sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Det är ett återkommande problem att personer som bedömer ägnar sig åt flyktingspionage vänder sig till verket och försöker få ut uppgifter om asylsökande av t.ex. en viss nationalitet. har också uppgett att uppgifter om en asylsökandes medborgarskap, födelseort och adress kan användas vid flyktingspionage. Det kan i sammanhanget anmärkas att flyktingspionage mot en person i landet är straffbart som olovlig underrättelseverksamhet mot person enligt 19 kap. 10 b § . Det finns också exempel på fällande domar som avser det brottet från , se t.ex. dom i mål B 6913-18 och tings- rätts dom i mål B 2890-19. I båda fallen dömdes en person för olovlig underrättelseverksamhet mot person, grovt brott. Enligt förhindras och motverkas flyktingspionage dessutom i många fall innan något brott har begåtts. Säkerhetspolisen arbetar förebyggande bl.a. genom samtal med utsatta grupper i sam- hället för att öka medvetenheten och informera om att flyktingspio- nage förekommer och är ett brott. Säkerhetspolisen arbetar också aktivt med myndigheter och organisationer som kan vara utsatta för olovlig underrättelseverksamhet som syftar till att inhämta informa- tion som i nästa steg kan användas till att bedriva flyktingspionage mot enskilda individer.36 Vi har i utredningen inte tillgång till några mer detaljerade uppgifter om hur utbredd förekomsten av flykting- spionage i är. Det kan däremot konstateras att flyktingspio- nage är något som förekommer och att risken för detta är angelägen att motverka. Om ett förfarande där ska rekvirera nummer till asylsökande bidrar till att öka risken för flyktingspionage kan det leda till försämrade möjligheter för att nå riktiga avgöran- den i asylärendena. En person som ansöker om asyl kanske inte vågar lämna riktiga uppgifter om sin identitet och om sitt ursprung, om dessa uppgifter på grund av att ska rekvirera nummer riskerar att hamna i fel händer.37 16.9Asylsökande i tilldelas nummer38 var det inte möjligt att tilldela d-nummer (mot- svarighet till samordningsnummer, se avsnitt 12.9.1) till asylsökande i . När det kom väldigt många asylsökande även till uppmärksammades att det var många som behövde ett nummer. Problematiken med avsaknad av nummer uppstod inte minst inom vården där man t.ex. hade svårt att följa upp provresultat när man inte på ett enkelt sätt kunde identifiera vem provresultatet hörde till. Sedan problemen uppmärksammats gjordes författningsänd- ringar och tilldelas samtliga asylsökande i ett d-nummer direkt när de ansöker om asyl i landet. I praktiken går det till så att (Utlendingsdirektoratet) hämtar ett nummer digi- talt från (Skatteetaten). Asylsökande kan sällan styrka sin identitet redan i samband med att asylansökan lämnas in. Samtliga asylsökande i som tilldelas ett d-nummer registreras med upplysning om att identiteten är ”inte kontrollerad”. Detta gäller oavsett om det undantagsvis skulle gå att styrka personens identitet redan i det inledande skedet. Det d-nummer som tilldelas i samband med ansökan om asyl ändras heller inte även om det under asylprocessen kommer fram ändrade uppgifter om t.ex. personens födelsetid. En asylsökande som tilldelas ett d-nummer kommer alltså att ha samma nummer till dess att personen eventuellt 36www.sakerhetspolisen.se/kontraspionage/underrattelsehotet.html. 37Se också resonemanget i prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 209 f. 38Uppgifterna i avsnittet kommer från Skatteetaten i . folkbokförs och tilldelas ett födelsenummer (motsvarande person- nummer). Först då kan eventuellt ändrade uppgifter om födelsetid änd- ras så att den framgår av numret som sådant. Enligt uppgift från Skatteetaten har det inte i uppmärksam- mats några problem med flyktingspionage som härrör från hanteringen av d-nummer. Det kan till viss del ha sin förklaring i att uppgifterna i folkeregistret inte är offentliga uppgifter på samma sätt som i och uppgifter lämnas endast ut om den som begär uppgiften har behov av att få uppgiften (se 10 kap. folkeregisterloven och 10 kap. folkeregis- terforskriften). I har man gjort bedömningen att fördelarna med att asylsökande tilldelas ett nummer överväger nackdelarna. 16.10Asylsökande ska tilldelas ett samordningsnummer Utredningens förslag: Asylsökande ska efter begäran från Migra- tionsverket tilldelas ett samordningsnummer. Det finns många fördelar med att tilldela samtliga asylsökande ett nummer (se avsnitt 16.7). Som redovisas nedan föreslås åtgärder för att stärka sekretesskyddet för uppgifterna som lämnas över till Skatte- verket (se avsnitt 16.10.4). Med dessa åtgärder kan riskerna för att förfarandet underlättar flyktingspionage enligt vår bedömning mini- meras. har framhållit att det skulle vara möjligt att en person begär ut uppgifter om samtliga som har tilldelats samord- ningsnummer med osäkra uppgifter och på så sätt få ut uppgift om vilka som sökt asyl. Det är visserligen inte otänkbart att det skulle gå att få ut uppgift om samtliga som tilldelats samordningsnummer med osäkra uppgifter. Samordningsnummer med osäkra uppgifter kom- mer precis som tidigare också att tilldelas för beskattningsändamål och inom rättsväsendet och med våra förslag dessutom efter begäran från . Det går inte att sortera ut vilka nummer som är hänförliga till just asylsökande. Även om man skulle kunna dra en sådan slutsats, t.ex. genom att manuellt sortera ut de personer som har sekretesskydd på uppgiften om medborgarskap eller adress, kan en potentiell flyktingspion knappast sortera ut medborgare från ett visst land eftersom det råder sekretess för den uppgiften. Även om det, t.ex. genom att sortera ut vanliga namn i det aktuella landet skulle vara möjligt att få fram asylsökande som sannolikt kommer från ett visst land skyddas personens adress av sekretess. Vi bedömer därför att den eventuellt förhöjda risk för flyktingspionage som förfarandet kan medföra är begränsad och vägs upp av de fördelar som följer med att samtliga asylsökande tilldelas samordningsnummer. Med förslagens slutliga utformning har vi inom utredningen inte kunnat identifiera någon konkret situation där förslagen skulle underlätta för en flykting- spion. Flera åtgärder har redan vidtagits för att stärka systemet med sam- ordningsnummer. Tillsammans med de förslag som vi lagt fram, inklu- sive införandet av det nya identitetsnumret, bedöms detta kunna begränsa den ökade risken för missbruk av samordningsnummer som en ökad tilldelning i sig medför. Det föreslås därför att asylsökande ska tilldelas ett samordningsnummer. De närmare övervägandena och förslagen följer nedan. 16.10.2Migrationsverket ska begära samordningsnummer för asylsökande Utredningens förslag: Samordningsnummer ska få tilldelas en asyl- sökande på begäran av även om behovet av sam- ordningsnumret inte finns i verksamhet. ska i samband med att asylansökan kommer in till verket begära ett samordningsnummer till den asylsökande. Detta gäller dock inte om ansökan kan antas komma att bedömas uppenbart ogrundad eller om det annars finns särskilda skäl. Asylsökande bör tilldelas samordningsnummer Enligt uppgifter till utredningen kommer det alltså aldrig att vara möjligt att bedöma en asylsökandes identitet eller identi- tetsuppgifter som styrkta förrän i samband med beslut i uppehållstill- ståndsfrågan. Med den utgångspunkten kommer samtliga nummer som tilldelas att vara samordningsnummer som ska markeras med ”osäkra uppgifter” i folkbokföringsdatabasen. Numren kommer därför hel- ler inte att ingå i SPAR. Det kan dock enligt vår uppfattning inte ute- slutas att en asylsökande person, om än sällsynt, kan styrka sin iden- titet eller i vart fall sina identitetsuppgifter på det sätt som krävs för tilldelning av identitetsnummer eller samordningsnummer med säkra uppgifter redan i samband med asylansökan. Det är heller inte rim- ligt att redan på förhand säga att det inte skulle vara möjligt för en asyl- sökande att styrka sin identitet i samband med ansökan om asyl. Det skulle därför i teorin vara möjligt att i något enstaka fall tilldela ett identitetsnummer. Syftet med att samtliga asylsökande ska tilldelas ett nummer är framför allt att det ska öka spårbarheten och möjligheten att utbyta information om personen. Det kommer i och för sig också att vara för- delaktigt för den enskilde. Det är emellertid enligt vår uppfattning tillräckligt att samtliga asylsökande tilldelas samordningsnummer. Vi har däremot inte funnit anledning att undanta asylsökande från möj- ligheten att ansöka om ett identitetsnummer. Ett identitetsnummer kan för en asylsökande, precis som för andra personer, underlätta det vardagliga livet. En asylsökande som kan styrka sin identitet vid per- sonlig inställelse kan i teorin på samma villkor som andra tilldelas ett identitetsnummer, t.ex. efter egen ansökan eller efter senare kontakt med en myndighet eller organ som behöver ett sådant nummer i sin verksamhet. Det kommer dock enligt uppgift från att vara sällsynt att en asylsökande kan styrka sin identitet under asyl- processen varför det får antas handla om ett fåtal fall där det över huvud taget kan bli aktuellt med identitetsnummer för en asyl- sökande. För att tilldelas ett identitetsnummer efter egen ansökan krävs dessutom att personen har en sådan anknytning till att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning. Bara den omständigheten att en person är asylsökande bör inte innebära att ett sådant behov kan antas föreligga. Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd får Migrations- verket eller ta hand om hans eller hennes pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det (se 9 kap. 4 § utlänningslagen [2005:716]). Enligt uppgift från omhändertas regel- mässigt pass och andra identitetshandlingar i samband med ansökan om asyl. En passhandling som omhändertagits och förvaras hos Migra- tionsverket utgör en allmän handling på det sätt som avses i tryckfri- hetsförordningen. Vid sådant förhållande får avhända sig passet endast genom ett återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller särskilt beslut av regeringen (se 12 § arkivlagen [1990:782]). Vad gäller Migrations- verket har föreskrifter meddelats av . I föreskrifterna om återlämnande och gallring hos (RA-MS 2013:45) föreskrivs bl.a. att pass och andra identitetshandlingar får återlämnas när ärendet har avgjorts. Det finns således inte stöd för att återlämna en passhandling som har omhändertagits till en asylsökande förrän asylärendet har avgjorts (se också MIG 2020:25). Det kan av denna anledning i praktiken bli svårt för en asylsökande att ansöka om och tilldelas ett identitetsnummer på egen hand (eller för den delen efter begäran från en myndighet) om hans eller hennes pass omhändertagits av . Det finns dock stöd för att , för det fall en asylsökande t.ex. ansökt om ett identitetsnummer, kan låna ut passhandlingen till (se 7 § arkivförordningen [1991:446]). har dock uppgett att ett sådant för- farande kan leda till fördröjningar i asylprocessen och att det finns risk för att en sådan möjlighet utnyttjas just för att fördröja pro- cessen. Trots det sagda finns det enligt vår bedömning alltså en möjlighet att praktiskt lösa frågan i ett ärende om tilldelning av iden- titetsnummer för en asylsökande. Hur detta ska gå till om det blir aktuellt måste dock lösas genom samråd mellan och . får begära nummer trots att verket inte har behov För att alla asylsökande ska tilldelas samordningsnummer är det lämp- ligaste att det sker efter begäran från i samband med asylansökan. har redan nu en möjlighet att begära sådant men har inte sett något behov av samordningsnummer i sin verksamhet. För att möjliggöra att asylsökande tilldelas nummer efter begäran från måste verket få möjlighet att begära tilldelning av samordningsnummer till asylsökande trots att verket inte har något behov av numret i sin verksamhet, precis som tidi- gare föreslagits i promemoria Samordningsnummer till asylsökande.39 ska begära nummer i samband med asylansökan För att det i så stor utsträckning som möjligt ska gå att undvika per- sonförväxling och öka spårbarheten av en asylsökandes förehavan- den vid olika myndigheter och organisationer är det att föredra att begär tilldelning av samordningsnummer redan när ansökan om asyl kommer in till verket. Ett behov av ett nummer kan uppstå redan i ett tidigt skede av asylprocessen, t.ex. i samband med att personen ska skrivas in på en skola eller har sökt vård. Vi har övervägt om det skulle kunna leda till en säkrare identitets- bedömning av den asylsökande om kunde rekvirera samordningsnummer vid ett något senare tillfälle än när ansökan kom- mer in. För att det ska bli meningsfullt att tilldela den asylsökande ett samordningsnummer får det dock inte gå , så att det när- mar sig ett beslut i uppehållstillståndsfrågan. har inledningsvis uppgett att ytterligare tid inte skulle kunna leda fram till någon säkrare identitetsbedömning, så länge bedömningen inte skulle ske först i samband med beslut i uppehållstillståndsfrågan. Migra- tionsverket har dock uppgett att en viss grupp (20–av de asylsökande) som med hjälp av fingeravtrycksjämförelser kan visas ha rest in i på egna handlingar och med giltiga viseringar eller tillstånd kan bedömas få en sannolik identitet inom efter asyl- ansökan. Detta förutsätter att personen accepterar att han eller hon 39Dnr 1 31 176575-16/113. är den person som fingeravtrycksjämförelsen med t.ex. VIS-systemet visar. menar dock att det endast är en teoretisk bedömning av identiteten och att det aldrig är möjligt att göra en iden- titetsbedömning innan beslut i uppehållstillståndsfrågan fattas. Det finns därför enligt vår mening inte anledning att avvakta med att begära samordningsnummer av den anledningen. Bestämmelsen bör ändå formuleras så att begäran om nummer- tilldelning ska ske i samband med att asylansökan kommer in för att medge viss flexibilitet, t.ex. om det ändå kan finnas anledning att tro att identitetsuppgifterna kan styrkas eller om det behöver utredas om ansökan är sådan att den inte ska föranleda tilldelning av nummer (se nästa avsnitt). Det kan också mera regelmässigt finnas anledning att får möjlighet att fotografera sökanden och uppta hans eller hennes fingeravtryck innan ett nummer rekvi- reras. I samband med kontroll av biometri kan upp- täcka att samma person haft ett tidigare ärende hos myndigheten i en annan identitet. ska inte alltid begära samordningsnummer Ett samordningsnummer bör inte i samtliga fall begäras i samband med att en ansökan om asyl kommer in. Det finns personer som är ute efter att missbruka systemen och de skulle då kunna använda en ansökan om asyl för att skaffa ett samordningsnummer, trots att ansö- kan som sådan är uppenbart ogrundad och kommer att avslås . har möjlighet att avslå en uppenbart ogrun- dad ansökan om asyl och besluta om omedelbar verkställighet (8 kap. 19 § utlänningslagen). I Ds 2020:2, Uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer, föreslogs författningsänd- ringar för att genomföra det omarbetade asylprocedurdirektivets40 regler om säkra ursprungsländer. trädde lagändringar i kraft som, i korthet, innebär att ska kunna bedöma en ansökan om asyl som uppenbart ogrundad och besluta om avvis- ning med omedelbar verkställighet när sökanden kommer från ett land 40Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning). som finns upptaget på en förteckning över säkra ursprungsländer.41 Detta gäller dock endast om sökanden inte har lagt fram några allvar- liga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert ursprungsland för honom eller henne. får meddela föreskrifter om förteckningen över säkra ursprungsländer (4 kap. 2 a § utlänningsför- ordningen [2006:97]). har meddelat föreskrifter om för- teckning över säkra ursprungsländer (MIGRFS 2021:4). I ärenden där den sökande kommer från ett land som förts upp på förteckningen kommer det enligt att gå snabbt att avgöra om ansö- kan är sådan att den ska avslås som uppenbart ogrundad. flesta fall kan redan vid ansökningstillfället iden- tifiera att ärendet kommer att avslås som uppenbart ogrundat. Precis som tidigare kan även avslå en ansökan som uppen- bart ogrundad om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar bety- delse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet (8 kap. 19 § utlänningslagen). Detta gäller alltså även om personen inte kom- mer från ett s.k. säkert ursprungsland. Vissa ärenden hanteras av Migra- tionsverket i en accelererad process, även om personen inte kommer från ett land som tagits upp på listan över säkra ursprungsländer. I dessa fall tar dock prövningen av om ansökan kan anses som uppen- bart ogrundad . Enligt uppgift från är mediantiden för sådana ärenden för . I vissa fall kan handläggningstiden från ansökan till beslut dock vara så kort som . De personer vars ansökan om asyl avslås som uppenbart ogrun- dad har inget behov av och bör inte heller tilldelas samordningsnum- mer. bör därför inte regelmässigt rekvirera sam- ordningsnummer för asylsökande vars ansökan redan inledningsvis kan antas komma att bedömas som uppenbart ogrundad i enlighet med 8 kap. 19 § utlänningslagen, t.ex. eftersom den sökande kommer från ett land som finns upptaget i förteckningen över säkra ursprungs- länder. Det finns dock trots det sagda inget hinder mot att Migra- tionsverket ändå rekvirerar ett samordningsnummer för personen, t.ex. om sökanden lägger fram några allvarliga skäl för att landet inte 41Så har redan tidigare skett där det av landinformation framgått att sökanden kan ges ett godtagbart skydd i ursprungslandet. Eftersom inte har antagit några bestämmelser för att genomföra begreppet säkert ursprungsland fann i sitt avgörande i mål C-404/17 att direktivet inte medger att en ansökan om internationellt skydd anses som uppenbart ogrundad i ett sådant fall. ska anses som ett säkert ursprungsland för honom eller henne och det kan antas dröja länge innan kan avgöra om det rör sig om en uppenbart ogrundad ansökan. Ett alternativ skulle vara att knyta frågan om ska begära tilldelning av sam- ordningsnummer till listan över säkra ursprungsländer. Det bör dock även finnas möjlighet att underlåta att begära ett nummer om ansö- kan av andra skäl kan bedömas uppenbart ogrundad. Det bör dessutom finnas en möjlighet för att underlåta att begära tilldelning av samordningsnummer om det finns särskilda skäl. Som exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl kan nämnas situationen att upptäcker att samma per- son haft ett tidigare ärende hos myndigheten i en annan identitet och redan tilldelats ett samordningsnummer i denna. I sådana fall bör Migra- tionsverket självklart inte begära ytterligare ett nummer för perso- nen. En annan situation där det kan finnas särskilda skäl för att inte begära ett nummer är ärenden som kan mynna ut i ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen. Ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen innebär att inte anses vara den stat som är ansvarig för asylprövningen och att den berörda personen ska över- föras till det land som ansvarar för asylprövningen. Vid beslut om överföring enligt Dublinförordningen ska asylansökan avvisas (5 kap. 1 c § andra stycket utlänningslagen). I en sådan situation bör det alltså finnas särskilda skäl för att underlåta att begära tilldelning av sam- ordningsnummer. Handläggningstiden för ärenden om överföring enligt Dublinförordningen är enligt uppgift från . Det kan därför inte uteslutas att det i vissa fall kan finnas skäl för att begära tilldelning av samordningsnummer även i sådana fall. Ett samordningsnummer bör inte ändras under asylprocessen på grund av nya uppgifter Utredningens bedömning: En asylsökande som tilldelats ett sam- ordningsnummer i samband med asylansökan bör inte få ett nytt nummer på grund av att nya uppgifter om personens födelsetid framkommer under asylprocessen. Ett samordningsnummer ska utgå från den enskildes födelsetid och anges med två siffror , månad och dag i nu nämnd ordning (18 a § folkbokföringslagen). Vad som ska gälla om uppgiften om t.ex. födelsetid ändras är inte helt klart. Det finns inga författningsreg- lerade bestämmelser som särskilt tar sikte på förutsättningarna för att ändra uppgifter som registrerats om en person med samordnings- nummer. Frågan är heller inte prövad i praxis. Enligt ruti- ner kan dock uppgifterna ändras i vissa situationer (se avsnitt 10.6). Om uppgift om födelsetid ändras tilldelar personen ett nytt nummer och det nya numret kopplas samman med det gamla. På så sätt stämmer det aktuella numret med den senaste uppgiften om födelsetid och utformningen av numret med vad som framgår av 18 a § folkbokföringslagen. Enligt är det vanligt att det kommer nya upp- gifter om en asylsökandes födelsetid under den identitetsutredning som pågår under hela asylprocessen (ibland 5–6 gånger i samma ärende). Det är dock endast när åldern ändras från barn till vuxen eller tvärt- om som under pågående asylärende ändrar den regi- strerade åldern. Det är enligt uppgift från inte alls lika vanligt. Att det kommer fram nya uppgifter om födelsetid måste självfallet vara vanligast i de fall man inte i samband med tilldelning kunnat styrka uppgiften om födelsetid. Det kommer att skapa pro- blem med spårbarheten om ett nytt nummer ska tilldelas vid dessa till- fällen. Olika nummer som avser samma person kan då finnas registre- rade hos olika myndigheter och organisationer. Även om numren är sammankopplade i folkbokföringsdatabasen är det lätt att förstå att det kan leda till problem med spårbarheten. Om en asylsökande behåller samma nummer under hela asylpro- cessen kommer det att leda till bättre spårbarhet. En annan fördel som följer av att numret inte ändras är att antalet tilldelade nummer minskas, vilket i sin tur innebär en minskad risk för att nummerserierna tar slut. Om numret inte ändras när det kommer fram nya uppgifter om födelsetid kommer numret som sådant att innehålla en felaktig upp- gift om födelsetid. Även den nya uppgiften om födelsetid måste dock i sammanhanget ofta anses osäker, ända fram till dess beslut i frågan om uppehållstillstånd meddelas. Uppgift om födelsetid lagras dess- utom även i en separat post i folkbokföringsdatabasen. Den senaste uppgiften om födelsetid kan därför finnas tillgänglig i folkbokförings- databasen även om ett nytt nummer inte tilldelas. Det förekommer dessutom redan för såväl personnummer som samordningsnummer att vad som framgår av numret som sådant inte stämmer överens med faktiskt födelsetid (se 18 och 18 a §§ folkbokföringslagen om möjlighe- ten att födelsedagen i stället anges med en närliggande dag ). Enligt vår uppfattning överväger fördelarna med att inte tilldela något nytt nummer under asylprocessen, även om det framkommer nya uppgifter om födelsetid. Dessa nya uppgifter kommer oftast hel- ler inte att vara styrkta på något säkrare sätt än de uppgifter som fanns i samband med nummertilldelningen. Under sådana förhållanden bedömer vi att någon författningsändring inte är nödvändig för att möjliggöra att en asylsökande behåller samma nummer under asyl- processen trots att uppgifter om födelsetid ändras. bör ansvara för identitetskontrollen Utredningens bedömning: ska ansvara för identitets- kontrollen även när begär att en asylsökande ska tilldelas ett samordningsnummer. Enligt våra förslag ska som huvudregel ansvara för identitetsbedömningarna vid nummertilldelning. När det gäller asyl- sökande bör det övervägas om , som redan har välut- vecklade rutiner för identitetsbedömningar av just asylsökande, ska ansvara för identitetsbedömningen i dessa fall. Myndigheten har redan personlig kontakt med de asylsökande och genomför inom ramen för asylprocessen identitetsbedömningar.