sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Sannolikt kommer fler åtgärder behöva vidtas framöver och åtgärdstakten öka, för att målen i vatten- och havsmiljödirektivet ska kunna nås. Miljömålsberedningen bedömer att det är ytterst viktigt att lyfta fram att uppgifter som följer med åtgärdsprogram ska likställas med övriga uppgifter på den berörda myndigheten eller kommunen. Be- redningen menar att det måste framgå av respektive myndighets in- struktion att uppgifter inom havs- och vattenmiljöförvaltningen omfattas av myndighetsansvaret. Länsstyrelserna kommer med beredningens förslag få en central roll i åtgärdsarbetet, särskilt vad gäller samordning mellan lokalt och nationellt åtgärdsarbete i kustvattenområdena. Länsstyrelseinstruk- tion behöver därför ändras så att det framgår att länsstyrelserna har uppgifter i fråga om havs- och vattenmiljöförvaltning. Enligt bered- ningen kommer ett tydligt utpekat ansvar för frågorna i instruktionen påverka resurstilldelning och frågornas prioritering på respektive myndighet. De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska lämna en årsredovisning till regeringen. I årsredovisningen ingår en resultatredovisning. Resultatredovisningen ska utformas så att den kan vara ett underlag för regeringens bedömning av myndig- hetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling. Genom Miljömålsberedningens föreslag till ändringar i länssty- relseinstruktionen kommer ansvaret även att omfattas av kravet på resultatredovisning. Det innebär att regeringen får en redo- visning från länsstyrelserna av resultatet av de genomförda åtgär- derna. Regeringen får därmed en uppföljning och ett underlag för kom- mande beslut om åtgärdsprogram. Övriga statliga förvaltningsmyndigheter som t.ex. Naturvårds- verket, , Kemikalieinspektionen m.fl. kan också kom- ma att omfattas av krav på att genomföra åtgärder enligt åtgärdspro- En reglering av uppgiften i respektive myndighetsinstruktion är enligt Miljömålsberedningens bedömning dock inte motiverat. Kommunernas skyldigheter ska regleras av genom lag. För kommunerna följer skyldigheten att genomföra de åtgärder som pekas ut i åtgärdsprogrammet för havsmiljön av 5 kap. 11 § miljö- balken. Beredningens bedömning är att ytterligare reglering inte be- hövs. Här kan dock länsstyrelsernas roll att vägleda och stötta kom- munerna i genomförandet bli en viktig faktor för en ökad åtgärdstakt. 13.9.5Samordning av åtgärdsarbetet på länsstyrelserna –att det ska finnas en beredningsfunktion på länsstyrelserna för arbetet med havs- och vattenmiljöfrågor. Miljömålsberedningen anser att åtgärdsprogrammet för vatten- och havsmiljöförvaltningen måste vara grunden för allt åtgärdsarbete. Beredningen har dock erfarit att åtgärdsarbetet ofta är upp- delat, splittrat och ineffektivt. Det saknas tillräcklig samordning i planering, genomförande och uppföljning av åtgärders effekt inom olika program och sektorer. Det är också oklart om åtgärder genom- förs där de ger störst nytta. Miljömålsberedningen bedömer att läns- styrelserna behöver få ett tydligt och instruktionsenligt ansvar för att samordna åtgärdsarbetet i regionerna. Särskilt betydelsefullt blir denna funktion för genomförandet av åtgärder i kustvattenförekomster. Det finns flera anledningar till att länsstyrelserna är lämpliga aktörer för samordningsansvaret. Länsstyrelserna är statliga förvalt- ningsmyndigheter som har i uppgift att utifrån ett helhetsperspektiv i respektive län genomföra regeringens politik i länen. Länsstyrel- serna har också i uppgift att främja länets utveckling och främja sam- verkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet, något som är särskilt viktigt i havs- och vattenmiljöfrågor. Dessutom finns gott om kompetens på landets länsstyrelser när det gäller naturvård, miljöskydd och miljöförvalt- ning. är t.ex. överprövningsinstans för kommunala be- slut om fysisk planering, strandskydd och miljöskydd. är också tillståndsmyndighet för miljöfarlig verksamhet av större omfattning och arbetar med skyddade områden. Länsstyrelserna har därför den nödvändiga överblicken och en bred kunskap om situa- tionen i länen, vilket är en förutsättning för att kunna planera och genomföra åtgärderna i åtgärdsprogrammet på ett effektivt sätt. Miljömålsberedningen föreslår därför att det ska finnas en bered- ningsfunktion på länsstyrelserna för genomförande av uppgifterna inom havs- och vattenmiljöförvaltningen. En beredningsfunktion ska säkerställa att det underlag som tas fram inför att ett förslag till åtgärdsprogram upprättas och lämnas till regeringen beskriver det totala åtgärdsbehovet för det aktuella området. Beredningsfunk- tionen ska även ansvara för att samordna själva genomförandet av åtgärdsprogrammet på regional och lokal nivå. Med en beredningsfunktion skulle dessutom samordning med övriga regionala och lokala åtgärdsplaner underlättas och förutsätt- ningarna för ett effektivt genomförande av åtgärder som inte direkt ligger inom ramen för åtgärdsprogrammet, som t.ex. åtgärder för hotade arter, fiskevård eller skyddade områden, stärkas. utgår ifrån två stora havsbassänger, och . Ur ett åtgärdsperspektiv kan dessa förvalt- ningsområden bli allt för geografiskt omfattande. Havs- och vatten- myndigheten har här ett utrymme att besluta om s.k. delområden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen. Här skulle kustläns- styrelserna kunna påtala behovet av delområden för Havs- och vatten- myndigheten, för att få till en effektivare förvaltning av tex. ett kust- vattenområde. Länsstyrelserna föreslås i kapitlet där alla vill vara, även få ett tydligare ansvar för att samordna arbete i länets kustvatten- områden vad gäller underlag för fysisk planering och stöd till kom- munerna, skydd av områden med andra areella bevarande- åtgärder samt åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder. Miljömålsberedningen bedömer att om dessa förslag genomförs kommer åtgärdsprogrammen att få en betydligt större effekt på miljö- statusen än de har . En viktig förutsättning för detta är att den regionala och lokala åtgärdsplaneringen och åtgärdsgenomförandet blir samordnad och effektivt. Bedömning: Åtgärdsprogrammen ska innehålla en analys och be- skrivning av hur åtgärderna i programmet ska finansieras. Det är myndigheter och kommuner som, inom sina respektive kom- petensområden, ska vidta de åtgärder som behövs enligt åtgärdspro- grammet. Det kan handla om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera tillsynen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter. Det är således inte fråga om andra uppgifter eller åtgärder än sådana som normalt ingår i myndighetens eller kommunens verksamhets- områden och man ska använda de verktyg som man redan förfogar över inom ramen för . Eftersom det är fråga om åtgärder och insatser som ingår i den normala verksamheten ska även åtgärderna finansieras inom ramen för ordinarie verksamhet. För statliga myndigheter innebär detta att man redan i budgetunderlaget till regeringen måste ta höjd för åtgärder som följer av åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön. Redan i samrådsförfarandet får myndigheter och kommuner i ett tidigt skede vara delaktiga i utformningen av kommande åtgärds- program. Det finns således möjlighet att påverka innehållet i åtgärds- programmet och att redan i samrådsprocessen lyfta finansierings- frågorna. Dessutom får myndigheter och kommuner en uppfattning om vilka åtgärder och insatser som kommer att krävas kommande förvaltningsperiod, vilket underlättar planering och beslut om nöd- vändig finansiering. Miljömålsberedningen bedömer att det är viktigt att frågor om finansiering av havs- och vattenmiljöarbete behandlas på samma sätt och får samma prioritet som övriga obligatoriska åtaganden inom respektive myndighet och kommun. 14 Ingen gödning till havet 14.1Övergödning påverkar alla havets funktioner Övergödning påverkar alla havets funktioner och därmed havets möj- ligheter att leverera de ekosystemtjänster som vi människor behöver. Övergödning, till skillnad från en del annan mänsklig påverkan på havet som t.ex. fysisk exploatering eller främmande arter, påverkar hela ekosystemet . Havsvattnets kemiska sammansättning ändras, syreupptagningsförmågan minskar och hela näringskedjan från de minsta växtplankton, bottendjur, sjögräsängar, till fiskar, sjöfåglar och däggdjur påverkas. Den storskaliga övergödningen i är därför ett allvarligt problem som, om det inte rättas till, i praktiken medför att många övriga åtgärder och investeringar för en god miljöstatus inte kommer få nödvändig effekt. sade regeringen att det inte går att avgöra om trenden för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är positiv eller negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet. Regeringens samlade be- dömning är att statens insatser har en viktig men begränsad effekt i relation till de omfattande behoven.1 Forskningen är samstämmig i att klimatförändringarna har och kommer att få stor effekt på havet och i synnerhet på . Uppvärmningen i går snabbare än i övriga havsområden. Effekten av varmare vatten som innehåller mindre syre tillsammans med övergödningens bidrag till syrefria bott- nar och syrefattigt havsvatten kan resultera i att kan gå från att som vara en kolsänka med hög produktion av syre till att bli en källa till klimatgaser. Ny, men än så länge opublicerad forskning från Östersjöcentrum vid , antyder även att övergödning och ökade temperaturer i kust och skärgård kan leda 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 42. Ingen gödning till havet till utsläpp av metan som är en mycket aggressiv klimatgas. Skulle detta stämma är situationen mycket alarmerande. Övergödningsproblemen i kustvattenområdet är omfattande längs med och på . Även om över- gödningens effekter varier mer i kustområden gäller samma för- hållanden här, att i områden med övergödningsproblem så påverkas alla arter och livsmiljöer mer eller mindre, vilket medför att många fiskarter, även kommersiellt viktiga, får mycket svårt att återhämta sig. Att minska fisketrycket är inte en tillräcklig åtgärd om fiskens lek och uppväxtområden är förstörda genom att leksubstratet som t.ex. sjögräs eller rena sandbottnar är borta, eller att tillgången på fiskens föda har minskat kraftigt. Övergödning, särskilt genom tillkomsten av storskaliga algblom- ningar, var ett av de första miljöproblem som uppmärksammades i både och . har omfattande insatser gjorts för att minska tillförseln av fosfor och kväve till havs- områdena, både nationellt och genom det havsregionala samarbetet. Trots en medvetenhet om övergödningsproblematiken och att många olika åtgärder har genomförts, uppnår inte miljökvalitets- målen Ingen övergödning och därmed inte heller Hav i balans samt levande kust och skärgård. sade i den årliga uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålen att övergödning är ett stort problem, framför allt i kust och hav.2 Arbetet med att minska övergödningen och dess effekter tar mycket , särskilt i . I räknar forskningen med att det kan 50–innan vi ser de fullskaliga effekterna av de insatser som genomförs. På 50–behöver vi även ta hänsyn till förväntade effekter av klimatförändringar och hur dessa påverkar kusten och havets ekosystem och behovet av ännu krafti- gare åtgärdsarbete. 14.1.1Vad är övergödning och varifrån kommer den? Enligt är övergödning, i allmänt språkbruk, detsamma som alltför långt gången eutrofiering. Eutrofiering är en utveckling mot mera näringsrika förhållanden, oavsett om detta 2Naturvårdsverket 2020, Årlig uppföljning av nationella miljömål, Rapport 6919. Ingen gödning till havet beror på en naturlig utveckling eller om förhållandena har orsakats av människan.3 Kväve och fosfor är gödande ämnen som ingår i naturliga kretslopp i mark och vatten. Alltför långt gången eutrofier- ing – övergödning – uppstår på grund av utsläpp av för mycket gödande växtnäringsämnen i mark och vatten och luft, i så stor mängd att ekosystemens förmåga att positivt tillgodogöra sig näringen över- skrids. Det finns över 90 miljoner människor i avrinnings- område som bidrar till övergödningen. De källor som framför allt bidrar är jordbruk, enskilda avlopp, avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. Sjöfarten har även betydelse för kväveutsläpp till luft. 14.2Övergödningsproblem har behandlats i flera utredningar och regeringsuppdrag Övergödning har direkt och indirekt hanterats i flera utredningar som har presenterats . Miljömålsbredningen har särskilt analyserat betänkandena Stärkt lokalt åtgärdsarbete (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart (SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34). Flera regeringsuppdrag har rapporterats till regeringen under Miljö- målsberedningens arbete. Några av dessa är uppdraget om förstärkt lokalt åtgärdsarbete som Havs- och vattenmyndigheten redovisade i augusti 2019,4 uppdraget till m.fl. att ta fram ett förslag till program om utvärdering av de gemensamma jordbruks- politikens miljöeffekter 2015–2019,5 samt uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten att analysera olika åtgärders effekt mot övergöd- ning och hur dessa kan förbättras.6 Havs- och vattenmyndigheten ska även i samarbete med och andra berörda aktörer identifiera kostnadseffektiva åtgärder för att nå god ekologisk status med avseende på näringsämnen i ett antal pilotområden i utvalda län. Myndigheten ska redovisa förslag till hur åtgärdsplanering kan stär- 3www.ne.se/uppslagsverk//lång/övergödning, . 4Havs- och vattenmyndigheten , Rapportering av regeringsuppdrag om förstärkt lokalt åtgärdsarbete. 5Jordbruksverket 2019, Slutrapportering av program för uppföljning av CAP:s miljöeffekter 2015–2019. 6Havs- och vattenmyndigheten , Rapportering av regeringsuppdraget om uppföljning av åtgärder mot övergödning. Ingen gödning till havet kas och vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd. Myndigheten har slutligen även i uppdrag att i samarbete med och andra berörda myndigheter utreda förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan för att stärka det internationella samarbetet mot övergödning. Uppdraget inkluderar även att utreda möjligheten till ett internationellt handelssystem med utsläppsrätter.7 Beredningen har till stöd för sin analys även beställt två under- lagsrapporter; 1) Bakgrundsrapport om övergödningen i , från Östersjöcentrum vid och samt 2)Bakgrundsrapport och analys av fosforflöden i avrin- ningsområde.9 Miljömålsberedningens inriktning av utredningsarbetet i frågor om övergödning har varit att övergripande sammanställa det pågå- ende arbetet och lämnade förslag till t.ex. etappmål och åtgärder och utifrån detta analysera luckor och behov av ytterligare förslag. Enligt Miljömålsberedningen är det viktigt att integrera och så långt möjligt samordna arbetet med övergödning med annat planer- ings- och åtgärdsarbete i kust och hav. Kapitlet om övergödning be- höver därför förstås tillsammans med Miljömålsberedningens sam- lade förslag. 14.3Övergödningens effekter i kust och hav Övergödningen är en av de största utmaningarna för . Egentliga , och är allvarligt drab- bade. Övergödning är ett betydande problem i många kustvatten- områden, även i . Övergödning försämrar vattenkvali- teten och har stor påverkan på ekosystemen både på bottnarna och i vattnet. Den biologiska mångfalden utarmas, livsmiljöerna för djur, inklusive fisk, förändras och påverkar ekosystemens funktioner och leverans av ekosystemtjänster. Vissa arter som abborre, gädda och torsk missgynnas medan karpfiskar som mört, id och gynnas. 7Uppdragen ska redovisas . 8Östersjöcentrum 2020, Framtidens – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020. 9McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, , . Ingen gödning till havet Ett övergött och ofta grumligt vatten upplevs inte heller som attrak- tivt att vistas vid eller bada i. Slutligen bidrar övergödningen till att minska havets motstånds- kraft mot att hantera effekterna av klimatförändringarna. Två av de viktigaste effekterna av övergödning är storskaliga alg- blomningar (cyanobakterier) och syrebrist i havsbotten och delar av vattenmassan. Algblomningar och syrebrist kan förekomma både vid kusten och i utsjön. Näringsämnen, kväve och fosfor, förs ut i havet via vattendrag. Den långa uppehållstiden på ungefär , gör att en mycket stor andel av näringsämnena som tillförs omsätts och behöver läggas fast i , ungefär som i en sjö. Växtplankton är snabba på att ta upp näringsämnena och skapar stora algblomningar, som ibland är giftiga. När algerna dör sjunker de ner till botten där det organiska mate- rialet bryts ned, nedbrytningen förbrukar syre och syrebrist kan uppstå. I Egentliga leder detta till utbredd syrebrist. Syre- förhållanden har växlat under de senaste 10 000 åren men det tycks inte ha funnits någon period med lika syremässigt dåliga djupvattenför- hållanden som i dag.10 Sedimenten i de djupaste delarna av Egentliga innehåller nu så mycket organiskt material och svavelväte att saltvatteninbrotten endast har syresatt vattnet kortvarigt. I finns världens största yta av död havsbotten, ungefär lika stor som , orsakad av människor. Syrebrist i bottenvattnet kan medföra att hela organismgrupper som lever i bottensedimenten, eller i anslutning till dessa, försvinner. Nya forskningsresultat visar att syrebristen i havet bidrar till öster- sjötorskens dåliga kondition och kan ha en direkt påverkan på tors- kens hälsa. Utbredning av syrefattiga områden där torsken lever, leder bl.a. till ökad trängsel. Syrebrist och döende bottnar leder också till en sämre tillgång på t.ex. vitmärla och skorv, bottenlevande djur som 10Östersjöcentrum 2020, Framtidens – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020. Ingen gödning till havet är viktig föda för torsken. Torsken verkar dessutom stressas rent fysiologiskt av att befinna sig i en syrefattig miljö.11 Vid kusterna blir effekterna av syrefria bottnar mer lokala med bl.a. minskad vegetation och därmed försämrade rekryteringsom- råden för fisk som resultat. Algblomningar grumlar vattnet så att bottnen skuggas och att bottenväxter kan växa på djupare vatten. Ålgräs är den vanligaste sjögräsarten i . I skandinaviska vatten har utbredningen av ålgräs halverats sedan början av 1900- talet och en viktig anledning anses vara övergödning.12 På Svea- landskusten bildar blåstång brunalgsbälten som är en viktig livsmiljö för många djur och växter. Övergödningen har minskat blåstångens djuputbredning, men läget