sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Dessa slags aspekter är således ytterst viktiga att utreda och beakta ifall en försäkrad som har aktivitetsersättning inte vill delta i ramprogrammet. Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan behöver ha löpande kontakt i ärenden där försäkrade deltar i ramprogrammet, bl.a. för att följa hur arbetsförmågan utvecklas genom insatserna och ifall den försäkrade uteblir från insatser etc. 4030 kap. 7 § SFB. 41110 kap. 57 § SFB. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag 16.3.5Uppdrag att sammanställa statistik om aktiviteter under tid med aktivitetsersättning Utredningens bedömning: bör ges i uppdrag att utveckla statistik över vilka aktiviteter enligt 33 kap. 21–23 §§ SFB försäkrade deltar i. Studier bör genomföras om vilka aktiviteter som har störst gynnsam inverkan på de försäkrades fysiska och psykiska pre- stationsförmåga. Skälen för utredningens bedömning: Som framgått av avsnitt 15.4.4 och 15.4.5 bedömer utredningen att de främsta problemen kring aktiviteter enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB är att det finns en brist på sådana, att den enskilda försäkrade i stor utsträckning själv behöver ta initiativ till att de genomförs, att det saknas uppföljning av akti- viteterna (bland annat eftersom de är spridda på många olika anord- nare) och att det inte nödvändigtvis är helt enkelt för enskilda att förstå vad som kan räknas som aktiviteter enligt SFB och vad som inte gör det. Att ansvaret i praktiken ligger på den enskilde kan inne- bära att denne får genomgå långa perioder utan insatser, vilket går emot syftet med aktivitetsersättningen som förmånsform i allmän- het och aktiviteter enligt SFB i synnerhet. Att det saknas uppföljning och utvärdering av genomförda aktiviteter och deras effekt bidrar till att det är svårt att få en samlad bild av de aktiviteter som genomförs på en aggregerad nivå. Det försvårar också möjligheten för Försäk- ringskassan att bedöma vilka aktiviteter som har fungerat i det enskilda fallet och vilka som kan vara lämpliga för den försäkrade. I uppdraget behöver också ingå uppdrag att se över förutsättningar för sekretess, informationsöverföring etc. för insamling av relevant stati- stik. Utredningen har dessutom bedömt att om fler försäkrade deltar i insatser som kan utveckla deras arbetsförmåga under tid med akti- vitetsersättning är det möjligt att fler försäkrade skulle kunna använda reglerna om vilande ersättning för arbete, se avsnitt 15.4.1. För att komma tillrätta med nämnda problem har utredningen över- vägt en rad förslag. har rekommenderat Försäkrings- kassan att komplettera den nuvarande styrningen mot handläggning av ansökningsbeslut med lämpliga prestationer och parametrar som rör uppföljning av individer med aktivitetsersättning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag ning för detta är att utvecklar statistik över vilka insatser gruppen med aktivitetsersättning tar del av.42 har även rekommenderat regeringen att se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med akti- vitetsersättning. Enligt bör regeringen också bland annat se över utbudet av insatser för gruppen och utreda vilken aktör som bör tillhandahålla dessa.43 DHR har föreslagit att när beviljar aktivitets- ersättning ska myndigheten fastställa en plan om vad som ska hända . RSMH har föreslagit införandet av ett introduktionsprogram för de som är aktuella för aktivitetsersättning, vilket bland annat kan innehålla individuella mål för tiden med akti- vitetsersättning och aktiviteter som kan öka arbets- eller studieförmå- gan. Organisationen har vidare framhållit att och Arbetsförmedlingen bör lägga större vikt vid att motivera och för- bereda personer inför aktiviteter. SKR har bland annat föreslagit en ökad arsenal av åtgärder från och/eller att får ett tydligare uppdrag kring unga med aktivitets- ersättning samt att kommuner och/eller det civila samhället får större roller kring frågan. Utredningen bedömer att nämnda förslag inte enbart tar sikte på aktiviteter enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB. Problematiken och lösnings- förslagen tar sikte på en bredare dimension vad gäller att försäkrade som beviljats aktivitetsersättning behöver fler insatser och mer stöd de har förmånen. Med beaktande av nämnda förslag och för att genom ett samlad ansats komma tillrätta med den underliggande problematik som de inledningsvis nämnda uppmärksammade problemen kring aktivite- ter och annat stöd samt insatser till målgruppen föreslås införandet av ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för personer som be- viljats aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Ett rampro- gram löser alltså inte specifikt nämnda problem med aktiviteter (enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB) som sådana, men genom ett rampro- gram erbjuds försäkrade som beviljats aktivitetsersättning fler insat- ser och mer stöd. Genom ramprogrammet tillkommer nämligen rehabiliterande och arbetsförberedande insatser för personer med aktivitetsersättning. 42RiR 2015:7, s. 107. 43RiR 2015:7. s. 106. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag Insatser genom ramprogrammet kommer dessutom att kunna följas upp på ett bättre sätt. Det är vidare inte heller beroende av den enskildes initiativ att programmets insatser genomförs. Utredningen bedömer därmed att många av de identifierade pro- blemen kring aktiviteter enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB hanteras genom ramprogrammet. Utredningen bedömer dock inte att det finns an- ledning att ta bort den nuvarande möjligheten till aktiviteter enligt socialförsäkringsbalken för personer som har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Aktiviteter kan även fortsättningsvis fylla en funktion, men med hänsyn till ramprogrammets arbetslivsanknytning kommer dessa möjligtvis fortsättningsvis främst ta sikte på sysslor som framför allt har karaktär av fritidssysselsättningar, såsom träning, eller utbildningsinsatser. bör få i uppdrag att utveckla statistik över aktiviteter Regelverket kring aktiviteter är relativt tydligt. Av 33 kap. 21–24 §§ SFB framgår att en försäkrad som har beviljats aktivitetsersättning också har rätt till aktiviteter och i bestämmel- serna beskrivs på ett relativt detaljerat sätt också hur detta ska gå till. Där frågan om regler för arbete eller studier under tid med ersätt- ning avser den försäkrades vilja att delta i arbetslivet eller studier, och frågan om deltagande i föreningslivet avser att underlätta för den försäkrade som är aktiv i sådana sammanhang, är konceptet aktivi- teter betydligt bredare och innefattar som aktiv aktör. ska i samband med ett beslut om att bevilja en försäkrad aktivitetsersättning undersöka om den försäkrade ersättningen ska lämnas kan delta i aktiviteter. Om den för- säkrade bedöms kunna delta i aktiviteter ska när- mare planera vilka aktiviteter som är lämpliga. Om och den försäkrade kommer överens ska upprätta en plan för aktiviteterna. ska verka för att plane- rade aktiviteter kommer till stånd, samordna de insatser som behövs och se till att åtgärder vidtas för att underlätta för den försäkrade att delta i aktiviteterna. Utredningen bedömer att detta ansvar även fortsättningsvis bör ligga kvar på . För de försäkrade som inte omfattas av det föreslagna ramprogrammet och för de försäkrade som omfattas Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag av det men som dessutom vill och kan ägna sig åt aktiviteter anser utredningen dock att möjligheten till aktiviteter behöver förtydligas. bör därmed ytterligare se över sina interna hand- läggningsrutiner kring aktiviteter. I avsnitt 15.4.4 framgår att konstaterat att det saknas nödvändig statistik för att ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. En systematisk uppföljning är även enligt ISF avgörande för att öka kunskapen om vilka aktiviteter som är framgångsrika i att stödja personer att närma sig arbetsmarknaden. Det gäller både på individuell nivå och på över- gripande nivå.44 Utredningen bedömer att för att komma tillrätta med den kon- staterade bristen på aktiviteter behövs mer kunskap om vilka aktivi- teter som bäst uppfyller syftet med aktivitetsersättningen. Någon sådan kunskap finns dock inte . Utredningen bedömer där- med att regeringen bör ge i uppdrag att utveckla statistik över vilka aktiviteter försäkrade deltar i. Regeringen bör även ge ISF eller någon annan lämplig myndighet i uppdrag att genomföra studier om vilka aktiviteter som har störst gynnsam inverkan på de försäkrades fysiska och psykiska prestationsförmåga. 16.4Övrigt om under tid med sjuk- och aktivitetsersättning 16.4.1Förutsättningar för arbetstidens förläggning vid partiell sjuk- och aktivitetsersättning Utredningens förslag: En försäkrad som har nedsatt arbetsför- måga och är beviljad partiell sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning ska kunna förlägga sin arbetstid flexibelt, dvs. på annat sätt utan lika stor reducering av arbetstiden , utan att denna förläggning medför att ersättningen ska omprövas. En sådan för- läggning av arbetstiden ska kunna göras så länge denna inte med- för en risk för försämring av den försäkrades sjukdom eller arbets- förmåga och med utgångspunkt i de individuella förhållandena. Förläggningen ska ske under en begränsad bedömningsperiod om 44ISF, Rapport 2017:5, s. 18. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag som mest en månad. En förläggning som uppfyller dessa förut- sättningar ska kunna göras utan begränsning . Skälen för utredningens förslag: Utredningen ska enligt direktiven bland annat verka för förslag som gör att de försäkrades arbetsför- måga tillvaratas och att möjligheterna att delta i samhällslivet under- lättas. Frågan om arbetstidens förläggning vid partiell sjuk- eller akti- vitetsersättning påverkar samtliga tre huvudgrupper som har berörts ovan. Tillämpat på frågan om partiell ersättning och arbetstidens för- läggning innebär detta att principen om att en försäkrad med partiell arbetsförmåga ska minska arbetstiden lika mycket måste vägas mot de vinster som en annan förläggning kan innebära. Faktorer som arbetsförhållanden, sjukdomens art och den enskildes förhållan- den är något som också enligt utredningens uppfattning bör kunna beaktas. är det viktigt att en utökad möjlighet att vid del- tidsersättning bedöma arbetsförmågan mot en annan förläggning av arbetet ska rymmas inom ramen för ett regelverk med fyra nivåer på ersättningen. Utredningen har inte föreslagit att regelverket med kvartiler för sjuk- och aktivitetsersättning ska förändras. För en del försäkrade kan andra lösningar än att arbetstiden ska minskas regelbundet, dvs. i lika stor omfattning , vara mer lämpliga, till exempel att arbeta en eller två för återhämtning däremellan. Att öppna för andra sätt att förlägga arbetstiden kan även göra det enklare för vissa försäkrade att hitta arbeten då de lättare kan anpassas till arbetsgivares behov av arbetskraft. Mot bakgrund av vad utredningen kunnat konstatera avsnitt 15.5 om att bristande flexibilitet och krav på att förläggningen ska vara medicinskt motiverad medför att försäkrades möjligheter att arbeta inte kan tas tillvara till fullo och orsakar problem, exempelvis risk för återkrav, menar utredningen att det finns skäl som talar för att arbetstidsförläggningen inte ska behöva fördelas lika varje arbetsdag under tid som en försäkrad har partiell sjukersättning eller aktivitets- ersättning. Det bör betonas att sjukersättning och aktivitetsersättning utgör månatliga förmåner till skillnad från sjukpenning som är en dagersätt- ning. Den försäkrades arbetsförmåga bör med hänsyn till sjukersätt- ningens karaktär som månatlig förmån därmed också bedömas månads- vis. Det bör då inte vara avgörande hur den försäkrade fördelar sin Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag arbetstid under månaden, förutsatt att sysselsättningsgraden inte över- stiger den arbetsförmåga som den försäkrade genom beslutet om ersättning har bedömts besitta. Det bör också vara av underordnad betydelse om arbetstidens förläggning motiveras av medicinska skäl eller av skäl som är hänförliga till anställningen eller arbetets natur. Det finns således behov av att reglera att det inte ska vara avgörande hur en försäkrad lägger upp sin arbetstid, ifall personen ändå inte har en högre arbetsförmåga om arbetstiden förläggs på ett annat sätt. En sådan reformering av regelverket bedöms ligga inom ramen för utred- ningens uppdrag att underlätta för arbete för de som har beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning. Sådana förändringar bedöms behövas för att en försäkrads arbetsförmåga ska kunna tillvaratas i högre utsträckning vid prövning av rätt till partiell sjuk- eller akti- vitetsersättning och att deltagande i samhällslivet genom arbete där- igenom också kan underlättas för den som är beviljad sådan partiell ersättning och arbetar deltid. Som framgår av avsnitt 14.2.6 finns redan med nuvarande regel- verk och dess tolkning i rättspraxis ett sådant utrymme. Förutsätt- ningarna är emellertid fortfarande oklara på flera punkter. De krav som ställs upp enligt nuvarande tillämpning är enligt utredningens mening inte heller helt igenom ändamålsenliga. Kravet på nedsatt arbetsförmåga ska även fortsättningsvis utgöra en förutsättning för en flexibel arbetstidsförläggning Utredningen menar att det är av vikt att de grundläggande förutsätt- ningarna om att arbetsförmågan ska vara nedsatt för att rätt till ersätt- ning ska föreligga står fast. Det innebär att det vid prövningen av rätt till partiell ersättning ska beaktas ifall den försäkrade kan bedömas ha en högre arbetsförmåga i ett annat arbete eller i samma arbete om arbetstiden inte förläggs flexibelt. Det finns två huvudsakliga situationer där frågan om arbetstidens förläggning kan bli aktuell. Den ena gäller då en försäkrad ansöker om partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning och arbetar i ett arbete där arbetstiden inte är jämnt fördelad mellan arbets- dagarna. Ett exempel skulle kunna vara en egenföretagare som söker halv sjukersättning till följd av stressrelaterade besvär, och på de kvar- varande fördelar arbetstiden ojämnt mellan dagarna, beroende på dagsform och att arbetet kräver olika omfattande in- Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag satser olika dagar. Ett annat exempel är en försäkrad som arbetar skift inom exempelvis personlig assistans, med fler hela dagars arbete och däremellan helt lediga dagar. Skiftschemat löper över . En sjukersättning på skulle i ett sådant fall kunna innebära att den försäkrade får fler utan arbete för återhämtning, men fortfarande arbetar när han eller hon väl har schema- lagd arbetstid. I dessa och andra liknande fall blir arbetstidens förläggning en del av bedömningen av rätten till ersättning. Dessa förhållanden ska, lik- som övriga omständigheter i ärendet, vägas in i bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt på det sätt som krävs för ersättning, bl.a. för att bedöma nivån på den nedsatta arbetsförmågan. Arbetsförhål- landena är också typiskt sett kända inför beslut om rätt till ersättning. Den andra huvudsakliga situationen där frågan om arbetstidens förläggning kan bli aktuell gäller arbetstidens förläggning när partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning väl är beviljad. Främst hand- lar det i detta fall om vilka möjligheterna är att ta tillvara den försäk- rades återstående arbetsförmåga. I andra änden av spektrumet kom- mer frågan att bli aktuell i ärenden om omprövning och indragning av ersättning, samt återkrav av utbetald ersättning. Frågan i detta sammanhang blir främst om arbetstidens förläggning kan sägas visa att den försäkrade har en större arbetsförmåga än vad som bedömdes vara fallet för beslutet om ersättning. Det finns skäl för att tillåta en mer flexibel förläggning av arbetstiden Utredningen menar att det finns flera fördelar med att tillåta en mer flexibel förläggning av den försäkrades arbetstid såväl vad gäller den försäkrades möjligheter att arbeta på ett sätt som passar denna och för möjligheterna att hitta arbete. I denna fråga framstår en princip om jämn reducering av arbetstiden som otidsenlig. I vissa fall finns medicinska argument för en möjlighet till mer flexibel arbetstidsförläggning. Många diagnoser, särskilt av psykisk natur, innebär att den enskilde har kapacitet att arbeta men behöver återhämtning däremellan. För sjukersättningens del är till skillnad från vad som gäller vid sjukskrivning inte frågan om reha- bilitering och återgång i arbete den mest avgörande; här blir i stället Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag frågan om hur en eventuell återstående arbetsförmåga på bästa sätt tas tillvara. För en försäkrad med partiell aktivitetsersättning kan däremot en lämplig arbetstidsförläggning vara av vikt för möjligheten att ta tillvara och återfå högre arbetsförmåga. I många fall torde emellertid behovet av en annan förläggning av arbetstiden i första hand inte vara strikt medicinskt betingat utan är mer av arbetslivsinriktad natur; det handlar om möjligheten för såväl den enskilde som arbetsgivaren att på ett mer flexibelt sätt kunna lägga upp arbetet utan att detta för den skull nödvändigtvis är medicinskt motiverat. På så sätt påminner förläggningen om villkoren vid del- tidssjukskrivning och argumenten för en förändring i flexiblare riktning är i allt väsentligt desamma.45 Det kan handla om att arbets- uppgifterna är sådana att en jämn reducering av arbetstiden inte är praktiskt möjlig, exempelvis i arbeten med utryckningstjänst inom polis eller brandkår. Det finns även andra yrken som inte har arbetsuppgifter av samma akuta karaktär som en utryckningsverk- samhet men där arbetsuppgifterna ändå inte tillåter en jämn redu- cering av arbetstiden . Många försäkrade har också förtro- endearbetstid eller arbetsuppgifter som fördelar sig olika . För dessa grupper är behovet av en annan förläggning av arbets- tiden inte en medicinsk fråga utan en fråga om vad arbetsförhål- landena rent praktiskt tillåter. För arbetsgivaren kan möjligheten till en flexibel arbetstidsförläggning vara, om inte nödvändig, så i vart fall utgöra en stor fördel i frågan om planeringen av arbetet. Utred- ningen menar exempelvis att en större möjlighet till att förlägga arbetstiden mer flexibelt kan innebära en ökad förståelse för att det ofta är själva mobiliseringen att arbeta i sig som kräver mycket energi för en försäkrad med partiell ersättning och att det för vissa försäk- rade kan vara bättre att samla den energin , snarare än alla arbetsdagar . Andra faktorer som kan spela in är vilken typ av arbete den försäk- rade har, till exempel om det är fråga om ett utåtriktat arbete som kräver mycket energi. En annan fråga som är kopplad till den ansträngning som krävs under varje arbetsdag är om den försäkrade har lång resväg till arbetet. Det kan vara en stor ansträngning för arbetstagaren att ta sig till och från arbetet, både psykiskt och fysiskt, beroende på vilken diagnos och symptom den försäkrade har. Färre, mer koncentrerade arbets- 45Se vidare SOU 2020:6. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag pass kan för vissa försäkrade gynna användandet av den kvarvarande arbetsförmågan. Enligt utredningens mening utgör de ovan uppräknade situation- erna rimliga skäl för att förlägga arbetstiden på annat sätt än att den minskas lika mycket . Utredningen menar att en anledning till att erbjuda möjligheten att arbeta koncentrerad deltid är att det skulle möjliggöra för fler att arbeta mer. Om systemet blir mer flexibelt finns det anledning att tro att en del individer som tidigare bara hade klarat av att arbeta exempelvis kan gå upp till halvtid, eller från halvtid till . Det ska inte ställas krav på att förläggningen av arbetstiden är medicinskt motiverad Ett skäl som utredningen menar kan anses utgöra tillräckligt tungt vägande för att inte tillåta en annan förläggning av arbetstiden är om en sådan förläggning skulle försämra den försäkrades sjukdoms- tillstånd eller arbetsförmåga. Förläggningen får således inte medföra ett medicinskt hinder där det finns risk för att den försäkrades sjuk- dom försämras och arbetsförmågan hos en person med varaktigt nedsatt förmåga ytterligare försämras. I normalfallet bör inte en sådan medicinsk risk föreligga vid en skälig flexibel förläggning av arbets- tiden utifrån individuella förhållanden, och någon medicinsk be- dömning torde därför inte heller vara nödvändig, men vid mer tvek- samma fall bör en läkare göra den medicinska bedömningen av om en sådan risk för hälsa eller arbetsförmåga föreligger. Det sagda innebär att det inte bör ställas något krav på att arbets- tidsförläggningen ska vara medicinskt motiverad i det enskilda fallet utan det ska endast krävas att ingen risk föreligger. Kravet på att en annan förläggning av arbetstiden än den normala vid deltidssjuk- skrivning ska vara medicinskt motiverad har, som redovisats ovan, skapat oklarhet kring när en förläggning av arbetstiden än den nor- mala vid deltidssjukskrivning kan godkännas och lett till en tillämp- ning som inte är ändamålsenlig. Utredningen kan också konstatera att det även i den kammarrättspraxis som avser frågan om förlägg- ning av arbetstid med partiell sjukersättning har ställts upp krav på att sådan förläggning ska vara medicinskt motiverad även om kravet uttryckts mindre tydligt där än i frågan om deltidssjukskrivning. Kravet på den medicinska motiveringen har alltså ställts upp trots att det i Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag ett sjukersättningsfall primärt inte är fråga om pågående sjukskriv- ning och rehabilitering med målsättning om att den försäkrade ska kunna återgå i arbete. För sjukersättning är kriterierna sådana att det i normalfallet inte torde bli fråga om någon återgång i arbete. Det finns enligt vad som beskrivs i avsnitt 15.5.1 således svårig- heter kopplade till tillämpningen av kravet att arbetstidens förlägg- ning ska vara medicinskt motiverad. Det gäller definitionen och vad begreppet ska anses innebära, men det kan också finnas rent prak- tiska svårigheter kring att skaffa en sådan medicinsk motivering och kring vilka krav det ska ställas på en sådan. Många försäkrade som har partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning har regelbunden kontakt med vården, men det gäller inte alla. Till skillnad från sjuk- skrivning, där läkarintyg behöver förnyas , beviljas sjukersättning för kroniska sjukdomar med uttömda behandlings- möjligheter där fortsatt kontakt med vården inte alltid är behövlig eller fruktbar. Det kan därför uppkomma praktiska svårigheter med att få en läkare att sätta sig in i den försäkrades fall och göra en bedöm- ning av och medicinskt motivera varför en viss arbetstidsförläggning är motiverad. Det finns enligt utredningens mening inte heller något direkt sam- band mellan det förhållandet att andra faktorer än nedsatt arbets- förmåga till följd av sjukdom inte ska påverka rätten till sjukersätt- ning och ett krav på att arbetstidens förläggning även måste vara medicinskt motiverad i det enskilda fallet. Detta följer av att arbets- tidens förläggning inte har med själva arbetsförmågan eller dess ned- sättning att göra; det handlar om hur arbetstiden fördelas men inte vilken mängd arbete den försäkrade klarar av och är således fråga om separata frågeställningar. I denna fråga ansluter sig således utred- ningen inte till bedömningen i Kammarrätten i dom i mål nr 2591-2592-19. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att det inte bör krävas att en annan förläggning av arbetstiden än jämn reducering är medicinskt motiverad. Det ska i stället räcka att arbets- tidsförläggningen syftar att ta tillvara den arbetsförmåga som den försäkrade har kvar. En sådan förläggning av arbetstiden bör därmed vara tillåten så länge den inte riskerar att försämra den försäkrades hälsotillstånd eller arbetsförmåga. Arbete, studier och uppdrag m.m. – överväganden och förslag