sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — 1996/97:136 1996/97:136 Ny ellag, s. 125. 20Med transmissionsnätsföretag avses den som har nätkoncession för ledning som ingår i ett transmissionsnät. Med transmissionsnät avses ett tekniskt och driftsmässigt sammanhängande ledningsnät som har en spänning om eller mer, sträcker sig över flera regioner i och länkar samman det nationella elnätet med elnät i andra länder. Behovet av ett granskningssystem behövs för att skydda bland annat allmänna intressen och enskild rätt samt med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja en lång- siktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän synpunkt. En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd. Vid en prövning av en ansökan om överlåtelse ska den avsedda nätkoncessionshavarens lämplighet beaktas. För att få driva ett företag som erbjuder finansiella tjänster krävs i de flesta fall tillstånd.22 Det gäller banker, betaltjänstföretag, företag som verkar inom börs och clearing, fondbolag, fonder, försäkrings- bolag, försäkringsförmedlare, hypoteksinstitut, konsumentkredit- institut, kreditmarknadsföretag, utgivare av elektroniska pengar och värdepappersbolag. För finansiella institut och inlåningsföretag (in- klusive spar- och låneföreningar) finns inget tillståndskrav. Sådana företag ska i stället ansöka om registrering av verksamheten. Vid ansökan om tillstånd eller registrering görs bland annat en ägarprövning, det vill säga en prövning av dem som har ett kvalifi- cerat innehav av aktier i det sökande företaget. Med kvalificerat inne- hav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Tillstånd krävs också när ett innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger 20, av kapitalet eller röstetalet samt när företaget blir ett dotterföretag.23 som ska ansöka om registrering gäller att ändringar av den krets som har ett kvalificerat innehav i företaget ska anmälas. Det är () som prövar frågor om tillstånd och registrering. FI tar i samband med ägarprövningen in uppgifter från till exempel , , och . FI kommunicerar ofta med utländska till- 21Informationen är hämtad från och register/foretagsregistret/tillstand-av-fi-eller-enbart-registrering/ . 22Se till exempel 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 23Se till exempel 14 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Behovet av ett granskningssystem synsmyndigheter i ägarprövningsfrågor. Tillstånd ska lämnas om för- värvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget och det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i kreditinstitutet. Vid bedömningen ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas bland annat om det finns skäl att anta att förvärvaren inte kommer att följa relevanta regelverk eller att förvärvet har samband med penningtvätt.24 7.4.4Befintliga regelverk är inte tillräckliga Bedömning: Befintliga regelverk hanterar inte riskerna med ut- ländska direktinvesteringar i tillräcklig utsträckning. Genom de befintliga regelverk som beskrivits kan risker med utländ- ska direktinvesteringar i viss utsträckning hanteras, även om regel- verkens direkta syfte inte är att förhindra utländska aktörers kon- troll eller inflytande över den aktuella verksamheten. Regelverken ger myndigheter möjligheter att vidta åtgärder som innebär att riskerna i olika mån kan minskas. En del regelverk tar mer direkt sikte på kontroll eller inflytande. Genom krav på tillstånd medför andra regelverk en mer indirekt reducering av risker som en utländsk inve- stering kan medföra. De befintliga regelverken gäller bara på vissa områden, för vissa verksamheter och i särskilda situationer. Regelverkens syften skiljer sig också åt. Det saknas därför ofta både direkta möjligheter och lämp- liga verktyg för att fullt ut – och med tillräckligt nyanserade åtgärder för att värna ett gott investeringsklimat – beakta de intressen som ett granskningssystem ska skydda. Inte på något av de områden som exemplifieras i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar finns i ett mer heltäckande eller tillräckligt omfattande regel- verk för att hantera relevanta risker på ett tillfredsställande sätt. Vissa sektorer är helt oskyddade medan andra skyddas i viss utsträckning men utifrån andra och varierande syften. Säkerhetsskyddslagen och lagen om krigsmateriel är de regelverk som har störst likheter med ett sådant granskningssystem som vi har 24Se till exempel 14 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Behovet av ett granskningssystem i uppdrag att föreslå. Inte heller något av dessa regelverk är dock tillräckligt för att hantera aktuella risker på ett tillfredsställande sätt. Utöver att säkerhetsskyddslagen gäller