sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — I betänkande Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34) föreslår skydd för totalförsvarsverksam- heter, som för detta betänkandes publicering bereds inom , att det ska göras ett tillägg i 3 kap. 1 § LEH så att det framgår att kommuner och regioner både ska beakta total- försvarets krav i all sin verksamhet och vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Ledningsförmåga i kommuner och regioner För statliga myndigheter finns det ett krav på att varje myndighet i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav (4 § förordningen [2015:1053] om totalförsvar och höjd beredskap). Något motsvarande krav finns inte lika tydligt när det gäller kommuner och regioner, även om en sådan plikt redan får anses gälla för kommuner och regioner såsom offentliga aktörer. skydd för totalförsvaret föreslår också att kommuner och regioner vid behov ska samråda med den myn- dighet som regeringen bestämmer i frågor av betydelse för totalför- svaret. bör enligt kommittén normalt vara . Betänkandet Förbättrat skydd för totalförsvaret har remissbehandlats. Bland annat Försvarsmakten, MSB, , Säkerhetspolisen och FOI stödjer i sina remissvar det ovan nämnda förslaget. Också SKR tillstyrker att det införs en reglering, men framhåller också att det tydligt måste framgå vilka krav som staten ställer på kommunerna och regionerna. Utredningen delar bedömningen att kommuner och regioner i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav och föreslår att en sådan bestämmelse införs i den nya lagen. Innebörden av bestämmelsen bör konkretiseras i förordningen. Av förordningen bör framgå att varje kommun och region, med be- aktande av de förberedelser som görs för fredstida krissituationer, ska ha de planer som behövs för verksamheten under höjd bered- skap. Planerna ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också kommunernas och regionernas krigsorganisation framgå, den per- sonal som ska tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller regionen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. En del av förberedelserna avser att berörd personal ska vara utbildad och övad. För ökad enhetlighet lyfts denna del ut till en särskild bestämmelse om utbildning och övning (se efterföljande avsnitt). Av författningstexten ska framgå att kommuner och regioner ska beakta de förberedelser som görs för fredstida krissituationer. Detta tillägg medför att kommunernas och regionernas förberedelser för höjd beredskap bör utgå från det som redan görs inom krisbered- skapen. I många fall bedömer utredningen att detta är ändamålsen- Ledningsförmåga i kommuner och regioner ligt, även om det i vissa fall krävs särskilda åtgärder som enbart syftar till att möta behoven under höjd beredskap, t.ex. krigsplacering. Att beakta totalförsvarets krav innebär exempelvis att lokalt om- sätta den av beslutade försvarspolitiska inriktningen. Frågor som hur verksamheten kan bidra till beslutade mål och krav på ut- hållighet behöver kunna besvaras. Vidare följer av detta krav att man behöver värdera hur t.ex. kommunala beslut kan påverka väsentliga totalförsvarsintressen.11 Det är inte möjligt att i författning exakt specificera kraven som följer av att beakta totalförsvarets krav eftersom det kan skilja sig åt mellan kommuner respektive regioner och beroende på att det säker- hetspolitiska läget också förändras över tiden. är den myndighet som ger kommunerna stöd i total- försvarsfrågor. är också den myndighet som till kom- munerna primärt kan förmedla statens syn på olika frågor av relevans för totalförsvaret, men även andra myndigheter kan behöva ha en dialog med kommuner och regioner i dessa frågor. Sammanfattningsvis anser utredningen att och civil- områdeschefen i samråd med Försvarsmakten bör omsätta anvis- ningar och inriktningar från regeringen och centrala myndigheter till en dialog så att adekvata planeringsförutsättningar kan ges till kommuner och regioner när det gäller de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. De författningsförslag som utredningen lämnar ska skapa förutsättningar för att kunna bedriva verksamheten. Kommunerna och regionerna ska även i fortsättningen vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Av tidigare lagstiftning och förarbeten framgår att innebörden av detta var att kommuner och regioner skulle vidta förberedelser i fred för att under höjd beredskap kunna fullgöra sina uppgifter (främst försörjning till drabbade delar av befolkningen) samt upprätthålla eller utöva annan för totalförsvaret viktig verksamhet.12 11Se även SOU 2019:34, s. 97 ff. 12Se vidare lagen (1994:1720) om civilt försvar, civilförsvarslagen (1960:74), lagen (1964:63) om beredskap, kommunala beredskapskungörelsen (1964:722) samt SOU 1989:42 Det civila försvaret och Ds Fö 1983:10 Kommunerna och civilförsvaret. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Av den tidigare lagen om civilt försvar framgick också att beredskapsförberedelserna skulle genomföras i samverkan med be- rörda statliga myndigheter, kommuner och landsting.13 Utredningen föreslår att en motsvarande bestämmelse även ska finnas i den nu föreslagna lagen. Av lagen ska framgå att förberedelserna inför höjd beredskap ska genomföras i samverkan med berörda statliga myn- digheter. Syftet är att tydliggöra att för att uppnå den samordning som behövs inom det civila försvaret, så krävs det förutom en om- fattande samverkan mellan kommuner/regioner och statliga myn- digheter, också samverkan mellan kommuner och regioner där det finns direkta geografiska eller verksamhetsmässiga beroenden. Av förordningen ska det också framgå att kommuner vid behov ska samråda med och att regionerna ska samråda med civilområdeschefen i frågor av betydelse för totalförsvaret. Av för- ordningen ska också framgå att planeringen för höjd beredskap ska avse såväl beredskapshöjningar efter hand, dvs. först skärpt bered- skap och därefter högsta beredskap, som intagande av högsta beredskap. Förslag: Kommuner och regioner ska ansvara för att förtroende- valda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid fredstida kris- situationer samt under höjd beredskap. I LEH anges att kommuner och regioner ska ansvara för att för- troendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid (2 kap. 8 § LEH). Någon motsvarande bestämmelse som gäller utbildning och övning för civilt försvar finns inte , även om att utbilda och öva personal torde inkluderas i bestämmelsen om att kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (3 kap. 1 § LEH). Om personalen inte är ut- 13Dessförinnan fanns också förtydliganden om centrala myndigheters allmänna råd för plan- läggning m.m. i kommunala beredskapskungörelse (1964:722). Ledningsförmåga i kommuner och regioner bildad och övad är det svårt att fullgöra sina uppgifter inom total- försvaret (7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap). Mot bakgrund av det numera försämrade säkerhetspolitiska läget och den återupptagna planeringen för civilt försvar bedömer utred- ningen att den utbildning och övning som ska genomföras bör utgå från en helhetssyn som omfattar fredstida krissituationer men också förberedelser inför höjd beredskap.14 Utredningen föreslår därför att kommuner och regioner ska ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap. Det är också viktigt att och andra statliga myndig- heter som exempelvis MSB, och stödjer kommuner och regioner i deras arbete med att anordna ut- bildningar och övningar. Stödet kan t.ex. omfatta metodstöd, öv- ningsledningsstöd, digitala övningar, utbildningspaket, övningshand- böcker m.m. Omfattningen och samordningen av stödet från statliga myndigheter specificeras närmare i de överenskommelser som finns mellan SKR och staten (MSB). Förslag: Kommuner och regioner ska hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om vilka åtgärder som vid- tagits när det gäller förberedelser för fredstida krissituationer och höjd beredskap och hur åtgärderna påverkat kommunen eller regionens förmåga att hantera fredstida krissituationer samt upp- gifterna under höjd beredskap. Information om de övriga förhål- landen som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också lämnas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrif- ter om rapportering. Förordningen ska innehålla kompletterande bestämmelser, se nedan. 14I gällande överenskommelser mellan MSB och SKR framgår att en prioriterad åtgärd är att nyckelpersoner i kommunens/regionens organisation ska genom utbildning ges kunskaper om höjd beredskap och totalförsvar. Ledningsförmåga i kommuner och regioner En regelbunden rapportering av beredskapsläget från kommuner och regioner är central för att beredskapssystemet i sin helhet ska fungera. Rapporteringsskyldigheten om beredskapsläget är också av betydelse för att staten ska kunna följa upp hur den ersättning som betalas ut enligt 5 kap. 1 § LEH används och hur beredskapen ut- vecklas. Rapporteringen till statliga myndigheter ska också utgå från faktiska behov av underlag, så att uppgifter inte inhämtas som senare inte används i olika processer. Vidare bör de berörda statliga myn- digheterna ge en återkoppling