sou · H9B322 · 2021-03-29 00:00:00 — befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl. De produkter som det nu är fråga om innehåller nikotin, på samma sätt som tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är alltså fråga om produkter som är problematiska, både på individnivå och på folkhälsonivå. Det ska därför inte vara möjligt att kringgå regelverket genom att inte hörsamma myndigheters begäran om upp- lysningar, handlingar, varuprover och liknande eller genom att neka myndigheterna tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen eller hindra myndigheterna från att ta prover eller utföra egna under- sökningar. Som en sista utväg ska det vara möjligt att vända sig till för att tillsynsåtgärden ska kunna genomföras. Utan dessa befogenheter finns risk för att oseriösa näringsidkare kan kringgå reglerna, vilket skulle leda till att lagens positiva effekter skulle kunna utebli. Utredningen anser mot denna bakgrund att befogen- heter som motsvarar de som gäller enligt lagen om tobak och liknande produkter bör införas även för de tobaksfria nikotinprodukterna. Förslag: Kommunen och ska underrätta var- andra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. En kommun som har fattat beslut i ett ärende ska skicka en kopia av beslutet till , och den länsstyrelse som berörs av beslutet. Kommunerna ska underrätta om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för tillsyn. Skälen för utredningens förslag: Av 7 kap. 20 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att kommunen och ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. En kommun som har fattat beslut i ett ärende ska skicka en kopia av beslutet till , och den länsstyrelse som berörs av beslutet. Av 7 kap. 21 § framgår också att kommunerna ska underrätta om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för tillsyn. En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter Kommunerna föreslås få ett stort ansvar för den omedelbara till- synen över att reglerna om tobaksfria nikotinprodukter följs och en del av tillsynsansvaret är delat mellan kommunen och Polismyndig- heten, se avsnitt 8.15. När två myndigheter har ett delat tillsyns- ansvar är det nödvändigt att det finns förutsättningar för ett gott samarbete, vilket i sin tur förutsätter att myndigheterna underrättar varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att det bör in- föras bestämmelser om att kommunen och ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. Den tillsynsordning som föreslås i avsnitt 8.15 involverar, för- utom kommunen och , även Folkhälsomyndig- heten, och . tillsyn är dock avgränsad till bestämmelserna om marknadsföring. Behovet av att införa bestämmelser om underrättelseskyldighet i förhållande till är därmed mindre än i förhållande till övriga myndigheter. , och läns- styrelsen har däremot behov av att få del av de beslut som kommu- nerna fattar för att kunna utföra sina uppgifter på ett fullgott sätt. Det bör därför enligt utredningens mening införas en skyldighet för kommunerna att skicka en kopia av besluten till Folkhälsomyn- digheten, och den länsstyrelse som berörs av det. Skälen för att kommunerna ålagts en särskild underrättelseskyl- dighet i förhållande till är bl.a. att den behövs för att ska få möjlighet att på ett strukturerat sätt följa utvecklingen och analysera sakförhållanden, särskilt med tanke på att har ansvar för att ge länsstyrelser och kommuner vägledning. Det är endast fråga om uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet och som inte behöver efterforskas särskilt.68 Motsvarande skäl gäller enligt utredningens mening för tobaks- fria nikotinprodukter. Utredningen anser därför att det bör införas en motsvarande underrättelseskyldighet för kommunen i förhållande till även i fråga om tobaksfria nikotinpro- dukter. Frågor om den hantering av personuppgifter som bl.a. förslagen om underrättelseskyldighet kan ge upphov till behandlas i avsnitt 8.23. I avsnitt 8.24 behandlas frågor om allmänna handlingar och sekretess. 2017/18:156 s. 122 f. En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter Förslag: Kommunen ska få ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria nikotin- produkter. ska få ta ut en anmälningsavgift av till- verkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som lämnas genom kravet på att göra en produktanmälan. ska även få ta ut en årlig avgift för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som ska få ta ut. Om det finns särskilda skäl ska i det enskilda fallet få besluta att en avgift ska sättas ner eller efter- skänkas. Skälen för utredningens förslag Kommunen bör få ta ut årlig avgift Kommunen har enligt 8 kap. 2 § lagen om tobak och liknande pro- dukter rätt att ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. I avsnitt 8.15 lämnas förslag som innebär att kommunerna får i uppgift att bedriva tillsyn över tobaksfria nikotinprodukter. För- slagen innebär att kommunerna får ett tillsynsansvar som liknar det tillsynsansvar som kommunerna har enligt lagen om tobak och liknande produkter. Tillsynen är motiverad eftersom produkter som innehåller nikotin innebär risker på såväl individ- som folk- hälsonivå och säkerställer att inte oseriösa näringsidkare skaffar sig fördelar genom att bryta mot reglerna. Reglerna innebär därmed att näringsidkarna ges möjlighet att verka på lika villkor. Enligt utred- ningens mening är det därmed motiverat att det är de som omfattas av tillsynen som finansierar densamma. Utredningen anser därför att kommunen bör ges rätt att ta ut avgifter för att finansiera tillsynen En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter över de som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria niko- tinprodukter. Genom att ta ut en årlig tillsynsavgift kan kommunen få kostnadstäckning för en effektiv tillsyn över att den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter följs. Det ankommer på kommunerna att fastställa avgiftsnivåerna i enlighet med de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref. 30). bör få ta ut anmälningsavgift har enligt 8 kap. 4 § lagen om tobak och lik- nande produkter rätt att ta ut avgifter från tillverkare och importörer av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare för att ta emot, lagra, han- tera och analysera de uppgifter som lämnas genom produktanmälan. I avsnitt 8.6 föreslås att tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska göra en anmälan till om alla sådana produkter som de avser att tillhandahålla konsumenter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska be- myndigas att meddela föreskrifter om hur anmälan ska vara utfor- mad och vad den ska innehålla. Dessa regler innebär en ökad admi- nistration för . Myndigheten kommer bl.a. att behöva utveckla en databas för att hantera anmälningarna och det kommer att behövas personal som för in uppgifterna och håller dem uppdaterade. Därtill kan myndigheten behöva lägga ner resurser på att analysera inkomna uppgifter. Även dessa regler är motiverade av de risker som produkterna för med sig och ger näringsidkarna möj- lighet att verka på lika villkor. Utredningen anser därför att Folkhälso- myndighetens kostnader för anmälan bör täckas genom anmälnings- avgifter som får tas ut av myndigheten. bör dessutom får ta ut årlig avgift I avsnitt 8.15 framgår att ska utöva tillsyn på andra ställen än fysiska försäljningsställen över efterlevnaden av reg- lerna om produktkrav, produktanmälan, rapportering av försäljnings- volymer samt om produktens brister vid åtgärder med anledning av reglerna om produktkontroll, hälsovarningar, innehållsdeklarationer och märkning. I tillsynsansvar ingår även En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter att myndigheten ska ge kommunen och tillsyns- vägledning i fråga om de områden som har tillsynsansvar över. I lagen om tobak och liknande produkter saknas möjlighet för att ta ut årlig avgift för tillsyn över bestämmelserna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare, vilket har inneburit att de kostnader som myndigheterna har i dessa delar får finansieras med allmänna medel. Skälet till detta är att rätten att ta ut avgifter regleras genom artikel 20.2 tredje stycket tobakspro- duktdirektivet. När det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna finns inga sär- skilda regler på EU-nivå. Det finns därmed inte några specifika EU- regler som begränsar vilka kostnader hos myndigheterna som får finansieras genom avgifter. Utredningen anser att utgångspunkten ska vara att det är den som säljer varor som är förknippade med olika risker som ska stå för kostnaderna för den tillsyn som behövs med anledning av detta. Mot denna bakgrund anser utredningen att utgångs- punkten ska vara att ska ges möjlighet till full kostnadstäckning för kostnaderna som myndigheten har för att be- driva en effektiv tillsyn. Det bör ske genom att myndigheten ges möjlighet att ta ut en årlig avgift för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Utgångspunkten för avgiftsnivåerna är att myndigheten ges kost- nadstäckning för en effektiv tillsyn. Myndighetens kostnader kan dock variera . Det är t.ex. troligt att kommer att ha väsentligt högre kostnader den eftersom myndigheten behöver inrätta ett system för produktanmälan och anpassa sin tillsynsverksamhet. Men kostnaderna för tillsynen kan också vara beroende av faktorer utanför myndigheten. Det är där- med inte möjligt att på förhand avgöra vilken nivå avgifterna ska ligga på för att ska uppnå full kostnadstäck- ning. Det finns därför skäl att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om nivån på avgifterna. Avgifterna ska återspegla de kostnader som myndigheten har, se 13.4.Det ankommer på och regeringen att se till att dessa nivåer anpassas efter kostna- En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter Närmare föreskrifter som behövs om hur betalning ska ske kan meddelas av efter bemyndigande till myndig- heten från regeringen om rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Det kan i vissa enskilda fall vara motiverat att sätta ner eller helt efterskänka en avgift. bör därför ges sådana möjligheter. Förslag: Beslut enligt denna lag eller anslutande föreskrifter ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten. Skälen för utredningens bedömning: Den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter innehåller möjligheter för kommunerna, , och att med- dela förelägganden och förbud, se avsnitt 8.16. Sådana beslut medför vanligtvis betydande rättsverkningar för enskilda. Den föreslagna lagen ger myndigheterna möjlighet att fatta en rad andra beslut som kan påverka enskilda. föreslås t.ex. få möj- lighet att fatta beslut om nedsättning av avgifter, se ovanstående avsnitt. En tillsynsmyndighet föreslås också kunna fatta beslut om att begära in upplysningar, handlingar, varuprover och liknande, se avsnitt 8.18. Sådana beslut påverkar också enskilda. Bestämmelserna om överklagande i 9 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller inga begränsningar av rätten att över- klaga beslut enligt den lagen eller anslutande föreskrifter. I förarbe- tena till bestämmelsen framgår att regeringen gjorde bedömningen att det var svårt att i den nya lagen räkna upp alla beslut som kan överklagas.69 Det är dessutom vanligt att överklagandebestämmelser i specialförfattning saknar en uttömmande uppräkning av överklag- bara beslut och att det i stället är utformade så att det anges allmänt t.ex. att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. Det innebär dock inte att alla tänkbara beslut enligt lagen görs överklagbara. Frågan om vilka beslut som ska anses vara överklagbara eller inte får ytterst 2017:18:156 s. 132 f. En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter avgöras av rättstillämparen som i varje enskilt fall får avgöra frågan med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer.70 Motsvarande resonemang kan tillämpas i fråga om tobaksfria niko- tinprodukter. Det saknas alltså enligt utredningens mening anledning att införa bestämmelser som begränsar möjligheten att överklaga beslut som fattas enligt den föreslagna lagen eller anslutande före- skrifter. Vilka beslut som är överklagbara får avgöras av rättstillämp- aren med stöd av de allmänna förvaltningsrättsliga principer som kommer till uttryck i 41 § förvaltningslagen (2017:900). Det kan dock även finnas andra bestämmelser som påverkar över- klagbarheten. 30 § myndighetsförordningen (2007:515) innehåller t.ex. bestämmelser om att en myndighets beslut om meddelande av föreskrifter efter ett normgivningsbemyndigande inte får överklagas. beslut, liksom överklagande av dessa, regleras i marknadsföringslagen. Förslag: Den som uppsåtligen tillhandahåller konsumenter tobaks- fria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven om hälsovarning och innehållsdeklaration eller säljer tobaksfria nikotinprodukter i strid med ett meddelat försäljningsförbud ska dömas till böter eller fängelse . Detsamma ska gälla den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kraven om att anmäla försäljningen eller säljer eller lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter i strid med bestämmel- serna om ålderskrav. Om gärningen är ringa ska den inte medföra straffansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites- förbud ska inte kunna dömas till ansvar enligt denna lag för den eller de gärningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Tobaksfria nikotinprodukter som har varit föremål för brott enligt den föreslagna lagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska kunna förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. 70Jfr förarbetena till nya förvaltningslagen, prop. 2016/17:180. En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter Skälen för utredningens förslag Det behöver införas ett straffansvar Det finns ett flertal bestämmelser om straffansvar vid olovlig för- säljning av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 10 kap. lagen om tobak och liknande produkter. När det gäller försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare omfattar straffansvaret upp- såtligt tillhandahållande i strid mot reglerna om hälsovarning och innehållsdeklaration eller ett försäljningsförbud som har meddelats av kommunen, se 10 kap. 4 § första stycket. Straffansvaret omfattar även uppsåtlig eller oaktsam försäljning i strid mot anmälnings- kravet. Dessutom omfattar det uppsåtlig eller oaktsam försäljning eller utlämnande i strid med bestämmelserna om ålderskrav, se 10 kap. 4 § andra stycket. gärningar ska inte föranleda ansvar, se 10 kap. 4 § tredje stycket. På tobaksområdet finns alltså straffansvar som om- fattar vissa centrala bestämmelser. På folkhälsoområdet kan också uppmärksammas att även alkohollagen innehåller ett flertal straff- bestämmelser, se 11 kap. nämnda lag. Reglerna om hälsovarning och innehållsdeklaration fyller väsentligen samma syfte när det gäller tobaksfria nikotinprodukter som när det gäller e-cigaretter och på- fyllningsbehållare. De syftar till att informera konsumenten om pro- duktens skadlighet och dess innehåll. Kravet på anmälan av försälj- ning behövs för att tillsynsmyndigheterna ska få de uppgifter som behövs för att kunna utöva tillsyn över produkterna. Kravet på an- mälan måste alltså följas för att regleringen ska få genomslag. Reg- lerna om ålderskrav är dessutom centrala ur folkhälsosynpunkt och syftar till att skydda barn och unga. Det är fråga om regler som syftar till att uppnå den folkhälsopolitiska målsättningen att begränsa all användning av nikotin och att förhindra alla former av nikotinanvänd- ning hos barn och unga, se förslagen i avsnitt 3.3.2. Olovlig försälj- ning av tobaksfria nikotinprodukter motverkar denna målsättning. Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att det bör införas ett straffansvar även i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. Det bör omfatta kraven om hälsovarning och innehållsdeklaration, överträdelser av försäljningsförbud och krav på anmälan av försälj- ning samt försäljning eller utlämning av tobaksfria nikotinprodukter i strid med bestämmelserna om ålderskrav. Några avgörande skillna- der finns inte mellan regleringen av e-cigaretter och påfyllnings- En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter behållare och den reglering som föreslås. Straffbestämmelserna bör därför utformas på samma sätt och de bör förses med samma straffskala. Inte heller när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna ska ringa fall leda till straffansvar. Den som överträder ett vitesföre- läggande ska inte därutöver kunna dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Det bör införas en möjlighet till förverkande Av 11 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare som har varit före- mål för brott eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska för- förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Bestämmelsen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett problem med att dom- stolarna använde de allmänna reglerna om förverkade som finns i 36 kap. på olika sätt. Det ledde i sin tur till svårigheter med att förverka tobak som varit föremål för brott.71 Genom att införa särskilda bestämmelser om förverkande av tobaksfria nikotinprodukter kan gärningsmannen hindras från att göra på brott mot den föreslagna lagen. På detta sätt kan också fortsatt brottslighet motverkas. Utredningen anser därför att det bör införas en möjlighet att förverka tobaksfria nikotinprodukter som har varit föremål för brott enligt den föreslagna lagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott, om det inte är uppenbart oskäligt. Möjligheten att förverka finns även när det är fråga om ett ringa brott för vilket ansvar inte ska utdömas. Presumtionen ska alltså vara att förverkande ska ske, men åtgärden får underlåtas om det föreligger starka skäl som talar mot ett förverkande. Bedömning: Det saknas behov av särskilda bestämmelser om be- handling av personuppgifter. 2017/18:156 s. 138. En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter Skälen för utredningens bedömning: Kommunen, Polismyndig- heten, , och måste ha lagligt stöd för behandlingen av sådana personuppgifter som förekommer i sin tillsynsverksamhet. Bestämmelser om behand- ling av personuppgifter finns i EU:s dataskyddsförordning,72 och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning. Enligt EU:s dataskyddsförordning är behandlingen av personupp- gifter laglig bl.a. om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rätts- lig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av all- mänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myn- dighetsutövning (artikel 6.1 e). Den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den person- uppgiftsansvarige omfattas av. För behandling som grundar sig på artikel 6.1 c ska syftet med behandlingen fastställas i den rättsliga grunden. Unionsrätten eller den nationella rätten ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Utöver att laglig behandling av personuppgifter endast kan ske om behandlingen är förenlig med något av de villkor som uppställs i artikel 6, måste all behandling även uppfylla förordningens principer om laglig behandling enligt artikel 5, exempelvis att uppgifterna behandlas på ett korrekt och öppet sätt i förhållande till den regi- strerade samt att de samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Kommunen, , , länssty- relsen och kommer att behöva behandla person- uppgifter i sin tillsynsplanering och när myndigheterna dokumen- terar de insatser som har gjorts. Därutöver kommer personuppgifter att behöva hanteras i de fall myndigheterna väljer att fatta beslut om föreläggande eller förbud, både vad gäller sammanställning av under- lag från tillsynen för att motivera beslutet samt vid kommunikation med berörda parter. Personuppgifter kommer också att hanteras vid 72Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter överklagande till domstol och vid ansökan om utdömande av vite. Dessa myndigheter kommer alltså att behöva behandla personupp- gifterna i någon form av register eller ärendehanteringssystem. De uppgifter som kan bli aktuella att behandla är sådana som identifierar den som är föremål för tillsynen, t.ex. personnummer, organisationsnummer, namn och kontaktuppgifter. Det kommer inte finnas behov av att behandla sådana särskilda kategorier av person- uppgifter som enligt huvudregeln i artikel 9 i dataskyddsförordningen är förbjudna att behandla (t.ex. personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk över- tygelse eller uppgifter om hälsa). Däremot måste uppgifter om att en person förekommer i belastnings- eller miss- tankeregister eller om att fattat administrativa beslut gent- emot en person kunna behandlas. Den behandling av personuppgifter som behöver ske i tillsyns- verksamheten hos kommunen, , Folkhälsomyndig- heten, och bedöms vara nödvändig för att dessa aktörer ska kunna fullfölja sina uppgifter enligt den föreslagna lagen. Behandlingen är därmed nödvändig för att de ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse och utföra en uppgift av all- mänt intresse. Behandlingen är också nödvändig som ett led i myn- dighetsutövningen. Syftet med behandlingen är fastställt i nationell rätt. Rättslig grund för behandlingen finns i artikel 6.1 c och e samt i 21–26 §§ i den föreslagna lagen. Enligt artikel 87 i EU:s dataskyddsförordning får medlemsstaterna närmare bestämma på vilka särskilda villkor bl.a. ett nationellt iden- tifikationsnummer får behandlas. I 3 kap. 10 § lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning anges att per- sonnummer och samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beak- tansvärt skäl. Skälen till att det införs en reglering av tobaksfria nikotinprodukter bedöms motivera att kommunen, Polismyndig- heten, , och behandlar uppgifter om personnummer eller samordningsnummer i sådan verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen. Den föreslagna lagen syftar till att begränsa all användning av nikotin för konsumtion och att förhindra att barn och unga börjar använda tobaksfria nikotinprodukter. Det är fråga om regler som är En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter motiverade ur folkhälsosynpunkt och som behövs för att skydda individen. Någon mindre ingripande åtgärd än att bedriva tillsyn, vilket kräver personuppgiftsbehandling, bedöms inte finnas. Vikten av en effektiv tillsyn innebär att det bedöms saknas möjligheter att behandla personuppgifterna på ett mindre ingripande sätt, t.ex. genom avidentifiering eller begränsade lagringsmöjligheter.