bara så kallad säkerhetskäns- lig verksamhet gäller den exempelvis bara rena överlåtelser och alltså inte andra typer av investeringar. Överlåtelser av aktier i publika aktie- bolag eller av fast egendom omfattas inte heller. Enligt lagen om krigs- materiel finns möjligheter att vid tillståndsgivningen bland annat ställa upp villkor för hur ägandet i det ansökande bolaget får se ut. Eftersom dessa villkor är kopplade till tillstånd att exempelvis bedriva viss verk- samhet tas vid den prövningen inte någon hänsyn till omständigheter kring en specifik investerare vilket ett granskningssystem är tänkt att göra. Tillämpningsområdena för säkerhetsskyddslagen och lagen om krigsmateriel behandlas närmare i kapitel 15 i samband med våra be- dömningar av hur de bör förhålla sig till våra förslag. Vi bedömer sammanfattningsvis att befintliga regelverk inte är tillräckliga. Det finns skyddsvärd verksamhet som bör inkluderas i ett svenskt granskningssystem inom de områden som anges i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Det gäller även med utgångspunkten att ett granskningssystem ska vara så lite ingripande som möjligt. De närmare övervägandena beträffande vilka verksam- heter som bör omfattas av granskningssystemet finns i kapitel 10. Vid utformningen av ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar uppkommer en rad frågor när det gäller tillämp- ningsområdet. Den grundläggande frågan är hur ett sådant system ska avgränsas utifrån syftet att fånga upp investeringar som kan utgöra säkerhetsrisker, som intresset av ett öppet investeringsklimat beaktas. Vi behöver ta ställning till om granskningssystemet ska vara tillämpligt på utländska direktinvesteringar som kan utgöra en risk för säkerhet och allmän ordning eller allmän säkerhet i , eller om bara något av dessa områden ska omfattas. En annan fråga är om systemet ska omfatta unionsinterna investeringar, det vill säga investeringar som görs av investerare från länder inom EU, inklusive . Vi måste också ta ställning till om regleringen bör ta avstamp i exempelvis sektorer, branscher eller tillgångar och i så fall vilka. Andra relevanta frågor är vilka företagsformer och typer av investeringar som ska omfattas, om regelverket ska gälla investeringar som uppgår till visst värde, viss andel aktier alternativt företagsandelar eller rösträtt och hur successiva förvärv ska hanteras. Frågan om regelverket ska vara tillämpligt även vid nyetableringar, så kallade greenfield investments, behöver också behandlas. En viktig utgångspunkt för vårt arbete hänger ihop med den mot- sättning som finns mellan å ena sidan det växande behovet att värna landets säkerhet mot fientliga dispositioner av olika slag och å den andra bestämda hållning att värna frihandel och ett öppet klimat för internationella investeringar. Det betyder att vi ska bygga ett system som å ena sidan effektivt kan motverka för vår säkerhet skadliga direktinvesteringar men som inte skadar våra poli- tiska och ekonomiska intressen. Vanliga rättsliga kärnvärden som Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter effektivitet, rättssäkerhet med största möjliga förutsebarhet och snabb hantering måste få ett stort inflytande på våra överväganden. Investeringsbeslut fattas ofta med korta ledtider. Tidsutdräkt i stat- liga regelsystem kan hindra önskvärda transaktioner. Våra förslag om ett tvåstegsförfarande (se avsnitt 12.3) som innebär att ett större an- tal investeringar kommer att behöva anmälas i ett första steg, men att bara en del av dessa kommer att behöva genomgå en reell gransk- ning i ett andra steg, syftar till att tillgodose den nämnda avvägningen. Att en investering är anmälningspliktig inom ramen för gransknings- systemet innebär alltså inte att investeringen också kommer att genomgå en faktisk granskning i steg två. Vi bör också sträva efter att så vitt möjligt undvika lagtekniskt kom- plicerade och svårtillgängliga konstruktioner. Det gäller inte minst då regelverket kommer att rikta sig till en okänd krets av personer och insti- tutioner utanför utan särskild kunskap om det svenska rätts- systemet. Också största möjliga enkelhet bör alltså vara en ledstjärna. I detta kapitel redogör vi för grundläggande utgångspunkter för ett granskningssystem. Det handlar både om mer principiella utgångs- punkter och om vissa avgränsningsfrågor beträffande tillämpnings- området. Närmare utgångspunkter och mera detaljerade övervägan- den när det gäller till exempel själva förfarandet, avgränsningen av granskningsområdet och avgränsningen gentemot andra regelverk, behandlas närmare i de följande kapitlen. 