sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Det finns en risk att de kommuner och regio- ner som redan innan krisen hade svag ekonomi kommer att se en ytterligare försvagning. Behovet av en utredning Kommuner och regioner har stor frihet att anpassa sin ekonomistyr- ning utifrån lokala behov och förutsättningar. De ansvarar själva för hur deras verksamhet ska bedrivas och är ansvariga för resultat, kvalitet och innehåll. Det är viktigt att kommuner och regioner redovisar posi- tiva resultat som stärker deras ekonomiska förutsättningar att bättre kunna hantera både långsiktiga utmaningar och akuta situationer. Kommunallagens bestämmelser om ekonomisk styrning är gene- rellt utformade och det finns ett stort utrymme för kommunalt självstyre. Detta innebär att inga tydliga ramar ges för kommuner och regioner i detta avseende. Ett tydligt och stabilt ram- verk för den kommunala sektorn, vilket innefattar bestämmelserna om den ekonomiska förvaltningen, är en viktig förutsättning för att kommuner och regioner ska bedriva en effektiv ekonomistyrning. En effektiv ekonomisk styrning innebär att ha väl avvägda mål och en god måluppfyllelse. Målen bör vara anpassade till de lokala förut- sättningarna och utgå från gällande rätt. Statens uppföljning av kommunsektorns ekonomi visar att det finns ett antal kommuner och regioner som har en svag ekonomi trots av gynnsamma ekonomiska förutsättningar med låg ränta, ökade skatteintäkter – till följd av en hög sysselsättning – och ökade generella statsbidrag. Djupgående ekonomiska problem kan vara en följd av ogynnsamma förutsättningar som är svåra att påverka genom beslut på lokal nivå, men kan också vara ett tecken på en svag och ineffektiv styrning. Mot denna bakgrund finns det behov att göra en översyn av kom- munallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning, i syfte att skapa ett ändamålsenligt utformat regelverk som å ena sidan ger till- räckligt goda förutsättningar för kommuner och regioner att bedriva en effektiv ekonomisk styrning och å andra sidan är tillräckligt sty- rande utifrån statens behov av att upprätthålla en långsiktigt hållbar finanspolitik. Uppdraget att utreda kommuners och regioners ekonomiska styrning Kravet på god ekonomisk hushållning i 11 kap. 1 § kommunallagen är grundläggande för kommunernas och regionernas ekonomiska styr- ning och omfattar allt från hur medel förvaltas till hur kommunen eller regionen valt att organisera sig. Det är därför viktigt att kravet är ändamålsenligt utformat och ger tillräcklig stadga åt den ekono- miska styrning som kommuner och regioner själva är ansvariga för att bedriva. Som tidigare nämnts finns det delar av kommunsektorn som inte uppnår kravet på god ekonomisk hushållning. Exempelvis finns det kommuner och regioner som budgeterar otillräckliga resul- tatnivåer och finansierar löpande verksamhet med inkomster från för- säljning av tillgångar. Mot den bakgrunden finns anledning att över- väga hur kravet på god ekonomisk hushållning bör vara utformat. är en viktig del av den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner och omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. Enligt 11 kap. 2 § kommunallagen ska kom- muner och regioner förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Detta inne- bär en balansgång mellan minimering av risk och strävandet efter en så god avkastning som möjligt. Detta kräver en effektiv ekonomi- styrning och därför bör även medelsförvaltningen i kommuner och regioner ingå i översynen. Det är vanligt förekommande att kommuner och regioner använ- der sig av olika typer av finansiella instrument för att få en god av- kastning vid förvaltningen av medel, t.ex. för att säkra kommunens eller regionens pensionsförpliktelser. Handel med vissa typer av finan- siella instrument, t.ex. handel med derivat, kräver att säkerhet ställs. En särskild fråga är om detta skulle kunna omfattas av pantsättnings- förbudet i 11 kap. 22 § kommunallagen och att kommuner och regio- ner därmed är förhindrade att använda sig av dessa finansiella instru- ment på samma villkor som andra aktörer. Detta kan t.ex. försvåra en effektiv upplåning. Det finns därmed anledning att se över pant- sättningsförbudets utformning. •föreslå hur kravet på god ekonomisk hushållning bör vara ut- format, •föreslå hur bestämmelserna om medelförvaltning bör vara ut- formade, •föreslå hur bestämmelserna om pantsättningsförbud bör vara ut- formade, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Den ekonomiska krisen skadade de svenska statsfinanserna. Det genomfördes därför en rad åtgärder för att styra mot och skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar ekonomisk politik. Det infördes ett mål för överskott i de offentliga finanserna och ett utgiftstak för staten. För den kommunala ekonomin infördes ett krav på att upprätta en budget i balans, vilket numera regleras i 11 kap. 5 § kommunallagen. Dessa åtgärder bildar tillsammans det finanspolitiska ramverket. Det finanspolitiska ramverket ingår inte i översynen inom ramen för utredarens uppdrag. Införandet av balanskravet har satt fokus på de ekonomiska frå- gorna och därmed har det också bidragit till en bättre ekonomisk styrning i kommuner och regioner. En risk med balanskravet är dock att det kan motverka sparande och leda till att kommuner och regio- ner i stället väljer att förbruka tillgängliga medel för att undvika att medel låses fast i det egna kapitalet. Ett sådant agerande kan leda till att ekonomin urholkas och att det inte finns reserver för att möta framtida utmaningar. En annan risk med balanskravet är att det kan bidra till ett procykliskt agerande, dvs. ett agerande som för- stärker konjunktursvängningarna, med negativa effekter för sam- hällsekonomin. Balanskravet kan under sämre tider tvinga fram åt- stramningar i verksamheten, som i sin tur kan förstärka en konjunk- turnedgång. Om verksamheten byggs ut kraftigt i högkonjunktur kan det också få en procyklisk effekt. Möjligheten att reservera medel i en resultatutjämningsreserv i 11 kap. 14 § kommunallagen kan minska risken för en procyklisk politik förutsatt att reserven används på rätt sätt. Avsikten med resul- tatutjämningsreserverna är att skapa förutsättningar för en mer stabil utveckling av kommunsektorns konsumtion och sysselsättning över en konjunkturcykel. Uppföljningen av kommunernas och regioner- nas ekonomi visar att drygt hälften av kommunerna och ett fåtal av regionerna har valt att använda sig av resultatutjämningsreserver. Upp- följningen har också visat på exempel där resultat- utjämningsreserverna använts trots att det varit högkonjunktur. Re- sultatutjämningsreserver kan vara ett bra verktyg för en effektiv och flexibel ekonomistyrning förutsatt att reserverna används på rätt sätt, dvs. inte för tillfälliga skattesänkningar eller utgiftsökningar. Balanskravet är och bör även fortsättningsvis vara en viktig ut- gångspunkt för ekonomistyrningen i kommuner och regioner. Där- för behöver balanskravet vara ändamålsenligt utformat och ange en lämplig nivå som möjliggör för kommunsektorn att möta framtida utmaningar. Den uppföljning som regeringen gör löpande visar att det finns kommuner och regioner som budgeterar med underskott, trots en redan svag ekonomi. Detta kan vara ett tecken på mer djup- gående ekonomiska problem eller en ineffektiv styrning. Dessutom visar uppföljningen att det finns kommuner och regioner som an- vänder sig av möjligheten att ange synnerliga skäl för att inte reglera negativa balanskravsresultat. Det är viktigt för den ekonomiska styr- ningen att möjligheten att hänvisa till synnerliga skäl, både vid upp- rättande av budget och vid regleringen av ett negativt resultat, an- vänds på rätt sätt och ligger i linje med god ekonomisk hushållning. •föreslå hur regelverket för balanskravet bör vara utformat, •föreslå hur balanskravsresultatet ska beräknas och regleras, •bedöma om resultatutjämningsreserver bör bli obligatoriska och lämna förslag på hur regelverket om resultatutjämningsreserver i övrigt bör vara utformat, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att utreda behovet av vägledning och stöd för kommunsektorns ekonomistyrning För uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå ansvarar ett antal myndigheter under regeringen, t.ex. , och . Därutöver har Eko- nomistyrningsverket bl.a. i uppdrag att utveckla den ekonomiska styrningen för statliga myndigheter samt göra analyser och progno- ser för statens ekonomi. Det finns ingen statlig myndighet med mot- svarande vägledningsansvar för kommuner och regioner. Detta trots att kommunsektorns ekonomi utgör en del av det finanspolitiska ramverket. Kommuner och regioner är i dessa frågor hänvisade till den kompetens och de resurser som finns inom den egna organisa- tionen eller hos externa aktörer som tillhandahåller denna typ av tjänster t.ex. Kommuner och Regioner. Regeringens uppföljning av kommunsektorns ekonomi visar, vil- ket nämnts ovan, att det finns indikatorer på att det finns kommuner och regioner som inte lever upp till lagens krav på god ekonomisk hushållning och kravet på att upprätta en budget i balans. Orsakerna till att efterlevnaden i vissa fall brister kan vara flera, bl.a. stora eko- nomiska utmaningar eller svårighet att bedriva en effektiv ekono- misk styrning. Ett sätt att förbättra efterlevnaden är att skapa ett tyd- ligare och bättre strukturerat ramverk för