sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — ansökte den försäkrade personen om förebyggande sjukpenning, vilket normalt besvarades med ett beslut om att perso- nen hade rätt till förebyggande sjukpenning. I beslutet angavs att personen därefter skulle skicka in en försäkran (en särskild blankett från ) där myndigheten bland annat frågade i vilken omfattning personen hade avstått från arbete för att delta i medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering. När , efter rekommendation i den rättsliga kvalitetsuppföljningen, ändrade handläggningen, var det för att förtydliga att det första steget bara handlade om att godkänna behandlingsplanen, medan rätten till er- sättning prövas först i nästa steg. Ett ärende om förebyggande sjukpenning handläggs i ett tvåstegsförfarande, med två ansökningar. I det första steget ska handläggaren utifrån uppgifterna i ansökan ta ställning till om personens plan för behandling eller rehabilitering kan godkännas, utifrån uppgifterna i ansökan och det medicinska underlag som oftast lämnas i form av ett läkarutlåtande. Personen måste därför först få en behandlingsplan godkänd för att kunna ansöka om och få förebygg- ande sjukpenning. Ett godkännande av behandlingsplanen innebär just detta – att planen godkänns som en medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering som kan förebygga sjukdom, förkorta sjuk- domsperioden eller nedsättning av arbetsförmåga. Det innebär alltså inte att personen har rätt till själva ersättningen. Om behandlings- planen godkänns kan personen under eller efter genomgången be- Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte handling eller rehabilitering ansöka om förebyggande sjukpenning för de dagar eller delar av dagar som hen har genomgått behand- lingen eller rehabiliteringen. Den försäkrade ansöker alltså normalt om sjukpenning i före- byggande syfte innan behandlingen eller rehabiliteringen påbörjas. tar då ställning till rekvisitet för ersättningen: om den försäkrade har en förhöjd risk för sjukdom och arbetsoförmåga samt om behandlingen är ordinerad av läkare och bedöms vara läm- pad att minska risken för nedsatt arbetsförmåga. I så fall godkänner behandlingsplanen och beslutar att i princip be- vilja sjukpenning i förebyggande syfte för de planerade åtgärderna. När den försäkrade sedan har deltagit i behandlingen lämnar han eller hon in en försäkran och då tar ställning till om och i vilken omfattning den försäkrade har behövt avstå från för- värvsarbete samt om den försäkrade har någon SGI som sjukpen- ningen kan grundas på. Om ansökan inte har beviljats i det första steget blir det andra steget inte aktuellt.21 () konstaterade att ett beslut att godkänna en behandlingsplan inte är ett överklagbart beslut, eftersom det inte har några faktiska verkningar när det gäller den försäkrade personens rätt till själva ersättningen förebyggande sjukpenning. Ärenden om förebyggande sjukpenning initieras vanligtvis på För- säkringskassan genom att det kommer in en ansökan och/eller ett läkarutlåtande till myndigheten. Ett ärende om sjukpenning i förebyggande syfte handläggs i två steg. I det första steget tar handläggaren ställning till om den försäkrades plan för medicinsk behandling eller rehabilitering kan godkännas. Om planen godkänns kan den försäkrade i steg två, efter genomgången behandling eller rehabilitering, ansöka om sjukpenning i förebygg- 21Försäkringskassan, rättslig kvalitetsuppföljning 2015:6 samt möte med handläggare på För- säkringskassan. Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte ande syfte för de dagar eller delar av dagar som hon eller han har varit tvungen att avstå från arbete på grund av den medicinska behand- lingen eller rehabiliteringen. Plan för medicinsk behandling eller rehabilitering Det finns inga formella krav på planen för medicinsk behandling eller rehabilitering, men har tagit fram en blankett i form av ett läkarutlåtande som kan användas. Läkaren ska tydligt beskriva –den försäkrades yrke och arbetsuppgifter, –diagnos för sjukdom eller symptom som innebär en risk för ned- satt arbetsförmåga, –hur det medicinska tillståndet skulle påverkas om den försäkrade inte får behandling, –vilken behandling läkaren har ordinerat, –innehållet i behandlingen, –hur behandlingen kan motverka nedsatt arbetsförmåga, –perioden som behandlingen eller rehabiliteringen ska pågå, –hur behandlingen är upplagd, –var behandlingen kommer att genomföras och –när uppföljning planeras och av vem. Handläggaren ska bedöma planen baserat på –om den försäkrade har en förhöjd risk för sjukdom som sätter ner arbetsförmågan med minst en fjärdedel samt om behandlingen i planen är ordinerad av läkare, och –om det finns vetenskapligt stöd för att den föreslagna behand- lingen i den försäkrades fall är lämpad för och syftar till att före- bygga sjukdom, förkorta sjukdomstiden eller helt eller delvis före- bygga eller häva nedsättning av den försäkrades arbetsförmåga. Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Handläggaren ska vid bedömningen vara uppmärksam på om planen har påverkats av stereotypa föreställningar om den försäkrade uti- från ålder, kön, sexuella läggning, religion eller etnicitet etc. Om handläggaren anser att det är oklart om den föreslagna åtgärden utgör en medicinsk behandling eller rehabilitering och uppfyller kraven för att ska kunna godkänna planen bör han eller hon konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare. Hand- läggaren kan även ta hjälp av försäkringsmedicinska beslutsstöd. Om har godkänt planen och den försäkrade har genomgått behandlingen eller rehabiliteringen kan den försäkrade få ansökan om sjukpenning i förebyggande syfte beviljad. Handlägg- aren ska först bl.a. kontrollera att den försäkrade har genomgått den ordinerade medicinska behandlingen eller rehabiliteringen så han eller hon behövt avstå från arbete eller arbetssökande minst en fjärdedel. 20.1.2Rättspraxis rörande förebyggande sjukpenning Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 2009 ref. 37 – vad ska räknas som medicinsk behandling? I målet tog ställning till vad som kan anses utgöra medicinsk behandling. Den försäkrade hade ansökt om förebyggande sjukpenning för vistelse i i syfte att förbättra sin hälsa genom att förhindra uppblossande skov av eksem och före- bygga ytterligare sjukskrivningsperioder. konstaterade att det i lagtexten anges som en av förutsättningarna för den förebyggande sjukpen- ningen att den försäkrade genomgår en medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering. Det är således inte tillräckligt att yttre om- ständigheter är gynnsamma för förebyggandet av en sjukdom. Av ordalydelsen följer att dessa omständigheter ska kombineras med någon form av behandling. Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Av utredningen framgick att vistelsen i inte innefattat någon behandling i den avsedda meningen. Förutsättningar saknades därför att bifalla ansökan om förebyggande sjukpenning. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2019 ref. 41 – arbetslösa försäkrade omfattas av rätten till förebyggande sjukpenning I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande från slog domstolen fast att även arbetslösa omfattas av rätten till förebyggande sjukpenning. Den försäkrade hade beviljats sjukpen- ning i förebyggande syfte för en period. Han var helt arbetslös. uttalade att bestämmelserna om förebyggande sjukpenning innebär att sjukpenning under vissa om- ständigheter betalas trots att den försäkrades arbetsförmåga inte är nedsatt. En förutsättning för att sådan sjukpenning ska betalas ut är att den försäkrade genomgår en medicinsk behandling eller medi- cinsk rehabilitering. Om ersättning lämnas ska arbetsförmågan anses nedsatt i den utsträckning som den försäkrade på grund av behand- lingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta. Be- stämmelsen i 6 § undantar inte den som är arbetslös från rätten till förebyggande sjukpenning (jfr även 28 kap.11 § SFB). Behandlingen eller rehabiliteringen ska vara av ett slag och genomföras på ett sätt som gör att den som är föremål för åtgärden inte kan arbeta så länge den pågår. Den försäkrade ska således befinna sig i en situation som innebär att han eller hon är förhindrad att arbeta. Högsta förvalt- ningsdomstolen fann mot denna bakgrund att en försäkrad som är arbetslös har rätt till förebyggande sjukpenning om övriga förutsätt- ningar för att ersättning ska lämnas är uppfyllda. Av utredningen i målet framgick att den försäkrade hade genomgått en sådan medi- cinsk behandling som avses i bestämmelserna om förebyggande sjuk- penning och att han som behandlingen pågick var för- hindrad att förvärvsarbeta. Något krav på att han därutöver skulle ha gjort en inkomstförlust fanns inte. Han uppfyllde således förutsätt- ningarna för att ha rätt till ersättning. Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2019 ref. 42 – för vilken tid kan förebyggande sjukpenning betalas ut? berörde i avgörandet HFD 2019 ref. 42, meddelad i mål nr 3398-18, frågan om när förebyggande sjukpenning kan betalas ut. I målet hade den försäkrade genomgått medicinsk behandling . beviljade honom förebyggande sjukpenning under vilka behandlingsåtgärder faktiskt genomfördes, men avslog hans ansökan för ersättning, såvitt här är av intresse, för dagar före och efter behandlingstillfällena. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i avslog hans överklagande. Kammarrätten anförde att förebyggande sjuk- penning endast kan lämnas för tid i samband med själva behand- lingen. För övrig tid då arbetsförmågan varit nedsatt till följd av behandlingen får prövningen av rätt till ersättning göras enligt reglerna om sjukpenning på grund av nedsatt arbetsförmåga. anförde att bestämmelserna om förebyggande sjukpenning innebär att sjukpenning under vissa om- ständigheter betalas trots att den försäkrades arbetsförmåga inte är nedsatt. En förutsättning för att sådan sjukpenning ska lämnas är att den försäkrade genomgår en medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering. Om ersättning lämnas ska arbetsförmågan anses ned- satt i den utsträckning som den försäkrade på grund av behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta. Den försäk- rade ska alltså vara förhindrad att förvärvsarbeta till följd av behand- lingen eller rehabiliteringen i sig och inte på grund av nedsatt arbets- förmåga. I det senare fallet prövas rätten till sjukpenning i stället mot den allmänna bestämmelsen i 27 kap.2 § SFB. Av detta följer, an- förde HFD, att förebyggande sjukpenning i första hand lämnas för den tid då den försäkrade faktiskt genomgår en behandling eller re- habilitering. Sådan ersättning kan också lämnas för tid då den för- säkrade t.ex. till följd av nödvändiga förberedelser inför eller åtgärder efter en behandling är förhindrad att förvärvsarbeta liksom för restid i omedelbar anslutning till ett behandlingstillfälle. Dagarna före och efter de behandlingstillfällen för vilka den försäkrade beviljats före- byggande sjukpenning utgjorde mot denna bakgrund enligt HFD inte sådan tid för vilken förebyggande sjukpenning kan lämnas. Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Högsta förvaltningsdomstolens beslut HFD 2020 not. 14 - kan behandlingsåtgärder utföras i hemmet (ej prövning i sak) samt behandlingsplanens status som överklagbart beslut I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål nr 5742-19 var frågan i underinstanserna huruvida en av godkänd behandlingsplan som innefattade uppgifter på egen hand i hemmet kunde medföra rätt till förebyggande sjukpenning. hade godkänt en behandlingsplan för den för- säkrade som innebar att hon skulle delta i ett rehabiliteringsprogram för att bättre lära sig hantera stress och oro i syfte att förebygga hjärt- och kärlsjukdom samt för att förebygga besvär med knäleds- artros. I programmet ingick bl.a. fysisk och mental träning, avslapp- ningsövningar samt föreläsningar. Vissa av uppgifterna i behand- lingsplanen skulle genomföras på egen hand i hemmet. Allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagade godkännande till Förvaltningsrätten i och yrkade att rätten skulle förklara att den försäkrade inte hade rätt till före- byggande sjukpenning för den del av behandlingen som genom- fördes på egen hand i hemmet. Ombudet anförde bl.a. att ordinerade åtgärder bör kräva en insats av någon annan än den försäkrade själv samt att det blir svårt att kontrollera att behandlingen genomförs som den ska och att den sker på arbetstid när åtgärderna inte vidtas på en vårdinrättning. Förvaltningsrätten, som prövade överklagan- det i sak, fann att de övningar som genomfördes på egen hand i hem- met kunde ge rätt till förebyggande sjukpenning och avslog över- klagandet. Kammarrätten i instämde i förvaltningsrättens bedömning och avslog allmänna ombudets överklagande. Den s.k. uppsläppandemeningen vid HFD:s beslut om prövningstillstånd gällde också om sådan behandling som en försäkrad genomför på egen hand eller utan överinseende av hälso- och sjukvårdspersonal kan ge rätt till förebyggande sjukpenning. konstaterade i sitt avgörande att frågan i målet i första hand handlade om ifall godkännande av en plan för behandling eller rehabilitering utgjorde ett överklagbart beslut och om så var fallet huruvida den i målet aktuella behandlingen kan ge rätt till förebyggande sjukpenning. Vid denna prövning kom HFD till slutsatsen att godkännande av behandlingsplanen visserligen har en sådan hand- Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte lingsdirigerande effekt att godkännandet utgör ett förvaltningsbeslut, men för att ett beslut ska vara överklagbart måste det emellertid också vara fråga om en påverkan av tillräckligt kvalificerat slag. Försäk- ringskassans beslut att godkänna en behandlingsplan innebär inget slutligt ställningstagande avseende rätten till förebyggande sjukpen- ning, konstaterade HFD, utan är närmast att betrakta som en form av förhandsbesked inför prövningen av rätten till ersättning. fann sammantaget att godkännande av den aktuella behandlingsplanen inte utgjorde ett överklagbart beslut och HFD tog således inte ställning till frågan om uppgifter som utförs i hemmet kan medföra rätt till förebyggande sjukpenning. Denna fråga är således inte prövad. 20.2Utvecklingen av förebyggande sjukpenning över tid Antalet personer som får förebyggande sjukpenning har ökat även om trenden varit nedåtgående. var det omkring 6 500 personer som haft för- byggande sjukpenning. –2015 nästan fördub- blades antalet personer som beviljades ersättningen. Ökningen skedde i två steg där antalet beviljade ersättningstagare först steg kraftigt –2009 för att sedan minska . Därefter tog ökningen ny fart –2013. noterades en topp i antalet beviljade ärenden på omkring 12 700 personer. Därefter har utvecklingen vänt neråt och 2019 var det omkring 11 500 personer som beviljades förebyggande sjukpenning. Förebyggande sjukpenning kan ges till dem som är sysselsatta eller har sjukpenning. Det är därför av intresse att relatera utveck- lingen av antalet personer som fått förebyggande sjukpenning både till sysselsättningsutvecklingen och till det totala antalet personer med sjuk- eller rehabiliteringspenning. Av figur 20.1 framgår att utvecklingen av antalet personer med förebyggande sjukpenning och andelen i förhållande till den sysselsatta befolkningen och till dem som har sjuk eller rehabiliteringspenning följer ett likartat mönster även om nivåerna skiljer sig åt. Både andelen av de sysselsatta och andelen av dem med sjuk- och rehabiliteringspenning ökade –2010. har andelarna legat förhållandevis stabilt Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Vid utgången av 2019 utgjorde andelen fall med sjukpenning i förebyggande syfte av samtliga sjukfall med sjukpenning eller rehabiliteringspenning och av de sysselsatta. Det är generellt sett ovanligt med avslag på ansökan om före- byggande sjukpenning. Ansökan görs i två steg där först själva be- handlingsplanen ska godkännas och sedan ansökan om ersättning. inkom drygt 12 000 ansökningar om behandlingsplaner till . Omkring en tredjedel kom från män och två tredjedelar från kvinnor. Avslagsfrekvensen var ungefär lika stor för kvinnor (2,) och män (2,). De allra flesta som an- söker om att få en behandlingsplan godkänd av går sedan vidare och ansöker om ersättning. var det av kvinnornas ansökningar om behandlingsplaner som gick vidare till ansökan om ersättning och av männens. Att alla beviljade ansökningar om behandlingsplaner inte går vidare till ansökan om ersättning kan ha flera olika förklaringar. Det kan t.ex. bero på att behandlingen i slutändan inte genomförs eller att den inte genomförs i enlighet med det som står i behandlingsplanen. Avslagsfrekvensen på ansökningar om ersättning är generellt sett ganska låg och något lägre för kvinnor än för män. För män avslås av alla ansökningar om ersättning medan det för kvinnor avslås . Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Figur 20.1 Antal och andel med förebyggande sjukpenning Förebyggande sjukpenning (Vä. Andel av sysselsatta (Hö. Andel av personer med sjuk- och rehabiliteringspenning (Hö. Den ökning av antalet personer som fått förebyggande sjukpenning skedde till en början relativt likartat hos både kvinnor och män. –2006 var det något fler kvinnor () än män () som beviljades förbyggande sjukpenning. har antalet personer med förbyggande sjukpenning ökat bland kvinnor medan antalet i princip varit bland män. Det har inneburit att kvinnors andel av de som beviljats förebyggande sjuk- penning ökat kraftigt och uppgick till av alla beviljade ärenden. Det innebär att det är ungefär lika stor andel kvinnor som får förebyggande sjukpenning och sjukpenning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Män får däremot ersättning än kvinnor. Män har under hela undersökningsperioden haft fler ersättningsdagar än kvinnor och skillnaden mellan det genomsnittliga antalet dagar som kvinnor och män får förebyggande sjukpenning har succesivt för- stärkts . fick män i genomsnitt förebyggande sjukpenning medan kvinnor bara fick ersättning . Skillnaden beror på att män oftare får ersättning för medan kvinnor i större utsträckning får ersättning för delar av dagar. Det är också en större andel män än kvinnor som har långa Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte ersättningsperioder med förebyggande sjukpenning. En förklaring till detta kan vara att de behandlingar som män söker förebyggande sjukpenning för har en längre behandlingstid än de behandlingar kvinnor ansöker om. Vid samtal med framkom- mer att en vanlig behandling som män söker förebyggande sjukpen- ning för är olika typer av missbruksvård. Missbruksvård pågår ofta och under längre perioder.22 Figur 20.2 Andelen kvinnor och män med förebyggande sjukpenning Kvinnor (Vä. Män (Vä. Antal dagar kvinnor (Hö. Antal dagar män (Hö. Ökningen av antalet personer med förebyggande sjukpenning har skett i samtliga åldersgrupper. Alla åldersgrupper har dock inte ökat lika mycket vilket gör att respektive åldersgrupps andel av det totala antalet personer med ersättningen förändrats . Den tydlig- aste förändringen rör dem som är , vars andel mer än fördubblats från . Även andelen personer har ökat bland dem som fått förebyggande sjukpenning. För denna grupp är ökningen dock betydligt mindre än för dem . I övriga åldersgrupper har andelarna minskat. Mätt i procent- enheter är minskning störst i gruppen 40–och 50–. 22Detta styrks även av de aktstudier som ISF gjort i rapporten (2020:6). Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte Även om andelarna som får förbyggande sjukpenning minskat i åldersgruppen 40–så utgör personer i dessa åldrar över hälften av alla personer som får ersättningen. Omkring en tredjedel är och är . Att en så pass stor andel av alla som får förebyggande sjukpenning tillhör de äldre på arbetsmarknaden kan ha flera olika förklaringar. En förklaring kan vara att en hård belastning under ett långt arbetsliv, där förebygg- ande behandlingar kan bidra till att upprätthålla arbetsförmågan och förebygga sjukskrivning. Med åldern ökar också risken för kroniska sjukdomar vilket också kan vara en orsak till att äldre använder ersätt- ningen mer än yngre. Figur 20.3 Förebyggande sjukpenning, åldersgrupper datalager saknar uppgifter om vilken diagnos som föreligger för dem som får förebyggande sjukpenning eller vilken behandling som ges. Vi vet dock att de personer som får förebyggande sjukpenning ofta har haft sjukpenning tidigare. Av de som fick sjuk- penning i förebyggande syfte hade tidigare varit sjukskrivna. Av dessa hade varit sjukskrivna Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte med en psykiatrisk diagnos och på grund av sjukdomar i rörelseorganen.23 I en rättslig kvalitetsuppföljning som genom- förde var det två stora diagnosgrupper som låg bakom be- hovet av medicinsk behandling eller rehabiliteringsinsatser: psykiska sjukdomar () och muskuloskeletala sjukdomar (29 pro- cent). Den enskilt största behandlingstypen var missbruksbehand- ling som förekom i av ärendena. Andra vanliga behand- lingstyper var sjukgymnastik (), läkarvård (), psykologbehandling () och arbetsterapi (). Ut- över dessa behandlingstyper förekom en stor variation av åtgärder, såsom utlandsvård, multimodal rehabilitering, ospecificerad fysisk träning, yoga och vistelse på hälsohem.24 Också i rättsliga kvalitetsuppföljning var de två vanligaste diagnosavsnitten psykiska sjukdomar och sym- tom och sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven. Inom ramen för de psykiska diagnoserna förekom enligt granskarna i stor utsträckning beroendesjukdomar och utmattningssyndrom. Det var vanligt att den försäkrade hade mer än en diagnos och granskarna noterade att det i en del ärenden verkade vara oklart om det var den psykiska eller muskuloskeletala diagnosen som utgjorde huvuddiagnos.25 Bland de kvinnor som hade varit sjukskrivna innan förebyggande sjukpenning beviljats var de vanligaste diagnoserna vid den föregå- ende sjukskrivningsperioden psykiska diagnoser orsakade av stress eller depressioner samt sjukdomar i rörelseorganen som t.ex. rygg- värk. Det är i princip de sjukskrivningsorsaker som är vanligast bland kvinnor generellt. Bland de män som hade varit sjukskrivna före en period med före- byggande sjukpenning var det också vanligt att sjukskrivningen var kopplad till stress, men den vanligaste diagnosen var psykiska stör- ningar och beteendestörningar orsakade av alkohol. Stressrelaterade sjukskrivningar är generellt sett vanliga också för män, men psykia- triska diagnoser på grund av alkoholberoende tillhör inte de vanlig- aste orsakerna till mäns sjukskrivning. Deltagande i missbruksvård är ett exempel på en medicinsk behandling eller rehabilitering som 23Avser sjukskrivningsperioden innan förebyggande sjukpenning har beviljats. 24Försäkringskassan, Sjukpenning i förebyggande syfte, Rättslig kvalitetsuppföljning 2015:6. 25Försäkringskassan 2019:6, s. 16. Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte kan ge rätt till förebyggande sjukpenning och som vid samtal med handläggare på nämns som en vanlig behandling bland män som beviljats förebyggande sjukpenning. Figur 20.4 Sjukskrivningsorsak före period med förebyggande sjukpenning Övriga (med diagnosuppg) Övriga (med diagnosuppg) I rättsliga uppföljningar gjordes en genomgång av vilka behandlingar som ges inom ramen för den förebyggande sjukpenningen. I av de studerade ärendena förekom läkarvård. Det handlade då oftast om att den för- säkrade genomgick en cellgiftsbehandling eller att hen besökte läkare för utredning och uppföljning inom ramen för ett multimodalt smärt- rehabiliteringsprogram. Sjukgymnastik förekom i drygt en femtedel av ärendena (). fanns det uppgifter om att den för- säkrade skulle få sjukgymnastik som en del av ett multimodalt rehabiliteringsprogram.