sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — En utgångspunkt enligt direktiven har dock varit att ställ- företrädarsystemet även fortsättningsvis ska utgå från och bygga på det ideella inslaget. En central uppgift för överförmyndaren är att hitta lämpliga ställ- företrädare. Den som utses som god man eller förvaltare ska vara en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person (11 kap. 12 § första stycket , FB). Om den enskilde föreslår en viss person ska den personen utses om han eller hon är lämplig och villig att åta sig uppdraget. När omständigheterna motiverar det kan flera gode män eller förvaltare förordnas för den enskilde (11 kap. 13 §). När godmanskapet eller förvaltarskapet ska anordnas av en domstol är det i regel överförmyndaren som föreslår en god man eller förvaltare för domstolen. Den tilltänkta ställföreträdarens lämplighet ska före förordnan- det kontrolleras i den utsträckning som behövs (11 kap. 12 § andra stycket). Bestämmelsen infördes för att skärpa kontrollen av de som föreslås som ställföreträdare. framhöll regeringen vikten av att överförmyndaren gör en aktiv efterforskning. Normalt ska belastningsregistret och uppgifter ur register kontrolleras och uppgifter från referenspersoner hämtas in. I vissa fall kan lämplighetskontrollen enligt förarbetena förenklas, exempelvis om den föreslagna ställföre- trädaren fått sin lämplighet kontrollerad. Det framhölls också att det vid lämplighetsprövningen bör beaktas om den tilltänkta ställföreträdaren redan har så många uppdrag att det finns en risk för att han eller hon får svårt att sköta ytterligare ett uppdrag. I förarbet- ena betonades att ställföreträdaren, förutom att vara allmänt lämplig, också ska vara lämplig för det aktuella uppdraget.1 Detta innebär att både ställföreträdarens allmänna lämplighet och lämplighet för det enskilda uppdraget är viktiga komponenter vid lämplighetsprövningen. Både överförmyndaren och domstolen har ett ansvar i detta hänseende. Normalt fullgör domstolen sitt ansvar genom att granska de uppgifter som överförmyndaren har lämnat in i ärendet.2 Länsstyrelserna har 2019 på uppdrag av regeringen tagit fram nationella riktlinjer för överförmyndares kontroll av en persons lämplighet som ställföreträdare.3 15.3Svårigheter att hitta lämpliga ställföreträdare 15.3.1Något om problemets omfattning På många håll i landet möter rekryteringen av lämpliga ställföre- trädare betydande svårigheter och det är inte ovanligt att det dröjer innan en ställföreträdare kan förordnas. Det förekommer också att det inte alls går att hitta en lämplig ställföreträdare. Problemet är inte nytt. tog utredningen psykiatrisamordning upp problemet med att en begränsad grupp personer med psykiska sjukdomar eller funktionshinder har svårt att få stöd av en god man eller förvaltare. Utredningen pekade på att lekmän inte vill åta sig komplicerade ställföreträdaruppdrag för personer med våldsproble- matik och förde fram behovet av en professionalisering på området.4 har problematiken lyfts fram av bland annat Riksrevi- 2013/14:225 s. 44. 2013/14:225 s. 44 f. 3Länsstyrelserna (2019). Nationella riktlinjer gällande överförmyndares kontroll av en persons lämplighet som ställföreträdare, dnr 18647-2018. 4SOU 2006:100 s. 344 ff. I en rapport har beskrivits att den negativa utvecklingen pågått när institutioner lades ner med anledning av de så kallade ädel- och psykiatriformerna.5 har fört fram att det i många kommuner är mycket svårt att hitta lämpliga ställföreträdare och att svårigheterna delvis beror på att ärendena har blivit svårare. Enligt har överförmyndare svårt att hitta ställföreträdare för huvudmän med exempelvis svåra psykiska problem och missbruksproblematik, eller när huvudmannen eller an- höriga anses hotfulla.6 I vår enkät till överförmyndare7 har svarat ja på frågan om det i verksamheten finns problem kopplade till rekryteringen av ställföreträdare. har svarat att sådana problem förekom- mer ibland, medan svarat nej på frågan. I de överförmyn- darverksamheter som besvarat enkäten har det i omkring 100 ären- den inte gått att rekrytera en lämplig ställföreträdare. I enkäten har många överförmyndare beskrivit stora svårigheter att hitta lämpliga ställföreträdare och att de på olika sätt försöker locka nya personer att intressera sig för uppdraget, exempelvis genom att annonsera i tidningen eller på sociala medier. Många överförmyndare anlitar numera gode män och förvaltare som är anställda på företag som tillhandahåller ställföreträdare, så kallade ställföreträdarbolag. I vissa kommuner har det inrättats en så kallad förvaltarenhet där anställda kommunala tjänstemän tar sig an uppdrag som god man eller förvaltare. Det finns också ställföre- trädare som inte är anställda men som har så många uppdrag att de i praktiken livnär sig på dem. Denna framväxande professionalisering beskrivs närmare i avsnitt 15.4. 