sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Graden av statligt engagemang på läromedelsmarknaden varierar mellan länder, från att all produktion görs av staten till att marknaden är helt oreglerad. Däremellan förekommer olika system för godkännande och granskning. Statlig granskning kan ske i form av en obligatorisk för- handsgranskning eller genom granskningar av redan publicerade läro- medel. I många länder är läromedelsmarknaden en del av ett bland- ekonomiskt system med både ett privat och ett offentligt engage- mang, vilket beskrivs av bland annat den norske läromedelsforskaren I vissa länder och regioner, såsom i och i , finns förteckningar över godkända läromedel. Ungefär hälf- ten av delstater har också någon form av lokal granskning som begränsar vilka läromedel som får användas i offentligt finan- sierade skolor.69 I många europeiska länder har trenden varit att olika system för statlig granskning och godkännande av läromedel i allt högre grad övergivits till förmån för att värderingen snarare görs av lärarna själva.70 Mer om läromedel i de nordiska ländernas läro- medelsmarknad i 3.7. Formen och inriktningen för den svenska statens engagemang på läromedelsmarknaden har varierat . I 3.5.1 nedan redogör vi för de olika former av statlig förhandsgranskning som ägde rum i –1991. Den svenska statens intresse för läroböcker och läromedel ska förstås mot bakgrund av att lärares undervisning och därmed elevers lärande påverkas av de materiella resurser som står till buds. Ovan redogörs för hur läromedel på olika sätt kan stödja elevers lärande. Uppfattningen om att läromedel har väsentlig betydelse för lärandet går långt tillbaka i tiden. , doktor och lektor i pedagogiskt arbete vid , citerar i sin doktors- avhandling ecklesiastikminister från en riksdags- 68Johnsen (1998). 69Reichenberg & (2019). 70Sikorová (2004). Läromedel – en bakgrund debatt 1936, när han argumenterade för central förhandsgranskning av läroböcker: Och varenda människa förstår, att effektiviteten av vår folkundervisning beror inte bara på hur undervisningen bedrives, den beror också i hög grad på vad det är för slags böcker, varur ungdomen hämtar sin visdom.71 Sedan den ovan citerade riksdagsdebatten har läromedelslandskapet blivit mer komplext, med ett stort utbud av olika resurser och verk- tyg, vilket beskrivs närmare i 4.2. Läromedel har emellertid även betydelse för elevers lärande. Vilken roll staten ska ha när det gäller läromedel är därmed en fortsatt aktuell fråga. 3.5.1Utveckling avseende läromedel och statlig granskning De första läroböckerna och tidiga exempel på granskning När det genom boktryckarkonsten blev möjligt att sprida tryckt information framställdes de första läro- böckerna i form av grammatikor, matematikböcker och olika utgåvor av katekesen.72 Den första läroboken med bilder som fick stor spridning var Orbis Sensualium Pictus (på svenska Den synliga världen i bilder). Den översattes till svenska . Boken användes som lärobok i skolan . 1868 kom Läsebok för folkskolan som brukar beskrivas som den första icke-religiösa bok i som fick allmän spridning. Läsebok för folkskolan avsåg att täcka alla vik- tiga ämnesområden utom matematiken.73 På 1600- talet fanns en statlig censor som kontrollerade bokutgivningen och biskoparna fungerade som kontrollanter av den litteratur som an- vändes i den grundläggande undervisningen.74 Enligt kansliordningen , som bland annat innehöll bestäm- melser om uppgifter för olika statliga tjänstemän, skulle en tjänste- man som benämndes censor i förväg granska och godkänna allt som 71Johnsson (2009), s. 9, med hänvisning till protokoll FK 1936:43. 72Selander (2003). 73Larsson (2007). 