8.2En avvägning måste göras Bedömning: Det svenska granskningssystemet ska ta sikte bara på de skadliga investeringarna och inte vara mer ingripande än vad som behövs för att skydda svenska säkerhetsintressen. Vi har i kapitel 7 redogjort för att det finns ett stort intresse av ett fortsatt öppet investeringsklimat i som riskerna med utländska direktinvesteringar måste hanteras. Vid utformningen av ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar måste därför en avvägning göras mellan de intressen som granskningen ska ta till vara och de inskränkningar som granskningen kan innebära. En avgörande utgångspunkt och den egentliga grunden för syste- met är naturligtvis vilken risk en investering kan antas utgöra. Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter stor risk en viss investering innebär beror på bland annat vilken verk- samhet som avses, hur omfattande investeringen är i förhållande till det enskilda företaget och till totala förmåga inom aktuellt område samt vilket land som är kopplat till investeringen. Vidare kan syftet med investeringen och investerarens planer för hur eller var verksamheten ska bedrivas framöver liksom omständigheter som rör investerare vara faktorer att beakta vid riskbedömningen. Utöver omständigheter som kan sägas vara kopplade mer direkt till den aktuella investeraren eller investeringen i sig finns det andra, mer generella aspekter som bör beaktas vid utformningen av ett granskningssystem. Det är till exempel inte självklart att ett försik- tigt system som släpper igenom investeringar tämligen lätt faktiskt gynnar investeringsviljan. Företrädare för näringslivet har framhållit för oss att det tvärtom är angeläget att det svenska systemet vinner respekt i omvärlden för noggrannhet och för att identifiera risker på ett adekvat sätt. Om ett granskningssystem till förmån för intresset av ett öppet investeringsklimat inte beaktar riskerna i tillräcklig ut- sträckning, så kan detta medföra att vissa investerare kan komma att avstå från att investera i till följd av bedömningen att har för låg ambition när det gäller granskning av riskerna. Det kan alltså skada viljan att investera i , om det finns en bild av att investeringar inte är tillräckligt granskade. Det kan innebära till exempel att företag i vissa sektorer kan få svårt att etablera och upp- rätthålla affärsrelationer med andra företag från vissa länder. En allt- för stor betoning på intresset av ett öppet investeringsklimat kan då få motsatt effekt jämfört med vad som eftersträvas. Vid bedömningen av riskerna och vid avvägningen mot intresset av ett öppet investeringsklimat bör det också uppmärksammas att en investerare, även om denne exempelvis får tillgång till svensk teknik och kunnande genom investeringen, kan föra med sig ny teknik och nya processer till svenska företag. Hänsyn bör också tas till eventuella ömsesidiga beroenden länder emellan. När det gäller råvaror har tillgångar på kritiska insats- varor som metaller. Om utländska företag hindras från att utvinna dessa i , finns en risk för att och EU inte får tillgång till dessa kritiska insatsvaror. Omvänt gäller nämligen att och EU är beroende av , och vad avser sällsynta jordartsmetaller för elektronik och elmotorer samt kobolt och vana- din för energilagring. Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter Sammanfattningsvis får ett svenskt granskningssystem inte i sig bli avskräckande i sin utformning eller tillämpning, så att utländska direktinvesteringar som skulle gynna svenska företag och svensk eko- nomi hämmas eller inte alls blir av. Ett granskningssystem bör, på samma sätt som när det gäller den konkurrensrättsliga prövningen av företagsförvärv, ta sikte på bara de skadliga investeringarna. De direkt- investeringar som är angelägna att granska bör i möjligaste mån kunna fångas in medan oproblematiska investeringar inte i onödan ska be- höva granskas eller i vart fall snabbt ska kunna sållas bort efter en inledande undersökning. 8.3En effektiv, rättssäker, enkel och snabb granskning Ett granskningssystem måste vara utformat så att det inte i onödan leder till att utländska investerare väljer att avstå från att investera i . Det är angeläget att systemet inte är administrativt betung- ande och att det står klart när ett ingripande kan bli aktuellt. Det är viktigt att prövningen inte tar onödigt . Granskningssystemet måste vara utformat på ett sätt som leder till att granskningen sam- mantaget är effektiv, rättssäker, enkel och snabb. Detta innebär att det ska vara tydligt vilka rättsliga möjligheter som ska finnas för att ingripa mot en investering inom granskningsområdet genom att exempelvis förbjuda den. Systemet måste vara förutsägbart, proportionerligt och enhetligt för att ingripanden inte ska uppfattas som godtyckliga. Det ska också vara tydligt vilka verksamheter och typer av investeringar som omfattas av systemet, liksom vilka aktörer som omfattas. Vidare bör parallella regleringar undvikas i största möjliga utsträckning, så att samma transaktion inte medför skyldigheter enligt flera olika regel- verk och så att dubbelprövningar så vitt möjligt undviks. Principerna om effektivitet, rättssäkerhet, enkelhet och snabbhet får särskilt konkret betydelse för hur de närmare detaljerna i ett granskningssystem ska utformas och vid avgränsningen av gransk- ningsområdet mot andra regelverk. Som exempel på förslag som vi lägger fram för att leva upp till här nämnda grundläggande krav kan nämnas ambitionen att så tydligt som möjligt gränsa av systemets räckvidd, summarisk hantering av investeringar som är oproblema- Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter tiska i ett tvåstegssystem och förslag om stränga tidsfrister för ären- denas handläggning. Vi återkommer i senare kapitel till principerna och utformningen av granskningssystemet mer i detalj. Ambitionen är alltså att skapa ett system för kontroll av utländska direktinvesteringar som är effektivt och träffsäkert och som inte i onödan försvårar eller hindrar önskvärda investeringar. Reglerna ska också vara tydliga och lätta att begripa, och förfarandet ska vara lättillgängligt, snabbt och rättssäkert. Att fullt ut och leva upp till alla dessa goda ambitioner låter sig naturligtvis knappast göras. Detta antyds för övrigt insiktsfullt i våra direktiv där det sägs bland annat att det är ”mycket svårt att upprätthålla en nollriskprin- cip vid bedömningen av utländska investeringar” och att det inte är ”möjligt eller önskvärt att utforma ett granskningssystem med utgångs- punkten att alla sådana investeringar ska hindras”. Självklara konse- kvenser av denna tankegång är dels att konstruktionen av det nya systemet måste bygga på kompromisser mellan olika strävanden, dels att lagstiftningen på detta område inte kommer att bli så effektiv som man kan önska; något som i och för sig gäller på de flesta om- råden, låt vara att det sällan sägs så tydligt som i våra direktiv. En viktig och ändamålsenlig slutsats som lagstiftaren dragit av detta är att kontrollen av efterlevnaden av regler för säkerhetsskydd i betydande utsträckning lagts på de verksamheter som ska skyddas, både aktörer för det allmänna och privata aktörer. För svensk del är den nya säkerhetsskyddslagen ett tydligt exempel på denna trend varigenom en betydande del av ansvaret för att säkerställa bästa möjliga säkerhetsskydd lagts på de aktörer vars verksamheter ska skyddas. Detta kommer till tydligt uttryck i lagens konstruktion. Resonemanget kan möjligen föras ytterligare ett steg. Om man ser i ögonen att lagstiftningen på detta område (liksom på andra) inte kommer att fullt ut leda till de resultat man önskar, och om man bland annat därför i lagen breddar ansvaret för att uppfylla lagens ändamål på det sätt som gjorts, är det kanske en rimlig tanke att anse att de som bedriver skyddsvärd verksamhet ska göra mer för att skydda denna verksamhet än vad lagen kräver av dem. Till exempel bör kanske en organisation, privat eller statlig, som hanterar skyddsvärda uppgifter skydda dessa, även om det är oklart om de faller inom det område som lagen ska skydda. Kanske ska man i en sådan situation till och med avstå från att lägga ut hanteringen av uppgifterna hos Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter någon annan och i stället av säkerhetsskäl själv hantera uppgifterna, även om det skulle ställa sig något mera kostsamt. 8.4Inspektionen för strategiska produkter ska vara granskningsmyndighet Förslag: ska ansvara för granskning av utländska direktinvesteringar i ett svenskt gransk- ningssystem. Vi har i kapitel 5 redogjort för de bestämmelser som följt på försla- gen i vårt delbetänkande. Enligt de bestämmelserna är () kontaktpunkt enligt Europa- parlamentet och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direkt- investeringar i unionen (EU:s förordning om utländska direktinve- steringar) I våra direktiv anges att en rimlig utgångspunkt är att kontaktpunkten bör vara samma myndighet som får till uppgift att granska utländska direktinvesteringar i det slutliga förslaget. I delbetänkandet bedömde vi att ISP var den mest lämpliga myn- digheten att vara kontaktpunkt, men också granskningsmyndighet i ett kommande granskningssystem. Till grund för bedömningen låg bland annat ISP:s kompetens när det gäller säkerhetspolitiska bedöm- ningar och myndighetens kompetens på teknikområdet. Det finns inte anledning att i detta avseende göra någon annan bedömning än den vi gjorde i delbetänkandet. ISP bör alltså ansvara för granskningen av utländska direktinvesteringar i ett svenskt gransk- ningssystem. Lagtekniskt bör det i lag föreskrivas att den myndighet som regeringen föreskriver ska vara granskningsmyndighet. Att ISP ska vara granskningsmyndighet bör anges i förordning. 8.5Avgränsningar utifrån EU:s förordning om utländska direktinvesteringar EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ger EU:s medlems- stater rätt att granska utländska direktinvesteringar med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning. Frågor om nationell säkerhet omfattas Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter inte av EU:s befogenhet. I artikel 1.2 i förordningen anges också att förordningen inte påverkar medlemsstaternas eget ansvar för att upprätthålla den nationella säkerheten såsom den anges i artikel 4.2 ifördraget om Europeiska unionen () eller varje med- lemsstats rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i enlighet med artikel 346 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). De ramar som läggs fast i förordningen gäller alltså inte åtgärder som kan krävas till skydd för säkerhet. På det området gäller nationell autonomi. Vidare gäller förordningen bara investeringar från investerare i tredje länder. Om det är fråga om a) undantag från etableringsfriheten eller principen om fri rörlighet för kapital med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet eller b) säkerhet, kan dock ett svenskt system omfatta granskningar av investeringar från andra EU- länder eftersom a) medger undantag från principen om fri rörlighet i dessa situationer och b) frågor om nationell säkerhet faller utanför och den aktuella förordningen. 8.6Ett granskningssystem ska vara tillämpligt på utländska direktinvesteringar som kan utgöra risk för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet i Förslag: Det svenska systemet för granskning av utländska direkt- investeringar ska omfatta både sådana investeringar som kan ut- göra risk för säkerhet och sådana som kan vara en risk för allmän ordning eller allmän säkerhet i i enlighet med artiklarna 52.1 och 65.1(b) i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. En investering ska få förbjudas bara om det är nödvändigt med hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet i . Vid bedömningen av om det är nödvändigt att förbjuda en utländsk direktinvestering ska verksamhetens art och omfattning samt omständigheter kring investeraren beaktas. Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter Av kapitel 7 framgår att riskerna för svenska intressen finns både inom det område som rör nationell säkerhet och det område – allmän ordning eller allmän säkerhet – som omfattas av EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Utifrån hur våra kommittédirektiv är utformade innebär detta att våra förslag kan omfatta investeringar i verksamhet som kan utgöra risker för såväl säkerhet – natio- nell befogenhet – som allmän ordning och allmän säkerhet som är EU-rättslig befogenhet. Ett svenskt granskningssystem bör därför omfatta båda dessa områden. När det gäller allmän ordning och allmän säkerhet bör granskning kunna göras till skydd för bara svenska intressen. Det gäller även om samarbetsstrukturen enligt förordningen innebär att en medlemsstat kan lämna synpunkter på en investering som görs i en annan med- lemsstat, om investeringen påverkar dess egna intressen. Att investeringar i verksamhet som kan utgöra risker för säkerhet ska omfattas innebär en viss överlappning i förhållande till bestämmelserna om överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet i säkerhetsskyddslagen. Hur regelverken ska förhålla sig till varandra behandlas i kapitel 15. Vad som avses med säkerhet framgår av vår redogörelse i avsnitt 4.5. I avsnitt 4.2.7 resoneras kring det uttryck som finns i förord- ningen, det vill säga säkerhet eller allmän ordning. Vi bedömer där att detta uttryck i allt väsentligt omfattar det som avses med det i mer vanligen förekommande uttrycket allmän ordning eller allmän säkerhet. Vår bedömning i detta avseende stämmer överens med den tolkning som uttrycks i författningskommentaren till den danska lagen på området.1 Vad som avses med allmän ordning respektive allmän säkerhet i EU-rättsliga sammanhang ankommer ytterst på att avgöra. I nämnda avsnitt finns också redogörelser för hur detta begrepp ska tolkas och av praxis på området. Vi bedömer att det i lagen bör tas in en hänvisning till de artiklar i EUF-fördraget som reglerar vilka undantag medlemsstaterna får göra när det gäller etableringsfriheten respektive principen om fri rörlighet för kapital, det vill säga artiklarna 52.1 och 65.1(b). 1Se Lov nr 842 af 10/05/2021, Lov om screening af visse udenlandske direkte investeringer m.v.