sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Vid en propor- tionalitetsbedömning framstår det inte heller som nödvändigt att re- glera en förlängd skolplikt för denna grupp elever eftersom det finns andra mindre ingripande alternativ som är att föredra. Beroende på regleringens utformning föreligger därmed en påtaglig risk för att regleringen även strider mot grundlag. Sammantaget är det utredningens bedömning att det föreligger sådana hinder att utredningen inte anser sig kunna lägga fram ett för- slag om hur en förlängd skolplikt skulle kunna utformas. Andra insatser kan ge samma eller bättre förutsättningar Utredningen anser att det finns andra insatser som skulle ge samma eller bättre förutsättningar för nyanlända att nå behörighet till ett nationellt gymnasieprogram såsom utredningens förslag gällande studietid och lovskola på läsårsloven samt det konstaterade behovet av språkstärkande sommarskola. Ett annat alternativ till att före- skriva om skolplikt enbart för nyanlända elever skulle kunna vara om gymnasieskolan blev en obligatorisk skolform för samtliga elever. En sådan generell lösning skulle kunna ge legitimitet för nyanländas obligatoriska deltagande. finns ingen evidens för att skol- plikt och obligatorium i sig garanterar en bättre genomströmning i gymnasieskolan än frivillighet. Det finns även andra faktorer som inte denna utredning har behandlat specifikt, såsom studiehandled- ning, modersmålsundervisning och studie- och yrkesvägledning som behöver fungera adekvat. Antagningssystemet till gymnasieutbild- ningen med behörighetskrav och åldersgränser skapar därtill en strukturell uppförsbacke för dessa elever. Utredningen anser att det behöver undersökas vidare om det inte snarare är nyanlända elevers rättigheter än deras skyldigheter inom utbildningssystemet som behöver stärkas. Språkstärkande undervisning för elever Utredningen ska enligt sitt uppdrag analysera och föreslå hur nyan- lända elever i högstadiet och nyanlända elever i gymnasieskolans in- troduktionsprogram som omfattas av förslaget om förlängd skol- plikt ska ges kortare sommarlov och därmed mer tid till undervis- ning. Vidare ska utredningen föreslå hur utökad undervisning för nyanlända elever som inte är skolpliktiga och som går i ett introduktionsprogram skulle kunna utformas. Då utredningen bedömer att det föreligger olika hinder för att föreslå en förlängning av nyanländas skolplikt saknas även förutsätt- ningar för att koppla ett förslag om kortare sommarlov för nyan- lända till en förlängd skolplikt. Utredningen undersöker därför hur nyanlända elever i och nyanlända elever i gymnasieskolans introduktionsprogram på ett annat sätt än genom förlängd skolplikt kan ges mer tid till undervisning och därmed ett kortare sommarlov. Utredningens underlag visar att det är inte bara nyanlända som läser svenska som andraspråk (sva)och som får F i detta ämne. Många som läser sva saknar grundläggande kunskaper i svenska språket och har därmed inte förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig undervis- ningen varken i svenska som andraspråk eller i de andra ämnena. För- utom att dessa elever kan ha svårt att nå kunskapskraven i sva, saknar många kontakt med svensktalande miljöer . Mot bak- grund av detta bedömer utredningen att det finns elever som är i be- hov av en språkstärkande undervisning . En språkstär- kande sommarskola skulle behöva erbjudas utöver de särskilda insat- ser och arbetsmetoder som dessa elever har behov av i den ordinarie undervisningen. Språkträning behöver anordnas på rätt nivå Utredningen kan konstatera att ämnet svenska som andraspråk lig- ger på en för svår nivå för många elever. Fler elever än endast de ny- anlända saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna tillgo- dogöra sig undervisningen i andra ämnen. ning i svenska i form av en extra tid kan spara mycket tid längre fram och bidra till att dessa elever lyckas i skolan och kan etablera sig i det svenska samhället. finns inget ämne motsvarande nybörjar- svenska i grund- och gymnasieskolan. genomför för när- varande en översyn av svenskämnena. I uppdraget ingår att även se över alternativ för nybörjarsvenska. Mot bakgrund av att översynen ännu inte har avslutats har inte utredningen något underlag för att föreslå t.ex. innehåll och bemanningskrav i en framtida språkstär- kande sommarskola med inriktning på nybörjarsvenska. Av den an- ledningen är det utredningens bedömning att det inte går att presentera nödvändiga författningsförslag för att införa en reglering av språkförstärkande sommarskola. Utredningen bedömer dock att en sådan verksamhet förutom lärare även kommer att behöva involvera andra kompetenser, så som exempelvis studiehandledare. Statsbidraget till lovskola och läxhjälp kan användas för att finansiera en språkstärkande