74Långström (1997). Läromedel – en bakgrund trycktes och såldes av bokhandlare.75 Denna censur upphävdes med tryckfrihetsförordning. tog folkskolan, som är föregångare till den nu- varande , form och i och med detta började läroböcker för olika ämnen och årskurser växa fram. Läroboken fick därmed större betydelse för vad undervisningen skulle innehålla. Denna form av lärobok, för ett visst ämne och årskurs, är alltså omkring gammal.76 I folkskolan var det också vanligt att använda skol- planscher i undervisningen. Skolplanscherna kunde föreställa olika djur, växter, yrken och fenomen och användes som stöd för under- visningen. tillsattes statliga kommissioner för granskning av läroböcker. En kommitté angav grundsatser efter vilka läroböckerna skulle vara uppställda. Dessa handlade såväl om innehåll och struktur som om framställningssätt och illustrering.77 ansvarade statens folkskoleinspektörer för valet av läro- och läseböcker i folkskolorna och fortsättningsskolorna, vilket innebar folkskolans årskurs 7 och 8. För de allmänna läroverken fattade den statliga myndigheten beslut efter förslag från ämneskonferenserna.78 Ämneskonferenser leddes av rektor vid respektive skola och var ett samverkansorgan för lärare som undervisade i samma ämne. Regeringen tillsatte 1934 en utredning med uppdrag att rensa ut vad som uppfattades som olämpliga läroböcker. Utredningen hade också i uppdrag att överväga om fortsatt granskning av läroböcker behöv- des. Inom ramen för den utredningen studerade sakkunniga befin- tliga läroböcker. En fjärdedel av de granskade böckerna underkändes och ett stort antal ytterligare befanns bristfälliga. I betänkandet föreslogs att en statlig nämnd skulle inrättas för granskning av läro- böcker.79 75Lindroth (1989). 76Lilja Waltå (2016). 77Långström (1997). 78Skolöverstyrelsen kan sägas vara en föregångare till och Skolinspektionen. Läromedel – en bakgrund Förslaget ledde till att inrättades 1938. Nämnden hade i uppgift att granska alla läroböckers kvalitet och pris. I stort sett allt tryckt material som var avsett för skolan skulle granskas. Det slutliga beslutet fattades av . I granskningen kunde läroböckerna godkännas, godkännas med vissa förbehåll, godkännas med tvekan eller underkännas. Läromedel granskades med avseende på både innehåll, form och överensstäm- melse med dåtidens motsvarighet till läroplanerna.80 Läromedel från 1940 till 1960-talet och framåt utvecklades tryckeritekniken och då fick läroböckerna fler illustrationer och också färgbilder. I en strävan efter att läroböckerna skulle vara objektiva tonades författarens röst ner och de berättande texterna blev färre till förmån för mer faktatäta, beskrivande texter. Bilderna och bildtexterna kunde i stället utgöra illustrativa och berättande element i läroboken.81 utvecklades idéen om systematiskt uppbyggda läromedel med tydlig progression som skulle leda fram till ett önskat beteende hos eleven. Detta var i enlighet med beha- viorismen, som var en stark vetenskaplig rörelse i tiden. Dessa läro- medel hade systematiskt uppbyggd förstärkning efter varje rätt av- givet svar från eleven.82 kompletterades läroboken i allt högre utsträckning med annat material. Efter att 1962 beslutat att en nioårig grundskola för alla skulle införas uppstod en diskussion om hur undervisningen skulle utformas för att anpassas till alla.83 Begreppet individualiserad undervisning blev nu centralt och bland annat som en följd av detta började olika läromedelspaket ges ut. Paketen inne- höll så kallade bas- eller grundböcker, övningsböcker och bredvid- läsningslitteratur.84 I de läroplaner för som gällde talen ägnas relativt omfattande utrymme åt olika slag av läromedel, 80Exempel på punkter som granskades: objektivitet, papper, tryck, format och kvalitet, typo- grafisk uppställning och illustrationer, innehåll, omfång och disposition, vetenskaplighet, ålders- anpassning, språk och pris. 81Selander (2003). 82Säljö (2003). 83Införandet av medförde att det svenska parallellskolesystemet, som innebar att elever antingen fick sin skolgång inom folkskolan eller inom läroverket, avvecklades. 84Johnsson (2009). Läromedel – en bakgrund bedömning och val av läromedel, samt åt registrering, placering, till- syn och vård av läromedel. Det angavs bland annat att skolan skulle äga ett välförsett förråd av lämpliga läromedel, ”för att kraven på konkretion och verklighetskontakt i undervisningen skall kunna till- godoses”.85 Begreppet läromedel hade i dessa läroplaner betydelsen ”pedago- giska hjälpmedel för inlärningen i skolan”. Det innefattade såväl text-, bild- och ljudmaterial som exempelvis autentiska föremål, modeller, preparat, instrument, redskap och verktyg. Till tryckta läromedel räknades bland annat läroböcker och annan facklitteratur, skönlitte- ratur och tidningar. Statlig granskning från 1940 till 1960-talet Efter ett förslag års lärobokskommitté,86 bildades en ny läroboksnämnd, . Nämnden blev nu en egen myndighet och inte längre underställd , som i stället fick en representant i nämnden. Bland de övriga fem representan- terna var två lärare och tre representerade ”allmänna intressen”. Nämnden fick också rätt att praktiskt pröva läroböckerna innan de granskades. utsåg en skola och lärare där pröv- ningen i förekommande fall skulle ske. Granskningen tog fasta på ungefär samma faktorer som . Nämnden hade också i uppgift att främja tillkomsten av goda läromedel.87 förblev en egen myndighet . Endast de läromedel som fanns uppförda i nämndens läroboksför- teckning fick användas i och gymnasieskolan.88 Författare och förlag som inte fick sina verk uppförda på läro- boksförteckningen reagerade ofta negativt. Nämnden anklagades ibland för subjektivitet, för att orsaka förseningar av leveranser och för att dess inflytande hämmade den pedagogiska utvecklingen. Det före- kom emellertid också att nämnden kritiserades av organisationer och opinionsgrupper som ansåg att den hade intagit en för generös håll- ning i förhållande till något läromedel.89 85Skolöverstyrelsen (1969). Maj:ts kungörelse (1948:613) om granskning av vissa läroböcker. Läromedel – en bakgrund fattade 1968 beslut om en ny sammanhållen gymnasie- skola och om att vuxenutbildning på gymnasial nivå skulle införas. För gymnasieskolans del gällde sedan samma läroplan , Lgy70. I denna läroplan beskrevs att skolan behövde ha god tillgång till lämpliga läromedel för att kraven på konkretion och verklighetskontakt i undervisningen skulle kunna tillgodoses.90 Här redogjordes även för behov av att anpassa läromedlen till mål, metoder och ämnets innehåll. Begreppet läromedel, omfattade i denna läroplan en mängd för undervisning ”nödvändigt material”. Det framgår också av läroplanen att text-, bild- och ljudmaterial spelar den mest framträdande rollen i gymnasieskolan.91 läroplan som gällde för defi- nierades läromedel delvis annorlunda än i tidigare läroplaner: ”Läro- medel är sådant som lärare och elever kommer överens om att an- vända för att nå uppställda mål”.92 Det gjordes också en distinktion mellan kunskapskällor som broschyrer, tidningar, exkursioner med mera och den form av material som vi ofta avser med begreppet läromedel: För skolarbetet finns också speciella läromedel, producerade för under- visningen. Tryckt material, som täcker väsentliga delar av ämne, ämnes- grupp eller kursmoment, måste spela en viktig roll, bl.a. för att ge fasthet och sammanhang i studierna. Eleverna skall genom kommunens försorg vara garanterade tillgång till sådana läromedel.93 I denna läroplan för beskrevs valet av läromedel som en del av planeringen av undervisningen. När det gällde läromedel som täcker hela ämnen skulle rektor efter samråd med berörda lärare och företrädare för elever lämna förslag på inköp till skolstyrelsen som slutligen fattade beslutet. Rektor fick själv fatta beslut om inköp av övriga läromedel, dock efter motsvarande samråd med lärare och elever.94 Vuxenutbildningen fick sin första läroplan 1982, Lvux 82. Här definieras läromedel på samma sätt som läroplan för 90Skolöverstyrelsen (1970). 91Ibid, s. 49. 