sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Det finns annars en risk att negativa balanskravsresultat , t.ex. från föregående mandatperiod, inte längre prioriteras och därmed inte regleras vilket i sin tur innebär en urholkning av ekonomin. Den kommunala revisionen får anses vara bäst lämpad för detta uppdrag då det finns en nära koppling mellan revisorernas gransk- ning av om räkenskaperna är rättvisande och det utvidgade upp- draget om att granska regelefterlevnad inom den ekonomiska för- valtningen som utredningen föreslår. Kommuner och regioner ska enligt 11 kap. 10 § LKBR ange i för- valtningsberättelsen när och på vilket sätt negativa balanskravsresul- tat ska regleras. Vidare ställs krav på att en upplysning ska lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa balanskravsresultat har regle- rats och om det balanskravsresultat som återstår att reglera. Detta innebär att denna information bör finnas lätt tillgänglig i årsredovis- ningen för revisorerna att använda som grund för sitt uttalande i revisionsberättelsen. 6.8.3Behandling av årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövning i fullmäktige Utredningens förslag: Krav införs på att fullmäktige vid samma sammanträde först ska besluta om godkännande av årsredovis- ning och därefter om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Skälen för utredningens förslag: Processen kring behandling av re- visionsberättelse, godkännande av årsredovisning och ansvarspröv- ningen regleras i 5 kap. och 11 kap. kommunallagen. Där anges tids- gränser för när årsredovisningen ska överlämnas från styrelsen till fullmäktige och revisorer samt när fullmäktige senast ska ta ställning till frågan om ansvarsfrihet kan beviljas eller inte. Revisionsberättelsen samt årets revisionsrapporter som revisorerna lämnar till fullmäktige utgör underlag för ansvarsprövningen och därmed regleras inte när revisionsberättelsen ska behandlas i fullmäktige. Det finns indirekt en tidsgräns för när godkännande av årsredovisning ska ske i och med att fullmäktige har att godkänna denna innan frågan om ansvarsfrihet avgörs. Något krav finns däremot inte på att fullmäktiges godkännande av årsredovisningen, behandling av revisionsberättelsen och fullmäk- tiges ansvarsprövning ska ske vid samma tillfälle. En sådan ordning är dock önskvärd enligt utredningens uppfattning. Redan vid införan- det av kommunallag adresserades frågan om vikten av att dessa frågor behandlas samlat. I förarbetena uttalades att ”sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling är viktig. Fullmäktige bör inte ta ställning till årsredovisningen annat än i sam- band med behandlingen av frågan om ansvarsfrihet, vilket i sin tur bör ske före det att budgeten fastställs för det kommande budget- året”38. Även SKR har i sin skrift Ansvarsprövningen i fullmäktige39 lyft fram vikten av en sammanhållen behandling av dessa frågor. Vikten av en samlad behandling av dessa frågor grundar sig i att revisionens bedömningar med anledning av årsredovisningen behöver framgå redan när årsredovisningen behandlas. Revisorerna har granskat måluppfyllelsen och räkenskaperna, som är centrala i årsredovis- ningen, varför deras iakttagelser och bedömningar är väsentliga vid behandlingen av årsredovisningen. Vidare ska revisorerna enligt 5 kap. 32 § andra stycket kommunallagen ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. Ofta redovisar revisorerna själva resultatet av årets granskning och de bedömningarna som görs i revisionsberättelsen inför fullmäktige. Även de sakkunniga som biträtt revisorerna har möjlighet att yttra sig när revisionsberättelsen behandlas. Revisionsberättelsen i sig ska dock inte godkännas eller avvisas av fullmäktige. Den utgör underlag till fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan och inleder det beslutsärendet. Utredningen har i samband med möten med företrädare för den kommunala revisionen erfarit att det förekommer att godkännande av årsredovisningen och ansvarsprövningen hanteras på skilda full- mäktigesammanträden. Detta är problematiskt då det försvårar för fullmäktigeledamöterna att skapa sig en helhetsbild och riskerar med- föra att revisionens eventuella synpunkter eller anmärkningar för- minskas eller rycks ur sitt sammanhang. I syfte att lyfta och förstärka synligheten av revisorernas bedöm- ningar och slutsatser avseende årsredovisningen i revisionsberättelsen, vilka utgör underlag vid ansvarsprövningen, föreslår utredningen att det införs ett krav på att dessa behandlas vid samma fullmäktige- sammanträde. Även om det är viktigt att årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövningen hanteras samlat behöver det finnas ut- rymme för fullmäktige att i tillräcklig utsträckning bereda ärendet om godkännande av årsredovisningen och ansvarsprövningen, t.ex. 1990/91:117, s. 216. 39SKR (2021a). inhämta eventuella förklaringar, förbereda motivering av ett beslut och se till att eventuell jävsproblematik beaktas. Sådana frågor kan inte alltid förberedas fullt ut inför den första behandlingen och det kan under pågående sammanträde uppstå behov av att t.ex. bordlägga ett ärende. Kravet på godkännande av årsredovisning, behandling av revisionsberättelse och ställningstagande i ansvarsprövningsfrågan vid samma sammanträde innebär i sådana situationer att samtliga tre ärenden behöver bordläggas för att behandlas samlat vid ett senare sammanträde. 6.8.4Tydligare krav på motivering från fullmäktige vid anmärkning från revisorerna Utredningens förslag: Bestämmelsen om att fullmäktige, efter anmärkning från revisorerna, ska motivera beslut om anmärkning förtydligas med tillägget att beslut om att rikta och att inte rikta en anmärkning ska motiveras. Skälen för utredningens förslag: Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäktige med en redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under föregående budgetår. De sakkunnigas rapporter ska enligt 12 kap. 12 § första stycket kom- munallagen bifogas revisionsberättelsen. Om revisorerna i revisions- berättelsen väljer att rikta kritik har de enligt 12 kap. 13 § första stycket kommunallagen möjlighet att göra detta i form av en anmärkning. En anmärkning kan riktas mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda. Enligt 12 kap. 13 § andra stycket kommunal- lagen ska anledningen till anmärkningen anges i revisionsberättelsen. I 5 kap. 24–25 §§ kommunallagen regleras ansvarsprövningen, dvs. fullmäktiges beslut om huruvida ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras och om anmärkning ska riktas eller inte. I 24 § fösta stycket uppställs krav på att fullmäktige vid beslut om ansvarsfrihet ska moti- vera sitt beslut, om det inte är uppenbart obehövligt. Som exempel på när motivering kan anses obehövlig anges i förarbetena fall då re- visorerna inte riktat någon anmärkning eller framfört kritik på något annat sätt mot någon del av den kommunala verksamheten och det under fullmäktiges behandling inte heller kommit fram någon om- ständighet som föranleder annan bedömning.40 I 24 § andra stycket regleras situationen då revisorerna riktat en anmärkning enligt 12 kap. 13 § kommunallagen. Om revisorerna har riktat en anmärkning ska fullmäktige besluta om även fullmäktige ska rikta anmärkningen. Fullmäktige får rikta en anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Beslut om anmärkning ska enligt 24 § andra stycket kommunal- lagen motiveras. Enligt förarbetena innebär detta krav på motivering att beslut om att ställa sig bakom eller att inte ställa sig bakom revi- sorernas anmärkning samt att rikta en egen anmärkning alltid ska motiveras. Omfattningen av motiveringen får bedömas utifrån för- hållanden i det enskilda fallet.41 Vid utredningens möten med företrädare inom den kommunala revisionen har framgått att det förekommer att fullmäktige väljer att inte rikta sådana anmärkningar som framförs av revisorerna och att fullmäktige, trots de krav som uppställs i kommunallagen, inte heller motiverar varför. Enligt SKR förekommer det i cirka en fjärdedel av fallen att fullmäktige väljer att inte rikta sådana anmärkningar som framförs av revisorerna och att fullmäktige, trots de krav som upp- ställs i kommunallagen, inte heller motiverar varför. Mot denna bakgrund och i syfte att förbättra efterlevnaden av den aktuella bestämmelsen föreslår utredningen att kravet på motivering i de fall som regleras i 5 kap. 24 § andra stycket kommunallagen, dvs. när revisorerna har riktat en anmärkning som fullmäktige har att ta ställning till och när fullmäktige väljer att rikta en anmärkning för- tydligas. Ett tillägg införs om att krav på motivering föreligger oav- sett vilket ställningstagande som fullmäktige gör. Utredningens förslag: Krav införs på att revisionsberättelser ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunen eller regionens webbplats från och med tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då revisionsberättelserna ska behandlas. 2016/17:171, s. 339. 2016/17:171, s. 339. Skälen för utredningens förslag: I 8 kap. 14 och 15 §§ kommunal- lagen finns bestämmelser om insyn i budget och årsredovisning. Både styrelsens förslag till budget samt årsredovisningen ska hållas tillgänglig för allmänheten på kommunens eller regionens webb- plats. Budget och årsredovisning ska hållas tillgängliga fr.o.m. till- kännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då dessa fast- ställs respektive godkänns. Något krav på var på webbplatsen förslag till budget och årsredovisning ska finnas ställs inte, men eftersom de båda utgör beslutsunderlag får de enligt 8 kap. 11 § kommunallagen finnas på anslagstavlan. Någon motsvarande bestämmelse om insyn i revisionsberättelser och krav på publicering på kommunens eller regionens webbplats finns dock inte. Revisionsberättelsen utgör ett viktigt underlag vid fullmäk- tiges ansvarsprövning och innehåller en granskning av centrala delar i årsredovisningen, exempelvis måluppfyllelse och räkenskaper. Reviso- rernas bedömningar är viktiga vid behandlingen av årsredovisningen. Mot denna bakgrund och i syfte att synliggöra och öka transpa- rensen kring revisionens granskning av den kommunala verksam- heten föreslår utredningen att det bör införas krav på publicering av revisionsberättelser på kommunens eller regionens webbplats. Kravet på publicering av revisionsberättelser ska motsvara de krav som upp- ställs för budget och årsredovisning, dvs. revisionsberättelsen ska hållas tillgänglig fr.o.m. tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då denna behandlas. En sådan ordning får också anses lämplig mot bakgrund av utredningens förslag om att det ska införas ett krav på att årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarspröv- ning ska behandlas vid samma fullmäktigesammanträde. Eftersom revisionsberättelser, liksom förslag till budget och årsredovisning, ut- gör beslutsunderlag får de enligt 8 kap. 11 § kommunallagen finnas på den kommunala anslagstavlan. Det kan även vara lämpligt att kom- muner och regioner publicerar årsredovisning och revisionsberät- telse samlat i syfte att öka tillgängligheten och bidra till en ökad för- ståelse för sambandet mellan de olika dokumenteten. Varje revisor utför sitt uppdrag självständigt enligt 12 kap. 7 § kommunallagen och har därmed rätt att avge en egen revisionsberät- telse. Det kan därmed bli fråga om att kommuner och regioner be- höver publicera flera revisionsberättelser på sin webbplats. Eftersom fullmäktige har att behandla och ta ställning till var och en av de re- visionsberättelser som lämnas får en sådan ordning också bedömas som lämplig. De sakkunniga biträdenas rapporter ska enligt 12 kap. 12 § kom- munallagen bifogas revisionsberättelsen. Vid publicering av revisions- berättelsen kommer därför dessa rapporter att ingå. 6.9Vägledning och stöd inom ekonomistyrning 6.9.1Behov av mer vägledning och stöd samt en större kunskap Utredningens bedömning: Det finns behov av vägledning och stöd till kommuner och regioner inom ekonomistyrningen och den ekonomiska förvaltningen. Det finns även behov av en sam- lad, nationell uppföljning av kommunernas och regionernas eko- nomi samt en bättre kunskap om tillämpningen av bestämmel- serna om den ekonomiska förvaltningen. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har i uppdrag att undersöka behovet av att införa vägledning och stöd för den eko- nomiska styrningen i kommuner och regioner. Om det konstateras finnas ett sådant behov ska utredningen lämna förslag som tillgodo- ser detta. Vägledning och stöd är vida begrepp som kan innefatta olika saker. Utredningens tolkning av vägledning och stöd är att det är någon form av hjälp att tolka exempelvis lag och förarbeten för att kunna handla på lämpligt sätt, något som t.ex. kan ligga inom ramen för en myndighets serviceskyldighet. Stöd avser inte ekonomiskt stöd. Utredningen har dels genom egna undersökningar, dels genom samtal, möten och workshops med företrädare för sektorn, kunnat konstatera att det finns ett behov av och en efterfrågan på mer väg- ledning och stöd när det gäller frågor kring ekonomistyrning och ekonomisk förvaltning (se avsnitt 5.8.3). Vidare har utredningen ut- ifrån de kartläggningar och analyser som genomförts dragit slut- satsen att det inom vissa kommuner och regioner finns problem med tillämpningen av regelverket, bl.a. utifrån brist på kunskap och re- surser för strategiskt och långsiktigt arbete med ekonomistyrnings- frågor. Det har också funnits vissa problem med nuvarande bestäm- melser; som ibland bottnat i att kommuner och regioner inte förstått vad lagstiftaren avsett. Utöver detta har utredningen kunnat kon- statera att kunskapen inte är tillräcklig på nationell nivå när det gäller kommuners och regioners ekonomi samt tillämpningen av bestäm- melserna om ekonomisk förvaltning. 6.9.2Utformningen av vägledning och stöd Utredningens bedömning: Vägledning och stöd bör i första hand omfatta generell rådgivning avseende tillämpningen av bestäm- melser för den ekonomiska förvaltningen. Skälen för utredningens bedömning: Utredningens utgångspunkt är att det är viktigt att i första hand sträva efter att precisera lagstift- ningen i de avseenden den uppfattas som otydlig och att vägledning och stöd kan utgöra ett komplement till detta. Utredningen lämnar ett antal förslag för att precisera och förtydliga regelverket i syfte att skapa goda förutsättningar för en bättre tillämpning och därmed en mer effektiv ekonomistyrning. Eftersom kommunallagen är en ram- lagstiftning, där det inte alltid är lämpligt med en detaljerad och utför- lig reglering, kommer det dock även fortsättningsvis att finnas ett behov av vägledning och stöd för att ytterligare främja en god tillämp- ning och upprätthålla en efterlevnad som ligger i linje med lagstif- tarens intentioner. Införandet av mer vägledning och stöd avseende ekonomisk styr- ning och förvaltning bör syfta till att, utifrån en bättre helhetsbild av kommunernas och regionernas ekonomi, höja kunskapen på områ- det. Tillämpningen av regelverket kan därigenom underlättas, vilket också kan bidra till en bättre efterlevnad som i sin tur bidrar till en effektiv ekonomistyrning. En förutsättning för att vägledning och stöd på området blir effektiv är att den är lättillgänglig och tydlig samt har tillräckligt stor legitimitet för att uppfattas som både stöd- jande och i viss mån styrande. Utredningen bedömer därför att det finns ett behov av vägledning och stöd som syftar till att förklara och komplettera lagstiftningen på området. Några konkreta exempel på områden där vägledning och stöd kan behövas är vad kravet på en god hushållning innebär, exempel på hur ett program för god hushållning kan ut- formas samt formulering av långsiktiga mål och hur de bör förhålla sig till varandra. Ytterligare sådana områden kan vara tillämpningen av balanskravet, återställande av negativa balanskravsresultat och hur särskilda skäl bör användas samt lämplig nivå på eget kapital eller hur en stark finansiell ställning kan beräknas. Därtill kommer tillämp- ningen av reglerna för den av utredningen föreslagna resultatreserven. Vägledning och stöd bör uppfattas som styrande men bedömer utredningen att det självfallet finns behov av anpassning till lokala förhållanden och ytterst en möjlighet att avvika från de råd som ges, när det är motiverat. Olika utgångsläge, förutsättningar och behov kan påverka vilken vägledning och vilket stöd som kan vara aktuellt. Det kan därför finnas behov av att vägledning och stöd i viss mån är differentierad, utifrån exempelvis kommungrupp, eko- nomiska resultat, demografi och investeringsbehov. Med hjälp av bl.a. statistik kan stöd och vägledning ges för att underlätta uppfölj- ning och analys av ekonomin för att därigenom stärka den ekono- miska styrningen. Valet av vilken aktör som ska tillhandahålla vägledning och stöd torde ha betydelse för i vilken utsträckning som vägledning och stöd uppfattas som styrande och utifrån vilket perspektiv som denna ut- formas. 6.9.3Vägledning och stöd bygger på kunskap Utredningens bedömning: Vägledning och stöd behöver under- byggas genom en löpande nationell uppföljning av den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner. Skälen för utredningens bedömning: En förutsättning för att väg- ledning och stöd ska bli framgångsrikt är att de bygger på en aktuell och bred kunskap om kommuners och regioners ekonomi, om tillämp- ningen av bestämmelserna för den ekonomiska förvaltningen samt om de problem som kan uppstå kring tillämpningen när den ekono- miska situationen förändras. För att bygga sådan kunskap behövs en löpande nationell uppföljning av den ekonomiska utvecklingen och av risker, både i enskilda kommuner och regioner och i sektorn i stort. Kommunsektorn står inför stora utmaningar, både Vägledning och stöd är särskilt angelägna i tider av förändrade förutsättningar, då regelverkens robusthet prövas. Det finns ingen aktör som har i uppdrag att redovisa en regelbunden, samlad och fördjupad bild av den kommunala ekono- min. uppfattar utredningen att en sådan fördjupad bild skulle fylla en viktig funktion i olika sammanhang, både för bedöm- ningar av t.ex. bestämmelsers ändamålsenlighet eller av förändrings- behov i olika avseenden men också för att skapa referensramar för det ekonomiska handlandet såväl lokalt som nationellt. Utredningen bedömer därför att det finns ett behov av en löpande uppföljning av ekonomin såväl för kommunsektorn som helhet som för olika kom- muner och regioner. Till följd av att det finns en stor spridning mel- lan enskilda kommuners och regioners ekonomi bör uppföljningen även inkludera en uppföljning på kommungruppsnivå och för en- skilda kommuner och regioner. En uppföljning på nationell nivå ger underlag för en mer samlad, sektorsövergripande och långsiktig stat- lig styrning. Den kan också ge kunskap som bidrar till att förbättra den ekonomiska styrningen på lokal nivå. Ytterligare behov av en statlig kunskap om ekonomi har påtalats vid kontakter med . Myndigheten ser över de åtaganden som kommuner eller regioner gör i anslutning till medfinansiering av statens transportinfrastruktur. Be- loppen ökar och enskilda kommuner eller regioner kan ta på sig mycket stora åtaganden. överväger därför att införa ett ytterligare steg i sin prövning av sådan medfinansiering genom ett slags finansiell bedömning av kommunens eller regionens förmåga att fullgöra åtagandet. Sådana finansiella bedömningar görs främst av Kommuninvest och ratinginstituten. Enligt utredningen vore det olyckligt om en enstaka myndighet skulle införa en egen modell för finansiell bedömning av enskilda kommuner och regioner utifrån sitt särskilda uppdrag. Om staten vill göra den typen av bedömningar bör det ske gemensamt och utifrån ett samlat statligt perspektiv. Ut- redningen menar att en samlad uppföljning kan tillgodose också så- dana behov som här beskrivits. Eftersom ekonomin i kommuner och regioner påverkar de offent- liga finanserna och de finanspolitiska målen är vidare en uppföljning av den ekonomiska utvecklingen och en uppföljning av risker nöd- vändig, både för enskilda kommuner och regioner samt för sektorn i stort. En förutsättning för en effektiv uppföljning är att den är rätt- visande och heltäckande, så långt det är möjligt, och att den därmed uppfattas som användbar för både staten och kommunsektorn. In- förandet av en nationell uppföljning kan bidra till att generera kun- skap som stärker förutsättningarna för en framgångsrik vägledning och stöd. Det kan också bidra till effektiviseringsarbetet och även vara en bra källa till kunskap om utvecklingen i sektorn. Utgångs- punkten för den nationella uppföljningen är behovet av att kunna följa utvecklingen av kommuners och regioners ekonomiska förut- sättningar att klara av sina uppgifter. Uppföljningen kan också ligga till grund för att staten utvecklar och vid behov omprövar sin styr- ning av kommunsektorn. 6.9.4Vägledning och stöd bör ges av en statlig myndighet Utredningens förslag: En statlig myndighet ges i uppdrag att lämna vägledning och stöd till kommuner och regioner i frågor avseende ekonomisk styrning och förvaltning. Myndigheten ges även i uppdrag att löpande följa den ekonomiska utvecklingen och tillämpningen av bestämmelserna om den ekonomiska förvalt- ningen för kommuner och regioner. Myndigheten ges inte rätt att meddela föreskrifter. Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att valet av den aktör som ska ansvara för vägledning och stöd samt uppföljning av kommuners och regioners ekonomi är av stor betydelse. Det på- verkar i hög utsträckning vilket perspektiv och vilket genomslag som vägledning och stöd samt uppföljning av ekonomin får. Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksam- heten utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans. svarar kommuner och regioner för en betydande del av den offentliga verksamheten. Sektorns ekonomi påverkar de offentliga finanserna och de finanspolitiska målen. Kommunsektorns ekonomiska omfattning och dess betydelse för välfärden medför att staten har behov av att löpande följa utvecklingen för att kunna på- verka sektorns förutsättningar och utveckling. Det finns ingen statlig myndighet vars verksamhetsområde omfattar kommuners och regioners ekonomistyrning eller en sam- lad nationell uppföljning, och det statliga perspektivet kan därmed inte sägas komma tydligt till uttryck. Det har i olika sammanhang kommit förslag om att inrätta olika statliga organ med uppgifter inom vägledning och stöd samt uppföljning på området. Vissa av förslagen om tillfälliga sådana organ har genomförts, dock finns ingen perma- nent statlig funktion för vägledning och stöd samt nationell uppfölj- ning. Även om det finns flera aktörer på området, främst SKR, RKA och RKR, kan det därför inte heller sägas finnas en helhetsbild av den vägledning och det stöd samt uppföljning som är tillgänglig för kommuner och regioner. Utredningen anser att detta är en brist. I tidigare avsnitt (5.8.7) har utredningen redovisat olika tänkbara aktörer som skulle kunna ges i uppdrag att tillhandhålla vägledning och stöd till kommuner och regioner inom ekonomisk styrning och förvaltning. Det handlar om SKR, en statlig myndighet eller en orga- nisation som är ett samarbete mellan staten och SKR. Det finns olika för- och nackdelar med de olika alternativen som framför allt hand- lar om en avvägning mellan legitimitet och hur styrande den vägled- ning och stöd som ges uppfattas vara. Utredningens undersökningar visar på störst stöd inom kom- munsektorn för att SKR ska ha uppdraget att lämna vägledning och stöd. Utredningen ställer sig dock tveksam till om SKR kan driva ett sådant uppdrag med tillräcklig tydlighet på samma sätt som en statlig myndighet kan göra. Det är också tveksamt om en organisation i samarbete mellan staten och SKR skulle kunna driva uppdraget att ge tydlig vägledning, även om en sådan organisation kan ha goda förutsättningar att få en hög legitimitet.