sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — En lösning skulle kunna vara att i viss mån precisera lagstiftningen i de avseenden den uppfattas som otydlig och som komplement in- föra mer vägledning och stöd för att underlätta tillämpningen. Detta skulle kunna tillgodose behovet av tydlighet och möjlig- göra en anpassning till lokala förhållanden. Även om lagstiftningen förtydligas kan det ändå återstå ett behov av vägledning och stöd , i takt med att både omvärlden och kommuners och regioners förutsättningar förändras. Utredningens analyser och överväganden 5.8.6I vilka avseenden kan vägledning och stöd förbättra regeltillämpningen? I enkäten ställdes frågan inom vilka områden kommuner och regioner uppfattar att det finns ett behov av mer vägledning och stöd. Som redogjorts för ovan ansåg många att god ekonomisk hushållning var ett sådant område. Det kan dock finnas andra områden där vägled- ning och stöd behövs. Om vägledning och stöd ska utökas för att utgöra ett komplement till lagstiftningen bör inriktning och ange- lägna områden bestämmas utifrån lagstiftningens innehåll och preci- seringsgrad. Utredningen lägger ett antal förslag till förändringar i regelverket vilka också behöver analyseras utifrån vilka behov som de ger upphov till när det gäller vägledning och stöd. Inom de områden där det finns behov av vägledning och stöd skulle detta exempelvis kunna bestå i att tillhandahålla färdiga struk- turer, mallar och exempel på hur kraven inom ekonomisk förvaltning ska tillämpas. Frågor som ligger nära till hands är t.ex. hur god eko- nomisk hushållning kan definieras och utformas utifrån den enskilda kommunens eller regionens utgångsläge och förutsättningar, vilken förmögenhetssituation som bör eftersträvas och vilka resultatnivåer som krävs för att nå dit. Vägledning och stöd behöver dock inte uteslutande fokusera på tillämpningen av lagstiftningen. I enkäten svarade en relativt stor an- del att de såg ett behov av vägledning och stöd i frågor kring budget eller strategier, affärsmässiga upplägg och styrmodeller. En annan fråga som tangerar vägledning och stöd är behovet av uppföljning, bl.a. för att möjliggöra jämförelser och sprida goda exempel. En fråga som också togs upp i enkäten var hur vägledning och stöd bör utformas. De flesta efterfrågade vägledning och stöd som är differentierad, t.ex. utifrån kommungrupp. Om behov finns av mer skräddarsydd vägledning och stöd skulle detta kunna innebära att den utformas utifrån olika grupperingar av kommuner och regio- ner, t.ex. utifrån ekonomiska resultat, demografi och investerings- behov. En viktig aspekt när det gäller inriktningen på vägledning och stöd är att den behöver utvecklas kontinuerligt utifrån vad som hän- der i sektorn och i ekonomin, vilket påverkar behoven. Det förutsätter att vägledning och stöd bygger på en aktuell kunskap om kommu- Utredningens analyser och överväganden ners och regioners förutsättningar och behov samt om deras tillämp- ning av reglerna. 5.8.7Vad skulle krävas för en framgångsrik funktion för vägledning och stöd? Utredningens utgångspunkt är att det är viktigt att i första hand sträva efter att precisera lagstiftningen i de avseenden den uppfattas som otydlig och som komplement införa vägledning och stöd samt bättre uppföljning. Införandet av mer vägledning och stöd på området bör syfta till att höja kunskapsnivån samt ge en bättre helhetsbild av kommuner- nas och regionernas ekonomi. Genom att höja kunskapen på om- rådet kan tillämpningen av regelverket underlättas vilket också kan bidra till en bättre efterlevnad. En förutsättning för att vägledning och stöd på området blir effektiv är att denna är lättillgänglig och tydlig, har legitimitet och i viss mån uppfattas som styrande. bör möjlighet till anpassning till lokala förhållanden eftersträvas. Behov av djupare kunskap om tillämpningen En ytterligare förutsättning för att vägledning och stöd ska bli fram- gångsrik är att denna bygger på en aktuell och bred kunskap om regel- verket, om kommuners och regioners tillämpning av regelverket och de problem som kan finnas kring tillämpningen. Detta medför i sin tur också ett behov av en nationell uppföljning av den ekonomiska utvecklingen och av risker, både i enskilda kommuner och regioner, samt i sektorn i stort – något som också förstärks av det faktum att ekonomin i kommuner och regioner även påverkar de offentliga finan- serna och de finanspolitiska målen. Det är utredningens bedömning att en sådan samlad, nationell uppföljning inte görs – den upp- följning som finns görs av SKR och , men ingen kan sägas ha det djup som skulle vara nödvändigt för en närmare analys av regeltillämpning och risker. Regeringen lämnade tidigare en årlig skrivelse till ; Ut- vecklingen inom den kommunala sektorn. Skrivelsen var en samlad, Utredningens analyser och överväganden statlig uppföljning av kommuners och regioners ekonomi och verk- samhet. Skrivelsen innehöll bl.a. en översiktlig redovisning av ut- vecklingen av ekonomin i kommunerna och regionerna samt utvecklingen av de statliga bidragen till kommunsektorn. Skrivelsen etablerades och lämnades till 2017, med motiveringen att det som redovisats i skrivel- sen till stor del också fanns med i budgetpropositionen. Utredningen kan konstatera att det , efter att skrivelsen togs bort, saknas en sammanhållen och regelbunden statlig bild av utvecklingen av kom- muners och regioners ekonomi. En nationell uppföljning skulle ge underlag för jämförelser, bidra till effektivisering och vara en bra källa till kunskap om utvecklingen i sektorn. En förutsättning för en effektiv uppföljning är att den är rättvisande och heltäckande så långt det är möjligt och att den där- med uppfattas som användbar för både staten och kommunsektorn. Hur skulle en funktion för vägledning och stöd utformas? I dessa frågor är valet av aktör som ska tillhandahålla vägledning och stöd inom ekonomistyrning samt ansvara för uppföljning av stor betydelse. Det påverkar i hög grad vilket genomslag som vägled- ningen och stödet får och hur väl uppföljningen kan stödja detta arbete. Valet av aktör påverkas också av utifrån vilket perspektiv som vägledning, stöd och uppföljning ska utformas. Frågan om behovet av att införa vägledning och stöd samt upp- följning kopplat till övergripande kommunala frågeställningar är inte ny. Olika former av sådana funktioner har föreslagits , några har genomförts medan andra har stannat på utrednings- stadiet. hade bl.a. i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning i kom- munallagen samt hur uppföljningen i kommuner och regioner kunde förstärkas. Utredningen föreslog i sitt betänkande God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) att ett skulle inrättas, med uppdrag att följa och analysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området och rapportera till regeringen, kommuner, regioner och den intresserade allmänheten om sina iakttagelser. Vidare föreslogs bl.a. att rådet Utredningens analyser och överväganden skulle fungera som samtalspartner och rådgivare till kommuner och regioner i behov av experthjälp för att analysera sin ekonomiska situation, främst i de fall där man kunde ana att staten kunde komma att få spela en roll. Rådet föreslogs ha en ställning som en förvaltnings- myndighet under regeringen. I den efterföljande propositionen59 kon- staterades att en majoritet av remissinstanserna var negativa till för- slaget. Regeringen anförde att Kommundelegationens arbete hade lett till att i stort sett samtliga av de berörda kommunerna och regionerna hade uppnått en ekonomi i balans. Av främst det skälet och då remiss- instanserna hade varit negativa beslutade regeringen att det vid den tid- punkten inte fanns behov av att inrätta ett kommunalekonomiskt råd. I utredningens enkätundersökning önskade en majoritet av de svarande mer vägledning och stöd generellt och ansåg att SKR vara bäst lämpad för att ge vägledning och stöd – vilket kan tolkas som att många