sou · H9B368 · 2021-08-25 00:00:00 — Resterande år dömdes det inte ut någon påföljd inom det aktuella intervallet, dock med undantag då andelen fängelsestraff inom intervallet uppgick till 2 pro- cent. Några säkra slutsatser om denna siffra är hänförlig till lag- ändringen 2016 går dock inte att dra och varken 2019 eller 2020 döm- des några fängelsestraff i detta intervall ut. Figur 10.8 Andelsfördelningen i procent av antalet fängelsestraff för grov och synnerligen grov narkotikasmuggling åren 2002–2020 > 8 år-≤10 år Källa: Brå. Figurerna 10.9–10.10 nedan illustrerar utvecklingen i fråga om anta- let nyintagna på anstalt –2020 för narkotikabrott/ narkotikasmuggling fördelat på strafftid. I statistiken samredovisas samtliga grader av de två brotten; någon åtskillnad mellan brotten och deras olika grader görs således inte. Kriminalvårdens statistik omfattar samtliga nyintagna, både de som dömts av tingsrätt och hovrätt, vilket alltså är en skillnad från Brås statistik som endast omfattar tingsrättsdomar. Statistikupp- gifterna från respektive källa kan således skilja sig åt antingen genom att annan påföljd dömts ut i hovrätten än i tingsrätten eller genom att den tilltalade frikänts i tingsrätten men fällts till ansvar i hovrät- ten. Därigenom kan fler personer än de som dömts i tingsrätt bli intagna i anstalt. Vidare avtjänas inte alltid ett utdömt straff som det döms ut, vilket kan vara en annan förklaring till att sifforna skiljer sig åt. Figur 10.9 visar det totala antalet nyintagna på tikabrott/narkotikasmuggling –2020. Av figuren framkommer att antalet nyintagna låg mellan cirka 2 200–2 300 åren 2006–2011, för att därefter minska något till som lägst drygt 2 2013. Antalet nyintagna ökade därefter , för att nå perio- dens högsta notering med drygt 3 000 intagna, en ökning . Antalet intagna låg på ungefär samma nivå 2020. Som behandlats i avsnitt 10.5.2 ökade antalet lagföringar för narkotikabrotten (ringa brott ej medräknat) under ungefär , , varför denna ökning således kan spegla sig i ökningen av antalet nyintagna för narkotikabrott/narkotika- smuggling. Det ska dock framhållas att lagföringsbeslut även avser andra påföljder än just fängelse; antalet lagföringar kan således inte helt sättas i paritet med antalet nyintagna på anstalt. Figur 10.9 Totalt antal nyintagna på anstalt fördelat på huvudbrottet narkotikabrott/narkotikasmuggling åren 2003–2020 Källa: Kriminalvården. Figur 10.10 visar antalet nyintagna för narkotikabrott/narkotika- smuggling uppdelat på strafftid. Av figuren framgår att antalet in- tagna inom intervallet fängelse mindre än varierade endast marginellt mellan cirka 1 700 och 1 900 åren 2006–2013. ökade antalet stadigt till periodens högsta notering 2019 då antalet uppgick till cirka 2 600. Som framgår av figuren varierade antalet nyintagna som dömts till fängelse men lägre än –2019 mellan cirka 160–250, för att öka till 2020. Antalet nyintagna som dömts till fängelse men lägre än sjönk relativt stadigt , då antalet nyintagna uppgick till cirka 240, då antalet var cirka 120. Därefter steg antalet nyintagna inom detta intervall för i princip då antalet uppgick till 230, en ökning med från lägsta noteringen . När det sedan gäller antalet nyintagna som dömts till fängelse i längre än skedde en markant nedgång i antalet . Det högsta antalet nyintagna i detta intervall uppmättes för då antalet uppgick till 58. Därefter minskade antalet successivt till 2012. Antalet fortsatte sedan att minska till som lägst 2016. uppgick antalet nyintagna inom intervallet till 3 , en minskning med cirka 95 procentjämfört med . Kriminalvårdens statistik i fråga om antalet nyintagna för narko- tikabrott/narkotikasmuggling visar alltså att antalet nyintagna som dömts till fängelsestraff i intervallet fyra till fängelse minskade för att sedan öka under den senare delen av perioden och nå de nivåer som gällde . Intervallet är dock relativt vidsträckt och det går därför inte att dra några slutsatser om 2016 års lagändring haft