sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — Detta är dock något som inte vi inte kan belägga, och vi menar därför att frågan om samordnings- förbundens betydelse för målgruppen ytterligare behöver utredas. 7.3Stöd för återgång i arbete genom samordningsförbund Bedömning: Samordningsförbunden kan spela en viktig roll för de individer som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom, som står långt ifrån arbetsmarknaden och som behöver omfattande stöd för att kunna återgå i arbete. Effekter av insatser som finan- sieras av samordningsförbund behöver dock följas upp och Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa utvärderas med systematik, något som framförts av flertalet tidi- gare utredningar. Kunskap om effektiva insatser behöver spridas i högre utsträckning och förutsättningarna för att effektiva insatser ska kunna bedrivas med långsiktighet behöver stärkas. Samordningsförbundens uppgift är att finansiera insatser för indivi- der som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser för att de ska uppnå eller förbättra förmåga att utföra förvärvsarbete, samt stödja samverkan mellan samverkansparterna.36 Samordningsför- bund består av fyra parter, kommun, region, Arbetsförmedlingen och . fanns 83 samordningsförbund. Totalt ingår 260 av 290 kommuner i något förbund. Samordnings- förbunden finansieras gemensamt av kommun, region och staten. Staten står för hälften av finansieringen och kommunerna och region- erna står för en fjärdedel vardera. Samordningsförbundens tilldelade medel har i genomsnitt legat mellan sex och –2015.37 var 32 715 deltagare registrerade i individinriktade insatser. Av dessa hade offentlig försörjning, det vill säga ersättning från a-kassa, , eller kommunen. Vid insatsstart uppbar av deltagarna försörjningsstöd, av del- tagarna uppbar sjukpenning eller rehabiliteringspenning och 17 pro- cent uppbar aktivitetsstöd.38 Inspektionen för socialförsäkringen fick 2017 i uppdrag av regeringen att utvärdera samordningsför- bundens verksamhet.39 Inspektionen för socialförsäkringen har pub- licerat två rapporter inom ramen för uppdraget. I den första rap- porten, som kom , granskas samordningsförbundens organisering och verksamhet40. Den andra rapporten beskriver effekterna av samordningsförbundens verksamhet på kommunnivå41. 36Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 37Inspektionen för socialförsäkringen (2019), någon skillnad? En analys av samordningsförbund –2010. ISF Rapport 2019:04. 38Försäkringskassan (2018), Svar på regeringsuppdrag Rapport – Redovisning av målgrupper och resultat av de insatser som finansieras av samordningsförbund , s.16. Uppdrag angående utvärdering av samordningsförbundens verk- samhet. diarienummer S2017/02622/SF (delvis). 40Inspektionen för socialförsäkringen (2019), Samordningsförbundens organisering och verk- samhet. En granskning av samordning av rehabiliteringsinsatser. ISF Rapport 2019:1. 41Inspektionen för socialförsäkringen (2019), någon skillnad? En analys av samordningsförbund –2010. ISF Rapport 2019:04. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa publiceras en rapport om effekterna av samord- ningsförbundens verksamhet på individnivå. Inspektionen för socialförsäkringens granskning visar att unga är den vanligaste målgruppen för förbundens insatser. Inspektionen för socialförsäkringens bedömning är att det dels beror på att regeringen gett och Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla stödet till ungdomar med aktivitetsersättning och dels att ungdomsarbetslösheten har varit hög . Då det gäller de individinriktade insatserna är de vanligaste insatserna sådana som syftar till att individen efter insatsen ska börja eller fort- sätta arbeta eller studera, och insatser som ska förbereda individen att kunna ta nästa steg i återgången i arbete. De insatser som ska stödja samverkan mellan medlemmarna kan till exempel handla om kartläggningar av målgrupper, kompetensutveckling och att skapa bra relationer mellan handläggare hos medlemmarna. I den ISF- rapport som beskriver förbundens verksamhet på kommunnivå kon- stateras att förbunden gör skillnad. Analysen visar bland annat att inom kommuner som är med i ett samordningsförbund minskar andelen individer med sjukpenning, andelen individer med sjuk- eller aktivitetsersättning ökar och att andelen män i dessa kommuner som går från Arbetsförmedlingen till arbete ökar.42 Inspektionen för socialförsäkringens bedömning är att samordningsförbunden kan spela en avgörande roll för individer med komplex problematik, men att det är viktigt att utveckla SUS43, det system inom vilket samord- ningsförbundens registrerar sin verksamhet för att avgöra om in- satserna som finansieras når avsedd effekt.44 Av Inspektionen för socialförsäkringens rapport organisering och verksamhet framgår att det är svårt att få medlemmarna i ett förbund att ta över insatser när förbundets finansiering av verksamheten upp- hör. Det i sin tur kan leda till att projekt läggs ned och att invester- ingar i metodutveckling och individer inte tas tillvara.45 Inspektionen för socialförsäkringen anser att det ska finnas en målsättning om att 42Inspektionen för socialförsäkringen (2019), någon skillnad? En analys av samordningsförbund –2010. ISF Rapport 2019:04,15. 43Sektorsövergripande system för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. 44Inspektionen för socialförsäkringen (2019), någon skillnad? En analys av samordningsförbund –2010. ISF Rapport 2019:04, s. 79. 45Inspektionen för socialförsäkringen (2019), Samordningsförbundens organisering och verk- samhet. En granskning av samordning av rehabiliteringsinsatser. ISF Rapport 2019:1, s. 174. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa varje insats som påbörjas ska kunna implementeras i någon av med- lemmarnas ordinarie verksamhet och att en sådan målsättning ska vara klarlagd vid tiden för styrelsens beslut om insats. Inspektionen för socialförsäkringen anser även att det är en utmaning för för- bunden att säkerställa att det finns långsiktig finansiering av fram- gångsrika insatser som befinner sig gränslandet mellan två eller flera myndigheter. Av svar på Inspektionen för social- försäkringens rapport framgår dock att myndigheten inte ser några hinder i att samordningsförbund står för en långsiktig finansiering av insatser som befinner sig i gränslandet mellan aktörernas upp- drag.46 Inspektionen för socialförsäkringens slutsats av granskningen är också att det finns skäl att se över myndigheternas instruktioner gällande uppdraget att samverka, med anledning av att granskningen visar att det finns en utbredd uppfattning om att de statliga myn- digheternas vilja och förmåga att bidra med medarbetare i samverkan i har minskat. I detta sammanhang tar Inspektionen för social- försäkringen särskilt upp att 2018 reviderat sina riktlinjer för hur ska bedriva samverkan genom samordningsförbund. De reviderade riktlinjerna förtydligar på vilket sätt medarbetare på kan medverka i en insats som finansieras av ett förbund. Inspektionen för socialförsäkringens granskning visar att de reviderade riktlinjerna har tolkats på olika sätt inom och på en del ställen i landet har tolk- ningen av riktlinjerna inneburit att samverkanpåverkats negativt. förklarar i sitt svar på rapporten att skälet till revi- deringen av riktlinjerna var att det framkommit att medarbetare på haft arbetsuppgifter i insatser finansierade av sam- ordningsförbund som legat utanför myndighetens uppdrag. Försäk- ringskassan har internt förtydligat att det som Försäkrings- kassans medarbetare kan göra inom ramen för insatser finansierade av samordningsförbund, är att samordna individers behov av rehabi- litering eller informera om socialförsäkringen, det vill säga sådant som ligger inom ramen för medarbetarnas ordinarie arbetsuppgifter hos . anger vidare att de natio- nella parterna är överens om att arbetsuppgifter som utförs av med- arbetare från respektive aktör ska ske inom ramen för respektive 46Försäkringskassan (2019) Svar på . Rapport 2019:1 Samordningsförbundens organisering och verksamhet, s. 1. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa aktörs uppdrag.47 Arbetsförmedlingen rekommenderar i sin rapport förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen att: Arbetsförmedlingen och bör utreda ändamålsenliga samverkansformer, inklusive förslag om hur samordningsförbund kan slås ihop till större och färre förbund. På så sätt skulle samverkan effek- tiviseras och blir mer ändamålsenlig.48 Utredningen har träffat flera samordningsförbund, och de problem som beskrivs i Inspektionen för socialförsäkringens rapport beträf- fande svårigheterna att få insatser som bedöms vara framgångsrika att implementeras hos någon av aktörerna, har också framkommit i utredningens möten med samordningsförbund. I möten med sam- ordningsförbund har det också framkommit att förbunden upplever att myndigheterna, och då framför allt , har minskat sin medverkan i förbundens insatser. Dialog med tre samordningsförbund hade vi en dialog med företrädare för tre samord- ningsförbund. Vid mötet framkom att företrädarna för de deltag- ande samordningsförbunden ser ett behov av en nationell struktur och form för uppföljning och utvärdering av förbundens insatser. Förbunden har i uppdrag att följa upp och utvärdera rehabiliter- ingsinsatserna49, men det saknas en struktur för att ta om hand den kunskap om genereras genom förbundens arbete, vilket leder till att kunskap om effektiva metoder inte sprids med systematik. Detta i kombination med att många av individinsatserna bedrivs i projekt- form, och inte får fäste hos någon av aktörerna leder till att det är svårt att på en övergripande nivå få kunskap om effekterna av sam- ordningsförbund. Vid mötet framkom även att insatser som finan- sieras av samordningsförbund paradoxalt nog kan ses som konkurre- rade i relation till de finansierande aktörernas egna insatser. 47Försäkringskassan (2019) Svar på . Rapport 2019:1 Samordningsförbundens orga- nisering och verksamhet. 48Arbetsförmedlingen (2019), Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen. Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag, s. 19. 49Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa Inspektionen för socialförsäkringens pågående granskning av sam- ordningsförbunden kommer bidra till kunskap om på vilket sätt insatser inom ramen för samordningsförbunden behöver utvecklas för att förbunden ska kunna utgöra ett än mer ändamålsenligt stöd till för individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsin- satser. Utredningens bedömning är att samordningsförbunden spelar en viktig roll för de individer som står långt ifrån arbetsmarknaden och som behöver omfattande stöd. Utredningen anser också att förbunden i högre utsträckning än behöver finansiera likvär- diga insatser. Under utredningens gång har vi tagit del av informa- tion som visat på att inriktningen mellan förbunden skiljer sig åt, en del förbund finansierar nästan uteslutande individinsatser och en del förbund finansierar insatser på strukturell nivå. Individer som står långt ifrån arbetsmarknaden och som har behov av stöd finns i hela landet och att förbundens inriktningar skiljer sig åt kan betyda att det finns risk för att individer på olika ställen i landet med behov av samordnade rehabiliteringsinsatser inte får likvärdigt stöd. finns det, som några av aktörerna som vi haft dialog med påpekat, svårigheter att få kunskap om huruvida målgruppen för insatser enligt lagen om finansiell samordning erbjuds likvärdiga insatser över landet. Det finns även svårigheter att utvärdera och följa upp de insatser som finansieras av samordningsförbund. Skälen till att det är svårt att få kunskap om likvärdiga insatser beror på att kommuners behov av att samordningsförbunden ska finansiera in- satser skiljer sig åt. Exempelvis kan en kommun i ordinarie verk- samhet erbjuda insatser som i en annan kommun finansieras av ett förbund. Det i sin tur betyder att individer i olika kommuner kan erbjudas likvärdiga insatser men att insatserna finansieras på olika sätt. För att utreda om individer erbjuds likvärdigt stöd så kan man inte bara se till insatser som finansieras av förbund, utan man måste se till alla de insatser som erbjuds individen av olika aktörer. Då det gäller uppföljning och utvärdering har vi fått information om att Nationella rådet är i färd med att ta fram en stödstruktur för upp- följning och utvärdering. På samma sätt som det är svårt att få kun- skap om likvärdighet i utbud av insatser är det svårt att följa upp och utvärdera förbundens insatser på en övergripande nivå, eftersom de behov insatserna var tänkta att möta springer ur lokala behovs- Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa En av fördelarna med samordningsförbunden är just att de att de kan anpassa insatser utifrån de lokala förutsättningarna, men likvärdigt stöd till dessa individer behöver finnas i hela landet, oavsett lokala förutsättningar. Vi bedömer vidare att det är problematiskt att insatser som har goda resultat inte integreras i ordinarie verksamhet. Inspektionen för socialförsäkringen och har olika uppfattningar om det är möjligt att förbunden långsiktigt driver projekt/insatser som ligger i gränslandet mellan aktörernas uppdrag, och detta är något som behöver klargöras. 7.4Europeiska socialfonden (ESF) finansierar projekt som stödjer individer åter till arbete En del insatser för att stödja individer till arbete finansieras av den Europeiska socialfonden (ESF) som är EU:s verktyg för att skapa fler och bättre jobb i . Varje medlemsland har förvaltnings- organisationer som ser till att pengarna används i enlighet med både EU:s strategier och den nationella politiken. Den nuvarande pro- gramperioden löper . Det svenska programmet har tre programområden och inom ramen för området Ökade övergångar till arbete finansierar fonden projekt för arbetslösa med sammansatt problematik och för arbetslösa som står långt från arbetsmarknaden. Insatserna i programområdet ska bidra till att personer som står långt ifrån arbetsmarknaden utvecklas, kommer i arbete eller kom- mer närmare arbetsmarknaden. En av målgrupperna för program- området är individer som är arbetslösa alternativt står långt ifrån arbetsmarknadens och är eller har varit sjukskrivna och har behov av stöd för återgång i arbete. Enligt skriften i är insatser som bygger på och främjar samverkan är viktiga för detta mål. Arbetsförmedlingen nämns särskilt som en aktör med vilken samverkan ska prioriteras och även andra viktiga aktörer nämns exempelvis enskilda kommuner och landsting, arbetsmark- nadens parter och . Här nämns också exempel på insatser: arbetslivsinriktade rehabiliterings- eller platsförmedlings- insatser från Arbetsförmedlingen i samverkan med sociala insatser från kommunen, medicinska insatser från hälso- och sjukvården, Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa individersättning via , insatser inom den ideella sektorn.50 Arbetsförmedlingen har i uppdrag att i en särskild rapport i samband med myndighetens årsredovisning redovisa sin med- verkan i socialfondsprogrammet under programperioden.51 Försäk- ringskassan har i uppdrag att i en särskild återrapport i samband med årsredovisningen till regeringen redovisa sitt delta- gande i genomförandet av socialfondsprogrammet med en slutredo- visning 2022. ska bland annat redovisa erfaren- heter och lärdomar av programmet som myndigheten bedömer vara av betydelse för dess verksamhet. projektenga- gemang fram till och med var deltagande i 83 projekt av totalt 474 projekt52. ESF-finansierade projekt mellan och och andra aktörer sker även inom ramen för samord- ningsförbund. var 8 samordningsförbund ägare till 13 ESF-projekt samt 23 samordningsförbund medfinansiärer i totalt 26 olika projekt.53 50Svenska ESF – rådet. Europeiska socialfonden i . Program för investering i tillväxt och sysselsättning 2014–2020. 51Regleringsbrev 2019 avseende Arbetsförmedlingen. 52Försäkringskassan (2018), Svar på regeringsuppdrag. Rapport – Redovisning av målgrupper och resultat av de insatser som finansieras av samordningsförbund . 53Arbetsförmedlingen (2019), Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen. Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag, s. 269. 8.1Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens syfte •Att det med sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ska avses den process som börjar då individens arbetsförmåga blir nedsatt på grund av sjukdom och pågår till dess att individen återfått arbetsförmåga och därmed kan återgå i, eller kan söka, arbete eller då det konstateras att arbetsförmåga inte kan återfås. •Att sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens syfte ska vara att individen ska återfå arbetsförmåga och därmed kunna återgå i, eller kunna söka, arbete. Skäl till rekommendationen: Stödet till individen utgörs av aktö- rernas samlade insatser. Aktörernas syn på sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen skiljer sig åt och det saknas en gemen- sam definition av processen och dess syfte. Vi utvecklar resonemang om processens definition och syfte i avsnitt 1.2. Studier av samver- kan, som redogörs för i avsnitt 4.2 visar på betydelsen av att samver- kande parter har samsyn om syftet med samverkan. Det är viktigt att sådan samsyn etableras på alla organisatoriska nivåer hos de aktörer som samverkar i processen. Alternativet, att aktörerna som ska stödja individen, har olika syn på det gemensamma syftet och på processens definition riskerar snarare att utgöra ett hinder för samverkan och därmed för det stöd som aktörerna kan ge individen. Vår bedömning är att samsyn om vad som avses med sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessen, och vad processen ska leda till, stärker förutsättningarna för dialog och samverkan i processen. En definition av processen är också en viktig utgångspunkt för utred- ningens rekommendation om samverkan för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess som beskrivs i avsnitt 8.2. 8.2Uppdrag att samverka för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess •Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, , Arbets- miljöverket och Myndigheten för arbetsmiljökunskap ges i upp- drag att samverka för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess i syfte att stödja individen att återfå arbets- förmåga så att hen kan återgå i, eller söka, arbete. •Försäkringskassan ges i uppdrag att samordna samverkan mellan aktörerna för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabili- teringsprocess med syfte att individer ska återfå arbetsförmåga och kunna återgå i, eller kunna söka, arbete. Med sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessens aktörer avses , , och Myn- digheten för arbetsmiljökunskap, SKR som företrädare för hälso- och sjukvård och för , , Arbetsgivar- verket och som företrädare för arbets- givarna, samt företrädare för Nationella rådet för finansiell samordning. Även fackförbunden LO, TCO och ska med- verka i samverkan. Skäl till rekommendationen: Utredningen bedömer att nuvarande lagar, förordningar och de uppdrag som ges myndigheterna i regler- ingsbrev och i regeringsuppdrag inte är tillräckliga för att myndig- heterna på eget initiativ ska samverka för att sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen ska stödja individen åter till arbetsförmåga och arbete. Myndigheternas skyldigheter att samverka på strukturell nivå uttrycks i allmänna ordalag i lag och förordningar, och de spe- cifika uppdrag som ges en eller flera myndigheter inom ramen för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen riktas mot delar av pro- cessen, snarare än mot processen som helhet (vi redogör för detta i avsnitt 4.3). Av förvaltningslagen framgår att: En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myn- digheter.1 I avsnitt 4.3.1 redogör vi för de myndighetsinstruktioner som rela- terar till samverkan. I instruktionerna för , Social- styrelsen, Arbetsförmedlingen och framgår att myndigheterna: ska samverka med varandra i syfte att uppnå en effektiv användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet.2 och Arbetsförmedlingen ska med samma syfte: träffa överenskommelse med kommun, landsting eller Arbetsförmed- lingen samt bedriva finansiell samordning enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Förordning (2016:11).3 Begreppet rehabiliteringsområdet i ovan nämnda instruktion upp- fattas som otydligt och i utredningens dialog med myndigheterna framkommer att begreppet inte relateras till samverkan för en väl- fungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess. Snarare upp- fattar vi att instruktionen tolkas som att handla om effektivt använ- dande av resurser för rehabiliteringsinsatser. Nuvarande instruktion bidrar därmed inte till tydlighet i fråga om gemensamt ansvar för samverkan, som främjar helhetssyn och motverkar stuprörstänkande i processen. Vår bedömning är att nuvarande instruktion behöver kompletteras med en uppgift att samverka för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess i syfte att stödja individen att återfå arbetsförmåga så att hen kan återgå i, eller söka, arbete. I regeringens proposition 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag framgår att det är av vikt att myn- digheternas samverkan sker inom de respektive myndigheternas eget 18 § förvaltningslag (2017:900). 214 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, 7 § förordning (2007:913) med instruktion för , 3 § tredje stycket förordning (2009:1174) med instruktion för , 12 § förordning (2015:284) med instruktion för . 35 § tredje stycket förordning (2009:1174) med instruktion för , 14 § för- ordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Bestämmelsen om samverkan ska inte ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndig- hets verksamhetsområde. Av propositionen framgår dock att: Detta utesluter inte att man i specialförfattningar eller i för- ordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter.4 Mot bakgrund av ovanstående anser vi att ett förtydligande om att samverkan mellan de berörda myndigheterna och sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer, som inte är myndigheter, ska skrivas in i myndigheternas instruktioner. Med anledning av För- säkringskassans centrala roll i sjukskrivnings- och rehabiliterings- processen bedöms myndigheten vara den aktör som ska samordna samverkan på nationell nivå. Vi menar också att de fackliga organisa- tionerna LO, TCO och är aktörer som bör medverka i sam- verkan. De företräder, genom sina medlemmar, många individer och har därmed ett viktigt individperspektiv som bör beaktas i sam- verkan. Vi bedömer vidare att Nationella rådet för finansiell samord- ning bör medverka i samverkan.