sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Denna vägledning syftar till att erbjuda handläggare stöd vid granskning av bidragsärenden och därmed skapa förutsättningar för bidragsgivare att utveckla sina arbetssätt. Vägledningen innehåller bl.a. stöd kring hur granskningar av organisationer kan utformas och exempel på hur demokrativillkor kan granskas (se Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället – Vägledning för handläggare, stödmaterial till betänkandet Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället [SOU 2019:35]). Flera beslutsorgan beskriver dock fortsatt att de saknar de verktyg och den kapacitet som krävs för att utreda om en verksamhet har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Sådana uppgifter kommer fram inom beslutsorganens ordinarie utredningsförfaranden och uppgifter om extremistkopplingar som når beslutsorganen via tredje part, t.ex. allmänheten eller media, är ofta svåra att verifiera och utreda. Att det i många fall rör sig om uppgifter som kan uppfattas som känsliga kan även påverka beslutsorganens benägenhet att agera på uppgifter som kommer till organens kännedom. Detta medför en osäkerhet gällande hur framkomna uppgifter ska värderas och vilka uppgifter som kan läggas till grund för ett beslut, vilket utgör en risk ur rättssäkerhetshänseende. Att det för att förhindra felaktiga utbetalningar krävs mekanismer för granskning och uppföljning av verksamheter som ansöker om och tilldelas offentliga medel är inte något som är unikt för ärenden En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar som aktualiserar frågor om kopplingar till extremism. En rättssäker handläggning och granskning av ansökningar är en grundförutsättning för att garantera legitimiteten och förtroendet för dessa system. Det måste därför kunna ställas höga krav på beslutsorganens förmåga att utreda dessa ärenden. De våldsbejakande extremistmiljöerna verkar dock, av förklarliga skäl, i miljöer som sällan står öppna för insyn av det allmänna och det är svårt att genom ordinarie utredningsförfaranden identifiera signaler om att en verksamhet har kopplingar till antidemokratiska miljöer. Enligt finns mycket av den information som beslutsorganen skulle behöva få del av i öppna källor, t.ex. på internet. För att tillgodogöra sig denna information krävs dock, utöver goda kunskaper om extremistmiljöernas symbolik och uttryckssätt, en god förmåga att inhämta information. Denna kapacitet saknas i regel hos beslutsorganen. Som vi har konstaterat ovan är antidemokratiska miljöer föränderliga och för att kunna upprätthålla utredningskapacitet i dessa frågor krävs, precis som för övrig kompetens om dessa miljöer, en kontinuerlig bevakning av frågorna. Av samma skäl som vi har bedömt att det inte är realistiskt att samtliga beslutsorgan ska uppnå och upprätthålla tillräcklig kompetens om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer, anser vi att det inte heller är realistiskt att samtliga beslutsorgan ska utveckla och upprätthålla en sådan utredningskapacitet. Beslutsorganen har därmed ett behov av konkret stöd vid granskningar av enskilda verksamheter i ärenden där det framkommit uppgifter om samröre med våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Inte heller detta behov bedöms kunna tillgodoses inom befintliga strukturer. 6.3.5Det bör inrättas en central stödfunktion som kan bistå beslutsorgan vid fördjupade granskningar av verksamheter Vi har bedömt att myndigheter och enskilda organ som har i uppgift att fördela offentliga medel eller ge tillstånd till eller godkännande att bedriva offentligt finansierade verksamheter har ett behov av ytterligare kompetens gällande våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer samt en förstärkt utredningskapacitet vid granskningar av verksamheter. Det som har efterfrågats av flera beslutsorgan är ett konkret stöd vid granskningar av verksamheter, vilket enligt vår SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar mening inte kan tillgodoses inom befintliga strukturer. Vi anser i stället att det finns en rad faktorer som talar för att detta behov av stöd bäst tillgodoses genom samordning i en central funktion. Att det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism kräver nationell samordning av resurser och kompetenser är något som har konstaterats kontinuerligt . Genom att samla kompetens om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer inom en central funktion är det möjligt att säkerställa tillräckliga kunskaper på området och upprätthålla en kontinuerlig bevakning av dessa frågor. En central samordning innebär att samtliga