sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — 44Till exempel baserat på historiska utsläpp eller i förhållande till produktion baserat på någon form av riktvärde. För drivmedel kan det handla om en viss gratistilldelning av utsläppsrätter per energienhet eller volymenhet sålda drivmedel. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel parallellt verkande styrmedel för bland annat teknikutveckling och de åtgärder som genomförs i systemet minskar åtgärds- kostnaderna, och pressar priset nedåt. Större påverkan på drivmedelspriset med utsläppsrätter än reduktionsplikt Vid en jämförelse mellan en reduktionsplikt och ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett perspektiv i vilken utsträckning som åtgärdskostnaderna för utsläppsminskningar slår igenom på driv- medelspriset. En reduktionsplikt där reduktionskraven är relativt låga kan ge starka incitament till utsläppsreduktioner genom driv- medelsbyte utan att effekten på drivmedelspriset blir så hög. Reduk- tionspliktsavgiften i är 5 respektive per kg kol- dioxid vilket sätter ett tak för vilka reduktionskostnader som plikten tvingar fram.45 Så länge som dessa reduktionskostnader enbart på- verkar en liten del av drivmedelsvolymen blir dock påverkan på driv- medelspriset begränsad. Motsvarande reduktionskostnader inom ett utsläppshandelssystem ger väsentligt högre prispåverkan om ut- släppsrätter krävs för drivmedlens fulla utsläpp. När vi närmar oss de reduktionsnivåer som krävs för utfasning kommer dock denna skillnad att försvinna eftersom reduktionskostnaderna då omfattar hela drivmedelsvolymen även med en reduktionsplikt. En möjlig mekanism för att inledningsvis hålla nere prispåslaget på drivmedel är att ha en generös tilldelning av utsläppsrätter , detta sker dock till priset av högre kumulativa utsläpp. Även en fördelning av en given mängd totala utsläppsrätter så att en stor andel tilldelas i början av perioden kan hålla nere priset genom att likviditeten på marknaden kan öka. Inom EU ETS har fri tilldelning använts för att kompensera industrier som bedömts vara särskilt utsatta för internationell kon- kurrens. Även om utsläppsrätterna då tilldelas gratis har de ett värde för företagen eftersom de kan säljas vidare. Denna alternativkostnad för utsläppsrätterna kan förväntas föras vidare på konsumentpriset eftersom de innebär en högre rörlig produktionskostnad, men i hur stor utsträckning detta sker beror på priskänsligheten hos konsu- menterna och konkurrensvillkoren på marknaden. 45Nuvarande reduktionspliktsavgift 2021. Möjlighet finns att höja denna per kg i lagstiftningen. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel perspektiv bör fri tilldelning därmed inte minska prispåslaget på drivmedel men empiriska analyser visar att andelen av kostnaden som förts vidare till konsumenter varierar både mellan sektorer och studier.46 Analyser av EU ETS har exempelvis visat att den fria tilldelningen av utsläppsrätter för elproduktionen har lett till högre vinster på konsumenternas bekostnad i form av högre elpriser47. Under antagandet att de flesta drivmedelskonsumenter inte kan köpa drivmedel av leverantörer utanför ett utsläppsrättssystem, kommer gratis tilldelning av utsläppsrätter till drivmedelsleveran- törer inte leda till substantiellt lägre prispåslag på drivmedlen än om utsläppsrätterna fullt ut auktioneras eller säljs. En fri tilldelning baserat på historiska utsläpp (grandfathering) eller någon annan princip som kan gynna vissa drivmedelsleverantörer framför andra skulle sannolikt även kräva statsstödsgodkännande. Om gratis till- delning i stället sker i form av att tilldelning av utsläppsrätter upp till en viss referensnivå48 (i förhållande till energimängd eller volym) kräver systemet inget statsstödsgodkännande. Däremot kommer gratis tilldelning sannolikt inte att ge lägre drivmedelspriser heller i detta fall. Diskussioner pågår kring ett system med utsläppsrätter för transportsektorn på EU-nivå Utsläpp som härrör från användningen av fossila drivmedel kan inkluderas i ett system med överlåtbara utsläppsrätter och däri- genom begränsas av ett EU-gemensamt utsläppstak på i huvudsak två olika sätt. Endera kan utsläpp från användning av fossila driv- medel anslutas till EU:s nuvarande utsläppshandelssystem (EU ETS) eller så kan ett nytt separat utsläppshandelssystem inom EU skapas för de utsläpp som ligger inom medlemsstaternas åtag- anden enligt EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR), i den s.k. ESR-sektorn. I pågående analyser av hur EU ETS respek- tive ESR-förordningen ska skärpas49 ingår ovan nämnda varianter. 46Se CE Delft (2016) för en överblick av estimat för olika sektorer och studier. 47Se et al., (2018) s. 3 för exempel på sådana studier. 48I likhet med gratistilldelningen av utsläppsrätter till viss verksamhet i EU ETS. 49Inom ramen för det s.k. ”fit for 55”-paketet som är en del av EU:s gröna giv, se kapitel 3. Förslagen ska läggas fram . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Kommissionens ordförande uttalade att kommissionen planerar att lägga fram förslag om en utvidgad utsläppshandel där även utsläpp från vägtransporter och energianvändning i bostäder och lokaler (byggnader) ingår. Inledningsvis kan det nya utsläppshandelssystemet för vägtrans- porter och byggnader komma att utformas som ett angränsande system till nuvarande EU ETS men kan de två (eventuellt tre51) systemen komma att sammanlänkas allt mer.52 Kommissionen ser viktiga fördelar med att inrätta ett EU-system för utsläppshandel där även fossila drivmedel ingår. Ett sådant system skulle öka kost- nadseffektiviteten och förenkla administrationen i det fortsatta genomförandet av EU:s gemensamma strategi för att nå klimatmålen i unionen till 2030 och 2050 och även ge en säkrare måluppfyllelse mot de EU-gemensamma målen jämfört med nuvarande styrning.53 som kommissionen ser flera fördelar med att inrätta ett utsläppshandelssystem där även vägtransporterna (och arbets- maskinerna) ingår konstaterar man också att ett sådant styrmedel inte hanterar alla barriärer och marknadsmisslyckanden som uppstår när nya lågutsläpps- och nollutsläppsåtgärder ska komma på plats. Andra kompletterande styrmedel behövs för att investeringar i teknik under utveckling och i infrastruktur ska genomföras och för att exempelvis låginkomsthushåll ska kunna ha råd med de investe- ringar som kan krävas. För transportsektorn framhåller kommissionen därför det som särskilt centralt att koldioxidkraven på nya fordon skärps i ytter- ligare steg och att de redan satta nivåerna 2030 revideras för att utbudet av fordon med särskilt låga utsläpp i alla fordonskategorier ska säkras och för att fordonsflottan ska kunna nå nollut- släppsnivåer. Parallellt med ett handelssystem och de skärpta kol- dioxidkraven behöver även ytterligare möjliggörande styrmedel utvecklas och skärpas enligt kommissionens analys.54 Enligt kommissionen handlar det om att utveckla tillämpningen av vägavgifter enligt Eurovinjettdirektivet, investeringar i laddinfra- struktur och tankställen för förnybara drivmedel inklusive vätgas 50Euroactiv . /section/energy/news/eu-carbon-market-will- be-extended-to-buildings-and-transport-von-der-leyen-confirms/. 51Om två separata utsläppstak inrättas för vägtransporter respektive byggnader. 52Euroactiv . /section/transport/news/eu-to-launch-adjacent- carbon-market-for-transport-buildings/. 53Se COM(2020) 562 final s. 13–16 och SWD (2020) 176 final av . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel samt olika åtgärder för att möjliggöra en transporteffektivare mobi- litetsutveckling. Den sistnämnda inriktningen vidareutvecklades av kommissionen i strategin för hållbar och smart mobilitet i EU.55 Kommissionen analyserar även i arbetet med ”fit-for 55”-paketet, vilken en lämplig tidpunkt skulle kunna vara för att sätta ett stopp- datum för introduktion av nya bilar med förbränningsmotor även på EU-nivå, se kapitel 11. Kommissionen bedömer att ett inrättande av ett utsläppshandels- system där även fossila drivmedel ingår behöver genomföras genom en s.k. uppströmslösning, i vilken främst drivmedelsbolagen (olje- bolagen) blir ansvariga för inköp och redovisning av utsläppsrätter i förhållande till de utsläpp de orsakat genom försäljningen av fossila drivmedel på EU-marknaden. Kommissionen menar även att tidi- gare erfarenheter talar för att ett nytt eller utvidgat handelssystem behöver genomföras i steg med en inledande pilotperiod. erfarenheter pekar mot att taket i systemet inledningsvis kan komma att hamna högt och de inledande priserna därmed bli låga. Kommis- sionen räknar genomgående i konsekvensanalysen med att medlemsstaterna kommer behålla sina nationella drivmedels- och bränsleskatter och att det tillkommande utsläpps- rättspriset därmed kommer leda till högre priser på drivmedel och bränslen för uppvärmning. Inkludering av utsläppen från fossila drivmedel i EU ETS Ett sätt att placera transportsektorn och övrig användning av fossila drivmedel i ett system för överlåtbara utsläppsrätter vore att direkt inkludera dem i EU:s befintliga utsläppshandelssystem (EU ETS). Detta system, som infördes , riktar sig främst mot stora punktkällor, men även flygverksamhet inom EU ingår i systemet. Sammanlagt täcker EU ETS av utsläppen av växthusgaser i EU. Att ansluta vägtransporter till EU:s handelssystem har disku- terats tidigare.57 Kommissionen har, i samband med arbetet att före- slå skärpningar av EU:s klimatmål till 2030, analyserat konsekvens- erna av att ansluta inte bara transportsektorn utan även utsläpp 55COM (2020)789 final av . 56SWD (2020) 176 final av . 57Se t.ex. (and (2006), Kågeson m.fl. (2008). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel kopplade till byggnaders energianvändning (berörs de byggnader som försörjs av fjärrvärme) till det befintliga systemet.58 En fortsatt analys av en sådan förändring ingår alltså i kommis- sionens konsekvensanalys av de lagförslag som ska tas fram för hur EU ska nå ett skärpt klimatmål 2030.59 En risk med att inkludera transportsektorn direkt i EU ETS är dock att den lägre priselasticiteten i sektorn skulle leda till höga priser i utsläppshandelssystemet, vilket skulle kunna bli problema- tiskt för den konkurrensutsatta industrin. Förutom att detta på- verkar lönsamheten i europeisk industri finns en påtaglig risk för koldioxidläckage om industriproduktion flyttar från EU till länder som saknar motsvarande reglering av utsläppen. Kommissionen arbetar även med att sjöfart inom och mellan EU- länder ska inkluderas i det nuvarande utsläppshandelssystemet samt att även flyg inom och mellan EES-länder fortsätter att ingå på det sätt som är fallet. För flyget kommer ett förslag till minskad fri tilldelning tas fram. Både för flyg och sjöfart utvecklas även riktade initiativ för att understödja en introduktion av förnybara drivmedel samt eventuella åtgärder på energiskatteområdet. Ett separat system för utsläppen från nuvarande ESR-sektorn Kommissionen analyserar vid sidan av en direkt utvidgning av EU ETS att även inkludera ovan nämnda sektorer i en alternativ lösning där den nuvarande ESR-sektorn behålls, medlemsländernas respek- tive åtaganden skärps, som ett särskilt handelssystem, med ett separat tak, inrättas för fossila bränslen som används i trans- porter, bostäder och lokaler. Ytterligare ett alternativ kan handla om att det inrättas två nya system, ett för transporter och ett för bostäder och lokaler. Detta eller dessa två nya system är tänkta att bidra till att medlemsstaterna når sina respektive ESR-åtaganden. De nya handelssystemen kan tillsammans komma att bli ungefär lika stora som nuvarande EU ETS . Systemen skulle successivt kunna länkas sam- man alltmer till varandra men kan inledningsvis komma att ha skilda utsläppsrättspriser. 58Se COM(2020) 562 final av , SWD(2020) 176 final av den 59Inception Impact Assessment, Ref. (2020)6081605 29/10/2020. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Inkludering av fossila bränslen och drivmedel i ett EU-gemensamt handelssystem ökar kostnadseffektiviteten men säkerställer inte en svensk utfasning till 2040 Ett införande av ett utsläppshandelssystem i EU som omfattar användningen av fossila bränslen och drivmedel i ESR-sektorn (väg- transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler) och på olika sätt länkar till det befintliga utsläppshandelssystemet EU ETS skulle sammantaget kunna bidra till att skärpa EU:s gemensamma klimat- politik på ett effektivt sätt. Handelssystemets funktion, i kombina- tion med styrmedel som styr mot ytterligare teknikutveckling och adresserar andra marknadsmisslyckanden, innebär att det långsiktiga målet för de sektorer som ingår som helhet nås kostnadseffektivt. I många medlemsländer skulle även en utvidgning av utsläpps- handelssystemet leda till en högre direkt prissättning av koldioxid- utsläppen från vägtransporter och på utsläppen från bostäder och lokaler än . Medlemsländer som till exempel , riskerar dock att gå miste om potentiella skatteintäkter från framtida skatteökningar då intäkterna från försäljning av utsläppsrätter i stället kan komma att kanaliseras via EU:s olika stödfonder till andra fattigare medlems- länder. De nationella intäkterna till en nationell skatteväxling min- skar i . Några medlemsländer, däribland , har även infört specifika koldioxidskatter medan andra länder har högre energiskattenivåer, jämfört med EU-genomsnittet, men utan särskild koldioxiddifferen- tiering. Energiskatterna bidrar till ett betydande tillskott till med- lemsländernas finanser och kan därför inte enkelt tas bort om så skulle önskas. Att enbart lägga till ett utsläppsrättspris på dessa relativt skiftande skattenivåer mellan medlemsstaterna kan då för- stärka de skillnader som redan finns i hur starkt omställningstrycket är i de olika medlemsländerna.60 Länder som i likhet med i sina nationella klimatramverk siktar mot att fasa ut användningen av fossila drivmedel snabbare än EU i genomsnitt kommer även behöva ta ställning till hur man vill agera i förhållande till utsläppshandelssystemet som helhet, bland annat för att säkerställa att de utsläppsminskningar som genomförs 60Jfr motsvarande resonemang i avsnitt 8.2 av organisationen , Öko- Institut & Agora Energiewende (2020). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen i stället kan öka någon annanstans, utan att bidra till att utveckla förut- sättningarna för omställningen i hela systemet. Långsiktiga strate- gier för att undvika s.k. vattensängseffekter kan därför behöva ut- vecklas, exempelvis genom annullering av utsläppsrätter. Om utsläppshandelssystemet införs inom ramen för det nuvar- ande så finns det dock redan från start en möjlighet till nationell annullering av överskott som skulle kunna välja att tillämpa även i fortsättningen. Kombinationer av utsläppshandel och andra styrmedel i andra länder För utformningen av svenska styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 är det av intresse att titta närmare på hur några andra länder valt att kombinera system med utsläppsrätter för transportsektorn med andra styrmedel som mer direkt reglerar driv- medlens innehåll. Ett nationellt utsläppshandelssystem för trans- portsektorns utsläpp skulle kunna vara ett alternativ även för om ett EU-gemensamt system inte kommer på plats. Här är både styrmedelsmix och det införda systemet i av intresse. Även har aviserat ett införande av motsvarande system med utsläppshandel för transportsektorns kol- dioxidutsläpp. utsläppshandelssystem kombineras med ett antal parallellt verkande styrmedel En central komponent i den kaliforniska klimatstrategin är ett näst- intill ekonomiövergripande utsläppshandelssystem, där även trans- porterna ingår (se kapitel 3). Systemet trädde i kraft och om- fattar utsläppskällor som sammantaget står för av växthusgasutsläpp. Systemet inkluderar bland annat elproduktion, större industriella utsläppskällor, och drivmedel som används för transportändamål inom . Varje utsläppsrätt motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter och det totala antalet utsläppsrätter minskar gradvis . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel talsvis av den administrerande myndigheten, CARB.61 Priserna måste hamna inom en förutbestämd priskorridor med både golv- och takpris. Prisgolvet ligger på och taket på 2021. Priserna i korridoren höjs (realt) . Nuvar- ande priser () ligger relativt nära prisgolvet. Intäkterna från systemet går direkt till en fond för utsläpps- minskande projekt (greenhouse gas reduction fund). Minst 35 pro- cent av intäkterna ska investeras i projekt till fördel för missgynnade befolkningsgrupper och samhällen med låginkomsthushåll. Han- delssystemet är ett element bland flera i den kaliforniska strategin för hur utsläppen av växthusgaser ska minska till 2030. Utvecklingen av antalet utsläppsrätter i handelssystemet beräknas i förväg tillsammans med antaganden om vilka effekter övriga styrmedelsprogram i exempelvis transportsektorn kan kom- ma att bidra med . I transportsektorn är det främst regelverk och program för att successivt sänka koldioxidutsläppen från olika fordonskategorier och fasa in fordon med nollutsläpp (Program) som tillsammans med ett reduktionspliktsliknande styrmedel som stegvis minskar koldioxidintensiteten i de drivmedel som används (Low Carbon Fuel Standard) som sänker utsläppen i trans- portsektorn. Båda dessa styrmedelsprogram innehåller flexibiliteter och möjligheter till handel för att de uppsatta reduktions- respektive kvotnivåerna ska uppnås. Priserna som har uppstått i handelssystemet har inte påverkat utvecklingen i transportsektorn i så stor omfattning då marginalpriserna i de parallella programmen är betydligt högre.62 Den främsta effekten av handelssystemet har varit indirekt via fonden för utjämning av negativa fördelningseffekter och investe- ringar i klimatåtgärder, exempelvis i infrastruktur. Även LCFS- systemet bidrar till finansiering av laddinfrastruktur. Handels- systemet beskrivs som ett ”back-up styrmedel” som säkerställer att utsläppsmålen nås medan övriga styrmedel kompletterar, driver in och sänker kostnaderna för de teknikomställningar som kan krävas. 62Löfgren, Burtraw, och (2021) diskuterar i en policy brief erfarenheter av den kaliforniska bränslestandarden. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Ett nationellt handelssystem för fossila bränslen och drivmedel i I har ett nationellt utsläppshandelssystem som omfattar utsläpp från transporter och uppvärmning av bostäder införts . Priset på utsläppsrätterna är satta på förhand. Det inledande året säljs utsläppsrätterna till ett fast pris om per ton till bränsle- och drivmedelsdistributörerna, för att stegvis höjas till per ton. 2026 planeras att utsläppsrätterna ska auk- tioneras med ett minipris om och ett maxpris om , för att därefter säljas på auktion, eventuellt inom en priskorridor som slås fast 2025.63 Systemet omfattar enbart utsläpp från användning av fossila driv- medel och bränslen. Användning av biodrivmedel omfattas ej men regleras särskilt via den tyska reduktionsplikten, se nedan. Det nya styrmedlet innebär (i)att det nu sätts ett direkt pris på koldioxidutsläppen i ESR- sektorn. har tidigare inte infört någon direkt koldioxid- kompont i bränsleskatten på diesel, bensin och uppvärmningsbränslen. (ii)att det införs ett successivt sjunkande tak på de totala utsläppen, genom att antalet utsläppsrätter som säljs begränsas år . (iii)systemet innehåller flexibiliteter som innebär att utsläppsut- rymmet inom systemet kan bli större enskilda år om efterfrågan överskrider utbudet. Hur stor total mängd utsläppsrätter som ska säljas varje kalenderår bestäms föregående år. Mängden beror bland annat på hur utsläppen utvecklas i övriga sektorer som omfattas av ESR-åtag- ande. Om det skulle visa sig svårt att hålla användningen och ut- släppen från fossila drivmedel/uppvärmningsbränslen under den av- satta utsläppsmängden ett enskilt år kommer utsläppsenheter från andra EU-länder förvärvas av den tyska regeringen (inom ramen för den EU-gemensamma ESR-lagstiftningen64), eller andra flexibili- teter tillämpas (även det enligt ESR-lagstiftningen) så att ytterligare 63Clean energy wire, carbon pricing system for transport and , . /factsheets/germanys-planned-carbon-pricing-system- transport-and-buildings. 64Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt (ansvarsfördelnings- förordningen, ESR). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel utsläppsrätter kan säljas till bränsle- och drivmedelsdistributörerna på den tyska marknaden. kan priserna i systemet delvis komma att bestämmas genom att utsläppsrätterna auktioneras ut och ett tak (en kvot) sätts på de sammanlagda volymerna, som handel kan komma att genomföras även med andra EU-länder.65 Ambitionen är att priserna ska motsvara de priser som kan komma att gälla i det nuvarande utsläppshandels- systemet i EU, EU ETS. Bakom förslaget ligger också tankar om att styrmedlet skulle kunna tillämpas gemensamt inom EU eller i ett antal EU-länder tillsammans. Systemet har bland annat kritiserats för att vara en ”förtäckt” koldioxidskatt som det inte är tillåtet att regeringen fattar beslut om enligt den tyska konstitutionen. Intäkterna från systemet ska bland annat användas för att sänka den s.k. förnybartavgiften (EEG) som hushåll och andra mindre elkonsumenter betalar i . Intäkterna ska även kunna gå till andra kompensationsåtgärder samt finansiera ytterligare klimat- åtgärder. Parallellt med det nya handelssystemet införs och förstärks även andra styrmedel för att underlätta omställningen i transportsektorn och i bostäder och lokaler. Den tyska reduktionsplikten för drivmedel i transportsektorn ska bland annat revideras och delvis skärpas till 2030. Målet är att användningen av förnybar energi sammanlagt ska uppgå till 28 pro- cent av energianvändningen i transportsektorn 2030 och att växthus- gasreduktionen ska uppgå till . Hur resultatet faktiskt blir är osäkert eftersom systemet liksom REDII-direktivet tillåter an- vändning av multiplikatorer på olika sätt. En översiktlig analys pekar mot att styrmedlet, som även omfattar användning av förnybar el, kan mötas genom en ökad elektrifiering av transportsektorn plus en viss mindre ökning av användningen av biodrivmedel med låg mark- påverkan (avancerade biodrivmedel) som användningen av andra biodrivmedel begränsas med tak. 65Clean energy wire . Brennstoffemissionhandelsgesetz-BEHG och den beskrivning som görs av lagen i /factsheets/germanys-planned- carbon-pricing-system-transport-and-buildings. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Även utreder ett utsläppshandelssystem för transportsektorn Under 202166 har satt som mål att minska utsläppen i transportsektorn till 2030. En utredning pågår som bland annat ska utreda och förbereda hur ett system för överlåtbara utsläppsrätter skulle kunna införas för landets transportsektor (om inte motsvarande styrmedel införs på EU-nivå). I uppgiften ingår även att föreslå kompensationsåtgärder för hushållen. Uppdraget omfattar även att analysera om landets reduktionsplikt skulle kunna skärpas (för biodrivmedel och elektrobränslen) samt hur åtgärder för en transporteffektivare samhällsutveckling skulle kunna bidra till måluppfyllelse. Hur skulle ett nationellt svenskt system med överlåtbara utsläppsrätter kunna se ut? skulle på motsvarande sätt som i kunna skapa ett eget system för överlåtbara utsläppsrätter för endera enbart driv- medelsförsäljningen eller inkludera även andra delar av ESR-sektorn. system skulle även kunna sammanlänkas med andra EU- länders system för större gemensam effektivitet.