sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — För att regleringen ska ge aktörerna inom postverksamheten möjlighet att lämna uppgifter om brev som misstänks innehålla narkotika, prekursorer för framställning av narkotika, dopningsmedel, hälsofarliga varor och explosiva varor krävs att regleringen i vart fall omfattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller mer. Detsamma gäller om regleringen ska innebära en möjlighet att lämna ut uppgifter om misstänkta brott avseende läkemedel som inte är narkotikaklassade samt förfalskade läkemedel. En reglering som ger enskilda inom postverksamheten rätt att lämna ut uppgifter om brott för vilket det är föreskrivet fängelse skulle även innebära en möjlighet att lämna ut uppgifter om misstänkt illegala vapen, i vart fall om det misstänkta vapenbrottet är av minst normalgraden. Om gärningen har begåtts av oaktsamhet eller om brottet är ringa är dock straffet böter eller fängelse . För att regleringen ska ge utrymme för postverksamheten att lämna ut uppgifter om brev som misstänks innehålla ammunition eller föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen, krävs att regleringen omfattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Detsamma gäller om regleringen ska ge möjlighet för postverksamheten att lämna uppgifter om en enskilds misstänkta bruk av annans id-handling. En reglering som omfattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse skulle också ge utrymme för att lämna uppgifter om misstänkt ringa narkotikabrott. Som konstaterats ovan kan dock en överlåtelse av narkotika antas ha skett när misstänkt narkotika påträffas i postflödet. Det är i princip uteslutet att bedöma en överlåtelse av narkotika som ett ringa narkotikabrott Som utgångspunkt är det därför fråga om ett misstänkt narkotikabrott av normalgraden när ett brev innehållande narkotika upptäcks i postflödet. Enligt 6 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) gäller tystnadsplikt för den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till uppgift om abonnemang, innehållet i ett elektroniskt meddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. I 6 kap. 22 § LEK finns intaget ett antal bestämmelser som bryter tystnadsplikten. Bland annat framgår av första stycket 2 att abonnemangsuppgifter Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter som gäller misstanke om brott på begäran ska lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet. I 10 kap. OSL finns intaget ett flertal sekretessbrytande bestämmelser som ger de aktörer som omfattas av lagen vissa möjligheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till brottsbekämpande myndigheter. I utredningens direktiv hänvisas till den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 24 § OSL. I paragrafen anges att sekretess inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Regleringen är i vissa fall tillämplig vid utlämnande av sekretessbelagda uppgifter från en myndighet. Enligt den ovan nämnda regleringen i 6 kap. 22 § LEK krävs för att ett utlämnande ska få ske endast att den aktuella uppgiften gäller ”misstanke om brott”. Regleringen innehåller således inget krav på ett brott av en viss nivå. För att ett utlämnande ska få ske enligt 10 kap. 24 § OSL krävs däremot att fängelse är föreskrivet för det aktuella brottet. Som angetts ovan kommer den nya regleringen att träffa privata aktörer i postverksamheten som med stöd av bestämmelserna får en möjlighet att på eget initiativ bryta tystnadsplikten i postlagen. Med hänsyn härtill bör regleringen innehålla någon form av begränsning. bör den vara så enkel som möjligt att tillämpa. Enligt utredningens mening bör regleringen kunna utformas med viss ledning av den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 24 § OSL. Ett utlämnande bör därmed kunna ske om fängelse ingår i straffskalan för aktuellt brott. På så sätt blir det tydligt att ett utlämnande kan ske i samtliga de ovan angivna fall där misstänkt olagliga varor hanteras i brevflödet. kan ett utlämnande inte ske för rena bötesbrott. Regleringen bör inte innebära att en mer ingående bedömning ska göras av straffvärdet för det aktuella brottet inför varje utlämnande. Regleringen bör alltså inte innehålla något krav på att brottet i det enskilda fallet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (jfr 10 kap. 24 § OSL). Enligt utredningens bedömning bör ett sådant krav inte ställas på personalen i postverksamheten. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Regleringen bör inte heller innehålla ett krav på att uppgifter endast får lämnas om begångna brott. En bedömning av om en gärning är fullbordad kan vara komplicerad, även för den som besitter goda straffrättsliga kunskaper. Ett sådant krav bör inte ställas på den personal i postverksamheten som i det enskilda fallet ska bedöma om polisen ska kontaktas eller inte angående en misstänkt brevförsändelse. En annan möjlighet att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde hade varit att uppställa ett särskilt krav på den grad av misstanke som ska föreligga för att ett utlämnande ska få ske. Det har till utredningen framförts att regleringen skulle kunna innehålla ett krav på en konkret misstanke eller ett krav på att det ska vara uppenbart att ett brev som hanteras innehåller en olaglig vara för att ett utlämnande ska få ske. Det kan i det sammanhanget konstateras att det inte är möjligt att avgöra vad en försändelse innehåller utan att öppna den. När det gäller bl.a. narkotika krävs i de flesta fall dessutom en analys av materialet innan frågan kan besvaras. Det är således i de flesta fall omöjligt för personalen i postverksamheten att avgöra om ett brott verkligen kan anses föreligga när en misstänkt försändelse hanteras. Bland annat av detta skäl bör det inte ställas alltför höga krav på vilken grad av misstanke som ska föreligga för att uppgifter ska få lämnas ut med stöd av regleringen. Som framgått ovan finns det i 10 kap. OSL intaget ett flertal sekretessbrytande bestämmelser som ger de aktörer som omfattas av lagen vissa möjligheter att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till brottsbekämpande myndigheter. I dessa bestämmelser anges det vara tillräckligt att det är fråga om ”misstanke om brott” för att uppgifter ska få lämnas ut (se 10 kap. 21–24 §§). Ett motsvarande krav finns i den tidigare nämnda regleringen i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. Det bör inte ställas högre krav i en reglering som bryter tystnadsplikten i postlagen än vad som gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen eller lagen om elektronisk kommunikation. Den föreslagna bestämmelsen bör därför inte innehålla något krav på att en viss grad av misstanke ska föreligga för att ett utlämnande ska få ske. Sammantaget är det utredningens bedömning att regleringen bör innebära att en uppgift som rör misstanke om brott får lämnas ut om fängelse är föreskrivet för brottet. Förslaget innebär inte att det kan bli fråga om något slentrianmässigt utlämnande. En bedömning måste göras i det enskilda fallet med hänsyn bl.a. till hur svårt brottet är och hur starka misstankarna är. Det har i motsvarande fall fram- Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter hållits som angeläget att de uppgifter som lämnas ut är så tillförlitliga och konkreta som möjligt (jfr prop. 1983/84:142 s. 31). Vilka aktörer bör träffas av regleringen? En ny reglering som bryter tystnadsplikten i postlagen skulle kunna utformas på ett sätt som motsvarar den nuvarande sekretessbrytande regleringen i 2 kap. 15 § postlagen. Den regleringen träffar ”den som bedriver postverksamhet”. Enligt utredningens mening är det dock lämpligare att den nu föreslagna regleringen gäller för samma aktörer som omfattas av tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § postlagen, dvs. för den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som omfattas av tystnadsplikten. Den nya reglering som bryter tystnadsplikten kommer därmed att träffa alla som till följd av sin anställning eller motsvarande anknytning till postverksamhet inhyrd personal eller entreprenörer – har deltagit i verksamheten och därigenom har fått tillgång till sådana uppgifter som omfattas av tystnadsplikten. Att uppgiftslämnandet ankommer på enskilda befattningshavare och inte på en verksamhet som sådan är normalt förekommande t.ex. i 10 kap. OSL (se t.ex. prop. 1981/82:186 s. 26 och prop. 2005/06:161 s. 104). Utlämnandet av uppgifter om misstänkta brott kommer främst att ske till . Även andra brottsbekämpande myndigheter kan dock ha intresse av att få tillgång till uppgifter om misstänkta brott inom deras ansvarsområde. Som exempel kan Säkerhetspolisen ha intresse av att få tillgång till information om misstänkt brottslighet som faller inom den myndighetens kompetensområde. Även kan ha intresse av att få tillgång till uppgifter från postverksamheten. I 2 kap. 15 § andra stycket postlagen anges att uppgifter ska lämnas ut till ”åklagarmyndighet, eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet”. Skrivningen täcker in de aktörer som kan ha intresse av att få tillgång till uppgifter från postverksamheten även när ett utlämnande sker på postverksamhetens initiativ. En liknande skrivning bör därför användas även i den nu föreslagna regleringen. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Enligt den föreslagna regleringen ankommer det alltså på den enskilde i postverksamheten att pröva frågan om ett utlämnande av uppgifter till en brottsbekämpande myndighet ska ske. Liknande förhållanden föreligger på offentlighets- och sekretesslagens område. Det får dock anses ligga i sakens natur att prövningen av om ett utlämnande ska ske ofta kan behöva tas på en högre nivå inom verksamheten. Det kan vara lämpligt att den enskilde medarbetaren rådgör med en överordnad inför ett utlämnande samt att denne i tveksamma fall lämnar över frågan till arbetsgivaren (jfr prop. 1983/84:142 s. 41 och prop. 2005/06:161 s. 104). Enligt arbetsmiljölagen är det arbetsgivarens ansvar att tillse att det finns tydliga instruktioner och säkerhetsrutiner för arbetet. Det är från arbetsmiljösynpunkt således en förutsättning att det inom varje verksamhet finns klara rutiner för hur ett utlämnande till brottsbekämpande myndigheter ska gå till. Den föreslagna regleringen hindrar inte att det i ett företags rutiner närmare regleras i vilken utsträckning enskilda anställda ska kunna lämna ut uppgifter till brottsbekämpande myndigheter och i vad mån uppgiftslämnandet bör ankomma på företagets ledning eller någon till vilken uppgiften delegerats. Det är således möjligt och också önskvärt att det i rutinerna anges att ett utlämnande ska ske av särskilt utpekad personal i överordnad ställning och inte av den enskilde medarbetaren. På så sätt minskas risken för att medarbetarna utsätts för hot eller påtryckningar. Det har till utredningen framförts att i de fall den som vill lämna uppgifter om ett misstänkt brott hamnar i en telefonkö, finns det en risk för att man inte fortsätter att höra av sig. Utan upparbetade kontaktvägar tar det helt enkelt för mycket tid och resurser från kärnverksamheten att lämna uppgifter till polisen. För att en utökad möjlighet för personal i postverksamheten att lämna uppgifter om misstänkt brottslighet till t.ex. ska få den önskade effekten är det synnerligen angeläget att väl utarbetade kanaler för sådan informationsöverföring etableras. Det torde i första hand åligga att utarbeta en ordning där informationen kan överlämnas på ett effektivt och tidsbesparande sätt. Länsstyrelserna har i uppdrag att stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete. Enligt förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyg- Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter gande området ska länsstyrelserna bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten i länet bl.a. genom att bidra till utvecklingen av samarbete och erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer på lokal och regional nivå, stödja kompetensutveckling och gemensamma tvärsektoriella utbildningsinsatser inom det brottsförebyggande området, samt stödja och initiera kommunöverskridande brottsförebyggande åtgärder. Länsstyrelserna har även i uppdrag att arbeta med samordning inom alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksområdet (ANDT-samordning). Länsstyrelserna i , , och deltar tillsammans med , och i samverkansarbetet kring metoden Tillsammans mot nätdroger. Arbetsmetoden har som mål att öka tryggheten för personal som hanterar försändelser som kan innehålla droger. Metoden syftar till att utveckla stöd för, och intensifiera samverkan mellan, aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Inom samverkansarbetet har det tagits fram en modell för kunskapsutbyte mellan berörda aktörer. Metoden skulle med fördel kunna spridas och tilllämpas i hela landet även i brottsbekämpande syfte, efter anpassningar till i betänkandet föreslagen lagstiftning och viss teknisk utveckling. 6.6.4Utlämnande från postverksamheten på begäran Förslag: Den som bedriver postverksamhet ska på begäran lämna uppgifter som rör misstanke om brott eller brottslig verksamhet till en brottsbekämpande myndighet som har att ingripa mot brottet eller den brottsliga verksamheten, om det för brottet är föreskrivet fängelse eller om den brottsliga verksamheten innefattar ett sådant brott. Bestämmelsen om utlämnande på begäran bör stå kvar Även om det införs en möjlighet för den som bedriver postverksamhet att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter, bör den reglering om utlämnande på begäran som återfinns i 2 kap. 15 § andra stycket postlagen, stå kvar. Det bör nämligen säkerställas att ett utlämnande från post- Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter verksamheten av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt alltid sker i de fall de brottsbekämpande myndigheterna är i behov av uppgifterna. Det bör också säkerställas att ett utlämnande sker utan onödigt dröjsmål, dvs. utan att ett ställningstagande i frågan först behöver göras av den utlämnande verksamheten. Liksom bör således bedömningen av om rekvisiten för ett utlämnande är uppfyllda göras av den begärande myndigheten (jfr prop. 1993/94:38 s. 87). Uppgifter bör kunna lämnas ut i fler fall än Enligt 2 kap. 15 § andra stycket postlagen ska den som bedriver postverksamhet på begäran lämna uppgifter som rör misstanke om brott till åklagarmyndighet, eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . För att uppgifter ska få lämnas ut med stöd av bestämmelsen krävs alltså ett brott med ett lägsta straff . Regleringen kan användas av brottsbekämpande myndigheter för att hämta in uppgifter om t.ex. ett misstänkt grovt narkotikabrott eller grovt vapenbrott. Andra brott som innehåller ett i sammanhanget tillräckligt högt minimistraff är t.ex. mord, dråp, människorov, människohandel och våldtäkt. Bestämmelsen kan däremot inte användas för att hämta in uppgifter om misstänkta dopningsbrott, inte ens om det aktuella brottet är att bedöma som grovt. Regleringen kan inte heller användas om misstanken gäller narkotikabrott av normalgraden, brott mot lagen om hälsofarliga varor eller lagen om handel med läkemedel. Det är inte heller möjligt att hämta in uppgifter i ärenden som rör vållande till annans död och där den dödande substansen har skickats med post. Således är det inte möjligt för brottsbekämpande myndigheter att i dessa fall hämta in uppgifter om särskilda brev eller om enskilda personers förbindelse med postverksamheten i samband med befordran av brev. Tvåårsregeln medför därmed stora svårigheter för de brottsbekämpande myndigheterna i deras arbete med att bekämpa handeln med missbrukssubstanser via internet. Dagens reglering ställer till problem även i andra utredningar. Kravet fängelse i straffskalan medför att uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i postlagen inte kan hämtas in i utredningar Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter som rör t.ex. bedrägeri, oavsett om det aktuella brottet är att bedöma som grovt eller inte. I 27 kap. 3 § RB regleras möjligheten att ta brev och andra försändelser som finns hos ett postbefordringsföretag i beslag. Sådana försändelser får tas i beslag om det för brottet är föreskrivet fängelse . Det innebär att fängelse ska ingå i brottets straffskala. Beslag av brev och andra försändelser som finns hos ett postbefordringsföretag kan därmed ske vid utredning av ett flertal brott av normalgraden, t.ex. narkotikabrott, dopningsbrott, brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och brott mot lagen om handel med läkemedel. Beslag av brev och andra försändelser hos ett postbefordringsföretag kan även ske i samband med utredningar om bedrägeri och vållande till annans död. Det bör rimligen inte ställas högre krav på utlämnanden av uppgifter som rör ett brev, än vad som gäller för att ta ett brev i beslag hos ett postbefordringsföretag. Intresset av skydd för den enskildes personliga integritet kan inte sägas vara starkare i det fall där endast uppgifter om ett brev begärs ut än i det fall där brevet tas i beslag och även öppnas. Regleringen i postlagen bör därmed inte innehålla högre ställda krav på straffsatser för brottet än vad som gäller enligt aktuell reglering i . Uppgifter som omfattas av tystnadsplikten enligt postlagen bör alltså kunna lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter på begäran vid misstanke om brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Det bör stå klart att uppgifterna även får begäras in i underrättelseverksamhet Regleringen i nuvarande 2 kap. 15 § andra stycket postlagen innebär alltså att den som bedriver postverksamhet på begäran ska lämna uppgifter som rör misstanke om brott till en myndighet som har att ingripa mot brottet. Bestämmelsen är uppbyggd så att en uppgift som omfattas av tystnadsplikt enligt regleringen i 2 kap. 14 § postlagen, ska lämnas ut på begäran om den gäller ”misstanke om brott”. En liknande skrivning finns i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. Trots ordalydelsen i den bestämmelsen anses den inte vara begränsad till en förundersökningssituation utan kan användas av brottsbekämpande myndigheter även för att hämta in uppgifter om elektronisk Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter kommunikation i underrättelseverksamhet (se SOU 2015:31 s. 198 f., SOU 2017:71 s. 101 och Ds 2020:12 s. 160 f.). Den aktuella regleringen tillämpas i praktiken också i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Det har dock av flera utredningar föreslagits att bestämmelsen ska justeras för att klargöra att den får användas av brottsbekämpande myndigheter för att hämta in uppgifter också i underrättelseverksamhet (se senast Ds 2020:12). Frågan bereds inom . Det förekommer att regleringen i 2 kap. 15 § andra stycket postlagen används av brottsbekämpande myndigheter för att hämta in uppgifter om särskilda brev m.m. även i underrättelseverksamhet. Det framstår som klart att regleringen också har det användningsområdet. Av rättssäkerhetsskäl bör dock lagstiftning som innebär att brottsbekämpande myndigheter får tillgång till uppgifter som rör enskildas privatliv vara så tydlig som möjligt. Uttrycket ”misstanke om brott” kan föra tankarna till en misstänkt redan begången konkret gärning. Med de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet avses dock främst arbete med insamling, bearbetning och analys av information i syfte att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns misstankar om att något konkret brott har begåtts (se t.ex. prop. 2017/18:269 s. 294). För att klargöra att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt postlagen under vissa förutsättningar får hämtas in även i underrättelseverksamhet bör därför bestämmelsen förtydligas. Uttrycket ”brottslig verksamhet” används i lagstiftning för att avgränsa åtgärder som vidtas i underrättelseverksamhet (se t.ex. 2 kap. 1 § lagen [2018:1693] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och 2 § lagen [2012:278] om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet). Med uttrycket avses verksamhet av viss konkretion (se prop. 2009/10:85 s. 362 f.). Däremot krävs inte att misstanken avser en konkretiserad gärning på samma sätt som vid förundersökning. Uttrycket ”brottslig verksamhet” bör användas även i postlagen. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter 6.6.5Post- och möjligheter att lämna ut uppgifter om misstänkta försändelser Förslag: ska ha möjlighet att lämna uppgifter om misstänkta postförsändelser till brottsbekämpande myndigheter med stöd av den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 24 § OSL. Det har framkommit att brev som innehåller narkotika eller andra olagliga varor hanteras även av . Detta sker i samband med hantering av s.k. obeställbara brev, dvs. brev som av någon anledning inte har kunnat delas ut till adressaten. Dessa brev ska om möjligt postoperatören skicka tillbaka till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd ska brevet sändas till . Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av och endast om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan skickas tillbaka till denne. Ett obeställbart brev som öppnats av myndigheten får inte undersökas närmare än som behövs för att det ska kunna skickas tillbaka till avsändaren. Om mottagaren, men inte avsändaren, framgår av brevets innehåll, får brevet sändas till mottagaren. Öppnade brev som är obeställbara ska förvaras hos som bestäms av myndigheten. Innehåll som inte tål lagring eller som består av trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde får förstöras. Vid förvaringstidens utgång ska skriftliga meddelanden förstöras. Annat innehåll kan komma att säljas eller skänkas till välgörande ändamål, om förfarandet inte kan antas kränka någons personliga integritet. I annat fall ska innehållet förstöras. (Se 2 kap. 9–13 §§ postlagen.) För gäller regleringen om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Av 29 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller hos för uppgift om en särskild postförsändelse. Sekretessen gäller dels för försändelsens innehåll, dels för avsändarens och mottagarens identitet (se prop. 1993/94:38 s. 161). Sekretessen är absolut. En postförsändelses avsändare eller adressat har dock, enligt 29 kap. 1 § andra meningen, rätt att få uppgift om försändelsen, om inte sekretess följer av någon annan bestämmelse. Den reglering som här åsyftas är 18 kap. 1 och 2 §§ OSL som reglerar Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter sekretess till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Regleringen i 29 kap. 1 § är i första hand tillämplig på Post- och hantering av obeställbara brev. Paragrafen gäller dock enligt sin ordalydelse även för en myndighet som bedriver postverksamhet. Regleringen kan därmed bli tillämplig även för en myndighet som kan komma att ägna sig åt postverksamhet i någon form (se a. prop. s. 159). Sekretessbelagda uppgifter som rör misstankar om brott mot Post- och egen verksamhet kan lämnas ut till en brottsbekämpande myndighet med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen om nödvändigt utlämnande i 10 kap. 2 § OSL.