sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — En grundläggande princip är att ny civilrättslig lagstiftning inte bör tillämpas på avtal som har ingåtts före ikraftträdandet.1 Principen bör frångås endast om det finns starka skäl för det. På hyresrättens område har det dock i regel ansetts finnas skäl att låta nya bestäm- melser få retroaktiv verkan.2 När det gäller reglerna för den rättsliga prövningen av hyran, i 55 § hyreslagen, har ändringar av bestäm- melsen i tidigare lagstiftningsärenden ansetts böra slå igenom även på äldre hyresavtal.3 Det finns inte skäl att nu avvika från denna praxis. Den föreslagna bestämmelsen i 30 a § hyresförhandlingslagen (1978:304) om att hyresnämnden ska kunna medla kräver parternas samtycke. Risken för rättsförluster vid en retroaktiv tillämpning är därmed begränsad. Bestämmelsen bör därför gälla för förhand- lingsöverenskommelser som träffats före ikraftträdandet, så länge begäran om medling sker efter ikraftträdandet. Ändringarna i 55 § hyreslagen och den nya bestämmelsen i 30 a § hyresförhandlingslagen bör alltså gälla även i fråga om hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. För detta krävs inte någon övergångsbestämmelse. Hyrestvister enligt 55 § hyreslagen som har inletts hos hyresnämnden före ikraftträdandet bör prövas enligt äldre bestämmelser. Detta kräver en särskild övergångsregel.4 Den föreslagna lagändringen i 21 § lagen (1973:188) om arrende- nämnder och hyresnämnder som innebär att hyresnämnden ska ange tydligare skäl vid hyresprövningar, bör gälla även för ärenden som handläggs vid hyresnämnd vid ikraftträdandet. Någon särskild över- gångsregel om detta behövs inte. 1987/88:146 s. 42. 2Se bland annat prop. 2001/02:41 s. 65 och prop. 2018/19:107 s. 59. 1983/84:137 s. 142 och prop. 2009/10:185 s. 80. 2009/10:185 s. 80. Särskilt yttrande av experten De genomförda studierna pekar på att parterna på hyresmarknaden på ett antal lokala marknader kommit fram till en differentiering utifrån lägesfaktorn som båda parter anser rimlig. Den centrala frågan är vad som ska hända på de marknader där parterna inte kan komma överens. På marknader med hög efterfrågan handlar det typiskt sett om att fastighetsägare vill höja hyran i äldre orenoverade lägenheter i lägen där efterfrågan är stor i relation till utbudet, men att hyresgästföreningen inte går med på det. På marknader med låg efterfrågan kan det handla om att hyresgästföreningen vill att hyrorna ska sänkas i lägen där vakanserna är relativt stora, men att fastighetsägarna säger nej till detta. Kommissionen föreslår en modell där det skapas en ventil så att hyresnämnden i sin prövning kan bortse från förhandlade hyror om dessa inte speglar bruksvärdet. Problemet med den metoden är enligt min mening att hyresnämnderna får ett för stort tolkningsutrymme. Det är nämnden som ska avgöra om hyror på ett rimligt sätt speglar bruksvärdet och det är nämnden som då ska avgöra hur stora ändringar som är motiverade. Detta skapar osäkerhet, särskilt det tar innan en eventuell praxis etableras. I och med att hyres- nämnden i grunden prövar enskilda hyror i ett visst läge är det svårt att ta ett helhetsgrepp rörande hyresutvecklingen på en ort och det blir svårt att skapa en begriplig hyresstruktur. Enligt min mening vore det bättre med ett obligatoriskt skilje- domsförfarande om parterna inte kommer överens i de lokala för- handlingarna om hur hyrorna ska förändras i olika bostadsbestånd. Hyressättningsmodellen i skapades med arbetsmarknaden som modell. Medling, och skiljedomsförfarande om parterna på hyresmarknaden inte kommer överens ens efter medling, bör hanteras nationellt inom ramen för som ju är van vid liknande frågor på arbetsmarknaden.1 Både på arbets- och bostadsmarknaden har parterna ett stort ansvar, men staten har i båda fallen ett ansvar för att resultatet blir i linje med över- gripande samhällsekonomiska mål. Direktiven till en sådan skilje- nämnd rörande differentiering av hyrorna bör lyfta fram att nämnden särskilt ska se på bostädernas bruksvärden och på vad parterna kommit överens om rörande t ex lägets roll på marknader där båda parter är relativt nöjda med utfallet. ska offentliggöra hur man resonerat och kan därmed även ge rekommendationer om hur parterna framöver bör differentiera hyrorna på orten och därmed underlätta för parterna att komma överens. uppgift blir som att pröva om enskilda hyror är skäliga i relation till förhandlade hyror eller i relation till de hyror som en skiljenämnd bestämt om medling inte lett till en överenskommelse. 1På kan man läsa ”Vi är en statlig myndighet som ansvarar för medling i arbetstvister och den officiella lönestatistiken samt verkar för en väl fungerande lönebildning.” En formulering som tydligt pekar på paralleller med det uppdrag som föreslås i detta särskilda yttrande. Särskilt yttrande av experten , Under har stora förskjutningar skett i bostads- konsumenternas värderingar. Det gäller i synnerhet synen på värdet av att bo centralt i någon av landets expansiva städer. Detta är i sin tur en följd av den urbanisering som skett som en konsekvens av underliggande ekonomiska strukturer som omdanat näringsliv och arbetsmarknad. Hyreslagstiftningen lägger ansvaret för att säkerställa att förskjut- ningar i bostadskonsumenternas värderingar återspeglas i hyressätt- ningen på bostadsmarknadens parter. Det kan konstateras att detta ansvar inte har tagits. I landets expansiva städer, möjligen med något undantag, har hushållens värderingar av läget inte slagit igenom i tillräcklig omfattning i hyran. Det är därmed inte förvånande att köerna till städernas centralt belägna äldre lägenheter är långa. Trots detta har urbaniseringen fortgått och bidragit till den ekonomiska dynamik som varit nödvändig för utvecklingen av landets välfärd. Detta har dock endast varit möjligt tack vare de bättre fungerande bostadsrätts- och villamarknaderna. Som en konsekvens av detta har hyresrättens andel minskat i våra storstäder. Denna utveckling är till stor del resultatet av att en part har möjlighet att förhindra varje för- ändring som den inte är beredd att acceptera. Det saknas regler för hur en sådan situation ska hanteras. Att vända sig till hyresnämnden är inte ett alternativ. Den prövar endast om en hyra i en lägenhet är skälig baserat på jämförelser med kollektivt förhandlade hyror i likvärdiga lägenheter. Om inte de kollektiva förhandlingarna har genererat överenskommelser som har tagit hänsyn till värderingsför- ändringar, kan hyresnämnden därför inte göra mycket för att påverka situationen. I princip skulle nämnden kunna utnyttja det så kallade påtaglighetsrekvisitet för att uppnå mindre förändringar. Eftersom nämnd och hovrättsbeslutade hyror inte har normerande verkan, skulle det dock inte ha någon direkt påverkan på hyresstrukturen. Kommissionen verkar vara medveten om systemets grundläggande problem. Trots det presenteras ingen lösning. Kommissionen stannar vid att uppmana parterna att ta det ansvar för hyressättningen som lagstiftaren har tilldelat dem. Hur denna uppmaning skulle leda till en förändring är svårt att se givet att den befintliga lagstiftningen gör det möjligt för en part att förhindra förändringar. Samma svaghet gäller uppmaningen till de centrala partsorganisationerna att avsätta resurser för att följa upp hyresstrukturerna lokalt och driva på arbetet på dessa orter. Den decentraliserade strukturen i dessa organisationer innebär att detta i praktiken är en uppmaning utan verkan. Kommissionen för en längre diskussion om så kallade hyressätt- ningsmodeller, och hävdar därvid att Fastighetsägarna är mot- ståndare till att hyresnämnden ska tillåtas ta hänsyn till sådana modeller vid sina prövningar. Detta påstående är inte helt korrekt. Fastighetsägarna anser att modeller kan fylla en viktig funktion, men det kräver ett understödjande regelverk som möjliggör att dessa modeller verkligen ger uttryck för bostadskonsumenternas värderingar. Som vi nämnde ovan, finns