sou · H9B355 · 2021-07-01 00:00:00 — Fokus ligger dock på nyttjande av tillgångar snarare än ägande. Deltagarna är ofta privatpersoner, men även före- tag kan köpa och sälja varor och tjänster via samma plattformar. Begreppet delningsekonomi används avseende den del av platt- formsekonomin där det sker någon form av delning (uthyrning, leasing, byte, utlåning) av fysiska tillgångar, medan begreppet gigekonomi används för den del av plattformsekonomin där tjänster säljs eller byts. Vanligen handlar det om kortare, tydligt avgränsade uppdrag. De som utför uppdragen benämns här och i den fortsatta framställ- ningen som giggare. Det finns dock inte några entydiga definitioner inom området, varken inom forskningen eller i den offentliga de- batten. Utöver begreppen delningsekonomi, plattformsekonomi och gigekonomi förekommer bland annat begreppen kollaborativ eko- nomi, on demand-ekonomi och nyttjandeekonomi för att beskriva hela eller delar av samma fenomen. För en genomgång av terminologin som används inom området se exempelvis Codagnone m.fl. (2016). Utredningen om arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv (SOU 2017:24) klassificerar arbete som förmedlas via digitala platt- formar i två kategorier: lokalt utförda tjänster respektive digitala tjänster: –De lokala tjänsterna utgörs vanligen av att en utförare åtar sig att på plats utföra ett fysiskt arbete åt en beställare. Det kan till exempel vara fråga om olika slags hushållsnära tjänster eller trans- porter av personer eller varor. –Digitala tjänster är inte begränsade geografiskt, utan kan utföras var som helst i världen via en dator. I forskningen delas de digitala uppdragen vanligtvis upp i om det är fråga om kvalificerade eller okvalificerade arbetsuppgifter. Exempel på kvalificerade uppgifter kan vara större uppdrag inom program- mering, översättning eller design. Exempel på mindre kvalificerade uppdrag kan vara att mata in eller katalogisera data, sortera bilder eller dela upp belopp på en faktura. Inkomster från uthyrning av privata tillgångar ska tas upp i in- komstslaget kapital, vilket framgår av beskrivningen av gällande rätt i avsnitt 3.1. För transaktioner inom delningsekonomin är rättsläget därmed i de flesta fall klart. För tjänster som utförs inom gigekono- min kan beskattning bli aktuell inom inkomstslagen näringsverk- samhet, tjänst eller kapital, beroende på om verksamheten bedrivs självständigt, yrkesmässigt och med vinstsyfte.10 Behovet av en för- enklad beskattningsmodell bör därmed vara större för de som deltar i gigekonomin än för de som deltar i delningsekonomin. Målgruppen för schablonbeskattningen finns därmed inte inom hela plattforms- ekonomin, utan främst bland de som är aktiva inom gigekonomin. 4.6.1Betydelsen av plattformsekonomins framväxt Digitala plattformar som förmedlar kontakter mellan köpare och säl- jare är en ny typ av affärsmodell och kan sägas vara en omvälvande innovation enligt Schumpeters definition av begreppet (se avsnitt 4.4). Effekten av denna innovation är att nya värden kan skapas genom att transaktionskostnaderna mellan användarna sänks. Plattformarna möjliggör delning av tillgångar och förmedling av tjänster utanför den egna bekantskapskretsen, i en mycket bredare krets än vad som varit möjligt. Plattformarna skapar värden genom att ge förutsättningar för förbättrad matchning mellan del- tagarnas tillgång till och behov av olika varor och tjänster, och möjlig- gör därigenom att även mycket små transaktioner (mikrotransaktio- ner) kan genomföras. Detta kan därmed leda till ett mer systematiskt samutnyttjande av resurser. Plattformsekonomin har också gjort det enklare för individer utan tidigare erfarenhet att träda in på en mark- nad och bedriva verksamhet. Delningsekonomin kan också ingå i den cirkulära ekonomin, som bygger på kretslopp i stället för på den linjära produktcykeln ”skapa, bruka, slänga”. Cirkulär ekonomi handlar om att bättre ta tillvara redan gjorda investeringar i energi och material med högt förädlings- innehåll, och på ett mer effektivt nyttjande av resurser genom åter- , återbruk eller delning. I en undersökning av delningsekono- min som genomfördes av Nordea (2016) uppgav majoriteten av de som deltog att drivkrafterna att delta främst var ekonomiska, men att man också ville minska påverkan på miljö och klimat samt hus- hålla med resurser. 