sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Förorenaren betalar olika mycket beroende på styrmedel En fördelningsaspekt är om kostnadsfördelningen följer principen om att förorenaren betalar. Den önskvärda fördelningen är enligt det kriteriet att förorenaren betalar kostnaderna. Utredningens förslag handlar om styrning via och medför att det är verksam- hetsutövarna själva som betalar för att minska sina utsläpp. De betalar också för sin del av den administration som exempelvis till- ståndsprocesser medför. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Däremot medför inte styrningen via några kostnader för växthusgasutsläpp som eventuellt tillåts. Eftersom prissättande styrmedel kommer att verka parallellt med utredningens förslag med- för dock dessa styrmedel att en starkare tolkning av principen att förorenaren ska betala ändå uppfylls. Prissättande styrmedel innebär att verksamhetsutövarna även betalar för sina utsläpp och de uppfyller därför generellt en striktare tolkning av principen om att förorenaren ska betala. Ett undantag från detta är verksamheter som får gratis tilldelning av utsläppsrätter i ett handelssystem. Subventioner av t.ex. utsläppsminskningar är exempel på styrmedel där förorenaren åtminstone inte till fullo betalar för vare sig utsläppen eller för åtgärderna. En annan aspekt, som bl.a. kan beskrivas som en fördelningsfråga, är vilken påverkan olika styrmedel har på statskassan. Själva styrningen kan medföra administrativa kostnader som staten måste stå för om ingen betalningsmekanism införs. Det är de facto en annan fördel- ning än vad som uppstår om någon sådan mekanism införs, t.ex. en tillsynsavgift. Utöver administrativa kostnader kan styrmedel som verkar via ekonomiska incitament också få effekter på statskassan. Typiskt sett innebär skatter en intäkt till staten och olika former av subventioner och ersättningar en utgift. Avgifter innebär i regel också en intäkt, men en öronmärkt sådan. Utsläppshandelssystem, som EU ETS, medför en intäkt för staten om tillstånden auktioneras ut medan gratisutdelning av tillstånden är fördelningsmässigt neutrala för statskassan bortsett från administrativa kostnader. När det gäller fördelningseffekten relativt statskassan finns det en viktig koppling till samhällsekonomisk effektivitet. Utgifter från stats- kassan kräver inkomster och om dessa samlas in via snedvridande skatter uppstår en effektivitetsförlust och därmed en samhällseko- nomisk kostnad. Det betyder att styrmedel med en fördelningsprofil där statskassan får stå för större kostnader också medför en högre samhällsekonomisk kostnad, alltså en reell kostnad som innebär att samhällets begränsade resurser används på ett mindre effektivt sätt. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Flera andra grupperingar utifrån vilka fördelningseffekter kan bedö- mas är förstås möjliga, t.ex. fördelning mellan rika och fattiga, mellan män och kvinnor, mellan boende i städer respektive på landsbygd samt mellan små och medelstora företag. Klimatpolitiska styrmedel kan påverka konkurrenskraften hos före- tag på olika sätt. Genom att påverka företagens kostnader för pro- duktionen kan möjligheten för ett företag att konkurrera med, och överleva i konkurrens gentemot företag med lägre kostnader påverkas. Kostnader kan påverkas på ett direkt sätt genom att exem- pelvis utsläpp prissätts, men också på ett indirekt sätt genom krav på viss teknik eller krav på utsläppsmängder under en viss nivå. Även administrativa kostnader som uppstår till följd av styrmedel är kost- nader som påverkar ett företags ekonomi och dess konkurrenskraft. En högre kostnad förknippad med utsläpp av växthusgaser i ett land innebär, allt annat lika, högre kostnader än om växthusgasutsläpp hade kunnat göras till lägre kostnader. I praktiken är det förstås sällan som allt annat är lika. Kostnads- läget för andra insatsvaror, inte minst arbetskraft, skiljer sig åt mel- lan länder. Andra skatter skiljer sig åt och även kostnader