sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag Typfall 1 Person med hel sjukersättning, garantinivå (ca /år) Marginaleffekt (Med bostadstillägg) Marginaleffekt utredningens förslag (Med bostadstillägg) Marginaleffekt (Utan bostadstilläg) Marginaleffekt utredningens förslag (Utan bostadstillägg) Källa: Egna beräkningar. I typfall 2 illustreras effekten för en person med hel sjukersättning med en genomsnittlig inkomstrelaterad ersättning. Enligt utredning- ens beräkningar är den genomsnittligt inkomstrelaterade ersättningen omkring ca . Effekten av utredningens förslag blir även i detta typfall att intervallet för när sjukersättningen trappas av förskjuts med upp i inkomstskalan. Med utredningens förslag blir sjukersättningen helt avtrappad vid en månadsinkomst på ca . Med dagens regler är ersätt- ningen helt avtrappad vid . Eftersom inkomstnivån i detta typfall är högre in i typfall 1 kommer bostads- tillägget att vara bortreducerat vid en lägre inkomst än i typfall 1. Det innebär att marginaleffekten sjunker till vid en arbetsinkomst på ca . För en person med inkomstrelaterad ersättning blir därmed utbytet av arbete något större än för en person med sjukersättning på garantinivå i inkomstintervallet 14 000–. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag Figur 17.2 Typfall 2 Person med hel inkomstrelaterad sjukersättning genomsnittligt belopp (ca ) Marginaleffekt (Med bostadstillägg) Marginaleffekt utredningens förslag (Med bostadstillägg) Marginaleffekt (Utan bostadstilläg) Marginaleffekt utredningens förslag (Utan bostadstillägg) Källa: Egna beräkningar. Effekter för försäkringen. I avsnitt 15.2 beskrevs utvecklingen av antalet och andelen som ar- betar med steglös avräkning. Där framgår att det är en begränsad grupp som använder steglös avräkning. Eftersom populationen som kan använda steglös avräkning succesivt minskar har antalet per- soner som använder steglös avräkning också minskat . Dock har antalet personer som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning inte minskat i samma takt som den totala populationen som om- fattas av regelverket. Därmed har andelen av den samlade popula- tionen som arbetar med steglös avräkning ökat . tycks andelen med steglös avräkning ha planat ut och stabiliserats på en nivå kring . Dock fortsätter den popula- tion som kan använda sig av steglös avräkning att minska. av denna population är . Det innebär att antalet personer som kan omfattas av steglös avräkning succesivt minskar. Höjningen av pensionsåldern 2023 innebär att utflödet från sjukersättningen sannolikt blir låg detta år. Minskningen av antalet försäkringstagare stannar därför av men återgår till nor- malt utflöde, året efter. Därmed kommer andelen personer som använder steglös avräkning att minska med några procentenheter. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag Allt annat lika, och oaktat den pågående minskningen av popula- tionen, antar dock utredningen att förslaget i sig medför att fler kommer pröva möjligheten att arbeta med steglös avräkning. Det finns emellertid ett antal skäl till att utredningen inte bedömer att effekten blir så omfattande. Dels är arbetsförmågan med stor sanno- likhet begränsad hos många av dem som kan använda steglös avräk- ning, dels finns det svårigheter att hitta passande arbeten och arbets- givare som är villiga att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga. Utredningens förslag minskar marginaleffekterna vid låga inkomster men fortfarande finns det höga marginaleffekter vid högre inkomster. Det gör det ekonomiska utbytet av arbete begränsat i dessa inkomst- skikt. Utredningens bedömning är därför att förslaget framför allt kommer öka arbetsutbudet för de som redan har ett arbete. Många av de som arbetar har inkomster som understiger fribeloppet. Utredningens bedömning är att det kommer vara så även med ut- redningens förslag om höjt fribelopp. Därmed blir effekten på den utbetalda sjukersättningen i princip oförändrad. På marginalen är det emellertid rimligt att anta en viss, om än liten, ökning av arbetsutbudet som påverkar försäkringskostnaderna. Ett enkelt räkneexempel, utifrån en person med hel ersättning, kan illustrera vad det skulle kunna innebära för försäkringens utgifter. Om andelen som arbetar med steglös avräkning ökar till av den totala populationen, innebär det att antalet personer som arbetar med steglös avräkning ökar med omkring 1 000 personer. Om ytter- ligare 1 000 personer, som inte arbetar med steglös avräkning, skulle börja arbeta och har en årsinkomst på skulle det med utredningens förslag om ett nytt fribelopp innebära att kostnaderna för sjukersättningen reduceras med ca 15 miljoner kro- nor.3 I de fall bostadstillägg och arbetsskadelivränta betalas ut kom- mer även dessa ersättningsslag påverkas. 