sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Exempelvis tolkas en högre inkomst för gruppen som omfattas av steglös avräk- ning som en positiv effekt på arbetsutbudet. Att skatta effekterna på arbetsutbudet genom att jämföra utbudet hos de två grupperna är dock problematiskt. Ett stort problem är att de regelförändringar som infördes i socialförsäkringen medförde att det blev betydligt svårare att beviljas sjukersättning efter än 19Hägglund P, (2010): De senaste reformerna inom sjukförsäkringen: En diskussion om deras förväntade effekter; publicerar utöver den årliga rapporten även underlagsrapporter av fristående forskare och utredare i . 20IFAU 2018:6, s. 6 och 23. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys före och att de som beviljats sjukersättning enligt reglerna som bör- jade gälla efter detta datum har betydligt sämre hälsa och arbets- marknadsutsikter. I rapporten försöker man hantera detta genom ett matchningsförfarande som syftar till att finna personer som har samma (identiska) egenskaper för ett antal centrala variabler. Genom matchningsförfarandet undersöks därmed endast en del av den grupp som omfattas av steglös avräkning – och det är den del som har sämre arbetsmarknadsutsikter än vad gruppen som helhet har.” Utredningen kan konstatera att resultaten som IFAU presenterar i rapporten därmed får läsas med viss försiktighet. De kan vara kor- rekta för den grupp som IFAU har studerat, men enligt IFAU:s urvalsmodell omfattas inte hela gruppen som omfattas av reglerna om steglös avräkning. Eftersom det är stora skillnader mellan reglerna för att beviljas sjukersättning och reglerna fr.o.m. denna tidpunkt, är det också stora skillnader mellan gruppernas sam- mansättning, samt deras förutsättningar för att t.ex. använda en restarbetsförmåga för förvärvsarbete. Regelverket om steglös avräk- ning infördes för att en större del av de försäkrade med sjukersät- tning beviljad skulle få mer incitament att använda en restarbetsförmåga, och utifrån en uppfattning att sådan restförmåga även fanns hos flera personer i denna grupp, bl.a. eftersom många hade beviljats sjukersättning och inte alltid renodlat på medicinska grunder. Genom att studera endast den andel med sämst hälsa i denna grupp – som alltså enligt utgångspunkten i IFAU:s rapport skulle ha beviljats sjukersättning även med de betydligt striktare re- glerna efter juli 2008 – utesluts till stor del den grupp som reglerna framför allt avsåg att omfatta, och där möjligheten till restarbets- förmåga som kan användas sannolikt är som störst. Målgruppens sammansättning påverkar nivån på användandet och utvecklingen över tid Som har beskrivits ovan så kan det antas att de som beviljades sjuk- ersättning har en större arbetsförmåga, i vart fall då sjukersättning beviljades jämfört med de två andra huvudgrupperna i utredningens analys. Ett av skälen till detta är regelverkets konstruktion ; försäkrade fick alltså då bl.a. sin arbetsförmåga bedömd mot normalt förekommande arbeten. En annan aspekt är det stora antal personer som beviljades sjukersätt- Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys ning –2008 med en topp 2005. Som tidigare kunnat konstateras var det även andra faktorer än rent medicinska som vägdes in vid bedömning av rätt till ersättning och detta bidrog också till det höga beviljandet av sjukersättning . I förarbetena anger att det kan förutsättas att det finns personer inom gruppen som har en kvarvarande arbetsförmåga.21 Regeringen hänvisade till att det enligt flera underökningar finns kvarstående arbetsförmåga hos en betydande andel av personer med sjukersätt- ning. I en studie av Försäkringskassan22 uppgav av gruppen att man skulle kunna utföra arbete med vissa förändringar av arbetsförhållandena – även utan ekonomiska incitament. Ungefär samma resultat erhölls i det s.k. Pilaprojektet.23 Regeringen noterade även att det förelåg stora regionala skillnader och att dessa rimligen inte kunde bero på skillnader i hälsa och/eller