaper från andra myndigheter. MSB har också framfört att erfarenheterna från arbetena med och föreskrifterna om omsorg för barn med vårdnadshavare i samhälls- viktig verksamhet34 visar att detta är nödvändigt för att tydliga och relevanta föreskrifter ska kunna tas fram. Att andra myndigheter ska involveras i arbetet med att ta fram föreskrifterna bör anges i förordning. , det vill säga ISP, bör anges särskilt i en sådan förordning. Mot bakgrund av att våra förslag innebär att investeringar ska kunna granskas till skydd för säkerhet bör även Försvarsmakten och Säkerhets- polisen anges på detta sätt. Även , som enligt våra förslag i avsnitt 12.4.4 är en av de myndigheter som ISP är skyldig att samråda med sedan beslut har fattats om att en investering ska granskas, bör anges i förordningen. Därutöver finns ett stort antal myndigheter, bland annat de bevakningsansvariga myndigheterna, som på sina respektive områden har relevant kompetens i frågan. Dessa myndig- heter bör involveras i arbetet i de delar där de har relevanta kunskaper.35 Sammanfattningsvis ska MSB, efter att ha gett Försvarsmakten, , , Säker- hetspolisen och andra myndigheter som kan ha relevanta kunskaper tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet. Detta bör anges i förordning. 34Föreskrift om omsorg för barn med vårdnadshavare i samhällsviktig verksamhet (MSBFS 2020:3). 35Utredningen om civilt försvar har i sitt betänkande Struktur för ökad motståndskraft, SOU 2021:25, föreslagit att begreppen bevakningsansvariga myndigheter respektive myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ersätts med begreppet beredskapsmyndigheter. Samtliga statliga myndigheter som enligt krisberedskapsförordningen har ett särskilt ansvar för krisbered- skapen och som är bevakningsansvariga myndigheter föreslås vara beredskapsmyndigheter. Där- utöver förestår utredningen att ytterligare 12 myndigheter ska vara beredskapsmyndigheter, där- ibland den ännu inte inrättade myndigheten föreslår utredningen att följande statliga Myndigheten för psykologiskt försvar. Förslagen bereds inom . Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet 10.3Strategiskt skyddsvärda produkter och teknologier Frågan om vad som bör anses utgöra skyddsvärda produkter och teknologier bör i första hand utgå från de av och reger- ingen uttalade och fastställda försvars- och säkerhetspolitiska behoven och de av statsmakterna uttalade och angivna medlen och metoderna för att uppnå målet att skydda landet från yttre och inre hot. Den mest skyddsvärda industribranschen i ur ett försvars- och säkerhetspolitiskt perspektiv är försvarsindustrin. Den är den enda bransch som, efter upphävandet av lagen om kontroll av utländska uppköp 1992, genom ägarförbehållsregler och verksamhetstillstånds- krav enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel fortfarande skyddas från utländska uppköp. I vissa fall överlappande med och i andra fall mycket närliggande försvarsindustrin är de företag som tillverkar och tillhandahåller pro- dukter med dubbla användningsområden (PDA). Dessa verksamheter nämns även i EU:s förordning om direktinvesteringar som exempel på ett område av betydelse ut säkerhetssynpunkt. I lagen (1992:1300) om krigsmateriel och tillhörande förordning36 regleras tillståndskrav och skyldigheter rörande krigsmateriel-relate- rad verksamhet. Vad som utgör krigsmateriel och tekniskt bistånd anges i den så kallade krigsmaterielförteckningen, som finns i en bilaga till krigsmaterielförordningen. Den svenska krigsmaterielförteck- ningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteck- ning så när som på tre nationella tillägg; kärnladdningar och speciella delar till sådana, befästningsanläggningar med mera samt vissa kemiska stridsmedel. Exempel på materiel som finns upptagen i förteckningen är olika typer av vapen och ammunition, kemikalier, bomber, torpeder, raketer, robotar, markfordon som är särskilt utformade för militär användning, radioaktiva material, krigs- och luftfartyg, pansar- eller skyddsutrustning, simulatorer för militär utbildning, utrustning och komponenter för framställning av militära produkter samt program- vara som särskilt utvecklats för militär användning. Krigsmateriel används inte bara av Försvarsmakten utan också av flera andra myn- 36Förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet digheter med försvars- och säkerhetspolitiska uppdrag, såsom Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (inklusive lokala räddningstjänster), och . Dessa myndigheter är beroende av krigsmateriel- klassade produkter för att kunna utföra sitt uppdrag. 10.3.2Produkter med dubbla användningsområden I artikel 2.1 i förordningen (EU) 2021/821 av om upp- rättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning) (PDA-förordningen) definieras produkter med dubbla användningsområden (PDA) som