sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indi- rekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att under- söka om lagen om vissa rörledningar tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämp- ningen av lagen. I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riske- rar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Vid prövning av ärenden enligt lagen ska enligt 1 a § bl.a. 2 kap. miljö- balken tillämpas. Om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska enligt 1 b § en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt bl.a. 6 kap. 35 § . ska med eget yttrande överlämna frågan om inrät- tande av en allmän farled till regeringen för prövning enligt 17 kap. 1 § . Utredningens förslag bör därför bli tillämpliga även på allmänna farleder. Hamnar prövas redan enligt . Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämpningen av lagen. I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riskerar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Enligt 5 b § ska vid prövning av ärenden enligt lagen bl.a. 2 kap. tillämpas. Om en betydande miljöpåverkan kan antas för en kärnteknisk anläggning som ska prövas för ett tillstånd att uppföra, inneha eller driva en sådan anläggning ska enligt 5 c § en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt bl.a. 6 kap. 35 och 43 §§ . Frågor om tillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningens förslag bör bli tillämpliga även vid prövningen av kärnteknisk verksamhet. Utredningen kon- staterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § miljö- balken avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om lagen om kärnteknisk verk- samhet tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämpningen av lagen. I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riskerar att få oönskade konse- kvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Lagen (1992:1140) om ekonomiska zon Den som bedriver sådan verksamhet som anges i 5 § ska enligt 2 § iaktta bestämmelserna i 2 kap. . Enligt 6 § ska 2 kap. samt 6 kap. 35 och 43 §§ tillämpas vid prövning av till- stånd enligt lagen. Det krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer för att i den ekonomiska zonen utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar, uppföra eller använda konst- gjorda öar, och i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar. Utredningens förslag bör bli tillämpliga även vid prövningen av verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen. Som framgår i avsnitt 8.8.2 är förslagen förenliga med internationell rätt. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om lagen om ekonomiska zon tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämp- ningen av lagen. I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riske- rar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byg- gande av järnväg ska bl.a. 2 kap. tillämpas enligt 1 kap. 3 §. Fastställande av järnvägsplan ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt . Enligt 2 kap. 8 § ska en miljökonse- kvensbeskrivning uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35 § om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. 3 § . Enligt 2 kap. 10 § ska en miljökonsekvensbeskrivning uppfylla kra- ven i bl.a. 6 kap. 35 § och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser. prövar enligt 2 kap. 15 § frågan om att fastställa en järnvägsplan efter samråd med berörda länsstyrelser. När de gäller de föreslagna ändringarna i 2 kap. 3, 5 och 9 §§ bör de gälla för planläggning och byggande järnvägar, på samma sätt som gäller för verksamheter och åtgärder enligt miljö- balken. De förtydligade kraven i 6 kap. 35 § ska även gälla järnvägar. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om lagen om byggande av järnväg tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de för- tydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämp- ningen av lagen. Som framgår av kapitel 9 avser utredningen att se över bl.a. lagen om byggande av järnväg i nästa fas och kommer i det arbetet även att utreda om de ändrade bestämmelserna i kan ge oönskade konsekvenser i lagen om byggande av järnväg. Ellagen (1997:857) Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje ska enligt 2 kap. 8 a § bestämmelserna i bl.a. 2 kap. tillämpas. Om verksamheten har betydande miljöpåverkan ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt bl.a. 6 kap. 35 och 43 §§ vilket även gäller enligt 2 kap. 15 d och g §§ samt 13 kap. 9 §. Frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt behöver inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Ellagen och gäller parallellt vilket innebär att det inte finns några begränsningar i ellagen mot att ingripa mot eventuella olägenheter med stöd av . Utredningens förslag bör bli tillämpliga även vid prövningen av nätkoncession. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om ellagen tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämpningen av lagen. Som framgår av kapitel 9 avser utredningen att se över bl.a. ellagen i nästa fas och kommer i det arbetet även att utreda om de ändrade bestämmelserna i kan ge oönskade konsekvenser i ellagen. Naturgaslagen (2005:403) Enligt 2 kap. 7 § ska bl.a. 2 kap. tillämpas vid prövning av frågor om meddelande av koncession. Om verksamheten eller åt- gärden har betydande miljöpåverkan ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt bl.a. 6 kap. 35 och 43 §§ . En naturgasledning, lagringsanläggning eller förgasningsanläggning får inte byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat men har inte haft möjlighet att undersöka om naturgaslagen tillämpas på ett sätt som inkluderar klimat i begreppet miljö. Om det görs borde de förtydliganden som föreslås inte ge några större effekter på tillämpningen av lagen. Ut- redningen noterar att regeringen i en koncessionsprövning har bedömt att klimatpolitiska hänsyn övervägt nyttan med ökad för- sörjningstrygghet på naturgasmarknaden och funnit att en naturgas- ledning inte var lämplig från allmän synpunkt enligt 2 kap. 5 § naturgaslagen.5 I den mån de ändrade bestämmelserna får eller riskerar att få oönskade konsekvenser, vilka inte förutses, krävs fortsatt utredning. Enligt 4 kap. 34 § ska, om en betydande miljö- påverkan kan antas enligt det beslut som avses i 33 §, en redovisning enligt den bestämmelsen uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35 och 43 §§ om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för vissa verksamheter. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.1.6 att klimatpåverkan ska redovisas och bedömas eftersom begreppet miljöeffekter enligt 6 kap. 2 § avser direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång och lång sikt på bl.a. klimat. Det är dock otydligt vad kommunerna ska redo- 5Regeringsbeslut , I2019/00911/E, Ansökan om koncession för en ter- minal för kondenserad naturgas m.m. i , . visa eller redovisar i fråga om klimat. har i uppdrag6 att ta fram ett verktyg för minskad klimatpåverkan vid planläggning som ska redovisas . Utredningen bedömer att det finns skäl att undanta de tillägg som föreslås i 6 kap. 35 och 43 §§ från redovisningen i 4 kap. 34 § . Gällande krav på redovisning av miljöeffekter, inklusive på klimat, ska därför tillämpas på samma sätt som innan ändringen. 8.3Samverkan mellan och andra styrmedel Utredningen lämnar förslag på förändringar av enligt dess uppdrag och avgränsning. Vid sidan av denna styrning finns flera andra styrmedel som påverkar utsläppen av växthusgaser i . Utredningens förslag ersätter inte dessa och är inte heller tillräckliga för att de svenska klimatmålen ska nås. I avsnitt 3.6 beskrivs kortfattat de befintliga styrmedel vars effek- ter främst skulle kunna påverkas av utredningens förslag, men vars utformning och genomförande också kan påverka effekter och kon- sekvenser av utredningens förslag. Avsnitt 8.3.1 beskriver hur miljö- balken enligt utredningens förslag, förväntas komma att samverka med andra styrmedel. I avsnitt 8.3.2 belyser utredningen hur några typer av förändringar i andra styrmedel skulle påverka utfallet av samverkan mellan utredningens förslag och de potentiellt föränd- rade styrmedlen. 8.3.1Samverkan mellan ändring av enligt utredningens förslag och andra styrmedel Detta avsnitt beskriver på ett principiellt plan hur samverkan mellan och befintliga styrmedel på klimatområdet förändras om utredningens förslag genomförs. Beskrivningen görs i huvudsak utifrån förutsättningen att övriga styrmedel som verkar parallellt med är utformade och fungerar som . Detta är den allmänna utgångspunkten för konsekvensanalysen men betyder inte 6Regeringsbeslut , Fi2020/04070 i bilaga till regleringsbrev för avseende , Regeringsbeslut II 2, , Fi2020/04810 (delvis) och Fi2020/05090. att utredningen ser att ett sådant scenario är mest troligt. Det är tvärtom högst sannolikt att även andra styrmedel kommer att för- ändras. Styrmedel som prissätter utsläpp av växthusgaser, såsom koldioxid- skatt och EU ETS, fortsätter att göra detta även om en verksamhet också ska uppfylla krav som ställs med stöd av i syfte att minska växthusgasutsläppen. Villkor i tillstånd enligt som tagits i anspråk måste följas. I varje situation är det antingen kraven enligt eller prissignalen från prissättande styrmedel som bestämmer hur långt- gående åtgärder som ett företag kommer att vidta för att efterleva villkoren i tillståndet och minimera kostnaderna. Vilken styrmedelsform som på detta sätt i realiteten avgör storleken på växthusgasutsläppen kan förväntas variera mellan olika verksamheter och . Tanken med ekonomiska incitamentsstyrmedel är att alla åtgärder som har en marginalkostnad lägre , eller lika med, priset på utsläpp kommer att genomföras. Om kraven enligt miljö- balken med utredningens förslag blir hårdare än denna nivå, genom att ställa krav som leder till större utsläppsminskningar än vad som för en aktör hade motiverats av priset på utsläpp, är det i praktiken som och i det fallet blir styrande. För att utredningens förslag ska ha möjlighet att ge effekt på de svenska växthusgasutsläppen behöver ändrad enligt ut- redningens förslag, åtminstone i vissa fall, bli det styrmedel som i realiteten avgör växthusgasutsläppens storlek. Utredningen bedömer att , efter att utredningens förslag genomförts, i flera fall kommer att bli det styrmedel som i realiteten avgör växthusgasut- släppen storlek. Den bedömningen utgår från nuvarande utformning av prissättande styrmedel. Om t.ex. priset på utsläppsrätter inom EU ETS stiger avsevärt minskar betydelsen av utredningens förslag för växthusgasutsläppen (se avsnitt 8.3.2). En styrning via miljö- balken som kortsiktigt ger ökade utsläppsminskningar behöver dock inte med nödvändighet leda till kumulativt större utsläppsminsk- ningar . Genom styrning via teknikkrav finns det risk för inlåsningar som skulle kunna innebära att framtida utsläppsmins- kande anpassningar till prissättande styrmedel minskar. Prissättande styrmedel kommer huvudsakligen att få den faktiskt styrande effekten för verksamheter vars tillstånd och villkor inte ändras. Prissättande styrmedel dominerar, och får alltså den faktiskt styrande effekten, också i de fall den utsläppsnivå som minimerar en verksamhetsutövares totala kostnad för växthusgasutsläpp och ut- släppsminskande åtgärder är lägre än vad som följer av kraven enligt . Det kommer att gälla för alla verksamheter som inte får nya eller ändrade tillstånd efter förändringar enligt utredningens för- slag. Även för verksamheter som får nya villkor där klimatrelaterade krav ingår kan det dock bli prissättande styrmedel som i praktiken bestämmer utsläppsnivån. Det kan exempelvis bli följden av högre priser inom EU ETS. En verksamhet som både omfattas av klimatrelaterade krav enligt efter att utredningens förslag genomförts och av pris- sättande styrmedel kommer generellt att ha högre kostnader än en verksamhet som enbart ska efterleva en av styrmedelsformerna. Om är det dominerande styrmedlet som genom krav på t.ex. användning av bästa möjliga teknik eller bränsleanvändning bestäm- mer nivån av växthusgasutsläpp från en verksamhet innebär de pris- sättande styrmedlen att verksamheten fortfarande ska betala för alla växthusgasutsläpp, dvs. även för de som regleras i tillståndet enligt . Kombinationen innebär alltså att förorenaren betalar för sina utsläpp även när det är som avgör utsläppsnivån. Om det är prissättande styrmedel som bestämmer nivån på växt- husgasutsläppen från en verksamhet leder regleringen via miljöbal- ken till ökade totala kostnader för verksamheten genom ökade kost- nader för administration, tillståndsprocesser och tillsyn. Villkor meddelade enligt kan också leda till kostnader för en verksamhet genom att specificera åtgärder som innebär att en viss utsläppsnivå uppnås till en högre kostnad än vad alternativa åtgärder skulle ha inneburit. Det finns därmed en uppenbar risk för att ökad styrning av växthusgasutsläpp via , vilket utredningens förslag innebär, leder till lägre kostnadseffektivitet än vad som hade blivit resultatet av en kraftigare styrning via något prissättande styr- medel. Det faktum att gränsvärden inte får användas för att reglera växthusgasutsläpp riskerar att ytterligare försämra kostnadseffek- tiviteten eftersom krav i stället kan komma att riktas mer specifikt mot t.ex. bränsleval eller teknik. Kombinationen av prissättande styrmedel och efter att utredningens förslag genomförts innebär att de förstnämnda ser till att det alltid finns ekonomiska incitament att minska växthus- gasutsläppen medan ställer krav på t.ex. bästa möjliga teknik ur miljö- och klimatsynpunkt. innebär i detta fall möjlighet att ställa krav på en snabbare introduktion av teknik än vad prissignalen motiverar. Även om verksamhetsutövarna har bäst kunskap om den egna verksamheten och dess förutsättningar har staten genom myndig- heterna den samlade bilden av hur växthusgasutsläpp behö- ver utvecklas på lång sikt inom olika sektorer för att klimatmålen ska kunna nås. Genom att i enlighet med utredningens förslag ställa krav som begränsar verksamheters växthusgasutsläpp och se till att de inte, genom investeringar, binder sig till lösningar som innebär utsläpp utöver vad som är rimligt att begära kan staten bidra till att verksamhetsutövare undviker strandade tillgångar. Med strandade tillgångar menas här att investeringar på grund av att de är oförenliga med klimatmålen inte ger den planerade avkastningen, t.ex. som en följd av framtida förbud, avgifter, utsläppspris eller skatter som på- verkar hur föremålet för investeringen kan nyttjas. Regleringar, som klimatrelaterade villkor enligt utredningens för- slag, riskerar att leda till mindre kostnadseffektiva lösningar än vad prissättande styrmedlen hade lett till. Att det därmed finns risk för minskad kostnadseffektivitet inom EU ETS beror dock inte i första hand på en kompletterande styrning via utan är en oundviklig risk som följer av att har nationella klimatmål och att dessa är mer långtgående än EU:s mål, i synnerhet när det gäller målet om nettonollutsläpp av växthusgaser . Även om det alltså finns en risk för minskad kostnadseffektivitet på EU-nivå inom den handlande sektorn kommer det långsiktiga utfallet även på den nivån att vara beroende av faktiska omständigheter som inte till fullo går att förutse. Relationen och samverkan mellan utredningens förslag och pris- sättande styrmedel innebär dock att de senare alltjämt kommer att vara faktiskt styrande för vissa verksamheter men också att de genom höjda priser skulle kunna utvidga sin styrande roll. Ut- redningens förslag utgör därmed inget hinder för att prissättande styr- medel ges en ytterligare mer styrande roll, något som i sin tur har förutsättningar att förbättra kostnadseffektiviteten. och stöd till teknikutveckling och investeringar kommer efter att utredningens förslag har genomförts också att samverka med olika typer av statliga stöd och stöd från EU till teknikutveckling och investeringar i ny teknik med hög klimat- prestanda. Utredningens förslag bedöms inte påverka förutsätt- ningarna för eller effekten av stöd till teknikutveckling och invester- ingar i någon större utsträckning jämfört med dagens situation. Utredningens förslag ska inte leda till att krav ställs på använd- ning av teknik som bedöms vara orimligt dyr eftersom tillstånds- myndigheten enligt 2 kap. 7 § inte får besluta om villkor som kräver tekniska lösningar förenade med orimligt höga kost- nader i förhållande till den miljömässiga nyttan. Vilken kravnivå som anses vara rimlig avgörs på branschnivå. Villkor om viss teknik för- utsätter också att tekniken i fråga är tillräckligt utvecklad och prö- vad. Ny teknik som befinner sig i ett tidigt stadium på lärkurvan och som betingar ett alltför högt pris på marknaden i förhållande till den miljömässiga nyttan kommer således inte att krävas av tillstånds- myndigheten enligt utredningens förslag. Verksamhetsutövare kan även fortsättningsvis förväntas tillämpa sådan teknik enbart på fri- villig basis och under förutsättning att ekonomiskt stöd för detta beviljas. Någon konflikt mellan utredningens förslag och stöd till teknik- utveckling och innovation finns därför inte. Tvärtom är det ett exempel på en styrmedelskombination som behövs för en långsiktigt kostnadseffektiv lösning av klimatproblemet. 8.3.2Styrmedelssamverkan vid förändrad direkt påverkan från andra styrmedel I detta avsnitt kommenteras kortfattat hur eventuella förändringar i andra styrmedel kan påverka effekter och konsekvenser av utred- ningens förslag och av de samlade styrmedlen. Detta avsnitt handlar därför inte om förslag till förändringar av andra styrmedel och utgör därmed inte heller något ställningstagande från utredningen rörande vilka förändringar som skulle vara önskvärda. Syftet med detta avsnitt är att beskriva hur enligt ut- redningens förslag skulle förhålla sig till stärkt respektive försvagad styrning på klimatområdet från parallellt verkande styrmedel. Styrmedelssamverkan vid förändringar i prisstyrande styrmedel När prissättande styrmedel förändras så att priset för att släppa ut växthusgaser ökar kan verksamhetsutövare förväntas genomföra fler utsläppsminskande åtgärder som en följd av att fler sådana åtgärder blir lönsamma. Följden blir att fler företag väljer utsläppsnivåer som är lägre än vad som följer av krav som ställts via . Högre priser via prissättande styrmedel kan därför förväntas minska den realt styrande effekten av utredningens förslag och på växthusgasutsläppen, som den totala utsläppsminskande effekten av kombinationen av styrmedel ökar. Även om den direkt styrande effekten av utredningens förslag skulle minska kvarstår merparten av den administrativa bördan av utredningens förslag för verksamhetsutövare, parts- och remissmyn- digheter, tillsynsmyndigheter och tillståndsmyndigheter. Storleken på den administrativa bördan som följer av utredningens förslag ökar således i förhållande till deras effekt när den styrande effekten från andra styrmedel ökar. Om priserna på utsläpp i stället skulle gå ner får de prissättande styrmedlen i praktiken en mindre styrande roll. Det skulle medföra att utredningens förslag i praktiken blir mer styrande. Utredningens förslag skulle kunna sägas utgöra ett skydd mot den risk för otillräckliga effekter som finns med prissättande styr- medel. Ett utsläppshandelssystem som EU ETS är en form av kvan- titativ reglering på EU-nivå och givet efterlevnad garanterar syste- met att utsläppen inte blir större än vad som motsvaras av tilldelade utsläppsrätter. Relativt enskilda verksamheter sker dock styrningen via priser och ett utsläppshandelssystem vare sig kommer att eller är avsett att garantera förutbestämda utsläppsminskningar hos enskilda verksamheter eller inom enskilda länder. Den flexibiliteten skapar möjlighet till kostnadseffektiva åtgärder bland verksamheterna som ingår i utsläppshandelssystemet utan risk för att effekterna blir otillräckliga relativt utsläppsmålet på EU-nivå. Men kombinationen av att utsläppsmål avviker från EU-målen och att EU ETS styr via priser mot gruppen av svenska verksamheter innebär att effekterna kan bli otillräckliga gentemot de svenska målen. skulle den nivå på utsläppsminskning, som genom utred- ningens förslag kan upprätthållas även vid lägre priser på utsläpp, inte med nödvändighet nås på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. Det skulle dock kunna beskrivas som den kostnad samhället får bära för att försäkra sig mot att utsläppen inte ökar när priset för att släppa ut sjunker.