sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Enligt vår mening bör därför Säkerhetspolisen och Försvarsmakten vara delaktiga i tillstånds- processen för att säkerställa säkerhet och andra säkerhets- och försvarspolitiska intressen. När det gäller de utrikespolitiska övervägandena uppkommer frågan vilket organ, utöver , som besitter expertkompe- . Det finns inte någon myndighet under som har i uppgift att bevaka utrikespolitiska frågor i ett brett per- spektiv och därför har en given roll att utföra utrikespolitiska be- dömningar av en viss rymdaktivitet. En för uppgiften möjlig myn- dighet som har nämnts under våra samråd är Inspektionen för stra- tegiska produkter (ISP). Myndigheten är förvaltningsmyndighet för ärenden och tillsyn enligt lagen om krigsmateriel samt lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tek- niskt bistånd. Det innebär att ISP är tillståndsmyndighet när det gäller krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområ- den. ISP har även ett informations- och erfarenhetsutbyte med mot- svarande organ i andra länder och deltar i samarbete inom ramen för internationella överenskommelser om exportkontroll. Vidare ger myndigheten stöd till deltagande i bilateralt och internationellt samarbete på exportkontrollområdet (1 och 2 §§ för- ordningen [2010:1101] med instruktion för Inspektionen för stra- tegiska produkter). har avslutat uppdraget att lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas. I upp- draget ingick att analysera vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av reglerna om granskning, se utredningens slutbetänk- ande, Granskning av utländska direktinvesteringar (SOU 2021:87). Utredningen har i delbetänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar (SOU 2020:11) före- slagit att ISP ska vara kontaktpunkt för utbyte av uppgifter och syn- punkter kring utländska direktinvesteringar samt ansvarig myndig- het för att pröva utländska direktinvesteringar (s. 141 och 145). Regeringen beslutade att utse ISP till kontaktpunkt enligt och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (Uppdrag till m.fl. att stärka arbetet mot utländska direkt- investeringar som kan påverka säkerhet eller allmän ordning, , Ju2020/02166/L4, se även 2 § lagen [2020:826] med komplet- terande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direkt- investeringar och 2 § förordningen [2020:827] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar). Den expertkunskap som ISP besitter rör främst kontroll av krigs- materiel och produkter med dubbla användningsområden. ISP har stor erfarenhet av att inom sitt expertområde fatta beslut om tillstånd som innebär att väga in olika former av utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska värderingar. Därtill kommer att myndig- heten har erfarenhet av att bedöma känsliga tekniker och att ana- lysera ekonomisk information såsom betalningsströmmar och ägar- förhållanden. ISP har också ett väl utvecklat samarbete med andra myndigheter inom säkerhets- och försvarsområdet såsom Säkerhets- polisen och Försvarsmakten och övriga försvarsmyndigheter, och är vana vid internationell samverkan. Vidare har ISP möjlighet att på krigsmaterielområdet föreskriva villkor för att ett tillstånd ska be- viljas (13 och 14 §§ lagen om krigsmateriel). Myndigheten har därför stor erfarenhet av tillståndsprövningar och att göra utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar, vilket enligt vår mening talar för att ISP är den myndighet som är bäst lämpad för att beakta de utrikes- politiska intressena i en tillståndsprocess, trots att myndighetens verksamhetsområde är begränsat. har som tidigare nämnts föreslagit att ISP ska vara ansvarig myndighet i ett kommande gransknings- system av utländska direktinvesteringar. Detta innebär att myndig- hetens kompetens av säkerhetspolitiska bedömningar fortsatt kom- mer att utvecklas med den kommande uppgiften. Det är inte heller otänkbart att det kommer att finnas ett