sou · H9B374 · 2021-09-23 00:00:00 — eftersom de båda administrerar utmärkelser i det statliga belöningssystemet. Regeringen och Kungl. bör upprätta likartade webbaserade verktyg för ökad jämförbarhet mellan den information som inkommer. Vid nominering bör det framgå om insatsen nominerats både till regeringen och ordensväsendet. Oavsett var nominering sker är det i den efterföljande beredningsprocessen som ställning tas till vilken belöning som skulle vara den bäst lämpade, förutsatt att insatsen i sig anses förtjänt av en utmärkelse. De två ingångarna för nominering får till konsekvens att och Kungl. behöver samordna sig för att säkerställa att rätt insats belönas på rätt sätt. En ytterligare anledning till att samordning är viktig är att dubbelbelöning för samma insats bör undvikas. Eftersom tapperhetsutmärkelsen i tre klasser, förbereds i ett särskilt beredningsorgan inom Försvarsmakten med särskilt kompetens inom området föreslår kommittén att nomineringar till dessa belöningar lämnas in till regeringen utan att rådets yttrande behöver inhämtas. Däremot bör Försvarsmakten informera rådet om de nomineringar som inkommer och rådet bör inkludera de insatser som belönas i sin årsrapport. Kommitténs förslag: Ett självständigt råd får till uppgift att granska nomineringar och avge ett rådgivande yttrande som består av namn och motivering för de som föreslås tilldelas en belöning. Rådet placeras inom Kungl. organisation men agerar självständigt i sin bedömning. Rådets ledamöter utses på förord av regeringen. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem Ett återupptaget ordensväsende kommer, enligt kommitténs bedömning, att leda till att betydligt fler utmärkelser delas ut. Till skillnad från den närmast automatiska utdelningen som skedde innan ordensreformen kommer tilldelandet av ordnar kräva en värdering och bedömning av en insats. En sådan bedömning bör ske utifrån ett brett samhällsperspektiv där insatsens värde för samhället i stort kan värderas. Detta utan politisk eller annan påverkan. Kommittén anser därför att det ska inrättas ett självständigt råd som granskar alla nomineringar och avger ett rådgivande yttrande till regeringen. Ett antal andra länder som har belöningssystem, ofta ett ordenssystem, har olika former av råd eller kommittéer som ger beslutsfattaren stöd i beredningsprocessen. , , och är exempel på sådana länder. Syftet med att upprätta ett råd är att upprätthålla belöningssystemets integritet och att befästa ett allmänt förtroende för ordensväsendet. Rådet ska inge förtroende genom att det agerar självständigt och att dess ledamöter har den kunskap och erfarenhet som behövs för att utföra uppgiften att granska nomineringar. Det ska framgå av rådets konstituerande dokument att det agerar sakligt och opartiskt och att dess ledamöter inte tar instruktion från någon. Vad gäller rådets placering har kommittén övervägt en placering inom eller att rådet ska utgöra en självständig nämndmyndighet. Vad som skulle tala för en placering inom är att det där finns en kompetens vad gäller belöningsverksamhet samt att det skulle vara en naturlig organisatorisk koppling till regeringen som ger förord för tilldelandet av belöningar och även beslutar om egna utmärkelser. För att markera att rådet ska vara politiskt obundet och för att tydliggöra att ett modernt belöningssystem har ett betydligt bredare perspektiv än det tidigare tjänstemannacentrerade ordensväsendet har dock en placering inom bedömts som mindre lämplig. En självständig nämndmyndighet bedöms vara kostnadsdrivande eftersom det skulle vara nödvändigt att bygga upp en kompetens kring belöningar som inte finns hos förvaltningsmyndigheterna. Vi föreslår i stället att rådet organisatoriskt ska vara en del av Kungl. Därigenom kan rådet dra nytta av Kungl. mångåriga erfarenhet av att administrera ordens- och medaljärenden. Vi föreslår av samma anledning att Kungl. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem punkten för ordensväsendets administration. Detta är en lösning som Kungl. också ställer sig positiv till. Rådets mötesfrekvens och arbetsbörda kommer vara beroende av hur många nomineringar som ska hanteras. Det kan förutses att rådet skulle behöva sammanträda åtminstone under förutsättning att utmärkelser delas ut . Det står Kungl. fritt att ge rådets ledamöter ett arvode för sitt uppdrag, inget förhindrar dock att ledamöter utför sitt uppdrag utan ersättning. Rådets syfte är att befästa ett allmänt förtroende för ordensväsendet. Förtroende kan främst uppnås genom de förläningar som delas ut, men också genom rådets sammansättning som bör återspegla det svenska samhället av . Även rådets arbetsformer bör präglas av ett modernt och öppet förhållningssätt. Eftersom rådets ledamöter ska säkerställa en bred förankring av systemet i det svenska samhället bör rådet också eftersträva att finna konsensus om de nominerade insatser de lägger fram i sina yttranden. Rådets ledamöter ska utses på förord av regeringen vilket motsvarar formen för utdelandet av utmärkelser inom ordensväsendet. Förordnandet upptas i ordenskapitlets protokoll. Rådets ledamöter bör vara åtminstone åtta men inte överstiga tio till antalet och ska ha nödvändig erfarenhet, mycket högt anseende och integritet för att utföra sin uppgift. Ledamöterna ska ha en bred erfarenhet av olika delar av det svenska samhället för att lyckas i sin bedömning av nomineringar, särskilt inom de områden som omfattas av ett stort antal nomineringar. Exempel på hur en person uppnår en bred erfarenhet i den här bemärkelsen är genom ett rikt studie- eller arbetsliv, genom delaktighet i föreningsliv eller genom delaktighet i hur det svenska samhället har utvecklats. Rådets ledamöter ska vara självständiga, de tar inte instruktion från någon och är partipolitiskt obundna. Ledamöterna ska bidra med sin erfarenhet men företräder ingen. Vice ordenskansler vid Kungl. , som av tradition är någon med sakkunskap inom belöningsfrågor, bör delta i rådets möten som sakkunnig men utan rösträtt. I syfte att upprätta rådets protokoll bör en person från Kungl. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem tiv roll som sekreterare vid rådets möten. Det är också möjligt att sakkunnig från Försvarsmakten ges rätt att närvara. Försvarsmakten förutses stå för en stor del av nomineringarna till Svärdsorden. Eftersom rådets yttrande går vidare till regeringen för förord innan beslut är det lämpligt att en representant från har rätt att närvara och yttra sig. En sådan sakkunnig ska, liksom vice ordenskanslern, expert och sekreteraren inte vara ledamot av rådet och föreslås därför inte ha någon rösträtt. Ledamöter i rådet bör förordnas för en period med möjlighet till förlängning med en till två perioder. För att undvika kontinuitetsproblem kan undantag från denna princip ske. I samma syfte kan rådets ledamöter förnyas genom ett rullande schema. Rådet bör få till uppgift att välja sin ordförande och vice-ordfö- rande för en mandattid . Rådets arbete med nomineringar förutsätter att alla rådets ledamöter kommer behöva lägga ner lika mycket tid på sitt uppdrag. Det innebär bl.a. att samtliga ledamöter kan vara ordförande, i olika omgångar om så är lämpligt, samt att omval är möjligt. Kommittén förutsätter att rådet, med stöd av Kungl. , publicerar en årlig rapport över de ordens- och medaljförläningar som rådet hanterat, tillsammans med de motiveringar som även framgår i regeringens förord och i Kungl. Rapporten bör vara utformad så att den på ett tillgängligt sätt redovisar huruvida rådet har identifierat insatser i stora delar av samhället. Syftet med årsrapporten är att de allra flesta i samhället ska kunna relatera till eller uppskatta olika insatser som föranlett en utmärkelse. Som vi angivit i avsnitt 6.3 utgör de svenska grundlagarna de principer som ett modernt svenskt belöningssystem vilar på. Rapporten möjliggör för rådet att tydliggöra kopplingen mellan dessa principer och de utmärkelser som delas ut. Årsrapporten överlämnas till regeringen. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem Det ska framgå av rådets stadga, som kan ingå i ordensstadgan, att ledamöterna agerar i eget namn på ett sakligt och opartiskt sätt. En jävsregel ska möjliggöra att en ledamot avsäger sig möjligheten att delta i beredningen av enskilda nomineringsärenden. Rådets arbete ska genomsyras av de principer som redovisas i avsnitt 6.3. Rådet ska i nära samarbete med säkerställa att regeringen har det beslutsunderlag som krävs för att kunna lämna sitt förord. Protokoll från rådets sammanträden publiceras på rådets hemsida inklusive uppgift om vilka som deltagit vid respektive möte och eventuella anmälningar om jäv. Kommittén bedömer att Kungl. kommer kunna svara för information om ordensväsendet till allmänheten och också ansvara för kommunikation med både förslagsställare och andra personer som har synpunkter på ett ändamålsenligt sätt. På så sätt kan en god servicenivå upprätthållas i ordensfrågor. Rådet bör använda sig av referensgrupper med representanter från hela samhället och olika delar av landet. Referensgrupperna kan vara behjälpliga att ytterligare identifiera insatser och personer som utför dessa insatser. Dialogen med representanter från hela samhället torde öka möjligheten att ett brett spektrum av insatser kan lyftas till rådet. Dialogen torde även kunna leda till att personerna i referensgrupperna själva nominerar de insatser och därmed de personer de bedömer lämpliga. Det förutses att rådet, med stöd av kansliet, behöver agera utåtriktat för att sprida kunskap om sin verksamhet. Det förutses även att kansliet behöver ha kapacitet att praktiskt hantera ett betydande antal inkommande nomineringar från hela samhället. Rådet bör utvärdera hur väl dess arbetsformer har fungerat. Det bör vara möjligt för regeringen att vända sig till rådet för rådgivning vad avser regeringens utmärkelser. ser inget hinder mot en sådan lösning. Kommittén uppmuntrar regeringen att den använder rådet för en självständig granskning av inkomna nomineringar även inför beslut om tilldelning av regeringens utmärkelser. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem 6.5.4Beredning inom Kungl. av ärenden i ordensväsendet Beredningen bör utformas så att nomineringar till ordensväsendet inkommer till Kungl. som i sin tur upprättar listor över inkomna namn inklusive tillhörande motiveringar. Listorna ska sedan överlämnas till rådets ledamöter som överlägger om vilka av insatserna som bör belönas, vilken sorts belöning som bör användas samt vilken grad eller storlek som bör användas. Rådet ska sedan sammanställa sitt yttrande med uppgifter om namn och motivering för varje person som föreslås att tilldelas en utmärkelse. Yttrandet ska sedan lämnas över till regeringen, förbereder sedan regeringens förord. Beredning av ordensförläningar av protokollära skäl Det protokollära behovet av att dela ut ordnar vid statsbesök och till avgående ambassadörer (inklusive viss personal) samt till konsuler kommer även fortsättningsvis bestå. Kommittén bedömer att det inte finns någon anledning att rådet ska yttra sig över dessa ordensförläningar eftersom förläningarna är en ren protokollär fråga och inte innefattar någon egentlig bedömning av en gärning. Det är som i nära samarbete med Kungl. ansvarar för hanteringen av detta rent protokollära behov. kan även fortsättningsvis hantera detta i nära samarbete med Kungl. Som anges i avsnitt 6.6.1 bör en delegering ske av förord från regeringen till () för förläningar av protokollära skäl. 6.5.5Beredning i av ärenden i ordensväsendet och regeringens utmärkelser För att det nya systemet ska fungera tillfredsställande kommer det kräva ett nära samarbete mellan och Kungl. Det gäller redan i nomineringsfasen där samma insats kan komma att nomineras både till Kungl. och till regeringen. I den fortsatta beredningen förutsätts att i nära kontakt med Kungl. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem olika belöningar liksom de motiveringar som ligger till grund för ett förslag till en belöning. Ett sådant samarbete bör öka möjligheten att en insats belönas med lämpligast möjliga utmärkelse oavsett om detta är inom ordensväsendet eller genom regeringens utmärkelser. Samordningen möjliggör även att en diskussion förs om en viss insats för samhället bör leda till att utmärkelser delas ut vid en särskild ceremoni utöver de reguljära, exempelvis vid en särskild händelse som bör uppmärksammas. Tilldelandet av ordnar eller andra utmärkelser är ett uttryck för tacksamhet från statens sida. Förutom ordenskungörelsen (1974:768) har belöningsverksamheten för vad som kan beskrivas som förtjänstfulla insatser i historiskt inte reglerats varken genom lag eller förordning. Det utförs många insatser i vårt samhälle som är värda att belönas. Det är kommitténs uppfattning att en reglering av privata eller ickestatliga aktörers möjligheter att dela ut belöningar inte skulle fylla något syfte. Det är dock vår förhoppning att även privata och ickestatliga aktörer som delar ut belöningar låter sig inspireras av det centrala belöningssystemet och nominerar belöningsvärda insatser som förtjänar att belönas inom ordensväsendet eller genom regeringens utmärkelser till det centrala systemet. Som utgångspunkt bedömer vi att det inte behövs någon närmare reglering av förvaltningsmyndigheternas möjlighet att belöna. Det får dock förutsättas att myndigheter under regeringen låter sig påverkas av det nya systemet i syfte att till det nominera förtjänstfulla insatser de identifierar i sin verksamhet. Därutöver förutsätter kommittén att myndigheter under regeringen inte delar ut bärbara medaljer för förtjänstfulla insatser om de kan konkurrera med det nya systemet. Om en anpassning av myndigheternas användning av dessa medaljer inte sker kan regeringen i ett senare skede överväga att använda någon av de möjligheter regeringen har att styra sina myndigheter. Kommittén bedömer att de utmärkelser universitet och högskolor förfogar över ska lämnas utanför en sådan styrning av respekt för den akademiska friheten samt eftersom flera av dessa belöningar har ett historiskt värde. Vi bedömer även att de belöningar som om- Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem nämns i avsnitt 5.4 även de har ett sådant historiskt värde att de ska lämnas utanför en sådan styrning. Vi förutsätter att myndigheter under regeringen som avser inrätta nya belöningssystem eller belöningar samråder med regeringen inför ett sådant beslut. Kommitténs förslag: Ordenskungörelsen upphävs och ersätts av en ny förordning som reglerar grunden för vad som är statens centrala belöningssystem för förtjänstfulla insatser, var en nominering lämnas in samt hur beredningen av belöningar inom ordensväsendet går till. För att tydliggöra att det är samma principer som ligger till grund för tilldelande av en utmärkelse i det centrala belöningssystemet, oavsett om belöning sker inom ordensväsendet eller genom regeringens utmärkelser, bör såväl det statliga ordensväsendet som regeringens utmärkelser omfattas av samma reglering. En sådan reglering utgör därmed grunden för det föreslagna centrala belöningssystemet för förtjänstfulla insatser. Ordenskungörelsen (1974:768) har varit i kraft och ändrades . Ordenskungörelsens tillkomst var ett direkt resultat av ordensreformen vid vilken man ansåg att ordensväsendet var otidsenligt. För att markera att det återupptagna ordensväsendet inte innebär en fortsättning på det system som i stort lades vilande 1974 och för att tydliggöra att rikets främsta utmärkelser även omfattar regeringens utmärkelser är det kommitténs uppfattning att ordenskungörelsen bör upphävas och ersättas av en ny förordning för förtjänstfulla insatser. Förordningen ska behandla både utmärkelser inom ordensväsendet och regeringens utmärkelser, dvs. rikets främsta utmärkelser för förtjänstfulla insatser. Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem En förutsättning för att få ett välfungerande belöningssystem som ska kunna återspegla samhällets alla sektorer är att systemet får in relevanta nomineringar. Vad gäller det statliga ordensväsendet är det naturligt att nomineringar lämnas in till Kungl. där även rådet föreslås placeras. sker all beredning av regeringens utmärkelser inom varför det för regeringens utmärkelser är naturligt att nomineringar ges in till regeringen. Det kan finnas fall när det av särskilda skäl bör vara möjligt att lämna en nominering direkt till regeringen och där rådet inte deltar i beredningsprocessen. När det inte är möjligt att lämna en nominering på grund av sekretessbestämmelser vad avser information om den person som nomineras (se avsnitt 6.6.2), bör en myndighet kunna lämna in nomineringen till regeringen i stället för till Kungl. Nominering till tapperhetsutmärkelser, Militärkorset i tre klasser, bör lämnas in till (se avsnitt 6.4). Svärdsordens övriga ordensutmärkelser nomineras dock till Kungl. och bereds av ordensrådet. Ett viktigt inslag i kommitténs förslag till ett modernt centralt belöningssystem är instiftandet av ett självständigt råd som ska bereda och värdera de olika nominerade insatserna. Kommittén föreslår att rådet organisatoriskt placeras vid Kungl. , vilket även Kungl. stödjer (se avsnitt 6.5). Det bör i den nya förordningen framgå att rådet är placerat vid Kungl. Ledamöterna utses av Kungl. på förord av regeringen. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att de som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Vad som utgör offentliga förvaltningsuppgifter är inte närmare definierat vare sig i regeringsformen eller i dess förarbeten. I förarbetena beskrev departementschefen begreppet som dels ”verksamhet som innefattar förvaltning för det allmännas räkning”, dels ”förvaltningsuppgift som det allmänna har” (prop. 1973:90 s. 396 f). Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem Förläning av ordnar på förord av regeringen är i sig en del av statschefens offentliga ceremoniella uppgifter, ordensförläningar sker i namn. I sitt arbete med ordensfrågor till andra än medlemmar av kungahuset fungerar Kungl. som ett stöd till statschefen i denna verksamhet. Det är kommitténs uppfattning att Kungl. i detta avseende utför en offentlig förvaltningsuppgift. Detsamma kommer att gälla ett råd som bereder utmärkelser inom ordensväsendet. Rådet kommer därmed att omfattas av de krav på saklighet och opartiskhet som framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen. Detta ger ett rättsligt ramverk till rådets verksamhet och det bedöms inte finnas ett behov av ytterligare författningsreglering av rådets beredningsarbete. Kommittén har övervägt om någon del av tilldelandet av en belöning skulle kunna anses utgöra myndighetsutövning. Det finns ingen tydlig definition av begreppet myndighetsutövning. I förarbetena till den nya förvaltningslagen (2017:900) gavs följande beskrivning. Myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken (prop. 2016/17:180 s. 47 f.). Belöningar kan till sin natur inte sökas av en person och det går heller inte att hävda att man som enskild ska ha rätt till en utmärkelse. Det är vidare svårt att hävda att den enskilde befinner sig i en egentlig beroendeställning gentemot staten vad gäller tilldelandet av utmärkelser. Inte heller kan staten ensidigt ge någon en utmärkelse eftersom det krävs att den enskilde accepterar att ta emot utmärkelsen, eller vad avser en postum utmärkelse presumeras samtycka. Det är därför kommitténs uppfattning att tilldelandet av ordnar och andra utmärkelser inte till någon del utgör myndighetsutövning. Behovet av regleringar bör också ses i ljuset av belöningens speciella karaktär Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem där det inte finns några tydliga rättssäkerhetsskäl för en detaljerad reglering. Vad gäller arbetsformerna för rådet är det kommitténs uppfattning att dessa närmare ska regleras i ordensstadgarna utifrån kommitténs utgångspunkter som framgår i avsnitt 6.5.3. Regeringen bör enligt kommitténs uppfattning rådfråga rådet för det fall regeringen avser lägga till namn på den lista med förslag som rådet överlämnat till regeringen. Det gäller inte minst val av belöning samt dess grad och storlek. Regeringen bör däremot ändå kunna avlägsna namn från den föreslagna listan utan rådets involvering. Beslut och regeringens förord Ett beslut om vilka som ska tilldelas en ordensutmärkelse meddelas enligt ordenskungörelsen av Kungl. efter att regeringen gett sitt förord. Denna ordning bör av tydlighetsskäl framgå också i en ny förordning. Regeringens förord och det efterföljande beslutet omfattar namnen på de personer som föreslås, motiveringen bakom tilldelningen samt den föreslagna ordensgraden, medaljstorleken samt val mellan guld och silver när så är tillämpligt. () ger förord till förläningar av protokollära skäl, vid statsbesök samt till avgående ambassadörer (inklusive viss personal) och konsuler. Denna möjlighet bör bestå även efter reformen eftersom behovet att utbyta ordensutmärkelser med andra länder kvarstår. Något behov av att använda sig av rådet som beredningsorgan föreligger inte för dessa utmärkelser eftersom de inte avser belöna förtjänstfull insats och således inte innefattar någon värdering av sådan insats. Regeringen har i enlighet med 8 kap. 7 § regeringsformen kompetens att meddela föreskrifter på området och kan också delegera frågan om förord till den myndighet som regeringen bestämmer. Av förordningen bör det därför framgå att beslut vad avser andra utmärkelser än för förtjänstfulla insatser ska meddelas av Kungl. på förord av (). Utgångspunkter för ett modernt belöningssystem Enligt 5 § ordenskungörelsen bekostas ordensavgift och kostnad för ordensbrev av statsmedel. Eftersom ordnarna och även regeringens utmärkelser är ett tecken på statens tacksamhet är det naturligt att detta fortsättningsvis ska gälla. Även vad gäller det protokollära användandet av ordnar är det naturligt att dessa bekostas av staten. Vad gäller konungens möjlighet att personligen besluta om utmärkelser för medlemmar av kungahuset är denna form av utmärkelse av ett mer personligt slag och bekostas av Kungl. Stadgar för Serafimer- och Nordstjärneordnarna fastställs av Kungl. efter godkännande av regeringen. Detta framgår av 4 § ordenskungörelsen och har varit gällande förfarande . Inför ett återupptaget tilldelande av utmärkelser inom Svärds- och Vasaordnarna kommer stadgar för dessa ordnar fastställas av Kungl. efter godkännande av regeringen. I praktiken innebär det att fastställandet sker i Kungl. ordenskapitel under stormästarens ordförandeskap. Denna beslutsordning är också i enlighet med uppfattningen hos Kungl. Enligt 6 § ordenskungörelsen får chefen för meddela ytterligare föreskrifter för verkställigheten av kungörelsen. Kopplingen till är naturlig eftersom ordnarna främst använts av av protokollär anledning. Med stöd av detta bemyndigande har meddelat föreskrifter (UF 1995:11) om tillämpningen av ordenskungörelsen (1974:768) m.m. Föreskrifterna innehåller främst vissa detaljer kring hanteringen av ordensfrågor och ordenstecken samt en reglering att en förteckning över ordensinnehavare ska hållas.