sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Beroende på vilket beslutsorgan som handlägger ett grundärende, vilken ärendetyp det gäller och vilka uppgifter som förekommer i ärendet kan uppgifter i dessa ärenden vara sekretessreglerade hos beslutsorganen. För vissa uppgifter av särskilt känslig natur kan sekretess gälla oavsett var inom den offentliga sektorn uppgiften förekommer. Tillämpligheten av dessa sekretessbestämmelser med generell räckvidd avgörs av föremålet för sekretessen, dvs. själva uppgiften, snarare än i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Vilka sekretessbestämmelser som kan bli tillämpliga på uppgifter i ett ärende vid ett beslutsorgan kan därmed variera beroende på vilka uppgifter som förekommer i ärendet. Sekretess kan gälla dels till skydd för allmänna intressen, dels till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (jfr 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, TF). Merparten av sekretessbestämmelserna med generell räckvidd har antagits till skydd för allmänna intressen. Uppgifter som omfattas av sådan sekretessreglering kan förekomma i ärenden som hänvisas till stödfunktionen för en fördjupad granskning, t.ex. i ärenden enligt förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället (se 18 kap. 8 § OSL). I de flesta ärenden som kan komma att hänvisas till stödfunktionen förekommer dock i regel inte uppgifter som omfattas av sekretessreglering till skydd för allmänna intressen vid beslutsorganen. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller vidare ett fåtal sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer (se 21 kap. OSL). Dessa bestämmelser utgör ett minimiskydd för den personliga integri- Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet teten inom offentlig verksamhet. Enligt dessa bestämmelser är t.ex. uppgifter om enskildas hälsa eller sexualliv sekretessreglerade, oberoende av var inom den offentliga sektorn uppgifterna förekommer (21 kap. 1 § OSL). I den mån det förekommer sådana uppgifter i ett grundärende kan alltså dessa uppgifter omfattas av sekretess hos beslutsorganet. Sådana uppgifter bör dock sällan vara relevanta för stödfunktionen att ta del av, eftersom stödfunktionens uppgift är att granska en verksamhets eventuella kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Uppgifter om enskildas hälsa eller sexualliv torde sällan vara relevanta vid en sådan granskning. Vi bedömer därför att det sällan kommer att finnas något behov för stödfunktionen att ta del av uppgifter som kan vara sekretessbelagda med hänvisning till den generellt tillämpliga sekretessregleringen till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller ingen generellt tillämplig sekretessreglering till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Huvudregeln är att sekretess för en viss uppgift inte överförs när en uppgift lämnas från en myndighet till en annan. Får en myndighet i en verksamhet som avser tillsyn, en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen dock tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten (11 kap. 2 § OSL). Denna bestämmelse innebär ett undantag från huvudregeln och innebär att sekretess för en viss uppgift generellt överförs när den lämnas till en tillsynsmyndighet. För uppgifter som förekommer inom en tillsynsverksamhet kan därmed sekretesskyddet för en viss uppgift vara beroende av hur tillsynsmyndigheten har fått del av uppgiften. Sekretess för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor I begreppet ärenden om stöd till civilsamhället ryms ärenden som prövas enligt ett stort antal olika regleringar och som handläggs av ett fyrtiotal statliga myndigheter, så gott som samtliga regioner och kommuner samt ett mindre antal enskilda organ som har tilldelats en förvaltningsuppgift. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte någon särskild sekretessreglering som gäller just inom verksamhet som avser prövning av ärenden om stöd till det civila samhället. Bland de beslutsorgan som prövar ärenden om stöd finns Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet myndigheter vars verksamheter i andra delar omfattas av särskild sekretessreglering, t.ex. , Arbetsförmedlingen och Kriminalvården (se 25 kap. 8 a §, 28 kap. 11 § och 35 kap. 15 § OSL). Denna reglering är dock inte tillämplig inom verksamhet som avser prövning av ärenden om stöd till det civila samhället. Som vi har konstaterat i vårt delbetänkande (Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet [SOU 2021:66]) omfattas uppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället endast i undantagsfall av sekretess (se avsnitt 9.2 i delbetänkandet). Detsamma gäller för uppgifter i stödärenden som handläggs av en region eller en kommun. I vårt delbetänkande har vi föreslagit att det ska införas en ny bestämmelse om sekretess i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden. En stor del av de uppgifter som förekommer i ärenden om stöd till civilsamhället träffas dock inte av någon sekretessbestämmelse enligt nu gällande reglering. Uppgifter som förekommer i dessa ärenden är därmed i regel offentliga. Sekretess för uppgifter vid ägar- och ledningsprövningar för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn Tillstånd att bedriva verksamheter enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och 7 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) beviljas av Inspektionen för vård och omsorg (). utövar även tillsyn över sådana verksamheter och kan återkalla beviljade tillstånd, om verksamheten inte uppfyller de krav som gäller för verksamheten (se 25, 26 och §§ LSS och 13 kap. socialtjänstlagen). För uppgifter som förekommer i IVO:s särskilda tillsyn över eller verksamheter enligt LSS gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (26 kap. 1 § OSL).Vid IVO:s tillståndsgivning och tillsyn enligt socialtjänstlagen och LSS gäller vidare sekretess för en uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I sådan verksamhet gäller sekretess också för en uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet för myndighetens verksamhet (30 kap. 23 § OSL samt 9 § och p. 133 i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]). Ärenden om godkännande av en enskild som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem handläggs av (Skolinspektionen) alternativt av den kommun där utbildningen ska bedrivas (se 2 kap. 7 § skollagen). Skolinspektionen har tillsyn över att enskilda som har fått ett sådant godkännande av inspektionen fortlöpande uppfyller kraven för att godkännas som huvudman för skolverksamhet (26 kap. 3 § skollagen). En kommun har tillsyn över att de verksamheter som har fått ett sådant godkännande fortlöpande uppfyller kraven för ett sådant godkännande (26 kap. 4 § skollagen). I Skolinspektionens tillsynsverksamhet gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 7 § OSL). Sekretess gäller i en kommuns tillsynsverksamhet med avseende på näringslivet dels för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dels för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än enskilds affärs- eller driftförhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för sådan tillsynsverksamhet (30 kap. 27 § OSL). Sammanfattningsvis kan uppgifter i dessa ärenden omfattas av sekretess, framför allt i den del som uppgifterna förekommer i IVO:s, Skolinspektionens eller en kommuns tillsynsverksamhet över enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Uppgifter från andra myndigheter Stödfunktionen kan också behöva inhämta uppgifter från andra myndigheter än ett beslutsorgan som sökt funktionens bistånd med en fördjupad granskning. Inom sin verksamhet behöver funktionen kunna samverka med andra myndigheter för att utbyta erfarenheter och kunskaper i frågor om extremistiska miljöer som tar del av offentliga medel för sin finansiering. Det är även troligt att stödfunktionen, inom ramen för fördjupade granskningar, kan behöva söka stöd från andra myndigheter i vissa frågor. Det kan t.ex. gälla ett kunskapsutbyte i vissa sakfrågor eller kunskap om en viss extre- Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet mistisk miljös spridning på lokal nivå. Ett sådant uppgiftsutbyte kommer dock, enligt vår bedömning, främst gälla information på en generell nivå. Sådana uppgifter omfattas i regel inte av sekretess vid den myndighet som lämnar ut uppgifterna. En stor del av det utbyte av uppgifter som behöver kunna ske mellan stödfunktionen och andra myndigheter kan därmed genomföras med stöd av den allmänna uppgiftsskyldigheten som gäller mellan myndigheter. Vi bedömer dock att stödfunktionen även kommer behöva ta del av sekretesskyddad information från andra myndigheter, framför allt inom ramen för fördjupade granskningar. Även om det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism bedrivs tvärsektoriellt, är det främst de brottsbekämpande myndigheterna som hanterar uppgifter om dessa miljöer. Vid en