arbetsförmåga.24 Antalet personer som har sjukersättning enligt reglerna som gällde , och som alltså skulle kunna använda reglerna om steg- lös avräkning, har minskat i takt med att de uppnår åldern då man kan ha sjukersättning. Med ökande ålder och med sjukersättning minskar också sannolikheten för att en försäkrad ska börja använda sig av reglerna om steglös avräkning. I dessa fall har många de försäkrade varit borta från arbetsmarknaden under flertalet år. Av figur 15.4 framgår att det skett en förskjutning av de ålders- grupper som använder steglös avräkning. Åldersgrupperna 60+ och 50–59 har ökat medan yngre åldersgrupper har minskat. Av intresse är också att antalet personer som använder möjligheten till arbete med steglös avräkning har minskat , medan andelen personer har ökat (se figur 15.5). Vid reglernas införande 2009 använde av målgruppen möjligheten att arbeta med steglös av- räkning medan det var . Denna ökning beror på att de personer som omfattas av regel- verket har blivit färre medan antalet som använder steglös avräkning legat kvar på en förhållandevis nivå . 2007/08:124, s. 48–50. 22Försäkringskassan, Möjliga vägar ut ur sjuk- och aktivitetsersättning, 2008:2. 23Pilaprojektet innefattade en genomgång och granskning av samtliga långa sjukfall, tidsbe- gränsade sjukersättningar och aktivitetsersättningar. I oklara eller svårbedömda ärenden an- litas en utomstående utredningstjänst för bedömning av medicinskt tillstånd och arbetsför- måga. genomförs på uppdrag av regeringen i samarbete med och Arbetsförmedlingen. 2007/08:124, s. 38. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Antalet personer som har använt sig av steglös avräkning har varierat mellan ca 8 000 och 10 000 personer och antalet personer som har partiell sjukersättning är en tredjedel av antalet personer med hel sjukersättning. En möjlig förklaring till att andelen ökat skulle kunna vara att möjligheten har blivit mer känd hos de försäkrade som omfattas. Av statistiska uppgifter framgår att ett litet antal användare tillkommer , som inte har använt sig av regelverket. En annan möjlig förklaring skulle kunna vara att de som faktiskt använder sig av möjligheten att arbeta enligt reglerna för steglös av- räkning har tillhört en yngre ålderskategori och att dessa personer fortsätter att använda möjligheten till arbete högre upp i åldrarna. Av statistiken framgår att det främst är åldersgrupperna 50–och 60+ som använder sig av möjligheten att arbeta med steglös avräkning. Ytterligare en möjlig förklaring är att den medicinska utveck- lingen har medfört vissa framsteg som gör att försäkrade som tidigare haft nedsatt arbetsförmåga numera har fått eller återfått arbetsförmåga. Detta skulle i så fall kunna medföra att något fler, sett som andel av den potentiella gruppen, prövar att arbeta med steg- lös avräkning. I denna analys är det slutligen viktigt att ha i åtanke att den grupp som har använt möjligheten till steglös avräkning är liten. Även om andelen som använder regelverket har ökat från 1,9 pro- cent 2019, handlar det om en minsk- ning från ca 9 000 individer till ca 6 000 individer. Även förklar- ingsmodeller som kan tänkas ha inneburit små förändringar i antalet personer som påverkas kan således få relativt stort utslag i den andel som använder möjligheten till steglös avräkning. Svårigheter att hitta passande arbete En möjlig förklaring till att inte fler använder sig av möjligheten att arbeta med steglös avräkning är att det är svårt att hitta ett passande arbete. genomförde en enkät- studie och intervjuer med personer som tillhör gruppen som om- fattas av steglös avräkning. Dessa undersökningar visade att de stark- Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys aste drivkrafterna till att förvärvsarbeta för försäkrade med sjuker- sättning var lusten och viljan att börja arbeta och möjligheten till steglös avräkning. En drivande faktor var för många att få ett arbete som är anpassat efter deras behov och förutsättningar. Ett arbete har också