det inget som kan hindra en part från att förhindra viktiga förändringar i hyressättningen. Den parten får därmed en mycket stark förhandlingsposition när dessa modeller tillskapas. Det innebär att de värderingsförändringar som hanteras av modellerna, i stora drag kommer att bygga på den partens tolkning av dessa förändringar. Kommissionen borde ha inriktat sitt arbete på att lösa det problemet. I stället för att lösa det grundläggande problemet med parternas möjlighet att förhindra viktiga förändringar, föreslår Kommissionen att det ska införas en ”ventil” i hyresnämndens prövningar. Denna innebär att hyror som inte speglar bruksvärdet ska kunna undantas från jämförelsematerialet i hyresnämndens prövningar. Hur detta ska ske framgår dock inte. Risken är stor att systemet, som fungerar dåligt, kommer att fungera ännu sämre. är det i princip de högsta, kollektivt förhandlade, hyrorna som ska vara vägledande vid hyresnämndens prövningar. Med ventilen finns det en risk att det är just dessa som undantas med hänvisning till att de inte speglar bruksvärdet. Kommissionen förslår också att det ska införas en precisering av ”faktorer som hyresgäster i allmänhet sätter stort värde på” som ska fungera som ledstjärna vid hyresnämndens prövningar. Detta förslag kan påverka möjligheter att göra direktjämförelser. Beroende på hur lägesfaktorn tolkas av hyresnämnden kan det dock bli både enklare och svårare att göra direktjämförelser. Om lägesfaktorn tolkas brett (exempelvis stadsdelsvis), kan det bli lättare att göra direktjämförelser. Det beror på att andra faktorer då kommer att tillmätas ett lägre värde i bedömningen. Därmed borde det vara möjligt att låta en lägenhet som ligger i samma område som prövningslägenheten att utgöra jämförelseobjekt, även om den inte är direkt jämförbar med prövningslägenheten i övrigt. Om tolk- ningen av läget istället görs väldigt snäv, kan effekten bli den mot- satta. Möjligheten att hitta jämförelseobjekt med samma mikroläge, torde vara relativt svårt. Då kommer hyresnämnden i ökad utsträck- ning att vara beroende av allmänna skälighetsbedömningar. I den mån följden av förslaget blir att nämnden kommer att göra fler allmänna skälighetsbedömningar, kan möjligheten att låta läget påverka hyran öka. Ska detta vara möjligt, måste nämnden få en större möjlighet att ta sådan hänsyn än . Om följden istället blir att direktjämförelserna kommer att öka, blir resultatet sannolikt att det blir svårare för nämnden att låta läget påverka hyran. Kommissionen föreslår också att dagens informella medling i hyres- nämnden ska tydliggöras i lagstiftningen. Vi har svårt att förstå poängen med detta och ifrågasätter också om ett sådant förslag ryms inom ramen för utredningens direktiv. I synnerhet när det sägs att medlingen i första hand bör ”komma till användning i de fall där en normal prövning skulle medföra särskilda svårigheter, dvs. vid strand- ningar av förhandlingar som gäller hyrorna för ett stort antal lägen- heter eller många hyresvärdar”. Detta måste röra sig om ett missförstånd. Sådana masstrandningar har endast gällt de årliga förhandlingarna, och då endast i avsaknad av en fungerande tvistelösning för den typen av förhandlingar. Det kan inte nog understrykas att de årliga förhandlingarna inte har med för- ändringar i hyresstrukturen att göra. Det är också därför de hanteras i en annan utredning inom ramen för januariavtalet (”Mer effektiva hyresförhandlingar”). I den utredningen föreslås ett skiljeför- farande som kan innehålla ett medlingssteg för att underlätta de årliga förhandlingarna. Ett parallellt, och otydligt formulerat med- lingsförfarande för förhandlingar om strukturen, riskerar att skapa rättstillämpnings- och gränsdragningsproblem i förhållande till för- slagen i den parallella utredningen, vilket sannolikt skulle skapa ytter- ligare flaskhalsar i hyressättningssystemet. Vad kan göras utan större lagändringar? Fastighetsägarna har betonat problemen för parterna att ta det ansvar de har tilldelats för hyressättningen och hyresrättens utveckling. Långsiktigt fungerande kollektiva förhandlingar kan endast uppnås inom ramen för ett regelverk som upphäver möjligheten för en part att förhindra viktiga förändringar i en hyresstrukturen. Rätt utfor- mat skulle ett sådant regelverk ge parterna ökade incitament att nå förhandlingslösningar om strukturerad hyressättning på olika orter. Kommissionen har dock tolkat sitt mandat på ett sätt som inte möjliggör en sådan lösning. Inom ramen för den mer begränsade lösning som Kommissionen ser framför sig, föreslår vi att hyresnämnden ges ett vidare mandat att ta hänsyn till förändringar i bostadskonsumenternas värderingar genom att lägga stor vikt vid analyser som belägger sådana för- ändringar. En sådan lösning antyds i Kommissionens förslag. Den måste dock förtydligas genom att ange att hyresnämnden kan besluta om justeringar av hyran som kan motiveras av nämnda analyser. Det är också viktigt att hyror som har beslutats av hyresnämnden och hov- rätten därefter blir normerande vid framtida prövningar, vilket kräver ett förtydligande i lagtexten. En sådan normerande roll ligger också i linje med svensk rättstradition. Med dessa relativt små förändringar skulle bostadskonsumen- ternas värderingar troligen kunna få ett större genomslag i hyressätt- ningen än . Sannolikheten för detta förstärks om transparensen i hyressättningen ökar. Därför välkomnar Fastighetsägarna de för- slag som Kommissionen lagt i syfte att öka transparensen, d.v.s. att hyresnämnden ska motivera sina beslut samt att (eller annan myndighet) ges uppdraget att utreda förutsättningarna för att löpande följa upp utvecklingen av hyresstrukturen. Särskilt yttrande av experten , Allmännytta Kommissionens uppdrag har varit att kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer vid hyressättningen och att föreslå lämpliga åtgärder från statens sida i de fall kommissionen konstaterar att lägesfaktorn och lägenheternas kvalitet inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Den övergripande slutsats som kommissionen dragit är att hyres- strukturerna på många orter inte avspeglar boendekonsumenternas värderingar i tillräcklig grad. Framför allt gäller detta hur läges- faktorer påverkar hyresnivåerna. Resultatet av de kartläggningar som kommissionen gjort lägger enligt min bedömning en stabil grund för denna slutsats. Begreppet ”tillräcklig” kan givetvis tolkas subjektivt – det finns ingen absolut sanning om vad som är tillräcklig grad. Men även med hänsyn till detta memento framstår slutsatsen som helt rimlig. Kommissionen har också ett nyanserat förhållningsätt till sin slutsats. Man framhåller till exempel att det på vissa orter kan räcka med mindre åtgärder för att åtgärda hyresstrukturer som utifrån lägenheternas bruksvärden är svåra att rättfärdiga och att en hyres- sättning som är relevant för hyresgästerna genom att reflektera deras värderingar av kvalitet bör utgå från betalningsviljan på den specifika orten. Vad bör staten göra? Mot bakgrund av denna slutsats återstår frågan om vad staten kan och bör göra för att hyressättningen bättre ska motsvara boendekonsu- menternas värderingar av lägenheternas varierande bruksvärden. Enligt direktivet avser kommissionens uppdrag hyressättningen i bruksvärdessystemet i det befintliga beståndet. Jag tolkar detta som att kommissionens förslag ska bygga på att de förhandlade parterna även fortsättningsvis ska ha ansvaret för hyressättningen och att någon form av statligt beslutad hyressättning inte är aktuell. gör kommissionens uppdrag komplicerat och svårlöst. Hur förmå de lokala parter som inte tagit ansvar för att hyressättningen motsvarar boendekonsumenternas värderingar att göra det, utan att ingripa i de fria förhandlingarna? Enligt direktivet kan kommissionens förslag ta sikte på att ge parterna verktyg och incitament att anpassa hyressättningen så att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet får ett större genomslag. Kommissionen