sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Utredningens bedömning: Det finns inte behov av att införa någon avskiljandegrund som särskilt tar sikte på studenter som nekas verksamhetsförlagd utbildning på grund av tidigare brottslighet eller som sannolikt kommer att nekas yrkeslegitimation av . Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Skälen för utredningens bedömning: I våra direktiv lyfts särskilt att det saknas möjlighet att avskilja studenter som inte kan slutföra sin utbildning eftersom de nekas verksamhetsförlagd utbildning på grund av tidigare brottslighet och att det inte heller finns möjlighet att avskilja studenter i de fall då det går att förutse att inte kommer att utfärda legitimation för studenten för det aktuella yrket. Det anges också att detta leder till att studenten kommer att genomgå utbildningen utan att i slutändan uppfylla kraven för examen eller kunna utöva yrket, som lärosätet har kvar utbildningsansvaret för studenten. Det kan finnas flera skäl till att inte utfärdar legitimation, framför allt att sökanden gjort sig skyldig till ett allvarligt brott, är grovt oskicklig eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket (4 kap. 1 § och 8 kap. 3 § patientsäkerhetslagen [2010:659]). En student som är grovt oskicklig eller annars uppenbart olämplig att utöva yrket bör emellertid i normalfallet inte kunna genomgå en hel utbildning – en sådan student kommer i stället att underkännas av lärosätet. Detta gäller även läkarstudenter som genomför utbildning inom ramen för den nya läkarutbildningen (se vidare kapitel 12). Vad som är av intresse är därför främst de fall då det går att förutse att inte kommer att utfärda legitimation på den grunden att studenten gjort sig skyldig till ett allvarligt brott som är ägnat att påverka förtroendet för honom eller henne. Att studenter nekas verksamhetsförlagd utbildning på grund av tidigare brottslighet kan förekomma inom lärarutbildningarna eftersom det finns en författningsreglerad belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagda delar av dessa utbildningar. Samma situation kan även uppkomma inom hälso- och sjukvårdsutbildningar där verksamhetsförlagd utbildning genomförs i regionernas verksamhet, om det på annat sätt kommer till regionens kännedom att en student har begått ett allvarligt brott. De fall rörande studenter som begått brott som har uppmärksammats rör exempelvis till allra största del studenter vid läkar- och sjuksköterskeutbildningar. Det förslag vi tidigare lämnat om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret gäller både lärarutbildningar och de hälso- och sjukvårdsutbildningar som främst uppmärksammats i samband med att studenter har begått allvarliga brott (se avsnitt 11:4, 11.6.2 och 11.6.3). Förslaget innebär att sökande som begått vissa allvarliga brott inte längre kommer att antas till dessa utbildningar. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning innebär den nu föreslagna avskiljandegrunden att även studenter på dessa utbildningar som döms för sådana brott under utbildningen kan avskiljas. Sammantaget betyder detta att i vart fall merparten av de studenter som begått sådana brott att de kan förväntas bli nekade verksamhetsförlagd utbildning eller yrkeslegitimation antingen inte ens kommer att antas eller kommer att kunna avskiljas från sin utbildning. Det finns därför inte tillräckliga skäl för att vid sidan av de redan lämnade förslagen införa en ytterligare avskiljandegrund som särskilt skulle ta sikte på studenter som nekas verksamhetsförlagd utbildning på grund av tidigare brottslighet eller som sannolikt kommer att nekas yrkeslegitimation av . 13.4Avskiljande av studenter som visat sig uppenbart olämpliga 13.4.1Det ska införas en ytterligare avskiljandegrund som avser en students klandervärda uppträdande Utredningens förslag: Det ska införas en ny avskiljandegrund som avser en students klandervärda uppträdande. Avskiljandegrunden ska gälla studenter på alla högskoleutbildningar. Skälen för utredningens förslag Enligt våra utredningsdirektiv ska vi föreslå ökade möjligheter att avskilja en student även i fall när det inte finns en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada en annan person eller värdefull egendom under utbildningen. Det har vi gjort genom förslaget i föregående avsnitt om en ny avskiljandegrund som tar sikte på studenter som förekommer i belastningsregistret. Det förslaget, liksom de överväganden som görs i det avsnittet, är emellertid begränsat till vissa utbildningar och rör endast avskiljande på grund av viss brottslighet. I vårt uppdrag ligger att vi ska göra en bredare översyn av avskiljandereglerna än så. I direktiven lyfts bl.a. att flera lärosäten och andra intressenter har anfört att möjligheterna för avskiljande behöver breddas så att även uppenbart olämpliga studenter kan avskiljas från hög- Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning skoleutbildning tills vidare. Det handlar bl.a. om att öka tryggheten för studenter och lärare i högskolan i de fall de utsätts för trakasserier och hot av studenter och då disciplinära åtgärder inte bedöms kunna vidtas. Som anges i direktiven har främst allvarlig brottslighet berörts i debatten, men även psykisk störning, missbruk och andra omständigheter bör inkluderas i översynen. Behovet av en ny generellt tillämplig avskiljandegrund En student kan avskiljas från utbildningen i fall då studenten lider av psykisk störning, missbrukar alkohol eller narkotika, eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, under förutsättning att det till följd av något sådant förhållande bedöms föreligga påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen (4 kap. 6 § högskolelagen och 2 § avskiljandeförordningen). Dessa krav för avskiljande innebär att en student som enbart beter sig i hög grad opassande eller störande inte kan avskiljas. När utredningen har inhämtat synpunkter från universitet och högskolor – främst genom –har den bild som ges i direktiven bekräftats. Lärosätena menar att det finns ett behov av att i vissa fall kunna avskilja studenter även när förutsättningar enligt dagens reglering inte föreligger. Vad det handlar om är studenter som på olika sätt utsätter medstudenter och andra som de kommer i kontakt med genom utbildningen för oacceptabla beteenden eller som på annat vis allvarligt stör eller förhindrar verksamheten vid lärosätet. När det gäller handlingar som riktar sig mot personer som studenten kommer i kontakt med kan det röra sig om allt ifrån handlingar som kan utgöra brott, såsom hot och våld som inte är tillräckligt allvarligt för att nuvarande avskiljandegrund ska bli tillämplig, till trakasserier i form av t.ex. upprepade e-postmeddelan- den med kränkande eller annars opassande innehåll. När det gäller agerande som allvarligt stör eller förhindrar verksamheten så behöver det inte nödvändigtvis vara fråga om handlingar som riktar sig mot någon särskild person, utan det kan också vara fråga om exempelvis sådan upprepad misskötsel i högskolans bibliotek eller laboratorium, eller ständigt störande av undervisningen, som förstör andra studenters möjligheter att tillgodogöra sig sin utbildning. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Även om det inte är möjligt att avskilja studenter i dessa fall, så kan ofta disciplinära åtgärder vidtas. Studenten kan då meddelas en varning eller stängas av (10 kap. 1 och 2 §§ högskoleförordningen [1993:100]). Det är viktigt att betona att dessa regler i de flesta fall är fullt tillräckliga – efter en varning eller avstängning så sköter sig vanligtvis studenten utan anmärkning. Det är alltså enbart i de allvarligaste fallen som lärosätena menar att det finns ett behov av att kunna avskilja, dvs. inte bara stänga av, en student. Exempel på sådana fall kan hämtas ur praxis. Ett fall rör en student som stängts av efter att ha uppträtt hotfullt gentemot övriga studenter och personal på högskolan; vid det andra tillfället tycks en kniv ha använts (Kammarrätten i dom i mål 2544-08). Ett annat fall rör en student som efter att redan ha varit avstängd på nytt stängdes av efter att åter ha stört verksamheten vid genom liknande beteende (Kammarrätten i dom i mål 3408-19). Ytterligare ett fall rör en student som under mindre än först stängts av för att ha stört verksamheten, därefter på nytt stängts av för att åter ha stört verksamheten och slutligen stängts av efter att ha stört verksamheten (Kammarrätten i domar i mål 2369-19 och 3168-19 samt samma kammarrätts dom i mål 1381-20). Även om det kan vara fråga om olika beteenden, som är svåra att sätta en gemensam beteckning på, så kan de fall som avses sammanfattningsvis sägas ha det gemensamt att de rör studenter som uppträder mycket klandervärt och på ett sätt som drabbar andra personer. Behovet av att kunna avskilja en student som uppträder klandervärt är tillräckligt för att införa en ny avskiljandegrund Som vi tidigare konstaterat så är ett beslut om avskiljande mycket ingripande för den enskilde, som bl.a. fråntas den rätt till utbildning som hen genom antagningen i praktiken har tillerkänts. Det måste därför ställas mycket höga krav för att kunna avskilja en student tills vidare (se vidare avsnitt 13.2). Att lärosätena pekar på ett behov av att kunna avskilja en student på grund av dennes olämpliga uppträdande är därför inte nödvändigtvis tillräckligt. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning I de fall som avses är det emellertid så att studenten inte bara agerar mycket klandervärt, utan även på ett sätt som drabbar andra personer. I vissa fall är det andra studenter som är direkt utsatta, exempelvis genom våld, hot eller trakasserier. I andra fall påverkas andra studenter indirekt, genom att utbildningen eller verksamheten störs eller genom att deras lärare eller annan personal blir utsatta för våld, hot eller trakasserier. Om det inte finns grund för avskiljande i dessa fall riskerar det alltså att gå ut över andra personer, och då särskilt över andra studenter och deras rätt till en utbildning av hög kvalitet (jfr 1 kap. 4 § första stycket högskolelagen). Vi gör därför bedömningen att det finns ett sådant behov av att, i de allvarligaste fallen, kunna avskilja vissa studenter som uppträder mycket klandervärt att det bör införas en ny avskiljandegrund som tar sikte på dessa fall. För avskiljande enligt den nya grunden ska inte ställas krav på att det bedöms föreligga en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada annan person eller egendom under utbildningen. Det är emellertid enbart när uppträdandet har en koppling till studierna eller studielivet som det, direkt eller indirekt, drabbar andra studenter. Att en student helt vid sidan av sina studier eller studielivet beter sig klandervärt kan därför inte vara skäl för avskiljande i andra fall än när det till följd därav, i enlighet med nuvarande avskiljandereglering, bedöms föreligga påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen. Det ska dock framhållas att studielivet, i nu anförd mening, måste ges en relativ vidsträckt innebörd för att uppnå avsett skydd för andra studenter. Förutom uppträdande i sammanhang som är direkt kopplade till studierna, exempelvis under undervisning, verksamhetsförlagd utbildning eller examination, bör den nya avskiljandegrunden därför träffa uppträdanden som sker i andra sammanhang med koppling till studierna. Det kan exempelvis röra sig om situationer då studenten befinner sig i lärosätets lokaler utanför den schemalagda undervisningen eller om kontakter per telefon eller e-post med andra studenter eller lärare och annan personal, såväl vid lärosätet som där verksamhetsförlagd utbildning genomförs eller har genomförts. Det finns skäl att framhålla att den nu föreslagna avskiljandegrunden inte kan avse vare sig studentens studieförmåga eller lämplighet för det yrke som utbildningen förväntas leda till. Att en student är oförmögen att med godkänt resultat genomföra en utbildning eller Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning framstår som olämplig för ett visst yrke är inte i sig klandervärt och det påverkar inte heller någon annan student. Hur den nya bestämmelsen bör utformas och var den bör placeras återkommer vi till i kommande avsnitt. Det finns inte skäl att utöka möjligheterna att avskilja studenter som lider av psykisk störning eller som missbrukar I vårt uppdrag ingår även att bedöma om möjligheterna att avskilja studenter som lider av psykisk störning eller som missbrukar alkohol eller narkotika bör utökas. Som framgått kan sådana studenter avskiljas från utbildningen under förutsättning att det till följd av störningen eller missbruket bedöms föreligga påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen (4 kap. 6 § högskolelagen och 2 § avskiljandeförordningen). Den ovan föreslagna avskiljandegrunden tar sikte på studenter som uppträder mycket klandervärt. Sådant uppträdande torde kunna förklaras av förekomsten av psykisk störning eller missbruk. På så vis kan den föreslagna avskiljandegrunden indirekt sägas innebära att möjligheterna att avskilja personer som lider av psykisk störning eller som missbrukar utökas. Något behov av att vid sidan av detta utöka möjligheterna till avskiljande på ett sätt som mer direkt tar sikte på förekomsten av psykisk störning eller missbruk har inte framkommit under utredningen. Utredningens förslag: I högskolelagen ska det upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om att en student tills vidare ska avskiljas från utbildningen i fall då studenten genom särskilt klandervärt uppträdande, under eller i anslutning till utbildningen, visat sig uppenbart olämplig att fortsätta sina studier. Det ska även föras in en hänvisning i 4 kap. 7 § fjärde stycket högskolelagen till den nya upplysningsbestämmelsen, liksom i 16 § officersförordningen. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning ska gälla även för den föreslagna avskiljandegrunden. Förordningen ska därför anpassas genom att det i bestämmelserna om möjligheterna till avskiljande och om innebörden av ett beslut om avskiljande införs hänvisningar till den nu föreslagna upplysningsbestämmelsen i högskolelagen. Skälen för utredningens förslag En upplysningsbestämmelse ska införas i högskolelagen En naturlig utgångspunkt är, även vad gäller den nu föreslagna avskiljandegrunden, att regleringen bör följa den nuvarande lagtekniska strukturen i den mån det inte finns skäl att avvika från denna. Som framgått utgår de nuvarande avskiljandegrunderna ifrån en bestämmelse i 4 kap. 6 § högskolelagen om att regeringen får meddela föreskrifter om att en student får avskiljas under vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar. Beslut om avskiljande på den föreslagna grunden kommer, liksom beslut på de nuvarande grunderna, att kunna ske från alla olika typer av utbildningar. Den nya grunden är emellertid avsedd att träffa andra fall än de som regleras i de nuvarande och det ska för avskiljande inte heller krävas att det bedöms föreligga en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada annan person eller egendom under utbildningen. Den föreslagna grunden bör därför regleras separat från de nuvarande och utgå ifrån en motsvarande bestämmelse som placeras i en ny 4 kap. 6 a §. Som följer av förslagen i avsnitt 13.3.3 ska denna inte utformas som ett bemyndigande utan som en upplysningsbestämmelse. Den föreslagna placeringen får till följd att bestämmelserna i 4 kap. 7 § första till tredje styckena högskolelagen, om att en för högskolan gemensam nämnd () ska pröva frågor om avskiljande och om överklagande av nämndens beslut i avskiljandefrågor, blir tillämpliga även vad gäller avskiljanden enligt den nya avskiljandegrunden. I avsnitt 13.3.4 har vi emellertid föreslagit att det i bestämmelsen i 4 kap. 7 § fjärde stycket högskolelagen, som innebär att omprövning av avskiljandebeslut får ske först , ska införas en hänvisning till 4 kap. 6 §. Eftersom samma begränsning av möjligheterna till omprövning bör gälla även beslut om avskiljanden enligt den nu föreslagna grunden, måste den föreslagna hänvisningen Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning även avse den nya bestämmelsen i 4 kap. 6 a §. En liknande följdändring måste även göras i 16 § officersförordningen (2007:1268). Utformningen av bestämmelsen i högskolelagen Den föreslagna avskiljandegrunden ska, i enlighet med vad som angetts i föregående avsnitt, avse studenter som, kopplat till studierna eller studielivet, uppträder mycket klandervärt. Frågan är vilken utformning den nya bestämmelsen i 4 kap. 6 a § högskolelagen ska ges för att träffa de avsedda fallen, men inte några andra. Till att börja med bör bestämmelsen avgränsas på så vis att den endast träffar studentens uppträdande. På så vis markeras att det är studentens faktiska beteende som ska bedömas och att exempelvis dennes studieförmåga aldrig kan omfattas av bedömningen. Eftersom det endast är uppträdande kopplat till studierna eller studielivet, i en relativt vidsträckt mening (se föregående avsnitt), som ska omfattas bör bestämmelsen dessutom begränsas till att träffa studentens uppträdande under eller i anslutning till utbildningen. Det är endast vissa typer av mycket klandervärt uppträdande som ska träffas. Det kan röra sig om en mängd olika beteenden som är svåra att sätta en gemensam beteckning på; det kan både vara fråga om handlingar som riktar sig mot personer som studenten kommer i kontakt med genom utbildningen och om annat allvarligt ordningsstörande beteende. Vad som är gemensamt för sådant uppträdande som avses är dock att det är fråga om ett agerande som klart bryter mot allmänt rådande normer. Det kan vara fråga om handlingar som kan utgöra brott men också om exempelvis de allvarligaste fallen av sådana andra förseelser som normalt leder till disciplinära åtgärder. Detta markeras lämpligen genom att det ställs krav på att studentens uppträdande ska vara särskilt klandervärt för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Att studentens uppträdande kan anses särskilt klandervärt bör emellertid inte i sig vara tillräckligt för att studenten ska kunna avskiljas. Som angetts syftar avskiljandegrunden till att möjliggöra avskiljande i fall då studentens fortsatta deltagande i utbildningen annars skulle riskera att gå ut över andra personer, och då särskilt över andra studenter och deras rätt till en utbildning av hög kvalitet. När det gäller särskilt klandervärt uppträdande i form av handlingar som kan utgöra brott är det alltså företrädesvis handlingar som innebär att hot Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning eller våld riktas mot nämnda personkrets som ska kunna leda till avskiljande, medan t.ex. handlingar som har karaktären av förmögenhetsbrott i regel inte bör kunna leda till avskiljande annat än om de sker i sådan omfattning och på sådant vis att de blir ett allvarligt störningsmoment för de andra studenterna. När det gäller särskilt klandervärt uppträdande i övrigt är det, av samma skäl, främst de allvarligaste fallen av sådana andra förseelser som normalt leder till disciplinära åtgärder som ska kunna leda till avskiljande. Det kan handla om studenter som gång på gång allvarligt stör eller hindrar undervisning, prov eller annan verksamhet och som inte låter sig tillrättavisas, som vid ett stort antal tillfällen skickar e-post till medstudenter eller lärare med kränkande eller annars opassande innehåll, eller som på andra sätt utsätter andra studenter eller arbetstagare vid högskolan för förföljelser, trakasserier eller sexuella trakasserier. Det är inte möjligt att ge någon uttömmande uppräkning av allt tänkbart uppträdande av detta slag. Gemensamt för de former av uppträdanden som avses kan emellertid sägas vara att de, vilket också är anledningen till att avskiljande ska kunna ske, leder till slutsatsen att studenten är olämplig att fortsätta sina studier. Att på så vis koppla bedömningen till studentens lämplighet att fortsätta sina studier innebär dessutom att studentens lämplighet för det yrke som utbildningen förväntas leda till inte omfattas av avskiljandegrunden. Som framhållits är det endast de allvarligaste fallen som ska omfattas av avskiljandegrunden. Det är naturligt att det vid den bedömningen ses som försvårande om det inte är första gången som studenten uppträder särskilt klandervärt. I de flesta fall bör alltså krävas att det rör sig om upprepat agerande, även om det kan förekomma förseelser som är sådana att studenten bör avskiljas redan efter ett tillfälle. Ett exempel på det senare skulle kunna vara en allvarlig hotsituation där hotet förstärkts genom vapen eller annat tillhygge, som ändå inte motsvarar ett sådant straffvärde att den befintliga bestämmelsen om avskiljande på grund av allvarlig brottslighet aktualiseras. För att tydligt markera den restriktivitet som ska gälla bör det därför slutligen krävas att studenten inte bara visat sig olämplig, utan uppenbart olämplig. Vi föreslår alltså att det, genom en ny 4 kap. 6 a §, förs in en bestämmelse i högskolelagen som tillåter regeringen att meddela föreskrifter om att en student tills vidare ska avskiljas från utbildningen i de fall då studenten genom särskilt klandervärt uppträdande, under Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning eller i anslutning till utbildningen, visat sig uppenbart olämplig att fortsätta sina studier. Förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning ska gälla även för den föreslagna avskiljandegrunden Som angetts bör regleringen av den nu föreslagna avskiljandegrunden så långt möjligt följa den nuvarande lagtekniska strukturen. Avskiljandeförordningen, som innehåller merparten av de materiella och processuella bestämmelserna om avskiljande av studenter, bör därför gälla även för den föreslagna avskiljandegrunden. I 2 § avskiljandeförordningen anges att en student får avskiljas från högskoleutbildning under de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen. För att den nya avskiljandegrunden ska omfattas av regleringen i förordningen krävs ett tillägg i bestämmelsen, så att det där även hänvisas till den föreslagna avskiljandegrunden i högskolelagen. Beslut om avskiljande enligt den nu föreslagna grunden kan ske från alla olika typer av utbildningar och omständigheterna i det enskilda fallet kan variera mycket. Liksom vad gäller beslut om avskiljande enligt de befintliga avskiljandegrunderna är det därför lämpligt att, i enlighet med 3 § avskiljandeförordningen, låta utgångspunkten vara att ett beslut om avskiljande – förutom att studenten inte får fortsätta den pågående utbildningen – innebär att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag, men att det lämnas till att avgöra i det enskilda fallet om följderna ska bli antingen mer begränsade eller mer omfattande. Eftersom vi i avsnitt 13.3.3 föreslagit att det i 3 § avskiljandeförordningen ska införas en hänvisning till 4 kap. 6 § högskolelagen behöver ett tillägg göras också i denna bestämmelse, så att det där även hänvisas till den föreslagna avskiljandegrunden i högskolelagen. Det bör i sammanhanget uppmärksammas att det i ärenden om avskiljande på den nu föreslagna grunden blir fråga om en delvis annan typ av prövning än den som avskiljandenämnden gör . Den befintliga avskiljandebestämmelsen utgår ifrån tre objektiva kriterier och vanligtvis finns det för bedömningen av dessa ett externt underlag i form av läkarutlåtanden eller brottmålsdomar, som dessutom ofta underlättar den riskbedömning som också ska göras. Något motsvarande underlag kommer däremot sällan att finnas beträffande studen- Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning tens påstådda uppträdande och olämplighet för högskolestudier.