sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Det finns heller ingen anledning att tro att det kommer att vara vanligt förekommande att kommer att göra en annan bedömning än den tidigare gjort i ett sådant fall, förutsatt att myndigheterna Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning har tillgång till samma underlag. Den problematik som lyfts torde där- för enligt vår uppfattning inte vålla några särskilda svårigheter. Det kan i detta sammanhang tilläggas att asylsökande redan sedan samordningsnumret infördes kunnat tilldelats samordningsnummer där en annan myndighet gjort bedömningen att personens identitet är fastställd. Dessa bedömningar har inte ansetts binda Migrationsver- ket i sitt ställningstagande i asylprocessen. Några sådana problem har heller inte lyfts i förarbetena till bestämmelserna om att enskilda ska kunna ansöka om samordningsnummer. Dessa beslut kan också överklagas till förvaltningsrätt. 13.4Begäran eller ansökan om tilldelning av identitetsnummer Utredningens förslag: En begäran eller en ansökan om tilldelning av identitetsnummer ska innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgar- skap. I de fall begärande myndighet ska ansvara för identitets- kontrollen ska begäran även innehålla uppgift om personens identitet styrkts vid personlig inställelse. En enskilds ansökan om identitetsnummer ska dessutom innehålla uppgift om sökandens anknytning till och behovet av en identitetsbeteckning. Tillsammans med begäran om identitetsnummer ska det ges in en kopia av de handlingar som legat till grund för identifiering eller som ska lägga till grund för identifiering. Det ska dock inte gälla när identitetsnummer ska tilldelas en person som omfat- tas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Fastställda formulär ska användas för att lämna en ansökan eller begäran om tilldelning av identitetsnummer. 13.4.1Uppgifter i begäran och ansökan En begäran eller ansökan om tilldelning av samordningsnummer ska innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelse- ort, kontaktadress och medborgarskap (6 § första stycket och 6 a § folkbokföringsförordningen). En enskilds ansökan om samordnings- nummer ska dessutom innehålla uppgift om sökandens anknytning Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning till och behovet av en identitetsbeteckning. Detsamma bör gälla även en begäran eller ansökan om identitetsnummer. I de fall begärande myndighet ska ansvara för identitetskontrollen ska begäran även innehålla uppgift om personens identitet styrkts vid personlig inställelse. 13.4.2Handlingar som ska bifogas begäran Tillsammans med begäran om samordningsnummer ska det ges in en kopia av de handlingar som legat till grund för identifiering (6 § andra stycket folkbokföringsförordningen). Vi föreslår dock att bedöm- ningen av identitetsfrågor i samband med tilldelning av identitetsnum- mer i huvudsak ska ankomma på . I de fall ska ansvara för identitetskontrollen är det inte en kopia av de hand- lingar som legat till grund för identifiering utan snarare en kopia av de handlingar som ska lägga till grund för identifieringen som ska ges in. Våra förslag innebär också att personer som ska till- delas identitetsnummer som huvudregel ska inställa sig hos Skattever- ket för att styrka sin identitet. får då vid det personliga mötet del av identitetshandlingarna. I de fallen kan det därför över- vägas om det är nödvändigt att en kopia av identitetshandlingarna läm- nas med begäran. har till utredningen uppgett att myn- digheten vill att kopior av identitetshandlingar alltid ska skickas in med begäran, inte minst för att kunna registrera ärendet med kor- rekta uppgifter. På så sätt kan också kontrollera upp- gifterna i begäran och t.ex. passkopian mot uppgifterna i det pass som sedan visas upp vid ett personligt möte. En kopia av de handlingar som ska ligga till grund för identifieringen bör därför alltid bifogas begä- ran om tilldelning av identitetsnummer. I vissa situationer föreslår