sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Detta skulle, utöver att medföra svåra handläggnings- och bedöm- ningsfrågor, medföra ett avsteg från grundprincipen om den indi- viduella bedömningen och att det inte är sjukdomens i sig, utan sjuk- domens eller tillståndets påverkan på arbetsförmågan i det enskilda fallet som är avgörande för om en person ska beviljas sjukersättning eller aktivitetsersättning. Ett underlättande av möjligheter till studier måste därför enligt utredningens mening vara kopplad till ersättningsformen i sig, snarare än de underliggande faktorer som har medfört att en viss individ har beviljats ersättningen. Detta innebär emellertid enligt utredningens uppfattning inga nackdelar; även personer med intellektuell funktions- nedsättning kommer vara behjälpta av nu föreslagna förändringar av regelverket som syftar till att underlätta möjligheten att genomföra studier för samtliga personer som har sjukersättning. Som framgått av avsnitt 15.2.1 är det mycket få försäkrade som beviljats sjukersättning som använder sig av möjligheten att få för- månen vilandeförklarad för studier. Utredningen bedömer att det är önskvärt att fler försäkrade prövar sin förmåga att studera, bland annat mot bakgrund av att studier både kan vara en väg till arbetslivet och ett mål i sig för en ökad livskvalitet. Som framgått i avsnitt 15.4.5 bedömer utredningen att ett hinder för försäkrade att använda möj- ligheten till vilande sjukersättning för studier är att det inte är möj- ligt att ha sin ersättning partiellt vilande vid studier, även när den enskilde avser att studera på deltid. Att hela ersättningen ska förklaras vilande, oavsett studiernas omfattning, bedöms som ett stort hinder för att fler ska våga använda möjligheten att studera med vilande ersättning och har en återhållande effekt. Det har nämligen exem- pelvis lyfts att det skulle underlätta för många försäkrade att studera just på deltid, bland annat med hänsyn till deras funktionsnedsättning. I likhet med bedömer utredningen att fler skulle välja att studera med vilande ersättning om förslaget införs. En över- vägande andel av personer med sjukersättning har hel förmån. För många kan heltidsstudier uppfattas som ett ouppnåeligt, men under rätt förhållanden kan deltidsstudier vara möjligt.12 Ett framträdande problem är således att dagens regelverk hindrar personer med sjukersättning att studera på deltid, eftersom den för- säkrades hela sjukersättning måste förklaras vilande oavsett den om- 12Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, dnr 9030-2014, s. 35. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag fattning som den försäkrade studerar. En försäkrad med hel sjuk- ersättning som väljer att studera på halvfart kommer alltså få hela sin sjukersättning vilandeförklarad. Detta regelverk motverkar enligt utredningens uppfattning kraf- tigt de försäkrades möjligheter och motivation att studera. Det bör också beaktas att få försäkrade som är beviljade hel sjukersättning enligt reglerna fr.o.m. kan förväntas ha förmåga till studier på heltid. Ett betydligt rimligare antagande är att dessa personer kom- mer att pröva och klara av studier på deltid. En sådan önskan om utökade möjligheter till deltidsstudier har också uttryckts från flera av de organisationer för funktionshindrade som utredningen har varit i kontakt med. Utredningen har inte heller kunnat finna några starka skäl som motiverar den nuvarande ordningen att hela ersättningen måste för- vilande också då den försäkrade endast kommer att studera på deltid. De enda motiv som utredningen har kunnat hitta till denna ordning är att regeringen ansåg att ett månadsbelopp om av aktivitetsersättningen inte skulle betalas ut vid vilande ersättning under studier mot bakgrund av regeringen bedömde det som rimligt att försäkrade som fått sin ersättning vilande för studier har samma studievillkor som övriga studerande när det gäller bland annat be- viljande av studiemedel och vid återbetalning av studielån.13 Utred- ningen har alltså inte kunnat hitta någon uttrycklig motivering till varför det inte ska vara möjligt för försäkrade att få sin sjukersättning eller aktivitetsersättning vilande på deltid vid deltidsstudier, annat än att denna ordning framgår av ordalydelsen i 36 kap. 12 § SFB. Att motivet till lagstiftningens nuvarande utformning är att alla ska ha samma förutsättningar att studera är visserligen rimligt, men utred- ningen bedömer att det skulle kunna vara motiverat med en regellätt- nad, inte minst mot bakgrund av att personer med sjukersättning eller aktivitetsersättning på ett övergripande plan har sämre förutsätt- ningar än andra studerande, med hänsyn till sina funktionsnedsätt- ningar.14 Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 15.4.2 framstår alltså inte nuvarande ordning som motiverad. I likhet med vad som anförts av bland andra anser utredningen att det är ologiskt 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 49 avseende aktivitetsersättningen och prop. 2005/06:159 s. 22 avseende såväl sjukersättningen som aktivitetsersättningen. 14Riksrevisionen gör samma bedömning avseende personer med aktivitetsersättning, se RiR 2015:7, s. 103. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag att möjligheten att studera med vilande ersättning inte är anpassad till möjligheten att få studiemedel för deltidsstudier.15 Utredningen föreslår därför att det ska vara möjligt för en för- säkrad att få sin sjukersättning vilande i en omfattning om en fjärde- del, halv eller tre fjärdedelar, utöver dagens möjlighet till helt vilande förmån, på samma sätt som nuvarande regelverk vid vilande ersätt- ning för arbete. Denna möjlighet ska gälla alla försäkrade, men ut- ifrån de synpunkter och förslag som utredningen tagit del av är be- dömningen att särskilt personer med intellektuell funktionsnedsätt- ning kommer få lättare att studera med vilande ersättning om denna möjlighet införs. Vilken omfattning ersättningen ska förklaras vilande ska bedömas utifrån vilken studietakt den försäkrade studerar. Det finns vissa möjligheter att studera utan att ha ersätt- ningen vilande. Sjukersättningen ska nämligen förklaras vilande bara när studierna är av sådan karaktär och omfattning att de förutsätter att den försäkrade använder en arbetsförmåga som han eller hon an- togs sakna när beslutet om sjukersättning fattades.16 Det har inte framkommit skäl för utredningen att föreslå ändringar i denna ord- ning. Det ska dock givetvis stå den försäkrade fritt att ansöka om vilande ersättning för studier, även om de tänkta studierna inte för- utsätter att den försäkrade använder en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när ersättningen beviljades. Det ska alltså fortsättningsvis krävas att ersättningen förklaras vilande när studierna är av sådan karaktär och omfattning att de för- utsätter att den försäkrade använder en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjukersättning fattades.17 Om den försäkrade studerar utan att ha sin ersättning vilande ska Försäkrings- kassan utreda om det finns skäl att ompröva rätten till ersättningen på grund av att den försäkrade studerar. I så fall kan studierna vara en indikation på att den försäkrade har arbetsförmåga. Så ska vara fallet oavsett om den enskilde får ut studiemedel för studierna eller inte. Det har inte framkommit skäl att ändra vilken typ av studier som ska kunna bedrivs med vilande ersättning. Vilandeförklaring för studier föreslås därmed omfatta samma typer av studier som i dags- läget. Det ska alltså i allmänhet vara fråga om studier på lägst gym- 15Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, dnr 9030-2014, s. 34. 2005/06:159 s. 33. 2005/06:159 s. 33. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag nasienivå, men det ska även vara möjligt att bedriva grundläggande studier.18 Utredningen har vidare övervägt frågan om den försäkrade även fortsättningsvis behöver ha fått ersättning utbetald under innan det ska vara möjligt att få ersättningen vilande. Eftersom det inte har framkommit att denna begränsning medfört särskilda pro- blem bedöms någon förändring i detta avseende inte vara motiverad. Utredningen har beaktat möjligheten att också för studier införa de än mer flexibla regler för vilande ersättning för arbete som före- slås i avsnitt 16.2.1. Dessa regler är emellertid framtagna för att öka möjligheten för försäkrade att tacka ja till tillfälliga eller oregelbundna arbetstillfällen som dessutom kan uppstå med kort varsel. Studier är enligt utredningens uppfattning typiskt sett betydligt enklare att planera för långsiktigt, inte minst med hänsyn till att kurser och ut- bildningar ofta följer terminer och till att en ansökan om en studie- plats ofta behöver göras med viss framförhållning. Vidare vet ofta den försäkrade på förhand i vilken studietakt den aktuella kursen eller utbildningen kommer ges. De flesta kurser löper under en viss för- bestämd tid, exempelvis en eller en halv termin, och studietakten mot- svarar ofta sjukersättningens fjärdedelsnivåer om bland annat helfart eller halvfart. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att samma flexibilitet som vid vilande ersättning för arbete inte behövs vid vilande ersättning för studier. Regelverket för studiemedel och ekonomiska incitament Av 3 kap. 25 § första stycket tredje punkten studiestödslagen (1999:1395) framgår att studiemedel inte får lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas sjukersättning, aktivitetsersättning eller rehabiliteringsersättning enligt socialförsäkringsbalken. Av para- grafens femte stycke framgår vidare att regeringen får meddela före- skrifter som avviker från första stycket. Enligt bestämmelsens förarbeten infördes den för att undvika att enskilda får stöd från olika system och som exempel 18Av förarbetena framgår att det i allmänhet är fråga om studier på lägst gymnasienivå, men att det inte finns anledning att utesluta den som vill bedriva grundläggande studier, prop. 2005/ 06:159, s. 22. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag angavs att statligt studiestöd inte bör kunna lämnas som sjuk- och aktivitetsersättning utges.19 Utredningen konstaterar att en försäkrad alltså inte som han eller hon får hel sjukersättning även kan få studie- medel. Utredningen bedömer dock att en försäkrad som beviljats halv ersättning kan få studiemedel på kvarvarande halva, om denne stu- derar och i övrigt uppfyller de krav som ställs för att kunna beviljas studiemedel. I den utsträckning en försäkrad vill studera i en omfattning om exempelvis bör han eller hon alltså kunna begära att ersätt- ningen blir vilande i denna omfattning. Eftersom den försäkrade då endast kommer få sjukersättning i en omfattning om motsvarande halv förmån bör han eller hon kunna få studiemedel för de 50 pro- cent som han eller hon avser att studera. Utredningen konstaterar dock att det inte är möjligt att få studie- medel för studier som understiger halvtid, se 3 kap. 5 § studiestöds- lagen. Utredningen bedömer likväl att förslaget underlättar också för försäkrade som vill studera i en omfattning som understiger halvtid. En försäkrad som vill studera på kommer varken kunna finansiera studierna med studiemedel eller med sjukersättning. I den utsträckning en försäkrad vill studera i denna omfattning kan han eller hon begära att ersättningen förklaras vilande i en omfattning om en fjärdedel men få sjukersättning i en omfattning om tre fjärde- delar utbetald. För den som vill studera på innebär för- slaget alltså att den försäkrade kan få viss försörjning i form av sjuk- ersättning. Med dagens regler hade den försäkrade inte fått någon utbetalning alls.20 I likhet med anser utredningen inte att det finns skäl att göra någon särreglering av möjliga nivåer utifrån vad som är möjligt med hänsyn till studiemedel. Den försäkrade får på så sätt frihet att själv utforska vilket alternativ som passar honom eller henne och ansöka om det alternativ som passar bäst.21 Utredningen bedömer vidare att frågan om vilken omfattning er- sättningen ska vara vilande bör bestämmas i förhållande till vilken studietakt den försäkrade formellt studerar. Studietakten är ett mått som visar hur mycket en studerande läser i genomsnitt under en ter- 2005/06:159, s. 22. 20Jfr , Fler förslag för minskat krångel, dnr 9030-2014, s. 35. 21Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, dnr 9030-2014, s. 35. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag min eller studieperiod. beräknar CSN studietakten genom att dela antalet poäng som den studerande läser. Är den försäkrade inskriven på kurser och beviljad studiemedel för heltidsstudier ska hela ersättningen förklaras vilande, studerar den försäkrade kurser i en omfattning om halvtid ska ersättningen för- vilande i motsvarande omfattning. Utredningen bedömer att studietakten är det administrativt minst betungande sättet att be- döma i vilken omfattning en försäkrad ska ha sin ersättning vilande. Studerande som har en funktionsnedsättning som gör att studierna tar kan i vissa fall sänka studietakten till en långsammare takt, men ändå få studiemedel för samma takt som . En stude- rande kan till exempel kan läsa på , men få studiemedel för studier på . Försäkrade som studerar på kom- mer dock genom utredningens förslag kunna ägna tid motsvarande heltid utan att behöva använda möjligheten att få studiemedel mot- svarande . Detta eftersom kvarvarande tid finansieras genom sjukersättningen. Det är vidare tänkbart att situationen uppstår att en försäkrad studerar i en annan studietakt än motsvarande en fjärdedel, en halv, tre fjärdedelar eller hel ersättning. Utredningen bedömer att vid en sådan situation ska motsvarande perspektiv som gäller för vilande ersättning för arbete gälla. Om en försäkrad studerar i en studietakt om ska ersättningen förklaras vilande i en omfattning om . Om en försäkrad studerar i en omfattning om ska ersättningen förklaras helt vilande. Utredningen anser vidare att det även fortsättningsvis ska vara möjligt för en försäkrad att behålla sitt bostadstillägg vid vilande ersättning för studier, oavsett i vilken studietakt och omfattning den enskilde avser studera. En försäkrad ska dock inte beviljas av den ersättning som förklarats vilande för studier, vilket är fallet vid vilande ersättning för arbete. Vilande ersättning för både studier och arbete Om den försäkrade både arbetar deltid och studerar på deltid blir hela ersättningen vilande på grund av studierna enligt dagens regler. Utredningen bedömer att det ska vara möjligt för en försäkrad att ha ersättningen partiellt vilande vid Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag studier och partiellt vilande vid arbete. Vid bedömningen av hur mycket den försäkrade avser att arbeta respektive studera kan samma prin- ciper för bedömningen av arbetets omfattning användas som i dags- läget. Vid bedömningen av hur stor omfattning den försäkrade avser att studera bör studietakten i de kurser eller utbildningar som denne avser att delta i också kunna användas som utgångspunkt. Om den enskilde har vilande ersättning för såväl arbete som studier ska denne även fortsättningsvis få ett månadsbelopp som mot- svarar av den ersättning som förklarats vilande på grund av arbetet. Som angetts ovan anser dock utredningen att det liksom inte ska ske motsvarande utbetalning av månadsbeloppet på den del av ersättningen som är vilande för studier. Om den försäk- rade under en och samma månad studerar och arbetar i en omfatt- ning som tillsammans överstiger heltid ska månadsbeloppet betalas ut för den del som hänför sig till arbetet. För att förtydliga kan tre exempel ges, alla gäller en försäkrad som beviljats hel sjukersättning. Om den försäkrade arbetar i en omfattning om och studerar i en omfattning om ska han eller hon få sjukersätt- ningen vilandeförklarad i en omfattning om tre fjärdedelar. 25 pro- cent av den ersättning som förklarats vilande på grund av arbetet, alltså , ska likväl betalas ut som månadsbelopp. Om den försäkrade arbetar i en omfattning om och studerar i en omfattning om ska hela sjukersättningen vilandeförklaras. av den ersättning som förklarats vilande på grund av arbetet, alltså , ska dock betalas ut till den försäkrade. Om den försäkrade i stället arbetar i en omfattning om 75 pro- cent och dessutom studerar i en omfattning om ska hela sjukersättningen förklaras vilande. av den ersättning som förklarats vilande på grund av arbetet, alltså , ska betalas ut som månadsbelopp. vilande ersättning för studier är en väl avvägd tid Utredningen har beaktat förslag om att det ska vara möjligt att ha vilande ersättning för studier i taget. Utredningen konstaterar här att det är möjligt för den för- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag säkrade att få en ny period med vilande ersättning, under förutsätt- ning att han eller hon fått sin ersättning utbetald mellan perioderna med vilande ersättning. Mot denna bak- grund anser utredningen inte att det behövs en förlängning av perio- den under vilken det är möjligt att ha vilande ersättning. Begränsningen gäller oavsett om den försäkrade studerar med vilande ersättning, arbetar eller både stude- rar och arbetar . Beräkningen görs alltså inte på så sätt att den försäkrade har möjlighet att ha vilande ersättning för studier och sedan vilande ersättning för arbete . Liksom för vilande sjukersättning vid arbete ska gälla att ifall en försäkrad redan påbörjat en period med vilande ersättning vid studier och det när regeländringarna träder i kraft ännu inte gått från och med den första månad som den försäkrade haft vilande ersättning, ska denna föreslagna regeländring inte innebära att den försäkrade får möjlighet till med vilande er- sättning än vad som annars vore fallet, se vidare avsnitt 16.2.1. Ingen prövotid för studier för försäkrade med sjukersättning Utredningen har övervägt om det liksom för aktivitetsersättning bör vara möjligt med prövotid för studier för personer som har sjukersätt- ning. En sådan ordning skulle sannolikt bidra till att fler försäkrade skulle pröva sin studieförmåga. Utifrån regelverkets nuvarande utformning, att personer med sjuk- ersättning endast har möjlighet att pröva att studera med helt vilande sjukersättning, är vidare steget att börja studera och pröva studie- förmågan större för personer med sjukersättning än för personer med aktivitetsersättning. Det kan verka avskräckande för personer med sjukersättning att behöva söka om alternativ försörjning redan från början vid ett studieförsök. Mot bakgrund av att sjukersättningen och aktivitetsersättningen är olika förmåner med olika syften bedömer utredningen dock att möjligheten till prövotid för studier är bättre lämpad i aktivitets- ersättningen, där det finns ett större rehabiliteringsperspektiv och fokus på att den försäkrade ska återgå i arbete, än i sjukersättningen. Aktivitetsersättningen är en tidsbegränsad förmån som på ett över- gripande plan innehåller fler incitament för de försäkrade att aktivera Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag sig, bland annat genom aktiviteter. För rätt till sjukersättning krävs däremot att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. Dessutom har personer som beviljats aktivitetsersättning ofta ingen eller ringa arbetslivs- erfarenhet, varför denna grupp generellt behöver fler vägar och alter- nativ för att närma sig arbetsmarknaden, exempelvis genom studier. Utredningen konstaterar vidare att med den föreslagna möjligheten till vilande ersättning på deltid för studier får även försäkrade med sjukersättning ökade möjligheter att pröva sin förmåga till studier i en takt som passar den enskilde. Mot denna bakgrund bedömer utred- ningen att den nuvarande ordningen, med en mer generös möjlighet till studier genom prövotid för personer med aktivitetsersättning än för personer med sjukersättning, är väl avvägd. 16.2.3Åtaganden av ideell karaktär under tid med sjukersättning Utredningens förslag: Deltagande i sysslor av ideell karaktär ska inte medföra omprövning av rätten till sjukersättning om det inte innebär att den försäkrade uppvisar arbetsförmåga i förvärvs- arbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller annat lämp- ligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. För äldre för- säkrade ska endast beaktas sådana normalt förekommande arbeten som den försäkrade har erfarenhet av. En försäkrad ska dock alltid, utöver möjligheten enligt första stycket, ha rätt att ägna sig åt sysslor i form av ideellt arbete eller andra åtaganden av ideell karaktär, så länge omfattningen av detta sammantaget understiger och förutsatt att sysslorna inte ger inkomst. I dessa fall ska någon bedömning av uppvisad arbetsförmåga inte göras av . Skälen för utredningens förslag: Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag som underlättar arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning. Det befintliga regelverket är svårt att överblicka och behöver vara tydligt så att de som har beviljats förmånerna vet vilka förutsättningar som gäller. Annars finns det en risk att de avstår från möjligheter att delta i sam- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag hällslivet för att vara säkra på att inte försörjningen påverkas. Ut- gångspunkten för uppdraget är att uppmuntra delaktighet i sam- hällslivet genom bland annat studier och arbete för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Utredningen menar att det därför finns behov av att regelverket görs enklare och mer förutsebart för både den försäkrade och . I utredningens analys av den utsträckning i vilken försäkrade med sjukersättning eller aktivitetsersättning deltar i samhällslivet redo- gjordes för vilken typ av sysslor detta kan röra sig om och möjliga förklaringar till att deltagandet är begränsat (se avsnitt 15.4.3). Bland annat kunde utredningen konstatera att det finns stora otydligheter i de gränser som avgör vad en försäkrad med beviljad sjuk- eller aktivi- tetsersättning kan göra och kunna behålla ersättningen samt osäkerhetsfaktorer i bedömningarna. Överlappande system med begränsade möjligheter till olika typer av sysslor gör att det enligt utredningens uppfattning blir svårt för att bedöma frågorna och inte minst svårt för den enskilde att kunna avgöra vilka former av deltagande i samhällslivet som är tillåtna utan att rätten till ersättning påverkas. Dessa oklarheter får i sin tur ofta effekten att försäkrade med sjuk- eller aktivitetsersättning drar sig för att delta i t.ex. politiskt arbete eller i föreningslivet. Detta utgör ej önskvärda konsekvenser av dagens regelverk och de osäkerhetsfaktorer det innehåller. Utredningen är därför av uppfattningen att det krävs förändringar av regelverket som underlättar för försäkrade att delta i samhällslivet utan risk för att sådana åtaganden ska medföra att deras sjukersätt- ning riskerar att omprövas och dras in. Det finns vidare ett behov av att regelverket tydliggörs och att förutsättningarna för att kunna delta i samhällslivet blir mer klara och transparenta. Frågan uppstår då på vilket sätt regelverket bäst behöver föränd- ras för att komma tillrätta med de konstaterade problemen, med beaktande av målkonflikterna det innefattar (se ingressen till kapitel 16). Regelverket bör i möjligaste utsträckning undvika svår gränsdragningsproblematik och att svåra avvägningar måste göras där utgången till stor del hänger på oklara omständigheter i det enskilda fallet. Här kan man tänka sig ett antal olika lösningar. En utökning av den s.k. åttondelen vore en sådan lösning. Det skulle också gå att precisera ytterligare vilka sysslor som är tillåtna och var gränsen går för när det är rimligt att den försäkrade utför sysslan sam- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag tidigt som ersättning betalas ut.