sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — På dessa orter kan jämförelsematerialet vid bruks- värdesprövningar därmed komma att se annorlunda ut jämfört med . Detta kan leda till att skälig hyra för vissa lägenheter bedöms ligga på en högre nivå än om ventilen inte hade tillämpats. Vägen mot en mer rättvisande hyresspridning, där hyresstruk- turerna återspeglar boendekonsumenternas värderingar, skulle där- för på orter som inte vägt in läget i hyressättningen sannolikt främst handla om höjda hyror för vissa äldre lägenheter i centrala lägen. Lägenheter med relativt sett låg hyra i förhållande till de kvaliteter som värdesätts av hyresgästerna, omsätts i lägre omfattning än lägenheter där hyrorna uppfattas som höga i förhållande till kvali- teterna. Baserat på att bostadsförmedlingarna i hög grad beaktar hur lång kötid den bostadssökande har leder det till att de mest attraktiva bostäderna förmedlas till hushåll som kunnat planera sin boende- karriär , dvs. inte de som objektivt sett har störst behov av bostad eller de som saknar ekonomisk förmåga att lösa sina bostadsbehov. En viss rörlighet kan uppstå genom att hushåll som bor i bestånd som får hyreshöjningar söker sig till delar av beståndet med en lägre hyresnivå eller väljer att bo i en mindre bostad. Det finns ett starkt besittningsskydd för befintliga hyres- gäster. En okontrollerad hyresutveckling skulle försvaga detta besitt- ningsskydd och dessutom skapa en otrygghet för hyresgäster genom ökad osäkerhet om framtida boendekostnader. Kommissionen be- dömer att de hyresförändringar som kan bli följden av förslaget inte kommer att ha sådan påverkan på hyresnivåerna att den skyddsregel som finns behöver förstärkas. Den bestämmelsen har för övrigt genom propositionen Stärkt skydd för hyresgäster (prop. 2020/21:201) föreslagits komma att ändras till hyresgästernas fördel. Det finns dock anledning att följa utvecklingen efter införandet av de nya reglerna. Utifrån de analyser som vi har genomfört kan vi konstatera att socio- ekonomiskt svaga och utsatta områden generellt värderas lägst i fråga om lägesfaktorn medan centralt belägna områden värderas högst. Det kan också konstateras att byggnadernas ålder påverkar hur attraktiv en bostad upplevs. Hus uppförda är tydligt minst attraktiva medan nyproduktion och hus från är mest attraktiva. En effekt av våra förslag bör därför bli att hyres- nivåerna i socioekonomiskt svaga områden med fastigheter byggda under miljonprogramsåren inte kommer att höjas på motsvarande sätt som hyresnivåerna i andra områden. Det svenska fastighetsbeståndet kännetecknas av en stor andel bostäder byggda –1970-talen, många har ett omfattande renoveringsbehov. Hyresnivåerna i det orenoverade beståndet i mindre attraktiva områden, framför allt i storstadsområdena, är oftast låga i förhållande till mer attraktiva områden eller renoverade bestånd. Vad som kommer att hända med hyresnivåerna i detta bestånd är i hög grad beroende av vilken hyresnivå som kommer att etableras efter genomförda renoveringar. Omfattningen av renoveringarna är visserligen upp till fastighetsägarna men kraven från och tillämp- ningen av byggregler spelar in. Hyresnivåerna i stora delar av det befintliga beståndet av hyres- lägenheter i landet påverkas i mindre utsträckning eller inte alls genom förslagen. Den sammantagna offentligfinansiella effekten av utredningens förslag bedöms vara marginell. Hyreshöjningar i vissa bestånd, och på vissa orter, kan dock bidra till behov som kan leda till ökade utbetalningar ur socialförsäkringssystemen, i form av ett ökat behov av bostadsbidrag och bostadstillägg. Hushållsinkoms- terna hos dem som bor i lägenheter vars hyror kan komma att om- prövas går inte att ta fram, då det inte finns någon hyresstatistik att basera analysen på. De socioekonomiskt svaga områdena där det finns ett högt bidragsberoende kommer baserat på våra analyser inte att beröras av förslagen. För flertalet hushåll är hyresmarknaden viktig. Oavsett preferenser och ekonomiska