sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — har ett viktigt militärstrategiskt läge i Öster- sjön. av central strategisk betydelse. Där finns rikets ledning inklusive regeringen, samt flera viktiga myndigheter och andra aktörer i samhället. Regionen är också ett nav för flera samhällsviktiga sektorer och har en stor befolknings- koncentration. Försvarsmakten och i fick 2017 i uppdrag att genomföra ett projekt om samverkan och orga- nisation inom totalförsvaret i . Uppdraget har med anledning av den pågående pandemin för- längts med . Projektet syftar till att stärka total- försvarets förmåga i . Det militärstrategiska läget och de särskilda förutsättningar som finns för arbetet med beredskap och försvar av ön innebär att en stor del av verksamheten på behöver kunna fungera autonomt i förhållande till fastlandet. Mot bakgrund av att civilområdet har speciella förutsättningar bedömer utredningen att organisationen och resursfördelningen inom civil- området bör skilja sig åt från övriga civilområden. Behovet av stöd och samordning inom civilområdet är mindre än för övriga som det finns särskilda behov på länsnivå. Beredskapskansliet vid civilområdet bör omfatta sex årsarbetskrafter, varav en chef, vid läns- styrelsen i . Uppgifterna blir begränsade eftersom det endast handlar om två län där dessutom mycket av det praktiska arbetet på behöver hanteras i särskild ordning. på tillförs därför medel för fem årsarbetskrafter för att tillsammans med Försvarsmakten på ön fortsätta arbetet med att stärka totalförsvarets förmåga i . Resurserna ska också användas för sådana uppgifter som ankommer civilområdet men som av skäl som här redovisats behöver hanteras i särskild ordning på . När det gäller medel till region får detta hanteras inom ramen för den ersättning som betalas ut för arbetet enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Kostnad (mnkr) Källa: Utredningen. 3En del av de medel som ingått i uppdraget om samverkan och organisation inom totalför- svaret i har kanaliserats från till kom- munen/regionen. Norra civilområdet beräknas enligt följande: •Vid beredskapskansliet beräknas åtta handläggare, en chef och två stödfunktioner samt verksamhetsmedel () vilket summerar till . •Till berörd länsstyrelse beräknas, utöver beredskapskansliet, två årsarbetskrafter vilket summerar till . Södra civilområdet beräknas enligt följande: •Vid beredskapskansliet beräknas åtta handläggare, en chef och två stödfunktioner samt verksamhetsmedel (2,) vilket summerar till . •Till berörd länsstyrelse beräknas, utöver beredskapskansliet, två årsarbetskrafter vilket summerar till . Sydöstra civilområdet beräknas enligt följande: •Vid beredskapskansliet beräknas åtta handläggare, en chef och två stödfunktioner samt verksamhetsmedel (2,) vilket summerar till . •Till berörd länsstyrelse beräknas, utöver beredskapskansliet, två årsarbetskrafter vilket summerar till . Östra civilområdet beräknas enligt följande: •Vid beredskapskansliet beräknas fem handläggare och en chef samt verksamhetsmedel () vilket summerar till 9,4 mil- joner kronor. •Till berörd länsstyrelse beräknas, utöver beredskapskansliet, två årsarbetskrafter vilket summerar till . •Till beräknas fem handläggare samt vissa verk- samhetsmedel (0,) vilket summerar till 7,4 mil- joner kronor. Mellersta civilområdet beräknas enligt följande: •Vid beredskapskansliet beräknas nio handläggare, en chef och två stödfunktioner samt verksamhetsmedel () vilket summerar till . •Till berörd länsstyrelse beräknas, utöver beredskapskansliet, två årsarbetskrafter vilket summerar till . Västra civilområdet beräknas enligt följande: •Vid beredskapskansliet beräknas sex handläggare en chef och två stödfunktioner samt verksamhetsmedel () vilket summerar till . •Till berörd länsstyrelse beräknas, utöver beredskapskansliet, två årsarbetskrafter vilket summerar till . 16.6.6Totala kostnaden för civilområden med civilområdeschefer och uppgifter för länsstyrelserna Inrättandet av sex civilområden med civilområdeschefer och deras beredskapskanslier beräknas totalt uppgå till . Till detta tillkommer vissa nya uppgifter för berörda länsstyrelser om sammanlagt . före- slås tillföras för uppgifter kopplat till det Östra civilområdet. Den totala kostnaden uppgår i dessa delar till 123,2 miljoner kro- nor . beräknas ett lägre belopp för att påbörja rekrytering och inrättandet av verksamheten (se vidare avsnitt 16.6.8 om Finansiering av utredningen förslag). 