sou · H9B318 · 2021-03-31 00:00:00 — Bland annat det förhållandet att medlemsstaterna tillämpar olika rättsliga principer för att avgöra ett bolags associationsrättsliga hem- vist har medfört oklarhet kring de rättsliga förutsättningarna för genomförandet av en flyttning av ett bolag från en medlemsstat till en annan. Detta har i sin tur ansetts hindra utövandet av etablerings- friheten inom EU. 2Registreringsprincipen har sitt ursprung i och tillämpas, inom EU, i bl.a. , och de nordiska länderna. 3Sätesprincipen utvecklades i och . Den tillämpas också, med vissa varia- tioner, i en rad andra kontinentaleuropeiska länder. har slagit fast att ett aktiebolag som är bildat i ett medlemsland som tillämpar registreringsprincipen ska betraktas som ett aktiebolag även i de medlemsländer som tillämpar sätesprincipen.4 Ett aktiebolag (eller motsvarande) som har bildats i ett land som till- lämpar registreringsprincipen ska således efter en flyttning till en annan medlemsstat alltid betraktas som en juridisk person; bolaget har potentiell rättskapacitet i hela unionen. Om aktiebolaget däremot har bildats i ett land som tillämpar sätes- principen och därefter flyttar till ett land som tillämpar registrerings- principen, kommer bolaget inte efter flyttningen att erkännas som juridisk person i vare sig ursprungslandet eller det nya landet. I den situationen ger nämligen varken sätesprincipen eller registrerings- principen stöd för att erkänna bolaget som juridisk person. Den problematik som har föranlett bestämmelserna om gräns- överskridande ombildning illustreras av följande avgöranden från . I fallet Cartesio5 var fråga om ett bolag som hade bildats enligt ungersk lag och hade säte i men flyttade sitt faktiska säte till . Bolaget ville behålla statusen av bolag enligt ungersk rätt, något som enligt ungersk rätt inte var möjligt. ut- talade att varje medlemsstat har rätt att definiera den anknytning som krävs för att bolaget ska anses ha bildats enligt dess nationella rätt, och den anknytning som krävs för att bibehålla denna status i ett senare skede. En medlemsstat har alltså rätt att inte låta ett bolag som omfattas av dess nationella rätt behålla denna status, om bolaget flyttar sitt faktiska säte till en annan medlemsstat och på så sätt för- lägger bolaget dit (jfr p. En sådan flyttning av sätet ska emellertid skiljas från att ett bolag flyttar till en annan medlemsstat med ändring av den tillämpliga nationella rätten. Bolaget ombildas då till en bolagsform som omfat- tas av den nationella rätten i den medlemsstat till vilken bolaget flyttas (jfr p. Ett bolag ska ha rätt att ombildas på detta sätt, i den mån rätten i den andra medlemsstaten (destinationsmedlems- staten) medger detta, utan föregående likvidation och upplösning. Om medlemsstaten för bolagets ursprungliga bildande (utgångsmed- 4Se dom Überseering (C 208/00, EU:C:2002:632). 5Se dom Cartesio (C 210/06, EU:C:2008:723). lemsstaten) hindrar detta, utgör det en inskränkning i etableringsfri- heten, så länge hindret inte kan rättfärdigas av tvingande hänsyn till allmänintresset (jfr p. 112 och 113). Irättsfallet VALE6 behandlades en gränsöverskridande ombild- ning av ett bolag som hade bildats enligt italiensk rätt. Bolaget ville flytta till , såväl bolagsrättsligt som verksamhetsmässigt, dvs. det ville bli ett i alla avseenden ungerskt bolag. Bolaget ströks på egen begäran ur det italienska bolagsregistret, med en notering om att bolaget hade flyttat till . anpassade sin bolags- ordning till den ungerska aktiebolagslagens krav och såg till att upp- fylla kravet på ett visst minsta aktiekapital. –med åberopande av den ungerska lagens bestämmelser om omvand- ling av bolag från en bolagsform till en annan – om registrering i det ungerska bolagsregistret. Sedan denna ansökan avslagits kom en ungersk domstol att inhämta ett tolkningsbesked från . Fråga var särskilt om destinationsmedlemsstatens () be- fogenheter vid en ombildning. slog fast bl.a. att en