92Bilagan till förordningen (1980:64) om mål och riktlinjer läroplan för . Skolstyrelsen var en obligatorisk regional nämnd som fattade vissa beslutade avseende skötseln av skolor. Läromedel – en bakgrund (se ovan).95 I Lvux 82 ges rekommendationer avseende valet och användandet av läromedel. Dessutom uppmärksammas att särskilda läromedel producerade för vuxenutbildningen endast fanns i begränsad utsträckning, vilket innebar att läromedel för gymnasie- skolan ofta behövde användas. Läromedlen borde därför inte alltför mycket påverka ”valet av innehåll och uppläggning” av undervisningen i vuxenutbildningen, enligt läroplanen.96 pågick en livlig debatt om läromedelsgranskningen och det genomfördes två statliga utredningar om läromedel. Den första, , föreslog 1971 att den centrala för- handsgranskningen av läroböcker skulle avskaffas, då den varken ansågs vara nödvändig eller möjlig att genomföra. I stället skulle det inom inrättas en nämnd med särskilt ansvar för förhandsgranskning avseende objektivitet, ansåg utredningen.97 Den andra utredningen, Utredningen om läromedelsmarknaden, vars betänkande presenterades 1980, menade att det var svårt att ut- tala sig om granskningens effekter på undervisningen. Det påtalades att granskningen förlängde produktionstiden vilket ledde till att aktua- liteten i läromedlen blev lidande. Dessutom menade utredningen att granskningen riskerade att leda till att läromedlens behandling av kontroversiella frågor präglades av en överdriven försiktighet och utslätning.98 kom läroboken, som nämnts ovan, att kom- pletteras med andra pedagogiska hjälpmedel, vilket sannolikt mins- kade statens möjligheter att granska undervisningsmaterialen. Det blev dyrare och mer omständligt att granska läromedel som inte bara bestod av en bok, utan även av studiehäften och andra material.99 blev 1974 åter, i enlighet med Läromedels- utredningens förslag, underställd så som varit fallet . inrättades ett från fristående organ som benämndes , 95Skolöverstyrelsen (1982). 99Åström (2017). Läromedel – en bakgrund SIL:s uppgift var att granska och informera om läromedel. Granskningen var obligatorisk för de så kallade ”centrala läromedlen” i de samhällsorienterande ämnena och avsåg främst objektivitet. Det var dock läromedelsnämnden som fattade beslut om att godkänna eller underkänna ett läromedel.100 1983 förändrade läromedelsgranskningen åter karaktär, efter för- slag från Utredningen om läromedelsmarknaden. Läromedelsnämn- den skulle nu inte längre godkänna eller underkänna ett läromedel, utan i stället avge ett utlåtande om läromedlet. SIL:s uppdrag hand- lade därmed främst om att sprida information om läromedel. Läro- medel skulle vid fastställas som ett så kallat basläro- medel, om ”det är material som täcker väsentliga delar av ämne, ämnesgrupp eller kursmoment enligt gällande läroplan och är ägnat att ge fasthet och sammanhang i studierna”. För varje läromedel som skulle granskas skulle läromedelsnämnden vid SIL utse en eller två granskare. Varje granskare skulle i ett skriftligt utlåtande uttala sig i frågan om huruvida läromedlet behandlade sitt ämnesområde på ett sakligt och allsidigt sätt och även i övrigt stämde överens med läro- planen.101 genomförde flera granskningar där ett större antal läromedel undersöktes utifrån ett tema eller en bestämd fråge- ställning. Syftet med denna form av granskning var att den skulle leda till bättre läromedel som lärarutbildningen ansågs ha nytta av granskningsrapporterna.102 Skolan kommunaliserades 1991, vilket innebar att en stor del av an- svaret för skolan överfördes från staten till kommunerna. , fick såväl de obligatoriska som de frivilliga skolformerna nya läroplaner. Regeringen har i förarbeten uttalat att införandet av de läroplanerna skulle innebära tydligare kvalitetskrav på kommu- nerna.103 läroplaner fanns inte längre några beskrivningar av valet av läromedel eller av läromedlens funktioner.104 Här saknas 100Förordningen (1974:438) om registrering och granskning av vissa läromedel. 101Förordningen (1982:393) om vissa statliga insatser beträffande läromedel. 102Långström (1997). 1997/98:94. 104SKOLFS 1994:1 och SKOLFS 1994:2. Läromedel – en bakgrund också definitioner av begreppet läromedel. Detta är dessutom första gången som ordet lärobok inte finns med i läroplanerna. För grund- skolans del fanns det dock regler om tillgång till läro- medel i grundskoleförordningen, se 5.1.2. Motsvarande bestämmel- ser fanns däremot inte i gymnasieförordningen. Även om läroboken hade en fortsatt stark ställning i skolan , innebar teknikutvecklingen att den tryckta läroboken delvis ersattes med eller kompletterades med digitala undervisnings- material.105 Den visuella kommunikationen fick, bland annat i och med digitaliseringen, allt större utrymme i skolan och samhället i stort. Den statliga granskningen avvecklas beslutade att den statliga objektivitetsgranskningen av läromedel skulle upphöra. blev SIL nedlagt. Avskaffan- det av läromedelsgranskningen sammanföll med, och kan betraktas som en del av, de förändringar som gjordes av den politiska styrn- ingen av skolan , bland annat i form av en omfattande decentralisering, enligt , doktor och lektor i pedagogiskt arbete.106 Möjligheten att göra tillfälliga statliga temagranskningar i efter- hand behölls även efter att objektivitetsgranskningen av läromedel upphört. Initialt skulle dessa genomföras av , som bilda- des 1991. När Skolinspektionen etablerades som en egen myndighet 2008 kom ansvaret för kvalitetsgranskning och tillsyn av skolväsen- det att läggas på denna myndighet. Sedan avskaffandet av statlig granskning har haft ett tidsbegränsat regeringsuppdrag om att granska hur etnisk tillhörig- het, funktionshinder, kön, religion och sexuell läggning framställs i ett urval av läroböcker. Granskningen genomfördes av forskare och publicerades i rapporten I enlighet med skolans värdegrund.107 Skolinspektionen genomför återkommande kvalitetsgranskningar av undervisningen i utvalda ämnen och berör då i viss mån även de läromedel som används i undervisningen. Specifika granskningar där läromedel är i fokus är däremot mycket ovanliga. genom- förde Skolinspektionen en granskning av läromedel i ämnet kemi i 105Lilja Waltå (2016). 106Johnsson (2009). 107Skolverket (2006). Läromedel – en bakgrund årskurs 4 och 5 och 2021 publicerades en granskning om kvalitets- säkring och val av läromedel med fokus på samhällsorienterande ämnen i årskurs 7–9.108 Framväxt av digitala läromedel och statens roll har digitaliseringen på olika sätt inneburit att under- visningen har förändrats. Bland annat har traditionellt undervisnings- material i viss mån kommit att kompletteras med olika digitala verktyg. I takt med denna utveckling har det också genomförts en rad initiativ från såväl privata som offentliga aktörer för att främja sko- lans digitalisering. Skolmyndigheterna har gjort flera satsningar, bland annat , som var en utbildning i praktisk it- och mediekompetens för lärare.109 Regeringen presenterade 1998 ett handlingsprogram för it i sko- lan. I handlingsprogrammet, som ofta kallades ITiS, angav regeringen att alla elever måste vara förtrogna med it när de lämnar skolan och att detta bäst kunde uppnås genom att eleverna fick använda it som ett verktyg för sin inlärning. I satsningen ingick också bland annat att lärare skulle få en dator som arbetsverktyg.110 Kunskaps- och kompetensstiftelsen, , bedrev också skolprojekt med it-inriktning. Stiftelsen byggde bland annat upp en databas som benämndes Läromedel ITiden, med digi- tala läromedel och andra undervisningsmaterial för grund- och gym- nasieskolan. Respektive förlag svarade för faktauppgifter och beskriv- ningar av de material som samlades i databasen.111 Användarna av databasen hade möjlighet att ge kommentarer och dela med sig av erfarenheter och användarnas omdömen publicerades i anslutning till övriga uppgifter om undervisningsmaterialet. Omdömena var alltså subjektiva och grundade sig inte på jämförelser mellan olika material.112 2002 överlämnade databasen till Myndigheten för skolutveckling. Databasen omfattade då över 700 titlar och 146 för- lag eller utgivare fanns representerade i databasen. hade Myndigheten för skolutveckling ansvar för arbetet med it i 108Skolinspektionen (2011) och Skolinspektionen (2021b). 109PIM var ett regeringsuppdrag som Myndigheten för skolutveckling fick 2006 och som sedan fördes över till . lades ned 2014. 110Regeringen (1998). 111Regeringen (2001). Läromedel – en bakgrund skolan och för att driva ett nätverksbaserat nationellt resurscentrum för multimediebaserade läromedel.113 Resurscentret benämndes Multi- mediabyrån och skulle bland annat bedöma olika resursers funktion, bilda nätverk, sprida exempel och stödja skolornas kompetensupp- byggnad inom området.114 Myndigheten för skolutveckling hade också ansvar för uppbygg- naden av ett svenskt skoldatanät, som skulle bidra till att ge alla skolor goda förutsättningar att implementera it i undervisningen. En viktig del var att erbjuda bra webbaserade tjänster för lärare och elever. Tjänster som Länkskafferiet, Kolla källan, Tema Modersmål med flera utvecklades inom ramen för detta uppdrag. Informations- källorna i Länkskafferiet var utvalda för att användas i skolarbetet, särskilt av elever i åldrarna 10–. Åtta ämnesredaktörer arbetade med att samla in och välja ut länkar till Länkskafferiet. Vid kvalitets- granskningen av länkarna bedömdes det pedagogiska värdet, språket, grafiken, tillförlitligheten med mera.115 hade Länkskafferiets webbplatser under terminstid mellan tjugo och trettio tusen besökare per dag, vilket gjorde dem till några av landets då mest välbesökta webbplatser. finns ett antal liknande digitala plattformar som samlar länkar för lärare och elever. Dessa kan exem- pelvis administreras av skolhuvudmän, organisationer eller enskilda lärare. har sektorsansvar när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet i skolan.116 Inom ramen för detta upp- drag genomför omfattande insatser, bland annat pågår ett arbete för att digitalisera de nationella proven. 3.5.2Argument för och mot statlig granskning Historiskt sett har det funnits olika argument för och mot läromedels- granskning. Flera av de argument som framförts äger gil- tighet än . framfördes främst ekonomiska argument för en statlig förhandsgranskning. Familjerna betalade då för barnens läro- 1995/96:125. 114Regeringen (2001). Multimediabyrån övergick 2011 till . 115Berger & (1997). 11618 § 7 p. förordningen (2015:1047) med instruktion för . Läromedel – en bakgrund böcker och det förekom kritik mot att denna utgift var alltför stor för många. Från politiskt håll ville man minska utgiften för famil- jerna genom att hålla nere priserna på böckerna och minska antalet läroboksbyten. Priskontroll ansågs vara ett skäl för att ha en statlig granskning av läromedel.117 I samband med att läroböcker i allt högre grad började bekostas av det allmänna , avtog betydelsen av detta argument. anfördes i stället argumentet att granskningen behövdes för att garantera läroböckernas kvalitet. I den proposition där ett införande av statlig förhandsgranskning föreslogs 1936 be- skrevs läroböckerna som ”ett av skolans viktigaste hjälpmedel”.118 Läromedlens betydelse ansågs vara ett centralt skäl till att det all- männa höll noga kontroll över böckernas kvalitet.119 Det rådde från 1930 till 1950-talet politisk enig- het om att det behövdes en statlig granskning av läromedel men (numera ) menade, i ett remissyttrande , att granskningen skulle kunna leda till att förlagen bara vågade ge ut ett fåtal böcker, vilka man var säker på skulle godkännas. Det skulle leda till att färre nya böcker utarbe- tades. Ett annat tänkbart scenario, enligt , var högre lärobokspriser på grund av att förlagen skulle behöva kom- pensera sig för kostnader som lagts ut för böcker som inte blivit godkända.120 från 1960 till 1980-talet började den statliga gransk- ningen ifrågasättas och argumenten mot den handlade delvis om misstro mot objektiviteten i granskningen. sammanfattar argumenten i följande punktlista: •Det var ideologiskt fel med statliga ingripanden på läroboks- marknaden.