sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Det rör sig om ett fåtal och främst om forsk- ningsinfrastrukturer som är särskilt stora i bemärkelsen omfattande finansieringsbehov. Men det kan även avse stort i bemärkelsen stort antal berörda och involverade intressenter. Det kan även avse forsk- ningsinfrastruktur som är särskilt relevanta med avseende på de forsk- ningspolitiska målen och/eller aktuella samhällsutmaningar. Ett ytter- ligare skäl kan vara forskningsinfrastrukturer av särskilt samhälleligt, inklusive politiskt, intresse eller väsentlighet. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att identifiera vilka forskningsinfrastrukturer som bör klassificeras vara av särskilt natio- nellt intresse; utredningens uppgift är primärt att beskriva, analysera och i förekommande fall lämna förslag om hur processerna för att klassificera infrastrukturer kan och bör se ut. Men utredningen har noterat att regeringen har en mer uttalad form av styrning avseende vissa forskningsinfrastrukturer (genom förordningar, myndighets- instruktioner och regleringsbrev), vilket kan antyda att dessa är av särskilt nationellt intresse. Exempel på sådana forskningsinfrastruk- turer med annan styrning, än övriga, från regeringen är: SciLifeLab, , , , Artdata- banken, , SUNET, Kungl. och European Spallation Source. 7.7Prioritering och behov av styrning Bedömning: Utredningen bedömer att nuvarande system för prioritering och styrning av forskningsinfrastruktur behöver ut- vecklas. Även om systemet till stora delar fungerar väl anser utredningen att det finns behov av att precisera och förtydliga delar av systemet med avseende på roller och ansvarsfördelning. Utredningen bedömer att det finns behov av vissa mer om- fattande förändringar (se avsnitt 8.6) som kan kräva ytterligare utredning i den riktning utredningen anger. Men utredningen bedömer också att det redan inom ramen för dagens system kan genomföras mindre omfattande förändringar. 7.7.1Vidgat perspektiv vid prioritering av forskningsinfrastruktur Direktivet ger ett uttryck för ett behov av att vidga perspektivet vid prioritering och styrning av forskningsinfrastruktur. Det vidgade perspektivet omnämns som ökad tillgänglighet, affärsmöjligheter för svenska företag, forskning som möter samhällsutmaningar och stärkt internationell konkurrenskraft. Utredningen anser det bre- dare perspektivet är något som bör tas hänsyn till under hela forsk- ningsinfrastrukturens livscykel. Enligt utredningens analys, bör riks- dag och regering ha tydligare avsikter för forskningsinfrastrukturer, särskilt om det finns strategiska skäl, och på så sätt bidra med sitt övergripande långsiktiga perspektiv inför den vidare styrningen av verksamheten. Myndigheter som bedriver forskningsinfrastruktur- verksamhet bör i sin tur organisera verksamheten ändamålsenligt för att kunna beakta ett vidgat perspektiv, inklusive sådant som riksdag och regeringen pekat ut. Finansiärer, lärosäten liksom forsknings- råd, bör beakta fler perspektiv i samhället inför beslut om finansier- ing av forskningsinfrastruktur. Forskning av högsta vetenskapliga kvalitet ska självklart vara ledord för allt som omfattas i arbetet med forskningsinfrastrukturer. 7.7.2Ett vidgat perspektiv även vid forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse Som framgår av avsnitt 7.6 bedömer utredningen att det finns en kategori av forskningsinfrastruktur som kan klassas som särskilt natio- nellt intresse. Enligt utredningens bedömning i avsnitt 7.2 kan forsk- ningsinfrastrukturer av särskilt nationellt intresse behöva analyseras och hanteras i särskild ordning. Komplexiteten i dessa forsknings- infrastrukturer medför att det ställs höga och inte sällan andra krav, på den kompetens som krävs vid analyser och styrning. Det kan där- för vara aktuellt att organisera, prioritera, styra och finansiera forsk- ningsinfrastrukturer av särskilt nationellt intresse skilt från övrig nationell forskningsinfrastruktur. Det rör sig främst om forskningsinfrastrukturer som är särskilt stora i bemärkelsen omfattande finansieringsbehov. Men det kan även avse stort i bemärkelsen stort antal berörda och involverade intres- senter, eller forskningsinfrastruktur som är särskilt relevanta med avseende på de forskningspolitiska målen och/eller aktuella samhälls- utmaningar. Ett ytterligare skäl kan vara forskningsinfrastrukturer av särskilt samhälleligt, inklusive politiskt, intresse eller väsentlighet. Vissa satsningar på forskningsinfrastrukturer kan i sig själva på- verka hur kan möta samhällsutmaningar, vara internationellt konkurrenskraftig och möjliggöra att svenska företag deltar i upp- byggnad och användning av infrastrukturer. Sådana positiva effekter kan uppstå när forskningens behov tillgodoses, men de kan också satsas på direkt genom välgrundade beslut. Till exempel de satsningar som gjorts på forskningsinfrastruktur under Coronapandemin för att snabbare få upp kunskapsnivån, testmöjligheter och bekämpning av viruset. Det finns även anledning att särskilt uppmärksamma att det, även av mer uttryckliga politiska skäl, kan finnas anledning att mer explicit och direkt styra eller investera i forskningsinfrastruktur i vissa situationer. Exempel på när det kan finnas sådana explicita behov är utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter gällande viss forsk- ningsinfrastruktur. Utredningen anser att behoven av ett vidgat perspektiv när det rör forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse kan vara svårt att hantera för universitet och högskolor, inklusive befintliga centrala aktörer, med den organisation och de uppgifter de har. För forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse medför prioriteringar och styrning en stor utmaning. Även för forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse bör dock forskningens behov vara en fundamental utgångspunkt vid beslut om prioriteringar och styrning. Dessutom bör säkerställas att även det vidgade perspektivet beaktas. Utredningen bedömer därför att forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse bör han- teras i annan ordning än annan nationell forskningsinfrastruktur. 7.7.3Behov av ett förtydligat och preciserat system för prioritering Utredningen har i sin analys tidigare beskrivit det pluralistiska land- skapet av finansiering och organisation av forskningsinfrastruktur. Det är helt enkelt många aktörer på olika nivåer som är involverade i prioritering av forskningsinfrastruktur på olika sätt. Även om detta mångfacetterade och pluralistiska systemet till stora delar fungerar väl anser utredningen att det finns behov av att utveckla det. Syste- met bör förtydligas och preciseras med avseende på roller och an- svarsfördelningar i syfte att bidra till ökad effektivitet, bättre beakta det vidgade perspektivet och underlätta ansvarsutkrävande. Utredningen har lyft tidigare, att prioritering av forskningsinfrastruktur är intimt förknippat med prioritering av forskning. Därför anser utredningen att merparten av forsknings- infrastruktur bör prioriteras av lärosätena och andra myndigheterna i samband med forskningsverksamheten. Men vissa forskningsinfra- strukturer, de av särskilt nationellt intresse, bör hanteras i annan ordning. I en del situationer finns det också vinster med att samverka om forskningsinfrastruktur. Anledningarna att samverka kan vara olika, alltifrån bättre nyttjande av nationell kompetens, till effektiv användning av statliga medel och internationell konkurrenskraft. har en av regeringen särskilt utpekad ställning i aktörslandskapet för forskningsinfrastrukturer. Myndigheten har ett samordningsansvar när det gäller att planera tillgången till forsk- ningsinfrastruktur långsiktigt.49 Utredningens bedömning är att roll i det korta perspektivet bör kvarstå men för- tydligas. På finns det emellertid starka skäl att överväga 492 §, Förordning (2009:975) med instruktion för . att det ansvar för forskningsinfrastruktur som har överförs till en ny myndighet, dvs. sådant som rör särskilt natio- nellt intresse och främjandet av samverkan om forskningsinfrastruk- turer. Att prioritera och samordna forskningsinfrastrukturer som är av särskilt nationellt intresse och de som organiserats genom frivillig samverkan är en komplex uppgift. Det är inte bara lärosäten som är involverade i forskningsinfrastrukturerna, utan även många myndig- heter. Intresset för tillgång till forskningsinfrastrukturer har också ökat bland myndigheter som bedriver behovsmotiverad forskning och icke-statliga aktörer. Dessutom har arbetet en internationell aspekt, då forskningsverksamhet bedrivs globalt och i internationella samarbeten. Arbetet med prioritering och samordning ställer krav på ett vidgat perspektiv som behöver fler kompetenser, erfarenheter och perspektiv. har en huvuduppgift som handlar om att finansiera grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet. Att institutionellt skilja på det övergripande ansvaret för grundforskning av högsta vetenskapliga kvalitet respektive forsk- ningsinfrastruktur genom att inrätta en ny myndighet med ansvar för forskningsinfrastruktur skulle, enligt utredningens bedömning, vara till fördel för både och för hanteringen av forskningsinfrastrukturen. En sådan förändring skulle inte bara skapa förutsättningarna för att bättre ta hänsyn till det vidgade perspek- tivet och spetsa kompetensen i frågor som rör samordning av forsk- ningsinfrastruktur, utan också renodla och stärka roll i forskningslandskapet. Mot den bakgrunden avser utredningen lämna förslag som handlar om roll avseende forsk- ningsinfrastruktur, i det kortare tidsperspektivet, men utredningen bedömer att det nationella systemet för prioritering behöver en större förändring på lång sikt (se förslag 8.6). Utredningens analys, bedömningar och förslag gällande detta bör också ses i ljuset av den översyn av forskningsfinansiering som regeringen aviserar i den senaste forskningspolitiska propositionen.50 2020/21:61, avsnitt 6.3. 7.7.4Internationell utblick – system för prioritering i andra länder I sitt arbete har utredningen även studerat hur prioritering av forsk- ningsinfrastruktur hanteras i andra länder, framför allt i Europa.51 Förutom offentliga dokument har utredningen kontaktat departe- ment i vissa länder för att få mer utförlig information om hur prio- ritering av forskningsinfrastruktur hanteras. Ländernas respektive förvaltningskultur, budgetprinciper och i allmänhet sätt att bedriva statlig verksamhet skiljer sig så mycket att det är inte är möjligt att göra en direkt jämförelse mellan länderna. De flesta länder i tar fram en färdplan för forskningsinfra- strukturer. Färdplanen fyller för majoriteten av länderna samma syfte, nämligen identifiera nationell strategi och policy men till viss del även planering av finansiering. Bland länderna som kontaktades (, , , och ) angav samtliga att ett övergripande syfte med färdplanen är att kartlägga forskningens behov, som i sin tur driver den nationella strategin för forskningsinfrastruktur. I tas färdplanen fram av Vetenskaps- rådet var fjärde år och kallas för guide till forsk- ningsinfrastrukturer. Även den grundar sig i forskningens behov. Arbetet med färdplanen kan vid ett första ögonkast se ut som ett enkelt förfarande eftersom det sker som en regelbunden och åter- kommande process. Men i de allra flesta länder liknar utmaningarna de som finns i , det vill säga att forskningsinfrastruktur prio- riteras närmast skilt från forskningen och i ett landskap där många aktörer deltar. I vissa länder har departementen egna budgetar som de förfogar över och kan ta en del ad-hoc beslut gällande forsknings- infrastruktur under budgetåret. Länder som och gör eller har gjort en större översyn av sina respektive system för forskningsfinansiering, där nya prioriteringsmodell för forskningsinfrastrukturer syftar till att koppla prioriteringen tydligare till både forskningen och strategiska mål. Arbetet med den nationella färdplanen, inklusive det övergripande ansvaret för att finansiera forskningsinfrastruktur, ligger på olika delar av staten i olika länder. I är det exempelvis forsk- ningsråd som har ansvar för den nationella färdplanen medan det i är motsvarigheten till som leder Även om majoriteten av länderna som studerats tar in ex- pertunderlag om vetenskaplig kvalitet är prioriteringsprocessen ändå väldigt olika i länderna på grund av de olika förvaltningsmodellerna och budgetprinciperna. I vissa länder deltar flera departement till- sammans med forskningsråden i sammanträden där forskningsinfra- strukturer prioriteras. Finansiering kan komma från samtliga aktörer. I andra länder är finansieringen av forskningsinfrastruktur uppdelad i olika typer av forskningsinfrastruktur (konventionsbundna, exi- sterande infrastrukturer, nya investeringar) redan i den nationella budgeten, och det nationella forskningsrådet fördelar dessa medel efter samråd med departementen. Några länder har också skapat ett system där ansvaret för merparten av forskningsinfrastruktur ligger vid landets universitet och högskolor. Något som tydliggör ansvar för drift men försvårar deltagande i större europeiska forsknings- infrastrukturer. Detta då det nationella forskningsrådet eller depar- tementet prioriterar och finansierar endast investeringar i nya forsk- ningsinfrastrukturer eller större uppgraderingar av existerande sådana. Utredningens slutsats är att det finns många olika sätt att hantera utmaningarna med prioritering av forskningsinfrastruktur, där lös- ningen behöver anpassas till landets förvaltning och politiska pro- cesser. Det finns många lärdomar att dra av varandra. är det viktigt att komma ihåg att har en annan förvaltnings- modell och budgetprocess än många andra länder i . I styr regeringen landet till stor del med hjälp av myndigheterna, reger- ingen tar kollektiva regeringsbeslut och beslutar om statens budget. Sådana faktorer är grundläggande skillnader som utredningen beaktat inför bedömningarna och förslagen om ett nationellt sam- ordnat system för prioritering. Utredningen anser att tydlighet i ansvar och roller i förvaltningen är den viktigaste aspekten vid samord- ning av prioriteringssystemet för forskningsinfrastruktur. 8 Förslag och alternativ I detta avsnitt redogörs de utgångspunkter utredningen har för de förslag som här lämnas. Vidare redovisas och beskrivs kortfattat vissa av de övervägda och alternativa förslagen. Bedömning: beslut, med grund i regeringens förvalt- ningspolitiska proposition, bör utgöra en väsentlig utgångspunkt för den generella styrningen av forskningsinfrastruktur. På mot- svarande vis bör beslut, med grund i regeringens forsk- ningspolitiska proposition, utgöra en hörnsten för den mer kon- kreta styrningen och prioriteringen av forskningsinfrastruktur. och regeringen bör ansvara för den samlade och övergripande strategiska inriktningen av nationell forskningsinfra- struktur. Regeringen kan, med det som grund, utforma de mer konkreta förutsättningarna och styrningen av verksamheten. De huvudsakliga utgångspunkter utredningen slagit fast för de för- slag som lämnas i detta avsnitt är i allt väsentligt de som regeringen slagit fast tidigare. I den förvaltningspolitiska propositionen1 anges att det övergripande målet för förvaltningspolitiken ska vara en in- novativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en välutvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Regeringen gör också bedömningen att samverkan, inte minst myn- digheter emellan, ytterligare måste utvecklas, dels av effektivitets- skäl, dels för att medborgare, företagare och andra förväntar sig att 2009/10:175, s. 1–2. staten uppträder samordnat. Staten behöver vidare, i än högre grad, utnyttja de möjligheter som finns att göra det enklare för människor och företag att ta till vara sina rättigheter och att fullgöra sina skyl- digheter. Regeringen anger i den forskningspolitiska propositionen år 20202 att utgångspunkten för de satsningar som görs är att forsk- ningen ska vara av hög kvalitet och att satsningarna ska ge förut- sättningar för fler forskningsmiljöer av högsta kvalitet. Vidare behö- ver samhällets utmaningar mötas med satsningar på strategisk forsk- ning av hög kvalitet och innovationssatsningar. Regeringen anger även att de föreslår satsningar som värnar den fria forskningen. I det ingår ökade medel till universitet och högskolor för forskning och utbildning på forskarnivå i syfte att ge förutsättningar för lärosätena att göra strategiska prioriteringar och ta ansvar för hög kvalitet i verksamheten. 8.1.1Utredningens utgångspunkter för styrning och prioritering av forskningsinfrastruktur Bedömning: Utredningen bedömer att systemet för styrning och prioritering av nationell forskningsinfrastruktur bör utvecklas och förnyas. Den politiska styrningen bör utvecklas för att utgöra ett tydligare verktyg i en utvecklad styrning och prioritering av den nationella forskningsinfrastrukturen på alla nivåer. och regeringens styrning bör utformas så att den skapar långsiktighet och tydlighet för myndigheter och övriga aktörer. Utredningen anser att mycket av grunderna i den befintliga model- len och systemet för styrning och prioritering av den nationella forskningsinfrastrukturen fungerar väl och fyller sitt syfte. Utred- ningen anser dock att denna modell bör utvecklas och förnyas för att på ett bättre sätt möta de krav som ställs på tydlighet och lång- siktighet. 2020/21:60, s. 1–2. 8.1.2Behov att utveckla den politiska styrningen Bedömning: Den politiska styrningen bör bland annat syfta till att säkerställa det behov övriga aktörer har av tydlighet och lång- siktighet. och regeringen bör fokusera på den långsiktiga in- riktningen, sätta eventuella mål samt besluta om resurser. I övrigt bör och regeringen fokusera på att följa upp verksam- heten och de fattade besluten. Den forskningspolitiska propositionen bör utgöra grunden för denna utveckling. Regeringen bör bredda deltagandet i forsk- ningsberedningen till att omfatta de politiska partierna, för att långsiktigt förankra forskningspolitiska inriktningar. Även forsk- ningsberedningens roll bör utvecklas i till exempel arbetet med den forskningspolitiska propositionen. En långsiktig övergrip- ande strategisk inriktning av forskningsinfrastruktur bör ingå i den forskningspolitiska propositionen. Det avser såväl innehållet som processen med att ta fram denna proposition och förankring. De politiska beslut som fattas av riksdag och regering utgör grunden för styrning och prioritering av nationell forskningsinfrastruktur. För att skapa tydlighet och långsiktighet behöver den politiska styr- ningen utvecklas. De beslut som riksdag och regering fattar behöver präglas av tydlighet och långsiktighet för att skapa nödvändiga förut- sättningar för övriga aktörer att effektivt kunna genomföra verk- samheten. Genom att utveckla såväl innehållet i, som arbetet med, den forskningspolitiska propositionen kan styrningen utvecklas och bli mer tydlig och långsiktig. Den forskningspolitiska propositionen bör användas för att förtydliga de politiska målen och prioriteringarna Den forskningspolitiska propositionen bör utvecklas för att möta såväl politiska behov att styra som övriga aktörers behov av tydlighet och långsiktighet. En långsiktig övergripande strategisk inriktning för forskningsinfrastruktur bör ingå i den forskningspolitiska pro- positionen. Den kan då ligga till grund för en mer långsiktig, konkret och preciserad styrning genom regeringens styrning av lärosäten och övriga relevanta myndigheter. och regeringen kan, med utgångspunkt i den forsk- ningspolitiska propositionen, vidare konkretisera styrningen i bud- getpropositioner och regeringsbeslut. och regeringen bör fokusera på den långsiktiga inriktningen, sätta mål samt besluta om resurser. I övrigt bör regeringen fokusera på att följa upp verksam- heten och de fattade besluten. Arbetet med den forskningspolitiska propositionen bör utvecklas I syfte att vidga perspektivet och bidra till en ökad långsiktighet bör även arbetet med den forskningspolitiska propositionen utvecklas. Genom att låta fler relevanta aktörer bidra i processen med att ta fram den forskningspolitiska propositionen kan perspektivet vidgas. Regeringen bör bredda deltagandet i forskningsberedningen3 till att omfatta de politiska partierna i syfte att förankra långsiktiga beslut redan i beredningsarbetet. Forskningsberedningens roll bör även ut- vecklas i till exempel arbetet med den forskningspolitiska proposi- tionen. 8.1.3Universitet, högskolor och övriga relevanta myndigheters roll Som redogjorts för tidigare är det ett stort antal myndigheter som är aktörer avseende nationell forskningsinfrastruktur. och högskolor är relevanta aktörer är självklart. Lika givet är att de centrala aktörer som har ett utpekat ansvara i samband med finan- siering, så som till exempel , Forte, Formas och , är relevanta aktörer. Därutöver finns även ett stort antal andra myndigheter som även de har ett stort ansvar när det kommer till frågor rörande forskning och forskningsinfrastruktur, inklusive finansiering. 3Den första forskningsberedningen bildades . Nuvarande forskningsberedning består av 12experter med stor kunskap om svensk forskning. Beredningens huvuduppgift är att vara rådgivare till regeringen i utarbetandet av forskningspolitiken för . U2019/02599/F. Universitets och högskolors roll och ansvar bör utvidgas Universitetens och högskolornas ansvar och roll bör förtydligas när det gäller ansvar för av forskningsinfrastruktur. Utredningen anser att universitet och högskolor på lång sikt bör ha ett större ansvar för svensk forskningsinfrastruktur. Det gäller sådan forskningsinfra- struktur som inte klassificeras som särskilt nationellt intresse. Forsk- ningsinfrastruktur som anses vara av särskilt nationellt intresse bör i huvudsak hanteras av en annan aktör än universitet och högskolor mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller för denna typ av forskningsinfrastruktur. Se vidare avsnitt 7.2.4. Utredningen lämnar nedan förslag i syfte att ge universitet och högskolor bättre förutsättningar att ta ett större ansvar för organi- sation, finansiering och prioritering av övrig forskningsinfrastruk- tur, dvs. annan än av särskilt nationellt intresse. och roller och ansvar bör förtydligas har en särskilt utpekad roll avseende finansiering, och därmed prioritering, av nationell forskningsinfrastruktur. Rådet för forskningens infrastrukturer (RFI), vid , som i de ärenden som bestämmer, beslutar om fördelning av medel till forskningens infrastrukturer. Det innebär att Veten- skapsrådet och RFI i detta sammanhang är en mycket central aktör. Även har en utpekad roll avseende forskningsinfrastruktur, inte minst när det gäller uppdrag kopplat till det svenska värdskapet av European Spallation Source (ESS). Utredningen föreslår därför, i syfte att bättre beakta ett vidgat perspektiv, att representationen i RFI breddas. Utredningen anser även att bör få ett förtydligande av sin instruktionsenliga uppgift. Se vidare avsnitt 8.8. På bör dock roll, i samband med att en ny myndighet med ansvar för forskningsinfrastruktur inrättas, renodlas och fokuseras på finansiering av grundforskning. Som en följd av en sådan förändring minskar ansvar avse- ende finansiering av forskningsinfrastruktur. En central myndighet med ansvar för forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse På lång sikt föreslår utredningen att ansvaret för finansiering av forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse samlas på en central myndighet skilt ifrån finansiering av forskning och annan forskningsinfrastruktur. Genom att renodla ansvaret för finansiering och prioritering av forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse kan verksam- heten fokuseras till denna kärnuppgift. Se vidare avsnitt 8.6. Som nämns ovan finns ett stort antal myndigheter som har viktiga forskningspolitiska uppgifter.