medlemsstat har rätt att fastställa vilka nationella bestämmelser som ska tillämpas vid en ombildning. Destinationsmedlemsstaten får alltså tillämpa de bestämmelser i den nationella rätten om nationella ombildningar som avser ett bolags bildande och drift. Det är dock inte tillåtet att utestänga bolag som har bildats enligt rätten i en annan medlemsstat från rätten till ombildning enligt den inhemska rätten. (Jfr p. 1 och 2 i domslutet.) var därmed skyldigt att tillåta det italienska bolaget att använda sig av omvandlingsreglerna i den ungerska aktiebolagslagen på samma villkor som ungerska bolag. Irättsfallet Polbud7 flyttade bolaget sitt stadgeenliga säte, men inte sitt faktiska säte, från till . Bolaget ansökte om avregistrering från det polska bolagsregistret. Polsk domstol ansåg att en avregistrering förutsatte att bolaget gav in handlingar om att bolaget hade upplösts efter likvidation. slog fast att etableringsfriheten omfattar rätten för ett bolag, som har bildats i över- ensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning, att omvandlas till ett bolag som omfattas av den nationella rätten i en annan medlemsstat. Enligt domstolen ska villkoren för att bilda och driva ett sådant om- bildat bolag vara desamma som de villkor som föreskrivs i destinations- medlemsstatens lagstiftning för inhemska bolag (jfr p. 32 och 33. 6Se dom (C-378/10, EU:C:2011:841). 7Se dom Polbud (C-106/16, EU:C:2017:804). dock har varje medlemsstat befogenhet att bestämma den anknyt- ning som krävs för att ett bolag ska anses vara bildat enligt dess nationella rätt. Domstolen uttalade vidare att etableringsfriheten om- fattar en flyttning av ett bolags stadgeenliga säte i syfte att omvandla bolaget till ett bolag enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat, även om bolagets faktiska säte inte flyttas (jfr p. 43 och 44). uppfattning att bolaget behövde likvideras för att kunna avregistre- ras från det polska bolagsregistret, utgjorde därmed en otillåten inskränkning av etableringsfriheten (jfr p. Tillkomsten av direktiv, dvs. det direktiv som detta be- tänkande gäller, ska förstås mot bakgrund av den nu tecknade utveck- lingen av praxis, särskilt rättsfallet Polbud. Direktivet syftar genom sitt harmoniserade regelverk för gränsöverskridande om- bildningar, delningar och fusioner till att underlätta bolagens utövande av den etableringsfrihet till vilken de är berättigade. Det bör poäng- teras att direktivet syftar till ett enhetligt och gott skydd på den inre marknaden för bolagens arbetstagare, borgenärer och mino- ritetsaktieägare.8 2.3Vilka företag omfattas av direktiv? Genom direktiv ändras de bestämmelser om gränsöverskri- dande fusioner som finns i ett direktiv från år 2017.9 Vidare införs bestämmelser om gränsöverskridande delningar och gränsöverskridande ombildningar. En första fråga är vilka svenska företagsformer som omfattas av direktivet. Bestämmelserna om gränsöverskridande fusioner ska enligt artikel 118 direktiv tillämpas på fusioner av bolag med begränsat ansvar. Definitionen av ett sådant bolag framgår av artikel 119, medan be- stämmelsernas tillämpningsområde anges i artikel 120. 8Jfr skäl 5 och 6 i ändringsdirektivets ingress. 9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1132 av om vissa aspekter av bolagsrätt. Detta direktiv utgör en konsolidering av en rad tidigare bolagsrättsliga direktiv, däribland och rådets direktiv /56/EG om gränsöverskri- dande fusioner av bolag med begränsat ansvar. tiv medför inga ändringar i dessa delar. Eftersom de bestämmelser om gränsöverskridande fusioner som finns direktiv (dvs. före de ändringar som utredningen ska behandla) redan har införts i svensk rätt10, blir de bedömningar som har gjorts i tidigare lagstift- ningsärenden om tillämpningsområdet av direkt intresse för hur tillämpningsområdet direktiv ska bedömas. Klart är att bestämmelserna ska tillämpas på aktiebolag (jfr hän- visningen i artikel 119.1 a till bilaga II till direktivet). Enligt arti- kel 119.1 b är bestämmelserna också tillämpliga på vissa andra företag. I direktivet benämns dessa ”aktiebolag” men av kontexten framgår att det som avses kan vara något annat än det som i svensk rätt utgör aktiebolag. I förarbetena till de lagändringar genom vilket motsva- rande bestämmelser direktiv genomfördes i svensk rätt gjordes därför bedömningen att bestämmelserna var tillämpliga även på andra former av kapitalassociationer, dvs. associationer där delägarna inte svarar personligen för associationens förpliktelser och där det i stället förutsätts finnas ett visst kapital som säkerhet för före- tagets skulder, däribland ekonomiska föreningar. Medlemsstaterna ges visserligen utrymme att undanta kooperativa företag – dvs. eko- nomiska föreningar – från tillämpningsområdet, men den svenska lag- stiftaren har ansett att den möjligheten inte bör utnyttjas beträffande vanliga ekonomiska föreningar. Däremot har vissa särskilda slag av ekonomiska föreningar (bostadsrättsföreningar och kooperativa hyres- gästföreningar) undantagits från tillämpningsområdet för de svenska bestämmelserna.11 Bestämmelser om gränsöverskridande fusioner infördes ur- sprungligen i aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. När den senare lagen sedermera ersattes av lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar (föreningslagen) över- fördes bestämmelserna oförändrade till den nya lagen. I vilken utsträckning finansiella företag skulle omfattas av bestäm- melser om gränsöverskridande fusioner övervägdes i ett separat lag- stiftningsärende (se prop. 2008/09:180). Detta ledde till att också fi- nansiella företag som drivs i aktiebolagsform eller såsom ekonomiska föreningar kom att omfattas av bestämmelser om gränsöverskridande fusioner. De nuvarande bestämmelserna om gränsöverskridande fu- sioner i aktiebolagslagen gäller därför även för bankaktiebolag, kre- 10Vid genomförandet av direktiv /06/EG; senare kodifierat i direktiv (EU) 2017/1132. 2007/08:15 s. 64 ff. ditmarknadsbolag, kreditmarknadsföreningar, försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar, fastän med vissa i respektive rörelselag angivna särregler (se 10–12 kap. lagen, 2004:297, om bank- och finansieringsrörelse samt 11–13 kap. för- säkringsrörelselagen, 2010:2043). En särskild kooperativ företags- form, medlemsbanker, undantogs dock inledningsvis från tillämp- ningsområdet, under hänvisning till en planerad avveckling av lagen (1995:1570) om medlemsbanker.12 Lagen om medlemsbanker har upphört att gälla. Sådana banker (dvs. ekonomiska föreningar som bedriver bankrörelse) ska nu i stället ska tillämpa lagen om ekonomiska föreningar, med de undantag som motiveras av bankrörelsen, och som har tagits in i ett nytt kapitel (10 a) i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Den nya regleringen överens- stämmer i allt väsentligt med den som gäller för kreditmarknads- föreningar och som finns i 12 kap. samma lag.13 Även sparbanker undantogs från det tidigare genomförandet av direktiv om gränsöverskridande fusioner. En sparbank ut- gör en särskild företagsform som regleras i sparbankslagen. Den sak- nar egentliga ägare och är närmast att likna vid en stiftelse. Sparbanks- formens särdrag skiljer sig väsentligen från både aktiebolagsformen och den kooperativa företagsformen (ekonomiska föreningar). Det bedömdes därför att sparbanker inte omfattas av direktivet och att några regler om gränsöverskridande fusioner för sparbanker alltså inte skulle införas.14 Det kan noteras att i artikel 120.3 direktiv (som inte har ändrats genom direktiv) sägs att direktivet inte ska till- lämpas på vissa typer av fondföretag. Regeringen har i tidigare lag- stiftningsärende bedömt att svenska fondbolag inte omfattas av den artikeln.15 Som vi återkommer till i det följande saknas det skäl att nu frångå tidigare ställningstaganden om vilka svenska företagsformer som direktivets bestämmelser om gränsöverskridande fusioner bör till- lämpas på. 2008/09:180 s. 57 ff. 13Se Fi2019/00358/B. 2008/09:80 s. 59 f. 15Se a. prop. Vilka lagar behöver ändras? Med utgångspunkt i tidigare överväganden om vilka företag som direktivet ska tillämpas på vad gäller gränsöverskridande fusioner, bedömer vi att de lagar som berörs av ett genomförande av direktiv är aktiebolagslagen, föreningslagen, lagen om bank- och fi- nansieringsrörelse och försäkringsrörelselagen. Sedan genomförandet i svensk rätt av de bestämmelser som finns direktiv har det tillkommit en lag (2019:742) om tjänstepensionsföretag, som omfattar tjänstepensionsaktiebolag, ömsesidiga tjänstepensionsbolag samt tjänstepensionsföreningar. Genomförandet av direktiv bör föranleda vissa ändringar även i den lagen. Det bör framhållas att flertalet av de finansiella företagen drivs i form av aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Den associations- rättsliga regleringen för sådana företag är uppbyggd på så sätt att de ska tillämpa de allmänna associationsrättsliga bestämmelserna i aktie- bolagslagen respektive föreningslagen men därutöver de särbestäm- melser som finns i de ovan nämnda rörelselagarna. Sedan bestämmelser om gränsöverskridande fusioner första gången införlivades med svensk rätt (2008) har det skett ytterligare ändringar i lagstiftningen kring ekonomiska föreningar. Varken dessa änd- ringar eller de ändringar som har skett i rörelselagarna påverkar dock bedömningen av vilka företag som direktivet bör tillämpas på. En särskild fråga är om det skulle kunna vara möjligt att genomföra de ändringar som direktiv nödvändiggör enbart beträffande de företag som inte får undantas från bestämmelsernas tillämpnings- område, dvs. olika slag av aktiebolag, men låta nuvarande reglering bestå oförändrad beträffande olika slag av ekonomiska föreningar. Vi vill dock ifrågasätta om detta över huvud taget är förenligt med direktivet. Till detta kommer en närmast praktisk aspekt. Regler- ingen av gränsöverskridande fusioner förutsätter att de skilda med- lemsstaterna har i princip överensstämmande regler om gränsöver- skridande fusioner. Det får antas att andra medlemsstater som har lagregler om gränsöverskridande fusioner mellan kooperativa företag anpassar dessa till det nya direktivet. Då bör även göra det. direktiv innehåller inga bestämmelser om gränsöverskri- dande ombildningar. Genom direktiv har tillkommit ett helt nytt kapitel om sådana ombildningar, ”kapitel–I”. I den nya artikel 86a.1 föreskrivs att kapitlet ska tillämpas när ett bolag med begränsat ansvar som har bildats i enlighet med en medlemsstats lag- stiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsak- liga verksamhet inom unionen ombildas till ett bolag med begränsat ansvar som omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat. I direktivet preciseras vilka företagsformer som i detta sammanhang utgör ”bolag”. För svenskt vidkommande avses enbart aktiebolag (se artikel 86b och bilaga II till direktivet). Också de utländska ”bolag” som enligt direktivet ska kunna ombildas till ett svenskt bolag synes vara av aktiebolagsrättsligt slag. Tillämpningsområdet är begränsat till de preciserade bolagsformerna. Direktivet innehåller alltså ingen mot- svarighet till den formulering som, beträffande gränsöverskridande fusioner, har tolkats som att direktivet kan vara tillämpligt även på andra företagsformer än aktiebolag. Vissa typer av fondföretag ska inte omfattas av direktivets be- stämmelser om gränsöverskridande ombildningar. Det framgår av artikel 86a.2. Formuleringen i artikeln är identisk med den motsva- rande bestämmelsen i regelverket för gränsöverskridande fusioner (artikel 120.3). Det är vår bedömning att undantaget inte omfattar svenska fondbolag (jfr föregående avsnitt). Också bestämmelserna om gränsöverskridande ombildningar direktiv är helt nya och kommer till uttryck i ett nytt kapi- tel, kapitel IV. Enligt artikel 160a.1 ska kapitlet tillämpas på gräns- överskridande delningar av bolag med begränsat ansvar som har bildats i enlighet med en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom uni- onen, under förutsättning att minst två av de bolag med begränsat ansvar som deltar i delningen omfattas av lagstiftningen i olika med- lemsstater. Även i denna del preciseras begreppet ”bolag” till vissa angivna företagsformer (se artikel 160b och bilaga II till direktivet). Den enda svenska företagsform som omfattas av begreppet är aktie- Även de utländska företagsformer som i denna del omnämns i direktivet synes ha aktiebolagsrättslig karaktär. Det får mot den bak- grunden antas att direktivet varken behöver eller kan tillämpas på andra företagsformer än aktiebolag. Det låter sig alltså inte tillämpas på t.ex. ekonomiska föreningar.16 Vissa typer av fondföretag ska inte omfattas av direktivets be- stämmelser om gränsöverskridande delningar. Det framgår av arti- kel 160a.3. Formuleringen i artikeln motsvarar i sak de som finns i kapitlen om gränsöverskridande fusioner (artikel 120.3) och ombild- ningar (artikel 86a.2). Även vad gäller ombildningar bedömer vi att undantaget inte omfattar svenska fondbolag. Vilka lagar behöver ändras? Vad som ovan har sagts innebär att det är endast aktiebolag som i omfattas av de nya bestämmelserna om gränsöverskridande ombildningar och delningar. Det innebär att de lagar som berörs i denna del och kommer att behöva ändras, är aktiebolagslagen, för- säkringsrörelselagen, bank- och finansieringsrörelselagen samt lagen om tjänstepensionsföretag. Vad gäller de tre sistnämnda lagarna (rörelselagarna) berörs endast de kapitel som reglerar företag som bedrivs i form av aktie- bolag. Direktivets bestämmelser om gränsöverskridande delningar och gränsöverskridande ombildningar föranleder därför inga ändringar i de kapitel som reglerar kooperativa företag (kreditmarknadsföre- ningar, ömsesidiga försäkringsbolag, försäkringsföreningar, ömsesi- diga tjänstepensionsbolag samt tjänstepensionsföreningar). 2.4Andra medlemsstaters genomförande av direktivet Som nämnts har representanter för utredningen deltagit vid två genomförandemöten i Kommissionens regi. Utredningen har också haft kontakt med företrädare för finska och danska Ehrvervsstyrelsen. Vid dessa kontakter har det framkommit 16Av detta går dock inte att dra slutsatsen att unionsrätten inte medger gränsöverskridande delningar av kooperativa företag. De rättsliga förutsättningarna för sådana delningar förblir dock oklara. att ligger jämförelsevis långt framme i arbetet med genom- förandearbetet. Detta har dock haft den nackdelen att vi endast i mycket begränsad utsträckning har kunnat få information om hur man i de andra medlemsstaterna kommer att genomföra direktivet i sin nationella lagstiftning. 3 Några allmänna överväganden 3.1Allmänt om 2019 års direktiv Inom EU finns en ambition att harmonisera medlemsstaternas natio- nella lagstiftning på bolagsrättens område. Det har föranlett flera bolagsrättsliga direktiv. Några av dem sammanfördes till ett gemensamt direktiv, och rådets direktiv (EU) 2017/1132 av om vissa aspekter av bolagsrätt (bo- lagsdirektivet). Detta direktiv, i det följande benämnt direk- tiv (se bilaga 2), har sedermera kompletterats med bl.a. Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2019/2121 av om ändring av direktiv (EU) 2017/1132 vad gäller gränsöver- skridande ombildningar, fusioner och delningar, i det följande benämnt direktiv (se bilaga 3). Som redan har framgått har vårt ut- redningsarbete avsett genomförandet i svensk rätt av det sistnämnda direktivet. direktiv ska ses mot bakgrund av den fria rörligheten på den inre marknaden och den grundläggande princip om etablerings- frihet som gäller inom unionsrätten. I rättspraxis har slagits fast att etableringsfriheten medför att ett bolag som bildats i enlighet med en medlemsstats lagstiftning ska ha rätt att under vissa förutsättningar ombildas till ett bolag som regleras av lagstiftningen i en annan medlemsstat, dvs. en rätt för bolaget att byta hemvist över gränserna inom EU.1 Det har emellertid länge saknats ett gemensamt regelverk för bo- lags förflyttningar över EU:s inre gränser. Detta har ansetts leda till oklarhet om rättsläge, hindra utövandet av etableringsfriheten och medföra att skyddet för arbetstagare, borgenärer och minoritets- aktieägare på den inre marknaden inte har varit tillfredsställande. 