beslutsorgan ges likvärdig tillgång till denna kompetens, vilket kan tänkas särskilt gynna mindre beslutsorgan som har svårt att på egen hand upprätthålla sådana kunskaper. För många beslutsorgan aktualiseras frågor om våldsbejakande extremism endast i en mycket liten andel av det totala antalet ärenden som det är ett tids- och resurskrävande arbete att upprätthålla tillräcklig kompetens i dessa frågor. Genom en central stödfunktion får beslutsorganen tillgång till kompetens i dessa frågor, utan att varje organ behöver lägga omfattande resurser på att självständigt upprätthålla kompetens på området. Att samla kompetens inom extremistfrågor i en central funktion är därför inte endast motiverat utifrån frågornas komplexitet, utan även ur effektivitets- och resurshänseende. En samordning av frågor gällande extremistmiljöer som verkar inom offentligt finansierade verksamheter innebär även en ökad möjlighet att tidigt upptäcka nya finansieringsmönster inom extremistmiljöerna och förhindra en systematisk etablering av dessa miljöer inom offentligt finansierade sektorer. Även om vi har bedömt att det inte är realistiskt att alla beslutsorgan ska ha expertkompetens inom våldsbejakande extremism är det givetvis så att många beslutsorgan har omfattande kunskaper inom områden som kan vara relevanta vid granskningar av verksamheter. Det kan gälla lokal kännedom om en viss miljö eller kompetens inom ett visst sakområde, t.ex. religion, civilsamhällets organisation eller utbildningsverksamhet. Genom en central stödfunktion utses en naturlig aktör med uppdrag att samla denna kunskap och säkerställa att dessa kompetenser tas till vara vid granskningar av verksamheter. En god samverkan med externa parter kommer att vara en viktig del av en stödfunktions arbete. En tydlig kontaktpunkt i dessa frågor underlättar även arbetet för de myndigheter som En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar bistår olika beslutsorgan med information i frågor om våldsbejakande extremism, t.ex. Säkerhetspolisen. Myndigheter har ett ansvar för att upprätthålla en hög grad av kvalitet vid handläggningen av ärenden och att kontinuerligt utveckla och förbättra sina arbetsmetoder. Detta gäller inte minst inom det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Ett inrättande av en central stödfunktion som kan bistå beslutsorganen vid granskningar av verksamheter förändrar inte detta. Som vi har konstaterat rör det sig dock om komplexa miljöer och det är inte en realistisk ambition att alla beslutsorgan ska utveckla och upprätthålla den utredningskapacitet som krävs för att på ett effektivt och rättssäkert sätt utreda kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Det som efterfrågas av flera beslutsorgan är konkret stöd vid granskningar i enskilda ärenden. Sådant stöd bedöms kunna stärka beslutsorganens möjligheter att agera på uppgifter om samröre med antidemokratiska miljöer. I avsaknad av tillgång till konkret stöd i dessa utredningar har vissa beslutsorgan valt att ta in externa konsulter för att utföra granskningar av organisationer. Detta är dock ett tids- och resurskrävande förfarande. Beroende på vilken organisation som ska granskas möter beslutsorganen även svårigheter i att hitta oberoende aktörer med rätt kompetens och erfarenhet som är villiga att åta sig sådana granskningsuppdrag. Möjligheten att ta in externa konsulter för att utföra granskningar tillgodoser därmed inte beslutsorganens behov av stöd. Därtill omfattas privata aktörer inte av kraven på bl.a. legalitet, objektivitet och opartiskhet som gäller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna, vilket kan väcka frågor gällande granskningarnas genomförande och den information som framkommer vid sådana granskningar. Vi bedömer att det är en lämpligare lösning att beslutsorganens behov av stöd tillgodoses genom en offentlig aktör. Genom en central offentlig funktion med kunskaper om bl.a. extremistmiljöernas symbolik och uttryckssätt och förmåga att inhämta relevant information kan beslutsorganen få det stöd som efterfrågas i dessa ärenden. Att samtliga beslutsorgan får tillgång till samma stöd bidrar även till en mer likvärdig granskning av verksamheter. Detta är positivt ur rättssäkerhets- och likabehandlingshänseende. En mer enhetlig hantering av dessa ärenden är även något som har efterfrågats av bl.a. civilsamhällesorganisationer som tar del av offentligt stöd från olika beslutsorgan. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vår bedömning: För att stödfunktionen ska kunna bistå beslutsorganen på ett ändamålsenligt sätt bedömer vi att följande kompetenser bör finnas hos funktionen. 