sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — I för- arbetena anges att huvudregeln bör vara att uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd och nationalitet är offentliga. För att sekretessen inte ska kunna kringgås när uppgifterna behandlas i andra register är bestämmelsen tillämplig även på annat befolkningsregis- ter, t.ex. SPAR.41 Regelverken och tillämpningen för samordningsnummer skapades i när den internationella rörligheten bland människor var betyd- ligt mindre än . Både mer frivillig migration genom ökad globa- lisering, liksom migration för att undslippa krig och förföljelse, har 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A, s. 210 f. Detta innebär ändrade förutsättningar för samhället och för de personer som tilldelats samordningsnummer. Den ökade rörligheten påverkar bl.a. de svenska välfärdssystemen, ofta på sätt som inte varit förutsedda. Riskerna har ökat för att individer eller grupper utnyttjar välfärdssystemen på ett otillbörligt sätt, eller själva blir utnyttjade av någon annan. Det gäller inte bara personer med samordningsnum- mer. Majoriteten av samordningsnumren är med största sannolikhet tilldelade enligt rätt förutsättningar och med korrekta underlag och fyller också ofta sin funktion att underlätta kommunikation mellan myndigheter och att undvika personförväxling. Det finns dock indika- tioner på att samordningsnummer missbrukas och att de ibland har förekommit som en av flera komponenter i olika brottsliga upplägg. Samordningsnumren har heller inte alltid fungerat tillfredsställande för de enskilda som tilldelats numren. 10.8.1Problem för enskilda som saknar personnummer Som har nämnts har det i flera sammanhang framförts kritik mot från enskilda som har stött på svårigheter vid sin vistelse i landet på grund av att de inte har folkbokförts och därför inte har tilldelats ett personnummer. Klagomålen handlar dels om att perso- ner inte har tilldelats ett samordningsnummer, dels om att tilldelade samordningsnummer inte har kunnat användas på ett tillfredsstäl- lande sätt i samhället av den enskilde. Redan i tiden efter att samordningsnummer infördes kom systemet att kritiseras av många av de enskilda som tilldelats numren. Dessa personer upplevde att samhällets kunskap om och tilltro till sam- ordningsnumren som identifikationsbegrepp var låg. Problem uppstod i vitt skilda sammanhang där identifikation krävdes, exempelvis i kontakter med sjukvården, i samband med att hyresavtal skulle ingås och vid bankaffärer. I det dagliga livet upplevde dessa personer att de blev behandlade som ”en andra klassens invånare” på grund av att de hade ett samordningsnummer i stället för ett personnummer.42 Åtgär- der har, som tidigare beskrivits, av den anledningen vidtagits för att samordningsnummer ska bli mer kända och kunna användas i sam- hället på motsvarande sätt som personnummer. Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60) s. 111 ff. och som värdland för internationella organisationer (SOU 2006:26), s. 33 ff. des en möjlighet att behandla uppgifter om personer som har tillde- lats samordningsnummer, om det inte råder osäkerhet om personernas identitet, i SPAR (se 4 § SPAR-lagen). vidgades kret- sen av behöriga att begära samordningsnummer till att omfatta alla statliga myndigheter och dessutom vissa enskilda utbildningsanord- nare. Ändringen gjorde det möjligt för ytterligare kategorier personer jämfört med tidigare att få samordningsnummer. Genom ändringarna som införts gällande SPAR, bedömdes samordnings- numren bli mer kända och därmed göra det dagliga livet lättare för enskilda personer (prop. 2008/09:111 s. 29–31). insåg reger- ingen att förändringarna kunde förväntas få fullt genomslag i sam- hället först . infördes därför också en möjlighet att tilldela personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ett personnummer om de är bosatta här i folkbok- föringslagens mening. Detta motiverades bl.a. med att problemen i vardagslivet för de som saknade personnummer var så stora att det fanns behov av en lösning som snabbt gav effekt för de som trots allt i faktisk mening vistades i landet i sådan omfattning att de skulle ha folkbokförts om de inte omfattats av undantagsregler.43 Trots de tidigare genomförda åtgärderna har enskilda fortsatt påta- lat problem i vardagen föranledda av att de saknar personnummer. Det finns individer som inte anses bosatta här och därför inte tillde- las personnummer, men som ändå vistas i under en inte helt kortvarig tid. Bland dessa finns det individer med ett starkt behov av att ha en fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sina vardagliga liv. Alla dessa individer tilldelas dock inte ett samordnings- nummer. Detta beror i vart fall till viss del på de begränsningar som har funnits i behörigheten att begära ett samordningsnummer. Om personen inte kommer i kontakt med en statlig myndighet som ser ett behov av ett samordningsnummer har den enskilde tidigare inte haft någon möjlighet att tilldelas ett nummer, även om personen själv upplevt ett behov av ett sådant. Genom de förändringar som trätt i kraft har vissa steg mot ett säkrare och mer använd- bart samordningsnummer tagits, bl.a. genom att enskilda har fått en möjlighet att själva ansöka om ett samordningsnummer. Även de individer som har fått ett samordningsnummer har fortsatt upplevt problem i vardagen. 2008/09:111 s. 33 f. och Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 149 ff. inte en förutsättning för att en person ska ha möjlighet att teckna avtal om t.ex. vatten, avlopp, el och telefoni och klara sig i samhället. Det har dock visat sig att det kan vara mer komplicerat och kräva mer av en person med ett samordningsnummer än med ett personnummer. Företag ställer ofta högre krav på personer med samordningsnum- mer än på dem med personnummer. Samordningsnummer används dessutom sällan i företagens tekniska lösningar, utan kunden tilldelas i stället ett fiktivt personnummer. En av anledningarna till de pro- blem som personer med samordningsnummer möter i kontakter med privata aktörer är svårigheter med kreditgivning och indrivning av skulder. Det är mer komplicerat och ofta förenat med större kostnader för ett företag att kontrollera kreditvärdigheten och driva in en skuld från en person som har ett samordningsnummer jämfört med en som har ett personnummer.44 Registrerade uppgifter om personer med samordningsnummer är i regel färre än för dem med personnummer. Även inom offentlig sektor har personer med sam- ordningsnummer upplevt problem, t.ex. vid deltagande i språkkurser i svenska.45 Utländska medborgare som saknar personnummer har också svårt att få tillgång till ett giltigt id-kort i , även om det än så länge finns möjlighet att i vissa fall få SIS-märkta id-kort eller körkort.46 Avsaknaden av identitetshandlingar gäller också e-legitimation vilket medför att personer med samordningsnummer ofta blir utestängda från många tjänster som kräver en sådan. finns heller inte möjlighet att koppla en utländsk eID-handling till ett svenskt sam- ordningsnummer.47 Mot bakgrund av liknande klagomål från unionsmedborgare som utnyttjat sin rätt till fri rörlighet har initierat ett s.k. EU-pilotärende (EUP[2016]8967) och inom ramen för detta ställt ett antal frågor om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars tillgång till svenska personnummer. 44Skatteverkets promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn, s. 21. 45Se t.ex. EUP(2016)8967, Note for the permanent representation of to Union, s. 2. ID-kortsutredning har dock föreslagit att endast svenska medborgare och personer som har en sådan anknytning till att de är folkbokförda, bör kunna erhålla en statlig fysisk identitetshandling, Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 183 ff. 47Skatteverket har också i promemorian Fördjupad utredning rörande koppling mellan utländska eID-handlingar och svenska identitetsbeteckningar bedömt att det inte är lämpligt att skapa en koppling mellan en utländsk eID-handling och en individs styrkta samordningsnummer förrän systemet med samordningsnummer stärkts, se s. 47 f. Kommissionen anser att problemen är olösta och avser att återkomma om vidare hantering av frågan.48 Liknande klago- mål har även kommit från medborgare i tredje land vilket bl.a. fram- går av de frågor som Kommissionen ställt inom ramen för två andra EU-pilotärenden (EUP[2018]9384 och EUP[2019]9455). Kommissio- nen beslutade om formell underrättelse rörande EUP[2018]9384 (överträdelseärende 2019/4073). Även Utskottet för framställningar i har mottagit framställningar om en påstådd överträdelse av unionsmedborgares fria rörlighet. Framstäl- larna har i avsaknad av ett personnummer upplevt hinder för att få tillgång till relevanta tjänster i vardagslivet. /2020 har det gjorts gällande, inte minst i media, att samordningsnumren skapar möjligheter för välfärds- brottslighet och att numren i sig ger rätt till bidrag. Det finns anled- ning att påminna om att samordningsnumret i sig inte ger några sådana rättigheter. Det kan dock, som tidigare nämnts, finnas ett behov av ett samordningsnummer för handläggning av förmåner som ska utgå till en person som inte är folkbokförd i landet men där förutsättningarna för ersättningen i övrigt är uppfyllda. En person som sökt asyl i kan t.ex. inte folkbokföras innan denne erhållit uppehållstillstånd, men kan under vissa förutsättningar ändå få hjälp med bostad och för- sörjning som en asylansökan behandlas. I socialförsäk- ringsbalken finns också vissa andra förmåner som grundas på arbete i (arbetsbaserade förmåner) som en person kan har rätt till, trots att denne inte är bosatt i landet i folkbokföringslagens mening. Om en person som ansöker om en förmån hos inte har ett samordningsnummer (eller personnummer) kommer att rekvirera ett sådant. Det är alltså inte heller ett krav för att kunna ansöka om förmåner att ha ett samord- ningsnummer . Trots detta har det uppstått en marknad där personer tar betalt för att ordna samordningsnummer till andra. Ett tillvägagångssätt har varit att man anmäler ägarbyte på ett fordon för att på så sätt få Transportstyrelsen att rekvirera ett samordnings- 2020/21:160 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, s. 13 f. Det enda egentliga syftet med ägarbytet är då att få ett sam- ordningsnummer. I den kartläggning som Utredningen om organiserad och systema- tisk ekonomisk brottslighet mot välfärden gjort framgår bl.a. att flera myndigheter uppmärksammat att falska uppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer. Det förekommer även att falska id-hand- lingar, t.ex. falska pass används för att skaffa samordningsnummer. På så sätt skapas falska identiteter som sedan kan användas för att få utbetalningar från välfärdssystemen.49 Detta i kombination med att det framkommit att det finns stora kunskapsbrister när det gäller skillnaden mellan ett samordningsnummer med styrkta uppgifter och ett som grundar sig på ostyrkta uppgifter innebär att det finns stor risk att de aktörer som använder dessa nummer till grund för beslut inte kontrollerar nödvändiga uppgifter. Om en person får ett ostyrkt samordningsnummer för att t.ex. registreras i beskattningsdatabasen finns det alltså en risk att det senare används för att ansöka om väl- färdsförmåner, utan att identiteten eller identitetsuppgifterna styrkts. har t.ex. till vår utredning uppgett att om en per- son har ett samordningsnummer används det ofta utan vidare kontroll av om det baseras på styrkta eller ostyrkta uppgifter. Samma svar har vi fått från Arbetsförmedlingen, och . och utnyttjar heller inte möjligheten att på handläggarnivå få aviseringar om samordningsnummer via Navet. Även uppgifter i tidigare utred- ningar indikerar att andra myndigheter inte alltid vet om ett sam- ordningsnummer är styrkt eller inte och att de i vissa fall utgått från att alla samordningsnummer är styrkta och hanterat numret som sådant. Detta har lett till att ostyrkta samordningsnummer kan spridas som styrkta samordningsnummer i samhället.50 Det kan vara svårt för de aktörer som ska använda ett samord- ningsnummer att förstå skillnaden mellan att personens identitet kan anses fastställd och att identiteten inte kan anses fastställd, och vad det kan få för konsekvenser i olika sammanhang. Arbetsgivare, myndighe- ter, banker och försäkringsbolag har svårt att avgöra om ett tilldelat samordningsnummer avser en viss person eftersom ett begränsat antal uppgifter registreras om en person som tilldelas ett samordningsnum- 49Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 248 och s. 293. 50Skatteverkets promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare, s. 51. mer och kvaliteten på dessa uppgifter dessutom kan vara dålig. Att en stor andel av samordningsnumren har tilldelats utan att personens identitet kan anses fastställd och att användarna inte alltid känner till skillnaden påverkar också tilltron till systemet med samordningsnum- mer i stort.51 Det finns också indikationer på att myndigheter, men även företag och enskilda individer, har den felaktiga bilden att genom att tilldela ett samordningsnummer har säkrat att all infor- mation kopplad till personen är riktig och att inga ytterligare kontrol- ler behövs. Det gäller t.ex. identitetsuppgifter, uppgift om adress samt tillstånd att vistas och arbeta i landet. Att det finns ett samordnings- nummer garanterar inte att någon av dessa uppgifter är korrekta. Brister i identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnum- mer kan få till följd att oriktiga identiteter skapas och förs in i folkbok- föringsdatabasen. De oriktiga identiteterna kan då användas i syfte att erhålla en felaktig utbetalning från välfärdssystemen t.ex. i form av lönegaranti där det förekommer att utbetalningar sker till fiktiva anställda som antingen inte existerar eller vars identiteter kan vara kapade. Oriktiga identiteter kan också användas i syfte att dölja vem den verkliga företrädaren i ett bolag är. Bristande identitetskontroll kan också leda till att en och samma person kan få flera samordnings- nummer. Det kan i sin tur leda till att en person kan få tillgång till dubbla välfärdsförmåner. Det har påtalats att samordningsnumren bli- vit den inträdesbiljett till samhället som man ville förhindra att icke- folkbokförda skulle få när samordningsnumren infördes. Trots att riskerna med felaktiga utbetalningar från välfärdssys- temen till följd av utnyttjade samordningsnummer har uppmärksam- mats har de studier som gjorts visat att omfattningen av sådana utbetalningar är relativt begränsade. Delegationen för kor- rekta utbetalningar från välfärdssystemen konstaterar i sitt betänkande Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) att samordningsnummer inte medför så stora risker för felaktiga utbetalningar som det ibland har getts uttryck för. Dele- gationen bedömde att de felaktiga utbetalningarna till personer med samordningsnummer uppgår till 4–. 51Skatteverkets promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 76. 52Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Läckaget i välfärdssystemen, del 2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Rapport 6, , s. 123 och Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), s. 93. jämföra med delegationens bedömning av felaktiga utbetalningar till personer som är folkbokförda i trots att personen inte längre bor i landet, s.k. övertäckningsfel, vilket för uppskattas till 285 miljoner kronor.53 Förutom felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har miss- bruk upptäckts i form av att en person använder en annan persons samordningsnummer, t.ex. vid passansökan och användning av bil- målvakter.54 På grund av att någon personlig inställelse inte krävs (för- utom när en enskild själv ansöker) vid tilldelning av samordningsnum- mer förekommer också att en person skaffar ett samordningsnummer för en annan genom att sända in en kopia av dennes identitetshand- ling, eller en förfalskad identitetshandling, till t.ex. Transportstyrel- sen vid fordonsregistrering.55 Samordningsnumret kan sedan använ- das t.ex. för att registrera ett stort antal fordon. Det kan bl.a. leda till svårigheter med att driva in trafikförsäkringsavgifter och felparker- ingsavgifter. har uppmärksammat missbruk av samord- ningsnummer när myndigheten har skyldighet att betala ut ersättning t.ex. i fråga om utbetalningar via rut/rot-systemet och vid återbetal- ning av mervärdesskatt. Missbruk av samordningsnummer förekom- mer också i anställningsförhållanden. En arbetsgivare kan uppmana sina anställda att skaffa nya samordningsnummer för att hålla nere lönekostnader. De anställda kan på så sätt begränsa inkomsterna på respektive identitet så att de inte uppgår till beskattningsbara nivåer. På detta sätt kan lönerna pressas och personerna upptäcks heller inte i systemet eftersom lönerna inte når upp till nivåer som medför dekla- rationsskyldighet.56 Ett samordningsnummer kan också användas för att utfärda falska arbetsgivarintyg som sedan säljs på svarta marknaden. Ett anställningsavtal kan också vara värdefullt för en person som av någon anledning vill ha ett samordningsnummer. Avtalet kan användas för att ansöka om preliminär A-skatt vilket, om ansökan godkänns, leder till att rekvirerar ett samordningsnummer för perso- nen, utan krav på att identiteten styrks. I en studie som genomförde baserad på ett urval om 4 300 samordningsnum- mer rekvirerade för beskattningsändamål konstaterades att var tionde 53Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Läckaget i välfärdssystemen, del 2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Rapport 6, , s. 114 och Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), s. 93. 54Skatteverkets promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare, s. 24. 55A.a., s. 26 f. 56Skatteverkets promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare, s. 30. samordningsnummer som rekvirerats för det ändamålet tilldelats utan att därefter avsätta några spår i beskattningsdata- bas. Detta kan enligt studien innebära att det tilldelas över 4 000 sam- ordningsnummer för beskattningsändamål, trots att sådant ända- mål saknas. Detta kan enligt studien tyda på att falska anställningsavtal legat till grund för en del av ansökningarna.57 Bestämmelser om en identitetsbeteckning som på många sätt liknar samordningsnummer fanns i . De norska reg- lerna om D-nummer var förebild när reglerna om samordningsnum- mer infördes i . Bestämmelserna om D-nummer finns i Lov om folkeregistrering (folkeregisterloven; LOV-2016-12-09-88)59, och i til folke- registerloven (folkeregisterforskriften; FOR-2017-07-14-1201)60. Något förenklat motsvarar dessa den svenska folkbokföringslagen och folkbokföringsförordningen. Den som är född i , eller som bosatt sig i , och som registreras i Folke- registeret (folkbokföringsdatabasen), tilldelas ett födelsenummer (per- sonnummer). En person som uppehåller sig lagligt i anses bosatt i landet, likaså anses den som vistas lagligt i landet och avser att stanna som bosatt i landet (§ 4–1 och § 4–2 folkeregisterloven). Andra personer kan tilldelas ett D-nummer i enlighet med regler i förordning (§ 2–1 och § 2–2 folke- registerloven). D-numret är till sin form likadant som ett födelsenum- mer, bortsett från att den första siffran adderas med fyra. De som till- delas ett personnummer eller D-nummer ska registreras i folkbok- föringsdatabasen (§ 2–1 folkeregisterloven). 57Skatteverkets rapport analys av samordningsnummer för beskattningsändamål, s. 24. 58Informationen bygger till viss del på vad som framkommer av promemoria Samordningsnumrets funktion i samhället, men har aktualiserats, fyllts ut och kontrollerats mot gällande bestämmelser. 59https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2016-12-09-88, hämtad . 60https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2017-07-14-1201, hämtad . En offentlig myndighet eller verksamhet samt en finansverksam- het som har behov av ett D-nummer kan rekvirera ett sådant från skatte- kontoret (§ 2–2–4 och 2–2–5 folkeregisterforskriften). Vilka grupper av personer som kan tilldelas ett D-nummer framgår av en uttöm- mande uppräkning i folkeregisterforskriften (§ 2–2–3). D-nummer kan enligt bestämmelsen tilldelas en fysisk person som inte uppfyller villkoren för att få ett födelsenummer och som är •skatte- eller avgiftspliktig till , •i en affärsrelation med en norsk finansiell institution, •registreringspliktig i Foretaksregisteret, Løsøreregisteret eller Kon- kursregisteret, •rollinnehavare i en juridisk person, •asylsökande eller person med giltigt uppehållstillstånd, •rättighetshavare i grunnboken (motsvarande fastighetsregistret), •deltagare i ett program som förvaltas av Arbeids- og velferds- etaten eller Helseøkonomiforvaltningen. •under auktorisering som hälso-och sjukvårdspersonal, •utländsk ambassadpersonal eller utländsk medborgare i interna- organisationer och mellanstatliga konventionsorgan med säte i (under vissa förutsättningar). Det norska D-numret är inte en offentlig uppgift och lämnas endast ut om den som begär uppgiften har behov av att få uppgiften (se kap. 10 folkeregisterloven och kap. 10 folkeregisterforskriften). tilldelas ungefär 120 000 d-nummer i . har cirka 2 miljoner d-nummer tilldelats totalt.61 Om inte annat är bestämt ska rekvisition av D-nummer ske på en sär- skild blankett som fastställs av Skattedirektoratet. Till rekvisitionen ska bifogas en vidimerad passkopia eller annan legitimationshandling 61Uppgift från Skatteetaten . som innehåller ett fotografi av personen samt uppgifter om perso- nens fullständiga namn, födelsedatum, kön och medborgarskap. Upp- gift om personens adress i hemlandet och kontaktadress kan anges i rekvisitionen, men det är inget krav. Kravet på att rekvisitionen ska innehålla en vidimerad kopia av en identitetshandling gäller inte om vissa i förordningen uppräknade myndigheter (Arbeids- og velferds- etaten, Helseøkonomiforvaltningen eller Utlendingsforvaltningen) bekräftat att personen inte har en sådan legitimationshandling till- gänglig. får också ge dispens från kravet att visa legitimation och skicka in legitimationshandling (§ 2–2–4 folke- registerforskriften). Missbruk av D-nummer, vidtagna åtgärder och krav på identifiering Även i har det uppmärksammats att falska identiteter blivit registrerade i folkbokföringsdatabasen och att dessa identiteter använts till bl.a. socialförsäkringsbedrägeri.62 För att minska risken för sådant missbruk har nya bestämmelser införts . D-numret inaktiveras numera efter tilldelningen (§ 2–2–2 folkeregister- forskriften). De aktörer som kan begära tilldelning av ett D-nummer kan reaktivera ett inaktivt D-nummer (§ 2–2–4 folkeregisterforskrif- ten). Till varje D-nummer kan det registreras upplysning om på vilket underlag personens identitet är registrerad. Registreringen ska i tre nivåer visa om identiteten är unik, kontrollerad eller inte kontrollerad (§ 3–2 folkeregisterloven). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att tanken är att de tre nivåerna inte ska vara ömsesidigt uteslutande, och att det därför kan vara aktuellt med en kombination av två kate- gorier, t.ex. unik och kontrollerad.63 Departementet har fått mandat att genom förordning (forskrift) meddela utfyllande bestämmelser för genomförande av paragrafen. Om personens identitet är kontrol- lerad vid personlig inställelse hos skattemyndigheten eller hos utlän- ningsmyndigheten genom pass eller liknande, registreras identiteten som ”kontrollerad”. När villkoren för att registrera personens iden- titet som ”kontrollerad” inte är uppfyllda, registreras identiteten som ”ej kontrollerad” (§ 3–2–1 folkeregisterforskriften).64 Den som rekvi- rerar D-numret avgör om personen som rekvisitionen avser dessutom 164 L (2015–2016), s. 26. 63A.a., s. 28. 64Se också prop. 164 L (2015–2016), s. 26.