3Fribeloppet vid hel ersättning höjs enligt utredningens förslag till 1 (). Reduceringsinkomst: 100 000–68 200 kronor=31 800 kronor. Besparing steglös avräkning blir då *1 000 personer =15,. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning är att relativt få personer kommer beröras av förslaget med höjda fribelopp. Det torde innebära relativt begräns- ade konsekvenser för administration avseende sjukersättning, bostadstillägg och arbetsskadelivräntor. Utredningen bedömer inte att förslaget får några större ekonomiska konsekvenser på förvaltningsanslag men att det kräver upp- datering av interna instruktioner och beräkningshjälpmedel. För- slaget kommer också kräva ändringar i it-system. Utredningen bedömer att detta kan ta i anspråk . Med en antagen timkostnad på ca uppskattar utredningen kostnaden för utveckling av it-system till följd av förslagen till ca . Den generella utvecklingen av antalet personer som använder steglös avräkning har inneburit att färre och färre sådana ärenden behöver hanteras av . Det är en utveckling som kommer fortsätta och torde enligt utredningens bedömning innebära att administrationen av ärenden med steglös avräkning succesivt minskar . Denna bedömning gäller även om det, till följd av utredningens förslag, förväntas bli en begränsad ökning av personer som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning allt annat lika. 17.3Mer flexibel vilande ersättning vid arbete för personer med sjuk- och aktivitetsersättning Införandet av en mer flexibel vilande ersättning vid arbete förväntas ha effekter på den utbetalda sjuk- och aktivitetsersättningen, den en- skildes vilja och möjligheter att delta i arbetslivet och på Försäk- ringskassans administration. Effekter för den enskilde En större flexibilitet av hur stor del av sjuk- eller aktivitetsersätt- ningen som kan begäras vilande vid arbete, kan enligt utredningens mening förväntas leda till att fler vill och vågar arbeta med vilande ersättning. Hur många som i praktiken kommer arbeta enligt detta Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag regelverk är dock inte bara en fråga om arbetsutbud utan kräver också att det finns en efterfrågan. En större flexibilitet i möjligheten till vilande ersättning ökar dock sannolikheten för att arbetsgivare och arbetstagare hittar en tjänstgöringsomfattning som passar båda parter. En ökad flexibilitet kan således påverka både utbudet och efterfrågan av personer med sjukersättning och aktivitetsersättning. För den enskilde handlar det om ökade möjligheter att erbjuda hela sin restarbetsförmåga och inte behöva lägga sig på en nivå som an- tingen är under eller över denna nivå. Dessutom ger det mer flexibla möjligheter att använda en mer tillfälligt förbättrad arbetsförmåga till att pröva att arbeta. Därmed kan den enskildes restarbetsförmåga tillvaratas på ett bättre sätt än och möjligheterna för att erfar- enheterna från arbetslivet blir lyckade ökar. Därmed ökar också sannolikheten för att den försäkrade successivt ska vilja erbjuda ett större arbetsutbud och i förlängningen kunna försörja sig helt eller delvis genom arbete . För arbetsgivare ger det också större möjligheter att kunna erbjuda arbete. Det ger dels en större flexibilitet i tjänstgöringens omfattning, dels en flexibilitet i periodiciteten som arbete kan erbjudas, i och med att även kortare arbetsinsatser ska vara lättare att genomföra för personer som får sjuk- eller aktivitetsersättning. Utredningen konstaterade i avsnitt 15.4.1 att det ekonomiska utbytet av arbete i de allra flesta fall är gott, vilket illustreras i tabell 15.1. Det som i dagens system gör att det inte alltid är lönsamt att arbeta är att ersättningen inte alltid kan vara vilande i samma omfattning som arbetets omfattning. Med det förslag utredningen lämnar i detta betänkande blir det emellertid möjligt. Därmed blir det ekonomiska utbytet av arbete positivt så länge lönen är högre än sjuk- eller aktivitetsersättningen. Hur stor den positiva effekten blir är därför beroende av vilken lön den enskilde får vid arbete. Lönens storlek påverkar både hur mycket skatt som betalas och hur stor en eventuell reducering av bostadstillägg och bostadsbidrag blir. Utredningen har i avsnitt 15.4.1 redogjort för möjliga förklaringar till varför fler inte arbetar med vilande ersättning. Förklaringarna handlar dels om att de försäkrade har begränsade möjligheter till Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag arbete genom att många har så pass nedsatt arbetsförmåga att de saknar restarbetsförmåga, dels om att det är svårt att hitta ett arbete som matchar den enskildes restarbetsförmåga. En annan förklaring som ofta lyfts fram är rädslan för att en uppvisad arbetsförmåga ska leda till att ersättningen minskas eller dras in. Även om utredningens förslag underlättar inträdet på arbetsmarknaden sett till alla dessa perspektiv kvarstår dock ett strukturellt problem på dagens arbets- marknad för personer med nedsatt arbetsförmåga vad gäller svårig- heten att hitta ett arbete. Kraven i arbetslivet är ofta höga och perso- ner med nedsatt arbetsförmåga väljs ofta bort i konkurrensen med andra personer. är det omkring 2 000 personer som arbetar med vilande sjuk- ersättning. Som jämförelse kan nämnas att det är omkring 6 000 per- soner som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning. De försäk- rade som omfattas av reglerna för steglös avräkning är något fler än de som omfattas av reglerna för vilande ersättning vid arbete. Att det är färre som arbetar med vilande ersättning än steglös avräk- ning förklaras dock inte enbart av att antalet personer i respektive grupp skiljer sig år. Även som andel av respektive population är det betydligt färre som arbetar med vilande ersättning än med steglös avräkning. En delförklaring till detta kan vara att de som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. och där- med omfattas av systemet med vilande ersättning i genomsnitt har en lägre arbetsförmåga än de som beviljats sjukersättning innan detta datum. Regelförändringarna 2008 innebar ett striktare regelverk för att beviljas sjuk- och aktivitetsersättning. Mot bakgrund av detta re- sonemang bedömer utredningen att potentialen hos de som har rätt till vilande ersättning att öka sitt arbetsutbud generellt sätt är begränsat även om det på marginalen finns människor som kan och vill arbeta, eller öka den arbetsinsats som redan utförs. Utredningens förslag innebär emellertid en generösare bedömning av rätten till sjuk- och aktivitetsersättning. Det innebär att de som beviljas ersättning framöver i genomsnitt har en högre arbetsför- måga än de som finns i systemet . Förutsättningarna för att vilja prova arbete med vilande ersättning torde därmed vara större i denna framtida grupp än hos de som har ersättning . Sammantaget leder detta enligt utredningens bedömning till att något fler än skulle kunna vilja arbeta med vilande ersättning. Hur många det handlar om är svårt att bedöma. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag som arbetar med vilande ersättning skulle öka så att andelen med vilande ersättning uppnår samma andel som arbetar med steglös avräkning, skulle det innebära att ytterligare 2 200 personer har sin sjukersättning helt eller delvis vilande. Eftersom underlag kring hur fördelningen av vilande ersättning ser ut mellan helt och delvis vil- ande ersättning saknas antar utredningen att de som har vilande ersättning i genomsnitt har det på halvtid. Givet att den genom- snittliga sjukersättningen är ca innebär det en besparing på ca 90 miljoner kronor.4 Antal personer som har vilande aktivitetsersättning är om- kring 2 000 personer eller av populationen. Utredningen har i kapitel 13 uppskattat att inflödet till aktivitetsersättningen skulle kunna öka med 3 000 personer om utredningens förslag genomförs. Utredningens förslag innebär emellertid att de som kan komma att beviljas aktivitetsersättning med de nya reglerna sanno- likt har en genomsnittligt bättre arbetsförmåga än de som har aktivi- tetsersättning . En rimlig uppskattning är därför att andelen av ersättningstagarna som arbetar med vilande aktivitetsersättning kommer vara större än . Hur många det handlar om är naturligtvis svårt att uppskatta. Om av de personer som med de nya reglerna beviljas ersättning skulle arbeta med vilande er- sättning skulle det innebära ytterligare 900 personer med vilande ersättning. är det rimligt att flexiblare möjligheter till arbete ökar andelen personer med vilande ersättning även bland de som har aktivitetsersättning. Om denna andel skulle öka från skulle antalet med vilande ersättning i denna grupp öka med ca 1 100 personer. Det ger sammantaget en ökning med ca 2 000 personer. Under liknande antaganden som för beräkningen av vilande sjukersättning och en genomsnittlig årlig ersättning om ca innebär det en besparing på ca . Utredningen har i betänkandet argumenterat för vikten av mer flexibla regler för vilande ersättning och av en större flexibilitet kring när och hur anmälan av arbete ska kunna göras till Försäkrings- 4Individen får behålla av den ersättning som begäres vilande. Det innebär att staten inte behöver betala av dvs. 82 500 för varje person som begär vil- ande ersättning. Vid ett antagande om att den vilande ersättningen i genomsnitt ges på halvtid innebär en besparing på per person. Om en besparing på gör 2200 personer innebär det en besparing på ca . Till detta kommer statlig ålderspensionsavgift. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag Syftet med detta är att göra det enklare för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning att ta tillvara även en liten arbetsför- måga eller en tillfällig möjlighet till arbete som uppstår. Om detta faller väl ut skulle det kunna innebär att något fler personer än vad som antagits ovan väljer att prova arbete med vilande ersättning men att det i genomsnitt gör det i lägre omfattning än . Det innebär att fler prövar arbete med vilande ersättning men nödvändigtvis inte att kostnaderna i beräkningsexemplen ovan förändras. Med fler personer som använder möjligheten till vilande sjuker- sättning ökar också administration. Ny ersätt- ning ska beräknas för fler ärenden än och fler ärenden ska följas under period med vilande ersättning för att veta vad individen tänker göra efter att vilandeperioden upphör (dvs. inte bara administration kopplat till själva beslutet och utbetalningen under vilandeperio- den). Därtill behöver blanketter och beslutsmallar ändras. han- teras mycket av handläggningen av den vilande ersättningen manuellt. För att möjliggöra handläggningen av en mer flexibel vilande ersätt- ning krävs därför att ett nytt it-stöd utvecklas. Utredningen bedömer inledningsvis att effekterna av reformen är liten men kan succesivt komma att öka. Enligt bedömningen ovan antas 2 200 fler personer använda möjligheten till vilande sjukersätt- ning och omkring 2 000 personer vilande aktivitetsersättning. Det ger sammantaget omkring 4 200 fler ärenden med vilande ersättning att handlägga. Styckkostnaden för handläggning av sjukpenningären- den är enligt årsredovisning 2020, . Motsvarande styckkostnad för handläggning av ärenden med aktivi- tetsersättning är . Styckkostnaden avser emellertid den totala kostnaden för handläggning av ärenden i respektive system, där den vilande ersättningen är en del av den totala kostnaden. Ut- redningen ser ingen anledning till att kostnaderna för handläggning av vilande aktivitetsersättning skulle vara annorlunda än vilande sjuk- ersättning och saknar närmare uppgifter om vad handläggning av vil- ande ärenden kostar . Med utgångspunkt från styckkostnaden för handläggning av ärenden med sjukersättning, antar utredningen att handläggningskostnaden för vilande ersättning utgör av Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag den totala handläggningskostnaden för sjukersättning. Det innebär således en handläggningskostnad på ca per ärende. Med ytterligare 4 200 ärenden med vilande ersättning uppskattar utred- ningen denna kostnad till ca . För att en mer flexibel vilande ersättning ska vara möjlig att hand- lägga måste utveckla ett nytt it-stöd för handlägg- ning av vilande sjuk- och aktivitetsersättning. Utredningen uppskattar denna kostnad till ca . 17.4Vilande ersättning vid studier i den omfattning studierna bedrivs Utredningen föreslår ökade möjligheter till partiellt vilande sjuk- och aktivitetsersättning vid studier samt utökad prövotid för studier. Utredningen bedömer att dessa regler går hand i hand där många inledningsvis prövar studier för att sedan övergå i vilande ersättning för studier. I avsnittet görs ingen separat konsekvensanalys av respek- tive förslag utan de hanteras som en helhet. Utredningen gör bedöm- ningen att förslagen har effekter för den enskildes vilja och möjlig- heter att studera, försäkringens utgifter och på administration. Effekter för den enskilde Som framgått i avsnitt 15.4.5 bedömer utredningen att ett hinder för försäkrade att nyttja möjligheten till vilande sjukersättning för studier är att det inte är möjligt att ha sin sjuk- eller aktivitets- ersättning partiellt vilande vid studier. Att hela ersättningen ska för- vilande, oavsett studiernas omfattning, bedöms därmed som ett stort hinder för att fler ska våga använda möjligheten att studera med vilande ersättning och har således en återhållande effekt på antalet personer som studerar. Eftersom sjuk- eller aktivitetsersättningen bara kan vara vilande för studier på heltid och studiemedel bara kan beviljas för den tid som studierna faktiskt upptar, innebär det att det för en person med sjuk- eller aktivitetsersättning på heltid som vill studera på deltid krävs att hela sjukersättningen eller aktivitetsersättningen förklaras vilande. Därmed uppstår ett finansieringsglapp som för många kan Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag innebära ett hinder för att vilja pröva att studera. Med utredningens förslag blir det dock i större utsträckning möjligt att ha sin ersätt- ning partiellt vilande i den omfattning som studierna de facto be- drivs. Utredningen bedömer att denna möjlighet kommer leda till att fler ska kunna och våga att pröva att studera med vilande ersätt- ning. Med fler som vågar att pröva studier är utredningens bedöm- ning att fler även lyckas. Lyckade deltidsstudier kan också inspirera till vidare studier och att senare våga pröva studier på heltid, vilket i förlängning kan leda till en väg ut i arbetslivet. De ekonomiska konsekvenserna för den enskilde varierar från fall till fall. Utfallet är i hög grad beroende av sjukersättningens eller aktivitetsersättningens storlek och hur mycket den försäkrade väljer att använda studiemedelssystemet i form av lån och bidrag. På för- hand kan det dessutom vara svårt för den enskilde att få överblick över de ekonomiska konsekvenserna av att studera då sjuk- och akti- vitetsersättning är skattepliktiga medan studiemedlet är en skattefri ersättning. Med följande typfall beskrivs situationen för en person med hel sjukersättning på garantinivå och en person med hel genom- snittlig inkomstrelaterad sjukersättning. För båda dessa typfall be- skrivs situationen vid helt respektive halvt vilande sjukersättning för studier. För en person med hel sjukersättning på garantinivå hamnar den disponibla inkomsten efter skatter och bidrag på ca . För en person som väljer att studera med vilande sjukersätt- ning och tar hela det studiebidrag och det studielån som är möjligt kommer ersättningen vid studier att bli högre än vid hel sjukersättning. Även om studiemedlet i detta fall är lite lägre än sjukersättningen är det en skattefri inkomst. Vid vilande sjukersättning har individen dessutom rätt att behålla bostadstilläg- get även om det trappas av mot ökade inkomster. I de flesta fall är inkomsten från studier inte så stora att någon reducering av bostads- tillägget blir aktuell. Sammantaget innebär det att inkomsten vid studier ofta är högre än vid sjukersättning. Om samma person väljer att studera på halvtid så kommer han eller hon att behålla halva sjukersättningen och betala skatt på denna del samt kunna få hälften av det studiemedel som man är berättigad till vid heltidsstudier. Vid en inkomst på denna nivå reduceras inte bostadstillägget vilket sammantaget ger en högre inkomst än vid hel sjukersättning men en något lägre inkomst än vid heltidsstudier. Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslagSOU 2021:69 Tabell 17.1 Inkomstförändring för person med sjukersättning som väljer att studera med vilande sjukersättning Person med genomsnittlig sjukersättning Källa: Egna beräkningar. Anm. Studiemedel är beräknat på maximal ersättning vid generellt bidrag. Möjlighet finns till högre studiemedel om särskilda behov finns. I den utsträckning det finns personer som studerar på deltid men har hela sjukersättningen eller aktivitetsersättningen vilande innebär förslaget ökade försäkringskostnader. Utredningens bedöm- ning är dock att det är väldigt få som befinner sig i denna situation och denna effekt bedöms som väldigt liten. En något större effekt kan dock förväntas komma från de som väljer att helt avstå från studier då de vid studier inte kan ha annat än helt vilande ersättning. En ökning av antalet personer som väljer att studera vare sig det handlar om helt eller delvis vilande ersättning innebär minskade försäkringskostnader för sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Som konstaterades i avsnitt 15.2.1 är det ett hundratal personer som studerar med vilande sjukersättning. Utredningens bedömning är att det finns en ökningspotential i antalet personer som väljer att studera med vilande ersättning. Potentialen är emellertid begränsad. Det finns en naturlig begränsning som både kommer från de försäk- Arbete, studier och uppdrag m.m. – konsekvenser av utredningens förslag rades allmänna hälsotillstånd, där många har så pass nedsatt arbets- förmåga att utbildning knappast är aktuellt, och en åldersmässig begränsning i studiemedelssystemet som inte tillåter studiemedel för personer äldre än 56 år.5 Mot bakgrund av att det är så pass få som använder möjligheten till vilande sjuk- eller aktivitetsersättning för att studera och att förslaget i praktiken inte berör alla med sjuk- ersättning, gör utredningen bedömningen att förslaget åtminstone inledningsvis inte kommer innebära någon större ökning av antalet som studerar med vilande sjuk- eller aktivitetsersättning. Även vid en fördubbling av dagens antal handlar det om ett begränsat antal personer, vilket leder till en väldigt liten minskning av den utbetalda sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Baserat på den genom- snittliga ersättningen för de som 2020 hade sjukersättning (ca ) skulle 500 personer som går från hel till halv sjukersättning innebära en besparing på . I aktivitetsersättningen är det fler som studerar än i sjukersätt- ningen.