sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Syftet med både konkurrenslagen och är att hindra skadlig verkan i fråga om konkurrensbegränsning samt att generellt skydda samhällsekonomin och konsumenterna. Av special- motiveringen till den äldre konkurrenslagens förarbeten framgår att en effektiv konkurrens i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga hinder finns för nyetablering av företag.3 Utgångspunkten vid den konkurrensrättsliga prövningen av före- tagsförvärv är alltså endast att komma till rätta med de koncent- rationer som leder till skadliga effekter på konkurrensen. Syftet med ett svenskt granskningssystem är att skydda säkerhet, all- män ordning och allmän säkerhet. Syftena med regelverken skiljer sig alltså åt. Sammanfattningsvis kan konstateras att den EU-rättsliga koncent- rationsprövningen inte har utgjort skäl mot att införa förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar. I skäl 36 i den sistnämnda förordningen uttalas också att tillämpningen av den inte bör påverka tillämpningen av koncentrationsförordningen och att, i den utsträck- ning som det två förordningarna överlappar varandra, de ska tolkas på ett konsekvent sätt. Vi har redogjort närmare för innebörden av detta i avsnitt 4.2.5. 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning, s. 66 och prop. 2007/08:135 Ny konkurrenslag m.m., s. 247. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk Med hänsyn till skillnaden i syften mellan de konkurrensrättsliga regelverken å ena sidan och ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar å den andra kan en investering mycket väl behöva granskas parallellt både i ett konkurrensbegränsande perspektiv och i ett nationellt system för granskning av utländska direkt- investeringar. Enligt både konkurrenslagen och det föreslagna syste- met för investeringsgranskning ska en inledande prövning vara av- slutad och ett ärende som granskas ska vara avslutat . Tidsfristerna harmonierar väl, även om de faktiska handläggningstiderna naturligtvis kan komma att variera i det individuella fallet. Det kan också enligt båda systemen bli fråga om att villkor ställs upp för att investeringen ska få genomföras, exempelvis ett villkor om att en viss del av en verksamhet avyttras. Det kan därmed bli fråga om olika eller till och med samma villkor om en investering prövas av båda systemen. Vi kan dock inte se en konflikt vare sig vad gäller tidsfrister eller att villkor kan komma att variera eftersom det är fråga om två skilda prövningar utifrån olika ändamål som behöver bedömas var och en för sig. 15.6Förslag i angränsande utredningar skydd för totalförsvarsverksamhet, total- försvarskommittén, har haft i uppdrag att bland annat föreslå åtgär- der för att förebygga och hindra att väsentliga totalförsvarsintressen exponeras för risker i samband med överlåtelse och upplåtelse av viktigare infrastruktur som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret.4 Även Utredningen för ett effektivt offentligt främ- jande av utländska investeringar uppmärksammar EU-förordningen om direktinvesteringar.5 4Fö 2017:02, dir. 2017:31. 5UD 2018:01, dir. 2018:3 och dir. 2018:113. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk 15.6.2Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet Förslag: Det granskningssystem som vi föreslår överlappar i viss del de förslag till lagstiftning som skydd för totalförsvarsverksamhet har lämnat. Om båda regelverken skulle vara tillämpliga, bör kommitténs förslag till regelverk vara subsidiärt till våra förslag. Det innebär att kommitténs förslag, om de genomförs, inte bör tillämpas på sådana överlåtelser som om- fattas av granskningssystemet. föreslår i sitt slutbetänkande Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34) att ett statligt kontroll- system införs med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Det gäller hamnar, flygplatser och fastigheter i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Kommittén föreslår också ett krav på att fysiskt skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar får avvecklas, överlåtas eller upplåtas av en kommun eller en region endast efter medgivande från staten. Kommittén föreslår att länsstyrelserna i , , och blir granskningsmyndigheter och ges behörighet att godkänna, vill- kora och förbjuda förfaranden enligt lagen. När det gäller hamnar, flygplatser och fast egendom som är belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område samt byggnader eller anlägg- ningar som är belägna inom en hamn, flygplats eller skyddsvärt om- råde gäller kommitténs förslag oavsett om ägaren är en kommun, region eller en enskild. Även överlåtelse av aktier eller andelar i ett bolag som äger den aktuella egendomen omfattas, dock inte aktier i publika aktiebolag. Vidare gäller förslagen oavsett vem ägarens mot- part är och oberoende av motpartens hemvist. Hur stor del av egen- domen som transaktionen gäller saknar också betydelse. Kommittén föreslår att ett beslut enligt den föreslagna lagen överklagas till och prövas av regeringen. Kommittén konstaterar att egendom som är av väsentlig bety- delse för totalförsvaret ofta omfattas av säkerhetsskyddslagen och föreslår därför att möjligheten till granskning enligt förslagen ska Avgränsningar i förhållande till andra regelverk vara subsidiär i förhållande till kontrollsystemet enligt säkerhets- skyddslagen. förslag lämnades och har remissbehandlats. Fortsatt beredning pågår. Det kontrollsystem som totalförsvarkommittén föreslår ger alltså staten en möjlighet att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Kommitténs förslag gäller, liksom bestämmelserna i säkerhets- skyddslagen, överlåtelser generellt och inte överlåtelser till utländska aktörer specifikt. Prövningen omfattar inte heller uttryckligen beak- tande av svenska ekonomiska intressen, svensk handel, svensk kon- kurrenskraft eller några andra sådana svenska intressen. Förslagen tar sikte uteslutande på totalförsvarsintresset och då, när det gäller utpekande av särskilda geografiska områden, specifikt frågan om geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära för- svaret. Till skillnad från både bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen och de bestämmelser som vi föreslår omfattas även fast egendom av kommitténs förslag. Förslagen omfattar vidare, i motsats till våra för- slag, även överlåtelser som görs av fysiska personer. Sammanfattningsvis finns både skillnader och likheter mellan våra och kommitténs förslag. Om båda förslagen skulle genomföras, skulle det innebära att vissa överlåtelser skulle falla under båda regelverkens tillämpningsområde. I en sådan situation anser vi, mot bakgrund av den mer allsidiga prövning som innefattas i granskningssystemet, att det regelverk som kommittén föreslår bör vara subsidiärt till våra förslag. Det innebär att kommitténs förslag inte bör tillämpas på sådana över- låtelser som omfattas av granskningssystemet. Avgränsningar i förhållande till andra regelverk 15.6.3Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar Bedömning: Det finns inte något konkurrensförhållande mellan det granskningssystem som vi föreslår och de förslag som Utred- ningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska inve- steringar har lämnat. Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska inve- steringar har haft i uppdrag att se över hur investeringsfrämjande i kan stärkas. Utredningen och föreslår i sitt slutbetänkande Effektivt investeringsfrämjande för hela (SOU 2019:21) bland annat att Business ska sammanställa en årlig rapport till som beskriver näringslivs- och investeringsklimatet i . Utredningen uppmärksammar EU-förordningen om direkt- investeringar och konstaterar att det finns ett behov av att hantera de säkerhetsproblem som kan uppstå när utländska investerare försöker ta kontroll över eller påverkar europeiska företag vars verksamhet hante- rar kritisk infrastruktur eller säkerhetskänsliga uppgifter. Utred- ningen var därför positiv till ett prövningssystem enligt förord- ningen. Utredningen pekade inte ut någon myndighet som direkt skulle vara ansvarig för frågan om prövningen av direktinveste- ringar. Utredningen ansåg dock att Business investerings- rådgivare bör öka dialogen med den myndighet som regeringen utser i syfte att tidigt hantera potentiella investeringar som kan innebära risker för kritisk infrastruktur och andra säkerhetsrisker. Vidare menade utredningen att Business bör bistå regio- nala investeringsfrämjande organisationer i att genomföra en första bakgrundskontroll av potentiella utländska investerare. Utredningens förslag medför ingen som helst konflikt med våra förslag. Förslag: Lagen om anmälan och granskning av utländska direkt- investeringar ska träda i kraft . Lagen ska dock inte tillämpas på investeringar som genomförs före . Bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Betänkandet innehåller förslag till ett helt ny lag. Förslagen innebär att lagens tillämpningsområde ska avgränsas närmare genom bestäm- melser i förordning och myndighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter måste alltså utfärdas innan lagen kan tillämpas fullt ut. Förslagen innebär också att , , ska vara granskningsmyndighet och alltså pröva frågor enligt lagen. För att ISP ska kunna göra det krävs att myndigheten utökar och an- passar sin verksamhet genom bland annat rekrytering av personer med rätt kompetens. Med hänsyn till detta och med beaktande av den tid som kan beräknas för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling, bör de föreslagna bestämmelserna kunna träda i kraft . Enligt allmänna principer gäller att lagen ska tillämpas på investe- ringar som genomförs efter ikraftträdandet. En investering som om- fattas av tillämpningsområdet ska enligt förslagen anmälas till ISP innan den genomförs. Med att en investering genomförs avses att sådana dispositioner vidtas som medför att investeraren rent faktiskt kan utöva inflytande över investeringsobjektet. Tidpunkten för när inflytande uppkommer kan komma att variera men får i vart fall anses ha inträtt när någon form av transaktion har genomförts av parterna. Vid tiden för ikraftträdandet kan det uppstå en situation där par- terna förhandlar om en investering före ikraftträdandet men investe- ringen genomförs efter att lagen har trätt i kraft. för förhandlingarna finns i en sådan situation inte någon skyldighet eller ens möjlighet att anmäla investeringen till granskningsmyndigheten. Om en investering då måste anmälas sedan lagen trätt i kraft men innan den genomförs, kan genomförandet av investeringen fördröjas i avvaktan på handläggningen hos granskningsmyndigheten. Det får antas att en sådan fördröjning i de allra flesta fall är till nackdel för de inblandade parterna. Vi bedömer därför att lagen inte bör gälla för investeringar som genomförs inom från den dag då lagen trätt i kraft. Våra förslag innebär att ett beslut om att inleda granskning alternativt lämna anmälan utan åtgärd ska fattas inom 25 arbets- dagar från det att en fullständig anmälan har kommit in. Mot den bakgrunden bör lagen inte tillämpas på investeringar som genomförs före . Våra förslag innebär att ett helt nytt regelverk införs. Det behövs inte några övergångsbestämmelser. 17 Konsekvenser av förslagen I 14 § kommittéförordningen (1998:1474) anges att, om kommittéer presenterar förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, så ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. I de fall beräkningarna visar att förslagen leder till kost- nadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen anges att, om förslagen har bety- delse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avse- endet ska anges. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I 6 § i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning anges att betänkandet ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd samt en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen. Betänkandet ska vidare innehålla en bedöm- ning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyl- digheter som följer av anslutning till Europeiska unionen och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. I 7 § i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning anges att, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, konse- kvensutredningen i den omfattning som är möjlig ska innehålla en beskrivning också av hur regleringen kan komma att påverka före- tagen, till exempel antalet företag som berörs, vilka branscher de är verksamma i och storleken på dem, vilken tidsåtgång och vilka kost- nader regleringen kan föra med sig, vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta, i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Enligt våra direktiv ska vi, mot bakgrund av bland annat erfaren- heter av införanden av nationella granskningssystem i andra länder, bedöma om ett granskningssystem rent allmänt kan få påverkan på utländska direktinvesteringar i . I direktiven framhålls vidare att, om förslagen påverkar det kommunala självstyret, en proportio- nalitetsbedömning i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen ska göras och de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen redo- visas. En sådan bedömning ska också göras, om något av förslagen i betänkandet kan komma att påverka enskilda. Slutligen anges det i direktiven att, om utredningen överväger förslag som kan påverka egendomsskyddet eller näringsfriheten, så ska förslagen analyseras i förhållande till dessa bestämmelser. I detta kapitel redovisar vi vår bedömning av konsekvenserna av de förslag som lämnas. Hur förslagen förhåller sig till egendoms- skyddet och näringsfriheten behandlas dock i kapitel 14 och upp- repas inte här. Vidare har vi på andra ställen i betänkandet närmare beskrivit de risker med utländska direktinvesteringar som förslagen tar sikte på att hantera. Vi har kontinuerligt i betänkandet beskrivit problem, resonerat kring alternativa lösningar och gjort olika avväg- ningar. Det som sagts i de sammanhangen upprepas inte i detta kapi- tel. Vi vill dock även här nämna att våra förslag har utformats med utgångspunkt i principerna om effektivitet, rättssäkerhet, enkelhet och snabbhet. Vår ambition har alltså varit att så långt möjligt till- godose dessa krav. I de delar principerna inte kunnat följas i så stor utsträckning som man skulle kunna önska, har alternativa lösningar övervägts och avvägningar gjorts mot de risker som kan uppstå för det svenska samhället om regleringen inte genomförs på det sätt vi föreslår. För konsekvensbedömningen gäller alltså genom- gående att konsekvenser i form av exempelvis kostnader samt admi- nistrativa och andra bördor för berörda aktörer är nödvändiga för att en ändamålsenlig investeringsgranskning till skydd för svenska säker- hetsintressen ska kunna göras. I avsnitt 17.6 konstaterar vi också att det på finns samhällsekonomiska fördelar med att skydds- värda verksamheter och de funktioner som de tillhandahåller är fort- satt säkrade för svenska intressen, även om våra förslag kan medföra kostnader på kortare sikt. 17.2Förslagens innehåll i korthet samt bakgrund och syfte med förslagen Bedömning: Våra förslag innebär att skyddet för skydds- värda verksamheter stärks. Om någon reglering på området inte införs, skulle det innebära att grundläggande funktioner i det svenska samhället utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker. Vi har haft i uppdrag att föreslå hur ett svenskt system för gransk- ning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas. Utländska direktinvesteringar har stor betydelse för ekonomi och konkurrenskraft. Det finns emellertid risker med att utländska aktörer investerar i vissa verksamheter. Riskerna kan bestå i att investeraren får tillgång till känslig information eller förmåga att kontrollera information eller verksamhet på ett sätt som kan vara skadligt för det svenska samhället. Den lagstiftning som finns ger bara begränsade möjligheter att gripa in mot sådana investeringar. Det finns därför skäl för att granska utländska direkt- investeringar inom skyddsvärda områden och för att kunna ställa upp villkor för och ytterst hindra investeringar som kan få skadliga effekter. I betänkandet föreslår vi ett system för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar som kan vara en risk för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet i . Förslagen innebär i korthet att en fysisk eller juridisk person som har för avsikt att investera i viss verksamhet inom vissa särskilt utpekade områden ska anmäla investeringen till (). Sedan anmälan gjorts ska ISP enligt förslagen bedöma om investeringen kan lämnas utan åtgärd eller om den bör granskas när- mare och därefter antingen godkännas, godkännas med villkor eller förbjudas. Vi har på andra ställen i betänkandet närmare beskrivit de risker med utländska direktinvesteringar som förslagen tar sikte på att han- tera och redogjort för att konsekvenserna av att utländska investerare får inflytande över skyddsvärd verksamhet kan bli allvarliga. Vi har i de sammanhangen också resonerat kring avvägningar mot bland annat intresset av ett öppet investeringsklimat. Den föreslagna regleringen innebär sammantaget att skyddet för skyddsvärda verksam- heter stärks. Om någon reglering på området inte införs, skulle det innebära att grundläggande funktioner i det svenska samhället ut- sätts för oacceptabla säkerhetsrisker. Bedömning: Våra förslag överensstämmer med . Enligt 15 a § kommittéförordningen och 6 § 6 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska vi presentera en bedöm- ning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyl- digheter som följer av anslutning till EU. Vårt uppdrag har bestått av två delar. Den första delen innebar att lämna förslag på anpassningar och kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direkt- investeringar). Vi redovisade förslagen i den delen i ett delbetänkande i april 2020.1 Lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar och tillhörande förordning2 trädde i kraft . Den andra delen av 1SOU 2020:11, Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direkt- investeringar. 2Förordning (2020:827) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. uppdraget, som alltså är att föreslå hur ett svenskt system för gransk- ning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas, redovisas i detta betänkande. EU:s förordning om utländska direktinvesteringar medför ingen skyldighet för medlemsstaterna att införa nationella gransknings- system. Den innebär dock vissa skyldigheter när det gäller samarbete mellan medlemsstaterna angående främst utbyte av information kring utländska direktinvesteringar. En medlemsstats skyldigheter i detta avseende skiljer sig något åt beroende på om medlemsstaten har ett nationellt granskningssystem eller inte. I vårt delbetänkande före- slog vi kompletterande bestämmelser till förordningen som innebar att skulle uppfylla de skyldigheter som en medlemsstat har enligt förordningen. I detta slutbetänkande lämnar vi alltså förslag på ett nationellt granskningssystem. För de medlemsstater som väljer att införa granskningssystem gäller att systemen måste vara transparenta och inte får diskriminera mellan olika tredjeländer, att tidsfrister ska tillämpas, att konfi- dentiella uppgifter ska skyddas och att utländska investerare och berörda företag ska ha möjlighet att begära omprövning av de natio- nella myndigheternas granskningsbeslut. Förordningen innehåller inte några bindande bestämmelser om hur granskningssystem ska utformas när det gäller exempelvis vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas. Medlemsstaterna har alltså stor frihet när det gäller hur ett granskningssystem ska utformas närmare. Våra förslag stäm- mer överens med förordningen. Vi har på andra ställen i betänkandet redogjort för och resonerat kring de delar av som vi bedömer är relevanta för de aktuella frågorna. Vi har beaktat den EU-rättsliga regleringen när förslagen har utformats och vi bedömer att förslagen om granskningssyste- mets utformning stämmer överens med de skyldigheter som följer av i övrigt. 17.4Vilka som berörs av den föreslagna regleringen Förslagen innebär att investerare i vissa särskilt utpekade verksam- heter ska anmäla investeringen till en granskningsmyndighet, ISP, vars beslut är avgörande för om investeringen får genomföras eller inte. En närmare beskrivning av verksamheterna finns i kapitel 10. De verksamheter som berörs av förslagen finns inom många sektorer och är av mycket varierande storlek. Förslagen omfattar investeringar i aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag, enskild närings- verksamhet, ekonomiska föreningar, stiftelser och hos enskilda näringsidkare. Även verksamhet som bedrivs av offentliga aktörer omfattas, om den bedrivs i en sådan form som angetts. Våra förslag innebär att den närmare avgränsningen av vilka verksamheter som berörs i viss utsträckning ska göras i förordning eller myndighets- föreskrifter. Det innebär att det är svårt att fullt ut bedöma vilka specifika verksamheter som kommer att beröras av förslagen. En närmare beskrivning av verksamheterna och vilka osäkerheter som finns i detta avseende finns dock i avsnitt 17.8.1. När det gäller investeraren omfattas varje investerare som vill investera i någon av de verksamheter som omfattas av förslagen, oav- sett om investeraren är en fysisk eller juridisk person och oavsett inve- sterarens nationalitet. För investerare som ytterst ägs och kontrolleras av fysiska personer med enbart svenskt medborgarskap är förslagen dock mindre ingripande än för investerare som är eller som ytterst ägs och kontrolleras av personer med utländskt medborgarskap. För svenska investerare kommer förslagen i de flesta fall att innebära endast att investeraren måste anmäla investeringen samt avvakta granskningsmyndighetens utredning kring ägarförhållandena och där- efter följande beslut om att investeringen ska lämnas utan åtgärd.