någon effekt på fängelsestraffens längd i fråga om fängelsestraff som över- stiger , dvs. minimistraffet för de synnerligen grova brotten. Fängelsestraffen inom intervallet fängelse längre än mins- kade dock efter 2009, en minskning som tog fart 2011–2012, och som troligtvis är en effekt av praxisomläggningen 2011. Antalet fängelsestraff inom intervallet minskade därefter ytterligare och någon effekt av lagändring går inte att säkert konstatera avseende fängelsestraffen inom detta intervall. Figur 10.10 Nyintagna på anstalt fördelat på strafftid och huvudbrott narkotikabrott/narkotikasmuggling åren 2003–2020 T≥ 10år (inkl. livstid) Observera att figurens primäraxel visar antalet fängelsestraff för intervallet T<2 år, medan sekundäraxeln visar antalet för övriga intervall. Källa: Kriminalvården. 10.6.12016 års lagändring har haft avsedd effekt Bedömning: lagändring synes ha haft avsedd effekt på praxis i narkotikamål. Det finns inte behov av några lagändringar beträffande synnerligen grovt narkotikabrott eller synnerligen grov narkotikasmuggling. Enligt våra direktiv har vi i uppdrag att utvärdera om de lagändringar på narkotikaområdet som trädde i kraft har fått avsedd effekt och, vid behov, lämna förslag på författningsändringar. Syftet med en uppdelning av straffskalorna för grovt narkotika- brott respektive grov narkotikasmuggling genom införandet av ett synnerligen grovt brott var – som behandlats i avsnitt 10.2.4 – att en sådan lagändring skulle göra lagstiftningen tydligare och skapa förutsättningar för en väl avvägd och differentierad bedömning av straffvärdet. Intentionen var vidare att skapa förutsättningar för domstolarna att fullt ut, inom ramen för respektive straffskala, beakta samtliga för straffvärdet relevanta omständigheter, bl.a. sorten och mängden narkotika. Den övre delen av den befintliga straffskalan skulle således kunna tillämpas om gärningen avsett en mycket stor mängd narkotika även om inga andra försvårande om- ständigheter förelegat. Avsikten var dock inte att generellt påverka straffnivån för de allvarligaste narkotika- och narkotikasmugglings- brotten och det betonades att rättstillämpningen inte på nytt ska medföra en linjär straffmätning. Det kan också framhållas att de befintliga straffskalorna för de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten – fängelse och högst – ansågs ändamålsenligt utformade och tillräck- ligt vida för att möjliggöra differentierade bedömningar av straffvär- det. Införandet av de synnerligen grova brotten innebar således inte att straffen skärptes. Straffmaximum för brotten är alltjämt fängelse. har i avgörandet ”Lönnfacken I” (se avsnitt 10.3.2) anfört att vid prövningen av straffvärdet för befattning med stora mängder narkotika måste behovet av en differentierad straffmätning inom ramen för den givna straffskalan beaktas och att bedömningen måste skapa utrymme i den övre delen av straffskalan för de allra allvarligaste fallen. Utgångspunkten enligt domstolen är att sort- och mängdfaktorn tillåts få genomslag även på de högre straffnivå- erna, men att mängden och sorten måste ges en påtagligt avtagande betydelse som straffvärdehöjande omständighet vid stora mängder Detta speglar alltså regeringens ställningstaganden i för- arbetena till lagändring. Slutsatsen av förarbetena och Högsta domstolens uttalande är att något mängdmässigt tak inte ska tillämpas. Hela straffskalan ska kunna användas vid straffvärdebedömningen även när andra straff- värdehöjande omständigheter inte föreligger, men sort och mängd narkotika ska ha en avtagande effekt på straffvärdet. Vid genomgång av de hovrättsavgöranden som refererats i av- snitt 10.3.3 synes intentionen hos lagstiftaren samt Högsta dom- stolens uttalanden ha fått genomslag i praxis på så sätt att det inte längre ställs upp något mängdmässigt tak. För smuggling av stora mängder narkotika bedöms ofta straffvärdet överstiga minimistraf- fet med något eller även om gärningspersonen endast haft rollen som kurir (se