sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — The 2020 on the Constitution is an all-party committee that – with regard to the part of the remit that is now being reported – had the task of: i) conducting an analysis of the implications and scope of the possibilities that exist under established law to limit the constitutionally protected freedom of association for individuals who are part of groups engaged in terrorism; ii)assessing whether a wider scope to limit the constitutionally protected freedom of association should be introduced in relation to such groups; and iii) presenting any proposed legislative amendments that the Committee considers justified. Freedom of association’s scope of application Regarding the scope of application, the wording of the Constitution does not support the conclusion that freedom of association applies only to legal activities. The question is whether this view can instead be considered to follow from an interpretation of the Constitution. However, an interpretation whereby freedom of association applies only to legal activities is at odds with the fact that the existing possibilities to limit freedom of association were introduced specifically to enable such limitations for groups dedicated to certain illegal activities. An additional argument against an express limitation of this type is that Chapter 2, Article 24, second paragraph of the Instrument of Government does not contain any ground for limitation that makes it possible to restrict freedom of association based on more general considerations. It should be added that, with respect to the related freedom of assembly, the legislator has expressly rejected the idea of limiting this freedom to meetings with a legal purpose because it would make the constitutional protection entirely dependent on the content of ordinary legislation. As stated, it is not likely that an order of this kind would implicitly apply to the area of freedom of association when the same idea was rejected with respect to freedom of assembly. There are statements in the legislative history that suggest that the purpose of a certain activity could have a bearing on whether the protection of freedom of association is applicable or not. The primary example of this is the statement that it is in the nature of things that the constitutional protection of a certain right does not extend further than what follows from the purpose on which the right in question is based from a democratic perspective. This could be read as meaning that a legislative measure’s impact on the free formation of opinion can influence the assessment of whether the measure limits freedom of association. The implications of these statements in the legislative history are, however, far from obvious. An application based on the protection of rights and freedoms being given a narrower meaning than is evident from the wording after an interpretation of partly contradictory statements in the legislative history is questionable from a number of perspectives. ’s protection of rights and freedoms should be interpreted generously to the advantage of the individual. An interpretation of the legislative history whereby freedom of association does not present any obstacle to criminal participation of the type that was proposed would clearly narrow the constitutional protection to the detriment of the individual. In light of this, the Committee, like , concludes that the constitutionally protected freedom of association also covers individuals who are in groups engaged in terrorism. A legal provision on criminal responsibility for participation in a terrorist organisation would therefore entail a limitation of freedom of association. There are currently two acceptable limitation objectives in Chapter 2, Article 24, second paragraph of the Instrument of Government. The first concerns ‘associations whose activity is of a military or similar nature’ and was primarily introduced to provide constitutional support for the provision in the current Chapter 18, Article 4 of the Swedish Criminal Code on unlawful military activities. The criminal provision targets associations that could develop into an instrument of force such as a military troop or force. In the Committee’s view, neither the legislative text nor the statements in the legislative history support the idea that the limitation rule would in any significant respect be more comprehensive than what follows from the provision on illegal military activities. are there any statements in case-law or in legal literature that speak in favour of such an application of the rule. The second part of the current provision (‘entails persecution of a population group on grounds of ethnic origin, skin colour or other similar circumstances‘) was introduced so that the Constitution would not present any obstacle to fulfilling ’s commitments under the UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. In the Committee’s view, the existing limitation possibilities in Chapter 2, Article 24, second paragraph of the Instrument of Government cannot be used as a basis for any comprehensive legislation that entails limitations of the right to participate in associations engaged in terrorism. It is entirely conceivable that there may be associations engaged in terrorism and are of a military or similar nature or whose activities at the same time entail racially motivated persecution. At the same time, however, it is clear that not all associations engaged in terrorism are covered by these limitation objectives. The possibility to limit freedom of association should be expanded Protection of freedom of association is a central element of the protection of rights. Greater leeway for limiting freedom of association should only be conceivable if there are strong reasons in favour of doing so. It is clear that terrorism involves criminal activities of a very serious and system-threatening nature that pose particular challenges to an open and democratic society. In the Committee’s view, there should be broad possibilities to intervene against terrorism, and situations can arise in which taking measures aimed directly at terrorist organisations is justified. Moreover, there is often an international aspect to terrorism and a number of different legal systems may be involved. There has therefore been comprehensive judicial cooperation between countries for a long time. is somewhat unique in having a legal order that does not allow for legislation that criminalises participation in a terrorist organisation or prohibits that type of organisation. In other countries, provisions on freedom of association at constitutional level have not normally been considered an impediment to such legislation. Commission has pointed out that the Swedish regulation entails a risk that participation in a terrorist organisation’s activities will go unpunished. There is admittedly no information indicating that the current regulation has meant that has had to abstain from participating in any international cooperation to combat terrorism. However, the international aspects are important and situations may arise in which the legislator should have the possibility of introducing a regulation concerning terrorist organisations that is more like what applies in other countries and that, without going into further detail, can be considered to be in line with the requirements that follow from EU law. This legal area is also complex, and a provision at constitutional level that makes it possible to limit freedom of association in relation to terrorist organisations could be significant in terms of contributing to increased clarity concerning terrorism legislation. In light of this, the Committee’s assessment is that the reasons in favour of giving the legislator the possibility to intervene against associations engaged in terrorism through limitations on freedom of association are stronger than the arguments that can be raised against such an order. A possibility to limit freedom of association with respect to such associations through an act of law should therefore be introduced. Formulation of the new limitation rule A prerequisite for introduction of a new rule that allows the possibility of limiting freedom of association is that it be well-defined and no more far-reaching than is necessary. At the same time, the rule should cover and provide unequivocal constitutional support for limitations in law on freedom of association in relation to terrorist organisations. One question that the Committee has considered is whether the term ‘terrorism’ should be used in the constitutional text or whether other terms or wordings should be chosen. A fundamental requirement for terms that are introduced into the Instrument of Government should be that they have clear and accepted implications and a meaning that can be expected to endure for a long time. finds that terrorism has a meaning that is established to the extent that it should be possible to use the word in the Constitution, with the implication that it pertains to the execution of certain criminal activities for terrorist objectives as set out in the EU Directive on combating terrorism and the Swedish Terrorist . Regarding the more detailed implications of the term terrorism, the question of the view of ‘resistance movements’ and the interest in safeguarding freedom of expression and freedom of opinion should be considered. The content of international humanitarian law may also be of significance. As a result of international cooperation regarding criminal legislation, there are currently a number of special criminal provisions in Swedish law targeting offences related to terrorist activities (financing of terrorism, collaboration with a terrorist organisation, public provocation, recruitment, training, receiving of training, and for terrorist purposes). In the Committee’s view, it should be possible to also limit freedom of association with respect to associations engaged in such criminal activities on the condition that the organisation that actually contribute to terrorism. To allow legislation that also targets such organisations, a new limitation rule should not only state that it pertains to associations engaged in terrorism, but also expressly cover organisations that support terrorism. In this way, problems of where the line is drawn can also be avoided. Against this background, the Committee proposes the introduction of a new rule that provides the possibility of limiting freedom of association with respect to associations that are engaged in or support terrorism. The new rule should be placed in Chapter 2, Article 24, second paragraph of the Instrument of Government as part of the existing limitation provision. Application of the new limitation rule Under the proposed limitation rule, the legislator is given leeway to introduce measures that limit freedom of association with respect to associations that are engaged in or support terrorism. All such measures must be consistent with the general scope of limitation in Chapter 2, Article 21 of the Instrument of Government and Article 11 of Convention, which should be ensured in the legislative process and ultimately reviewed by the courts. The proportionality assessment that is to be undertaken when limiting freedoms and rights is of particular importance here. Chapter 2, Article 21 of the Instrument of Government stipulates that a limitation must never exceed what is necessary with regard to the purpose that occasioned it and must never constitute a threat to free