sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — På grund av covid-19-pandemin har studiebesök eller studieresor inte kunnat genomföras som planerat. Säkerhetspolisen har underhand fått tillfälle att lämna synpunkter på delar av våra överväganden och förslag. Utredningen har haft ett möte med Svensk försäkring, försäkrings- företagens branschorganisation, som på eget initiativ lämnat syn- punkter på behovet av insatser i gränsnära områden. Det finns inledningsvis anledning att beröra några avgränsningar av utredningens arbete. Utredningens kartläggning av behoven och eventuella framtida förslag ska enligt direktiven ta sikte på förhållandena i gränsnära om- råden. Utredningen har tolkat uppdraget så att fokus ska vara på dessa områden och inte t.ex. på hur den inre utlänningskontrollen ska kunna effektiviseras eller hur kontrollåtgärder i brottsförebyggande syfte ska få vidtas i hela landet, även om sådana åtgärder skulle kunna få verkningar även för verksamheten i och i närheten av gränsen. Fram- för allt har framfört att den gräns- överskridande brottsliga verksamheten inte enbart kan bekämpas ge- nom åtgärder i gränsnära områden och att det är av vikt att rätt verk- tyg finns i hela verksamheten. Med hänsyn till uppdragets ramar är våra förslag dock begränsade till att avse åtgärder i eller i mycket nära anslutning till gränsnära områden. I direktiven anges att syftet med att tillse att har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden är att säkerställa vår förmåga att dels kontrollera utlänningars vistelse- rätt, dels bekämpa brott i sådana områden. Vad gäller den brottsbekäm- pande delen har direktiven uppfattats så att det relevanta området är polisens (eller andra myndigheters) befogenheter utanför förunder- sökning. Härmed avses främst underrättelseverksamheten. Utred- ningen har därför inte gjort några överväganden rörande exempelvis regler. Det internationella och gränsöverskridande polisiära samarbetet är av stor vikt i arbetet mot den organiserade internationella krimi- Utredningens uppdrag och arbete Hur detta samarbete kan förbättras och stärkas i syfte att underlätta eller möjliggöra bättre kontrollverksamhet i gränsnära om- råden, eller ersätta inre gränskontroller, har dock inte behandlats av denna utredning. 3 Det EU-rättsliga samarbetet Den fria personrörligheten är en av grundstenarna i för den inre marknaden. Trots det tog det tid innan kontrollen av per- soner vid de inre gränserna började avskaffas. I syfte att påskynda för- verkligandet av den fria rörligheten för personer ingick , och Beneluxstaterna 1985 ett mellanstatligt avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet ingicks i gränsorten i och kom därför att benämnas . undertecknades tillämpnings- konventionen till Schengenavtalet1, med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Tillämpningskonven- tionen, eller den s.k. , var den rättsakt som då innehöll de viktigaste reglerna för samarbetet. började tillämpas 1995 mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till . Därefter anslöt sig flera medlemsstater, där- ibland som deltar operativt . Särskilda förklaringar har gjorts av de nordiska länderna i samband med anslut- ningen till i syfte att bevara den nordiska pass- friheten. Genom Amsterdamfördraget införlivades i EU genom att det i ett särskilt protokoll till fördraget medgavs att de dåvarande Schengenstaterna fortsatte sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett s.k. närmare sam- arbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. På samma sätt hanteras frågan i ett protokoll (nr 19) till det nu gällande fördraget 1Konvention om tillämpning av av mellan regeringarna i Benelux- staterna, och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna. om Europeiska unionens funktionssätt, även kallat funktionsfördraget. Den tidigare nämnda tillämpningskonventionen har numera i vissa delar upphävts och ersatts av andra rättsakter, bl.a. EU:s gränskodex (se om denna nedan). Huvudsyftet med Schengensystemet är att upphäva gränskontrol- lerna för personer mellan de anslutande länderna, dvs. de inre gräns- kontrollerna, men också att införa kompensatoriska åtgärder, bl.a. i form av rättsligt och polisiärt samarbete länderna emellan. I funktionsfördraget, finns en egen avdelning (V) som samlar be- stämmelser rörande rättssamarbetet inom EU. Bestämmelserna syftar ytterst till att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa med respekt för de grundläggande rättigheterna och de olika rätts- systemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna (artikel 67). Bestämmelser som närmare rör gränskontroll, invandring och asyl finns i artikel 77–80 i funktionsfördraget. Bestämmelser om det straff- rättsliga och polisiära samarbetet finns främst i artikel 82–88. utgörs av , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och Österrike.2 , , och , som inte är medlemmar i , är anslutna till Schengensystemet ge- nom specialavtal. 3.2Den fria personrörligheten och rörlighetsdirektivet Den inre marknaden, som bl.a. kännetecknas av avskaffande av han- delshinder och fri rörlighet inom hela unionen för varor, tjänster, per- soner och kapital är alltså en av de mest grundläggande och centrala delarna av EU. Den fria rörligheten för unionsmedborgare följer redan av fördragsverket och grundläggande rättsprinciper. Här kan särskilt nämnas artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen som påbjuder avskaffandet av hinder mot den fria rörligheten för personer, och ovan nämnda artikel 67 i funktionsfördraget där det stadgas att unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna. Rätten till fri personrörlighet förtydligas också 2Countries, European Union eu/countries_en#members-of-the-schengen-border-free-area. genom sekundärrätten där det s.k. rörlighetsdirektivet (2004/38/EG)3 är av central betydelse för den fria personrörligheten. Av rörlighetsdirektivet följer att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett deras medborgarskap, ska ha rätt att uppe- hålla sig på en annan medlemsstats territorium , utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 6.1). Innehav av pass är ett krav för så- dana familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare (artikel 6.2). Närmare bestämmelser om bl.a. under vilka förutsättningar och hur länge uppehållsrätten gäller och vad som krävs för att den ska bestå finns i direktivet. I direktivet anges även under vilka förutsätt- ningar den fria rörligheten får begränsas, t.ex. med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet och hälsa. 3.3Kodexen om Schengengränserna eller EU:s gränskodex I syfte att uppnå målsättningen att upprätta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för personer och därmed slopad person- kontroll har och Europeiska unionens råd antagit förordningen (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer – även kallad kodexen om Schengen- gränserna eller EU:s gränskodex. Av gränskodexen följer att de stater som deltar i Schengensam- arbetet bara ska ha gränskontroll vid passage av de yttre gränserna, dvs. mot stater som står utanför samarbetet (artikel 1 och 22). EU:s gränskodex innehåller ett gemensamt regelverk för passage av inre och yttre gränser inom Schengenområdet. Gränskodexen är direkt tillämplig i och kompletteras av nationella regler i utlän- ningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). De nationella bestämmelserna får dock inte avvika från eller reglera samma förhållande som gränskodexen. Vad de kompletterande svenska be- stämmelserna innebär behandlas i avsnitt 8. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedbor- gares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. I förordningen definieras vad som utgör en yttre respektive en inre gräns. Med inre gränser avses medlemsstaternas gemensamma landgränser, inklusive flod- och insjögränser, medlemsstaternas flyg- platser för inrikesflyg samt medlemsstaternas kust-, flod- och insjö- hamnar för reguljära inre färjeförbindelser (artikel 2.1). Med yttre gränser avses medlemsstaternas landgränser, inklusive flod- och insjö- gränser, sjögränser samt flygplatser och flod-, kust- och insjöhamnar, såvida de inte räknas som inre gränser (artikel 2.2). Vidare definieras gränskontroll som ”verksamhet vid en gräns, i enlighet med och för att uppnå målen i förordningen, som utan hän- syn till andra skäl enbart bedrivs som svar på en avsikt att passera gränsen eller själva passagen av den och som består av in- och utrese- kontroller och gränsövervakning” (artikel 2.10). Med in- och utrese- kontroller avses kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det (artikel 2.11). I gränskodexen erinras om att bestämmelserna ska tillämpas utan att det påverkar rättigheterna för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten eller rättigheterna för flyktingar och personer som ansöker om internationellt skydd, särskilt när det gäller princi- pen om non-refoulement (artikel 3). 3.3.1Passage av yttre gräns Med yttre gränser avses som sagt medlemsstaternas land- och sjö- gränser samt flygplatser och hamnar, såvida de inte enligt gränskod- exen räknas som inre gränser. Bestämmelser om passage av de yttre gränserna och om inresevillkor finns i avdelning II i förordningen (artikel 5–21). De yttre gränserna får som huvudregel passeras endast vid av behöriga myndigheter godkända gränsövergångsställen och under fastställda öppethållandetider. Inresevillkor för tredjelandsmedborgare finns angivna i förord- ningens artikel 6. Bland villkoren finns att personen ska vara inne- havare av en giltig resehandling som ger denne rätt att passera gränsen, i förekommande fall även giltig visering och att personen ska kunna styrka syftet med vistelsen. Personen ska också ha tillräckliga medel för sitt planerade uppehälle och ska inte finnas registrerad i Schengens informationssystem (SIS) i syfte att nekas inresa och inte heller anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser. En tredjelands- medborgare som inte uppfyller inresevillkoren för passage av yttre gräns ska nekas inresa. Bestämmelser om detta finns i artikel 14 i gränskodexen. Alla personer ska underkastas en kontroll vid in- och utresa från Schengenområdet (artikel 8.2). Personer som åtnjuter rätten till fri rörlighet enligt unionsrätten underkastas dock en något mer begrän- sad kontroll bestående i huvudsak av identitetskontroll samt kontroll av giltighet av resehandlingen för gränspassage samt sökning i rele- vanta databaser, bl.a. SIS och databas över stulna och för- komna resehandlingar. Verifiering ska också ske av att personen inte anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, inre säkerheten, folkhälsan eller internationella förbindelser i någon av medlems- staterna. Vid behov, t.ex. vid tvivel om en handlings äkthet, och om det är möjligt ska också biometriska kännetecken i pass och resehand- lingar verifieras. För tredjelandsmedborgare gäller en mer noggrann kontroll (arti- kel 8.3). Förutom den kontroll som gäller för alla ska denna, vid in- resa, bl.a. omfatta kontroll av att inresevillkoren uppfylls, kontroll av att resehandlingen åtföljs av den visering eller det uppehållstillstånd som kan krävas och kontroll av att personen inte redan har överskridit den maximalt tillåtna längden för vistelse på medlemsstaternas terri- torium. Även kontroll av syftet med den planerade vistelsen och kontroll av att personen har tillräckliga medel för sitt uppehälle för den planerade vistelsens längd m.m. ska ske. Även vid utresa görs kontroller av samtliga personer i syfte att fånga upp exempelvis efterlysta personer och stulna eller ogiltiga handlingar samt att kontrollera att personen inte överskridit den tillåtna tiden för vistelse. Kontrollerna vid in- och utresa får också omfatta transportmedel och föremål som medförs av personer vid gränspassagen. Vid all kroppsvisitering och genomsökning ska den berörda medlemsstatens nationella rätt tillämpas (artikel 8.1). Gränskontroller ska genomföras av gränskontrolltjänstemän i en- lighet med bestämmelserna i gränskodex och nationell rätt. I gränskodexen anges särskilt att vid utförandet av gränskontrollen ska den befogenhet att inleda brottsutredningar som genom natio- nell rätt tilldelats gränskontrolltjänstemän och som ligger utanför förordningens tillämpningsområde inte påverkas (artikel 16.1 andra stycket). EU:s gränskodex innehåller också anvisningar för gränsövervak- ning, dvs. övervakning av gränsövergångsställen utanför de fasta öppet- tiderna och övervakningen av gränser mellan gränsövergångsställen. Bestämmelserna finns i artikel 13. Det huvudsakliga syftet med gräns- övervakningen är att förhindra obehörig gränspassage, att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och att vidta åtgärder mot personer som har passerat gränsen på olagligt sätt. En person som har passerat en gräns på olagligt sätt och som inte har rätt att vistas på den berörda medlemsstatens territorium ska gripas och bli föremål för förfaranden som respekterar och rådets direktiv /115/ EG av om gemensamma normer och förfar- anden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt Gränsövervakningen ska utföras genom använd- ande av stationära eller rörliga enheter och kan även utföras med hjälp av tekniska och elektroniska hjälpmedel. Den ska vidare utföras på ett sätt som hindrar och avskräcker personer från att kringgå kon- trollerna vid gränsövergångsställena. Övervakningen mellan gräns- övergångsställena ska utföras på ett sätt vad gäller tider och intervall att det alltid innebär en risk för upptäckt att obehörigt passera gränsen. Som synes innehåller personkontrollen vid de yttre gränserna ett stort mått av brottsförebyggande element. 3.3.2Passage av inre gräns Huvudregeln enligt gränskodexen är att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- eller utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet (artikel 22). Detta innebär att in- och utrese- kontroller är förbjudna vid de inre gränserna, men av gränskodexen följer att även åtgärder som har samma verkan som sådana kontroller är förbjudna (artikel 23 a). För en tredjelandsmedborgare innebär detta alltså att han eller hon får röra sig fritt mellan medlemsstaterna när den yttre gränsen väl är passerad. Detta så länge deras visum gäller, eller om visum inte behövs, per sexmånadersperiod (artikel 6). I gränskodexen ges medlemsstaterna dock en möjlighet att under vissa förhållanden tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre grän- serna. Medlemsstaternas möjlighet att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna regleras i artikel 25–35. En grundläggande förut- sättning för ett sådant återinförande är att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en med- lemsstat. I sådana fall får medlemsstaten alltså återinföra gräns- kontroll vid hela gränsen eller vid vissa avsnitt. Möjligheten att återinföra gränskontroll utgör en exceptionell åt- gärd och är begränsad både i omfattning och tid. Omfattningen och varaktigheten av det tillfälliga återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna får aldrig överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet och ska endast återinföras som en sista utväg (artikel 25). Den är dessutom föremål för övervakning på unionsnivå genom att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att med- dela övriga medlemsstater och kommissionen om åtgärden, bl.a. upp- gift om skälen för åtgärden samt planerad omfattning och varaktighet (artikel 27). Som huvudregel ska meddelande ske innan åtgärden vidtas. När en medlemsstat beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid en eller flera av dess inre gränser, eller beslutar att förlänga en sådan åtgärd, ska den bedöma i vilken utsträckning en sådan åtgärd på ett adekvat sätt kan avhjälpa hotet mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten samt om åtgärden står i proportion till hotet (artikel 26). Vid en sådan bedömning ska medlemsstaten särskilt be- akta den sannolika effekten av eventuella hot mot den allmänna ord- ningen eller inre säkerheten och den sannolika effekten av en sådan åtgärd på fri rörlighet för personer inom området utan inre gräns- kontroll. Under vissa särskilda förhållanden kan rådet också rekommendera att en eller flera medlemsstater beslutar att återinföra gränskontroll vid alla eller vissa delar av sina inre gränser (artikel 29). En sådan rekommendation förutsätter att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten inom området utan inre gränskontroll till följd av ihållande allvarliga brister avseende kontrollen av de gemensamma yttre gränserna. När gränskontroller vid de inre gränserna återinförs gäller gräns- kodexens bestämmelser om passage av yttre gränser och inresevillkor även där. Av 6 kap. 5 § utlänningsförordningen följer att det är regeringen som får besluta om att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna. Detta efter en framställan om en sådan åtgärd från Riks- polischefen eller chefen för operativa avdelningen vid , respektive säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen. Om det krävs ett ingripande får eller Säkerhetspolisen besluta att sådan gränskon- troll får införas. Regeringen ska då underrättas om detta och pröva om gränskontrollen ska bestå. 3.3.4Särskilt om artikel 23 i EU:s gränskodex Genom artikel 72 i funktionsfördraget och artikel 23 i EU:s gräns- kodex bekräftas att avskaffandet av gränskontroller vid de inre grän- serna inte påverkar medlemsstaternas befogenheter att på det natio- nella territoriet upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. I artikel 23 i gränskodexen anges således att avsaknaden av gräns- kontroll vid de inre gränserna inte ska påverka utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlig- het med nationell rätt. Detta gäller även i gränsområden, förutsatt att utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller. I förordningen anges att utövandet av polisiära befogenheter sär- skilt inte ska anses motsvara in- och utresekontroller när åtgärderna –inte syftar till gränskontroll, –bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, –utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systema- tiska personkontroller vid de yttre gränserna, –utförs som stickprovskontroller. Vidare ska avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna inte påverka säkerhetskontroller av personer i hamnar eller på flygplatser, under förutsättning att dessa kontroller utförs av behöriga myndig- heter och även utförs på personer som reser inom en medlemsstat. Det ska inte heller påverka möjligheten för en medlemsstat att ge- nom lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära på sig dokument och handlingar eller en skyldighet för tredjelandsmedbor- gare att anmäla sin närvaro på dess territorium i enlighet med be- stämmelser i Schengenkonventionen4. har i flera fall slagit fast att den uppräkning som görs i nuvarande artikel 23 inte är någon uttömmande lista över de villkor som de polisiära åtgärderna ska uppfylla för att inte anses ha samma verkan som in- och utresekontroller. Inte heller innehåller bestämmelsen någon uttömmande uppräkning av de syften som får eftersträvas med de polisiära åtgärderna.5 Det är alltså inte endast åt- gärder som listas där som bör betraktas som möjliga polisiära åtgärder i gränsområden. har i ett antal avgöranden haft anledning att pröva om medlemsstaters polisiära åtgärder i gränsområden i vissa fall är att betrakta som förtäckta gränskontroller av de slag som enligt unions- rätten är förbjudna. förenade målen och , C-188/10 och C-189/10, EU:C:2010:363, prövade frågan om artikel 67 i funk- tionsfördraget, i vilken det föreskrivs att det inte ska förekomma någon kontroll av personer vid de inre gränserna, och artiklarna 20 och 21 iden då gällande kodexen för Schengengränserna (förordning EG nr 562/2006) utgjorde hinder mot viss nationell lagstiftning i . Enligt den aktuella lagstiftningen var det tillåtet för polisen att i ett område mellan medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i och en linje som går från denna gräns genomföra identitetskontroller i syfte att kontrollera 4Artikel 22 i Konventionen om tillämpningen av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och Franska republiken om grad- vis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (). 5Se bl.a. dom i målet mot Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, punkt 65, samt i målet A mot Staatsanwaltschaft Offenburg, C-9/16, EU:C:2017:483, punkt 48. efterlevnaden av lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitets- och andra föreskrivna handlingar. Domstolen konstaterade att de kontroller som föreskrevs i den nationella lagstiftningen inte utfördes vid gränsen eller gränspassagen och inte heller förutsatte att den kontrollerade personen faktiskt passerar någon gräns. Kontrollerna utgjorde därmed inte förbjudna in- och utresekontroller utan kontroller som omfattades av den då gällande förordningens artikel 21 (i huvudsak motsvarande nuvarande artikel 23 i EU:s gränskodex). Nästa fråga att ta ställning till var så- ledes om kontrollerna kunde anses ha samma verkan som in- och utresekontroller och därigenom vara förbjudna. Domstolen fann utrett att de aktuella kontrollerna inte hade samma syfte som gränskontroller utan syftade till att kontrollera om den be- rörda personen uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitets- och andra föreskrivna handlingar. Domstolen konstaterade vidare att en medlemsstats möjlighet att föreskriva så- dana skyldigheter i nationell rätt enligt gränskodexen inte påverkas av avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna. Att befogenheterna var geografiskt begränsade till landets gräns- områden ansågs inte heller i sig tillräckligt för att utövandet av dessa befogenheter skulle anses ha samma verkan som in- och utresekontrol- ler. Det ansågs dock kunna utgöra en omständighet som kan tyda på att det skulle vara fråga om en verkan som är densamma som beträf- fande in- och utresekontroller. De nationella bestämmelserna med- gav också att kontroller fick utföras utan hänsyn till den kontrollerade personens beteende och utan att det förelåg särskilda omständig- heter som visar på en risk för att den allmänna ordningen störs. För att säkerställa att sådana befogenheter inte i praktiken ska få samma verkan som in- och utresekontroller slog domstolen fast att den natio- nella lagstiftningen måste innehålla nödvändiga föreskrifter som regle- rar befogenheten, bl.a. i syfte att styra utövandet av myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning vid den praktiska använd- ningen av befogenheten. Sådana föreskrifter kunde exempelvis bestå av preciseringar eller begränsningar vad avser de föreskrivna befogen- heterna i vad avser omfattningen och frekvensen av kontroller.