sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Det förhållandet att representanter från olika myndigheter och privata aktörer genom samarbetena har fått en nära relation med varandra och lärt känna varandras verksamheter har vidare skapat en förståelse för respektive aktörs funktion och hur de kan dra nytta av varandra samt arbeta gemensamt i specifika frågor. Ett mer sam- arbetsvilligt och konstruktivt förhållande har därför utformats mellan aktörerna. Även det förtroende som skapats mellan aktörerna och den insyn de har fått i varderas arbetsprocesser har lyfts fram som betydelsefulla aspekter.58 Det operativa informationsutbytet har vidare ökat de brottsbekäm- pande myndigheternas förmåga att hantera särskilt utmanande ären- den. Den ökade rapporteringen och att kvaliteten på rapporter höjts har bidragit till förbättrade möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att utföra sina uppdrag. Det är svårt att konkret mäta förbättringar som samarbetena har bidragit till. Eftersom den brotts- utredande verksamheten och det efterföljande straffrättsliga förfaran- det ofta kan pågå kan det vidare dröja innan man kan se konkreta effekter av informationsutbytet. Utvärderingar från bl.a. och har emellertid kunnat visa att samarbetena i dessa länder redan har gett flera konkreta resultat i form av exempelvis ökat antal arresteringar, förverkande av brotts- vinster samt uppmärksammade personer och konton. Genom informa- tionsutbytet har man också kunnat avslöja och i vissa fall avbryta flera underliggande brott relaterade till bl.a. exploatering av barn, utnytt- jande av offentliga medel och andra bedrägerier.59 Det kan i sig antas bidra till minskat mänskligt lidande och minskade möjligheter att tjäna på sådan brottslighet. Flera utvecklingsområden har emellertid identifierats. En sådan är att det behöver finnas ytterligare rättsliga förutsättningar för att i lämplig utsträckning kunna utbyta information mellan de aktörer som deltar i samarbetena. Andra utvecklingsområden är bl.a. att kunna använda teknologi inom ramen för samarbetena, att förbättra nyttan för aktörer som inte deltar i samarbetena och att inom ramen för 58Royal och Future of Financial Intelligence Sharing (FFIS) rapport a.a. s. 19 och – An AUSTRAC initiative, Annual Report 2018–19, s. 15. 59Royal och Future of Financial Intelligence Sharing (FFIS) rapport a.a. s. 7 f., 19 f., 48 och 54 samt Australian Government, An AUSTRAC initiative Performance Report 2019–20, s. 28 f. samarbetena kunna utnyttja informationsutbyte som finns mellan privata aktörer.60 Befintliga samarbeten med informationsutbyten runt om i värl- den har alltså visat sig ha positiva effekter i fråga om arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Vid sidan av värdefull information som aktörerna har kunnat dela med varandra har de kon- takter och det förtroende som skapats genom samarbetena varit av stor betydelse. Samarbete mellan olika aktörer kräver sällan i sig någon särskild reglering för att komma till stånd. Det kan däremot krävas särskild reglering för att kunna utbyta information. Som konstaterats är det svårt att applicera en metod för informa- tionsutbyte som finns i ett land direkt på ett annat land. Olika länders rättstradition, reglering av sekretess och annan tystnadsplikt samt myndighetsstruktur och förhållandet mellan myndigheter och privata aktörer innebär att ett effektivt samarbete och informationsutbyte måste anpassas utifrån den reglering och de traditioner som finns i respektive land. Ett effektivt samarbete kan vidare hindras utifrån olika aspekter i olika länder. Även om det inte är lämpligt att kopiera en metod som används i ett annat land för att tillämpa i är det möjligt att låta sig inspireras av de metoder som presenterats i detta kapitel och de lärdomar som man dragit av dem. I de följande kapitlen övervägs hur hindren för ett verksamt samarbete och infor- mationsutbyte i kan åtgärdas för att förbättra möjligheterna för myndigheter och verksamhetsutövare att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 60Royal och Future of Financial Intelligence Sharing (FFIS) rapport a.a. s. 25. 14 Ett utökat informationsutbyte 14.1Behovet av ytterligare informationsutbyte Bedömning: Det finns behov av bestämmelser som gör det möj- ligt för aktörer som har till uppgift att vidta åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism att med varandra utbyta ytterligare uppgifter, som omfattas av sekretess eller annan tyst- nadsplikt. 