sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — Det övergripande nationella målet för samhällsplanering, bostads- marknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla män- niskor, i alla delar av landet, en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas.2 Målet är vidare en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar 11 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. 2011/12: Budgetpropositionen , bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89. Bostad med särskild service enligt LSS mot behoven.3 Kommunerna ska planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsätt- ningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.4 Kommunerna ska ha riktlinjer för bostadsförsörjningen vilka särskilt ska grundas på en analys av den demografiska utveck- lingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar.5 I (2010:900) finns bestämmelser för byggande. I lagen samt i den tillhörande plan- och byggförordningen (2011:338) anges övergripande krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, exempelvis vid om- och nybyggnation, vilka förtydligas i tillämpningsföreskrifter. anger att reglerna syftar till att så många som möjligt ska kunna delta i samhället på lika villkor och att den byggda miljön ska vara tillgänglig och användbar.6 Som komplement finns lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag vilken syftar till att genom bidrag till anpassning av bostäder ge personer med funktionsnedsättning möjlig- het till ett självständigt liv i eget boende. Därutöver kan personer med funktionsnedsättning få en bostad med särskild service enligt socialtjänstlagen och i enlighet med LSS finns även möjligheten att få insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. För barn och unga finns i LSS även insatserna boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. 5.3Bostad med särskild service enligt LSS Rätten till insatsen bostad med särskild service för vuxna finns angiven i 9 § 9 LSS7 och det är kommunerna som ansvarar för att tillhandahålla insatsen. Det finns möjlighet till olika boendelös- ningar när det kommer till val av bostad enligt LSS. För samtliga boendeformer gäller dock att de är den enskildes egna hem och att 41 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 52 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 6www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om-byggande/boverkets- byggregler/tillganglighet/ 7I samma paragraf finns även insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna angiven men denna ingår inte i utredningens direktiv. Bostad med särskild service enligt LSS de inte ska ha en institutionell prägel. Det är också viktigt att inrätta bostaden i en miljö som ger de boende förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Två huvudformer anges uttryckligen i lagens förarbeten: gruppbostad och servicebostad. Därutöver kan personer som omfattas av lagen också ges en rätt till en av kom- munen anvisad särskilt anpassad bostad. Möjligheten att det kan finnas andra former än dessa utesluts inte i förarbetena.8 Gruppbostad framhålls som ett möjligt bostadsalternativ för dem som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att kon- tinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Förarbetena till LSS beskriver hur en gruppbostad bör utformas, vilket generellt kan anses gälla även servicebostäder. Lägenheten i gruppbostaden ska vara den enskildes permanenta bostad, vilket ställer särskilda krav på bostadsstandarden. Huvudregeln är att de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet också ska gälla för bostadslägenheter i en gruppbostad. Principen bör vara att grupp- bostäder är förlagda till vanliga bostadsområden och att de utformas och placeras så att de inte får en institutionell prägel. Dimensione- ringen av lägenheterna ska bedömas med hänsyn till den enskildes servicebehov och ibland behov av utrymmeskrävande hjälpmedel. De gemensamma utrymmena bör placeras på ett sådant sätt att de kan fungera som den samlande punkten för de boende. Ytorna bör vara så dimensionerade att alla som bor i gruppbostaden kan delta i olika aktiviteter.9 Vägledning finns även i föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för vuxna.10 Dessa anger att gruppbostadens gemensamhetslokaler bör: –ligga i nära eller direkt anslutning till de enskilda lägenheterna, –vara lätta att nå, –vara till för dem som bor i gruppbostaden och tjänstgörande personal, och –endast kunna nyttjas av andra på de boendes villkor. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 83. 1992/93:159, s. 86–87. 10SOSFS 2002:9, föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Bostad med särskild service enligt LSS Vidare anges att antalet som bor i en gruppbostad inte bör vara för stort. I allmänna råd anges att i en gruppbostad bör i regel endast tre till fem personer bo. Ytterligare någon boende bör kunna accepteras men endast under förutsättning att samtliga personer som bor i gruppbostaden tillförsäkras goda levnadsvillkor. Så långt det är möjligt bör huvudmannen beakta de boendes önskemål och syn- punkter när det gäller sammansättningen av den grupp som ska bo i gruppbostaden. Det finns drygt 2 600 bostadsenheter som är gruppbostäder enligt LSS i Sverige11 12. Servicebostad beskrivs som en bostad mellan helt självständigt boende i egen lägenhet och en lägenhet i gruppbostad i form av en egen lägenhet anpassad efter personliga behov, med tillgång till gemensam service. Bostadsformen avser att vara ett fullvärdigt boende med god tillgänglighet där omfattande service och vård kan ges dygnet runt. Bostaden upplåts på sedvanligt sätt och ska vara den enskildes perma- nenta bostad. Det ska vidare finnas gemensamma utrymmen för service och gemenskap. Servicebostäder kan vara placerade i ett service- hus eller i ett vanligt bostadshus.13 Lägenheterna ska i regel vara anpassade efter den enskildes behov.14 allmänna råd anger att antalet boende i en servicebostad bör vara så begränsat att serviceboendet integreras i bostadsområdet och en institutionell boendemiljö undviks.15 Det finns drygt 1 000 bostadsenheter som är servicebostäder enligt LSS i Sverige16 17. 11Socialstyrelsen (2019), Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning – enhetsundersökningen. 12Det var som besvarade enkäten som gick ut gällande Öppna jämförelser därför finns inte uppgift om det exakta antalet boenden. 1992/93:159, s. 180. 1992/93:159, s. 86–87. 15Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. 16Socialstyrelsen (2019), Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning – enhetsundersökningen. 17Det var som besvarade enkäten som gick ut gällande Öppna jämförelser därför finns inte uppgift om det exakta antalet boenden. Bostad med särskild service enligt LSS 5.3.3Storleken på en bostad med särskild service enligt LSS Det finns ingen nationellt sammanställd information om stor- leken på lägenheter i bostäder med särskild service enligt LSS. En del information har dock framkommit i utredningens dialoger med enskilda kommuner och med vissa myndigheter så som Social- styrelsen och Inspektionen för Vård och Omsorg (). Viss infor- mation har även kommit utredningen till del via den enkät som skickats ut till landets kommuner. Det är tydligt att storleken på bostaden varierar i stor utsträckning. Generellt tycks dock servicebostäder vara något större än grupp- bostäder. Lägenheterna inom båda boendeformerna kan vara alltifrån 1 rum med kokvrå till 3 rum och kök och ytan varierar . Det finns ibland även enkelrum utan kök och bad- rum som är uppförda enligt gamla regler och inte anses uppfylla kraven på en fullvärdig bostad. Dessa enkelrum är ofta mycket små till ytan, anger en kommun, och de har då generellt en lägre hyra än andra lägenheter. Mer genomsnittligt varierar många lägenheter storleksmässigt mellan 40–och vissa är något mindre, nedåt 20–. De mindre lägenheterna anses av vissa kommuner vara lämpliga för unga människor som flyttar hemifrån till sitt första boende och som kan välja att byta till en större bostad. I såväl utredningens dialoger som av kommunenkäten framkom- mer att nyproducerade bostäder generellt är dyrare. Det anses inte vara möjligt att bygga alltför stora lägenheter eftersom hyran då skulle bli alltför hög. Enligt Inspektionen för vård och omsorg är vanligast vid nyproduktion. Myndigheten anser att en bostad med särskild service inte bör vara mindre än om det ska kunna anses vara en fullvärdig bostad18. Utöver den enskildes egen lägenhet tillkommer utrymme för gemen- samma ytor så som kök, vardagsrum, förråd, tvättstuga med mera. 18Uppgifter från Inspektionen för vård och omsorg. Bostad med särskild service enligt LSS 5.3.4Standarden på en bostad med särskild service enligt Det finns ingen nationellt sammanställd information om hur standarden är eller bör vara för de lägenheter som används i bostäder med särskild service enligt LSS. anger i sin handbok med särskild service för vuxna enligt LSS att en bostad med särskild service är den enskildes hem vilket ställer särskilda krav på bostadsstandarden. I förarbetena till LSS uttalas att huvudregeln bör vara att de generella byggbestäm- melser som gäller för bostäder i allmänhet också ska gälla för bostads- lägenheter i en gruppbostad.19 Därutöver bör dimensioneringen bedömas med hänsyn till den enskildes servicebehov och ibland behov av utrymmeskrävande hjälpmedel. De generella krav som byggnader ska uppfylla framgår av (2010:900) (PBL) och tillhörande förordning. –vara lämplig för sitt ändamål, –ha en god form-, färg- och materialverkan, och –vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.20 En byggnad som innehåller bostäder ska vara utförd på ett sådant sätt att bostäderna i skälig utsträckning har avskiljbara utrymmen för sömn och vila, samvaro, matlagning, måltider, hygien och förvaring. Bostäderna ska med hänsyn till användningen ha inredning och utrustning för matlagning och hygien.21 Ytterligare bestämmelser om utformningen av bostäder finns i byggregler, bland annat när det gäller dimensionering av byggnader med mera för rullstolar och om tillgängliga och använd- bara entréer till byggnader.22 Kommuner och Regioner har tagit fram ett stöd för prognos av boende enligt LSS. I samband med det arbetet genom- fördes intervjuer. Vid dessa nämndes som en förklaring till ökade 1992/93:159, s. 87. 208 kap. 1 § (2010:900). 213 kap. 1 § plan- och byggförordningen (2011:338). 22Boverkets byggregler (BFS 2011:6) – föreskrifter och allmänna råd, BBR. Bostad med särskild service enligt LSS kostnader att personer med boendeinsatser enligt LSS har högre krav på boendestandard än tidigare generationer.23 5.3.5Personer som bor i en bostad med särskild service enligt LSS Personkretsen för LSS och de som har rätt till insatsen bostad med särskild service är personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions- hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Baserat på nationell officiell statistik bor cirka 28 680 personer i en bostad med särskild service för vuxna, varav 11 910 är kvinnor och 16 770 är män.24 Av dessa tillhör de flesta grupp 1, . Ett mindre antal tillhör grupp 2 och 3, respektive . –6 620 personer mellan 18–, varav 2 520 kvinnor och 4 100 män, –17 690 personer mellan 30–, varav 7 480 kvinnor och 10 210 män, – 3 810 personer är eller äldre, varav 1 680 kvinnor och 2 130 män.25 I de flesta boenden för vuxna enligt LSS bor det enligt Social- styrelsen det rekommenderade antalet personer. Öppna jämförelser visar att i av gruppbostäderna bor max fem personer och i av gruppbostäderna bor det max sju personer. Det bor fler än sju personer i av gruppbostäderna. 23Sveriges Kommuner och regioner (2020), Stöd för prognos av boende enligt LSS. 24Socialstyrelsen (2020), officiell statistik, avser . 25Socialstyrelsen (2020), officiell statistik, avser antal unika personer med insats inklusive sista justeringen . Bostad med särskild service enligt LSS av servicebostäderna bor det åtta personer eller fler och i av servicebostäderna bor det 10 personer eller fler.26 Det finns ingen exakt statistik över hur många som bor i respektive boende- form: gruppbostad respektive servicebostad. Flera länsstyrelser har uttryckt ett gemensamt nationellt behov av ett bredare perspektiv på bostadsförsörjningen. Det framkommer i sammanställningen av bostadsmarknadsanalyser. Exempel- vis i beskriver det som en svår – om inte omöjlig uppgift – för den enskilda kommunen att lösa planeringen och byggandet av bostäder för alla grupper. Många personer med lägre inkomster behöver hjälp på bostadsmarknaden och dyra ny- produktioner löser inte det problemet. De verktyg som kom- munerna har möjlighet att använda i form av bostadsbidrag, bostads- tillägg, bostadsanpassningsbidrag, försörjningsstöd, sociala kontrakt med mera anses inte räcka till eller vara tillräckligt kraftfulla för att hjälpa kommunerna att lösa sitt uppdrag.27 Av de regionala analyserna framkommer att många kommuner har svårt att klara bostadsförsörjningen för personer i behov av bostad med särskild service enligt LSS. Det är inte ovanligt att kom- munerna köper plats i andra kommuner. Flera län delar erfarenheten att det verkar finnas en ovilja att lösa behovet av bostäder för perso- ner med särskilda behov i den egna kommunen. Uppfattningen är att det görs lösningar som kan fungera bra organisationsmässigt för kommunerna, men inte alltid för de enskilda personerna. Till exem- pel blandas personer med olika behov inom en och samma grupp- bostad. Bedömningen är att de som drabbas av de här lösningarna har små möjligheter att överklaga besluten, då kommunen har gjort det som behövs enligt lagen. En svårighet är enligt sammanställ- ningen att de individuella behoven kan vara så olika att det inte är möjligt att ha en sådan framförhållning att behovet täcks kontinuer- ligt. Det gäller även i de fall kommunen bygger gruppbostäder och har balans. I stället ordnas en bostadslösning när behovet uppstår. 26Socialstyrelsen (2020), Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning Läges- rapport , s. 66. 27www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/regionala- bostadsmarknadsanalyser/innehall/ Bostad med särskild service enligt LSS Det finns inte resurser för att ha tomma platser av alla olika boende- typer i väntan på att en person ska behöva en bostad. kan det också vara svårt att erbjuda lämpligt boende för vissa personer.28 Det kan då uppstå en problematik med tomma bostäder som det finns enskilda behov som kommunen inte kan möta.29 Över tid ökar även nyproduktionen av bostäder med särskild service enligt LSS, vilket leder till högre hyror även i dessa bostads- former, vilket framkommit i utredningens dialoger med olika aktörer. 5.4.1Bostadsbrist och små valmöjligheter för enskilda Det är enligt Inspektionen för vård och omsorg vanligt med långa väntetider för att verkställa beslut om bostad med särskild service för vuxna. Insatsen har längst medianväntetid av alla insatser enligt LSS och var cirka 12 månader30. Väntetiderna varierar och i vissa kommuner finns ingen väntetid alls. Hos andra kommuner kan väntetiden vara och i något enskilt fall vara så lång som 38 månader. rappor- terar Inspektionen för vård och omsorg att det i kommunerna fanns 1 101 beslut om bostad med särskild service för vuxna som ej verkställts . Av dessa beslut gällde 433 kvinnor och 667 gällde män, ett beslut var ospecificerat vad gäller kön.31 I bostadsmarknadsenkät för angav 144 kom- muner ett underskott på särskilda boenden för personer med funktionsnedsättning. Något färre kommuner (125 stycken) angav att utbudet täckte behoven som fanns. Ett fåtal kommuner (4 stycken) angav att det fanns ett överskott på bostäder i förhållande till behoven. Av de svarande kommunerna angav 118 stycken att behovet inte kommer att vara tillgodosett och 96 kommuner angav att behovet inte kommer att vara tillgodosett . Däremot angav 144 kommuner att behovet kommer att vara tillgodosett och 165 kommuner att behovet kommer att vara tillgodosett om fem år.32 28www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/regionala- bostadsmarknadsanalyser/innehall/ 29Boverket (2020), . 30Uppgiften avser endast de insatser vars verkställighet dröjt eller längre. 31Inspektionen för vård och omsorg (2020), statistiktabell för ej verkställda beslut. 32Boverket (2020), . Bostad med särskild service enligt LSS Det finns flera anledningar till att det kan vara svårt för kom- munerna att förutse behovet av bostäder för personer med funk- tionsnedsättning. Kommunerna anger flera exempel –det är svårt att beräkna när unga planerar att flytta hemifrån, –det har byggts för lite historiskt sett, –långa planerings- och byggprocesser, överklagade planer, för- seningar i byggandet och –en snabb folkökning. Flera kommuner nämner också en viss osäkerhet kring behovet av bostäder framöver utifrån beviljande av personlig assistans enligt LSS. Behovet av bostäder kan öka för vissa grupper, exempelvis i de fall där personen inte beviljas tillräckligt många assistanstimmar för att kunna bo kvar i hemmet.33 Intresseorganisationer framhåller i dialog med utredningen att det även finns annat som påverkar enskildas möjlighet att själva bestämma var de vill bo, där kommunernas intressen väger tyngre än enskildas egen vilja och önskemål. Det handlar exempelvis om personer som erbjudits en bostad med särskild service enligt LSS i en annan kommun än bosättningskommunen under kortare eller . Efter att den enskilde bott i sin vistelsekommun , trivs och har goda förhållanden vill kommunen av olika skäl ibland att den enskilde ska flytta tillbaka till bosättningskommunen. Utgångs- punkten för kommunerna är då den lagstiftning som anger att när en boendeinsats ges i en annan kommun bör målet vara att den enskilde efter en ska flytta hem och att hemkommunen skapat ett stöd med god kvalitet på hemmaplan. Vid en prövning anses då ofta den enskilde få goda levnadsvillkor även i en bostad med särskild service i bosättningskommunen och en flytt blir därmed aktuell. Organisationer påpekar att kommunerna ofta saknar en tillfredställande planering i samband med flytten utifrån de olika behov och förutsättningar som enskilda kan ha. 33Boverket (2020), . 6 Enskildas ekonomiska situation Utredningens uppdrag rör merkostnader kopplade till att bo i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. För att förstå betydelsen av dessa merkostnader för den enskilde är det relevant att beskriva dem i relation till den ekonomiska situationen för dem som har beviljats en sådan boendeinsats enligt LSS. Flera ger uttryck för att bostaden och kostnaden för denna är en bety- delsefull del av människors levnadsstandard. Eventuella merkost- nader kopplade till hyran i bostad med särskild service enligt LSS bör därmed ses i relation till levnadsstandarden i övrigt. I det här kapitlet ger vi därför en beskrivning av de ekonomiska förhållandena för dem som bor i en bostad med särskild service enligt LSS. Den ekono- miska situationen har dock ingen inverkan på om enskilda har mer- kostnader eller inte. Däremot kan eventuella merkostnader påverka enskildas ekonomiska situation och vara ett av flera skäl till att det finns behov av en reglering. 6.1Den ekonomiska situationen för personer med funktionsnedsättning 6.1.1Många har låga inkomster Den svåra ekonomiska situationen för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden och befinner sig inom socialförsäkringssystemet har redovisats i flera rapporter genom åren1. Inkomster från anställ- ning är den inkomstkälla som har störst betydelse för enskildas disponibla inkomst, oavsett funktionsförmåga, konstaterar för delaktighet (MFD) i en av sina rapporter. har den ekonomiska betydelsen av att ha ett förvärvs- 1Socialstyrelsen (2010), (2017), Myndigheten för delaktighet (2020), MFD, (2013), FUB (2020) etc. arbete ökat markant. Många personer med funktionsnedsättning är beroende av andra för stöd i sin vardag och de har ofta en nedsatt arbetsförmåga som gör att de befinner sig långt från den reguljära arbetsmarknaden. Dessa aspekter har stor påverkan på den eko- nomiska självständigheten för dessa personer.2 Annan statistik som MFD har redovisat visar att personer med funktionsnedsättning är överrepresenterade i den grupp som kate- goriseras som ”i risk för fattigdom”. I den gruppen är det vanligare att sakna ekonomisk buffert för att täcka plötsliga utgifter och att ha upplevt ekonomisk kris.3 konstaterade i rapporten att personer med insatser som lever på sjuk- eller aktivitetsersättning, alternativt ekonomiskt bistånd, knappt klarar de allra nödvändigaste utgifterna och riskerar ett liv strax ovan- för fattigdomsstrecket. Denna inkomstnivå är och förändras inte över tid.4 Personer med funktionsnedsättning som bor i en bostad med sär- skild service har vanligtvis ersättning från socialförsäkringssystemet i form av sjuk- eller aktivitetsersättning. Ersättningen är inte sällan på garantinivå, då väldigt få i målgruppen har haft eller har ett arbete som genererat en egen inkomst. Enligt siffror från MFD har flertalet av mottagarna av aktivitetsersättning, av kvinnorna och av männen, inte haft möjlighet att bygga upp något för- säkringsskydd och får därför ersättning på garantinivå.5 I princip alla som bor i bostad med särskild service enligt LSS har haft sin funk- tionsnedsättning sedan födseln eller barndomen och tillhör personkretsens grupp 1. De flesta är ensamstående.6 har den ekonomiska standarden för personer med sjuk- och aktivitetsersättning höjts betydligt långsam- mare än för övriga hushåll, enligt en analys från år 2017.7 Analysen visar att det finns stora skillnader i den disponibla inkomsten mellan dem med inkomstrelaterad ersättning och dem med garantiersättning från sjuk- och aktivitetsersättningen. 2Myndigheten för delaktighet (2019), Ekonomisk jämställdhet för kvinnor med funktions- nedsättning, s. 15. 3Myndigheten för delaktighet (2020), Bilaga med statistik och fakta – Uppföljning av funktions- hinderspolitiken 2019, s. 21. 4Socialstyrelsen (2010), Alltjämt ojämlikt, s. 53–54. 5Myndigheten för delaktighet (2020), Bilaga med statistik och fakta – Uppföljning av funktions- hinderspolitiken 2019, s. 22. 6Socialstyrelsen (2010), Alltjämt ojämlikt, s. 44. 7Socialdepartementet (2017), Ekonomiska förhållanden för olika grupper av personer med funktionsnedsättning, dnr. S2017/06855/. , då de nuvarande reglerna infördes, har den reala standarden i stort sett varit oförändrad för dem med enbart garantiersättning. Den ekonomiska utsattheten har ökat i hela befolkningen, men har ökat betydligt snabbare för dem med sjuk- och aktivitetsersättning. av dem med garantinivån från sjuk- och aktivitetsersättning levde i hushåll med låg ekonomisk standard , att jämföra . Motsvarande andel för personer i den övriga befolkningen uppgick till , jämfört .