formation of opinion as one of the fundaments of democracy. Attaching particular importance to free formation of opinion means that the legislator must exercise great caution and restraint when limiting freedom of association with respect to associations involved in opinion formation activities in society, e.g. in political and religious contexts. This applies even if the opinions that are presented are not entirely compatible with a democratic view of society. In regard to associations that do not conduct any activities other than terrorism or supporting of terrorism, the Committee’s view is that it is difficult to imagine that legislation that limits rights could be considered disproportionate. The proportionality assessment appears more complicated when it concerns associations that conduct mixed activities. This could, for example, mean associations that are also dedicated to traditional formation of opinion or humanitarian activities. If it is clear that these branches of activities are operated in different organisations, it is possible that the question of prohibition or criminalisation would not be relevant with respect to the legal parts of the activities, i.e. even if there is an ideological connection between the associations. If the association is politically and intends to stand in general elections or is in formation of opinion in society in some other way, this may also be considered in the assessment. It should be possible for the amendment to the Instrument of Government proposed by the Committee to enter into force on 1 January 2023. ’s proposal means an amendment at constitutional level that grants the Riksdag the possibility of adopting legislation that limits freedom of association with respect to associations that are engaged in or support terrorism. It cannot be assumed that the proposed constitutional amendment would have a direct consequence in any regard that a committee must report under the Committees Ordinance (1988:1474). 1.1Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 24 § regeringsformen ska ha följande lydelse. Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. sas endast när det gäller samman- sas endast när det gäller samman- slutningar vilkas verksamhet är av slutningar som ägnar sig åt eller militär eller liknande natur eller understödjer terrorism eller vilkas innebär förföljelse av en folkgrupp verksamhet är av militär eller lik- på grund av etniskt ursprung, hud- nande natur eller innebär för- färg eller annat liknande förhål- följelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Denna lag träder i kraft . 2 Uppdraget och genomförandet Kommitténs uppdrag återges i helhet i bilagan till detta delbetänkande. Enligt direktiven är uppdraget för kommittén att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén ska också utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. I det här delbetänkandet redovisar kommittén bedömningar och förslag i fråga om föreningsfriheten. Uppdraget i delar som avser formerna för ändring av grundlag samt domstolarnas och domarnas oberoende ska redovisas . När det gäller uppdraget avseende föreningsfriheten är det enligt direktiven i huvudsak tre frågeställningar som kommittén ska överväga. För det första har kommittén i uppgift att göra en analys av innebörden och omfattningen av de möjligheter som finns enligt gällande rätt att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. I den delen framhålls i direktiven särskilt de uttalanden om föreningsfriheten som Lagrådet gjorde med anledning av lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation. Dessa uttalanden innebar att Lagrådet – till skillnad från den bedömning som regeringen hade gjort – ansåg att övervägande skäl talade för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet innebar en begränsning av föreningsfriheten. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning. Den andra frågeställningen som kommittén ska bedöma är om det bör införas utökade möjligheter att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Om kommittén gör bedömningen att det finns anledning att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten är uppgiften att – vilket är den tredje frågeställningen som pekas ut i direktiven – lämna de förslag till författningsändringar som bedöms motiverade. Kommittén har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där ledamöter och sakkunniga deltagit. Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har kommittén sammanträtt vid åtta tillfällen. Under arbetet har samtliga delar av uppdraget behandlats men med särskild tyngdpunkt på de frågor som avser föreningsfriheten. Med utgångspunkt från vad som anges i direktiven har arbetet när det gäller föreningsfriheten bedrivits i två olika faser. Den första fasen har haft som inriktning att inhämta kunskap om de olika frågeställningar som omfattas av kommitténs uppdrag. Detta har skett framför allt genom att sekretariatet tagit fram bakgrundspromemorior som föredragits och diskuterats på kommitténs sammanträden. Den internationella jämförelse som framgår av kapitel 7 i detta delbetänkande har utförts av sekretariatet. I den andra fasen har kommitténs arbete främst varit inriktat på att närmare diskutera hur rättsläget ska bedömas, om det finns skäl att ändra grundlagsregleringen av föreningsfriheten, vilka handlingsalternativ som i sådana fall föreligger och på att formulera konkreta lösningar på de olika frågeställningarna. Sekretariatet har under det arbetet getts i uppdrag att som underlag inför diskussionerna i promemorior bl.a. redovisa utkast till betänkandetexter och exempel på författningstext. Utöver sammanträdena med kommitténs ledamöter och sakkunniga har fem möten hållits med de experter som tillsatts för uppdraget i fråga om föreningsfriheten. Inriktningen har varit att diskutera de olika juridiska frågeställningar som kommitténs uppdrag aktualiserat. På dessa möten har – utöver experterna – kommitténs ordförande, två av de sakkunniga och sekretariatet deltagit. Dessutom har kommittén haft kontakter med Kommittén om förbud mot rasistiska organisationer (Ju 2019:02) dels på sekretariatsnivå, dels genom två möten där även kommittéernas ordförande deltagit. Som ett led i kunskapsinhämtningen när det gäller terroristorganisationer och andra frågeställningar som behandlas i detta delbetänkande har sekretariatet haft ett möte med och ett möte med Säkerhetspolisen. Mot bakgrund av spridningen av sjukdomen covid-19 i samhället har de sammanträden och möten som här nämns i huvudsak hållits i digital form. Det svenska skyddet för grundläggande fri- och rättigheter kan sägas vila på främst tre regelverk: 2 kap. regeringsformen som ger ett grundlagsskydd för ett antal fri- och rättigheter, , som även har en förankring i regeringsformen, samt EU-stadgan som aktualiseras vid tillämpning av unionsrätten. Även om dessa regelverk i fråga om många fri- och rättigheter har ett likartat innehåll och därmed i stora delar överlappar varandra, finns det också betydelsefulla skillnader. Så är t.ex. fallet med skyddet för föreningsfriheten, både i fråga om tillämpningsområde och styrka. Den reglering som i varje given situation ger det starkaste skyddet har dock företräde och kan åberopas av den enskilde (se prop. 1993/94:117 s. 39). I det här avsnittet berörs regeringsformens skydd för de s.k. positiva opinionsfriheterna och då i synnerhet föreningsfriheten. Föreningsfriheten enligt europarätten presenteras i kapitel 4. 3.2Allmänt om fri- och rättighetsreglerna Den moderna utvecklingen på fri- och rättighetsområdet kan sägas ha sin grund i händelserna i . Dessa väckte en insikt om hur bräckligt den svenska grundlagens skydd var för det som då kallades de omistliga demokratiska värdena. Seklets första fri- och rättighetsutredning, den s.k. tingstenska utredningen, tillsattes 1938. I Betänkande med förslag till ändrad lydelse av § 16 regeringsformen (SOU 1941:20) föreslog utredningen att medborgarna skulle vara tillförsäkrade bl.a. religionsfrihet, yttrandefrihet, tryckfrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet. Detaljerna om utövandet av och gränserna för friheterna skulle regleras i vanlig lag, men friheternas grundsatser fick inte kränkas. Förslaget kom inte att genomföras. fick 1954 i uppdrag att modernisera författningen. Frågan om att grundlagsfästa fri- och rättigheter nämndes inte i kommittédirektiven men kom ändå att aktualiseras under utredningens gång. I betänkandet statsskick (SOU 1963:17) föreslog utredningen att bestämmelser om vissa grundläggande fri- och rättigheter skulle sammanföras i ett särskilt kapitel i regeringsformen. Utöver de fri- och rättigheter som hade föreslagits av den tingstenska utredningen föreslog bl.a. att utlänningar skulle åtnjuta samma fri- och rättigheter som svenska medborgare. Opinionsfriheterna skulle kunna inskränkas genom lag, men det framhölls att inskränkningarna inte skulle få vara så omfattande att den aktuella friheten inte längre kunde anses råda. Flera remissinstanser var mycket kritiska mot att förslaget inte gav något reellt skydd för fri- och rättigheterna och förslaget genomfördes inte. I slutbetänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15), som byggde på en långtgående kompromiss i bl.a. fri- och rättighetsfrågorna, föreslogs ett skydd för ”de politiska fri- och rättigheterna”, däribland föreningsfriheten. Förslaget utgjordes av normgivningsregler som skulle placeras bland bestämmelserna om normgivningsmakten. De innebar att det gällde krav på lagform vid begränsningar av friheterna men det uppställdes i övrigt inte några hinder mot begränsningar. Flertalet remissinstanser var även kritiska mot det svaga skyddet, bl.a. yttrade Regeringsrätten att ”[b]lott lagformen används finns i det närmaste ingen gräns för vad som är möjligt”. Regeringen gick emellertid fram med utredningens förslag, där fri- och rättighetsreglerna samlades i ett nytt kortfattat 2 kap. Samtliga oppositionspartier motsatte sig dock förslaget med hänvisning till att fri- och rättigheterna inte gavs ett tillräckligt starkt skydd. Efter förnyade förhandlingar i nåddes en uppgörelse som innebar att förslaget kunde genomföras. I uppgörelsen ingick också som ett centralt moment att en parlamentarisk kommitté skulle tillsättas med uppgift att ”i hela dess vidd” penetrera frågan om grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet och därvid sträva efter att uppnå bl.a. ett utbyggt skydd för de politiska fri- och rättigheterna. Med anledning av uppgörelsen tillsattes fri- och rättighetsutredning. Den mest centrala tvistefrågan inom utredningen kom att gälla styrkan i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna. Utredningen föreslog i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) att man i grundlagen skulle beskriva det begränsningsbara området och att lagprövningsrätten skulle lagfästas. Regeringen anslöt sig i det stora hela till betänkandet, men var inte beredd att lagfästa lagprövningsrätten (prop. 1975/76:209). Vid behandlingen i beslutades att ytterligare en kommitté skulle tillsättas med uppdrag att utreda bl.a. frågorna om lagprövningsrätt och ett särskilt beslutsförfarande i vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Förändringarna trädde i kraft och innebar att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna utvidgades och förstärktes samt att dessa samlades i 2 kap. regeringsformen. Ett antal nya fri- och rättigheter infördes och flera av de befintliga fri- och rättigheterna gjordes absoluta så att de inte kunde begränsas, däribland de s.k. negativa opinionsfriheterna.