14.1.1Informationsutbytet behöver bli mer ändamålsenligt Som redogörs för i kapitel 10–12 finns det vissa hinder när det gäller möjligheterna för de aktörer som har till uppgift att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism att utbyta uppgifter med varandra. Det innebär att förutsättningarna för aktörerna att tillsammans bekämpa dessa företeelser begränsas och medför i för- längningen skada för samhället som helhet (se vidare i kapitel 9). Behovet av att utbyta information i syfte att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism framhålls inte minst av EU1 men även av privata aktörer.2 Här kan t.ex. nämnas att konsult- företaget , på uppdrag av , i rapporten mot finansiell brottslighet. Hur offentlig- privat samverkan kan förbättra arbetet mot penningtvätt har lämnat 1Se bl.a. skäl 56 och 58 i fjärde penningtvättsdirektivet samt skäl 16 och 48 i femte penning- tvättsdirektivet och , Meddelande från kommissionen om en handlingsplan för en övergripande EU-politik för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism, den 13maj 2020, dnr C2020/C 164/06. 2Se t.ex. m.fl., Economic and Financial Crime Risk and the Sharing of Intelligence: Updating and Cooperation in Combatting Illicit Financial Flows, , och , Striking back against financial crime – Closer public-private sector collaboration is needed to fight financial crime in the Nordics, 2021 s. 5. förslag till ett antal förbättringsåtgärder när det gäller arbetet mot penningtvätt. Där ingår förslag om att inrätta en operativ samarbets- grupp mellan banker och brottsbekämpande myndigheter för delning och analys av information avseende misstänkta fall av penningtvätt. I rapporten presenteras även en vision avseende transaktionsmoni- torering som bygger på en centraliserad analys av transaktionsdata. En genomgång av fällande penningtvättsdomar i visar att bedrägeribrott står för en klar majoritet av förbrotten.3 Det är där det finns ett förhållandevis ”lättutrett” förbrott som penningtvätts- brott vanligtvis lagförs. Sannolikt är enklare upplägg starkt represen- terade eftersom dessa brott kan upptäckas relativt snabbt, har ett tydligt elektroniskt spår och därför är lättare att utreda och väcka åtal för i jämförelse med mer avancerade penningtvättsupplägg.4 För att kunna upptäcka, utreda och klara upp penningtvättsbrott där de brottsligt förvärvade pengarna inte redan härrör från det finansiella systemet eller där penningtvättsupplägget är mer komplicerat skulle ett ökat informationsutbyte mellan relevanta aktörer vara värdefullt. Det gäller inte minst i fråga om vissa av de ”svårutredda” förbrotten. I kapitel 13 redogörs för möjligheter som finns i andra länder att utbyta information mellan myndigheter och privata aktörer. Sådana informationsutbyten begränsar möjligheterna att utnyttja verksam- heter i dessa länder för penningtvätt och finansiering av terrorism utan att upptäckas. Den som vill tvätta pengar eller finansiera terrorism kan i stället välja att söka sig till länder som saknar motsvarande möj- ligheter till informationsutbyte och där de förebyggande systemen är bristfälliga och risken för upptäckt är mindre. Om det i inte finns effektiva möjligheter att utbyta information, och därigenom förebygga och upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism, finns det alltså risk för att verksamhetsutövare i landet utnyttjas för aktuella syften. Det kan i sig medföra risker bl.a. för den nationella säkerheten och den finansiella stabiliteten (se avsnitt 3.1). Det är därför angeläget att överväga om det i bör införas ökade möjligheter att utbyta information mellan relevanta aktörer. Genom att på det sättet bekämpa illegala finansiella flöden försvårar man även för annan 3Se Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Genomgång av penningtvättsdomar 2018–2019, dnr A676.252/2020 s. 4 och vidare i Brotts- förebyggande rådet, Penningtvättsbrott. En uppföljning av lagens tillämpning (Brå rapport 2019:17) s. 8 f. 4Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Genomgång av penningtvättsdomar 2018–2019, dnr A676.252/2020 s. 11. brottslighet att löna sig, vilket skapar positiva konsekvenser för sam- hället som helhet. I detta och efterföljande kapitel utreds vilka ytter- ligare behov det finns av ökade möjligheter att utbyta information, vilka motstående intressen som behöver beaktas och hur möjligheter till informationsutbyte lämpligen bör utformas. Brister i fråga om de nuvarande möjligheterna att utbyta information Möjligheterna att utbyta information hindras bl.a. av bestämmelser om sekretess och annan tystnadsplikt. Den nuvarande regleringen som tillåter informationsutbyte på området utgår i huvudsak från verk- samhetsutövarnas rapporterings- och uppgiftsskyldighet (se 4 kap. 3 och 6 §§ penningtvättslagen). Båda skyldigheterna är reaktiva, dvs. bygger på att det redan finns en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. För att kunna bekämpa dessa