som upp- står till följd av administrativt krångliga eller osäkra politiska system kan skilja sig åt mellan länder. En högre kostnad för just utsläpp av växthusgaser är därför inte den enda faktorn som påverkar de totala kostnaderna för företagen i ett visst land, och konkurrenskraften för företagen i ett land som kan därför inte bedömas bara utifrån hur höga kostnader som just klimatpolitiska styrmedel innebär för utsläppande företag. Allt annat lika innebär dock högre kostnader en försvagad konkurrenskraft. Högre kostnader ger sämre konkurrenskraft I grunden följer den påverkan som omedelbara kostnader har på konkurrenskraften av vilken fördelningsprofil olika styrmedel har. Ju större kostnader som ett styrmedel innebär för ett företag desto Alternativa sätt att bidra till klimatmål sämre är det för konkurrenskraften. Det innebär att de styrmedel som prissätter utsläpp så att företagen får betala för dessa medför högre kostnader och sämre konkurrenskraft för företagen än styr- medel där företagen slipper betala för sina utsläpp. Skatter eller av- gifter innebär fördelningsmässigt att företag betalar såväl för sina utsläpp som för åtgärder att minska dem. En kvantitativ reglering innebär i regel att företag bara betalar för reduktionsåtgärder men inte för sina utsläpp. Kostnaderna blir då lägre och den negativa påverkan på konkurrenskraften mindre än vid skatter eller avgifter. Styrmedel som innebär subventioner eller ersätt- ningar leder till att företagen inte får lika höga eller inga kostnads- ökningar och påverkan på konkurrenskraften blir därmed mindre. Beroende på subventionernas storlek och utformning kan de rentav leda till bättre konkurrenskraft. Styrmedel som bidrar till innovation och teknikutveckling kan bidra till stärkt konkurrenskraft. Valfrihet ger större möjlighet att minimera kostnaderna I vilken utsträckning ett styrmedel leder till ökade kostnader och sämre konkurrenskraft påverkas också av mot vad styrmedlet riktas, t.ex. mot utsläppsmängder eller teknologi. Om företag själva får välja metod för att uppnå ett mål ökar sannolikheten för att företaget har möjlighet att minimera kostnaderna med följden att den negativa på- verkan på konkurrenskraften blir mindre. Här är också tidsaspekten viktig. Styrmedel som ger flexibilitet när utsläppsminskningar kan göras ökar möjligheten för företag att minimera sina kostnader genom att exempelvis kombinera miljöinvesteringar med andra pro- duktiva investeringar. Negativ påverkan på konkurrenskraften kan motverkas Styrmedel som höjer kostnaderna för växthusgasutsläpp leder till högre kostnader som i sig försämrar konkurrenskraften. En högre kostnad ger dock incitament till att sänka den kostnaden och om en sådan kostnadssänkning åstadkoms genom teknisk utveckling och en produktivitetsförbättring skulle detta åtminstone delvis kunna motverka den negativa påverkan på konkurrenskraften. För att minska den negativa påverkan på konkurrenskraften som Alternativa sätt att bidra till klimatmål utsläppsminskningar vidtas är det viktigt att styrningen av företagen medger flexibilitet, bl.a. möjligheten att anpassa när i tiden och med vilka metoder anpassningen görs. En viktig faktor bakom möjligheterna att mildra en negativ på- verkan på konkurrenskraften är möjligheter och förutsättningar för innovationer. Ett positivt innovationsklimat, inklusive välriktade styrmedel för innovationer, kan samverka med styrmedel som riktas mot själva växthusgasutsläppen. En sådan samverkan kan bidra till att öka sannolikheten för att svaret på ett styrmedel mot växthus- gaserna blir just en teknisk utveckling som också skulle kunna stärka konkurrenskraften. Utredningens förslag är utformade för att samverka med den typen av redan existerande styrmedel, men även dessa styrmedel kan behöva stärkas som ett komplement till utred- ningens förslag. Teknisk utveckling kan förbättra konkurrenskraften En annan faktor som kan påverka hur det långsiktiga utfallet på kon- kurrenskraften blir är hur