sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Det finns inte några kommunalrättsliga hinder mot att automatisera andra steg i handläggningsprocessen av ett ärende. Det som i fortsättningen anförs om möjligheten till automatisering avser således enbart beslut och inte andra typer av automatisering t.ex. automatisk uppgiftsinsamling eller beslutsstöd. Kommunerna och regionerna står inför stora utmaningar bl.a. i form av ett ökat demografiskt tryck, antingen i form av ökande eller av minskande befolkning. Till detta kan läggas att många kommuner och regioner har betydande utmaningar med att rekrytera personal med rätt kompetens. Nya uppgifter och krav på verksamheten tillkommer också ständigt. Ett sätt för den kommunala sektorn att möta ökade arbetsuppgifter är att ta tillvara de möjligheter till effektivisering som finns i digitala arbetssätt och verktyg. Att kunna använda automatiserade beslut för i detta perspektiv med sig en rad fördelar. En effektivare administration innebär frigjord tid för de anställda och möjligheter att förbättra servicen till invånarna genom snabbare beslut. Vidare kan jag inte finna några egentliga skäl till att automatiserat beslutsfattande endast ska vara möjligt för statliga myndigheter. Erfarenheterna av att använda automatiserade beslut i staten får anses vara övervägande goda och det finns ingen anledning att särbehandla i detta avseende. Det har visserligen påpekats i direktiven att det kommunala beslutsfattandet skiljer sig från det statliga och att detta bl.a. beror på utgångspunkten att all beslutanderätt i kommunerna utgår från ett kollektiv av förtroendevalda och andra organisatoriska skillnader mellan statlig och . Som har redovisats i avsnitt 3.2.1 uttalades dock i förarbetena till kommunallag att den traditionella lekmannaförvaltningen alltmer var på väg att ersättas av en professionell förvaltning. Jag anser därför att de traditionella principerna för kommunalt beslutsfattande inte utgör något hinder att jämställa statlig och i detta avseende. Fullmäktiges beslut ska inte kunna fattas automatiserat Det behov som såväl regeringen som SKR konstaterat utgår från det beslutsfattande som sker i de kommunala nämnderna. Kommunala beslut fattas inte bara av nämnderna utan givetvis i första hand av fullmäktige (se avsnitt 3.2.2). Jag uppfattar dock mitt uppdrag på det sättet att det inte omfattar fullmäktiges beslutsfattande. De i huvudsak politiska frågor som behandlas i fullmäktige lämpar sig inte för automatiserat beslutsfattande. Det rör sig ofta om beslut av principiell betydelse och rutinärenden torde sällan förekomma i fullmäktige. Med utgångspunkt i den rådande ordningen för fördelning av ärenden mellan fullmäktige och nämnderna framstår det därför som naturligt att automatisering endast ska kunna ske av beslut som fattas av nämnderna. Beslut som måste fattas av nämnden ska inte kunna fattas automatiserat De beslut som bör komma i fråga för automatisering är således de som fattas av nämnderna. De kommunala nämnderna fattar beslut inom vitt skilda verksamhetsområden och med stor variation vad gäller innehållet. Några generella uppdelningar kan dock göras. Det förekommer dels beslut som till följd av kommunallagen eller annan lagstiftning måste fattas av nämnden själv, dels sådana som kan delegeras till t.ex. en anställd. En annan uppdelning gäller hur kommunala beslut överklagas. Det finns dels beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen, dels beslut där överklagandemöjligheterna har reglerats särskilt. Handläggningen av ärenden som utmynnar i beslut som kan laglighetsprövas omfattas inte fullt ut av förvaltningslagens regler (se avsnitt 3.3.2). Beslut som, enligt gällande lagstiftning, måste fattas av nämnden själv kan rimligen inte komma i fråga för automatisering. De bestämmelser om delegationsförbud som finns i kommunallagen och viss speciallagstiftning ger uttryck för att vissa beslut är av sådan principiell vikt att de bör förbehållas de ansvariga förtroendevalda. Att öppna för att sådana beslut skulle kunna fattas automatiserat kan inte anses lämpligt. Det har inte heller framkommit att det finns något behov av att automatisera den typen av beslut. Vilka beslut ligger närmast till hands att fatta automatiserat? SKR har i sin hemställan till regeringen gett exempel på beslut som enligt förbundet kan komma i fråga för automatisering, t.ex. beslut om plats i förskola och tillstånd att använda färdtjänst. Generellt anför SKR att det rör sig om beslut där det finns tydliga regler för när ett tillstånd eller en ansökan ska beviljas, och när den ska avslås och att övervägandena för sådana beslut har gjorts i de regelverk som finns för respektive beslutstyp. I likhet med SKR anser jag att det som framstår som närmast till hands att automatisera är den typ av ärenden som handlar om att avgöra om vissa givna förutsättningar föreligger eller ej. Det kan dock också i dessa fall förekomma ärenden som helt eller delvis inte lämpar sig för automatisering. Det är vidare sannolikt att automatisering främst kommer att aktualiseras i ärenden som förekommer i sådan omfattning att en automatisering av hanteringen innebär en reell effektivisering. SKR har vid utredningens kontakter med förbundet anslutit sig till detta synsätt. Från den statliga sektorns erfarenheter kan det vidare konstateras att det är vanligt att det automatiserade beslutsfattandet konstrueras så att t.ex. ansökningar som uppfyller de krav som föreligger kan godkännas automatiskt medan övriga ärenden sorteras ut för handläggning. Att ett beslutsfattande automatiseras behöver därför inte innebära en fullständig automatisering. I de allra flesta fall är det snarare troligt att beslutsfattandet, på samma sätt som hos de statliga myndigheterna, kommer att ske genom automatiserat eller manuellt förfarande beroende på ärendets beskaffenhet. Regleringen bör inte baseras på tekniska möjligheter Införandet av en möjlighet till automatiserat beslutsfattande i kommuner kommer givetvis att påverkas av vilka tekniska möjligheter som finns. Det är dock enligt min mening inte lämpligt att utforma en reglering utifrån en uppfattning om vad som är tekniskt möjligt. En lämpligare ordning är i stället att med utgångspunkt i den nuvarande regleringen av det kommunala beslutsfattandet bedöma vilka typer av beslut som bör vara möjliga att automatisera. I detta ligger också att jag inte kommer att försöka göra några förutsägelser om den tekniska utvecklingen. Enligt min mening bör en avgränsning som anknyter till de befintliga möjligheterna att fördela en nämnds beslutsfattande föredras om den i övrigt kan anses lämplig. Den uppdelning som finns mellan beslut som måste fattas av nämnden och beslutfattande som nämnden kan delegera utgör en etablerad avvägning av vilka beslut som kräver det beslutande organets kollektiva deltagande och vilka som företrädesvis kan fattas av de anställda. Denna ordning bör därför vara en utgångspunkt vid de fortsatta övervägandena. Det kan diskuteras om det är lämpligt att alla ärenden där beslutanderätten kan delegeras också ska kunna bli föremål för ett automatiserat beslutsfattande. Bland ärenden där beslutsfattandet i och för sig är möjligt att delegera finns nämligen ärenden som det varken framstår som lämpligt eller möjligt att automatisera. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att en nämnd inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten (6 kap. 6 § första stycket KL). Av detta följer att nämnden måste säkerställa att ett automatiserat beslutsfattande kan ske i överensstämmelse med gällande rätt innan delegation kan ske. Nämnden måste också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt (6 kap. 6 § andra stycket KL). Ansvaret för ett automatiserat beslutsfattandet kommer således att ligga på den ansvariga nämnden. I detta ansvar ligger att noga överväga hur ett automatiserat beslutsfattande ska fungera för att uppfylla de krav som ställs på offentligt beslutsfattande, om det finns skäl för anpassning, t.ex. för personer med nedsatt beslutsförmåga eller annat behov av stöd. Nämnden har också ett ansvar för hur uppföljning och kontroll av systemet ska fungera. Möjligheten att fatta beslut automatiserat påverkas av annan lagstiftning Användningen av automatiserat beslutsfattande kan inte ses enbart som en kommunalrättslig fråga. Ett införande av en, kommunalrättslig möjlighet, att använda automatiserat beslutsfattande av beslut som kan delegeras innebär därför inte att alla beslut som kan hänföras till denna kategori kommer att kunna delegeras. Möjligheten att använda sig av automatiserat beslutsfattande kan påverkas även av andra bestämmelser än regleringen av delegation, t.ex. kravet på motivering enligt 32 § förvaltningslagen eller krav på utredning innan ett ärende avgörs (se avsnitt 3.5.1). Reglering i förvaltningslagen eller i speciallagstiftning kan därmed innebära att automatiserat beslutsfattande inte är möjligt. Specialreglering kan också påverka i vilken grad beslut kan automatiseras genom att fler eller färre ärenden kan kategoriseras som sådana som lämpar sig för automatisering. Begränsningar kan också finnas på grund av att avvägningar, som enligt lagstiftning krävs, inte kan utföras automatiserat. Det kan också finnas krav som indirekt förutsätter att ett ärende hanteras av en fysisk person, t.ex. genom särskilda krav på utredning eller handläggning. Ett sådant exempel är ett uppdrag att genomföra en adoptionsutredning enligt 14 kap. 4 § , där 14 kap. 5 § ställer krav på utredaren som måste anses innebära att endast en fysisk person kan komma i fråga. Även 11 kap. 10 § socialtjänstlagens krav på att barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet utgör ett sådant exempel, eftersom det torde vara svårt att se till att barnets åsikter i ett sådant ärende kan beaktas på annat sätt än genom att beslut fattas av en fysisk person. Till detta ska läggas att det finns krav som uttryckligen innebär att ett ärende ska handläggas av en fysisk person med viss kompetens, t.ex. regleringen i 3 kap. 3 a § socialtjänstlagen som ställer särskilda kompetenskrav på handläggare som utför vissa arbetsuppgifter i ärenden som gäller barn och unga. I detta sammanhang kan nämnas att Utredningen socialtjänst lämnat förslag till en ny socialtjänstlag (SOU 2020:47). Oavsett till vem nämnden delegerar sin beslutanderätt innebär verksamhetsansvaret att nämnden måste följa verksamheten och se till att den bedrivs enligt lag och annan författning och i enlighet med fullmäktiges och nämndens egna direktiv. Automatisering bör vara kommunalrättsligt möjligt i alla ärenden där beslutsfattandet kan delegeras Vad jag nu har anfört visar att särskilda överväganden måste göras när frågor om automatisering diskuteras. En möjlighet till automatiserat beslutsfattande som tar sikte på färre beslut än de som kan delegeras skulle dock innebära införandet av en ny kategori av nämndbeslut utöver dagens uppdelning av beslut som måste fattas av nämnden och beslutsfattande som kan delegeras. En sådan uppdelning är förenad med utmaningar avseende uppdelningen och riskerar vidare att fort bli föråldrad till följd av teknisk utveckling. Mot denna bakgrund anser jag att den lämpligaste ordningen är att automatisering, kommunalrättsligt, generellt görs möjlig i samma typer av ärenden som de där beslutanderätten kan delegeras. Jag anser således att det bör överlåtas till kommunerna att inom denna ram avgöra vilket beslutsfattande som kan automatiseras. Jag utvecklar detta närmare i avsnitt 3.6.3. De nuvarande delegationsmöjligheterna gör ingen åtskillnad mellan beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen och beslut där överklagandemöjligheterna är särskilt reglerade. Beslut som har fattats efter delegation, som kan laglighetsprövas, och inte ska anmälas till nämnden ska dock protokollföras särskilt (6 kap. 40 § och 7 kap. 8 § KL). Det finns dock skillnader mellan dessa typer av ärenden både avseende handläggningen och överklagandemöjligheterna. Dessa skillnader får betydelse för möjligheten att använda automatiserat beslutsfattande. Jag behandlar denna fråga i avsnitt 3.6.2. En ny möjlighet till delegation Det finns hos kommuner och regioner en etablerad ordning för hanteringen av ärenden där beslutanderätten delegerats som innefattar allt från att leva upp till krav på beslutsfattandet till den interna hanteringen. Dokumentation och arkivfrågor hör också hit. Mot denna bakgrund är det enligt min mening mest ändamålsenligt att inordna möjligheten till automatiserat beslutsfattande i detta, såvitt jag kan bedöma, på det stora hela väl fungerande system. Automatiserade beslut blir med en sådan lösning möjliga utan att någon ny ordning för nämnden att fördela beslutsfattande behöver skapas. Till skillnad från nuvarande delegationsmöjligheter finns det vid automatiserat beslutsfattande inte något mänskligt subjekt att delegera beslutsfattandet till. Dock förutsätter automatiserat beslutsfattande att det finns en teknisk lösning för detta. På samma sätt som övriga delegationsbeslut riktas till ett mänskligt subjekt kan nämndens delegation därför riktas till denna tekniska lösning, som en form av digitalt subjekt. Jag anser mot denna bakgrund att automatiserat beslutsfattande bör möjliggöras genom att det i kommunallagen införs en möjlighet till delegation till en automatiserad beslutsfunktion. Genom denna lösning upprätthålls principerna för det kommunala beslutsfattandet genom att det automatiserade beslutsfattandet inordnas i den befintliga ordningen för delegation. Jag återkommer i avsnitt 3.6.3 till de närmare formerna för detta. Beslut som till följd av lagstiftning ska fattas av en utpekad befattningshavare Som tidigare anförts (avsnitt 3.3.3) förekommer det i lagstiftning att beslutanderätt i en viss fråga ges till en utpekad befattningshavare såsom chefsöverläkaren vid en vårdinrättning för psykiatrisk tvångsvård (6 b § LPT) eller rektorn för en skola (2 kap. 10 § skollagen). Sådan beslutanderätt kommer inte att omfattas av utredningens förslag eftersom beslutsfattandet i dessa fall är särskilt reglerat i lag och således inte kan delegeras av den ansvariga nämnden. Frågan om möjligheten att använda automatiserat beslutsfattande för beslut som enligt lag ska fattas av en särskild befattningshavare får i stället bedömas utifrån aktuell speciallagstiftning. Jag noterar dock att frågan om att uppdra åt någon annan att fatta sådana beslut avseende de givna exemplen är särskilt reglerad på ett sådant sätt att någon automatisering inte torde vara möjlig (39 § LPT och i 2 kap. 10 § andra stycket skollagen). Sammanfattningsvis föreslår jag alltså att det i kommunallagen ska införas en möjlighet för kommunerna och regionerna att besluta att beslutanderätten i sådana ärenden som av den ansvariga nämnden kan delegeras till anställda m.fl. också ska kunna delegeras till en automatiserad beslutsfunktion. En förutsättning för att delegation ska kunna ske är att ett sådant beslutsfattande inte strider mot bestämmelser i annan lagstiftning. Ansvaret för det automatiserade beslutsfattandet ska ligga på respektive nämnd. 3.6.2Beslut i ärenden som överklagas förvaltningsrättsligt ska kunna fattas automatiserat Utredningens förslag: Kommuner och regioner ska få möjlighet att använda sig av automatiserat beslutsfattande i fråga om beslut i ärenden som handläggs enligt förvaltningslagen och kan överklagas förvaltningsrättsligt. Utredningens bedömning: Beslut i ärenden som överprövas genom laglighetsprövning, beslut i ärenden som inte kan överklagas och beslut i ärenden om upphandling bör, mot bakgrund av unionsrätten, inte omfattas av möjligheten till automatiserat beslutsfattande. Automatiserat beslutsfattande för beslut som kan överklagas förvaltningsrättsligt Som redovisats i avsnitt 3.4.3 finns grundläggande krav på personuppgiftsbehandling i stadgan. Dessa rättigheter skyddas av EU:s dataskyddsförordning (skäl 4). Jag bedömer därför att en ordning för automatiserade beslut som är utformad i enlighet med förordningen också får bedömas vara förenlig med rättigheterna i stadgan. Såsom framgår av avsnitt 3.4.3 har regeringen ansett att förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier uppfyller kraven på lämpliga åtgärder vid automatiserade beslut enligt artikel 22 i EU:s dataskyddsförordning. Vidare anges i 3 kap. 3 § första stycket dataskyddslagen att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel i EU:s dataskyddsförordning om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende, eller i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt all- mänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Såväl statliga som kommunala myndigheter omfattas av bestämmelsen (prop. 2017/18:105 s. 193). Den del av den kommunala verksamheten som är specialreglerad omfattas i allmänhet av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier på samma sätt som de statliga myndigheternas ärendehantering. EU:s dataskyddsförordning och unionsrätten i stort gör inte heller någon skillnad mellan vilket offentligt organ som fattar ett beslut. Kommunala beslut som fullt ut omfattas av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier måste därför kunna fattas automatiserat på samma sätt som sker i de statliga myndigheterna. Den ärendehantering som kommuner och regioner ägnar sig åt inom ramen för sådan verksamhet föreskrivs i lag och den måste därför anses föranledd av ett viktigt allmänt intresse enligt i förordningen. Ett automatiserat beslutsfattande förutsätter därför enligt min bedömning inte några författningsändringar i denna del även om behandlingen skulle röra känsliga personuppgifter. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad jag anfört i avsnitt 3.6.1 anser jag att kommuner och regioner ska få möjlighet att använda sig av automatiserat beslutsfattande avseende beslut som kan delegeras och som omfattas av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier däribland förvaltningsrättsligt överklagande. Beslut i ärenden som överklagas genom laglighetsprövning Som angetts i avsnitt 3.3.2 är ärenden som kan överklagas genom laglighetsprövning undantagna från en del av de bestämmelser i förvaltningslagen som regeringen bedömt utgör lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen (se prop. 2017/18:115 s. 31). Mer specifikt rör detta rätten till partsinsyn, krav på kommunikation liksom möjligheten till ändring och rättelse av beslut samt förvaltningsrättsligt överklagande. I övrigt omfattas all ärendehandläggning av de grundläggande kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Det finns också en möjlighet att överklaga besluten genom laglighetsprövning. Frågan är mot denna bakgrund om kravet på lämpliga skyddsåtgärder kan anses vara uppfyllt när det gäller ärenden som omfattas av undantaget från förvaltningslagen. Artikel 22 i EU:s dataskyddsförordning avser automatiserade beslut och är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Det innebär, som tidigare redovisats, att kraven på lämpliga skyddsåtgärder i artikel 22 måste vara uppfyllda för att automatiserade beslut ska vara tillåtna. För att automatiserade beslut ska vara möjliga måste det alltså vara klarlagt att kraven i artikel 22.2 b är uppfyllda. Regeringen har, som nämnts, funnit att förvaltningslagens reglering uppfyller dessa krav och har inte invänt mot detta. För att möjliggöra ett automatiserat beslutsfattande i ärenden som kan överklagas genom laglighetsprövning och som omfattas av artikel 22 krävs därför att det i lag säkerställs att det beslutsfattandet omfattas av regler som motsvarar förvaltningslagens krav. En tänkbar ordning skulle vara att undantaget i 2 § förvaltningslagen justeras på sådant sätt att det där framgår att de aktuella bestämmelserna i förvaltningslagen ändå ska tillämpas i ärenden där beslutet laglighetsprövas i de fall beslutsfattandet sker automatiserat. Effekten av en sådan generell reglering skulle dock bli att delvis olika förfaranden kommer att krävas för handläggning av samma typ av ärenden beroende på om beslut fattas av en automatiserad funktion eller på annat sätt. En sådan ordning måste anses vara principiellt mindre lämplig och skulle kunna anses strida mot grundläggande principer om allas likhet inför lagen m.m. Utöver detta måste även frågan om formerna för överklagande beaktas. Klagorätt enligt 13 kap. kommunallagen tillkommer enbart medlemmar i en kommun eller en region. Det kan därför ifrågasättas om en ordning där beslut, som omfattas av artikel 22, och innebär behandling av en fysisk persons personuppgifter, men som inte kan överklagas av den berörde kan anses förenlig med förordningen. Som har framhållits i den juridiska litteraturen kan laglighetsprövningen närmast ses som ett instrument för allmän medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen snarare än som ett regelrätt överklagande (se avsnitt 3.2.1). Mot bakgrund av dels det principiellt tveksamma med olika regler för handläggning av samma typ av ärenden, dels problematiken kring överklagandemöjligheter för personer som inte är medlemmar i den beslutande kommunen eller regionen anser jag att det inte är lämpligt att införa en möjlighet till automatiserat beslutsfattande avseende ärenden som laglighetsprövas enligt bestämmelserna i 13 kap. kommunallagen. Mot bakgrund av regleringen i EU:s dataskydds- förordning skulle en annan ordning troligen kräva en utökad tillämpning av förvaltningslagens regler för alla beslut som laglighetsprövas och dessutom en förändring av laglighetsprövningsinstitutet. Detta skulle innebära en helt ny ordning för laglighetsprövning. Det kan inte anses rymmas inom mitt uppdrag att föreslå en sådan ordning. Till detta kommer att det som tidigare anförts om behovet av automatisering innebär att det största behovet får anses finnas på den specialreglerade förvaltningens område. Som framgår av avsnitt 3.3.2 är det dock så att det förekommer att beslut inom den specialreglerade förvaltningen överklagas genom laglighetsprövning. Detta kan få till följd att olika typer av beslut som fattas med stöd av en lag kan överklagas på olika sätt. Ett exempel på detta är frågor om skolskjuts. Enligt 10 kap. 32 § första stycket skollagen har elever i grundskola med offentlig huvudman rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Denna rätt gäller dock enligt andra stycket inte elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem eller som går i en annan kommuns grundskola. I de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska dock kommunen anordna skolskjuts även i dessa fall. Beslut om sådan skolskjuts som en elev har rätt till enligt första stycket i paragrafen överklagas i förvaltningsrättslig ordning medan beslut som grundas på paragrafens andra stycke endast kan överklagas genom laglighetsprövning (28 kap. 5 och 18 §§ skollagen). Konsekvensen av mitt förslag kommer alltså att bli att beslut om skolskjuts enligt 10 kap. 32 § första stycket skollagen kommer att vara kommunalrättsligt möjliga att automatisera medan beslut som fattas enligt andra stycket inte kommer att vara det. Ur en systematisk synvinkel kan detta i och för sig ifrågasättas. Regleringar som innebär att olika överklagandemöjligheter föreskrivs kan dock ha uppkommit av en rad olika anledningar.