5Ädelreformen genomfördes och innebar bland annat att kommunerna fick ett samlat ansvar för långvarig service, vård och omsorg för äldre och funktionshindrade. Den syftade bland annat till att psykiskt sjuka personer i högre grad skulle integreras i samhället. Före reformen tog de anställda på institutionerna hand om vissa av den intagnes ekonomiska ärenden. När ansvaret för vissa grupper psykiskt sjuka flyttades till kom- munerna flyttades även denna funktion till kommunen. 6Riksrevisionen (RIR 2017:33). Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta, s. 30 ff. 7Vi har genomfört en enkätundersökning som skickats till landets samtliga överförmyndare. Enkäten har besvarats av av överförmyndarna. 15.3.2Exemplet överförmyndarnämnden i kommun8 Inom överförmyndarnämnden i finns omkring sex tusen ställföreträdarskap för vuxna. Av dem bedöms vara så komplicerade att de inte bör hanteras av en ställ- företrädare som är lekman. I verksamheten finns omkring 250 ären- den där det inte går eller inte är lämpligt att rekrytera en lekman, exempelvis eftersom den enskilde är våldsbenägen eller uppdraget förväntas bli mycket tidskrävande. Det kan också vara fråga om ären- den där den enskilde är inblandad i komplicerade tvister eller har en kombination av psykisk sjukdom och missbruk som försvårar sam- arbete. Enligt överförmyndarnämnden behöver ställföreträdare i dessa ärenden utbildning, handledning och stöd, och ibland tillgång till säkra lokaler. Det har uppskattats att omkring tio särskilt krävande ärenden skrivs av, utan att en ställföreträdare har kunnat utses. Någon förvaltarenhet har inte inrättats i men frågan är på förslag. Det förekommer att överförmyndarnämnden använder privata bolag vid rekryteringen av ställföreträdare i kompli- cerade ärenden, uppskattningsvis i 10–15 ärenden . Kommunen undersöker möjligheten att genom förmedlingstjänster kunna rekry- tera och stödja ställföreträdare vid svåra uppdrag och parallellt med detta undersöks möjligheten att införa en förvaltarenhet. För att möta behovet av ställföreträdare i komplicerade ärenden har vissa kommuner inrättat en så kallad förvaltarenhet. Vid en sådan enhet finns anställda kommunala tjänstemän som inom ramen för sin anställning har som huvudsaklig arbetsuppgift att vara god man eller förvaltare. Tjänstemännen får sina uppdrag personligen, på samma sätt som andra ställföreträdare. De har också samma skyldigheter enligt som andra ställföreträdare. 8Uppgifterna har lämnats vid överförmyndarnämnden i kommuns överläggning , samt vid efterföljande kontakter med nämnden. har antalet förvaltarenheter ökat. ökade antalet enheter från omkring 7 till 13, enligt den nämnda rapporten från . Enligt var cirka 650 ställföreträdarskap knutna till en förvaltarenhet vid utgången av 2016, varav huvuddelen avsåg förvaltarskap.9 utred- ningstjänst kom 2019 fram till att det fanns en förvaltarenhet i 18kommuner och att några kommuner samverkade om en förvaltar- enhet.10 har ytterligare några förvaltarenheter inrättats, enligt information som lämnats till oss. Utredningstjänsten kom fram till att flertalet förvaltarenheter har 0,6–4 anställda men att vissa har fler, exempelvis förvaltarenheten i som har Frågan om kommunala förvaltarenheter togs upp i utrednings- betänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112). Utredningen ställde sig i princip positiv till före- teelsen. Det framhölls att en förvaltarenhet kan vara en värdefull tillgång och att enheterna innebär en viss garanti för att ställföre- trädaruppdragen utförs av erfaren och kompetent personal. I betänk- andet sades att förvaltarenheter kan innebära effektivitetsvinster och avlastning för överförmyndare. Utredningen framhöll att en för- valtarenhet inte får vara knuten till överförmyndaren eftersom en nämnd inte får utöva tillsyn över en verksamhet som den själv bedriver. Det framhölls också att enheten, med hänsyn till risk för intressekonflikter, måste vara skild från . Utred- ningen fann att förvaltarenheter inte kräver någon särskild lagstift- ning.12 Betänkandet i denna del ledde inte heller till någon lagänd- ring. Frågan om kommunala förvaltarenheter har också tagits upp av (). Enligt JO utgör de kommuner som försökt lösa ställföreträdarfrågan i särskilt komplicerade ärenden, exempelvis genom inrättande av förvaltarenheter, efterföljansvärda exempel.13 9Riksrevisionen (2017) s. 31. Kommunala förvaltarenheter, , dnr 2019:201. 11Riksdagens utredningstjänst (2019). 