gränssnitt mellan rymdverk- samhet och sådana utländska direktinvesteringar som kommer att omfattas av reglerna om granskning. I artikel 4 i EU-förordningen om utländska direktinvesteringar exemplifieras ett antal områden där granskning kan bli aktuell med anledning av säkerhet eller allmän ordning. Kritisk infrastruktur samt kritisk teknik och produkter med dubbla användningsområden är två områden som räknas upp i bestämmelsen. Rymden anges i bestämmelsen som exempel på sådan kritisk infrastruktur samt kritisk teknik och produkter med dubbla användningsområden där granskning kan bli aktuell. För det fall att tillståndsförfarandet för rymdverksamhet och granskningsförfaran- det för utländska direktinvesteringar kommer att överlappa i någon del bedömer vi att det är positivt att ISP är delaktig i båda process- erna. Sammantaget anser vi att även ISP bör vara delaktig i tillstånds- processen för rymdverksamhet för att säkerställa utrikes-, och säker- hetspolitiska intressen. Eftersom rymden är ett område där civila och militära intressen överlappar är det svårt, eller rentav omöjligt, att dra en tydlig skiljelinje mellan vad som är relevant och inte relevant ur ett utrikes-, säkerhets- och försvarsperspektiv. Detta talar för att samtliga tillstånd skulle passera expertmyndigheterna. Alternativet skulle säkerställa att alla utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter beaktas i varje en- skilt ärende. riskerar en sådan process att bli arbetskräv- ande och tidsödande för det fall att antalet ärenden framöver kom- mer att öka i stor omfattning. En viktig utgångspunkt för den nya rymdlagen är som tidigare nämnts att tillståndsprocessen blir snabb, smidig och förutsägbar så att den främjar forskningens och närings- livets intressen. Ett annat alternativ är att processen anpassas så att det vid behov finns möjlighet att tillfråga expertmyndigheterna när ett ärende som har skyddsintresse inom respektive myndighets kompetensområde bereds. En fördel med en sådan ordning är att tillståndsprocessen blir snabbare och smidigare. Detta gör sig särskilt gällande om anta- let tillståndsärenden kommer att öka avsevärt. Nackdelen med en sådan ordning är emellertid att det krävs kunskap inom säkerhets- och försvarsområdet hos den tillståndsgivande myndigheten för att identifiera i vilka situationer det behövs samråd. Som vi har konstaterat besitter inte Rymdstyrelsen tillräcklig kunskap beträffande frågor om säkerhet och andra utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska aspekter, vilket till viss del talar emot denna ordning. Under våra samråd har det även framkommit att det inte är möjligt att skilja ut en viss kategori av ärenden som bör vara föremål för samråd. Behovet av samråd kan förekomma i alla typer av ärenden och kan dessutom variera . Som vi tidigare nämnt har det införts ett samrådsförfarande i ärenden om tillstånd till radioanvändning där Säkerhetspolisen och Försvarsmakten får tillfälle att yttra sig i varje enskilt tillståndsärende. I förarbetena bedöms antalet ärenden om tillstånd vara cirka 10 000 (prop. 2019/20:15 s. 42). En avgörande faktor för vilken ordning som får anses lämplig är enligt vår mening det uppskattade antalet tillståndsärenden. I av- snitt 7.3.4 har vi gjort en bedömning av antalet tillståndsärenden framöver och anfört att den uppskattade ökningen troligen kommer att ske succesivt. Detta innebär att efter ett ikraft- trädande av den nya rymdlagen kommer antalet tillståndsärenden fortfarande vara förhållandevis få. Mot bakgrund av antalet uppskattade tillståndsärenden anser vi att en ordning som innebär att expertmyndigheterna granskar samt- liga tillståndsärenden inte kommer att bli så arbetskrävande och tids- ödande att den inte bör övervägas. Detta ställningstagande gäller även om antalet ärenden framöver kommer att öka. Om en sådan ordning ska kunna medföra en effektiv och ändamålsenlig hantering är det emellertid väsentligt att reglerna om samrådsskyldighet ut- formas på ett sådant sätt att tillståndsgivande myndighet och sam- rådsmyndigheterna själva kan utarbeta en lämplig ordning beträff- ande på vilket sätt samråd ska ske. Vi anser därför att samrådsförfarandet bör utformas på så sätt att Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och får tillfälle att yttra sig i varje enskilt ärende i syfte att klarlägga om ett tillstånd kan vara olämpligt med hänsyn till säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen eller om det bör förenas med villkor med hänsyn till dessa intressen. Genom samrådet med Försvarsmakten anses de intressen som För- svarets materielverk och bevakar vara väl före- trädda. I avsnitt 15.5 behandlas frågan om det ska införas sekretessbryt- ande bestämmelser för Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Inspek- tionen för strategiska produkter, så att myndigheterna – när det är lämpligt – kan lämna sekretessbelagda uppgifter till Rymdstyrelsen i tillståndsärenden. I avsnitt 15.6 behandlas frågan om det ska införas en uppgiftsskyldighet för Rymdstyrelsen i förhållande till Försvars- makten, Säkerhetspolisen och avseende uppgifter i sådana ärenden. Samråd med andra berörda myndigheter För vissa frågor kan det uppkomma behov av samråd med andra myndigheter än Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och . Det kan exempelvis vara FOI, som bedri- ver omvärldsbevakning, analys och forskning inom rymdområdet med fokus på försvars- och säkerhetsfrågor eller MSB, som ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar och samordna frågor kring skydd av kritisk infrastruktur (samhälls- viktig verksamhet). En annan myndighet som kan behöva höras är , som prövar tillståndsärenden om använd- ning av radiosändare och utför satellitanmälningar för registrering hos den internationella teleunionen. Rymdstyrelsen ska vid beredningen av ett tillståndsärende höra eller andra statliga verk eller myndig- heter som berörs av ansökningen (1 § förordningen om rymdverk- samhet). Enligt Rymdstyrelsen hörs alltid Post- och telestyrel- sen i beredningen av ett tillståndsärende, men det kan framöver finnas ärenden då detta behov inte finns. Rymdstyrelsen har emellertid inte någon praxis avseende att höra några andra myndigheter, men myndigheten har angett att ett sådant behov kan uppkomma framöver. Vår uppfattning är att Rymdstyrelsen bör ha möjlighet att även fortsatt vända sig till de myndigheter som kan ha expertkunskaper inom ett visst område för samråd. Att en tillståndsmyndighet får samråda även med andra myndigheter om det behövs för att hand- lägga tillståndsärenden behöver emellertid inte regleras särskilt. 7.3.6Allmänna villkor för tillstånd Vårt förslag: Tillstånd att bedriva rymdverksamhet ska beviljas, under förutsättning att 1.verksamhetsutövaren har en ändamålsenlig ekonomisk och teknisk plan för hur verksamheten ska bedrivas, 2.verksamhetsutövaren uppfyller lagens krav på försäkring eller annan ekonomisk säkerhet, 3.verksamheten ska bedrivas med beaktande av allmän och en- skild säkerhet, 4.verksamheten ska bedrivas på sätt som är långsiktigt hållbart för miljön för att minimera uppkomst av rymdskrot och annan skadlig miljöpåverkan, 5.verksamhetsutövaren har en ändamålsenlig plan för hur verk- samheten ska avslutas, 6.verksamheten inte är olämplig med hänsyn till säker- het eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska in- tressen, 7.verksamheten ska vara förenlig med internationella förpliktelser, 8.verksamheten ska bedrivas med beaktande av reglerna om exportkontroll, och 9.verksamheten ska bedrivas med beaktande av den internatio- nella teleunionens regler. I avsnitt 7.3.3 har vi redogjort för olika typer av tillstånd. Nästa fråga att ta ställning till är om det i rymdlagen bör införas bestämmelser om vilka villkor som ska gälla för att få tillstånd till rymdverksamhet. I den nuvarande rymdlagen saknas bestämmelser om vilka villkor som gäller för tillstånd. Vid tiden för framtagande av lagen fanns bara tillståndsansökningar från statliga aktörer samt det statligt ägda Rymdbolaget och lagstiftaren förutsåg sannolikt inte att kommer- siell rymdverksamhet skulle komma att bedrivas i den utsträckning som görs . Ett reformbehov som lyfts fram i kommittédirek- tiven, men även under våra samråd, är behovet av ett förutsägbart och tydligt regelverk avseende vilka villkor som ska krävas för att tillstånd ska beviljas. Avsaknaden av en sådan reglering kan annars innebära att investeringar i hämmas, eftersom privata inve- sterare inte i förväg vet vilka villkor som kommer att ställas upp för tillstånd. En sådan reglering skulle även främja enhetliga krav på verksamhetsutövarna och underlätta processen för tillståndsgivaren. Sammantaget anser vi därför att det finns skäl att reglera tillstånds- villkoren. I det följande behandlas de villkor som enligt vår mening gäller för alla former av rymdverksamhet och därmed ska vara uppfyllda för att tillstånd ska beviljas oavsett vilken sorts tillstånd som ansö- kan avser. Villkoren riktar sig mot verksamhetsutövaren, se defini- tionen av begreppet i avsnitt 7.3.3. Eftersom villkoren är relativt gene- rellt utformade bör dessa enligt vår mening införas i den föreslagna lagen. Frågan om det även bör finnas mer specifika villkor som till exempel är kopplade till var och en av de olika tillståndstyperna och på vilken normnivå sådana villkor i så fall bör regleras kommer att övervägas i avsnitt 7.3.7. Innan vi behandlar de olika villkoren så bör det framhållas att om sökanden tidigare misskött ett tillstånd för viss verksamhet, till exempel åsidosatt tillståndsvillkor eller fått ett tillstånd återkallat, kan det finns anledning att anta att den nya verksamheten inte kom- mer att uppfylla samtliga nedan angivna villkor varför ett nytt till- stånd inte bör beviljas. Ekonomisk och teknisk plan Rymdverksamhet är som tidigare konstaterats förenad med risk för betydande skador med påföljder för svenska staten. Verksamhets- utövaren behöver därför presentera en ekonomisk plan för hur verk- samheten ska finansieras som ska godkännas av tillståndsmyndig- heten. Av planen ska det tydligt framgå att verksamhetsutövaren har de ekonomiska resurser som krävs för att driva verksamheten på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt. Planen ska avse hur alla faser av verksamheten ska finansieras, men också hur eventuella åtgärder på grund av kollisionsvarningar eller skador ska hanteras ekonomiskt. Verksamhetsutövaren behöver därtill få godkänt en teknisk plan för hur verksamheten ska bedrivas. Den tekniska planen ska ligga till grund för tillståndsmyndighetens bedömning av att design och tek- niska lösningar är godtagbara. Det ska bland annat framgå hur och i vilken utsträckning sökanden har tillmötesgått LTS-riktlinjerna och andra eventuella framtida riktlinjer som kan bli resultatet av inter- nationella samarbeten som deltar i. Den tekniska planen ska även omfatta vilken typ av kommunikation mellan jorden och satel- liten som planeras och detta ska anses vara godtagbart. När verksamheten inleds måste frekvenser och banposition för satelliten vara registrerade inom den internationella teleunionen samt tillstånd att använda radiosändare för kommunikationen från mark- station till satellit (upplänk) meddelats. Tillstånd att använda radio- sändare regleras i lagen om elektronisk kommunikation för det fall som kommunikation till satelliten ska ske från en svensk markstation, se nedan avsnitt om nationellt radiotillstånd och internationella teleunionens regler. Som vi tidigare nämnt kan radiokommunikation framöver komma att ersättas med annan teknik, till exempel optisk kommunikation. I så fall ska planen för hur detta ska hanteras tek- niskt bedömas vara godtagbar. Verksamhetsutövaren ska också ha den tekniska kompetens som krävs för verksamheten. Teknisk kunskap för att bedriva verksam- heten kan finnas hos verksamhetsutövarens personal eller vara in- hyrd. Bedömningen av vilken teknisk kunskap och erfarenhet som krävs ska stå i proportion till aktivitetens tekniska komplexitet, vilket innebär att det ställs högre krav på ett större kommersiellt satellitprojekt än ett studentprojekt med kubsatelliter. I bedömningen av den tekniska kompetensen ingår att värdera verksamhetsutövarens förmåga att analysera vilka risker de olika momenten innebär och hantera dessa på ett adekvat sätt. Verksamhetsutövaren måste också tekniskt kunna hantera oväntade händelser och konsekvenserna av dessa. I driften av en manövrerbar satellit i omloppsbana ska verk- samhetsutövaren också kunna hantera information om kollisionsrisk och vidta nödvändiga åtgärder. Ett villkor bör därför vara att verksamhetsutövaren ska ha en ändamålsenlig ekonomisk och teknisk plan för hur verksamheten ska bedrivas. Försäkring eller annan ekonomisk säkerhet För att säkerställa att verksamhetsutövaren kan ersätta uppkommen skada bör ett villkor för tillstånd vara att verksamhetsutövaren upp- fyller lagens krav på ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säker- het. Försäkringen eller säkerheten ska täcka det strikta ansvaret eller regressansvaret upp till ett belopp om . myndigheten kan emellertid besluta om ett lägre belopp, om det är lämpligt med hänsyn till verksamheten. Försäkringsskyldigheten ska inte gälla för den som omfattas av det statliga försäkringssystemet. Det ska även finnas möjlighet till undantag från försäkringsskyldig- het om någon annan aktör har en ansvarsförsäkring eller har ställt en säkerhet som täcker verksamhetsutövarens ansvar. Frågor om för- säkring behandlas i avsnitt 10.4. Allmän och enskild säkerhet Rymdverksamhet kan orsaka avsevärda person- och sakskador på jordens yta, i luftrummet och i rymden. Att rymdverksamhet ska bedrivas med beaktande av allmän och enskild säkerhet bör vara ett villkor för tillstånd så att det under tillståndsgivningen säkerställs att verksamheten är säker. Den rymdbas varifrån utsändningen sker har vissa säkerhetskrav som verksamhetsutövaren måste förhålla sig till. Dessa ska anses vara acceptabla för att tillstånd ska beviljas. Om risken bedöms vara för hög för skada på tredje part ska en ansökan avslås. Rymdskrot och annan skadlig miljöpåverkan Rymdskrot är ett omfattande rymdmiljöproblem. Det är därför av största vikt att rymdverksamheten inte bidrar till ytterligare rymdskrot. Ett villkor för att få tillstånd till rymdverksamhet bör därför vara att verksamheten ska bedrivas på sätt som är långsiktigt hållbart för rymdmiljön så att uppkomst av rymdskrot samt annan skadlig miljöpåverkan minimeras. Verksamheten ska därför prövas utifrån de internationella riktlinjerna och rekommendationerna som finns på miljöområdet, LTS-riktlinjerna och Space debris mitigation guidelines, samt de bestämmelser om miljöskydd som vi föreslår i avsnitt 11.4. I prövningen bedöms risken för uppkomst av rymd- skrot, till exempel på grund av kollisioner med andra rymdföremål, och risken för skadlig miljöpåverkan på jorden, i luftrummet och i rymden, exempelvis utsläpp, buller och nedfall. Vidare bedöms risken för skadlig miljöpåverkan om kemiska ämnen, kärnämnen och andra radioaktiva ämnen ska användas. Om verksamheten innefattar land- ning på en annan himlakropp ska risken för oönskad biologisk sprid- ning mellan himlakroppar bedömas. För att tillstånd ska meddelas ska dessa risker anses vara acceptabla för miljön. Frågor om rymdskrot och miljöskydd behandlas vidare i kapitel 11. Plan för verksamhetens avslut Verksamhetsutövaren bör ha en ändamålsenlig plan för hur verksam- heten ska avslutas och vad som händer med rymdföremålet när aktiviteten är avslutad. I vissa fall följer ett nytt tillstånd, till exempel om en utsändning slutar med leverans av en manövrerbar satellit i omloppsbana. I andra fall förflyttas rymdföremålet till en bana som bedöms säkrare eller till en bana närmare jorden för att brinna upp i atmosfären. Verksamhetens avslut ska beskrivas