sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Stöden kommer att behöva finnas kvar längre än för person- bilstrafiken. En elektrifiering, inklusive vätgassatsningar, av den tunga trafiken är en viktig komponent som ger den svenska industrin låga transportkostnader. bör även samhällsekonomiskt motiverade insatser genomföras för att underlätta överflyttning till mer energieffektiva transportlösningar. Bytet från fossila till förnybara drivmedel innebär högre drivmedelspriser För hushåll och företag som går över till eldrift kan kör- och trans- portkostnaderna sjunka, men för de som har kvar fordon med för- bränningsmotor kommer ett byte från fossila till förnybara driv- medel att innebära högre drivmedelspriser och transportkostnader. Utredningens förslag om gemensamma reduktionskrav för bensin och diesel kommer att minska de problem som kan uppstå med väsentligt högre prispåslag för diesel jämfört med bensin. Högre dieselpriser i jämfört med våra grannländer kan både ge upphov till så kallad ”dieselturism” och försämra konkurrenskraften för den del av det svenska näringslivet som är känsligt för höga transportkostnader och som har svårt att elektrifiera sina transporter och sin användning av arbetsmaskiner. Även om utredningens förslag dämpar effekten på dieselpriset något jämfört med nuvarande styrmedelsinriktning så kommer en utfasning, oavsett till vilket år den sker, att innebära högre kostnader för den drivmedelsanvänd- ning som inte så enkelt kan ersättas med eldrift. är högre drivmedelspriser en viktig drivkraft för elektrifiering, energieffekti- visering och minskad trafik. Negativa effekter av högre drivmedels- priser balanseras av att utredningens förslag och inriktning i övrigt syftar till att göra övergången till eldrift och andra mer transport- effektiva lösningar tillgängliga i alla delar av landet och även för hus- håll med sämre ekonomiska förutsättningar. 1Uppdraget och dess genomförande Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbets- maskiner ger upphov till av utsläppen av växthus- gaser i . Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska hand- lingsplanen (prop. 2019/20:65) att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip måste minska till noll om ska kunna nå det riksdagsbundna målet om netto- nollutsläpp av växthusgaser . Regeringen bedömer även att den pågående utfasningen behöver ske i en snabbare takt och att ett årtal för när de fossila drivmedlen ska vara helt utfasade därför behöver utredas. För att omställningen till en fossilfri transportsektor ska kunna ske på ett energi- och resursmässigt effektivt sätt är det angeläget att inte bara inrikta styrningen mot vilka drivmedel som tillhandahålls utan också mot de nya fordon som sätts på marknaden. Som ett led i utfasningen bör enligt regeringen därför förutsättningarna för förbud mot nya bensin- eller dieseldrivna bilar utredas. Regeringens ställningstaganden följer i huvudsak de rekommen- dationer som det gav i sin årsrapport från 20191 där rådet menade att styrningen mot nollutsläpp i transportsektorn bortom 2030 behövde förstärkas och en tidsatt handlingsplan sättas upp för hur nollutsläpp ska kunna uppnås. En del av en sådan handlingsplan borde enligt det vara att sätta ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel samt att även öka styrningen mot klimateffektiva fordon av alla kategorier. (2019). Uppdraget och dess genomförande För att konkretisera och utveckla dessa bedömningar har denna utredning tillsatts. Utredningens uppdrag bygger även på punkt 31 i den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, . Utredningen ska mot denna bakgrund i huvudsak •föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i , och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt per- spektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt, •analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, •analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas, och •lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatte- området där endast åtgärder får analyseras och konsekvensana- lyser utföras. Utredningens närmare uppdrag i de olika delarna behandlas i den fortsatta framställningen under respektive kapitel. Utredningens direktiv (dir. 2019:106 och dir. 2020:131) finns bifogat till betänkandet i bilagorna 1–2. Utredningen har tagit namnet M 2019:04. Utredningen har hållit regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen genomfört åtta sammanträden, vilka med hänsyn till Corona-pandemin alla har hållits digitalt. Arbetet har även i övrigt bedrivits i nära samråd med expertgruppen. Under arbetets gång har utredningen hållit sig uppdaterad om pågående arbeten och nationella initiativ av betydelse för utredning- ens uppdrag, bl.a. och Elektrifierings- strategin, det nationella initiativet Fossilfritt samt Energi- myndighetens uppdrag att utreda behovet av ytterligare styrmedel Uppdraget och dess genomförande för att främja produktion av biodrivmedel med ny teknik och Kon- junkturinstitutets uppdrag att analysera förutsättningarna för konvertering av fordon till lågutsläppsfordon. Sekretariatet haft även haft avstämningar med angränsande och andra för utredningen relevanta utredningar, bl.a. Utredningen för fossiloberoende jordbruk (N 2020:01), (M 2019:05), Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg (Fi 2020:05) och Utredningen om samord- ning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08). Utredningen genomförde ett digitalt bransch- seminarium där några av utredningens preliminära förslag presente- rades för ett 40-tal företrädare för intresseorganisationer och berörda delar av näringslivet, däribland fordonstillverkare, drivmedelspro- ducenter, drivmedelsförsäljare, transportköpare och speditörer. Vid seminariet och efterföljande möten gavs tillfälle att komma med synpunkter. Utredningen har även vid ett flertal tillfällen träffat företrädare för berörda företag och organisationer i bilaterala samtal samt medverkat vid flera seminarier. Utredningen har haft samråd med Försvarsmakten. Utredningen har uppdragit åt teknologie doktor vid att bistå utredningen med en analys av hur skatter, utsläppsrätter och reduktionsplikt kan bidra till utfasning av fossila drivmedel. Teknologie doktor vid har bistått utredningen med ett underlag om kritiska material till elektrifierade transporter. Utredningen har även gett det statliga forsknings- institutet i uppdrag att ta fram dels en syntes om förnybar bensin, dels en rapport om möjligheter till laddning för boende i flerbostadshus och samfälligheter. Teknologie doktor har tillsammans med experten i utredningen teknologie doktor vid bistått utredningen med analyser av effekter på globala utsläpp av växthusgaser av att införa krav på noll- utsläppsfordon. Slutligen har även docent vid i tillsammans med forskarkollegor inom forskningspro- grammet Mistra Carbon Exit, bistått utredningen med inledande policyanalys av styrmedlen reduktionsplikt och utsläppshandel. 2Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Utredningens utgångspunkter och bedömningar: •Utredningens uppgift är inte att analysera om en utfasning av fossila drivmedel ska genomföras i , utan att föreslå när utfasningen bör ske och vad som krävs för en sådan utfasning. •Sverige bör vara ett föregångsland när utfasningen av fossila drivmedel genomförs. Eftersom ställer om i en värld som också ställer om för att nå globala klimatmål betyder det att utfasningen av fossila drivmedel i behöver genom- föras på ett sätt som även kan genomföras i andra delar av EU och världen. •Utfasningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och ar- betsmaskiner behöver samspela väl med omställningen i andra delar av samhället. Den behöver vara resurseffektiv och hållbar utifrån en rad olika perspektiv, inte minst miljömässiga, sociala och fördelningspolitiska. •Det behövs flera styrmedel för att en utfasning av fossila driv- medel ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Men fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto bättre”. Den samlade styr- medelskombinationen behöver utformas på ett så kostnads- effektivt, genomförbart och verkningsfullt sätt som möjligt. •Utredningens analys tar sin utgångspunkt i styrmedlen på EU- nivå, inklusive den översyn som pågår av EU-regleringen inom ramen för EU:s gröna giv, samt den svenska klimat- politiska handlingsplanen. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys •Ett eventuellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna per- sonbilar är ett av flera styrmedel som skulle kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel. •Trots det långsiktiga tidsperspektiv som utredningen behand- lar behöver utformningen och genomförandet av styrmedel och åtgärder förändras i närtid. •Osäkerheter behöver vägas in i de förslag som läggs fram. Strategin mot utfasning behöver vara robust, förutsägbar och flexibel. Kontrollstationer behöver genomföras längs vägen, men den huvudsakliga kursen hållas fast. 2.1Utfasning – när och hur, inte om har fattat beslut om nationella klimatmål som bl.a. inne- bär att utsläpp av växthusgaser ska vara netto-noll . Därtill har regeringen även uttryckt som mål att ska vara ett föregångsland och det första fossilfria välfärdslandet. Att fasa ut användningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner följer som en konsekvens av dessa beslut, något som regeringen även konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen. I handlingsplanen konstaterar regeringen även att utsläppen från in- rikes transporter och arbetsmaskiner i princip behöver nå noll senast 2045.1 Utredningens huvudsakliga uppgift blir därför att analysera hur besluten kan genomföras tekniskt, ekonomiskt och juridiskt. Upp- draget är att analysera vad som krävs och när utfasningen behö- ver införas för att genomföra utfasningen i enlighet med fattade beslut, inte om utfasningen ska genomföras. 2019/20:65 s. 112. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys 2.2Sverige utgör ett föregångsland i EU och globalt I kommittédirektivet understryks att utredningen behöver ha ett EU-perspektiv och en tydlig EU-inriktning i sina analyser och förslag. Utredningen har av den anledningen valt att utgå från synsättet att utfasningen av fossila drivmedel inklusive förändringen av nybils- försäljningen sker i ett EU som också ställer om för att nå unionens skärpta klimatmål till 2030 och det gemensamma målet om netto- nollutsläpp . De svenska klimatmålen och den svenska klimatlagen utgår från under Klimatkonventionen, se kapitel 3. innebär att det finns en bred internationell uppslutning om att be- gränsa den globala genomsnittliga temperaturökningen till långt , med en fortsatt strävan att begränsa temperatur- ökningen till högst jämfört med förindustriell nivå. Enligt IPCC:s specialrapport om global uppvärm- ning2, innebär temperaturmålen att de globala koldioxidutsläppen behöver minska i en hög takt och nå nettonollutsläpp , för att 1,5 gradersmålet ska vara inom räckhåll, medan högst 2 gra- ders temperaturökning med viss sannolikhet kan om de globala koldioxidutsläppen når noll nettoutsläpp . IPCC visar att de effekter som kan uppstå vid en temperaturökning men på flera sätt kan betraktas som farliga.3 För att netto-nollutsläpp ska vara möjligt att uppnå behöver stora delar av den globala användningen av fossil energi fasas ut.4 Eftersom klimatfrågan är global och omställningen av transportsektorn och arbetsmaskinerna behöver äga rum även utanför EU behöver ut- redningens perspektiv därmed också vara globalt. Utredningens bild när det gäller omställningen i omvärlden är därmed densamma som den som gäller för det nationella klimatramverket.5 2IPCC (2018). 3I en artikel visar , , et.al att tem- peraturmål faller ut som samhällsekonomiskt effektiva mål när uppskattningar av de skador som kan uppstå vid högre temperaturökningar vägs in i kalkylen. 4Vid sida av utfasningen av fossila drivmedel kan också system för s.k. koldioxidavskiljning och lagring behöva öka i omfattning för att minska kvarvarande utsläpp av koldioxid av fossilt ursprung och i syfte att åstadkomma ett ökat upptag av koldioxid från atmosfären. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys har även ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet. I ambitionen ingår att genomföra åtgärder på ett sätt som även andra länder kan ta efter.6 Utredningen menar att det är viktigt att roll i att vara föregångsland i EU inte enbart resulterar i ett nollsummespel där utsläppen flyttar från föregångslandet till andra EU-länder. I stället behöver styrmedel och teknikutveckling i föregångslandet bidra till att omställningen på EU-nivå ska kunna påskyndas och ge- nomföras till lägre kostnader. För att de åtgärder som genomförs för utfasningen i ska kunna ses som goda exempel behöver de kunna betraktas som eko- nomiskt, socialt och ekologiskt hållbara även i den omställning som genomförs i EU och som behöver genomföras mot de globala klimatmålen. FN:s hållbarhetsmål och de svenska miljökvalitets- målen behöver också finnas med i analysen. I figur 2.1 illustreras på ett förenklat sätt vikten av att ha ett glo- balt perspektiv när klimatfrågan analyseras. Slutsatserna som dras beror ofta av vilken systemgräns som har lagts kring problemet. Figur 2.1 Ett globalt perspektiv behövs för att dra slutsatser och identifiera lösningar som andra länder kan ta efter 6Se SOU 2016:21 Ett klimatpolitiskt ramverk för , kap. 3. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys 2.2.1Globala scenariomodelleringar ger en bild av hur omställningen från fossila drivmedel behöver utvecklas Utredningen har studerat resultat och budskap från ett antal globala scenariomodelleringar för att undersöka om det finns några åter- kommande resultat från scenarierna som kan appliceras även på den svenska omställningen i och med intentionen att ska fasa ut användningen av fossila drivmedel på ett hållbart sätt i en värld som också ställer om. Genomgången visar att det finns några återkom- mande budskap. För transportsektorn (och därmed även för arbets- maskinerna) kan scenariobudskapen enkelt sammanfattas i följande punkter: •Elektrifiera vägtransporterna, framför allt de lätta fordonen.7 •Allokera biodrivmedel/elektrobränslen till svårelektrifierade trafik- slag (sjö, flyg, ev. fjärrtransport på väg). •Håll nere trafik- och energiefterfrågan. •Vätgas kan få en betydande roll. •Undvik hög biodrivmedelsanvändning och livsmedels-foderba- serade drivmedel (utveckla avancerade biodrivmedel, reducera potentiella markkonflikter vid biomassaanvändning). Scenarierna utgörs av s.k. netto-nollscenarier, tre globala scenario- sammanställningar och en scenarioanalys med EU-länderna som systemgräns. Det finns olikheter i scenariometodik, antaganden och bedömningar av teknikutveckling, men det finns också vissa tydligt genomgående inslag i samtliga scenarier. I tabellen nedan redovisas ett urval av slutsatser från de olika scenarioarbetena, de slutsatser som utredningen valt ut är sådana som främst har beröring med transportsektorns och arbetsmaski- ners omställning. Resultaten är hämtade från den , IPCC:s 1,5 gradersrapport8 , (IEA:s) återkommande 7De eldrivna lätta fordonen utgörs främst av batterielektriska fordon i scenarierna medan teknikerna för tunga fordon är flera. För tunga fordon handlar det främst om eldrift med bränsleceller och vätgas vid sidan av batterielektrisk drift men även förbränningsmotordrift med flytande eller gasformiga förnybara drivmedel förekommer. 8IPCC (2018). Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys , WEO 20209, The International Renewable Energy Association10, IRENA:s rapport wables outlook 202011 och netto-nollscenarier från 2018.12 Grön färg i tabellen indikerar att budskapet tydligt framgår, grått innebär att det inte specifikt framgår men inte heller det motsatta medan färg betyder att budskapet avviker. : scenarier avviker något från övriga scenarioarbeten vad gäller biomassa- och biodrivmedelsanvändning, där organisationen förefaller ha en mer positiv syn på ett ökat biomassauttag globalt och inte redovisar samma problematiserande bild som övriga organisa- tioner. Detta är kanske inte så förvånande då är en organi- sation med främsta syfte att främja (en hållbar) användning av för- nybar energi inklusive biomassa. Däremot menar även att biodrivmedel i huvudsak bör styras till de sektorer som har svårast att ställa om genom elektrifiering. 9IEA (2020a). 10IRENA är en mellanstatlig organisation som bildats i syfte att stödja länders arbete med att ställa om till en hållbar användning av förnybar energi. Mer än 180 länder är medlemmar i organisationen. 11IRENA (2020). 12In depth analysis in support of the commission communication COM (2018)773. SOU 2021:48Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Sammanfattning av huvudsakliga budskap från ett antal scenarier på global respektive EU-nivå Huvudsakliga budskap med bäring på utfasning av fossila drivmedel Fasa ut fossil energi snabbt i eltillförsel Bygg ut sol- och vindtillförsel snabbt Effektivisera energianvändningen och öka efterfrågeflexibiliteten (el) Tekniker för negativa utsläpp, naturbaserade och tekniska (kolsänkor, bioCCS m.m.) behövs Håll nere användningen av biomassa Elektrifiera vägtransporter, framförallt lätta fordon Allokera biodrivmedel/elektrobränslen till svårelektrifierade transportslag (sjö, flyg, ev. fjärrtransport) Vätgas får en betydande roll Undvik hög biodrivmedelsanvändning och livsmedels-foderbaserade drivmedel (utveckla avancerade biodrivmedel, reducera potentiella markkonflikter) Källa: Utredningens analys av respektive scenario. 2.3Utfasningen av fossila drivmedel behöver samspela väl med omställningen i andra delar av samhället När utredningen överväger olika sätt att fasa ut de fossila drivmedlen från inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver förslagen även samspela väl med de förändringar som sker eller behöver ske i övriga delar av energisystemet. Framför allt gäller detta elsyste- met och inom industrin, där exempelvis omställningen från använd- ning av fossila insatsvaror i form av kol inom järn- och stålindustrin planeras att ersättas med vätgas. Vätgasen förutsätts i sin tur produ- ceras med insats av stora mängder förnybar el, främst vindkraft. Även övriga delar av industrins utveckling mot fossilfrihet be- döms komma att resultera i en ökad efterfrågan på el och andra förnybara och fossilfria energislag. Omställningen i industrisektorn kommer därför på många sätt behöva samspela med utfasningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Omställningen av transportsektorn och arbetsmaskinerna inom landet påverkar även förutsättningarna för hur användningen av fossila drivmedel ska kunna minska i de transporter som sker inter- nationellt, inom flyg och sjöfart. 2.4Utfasningen behöver vara resurs- och energieffektiv och hållbar utifrån en rad olika samhällsperspektiv Globala scenariomodelleringar där växthusgasutsläppen minskar i linje med temperaturmål illustrerar bland annat att de omfattande utsläppsminskningarna världen över som målen ställer krav på behöver ske på ett resurs- och energieffektivt sätt för att undvika en stor belastning på markanvändningen globalt, se även avsnitt 2.2. Åtgärderna behöver genomföras på ett sätt som kan betraktas som hållbart utifrån en rad olika samhällsperspektiv.13 Även analyser14 av hur EU ska kunna nå klimatneutralitet vid seklets mitt understryker att utsläppsminsk- ningen behöver ske på ett energi- och resurseffektivt sätt. Eftersom utredningen utgår från perspektivet att genom- för utfasningen av fossila drivmedel i ett EU och i en värld som också ställer om och att omställningen i sker på ett sätt som i väsentliga delar harmonierar med hur omvärlden agerar eller behöver agera, för det med sig konsekvenser när det gäller exempelvis användningen av biodrivmedel och så kallade innovationskritiska material i elektrifierade fordon. Omställningen behöver vara förenlig med FN:s hållbarhetsmål i Agenda , de svenska miljökvalitets- målen och de transportpolitiska målen. För omställningspolitiken inom EU, se kapitel 3, gäller principen ”do no harm”. Hög resurs- och energieffektivitet i hela systemet, långsiktigt hållbara flytande och gasformiga förnybara drivmedel samt en håll- bar användning av material för elektriska drivsystem blir då alla viktiga förutsättningar för att omställningen från fossila drivmedel ska kunna betraktas som hållbar. 13IPCC (2018) och IPCC (2019). 14COM (2018)773 final och COM (2020)562 final. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys 2.5Tolkning av termen utfasning påverkar valet av utfasningsår Hur ska termen ”utfasning” egentligen tolkas, betyder den att all användning av fossila drivmedel är noll (ett stopp) eller finns visst utrymme kvar? Utredningen noterar att det finns en viss skillnad i de ordval som används i detta sammanhang. I Klimatpolitiska rådets rapport talas om ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel medan ordet utfasning är det som regeringen använder i utredningens uppdrag. Utredningen väljer låta tolkningen bero av det årtal som föreslås och de styrmedel som förordas som mest centrala för att utfasningen ska kunna genomföras. Tolkningen påverkas alltså av om utfas- ningen genomförs med exempelvis ett förbud eller en strikt hållen utsläppskvot, med små möjligheter till undantag, eller genom styr- medel med en större inbyggd flexibilitet. Utredningen noterar även att termen ”utfasad” redan används om användningen av fossila bränslen för individuell uppvärmning i . Enligt den senaste energistatistiken användes dock fortfar- ande fossil energi i småhus och flerbostadshus 2018, vilket motsvarar en minskning med jämfört med motsvarande energianvändning 1990.15,16 2.6Skillnad mellan styrmedel och åtgärder För att utsläppen av växthusgaser ska minska behöver det genom- föras fysiska åtgärder i transportsystemet och i de sektorer där arbetsmaskiner används. Incitament till att genomföra åtgärderna kan ges av olika styrmedel som beslutas av det allmänna på olika nivåer, t.ex. i form av skatter eller lagstiftade egenskapskrav på for- don och drivmedel. Drivkrafter och incitament till att åtgärder genomförs kan även uppstå av andra skäl t.ex. genom att preferenser och värderingar förändras i befolkningen eller om de ekonomiska förutsättningarna för åtgärder ändras . 15Energimyndigheten (2020a). 16Användningen i lokaler uppgick till vilket motsvarar en minskning av användningen av fossila bränslen med jämfört med . Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys Åtgärderna som genomförs kan utöver de avsedda effekterna (att minska utsläppen av växthusgaser) också föra med sig andra positiva (t.ex. renare luft) eller negativa effekter (t.ex. sämre tillgänglighet med bil). Iutredningen används begreppen styrmedel och åtgärder så här17: Styrmedel är det som det allmänna på olika nivåer beslutar för att skapa incitament för att åtgärder ska genomföras. Styrmedlen kan t.ex. vara skatter (ekonomiska styrmedel), regler (administrativa styrmedel) och informationskampanjer (informativa styrmedel). Stöd till forskning och innovation, beslut om en budget för investeringar i infrastruktur och övergripande lagstiftning om sam- hällsplanering är ytterligare delar av den formella styrning som regering och riksdag förfogar över och kan i så motto även de be- traktas som styrmedel. Utöver styrmedel förfogar statsförvalt- ningen även över en mängd olika medel till åtgärder som kan genom- föras inom den egna verksamheten i syfte att bidra till att och regeringens mål nås.