är nöjda med den vägledning som SKR erbju- der men att de gärna skulle ta del av den i ökad omfattning och inom fler områden. Även RKR fick visst stöd, även om flera kritiska syn- punkter angående RKR framfördes i form av fritextsvar. Endast en liten andel av de svarande ansåg att en statlig myndighet var en lämplig aktör för att ge vägledning och stöd på området. Mot bakgrund av diskussionen ovan om att det finns indikationer på tillämpningsproblem bör dock frågan ställas om utökad vägled- ning och stöd via SKR skulle kunna ge den tydlighet och styrning som krävs för att komma tillrätta med en sådan problematik. SKR är en politiskt styrd arbetsgivar- och medlemsorganisation, vilket kan göra det svårt att ge tydliga styrsignaler i sådana fall då alla medlem- mars intressen inte kan tillgodoses. har SKR stor legitimitet inom kommunsektorn, vilket torde vara en fördel i sammanhanget. Ett annat alternativ är att uppdraget ges till en statlig myndighet. Stödet för detta alternativ var å ena sidan lågt i enkäten men å andra sidan kan vägledning och stöd från en myndighet ge uttryck för det statliga perspektivet på området, vilket ger tydliga styrsignaler. Om vägledning och stöd inte anses utgöra ett tillräcklig verkningsfullt komplement till lagstiftningen kan en myndighet även bemyndigas att meddela föreskrifter vilka är bindande och kan ges en relativt hög detaljeringsnivå, t.ex. om det finns behov av att införa krav på nivåer och nyckeltal. Myndigheter kan även ge ut allmänna råd. Detta får dock betraktas som mer långtgående åtgärder utifrån den kommu- 2003/04:105, s. 23. Utredningens analyser och överväganden Vidare kan frågan om att stärka den nationella uppföljningen av kommuners och regioners ekonomi vara ett lämp- ligt uppdrag till en statlig myndighet. En kompromiss mellan dessa två alternativ valdes vid inrättandet av RKR och RKA, dvs. en förening där både staten och SKR är med- lemmar. Inför bildandet av RKR ansågs det lämpligt att de båda kom- munförbunden60 vilka tidigare hade spelat en aktiv roll i den frivilliga normbildningen inom sektorn, även fortsättningsvis skulle finnas med som aktörer inom redovisningsområdet för kommuner och regio- ner. Detta ansågs borga för att det oberoende organet skulle nå en hög acceptans och ges legitimitet i kommunsektorn, vilket i sin tur borde ge goda förutsättningar för hög följsamhet till lämnade rekom- mendationer etc. Enligt regeringen borde detta vara ett för parterna gemensamt intresse.61 Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns för- och nack- delar med de olika alternativen som beskrivits ovan: –Fördelar: God legitimitet, arbetar redan med vägledning och stöd. Stort stöd i utredningens enkätsvar. –Nackdel: Svag styrning. Sämre förutsättningar för nationell upp- följning. –Fördelar: Uttryck för det statliga perspektivet, stark/tydlig styrning. Lämplig aktör för nationell uppföljning. –Nackdel: Litet stöd i utredningens enkätsvar. •Samarbete mellan staten och SKR: –Fördel: God legitimitet. Både statens och SKR:s perspektiv. –Nackdel: Svag styrning. Sämre förutsättningar för nationell upp- följning. 60Vid den aktuella tidpunkten bestod SKR av två förbund, och . 61Ds 1996:30 s. 80 f. Utredningens analyser och överväganden Det finns ett behov av vägledning och stöd för eko- nomistyrningen i kommuner och regioner som inte är tillgodosett. Det finns också ett behov av en bättre och mer samlad uppföljning av och kunskapsuppbyggnad kring kommunernas och regionernas ekonomi och vilken betydelse det har hur reglerna tillämpas. En central funktion för vägledning och stöd inom ekonomi- styrning samt för nationell uppföljning bör därför inrättas. Syftet bör bl.a. vara att höja kunskapen på området, underlätta tillämp- ningen och förbättra efterlevnaden av regelverket samt underlätta jämförelser och bidra till effektivisering. En förutsättning för att vägledning och stöd ska bli framgångs- rika är att de bygger på en aktuell och bred kunskap om kommuners och