sou · H9B379 · 2021-10-13 00:00:00 — En uppföljning av skriftlighetskravet vid telefonförsäljning En uppföljning av skriftlighetskravet vid telefonförsäljning SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera hur svensk rätt förhåller sig till direktivet (EU) 2019/2161 om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /6/EG, 2005/29/EG och 2011/83/EU vad gäller bättre upprätthållande och modernisering av unionens konsumentskyddsregler samt föreslå nödvändiga författningsändringar och andra åtgärder för att genomföra direktivet i svensk rätt. Uppdraget innefattade också att analysera vissa frågor gällande det skriftlighetskrav vid telefonförsäljning som trädde i kraft . (Dir. 2020:13). Till särskild utredare förordnades hovrättsrådet och vice ordföranden . Som experter förordnades näringspolitiska experten , kanslirådet , hovrättsrådet , rådmannen , departementssekreteraren , juristen och konsumentvägledaren . förordnades ämnesrådet som expert. förordnades chefsjuristen och verkställande direktören som experter. förordnades numera kanslirådet som sakkunnig i utredningen. Som sekreterare anställdes kanslirådet . Den del av uppdraget som avser hur EU-direktivet om ett moderniserat konsumentskydd ska genomföras i redovisades genom delbetänkandet Ett moderniserat konsumentskydd (SOU 2021:17) . Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet En uppföljning av skriftlighetskravet vid telefonförsäljning (SOU 2021:79). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. Utredningens uppdrag och arbete................................ Lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler.......... Allmänt om lagen .................................................... Särskilda regler vid telefonförsäljning .................... Andra konsumentskyddande regler....................................... Swedma och Kontakta ............................................................ Införandet av skriftlighetskravet vid telefonförsäljning ... Den tidigare problembilden ................................................... 4.2Överväganden i samband med införandet Tillämpningen av skriftlighetskravet inom EU .................... En uppföljning av skriftlighetskravet ............................ Inhämtade uppgifter och synpunkter.................................... 6.1.2Hallå Konsument och den kommunala Andra berörda myndigheter ................................... Varor och tjänster som inte omfattas av ................. Den särskilda regleringen i spellagen ..................... Andra varor och tjänster som inte omfattas av ........... Utkast till lag om ändring i spellagen............................ infördes ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning i syfte att stärka konsumentskyddet. Skriftlighetskravet innebär att det är möjligt att ingå ett distansavtal muntligen när näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten per telefon. För att ett avtal ska ingås krävs att konsumenten efter telefonsamtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Skriftlighetskravet gäller för de varor och tjänster som omfattas av lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (). Detta medför att bl.a. speltjänster och paketresor inte omfattas av kravet (jfr prop. 2017/18:129 s. 27 och prop. 2017/18:225 s. 96). Utredningen har haft i uppdrag att följa upp hur regleringen om skriftlighetskrav vid telefonförsäljning har fungerat i praktiken och om syftet med reformen har uppnåtts. I uppdraget har ingått att överväga om regleringen i något avseende behöver ändras eller om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att syftet med reformen ska uppnås. Utredningen ska också ta ställning till om skriftlighetskravet vid telefonförsäljning bör utvidgas till att omfatta fler varor och tjänster. En uppföljning av skriftlighetskravet För att få en bild av hur skriftlighetskravet har fungerat har utredningen inhämtat uppgifter från berörda myndigheter, konsumentorganisationer och företrädare för näringslivet. Mot bakgrund av vad som framkommit gör utredningen bedömningen att skriftlighetskravet har fått positiva effekter från konsumentskyddssynpunkt, framför allt på det sätt att oklarheterna har minskat i fråga om avtal som ingås. Det har blivit tydligare för konsumenten att näringsidkarens syfte är att ingå ett bindande avtal, liksom vem som är avtals- Det har också blivit lättare för konsumenten att bedöma avtalets innehåll. Av en rapport från framgår att betydligt fler som handlar via telefonförsäljning blir nöjda med sitt köp jämfört med vad som var fallet före reformen 2018. Antalet ärenden som gäller telefonförsäljning hos Hallå Konsument och den kommunala konsumentvägledningen har minskat. Flera av de myndigheter och konsumentorganisationer som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att deras generella bild är att konsumentskyddet vid telefonförsäljning har förbättrats. De uppgifter som har inhämtats talar även för att de negativa effekterna för företagen inte har blivit så omfattande som förutsågs före reformen. Enligt utredningens bedömning finns det i vart fall inte anledning att vidta ytterligare lagstiftningsåtgärder för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning. De konsumentproblem som fortfarande finns hänför sig till stor del till företag som inte följer lagstiftningen och näringslivets etiska regler. Att regelverket inte följs bör man i första hand komma till rätta med genom tillsyn. Det är angeläget att har effektiva tillsynsverktyg för att kunna upptäcka och vidta åtgärder mot företag som bedriver telefonförsäljning och gör sig skyldiga till överträdelser av regelverket. Varor och tjänster som inte omfattas av Den enda spelprodukt där det förekommer telefonförsäljning i är lotterier som tillhandahålls av ideella organisationer. De uppgifter som utredningen har inhämtat från såväl myndigheter som intresseorganisationer visar att konsumentproblemen vid telefonförsäljning av lotterier är små. De avtal som ingås är normalt inte bundna och det är enkelt för en konsument att säga upp avtalen. Det rör sig om förhållandevis begränsade belopp som konsumenten betalar för en prenumeration. De aktuella lotterierna har också generellt sett bedömts ha låg risk att utveckla spelproblem. Enligt spellagen (2018:1138) krävs licens för att få bedriva lotteriverksamhet och det är endast ideella organisationer vars intäkter går till allmännyttiga ändamål som, förutom staten, kan få licens. I spellagen finns särskilda regler som licenshavarna måste Det gäller bl.a. bestämmelser om spelansvar och marknadsföring av spel som syftar till att skydda spelare mot överdrivet spelande och hjälpa dem att minska sitt spelande. Licenshavarna står under tillsyn av Spelinspektionen och , vilka båda har möjlighet att ingripa med sanktioner mot aktörer som gör sig skyldiga till överträdelser av lagstiftningen. Enligt vad utredningen har erfarit skulle ett skriftlighetskrav få långtgående negativa effekter för de ideella organisationer som har licens för lotterier. Ett skriftlighetskrav skulle motverka ett uttalat syfte med spelregleringen, nämligen att ge goda förutsättningar för allmännyttig ideell verksamhet till finansiering genom intäkter från spel. Med hänsyn till vad som framkommit bedömer utredningen sammantaget att skriftlighetskravet vid telefonförsäljning inte bör utvidgas till att gälla även försäljning av spel. Redan gällande regler säkerställer ett gott konsumentskydd vid denna typ av tjänster. Överträdelser av regelverket hanteras bäst genom en effektiv tillsyn och inte genom en utvidgning av skriftlighetskravet. För det fall att ett skriftlighetskrav ändå skulle komma att införas har utredningen tagit fram ett utkast till lagtext (se bilaga 3 till betänkandet). Andra varor och tjänster som inte omfattas av Paketresor är en produkt som inte omfattas av regleringen i och därmed gäller inte skriftlighetskravet vid sådana avtal. Såvitt utredningen har erfarit förekommer det inte telefonförsäljning av paketresor som riktar sig mot konsumenter i . Det bedöms inte heller som sannolikt att någon sådan försäljning kommer att ske inom en överskådlig tid. Mot den bakgrunden anser utredningen att det saknas anledning att nu utvidga skriftlighetskravet till att gälla dessa tjänster. Det finns från konsumentskyddssynpunkt inte behov av en sådan åtgärd. Det finns – utöver spel och paketresor – även vissa andra varor och tjänster som är undantagna från DAL:s tillämpningsområde, och därför även skriftlighetskravet vid telefonförsäljning. Det handlar bl.a. om avtal som avser uthyrning för varaktigt boende och avtal om uppförande av byggnad eller annan fast anläggning på mark eller i vatten. Vidare undantas avtal som ingås med en operatör genom användning av en offentlig telefonautomat och avtal som avser en tjänst som fullgörs genom användning av en telefon-, internet- eller faxuppkoppling, om tjänsten utförs vid ett enda tillfälle. Undantagna från lagen är dessutom avtal om försäljning av livsmedel eller andra dagligvaror för hushållet som levereras till en konsuments bostad eller arbetsplats samt avtal enligt lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt. Så- vitt utredningen har kunnat se förekommer det endast telefonförsäljning av dessa produkter i begränsad omfattning. Det är till stor del fråga om avtal som omfattas av annan konsumentskyddande lagstiftning, vilken har bedömts ge konsumenten ett skydd som är likvärdigt med det som följer av . Det har inte framkommit att det skulle finnas några konsumentproblem vid telefonförsäljning av dessa produkter. Utredningen bedömer därför att det inte finns något behov av att utvidga skriftlighetskravet till att omfatta någon eller några av produkterna. 