förutsättningar kan alla komma att bli hyresgäster under kortare eller under livet. Många som bor i hyresrätt har valt boendeformen eftersom de slipper binda kapital och ansvara för underhåll. En väl fungerande hyresmarknad är särskilt viktig för de som inte har ekonomisk möjlighet att skaffa bostad på ägarmarknaden. Hushåll som är i början av sin boendekarriär, som ungdomar och nyanlända, och resurssvaga hushåll som saknar eget kapital och inte kan beviljas bolån är nästan helt hänvisade till hyresmarknaden. Hyresrätter är också viktiga för de som behöver en ny bostadslösning, temporär eller stadigvarande, efter en förändring i livssituationen, så som ett nytt arbete eller studieplats i en ny stad, en separation, tillökning eller frånfälle i hus- hållet. Äldre personer kan vilja flytta till en hyreslägenhet när barnen flyttat ut eller när man vill ha ett enklare boende. Förslagen förväntas skapa bättre förutsättningar för de marknads- mekanismer som, vid införandet av bruksvärdessystemet, sågs som en nödvändighet för att hyresnivåer och hyresstrukturer skulle utvecklas i linje med förändringar i preferenser och värderingar. En transparent och förutsägbar hyresutveckling är också viktig för hyresrättens attraktivitet ur ett ägar- och investeringsperspektiv. Hyresstrukturer som i högre grad än överensstämmer med boendekonsumenters värderingar av bostädernas kvaliteter kommer lättare att kunna rättfärdigas, leda till mindre inlåsningseffekter och bidra till ett mer effektivt utnyttjande av bostadsbeståndet. Det kan också förväntas främja en god fastighetsförvaltning och utveckling av boendekvaliteter som hyresgäster uppskattar och sätter värde på samt stärka investeringsvilja, öka konkurrensen mellan hyres- värdar och locka fler aktörer till hyresmarknaden. Därigenom ökar möjligheterna till ett varierat utbud av hyresrätter som kan efter- frågas av många. En hyresmarknad som är öppen för alla hushåll behöver utgå från såväl befintliga som potentiella hyresgäster. Tillägget i 55 § första stycket hyreslagen syftar till att lyfta fram att lägenhetens bruks- värde ska spegla sådana särskilda faktorer i boendet som hyresgäster i allmänhet sätter ett stort värde på. En hyresstruktur som ligger i linje med allmänna värderingar av dessa faktorer torde uppfattas som mer rättvisande och transparent än den struktur som finns i vissa orter . De som bor i de lägenheter där hyresnivån inte avspeglar en rimlig bedömning av bruksvärdesfaktorerna kan komma att påverkas av våra förslag. Sannolikt tillhör de som bor centralt i äldre lägen- heter i större städer, som inte har renoverats de senaste 10–15 åren, de som långsiktigt kommer att påverkas mest. Kommissionen har inte haft möjlighet att göra en fullständig analys av vilka dessa hushåll är och hur stor effekten för dessa kan tänkas bli. Avsaknaden av hyres- statistik omöjliggör en fördjupad analys av fördelningseffekterna. gjorda analyser har visat att en hyresstruktur som liknar prissättningen på bostadsrättsmarknaderna skulle medföra större procentuella hyreshöjningar för höginkomsttagare än för låginkomst- Ökningar av boendeutgiftsprocenten skulle vara större i områ- den där snittinkomsten är hög än där den är låg. Däremot skulle boendeutgiftsprocenten öka mer för låginkomsttagare än för hög- inkomsttagare enligt rapporterna.2 rapporter utgår dock från ett tillstånd med marknadshyror vilket inte föreslås av kommissionen, varför de minst attraktiva bostäderna där de ekono- miskt svagaste hyresgästerna bor inte väntas få hyresjusteringar i någon väsentlig utsträckning baserat på bruksvärdespåverkande fak- torer om alls några. Det skulle således kunna uppstå både regressiva och progressiva effekter av en hyresstruktur som mer avspeglar hyres- gästernas värderingar. Kommissionen känner inte till någon studie som har utrett effekterna av minskade inlåsningseffekter, som främst gynnar de som är outsiders på bostadsmarknaden (t.ex. unga och nyanlända) och som förslagen förväntas leda till. Kommissionen har inte kunnat göra en fullständig analys av om förslagen kommer att minska eller öka boendesegregationen. Man kan dock konstatera att vi har en påtagligt segregerad bostadsmarknad. Den centrala frågan när det gäller förslagens effekt på boendesegregationen är egentligen i vilken grad dagens hyres- struktur anses motverka boendesegregation. Även om låga hyror i attraktiva lägen borde kunna leda till minskad segregation så ger dagens platta hyresstruktur också upphov till boendesegregation genom exempelvis bostadsrättsombildningar, konceptrenoveringar, bytesaffärer och illegal handel med förstahandskontrakt i attraktiva lägen och längre köer till attraktiva lägenheter. Hyresvärdar med fastigheter i attraktiva lägen har också stora möjligheter att ställa hårda inkomstkrav eller välja hyresgäster med höga inkomster. Effekten av en ökad hyresspridning är därför inte självklar. Å ena sidan kan stigande relativa hyresnivåer i centrala lägen medföra att låginkomsttagare i högre grad pressas ut till ytterområden med lägre relativa hyror. Å andra sidan kan minskade inlåsningseffekter, större rörlighet, utjämnade kötider, minskad svarthandel, färre bytesaffärer och färre ombildningar innebära ökade möjligheter för boende i utsatta områden att få tillgång till lägenheter i mer centrala lägen. 2Se avsnitt 5.5. studie som jämförde utvecklingen i , där man under 1990- talet gradvis införde en mer differentierad hyresstruktur, och , där hyresnivåerna inte differentierades, fann inget stöd för hypotesen att en mer marknadsliknande hyressättning skulle leda till ökad boendesegregation.3 Den ändring av hyresstrukturen som våra förslag syftar till att åstad- komma, kommer att få olika effekter för fastighetsägare beroende på var deras lägenhetsbestånd finns och vilka kvaliteter de har i övrigt. De fastighetsägare som har lägenheter i attraktiva lägen kom- mer att få ökade hyresintäkter, liksom de som erbjuder andra attraktiva kvaliteter. Det stärker bolagens resultat- och balansräk- ningar, och kan leda till ökad investeringsvilja i bostadsfastigheter. Förslagen kan även innebära att andra delar av beståndet kan få sänkta eller oförändrade hyror. Med hänsyn till att det i stora delar av landet råder bostadsbrist är dock sänkningar av hyror mindre troliga annat än på marknader som har vakanser eller i fastigheter som erbjuder dålig kvalitet i förhållande till hyresnivån. Det beror helt och hållet på hur den lokala bostadsmarknaden ser ut. De fastighetsägare som har fastigheter i sämre lägen har fortsatt svaga incitament att medverka till att arbeta fram lokala hyres- sättningsmodeller. En ökad hyresspridning öppnar upp för ett mer varierat utbud av lägenheter med skiftande kvaliteter i olika lägen där hyran för den enskilda lägenheten avspeglar dess faktiska bruksvärde och inte hänger ihop med byggnadsåret. Detta skulle kunna leda till en sundare konkurrens mellan hyresvärdar och en ökad mångfald av aktörer. En hyressättning som gynnar stabilitet och förutsägbarhet under- lättar planering och finansiering av fastighetsförvaltningen. Inve- steringar i fastigheter binder mycket kapital och kan vara förenat med stora ekonomiska risker. Med en hyresstruktur som ligger mer i linje med boendekonsumenternas värderingar skulle sannolikt viljan att investera i, utveckla och behålla hyresbostäder stärkas. & ., (2006) Market Rents and Economic Segregation: Evidence from a Natural Experiment, 6:2, s. 167–189. minska incitamenten för bostadsrättsombildningar i attraktiva lägen och stärka hyresrätten som upplåtelseform även där. Förvaltningskvalitet är en faktor som utgör en viktig del av bruks- värdet som hyresgäster i allmänhet sätter ett stort värde på. Ett ökat fokus på förvaltningskvaliteten vid hyressättningen kan ge hyres- värdar incitament att fokusera på denna del av bruksvärdet. Förslaget om uppföljning av hyresstrukturer kan få till följd att fastighetsägare kommer att behöva rapportera in hyresnivåer och andra viktiga faktorer till statlig myndighet. Specialbostäder är inte särreglerade i lagstiftningen.4 Även sådana bostäder omfattas av hyreslagens bestämmelser om rättslig prövning av hyran. Kommissionens förslag innebär bland annat att bruks- värdet lyfts fram i lagtexten och att särskild hänsyn därvid ska tas till sådana faktorer som hyresgäster i allmänhet sätter ett stort värde på. Som vi framhållit tidigare ska bruksvärdet återspegla hyresgästernas allmänna syn på attraktiva boendekvaliteter. För hyresgäster som bor i specialbostäder kan dock begrepp såsom läge och kvalitet i hyressättningen och vad som för dem anses vara god kvalitet i boendet skilja sig åt från de preferenser som hyresgäster i allmänhet har på den allmänna hyresmarknaden. För hyresgäster som är studenter kan till exempel ett attraktivt geografiskt läge tänkas vara i närheten av universitet och högskola eller i ett campusområde. Det kan också innebära att värderingar av läge och kvalitet hos hyresgäster i specialbostäder inte får genomslag i bedömningen. Kommissionen föreslår inga särskilda ändringar för specialbostäder. Förslagen innebär dock inte heller någon inskränkning i den möjlighet som finns för de förhandlande parterna att i hyressättningen för special- bostäder särskilt beakta hur hyresgäster som hyr specialbostäder värdesätter olika geografiska lägen och kvaliteter. 4Hyreslägenheter som syftar till att tillgodose ett särskilt bostadsbehov och som ställer sär- skilda krav på hyresgästen brukar kallas specialbostäder. Till denna kategori av bostäder hänförs vanligtvis hyresbostäder för äldre, funktionshindrade och studenter. Dessa bostäder är inte tillgängliga för alla bostadssökande eftersom upplåtelsen ofta är kopplad till att hyres- gästen ska uppfylla vissa specifika krav. För att ges möjlighet att hyra till exempel en student- bostad ställs vanligtvis krav på att hyresgästen ska bedriva studier i viss omfattning. 9.5Konsekvenser för hyresmarknadens parter En transparent och offentlig hyresstatistik tillsammans med de övriga förslagen ger partsorganisationerna tydligare incitament att följa upp och driva på arbetet kring utveckling av de lokala hyres- strukturerna. Genom att lyfta fram bruksvärdet i lagtexten, grundat på vilka faktorer som hyresgäster i allmänhet värdesätter mest, ges incitament till parterna att även vid förhandlingar beakta sådana faktorer. Att arbeta med att differentiera hyror för att få en mer rättvisande hyresstruktur som utgår från boendevärderingar är förenat med kostnader. Från de undersökningar och intervjuer vi har genomfört kan vi se att systematisk hyressättning är arbetskrävande. Att fram- hålla vissa bruksvärdesfaktorer som särskilt viktiga bedöms kunna underlätta för de parter som arbetar med systematisk hyressättning genom att arbetet tydligare kan fokusera på att bedöma just dessa faktorer. Genom den föreslagna ventilen klargör lagstiftaren att parterna förutsätts förhandla hyror utifrån bruksvärdesfaktorer. Den lagfästa ventilen bör ge parterna ökade incitament till att förhandla och differentiera hyressättningen på orten utifrån rimliga bedömningar av bruksvärden. Att en hyra är satt genom kollektiva förhandlingar behöver inte innebära att den återspeglar en rimlig tolkning av bruksvärdet. Det står fortsatt parterna helt fritt att enas om hyror på de nivåer som parterna förmår, men det i sig innebär inte att en rättslig prövning ska baseras på hyror där bruksvärdet inte har beaktats i hyressätt- ningen. Vid den rättsliga prövningen kan part lägga fram underlag i form av statistik och analysmaterial som visar varför andra hyror inom de kollektiva förhandlingarna inte ska ligga till grund för hyres- nämndens avgörande av skälig hyra (se avsnitt 7.7). Tillgång till fördjupad hyresstatistik bör kunna förenkla parternas arbete med att bedöma och utveckla lokala hyresstrukturer. Parts- organisationerna förutsätts kunna bidra med kunskap vid utvecklingen av den offentliga hyresstatistiken. Uppföljningar av hyresstrukturer bör ge bättre incitament till parterna att anpassa hyresstrukturerna på respektive ort så att de stämmer bättre överens med boendekonsumen- ternas värderingar. Förslaget att hyresnämnderna ska kunna medla mellan de för- handlande parterna ger möjlighet att lotsa fram mer differentierade hyresstrukturer på orter där parterna inte kan komma överens. På många orter kan det räcka med mindre åtgärder för att åtgärda hyresstrukturerna. Kommissionen förväntar sig successiva anpass- ningar av hyresstrukturen framöver snarare än stora genomgripande hyresförändringar. 