1Se domar Polbud (C-106/16, EU:C:2017:804), (C-378/10, EU:C:2012:440) och Cartesio (C-210/06, EU:C:2008:723), närmare beskrivna i avsnitt 2. En viss harmonisering kom till stånd genom 2006 beslutat EU-direktiv, direktiv /06/EG, med åtföljande nationell lagstift- ning. Vid genomförandet av det direktivet i svensk rätt infördes bestämmelser om gränsöverskridande fusioner i bl.a. aktiebolagslagen. direktiv kom sedermera att arbetas in direktiv. direktiv syftar till en ytterligare harmonisering av de bo- lagsrättsliga reglerna om gränsöverskridande fusioner. Direktivet innehåller också bestämmelser om förutsättningarna för att ett bolag ska kunna ombildas2 eller delas över nationsgränserna inom EU. Avsikten med direktivet är att underlätta bolagens rörlighet på den inre marknaden och att tillförsäkra bolagens intressenter – aktieägare, borgenärer och arbetstagare – ett lämpligt utformat och mer förutsebart skydd. direktiv föreskriver ändringar direktiv. De om- fattande ändringar som handlar om gränsöverskridande fusioner kan sägas komplettera de bestämmelser som redan finns i direk- tiv 2017/1132. Bestämmelserna om gränsöverskridande ombildningar och delningar är helt nya. På samtliga tre områden har dock regel- verken samma struktur och innehåller mycket likartade bestämmel- ser, fastän med vissa skillnader i sak som en följd av att det är fråga om olika förfaranden. 3.2Formerna för genomförandet av direktiv Utredningen har i uppdrag att föreslå de ändringar i aktiebolagslagen och svensk rätt i övrigt som behövs för att genomföra direktiv. Genomförandet måste naturligtvis stå i överensstämmelse med . Man brukar skilja mellan den primära och den sekundära EU-rät- ten. Den primära består av de grundläggande fördragen, medan den sekundära utgörs av de rättsakter som EU:s institutioner har utfärdat på grundval av de grundläggande fördragen. Direktiven är en typ av rättsakt. Ett direktiv syftar bl.a. till att har- 2I det följande används, i enlighet med terminologin direktiv, begreppet ”ombilda”. Innebörden i ombildningen är att bolaget ”flyttar” till en annan stat. Begreppet ”flyttning” reserveras dock i det följande till den situationen då ett europabolag – dvs. en annan företags- form än aktiebolaget – byter säte från ett land till ett annat. monisera medlemsstaternas lagstiftning. Det riktar sig till medlems- staterna och anger ett visst resultat som ska uppnås inom en bestämd tid. Ett direktiv överlåter emellertid åt staterna själva att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det innebär att ett direktiv inte är direkt tillämpligt i medlemsstaterna. Inte heller är det avsett att ha någon direkt effekt i förhållandet mellan enskilda, dvs. dess bestämmelser grundar inte några rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Om en medlemsstat inte genomför direktivets bestämmel- ser i nationell rätt, anses dock att enskilda rättssubjekt i viss utsträck- ning kan åberopa direktivets bestämmelser gentemot det allmänna. Bestämmelserna direktiv är av flera olika slag. I vissa delar har medlemsstaterna ett eget handlingsutrymme, vilket i direk- tivet kommer till uttryck i att medlemsstaterna får föreskriva eller besluta om en viss åtgärd eller motsvarande. I betydande delar är direktivet dock tvingande, vilket innebär att medlemsstaterna är skyl- diga att se till att den nationella rättsordningen anpassas till de normer som direktivet uppställer. Den nuvarande svenska lagstiftningen motsvarar på åtskilliga punk- ter inte de krav på nationella regler som direktiv uppställer. Ett genomförande av direktivet kan inte ske på annat sätt än genom författningsändringar.