16.6.7Ersättning till kommuner och regioner tillämpas finansieringsprincipen4 mellan staten och kom- munsektorn. Finansieringsprincipen innebär att kommuner och regio- ner ska kompenseras för statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen gäller när , 1991/92:150 del II avsnitt 4.4.2 Finansieringsprincipen och prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1 Finansieringsprincipens tillämpning. regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Den ekonomiska regleringen sker som huvud- regel genom att nivån på anslaget om utjämning under utgiftsområde 25 förändras. I kapitel 13 framgår att ersättning för åtgärder enligt LEH och tidigare lagstiftning på området regleras genom riktade statsbidrag och särskilda överenskommelser mellan staten och SKR. Den eko- nomiska regleringen sker under utgiftsområde 6 och inte som i nor- malfallet under utgiftsområde 25. Utredningen konstaterar i likhet med tidigare utredningar att ansvaret för landets beredskap inför krig och krigsfara ytterst är en fråga för staten. När det gäller den fredstida krisberedskapen är utgångspunkten att säkerhets- och sårbarhetsreducerande åtgärder som inte avser höjd beredskap i huvudsak ska finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet.5 Utredningen gör bedömningen att förslagen i kapitel 14 innebär ett förtydligande av uppgifter för kommuner och regioner och en ökad enhetlighet mellan uppgifterna för krisberedskap respektive inför höjd beredskap. Därmed uppnås en förtydligad och mer enhet- lig ledningsförmåga för kommuner och regioner. Utredningen föreslår ingen förändring av hur ersättningen över- gripande ska finansieras, dvs. angående nu gällande förhållande med riktat statsbidrag under utgiftsområde 6 med utgångpunkt i överens- kommelser mellan staten och SKR. Motivet är att civilt försvar är ett statligt åtagande och eftersom behoven och åtgärderna enligt kapi- tel 14 kommer att variera mellan kommuner respektive regioner är det motiverat med avsteg från den annars tillämpade principen om ersättning per capita. Precis som föreslår utredningen också att ersättningen som gäller den fredstida krisberedskapen avgränsas på det som sätt som framgår av kapitel 14. Utredningen tar inte ställ- ning till den övergripande ambitionsnivån i arbetet med krisbered- skap och planering inför höjd beredskap och den ersättning som staten ger kommuner och regioner. En lagreglering av vissa uppgifter som framgår i överens- kommelser innebär ett utökat åtagande för den kommunala sektorn. ersätts kommuner och regioner redan för uppgifterna genom gällande överenskommelse, utom i den del som beskrivs nedan. Till viss del ökar möjligheterna att arbeta mer effektivt än och 5SOU 2004:134), s. 95 ff. förslagen ger, som utredningen bedömer det, stort utrymme för kom- munerna och regionerna att organisera sin verksamhet på olika sätt. För de tillkommande uppgifterna inom krisberedskapen som rör regionerna föreslår utredningen att dessa sammanlagt ersätts med från och med 2024.6 I likhet med hur ersättningen sker via utgiftsområde 6 för uppgifterna enligt LEH föreslår utredningen att ersättningen till regionerna ökas med Alternativet att flytta över dessa pengar till utgifts- område 25 i enlighet med finansieringsprinciperna bedömer utred- ningen skulle försvåra både styrning och uppföljning eftersom övrig ersättning enligt den gällande lagen i så fall fortsatt skulle ersättas via riktade statsbidrag och regleras i överenskommelser. En sådan even- tuell överflyttning av ersättning mellan utgiftsområden behöver göras betydligt mer samlat utifrån en fördjupad konsekvensanalys. 16.6.8Finansiering av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, regioner, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. När det gäller kostnads- ökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller lands- ting ska utredningen föreslå en finansiering. Utredningen bedömer att de förslag som utredningen lämnar av- ser kostnadsökningar för staten direkt eller i form av särskilda ersätt- ningar till kommuner och regioner för uppgifter enligt lag. Försvarsberedningen har i rapporten gjort över- slagsberäkningar som underlag för den politiska uppgörelse som träffats för propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30). Ytter- ligare underlag om beräkningar har på regeringens uppdrag lämnats av vissa statliga myndigheter. Av propositionen Totalförsvaret 2021– 2025 framgår att för området Organisation och ledning (UO1, UO6) tillförs medel för perioden –2025 enligt en trappa med 50, 200, 500, 550 och . Av budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 UO6) framgår att det på anslag 2:4 Krisberedskap 6Beräknad fördelning mellan regioner: , 8,4 mil- joner kronor, och övriga regioner . finns reserverade medel för kostnader för den nya myndigheten för psykologiskt försvar och för kostnader avseende de förslag som utredningen om civilt försvar kommer att lämna kring nya uppgifter, roller och ansvar avseende sektorsmyndigheter, en högre regional ledning, kommuner och regioner m.m. samt eventu- ella andra behov inom ledningen av totalförsvaret. Utifrån utredningens beräkningar kan utredningens förslag finan- sieras upp till högst , högst 250 miljo- ner kronor , högst och högst . Tabell 16.2 Sammanfattning av utredningens kostnadsförslag Sektorsansvariga myndigheter*** Sex civilområdeschefer (kanslier) Nya uppgifter för regionerna **Uppbyggnad och rekrytering påbörjas och beräknas vara klar . ***MSB som sektorsansvarig myndighet ingår inte. Källa: Utredningen. Att anpassa Försvarsmaktens regionala indelning i militärregioner med tillhörande staber så att indelningen överensstämmer med utred- ningens förslag om civilområden kräver beslut av . Övriga förslag som gäller den struktur som utredningen föreslår och rör de statliga myndigheterna kan träda i kraft efter beslut av regeringen. Det finns en förväntan bland många aktörer att en ny struktur på central och regional nivå kommer på plats . Utredningens förslag innebär emellertid kostnader för staten i form av höjda anslag till ett antal myndigheter. Ikraftträdandet behöver därför anpassas till gällande budgetramar. Av den anledningen läm- nar utredningen inte något förslag när det gäller dag för ikraftträd- ande annat än att förslagen bör träda i kraft . Utredningens förslag när det gäller kommuner och regioner är i sig fristående, så till vida att förslagen kan träda i kraft efter det att den ovan nämnda strukturen kommit på plats. Utredningen föreslår att författningarna som gäller kommunerna och regionernas bered- skap och övriga författningsändringar med anledning av förslagen ska träda i kraft . 17.1Förslaget till lag om kommuners och regioners beredskap Paragrafen anger lagens syfte. Övervägandena finns i avsnitt 14.3.2. Av paragrafen framgår att bestämmelserna i lagen syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet, ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer, och kunna lösa sina uppgifter inför och under höjd beredskap. Lagens syfte återspeglar det förhållande att en planering för civilt försvar ska finnas och att det säkerhetspolitiska läget behöver beak- tas. Paragrafen anger att det som sägs i denna lag om regioner gäller också kommuner som inte ingår i en region. Utredningens övervä- ganden finns i avsnitt 14.3.2. En likalydande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjdberedskap (LEH). Paragrafen anger att vad som sägs i denna lag gäller inte om annat följer av elberedskapslagen (1977:288). Utredningens överväganden finns i avsnitt 14.3.2. En likalydande bestämmelse finns i 1 kap. 3 § LEH. Paragrafen innehåller en definition av fredstida krissituation. Utred- ningens överväganden finns i avsnitt 14.3.3. Paragrafen anger att med fredstida krissituation avses i denna lag situationer som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga sam- hällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Begreppet fredstida krissituation ska i den nya lagen ersätta be- greppet extraordinär händelse (se vidare avsnitt 14.3.3 och kapi- tel 13). Innebörden av begreppet fredstida krissituationer ska enligt ut- redningen tolkas brett i den meningen att krissituationer kan inträffa lokalt, regionalt och nationellt. Kännetecken som många människor och stora delar av samhället behöver enligt utredningen sättas i ett sammanhang – lokalt, regionalt eller nationellt. Lokalt kan ett om- fattande elavbrott eller omfattande översvämningar i en kommun ut- göra en fredstida krissituation, men om samma händelse ses ur ett nationellt perspektiv behöver den inte utgöra en krissituation. Att begreppet extraordinära händelser ersatts med fredstida krissitua- tioner innebär inte att ribban för vilka situationer som ska omfattas sänks. Fredstida krissituationer är händelser av omfattande karaktär med stor påverkan på kommunen/regionen. Förberedelser inför fredstida krissituationer och höjd beredskap Paragrafen innehåller en bestämmelse om den risk- och sårbarhets- analys som kommuner och regioner ska göra. Övervägandena finns i avsnitt 14.4.1. Jämfört med den risk- och sårbarhetsanalys som kommuner och regioner ska göra enligt 2 kap. 1 § LEH innebär ut- redningens förslag vissa förändringar. Enligt första stycket i bestämmelsen ska kommuner och regioner analysera om det inom deras ansvarsområde finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada det som ska skyddas i samhället eller försämra förmågan till verksamhet inom området. Utredningens förslag innebär att risk- och sårbarhetsanalysen inte, som är fallet enligt LEH, ska vara inriktad på att analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa, utan ska i stället vara in- riktad på sådana hot och risker som kan hota eller skada det som ska skyddas i samhället eller försämra förmågan till verksamhet inom området. Analysen ska också omfatta perspektivet höjd beredskap, vilket är en förutsättning för att kunna vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Med ansvarsområde förstås här den egna verksamheten (organi- sationen), kommunalförbund och berörda kommunala bolag. Det är här fråga om påverkan på utförandet och ytterst därmed de som är bosatta inom området. Även annan verksamhet som inte fungerar, kan komma att påverka kommunen/regionen och kräva att åtgärder vidtas för att hantera den uppkomna fredstida krissituationen. Av andra stycket framgår att vid analysen ska kommunen respek- tive regionen särskilt beakta händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som ofta kräver skynd- samma insatser av den egna organisationen. Att analysen särskilt ska beakta vissa perspektiv innebär inte att andra perspektiv ska undantas. Grunden för analysen är, som också framgår av första stycket, sådana hot och risker inom ansvarsområ- det som allvarligt kan hota eller skada det som ska skyddas i sam- hället eller försämra förmågan till verksamhet. Däremot behöver samhällets funktionalitet särskilt beaktas. Kompletterande bestäm- melser finns i förordningen där det framgår att det i analysen ska ingå att identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksam- heten (2 §). Av tredje stycket framgår att resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Enligt fjärde stycket kan regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser. Paragrafen innehåller bestämmelser om de åtgärder som kommuner och regioner ska vidta för att stärka sitt arbete med krisberedskap. Övervägandena finns i avsnitt 14.4.2. Jämfört med LEH innebär ut- redningens förslag att bestämmelsen om förberedande arbete lyfts ur bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalys i 2 kap. 1 § LEH och blir en egen bestämmelse. Enligt första stycket ska kommuner och regioner med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, och erfarenheter från hanteringen av tidigare fredstida krissituationer, för varje ny mandatperiod besluta om mål och riktlinjer för arbetet med att minska sårbarheten i den egna verksamheten och ökad förmåga att hantera fredstida krissitua- tioner. Från samma perspektiv ska också en plan fastställas för hur fredstida krissituationer ska hanteras. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen där det fram- går att mål och riktlinjer för arbetet med krisberedskap ska framgå av ett styrdokument (3 §). Av andra stycket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om planen för hantering av fredstida krissituationer. Paragrafen innehåller en bestämmelse om förberedelse för höjd be- redskap. Övervägandena finns i avsnitt 14.4.3. Den föreslagna be- stämmelsen motsvaras till en del av 3 kap. 1 § LEH. Av första stycket framgår att kommuner och regioner i sin verk- samhet ska beakta totalförsvarets krav. För statliga myndigheter finns det ett sådant krav i 4 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Nå- got motsvarande krav finns inte lika tydligt när det gäller kommuner och regioner, även om en sådan plikt redan får anses gälla för kom- muner och regioner som offentliga aktörer och en viktig del av total- försvaret. Att beakta totalförsvarets krav innebär exempelvis att lo- kalt omsätta den av beslutade försvarspolitiska inrikt- Frågor som hur verksamheten kan bidra till beslutade mål och krav på uthållighet behöver besvaras. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att exakt ange vilka krav som totalförsvaret ställer. Detta kan skilja sig åt mellan olika kommuner och regioner och be- roende på det säkerhetspolitiska läget även förändras över tiden. In- nebörden av bestämmelsen förtydligas i förordningen där det bl.a. framgår att kommuner och regioner ska ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap (4 §). är den myndighet som ger kommunerna stöd i totalförsvarsfrågor. är också den myndighet som till kommunerna primärt kan förmedla statens syn på olika frågor av re- levans för totalförsvaret. Även andra myndigheter behöver ha en dia- log med kommuner och regioner. och civilområdes- chefen i samråd med Försvarsmakten bör omsätta anvisningar och inriktningar från regeringen och centrala myndigheter till en dialog så att adekvata planeringsförutsättningar kan ges till kommuner och regioner när det gäller de förberedelser som behövs för verksam- heten under höjd beredskap. I andra stycket anges att kommuner och regioner ska vidta de för- beredelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. För- beredelserna ska genomföras i samverkan med berörda statliga myn- digheter, kommuner och regioner. Syftet med bestämmelsen är att tydliggöra att för att uppnå den samordning som behövs inom det civila försvaret, krävs det omfat- tande samverkan mellan kommuner, regioner och statliga myndig- heter men också mellan kommuner och regioner där det finns di- rekta geografiska eller verksamhetsmässiga beroenden. Bestämmelsen kompletteras i förordningen där det anges att kommuner respektive regioner vid behov ska samråda med länssty- relsen respektive civilområdeschefen i frågor av betydelse för total- försvaret (5 §). Bestämmelsen anger kommuners och regioners ansvar när det gäller utbildning och övning. Övervägandena finns i avsnitt 14.4.4. Be- stämmelsen motsvaras närmast av 2 kap. 8 § LEH. I paragrafen anges att kommuner och regioner ska ansvara för att förtroendevalda och anställd personal ska få den utbildning och öv- ning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Av bestämmelsen framgår uttryckligen, till skillnad mot motsva- rande bestämmelse i LEH, att förtroendevalda även ska få utbildning och övning när det gäller civilt försvar. Paragrafen innehåller bestämmelser om kommuners och regioners rapportering. Utredningens överväganden finns i avsnitt 14.4.5. Av första stycket framgår att kommuner och regioner ska hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om vilka åtgärder som vidtagits när det gäller förberedelser för fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap och hur åtgärderna påverkat kommunens eller regionens förmåga att hantera fredstida krissituationer samt uppgifterna under höjd beredskap. Information om de övriga förhål- landen som har betydelse för det civila försvaret i kommunen re- spektive regionen ska också lämnas. Av förordningen framgår vilka myndigheter som kommuner re- spektive regioner ska rapportera till (7 §). Med information om övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret avses t.ex. när skyddade anläggningar som inrät- tats för behov inom det civila försvaret avses att säljas eller läggas ned. Det kan också handla om försäljning av viktig infrastruktur som exempelvis kommunala hamnar där det kan finnas totalförsvarsper- spektiv att beakta. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer enligt 8 kap. 7 § kan meddela närmare föreskrif- ter om rapportering. Ledning vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap Ledningsansvar vid fredstida krissituationer Paragrafen innehåller en bestämmelse om krisledningsnämnder. Ut- redningens överväganden finns i avsnitt 14.5.1. Motsvarande be- stämmelse finns i 2 kap. 2 § LEH. Av första stycket framgår att det i kommuner och regioner ska fin- nas en krisledningsnämnd med uppgifter under fredstida krissitua- tioner. Närmare bestämmelser om krisledningsnämnden finns i ka- pitlet. I övrigt tillämpas kommunallagens (2017:725) bestämmelser. I andra stycket anges att kommunstyrelsen, respektive regionsty- relsen, ska fullgöra uppgiften som krisledningsnämnd. Om det finns särskilda skäl får kommunfullmäktige, respektive regionfullmäktige, besluta att någon annan nämnd ska vara krisledningsnämnd. Det andra stycket har inte någon motsvarighet i LEH. Utred- ningens syfte är här att uppnå en enhetligare och förtydligad led- ningsförmåga. För att inte inskränka kommunernas respektive re- gionernas frihet att organisera sina nämnder bör det dock finnas en möjlighet för fullmäktige, om det finns särskilda skäl, att besluta att någon annan nämnd än styrelsen ska vara krisledningsnämnd. Där- med finns en huvudregel men möjlighet till undantag uti- från lokala förhållanden. Paragrafen innehåller en bestämmelse om vem som ska besluta om att krisledningsnämnden ska träda i funktion och om vad som ska beaktas vid den bedömning som ska föregå ett sådant beslut. Utred- ningens överväganden finns i avsnitt 14.5.2.