vi att rekvirenten ska ansvara för iden- titetsbedömningen vid tilldelning av identitetsnummer. Passmyndig- het ska enligt förslaget ansvara för identitetskontrollen vid personlig inställelse när sådan myndighet rekvirerar nummer. Även i de fallen bör kopior av identitetshandlingar alltid bifogas begäran om nummer- tilldelning som skickas in till . Om alltid får in identitetsunderlaget kan det också registreras i tjänsten Passporten (se avsitt 4.4.4) och på så sätt bidra till att minska risken för att samma handling används av flera personer vid tilldelning av identitetsnummer, Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning samordningsnummer eller vid folkbokföring. Förslagen förs in som 6 och 7 §§ i den nya förordningen om identitetsnummer och sam- ordningsnummer. Av fastställda formulär ska användas för att lämna en ansökan eller begäran om tilldelning av samordningsnummer (6 b § folkbokföringsförordningen). Detsamma bör gälla en ansökan eller begäran om tilldelning av identitetsnummer. En bestämmelse om detta tas in i 8 § i förordningen om identitetsnummer och samordnings- nummer. Utredningens förslag: Identitetsnumret ska utformas på samma sätt som samordningsnumret, men med ett tillägg om 70 på posi- tionen för månad. Identitetsnumret ska alltså utgå från den enskildes födelsetid. Numret ska anges med två siffror , månad och dag i nu nämnd ordning. Siffrorna för dag ska adderas med 60 och siffrorna för månad med 70. Därefter anges ett tresiffrigt individnummer, som är udda för män och jämnt för kvinnor, samt en kontrollsiffra. Den möjlighet som finns beträffande personnummer och sam- ordningsnummer att, om det för viss födelsetid inte finns fler indi- vidnummer att tilldela, i stället för födelsedagen ange en närlig- gande dag i samma månad ska gälla även identitetsnummer. 13.5.1Identitetsnumret bör få en annan utformning än samordningsnumret För att kunna veta vilka uppgifter kopplade till ett samordnings- nummer som bedömts fastställda krävs att den som använder samordningsnumret kontrollerar det mot folkbokföringsdatabasen eller SPAR. Utan att göra detta finns det ingen möjlighet att se vilka uppgifter kopplade till numret som bedömts fastställda. Det har som nämnts visat sig att många myndigheter och organisationer inte gör Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning den kontrollen trots att behovet av detta har påpe- kats. I SPAR lagras endast uppgift om samordningsnummer där iden- titeten (i praktiken identitetsuppgifterna) bedömts fastställd i sin helhet. En av anledningarna till att vi föreslår ett nytt identitetsnummer är att det på ett tydligt sätt måste gå att särskilja ett sådant nummer som föregåtts av en fullgod identitetskontroll från ett samordnings- nummer. Om det för användarna inte blir en tydlig skillnad mellan numren riskerar de att blandas ihop vilket kan påverka identitetsnum- rets användbarhet negativt. De som använder ett identitetsnummer ska kunna vara säkra på att det föregåtts av föreskriven identitetskon- troll. Genom att det nya numret får en annan benämning, identitets- nummer, skiljer det sig på så sätt från samordningsnumret. Det är dock också önskvärt att det redan av själva numret går att avgöra att det inte handlar om ett person- eller samordningsnummer. Utgångspunkten för ett sådant nytt nummer måste också vara att systemet ska vara hållbart, alltså att det ska finnas tillräckligt många nummer för alla personer som ska tilldelas sådana nummer. Det har emellertid inte ingått i vårt uppdrag att överväga något nytt nummersystem för personnummer. En ytterligare ambition med ett nytt nummer måste vara att numret ska vara unikt för att inte riskera att sammanblandas med andra nummer. Vi har mot den bakgrunden övervägt flera alternativ. 13.5.2Alternativ för identitetsnumrets utformning Ett alfanumeriskt identitetsnummer skulle från förväxlingssynpunkt vara att föredra eftersom ett sådant nummer på ett mycket tydligt sätt skulle skilja sig från person- samordnings- och organisationsnum- mer. Det är dock uppenbart att många myndigheter och organisatio- ner skulle ha svårt att hantera en beteckning av det slaget utan stora och kostsamma omställningar i sina datasystem.22 Vi har ställt frågor i enkätform till några av de myndigheter som rekvi- rerar och använder samordningsnummer i sina system. Frågorna hand- lade bl.a. om möjligheten att hantera alfanumeriska nummer. 22Att det skulle bli problem för myndigheter att hantera den typen av nummer framgår t.ex. av prop. 1997/98:9, Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 81. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning av de tillfrågade myndigheterna har möjlighet att hantera bok- stäver i sina system och nästan alla uppgav att en sådan lösning skulle kräva omfattande och kostsamma systemförändringar. har i samband med att övervägde en sådan lösning för personnummer uppskattat sin kostnad för att införa alfa- numeriska nummer till omkring 350 miljoner kronor.23 Eftersom förändringar troligen måste genomföras hos samtliga myndigheter kommer en sådan lösning att bli mycket kostsam. Många av de myn- digheter vi tillfrågat har också uppgett att ett alfanumeriskt nummer är mycket dyrare att införa jämfört med att införa nummer med ny utformning på annat sätt. Ett nummer med fiktiva siffor som skapas genom tillägg till vissa positioner Förväxlingsrisken kan också begränsas genom att vissa tal adderas till personens födelsemånad eller födelsedag. När det gäller samordnings- nummer adderas som tidigare beskrivits sifforna för dag med 60. Något problem med att samordningsnummer och personnummer sam- manblandats har inte uppmärksammats trots att de, bortsett från nämnda tillägg är utformade på samma sätt. Låt vara att tillägget om 60 ställer till det i en del företags tekniska lösningar. Ett alternativ skulle kunna vara att använda en annan fiktiv siffra för dag än samordningsnummer. Alltså att lägga till en annan siffra än 60 till siffran för dag. Siffrorna 01–31 i serien är dock upptagna av person- nummer och siffrorna 61–91 av samordningsnummer. Det finns såle- des ingen serie som på det sättet kan användas till identitetsnummer. Ett annat alternativ skulle kunna vara att addera siffran för födelse- månad med 20–80. Ett sådant nummer skulle dock riskera att samman- blandas med ett organisationsnummer. Organisationsnummer består av tio siffror. Den tredje siffran (alltså den första siffran för månad) är alltid lägst en tvåa för att undvika förväxling med personnummer och samordningsnummer för fysiska personer. De flesta myndigheter som vi varit i kontakt med har inte kunnat beskriva några större problem som skulle uppstå på grund av den potentiella ”krocken” med organisationsnummer. När uppgifterna hanteras i it-systemen syns det på annat sätt om numret tillhör en person eller en organisation. 23Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 76. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Trots detta kan en sådan sammanblandning potentiellt skapa pro- blem för vissa användare. har t.ex. uppgett att det med en sådan lösning krävs att identitetsbeteckningen kombineras med vilken typ av objekt som avses (fysisk person eller organisation) och att detta kommer vara en kostnadsdrivande och försvårande faktor i existerande och framtida it-stöd. SCB har till utredningen uppgett att myndigheten på individsidan oftast använder identitetsbeteck- ningar som är 12 positioner långa och att de därför inte skulle krocka med organisationsnummer, men att det ändå kan förekomma system där 10 positioner används. har uppgett att det skulle kunna skapa problem på avdelningen för analys och prognos efter- som det kan medföra felaktig statistik. Transportstyrelsen har fram- fört att det skulle kunna medföra problem om numren ska hanteras i vägtrafikregistret. Som det ser ut nu skulle endast det ena numret visas vid en sökning i vägtrafikregistret, även om det fanns två lika- dana nummer registrerade. Med anledning av de beskrivna problemen har vi undersökt vilken nummerserie (addition av 20–80 på positionen för månad) som skulle medföra lägst risk för ”krock”. Enligt statistik som hämtats från SCB är det lägst risk för sammanblandning med ett tillägg om 40 (7 950 organisationsnummer finns i den serien). Högst risk för krock leder ett tillägg om 60 till (knappt 147 000 organisationsnum- mer finns i den serien). Med ett tillägg om 40 kan således risken för sammanblandning begränsas högst väsentligt. Ett annat alternativ är att utgå från samordningsnumret där siffran för dag adderas med 60 och dessutom addera siffran för månad med någonting. Enligt nämnda statistik från kan krockar med befint- liga organisationsnummer helt undvikas om siffran för månad adderas med 30, 40 eller 70 förutsatt att också tillägget avseende siffran för dag som gäller för samordningsnummer behålls. Ett nummer inspirerat av GD-nummer Utöver personnummer och samordningsnummer använder Skattever- ket GD-nummer som ett internt registreringsnummer för bl.a. beskatt- ningsändamål. GD står för Gemensamma Distriktet och var en be- teckning för icke territoriellt område. Gemensamma Distriktet var tidigare en enhet inom i som bl.a. han- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning terade beskattningen av utvandrade personer. När en person utvand- rade och inte längre var folkbokförd i beskattades personen i det Gemensamma Distriktet och personerna registrerades med GD- nummer. Gemensamma Distriktet har försvunnit men GD- numret finns kvar. Ett GD-nummer finns varken i folkbokförings- databasen eller i SPAR. Ett GD-nummer är utformat med siffrorna 302xxx-xxxx och registreras i beskattningsdatabasen. Ett nummer som liknar detta kan potentiellt sammanblandas med ett organisations- nummer och bär heller ingen information om personens födelsetid. Ett nummer med ytterligare siffror Ett identitetsnummer skulle kunna utformas som ett samordnings- nummer men med ytterligare siffror. Två siffror skulle t.ex. kunna läggas till efter födelsenumret. Ett identitetsnummer skulle då kunna se ut så här ååmm[dd+60]-00xxxx, där de två nya positionerna skulle kunna innehålla samtliga siffror mellan 0 och 9. Även en sådan lösning kan antas medföra mycket höga omställningskostnader. Vi har där- för övervägt om man kan använda de positioner som för person- och samordningsnummer används för sekelsiffra (18 § fjärde stycket folk- bokföringslagen), alltså att det i stället läggs till två siffror före num- ret, 00ååmm[dd+60]-xxxx. De två nya positionerna skulle då kunna innehålla siffror mellan 21 och 99 för att inte sammanblandas med ett person- eller samord- ningsnummer som anges med tolv siffror. För att de även (när vi går in i ett nytt sekel) inte ska kunna sammanblan- das bör positionerna möjligen innehålla siffror mellan 30 och 99. Ett annat alternativ är att de två första positionerna alltid innehåller fasta siffor, förslagsvis 99, som på så sätt gör det tydligt att det är just ett identitetsnummer och att siffrorna i övrigt bestäms på samma sätt som för ett samordningsnummer. Av de myndigheter vi tillfrågat har flera uppgett att även en lösning där positionerna för sekelsiffror används skulle kräva omfattande utvecklingsarbete för att it-systemen ska kunna hantera ett sådant nummer. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Ett informationslöst identitetsnummer med samma antal siffror som person-, samordnings-, och organisationsnummer skulle riskera att sammanblandas med dem. Det skulle däremot kunna utformas med färre siffor. Det kan t.ex. vara ett slumpmässigt åttasiffrigt nummer som tas fram ur en serie med löpnummer samt en kontrollsiffra som beräknas på samma sätt som . Ett informationslöst nummer inne- håller inte uppgift om t.ex. födelsetid och kön. Den informationen kan dock lagras i separata poster i folkbokföringsdatabasen. Ett informationslöst nummer har också en fördel ur integritetssynpunkt. En stor nackdel med detta alternativ är att it-systemen i samhället är uppbyggda utifrån att samordningsnumret och personnumret inne- håller tio tecken (tolv med sekelsiffrorna). Det kan därför antas att ett informationslöst nummer med färre siffror skulle föranleda mycket höga kostnader för att ställa om it-systemen. Dagsiffran ersätts med ett informationslöst nummer Ett identitetsnummer där dagsiffran ersätts med ett informations- löst nummer mellan 32–60 är ett annat alternativ. Information om födelsetid måste då lagras separat. Ett sådant skulle inte riskera att sammanblandas med ett person-, samordnings- eller organisations- nummer och skulle troligen kräva mindre omfattande förändringar i befintliga it-system jämfört med t.ex. ett alfanumeriskt nummer. En nackdel med ett sådant nummer är att det inte på ett lika tydligt sätt sticker ut från hur ett samordningsnummer är konstruerat. Det finns därför viss risk att numret ändå sammanblandas med ett samordnings- nummer. En annan nackdel är att födelsetiden aldrig lagras i numret annat än med år och månad. Information om födelsetid måste därför lagras i ett separat fält. Det förekommer visserligen för vissa personnummer att dagsiffran inte motsvarar den faktiska födelse- tiden. Enligt 18 § tredje stycket folkbokföringslagen får födelsedagen i ett personnummer med en närliggande dag om det för en viss födelsetid inte finns fler födelsenummer att tilldela. Detsamma gäller även för samordningsnummer. Enligt uppgift från har drygt 23 000 folkbokförda personer fått ett personnummer med en närliggande dag i samma månad.24 Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning lagrar födelsetiden även i en separat post för samtliga personer som har personnummer. Att uppgiften om födelse- dag i personnumret inte stämmer med den verkliga är dock en undan- tagssituation och födelsetiden går normalt att utläsa av ett person- nummer eller ett samordningsnummer. Den enskilde uppfattar ofta födelsetiden som en helhet, med år, månad och dag. Att då behålla ver- kliga uppgifter om år och månad, men införa ett informationslöst nummer i stället för dagsiffran kan därför upplevas som inkonsekvent. Samma utformning som samordningsnummer Identitetsnumret skulle kunna utformas på samma sätt som ett sam- ordningsnummer. Den stora nackdelen med det alternativet är givet- vis att numret då inte särskiljer sig från samordningsnumret och att man genom att titta på numret inte kan avgöra vilken typ av nummer det rör sig om. Det som skiljer dem åt blir då endast benämningen. Fördelen med en sådan lösning är att det minimerar omställningskost- naderna. Identitetsnumret skulle då skilja sig från samordningsnum- ret endast genom benämningen i folkbokföringsdatabasen och på så sätt likna alternativet att bara markera samordningsnumret i tre olika nivåer. Utan en kontroll mot folkbokföringsdatabasen skulle numren se likadana ut och det skulle vara omöjligt att särskilja dem. Vi har inte haft möjlighet att i detalj utreda de kostnader som de olika alternativen skulle medföra för alla aktörer som kommer att behöva hantera identitetsnummer i sina system. Sådana beräkningar låter sig knappast göras i något sammanhang. Det kan emellertid antas att kostnaderna för att genomföra flera av alternativen blir mycket höga. Genomförandetiden kan också tänkas bli lång mot bakgrund av att de omfattande förändringar som skulle krävas för vissa alterna- tiv. Beträffande alternativen alfanumeriskt nummer och ett nummer med ytterligare siffror har flera myndigheter uppgett att det skulle kräva omfattande förändringar av it-systemen och att en sådan ändring skulle vara mer omfattande än att ändra vissa siffror. Att införa ett informationslöst nummer får också antas medföra mycket stora kost- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning nader.25 Flera andra lösningar riskerar att sammanblandas med andra nummer. Det alternativ med en annan nummerserie än samordningsnum- mer ovan som kan antas medföra lägst omställningskostnader torde vara att ersätta siffrorna för dag med ett informationslöst nummer mel- lan 32 och 60 eller att addera siffrorna för månad med någonting. Om positionen för månad adderas med något behåller numret infor- mation om födelsemånad och man kan undvika att detta behöver lagras separat i alla system.26 Om siffrorna för månad adderas med 30, 40 eller 70 och numret därtill tar sin utgångspunkt i samordningsnum- ret kan man helt undvika potentiella ”krockar” med befintliga orga- nisationsnummer. Även om hindren som kan uppstå av att numret potentiellt sett kan ”krocka” med ett befintligt organisationsnummer framstår som övervinneliga är det önskvärt att de undviks. Vi bedömer därför att alternativet att, med samordningsnumret som utgångs- punkt, addera siffrorna för månad med förslagsvis 70 framstår som det bästa alternativet om en ny nummerserie ska införas . Det står klart att en utformning som motsvarar ett samordnings- nummer men där positionen för månad adderas med 70 föranleder lägre omställningskostnader än t.ex. ett alfanumeriskt nummer. Att införa en ny nummerserie kommer dock oavsett hur den utformas att innebära stora omställningskostnader. Vi har inte möjlighet att inom ramen för denna utredning göra en fullständig och säker prognos i detta avseende. Vi har dock bett ett flertal myndigheter om kost- nadsberäkningar. har uppgett att verket uppskattar sina kostnader till 11–. I den kostnaden inkluderas inte bara beräkningar för folkbokföringen utan även för andra system inom , primärt olika beskattningssystem. har uppgett att det skulle kräva anpassningar av myndighetens it- miljö för vilka kostnaderna svårligen kan uppskattas men som i vart fall torde överstiga . har bedömt sina kostnader till mellan fyra och . Dessa myndigheter kommer under alla förhållanden att behöva hantera identitetsnummer i sina system. Eftersom vi förordar lösningen där det säkraste numret ska brytas ut till ett eget nummer kommer de allra flesta myndigheter och även många privata aktörer att behöva anpassa Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 83. 26Skatteverket lagrar information om födelsetid för alla personer i en separat post i folkbokföringsdatabasen. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning domstolar har uppskattat att anpassningarna kommer att innebära 1–2 månaders arbete för en person men inte lämnat någon kostnadsuppskattning. Identitetsnumren kommer också troligen att behöva hanteras t.ex. inom sjukvård och i kommunernas verksamhet. Kommuner och Regioner har dock uppgett att det inte går att göra några uppskattningar av omställningskostnader i dessa avseenden. har uppskattat att det skulle krävas en utveck- lingsinsats på omkring för att anpassa alla för- månssystem att kunna ta emot ett sådant identitetsnummer. Försäk- ringskassan har vidare uppgett att myndigheten kommer att få stora problem när de gäller de förmåner som hanteras i TP-systemet (COBOL-miljö). I denna gamla it-miljö kan det enligt uppgift från vara så att även en mycket liten ändring innebär att man får skriva om hela kodningen därefter. I TP-systemet hante- ras barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag och har uppskattat att utvecklingskostnaden avseende det systemet skulle uppgå till nära tresiffriga miljonbelopp om det ska kunna hantera identitetsnummer med den föreslagna utformningen. Överflyttning till en ny teknisk miljö pågår dock , i första skedet flyttas bostadsbidrag (2022–2023), därefter underhållsstöd (cirka 2025) och barnbidrag (cirka 2027). Om det gamla syste- met måste anpassas till att kunna hantera det nya numret har För- säkringskassan uppgett att de tresiffriga miljonbelopp de uppskattat kostnaden till i sin helhet kommer att utgöra en merkostnad. Därtill har uppgett att det dessutom kommer att krävas omfattande anpassningar av självbetjäningstjänster, blanketter m.m. har uppgett att det inte skulle föranleda några stora kostnader att anpassa verkets it-system och uppskattat kostnaden till ca . CSN har uppgett att myndigheten redan kan hantera ett sådant nummer.