har förbättrats något sedan 1980-talet.13 Forskningen visar nu även att mindre rovfisk som t.ex. abborre och gädda i kustområden, kan förstärka effekterna av övergödning. Hur vi förvaltar fisk kan därför ha påverkan på hur stora effekter vi ser av övergödning.14 Vid övergången till syrefria förhållanden kan en mängd fosfor som är bundet i bottensedimentet frigöras till vattnet och det finns indi- kationer på att omsättningen av fosfor i sedimenten ökar i syrefria bottnar. Det kallas internbelastning, och har blivit en viktig källa till övergödning i . Den frigjorda fosforn bidrar till att bibe- hålla en hög algproduktion, och gynnar speciellt cyanobakterier. Hydro- grafiska förhållanden gör dessutom särskilt sårbar genom att det finns en tydlig skiktning mellan lager av vatten med olika salthalt, vilket förhindrar omblandning och syresättning av djup- vattnet. 11Limburg, K., and Casini, M. 2019, Otolith chemistry indicates recent worsened Baltic cod condition is linked to hypoxia exposure, Biology Letters. 12Gullström, M. m.fl. 2016, Friska sjögräsängar motverkar klimatförändringar, Havet 2015/2016. 13Qvarfordt, S. and , E. 2018, Blåstång – den viktigaste algen, Svealandskusten 2018. 14Bergström, L. m.fl. 2018, Relative impacts of fishing and eutrophication on fish assessed by comparing a no-take area with an environmental gradient, Ambio 48, s. 565–579. Ingen gödning till havet 14.4Mål för att minska övergödningen och mål för havets tillstånd Arbetet med att minska övergödningen styrs främst av de miljö- politiska målen, men förutsättningarna att nå dessa miljömål avgörs i stor utsträckning av åtgärder inom andra politikområden. Målen för livsmedelspolitik är viktiga för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, eftersom jordbrukssektorn är en stor källa till näringstillförsel. Politiken behöver beakta och göra avvägningar mellan hur en ökad och konkurrenskraftig livs- medelsproduktion i ska förenas med målet Ingen övergöd- ning och hur politiken kan bidra till att båda målen nås. Att komma tillrätta med övergödningen är även en internationell fråga varför mål och bestämmelser i och förordningar samt mål inom det havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar är av avgörande betydelse. När det gäller att nå målet Ingen övergöd- ning i Sveriges kustvatten har vi en större rådighet genom att natio- nella åtgärder ger en större lokal effekt. 14.4.1Mål för havets tillstånd De mål för havets tillstånd som inkluderar övergödning är främst miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård, utsläppsbetingen i Helcoms aktionsplan för , god ekologisk status i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och god miljöstatus enligt havmiljöförordningen.15 I arbete med övergödning är det främst det av beslutade miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som är centralt. Målet innebär att: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. 15Vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341). Ingen gödning till havet Miljökvalitetsmålet har fyra preciseringar som är beslutade av reger- ingen. Med målet avses att16 –den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till omgivande hav ska underskrida den maximala belastning som fastställs inom ramen för inter- nationella överenskommelser. –atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- system uppvisar några väsentliga långsiktigs skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del i . –sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. –havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134). Att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning uppnås är en direkt förutsättning för att nå båda miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. T.ex. är preciseringarna Påverkan på havet och Tillstånd i havet direkt län- kade till preciseringarna God miljöstatus och God ekologisk och kemisk status i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det finns inte några etappmål inom miljömålssyste- met som adresserar övergödning. Utredningen lokalt åtgärds- arbete föreslog dock i sitt betänkande17 tre nya etappmål som rör enskilda avlopp, gödselanvändning samt våtmarker. –Etappmål om enskilda avlopp: Förslaget till etappmål innebär att alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden ska vara utrustade med godkänd reningsteknik. Syftet med etappmålet anges vara att öka åtgärdstakten av bristfälliga enskilda avlopp i 16www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/preciseringar-av-ingen- overgodning/, . 17SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Ingen gödning till havet