sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Effekterna av detta har inte kunnat kvantifieras och det gäller även kostnaderna. De stärkta kraven innebär dock en komplettering av vad som redan behöver göras och medför inte i grunden några omfattande och nya krav. Mer information måste dock tas fram och även om kostnaderna för detta inte är avgörande medför kraven viss höjning av kostnader för företag. Även här gäller dock att det för många företag finns och kommer att finnas andra goda skäl att ta fram klimatrelaterad infor- mation och kunskap. För sådana företag medför utredningens för- slag försumbara extrakostnader. Utredningens förslag förväntas leda till att mer utsläppsmins- kande åtgärder vidtas än vad som hade gjorts utifrån exempelvis befintliga prissättande styrmedel eller av marknadsbaserade driv- krafter. De extra åtgärderna som kan tillskrivas utredningens förslag skulle alltså inte, givet det rimliga antagandet att företagen är ratio- nella, ha genomförts annars och de medför därför en nettokostnad för företagen. I avsnitt 8.4.1 beskrivs att utredningen uppskattat utsläppsminskningarna till följd av ett stärkt klimatperspektiv till mellan koldioxidekvivalenter 2030 och mellan 0,5 och 2045. I avsnittet om konse- kvenser utifrån grupper på företag diskuteras vilka kostnader dessa minskningar kan förväntas leda till. Klimatkrav i tillstånd för verksamheter som omfattas av EU ETS Utredningens förslag till förändringar i 16 kap. 2 c § och 26 kap. 9 § samt 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen innebär att hushållningsprincipen och försiktighetsprincipen, med de för- ändringar som utredningen föreslår, kan tillämpas också för svenska företag inom EU ETS. Så länge inte ändras kan villkor om gränsvärden inte ställas om de syftar till att begränsa de växthusgaser som ingår i EU ETS, men indirekt kan företagen påverkas genom krav på såväl teknik som insatsvaror. Utredningen förväntar att för- slagen ger effekt på företag inom EU ETS där praxis varit att undvika att ställa klimatrelaterade krav i tillstånd enligt . Om inte omprövningsverktyget och tillämpningen av tidsbegränsning av till- stånd och villkor ses över blir dock effekten på utsläppen betydligt mer begränsad än vad den annars skulle bli. Effekter och kostnader uppstår främst i företag som själva ansöker om ändringstillstånd, för nya verksamheter eller om myndigheter initierar omprövning (enligt redan gällande regler). Ökade klimatkrav för företag som omfattas av EU ETS får effekt i kombination med förslagen om stärkt klimatperspektiv. Utred- ningen uppskattar att förslagen om starkare klimatperspektiv och klimatkrav för verksamheter som omfattas av EU ETS tillsammans kan minska växthusgasutsläppen med mellan 0,2 och koldioxidekvivalenter 2030 och med 2045. I avsnittet nedan om konsekvenser utifrån grupper av företag diskuteras vilka kostnader dessa minskningar kan förvän- tas leda till. Utredningen föreslår också att verksamhetsutövare ska kunna an- söka om ändringstillstånd för att undvika en omprövning för att väsentligt minska verksamhetens utsläpp av växthusgaser. I ett så- dant fall ska endast de villkor omprövas som har betydelse just för växthusgasutsläppen, förutsatt att verksamheten i övrigt kan bedri- vas med tidigare villkor. Syftet med detta förslag är att genom en förenkling stimulera till förändringar som minskar växthusgasutsläp- pen i de fall där kostnader och risker förknippade med en bredare omprövning hade varit hindrande. Förslaget kan därmed leda till en relativt sett lägre ökning av de administrativa kostnaderna för före- tag. Vidare kan det innebära att ökade kostnader till följd av ompröv- ning och ändring av för växthusgasutsläppen ovidkommande krav kan undvikas. Effekterna av förslaget uppstår dock i första hand i kombination med en ökad användning av omprövningsverktyget. Utan ett väl fungerande instrument för omprövning bedöms såväl effekter på växt- husgasutsläpp som konsekvenser för företag bli små och utredningen har inte kvantifierat dessa. Konsekvenser utifrån grupper av företag Nedan presenteras förenklade beräkningar som syftar till att illustrera storleksordningar för kostnader för företag. Eftersom det finns, och även efter genomförande av utredningens förslag kommer att finnas, ekonomiska styrmedel som påverkar både verksamhetsutövarnas beteende och kostnader måste dessa beaktas när konsekvenserna för företagen beskrivs. Ett företag som minskar sina utsläpp kan få kostnader för detta, exempelvis för att ett dyrare bränsle används eller för att teknisk utrustning anpassad till klimatneutrala bränslen är dyrare. För de utsläpp som dessa före- tag skulle ha haft utan de extra krav som kommer att ställas via miljö- balken skulle företagen dock ha fått betala via något eller några av de ekonomiska styrmedel som finns. Det företag som minskar sina utsläpp slipper denna kostnad och nettokostnaden för företaget blir därmed lägre än själva åtgärdskostnaden. Företag som står utanför EU ETS En grupp av företag är de som står utanför EU ETS. De betalar koldioxidskatt och nedsatt energiskatt. Den senare har i praktiken samma typ av styrande effekt som koldioxidskatten. Kol- dioxidskatten uppgår till per ton koldioxid medan energiskatten inte utgår från bränslets kolinnehåll och varierar mellan olika bränslen. Här antas förenklat att den nedsatta energiskatten motsvarar per ton koldioxid med utgångspunkt i skattesatsen för märkt eldningsolja och dieselbrännolja. Energiskatten för dessa är per kubikmeter och utredningen har utgått från att varje kubikmeter genererar koldioxidutsläpp, vilket innebär att energiskatten motsvarar 909/2 900=0,per kilo eller per ton koldioxid. Nedsättningen inne- bär att de aktuella företagen betalar 303×0,3=94 kronor per ton koldioxid. Utredningen utgår från antagandet att företagen i denna grupp har anpassat sig till rådande styrmedel och redan genomfört åtgärder med marginalkostnader upp till och med per ton kol- dioxid. De extra åtgärder som utredningens förslag kan bidra till har därmed kostnader på per ton koldioxid. Det är troligt att ny och billigare teknik blir tillgänglig över tiden genom teknikutveckling. Incitament för att ta fram sådan teknik skapas bl.a. via befintliga prissättande styrmedlen och innovationsstyrmedel samt via företagens egna drivkrafter till klimatomställning. I de fall som ny teknik har lägre kostnader än per kilo koldioxid kan antas att den skulle komma att användas även utan utredningens förslag. Det är alltså troligt att utsläppsminskningar delvis kommer att kunna göras till kostnader som är lägre än per ton koldioxid men de åtgärderna kan inte tillskrivas utredning- ens förslag. Syftet med att stärka styrningen via är just att sammantaget åstadkomma en kraftigare styrning än vad befint- liga styrmedel har gett och ser ut att komma att ge. Att det kommer att finnas åtgärder tillgängliga till en kostnad som är just så hög som, eller marginellt överstiger, priset för kol- dioxidutsläpp betyder inte vare sig att det med säkerhet finns någon större potential av åtgärder till den lägre kostnaden eller att det är just dessa åtgärder som kommer att pekas ut via styrning genom . Det finns inte heller någon mekanism för att via miljö- balken välja ut de verksamheter som på nationell nivå kan bidra med ytterligare utsläppsminskningar till lägst kostnad och därmed inte heller någon garanti för kostnadseffektivitet på nationell nivå. Det är därmed sannolikt att åtgärder med högre kostnader än per ton koldioxid kan komma att genomföras som en konsekvens av utredningens förslag. Kostnadsnivån per ton koldioxid har ändå använts som en lägsta nivå i analysen. Det har gjorts delvis för att tydligt illustrera det stora osäkerhetsinter- vallet. Exakt hur tillämpningen av utredningens förslag kommer att bli kan inte helt förutses. Även om generellt inte har någon mekanism som styr mot samhällsekonomisk kostnadseffek- tivitet kan det inte uteslutas att de existerande prissättande styrmedlen kan komma att få viss användning som normerande nivå för krav- ställande. Så har exempelvis varit fallet vid utformande av villkor som rör utsläpp som också är styrda via skatt på NOX-utsläpp. Om så skulle bli fallet kan man alltså förvänta sig att kostnaderna för utred- ningens förslag trots allt hamnar i närheten av denna lägre kostnad. Osäkerheten är som nämnts stor. I de exemplifierande beräk- ningarna har utredningen därför kompletterat med en beräkning där kostnaderna är betydligt högre. Något tak för hur höga kostnaderna skulle kunna bli kan inte med säkerhet fastställas, bl.a. för att den exakta tillämpningen inte kan förutses. Syftet med förslagen är att bidra till minskade utsläpp och till att klimatmål kan upp- nås. Det finns ett stort behov av ytterligare utsläppsminskningar och utifrån detta kan höga men inte orimligt kostsamma krav komma att ställas. Utredningen exemplifierar en högsta kostnadsnivå i nedan- stående beräkningar med kostnader på per ton kol- dioxid. Det skulle kunna argumenteras för att utsläppsminskande åtgärder som är dyrare än vad det skulle kosta att minska utsläppen via CCS, som uppskattningsvis skulle kunna bli tillgänglig i stor skala till en kostnad av maximalt per ton koldioxid, är Verksamheterna som står utanför EU ETS är dock i regel verksamheter med mindre utsläpp där den tekniken troligen inte blir tillgänglig till den kostnaden. I tabell 8.4 redovisas antagandena bakom effekter från och kon- sekvenser för gruppen av företag utanför EU ETS. av de utsläppsminskningar som enbart förslagen om stärkt klimat- perspektiv ger antas komma från denna grupp. Antaganden för företag utanför EU ETS Andel av utsläppseffekten av ”klimatperspektiv” Andel av utsläppseffekten av ”krav inom EU ETS” Lägsta reduktionskostnad, kronor per ton koldioxid Högsta reduktionskostnad, kronor per ton koldioxid I tabell 8.5 redovisas ackumulerade effekter på utsläpp samt kost- nader för utsläppsminskningar för företag utanför EU ETS. Kon- sekvenserna för denna grupp av företag förväntas uppstå av förslagen om ett stärkt klimatperspektiv i . Kostnader för företag utanför EU ETS Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(om /ton) Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(om /ton) Minskade skattebetalningar 2025–2045, Nettokostnad, 2025–2045, (om /ton) Nettokostnad, 2025–2045, (om /ton) Källa: Egna beräkningar. Konsekvenser för företag inom EU ETS med förbränningsrelaterade utsläpp En annan grupp av företag är de inom EU ETS och som har för- bränningsrelaterade utsläpp. De betalar ingen koldioxidskatt men en nedsatt energiskatt. Liksom för ovanstående grupp av företag antas förenklat här att den nedsatta energiskatten motsvarar per ton koldioxid. Denna grupp av företag har också en marginalkostnad för utsläppsrätter inom EU ETS och utredningen har i beräk- ningarna utgått från att den ligger på per ton koldioxid. Noteras bör dock att priset på utsläppsrätter stigit kraftigt och att priset per ton sannolikt är en under- skattning. Med ett högre pris på utsläppsrätter kommer företagens nettokostnader, efter att kostnaden för utsläppsrätter har dragits av från kostnaderna för utsläppsminskningar, att bli lägre. Högre priser på utsläppsrätter kommer också att innebära att EU ETS får en mer styrande effekt och att det styrande bidraget från utredningens förslag blir mindre än bedömt. Utredningen antar att företagen i denna grupp har anpassat sig till rådande styrmedel och redan genomfört åtgärder med marginal- kostnader upp till och med per ton koldioxid. De extra åtgärder som utredningens förslag kan bidra till har därmed kostna- der på per ton koldioxid. I avsnittet ovan kom- menteras bedömningarna för gruppen av företag utanför EU ETS och de principiella resonemangen där är giltiga även för denna grupp av företag. För denna grupp av företag och typ av utsläpp har per ton utsläpp valts för beräkningsexemplet med höga kostnader. Inte heller här finns någon fullständig garanti för att krav med högre marginalkostnader än så inte kommer att ställas. Men den sannolika tillgången till CCS vars kostnad troligen inte blir högre än 1 500 kro- nor per ton gör att utredningen bedömer det som sannolikt att den kostnaden i praktiken kommer att utgöra en övre gräns för margi- nalkostnaden för denna grupp. I tabell 8.6 redovisas antagandena bakom effekter från och kon- sekvenser för förbränningsrelaterade utsläpp från gruppen av företag inom EU ETS. Från denna grupp antas de resterande av de utsläppsminskningar som förslagen om stärkt klimatperspektiv ger komma. Förslagen som möjliggör att krav ställs på företag inom EU ETS bedöms ge effekter i huvudsak på utsläppen från denna grupp av företag. förväntas hela effekten av möjligheten att ställa krav på företag inom EU ETS komma från denna grupp. Därefter förväntas en liten men ökande andel av ut- släppen komma från processrelaterade utsläpp inom EU ETS medan andelen från förbränningsrelaterade utsläpp minskar linjärt från av utsläppsminskningarna till att utgöra 90 pro- cent av minskningarna 2045. Antaganden för företag inom EU ETS förbränning Andel av utsläppseffekten av ”klimatperspektiv” Andel av utsläppseffekten av ”krav inom EU ETS (2030) Andel av utsläppseffekten av ”krav inom EU ETS (2045) Lägsta reduktionskostnad, kronor per ton koldioxid Högsta reduktionskostnad, kronor per ton koldioxid I tabell 8.7 redovisas ackumulerade effekter på utsläpp samt kostna- der för utsläppsminskningar för förbränningsrelaterade utsläpp från företag inom EU ETS. Kostnader för företag inom EU ETS med förbränningsutsläpp Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(om344 kronor/ton) Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(om /ton) Minskade skattebetalningar 2025–2045, Minskade kostnader för utsläppsrätter – 2045, Nettokostnad, 2025–2045, (om /ton) Nettokostnad, 2025–2045, (om /ton) Krav på EU ETS Källa: Egna beräkningar. Konsekvenser för företag inom EU ETS med processrelaterade utsläpp Den sista gruppen av företag är de inom EU ETS som har process- relaterade utsläpp. Dessa betalar varken koldioxidskatt eller energi- skatt. Marginalkostnaden för dessa utsläpp är därför densamma som priset för utsläppsrätter vilket alltså i beräkningsexemplen har satts till per ton koldioxid. Utifrån samma antaganden som ovan har även denna grupp av företag anpassat sig till rådande styrmedel och de har därmed redan genomfört åtgärder med marginalkostnader upp till och med per ton koldioxid. De extra åtgärder som utredningens förslag kan bidra till har därmed kostnader på per ton koldioxid. I avsnittet om gruppen av företag utanför EU ETS kommenteras bedömningarna mer allmänt och samma resonemang är tillämpliga även för denna grupp av företag. För denna grupp av företag och typ av utsläpp har per ton utsläpp valts för beräkningsexemplet med höga kostnader, med samma argumentation som gäller för den första beskrivna gruppen av företag inom EU ETS. I tabell 8.8 redovisas antagandena bakom effekter från och kon- sekvenser för processrelaterade utsläpp från gruppen av företag inom EU ETS. Förslagen som möjliggör att krav ställs på företag inom EU ETS bedöms ge små men ökande effekter först från efter 2030. De antas därför öka linjärt från 2030 till att utgöra av den minskningen 2045. Antaganden för företag inom EU ETS process Andel av utsläppseffekten av ”klimatperspektiv” Andel av utsläppseffekten av ”krav inom EU ETS (2030) Andel av utsläppseffekten av ”krav inom EU ETS (2045) Lägsta reduktionskostnad, kronor per ton koldioxid Högsta reduktionskostnad, kronor per ton koldioxid I tabell 8.9 redovisas ackumulerade effekter på utsläpp samt kostnader för utsläppsminskningar för processrelaterade utsläpp från företag inom EU ETS. Effekter bedöms uppstå av förslagen som möjliggör att krav ställs på verksamheter i EU ETS. Kostnader för processrelaterade utsläpp från företag Ackumulerade utsläppsminskningar –2045, miljoner ton Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(om /ton) Total odiskonterad åtgärdskostnad, 2025–(om /ton) Minskade skattebetalningar 2025–2045, Minskade kostnader för utsläppsrätter – 2045, Nettokostnad, 2025–2045, (om /ton) Nettokostnad, 2025–2045, (om /ton) Krav på EU ETS Källa: Egna beräkningar. Ytterligare kommentarer rörande konsekvenser för företag och konkurrenskraft I de illustrerande räkneexemplen i förra avsnittet anges ett stort möj- ligt spann för kostnader för utsläppsminskningar till följd av utred- ningens förslag. Utredningen har inte sett några möjligheter att förutse exakt vilka företag som ökade krav kommer att riktas mot. Det innebär att det är svårt att förutse var åtgärder de facto kommer att vidtas och det är en brist i relation till målet om samhällsekonomisk kostnads- effektivitet. Utan möjlighet till mer frekventa omprövningar byggda på en prioritering av var ytterligare åtgärder är särskilt angelägna riskerar det att bli andra faktorer än klimatpolitisk angelägenhet som styr exakt var åtgärder kommer att vidtas. Det är därför i första hand sannolikt att utredningens förslag får effekt via, och konsekvenser för, nya verksamheter och verksamheter som ändrar sin verksamhet. Att företag som väljer att inte ändra sin verksamhet, och möjligen inom ramen för det minska sina växthusgasutsläpp, har större möj- lighet att slippa krav på kostsamma åtgärder riskerar att ge incita- ment som delvis är hämmande för klimatarbetet. En faktisk styrning via ger mindre flexibilitet än vad styrning via exempelvis EU ETS eller koldioxidskatter gör. De pris- sättande styrmedlen ger bl.a. företagen möjlighet att välja när i tiden olika åtgärder ska vidtas. Att samordna åtgärder som kräver invester- ingar som minskar klimatutsläpp så att de i tiden kan göras med produktionsmotiverade investeringar innebär i regel stora kostnadsbesparingar. De företag gentemot vilka extra krav kommer att riktas utifrån utredningens förslag bedöms till stor del bli företag som själva ansöker om ändringstillstånd. I den mån dessa är moti- verade just av produktionsmotiverade investeringar som lämpar sig för samordning med klimatrelaterade investeringar behöver utred- ningens förslag inte innebära att klimatkrav ställs vid olämpliga och extra kostnadsdrivande tidpunkter. För nytillkomna företag, och för produktionsmotiverade invester- ingar är problemet med ”tajming” sannolikt mindre eftersom det är just vid investeringstillfällen som det är lämpligt att fatta beslut med avgörande påverkan på utsläpp. En viktig mekanism som utredningen övervägt men avstått att lägga förslag om eftersom befintlig lag- stiftning räcker, är användningen av prövotider. En förbättrad tillämp- ning av den möjligheten är viktig för att kunna sänka kostnader och minska negativa konsekvenser för såväl företag som samhälle. Utredningens förslag kommer att medföra ökad administration för företagen, men utredningen har inte kunnat uppskatta eller be- räkna hur stora dessa administrativa kostnader blir. Att nya regler initialt kräver ökad kunskap och utbildning är oundvikligt. Till viss del handlar det om initiala lärkostnader men även fortsatt leder utred- ningens förslag sannolikt till ökade administrativa kostnader. Företag behöver t.ex. löpande hålla sig uppdaterade om det senaste kun- skapsläget och en kompetenshöjning eller omfördelning av resurser inom företagen kan behöva ske för att uppfylla de krav som ställs i tillsynen och egenkontrollen. Den faktiska påverkan på utsläppen som utredningens förslag ger kommer dock i huvudsak att ske genom prövningar som i de flesta fall hade genomförts också utan utredningens förslag. Det gör att de tillkommande administrativa kostnaderna av utredningens förslag blir begränsade. Att minska växthusgasutsläpp medför kostnader och en större minskning av utsläppen innebär därmed också, allt annat oförändrat, Det innebär också att konkurrenskraften för de företag som får högre kostnader försämras. Andra styrmedel kan dock användas för att begränsa denna negativa konsekvens. Stöd till innovationer, till lärande och till kunskapsspridning kan sänka kost- naderna för att minska växthusgasutsläpp men kan också leda till lägre produktionskostnader och förbättrad konkurrenskraft. Om krav via kan riktas mot företag som kan utnyttja ny teknik kan kombinationen av styrmedel minska potentiella nega- tiva konsekvenser på kostnader och konkurrenskraft som utred- ningens förslag kan få. Eventuell ny teknik som även skulle sänka produktionskostnaderna skulle vara attraktiv att använda för företag även utan utredningens förslag och en sådan användning kan därför inte sägas vara en följd av utredningens förslag. Att underlätta in- förandet av ny teknik är dock angeläget och det finns en risk för att långa tillståndsprocesser verkar hindrande eller åtminstone förse- nande i sådana fall medan prövotider kan verka i främjande riktning. Utredningen pekar särskilt på att en ny avvägningsregel om klimat- nytta skulle kunna gynna införande och användandet av exempelvis klimatmotiverad teknik eller etablerandet av verksamheter med stor betydelse för klimatomställningen. En sådan ny avvägningsregel skulle kunna få både positiva konsekvenser för företag och för klimatmål. Utredningen har därför föreslagit att den frågan utreds vidare. En försämrad konkurrenskraft riskerar att leda till större negativa konsekvenser för de företag som verkar i mer konkurrensutsatta branscher. Som en effekt av det finns det också en risk för att ut- släppsminskningar i på ett globalt plan motverkas av att utländska konkurrenter får en relativt förbättrad konkurrenskraft vilket gör att de kan öka sin produktion och också öka sina växt- husgasutsläpp. I värsta fall leder detta till negativa kon- sekvenser i form av höga kostnader för företag och till att en netto- minskning av de globala utsläppen uteblir. Noteras kan att flera andra av de existerande styrmedlen (t.ex. elcertifikatsystemet, energi- och koldioxidskatter och EU ETS) har en utformning för att minska konsekvenserna just för konkurrensutsatta verksamheter. Det innebär att många av de redan existerande styrmedlen inte ger så stora konkurrensnackdelar som de annars skulle gjort. Som redo- görs för i avsnitt 8.4.2 planerar också kommissionen att föreslå en gränsjusteringsmekanism som syftar till att jämna ut villkoren med utländska tillverkare och minska risken för koldioxidläckage till följd av EU:s klimatpolitik. Utredningens förslag är utformade utifrån grund- läggande principer och det finns inga generella mekanismer för att minska konsekvenser just på konkurrenskraften även om rimlighets- avvägningen kan ge en sådan mildrande effekt. Huvudfokus för för- slagen har också varit att bidra till att klimatmål uppfylls. En avgörande begränsning i räckvidden av utredningens förslag om förtydligande av försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och tillägget i hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § är att för- slagen endast blir tillämpliga för nya verksamheter eller befintliga verk- samheter som ansöker om ändringstillstånd eller omprövas. Detta begränsar konsekvenserna så att flera företag påverkas marginellt av utredningens förslag. Det innebär dock en konkurrenssned- vridning mellan olika företag genom att såväl nya företag som företag som ändrar sin verksamhet missgynnas relativt företag som bibehåller sin verksamhet oförändrad. Bland de företag som förändrar sin verk- samhet kan det finnas de som gör det just för att bedriva ett ambitiöst klimatarbete. I och med att det finns en risk för att företagets kon- kurrenter inte åläggs lika långtgående och kostsamma krav kan företag med ambitiösa klimatambitioner missgynnas relativt mindre ambi- tiösa företag. mål och hänsynsregler gäller för alla som utövar en verk- samhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse och som faller inom balkens tillämpningsområde. Eftersom utredningens förslag rör åtgärder och verksamheter som inte är av försumbar bety- delse förväntas de inte ha direkt påverkan på enskilda. Förslagen för- väntas inte heller ha en negativ inverkan på samhällsviktiga verksam- heter och på det sättet påverka enskilda.