sou · H9B366 · 2021-08-10 00:00:00 — Arbetet har skett i nära samarbete med de experter som förordnades . Fram till lämnandet av detta delbetänkande har vi haft fyra utredningssammanträden, varav ett slutjusteringsmöte. Till följd av den rådande pandemin har samtliga möten genomförts digitalt. Vid sidan av sammanträdena har vi haft särskilda möten med vissa experter för att fördjupa oss i specifika frågor. I vissa frågor som rör personuppgiftsbehandling har vi inhämtat synpunkter från och . Vi har också hållit ett digitalt möte med representanter från det civila samhällets organisationer och trossamfunden. Ett tjugotal organisationer närvarade. Vid mötet informerade vi om vårt uppdrag och utredningsarbetet. Deltagande organisationer gavs också tillfälle att ställa frågor samt inkomma med synpunkter både under och efter mötet. Inför mötet skickades en frågeenkät ut till ett antal aktörer som representerar organisationer som tillämpar villkor gällande revisorsgranskning av medlemsuppgifter i ärenden om stöd Utredningens uppdrag och arbete till det civila samhället. Åtta organisationer fick tillfälle att besvara enkäten och av dessa fick vi svar från fem. De organisationer som valdes ut för att besvara enkäten är riks-, intresse- eller paraplyorganisationer som gemensamt representerar ett stort antal organisationer inom det civila samhället. Anledningen till valet av dessa var att på ett hanterbart sätt nå ut till så många som möjligt. Organisationerna har vidare valts ut eftersom de representerar organisationer som tillämpar villkor om revisorsgranskning av medlemsuppgifter. Ett antal begrepp är centrala för vårt arbete. Begreppen stöd och bidrag används ofta för att beskriva samma sak. Bidrag avser oftast ekonomiska transaktioner och stöd är ett bredare begrepp som även omfattar t.ex. skattelättnader eller nyttjande av tjänster som staten erbjuder. I lagen (2021:401) om allmänna arvsfonden används begreppet stöd trots att det är ekonomiska transaktioner som avses i huvudsak. Vi använder båda begreppen enligt de definitioner som angetts. Det är dock endast statligt reglerade bidrag och stöd som omfattas av översynen. Med statligt reglerat stöd avser vi alla stöd som med stöd av lag eller förordning fördelas till civilsamhällets organisationer. Inom begreppet faller förutom rena statsbidrag även t.ex. medel ur Allmänna arvsfonden som fördelas till civilsamhället och vissa andra former av stöd såsom statlig avgiftshjälp till trossamfund enligt lagen (1998:1593) om trossamfund. Vårt uppdrag avser ärenden om stöd till civilsamhället, inklusive trossamfunden. Om inte annat särskilt framgår så avser vi även trossamfunden när vi använder begreppen civilsamhället, det civila samhället och civilsamhällesorganisationer. Stöd till det civila samhället fördelas av ett stort antal aktörer. Vi använder begreppet beslutsorgan som sammanfattande benämning på de aktörer som beslutar om stöd. Detta innefattar myndigheter, regeringen och enskilda organ som har fått i uppdrag att fördela stöd till det civila samhället. Enligt förordningen om statsbidrag till trossamfund avses med begreppet betjänad en medlem eller registrerad deltagare i verksamhet som organiseras av trossamfund eller församling. Utredningens uppdrag och arbete Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst föreslås att begreppet betjänad ska definieras som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund, eller en regelbunden deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund. Vid beräkning av antalet betjänade ska endast betjänade som är bosatta i beaktas. Med bosatta avses att de är folkbokförda i . Det är trossamfunden själva som bestämmer de regler som ska gälla för medlemskap, men medlemmar eller betjänade ska ha uttryckt sitt samtycke. 3 Stöd till civilsamhället Vi har i uppdrag att analysera frågor om personuppgiftsbehandling och sekretess i ärenden om statligt stöd till civilsamhället. Vårt uppdrag omfattar endast det statligt reglerade stödet till civilsamhället och således inte stöd som fördelas av kommuner eller regioner. Statligt stöd till det civila samhället fördelas av cirka 40 myndigheter med stöd av cirka 80 förordningar. Därutöver finns vissa stöd som fördelas med stöd i lag och vissa bidrag som fördelas med stöd i t.ex. regleringsbrev. Det stora antalet aktörer som är involverade och den relativt omfattande författningsregleringen gör att området är svåröverskådligt och spretigt. pågår en översyn av området i syfte att förenkla och förtydliga regleringen. En sådan översyn framstår enligt vår mening som angelägen. I detta kapitel ges en kort bakgrund till det civila samhället och det stöd som