så att tillståndsmyndigheten kan bedöma lämpligheten i förfarandet och konsekvenserna av det. En bedömning ska ske över hur verksamhetsutövaren beaktat risken för att ett rymdföremål inte brinner upp i atmosfären utan slår ner på jorden. Vidare ska verksamhetens avslut beskrivas så att tillstånds- myndigheten kan bedöma hur det förhåller sig till LTS-riktlinjerna och andra rekommendationer som följer av att deltar i inter- nationella samarbeten med anknytning till rymdverksamhet, samt den bestämmelse som vi föreslår om att verksamhetsutövaren bör säkerställa att ett rymdföremål i rymden, år efter att verk- samheten avslutades, överförs till atmosfären eller en omloppsbana där det inte kan orsaka skada för annan verksamhet, se avsnitt 11.4.2. Att förhålla sig till LTS-riktlinjerna kan bland annat omfatta en analys och beskrivning av hur rymdväder kan påverka arbetet med att ta en satellit ur sin bana och föra den till en så kallad graveyard eller mot jorden för att brinna upp i atmosfären. Villkoret har i dessa fall en nära anknytning till villkoret om att minimera uppkomsten av rymdskrot. säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen I avsnitt 5.5.3 har vi kommit fram till att den nya lagen bör säker- ställa säkerhet samt andra utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska intressen bland annat genom tillståndsprocessen. kor för tillstånd bör därför vara att verksamheten inte är olämplig med hänsyn till dessa intressen. En granskning av alla i verksamheten involverade ägare och samarbetsparter samt av rymdföremålets delar och dess uppgift ska därför göras av tillståndsmyndigheten utifrån säkerhet och andra utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Som beskrivits i avsnitt 4.3.4 och 4.3.5 är delaktigt i inter- nationella samarbetsforum gällande produkter med koppling till missil- teknik respektive konventionell krigsföring. Det är Missilteknologi- kontrollregimen (MTCR), som syftar till att hindra eller begränsa spridningen av robotar som bärare av massförstörelsevapen, samt Wassenaar-arrangemanget, som är en kontrollregim för transparens och ansvarstagande vid export av produkter och tekniker med dubbla användningsområden. Dessa exportkontrollregimer är inte juridiskt bindande, men kontrollistorna i regimerna, som tagits fram gemen- samt av de anslutna länderna och innehåller vilka produkter som ska vara tillståndspliktiga, är emellertid intagna som bilaga till PDA- förordningen, vilket innebär att de är direkt tillämpliga, se avsnitt 4.4.2. Resterande del av regimerna utgör alltså inte någon internationell förpliktelse för i den meningen att de är juridiskt bindande föreskrifter, se nedan villkor, men har däremot betydelse för utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. deltar också aktivt i arbetet med Haagkoden som innebär ett politiskt åtag- ande att förebygga och förhindra spridningen av ballistiska robotar som kan bära massförstörelsevapen, se avsnitt 4.3.3. Utsändning från svenskt territorium kan komma att innebära import av bärraket, sondraket, nyttolast eller delar av sådana rymd- föremål. Import av produkter med dubbla användningsområde är inte reglerat vad avser kontroll, men det kan finnas utrikes-, säker- hets- eller försvarspolitiska skäl till att tillståndsgivaren vill granska vilka samarbetspartners som är samlade i aktiviteten. Det kan gälla allt från handelspolitiska överenskommelser till militära tillämpningar. Det kan i samband med import av föremål till uppstå behov av att sända tillbaka föremål till exportlandet, vilket då kräver export- tillstånd, se nedan avsnitt om exporttillstånd. Vidare kan import till av vissa föremål, till exempel bärraketer, vara sådana pro- dukter som enligt MTCR:s riktlinjer kräver exportförsäkran från importerande stat (Government – to – Government ). En sådan försäkran intygar att produkterna inte ska användas för något syfte som strider mot MTCR samt vissa andra åtaganden vad gäller vidareexport.