sou · H9B385d2 · 2021-10-28 00:00:00 — Kommitténs utgångspunkter och tillvägagångssätt beskrivs i volym 1, Samtida och framtida kriminalpolitiska utmaningar. Enligt direktivet ska ett brottsofferperspektiv genomgående beaktas i kommitténs analyser av kriminalpolitiska utmaningar och i arbetet med att identifiera behov av åtgärder. Kommittén ska enligt direktivet •utifrån kommitténs bedömning av kriminalitetens utveckling i den första delen av uppdraget analysera vilka konsekvenser utvecklingen kan få vad gäller vem som blir utsatt för brott, var och på vilket sätt, och •bedöma i vilken grad det finns förmåga hos berörda aktörer i samhället att ge relevant stöd och skydd. I volym 1 beskrivs brottlighetens utveckling, bl.a. utifrån brottsofferundersökningar som belyser utsattheten för brott i olika grupper i samhället. Den första punkten ovan behandlas alltså till stor del i volym 1 i detta delbetänkande. I denna andra volym redovisas en övergripande beskrivning av samhällets ansvar och arbete med brottsofferstöd och skydd av brottsoffer. Redovisningen berör även frågor kring samhällets stöd till och skydd av vittnen. I denna delredovisning uppmärksammas även områden där stödet till och skyddet av brottsoffer och vittnen behöver utvecklas. För att ta ställning till huruvida samhället har förmåga att ge stöd och skydd till brottsoffer behövs kunskap om vilka stöd- och skyddsbehov som olika grupper av brottsutsatta har. Att följa upp huruvida personer som utsatts för brott faktiskt upplever att de får det stöd som de behöver är också viktigt för att få en bild av i vilken utsträckning samhället lever upp till de mål som satts upp. I texten nedan används både begreppet brottsoffer och brottsutsatt och ingen åtskillnad kommer att göras mellan begreppen, även om det finns vissa nyansskillnader mellan dem. Brottsoffer, menar vissa, är ett något vidare begrepp som även innefattar personer som drabbats av brott, t.ex. i egenskap av anhörig, utan att brottet direkt riktats mot dem (och 2016, 2004, SOU 1998:40). Andra menar i stället att begreppet brottsoffer är snävare i den meningen att det krävs att man som brottsutsatt genomgått en tolkningsprocess och kommit att själv definiera sig som ett brottsoffer och fått samhället att tolka ens erfarenhet i enlighet med denna definition (och 2010). Att vara brottsoffer eller brottsutsatt innebär att någon annan utsatt en för något som kan betraktas som ett brott. kan det vara så att den som utsatts för handlingen inte själv uppfattar att det rör sig som ett brott i juridisk mening. Mycket av den forskning som finns om brottsoffer och brottsutsatthet är baserad på erfarenheter och händelser som inte i rättslig mening har fastställts som brott. Det är väl känt att en mycket liten andel av alla händelser som samhället betraktar som brott, leder till polisanmälan och än färre till åtal och till en fällande dom. En stor del av det stöd som samhället erbjuder brottsoffer kräver inte heller att en polisanmälan gjorts. Det behöver alltså inte vara fastställt att en person utsatts för ett brott för att densamma ska ha rätt till samhällets stödinsatser. Däremot finns vissa stöd, t.ex. olika former av ekonomisk kompensation, som kräver att en polisanmälan gjorts. Den juridiska termen målsägande används här när brottsutsattas roll i rättsprocessen beskrivs. Termen målsägande är betydligt snävare än brottsoffer och brottsutsatt och avser enligt 20 kap. 8 § i (1942:740) den part som i en rättsprocess har blivit utsatt för ett brott och därmed blivit förnärmad eller lidit skada. I samband med polisens skyddsåtgärder benämns brottsoffer som skyddsperson. I lagstiftning som rör brottsoffers rätt till olika former av ersättningar benämns denna grupp som skadelidande. Den senare termen kommer däremot inte att användas i texten nedan även om frågan om skadestånd och andra ekonomiska ersättningar berörs. 6.2Samhällets skyldigheter gentemot brottsutsatta vilar på internationella avtal Samhället har kommit att få ett allt större ansvar att skydda människor från att utsättas för brott. Detta gäller inte minst barn, där samhället har ett ansvar att säkerställa att barn har goda livsvillkor och att skydda dem från olika former av utsatthet, däribland utsatthet för brott. Samhället har även ett ansvar när människor väl har utsatts för brott. och andra länders åtaganden gentemot brottsutsatta grundar sig bl.a. på internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter. De internationella bestämmelser som har betydelse för brottsutsattas rättigheter är många. Det första internationella avtal som syftade till att tillvarata brottsutsattas intressen var FN:s brottsofferdeklaration.1 I har även , som definierar generella rättigheter som stater förbinder sig till att respektera, införts som svensk lag.2 Flera av dessa rättigheter är relevanta för brottsutsatta. Exempelvis kan den universella rätten till frihet och personlig säkerhet medföra att EU:s medlemsstater behöver vidta särskilda åtgärder i relation till personer som utsatts för brott. Förbudet mot diskriminering gäller också det stöd och skydd som samhället tillhandahåller med anledning av brottsutsatthet samt brottsutsattas medverkan i rättsprocessen. EU har också vidtagit flera åtgärder och antagit ett antal instrument för att stärka brottsoffers rättigheter. antogs och rådets direktiv /29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem (brottsofferdirektivet). Annan relevant EU-reglering är Rådets direktiv /80/EG om ersättning till brottsoffer (ersättningsdirektivet), och rådets direktiv /541/EU om bekämpande av terrorism (terrorismdirektivet) och och rådets förordning 2018/1805 om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande. EU har utöver detta utvecklat flera ytterligare instrument för att möta de 1FN:s deklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk, 1985. 2Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. särskilda behov som offer för vissa brottstyper har. EU har även tagit fram en strategi om brottsoffers rättigheter som gäller för åren 2020–2025 och som syftar till att dels stärka den brottsutsatta, dels stärka samarbetet för brottsoffers rättigheter (KOM (2020) 258). I strategin identifieras fem centrala områden3 som medlemsländerna bör arbeta med samt behovet av att uppmärksamma vissa särskilt sårbara grupper av brottsoffer, exempelvis kvinnor som blivit utsatt för våld av en närstående, barn, personer med funktionsnedsättning samt personer som blivit utsatta för terroristbrott, människohandel eller hatbrott. Enligt internationella avtal har brottsoffer rätt till relevant och anpassad information om det rättsliga förfarandet och om sina rättigheter. Brottsoffer har även rätt till lämpligt stöd och skydd och att medverka i den straffrättsliga processen. Brottsoffer har vidare rätt till medkänsla och respekt och att behandlas på ett professionellt och icke-diskriminerande sätt, både i och utanför rättsväsendet (och 2016). Medan generella mänskliga rättigheter syftar till att skydda individer från att utsättas för brott, tar de mer specifika rättigheterna för brottsoffer snarare sikte på de som redan utsatts för brott och som av den anledningen behöver samhällets stöd och skydd (Doak 2008, och 2016). efterlevnad av brottsofferdirektivet håller på att utvärderas av EU-kommis- sionen och publicering av resultaten väntas . Victim Support Europe har i en internationell granskning analyserat implementering av brottsofferdirektivet. I granskningen pekas en rad utvecklingsområden ut (Victim Support Europe 2019). Det finns även internationella konventioner som behandlar utsatthet för specifika former av brott. konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (Istanbulkonventionen) som ratificerades av 2014 innehåller bl.a. krav på stöd och skydd till våldsutsatta samt på utbildningsinsatser riktade till yrkesgrupper som kommer i kontakt med våldsutsatta. Enligt konventionen ska alla ha tillgång till en nationell stödtelefon som är tillgänglig dygnet runt samt till insatsen skyddat boende. efterlevnad av konventionen har utvärderats och slutsatsen 3Dessa områden är (1) effektiv kommunikation med brottsoffer och en säker miljö för anmälan av brott, (2) bättre stöd till och skydd av de mest utsatta brottsoffren, (3) enklare tillgång till ersättning för brottsoffer, (4) bättre samarbete och samordning mellan aktörer som är relevanta för brottsoffers rättigheter samt (5) stärkande av den internationella dimensionen av brottsoffers rättigheter. är att på många områden har en progressiv politik på detta område. Däremot har expertgrupp om våld mot kvinnor (Grevio) uppmärksammat en rad områden där rekommenderas att förbättra arbetet mot våld mot kvinnor och våld i familjen (2019). Bland annat bör bli mer effektiv i arbetet för att motverka diskriminering av sårbara grupper av våldsutsatta kvinnor, förbättra samordning och samverkan på ett nationellt plan och i enskilda ärenden, förbättra kunskapsläget genom förbättrad statistik och genom utbildningssatsningar av yrkesgrupper som möter våldsutsatta, samt utöka rättsväsendets utredningskapacitet. Även arbetet med våldsutövare behöver förbättras och göras mer enhetligt i , enligt Grevios granskning. Istanbulkonventionen är en central utgångspunkt för tioåriga nationella strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor som löper –2026 (Skr. 2016/17:10). Flera av de områden som enligt granskningen behöver förbättras i arbetet med våld mot kvinnor och i hemmet är frågor som också uppmärksammas i den svenska nationella strategin. har även ratificerat konventionen om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp. Även i denna konvention finns bestämmelser om att de som utsatts för dessa brott har rätt till stöd och skydd. 6.3Flera olika aktörer har ansvar för stöd till och skydd av brottsutsatta i I har en rad olika myndigheter och aktörer ansvar för att på ett nationellt, regionalt och lokalt plan kartlägga och utveckla arbetet med stöd och skydd till brottsutsatta. Både Brottsoffermyndigheten och (Brå) har uppdrag att ta fram och sprida kunskap på områden som rör brottsutsatta. har specifikt i uppgift att främja brottsoffers rättigheter, uppmärksamma deras behov och intressen samt vara ett informations- och för brottsofferfrågor. ansvarar också för att pröva ärenden om brottsskadeersättning och fördela medel ur brottsofferfonden. Medlen från brottsofferfonden finansierar forskning och brottsofferinriktade projekt med syfte att öka kunskapen om brottsoffer eller att ge bättre bemötande och stöd till brottsoffer och till vittnen. arbetar för att säkerställa att regeringens jämställdhetspolitiska prioriteringar får genomslag i praktiken. En sådan prioritering är att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld ska upphöra. Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) har regeringens uppdrag att höja kunskapen nationellt om mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. Också Länsstyrelserna har i uppdrag att implementera regeringens politik i länet och i uppdraget ingår bl.a. att verka för en hållbar social utveckling vilket innefattar tillgång till stöd för den som hamnar i en utsatt situation. Som exempel nämns att Länsstyrelserna ska verka för att utsatta för våld i nära relationer, prostitution eller människohandel för sexuella ändamål får stöd och att dessa brott förebyggs. I uppdrag ingår att bistå kommunernas socialnämnder och hälso- och sjukvården med kunskapsstöd, bl.a. i arbetet mot våld i nära relation, hedersrelaterat våld och förtryck, könsstympning, sex mot ersättning samt i arbetet med barn som riskerar att fara illa. kommuner och regioner (SKR) är en medlemsorganisation som ger kommuner och regioner stöd i arbetet. Även och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) berör i sitt arbete frågor om brottsutsatthet och det stöd som brottsutsatta kan vara i behov av. Det finns även stiftelser och som är centrala aktörer för att ta fram och sprida kunskap om brottsutsatta och det stöd och skydd som riktas till olika grupper av brottsutsatta. Även i det praktiska arbetet med att tillgodose brottsutsattas rättigheter är en rad olika aktörer involverade (detta beskrivs mer utförligt i kapitel 7). Till exempel har kommunernas socialnämnder enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453) i uppgift att verka för att brottsutsatta och dennes närstående får stöd. har ett särskilt ansvar för att kvinnor som blivit utsatta för våld i en nära relation, liksom barn som utsatts för, bevittnat eller på andra sätt upplevt våld av eller mot närstående, får stöd för att förändra sin situation. En särskild utredare har på regeringens uppdrag lämnat förslag till en ny socialtjänstlag (SOU 2020:47). Utredaren föreslår bl.a. att också personer som blivit utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck ska nämnas i den nya socialtjänstlagen, på samma sätt som våldsutsatta kvinnor och barn. Att dessa grupper benämns explicit ska dock, enligt utredningen, inte tolkas som att de är prioriterade framför andra brottsoffer utan det är individens behov som ska styra prioriteringar. Hälso- och sjukvården ska arbeta för att förebygga ohälsa. Hälso- och sjukvården och tandvården har också ett ansvar för att vården håller god kvalitet (se närmare under avsnitt 7.2). Detta ansvar innefattar att ge brottsutsatta vård i de fall det föreligger vårdbehov samt att hänvisa till andra stöd- eller vårdinstanser om de bedömer att den vårdsökande har ett behov av det. Enligt föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:4) har vårdgivaren ansvar att utarbeta rutiner för när och hur frågan om våldsutsatthet ska ställas och ska även ta fram rutiner för hur personalen ska agera när man får kännedom om våldsutsatthet. Mycket av det stöd som samhället erbjuder brottsutsatta tillhandahålls i praktiken av civilsamhället. I de fall organisationer i civilsamhället utför socialtjänstinsatser enligt socialtjänstlagen regleras dessa insatser i lag med krav på dokumentation och uppföljning. har enligt förundersökningskungörelsen (1947:948) en skyldighet att informera personer som anmäler brott om deras rättigheter att få stöd och skydd, om rätten av få målsägandebiträde eller en stödperson tilldelat sig vid rättegång, om möjligheten att begära skadestånd eller få brottsskadeersättning och om hur ärendet fortskrider. , och i ett senare skede Kriminalvården, är även skyldiga att, om målsägande så önskar, informera om en anhållen eller dömd person avviker från häkte eller permission, när en dömd person har permission (som inte är övervakad), om ett fängelsestraff omvandlas till intensivövervakning med fotboja och när den dömde släpps efter avtjänat straff. har även ett ansvar att skydda brottsutsatta och vittnen vid behov och samtliga polisområden har brottsoffer- och personsäkerhetshandläggare som arbetar med stöd och skydd av brottsutsatta och vittnen. Personer som utsatts för brott kan även ha rätt till ekonomisk kompensation från gärningspersonen, från försäkringsföretag eller från staten för de skador eller lidande som brottet orsakat eller med anledning av andra konsekvenser, t.ex. inkomstbortfall. Bestämmelser om sådana utbetalningar regleras i olika lagar: socialförsäkringslagen (1999:799), enskilda försäkringsvillkor, skadeståndslagen (1972:207) respektive brottsskadelagen (2014:322). Då en betydande mängd ärenden rörande ekonomisk kompensation vid brott består av försäkringsersättningar kan näringslivet sägas ha en viktig roll i samhällets förmåga att kompensera personer som utsatts för brott. 