sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Ett sätt att förbättra utbildningens kvalitet är att skapa goda förut- sättningar för lärare att utföra sitt arbete. Många lärare i utredningens hearings beskriver att tillgången till läromedel och lärarhandledningar påverkar arbetsmiljön. Ämneslärarföreningar samt fackföreningarna och har beskrivit hur lärares arbetsbörda ökar när lärare inte har tillgång till aktuella och kvali- tativa läromedel. Arbetsgivare bör som nämnts i 5.7.1 undersöka och åtgärda risker kopplade till arbetsbelastning. Utredningen anser att kan bidra genom att förtydliga hur rektor kan arbeta med läromedel som ett verktyg för att minska stressen och förbättra lärares förutsättningar för att planera undervisningen. 122Skolinspektionen (2021b), s. 7. Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel Rektors introduktion av lärare som är nya i yrket För lärare som är nya i yrket förefaller det särskilt viktigt att det finns tillgång till läromedel och lärarhandledningar av god kvalitet. Den enkät som utredningen genomfört bland lärarstudenter visar att dessa i allmänhet betraktar läromedel som mycket viktiga. Skol- verket ger stöd för hur nyblivna lärare kan introduceras och få en bra start i yrket. I detta sammanhang anser utredningen att tillgången till och valet av läromedel och lärarhandledningar borde uppmärksammas. Rektors stöd till obehörig undervisande personal Frågan om hur rektorer förhåller sig till läromedel är även viktig mot bakgrund av de omfattande problemen med lärarförsörjning. var nästan var tredje person som undervisade i obehö- rig. Obehörig undervisande personal kan avse lärare som undervisar i ämnen som de saknar behörighet i eller personer som inte har någon lärarutbildning överhuvudtaget. Enligt kommer det att finnas en ökad brist på lärare och de som examineras från lärarutbildningarna kommer inte att räcka till för att möta behovet, trots att antalet nyantagna på utbildningarna ökat.123 När Skolinspektionen 2017 granskade vilket stöd rektorer gav till obehöriga konstaterades att drygt hälften av de granskade skolorna inte hade tillräckliga strukturer och arbetssätt för att stödja under- visande personal utan behörighet. Skolinspektionen framhåller att rektor i egenskap av pedagogisk ledare behöver organisera skolan så att de obehörigas sämre förutsättningar att bedriva undervisning inte gör att den undervisning som eleverna får blir fragmentarisk.124 Läromedel och lärarhandledningar kan vara ett av flera svar på frågan om hur elever ska kunna få bästa möjliga undervisning trots den rådande lärarbristen. Detta förutsätter emellertid att rektorer har förståelse för hur dessa resurser kan användas och bidra till elevers kunskapsutveckling och det är därför angeläget att främ- jar rektorers medvetenhet och kunskap om dessa frågor. Ett specifikt sammanhang där utredningen anser att det finns skäl för att se över hur läromedel beskrivs gäller det stöd- 123Skolverket (). 124Skolinspektionen (2017). Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel material som tog fram 2019 som en introduktion för obehöriga lärare i skolan. Det vore lämpligt att i materialet beskriva hur och varför läromedel och lärarhandledningar kan vara ett stöd vid planering och genomförande av undervisningen samt hur obehö- rig undervisande personal kan få stöd i valet av läromedel. Rektors ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet Det förefaller finnas stora skillnader när det gäller i vilken grad frå- gor om läromedel behandlas inom ramen för det systematiska kva- litetsarbetet. Skolinspektionen uppmärksammar i sin granskning om val och kvalitetssäkring av läromedel att det finns skolor där de intervjuade uppger att läromedlen inte alls tas i beaktande i det systematiska kvalitetsarbetet.125 Rektorn ska, enligt vad Skolinspektionen angett i en kvalitets- granskning , som gäller rektorers arbete med att analysera klassresultat och främja goda studieresultat för alla elever, identifiera skillnader och variationer mellan olika elevgrupper och klasser, ämnen och målområden.126 Nästa steg för rektorerna är att analysera möjliga orsaker till eventuella skillnader och variationer och utifrån denna analys genomföra förbättringsinsatser. Det finns många exem- pel på adekvata åtgärder som rektorer kan välja mellan, men utred- ningen ser ett behov av att uppmärksamma rektorer på möjligheten att betrakta läromedel och lärarhandledningar som en insats för att stärka kvaliteten i undervisningen. Skolinspektionens ovan nämnda kvalitetsgranskning visar att rektorer kan uppfatta att det är känsligt att prata om hur undervisningens genomförande kan påverka klassresultaten. Skol- inspektionen noterar i granskningen att det sällan sker ett arbete med att noggrant undersöka varför resultaten skiljer sig åt, med ambi- tionen att hitta förklaringar i den inre organisationen.127 Det finns många tänkbara förklaringar till resultatskillnader inom skolor och behovet av åtgärder varierar. Det är emellertid, enligt utredningens mening, sannolikt att ändamålsenliga läromedel och lärarhandled- ningar kan vara en av flera åtgärder som bidrar till att stärka likvär- 125Skolinspektionen (2021b). 126Skolinspektionen (2020b). Förbättra lärarnas förutsättningar att välja läromedel digheten inom skolan. Medvetenheten om detta kan stärkas genom stöd från . Lärares val av läromedel Utredningen föreslår också att regeringen ska ge i upp- drag att ta fram insatser som riktar sig till lärare. samtal om läromedel men arbetet med att välja läromedel skulle på många håll kunna bli mer strukturerat. Med införandet av kvalitetskriterier och förtydligande av rektors ansvar i läroplanen förstärks lärares förutsättningar att göra med- vetna och systematiska val av läromedel. I samband med att före- skrifter om kvalitetskriterier träder i kraft är det lämpligt att Skol- verket även utformar en insats för att beskriva bland annat hur dessa kriterier kan användas. Insatsen kan bland annat exemplifiera struk- turerade processer där lärare diskuterar och värderar för- och nack- delar med olika läromedel. Det vore lämpligt att det stöd som erbjuder när det gäller lärares val av läromedel också belyser hur elever kan göras del- aktiga i valet av läromedel samt vad detta kan få för effekter för exempelvis elevers engagemang. Det är eleverna som använder läro- medlen för sin kunskapsutveckling och deras synpunkter på olika läromedels ändamålsenlighet bör därför beaktas. Det kan, enligt ut- redningens mening, vara lämpligt att rektor skapar rutiner på skolan för hur eleverna får komma till tals i frågor om vilka läromedel som ska väljas. 7Konsekvenser av utredningens förslag I detta kapitel beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag i en- lighet med kraven i kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.1 Vi inleder med beskrivningar av de problem som utredningen har noterat och redogörelser för våra förslag till lösningar och alternativa lösningar. Därefter redovisar vi vilka som berörs av förslagen, vilka konsekvenser som utredningens förslag får för staten, kommuner, företag och andra enskilda, vilka samhällsekonomiska konsekvenser som förslagen får och om för- slagen påverkar den kommunala självstyrelsen. Vi redovisar också på vilket sätt förslagen ligger i linje med prin- cipen om barnets bästa och . Vidare beskriver vi huruvida och i vilken mån förslagen kan få konsekvenser för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integ- rationspolitiska målen, sysselsättning i olika delar av landet, miljö- mässiga konsekvenser, konsekvenser för brottslighet och brottsföre- byggande arbete. Avslutningsvis redogör vi för huruvida förslagen får konsekvenser för medlemskap i den Europeiska unionen, EU. När det gäller de föreslagna regleringarna anser utredningen att dessa bör beslutas av och träda i kraft respektive . Utredningens bedömning är att det vid skolreformer av denna art bör finnas tid mellan att beslut fattas och att bestämmelserna träder i kraft. Därigenom kan exempelvis , Universitet- och högskolerådet och skolhuvud- 1Kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Konsekvenser av utredningens förslag män genomföra implementerings- och informationsinsatser så att huvudmän, rektorer, lärare och lärarutbildningar kan vidta åtgärder för att säkerställa att reglerna följs vid ikraftträdandet. Reglerna som avser och produktionsstödet kan träda i kraft den 1 januari 2023.2 Dessa regler behöver inte träda ikraft i samband med ett nytt läsår eftersom förslagen inte har direkt betydelse för skolornas planering inför läsåret. Utredningens övriga författningsförslag bör träda i kraft så att de börjar tillämpas från läsårsstarten . Inget hindrar skolor och lärarutbildningar från att börja tillämpa de nya reglerna om läromedel redan innan de formellt har trätt i kraft eftersom de inte står i strid med nu gällande regelverk om läromedel och lärverktyg. 7.1Problem, förslag till lösningar och alternativa lösningar I avsnitt 7.1 av konsekvensutredningen redogörs kortfattat för ut- redningens förslag till lösningar på identifierade problem gällande läromedel. I detta avsnitt beskriver vi också alternativa lösningar på de identifierade problemen. Mer utförliga beskrivningar av skälen till utredningens förslag finns i kapitlen 4–6. 7.1.1Tydligare reglering av läromedel i skolförfattningarna I flera avseenden finns det enligt vad utredningen identifierat och beskrivit i detta betänkande brister vad gäller skolförfattningarnas regleringar av läromedel. En brist är att begreppet läromedel inte används i skollagen och heller inte är definierat i någon författning, trots att läromedel är centrala för att stärka likvärdigheten i skolan samt kan ha en stor betydelse för skolans kompensatoriska uppdrag. Skollagens nuvarande formuleringar om tillgång till lärverktyg är otydliga, eftersom begreppet lärverktyg innefattar all den utrustning som används för att eleverna ska nå utbildningens mål. 2Även bemyndiganden till att meddela föreskrifter om kvalitetskriterier för läro- medel kan träda i kraft . Konsekvenser av utredningens förslag reglering gör det därmed möjligt att ersätta läromedel exempelvis med datorer, vilket är olyckligt utifrån det specifika värde som läro- medel tillför och som har beskrivits i bland annat 3.3. I förarbetena till skollagen har regeringen uttalat att begreppet lärverktyg be- skriver ”de läromedel (vår kursivering) och den utrustning som an- vänds för att eleverna ska nå utbildningens mål”.3 Det är således, enligt utredningens mening, tydligt att lagstiftarens avsikt med att införa begreppet lärverktyg inte var att minska elevers tillgång till läromedel. Regeringen konstaterar i denna utrednings direktiv att tillgång till kvalitativa läromedel kan vara avgörande för undervis- ningens kvalitet och för att varje elev ska få möjlighet att nå kun- skapskraven.4 Utredningen bekräftar denna analys. Begreppet lärverktyg är inte heller etablerat i det allmänna språk- bruket och för många inom skolväsendet är innebörden av ordet otydlig. För att elevers tillgång till ändamålsenliga resurser ska till- godoses är det väsentligt att författningstexterna använder begrepp som personal inom skolväsendet kan relatera till. Även läroplanernas regleringar om läromedel behöver bli tydligare. Fler elever är jämfört med tidigare ovana vid att använda läro- medel, bland annat för att många främst använder internet för in- formationssökning (mer i 4.2.2). Läroplanerna klargör att ”lärare ska organisera och genomföra arbetet så att eleven får använda digi- tala verktyg på ett sätt som främjar kunskapsutveckling”.5 Utred- ningen menar att tonvikten på digitala verktyg är obalanserad och att det bör framgå att arbetet också ska organiseras så att elever får an- vända läromedel, såväl läroböcker som digitala läromedel, för mot- svarande syfte. En annan aspekt på regelverket om läromedel som behöver för- tydligas gäller officiell statistik om läromedel. föreskriver att skolhuvudmännen ska redovisa sina kostnader för inköp av läromedel som del av kostnaderna för lärverktyg. Huvudmännen redo- visar därmed inte särskilt sina kostnader för inköp av just läromedel.6 Konsekvensen blir att läromedelskostnaderna osynliggörs i den kost- nadsstatistik som redovisar och överblicken över elevers 2009/10:165 s. 374 och s. 732. 4Regeringen (2019b). SKOLFS 2010:37, 2.2 SKOLFS 2010:250, 2.2 SKOLFS 2010:251, 2.2 SKOLFS 2010:255, 2.1 SKOLFS 2011:144, 2.1 SKOLFS 2012:101 och 2.1 SKOLFS 2013:148. 6Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. Konsekvenser av utredningens förslag tillgång till läromedel är därmed närmast obefintlig. Detta försvårar analyserna av elevers resultat och kunskapsutveckling. Utredningen föreslår att begreppet läromedel ska definieras i 1 kap. 3 § skollagen, den paragraf som innehåller definitioner av grundläg- gande begrepp i skollagen. Definitionen är befogad eftersom läro- medel har en särskild betydelse för elevers möjligheter att utvecklas så långt som möjligt i enlighet med syftet med utbildningen enligt 1 kap. 4 § skollagen. Utredningen anser också att skollagens bestämmelser om att elever ska ha tillgång till ”böcker och lärverktyg” ska förtydligas så att det framgår explicit att det också handlar om läromedel. Skol- lagen ska enligt förslaget ange att elever ska ha tillgång till de läromedel och andra lärverktyg, inklusive böcker och läroböcker, som behövs för en god kunskapsutveckling.7 Att läroböcker enligt förslaget ska nämnas uttryckligen moti- veras bland annat av den överblick över ämnet läroböcker kan ge samt att studier visat att läsförståelsen av längre sakprosatexter är bättre när texter presenteras i tryckt form än på skärm.8 Mer om detta i 3.3.3. och 4.2.2. När det gäller läroplanerna föreslår utredningen att dessa ska ange att läraren ska organisera undervisningen så att eleverna får använda läromedel på ett sätt som främjar kunskapsutveckling. Detta innebär ett förtydligande när det gäller elevers rätt att använda läromedel och förväntas leda till ett mer medvetet arbete med läromedel i under- visningen. De förändringar som ovan beskrivs ger, enligt utredningens upp- fattning, läromedel ett välgrundat utrymme i skolförfattningarna som motiveras av den specifika betydelse som läromedel har för kva- liteten på undervisningen och elevernas kunskapsutveckling. För att få ett bättre kunskapsläge om elevers tillgång till läro- medel behövs statistiska data. ska därför ges i uppdrag av regeringen att se över föreskrifterna om uppgiftsinsamling så att skol- huvudmännens kostnader för läromedel redovisas skilt från kostnader 7När det gäller vuxenutbildningen skiljer sig bestämmelserna för kostnadsfria läromedel delvis från övriga skolformer, vilket beskrivs mer ingående i 5.1.5. 8Se bland annat Evolution of Reading in the of Digitisation (2019). Konsekvenser av utredningens förslag för andra lärverktyg.9 Branschstatistik visar, som vi redogjort när- mare för i kapitel 5, stora variationer när det gäller vilka summor som skolor köper in läromedel för. Dessa indikationer på bristande lik- värdighet behöver undersökas närmare, vilket kräver officiell statistik. Ett nollalternativ när det gäller skollagens bestämmelser om tillgång till lärverktyg, vore att inte ändra dessa regler med tanke på att läro- medel är en del av det som benämns lärverktyg. Utredningens upp- fattning är dock att många elever och lärare har bristfällig tillgång till aktuella läromedel och att det därför är värdefullt att explicit nämna just läromedel i dessa bestämmelser, för att påpeka läromedlens sär- skilda betydelse för elevernas kunskapsutveckling. Ett alternativ till förslaget om att i skollagens bestämmelser om tillgång till lärverktyg ange att elever ska ha tillgång till läromedel inklusive läroböcker vore att endast nämna läromedel, eftersom en lärobok är ett läromedel. Utredningen menar emellertid att det finns ett värde i att även nämna läroböcker i detta sammanhang. På mot- svarande sätt nämns böcker explicit, trots att dessa utgör ett exempel på lärverktyg. Digitala läromedel och läroböcker fyller delvis olika funktioner. Digitala läromedel har fördelar såsom att elever kan få texter upplästa och ord förklarade på ett enkelt sätt, men läroböcker är viktiga bland annat för att de ofta ger bättre över- blick över ämnet och är lättare att navigera i. Utredningen har noterat att det inom vissa skolor och skolhuvudmän trots detta finns en tendens att prioritera ner inköp av läroböcker till förmån för digitala läromedel. Utredningen menar därför att elevers tillgång till läro- böcker specifikt bör regleras och det finns därmed skäl att nämna läroböcker i skollagen. Detta förväntas stärka elevers tillgång till böcker, vilket utredningen anser är nödvändigt för att ge elever de bästa förutsättningarna att nå så långt som möjligt i sin kunskaps- utveckling. Det bör också framhållas att utredningen föreslår en reglering som innebär att eleverna har rätt till de läroböcker och andra 9Utredningens förslag avseende statistiska uppgifter om läromedel förutsätter att publicerar uppgifter om skolor på enhets- och huvudmannanivå. har en tids- begränsad sekretessbrytande bestämmelse trätt i kraft i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400), se SFS 2021:442. Denna bestämmelse ska upphävas , då regeringen beräknar att en långsiktig lösning ska vara på plats. Konsekvenser av utredningens förslag läromedel som behövs för en god kunskapsutveckling. Således avgör, enligt utredningens förslag, lärare när läroböcker är det lämpliga läromedlet. Ett mer omfattande alternativ vore att skollagen särskilt skulle ange att eleverna både ska ha tillgång till läroböcker eller digitala läromedel i alla ämnen,10 kurser eller delkurser. Utredningen anser dock att det vore ett alltför långtgående krav och att det är väsentligt att lärare har frihet att göra olika didaktiska val avseende under- visningsmaterial. Det innebär att det fortsatt också är läraren som avgör när elever ska arbeta med läromedel och när andra material är mer lämpliga. En annan alternativ lösning skulle kunna vara att ersätta be- greppet läromedel med ett nytt begrepp. Vi anser dock, i likhet med läromedelsutredning, att begreppet läromedel är väl etable- rat. Det finns enligt vår uppfattning inte något annat begrepp som bättre beskriver det som avses och som dessutom inkluderar digitala versioner, utan det bör vara just begreppet läromedel som definieras i skolförfattningarna. Ett exempel på ett alternativt begrepp är lärresurser, som Skol- verket använder i vissa sammanhang. Detta begrepp har också använts av regeringen, bland annat i den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet 2017–2022. Även använder ordet lärresurser i sin rekommendation om så kallade öppna lärresurser . Utredningen har därför övervägt om detta begrepp borde införas även i skolförfattningarna, men konstaterat att det inte är lika etable- rat i vare sig det allmänna eller professionella språkbruket om läro- medel. När lärresurser används förefaller det dessutom oftast avse olika former av digitala verktyg. Utredningen anser att det är viktigt att använda ett teknikneutralt begrepp i skolförfattningarna och före- språkar bland annat därför ordet läromedel. Det finns flera alternativa lösningar när det gäller den definition av begreppet läromedel som utredningen förordar. Definitionen hade kunnat göras vidare för att inkludera fler av de material som lärare använder, exempelvis genom att inte ställa krav på att mate- rialet ska vara avsett att användas i undervisningen och utgivet av den som bedriver utgivningsverksamhet av professionell art. Utredningen menar emellertid att det finns ett värde i att göra en distinktion exempelvis mellan kvalitetssäkrade läroböcker och sådana undervis- 10Motsvarande gäller ämnesområden inom grund- och gymnasiesärskolan. Konsekvenser av utredningens förslag ningsmaterial som lärare själva producerat. Betonas bör dock att inget hindrar lärare från att även framgent i sin undervisning använda sig av egenproducerade material. Sådana material kan fylla väsentliga funktioner och på olika sätt komplettera läromedel och läroböcker, men de ger sällan samma överblick som ett läromedel och risken för kvalitetsbrister ökar när processerna för kvalitetssäkring är mindre systematiska. Läromedel behöver även kompletteras med andra under- visningsmaterial, såsom skönlitteratur, digitala verktyg, tidningsarti- klar och laborationsmaterial. Utredningen anser det dock klarlagt att läromedel, såsom de definieras i detta betänkande, fyller specifika funktioner och att det därför behövs en definition som klargör skillnader mellan olika lärverktyg. När det gäller statistik om läromedel hade ett alternativ kunnat vara att förlita sig på att utan regeringsuppdrag ser över föreskrifterna om uppgiftsinsamling, i enlighet med den allmänna skyldighet som en regelgivande myndighet har att vårda och utveckla sitt regelverk. Frågan om att synliggöra läromedel i den officiella sta- tistiken behöver dock prioriteras och utredningen förordar därför att får ett särskilt regeringsuppdrag om att se över nämnda föreskrifter. Ett mer omfattande alternativ än det ovan beskrivna förslaget när det gäller den officiella statistiken hade kunnat vara att , utöver att särskilt redovisa kostnader för läromedel, i statistiken skulle särskilja tryckta läroböcker från digitala läromedel, för att exempel- vis närmare kunna följa utvecklingen av skolans digitalisering. Utredningen anser emellertid att ett sådant alternativ skulle innebära en alltför stor uppgiftslämnarbörda för huvudmännen. Alltfler läro- medel består dessutom av både en lärobok och digitala kom- ponenter och kostnaderna blir därmed svåra att separera. Det saknas strukturer för att samla och tillgängliggöra olika professioners kunskap om läromedel. Det finns inte heller organisa- toriska former för att sprida information om läromedel. Utbudet av läromedel är dessutom bristfälligt för vissa elevgrupper och i vissa ämnen och det finns inte strategier från statens håll för hur denna Konsekvenser av utredningens förslag brist på läromedel ska hanteras. Avsaknaden av samlad information om utbudet påverkar också lärares möjligheter att göra välinforme- rade val av läromedel, mer om detta i 7.1.4. Staten har sammantaget mycket begränsat in- flytande över frågor som berör läromedel och undervisningsmate- rial. Det innebär bland annat att skolhuvudmän och skolor kan göra ekonomiska prioriteringar som gör att elever inte får tillgång till kvalitetssäkrade resurser och att lärare inte får möjlighet att planera och genomföra sin undervisning med stöd av läromedel. Utredningen föreslår att en läromedelsnämnd ska inrättas vid Skol- verket. Nämndens verksamhet ska, enligt förslaget, syfta till att alla elever i de obligatoriska skolformerna såväl som gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och den kommunala vuxenutbildningen har till- gång till läromedel av god kvalitet samt till att lärare använder läro- medel för att stärka elevernas kunskapsutveckling. Nämnden ska ta fram kvalitetskriterier samt bevaka, samla och sprida information om läromedel. Dessutom ska nämnden tillföra sakkun- skap i strategiska frågor om läromedel och föreslå utvecklingsinsat- ser avseende läromedel. En närmare beskrivning av Läromedels- nämndens uppdrag och sammansättning finns i kapitel 4 och 6. Kvalitetskriterierna förväntas leda till en tydlighet avseende stan- darden på de läromedel som lärare och elever använder. Utredningen föreslår att kvalitetskriterierna fastställs i form av myndighetsföre- skrifter från . På så vis blir de bindande regler som också kan bli föremål för rättslig prövning.