fördjupad granskning kan stödfunktionen därför behöva ta del av information som omfattas av sekretess till skydd för det allmänna intresset av att förebygga eller beivra brott eller sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott (se 18 kap. och 35 kap. OSL). Sekretess till skydd för allmänna intressen kan i vissa fall utgöra hinder för att uppgifter lämnas ut. När det gäller just uppgifter om en verksamhets kopplingar till våldsbejakande extremism bedömer Säkerhetspolisen dock att det främst är skyddet för den enskilde enligt 35 kap. 1 § OSL som utgör hinder för att lämna ut relevanta uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället (jfr SOU 2018:65 s. 210). Detsamma torde även, enligt vår bedömning, gälla vid ägar- och ledningsprövningar av enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. En konsekvens av detta sekretesskydd är därmed att sådana uppgifter sällan kan delas med beslutsorganen, vilket innebär att organen inte kan få del av tillräckliga uppgifter för att utreda en verksamhets eventuella kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Detta är en av de omständigheter som, enligt många beslutsorgan, utgör stora hinder för organens möjligheter att utreda dessa frågor. Det förekommer dock att Säkerhetspolisen med stöd av generalklausulen, enligt 10 kap. 27 § OSL, lämnar sekretessbelagd information till beslutsorganen. Möjligheterna att med stöd av denna reglering lämna ut uppgifter i den omfattning som krävs för att kunna klarlägga en verksamhets kopplingar till extremistiska miljöer är dock begränsade. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet 7.3Samhällsintresset av att stödfunktionen ska kunna utföra nödvändig informationshantering överväger risken för intrång i enskildas fri- och rättigheter Vår bedömning: Den informationshantering som är nödvändig för att stödfunktionen ska kunna utföra sitt uppdrag är motiverad med beaktande av det allmänna intresset av att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Stödfunktionen behöver kunna hantera uppgifter om enskilda i en sådan omfattning att det innebär en risk för intrång i enskildas fri- och rättigheter Vi har ovan redogjort för vilken typ av uppgifter som stödfunktionen behöver kunna hantera för att kunna utföra de uppgifter som, enligt vårt förslag, ska tilldelas funktionen. Vi har kommit till slutsatsen att det är nödvändigt att funktionen kan hantera både uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Dessa uppgifter kommer till stor del utgöras av uppgifter som är av känslig natur. Stödfunktionen kommer att behöva inhämta sådana uppgifter från såväl öppna källor som från andra myndigheter. Uppgifter kan även komma att lämnas till stödfunktionen på initiativ av tredje part, t.ex. via allmänheten eller en annan myndighet. Uppgifter som hanteras vid stödfunktionen kommer även i viss omfattning att lämnas ut, framför allt till ett beslutsorgan som sökt funktionens bistånd med fördjupad granskning av en verksamhet. Att på detta sätt samla in och sprida uppgifter om enskilda innebär en risk för intrång inom den privata sfären och möjliggör en kartläggning av enskilda. De ärenden som kommer att hanteras vid stödfunktionen kommer, enligt vår bedömning, primärt att gälla organisationer inom civilsamhället och enskilda verksamheter inom välfärdssektorn, dvs. Bland dessa verksamheter finns organisationer som utgör plattformar för enskilda att utöva sina grundlagsskyddade fri- och rättigheter (jfr 2 kap. 1 § RF). Vid ett inrättande av en stödfunktion i enlighet med vårt förslag kommer funktionen inte att hantera några individärenden. Även granskningar av organisationer Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet inom civilsamhället och enskilda aktörer inom välfärdssektorn innebär dock ofrånkomligen en hantering av uppgifter om fysiska personer i sådana verksamheter. Framför allt kommer det vara relevant att inhämta uppgifter om företrädare för en verksamhet, inte minst vid granskningar där grundärendet gäller en ägar- och ledningsprövning. Det är svårt att uttala sig om hur många verksamheter och enskilda individer som kommer att beröras av stödfunktionens verksamhet, men för de som berörs kommer det i regel gälla uppgifter av känslig natur. Sammantaget kommer stödfunktionen därmed att utföra en relativt omfattande hantering av uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, inklusive integritetskänsliga uppgifter om enskilda. En sådan informationshantering innebär en risk för att enskilda lider skada eller men om uppgifterna röjs. Att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer är ett angeläget samhällsintresse Ett tillskapande av ett myndighetsuppdrag som kan medföra risk för intrång i den personliga integriteten får endast ske för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vid en bedömning av vilken information som en myndighet behöver kunna hantera inom ramen för ett visst myndighetsuppdrag samt hur en sådan hantering ska utformas och regleras ska de integritetsskäl som talar mot en sådan hantering och samverkan vägas mot de samhällsintressen som talar för en sådan informationshantering. Det finns ett starkt samhällsintresse av att förebygga våldsbejakande extremism. Syftet med vårt förslag om inrättande av en stödfunktion är att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Det är svårt att med säkerhet uppskatta i vilken omfattning offentliga medel utnyttjas av aktörer inom sådana miljöer. Säkerhetspolisen bedömer dock att det rör sig om totalt . Enligt har det skett en institutionalisering inom våldsbejakande extremistmiljöer, där radikalisering, rekrytering och finansiering sker genom bolag, stiftelser och föreningar som omsätter många miljoner i statliga medel. Om dessa organisationer får offentliga medel kan det bidra till såväl en ökande radikalisering i som våldsbejakande miljöers till- Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet växt (se avsnitt 3.6.1). Det är därför ett angeläget samhällsintresse att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer i syfte att förebygga våldsbejakande extremism. Att motverka att offentliga medel utnyttjas för att finansiera antidemokratiska miljöer är dock inte enbart en fråga om att minska dessa miljöers ekonomiska handlingsutrymme, utan aktualiserar även frågor gällande legitimitet för offentlig finansiering av enskilda verksamheter och förtroendet för det allmänna. Det offentliga stödet till det civila samhället fördelas utifrån det allmänna intresset av att främja ett demokratiskt samhälle. Ett fritt och självständigt civilsamhälle med en mångfald av organisationer, verksamheter och röster är en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Det är därför oacceptabelt när sådant stöd, tvärtemot dess syfte, utnyttjas för att sprida våldsbejakande och antidemokratiska budskap. Om stöd betalas ut till sådana verksamheter, riskerar det att undergräva legitimiteten för de offentliga stöden till civilsamhället. Detsamma gäller ärenden gällande ägar- och ledningsprövningar av enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Att minska möjligheter för oseriösa aktörer att bedriva skattefinansierad välfärdsverksamhet är viktigt inte minst utifrån att dessa verksamheter i stor utsträckning riktar sig till grupper som på olika sätt befinner sig i en beroendesituation i förhållande till den som bedriver den aktuella verksamheten. Om individer med kopplingar till våldsbejakande extremism tillåts bedriva skattefinansierad välfärdsverksamhet riskerar det att skada allmänhetens tilltro till sektorn som helhet. Det finns därför tungt vägande samhällsintressen för att vidta åtgärder för att säkerställa att offentliga medel inte betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Det är därför viktigt att stödfunktionen ges förutsättningar att hantera de uppgifter som är nödvändiga för att funktionen ska kunna utföra sitt uppdrag att bistå beslutsorganen med underlag för beslutsfattande och ge beslutsorganen stöd i frågor om våldsbejakande extremism. Med hänsyn till de vinster för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism som detta skulle innebära bedömer vi att den ökade risken för integritetsintrång kan godtas. Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet 7.4Nya bestämmelser om sekretess för uppgifter inom stödfunktionens verksamhet 7.4.1Ett inrättande av en stödfunktion medför ett behov av ny sekretessreglering till skydd för enskilda intressen Vår bedömning: Den informationshantering som stödfunktionen behöver kunna utföra medför ett behov av ny sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Stödfunktionen kommer att hantera sådana uppgifter om enskildas intressen som kan motivera en begränsning av handlingsoffentligheten Det finns ingen myndighet som utför det uppdrag som stödfunktionen, enligt vårt förslag, ska tilldelas. Stödfunktionen ska alltså utföra ett nytt myndighetsuppdrag och uppgifter inom en sådan verksamhet faller till stor del utanför nu gällande sekretessreglering. Med beaktande av vilken typ av uppgifter som stödfunktionen behöver kunna hantera, bedömer vi att det krävs ny sekretessreglering för att åstadkomma en balans mellan det allmänna intresset av att förhindra att offentliga medel tilldelas verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism och skyddet för enskilda intressen, inklusive skyddet för den personliga integriteten. Stödfunktionen kommer inom sin verksamhet behöva hantera uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Grundläggande uppgifter om en verksamhets ekonomiska förhållanden är generellt sett inte känsliga och en granskad verksamhet lider i regel inte någon skada om sådana uppgifter blir offentliga. Till viss del kan stödfunktionen dock behöva hantera uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, vilket är sådana uppgifter som kan innebära att en enskild lider skada om uppgifterna röjs. De fördjupade granskningarna kommer att fokusera på frågan om den granskade verksamheten har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Vid en sådan granskning kan stödfunktionen behöva utreda närmare vilken verksamhet som den granskade verksamheten bedriver för att kunna bedöma om verksamheten har kopplingar till Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet en våldsbejakande ideologi. Stödfunktionen kan vidare behöva hantera vidare uppgifter om en organisations finansiering eller ekonomiska förhållanden i övrigt som kan vara av känslig natur. Det kan exempelvis gälla uppgifter om ekonomiskt stöd till eller från antidemokratiska aktörer. Uppgifter om att en verksamhet har kopplingar till våldsbejakande extremism är känsliga och kan få långtgående konsekvenser för en verksamhet som är föremål för granskning. Om sådana uppgifter blir offentliga, skulle det i många fall leda till att den granskade verksamheten lider skada. Inom sin verksamhet kommer stödfunktionen även behöva hantera uppgifter om fysiska personer. Det kommer i första hand att gälla individer som på olika sätt företräder en verksamhet som är föremål för granskning. Som vi har redogjort för ovan kan det komma att gälla integritetskänsliga uppgifter av vitt skilda slag såsom uppgifter om politiska eller religiösa aktiviteter eller uppgifter om brott. De uppgifter om enskildas förhållanden som behöver kunna hanteras inom stödfunktionens verksamhet är därmed sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som enligt tryckfrihetsförordningen kan motivera en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar och som i många fall omfattas av sekretessreglering enligt offentlighets- och sekretesslagen. Intresset av att skydda uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden överväger insynsintresset Det skulle kunna argumenteras för att den som väljer att bedriva en verksamhet som finansieras med offentliga medel får vara beredd på att vissa uppgifter om verksamheten blir offentliga. En civilsamhällesorganisation som ansöker om offentliga medel är medveten om de villkor som gäller för att beviljas den sökta förmånen och därmed vilken typ av uppgifter som kan vara relevanta vid beslutsorganens prövning. Detsamma gäller för enskilda som ansöker om tillstånd alternativt godkännande att bedriva offentligt finansierad verksamhet inom välfärdssektorn. Det finns ett tydligt intresse av transparens och insyn i dessa ärenden och det är, enligt vår mening, av stor vikt att allmänheten får insyn i vilka verksamheter som får del av offentliga medel och att medlen fördelas i enlighet med de villkor som följer av gällande reglering. Detta gäller inte minst vid tillämpningen av ett demokrativillkor eller en lämplighetsbedömning inom Sekretessreglering för stödfunktionens verksamhet ramen för en ägar- och ledningsprövning. Utifrån stödfunktionens uppdrag att bistå beslutsorgan vid fördjupade granskningar av verksamheters kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer kommer dock, enligt vår bedömning, en betydande del av de uppgifter som hanteras av stödfunktionen vara av känslig natur. De uppgifter som stödfunktionen kommer att inhämta i samband med en fördjupad granskning kommer till största del inhämtas från öppna källor och tredje part och kommer, enligt vår bedömning, endast i begränsad omfattning bestå av uppgifter som har lämnats av den som är föremål för granskning. Enligt vårt förslag ska stödfunktionen kunna inhämta uppgifter från andra myndigheter.