sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — Ibetänkandet Domstolarnas handläggning av ärenden (SOU 2007:65) föreslogs att ärenden om anordnande, omprövning och upphörande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB skulle flyttas från domstol till överförmyndaren, i de fall de inte är tvistiga. Utredningen kom fram till att ärendena inte är av den karaktären att de med nödvändighet i första hand behöver handläggas i domstol. I betänkandet betonades att en höjning av överförmyndarnas kompetens var en förutsättning för att flytta ärendena dit. När det gäller ärenden om förvaltarskap bedömde utredningen att de även fortsättningsvis bör handläggas av domstolarna.4 I propositionen ansåg regeringen i likhet med utred- ningen att en domstolsprövning inte krävs i godmanskapsärenden som är otvistiga. Det ansågs dock inte lämpligt att flytta handlägg- ningen från domstol till överförmyndaren. Regeringen pekade på att överförmyndarens kompetens kunde ifrågasättas och på brister i läns- styrelsernas tillsyn. Det uttalades att åtgärder för att höja överför- myndarnas kompetens hade vidtagits relativt nyligen.5 Som en allmän utgångspunkt angavs dock att domstolarna som första instans endast ska handlägga ärendetyper som kräver domstolsprövning. I ärenden som varken är tvistiga eller inrymmer motstående intressen saknas typiskt sett behov av muntlig handläggning eller bevisupptagning och domstolen har i allmänhet inte heller att göra en kvalificerad juridisk bedömning. Sådana ärenden bör flyttas från domstol till för- valtningsmyndighet, under förutsättning att myndigheten har tillräck- lig kompetens att handlägga ärendetypen.6 Frågan om att flytta ärenden om ställföreträdarskap från domstol till överförmyndaren togs upp i betänkandet Vissa frågor om gode män och förvaltare (SOU 2013:27). Utredningens uppdrag omfattade domstolens respektive överförmyndarnas utredningsansvar. I betänk- andet föreslogs att överförmyndaren skulle bistå domstolen med att hämta in utredning i ärenden om godmanskap och förvaltarskap, som ett steg mot att beslutanderätten i ärenden om godmanskap som inte är tvistiga ska kunna flyttas från domstol till över- förmyndaren.7 Betänkandet ledde till den skyldighet för överför- myndaren att bistå domstolen i utredningshänseende som finns in- tagen i 11 kap. 17 a § FB. I propositionen uttalades att skyldigheten 4SOU 2007:65 s. 304 ff. 2010/11:119 s. 65 ff. 2010/11:119 s. 36 f. 7SOU 2013:27 s. 185. En ökad beslutanderätt för överförmyndaren är ett led i en nödvändig kompetenshöjning för att överförmyndaren ska kunna fatta beslut i vissa ärenden om godmanskap.8 avgjordes omkring 16 000 ärenden om godmanskap i landets tingsrätter, enligt statistik från Domstols- verket. skedde en ökning till omkring 17 500 avgjorda ären- den och 2020 en ytterligare ökning till knappt 18 800. Även antalet avgjorda förvaltarskapsärenden har ökat, från omkring 2 2012 till knappt 3 2020. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett godmanskapssärende 2020 var , vilket innebar en mindre ökning . för ett för- valtarskapsärende var , vilket också var en mindre ökning. Av statistiken går det inte att få fram närmare uppgifter om ären- dena, exempelvis om hur många som varit tvistiga. Inte heller finns någon information om varför antalet ärenden har ökat. Det saknas uppgifter om hur stora resurser i form av årsarbets- krafter för olika personalkategorier som krävs för dessa ärenden. tar dock fram en styckkostnad för ärenden. Kostnaden för ett domstolsärende uppgick till 2019 och till 2020. Beräkningen görs på domstolsärenden totalt, dvs. även på exempelvis utsökningsärenden och adoptioner. Enligt bör beloppen med någorlunda träffsäkerhet visa vad ett godmanskapsärende kostar. Ärenden om godmanskap och förvaltarskap motsvarar omkring hälften av tingsrätternas domstolsärenden. Vid vår intervjuundersökning10 har det rått delade meningar i frågan om beslutanderätten bör föras över från domstol till överförmyn- daren. Bland överförmyndare, ställföreträdare och intresseorganisa- tioner har det varit en vanlig uppfattning att ärenden om anord- nande, omprövning och upphörande av godmanskap bör avgöras av 2013/14:225 s. 18. 9Uppgifter från och . 10Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. En ökad beslutanderätt för överförmyndaren överförmyndaren som första instans, under förutsättning att ärendet inte är tvistigt. Ett återkommande argument har varit att det tar för tingsrätterna att besluta även i enkla ärenden och att väntan kan medföra stora problem för den som har behov av en god man eller en förvaltare. Det har varit en vanlig uppfattning att kompetensen hos överförmyndarna numera är så hög att otvistiga ärenden om godmanskap bör kunna avgöras av överförmyndaren utan risk för rättsförluster för den enskilde. Det har framhållits att överförmyndaren har sakkunskaperna, att överförmyndaren redan nu har ett utredningsansvar och att den som är missnöjd med ett beslut kan överklaga. En annan vanlig uppfattning har varit att över- förmyndarna har skött uppgiften att förordna gode män för ensam- kommande barn på ett bra sätt. Det har å andra sidan också varit en vanlig ståndpunkt att god- manskapsärenden inte bör flyttas från domstol till överförmyndaren, inte ens i de otvistiga fallen. Bland annat har länsstyrelserna generellt haft den uppfattningen. Ett återkommande argument har varit att ärendena ställer höga krav på juridiskt kunnande och integritet och att kompetensen hos många överförmyndare är för låg. Från några håll har det förts fram att det förekommer att överför- myndare brister i saklighet och opartiskhet och att domstolsförfar- andet garanterar hög rättssäkerhet. En återkommande uppfattning har varit att möjligheten att överklaga beslut i praktiken inte gäller för huvudmän, som ofta saknar insikt i att man kan överklaga och hur man går till väga. De ärendeansvariga domare som intervjuats under utredningens arbete har alla haft uppfattningen att överförmyndaren bör kunna besluta i ärenden om godmanskap som inte är tvistiga. Flera har framhållit att prövningen för det mesta är summarisk och att över- förmyndaren är ett mer lämpligt beslutsorgan. Uppfattningen att även tvistiga godmanskapsärenden lämpar sig bäst för överförmyndarens prövning har förts fram och att rättssäkerheten garanteras genom att beslutet är överklagbart. En återkommande uppfattning har varit att överförmyndarens utredningar generellt håller hög kvalitet och har förbättrats . Det har dock också framhållits att kvali- teten är mycket varierande och att det ibland finns stora brister i utredningarna och i överförmyndarnas verksamhet i stort. En ökad beslutanderätt för överförmyndaren 22.7.1Överförmyndaren ska besluta i ärenden om godmanskap enligt 11 kap. 4 § •Beslutanderätt i ärenden om anordnande, jämkning och upp- hörande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § ska flyttas från domstol till överförmyndaren på så sätt att ären- dena som utgångspunkt ska prövas av överförmyndaren. Om någon som är behörig att yttra sig i ärendet motsätter sig anordnande, jämkning eller upphörande ska överförmyndaren överlämna ärendet till rätten för prövning. Detta innebär att handläggningen i dessa ärenden alltid ska inledas hos överför- myndaren. Bestämmelser om detta tas in i paragraferna 11 kap. 4 a §, 19 b § andra stycket och 23 § andra stycket föräldra- balken. •I ärenden där överförmyndaren är behörig att fatta beslut om anordnande och jämkning av godmanskap ska myndigheten få besluta interimistiskt i frågorna. Bestämmelser om detta tas in i 11 kap. 18 a § och 23 a § andra stycket . •Överförmyndarens beslut ska kunna överklagas till tingsrätten. •Bestämmelsen i 11 kap. 17 § om rättens skyl- dighet att i vissa fall inhämta läkarintyg och annan likvärdig utredning om den enskildes hälsotillstånd ska även gälla för handläggningen hos överförmyndaren. Det ska också göras andra ändringar i handläggningsreglerna i 11 kap. , som en följd av att överförmyndaren får beslutanderätt i ären- den om godmanskap. Enligt nuvarande bestämmelser beslutar överförmyndaren i ärenden om god man enligt 11 kap. 1–3 §§ FB och i ärenden enligt lagen om god man för ensamkommande barn. Det är därför naturligt att över- väga om även beslutanderätten i frågor om godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB bör flyttas dit. I propositionen Domstolarnas handläggning av ärenden har uttalats att domstolarnas dömande verksamhet bör ren- odlas i möjligaste mån. Domstolarna bör som första instans endast En ökad beslutanderätt för överförmyndaren handlägga ärendetyper som kräver en domstolsprövning. I ärenden som varken är tvistiga eller inrymmer motstående intressen saknas typiskt sett behov av muntlig handläggning eller bevisupptagning och domstolen har i allmänhet inte heller att göra en kvalificerad juridisk bedömning. Sådana ärenden bör enligt propositionen flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet, under förutsättning att myndigheten har tillräcklig kompetens att handlägga ärendetypen.11 Reglerna i 11 kap. 4 § FB innebär att det saknas möjlighet att anordna godmanskap mot den enskildes vilja. Det krävs att den en- skilde samtycker till godmanskapet, om inte hans eller hennes till- stånd hindrar att samtycke hämtas in. Det saknas i allmänhet behov av långtgående rättsliga överväganden och det är sällan fråga om några kvalificerade juridiska bedömningar. Domstolens prövning kon- centreras till om de rättsliga förutsättningarna för godmanskap är uppfyllda och att förordna en god man som är lämplig för uppdraget. I allmänhet är det inte motiverat att hålla muntlig förhandling och det finns sällan behov av bevisning. När den enskilde inte har lämnat sitt samtycke ska det finnas ett läkarintyg eller annan likvärdig utred- ning. I de fallen blir det i allmänhet inte heller fråga om bevis- värdering eller någon kvalificerad juridisk bedömning. Från bland annat håll har det förts fram att rättssäkerhets- skäl kräver en domstolsprövning i ärenden om godmanskap. Vi delar dock regeringens tidigare bedömning, som närmare redovisats i av- snitt 22.4, att en domstolsprövning i allmänhet inte krävs.12 Vi gör samma bedömning i ärenden om jämkning och upphörande av god- manskap. Annorlunda förhåller det sig när någon som är behörig att yttra sig i ärendet motsätter sig att godmanskap anordnas, omprövas eller upphör. I en sådan situation kräver hänsynen till den enskildes rätts- säkerhet att förutsättningarna för ett godmanskap kan få en dom- stolsprövning. Det kan krävas både bevisvärdering och muntlig för- handling och det kan finnas intressemotsättningar i ärendet. Sådana ärenden bör därför även fortsättningsvis prövas i domstol. Även här delar vi den bedömning som regeringen har gjort.13 2010/11:119 s. 36 f. 2010/11:119 s. 67 f. 2010/11:119 s. 67 f. En ökad beslutanderätt för överförmyndaren Frågan är om överförmyndarna har den kompetens som krävs för att prövningen där ska vara rättssäker, vilket har ifrågasatts i den nämnda propositionen. Det har vidtagits åtgärder för att höja kompetensen i överförmyndarverksamheterna. Bland annat in- fördes 2009 en skyldighet för att se till att utbildningen av överförmyndare, nämndemän och ersättare är tillfredsställande (19 kap. 17 § andra stycket FB). Utredningsarbetet har lett oss till slutsatsen att kompetensnivån och kvaliteten hos överförmyndarna har höjts . Bland andra har , Kommuner och Regioner och Föreningen haft den uppfattningen. Från håll har samma uppfattning uttryckts. Kompetenshöjningen är ett resultat av bland annat medvetna utbildningssatsningar och ökad samverkan mellan kommuner på nämnd- eller kanslinivå. Överförmyndarnas uppgift att förordna god man för ensamkommande barn har vidare fallit väl ut och kompetensnivån i verksamheterna tycks ha höjts i samband med den höga belastningen runt 2015. Vidare har länsstyrelsernas tillsyn på området förbättrats och blivit mer enhetlig, vilket vi tar upp