sou · H9B386 · 2021-10-28 00:00:00 — Arbetsgivaren har också en skyldighet att inom ramen för arbetet med aktiva åtgärder ha riktlinjer och rutiner för att förhindra diskri- minerande trakasserier. Av riktlinjerna bör det framgå att sådana trakasserier inte tolereras på arbetsplatsen och av rutinerna hur de ska hanteras om de ändå förekommer. Om trakasserier mellan personer på arbetsplatsen inte är trakas- serier i diskrimineringslagens mening aktualiseras OSA-föreskrif- terna, där kränkande särbehandling behandlas. På ett liknande sätt som för diskriminerande trakasserier ska arbetsgivaren ge tillkänna att kränkande särbehandling inte tolereras på arbetsplatsen och ha rutiner för hur detta ska hanteras. Någon uttrycklig utredningsskyl- dighet finns däremot inte i . Utredningsskyldig- heten regleras i stället i . Om någon arbetstagare råkar ut för ohälsa eller olycksfall eller om något allvarligt tillbud Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte inträffar i arbetet ska arbetsgivaren utreda orsakerna så att risker för ohälsa och olycksfall kan förebyggas i fortsättningen. Utredningen uppfattar att utredningsskyldigheten enligt arbetsmiljöregelverket inte är lika tydlig jämfört med utredningsskyldigheten enligt diskri- mineringslagen. Det måste framstå som en utmaning för bl.a. en arbetsgivare som kommer i kontakt med dessa frågor att olika regelverk aktualiseras beroende på om det finns en koppling till en diskrimineringsgrund eller inte. Det gäller inte minst för mindre arbetsgivare. En ytter- ligare utmaning är att båda regelverken hanterar individperspektivet olika. Det beror på att regelverken har olika utgångspunkt. Diskri- mineringslagen utgår från ett förebyggande arbete på kollektiv nivå, men ger också enskilda individuella rättigheter och kan ge individer rätt till skadestånd i form av diskrimineringsersättning. Arbetsmiljö- lagen är en skyddslagstiftning som utgår från ett förebyggande arbete för att säkerställa en viss skyddsnivå, vilket i första hand gäller på kollektiv nivå. Arbetsmiljölagens karaktär av ramlag innebär att mycket av regler- ingen finns på föreskriftsnivå. Regleringen i diskrimineringslagen är mera utförlig och preciserad och DO har inte någon föreskriftsrätt. Det kan nämnas att DO har efterfrågat en föreskriftsrätt för att myn- digheten bättre ska kunna utöva tillsyn och ge vägledning om hur arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering ska bedrivas. Som framgår av avsnitt 12.3.2 undertecknade och DO en samverkansöverenskommelse. Öve- renskommelsen innebär en möjlighet till fördjupad samverkan mellan myndigheterna med syfte att tydliggöra för arbetsgivare vad som gäller enligt respektive lagstiftning så att arbetstagare inte riskerar att utsättas för diskriminering eller ohälsosam arbetsmiljö. Överens- kommelsen ska också öka möjligheterna till kunskapsutbyte kring myndigheternas tillsyn respektive inspektioner. Från arbetstagarorganisationernas håll har det framförts att det finns ett behov av en mobbningslagstiftning i arbetslivet som bygger på samma principer som i diskrimineringslagen vilket innebär en rätt till skadestånd för den som utsätts för mobbning. Organisationerna har särskilt lyft fram offrens behov av upprättelse. En ny lag att förhålla sig till skulle riskera att komplicera ytter- ligare för arbetsgivare m.fl. Att införa en ny reglering med större individfokus och ett utvidgat skadeståndsansvar för arbetsgivaren Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte skulle kräva en mer omfattade utredning än vad som är möjligt att genomföra som utredning fått till förfogande. I samman- hanget skulle t.ex. de ekonomiska konsekvenserna och övriga effek- ter av en ökad möjlighet att driva domstolsprocess mot arbetsgivaren behöva utredas. Med beaktande av att utredningen enligt kommitté- direktiven bl.a. ska värna befintliga regelverk och system kan det också ifrågasättas om det skulle vara inom ramen för uppdraget att föreslå en ny mobbningslag. Det kan också nämnas att Myndigheten för arbetsmiljökunskap (Mynak) har publicerat en riktlinje för hanteringen av sociala risker på arbetet, som handlar om kränkande särbehandling och mobb- ning. Den riktar sig främst till företagshälsovården. I det sammanhanget är det av intresse att Utredningen om ut- ökade möjligheter att upprätthålla en god arbetsmiljö (arbetsmiljö- utredningen) har fått i uppdrag att utreda hur arbetsmiljölagen kan förtydligas så att arbetsgivare som en del av det systematiska arbets- miljöarbetet i högre utsträckning än använder företagshälso- vården i det förebyggande arbetsmiljöarbetet.6 Det skulle kunna ha en positiv påverkan även på det förebyggande arbetet mot våld och trakasserier. I arbetsmiljöutredningens kommittédirektiv konstateras också att arbetslivet inte ser likadant ut som det gjorde när arbetsmiljö- lagen trädde i kraft . Då stod industrin för en större del av den svenska sysselsättningen. Fler hade arbeten och tillsvidare- anställningar, och en större del av arbetskraften var män. Därför utformades arbetsmiljölagen på ett sådant sätt att den ger ett bättre skydd mot olyckor än mot arbetssjukdomar och är mer inriktad mot arbetsmiljön i t.ex. industrin än i t.ex. tjänste- och välfärdssektorn. Det konstateras vidare att fungerande och tydliga regler för organi- satorisk och social arbetsmiljö utgör en lika central del av arbets- miljöregelverket som regler för mer traditionella arbetsmiljörisker, t.ex. belastningsskador. Utredaren ges därför i uppdrag att utreda om det är lämpligt att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förelägga om sanktionsavgifter för överträdelser av vissa föreskrifter eller vissa delar av föreskrifter som har meddelats i anslutning till 4 kap. 10 § AML. Om det bedöms lämpligt kan även detta kan få positiva effekter för arbetet mot våld och trakasserier. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte Även arbetsmiljöutredningens tredje och sista uppdrag är av in- tresse. Utredaren ska analysera förutsättningarna för att utöka rådig- hetsansvaret i arbetsmiljölagen till att gälla i fler situationer. Det skulle kunna innebära ett vidgat ansvar i förhållande till fler individer när det gäller arbetet med att förebygga våld och trakasserier, vilket vore positivt. Det pågår alltså andra utredningar som kan lämna förslag som påverkar helheten. Trots att ytterligare arbete pågår anser utredningen att det är angeläget att arbetsgivare ges bättre information om vad som förväntas av dem i arbetet med att före- bygga olycksfall och ohälsa relaterat till våld och trakasserier. Två aspekter av det är vilket ansvar arbetsgivare har och hur de bör agera i förhållande till våld och trakasserier från tredje part, och hur de ska hantera våld och trakasserier som är arbetsrelaterat men inträffar utanför arbetsplatsen eller utanför egentlig arbetstid, jfr avsnitt 4.2.2 där dessa frågor problematiseras. Ett uppdrag att ta fram sådan infor- mation kan därför lämpligen lämnas till , som bör samverka med DO och eventuellt med andra relevanta myndigheter. 14.3Särskilt om våld och trakasserier mot myndighetspersoner 14.3.1Omfattningen av våld och trakasserier mot myndighetspersoner Våld och trakasserier mot myndighetspersoner är vanligt förekom- mande. Förutom att det skapar lidande hos den enskilde medarbeta- ren kan det utgöra ett hot mot såväl demokratin som rättssamhället. Nio av tio myndigheter uppger att det finns en risk för att anställda kan utsättas för trakasserier, hot och våld.7 Brå har genomfört en studie om förekomsten av otillåten på- verkan vid statliga myndigheter.8 Rapporten bygger på en enkät skickad till samtliga anställda vid 13 myndigheter, 2 arbetslöshetskassor och nämndemannakåren. I enkäten fick respondenterna svara på frågan om de blivit utsatta för otillåten på- verkan genom trakasserier, hot, våld, skadegörelse eller otillbörliga erbjudanden eller relationer. Resultat från enkäten visade att otill- 7Myndigheternas arbete mot trakasserier, hot och våld, Statskontoret 2018:19. 8Otillåten påverkan mot myndighetspersoner – En uppföljning, Brås rapport 2016:13. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte låten påverkan var en relativt vanlig företeelse på flera av myndig- heterna där av de anställda vid uppgav att de blivit utsatta och nästan hälften av de anställda vid verket. De fackliga organisationer som representerar anställda i myndig- heter har också undersökt hur vanligt det är att deras medlemmar utsätts för hot, våld och andra angrepp. Akavias undersökning visar t.ex. att av myndighetsanställda blivit utsatta för trakasserier, hot, våld, skadegörelse, mutförsök eller annan otillbör- lig påverkan under de senaste två åren.9 Hot är mest förekommande följt av andra former av otillbörlig påverkan och trakasserier. Resulterat av en undersökning som lät Nouvus göra 2019 visar bl.a. att polisers angivna utsatthet för hot, våld och annan otillbörlig påverkan har ökat , från till . I ingripandeverksamheten har utsattheten ökat , från . Närmare en av tio () uppger att deras yrkesval varit orsaken till att familjemedlemmar utsatts för hot, våld eller trakasserier.10 Enligt Sekos undersökning i Kriminalvården uppgav hälften av de medlemmar som besvarade enkäten att de har varit ut- satta för hot och våld i jobbet minst en gång . 14.3.2Förslag från expert- och referensgruppen Ett förslag som diskuterats i utredningen och som enligt utred- ningens uppfattning bör utredas närmare är att möjlig- göra ”anonymt” beslutsfattande i myndigheter. En variant är att låta myndigheten stå som beslutsfattare i stället för den enskilde myndig- hetspersonen eller att beslutsfattaren identifieras med ett ID-num- mer. En sådan åtgärd skulle syfta till att flytta fokus från den enskilde beslutsfattaren som kan riskera att trakasseras och hotas privat i sam- band med beslutsfattandet. En sådan reglering behöver säkerställa både allmänhetens rätt till insyn, möjligheten att kunna identifiera beslutsfattaren inom myndigheten och om/när en beslutsfattarens namn kan/bör vara offentligt. 9Hot, våld och trakasserier mot medarbetare i medborgarnas tjänst, Akavias rapport. 10När de som ska skyddas attackeras – en rapport om hot och våld mot poliser, 2019, s. 6. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte Ett närliggande problem som har lyfts från fackligt håll är situa- tionen för poliser. Offentlighetsprincipen gör det lätt att ta reda på identiteten på en enskild polis och därmed även dennes familj, vilket innebär att poliser och deras familjer utsätts också privat för t.ex. hot, våld och bedrägerier. Det har framhållits att det är viktigt att kunna identifiera varje polis men det kan göras på andra sätt än med deras namn, t.ex. genom ett ID-nummer. Som framgår ovan kan våld och trakasserier mot myndighetsper- soner utgöra ett hot mot såväl demokratin som rättsstaten. Sam- tidigt aktualiserar förslagen komplicerade frågor om bl.a. grundlags- skyddade rättigheter. Det är därför inte möjligt att utreda frågan inom ramen för den här utredningen, och därför förespråkar utredningen att det görs i särskild ordning. Ytterligare ett förslag som framförts inom ramen för utredningen är att utvidga tillämpningsområdet för bestämmelsen om förgripelse mot tjänsteman i 17 kap. 2 § BrB, se även avsnitt 9. har framfört att straffrättsliga bestämmelser i flera fall saknas vid mindre allvarliga former av trakasserier mot per- soner med arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Arbets- givarverket menar att det därför är tveksamt om nuvarande lagstift- ning är tillräcklig i förhållande till konventionen när det gäller denna grupp. Det beror enligt synsätt på att även mindre allvarliga trakasserier ofta innebär en risk för skada, dels i form av skada för en enskild arbetstagare (fysiskt, psykiskt och ekonomiskt) och dennes kollegor, dels i form av otillbörlig påverkan på tjänste- män vilket riskerar att påverka rättssäkerheten negativt och i för- längningen därför utgör ett hot mot demokratin och tilltron till statsförvaltningen. Mindre allvarliga trakasserier omfattas inte enligt av tillämpningsområdet för bestämmelsen i 17 kap 2 § BrB. Tillämpningsområde bör därför enligt förslag utvidgas så att det ska räcka med en risk för lidande, skada eller annan olägenhet för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Förslaget har även kommit regeringen tillhandla genom en hem- från , som nämns i kommittédirektiven till Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhälls- nyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor (Ju 2020:12). Den utredningen har i uppdrag bl.a. att analysera och ta ställning till hur ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funk- tioner bör utformas och analysera behovet och lämpligheten av en lag- Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte ändring som innebär att brottet våld eller hot mot tjänsteman delas upp och att straffskalan för våld mot tjänsteman skärps. Utredningen utesluter inte att det kan finnas behov att se över bestämmelsen, men anser inte att det är möjligt att göra det inom tidsperioden för det här uppdraget. Det kan även ifrågasättas om det ryms inom uppdraget att uppnå konventionens syfte och värna be- fintliga regelverk. Berörda bestämmelser är dessutom redan föremål för översyn i en annan utredning. Om den utredningens översyn, som påpekar, inte omfattar just de aspekter av tillämp- ningsområdet som efterfrågat, finns det anled- ning för regeringen att överväga sådana tilläggsdirektiv. En övergripande fråga som också är relevant att undersöka vidare är om det behövs fler och skärpta generella regler eller om reglerna till skydd för särskilt utsatta grupper i stället bör förstärkas. Den fråge- ställningen gäller för övrigt inte bara i förhållande till myndighets- personer. Detsamma gäller vilken roll arbetsmarknadens parter kan spela i arbetet. Det är viktigt att betona att våld och trakasserier inte bara är en arbetsmiljöfråga. Det brottsförebyggande arbetet och hanteringen av brottsliga handlingar måste rättssystemet kunna ta hand om på ett effektivt sätt. Att utvidga tillträdesförbudet till fler branscher är en åtgärd som har föreslagits inom ramen för utredningsarbetet. gäller lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butik. Lagen inne- bär att en person kan förbjudas att få tillträde till och vistas i en butik, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att begå brott i butiken eller allvarligt trakassera någon som befinner sig där. Det är huvudsakligen inom besöksnär- ingen, t.ex. inom hotell och restaurang, som behovet har identifierats enligt vissa arbetsgivarorganisationer. Lagstiftning som innebär inskränkningar i människors rörelse- frihet är en komplicerad fråga som skulle kräva mer omfattande över- väganden än vad utredningen har möjlighet till som står till förfogande. Det framstår också som rimligt att utvärdera effekterna av tillträdesförbudet i butik innan en utvidgning av för- Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte budet till fler områden övervägs. Det kan nämnas att det för när- varande pågår beredning av ett förslag att utvidga tillträdesförbudet till badanläggningar och bibliotek. Förslaget lämnades i Ds 2019:1. När det gäller förslag kopplade till diskrimineringslagen har DO lyft behovet av en utvidgning av principalansvaret, dvs. att förbudet mot trakasserier inte enbart ska gälla arbetsgivaren utan även mellan medarbetare eller i vart fall en vidare krets av företrädare för arbets- givaren. Det är DO:s uppfattning att begränsningen av arbetsgivar- begreppet, och att förbudet mot trakasserier enbart förbjuder arbets- givaren att trakassera, innebär att en betydande del av arbetstagarna på den svenska arbetsmarknaden utesluts från diskrimineringslagens skydd mot diskriminering/trakasserier. DO menar vidare att det finns bristande likvärdighet i skyddet för enskilda exempelvis genom att arbetsgivarens ansvar för en anställds diskriminering/trakasserier av en annan anställd/arbetssökande är mer begränsat jämfört med ansvaret för anställdas diskriminering/trakasserier av kunder. DO anser att ett begränsat principalansvar innebär ett mindre effektivt skydd mot trakasserier i arbetslivet när det gäller trakasserier mellan arbetstagare. Vidare har DO framfört att insiktskravet enligt diskriminerings- lagen vid trakasserier och sexuella trakasserier, dvs. att den som utför trakasserande handlingar ska ha insett att handlingen är oönskad och kränkande för den som utsatts på grund av sambandet med en diskri- mineringsgrund, bör utredas närmare i en kommande utredning. DO menar att insiktskravet i praktiken innebär en markant begränsning av vilka beteenden och handlingar som kan bedömas som trakasserier i arbetslivet, särskilt när vanligt förekommande bevissvårigheter i diskrimineringsärenden beaktas. Den begränsning av arbetsgivarens ansvar för kränkande handlingar som blir följden av insiktskravet är alltså problematisk ur skyddssynvinkel. DO har också framfört att preskriptionstiderna i diskriminer- ingslagen vid olika former av talan som grundas på diskriminering är problematiska. Myndigheten anser att problemet med diskriminer- ingslagens preskriptionsregler för diskriminering i arbetslivet bl.a. är mängden olika tidsfrister. Det är också problematiskt att de preskrip- tionstider som gäller för vissa former av talan, där den yrkade rätts- följden är diskrimineringsersättning, är så korta att de kan göra det orimligt svårt för enskilda som anser sig diskriminerade, exempelvis i form av trakasserier, att göra anspråk på sina rättigheter. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte DO:s uppfattning är att åtgärder för att komma till rätta med nämnda brister i diskrimineringslagen utgör lämpliga åtgärder för att bidra till att främja syfte att motverka våld och trakasserier i arbetslivet. Det krävs en mer djupgående analys för att kunna ta ställning till förslagen som är kopplade till diskrimineringslagen. Utifrån den ut- redningstid som står till förfogande bedömer utredningen att det inte är möjligt att genomföra en sådan analys. 14.5Våld i nära relationer i arbetslivet 14.5.1Våld i nära relationer – en jämställdhetsfråga Konventionen belyser att våld i nära relationer påverkar arbetslivet. Varje medlemsstat ska därför vidta lämpliga åtgärder för att erkänna konsekvenserna av våld i nära relationer och, i den utsträckning som är praktiskt möjlig, minska dess påverkan i arbetslivet. Jämställdhets- perspektivet är centralt i konventionen. Att arbeta mot våld i nära relationer är en angelägen jämställdhetsfråga, av alla kvin- nor och av männen har varit utsatta för våld i en nära relation.11 Det är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män att brottet de utsätts för är grovt och återkommande. Våld mot kvinnor och våld i nära relationer medför stora kostnader för individers hälsa och försörjning samt för hela samhället. Våldet påverkar jämställd- het mellan kvinnor och män på flera sätt. Det finns ett tydligt sam- band mellan våldsutsatthet och sämre hälsa och våldsutsatthet kan även leda till sämre möjligheter till ekonomisk självständighet. Arbets- livet påverkas inte minst utifrån det ekonomiska produktionsför- luster som våldet kan resultera i. Med ekonomiska produktionsför- luster menas det förlorade produktionsvärdet som uppstår till följd av att människor som skulle kunna arbeta (helt eller delvis) inte tas i anspråk och deras bidrag till folkhushållet (det som ibland kallas deras BNP-bidrag) uteblir. Det drabbar den våldsutsatta, arbetsgiva- ren, men också förövaren och samhället i stort.12 har flera förändringar skett i syfte att förstärka arbetet mot våld i nära relationer. började regeringens tioåriga nationella strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld 11Brott i nära relationer – En nationell kartläggning, Brås rapport 2014:8. 12Se SOU 2015:55 s. 100 fotnot 9. Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte mot kvinnor gälla. presenterade regeringen ett åt- gärdspaket för att intensifiera arbetet med genomförandet av stra- tegin. Åtgärdspaketet innehåller en rad åtgärder för ett utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld, åtgärder för effektivare brottsbekämpning och förbättrad kunskap och metodutveckling. Åtgärdspaketet fokuserar alltså på åtgärder inom andra områden än arbetslivsområdet, dvs. den aspekt av våld i nära relatio- ner som konventionen tar upp och som därmed är utredningens fokus. En punkt i åtgärdspaketet är att ska genom- föra kunskapshöjande insatser gällande våldsutsatta personer som lever med skyddade personuppgifter. Insatserna riktar sig till både yrkesverksamma och direkt till de utsatta och syftar till att öka känne- domen om gällande lagstiftning samt belysa livssituationen för dem som lever med skyddade personuppgifter. Regeringen uttryckte i anslutning till att åtgärdspaketet presenterades att arbetet mot mäns våld mot kvinnor behöver mer resurser. Ytterligare åtgärder presen- terades i samband med budgetpropositionen . Inom ramen för utredningens arbete har expert- och referens- gruppen lyft ett antal åtgärdsförslag som bl.a. fokuserar på åtgärder som kan underlätta för utsatta i ett tidigare skede än när någon har fått skyddade personuppgifter, mer om detta i följande avsnitt. 14.5.2Möjliga förbättringar av situationen för våldsutsatta kvinnor i arbetslivet Vissa av förslagen som expert- och referensgruppen anser behöver utredas närmare rör olika lättnader för utsatta kopplat till de eko- nomiska konsekvenserna som våldet kan resultera i. Det kan handla om att slippa löneavdrag vid frånvaro eller i allmänhet minska kost- naderna vid sjukfrånvaro, inbegripet frågan om karensdag, i fall då någon inte kan arbeta p.g.a. våld hen utsatts för. Åtgärdsförslagen syftar delvis till att öka incitamenten för arbetstagaren att berätta om sin situation för arbetsgivaren. I vissa fall är orsaken till frånvaron att arbetstagaren är så skadad att hen därmed inte förmår arbeta. Det är troligtvis även vanligt att frånvaro beror på att den utsatta inte vill visa sig för kunder, patienter, elever eller arbetskamrater. Om arbets- tagaren skulle kunna undgå löneavdrag genom att tala om orsaken till frånvaron är förhoppningen att det kan bidra till ett ökat incita- Åtgärder som innebär att bättre uppfyller konventionens syfte ment för arbetstagare att berätta om sin situation, vilket i sin tur ökar samhällets förmåga att hantera och ingripa. Ytterligare förslag som lyfts som nödvändiga att utreda närmare är att införa en möjlighet till kortare eller längre ledighet för det fall den våldsutsatta inte kan inställa sig på sin arbetsplats p.g.a. att hen behöver lämna hemmet och kanske t.o.m. orten. Det har också fram- förts att det bör införas ett skydd mot uppsägning i dessa situationer. Möjligheten att införa en rätt för den våldsutsatta att få arbetsgivaren att överväga och lämna ett motiverat svar på en förfråga om möjlig- heten att få ändrade eller flexibla arbetstider p.g.a. våldet har också lyfts fram som förslag till förändring. Vidare har det föreslagits regler om att en arbetsgivare ska behöva överväga att möjliggöra en geografisk, eller på annat sätt tryggande, omplacering. Några av förslagen är alltså sådana att det i och för sig kan minska våldets påverkan i arbetslivet genom någon form av arbetsanpass- ning. Förslagen är också inriktade mot olika samhällsinsatser som kan stärka den våldsutsattas ekonomiska förutsättningar och möjlig- het att fortsätta vara en del av arbetslivet. Slutligen har även bety- delsen av genusforskning lyfts i utredningsarbetet. Med hänsyn till den tid som står till förfogande är det inte möjligt att ta ställning till samtliga av dessa förslag genom att utreda dem närmare. 14.5.3Ökad kunskap om hanteringen av våld i nära relationer i arbetslivet