har även ett brett mandat att överväga sådana åtgärder från statens sida, inklusive författningsförslag, som bedöms nödvändiga. När det gäller verktyg som parterna kan använda för att förbättra hyressättningen har kommissionen presenterat en förenklad metod för att beakta boendevärderingar. Det är bra, men den tillför inte mycket utöver de handledningar som de centrala parterna redan tagit fram. När det gäller att ge parterna incitament för att förbättra hyres- sättningen föreslår kommissionen ett antal ändringar i framför allt hyreslagen, i enlighet med det mandat man har att lämna författ- ningsförslag som man bedömer som nödvändiga. Min bedömning är dock att dessa författningsändringar inte alls kommer att fungera som incitament för de lokala parterna att förbättra hyressättningen. Kollektiva hyresförhandlingar förs för omkring en och en halv miljon hyresbostäder men det är, som framhålls i betänkandet, ytterst få tvister om lägenhetshyror som prövas av hyresnämnderna. Ett begränsat antal beslut om skäligt hyresbelopp i dessa tvister mellan hyresvärdar och enskilda hyresgäster kommer inte att påverka de lokala parterna på önskat sätt. ”Exemplets makt” fungerar inte som incitament. Kommissionen är själv osäker på förslagens effekt och skriver att ”förändringar i hyreslagen och andra incitament till parterna kan (min kursivering) få till följd att lägenheternas geografiska lägen och kvaliteter får större genomslag i hyressättningen”. Att lagändringar vilkas eventuella effekt är så osäker skulle bedömas som nödvändiga framstår knappast som en rimlig bedömning. De lagändringar som kommissionen valt att föreslå är enligt min bedömning problematiska eftersom de innebär ingrepp i bruks- värdessystemet. Det är viktigt att komma ihåg att hyresnämndens uppdrag att fastställa skäligt hyresbelopp vid en tvist, kärnan i det som brukar kallas bruksvärdessystemet, syftar till att värna hyres- gästens besittningsskydd. En hyresgäst ska inte kunna drivas från sin bostad genom att hyresvärden kräver ett hyresbelopp som är högre än vad som är skäligt. På den här punkten är förarbetena tydliga. När detta system ersatte hyresregleringen var poängen att staten inte längre skulle bestämma hyrorna, det skulle marknadens aktörer göra. skulle hyresgästerna tillförsäkras besittningsskydd. Därför infördes en hyresspärr som kopplades till vad andra hyres- gäster betalar i hyra för lägenheter som har ett likvärdigt bruksvärde. Tanken var att spegla en marknad i långsiktig balans. Det är alltså inte prövningslägenhetens bruksvärde i sig som ska avgöra vilket hyresbelopp som är skäligt, utan vad andra hyresgäster betalar i hyra. Kommissionen beskriver själv detta i kapitel 2: ”Bruksvärdes- systemet anger inte hur den grundläggande hyresnivån ska fastställas eller vad som är lämpliga hyresskillnader mellan lägenheter med olika bruksvärden. ska vid den rättsliga prövningen endast bedöma om en viss hyra är skälig och gör det utifrån hur andra lägen- heter är prissatta. Prövningen tar inte sikte på huruvida ett visst geografiskt läge eller en viss lägenhetskvalitet har beaktats ”tillräck- ligt” i hyressättningen. Vilken påverkan en lägenhets läge eller sär- skilda kvalitéer ska ha på hyran bestäms i stället av de aktörer som förhandlar hyrorna.” Av förarbetena framgår att hyresnämndens prövning inte innebär att lägenhetens hyresvärde ska uppskattas i pengar, utan bara om att jämföra med likvärdiga lägenheter. avgörs dock de flesta hyres- tvisterna inte genom en jämförelseprövning utan genom en allmän skälighetsbedömning. I de senare fallen måste hyresnämnderna till stor del förlita sig på ledamöternas allmänna kunskaper om hyresläget på orten, alltså vad andra hyresgäster betalar för likvärdiga lägenheter. Besittningsskyddet är av stor betydelse inte endast för hyres- gästernas trygghet, utan också för hyresrättens funktion, attrak- tivitet och konkurrenskraft. Därför bör eventuella förändringar i 55 § hyreslagen och dessas konsekvenser