sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Inte minst mot bakgrund av den kunskap och erfarenhet som byggts upp inom länsstyrelserna bedöms länsstyrelserna fortsatt bäst lämpade att utöva den aktuella tillsynen. 21.4Skulle någon annan tillsynsstruktur än den befintliga vara bättre? Bedömning: En tillsynsstruktur där ansvaret för all tillsyn på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism läggs på färre tillsynsorgan än skulle inte vara bättre än den befintliga tillsynsstrukturen.10 Som framgår av avsnitt 20.4.2 finns det flera nackdelar med den befintliga tillsynsstrukturen. Även om utredningen bedömer att den befintliga tillsynsstrukturen i huvudsak är ändamålsenlig och att för- bättringar skulle kunna göras inom ramen för denna (se avsnitt 21.3.1 och 21.3.2) finns det anledning att överväga om någon annan till- synsstruktur skulle kunna vara bättre. En brist av betydelse som noterats med den befintliga tillsyns- strukturen är att tillsynsorganens huvudsakliga uppdrag inte avser regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Det innebär att denna tillsyn riskerar att hamna i skymundan hos tillsynsorganen och därför inte ges den prioritet som den behö- ver. I regel arbetar t.ex. inte tillsynsorganen systematiserat för att säkerställa att verksamhetsutövarna har de rutiner och riktlinjer som krävs enligt regelverket för att förebygga riskerna för att verksam- heterna utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. I stället görs vanligtvis sådana kontroller i samband med en anmälan om oegentligheter eller när tillsynsorganet av något annat skäl har anledning att undersöka en verksamhetsutövare. Det förhållandet att den aktuella tillsynen inte prioriteras hos tillsynsorganen skulle emellertid kunna kvarstå även om färre befint- liga tillsynsorgan skulle ansvara för tillsynen, om det inte hos de som får ansvar för tillsynen inrättas särskilda verksamhetsgrenar eller lik- 10Den befintliga tillsynsstrukturen inkluderar i sammanhanget även att de tre länsstyrelsernas tillsyn samlas vid en länsstyrelse, se avsnitt 21.3.2. nande med tydligt uppdrag som är separerat från övrig verksamhet. För att komma runt problemet skulle annars en tillsynsmyndighet med särskilt fokus på regelverket behöva inrättas. En sådan lösning förkastades emellertid av regeringen, Statskontoret och remissinstan- ser i samband med genomförandet av tredje penningtvättsdirektivet. Skälen för detta hade sin grund i den viktiga organisatoriska aspekten att en helt ny myndighet skulle bli liten, och därmed sårbar. Vidare lyftes principiella invändningar – antalet statliga myndigheter ska minska snarare än öka över tiden – och kostnadsaspekten. Det ifråga- sattes också om det vore effektivt att bryta ut ansvaret över just denna tillsyn (se prop. 2008/09:70 s. 162). Utredningen anser att dessa ställ- ningstaganden är aktuella. Dessutom är bristerna avseende tillsynsorganens prioriteringar av uppdraget i viss utsträckning möj- liga att åtgärda genom tydlig myndighetsstyrning. En annan tillsyns- struktur än den befintliga bedöms därmed inte vara bättre utifrån den aktuella bristen. Genom att samla tillsynen på en eller ett färre antal befintliga tillsynsorgan än skulle en mer samlad organisation med kom- petens och inriktning på regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kunna skapas. Det skulle minska risken för omotiverade skillnader i tillsynen mellan olika verksamhetsutövare. Tillsynen skulle också kunna få en större inriktning på att just vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Eftersom det skulle vara svårt att inom ramen för en sådan organisation få och upprätthålla en fördjupad kännedom om samtliga verksamheter under tillsynen skulle en sådan struktur emellertid förutsätta ett nära sam- arbete med de tillsynsorgan som utövar den branschspecifika tillsynen över verksamhetsutövarna. Varken i den befintliga tillsynsstrukturen eller i en tillsynsstruktur där ansvaret för tillsynen är uppdelad på färre organ än kan därmed en fullt ut ändamålsenlig tillsyn ske av ett tillsynsorgan isolerat. För en ändamålsenlig tillsyn förutsätter båda varianter samarbete mellan relevanta organ. Utredningen anser, i likhet med regeringens bedömning i sam- band med genomförandet av tredje penningtvättsdirektivet (se prop. 2008/09:70 s. 162), att tillsynsorganens kännedom om de sär- skilda förhållanden som gäller för verksamhetsutövarna liksom verk- samhetsutövarnas förtroende för tillsynsorganen är av betydande vikt för en ändamålsenlig tillsyn. Behovet av att känna verksamhetsutövarna bedöms fortfarande vara överordnat kravet på kompetens och erfar- enhet som specifikt rör formerna för och utvecklingen av penning- tvätt och finansiering av terrorism. Som konstaterats ovan är en sådan kännedom svår att uppnå utan att tillsynen utövas av det organ som har ansvaret för branschtillsynen. Utredningen bedömer alltså sammantaget att en tillsynsstruktur där ansvaret för all tillsyn på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism läggs på färre tillsynsorgan än inte skulle vara bättre än den befintliga tillsynsstrukturen. 22Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Det har i olika sammanhang framförts behov av lagstiftningsåtgärder för att stärka tillsynsarbetet i fråga om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom ramen för detta uppdrag har utredningen valt att behandla vissa av dessa. 22.2Behov som har identifierats 22.2.1Skrivelse från Fastighetsmäklarinspektionen, länsstyrelserna, Fastighetsmäklarinspektionen, länsstyrelserna i , och län, och Spelinspektionen har i en skrivelse till utredningen genom Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism framfört behov av en ny bestämmelse om sekretess. Myndigheterna uppger att de behöver hämta in uppgifter från andra myndigheter för att kunna bedöma en persons lämplighet att bedriva verksamhet som omfattas av regel- verket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga uppgifter är ofta av känslig karaktär. Om uppgifterna kommer ut skulle det därmed enligt myndigheterna kunna innebära stor skada och men för den som prövningen omfattar. Myndigheterna föreslår därför att en ny punkt läggs till i 30 kap. 23 § första stycket offentlighets- och Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder sekretesslagen som tar sikte på verksamhetsutövarens ekonomiska och personliga uppgifter och som har ett rakt skaderekvisit. 22.2.2Ytterligare framförda behov av länsstyrelserna i , och län Länsstyrelserna i , och län har till utredningen framfört ytterligare behov av författningsändringar som de bedömer skulle förbättra länsstyrelsernas tillsynsarbete. Ett första behov som länsstyrelserna lyfter är att införa en bestäm- melse om periodisk rapportering för de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn. En sådan bestämmelse skulle enligt länsstyrelserna kunna utformas på motsvarande sätt som 8 kap. 1 § 21 penningtvättslagen som avser periodisk rapportering för Finans- inspektionens verksamhetsutövare. Länsstyrelserna anför att de kon- tinuerligt behöver relevant och aktuell information från de drygt 12000 verksamhetsutövare som är registrerade i register mot penningtvätt och som tillhör en mängd olika och vitt skilda sek- torer. Informationen behövs för att kunna göra ett riskbaserat urval och inrikta tillsynen där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är som störst. Länsstyrelserna framhåller att de inte har samma kontroll över sina verksamhetsutövare som de myndigheter har som även beviljar tillstånd, licens eller liknande för att en verk- samhet ska få bedrivas. Relevant information kan enligt länsstyrel- serna till en begränsad del hämtas in genom den tillsyn de bedriver men bara i en så liten omfattning att det är svårt att dra konkreta slutsatser. Den information som länsstyrelserna skulle begära in perio- diskt skulle kunna rapporteras in i det it-system för risklassificering som håller på att tas fram. Systemet är även tänkt att kopplas till relevanta uppgifter i andra myndighetsregister som finns tillgängliga för länsstyrelserna för att öka tillförlitligheten i riskbedömningen och minska behovet av rapportering från verksamhetsutövarna. Krav på periodisk rapportering skulle enligt länsstyrelserna indirekt även innebära att de regelbundet får information om ändringar i verk- samhetsutövarnas verksamhet. Den informationen är värdefull för att hålla register mot penningtvätt uppdaterat. Länsstyrel- serna framför vidare att rapporteringen skulle innebära att verksam- hetsutövarna får regelbunden påminnelse om att de är registrerade i registret och att det innebär att de måste följa regelverket om åtgär- Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder der mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta menar länsstyrelserna skulle kunna bidra till en ökad medvetenhet och större regelefterlevnad. Ett annat behov som länsstyrelserna lyfter är att ersätta kravet i 7 kap 6 § penningtvättslagen på länsstyrelserna att vandelspröva den som har ett kvalificerat innehav i ett företag som omfattas av till- synen med ett krav på prövning av den som är verklig huvudman i ett sådant företag. Som skäl för förändringen anför länsstyrelserna att det saknas lättillgänglig information om vilka som har ett kvali- ficerat innehav. För att kunna genomföra en prövning av samtliga som har ett kvalificerat innehav menar länsstyrelserna att de skulle behöva begära in information om detta från de drygt 12 000 verk- samhetsutövare som står under deras tillsyn för att sedan manuellt föra in dem i vandelsprövningssystemet. Att genomföra detta skulle enligt länsstyrelserna kräva en omfattande arbetsinsats och ta så att de ärenden som öppnats riskerar att bli inaktuella under hand- läggningstiden. Mot bakgrund av att en juridisk person är skyldig att anmäla sin verkliga huvudman till register över verk- liga huvudmän finns den informationen redan tillgänglig för länssty- relserna. Informationen skulle sannolikt kunna kopplas till länsstyrel- sens vandelsprövningssystem. Länsstyrelserna bedömer därför att den föreslagna förändringen av den krets som de ska vandelspröva radikalt skulle minska deras arbetsbörda. En alternativ lösning skulle enligt länsstyrelserna vara att de ges rätt att periodiskt begära in uppgifter om kvalificerat innehav från verksamhetsutövarna. Länsstyrelserna har därutöver framfört behov av förbättringar i fråga om register mot penningtvätt med anledning av att ingen har haft registervård över det och informationen i registret till stora delar är inaktuell. Det finns vidare enligt länsstyrelserna behov av att förtydliga vilka möjligheter de har att utfärda en sanktions- avgift till en person som är verksamhetsutövare men som, när den omfattades av bestämmelserna enligt penningtvättslagen, över- trätt regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder 22.2.3Spelinspektionens framförda behov av periodisk rapportering I samband med genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet ut- talade regeringen att en möjlighet till periodisk rapportering för dåvarande Lotteriinspektionen får övervägas när inspektionen bildat sig en grundad uppfattning om behoven av att begära information för riskklassificeringen (se prop. 2016/17:173 s. 355). Med anled- ning av det och länsstyrelsernas ovan framförda behov av periodisk rapportering (se avsnitt 22.2.2) har utredningen efterfrågat sådana uppgifter från Spelinspektionen. Spelinspektionen har till utredningen framfört att periodisk rap- portering skulle vara ett kraftigt verktyg och leda till att myndig- heten kan bedriva en riskbaserad tillsyn fullt ut. Sådan rapportering skulle enligt Spelinspektionen göra det möjligt för myndigheten att analysera samtliga verksamhetsutövare under tillsynen och löpande. Spelinspektionen menar att det är både tidsödande och in- effektivt att begära in uppgifterna manuellt. Genom periodisk rappor- tering skulle uppgifter kunna begäras in i ett format som myndig- heten bestämt. Informationen skulle då enligt inspektionen enkelt kunna hanteras automatiskt, exempelvis via en webbtjänst eller ett digitalt formulär. Spelinspektionen framför att en sådan rapporter- ing också skulle underlätta rapporteringen för verksamhetsutövarna. Att spelmarknaden är ett område där risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög talar enligt inspektionen för att möj- ligheten till periodisk rapportering bör öppnas för myndigheten. Spel- inspektionen anför att det rör sig om ett 70-tal verksamhetsutövare som är väl etablerade och har resurser att ombesörja en sådan rappor- tering samt är vana vid löpande rapportering. Spelinspektionen menar att en positiv effekt av en periodisk rapportering även skulle vara att avståndet mellan myndigheten och verksamhetsutövarna minskar samt att det blir en slags löpande självkontroll. Det skulle enligt inspektionen bidra till en effektiv tillsyn. 22.2.4Bolagsverkets redovisning av ett regeringsuppdrag För att förhindra att juridiska personer eller truster utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism finns i lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän, här kallad registerlagen, be- Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder stämmelser om krav på registrering av verkliga huvudmän i juridiska personer eller truster. ska föra ett register över verkliga huvudmän och andra uppgifter som anmäls enligt registerlagen (3 kap. 1 § registerlagen). fick i regleringsbrevet i uppdrag att göra en bedömning av hur effektivt registret över verkliga huvudmän är i nu- läget och vad som skulle krävas för att öka effektiviteten i och använd- ningsområdet för registret. I regeringsuppdrag Registret över verk- liga huvudmän, , dnr AD 1173/lämnades en rad förslag till kvalitetshöjande åtgärder. Ett av förslagen handlar om att verklig huvudman ska anmälas som anmälan om registrer- ing av ett företag. Vidare föreslås att utländska fysiska personer ska styrka sin identitet genom att bifoga bestyrkt kopia av pass. Bolags- verket föreslår också att lagstiftningen ska förtydligas på vissa punkter för att underlätta både för anmälare och verksamhetsutövare, att ett riskbaserat förhållningssätt ska utgöra grund för verksamhetsutövarnas anmälan om felaktiga uppgifter samt att det förtydligas att anmälan om felaktiga uppgifter i registret över verkliga huvudmän är sekretess- brytande och att informationen i anmälan ska spegla den utredda situa- tionen. Ytterligare förslag handlar om att möjligheten att utdöma vite ska tas bort som sanktion och ersättas av möjligheten att besluta om tvångslikvidation eller avregistrering och att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän ska bekräftas av den juridiska personen en gång . 22.3Förslag för en förbättrad tillsyn Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om att verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn ska lämna uppgifter om sin verksam- het, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att länsstyrelserna ska kunna bedöma den risk som kan förknip- pas med verksamhetsutövarna. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Länsstyrelserna har framfört att de behöver en möjlighet att kon- tinuerligt kunna begära rapportering från de verksamhetsutövare som omfattas av deras tillsyn för att kunna inrikta sin tillsyn på de verk- samheter där det finns störst risk för penningtvätt och finansiering av terrorism (se avsnitt 22.2.2). En sådan möjlighet finns redan i fråga om verksamhetsutövare. Av 8 kap. 1 § 21 penningtvättslagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för verksamhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § första stycket 1–12 att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsyns- myndigheter ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn. I 19 § första stycket penningtvättsförordningen delegeras föreskriftsrätten till Finans- inspektionen. Dessa bestämmelser infördes i samband med genom- förandet av fjärde penningtvättsdirektivet. Artikel 48.6 och 48.7 i fjärde penningtvättsdirektivet ställer krav på medlemsstaterna att se till att deras tillsynsmyndigheter har till- gång till uppgifter som gör det möjligt för dem att riskklassificera sina tillsynsobjekt. Utifrån sådan riskklassificering kan myndigheterna planera och prioritera sin tillsyn. För att en riskklassificering ska vara användbar krävs det bl.a. att den uppdateras löpande. Bedömningen av verksamhetsutövares riskprofil för penningtvätt och finansiering av terrorism, inklusive riskerna för bristande efterlevnad, ska ses över regelbundet och vid viktiga händelser inom eller förändringar av deras ledning och verksamhet. I samband med genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet beskrevs tillsynsmyndigheternas varierande behov av underlag för sina riskklassificeringar. Det påpekades att vissa myndigheter har bedrivit tillsyn över ett relativt begränsat antal verksam- hetsutövare och därigenom skaffat sig goda kunskaper om de olika verksamhetsutövarna och deras risker. Regeringen framhöll att bl.a. länsstyrelserna dock har ett stort antal tillsynsobjekt vars verksam- heter varierar både i art och omfattning. Dessa myndigheter bedöm- des kunna ha svårt att skaffa sig tillräcklig kännedom om sina verk- samhetsutövare genom den löpande tillsynen och på annat sätt vilket i sin tur försvårar en adekvat riskklassificering (se prop. 2016/17:173 s. 353 f.). Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Det som enligt regeringen talade emot att införa en rätt för en myndighet att begära in uppgifter i syfte att kunna göra riskklassi- ficeringar var framför allt den administrativa börda som verksamhets- utövarna åläggs. För att det skulle anses motiverat ansåg regeringen att det skulle stå klart att informationen kan vara till nytta för till- synsmyndigheten, inbegripet att denna har möjlighet att använda in- formationen på ett ändamålsenlighet sätt, samt att den tillkommande informationen är en nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. Vid det tillfället ansåg reger- ingen att det inte kunde slås fast att periodisk rapportering var nöd- vändig för länsstyrelsernas arbete med riskklassificering. Regeringen hänvisade till att länsstyrelserna påbörjat ett arbete med ett riskklassi- ficeringssystem där uppgifter begärts in på frivillig väg genom frågor i en enkät och att det återstod att se om detta underlag var tillräckligt för länsstyrelserna att kunna göra en relevant risk- klassificering (se samma prop. Sedan regeringens överväganden har länsstyrelserna kunnat kon- statera att det underlag som de fick in var av värde för riskklassificeringen men bedömt att ett sådant underlag till stor del är en färskvara som snabbt kan bli inaktuellt. För att kunna uppdatera riskklassificeringen finns det alltså behov av att kontinu- erligt begära in relevanta uppgifter. Det arbete som genomfördes innebar att en relativt omfattande enkät med cirka 50 frågor skickades till verksamhetsutövarna. Att göra ett omfattande enkät- utskick bedömer länsstyrelserna inte vara ett hållbart alternativ eftersom det är tidskrävande för myndigheterna och innebär en stor arbetsinsats av verksamhetsutövarna. Länsstyrelserna bedömer vidare att de inte får ett rättvisande underlag när det är frivilligt för verk- samhetsutövarna att svara på en förfrågan. Länsstyrelsernas behov av och svårigheter med att kunna risk- bedöma verksamhetsutövare under myndigheternas tillsyn framhålls av samordningsfunktionen i den nationella riskbedömningen för 2019.1 Att färdiga verktyg för riskklassificering saknas inom flera tillsyns- organ innebär enligt samordningsfunktionen en risk som kan få som konsekvens att tillsynen inte blir tillräckligt effektiv genom att den inte utövas avseende de verksamhetsutövare som löper störst risk att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism (se s. 19 och 21). 1Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i . Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Avseende de verksamheter som står under länsstyrelsernas tillsyn finns det stora variationer både i fråga om art och omfattning. Drygt 12 000 verksamhetsutövare är registrerade i register mot penningtvätt. För att kunna inrikta tillsynen på de sektorer och verksamhetsutövare som utgör störst risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism är riskklassificeringen av tillsynsobjekten av stor betydelse. Som regeringen konstaterade 2017 kan länsstyrel- serna ha svårt att genom den löpande tillsynen eller på annat sätt skaffa sig tillräcklig kännedom om de verksamhetsutövare som står under deras tillsyn för att kunna göra en adekvat riskklassificering. Länsstyrelserna har beskrivit att de håller på att ta fram ett nytt it-baserat riskklassificeringssystem till vilket verksamhetsutövarna kontinuerligt kan rapportera in uppgifter. Informationen kommer initialt att hämtas in via ett webbaserat enkätverktyg. I arbetet med det nya riskklassificeringssystemet kommer möjligheterna att använda en applikation till en mobiltelefon eller en surfplatta för rapportering att utredas. Systemet är också tänkt att kopplas till relevanta upp- gifter i andra myndighetsregister för att öka tillförlitligheten i risk- bedömningen och minska kraven på verksamhetsutövarens egen rap- portering. Utredningen bedömer att länsstyrelsernas möjligheter till riskklassi- ficering av de verksamhetsutövare som myndigheterna har tillsyn över väsentligt skulle öka om länsstyrelserna fick möjlighet att periodiskt begära in relevant information om verksamheterna och deras risker. Länsstyrelserna har uppgett att någon omfattande eller betungande rapportering inte är nödvändig utan skulle endast behöva omfatta ett begränsat antal frågor som går snabbt att besvara. Det handlar om upp- gifter om t.ex. verksamhetsutövarens ägarförhållanden, huvudsaklig verksamhet, eventuellt ändrad verksamhet, kundkategorier, distribu- tionskanaler och kontanthantering samt antalet rapporter till Finans- polisen. Dessa uppgifter kan hämtas in av länsstyrelserna , men skulle kunna ske på ett för både länsstyrelserna och verksamhets- utövarna effektivare sätt genom periodisk rapportering. Det kan också konstateras att mer omfattande periodiska rapportering inte har ansetts för betungande att utföra för mindre finansiella verksamhetsutövare (jfr prop. 2016/17:173 s. 353 f.). Utredningen anser vidare att länsstyrelserna genom att utnyttja tekniska hjälpmedel för att hantera inrapporteringen och klassificer- ingen har tillräckliga resurser för att kunna använda informationen. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Ett sådant verktyg skulle också kunna underlätta rapporteringen för verksamhetsutövarna. Den administrativa börda som den periodiska rapporteringen skulle innebära för verksamhetsutövarna kan därmed motiveras utifrån den nytta rapporteringen skulle medföra. Det för- utsätter naturligtvis att länsstyrelserna bara begär information som de verkligen behöver och att de faktiskt också utnyttjar den informa- tion som rapporteras in. Dessa omständigheter behöver alltså vara klarlagda för myndigheterna redan innan informationen begärs in.