sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Det är viktigt att även dessa delar av Försvarsmakten involveras i försvars- planeringen regionalt så att de kan svara upp mot behov inom länet av samverkan kring planering och förberedelser. Den återupptagna planeringen för det civila försvaret har innebu- rit ett ökat behov av statligt stöd från länsstyrelserna till kommunerna. Den kunskap och de kontakter som har med kommu- nerna i respektive län är avgörande för att det civila försvaret och krisberedskapen ska fungera regionalt. Kommunerna ansvarar bl.a. för samhällsviktig verksamhet som kommunalteknisk försörjning, omsorgsverksamhet, skola, räddningstjänst och genom kommunala bolag delar av energiförsörjningen. Genom att vissa uppgifter som hanteras av i stället kan hanteras länsöverskridande av ledningen för civilområdet bedöms länsstyrelserna kunna stärka sitt direkta stöd till kommunernas beredskapsarbete och även följa upp resultatet av detta på ett mer systematiskt sätt. Även om läns- styrelsernas stöd till kommunerna inte enbart består i direkt upp- följning kan en ökad tyngdpunkt i denna del kunna ge kommunerna en bättre överblick över vilka behov av förbättringar som finns i kommunens beredskapsarbete och vilka prioriteringar som behöver göras. Uppföljningen är ett fortsatt viktigt uppdrag för att kontrol- lera och underlätta att kommunerna når målen för krisberedskap och civilt försvar. Länsstyrelsernas inriktning och samordning av bered- skapsplaneringen i länen och på lokal nivå kommer att få en ökad betydelse i takt med att sektorsansvariga myndigheters beredskaps- planering ska samordnas nationellt, regional och lokalt. Länsstyrel- sernas stöd till kommunerna består också i att upprätthålla en nära samverkan och en relation till kommunerna. En fungerande samver- kan är en förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna stödja kom- munerna att nå målen för krisberedskap och civilt försvar. Länssty- relserna har en fortsatt viktig roll att vara länken mellan de centrala myndigheterna, regeringen, Försvarsmakten och kommunerna i arbetet med att bygga upp det robusta samhället. Civilområden och en högre regional ledning 10.3Organiseringen av den högre regionala ledningen Förslag: i varje civilområde ska vara civilområdes- chef. Detta ska framgå av förordning (2017:868) med länsstyrelse- instruktion. Civilområdeschefens uppgifter ska regleras i en för- ordning. I de aktuella länsstyrelserna ska det finnas ett beredskapskansli som ska vara en egen organisatorisk enhet. Kansliet ska ledas av en kanslichef och vara direkt underställt landshövdingen. Inom länsstyrelserna finns , vilket framgår av förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, ett antal särskilda organ som bara finns vid vissa angivna länsstyrelser, t.ex. miljöprövnings- delegationen och vattendelegationen som finns vid 12 respektive fem länsstyrelser (14 och 15 §§). De närmare bestämmelserna för dele- gationerna finns i separata förordningar, t.ex. förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer och förordningen (2017:972) om vattendelegationer. Delegationerna ansvarar för sina beslut samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen (20 §). Landshövdingen ansvarar i sin tur inför regeringen för att delegationerna tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt (21 §). För huvuddelen av delegationerna krävs att det finns en särskild arbets- ordning eller ett särskilt beslut (22 §). Utredningen konstaterar att det inte är ett alternativ att inrätta den högre regionala ledningen som ett särskilt organ inom läns- styrelsen. Detta då särskilda organ inrättas vid sidan av myndighets- chefen och styrelsen.10 Avsikten med ett särskilt beslutsorgan inom en länsstyrelse är att enheten ska kunna fatta självständiga beslut utan påverkan av myndighetschefen. En sådan konstruktion är inte aktuell här, eftersom landshövdingen ska leda verksamheten. Vidare förutsätter de uppgifter som utredningen anser att civil- områdeschefen bör ha att uppgiften ges till en myndighet. Det återstår därmed tre olika alternativ när det gäller vilken orga- nisationsform som den högre regionala ledningen ska ha. 10Socialdepartementet (2011), Handledning för myndigheternas instruktioner. Civilområden och en högre regional ledning Funktionen skulle, på samma sätt som den tidigare civilbefäl- havaren, kunna inrättas som en egen myndighet inom varje civil- område med civilområdeschefen som myndighetschef. Den tidigare CB biträddes av ett kansli som leddes av en chef. Kansliet benämndas fredskansli i fredstid och krigskansli när det vid höjd beredskap krigsorganiserats.11 Vid höjd beredskap skulle över- gå till en särskild krigsorganisation och då också samgrupperas med respektive militärbefälhavare () och militärområdesstab samt andra civila myndigheters samverkansrepresentanter.12 Ytterligare ett alternativ är att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) inrättar en regional organisation med uppgiften att leda verksamheten i de olika civilområdena. Ett annat alternativ är att uppgiften att vara civilområdeschef och att ansvara för den högre regionala ledningen ges till ett en länsstyrelse inom varje civilområde att handha inom den egna organisationen. Detta kan göras genom att uppgiften anges i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Alternativet förutsätter att de närmare bestämmelserna för civilområdeschefen ska finnas i en egen förordning. Utredningen har övervägt de tre ovan nämnda alternativen när det gäller organisationsformer för den högre regionala ledningen. Fördelen med att den högre regionala ledningen skulle vara en egen myndighet är att det skulle skapas en tydlighet mellan länsstyrelserna och beredskapskansliets uppgifter. Huvudregeln inom statlig förvalt- ning är dock att nya uppgifter ska ges till befintliga myndigheter.13 Bara om detta inte är möjligt bör nya myndigheter inrättas. Om MSB, som i huvudsak har nationella uppgifter, utöver detta skulle få ansvar för regionala uppgifter skulle det innebära en starkare koppling mellan Försvarsmaktens och MSB:s uppgifter. Koordineringen mellan det civila och militära försvaret både på natio- nell och regional nivå skulle kunna underlättas. Om MSB skulle få 11Från CB:s inrättande och bestod kansliet endast av 1–3 personer. När ett mer systematiskt samverkans- och övningsmönster började växa fram från mitten av 1960- talet växte också behovet av personal i CB-kanslierna. CB:s fredskanslier bestod därför mot slutet av dess verksamhetsperiod av mellan 10–20 personer. Antalet varierade mellan de olika civilområdena. FOI, Civilbefälhavare – en övergripande historisk belysning, s. 26 (FOI-R-- 4795--SE). 12Ett krigsorganiserat CB-kansli omfattade på 1990-taletcirka 100–135 personer. 2020/21:1 utg.omr. 2, s. 58. Civilområden och en högre regional ledning en regional ledningsuppgift för civilområdena skulle myndighetens chef under höjd beredskap emellertid få ett samlat geografiskt om- rådesansvar på samma nivå som det områdesansvar som regeringen har. Utredningen anser att det inte skulle vara lämpligt att regeringen delegerade hela sitt geografiska områdesansvar till en civil myndig- het. Om MSB skulle ges sådana regionala uppgifter, skulle detta även innebära att det skulle bli svårare att dra nytta av den kunskap om länen som finns samlad hos länsstyrelserna. Om uppgiften läggs på en länsstyrelse inom varje civilområde skulle den kunskap som finns inom de aktuella länen kunna tillvara- tas på ett bättre sätt. Vidare skulle verksamheten underlättas av att kontakter mellan de olika länen redan finns upparbetade. Utredningens uppfattning är sammantaget att ledningsuppgifterna för civilområdena bör läggas på de regionala totalförsvarsmyndig- heterna, länsstyrelserna. inom varje civilområde bör i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ges uppgiften att vara civilområdeschef och därmed svara för den högre ledningen av civilområdet. Landshövdingen i de angivna länen bör leda arbetet. Civilområdeschefens uppgifter ska bl.a. omfatta planering och för- beredelser för civilt försvar. Uppgifterna inbegriper också den egna . Utredningen föreslår att civilområdeschefens arbete ska stödjas av ett beredskapskansli, som ska ledas av en kanslichef och vara direkt underställt landshövdingen inom de aktuella länsstyrelserna. Utredningen vill dock understryka vikten av att civilområdeschefen och militärregionerna har samma geografiska indelning och ett om- rådesansvar inom detta.14 Utredningens förslag innebär att den särskilda funktionen som föreslås inrättas vid sex olika länsstyrelser kommer att utgöra en egen verksamhetsgren inom . Frågan huruvida sekretess kommer att gälla mellan den verksamhetsgren inom som arbetar med uppgiften som civilområdeschef och övrig verk- samhet inom återstår. Svaret på denna fråga kommer bl.a. att bero på den närmare organisationen av funktionen inom , och då graden av självständighet som denna får, samt på förhållandet mellan civilområdeschefen och de delar av länsstyrel- sens organisation som inte arbetar med civilt försvar. 14Militärregionen har ett markterritoriellt ansvar och beredskapskansliet föreslås få ett geo- grafiskt områdesansvar i vissa avseende. Civilområden och en högre regional ledning Förslag: Civilområdeschefen, alltså den länsstyrelse som getts upp- giften att vara civilområdeschef, ska ha ett geografiskt områdes- ansvar för sitt civilområde när det gäller civilt försvar. Ansvaret avser planering och förberedelser för civilt försvar samt uppgifter under höjd beredskap. Civilområdeschefens uppgifter avseende planering och förbere- delser för civilt försvar kan sammanfattas som: •samordning av det civila försvaret inom civilområdet •samverkan med Försvarsmaktens regionala chef för att uppnå samordning av totalförsvaret. Under höjd beredskap ska civilområdeschefen som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Civilområdeschefen ska också verka för samordning när det gäller planering och förberedelser för fredstida kriser samt han- tering av krissituationer i perspektivet länsöverskridande kris- situationer. Geografiskt områdesansvar finns på nivå, på läns- nivå samt nationellt. Omfattning och innebörd av områdesansvaret skiljer sig åt mellan de olika nivåerna. Gemensamt är att det inom ett geografiskt område ska finnas en aktör (kommunen, och regeringen) som ska verka för inriktning och samordning. Inom det militära försvaret har chefen för militärregionen ett militärt markterritoriellt ansvar för det område som militärregionen omfattar. Med civilområdeschef avser utredningen, som framgår ovan, den länsstyrelse inom varje civilområde som genom en ändring i för- ordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion föreslås få upp- giften att vara civilområdeschef. Förslaget att inrätta civilområden och en ledning av dessa innebär att en ny geografisk nivå åter införs. Utifrån de uppgifter som utredningen föreslår för civilområdeschefen är det naturligt att civilområdeschefen också ska ha ett geografiskt områdesansvar för civilområdet vid förberedelser och planering av Civilområden och en högre regional ledning höjd beredskap och under höjd beredskap. Utredningen föreslår att civilområdeschefen uppgifter och ansvar ska framgå av en särskild förordning. I förordningen ska civilområdeschefens geografiska om- rådesansvar preciseras bl.a. i syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan civilområdeschefen och länsstyrelserna i civilområdet. I ett avslutande avsnitt (10.8) analyseras på vilket sätt länsstyrel- sernas geografiska områdesansvar påverkas av förslagen. 10.4.2Civilområdeschefens generella uppgifter avseende planering och förberedelser för civilt försvar Förslag: Civilområdeschefen får meddela länsstyrelser inom civil- området de föreskrifter som behövs för planläggningen av det civila försvaret inom civilområdet. Civilområdeschefen ska inom civilområdet •verka för att totalförsvaret inom civilområdet under höjd be- redskap får en enhetlig inriktning •ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myn- digheter och mellan dessa och Försvarsmakten •samverka med Försvarsmakten regionalt i frågor som rör total- försvaret. Civilområdeschefen får hos beredskapsmyndigheter begära in och ta del av de uppgifter som denne behöver för planläggningen inom civilområdet inför höjd beredskap. Civilområdeschefen får i den utsträckning som behövs för planläggningen även ta del av rele- vanta uppgifter om Försvarsmaktens krigsplanläggning. Försvars- makten avgör vilka uppgifter som är relevanta för civilområdes- chefen. Civilområdeschefens föreskriftsrätt om planläggning av det civila försvaret Utredningen vill betona vikten av att civilområdeschefen ska ha mandat att omsätta dels anvisningar från regeringen, dels riktlinjer och underlag från MSB och sektorsansvariga myndigheter till styr- Civilområden och en högre regional ledning dokument (inriktningar) för övriga länsstyrelser inom civilområdet, i syfte att samordna planeringen inom civilområdet. Styrdokumenten ska samordnas med militärregionerna så att totalförsvaret samman- taget får en enhetlig inriktning regionalt. Utredningen föreslår därför att civilområdeschefen ska få med- dela länsstyrelserna inom civilområdet de föreskrifter som behövs för planläggningen av det civila försvaret inom civilområdet. Man- datet ska finnas som en möjlighet att använda när annan styrning inte får avsedd effekt.15 Uppgiften att verka för att totalförsvaret inom civilområdet under höjd beredskap ska få en enhetlig inriktning utgör det övergripande målet för och syftet med civilområdeschefens arbete avseende planering och förberedelser i fred. Den verksamhet som ska genomföras i fred ska därmed syfta till en enhetlig inriktning under höjd beredskap. Detta innebär att olika verksamheter behöver prioriteras så att de på ett effektivt sätt bidrar till att lösa den gemensamma uppgiften att försvara landet vid krig eller krigsfara. I civilområdeschefens ansvar ingår att samverka med MSB, sek- torsansvariga myndigheter och i vissa fall direkt med andra bered- skapsmyndigheter så att styrningen samordnas nationellt och regio- nalt. Utredningen vill understryka vikten av att MSB i sin över- gripande roll inom den sammanhängande planeringen bevakar att beredskapsplaneringen ges en geografisk och tvärsektoriell dimension. För att planeringen ska hänga samman över hela landet krävs också att de sex civilområdescheferna har en nära samverkan i gemensamma frågor. Civilområdeschefen behöver utveckla strukturer för löpande avstämning sinsemellan och med MSB som ansvarar för det natio- nella perspektivet i frågorna. Genom utredningens förslag om ett centralt beredskapsråd (se vidare kapitel 12) ges möjlighet för av- stämning och samordning mellan berörda myndigheter. 15En sådan möjlighet hade även den tidigare civilbefälhavaren. Flera utredningar visade på brister i följsamheten mot civilbefälhavarens samordningsuppgift under fred. Av det skälet infördes en möjlighet att meddela föreskrifter om inte annan styrning gav önskat resultat. Se exempelvis Försvarsmaktens ledningsutredning, FLU74 (SOU 1978:77), CB Bergslagens betänkande om CB roll i totalförsvarets krigsplanläggning samt Ds Fö 1981:11 Civilbefälhavarens planläggningsuppgifter i fred. Civilområden och en högre regional ledning Uppgiften att ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter inbördes och mellan dessa och Försvarsmakten omfattar enligt utredningen bl.a. följande delar: •Civilområdeschefen ska ge länsstyrelserna planeringsförutsättningar för arbetet på länsnivå. Genom samverkan med Försvarsmakten och andra myndigheter och organ får civilområdeschefen kun- skap om den nationella planeringen inom totalförsvaret. Civil- områdeschefen föreslås få möjlighet att ta del av uppgifter som rör planläggningen inför höjd beredskap. Civilområdeschefens samverkan med länsstyrelserna inom civilområdet ger civilområ- deschefen kunskap om viktiga regionala och lokala förhållanden. Sammantaget bedöms civilområdeschefens samverkan med läns- styrelser, andra statliga myndigheter och Försvarsmakten möjlig- göra för civilområdeschefen att kunna ta fram nödvändiga planer- ingsförutsättningar, dvs. utgångspunkter för den planering som ska göras för verksamheten på länsnivå. •Civilområdeschefen ska tillsammans med ta fram planeringsförutsättningar för regionerna. Regionerna omfattar samma geografiska område som länen. För planeringen inför höjd bered- skap är regionernas relation med militärregionerna central. Mot denna bakgrund bör det vara civilområdeschefen som tillsam- mans med (om hälso- och sjukvård) ger regionerna planeringsförutsättningar16. I ett totalförsvarsperspektiv behöver kollektivtrafikens planering inriktas och planeras över läns- gränser och samordnas mellan det militära och civila försvaret. Civilområdeschefen ska kunna stödja regionerna och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inom civilområdet i en sådan planer- ing. Civilområdeschefen ska också utgöra en länk mellan läns- styrelserna, civilområdet och andra statliga myndigheter i dessa frågor. •Civilområdeschefen ska också utveckla ett strukturerat samarbete med de sektorsansvariga myndigheterna. Genom att utveckla ett strukturerat samarbete med de föreslagna sektorsansvariga myn- digheterna skapas förutsättningar för civilområdeschefen att ut- göra en länk mellan länsnivån och statliga myndigheter som i sin tur ökar möjligheterna till en sammanhängande beredskapspla- 16Utredningen återkommer i kapitel 14 med förslag hur sådana planeringsförutsättningar kan komma regionerna till del. Civilområden och en högre regional ledning nering som omfattar såväl nationell, regional och lokal nivå. De sektorsansvariga myndigheterna å sin sida bör ha utpekade kon- taktpersoner som har ansvar för att det geografiska perspektivet i verksamheten och för dialogen med civilområdescheferna och i vissa fall även med . När det gäller myndigheterna som har en regional organisation (exempelvis och ) behöver civilområdeschefen samverka med myn- digheterna på regional nivå i länsöverskridande frågor för att skapa förutsättningar för en sammanhängande beredskapsplanering. Kommunerna ansvarar för flera samhällsviktiga verksamheter och har ett direkt ansvar gentemot invånarna. har en cen- tral roll att vara länken och förmedla ingångsvärden och kontakter till den högre regionala nivån. Civilområdeschefens uppgift att samverka med Försvarsmakten regionalt i frågor som rör totalförsvaret omfattar enligt utredningen bl.a. följande: •Civilområdeschefen ska tillsammans med Försvarsmaktens regio- nala chef ta fram, besluta och förvalta en gemensam grundsyn17 för civilområdet och militärregionen. Arbetet med en gemensam grund- syn baseras på samverkan med regionerna, övriga länsstyrelser inom civilområdet samt på underlag från nationell nivå. Underlag från kommunerna förmedlas via länsstyrelserna. Grundsynen ska vara möjlig att bryta ned och omsättas på länsnivå. •Civilområdeschefen ska ansvara för att planläggningen för höjd beredskap inom civilområdet är samordnad mellan det civila och det militära försvaret. Utifrån regeringens anvisningar och under- lag från statliga myndigheter ska civilområdeschefen genomföra en planläggning för olika konkreta situationer som kan uppstå vid höjd beredskap och samordna denna med Försvarsmaktens mot- svarande regionala planering. Civilområdeschefen ansvarar för att planläggningen är samordnad mellan det civila och militära för- svaret inom civilområdet. En del i detta arbete handlar om det civila stödet som krävs för Försvarsmaktens mobilisering. En annan del omfattar samordning av förberedelser för fältarbets- 17Den exakta benämningen på dokumentet kan förändras över tiden beroende på regeringens anvisningar och utvecklingen av den sammanhängande planeringen som MSB och Försvars- makten ansvarar för. Civilområden och en högre regional ledning åtgärder såsom exempelvis utrymning, spärrning, blockering, för- störing och undanförsel under höjd beredskap. Under höjd be- redskap kommer logistik och försörjningsflöden att utsättas för störningar och avbrott. I planeringen inför höjd beredskap be- höver försörjningsflöden därför analyseras och olika alternativa lösningar övervägas. Ytterligare delar kan handla om att övningar som rör totalförsvaret samordnas i planering, genomförande och uppföljning. Planläggningen som civilområdeschefen genomför ska möjliggöra ett flexibelt handlande under höjd beredskap. Plan- läggningen ska också vara sådan att övriga länsstyrelser kan bryta ned och omsätta denna för länet. •Civilområdeschefen ska ansvara för att metoder och rutiner tas fram för hur samverkan och samordning vid höjd beredskap ska genom- föras och att utbildning och övning med utgångspunkt i metoderna genomförs. Med utgångspunkt i nationella riktlinjer, system, pro- cesser och strukturer kan det finnas vissa behov av kompletter- ingar utifrån ett regionalt perspektiv. Sådana kompletteringar bör samordnas mellan civilområdena. Civilområdeschefens rätt att ta del av andra myndigheters planläggning inför höjd beredskap Utredningen bedömer att förstärkningen av det civila försvaret på regional nivå, som förslaget med att införa en högre regional ledning syftar till, skulle bli begränsad om civilområdeschefen inte skulle få tillgång till relevanta delar av den planläggning inför höjd beredskap som görs. Utredningen föreslår därför att civilområdeschefen hos beredskapsmyndigheterna ska få begära in och ta del av de uppgifter som civilområdeschefen behöver för planläggningen inom civil- området inför höjd beredskap. Civilområdeschefen ska få ta del av relevanta uppgifter som rör planläggningen inför höjd beredskap hos i första hand sektorsansvariga myndigheter vilka kommer att ha en samlad bild av planeringen som rör beredskapssektorn. Civilområdes- chefen ska också kunna ta del av enskilda beredskapsmyndigheters planläggning om det är relevant för planeringen i civilområdet eller om det finns andra särskilda skäl. Syftet är att kunna samordna gemensamma frågor som rör försörjning, skydd, ledningsplatser, sam- bandsfrågor i ett geografiskt perspektiv. Civilområden och en högre regional ledning Civilområdeschefen föreslås också, i den utsträckning som behövs för det egna planläggningsarbetet, få ta del av relevanta uppgifter om Försvarsmaktens krigsplanläggning. Förslaget innebär att Försvars- makten ska avgöra i vilken ordning och utsträckning som civilområ- deschefen ska kunna ta del av krigsplanläggningen. Utredningen kon- staterar i detta sammanhang att aggregering och hantering av känslig information medför behov av en hög nivå på säkerhetsskyddet för civilområdeschefen. kan behovet av aggregeringar på natio- nell nivå minska vilket kan vara positivt ur ett sekretessperspektiv. Planläggning inför höjd beredskap hos de sektorsansvariga myn- digheterna och hos Försvarsmakten torde till stor del omfattas av försvarssekretessen (15 kap. 2 § OSL). Detta innebär att sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Inom bestämmelsens tillämpningsområde faller, förutom upp- gifter som avser det militära försvaret, även uppgifter om planlägg- ning och annan förberedelse av landets försvar, uppgifter om organi- sation av försvaret, underrättelsetjänsten m.m. Bestämmelsen har utformats med ett rakt skaderekvisit, dvs. att offentlighet gäller som huvudregel. Den högre regionala ledningen i form av civilområdeschefen be- döms utgöra en vital funktion för det geografiska perspektivet i skärningspunkten mellan Försvarsmaktens regionala behov och myn- digheter på central nivå som verkar inom en viss beredskapssektor.