10Det förekommer att giggaren är anställd direkt av plattformen, eller att ett egenanställnings- företag agerar som mellanhand och anställer giggaren. Företaget betalar i sådana fall lön och sociala avgifter. Beskrivningen i detta avsnitt avser fallet när giggaren inte är anställd. Utvecklingen av gigekonomin förändrar arbetsmarknaden, fram- för allt genom att förenkla förmedlingen av kortare uppdrag. Utveck- lingen kan bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet, men också ha negativa fördelningseffekter. Inträdeshindren för att bedriva verksamhet har minskat kraftigt genom möjligheten att starta en verksamhet inom gigekonomin i stäl- let för att starta ett eget företag. Detta kan förväntas öka inträdet på marknaden av nya verksamheter som inte är företag. Detta ökar i sin tur konkurrensen mellan säljare på de marknader där utförare inom gigekonomin träder in. Ökad konkurrens kan i förlängningen öka produktiviteten genom att företagen tvingas bli mer effektiva. An- talet arbetade timmar kan öka, i den mån tiden som läggs på gig- och delningsekonomiska aktiviteter tas ifrån fritid. Företrädare för plattformarna framhåller ofta flexibiliteten för ut- förarna, och möjligheten för dem att själva välja sina uppdrag. Mer flexibla kontrakt gör det också lättare för privatpersoner och företag att anlita arbetskraft för kortare uppdrag och med mindre risk än genom att anställa på ett traditionellt sätt. Detta kan minska friktio- ner på arbetsmarknaden och sänka jämviktsarbetslösheten. Sänkta trösklar in på arbetsmarknaden kan särskilt gynna personer med svag förankring, exempelvis unga eller nyanlända. De ratingsystem som plattformarna erbjuder kan ge utförarna möjlighet att synliggöra sina prestationer, vilket kan ge viktiga kontakter som gör det lättare att skala upp och bedriva verksamheten vidare. Gig kan också inne- bära en första kontakt med arbetsmarknaden som i sin tur kan ge kontakter och referenser som kan förbättra möjligheten att få en traditionell anställning. Forskningen kring gigekonomins framväxt och förhållandena för de som deltar inom gigekonomin är fortfarande under utveckling (Forte 2019). Det är därför svårt att dra generella slutsatser om hur omfattande gig-arbetet är i eller internationellt, eller vilka eko- nomiska effekter utvecklingen har haft. Eftersom entydiga definitioner av gig saknas är det svårt att uppskatta omfattningen av gigekonomin eller dess betydelse i termer av omsättning eller syssel- sättning. Bristen på systematisk och övergripande data gör det också svårt att avgöra i vilken utsträckning gig utgör en ny sysselsättning och i vilken utsträckning det har ersatt eller är ett komplement till annan sysselsättning. Olika studier använder också olika definitioner av delning eller gig, vilket gör det svårt att göra systematiska jämförel- Den forskning som finns är huvudsakligen lokal, eller studerar användare på en specifik plattform. Huvudsakligen studerar forsk- ningen lokala effekter inom taxinäringen11 och besöksnäringen12 till följd av etableringen av Uber och Airbnb. I konsekvensanalysen (avsnitt 11.4.1) uppskattar jag antalet aktiva i gigekonomin i till omkring 400 000 personer. Omfatt- ningen av aktiviteten bland de som är aktiva varierar dock kraftigt. Uppemot hälften av de aktiva bedöms endast ta ett eller några en- staka uppdrag , medan den andra hälften bedöms ha en mer omfattande aktivitet. För det stora flertalet av de aktiva utgör gig en bisyssla till en annan sysselsättning. Antalet aktiva har dock ökat kraftigt , och har potential att fortsätta öka framöver. Europeiska kommissionen (2020) räknar exempelvis med en årlig tillväxt inom plattformsekonomin på . Det finns också forskning som indikerar att gigplattformar kan minska nödvändighetsbaserat företagande genom att erbjuda alter- försörjningsmöjligheter för de som annars hade startat sådana företag. Burtch m.fl. (2018) studerar effekterna på traditionellt före- tagande av Ubers etablering, och finner ett minskat företagande på det lokala planet efter etableringen. Företagande i bolagsform (in- corporated) påverkades inte, utan effekterna fanns endast bland en- skilda näringsidkare (unincorporated). Forskningen indikerar att majoriteten av de som tar uppdrag inom gig gör det vid sidan av en anställning, men att det också är relativt vanligt att gig är en bisyssla till eget företagande, studier eller omsorgsarbete i hemmet (2016, Schor 2017). Forskningen visar även att män, personer med högre utbildning och yngre är över- representerade bland de som utför uppdrag. Schor (2017) visar att 11För taxinäringen varierar resultaten mellan olika studier. Vissa studier rapporterar att taxi- näringen anpassat sig och därigenom behållit sin marknadsandel. Andra studier visar att näringen drabbats hårt och att företag har lagts ned (Urbinati m.fl. 2018). har lönerna för anställda taxiförare minskat till följd av den ökade konkurrensen (m.fl. 2018, Skok och Baker 2018). m.fl. (2018) visar dock motsatt resultat. Skillnaderna i resultat mellan olika studier kan härledas till skillnader i regleringen av taximarknaden. I städer med starkt reglerad reguljär taximarknad, där Uber och liknande företag har tillåtits att agera relativt oreglerat, har påverkan på den lokala taxinäringen varit som störst. Påverkan har varit mindre i städer där näringen redan var mer avreglerad eller där delar av Ubers verksamheter har reglerats starkt, och därmed begränsats eller utgått (Thelen 2018, Urbinati m.fl. 2018). 12Forskningen visar att omsättningen och sysselsättningen bland lågbudgethotell minskat som en följd av Airbnb:s inträde på marknaden, både globalt och lokalt. För andra typer av hotell har däremot inga effekter kunnat påvisas. har omsättningen och sysselsättnings- graden inom turistnäringen i stort ökat. Nettoeffekten av Airbnb:s inträde på marknaden an- tas därför vara positiv (och 2018, m.fl. 2016, Zervas m.fl. 2017). huvuddelen av de gig som utförs online utförs av ett fåtal individer, och att det är få personer som får sin huvudsakliga inkomst från gig. Författaren menar att detta tyder på att gigekonomin inte nödvän- digtvis skapar så många nya jobb. Schor (2017) visar att en stor del av arbetet inom gigekonomin utförs av högutbildade individer med en annan primär inkomstkälla, och menar att dessa genom sin delaktighet riskerar att bidra till att arbetstillfällen minskar för marginaliserade grupper. (2016) och Lehdonvirta (2018) rapporterar i stället att individer med funktions- nedsättningar eller med omsorgsförpliktelser i hemmet – huvudsak- ligen kvinnor – är överrepresenterade bland de som deltar i gigeko- nomin och därigenom har fått ökad tillgång till arbetsmarknaden. Framför allt utför dessa grupper okvalificerat arbete online. Adermon och Hensvik (2020) undersöker i en experimentell studie hur svenska arbetsgivare värderar arbetslivserfarenhet från gig. Resultaten indikerar att arbetsgivare värderar sådan erfarenhet lägre än arbetslivserfarenhet från en traditionell anställning, men högre än arbetslöshet. Effekten finns dock endast för arbetssökande med svensk- klingande namn. Utvecklingen mot mer uppdragsbaserade arbeten riskerar också att öka en redan befintlig tudelning av arbetsmarknaden. Om tradi- anställningar i högre grad ersätts med kortare uppdrag riske- rar gig att utvecklas till en försörjning för redan svagare grupper på arbetsmarknaden. Även andra som är företagare eller anställda inom de sektorer där gig är eller blir vanliga riskerar sämre villkor på grund av att ökad konkurrens från giggare kan leda till pressade priser och en svagare reallöneutveckling. Fördelningseffekterna av utveckling- en kan därmed vara mycket negativa på . Gigekonomin utgör dock fortfarande en mycket liten del av den totala ekonomin i . Det beror på att få är aktiva och att majori- teten av de som är aktiva endast utför ett fåtal uppdrag . Tradi- anställningar är klart dominerande på den svenska arbetsmark- naden, och andelen som har olika typer av atypiska sysselsättningar (bland annat egenföretagare, bemanningsanställda, egenanställda, gig- gare, m.fl) totalt sett har inte förändrats särskilt mycket (Calmfors m.fl 2018). Även den som startar ett eget företag har osäkra inkomster, och Entreprenörskapsbarometern visar att just denna osäkerhet är ett av de största upplevda hindren mot att starta företag i . heten kan sägas vara ännu större för den som bedriver verksamheten inom gigekonomin, eftersom företeelsen ännu är ny och det råder en juridisk osäkerhet kring vad som gäller för uppdragstagarna såväl arbetsrättsligt som skattemässigt. För den som tar uppdrag inom gig- ekonomin är också tillgången till socialförsäkringsförmåner bero- ende på hur kontrakten är utformade i varje enskilt fall. Det kan vara svårt för den som tar uppdrag att avgöra vem som ska betala social- avgifter. Det finns därför en risk att inga avgifter betalas och att upp- dragstagaren därmed inte kommer att omfattas av socialförsäkrings- systemen. Även möjligheterna att förhandla med köparen är mindre för den som utför uppdrag via en plattform än för den som driver verksam- heten som ett eget företag. Med plattformens standardisering av leveranserbjudandet försvagas möjligheten att kommunicera och för- handla direkt med köparen, vilket medför att giggare ingår kontrakt utifrån en svagare position än en traditionell företagare. De som är aktiva inom gigekonomin är dock ingen homogen grupp, och de tjänster gruppen tillhandahåller är mycket varierande avseende kvalifikationer och möjligheter för utföraren att ta betalt. Drivkrafterna bakom att delta i gigekonomin kan variera på samma sätt som drivkrafterna bakom att starta ett eget företag (se avsnitt 4.4). (2016) klassificerar de som deltar inom gigekonomin ut- ifrån vilken som är den huvudsakliga drivkraften till att delta och menar att medan det för en del kan det vara en fråga om en livsstil eller en möjlighet att ägna sig åt ett intresse, kan det för andra vara frågan om att försörja sig eller dryga ut låga inkomster. På samma sätt som egenföretagande kan vara välfärdshöjande om det är själv- valt men välfärdssänkande för såväl individen som för samhället om det är ett andrahandsval i brist på bättre alternativ, kan det vara väl- färdssänkande om individer hänvisas till gigekonomin i brist på annan försörjning. Huws m.fl. (2017) visar att de som deltar i gigekonomin söker efter ett arbete i högre utsträckning än de som inte deltar. Detta tolkas som att de som är aktiva inom gig söker efter vilken typ av sysselsättning som helst, och utför gig för att skaffa sig ett arbete eller dryga ut låga inkomster. I linje med annan forskning visar studien att majoriteten av de som är aktiva har en annan primär sysselsättning, men också att det är vanligare att de som utför uppdrag har tillfälliga anställningar, flera olika anställningar eller driver ett eget företag. att deltagandet inte främst tycks vara ett frivilligt val av en flexibel anställningsform, utan till övervägande del förefaller vara ett sätt att dryga ut låga inkomster. För deltagare inom plattformsekonomin gäller samma regler som för andra avseende till exempel bokföring och redovisning eller skatter och avgifter. (2016) konstaterar att befintliga skatte- regler kan tillämpas på transaktioner inom plattformsekonomin och att reglerna är neutrala mellan aktörer inom denna ekonomi och traditionella näringsidkare, förutsatt att alla gör rätt. Men eftersom transaktionerna inom plattformsekonomin för det mesta sker mellan privatpersoner och tredjepartsinformation ofta saknas är kontroll- möjligheterna mera begränsade än inom den traditionella ekonomin. Vidare saknar de som deltar i plattformsekonomin ofta vana av att själva betala in skatter och sociala avgifter. I rapporten konstaterar att skattereglerna uppfattas som komplexa av de som ska använda dem, vilket ökar risken för oavsiktliga fel. kontroller har också visat att det är van- ligt med oredovisade inkomster inom plattformsekonomin och att detta till stor del beror på att det är svårt för aktörerna att göra rätt som det är svårare för att kontrollera och fastställa skatten. I rapporten konstateras också att dessa problem- områden inte är unika för plattformsekonomin men att de aktualise- ras oftare. I betänkandet Delningsekonomi på användarnas villkor (SOU 2017:26) konstateras att antalet webbaserade plattformar inom delningsekonomin har ökat snabbt, och att delningsekonomin har förutsättningar att växa kraftigt framöver, även i kvantitativa termer. Utredningen lyfter också fram att det i många fall finns en osäkerhet bland användarna kring hur inkomsterna ska beskattas, vilket kan medföra att personer inte redovisar inkomsterna korrekt eller avstår från att delta i delningsekonomin på grund av osäkerheten. Eftersom jag ska föreslå en modell enligt vilken transaktioner inom plattformsekonomin skulle kunna beskattas är det främst trans- aktioner som avser betalning i pengar som är av intresse. Det före- kommer dock också att betalning sker i form av produkter eller i form av byte av tjänster och gentjänster. Även rent ideella aktiviteter utan ersättning förekommer, men i ett sådant fall finns det ingen in- komst att beskatta. Som framgår av avsnitt 3.1 ska inkomster från uthyrning av privata tillgångar tas upp i inkomstslaget kapital. För transaktioner inom delningsekonomin är det skatterättsliga rättsläget därmed i de flesta fall klart. Däremot kan rättsläget vara svårare att överblicka för den som är aktiv inom gigekonomin. Inkomsterna kan vara hänförliga till in- komstslagen näringsverksamhet, tjänst eller kapital, beroende på verk- samhetens karaktär och om den bedrivs självständigt, yrkesmässigt och med vinstsyfte. De flesta som utför tjänster inom gigekonomin gör det bara vid enstaka tillfällen, och det kan därför vara svårbedömt om verksam- heten kan anses bedrivas regelbundet och varaktigt. Vidare har ut- formningen av kontrakten mellan köpare, utförare och plattform be- tydelse för bedömningen av om verksamheten anses vara självständigt bedriven eller inte. Bedömningen av självständigheten påverkas av vilken roll plattformen har i den aktuella transaktionen, och kan därför variera mellan olika plattformar. som plattformen under- lättar att transaktioner kommer till stånd kan plattformens inbland- ning också komplicera vid beskattningen, eftersom det för användarna kan bli otydligt exempelvis vem som är säljare (plattformen eller den som tillhandahåller varan eller tjänsten) eller vem som ska betala even- tuella sociala avgifter (plattformen eller köparen). Beskattningskonsekvenserna för utförarna inom gigekonomin av- görs av kriterier som kan vara svåra för såväl köparen som utföraren att överblicka och bedöma. Behovet av förenkling bör därför vara större avseende de som deltar i gigekonomin än för de som deltar i delningsekonomin. Gigekonomin och tillväxten inom sektorn har berörts i initiativ på EU-nivå och varit föremål för utredningar i flera andra länder. I Europeiska kommissionens agenda för delningsekonomin konsta- terar kommissionen att delningsekonomin skapar nya möjligheter för både konsumenter och näringsidkare (Europeiska kommissio- nen 2016). Enligt kommissionen kan delningsekonomin komma att bidra avsevärt till sysselsättning och tillväxt i EU, om den uppmuntras och utvecklas på ett ansvarsfullt sätt. I agendan berörs frågor kring tillträde till marknaden för tjänster som tillhandahålls av professio- nella leverantörer och privatpersoner liksom för delningsplattformar, men också frågor kring ansvar, skydd av användare, gränsdragningar mellan egenföretagare och arbetstagare i delningsekonomin samt skattefrågor. antogs ändringar i Europeiska unionens direktiv om administrativt samarbete i fråga om beskattning (direktiv /16/EU, ändringen brukar benämnas DAC 7). Genom DAC 7 utvidgas be- stämmelserna om rapporteringsplikt till att också gälla för digitala plattformar. I korthet innebär reglerna att digitala plattformar ska rapportera de säljare som är anknutna till plattformen och vilken in- komst de har, oavsett om plattformen hör hemma inom EU eller inte. Rapporteringen kan ske till ett lands skattemyndighet och den myn- digheten är därefter skyldig att dela informationen med övriga med- lemsstater i den utsträckning det behövs. Systemet ska i stort fungera på motsvarande sätt som reglerna om automatiskt utbyte av upplys- ningar om finansiella konton (Common Reporting Standard, CRS). Nationella bestämmelser för att genomföra ändringarna i direktivet ska finnas på plats och börja tillämpas från . Flera EU-länder, bland annat och , har också in- fört särskilda skatteregler som tar sikte på aktiviteter inom platt- formsekonomin (se avsnitt 3.5). Även arbetsrättsligt sker förändringar. Flertalet plattformar häv- dar att de inte är att betrakta som arbetsgivare utan endast är mark- nadsplatser och förmedlar kontakten mellan köpare och säljare. Men har ett antal avgöranden avseende plattformen Uber skett i domstolar i bland annat , och . Dessa har i korthet inneburit att giggare ska anses som anställ- da och att de därmed har rätt till minimilön, semesterdagar och vissa trygghetsförmåner. Både i och internationellt finns också exempel på att vissa av plattformsföretagen valt att visstidsanställa sina giggare. Som exem- pel kan nämnas att en av de större plattformarna i valde att anställa sina giggare 2021, medan en annan större plattform har tecknat kollektivavtal. (2021) anger dock att de svenska gig-platt- formarna framhåller sig själva som självständiga aktörer och att bo- lagen har mycket olika syn på vad som innefattas i gigekonomin och hur de förhåller sig till giggare och kunder. genomför ett pilotprojekt i syfte att undersöka hur arbetsmiljölagstiftningen kan tillämpas på egenanställ- ningsföretag och digitala plattformsföretag (dnr A2018/01348/ARM). Uppdraget ska slutredovisas . Om giggarna i högre utsträckning blir tidsbegränsat anställda av plattformarna kommer detta sannolikt att förenkla beskattningen eftersom det blir tydligt vem som ska betala sociala avgifter. kommer i ett sådant scenario också att få tillgång till kontrolluppgifter för löneutbetalningarna. Det är dock inte sannolikt att samtliga plattformar kommer att välja att anställa. 5Avgränsning av målgruppen och val av beskattningsmodell I kapitel 3 och 4 har jag beskrivit utgångspunkterna för arbetet med ett system för schabloniserad inkomst- och mervärdesskatt. I detta avsnitt diskuterar jag inledningsvis (avsnitt 5.1) vilka som utgör mål- gruppen för ett schablonbeskattningssystem. Därefter redogör jag för olika alternativa modeller för schablonbeskattning av mindre verk- samheter på ett mer övergripande plan (avsnitt 5.2). Kapitlet avslutas med att jag väljer vilken av de grundläggande modellerna som bör medföra största möjliga förenklingar för målgruppen (avsnitt 5.3). 5.1Målgruppen för ett schablonbeskattningssystem Bedömning: Givet de i direktiven uppställda avgränsningarna bör målgruppen för ett system med schabloniserad inkomst- och mer- värdesbeskattning vara fysiska personer som bedriver verksamhet i mindre skala. Eftersom omsättningen ska vara skattebasen känne- tecknas de bedrivna verksamheterna av att utgifterna är låga i för- hållande till inkomsterna. Målgruppen för ett visst förslag bestäms oftast genom att det fast- ställs för vilken grupp som förslaget kan få största möjliga positiva effekter. I detta fall innehåller dock direktiven en mängd begräns- ningar som leder till att den relevanta frågan vid bestämmandet av målgruppen snarare blir för vilken grupp som förslaget kan ha några effekter.