sou · H9B389 · 2021-11-02 00:00:00 — Under Ebolautbrottet –2015 togs lägesbilder fram i ett tidi- gare skede i krishanteringen än vad som hade varit fallet vid andra allvarliga händelser och kriser. Under Ebolautbrottet blev behovet av att sammankalla krishanteringsrådet269 för informationsutbyte mellan och myndigheterna tydligt. I samband med denna kris utvecklade även en larmplan för att 266Svar till , Kansliet för krishantering vid , den 267Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. Se 15 § förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskan- sliet. 268Svar till , Kansliet för krishantering vid , den 269Vid krishanteringsrådets möten träffas och rådets ledamöter för infor- mation och diskussion. Under normala förhållanden sammanträder rådet för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Rådet kan också sammankallas för informationsutbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser. inrättades av regeringen och leds av inrikes- ministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, över- befälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och Strålsäkerhetsmyn- digheten. I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna (beskrivning häm- tad från regeringens webbplats). snabbt kunna agera för hemtagning av eventuellt smittade svenskar i utlandstjänst. Larmplanen övades regelbundet under utbrottet. Ytterligare en lärdom från hanteringen av Ebolautbrottet anges vara vikten av tidiga kontakter med regionerna om deras förutsättningar att hantera ökade påfrestningar på sjukvården och deras eventuella behov av resurser.270 genomförs övningar för den politiska ledningen . Övningarna utgår från olika scenarier och strategiska utmaningar med utgångspunkt i regeringens uppgifter vid krishan- tering. Enligt kansliet övar även opolitiska tjänstemän löpande, sepa- rat eller tillsammans med den politiska ledningen. Larmövningar genomförs regelbundet, ofta , med samtliga departements tjänstemän i beredskap (TiB) i syfte att testa larm- funktioner. Övningar sker även departementsvis. genomfördes en seminarieövning för regeringen och krisled- ningsgrupperna vid departementen med scenariot storskalig pan- demi. övade statssekreterare, övriga politiska tjänste- män och berörda opolitiska tjänstemän på ett scenario med utgångspunkt i Ebola-incidenter med svensk koppling. genomfördes en utbildningsinsats för regeringen (in- klusive statssekreterarna) om regeringens uppgifter, inklusive stra- tegiska utmaningar, och struktur för krishante- ring. Det scenario som låg till grund för diskussionen var vid det till- fället fåglar som drabbats av fågelinfluensa i och flera EU-länder samt bekräftade humanfall i Asien.271 samordnar pandemiberedskapen på nation- ell nivå och ger stöd till planeringen på regional och lokal nivå, där det operativa arbetet bedrivs. Beredskapsplaneringen för en pandemi syftar till att begränsa smittspridningen och minska de negativa kon- sekvenserna för dem som påverkas av pandemin.272 270Svar till , Kansliet för krishantering vid , den 271Svar till , Kansliet för krishantering vid , den 272Uppgifter hämtade från (besökt ). Som redan nämnts är en del av det stöd som Folkhälsomyndig- heten ger planeringsstödet Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss –ett kunskapsunderlag som uppdaterades i december 2019.273 Enligt har det reviderade planeringsstödet breddats för att inkludera aktörer från hela samhället och inte bara inom om- rådet hälso- och sjukvård.274 Planeringsstödets målgrupp är inte endast regionernas smittskyddsläkare utan även berörda nationella myndigheter, beredskapschefer och beredskapssamordnare samt öv- riga verksamhets- och planeringsansvariga inom regionernas och kommunernas vård och omsorg.275 I planeringsstödet beskrivs roller och ansvar inför och under en pandemi, både ur ett nationellt och internationellt perspektiv. Det beskriver även hur samhällets kris- beredskap är organiserad samt betonar behov av beredskapsplane- ring på alla nivåer. Under arbetet med att ta fram det nationella planeringsstödet har, utöver hälso- och sjukvården och de regionala smittskyddsenheterna även länsstyrelserna, SKR samt ett flertal myndigheter involverats. MSB har enligt uppgift dock inte varit involverad i arbetet med revideringen av det nationella planerings- stödet för den svenska pandemiberedskapen.276 Enligt är grunden för beredskapsarbetet på nationell nivå det smittskyddsarbete som bedrivs i re- gionerna med stöd och samordning av . Folk- hälsomyndigheten förser även regeringen, statliga myndigheter, länsstyrelser och kommuner med expertrådgivning inom sitt an- svarsområde. Myndigheten anser sig ha ett ansvar att stödja och sam- ordna smittskyddsarbetet på nationell nivå, men inte en skyldighet att följa upp andra aktörers pandemiberedskap.277 273Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . publicerade även ytterligare två dokument : Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag och Pande- miberedskap. Tillgång till och användning av läkemedel – en vägledning. Även dessa två vägled- ningar har funnits tidigare men har uppdaterats med ett mer tillgängligt språk. 274Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . 275Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag, . 276Enligt e-postmeddelande från MSB har MSB endast marginellt varit involverade genom att dokumenten i slutet av processen delades i kommunikatörsnätverket . 277Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . gjorde dock en uppföljning av regionernas pandemiplaner inför att planeringsstödet för en influensapandemi skulle uppdate- ras enligt ett email från , enhetschef vid , den anser att dess nationella planeringsstöd var tillräckligt och ändamålsenligt för hante- ringen av coronapandemin och dess konsekvenser. Enligt myndig- heten beskriver planeringsstödet ändamålsenligt de åtgärder som har vidtagits, inför och under pandemin, av nationella, regionala och lokala aktörer. Myndigheten anser även att de scenarier och det övningsmaterial som tagits fram i stort speglar frågeställningar som aktualiserats under nuvarande pandemi.278 Enligt myndigheten är det alltid svårt att förutse hur nästa pan- demi kommer att utvecklas och den kommer att inträffa. Beroende på när en pandemi når kommer ansvariga aktörer att ha mer eller mindre tid för förberedelser. Många faktorer som måste tas med i beredskapsplaneringen kommer att vara okända. Det är inte möjligt att på förhand förutse graden av smitt- samhet, korsimmunitet hos befolkningen, vilka grupper som drab- bas mest, hur stor andel av befolkningen som blir allvarligt sjuka och hur många som avlider samt effekten av medicinska och icke-medi- cinska åtgärder. Det är inte heller på förhand möjligt att förutse ett nytt virus kan komma att spridas i samhället. I detta avseende anser att de scenarier och beräknad vaccinationsstart som finns i planeringsstödet inte har varit fullt anpassat för coronapandemin. Vid en influensapandemi beräk- nas det ta ca 4–vaccin kan börja utvecklas och användas. I planeringsstödets simuleringar startas därför vacci- nationsarbetet ca efter att pandemin har deklarerats av WHO. I övriga avseenden anser myndigheten att planeringsstöden har varit ändamålsenliga.279 Myndighetens förmåga att övervaka, hantera och samordna han- tering av utbrott av smittsamma sjukdomar har enligt Folkhälso- myndigheten övats i det dagliga arbetet tillsammans med regioner- nas smittskydd eller andra nationella aktörer med ansvar för han- tering av smittsamma sjukdomar. Flera mer omfattande övningar har även genomförts för att stärka pandemiberedskapen. Inom ramen för roll som nationell kontaktpunkt för IHR ingår bl.a. att följa upp händelser för lärande. En sådan läran- deövning kallad genomfördes kring 278Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . 279Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . ett misstänkt fall av Ebola i . har även deltagit i flera simuleringsövningar bl.a. Joint Assessment and Detection of Events () som har initierats av WHO Health Emergency Programme (WHE) vid WHO:s Europa- kontor. Syftet med övningarna har varit att pröva upparbetade kommunikationsvägar och utvärderingsmodeller för hantering av potentiella internationella hot mot människors hälsa.280 har även innan arbetat för att utveckla och kvalitetssäkra metoder som är relevanta för myndig- hetens uppdrag inom den mikrobiologiska laboratorieverksamheten enligt uppdraget att upprätthålla diagnostisk beredskap, inklusive jourverksamhet, och utföra mikrobiologiska laboratorieundersök- ningar av sådana högsmittsamma ämnen som utgör särskild fara för människors hälsa. Myndigheten ska även upprätthålla den labora- torieberedskap som behövs och tillhandahålla mikrobiologiska labo- ratorieundersökningar som är av unik natur eller som av andra skäl inte utförs av andra laboratorier. Genom kontinuerligt stöd till kva- litets- och metodutveckling till landets kliniska mikrobiologiska laboratorier anser myndigheten att diagnostik av betydelse för lan- dets smittskydd har stärkts.281 har fortfarande ett samlat ansvar för att expertis inom katastrofmedicin och krisberedskap utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om detta inom myndighetens verksamhetsom- råde. Myndigheten ska bl.a. verka för att expertis inom dessa områ- den står till samhällets förfogande vid kriser och katastrofer. Myn- digheten ska även samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap.282 uppger att en rad beredskapsförberedelser har vidtagits. har sedan det nya reviderade uppdraget 2015 bedrivit ett antal utvecklingsprojekt vilket bl.a. har innefattat utveckling av de veckovisa samverkansmötena med regionerna, 280Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . 281Folkhälsomyndigheten, Svar på frågor från angående pandemiplan och beredskap, . 282Förordning (2015:284) med instruktion för . gemensamma övningar, inrättande av och stöd till vissa krisbered- skapsmekanismer och stödresurser. har agerat i dessa strukturer vid flera kriser, exempelvis vid hantering vid Ebolaut- brottet 2015, värmeböljan 2018 och den s.k. materialbristen . Enligt har erfarenheter och lärdomar inklusive identifierade utmaningar och brister i beredskapen dokumenterats och rapporterats.283 Enligt har det inom myndigheten funnits flera rutiner och övade strukturer för krishantering. Dessa har utgjort grunden även för myndighetens hantering av pandemin då Social- styrelsen fick en mer operativ roll inom många områden jämfört med sitt ordinarie uppdrag. Under pandemin har exem- pelvis fått uppgifter som myndigheten inte haft planer eller övat för, som uppdraget att genomföra akuta storskaliga inköp av skydds- utrustning. Enligt egen uppfattning har myndighe- ten kunnat ta fram kompetenser, rutiner och system som kompletterat den ordinarie struktur för krishantering som redan fanns på myndigheten.284 När det gäller planering för just pandemier har identifierat influensapandemi som en risk i myndighetens risk- och sårbarhetsanalyser . Representanter från har tidigare övat på scenariot pandemi inom Health Security Committe (EU:s hälsoutskott) och Eurocontrol (EU:s luft- fartsmyndighet). Myndigheten har dock inte övat sådana scenarion nationellt sedan ansvaret för smittskyddsfrågor flyttades till Folk- hälsomyndigheten år 2015.285 På frågan från kommissionen om följer upp sjukvårdens eller bered- skapsplaner svarar myndigheten att de framförallt följer upp bered- skapsplaneringen i sina risk- och sårbarhetsanalyser. Analysen utgör bland annat ett underlag för inriktning av regionernas och kommu- nernas beredskapsarbete. gör dock ingen djupare analys eller uppföljning av pandemiberedskapen utan menar, som det får förstås, att det är en del av ansvar.286 283Socialstyrelsen, Skriftliga svar på frågor till , den 284Socialstyrelsen, Skriftliga svar på frågor till , den 285Socialstyrelsen, Skriftliga svar på frågor till , den 286Socialstyrelsen, Svar på frågor till avseende pandemi- beredskap och kommunikation till allmänheten, . 5.4.2Pandemiförberedelser på regional nivå Kommissionen har ställt ett antal frågor till de 21 regionerna för att få en bild av vilka särskilda förberedelser som genomförts på den regionala nivån för att hantera en pandemi.287 När det gäller regionernas risk- och sårbarhetsanalyser har samt- liga regioner identifierat influensapandemi som en risk . Analyserna har i vissa fall även legat till grund för regionens pandemiplanering och den pandemiplan för regionen som i regel upprättas av regionens smittskyddsläkare.288 Samtliga regioner hade innan pandemins utbrott upprättat en pandemiplan för reg- ionen, men det varierar när denna först upprättades och uppdate- rades. Flertalet tillkom direkt efter svininfluensan 2009–2010, men vissa upprättades och i andra fall upprättades planerna först . Hur uppdaterade dessa var innan varierar också. Flertalet regioner har även en generell krishanterings- plan som kan användas även vid andra hot och risker som nödvän- digtvis inte utgörs av en pandemi. Vissa regioner har sett över sina pandemiplaner med en viss regelbundenhet (vart tredje eller ). I något enstaka fall har regionen hunnit uppdatera sin plan efter det uppdaterade planeringsstöd som publicerade , medan majoriteten hade planerat att se över sin plan utifrån detta planeringsstöd. På frågan om regionens pandemiplan har varit tillräcklig och ändamålsenlig för att hantera pandemin anser majoriteten av region- erna att så har varit fallet, medan sex regioner uppger att den inte har varit det. En region bedömer att pandemiberedskapen för en ny smitta var låg. Flera av regionerna anger bl.a. att den pandemiplan som var aktuell när pandemin bröt ut främst fokuserade på influ- ensapandemier med en känd patogen och med kunskap om smitt- vägar och riskfaktorer, och där man kunde förvänta sig att få fram ett vaccin relativt snabbt. Pandemin har ställt andra krav på eska- lering och mobilisering av provtagnings-, smittspårnings-, och vård- kapacitet. I vissa planer ansåg man att det inte heller hade tagits höjd 287Hela avsnittet bygger på svar på frågor från till samtliga 21 regioner varav 20 regioner har svarat. Det är smittskyddet i respektive region som har besvarat frågorna. 288Risk-och sårbarhetsanalyserna för regionerna är oftast upprättade av regionens säkerhets- eller beredskapschef eller motsvarande. för en tillräcklig uthållighet vid ett större personalbortfall i ett scena- rio utan tillgång till vaccin. Beredskapslagring av särskilda läkemedel och skyddsutrustning fanns inte heller i någon större utsträckning med i regionernas pandemiplaner. En annan anledning till att pan- demiplanen ansågs vara otillräcklig var att den i vissa fall inte var samordnad med den övergripande regionala planen för katastrof- medicinsk beredskap eller planer för en extraordinär händelse utifrån lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Sjukhusen inom regionerna bekräftar delvis denna bild och anser att deras framtaga pandemiplaner innan pandemin inte till fullo var ändamålsenliga. Enligt den av kommissionen initierade underlags- rapporten författad av har de pandemiplaner som fanns innan coronavirusets utbrott antingen inte kunnat användas alls eller behövt revideras omgående och fortlöpande. Flera sjukhus anger att en pandemiplan med tydlig eskaleringsplan och personal- strategi hade varit av stort värde för hanteringen. Vid de allra flesta sjukhusen fanns en pandemiplan, men omfattningen av och inrikt- ningen på denna varierade. På majoriteten av sjukhusen utgick scenariot från influensa. På några sjukhus var pandemiplanen en del av katastrofplanen som mer var inriktad på naturkatastrofer och olyckor och på andra sjukhus hade man en mer detaljerad plan för infektioner som exempelvis Ebola. Ingen av planerna var anpassad till så stora volymer eller till den uthållighet som pandemin innebar. De kliniker som angivit att planen inte kunde användas har som regel haft en mycket tidig och snabb eskalering av antalet covidpatien- ter.289 Enligt den underlagsrapport som författat fanns även brister vad gäller sjukhusens katastrofplanering inom IVA- avdelningarna. Flertalet representanter för IVA-vården hade exem- pelvis inte deltagit i en beredskapsövning , även om det förekommit mindre regelbundna övningar med fokus på ett traumascenario. De katastrofövningar som sjukhusen hade anordnat fokuserade framförallt på ledning och på tidigt akutomhänderta- gande där IVA inte alls, eller i liten utsträckning, hade varit inblan- 289Åsa , underlagsrapport (2021), Utvärdering av infektionsvårdens förmåga att han- tera covid-19 pandemin. De större övningar som genomförts av sjukhusen hade heller inte fokuserat på ett pandemiscenario.290 I svaren till kommissionen anger mer än hälften av regionerna att de inte har övat på ett pandemiscenario . Flera regioner menar dock att arbetet med svininfluensan gav viktiga lärdomar vad gäller pandemiplaneringen. Flera regioner hade uppmärksammat behovet av att öva innan pandemin bröt ut och hade planerat att genomföra en övning med ett pande- miscenario.291 När det gäller underlag för upprättande och uppdatering av pan- demiplanerna har vissa regioner använt sig av MSB:s scenarioanalys av en influensapandemi som uppdaterades 2018. I större utsträckning har regionerna använt sig av det planeringsstöd som hade tagit fram och som uppdaterats av . I vissa fall har regioner använt sig av sce- nariounderlag från både MSB och vid revide- ring av pandemiplanerna. På frågan om regionen samverkar med och länets kommuner och tar del av dessa aktörers riskbilder svarar majoriteten att så är fallet och att samverkan fungerar väl. Däremot menar flera regioner att samverkan och informationsdelning försvåras genom att kommunernas och länsstyrelsernas liksom regionernas risk- och sår- barhetsanalyser omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL. En mer regelbunden återkoppling från och som är mottagare av risk- och sårbarhets- analyserna efterlyses också.292 Kommissionen har även ställt ett antal frågor till länsstyrelserna an- gående pandemiplanering för länet.293 Samtliga länsstyrelser har haft scenariot influensapandemi som en risk i sina respektive risk- och sårbarhetsanalyser. har det endast nämnts som en risk, men 290Bengt , underlagsrapport (2021), Intensivvården i under covid-19-pandemin. 291Se inkomna svar från regionerna på frågor, . 292Utifrån OSL kan en RSA-redovisning beläggs huvudsakligen med två typer av sekretess – försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL och annan slags sekretess (ofta kallad RSA-sekretess) som utgår från fredstida hot och kriser, enligt kapitel 18 kap. 13 § OSL. 293Hela avsnittet bygger på svar på frågor från till samtliga länsstyrelser . I frågeunderlaget ställdes även frågor om kommunernas beredskapspla- nering vilket även redogörs för senare i detta avsnitt. vissa år har även en fördjupning skett där man också identifierat sårbarheter och behov av åtgärder. Detta gäller särskilt de år som influensapandemi har analyserats som ett särskilt tema inom ramen för risk- och sårbarhetsanalyserna. Ungefär hälften av länsstyrel- serna har helt eller delvis använt sig av MSB:s scenarioanalys i sitt beredskapsarbete. Även och planeringsstöd nämns som underlag för både RSA-arbetet och pandemiplanerna. På kommissionens fråga om har en pandemiplan svarade 14 av de 21 länsstyrelserna att de har en sådan plan. Pande- miplanerna upprättades i anslutning till hanteringen av svininfluen- san 2009–2010. Enligt flera länsstyrelser genomfördes då även flera åtgärder för att kunna hantera nästa influensapandemi. Av de 14 länsstyrelser som har en pandemiplan anser ungefär hälften att den bara delvis var ändamålsenlig och tillräcklig för att hantera pan- demins konsekvenser. I vissa fall har planen helt enkelt inte upp- daterats enligt nya interna organisatoriska förutsättningar. Pan- demiplanerna har ofta fungerat för att starta upp arbetet , men enligt flera länsstyrelser har planerna fokuserat på en influensapandemi med ett kortare förlopp och andra smittvägar och har inte tagit i beaktande att pandemier kan vara långvariga och ha en stor påverkan på hela samhället. Under denna pandemi har det även uppstått ett ökat behov av skyddsutrustning inom länet vilket pandemiplanen inte heller hade beaktat. Trots att det har funnits en pandemiplan har den generella krisledningsplanen använts i flertalet fall eftersom denna har varit mer uppdaterad. De länsstyrelser som anger att de inte har en särskild pandemiplan har använt sig av länets generella krislednings- plan för att hantera pandemins konsekvenser. Under hanteringen av nuvarande pandemi har flera av de länsstyrelser som inte haft en pandemiplan upprättat en sådan och de som tidigare hade en sådan har uppdaterat denna efter de särskilda förutsättningar som har varit. Majoriteten har inte övat ett pandemiscenario , men samtliga länsstyrelser har genomfört flera förberedelser för att stärka krishanteringsförmågan vilket har varit ett stöd även för hanteringen av denna kris. Övningar med fokus på andra scenarier har genomförts för att bl.a. stärka krisledningsförmågan och sam- verkan inom länet. Flera länsstyrelser har även arbetat med kon- tinuitetsplanering och har fokuserat på att identifiera samhällsviktig verksamhet inom länet. 5.4.3Pandemiförberedelser på lokal nivå Kommissionen har via länsstyrelserna ställt ett antal frågor även till kommunerna om deras pandemiberedskap.294 Majoriteten av alla kommuner hade en pandemiplan innan pandemin bröt ut. I åtta län hade samtliga kommuner en pandemiplan med fokus på influensa- virus. I resterande län hade majoriteten eller hälften av kommunerna en sådan plan. Liksom för länsstyrelserna upprättades dessa i anslut- ning till hanteringen av den nya influensan 2009–2010. Enligt flera kommuner var planerna inte uppdaterade när pandemin bröt ut, men vissa kommuner vittnar ändå om att planerna kunde användas för att starta upp krishanteringsarbetet. Flertalet kommuner lyfte fram den mer generella krishanterings- planen för extraordinära händelser som viktigare och mer ända- målsenlig för hanteringen eftersom denna var mer uppdaterad. Det som flera kommuner anser saknades i den pandemiplan som var upp- rättad var åtgärder för att kunna vara mer uthållig. Eftersom kom- munerna hade planerat efter ett scenario med ett influensavirus där vaccin skulle kunna produceras relativt snabbt så fanns inte heller någon planering för en långt utdragen kris och inte heller för lagring av skyddsutrustning. En kommun i menar att Pandemiplanen som fanns hade inte belyst behovet av ett lager av skyddsutrustning i så stor omfattning som det verkliga behovet visade sig vara. Kunskap i smittskydd gällande infektionssjukdomar visade sig vara undermåligt. Det fanns en tro att årliga utbrott av vinterkräksjukan och hantering av antibiotikaresistenta bakterier hade gett kunskap för att hantera även en pandemi, vilket inte stämde. I planen har det heller inte tagits höjd för att hantera en så långvarig pandemi som vi nu är i. Behovet av en så lång uthållighet har inte förutsetts i någon plan.295 I två län har samtliga kommuner övat ett pandemiscenario med stöd från , men majoriteten av kommunerna 294Hela avsnittet bygger på svar på frågor från till samtliga länsstyrelser om kommunernas pandemiberedskap, . 295Svar från i på frågor, . har inte genomfört en övning med fokus på pandemi.