sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Den identitetskontroll som sker innan folkbokföring är av stor betydelse för att motverka att oriktiga uppgifter registreras i folkbok- föringsdatabasen. När en person väl har folkbokförts, sprids uppgif- terna i samhället. Att en inflyttande som utgångspunkt ska inställa sig personligen för att styrka sin identitet är en sådan väsentlig grund- princip att den bör anges uttryckligen i lagen. Personlig inställelse bör gälla som huvudregel för alla som anmäler flytt till , oberoende av medborgarskap och tidigare bosättningsland. Vår bedömning är alltså att ett lagstadgat krav på att anmälaren ska inställa sig personligen för identitetskontroll ska gälla för anmälningar 1990/91:153 om ny folkbokföringslag, s. 138. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring om inflyttning från utlandet enligt 26 § första stycket folkbokförings- lagen. Motsvarande ska även gälla om en person som är avregistrerad som försvunnen och åter ska folkbokföras (26 § andra stycket första ledet). Kravet på att anmälaren ska inställa sig personligen för identitets- kontroll bör emellertid inte gälla för barn som ska folkbokföras här i landet enligt 2 a § eller 3 § tredje stycket folkbokföringslagen (26 § andra stycket andra ledet). Vid folkbokföring av barn enligt 2 a § kan barnet folkbokföras genom att vårdnadshavarna anmäler flyttning till för barnet enligt 26 § andra stycket och kräver enligt sina rutiner inte personlig inställelse för barnet eller föräld- rarna. Ett barn som vistats i landet sedan födelsen utan att vara folk- bokförd kan enligt 3 § tredje stycket folkbokföras om det efter en längre eller i , skulle få fastare anknytning till landet. Undantag från kravet på personlig inställelse Eftersom det kan uppstå situationer där kravet på personlig inställelse av olika anledningar inte kan infrias eller är obehövligt, bör det finnas möjlighet för att undanta personer från kravet. Undantag bör komma i fråga endast om det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl för att efterge kravet på personlig inställelse kan t.ex. föreligga om en inflyttande person har kunnat identifieras på annat tillförlit- ligt sätt. Det bör hållas i åtanke att det kan komma andra, inte överblickbara, möjligheter till säker identifiering som kan medföra att kravet på personlig inställelse inte behöver upprätthållas i vissa ärenden och att det då finns anledning att vara mindre restrik- tiv med att efterge kravet. Vidare behöver det finnas utrymme för att personer som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan inställa sig personligen ges möjlighet att lämna anmälan på annat sätt än genom personlig inställelse. Utifrån kartläggningen av rutiner framgår att det rör sig om ett fåtal fall där en inflyttande person till följd av sjukdom eller hälsotillstånd inte har kunnat inställa sig personligen vid anmälan om inflyttning. Att i sådana fall kontrollera den inflyt- tandes identitet genom exempelvis en dialog med vårdgivaren och bestyrkta kopior av identitetshandlingar framstår som ett godtagbart sätt att försäkra sig om den inflyttandes identitet (se avsnitt 4.4.2). Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring Sammanfattningsvis föreslår vi att det införs en ny bestämmelse, 26 a §, i folkbokföringslagen. Den föreslagna regleringen ska gälla gene- rellt, oavsett medborgarskap, och är en författningsreglering av rutiner som tillämpas av vid inflyttning till landet. Eftersom regleringen tillämpas i praktiken, bedöms försla- get inte medföra någon fördröjning i handläggningen av folkbokför- ingsärenden om inflyttning till landet. Förslagen bedöms därför fören- liga med de krav som unionslagstiftningen och nationell lagstiftning ställer när det gäller att garantera den fria rörligheten för personer inom EU och EES. 6.6.1Identitetshandlingars betydelse vid identitetskontroller Identitetshandlingar spelar en avgörande roll vid iden- titetskontroller. Sådana handlingar innehåller, om de utfärdats på ett säkert sätt, ofta de uppgifter om en person som behövs för att fastställa hans eller hennes identitet. I många identitetshandlingar lagras dess- utom biometriska uppgifter som kan användas för att kontrollera hand- lingens äkthet och innehavarens identitet. Folkbokföringslagen innehåller inga bestämmelser om uppvisande eller överlämnande av specifika handlingar i samband med folkbok- föring. I samband med att uppehållsrätt infördes som en förutsätt- ning för folkbokföring på motsvarande sätt som uppehållstillstånd, och folkbokföringslagen och folkbokföringsförordningen anpassades till rörlighetsdirektivet fördes i förarbetena ett resonemang om vilka handlingar som kan krävas av en inflyttande.18 Rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som begränsar vilka handlingar som får krävas av en unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar vid registrer- ing eller ansökan om uppehållskort. Bestämmelserna genomfördes i svensk rätt genom bestämmelserna i 3 a kap. 8–9 §§ i utlänningsför- ordningen (2006:97).19 Regeringen menade att det även i samband med folkbokföring borde regleras vilket underlag som kan avkrävas en enskild som gör gällande uppehållsrätt och att detta borde ske i för- 2012/13:120 Folkbokföringen , s. 2 och 41 f. 193 a kap. 8 § och 8 a § utlänningsförordningen upphävda och 3 a kap. 9 § ändrad genom för- ordning SFS 2014:185. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring ordningsform.20 Av 9 och 10 §§ folkbokföringsförordningen framgår därför att får begära att EES-medborgare och deras familje- medlemmar ska visa upp bl.a. ett giltigt pass eller ett giltigt identitets- kort vid anmälan enligt 26 § folkbokföringslagen. Som huvudregel krävs enligt 2 kap. 1 § utlänningslagen att en utlänning som reser in eller vistas i ska ha pass. I 2 kap. 4 § utlänningsför- ordningen finns bestämmelser om när en handling får godtas som pass och vad handlingen ska innehålla för närmare uppgifter. Handlingen ska vara utfärdad av behörig myndighet i det land där innehavaren är medborgare. I handlingen ska finnas 1.uppgifter om innehavarens medborgarskap och fullständiga namn samt födelsedatum och födelseort, 2.uppgift om handlingens giltighetstid, 4.uppgift om vilken myndighet som har utfärdat handlingen, 5.uppgift om handlingens giltighet för resa till , och 6.ett välliknande fotografi av innehavaren. En handling får inte godtas som pass om den inte tillåter återresa till hemlandet eller inresa till tredje land. Handlingen ska vara avfattad på svenska, danska, norska, engelska, franska, italienska, spanska eller tyska eller vara försedd med bestyrkt översättning till något av dessa språk. Om det finns särskilda skäl kan en resehandling som inte innehåller innehavarens namnteckning eller är avfattad på angivna språk eller för- sedd med bestyrkt översättning godtas som hemlandspass (2 kap. 5 § utlänningsförordningen). Särskilda regler finns även för barn . Enligt 2 kap. 5 § utlänningsförordningen måste innehavarens identitet alltid kunna fastställas med stöd av handlingen. Bestämmelser om uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns i 3 a kap. utlänningslagen. I 3 a kap. 9 § utlän- 2012/13:120 Folkbokföringen , s. 2 och 41 f. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring ningsförordningen regleras vilka handlingar får kräva att sökanden visar upp i samband med utfärdande av det uppehålls- kort som ska utfärda för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en EES-medborgare (3 a kap. 10–12 a och 14 §§ utlänningslagen). Enligt 2 kap. 17 § utlänningsförordningen gäller ett identitetskort för en utlänning som är medborgare i den utfärdande staten som utvisar medborgarskap och som har utfärdats av en behörig myndighet i en EES-stat eller som pass vid utlänningens ankomst till och vid utresa från samt utlänningen har rätt att vistas här. Detsamma gäller identitetskort som har utfärdats av behörig myndighet i en annan stat än EES-stat eller för en schweizisk medborgares make, för deras barn som är eller som är beroende av dem för sin försörjning och för släktingar i närmast före- gående led till sådan utlänning eller hans eller hennes make och som är beroende av dem, om familjemedlemmen är medborgare i den staten och medborgarskapet framgår av identitetskortet. 6.6.2Handlingar ska överlämnas efter begäran Utredningens förslag: En person som inställer sig hos för identitetskontroll i anledning av en anmälan om flytt till , ska på begäran vara skyldig att överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling för kontroll. Den som har beviljats uppehållstillstånd ska på begäran över- lämna sitt uppehållstillståndskort för kontroll. Enligt arbetsbeskrivning ska i samband med anmälan om flyttning till , identiteten styrkas med en resehandling i original. Som regel kräver vidare att resehandlingen ska vara utfärdad på ett från identitetssynpunkt säkert sätt. En person kan dock ha beviljats uppehållstillstånd av trots att identiteten inte är styrkt och utgår då normalt utifrån de personuppgifter som framgår av uppehållstillståndskortet. Skatte- verket kan även göra en egen bedömning utifrån visat underlag. För att ska godta en handling som pass ska den normalt inne- hålla de uppgifter som framgår av 2 kap. 4 § utlänningsförordningen. rutiner tar alltså sin utgångspunkt i de regler som finns Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring i utlänningslagen med tillhörande förordning om vilka uppgifter som ska framgå av ett pass för att godtas som en resehandling, vilket framstår som en lämplig ordning. EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt och familje- medlemmar till dessa ska enligt 9 och 10 §§ folkbokföringsförord- ningen, på begäran, visa upp bl.a. giltigt pass eller iden- titetskort. Även nordiska medborgare är enligt artikel 2 punkt 1 i lagen (2005:268) om överenskommelse mellan , , , och om folkbokföring skyldiga att visa upp pass eller motsvarande för . Vi har övervägt om det även för andra inflyttande bör ställas krav i författning på att särskilda identitetshandlingar ska visas upp eller överlämnas vid identitetskontroll i anledning av en anmälan om flytt till . Ett starkt argument för att författningsreglera krav på uppvisande eller överlämnande av vissa identitetshandlingar är att det som huvudregel bör ställas samma krav på alla inflyttande från utlan- det som för nordiska medborgare och för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Enligt ställningstagande om styrkande av identitet vid flyttning till är alltså utgångspunkten att den inflyttande ska styrka sin identitet (namn, födelsetid och medborgarskap) och andra personuppgifter med en passhandling (hemlandspass, främlings- pass, resedokument) eller nationellt identitetskort i original från EES-stat eller Schweiz.21 För passhandlingar och identitetskort finns i regel särskilda standarder och krav som innebär att handlingen utgör ett säkert verktyg för identifiering. Standarder för utformning av resehandlingar har skapats av (), som de flesta av världens länder är anslutna till och förutsätts följa (se även avsnitt 4.4.4.). Det är därför viktigt att just sådana handlingar kan kontrolleras i samband med anmälan om flytt till . Ett krav på uppvisande/överlämnande av giltigt pass eller identitetskort överensstämmer även med vad som gäller för EES-medborgare enligt 9 och 10 §§ folkbokföringsförord- ningen. Med pass (hemlandspass) bör även kunna jämställas andra typer av handlingar så som t.ex. främlingspass och resedokument. Bestämmelserna i 9 och 10 §§ folkbokföringsförordningen för EES-medborgare innebär enligt sin ordalydelse att får 21Skatteverkets ställningstagande Styrkande av identitet vid flyttning till , daterat den 23november 2018, s. 2. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring begära uppvisande av giltigt pass eller identitetskort. För att närmare kontroll av en handling ska kunna genomföras på bästa sätt, är det enligt vår mening inte tillräckligt att handlingen visas upp av den enskilde. I stället föreslår vi att det bör framgå av författningstexten att handlingen på begäran ska överlämnas till . Det går att argumentera för att uttrycket ”uppvisa” omfattar ett krav på överläm- nande. Uttrycket ”överlämna” har emellertid valts i såväl 5 a § pass- lagen som 9 kap. 1 och 9 §§ utlänningslagen, bestämmelser som avser kontroll av handlingar vid in- och utresa och under vistelse i landet, och samma uttryck bör lämpligen användas även i folkbokförings- lagen. I linje med principen om fri bevisprövning bör bedömningen av om en person har styrkt sin identitet göras mot bakgrund av samtliga omständigheter i ärendet. Bestämmelsen bör därför utformas som en möjlighet för att begära att handlingar överlämnas om verket ser behov av det. Bestämmelsen bör också innebära en skyldig- het för den enskilde att efter en sådan begäran överlämna efterfrågade handlingar. En sådan reglering öppnar även upp för möjligheten att kontrollera biometriska uppgifter i vissa handlingar (se närmare 7 kap.). Eftersom de föreslagna bestämmelserna innebär relativt ingripande skyldigheter för den enskilde, bör de enligt vår bedömning framgå direkt av folkbokföringslagen. Vi föreslår att bestämmelsen placeras som en ny 26 b §. Genom 8 kap. 7 § regeringsformen tillförsäkras regeringen en direkt rätt att besluta om föreskrifter. Föreskriftsrätten omfattar dels före- skrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grund- lag ska beslutas av . Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrif- ter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt. får inte inne- bära att den enskilde utsätts för ytterligare åligganden eller ingrepp.22 Vår bedömning är att bör få meddela närmare föreskrif- ter om vilka handlingar som kan godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling. Sådana föreskrifter kompletterar i och för sig lagen i materiellt hänseende, men tillför inte något väsentligt nytt efter- som ramen för bedömning framgår av lagtexten. Skatte- verket bör även få meddela föreskrifter om hur identitetskontrollen och därmed även kontroll av biometriska uppgifter ska utföras prak- 22Normgivningsmakten (SOU 2008:42), s. 37 f. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring tiskt (se även avsnitt 7.6.4). I det här fallet är det fråga om tillämp- ningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. Ett bemyndigande för att meddela närmare föreskrifter i detta avseende föreslås i 16 § folkbokföringsförordningen. Flyktingar och personer som kommer från länder utan fungerande statlig administration kan i många fall sakna giltiga identitetshand- lingar. Om en sådan person beviljas uppehållstillstånd ska han eller hon i regel också folkbokföras. Av 4 § folkbokföringslagen framgår att en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i , får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folk- bokföras. För att stärka identitetskontrollen vid folkbokföring, föreslår vi att den som har beviljats uppehållstillstånd på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort för kontroll. En sådan bestämmelse öppnar enligt vår bedömning även upp för möjligheten för att kunna kontrollera de biometriska uppgifter som lagras i uppehållstillstånds- kortet (se vidare 7 kap.). Det förekommer att personer som har folkbokförts i i efter- hand vill ändra sina identitetsuppgifter, dvs. uppgift om namn, födelse- tid eller medborgarskap. Det finns inga bestämmelser i folkbokförings- lagen om förutsättningarna för att få ändra uppgifter om identitet. Frågan har därför fått avgöras i praxis. har i ett avgörande (HFD 2019 ref. 9) tagit ställning till vilket beviskrav som ska gälla för ändring av identitetsuppgifter som är registrerade i folkbokföringen. kom inledningsvis fram till att en en- skild som begär att få registrerade uppgifter ändrade, bör ha bevisbör- dan för att de registrerade uppgifterna är oriktiga och att de uppgifter som den enskilde i stället vill ha registrerade är riktiga. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring konstaterade domstolen att beviskravet i förvaltningsprocessen varie- rar med hänsyn till sakens beskaffenhet. Eftersom syftet med folkbok- föringen är att den ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunk- tioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder, ansåg domsto- len att det var angeläget att uppgifterna överensstämde med verkliga förhållanden. Domstolen poängterade också vikten av att en person uppträder under en och samma identitet vid kontakter med myndigheter och andra. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening var stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter av så central betydelse, att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. Avvägningen mot intresset av att registrerade uppgifter är korrekta medför dock att beviskravet inte bör sättas så högt att det blir orimligt svårt att ändra en felaktig uppgift till en riktig. Högsta förvaltningsdomstolens slutsats var att den enskilde, för att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter, måste presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya upp- gifterna är riktiga. Vid bevisvärderingen ska beaktas om den enskilde på ett tillfredsställande sätt kan förklara varför de tidigare uppgifterna har lämnats samt i vilka avseenden eventuella handlingar och annan bevisning som har åberopats till stöd för att de är felaktiga. Beviskravet för att ändra registrerade identitetsuppgifter i folkbok- föringen är således högt och kan sägas motsvara bevis- krav att identitetsuppgifter som huvudregel ska vara styrkta för folk- bokföring. 6.7.2Motsvarande kontroll vid ändring av identitetsuppgift Utredningens förslag: Om någon som redan är folkbokförd be- gär ändring av en uppgift om sin identitet (namn, födelsetid eller medborgarskap) ska ha möjlighet att kräva att denne ska inställa sig personligen hos myndigheten och överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling, och uppehållstillstånds- kort för kontroll. Eftersom motsvarande beviskrav gäller för ändring av uppgifter i folkbokföringsdatabasen som t.ex. vid folkbokföring på grund av flytt till , behöver också kunna nyttja samma verktyg Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring vid ändring av identitetsuppgifter. För det fall någon åberopar nya identitetshandlingar behöver , liksom vid en grundregistrer- ing, kunna kontrollera handlingarnas äkthet och att de är utställda för den person som åberopar dem. Om det finns särskilda skäl får enligt 23 § folkbok- föringslagen begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Kravet på skriftlig form för anmälningar inför- des och en begränsning av det tidigare principiella kravet på person- lig inställelse ersattes av en möjlighet för att begära per- sonlig inställelse i samband med nuvarande folkbokföringslag. Enligt förarbetena ska möjligheten att begära personlig inställelse användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring.23 Att begära ändring av identitetsuppgifter utgör rimligen ett sådant fall där personlig inställelse är av väsentlig betydelse för riktig folkbok- föring. torde därför ha möjlighet att kräva personlig inställelse vid en sådan begäran. För att identitetskontrol- len ska kunna bli lika fullständig som vid en anmälan om flytt till , bör även vid en begäran om ändring av identitets- uppgifter ges möjlighet att för det fall myndigheten anser att det finns ett sådant behov, kräva att den som begär ändring överlämnar pass, identitetskort eller annan motsvarande handling eller uppehållstill- ståndskort för kontroll. Vi föreslår därför att en sådan bestämmelse läggs till i 26 b § tredje stycket folkbokföringslagen. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m., s. 138. Brister i folkbokföringen påverkar såväl samhället i stort som enskilda individer och innebär bl.a. risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystem och olika typer av identitetsrelaterad brottslighet.1 I vårt uppdrag ingår att föreslå åtgärder som minskar risken för att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen och som ökar förutsättningarna för att registrerade uppgifter är korrekta. I uppdra- get att göra samordningsnummer mer tillförlitliga och användbara, ingår att utreda och föreslå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas för att tilldelningen av samordningsnummer ska bli säkrare. När en person folkbokförs eller tilldelas samordningsnummer är det viktigt att en identitetsprövning sker för att undvika att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Noggranna identitets- kontroller kan även bidra till att motverka att en person använder sig av flera personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer. För barn som folkbokförs på grund av att de föds i är frågan om identifiering oftast oproblematisk. Anmälan till görs i de allra flesta av dessa fall av den inrättning där barnet fötts eller av en barnmorska. Det är alltså främst beträffande personer som flyttar till som svårigheter och osäkerhet kan uppstå i fråga om identi- fikation. Det finns många olika sätt att förbättra identitetskontrollen av per- soner som anmäler flytt till . Vi har föreslagit vissa åtgärder som t.ex. krav på personlig inställelse och överlämnande av pass m.m. i samband med identitetskontroll i kap. 6 och, i fråga om tilldelning av identitetsnummer, även i kap. 13. För att ytterligare stärka kontrol- 1Se t.ex. betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), Brottsförebyggande rådets rapporter Bedrägeribrottsligheten i (Brå 2016:9) och Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8), Nationella under- rättelsecentrets . len av en persons identitet i samband med folkbokföring eller tilldel- ning av identitetsnummer skulle lagrade biometriska uppgifter kunna nyttjas. Vanligt förekommande sätt att använda biometriska uppgifter är kontroll av fingeravtryck eller biometriska data från ansiktsbilder (fotografier) som lagrats i handlingar. Sådana uppgifter kan jämföras med fingeravtryck/ansiktsbild som tas av den som åberopar hand- lingen. Förutom att jämföra fingeravtryck eller ansiktsbild med lagrade uppgifter i handlingar, kan jämförelse också ske med biometriska upp- gifter som lagrats i en referensmall i ett register. Eftersom sådana åtgärder potentiellt skulle kunna bidra till minskad risk för att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen, är det vår bedömning att frågan om användning av biometriska upp- gifter i folkbokföringen ligger inom ramen för uppdraget. Uppdraget består i denna del av att utreda och ta ställning till om kontroll av bio- metriska uppgifter i samband med flytt till och vid tilldelning av identitetsnummer kan bidra till att folkbokföringen innehåller kor- rekta uppgifter. En bedömning måste även göras av om eventuella åt- gärder kan anses proportionerliga i förhållande till det intrång i den personliga integriteten de kan komma att innebära. 7.2.1Biometriska uppgifter används för identifiering och verifiering Biometri är ett samlingsnamn för automatiserad teknik vars syfte är att identifiera en person eller att avgöra om en påstådd identitet är rik- tig. I artikel 4.14 dataskyddsförordningen och artikel 3.13 dataskyddsdirektiv2 finns följande definition av begreppet biometriska uppgifter. Biometriska uppgifter är personuppgifter som har erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräftar identifieringen av denna fysiska person, såsom ansikts-