sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Enligt 10 § förvaltningslagen (2017:900) har den som är part i ett ärende rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet med de begränsningar som framgår av 10 kap. 3 § OSL. Vidare ska enligt 25 § förvaltningslagen en myndighet, innan den fattar beslut i ett ärende, som huvudregel underrätta den som är part om allt material som är av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att yttra sig över materialet. Av 10, 12, 18 och 19 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att motsvarande reglering gäller vid handlägg- ningen i allmän förvaltningsdomstol. Det finns begränsningar i partsinsynen. Enligt 10 kap. 3 § OSL hindrar sekretess visserligen inte att en enskild, som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den ut- sträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att någon sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska parten på annat sätt få upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ett ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från dessa bestämmelser, gäller de bestämmelserna i stället. Frågan är då hur bestämmelser om kommunicering och parts- insyn ska tillämpas när en direktinvestering bedöms. Å ena sidan talar ett krav på rättssäkerhet starkt för att en enskild som är part ges tillfälle att ta del av det material som tillförs ärendet för att kunna bevaka sin rätt. Å andra sidan kan det finnas ett behov av att sekre- tessbelägga uppgifter i förhållande till parten för att skydda upp- gifter som rör bland annat rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater. HFD har markerat att bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL om att begränsa en partsinsyn är av undantagskaraktär. I RÅ 1994 ref. 79 uppgav domstolen att offentligheten endast i rena undantagsfall får vika till förmån för ett starkt sekretessintresse. Huruvida förutsätt- ningar för en sådan avvikelse föreligger beror på en bedömning i det enskilda fallet där skadeverkningarna av att offentliggöra innehållet i den konkreta, i princip sekretessbelagda, handlingen får vägas mot intresset av partsinsyn. Även om bestämmelsen ska tolkas restriktivt, finns det utrymme att sekretessbelägga information i förhållande till parter när det gäller säkerhet. I RÅ 1984 2:94 begärde en utländsk med- borgare, vars ansökan om asyl hade avslagits, information om vem som hade informerat den svenska ambassaden i om vissa för- hållanden. HFD bedömde att, om identiteten röjdes på källan till ambassadens information, detta kunde allvarligt skada . Enligt domstolen var det då av synnerlig vikt att den begärda upp- giften inte lämnades ut. I underrättspraxis har det enligt flera domar funnits stöd för att inte lämna ut uppgifter till parter. I en dom från Kammarrätten i (mål nr 8126-18) hade en man som sökt en tjänst vid polisen inte godkänts vid säkerhetsprövningen. Vissa uppgifter som låg till grund för beslutet lämnades inte ut. Kammarrätten ansåg att sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL och 15 kap. 2 § OSL gällde för uppgifterna. Sökanden ansågs inte kunna få del av uppgifterna med stöd av bestämmelsen om partsinsyn i 10 kap. 3 § OSL. I en dom från Kammarrätten i (mål nr 7703-17) ville parten ha information från en förundersökning. I förundersök- ningen fanns bland annat uppgifter från en spansk undersöknings- domare. Kammarrätten bedömde att de sekretessbelagda hand- lingarna innehöll bland annat uppgifter som, om de röjdes, riskerade att försvåra framtida möjligheter att verka inom det euro- peiska samarbetet i brottsutredningar och som kunde störa sam- arbetet mellan svenska och spanska rättsvårdande myndigheter. De innehöll också uppgifter som avslöjade arbetsrutiner och spanings- metoder som, om uppgifterna skulle lämnas ut, riskerade att skada framtida brottsbekämpande verksamhet. Kammarrätten bedömde att dessa uppgifter var av sådan känslig art att det var av synnerlig vikt att de inte röjdes. Ytterligare undantag från reglerna om partsinsyn och kommunikation bör inte införas Det svenska systemet vilar på en långtgående men inte undantagslös rätt för parter i förvaltningsärenden att ta del av material i det egna ärendet. Även om bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL är av undan- tagskaraktär, ger den en möjlighet att vägra lämna ut uppgifter, bland annat när det kan antas att det stör mellanfolkliga för- bindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Mot bakgrund av att det vid en granskning av en direktinvestering kan bli aktuellt att vägra parten rätt att ta del av uppgifter som rör sådant som säkerhet, förhållande till främmande makt så är det vid en prövning i det enskilda fallet möjligt att hemlighålla uppgifter när detta behövs. Nuvarande regelverk och praxis ger, enligt vår bedömning, ett tillräckligt utrymme för en proportionell avvägning vad gäller parternas rätt att ta del av handlingar samt möjligheten för gransk- ningsmyndigheten att vid behov begränsa partsinsynen. Det bör därför inte införas något ytterligare undantag från gällande regelverk om partsinsyn och kommunikation. 12.6Granskningsmyndighetens befogenheter och beslut under handläggningen I delbetänkandet (SOU 2020:11) föreslog vi att kontaktpunkten skulle kunna förelägga en utländsk investerare eller det berörda företaget att lämna sådana uppgifter eller handlingar som anges i artikel 9.2 i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Skyldigheten att lämna dessa uppgifter framgår direkt av förordningen. När det gäller till vem uppgifterna ska lämnas anges i förordningen bara att medlems- staterna får begära in uppgifterna. Regeringen följde i prop. 2019/20:193 förslaget i delbetänkandet och lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar trädde i kraft . Lagen innehåller bestämmelser om att kontakt- punkten ska ha rätt att förelägga utländska investerare eller berörda företag att tillhandahålla vissa uppgifter eller handlingar. Det finns också bestämmelser om att föreläggandet får förenas med vite och att kontaktpunkten får bestämma att ett beslut om föreläggande ska få gälla . Det är viktigt att kommissionen eller en annan medlemsstat som vill ha tillgång till uppgifter inom ramen för samarbetet enligt för- ordningen får det utan fördröjning. I delbetänkandet föreslog vi där- för att kontaktpunkten skulle ha rätt att begära handräckning av för att få del av material. Vi konstaterade att handräckning skulle kunna användas bara i begränsad omfattning mot den utländska investeraren eftersom denne inte kommer att finnas i . Vi föreslog vidare att handräckning skulle kunna användas även mot det berörda företaget eftersom det kan tänkas finnas uppgifter eller handlingar också där. Regeringen instämde i bedömningen att intresset av att kontakt- punkten får tillgång till uppgifter och handlingar bör väga tyngre än den berörda aktörens intresse av att inte behöva underkasta sig det ingrepp som handräckning innebär. Regeringen ansåg dock att frågan om behovet av en sådan särskild rätt till tillträde behövde övervägas vidare innan en bestämmelse om hand- räckning införs och framförde följande som skäl.8 Den av utredningen föreslagna ordningen skiljer sig dock från hur lik- nande regelverk har utformats. Som utredningen konstaterar finns det i många regelverk bestämmelser om att en tillsynsmyndighet får begära information eller tillträde till lokaler eller göra en undersökning hos en aktör och bestämmelser om att myndigheten får begära handräckning av för att genomföra åtgärden, se till exempel 10 § konkurrenslagen, 4 kap. 8 § lagen (2016:1306) med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 27 § lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. I dessa regelverk är möjligheten till handräckning alltså kopplad till den självständiga rätt som finns för tillsynsmyndigheten att få tillträde till exempelvis verksamhetslokaler och andra utrymmen för att genomföra tillsynen. Syftet med handräckningen är att underlätta 2019/20:193 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direkt- investeringar, s. 21 f. tillsynsmyndighetens verksamhet och föreskrifterna om tillsynsmyndig- hetens rätt till tillträde skapar i dessa regelverk ramen för handräckningen. Utredningen föreslår inte någon självständig rätt till tillträde för kon- taktpunkten motsvarande den som finns för tillsynsmyndigheter i annan lagstiftning. Detta innebär att det kan uppfattas som otydligt vad hand- räckningen ska ta sikte på (jfr prop. 2018/19:36 s. 54 f.). Lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om utländska direktinvesteringar, som alltså trädde i kraft , innehåller inte någon bestämmelse om hand- räckning. 12.6.2Föreläggande med vite ska vara möjligt även i det svenska systemet Förslag: Investeraren och det företag som är föremål för inve- steringen ska tillhandahålla granskningsmyndigheten de upp- gifter eller handlingar som myndigheten begär. ska ha rätt att i den omfattning det behövs för granskningen få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, som används i verksamhet som bedrivs av investeraren eller det företag som är föremål för investeringen. ska få förelägga investeraren och det företag som är föremål för investeringen att tillhandahålla uppgifter eller handlingar och att ge tillträde till lokaler, områden och andra utrymmen, dock inte bostäder, som används i verk- samhet som bedrivs av investeraren eller det företag som är före- mål för investeringen. Ett föreläggande ska få förenas med vite. ska få bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla . Vi föreslår att ISP ska få meddela närmare föreskrifter om vilka upp- gifter som ska lämnas i en anmälan, se avsnitt 12.2.6. När det gäller bedömningen enligt det svenska systemet, behövs samma typer av uppgifter som anges i artikel 9.2 i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar för att granska en direktinvestering. Det kan tänkas att det behövs även andra uppgifter. Investeraren kommer oftast att ha ett intresse av att lämna upp- gifter eller handlingar för att få investeringen godkänd. I de flesta fall kommer det därför sannolikt att saknas skäl att förelägga investe- raren att lämna information. Det kan dock finnas situationer när investeraren inte är beredda att lämna de uppgifter som gransknings- myndigheten behöver. Det bör därför införas en skyldighet för inve- steraren att till granskningsmyndigheten lämna den information som myndigheten begär. Uppgiftsskyldigheten bör gälla också det företag som är föremål för investeringen. Även om det inte är det företag som är föremål för investeringen som ska göra anmälan, kan företaget ha information som är viktig för prövningen. Det kan exempelvis gälla information om företagets tjänster eller produkter. Begreppet handling ska ha samma innebörd som anges i andra kapitlet tryckfrihetsförordningen, det vill säga omfatta både skrift- ligt material och material som lagrats digitalt och som kan läsas, av- lyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniska hjälpmedel. Allt som innehåller någon form av information, oavsett medium, är alltså att betrakta som en handling. Det kan exempelvis vara fråga om information på dataservrar, läsplattor, mobiler och andra digitala lagringsmedier som usb-minnen och molntjänster. Skyldigheten att tillhandahålla uppgifter och handlingar bör alltså gälla sådan information som granskningsmyndigheten begär. Det följer av proportionalitetsprincipen i den föreslagna 2 § att gransk- ningsmyndigheten inte får begära andra uppgifter än vad som behövs för granskningen. Vid val av i vilken form uppgifter eller handlingar ska tillhandahållas kan granskningsmyndigheten enligt proportiona- litetsprincipen inte heller begära att ett original tillhandahålls om det finns en möjlighet för investeraren eller det företag som är föremål för investeringen att tillhandahålla en kopia i någon form. För att granskningsmyndigheten utan dröjsmål ska kunna hantera ärendet är det viktigt att myndigheten snabbt får tillgång till relevant information om investeringen. Det kan vara fråga om att behöva hämta in både skriftliga handlingar och muntliga upplysningar. kan antas att informationen som regel kommer att lämnas till gransk- ningsmyndigheten frivilligt. Om detta inte sker, kan det finnas anledning att tro att investeringen är problematisk. Det kan också finnas situationer när en utländsk direktinvestering inte har anmälts och detta upptäcks av granskningsmyndigheten. Vid sådant för- hållande är det möjligt att varken den utländske investeraren eller det företag som är föremål för investeringen kommer att medverka och lämna ut information frivilligt. Det kan också vara så att de båda aktörerna trots föreläggande om att lämna information inte gör det och att investeringen genomförs innan granskningsmyndigheten har prövat ärendet. Det kan i en sådan situation finnas anledning att misstänka att investeringen har betydelse ur ett säkerhetsperspektiv. Om tiden går utan att granskningsmyndigheten får möjlighet att utreda investeringen, finns det en risk för att säkerhetsintressen hinner skadas. För att granskningen ska kunna bedrivas effektivt behöver därför bestämmelser om tillträde till aktörernas områden, lokaler och andra utrymmen införas. Detta behövs för att kunna få tag på den information som aktörerna är skyldiga att lämna men inte lämnar. Det kommer att vara sällan förekommande, men utredningen bedömer att det ändå behöver regleras en möjlighet för gransknings- myndigheten att få tillträde till lokaler och liknande. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en skyddad mot hus- rannsakan och liknande intrång. Någon närmare definition av begreppet husrannsakan ges inte i regeringsformen, men enligt lag- motiven används uttrycket för att beteckna varje av myndighet före- tagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen.9 Skyddet mot husrannsakan kan enligt 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen begränsas genom lag, men en sådan begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett liknande skydd som det som föreskrivs i 2 kap. 6 § regerings- formen följer av artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Enligt artikeln har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i skyddet kan godtas, under förutsättning att de är lagliga och nöd- 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., s. 246 och prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 147. vändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de i artikeln uppräknade intressena, däribland den nationella säkerheten. Vårt förslag om tillträdesrätt bedöms vara nödvändigt för att granskningsmyndigheten ska kunna få in behövlig information och därigenom kunna hindra utländska direktinvesteringar som riskerar att skada säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Den föreslagna tillträdesrätten bedöms utgöra en godtagbar in- skränkning av enskildas fri- och rättigheter. Det ankommer dock alltid på granskningsmyndigheten att göra en bedömning av om de vidtagna undersökningsåtgärderna är proportionerliga i det enskilda fallet (jämför även 5 § tredje stycket förvaltningslagen). Den mindre ingripande åtgärden att förelägga aktörerna att komma in med informationen ska förstås användas i första hand. Kraven i regerings- formen och får därmed anses uppfyllda. Rätten till tillträde bör omfatta utrymmen hos både investerare och det företag som är föremål för investeringen. Av integritetsskäl bör tillträdesrätten inte gälla bostäder. Det är viktigt att granskningsmyndigheten får tillgång till den infor- mation som behövs för prövningen. Myndigheten bör ha möjlighet att tillgripa någon form av påtryckning för att säkerställa att upp- gifterna eller handlingarna lämnas i enlighet med föreläggandet. Det kan även i sällsynta fall vid en granskning finnas behov av att få till- träde till områden, lokaler eller andra utrymmen för att få in behövlig information. Ett föreläggande enligt ovan ska kunna förenas med vite. Bestäm- melser om hur viten bestäms och tas ut finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen). Lagen innehåller bland annat bestämmelser om hur ett vitesföreläggande ska var utformat i olika avseenden, hur vitesbeloppet ska fastställas och om utdömande av vite. Av rättspraxis framgår att när det är fråga om ett föreläggande mot en juridisk person kan myndigheten välja mellan att rikta före- läggandet mot den juridiska personen eller mot någon som före- träder den juridiska personen eller mot båda. Det kan också fram- hållas att granskningsmyndigheten, enligt 2 § viteslagen, inte får besluta om ett vitesföreläggande, om företaget kan antas sakna fak- tisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Det finns inte skäl att föreslå några särskilda regler för hur viten ska utformas, utan bestämmelserna i viteslagen ska tillämpas. Beslut om föreläggande ska gälla Processen ska vara så snabb och effektiv som möjligt. Det finns där- för ett intresse av att granskningsmyndigheten får tillgång till upp- gifterna snabbt. kommer sannolikt att i de flesta fall få tillgång till de aktuella uppgifterna på frivillig väg, och förelägganden kommer att användas först när det finns anledning att anta att det finns uppgifter som inte kommer att lämnas frivilligt. En anledning till att en utländsk investerare eller ett berört företag inte utan vidare skulle vilja lämna uppgifterna kan vara att investeringen inte skulle komma att godkännas vid en granskning. I dessa situationer är det emellertid särskilt viktigt att myndigheten får tillgång till uppgifterna. Genom att inte lämna de begärda uppgifterna kan den utländska investeraren eller det företag som är föremål för investeringen dra ut på processen i syfte att genomföra en investering innan gransknings- myndigheten får kännedom om ofördelaktig information. Ett argument mot att ett föreläggande ska gälla är att det skulle kunna innebära att känslig information om en planerad affär sprids genom att investeraren måste lämna uppgifter till gransknings- myndigheten. Den sekretessreglering som vi föreslår i kapitel 13 innebär dock att känsliga uppgifter om affärs- och driftförhållanden som investeraren lämnar kommer att omfattas av sekretess. Där- igenom finns ett skydd mot att känsliga uppgifter sprids. I de situa- tioner som det finns anledning för granskningsmyndigheten att besluta om förläggande finns det ofta också ett intresse av att hand- läggningen inte kan förhalas genom ett överklagande. Intresset av en snabb handläggning överväger enligt vår mening de eventuella nackdelar som ett gällande föreläggande skulle kunna föra med sig för den förelagda aktören. I sammanhanget kan nämnas att en domstol som ska pröva ett överklagande av ett förvaltningsbeslut som gäller också kan förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla, så kallad inhibition. Bestämmelser om inhibition finns i 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Möjligheten till inhibition innebär att risken för att en aktör drabbas av skada på grund av ett felaktigt beslut minskar. Det kan också påpekas att ett vitesföreläggande som gäller inte innebär någon betalningsskyldighet för den som föreläggandet avser. För att betalningsskyldighet ska kunna uppstå krävs att den som beslutat om föreläggandet ansöker om att vitet ska dömas ut enligt 6 § viteslagen. ska alltså ha möjlighet att bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla . Förslag: ska ha rätt att begära hand- räckning av för att få tillgång till upp- gifter och handlingar samt för att få tillträde till lokaler, områden och andra utrymmen. Vid handräckning ska bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, avhysning eller avlägsnande gälla. I många regelverk där en myndighet har rätt att på begäran få viss information eller tillträde till lokaler eller har fått rätt att göra under- sökning hos en aktör finns också bestämmelser om att myndigheten får begära handräckning av för att få till- träde till information eller platser med tvång.10 Det är en ingripande åtgärd som kräver goda skäl. Regeringen ansåg som sagt i samband med sitt förslag till en ny lag med vissa kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar att frågan om handräckning behövde utredas vidare då utredningen inte föreslagit någon självständig rätt till tillträde för kontaktpunkten motsvarande den som finns för tillsynsmyndigheter i annan lagstiftning.11 I avsnitt 12.6.2 har utredningen föreslagit att den utländska investeraren eller det företag som är föremål för investeringen på 10Se till exempel 5 kap. 10 § konkurrenslagen (2008:579), 4 kap. 8 § lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, 13 § lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio och TV-signaler och 27 § lagen (2018:1174) om infor- mationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. 2019/20:193 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direkt- investeringar, s. 21. begäran ska tillhandahålla granskningsmyndigheten de uppgifter eller de handlingar som behövs för granskningen. Det kan vara års- redovisningar, uppgifter om bolagsstrukturer, aktieägaravtal med mera. ska också kunna meddela de före- lägganden som behövs för att förmå den utländska investeraren respektive det företag som är föremål för investeringen att till- handhålla utredning och ge det tillträde till lokaler och liknande och som behövs för utredningen. Om aktörerna ändå obstruerar och vägrar att lämna ut information eller att ge tillträde till lokalerna, kan tvångsåtgärder behöva användas. Det kommer sannolikt vara sällan som tvångsåtgärder behöver tillgripas. Det kan dock uppstå situa- tioner när det finns anledning att agera snabbt, och tvångsåtgärder i form av handräckning kan då behövas. Det bör därför finnas en möjlig- het för granskningsmyndigheten att få begärd information samt tillträde till lokaler. Det bör alltså införas en bestämmelse i den nya lagen som ger granskningsmyndigheten en möjlighet till biträde av myndighet som har befogenhet att använda tvångsåtgärder. Gransk- ningsmyndigheten bör därför kunna begära handräckning av Krono- fogdemyndigheten. Vid sådan handräckning bör bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, avhysning eller avlägsnande gälla. Det kan antas att handräckning kommer att kunna användas bara i begränsad omfattning mot den utländska investeraren eftersom denne inte kommer att finnas i . Möjligheten bör dock finnas. Handräckning ska kunna användas även mot det företag som är föremål för investeringen. Det är rimligt att anta att handlingar i form av avtal eller andra underlag för investeringen som innehåller behövlig information kommer att kunna finnas där. 12.6.4Beslut om föreläggande ska få överklagas till Förvaltningsrätten i Förslag: Beslut om föreläggande ska få överklagas till Förvalt- ningsrätten i . Ett beslut om föreläggande som fattas av en myndighet är ett för- valtningsbeslut.