verksamhet tills vidare Utredningen har tidigare gjort bedömningen att en del av de medel som fördelas till huvudmän genom statsbidragen till lovskola och läxhjälp ska kunna användas för att finansiera utredningens för- slag om studietid och utökad lovskola. Förslagen tar dock inte hela statsbidragen i anspråk. Därför gör vi bedömningen att de medel som inte tas i anspråk av utredningens förslag eller de övriga ändamål som statsbidraget kan sökas för, kan användas till undervisning med syftet att stärka elever i svenska språket under skollov under läsår eller tills vidare. Detta kan ske på så sätt att huvud- män kan ansöka om bidrag enligt förordning (2014:47) om statsbi- drag för undervisning under skollov för att anordna verksamhet rik- tad till elever som behöver träning i det svenska språket. Utred- ningen anser att bör uppmärksamma huvudmän om att denna möjlighet finns. Elevernas sammantagna undervisningstid påverkar kunskapsresultaten Forskning visar att undervisningstid är en av de aspekter som har stor betydelse för elevers förutsättningar för lärande och deras möj- ligheter att uppnå högre kunskapsresultat. finns det ingen information på nationell nivå om elevers skolnärvaro. Antalet skoldagar per läsår varierar mellan huvudmän och sommarlovet är långt i en internationell jämförelse. Rapporter visar även att under- visningstiden inte nyttjas optimalt. Att se över dessa systemfaktorer skulle på olika sätt kunna bidra till att samtliga elevers förutsätt- ningar att ta sig vidare till ett nationellt gymnasieprogram stärks. Ett enhetligt inrapporteringssystem för betyg skulle underlätta för huvudmän och skolor Utredningen har uppmärksammat att mycket undervisningstid un- der läsåret går förlorad, bland annat eftersom termins- och läsårsbe- tygen sätts långt före terminens slut, ibland så mycket som . Detta skiljer sig åt mellan olika huvudmän. En bidragande orsak till att betyg sätts kan vara nu- varande reglering som innebär att betyg ska sättas ”i slutet av varje termin”, vilket kan tolkas olika. Enligt utredningens bedömning bör regelverket ses över för att undersöka när betygssättningen bör ske för att den inte ska ske för tidigt så att undervisningstid går förlorad i onödan. Det har också framkommit behov av ett enhetligt inrapporte- ringssystem som skulle kunna effektivisera och underlätta rapporte- ringen av betyg för lärare, rektorer och huvudmän. Därmed skulle viktig undervisningstid kunna hämtas hem till gagn för både lärare och elever. bör därför ges i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för ett samlat inrapporteringssystem, där bland annat betyg kan rapporteras. Det långa sommarlovet bromsar kunskapsutvecklingen Internationellt sett har ett långt sommarlov som snarare byg- ger på tradition än på aktuell forskning om elevers lärande. Med ut- gångspunkt i de underlag som utredningen har tillgång till förefaller det som att längre skolår och därmed mer undervisningstid skulle kunna främja alla elevers lärande och välmående och även bidra till ökad likvärdighet. Elever som inte stimuleras kan falla tillbaka så mycket som i sina förmågor och kunskaper. Dessa elever är dessutom i stor utsträckning de elever som redan kämpar med sitt kunskapsinhämtande. Det finns inter- nationella exempel på andra strukturer på läsår, exempelvis treter- minssystem där antalet skoldagar inte nödvändigtvis behöver vara fler än vad vi har i men där läsåret förläggs på ett annat sätt, med kortare studieuppehåll. Hur läsåret struktureras och hur många undervisningsdagar och hur mycket undervisningstid som erbjuds kan variera och kombineras på olika sätt. Utredningen bedömer att frågan bör utredas vidare. Alla elever kan behöva mer tid men framför allt god undervisning och adekvat stöd Utredningens uppdrag bygger på antagandet att mer undervisnings- tid, utöver den ordinarie undervisning som bedrivs , för vissa elever är framgångsrikt när det gäller att nå goda resultat. Mer tid kan därmed bidra till att fler ungdomar uppnår be- hörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredningen vill i sammanhanget understryka att det som alla elever, oavsett förutsätt- ningar, i första hand behöver är adekvat undervisning av skickliga lärare under ordinarie lektionstid. Det är också nödvändigt att skol- miljön präglas av trygghet och studiero så att eleverna har möjlighet att fokusera på skolarbetet. Elever som har behov av stöd behöver ges möjlighet att träffa elevhälsovården samt få tillgång till extra anpassningar och särskilt stöd eller åtgärder för nyanlända i ett tidigt skede. Inom dessa områden finns alltjämt brister. De flesta resonemang, bedömningar och förslag som utredningen har landat i gäller elever i eller motsvarande skolformer och har utformats för att elever ska få förutsättningar att uppnå be- hörighet till gymnasieskolan. Många elever som inte är behöriga till något av gymnasieskolans nationella program går på ett introduk- tionsprogram. Det är dessvärre vanligt att dessa elever stannar allde- les för länge på introduktionsprogram och inte tillräckligt snabbt kommer vidare till ett nationellt program eller ut i arbetslivet. Detta gäller särskilt elever på språkintroduktion, vilket är problematiskt, inte minst för dem som hinner passera åldern för att kunna börja på ett nationellt program. Utredningen anser att i stället för att förlägga åtgärder utanför skoldagar eller läsårstid behöver huvudmän och sko- lor säkerställa att programmens möjligheter till flexibilitet och indi- vidanpassningar av strukturen utnyttjas. Tiden är på olika sätt en bristvara i svensk skola. Om skolåret ut- nyttjas mer effektivt, lärare används till det de är bäst på, dvs. under- visning, om läsårets längd och struktur utreds, återstår det ändå en strukturell uppförsbacke för elever med kort bakgrund i den svenska skolan. kan konstateras att mer undervisningstid på som- maren skulle bidra till att elever tappar mindre av sina befintliga kun- skaper under ett långt sommaruppehåll och elever med kort bak- grund i den svenska skolan skulle hinna en bit längre i sin kunskaps- utveckling. Detta skulle gynna samtliga elever. The Inquiry’s remit concerns proposing different measures to im- prove the of students at risk of failing to attain the grades necessary for admission to national programmes in upper secondary school.1 The Inquiry is hereby to form an opinion on whether the target group for the support interventions prioriterad timplan and anpassad timplan, both of which involve modifying the timetable for specific students2, should be expanded and which forms of education and year groups should be covered by guaranteed homework sup- port (läxhjälp). Furthermore, the Inquiry is to form an opinion on whether the obligation of the education authority to provide educa- tion in school holidays (lovskola) is to be expanded to additional year groups and forms of education, and propose how compulsory edu- cation in school holidays is to be designed and which students it is to cover. The Inquiry is also to analyse and propose how the obliga- tion to attend compulsory education can be extended for newly ar- rived migrant students who do not have the necessary grades to pro- ceed to a national programme at upper secondary school and to an- alyse and propose how newly arrived migrant students in secondary education and in the introductory programme of upper secondary school to whom the proposal to extend compulsory education ap- 1Sweden’s upper secondary schools (post-16 education) offer 18 national programmes: six programmes that prepare students for higher education and 12 vocational programmes. To study on a vocational programme, students require pass grades in Swedish or Swedish as a second language, English and mathematics plus at least five other subjects, i.e. pass grades in a total of eight subjects at the end of compulsory education (year 9). The criteria for admission to programmes that prepare students for higher education are pass grades in Swedish, Swedish as a second language, English, mathematics and at least nine other subjects, i.e. pass grades in a total of 12 subjects. 2Students in compulsory education are entitled to a minimum number of guaranteed teaching hours at each stage of education, with the timetable setting out how these hours are allocated per subject. In other words, in compulsory education in , all students at the same stage of education will have the same number of teaching hours per subject as standard. plies are to be given shorter summer holidays and thus more teach- ing time. The Inquiry’s proposals and assessments are summarised below, divided into six sub-areas: •prioriterad and anpassad timplan, •extending compulsory education for newly arrived migrants, •summer school to boost Swedish language skills, •other observations on teaching time. In some cases, the Inquiry has not considered itself able to pursue a proposal for a particular measure that it was tasked with investigat- ing. In these circumstances, the Inquiry provides an account of the obstacles that were identified and the alternatives that could be in- vestigated further. Although the intention was for the Inquiry to treat the different sub-areas separately, we see them as being linked and all of them as supplementing ordinary teaching. Focussing time and attention on one of the sub-areas studied may therefore result in lesser needs in other sub-areas. Improving students’ of attaining the grades required must be viewed holistically The Inquiry’s holistic view of the different sub-areas has generated a number of starting points founded on available research and evi- dence. These starting points form the basis of the proposals and as- sessments presented by the Inquiry. One such starting point is that it is the school’s capacity to meet the needs of every individual stu- dent in its teaching, and to compensate for differences in students’ circumstances, that is crucial to student success, as is the quality of student-teacher engagement. Interventions that have this as their fo- cus benefit all students and can have a preventive effect in ensuring that students never find themselves in the group at risk of failing to meet the admission criteria for a national programme at upper sec- As a group, newly arrived migrant students by defi- nition have less time to meet the admission criteria than students who have spent their entire school career in the Swedish education system. These students thus face special challenges in their engage- ment with the education system. Several of the measures in the Inquiry’s remit involve allocating more time to certain students outside ordinary teaching within the school timetable. The Inquiry sympathises with the underlying in- tentions here but at the same time wishes to sound a note of caution regarding placing too great faith in time alone as a solution for stu- dents who, for example, have a high absence rate or whose needs for special needs support ought to be investigated. Learning is a complex phenomenon in which time is only one significant aspect among many. The form teaching takes, its quality and its implementation are at least equally important, and the Inquiry has borne this in mind in the proposals and assessments submitted in this report. It is true that students who have only spent a brief period of time in the Swe- dish education system do belong to a group that needs more time, but these students also need teaching whose content is adapted to enable more of them to attain the grades required. There is always a risk that separate solutions will produce crowd- ing out effects, especially when resources are limited. The Inquiry recommends that a systemic perspective be applied and that measures to increase students’ attainment are primarily incorporated within ordinary education to produce the maximum synergy effects. In some of the proposals and assessments presented, the Inquiry has expanded the target group from only covering students found to be at risk of failing to meet the admission criteria for upper second- ary school or newly arrived migrants, as set out in its terms of refer- ence, to a wider group. In these cases, the Inquiry’s starting point has been that interventions should be put in place preventively be- fore students’ attainment starts to lag behind and that measures must be able to reach everyone who has a need for them. This forms the basis of the Inquiry’s proposals on studietid and its assessment of the need for summer school teaching to improve Swedish lan- guage skills. Students who have only spent a brief period of time in the Swe- dish education system do need more time, but, above all, they need a solid linguistic grounding to enable them to make use of the teach- ing in all subjects. The Inquiry particularly draws attention to the need to strengthen students’ skills in Swedish and to prevent too great a loss of Swedish language proficiency during the long summer holidays. Other ways of improving the underlying factors that would en- able schools to organise teaching more effectively would be to re- view the length of the academic year and the way it is structured for all students, from an early age. The Inquiry has also noted that effi- ciency gains may be made by changing the point at which grades are reported at the end of school terms. time for teaching demands more resources All of the areas addressed by the Inquiry would involve more teach- ing time, which in turn requires more teachers. At the same time, access to teachers is limited. Therefore, the measures need to be viewed as a whole and in relation to each other so that they are not competing for the school’s resources. Teachers’ organisations in par- ticular are emphatically highlighting this point. Proposals to extend teaching time outside the ordinary school timetable for certain stu- dents only must therefore be viewed in the context of the way exist- ing lesson time is used and how extra adaptations – especially support for all students that risk failing to attain the required grades and spe- cific measures only geared towards newly arrived migrants – are used. Different reasons for student failure For a long time, approximately 15 percent of the students com- pleting year 9 of compulsory education (the last year of compulsory education in ) have failed to achieve the grades necessary for admission to a national programme at upper secondary school. This poor attainment is attributable to various underlying factors. For ex- ample, the issue may be that the student body is more heterogenous than the school was prepared for, that there is insufficient special needs support or the admission criteria for upper secondary school failing to take into account how long a student has been attending education in . Statistics from the for Education show that far from all students who lack the grades required for a national upper secondary school programme have received special needs sup- port. In total, 8.5 percent of students in year 9 received a programme of measures in the academic year 2019/20. The statistics also show that the proportion of students who are given a programme of measures increases with rising age, yet research shows the importance of early intervention to avoid a student failing in their studies in the future. Students who have only attended Swedish schools for a short time find it difficult to reach the standard required in Swedish or Swedish as a second language and there is often a lack of adequate support (study guidance) in these students’ mother tongue in other subjects. There are also clear signs that equity has deteriorated in the Swedish education system, with the socioeconomic background of students being increasingly significant in terms of students’ results. These factors have a major impact on students’ opportunities to meet the admission criteria for a national programme at upper sec- ondary school and have been highly relevant to the Inquiry’s assess- ments and proposals. It is therefore important that proposed new activities do not produce negative consequences for ordinary educa- tion provision. Although there is a teacher shortage, other groups of staff can take on some of the workload The primary target groups of the Inquiry are firstly students at risk of failing to meet the admission criteria for upper secondary school, and secondly newly arrived migrant students. Because these students are found to varying extents under different education authorities and in different schools, the question of how teaching resources are used and allocated based on the needs that exist at schools with dif- ferent challenges is of interest. According to the for Education’s teacher forecast, there will continue to be a major need to recruit new teachers in the future, especially in the next few years. The teachers currently working in schools are also signalling that they are under pressure. Teachers have been raising the issue of increasing amounts of administration in schools and the addition of new tasks for some time now. However, in re- cent years other staff groups such as teaching assistants and social workers have been employed in some areas to relieve the burden on teachers so that they can spend more time on teaching. This trend has been funded by the State, partly through education authorities being able to apply for government grants to employ teaching assistants. Summary of the inquiry’s main proposals and assessments Use of prioriterad and anpassad timplan is limited The Inquiry has been tasked with evaluating the effects of the sup- port interventions prioriterad timplan and anpassad timplan for newly arrived migrants, partly to form an opinion on whether the criteria for the interventions should be modified or whether the in- tervention anpassad timplan should be expanded to other target groups such as students in lower years. The intervention prioriterad timplan (prioritised timetable) can be offered to newly arrived mi- grant students in all years of compulsory school. A student with a prioriterad timplan is able to receive more teaching in Swedish or Swedish as a second language than other students in the same year of compulsory school. This is achieved by reallocating teaching time from other subjects. It may also involve teaching in one or more subjects being dropped entirely or made a lower priority for a period of time. Anpassad timplan (adapted timetable) can be offered to newly arrived migrant students who enter Swedish education at sec- ondary level of compulsory school or special school.3 Unlike prior- iterad timplan, anpassad timplan means that teaching is limited to a certain number of subjects, thus deviating from the timetable and the subjects and learning objectives that would otherwise apply. Here the student will receive more teaching in the chosen subjects than students in the same year who are not receiving this interven- tion. Anpassad timplan thus means that the school can drop one or more subjects in favour of the subjects required for entry to upper secondary school. However, in the view of the Inquiry, it is impos- sible to directly evaluate the impact of these interventions.