sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén skulle också utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism (dir. 2020:11). Som ordförande i kommittén förordnades justitierådet och ordföranden i . förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna (SD), (S), (M), (MP) och (S), f.d. EU-kommissionären (L), riksdagsledamöterna (C), (S) och Skånberg (KD), partisekreteraren (M) samt riksdagsledamöterna (V) och Per (SD). förordnades som sakkunniga f.d. hovrättspresidenten , numera ämnesrådet och rättschefen . entledigades och i stället förordnades numera kanslirådet . Som experter i arbetet i fråga om föreningsfriheten förordnades för tiden till advokaten , justitierådet , professorn , numera ämnesrådet och kammaråklagaren . anställdes som huvudsekreterare hovrättsrådet tillika vice ordföranden . Som sekreterare anställdes kammarrättsassessorn och hovrättsassessorn samt hovrättsassessorn . Kommittén har antagit namnet grundlagskommitté (Ju 2020:04). Härmed överlämnar kommittén delbetänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15). Det förslag som här presenteras grundas på en bred majoritet inom kommittén. En reservation har avgetts och även ett särskilt yttrande. Förslag till lag om ändring i regeringsformen ....................... Uppdraget och genomförandet .................................... Föreningsfriheten enligt regeringsformen...................... Allmänt om fri- och rättighetsreglerna.................................. Översiktligt om 2 kap. regeringsformen................ De positiva opinionsfriheterna............................................... Allmänt om skyddets omfattning .......................... Allmänt om skyddets styrka ................................... Föreningsfriheten enligt europarätten ........................... Allmänt om EU-stadgan......................................... Föreningsfriheten i EU-stadgan............................. Rättslig reglering av terrorism ..................................... Financial Action Task Force.................................................. Sanktionsregimer och terrorlistning ..................................... Den rättsliga grunden för sanktioner..................... Sanktionsregimer mot terrorism............................ Utlänningslagstiftningen – en kort historik.......... Förslag till en ny terroristbrottslag........................ 5.8Särskilt om förhållandet till internationell Om föreningsfriheten och deltagande i en terroristorganisation ............................................. 6.2Förslaget om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation ........................................................ 6.2.1Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ds 2017:62).................. Straffansvar för samröre med en terroristorganisation ...... Rättsläget i vissa andra länder .................................. Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism............... Straffrättslig lagstiftning mot terrorism .............. Kommitténs överväganden och förslag........................ 8.2.1Föreningsfriheten omfattar enskilda som är med i terroristorganisationer............................ De nuvarande begränsningsändamålen ................ 8.3Möjligheterna att begränsa föreningsfriheten Starka skäl talar för att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten.............................. En begränsningsregel som tar sikte på terrorism införs .... Om tillämpningen av den nya regeln .................................. Genomförande av förslaget........................................ Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ................. lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag) om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF) Amsterdamfördraget om ändring av för- draget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemen- skaperna och vissa akter som hör samman Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens Europeiska unionens stadga om de Europeiska domstolen för de mänskliga Europeiska konventionen den 4 novem- ber 1950 angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande Financial Action Task Force lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF lagen (2003:148) om straff för terroristbrott European Commission for Democracy through (Europeiska kommissionen för demokrati genom lag) I 2 kap. regeringsformen regleras skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten får enligt 20 § begränsas genom lag. En sådan begränsning får dock enligt den allmänna begränsningsramen i 21 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Dessutom följer det av 24 § andra stycket att föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. föreslog regeringen i lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation bl.a. att det skulle bli straffbart att delta i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. Regeringen bedömde att ett sådant straffstadgande inte innebar en begränsning av föreningsfriheten. Den bedömningen grundades i huvudsak på ståndpunkten att föreningsfriheten endast omfattar sammanslutningar som har en lovlig verksamhet och att de i förslaget straffbelagda gärningarna inte utgjorde sådan verksamhet. Lagrådet delade inte denna