sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Källa: Resultat av utredningens enkätundersökning. Som framgår av tabellen synes den överlägset vanligaste orsaken till att åklagare avstår från att yrka utvisning vara att de grundläggande förutsättningarna inte är uppfyllda. Så mycket som 60 av de 89 åklag- are som svarade angav detta som ett av de vanligaste skälen. Den näst vanligaste orsaken enligt enkätsvaren var de begränsningar som föl- Skärpta regler om utvisning på grund av brott jer av (30 kryss) följt av utlänningens anknytning till (28 kryss). Andra orsaker som bedömdes som relativt vanliga var regeln om synnerliga skäl och det absoluta förbudet mot utvisning av den som kom till och vistats här . De sistnämnda begränsningarna genererade 23 kryss vardera. Resterande skäl till att inte yrka utvisning framstår på grundval av enkätsvaren som mindre vanliga. Även beträffande denna fråga kan en olikhet noteras om man skiljer ut RIO:s svar. Av de 15 åklagare hos som besvarade enkäten angav elva att förbudet mot utvisning av den som kom till i tidig ålder är en av de vanligaste orsakerna till att avstå från att framställa ett utvisningsyrkande. I denna grupp var detta därmed den vanligaste orsaken. Sannolikt förklaras detta av att skälen för utvisning vid den typ av brottslighet som arbetar med ofta är starka. Därför torde andra begränsningar, såsom att utlänningen har en stark anknytning till , i mindre utsträckning än annars utgöra hinder mot utvisning. Som redovisats ovan är det endast en mindre andel av dömda utländ- ska medborgare som utvisas. –2019 rörde det sig om i snitt . Till antalet var det fråga om mellan 632 och 726 utvisningsdomar , vilket ligger i linje med nivån de närmast föregående åren. I kortanalysen över åren 2000–2014 konstaterade att det inte gick att se något samband mellan antalet dömda utländska med- borgare och antalet utvisningar. Inte heller under de av oss granskade åren framkom ett sådant samband. Exempelvis var antalet utvis- ningar som lägst 2019 då antalet dömda utländska medborgare var som högst. Det kan vidare konstateras att mängden utvisningsdomar inte återspeglar det ökade antalet utländska med- borgare i befolkningen . Att andelen som utvisas bland dömda utländska medborgare varierar kan ha många orsaker. I kortanalysen konstaterade att utvecklingen åtminstone till del hänger samman med att allvarlig- hetsgraden i utländska medborgares brottslighet förändrats, så att fler har kunnat komma ifråga för utvisning vissa år. Skärpta regler om utvisning på grund av brott tycks enligt Brå nämligen hänga samman med andelen fängelse- dömda, den genomsnittliga utdömda strafftiden och det genomsnitt- liga antalet brott i domen. En annan förklaring kan vara ändrad lagstiftning och nya väg- ledande avgöranden från , men det är generellt sett svårt att slå fast sådana samband. I fråga om utvecklingen –2014 framhöll dock Brå att de begränsningar i vill- koren för utvisning av EU-medborgare som infördes med an- ledning av rörlighetsdirektivet, tycks ha bidragit till en minskning av andelen utvisade bland ej folkbokförda personer i denna grupp. Som en tänkbar bidragande orsak till den minskade andelen utvisnings- dömda med barn , pekade Brå vidare på den lagändring som genomfördes för att principen om barnets bästa skulle få ökat genomslag vid utvisning på grund av brott (jfr avsnitt 3.2.5 och 3.4.5). En annan möjlig förklaring till att antalet utvisningar varierar skulle kunna vara en ökad eller minskad benägenhet bland åklag- are att framställa yrkanden om utvisning. Detta kan i sin tur hänga samman med vilken uppmärksamhet eller prioritet utvisningsfrågan ges under olika perioder samt under vilken tidspress och belastning arbetet hos bedrivs. Att sistnämnda förhåll- anden ibland kan vara orsak till att ett utvisningsyrkande inte fram- ställs, har vissa åklagare gett uttryck för i vår enkätundersökning. Av Brå:s kortanalys och den av oss inhämtade statistiken framgår vidare att en faktor som i hög grad påverkar om en utlänning utvisas på grund av brott är hans eller hennes vistelsetid i och övriga anknytning hit. De flesta, 90–, av de som fick en dom förenad med utvisning var nämligen inte folk- bokförda i vid tiden för domen. En folkbokförd person har normalt vistats i och har fastare band hit än den som till exempel endast tillfälligt besöker landet eller ännu inte beviljats uppehållstillstånd här och därför inte är folkbokförd. Den stora diskrepansen i antalet och andelen utvisade mellan folkbokförda och icke folkbokförda ger således en tydlig indikation om anknytningens betydelse i utvisningsärenden. Av granskningarna framgår vidare att brotten generellt sett var allvarligare och straffen längre bland de folkbokförda utvisnings- dömda. Eftersom det krävs allvarligare brottslighet för att utvisning ska komma i fråga när anknytningen till landet är stark, visar också Skärpta regler om utvisning på grund av brott detta på anknytningens vikt. Det gör även det förhållandet att en stor majoritet av de utvisningsdömda var ogifta och saknade minder- åriga barn i landet vid tiden för domen. 5.1.3Närmare om vårt uppdrag Vårt övergripande uppdrag är att göra en översyn av regelverket om utvisning på grund av brott i syfte att åstadkomma en reglering som ger förutsättningar att utvisa utlänningar som begår brott i fler fall än . I direktiven pekas vissa frågor ut som vi inom ramen för översynen särskilt ska uppmärksamma. •ta ställning till hur den nuvarande ordningen – med en s.k. straff- värdegräns som motsvarar fängelse – bör ändras, •ta ställning till om det finns skäl att ändra kravet på att det ska finnas synnerliga skäl för att utvisa en utlänning som vistats i på grund av brott, •ta ställning till hur utlänningens anknytning till det svenska sam- hället ska beaktas vid beslut om utvisning på grund av brott, •ta ställning till om bestämmelsen om återreseförbud bör ändras, •ta ställning till om det finns ett behov av att ytterligare skärpa utvisningsreglerna i fråga om hedersrelaterad brottslighet och hatbrott, dvs. utöver de skärpningar av regelverket för utvisning på grund av brott som utredaren ska föreslå, och vid behov lämna förslag på en sådan reglering, samt •lämna förslag på en reglering som innebär att frågan om utvisning alltid ska prövas vid hedersrelaterade brott och hatbrott. I uppdraget ingår också att i nämnda delar lämna förslag på nödvän- diga författningsändringar. Vi ser oss dock som oförhindrade att föreslå ändringar även i andra delar av regelverket, om förslagen ligger i linje med det övergripande uppdraget att skärpa reglerna om utvisning på grund av brott. Skärpta regler om utvisning på grund av brott 5.1.4Utgångspunkter för våra överväganden Regleringen ska svara mot proportionalitetsprincipens krav och möjliggöra en nyanserad bedömning Av våra direktiv framgår att en vägledande princip för vårt arbete ska vara att utvisningsfrågan ska bedömas på ett nyanserat sätt och att det ska finnas en proportion mellan brottslighetens allvar och rätts- verkningarna för enskilda. Det går inte att komma ifrån att ett beslut om utvisning i många fall är en mycket ingripande åtgärd för den berörde och dennes eventuella familj i landet, och alltid involverar en avvägning mellan å ena sidan samhällets intresse av att kunna avlägsna utlänningar som gör sig skyldiga till brott här och å andra sidan den enskildes intresse av att utlänningen får stanna i landet. Proportionalitetsprincipen är en hävdvunnen princip i svensk rätt och gäller som en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten (se bl.a. prop. 2005/06:77 s. 83). I 1 kap. 8 § utlänningslagen anges också att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Stadgandet får betydelse främst vid tillämpningen av bestämmelserna om tvångsmedel, men har en mer allmän innebörd. Principen har en central bety- delse också i den internationella rätten, inte minst inom och enligt . Reglerna om utvisning på grund av brott måste