sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Det sagda kan dock i princip tillämpas även på en bedömning enligt , även om kriterierna för godtagbara nationella åtgärder (tekniska specifikationer) är något annorlunda formulerade där.90 Bedöm- ningen avser i bägge fall i huvudsak frågor om legitimt syfte, pro- portionalitet och god tro. I praxis har också klargjorts att balansen i princip är densamma i de två avtalen när det gäller avvägningen 88AB i (2007) punkten 215. För en ingående analys, se , G. (2016). 89Se US-Shrimp (1998) och , G. (2016) s. 20. 90Kriterierna har beskrivits ovan i avsnitt 15.7.2. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar mellan att undvika onödiga handelshinder å ena sidan och medlems- staters rätt att reglera och värna icke-handelsmässiga intressen å den andra.91 15.7.5Risk att förbudet skulle bedömas vara oproportionerligt eller diskriminerande Hur ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle bedömas ställt mot reglerna om legitima skäl är givetvis svårt att förutse, särskilt då direkt jämförbar praxis saknas. En så restriktiv åtgärd som ett förbud utgör ett avsevärt handelshinder, vilket ställer höga krav i proportionalitetsbedömningen. Graden av ambition på miljö- och klimatområdet har visserligen generellt sett lämnats till medlemslandet att fritt bestämma och klimatet som syfte väger tungt, vilket ökar det nationella handlingsutrymmet. Det är dess- utom osäkert om och hur en klimatåtgärds effekter ska bedömas och jämföras med alternativa åtgärder. WTO har som nämnts särskilt uttalat att sådana åtgärders effekter kan utvärderas först i längre tidsperspektiv och för samlade strategier snarare än enskilda åtgärder tagna för sig. Hänvisningen till klimat och minskade koldioxidutsläpp innebär dock inte att kravet på en reell och tydlig koppling mellan mål och medel kan bortses från. Det tilltänkta förbudet skulle rikta sig mot en viss typ av bilar, snarare än de drivmedel som orsakar koldioxid- utsläppen, vilket gör den kopplingen mindre uppenbar. Den globalt sammanlänkade bilmarknaden och begränsade storlek innebär dessutom att den totala effekten när det gäller koldioxid- utsläpp är osäker – ett förbud i skulle kunna medföra att fler bilar med förbränningsmotor skulle kunna säljas till andra markna- der. Skälen för ett nationellt förbud i ett klimatperspektiv är visser- ligen fler och mer komplexa, inbegripet att vara föregångsland, driva på ett teknikskifte osv. Det är dock inte säkert att WTO skulle gå så långt i analysen och i vart fall osäkert vilken vikt sådana skäl skulle tillmätas. Det finns med andra ord en risk att WTO skulle anse kopplingen mellan mål och medel vara alltför svag för att finna förbudet vara ”nödvändigt” och proportionerligt. I samma riktning talar det faktum att nya bilar och nybilsförsäljning i hög grad är 91Se (2014), punkterna 5.108–5.130 och 5.310–5.312 samt , G. (2016) s. 29. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar föremål för reglering och standardisering, såväl regionalt som glo- balt. Utfasningen av fossila drivmedel i personbilsflottan ingår i och politik på området, där ett av de huvudsakliga medlen är regleringen av nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp. Detta tillsammans med övrig EU-strategi på området skulle kunna bedömas som relevanta och mindre handelshindrande alternativ. De nämnda omständigheterna skulle också kunna leda till bedömningen att förbudet skulle missgynna länder som på alterna- tiva sätt vidtar åtgärder för minskade koldioxidutsläpp från sina fordonsindustrier (exempelvis genom att följa internationella regle- ringar på området) och en argumentation om att sådana alternativ är lika effektiva (sett till minskningen av de globala utsläppen). Det finns med andra ord en risk för att förbudet skulle bedömas eller i vart fall utmanas som godtyckligt eller orättfärdigt diskriminerande. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det finns flera omständigheter som gör det osäkert om ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle legitimeras enligt de inter- nationella handelsavtalen. Med det sagt ska noteras att handels- avtalen, eller i vart fall tolkningarna av de olika bestämmelserna, är dynamiska och till viss del styrda av rådande politiska och andra strömningar. Utrymmet för ett nationellt förbud kan därmed tänkas förändras. själva huvudavtalet som vägleder WTO, betonar strävan efter en hållbar utveckling, vilket medför att underordnade avtal ska tolkas i ljuset av detta.92 Vad som anses hållbart förändras naturligen i takt med ökad kunskap och fortsatt teknikutveckling. Denna utveckling går fort fram, inte minst när det gäller elektrifieringen inom vägtransporter. Synen på ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor kan fram till dess därmed hinna förändras avsevärt. En viktig faktor blir förstås också i vad mån EU-regleringen förändras. WTO ser överlag mer posi- tivt på regionala överenskommelser än enskilda nationella åtgärder. 92Avtalet om upprättande av (1994). Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar 15.8Vägar framåt – i första hand nollutsläppskrav på EU-nivå har i sitt meddelande om höj- ning av klimatambition aviserat sin avsikt att ”be- döma [...] förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden”.93 Vad denna bedömning kan mynna ut i regelmässigt återstår att se. Regelförändringar skulle kunna medföra harmoniserade krav som fasar ut nya bilar med för- bränningsmotorer och/eller ge medlemsstater ett större utrymme att sätta striktare krav nationellt. Utredningen förespråkar att i första hand aktivt verkar för EU-omfattande krav, företrädelsevis genom nollutsläppskrav för personbilar i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp eller snart därefter och . Detta utvecklas i kapitel 11. Inom ramen för harmonisering har kraven i förordningen spelat en stor roll när det gäller omställningen av personbilsflottan. Reglerna innebär i korthet krav på varje tillverkare, innebärande att de ge- nomsnittliga utsläppen av koldioxid från dennes flotta av nyregist- rerade bilar inte får överskrida ett årligt bindande utsläppsmål. Till- verkare som överskrider sitt utsläppsmål är skyldiga att betala sanktionsavgift. Reglerna innehåller även en definition av utsläpps- fria och utsläppssnåla bilar (räknat efter utsläpp i avgasröret) samt frivilliga kvoter för dessa. Reglerna är föremål för revidering och från flera håll förespråkas kraftigt skärpt reglering och utfasningskrav för nya bilar med förbränningsmotor vid ett visst årtal.94 Det senare skulle kunna ske genom att gränserna för koldioxidutsläpp gradvis sänks till noll. Reglerna gäller som nämnts visserligen genomsnittet i varje tillverkares flotta och inte enskilda bilar. Högre utsläpp än vad som kravställs påverkar därför inte enskilda bilars tillträde till marknaden, utan kan resultera i böter för tillverkare. Om reglerna skärps kraftigt och utmynnar i krav på nollutsläpp, uppnås dock samma resultat som ett förbud (förutsatt att bötesnivån är till- räckligt hög, så att tillverkare inte väljer böter framför kravupp- fyllelse). Reglerna skulle alternativt kunna revideras så att nuvarande 93COM (2020) 562 final av . 94Se bl.a. Transport & Environment (2021b) och ICCT (2020). Se även gemensamt upprop till av nio länder (däribland och ), The at , Non-paper - Transition to zero-emission light- duty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl). Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar frivilliga kvoter för utsläppsfria bilar görs tvingande och gradvis skärps . Parallellt pågår även revidering av EU:s avgaskrav för olika for- donskategorier (Euro-kraven).95 De tänkta nya kraven benämns med samlingsnamnet Euro 7 och ett förslag är tänkt att presenteras av . På sina håll ses dessa krav som en potentiell regleringsväg för att sätta så strikta krav att de i prak- tiken skulle innebära slutet för förbränningsmotorn vid ett visst år- tal.96 Som utvecklas i kapitel 11 ser utredningen dock att kraftiga skärpningar av avgaskraven innebär en svår balansgång. De berörda branscherna är på väg att genomföra en strukturomvandling mot olika typer av elektrifiering, vilket ”rätt” ställda krav skulle kunna påskynda. Å andra sidan finns risken för en kravnivå som medför att fordonsbranschen tvingas investera i ytterligare utveckling av motorteknik för fossila drivmedel. Det skulle i så fall kunna fördröja en övergång till eldrift. Inte minst mot denna bakgrund förespråkar utredningen, baserat på befintligt underlag, att EU-omfattande noll- utsläppskrav i första hand ställs inom ramen för förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. När det gäller alternativ på medlemsstatsnivå kan förändringar i typgodkännandeförordningen tänkas.97 Ett större handlingsutrymme för medlemsstater skulle kunna införas t.ex. genom att tillåta natio- nella avvikelser från reglerna om typgodkännande av miljöskäl eller specifikt av skäl som avser minskade koldioxidutsläpp. En jämförelse kan här göras med de EU-rättsliga reglerna om godkännande- förfarande av genmodifierade organismer (GMO) och enskilda länders rätt att förbjuda sådana organismer grundat på nationella överväganden om miljöskydd.98 Undantagsmöjligheten skulle även kunna begränsas till att enbart gälla vid s.k. fördjupat samarbete, med vilket avses att en grupp om minst nio medlemsstater inför en gemensam åtgärd.99 95Kraven avser hälsopåverkande utsläpp och beskrivs ovan i avsnitt 15.6.3. 96Transport & Environment (2020). 97Förordningen beskrivs i avsnitt 15.6.3 ovan. 98Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/412 av om ändring av direktiv /18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier. Se även de et al., (2017) s. 326 ff. 99Förfarandet innebär att de samarbetande medlemsstaterna integrerar eller samarbetar inom ett politikområde, utan att övriga medlemsstater måste delta. Samarbetet innebär inte några utökade befogenheter utöver de som tillåts i . Tillstånd till fördjupat samarbete Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar Som nämnts förespråkar utredningen dock i första hand en EU- omfattande reglering, vilket behandlas närmare i kapitel 11. En sådan bedöms ha klara fördelar ur såväl klimatsynpunkt som ur ett inre marknads-perspektiv. Som också nämnts föreslår utredningen på nationell nivå i första hand ett riksdagsbundet mål om enbart noll- utsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar i före- ning med vissa styrmedelsförändringar. Även dessa förslag behand- las i kapitel 11. En EU-omfattande reglering har också fördelar i förhållande till den internationella handelsrätten. Utrymmet för nationella handels- hindrande åtgärder har behandlats i avsnitt 15.7 ovan. Även vid en reglering som berör hela EU behöver de internationella handelsav- talen beaktas, eftersom EU är medlem i WTO. Utrymmet för en faktisk förbudreglering av miljö- och klimatskäl på EU-nivå är dock än större än på nationell nivå, eftersom WTO generellt sett ser mer positivt på regionala handelsområden och internationella standarder framför nationella motsvarigheter. Detta har uttalats särskilt när det gäller miljöproblem av global natur. beviljas av , på förslag från och efter erhållet medgivande från . Utredningens huvudsakliga uppdrag är att ta fram ett förslag på utfasningsår för försäljningen av fossila drivmedel i . Utred- ningens förslag till utfasningsår är 2040. har fattat beslut om nationella klimatmål som bland annat innebär att utsläpp av växthusgaser ska vara nettonoll . Att fasa ut användningen av fossila drivmedel i trans- portsektorn och i arbetsmaskiner följer som en konsekvens av detta beslut. I den klimatpolitiska handlingsplanen konstaterar regeringen att utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip behöver nå noll senast 2045.1 Utredningens jämförelsealternativ till en utfasning är därför att fossila drivmedel i stället fasas ut till 2045. Att jämföra en utfasning med en utfasning leder dock till att huvuddelen av de konsekvenser som en utfasning av fossila drivmedel får uppstår både i utrednings- och jämförelsealternativet. En strikt jämförelse enbart mellan utrednings- och jämförelse- alternativ ger därför begränsad information om till exempel de för- delningseffekter som en utfasning kan leda till. Utredningen kommer därför i analysen även att beskriva de effekter som en ut- fasning får generellt, oaktat utfasningsår. Det skulle också vara möjligt att använda en referensbana med endast beslutade styrmedel som jämförelsealternativ, exempelvis den referensbana som publicerat (se kapitel 6), men utredningen anser inte att det är rimligt att sätta upp ett formellt jämförelsealternativ som innebär att målet om netto- nollutsläpp inte . 2019/20:65s. I nästkommande avsnitt ges en kort sammanfattning av utred- ningens förslag gällande utfasningsår samt styrmedel för att både säkerställa och underlätta utfasningen av fossila drivmedel. Därefter följer i 16.3 en beskrivning av åtgärdskostnaderna för att åstad- komma en utfasning av fossila drivmedel oaktat utfasningsår och i 16.4 konsekvenserna av dagens styrmedelsinriktning. 16.3 och 16.4 beskriver därmed vårt jämförelsealternativ. Konsekvenserna av ut- redningens förslag delas upp i två avsnitt, 16.5 beskriver baserat på scenarioanalysen i kapitel 6 konsekvenserna av en tidigareläggning av utfasningen . I avsnitt 16.6 beskrivs, på en över- siktlig nivå, konsekvenserna av de förslag till förändrad styrmedels- inriktning som ges i utredningen baserat på de problem med dagens inriktning som identifierats i avsnitt 16.4. Eftersom de förslag som lämnas rör en inriktning snarare än detaljerade styrmedelsförslag beskrivs dock konsekvenserna endast på ett principiellt plan. 16.7 tar upp konsekvenserna både av en utfasning generellt och av utred- ningens förslag för några särskilda områden. I kapitel 7 analyseras flera olika styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Utredningen bedömer att för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel behövs någon form av kvantitativ reglering av vilka drivmedel som får säljas, med en kontinuerlig ned- trappning av koldioxidutsläppen från försäljningen av drivmedel. Utredningens förslag är att nyttja nuvarande reduktionsplikt med vissa förändringar för att på even- tuellt omvandla reduktionsplikten till en direkt reglering av utsläp- pens storlek i form av ett system med utsläppsrätter för drivmedel, se kapitel 7. En sådan förändring behöver dock utredas närmare och utredningen lämnar därför inget färdigt förslag på hur ett sådant styrmedel ska utformas i detalj. Oavsett om utfasningen genomförs genom en stigande reduk- tionsplikt eller genom ett system med utsläppsrätter så kommer utfas- ningen att innebära högre drivmedelspriser. Utfasningen kommer därför att behöva genomföras med hänsyn tagen till fördelnings- politiska effekter, konkurrenseffekter och risker för eventuellt kol- dioxidläckage. Detta gäller oavsett val av utfasningsår. lätta omställningen kan det därför vara önskvärt att komplettera det styrmedel som säkerställer en utfasning med styrmedel och åtgärder som minskar enskilda individers och företags kostnader för den omställning som utfasningen innebär. Det kan handla om att staten behöver stödja utbyggnaden av laddinfrastruktur, ge incitament för eldrivna fordon i nyförsäljningen eller underlätta utvecklingen mot ett mer transporteffektivt samhälle. Eftersom utredningen inte i detalj utrett hur dessa styrmedel ska utformas görs heller ingen full- ständig konsekvensanalys av dessa underlättande styrmedel. Där- emot analyseras på ett principiellt plan hur utredningens förslag kan påverka omställningen. Nedan beskrivs i korthet de förslag som lämnas. 16.2.1Utfasning av fossila drivmedel 2040 Utredningen föreslår att användningen av fossila drivmedel ska vara utfasad i , se kapitel 6. 16.2.2Styrmedel för att säkerställa en utfasning Dagens reduktionsplikt har en bana enligt förslaget i regeringens proposition om reduktionsplikt för bensin och diesel- kontrollstation 2019 . Reduktionsplikten säkerställer ökad inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel så länge som merkostnaden för dessa jämfört med fossil bensin och diesel understiger reduktionspliktsavgiften. Utredningens uppgift är att titta på hur man med styrmedel kan åstadkomma en utfasning av fossila drivmedel till ett givet år. En naturlig utgångspunkt för en sådan analys är dagens reduktionsplikt. I kapitel 7 diskuteras för- och nackdelar med både en skärpning av dagens reduktionsplikt och en omvandling av reduktionsplikten till en direkt reglering av de utsläpp som drivmedlen ger upphov till. Utredningen lämnar inget färdigt förslag på hur reduktionsplik- ten kan utvecklas och eventuellt omvandlas till ett utsläppshandels- system för drivmedelsförsäljningen men föreslår att detta utreds. Ett utsläppshandelssystem kan endera enbart omfatta ut- släpp från den svenska drivmedelsförsäljningen eller utvidgas till 2020/21:180. andra länder eller sektorer. Avsaknaden av färdigt förslag beror dels på att det är en alltför omfattande uppgift för denna utredning, dels på att det pågår processer inom EU kring en eventuell utvidgning av EU ETS som behöver beaktas. Utvidgningen skulle kunna innebära att transportsektorn inkluderas i EU ETS eller att ett särskilt han- delssystem utvecklas där vägtransporter kan komma att ingå. Istället föreslås i kapitel 7 en tidsplan för när olika frågor behöver utredas. Den fortsatta utvecklingen av reduktionsplikten bör ske med följande utgångspunkter. Dagens separata reduktionsnivåer för bensin och diesel kommer att leda till väsentligt högre prispåslag vid pump för diesel än för bensin . Motivet till den lägre reduktionsnivån för bensin är att det saknas ett förnybart alternativ till bensin som kan blandas in i högre andelar. Detta ger dock den paradoxala kon- sekvensen att det drivmedel, diesel, som är lättast att ersätta med förnybara drivmedel får ett högre prispåslag än det drivmedel, bensin, som är svårare att ersätta med en förnybar motsvarighet. Detta påverkar konkurrensförhållandena mellan bensin och diesel i motsatt riktning vad som vore önskvärt och ökar kostnaden för om- ställningen. Oavsett om utfasningen sker med en skärpt reduktions- plikt eller omvandling till utsläppshandel bör den utformas på ett sådant sätt att samma krav på utsläppsreduktion ställs på bensin och diesel. Även höginblandade biodrivmedel bör inkluderas på samma villkor som bensin och diesel för att öka kostnadseffektiviteten i styrningen. En särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel och elektrobränslen bör övervägas för att stimulera teknikutveckling, något som parallellt med denna utredning analyseras av Energimyn- digheten. Utredningens förslag och bedömningar i denna del be- skrivs i kapitel 8. 16.2.3Styrmedelsinriktning för att underlätta en utfasning Utredningen ser elektrifiering som en kostnadseffektiv väg för att nå en utfasning, se kapitel 6. För att underlätta omställningen före- slås därför en styrmedelsinriktning som stimulerar elektrifiering. För elektrifiering av persontrafiken är det viktigt att eldrivna person- bilar kan användas brett i alla befolkningsgrupper och i hela landet för både korta och längre resor. Fokus behöver därför riktas från styrmedel som ger incitament i nybilsförsäljningen till styrmedel som ger breda incitament för eldrift i användning och för köp av begagnade bilar. Här är en väl utbyggd laddinfrastruktur central. För elektrifieringen av tunga transporter är laddinfrastrukturen av avgör- ande betydelse. Utredningen bedömer också att ett transporteffektivt samhälle kan underlätta utfasning genom att dämpa behovet av fossila driv- medel. Det är viktigt att staten genomför styrmedel som möjliggör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder inom transporteffektivt samhälle kommer till stånd. Kompensera inte för prisökningar på drivmedel med sänkt beskattning En ökad inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel kommer att innebära högre drivmedelspriser. Detta ger incitament till olika sätt att minska användningen av drivmedel, både genom minskat trafikarbete, energieffektivare fordon samt elektrifiering. Utredningen uppmanar därför till att man undviker att kompensera för högre pumppriser för drivmedel genom sänkt beskattning. En sänkt beskattning innebär att man låter skattebetalarkollektivet stå för en del av denna merkostnad som drivmedelskonsu- menten är den som har bäst möjlighet att välja den anpassningsmeka- nism som ger lägst kostnader. Utredningen förslår däremot att i sam- band med en inkludering av höginblandade biodrivmedel i reduk- tionsplikten (alternativt system med utsläppshandel) överväga en justering av energiskatten så att den beräknas på ett drivmedels energiinnehåll i stället för volym. Detta skulle innebära en sänkt beskattning av etanol som gör att beskattningen av etanol jämfört med andra drivmedel blir likvärdig sett till den energi som driv- medlen innehåller. Verka för nollutsläpp i nya fordon såväl på EU-nivå som nationellt Styrmedlen såväl inom EU som nationellt bör verka för en fortsatt utveckling mot nollutsläpp i personbilsflottan genom infasning av nollutsläppfordon (bilar utan koldioxidutsläpp vid körning) och utfasning av övriga bilar i nybilsförsäljningen. Utredningen före- språkar att verkar för EU-omfattande nollutsläppskrav i förordningen om nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp till 2030 eller därefter. Att införa en motsvarande strikt reglering nationellt, t.ex. genom förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar, bedöms vara svårt inte minst ur EU-rättslig synpunkt. På nationell nivå föreslås att ett riksdagsbundet mål antas om att alla nya personbilar ska vara nollutsläppsfordon (NUF). De nationella styrmedlen bör utformas för att detta mål nås. Även för tunga fordon och lätta lastbilar förespråkar utredningen att verkar för skärpta krav och en tydlig tidsplan för inför- ande av nollutsläppskrav i regleringen om genomsnittliga koldioxid- utsläpp. För tunga fordon bör även verka för en utvidgning av koldioxidkraven till fordon i kategorin 3,5–. Tidpunkten för när nollutsläppskrav kan uppnås antas ligga något längre fram i tiden än motsvarande nollutsläppskrav på personbilar. Över tiden sänkta stöd för investeringar i fordon men fortsatt stöd till laddinfrastruktur Utredningen bedömer att incitamenten för elektrifiering bör skiftas från incitament i nybilsförsäljningen till incitament som i större utsträckning även påverkar köp av begagnade personbilar. Utred- ningen lämnar inga färdiga styrmedelsförslag men uppmanar till att bonus-malus–systemet får en tydligare långsiktig plan som också omfattar en utfasning av bonusdelen, se kapitel 11. Malus bör ses över och om möjligt förlängas för att få större genomslag på begagnatmarknaden. Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bil- förmånsreglerna bör förenklas och justeras så att samma incitament för val av laddbara bilar ges till privatköparen som förmånsbilisten. Utredningen resonerar på liknande sätt angående bonus-malus– systemet för lätta lastbilar och klimatpremien för miljölastbilar och arbetsmaskiner. Klimatpremien för lastbilar och arbetsmaskiner bedöms dock i ett inledande skede behöva öka i omfattning, då antalet fordon som omfattas av premien snabbt antas kunna öka från mycket låga nivåer, som det specifika bidraget per fordon snabbt antas kunna minska. Premien bedöms kunna fasas ut . Utredningen lägger inte heller i denna del några specifika förslag på stödets sammanlagda omfattning år då området är nära sammankopplat med arbete och det inledande arbetet med regionala s.k. elektrifierings- piloter.