sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Till centrala nationella styrmedel riktade mot nybilsförsäljningen hör bonus-malus och nedsättning i förmånsvärde för miljöanpassade tjänstebilar. Utredningens översiktliga perspektiv har inte medgett några fördjupade analyser och därmed konkreta styrmedelsförslag. Som övergripande inriktning bedöms dock att behovet av inköps- subventioner sannolikt kommer att minska i takt med elbilars väx- ande ekonomiska fördelar, även om marknadsutvecklingen påverkas av fler faktorer och därmed inte kan tas för given. som utvecklingen kan ske relativt snabbt, bör förändringar i bonus vara förutsägbara och långsiktiga. En översyn bör därför göras för att med god framförhållning kunna planera för en stegvis nertrappning av bonus. bör marknaden följas noga, för att tillse att subventioner inte trappas ned för tidigt eller snabbt. Marknaden bör också följas ur fördelningspolitiskt perspektiv. Elbilar har under en inledande fas tillhört dyrare prissegment, vilket är naturligt vid introduktion av ny teknik. Marknaden är dock nu på väg att breddas med ett stort antal nya modeller täckande flera prissegment. Pristak för bonus skulle kunna övervägas framgent. Även malus bör följas noga i förhållande till marknadsutveckling och NUF-mål. En ökad och/eller förlängd malus (dvs. för bilar äldre än ) kan övervägas för att ytterligare förstärka styrningen mot infasning av nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar och utfasning av övriga bilar. En förlängd malus skulle även kunna öka betalningsviljan för nyare begagnade laddbara bilar och därmed minska exporten av dessa. sker en relativt stor export av begagnade laddbara bilar från , vilket riskerar att försena omställningen av den svenska fordonsflottan. Den lägre betalningsviljan för dessa bilar i landet jämfört med mot- svarande betalningsvilja i andra länder kan antas bero på en kom- bination av de svenska inköpssubventionerna och andra länders styrmedel, vilket gör frågan komplex. Försök att finna reglerings- vägar såsom krav på återbetalning av bonus vid export, har inte vunnit framgång. En möjlig förbättring som enligt utredningens mening bör övervägas är att förlänga malus , dvs. till att gälla längre än från första registrering av en bil. Om begagnade bilar med förbränningsmotor omfattas av malus än nu gällande , ökar sannolikt incitamenten att välja en begagnad laddbar bil framför andra begagnat-alternativ. I takt med att elbilar antas slå igenom på bredare front blir det viktigare att underlätta användningen av fordonen snarare än att stödja nybilsköpen. En helt avgörande förutsättning för de batteri- elektriska bilarna är utbyggnaden av en ändamålsenlig laddinfra- struktur, där även fördelningspolitiska hänsyn tas bl.a. genom att hinder för laddmöjligheter i olika boendeformer undanröjs samt till- räcklig täckningsgrad säkerställs av publika laddstationer i landsbygd. Utredningens förslag kring laddinfrastruktur behandlas i kapitel 10. Fordonsflottan kan även påverkas av utskrotning av bilar med förbränningsmotor eller konvertering av dessa till drift med hög- inblandade biodrivmedel eller eldrift. Generellt är det dock betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverte- ringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd. Utredningens förhoppning är därmed att den föreslagna styrmedelsinriktningen ska möjliggöra en utfasning utan skrotning av fungerande fordon eller konvertering. Se vidare avsnitt 11.3.3. Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör ses över Den nuvarande nedsättningen för miljöanpassade bilar bedöms utgöra en relativt trubbig reglering som är svår att tillämpa i förhåll- ande till elbilar. I praktiken innebär nedsättningen att förmåns- bilister subventioneras långt mer än privatbilsköpare. Reglerna främ- jar därtill elbilar i dyrare prissegment. Förmånsreglerna bör därför ses över för att bättre spegla de incitament som ges till privatköpare. Se vidare avsnitt 11.3.4. Detta kapitel berör styrmedel riktade specifikt mot personbils- flottan som kan underlätta, möjliggöra och delvis även säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. I kapitel 7 ges en beskrivning av hur styrmedel kan utformas för att övergripande säkerställa en utfasning av fossila drivmedel. Utredningen har bedömt att en utfasning av fossila drivmedel underlättas av en snabb elektrifiering. Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.4 Detta stöds även av andra analyser som pekar på att en hög grad av elektrifiering är det mest kost- nadseffektiva sättet att snabbt minska koldioxidutsläppen från transportsektorn, se kapitel 6. I synnerhet gäller detta för person- bilstrafiken som också är den del av transportsektorn där elektri- fieringen hunnit längst. EU-regelverken på personbilssidan styr mot elektrifiering vilket underlättar en svensk inriktning mot en ökad andel elbilar i fordonsflottan. En utgångspunkt för de styrmedel som diskuteras i detta kapitel är därför att de ska främja en snabb infasning av eldrivna fordon i den svenska personbilsflottan. En stor andel elbilar i fordonsflottan håller nere användningen av biodrivmedel och minskar dessutom de negativa konsekvenserna av högre drivmedelspriser till följd av en stegvis skärpt reduktionsplikt. Ur ett fördelningsperspektiv är det därför viktigt att inte bara ha en hög andel eldrift i nybilsförsälj- ningen utan också att det finns ett stort utbud av begagnade laddbara bilar tillgängliga för de hushåll som inte har ekonomisk möjlighet att köpa en helt ny bil. Om detta inte lyckas finns en risk för att förtida utskrotning eller dyr konvertering krävs när vi närmar oss utfas- ningsåret. I diskussionen om styrmedel som påverkar personbils- flottan ska man inte glömma bort att även de styrmedel som på- verkar drivmedelspriset har betydelse för fordonsval. Styrmedel för utfasning av försäljning av fossila drivmedel (se kapitel 7) är därmed även de betydelsefulla för en kostnadseffektiv styrning mot noll- utsläppsfordon. 4I kapitlet talas därför fortsatt om elbilar. Även eldrift genom bränslecell skulle dock kunna komma ifråga, liksom vätgas i förbränningsmotor. 11.1.1Laddbara bilar i den svenska fordonsflottan har andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen ökat kraftigt även om de fortfarande står för en relativt liten andel av den totala fordonsflottan. Figur 11.1. visar personbilsflottan (staplar) samt nybilsförsäljningen (linje) uppdelat på bensin, diesel, elhybrid (ej laddbar), laddhybrid samt elbil. Som framgår skedde en ökning av antalet sålda laddhybrider (lila linje) samt elbilar (blå linje) som försälj- ningen av nya bensin- och dieselbilar sjönk kraftigt. Den minskade försäljningen av bensin- och dieselbilar är större än motsvarande ök- ning av laddbara bilar vilket innebar att den samlade nybilsförsäljningen sjönk. En stor andel av de laddbara bilarna ägs av företag. /2021 ägdes av elbilarna och av ladd- hybriderna av juridisk person, vilket kan jämföras med drygt 20 pro- cent räknat för hela personbilsflottan.5 5Uppgifter lämnade av Trafikanalys. Styrmedel för personbilarSOU 2021:48 Personbilsflottan samt nyregistrering 2016–2020 Fordon i trafik visas i form av staplar på vänster axel och nyregistrering i linje på höger axel Källa: Egen bearbetning av Trafikanalys statistik.6 Fordonsflottans utveckling beror dock inte enbart på nybils- försäljningen utan det förekommer även en omfattande import och export av begagnade fordon. Figur 11.2 visar andelen personbilar nyregistrerade åren 2011–2020 som exporterats upp till efter nyregistreringen eller vid slutet av . Observera att de låga andelarna export för de senaste årens årsmodeller beror på att det ännu inte gått nyregistrering för dessa. Ungefär hälften av de laddhybrider som nyregistrerades 2014–2016 hade lämnat den svenska fordonsflottan och även en hög andel av de elbilar som nyregistrerats hade lämnat landet /2021. Andelen laddbara bilar i den svenska person- bilsflottan skulle alltså ha varit avsevärt högre om samtliga bilar som nyregistrerats i hade stannat i landet efter att den förste ägaren sålt bilen vidare på begagnatmarknaden. 6Fordon 2020, PB Tab5 (fordon i trafik) samt RS Tab6 (nyregistering). För elhybrider inkluderas s.k. mildhybrider (200 kW eller lägre effekt hos elmotorn) i ny- bilsförsäljningen. klassas mildhybrider i stället som bensin resp. dieselbilar i nybilsförsäljningen, medan äldre mildhybrider i den befintliga fordonsflottan fortfarande klassas som elhybrider. kommer en avsevärd export även av nyare begagnade bensin- och dieselbilar vilket tyder på att betalningsviljan även för dessa bilar kan vara högre hos utländska köpare av begagnade bilar jämfört med i . Det förkommer även import av begagnade personbilar till men denna är avsevärt mindre än exporten, i synnerhet för laddbara bilar.7 Figur 11.2 Andel personbilar som exporterats Uppdelat på drivmedel och registreringsår (observera att för bilar nyare än 2015 har ej gått sedan nyregistrering) Källa: Egen bearbetning av datamaterial från Trafikanalys. 7Det finns ingen officiell statistiksammanställning över importen av begagnade personbilar. I et al., (2020) s. 53–54 redovisas uppgifter som getts från Trafikanalys som visar att importen av samtliga personbilar (oavsett drivmedel) var cirka en tiondel av exporten (9 800 jämfört med 105 500) och för laddbara bilar endast en femtiondel (100 im- porterade laddbara bilar jämfört med en export på 5 000 bilar). Koldioxidkraven i EU styr mot elektrifiering EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp8 ger en stark styr- ning mot elektrifiering. Förordningen ställer egentligen krav på energieffektivitet men uttryckt som gram koldioxidutsläpp per kilo- meter där beräkningen görs baserat på det fossila kolinnehållet i bensin respektive diesel. Elbilar har därför per definition nollutsläpp iberäkningen oavsett energieffektivitet. Laddhybriders koldioxid- utsläpp beräknas utifrån bränsleförbrukningen vid drift med för- bränningsmotorn medan den del av körsträckan som kan gå med eldrift har nollutsläpp. För att klara kraven måste det genomsnittliga utsläppet av alla nyregistrerade fordon från en tillverkare vara under en viss gräns. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktionsavgift. Genom att eldrift ger nollutsläpp i beräkningen är försäljning av laddbara bilar ett effektivt sätt för biltillverkare att sänka sina genom- snittliga utsläpp och därmed öka sannolikheten att klara kraven. Batterielektriska bilar och snåla laddhybrider har dessutom gynnats genom så kallade superkrediter som inneburit att bilar med låga utsläpp (under per km) viktats högre i beräkningen av ge- nomsnittliga utsläpp, något som också finns för åren 2020–2022. ersätts superkrediterna av ett annat incitament för en ökad andel utsläppsfria och utsläppssnåla fordon. Kraven skärptes per kilometer för personbilar från tidigare per kilometer. Den kraftigt ökade andelen laddbara bilar både i och i EU har bedömts till stor del bero på de skärpta EU-kraven.9 är referensvärdet satt i relativa tal och inne- bär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen för personbilar på flottnivå ska minska 2025–2029 och med 37,5 pro- cent 2030–2034, i båda fallen räknat från det faktiska medelvärdet . har aviserat att reviderade utsläpps- 8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. 9Se t.ex. Transport & Environment (2021a). För svensk del anses även bonus-malus och förmånsbeskattningen ha spelat en stor roll. krav gällande koldioxid ska tas fram innehållande en tydlig plan mot klimatneutrala transporter.10 Kommande års kravskärpningar i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp kommer att ge ytterligare styrning mot elektrifie- ring. Utöver att koldioxidkraven stimulerar försäljningen av ladd- bara fordon finns en parallell process kring kommande avgaskrav (Euro 7), som kan innebära väsentligt högre kostnader för utveck- lingen av förbränningsmotorer och i förlängningen göra det svårt eller till och med omöjligt att få typgodkännande för förbrännings- motorer. Dessa aspekter behandlas närmare i avsitt 11.3.1 nedan. Fokus på nybilsförsäljningen i svenska styrmedel har stöttat köp av nya personbilar med särskilt goda miljöegenskaper genom inköpssubventioner och ned- satta förmånsvärden i kombination med koldioxiddifferentierad fordonsskatt. Det nuvarande bonus-malus–systemet omfattar personbilar och lätta lastbilar. Systemet innehåller både en inköpssubvention (bo- nus) till vissa fordon med låga koldioxidutsläpp och en förhöjd fordonsskatt (malus) efter nyregistrering för fordon med höga koldioxidutsläpp. Bonus-malus är därmed ett styr- medel för att välja bilar med låga utsläpp av koldioxid i nybilsför- säljningen. Även nedsättningen av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar påverkar framför allt nybilsförsäljningen. Förmånsvärdet beräknas bland annat utifrån bilens listpris och nedsättningen innebär att förmånsvärdet för elbil, laddhybrid och gasbil beräknas utifrån ett (lägre) nybilspris för motsvarande bil med förbränningsmotor, i de flesta fall en bensinbil. Det finns för de allra flesta bilar ingen kopp- ling mellan förmånsvärde och bilens ålder, vilket gör att det blir eko- nomiskt ofördelaktigt att ha en äldre bil som förmånsbil.11 För att få köpare av begagnade bilar att välja en energieffektiv och helst laddbar bil är styrmedlen betydligt svagare. Det finns ingen inköpssubvention för köp av begagnade laddbara bilar motsvarande 10COM (2019) 640 final av . 11En särskild s.k. sexårsregel finns som innebär att de billigaste bilarna får höjt förmånsvärde då de blir (se inkomstskattelagen (1999:1229) 61 kap. 7 §). Regeln träffar dock mycket få bilar i praktiken. bonus (även om bonusen indirekt bidrar till att sänka begagna- tpriserna på laddbara bilar). Den årliga fordonsskatten har en kol- dioxidkomponent, men denna är väsentligt lägre än malusen. Visser- ligen gynnas även köpare av begagnade laddbara bilar av stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur och de styrmedel som höjer driv- medelspriset, främst reduktionsplikt och drivmedelsbeskattning, ger samma incitament till val av bränslesnåla bilar oavsett om dessa är nya eller begagnade. Sammantaget är dock incitamenten att välja en laddbar bil för köparen av begagnad bil väsentligt lägre än för nybils- köparen. Detta i förening med andra länders styrmedel har gjort att betalningsviljan för begagnade laddbara bilar är relativt låg i jämfört med andra länder. Eftersom begagnade bilar är varor som kan säljas över nationsgränserna har som resultat en stor andel av dessa bilar exporterats från efter några år.12 Större incitament till förmånsbilisten än privatköparen Bonus-malus påverkar kostnaderna för att äga eller leasa en bil på samma sätt oavsett om bilen köps eller leasas privat eller av ett före- tag. Företagens kostnader för att tillhandahålla förmånsbilar till sina anställda påverkas alltså på samma sätt av bonus-malus som privat- personers kostnader för att köpa motsvarande bil privat. Däremot är beräkningen av förmånsvärde för laddbara bilar konstruerat på ett sådant sätt att andra incitament uppstår för förmånsbilisten än för privatköparen. Malusen räknas in i beräkningen av förmånsvärde, men nedsättningen av nybilspriset för laddbara bilar för de allra flesta bilar är väsentligt högre än den prissänkning som bonusen innebär. har gjort beräkningar av den genomsnittliga nedsättningen av nybilspriset för bilar med olika drivmedel och driv- lina 2020.13 Beräkningarna visar att både elbilar och laddhybrider har en genomsnittlig nedsättning som är högre än bonusen.14 12Se den statistik som Trafikanalys tar fram, exempelvis Minskad export av begagnade per- sonbilar (). 13Skatteverket (2021). 14För elbilar och för laddhybrider baserat på ett genomsnitt av bilmodeller. Om man tar hänsyn till att dyrare elbilar är relativt vanligare som förmånsbilar blir den genomsnittliga nedsättningen för elbilar högre. Beräkningar på detta finns dock endast som visar att nedsättningen per förmånsbil var jämfört med per bilmodell för elbilar. Se (2021). Körkostnaden har betydelse för val av eldrift För valet av personbil är det inte bara priset vid inköp utan även kostnaden vid användning som har betydelse. För en bil med för- bränningsmotor är drivmedelskostnaden en stor kostnadspost och högre drivmedelspriser ger därför incitament att välja en bränslesnål bil. Eldrift ger väsentligt lägre körkostnader än även en bränslesnål bensin- eller dieselbil och den totala kostnaden för att äga och bruka en laddbar bil kan därför vara lägre än för en bensin- eller dieselbil även om den laddbara bilen är dyrare vid inköp. Ju högre priset på drivmedel är desto kortare körsträcka krävs för att den laddbara bilen ska bli ett attraktivt val. Att andelen förnybara drivmedel i bensin och diesel genom en höjd reduktionsplikt kommer att öka, och därigenom leda till höjda drivmedelspriser, kan förväntas göra eldrift allt mer konkurrenskraftigt. Även reduktionsplikten samt beskattningen av drivmedel är alltså styrmedel som påverkar for- donsflottans sammansättning. Fördelen med att låta priset på drivmedel styra mot energieffektivare fordon och elektrifiering är att drivmedelspriset påverkar både köparna av nya fordon och begag- nade fordon. De samlade kostnaderna för eldrift påverkas också av möjligheten att ladda till en låg kostnad där både tillgängligheten till laddinfrastruktur och priset vid laddning har betydelse. Även de styrmedel som stödjer en snabb utbyggnad av laddinfrastruktur hör alltså till styrmedel som påverkar fordonsvalet. Utredningen be- handlar styrmedel för laddinfrastruktur i kapitel 10. Även andra EU-länder styr nationellt mot elektrifiering Det faktum att flera av våra grannländer har en styrmedelsutform- ning som höjer betalningsviljan även för begagnade laddbara bilar har, i kombination med de svenska styrmedlen, gett en omfattande export av dessa bilar från . Ett exempel är den norska moms- befrielsen för elbilar som gör att en norsk privatperson som köper en begagnad svensk elbil från ett leasingföretag inte behöver betala moms på priset, medan samma bil är belagd med moms för en svensk köpare. Flera länder, däribland och , har en registreringsskatt som även omfattar import av begagnade bilar och som är differentierad för bilens koldioxidutsläpp, vilket ger incita- ment att välja bilar med låga utsläpp även för köpare av begagnade Eftersom import- och exportflöden är en funk- tion av styrmedelsutformningen i både import- och exportlandet är det svårt att förutse i vilken utsträckning förändringar i den svenska styrmedelsutformningen kan hejda dagens omfattande export av begagnade laddbara fordon. Även för nybilsförsäljningen påverkas den svenska försäljningen av laddbara fordon av styrmedelsutformningen i andra länder. Detta beror på att kraven i EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp är utformade som krav för den totala nyförsäljningen i hela unionen, vilket gör att en högre försäljning av laddbara bilar i ett land kan möjliggöra en försäljning av bilar med högre utsläpp i ett annat land. Utredningen är visserligen av uppfattningen att den europeiska marknaden inte ska ses som endast ett nollsummespel där stark nationell styrning i nybilsförsäljningen enbart medför att utsläppen i stället hamnar någon annanstans. En marknadsintroduktion av bilar med lägre utsläpp i föregångsländer kan enligt utredningens syn bidra till att de koldioxidkraven kan skärpas snabbare. På kortare sikt kan dock en snabb styrmedelsutveckling i andra europeiska länder medföra att efterfrågan på laddbara bilar överstiger utbudet. är långt ifrån det enda land som försöker stimulera försäljningen av laddbara bilar med nationella styrmedel och en snabb utveckling sker på många håll, se kapitel 4. Som framgår i kapitel 4 finns i många länder uttalade politiska mål om att nå full elektrifiering i nybils- försäljningen vid visst årtal, antingen formulerade positivt såsom mål om enbart nya utsläppsfria fordon eller negativt i form av slutår för nya bilar med förbränningsmotor. 11.2Utredningens bedömning kring framtida styrning och styrmedelsutformning 11.2.1Verka för nollutsläpp i nya bilar såväl på EU-nivå som nationellt Utredningen har i kapitel 6 konstaterat att en kostnadseffektiv och hållbar utfasning av fossila drivmedel underlättas av att personbilsflottan elektrifieras. Utredningen har också konstaterat att den omställningen behöver ske skyndsamt och gynnas av om nybilsförsäljningen kan elektrifieras till 2030. Som också behandlats sker även styrningen på EU-nivå mot eldrift i de nya personbilarna, inte minst genom kraven i förordningen om nya bilars koldioxid- utsläpp. Inriktningen överensstämmer också med vad utredningen kunnat se i andra länder och delar av fordonsindustrin, där planer om nollutsläpp i nybilsförsäljningen runt 2030/2035 har aviserats på flera håll. Styrmedlen såväl inom EU som nationellt bör mot den bak- grunden främja och verka för en fortsatt utveckling mot nollutsläpp i personbilsflottan genom infasning av nollutsläppsfordon och utfas- ning av övriga bilar. Med nollutsläpp avses som redan behandlats detsamma som enligt de EU-rättsliga reglerna om genomsnittliga koldioxidutsläpp, dvs. nollutsläpp ”från avgasröret”. Eftersom el- bilar inte har något avgasrör har utredningen i stället valt att referera till koldioxidutsläpp ”vid körning”. De största effekterna kan förstås nås om utvecklingen mot nollutsläpp accelereras på EU-nivå. Även om som enskilt medlemsland inte kan styra över utveck- lingen, bör alla möjligheter tas till vara att påverka regelutvecklingen på EU-nivå. Att det i större utsträckning behövs styrmedel som gynnar an- vändandet av nollutsläppsfordon innebär dock inte att alla stimu- lanser av sådana fordon är bra. I ett läge där andelen nollutsläpps- fordon förväntas öka kraftigt i nybilsförsäljningen är det inte lämp- ligt att ge stimulanser som riskerar att leda till ökad trafik och trängsel. Att ge nollutsläppsfordon rätt att köra i kollektivtrafik- körfält eller undantag från trängsel- eller parkeringsavgifter är därför något som utredningen avråder ifrån. Förutom att sådana styrmedel kan ge upphov till ökade trafikmängder finns en fördelningspolitisk dimension som kan minska acceptansen för den omställning som en utfasning av fossila drivmedel innebär. Utredningen förespråkar av samma skäl inte heller inrättande av miljözoner, där andra fordon än nollutsläppsfordon utestängs, med huvudsakligt syfte att påskynda omställningen. 11.2.2Fokus även på begagnatmarknaden och styrmedel som påverkar användandet En omställning av den svenska personbilsflottan kräver utöver noll- utsläppsfordon i nybilsförsäljningen också att bilarna stannar i landet och utgör en växande del av den begagnade flottan. Som nämnts sker en relativt stor export av nyare begagnade laddbara bilar från , vilket riskerar att försena omställningen nationellt. Exporten kan antas bero på en relativt låg betalningsvilja för dessa i landet jämfört med motsvarande betalningsvilja i andra länder. Detta kan i sin tur antas bero bl.a. på relationen mellan de svenska inköpssubventionerna (som sänker priset på begagnade bilar) och andra länders styrmedel, vilket gör frågan komplex och svår att lösa nationellt. Inte desto mindre bör större fokus läggas på frågan och begagnatmarknaden överlag i styrmedelsinriktningen. I takt med att elbilarna slår igenom på allt bredare front blir det viktigare att underlätta användandet än att stödja nybilsköpen. Här har utbyggnaden av laddinfrastruktur en avgörande betydelse. Ut- redningens förslag kring laddinfrastruktur behandlas i kapitel 10.