företeelser behöver information även kunna utbytas i proaktivt syfte och för att kunna upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. Syste- met för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är nämligen såväl ett brottsförebyggande som ett brottsutredande och brottsbeivrande system. Ett effektivt förebyggande arbete, som alltså hindrar att brott över huvud taget begås, innebär ofta totalt sett kost- nadsbesparingar för ett samhälle som helhet. Detta eftersom resurser inte behöver användas för att utreda och lagföra brott eller för verk- ställande åtgärder. Att enskilda i mindre utsträckning utsätts för brott innebär dessutom besparingar i form av mänskligt lidande och de ekonomiska följder det i sig kan medföra för ett samhälle. Det nuvarande informationsutbytet är i stor utsträckning enkel- riktat. De bestämmelser om utbyte av uppgifter som finns på områ- det bygger på att tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare ska lämna uppgifter till Finanspolisen och Säkerhetspolisen. Bestämmelser om sekretess begränsar i vissa avseenden myndigheterna från att frivilligt lämna information till andra myndigheter eller att lämna uppgifter till verksamhetsutövare. I vissa fall kan informationsutbyte mellan myndigheter ske med stöd av generalklausulen. En tillämp- ning av den bestämmelsen kräver dock svåra avvägningar genom att uppenbarhetsrekvisitet ska vara uppfyllt. Vid en sådan avvägning kan det få betydelse bl.a. att den mottagande myndigheten har ett svagare skydd för de aktuella uppgifterna (se avsnitt 11.6). brottsbekämpande myndigheterna att lämna sekretessbelagda upp- gifter till verksamhetsutövare är vidare ytterst begränsat. I huvudsak lämnas uppgifter endast i den utsträckning det är nödvändigt för att myndigheterna ska kunna dra nytta av en verksamhetsutövares upp- giftsskyldighet enligt 4 kap. 6 § penningtvättslagen, dvs. för att myn- digheterna ska kunna ställa frågor till verksamhetsutövare inom ramen för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism (se avsnitt 12.2.3). Dagens system innebär vidare att enskilda misstankar rapporteras var för sig till Finanspolisen. Vid ett komplicerat upplägg kan dock många verksamhetsutövare ha utnyttjats i olika steg för att försvåra för enskilda verksamhetsutövare att se hela upplägget. Bestämmelser om tystnadsplikt hindrar en verksamhetsutövare som upptäcker en avvikande eller misstänkt aktivitet eller transaktion från att utreda frågan vidare i kontakt med en annan verksamhetsutövare innan en rapport görs till Finanspolisen eller efter att en rapport har skickats. Det kan i sig innebära att misstankar som en verksamhetsutövare hade kunnat avfärda med hjälp av information från en annan verksamhets- utövare rapporteras till Finanspolisen, men också att tillräcklig grund för rapportering inte uppnås i fall där information från en annan verksamhetsutövare skulle ha lett till en rapportering. Tystnadsplikten mellan verksamhetsutövare kan också innebära svårigheter för myn- digheterna att samordna arbetet och att utreda en misstanke, inte minst när det är fråga om komplicerade brottsupplägg. De hinder som finns mot att dela information leder bl.a. till mer- arbete för inblandade aktörer och till risk för att brott inte upptäcks eller upp. Om finansiering av terrorism inte avslöjas kan det få ödesdigra konsekvenser bl.a. genom att terrorattentat kan genomföras. Att penningtvätt inte upptäcks innebär i sin tur att eko- nomisk och organiserad brottslighet kan fortsätta att löna sig. Penning- tvätt försätter det finansiella systemets hållbarhet, integritet, stabilitet och anseende i fara samt undandrar skattemedel från de offentliga verksamheterna (se vidare kapitel 9). För att förhindra dessa nega- tiva effekter och för att uppnå ett mer effektivt förebyggande system behöver informationsutbytet mellan relevanta aktörer bli mer ända- målsenligt. Rättsliga förutsättningar behöver skapas för att möjliggöra ett ökat informationsutbyte Eftersom det finns rättsliga hinder när det gäller det uttalade behovet av informationsutbyte (se kapitel 10–12) kan problemen inte ensamt avhjälpas genom utbildning, ökade resurser, samordning eller liknande insatser. Genom SAMLIT, som är ett operativt samarbete mellan underrättelseverksamhet och några kreditinstitut (se avsnitt 12.3.2), har redan bättre förutsättningar skapats för att utbyta information inom ramen för aktuell lagstiftning. Samarbetet har bidragit till att involverade kreditinstitut har fått bättre känne- dom om hur penningtvätt och finansiering av terrorism kan yttra sig i praktiken. Dessa aktörer har också, genom information från Polis- myndigheten, kunnat rikta utredningar och särskild övervakning mot specifika personer och nätverk. Genom det har kreditinstituten kunnat upptäcka förhållanden som varit värdefulla för arbete. Möjligheterna till informationsutbyte inom ramen för SAMLIT är emellertid begränsat. kan endast lämna ut viss grundläggande information för att kreditinstituten ska göra de sök- ningar och utredningar som behövs för att instituten ska kunna svara på en fråga från . För att i större utsträckning kunna upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism samt förfina över- vakningen behöver ytterligare information lämnas. Den nuvarande lag- stiftningen möjliggör vidare inte heller för kreditinstituten att inom ramen för SAMLIT dela information med varandra. Det innebär att gemensamma analyser inte kan göras för att t.ex. kunna upptäcka komplexa penningtvättsupplägg. De förutsättningar som SAMLIT ger är alltså inte tillräckliga för att effektivt och verkningsfullt kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det förhållandet att penningtvättsbrott5 och brott som avser finan- siering av terrorbrott6 inte har någon utpekad målsägande innebär att en utredning avseende sådan brottslighet inte kan initieras genom en anmälan av någon som utsatts för dessa brott.7 Verksamhetsutövare, som genom åtgärder enligt penningtvättslagen kan upptäcka sådan brottslighet, får därmed en särskild betydelse för möjligheten att före- bygga och upptäcka dessa företeelser. Det är därför av yttersta vikt 5Se 3–8 §§ lagen om straff för penningtvättsbrott. 6Se 3–4 §§ lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. 7Utredning kan dock initieras av en brottsanmälan avseende den som utsatts för ett förbrott. att verksamhetsutövarna har tillräckliga verktyg för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket. För att kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism behöver rättsliga förutsättningar i form av ett sekretessgenombrott och undantag från tystnadsplikt införas för det utbyte av information som är nödvändigt. När möjligheter att utöka informationsutbytet nu övervägs bör man dra nytta av lärdomarna från det operativa informationsutbytet som SAMLIT medfört. Utredningens uppdrag tar specifikt sikte på informationsutbyte mellan kreditinstitut och mellan kreditinstitut och myndigheter på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se dir. 2019:80 s. 7 f.). De problem som bristerna i informationsutbytet mellan kreditinstitut och mellan kreditinstitut och myndigheter med- för gör sig emellertid i vart fall delvis gällande även i fråga om andra typer av verksamhetsutövare. Bl.a. har till utredningen framfört att behovet av processer för informationsdelning är relevant även för föreningens medlem- mar.8 Behovet av samarbete med fintech-sektorn har även belysts av Finanspolisen inom ramen för projektet . Projektet var ett samarbete mellan svenska och finska polisen som syftade till att tillsammans med andra myndigheter i både och kart- lägga nya finansiella tjänster och produkter samt identifiera risker för penningtvätt och finansiering av terrorism inom fintech-sektorn. Inom ramen för projektet har såväl de brottsutredande myndigheterna som verksamhetsutövare informerats om risker inom fintech-sektorn och flera vägledningar riktade till sektorn har tagits fram.9 Att begränsa förslag om ytterligare informationsutbyte till endast kreditinstitut kan medföra att risken för upptäckt blir mindre genom att andra typer av verksamhetsutövare utnyttjas och att dessa i stället används av den som vill kringgå regelverket. En sådan begränsning skulle motverka syftet och kan inte anses motiverad. Det riskerar vidare att skapa en obalans i konkurrenshänseende och i fråga om de finansiella verksamhetsutövarnas möjligheter att uppfylla kraven i 8Swedish , Inspel till utredningen om penningtvätt och finan- siering av terrorism, , dnr komm2020/00079-27. 9Se Finanspolisens årsrapport s. 18 f. För att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism kan det således vara värdefullt att även finansiella aktörer som inte är kreditinstitut och icke-finansiella verksamhetsutövare har möjlighet att dela information med varandra och med myndig- heter. Det ges i kommittédirektiven möjlighet att ta upp närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas. Utred- ningen bedömer att frågan om informationsutbyte även med andra verksamhetsutövare än kreditinstitut är en sådan närliggande fråga. Utredningen kommer därför att i den följande behandlingen av frågan om ytterligare informationsutbyte inkludera samtliga verksamhets- utövare som omfattas av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett utökat utbyte av information kan innebära en ökad risk för intrång i den personliga integriteten. Frågeställningar som berör balans- gången mellan myndigheternas möjligheter att utbyta information och skyddet för den personliga integriteten har övervägts och behandlats i flera tidigare sammanhang. Nedan redogörs närmare för några tidi- gare överväganden i fråga om informationsutbyte som är av särskilt intresse för utredningen. Med ledning bl.a. i dessa överväganden bedömer utredningen i avsnitt 14.3.2 om den risk för integritetsintrång som ett ökat informationsutbyte mellan relevanta aktörer kan med- föra är acceptabel för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. 14.2.1Ekonomisk brottslighet och sekretess I betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) gick utredningen igenom de möjligheter som fanns för myndigheter att utbyta information i brottsförebyg- gande syfte. Utredningens slutsats var att samarbete i stor utsträck- ning kunde bedrivas och utvecklas utan hinder av sekretessregler- ingen. Utredningen lämnade emellertid lagförslag, som bl.a. innebar att det skulle införas en ny sekretessbrytande bestämmelse för upp- gifter om planerade brott. Enligt förslaget skulle det införas en gene- rell sekretessbrytande bestämmelse som innebar att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till polismyndighet, tullmyndighet eller polisman vid om uppgiften rörde en konkret brottsplan och kunde antas ha betydelse för möjligheten att avvärja brottet. Utredningen föreslog också att sekretess inte skulle hindra att uppgifter som kunde antas ha betydelse för en särskild undersök- ning i en brottsbekämpande verksamhet lämnades till den myndig- het som bedrev undersökningen om undersökningen avsåg brotts- lighet som innefattade brott för vilket är föreskrivet fängelse . Det lämnades vidare ett förslag till lagreglering av myndig- heters samverkan mot ekonomisk brottslighet. I propositionen Sekretessfrågor – Ekonomisk brottslighet m.m. (prop. 2001/02:191) uttalades emellertid att redan gällande reglering erbjöd myndigheterna relativt goda möjligheter att lämna uppgifter om misstänkt brottslighet när så ansågs befogat. Det bedömdes även tveksamt om en ökad detaljeringsnivå avseende de sekretessbrytande bestämmelserna skulle effektivisera informationsutbytet. Samman- taget framhölls det att det inte hade anförts tillräckligt starka skäl för att ändra befintlig reglering på det sätt som utredningen föreslog (se s. 51 f.). I fråga om förslaget att lämna uppgifter som kan antas ha betydelse för en undersökning i underrättelseverksamhet konstate- rades i propositionen att den brottskatalog som skulle komma i fråga och de syften för vilka en särskild undersökning kan inledas har en vid omfattning. Bestämmelsen bedömdes därför kunna leda till ett informationsflöde som inte är godtagbart från integritetssynpunkt, vilket i sig vägde så tungt att förslaget inte borde genomföras (se samma prop. s. 53). Frågan om myndigheternas samverkan i syfte att bekämpa den ekonomiska brottsligheten bedömdes vidare lämplig att fortsatt regleras i förordning (se samma prop. s. 74 f.). I betänkande pekades vidare på att det fanns vissa tillämpningsproblem kopplade till banksekretessen, bl.a. var den praxis som utvecklats om möjligheterna för banker att lämna ut uppgifter om andra än de misstänkta inom ramen för en förunder- sökning inte enhetlig. Utredningen föreslog att det i lag skulle göras tydligt att uppgiftslämnande till de brottsutredande myndigheterna inom ramen för en förundersökning inte skulle anses som ett obe- hörigt röjande av banksekretessen. I propositionen Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139) angavs att den vacklande praxisen och internationella åtaganden utgör skäl för att i lag klargöra när uppgifter kan eller ska lämnas ut i samband med en förundersökning eller ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål. En uttrycklig uppgiftsskyldighet i lag infördes därför för bl.a. kreditinstitut, om det under en utredning enligt bestämmel- serna om förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol begärs av åklagare. Avsikten var emellertid inte att denna reglering av situationer när upp- giftsskyldighet föreligger skulle ses som uttömmande (se s. 485 f.). 14.2.2Informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna I slutbetänkandet av Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117 s. 121 f.), konstaterades att den dåvarande sekretess- lagens sekretessbrytande bestämmelser, däribland generalklausulen, kunde leda till osäkerhet kring vilket uppgiftsutbyte som var tillåtet på brottsbekämpningens område. Detta kunde i sin tur leda till att myndigheterna avstod från ett angeläget uppgiftsutbyte och att det var svårt för enskilda att avgöra i vilken omfattning myndigheterna i praktiken kunde utbyta uppgifter.