sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Den svenska lagstiftaren har ansett att undantagstillstånd är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider. I stället har strävan varit att utforma en rättslig reglering för kris- och krigssituationer i syfte att uppnå en så god författningsbered- skap som möjligt. Med författningsberedskap menas att författningen innehåller de bestämmelser som är nödvändiga för att totalförsvaret ska kunna lösa sina uppgifter och för att det svenska samhället ska fungera i laga former även under kriser och i krig.1 Samlingsbegreppet för lagar och föreskrifter som förbereder och anpassar samhället till höjd beredskap är administrativ beredskap. Administrativ beredskap består av två delar: dels författningsbered- skap som nämnts ovan, dels organisationsberedskap som innebär att författningarna innehåller bestämmelser om myndigheternas upp- gifter och organisation i krig eller vid krigsfara samt vid planeringen i fredstid. Regelverket som ska tillämpas om regeringen fattat beslut om höjd beredskap ger rättsliga förutsättningar för samhället att verka enligt förenklade konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer för att bl.a. underlätta beslutsfattande. Det ger också förutsättningar för staten att kunna ingripa i enskilda individers fri- och rättigheter samt förfoga över resurser som finns i näringslivet och som kan gynna de samlade försvarsansträngningarna. Sammantaget syftar regelverket till att ge legala möjligheter till en betydande nationell kraftsamling för att försvara landet samt för att få samhället att fungera i laga former även under krigsförhållanden. Bestämmelser som är av betydelse för samhället vid höjd beredskap och i krig finns i grundlagarna. Bestämmelserna finns främst i reger- ingsformen (RF) och i riksdagsordningen (RO). Regeringsformen innehåller bestämmelser om hur landet ska styras, vilka demokratiska rättigheter medborgarna har och hur den offentliga makten ska för- delas. Riksdagsordningen innehåller regler om arbetsformer. var riksdagsordningen en grundlag. har den en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. För att ändra en grund- lag krävs att fattar två likadana beslut och att det hålls ett riksdagsval mellan de två besluten. Riksdagsordningens huvudbestäm- melser kan emellertid ändras antingen genom två likadana riksdags- beslut med val emellan eller genom att ett beslut fattas i med kvalificerad majoritet. 1Ds 2017:66, s. 34–39. Bestämmelserna i riksdagsordningen och regeringsformen är så utformade att det ska vara möjligt för statsmakterna att snabbt och i stor omfattning vidta åtgärder och fatta de beslut som är nödvändig i krislägen2. Det finns alltid en riksdag, eftersom val till gäller till dess att den närmast därefter valda samlas (3 kap. 10 § RF). kan sammanträda med kort varsel. Kammaren samman- träder vanligen efter kallelse från talmannen. En kallelse ska anslås dagen före sammanträdet och minst i för- väg. Om det finns synnerliga skäl, får kallelsen anslås . I så fall får sammanträdet hållas endast om mer än hälften av ledamöter medger det (6 kap. 9 § RO). Talmannen får också besluta att kalla till ett extrasammanträde då arbetet i kammaren inte pågår. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 av ledamöterna begär det (6 kap. 12 § RO). Riks- dagen kan sammanträda på annan ort än om hänsynen till säkerhet eller frihet motiverar det (4 kap. 1 § RF). Om regeringen väckt ett ärende, t.ex. lämnat en proposition med lagförslag till , som behöver utredas skyndsamt kan riks- dagen förkorta motionstiden (9 kap. 13 § RO). Utskotten kan också inom sitt område väcka förslag genom att använda sin initiativrätt (9 kap. 16 § RO). 5.1.1Skillnaden mellan normbeslut och rättskipnings- och förvaltningsavgöranden Även bestämmelserna 8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter är av betydelse. I kapitlet regleras normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta föreskrifter, vilket är regeringsformens benäm- ning på rättsregler. Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för enskilda och för myndigheter och av att de inte enbart avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet (prop. 1973:90 s. 203, prop. 1975/76:112 s. 66). Med föreskrift menas normbeslut. Regeringsformen gör skillnad mellan normbeslut å ena sidan och rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden (förvaltningsbeslut) å andra sidan. Regeringsformen drar också gränsen för befattning med enskilda ärenden inom rättskipning och förvaltning (11 kap. 4 § 2Erik m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 621. och 12 kap. 3 §) och slår vakt om domstolars och andra myndig- heters oberoende gentemot och andra överordnade organ vid avgörande av särskilda mål och ärenden (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §). hänvisas härigenom i det väsentliga till att agera genom normbeslut och andra i regeringsformen reglerade typer av beslut.3 5.1.2Bestämmelser vid krig- och krigsfara – totalförsvaret De ovan redovisade reglerna kan bli otillräckliga under krig och krigsfara. Formerna för beslutsfattande kan t.ex. behöva förändras och förenklas för att möjliggöra skyndsamma åtgärder. Krigshändelser kan göra att det inte blir möjligt för riksdag eller regering att sam- manträda. Regeringsformen innehåller därför ett kapitel med be- stämmelser om krig och krigsfara, kap. 15. Innebörden av begreppet krig behandlades av Grundlagsbered- ningen på 1970-talet.4 Beredningen anförde att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Bered- ningen förutsatte emellertid att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Det är således i första hand regeringens sak att avgöra om krigs- tillstånd råder. Även grundlagsproposition5 ansåg man att regeringen under konstitutionellt ansvar6 har att tolka innebörden av krig och krigsfara. Inkallande av och krigsdelegationen Om kommer i krig eller krigsfara ska regeringen eller tal- mannen kalla till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att ska sammanträda någon annanstans än i (15 kap. 1 § RF). 3Erik m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 347 f. 4SOU 1972:15, s. 216 f. 2009/10:80, s. 204. 6Konstitutionellt ansvar syftar till de kontrollfunktioner som finns kopplade till regeringsformen. Regeringen är ansvarig inför och kontrollmakten utövas av . Regeringen kan ställas till ansvar genom granskning, misstroendeförklaring. För det fall att riket är i krig eller krigsfara ska en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, får Utrikesnämnden7 besluta om att krigsdelegationen ska träda i ställe. Innan ett sådant be- slut meddelas ska samråd ske med statsministern, om det är möjlig. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att samman- träda meddelas beslutet av regeringen. Om riket är i krigsfara, med- delas beslutet av ledamöter i förening med stats- ministern (15 kap. 2 § RF). Bestämmelser om krigsdelegationens sammansättning finns i riksdagsordningen (bl.a. 13 kap. RO). Regeringsbildning, regeringens arbetsformer och befogenheter Om det under krig inte är möjligt eller förenat med allvarliga olägen- heter att tillämpa föreskrifterna i 6 och 7 kap. regeringsformen om regeringsbildningen och regeringsarbetet, kan bestämma om enklare former i det ena eller andra hänseendet (15 kap. 4 § RF); Krigshändelser kan få till följd att regeringen helt upphör att fungera. Den självklara åtgärden i ett sådant läge måste vara att ersätta den ej fungerande regeringen med en ny. Situationen kan emellertid vara sådan att det är omöjligt eller förenat med allvarliga olägenheter att använda det förfarande för regeringsbildning som föreskrivs i reger- ingsformen. En annan tänkbar följd av en krigssituation är att reger- ingen inte kan arbeta i de former som föreskrivs i regeringsformen, t.ex. som följd av att departementsorganisationen inte fungerar. Även i ett sådant läge bör (krigsdelegationen) kunna be- sluta om avvikelser från RF:s ordinarie regelsystem.8 Kan under krig varken eller krigsdelegationen samman- träda kan regeringen fullgöra uppgifter i den utsträckning som det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Det gäller dock med den begränsningen att regeringen inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordning eller lag om val till (15 kap. 5 § RF). 7Utrikesnämnden består av talmannen samt 18 ledamöter varav nio är ordinarie och nio är suppleanter. Ledamöterna väljs av för varje mandatperiod. Kungen är ordförande i nämnden. Om han har förhinder är statsministern ordförande. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. 1973:90, s. 452. Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyn- digande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning be- stämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas (15 kap. 6 § RF). Bestämmelse ger stöd åt de s.k. fullmaktslagarna, i den mån dessa lagar inte kan stödjas på de allmänna bestämmelserna om delegering i 8 kap. regeringsformen. Fullmaktslagarna, som ska tillämpas om är i krig eller efter beslut av regeringen under höjd beredskap (under vissa förutsättningar), kan innehålla bestämmelser genom vilka bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma i dess egenskap av lagstiftande för- samling. Som exempel på fullmaktslagar kan följande lagar nämnas: förfogandelagen (1978:268), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Syftet med bestämmelsen i 15 kap. 6 § regeringsformen är emeller- tid också att göra det möjligt för (eller krigsdelegationen) att till regeringen överlåta lagstiftning i visst ämne som annars hör till det s.k. obligatoriska området (t.ex. civillag och rättighetsbärande lag). Bestämmelsen kan, till skillnad från övriga bestämmelser som bara gäller vid krig eller krigsfara, även tillämpas när det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig (inte nödvän- digtvis krig som är inblandat i) eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Någon närmare definition av vad som menas med extraordinära förhållanden finns inte i förarbetena.9 Befogenheter för andra myndigheter än regeringen Är i krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen med stöd av bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ska fullgöras av regeringen i stället ska fullgöras av en annan myndig- het (15 kap. 8 §). Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt 9Erik m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 628. att under krig eller omedelbar krigsfara föra över sådana uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen till andra myndigheter. Ett sådant bemyndigande finns i 12 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. För det fall att skulle bli ockuperat helt eller delvis finns bestämmelser som begränsar möjligheterna för svenska lagstiftande organ att fatta beslut på ockuperat område. Avsikten är att förhindra att en fiende skapar ett lagstiftande organ som kan gå hans ärenden och som ger sken av laglighet. Vidare vill lagstiftaren för- hindra att ockupationsmakten utsätter ett bestående svenskt lag- stiftande organ för obehörig påtryckning (15 kap. 9 § RF). Om skulle bli ockuperat gäller att eller regeringen inte får fatta beslut på område som är ockuperat. Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som är bäst för försvarsansträng- ningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen. Inte i något fall får ett offentligt organ med- dela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. till riksdag eller beslutande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område. Av förarbetena till ovan nämnda bestämmelse framgår att såväl krigsdelegationen som regeringen kan arbeta i exil.10 Om är i krig bör statschefen följa regeringen. Om stats- chefen befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än reger- ingen, ska han eller hon anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef (15 kap. 10 § RF). Syftet med föreskriften är att minska möjligheten för en fiende, som har bemäktigat sig statschefens per- son att utnyttja honom eller henne för sina egna syften. 1987/88:6, s. 19. I 15 kap. 12 § regeringsformen finns en bestämmelse som gör det möjligt för kommunerna att fatta beslut i annan ordning än genom valda församlingar om det råder krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. I lagen (1988:97) om förfaran- det hos kommuner, förvaltningsmyndigheter och domstolar under krig eller krigsfara m.m. anges att styrelsen i ett ärende som inte kan anstå får besluta i stället för fullmäktige (7 § första stycket). Bestäm- melsen ska tillämpas om är i krig eller om regeringen bestämt att den ska tillämpas vid krigsfara eller när det råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som befunnit sig i. Regeringen får enligt 15 kap. 13 § RF sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Reger- ingen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Som nämnts ovan är det regeringens sak att under konstitutionellt ansvar ta ställning till an- greppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning där- efter. Det är också regeringens sak att bedöma när den fientliga akti- viteten har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Den s.k. 11-septemberutredningen (SOU 2003:32) har pekat på den nytolkning av artikel 51 i som skett och anfört att denna nytolkning innebär att regeringen enligt 15 kap. 13 § första stycket RF numera får insätta rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp även när angreppet inte härrör från en främ- mande stat, om det är fråga om ett så omfattande angrepp att det kan sägas rikta sig mot riket. En förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan medgivande (15 kap. 14 § RF). Regeringen får emellertid ingå överenskommelse om vapen- stillestånd utan att inhämta godkännande och utan att rådgöra med utrikesnämnden, om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket (15 kap. 15 §). 5.2Centrala lagar och förordningar för utredningens analys och förslag Nedan redogörs för några centrala lagar och förordningar av bety- delse för totalförsvaret, med särskilt fokus på det civila försvaret. Den beskrivning som lämnas nedan kommer att utgå från de regel- verk som är av betydelse för utredningens analys och förslag och som rör totalförsvaret. Författningar av betydelse för det civila försvaret I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap (nedan kallad LTH) finns bestämmelser om totalförsvaret och beslut om bered- skapshöjningar. Till nämnda lag finns förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap (nedan kallad FTH). Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt innehåller bl.a. bestäm- melser om totalförsvarsplikt. Totalförsvarsplikt fullgörs genom värn- plikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Till nämnda lag finns också förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i planeringen av totalförsvaret och förordning (1982:1005) med samma namn innehåller, som framgår av namnet, bestämmelser som bl.a. gäller för det privata näringslivet. Lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara innehåller särskilda bestämmelser som ska tillämpas om är i krig. Till nämnda lag finns förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kom- munerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (nedan kallad LEH) innehåller bestämmelser som syftar till att minska sår- barheten i kommuners och regionens verksamheter samt till att ge dessa en god förmåga att hantera krissituationer. Därmed ska kom- munerna och regionen också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. I förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (nedan kallad FEH) finns bestämmelser som ansluter till lagen. Bestämmelser av betydelse för länsstyrelserna finns i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och i förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) innehåller föreskrif- ter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter enligt Genève- konventionerna angående skydd för krigets offer samt enligt tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonven- tionerna. I förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten finns bestämmelser om myndighetens roll inför och vid höjd bered- skap. Enligt instruktionen är Försvarsmaktens huvuduppgift att för- svara mot ett väpnat angrepp. Försvarsmakten ska främja säkerhet och hävda territoriella integritet. Myndig- heten ska ha förmåga att värna suveräna rättigheter och svenska intressen samt att förebygga och hantera konflikter och krig såväl nationellt som internationellt. I förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) finns bestämmelser om myndig- hetens roll inför och vid höjd beredskap. Av central betydelse är också förordning (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (nedan kallad krisberedskapsförordningen). Förordningen syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd be- redskap (1 §). Av 8 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) följer att huvud- ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i vilar på region- erna. Regionerna ska också planera sin hälso- och sjukvård så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Hälso- och sjukvårds- lagen innehåller inte några närmare bestämmelser som närmare anger vilket ansvar huvudmännen har för förberedelser inför och verksam- het under höjd beredskap. Regeringen får emellertid meddela före- skrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara (6 kap. 1 § 2). Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av kata- strofmedicinska insatser (6 kap. 2 § 3 hälso- och sjukvårdslagen). Säkerhetsskyddslagen – av betydelse för det civila försvaret Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet) (1 kap. 1 §). Om en myndighet, kommun, region eller privat aktör som bedriver sådan verksamhet i utsätts för ett angrepp, kan det orsaka allvarliga konsekvenser för landets säkerhet. Det kan till exempel handla om verksamheter inom totalförsvaret, rättsväsendet, energi- eller vatten- försörjningen, elektroniska kommunikationer eller transportsektorn. De här verksamheterna behöver ett särskilt skydd, säkerhetsskydd. Säkerhetsskydd handlar om att genom förebyggande arbete skydda säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten. I säkerhetsskydd ingår också att skydda uppgifter som rör säker- hetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen, eller som skulle ha omfattats av den lagen om den varit tillämplig (säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter). Arbetet med säkerhetsskydd utgår från en säkerhetsskyddsanalys. I den utreder verksamheten vad som ska skyddas, mot vilka hot och på vilket sätt. Utifrån säkerhetsskyddsanalysen ska verksamhetsutöv- aren planer och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. Åtgär- derna delas in i informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personal- säkerhet. Med informationssäkerhet avses åtgärder som ska förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, och att förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter on informationssystem som gäller säkerhetskänslig verk- samhet. Fysisk säkerhet ska bland annat förebygga att obehöriga för till- träde till områden och byggnader där de kan få tillgång till säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs, och att förebygga skadlig inverkan på sådana om- råden och byggnader. Personalsäkerhet ska förebygga att personer som inte är pålitliga utifrån säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få till- gång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig. Personalsäkerhet ska även säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd. 5.3De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret – efter beslut om höjd beredskap De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret bygger på andra principer än krisberedskapslagstiftningen. Totalförsvaret utgår från de särskilda regleringar, framför allt tillämpliga i krig och krigsfara, som återfinns på olika lagstiftningsnivåer från regeringsformen (som redovisats ovan) och ner till myndighetsföreskrifter. Höjd beredskap – skärpt beredskap eller högsta beredskap Lagen om totalförsvar och höjd beredskap innehåller bestämmelser om totalförsvaret. Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvaret består dels av militär verksamhet (militärt försvar), dels av civil verksamhet (civilt för- svar) (1 § LTH). För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas (1 § LTH). Är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhåll- anden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen be- sluta om höjd beredskap (3 § LTH). En beredskapshöjning är alltså ett sätt att snabbt ställa om det fredstida samhällets administration och organisation till en form som är anpassad för och fungerande i krig och krigsfara. Beslut om höjd beredskap kan gälla endast en del av landet eller en viss verksamhet (4 § LTH).