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda hur ett nytt EU-direktiv om ett moderniserat konsumentskydd ska genomföras i svensk rätt. Direktivet reviderar fyra gällande direktiv som rör avtalsvillkor, prisinformation, otillbörliga affärsmetoder och konsumenträttigheter. Uppdraget omfattar även att analysera vissa frågor gällande det skriftlighetskrav vid telefonförsäljning som trädde i kraft . Utredningen ska följa upp hur regleringen har fungerat i praktiken och om syftet med reformen har uppnåtts. I uppdraget ingår att överväga om regleringen i något avseende behöver ändras eller om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att syftet med reformen ska uppnås. Utredningen ska också ta ställning till om skriftlighetskravet bör utvidgas till att omfatta fler varor och tjänster. Uppdraget skulle redovisas senast den 13 augusti 2021.1 Utredningen överlämnade delbetänkandet Ett moderniserat konsumentskydd (SOU 2021:17). I delbetänkandet redovisade utredningen sina förslag och överväganden när det gäller genomförandet av direktivet om ett moderniserat konsumentskydd. beslutade regeringen att förlänga utredningstiden avseende den återstående delen av uppdraget, dvs. uppföljningen av skriftlighetskravet vid telefonförsäljning, till den 13 oktober 2021.2 2020:13, se bilaga 1 till betänkandet. 2021:51, se bilaga 2 till betänkandet. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen påbörjade sitt arbete och höll sitt första sammanträde med experter . Sammanlagt har utredningen haft elva sammanträden, varav de flesta på grund av pågående pandemi har skett i digital form. Frågorna om telefonförsäljning har i huvudsak behandlats under fem sammanträden som hållits till . Beträffande den del av uppdraget som gäller telefonförsäljning har utredningen haft kontakt med berörda myndigheter, bl.a. , , , , och Spelinspektionen. Utredningen har även inhämtat information och synpunkter från ett flertal konsument- och branschorganisationer, bl.a. Telekområdgivarna, , , Konsumenter, , Kontakta, Swedma, Tidningsutgivarna (), (), för onlinespel (), (), , Svensk Försäkring och Svensk Värdepappersmarknad. Information har inhämtats om lagstiftningen gällande telefonförsäljning i vissa andra länder. Utredningen har därvid haft kontakt med myndigheter i , , och . och avtal utanför affärslokaler Privatpersoner konsumerar en stor mängd varor och tjänster från svenska och utländska företag. Försäljning till konsumenter kan ske på många olika sätt. En utbredd försäljningskanal är telefonförsäljning. Ett avtal som ingås i samband med telefonförsäljning är ett s.k. distansavtal och omfattas av regleringen i lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (). Det är en konsumentskyddande lag med bestämmelser om avtal som ingås i vissa sammanhang där behovet av konsumentskydd har ansetts vara särskilt stort. Lagen grundar sig i huvudsak på två EU-direktiv. Det ena direktivet är och rådets direktiv /83/EU av om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och och rådets direktiv /7/EG (konsumenträttighetsdirektivet). Det andra direktivet är och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG (direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster). Lagen är indelad i tre kapitel. I kapitel 1 finns vissa definitioner och inledande bestämmelser. I kapitel 2 regleras avtal varigenom en näringsidkare överlåter eller upplåter lös egendom till eller utför en tjänst åt en konsument. För avtal om finansiella tjänster och finansiella instrument finns bestämmelser i kapitel 3. I 1 kap. 2 § finns bl.a. en definition av begreppet distansavtal. Med distansavtal avses ett avtal som ingås inom ramen för ett av närings- idkaren organiserat system för att träffa avtal på distans, om kommunikationen uteslutande sker på distans. Det kan t.ex. vara per telefon eller via internet. Att avtalet ska ingås inom ramen för ett organiserat system för att träffa avtal på distans innebär att näringsidkaren ska ha vidtagit någon eller några särskilda åtgärder för att organisera försäljningen på det sättet. Ett exempel på detta är om en näringsidkare regelmässigt ringer upp konsumenter i syfte att sälja varor eller tjänster. Ett avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är utan verkan mot denne, om inte annat sägs i lagen. Lagen är alltså, med några få undantag, tvingande till förmån för konsumenten (1 kap. 4 §). Konsumentskyddet i lagen har två centrala delar. För det första har näringsidkaren en omfattande skyldighet att ge information till konsumenten innan och efter det att ett avtal ingås. Informationsskyldigheten är huvudsakligen marknadsrättsligt sanktionerad genom hänvisning till marknadsföringslagen (2008:486), MFL. Hänvisningen innebär att MFL:s påföljder tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Informationen ska anses vara sådan väsentlig information som näringsidkaren enligt 10 § tredje stycket MFL inte får utelämna i marknadsföringen. För det andra har konsumenten en särskild rätt att frånträda avtalet – en ångerrätt. Reglerna om konsumentens ångerrätt är av civilrättslig karaktär. I lagen finns bestämmelser om i vilka situationer konsumenten har en ångerrätt, hur den utövas, ångerfristen och rättsföljderna vid utövande av ångerrätten (2 kap. 10–16 §§ och 3 kap. 7–13 §§). 2.1.2Särskilda regler vid telefonförsäljning gäller ett skriftlighetskrav för avtal som ingås vid telefonförsäljning. Lagändringarna innebar att det infördes en ny paragraf i 2 kap. , 3 a §, av följande lydelse: Om näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten per telefon i syfte att ingå ett distansavtal, ska konsumenten informeras om näringsidkarens identitet, syftet med samtalet och namnet på den person som är i kontakt med konsumenten och hans eller hennes relation till näringsidkaren. Om ett avtal ska ingås till följd av en sådan kontakt som avses i första stycket, ska näringsidkaren bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Ett avtal ingås genom att konsumenten efter samtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Ett avtal som inte har ingåtts på detta sätt är ogiltigt och konsumenten är då inte skyldig att betala för några varor eller tjänster. Konsumenten ska informeras om detta i näringsidkarens bekräftelse av anbudet. En motsvarande bestämmelse infördes för telefonförsäljning av finansiella tjänster och finansiella instrument (3 kap. 4 § ). Skriftlighetskravet gäller endast om näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten per telefon i syfte att ingå ett distansavtal. Situationer där konsumenten tar initiativ till kontakten faller däremot utanför tillämpningsområdet. Att syftet med kontakten är att ingå ett distansavtal innebär att det ska vara fråga om avtal som ingås inom ramen för ett av näringsidkaren organiserat system för att träffa avtal på distans. Dessutom ska kommunikationen uteslutande ske på distans. Bestämmelsen i första stycket innebär att konsumenten direkt vid samtalets början ska få veta vilket företags varor eller tjänster som saluförs, vem som utför försäljningen och om han eller hon är anställd av eller arbetar på uppdrag av företaget. Enligt bestämmelsen i andra stycket ska näringsidkaren bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Uttrycket ”i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten” innebär att bekräftelsen kan lämnas i pappersform, men även genom e-post, i sms eller liknande. Också en webbplats där informationen kan lagras kan uppfylla kravet, förutsatt att informationen med säkerhet bevaras i ursprungligt skick och i det enskilda fallet är tillgänglig för konsumenten så länge informationen är relevant.1 I bestämmelsen regleras inte vad bekräftelsen av anbudet ska innehålla. I förarbetena framhålls dock att det ligger i sakens natur att den till sitt innehåll bör återspegla det som har sagts under telefonsamtalet och vara sådan att konsumenten förstår vilket erbjudande han eller hon har att ta ställning till (se prop. 2017/18:129 s. 44). 1Se t.ex. prop. 2009/10:242 s. 97 och prop. 2004/05:13 s. 44 f. och 135. För att ett giltigt avtal ska ingås krävs enligt tredje stycket att konsumenten efter telefonsamtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Konsumentens skriftliga godkännande ska alltså lämnas först när samtalet är avslutat. Kravet på skriftlighet utesluter inte att konsumenten godkänner anbudet elektroniskt, t.ex. genom e-post eller sms. Att en konsument i ett elektroniskt dokument som innehåller näringsidkarens anbud, kryssar för ett svarsalternativ om att konsumenten accepterar anbudet kan tillgodose kravet på skriftlighet. Skriftlighetskravet är däremot inte uppfyllt om konsumenten t.ex. i anslutning till ett efterföljande telefonsamtal slår en siffra på telefonen för att markera att anbudet har accepterats (se a. prop. s. 45). Om konsumenten inte skriftligen accepterar näringsidkarens anbud är avtalet ogiltigt. Avtalet är också ogiltigt om konsumenten visserligen har accepterat anbudet skriftligen, men detta har skett under pågående samtal. Om avtalet är ogiltigt på grund av att skriftlighetskravet inte är uppfyllt är konsumenten inte är skyldig att betala för varor och tjänster som näringsidkaren ändå levererar eller utför. För att vara säker på att ha rätt till betalning måste näringsidkaren alltså avvakta konsumentens skriftliga accept av anbudet efter avslutat samtal. Näringsidkaren ska i anbudsbekräftelsen informera om att avtal ingås genom att konsumenten efter samtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud och att ett avtal som inte ingåtts på det sättet är ogiltigt och att konsumenten då inte är skyldig att betala för några varor eller tjänster. Det finns inget civilrättsligt formkrav för näringsidkarens anbud. Det förhållandet att näringsidkaren inte har bekräftat anbudet i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten leder alltså inte till att avtalet är ogiltigt, om konsumenten ändå skriftligen accepterar anbudet. Däremot kan marknadsrättsliga åtgärder vidtas mot en näringsidkare som inte uppfyller sin informationsskyldighet. Bestämmelser som berör marknadsföring per telefon finns i MFL. Lagen genomför direktivet om otillbörliga affärsmetoder.2 Enligt MFL ska en näringsidkares marknadsföring stämma överens med god marknadsföringssed (5 §). Med god marknadsföringssed avses god affärssed eller andra vedertagna normer som syftar till att skydda konsumenter eller näringsidkare vid marknadsföring av produkter. Begreppet god affärssed innefattar framför allt det utomrättsliga normsystem som näringslivet har utvecklat, främst Internationella handelskammarens (ICC) grundregler för reklam, men även andra uppförande- och branschkoder. Begreppet god marknadsföringssed avser inte bara näringslivets egen normbildning, utan inkluderar även speciallagstiftning, föreskrifter och allmänna råd, de normer som utvecklats genom och Patent- och marknadsdomstolarnas praxis samt andra, internationellt vedertagna normer som faller inom ramen för lagens tillämpningsområde. Marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed är att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (6 §). Den s.k. lagstridighetsprincipen innebär att marknadsföring som strider mot annan lagstiftning än marknadsföringslagen eller som är ägnad att leda till lagöverträdelser, ska anses strida mot god marknadsföringssed. En näringsidkare får inte använda sig av aggressiv marknadsföring (7 §) och marknadsföringen får inte vara vilseledande (8–17 §§). Lagen innehåller också bestämmelser om jämförande reklam, obeställd reklam, information om garantier och information innan ett konsumentavtal ingås (18–22 a §§). Regleringen om obeställd reklam i 19–21 §§ genomför artikel 13 i det s.k. kommunikationsskyddsdirektivet3. Direktivet reglerar behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. Syftet med direktivet är bl.a. att säkerställa ett likvärdigt skydd av de grundläggande fri- och rättigheterna när det gäller behandling av 2Europaparlamentets och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation. En- ligt artikel 13.3 är medlemsstaterna fria att välja om marknadsföring per telefon ska vara tillåtet endast om konsumenten har lämnat sitt samtycke i förväg (s.k. opt in) eller om det ska vara tillåtet om inte konsumenten tydligt motsatt sig detta (s.k. opt out). har valt att tillämpa en opt out-lösning, vilket innebär att konsumenten i förväg aktivt ska ha motsatt sig marknadsföring per telefon för att den ska vara otillåten (21 § MFL). Europeiska kommissionen har presenterat ett förslag till förordning om respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter i samband med elektronisk kommunikation och om upphävande av kommunikationsskyddsdirektivet4. Förhandlingar om förslaget pågår inom EU. Bestämmelserna i kompletteras av en bilaga till direktivet om otillbörliga affärsmetoder som innehåller särskilda förbud mot aggressiva respektive vilseledande marknadsföringsåtgärder.