sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslagen innebär i viss mån ett ingrepp i det kommunala självstyret i och med att möjligheten till avsteg från balanskravet begränsas i för- hållande till den nuvarande praxis. Syftet med förslaget är att stävja en alltför vidlyftig användning av synnerliga skäl som förekommit i vissa fall och som också i förlängningen riskerar att leda till en ur- holkning av ekonomin och en minskad respekt för regelverket. Ett alternativ för att komma tillrätta med denna problematik kan vara att ta bort den begränsning som finns avseende möjligheten till lag- lighetsprövning av beslut om att åberopa synnerliga skäl. Ytterligare möjligheter till domstolsprövning av kommunala beslut är dock ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. En förutsättning för att åstadkomma en skärpning i detta avse- ende är därför att införa en tydligare reglering av de undantag som kan medges från balanskravet. Utredningen bedömer att förslagens syfte inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt och att de därmed är proportionerliga i förhållande till ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Förslaget bedöms inte medföra några ytterligare kostnader. Utredningen föreslår att en resultatreserv införs till vilken kommu- ner och regioner kan reservera överskott. De kommuner och regio- ner som har en positiv soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser och som inte har negativa balanskravsunder- skott att återställa kan reservera den delen av årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. När årets resultat efter balanskravsjusteringar är framräknat i balanskravs- utredningen kan medel antingen reserveras till eller disponeras ur resultatreserven, varvid balanskravsresultatet erhålls. Ett tak sätts för hur stor resultatreserven får vara. De kommuner och regioner som avser att ha en resultatreserv ska i programmet för god kommu- nal hushållning anta riktlinjer för hantering och ange tillåtna ända- mål för användning av medel ur resultatreserven. Resultatreserven motverkar asymmetrin och ökar flexibiliteten i balanskravet och skapar därigenom ett incitament att spara medel för att använda . Resultatreserven kan därigenom ha en indirekt effekt på årets resultat, som både kan vara positiv och negativ. Möjligheten att låta intäkter från det ena året täcka kostna- der för minskar incitamenten att spendera innevarande års medel, som i stället kan sparas. Det leder till en positiv effekt på årets resultat. Resultatreserven kan också leda till att de överskott som i annat fall hade uppstått och ”låsts in” i eget kapital i stället blir möjliga att använda för framtida konsumtion. I den mån resultat- reserven inte ger upphov till ett större sparande än eller inte används för att ersätta synnerliga skäl i form av resultatjusteringar för vissa kommuner och regioner, finns en ökad risk för att reserven har en negativ påverkan på årets resultat. Resultatreserven skapar möjligheter för att större omstruktureringsåtgärder, som ska leda till högre resultatnivåer , kan finansieras i förväg genom eget sparande. Inledningsvis innebär reservering till en resultatreserv en upp- byggnad av eget kapital. Genom det tak för reservens storlek som utredningen föreslår undviks att alltför stora reserver byggs upp. På så sätt minskar risken för att en alltför stor andel av det egna kapi- talet skulle kunna reduceras . Eftersom kraven på att reservera medel är högt ställda, kommer sannolikt inte alla kommuner och regioner att kunna reservera medel, vilket reducerar ovan beskrivna risker. Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslaget om att införa en resultatreserv innebär att kommuner och regioner ges ett nytt verktyg för att bedriva en långsiktig ekonomi- styrning. Det är frivilligt för kommuner och regioner att inrätta en resultatreserv och de begränsningar av reserven som föreslås be- gränsar inte det kommunala självstyret. Möjligheten att under vissa förutsättningar medge flexibilitet i balanskravet innebär snarare ett utökat självstyre för kommuner och regioner. Resultatreserven är frivillig att tillämpa och därför bedöms inte försla- get medföra några ytterligare kostnader för kommuner och regioner. Utredningens förslag innebär att staten tar ett ansvar för att garan- tera en viss intäktstillväxt för kommunsektorn vid en djupare ekono- misk lågkonjunktur. föreslås en successiv avveckling av re- sultatutjämningsreserverna genom att inga nya reserveringar tillåts. De kommuner och regioner som har kvarstående medel i resultat- utjämningsreserven kan använda dessa i enlighet med regelverket . Avvecklingen av resultatutjämningsreserverna innebär att nuvarande modell för konjunkturutjämning av intäkter utgår. I stället föreslås kommunsektorn erhålla ett statligt, regelstyrt konjunkturstöd som lämnas vid djupare konjunkturnedgångar, ett konjunkturbidrag. Den föreslagna, garanterade nivån på av skatteunderlags- tillväxten är lågt satt för att endast utgöra en grundtrygghet vid in- täktsbortfall. Förekomsten av en statlig garanti innebär att kommu- ner och regioner har en lägsta intäktsnivå att utgå från i sin planering. Med hjälp av den föreslagna resultatreserven kommer många kom- muner och regioner därutöver att kunna tillförsäkra sig ett extra till- fälligt utgiftsutrymme, om den garanterade nivån anses vara för låg. Genom garantibidraget förbättras planeringsförutsättningarna för kommunsektorn och risken minskar för att drastiska åtgärder sätts in som nödbroms när konjunkturen viker – åtgärder som riske- rar att vara mindre kostnadseffektiva på . Det kan handla om att en avvecklingskostnad senare avlöses av en ny uppstartskost- nad i en och samma verksamhet. En stabilare utveckling bedöms gynna en effektivare användning av resurser och därmed den långsiktiga resultatnivån i sektorn. Det är också positivt för de invånare som nyttjar välfärdstjänsterna att utbudet kan hållas rimligt stabilt även i en konjunkturnedgång. Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslaget innebär en viss begränsning av det kommunala självstyret i och med att möjligheten att reservera medel till resultatutjämnings- reserven tas bort. Det kommer dock fortfarande vara möjligt att ianspråkta kvarstående medel för att jämna ut intäkter över en konjunkturcykel. Reserven har varit frivillig att tillämpa och knappt hälften av kommunerna och drygt två tredjedelar av regionerna hade valt att inte reservera medel till resultatutjämningsreserven. Förslaget bedöms inte medföra några kostnader för kommuner och regioner. 8.2.5Budget, räkenskaper och uppföljning Utredningens förslag innebär att budgeten ska innehålla mål för plan- perioden för verksamheten och ekonomin vilka utgår från program- met för god hushållning. Vidare ska budgeten innehålla en samlad bedömning av ekonomin för den kommunala koncernen under budgetåret. Budgeten ska också innehålla en resultaträkning, en balansräkning, en balanskravsutredning, en kassaflödesanalys samt en sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten. I förvaltningsberättelsen ska en utvärder- ing göras av om budgetens mål har uppnåtts och följts samt om ut- fallet är förenligt med programmet för god ekonomisk hushållning. Utredningen föreslår även att beslut om kostnader och utgifter under löpande budgetår, som inte finansieras inom givna ramar, ska resultera i krav på att fullmäktige ska fastställa en reviderad budget. Krav införs på att årsredovisningen endast får godkännas av full- mäktige om resultat- och balansräkningen är rättvisande. Vidare in- förs krav på att revisionsberättelsen ska innehålla ett särskilt uttalande om huruvida resultat- och balansräkningen i årsredovisningen är rätt- visande. Detta kan utgöra underlag inför fullmäktiges ställnings- tagande i frågan om resultat- och balansräkningen i årsredovisningen är rättvisande. Utredningen lämnar också vissa andra förslag som hänger samman med godkännandet av årsredovisningen. Utredningen föreslår att delårsrapporten förenklas genom att vissa krav på innehåll tas bort och att tidsperioden som delårsrappor- ten omfattar minskas till minst räkenskapsårets . Vidare föreslås att styrelsen ska överlämna delårsrapporten till full- mäktige och revisorer inför behandling i fullmäktige senast vid ut- gången av juni månad. Kravet på att revisorerna ska uttala sig om delårsrapporten tas bort men möjligheten kvarstår. Därtill föreslås att betydande budgetavvikelser i delårsrapporten ska föranleda att fullmäktige beslutar om en åtgärdsplan. Utredningens förslag syftar till att förbättra kommunernas och re- gionernas styrning och kontroll över budgetprocessen och skapa en större långsiktighet i ekonomistyrningen. En budgetprocess som ut- går från målen i programmet för hushållning leder till bättre förutsättningar för att långsiktiga ekonomiska behov vägs in även i det korta perspektivet, och minskar risken för kortsiktiga hän- syn i verksamheterna som kan vara kostnadsdrivande. Kraven på att budgeten bl.a. ska innehålla en resultaträkning, en balansräkning, och en balanskravsutredning samt en samlad bedömning av ekonomin i den kommunala koncernen stärker ekonomistyrningen och ökar förut- sättningarna för hållbara resultat. Krav på fastställande av en revide- rad budget vid ofinansierade utgiftsbeslut som påverkar resultatet negativt, ökar respekten för målen i programmet och den fastställda budgetramen. Det ökar incitamenten att i första hand pröva finan- siering inom givna ekonomiska ramar, vilket minskar risken att ut- gifter medges utan att ställning tas utifrån ett helhetsperspektiv för ekonomin. Snabbare uppföljning och god kontroll vid avvikelser gör att åtgärder snabbare sätts in vid behov och kan därmed vända be- farade underskott till en ekonomi i balans. Samtliga förslag på detta område kommer enligt utredningens bedömning att leda till högre resultatnivåer, framför allt i de kommuner och regioner som inte redan har en budgetprocess som ligger i linje med utredningens förslag. Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslagen innebär en viss ökad detaljstyrning avseende kommuners och regioners processer för den ekonomiska förvaltningen. Tydliga och välstrukturerade processer för budget och uppföljning är av vikt för att verksamhetens utgifter ska kunna hållas inom tillgängliga ekonomiska ramar. Många kommuner och regioner har en sådan strukturerad budgetprocess och goda rutiner för ekono- misk uppföljning, men inte alla. Därför finns det anledning att införa bestämmelser som säkerställer en välfungerande budgetprocess och uppföljning i alla kommuner och regioner Utredningens förslag om att budgeten bl.a. ska innehålla en resultat- och balansräkning samt en balanskravsutredning innebär dels nya åligganden, dels en mer detaljerad reglering av kommuners och regioners arbetssätt. Detsamma gäller förslaget om en samlad ekonomisk bedömning av den kommunala koncernen. Detta innebär att förslagen utgör en mindre inskränkning i den kommunala själv- styrelsen. Utredningens förslag om att fullmäktige vid ofinansierade utgifts- beslut under löpande budgetår behöver fastställa en reviderad budget utgör ett nytt åliggande. Detsamma gäller utredningens förslag om att fullmäktige ska anta en åtgärdsplan om delårsrapporten visar be- tydande budgetavvikelser. Dessa förslag innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag om att fullmäktige endast får godkänna års- redovisningen om resultat- och balansräkningen är rättvisande införs i syfte att öka transparensen och insynen vid behandling av årsredo- visningen samt för att stärka incitamentet för en korrekt tillämpning av LKBR. Förslaget syftar också till ökad tydlighet gällande möjlig- heten att överklaga fullmäktiges beslut om godkännande av årsredo- visning genom laglighetsprövning. Förslaget innebär en viss inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag om att förenkla delårsrapporten innebär en mindre detaljerad reglering och därmed en minskad inverkan på den kommunala självstyrelsen. Sammantaget bedömer utredningen att syftet med ovanstående förslag inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt och att för- slagen därmed är proportionerliga i förhållande till ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Förslagen om budget- och uppföljningsprocesserna innefattar nya åligganden som delvis kan innebära ett förändrat arbetssätt. Vissa av förslagen innefattar krav på ytterligare beslut eller en ökad arbets- belastning, särskilt vid uppstarten av ett nytt sätt att arbeta. Försla- get om en förenklad delårsrapport innebär en lägre arbetsbelastning jämfört med dagens regelverk. Kravet på att anta mål för planperio- den i budgeten bedöms som likvärdigt med dagens bestämmelse att budgeten ska innehålla mål och riktlinjer av betydelse för god eko- nomisk hushållning samt finansiella mål, och medför ingen ökad administration. Förslagen om att budgeten bl.a. ska innehålla en resultaträkning, en balansräkning och en balanskravsutredning samt innefatta en sam- lad bedömning den kommunala koncernens ekonomi leder till en ökad arbetsinsats och därmed en ökad kostnad i samband med upp- rättande av budgeten. kommer denna arbetsbörda att tas igen när årsredovisningen ska upprättas i de delar där det finns krav på att motsvarande uppföljning ska ske i förhållande till budgeten. Båda dessa fall omfattar arbetsuppgifter som ska görs , men de delas upp på två olika tillfällen. Sammantaget bedömer utred- ningen att den tillkommande arbetsbördan är ringa. Kravet på att fastställa en reviderad budget vid ofinansierade be- slut om kostnader och utgifter under löpande budgetår innebär en ny uppgift som, i de fall det sker, innebär en mindre tillkommande arbetsbörda för att komplettera en redan framtagen budget plus en kostnad för beredning av ärendet. Kravet på att fullmäktige inför beslut om godkännande av års- redovisningen först måste ta ställning till om resultat- och balans- räkningen är rättvisande kan leda till att antalet laglighetsprövningar av fullmäktigebeslut ökar. Det leder sannolikt till en ökad arbets- börda i kommunsektorn. Förenklingen av delårsrapporten bedöms leda till en minskad arbets- insats och därmed minskade kostnader för kommuner och regioner. Kravet på att revisorerna ska göra en bedömning av måluppfyllelse i delårsrapporten tas bort, vilket också innebär en minskad kostnad. Kravet på att anta en åtgärdsplan vid betydande budgetavvikelser innebär en ny arbetsuppgift och en ökad arbetsbörda. Beredning och beslut kan dock samordnas med den förenklade delårsrapporten och innebär därmed ingen större extra kostnad. Utredningens förslag innebär att den kommunala revisionen får ett utökat uppdrag att granska om den ekonomiska förvaltningen be- drivs i enlighet med tillämpliga bestämmelser i 11 kap. kommunal- lagen och sådana mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt. Re- visionsberättelsen föreslås vidare innehålla ett särskilt uttalande om förekomsten av negativa balanskravsresultat att reglera utifrån sär- skilda skäl. Utredningen föreslår ett förtydligande om att fullmäktige, efter anmärkning från revisorerna, ska motivera beslut om anmärkning med tillägget att såväl beslut om att rikta som att inte rikta en anmärkning ska motiveras. Utredningen föreslår också att krav införs på behandling vid samma sammanträde av årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarspröv- ningen i fullmäktige. Krav införs på att revisionsberättelser ska hållas tillgängliga på kommunens eller regionens webbplats. Förslagen syftar i sin helhet till att underlätta tillämpningen och för- bättra regelefterlevnaden av bestämmelserna om ekonomisk förvalt- ning för kommuner och regioner. medför en bättre ekonomistyrning som förväntas leda till en höjd resultatnivå i kommunsektorn. Konsekvenser för det kommunala självstyret Utredningens förslag innebär en mer detaljerad reglering av den kom- munala revisionens granskningsuppdrag och krav på att revisionen i revisionsberättelsen ska uttala sig om det finns negativa balanskravs- resultat och om resultat- och balansräkningen är rättvisande. Detta innebär utökade obligatoriska inslag i den kommunala revisionens granskningsuppdrag, vilket utgör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. De uppgifter som utredningen föreslår att revisionen ska utföra ligger dock inom ramen för det uppdrag som revisorerna har . Skillnaden är att revisorerna har möjlighet att prioritera inom ramen för detta granskningsuppdrag och kan välja att inte alltid granska exempelvis regelefterlevnad inom den ekono- miska förvaltningen. Förslagen syftar till att stärka revisionens man- dat att granska och uttala sig avseende den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner och därmed stärka efterlevnaden av regel- verket. Utredningens förslag avseende den kommunala revisionen ryms inom ramen för den förvaltningsmodell med förtroendevalda reviso- rer som finns . Ett alternativ för att stärka efterlevnaden som utredningen har övervägt och avfärdat är införandet av statlig tillsyn och sanktioner som utgör ett betydligt större ingrepp i den kommu- nala självstyrelsen. Utredningens förslag om en samlad behandling av årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövning innebär en mer detaljerad reglering av fullmäktiges arbetssätt vilket innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Förslaget syftar till att öka transparen- sen och insynen i de ställningstaganden som revisionen gjort inför behandlingen i fullmäktige. Utredningen bedömer att syftet med förslagen – att stärka efter- levnaden av regelverket och öka transparensen och insynen i de ställ- ningstaganden som revisionen gjort – inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt och att förslagen därmed är proportionerliga i förhål- lande till ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Förslagen om ett utökat uppdrag att granska regelefterlevnad samt krav på särskilda uttalanden i revisionsberättelsen som utredningen föreslår ryms inom ramen för revisorernas nuvarande mandat, men de blir härmed obligatoriska. Det för med sig att revisorernas upp- drag utvidgas med ytterligare arbetsuppgifter vilket kan medföra en ökad kostnad eller att andra uppgifter kan behöva prioriteras ned. Detta arbete överlappar till viss del den befintliga granskningen av räkenskaperna och den interna kontrollen. Det föreslagna kravet på publicering av revisionsberättelser utgör ett nytt åliggande som innebär en mycket ringa kostnad. Utredningens förslag innebär att en funktion inrättas för vägledning och stöd avseende regelverket som omgärdar den ekonomiska för- valtningen. Utredningen förordar att funktionen inryms inom en be- fintlig statlig myndighet. Eftersom en effektiv vägledning och ett effek- tivt stöd måste utgå från en god kännedom om kommunsektorns ekonomiska utveckling föreslås myndigheten även få ansvar för en löpande uppföljning av den ekonomiska utvecklingen och tillämp- ningen av bestämmelserna om den ekonomiska förvaltningen i kom- muner och regioner. De kommuner och regioner som upplever att de har ett behov av vägledning och stöd kan genom den nya funktionen få dessa be- hov tillgodosedda. Det kan förväntas ge en bättre regelefterlevnad och därmed en effektivare ekonomistyrning. På kan det förbättra den ekonomiska situationen i kommunsektorn i form av ökad effektivitet och högre resultatnivåer. Konsekvenser för det kommunala självstyret Utredningens förslag bedöms inte påverka det kommunala självstyret eftersom det kommer att vara frivilligt att söka vägledning och stöd. Utredningens förslag bedöms inte medföra några kostnader för kom- muner och regioner, det kan tvärtom medföra att den vägledning och det stöd som erhålls bidrar till högre kunskap och kompetens och gör att administrativa arbetsuppgifter kan skötas mer effektivt med sänkta kostnader som följd. Utredningen föreslår att den nuvarande statistikinsamlingen avseende kommunsektorns ekonomi kompletteras med inhämtning av ett antal nya uppgifter om bl.a. balanskravsutredningen i budget, obligatoriska mål i programmet för god hushållning, budgetens mål för ekonomin och uppgifter som möjliggör framtagandet av en kassa- flödesanalys. SCB föreslås få i uppdrag att se över möjligheterna till ökad automatisering i kvalitetskontroller och uppgiftslämnande. Insamling av fler statistikuppgifter innebär en större arbetsbörda för kommuner och regioner. innebär mer samlad statistik för kommunsektorn en ökad möjlighet till analys och uppföljning samt insyn och jämförbarhet mellan olika kommuner och regioner vilket underlättar styrningen, både för kommunsektorn och för staten, samt stärker demokratin. Bättre möjligheter ges för alla aktörer som använder och analyserar kommunsektorns statistik : riksdag och regering, kommuner och regioner själva, organisationer och myn- digheter samt inte minst invånarna. Ökade möjligheter till insyn och jämförbarhet kan i sin tur väntas bidra till en bättre ekonomistyrning. I förlängningen torde det inne- bära att sektorns resultat och ekonomiska ställning påverkas positivt. Förslaget förbättrar förutsättningarna för staten att fatta infor- merade beslut som har påverkan på kommunsektorns ekonomi. Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslaget innebär att de uppgifter som är tvingande att rapportera till räkenskapssammandraget utökas. Det innebär en viss inskränk- ning av självstyret. Förslaget syftar till att öka jämförbarheten och skapa bättre insyn i budgeten och räkenskaperna. Utredningen be- dömer att syftet med förslagen inte kan uppnås på ett mindre in- gripande sätt och att förslagen därmed är proportionerliga i förhål- lande till ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag innebär att omfattningen av uppgifter som ska inrapporteras i räkenskapssammandraget ökar något. kan en ökad automatisering leda till lägre kostnader. Högre kvalitet i statistiken minskar administrativt merarbete för alla som använder statistiken inklusive kommuner och regioner själva. Sammantaget innebär de föreslagna ändringarna därför att några större ytterligare kostnader inte uppkommer för kommuner och regioner. 8.2.9Sammanfattning av konsekvenserna för kommuner och regioner Utredningens förslag syftar till att förbättra långsiktigheten i eko- nomistyrningen hos kommuner och regioner samt stärka regelefter- levnaden. Förslagen kan förväntas leda till att resultatet och den eko- nomiska ställningen förbättras , framför allt i de kommuner och regioner som har svårt att leva upp till kravet på god eko- nomisk hushållning. Flera av förslagen innebär skärpningar av regelverket som bl.a. ökar kraven på att prioritera mellan utgifter och arbeta med att effektivisera verksamheten. Utredningen föreslår också lättnader i regelverket som förbättrar möjligheten till en långsiktigt hållbar ekonomistyrning. Bland annat genom att minska balanskravets asymmetriska effekt, att förtydliga under vilka förutsättningar staten lämnar konjunkturstöd till kom- munsektorn och att skapa en funktion för vägledning och stöd hos en myndighet. Flera av förslagen innebär att de administrativa kostnaderna över- gångsvis kan förväntas öka i kommunsektorn, främst genom att det tillkommer nya moment vid upprättande av budget och planering samt vid uppföljning och vid arbetet med årsredovisningen. De kostnader som uppstår initialt får vägas mot bättre och smidigare processer för ekonomistyrning som kan väntas ge ett bättre ekono- miskt utfall . Den sammantagna bedömningen är att regelverket för ekono- misk förvaltning skärps något jämfört med dagens utformning och att det därmed innebär ett visst ingrepp i det kommunala självstyret. Förändringarna bedöms dock sammantaget leda till en effektivare ekonomistyrning genom att riskerna för underskott och försämrade resultat minskar samt att det ekonomiska utfallet och förutsättningarna för att bemöta de utmaningar kommunsektorn står inför förbättras.