sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — En hyra som avspeglar god kvali- tet i boendet upplevs oftast som rimlig och hyresnivån blir lättare att rättfärdiga. En hyressättning som återspeglar boendekvaliteter kan även ge fastighetsägare incitament att erbjuda bättre boendekvalitet och fastighetsförvaltning. Bruksvärdet ska som tidigare nämnts spegla boendekonsumenternas allmänna värderingar. Individer värderar dock kvaliteter i boendet olika, något som kan ha sin grund i olika boendebehov. Kommissionens kartläggning av boendevärderingar och betal- ningsvilja för olika kvaliteter i en hyreslägenhet visar att betalnings- viljan för de undersökta kvaliteterna skiljer sig mycket åt mellan olika respondentgrupper och orter. Det kan till exempel bero på hus- hållets inkomstnivå, bostadsmarknaden på orten, nuvarande boende- form, geografi, ålder och kön, men det skiljer också mellan individer och deras familjeförhållande. Kommissionens slutsats från kartläggningen är att en hyressättning som är relevant för boendekonsumenternas allmänna värderingar av kvalitet bör beakta betalningsviljan på den specifika orten. De ska dock framhållas att bruksvärdet är tänkt att spegla dessa värderingar på en marknad i balans. Att det ska finnas en differentiering i hyrorna mellan lägenheter med olika kvaliteter framstår dock som självklart utifrån denna utgångspunkt. Däremot är det inte lika självklart hur mycket dessa kvalitetsskillnader ska få påverka hyresnivån, särskilt på en marknad där det inte råder balans mellan tillgång och efter- frågan på hyresbostäder. 6.2.3Gårdagens bruksvärde är inte dagens De befintliga hyresstrukturerna har på många orter utvecklats genom att årliga justeringar av hyrorna har skett, men utan att det därvid tagits i beaktande hur hyressättningen och lägenheternas kvaliteter förhåller sig till andra lägenheter på orten. De självkostnadshyror som en gång sattes i det allmännyttiga beståndet har varit hyresnormerande vid hyresprövningar. Allmännyttans hyror sattes utifrån framarbetade modeller som syftade till att täcka bolagens kostnader. De rådande hyresstrukturerna reflekterar därför ofta kostnader som till stor del grundas på de produktions- och mark- nadsförutsättningar som rådde vid tiden för byggåret eller värdeåret. Omständigheter som, utöver de årliga förhandlingarna, har på- verkat hyressättningen har främst varit om lägenheter genomgått större renoveringar och att vissa kvaliteter tillförts, till exempel in- glasning av balkonger, montering av säkerhetsdörrar, byte till bättre vitvaror osv. På vissa orter kan dessa hyreshöjningar ha lett till att lägenheter i mindre attraktiva lägen nått hyresnivåer som boende- konsumenterna ansett vara för höga, med vakanser som resultat, medan andra lägenheter på orten fortfarande har så attraktiva hyror att potentiella hyresgäster är beredda att stå länge i kö för dessa. Både bostadsmarknaden och boendekonsumenternas värderingar har förändrats . När bruksvärdessystemet infördes var bostäderna mer homogena. Såväl lägesfaktorn som andra kvaliteter var mindre komplexa än vad som är fallet på dagens hyresmarknad. är antalet faktorer som påverkar eller kan påverka bruksvärdet för en bostad betydligt mer omfattande och komplexa beroende dels på för- ändrade boendepreferenser, dels på bostadsmarknadens utveckling. 6.2.4Parterna hanterar inte att läge och kvalitet reflekteras i hyrorna Hyresstrukturer och hyresnivåer är ett resultat av hur de för- handlande parterna tillämpar hyresförhandlings- och bruksvärdes- systemet. När kommissionen har träffat lokalt förhandlande parter framhålls att det i många fall saknas riktlinjer kring hur olika bruks- värdesfaktorer ska värderas i hyressättningen. Det har uttryckts en frustration över att parterna vid hyresförhandlingar kommer till dessa med helt olika syn, underlag och förväntningar på för- handlingen. Vidare har framkommit att hyresmarknadens parter i hög grad är fokuserade på de årliga hyresförhandlingarna och att dessa ofta är konfliktfyllda, vilket påverkar viljan och orken hos parterna att även arbeta med att differentiera hyror utifrån bruksvärden. Partsorganisationerna på hyresmarknaden har ofta olika mål och syften med hyresförhandlingarna. En gemensam utgångspunkt som dessa aktörer dock säger sig ha är att värna hyresrätten som boende- form samt verka för en hyressättning som premierar en god fastig- hetsförvaltning och som tar om hand boendevärderingar av olika kvaliteter. verkar för sina medlemmars intressen och har som ett mål för hyresförhandlingarna att hyrorna inte ska öka mer än inflationen och att hyrans andel av hyresgästens disponibla in- komst inte ska överstiga . Hyresförhandlingarna ska leda till rättvisa och rimliga hyror och att varje hyra ska motsvara lägen- hetens bruksvärde. Allmännytta och dess medlemsföretag ska verka för att erbjuda goda hyresbostäder för alla oavsett inkomst, ursprung, ålder och hushållstyp. Hyressättningen ska baseras på hur hyresgäster i allmänhet bedömer lägenheternas bruksvärden, där bostadens läge och områdets attraktivitet får ett genomslag i hyressättningen lik- som kvaliteter i fråga om miljö, service och underhåll. Fastighetsägarna arbetar för att landets hyresvärdar ska tillhandahålla hyresrätter av god standard till rimliga villkor. Det långsiktiga syftet är att säkerställa att det finns ett stort antal väl- behållna hyresrätter . Det ligger i Fastighetsägarnas intresse att verka för att deras medlemmar ska kunna uppnå en god lönsam- het i sin fastighetsförvaltning. Bruksvärdessystemet bygger på principen att lägenheter med likartade egenskaper ska ha likvärdiga hyror. Hur olika egenskaper ska påverka hyran för en enskild lägenhet bestäms främst genom kollektiva förhandlingar mellan å ena sidan fastighetsägaren eller en fastighetsägarorganisation och å andra sidan . Om inte parterna kan enas finns möjlighet att hänskjuta tvisten till hyresnämnden som vanligtvis fattar beslut om skälig hyra baserat på hyror i jämförbara lägenheter. När hyresnämnden ska bestämma en skälig hyra utgår den således från de hyresstrukturer som redan finns på orten. Inga mer betydande förändringar av hyresstrukturer kan därför ske utan den andra partens godkännande. Den part som mot- sätter sig en mer differentierad hyresstruktur har därför möjlighet att blockera den. Hyressättningen omgärdas som nämnts av avtalsfrihet. Enskilda hyror och hyresnivåer bestäms i fria förhandlingar mellan parterna. De har därför stora möjligheter att själva genomdriva förändringar av hyresstrukturer, så att dessa bättre återspeglar boendekonsumen- ternas värderingar av kvalitetsfaktorer. För att förändringar ska kunna åstadkommas är dock en förutsättning att det finns ett gemensamt intresse och samsyn hos parterna. När hyressättningen präglas av avtalsfrihet är det även svårt att genom lagstiftning genomdriva för- ändringar av hyresstrukturer, i vart fall om hyressättningen även i fortsättningen främst ska bestämmas i fria förhandlingar mellan parterna. 6.3Samsyn om att läge och kvalitet ska reflekteras i hyrorna När kommissionen har träffat kollektivt förhandlande parter har samtliga framhållit att det är viktigt att läge och kvalitet återspeglas i hyressättningen. Det finns dock stora skillnader mellan parterna i synen på i vilken utsträckning läge och kvalitet ska beaktas enskilt och i relation till varandra. och Allmännytta anser att systematisk hyressättning (se avsnitt 4.6) är en väg framåt för att uppnå en hyresstruktur som i högre grad utgår från boende- värderingar. Privata aktörer är dock oftast av motsatt uppfattning och efterfrågar i stället stöd i lagstiftning för att läge och kvalitet ska få ett större genomslag. På marknader där systematisk hyressättning införts har det all- männyttiga bolaget och oftast förhandlat fram systemet. Justeringar i hyresstrukturer har siktat på ett nollsummespel, det vill säga en omfördelning av hyror inom beståndet, utan att det totala hyresuttaget ökar. I den mån det geo- grafiska läget har vägts in och fått påverka hyressättningen har det ofta lett till att de fastighetsägare som har sett en möjlighet att tjäna på systemet även har anslutit sig till det. Det har också gett dem möjlighet att påverka utformningen av systemet. Fastighetsägare som har fastigheter i mindre attraktiva lägen, har dock få incitament att ansluta sig, eftersom de då skulle riskera att få sänkta hyror. Det finns ofta en konflikt rörande synen på vad en systematisk hyressättning ska åstadkomma. På flera orter förs diskussioner kring om sådana modeller ska vara ett nollsummespel eller inte. Noll- summespel kan för enskilda fastighetsägare leda till stora finansiella konsekvenser, som en höjning av den generella hyresnivån på orten är svår att acceptera för . Parternas syn på hur hyressättningen fungerar på olika orter och hur väl hyrorna återspeglar konsumentvärderingar skiljer sig åt. Läges- faktorn anses av fastighetsägare fortfarande få ett otillräckligt genom- slag i hyressättningen på flera orter där systematiska hyressätt- ningsmodeller tillämpas. På orter där sådana modeller inte tillämpas har samtliga parter uppgett att vare sig läge eller kvalitet återspeglas särskilt väl i hyrorna. I har en viss differentiering av hyrorna skett framför allt i samband med upprustning och nyproduktion som påverkat hyrorna i beståndet. Denna bild bekräftas av kommissionens undersökningar (se kapitel 5). 6.4Ett bruksvärde utifrån boendevärderingar En brist som har påtalats i tidigare utredningar, och som även fram- förts under våra intervjuer med kollektivt förhandlande parter, är att det saknas tydliga riktlinjer och vägledning kring hur hyran ska bestämmas. Det finns därför ett behov av att reflektera kring vilka faktorer som bör beaktas vid hyressättning med utgångspunkt i lägen- heternas bruksvärden. Vikten av att parterna når samsyn om hur olika kvaliteter ska vägas in och påverka hyresnivån är på flera orter av avgörande betydelse för att åstadkomma en hyresstruktur som bättre återspeglar hyresgästernas allmänna värderingar av läget och andra kvaliteter. 6.4.1Hur kvaliteter i boendet kan värderas vid hyresförhandlingar Inledningsvis bör framhållas att begreppet bruksvärde är en term som det ibland råder en viss begreppsförvirring kring. Det har fram- för allt att göra med att begreppet dels har en rent juridisk betydelse, dels används som ett begrepp av de förhandlande parterna vid hyres- förhandlingar. I lagstiftningen är bruksvärdet ett relativt begrepp eftersom en lägenhets bruksvärde, vid den rättsliga prövningen, bestäms av dess egenskaper i jämförelse med andra lägenheters egenskaper. Bruks- värdet är då ett slags sållningsverktyg och inte ett värde som i sig är kopplat till ett visst ekonomiskt värde. De egenskaper som jämförs kallas bruksvärdesfaktorer. Hur dessa faktorer är värderade i kronor bestäms i förhandlingar mellan parterna. Det är alltså fullt möjligt att ge en enskild bruksvärdesfaktor ett ekonomiskt värde, men det sker alltså i hyresförhandlingar och inte i hyresnämnden. Utgången av den rättsliga prövningen kommer dock avspegla hur parterna på förhandlingsstadiet beaktat dessa faktorer i hyressättningen. De förhandlande parterna använder därför även bruksvärdet som ett begrepp för att prissätta lägenheter och argumentera kring vad som är rimliga hyresnivåer sett till ortens bestånd av lägenheter med olika egenskaper. Vad som framgår nedan berör alltså hur de förhandlande parterna bör ta om hand och värdesätta olika kvaliteter i hyres- sättningen. Som tidigare nämnts finns en allmän uppfattning att värderingen av olika bruksvärdesfaktorer ska avspegla boendekonsumenternas gemensamma, genomsnittliga värderingar och betalningsvilja för egenskaperna. Dessa är alltså inte nödvändigtvis samma som kost- naden för att skapa dessa egenskaper. I och med att antalet egenskaper som kan tänkas generera en betalningsvilja, i princip är ohanterligt många så kan antalet bruks- värdesfaktorer som behöver övervägas och prissättas vid en hyres- förhandling vara mycket stort. Det behövs någon form av systematik för att underlätta den praktiska värderingen. Ett sätt att underlätta är att på något sätt samla kvalitetsfaktorer som har något gemensamt i olika kategorier och göra en samlad bedömning för varje kategori. De egenskaper som ingår i respektive kategori bör då ha något gemensamt. Exempelvis kan de härledas till det geografiska läget, till i vilken utsträckning fastighetsägaren kan påverka egenskapen, till att egenskapen delas av flera lägenheter, till byggnaden och närområdet eller till den enskilda lägenhetens ut- formning. Att dela in egenskaperna i ett begränsat antal kategorier som är representativa, väl avgränsade och transparenta kan underlätta en övergripande bedömning för respektive kategori utan att alla de enskilda egenskaperna behöver värderas i detalj. Fastighetens geografiska läge är en bruksvärdesfaktor som är tänkt att återspegla hur attraktivt boendekonsumenterna upplever det bostads- område som fastigheten är belägen i. Läget är ett beständigt värde som är knuten till fastigheten och som inte kan förändras på kort sikt. På kan dock ett läge förändras till följd av samhällsutvecklingen genom infrastrukturinvesteringar och samhällsplaneringen. Bostadens geografiska läge är en egenskap som värderas högt av boendekonsu- menter och bör ha en betydande påverkan på bruksvärdet. Det är en egenskap som är relativt lätt att observera och möjlig att värdera. Läget, avser egenskaper som kan härledas till geografiskt läge och byggnadens geografiska placering. Ofta (men inte alltid) är dessa egenskaper gemensamma för flera fastigheter och kan inte påverkas av fastighetsägaren. Exempel på egenskaper är centralitet, kommuni- kationsmöjligheter, närhet till arbetsplatser, närhet till vatten, natur, parker, lekplatser och grönområden, närhet till offentlig och kom- mersiell service samt kultur, områdets attraktivitet, rykte och trygg- het samt grannskapets socioekonomiska status. Våra analyser visar att det geografiska läget bör, utifrån boende- konsumenternas betalningsvilja, generera hyresskillnader på mellan i förhållande till det mest respektive minst attrak- tiva området eller stadsdelen. Avgörande för hur stor differen- tieringen med avseende på läge bör vara är den lokala marknadens Det beror också på hyresnivån. För en nybyggd lägenhet skulle lägesfaktorns andel av hyran bli lägre än för en äldre lägenhet med relativt sett lägre kvadratmeterhyra baserat på att bostädernas hyresnivåer skiljer sig åt. Kommunerna har olika förut- sättningar i form av befolkningens storlek och sammansättning, utbud och efterfrågan på hyresbostadsmarknaden. Även de lokala arbetsmarknaderna ser olika ut. Det finns kommuner där bostads- marknaden uppvisar ganska små prisskillnader mellan olika bostads- områden. I större städer uppvisas det däremot ganska stora skillnader i betalningsvilja mellan olika bostadsområden. Detta återspeglar sig väl i prisbilden i det ägda beståndet. Det kan även finnas kvalitetsskillnader mellan byggnader som ligger inom samma geografiska område som bör ges en påverkan på hyran (mikroläget). Till exempel kan enstaka hus vara utsatta för trafikstörningar, medan andra fastigheter inom samma område inte är det. Vidare kan närhet till ett lokalt centrum eller sjöutsikt ges påverkan och även andra aspekter som tyder på att bostadssökande väljer eller väljer bort vissa fastigheter i området. Fastighetens status och permanenta kvaliteter Fastighetens status och permanenta kvaliteter avser egenskaper som är knutna till fastigheten som lägenheten är belägen i. Dessa är ofta gemensamma för flera lägenheter i en fastighet. Exempel på perma- nenta kvaliteter som kan vara gemensamma för lägenheter i en fastig- het är arkitektur baserat på till exempel byggnadsår, utomhusmiljö och teknisk standard (VVS, el, hiss, tele, bredband, ventilation, ljud- isolering, säkerhet och avfallshantering). De permanenta kvalite- terna reflekteras ofta i fastighetens byggår eller värdeår. Fastighetens kvaliteter är till en viss del flexibla och möjliga att påverka av fastighetsägaren. Exempel på sådana kvaliteter är inve- steringar i som tillåter ökad mängd återvinning eller instal- lation av tvättpelare i lägenheterna. Det kan dock finnas tekniska begränsningar i en byggnad och åtgärder som förändrar de permanenta egenskaperna är ofta bygglovspliktiga, något som begränsar fastighet- sägarens handlingsutrymme. Vid ändring och ombyggnad kan fastig- hetsägaren vara tvungen att uppfylla samhällskrav som inte fanns vid byggåret. En fastighet kan därmed tillgodogöra sig en höjning av permanenta kvalitetsegenskaper till följd av myndighetskrav vid en renovering. I nuvarande system ger detta fastigheten ett nytt värde- år, därmed kan bruksvärdet komma att förändras. Permanenta kvalitetsegenskaper reflekteras i hög grad i olika fastigheters byggår. Det finns en hög betalningsvilja för till exempel sekelskiftesbyggnader och lägenheter byggda tidigare är 1960. Även balkonger, uteplatser och hiss är exempel på kvalitetsfaktorer som värderas högt av boendekonsumenter. Dessa egenskaper kan, men behöver inte, vara gemensamma för flera lägenheter. Permanenta kvalitetsegenskaper är något som bör reflekteras tyd- ligt i hyressättningen. En förändring av permanenta kvalitetsfaktorer förändrar även bruksvärdet. Permanenta kvaliteter är också möjliga att observera relativt objektivt. En viktig utgångspunkt är att bruksvärdet ska beakta den enskilda lägenhetens kvaliteter såsom storlek, planlösning, läge i huset, inomhusmiljö, standard, utrustning samt andra egenskaper. Lägen- hetens kvaliteter avser egenskaper som kan kopplas till den enskilda lägenheten. Dessa kan ofta påverkas direkt av fastighetsägaren men även till en viss del av den enskilda hyresgästen. Med standard menas skillnader i materialval och utrustning samt om lägenheten är uppdaterad vad gäller installationer. Inomhus- miljön handlar om till exempel hur lyhört det är, om värme och ventilationen ger ett bra inomhusklimat, ljusinsläpp osv. Exempel på andra egenskaper är läge i byggnaden, balkong/uteplats, antal våt- rum, utsikt, takhöjd, eldstäder, förvaringsmöjligheter och lägen- hetens allmänna skick. Vad gäller val av material och utrustning samt standard och skick visar våra kartläggningar att värderingarna och preferenserna ofta är relativt samstämmiga men att betalningsviljan hos boendekonsu- menterna uppvisar stora individuella skillnader. Detta kanske främst beror på olika betalningsförmåga. Det gör att bilden blir väldigt komplex. I en idealisk värld ska bruksvärdet spegla boendekonsu- menternas allmänna värderingar av hur lägenheternas olika kvaliteter bedöms i förhållande till varandra. Baserat på ortens hyresnivå ska bruksvärdet för lägenheterna spegla det ekonomiska värdet av bostädernas egenskaper samt ge en spridning som gör att hyresstruk- turen uppfattas som rimlig och rättvis. Kommissionens undersök- ningar visar att betalningsstarka hushåll i mycket liten utsträckning efterfrågar bostäder i socioekonomiskt svaga områden. Dessa hus- håll har dock en mycket hög betalningsvilja för centralt belägna bostäder. Om bruksvärdesystemet och de förhandlande parterna ska hantera detta krävs en fingertoppskänsla och en stark lokal för- ankring. Det krävs också att alla parter ser det som sin uppgift att förhandla fram hyror som strävar efter samma mål. Redan här finns en målkonflikt. Fastighetsägare önskar oftast höga hyror och hyres- gäster låga. Egenskaper och kvaliteter som nämnts kan både vara knutna till byggnadens generella förutsättningar och permanenta kvaliteter och den enskilda lägenhetens. Det viktiga är att de egenskaper och kvali- teter som vägs samman tillsammans ger uttryck för vad som sum- meras till hyreslägenhetens bruksvärde. Med hänsyn till den mängd egenskaper och kvaliteter som kan beaktas finns anledning att strama upp vikten av de enskilda egen- skapernas påverkan på bruksvärdet. Det är eftersträvansvärt att lägenhetens permanenta egenskaper tillåts få störst påverkan på bruksvärdet och att det därefter görs en sammanfattad bedömning av övriga kvaliteter och egenskaper. Förvaltningskvalitet, hållbarhet och framtida kvaliteter Det kan även finnas egenskaper som inte kan placeras in i de ovan nämnda kategorierna, dvs. Lägesfaktorer, Fastighetens status och permanenta kvaliteter och Lägenheternas kvaliteter. En fastighetsägare har långtgående krav på sig när det gäller ansvar för fastighetens underhåll. Det finns dock olika sätt att för- valta fastigheter på. Vidare kan den service som erbjuds hyresgästerna och insatser som görs i närmiljön skifta stort mellan fastighetsägare. Förvaltningskvalitet och service kan även den beaktas i hyressätt- ningen, förutsatt att den avviker från vad som anses ligga inom en normal standard. Förändrade boendevärderingar och samhällskrav kan behöva reflekteras i bruksvärdet. Det kan vara fråga om egenskaper som inte beaktas men som kan tänkas komma att få ett ökat genomslag i boendekonsumenternas allmänna värderingar. Här kan exempelvis ägare/ägarformer eller grad av hyresgästinflytande återfinnas. Även miljöaspekter och hållbarhetskvaliteter, i den mån de inte kan sorteras in i de befintliga tre kategorierna, skulle kunna hamna här. Hållbarhet avser egenskaper som kan bidra till en hållbar utveckling avseende bland annat energieffektivitet, klimat- och miljöhänsyn, hushållning med resurser, tillgänglighet, jämställdhet och jämlikhet. 6.4.2Systematisk hyressättning är ett krävande och omfattande arbete Att införa systematisk hyressättning som verktyg för att uppnå en mer differentierad hyressättning utifrån läges- och kvalitetsfaktorer kräver ett omfattande arbete från parterna under utvecklingsskedet av modellen. Det krävs även ett löpande arbete med att underhålla modellerna så att de hålls relevanta och uppdaterade. Ju högre sofistikeringsgrad som eftersträvas i den systematiska modellen, desto mer arbete krävs med inventering och administration av de faktorer som ska beaktas i hyressättningen. Utvecklingsarbetet pågår allt som oftast och de lokala förutsättningarna kan komma att ha stor påverkan för om projektet lyckas. Arbetsinsatsen är hög och om resultatet leder till lägre hyra eller att hyresuttaget ligger kvar på befintlig nivå uteblir oftast intresset från fastighetsägare. Arbetet har också i flera fall varit förgäves då parterna inte har kunnat enas om vilken hyresstruktur som den framtagna modellen ska leda till. På orter som bedöms få en relativt platt hyresstuktur även efter en översyn måste arbetsinsatsen vägas mot nyttan. Det kan finnas enklare lösningar för att skapa en mer rättvisande hyresstuktur. Att utgå från erfarenheter från andra modeller kan tjäna som ett under- lag. kan det också enbart vara en liten del av beståndet som behöver ses över och en anpassning av hyresnivåerna i det beståndet kan ske i etapper utan stora omfattande modeller. 6.4.3Förenkla metoderna för att beakta boendevärderingar Hyressättningen förväntas reflektera hur värdet av en lägenhet bedöms i relation till andra lägenheter på den lokala marknaden. Om bostadsmarknaden på en ort visar en relativt platt prissättning i det ägda beståndet bör de kollektivt förhandlande parterna på orten relativt enkelt kunna hitta metoder som kan användas som underlag för hyresjusteringar. Det är alltså inte alltid nödvändigt att lägga ner av arbete på att skapa avancerade modeller. I stället kan det vara fullt tillräckligt att man gör en helhetsbedömning baserat på geografiskt läge, fastighetens status och mikroläge samt lägenheternas interna kvaliteter. Genom att analysera om delar av beståndet skiljer ut sig vad gäller kötid, vakanser eller omsättning av hyresgäster kan dessa delar av beståndet hanteras särskilt och hyrorna anpassas så att lägenheterna på orten får en mer differentierad hyres- struktur utifrån läge och kvalitet.