sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:597) om bokföring och redovisning dels att 6 kap. 2 §, 11 kap. 8, 10 och 11 §§, 13 kap. 1 och 2 §§ och rubriken närmast före 11 kap. 8 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 2 a § och 11 kap. 10 a § av följande lydelse. Årets resultat efter balanskravs- justeringar och balanskravsresul- tatet enligt 11 kap. 10 § ska anges i direkt anslutning till posten årets resultat i resultaträkningen enligt 2 §. Balansräkningen ska ställas upp i följande form. 1.Mark, byggnader och tekniska anläggningar III.Kortfristiga placeringar IV. EGET KAPITAL, AVSÄTTNINGAR OCH SKULDER A. I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser II. I. Långfristiga skulder 1.Panter och därmed jämförliga säkerheter a)Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b)Övriga ansvarsförbindelser Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen och riktlinjerna för en god ekonomisk hushållning enligt 11 kap. 6 § första och andra styck- ena kommunallagen (2017:725) har uppnåtts och följts. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om planerna och målen för verksam- heten och ekonomin enligt 11 kap. 6 § andra och tredje styckena kommunallagen (2017:725) har uppnåtts och följts samt om utfallet av dessa är förenligt med program- met för god hushållning enligt 11 kap. 3 § samma lag. innehålla upplysningar om dels innehålla upplysningar om dels årets resultat efter balanskravs- årets resultat efter balanskravs- justeringar, dels detta resultat med justering för förändring av med justering för förändring av (balanskravsresultat). Balanskravsjusteringar görs genom att följande uppgifter inte be- aktas vid beräkningen av årets resultat: 1. realisationsvinster som inte 1. realisationsvinster som inte står i överensstämmelse med god står i överensstämmelse med god 2. realisationsförluster till följd 2. realisationsförluster till följd av försäljning som står i överens- av försäljning som står i överens- stämmelse med god ekonomisk 3. orealiserade vinster och för- 3. orealiserade vinster och för- luster i värdepapper, och luster i värdepapper, 4. återföring av orealiserade 4. återföring av orealiserade vinster och förluster i värde- vinster och förluster i värde- 5. exploateringsbidrag, invester- 6. ökning eller minskning av pensionsförpliktelser till följd av Upplysning ska lämnas om vilket ändamål som medel ur resultatreserv enligt 11 kap. 14 a § kommunallagen (2017:725) har Om balanskravsresultatet enligt 10 § för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det i förvaltningsberättelsen för det året anges när och på vilket sätt det negativa balanskravsresultatet ska regleras enligt 11 kap. 12 § kommunallagen (2017:725). Om fullmäktige har beslutat Om reglering av ett negativt att en sådan reglering inte ska ske, balanskravsresultat inte ska ske ska en upplysning lämnas om enligt 11 kap. 13 § kommunal- skälen för detta. lagen, ska en upplysning lämnas En upplysning ska också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa balanskravsresultat har reglerats och om det balanskravs- resultat som återstår att reglera. Minst en gång under räken- Minst en gång under räken- skapsåret ska en särskild redo- skapsåret ska en särskild redo- visning (delårsrapport) upprättas visning (delårsrapport) upprättas för verksamheten och ekonomin för ekonomin från räkenskaps- från räkenskapsårets början. Minst en rapport ska omfatta en ska minst omfatta räkenskaps- period av minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskapsåret. hålla en resultaträkning. – en resultaträkning, – en balansräkning, och 1.Denna lag träder i kraft . 2.Vid användning av medel från en resultatutjämningsreserv enligt 11 kap. 14 § kommunallagen (2017:725) i sin äldre lydelse, ska upplysning i förvaltningsberättelsen enligt 11 kap. 10 § innehålla dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatreserv enligt 11 kap. 14 a § kom- munallagen och förändring av resultatutjämningsreserv enligt 11 kap. 14 § kommunallagen i sin äldre lydelse. 3.Om kommuner och regioner har en resultatutjämningsreserv enligt 11 kap. 14 § kommunallagen (2017:725) i sin äldre lydelse ska balansräkningen ställas upp enligt 6 kap. 2 § med följande tillägg under EGET KAPITAL, AVSÄTTNINGAR OCH SKULDER, A. Eget kapital: IV Resultatutjämningsreserv. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser att 21 § ska ha följande lydelse. Bestämmelserna i 8 kap. 14 § Bestämmelserna i 8 kap. 14 § samt 11 kap. 1–4 §§, 5 § första samt 11 kap. 1–3 §§, 5 § första och andra styckena, 6, 15 och och andra styckena, 6, 15 och 22 §§ kommunallagen (2017:725) 22 §§ kommunallagen (2017:725) ska tillämpas på motsvarande sätt ska tillämpas på motsvarande sätt i fråga om ekonomisk förvaltning i fråga om ekonomisk förvaltning i ett samordningsförbund. i ett samordningsförbund. som där föreskrivs om kommun som där föreskrivs om kommun eller region ska gälla för ett sam- eller region ska gälla för ett sam- ordningsförbund och det som ordningsförbund och det som föreskrivs för fullmäktige och föreskrivs för fullmäktige och styrelse ska gälla för förbunds- styrelse ska gälla för förbunds- Ett samordningsförbund får inte ingå borgen. Förbundet får inte heller sätta sig i skuld i annat fall än när det gäller sedvanliga krediter för verksamheten. Denna lag träder i kraft . 8Senaste lydelse 2019:914. 1.4Förslag till lag om ändring i lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner Härigenom föreskrivs i fråga om lag (1979:411)9 om ändringar i indelning i kommuner och regioner att 3 kap. 31 § ska ha följande lydelse. I fråga om förvaltning av de medel som tillhandahålls indelnings- delegerade tillämpas bestämmelserna i kommunallagen (2017:725) om 1. mål för den ekonomiska 1. mål för den ekonomiska förvaltningen i 11 kap. 1 § första förvaltningen i 11 kap. 1 §, 2. medelsförvaltningen i 11 kap. 2 och 3 §§, 3. avgifter i 2 kap. 5 och 6 §§, 2. avgifter i 2 kap. 5 och 6 §§, 4. utgiftsbeslut under budget- 3. utgiftsbeslut under budget- året i 11 kap. 15 §, och året i 11 kap. 15 §, och 5. räkenskaper och årsredovis- 4. räkenskaper och årsredovis- ning i 11 kap. 17–19 §§ och 24 §. ning i 11 kap. 17–19 §§ och 24 §. Då ska det som där sägs om 1.fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade, 2.styrelsen i stället gälla arbetsutskottet, och 3.nämnd i stället gälla utskott. Denna lag träder i kraft . 9Lagen omtryckt 1988:198. 10Senaste lydelse 2017:732. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:100) om den officiella statistiken att 5 c § ska ha följande lydelse. Kommuner och regioner ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 § 1–7, samt uppgifter om 1. preliminära och definitiva årliga bokslut, 2. budget och plan för resultat- 2. budget och plan för resultat- och balansräkning enligt 5 kap. och balansräkning samt balans- 2 § och 6 kap. 2 § lagen (2018:597) kravsutredning enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 2 § och 10 kap. 11 § lagen (2018:597) om bok- föring och redovisning, 3.utfall av kommunernas och regionernas resultaträkning för räken- skapsårets första tertial samt årsprognoser vid ut- gången av samma tertial, 4. företag ägda av kommuner 4. företag ägda av kommuner eller regioner, och 5. alternativa utförare av kom- 5. alternativa utförare av kom- mun- och regionfinansierad verk- mun- och regionfinansierad verk- 6. mål i programmet för god hushållning och i bud- geten enligt 11 kap. 3 § andra stycket och 6 § tredje stycket kom- munallagen (2017:725) samt ut- fallet av dessa mål. Kommuner och regioner ska för den officiella statistiken dess- utom lämna kvartalsvisa uppgifter om intäkter och kostnader, finan- siella tillgångar och skulder, balansräkningsposter, investeringsutgifter samt kvartalsvisa årsprognoser för dessa. Denna förordning träder i kraft . 11Senaste lydelse 2019:1040. 2Utredningens uppdrag och arbetsformer Kommuner och regioner ansvarar för en stor del av den offentliga verksamheten i och har en betydande roll i samhällsekono- min. Kommunsektorns utgifter motsvarar cirka hälften av den sam- lade offentliga sektorns utgifter. Sektorns ekonomi utgör således en väsentlig del av de offentliga finanserna. Kommunerna och regionerna har genom den kommunala själv- styrelsen stor frihet att själva besluta om hur deras verksamhet ska bedrivas och är ansvariga för resultat, kvalitet och innehåll. Det ger möjlighet till lokala anpassningar utifrån olika behov och förutsätt- ningar. Kommuner och regioner har också stor frihet att anpassa sin ekonomistyrning utifrån lokala behov och förutsättningar. Enligt utredningens direktiv visar uppföljningen av kommunsektorns ekonomi att det trots av god ekonomisk tillväxt finns vissa kommuner och regioner som är sårbara till följd av en ökad skuld- sättning, ett utökat åtagande i sina bolag samt svårigheter att anpassa verksamheten till befolkningsändringar, som för vissa innebär en ökande och för andra en minskande befolkning. Det finns en stor spridning mellan enskilda kommuners och regioners ekonomi, exem- pelvis vad gäller resultat, skuldsättning och de kommunala bolagens ekonomi. Av uppföljningen framgår vidare att vissa kommuner och regioner budgeterar med ett underskott trots en redan svag ekonomi. Det finns också exempel på kommuner och regioner som budgeterat resultat på en otillräcklig nivå för att kunna möta oförutsedda hän- delser. Detta tyder på att det finns kommuner och regioner som inte når kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning. Mot bl.a. denna bakgrund har utredningens uppdrag varit att be- döma om nuvarande regelverk för ekonomisk förvaltning i kom- Utredningens uppdrag och arbetsformer munallagen (2017:725) utgör en bra grund för en effektiv ekonomi- styrning i kommuner och regioner. Syftet med utredningen är att ge kommuner och regioner goda förutsättningar att möta framtida ut- maningar genom att föreslå ett sammanhållet regelverk för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner. •föreslå hur kraven på god ekonomisk hushållning och regelverket för balanskravet bör vara utformade, •undersöka och vid behov lämna förslag till vägledning och stöd för den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner, och •föreslå lösningar som sammantaget skapar goda förutsättningar för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner och som ligger i linje med målen för den nationella finanspolitiken. Begreppet god ekonomisk hushållning är centralt i den reglering som styr kommunernas och regionernas ekonomistyrning. Begreppet innefattar både en ekonomisk och en verksamhetsmässig dimension. Utredningen har fokuserat på den ekonomiska dimensionen i eko- nomistyrningen och har därför inte fördjupat sig i den del av målen för god ekonomisk hushållning som avser verksamheten. Utred- ningen har dock övervägt frågan om sambandet mellan verksamhets- mål och ekonomiska mål, dvs. hur de hänger ihop. Utredningen har inte haft som en del av uppdraget att utreda rena redovisningsfrågor men har berört dessa frågor och lagt förslag som rör beräkningen av balanskravsresultatet, som regleras i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning (LKBR). Utredningen har inte ägnat sig åt frågor som handlar om intern verksamhetsrelaterad styrning i kommuner och regioner. Utred- ningen har däremot kommit in på interna ekonomistyrningsfrågor, främst kring budget och uppföljning, där det kan finnas skäl att för- tydliga och utforma generella regler som med fördel kan regleras i lag eller föreskrift. Utöver föreskrifterna på området har utredningens uppdrag inte innefattat andra statliga åtgärder som påverkar förutsättningarna för eko- nomin i kommuner och regioner – men utredningen vill ändå peka på betydelsen av dessa för att en effektiv ekonomistyrning ska vara möjlig. Utredningens uppdrag och arbetsformer Utredningen har hållit nio protokollförda sammanträden med sak- kunniga och experter. Under utredningsarbetets gång har utredningen också informerat samt inhämtat erfarenheter och synpunkter från ett stort antal före- trädare för kommuner och regioner samt andra intressenter och aktö- rer inom utredningens område, bl.a. ett antal nätverk med berörda tjänstepersoner i sektorn samt med forskare, företrädare för den kommunala revisionen och redovisningsexperter. Utredningen bygger en väsentlig del av sina kvantitativa analyser på den ekonomiska statistik som kommuner och regioner rap- porterar till SCB via räkenskapssammandragen. Analysarbetet har försvårats av otillräckligheter i det statistiska underlaget. Bl.a. har de försvårat utredningens analyser av resultatutjämningsreserver och finansiella mål. Utredningen har belyst detta och lägger även vissa förslag i ett särskilt avsnitt om statistiken. Utredningen har anordnat tre workshops: en om analysmodeller för den kommunala ekonomin, en om den kommunala revisionen och en om finansförvaltningen i kommuner och regioner. Utredningen har därutöver initierat flera undersökningar och upp- drag för att få ytterligare underlag och stöd för sina analyser, över- väganden och förslag. För att komplettera utredningens underlag med aktuella fakta- uppgifter som inte återfinns i statistiken och även med synpunkter från kommuner och regioner kring de frågeställningar som utred- ningen skulle överväga, genomfördes en enkätundersökning som rikta- des till samtliga ekonomichefer och ekonomidirektörer i kommuner och regioner. Undersökningen genomfördes av och en- käten utformades i samarbete med SKR. En redovisning av under- sökningen återfinns i bilaga 3. För att utredningens arbete och kommande förslag skulle spegla relevanta och aktuella förhållanden i kommuner och regioner kring de frågeställningar som utredningen haft att överväga, genomfördes en intervjuundersökning med politiska företrädare i ett urval av kom- muner och regioner. Undersökningen genomfördes av . En redovisning av undersökningen återfinns i bilaga 4. Utredningen lämnade också ett uppdrag till Ekonomihögskolan vid , , att kartlägga i vilken utsträckning kom- Utredningens uppdrag och arbetsformer muner och regioner beaktar koncernperspektivet i sin styrning mot en god ekonomisk hushållning. En redovisning av undersökningen återfinns i bilaga 5. Utredningen har också lämnat ett uppdrag till konsulten att bygga en modell för att analysera kommunernas och regionernas ekonomiska utveckling , utifrån vilka resultatkrav som kan komma att ställas givet vissa långsiktiga mål för soliditet och låneskuld. Konsultens rapport bifogas som bilaga 6. Slutligen har utredningen också haft kontakt med den nationella samordnaren för Agenda 2030. I kapitel 3 ges en bakgrund till utredningens uppdrag, bl.a. görs en översiktlig genomgång av de institutionella förutsättningarna för kommuner och regioner samt av det nu gällande ramverket för den ekonomiska förvaltningen. Vidare beskrivs kortfattat kommunsek- torns roll i samhällsekonomin och i det finanspolitiska ramverket. En summarisk genomgång görs också av reglering och styrning av kommunsektorns ekonomi i , och . I kapitel 4 görs en genomgång av hur ekonomin i kommuner och regioner har utvecklats – både för sektorn som helhet och när det gäller spridningen inom kommun- och region- kollektivet. Kapitel 5 innehåller utredningens analyser och överväganden inom de olika områden som ingår i uppdraget. I kapitlet redovisas resulta- tet av de olika faktainsamlingar och analyser som utredningen gjort i de olika delarna samt utredningens slutsatser om vilka förändringar som behöver göras. I kapitel 6 redovisar utredningen sina bedömningar och förslag samt motiveringar. Kapitel 7 innehåller en lagteknisk översyn. Kapitel 8 innehåller en konsekvensanalys av utredningens förslag. Kapitel 9 avser ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Kapitel 10 innehåller författningskommentarer. I bilaga 1 återfinns utredningens direktiv och i bilaga 2 redovisas ett exempel på ett program för god hushållning. I detta kapitel ges en översiktlig bakgrund till utredningens uppdrag. En kort redovisning görs av de institutionella grunderna för den kommunala verksamheten samt den statliga styrningen av sektorn. Kommunernas och regionernas roll i samhällsekonomin beskrivs samt det finanspolitiska ramverket. En bakgrund ges till nuvarande regelverk för den ekonomiska styrningen. En kort återblick görs på statliga stödåtgärder vid ekonomiska kriser som påverkat kommun- sektorn. En kort översikt ges också av reglering och styrning av kommunsektorns ekonomi i de övriga nordiska länderna. 3.2Institutionella förutsättningar för kommuner och regioner 3.2.1Ansvarsfördelning mellan staten, kommuner och regioner Tyngdpunkten i den svenska offentliga förvaltningen ligger på lokal och regional nivå genom att kommuner och regioner bl.a. har i upp- gift att tillhandahålla olika välfärdstjänster. Regering och riksdag har dock ett övergripande ansvar för att kommuner och regioner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade kommunala uppdraget. I finns en lång tradition av lokalt inflytande och självstyre vilket ger kommuner och regioner en betydande frihet att själva besluta om hur deras verksamhet ska bedrivas. Denna frihet innebär också att kommuner och regioner har ett eget ansvar för resultat, kvalitet och innehåll i verksamheten och ett långtgående finansierings- ansvar för denna. Detta kommer bl.a. till uttryck genom principen om självstyrelse som gäller för all verksamhet. Den kommunala självstyrelsen är grundlagsfäst.1 beslutar genom lag om grunderna för kommunernas och regionernas organisation, verksamhetsformer och beskattning samt om kommunernas och regionernas befogenheter och åliggan- den, dvs. ramen för den kommunala kompetensen. Beslutanderätten i kommuner och regioner utövas av valda för- samlingar, kommun- och regionfullmäktige, som fattar beslut på lokal och regional nivå. Fullmäktiges ledamöter väljs i allmänna val som sammanfaller med val till . Kommuner och regioner har givits en långtgående organisationsfrihet och full- mäktige kan besluta vilka nämnder som ska finnas, om viss verksam- het ska bedrivas i bolagsform och i vilken utsträckning kommunen eller regionen ska anlita privata utförare. Kommuner och regioner får enligt 14 kap. 4 § regeringsformen ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen och ger förutsätt- ningar för kommunernas och regionernas finansieringsansvar. Knappt två tredjedelar av kommunernas och regionernas totala intäkter är skatteintäkter. Medelskattesatsen för kommunsektorn uppgår till 2020, vilket var en minskning med (en hundra- dels procentenhet) jämfört med . Spridningen är stor – mellan . Medelskattesats till kommunerna uppgår till och till regionerna . har en ökning skett . Det är regionerna som i huvudsak har stått för ökningen av skattesatsen. 1Principen om självstyrelse kommer till uttryck bl.a. i 14 kap. 2 § regeringsformen, där det framgår att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund samt att närmare bestämmelser om detta finns i lag. Vidare anges att kommunerna även på samma grund sköter andra angelägenheter som bestäms i lag. Vidare framgår i 14 kap. 3 § regeringsformen att en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Uppgiftsfördelningen mellan staten, regionerna och kommunerna är både en principiell och en praktisk fråga. Samhällsutvecklingen gör att uppgiftsfördelningen varierar . Den svenska förvaltningsmodellen bygger i stor utsträckning på decentralisering och den kommunala nivåns starka ställning grundar sig på idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna utöva inflytande över och påverka lokala angelägenheter. Detta är ett uttryck för självstyrelse, vilken vilar på tanken om att legitimiteten för det politiska systemet anses bli stärkt av möjlighet till lokalt och regionalt inflytande och till ansvarsutkrävande. Den kommunala självstyrelsen vilar även på idén om att den leder till en mer effektiv verksamhet. Ett effektivitetsvärde som ofta framhålls är att den kommunala självstyrelsen ger förutsättningar för större flexibilitet och bättre anpassningsförmåga utifrån lokala förutsättningar. Statlig styrning kan ta många olika former. I en rapport från Statskontoret2 beskrivs detta utifrån olika kategorier av statlig styr- ning; regelstyrning, ekonomisk styrning, kontrollstyrning, kunskaps- styrning, organisationsstyrning och informell styrning. Fördelningen av ansvar mellan stat, kommuner och regioner sker genom regelstyr- ning via lagar, förordningar och föreskrifter som beslutas av riksdag, regering och statliga myndigheter. Därutöver finns olika former av ekonomisk styrning som handlar om att med hjälp av ekonomiska in- citament få kommunerna och regionerna att agera på ett visst sätt. Riktade statsbidrag är ett sådant ekonomiskt styrmedel. Kontroll- styrning är ett sätt för staten att i efterhand kontrollera hur kommu- nerna och regionerna efterlever den styrning som staten ger med andra styrmedel. Tillsyn, uppföljning och utvärdering är typiska exem- pel på kontrollstyrning. Kunskapsstyrning sker genom att staten på olika sätt förmedlar kunskap som är tänkt att påverka kommunernas och regionernas verksamhet, t.ex. riktlinjer, vägledningar, handböcker och utbild- ningar. Staten styr också genom att formulera mål och ta fram inrikt- ningsdokument. Mål och inriktningsdokument visar den nationella politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna. 2Statskontoret (2019, s. 13–14). Organisationsstyrning är den styrning som sker genom att staten organiserar en verksamhet på ett visst sätt. Exempelvis kan verksam- heter flyttas mellan olika huvudmän och nya organisationsformer kan introduceras, t.ex. att öppna för privata utförare. Informell styr- ning sker genom att företrädare för staten, ofta politiker, försöker påverka hur kommuner eller regioner ska agera i ett viss avseende, t.ex. genom uttalanden av en minister eller en myndighetschef. Den statliga styrningen av kommuner och regioner syftar ytterst till att den nationella politikens mål och ambitioner får genomslag. En grundläggande princip i den statliga styrningen är att medborgarna ska garanteras en likvärdig behandling och samhällsservice oavsett bostadsort. Utöver likvärdighet syftar den statliga styrningen till att säkerställa en rättssäker verksamhet i kommuner och regioner och att skapa legitimitet och förtroende för hur staten agerar. Genom speciallagstiftningen har kommuner och regioner fått an- svar för viktiga samhällsfunktioner, vilka oftast innefattar obliga- toriska uppgifter. Kommuner och regioner kan även fatta beslut om att utföra olika frivilliga uppgifter. Exempel på frivillig verksamhet för kommunerna finns inom kultur- och fritidsområdet, energi, sysselsättning och näringslivsutveckling. Exempel på frivilliga verk- samheter i regionerna är kultur, utbildning och turism. En stor del av den kommunala verksamheten bedrivs av kommunen eller regionen själv i förvaltningsform. Vid sidan av förvaltningsformen förekom- mer även andra verksamhetsformer. Kommuner och regioner kan exempelvis överlåta åt ett aktiebolag, en ideell förening eller en stif- telse att sköta en angelägenhet. Vidare kan kommuner och regioner efter upphandling sluta ett avtal om att överlåta sköt- seln av en angelägenhet till en annan aktör, en privat ut- förare.