till de som rapporterar om vilka slut- satser som dragits av den information som samlats in. Utredningen föreslår att kommuner och regioner ska hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om vilka åtgärder som vidtagits när det gäller förberedelser och hur åtgärderna påver- kat förmågan att hantera fredstida krissituationer samt uppgifterna under höjd beredskap. Information om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regio- nen ska också lämnas. Exempel på det sistnämnda kan vara när skyddade anläggningar som inrättas för behov inom civilt försvar avses säljas eller läggs ned. Det kan också handla om försäljning av viktig infrastruktur som exempelvis kommunala hamnar där det kan finnas totalförsvarsper- spektiv att beakta eller tidiga planer på nya akutsjukhus där bered- skapsaspekter behöver beaktas tidigt i olika processer. Utredningen noterar vidare att det i nuvarande LEH saknas ett bemyndigande som stöd för rapportering enligt 6 § FEH om bered- skapsförberedelser. Utredningens förslag innebär ett sådant bemyn- digande. Utredningen föreslår att det i lagen införs en möjlighet för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om rapportering. Utredningen har i kapitel 8 föreslagit att MSB ska ha föreskriftsrätt om rapportering när det gäller statliga myndigheter. För att systemet med rapportering ska bli enhetligt och effektivt från lokal till central nivå bör därför MSB bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande rapportering i delar som inte framgår i den tillhörande förordningen. Föreskrifterna kan handla om tidpunkter, innehåll, omfattning och att en samordning av de olika myndigheters krav när det gäller rapportering görs. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Av förordningen om kommuners och regioners beredskap ska framgå att varje kommun ska hålla underrättad om vilka förberedelser som vidtagits i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 5 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners bered- skap. På samma sätt ska varje region hålla (hälso- och sjukvård) och berörd civilområdeschef underrättad om vilka för- beredelser som vidtagits i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 5 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap. Regionerna har flera viktiga uppgifter. När det gäller hälso- och sjukvård bör regionerna rapportera till . När det gäller frågor som rör kollektivtrafiken finns ett beroende till . Av rapporten ansvar och roller – avseende transportsek- torns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd be- redskap (TRV 2017/45508) framgår att m.fl. bedömer att det är problematiskt att det saknas en central statlig myndighet som följer upp och analyserar den offentligt upphandlade regionala kollektivtrafikens krisberedskap och planering för höjd beredskap.15 Då regionerna i de flesta fall är huvudmän för den regio- nala kollektivtrafiken lyfter m.fl. fram att bör få tillgång till regionernas risk- och sårbarhetsanalyser samt kommuns risk- och sårbarhetsanalys. I rapporten föreslås att bör få bemyndigande i lag att genom föreskrift ställa krisberedskapsrelaterade krav på huvudmännen i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken.16 Utredningen bedömer att frågan om roll rörande kollektivtrafik och beredskapsfrågor behöver utredas närmare innan en rapportering direkt till myndigheten införs så som föreslagits i rapporten ansvar och roller – avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap.17 15I arbete med att verka för kollektivtrafikens utveckling och stödja kollektiv- trafikmyndigheterna ingår inte frågor med koppling till krisberedskap eller planering för höjd beredskap. 16I varje län finns en regional kollektivtrafikmyndighet som beslutar om att tillhandahålla sådan regional kollektivtrafik som är av allmänt intresse men som en kommersiell aktör inte till- handahåller. 17Trafikverket har på eget initiativ tagits bort från den överenskommelse som regle- rar regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Ledningsförmåga i kommuner och regioner 14.5Ledning vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap Förslag: I kommuner och regioner ska det finnas en krislednings- nämnd med uppgifter under fredstida krissituationer. Kommunstyrelsen, respektive , ska fullgöra upp- giften som krisledningsnämnd. Om det finns särskilda skäl får kom- munfullmäktige, respektive regionfullmäktige, besluta att någon annan nämnd ska vara krisledningsnämnd. Dagens bestämmelser om krisledningsnämndens verksamhet och upphörande av krisledningsnämnden överförs i stort oföränd- rade till den nya lagen (se vidare avsnitt 14.9). I varje kommun och region ska det finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid, en krislednings- nämnd. Närmare bestämmelser om krisledningsnämnden finns i LEH och i övrigt tillämpas kommunallagens (2017:725) bestämmelser (2 kap. 2 § LEH). Under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. Under höjd beredskap ansvarar för ledning av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verksamhet för det civila försvaret som regionen ska bedriva (3 kap. 2 § LEH). I propositionen Extraordinära händelser i kommuner och lands- ting (prop. 2001/02:184) redogörs för bakgrunden och behovet av att i vissa fall kunna centralisera beslutanderätten för att möjliggöra ett snabbt och enkelt beslutsfattande. Av ovan nämnda proposition framgår att ett stort antal remissinstanser ansåg att styrelsen i kommuner och landsting borde utgöra krisledningsnämnd. Det påpe- kades också att om styrelsen utgör krisledningsnämnd uppnås sam- stämmighet med lagen (1994:720) om civilt försvar (numera upp- hävd) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Emellertid framhöll dåvarande i sitt remissvar att det borde vara upp till varje kommun respektive region att själva välja vilken nämnd som skulle vara krisledningsnämnd. Den nu gällande lagen innehåller ingen hänvisning till kommunstyrelse Ledningsförmåga i kommuner och regioner eller regionstyrelse som krisledningsnämnd. Regeringen påpekade dock att det skulle framstå som naturligt att i de flesta fall låta kom- munstyrelsen utgöra uppnå en samordning med dessa regelverk. Av en sammanställning av kommunernas beredskap som MSB gjort 2020 framgår att kommunernas möjlighet att låta krislednings- nämnden träda i funktion har använts i genomsnitt –2018.18 I de flesta fall har detta föranletts av att ordföranden i krisledningsnämnden fått information om en in- träffad händelse eller att information lämnats till ledamöterna i kris- ledningsnämnden om en pågående händelse. Enligt sammanställningen har det varit ytterst ovanligt att krisledningsnämnden beslutat att ta över en annan nämnds verksamhet enligt 2 kap. 4 § LEH. Ett exem- pel när så skett är dock när krisledningsnämnderna i kommunerna under den stora skogsbranden i beslutade att ta över samtliga övriga nämnders och styrelsers verk- samheter i respektive kommun. Syftet med övertagandet var att man ville vara redo att fatta snabba beslut. Det fanns vid tillfället en över- hängande risk för att en storskalig utrymning skulle behöva genom- föras med anledning av den omfattande skogsbranden. Att låta krisledningsnämnden överta annan nämnds verksamhet är ett långtgående politiskt beslut som enligt vad utredningen erfar undviks i det längsta. Det är först när alla andra möjligheter uttömts som frågan om ett sådant beslut blir aktuell. Däremot tycks det som om flera kommuner och regioner ser skäl för att hålla krislednings- nämnden informerad vid allvarliga händelser som i vissa fall bedöms som extraordinära och i andra fall har en lägre allvarlighetsgrad. Även om utredningen konstaterar att antalet gånger som en krisledningsnämnd trätt i funktion är få, så bedöms behovet av ett sådant undantag från kommunallagen bestå. Det kan fortfarande upp- stå situationer som är så akuta och svåra att en i kommunen och regionen centraliserat beslutanderätt möjliggör ett snabbt och enkelt beslutsfattande. Med en breddad hotbild och så kallad gråzonspro- blematik bedöms behovet av en sådan möjlighet öka. Under höjd beredskap öppnas möjligheten enligt lag att vidta extraordinära åt- gärder. Emellertid kan en potentiell motståndare ha som mål att allvarligt påverka vårt land utan att beslut om höjd beredskap är fattat. I en sådan situation kan möjligheten att vidta snabba och 18MSB dnr 2019-11138. Ledningsförmåga i kommuner och regioner centraliserade beslut i kommuner och regioner vara viktiga för möj- ligheten att motstå ett angrepp eller annan allvarlig påverkan. Utredningen erfar också att många kommuner och regioner har uppfattningen att det är lämpligt att det är kommunstyrelsen respek- tive som också är krisledningsnämnd (eller dess arbets- utskott). För att uppnå en enhetligare och förtydligad ledningsförmåga föreslår utredningen att det i bestämmelsen läggs till ett stycke med innebörden att kommunstyrelsen, respektive , ska full- göra uppgiften som krisledningsnämnd. För att inte inskränka i kommunernas respektive regionernas frihet att organisera sina nämn- der bör det dock finnas en möjlighet för fullmäktige, om det finns särskilda skäl, att besluta att någon annan nämnd än styrelsen ska vara krisledningsnämnd. Därmed finns en huvudregel men möjlighet till undantag utifrån lokala förhållanden. Genom att kommunstyrelsen respektive ska full- göra uppgiften som krisledningsnämnd bedömer utredningen att förutsättningarna förbättras så att berörda ledamöter får en samlad kunskap om och förmåga att agera vid fredstida krissituationer eller under höjd beredskap. Bedömningen är också att det inte behövs något särskilt reglemente för krisledningsnämnden. Däremot behö- ver krisledningsnämndens verksamhet föras in i reglementet för sty- relsen. I det fall fullmäktige beslutar att någon annan nämnd ska vara krisledningsnämnd ska fullmäktige besluta om reglemente för den aktuella nämnden. Av bestämmelsen ska också framgå, på samma sätt som i den nu gällande bestämmelsen om krisledningsnämnd (2 kap. 2 § LEH), att närmare bestämmelser om krisledningsnämnden finns i kapitlet samt att i övrigt tillämpas kommunallagens (2017:750) bestämmelser. 14.5.2När ska krisledningsnämnden träda i funktion? Förslag: Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en fredstida krissituation medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att detta ska ske. Vid bedömningen ska särskilt beaktas behovet av att vidta effek- tiva åtgärder för att Ledningsförmåga i kommuner och regioner •förhindra eller åtgärda allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner •skydda människors liv och hälsa, utöver insatser inom statlig eller . Utredningens bedömning är att det behövs en bestämmelse om att ordföranden i krisledningsnämnden ska bedöma när en fredstida krissituation medför att nämnden ska träda i funktion och att han eller hon beslutar i sådana fall att detta ska ske. Vidare behövs några allmänna riktlinjer som stöd för en sådan bedömning. I efterhand är det möjligt för medlemmarna i en kommun eller region att begära att lagligheten av beslutet prövas (13 kap. kommunallagen).19 De omständigheter som krisledningsnämnden särskilt ska beakta vid sin bedömning av om krisledningsnämnden ska träda i funktion ligger i linje med målet för krisberedskapen som avser själva han- teringen (av krissituationen), nämligen att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demo- krati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upp- rätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.20 Målen för krisberedskapen omfattar hela samhället medan den be- dömning som ska göras när det gäller huruvida krisledningsnämnden ska träda i funktion bör vara avgränsad och återspegla sådana förhål- landen som en kommun eller en region kan påverka. Förhållandena i enlighet med punkterna i förslaget som ordföranden ska bedöma ska också kunna bedömas enskilt, dvs. båda punkterna behöver inte vara uppfyllda . Utredningen gör bedömningen att t.ex. coronapandemin skulle uppfylla kriteriet skydda människors liv och hälsa där det kan vara tveksamt om kriteriet extraordinär händelse kan användas efter- som det bland annat innehåller krav på skyndsamma insatser och har fokus främst på viktiga samhällsfunktioner. 19Med medlem i en kommun avses enligt 1 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) den som är folk- bokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där. Med- lem av en kommun är också en medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare) som är bosatt i kommunen men som, enligt 5 § andra stycket folkbok- föringslagen (1991:481), inte ska folkbokföras där. Med medlem i en region avses enligt 1 kap. 6§ kommunallagen den som är medlem av en kommun inom regionen. 2020/21:1 Utgiftsområde 6; För det förförebyggande perspektivet är målet att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet. Ledningsförmåga i kommuner och regioner att någon bedömning av överhängande risk enligt definitionen av extraordinär händelse inte längre behöver göras. I stället är fokus på att kunna vidta effektiva åtgärder för att förhindra eller åtgärda allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen föreslår således att det av bestämmelsen ska framgå att ordföranden vid bedömningen av när en fredstida krissituation med- för att nämnden ska träda i funktion särskilt ska beakta behovet av att vidta effektiva åtgärder för att förhindra eller åtgärda allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner, eller behovet av att skydda män- niskors liv eller hälsa, utöver insatser inom eller statlig räddningstjänst. Detta är också i linje med resonemangen i betänkan- det Extraordinära händelser i kommun och landsting (SOU 2001:105). 14.5.3Rapportering vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap