sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Utredningen ser också att det finns en stor förbättringspotential på kort sikt när det gäller den närmare ut- formningen av styrningen med riktade statsbidrag. 6.3.1God hushållning i ekonomi och verksamhet Utredningens förslag: Kommuner och regioner ska ha en god hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom hel- och delägda kommunala bolag, kom- munala stiftelser och föreningar. God hushållning innebär att kommuner och regioner ska förvalta sin ekonomi på ett sådant sätt att en betryggande säker- het och en långsiktig ekonomisk hållbarhet uppnås samt utforma sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt och uppnå en hög effektivitet. Skälen för utredningens förslag God ekonomisk hushållning blir god hushållning Kommuner och regioner ska enligt 11 kap. 1 § kommunallagen ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Bestämmelsen inne- håller inte någon närmare beskrivning av vad detta krav innefattar. När bestämmelsen infördes kommunallag angavs dock i förarbetena vissa exempel både på vad som är att anse som god ekonomisk hushållning och vad som inte är det (se avsnitt 5.2.2). Kravet på god ekonomisk hushållning är en målsättningsregel och utgör en viktig förutsättning för en effektiv verksamhet i kommuner och regioner. Enligt förarbetena hör det till god ekonomisk hus- hållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet ha balans mellan inkomster och utgifter samt att verksamheten utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredställande sätt.3 Vidare utgör kraven som uppställs på förvaltning av medel i 11 kap. 2 § kommunallagen en del av god ekonomisk hushållning.4 För statens verksamhet finns i 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ett krav med liknande innebörd som innebär att staten i sin verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning.5 Det är viktigt att kravet på god ekonomisk hushållning är ut- format så att det ger tillräcklig stadga åt den ekonomiska styrning som kommuner och regioner själva är ansvariga för att utöva. Mot den bakgrunden har utredningen i uppdrag att föreslå hur kravet på god ekonomisk hushållning bör vara utformat. Utredningen har inom ramen för de kartläggningar och analyser som utförts kunnat konstatera att kravet på god ekonomisk hus- hållning visserligen är känt och etablerat men att det också uppfattas som otydligt och svårtolkat samt att kommunernas och regionernas tillämpning av bestämmelsen skiljer sig åt avsevärt (se avsnitt 5.2.3). Utredningen kan vidare konstatera att begreppet god ekonomisk hushållning i sig uppfattas som otydligt då orden eko- nomisk och hushållning delvis har samma innebörd. Att hushålla be- tyder just att sköta sin ekonomi och att vara sparsam. 1990/91:117, s. 211, prop. 2016/17:171, s. 423. 2016/17:171, s. 423. 5Kravet på att eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning, som uppställs i 1 kap. 3 § budgetlagen infördes vid ikraftträdandet av dåvarande lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Utredningen anser mot denna bakgrund att det nuvarande be- greppet god ekonomisk hushållning bör ersättas med begreppet god hushållning. God hushållning markerar vikten av att inom ekonomistyrningen beakta både den kommunala ekono- min och verksamheten. Syftet med att ta bort ekonomisk i begreppet god ekonomisk hushållning ska dock inte uppfattas som att det ekonomiska perspektivet bör tonas ned, tvärtom utgör de ekono- miska förutsättningarna alltjämt en yttre ram för verksamheten. Be- greppet god hushållning ska vidare innefatta och betona vikten av att medel och tillgångar hanteras väl. Detta ligger också i linje med innebörden av det krav på god hushållning för den statliga verksamheten som framgår av budgetlagen. Krav på betryggande säkerhet och långsiktig hållbarhet för ekonomin I kravet på en god hushållning ingår ett ekonomiskt per- spektiv, vilket också innefattar medelsförvaltningen. För ekonomin bör krav uppställas på att denna ska sköts på ett sådant sätt att en betryggande säkerhet och en långsiktig ekonomisk hållbarhet uppnås. Kravet på betryggande säkerhet utgör ett av de krav som upp- ställs avseende medelsförvaltningen i 11 kap. 2 § kommunallagen. Innebörden av det nuvarande kravet på betryggande säkerhet är att de kommunala medel som finns inte ska riskeras genom placer- ingar som är alltför riskfyllda eller svårbedömda från rättslig syn- punkt.6 Utredningen anser att detta krav på medelsförvaltningen är relevant även för ekonomistyrningen i vidare bemärkelse och att det är viktigt att kommuner och regioner inom ramen för sin ekonomi- styrning har en god överblick och kontroll över olika risker som kan finnas i verksamheten, inklusive de kommunala företagen. Kraven på medelsförvaltningen och ekonomin i övrigt bör därför regleras sam- lat. Utredningen anser inte att det fokus som i vissa fall kan ligga på finansiella placeringar med hög avkastning, vilka kan vara förenade med ett högt risktagande, i normalfallet bör utgöra en del i en god hushållning. Därför bör kravet på god avkastning som finns i 11 kap. 2 § kommunallagen tas bort i syfte att i stället skifta inriktningen för ekonomistyrningen mot en högre grad av långsiktighet och ekonomisk hållbarhet. 1990/91:117, s. 211, prop. 2016/17:171, s. 423. Kravet på långsiktig ekonomisk hållbarhet är enligt utredningen synonymt med en ekonomisk förvaltning där en allmän utgångs- punkt är den etablerade principen om att varje gene- ration själv ska bära kostnaderna för den service som den konsu- merar.7 Det är således viktigt att anlägga ett långsiktigt perspektiv inom ekonomistyrningen. Det innebär t.ex. att kommuners och re- gioners överskott (resultat) måste vara tillräckligt stort för att mot- svarande servicenivå ska kunna garanteras även för nästkommande generation utan att den ska behöva uttaxeras en högre skatt. I syfte att ge stadga till det allmänt formulerade kravet på god hushållning tydliggörs i lagstiftningen att en god kom- munal hushållning också innebär att iaktta kraven på betryggande säkerhet och långsiktig ekonomisk hållbarhet för ekonomin. För att underlätta och säkerställa att dessa krav får ett större och bredare genomslag än det nu gällande kravet på en god ekonomisk hushåll- ning föreslår utredningen att det ska finnas en koppling till innehål- let i programmet för god hushållning. Programmet ska bl.a. innehålla mål och riktlinjer för hur en god hushåll- ning kan nås (se avsnitt 6.3.3). Ändamålsenlighet och hög effektivitet i verksamheten I kravet på god ekonomisk hushållning för kommuner och regioner ingår perspektivet att verksamheten ska bedrivas på ett ända- målsenligt sätt. Delvis samma perspektiv kan för statens del sägas rymmas i kravet, som uppställs i budgetlagen, att eftersträva hög effektivitet, även om större betoning läggs på effektivitet än på en ändamålsenlig verksamhet. Trots att det är viktigt med en hög pro- duktivitet och effektivitet i verksamheten även för kommuner och regioner, så finns det andra perspektiv som bör ges motsvarande ut- rymme. Till exempel är det för den kommunala verksamheten viktigt med god regelefterlevnad samt hög kvalitet i verksamheten, särskilt med beaktande av kommuners och regioners omfattande uppdrag att tillhandahålla välfärdstjänster. Därmed är det enligt utredningen inte lämpligt att i lag uppställa ett krav som uteslutande är inriktat på hög effektivitet för den kommunala verksamheten. 1990/91:117, s. 109. Kommuner och regioner har ett långtgående eget finansierings- ansvar för sin verksamhet. En grundförutsättning för den kommu- nala verksamheten är att den ska bedrivas inom ramen för tillgängliga resurser. Vidare ska verksamheten utformas i enlighet med de be- stämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten samt i enlighet med fullmäktiges beslut. Även om verksamheten i kommuner och regioner är underställd statens styrning, bl.a. genom den speciallagstiftning som finns inom stora delar av de kommunala kärnverksamheterna, finns generellt sett ett visst mått av kommunalt handlingsutrymme som möjliggör lokal anpassning i syfte att hitta effektiva lösningar. Därmed bör också krav inom ekonomistyr- ningen kunna ställas på att resultatet av verksamheten ska stå i rimlig proportion till resursförbrukningen och att verksamheten på så sätt är ändamålsenligt utformad. Utredningen anser mot denna bakgrund att i kravet på god kom- munal hushållning ska det ingå ett verksamhetsperspektiv och att det inom ramen för detta perspektiv ska ställas krav på att verksamheten ska utformas på ett ändamålsenligt sätt och att en hög effektivitet ska uppnås. Begreppen ändamålsenlig och effektiv går delvis i varandra men speglar två olika men nödvändiga perspektiv på den önskvärda utvecklingen av verksamheten. Ändamålsenlighet handlar bl.a. om att verksamheten är inriktad på de mål som gäller för den samt på lämplighet, användbarhet och funktionsduglighet medan effektivitet snarare fokuserar på att få värde för insatta resurser i förhållande till uppsatta mål. I syfte att markera vikten av att verksamheten i möj- ligaste mån anpassas till tillgängliga resurser på lång sikt föreslår ut- redningen också att det införs ett krav på att i programmet för god hushållning beskriva de konsekvenser för verksamheten som följer av de mål som angivits för bl.a. årets resultat, soliditet in- klusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser och självfinan- sieringsgrad (se avsnitt 6.3.6). Kraven på effektivitet och ändamålsenlighet ansluter vidare både till bestämmelsen i 6 kap. 6 § kommunallagen om nämndernas an- svar för den egna verksamheten och till kravet i 1 kap. 3 § budget- lagen på att eftersträva en hög effektivitet i verksamheten. Kraven på ändamålsenlighet och effektivitet korresponderar vidare med de kommunala revisorernas granskningsuppdrag enligt 12 kap. 1 § andra stycket kommunallagen. Utredningen har inom ramen för sina kartläggningar och analyser erfarit att många kommuner och regioner ser svårigheter med att integrera styrningen av verksamheten med styrningen av ekonomin som detta sannolikt är en viktig framgångsfaktor för en hållbar ekonomi. Utredningen har emellertid i sitt arbete och i sina förslag fokuserat framför allt på de ekonomiska dimensionerna i styrningen för att dessa frågor ska få ett tillräckligt stort utrymme på den politiska dagordningen. Det finns en omfattande reglering i form av speciallagstiftning, som ställer krav på den verksamhet som kommuner och regioner bedriver, medan 11 kap. om Ekonomisk förvaltning i kommunallagen i princip är den enda reglering som tyd- liggör ansvaret för den ekonomiska dimensionen i styrningen. Det är också utredningens bedömning att en fördjupning i den del av styrningen som avser verksamheten är betydligt mer komplex än vad som varit möjligt att göra inom ramen för detta utredningsarbete. Kravet på god hushållning omfattar även andra juridiska personer Enligt 11 kap. 1 § kommunallagen omfattar kravet på god ekono- misk hushållning även sådan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ kommunallagen. Detta innebär att exempelvis kommunens eller regionens hel- och delägda bolag samt kommunala stiftelser och föreningar omfattas av kravet på god ekonomisk hushållning. Detta motiverades i bestämmelsens förarbeten bl.a. utifrån vikten av en ekonomisk helhetssyn samt att kommuner och regioner uppmärksammar, analyserar och bedömer de ökade risker som följer av att operera på en avreglerad marknad, både på kort och på lång sikt.8 Utredningen anser att god hushållning ska prägla all verksamhet oavsett förvaltnings- eller organisationsform. Det är kommunen och regionen som ska säkerställa att ekonomistyrningen av de juridiska personer som sköter kommunala angelägenheter är ändamålsenlig och att förvaltningen av offentliga medel präglas av långsiktig ekonomisk hållbarhet och säkerhet. Detta gäller oavsett hur stor ägarandelen i en juridisk person är. 1999/2000:115, s. 27. Kommuner och regioner har en långtgående organisationsfrihet, vilket innebär att den kommunala verksamheten kan förläggas i strukturer som innefattar många olika juridiska personer, som ägs helt eller delvis av kommunen eller regionen. Uppdelning av ansvar kan därmed också variera i olika kommuner och regioner. Om en juridisk person ägs av en kommun eller region omfattas verksam- heten också av kravet på god hushållning, oavsett vad det är för verksamhet eller hur den finansieras. Verksamheter som finan- sieras av exempelvis skatteintäkter, hyror, taxor, avgifter eller via andra externa intäkter omfattas alltså. Det bör alltid finnas ett helhetsgrepp i ekonomistyrningen utifrån ett övergripande perspektiv. Samtliga delar i den kommunala organisa- tionen har en viktig uppgift att fylla och därmed potential att bidra positivt till kommunens och regionens verksamhet och ekonomi. Sam- tidigt finns även en möjlighet att de kan utgöra en risk och ekonomisk belastning för ägaren. Det är därför viktigt att ta ställning till och hantera finansiella och operationella risker och säkerställa att de upp- satta målen för de juridiska personer som ingår i den kommunala orga- nisationen understödjer kommunens eller regionens långsiktiga mål. En kommun eller region bör enligt utredningen inte kunna kringgå kravet på att uppnå en god hushållning genom att placera ansvaret för en verksamhet i en organisation som ur styrningssyn- punkt är komplicerad att utöva kontroll och uppsikt över. Ägaren, i detta fall kommunen eller regionen, behöver säkerställa insyn i och inflytande över de beslut som fattas, i synnerhet om besluten riske- rar att påverka ekonomin hos ägaren, även i de fall då kommunen eller regionen är en minoritetsägare. En aktiv ägarstyrning, uppfölj- ning av och uppsikt över företagen, som om de utgör en del av den egna förvaltningsorganisationen, bör eftersträvas. En styrning enbart via ägardirektiv kan tendera att bli alltför passiv. Utredningen anser mot denna bakgrund och utifrån samma skäl som anförts tidigare, att kravet på god hushållning också ska omfatta sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ kom- munallagen. 6.3.2Program för god hushållning Utredningens förslag: Fullmäktige ska varje mandatperiod anta ett program för god hushållning, som omfattar , för kommunen eller regionen samt hel- och delägda kom- munala bolag, kommunala stiftelser och föreningar. Skälen för utredningens förslag Nuvarande krav på riktlinjer inom den ekonomiska förvaltningen I anslutning till kravet på god ekonomisk hushållning uppställs krav på att fullmäktige enligt 11 kap. 1 § andra meningen kommunallagen ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kom- munen eller regionen. Någon närmare beskrivning av innehållet i riktlinjerna ges inte i bestämmelsen, men av förarbetena framgår att riktlinjerna bör innehålla en uttolkning av vad god ekonomisk hus- hållning innebär för kommunen respektive regionen. Vidare anges att kravet på riktlinjer är ägnat att ge stadga åt den nödvändiga fram- förhållningen på längre sikt.9 Om kommunen eller regionen har en resultatutjämningsreserv ska riktlinjerna för god ekonomisk hus- hållning även omfatta hanteringen av den. Vidare uppställs i 11 kap. 3 § kommunallagen krav på att fullmäktige ska besluta om riktlinjer för medelsförvaltningen. Utöver detta ska fullmäktige även, enligt 11 kap. 4 § kommunallagen besluta om riktlinjer för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. Utifrån den kartläggning och analys som utredningen genomfört samt den genomgång av riktlinjer för god ekonomisk hushållning som gjorts av utredningen (se avsnitt 5.2) kan konstateras att det finns ett antal kommuner och regioner som inte har beslutat om särskilda riktlinjer för god ekonomisk hushållning och som därmed inte uppfyller lagens krav i detta avseende. Det är också tydligt att det finns en stor osäkerhet kring hur lagen ska tillämpas, särskilt avseende riktlinjerna för god ekonomisk hushållning och innehållet i dessa. Kartläggningen har också visat att det långsiktiga perspek- tivet i riktlinjerna för god ekonomisk hushållning ofta har saknats som just långsiktigheten av många parter lyfts fram som 2016/17:171, s. 423, prop. 2011/12:172, s. 31. central för att åstadkomma en god ekonomisk hushållning. Samman- taget anser utredningen därmed att syftet med att införa riktlinjer, dvs. att ge stadga åt kravet på god ekonomisk hushållning, inte kan anses ha tillgodosetts i tillräckligt stor utsträckning. Många kommuner och regioner har också beslutade riktlinjer för medelsförvaltning och förvaltning av pensionsmedel samt resultat- utjämningsreserver. Dessa riktlinjer är i många fall svåra att särskilja från övriga styrdokument och varierar kraftigt i innehåll och ambi- tionsnivå. De olika riktlinjerna är inte heller alltid synkroniserade sins- emellan, trots att de alla, enligt utredningens uppfattning, bör under- stödja det övergripande kravet på en god ekonomisk hushållning. Sammanfattningsvis är de riktlinjer för god ekonomisk hushåll- ning som utredningen har tagit del av mycket olika till sin karaktär. Vissa är av mer visionär karaktär medan andra endast innehåller an- visningar kring beslutsprocesser och/eller hänvisningar till förarbets- uttalanden. I många fall är det också oklart hur de ansluter till den långsiktiga ekonomistyrningen i den egna kommunen eller regionen. Det är vidare relativt ofta oklart hur de särskilda riktlinjerna om medelsförvaltning, förvaltning av pensionsmedel och resultatutjäm- ningsreserver ansluter till den övergripande riktlinjen om god eko- nomisk hushållning. Detta kan i vissa fall leda till ett missriktat fokus på enskilda delar av den ekonomiska styrningen. Det är enligt utred- ningen tveksamt om nuvarande krav på riktlinjer gagnar en effektiv ekonomistyrning tillräckligt väl. Ett samlat program för god hushållning Mot bakgrund av ovanstående problembild anser utredningen att det finns anledning att ersätta samtliga riktlinjer inom ramen för den ekonomiska förvaltningen med ett samlat program för god kom- munal hushållning. Programmet ska skapa bättre förutsättningar för att utifrån lokala förhållanden inta ett mer långsiktigt och samman- hållet förhållningssätt i den ekonomiska styrningen, med en tydligare koppling till det övergripande kravet på god hushållning. Utifrån den lagtekniska översyn som genomfördes i samband med införandet av den nu gällande kommunallagen ska begreppen riktlinje eller program användas för instruktioner för hur verksam- heten ska bedrivas i olika avseenden.10 Användningen av begreppet program ansluter vidare till samma systematik som finns i 5 kap. 3 § kommunallagen , där krav uppställs på att fullmäktige varje mandatperiod ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Utredningens förslag innebär att programmet för god hushållning ersätter de fyra riktlinjer som är reglerade i 11 kap. kommunallagen, dvs. krav på riktlinjer för god ekonomisk hushåll- ning och riktlinjer för resultatutjämningsreserv enligt 1 §, riktlinjer för medelsförvaltning enligt 3 § och riktlinjer för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser enligt 4 §. Övergången från begreppet riktlinje till program syftar också till att markera att det handlar om ett särskilt dokument och ett beslut som ska tas fristående från de mål och planer som beslutas inom ramen för budgeten enligt 11 kap. 6 § kommunallagen. Genom att särskilja programmet för god hushållning från det årliga budgetbeslutet finns det sannolikt bättre förutsättningar att en poli- tisk enighet kan uppnås, även över parti- och blockgränser, eftersom den politiska oenighet som kan prägla budgetbeslutet inte behöver överföras på det mer långsiktiga programmet för god hushållning. Programmet för god hushållning ska vara långsiktigt och aktuellt En bärande tanke inom offentlig ekonomisk förvaltning och styr- ning är att varje generation själv ska bära kostnaderna för den service som den konsumerar. Det är därför viktigt att anlägga ett långsiktigt perspektiv, men det ska vara möjligt att göra tillförlitliga antaganden och prognoser för sådana långsiktiga ställningstaganden och mål. En lämplig avvägning krävs därför mellan vilka krav på lång- siktighet som ställs och möjligheten att knyta samman kortsiktiga be- slut med den långsiktiga inriktningen på den ekonomiska styrningen. Trots de svårigheter som finns med att hitta en lämplig avvägning mellan långsiktighet å ena sidan och den praktiska tillämpningen i det kortsiktiga perspektivet å andra sidan, anser utredningen att det är viktigt att det finns en angiven planeringshorisont för pro- 2016/17:171, s. 280. grammet för god hushållning. Inom ramen för de kart- läggningar och analyser som utredningen genomfört framgår att det ettåriga perspektivet, knutet till bl.a. budget och balanskrav, domi- nerar och att de beslut som fattas inte i tillräcklig grad relateras till mer långsiktiga överväganden. Utredningen föreslår därför att pro- grammet för god hushållning ska omfatta . En sådan tidshorisont, som sträcker sig bortom den aktuella mandat- perioden, säkerställer långsiktighet och minskar incitamentet till kort- siktiga beslut, exempelvis inför en valrörelse. Det är också viktigt att det långsiktiga perspektivet verkligen blir styrande även på kort sikt. Det är dock viktigt att programmet kontinuerligt revi- deras och uppdateras utifrån gällande förutsättningar för att behålla sin aktualitet. Därför uppställs krav på att fullmäktige ska anta ett pro- gram minst en gång varje mandatperiod. Därmed inrättas ett system med ett rullande tioårigt program som förnyas minst . Det finns inte något som hindrar att fullmäktige antar ett program för god hushållning fler än en gång under samma man- datperiod, t.ex. om det skulle inträffa händelser som i grunden för- ändrar förutsättningarna för de långsiktiga ekonomiska målen. Programmet för god hushållning ska omfatta andra juridiska personer Kravet på god ekonomisk hushållning omfattar enligt 11 kap. 1 § kommunallagen även sådan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ kommunallagen. Vidare framgår av samma bestämmelse att fullmäktige ska anta riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller regionen. I detta avseende har utredningen kunnat se att det endast i undan- tagsfall förekommer att andra juridiska personer inkluderas i rikt- linjerna för god ekonomisk hushållning och att det inte heller är vanligt att sätta ekonomiska mål för kommunen eller regionen samt dess företag som en helhet (se avsnitt 5.2.3). Därför bör det enligt utredningen tydligt framgå att det före- slagna programmet för god hushållning även ska omfatta sådan verksamhet som bedrivs genom hel- och delägda kommunala bolag samt kommunala stiftelser och föreningar. , gemensamma nämnder och privata utförare I 9 kap. kommunallagen finns bestämmelser om kommunalförbund och gemensamma nämnder. Enligt 9 kap. 2 § kommunallagen ska, om inget annat anges i kommunallagen, samma bestämmelser som gäller för kommuner och regioner också tillämpas för kommunal- förbund. Det innebär att det föreslagna programmet för god kom- munal hushållning även ska antas av kommunalförbund. I de fall då det är lämpligt och möjligt, anser utredningen att kommunens eller regionens program för god hushållning även bör omfatta dessa organisationer. Viktigt är då att eventuell överlappning av programmen beslutade av kommunalförbund respek- tive kommunen eller regionen hanteras och att programmen inte innehåller motstridiga mål och riktlinjer. Enligt 9 kap. 23 § kommunallagen ska samma bestämmelser som gäller för nämnder enligt kommunallagen, gälla en gemensam nämnd. Detta innebär att gemensamma nämnder inkluderas i kommunens eller regionens program för god hushållning. Uppföljning av och insyn i privata utförares verksamhet, där kom- munen eller regionen inte är ägare, ligger utanför den kommunala ägarstyrningen.