sou · H9B366 · 2021-08-10 00:00:00 — 9En ny bestämmelse om sekretess Vi har i uppdrag att analysera behovet av att införa bestämmelser om sekretess för uppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället och att föreslå nödvändiga författningsändringar. I detta kapitel redogör vi för nu gällande sekretessreglering för uppgifter i ärenden om stöd och analyserar behovet av ytterligare sekretessreglering för uppgifter i dessa ärenden (se avsnitt 9.2 och 9.3). Förtydligade demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen till det civila samhället medför ett utökat behov av att hantera integritetskänsliga uppgifter i ärenden om stöd. vitill slutsatsen att detta medför att det bör införas en ny bestämmelse om sekretess för uppgifter i ärenden om stöd i syfte att säkerställa ett lämpligt skydd för den personliga integriteten. Vi föreslår därför att det ska införas en ny bestämmelse om sekretess i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor. Sekretess ska i dessa ärenden gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs (se avsnitt 9.4). Vårt förslag i detta kapitel innebär utökad sekretessreglering för uppgifter i ärenden om stöd till det civila samhället. Efter redovisningen av detta betänkande kommer vi att fortsätta arbetet med att analysera och ta ställning till inrättande av en stödfunktion som ska kunna bistå myndigheter vid en fördjupad granskning av en bidragssökande organisation eller av annan offentligt finansierad verksamhet enligt vårt tilläggsdirektiv (dir. 2020:117). Vårt uppdrag enligt tilläggsdirektivet ska redovisas . Utifrån de förslag vi lämnar i samband med slutredovisningen av vårt uppdrag kan det bli nödvändigt att lämna ytterligare förslag på ändringar av En ny bestämmelse om sekretess offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Våra förslag i detta kapitel kan därmed komma att kompletteras i samband med vårt slutbetänkande. 9.2Sekretess för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället Inom begreppet ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället ryms ärenden som prövas enligt ett stort antal olika regleringar och som handläggs av ett fyrtiotal olika statliga myndigheter och andra organ. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte någon särskild sekretessreglering som gäller för just verksamhet som avser prövning av ärenden om stöd till det civila samhället. Däremot finns det en bestämmelse om sekretess hos vid en granskning gällande hur en enskild mottagare har använt statsbidrag för uppgifter om bl.a. enskildas affärs- eller driftförhållanden (30 kap. 15 § OSL). Denna bestämmelse är inte tillämplig vid ett beslutsorgans prövning av en fråga om stöd till det civila samhället. Bland de beslutsorgan som prövar ärenden om stöd finns myndigheter vars verksamheter i andra delar omfattas av särskild sekretessreglering. Detta gäller t.ex. , Arbetsförmedlingen och Kriminalvården (se 25 kap. 8 a §, 28 kap. 11 § och 35 kap. 15 § OSL). Denna reglering är dock inte tillämplig inom verksamhet som avser prövning av ärenden om stöd till det civila samhället. Även om det inte finns någon särskild sekretessreglering för uppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd kan uppgifter i dessa ärenden omfattas av sekretessbestämmelser med generell räckvidd, dvs. bestämmelser som är tillämpliga inom hela den offentliga sektorn. Tillämpligheten av dessa sekretessbestämmelser avgörs av föremålet för sekretessen snarare än i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Vilka bestämmelser som kan bli tillämpliga på uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället beror därmed till stor del på vilka uppgifter som förekommer i ett ärende. Sekretess kan gälla dels till skydd för allmänna intressen, dels till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (jfr 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, TF). Merparten av sekretessbestämmelserna med generell räckvidd har antagits till skydd för allmänna intressen. Uppgifter som omfattas av sådan sekretess- En ny bestämmelse om sekretess reglering kan förekomma i ärenden om stöd till det civila samhället, tex. i ärenden som prövas av Kammarkollegiet enligt förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället (se 18 kap. 8 § OSL) eller i ärenden som prövas av Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet (se 15 kap. 2 § OSL). I de allra flesta typer av stödärenden förekommer dock i regel inte sådana uppgifter som omfattas av sekretessreglering till skydd för allmänna intressen. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller vidare ett fåtal sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer (se 21 kap. OSL). Dessa bestämmelser utgör ett minimiskydd för den personliga integriteten inom offentlig verksamhet. Enligt dessa bestämmelser är t.ex. uppgifter om enskildas hälsa eller sexualliv sekretessreglerade, oberoende av var inom den offentliga sektorn uppgifterna förekommer (21 kap. 1 § OSL). I den mån det förekommer sådana uppgifter i ett ärende om stöd till det civila samhället kan alltså dessa uppgifter omfattas av sekretess. Räckvidden för den absoluta merparten av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden är dock begränsad till att gälla inom vissa verksamheter. De generella bestämmelserna till skydd för enskildas intressen har vidare ett tydligt avgränsat föremål och gäller endast för vissa angivna typer av uppgifter. Därutöver har sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga förhållanden med generell räckvidd i regel kvalificerade raka skaderekvisit, dvs. uppgifterna är sekretessreglerade men det råder en stark presumtion för offentlighet. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller ingen generellt tillämplig sekretessreglering till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Sammantaget kan alltså uppgifter i ärenden om stöd till det civila samhället omfattas av generell sekretessreglering till skydd för allmänna intressen eller enskildas personliga förhållanden. En stor del av de uppgifter som förekommer i ärenden om stöd träffas dock inte av någon sekretessbestämmelse enligt nu gällande reglering. Uppgifter som förekommer i dessa ärenden är därmed i regel offentliga. En ny bestämmelse om sekretess 9.3Behovet av ny sekretessreglering för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället Vår bedömning: Förtydligade demokrativillkor medför ett behov av ytterligare sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd till civilsamhället. 9.3.1Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd För att en civilsamhällesorganisation ska beviljas statligt reglerat stöd måste organisationen uppfylla vissa villkor (se avsnitt 4.2–4.7). Villkoren för stöd varierar, men ställer i regel vissa krav gällande en sökande organisations uppbyggnad och verksamhet. Detta innebär att beslutsorganen behöver hantera uppgifter om de sökande organisationerna och deras verksamhet vid en prövning av ett ärende om stöd till civilsamhället. För att en organisation ska ha rätt till visst stöd ställs ofta krav på organisationens ekonomi. Ett av de vanligast förekommande villkoren är att stöd inte får lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. I regel ska även en organisation redovisa hur beviljade medel har nyttjats. För att kunna bedöma detta kan ett beslutsorgan behöva få del av t.ex. verksamhetsberättelser samt balans- och resultaträkningar. Enligt den reglering som gäller för stöd till trossamfunden gäller vidare vissa krav gällande hur samfunden finansierar sin verksamhet. För att ett trossamfund ska ha rätt till stöd krävs att samfundets verksamhet i huvudsak finansieras av församlingsmedlemmar som är bosatta i (se punkt 4.5 Myndigheten för stöd till trossamfunds tillämpningsföreskrifter för statsbidrag till trossamfund, beslutade ). En liknande reglering ska enligt Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfunds förslag gälla även fortsatt (SOU 2018:18 s. 267 ff.). Olika typer av stödvillkor som tar sikte på en organisations uppbyggnad och verksamhet, inklusive dess finansiering och ekonomiska förhållanden i övrigt, medför att det ofta förekommer En ny bestämmelse om sekretess uppgifter om organisationernas ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd till det civila samhället. Utifrån de villkor som gäller för statligt reglerat stöd till civilsamhället finns typiskt sett ett relativt begränsat behov av att behandla uppgifter om fysiska personer i ärenden om stöd. Redan enligt nu gällande reglering för stöd till det civila samhället finns dock ett visst behov av att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden vid prövningen av en fråga om stöd. De tre förslagen till förtydligade demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen till civilsamhället medför därutöver ett utökat behov av att behandla uppgifter om fysiska personer i ärenden om stöd till det civila samhället (se avsnitt 7.3). De föreslagna demokrativillkoren ställer krav på organisationerna och deras företrädares agerande (se avsnitt 4.6.2–4.6.4). Uppgifter om att en företrädare för en viss organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor kommer med stor sannolikhet att innehålla uppgifter om företrädarens personliga förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter rörande företrädarens politiska eller religiösa aktiviteter eller uppgifter om att företrädaren har gjort sig skyldig till ett brott. Vid en prövning av ett demokrativillkor kan det vidare vara nödvändigt att hantera uppgifter om andra fysiska personer som uppges ha utsatts för olika typer av ageranden inom verksamheten. Det kan t.ex. gälla uppgifter om att en person ska ha utsatts för brott, diskriminering eller annan kränkande behandling inom en organisations verksamhet. Beroende på vilken verksamhet som en organisation bedriver kan det komma att gälla uppgifter om brott mot barn. En uppgift om att en person har medverkat i en organisations verksamhet kan vidare, beroende på vilken organisation det gäller, avslöja uppgifter om exempelvis enskildas sexuella läggning, etniska ursprung eller hälsotillstånd. Även uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden kan få betydelse vid en prövning av om en organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor. Som exempel på sådana ekonomiska förhållanden som skulle kunna beaktas kan nämnas att en civilsamhällesorganisation har tagit emot finansiering från icke-demokratiska stater eller organisationer alternativt att organisationen har finansierat eller på annat sätt stöttat anti-demokratiska verksamheter (jfr SOU 2018:18 s. 270). Förtydligade demokrativillkor kan därmed även medföra ett utökat behov av att hantera uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd till det civila samhället. En ny bestämmelse om sekretess 9.3.2Förtydligade demokrativillkor medför ett behov av ytterligare sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden Ett införande av förtydligade demokrativillkor medför alltså att beslutsorganen kan behöva hantera uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i större utsträckning än vad som är nödvändigt enligt nu gällande reglering av stöd till det civila samhället. Som vi har redogjort för ovan faller uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd till stor del utanför den nuvarande sekretessregleringen till skydd för sådana uppgifter. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte några generellt tillämpliga bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Om sådana uppgifter förekommer i ärenden om stöd, kan uppgifterna i undantagsfall omfattas av sekretess till skydd för allmänna intressen. Merparten av dessa uppgifter träffas dock inte av någon sekretessreglering. Uppgifter om en organisations ekonomiska förhållanden som förekommer i ett ärende om stöd till det civila samhället är därmed i regel offentliga. De uppgifter som ett beslutsorgan hanterar gällande en sökande organisations ekonomiska förhållanden är dock typiskt sett begränsade till vissa uppgifter om organisationens uppbyggnad och verksamhet. Sådana uppgifter är normalt sett inte känsliga och en organisation lider i regel inte någon skada om sådana uppgifter blir offentliga. Däremot kan det vid en prövning av ett förtydligat demokrativillkor bli nödvändigt att hantera uppgifter gällande en organisations finansiering och ekonomiska förhållanden i övrigt som kan vara av känslig natur. Som vi har nämnt ovan skulle det exempelvis kunna gälla uppgifter om ekonomiskt stöd till eller från icke-demokratiska stater eller anti-demokratiska aktörer. Om sådana uppgifter blir offentliga, skulle det kunna leda till att en organisation lider skada. Det är dock frivilligt för en civilsamhällesorganisation att ansöka om stöd och en organisation som väljer att ansöka om statligt reglerat stöd får vara beredd på att vissa uppgifter om organisationens verksamhet blir offentliga. En sökande organisation är dessutom medveten om villkoren för sökt stöd och därmed vilken typ av uppgifter som kan vara relevanta vid beslutsorganens prövning. Det statliga stödet till civilsamhällets organisationer uppgår till En ny bestämmelse om sekretess och det finns ett tydligt intresse av transparens och insyn i fördelningen av dessa medel. Det är enligt vår mening av stor vikt att allmänheten får insyn i på vilka grunder detta stöd beviljas och att stödet fördelas i enlighet med villkoren i gällande reglering. Enligt vår bedömning överväger detta insynsintresse intresset av att skydda uppgifter om organisationers ekonomiska förhållanden. Vi anser därför att det inte bör införas någon särskild sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd. Nya förtydligade demokrativillkor innebär dock även ett utökat behov av att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd till civilsamhället. Som vi har redogjort för i föregående avsnitt kan en prövning av ett demokrativillkor komma att gälla integritetskänsliga uppgifter av vitt skilda slag såsom uppgifter om fysiska personers politiska eller religiösa aktiviteter eller uppgifter om brott, diskriminering eller annan kränkande behandling. De uppgifter som kan komma att förekomma i dessa ärenden med anledning av nya förtydligade demokrativillkor är därmed sådana att de inte bara kan utgöra känsliga personuppgifter enligt dataskyddsförordningen1, utan även sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som enligt tryckfrihetsförordningen kan motivera en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Vilka uppgifter som kan bli relevanta vid en prövning av ett förtydligat demokrativillkor kommer att variera från fall till fall. Utifrån de ageranden som enligt förslagen kan leda till att en organisations företrädare ska anses ha agerat i strid med ett demokrativillkor, kan det dock antas att det i många fall kommer att gälla uppgifter som skulle kunna leda till att företrädaren lider men, om de blir offentliga. Detsamma gäller för de uppgifter om andra fysiska personer än en organisations företrädare som kan komma att behöva hanteras vid en prövning av ett demokrativillkor. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället faller till stor del utanför nu gällande sekretessreglering. Även i de fall det rör sig om sådana särskilt integritetskänsliga uppgifter som omfattas av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser till skydd för uppgifter om 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR). En ny bestämmelse om sekretess enskildas personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer gäller i regel kvalificerade raka skaderekvisit, dvs. det råder stark presumtion för är att uppgifterna är offentliga. Enligt nu gällande villkor för stöd till det civila samhället finns sällan något större behov för beslutsorganen att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Ett införande av förtydligade demokrativillkor som delvis tar sikte på en organisations företrädares agerande innebär dock en förändring gällande vilken typ av uppgifter som kan vara relevanta vid prövningen av ärenden om stöd. Vid prövningen av ett sådant demokrativillkor kan ett beslutsorgan komma att hantera relativt omfattande uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Enligt vår bedömning finns det inte anledning att anta annat än att frågan om en organisation uppfyller ett demokrativillkor, även efter ett införande av förtydligade demokrativillkor, kommer att behöva utredas närmare i endast en liten andel av det totala antalet ärenden om stöd till det civila samhället. I den mindre andel ärenden där det uppstår frågetecken gällande om en organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor kan det dock, beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet, förekomma relativt omfattande uppgifter om enskildas personliga förhållanden av integritetskänslig karaktär. Intresset av transparens och insyn vid fördelningen av stöd till det civila samhället är stort och allmänheten ska, enligt vår mening, ges möjlighet till insyn i beslutsorganens handläggning av dessa ärenden. Detta gäller inte minst vid tillämpningen av ett demokrativillkor. De uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kan komma att förekomma i ett ärende om stöd vid en prövning av ett sådant villkor kan dock vara av mycket integritetskänslig karaktär. Att en organisation väljer att ansöka om ett visst stöd innebär att uppgifter om dess företrädare samt medlemmar och andra personer som medverkar i organisationens verksamhet kan komma att lämnas till ett beslutsorgan. Värt att notera är att begreppet företrädare i detta sammanhang föreslås ges en vid betydelse och avser inte bara en organisations legala företrädare, utan omfattar även en bredare krets personer som på ett eller annat sätt företräder en organisation utåt (se avsnitt 4.6). Den krets av fysiska personer som kan komma att bli föremål för utredningsåtgärder vid en prövning av ett demokrativillkor kan därmed vara relativt vid. Förslagen till förtydligade demokrativillkor tar vidare sikte på ageranden inom ramen för en organisa- En ny bestämmelse om sekretess Det är dock inte alltid enkelt att avgöra om en företrädare i en viss situation har agerat inom ramen för organisationens verksamhet eller om han eller hon har agerat utanför sitt uppdrag. Det kan därför komma att förekomma uppgifter i ett ärende om stöd som är närliggande till en företrädares privatliv. Dessa omständigheter talar för ett behov av särskild sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd. För att ett demokrativillkor ska få önskat genomslag är det vidare av stor betydelse att oegentligheter och andra missförhållanden inom en organisation kommer till beslutsorganens kännedom. Detta bygger delvis på att personer som anser sig ha utsatts för brott eller diskriminering eller som på annat sätt har fått vetskap om missförhållanden inom en organisation lämnar uppgifter till berörd organisation eller ansvarigt beslutsorgan. Avsaknaden av sekretessreglering till skydd för sådana uppgifter kan innebära att berörda personer eller organisationer avstår från att lämna uppgifter till ett beslutsorgan. Konsekvensen av offentlighetsprincipen kan i sådant fall bli att de förtydligade demokrativillkoren inte får önskat genomslag, eftersom beslutsorganen inte får vetskap om sådana uppgifter som kan vara av relevans för bedömningen av om en organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor. Vi bedömer därför sammantaget att det finns ett behov av en ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd till det civila samhället. En sådan reglering innebär en viss begränsning av allmänhetens möjligheter till insyn i beslutsorganens handläggning av ärenden om stöd. Vi bedömer dock att intresset av att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden i detta fall överväger insynsintresset. En ny bestämmelse om sekretess 9.4En ny sekretessbestämmelse för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället Vårt förslag: Sekretess ska gälla i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretessen ska gälla i högst . Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen. Enligt vår bedömning medför ett införande av förtydligade demokrativillkor ett behov av att införa en ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska inte gå utöver vad som är motiverat med beaktande av det intresse som sekretessen avser att skydda. En sekretessbestämmelse ska därför utformas så specifikt som möjligt när det gäller sekretessens föremål, dvs. vilka uppgifter som bestämmelsen avser att skydda. En prövning av ett demokrativillkor kan dock komma att gälla uppgifter av mycket varierande slag och det är inte möjligt att på förhand uttömmande ange vilka typer av uppgifter som kan komma att förekomma i ett stödärende vid en sådan prövning. En begränsning av sekretessens föremål till att gälla endast vissa typer av uppgifter om enskildas personliga förhållanden skulle därmed innebära en uppenbar risk för att vissa integritetskänsliga uppgifter skulle falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vi anser därför att den nya sekretessbestämmelsen bör utformas så att sekretessen ska gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. En sekretessbestämmelse ska även utformas så specifikt som möjligt när det gäller sekretessens räckvidd, dvs. inom vilken typ av ärenden eller verksamhet som en sekretessbestämmelse ska tillämpas. När det gäller bestämmelsens räckvidd anser vi att sekretessen, likt vårt förslag till en ny lag om personuppgiftsbehandling i vissa En ny bestämmelse om sekretess ärenden om stöd till civilsamhället, ska tillämpas i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor. Inom begreppet ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället ryms ärenden enligt ett stort antal olika regleringar som handläggs av flera olika myndigheter och andra organ (se avsnitt 8.3.3). Det är dock inte alltid enkelt att avgöra om ett visst stöd utgör just ett stöd till civilsamhället. Vissa stöd kan exempelvis fördelas till såväl aktörer inom civilsamhället som till bolag, enskilda och offentliga aktörer. För att undvika en gränsdragningsproblematik gällande vilka stödärenden som ska träffas av den nya bestämmelsen om sekretess föreslår vi att bestämmelsen endast ska gälla i ärenden om stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor. Denna begränsning av bestämmelsens räckvidd är även lämplig mot bakgrund av att det är just förslagen till förtydligade demokrativillkor inom den statliga bidragsgivningen som medför ett utökat behov av att hantera integritetskänsliga uppgifter i dessa ärenden. Sekretess enligt den nya bestämmelsen bör därmed gälla i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor.