sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — När Finanspolisen eller Säkerhetspolisen använder sig av frågerätten lämnar myndigheterna å sin sida viss information till verksamhets- utövaren. I viss utsträckning kan även sekretessbelagda uppgifter lämnas ut. Enligt bestämmelsen om nödvändigt utlämnande (10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen) hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska dock tillämpas restriktivt (se prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och prop. 2008/09:150 s. 368). Ut- rymmet att lämna sekretessbelagd information är således begränsat. 6Som framgått ovan ska uppgifter även lämnas på begäran av Säker- hetspolisen. 7Av 4 kap. 5 § penningtvättslagen framgår att är finansunderrättelseenhet. 83 kap. 1 § fjärde och femte styckena lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. 9En sådan hantering föreslogs också för Säkerhetspolisens del när man i tidigare lagstiftnings- ärende gjorde bedömningen att myndigheten inte skulle få en självständig frågerätt (se prop. 2013/14:110 s. 417 f.). har dock Säkerhetspolisen en sådan fråge- rätt. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut Verksamhetsutövare ska ha system för att besvara förfrågningar En verksamhetsutövare ska ha ett system för att snabbt och fullstän- digt kunna lämna uppgifter om huruvida verksamhetsutövaren har haft en affärsförbindelse med en viss person och, om så skulle vara fallet, om förbindelsens art (4 kap. 7 § penning- tvättslagen). Paragrafen förutsätter för sin tillämpning att den myn- dighet som begär uppgifter har rätt att få del av uppgifterna, t.ex. med stöd av 4 kap. 6 § samma lag (se prop. 2016/17:173 s. 540 f.). Uppgiftsskyldighet enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse gentemot de brottsutredande myndigheterna Även i rörelselagstiftningen finns det bestämmelser om att finan- siella företag är skyldiga att till de brottsutredande myndigheterna under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter om enskildas förhål- landen, vilket även i detta sammanhang brukar kallas frågerätten. Dessa bestämmelser är inte inskränkta till en utredning om penning- tvätt eller finansiering av terrorism. För kreditinstitutens del finns en sådan bestämmelse i 1 kap. 11 § lagen om bank- och finansierings- rörelse.10 Ett kreditinstitut är skyldigt att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till institutet, om det under en utredning enligt bestäm- melserna om förundersökning i brottmål begärs av undersöknings- ledaren eller om det begärs av åklagare i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål, på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, eller i ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder. framgår att uppgifterna ska lämnas utan dröjsmål och i elektronisk form. Upp- giftsskyldigheten gäller såväl sådant som rör en misstänkt som någon annan, om uppgifterna har betydelse för förundersökningen (se a.a. s. 153). En undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter med stöd av den ovan nämnda bestämmelsen får under vissa förutsätt- ningar besluta om s.k. meddelandeförbud (1 kap. 12 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Det innebär att kreditinstitutet samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon 10Även utan uttryckligt lagstöd ansågs det möjligt att lämna upplysningar i samband med brottsutredningar eftersom ett sådant utlämnande inte ansågs obehörigt (se a.a. s. 27). Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut utomstående att uppgifter har lämnats eller att det pågår en för- undersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder. Bankkontomekanismen som stöd i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Genom det femte penningtvättsdirektivet infördes den nya artikeln 32a i fjärde penningtvättsdirektivet, där det ställs krav på att medlems- staterna ska upprätta centraliserade automatiserade mekanismer som tillåter identifiering av innehavare av bank- och betalkonton och bank- fack, här kallad bankkontomekanismen. I svensk rätt genomfördes direktivets krav genom införandet av en ny lag, lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem, som trädde i kraft . Genom den nya lagstiftningen ska uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos vissa institut, däribland kreditinstitut, vara direkt och tillgängliga för sökning på en teknisk platt- form (konto- och värdefackssystem) som tillhandahålls av Skatte- verket. Uppgifter om tillgodohavanden och transaktioner på konton omfattas dock inte av systemet. Bankkontomekanismen gör det såle- des möjligt för myndigheter att snabbt ta reda på var en person har konton i stället för att på väg genomföra riktade förfråg- ningar till de finansiella instituten när det gäller frågan om en viss person är kund i institutet. Myndigheten får därefter genom utnytt- jandet av frågerätten begära ut uppgifter från det aktuella företaget. Enligt regleringen har Finanspolisen och Säkerhetspolisen tillgång till konto- och värdefackssystemet motsvarande myndigheternas fråge- rätt enligt 4 kap. 6 § penningtvättslagen. Vidare har de övriga brotts- bekämpande myndigheterna tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar myndigheternas frågerätt vid utredningar om brott (se t.ex. 1 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Även och har för vissa ändamål till- gång till systemet. Tillsynsmyndigheterna på området för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har dock inte tillgång till uppgifterna i systemet. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut antogs inom EU direktivet om finansiell information11 som anknyter till det fjärde penningtvättsdirektivet. I direktivet finns bl.a. bestämmelser som syftar till att utöka tillgången till bank- kontomekanismen. Varje medlemsstat ska bland de brottsbekäm- pande myndigheterna utse behöriga myndigheter som får åtkomst till och kan söka i bankkontomekanismen när det är nödvändigt för fullgörandet av deras uppgifter, i syfte att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott, eller stödja en brottsutredning som rör ett sådant brott. Med allvarliga brott avses de former av brottslighet som listas i bilaga 1 till Europolförordningen12. Här inkluderas terro- rism och penningtvätt men även en mängd andra brottstyper som t.ex. narkotikahandel, människohandel, bedrägeri, rån och grov stöld. I promemorian Genomförande av EU:s direktiv om finansiell infor- mation (Ds 2021:5) lämnas förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I promemorian föreslås vissa ändringar i den ovan nämnda lagen om konto- och värdefackssystem. Bland förslagen kan nämnas att när det gäller sökningar för brottsbekämpande ändamål föreslås att myndigheternas lagstöd för sökningar i systemet regleras direkt i lagen om konto- och värdefackssystem. Som en anpassning till direktivet föreslås vidare att möjligheten för myndigheterna att söka i konto- och värdefackssystemet för underrättelseändamål utökas från att avse endast penningtvätt och finansiering av terrorism, till alla de allvarliga brott som anges i den ovan nämnda bilagan till Europol- förordningen. Enligt förslaget ska även och i respektive underrättelseverksamhet ges möjlighet att söka i syste- met. I promemorian noterades att den tidigare regleringen i lagen om konto- och värdefackssystem för del ansågs innebära att det endast var Finanspolisen som på underrättelsestadiet hade rätt att söka i systemet (prop. 2019/20:83 s. 44). Någon sådan begränsning är inte avsedd enligt det nya förslaget utan i stället före- slås att som sådan ges rätt att söka information, allt under förutsättning att uppgifterna behövs antingen under en 11Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153 av om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut /642/RIF. 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 av om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut /371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF och 2009/968/RIF. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut förundersökning eller i underrättelseverksamhet avseende ett allvar- ligt brott (se Ds 2021:5 s. 215 f.). I promemorian föreslås också en ny lag, lagen om finansiell infor- mation i brottsbekämpning, som bl.a. ger vissa myndigheter rätt att begära och ta del av finansiell information och analys från finans- underrättelseenheten när det krävs i myndighetens verksamhet för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott. Förslagen i promemorian föreslås träda i kraft . 12.2.4Kreditinstitut ska lämna uppgifter och rapportera även till har en omfattande skyldighet att lämna uppgifter till . Enligt 13 kap. 3 § lagen om bank- och finansier- ingsrörelse ska kreditinstitut lämna sådana upplysningar om sin verk- samhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspek- tionen begär. får också, när inspektionen anser att det är nödvändigt, genomföra en undersökning hos ett kreditinstitut (13 kap. 4 § samma lag). Vidare ska kreditinstitut enligt regelverket om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism lämna vissa uppgifter till . Ett kreditinstitut ska till inspektionen lämna vissa uppgifter, bl.a. om företagets riskbedömning och rutiner, företagets övervakning och rapportering enligt 4 kap. penningtvätts- lagen och om företagets åtgärder för regelefterlevnad (7 kap. 1 § penningtvättsföreskrifter). Utöver den perio- diska rapporteringen ska ett företag på begäran lämna uppgifter, om det behövs för att myndigheten ska kunna be- döma den risk som kan förknippas med företaget (7 kap. 5 § samma föreskrifter). 12.3Exempel på befintlig samverkan mellan myndigheter och kreditinstitut Även på området för penningtvätt och finansiering av terrorism före- kommer det naturligtvis en dialog mellan myndigheter och privata aktörer i olika frågor, t.ex. vid möten rörande specifika frågeställ- Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut I detta avsnitt redogörs för ett par fall av samverkan som är av löpande eller mer formaliserad karaktär. 12.3.1Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism Av 13 § sista stycket penningtvättsförordningen framgår att verk- samhetsutövare och övriga berörda fysiska och juridiska personer i lämplig utsträckning kan ges möjlighet att delta i och bidra till sam- ordningsfunktionens arbete. Så sker också i praktiken, bl.a. i samband med att de nationella riskbedömningarna och vägledningarna för specifika branscher tas fram. Branschföreträdare får då ge sin syn på risker och utmaningar som finns i verksamheten. Det förekommer också att möten hålls med vissa verksamhetsutövare, t.ex. de större bankerna. Därutöver anordnar samordningsfunktionen föreläsningar och informationsmöten för specifika branscher. Samordningsfunk- tionen har även viss kontakt med sådana aktörer som inte är verk- samhetsutövare enligt definitionen i penningtvättslagen, t.ex. med insamlingsorganisationer. SAMLIT, Swedish Anti-Money Laundering Intelligence Taskforce, är ett initiativ där och fem banker i sam- verkar i syfte att ytterligare förstärka arbetet med att bekämpa pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.13 Det startades som ett pilot- projekt och planeras att bli permanent . SAMLIT är ett samarbetsforum, genom vilket underrättelseverksamhet och bankerna på underrättelsestadiet delar information inom ramen för gällande rätt. Inom ramen för samarbetet har det bildats en operativ grupp, som består av representanter från och två represen- tanter från respektive bank. De personer, företag och fenomen som behandlas i samarbetet är aktörer som har priori- terat inom ramen för att bekämpa den organiserade brottsligheten, som uppfyller vissa kriterier och där det finns behov av att nyttja bankernas analysförmåga. Arbetet bedrivs på så sätt att Polismyndig- 13I Finanspolisens årsrapport finns en beskrivning avseende SAMLIT, se s. 17. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut heten vid ett möte lämnar viss ytterligare information än vad som annars normalt sker när frågor ställs genom goAML. Exempelvis kan kontext och problembild förmedlas om aktuellt brottsfenomen eller kriminellt nätverk, i syfte att bankerna ska kunna göra djupare och bredare analyser än vad som gjorts tidigare. Varje bank gör var för sig därefter analyser och utredningar och rapporterar sina svar i goAML i strukturerad form. Svaren som får genom SAMLIT är fylligare och mer bearbetade än vad som brukar vara fallet vid den rapportering som bankerna vanligtvis gör vid uppmärk- sammade aktiviteter och transaktioner. Svaren från respektive bank samordnas hos som därefter arbetar vidare med informationen. Enligt uppgift från Finanspolisen har samarbetet bl.a. bidragit till att fått utförligare och mer användbar informa- tion från bankerna och att bankerna har fått en större förståelse för vad som bör uppmärksammas och därmed också fått möjlighet att vidta utökade åtgärder mot vissa tillvägagångssätt. Vissa hinder i sam- arbetet har dock identifierats. Ett av dessa är att skulle vilja lämna ut viss ytterligare information men att det saknas stöd för ett sådant utlämnande Det är också relativt svårt för Polis- myndighetens handläggare att avgöra vilken information som kan lämnas ut. Ett annat hinder som har identifierats är att bankerna ställer krav på att få återkoppling när det gäller vilka konkreta åtgärder som rapporteringen har lett till. Ytterligare ett hinder är att tystnadsplikt hindrar bankerna från att utbyta information med varandra. 12.4Framförda behov av ökade möjligheter till informationsutbyte 12.4.12019 års nationella riskbedömning I den nationella riskbedömningen för 201914 konstaterades att det finns ett behov av att samordningsfunktionens medlemmar i större utsträckning upprättar och får ta del av strategiska bedömningar eller lägesbilder på området. Vidare finns ett behov av att i ökad utsträck- ning fånga upp statistik. Det anfördes att med sammanställd kun- 14Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i s. 4 f. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut skap ges samordningsfunktionens medlemmar en bättre bild över trender, utmaningar och behov inom den svenska regimen. Det kon- staterades vidare att det behövs en ökad spridning av motsvarande information till verksamhetsutövarna, för att öka deras förståelse för och förmåga att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Ökad kunskap hos verksamhetsutövarna skulle också bidra till att öka antalet rapporter och till att förbättra kvaliteten på inrapporteringen till Finanspolisen. har i en framställan till regeringen lämnat förslag som bl.a. rör utökade möjligheter till informationsdelning mellan och Säkerhetspolisen åena sidan och bankerna å den andra i syfte att stärka arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I framställan anges att ett utökat informationsutbyte ökar möjligheterna att förhindra att bank- systemet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och kan bidra bättre till brottsutredande myndigheters utredningar. Det konstateras att en uppgift om att någon kan misstänkas ha be- gått brott i regel omfattas av sekretess enligt 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen. I syfte att öka effektiviteten föreslår att det bör införas en sekretessbrytande regel i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen som innebär att och Säkerhetspolisen kan dela uppgifter med banker om uppgifterna kan antas ha betydelse för bankens arbete med att upptäcka eller för- hindra penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det föreslås vidare att det i anslutning till den sekretessbrytande regeln bör införas en bestämmelse som innebär att myndigheten vid utlämnandet får göra förbehåll som inskränker bankens rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den. har också låtit inhämta en rapport med förändringsförslag från ett konsultföretag.15 15Oliver , Sammanslutning mot finansiell brottslighet. Hur offentlig-privat samverkan kan förbättra arbetet mot penningtvätt, 2019. Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut 12.5Det finns hinder mot ett effektivt informations- utbyte som innebär begränsningar i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Att myndigheter och kreditinstitut kan utbyta information är cen- tralt när det gäller möjligheten att effektivt kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Information från myndig- heter kan bl.a. bidra till att öka träffsäkerheten när det gäller kredit- instituts förmåga att identifiera misstänkta eller i övrigt avvikande transaktioner eller kunder där särskilda åtgärder behöver vidtas. Det förekommer att verksamhetsutövarnas arbete med att övervaka transaktioner och rapportera misstänkta sådana beskrivs som svårare än att ”leta nålar i en höstack” eftersom man inte riktigt vet vad man ska leta efter. Arbetet är resurskrävande. Som framgått resulterar en relativt liten andel penningtvättsrapporter i brottsanmälningar eller underrättelseuppslag. Det kan naturligtvis finnas olika anledningar till detta men som framkommit efterfrågar bankerna att i större ut- sträckning få ta del av information från myndigheter rörande enskilda individer för att kunna inrikta sin övervakning mot sådana aktiviteter som verkligen är relevanta utifrån perspektivet att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Även från myndighetshåll uttrycks önskemål om att i ökad utsträckning få kunna dela med sig av upp- gifter om enskilda individer för att på så sätt vägleda kreditinstituten i deras övervakning. Enligt utredningen står det klart att det finns ett stort behov av informationsutbyte mellan myndigheter och kredit- effektivt kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det informationsutbyte som äger rum mellan myndigheter och kreditinstitut på området för penningtvätt och finansiering av terro- rism är av olika slag. På en mer allmän nivå utbyts information om t.ex. modus och trender, bl.a. inom ramen för samordningsfunktio- nens arbete. Det kan röra information om aktuella tillvägagångssätt för att bedriva penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådan information kan t.ex. förklara utvecklingstendenser inom brottslig- heten och skapa förståelse för de problem som finns att bekämpa denna. Informationen kan vara av stort värde för allmänna informa- tionsinsatser eller som ett led i diskussioner mellan myndigheter och enskilda, t.ex. om hur man gemensamt kan förebygga och upptäcka brott. Ett sådant samarbete skapar även större förståelse för aktörernas Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut respektive arbetsuppgifter, behov och förutsättningar (jfr SOU 1999:53 s.277 f.). Bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt lägger sällan hinder i vägen för ett utbyte av detta slags uppgifter. Genom t.ex. publicering av informationsmaterial och årsrapporter lämnar Finanspolisen återkoppling till verksamhetsutövare. Som fram- gått följer också uttryckligen av lag att Polis- myndigheten (Finanspolisen) när det är möjligt ska ge lämplig åter- koppling till kreditinstituten om effektiviteten och uppföljningen av rapporter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Inom ramen för denna återkoppling får dock inte sekretessbelagda uppgifter lämnas. Det operativa utbytet av information i syfte att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism bygger på att verksamhetsutövare ska uppmärksamma Finanspolisen på transaktioner som framstår som avvikande eller utan att vara avvikande kan antas ingå som ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Kreditinstituten står här för en stor del av de penningtvättsrapporter som Finanspolisen får in. Systemet är i stor utsträckning enkelriktat, dvs. det är huvud- sakligen kreditinstituten som lämnar information. Som framgått bryter den ovan beskrivna rapporterings- och uppgiftsskyldigheten den tystnadsplikt som annars råder för kreditinstitut avseende upp- gifter om enskildas förhållanden till institutet. Möjligheterna för myndigheter att dela känslig information med kreditinstitut är relativt små. Efter vad som framkommit lägger fram- för allt bestämmelserna om sekretess till skydd för enskilda i verk- samhet som syftar till att förebygga eller beivra brott (35 kap. offent- lighets- och sekretesslagen) ofta hinder i vägen för myndigheterna att lämna ut information om individer till enskilda aktörer. I sam- band med utnyttjandet av frågerätten finns det visserligen en viss möjlighet för myndigheter att lämna information men utrymmet är begränsat. Den information som lämnas kan vidare misstolkas eller användas fel. Information som inte är tillräckligt precis kan få stora negativa konsekvenser för den person som frågan gäller, t.ex. genom att en bank väljer att avsluta kundrelationen sedan den fått en fråga från Finanspolisen avseende kunden. Det kan efter en närmare utred- ning i det enskilda fallet visa sig att misstanken varit helt ogrundad (jfr promemorian Genomförande av ändringsdirektiv till EU:s fjärde penningtvättsdirektiv [Fi2018/03025/B] s. 100 f.). Informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut Myndigheter kan under vissa förutsättningar lämna ut informa- tion till enskilda med förbehåll. Detta förutsätter dock att en nog- grann skadeprövning görs i det specifika fallet och även i detta avse- ende är utrymmet för att lämna ut uppgifter begränsat. Som framgår finns det således vissa rättsliga hinder mot ett informationsutbyte mellan myndigheter och kreditinstitut. Dessa hinder gäller huvudsakligen i riktningen från myndigheter till kredit- institut. En ökad möjlighet att kunna utbyta sekretessbelagd infor- mation om enskilda individer skulle kunna underlätta och skapa bättre förutsättningar för kreditinstitutens och myndigheternas arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det skulle bl.a. kunna bidra till arbetet med att försvåra och förhindra för kriminella aktörer att omsätta sina brottsvinster till vita pengar. Härigenom skulle an- greppssättet bli mer proaktivt och förutsättningarna för att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism skulle förbätt- ras. Mot denna bakgrund finns det ett behov av att överväga en ut- ökad möjlighet för myndigheter att utbyta information med kredit- institut. Det ingår i utredningens uppdrag att analysera och överväga sådana mer specifika metoder för informationsdelning mellan kreditinstitut och myndigheter som används i andra länder, bl.a. och . Utredningen har även valt att belysa metoder för informationsutbyte i och som ofta lyfts fram i inter- nationella sammanhang p.g.a. de möjligheter de skapar. Av våra grann- länder finns det även i och etablerade meto- der som särskilt är värda att närmare beröra.1 Information om aktuella metoder har i huvudsak inhämtats via skriftligt material. Vissa avstämningar har dessutom gjorts med de aktörer som ansvarar för respektive metod, se vidare angående utred- ningens arbete i denna del i avsnitt 2.2. Ett viktigt centrum för informationsutbytet i är het Financieel Expertise Centrum (FEC). FEC är ett samarbete mellan sju partners; fyra brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheten för den finansiella sektorn, skattemyndigheten samt . FEC syftar till att stärka integriteten för den finansiella sektorn genom att bl.a. främja, koordinera och intensifiera informations- utbytet i fråga om ekonomisk brottslighet.