sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — kom en ändring i MSB:s instruktion som innebär att myndigheten utifrån en nationell riskbild ska upprätthålla beredskap med stöd- resurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap.25 MSB ska också, efter begäran av en eller flera räddningschefer, kunna prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser om det vid omfattande kommunala räddnings- insatser finns ett konkurrerande behov av förstärkningsresurser.26 Utredningen bedömer inte att förslaget att civilområdeschefen under höjd beredskap ska ansvara för beslut om att personal inom en kom- muns organisation för räddningstjänst ska kunna tas i anspråk för uppgifter som inte rör den egna kommunen, är i konflikt med be- stämmelserna om MSB:s mandat att prioritera och fördela tillgäng- liga förstärkningsresurser. 10.4.8Uppgifter inom hälso- och sjukvård Bedömning: Utredningen delar bedömningen som Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09) gör att det kan krävas att en högre regional eller nationell aktör ges tydliga man- dat för ledning beträffande inriktning och samordning av för- svarsansträngningar som rör hälso- och sjukvård. Förslag: Under höjd beredskap får civilområdeschefen efter hörande av besluta om utnyttjande av vårdplatser, förflyttning av personal, patienter och förnödenheter samt i övrigt besluta om de civila hälso- och sjukvårdsresurserna inom civilområdet. Försvarsberedningen konstaterar i sin rapport att ett väpnat angrepp mot och ett krig på svenskt territorium skulle resultera i förluster av människoliv samt masskadeutfall. För- svarsberedningen gör en uppskattning av konsekvenserna av ett väp- nat angrepp med ett resultat i förluster om cirka 20 000–30 000 döda och skadade. En sådan situation skulle innebära en mycket stor belastning på sjukvården. 257 a § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 266 kap. 8 a § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Civilområden och en högre regional ledning I en krigssituation kommer sjukvårdens främsta uppgift att vara att ta hand om ett stort antal krigsskadade. Vård som inte kan anstå ska upprätthållas även vid höjd beredskap. För att kunna hantera effekterna av ett väpnat angrepp måste samverkan etableras mellan militär verksamhet och civil sjukvård. Utvecklade rutiner för samverkan och ledning mellan militärregio- nerna och civila sjukvårdshuvudmän saknas dock enligt För- svarsberedningen. Beredningen föreslår därför att beredskapsplaner- ingen även ska innefatta rutiner och strukturer för ledning och samordning mellan Försvarsmakten och den civila sjukvården vid höjd beredskap och krig. Ansvars- och ledningsförhållanden mellan regionerna, militärregionerna och den högre civila regionala led- ningsnivån behöver tydliggöras. Försvarsberedningen menar vidare att bör planera för att under höjd beredskap kunna verka för samordning och prioritering inom den civila hälso- och sjukvården för det fallet att regeringen skulle fatta beslut om detta enligt 6 kap. 1 § 2 p. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23) konstaterar om hälso- och sjukvårdens beredskap att det kan krä- vas att en högre regional eller nationell aktör ges tydliga mandat för ledning beträffande inriktning och samordning av försvarsansträng- ningar som rör hälso- och sjukvård. Sådana mandat krävs också för inriktning och samordning vid mycket stora och allvarliga påfrest- ningar i hälso- och sjukvården vid kriser i fred. I utredningens dialog med Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har det framkommit att det kan uppstå förhållanden under höjd beredskap som är av den art att hälso- och sjukvårds- resurser inom regionerna behöver hanteras i större sammanhang, men där en nationell inriktning och samordning inom den civila hälso- och sjukvården inte är möjlig. Det kan handla om att den regionala nivån inte kan upprätthålla kontakt med central och nationell nivå eller att läget är så allvarligt att den nationella nivån endast kan fokusera på mycket övergripande frågor som det finns behov av mer konkreta avvägningar i verksamheten regionalt. Civilområden och en högre regional ledning befälhavarna27 hade i uppgift att efter att ha hört besluta om utnyttjande av vårdplatser, förflyttning av personal, patienter och förnödenheter samt att i övrigt besluta om de civila hälso- och sjukvårdsresurserna inom civilområdet. I kritiska lägen under krig eller krigsfara när behoven av hälso- och sjukvård överstiger befintliga resurser behöver det finnas en funk- tion med mandat att uppnå samordning av berörda regioners förmåga i förhållanden till det militära försvaret. finns samverkansregio- nerna (tidigare sjukvårdsregioner) som geografiskt i huvudsak kommer att motsvara utredningens förslag till indelning i civilområden. Sam- verkansregionerna arbetar främst med samordning av högspe- cialiserad vård och inte med beredskapsfrågor. Utredningen har därför inte närmare övervägt samverkansregionernas relation till civilområ- deschefen. Utredningen menar att civilområdeschefen skulle kunna utgöra den aktör inom ett civilområde, som ju föreslås ha i princip samma geografiska avgränsningar som samverkansområdena, som skulle kunna ha ett bemyndigande att under höjd beredskap se till att en gemensam inriktning och samordning av hälso- och sjukvården upp- nås inom civilområdet. Utredningen har i avsnitt 10.4.2 föreslagit att civilområdeschefen tillsammans med ska kunna ge regionerna planerings- förutsättningar som avser planering och förberedelser av civilt för- svar. För detta ändamål behöver civilområdeschefen bl.a. ha särskild kompetens i beredskapsfrågor inom hälso- och sjukvård. Ytterligare en aspekt av behov av samordning rör sjukvårdens transportlogistik och försörjningsflöden som i vardagen ombesörjs av regionens förvaltningar eller entreprenörer som regionerna an- litar. Under höjd beredskap kan behovet av transporter öka och förändras. Regionerna har ansvar för att upprätthålla tillgång och lagerhållning av förnödenheter och ansvarar för att förnödenheterna vid behov omfördelas inom en region. Det kan i olika situationer uppstå transportbehov inom hälso- och sjukvården som kan omfatta flera regioner. I planeringen av transporter av förnödenheter kom- mer man också att behöva ta hänsyn till Försvarsmaktens behov i dessa frågor. Vid höjd beredskap och ytterst i krig bedömer utred- 27Uppgiften överfördes 1995 till instruktionen för Civilbefälhavaren från den kommunala beredskapskungörelsen (1964:722) som upphörde att gälla. Resonemang om uppgifterna som rörde hälso- och sjukvård framgår bland annat av prop. 1980/81:57, s. 18 ff. Civilområden och en högre regional ledning ningen att det kommer att finnas behov av en uthållig styrning av för- nödenheter till, och vid behov också mellan, sjukvårdshuvudmän. Enligt nuvarande 4 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns en skyldighet för andra kommuner och regioner att lämna hjälp om en annan kommun eller region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna uppgift blir oskäligt be- tungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhål- landen som orsakats av krig eller krigsfara. är det som beslutar om omfattningen av hjälpen. I utredningens förslag till en ny lag om kommuners och regioners beredskap kommer den nämnda bestämmelsen att finnas i 5 kap. 2 §. Utredningen bedömer att det även kan finnas andra situationer under höjd beredskap som kan kräva en omdisponering av resurser. Det kan handla om att i förväg omdisponera resurser där det förvän- tas stora skadeutfall på grund av strid eller som en del i ett värdlands- stöd. Det kan också handla om situationer som inte uppfyller kravet på att vara oskäligt betungande för en kommun eller region men som ändå innebär stora konsekvenser för befolkningen eller samhällets funktionalitet. Så länge det finns en fungerande nationell ledning som kan besluta om inriktning och samordning av försvarsansträng- ningar som rör hälso- och sjukvård bör civilområdeschefen verka för den samordning som behövs mellan berörda regioner, Försvars- makten och andra statliga myndigheter. En sådan uppgift ryms inom civilområdeschefens föreslagna generella uppgifter under höjd bered- skap. Med utgångspunkt i de skäl som anges ovan föreslår utredningen att civilområdeschefen, under höjd beredskap, efter hörande av Social- styrelsen ska få besluta om utnyttjande av vårdplatser, förflyttning av personal, patienter och förnödenheter samt i övrigt besluta om de civila hälso- och sjukvårdsresurserna inom civilområdet. Ett sådant mandat utgår från bemyndigandet enligt 6 kap. 1 § 2 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) om att regeringen får meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är Civilområden och en högre regional ledning krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på Utred- ningen om hälso- och sjukvårdens beredskap att närmare analysera och lämna förslag om hur en sådan uppgift ska relatera till en even- tuell nationell aktör med tydliga mandat för ledning beträffande inriktning och samordning av försvarsansträningar som rör hälso- och sjukvård. Förslaget överensstämmer också med det mandat som den tidigare civilbefälhavaren hade.28 En förutsättning för att kunna lösa uppgiften för civilområdes- chefen är att krigsorganisationen innehåller relevant kompetens. Personer från bland annat regionerna kommer att behöva krigs- placeras och ingå i civilområdeschefens krigsorganisation. Det kan därutöver finnas behov av kompetens som rör förvaltningsledning, logistik samt sjuktransporter från berörda regioner för att bereda beslut och tillse att resurserna utnyttjas effektivt inom civilområdet och i förhållande till det militära försvaret. 10.4.9Civilområdeschefens roll om förbindelsen med regeringen bryts Förslag: Om riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och riksstyrelsen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller om omedelbara åtgärder annars måste vid- tas, får civilområdeschefen inom det område där förbindelsen avbrutits fullgöra de uppgifter som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen samt besluta att en lag i ett visst ämne ska börja tillämpas. Om en länsstyrelses förbindelse även med civilområdeschefen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller om omedelbara åtgärder annars måste vidtas får länsstyrel- sen inom det område där förbindelsen avbrutits fullgöra de upp- gifter som anges i stycket ovan. Föreskrifter om befogenheter i vissa fall när förbindelsen har brutits med regeringen finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommu- nerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos 2812 a § förordning (1988:1121) med instruktion för civilbefälhavaren. Civilområden och en högre regional ledning kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Utredningen har här övervägt om civilområdeschefen ska ges den behörighet som länsstyrelserna har att under höjd beredskap besluta i vissa frågor i de fall där förbindelsen med regeringen brutits, svårligen kan upprätthållas eller för det fall att omedelbara åtgärder måste vidtas. Utredningen anser att civilområdeschefens uppgift att under höjd beredskap samordna civilområdets försvar talar för att civilområdeschefen bör ges ett sådant mandat under höjd beredskap. Även den tidigare civilbefälhavaren hade en liknande befogenhet. Utredningen föreslår därför att om en civilområdeschefs förbin- delse med regeringen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller att omedelbara åtgärder annars måste vidtas så ska civilområdeschefen fullgöra de uppgifter som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen samt besluta att en lag i ett visst ämne ska börja tillämpas. Om en länsstyrelses förbindelse med civilområdeschefen inte alls eller endast med avsevärda svårig- heter kan upprätthållas eller att omedelbara åtgärder annars måste vidas så ska vidta de ovan angivna uppgifterna. Bedömning: Civilområdeschefen stödjs i fred och under höjd beredskap av ett beredskapskansli vid . I de sex läns- styrelsernas krigsorganisation ingår beredskapskansliet som en del med de personella resurser och den kompetenser som krävs för att kansliet ska kunna lösa sina uppgifter under höjd bered- skap. Civilområdeschefen ska under höjd beredskap ha en direkt sam- verkansrelation med chefen för berörd militärregion och dennes stab. Av den anledningen ska civilområdeschefen med sitt bered- skapskansli vid behov kunna verka från en annan plats än läns- styrelsens övriga krigsorganisation. ska som beredskapsmyndighet ha en förberedd, utbil- dad och övad krigsorganisation. Civilområdeschefen stödjs i fred och under höjd beredskap av ett beredskapskansli vid . I krigsorganisation ingår beredskapskansliet som en Civilområden och en högre regional ledning del med de personella resurser och kompetenser som krävs för att kunna lösa uppgifterna under höjd beredskap. Eftersom civilområ- deschefens uppgifter omfattar länsöverskridande frågor och inklu- derar hanteringen av uppgifter och information som kan ha högt skyddsvärde bör beredskapskansliet organiseras som en separat del i krigsorganisation men kunna ta del av gemensamma stödfunktioner på samma sätt som i fred. Beredskapskansliet behöver också kunna samverka direkt med chefen för militärregionen och dennes stab. Hur en sådan samverkans- relation ska se ut behöver utvecklas gemensamt av beredskapskansliet och militärregionen. Det kan t.ex. handla om en gemensam stabs- plats, särskilda samverkansgrupper i respektive stab/krigsorganisation. I krigsorganisationen för civilområdeschefen behöver också sär- skilda kompetenser ingå från bl.a. berörda regioner och de beredskaps- sektorer som utredningen föreslår. Med de uppgifter som utredningen föreslår att civilområdeschefen ska ha under höjd beredskap behöver det tillföras kompetens från expertmyndigheter, regioner och när- ingsliv utöver de resurser som finns i fred.29 Det kan handla om att personer med viss expertkompetens inom olika samhällsområden krigsplaceras direkt i organisationen. Civilområdeschefen behöver i dialog med andra aktörer identifiera dessa personer och krigsplacera dessa i organisationen. Utredningen bedömer att det därutöver kommer att behövas sam- verkanspersoner eller i vissa fall samverkansgrupper från olika bered- skapssektorer eller enskilda beredskapsmyndigheter som placeras i krigsorganisationen. Dessa tillhör formellt sin egen myndighets krigs- organisation men har en placering, permanent eller vid behov, hos civilområdeschefen för att kunna samverka och upprätthålla kontak- ten med sin myndighet. Behovet av sådan samverkan på plats kom- mer skilja sig åt mellan beredskapssektorerna. Det exakta behovet behöver därför civilområdeschefen bedöma tillsammans med andra beredskapsmyndigheter och sektorsansvariga myndigheter eftersom det direkt påverkar dessa myndigheters egna krigsorganisationer. 29Ett krigsorganiserat CB-kansli omfattade på 1990-taletcirka 100–135 personer. Detta inne- bar att en stor andel av den personal som skulle arbeta i inte kom från CB:s fredstida kansli, utan från andra statliga myndigheter och från näringslivet. Medarbetarna från näringslivet rekryterades på frivillig väg och representerade inte sin fredstida arbetsgivare utan var tjänsteman vid CB (Inträdesanförande av kanslichef , Civilbefälhavare – reger- ingens regionala operativa ledningsorgan, myndighet med förändrad roll i fred och krig; Kungl. krigsvetenskapsakademin Handlingar och ,1986.) Civilområden och en högre regional ledning Civilområdeschefen med ett krigsorganiserat beredskapskansli ska helt eller delvis kunna verka från en annan plats än övriga krigsorganisation. De uppgifter som utredningen föreslår att civilområdeschefen ska ansvara för ställer i väsentliga delar höga krav på både verksam- hetsskydd och säkerhetsskydd. 10.6Var bör civilområdescheferna placeras? Utredningen har i kapitlet presenterat förslag på en indelning av landet i sex civilområden med en ledning för vart och ett av civil- områdena. Ledningen i form av en civilområdeschef ska vara en funk- tion inom en länsstyrelse inom varje civilområde. Utifrån utredning- ens förslag till civilområdeschefens uppgifter kan ett antal principer utkristalliseras som bör ligga till grund för val av geografisk placering när det gäller vilket län inom civilområdet som ska ansvara för den högre regionala ledningen. Den första principen gäller behovet av fysisk närhet till andra statliga myndigheter med ansvar för viktiga samhällsfunktioner. Finns t.ex. regionledning, Säkerhetspolisen eller Trafik- verkets regionkontor på orten (inom länet) underlättas samarbetet. Likaså bör hänsyn tas till var Försvarsmaktens militärregioner är loka- liserade – och planeras att lokaliseras. Även om samverkan till viss del kan ske digitalt30 bedöms behovet av fysiska möten vara stort inte minst med Försvarsmakten, och Säkerhetspolisen. Dagens militärregioner med stab31 finns geografiskt på fyra (stabs) platser. Polisregionernas huvudorter med ledningscentraler32 finns på sju platser och Säkerhetspolisen finns med sina regionala kontor på samma orter. Det finns enligt utredningen säkerhetsmässiga, miljö- mässiga, logistiska och resursmässiga fördelar med korta fysiska avstånd för samverkan med dessa samverkanspartners. En konse- kvens av inrättandet av sex civilområden är att ytterligare två militär- regioner behöver inrättas. En samordning av den fysiska placeringen 30Bedöms dock kräva särskilda åtgärder eftersom en stor del av informationen som behöver delas omfattas av sekretess. 31MR N – ; MR M – ; MR V – ; MR S – Revinge (). 32Region – ; – ; Region – ; Region – ; Region – ; Region – ; Region – . Civilområden och en högre regional ledning för civilområdescheferna och de nya militärregionstaberna bör i dessa fall eftersträvas enligt utredningen. Utredningen bedömer att det är troligt att Försvarsmakten i valet av platser ställer stor vikt vid orter som har betydande militär verksamhet för att kunna personalförsörja de nya staberna. En placering med fysisk närhet till Försvarsmakten, och Säkerhetspolisen innebär att det finns flera myndigheter som har tillgång till ledningsförmåga och ledningsplatser. Genom detta skapas möjligheter till alternativa ledningsplatser, vilket skapar redundans och robusthet i kommuni- kationen mellan olika aktörer. Sist, men inte minst, skapar en närhet mellan myndigheter en kostnadseffektivitet för staten som helhet. Den andra principen gäller närheten till andra viktiga samver- kanspartners. Finns det t.ex. ett universitetssjukhus inom länet ökar förutsättningarna för en effektiv samverkan med sjukvården liksom samordning mellan Försvarsmaktens militärregioner och sjukvården. Den tredje principen gäller behovet av stödresurser och kompe- tenser. Utredningen föreslår en viss resurssättning för de beredskaps- kanslier som ska stödja civilområdeschefen. Dessa kanslier kommer att vara relativt små i förhållande till de uppgifter som ska lösas. Beredskapskanslierna kommer därför att behöva stöd från den be- rörda i flera avseende. Det gäller inte minst juridisk kompetens, kompetens i säkerhetsskyddsfrågor, viss administration m.m.Utifrån de uppgifter som ska lösas av beredskapskanslierna krävs särskild kompetens. Närheten till andra statliga myndigheter, univer- sitet och högskolor är en fördel i detta avseende. Vissa länsstyrelser har krav på en särskild kärnenergiberedskap.33 Beredskapsorganisa- tionen är för dessa större än för andra länsstyrelser. Resursmässigt skulle det vara en fördel att beredskapskanslierna samordnas med dessa men det kan också vara en nackdel vid en allvarlig kris eller höjd beredskap. Vid en kärnteknisk olycka eller risk för en sådan kommer den aktuella hela beredskapsorganisation att behöva fokusera på den aktuella händelsen. Bedömningen är att upp- gifterna för civilområdeschefen i ett sådant läge blir mycket svåra att upprätthålla. Skulle en sådan situation inträffa som en del i ett säker- hetspolitiskt sammanhang är det viktigt att civilområdeschefen kan verka utifrån sina uppgifter. 33Kärnkraftverk i drift berör i , samt . Därutöver finns särskild beredskap vid länsstyrelserna i och . Civilområden och en högre regional ledning Förslag: Funktionen civilområdeschef ska finnas vid länsstyrel- serna i •Norrbottens län (Norra civilområdet) •Örebro län (Mellersta civilområdet) •Stockholms län (Östra civilområdet) •Östergötlands län (Sydöstra civilområdet) •Västra (Västra civilområdet) •Skåne län (Södra civilområdet). Med utgångspunkt i de ovan redovisade principerna föreslår utred- ningen att civilområdeschefen i det Norra civilområdet placeras vid i . Chefen för militärregion finns i länet liksom regionkontor. Visserligen finns både uni- versitet och universitetssjukhus i , men utredningen förordnar ändock i genom de många gränsfrågor i förhållande till både och som hanteras av länsstyrel- sen i . Civilområdeschefen i Mellersta civilområdet föreslås placeras vid i län. I länet finns Försvarsmaktens tele- kommunikations- och informationssystemförband, liksom Polis- myndighetens regionkontor. I länet finns därtill såväl universitet som universitetssjukhus. Civilområdeschefen för civilområdet föreslås placeras vid i . I länet finns chefen med sin stab för Mellersta militärregionen liksom regionkon- tor. I länet finns rikets ledning och ett stort antal centrala funktioner samt universitet och universitetssjukhus. på ska till viss del kunna utöva autonom ledning enligt vad som be- skrivits i avsitt 10.1. Civilområdeschefen i Sydöstra civilområdet föreslås placeras vid i . I länet finns Försvarsmaktens helikopterflottilj liksom regionkontor. I länet finns därtill universitet och universitetssjukhus. Civilområden och en högre regional ledning Civilområdeschefen i Västra civilområdet föreslås placeras vid i . I länet finns chefen med sin stab för Västra militärregionen liksom region- kontor. I länet finns därtill universitet och universitetssjukhus. Civilområdeschefen i Södra civilområdet placeras vid länsstyrel- sen i län. I länet finns chefen med sin stab för Södra mili- tärregionen liksom regionkontor. I länet finns därtill såväl universitet som universitetssjukhus. 10.7Konsekvenser för länsstyrelserna av införande av civilområdeschefer 10.7.1Ändringar i förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap Förslag: Namnet på förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap ska ändras så att det klart framgår att förordningen även reglerar uppgifter inför höjd beredskap. Av förordningen ska även framgå att ska samverka och bidra till det gemensamma arbetet som leds av civilområdeschefen. Vidare ska det framgå att de regionala råden för krisberedskap och skydd mot olyckor även ska omfatta totalförsvar. ska också , utöver till MSB, även rappor- tera till civilområdeschefen vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit. Om riket är i krig ska , i samråd med både För- svarsmakten och civilområdeschefen verka för att det civila och militära försvaret samordnas. ska på alla sätt för- söka upprätthålla förbindelsen med, förutom regeringen, centrala myndigheter och länsstyrelserna i angränsande län, så också med civilområdeschefen. Som nämnts ovan kommer länsstyrelserna även efter inrättandet av civilområdescheferna att ha en central betydelse för arbetet med det civila försvaret och krisberedskapen.