sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — personen i fråga har lämnat landet.7 I tidigare förarbeten har det fram- hållits att det inte är rimligt att någon ska undkomma att betala skatt på grund av att identiteten inte med säkerhet kan fastställas (och ett samordningsnummer av den anledningen inte skulle kunna tilldelas).8 Även när det gäller asylsökande kan det vara svårt att fastställa identiteten eftersom de ofta inte har några identitetshand- lingar. På grund av dessa svårigheter finns som tidigare nämnts möjlig- het att tilldela ett samordningsnummer även om identiteten inte alltid kan fastställas för personer i dessa grupper. Det bör dock framhållas att myndigheterna alltid ska sträva efter att så långt möjligt fastställa identiteten. Att samordningsnummer får tilldelas trots att det råder osäkerhet om personens identitet har alltså motiverats av att det av olika anled- ningar kan vara svårt att fastställa identiteten, men att intresset av att ändå tilldela ett samordningsnummer överväger. Något förenklat kan det beskrivas enligt följande. •Inom rättsväsendet kan det vara svårt att fastställa identitet för att personerna inte vill medverka (de finns däremot oftast på plats i landet). Samordningsnummer bör ändå få tilldelas för att spårbarhe- ten i rättskedjan ska kunna behållas.9 •För asylsökande kan det vara svårt att fastställa identitet för att de ofta saknar godtagbara identitetshandlingar. Asylsökande finns däremot på plats i landet. Om inte kan fastställa en asylsökandes identitet får det antas att det inte är möjligt.10 Samordningsnummer bör ändå få tilldelas för att asylsökande kan vistas i samhället och ha kontakter med flera myn- digheter och andra organisationer. Att knyta den asylsökandes iden- titet i till ett samordningsnummer minskar risken för dubbla identiteter.11 •För betalning av skatt är registrering i beskattningsdatabasen nöd- vändig. Den som ska registreras i databasen finns ibland inte längre i landet. Samordningsnummer måste i sådana situationer ändå tillde- las trots att identiteten inte kan fastställas. 7Se t.ex. prop. 1997/98:9, s. 83 och promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 78. Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 156 f. 1997/98:9, s. 83 och SOU 2008:60, s. 156. 10SOU 2008:60, s. 157. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer 12.3.2”Styrkta” samordningsnummer Möjligheten att fastställa en persons identitet varierar även inom den kategori som enligt dagens reglering kräver att det inte råder osäkerhet om personens identitet, så kallat ”styrkt samordningsnummer”. Det förekommer t.ex. att en person som aldrig vistats i landet köper en bil här. Identitetskontrollen kan då av naturliga skäl behöva begränsas till vad som kan ske utan att personen finns i landet, t.ex. kontroll av kopior av identitetshandlingar som kan skickas till den rekvirerande myndigheten. Myndigheten kan därefter, baserat på elektroniska kon- takter och vad som förekommit i övrigt, anse att identiteten är fast- ställd. I andra fall vistas personen i landet regelbundet eller och det skulle inte vara förenat med någon större olägen- het för den enskilde eller den rekvirerande myndigheten att göra en säkrare kontroll av identiteten, t.ex. vid ett personligt möte. Trots att tilldelade samordningsnummer är registrerade på precis samma sätt, alltså att respektive uppgift är styrkt, kan identitetskontrollen ha sett väldigt olika ut i samband med tilldelningen. 12.4Identitetsbegreppet i relation till samordningsnummer Det finns ingen legaldefinition av begreppet identitet och heller inga vägledande förarbetsuttalanden om begreppets närmare innebörd.12 Vägledning för begreppets innebörd kan dock hämtas från rättspraxis inom utlänningsrätten. Identiteten anses i ärenden om svenskt med- borgarskap och om uppehållstillstånd bestå av sökandens namn, föd- elsetid och, som huvudregel, medborgarskap (MIG 2010:17, MIG 2012:1 och MIG 2019:18).13 Även i folkbokföringsärenden anses iden- titeten bestå av dessa uppgifter. har till vår utredning uppgett att det, i ärenden om rek- virering av samordningsnummer, som huvudregel krävs att uppgift om namn, kön, födelsetid, födelseort och medborgarskap är styrkta för att samordningsnummer ska tilldelas. Av numera upp- hävda meddelande (SKV M 2010:3) framgick att uppgifter om namn, 1997/98:178 Medborgarskap och identitet, s. 15 och Sandesjö och , Medborgarlagstift- ningen, version 4, uppdaterad , kommentaren till 11 § under , punkt 1 och Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 90. 13Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående registrering av identitetsuppgifter (RS/063/2021). Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer födelsetid, födelseort och medborgarskap är nödvändiga för att en persons identitet ska anses fastställd. Det finns inte anledning att begreppet identitet ska ha en annan innebörd beträffande samordningsnummer än i övrig lagstiftning. Begreppet identitet bör därför anses bestå av namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap. Det ska dock påpekas att det kan finnas flera personer som har samma namn, födelsetid och medborgarskap. Endast dessa uppgifter gör därför inte identiteten unik och det kan knappast sägas att en iden- titet är styrkt utan att de enskilda personuppgifterna som utgör en iden- titet kan knytas till en viss person. I annat fall är det de enskilda personuppgifterna som kan anses styrkta. Beviskraven är ofta mer oklara och splittrade inom förvaltningsrät- ten än när det gäller brottmål och tvistemål. En orsak är att förvalt- ningsprocessen innehåller mål av många olika slag som medför olika lösningar av såväl bevisbördefrågan som kraven på bevisningens styrka (jfr HFD 2013 ref. 61 och HFD 2019 ref. 9). Vad man däremot kan slå fast är att styrkt är ett högt beviskrav inom förvaltningsrätten och att det är ett högre krav än sannolikt eller antagligt. Styrkt är dock inte lika högt som t.ex. brottmålens krav på ställt utom rimligt tvivel.14 I samband med ansökan om id-kort för folkbokförda (2 § lagen [2015:899] om identitetskort för folkbokförda i ), vid ansökan om pass (6 § passlagen [1978:302]) och vid ansökan om natio- nellt id-kort (3 § andra stycket förordningen [2005:661] om nationellt identitetskort) krävs att sökanden styrker sin identitet och övriga per- sonuppgifter. Även i ärenden om svenskt medborgarskap finns ett utta- lat lagkrav på att en persons identitet ska vara styrkt (11 § lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap). har tillämpat en rutin där det som utgångspunkt krävs att personens iden- titet ska vara styrkt i samband med folkbokföring vid inflyttning till landet. Det kan alltså konstateras att beviskravet styrkt används i många andra sammanhang där det handlar om att bedöma en persons Diesen, , Kapitel IV Bevisvärdering i Flyktingärenden, i , m.fl. Prövning av migrationsärenden, version 3 2017, avsnitt 4, Beviskravet, s. 243 ff. och , Rättsligt ställningstagande angående kraven på klarlagd identitet och pass i ärenden om uppehållstillstånd (SR 20/2019). Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer I det här sammanhanget kan det även nämnas att begrepp som ”visas”, ”klarläggas” och ”fastställas” alla brukar anses ge uttryck för ett och samma höga beviskrav, nämligen att identiteten ska vara styrkt (se MIG 2016:6). använder t.ex. klarlagd iden- titet och avser då detsamma som styrkt identitet. Som huvudregel gäller att det inte får råda osäkerhet om en per- sons identitet för att personen ska kunna tilldelas ett samordnings- nummer (5 a § folkbokföringsförordningen). Eller med andra ord, identiteten ska anses fastställd (se 5 b § folkbokföringsförordningen). I folkbokföringsdatabasen används ytterligare ett begrepp, ”styrkt identitet” för att markera att identiteten kan anses fastställd. För att kunna tilldelas samordningsnummer efter egen ansökan gäller i stället kravet att sökanden styrker sin identitet. Uttrycken ”fastställd