en social funktion och gör det möjligt att träffa människor och ha kontakt med arbetskamrater.25 En förutsättning för att möjligheten att arbeta ska användas av den försäkrade är, utöver en önskan att arbeta, emellertid också att det finns ett arbete som han eller hon kan få. Detta innebär att en viktig förklaring till varför inte fler med sjukersättning väljer att förvärvsarbeta kan vara arbetsmarknadens konstruktion och att dessa personer inte kommer in på arbetsmarknaden, trots en vilja att arbeta. Arbetslösheten har kris etablerat sig på en högre nivå och kvalifikationskraven har höjts, organisationer har slimmats och det har generellt sett blivit svårare för personer med en nedsatt hälsa att få och behålla ett arbete. Personer med funktionsnedsätt- ning är i lägre utsträckning i arbetskraften, har en lägre sysselsätt- ning och en högre arbetslöshet än övriga befolkningen. Enligt Funktionsrätt har personer med funktionsnedsättning ofta svårigheter med att möta de varierande krav som omvärlden och ar- betsplatsen uppställer. Det kan också handla om rent fysiska hinder i arbetsmiljön. Sysselsättningsgraden för personer med funktions- nedsättning är lägre, fördomar och diskriminering förekommer liksom otillräcklig kunskap om hur arbetssituationen kan göras till- gänglig för alla. Möjligheterna att bli anställd är inte densamma som för andra.26 Enligt är det vidare generellt svårt för unga individer och särskilt svårt för individer med funktionshinder att komma in på arbetsmarknaden.27 DHR framhåller att det är en hög andel av personer med funktionsnedsättning som är långtids- arbetslösa oavsett konjunkturläge, både och i ett histo- riskt perspektiv. Många som söker arbete får en praktikplats och får sedan gå vidare till en ny praktikplats. Att det är svårt för personer med funktionsnedsättning att hitta arbete beror 25Försäkringskassan, Uppföljning av hur det går för dem som ansökt om att arbeta med steg- lös avräkning och kännedom om de nya reglerna, 2009, Svar på regleringsbrev, Dnr 104604- 2009 och , Steglös avräkning – förvärvsarbete, studier och ideellt arbete, 2010, Svar på regleringsbrev, dnr . 26Svar från Funktionsrätt på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 27Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 12. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys främst på bristande fysisk tillgänglighet på arbetsplatser och negativa attityder eller okunskap hos arbetsgivare.28 Som tidigare konstate- rats finns också svårigheter med den diskrepans som föreligger mellan att vissa personer anses ha en arbetsförmåga i förvärvsarbete jämfört med dessa personers reella möjligheter att faktiskt kunna få ett sådant arbete. Redan i förarbetena inför införandet av reglerna om steglös avräkning konstaterades att orsakerna till att inte fler hade använt möjligheten till att arbeta med vilande sjukersättning främst var svårigheterna att hitta passande arbeten, men att det också kunde konstateras att inställningen inte varit särskilt positiv hos arbets- givare eller arbetsförmedlingar till att personer med aktivitets- eller sjukersättning försöker komma in i eller återgå till arbetslivet.29 I en rapport från beskriver utredarna att be- räkningar visade på att drygt 54 000 personer skulle komma att bli utförsäkrade under 2010.30 Många av dessa hade stått utanför arbets- marknaden och många av dem hade psykiska diagno- ser. Det beskrivs även att risken är att många av dessa personer har förlorat stora delar av sitt humankapital. Hit ska inte bara antal år utan arbetslivserfarenhet räknas utan även avsaknad av möjligheter till internutbildning på jobbet, andra kompetenshöjande insatser, självförtroende och motivation som följer med att arbeta. Att varit borta från arbetsmarknaden kan betyda att man hamnat långt efter i kompetens jämfört med personer som kunnat arbeta. En ytterligare fråga som utredarna ställde sig i rapporten i finanspolitik 2010/5 är om dagens arbetsmarknad överhuvudtaget erbjuder jobb till alla dem som varit borta länge från arbetsmark- naden. Enklare arbeten som tidigare fanns konstaterar man har för- svunnit och är inte lönsamma för arbetsgivare med de lönenivåer som gäller ; detta alltså , denna utveckling har fort- satt. Om sådana enklare jobb är önskvärda eller inte är en politisk fråga, fortsätter utredarna i rapporten och menar att lönesubven- tionen inom ramen för de regler som då gällde för nystartsjobb kanske inte räcker för att sådana jobb ska skapas – subventionen är ju tänkt att fasas ut när arbetstagaren blivit mer produktiv . 