sou · H9B338 · 2021-05-21 00:00:00 — I ett avgörande som rörde en ordningsvakt som var medlem i en mc-klubb och dessutom besökt Bandidosevent an- såg kammarrätten att omständigheterna var sådana att ordnings- vakten på grund av samröre med kriminella inte längre kunde anses lämplig att inneha förordnande som ordningsvakt (i dom i mål nr 2636-15). Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande I ett annat mål var det fråga om en ordningsvakt som hade ett chefsuppdrag och enligt bl.a. uttalat för sina kol- legor att de skulle hålla sig avvaktande till poliser och att de inte skulle rapportera olika problem på den krog de arbetade på till Polis- myndigheten. Den aktuella personen hade varit förordnad som ord- ningsvakt och hade inte tidigare riktat några anmärkningar mot denne. Kammarrätten menade att det borde fram- kommit tidigare om personen brustit i sina grundläggande åtaganden som ordningsvakt och att det inte kunde anses klarlagt att han visat en sådan illojalitet mot eller i övrigt misskött sin syssla på ett sådant sätt att han var olämplig som ordningsvakt (i dom i mål nr 3649-04). I ett mål som rörde en ordningsvakt som var skäligen misstänkt för skyddande av brottsling och tjänstefel fann Kammarrätten att Polis- myndigheten hade gjort rätt som stängt av ordningsvakten. Kam- marrätten uttalade att det kunde antas att ordningsvaktens förord- nande skulle komma att återkallas vid en slutlig prövning (Kammar- rätten i dom i mål nr 1087-16). Kammarrätten fann i ett annat mål om avstängning att Polismyn- digheten haft fog för sitt beslut att stänga av en ordningsvakt som var skäligen misstänkt för olaga frihetsberövande i tjänsten. Kammar- rätten angav i sina domskäl att bör lägga särskild vikt läggas vid brottets karaktär och straffvärde och de närmare om- ständigheterna vid gärningstillfällena när det är fråga om avstängning. Emellertid ansåg kammarrätten att brottets art och det faktum att det skett i samband med tjänsten innebar att det i förevarande fall funnits fog att stänga av ordningsvakten (i dom i mål nr 225-14). Kammarrätten ansåg i ett annat avgörande att en ordningsvakts i och för sig olämpliga beteende inte var tillräckligt för att anta att ord- ningsvaktens förordnande skulle återkallas vid en senare prövning. Olämpligheten bestod i att ordningsvakten hade uttryckt sig otill- börligt i samband med att han privat fått parkeringsböter av polisen (Kammarrätten i dom mål nr 1042-18). Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande Kammarrätten har prövat frågan om avstängning av en ordnings- vakt med anledning av att ordningsvakten ska ha uttryckt sig ned- sättande om personer med utländsk härkomst. Ordningsvakten hade uttryckt sig grovt olämpligt, rasistiskt och kränkande i en Facebook- grupp. Förundersökning gällande hets mot folkgrupp hade dock lagts ner. Mot bakgrund av att det kunde antas att ordningsvaktens för- ordnande skulle återkallas vid en slutlig prövning hade förvaltnings- rätten ansett att beslutet om avstängning var proportionerligt. Kam- marrätten ändrade inte förvaltningsrättens beslut (Kammarrätten i dom i mål nr 149-17). 7.4Polismyndighetens hantering av avstängning och återkallelse i praktiken färdigställde ett digitalt ordnings- vaktsregister som samlar information om ordningsvakter, deras för- ordnanden, behörigheter samt genomförd utbildning. Registret gör det möjligt att ta fram uppgifter om antalet aktiva ordningsvakter, det vill säga personer som innehar ett giltigt förordnande. fanns enligt registret cirka 7 830 aktiva ordningsvakter, varav var män och var kvinnor. För perioden – 2019 återkallades 20 förordnanden. Totalt antal inledda ärenden upp- gick till 245 och antalet avstängningar till 44. Region hade flest inledda ärenden, 137, följt av region med 68 inledda ärenden. Handläggningen vid avstängning och återkallelse Ett ärende rörande avstängning från tjänstgöring eller återkallelse av förordnande startas ofta genom s.k. inre tillsyn i form av register- slagning i misstanke- och belastningsregistren. Den inre tillsynen av ordningsvakterna sköts av polisregionernas rättsavdelningar och det är den adress som ordningsvakten är mantalsskriven på som avgör vilken region som handlägger ärendet. Kontrollen genomförs i de flesta regioner. Det är även polisregionernas rättsavdelningar som beslutar om avstängning och återkallelse av förordnande. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande Brottsmisstankar utreds lokalt där det påstådda brottet har be- gåtts. Utredningar mot ordningsvakter görs enligt av polispersonal som inte får ha koppling till den anmälde. Detta inne- bär att den som arbetar nära ordningsvakten är diskvalificerad att hantera utredningen. Handläggning vid förekomst i belastningsregistret Om det blir en träff på en ordningsvakt i belastningsregistret vid den inre tillsynen börjar handläggare vid respektive polisregions rättsav- delning med att gå igenom förundersökningar och granska lagakraft- vunna domar. Efter detta görs en bedömning av om ett ärende om återkallelse av förordnande ska inledas eller inte. Om granskningen får till följd att ett ärende inleds skickas i normalfallet en kommuni- cering till den enskilde om att överväger att åter- kalla ordningsvaktens förordnande. I normalfallet stängs ordnings- vakten av från tjänstgöring i väntan på att beslutar om huruvida ordningsvaktens förordnande ska återkallas. Handläggning vid förekomst i misstankeregistret I de fall den inre tillsynen resulterar i en träff i misstankeregistret börjar handläggningen med att brottsutredaren kontaktas för att handläggaren på rättsenheten ska få en uppfattning av vilken typ av brott det är fråga om och hur omständigheterna ser ut. Dessutom gås förundersökningen igenom. Därefter görs en bedömning om ett ärende om ifrågasatt lämplighet ska inledas eller inte. Om ett ärende startas och den skäligen misstänkte ordningsvakten ännu inte är hörd och delgiven misstanke så bevakas brottsutredningen. När ordnings- vakten är hörd och delgiven misstanke om brott görs en samman- tagen bedömning av de uppgifter som framgår av brottsutred- ningen och vad som i övrigt framkommit och beslut tas i fråga om kommunicering om avstängning från tjänstgöring ska göras med den berörda ordningsvakten eller inte. När ett beslut om avstängning har fattats på grund av en pågående brottsutredning delges den berörde personen. Därefter bevakas brotts- utredningen kontinuerligt. Om misstanken faller och brottsutred- ningen läggs ned omprövas beslutet om avstängning. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande hävs då beslutet om att ordningsvakten ska vara avstängd. Av det beslutet framgår i normalfallet också huruvida utredning angående om ifrågasatt lämplighet har avslutats eller inte och utfallet av den prövningen. Även efter en friande eller en fällande dom gör rättsavdelningen en bedömning som antingen leder till att avstängningen upphör eller att förordnandet återkallas. Vissa ordnings- vakter är dock inte avstängda under förundersökningen, detta beror på hur omständigheterna i det enskilda ärendet ser ut. Handläggning vid påståenden om olämpligt agerande eller annat som föranleder utredning om ifrågasatt lämplighet. Förutom det som framkommer vid den inre tillsynen av ordnings- vakter kan det även vara så att rättsavdelningen får in påståenden om att en ordningsvakt har gjort sig skyldig till brott eller agerat på ett olämpligt sätt genom tips från allmänheten eller information från polisregionerna. Polismän skickar in promemorior, underrättelseupp- slag eller brottsanmälningar till rättsavdelningen. Det förekommer också att de underrättar rättsavdelningen genom ett telefonsamtal. Rättsavdelningen gör i dessa fall en anmälan som skickas till den ut- redande verksamheten. Om uppgifterna inte rör misstankar om brott utan enbart ord- ningsvaktens lämplighet för uppdraget i övrigt görs en granskning av inkomna uppgifter, t.ex. om uppgifterna rör umgänge med perso- ner som ingår i kriminella nätverk. Denna granskning sköts av rätts- avdelningen på respektive polisregion. När beslutet om avstängning eller återkallelse av förordnande har delgivits berörd person så bevakas ärendet i myndighetens ärende- system. När beslutet vunnit laga kraft avslutas ärendet. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande 7.5Justitiekanslerns granskning och beslut gällande ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnande och avstängning av ordningsvakter Justitiekanslern () har i ett beslut (JK dnr: 1870- 19-2.4.2) granskat handläggning av ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnande och avstängning av ordnings- vakter. Anledningen till granskningen var att JK fått in och prövat ett antal skadeståndsanspråk från ordnings- vakter som stängts av och/eller fått sina förordnanden återkallade. Ärendena väckte vissa frågor om hur ärendekategorin hanterades hos . Den genomförda granskningen visade på brister i enhetlighet i handläggning av och beslut i ären- den om återkallelse av ordningsvaktsförordnanden. JK fann att vad som leder till avstängning, den enskildes möjligheter att yttra sig i ärendet samt dokumentation och diarieföring skilde sig åt mellan de olika regionerna på ett otillfredsställande sätt. Därutöver framkom att avstängningar pågått i nästan samtliga ärenden där en ordningsvakt stängts av. JK ansåg att detta är bekymmersamt med hänsyn till de stora konsekvenser en avstäng- ning som regel får för den enskilde. De långa avstängningarna be- rodde ofta på att resultatet av ett straffrättsligt förfarande inväntades och att det straffrättsliga förfarandet inte innehåller något skynd- samhetskrav med anledning av ett beslut om avstängning. Granskningen visade också på brister i kommuniceringen med den ordningsvakt som utreds och att beslut i vissa fall fattats utan att ordningsvakten fått yttra sig. I vissa fall avslutades ärenden utan att meddelat ordningsvakten detta. Det saknades dessutom fungerande bevakningsrutiner, vilket fått till följd att ären- den förblivit öppna längre än nödvändigt. I vissa ärenden hade slag- ningar gjorts i misstanke- och belastningsregistren trots att förord- nandet redan löpt ut och ärendet därmed kunde ha avslutats utan vidare åtgärd. I flera fall gav motiveringen av i allt avstängningsbe- sluten inte en tillräcklig förklaring av vilka omständigheter som har varit avgörande för ställningstagande. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande sågs vara särskilt problematiskt i de fall avstängningsbeslutet var det enda beslut som fattas i ärendet. 7.5.2Justitiekanslerns tidigare beslut rörande ordningsvakter JK har beslutat om skadestånd och kritiserat Polis- myndigheten för ett beslut att stänga av en ordningsvakt utan att det fanns tillräckliga skäl för det (JK dnr 1136-17-4.3). JK uttalade att en avstängning av en ordningsvakt normalt kan förväntas innebära att den avstängde personen helt förlorar möjligheten att utföra sitt arbete och därmed förutsättningarna att försörja sig. För att Polis- myndigheten ska kunna tillgripa en så pass ingripande åtgärd måste det ställas vissa krav både på utredningen och på allvarligheten i det den enskilde misstänks för. Även om det inte framgår av lagtexten måste det vidare finnas omständigheter som gör att ärendet brådskar för att ska ha anledning att ta till den interimis- tiska åtgärden avstängning. JK noterade även att det inte framgick av vilken anledning beslut i ärendet inte kunde uppskjutas så att ord- ningsvakten kunnat få möjlighet att bemöta det som påstods om honom. I ett annat ärende beslutade JK om skadestånd för att underlåtit att bevaka en dom i ett ärende där en ordningsvakt var avstängd (JK dnr 2730-18-4.3). Först efter att en frikännande dom vunnit laga kraft upphävde avstängningen. JK uttalade att det ligger i sakens natur att inte minst utifrån ett proportionalitets- perspektiv fortlöpande måste pröva om det fortfarande finns skäl för avstängning, så att sådana beslut inte gäller längre än nödvändigt. Av detta följer att det i varje ärende där ett beslut om avstängning har fattats utifrån en skälig misstanke om brott måste finnas en aktiv bevakning av vad som händer i det straffrättsliga förfarandet. I ett beslut avslog JK skadeståndsanspråk från två ordningsvakter som varit avstängda på grund av misstanke om brott i tjänsten (JK dnr 3067-18-4.3). JK uttalade att det var märkligt att uppgiften om att sökandena var misstänkta för brott inte kom till tillståndsenhetens kännedom via utredaren utan genom en register- kontroll . Det framstod även som egendomligt att sökan- dena – innan de kallats till förhör och delgivits misstanke om brott – Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande skriftligen underrättades om att de stängts av från tjänstgöring för att de var misstänkta för brott. Lämpligheten i detta kunde starkt sättas ifråga med hänsyn till de rättigheter som är kopplade till en underrättelse om brottsmisstanke, däribland den misstänktes rätt att inte yttra sig eller belasta sig själv. Ett mer korrekt och rättssäkert förfarande hade rimligen varit att först kalla sökandena till förhör och delge dem misstanke om brott, varvid de fått kännedom om de aktuella omständigheterna, och först därefter hantera frågan om av- stängning. JK ifrågasatte även varför besluten om avstängning varit så brådskande att de behövde fattas , trots att mer än förflutit från det påstådda brottet. I ett beslut konstaterade JK att inskränkningar i rätten till viss yrkesutövning enligt praxis kan bryta mot artikel 8 i (JK dnr 154-19-4.1 med hän- visning till Bigaeva mot no. 26713/05, dom ). 7.6Amnesty International granskning av incidenter där ordningsvakter varit inblandade har granskat ett antal medialt upp- märksammade fall där det finns tecken som tyder på diskriminering eller etnisk profilering från ordningsvakter gentemot allmänheten. Amnesty har i dessa fall begärt ut alla handlingar i ärendet. Det har rört sig om ett mindre antal ärenden (cirka tio fall). Amnesty har uppgett att det i dessa fall finns indikationer på bland annat bristande rapportering och tydliga brister i tillsyn och gransk- ning. I flera fall saknades incidentrapporter. Enligt Amnesty har i de fall där rapport fanns, ofta ett stereotypt och ibland rent rasistiskt språkbruk använts. Det har, enligt Amnesty, visat sig att de s.k. be- hovs- och proportionalitetsprinciperna inte alltid har använts vid ingripanden. Amnesty har även upplevt att det rått en kollegial stäm- ning mellan ordningsvakterna och de polismän som utreder inciden- terna som kan påverka objektiviteten negativt. Amnesty anser att det skulle vara en fördel om de polismän som utreder incidenter som ordningsmän är inblandade är centralt place- rade för att undvika jävssituationer. Vidare bedömer Amnesty att ordningsvakternas utbildning måste stärkas för att förbättra ord- Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande ningsvakternas möjlighet att göra bättre bedömningar. I allt anser Amnesty att det behövs en stärkt utbildning inom områden som kon- flikthantering, behovs- och proportionalitet i yrkesutövningen, diskri- minering och omedvetna fördomar samt rapporteringsskyldigheten. Ordningsvakter behöver också få mer kunskap om psykisk ohälsa. 7.7Avdelningen för särskilda utredningar Avdelningen för särskilda utredningar (SU) är en fristående och obero- ende avdelning inom som ansvarar för handlägg- ningen av ärenden om brott av polisanställda, åklagare och domare (2 b § 2 PolisL). Avdelningens verksamhet ska hållas skild från övrig polisverksamhet (34 § andra stycket i förordningen [2014:1102] med instruktion för polisverksamheten). Förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare () innehåller en uppräkning av vilka befattningshavare som omfattas av avdelningens verksamhetsområde. Förordningen innehåller även be- stämmelser om handläggningen. Därutöver har lagt till ytterligare befattningshavare som också handläggs av SU.1 Syftet med att inrätta SU var i allt att säkerställa att medborgarna ska ha förtroende för de brottsutredningar som utförs inom avdel- ningens ansvarsområde. För att uppnå detta måste avdelningen kunna fullgöra sin uppgift med hög kvalitet, oberoende och ett effektivt an- vändande av resurser. SU handlägger drygt 6 000 anmälningar om brott . Mer- parten av dessa avser misstankar mot polisanställda. Mindre än tjugo procent av anmälningarna leder till att en förundersökning inleds. I övriga fall överlämnas anmälan till avdelningar för personalfrågor för prövning av om andra åtgärder behöver vidtas (t ex disciplinära åtgärder). Anmälningar mot polisanställda tas som regel emot på en polis- station eller av kontaktcenter. SU är process- ledare för hela hanteringen inom . När det kom- mer in uppgifter om brott till eller när misstanke om brott uppstår inom myndigheten och ärendet faller in inom 1Se föreskrifter och allmänna råd om var ärenden om brott av vissa be- fattningshavare ska handläggas, ÅFS 2014:16). Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande SU:s ansvarsområde ska den region eller avdelning där händelsen uppmärksammas vidta initiala åtgärder. En anmälan upprättas och lämnas över till avdelningen tillsammans med relevanta handlingar. Handläggning sker därefter utan insyn från övriga polisen. Om ären- det behöver kompletteras innan åklagares beslut om förundersök- ning inhämtas handlingar direkt via de system som SU har tillgång till eller begärs från via särskilt utsedda kontakt- punkter. Därefter fattas beslut om förundersökning ska inledas. För att upprätthålla oberoendet och förtroendet för SU:s verksam- het är det är alltid en åklagare vid Särskilda åklagarkammaren som beslutar om det ska inledas en förundersökning i de ärenden som SU handlägger. Det är också denne åklagare som, i egenskap av förunder- sökningsledare, avgör vilka utredningsåtgärder som ska vidtas.2 SU:s utredningsverksamhet har kontinuerlig beredskap gent- emot Särskilda åklagarkammaren. Detta innebär att det vid händelser som uppstår utanför kontorstid alltid finns en kommissarie vid av- delningen som kan bistå åklagare med att genomföra utredningsåt- gärder som inte kan vänta. Systemet med den samordning som beskrivs ovan innebär att en- dast sådana ärenden där förundersökning sannolikt kommer att in- ledas överförs till utredningsenheterna. Syftet med detta är att utred- ningsverksamheten ska kunna koncentrera sig på de ärenden där det verkligen finns anledning att vidta utredningsåtgärder samt att det inte ska bli någon ärendebalans så att utredningsåtgärder kan påbörjas. SU ska underrätta chefen för den region som är berörd eller, om den anställde inte är placerad i en region, motsvarande chef vid myndigheten respektive Säkerhetspolisen om avdelningens inkomna och avslutade ärenden. Informationsskyldigheten gäller även om- ständigheter som kan vara av betydelse för bedömningen av om den anställde bör omplaceras, stängas av, sägas upp eller avskedas från sin anställning på grund av misstanke om brottslig gärning eller annat grovt olämpligt beteende (14 § SuF). Denna skyldighet genomförs genom att information ges till grupperna för skiljande- och disciplin- ärenden (GSD) som utsett för detta samt till Säkerhetspolisen. 2Se även här ÅFS 2014:16. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande Förslag: Ett förordnande ska även fortsättningsvis få återkallas om ordningsvakten inte längre uppfyller villkoren för förordnande. Detsamma gäller om han eller hon åsidosätter sina skyldigheter eller om det finns något annat särskilt skäl för återkallelse. En ordningsvakt ska uppfylla högt ställda krav på laglydnad och lämp- lighet. Ordningsvakten ska också vidta de åtgärder som åligger honom eller henne gällande bland annat rapporteringsplikt och lydnadsplikt gentemot (se kapitel 5). Dessutom ska en ord- ningsvakt ha ett gott bemötande mot allmänheten och utföra sitt uppdrag på ett sätt som inger förtroende. Om en ordningsvakt inte längre uppfyller kraven på laglydnad och lämplighet i övrigt finns det anledning att överväga om förord- nandet ska återkallas. Detta kan vara fallet om ordningsvakten gör sig skyldig till brott eller om det finns andra omständigheter som gör att han eller hon är lämplig för sitt uppdrag. Om en uppgift i belastningsregistret upptäcks genom den inre till- syn som regelbundet gör av ordningsvakter finns det anledning att överväga återkallelse av förordnandet. Upptäcks brott som begåtts i tjänsten bör detta som regel med- föra att förordnandet återkallas. Vissa brott i tjänsten anses mer dis- kvalificerande än andra brott. Särskilt allvarligt är det när ordnings- vakten använt våld på ett oförsvarligt sätt eller när han eller hon har utnyttjat sin ställning i brottsligt syfte. Även brott som inte begåtts i tjänsten bör medföra återkallelse om brottet inte är bagatellartat. De utgångspunkter som gäller vid prövningen av frågan om förord- nande måste på samma sätt vara styrande vid prövningen av frågan om återkallelse av förordnandet (se avsnitt 7.5.1). Av betydelse bör bl.a. vara om begångna brott skett under tjänst- göringen som ordningsvakt samt vilket straffvärde brotten haft. All- mänt kan sägas att brott med lågt straffvärde som inte skett i tjänsten Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande (t ex upprepade trafikförseelser) inte per automatik bör föranleda återkallelse av förordnandet. Brottets karaktär och den tid som för- flutit sedan brottet begicks bör också tillmätas betydelse. Ställnings- taganden i frågan om återkallelse måste alltid grundas på en helhets- bedömning av samtliga relevanta omständigheter. Även uppgifter i misstankeregistret kan komma fram vid Polismyndig- hetens återkommande inre tillsyn. Förekommer uppgifter i misstanke- registret bör även detta föranleda en prövning av om förordnandet ska återkallas. När det gäller denna prövning kan naturligtvis inte ta del av en dom för att avgöra huruvida en ordnings- vakts förordnande ska återkallas utan det krävs att myndigheten tar in uppgifter från exempelvis förundersökningar. Samma avvägningar rörande det misstänkta brottets art och straffvärde som vid laglyd- nadsprövningen bör dock göras. Exempelvis bör en ordningsvakt som är skäligen misstänkt för uppsåtligt brott mot liv och hälsa eller frihet och frid, tillgreppsbrott, vapen-, narkotika- och dopningsbrott i de flesta fall får sitt förordnande återkallat med hänvisning till bristande lämplighet även om det ännu inte finns en lagakraftvunnen dom. Påstående om brott och påstående om olämpligt beteende Om det förekommer påståenden om att en ordningsvakt begått brott kan detta föranleda att ett ärende om återkallelse av förordnande inleds. Även situationer där att en ordningsvakt visat prov på bristande omdöme och lämplighet i tjänsteutövningen bör kunna föranleda återkallelse av förordnandet. Så kan vara fallet om en ordningsvakt i samband med ingripanden vid upprepade tillfällen visat ett olämpligt bemötande eller använt ett olämpligt språkbruk. Andra exempel som med styrka talar för att förordnandet ska återkallas är att ordningsvakten har använt våld på ett oförsvarligt sätt eller utnyttjat sin ställning i brottsligt syfte eller på något annat uppenbart olämpligt sätt (jfr se prop. 1979/80:122 s. 70). Om det framkommer konkreta omständigheter som talar för att ordnings- vakter missbrukar narkotika eller något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel kan det vara Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande grund för återkallelse. Det kan även finnas andra exempel på situ- ationer där det visat sig att ordningsvakten är olämplig att inneha ett förordnande. En ordningsvakt har ett antal åligganden som framgår av LOV eller av ordningsvaktsförordningen. En ordningsvakt är till exempel skyl- dig att lyda en order som en polisman meddelar i tjänsten.