iden- titet”, ”styrkt identitet” och att ”det inte råder osäkerhet om identite- ten” används ofta omväxlande. De tycks inte ha varit avsedda att ha olika innebörd utan bara olika benämningar för ett och samma krav för en persons identitet. På motsvarande sätt används uttrycket ”ostyrkt identitet” när har bedömt att personens identitet inte kan anses fastställd. I svensk rätt gäller principen om fri bevisföring, vilket innebär att det är tillåtet att ta upp alla former av bevis vid en rättslig prövning. Med detta menas att det i princip inte uppställs några generella begräns- ningar i fråga om de bevis som får åberopas för att nå upp till beviskra- vet. Även bevisvärderingen är fri. Det finns inte några generella reg- ler om hur värderingen av bevis ska ske. I vissa sammanhang ställs dock krav på hur någonting ska styrkas. I den lag om statliga identitetshand- lingar som ID-kortsutredning föreslagit ställs t.ex. som huvud- regel krav på att identiteten ska styrkas med en statlig fysisk iden- titetshandling i samband med ansökan om en sådan.15 12.6Personlig inställelse för identitetskontroll En identitetskontroll av en person syftar till att utreda om personen är den han eller hon utger sig för att vara. Kontrollen kan sägas bestå av två delar. Det kan vara fråga om att göra en kontroll av att vissa upp- 15Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14). Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer givna personuppgifter verkligen utgör en identitet och att uppgif- terna inte är falska. En sådan kontroll kan göras t.ex. genom kontroll av kopior av identitetshandlingar utan att träffa någon person. Det kan också handla om att kontrollera om en viss fysisk person stämmer överens med de angivna personuppgifterna. Den sistnämnda kontrol- len kan t.ex. göras genom en jämförelse mellan en person och en identitetshandling vid ett personligt möte. 12.6.2Personlig inställelse – en metod för säkrare kontroll krävde myndighetskontakter ofta blanketter och postgång och i många fall besök på myndighetskontor. sker de allra flesta kontakter i stället via digitala tjänster. Fokus i utvecklingen har legat på effektiviseringar och att kunna erbjuda smidiga lösningar för använ- darna och för myndigheterna själva. Digitaliseringen har många förde- lar, t.ex. en effektivare hantering som kan frigöra tid för handläggare att ägna sig åt ärenden som faktiskt kräver utredning och bedömning.16 kan digitaliseringen innebära att nya typer av felaktigheter uppstår. Digitaliseringen gör ett ansökningsförfarande smidigt, men kan innebära att det upplevs som lättare för den enskilde att lämna felaktiga uppgifter. Digitalisering gör människor mindre beroende av en geografisk plats vilket innebär att det blir lättare att från utlandet ansöka om en förmån eller något annat, även om villkoren för ansökan kräver att sökanden ska befinna sig i landet. Elektroniska handlingar kan även göra det svårare att bedöma hand- lingens äkthet.17 När det gäller frågor om säker identifiering av personer har det ofta lyfts fram att personlig inställelse är av central betydelse för att få en säkrare identitetskontroll.18 Det kan minska risken för missför- stånd på grund av språksvårigheter och öka förutsättningarna för en korrekt registrering av identitetsuppgifter. Trots detta är det alltså inget krav vid tilldelning av samordningsnummer att den enskilde inställer sig för ett personligt möte annat än när den enskilde själv ansö- ker om ett nummer. 16Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärden, Digitalisering och AI för korrekta utbetal- ningar i välfärdssystemen, rapport 5, s. 35–37. 17Brå (2015), Intyget som dörröppnare i välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 93. 18Se t.ex. Ett säkert statligt med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 29, 179, 232 och 401 samt prop. 2009/10:245, Folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ, s. 15. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer När identifiering sker utan personlig inställelse torde det vara van- ligt att den som ska identifiera personen inte får ta del av identi- tetshandlingen i original utan i bästa fall en bestyrkt kopia. Om en identitetskontroll sker utan personligt möte saknas dessutom möjlig- het att jämföra den fysiska personen med den ansiktsbild och andra uppgifter som en identitetshandling kan innehålla. En grundläggande och avgörande del av identitetskontrollen går alltså förlorad utan ett personligt möte. Utan ett sådant går det heller inte, med någon nu tillgänglig metod, att på något effektivt sätt koppla uppgifterna i en identitetshandling till en fysisk person. Det kan därför hävdas att det med dagens möjligheter är mycket svårt att styrka en persons iden- titet utan personlig inställelse, även om beviskravet inte alltid tilläm- pats på det sättet. Vad man kan göra utan ett personligt möte är sna- rare att styrka de uppgifter som framgår av en anmälan, begäran eller ansökan genom att kontrollera att dessa stämmer överens med upp- gifter i t.ex. en identitetshandling eller ett så kallat SED (strukturerat elektroniskt dokument).19 Vid ett personligt möte kan myndigheten identifiera personen, granska handlingarna och bekräfta att personen finns i . Ett personligt möte kan också tjäna till att ge möjlighet för myndigheten att ta en bild eller ett fingeravtryck av personen. Det möj- liggör också att underskrift av en ansökan sker i närvaro av den myn- dighetsperson som tar emot ansökan (se t.ex. 1 § passförordningen [1979:664]). Personlig inställelse har alltså flera fördelar för att få en säkrare iden- titetskontroll. Personlig inställelse medför dock en ökad arbetsbörda för myndigheten och kan förstås upplevas som en olägenhet för den enskilde. Krav på personlig inställelse riskerar också att motverka digi- taliseringen och den ökade maskinhanteringen hos myndigheterna i 19Enligt och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen ska kommunikation mellan institutionerna i EU:s medlemsstater ske via elektroniskt utbyte. Detta sker inom ramen för EESSI (in Information). Genom EESSI får det elektroniska utbytet en gemen- sam infrastruktur. EESSI är alltså ett elektroniskt system som gör det möjligt för institutioner som ansvarar för uppgifter relaterade till socialförsäkringssamordningen att utbyta data elektro- niskt mellan alla deltagande medlemsstater. Utbyte sker av uppgifter för alla socialförsäkrings- grenar som regleras av bestämmelserna om social trygghet i förordning 883/2004. För att standardisera utbytet finns ett antal givna strukturerade elektroniska dokument (SED) som ska användas i en bestämd ordning. Syftet är att se till att all korrekt information utbyts mellan institutioner utifrån behovet i typärendet. Genom en SED kan en medlemsstat t.ex. ställa frågor och ge svar som har betydelse för att kunna bestämma vilken medlemsstat som är behö- rig, dvs. i vilken stat en person ska vara försäkrad. Ett annat exempel är att medlemsstaterna genom SED:ar ställer frågor och ger svar gällande försäkringsperioder. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer och med att en prövning krävs. arbetar t.ex. med att framöver kunna hantera ansökningar och anmälningar om A-skatt och SINK maskinellt. Ett sådant arbete kan naturligtvis för- svåras om man lägger till moment, som personlig inställelse. 12.6.3Myndigheternas syn på möjligheten att kräva personlig inställelse Vi har ställt frågor i enkätform till de myndigheter som rekvirerar flest samordningsnummer angående möjligheten att kräva personlig inställelse vid nummertilldelning. Enkäten har skickats till följande myndigheter: (beskatt- ningsverksamheten), (inklusive passmyndigheten), Transportstyrelsen, , Arbetsförmedlingen, Pensions- myndigheten, () och . I enkäten tillfrågades myndigheterna bl.a. om det skulle vara möjligt att ställa krav på personlig inställelse vid tilldelning av samordnings- nummer, och i så fall i ungefär hur stor andel av fallen det skulle vara möjligt. Frågorna har utgått från att den personliga inställelsen ska ske hos eller så att praktiska problem med genomförandet hos den egna myndigheten inte ska vara en fak- tor. De flesta ansåg att det skulle vara möjligt att ställa ett sådant krav i vissa fall, men endast (inklusive när myndigheten fullgör uppgift som passmyndighet) och Arbetsförmedlingen ansåg att det kan vara ett krav i samtliga fall när samordningsnummer rekvireras. (som rekvirerat drygt 600 sam- ordningsnummer ) har uppgett att det endast i undantagsfall skulle vara möjligt att kräva personlig inställelse eftersom personerna som de rekvirerar nummer för befinner sig utomlands. har uppgett att merparten av dem som ansöker om A-skatt befinner sig i landet och att det skulle vara möjligt att kräva personlig inställelse i de fallen. När det gäller ansökan om SINK har upp- skattat att mer än hälften av personerna rest från när ansökan kommer in och att det därför blir svårt att kräva personlig inställelse. har bedömt att det skulle vara möjligt att kräva per- sonlig inställelse i de allra flesta fallen. I en liten del av fallen befinner sig personerna dock utomlands. Transportstyrelsen har uppgett att det för vissa ärendetyper (t.ex. körkortsärenden) skulle vara möjligt att kräva personlig inställelse i en majoritet av fallen, medan många Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer andra ärendetyper oftast avser personer som inte finns i landet (trafiktillstånd, erkännande av yrkeskvalifikationer, yrkeskompetens- bevis m.fl.). CSN har bedömt att det går att kräva personlig instäl- lelse i en stor del av fallen som rör ansökningar om studiemedel och studiehjälp för studier i . Personerna befinner sig då i de allra flesta fall i . Myndigheten har dock uppgett att det inte skulle vara möjligt att kräva personlig inställelse beträffande dem som kan ansöka om svensk studiehjälp utomlands och som inte bor eller stude- rar i . Många av dessa har ingen tanke på att resa till . handlar det om mellan 250 och 300 personer . Det är dock endast en mindre del av dessa personer som CSN behöver rekvirera samordningsnummer för. Vissa har ett nummer och andra har inte tillräcklig koppling till för att få bifall på sin ansökan (då rekvirerar CSN inte samordningsnummer). Den vanligaste, och i princip enda, anledningen till att myndighe- terna ansett att det inte skulle vara möjligt att kräva personlig inställelse är att personen befinner sig i ett annat land. Det har därutöver lyfts en problematik kring att personen inte alltid har något eget intresse av att medverka till att ett nummer kan rekvireras, vilket kan göra det svårt att kräva personlig inställelse i dessa fall. CSN har t.ex. uppgett att om personen av någon anledning väljer att inte inställa sig för iden- titetskontroll så kan myndigheten ändå inte avslå ansökan om studie- stöd om personen har rätt till det. Det har också framförts att ett krav på personlig inställelse kommer att fördröja ärendehandläggningen i viss mån. 12.6.4Personlig inställelse bör bli en del av en stärkt identitetskontroll Utredningens bedömning: Personlig inställelse bör bli en del av en stärkt identitetskontroll men är inte alltid möjligt att kräva. Mot bakgrund av de problem som beskrivits i avsnitt 10.8 kan det kon- stateras att det behövs en stärkt kontroll i samband med att en person tilldelas ett nummer för att i största möjliga mån undvika att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Som har framgått kan otillräckliga identitetskontroller skapa problem med dubbla identiteter och missbruk av samordningsnummer. Många av de beskrivna proble- Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer men med missbruk har sin grund i otillräcklig identitetskontroll vid till- delningen. I den proposition som låg till grund för införandet av samord- ningsnummer påpekades att personnumret uppfattades som en inträdes- biljett till samhället och att tilldelning av personnummer måste grundas på en identitetskontroll som uppfyller höga anspråk på säkerhet. Efter- som man inte alltid kunde genomföra en sådan kontroll beträffande personer som inte var folkbokförda beslutades att denna grupp i stället skulle tilldelas samordningsnummer som inte var avsedda att spridas i samhället på samma sätt som ett personnummer. Samordningsnum- ret kan dock till viss del sägas ha blivit den inträdesbiljett till samhäl- let som bara personnumret tidigare var. Åtminstone måste även de som inte är folkbokförda i landet men som vistas här kunna få en sådan inträdesbiljett till samhället med tanke på de krav på likabehandling med svenska medborgare som finns inom EU-samarbetet. En sådan inträ- desbiljett måste, precis som vid folkbokföring, grundas på en identitets- kontroll som uppfyller höga anspråk på säkerhet. För att stärka nummersystemet och göra numren mer användbara i samhället är det enligt vår bedömning, trots de nackdelar som också finns, nödvändigt med en identitetskontroll vid personlig inställelse i vissa fall. Det framstår också som ett rimligt krav att ställa och ligger i linje med vad som krävs i samband med folkbokföring av personer som flyttar in till från utlandet. Personlig inställelse bör där- för bli en del av den identitetskontroll som genomförs i samband med nummertilldelning. finns som tidigare nämnts en möjlighet för enskilda att ansöka om ett samordningsnummer. Vid en sådan ansökan krävs personlig inställelse men inte vid tilldelning av samordningsnummer i andra fall. När ska personlig inställelse krävas för nummertilldelning? Personlig inställelse är en metod som används i flera andra samman- hang för att bl.a. styrka identitet. Som exempel kan nämnas ansökan om pass eller identitetskort för folkbokförda, tilldelning av samordnings- nummer efter egen ansökan och vid anmälan om flytt till i folk- bokföringssammanhang. Även i de förslag som ID-kortsut- redning lagt fram om ett nytt statligt id-kort ska det krävas personlig inställelse.20 har i tidigare promemorior övervägt om det 20Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14). Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer bör införas någon form av ”extra styrkt” samordningsnummer. I pro- memorian Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn tänkte man sig ett ”extra styrkt” samordningsnummer som skulle kräva personlig inställelse och samma identitetskontroll som vid utfärdande av identitetskort.21 I den promemorian avfärdade Skatte- verket dock idén med motiveringen att risken för missbruk av ostyrkta och styrkta samordningsnummer ändå skulle finnas kvar, och att vins- terna ur ett missbruksperspektiv inte skulle väga upp de ökade kostna- derna.22 I senare promemorior och rapporter har även för- ordat personlig inställelse för identitetskontroll.23 Att kräva personlig inställelse vid tilldelning av nummer även efter begäran från myndigheter skulle minska risken för att de tilldelas på felaktiga grunder. Risken för missbruk skulle därigenom också minska och förtroendet för nummersystemet som sådant öka. Det medför för- delar inte bara för de myndigheter och organisationer som använder numren, utan även för den enskilde som tilldelats ett nummer. En bättre grundidentifiering skulle t.ex. kunna göra det möjligt att koppla en europeisk eID-handling till ett på så sätt kontrollerat num- mer. En sådan möjlighet har tidigare avstyrkts av eftersom personlig inställelse inte varit en del av identifieringen vid tilldelning av samordningsnummer.24 Identitetskontroll vid ett personligt besök är också normalt ett krav för utfärdare av e-legitimation med kvalitets- märket Svensk e-legitimation. För att nå den högsta tillitsnivån är det ett undantagslöst krav att personens identitet kontrolleras vid ett per- sonligt besök.25 När det gäller personlig inställelse, som vi alltså anser ska bli en del av identitetskontrollen, har vi övervägt några olika alternativa lösningar. Personlig inställelse har tidigare inte varit ett krav vid tilldelning av sam- ordningsnummer efter begäran från en behörig rekvirent.