6.4Att ge brottsutsatta stöd är viktigt av flera skäl Brottsutsatta är rättighetshavare och statens ansvar gentemot denna grupp har ökat . Det finns flera anledningar till att samhället bör arbeta med att tillgodose brottsutsattas, liksom deras anhörigas, behov genom att minska de negativa skadeverkningarna av brottet och genom att förbättra mötet med exempelvis rättsväsendets myndigheter. Att bli utsatt för brott, särskilt när det sker upprepat och , riskerar att medföra olika negativa konsekvenser både på kort och på lång sikt. Att bli utsatt för sexuellt våld är t.ex. förknippat med negativa hälsoeffekter i livet (NCK 2014). Vidare kan brottsutsatthet även innebära ett trauma som, vid sidan av andra negativa konsekvenser, också ökar risken för att man själv börjar begå brott (Överlien 20017, se även volym 1). Att arbeta med brottsutsatta kan med andra ord även ses som en form av brottsförebyggande arbete. Att arbeta för att minska de negativa skadeverkningarna av brottsutsatthet är en del i folkhälsoarbetet och ett sätt att arbeta för att främja en jämlik hälsa i befolkningen (SOU 2017:47). Också ska arbeta för att främja jämlika och, enligt förslag från utredningen om en ny socialtjänstlag, även jämställda levnadsförhållanden (SOU 2020:47) och det brottsofferstödjande arbetet kan ses som en del i att främja jämlika och jämställda levnadsförhållanden Under en rättsprocess har målsägande olika rättigheter, som att få vara delaktig, få information samt att bemötas på ett respektfullt sätt. Att rättsprocessen upplevs som respektfull och rättvis, och inte innebär en s.k. sekundär viktimisering, har också positiva effekter på brottsoffers läkandeprocess och påverkar sannolikt det förtroende som människor har för rättsväsendet och för samhället i stort. Att den brottsutsatta medverkar i rättsprocessen förbättrar även utredningen och har visat sig öka sannolikheten att en förundersökning inleds (Brå 2007) och att en anmälan resulterar i ett personuppklarat brott (Brå 2008a). Huruvida en person väljer att medverka i en rättsprocess påverkas av flera faktorer. Relationen till gärningspersonen/gärningspersonerna och rädsla för repressalier är två aspekter som har stor påverkan. Rättsväsendets myndigheter kan också underlätta denna med- verkan för både målsägande och vittnen genom att göra processen förutsägbar med hjälp av information och stöd. Också den fortsatta utvecklingen av rättsväsendets digitalisering behöver ta hänsyn till brottsutsattas behov. 6.5Särskilt utsatta och särskilt sårbara brottsoffer 6.5.1Vissa grupper utsätts mer än andra Brott är ojämnt fördelat i befolkningen och på samma sätt som vissa grupper i större utsträckning begår brott än andra, löper vissa grupper större risk att utsättas för brott. Exempelvis drabbas boende i socioekonomiskt utsatta områden både direkt och indirekt av brottslighet i större utsträckning än personer som bor i mer resursstarka områden. Unga är en grupp som är särskilt utsatt för brott och detta gäller för många olika former av brott. Bland unga är det vidare vissa grupper av unga som är särskilt utsatta. Unga pojkar/män är särskilt utsatta för våldsbrott medan unga flickor/kvinnor är särskilt utsatta för sexualbrott och för våld av en partner. Hbtqi-ungdomar och unga med svaga ekonomiska resurser är också grupper som är särskilt utsatta för brott (Brå 2020a, MUCF 2021). Utsattheten för hot och kränkningar på internet är högre bland unga än bland vuxna, och bland unga uppger flickor en högre utsatthet än pojkar (Brå 2019a). Även utländsk bakgrund påverkar risken att utsättas för brott och det är framför allt gruppen svenskfödda personer med två utrikesfödda föräldrar som uppvisar högre nivåer av utsatthet (Brå 2020a, 2020b). Olika trygghetsundersökningar och skolundersökningar där människor uppger i vilken utsträckning de utsatts för brott är ett värdefullt kunskapsunderlag som kan belysa brottsutsatthet i olika grupper i befolkningen, men vissa grupper nås sällan av dessa. Små barn är en sådan grupp. Även marginaliserade grupper som hemlösa och personer med missbruk är personer som är särskilt utsatta för brott men vars röster inte finns representerade i trygghetsundersökningar. En liknande problematik finns vid skolundersökningar om brottsdeltagande och utsatthet, där de allra mest utsatta individerna i mindre utsträckning medverkar. Andra grupper, vars utsatthet vi vet lite om, är de som kommer till t.ex. som flyktingar eller för att arbeta. Slutligen är personer som själva begår brott och som lever i en miljö där mycket brott begås, också en brottsutsatt grupp. I och med att dessa grupper sällan polisanmäler brott är det viktigt att samhället har strukturer för att fånga upp dessa gruppers brottsutsatthet på andra sätt. Motiven för att göra detta är flera. som det förbättrar och utjämnar livsvillkor är det också ett sätt att förebygga framtida brott och rikta detta arbete mot riskgrupper och riskindivider. 6.5.2Sårbarhet bestäms av flera faktorer Mycket av den forskning som finns om brottsoffer utgår från att det finns grupper av särskilt sårbara brottsoffer. I dessa sammanhang avses inte enbart, och kanske inte heller främst, de grupper som är mest utsatta för brott. Med sårbara brottsoffer avses de grupper vars brottsutsatthet får stora negativa konsekvenser och de grupper som, när de utsätts för brott, har svårare att tillvarata sina intressen och rättigheter (, och 2004). Olika former av hatbrott är exempel på brott som får allvarliga konsekvenser för de enskilda individer som drabbas, men också för de grupper i samhället som är måltavla för hatet och som kan uppleva diskriminering och stigmatisering utan att blivit utsatta för direkta hatbrott (, och 2019, 2018).4 Också våld som utövas av en närstående, oavsett om det är en partner eller en annan familjemedlem som är utövare, kan få mycket allvarliga konsekvenser eftersom det ofta sker upprepat och för att gärningspersonen är någon som den utsatta lever med och har olika band till (och 2011, Hyden ). Om utsattheten sker inom ramen för en hederskontext och de som utövar våldet och kontrollen är föräldrar och syskon blir utsattheten mycket omfattande, bl.a. för att våldet eller förtrycket ofta legitimeras av ett kollektiv (Baianstovu m.fl. 2019, 2019). Den som utsätts kan även vara beroende av den person som utövar våldet, ekonomiskt eller på andra sätt. Det gör det också svårare att söka stöd och skydd från samhället. Vissa grupper är särskilt sårbara på grund av att de saknar sociala, ekonomiska och politiska resurser att göra sin röst hörd och att förändra sin situation. Marginaliserade grupper är sårbara även utifrån denna aspekt. Även utländska personer som tillfälligt vistas i på grund av arbete eller som vistas i illegalt, är ytterligare exem- 4Det finns studier som problematiserar antagandet att hatbrott får allvarligare konsekvenser än brott utan hatbrottsmotiv, se , och (2017). pel på grupper som kan betraktas som sårbara utifrån denna aspekt (2004, Wergens 2004). Likaså är personer i prostitution eller som utsatts för människohandel exempel på grupper som ofta har begränsade resurser att göra sin röst hörd och som, av olika anledningar, kan befinna sig i situationer som gör det svårare att polisanmäla och söka stöd. När den traditionella brottsligheten i allt högre grad digitaliseras kan bristande vana och kunskap om dessa arenor innebära en sårbarhet för vissa grupper. Äldre personer med liten vana av internetmiljön kan ha svårt att identifiera ett brottsförsök, exempelvis vissa typer av internetbedrägerier, vilket leder till att brottet fullbordas (Brå 2018a). Begränsad vana och kunskap om den digitala arenan påverkar sannolikt förmågan att förstå hur och när brottet skedde och även förmågan att hantera konsekvenserna av brottet. Det finns även andra grupper som har svårt att tillvarata sina rättigheter när de drabbas av brott och som av den anledningen är särskilt sårbara. Grupper som av olika anledningar är beroende av andra för t.ex. omvårdnad är ofta även beroende av andra för att synliggöra sin utsatthet. I och med att det inte sällan är personer i dessa människors närhet som är de som utsätter dem för brott blir utsattheten och sårbarheten särskilt påtaglig.