1.Kunskap om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer, 2.förmåga att utföra fördjupade granskningar och avge ett yttrande i fråga om hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer, och 3.kunskap om gällande regelverk för att en verksamhet ska få del av offentliga medel. Kunskap om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer Vi har kunnat konstatera att de beslutsorgan som fördelar offentliga medel eller beviljar tillstånd respektive godkännande att bedriva verksamheter inom välfärdssektorn generellt sett saknar nödvändig kunskap om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Detta är också en av de främsta anledningarna till att vi föreslår att en stödfunktion bör inrättas. Kunskap om våldsbejakande extremism är avgörande för att beslutsorganen på ett tillfredsställande sätt ska kunna handlägga ärenden där det finns anledning att närmare utreda kopplingar till extremistmiljöer. För att en stödfunktion ska kunna tillgodose beslutsorganens behov av stöd i frågor om våldsbejakande extremism måste denna kunskap finnas hos funktionen. Vid bedömningen av om en verksamhet uppfyller uppställda villkor eller kraven på lämplighet kan det även vara av relevans att bedöma kopplingar till andra antidemokratiska miljöer än de som definieras som våldsbejakande. Det kan tex. röra sig om miljöer som, utan att förespråka våld, propagerar för antidemokratiska mål såsom ett inrättande av ett totalitärt eller teokratiskt styrelseskick eller ett upphävande av grundläggande fri- och rättigheter för vissa grupper i befolkningen (se avsnitt 3.2). Stödfunktionen bör även ha kunskap En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar om dessa miljöer. Stödfunktionen behöver alltså ha kunskap om såväl allmänna som specifika frågor inom området. Inom stödfunktionen måste det också finnas kunskap om hur tecken på våldsbejakande extremism och radikalisering identifieras. Därutöver bör stödfunktionen ha kunskap om relevanta extremistmiljöers ideologier, omfattning och strukturer samt frågor kring rekrytering och utträde ur miljöerna. Stödfunktionen måste också kunna bistå beslutsorganen med bedömningar av extremistmiljöer och hur verksamheter förhåller sig till dessa. Säkerhetspolisens bedömning är att mycket av den information som är relevant i frågor om hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer finns i öppna källor och att en stor del av problemet är att beslutsorganen inte vet var informationen kan hittas. För att på ett ändamålsenligt sätt kunna tillgodose beslutsorganens behov av stöd i dessa delar är det av avgörande vikt att det inom stödfunktionen finns kompetens att söka efter och inhämta material samt sammanställa detta så att det kan utgöra underlag för beslutsorganens bedömningar. Det är också viktigt att det finns en förmåga att värdera den inhämtade informationen. Stödfunktionen måste även kunna kommunicera den inhämtade informationen på ett pedagogiskt sätt. Stödfunktionen ska vara den naturliga kontaktpunkten i dessa frågor och se till att väsentliga kunskaper kommer till användning på ett relevant sätt i praktiken. Detta handlar exempelvis om lokalkännedom och kunskap om religion och våldsbejakande och antidemokratiska ideologier m.m. Förmågan att samla in kunskaper från olika källor ställer också stora krav på att förmedla erfarenheterna på ett bra sätt. En god samverkan med externa parter kommer att vara en viktig del av en stödfunktions arbete. En betydande del av materialet som kommer att vara relevant för bedömningarna av vissa extremistmiljöer är inte tillgängligt på svenska. För att en stödfunktion på ett ändamålsenligt sätt ska kunna tillgodogöra sig materialet är det därför av stor vikt att det finns tillgång till relevanta språkkunskaper. Det kommer troligtvis inte vara möjligt att ha tillgång till intern kunskap i alla relevanta språk. Av det skälet bör det också finnas en väl uppbyggd struktur kring t.ex. inhämtande SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar av översättningar eller tolkning. För att på ett bra sätt kunna tillgodose beslutsorganens behov av stöd är det en förutsättning att stödfunktionen har tillräcklig bemanning och att de anställda har de kunskaper som vi har angett ovan. Vi återkommer närmare till detta nedan. Kunskap om gällande regelverk För att stödfunktionen på ett ändamålsenligt sätt ska kunna bistå beslutsorganen krävs, utöver kunskap om våldsbejakande extremism, viss kunskap om de regelverk som beslutsorganen tillämpar vid sina respektive prövningar och tillsyner. De granskningar som stödfunktionen ska utföra kommer att gälla hur en verksamhet eller dess företrädare förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. För att kunna avgöra vilka omständigheter som kan vara relevanta att utreda och vilket underlag som bör överlämnas till beslutsorganen behöver stödfunktionen ha viss kunskap om tillämpliga regelverk. Detta är viktigt för att stödfunktionen ska kunna genomföra relevanta utredningar och ta fram underlag som kan utgöra en del av beslutsorganens beslutsunderlag. Syftet med kompetenser i dessa delar är inte att stödfunktionen ska kunna bedöma ärendena i sig, t.ex. om villkoren för ett visst bidrag är uppfyllda. Avsikten är inte heller att stödfunktionen ska ha fullständiga kunskaper om detta. Vi anser dock att viss kompetens inom dessa områden är av relevans för att stödfunktionen ska kunna göra relevanta bedömningar av verksamheterna och kunna ta fram sådan information som är av betydelse vid beslutsorganens respektive prövningar. Stödfunktionen behöver således ha viss kompetens om den reglering som beslutsorganen ska tillämpa, t.ex. såvitt avser bidragsgivning till civilsamhället samt ägar- och ledningsprövningar och tillsyn av enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Frågor om våldsbejakande extremism bedöms bl.a. bli aktuella i samband med prövningar av demokrativillkor och lämplighetsbedömningar inom ramen för ägar- och ledningsprövningar eller tillsynsärenden. Inom stödfunktionen bör det därför särskilt finnas kunskap om dessa prövningar. Utöver kunskaper om aktuella regelverk för tilldelning av offentliga medel bör stödfunktionen ha grundläggande kompetens i fråga om förvaltningsprocess, t.ex. om bevisbördans placering och vilka beviskrav som gäller i olika ärenden. En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vår bedömning: En fördjupad granskning bör inledas om det i ett ärende finns anledning att anta att en verksamhet som ansöker om eller tar del av offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. Den fördjupade granskningen ska utföras av stödfunktionen och omfatta den utredning som är relevant i det enskilda ärendet. En begäran om fördjupad granskning ska vara motiverad och innehålla de konkreta omständigheter som beslutsorganet bedömer vara relevanta i ärendet. Som vi har angett är det i regel endast i ett fåtal ärenden hos respektive beslutsorgan där frågor om möjliga kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer aktualiseras. Såvitt framkommit är det främst i några sammanhang som beslutsorganen uppmärksammas på att en organisation kan ha kopplingar till våldsbejakande extremism: tips från allmänheten, information från Säkerhetspolisen, uppgifter i media eller vid egen bakgrundskontroll. Det är varken rimligt, lämpligt eller ändamålsenligt att beslutsorganen ska begära stödfunktionens hjälp att granska verksamheter i alla ärenden där det uppkommer någon fråga om våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. I de ärenden där det finns skäl att tro att uppgifterna om organisationens koppling till våldsbejakande extremism eller annan antidemokratisk verksamhet har bäring på t.ex. en prövning av ett ärende om stöd eller en ägar- och ledningsprövning bör det dock komma i fråga att inleda en fördjupad granskning hos stödfunktionen. Frågan kan uppkomma i samband med granskning av en ansökan om stöd eller tillstånd. Det kan också uppkomma efter att en ansökan har beviljats och aktualiseras då inom ramen för ett tillsynsärende eller ett ärende om återkallelse eller återkrav. Syftet med en fördjupad granskning bör vara att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt utreda frågan om en verksamhets koppling till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Det underlättar också för samtliga involverade om det är ett organ som utför de fördjupade granskningarna och samordnar för ärendena relevant information. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Uppdraget till stödfunktionen att göra en fördjupad granskning bör enligt vår bedömning ges om ett beslutsorgan anser att det finns anledning att anta att en verksamhet som söker eller har beviljats offentliga medel eller tillstånd till offentligt finansierad verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder, men beslutsorganet själv inte har möjlighet att granska detta. Att det finns anledning att anta innebär att tröskeln för att inleda en fördjupad granskning är relativt låg. Det ska dock i det enskilda ärendet finnas konkreta omständigheter som pekar på att organisationen har kopplingar till våldsbejakande extremism och som medför att ytterligare utredning krävs. Det kan t.ex. handla om uppgifter om att en verksamhet tydligt har uttryckt stöd för andra organisationer inom extremistmiljöer eller belagda uppgifter om att individer med kopplingar till extremistmiljöer har bjudits in att medverka vid arrangemang som anordnats av en organisation. Att det måste finnas konkreta omständigheter innebär att det inte kommer i fråga att begära funktionens stöd enbart utifrån omständigheten att en verksamhet har tillhör en viss religion eller kultur. Med skäl att vidta särskilda åtgärder avses t.ex. att avslå en ansökan eller att inleda ett ärende om tillsyn, återkallelse eller återkrav. Det ligger inte inom ramen för stödfunktionens uppdrag att utreda ogrundade förfrågningar. I dessa fall bör det inte inledas någon fördjupad granskning och stödfunktionen bör meddela det begärande beslutsorganet detta. Av denna anledning är det viktigt att en begäran från beslutsorganet är motiverad och innehåller de konkreta omständigheter som beslutsorganet bedömer är relevanta i ärendet. Detta bör också kunna underlätta för stödfunktionen vid såväl en bedömning av om en fördjupad granskning ska inledas som i det fortsatta arbetet. En stor del av det behov som har identifierats hos beslutsorganen är att dessa saknar kunskap och resurser till att själva närmare utreda frågor om hur verksamheter förhåller sig till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer och där det kan finnas skäl till att vidta åtgärder, t.ex. avslå en ansökan. Om kravet för att inleda en fördjupad granskning skulle ställas högre än att det finns anledning att anta innebär det att beslutsorganet i större utsträckning måste utreda frågorna för att nå upp till kravet för att vända sig till stödfunktionen. En del av syftet med stödfunktionen skulle då för- En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar loras och vi stannar därför vid att det är rimligt att ange kravet till att det finns anledning att anta. Enligt vår mening innebär kravet en rimlig avvägning i förhållande till antalet ärenden som det kan komma att föranleda. Enligt 23 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Den fördjupade granskningen bör omfatta den utredning som är nödvändig för prövning av respektive ärende. Beslutsorganet ger stödfunktionen i uppdrag att utföra en fördjupad granskning av en verksamhet. Därefter ankommer det på stödfunktionen att utföra den fördjupade granskningen. För att underlätta stödfunktionens arbete bör beslutsorganet, som angetts ovan, motivera sin ansökan. Det är inte möjligt för oss att i detalj ange vad en fördjupad granskning bör omfatta och hur den ska gå till i ett enskilt ärende. Det bör dock i huvudsak vara fråga om information som kan hittas i öppna källor, t.ex. i medier, sociala medier eller på internet. Därutöver kan det vara fråga om uppgifter som inhämtats från andra myndigheter, t.ex. Säkerhetspolisen, eller yttranden som upprättats i andra ärenden om organisationen eller dess företrädare. Det sistnämnda kan exempelvis avse yttranden eller beslut i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Stödfunktionen bör därför ha möjlighet att inhämta uppgifter från andra myndigheter. Vi återkommer närmare till överväganden i detta avseende i kapitel 7. Antalet ärenden vid stödfunktionen kommer troligtvis att variera över året. Vissa större beslutsorgan, t.ex. MUCF, har ansökningsperiod och vår vilket kan innebära en ökad arbetsbelastning hos stödfunktionen under dessa tidpunkter. För tillstånd att bedriva skola gäller att en ansökan ska lämnas in året innan verksamheten ska påbörjas. Vår bedömning är dock att antalet ärenden som aktualiseras hos stödfunktionen inte kommer att vara så stort att dessa ansökningsperioder kommer att medföra problem med en ojämn arbetsbelastning vid stödfunktionen. Vi ser det därför inte som något större problem att antalet ärenden vid stödfunktionen till viss del kan antas variera över året. Den fördjupade granskningen är inte avsedd att vara en kontroll eller tillsyn av beslutsorganet. Syftet är som angetts ovan i stället att skapa ett fullständigt underlag som kan ligga till grund för ett beslut. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar 6.4.3Personlig integritet vid fördjupade granskningar Vår bedömning: En fördjupad granskning kan innebära intrång i den personliga integriteten. Vi bedömer att förslaget utgör ett godtagbart integritetsintrång och att åtgärden är proportionerlig. En fördjupad granskning kommer i de flesta fall att innehålla uppgifter om fysiska personer, även om granskningen i sig avser en verksamhet. Uppgifterna kommer i stor utsträckning också att vara känsliga. En fördjupad granskning kan uppfattas som en kartläggning av en verksamhet.