uppfattning utan ansåg att övervägande skäl talade för att förslaget innebar en begränsning av föreningsfri- Vidare konstaterade att frågan om det enligt 2 kap. regeringsformen fanns förutsättningar för en sådan begränsning inte hade aktualiserats i ärendet. Därför kunde Lagrådet inte tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning. Regeringen har därefter i prop. 2019/20:36 – som avsåg införandet av ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation – redovisat bedömningen att en kriminalisering av deltagande som stödjer sig på den befintliga begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen skulle få ett alltför smalt tillämpningsområde och riskera att bli ineffektiv. Regeringen har därför inte gått vidare med förslaget om att införa ett s.k. deltagandebrott. grundlagskommitté är en parlamentariskt sammansatt kommitté som – såvitt avser den del av uppdraget som redovisas – har haft i uppdrag att i) göra en analys av innebörden och omfattningen av de möjligheter som finns enligt gällande rätt att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten för enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism, ii) bedöma om det bör införas utökade möjligheter att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sådana sammanslutningar, och iii)lämna de förslag till författningsändringar som kommittén bedömer är motiverade. När det gäller föreningsfrihetens tillämpningsområde konstaterar kommittén att regeringsformens ordalydelse inte ger stöd för slutsatsen att föreningsfriheten endast omfattar lovlig verksamhet. Frågan är om ett sådant synsätt i stället kan anses följa av en tolkning av grundlagen. En tolkning som innebär att föreningsfriheten endast omfattar lovlig verksamhet rimmar emellertid mindre väl med det förhållandet att de befintliga begränsningsmöjligheterna har införts just för att möjliggöra begränsningar i föreningsfriheten för sammanslutningar som ägnar sig åt viss olovlig verksamhet. Ett ytterligare argument mot en outtalad begränsning av detta slag är att 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen inte innehåller någon begränsningsgrund som gör det möjligt att inskränka föreningsfriheten efter mer allmänna överväganden. Till detta ska läggas att lagstiftaren när det gäller den angränsande mötesfriheten uttryckligen har avvisat tanken på att begränsa den friheten till att endast avse möten med lagliga syften eftersom det skulle göra grundlagsskyddet helt beroende av innehållet i vanlig lagstiftning. Det är, som Lagrådet anförde, inte troligt att en sådan ordning underförstått skulle gälla på föreningsfrihetens område när samma tanke har avvisats i fråga om mötesfriheten. Det finns uttalanden i förarbetena till regeringsformen som talar för att syftet med en viss verksamhet skulle kunna ha betydelse för om skyddet för föreningsfriheten är tillämpligt eller inte. Vad som då avses är främst ett uttalande om att det ligger i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Detta skulle kunna uppfattas som att en lagstiftningsåtgärds inverkan på den fria åsiktsbildningen kan påverka bedömningen av om åtgärden begränsar föreningsfriheten. Innebörden av de aktuella förarbetsuttalandena är dock långt ifrån självklar. En tillämpning som bygger på att fri- och rättighetsskyddet efter en uttolkning av delvis motsägelsefulla uttalanden i förarbeten ges en snävare innebörd än vad som framgår av bestämmelsens ordalydelse kan ifrågasättas från flera utgångspunkter. Regeringsformens fri- och rättighetsskydd ska tolkas generöst till den enskildes fördel. En tolkning av förarbetena som innebär att föreningsfriheten inte lägger hinder i vägen för ett deltagandebrott av det slag som föreslogs skulle på ett tydligt sätt snäva in grundlagsskyddet till den enskildes nackdel. Mot denna bakgrund kommer kommittén, i likhet med Lagrådet, till slutsatsen att den grundlagsskyddade föreningsfriheten även omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. En bestämmelse i lag om straffansvar för deltagande i en terroristorganisation skulle således innebära en begränsning av föreningsfriheten. finns två begränsningsändamål i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen. Det första rör ”sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur” och infördes i första hand för att ge grundlagsstöd åt bestämmelsen i nuvarande 18 kap. 4 § om olovlig kårverksamhet. Det straffstadgandet tar sikte på sammanslutningar som kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka. Enligt kommitténs mening ger varken författningstexten eller förarbetsuttalanden stöd för att begränsningsregeln i något väsentligt hänseende skulle vara mer omfattande än vad som följer av bestämmelsen om olovlig kårverksamhet. Det finns inte heller uttalanden i domstolspraxis eller i den juridiska litteraturen som talar för en sådan tillämpning av regeln. Det andra ledet av den nuvarande bestämmelsen (”innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”) infördes för att grundlagen inte skulle lägga hinder i vägen för uppfyllande av åtaganden enligt . Enligt kommittén kan de befintliga begränsningsmöjligheterna i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen inte läggas till grund för någon heltäckande lagstiftning som innebär begränsningar