ges . De förslag till förändringar som har lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund, arvsfondsutredning och berörs i senare kapitel. I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) definieras det civila samhället som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”. Det civila samhällets aktörer agerar huvudsakligen i ett ideellt syfte och skiljer sig från näringslivet genom att ett eventuellt överskott återinvesteras i verksamheten. Det civila samhället består i stor utsträckning av olika former av ideella föreningar och benämns ofta som föreningslivet. Även andra typer av organisationer och sammanslutningar omfattas dock av begreppet, t.ex. trossamfund, ekonomiska föreningar och samfällighetsföreningar. Inom begreppet ryms även mer informella och öppna former av organisering, exempelvis nätverk och andra samverkansformer som inte är juridiska personer. I princip består det civila samhället av personer som organiserar sig utifrån gemensamma intressen, identitet eller behov. Det kan vara fråga om att upprätthålla en särskild aktivitet, göra insatser för en särskild grupp i sakfrågor eller att upprätthålla en gemenskap. Vidare kan det röra sig om organisering för olika intressefrågor. Många av organisationerna har uppstått som ett komplement eller alternativ till förvaltning och offentlig sektor. Det kan också vara fråga om att överta verksamheter som tidigare bedrivits i offentlig regi. Gränsdragningen mellan det civila samhället, det enskilda hushållet, näringslivet och den offentliga sektorn är inte alltid helt tydlig. Det kan t.ex. gälla i avseenden där organisationer inom det civila samhället levererar eller producerar vissa tjänster. fanns det fler än 260 000 organisationer som rymdes inom begreppet det civila samhället ([SCB] statistik om det civila samhället ). Det statligt reglerade stödet till det civila samhället består till största del av ekonomiska bidrag som i regel fördelas genom statliga myndigheter eller enskilda organ som har fått i uppgift att fördela bidrag. Begreppen bidrag och stöd används ofta för att beskriva samma sak. Bidrag avser dock oftast ekonomiska transaktioner, dvs. att pengar lämnas, medan begreppet stöd är bredare. Stöd kan, utöver bidrag, även omfatta exempelvis skattelättnader eller nyttjande av tjänster som staten erbjuder. En typ av stöd som förekommer är den hjälp som trossamfunden får med att ta in medlemsavgifter. För de medel som betalas ut från Allmänna arvsfonden används i lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden begreppet stöd trots att det i huvudsak är ekonomiska transaktioner som avses. Allmänna arvsfonden bistår också de sökande organisationerna med stöd i form av hjälp i samband med ansökningsförfarandet samt coachning av projekt som har beviljats bidrag. Vi ska se över frågor som uppkommer i samband med granskning av stöd till det civila samhället. Således omfattas både bidrag och övrigt stöd till det civila samhället av vårt uppdrag. Staten har fördelat bidrag till civilsamhällesorganisationer . De viktigaste anledningarna till det är demokratiperspektivet och den samhällsnytta som organisationerna bidrar med. finns det fler än 100 olika statliga bidrag som fördelas av ett antal olika bidragsgivare. De statliga bidragen till civilsamhällesorganisationerna uppgår till . Det vanligaste är att bidrag handläggs och beslutas av myndigheter under regeringen. Det förekommer dock att regeringen beslutar om bidrag direkt till en civilsamhällesorganisation. Bidrag fördelas av cirka 40 myndigheter som lyder under olika departement. Därutöver har några enskilda organ, med stöd i lag, i uppdrag att fördela statliga bidrag, bl.a. och Stiftelsen . Villkoren för bidragen framgår i regel av de förordningar som reglerar respektive bidrag. Bidrag till civilsamhället fördelas med stöd av cirka 80 förordningar. Ett fåtal bidrag regleras i lag, bl.a. stöd till trossamfund och medel som fördelas ur Allmänna arvsfonden. En del bidrag beslutas med stöd av de uppdrag som myndigheterna har fått i sina regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De senare bidragen saknar stöd av förordningar. Sådana bidrag fördelas bl.a. av , och . Sida fördelar bidrag till bidragsorganisationerna i enlighet med ramavtal. Bidrag som fördelas utan stöd av tillämplig förordning avser oftast en begränsad tid eller riktade satsningar. De enskilda organ som har fått i uppdrag att fördela statligt stöd till det civila samhället omfattas, såvitt gäller verksamhet som innebär prövning och fördelning av statligt stöd, av offentlighetsprincipen (2 kap. 4 § och bilagan till offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). För stora delar av bidragsgivningen gäller ett antal villkor. Det finns någon form av villkor i alla statsbidragsförordningar. avser exempelvis minimiantal medlemmar, geografisk spridning, demokratisk uppbyggnad och demokrativillkor för verksamheten. En närmare redogörelse för de villkor som uppställs för stöd finns i kapitel 4. Villkor för bidrag får inte föreskrivas i regleringsbrev (se 8 kap. 1 § regeringsformen). De vanligaste formerna för det statliga stödet till det civila samhället är organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Bidrag kan också lämnas i form av uppdragsersättning eller anläggningsbidrag. Organisationsbidrag är ett generellt bidrag som inte är avgränsat till någon särskild verksamhet. Bidraget fördelas i stället utifrån vissa grundläggande villkor, t.ex. att organisationen har ett visst antal medlemmar och är demokratiskt uppbyggd. Organisationsbidrag ges för vad organisationen är och inte för vad den gör. Verksamhetsbidrag riktar sig till en viss eller flera angivna verksamheter som en organisation bedriver. Projektbidrag är bidrag som är riktade till ett projekt, dvs. till en tidsmässigt avgränsad verksamhet. Projektbidrag kan även avse stöd för att starta upp en verksamhet. Inom den statliga bidragsgivningen saknas allmängiltiga definitioner av de olika bidragsformerna och det bör därför noteras att bidragsgivarna kan definiera de bidrag som lämnas på olika sätt. 3.5Kommunal och regional bidragsgivning Kommuner och regioner fördelar också bidrag till det civila samhället. Hur bidragsgivningen går till är en fråga för de enskilda kommunerna och regionerna. Den kommunala och regionala bidragsgivningen är mindre omfattande än den statliga. Enligt SCB fördelade kommunerna till det civila samhället . Regionerna fördelade under . I stort sett alla kommuner och regioner fördelar bidrag till det civila samhället. Bidragen går till bl.a. kulturverksamhet, fritids- och idrottsföreningar samt barn- och ungdomsverksamhet. Den största delen av kommunernas och regionernas transaktioner till det civila samhället består dock av köp av tjänster och service avseende bl.a. skola, vård och omsorg som bedrivs av civilsamhällesaktörer (t.ex. ideella föreningar, ekonomiska föreningar eller stiftelser). Principerna och villkoren för bidragsgivningen skiljer sig åt mellan de olika kommunerna och regionerna. Villkoren anges i de riktlinjer eller principer för föreningsbidragen som kommunerna eller regionerna har antagit. Det vanligaste är att olika riktlinjer gäller för olika bidragsformer. I vissa fall sker en samfinansiering mellan stat, region och kommun. Organisationerna måste då uppfylla alla olika villkor som ställs, vilket innebär att statliga villkor kan få genomslag även på lokal nivå. Kommunerna ställer ofta strukturella villkor som tar sikte på själva organisationen, t.ex. att den mottagande organisationen ska vara en ideell organisation och ha ett organisationsnummer. De kommunala riktlinjerna ställer ofta upp mer detaljerade villkor än de statliga förordningarna. Exempelvis ställer flera kommuner krav på ett minimiantal medlemmar. Många kommuner ställer också krav på att verksamheten ska främja eller bedrivas i enlighet med demokratiska principer (se SOU 2019:35 s. 244 f.). 3.6Statens stöd till trossamfund Det statliga stödet till trossamfunden består av ett statsbidrag som fördelas av Myndigheten för stöd till trossamfund och av en statlig hjälp med att ta in medlemsavgifter genom , s.k. statlig avgiftshjälp. Statsbidraget består, precis som övrigt statligt stöd till civilsamhället, av organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Det statliga stödet till trossamfunden uppgår till . är det regeringen som prövar vilka trossamfund som ska ha rätt att ta emot statsbidrag. Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund vid Myndigheten för stöd till trossamfund prövar därefter frågor om statsbidrag till de trossamfund som av regeringen har bedömts vara statsbidragsberättigade. Organisationsbidraget fördelas till alla bidragsberättigade trossamfund i form av ett basstöd. Bidraget beräknas utifrån antalet s.k. betjänade, vilket motsvarar trossamfundets medlemmar och regelbundna deltagare. Organisationsbidragen ges till trossamfunden centralt som därefter fördelar det vidare till de lokala församlingarna. Verksamhetsbidraget består av ett bidrag för teologisk utbildning och ett bidrag till andlig vård inom sjukvården. Bidraget till teologisk utbildning fördelas till fyra teologiska högskolor och seminarier som regeringen förklarat som bidragsberättigade enligt förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund. Bidraget till andlig vård fördelas efter ansökan från stödberättigade trossamfund eller deras församlingar. Projektbidraget kan sökas av de bidragsberättigade trossamfunden eller deras församlingar. Bidraget består av lokalbidrag, etableringsbidrag och särskilt utbildningsbidrag. Den statliga avgiftshjälpen är en service som kan utföra åt trossamfunden. Kostnaden för hjälpen dras av från organisationsbidraget om trossamfundet även har statsbidrag. Avgiften tas in genom ett förhöjt skatteavdrag i samband med löneutbetalning. betalar sedan ut avgiften till trossamfunden. Enligt lagen (1998:1593) om trossamfund är det regeringen som beslutar vilka samfund som ska vara berättigade till den statliga avgiftshjälpen. Innan beslut fattas kan regeringen höra Myndigheten för stöd till trossamfund och . Allmänna arvsfonden instiftades av i samband med beslut om att mer avlägsna släktningar inte skulle vara arvsberättigade. Om en person avlider utan arvsberättigade släktingar eller testamente tillfaller arvet Allmänna arvsfonden och det är de medlen som sedan delas ut som stöd. Arvsfonden får även egendom genom gåvor, testamente, förmånstagarförordnande i försäkringsavtal, metallåtervinning vid kremering eller vid likvidation av aktiebolag eller ekonomisk förening. En ny lag om allmänna arvsfonden gäller . I lagen om Allmänna arvsfonden finns de grundläggande bestämmelserna om vem som kan få stöd ur fonden. Allmänna arvsfondens syfte är att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar, äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Huvudregeln är att stöd ur fonden endast får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Även en offentlig huvudman kan dock beviljas stöd för utvecklingsverksamhet om det finns särskilda skäl, t.ex. att stödet utvecklar frivilliga och ideella insatser i anslutning till verksamheten. Det stöd som fördelas av Allmänna arvsfonden är inte något statsbidrag. Kammarkollegiet förvaltar Allmänna arvsfonden som en särskild fond, skild från statliga medel. Stödet fördelas av Arvsfonds- delegationen som är en nämndmyndighet under regeringen och som har Kammarkollegiet som värdmyndighet. Återkrav av stöd hanteras dock av Kammarkollegiet (se 2 kap. 14 § lagen om allmänna arvsfonden och prop. 2020/21:139 s. Stöd ur Allmänna arvsfonden får lämnas till verksamhet som är utvecklande för någon av arvsfondens målgrupper och som har förutsättningar att främja målgruppen även efter det att stödet ur fonden upphört, s.k. projektstöd (prop. 2020/21:139 s. 39). Vid bedömningen av om stöd ska lämnas ska hänsyn tas till om målgruppen deltar i planeringen eller genomförandet. Stöd får också lämnas till ny-, till- eller ombyggnad av lokaler, anläggningar samt utrustning i anslutning därtill, om lokalerna eller anläggningarna ska användas för verksamhet som uppfyller kriterierna ovan. Detta stöd benämns lokalstöd och kan inte ges till en offentlig huvudman (se 2 kap. 3 § lagen om allmänna arvsfonden och prop. 2020/21:139 s. 44 ff.). Merparten av det stöd som fördelas ur Allmänna arvsfonden avser projektstöd. 4Reglering av stöd till civilsamhället Det statliga stödet till civilsamhället är ett brett och omfattande område som i huvudsak regleras genom lag, förordning och regleringsbrev. För en stor del av bidragen gäller någon form av villkor. Dessa återfinns i regleringen eller i bidragsbeslutet. Villkoren ligger till grund för prövning av en ansökan om stöd. De kan också ligga till grund för om och i så fall på vilka grunder stödet kan återkallas eller återkrävas. I detta kapitel redogör vi övergripande för de villkor som gäller för stöd. Kapitlet innehåller också de förslag som har lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (SOU 2018:18), arvsfondsutredning (SOU 2018:70) och (SOU 2019:35) i relevanta avseenden. Förslagen i de tre utredningarna utgör grunden för de överväganden som vi nu ska göra. I kapitlet ger vi också en beskrivning av nu gällande och föreslagen reglering beträffande återkallelse, återkrav och överklagande. 4.2Allmänt om villkor för statens bidragsgivning I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) gjorde regeringen bedömningen att ett antal strukturella villkor bör gälla som förutsättning för alla statliga organisationsbidrag och andra statliga bidrag av liknande karaktär (prop. s. 148). Bidrag bör endast lämnas till en organisation som: Reglering av stöd till civilsamhället –saknar vinstsyfte, –har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, –är demokratiskt uppbyggd, –i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling, –har en riksomfattande organisation med lokalt eller regionalt förankrad verksamhet eller har ett riksintresse, –har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar, –har bedrivit verksamhet under , och –inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller är i likvidation eller försatt i konkurs. Regeringen föreslår i propositionen också att statsbidrag endast ska ges till organisationer inom det civila samhället. Detta villkor ställs inte alltid uttryckligen, men följer i regel av att bidragsmottagaren oftast är en ideell förening eller annan civilsamhällesorganisation och därmed inte bedriver verksamhet med vinstsyfte. En stor del av statens bidragsgivning till det civila samhället regleras i de cirka 80 förordningar som finns på området. Förordningarna avser olika sakområden och bidragsformer samt riktar sig till olika typer av bidragsmottagare. Respektive förordning innehåller villkor som är relevanta för de olika syften som bidragen ska tillgodose. Bidragsförordningarna innehåller också bestämmelser som anger vad syftet med bidraget är. Flera förordningar innehåller krav på att organisationen ska ha ett syfte som överensstämmer med bidragets syfte. Samtliga förordningar som reglerar statsbidrag innehåller någon form av villkor. Det vanligaste villkoret, som uppställs i drygt 30 av de aktuella förordningarna, är att den mottagande organisa- Reglering av stöd till civilsamhället tionen inte har några skulder för skatter eller avgifter till . Därutöver innehåller ett trettiotal förordningar ett demokrativillkor för verksamheten. Demokrativillkor förekommer i stor utsträckning tillsammans med andra villkor som avser strukturen för en organisations uppbyggnad, t.ex. krav på minsta antal medlemmar, rikstäckande verksamhet och att organisationen ska ha bedrivit verksamhet i ett visst antal år. 4.3Villkor som uppställs för stöd till trossamfunden Statsbidrag får lämnas till ett trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på och som är stabilt och har egen livskraft. Det första kravet utgör ett demokrativillkor och det andra ett stabilitetskrav. Samma villkor gäller för att ett trossamfund ska beviljas statlig avgiftshjälp. För att kunna beviljas statlig avgiftshjälp krävs också att trossamfundet är registrerat, vilket innebär att samfundet måste uppfylla de krav för registrering som uppställs i lagen (1998:1593) om trossamfund. Trossamfund definieras i lagen som en gemenskap för religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. En grundläggande förutsättning för registrering är att det är fråga om ett trossamfund i lagens mening. För registrering krävs också att samfundet har stadgar där det finns bestämmelser om dess ändamål och om hur det fattas beslut i dess angelägenheter samt en styrelse eller ett motsvarande organ. Det ställs också vissa krav på trossamfundets namn. Den prövning som görs vid begäran om registrering är formell och ska endast avse om angivna förutsättningar är uppfyllda. Registrering är inte ett krav för statsbidrag, men organisationen ska anses vara ett trossamfund för att få statsbidrag. Vid bedömningen ska den nämnda definitionen vara vägledande. I förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund definieras ett trossamfund som en sammanslutning för religiös verksamhet i vilken det ingår att anordna gudstjänst, eller en grupp av samverkande församlingar eller samfund (samverkansorgan). Anledningen till att det inte ställs något krav på registrering för statsbidrag är att även samverkansorgan ska vara bidragsberättigade. Statsbidraget riktar sig alltså till en vidare krets än den statliga avgiftshjälpen, vilket även är Reglering av stöd till civilsamhället skälet till den bredare definitionen av begreppet trossamfund som anges i förordningen. De krav som uppställs för beviljande av statsbidrag och statlig avgiftshjälp är i huvudsak formella, men det ska också göras en prövning av hur samfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar. Att ett trossamfund inte bedöms uppfylla kriterierna för statsbidrag har inte i sig ansetts vara en inskränkning av den grundlagsskyddade religionsfriheten. Innebörden av att ett trossamfund är stabilt och har egen livskraft har utvecklats i förarbetena till lagen om trossamfund och förtydligats i Myndigheten för stöd till trossamfunds tillämpningsföreskrifter för statsbidrag till trossamfunden. Av föreskrifterna framgår att dessa villkor innebär krav på bl.a. att ett trossamfund ska ha ett visst minsta antal betjänade som är bosatta i och att samfundets verksamhet i huvudsak ska finansieras av betjänade som är bosatta i . 4.3.2Förslag till ny reglering Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund fick i uppdrag att se över statens stöd till trossamfund.