närmare i nästa avsnitt. Bland annat har länsstyrelserna på reger- ingens uppdrag tagit fram nationella riktlinjer för överförmyndare, vilket bidragit till ökad enhetlighet och samsyn i tillsynen. Som vi pekat på i avsnitt 19 och 20 finns det fortfarande överförmyndare som brister i kompetens. Vi har därför i de avsnitten föreslagit att det ska ställas tydligare krav på verksamheterna och att det ska bli obligatoriskt med överförmyndarnämnder. Från sida har det framförts att det inte bör vara aktuellt att föra över beslutanderätt från domstol till överförmyndaren och att det behövs omfattande kompetenshöjningar hos överförmyndarna för en sådan förändring. Vi menar dock, särskilt om de nämnda för- slagen genomförs, att överförmyndarna har den kompetens som krävs för att ärenden om anordnande, jämkning och upphörande av god- manskap ska kunna flyttas från domstol till överförmyndaren. från den enskildes horisont kan det innebära fördelar om ärenden om godmanskap prövas av överförmyndaren i stället för tings- rätten som första instans, på så sätt att beslut bör kunna fattas snabbare. Erfarna tjänstemän på överförmyndarkontor kan dessutom ha bättre förutsättningar att handlägga och besluta i godmanskapsärenden än de notarier under utbildning som i regel avgör ärendena i tingsrätt- erna. En ökad beslutanderätt för överförmyndaren Vi föreslår sammanfattningsvis att överförmyndaren – i stället för domstolen – som utgångspunkt ska pröva ärenden om anordnande, jämkning och upphörande av godmanskap. Om någon som är be- hörig att yttra sig i ärendet motsätter sig anordnade, jämkning eller upphörande ska överförmyndaren emellertid överlämna ärendet till tingsrätten för prövning där. Vi föreslår också att överförmyndaren ska få fatta interimistiska beslut i de ärenden där myndigheten har beslutanderätt enligt vad som sagts. Detta innebär att handlägg- ningen av ärenden om godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB alltid ska inledas hos överförmyndaren. Enlig den nuvarande ordningen ska rätten innan den anordnar godmanskap inhämta läkarintyg eller annan likvärdig utredning om den enskildes hälsotillstånd när den enskilde inte har lämnat sitt sam- tycke. Med hänsyn till att vårt förslag innebär att ärenden om anord- nande av godmanskap alltid ska inledas hos överförmyndaren bör skyldigheten ankomma på den myndigheten. Det krävs även andra ändringar av handläggningsreglerna i 11 kap. FB som en följd av för- slaget. Överförmyndarens beslut ska kunna överklagas till tingsrätten på motsvarande sätt som andra beslut som myndigheten fattar enligt . 22.7.2Andra ärenden bör även fortsättningsvis prövas i domstol Vår bedömning: Ärenden om anordnande, jämkning och upp- hörande av förvaltarskap bör även fortsättningsvis prövas i dom- stol. Detsamma bör gälla ärenden om entledigande av en ställföre- trädare som begär att få lämna uppdraget innan en ny god man eller förvaltare har utsetts. När det gäller förmynderskap för barn föreslår vi inga förändringar. När det gäller anordnande, jämkning och upphörande av förvaltar- skap talar flera skäl för att frågorna kräver en prövning i domstol. Ett beslut om att anordna förvaltarskap innebär att den enskildes En ökad beslutanderätt för överförmyndaren rättsliga handlingsförmåga helt eller delvis tas ifrån honom eller henne och förvaltarskapet kan anordnas med tvång. Beslutet är således ingripande och innebär att noggranna rättsliga överväganden måste göras. Det förekommer ofta tydliga intressemotsättningar och det kan bli fråga om bevisvärdering och muntlig förhandling. Samma sak gäller i ärenden om jämkning och upphörande av förvaltarskap. Vi an- ser därför, i likhet med vad som uttalats vid förmynderskaps- reform och betänkande Domstolarnas handläggning av ärenden (se avsnitt 22.4), att frågorna även fortsättningsvis bör prövas i domstol. Entledigande enligt 11 kap. 19 a § Beslut om entledigande av ställföreträdare fattas i regel av överför- myndaren som första instans. Undantaget i 11 kap. 19 a § FB inne- bär att domstolen på ställföreträdarens begäran kan besluta om ent- ledigande innan en ny ställföreträdare har utsetts för den enskilde. Detta kräver att ställföreträdaren har en skälig orsak för sin begäran. Bedömningen av om ställföreträdaren ska få lämna sitt uppdrag innebär en avvägning mellan ställföreträdarens och huvudmannens motstående intressen. Det kan bli fråga om bevisvärdering och det kan finnas anledning att hålla muntlig förhandling. Dessutom upp- kommer i samband med entledigandet frågan om ställföreträdarskapet ska upphöra, vilken inrymmer överväganden om överförmyndaren vidtagit rimliga åtgärder för att rekrytera en ny ställföreträdare. Den prövningen bör lämpligen inte göras av överförmyndaren själv. Vi bedömer därför att det även fortsättningsvis bör vara rätten som prövar frågan om entledigande i dessa fall. En förmyndare för ett barn har hand om förvaltningen av barnets egendom och företräder det i andra angelägenheter än de personliga. Förmynderskapet är i regel knutet till vårdnaden om barnet. I vissa situationer finns det dock behov av att förordna en förmyndare utan anknytning till vårdnaden. Så kan vara fallet om föräldrarna själva är underåriga eller har förvaltare eller om de inte kan klara förmynder- skapet på egen hand. En förmyndare som inte är vårdnadshavare har En ökad beslutanderätt för överförmyndaren då till uppgift att förvalta barnets tillgångar och företräda barnet i frågor som rör dessa tillgångar. handläggs ärenden om för- ordnande och entledigande av förmyndare av tingsrätten enligt 10 kap. FB. Vid reformering av lagstiftningen anfördes som skäl för denna ordning att det finns ett nära samband mellan frågan om förmynderskap och frågan om vårdnad, som också prövas i dom- stol.14 I flera av de fall där frågan om förmynderskap uppkommer finns dock inte några egentliga kopplingar till vårdnadsfrågan och inslaget av tvistelösning är begränsat. Det finns därför anledning att överväga om beslutanderätten i dessa ärenden bör flyttas från dom- stol till överförmyndaren. Som regeringen konstaterat i propositionen Domstolarnas handläggning av ärenden kan dock särskilda problem uppkomma om förmynderskapsfrågorna handläggs av en annan instans än den som handlägger frågor om vårdnad. Frågan är komplicerad och det finns skäl som talar både för och mot att flytta ärenden om förordnande och entledigande av förmyndare till överförmyndaren.15 Det har inte funnits utrymme för att inom ramen för denna utred- ning, som gäller reglerna om gode män och förvaltare, överväga saken närmare. Vi föreslår därför inte någon ändring men menar att saken kan behöva belysas inom ramen för en eventuellt kommande över- syn med särskilt fokus på förmynderskap för barn. 1993/94:251 s. 153 f. 2010/11:119 s. 62. 23 Ett centralt organ utövar tillsyn över överförmyndare och har också an- svar för att ge dem tillsynsvägledning. Med tillsynsvägledning avses i detta sammanhang – och som framgår av 19 kap. 17 § föräldra- balken – en skyldighet att med råd stödja överförmyndarna i deras verksamhet och främja en enhetlig rättstillämpning, samt en skyldig- het att se till att utbildningen av överförmyndare, nämndledamöter och ersättare är tillfredsställande. ansvarar sju länsstyr- elser för tillsyn och tillsynsvägledning.1 Ansvaret omfattar landets drygt 200 överförmyndare och överförmyndarnämnder. De sju läns- styrelserna samarbetar i en samverkansgrupp där en representant från varje länsstyrelse ingår. Det har i skilda sammanhang lyfts fram att det behövs ett tyd- ligare statligt ansvar. finns ingen central myndighet med ett huvudansvar på området. har i en granskningsrapport efterlyst ett tydligare statligt ansvar och rekommenderat att en central förvaltningsmyndighet får ansvar för tillsynen.2 Stats- kontoret har i en rapport föreslagit att en länsstyrelse får i upp- drag att samordna länsstyrelsernas arbete och att en bred samverkans- grupp inrättas.3 Vi har haft i uppdrag att, med utgångspunkt i Statskontorets förslag, ta ställning till hur tillsynen och tillsynsvägledningen bör vara organiserad . En utgångspunkt enligt våra direktiv har varit att överförmyndarna även i fortsättningen ska utöva tillsyn över ställföreträdare. I uppdraget har ingått att ta ställning till om 1Länsstyrelserna i , , , , , och (20 § förmynderskapsförordningen, 1995:379). 2Riksrevisionen (RIR 2017:33). Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta, s. 57 f. 3Statskontoret (2019:8). En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överförmyndarområdet. det behövs ytterligare tillsynsverktyg och sanktionsmöjligheter vid tillsynen över överförmyndare. 23.2.1Länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsverktyg Av 19 kap. 17 § första stycket (FB) följer att läns- styrelsen ska utöva tillsyn över överförmyndares och överförmyndar- nämnders verksamhet. Närmare bestämmelser om tillsynen finns i 21–24 §§ förmynderskapsförordningen (1995:379). Som huvudregel ska inspektera överförmyndaren (21 §). Läns- styrelsen får avstå från en inspektion, om det är uppenbart att den är obehövlig. Om har avstått från inspektion , ska dock en inspektion genomföras följande år. Vid inspektionen ska granska om överförmyndarens handläggning följer reglerna i och förmyndarskapsförordningen och i övrigt sker på ett rättssäkert och lämpligt sätt. ska alltid granska dels överförmyndarens register, dels stickprovsvis ut- valda akter. Utöver den årliga inspektionen får också inspektera överförmyndaren om ett särskilt behov framkommer, exempelvis efter en anmälan till . Överförmyndaren ska lämna de upplysningar som den behöver för att kunna utöva sin tillsyn (22 §). ska upprätta ett protokoll över inspektionen och av protokollet ska det framgå vilka akter som har granskats (23 §). ska rikta anmärkning mot överförmyndaren, om vid granskningen finner anledning till det. Anmärkningen och skälen till den ska antecknas i inspektionsprotokollet. Länsstyr- elsen får också ålägga överförmyndaren att inom underrätta om vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av en anmärkning (24 §). Om anser att en överförmyndare, en ledamot i en överförmyndarnämnd eller en ersättare inte är lämp- lig kan anmäla detta till tingsrätten. Tingsrätten kan då besluta att entlediga överförmyndaren, nämndledamoten eller ersätt- aren (19 kap. 9 § FB). har, utöver tillsyn över överförmyndare, också ansvar för tillsynsvägledning för dem. infördes en skyldighet för länsstyrelserna att med råd stödja överförmyndare i deras verksam- het för att främja en enhetlig rättstillämpning, och se till att utbild- ningen av överförmyndare, nämndledamöter och ersättare är tillfreds- ställande (19 kap. 17 § andra stycket FB). Enligt en bestämmelse som trädde i kraft ska tillsynsvägledningen bedrivas regelbundet och systematiskt och förmedlas på det sätt som bäst bidrar till att utveckla överförmyndarnas och överförmyndarnämndernas verksam- het (24 b § förmynderskapsförordningen). 23.32012 års koncentration till sju länsstyrelser ansvarar sju av landets 21 länsstyrelser för tillsynen och tillsynsvägledningen på området. Förslaget lades fram i promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28), i vilken det också föreslogs liknande koncentrationer på andra områden. I propositionen (prop. 2011/12:31) sades att syftet med en ökad koncentration var att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, samt att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Propositionen angav ett antal kriterier för att identifiera verksam- heter med goda förutsättningar att uppnå dessa syften, nämligen •att det finns ett behov av likformigt utförande, •att sambandet med kärnverksamhet är begränsat, •att verksamheten har en begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen, •att besöksfrekvensen är låg, •att behovet av externa besök är begränsat, •att behovet av lokalkännedom är begränsat, samt •att verksamheten har liten omfattning och hög komplexitet.