9.6Konsekvenser för hyresnämnder och Våra förslag innebär inte att hyresnämnderna framöver kommer att vara drivande för hur hyresnivåer utvecklas . Lagändringarna medför dock vissa förändringar i den rättsliga prövningen. Hyres- nämnderna ska bland annat fokusera på färre bruksvärdesfaktorer vid sin prövning. Den ventil som kommissionen föreslår kan förväntas få viss på- verkan på utfallet av den rättsliga prövningen på orter där det finns en hyresstruktur som inte speglar rimliga bruksvärden. Principerna bakom ventilen har en förankring i förarbeten och praxis. Man kan dock förvänta sig att den föreslagna lagbestämmelsen kan komma att tillämpas oftare än dessa principer. Vid den senaste större lagändringen 2011, då bland annat kollektivt förhandlade hyror blev hyresnormerande, skedde en uppgång av antalet ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen i hyresnämnderna. Av statistik från kan utläsas att antalet inkomna ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen uppgick till 166. ökade dessa till 620 ärenden, för att följande år se ut enligt följande: 2012 (329), 2013 (375) och 2014 (218). För var siffrorna enligt samma ärendekategori följande: 2010 (8), 2011 (13), 2012 (7), 2013 (10) och 2014 (5). Det kan uppstå en vilja att testa den nya lagstiftningen och antalet ärenden till hyresnämnderna kan därför öka på vissa orter under . Förmodligen kommer det att skilja stort mellan olika orter i landet. På orter där konfliktnivån mellan parterna är lägre förväntas ingen markant ökning. Det är framför allt på orter där det sker prövningar i större utsträckning som antalet ärenden kan för- väntas öka mest med de nya reglerna. Ändringarna i 55 § hyreslagen kan därför medföra en viss ökning av antalet ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen under . inkom 403 ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen till hyresnämnderna. Enligt uppgick tilldelade medel till Hyres- och arrendenämnderna till och till . Av domstolars årsredovisning framgår att genomsnittlig styckkostnad för ett ärende i hyres- och arrendenämnderna var 2 635 kronor.5 En ökning med 300 ären- den skulle motsvara en kostnad om . Den ärende- kategori som kan förväntas öka i antal med anledning av våra förslag, dvs. ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen, är dock i regel mer omfattande och resurskrävande än merparten av ärendena som nämn- derna hanterar. En uppskattning av behovet av ökade resurser för hyresnämn- derna är därför som mest , för att därefter falla tillbaka till 0–. Det är också möjligt att belastningen kan bli ojämn varför ärendebalansen på några håll kan komma att öka. I de fall medling kan lösa knutar skulle ärenden som annars hade tagits till i stället avlasta trycket på hyres- nämnderna, varför kostnaderna inte behöver få samma genomslag. Det kan i bästa fall medföra att behovet av anslagsförstärkningar inte uppstår. Som har nämnts gav regeringen en utredare i uppdrag att lämna förslag på ett oberoende tvistlösningsförfarande för kollektiva hyrestvister. Utredningen har avslutats och förslaget bereds för när- varande i . För det fall ett sådant tvistlösnings- förfarande blir verklighet kan det komma att minska antalet ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen i hyresnämnderna. Det ovan anförda kring eventuella kostnadsökningar grundas på att något tvistlösningsförfarande inte har införts. Skulle ett skiljeförfarande bli verklighet görs bedömningen att några ökade kostnader för hyres- nämndens inte uppkommer. 