28Svar från DHR på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 2007/08:124, s. 37–38. 30Rapport 2010/5, . Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Eftersom studien är bör dock dessa slutsatser enligt ut- redningen läsas med viss försiktighet; anställningsstödens genero- sitet kan bl.a. har förändrats . Inte heller steglös avräkning har som primärt syfte att skapa nya jobb. Att inte särskilt många tagit del av dessa åtgärder kan tyda på att det behövs helt andra ekonomiska incitament för att arbetsgivare ska lockas att anställa personer som förlorat eller saknar tillräckliga kvalifikationer.31 Utredningen kan konstatera att det är en rad faktorer som måste sammanfalla på ett gynnsamt sätt för att ett arbete ska fungera. Det måste finnas någon form av framtidsutsikt i arbetet för att de eko- nomiska riskerna för den enskilde (exempelvis risken för återkrav och utebliven ersättning vid tillfällig sjukdom) ska vara motiverade. De ”enklare” arbeten som arbetsmarknaden erbjuder är dock alltmer av tillfällig natur, med tillfälliga anställningar, behovsanställ- ningar och krav på uppdrag genom eget företag. Utvecklingen av arbetsmarknaden får sägas ha varit försvårande för denna grupp människor. I svar till utredningen från flera organisationer för personer med funktionsnedsättning har beskrivits bl.a. hur de försäkrade har svårt att hitta arbeten med kontinuitet. Bristen på arbeten består bl.a. i bristande fysisk tillgänglighet och negativa attityder från arbetsgivare. Andra förutsättningar som måste fungera är kopplingen till andra system, såsom stöd från Arbetsförmedlingen, ev. personlig assistans och transport.32 Som redogjordes för i föregående avsnitt tycks arbetsmarknads- aspekten utgöra ett mindre hinder för de försäkrade som har partiell sjukersättning. Dessa individers arbetsförmåga är redan som grund- förutsättning högre än för dem som har hel sjukersättning. Vidare har de individer som har partiell ersättning ofta också ett arbete på deltid och har därför lättare att trappa upp i arbetstid vid en förbätt- ring av arbetsförmågan. Dessa personer har således i regel en starkare förankring på arbetsmarknaden och kan därmed lättare öka omfatt- ningen på sitt arbete. 31Hägglund P, (2010): De senaste reformerna inom sjukförsäkringen, En diskussion om deras förväntade effekter, s. 37. 32Svar från DHR, Funktionsrätt , RSMH och Unga rörelsehindrade på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Dessa personer använder följaktligen också steglös avräkning i högre utsträckning än de försäkrade som har hel sjukersättning.33 Detta inte förvånande och samma slutsats drar ISF34 samt förut- spåddes även vid införande av regelverket.35 IFAU fann i en granskning visst stöd för att närheten till arbets- marknaden spelar roll för effekten av steglös avräkning. Resultaten tyder på en positiv effekt för personer med hel ersättning ifall de arbetade i nära anslutning till är de beviljandes sjukersättning, Denna grupp var dock liten och det är därför enligt IFAU svårt att dra säkra slutsatser utifrån denna analys.36 För arbetsgivare som har anställda som har sjukersättning finns ett antal faktorer som behöver hanteras. En del aspekter är kopplade till kollektivavtalade förmåner. Ofta finns kollektivavtalade ersättningar som är kopplade till om den försäkrade har sjukersättning och om arbetstagaren får helt eller delvis nedsatt arbetsförmåga. Arbets- givare behöver ha vetskap om den anställde har sjukersättning och arbetar enligt reglerna för steglös avräkning, så övriga ersättningar kan hanteras korrekt. Det gäller t.ex. utbetalning av sjuklön. Detta är särskilt aktuell vid nyrekryteringar, då det inte nödvändigtvis fram- går att arbetstagaren har sjukersättning och/eller att den försäkrade inte informerar arbetsgivaren om det. Ekonomiska incitament för att arbeta Steglös avräkning tillåter arbetsinkomster för personer med hel sjukersättning upp till ett prisbasbelopp utan att det påverkar stor- leken på utbetalningen av sjukersättningen. 2021 är prisbasbeloppet . Arbetsinkomster över fribeloppet, upp till åtta pris- basbelopp, minskar sjukersättningen av denna så kallade reduceringsinkomst. Sjukersättning betalas dock inte ut till den del summan av den beräknade sjukersättningen och reduceringsinkomsten överstiger 33Se t.ex. ISF Rapport 2018:11 och , svar på ISF:s rapport 2018:11, . 34ISF, 2018:11, s. 30. 2007/08:124, s. 87–89. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Om sjukersättningen tillsammans med den beräknade förvärvsinkomsten överstiger 8 prisbasbelopp ska därför en ytter- ligare reducering göras av sjukersättningen. Det kan innebära att en försäkrad som har en hög inkomst får hela sin sjukersättning bort- reducerad. Syftet med reformen var att med hjälp av ekonomiska incitament förmå försäkrade som tillhör målgruppen att återgå i arbete. En för- till att det inte är fler personer i denna grupp arbetar med steglös avräkning skulle kunna vara att de försäkrade visserligen har en förbättrad arbetsförmåga, men väljer att inte använda sig av denna för att det ekonomiska utfallet inte bedöms vara tillräckligt gynn- samt. I så fall skulle det alltså ändå saknas tillräckliga ekonomiska incitament för den enskilde att välja att använda en förbättrad arbets- förmåga för arbete. Att ekonomiska incitament generellt påverkar individer är väl- känt.37 Det är emellertid oklart hur de ekonomiska incitamenten i form av steglös avräkning närmre påverkar personer med sjukersätt- ning och deras drivkraft att arbeta. I förarbetena diskuteras marginal- effekter och ett uttalat mål med reglerna var att i möjligaste ut- sträckning hålla nere marginaleffekterna så att det ska löna sig för den enskilde att öka sitt arbetsutbud.38 Marginaleffekten uttrycker hur mycket en person får behålla av en inkomstökning efter att skatt och eventuella ersättningar och bidrag är avdragna. En marginal- effekt på innebär att personen inte får behålla någon del av inkomstökningen, eftersom bidrag och ersättningar etc. minskar när inkomsten ökar. Är marginaleffekten noll procent får personen i stället behålla hela inkomstökningen. För steglös avräkning är marginaleffekten för arbetsinkomster upp till fribe- loppet.39 Marginaleffekten är något högre för personer med bostads- tillägg.40 Marginaleffekten ökar också för arbetsinkomster över fri- beloppet eftersom sjukersättningen då reduceras av inkomsten. Det innebär att för inkomster över fribeloppet är den sammantagna marginaleffekten ofta eller mer beroende på om personer har bostadstillägg eller inte. 37Se t.ex. Køstol A R, Mogstad M (2014): How financial incentives induce disability insurance recipients to return to work. 2007/8:124, s. 48. 39Beroende på skattesatsen i kommunen den försäkrade bor i. 40Se ISF, 2018:11, bilaga 4, för information om hur till exempel avtalsförsäkringar, arbets- skadelivränta eller bostadstillägg påverkas av steglös avräkning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys högre om den beräknade preliminära sjukersättningen tillsammans med den beräknade förvärvsinkomsten överstiger 8 prisbasbelopp, eftersom det i så fall ska göras ytterligare reducering av sjukersätt- ningen. Den förväntade effekten av att vara berättigad till steglös avräk- ning beror enligt IFAU på hur varje individ värderar konsumtion jämfört med fritid och hur många arbetstimmar en avvägning mellan dessa parametrar resulterar i. Denna avvägning beror i sig på vilken arbetsförmåga man har och vilken påfrestning, eller onytta, man får från arbete. För personer som väljer att arbeta enligt regelverket med vilande ersättning kan effekten både vara negativ och positiv. Sam- mantaget är dock den förväntade effekten av reformen positiv, eftersom det var få som arbetade med vilande ersättning. Personer som med vilande ersättning inte väljer att arbeta på delen med er- sättning, kan förmås att börja arbeta genom steglös avräkning efter- som kompensationen för att arbeta en extra timme är högre. De kan också välja att stanna kvar på samma arbetsutbud om de även med den högre möjliga kompensationen, med hänsyn till den nytta arbete ger, fortfarande värderar ytterligare konsumtion lägre jämfört med bibehållen omfattning av fritid. Om det finns en restarbetsförmåga bland de som väljer att inte arbeta utan steglös avräkning, borde responsen av reformen vara positiv så länge inte samtliga dessa har preferenser som gör att de inte vill arbeta oavsett de finansiella incitamenten.41 IFAU når emellertid slutsatsen att systemet med steglös avräk- ning inte har haft någon positiv effekt, varken på arbetsutbud eller utbildningsnivåer och varken för personer med hel eller partiell er- sättning. Myndigheten anger att resultaten skulle kunna tolkas som att de ekonomiska incitamenten av steglös avräkning inte är till- räckligt stora för att förmå sjukersättningstagarna att använda sin restarbetsförmåga och öka sitt arbetsutbud.42 Hypotesen utvecklas inte närmare utan presenteras som möjlig förklaring. I en underlagsrapport till anges att det finns två skillnader mellan steglös avräkning och vilande sjukersättning som talar för att steglös avräkning ger en starkare ekonomisk drivkraft. Skillnaderna är att marginaleffekten är för inkomster mellan ett och åtta prisbasbelopp samt att det inte finns någon tids- 41IFAU, 2018:6, s. 10. 42IFAU, 2018:6. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys begränsning för hur länge en person kan använda sig av steglös av- räkning. Detta talar enligt för att steglös avräk- ning skulle kunna ge större effekter på arbetsutbudet än vilande sjukersättning.43 Frågan om bristande ekonomiska incitament som förklaring till varför steglös avräkning ändå inte används i högre utsträckning disku- teras emellertid inte i denna rapport. Fribeloppen har stark påverkan på användandet Ett centralt resultat i ISF:s granskning av steglös avräkning är att fribeloppet i hög utsträckning påverkar hur mycket personerna arbetar. De allra flesta som använder steglös avräkning ökar sitt arbetsutbud , men endast så mycket att de fortfarande ryms inom fribeloppet. Fribeloppen styr i hög grad i vilken omfattning försäkrade använ- der möjligheten att arbeta med steglös avräkning. Det beror på att arbetsinkomster som ryms inom fribeloppet inte påverkar hur mycket sjukersättning som betalas ut. , utom , finner ISF att det vanligaste arbetsinkomstintervallet för de personer som har hel sjukersättning är det intervall som ligger strax under fribe- loppet. Många personer som använder steglös avräkning ökar sitt arbetsutbud , men endast så mycket så att de fortfarande har inkomster under fribeloppet. Tack vare detta slipper den försäkrade även en del administration. ISF konstaterar att denna grupp i dessa fall går miste om den inkomstförstärkning som ett ytterligare ökat arbetsutbud ger. Fribeloppets nivå tycks således styra i hur stor omfattning per- soner som använder steglös avräkning väljer att arbeta. Mycket talar enligt ISF för att ett höjt fribelopp skulle kunna påverka arbetsut- budet i gruppen med steglös avräkning. Dock finns enligt ISF också en risk att ett ökat fribelopp kan uppfattas som alltför generöst av allmänheten. För många arbetstagare med partiell sjukersättning är fribeloppet lågt satt och riskerar att göra steglös avräkning mindre attraktivt. För personer med inkomster över fribeloppet, och som 43Hägglund P, (2010): De senaste reformerna inom sjukförsäkringen, En diskussion om deras förväntade effekter.