den ekonomiska styrningen. Ett annat sätt är att överväga bättre möjligheter till vägledning och stöd på området. •undersöka behovet av vägledning och stöd för den ekonomiska styr- ningen i kommuner och regioner och om ett sådant behov kon- stateras lämna förslag som tillgodoser detta. Uppdraget att göra en allmän översyn av regelverket för ekonomisk förvaltning Välskötta finanser i kommuner och regioner bidrar till att de finans- politiska målen nås. Det finanspolitiska ramverket består bl.a. av överskottsmålet, ett utgiftstak, ett skuldankare och det kommunala balanskravet. Någon motsvarande övre gräns för utgifter eller krav på nivåer för resultat och skuldsättning uppställs inte för kommuner och regioner. Ett sammanhållet regelverk för den ekonomiska för- valtningen i kommuner och regioner, där de olika delarna i regelver- ket på ett genomtänkt sätt understödjer varandra, är viktigt för att upprätthålla en sund samhällsekonomisk utveckling. Den nya kommunallagen trädde i kraft och den nya lagen (2018:597) om bokföring och redovisning trädde i kraft . för den ekonomiska för- valtningen ingick varken i översynen av kommunallagen eller i över- synen av den kommunala redovisningslagen. Det är viktigt att lagstiftningen har en bra och lättillgänglig struk- tur. Därför finns det också behov av att göra en lagteknisk översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. •föreslå lösningar som sammantaget skapar goda förutsättningar för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner och som ligger i linje med målen för den nationella finanspolitiken, •bedöma om det finns behov av och är lämpligt att införa en övre gräns för utgifter samt krav på nivåer för resultat och skuldsätt- ning för kommuner och regioner, •göra en lagteknisk översyn av 11 kap. kommunallagen, •ta upp andra frågor än de som nämns i direktivet, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfreds- ställande sätt, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att analysera pensionsredovisningens konsekvenser Frågan om hur den kommunala pensionsskulden redovisas har bety- delse för kommunernas och regionernas tillämpning av balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Enligt 5 kap. 4 § lagen om bokföring och redovisning ska kommunernas och regionernas pensionsskuld redovisas enligt blandmodellen. Det innebär att det bara är pensionsförpliktelser in- tjänade efter 1998 som redovisas som avsättning i balansräkningen. Pensionsförpliktelser intjänade redovisas i stället som en ansvarsförbindelse. Blandmodellen är unik för den kommunala sek- torn och sågs vid sitt införande som en övergångslösning. Den leder till en övergång till fullfonderingsmodellen. Fullfonderings- modellen innebär att samtliga pensionsförpliktelser redovisas som avsättning i balansräkningen oavsett när pensionsförmånerna har in- tjänats. I betänkandet En ändamålsenlig redovisning (SOU 2016:24) föreslås att kommuner och regioner ska redovisa sina pensionsförpliktelser enligt fullfonderingsmodellen. Behovet av en mer transparent och rättvisande redovisning av pensionsförplik- telser överväger enligt utredningens mening de nackdelar som en övergång till fullfonderingsmodellen kan medföra. Fullfonderings- modellen är t.ex. mer känslig för konjunkturvariationer än vad bland- modellen är. En övergång till fullfonderingsmodellen innebär också att många kommuner och merparten av regionerna får negativa egna kapital. I normalfallet innebär fullfonderingsmodellen lägre kostna- der och högre årliga resultat även om utbetalningarna är desamma. Det finns även andra poster i den kommunala redovisningen som kan få stora konsekvenser enskilda år för vissa kommuner. Det har t.ex. i skrivelser till regeringen riktats kritik mot hur investerings- bidrag och gatukostnads- och exploateringsersättningar ska redovisas samt hur finansiella instrument ska värderas (Fi2020/00167/K). Sam- mantaget grundar sig kritiken på att lagstiftningen och normeringen från Rådet för redovisning leder till stora variationer i kommunernas redovisade resultat. På grund av regelverket kring balanskravet vill kommunerna inte behöva redovisa varken stora in- täkter eller stora kostnader enskilda år, utan vill i stället kunna för- dela dessa. I propositionen En ändamålsenlig bokföring och redo- visning anger regeringen att det finns skäl att analysera frågan om redovisning av kommunala pensionsförpliktelser ytterligare, sett i ljuset av kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning och kravet på att upprätta en budget i balans (prop. 2017/18:149 s. 65). •analysera de konsekvenser som en ändrad redovisningsmodell för pensionsförpliktelser skulle få, givet att de förslag som utredaren lämnar i övrigt genomförs. Vid utformningen av förslagen ska utredaren, utöver vad som fram- går av kommittéförordningen (1998:1474), särskilt belysa de kort- siktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag på åtgärder som lämnas och de alternativa förslag som har övervägts. I det ingår bl.a. att beskriva de samhällsekonomiska konsekvenserna liksom eventu- ella konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetspröv- ning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, ut- över dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen redovisas. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska föra en dialog med kommuner, regioner, relevanta statliga myndigheter, Kommuner och Regioner och andra berörda intressenter. Utredaren ska även följa arbetet i och ta del av erfarenheter från eventuella utredningar som berörs av uppdraget. Uppdraget ska redovisas . Exempel på ett program Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och re- gioner föreslår bland annat att ett nytt begrepp, god hus- hållning, ersätter god ekonomisk hushållning samt att ett program för god hushållning ersätter dagens fyra olika riktlinjer för den ekonomiska förvaltningen. Utredningen har tagit fram ett exempel på hur ett program för god hushållning kan ut- formas. Exemplet består dels av sådant innehåll som följer av de krav som enligt utredningens förslag uppställs i kommunallagen, dels av annat innehåll som är frivilligt att inkludera i programmet. Utredningen föreslår att fullmäktige varje mandatperiod ska be- sluta om ett program för god hushållning som omfattar ett tioårsperspektiv. Programmet ska omfatta kommuner och regio- ner, kommunala hel- och delägda bolag samt kommunala stiftelser och föreningar. Programmet ska innehålla mål och riktlinjer för hur kravet på en god hushållning kan nås. Programmet ska minst inne- hålla mål för årets resultat, soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, självfinansieringsgrad av investeringar samt låneskuld. Programmet ska minst innehålla riktlinjer för tillåten risk vid placeringar och upplåning samt för hanteringen av och tillåtna ändamål för användning av medel ur en resultatreserv, om kommunen har inrättat en sådan. Inget krav finns på att ange mål för verksam- heten men programmet ska innehålla en beskrivning av de konsekven- ser för verksamheten som följer av programmets mål för ekonomin. Programmet får, utöver det som anges i lag, innehålla andra mål och riktlinjer samt övriga ställningstaganden. I det exempel som följer nedan har kommun X t.ex. valt att beskriva utmaningar för verksam- heten, vilket fungerar som en inriktning för de mål som ska fast- ställas för verksamheten i budgeten. Kommun X beskriver också över- gripande riktlinjer för hur budget- och uppföljningsprocesserna ska fungera, inklusive vissa ställningstaganden kring avvikelsehantering. Nedan följer ett exempel på möjligt innehåll i ett program för god hushållning som gäller för perioden –2030. Hur har resultatet sett ut för ekonomin utifrån de fyra målen och nyckeltalen och hur påverkas verksamheten? Kommun X har en soliditet enligt balansräkningen på 20 pro- cent. Inkluderas ansvarsförbindelsen är soliditeten negativ −20 pro- cent. Låneskulden uppgår till av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Låneskulden avser kommunens egen verksamhet, ingen vidareutlåning sker till kom- munala bolag eftersom bolagen lånar själva för egen räkning. I jäm- förelse med andra kommuner har kommun X ett sämre utgångsläge. Kommuner som har haft en liknande befolkningsutveckling som kom- mun X har vanligtvis både högre soliditet och lägre låneskuld. har kommunens genomsnittliga resultat år- ligen uppgått till av skatteintäkter, generella stats- bidrag och kommunalekonomisk utjämning. Det har bidragit till att kommunens ekonomi till viss del har stärkts, med både ökad soli- ditet och minskad låneskuld. Budgetföljsamheten i kommunen och sammantaget för nämnderna har varit god . För en- skilda nämnder har resultaten varit varierande, både positiva och negativa avvikelser har förekommit. Oförutsedda volymökningar i äldreomsorgen har inneburit att kommunstyrelsens buffert för volym- ökningar har tagits i anspråk. Tack vare att de högre volymerna gett högre ersättning, som kostnaderna inte har ökat i samma takt i den kommunalt utförda äldreomsorgen har äldrenämnden uppvisat ett överskott. Gymnasieskolan inom utbildningsnämnden har också haft högre volymer än prognos, vilket har lett till ett mindre underskott till följd av ökade köp av verksamhet från den fristående gymnasieskolan. Utmaningar för verksamheten kan ses inom främst äldreomsor- gen och skolan. Brukarundersökningen för äldre har i rad visat på vissa kvalitetsbrister. Detta antas kunna ha ett samband med volymökningarna och den ökade belastningen på den kommunala ut- föraren. Inom utbildningsområdet uppvisas relativt låga resultat, så- väl andelen elever som går ut med fullständiga betyg som genomsnittliga meritvärden är lägre än i riket. Andelen elever som går ett fjärde år i gymnasiet är också högre i kommun X jämfört med riket. Bolagen i X-koncernen består av X-energi och X-hus. Soliditeten i koncernen inklusive ansvarsförbindelsen uppgår till . Bolagen har stabil ekonomi och har haft genomsnittliga resultat nära de nivåer som anges i respektive ägardirektiv vilket motsvarat strax av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Det innebär att resultaten i koncernen i ge- nomsnitt varit av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Låneskulden i koncernen motsvarar av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Beskrivning av och motivering till de ekonomiska målen Att ha en positiv soliditet inklusive ansvarsförbindelsen, dvs. att till- gångarna överstiger samtliga skulder är en uttalad utgångspunkt i arbetet med god hushållning. Ambitionen för kommun X ska vara att stärka ekonomin för att minst nå detta grundkrav inom tioårsperiodens slut. En positiv soliditet utgör ett nödvändigt skydd mot ekonomiska nedgångar och oförutsedda händelser med negativ påverkan på ekonomin. Målet är att kommunen ska ha en sådan eko- nomisk beredskap som gör att även i händelse av en ekonomisk kris ska kommunen klara att leverera den välfärd som samhället och med- borgarna är beroende av. Kontroll över låneskuldens utveckling är central för kommun X. Risken finns att en allt högre andel av kommunens resurser i fram- tiden går till räntekostnader i stället för till välfärd i kommunens verksamheter. Kommun X har både en ambition att låneskulden totalt ska minska och att låneskulden per invånare inte ska öka jäm- fört med . När investeringsnivån är så pass låg bedöms det som rimligt att ytterligare amorteringar på låneskulden ska ha gjorts inom tioårsperioden. Resultatnivåerna för kommunen ska i budget och treårsplan an- passas efter målbilden för soliditeten och låneskulden. Koncernbolagens ekonomiska utveckling ska bidra till att kommun- koncernens ekonomi stärks i minst samma takt som kommunens ekonomi. Målnivåer för de fyra obligatoriska ekonomiska målen ska finnas här De ekonomiska målen för kommunen är: •En årlig resultatnivå på som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning i genom- snitt för tioårsperioden. •Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen stärks till 2030. •Soliditeten enligt balansräkningen stärks till . •Låneskulden ska minska till som andel av skatteintäk- ter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning . •Självfinansieringsgraden för investeringarna ska överstiga 100 pro- cent i genomsnitt för tioårsperioden. De ekonomiska målen för kommunkoncernen är: •En årlig resultatnivå på som andel av skatteintäkter, ge- nerella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning i genom- snitt för tioårsperioden. •Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen stärks till 2030. •Låneskulden i X-hus beräknas öka men låneskulden för koncer- nen som helhet ska vara oförändrad på som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning . •Självfinansieringsgraden för investeringarna ska uppgå till 90 pro- cent i genomsnitt för tioårsperioden. Här kan befolkningsprognosen presenteras mer ingående inklusive olika alternativa scenarier Kommun X väntas att ha en svag befolknings- minskning enligt huvudalternativet i prognosen. Antalet invånare beräknas totalt minska . Antalet barn i förskoleåldern beräknas vara oförändrat, grundskoleåldrarna beräknas öka med 5 pro- cent, ungdomar i gymnasieåldern kommer att minska , befolkningen i arbetsför ålder minskar och antalet äldre kommer att öka . Kommunens centrala tät- ort beräknas öka sin befolkning vilket innebär en efterfrågan på cirka 300 nya bostäder. Investeringsplanen för de kommande tio åren och större investeringsprojekt presenteras kortfattat Verksamhets- och lokalförsörjningsmässigt bedöms kommunen kunna hantera de demografiska förändringarna utan ett behov av större nyinvesteringar inom tioårsperioden, medan arbetet med underhålls- investeringar i befintliga fastigheter och anläggningar behöver fort- gå. En mindre anpassning av väg- och Va-näten i centrala X är på- börjad för att möjliggöra planerad förtätning med nya bostäder. Investeringsnivån beräknas ligga i nivå med avskrivningarna och ökar i takt med priser och löner. Det innebär en årlig investerings- nivå på max av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning.