sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Stämman brukar i regel välja sin styrelse. Beslut om nya medlemmar tas van- ligtvis av föreningens styrelse. Medlemskapet i föreningen kan upp- höra vid utträde eller uteslutning, oftast till följd av att medlemmen 47Riksrevisionen, Statligt bildade stiftelser – regeringens insyn och uppföljning, RiR 2008:7, s. 14. uppträtt illojalt mot föreningen och dess föreskrifter. Ideella före- ningar som bedriver näringslivsverksamhet är enligt bokföringslagen (1999:1078) bokföringsskyldiga. Det betyder bland annat att de behöver upprätta årsbokslut, offentlig årsredovisning och i vissa fall verksamhetsberättelse. Föreningens verksamhet kan finansieras genom donationer, att medlemmarna erlägger en avgift eller av statsbidrag. Om föreningen får statsbidrag ska den återrapportera bidraget till bidragsgivande myndighet eller regeringen enligt bidragets villkor. Särskilt om statligt bildade ideella föreningar Ett äldre betänkande, Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147), har beskrivit hur staten kan delegera förvaltning till en ideell före- ning. Fastän det saknas civilrättslig lagstiftning för ideella föreningar menar utredningen att ideella föreningar är så centrala i samhället att det bör vara tänkbart att delegera förvaltningsuppgifter till sådan. Utredningen hävdar att det finns ett generellt regelsystem med för- ankring i doktrin och praxis som torde skapa tillräcklig tydlighet.48 Utredningen skriver att eftersom en ideell förening är en mycket bredare och öppnare organisationsform än aktiebolag är det viktigt att undvika att särintressen får för stort inflytande i verksamheten som staten delegerat. Därför bör staten ha ett tydligt inflytande i föreningen. Inflytandet kan regleras i föreningens stadgar om exem- pelvis hur regeringen utser så många ledamöter i styrelsen som möjligt och hur rösträtten får utövas vid möten. Staten kan lämna föreningen genom att säga upp sitt medlemskap. Det går också att reglera i föreningens statuter att staten ska kunna verka för att föreningen ska upphöra. Statuterna bör då beskriva förfaringssättet för föreningens tillgångar när föreningen upphör. 48SOU 1994:147, s. 92. () är en orga- nisationsform för europeiska forskningsinfrastrukturer av särskild karaktär. En är en egen juridisk person som har en juridisk rätt som erkänns i alla EU-medlemsländer. Huvudsätet för en måste vara ett land som är medlemmar i . syftar i huvudsak att bygga och driva forskningsinfra- struktur utan ekonomiska vinstintressen. Både nya planerade och existerande forskningsinfrastrukturer kan erhålla ERIC-status. Det är som beslutar om statusen utifrån krav som fastställts i rådets förordning (EG) nr 723/2009 om . Några exempel på kraven är att forskningsinfrastrukturen måste vara nöd- vändig för att genomföra europeiska forskningsprogram och projekt, inklusive teknikutveckling, stärka det europeiska forskningsområdet (ERA), effektiv tillgång till forskare från EU-medlemsstater och associerade länder samt bidra till kunskaps- och/eller forskarutbyte har tydliga instruktioner om an- sökningsförfarandet och kraven för att forskningsinfrastrukturer ska få ERIC-status. För att bilda en krävs det åtagande från en EU-medlems- stat och två andra medlemsstater eller associerade länder. Medlems- staten behöver inte bli representerad av sin regering utan offentliga aktörer som myndigheter och regioner kan representera landet i . Nya medlemmar till kan ansluta utifrån före- skrifterna i konsortiets stadgar. har statuter och stadgar som beskriver konsortiets ända- mål och regler. Medlemmarna i konsortiet utgör stämman (Council) som är högst beslutsfattande organ. Stämman beslutar om styrgrupp (management/board of directors), som är an- svariga för den operativa verksamheten. Individerna i styrgruppen är anställda vid . Beroende på ändamål kan finansieringen se lite olika ut. I regel gör medlemmarna finansiella åtaganden till forsknings- infrastrukturens mål. Åtaganden är oftast i form av medlemsavgift, bidrag eller naturabidrag. får bedriva begränsad ekonomisk verksamhet. Om den ekonomiska verksamheten blir för stor föreslår att den delen av verksamheten omvandlas till spinn-off företag eller att ERIC-statusen tas bort. har också momsfrihet för varor och tjänster som inhandlas av organi- sationen eller medlemmarna för verksamhet. En kan betraktas som internationell organisation enligt för offent- lig upphandling och får alltså anta egna upphandlingsregler. Enligt ERIC-förordningen ska forskningsinfrastrukturer med ERIC-status lämna in vetenskaplig-och ekonomisk rapport, samt en rapport om verksamheten till sina medlemmar för det gångna verksamhetsåret. ERIC-formen är den mest naturliga europeiska organisationsformen för forskningsinfrastrukturer. Det finns dock andra organisations- former för gränsöverskridande samarbete som är värda att nämna. Dessa former är förmodligen inte de mest ändamålsenliga samar- betsformerna för forskningsinfrastrukturer. Europakooperativ är en associationsform för gränsöverskridande för samarbete inom EU och kan liknas en ekonomisk förening. Rådets förordning (EG) nr 1435/2003 reglerar bland annat vad stadgarna ska innehålla och att förkortningen SCE måste ingå i antingen början eller slutet av bolagsnamnet. Det krävs fem juridiska personer för att etablera en , varav två måste vara EU-medlemsstater. Europakooperativ som har sitt säte i måste registrera sig hos . För dessa gäller även bestämmelserna i lag (2006:595) om europakooperativ. Europabolag (SE-bolag) är en europeisk företagsform för gräns- överskridande verksamhet i aktiebolagsform. Bolaget är en egen juri- disk person. Varje aktieägare är ekonomiskt ansvarig för sin del av aktiekapitalet. Europabolag går att bilda på fem olika sätt. Förut- sättningen är att bildandet måste ske av redan befintliga företag eller föreningar. Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 beskriver vad som gäller för att bilda europabolag och hänvisar till nationell lagstiftning där bolaget har sitt säte. I har antagit lag (2004:574) om europabolag som kompletterats med en förordning (2004:703) om europabolag. Europeisk ekonomisk intressegruppering (EEIG) liknar ett han- delsbolag som verkar över nationsgränserna. Bolaget är en juridisk person och verksamheten syftar till att underlätta och utveckla med- lemmarnas ekonomiska verksamhet. En EEIG har inte i syfte att skapa egen vinst. För att bilda en EEIG krävs två juridiska personer i olika länder inom europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Huvudkontoren för minst två av medlemmarna måste vara i olika medlemsstater. Namnet på grupperingen måste innehålla förkort- ningen EEIG. Medlemmarna ansvarar solidariskt för grupperingens skulder. I finns lagen (1994:1927) om europeiska ekonomiska intressegrupper och en förordning (1994:1933) om register över euro- peiska ekonomiska intressegrupperingar som innehåller bestäm- melser för EEIG. Europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) är en grup- pering för att underlätta och främja territoriellt samarbete mellan medlemmarna, över nationsgränser. Syftet är att stärka den ekono- miska, sociala och territoriella sammanhållningen i EU. Rådets för- ordning (EG) nr 1082/2006 beskriver vad som gäller för en EGTS. Grupperingen är en juridisk person och kan bildas av offentliga organ så som stater, kommuner, regioner och myndigheter. Regeringen prövar svenskt deltagande i sådana grupperingar. I lagen (2009:704) respektive förordningen (2009:705) om europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) finns ytterligare bestämmelser för grupperingen. Ytterligare organisationsformer är de internationella organisations- formerna som ofta kallas för mellanstatliga organisationer ().49 En är en egen juridisk person och etableras genom en kon- vention eller liknande instrument som regleras under internationell rätt. Det är ofta internationella agendor som vilar på politiska initia- tiv som organiseras som . Exempel på är Förenta nation- erna (FN) och (). Även forskningsinfrastrukturer organiseras som . är medlemmar i flera sådana mellanstatliga forskningsinfrastrukturer. 49På engelska: Inter-governmental organisations (). Exempel på några är CERN50, ESA51, ESO52 och ESRF53. Mellan- statliga forskningsinfrastrukturer är ofta konventionsbundna. Denna grupp kan vidare delas in i federationer av internationella organisa- tioner, organisationer med universellt medlemskap, organisationer med interkontinentalt medlemskap samt organisationer med regionalt bestämt medlemskap. I en årsbok som ges ut av Union of Inter- national Associations anges att för att etablera en konventionsbun- den forskningsinfrastruktur krävs ett undertecknat avtal (konven- tion) som medför åligganden mellan minst tre stater. Syftet ska vara att bedriva en internationell verksamhet, vidare bör minst tre med- lemmar bidra till finansieringen och verksamheten ska vara själv- ständig från andra organisationer och påvisa pågående verksamhet.54 Behörighet att ingå internationella överenskommelser är förbe- hållen regeringen. I vissa fall krävs det att godkänner en överenskommelse. Om denna ”förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om” för att ska kunna fullgöra sina åtaganden, måste regeringen först inhämta godkännande. Med lokutionen ”i övrigt gäller att ett ämne som ska be- sluta om” avses bland annat att överenskommelsen påverkar statens budget. måste också godkänna överenskommelser som är av större vikt. Detta framgår av regeringsformen 10 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen. 50CERN är en forskningsinfrastruktur med forskning inom huvudsakligen partikelfysik. 51ESA står för och syftar till att utveckla rymdkapabilitet. 52ESO står för European Southern Observatory. Det är forskningsinfrastruktur med teleskop på södra halvklotet. 53ESRF är en synkrotronljusanläggning för studier inom flera vetenskapsområden, bland annat material och strukturer. 54Statskontoret, i världen – en utvärdering av svenskt deltagande i internationella mellanstatliga organisationer, 2000, Rapport: 200:6, s. 26. Detta avsnitt behandlar finansieringen av forskningsinfrastruktur. Av vad som framgår av avsnitt 3 särskiljs inte finansieringen av forskningsinfrastruktur från finansieringen av forskning i allmänhet ur ett styrningsperspektiv. Inte heller finns det några generella krav på att särredovisa kostnader eller utgifter för forskningsinfrastruk- tur. Det är endast undantagsvis som finansiering och redovisning av forskningsinfrastruktur separeras från forskning. Detta gör sammantaget att den befintliga tillförlitliga finansiella informationen är knapphändig. I den mån det finns relevant informa- tion redovisas den här. För att få en bild av finansieringen av forsk- ningsinfrastruktur redovisas därför här de förutsättningar och regel- verk som gäller utifrån ett mer generellt perspektiv. Det gäller även de relevanta undantag som lärosäten har från det generella ekonomi- administrativa regelverket. Det har skett stora förändringar avseende finansieringen av läro- sätenas verksamhet . (Se vidare avsnitt 3.) Anslagen var till exempel inte separerade för grundutbildning och forskning och den finansiella styrningen var relativt detaljerad jämfört med . Detta tog sig uttryck genom särskilda anslags- poster för till exempel utrustning, lokaler, bibliotek m.m. Lärosätena fick gradvis ökad frihet genom att själva besluta om hur resurser skulle användas. Reformen 1977 innebar att anslagssystemet för- ändrades i och med att den tidigare detaljstyrningen genom särskilda anslagsposter avskaffades. En ytterligare förändring av den finansiella styrningen var att särskilja anslag för grundutbildning från anslag för forskarutbildning och forskning. Denna anslagsstruktur gäller fort- farande. 5.1Finansmakten utgör utgångspunkten för den finansiella styrningen ”All offentlig makt i utgår från folket.” Så lyder första meningen i regeringsformen (1974:152). Vidare anges det att är folkets främsta företrädare och att den stiftar lag, beslutar om skatt och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar dessutom rikets styrelse och förvaltning. Reger- ingen å sin sida styr riket och är ansvarig inför . Förhållandet mellan och regeringen regleras närmare i 9 kap. Finansmakten. Där framgår att beslutar om skatter och avgifter samt om statens budget. Anslag och inkomster får alltså inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Det inne- bär att det är som har makten över statens finanser och beslutar om hur resurser får användas i staten. Regeringen verkställer sedan det som har beslutat. har i Riksdags- ordningen (2014:801) mer utförligt angett hur budgetprocessen ska utformas. Budgetlagen (2011:203) innehåller bestämmelser i anslut- ning till 9 kap. (Finansmakten), 1–10 §§, regeringsformen. I enlighet med beslut om staten budget och budget- lagen styr sedan regeringen myndigheterna genom förordningar, regleringsbrev och särskilda beslut. Sammantaget utgör detta den finansiella styrningen av de statliga myndigheterna. 5.2Finansiering av myndigheters verksamhet I samband med att staten bedriver verksamhet finns ett antal sätt att hantera utgifterna för denna verksamhet med avseende på (den inomstatliga) finansieringen. En myndighet kan finansiera sin verk- samhet med en eller flera finansieringskällor så som anslag, avgifter, bidrag, donationer, sponsring eller inomstatliga lån i Riksgäldskon- toret. Olika myndigheter har i regel olika möjligheter och befogen- heter att använda dessa olika finansieringskällor beroende på verk- samhetens karaktär och de bemyndiganden myndigheterna har. I de fall en myndighet finansierar en verksamhet genom att ta upp lån i ska dessa lån återbetalas, inklusive ränta, på något sätt. I praktiken uppstår då ett framtida finansieringsbehov som måste täckas av de slutliga finansieringskällorna. 5.2.1Finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå var universitetens och högskolornas samlade intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå . De direkta anslagen utgjorde av lärosätenas medan övriga myndigheter inklusive forskningsråd1 stod för . Andra offentliga finansiärer – kommuner och landsting samt offentliga forsk- ningsstiftelser – stod för , privata finansiärer för 15 pro- cent, EU för , övriga . Tabell 5.1 Lärosätenas intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå 2019 varav externa statliga medel varav kommuner och regioner varav organisationer utan vinstsyfte EU och övriga utlandet Källa: (), Universitet och högskolor, Årsrapport , s. 101. Utgångspunkten är att statliga myndigheter ska tillämpa och redo- visa till regeringen i enlighet med det generella ekonomiadmini- strativa regelverket (). Regeringen i sin tur redovisar till hur statliga medel har använts. Universitet och hög- skolor har dock ett antal undantag från som gäller för statliga myndigheter. De största skillnaderna är att universitet 1Se avsnitt 4 angående forskningsråden. och högskolor är friare att avgöra när medel ska användas.2 Se vidare avsnitt 7. beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. be- slutar då om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. Statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag men kan i undantagsfall besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (netto- redovisning). Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Anslagsfinansiering av universitet och högskolor och regeringens styrning av verksamheten vid univer- sitet och högskolor sker i hög grad genom tilldelning av resurser. För alla statliga lärosäten, med undantag för lantbruksuni- versitet, beslutar om två skilda anslag: ett för högskole- utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskarnivå. tilldelas ett gemensamt anslag för sin verksamhet, som förutom utbildning och forskning även innehåller fortlöpande miljöanalys.3 Statens resurser till forskning och utbildning på forskarnivå för- delas dels via direkta anslag till universitet och högskolor, dels via anslag till forskningsråd och myndigheter för bidrags- och uppdrags- forskning. De så kallade enskilda utbildningsanordnarna behandlas i princip på ett liknande sätt även om de inte i formell mening är myn- digheter under regeringen. De direkta anslagen bygger på en historisk fördelning. har delar av anslagsmedlen dessutom tilldelats genom fördelning efter så kallade kvalitetsindikatorer. Kvalitetsindikatorerna har varit externa medel respektive vetenskaplig produktion (publiceringar och citeringar). 2SOU 2019:6 s. 91. 3SOU 2019:6 s. 91. fördelningsgrund, med utgångspunkt i en utvärdering som gjort av lärosätenas samlade samverkan. Lärosätena har i grunden ansvar för att själva bestämma hur basanslaget ska användas och fördelas internt inom lärosätet. I de direkta anslagen ingår också anslag fördelade till strategiska forskningsområden (SFO). Genom SFO:erna har regeringen, efter ett förfarande med kollegial sakkunniggranskning4, tilldelat medel inom områden som den har bedömt vara av strategisk betydelse för samhälle och näringsliv. Förutom direkta anslag finns anslag för klinisk utbildning och forskning (). Forskningsråd och statliga myndigheter som finansierar forskning gör det utifrån olika upp- drag, vilket delvis innebär inriktning mot olika ämnesområden. Anslagsförordningen (2011:223) innehåller bestämmelser om hur anslagen disponeras och bestämmelser om redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. Redovisning mot anslag är normalt kostnads- mässig eller kassamässig. och högskolor gäller dock andra regler än för övriga myndigheter i fråga om redovisning mot anslag. Universitet och högskolor redovisar intäkter av anslag oberoende av storleken på kostnaderna. Anslaget för högskoleut- bildning stäms av mot antalet registrerade studenter och antalet bokförda prestationer . Om inte antalet studenter och prestationer är tillräckligt stort för att motsvara det utbetalade an- slaget måste den överskjutande delen betalas tillbaka. Om inte ut- bildningsanslaget utnyttjas fullt ut kan av ansla- get sparas till kommande år.5 Redovisningen mot forskningsanslag är definitiv6 och speglar alltså inte användningen av anslag utan visar endast vilka medel som regeringen har tillfört till verksamheten. Varken till utbildnings- eller forskningsanslaget är det kopplad någon anslagskredit. Det innebär att om kostnaderna vid ett lärosäte understiger intäkterna ett visst år uppstår ett ekonomiskt överskott 4Vetenskaplig granskning, alternativt referentgranskning, eller så kallat peer-review på engelska. 5Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, bilaga 1, s. 3. 6I enlighet med Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, bilaga 1, s. 3 ska avräkning mot anslag och anslagsposter för medel som utbetalas till lärosätenas räntekonton i ske i samband med de månatliga utbetalningarna till respektive lärosätes ränte- konto i . som kan användas kommande år. Är kostnaderna större än intäk- terna uppstår ett underskott som antingen täcks med tidigare över- skott eller med framtida överskott.7 Under anslagsvillkoren framgår bland annat de medel som regeringen har beslutat ska tillföras till strategiska forskningsområden. Regeringen har därutöver i vissa regleringsbrev reglerat att myndigheten ska tillföras medel till exem- pelvis Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning (SciLifeLab) inom ett utpekat forskningsområde. Exempel på sådana villkor finns i såväl universitets regleringsbrev för budgetåret 20218 som i Kungl. Tekniska högskolans regleringsbrev för samma år.9 Av det senare framgår att lärosätet ska tillföra medel till SciLifeLab till verksamheten molekylär biovetenskap och för uppbyggnad av infra- strukturen vid SciLifeLab 2021. För viss verksamhet finns det dock undantag från huvudprin- cipen om anslagsfinansiering. Dessa behandlas i det kommande. I detta avsnitt redogörs inledningsvis de generella förutsättningarna för och möjligheterna med att avgiftsfinansiera verksamheten.10 Där- efter uppmärksammas den mer specifika styrningen av lärosätenas avgiftsfinansierade verksamhet. Vad som ryms inom begreppet avgift styrs av regeringsformen med förarbeten samt den praxis som har utvecklats sedan reger- ingsformen trädde i kraft. Av regeringsformen framgår att avgifter är betalningar för specifika motprestationer från det allmänna, vilket skiljer dem från skatter som inte ger någon direkt motprestation. Reglerna skiljer sig delvis åt för avgifter som är tvingande för enskilda att betala respektive avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjän- ster får regeringen självständigt besluta om, med stöd av det som brukar kallas regeringens restkompetens.11 Sådana avgifter brukar kallas avgifter i uppdragsverksamhet. 7Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, bilaga 1. 8Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . 9Regleringsbrev för avseende Kungl. Tekniska högskolan, regeringsbeslut . 10Avsnittet bygger till stora delar på ”Uttag av avgifter för forskningsinfrastruktur”, ESV 2020:13, avsnitt 3.3. 118 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. Det är tveksamt om avgifter som statliga myndigheter enbart tar ut av varandra är avgifter i regeringsformens mening, eftersom de inte direkt påverkar förhållandet mellan det allmänna och enskilda, och därmed inte innebär några inkomster för staten som helhet. Av praxis anses dock inomstatliga avgifter omfattas av de regler som gäller för utomstatliga avgifter, även om det inte särskilt framgår. Att ta ut avgifter i statlig verksamhet har två huvudsakliga syften, nämligen att påverka efterfrågan eller ersätta en annan finansierings- källa. Att avgiftsbelägga en verksamhet leder i normalfallet till att efterfrågan påverkas, till exempel vad gäller volym och innehåll. Om myndigheten i stället tillhandahåller produkten utan ersättning har detta också betydelse för efterfrågan på varan eller tjänsten. Efter- frågan påverkas också av vilket ekonomiskt mål som gäller för verk- samheten, vilka principer som myndigheten tillämpar vid prissätt- ningen och vilken avgiftskonstruktion som används. Genom att använda dessa parametrar kan efterfrågan styras så att myndighetens resurser utnyttjas effektivt som avgifterna inte motverkar syftet med verksamheten. Bemyndigande att ta ut avgifter Regler för de avgifter som myndigheter under regeringen tar ut finns i avgiftsförordningen. Av 3 § avgiftsförordningen (1992:191) fram- går att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Det innebär att myndigheten behö- ver ett bemyndigande för att kunna ta ut en avgift. Bemyndigandet kan vara antingen särskilt eller generellt. Ett sär- skilt bemyndigande riktar sig till en eller flera enskilda myndigheter och innebär oftast att myndigheten är skyldig att ta ut avgifter för en vara eller en tjänst. Det särskilda bemyndigandet framgår ofta av myndighetens instruktion eller en särskild förordning som styr verk- samheten. Om det står i bemyndigandet att myndigheten ska ta ut avgifter, får myndigheten inte utföra tjänsten gratis. Ett särskilt be- myndigande gäller före det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsför- ordningen. Med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförord- ningen får myndigheter ta betalt för vissa typer av varor och tjänster,