sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — En möjlighet till småskalig gårdsförsäljning av alkoholdrycker SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker, under förutsättning att Systembolagets monopol säkras (dir. 2020:118). Som särskild utredare förordnades f.d. landshövdingen . Utredningen har an- tagit namnet (S 2020:15). Som sakkunniga att bistå utredningen förordnades departementssekreteraren , kansli- rådet och ämnesrådet . Som experter att biträda utredningen förordnades från och med chefs- juristen , f.d. domaren i , ordföranden , branschansvarige , drogpolitiska chefen , ämnesrådet , chefsjuristen , sakkunnige , styrelse- ledamoten , enhetschefen och fil. entledigades från uppdraget som expert. Från och med förordnades drogpolitiska chefen som expert. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den Som sekreterare i utredningen anställdes departementssekreteraren . Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ........ 1.2Förslag till förordning om ändring i alkoholförordningen (2010:1636)........................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Utgångspunkter för utredningens uppdrag.................... Frågans tidigare behandling.................................................... Betänkandet En ny alkohollag SOU 2009:22 ......... 3.3.2Propositionen En ny alkohollag 2009/10:125.................................................... 3.3.4Betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring SOU 2017:95...................................... Detaljhandel med alkoholdrycker i .................... Tillverkningen av alkoholdrycker i ..................... och övriga jästa drycker ............................................... Spritdrycker och blanddrycker .............................................. Den svenska alkohollagstiftningen........................................ Servering och provsmakning .................................. Privatimport, resandeinförsel m.m. ....................... 6.2.1Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget eller FEUF).......... Några utgångspunkter för utredningens EU-rättsliga EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt bibehållet detaljhandelsmonopol ................. Övergripande om primärrätten............................... 9.2Gårdsförsäljning kan komma att ses som diskriminerande, och därmed som ett handelshinder........................................................... 9.3Gårdsförsäljning får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna ............... 9.4 Gårdsförsäljning får inte utformas mer handelshindrande än nödvändigt .................................. 9.5En restriktiv gårdsförsäljning försvagar inte 9.6Om skulle göra en annan bedömning, betyder det inte att monopolet behöver avskaffas Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker .................. Utgångspunkter och övergripande vägval ........................... Vad som ska avses med gårdsförsäljning ............................. Formerna för gårdsförsäljning.............................. 10.2.2 Endast i begränsade kvantiteter ............................ Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning ............................ Småskalighet och oberoende................................. 10.4.1 Egen eller lokal produktion av råvara................... Lokalisering på landsbygd..................................... 10.4.3 Alternativ modell för gårdsförsäljning................. 10.5 Villkor som ska gälla vid gårdsförsäljning........................... 10.5.3Allmänna bestämmelser om bl.a. försäljning Tillstånds- och tillsynsmyndighet ....................................... Krav på tillstånd .................................................... Tillstånds- och tillsynsmyndighet........................ Påföljder vid misskötsel........................................ Förutsättningar för tillstånd................................. Krav på försäljningsställe ...................................... Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad Konsekvenser av utredningens förslag ................................ Konsekvenser för folkhälsan ................................ 12.2.4 Konsekvenser för det offentliga........................... Konsekvenser för näringslivet.............................. Konsekvenser för konsumenter ........................... Konsekvenser för jämställdhet ............................. 12.2.9 Anmälan till .......................... 12.3 Konsekvenser av utredningens alternativa förslag ............. Konsekvenser för folkhälsan................................. 12.3.2 Konsekvenser för det offentliga ........................... Konsekvenser för näringslivet .............................. Konsekvenser av att inte tillåta någon form av gårdsförsäljning (noll-alternativ)..................................... Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ...... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:118.............................................. Bilaga 2 Alternativa författningsförslag ......................................... Bilaga 3 Analys av den svenska dryckesbranschen........................ Bilaga 4 Folkhälsoeffekter av gårdsförsäljning.............................. Utredningens övergripande uppdrag har varit att utreda om och i så fall hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan införas i , under förutsättning att Systembolagets monopol säkras. Frågan om gårdsförsäljning har utretts tidigare, (SOU 2010:98), utan att resultera i förändrad lagstiftning. Avgö- rande frågor för utredningen att besvara har varit vilket utrymme som medger för att tillåta gårdsförsäljning med ett i övrigt bevarat detaljhandelsmonopol, samt vilka eventuella folkhälsokonse- kvenser som ett införande av gårdsförsäljning skulle kunna innebära. Bakgrund – detaljhandelsmonopolet och svensk dryckestillverkning I är det enbart Systembolaget som får bedriva detaljhandel med alkoholdrycker med en alkohalt som överstiger 2,25 volympro- cent, med undantag för folköl. Begränsningar i tillgång och tillgäng- lighet genom aktiv prispolitik (alkoholskatten) och detaljhandels- monopolet, har utgjort statens viktigaste verktyg för att minska de alkoholrelaterade skadeverkningarna. Den restriktiva alkoholpoliti- ken har dock alltid behövt balanseras mot allmänhetens intresse av att faktiskt få tillgång till alkohol i ordnade former. är det exempelvis under vissa förutsättningar tillåtet för den som till- verkar alkoholdrycker av råvaror som producerats på den egna går- den, att efter särskilt tillstånd erbjuda provsmakning, även om till- verkaren saknar serveringstillstånd. har antalet tillverkare av alkoholdrycker i ökat kraftigt. Vid utgången av fanns det 792 företag som var in- riktade på tillverkning av alkoholdrycker i , jämfört med 90 tillverkare 2010. Öl är den största kategorin med 581 tillverkare och den dryckeskategori som vuxit mest . Den näst största kategorin är spritdryck där antalet tillverkare också har ökat kraftigt . fanns 86 tillverkare av spritdrycker i . Tillverkare av cider var 2020 den tredje största kategorin (68 tillverkare) följd av vintillverkare (57 tillverkare). Den stora ökningen av antalet dryckestillverkare är ett resultat av att många, mindre tillverkare har etablerat sig. Nio av tio svenska tillverkare av alkoholdrycker har färre än fem anställda, och de flesta sysselsätter en till två heltidstjänster. De tio största tillverkarna stod för av de svensktillverkade drycker som såldes på Systembolaget 2020. Den stora ökning i antalet alkoholtillverkare har inte heller sammanfallit med att mängden alkohol som tillverkas i har ökat, snarare tvärt om. Många dryckestillverkare har besöksverksamhet i någon form, exempelvis rundvandringar, provsmakningar och servering. Samti- digt upplever många tillverkare att de hämmas av att inte kunna sälja sin produktion från tillverkningsstället. Flera dryckestillverkare har för utredningen berättat om en frustration som de upplever hos be- sökare när dessa informeras om att de inte kan köpa med sig någon dryck från besöket. De ser gårdsförsäljning som den ingrediens som gör besöksupplevelsen komplett. Vid sidan av besöksverksamheten anges också gårdsförsäljning vara ett viktigt verktyg för att främja export och produktutveckling. som många tillverkare efterfrågar en möjlighet till gårds- försäljning, finns en bred förankring för Systembolagets monopol. Många tillverkare har påpekat att man inte stödjer införandet av gårds- försäljning om det sker på bekostnad av detaljhandelsmonopolet. EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning Genom gårdsförsäljning skulle svenska tillverkare av alkoholdrycker ges tillgång till en försäljningskanal i som utlandsbaserade tillverkare inte ges tillgång till. Detta väcker framför allt två EU- rättsliga frågor. Den ena är om ett sådant gynnande av svenska till- verkare kan accepteras utifrån de regler om icke-diskriminering som gäller inom EU (artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska - unionens funktionssätt, FEUF). Den andra frågan är om detta kan förändra den EU-rättsliga bedömningen av Systembolagets detalj- handelsmonopol (nationella handelsmonopol på varuområdet regle- ras, i detta hänseende, genom artikel 37 FEUF). En restriktiv form av gårdsförsäljning är förenlig med om fri varurörlighet Utredningen bedömer att gårdsförsäljning kan komma att ses som ett handelshinder vid en EU-rättslig prövning. Det går i och för sig att argumentera för att gårdsförsäljning är konkurrensutjämnande snarare än konkurrenssnedvridande eftersom det innebär att försälj- ning från tillverkningsstället tillåts i på samma sätt som det är tillåtet i de flesta andra länder. Trots det talar praxis, inte minst målet Visnapuu1 som rörde finska regler om bl.a. gårdsförsäljning, för att en sådan reglering kan anses diskrimine- rande och därmed ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. Utred- ningen har därför analyserat om och, i så fall, under vilka förut- sättningar som en sådan reglering kan rättfärdigas med hänvisning till artikel 36 FEUF. Den svenska alkohollagstiftningens övergripande mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och so- ciala skadeverkningar. Skyddet för folkhälsan är ett sådant syfte som enligt artikel 36 FEUF kan rättfärdiga handelshinder. En handels- hindrande reglering kan dock bara rättfärdigas med hänvisning till skyddet för folkhälsan om åtgärden är proportionerlig och folkhäl- soskyddet inte kan anses ha missbrukats och utnyttjats för att dis- kriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. Målet Visnapuu visar enligt utred- ningen att gårdsförsäljning kan gå att förena med dessa villkor. Regleringen behöver dock säkerställa att gårdsförsäljningen sker i begränsad omfattning och inte underminerar den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen i . Gårdsförsäljningen får inte heller framstå som en godtycklig diskriminering av utlandsbaserade till- verkare av alkoholhaltiga drycker. Detta talar enligt utredningen för en reglering som bygger på utgångspunkten att stärka besöks- näringen och som utgår från att besöket på tillverkningsstället, snarare än själva försäljningen, står i centrum vid gårdsförsäljning. 1Mål C-198/14 . En restriktiv form av gårdsförsäljning försvagar inte detaljhandelsmonopolets ställning För detaljhandelsmonopol finns en specialreglering i artikel 37 FEUF. Bestämmelsen kräver inte att statliga handelsmonopol av- skaffas, utan att dessa ska anpassas så att de är fullt ut icke-diskrimi- nerande. Om gårdsförsäljning införs ska regleringen som rör sådan försäljning prövas mot artikel 34 och 36 FEUF, medan detaljhan- delsmonopolet fortsatt ska prövas mot artikel 37 FEUF. Utred- ningen bedömer inte att gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle medföra att Systembolagets detaljhandelsmonopol skulle hamna i konflikt med kriterierna om icke-diskriminering i artikel 37 FEUF. Gårdsförsäljning innebär dock ett avsteg från den s.k. desin- tresseringsprincipen, dvs. att utesluta privata vinstintressen. Därför behöver särskilda begränsningar införas för att hantera de ökade ris- ker för folkhälsan som följer av att tillåta privata vinstintressen i detaljledet. Under förutsättning att detta säkerställs, bör inte gårds- försäljning medföra att den svenska alkoholpolitiken framstår som osystematisk eller osammanhängande. Regeringen kommer ha möjlighet att föra en dialog med Euro- peiska kommissionen om förslagets förenlighet med innan det kan antas. Även om skulle göra en annan bedöm- ning än utredningen och i efterhand underkänna en införd rätt till gårdsförsäljning, betyder det inte heller att det svenska detaljhandels- monopolet äventyras. I ett sådant fall skulle vara skyldig att anpassa regleringen eller, om det skulle anses nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning. skulle däremot inte vara tvingat att avskaffa detaljhandelsmonopolet. De EU-rättsliga experter som regeringen har utsett att bistå ut- redningen står bakom den EU-rättsliga analysen som redovisas i betänkandet. Utredningens förslag om gårdsförsäljning i Vad som ska avses med gårdsförsäljning Utredningen bedömer att de viktigaste begränsningarna ur ett EU- rättsligt perspektiv avser hur försäljningen tillåts bedrivas. För det första föreslår utredningen att gårdsförsäljning endast tillåts i an- slutning till ett betalt studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella produkten på tillverkningsstället. På så sätt säkerställs det att besöket snarare än försäljningen står i centrum och att gårds- försäljningen tydligt knyts till dryckestillverkarnas roll i besöksnär- ingen. För det andra föreslår utredningen begränsningar för hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle. Försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle ska inte överstiga spritdryck, vin, andra jästa drycker, och starköl. Dessa villkor innebär att den eventuella konkurrensfördel för gårdsförsäljare i förhållande till utlandsbaserade tillverkare blir mycket begränsad och att sådan försäljning inte på något sätt kom- mer att utgöra ett alternativ till den detaljhandel med alkoholdrycker som Systembolaget bedriver. Därigenom säkerställs också att de volymer som säljs genom gårdsförsäljning kommer att vara mycket begränsade och minskar risken för att sådan försäljning leder till negativa folkhälsoeffekter. Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning Gårdsförsäljning ska få bedrivas av den som tillverkar alkoholdrycker småskaligt, oberoende och hantverksmässigt, samt av den som odlar druvor som används för vintillverkning. Med småskalighet avses att tillverkarens produktionsvolym årli- gen får uppgå till högst spritdrycker, jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol (exempelvis öl eller cider) eller jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol (exempelvis vin och fruktvin). Tillverkaren ska också vara ekonomiskt och juridiskt oberoende från storskaliga tillverkare. Dessa förutsättningar innebär att ett fåtal relativt sett större tillver- kare av alkohol i inte kommer att få bedriva gårdsförsäljning. Att tillverkningen ska vara hantverksmässig innebär att den karak- tärsgivande delen av tillverkningen ska ske på tillverkningsplatsen. Det är alltså inte tillräckligt att exempelvis bara blanda inköpta kom- ponenter. Dessa krav för att gårdsförsäljning hålls inom en mycket begränsad omfattning och att det inte kommer bli fråga om lågprisprodukter som säljs genom gårdsförsäljning. Utredningen har övervägt om det är nödvändigt att exempelvis ställa krav på att den huvudsakliga råvaran ska vara egenodlad eller att tillverkningen ska vara lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning. Sådana krav skulle utesluta en stor andel av de svenska dryckestillverkarna. Med hjälp av skattningar som utred- ningen låtit utföra, har utredningen kunnat konstatera att gårdsförsäljningen även utan sådana krav kommer att vara mycket begränsad. Som framgår nedan skulle den ytterst begränsade ökning av alkoholkonsumtionen som gårdsförsäljning uppskattas ge upp- hov till, sakna märkbar effekt på de alkoholrelaterade skadorna i samhället. Mot den bakgrunden har utredningen inte kunnat identi- fiera något behov av att ställa krav på egen råvaruproduktion eller lokalisering på landsbygden. I utredningens uppdrag anges att om alternativa modeller för gårdsförsäljning identifieras, ska dessa redovisas inklusive deras för- och nackdelar. Utredningen lämnar därför även ett alternativt för- slag som ytterligare begränsar vilka alkoholdrycker som ska få ingå och vilken form av tillverkning som ska vara tillåten. Den alternativa modellen föreslås avse enbart jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker), där huvuddelen av råvarorna som ger alkoholdrycken dess karaktär har producerats på den egna gården. Detta skulle inkludera betydligt färre tillverkare än utredningens huvudförslag, och främst ge landsbygdslokaliserade tillverkare av vin och cider samt frukt- och vissa bärviner möjlighet till gårdsförsäljning. För att ge ett brett beredningsunderlag i det fortsatta arbetet lämnas ett författningsförslag även för detta alternativ. Utredningen föreslår att det ska krävas tillstånd från kommunen för att få bedriva gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning ska inte få bedrivas tidigare än och inte pågå längre än . I övrigt föreslås alkohollagens generella regler om försäljning gälla (åldersgränser, kontroll av nykterhet m.m.), samt motsvarande reg- ler om bl.a. lämplighet och prissättning som gäller vid servering av alkoholdrycker. Regleringen bör i ett första skede göras tidsbegränsad Som tidigare angetts bedömer utredningen att en förutsättning för reformens förenlighet med är dels att gårdsförsäljningens omfattning är mycket begränsad, dels att den inte medför några negativa folkhälsokonsekvenser, exempelvis till följd av en märkbar ökning av alkoholkonsumtionen. Det finns mot den bakgrunden skäl att gå fram med viss försiktighet genom en tidsbegränsad lagstiftning. Utredningen föreslår att regleringen i ett första steg bör gälla från ikraftträdandet. innan upphävandet bör reformen utvärderas. Den utvärderingen bör sedan ligga till grund för beslut om regleringen ska förlängas, göras permanent, ändras eller slopas. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens konsekvensanalys bygger bl.a. på branschanalyser och folkhälsoskattningar som har utfört på uppdrag av utred- ningen. Med antaganden om att tillväxten i branschen fortsätter som den har gjort , och utifrån det intresse som dryckestillver- karna visat för gårdsförsäljning, bedömer utredningen att cirka 50 vin- tillverkare, 90 destillerier, 630 ölbryggerier samt 80 cidertillverkare kommer bedriva gårdsförsäljning . Det är inte osannolikt att fr.a. antalet bryggerier är överskattat. bryggerier har exem- pelvis framfört att omkring 150 svenska bryggerier är s.k. spök- bryggerier, dvs. företag som tillverkar sitt öl i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårds- försäljning. Utredningen har dock valt att utgå ifrån högt skattade värden för att inte riskera att underskatta folkhälsokonsekvenserna. Förutsatt att antalet besökare på tillverkningsställen ökar med till följd av gårdsförsäljning och att varje besökare köper av den tillåtna kvantiteten, uppskattas den totala mäng- den ren alkohol som kommer att säljas genom gårdsförsäljning att motsvara av Systembolagets totala för- säljning . Den totala försäljningen via gårdsförsäljning beräk- nas att uppgå till knappt ren alkohol, vilket utgör ren alkohol per invånare och av den totala konsumtionsmängden. Förslaget bedöms inte märkbart påverka folkhälsan. Med ett an- tagande om att 15–av köpen kommer att ersätta köp som annars hade gjorts på exempelvis Systembolaget, medför gårdsför- säljning en ökning av alkoholrelaterade dödsfall och sjukhusvistelser med 0,22–0,. Det är en ökning som svårli- gen skulle gå att urskilja från den årliga variationen. Utredningen be- dömer inte heller att gårdsförsäljning riskerar att medföra någon be- tydande ökning av barn och ungas exponering gentemot alkohol jämfört med . Med samma antaganden som ovan uppskattas samhällets kostna- der för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet, vård och be- handling, produktionsbortfall och brottslighet öka med 235–287 mil- joner kronor till följd av gårdsförsäljning , en ökning med 0,24–0,. Detta inkluderar konsekvenser för alla delar av samhället – det offentliga, näringslivet samt hushållen. De totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjäns- ter samt spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning beräknas uppgå till 137–. Totalt beräknas det skapas drygt 1 300 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle därmed medföra en ökning av antal arbetstillfällen i dryckesbranschen med 17–. Utredningen skattar att omsättningen för dryckes- tillverkarna totalt ökar med , vilket mot- svarar per tillverkare. För dryckestillver- karna skulle detta innebära ett betydande tillskott, i en bransch där av tillverkarna bedömer lönsamheten som ganska dålig eller som mycket dålig. Systembolaget menar att utredningens förslag kommer medföra en minskad efterfrågan på deras sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), och att de därför kan behöva se över hur sortimentet ska hanteras och om det ska finnas kvar framöver. Denna bedömning delas dock inte av branschrepresentanter, som menar att efterfrågan på TSLS-sortimentet snarare kommer öka till följd av ett ökat intresse för närproducerat och småskaligt. Utredningens bedömning är att de begränsningar som föreslås för gårdsförsäljning samt det generellt ökade intresset för lokalt och småskaligt gör det minst lika troligt att gårdsförsäljning leder till en ökad efterfrågan av lokalt och småskaligt på Systembolaget. Gårdsförsäljning kan bidra med positiva spridningseffekter, exempelvis i form av att besökarna även besöker restauranger, lokala livsmedelsproducenter eller bor på hotell i närheten. Utredningen skattar att gårdsförsäljning kan medföra ökad omsättning för kring- liggande verksamheter på . Det är inte osannolikt att möjligheten att bedriva gårdsförsäljning kommer att vara som störst bland dryckestillverkare på landsbygden. Gårds- försäljning skulle därmed bidra till regeringens satsning för en levande och växande landsbygd där man ska kunna leva, bo och arbeta i alla delar av landet. The overall remit of the Inquiry has been to investigate whether and, if so, how farm gate sales of alcoholic drinks can be introduced in , while securing the monopoly of Systembolaget (Swedish Alcohol Retailing Monopoly). The question of farm gate sales has been investigated previously, most recently in 2010 (SOU 2010:98), without this resulting in amended legislation. Crucial questions for the Inquiry to answer have been what scope EU law allows for permitting farm gate sales while retaining the rest of the retailing monopoly and also what public health impacts may result from the introduction of farm gate sales. Background – the retailing monopoly and Swedish drink production In only Systembolaget may retail alcoholic drinks with an alcohol content of more than 2.25 percent by volume, with the ex- ception of medium-strength beer [folköl]. Restrictions on access and availability through an price policy (the alcohol tax) and the retailing monopoly have been the State’s most important tools for reducing alcohol-related harm.