t.ex. dom meddelad av Hovrätten över och i mål B 2912-17 där smuggling av kokain och heroin bedömdes ha ett straffvärde om åtta års fängelse för en kurir). Sort och mängd narkotika verkar vidare ha fått den avtagande betydelse som avsågs i förarbetena. När det gäller mycket stora mängder narkotika har straffvärdet ofta inte ansetts nå de allra högsta nivåerna på straffskalan. Exempelvis har smuggling av bl.a. cannabisharts, amfetamin och kokain ut- förd av en kurir bedömts ha ett straffvärde fängelse (Hovrätten över och mål B 1773-18). Det framgår också av praxis att skillnad görs mellan den som agerat kurir och den som haft en mer framträdande roll, dvs. andra omständigheter än sort och mängd har lett till ett högre straffvärde (se t.ex. dom meddelad av Hovrätten över och i mål B 2110-18 avseende smuggling av amfetamin, MDMA, cannabis och kokain som för den person som ansågs ha en mer inflytelserik roll bedömdes ha ett straffvärde motsvarande fängelse). Att den rättstillämpning som gett uttryck för synes ha fått genomslag i underrättspraxis har bekräftats av Drog- praxisgruppen. Gruppen menar att de tidigare straffvärdemässiga taken för att beakta sort och mängd narkotika inte längre finns i praxis. Man pekar på att sort och mängd narkotika har medfört att brott ansetts synnerligen grova och resulterat i fängelsestraff . Enligt torde detta innebära en strukturell skärpning på så sätt att det i tiden före lagändringen för en straffskärpning från fem till fängelse p.g.a. sort och mängd i regel krävdes en mängd som var cirka tio gånger större än de värden hade fastställt som tak, medan det enligt de fram- tagna riktlinjerna är tillräckligt med fem gånger så stor mängd. Vidare har Drogpraxisgruppen funnit att dess tabeller med angivna riktlinjer för straffvärden utifrån sort och mängd upp till överensstämmer med den praxis som utarbetats efter lagändringen, vilket innebär att domstolarna har bekräftat dessa värden i sin straff- värdesbedömning i fråga om sort och mängd narkotika. Av kriminalstatistiken framgår att det har skett en andelsförskjut- ning där de längre fängelsestraffen, eller längre, står för en mindre andel av påföljderna och de kortaste fängelsestraffen står för en allt större andel. Denna utveckling påbörjades redan före praxis- omläggningen 2011, men accelererade åren därefter. Det kan noteras en svag ökning i slutet av den undersökta perioden för fängelse- straffen i intervallet högre än men lägre än för narko- tikasmugglingsbrottet, dock inte för narkotikabrottet. För andelen fängelsestraff i de högre intervallen kan dock ingen motsvarande ökning skönjas för vare sig narkotikabrott eller narkotikasmuggling och andelen fängelsestraff överstigande har minskat mycket kraftigt i förhållande till hur andelsfördelningen såg ut under 2000- talet. Det genomsnittliga antalet fängelsemånader för grov och synner- ligen grov narkotikasmuggling tillsammans ökade i perioden. Införandet av det synnerligen grova brottet kan vara förklaringen till denna ökning i fråga om det genomsnittliga antalet fängelsemånader. Motsvarande siffra för grovt och synnerligen grovt narkotikabrott visar dock inte på någon märkbar ökning av antalet genomsnittligt utdömda fängelsemånaderna för de båda brotten. Även straffmassan för de nämnda brotten, dvs. det totala antalet fängelsemånader som dömts ut, ökade visserligen i slutet av den undersökta perioden. Straffmassans storlek är emellertid beroende av hur många personer som lagförs och döms till fängelsestraff. Antalet lagföringsbeslut styrs vidare, som nämnts ovan, av de brottsbekäm- pande myndigheternas insatser för att upptäcka och anmäla brott. Praxis i narkotikamål har således inte någon inverkan på detta antal, med mer än att en del av brotten som en följd av praxisomläggningen kan ha fått en lindrigare rubricering än vad som tidigare skulle ha varit fallet och således redovisas i den kategorin brott i stället. Som har framhållits i avsnitt 10.5.1 ska det beträffande kriminal- statistiken beaktas att lagändringen avseende införandet av syn- nerligen grovt narkotikabrott respektive synnerligen grov narko- tikasmuggling trädde i kraft . Statistiken omfattar således endast efter lagändringen. Narkotikabrott har ofta relativt långa utredningstider, varför ett brott som begåtts kan lagföras året därefter. Statistiken har således en viss inbyggd eftersläpning. Mot denna bakgrund är det svårt att dra några säkra slutsatser av statistiken i fråga om lagändringens effekt på straffens längd. Det ökade antalet genomsnittliga fängelsemånader samman- räknat för de grova och synnerligen grova narkotikasmugglings- brotten samt den mindre ökning av andelen längre fängelsestraff i intervallet men lägre än i slutet av den undersökta perioden för narkotikasmuggling skulle dock kunna tyda på att lagändring har medfört att sort och mängd narkotika fått större genomslag vid straffvärdebedömningen än vad som var fallet åren strax efter praxisomläggningen. Sammanfattningsvis framstår det som om att lagändring haft effekt på praxisutvecklingen på det sättet att det inte längre finns något tak för att kunna beakta sort och mängd narkotika i straffvärdebedömningen. Det innebär att det inte längre finns något hinder i rättspraxis mot att vid de allvarligaste fallen av narkotika- brottslighet, som inkluderar hantering av synnerligen stora mängder narkotika, utnyttja hela den tillämpliga straffskalan upp till fängelse även om det inte föreligger några andra kvalificerande om- ständigheter. I linje med regeringens uttalanden i förarbetena till lagändringen har dock sort och mängd narkotika en av allt att döma avtagande effekt på straffvärdebedömningen, vilket särskilt framgår av att fäng- elsestraffen högre än stadigt har minskat under den under- sökta perioden. Detta ska dock ses i ljuset av att det vid interna- tionell narkotikabrottslighet förekommer exempel på att extremt stora partier transporteras och hanteras i ett sammanhang och att det vid bedömningen av straffvärde utifrån enbart sort och mängd är naturligt att reservera den allra översta delen av straffskalan för sådana fall. Med förbehåll för att det har förflutit förhållandevis sedan reformen trädde i kraft blir slutsatsen att införandet av synnerligen grovt narkotikabrott respektive synnerligen grov narkotikasmugg- ling i allt väsentligt har fått den effekt som eftersträvades av lag- stiftaren. Det kan inte heller anses önskvärt att återgå till en rättstillämp- ning som innebär en linjär straffmätning utifrån sort och mängd narkotika ända upp till maximistraffet. Med ett sådant synsätt finns det inte – som gett uttryck för i de rättsfall som manifesterade praxisomläggningen – utrymme att beakta andra för- svårande omständigheter än sort och mängd inom ramen för den befintliga straffskalan. De personer som transporterar stora volymer narkotika är ofta kurirer utan någon större insyn i de bakomliggande förhållandena till narkotikahanteringen. Med en linjär straffmätning är det denna typ av gärningsperson som riskerar de strängaste straf- fen, medan personer som är djupare involverade i hanteringen straf- fas mildare eftersom de sällan hanterar sådana mängder narkotika att straffvärdet av den anledningen når maximistraffet. Det är därför önskvärt att sort och mängd ges en avtagande betydelse på straff- mätningen på sätt som skett efter praxisomläggningen och att dom- stolarna ges möjlighet att ta hänsyn till andra omständigheter, som t.ex. gärningspersonens roll och insikter i den bakomliggande han- teringen av narkotikan. Mot bakgrund av vad som redovisats saknas det enligt vår mening skäl att lägga fram förslag till ändrade straffskalor för de grova och synnerligen grova narkotikabrotten. 10.6.2En särskild straffskala bör införas för narkotikabrott som innefattar försäljning eller annan befattning med narkotika som är avsedd att säljas Förslag: En särskild straffskala införs för narkotikabrott av nor- malgraden som omfattar försäljning eller annan befattning med narkotika som är avsedd att säljas. Straffskalan ska vara fängelse i lägst och högst . Narkotikabrott som omfattar försäljning eller befattning med narkotika som är avsedd att säljas ska inte kunna bedömas som ringa narkotikabrott. I våra direktiv anges att det finns ett samband mellan narkotika- marknaden och de kriminella nätverken samt det våld som förekom- mer i kriminella miljöer. Regeringen framhåller också i direktiven att det är angeläget att den straffrättsliga lagstiftningen, som har en central roll i narkotikabekämpningen, tydligt förmedlar att sam- hället ser strängt på illegal narkotikahantering. I vårt uppdrag ingår därför att se över straffskalorna för narkotikabrott och narkotika- smuggling. En sådan översyn bör enligt våra direktiv, bl.a. med hän- syn till förekomsten av en öppen narkotikahandel och till sambandet mellan narkotikahandeln och våldet i kriminella miljöer, särskilt inriktas på gärningar som avser försäljning av narkotika. Vi ska enligt direktiven överväga om straffskalorna för narkotikabrott och nar- kotikasmuggling bör ändras och oavsett bedömning lämna förslag som innebär en höjd straffnivå för gärningar som avser överlåtelse av narkotika. För tydlighets skull bör framhållas att våra överväganden enbart avser olovlig försäljning av narkotika. Bestämmelser om lovlig för- säljning efter tillstånd från finns i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och denna typ av försäljning avses alltså inte i det följande. Försäljning av små mängder narkotika leder som regel endast till ett lågt straff Den som säljer narkotika direkt till missbrukare vid s.k. gatuförsälj- ning bär ofta med sig endast små mängder narkotika. Ett vanligt till- vägagångsätt vid gatuförsäljning av narkotika är också, enligt uppgift från de poliser vi har varit i kontakt med, att en person tar emot kontanter för narkotikan, medan köparen hänvisas till en annan per- son för själva överlämnandet av narkotikan. Oavsett hur en försäljning till konsument, dvs. en enskild brukare i praktiken går till, är det ofta fråga om små mängder narkotika som säljaren har i sin omedelbara besittning. Även om det kan styrkas att en eller flera överlåtelser har skett är det, med hänsyn till den ringa mängden narkotika, vanligt att de utdömda straffen vid konstaterade överlåtelser är förhållandevis låga. Som framgår av avsnitt 10.4 är sort och mängd narkotika styrande vid straffmätningen i fråga om mindre allvarlig narkotikabrottslighet. Rättsfallet NJA 2017 s. 45, som behandlas i avsnitt 10.4.2, kan tas som exempel. I det fallet be- dömdes innehav i överlåtelsesyfte av heroin ha ett straff- värde motsvarande två månaders fängelse, varvid påföljden bestämdes till skyddstillsyn med en föreskrift om 60 timmars samhällstjänst. Här ska beaktas att heroin anses vara en mycket farligare narkotikasort än t.ex. cannabis. Samma straffvärde för cannabis motsvarar enligt de rikt- linjer som Drogpraxisgruppen tagit fram en mängd om . Cannabis handlas i ofta i mängder om eller åt gången.37 Dessa mängder cannabis motsvarar enligt riktlinjerna endast bötesstraff och utgör således ringa brott. Även om en konstaterad överlåtelse endast i undantagsfall är att bedöma som ringa narkoti- kabrott är det ändock fråga om brottslighet som bedöms ha ett lågt straffvärde och således renderar endast ett kort fängelsestraff eller en icke-frihetsberövande påföljd såsom villkorlig dom eller skydds- tillsyn. Detsamma gäller annan befattning med mindre mängder narkotika som är avsedd att säljas. 37Se t.ex. informationsbroschyr framtagen av vid , Infor- mation till vårdnadshavare – tips om cannabis. Det finns skäl att se strängare på försäljning eller annan befattning med narkotika som är avsedd att säljas även om det handlar om små mängder Av den redogörelse för hur narkotikamarknaden i ser ut och vilka som är dess aktörer, som finns i avsnitt 3.4, kan följande slut- satser dras: •Narkotikaförsäljningen, och då främst försäljning av cannabis, är en betydande inkomstkälla för de kriminella nätverken. •Narkotikamarknaden bidrar i sin tur till annan brottslighet, så- som penningtvätt. •Narkotikamarknaden är en sådan konfliktyta som genererar vålds- brott och konflikter i den kriminella miljön kan härledas till riva- litet om försäljning i vissa områden. •Narkotikaförsäljning och annan hantering av narkotika utgör en vanlig inkörsport i en kriminell livsstil för unga i utsatta områden. Unga personer involveras av de kriminella nätverken i försälj- ningen av narkotika i sitt närområde, genom umgänge med andra brottsaktiva och till synes utan tvång. •Försäljningen av narkotika, som ofta sker öppet på gatan i bo- stads- eller centrumområden i utsatta områden, bidrar till en otrygghet i lokalsamhället. •Konflikter som har sin grund i narkotikaförsäljning kan också utspelas i offentliga miljöer, med risk för att personer som vistas där kommer till skada. Den bild av narkotikamarknaden och dess aktörer såsom den be- skrivs i våra direktiv, stämmer således överens med de slutsatser som kan dras av de rapporter vi har studerat på området samt av våra kontakter med företrädare för . Mot bakgrund av narkotikahandelns ovan beskrivna skadeverk- ningar finns det anledning att se strängt på narkotikabrott som avser försäljning eller annan befattning med narkotika som är avsedd att säljas (se även avsnitt 7.3 om de där listade anledningarna att över- väga skärpningar av den straffrättsliga lagsstiftning som aktualiseras vid brott med anknytning till kriminella nätverk). Det kan ifråga- sättas om straffen för narkotikabrott av normalgraden avseende för- säljning eller annan befattning med narkotika som är avsedd att säljas är proportionerliga i den mening att de tillräckligt tydligt svarar mot allvaret hos denna typ av brottslighet med hänsyn till de ovan be- skrivna skadeeffekterna av narkotikaförsäljningen. Även om den mängd narkotika som är föremål för försäljning vid en viss överlåtelse är liten utgör försäljningen som sådan en verk- samhet som leder till mycket negativa konsekvenser för såväl de individer som involveras i den som för samhället i stort. Enligt vår mening finns det därför starka skäl som talar för att straffen för brott av normalgraden som avser försäljning eller befattning med narko- tika som är avsedd att säljas bör skärpas. Att överlåta narkotika i vinstsyfte bör således i sig anses vara så allvarligt att straffvärdet bör uppgå till ett antal månaders fängelse redan vid en enstaka försälj- ning av en mindre mängd eller med befattning med en liten mängd narkotika för sådant ändamål. Straffvärdet bör därefter öka i pro- portion till mängd och sort narkotika och med hänsyn till övriga omständigheter, så att försäljning och annan befattning med narko- tika som är avsedd att säljas genomgående bestraffas strängare än annan befattning med narkotika. Ett skäl som skulle kunna anföras mot ett strängare ingripande mot försäljning av narkotika är att forskning indikerar att myndig- heters insatser mot narkotikaförsäljning i ett kort perspektiv kan riskera att spä på våldsanvändningen bland de aktörer som är aktiva på marknaden.38 Osäkerhet råder om detta gäller också för , men även om man inte kan bortse från sådana kortsiktiga effekter av en straffskärpning finns det enligt vår mening inte av denna anled- ning skäl att avstå från en sådan åtgärd. Det skulle i så fall innebära att lagstiftaren accepterade nuvarande handel och spridning av nar- kotika i samhället. Risken för upptrappad användning av våld mellan olika aktörer på narkotikamarknaden måste i stället mötas av ökad beredskap från de brottsbekämpande myndigheternas sida. 38Brå (2021), Dödligt skjutvapenvåld i och anda europeiska länder, En jämförande studie av nivåer, trender och våldsmetoder, rapport 2021:8 s. 79. En särskild straffskala bör införas för normalgradsbrott som avser försäljning av narkotika och annan befattning med narkotika avsedd att säljas Frågan är då hur en skärpning av straffen enligt nu angivna utgångs- punkter bör åstadkommas.