övervägas mycket noga. Bruksvärdet bör lyftas fram i lagtexten Kommissionens förslag: Ett förtydligande införs i 55 § första stycket hyreslagen som innebär att hyran ska fastställas till skäligt belopp med hänsyn till lägenhetens bruksvärde. Detta förslag är enligt kommissionen inte tänkt att innebära någon skillnad vad gäller den rättsliga prövningen jämfört med . Syftet sägs i stället vara att förtydliga. Min bedömning är att det saknas behov av ett förtydligande, bestämmelsens innebörd är väl känd. Risken är i stället att tillägget kan uppfattats som att hyres- nämnden ska göra en egen värdering av bruksvärdet i pengar, i stället för att utgå från vad andra hyresgäster betalar i hyra för en lägenhet med liknande bruksvärde. Bruksvärdet ska spegla hyresgästvärderingar Kommissionens förslag: Ett tillägg införs i 55 § första stycket hyres- lagen. Tillägget syftar till att lyfta fram att lägenhetens bruksvärde ska spegla sådana särskilda faktorer i boendet som hyresgäster i allmänhet sätter ett stort värde på. I betänkandet framhålls att det uttryckligen bör framgå att vid bestämmandet av bruksvärdet ska särskild hänsyn tas till sådana fak- torer i boendet som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Även detta tillägg sägs vara ett förtydligande av vad som redan gäller och frågan är då varför tillägget behövs. Problemet med tillägget är liksom i det ovan nämnda förslaget att det kan uppfattats som att hyresnämnden ska göra en egen värdering av bruksvärdet i pengar. De faktorer som sammantaget formar en lägenhets bruksvärde är dess beskaffenhet, förmåner och övriga faktorer som till exempel läget, miljön och kommunikationerna. Det är bland annat sådant som beaktas när lokala parter arbetar med systematisk hyressättning. Men bruksvärdesfaktorer kan tillkomma eller försvinna, kan minska eller öka i betydelse – till följd av värderingsförändringar hos boende- konsumenter, teknisk utveckling och av andra orsaker. När bestäm- melsen tillkom valde man därför att inte föra in faktorerna i lagtext och inte värdera dem i förhållande till varandra, utan beskriva dem genom en exemplifierande men inte uttömmande uppräkning i pro- positionen. Detta ger hyresnämnderna ett handlingsutrymme när det gäller jämförelser och det vore olyckligt att med lagtext och till- hörande författningskommentarer låsa fast hyresnämnderna till en bestämd värdering av de olika bruksvärdesfaktorerna. Undantag från direkt jämförelse Kommissionens förslag: Kollektivt förhandlade hyror ska alltjämt vara hyresnormerande, men det införs en möjlighet att göra undan- tag från sådana hyror som avviker från en rimlig bedömning av lägenheternas bruksvärde. I förarbetena till bruksvärdessystemet framgick att lägenheter med ”enstaka topphyror” skulle uteslutas. Det måste självklart fin- nas en möjlighet att utesluta jämförelselägenheter som har en hyra som uppenbart avviker från en rimlig tolkning av bruksvärdet – såväl nedåt som uppåt. Enligt rättspraxis är det möjligt att utesluta sådana lägenheter, en så kallad ”ventil”. Frågan är då varför det skulle behövas en ny bestämmelse om detta. Kommissionen skriver att syftet är att göra det möjligt att, i större mån , utesluta kollektivt förhandlade hyror som inte speglar rimliga bruksvärden från prövningen. Kommissionen har dock inte visat på att det finns något reellt problem här, att hyresnämnder har tvingats hålla nere hyrorna för att de inte kunnat utesluta vissa lägen- heter med kollektivt förhandlad hyra. Det bör här poängteras att vid jämförelseprövning så är det den högsta etablerade hyresnivån som är utgångspunkten för vad som är en skälig hyra, hyresnivåer som ligger lägre än denna behöver inte beaktas vid prövningen. Kommissionen skriver att avsikten inte är att hyresnämnden ska bli en kontroll- instans, men det finns en uppenbar risk att hyresnämnden i praktiken i många fall får en sådan roll. Förslagen har tidigare avvisats Kommissionens förslag till ändringar i 55 § hyreslagen är inte nya.