sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Beredningen noterade att ett sätt att åstadkomma sekretessbry- tande bestämmelser mellan de brottsbekämpande myndigheterna var att formulera uppgiftsskyldigheter. Det konstaterades med en hän- visning till tidigare förarbeten (prop. 1979/80:2 Del A s. 322) att det för att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet ska vara sekretess- brytande krävs att den uppfyller vissa krav på konkretion. Vidare noterades att en uppgiftsskyldighet inte alltid innebär att sekretessen bryts om den myndighet som har uppgiften vill lämna ut den på eget initiativ. Det konstaterades också att bestämmelser om uppgiftsskyl- dighet dessutom skulle återfinnas i flera olika lagar, vilket skulle kunna försvåra för myndigheterna att få överblick över vilka möjligheter de hade att utbyta uppgifter. Beredningen ansåg därför att införandet av mera omfattande uppgiftsskyldigheter inte var en bra lösning för att effektivisera användningen av information i den brottsbekämpande verksamheten. Enligt beredningen var det mer effektivt att i sekretesslagen införa en sekretessbrytande bestämmelse som direkt tar sikte på de brotts- Beredningen konstaterade att det i första hand var sekretessen till skydd för enskilda som kom i konflikt med de brottsbekämpande myndigheternas behov av information. En gene- rell sekretessbrytande bestämmelse för hela den brottsbekämpande verksamheten skulle förbättra förutsättningarna för att förhindra och beivra brott, vilket konstaterades vara ett starkt medborgerligt intresse i ett rättssamhälle. Beredningen föreslog därför att sekre- tessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100)10 till skydd för enskilda i förundersökning m.m. inte skulle hindra att uppgifter läm- nades mellan de brottsbekämpande myndigheterna i deras verksam- het. Mot bakgrund av att ett omfattande uppgiftsutbyte redan var tillåtet gjorde beredningen bedömningen att effekten för enskildas integritet var acceptabel. Förslaget remissbehandlades och majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen eller hade ingen invändning mot förslaget men underströks vikten av att prövningen hos de berörda myndigheterna beaktar även det mot- stående integritetsintresset (se Ds 2014:30 s. 88). Beredningens förslag kritiserades av i delbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – Kartläggning och analys (SOU 2007:22 s. 209 f.). Kommittén ansåg att osäkerheten hos befattningshavare inom berörda myndigheter angående hur den s.k. generalklausulen skulle tillämpas i enskilda fall när det gäller utläm- nande av uppgifter i underrättelseverksamheten kunde åtgärdas genom utbildningsinsatser. Detta borde kunna resultera i såväl förbättrad effektivitet i uppgiftsutbytet som större enhetlighet när det gäller bedömningen av enskildas rätt till skydd för sina uppgifter. Från integritetsskyddssynpunkt ansåg kommittén att åtgärder av sådant slag självfallet var att föredra framför en så ingripande reform som en generellt sekretessbrytande regel. Kommittén anförde, med en hän- visning till uttalanden i doktrin (m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, 14:27), att generalklausulen inte hindrar att utbyte av upp- gifter mellan myndigheter eller mellan en myndighets olika verksam- hetsgrenar sker rutinmässigt även utan en särskild författnings- reglering. Den bygger emellertid på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. I de brottsbekämpande myndig- heternas registerförfattningar finns regler om när uppgifter får läm- nas ut och till vilka myndigheter det får ske. I dessa fall är således ett 10Nuvarande 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. rutinmässigt utlämnande tillåtet. Vidare anförde kommittén att reg- lerna har tillkommit som ett resultat av en avvägning mellan å ena sidan effektiviteten och å andra sidan intresset av skydd för enskilda personer. Beredningens förslag till sekretessbrytande bestämmelse har inte föranlett några lagstiftningsåtgärder. 14.2.3Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet Utredningen om informationsutbyte vid brottsbekämpning m.m. föreslog i sitt slutbetänkande Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (SOU 2011:80) att det skulle införas en ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Lagen skulle enligt förslaget innehålla bestämmelser om vilka myndigheter som skulle ha rätt att utbyta information vid så- dant samarbete. Varje myndighet skulle fatta ett särskilt beslut om samarbetet. Beslutet skulle anmälas till Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden och gälla i högst om inte ett förlängningsbeslut fattades. Förslaget innehöll även en sekretessbrytande bestämmelse som innebar att all sekretess mellan myndigheterna skulle brytas inom ramen för samarbetet. Bestämmelsen innebar inte en uppgiftsskyl- dighet för myndigheterna. Förslaget innehöll vidare vissa begränsningar mot att använda uppgifter som avser annan enskild än den som är av intresse för myndigheternas samarbete samt en gallringsbestämmelse. Enligt flera av utredningens experter, som företrädde brottsbekäm- pande myndigheter, kunde förslaget inte utan vidare läggas till grund för lagstiftning. I särskilda yttranden till betänkandet framhölls bl.a. att förslaget endast delvis skulle lösa de problem som myndigheterna har på området, som det fanns risk för att det skulle skapas nya problem och oklarheter. Behovet av en lag för samarbete ifråga- sattes. Det framfördes att behovet av att förenkla myndigheternas informationsutbyte skulle kunna lösas på ett enklare sätt genom att införa en sekretessbestämmelse, som ger uppgifter som utbyts inom ramen för att bekämpa grov organiserad brottslighet ett starkt pri- märt sekretesskydd hos alla myndigheter där de förekommer, i kom- bination med en sekretessbrytande bestämmelse. Experterna fram- höll att en sådan reglering skulle bli mer flexibel, bl.a. genom att det inte behövs någon uppräkning av myndigheter. att förslaget reglerar ett uppgiftsutbyte som redan förekommer och att det föreslagna sekretessgenombrottet därför är mer inskränkt än vad som är nödvändigt. Det administrativa förfarandet framstod också som omständligt (se SOU 2011:80 s. 341 f.). Betänkandet remitterades inte. genomförde i stället en kompletterande inventering av behovet av författnings- ändringar som redovisades i två departementspromemorior med förslag som tillsammans kunde läggas till grund för lagstiftning. I proposi- tionen Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:167) konstaterades att det behövde bli enklare att utbyta uppgifter och att det behövdes ett sekretessgenombrott vid utbyte av uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot orga- niserad brottslighet (s. 18). Det infördes en ny lag, lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brotts- lighet (LUS). Lagen innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndigheter som deltar i samverkan mot viss organiserad brotts- lighet. Skyldigheten bryter eventuell sekretess som finns mellan myn- digheterna. Vid utformningen av lagen fästes stor vikt vid skyddet för den personliga integriteten. Informationsskyldigheten enligt LUS begränsades därför till att omfatta endast sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat (se prop. 2015/16:167 s. 26 f.). För att lagen ska vara tillämp- lig krävs bl.a. att samverkan mellan myndigheterna är formaliserad genom särskilda beslut och att den mottagande myndigheten behö- ver uppgiften för att delta i samverkan. Informationsutbytet begränsas vidare till samverkan mellan vissa i förordning specifikt angivna myn- digheter. Innan uppgifter lämnas ut ska den utlämnande myndig- heten dessutom göra en intresseavvägning och inte lämna ut en upp- gift om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. 14.2.4Informationsutbyte mellan polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism I propositionen Ett effektivare informationsutbyte mellan polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism (prop. 2019/20:123) anför- des att en förutsättning för att arbetet mot terrorism ska bli fram- gångsrikt är att relevanta myndigheter samverkar och kan utbyta information med varandra. Vidare konstaterades att gällande sekretess- reglering innebar att , Säkerhetspolisen och social- tjänsten inte kan utbyta information med varandra på ett ändamåls- enligt sätt. Mot denna bakgrund infördes nya sekretessbrytande be- stämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som ska stärka arbetet med att bekämpa terrorism. Enligt 10 kap. 18 b § offentlighets- och sekretesslagen får myn- digheterna inom under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter som omfattas av s.k. socialtjänstsekretess (26 kap. 1 § samma lag11) till och Säkerhetspolisen. Uppgifts- lämnande får ske både på eget initiativ och på begäran av Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen (se samma prop. s. 49 f.). En förutsättning för att utlämnande ska få ske är att det krävs att det p.g.a. särskilda omständigheter finns risk för att en enskild kommer att begå viss angiven terroristbrottslighet. Vidare krävs för uppgifts- lämnande att uppgiften kan antas bidra till att förhindra att den en- skilde kommer att begå angiven typ av brottslighet. En ytterligare förutsättning är att det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den enskilde eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. Bestämmelsen innebär en möjlighet för myn- digheterna inom att lämna ut uppgifter och således inte någon skyldighet att göra detta på eget initiativ. Om Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen skulle inkomma med en begäran om utlämnande av uppgifter som enligt paragrafen får lämnas ut och ett uppgiftslämnande inte skulle hindra arbetets behöriga gång är dock den myndighet som förfogar över uppgifterna också skyldig att lämna ut uppgifterna enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Det är emellertid den sistnämnda myndigheten som ska avgöra om för- utsättningar föreligger för att tillämpa den sekretessbrytande bestäm- melsen. eller Säkerhetspolisen måste lämna till- räcklig information för att en sådan prövning ska kunna göras (se samma prop. s. 51). Det kan noteras att utredningen bakom det betänkande som be- handlades i propositionen, Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism, hade gjort bedömningen att det inte skulle införas en sekretessbrytande bestämmelse i detta avseende eftersom en sådan bestämmelse bl.a. skulle utgöra ett väsentligt avsteg från 11Enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess inom för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. principer (se SOU 2018:65 s. 180 f.). Lagrådet konsta- terade beträffande den föreslagna bestämmelsen att det inte fanns något givet svar på frågan om vad som är den rätta avvägningen mellan åena sidan samhällets intresse av att skydda sig mot terroristbrotts- lighet och å andra sidan intresset av den enskildes integritet och av att han eller hon med förtroende ska kunna vända sig till . Vidare anförde Lagrådet att för att en sekretessbrytande bestämmelse ska kunna godtas krävs det att tillämpningsområdet begränsas till vad som är nödvändigt och att bestämmelsen utformas så att risken för godtyckliga bedömningar minimeras. Efter en analys utifrån dessa aspekter gjorde Lagrådet bedömningen att förslaget kunde godtas (se prop. 2019/20:123 s. 69 f.). Det infördes också en ny bestämmelse (10 kap. 22 a § offentlighets- och sekretesslagen) som innebär att socialtjänstsekretessen inte hind- rar att uppgift lämnas till eller Säkerhetspolisen, om uppgiften angår misstanke om viss angiven terroristbrottslighet. Genom samma lagstiftningsärende infördes en sekretessbrytande bestämmelse (35 kap. 10 c § offentlighets- och sekretesslagen) om att sekretessen enligt 35 kap. 1 § inte hindrar att lämnar uppgift om en enskild till en myndighet inom , om uppgiften kan antas bidra till att förebygga viss an- given terroristbrottslighet. En uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. I promemoria Några frågor om arbete mot skattebrott föreslogs bestämmelser i lagen (1997:1024) om brotts- bekämpande verksamhet som innebar en skyldighet att i vissa fall lämna uppgifter mellan brottsbekämpande verksam- het och andra verksamheter inom myndigheten. Enligt förslaget skulle en uppgift som omfattas av sekretess emellertid inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Flera remissinstanser var kritiska till förslaget. Det framfördes bl.a. att det krävdes en djupare analys av å ena sidan intresset av effektivitet i verksamheter och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten och hur avvägningen mellan dessa intressen görs (se prop. 2019/20:166 s. 87). Uppgiftsskyldigheten ansågs vidare långtgående. Det förhållandet att tillämpningsområdet för informationsutbytet var brett och inte endast tog sikte på allvar- lig brottslighet samt att många uppgifter kan komma att omfattas av skyldigheten lyftes också av remissinstanserna. Dåvarande Data- inspektionen12 ansåg sig vidare inte kunna tillstyrka förslaget utan en mer utförlig proportionalitetsbedömning mellan behov av personuppgiftsbehandling å ena sidan och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten å andra sidan (s. 103 f. och 121 f.). I lagrådsremissen Ett effektivare informationsutbyte inom Skatte- verket hade förslag arbetats om något. Informations- utbytet begränsades bl.a. till vissa verksamheter inom . Kravet för att få lämna en uppgift från den brottsbekämpande verk- samheten ändrades vidare från uppgifter som ”kan antas behövas” till ”kan antas ha betydelse” för ett ärende. Lagrådet avstyrkte emeller- tid det omarbetade förslaget (se Lagrådets utdrag ur protokoll vid sammanträde , Ett effektivare informations- utbyte inom ). Förslaget innebar enligt Lagrådet en täm- ligen stor utvidgning av möjligheterna att lämna uppgifter mellan verksamhetsgrenar inom . I flera avseenden bedömde Lagrådet att det fanns brister i beskrivningen av bl.a. problemen med nuvarande regelverk och nyttan av de föreslagna förändringarna. Lagrådet pekade vidare på att förslaget om uppgiftsskyldighet är av generell karaktär, till skillnad från uppgiftsskyldigheten i LUS som använts som förebild. Intresseavvägningen som ska göras enligt LUS bedömdes därmed inte vara direkt jämförbar för utformningen av intresseavvägningen enligt förslaget (s. 6 f.). Efter vissa justeringar remitterades ett propositionsutkast till ombudsmän (), Justitiekanslern (), dåvarande Data- inspektionen och . Även kriti- serades förslaget. Datainspektionen ansåg att förslaget framstod som långtgående med beaktande av att integritetsintrånget kan komma att öka väsentligt. JO menade att det fortfarande saknades analys av effekterna i integritetshänseende. JK ansåg inte att de skäl som fram- kommit för förslagen var tillräckligt övertygande ställt i relation till den påverkan det kan få för skyddet för den personliga integriteten. bedömde att den rådande ordningen där 12Den bytte Datainspektionen namn till . utlämnanden prövas enligt generalklausulen fortsatt bör gälla (s. 87 f.). Remissinstanserna hade vidare fortsatt synpunkter i fråga om avväg- ningen mellan olika intressen (s. 117). Trots kritiken genomfördes förslagen i lagrådsremissen (se prop. 2019/20:166) genom bestämmelser som trädde i kraft . Propositionen innehöll dock utförligare beskrivningar av bl.a. problemen med den gällande regleringen och behovet av informa- tionsutbyte samt avvägningen mellan ändamålet och nyttan med för- slaget i förhållande till det integritetsintrång som utbytet kan innebära. Även i fråga om den förslagna intresseavvägningen och personupp- giftsbehandlingen hade övervägandena kompletterats. Det konstate- rades bl.a. att det finns ett starkt samhälleligt intresse av att bekämpa sådan brottslighet som omfattas av brottskatalog och att de beslut som myndigheten fattar är korrekta och att uppgifter i dess databas stämmer överens med verkligheten. Ett förbättrat infor- mationsutbyte mellan verksamheter bedömdes göra det möjligt att utnyttja de samlade resurserna effektivare och att öka förutsättningarna för att snabbare och i större utsträckning klara upp brott samt avfärda felaktiga misstankar. Regeringen påpekade vidare att uppgiftsskyldigheten utformats på ett sådant sätt att den endast möjliggör ett uppgiftsutbyte i sådana fall där behovet av det kan motiveras utifrån de angelägna samhällsintressen som identifierats. Avvägningen mellan effektivitet och integritet ansågs godtagbar (se s. 96 f.). Regeringen bedömde vidare att den personuppgiftsbehand- ling som uppgiftslämnandet innebär är både nödvändig och propor- tionerlig samt förenlig med befintlig reglering på personuppgifts- området (se s. 122 f.). Bedömning: Ett ökat intrång i den personliga integriteten och enskildas liv i övrigt får accepteras för att tillgodose behovet av ett ökat informationsutbyte när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regleringen som möj- liggör ett ökat informationsutbyte ska utformas så att intrånget står i proportion till nyttan med informationsutbytet och till behovet av att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Som framgår av avsnitt 14.2 har det intrång i den personliga integ- riteten som ett ökat informationsutbyte innebär för enskilda varit centralt i tidigare överväganden som rört utökade möjligheter att lämna uppgifter mellan olika aktörer. Utredningen kommer i avsnitt 14.3.2 att bedöma om ett ökat intrång i den personliga integriteten och enskildas liv i övrigt kan accepteras för att tillgodose behovet av ett ökat informationsutbyte för att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen inleder dock i avsnitt 14.3.1 med en allmän beskrivning av regelverket till skydd för den personliga integriteten. Regler till skydd för den personliga integriteten finns bl.a. i reger- ingsformen, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, offent- lighets- och sekretesslagstiftningen och regelverk om behandling av personuppgifter. Behandling av personuppgifter, dvs. information som kan knytas till en fysisk person, regleras i EU:s dataskyddsförord- ning och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. För behandling av personuppgifter inom den brottsbekämpande sektorn finns dock särskilda bestämmelser i brottsdatalagen (2018:1177) och de speciallagar som gäller för respek- tive brottsbekämpande myndighets behandling av personuppgifter. Dessa gäller i stället för EU:s dataskyddsförordning och den kom- pletterande lagen vid behandling av personuppgifter i syfte att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I fråga om verksamhetsutövares behand- ling av personuppgifter finns även bestämmelser i 5 kap. penning- tvättslagen (se vidare avseende regelverket om behandling av person- uppgifter i avsnitt 18.2). Det finns i svensk rätt inte någon särskild definition av begreppet integritet. Inställningen till den personliga integriteten varierar mellan olika människor och förändras . Det beror i hög grad på den enskildes subjektiva uppfattning om vad denne anser ingå i den rent Den enskildes uppfattning kan i sin tur påverkas av t.ex. politisk eller religiös övertygelse. En kränkning av den person- liga integriteten kan dock beskrivas som ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas (se prop. 2005/06:173 s. 14 f.). En annan aspekt på integritet är att medborgare kan kräva att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda hans eller hennes säker- het. I detta ligger att staten måste anstränga sig för att se till att brott förebyggs, förhindras och utreds och att gärningsmän ställs till svars för sina brottsliga handlingar. Staten har alltså även ett ansvar för att skydda enskildas privatliv och personliga integritet mot intrång som begås av andra enskilda (se artikel 8 i och prop. 2015/16:167 s. 26). gäller ett utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten genom bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen. Där anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Avgörande för om en åtgärd ska anses inne- bära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vad som avses med övervakning respek- tive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Vid bedömningen av vad som kan anses vara ett betydande intrång i samband med t.ex. utläm- nande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden ska flera omständigheter vägas in, bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmän- nas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är också ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra av betydelse. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en behandling som uteslutande görs för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen (jfr prop. 2009/10:80 s. 183 f. och 250). Andra faktorer som kan anses särskilt viktiga att ta hänsyn till vid bedömningen av graden av integritetsintrång vid informationsutbyte är bl.a. om utbytet sker mellan myndigheter eller om även enskilda deltar, det sammanhang uppgifterna används i, hur uppgifterna sprids samt möjligheten att lagra uppgifterna. En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att med- föra vissa intrång i enskildas personliga integritet. Exempelvis förut- sätter ett effektivt brottsbekämpande arbete att de brottsbekämpande myndigheterna har goda möjligheter att samla in och bearbeta infor- mation av olika slag, vilket i sig kan innebära vissa integritetsintrång (se prop. 2015/16:167 s. 26). Det grundlagsstadgade skyddet för den personliga integriteten får därför också begränsas under vissa förut- sättningar, men endast om det sker med stöd av lag (se 2 kap. 20 § regeringsformen). Sådana begränsningar får endast göras för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Be- gränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (se 2 kap. 21 § samma lag, jfr även artikel 8 i ). 14.3.2Ett godtagbart intrång i skyddet för enskilda Av utredningens kommittédirektiv framgår att det finns anledning att utreda vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att underlätta för Finanspolisen, övriga brottsbekämpande myndigheter och kredit- instituten att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och för att förbättra systemets funktionssätt. I det ligger bl.a. att samarbetet på området ska vara konstruktivt och effek- tivt.