i rätten att delta i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Det framstår som fullt tänkbart att det kan finnas sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism och som är av militär eller liknande natur eller vilkas verksamhet innebär rasistiskt motiverad förföljelse. Det står dock klart att inte alla sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism omfattas av dessa begränsningsändamål. Möjligheten att begränsa föreningsfriheten bör utökas Skyddet för föreningsfriheten är ett centralt inslag i rättighetsskyddet. Ett vidgat utrymme för att begränsa föreningsfriheten bör endast komma i fråga om det finns starka skäl som talar för det. Det står klart att terrorism innefattar brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur som ställer särskilda krav på ett samhälle som är öppet och demokratiskt. Enligt kommittén bör det finnas breda möjligheter att ingripa mot terrorism och situationer kan uppstå där det är motiverat att vidta åtgärder som tar direkt sikte på terroristorganisationer. Till detta kommer att terrorism inte sällan har internationella inslag och kan beröra flera olika rättsordningar. Ett omfattande straffrättsligt samarbete mellan olika länder har därför pågått . står ganska ensamt med en ordning som inte ger möjlighet till lagstiftning som straffbelägger deltagande i en terroristorganisation eller innebär förbud mot organisationer av det slaget. I andra länder har som regel bestämmelser på grundlagsnivå om föreningsfrihet inte ansetts hindra sådan lagstiftning. har påpekat att den svenska regleringen medför en risk för att deltagande i en terroristorganisations aktiviteter förblir ostraffat. Det finns i och för sig inga uppgifter om att den nuvarande regleringen skulle ha medfört att behövt avstå från att delta i internationellt samarbete mot terrorism. De internationella aspekterna är dock viktiga och situationer kan uppstå där lagstiftaren bör ha möjlighet att införa en reglering som i fråga om terroristorganisationer är mer lik den som gäller i andra länder och som utan närmare diskussion kan konstateras vara i linje med de krav som följer av . Det aktuella rättsområdet är dessutom komplext och en bestämmelse på grundlagsnivå som gör det möjligt att begränsa föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer kan ha betydelse genom att bidra till ökad klarhet när det gäller lagstiftningen på terroristområdet. Mot denna bakgrund gör kommittén bedömningen att de skäl som talar för att lagstiftaren ska ges en möjlighet att genom begränsningar i föreningsfriheten kunna ingripa mot sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är påtagligt starkare än de argument som kan anföras emot en sådan ordning En möjlighet att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller sådana sammanslutningar bör därför införas. Utformningen av den nya begränsningsregeln En förutsättning för införandet av en ny regel som ger möjlighet att begränsa föreningsfriheten är att den blir väl avgränsad och inte mer långtgående än vad som är nödvändigt. ska regeln täcka in och ge ett otvetydigt grundlagsstöd åt begränsningar på lagnivå av föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer. En fråga som kommittén har övervägt är om begreppet ”terrorism” bör användas i grundlagstexten eller om andra ord eller formuleringar bör väljas. Ett grundläggande krav på ett begrepp som införs i regeringsformen bör vara att det har en innebörd som är tydlig och vedertagen samt en betydelse som kan förväntas bestå . Kommittén anser att terrorism har en så etablerad betydelse att ordet bör kunna användas i grundlagen, och då med den innebörden att det avser utförandet av viss allvarlig brottslighet för sådana terroristsyften som anges i bl.a. EU:s terrorismdirektiv och den svenska terroristbrottslagen. När det gäller den närmare innebörden av terrorismbegreppet får frågan om synen på s.k. motståndsrörelser samt intresset av att säkerställa en vid yttrande- och åsiktsfrihet vägas in. Även innehållet i den internationella humanitära rätten kan ha betydelse. Som ett resultat av det internationella straffrättsliga lagstiftningssamarbetet finns det i svensk rätt flera särskilda straffstadganden som tar sikte på s.k. anknytningsbrottslighet (finansiering av terrorism, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte). Enligt kommittén bör föreningsfriheten kunna inskränkas även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt sådan brottslighet under förutsättning att organisationen bedriver verksamhet som faktiskt bidrar till terrorism. För att ge utrymme för lagstiftning som riktar sig även mot sådana organisationer bör det i en ny begränsningsregel inte enbart anges att den avser sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism utan regeln bör dessutom uttryckligen omfatta organisationer som understödjer terrorism. På det sättet kan också gränsdragningsfrågor undvikas. Kommittén föreslår mot den här bakgrunden att det införs en ny regel som ger möjlighet till inskränkning av föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Den nya regeln placeras i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen som en del av den befintliga begränsningsbestämmelsen. Tillämpningen av den nya begränsningsregeln Enligt den föreslagna begränsningsregeln ges lagstiftaren ett utrymme att införa åtgärder som innebär att föreningsfriheten begränsas när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Alla sådana åtgärder måste vara förenliga med den allmänna begränsningsramen i 2 kap. 21 § regeringsformen samt med artikel 11 i , något som ska säkerställas i lagstiftningsprocessen och ytterst kontrolleras av domstolarna. Av särskild betydelse är här den proportionalitetsbedömning som ska göras vid inskränkningar av fri- och rättigheter. Det framgår av 2 kap. 21 § regeringsformen att en begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Att den fria åsiktsbildningen ska tillmätas särskild vikt innebär att lagstiftaren måste iaktta stor försiktighet och återhållsamhet när det gäller begränsningar av föreningsfriheten avseende sammanslutningar som ägnar sig åt verksamhet som är en del av åsiktsbildningen i samhället i t.ex. politiska och religiösa sammanhang. Detta gäller även om de åsikter som framförs inte i alla delar är förenliga med en demokratisk samhällssyn. När det gäller sammanslutningar som inte bedriver någon annan verksamhet än terrorism eller understödjande av terrorism är det enligt kommittén svårt att tänka sig att rättighetsbegränsande lagstiftning skulle kunna betraktas som oproportionerlig. Proportionalitetsbedömningen framstår som mera komplicerad när det gäller sammanslutningar som bedriver en blandad verksamhet. Det kan exempelvis röra sig om sammanslutningar som även ägnar sig åt traditionell åsiktsbildning eller humanitär verksamhet. Om det är klart att dessa verksamhetsgrenar bedrivs i olika organisationer är det möjligt att frågan om förbud eller kriminalisering inte aktualiseras när det gäller den lagliga delen av verksamheten, dvs. trots att det finns ett ideologiskt samband mellan dessa sammanslutningar. Det förhållandet att sammanslutningen är politiskt verksam och avser att ställa upp i allmänna val eller på något annat sätt är aktiv i opinionsbildningen i samhället får också beaktas vid bedömningen. Den ändring i regeringsformen som kommittén föreslår bör kunna träda i kraft . Kommitténs förslag innebär att det görs en förändring på grundlagsnivå som ger möjlighet att besluta om lagstiftning som begränsar föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Förslaget till grundlagsändring kan inte antas få omedelbara konsekvenser i något sådant avseende som en kommitté ska redovisa enligt kommittéförordningen (1998:1474). Chapter 2 of the Instrument of Government, which is part of the , regulates the protection of fundamental rights and freedoms. Under Chapter 2, Article 1, first paragraph, point 5, everyone shall – in his or her relations with public institutions – be guaranteed the freedom of association: that is, the freedom to associate with others for public or private purposes. Under Article 20, freedom of association may be limited by an act of law. Under the general scope of limitation under Article 21, however, such a limitation may only be imposed to satisfy a purpose acceptable in a democratic society. The limitation must never exceed what is necessary with regard to the purpose for which it was imposed and must not extend so far that it constitutes a threat to the free formation of opinion, which is one of the fundaments of democracy. The limitation must not be imposed solely on grounds of political, religious, cultural or other beliefs. Moreover, it follows from Article 24, second paragraph that freedom of association may only be limited when it concerns associations whose activity is of a military or similar nature or entails persecution of a population group on grounds of ethnic origin, skin colour or other similar circumstances. In February 2019, in a proposal referred to , the Government proposed introducing specific criminal responsibility for participation in activities in a terrorist organisation in a liable to promote, enhance or support the organisation. The Government made the assessment that such a criminal provision did not entail a limitation of freedom of association. This assessment was based primarily on the position that freedom of association comprises only associations engaged in lawful activities and that the punishable acts in the proposal did not constitute such activities. did not share this view, finding instead overriding reasons indicating that the proposal entailed a limitation of freedom of association. Moreover, found that the question of whether there were conditions for such a limitation as set out under Chapter 2 of the Instrument of Government had not been raised in the matter. For this reason, was unable to approve of the proposal as a basis for legislation. In Government 2019/20:36 – which related to the introduction of specific criminal responsibility for collaboration with a terrorist organisation – the Government outlined the assessment that criminalisation of participation based on the existing limitation rule under Chapter 2, Article 24, second paragraph of the Instrument of Government would have an excessively narrow scope of application and risk being ineffective. The Government therefore chose not to proceed with the proposal to introduce an offence of criminal participation. The Inquiry’s remit