sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Direktivet tar även höjd för en möjlig framtida anpassning till utsläppsmätning i ett livscykelperspektiv och anger bl.a. att ”Kommissionen bör i [senare] översyn av reglerna även bedöma bland annat möjligheten att anpassa direktivet till en even- tuell metod för beräkning av koldioxidutsläpp under hela livscykeln och koldioxidutsläpp från källa till hjul som utvecklats inom ramen för EU:s utsläppsnormer för koldioxidutsläpp från fordon […]” (punkt 31). 59Se tabell 3 till direktivet. 60Promemoria - Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, /49650f/contentassets/f3e6d3f2aca44854a84284fc6f311409/genomforand e-av-andringar-i-direktivet-om-miljokrav-vid-upphandling-av-bilar-och-vissa- kollektivtrafiktjanster.pdf. 612014/94/EU. Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon säkerställa att endast sådana bränslen kommer att användas i for- donen.62 För tunga lastbilar respektive bussar gäller att respek- tive av de fordon som upphandlas ska uppfylla kraven under den första referensperioden och respektive 65 pro- cent under den andra.63 Vid sidan av de ovan nämnda reglerna för offentlig upphandling av fordon genomför det offentliga på olika nivåer också upphandling av transporttjänster på vilka också kan ställas olika typer av hållbar- hetskrav. kommer behöva genomföra det ovan beskrivna regelverket i svensk rätt och förslag på hur har presenterats i en promemoria från regeringen. Med tanke på den ovan nämnda utvecklingen av utbudet på tunga nollutsläppsfordon finns förutsättningar att nå en högre andel nollutsläppsfordon i än vad EU-reglerna ställer krav på. Detta är ett kompletterande styrmedel till koldioxidkraven för nya lätta lastbilar och tunga fordon. De fastställda minimimålen främjar skapandet av initiala marknader för ”rena” fordon i hela EU, dvs. större genomslag än om kraven enbart infördes nationellt. De ger tid att anpassa förfarandena för offentlig upphandling och ger en tydlig signal till marknaden. Med tanke på att det offentligas utgifter för varor, arbeten och tjänster stod för av BNP 2017 kan offentliga myndigheter genom sin offentliga upphandlingspolicy 62Artikel 4.4 b). Se även punkten 14 i ingressen till direktivet. Flytande biobränslen, synte- tiska bränslen eller paraffiniska bränslen får visserligen innehålla bränsletillsatser, som t.ex. i fallet med etanolbaserat bränsle för anpassade dieselmotorer ED95, men de bör inte blandas med fossila bränslen. 63Se tabell 4 till direktivet. När det gäller skillnaden i andelstal framgår av ändringsdirektivet att konsekvensbedömningen visat att marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria stads- bussar karakteriseras av ökande marknadsmognad, medan marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria lastbilar befinner sig i ett tidigare stadium av marknadsutveckling. Det är enligt direktivet en fördel om bestämmelserna om offentlig upphandling tar hänsyn till dessa skillnader. Se punkten 16 i ändringsdirektivet. Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon främja och stödja marknader för hållbara transporter. Genom att sätta minimimål för upphandling kan det bidra till att nå målet att främja och stimulera marknadsgenomslaget för noll- och lågutsläpps- fordon, som betydelsen av att beakta miljöaspekter i upp- handlingsbesluten uppmärksammas. Kompletterande styrmedel som detta, som också styr mot nollutsläppsfordon på , ger en tydlig signal och en möjlighet för aktörerna på marknaden att an- passa utbuden. som de stegvisa kraven på miniminivåer ger flexibilitet för upphandlande myndigheter och enheter i valet av teknik som kan användas. I riktas en stor del av den offentliga upphandlingen av transporttjänster på området mot inköp av drop-in diesel av typ HVO100. har HVO100 varit cirka 60–dyrare per liter exklusive moms till företag jämfört med diesel. Prisskillnaden gör det svårt att motivera tankning av HVO100 om inte transportköparen efterfrågar det. införde stor- städerna tillsammans med krav på förnybart utöver reduktionsplikt i upphandlade entreprenader inom storstads- områdena. utvidgade det till att i kommande upphandlingar av sommar- och vinterväghållning för resterande landet ge bonus för förnybart utöver reduktionsplikt på en krona per liter ersatt dieselekvivalent. Även i upphandlingar av transporter ställer krav och har en bonus-modell som driver på för lägre utsläpp per utfört transportarbete, se kapitel 13. Inriktningen i den här typen av upphandling borde kunna ändras till att i högre utsträckning än tidigare även omfatta fordon med noll- utsläpp (jämför motsvarande resonemang för arbetsmaskiners del i kapitel 13). 12.3.6Lokala styrmedel och åtgärder Det lokala arbetet med att sänka utsläppen av växthusgaser och övrig miljöpåverkan från lätta lastbilar, bussar och tunga fordon genom att bland annat stimulera till en ökad användning av fordon med noll- utsläpp kan genomföras med hjälp av flera olika styrmedel som kan tillämpas på lokal nivå och i samspel med styrmedel på nationell nivå och inom EU. Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon Ett sådant styrmedel är den upphandling av fordon och trans- porter som kommunerna själva genomför i den egna organisationen. Andra möjliga styrmedel är miljözoner, se kapitel 11, och lokala tra- fikregler som reglerar lastning och lossning är tillåtna. Regler som sammantaget skulle kunna användas för att ge särskilda fördelar för fordon med nollutsläpp. Kommunala och regionala initiativ kring samordnad godsplane- ring är också ett viktigt område som skulle kunna bidra till intro- duktionen av fordon med nollutsläpp. Planeringen skulle då både behöva omfatta hur logistiken löses på det mest effektiva sättet sam- tidigt som en ändamålsenlig laddinfrastruktur byggs upp för en effektiv användning av nollutsläppsfordon i olika storlekskategorier. Utvecklingen av en hållbar citylogistik i skulle kunna vara värt att följa och inspireras av. I landet har ett stort antal s.k. klimatöverenskommelser träffats mellan olika aktörer i sam- hället för att bidra till att landets klimatlag och de etappmål som beslutats faktiskt ska nås. En sådan klimatöverenskommelse har träffats mellan staten och omkring 30–40 större kommuner i Neder- länderna om att introducera s.k. nollutsläppszoner i vilka endast kommersiella fordon med nollutsläpp ska vara tillåtna. Zonerna måste aviseras i förväg och de första kommer kunna vara på plats i ett antal större städer . I överenskommelsen ingår att staten ska bidra med bidrag till laddinfrastruktur och till de el- drivna fordonen.64 Bland fordonen ingår även elcyklar och andra två- och trehjuliga lastfordon. Genom överenskommelserna skapas en större initial marknad som de statliga medlen till laddinfra- struktur i städer får en tydlig riktning. Nollutsläppszoner bedöms i princip kunna motsvara Miljözon klass 3 i den svenska lagstiftningen. I kapitel 11.3.9 går utredningen igenom och diskuterar de rätts- liga förutsättningarna för inrättande av miljözoner för fordon med nollutsläpp mer i detalj. Utredningen finner det vara mer lämpligt att söka tillämpa olika typer av zoner, eller tidsgränser i stadsmiljön för tunga fordon, lätta lastbilar och om möjligt även arbetsmaskiner än för personbilar. Utredningen finner det i princip vara möjligt att genomföra en liknande styrmedelslösning som i även i , då 64Ministry of Economic Affairs and Climate Policy (2019) Energy and Climate plan 2021-2030. /2021/02/15/dutch-municipalities-to-set-up- zero-emission-zones-by-2025/. Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon flera av elementen som krävs för genomförandet redan finns på plats eller är under genomförande (Miljözon klass 3, stadsmiljöavtal, medel till laddinfrastruktur, klimatpremie till miljölastbilar, redan etablerade klimatkontrakt inom ramen för innovationsprogrammet ”Viable cities”65 m.m.). De närmare förutsättningarna för ett even- tuellt genomförande behöver dock studeras mer i detalj. Ett sam- manhang där en sådan utredning skulle kunna vara aktuell är inom ramen för Trafikanalys regeringsuppdrag om att ta fram underlag inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen.66 12.3.7Vägavgifter för tunga fordon Vägavgifter för tunga fordon är en omdiskuterad och länge utredd fråga i . En avståndsbaserad vägavgift har tidigare funnits i men avskaffades 1993, med motiveringen att det kunde förutsättas att komma i konflikt med om fri rörlighet, samt att det var ett komplicerat och resurskrävande system. introducerades den nuvarande tidsbaserade avgiften för tunga for- don över i enlighet med det s.k. Eurovinjettdirektivet.67 Två statliga utredningar har genomförts och tagit fram förslag på möjliga utformningar av om en avståndsbaserad skatt för tunga fordon på väg68, men dessa har inte lett till någon regelför- ändring. har lagt som förslag att ändra Eurovinjett- direktivet så att de tidsbaserade avgifterna kan komma att fasas ut . Regelverket är dock under förhandling, tillsammans med bland annat möjligheten att även inkludera klimatutsläpp som motiv för differentiering.69 Se kapitel 9 om vägavgifter. Ytterligare en utredning har tillsatts (Dir. 2020:38). Utred- ningen har ett bredare perspektiv att utreda både avstånds- och tidsbaserade avgifter eller andra alternativa miljöstyrande system för 65Även i finns exempel på klimatkontrakt mellan städer och den nationella nivån för att understödja innovation och lokala testbäddar. Klimatkontrakt 2030 är ett avtal mellan städer, myndigheter och innovationsprogrammet Viable cities där alla parter tar på sig att öka takten i omställningen. De första kontrakten undertecknades . 66I2021/01006. 67Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer. 68SOU 2004:63 och SOU 2017:11. 69www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-resilient-energy-union-with-a-climate- change-policy/file-jd-eurovignette-directive-revision. Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon att bidra till bland annat att nå miljö- och klimatmålen och även kunna fånga upp kostnader som uppstår på grund av trängsel och vägslitage. Syftet med att införa ett nytt system är inte att öka avgiftsuttaget för tunga transporter på väg, utan att det ska bli miljö- styrande och kunna kompensera budgetbortfallet från Eurovinjett- avgiften. Utredningen ska vara klar . En av fördelarna med en tidsbaserad avgift ur ett svenskt perspektiv är de långa transportavstånden som är en konkurrensnackdel för vissa branscher, särskilt på landsbygden. En nackdel är att avgiften inte är beroende av körsträckan och därmed är ett trubbigare styr- medel för att fånga upp fordonens påverkan på vägarna och sam- hället (externa effekter). I jämförelse med den tidsbaserade avgiften påverkas kostnaden av körsträckan med en avståndsbaserad vägavgift, vilket gör att den har bättre precision och potential för att fånga den tunga trafikens sam- hällsekonomiska marginalkostnader (ex. slitage, trängsel, luftföro- reningar och buller) och bidra till ett på lång sikt hållbart trans- portsystem. Det finns även fördelar ur konkurrenssynpunkt då den belastar alla lastbilar på lika villkor oavsett härkomst, och är mer harmoniserat mot övergången till avståndsbaserade avgifter i andra europeiska länder. Vidare ger uppbyggnaden av ett tekniskt system för att implementera avståndsbaserade avgifter en ökad möjlighet till kontroll av regelefterlevnaden för t.ex. kör- och vilotidsregleringen och cabotagetransporter. Systemet kan också inledningsvis ge möjlighet att ge ytterligare incitament till en introduktion av tunga fordon med nollutsläpp. Utredningens förslag och bedömningar •Sverige bör inom EU verka för att det införs en definition av nollutsläpp och lågutsläpp för motorer till arbetsmaskiner. När definitioner av nollutsläpp och lågutsläpp införs i EU bör inriktningen vara att även ge incitament till utveckling och marknadsintroduktion av dem. •Sverige bör verka för att mindre arbetsmaskiner (arbetsred- skap), med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hushåll, bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet. Strävan bör vara krav på nollutsläpp i vissa applikationer. •Sverige bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivets ändras så att det tydliggörs att minimiskatten på fossilt driv- medel tar hänsyn till kostnaderna för växthusgasutsläpp och att möjligheterna till undantag begränsas. •Sverige bör i kommande diskussioner om utvidgning handels- systemet EU ETS verka för att större fiskefartyg omfattas av handelssystemet. •Utökade riktade statliga medel bör avsättas till forskning, ut- veckling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av arbetsmaskiner med nollutsläpp, inklusive laddinfrastruktur. •Den införda klimatpremien för miljölastbilar och el- drivna arbetsmaskiner bör utvärderas med täta mellanrum och anslagen kan komma att behöva utökas och omfatta fler typer av arbetsmaskiner, bland annat med lägre effekt och arbets- maskiner med låga utsläpp av växthusgaser. •Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven så att övergången till eldrivna arbetsmaskiner främjas. •En utökad registerplikt för arbetsmaskiner underlättar upp- följning av arbetsmaskiners emissioner, ställda krav vid upp- handling och ger förutsättningar för att kunna införa miljözoner för arbetsmaskiner. •Den nuvarande skattebefrielsen för fossilt bränsle till fartyg för yrkesfiske bör avvecklas. Bränsle till fiskefartyg bör även omfattas av reduktionsplikten. Samordning bör ske om större fiskefartyg införlivas i handelssystemet EU ETS. En särskild studie om de juridiska och administrativa förutsätt- ningarna för beskattning och reduktionsplikt bör övervägas. •Den nuvarande återbetalningen av delar av skatten på diesel till arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk och vattenbruks- verksamhet bör fasas ut. Förslagen bör ha en generell inrikt- ning för de olika sektorerna och kompensatoriska åtgärder bör övervägas för att uppnå andra samhällsmål. Skälen för utredningens förslag och bedömningar Utredningen ser elektrifiering och ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel som huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel i arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner omfattar olika typer av maskiner som används inom flera användningsområden och har i många fall ett stort energi- och effektbehov. För många större arbetsmaskiner är det troligt att långsiktigt hållbara förnybara driv- medel snarare än el kommer vara den huvudsakliga energibäraren vid utfasning av fossila drivmedel . De övergripande hindren för att minska utsläppen av växthus- gaser genom eldrivna arbetsmaskiner är dess nuvarande prestanda, inköpspris och det begränsade utbudet. För helt eldrivna arbets- maskiner krävs även el för direktdrift eller laddmöjligheter i arbets- För många arbetsmoment finns därför inget alter- nativ till förbränningsmotorer. Det är viktigt att det på europeisk nivå skapas en marknad för elek- trifierade arbetsmaskiner. bör verka för att det införs en definition av större motorer till arbetsmaskiner med nollutsläpp och lågutsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Lämplig rättsakt för detta kan vara EU förordning 2016/1628.1 En enhetlig definition av motorer med nollutsläpp och lågutsläpp inom EU kan underlätta kravställande eller vid anbudsvärdering vid upphandling. Definitionen av nollutsläppsmotorer och lågutsläpps- motorer kan utgöra grund för särskilda miljözonsbestäm- melser i städer i och i EU. finns eldrivna mindre handhållna arbetsmaskiner som bland annat används av hushåll. bör verka för att energi- prestandan hos mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap) med bensin- motor eller elmotor som till stor del används av hushåll bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet2. Strävan bör vara att för- bränningsmotordrift förbjuds i vissa applikationer. bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivet3 ändras så att det tydliggörs att minimiskatten på fossilt bränsle tar hänsyn till kostnaderna för växthusgasutsläpp och att möjligheterna till undantag begränsas. En sådan utveckling bör medföra att fossilt bränsle till fiskefartyg inom gemenskapens farvatten som huvud- regel omfattas av obligatorisk beskattning. Ett alternativ eller kom- plement för större fiskefartyg är att de vid utvidgning av handels- systemet EU ETS omfattas av det. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgod- kännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv /68/EG. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /125/EG av om upprätt- ande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter. 3Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Ett centralt område för att i påskynda omställningen till motorer med nollutsläpp eller lågutsläpp av växthusgaser är ytter- ligare stöd till forskning, utveckling, demonstration och marknads- introduktion (FUDM). FUDM kan förbättra incitamentstukturen och bidra till att överbrygga ett antal hinder, framför allt genom att finansiera projekt som har som syfte att reducera kostnaden för tek- nikutveckling och bidra till att minska osäkerhet kring användning av ny teknik. FUDM-stöd med inriktning mot arbetsmaskiner är motiverat av utsläppens höga nivå och då effektiv utsläppreducer- ande teknik för dessa maskiner inte bedöms utvecklas i önskvärd takt. Insatserna bör omfatta flera typer av maskiner även alternativ till mindre bensindrivna maskiner. Utredningen ser skäl för staten att bidra till att öka takten för att främja teknikutvecklingen. Den införda klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner över 75 kW bör utvärderas med täta mellan- rum. Utvärderingen kan innefatta frågor som förlängning av pre- mien samt utökning av stödets omfattning till att även inkludera motorer med lägre effekt och med låga utsläpp av växthusgaser, vilka inte omfattas av stödet. Genom samordning av krav, vid upphandling av arbetsmaskiner och entreprenader där arbetsmaskiner används kan myndigheter och kommuner påskynda introduktionen av motorer utan eller med lågutsläpp av växthusgaser. , som har erfarenhet av att ställa krav och ge incitament vid upphandlingar, bör ges i uppdrag att utveckla statliga myndigheters upphandling. De större kommun- erna bör bjudas in för samordning och erfarenhetsutbyte. Dessa arbetar redan aktivt med incitament och krav vid upphandling av mer miljöanpassade arbetsmaskiner. Ett första steg för bättre kontroll och uppföljning är ett mer om- fattande register för arbetsmaskiner. Transportstyrelsen har erhållit ett regeringsuppdrag att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner4. Utöver upphandling skulle en utökad registerplikt skapa bättre förutsättningar för att införa miljözoner för arbetsmaskiner. Miljözoner för arbets- maskiner kan ge kommuner ökade förutsättningar att förbättra luft- kvalitet och påverkan omställningstakten till nollutsläppsfordon 4M2021/00358. För att kunna införa miljözon för arbets- maskiner krävs ändringar i Trafikförordningen eller annat relevant regelverk. Den nuvarande skattebefrielsen för fossilt bränsle till yrkesfiske bör avvecklas. Bränsle till fiskefartyg bör även omfattas av reduktionsplikten. Detta främjar ett hållbart fiske med avseende på höjd energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp. Användning av reduktionspliktigt och skattebelagt bränsle skulle kunna kopplas till erhållandet av fiskekvoter. Kompensatoriska åtgärder till fisket behöver dessutom övervägas. En särskild utredning om de juridiska och administrativa förutsättningarna för beskattning och reduk- tionsplikt bör övervägas. Samordning bör ske om större fiskefartyg skulle införlivas i handelssystemet EU ETS vid en eventuell utök- ning av handelssystemet med sjöfart. Den nuvarande återbetalningen av delar av skatten på diesel till arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk och vattenbruksverk- samhet bör fasas ut. Utredningens bedömning är att stöd till verk- samheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel. För att sektorerna inte ska förlora konkurrens- kraft och möjlighet att uppnå andra samhällsmål, som exempelvis livsmedelsstrategin, så bör en sådan utfasning följas av kompen- satoriska åtgärder. Utredningen har samrått med den särskilde ut- redaren på området som analyserar alternativ till nedsättningen av dieselskatten. Utredningen om fossiloberoende jordbruk5 kommer att lämna sitt slutbetänkande . Detta kapitel handlar om styrmedel för utfasning av fossila driv- medel i arbetsmaskiner. En arbetsmaskin är en mobil maskin som inte är avsedd att transportera gods eller personer på väg. Den definition av arbetsmaskin som används här följer de inter- nationella anvisningar som används vid rapportering av utsläpp växt- husgaser och luftföroreningar. Arbetsmaskiner omfattar således även snöskotrar, terrängmotorcyklar och terrängfordon samt fiske- fartyg för yrkesfiske. , motorvagnar och övriga fartyg för yrkestrafik eller för privat bruk (fritidsbåtar) samt Försvarsmaktens fordon och maskiner om- fattas inte utan hanteras i stället i kapitel 14. Arbetsmaskiner domineras av förbränningsmotorer, men det finns exempel på eldrivna arbetsmaskiner både i hybridform, till- sammans med en förbränningsmotor, och i helelektriska tillämp- ningar anslutna till elnätet eller med laddbart batteri. Med begreppet eldrivna arbetsmaskiner menas här även maskiner drivna med el från bränsleceller. Motorer drivna med bränsleceller är på väg att introdu- ceras inom transportsektorn och kan även få stor betydelse för utfasningen av fossila drivmedel för större arbetsmaskiner. Användning av elmotorer har blivit allt vanligare i vissa typer av applikationer, större främst i gruvor och i små arbetsmaskiner som används av privatpersoner för exempelvis trädgårdsskötsel. 13.2Utsläpp av växthusgaser och energianvändning Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner beräknades sammanlagt uppgå till koldioxidekvivalenter vilket motsvarade av de totala utsläppen i landet eller av vägtrafikens utsläpp av växthusgaser. Utsläppen var därmed i ungefär samma storleksordning som motsvarande utsläpp från tunga lastbilar6. Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner har ökar något , se även kapitel 5 för utsläppstrender, men har minskat något till följd av ökad användning av bio- drivmedel. har användningen av förnybara drivmedel i arbetsmaskiner ökat kontinuerligt. Den huvudsakliga användningen av förnybara drivmedel sker genom reduktions- plikten. av arbetsmaskinernas drivmedelsanvänd- ning kom enligt utsläppsstatistiken från maskiner utrustade med dieselmotorer. Bensinmotorer är vanligast i små arbetsmaskiner, bland annat i gräsklippare, motorsågar samt i snöskotrar och andra mindre terrängfordon. Arbetsmaskinernas användning av drivmedel uppgick sammanlagt till omkring fördelad på 6Naturvårdsverket (2020a) s. 109. diesel av fossilt ursprung, bensin samt biodrivmedel, främst i form av HVO och FAME. Avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner har historiskt sett legat efter både och kravnivå jämfört med motsvarande krav på dieselmotorer för tunga fordon. Skillnaden medför att de samlade utsläppen av luftföroreningar av kväveoxider och förbrännings- partiklar sammanlagt är högre från arbetsmaskiner än från tunga fordon trots att deras utsläpp av växthusgaser är ungefär lika stora. Arbetsmaskinerna i industri- samt bygg- och anläggningssektorn beräknas tillsammans bidra med drygt en tredjedel av växthusgas- utsläppen. Arbetsmaskinerna inom jordbruk- och skogsbruk med knappt en tredjedel av utsläppen från arbetsmaskiner.