den framtida marknadsefterfrågan kom- mer att utvecklas. Ett styrmedel som ger incitament till en teknisk utveckling skulle kunna innebära att ett företag som på kort sikt får högre kostnader på har en produkt eller produktionspro- cess som blir mer konkurrenskraftig också på världs- marknaden. Det förutsätter att den kortsiktiga konkurrenskraften inte försämras så mycket att företaget lägger ner. För att en sådan eventuell effekt ska kunna tillskrivas just styr- medlet måste det finnas brister i företagets förmåga att själv förutse och agera utifrån den framtida marknadsutvecklingen. Det är dock rimligt att utgå från att företagen själva har bäst kunskap om sin egen verksamhet. Myndigheterna skulle kunna tänkas ha bättre kunskap om politiska mål och framtida utveckling av t.ex. klimatpolitiken. Till största del är detta dock offentligt tillgängliga uppgifter och i synnerhet stora företag har i regel god kännedom om politikens ut- veckling. Vidare kan information om framtiden speglas av och för- medlas till företag via t.ex. priser på utsläppsrätter som påverkas av marknadens samlade kunskap och förväntningar. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Flexibilitet och förutsebarhet mildrar negativa effekter Negativa konsekvenser på konkurrenskraften mildras om företagen påförs lägre kostnader. Detta är ett motiv till att konkurrensutsatta verksamheter kan få en gratis tilldelning av utsläppsrätter inom EU ETS i stället för att behöva betala via en auktion. Ökad styrning via medför inte några extra kostnader för utsläpp, men de kommer att medföra vissa ökade administrationskostnader och kostnader för ytterligare utsläppsminskningar. En rimlighetsavvägning ska göras enligt 2 kap. 7 § , och det innebär ett visst skydd mot alltför försämrad konkurrenskraft. I övrigt lägger utredningen inte något förslag som ytterligare värnar konkurrenskraften. Som bl.a. Söderholm2 framhåller är en detalj- utformning av styrmedel som tillåter flexibilitet i teknikval, och inte minst i tidpunkt för införande av ny teknik, avgörande för att minska de negativa konsekvenserna på konkurrenskraft som en mer ambitiös klimatpolitik kan medföra. Vidare framhåller vikten av förutsebarhet. Utredningen har bl.a. undersökt möjligheterna att skapa ambitiösa och tydliga och förutsebara krav via miljö- balken genom införandet av en s.k. , men konstaterat att det inte är en framkomlig väg (se avsnitt 7.2.6). Även bestämmelsen om prövotider i 22 kap. 27 § är ett sätt att skapa en viktig flexibilitet som historiskt visats kunna bidra till högre kostnads- effektivitet.3 Utredningen har övervägt möjligheten till förändringar i denna bestämmelse (se avsnitt 7.2.1). Ovanstående avsnitt pekar på för- och nackdelar med olika styr- medel utifrån olika bedömningsgrunder. Utredningens förslag läggs från utgångsläget att flera klimatpolitiska styrmedel redan existerar och att dessa kommer att fortsätta verka vid sidan av . Utredningens förslag syftar inte till att klimatmålen ska uppnås helt via styrning genom , samverkan mellan flera styrmedel är nödvändig och kan motiveras av flera skäl. Ett första argument för att samverkande styrmedel är att föredra kan vara att man vid politikutformning i regel inte börjar från noll. 2Söderholm, (2012a). 3Söderholm, (2012a), s. 25. Alternativa sätt att bidra till klimatmål Det finns redan styrmedel på klimatområdet och om politiken behö- ver stärkas kan omställningskostnaderna förknippade med att av- veckla gamla styrmedel och ersätta dem med nya vara för höga. Den bedömningen kan vara helt korrekt även om det i sig inte innebär att alla trögheter i system är av godo. Stora förändringar av befintliga styrmedel kan också vara kostsamma och förändringar genom kom- pletteringar kan vara att föredra givet utgångsläget. Ett ytterlighets- fall av detta argument är när det finns styrmedel på olika admi- nistrativa nivåer som innebär att en nivå inte kan bestämma över ett styrmedel. Detta gäller exempelvis för EU ETS där visser- ligen kan vara med och påverka utformningen men inte helt styra över den och inte heller välja att avskaffa det styrmedlet. För att de ska kunna uppnås måste därför komplettera med svenska styrmedel med en kraftigare påverkan på svenska växthusgasutsläpp. För det andra kan det bakom ett problem, som klimatföränd- ringarna, ligga flera olika marknadsmisslyckanden. Det är ett mark- nadsmisslyckande som förklarar varför det kan behövas styrmedel för att minska utsläpp och ett annat som förklarar varför kunskaps- uppbyggnad och teknikutveckling kan behöva stimuleras med styr- medel. Ett styrmedel riktat mot växthusgasutsläpp skulle visserligen ge incitament till teknikutveckling, men inte tillräckliga incitament för att enskilda aktörer ska satsa tillräckligt mycket på teknisk utveckling ur samhällets perspektiv. Förekomsten av flera av varandra oberoende marknadsmisslyckanden utgör därför ett andra argument för att flera styrmedel kan behövas. Om de inriktas på olika marknadsmiss- lyckanden kan de samverka genom att var för sig lösa olika del- problem för att nå bästa möjliga helhetslösning på klimatproblemet. Detta kan uttryckas som att vissa styrmedel är ”motorer” i klimat- politiken medan andra behövs för att göra den motorn effektivare (och kanske till och med undvika motorstopp).4 Ett tredje argument för att styrmedelskombinationer kan ha för- delar är att ett enskilt styrmedel som kan användas för att lösa ett specifikt marknadsmisslyckande ger andra negativa kon- sekvenser. Ett exempel på detta kan vara att en beskattning av alla växthusgasutsläpp, om den sattes tillräckligt högt, skulle kunna leda till att utsläppsmålet uppnås. Övriga konsekvenser av en sådan lös- ning, med ett enda styrmedel, skulle dock sannolikt inte vara poli- tiskt acceptabla. Genom kombinationer och samverkande styrmedel 4Söderholm, (2012b), s 18. Alternativa sätt att bidra till klimatmål kan det vara möjligt att undvika de nackdelar som ett enskilt styr- medel skulle ge. I viss mån kan fördelarna med det styrmedlet minska men en sådan kompromiss kan vara fördelaktig när flera kri- terier ska beaktas som inte fullt ut kan uppfyllas . Till detta tillkommer att förhållanden kan skilja sig åt mellan olika sektorer och att det därför är olika svårt att med ett visst styrmedel uppfylla olika kriterier. Önskan om att inte försämra konkurrenskraften gentemot utlandet kan få olika innebörd för valet av styrmedel bero- ende på hur konkurrensutsatt en viss sektor är. Det kan vara ett argu- ment för olika styrmedel eller olika detaljutformning av styrmedel inom olika sektorer. För det fjärde kan det finnas praktiska hinder, eller allt för höga kostnader, som gör att det inte alltid går att rikta ett styrmedel så exakt mot själva utsläppen som krävs för att ett enstaka styrmedel skulle fungera. Om utsläpp är mätbara eller, som när det gäller kol- dioxidutsläpp är korrelerade till en mätbar insatsvara, är det möjligt att rikta styrmedlet mot själva utsläppen eller mot insatsvaran. För andra utsläpp, exempelvis av lustgas från markanvändning inom jord- och skogsbruk, är dock inte själva utsläppet mätbart på mot- svarande sätt till en rimlig kostnad eller med hänsyn till den admi- nistrativa bördan för den som brukar marken. Styrmedlet skulle då snarare behöva riktas exempelvis mot brukningsmetoder och sanno- likt behöva differentieras relativt olika markslag. Att de praktiska möjligheterna för vad styrmedlet kan riktas mot skiljer sig åt mellan utsläppskällorna, exempelvis beroende på naturliga förutsättningar eller på ekonomiska förhållanden i olika företag, kan också vara ett skäl för att kombinera flera olika styrmedel. För det femte kan osäkerheten om de förhållanden som styr- medlen ska verka i göra att det är fördelaktigt med samverkande styr- medel. En osäkerhet om vilka kostnader företag har för att minska sina utsläpp medför exempelvis att den styrande effekten av en skatt blir osäker som användandet av en utsläppsmarknad kan innebära oförutsett och oönskat höga eller låga kostnader. Genom att i ett sådant fall kombinera en utsläppsmarknad med en avgift som ersätter skyldigheten att överlämna utsläppsrätter kan önskan att nå det totala utsläppsmålet balanseras med önskan att avvika från målet om kostnaden skulle visa sig vara eller bli alldeles för hög. Styrmedel kan också kombineras med andra politiska åtgärder som inte syftar till att påverka beteenden utan i stället kan ha exem- Alternativa sätt att bidra till klimatmål pelvis en omfördelande effekt. Om argumentet för att kombinera styrmedel är att ett enskilt styrmedel har oönskade fördelnings- effekter kan ett alternativ till att kombinera olika styrmedel vara att komplettera ett styrmedel som i övrigt har goda effekter och accep- tabla konsekvenser med någon form av separat fördelningspolitik som kompenserar den grupp som anses oönskat missgynnad av själva styrmedlet. Att det finns goda skäl att kombinera styrmedel betyder inte att det alltid är bättre med flera styrmedel och inte heller att alla styr- medelskombinationer är bra. Enkelhet och överblickbarhet och där- av följande lägre transaktions- och administrationskostnader är skäl som i sig talar för ett färre antal styrmedel. I avsnitt 8.3 diskuteras hur utredningens förslag förväntas sam- verka med andra klimatpolitiska styrmedel. 7.2Alternativa förslag som utredningen inte lägger I detta avsnitt beskrivs alternativa sätt att klimatintegrera miljöbal- ken som skulle vara förenliga med utredningens uppdrag men som utredningen av olika anledningar inte lägger fram som förslag. I syfte att uppnå klimatförbättringar när ett tillstånd ges, ändras eller omprövas, har utredningen undersökt möjligheten att ändra bestäm- melsen om uppskjutna frågor i 22 kap. 27 § . Huvud- regeln är att slutliga villkor ska beslutas i samband med att till- stånd ges och att prövotider endast ska användas i undantagsfall. För att uppmuntra införandet av ny eller oprövad teknik för miljöfarliga verksamheter med växthusgasutsläpp kunde det direkt i lagtexten göras till huvudregel att vissa villkor ska sättas på prövotid så att de kan utvecklas löpande och anpassas efter den senaste tekniken. Detta skulle även vara förenligt med kravet på bästa möjliga teknik. Verk- samhetsutövaren skulle få incitament men också krav om att identi- fiera, testa, utveckla, utvärdera och tillämpa ny teknik och nya lös- ningar utan att tvingas stå fast vid en teknik som visar sig omöjlig eller olämplig. De provisoriska villkoren skulle kunna ändras och därför ge ett mer dynamiskt Alternativa sätt att bidra till klimatmål förfarande än om villkoren var slutliga. Verksamhetsutövare som är drivande i klimatomställningen kunde då få verktyg att pröva sig fram och acceptera nödvändiga krav för att minska sin klimat- påverkan. Huvudregeln är alltså att slutliga villkor ska beslutas i sam- band med att tillstånd ges (se 16 kap. 2 § och 22 kap. 25–25 f § miljö- balken). Om det finns oklara frågor som inte påverkar tillåtligheten och som behöver utredas vidare , kan de skju- tas upp under en prövotid. Den uppskjutna frågan ska då avgöras . Prövotider används i hög utsträckning trots att syftet är att de endast ska användas i undantagsfall.5 Ökad tillämpning av prövotider kan leda till minskad juridisk och ekonomisk risk för verksamhetsutövare att pröva nya lösningar för att minska växthusgasutsläppen eftersom villkoren inte är slutliga och kan ändras vid behov. Detta kan gynna teknikutveckling och tillämp- ning av ny teknik och möjliggöra större och mer kostnads- effektiva utsläppsminskningar. Fler prövotider ökar dock arbets- bördan för tillsynsmyndigheter, verksamhetsutövare, prövnings- och remissmyndigheter eftersom olika villkor slås fast och underlag för att utvärdera prövotiden ska tas fram och bedömas. Möjligheten att använda prövotider för att införa ny eller oprövad teknik finns och kan utgöra ett viktigt verktyg för att främja teknik som bidrar till klimatomställningen. Utredningen har kommit fram till att det främst är tillämpningen och uppföljningen av prövotider som behöver ses över för att bidra till att uppfylla ut- redningens uppdrag snarare än utformningen av själva bestämmelsen i 22 kap. 27 § . Utredningen lämnar därför inget änd- ringsförslag. har i sin rapport från 20196 rekommenderat att lagstiftning ska införas som ger regeringen rätt att pröva etablering av verksamheter som motverkar möjligheterna att uppnå de nationella klimatmålen. Rådet anser att prövningen ska kunna gälla anlägg- ningens tillåtlighet eller villkor gällande utsläppen av växthusgaser och 5Löwe, (2020), s. 39 f. (2019), s. 40. Alternativa sätt att bidra till klimatmål bör gälla verksamheter som kan ge väsentliga effekter på möjlig- heterna för att uppnå de nationella klimatmålen, inklusive verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Mark- och miljödomstolen ska överlämna en fråga eller ett mål till regeringen enligt 21 kap. 7 § om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. och om domstolen prövar ett mål som rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än det som omfattas av mål eller ett mål som rör försvarets verksamheter. Regeringen ska enligt 17 kap. 1 § miljö- balken alltid pröva tillåtligheten av nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet, nya anläggningar för att bryta ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle, nya allmänna farleder, och nya anläggningar för geologisk lagring av koldioxid, om verksamheten inte avser lagring för forskningsändamål av mindre än koldioxid. Enligt 17 kap. 3 § första punkten får reger- ingen för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verk- samhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 § om verk- samheten i betraktande av de intressen som enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingri- pande slag. En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhets- område får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska enligt 17 kap. 5 § underrätta regeringen om verksamheten. Utredningen har undersökt om det bör tydliggöras i 17 kap. 3 § att regeringen för ett visst fall får förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som är av väsentlig betydelse för klimatomställningen. Genom en sådan ändring skulle förbehåll bli möjligt för både verksamheter med stora utsläpp av växthusgaser och sådana som bidrar till klimatomställningen. Genom utredningens föreslagna ändring av mål täcks verksamheter som är av väsentlig betydelse för klimatomställ- ningen av 17 kap. 3 § . Även om regeringen enligt gäl- lande bestämmelser har förbehållit sig en verksamhet som kan ge väsentliga effekter på möjligheterna för att uppnå de natio- nella klimatmålen (se Mark- och yttrande den 15juni 2020 i mål nr M 11730-18 om Preemraff) tydliggör den före- slagna ändringen av mål i 1 kap. 1 § att så kan ske. Det finns därför inte anledning att göra några förändringar av reger- ingens tillåtlighetsprövning i 17 kap. . Alternativa sätt att bidra till klimatmål Ytterligare skäl till att utredningen inte föreslår en utökad reger- ingsprövning är, som framgår av förarbetena7 när den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av ett flertal verksamheter togs bort, att det inte finns någon särreglering som skiljer regeringens prövning från annan tillståndsprövning av verksamheter som prövas enligt miljö- balken. Regeringen har därför att följa samma lagstiftning som övriga prövningsmyndigheter. Regeringen saknar även den expert- kompetens som finns hos prövningsmyndigheterna och handlägg- ningstiderna tenderar att bli långa och osäkra när ännu en prövnings- instans tillkommer. En regeringsprövning innebär ökad belastning på underliggande instanser eftersom prövningsmyndigheten måste lägga ner och arbete som om den hade prövat hela målet eller ärendet. Belastningen ökar även på verksamhetsutövare, remissmyn- digheter, regeringen och på grund av tillkommande arbetsmoment och mer komplexa prövningar vilket ger längre hand- läggningstider.