således utformas med iakttagande av proportionalitets- principens krav. Som nämnts ovan ska utvisningsfrågan också bedömas på ett ny- anserat sätt, och regelverket måste alltså skapa förutsättningar för detta. En genomgående strävan i vårt arbete har varit att åstadkomma en reglering som möjliggör att samtliga relevanta omständigheter kan beaktas fullt ut. De bedömningar som regelverket föreskriver ska mynna ut i resultat som framstår som rimliga och rättvisa. Regleringen ska uppfylla internationella åtaganden En annan grundläggande utgångspunkt ska enligt direktiven vara att internationell rätt – inklusive om de mänskliga rättigheterna, såsom , internationell flyktingrätt och humanitär rätt –ska respekteras, samt att principen om barnets bästa i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter ska beaktas. Skärpta regler om utvisning på grund av brott De krav som följer av de viktigaste internationella instrumenten på detta område har redovisats i avsnitt 3.3. I detta sammanhang ska endast framhållas att medan det för vissa grupper – exempelvis flyk- tingar och andra skyddsbehövande och EES-medborgare och deras familjemedlemmar – gäller tämligen strikta begränsningar av möjlig- heterna till utvisning, det på ett generellt plan inte ställs upp några givna förutsättningar som måste vara uppfyllda för att utvisning ska få ske. Så länge regleringen svarar mot proportionalitetsprincipens krav och ger utrymme för en omsorgsfull avvägning i varje enskilt fall av de motstående intressen som aktualiseras, kan förutsättning- arna för utvisning alltså utformas utifrån nationella behov och överväganden. Det anförda gäller som nämnts med undantag för vissa grupper som är föremål för särskild internationell reglering. För en närmare redogörelse för denna reglering och innehållet i relevanta internationella åtaganden i övrigt hänvisas till avsnitt 3.3. Regleringen bör närma sig de övriga nordiska länderna Utlänningsrätten präglas av ett långtgående internationellt samar- bete och är således i stor utsträckning föremål för internationella överenskommelser och EU-rättslig reglering. Även på de områden där det finns ett nationellt lagstiftningsutrymme bör regleringen emellertid inte väsentligen avvika från den i andra EU-länder och särskilt inte från den i våra nordiska grannländer. I kapitel 4 har vi redovisat hur bland annat , och har reglerat frågan om utvisning på grund av brott. Även om ländernas lagstiftningstekniker skiljer sig åt kan en jämförelse göras sett till reglernas stränghet och sannolika utfall. Vid en sådan jäm- förelse kan framför allt fyra områden urskiljas där den svenska regleringen och dess tillämpning framstår som mer återhållsam: •Den ettåriga s.k. straffvärdegränsen ter sig hög med beaktande av att den gäller oavsett utlänningens vistelsetid i landet och med vilken rätt personen i fråga uppehåller sig här. •Kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som vistats i landet saknar motsvarighet bland våra grannländer och sticker också ut som högt. Skärpta regler om utvisning på grund av brott •Det absoluta förbudet mot att utvisa den som kom till som ung saknar motsvarighet bland våra grannländer och sträcker sig längre än de ländernas skydd mot utvisning för personer som vistats i landet sedan unga år. •Återreseförbudens längd är generellt sett jämförelsevis korta. Framför allt i ovan nämnda avseenden finns det alltså anledning att ändra regleringen så att den närmar sig våra grannländers. Vi åter- kommer till detta i våra överväganden i samband med att de angivna reglerna behandlas. 5.2Bestämmelserna struktureras om och blir mer överskådliga Förslag: 8 a kap. utlänningslagen struktureras om och förses med fler rubriker så att det blir lättare att orientera sig i. I de inledande paragraferna anges de allmänna förutsättningar som är tillämpliga i varje fall då en fråga om utvisning på grund av brott aktualiseras. Därefter anges i särskilda paragrafer förutsättningarna för att ut- visa utlänningar som tillhör vissa personkategorier, bland annat EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Sist i kapitlet pla- ceras övriga bestämmelser. Följdändringar görs i andra kapitel i utlänningslagen samt ilagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister, förord- ningen (1999:1134) om belastningsregister och utlänningsförord- ningen. Skälen för vårt förslag Reglerna om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. utlännings- lagen. I 1–4 §§ anges förutsättningarna för att utvisa andra utlän- ningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Bland de nämnda paragraferna finns bestämmelser som dels är generellt tillämpliga inom den angivna gruppen, dels endast omfattar en snäv- are personkrets. Förutsättningarna för utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar behandlas i 5 §. Enligt denna paragraf ska 1–4 §§ Skärpta regler om utvisning på grund av brott emellertid tillämpas även beträffande utlänningar som tillhör denna kategori. Detta innebär att de förutsättningar som anges i 1–4 §§ kan aktualiseras i varje fall då en fråga om utvisning på grund av brott ska prövas. I 6–10 §§ finns övriga bestämmelser som gäller vid utvisning på grund av brott, bland annat om återreseförbud och behörig domstol. Flera av de centrala bestämmelserna om utvisning på grund av brott kan härledas till utlänningslag och utlänningslagstift- ningen första hälft. har regelverket successivt byggts ut och ändrats allt eftersom nya behov och krav på reglering har tillkommit. Däremot har bestämmelsernas systema- tiska uppbyggnad sällan setts över. En sådan översyn gjordes visser- ligen när bestämmelserna om utvisning på grund av brott placerades i ett eget kapitel i utlänningslagen i samband med att lagen anpass- ades ytterligare till rörlighetsdirektivets krav (se prop. 2013/14:82). Denna översyn tog dock primärt sikte på uppdelningen mellan EES- medborgare och icke EES-medborgare och förhöll sig inte till den särreglering som finns beträffande flera andra grupper. Det anförda har medfört att kapitlet har blivit ganska snårigt. Bestämmelser som bara gäller vid utvisning av en viss personkategori varvas med bestämmelser av annat slag. Det finns också exempel på att gemensamma bestämmelser och särregler blandas i en och samma paragraf. Att kapitlets inledande paragrafer uttryckligen undantar EES-medborgare och deras familjemedlemmar framstår inte heller som helt motiverat, med hänsyn till att dessa paragrafer genom hän- visning i 5 § likväl blir tillämpliga vid utvisning av personer som tillhör denna kategori. Det finns alltså ett behov av att strukturera om regleringen så att den blir mer logisk och överskådlig. Viss omstrukturering blir också en naturlig följd av de materiella förändringar som vi föreslår. Vi anser att kapitlets inledande paragrafer bör innehålla de all- männa förutsättningar som är tillämpliga i varje fall då en fråga om utvisning på grund av brott aktualiseras. Här bör alltså ingen åtskill- nad göras mellan EES-medborgare och andra utlänningar. Därefter bör i särskilda paragrafer anges förutsättningarna för att utvisa utlän- ningar som tillhör vissa personkategorier, däribland EES-medbor- gare och deras familjemedlemmar. Varje sådan paragraf bör förses med en egen rubrik som anger vilken personkategori paragrafen Skärpta regler om utvisning på grund av brott I den sista delen av kapitlet bör övriga bestämmelser placeras. På detta sätt undviker man att varva paragrafer som innehåller gemensamma regler med paragrafer som innehåller särregler. Likaså undviker man att blanda de olika regeltyperna i en och samma para- graf. Den som tillämpar regelverket kan enkelt bilda sig en upp- fattning om vilka bestämmelser som är tillämpliga i just det fall han eller hon har framför sig. En nackdel med den föreslagna lösningen kan sägas vara att den avviker från systematiken i kapitel 8 i utlänningslagen som behandlar avvisning och utvisning på andra grunder än brott. I detta kapitel är bestämmelserna, liksom i kapitel 8 a i dess nuvarande utformning, uppdelade utifrån om utlänningen omfattas av eller inte. Mot denna synpunkt kan invändas att utvisning på grund av brott är den enda formen av avlägsnande enligt utlänningslagen som prövas av allmän domstol. Detta innebär att den som tillämpar reg- lerna om utvisning på grund av brott normalt sett inte behöver förhålla sig till reglerna i kapitel 8. Det framstår därför som mer angeläget att den som tillämpar reglerna om utvisning på grund av brott enkelt kan orientera sig bland dessa. Följaktligen talar överväg- ande skäl för att kapitel 8 a utformas på det sätt som vi har föreslår. Med hänsyn till det stora antalet förändringar som föreslås är det lämpligt att kapitlet upphävs och ersätts med ett nytt. Att det införs ett nytt 8 a kap. med en ny struktur medför att vissa följdändringar krävs, både i utlänningslagen och i andra för- fattningar som hänvisar till bestämmelser i 8 a kap. Närmare bestämt rör det sig om 3 b kap. 2 §, 10 kap. 2 och 7 §§, 12 kap. 23 §, 20 kap. 2 §, 21 kap. 9 § och 22 kap. 5 § utlänningslagen samt 7 § lagen om rättspsykiatriskt forskningsregister, 2 § förordningen om belast- ningsregister och 7 kap. 3, 7, 10 och 14 §§ utlänningsförordningen. När det gäller lagen om rättspsykiatriskt forskningsregister kan dock noteras att i sitt slutbetänkande SOU 2018:36 har föreslagit att den lagen ska upphävas. För närvar- ande bereds det nämnda förslaget vidare inom med avsikten att så ska ske. Skärpta regler om utvisning på grund av brott 5.3De grundläggande förutsättningarna för utvisning 5.3.1Vissa huvuddrag i den nuvarande regleringen behålls Förslag: Kravet på att brottet ska kunna leda till fängelse utgår ur 8 a kap. 1 § utlänningslagen. Övriga allmänna förutsättningar för utvisning samlas i paragrafens första stycke. Ett nytt andra stycke införs som hänvisar till att det finns särskilda regler beträffande vissa personkategorier. Bedömning: Ett beslut om utvisning på grund av brott bör även fortsättningsvis förutsätta att utlänningen döms till en strängare påföljd än böter. Dessutom bör det, liksom , krävas att det antingen finns en risk för fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet är av visst allvar. Skälen för vårt förslag och vår bedömning En lösning som tillgodoser proportionalitetsprincipens krav De grundläggande förutsättningarna för utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. 1 § utlänningslagen. För att utvisning ska få ske krävs enligt paragrafen att utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse och att en strängare påföljd än böter döms ut. Dess- utom krävs att det finns en risk för att utlänningen fortsätter sin brottsliga verksamhet här i landet eller att brottet är av visst allvar. Kravet på att brottet ska kunna leda till fängelse infördes, som tidigare beskrivits, genom en lagändring 1994 (prop. 1993/94:159). var utvisning endast möjligt om brottet kunde leda till fängelse . Detta innebar att utvisning inte under några förhållanden kunde komma i fråga vid brott av jämförelsevis lindrig karaktär som till exempel ringa stöld, oavsett om brottsligheten bedrevs upprepat eller systematiskt. Genom att sänka kravet till det nuvarande, dvs. att fängelse ska ingå i straffskalan för brottet, möj- liggjordes utvisning även i dessa fall. För att utvisning inte skulle tillgripas vid mer bagatellartade brott tillades dock den ytterligare förutsättningen att utlänningen i det konkreta fallet måste dömas till en strängare påföljd än böter. Dessutom behölls, om än med vissa Skärpta regler om utvisning på grund av brott ändringar, de gällande kraven på att det ska finnas en återfallsrisk eller att brottet ska vara av visst allvar. Ett beslut om utvisning på grund av brott innefattar alltid en intresseavvägning mellan å ena sidan samhällets intresse av att kunna avlägsna utlänningar som saknar vilja eller förmåga att foga sig efter svenska lagar och å andra sidan den enskildes intresse av att få stanna i landet. Såsom framhölls i förarbetena till reform går det inte att komma ifrån att en utvisning i många fall medför ingripande konsekvenser för såväl den som berörs som för hans eller hennes familj. Reglerna om utvisning på grund av brott eftersträvar att en balans ska uppnås mellan dessa motstående intressen. Självfallet måste det även i fortsättningen finnas en proportion mellan brottet och de rättsverkningar som brottet får för den en- skilde. Liksom bör alltså gälla att brottslighet av ringa slag som i det konkreta fallet endast föranlett böter inte bör kunna läggas till grund för ett beslut om utvisning. Det saknas därmed anledning att frångå kravet på att det för brottet döms till en strängare påföljd än böter. Kravet på att brottet kan leda till fängelse bör däremot utgå. Detta krav är nämligen överflödigt, eftersom en strängare påföljd än böter inte kan dömas ut om brottet inte har fängelse i straffskalan. Denna överlappning mellan de båda kraven uppmärksammades inte i förarbetena till reform när de infördes. Möjligen beror det på att utvisningsmöjligheten relaterats till den tillämp- liga straffskalan för brottet och att kravet på att det döms till en strängare påföljd än böter infördes endast för att det sänkta kravet på tillämplig straffskala inte skulle leda till orimliga resultat. Hur det än förhåller sig med den saken finns det ingen anledning att behålla ett rekvisit som saknar egentlig funktion. Utvisning kommer alltså inte heller med den nu föreslagna änd- ringen vara aktuellt när brottet endast har böter i straffskalan. Detta innebär att utvisning, precis som tidigare, i princip kommer kunna komma i fråga när påföljden bestäms till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård. I fråga om de på- följder som kan aktualiseras både när brottet ligger på fängelsenivå och på bötesnivå bör påföljden anses strängare än böter endast när den påföljd som skulle ha valts om inte vårdpåföljden stått till buds hade varit av sådan svårhet. Närmare bestämt gäller detta överläm- nande till särskild vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbruk- Skärpta regler om utvisning på grund av brott are i vissa fall, ungdomsvård och ungdomstjänst. Som nämnts i av- snitt 3.4.2 förekommer det dock mycket sällan i praktiken att ett beslut om utvisning kombineras med andra påföljder än fängelse eller villkorlig dom. Även om utlänningen döms till en svårare påföljd än böter kan utvisning framstå som en alltför ingripande åtgärd. Detta bör generellt anses vara fallet om brottet är av relativt lindrigt slag och framstår som en engångsföreteelse. Därför bör även kravet på att det antingen finns en återfallsrisk eller att brottet är av visst allvar behållas. Hur återfallsrisken bör bedömas och vilka brott som i sig bör kunna föranleda utvisning diskuteras i avsnitt 5.3.2 och 5.3.3. Utöver i ovan nämnda fall kan utvisning enligt dagens reglering – om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda – också beslutas när dom- stolen undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlän- ningen har dömts till och dömer till annan påföljd. Det finns inte skäl att ändra möjligheterna till utvisning i dessa fall. Sammanfattningsvis bör alltså huvuddragen i den nuvarande regleringen av de grundläggande förutsättningarna för utvisning på grund av brott i stora delar behållas. Den nuvarande lösningen är lämpligare än andra lagstiftningstekniker Vi har inte funnit skäl att föreslå en helt annan lagstiftningsteknik, såsom att utgå enbart från den tillämpliga straffskalan för brottet. Nackdelen med en sådan lösning är nämligen att det är svårt att hitta en lämplig nivå på straffskalan. Om ribban å ena sidan sätts högt utesluts utvisningsmöjligheten i fall när utvisning kan framstå som befogat. Om den å andra sidan sätts lågt blir lagtextens ledning i fråga om under vilka förhållanden en utvisning – med beaktande av proportionalitetskravet – i praktiken bör komma i fråga tämligen knapphändig.