5Sveriges domstolars årsredovisning 2020, s. 159. 9.7Konsekvenser av uppföljning av hyresstrukturernas utveckling och fördjupad hyresstatistik Genom att , eller annan myndighet, får i uppdrag att när- mare utreda förutsättningarna för att löpande följa upp utvecklingen av hyresstrukturer och om hyrorna har differentierats med avseende på bruksvärde får lokala aktörer som är ansvariga för hyressättningen vägledning för att utveckla hyressättningen. Förslaget möter de behov av övergripande riktlinjer som påtalats av de som på lokal nivå förhandlar och arbetar med hyresstrukturer. En regelbunden genom- lysning medför att frågan om hyresstrukturen hamnar mer i fokus och kan bidra till att de ansvariga parterna för hyressättningen lägger större vikt vid den. Kommissionen stödjer förslaget från Utredningen om fri hyres- sättning vid nyproduktion om att lägenhetsregistret bör utvidgas med hyresuppgifter.6 Kommissionen anser dock att hyresuppgifterna i lägenhetsregistret bör omfatta alla typer av hyreslägenheter. En för- djupad offentlig hyresstatistik underlättar för parterna genom att det informationsunderlag som hyressättningen utgår från blir mer hel- täckande. Uppgifterna bör täcka alla former av hyressättning, inte bara de kollektivt förhandlade hyrorna. En offentlig datainsamling skulle också säkerställa att alla uppgifter tas fram med samma metoder och definitioner. Detta skulle öka kvaliteten. Genom att uppgifterna tas fram och valideras av en från parterna oberoende aktör så ökar också tillförlitligheten i informationsunderlaget och parternas egna uppgifter kan kontrolleras mot den offentliga hyres- statistiken. Med en fördjupad hyresstatistik kan precisionen i beräkningar av hyresspridning och hyresstrukturer öka och möjligheterna att göra kartläggningar av hur hyresmarknaden utvecklas förbättras. En för- djupad hyresstatistik kommer innebära att andra aktörer än parterna får insyn i hyressättningen och kan utvärdera och granska hur väl den uppfyller målen för bruksvärdessystemet och andra politiska mål. 6Se kapitel 12 och 17 i SOU 2021:50. Förslaget påverkar eller den myndighet som regeringen ger i uppdrag att genomföra uppföljningen av hyresstrukturer. Kommis- sionen bedömer inte att uppdraget är förenat med några större ut- giftsökningar för staten. Uppdraget kan utföras inom ramen för de uppgifter som till exempel har i sin instruktion genom – för- slagsvis – en utökning av 6 § 5 i förordningen (2012:546) med instruktion för . Uppdraget kan dock behöva extra anslag i samband med att det utvecklingsarbete som följer av uppdraget genomförs. 9.8Bedömningar av övriga perspektiv gällande förslagen Förslagen i detta betänkande kan inte antas komma att påverka miljön. Vi har heller inte identifierat några konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män, tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning, möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, brottslighet och brottsförebyggande arbete, sysselsättning eller offentlig service i olika delar av landet eller för det kommunala självstyret. Vi bedömer inte att någon särskild hänsyn behöver tas till de förut- sättningar som gäller för små företag vid bestämmelsernas utformning. Förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Med hänsyn till den tid som det kan beräknas ta för remissför- farande, fortsatt beredning inom och riksdags- behandling föreslås att de nya bestämmelserna ska träda i kraft . Förslag: Hyrestvister enligt 55 § hyreslagen som har inletts hos hyresnämnden före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestäm- melser. Detta kräver en särskild övergångsregel. Bedömning: Ändringarna i 55 § hyreslagen och den nya bestäm- melsen i 30 a § hyresförhandlingslagen (1978:304) bör gälla även i fråga om hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. För detta krävs inte någon övergångsbestämmelse. Det behövs inte heller någon övergångsbestämmelse till ändringen i 21 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder.