sou · H9B378 · 2021-10-08 00:00:00 — Frågor om en mer sammanhållen digital infrastruktur och en högre grad av interoperabilitet mellan olika system har berörts av flera ut- redningar. (S 2013:17) lämnade i sitt betänkande Nästa fas i e-hälsoarbetet (SOU 2015:32) ett antal förslag som syftade till att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och säker informa- tionshantering i hälso- och sjukvården, på öppenvårdsapoteken och i . Utredningen föreslog bland annat att det skulle in- rättas en samverkansorganisation för det fortsatta utvecklingsarbetet inom e-hälsoområdet. Utredningen föreslog även att en ny nämnd skulle inrättas, , med som värdmyndighet. skulle enligt förslaget, med stöd av en ny förordning, besluta om krav på interoperabilitet vid behand- ling av personuppgifter i hälso- och sjukvården, på öppenvårdsapote- ken och i . Vårdgivare, tillståndshavare för öppenvårds- apotek och de som bedriver socialtjänst skulle enligt utredningens förslag bli skyldiga att följa nämndens beslut. Utredningen föreslog vidare förändringar i patientdatalagen för att förtydliga att huvud- männen för hälso- och sjukvård har ett ansvar att se till att vårdgivare, som är verksamma med huvudmannens finansiering, använder infor- mationssystem som är ändamålsenliga och säkra vid utbyte av person- uppgifter.56 Även andra utredningar har på olika sätt adresserat frågor på om- rådet. Till exempel Utredningen för en mer jämlik vård (S 2017:08) som föreslog att en utredning bör tillsättas med uppdrag 56SOU 2015:32 Nästa fas i e-hälsoarbetet, s. 189 ff., 198 ff. och 220 ff. att utreda om det är ändamålsenligt att staten tar över ansvaret för infrastrukturen när det gäller information i hälso- och sjukvård och socialtjänst. Den utredningen menade att frågan om att utbyta patient- information mellan huvudmän och verksamheter i samband med utomlänsvård inte har behandlats tillräckligt, även om informations- och it-frågor utretts tidigare. I sammanhanget angavs också att det kunde ifrågasättas om det är rimligt och kostnadseffektivt med 21 olika sätt att organisera it-infrastruktur i regionerna.57 Delegationen för ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården (S 2020:12), med kortnamnet Tillgänglighetsdelegationen, beskriver i sitt delbetänkande att det behövs en nationell digital infrastruktur där olika system som används i olika delar av landet och i olika delar av hälso- och sjukvården är kompatibla med varandra och kan kom- municera med varandra. Tillgänglighetsdelegationen föreslår i linje med detta att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att lämna förslag på hur en nationell digital infrastruktur inom hälso- och sjuk- vården kan utformas och regleras.58 Utredningen om ökade förutsättningar för hållbara investerings- projekt i framtidens hälso- och sjukvård (S 2019:03) lämnar i sitt betän- kande Riksintressen i hälso- och sjukvården – stärkt statlig styrning för hållbar vårdinfrastruktur (SOU 2021:71) bland annat ett förslag om en lag om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet. Nämnda utredning anger specifikt att riksintressen kopplade till området digi- tal infrastruktur bör införas. Ett riksintresse på detta område bör till exempel vara tillämpning av gemensamma standarder som säkerställer digital kommunikation och interoperabilitet inom hela hälso- och sjukvårdssystemet och möjliggör effektivt tillgängliggörande av real- tidsdata.59 Föreliggande utredning har genomgående betonat det stora be- hovet av samverkan mellan olika aktörer inom hälso- och sjukvårdens olika delar, socialtjänst och elevhälsan avseende vården av barn och unga. En av grundstenarna i samverkan är möjligheten till informa- tionsdelning inom hälso- och sjukvården och omsorgen. Ju fler aktö- rer, desto större komplexitet och behov av informationsdelning. Som tidigare framhållits av utredningen består hälso- och sjukvården för 57SOU 2019:42 Digifysiskt vårdval – Tillgänglig primärvård baserad på behov och kontinuitet, s. 518–519. 58SOU 2021:59 Vägen till ökad tillgänglighet – långsiktig, strategisk och i samverkan, s. 323. 59SOU 2021:71 Riksintressen i hälso- och sjukvården – stärkt statlig styrning för hållbar vård- infrastruktur, s. 250 och 257. barn och unga av många aktörer, ofta fler aktörer i jämförelse med hälso- och sjukvården för vuxna. Komplexiteten i vården för barn och unga är därför ett mycket starkt skäl för att påbörja arbetet med att få till stånd en nationell informationsstruktur som gör det möjligt att dela information över organisatoriska gränser. Det bidrar till att hälso- och sjukvården kan nå målet om en samman- hållen god och nära vård för barn och unga som är hälsoinriktad, högkvalitativ och jämlik. 5.9.2Tydligare styrning mot nationell informationsstruktur och gemensam terminologi Bedömning: Utvecklingen och användningen av nationellt fast- ställda termer och begrepp för dokumentation i hälso- och sjuk- vården behöver öka väsentligt. Berörda hälso- och sjukvårdsaktörer behöver se till att så sker. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen bedömer att regionerna i högre grad än behöver se till att de gemensamma termer och begrepp som tas fram på nationell nivå används i vård och omsorg. Det är en grundläggande förutsättning för att skapa inter- operabilitet mellan olika vårdinformationssystem. Det ger också ökad kvalitet och effektivitet i framtida behandling av hälsodata för sekun- dära ändamål som beskrivits ovan. Nationellt standardiserad semantik bidrar till en mer samman- hållen vård och underlättar kommunikationen mellan vårdgivare och leder till en mer effektiv och patientsäker hälso- och sjukvård. Det är vidare en förutsättning för att kunna jämföra olika verksamheters kvalitet, effektivitet och kostnader. Det bidrar till att data i journaler blir mer strukturerade, nationellt harmoniserade och sökbara. Det underlättar också automatiserade uttag av hälsodata från journal- system till register av olika slag. Regioner och kommuner sparar värde- full tid genom att direkt implementera nationella standarder när det gäller semantik, kodverk, termer och begrepp. Det utvecklingsarbete som sker på nationell nivå behöver också fortsatt anpassas efter kun- skapsutvecklingen som sker lokalt och regionalt, så att förutsättning- arna för att implementera nationella standarder ökar. I detta sammanhang är det också viktigt att lyfta fram behovet av att utveckla gemensamma termer och begrepp för barns och ungas vård- behov för elevhälsans medicinska insatser och hälso- och sjukvården i övrigt. Sådana gemensamma termer och begrepp behöver ta hänsyn till och grunda sig på det gemensamma nationella hälsovårdsprogram- met för barn och unga som utredningen föreslår i sitt delbetänkande. I det pågående nationella arbetet med gemensam informationsstruktur och terminologi, sker ett nära samarbete med verksamheterna och det finns starka kopplingar till framtagandet av personcentrerade sam- manhållna vårdförlopp. Därmed blir det nationella hälsovårdsprogram- met en viktig utgångspunkt för process-, begrepps- och informa- tionsmodeller som handlar om hälso- och sjukvårdsprocesser runt barn och unga. Som framgår av kapitel 4, Bakgrund, problembild och analys, har regeringen och SKR kommit överens om Vision e-hälsa 2025 och en strategi för hur visionen ska genomföras. Standardiserade termer och begrepp är ett prioriterat område inom ramen för detta arbete. Som också beskrivs i bakgrundskapitlet ansvarar för samordning och utveckling av en gemensam termino- logi inom vård- och omsorgsarbete som innefattar hälso- och sjuk- vård och socialtjänst. Målet är att enhetliga termer och begrepp ska användas i det praktiska vård- och omsorgsarbetet, i den officiella statistiken samt i forskning och utveckling. Inom det nationella systemet för kunskapsstyrning som stöttas av SKR, finns också en nationell samordningsgrupp (NSG) som ska verka för att nationella termer och begrepp används inom hälso- och sjukvården. Sammantaget är det utredningens bedömning att tillämpningen av gemensamma termer och begrepp har varit avsevärt lägre än önskat trots dessa strategiska och operativa initiativ. Det finns ett stort glapp mellan den terminologi som till exempel används i nya vårdinforma- tionssystem regionalt och visionen om en nationell standardiserad vårdinformationsstruktur. Utredningen ser det som angeläget att be- rörda aktörer, bland andra regionerna och SKR, i sitt fortsatta arbete med dokumentation, i högre grad än använder sig av nationellt fastställda termer och begrepp. På samma sätt som i bedömningen ovan om en tydligare nationell styrning och enhetlig digital infrastruk- tur, behövs även en högre grad av nationell styrning mot enhetlig och tillämpad vårdinformationsstruktur. Detta skulle avsevärt förbättra möjligheterna för ett informationsutbyte mellan vårdens olika delar och därmed bidra till en mer jämlik och sammanhållen vård för barn och unga. Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Bedömning: Det behövs inga särskilda övergångsbestämmelser. Skälen för förslaget och bedömningen: Utredningen bedömer det angeläget att de föreslagna lagändringarna träder i kraft för att skapa tydlighet när det gäller möjligheten att behandla personuppgifter kopplade till hälsofrämjande och förebyggande åt- gärder. Utredningen om sammanhållen information inom vård och om- sorg (S 2019:01) har lämnat förslag som innebär att bestämmelserna om nationella och regionala kvalitetsregister i 7 kap. patientdatalagen förs över till en föreslagen ny lag om sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation och kvalitetsuppföljning.1 Utredningen om samman- hållen information inom vård och omsorg föreslår att den nya lagen ska träda i kraft den 1 juli 2022.2 Med hänsyn till att det i detta betän- kande föreslås lagändringar som rör bestämmelser i 7 kap. patient- datalagen framstår det som lämpligt att förslagen bereds samordnat med de förslag som Utredningen om sammanhållen information inom vård och omsorg har lämnat. Det förefaller även lämpligt att de olika utredningarnas lagförslag träder i kraft , det vill säga . Utredningen bedömer att förslagen inte innebär något särskilt om- fattande förberedelsearbete för berörda aktörer som kan påverka tid- punkten för ikraftträdande. 1SOU 2021:4 Informationsöverföring inom vård och omsorg: delbetänkande, s. 336 och 588. 2SOU 2021:4, s. 727. De föreslagna lagändringarna är inte av den arten att de kräver några särskilda övergångsbestämmelser. Nedan redovisas kostnadsberäkningar och andra konsekvenser av ut- redningens förslag i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1447) och utredningens direktiv (dir. 2019:93). 7.1Utredningens uppdrag och problembeskrivning Enligt direktivet ska utredningen se över förutsättningarna för en mer sammanhållen god och nära vård för barn och unga. Syftet med upp- draget är att uppnå en mer jämlik vård som innefattar hälsofrämjande och förebyggande insatser för barn och unga i hela landet. Syftet är också att genom insatser i den nära vården för barn och unga med psykisk ohälsa avlasta den specialiserade barn- och ungdomspsykiatrin, BUP. I delbetänkandet Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga (SOU 2021:34) föreslår utredningen en hälsoreform i vilken ingår flera förslag och bedömningar som sam- mantaget ska bidra till en mer sammanhållen och likvärdig god och nära vård för barn och unga.1 I slutbetänkandet återstår att redovisa hur en samlad uppföljning av barns och ungas fysiska och psykiska hälsa kan utformas som stöd- jer utvecklingen dels av det hälsofrämjande arbetet för barn och unga både på individuell och nationell nivå, dels av vårdens utformning och innehåll. Dessutom ska utredningen föreslå hur möjligheterna till en god informationsförsörjning för såväl verksamheterna som för den enskilde kan stärkas när det gäller utbyte av information inom och mellan olika verksamheter eller huvudmannagränser. Bakgrunden till utredningens uppdrag som helhet är problemen med en fragmentiserad barn- och ungdomshälsovård utan tillräcklig 1SOU 2021:34 Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga, s. 255 ff. koordinering på nationell nivå. Detta leder till att barn och unga inte alltid får sina behov av vård tillgodosedda. För mer information om utredningens analyser och bedömningar i denna del se även delbetän- kandet.2 Det finns inte någon nationell uppföljning som stödjer ut- vecklingen av en mer sammanhållen vård och effektiva hälsofrämjande och förebyggande insatser för barn och unga. Det saknas uppgifter om barns och ungas hälsoutveckling i befintliga hälsoregister som tar sikte på god hälsa. De uppgifter som samlas in är oftast diagnosbaserade och bygger på en traditionell syn inom hälso- och sjukvården som i huvud- sak fokuserar på sjukdomar och behandlingen av dessa. Det pågår vissa insatser som kan bidra till en bättre uppföljning, bland annat arbete med ett utvidgat patientregister. Om det ge- nomförs, innebär det att åtminstone mödrahälsovården och barnhälso- vården kommer att omfattas av uppgiftsskyldigheten till patient- registret. Däremot kommer inte elevhälsans medicinska insatser och ungdomsmottagningarna att omfattas av uppgiftsskyldigheten och hälsodata om barn och unga ur ett hälsofrämjande och förebyggande perspektiv kommer inte att samlas in. finns inte heller någon nationell uppföljning av barn- och ungdomshälsovårdens verksamhet och kvalitet. Det försvårar förut- sättningarna för att uppnå en mer sammanhållen och likvärdig vård i landet för barn och unga. Det finns kvalitetsregister för mödrahälso- vården, barnhälsovården och elevhälsans medicinska insatser. Anslut- ningsgraden till kvalitetsregister för barnhälsovården och elevhälsans medicinska insatser är dock låg, delvis på grund av att registren inte längre betraktas som och av den anledningen inte längre tilldelas ekonomiskt stöd inom ramen för överenskom- melsen mellan staten och Kommuner och Regioner (SKR). Utredningen bedömer att de insatser som har genomförts för att stärka uppföljningen inte är tillräckliga för att tillgodose de behov som finns av att följa upp barns och ungas hälsoutveckling och för att kvalitetssäkra den hälsofrämjande och förebyggande verksam- heten. Utredningen har därför övervägt flera olika alternativa insatser som kan bidra till en bättre uppföljning. Till dessa insatser hör utveck- lingen av hälsodataregister för uppföljning av barns och ungas hälsa, utveckling av kvalitetsregister för uppföljning av hälsovården och en nationell infrastruktur för att samla in och tillgängliggöra hälsodata 2SOU 2021:34, s. 193 ff. på en mer aggregerad nivå. Utredningen bedömer dock att ingen av dessa insatser var för sig är tillräckliga för att komma till rätta med problemen. För att stödja utvecklingen av en mer sammanhållen, lik- värdig och effektiv vård för barn och unga föreslår utredningen därför flera olika insatser som sammantaget ska leda till en bättre uppfölj- ning både av barns och ungas hälsa och den hälsofrämjande och före- byggande verksamheten inom barn- och ungdomshälsovården. När det gäller möjligheterna att dela information inom och mellan olika vårdgivare och med den enskilde finns brister som påverkar förutsättningarna för att få till stånd en mer sammanhållen vård. I del- betänkandet redogör utredningen för brister i informationsdelning och hur de påverkar samverkan inom och mellan olika vårdgivare.3 I detta slutbetänkande redogör utredningen för några av de utmaningar som finns med att utveckla ändamålsenliga vårdinformationssystem som kan stödja informationsdelningen. Juridiska, tekniska, seman- tiska, organisatoriska och kulturella faktorer påverkar förutsättning- arna för informationsdelning. För mer utvecklade resonemang om problembilden, se kapitel 4, Bakgrund, problembild och analys. Mot bakgrund av problembild och analys lämnar utredningen följande förslag: –Uppdrag till att utreda om det är möjligt och lämp- ligt att följa barns och ungas hälsa i hälsodataregister, och lämna nödvändiga författningsförslag för att så kan ske. –Uppdrag till att utreda om det är möjligt och lämp- ligt att i ett hälsodataregister behandla uppgifter om barn och unga som fått hälso- och sjukvård inom elevhälsans medicinska insat- ser och lämna nödvändiga författningsförslag. –Uppdrag till att utreda om det är möjligt och lämp- ligt att i ett hälsodataregister behandla uppgifter om barn och unga som fått hälso- och sjukvård på ungdomsmottagningar och lämna nödvändiga författningsförslag. –Ändring i patientdatalagen (2008:355) som innebär att det ska an- ges i 7 kap. 1 och 4 §§ patientdatalagen (2008:355) att kvalitets- registers ändamål är att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra hälso- och sjukvårdens kvalitet. 3SOU 2021:34, s. 233 ff. –Uppdrag till att stödja genomförandet av den natio- nella hälsoreformen för barn och unga, med särskild fokus på det nationella hälsovårdsprogrammet, och att utveckla indikatorer för att följa utvecklingen av barn- och ungdomshälsovården. –Uppdrag till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys att utvär- dera genomförandet av hälsoreform och på utvärdera effekterna av reformen för barn och unga. –Uppdrag till att följa upp om barns och ungas be- hov tillgodoses i omställningen till en god och nära vård. –Uppdrag till att leda ett arbete med att kartlägga förekomsten av och behov hos barn- och unga med långvariga och stora vård- och omsorgsbehov. –Tillsättande av en utredning med uppdrag att undersöka om dagens lagstiftning är ändamålsenlig när det gäller utlämnande av upp- gifter från hälso- och sjukvården till barn respektive vårdnadshavare. För utförligare beskrivningar av dessa förslag och kompletterande konsekvensbedömningar se även kapitel 5, Förslag och bedömningar. 7.2Konsekvenser för barn och unga Bedömning: Utredningens förslag får positiva konsekvenser för barn. Barnets rättigheter enligt stärks. Skälen för utredningens bedömning: Av utredningens direktiv fram- går att barnrättsperspektivet och ungdomsperspektivet ska beaktas i utredningen och att konsekvenser för barn och unga särskilt ska be- lysas. Att anlägga ett barnrättsperspektiv i frågor som berör barn inne- bär att ha konvention om barnets rättigheter () som utgångspunkt. I det ingår att belysa en fråga utifrån alla de rättigheter varje barn har i konven- tionen och hur dessa har tolkats av i dess rekommendationer och allmänna kommentarer. Rättigheterna i barn- konventionen ska tillförsäkra barn medborgerliga, politiska, ekono- miska och sociala rättigheter men också rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot våld, övergrepp och olika former av utnyttjande. För att säkerställa ett barnrättsperspektiv har utredningen låtit barn- konventionens fyra grundprinciper genomsyra arbetet, såväl i genom- förande som i de förslag och bedömningar som utredningen lägger fram. De fyra grundprinciperna är artikel 2 om lika rättigheter och icke-diskriminering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätt till liv, överlevnad och utveckling och artikel 12 om rätten att göra sin röst hörd och till delaktighet och inflytande. För utredningen har även artikel 24 om barns rätt till hälsa och sjukvård varit vägledande i arbetet. I och med att utredningens författningsförslag berör den personliga integriteten har hänsyn även tagits till artikel 16 om att barn har rätt till lagens skydd mot godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens samt mot olagliga an- grepp på sin heder och sitt anseende. Här redogörs kortfattat för hur barns rättigheter enligt barnkon- ventionen säkerställs genom de förslag utredningen lägger fram. I kapi- tel 5, Förslag och bedömningar, finns mer utvecklade resonemang. Flera av utredningens bedömningar syftar till att det ska vara möj- ligt att följa barns hälsa. Uppföljning av barns hälsa möjliggör bland annat att insatser kan sättas in i rätt tid, vilket ökar förutsättningarna för goda resultat. Detta är särskilt bra för barn med olika typer av ohälsa eftersom deras behov behöver identifieras för att de ska få sina behov tillgodosedda. Uppföljningen tillvaratar barnets rätt till hälsa och utveckling. När barns hälsa följs upp kan även ojämlikheter iden- tifieras och åtgärdas. Det skapar goda förutsättningar för att säker- ställa likabehandling i hälso- och sjukvården för barn och att mot- verka diskriminering. Utredningens förslag om att det ska förtydligas att även uppgifter om hälsofrämjande och förebyggande åtgärder får behandlas i natio- nella och regionala kvalitetsregister innebär att barn tillförsäkras insat- ser av hög kvalitet. Förslaget bedöms leda till att de hälsofrämjande och förebyggande insatserna kan utvärderas och jämföras i högre grad än . Det medför bland annat att barn- och ungdomshälso- vården kan bli mer jämlik. Förslaget gynnar alla barn men det är särskilt gynnsamt att kvalitetssäkra de hälsofrämjande och förebyggande in- satserna för de späda barnen eftersom tidiga insatser av god kvalitet är avgörande för barns hälsa och utveckling. Förslaget om ett förtydligande av att personuppgifter får behandlas i nationella och regionala kvalitetsregister för att fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten av även hälsofrämjande och förebyggande åtgär- der kan innebära att fler personuppgifter om barns hälsa behandlas. Detta är något som medför risker för barns personliga integritet. I av- snitt 7.3, Konsekvenser för den personliga integriteten, redovisas utredningens överväganden när det gäller integritetsrisker för den enskilde individen. Utredningen gör bedömningen att behoven och vinsterna med förslaget överväger integritetsriskerna och att befint- liga bestämmelser i patientdatalagen ger ett fullgott skydd för den enskildes personliga integritet. Utredningen har lämnat flera förslag om tillsyn och uppföljning. Utredningen gör bedömningen att den tillsyn och uppföljning som föreslås är viktiga verktyg för att granska att barn och unga får vård som är säker, har god kvalitet och uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Genom att följa upp och utvärdera genomföran- det av hälsoreformen tillses att barns rätt till hälsa och sjukvård samt lika rättigheter tillvaratas. Utredningen lämnar också bedömningar som syftar till att stärka förutsättningarna att dela information mellan olika aktörer som vårdar barn och unga. Det handlar om att vårdgivare i högre grad bör till- lämpa bestämmelserna om sammanhållen journalföring och att Ut- redningen om sammanhållen information inom vård och omsorgs (S 2019:01) förslag rörande sammanhållen vård- och omsorgsdoku- mentation bör genomföras. Stärkta förutsättningar att dela informa- tion på dessa sätt bör leda till en bättre och mer sammanhållen vård och omsorg för barn, vilket ligger i linje med barnets bästa enligt artikel 3 och barnets rätt till hälsa och sjukvård. Genom att hälso- och sjukvården och omsorgen får bättre förutsätt- ningar att dela information minskar också behovet av att barnet själv eller dennes vårdnadshavare förmedlar information mellan olika vård- enheter, vårdgivare och omsorgsgivare. Det främjar en mer likvärdig vård för alla barn, eftersom informationsöverföringen, och ytterst vårdens kvalitet, inte i lika hög grad som riskerar bli beroende av barnets eller vårdnadshavares förmåga att förmedla information. Utredningen lämnar förslag och bedömningar som syftar till att främja barns rätt att göra sin röst hörd och till delaktighet och infly- tande i sin vård. Mot bakgrund av att utredningen har uppmärksam- mat att det i vissa situationer kan vara svårt för hälso- och sjukvårds- personalen att göra en bedömning av om information ska lämnas ut till barnet eller dess vårdnadshavare, föreslås att det tillsätts en utred- ning för att utreda frågan om utlämnande av uppgifter från hälso- och sjukvården till barn respektive vårdnadshavare.