sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — 150Lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel (upphävd). 151SOU 2003:9, Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? betänkande av HOBS- utredningen. 152PM Slopad skatt på gödselmedel, 2009, dnr Fi2009/6027. Ingen gödning till havet Skatten på kväve i mineralgödsel avskaffades / 2010. Ett motiv var att skatten ansågs ha haft liten påverkan på användningen. Ett annat motiv var att öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft. om ett återinförande av skatt på mineralgödsel har analyserat vilka effekter ett återinförande av en skatt på mineralgödsel skulle kunna få.153 Enligt skulle en återinförd skatt på mineralgödsel bidra till mins- kad mängd använt reaktivt kväve och mineralgödsel. menade att huvudskälet till att återinföra en skatt på mineralgödsel skulle vara bristen på effektiva politiska in- strument för att minska själva användandet av mineralgödsel. En skatt på mineralgödsel går, enligt hand i hand med principen om att förorenaren betalar och uppmuntrar jord- brukare till att utveckla teknik och ligga i framkant. AgriFood om ett återinförande av skatt på mineralgödsel Även AgriFood har analyserat effekten av en skatt på mineralfosfor på användningen av stallgödsel.154 AgriFood bedömde att genom att inköp av mineralfosfor blir dyrare minskar användningen och efter- frågan av mineralgödsel. När efterfrågan minskar kan också försälj- ningen minska och därmed även brytningen av råfosfat. Även om en skatt skulle vara direkt riktad mot ett av de två grundproblemen – att minska användandet av en ändlig resurs – bedömde AgriFood att en skatt också kan leda till att stallgödseln omfördelas. En skatt på mineralfosfor förändrar relativpriset på andra gödselmedel. Ju högre skatt på mineralfosfor desto billigare blir stallgödseln, relativt sett, varför efterfrågan på stallgödsel ökar. Hur stor effekten blir beror på storleken på skatten och kostnaderna för att omfördela stallgödsel. När priset på gödselmedel stiger ökar också incitamenten till bättre hushållning och mer effektiv användning för att hålla nere kostnaderna för gödslingen, vilket kan minska fosforläckaget och stimulera till utveckling av nya lösningar. Enligt AgriFood är en 153Konjunkturinstitutet , Miljö, ekonomi och politik 2014. 154AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1. Ingen gödning till havet skatt således dynamiskt effektiv då den inte bara påverkar använd- ningen av mineralfosfor utan också stimulerar till teknikutveckling. Studier har visat att en skatt på mineralfosfor är effektiv för att minska fosforläckaget. 14.11.6 Hästhållning är oftast inte jordbruksföretag I finns ungefär 355 500 hästar vilket är fler än antalet mjölkkor.155 Det kan vara fritidshästar för ridning, men även hästar inom trav- och galoppsporten. Det saknas register eller liknande över vilka hästgårdar som finns och var hästar hålls. Hästar genererar på samma sätt som övrig djurhållning stall- gödsel med näringsämnen som behöver tas om hand på ett sådant sätt att näringen återförs till livsmedelsproduktion och att läckage av näringsämnen till vatten minimeras. Endast de hästar som finns på jordbruksföretag omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, bl.a. bestämmelserna om lagring och spridning av stallgödsel. Hästgårdar och hästägare omfattas dock av de krav som ställs på verksamhetsutövare i andra kapitlet miljö- balken, de s.k. allmänna hänsynsreglerna. Där ingår bl.a. försiktig- hetsprincipen som ålägger varje verksamhetsutövare en skyldighet att vidta de skyddsåtgärder som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. kan utifrån de allmänna hänsynsreglerna meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall. Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan bedömningarna dock bli mycket kom- plicerade när det saknas generella föreskrifter. Regelverket för häst- hållning finns redovisat i utredningens betänkande Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning.156 Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att reger- ingen ger i uppdrag att i samarbete med ta fram underlag till nya bestämmelser om miljö- hänsyn för hästhållare. 155Jordbruksverket 2019, Jordbruksstatistiks sammanställning 2019. 156SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Ingen gödning till havet 14.12 Import av livsmedel och konsumtion Förutom livsmedel som produceras i fördes in fosfor genom import av matvaror och tillsatser till livs- medelsindustrin. Detta översteg exporten av livsmedelsprodukter som 2013 innehöll fosfor. Merparten av den införda fosforn hamnar i avloppsreningsverken som slam, men betydande mängder av fosforn hamnar även i matavfall från hushållen eller i avfall från industri. Särskilt slaktavfall innehåller stora mängder fos- for. En stor del av denna fosfor går till biogas. Produktionen av bio- gas ger en rötrest som används som biogödsel eller läggs på deponi.157 Eftersom livsmedelsindustrin är global är det inte självklart att ändrade konsumtionsvanor i avrinningsområde skulle hjälpa just . Internationell handel med livsmedel och foder kan förflytta miljöpåverkan till andra länder. I det fall invånarna i konsumerar färre anima- liska produkter som produceras utanför avrinnings- område skulle det enbart minska importen av animaliska produkter och inte ha någon direkt påverkan på risken för näringsläckage till . Det finns t.ex. handelsavtal som uppmuntrar till export av animalieprodukter och en kraftig och växande global efterfrågan på animalieprodukter. Även med en lägre konsumtion av animaliska produkter som producerats i avrinningsområdet kan jordbrukarna fortsätta att pro- ducera lika mycket som , men i stället sälja för export. Det är enbart om konsumtionen av animaliska produkter från minskar, som jordbruksmarken som an- vänds till foder tas ur produktion, som risken för näringsläckage till havet med tiden skulle minska.158 157Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580. 158Östersjöcentrum 2018, Förändringar i jordbrukets struktur kan bidra till att minska näringsläckaget till , Policy brief 2018. Ingen gödning till havet Avloppsvatten bidrar fortfarande med betydande mängder fosfor och kväve till kustvattenområdena. I statistiken skiljer man på ut- släpp från kommunala avloppsreningsverk och enskilda eller små avloppsanläggningar. De senare hanteras separat i avsnitt nedan. De kommunala avloppsreningsverken står för av netto- belastningen av kväve och av fosforbelastningen.159 14.13.1 Regleringar av VA-sektorn Av EU:s avloppsdirektiv160 framgår kraven på rening av avlopps- vatten för fosfor och kväve. Enligt 6 § vattentjänstlagen161 har kommunen en skyldighet att ordna vattentjänster om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljö och om bebyggelsen ingår i ett större sammanhang. Vatten- tjänsterna är försörjning av dricksvatten samt bortförande av dag- vatten och spillvatten (avlopp samt bad disk och tvättvatten, BDT). Ett större sammanhang tolkas som att det gäller för minst 20 till 30 hus eller i vissa fall något färre. Utredningen till hållbara vattentjänster lämnade sitt be- tänkande i maj 2018.162 Utredningen lade fram ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kommunerna som ska tillämpa 6 § vattentjänstlagen, dels minska demokratiunderskottet utan att kompromissa med skyddet för människors hälsa och miljön. Utredningen föreslog bl.a. att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägledande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommunerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vatten- tjänstlagen, att kommunerna ska lägga större fokus på att bedöma behovet av vattentjänster och att det ska finnas en långsiktig plan för försörjningen av vattentjänster inom kommunerna. Statliga myndig- heter som arbetar med vattentjänsterna behöver även samverka mer för att stödja kommunerna och styra mot hållbara vattentjänster. 159Havs- och vattenmyndigheten , Näringsbelastningen på och 2017 underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation. 160Rådets direktiv /271/EEG av om rening av avloppsvatten från tätbebyggt område. 161Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 162SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, betänkande av Utredningen om hållbara vattentjänster. Ingen gödning till havet Utredningen föreslog att en plattform för detta bildas med Natur- vårdsverket som koordinator. 14.13.2Avloppsslam är en resurs för återföring av fosfor och kväve Reningen av avloppsvatten innebär med dagens teknik att omfattande mängder avloppsslam produceras. Det finns drygt 400 större renings- anläggningar i landet, varav ett drygt 50-tal har tillstånd att ta emot av- loppsvatten med föroreningsmängder motsvarande minst 50 000 per- sonekvivalenter (pe). Slammet från avloppsvatten är i huvudsak ett kvittblivnings- problem. Enligt Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam163 (nedan ), sprids i cirka hälften av allt avloppsslam inom jordbruket. Ofta innehåller slammet betydande mängder tungmetaller, organiska föroreningar och andra oönskade ämnen. I används bara en tredjedel av slammet för sådan spridning. Det svenska slammets kvalitet är be- tydligt bättre än på många andra håll i . Så länge näringsämnen är tillgängliga till relativt låga priser via mineralgödsel, så är avloppet inte någon resurs med positivt värde för den enskilde aktören. Mer- parten av slammet används i som deponitäckning eller för tillverkning av anläggningsjord vilket, trots potentiella miljö- och hälsorisker, inte har reglerats närmare. lämnade sitt betänkande Hållbar slamhantering . Utredningen hade till uppdrag att bl.a. •utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot giftfri miljö, •utforma förslag till krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av ny råvara. Enligt har reningsanläggningarna medverkat till av- sevärda miljövinster men står nu inför omfattande krav på rein- 163SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. Ingen gödning till havet vesteringar och fortsatt förnyelse. Morgondagens avloppsanlägg- ningar behöver enligt , utformas för att även kunna motverka negativa klimateffekter, återvinna samhällets resurser och stödja en cirkulär ekonomi. Det som reningsverken producerar , renat avloppsvatten och avloppsslam, är inte självklart de enda slut- fraktionerna från en framtida avloppsrening. Avloppsfraktioner som liknar mineralgödsel och källsorterade fraktioner med högt växt- näringsinnehåll är sannolikt bara början på en utveckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora förändringar. Förslag om förbud mot spridning av avloppsslam har redovisat dagens tekniska möjligheter för slam- hantering med fosforåtervinning samt, utifrån olika scenarier om utfasning av framtida slamspridning, utformat två alternativ till för- bud mot spridning av avloppsslam på eller i mark genom: 1.totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag, eller 2.spridningsförbud med utgångspunkt i att eventuella risker kan hanteras och åtgärdas – undantag medges enligt detta alternativ för hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark. förbudsalternativ (1) avser ett totalt spridnings- stopp med mycket få undantag. Utredningen bedömer dock detta alternativ som mindre realistiskt, givet kraven på evidens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med EU-regelverket.164 konstaterade att dagens forskning om spridning av avloppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning med de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. Utredningens bedömning är att det behövs en moderniserad gräns- värdessättning och ett regelverk för hygienisering av slam. Gräns- värden, hygienisering och andra kvalitetskrav vid användning på jord- bruksmark har i avsaknad av ett uppdaterat regelverk utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet. 164De har gjort bedömningen att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det har saknats bevis för de påstådda riskerna. Ingen gödning till havet Förbudsalternativ två (2) bedöms däremot stimulera utvecklingen av storskaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam med efterföljande fosforutvinning för större anläggningar. Alterna- tivet tar hänsyn även till andra förhållanden, t.ex. möjligheter att till- lämpa kretsloppsprincipen för såväl fosfor som en rad andra växtnär- ingsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Eventuella hälso- och miljörisker hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen genom återkommande kontrollstationer med breddade och skärpta krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark. lämnade förslag om utvecklade krav på kvalitet och hygienisering som avsåg användning av avlopps- fraktioner, biogödsel och kompost på , skogsmark och annan mark. Detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan vara en lämplig grund att bygga vidare på. saknas specifika regler för spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Båda alternativen innebär förbud mot spridning av avloppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för två tredje- delar av dagens slamspridning. Spridning på andra typer av marker än produktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp och ger inte heller sådana kontrollerade förutsätt- ningar i övrigt att spridning bör medges. Regelverket för slamspridning i jordbruket är ett område inom EU som är harmoniserat till en miniminivå. beto- nade att om vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam måste det visas att åtgärden är nödvändig och att an- vändningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, är ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen. Förslag om återvinningskrav om fosfor föreslog även ett återvinningskrav på minst 60 pro- cent av den fosfor som finns i avloppsslammet för allmänna avlopps- reningsanläggningar överstigande 20 000 pe. Kravet riktas mot huvud- män för anläggningar. Fosforn ska återvinnas i en form som gör åter- föring till produktiv jordbruksmark möjlig. Ikraftträdandet föreslogs genomföras successivt, där större anläggningar (mer än 50 000 pe) ska Ingen gödning till havet tillämpa de nya reglerna senast . För mindre anläggningar träder kravet i kraft efter införandet av nytt regelverk. Kravet på återvinning gäller , eller , av den totala fosformängden som avsätts i landets produktion av av- loppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Kravnivån skapar viss flexibilitet för huvudmännen, för att inte leda till en alltför stark tek- nikstyrning. Högre återvinningskrav skulle enligt utredningen med dagens teknikalternativ sannolikt leda till starkt centraliserad mono- förbränning av slammet med följande kemisk fosforåtervinning ur askan. Fosfor kan återvinnas ur slam, men mullämnen och andra mak- ronäringsämnen förloras med tillgänglig teknik. är det endast slamspridning på som på ett tydligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet. Återvinning med nya tekniska metoder förutsätter marknadens acceptans för återföring av fosfor till kretsloppet. Ett spridnings- förbud med teknisk återvinning av fosfor innebär enligt Slamut- redningen i första hand ökade ekonomiska åtaganden för landets VA-huvudmän, hushåll och ett stort antal verksamhetsutövare inom jordbruket. gör bedömningen att en utveckling mot sannolika oligopolliknande förhållanden för fosfor- återvinning också skulle driva på kostnadsutvecklingen. Den med nödvändighet långa genomförandeperioden (12–) innan kraven på spridningsförbud och fosforåtervinning träder i kraft gör det enligt svårt för VA-huvudmännen att med dagens kunskapsläge göra en solid planering. konstaterar att det finns goda förut- sättningar för stöd till utvecklingsprojekt och pilotanläggningar inom ramen för rådande FoU- och innovationssystem för återvin- ning och återföring av fosfor från slam. Förslag om etappmål om målangivelser för växtnäringsämnen bedömde att ett bredare synsätt på återvinning och återföring av näringsämnen i kretslopp behövs och att målangivelser för växtnäringsämnen i allmänna avloppsströmmar kan införas i miljö- målssystemet. Utredningen menade att avloppsrening i framtida mo- derna anläggningar för resursutnyttjande i kretslopp kräver ett bre- dare synsätt på återvinning och återföring i anläggningarna, som även omfattar andra växtnäringsämnen och kol. Ingen gödning till havet En större utmaning att återföra kväve återfördes kväve från Revaq-certifierat slam till . Detta bedöms uppgå till av slammet som producerades i kommunala VA-anläggningar. Till skillnad från fos- for avgår en stor del av kvävet till atmosfären vid reningen. Så mycket som 30–av kvävet kan avgå och i vissa fall är det enbart som fastläggs i slammet.165 Det finns teknik som kan lägga fast kvävet i slammet, men det kräver mycket energi. har gjort en översiktsrapport över fosfor och kväveåtervinning från av- lopp i åtta länder.166 De konkluderar med att återvinning av kväve ännu inte har aktualiserats i någon större utsträckning även om detta diskuteras allt mer, t.ex. inom den pågående översynen av EU:s avloppsvattendirektiv. Vissa länder har dock byggt ut källsorterande system och anpassat enskilda reningsanläggningar. För sådan åter- krävs etablering av lämpliga styrmedel. Rapporten pekar även på vikten av att involvera slutanvändare för att skapa förutsättningar för nyttjande av återvunna näringsämnen. EU-lagstiftningen har lyfts fram till Miljömålsberedningen som ett hinder för återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion. Den befintliga EU-lagstiftningen om gödselmedel utgår ifrån ur- sprung. Dagens bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter för konventionell odling innehåller inte kategorier för t.ex. slam eller avloppsvatten. Det kommer dock en ny förordning som ska gälla från och med juli 2022.167 Förutom mineralgödsel omfattar den nya förordningen även gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. EU-förordningen om ekologisk produktion medger inte göds- ling näringsämne som har sitt ursprung från avloppsslam eller urin 165SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. 166Kärrman, E. m.fl. 2019, Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder, 2019:119. 167EU förordning (EU) nr 2019/1009 av om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU gödselprodukter. Ingen gödning till havet Även för djurfoder är det strikta regler att närings- ämnen inte får ha ursprung från human- eller industriavlopp.168 Av den antropogena fosforbelastningen står dagvatten för . Dagvatten har liten påverkan på kväveflödet.169 Kom- munerna ansvarar för hantering av dagvatten enligt vattentjänstlagen. Det är dock VA-huvudmännens samarbetsorganisation som har tolkat hur mycket regn som ska kunna hanteras av den all- männa dagvattenanläggningen. Enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2016–2021 ska identifiera behovet av och föreslå eller utveckla förändrade eller nya styrmedel för dagvattenhantering, samt utarbeta tillsynsvägledning för dagvattenhantering till länsstyrelser och kom- muner. Enligt samma åtgärdsprogram ska kommunerna utveckla pla- ner för hur dagvatten ska hanteras inom kommunen. Klimatförändringarna kommer att leda till ökade regnmängder och att häftiga skyfall inträffar oftare, vilket kan bidra till ökad till- försel av fosfor. Utredningen om hållbara vattentjänster har sett över den kommunala dagvattenhanteringen utifrån behovet av klimat- anpassning.170 Ett sätt att klimatanpassa är att bygga om vägar, par- ker och dammar i staden så att de kan ta emot, kanske fördröja, och eventuellt leda regnvattnet till dagvattensystem, s.k. öppna dagvatten- lösningar. Öppna dagvattenlösningar kan även bidra till fastläggande av fosfor. Vattentjänstlagen är teknikneutral vilket enligt utredningen om hållbara vattentjänster medför att det är möjligt för VA- huvudmännen att finansiera öppna lösningar. Utredningen valde där- för att inte föreslå några lagändringar. Utredningen om hållbara vattentjänster menade dock att kom- munerna behöver se över hur en ökad belastning på de allmänna VA- anläggningarna vid skyfall ska hanteras i kommunen och därmed 168Kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av om tillämpnings- föreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll. 169Havs- och vattenmyndigheten , Näringsbelastningen på och 2017 underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20. 170SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, betänkande av Utredningen om hållbara vattentjänster. Ingen gödning till havet också hur stor del av investeringen för VA-anläggningen som VA- huvudmannen ska stå för och hur stor del som skattebetalarna ska finansiera. 14.13.4 Läckande ledningsnät och bräddningar Läckande ledningsnät och bräddningar lyfts fram som en källa till läckage av fosfor och kväve till vatten, men omfattningen är svår att uppskatta. Miljömålsberedningen har fått underlag från Svenskt Vatten.171 Ledningar för avlopp och dricksvatten är VA-systemens dyraste beståndsdelar. Avloppsnätens totala längd når cirka 2,5 varv runt jorden. Enligt Svenskt Vatten finns det ett påtagligt in- vesteringsbehov men det saknas enkla och raka samband från det behovet till läckande ledningar och bräddningar. Lösningarna är enligt Svenskt Vatten betydligt mer komplexa än enbart finansiella. De bräddade volymerna från avloppsledningsnäten i under- stiger vanligen en procent av den totala volymen spillvatten som leds till reningsverken. Volymerna kan vara högre i enstaka kommuner. Det finns en koppling mellan bräddningar och andelen kombinerade nät. Enligt Svenskt Vatten är en preliminär slutsats att: bräddningar generellt har relativt marginell miljöpåverkan, men att de för vissa recipienter kan stå för en betydande andel av de totala fosfor- utsläppen från avloppssystemen. För badvatten och dricksvattentäkter kan däremot enskilda bräddhändelser ha stor påverkan och innebära risk för negativa konsekvenser.172 Svenska bräddvattenproblem är jämförelsevis små i en Europeisk kontext. är en av åtta medlemsstater eller regioner som be- dömdes ha bra eller utmärkt kunskap om bräddningssituationen. finns också med i den grupp stater med lägst risk för brädd- ningar av spillvatten. Hantering av bräddningar på ledningsnät bör enligt Svenskt Vatten, separeras från bräddningar i avloppsreningsverk. Reningsverkens bräddningar är vanligtvis reglerade i tillståndet och inräknade i ut- släppsvillkoren och kontrollen av dessa. Så är det inte med bräddat vatten från ledningsnät. Avloppsvatten som bräddar från renings- 171Svenskt Vatten 2020, PM till Miljömålsberedningen . 172Svenskt Vatten Utveckling, Omfattning av bräddning i svenska kommuner, Rapport 2017–16. Ingen gödning till havet verken kan delvis ha blivit renat, vilket bräddat avloppsvatten från spillvattenledningar sällan blir. prövningsplikt av miljöfarliga verksamheter avser verksamheter knutna till en specifik plats samt utsläpp av avlopps- vatten.