sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Utredningen har därför tittat på alternativet att i stället göra det obligatoriskt att tidsbegränsa nya tillstånd, ändringstillstånd och omprövade tillstånd för miljöfarliga verksamheter med klimatpåver- kan om det inte finns särskilda skäl. Skälet till detta skulle vara att tillståndet då kan uppdateras med villkor som är anpassade efter den teknik-, klimat- och miljösituation som råder vid tillståndsgivningen samt uppdateras löpande varje gång en ny tillståndsansökan görs. Utredningen har också noterat Mark- och resonemang i dom i mål nr M 2578-19 om att ärendet rörde en så komplex verksamhet att det var lämpligt att bedriva arbetet med förbättrad energihushållning successivt utifrån en energihushållningsplan. Domstolen fann att det kunde delegeras till tillsynsmyndigheten att utforma successiva villkor. Eftersom delegationen kopplades till energihushållningsplanen fick bolaget ett inte obetydligt inflytande över vilka åtgärder som kunde bli aktuella vilket också skapade en förutsebarhet. Domstolen noterade att sådan villkorsskrivning visserligen inte har en självklar plats i systematik men att det inte innebär att den inte är tillåten. Utred- ningen ser liksom Mark- och inga hinder i miljö- balken för att sätta successiva villkor och att det kan vara ett flexibelt sätt att uppdatera villkor efter den teknik-, klimat- och miljösituation som råder. I Mark- och yttrande i mål nr M 11730-18 om Preemraff togs frågan om stegvis övergång från fossila till förnybara råvaror upp men där gällde det villkor som skulle sättas vid tillståndsgivningen i stället för en skärpning i till- 2004/05:129, s. 65. Flera klaganden och remissmyndigheter föreslog en stegvis nedtrappning av användningen av fossila råvaror men Mark- och ansåg att frågan inte kunde prövas eftersom bolagets ansökan inte innehöll något sådant alternativ. Det är där- med oklart hur domstolen ser på möjligheten att sätta sådana villkor som i praktiken är tidsbegränsade. Utredningens uppfattning är att det skulle kunna vara ett effektivt sätt att driva på omställningen. Sådana villkor får dock inte sättas för växthusgaser som ingår i EU ETS om det innebär gränsvärden som är förbjudna enligt 16 kap. 2 c § . Om ett tidsbegränsat villkor löper ut och inte har kunnat uppfyllas bör enligt utredningens uppfattning verksamhets- utövaren kunna ansöka om ändring av villkoret där en rimlighets- avvägning görs mellan nyttan av skyddsåtgärder och andra försik- tighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder enligt 2 kap. 7 § . Inom ramen för delprojektet om omprövning och tidsbegräns- ning i miljöbalksprojekt84 svarade drygt hälften av tillfrågade länsstyrelser och miljöprövningsdelegationer att tids- begränsning av tillstånd används för lite. Tre av fem uppgav att det skulle underlätta tillsynen om tillstånd tidsbegränsades i större ut- sträckning. En av anledningarna till att tillsynen skulle underlättas var att verksamheterna skulle vara bättre uppdaterade mot gällande miljökrav. Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd är tydligt uttryckt i 16 kap. 2 § och bristen ligger främst i att bestämmelsen inte har tillämpats i tillräcklig utsträckning i praxis. Tidsbegränsning ger dock bara effekt på nya, ändrade och omprövade tillstånd och befint- liga verksamheter med stora utsläpp av växthusgaser skulle endast kunna nås om verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd eller om verksamheten omprövas. Tillämpning av tidsbegränsade tillstånd kan alltså bidra till att minska utsläppen av växthusgaser men bidrar inte i tillräcklig grad till att klimatmålen kan nås om inte även om- prövning av tillstånden sker. 84Naturvårdsverket (2016a). 6.1.8Ett enklare förfarande vid ändring för att undvika omprövning Utredningens förslag: Om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd i syfte att undvika en omprövning för att minska en miljöfarlig verksamhets utsläpp av växthusgaser, ska endast de villkor som har betydelse för sådana utsläpp omprövas om verk- samheten i övrigt kan bedrivas med tidigare meddelade villkor. Vid en omprövning av hela verksamhetens tillstånd får dock ändringstillståndet omprövas enligt vad som gäller för övriga änd- ringstillstånd. Skäl för utredningens förslag Svenska verksamhetsutövare visar ett stort engagemang i klimat- omställningen. Initiativet Fossilfritt (M 2016:05) har över 450 aktörer som delar uppfattningen att världen måste bli fossilfri och att ska gå före i detta arbete. Initiativet har förbundit sig att visa upp konkreta åtgärder för minskade utsläpp och deras verksamheter ska bidra och har tydliga mål för att minska utsläppen av växthusgaser. Näringslivets höga ambitionsnivå har också bekräf- tats i de dialoger utredningen haft med olika verksamhetsutövare. Effektivare tillståndsprocesser med kortare handläggningstider och utökat tillämpningsområde för ändringar av verksamheter är några av de önskemål som har framförts av näringslivet och som även finns i Fossilfritt färdplaner för fossilfri konkurrenskraft. För att det ska gå att ställa krav i enlighet med utredningens övriga förslag på tillståndsgivna miljöfarliga verksamheter med ut- släpp av växthusgaser, måste gällande tillstånd ersättas av ett nytt eller ändras när de ändringar som krävs för att minska utsläppen av växthusgaser är tillståndspliktiga. Utredningen har tilltro till att verksamhetsutövare kommer att ansöka om de ändringar som behö- ver göras för att minska växthusgasutsläppen under förutsättning att andra relevanta styrmedel finns på plats och bidrar. I de fall verksamhetsutövare inte ansöker om ändring av verk- samheten måste dock de myndigheter eller den kommun som anges i 24 kap. 11 § ta initiativ till att tillstånden uppdateras genom att ansöka om omprövning enligt 24 kap. 5 § . Utredningen lämnar förslag om fortsatt utredning av omprövning och tidsbegränsning i avsnitt 6.1.7. Tillstånd kan begränsas till den sökta ändringen Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet genom ett ändringstillstånd får det tillståndet enligt 16 kap. 2 a § begränsas till att enbart avse ändringen. Enligt förarbetena till bestämmelsen85 är det en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Av samma förarbeten framgår att förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet ska bl.a. beaktas hur som gått sedan det ursprungliga till- ståndet meddelades, om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utveck- lingen är i branschen, vilka förändringar som skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet samt omfattningen av de miljöstör- ningar som förekommer. Utredningen undersökte inledningsvis om det gick att göra till huvudregel att endast en ändring om att minska en miljöfarlig verk- samhets växthusgasutsläpp ska prövas under förutsättning att verk- samheten kan fortsätta att bedrivas med tidigare gällande villkor. Vid en lägre påverkansnivå skulle en anmälan räcka för en ändring eller åtgärd som är en klimatförbättring utan betydande negativ miljö- påverkan. Regeringen beslutade att en särskild utredare ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Utredaren ska bl.a. bedöma om tillämpningsområdet för att tillståndspröva ändringar och anmäla ändringar som bidrar till minskad miljöpåverkan för befintliga verksamheter kan utvidgas och, om det bedöms möjligt och lämpligt, föreslå de ändringar som krävs för att åstadkomma ett sådant ”grönt spår”. Utredaren ska också bedöma om ett anmäl- ningsförfarande under vissa förutsättningar kan ersätta tillståndsför- farandet då en verksamhet eller ändring i verksamhet inte kan antas 2004/05:129, s. 62 f. medföra en betydande miljöpåverkan86. Den utredningen har antagit namnet (M 2020:06). Utredningen har samrått med och funnit att de bredare frågor som rör ändringstillstånd och anmälan som utredningen planerade att utreda faller inom ramen för Miljöpröv- ningsutredningens uppdrag. Utredningen har därför stannat vid ett begränsat ändringstillstånd kopplat till en förestående omprövning för att minska en miljöfarlig verksamhets utsläpp av växthusgaser. Verksamhetsutövare ska uppmuntras att föregripa en omprövning Utredningen föreslår att en verksamhetsutövare som står inför ett hot om omprövning som syftar till att minska en miljöfarlig verksamhets växthusgasutsläpp, ska kunna ansöka om en avgränsad prövning och därmed undvika att omprövas av den anledningen. Om användandet av ny teknik, annat bränsle eller liknande som kan regleras genom villkor skulle medföra en väsentlig minskning av en verksamhets utsläpp av växthusgaser och verksamhetsutövaren inte redan har ansökt om ändring av verksamheten, ska omprövning begäras.87 Den verksamhetsutövare vars verksamhet kommer att bli föremål för en omprövning ska i rimlig tid innan en omprövning aktualiseras få kännedom om att en omprövning kan komma att inledas och vilka ändringar som i så fall behöver göras av den som tänker begära omprövning. Genom att ge verksamhetsutövaren en sista chans att ändra sin verksamhet innan en omprövning inleds ser utredningen framför sig att det endast kommer att bli fråga om få omprövningar som sker i syfte att minska en verksamhets växthusgasutsläpp. Eftersom till- ståndsmyndigheten enligt 24 kap. 9 § inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras kommer en om- prövning dessutom endast kunna ske om t.ex. en ny teknik verkligen går att genomföra och kostnaden för tekniken är rimlig. I den avgränsade prövning som utredningen föreslår ska förutom de villkor ansökan omfattar, endast de villkor som har betydelse för utsläpp av växthusgaser kunna omprövas om verksamheten i övrigt 87Detta förutsätter att omprövning används på ett effektivt sätt, se vidare i avsnitt 6.1.7. kan bedrivas med tidigare meddelade villkor. Med villkor som har betydelse för sådana utsläpp avses villkor som har en betydande påverkan på verksamhetens utsläpp av växthusgaser. Om en myn- dighetsinitierad omprövning sker av hela verksamheten ska dock även ändringstillståndet få omprövas på samma sätt som gäller för övriga ändringstillstånd. Det kommer fortfarande att vara en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning kan ske. Avgörandet om avgränsningen är lämplig ligger på tillståndsmyndigheten som även måste bedöma om det går att ge ett ändringstillstånd och tids- begränsa tillståndet eller dess villkor om det kan leda till att ett ändringstillstånd kan ges. När det finns ett samband med andra delar av verksamheten och behovet av att ställa nya krav är stort, måste en ansökan om omprövning göras enligt 24 kap. 5 § . I de fall det är nödvändigt att ändra andra delar av verksamheten, t.ex. på grund av krav enligt industriutsläppsdirektivet, krävs också en om- prövning om inte verksamhetsutövaren själv tar initiativ till en vidare prövning. En förutsättning för detta förslag är dock att omprövning verkligen fungerar (se avsnitt 6.1.7). 6.1.9En särskild avvägningsregel om klimatnytta Utredningens förslag: Utredningen får ett tilläggsdirektiv om att se över möjligheten att väga klimatnytta mot negativ påverkan på människors hälsa och miljön i genom en särskild avvägningsregel eller på annat sätt och lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Skäl för utredningens förslag Enligt utredningsdirektiven bör prövningen av verksamheter med miljöpåverkan som bidrar till att nå klimatmålen men som har svårt att tillgodoräkna sig klimatnyttan i prövningen ses över. Av direktiven framgår även att uppdraget att inkludera klimathänsyn i kan innebära att underlätta för verksamheter med låg klimatpåverkan eller som på olika sätt kan bidra till minskade klimatutsläpp. För tillståndsgivna verksamheter utgör huvudsakligen tillståndet med tillhörande villkor vad verksamhetsutövaren har att förhålla sig till. Utredningen har undersökt olika möjligheter att föra in klimat- nyttan i tillståndsprövningen, bl.a. genom att ställa utökade krav på kompensationsåtgärder enligt 16 kap. 9 § och att ge klimat en egen hänsynsregel i 2 kap. . När det gäller kom- pensationsåtgärder skulle det gå att föreskriva villkor som kom- penserar det intrång i allmänna intressen som en verksamhet medför men det är svårt att ge större tyngd åt klimatnyttan i prövningen för verksamheter som minskar verksamhetens utsläpp av växthusgaser eller gynnar klimatet på annat sätt genom att kompensera ett intrång. Även en egen hänsynsregel skulle enligt systematik rikta sig till dem som behöver minska sin klimatpåverkan, inte till dem som redan gör det eller bidrar till att uppnå klimatmålen på annat sätt. Utredningen föreslår visserligen förtydliganden av bl.a. försiktighetsprincipen och hushållningsprincipen (se avsnitt 6.1.2 och 6.1.3) men även en verksamhets klimatnytta behöver enligt ut- redningens uppfattning kunna vägas mot motstående hälso- och miljöintressen. Även om det finns flera exempel i praxis88 där en verksamhets miljö- eller klimatnytta har vägts in och 3 kap. 10 § stad- gar att företräde ska ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning om ett område är av riks- intresse för flera oförenliga ändamål, behövs det enligt utredningens bedömning en uttrycklig bestämmelse som anger att det i vissa fall ska gå att väga en åtgärds eller verksamhets klimatnytta mot dess påverkan på människors hälsa och miljön. Det är lämpligt att föra in en ny avvägningsregel i 2 kap. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. är centrala och ska verka så att balkens mål får genomslag. De består av ett antal rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Av förarbeten89 framgår bl.a. följande. De allmänna hänsynreglerna kan läggas till grund för villkor, förelägganden och förbud liksom när regeringen eller annan myndighet meddelar generella föreskrifter 88Se t.ex. MÖD 2005:66 där fann att det allmänna intresset att bygga ut vindkraft för att främja en hållbar utveckling talade för att bifalla bolagets ansökan. 1997/98:45 del 1, s. 231–232. Hänsynsreglerna utgör även allmänna handlingsnor- mer för var och en och anger hur hälso- och miljörisker ska motver- kas genom en avvägning mot andra allmänna och enskilda intressen enligt rimlighetsavvägningen i 7 § i samma kapitel. Den rimlighets- avvägning som ska göras är mellan nyttan av de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som krävs enligt hänsynsreglerna och plats- valsregeln mot kostnaderna för sådana åtgärder. Vidare framgår följande i förarbetena90 till 2 kap. 7 § . Själva avvägningen sker med beaktande av framför allt å ena sidan i vilken mån en åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan åtgärd med- för. Proportionen mellan den nytta för människors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet medför får alltså inte vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna föranleder. Vidare framgår att bästa möjliga teknik ska tillämpas vid yrkesmässig verksamhet och att bedömningen då utgår från vad som är ekono- miskt rimligt från branschförhållanden och inte den aktuella verk- samhetsutövarens betalningsförmåga. Såsom utredningen tolkar dess direktiv bör det undersökas om en avvägning kan göras mellan å ena sidan en åtgärds eller verksam- hets klimatnytta och å andra sidan övrig hälso- och miljönytta i de fall dessa står mot varandra. Det är alltså inte fråga om en sådan rimlighetsavvägning som avses i 2 kap. 7 § och som sker mellan nyttan av de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som krävs enligt hänsynsreglerna och platsvalsregeln mot kostnaderna för sådana åtgärder. Det skulle försvåra tillämpningen av den nuva- rande rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § om ytterligare en avvägning lades till i samma bestämmelse. Utredningen anser att det finns ett behov av en ny, fristående avvägningsregel i 2 kap. för att kunna väga in en åtgärds eller verksamhets klimatnytta i prövningen. Klimatnyttan ska ges ökad tyngd Utredningen bedömer att det finns ett utrymme för att en verk- samhet som trots sin klimatnytta inte skulle få tillstånd , eller som begränsas av villkor som kan komma att minska klimatnyttan, 1997/98:45 del 2, s. 24–25. kan få tillstånd om dess klimatnytta vägs in. Det skulle i det enskilda fallet kunna handla om villkor som ställs enligt hänsynsreglerna och som minskar klimatnyttan eller att en klimatnyttig verksamhet inte får tillstånd på grund av att platsvalsregeln inte är uppfylld. Eftersom klimatmålet inte är överordnat övriga miljömål är syftet inte att klimatnyttan alltid ska väga tyngre än övriga hälso- och miljöintressen utan det ska röra sig om en bedömning i ett enskilt fall där tillståndsmyndigheten får utrymme att i vissa fall låta klimatnyttan väga tyngre än andra hälso- och miljöintressen. En för- utsättning är att avvägningen inte innebär ett åsidosättande av de skyldigheter som följer av medlemskap i , t.ex. av vad som följer av art- och habitatdirektivet91, fågeldirektivet92 eller ram- direktivet för vatten93. De verksamheter och åtgärder som skulle kunna komma i fråga kan t.ex. vara befintliga verksamheter med utsläpp av växthusgaser som genomför förändringar för att ersätta insatsvaror, byter pro- duktionsprocess genom ny teknik eller investerar i avskiljning, transport och lagring av koldioxid (CCS) eller avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS). Det kan också handla om verksamheter som bidrar till klimatomställningen på andra sätt än genom egna utsläppsminskningar som verksamheter som producerar förnybar energi eller utvinner mineraler av essentiell betydelse för vissa tekniker som anses nödvändiga för klimatom- ställningen. Regeln kan förväntas få betydelse framför allt för verk- samheter som kräver särskilda platsspecifika förutsättningar av exempelvis geografisk, fysikalisk, geologisk eller meteorologisk art och som medför omfattande lokala olägenheter i form av t.ex. buller, föroreningar och transporter. 91Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 92Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om beva- rande av fåglar. 93Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Kvarstående frågor som behöver utredas vidare Utredningen har funnit att det finns ett utrymme i att väga in klimatnyttan och att det vore lämpligt att t.ex. placera en ny avvägningsregel för klimatnyttan i 2 kap. . Utredningen anser att det krävs tilläggsdirektiv för att utreda en sådan avväg- ningsregel. Flera frågor kräver ytterligare fördjupning. •Tillämpningsområdet – en avgränsning kan göras till den egna verksamhetens minskning av växthusgasutsläpp eller så kan tillämpningsområdet breddas. Regeln kan också omfatta en pre- sumtion om att vissa typer av åtgärder eller verksamheter bidrar till klimatnytta, t.ex. produktion av förnybar el eller CCS. •Krav på väsentligt bidrag – ett ställningstagande behöver göras om en avvägning ska göras mellan en stor klimatnytta och en liten miljöpåverkan, en liten klimatnytta och en liten miljöpåverkan eller en stor klimatnytta och en stor miljöpåverkan. •Systemgränser – Vilka systemgränser som ska tillämpas när en verksamhets bidrag till klimatomställningen bedöms behöver fastställas. Till exempel kan utfallet av klimatnyttig produktion komma att exporteras och möjliggöra minskade växthusgasutsläpp utomlands. •När avvägningen ska göras – en avvägning mot övriga hälso- och miljöintressen kan endast göras i de fall åtgärden eller verk- samheten kan ha klimatnytta. I dessa fall påverkas rimlighets- avvägningen i 2 kap. 7 § och förhållandet mellan den bestämmelsen och en ny avvägningsregel behöver klargöras ytterligare. •Förhållande till sektorslagstiftning – utredningen ska under nästa fas av arbetet analysera hur annan lagstiftning än kan bidra till klimatmålen. Utredningen föreslår att prioritera regel- verket för elnät samt infrastruktur- och samhällsplanering. Det är sektorslagstiftning som hänvisar till och det bör ut- redas hur avvägningsregeln kan samverka med sådan sektorslag- stiftning på bästa sätt. •Förslagets effekt – ytterligare analyser behöver göras av hur stort behov det finns av en sådan avvägningsregel, hur stor effekt den skulle få i form av utsläppsminskningar, om beräkningar kan göras och i så fall hur de ska göras. Utredningens förslag: Regeringen ska ge i uppdrag att utforma de vägledningar som behövs för bedöm- ningen av verksamheters eller åtgärders utsläpp av växthusgaser vid tillståndsprövning och tillsyn. ska även få i uppdrag att föreslå hur en informations- och utbildningsinsats bör organiseras och genomföras. Uppdraget ska utföras i samråd med andra berörda myndigheter och i nära dialog med bransch- företrädare. Skäl för utredningens förslag Klimatfrågan är av global karaktär och effekterna av utsläpp av växt- husgaser kan inte kopplas till en enskild verksamhet eller åtgärd på samma sätt som utsläpp med lokala eller regionala effekter. Klimat- frågan är också dynamisk eftersom kunskap och teknik som kan minska växthusgasutsläpp är ett område som utvecklas mycket snabbt. Vilka krav som är rimliga att ställa på verksamhetsutövare förändras kontinuerligt. En följd av utredningens förslag är att klimatpåverkan uttryck- ligen omfattas av tillämpningsområde. Det betyder att klimatperspektivet alltid måste beaktas, bedömas och integreras vilket ställer krav på ökad kunskap och kompetens om klimat- aspekter hos alla som tillämpar . Det blir också delvis nya typer av underlag som ska tas fram och nya typer av bedömningar som ska göras. För att möjliggöra och främja genomförandet av utredningens förslag behöver därför bedömningsgrunder utvecklas i generella och branschspecifika vägledningar som stöd för de som har att tillämpa lagändringarna. Utredningen föreslår att får huvud- ansvaret för att i samråd med andra berörda myndigheter, som t.ex. , ta fram de vägledningar som behövs. Uppdraget behöver utföras i nära dialog med företrädare för branscherna för att inkludera de kunskaper som verksamhetsutövarna har kring hur de kan minska sina utsläpp av växthusgaser. Exempel på vad vägledningarna behöver omfatta Bedömningsgrunderna i vägledningarna bör t.ex. omfatta vilka krav som till följd av utredningens förslag till ändringar i försiktighets- principen i 2 kap. 3 § och hushållningsprincipen i 5 § samma kapitel kan ställas på bl.a. val av teknik, bränsle, material och råvaror vid prövning av miljöfarliga verksamheter. Grunderna för sådana be- dömningar behöver vara väl avvägda, utgå från allmänna riktlinjer för branscherna i fråga och inte inrikta sig på vissa verksamheter. Att bedöma vilka krav som bör ställas handlar bl.a. om vilka krav som är rimliga för en viss åtgärd eller verksamhet givet dess förutsättningar, branschens förutsättningar, kostnaderna som kraven medför och hur de påverkar företagens konkurrenskraft, klimatnyttan och de svenska klimatmålen men även klimatfrågans globala karaktär. bör också få i uppdrag att föreslå hur en informa- tions- och utbildningsinsats bör organiseras och genomföras. Utbild- ningen bör vara öppen för alla som har att tillämpa de nya bestämmel- serna. bör säkerställa att utbildningsinsatser prioriteras av i utbildningen för domstolarna. Uppdragen bedöms innebära tillkommande arbetsuppgifter för och som leder till ökat resurs- behov för åren 2022–2045 (se bedömning i avsnitt 8.5.1). För övriga myndigheter bedöms uppdraget rymmas inom ordinarie budget. Vägledningar med tydliga bedömningsgrunder ökar förutsebarheten vid prövningar och underlättar tillämpningen av . Hand- läggningstiderna bör bli kortare om prövningsmyndigheten har till- gång till vägledning för att avgöra hur klimatpåverkan ska bedömas än om den inte har det och tillsynen underlättas.