sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Andra gemensamma viktiga frågor gäller säker och skyddad kommunikation mellan aktörerna samt former för rapportering mellan aktörer vid kriser eller under höjd bered- skap. Det kan också handla om frågor om utveckling och utform- ning av ledningsplatser. Det finns även behov av att frågor som rör samverkan och ledning i vissa delar samordnas med det etablerade arbetet kring säkerställande av statsledningens funktionalitet som beskrivs i kapitel 4. Det centrala beredskapsrådet ersätter inte regeringens krishan- teringsråd. De båda råden har olika syften och kompletterar varandra som utredningen bedömer det. Rådet syftar såväl till samordning som utveckling av förmågor som är viktiga för totalförsvaret. Utredningen bedömer därför att det centrala beredskapsrådet ska ledas av MSB:s generaldirektör och ÖB gemensamt. MSB ska ansvara för att förvalta och administrera det centrala beredskapsrådet. För att kunna fördjupa utvecklingen av gemensamma frågor ska olika undergrupper till beredskapsrådet kunna initieras och bemannas av företrädare från berörda myndig- heter. Förslaget att det centrala beredskapsrådet ska bestå av företrädare för myndighetsledningarna för de sektorsansvariga myndigheterna för beredskapssektorerna och civilområdescheferna eller företrädare för denna funktion, innebär inte att behovet av större samlingar med viss regelbundenhet försvinner. De nuvarande chefsmötena med myndighetscheferna för viktiga myndigheter inom totalförsvaret Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap fyller en viktig funktion som arena och informationsutbyte. Sådana möten bör fortsatt genomföras även om det centrala beredskapsrådet etableras. Med utgångspunkten att länsstyrelserna har det regionala områ- desansvaret för krisberedskapen har utredningen övervägt om lands- hövdingarna för samtliga län borde ingå i det centrala beredskaps- rådet i stället för civilområdescheferna. Utredningen bedömer dock att det vore ineffektivt och svårarbetat med en grupp som i sin grund- form skulle bestå av mer än 10 myndighetschefer och 21 landshöv- dingar. Vidare har utredningen föreslagit att civilområdescheferna ska ha i uppgift att verka för länsöverskridande samordning av länsstyrelsernas planering av fredstida kriser (se vidare kapitel 10). Med denna utgångspunkt föreslås civilområdescheferna inhämta och föra fram synpunkter från länen i sina respektive civilområden till det centrala beredskapsrådet samt kommunicera slutsatserna av rådets diskussioner till det egna civilområdet. Utredningen bedömer sam- tidigt att det bör vara möjligt att adjungera andra myndighetschefer, inklusive landshövdingar, till beredskapsrådet beroende på vilka frågor som ska behandlas. Det kan exempelvis vara lämpligt att Säkerhets- polisen regelbundet deltar för att kunna förmedla viktig information till myndigheterna. Även företrädare för exempelvis kom- muner och regioner (SKR) bör vid behov kunna adjungeras. 12.5MSB ska förvalta och utveckla beredskapssystemet Bedömning: MSB ska fortsätta att utveckla och förvalta bered- skapssystemet. Utredningen har i kapitlets tidigare avsnitt redogjort för MSB:s roll och uppgifter när det gäller en sammanhängande planering i fred, att stödja de myndigheter som har att hantera kriser inom sina ansvars- områden, att bistå regeringen under höjd beredskap, upprätthålla ett centralt beredskapsråd samt att ha ständig beredskap att larma andra vid allvarliga händelser. Till stora delar har MSB redan dessa uppgifter enligt sin instruk- tion. Den struktur som utredningen föreslår med ett tydliggjort beredskapsansvar för alla statliga myndigheter, vissa nya uppgifter för beredskapsmyndigheter och en struktur med beredskapssektorer Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap och sektorsansvariga myndigheter samt civilområdeschefer på en högre regional nivå, behöver en myndighet som förvaltar och ut- vecklar systemet. Utredningen föreslår att MSB fortsatt ska ansvara för att förvalta och utveckla beredskapssystemet i . Rollen kommer delvis förändras när de sektorsansvariga myn- digheterna får ta ett större ansvar inom respektive sektor och civil- områdeschefen får ett samordnande ansvar gentemot länsstyrelserna. MSB:s roll blir då att hålla samman helheten och ta initiativ för att inte onödiga ”stuprör” uppstår eller att viktiga frågor ”faller mellan stolarna”. Att ett större ansvar tas såväl sektorsvis som geografiskt kan skapa ett utrymme för MSB att ge mer stöd till de statliga myndig- heter som inte är beredskapsmyndigheter men som behöver ha en grundläggande förmåga att öka motståndskraften i samhället, hantera kriser som inträffar och förbereda sin verksamhet för höjd bered- skap oavsett om den så inte längre ska bedrivas, flyttas till annan myndighet eller så långt möjligt fortsätta att bedrivas. 12.6Uppföljning, utvärdering och återrapportering Förslag: MSB ska såväl beredskapssektorsvis, geografiskt områ- desvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvär- dera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt. MSB har i uppgift att såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar samt bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt. Myndigheten ska också se till att erfarenheter tas till vara från inträffade kriser. Mot bakgrund av att utredningen i kapitel 7 föreslår att samver- kansområdena avvecklas och en struktur med beredskapssektorer införs, bör följdändringar göras när det gäller MSB:s uppgifter om uppföljning och utvärdering. Nuvarande bestämmelse i 10 § förord- ningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap bör därför förtydligas så att strukturen med beredskapssektorer beaktas och att det geografiska områdesperspek- tivet förtydligas. Utredningen föreslår att bestämmelsens första stycke får lydelsen att MSB såväl beredskapssektorsvis, geografiskt Det nationella ansvaret för civilt försvar och krisberedskap områdesvis som på en övergripande samhällsnivå ska följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt. Utredningen konstaterar att regeringen i totalförsvarspropositio- nen (prop. 2020/21:30) bedömer att metoderna för att följa upp resultaten inom det civila försvaret bör vidareutvecklas. Regeringen aviserar vidare att den avser att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag om att inrätta en ny myndighet för upp- följning och utvärdering av verksamheten inom totalförsvaret. Om en myndighet för uppföljning och utvärdering etableras kan detta påverka de uppgifter som MSB har inom detta område. Den aviserade utredningen behöver beakta hur det påverkar den samlade beredskapsplaneringen. för kommuner och regioner Utredningen ska enligt direktivet analysera och lämna förslag på hur kommunernas och regionernas ledningsförmåga inför och under höjd beredskap och då ytterst i krig samt den fredstida förmågan att hantera situationer som inte medför beslut om beredskapshöjning, kan göras enhetligare och förtydligas. I detta ingår även att se över de krav på beredskapsförberedelser som finns samt bedöma kommu- nernas och regionernas behov av eventuell resursfördelning, utifrån de förslag som lämnas. I kapitlet används förkortningen LEH synonymt med lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Kommuner och regioner ansvarar för en mängd samhällsviktig verksamhet och har ett stort och direkt ansvar i relation till sina invånare och de som vistas i kommunen eller regionen. Behovet av en god beredskap från den lilla samhällsstörningen till höjd bered- skap och då ytterst krig är stort och viktigt för att beredskapsstruk- turen från lokal till nationell nivå ska fungera. 13.1Bakgrund till nuvarande uppgifter och reglering i lag Kommuner och regioner (tidigare landsting) ansvarar för en stor del av den samhällsservice som finns där vi bor och för viktiga samhälls- funktioner. I kommunernas och regionernas grundläggande verk- samhetsansvar ingår att hantera störningar och mindre kriser som inträffar. Det särskilda ansvar som rör beredskapen för mer allvarliga kriser inom kommuner och regioner har sin bakgrund i tidigare be- Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner stämmelser om kommuners och landstingens uppgifter inom total- försvaret. Lagen (1964:63) om beredskap angav bl.a. hur kom- muner och dåvarande landsting skulle kunna bistå personer under krigsförhållanden som behövde utrymmas och därefter inrymmas i andra kommuner samt överhuvudtaget bistå befolkningen med det livsnödvändigaste i krig och krigsfara. För att skydda och rädda civilbefolkningen i krig fanns också civilförsvaret. Civilförsvaret var en statlig angelägenhet med verk- samhet även lokalt. Bestämmelser om civilförsvaret och kommuner- nas uppgifter i detta fanns i civilförsvarslagen (1960:74). Dessa båda ”grenar” inom den civila delen av totalförsvaret växte samman under 1980- och 1990-talen.1 Men precis som inom övriga totalförsvaret skedde för kommuner och landsting en omsvängning och från planering för nationellt försvar till, för civila aktörer, ett större fokus på fredstida kriser och svåra påfrestningar i fred. Beredskapsansvaret delades då åter upp i två ”grenar”. Den ena delen omfattade det civila försvaret och den andra delen extraordinära händelser i fredstid. Lagen (1994:1720) om civilt försvar, reglerade ansvaret för civilt försvar. Därtill kom lagen (2002:833) om extra- ordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. tydliggjordes också ansvars-, likhets- och närhets- principerna kopplat till den fredstida krisberedskapen. Kommunerna förväntandes i praktiken ta ett större ansvar för kriser än tidigare utifrån ett så kallat underifrånperspektiv (”en kris börjar alltid i en kommun”).2 fördes beredskapsfrågorna åter samman i den nu gällande lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). kom både extraordinära händelser i fred och civilt för- svar att regleras i en gemensam lag men uppdelat i separata kapitel. beslutade regeringen att statliga myndigheter åter skulle planera för civilt försvar och under 20174 tillfördes pengar 1Försvarsbeslutet innebar att kommunerna övertog ansvaret för ledningen av civilför- svarsverksamheten på lokal nivå i krig och också ansvaret för planläggningen i fred. Begreppet civilförsvar ändrades 1995 till befolkningsskydd och räddningstjänst. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91. 3Regeringsbeslut II:16 Planeringsanvisningar för det civila försvaret. 4Pressmeddelande från , till kommuner, landsting och länsstyrelsers arbete med civilt försvar, Publicerad . Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner från staten för att kommuner och regioner åter skulle planera för civil försvar i enlighet med gällande lagstiftning. Utöver den nämnda lagstiftningen finns flera andra lagar som regle- rar sektorsspecifik beredskap för kommuner och regioner. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor innehåller t.ex. uppgifter om rädd- ningstjänstens verksamhet även under höjd beredskap, och inom hälso- och sjukvården finns i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) krav på att en katastrofmedicinsk beredskap ska upprätthållas. 13.1.1Överenskommelser mellan staten, kommuner och regioner Staten ersätter kommuner och regioner för uppgifter enligt lag när det gäller planering inför höjd beredskap samt för delar av arbetet med krisberedskap. Sådan ersättning har betalats ut sedan tillkomsten av lagen om beredskap . gäller tre olika överenskommelser för ersättning till kommu- ner och regioner som tecknats av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och kommuner och regioner (SKR). Dessa är Överenskommelse om kommunernas krisberedskap –2022, Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018–20205 samt Överenskommelse om landstingens (regio- nernas) arbete med krisberedskap och civilt försvar 2018–2020. Arbetet med nya överenskommelser för perioden har påbörjats av MSB och SKR. Den totala ersättningen ska enligt överenskommelserna omfatta till kommu- nerna och till regionerna.6 Dessutom har SKR tecknat en särskild överenskommelse med regeringen () om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar om 30 miljoner kronor.7 5Överenskommelsen mellan förlängs och justeras att gälla t.o.m. (MSB 2020-151116 och SKR 20/01540). 6Regleringsbrev för avseende Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 7Överenskommelse mellan staten och SKR om Patientsäkerhet, m.m. 2020 (S2019/05298/FS). Överenskommelsen omfattar även civilt försvar. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner 13.1.2Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting och lagen om civilt försvar (2003–2006) Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kom- muner och landsting trädde i kraft . Syftet med regleringen var att ge särskilda befogenheter till kommuner och landsting under extraordinära händelser och att göra det möjligt att inrätta en organisation, en krisledningsnämnd, där snabba och effek- tiva beslutsvägar kunde skapas. Lagen avsåg händelser i fredstid. Vid höjd beredskap skulle i stället lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt försvar tillämpas. Grunden för och motiven till flera av bestämmelserna i nuvarande LEH, och därmed utredningens övervägande och förslag till föränd- ring av LEH, utgår från denna lag. Därför görs en närmare beskriv- ning av lagen nedan. I lagen angavs att en extraordinär händelse var en sådan händelse som avvek från det normala, innebar en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och som krävde skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting (1 §). Av förarbetena till lagen framgår att med extraordinära händelser avsågs händelser där en eller flera viktiga samhällsfunktioner som kommuner och landsting ansvarade för hota- des på ett omfattande sätt. Det kunde t.ex. handla om hot mot sjuk- vårdsverksamheten, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Genom lagen gavs kommuner och landsting en uttrycklig skyldig- het att planera för hur de skulle hantera extraordinära händelser. Vidare angavs att kommuner och landsting för varje ny mandat- period skulle fastställa en plan för hur de skulle hantera extraordi- nära händelser (2 §). Krav på ett särskilt krisledande organ, en krisledningsnämnd I lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting angavs att det skulle finnas en nämnd med uppgift att full- göra uppgifter under extraordinära händelser, en krisledningsnämnd. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner gavs befogenheten att överta verksamhets- områden eller delar av verksamhetsområden från andra nämnder. Regeringen ansåg att det framstod som naturligt att i de flesta fall låta kommunstyrelsen utgöra krisledningsnämnd. Detta för att upp- nå en samstämmighet med lagen om civilt försvar och lagen om för- farandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domsto- larna under krig eller krigsfara m.m. Emellertid menade regeringen att det i vissa fall kunde finnas skäl för att en annan nämnd skulle utgöra krisledningsnämnd och att lagstiftningen därför skulle vara flexibel på denna punkt (prop. 2001/02:184 s. 19). Reglementet för nämnder fastställdes av fullmäktige. Av regle- mentet framgick vilka uppgifter som nämnden skulle ha. I reglementet skulle anges vilka verksamhetsområden som krisledningsnämnden fick ta över från andra nämnder. skulle överta verksamhetsområden endast i den omfattning som var nödvändigt med hänsyn till den extraordinära händelsens omfattning och art. Vilken typ av beslutanderätt och verksamhetsansvar som skulle över- flyttas till en krisledningsnämnd berodde således på vilken analys som kommunen eller gjorde av framtida extraordinära händelser. Kommunerna och landstingen avgjorde således inom lagens ramar vilka befogenheter som kunde överlämnas till en nämnd. fick, om den bedömde att en extraordinär händelse inträffat, fatta beslut om att överta hela eller delar av verk- samhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som var nödvändig med hänsyn till den extra- ordinära händelsens art och omfattning. När förhållandena medgav det skulle krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämn- den övertagit från andra nämnder skulle återgå till ordinarie nämn- der. (5 §) beslut skulle anmälas vid närmast följande fullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutade om omfatt- ningen av redovisningen och formerna för denna (6 §). Syftet med detta var att fullmäktige skulle få information om krislednings- nämndens aktivitet och om krisens förlopp. Fullmäktige kunde också besluta att krisledningsnämndens verksamhet skulle upphöra (7§). Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner Samarbete över kommun- och landstingsgränser vid en extraordinär händelse I lagen gavs också möjligheter till samarbete över kommun- och landstingsgränserna vid en extraordinär händelse. Kommuner och landsting fick på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om ett sådant bistånd lämnats hade den givande kommunen eller rätt till skälig ersätt- ning av den mottagande kommunen eller . Kommuner och landsting fick också enligt en ändring som gjordes i den då gällande hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) bi- stå en annan kommun eller ett annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse med hälso- och sjukvårdsresurser. När en enskild persons vistelse i en kommun var föranledd av en extraordinär händelse, gällde att vistelsekommunen hade rätt till er- sättning från den kommun som drabbats av den extraordinära hän- delsen (8 §). Ovan nämnda bestämmelser medgav således ett undantag från principen att en kommuns och ett landstings verksamhet ska bedri- vas i de egna kommun- och landstingsinvånarnas intresse, den s.k. lokaliseringsprincipen. 13.2Nu gällande bestämmelser om kommuners och regioners beredskap Enligt grundlagen gäller att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (14 kap. 1 § RF). En inskränkning av det kom- munala självstyret bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållan- den som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, utövas beslutanderätten i kommunerna på det sätt som anges i lag (15 kap. 12 § RF). I 5 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) preciseras närmare vilka frågor som främst är förbehållna fullmäktige. Av denna paragraf följer att fullmäktige ska besluta i alla ärenden av principiell beskaf- fenhet eller annars av större vikt. Fullmäktiges beslut gäller i huvud- Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner sak beslut av mera grundläggande natur eller av mer generell räck- vidd. Det ska vara fråga om avgöranden där det politiska momentet allmänt sett är dominerande (prop. 2016/17:171 s. 327). Av 5 kap. 2 § kommunallagen följer att fullmäktige kan delegera beslutanderätt till nämnder. Bestämmelsen innebär att det till viss del är fullmäktiges ansvar att avgöra i vilken omfattning beslutande- rätten ska delegeras. Om det anges i en författning att en viss uppgift ankommer på fullmäktige, får en sådan uppgift inte delegeras. Det kan exempelvis gälla beslut om att anta vissa planer, program om mål och riktlinjer och beslut om lokala föreskrifter (prop. 2016/17:171 s. 329). Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om (6 kap. 3 § kommunallagen). Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäk- tige har delegerat till dem. Undantag från huvudregeln i regeringsformen att fullmäktige ska fatta de centrala politiska besluten kan göras om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. I sådana fall utövas beslutanderätten i kommunerna på det sätt som anges i lag (15 kap. 12 § RF). 13.2.2Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) Den nu gällande lagen (2006:544) om kommuners och landstings8 åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) trädde i kraft . Den ersatte då lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting och lagen (1994:1720) om civilt försvar. Bestämmelserna om hem- skydd, varning och mörkläggning i lagen om civilt försvar fördes inte över till LEH utan avskaffades helt. Även en del uppgifter som fanns i en överenskommelse mellan staten och dåvarande kom- muner och landsting (SKL) fördes in i lagen. Lagen (LEH) innehåller bestämmelser som syftar till att kommu- ner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en 8Begreppet landsting är ersatt av region. I avsnittet används landsting eftersom avsnittet refererar till tiden då lagen trädde i kraft. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner god förmåga att hantera krissituationer i fred. På så sätt vill lag- stiftaren uppnå också en grundläggande förmåga till civilt försvar. LEH innebar en förskjutning av fokus för kommunernas och land- stingens beredskapsåtgärder, från civilt försvar i krig till krisbered- skap i fred (prop. 2005/06:133 s. 39). Många av bestämmelserna lag överfördes i stort oför- ändrade till den nya lagen, bl.a. bestämmelsen som innehåller en definition av extraordinära händelser (1 kap. 4 § LEH). Till LEH överföres också vissa bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret från lagen om civilt försvar. Även dessa bestämmelser fördes i stort sett oförändrade över från lagen om civilt försvar till LEH. Bestämmelserna om för- beredelse för och verksamhet under höjd beredskap hamnade dock i ett eget kapitel. Särskilda förberedelser inför höjd beredskap gavs lägre prioritet Även om bestämmelser om beredskapsförberedelser inför höjd bered- skap fördes in i LEH var budskapet att inga särskilda åtgärder be- hövde vidtas. Under rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läge finns det emellertid i princip ingen anledning att vidta några beredskapsförberedelser med inriktning uteslutande på en höjd beredskapssituation.9 Det var tillräckligt att kommuner och landsting skulle vidta de bered- skapsförberedelser som bedömdes behövas för att de skulle kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situa- tion och höjd beredskap. Skulle det säkerhetspolitiska läget i landet försämras: …måste självklart kommuner och landsting i likhet med alla andra aktö- rer i samhället förskjuta sin fokusering när det gäller krisplaneringen och inrikta sig mera på beredskapsförberedelser.10 9SOU 2004:134, s. 14. 10SOU 2004:134, s. 92. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner LEH innebar att kommuner och landsting fick ett antal nya upp- gifter: Kommunerna och landstingen ska enligt den nya lagen ta fram risk- och sårbarhetsanalyser. Kommunerna och landstingen fick också ett ansvar att se till att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. Kommunerna fick även en skyldighet att till regional och central nivå rapportera om kris- beredskapsläget. Kommunerna fick också ett uttryckligt geografiskt områdesansvar för samordningen mellan aktiva krishanteringsaktö- rer. Detta formuleras dock olika beroende på om det gäller under extraordinära händelser i fredstid eller förberedelser för och verk- samhet under höjd beredskap. I lagen infördes också en bestämmelse om ersättning.