sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Det finns inte något tydligt rättsligt stöd för länsstyrelserna att regelbundet begära in uppgifter från verksamhetsutövare i syfte att utgöra underlag för en bedömning av risken för penningtvätt och finansiering av terrorism som är förknippad med dem (jfr samma prop.). Bemyndigandet i 8 kap. 1 § 21 penningtvättslagen bör därför kompletteras med en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om skyldigheter för verk- samhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § första stycket 15, 16, 18, 19 och 21–23 att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verk- samhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den risk som kan för- knippas med dessa verksamheter. I samband med genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet framförde även dåvarande Lotteriinspektionen (nuvarande Spelinspek- tionen) behov av ett bemyndigande om periodisk rapportering för att få bättre förutsättningar att genomföra en riskklassificering på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen konstaterade då att myndigheten utövar tillsyn över tillhandahållare av speltjänster, och därför ska ha förstärkta tillsynsbefogenheter, vilket talar för att myndigheten bör kunna begära information som endast syftar till att riskklassificera verksamhetsutövarna. var det emellertid i viss mån oklart hur många verksamhetsutövare som skulle ställas under myn- dighetens tillsyn och vilken information som myndigheten kunde behöva för riskklassificeringen. Regeringen ansåg att en möjlighet att begära aktuell information därför fick övervägas när myndig- heten kunnat bilda sig en grundad uppfattning om behoven i detta avseende. Det kan nu konstateras att Spelinspektionens tillsyn enligt regel- verket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism omfattar 75 verksamhetsutövare.2 Det rör sig alltså om ett relativt Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder begränsat antal tillsynsobjekt. Spelinspektionen har till utredningen framfört att det är både tidsödande och ineffektivt att begära in information från verksamhetsutövarna för bedömning av risken för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med dem. En periodisk rapportering skulle enligt Spelinspektionen inne- bära att verksamhetsutövarna skulle kunna komma in med uppgifter i ett format som myndigheten bestämmer och att rapporteringen enkelt skulle kunna hanteras automatiskt. Genom att hämta in informationen via en webbtjänst eller ett digitalt formulär menar Spelinspektionen att rapporteringen skulle underlättas och därför inte bli ett för stort ingripande för verksamhetsutövarna (se vidare avsnitt 22.2.3). Utredningen har förståelse för att den periodiska rapporteringen skulle kunna underlätta Spelinspektionens riskklassificering av sina verksamhetsutövare. Genom den verksamhet som myndigheten be- driver har Spelinspektionen dock skaffat sig goda kunskaper om det begränsade antalet verksamhetsutövare som omfattas av myndighetens tillsyn och deras risker samt förutsättningar att upprätthålla sådana kunskaper. Utredningen bedömer inte att det finns några särskilda svårigheter för Spelinspektionen att riskklassificera dessa verksam- hetsutövare. Även med beaktande av att Spelinspektionen ska ha för- stärkta tillsynsbefogenheter (se artikel 48.3 i fjärde penningtvätts- direktivet) bedömer utredningen att periodisk rapportering inte är en nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn av sina verksamhetsutövare (jfr prop. 2016/17:173 s. 354). Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om skyldighet för juridiska personer som är sådana verksamhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § första stycket 15, 18, 19 och 21–23 penningtvättslagen att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen. Fysiska personer, som bedriver verksamhet som omfattas av pen- ningtvättslagen eller som i viss omfattning äger eller annars har en ledande position i en sådan juridisk person, får endast utöva sådan Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder verksamhet om de uppfyller vandelskraven som gäller för verksam- heten (se bl.a. 3 § lagen om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet, 3 kap. 2 § och 14 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse, 25 a § pantbankslagen, 4 § 6 revisorslagen, 7 kap. 6 § penningtvätts- lagen, 4 kap. 3 § spellagen och 6 § 5 fastighetsmäklarlagen3). Länsstyrelserna har framfört behov av att ta bort kravet i 7 kap. 6 § penningtvättslagen om att vandelspröva personer med ett kvalifi- cerat innehav i juridiska personer och ersätta det med ett krav på att vandelspröva verkliga huvudmän i sådana personer. Något förenklat kan sägas att en sådan förändring skulle innebära att länsstyrelserna inte längre ska vandelspröva de personer som har eller mer av kapitalet eller av samtliga röster men inte kontrollerar av det totala antalet röster i den juridiska personen p.g.a. innehav av aktier, andra andelar eller medlemskap. Skälet för länsstyrelsernas önskemål att ändra kravet är att upp- gifter om kvalificerat innehav inte finns lättillgängliga. Länsstyrelserna har därför svårt att vandelspröva samtliga personer som kravet om- fattar. Uppgifter om verklig huvudman finns dock i register över verkliga huvudmän och skulle därmed kunna kopplas till länsstyrelsernas vandelsprövningssystem. Ett sådant system skulle även kunna fånga upp förändringar hos verksamhetsutövare. Av 7 kap. 6 § penningtvättslagen framgår att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ägna sig åt verk- samhet som ska anmälas till register mot penning- tvätt. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person gäller förbudet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska perso- nen eller ingår i dess ledning. Med ett kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Det finns inte i fjärde penningtvättsdirektivet något krav på att personer som har ett kvalificerat innehav ska vandelsprövas. I arti- kel 47.3 anges i stället att medlemsstaterna ska hindra att brotts- 3 Se motsvarande bestämmelse i 2 kap. 8 och 9 §§ fastighetsmäklarlagen enligt prop. 2020/21:119. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder lingar som dömts inom relevanta områden eller deras medhjälpare har en ledande befattning eller är verkliga huvudmän i vissa av de verksamheter som länsstyrelserna har tillsyn över. Kravet på vandels- prövning infördes i penningtvättslagen i samband med genomföran- det av tredje penningtvättsdirektivet, dvs. innan begreppet verklig huvudman närmare definierats. Övervägandena till utformningen av kravet är mycket begränsade. I förarbetena anges i huvudsak att be- stämmelsen utformats med förebild i annan lagstiftning på det finan- siella området (se prop. 2008/09:70 s. 204). Med undantag för pantbanker behöver verksamhetsutövare under länsstyrelsernas tillsyn inte ha beviljats ett tillstånd för att få bedriva sin verksamhet. För de verksamhetsutövare som omfattas av 7 kap. penningtvättslagen kan länsstyrelserna därför inte, till skillnad från övriga tillsynsorgan, hämta in uppgifter om kvalificerat innehav i sam- band med en tillståndsprövning4. Det finns vidare inte något krav på dessa verksamhetsutövare att anmäla aktuella uppgifter annat än vid ändrade förhållanden (7 kap. 7 § penningtvättslagen). I stället ska efter registreringen av uppgifter om en verksamhetsutövare, eller vid ändring av tidigare registrerade uppgifter, underrätta den berörda tillsynsmyndigheten om de upp- gifter som har förts in eller strukits ur registret (se 12 § penning- tvättsförordningen). När en tillsynsmyndighet har underrättats om att en anmälan har registrerats, ska myndigheten kontrollera att verk- samhetsutövaren uppfyller villkoren i 7 kap. 6 § penningtvättslagen. En sådan kontroll ska även göras när tillsynsmyndigheten under- rättas om att en anmälan om ändrade förhållanden enligt 7 kap. 7 § samma lag har registrerats. får även utföra kon- troller om det behövs (se 17 § penningtvätts- förordningen). som får uppgift från om att en ny verk- samhetsutövare registrerats kan alltså förelägga verksamhetsutövaren att komma in med uppgiften om kvalificerat innehav och underrätta verksamhetsutövaren om skyldigheten att meddela läns- styrelsen om eventuella förändringar i denna del. På så sätt skulle länsstyrelserna kunna få uppgifter om kvalificerat innehav. 4Fastighetsmäklarinspektionen registrerar fastighetsmäklare (se 5 § fastighetsmäklarlagen, jfr fastighetsmäklarlagen enligt prop. 2020/21:119), godkänner eller auktoriserar revisorer och registrerar revisionsbolag (se 3 § första stycket 1 revisorslagen), Spelinspektionen licensierar spelbolag (se 3 kap. 3 § och 4 kap. 6 § spellagen) och prövar ansökningar om inträde i samfundet (se 8 kap. 3 § ). Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder emellertid inte gjorts. Länsstyrelserna saknar därför i stor utsträckning uppgifter om kvalificerat innehav avseende verksamhetsutövare som är registrerade i register mot penningtvätt. För att kunna vandelspröva redan registrerade juridiska personer skulle länsstyrel- serna behöva hämta in uppgift om dessa. Länsstyrelserna bedömer att det skulle kräva en omfattande arbetsinsats att genomföra detta. Den tid det skulle ta riskerar enligt länsstyrelserna att vara så lång att förändringar kan ske i den krets som har ett kvalificerat innehav och att uppgifter därmed blir inaktuella. Utredningen har förståelse för att länsstyrelsernas uppdrag i denna del är komplicerat. Det är emellertid tveksamt om de framförda svårigheterna ska utgöra skäl för att ändra ett materiellt krav som tar sikte på att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. Det kan i sammanhanget konstateras att utredningens över- gripande uppdrag avser att göra en analys av vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Även i fråga om andra verksamhetsutövare har det ansetts rimligt att vandelskravet ska omfatta personer med ett kvalificerat innehav (se t.ex. 25 a § pantbankslagen, 3 § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, 3 kap. 2 § 3 och 14 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse, 7 a kap. 3 § penningtvättslagen samt 4 kap. 3 § spellagen).5 Ett krav på att vandelspröva de personer, som har tio pro- cent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster men inte kontrol- lerar av det totala antalet röster i den juridiska personen p.g.a. innehav av aktier, andra andelar eller medlemskap, bedöms vara av värde för att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen bedömer sammantaget att det inte är lämpligt att ändra det materiella kravet på vilken krets fysiska personer som vandelskraven ska gälla för att länsstyrelserna lättare ska kunna uppfylla sin skyldighet att vandelspröva verksamhetsutövare under myndigheternas tillsyn. Det kan dessutom framhållas att det har framförts synpunkter om tillförlitligheten i de uppgifter som finns i register över verkliga huvudmän som länsstyrelserna önskar koppla sina vandels- prövningssystem till. Utredningen föreslår visserligen i avsnitt 22.3.3 vissa kvalitetshöjande åtgärder för att förbättra tillförlitligheten. 5Motsvarande krav ska enligt prop. 2020/21:119 gälla för fastighetsmäklarföretag fr.o.m. , se 1 kap. 2 § och 2 kap. 9 § fastighetsmäklarlagen. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder rets syfte är emellertid även fortsatt i huvudsak att underlätta verk- samhetsutövarnas åtgärder för kundkännedom (se prop. 2016/17:173 s. 446). Verksamhetsutövarna är skyldiga att utöver en sökning i registret vidta de andra utredningsåtgärder som omständigheterna påkallar (se prop. 2018/19:150 s. 103). Det är sammantaget tveksamt om uppgifterna i registret är lämpliga att koppla till länsstyrelsernas vandelsprövningssystem. Mot bakgrund av att det skulle krävas betydande insatser för läns- styrelserna att enligt den nuvarande ordningen hämta in och hålla information om kvalificerat innehav uppdaterad anser utredningen att det finns anledning att överväga en annan ordning. Som en alter- nativ lösning har länsstyrelserna föreslagit att de ges en rätt att perio- diskt hämta in uppgifter om kvalificerat innehav i samband med att uppgifter till grund för länsstyrelsernas riskklassificering begärs in. Utredningen föreslår i avsnitt 22.3.1 att det införs en möjlighet att meddela föreskrifter om att verksamhetsutövare under länsstyrel- sernas tillsyn periodiskt eller på begäran ska lämna vissa uppgifter. Att i samband med en sådan även begära in uppgifter om kvalificerat innehav innebär en begränsad arbetsinsats för verksamhetsutövarna. Länsstyrelserna skulle också kunna underlätta rapporteringen, t.ex. genom att verksamhetsutövarna får möjlighet att antingen bekräfta eller ändra tidigare lämnade uppgifter. Att periodiskt kunna begära in uppgifter om kvalificerat innehav bedöms markant kunna för- enkla och förbättra förutsättningarna för länsstyrelserna att få in aktuella uppgifter för att kunna genomföra vandelsprövningarna. Utredningen anser alltså att det bör föras in ett bemyndigande i penningtvättslagen enligt vilket regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna föreskriva om skyldighet för juri- diska personer som omfattas av kravet i 7 kap. 6 § penningtvätts- lagen att lämna uppgifter om den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen. Bestämmelsen bör utformas på mot- svarande sätt som bemyndigandet i 8 kap. 1 § 21 penningtvättslagen. Fastighetsmäklarinspektionen, länsstyrelserna i , och län, och Spelinspektionen har framfört att det finns behov av en sekretessbestämmelse till skydd Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i vandelsprövningar som utförs av myndigheterna med anledning av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Som anges ovan får fysiska personer, som bedriver verksamhet som omfattas av penningtvättslagen eller som i viss omfattning äger eller annars har en ledande position i en sådan juridisk person, endast utöva sådana verksamheter om de uppfyller vandelskraven som gäller för respektive verksamhet. Det ingår därför i tillsynsorganens upp- gifter att pröva aktuella personers vandel (se t.ex. 17 § penningtvätts- förordningen). Vid en sådan prövning hämtas bl.a. uppgifter från olika myndigheter in. Det kan t.ex. röra sig om utdrag från Polismyndig- hetens belastningsregister och utdrag ur skuldförteckning från Krono- fogdemyndigheten. De uppgifter som hämtas in kan innehålla känslig information om den enskildes ekonomiska eller personliga förhål- landen. Bestämmelser om sekretess hos aktuella tillsynsmyndigheter finns bl.a. i 30 kap. 4–6, 17 och 23 §§ offentlighets- och sekretesslagen (se även 9 § och punkterna 21, 103, 104 och 145 i bilagan till offentlig- hets- och sekretessförordningen). Av dessa bestämmelser framgår att skyddet för uppgifter hos myndigheterna till viss del skiljer sig åt. Det kan t.ex. noteras att det finns en särskild bestämmelse till skydd för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den i vissa fall när uppgifter förekommer hos i en ägarprövning, medan motsvarande skydd saknas för uppgifter i en ledningsprövning hos myndigheten (se 30 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen). I regel är dock skyddet för uppgifter hos relevanta myndigheter om den som vandelsprövas begränsat. De vandelsprövningar som tillsynsmyndigheterna ska göra är inte enbart kopplade till regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se bl.a. 25 a § pantbankslagen, 4 § 6 revisors- lagen, 4 kap. 1–3 §§ spellagen samt 6 § 5 fastighetsmäklarlagen6). Prövningen av en persons vandel ska därmed inte enbart göras uti- från detta regelverk. Behovet av bestämmelser om sekretess är alltså inte begränsat till vandelsprövningar som utförs i syfte att säkerställa att en verksamhet inte drivs under inflytande av personer som är olämpliga utifrån risken för penningtvätt eller finansiering av terro- rism. 6 Se motsvarande bestämmelse i 2 kap. 8 och 9 §§ fastighetsmäklarlagen enligt prop. 2020/21:119. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder Mot skyddsbehovet ska vidare ställas insynsintresset i respektive myndighets verksamhet. Även det väcker frågor som inte är begrän- sade till den tillsyn som myndigheterna utövar enligt regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan konstateras att trots att vandelskraven för personer som driver vissa typer av verksamheter inte är nya har lagstiftaren inte tidigare infört särskilda bestämmelser till skydd för uppgifter om enskilda som förekommer i vandelsprövningar. Utredningen har förståelse för att tillsynsmyndigheterna upplever att det är problematiskt att uppgifter om enskilda inte är skyddade hos myndigheterna. Utredningen bedömer emellertid att förslaget om en ny sekretessbestämmelse förutsätter att det görs en fullständig över- syn och analys av behovet av sekretess vid samtliga vandelsprövningar som myndigheterna är skyldiga att genomföra och där även insyns- behoven i myndigheternas verksamheter beaktas. En sådan översyn och analys går utöver utredningens uppdrag. Översynen bör därmed göras i ett annat sammanhang. 22.3.3Bolagsverkets register över verkliga huvudmän Som framgår av avsnitt 22.2.4 lämnar i redovisningen av ett regeringsuppdrag en rad förslag till kvalitetshöjande åtgärder när det gäller register över verkliga huvudmän. I detta avsnitt övervägs några av förslagen som varit möjliga att prioritera inom ramen för utredningens uppdrag. Allmänt om register över verkliga huvudmän Som ett led i kundkännedomsprocessen är en verksamhetsutövare skyldig att utreda om kunden har en s.k. verklig huvudman7 (3 kap. 8 § penningtvättslagen). Se avsnitt 3.3.3 för en övergripande redo- görelse för vad som avses med verklig huvudman. ska en sådan utredning åtminstone avse sökning i registret över verkliga huvudmän enligt registerlagen.8 Den lagen inne- håller bestämmelser om krav på registrering av verkliga huvudmän i 7Se 1 kap. 3–7 §§ registerlagen. 8Om kunden är en juridisk person, en trust eller en liknande juridisk konstruktion, ska utredningen omfatta åtgärder för att förstå kundens ägarförhållanden och kontrollstruktur. Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder juridiska personer och truster9 för att förhindra att sådana utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Registret är avsett att förbättra tillgången till uppgifter om verkliga huvudmän för att underlätta verksamhetsutövarnas kundkännedomsåtgärder men det fråntar inte verksamhetsutövarna deras ansvar att noggrant göra sin egen bedömning. En juridisk person ska ha tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman och om arten och omfattningen av hans eller hennes intresse i den juridiska personen. Om en verklig huvudman saknas eller om det inte finns tillförlitliga uppgifter om vem som är verklig huvudman, ska den juridiska personen i stället ha uppgift om detta (2 kap. 1 § första stycket registerlagen). Den information som avses ovan ska hållas aktuell och kontrolleras i den utsträckning som omständigheterna kräver (andra stycket i samma paragraf). Den juri- diska personen ska dokumentera uppgifterna och den utredning som görs för att bedöma vem som är verklig huvudman enligt första stycket, om det inte är uppenbart obehövligt (tredje stycket i samma paragraf). En juridisk person ska anmäla uppgifterna enligt 2 kap. 1 § första stycket till för registrering i registret över verkliga huvudmän. En anmälan ska göras senast från det att den juridiska personen har registrerats av en behörig registreringsmyn- dighet. När ett förhållande som anmälts eller ska anmälas ändras, ska den juridiska personen anmäla förändringen för registrering. Anmä- lan ska göras utan dröjsmål efter det att den juridiska personen fått kännedom om det ändrade förhållandet (2 kap. 3 § registerlagen).10 Samma regler om skyldighet att anmäla uppgifter och ändringar av dessa gäller för en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust. I ett sådant fall ska fristen räknas från den dag då verksamheten startar (2 kap. 7 § register- lagen). Registerlagen innehåller även bestämmelser om registrering av företrädare i insamlingsorganisationer (2 kap. 5 § registerlagen). Om den som har gjort en anmälan om registrering inte följer de krav som gäller för en anmälan, får förelägga den juri- diska personen att yttra sig i frågan eller rätta till bristen inom en 9Med truster avses i registerlagen även liknande juridiska konstruktioner (1 kap. 1 § andra stycket registerlagen). 10Om det är en juridisk person som inte har ett lagkrav på registrering ska anmälan ske senast efter att den juridiska personen har varit i kontakt med en verksamhetsutövare (2 kap. 4 § registerlagen). Förslag för förbättrade förutsättningar för tillsyn och andra åtgärder får vägra registrering om ett sådant föreläg- gande inte följs (3 kap. 2 § registerlagen). Om en juridisk person inte har anmält uppgifter för registrering i registret över verkliga huvud- män inom rätt tid eller om registrering vägrats i den nämnda situationen, får förelägga den juridiska personen att lämna in en anmälan inom (3 kap. 3 § registerlagen). Om det kan antas att en uppgift i registret över verkliga huvud- män11 är felaktig, får förelägga den juridiska personen att rätta uppgiften eller visa att den inte är felaktig. Om föreläggan- det inte följs, får besluta att uppgiften inte ska registreras eller att uppgiften ska tas bort från registret och förelägga den juri- diska personen att lämna in en ny anmälan (3 kap. 4 § registerlagen). har inte någon skyldighet att självmant kontrollera att uppgifterna i registret är korrekta (se prop. 2016/17:173 s. 572). För att uppfylla direktivets krav på uppgifternas tillförlitlighet konsta- terades i förarbetena att det krävs att någon har ett särskilt ansvar att reagera om en juridisk person inte gjort en anmälan eller om upp- gifterna i registret kan misstänkas vara felaktiga (se samma prop. s. 480). De verksamhetsutövare som använder registret ska därför anmäla till om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga. En anmälan ska också göras om en registreringsskyldig juridisk person inte har gjort en anmälan inom föreskriven tid (3 kap. 5 § registerlagen).12 I den i avsnitt 22.2.4 behandlade slutrapporten av angavs att uppskattningsvis av de anmälnings- pliktiga juridiska personerna har fullgjort sin skyldighet att anmäla uppgifter om verklig huvudman. Vidare anfördes att det finns skäl att anta att majoriteten av uppgifterna i registret är riktiga och att de visar de verkliga förhållandena. Men i rapporten lyfts en del kvalitetsbrister när det gäller saknade eller inaktuella uppgifter. Det anges att det endast är hälften av de anmälningspliktiga juridiska personerna som kommer in med anmälan om verklig huvudman inom fristen . anför att myndigheten har skickat ut påminnelser till dem som inte har anmält verklig huvudman men att det inte har gett önskat resultat. Det an- förs att det finns organisationer som väljer att inte skicka in någon 11Motsvarande gäller för uppgift i en anmälan om registrering. 12Även myndigheter som använder registret ska göra en sådan anmälan.