regioners tillämpning av reglerna och de problem som kan finnas kring den. Detta medför i sin tur också ett behov av en nationell uppföljning av den ekonomiska utvecklingen och av risker, både i enskilda kommuner och regioner och i sektorn i stort. Utgångspunkten är att vägledning och stöd samt nationell upp- följning bör vara lättillgängliga och tydliga, ha god legitimitet, upp- fattas som styrande, vara rättvisande och heltäckande samt vara möj- liga att anpassa till lokala förhållanden. Valet av aktör som skulle ansvara för detta är av stor betydelse och kräver ett antal avvägningar, bl.a. utifrån vilket perspektiv som vägledning och stöd ska ges och uppföljning göras. Det finns ingen statlig myndighet vars verksamhetsområde omfattar kommuners och regioners ekonomistyrning eller en sam- lad nationell uppföljning, och det statliga perspektivet kan därmed inte sägas komma tydligt till uttryck. Det har funnits ett antal förslag om nationella organ på området, men inget har genomförts. Även om det finns flera aktörer på området, främst SKR, RKA och RKR, kan det därför inte heller sägas finnas en helhetsbild för den vägled- ning och det stöd samt uppföljning som är tillgänglig för kommuner och regioner. Detta anser utredningen vara en brist. Utredningens analyser och överväganden Kommuner och regioner lämnar en stor mängd statistikuppgifter till statliga myndigheter, främst till SCB, , och . Ofta är uppgiftslämnandet obligatoriskt, men det före- kommer också att uppgifter kan vara frivilliga att rapportera in. I detta avsnitt fokuseras på vilka ekonomiska uppgifter som kom- muner, regioner och kommunalförbund samt kommunala företag ska lämna till SCB. Kommuner, regioner och kommunalförbund är skyldiga att lämna statistikuppgifter enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Vilka uppgifter som ska lämnas regleras i för- ordningen (2001:100) om den officiella statistiken och i SCB:s före- skrifter. I 7 § lagen om den officiella statistiken framgår bl.a. att kommuner, regioner och kommunalförbund ska lämna uppgifter för den officiella statistiken och uppgifter för framställning av europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen. Även kommun- och regionägda företag är skyldiga att lämna uppgifter till SCB. Om inte skyldigheten att lämna statistik fullgörs får SCB enligt 20 § lagen om den officiella statistiken förelägga den uppgiftsskyldige att göra det. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. 5.9.2Insamlad statistik för kommuner och regioner Genom Räkenskapssammandraget (RS) samlar SCB in ekono- misk statistik ur kommunernas och regionernas bokslut. Undersök- ningen ger en detaljerad information om kommunernas och regioner- nas ekonomi. Nationalräkenskaperna, som är statistikens främsta användare, använder RS bl.a. för konsumtions- och fastprisberäkningar per ändamål, beräkningar av transfereringar, investeringar och finansiellt sparande. Statistiken används även för beräkning av nyckeltal på kommunnivå. Både finansiella nyckeltal och olika verksamhets- nyckeltal används av kommuner och regioner själva, statliga myndig- heter, politiker och allmänheten för att följa utvecklingen och för jämförelser mellan olika kommuner och mellan olika regioner. Utredningens analyser och överväganden RS är uppdelad i två steg. I steg 1 efterfrågas i huvudsak budget och planer och de två följande, liksom preliminära uppgifter från föregående års bokslut. Steg 2 innehåller definitiva uppgifter från beslutade årsredovisningar och omfattar en mer detal- jerad redovisning vad gäller ekonomin inklusive koncernen och upp- gifter på verksamhetsnivå. Viss skillnad mellan de två stegen före- ligger dock mellan kommuner och regioner. Enligt för RS 2020 var sista insändningsdag för steg 1 och för steg 2 för kommuner. För regionerna gällde respektive och för kommunalförbund och samordningsförbund var sista insändningsdag . Uppgifterna publiceras stegvis . SCB samlar kvartalsvis också in olika uppgifter om kommuner- nas, regionernas och kommunförbundens intäkter och kostnader, finansiella tillgångar och skulder, balansräkningsposter, investerings- utgifter samt årsprognoser för dessa. Uppgifterna används bl.a. till nationalräkenskaperna och finansräkenskaperna. Samtliga regioner samt kommuner som har fler än 30 000 invånare, lämnar uppgifter för de första tre kvartalen och samtliga kommuner och regioner läm- nar uppgifter fjärde kvartalet. SCB samlar också efter första tertialet in uppgifter om utfall per och årsprognos för kommuner och regioner för resultat- räkningen. Den statistik som inhämtas för offentligt ägda företag är relativt omfattande och hämtas från kommuner och regioner, årsredovis- ningar, koncernregister, SCB:s företagsdatabas samt . Den officiella statistiken avser de företag där den offentliga sektorn har ägarkontroll, i normalfallet av aktier, andelar eller liknande. Om ägarandelen är insamlas uppgift om storleken på ägarandelen. 5.9.3Hur fungerar det i praktiken och vilka brister har identifierats kring den ekonomiska statistiken? Utredningen har i sina analyser av kommuners och regioners eko- nomi och tillämpningen av regelverket för den ekonomiska förvalt- ningen i stor utsträckning använt den tillgängliga statistiken, i huvud- sak uppgifter från RS. Utredningens analyser och överväganden Ett övergripande problem är att det finns kommuner och regioner som inte lämnar in alla uppgifter eller lämnar felaktiga uppgifter. Det är allvarligt, eftersom det riskerar att leda till att beslutsunderlag på olika nivåer grundas på ett bristfälligt statistiskt underlag vilket för- sämrar kvaliteten i analyserna. Avsaknad av uppgifter kan medföra att vissa typer av nödvändiga analyser inte kan göras på ett effektivt sätt. Dessa problem som utredningen har uppmärksammat, med brister i statistiken är inte okända. har påtalat bristerna.62 Bristerna riskerar att minska tillförlitligheten i sådana underlag som bl.a. används för att utforma finanspolitiken. rekommenderade därför i en granskningsrapport en skärpning av kontroller och rutiner när infor- mationen samlas in av SCB. Rapporten besvarades av regeringen i december samma år64. Regeringen anförde att LKBR vid denna tid- punkt var på väg att implementeras för att ge en mer välfungerande bokföring samt en mer rättvisande redovisning. I det löpande förändringsarbete som SCB driver, och som syftar till att höja kvaliteteten och snabba upp uppgiftslämnandet, aktualiserades flera av de frågor som uppmärksammat. Regeringen ansåg i detta sammanhang att det fanns skäl att fortsätta följa utveck- lingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna i RS är tillförlitliga och transparenta. Det kan konstateras att rapporteringen till RS för flera kom- muner och regioner är betungande. Det kan finnas flera olika orsaker till det, t.ex. att ekonomisystemet inte är tillräckligt anpassat till RS. Andra anledningar kan vara att de som rapporterar in uppgifterna till SCB inte har tillräcklig erfarenhet och kompetens samt att inrappor- teringen inte prioriteras då kunskap om vad statistiken används till saknas. Det är angeläget att kommuner och regioner, på såväl tjänste- mannanivå som på politisk nivå, inser vikten av att lämna korrekta uppgifter och har en förståelse för vad uppgifterna används till. SCB försöker underlätta inrapporteringen bl.a. genom utbildningar kring inrapporteringen samt genom att ge stöd till de kommuner och re- gioner som har svårigheter att fylla i uppgifterna. 62Riksrevisionen (2018a) och (2018b). 63Riksrevisionen (2018a). 2018/19:20. Utredningens analyser och överväganden SCB arbetar löpande med att utveckla och automatisera rutinerna för kvalitetssäkring och rättning. SCB har rutiner för att kvalitets- säkra uppgifter som lämnas in. Trots detta finns det exempel på brister där insamlad statistik i olika delar inte stämmer med varandra, och där inbyggda kontroller skulle ha indikerat på felaktigheter. Ut- redningen har exempelvis funnit att reservering till och disponering ur resultatutjämningsreserven i balanskravsutredningen inte stäm- mer överens med förändringen av utgående balans mellan . Utredningen har haft kontakt med Kommuninvest för att få till- gång till kvalitetssäkrad statistik över låneskulden i sektorn. Kommun- invest utgår från statistiken i RS men där brister upptäcks görs en komplettering med egna uppgifter som samlas in från kommuners och regioners årsredovisningar. Utredningen kan se risker med att de som har behov av att använda statistiken gör en egen kvalitetssäk- ring, tvättning och komplettering av data. Det kan i slutändan resul- tera i att olika analytiker använder olika uppsättningar av data som borde visa samma sak. Vissa uppgifter i statistiken är inte obligatoriska utan kan vara frivilliga att rapportera in. Kommuner och regioner har t.ex. ingen skyldighet att lämna uppgifter om finansiella mål för god ekonomisk hushållning. Normalt lämnar ändå dessa upp- gifter. De finansiella målen är väsentliga i ekonomistyrningen. Att ekonomistyrningen fungerar väl är angeläget och dessa uppgifter bör också kunna följas upp på nationell nivå. Det kan därför finnas skäl att överväga en skyldighet för kommuner och regioner att lämna uppgifter om de finansiella målen. Det kan även finnas andra upp- gifter som borde bli obligatoriska att lämna in, som det är viktigt att uppgiftslämnarbördan är rimlig. Det finns vissa problem kopplade till tidpunkten för insamling av olika uppgifter. Utredningen har t.ex. noterat att insamlingen av utfallsuppgifter för finansiella mål sker innan arbetet med årsredo- visningen enligt kommunallagen ska vara slutfört. Slutligen kan utredningen konstatera att vissa uppgifter som är viktiga för ekonomistyrningen inte ingår i insamlingen. En viktig del i ekonomistyrningen är kassaflödet. Det går inte att konstruera en kassaflödesanalys för kommunerna utifrån uppgifterna i RS vilket gör det betydligt svårare att analysera kommunsektorns kassaflöden och finansiella verksamhet. Utredningens analyser och överväganden av uppgifter är inte heller konsekvent genom att insamlingen skiljer sig åt mellan kommuner och regioner. Uppgifter om utfallet i resultaträkning och balansräkning samlas in i RS 2 för kommuner och deras koncerner. För regionerna samlas utfallet för resultaträkning, balansräkning och kassaflödesanalys in i RS 1. Utredningen ställer sig frågande till om det kan resultera i kvalitets- brister i och med att insamlingen för regionerna sker före den tidpunkt när årsredovisningen enligt kommunallagen senast ska vara klar. 5.9.4Hur kan problemen åtgärdas? En stor del av ansvaret för att vidta åtgärder för att korrekt statistik rapporteras in till SCB ligger hos kommunerna och regionerna. Vik- ten av att lämna korrekta uppgifter och kunskapen om hur uppgif- terna används behöver öka. Genom att använda statistiken, göra ana- lyser och jämförelser av den egna kommunen eller regionen, mellan kommuner och mellan regioner framkommer värdet av en korrekt inrapportering. Status på arbetsuppgiften att rapportera in och kvali- tetssäkra uppgifterna behöver höjas. System och rutiner kan utveck- las lokalt för att stödja en god kvalitet. SCB kan stärka sina rutiner för kvalitetssäkring, automatisera kontroller och varna uppgiftslämnarna vid konstaterade avvikelser i högre grad än . Utbildning av uppgiftslämnare i kommuner och regioner är viktigt liksom samarbetet och dialogen med de som använ- der uppgifterna i sina analyser, eftersom många av de fel och brister som finns upptäcks först då. En regelbunden utvärdering behöver göras av vilka uppgifter som samlas in. I detta ligger dels övervägan- den om huruvida fler frivilliga uppgifter bör bli obligatoriska – eller tvärtom, dels om fler – eller färre – uppgifter ska samlas in än de som ingår i statistiken . 5.10Utgiftstak och lånetak för kommunsektorn I utredningens direktiv konstateras att välskötta finanser i kommu- ner och regioner bidrar till att de finanspolitiska målen nås.