12SOU 2004:112 s. 796 ff. 13Justitieombudsmannen (2009). Redogörelse /10:JO1. Det har i olika sammanhang riktats kritik mot de kommunala förvaltarenheterna. Kritiken har delvis handlat om att det strider mot det av tradition ideella ställföreträdaruppdraget när ställföreträdare är anställda, och att det finns ett egenvärde i att uppdraget förblir ideellt. Annan kritik har handlat om att en ställföreträdare som är anställd i en förvaltarenhet kan hamna i en jävssituation om han eller hon ska företräda huvudmannen gentemot kommunen.14 I en utred- ning om förvaltarenheter från överförmyndarnämnden i har ett antal arbetsrättsliga överväganden lyfts fram, kopp- lade till att den som är anställd vid en förvaltarenhet och har ett ställföreträdaruppdrag får en tudelad roll. Bland annat har det uppmärksammats att ställföreträdare som mister sitt uppdrag, exem- pelvis på grund av misskötsamhet, inte per automatik mister anställ- ningen på förvaltarenheten.15 Liknande frågeställningar har kommit fram i andra sammanhang och det har varit en återkommande fråga om det är lagligt att anlita kommunalt anställda ställföreträdare. Frågan har såvitt känt inte prövats rättsligt. Vissa kommuner har av- stått från att inrätta en sådan enhet på grund av den osäkerhet som finns på området. finns privata företag som tillhandahåller ställföreträdare. Det finns på marknaden ett större och några mindre sådana bolag. Åtminstone det större företaget fungerar på så sätt att en person som är anställd i bolaget, en så kallad intresse- bevakare, förmedlas via bolaget till överförmyndaren. Den anställde får därefter sitt förordnande som god man eller förvaltare på vanligt sätt och har att hålla sig till samma regler som andra ställföreträdare. Företaget fakturerar överförmyndaren och ställföreträdaren får lön från bolaget. Bolaget har fem anställda intressebevakare och det finns också assistenter och administrativ personal. Intressebevakarna har sammantaget omkring 240 uppdrag, varav är för- valtarskap.16 14Riksrevisionen (2017) s. 31. Utredning om förvaltarenhet, . har i den nämnda rapporten granskat hur många kommuner som rekryterat ställföreträdare genom före- tag. Enligt utredningstjänsten rör det sig om åtminstone 47 kom- muner.17 I ett avgörande från har domstolen kommit fram till att det inte finns något hinder mot att en person utses som god man enbart på den grunden att han eller hon är anställd i ett ställföre- trädarbolag.18 har beslutat att inte meddela pröv- ningstillstånd i ärendet.19 15.4.3Andra former av professionella ställföreträdare I många kommuner finns det personer som försörjer sig på ställ- företrädaruppdrag. De kallas ibland för mångförmyndare eller semi- professionella ställföreträdare och de tilldelas ofta de uppdrag som överförmyndarna anser vara särskilt svåra. Dessa ställföreträdare kan ibland ha fler uppdrag än vad kommunen normalt anser vara lämpligt och ofta anser överförmyndarna att de är mycket kompetenta. Deras arvoden bestäms på vanligt sätt, dvs. efter överförmyndarens gransk- ning och i enlighet med kommunens riktlinjer om skäligt arvode. Det förekommer också att advokater tar sig an ställföreträdar- uppdrag. Det gäller då i allmänhet situationer där det behövs särskild juridisk kompetens för en begränsad åtgärd, exempelvis vid en kom- plicerad boutredning. När frågan har hanterats kan en vanlig ställ- företrädare förordnas i stället för advokaten. Dessa professionella ställföreträdare ersätts normalt per arbetad timme. 15.5.1Situationer där det är svårt att hitta ställföreträdare och vad det får för konsekvenser Våra undersökningar20 har gett en bild av att många överförmyndare inte har några större svårigheter att hitta lämpliga ställföreträdare i okomplicerade ärenden. Flera aktörer har fört fram att rekryteringen 17Riksdagens utredningstjänst (2019). 18Se beslut i mål nr ÖÄ 9977-18. 19Se Högsta domstolens beslut i mål nr Ö 2377-19. 20Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. generellt är enklare när överförmyndaren är tillgänglig och erbjuder bra utbildning och stöd och att det då finns goda förutsättningar för att arbeta med matchning mellan huvudman och ställföreträdare. På andra håll är det dock svårt att hitta ställföreträdare även i enkla ären- den, trots att ansträngningar görs. Nästintill alla de aktörer som utredningen haft kontakt med upp- ger att det är svårt eller mycket svårt att hitta lämpliga ställföre- trädare i svåra eller komplicerade ärenden. Den samstämmiga bilden är att dessa ärenden har blivit fler. Aktörerna har pekat ut ett antal faktorer som kan göra det särskilt svårt att rekrytera ställföreträdare. Det kan vara fråga om fall där •den enskilde lider av psykisk sjukdom, •den enskilde har svåra missbruksproblem (ofta blandmissbruk), •den enskilde har ett spelmissbruk, •den enskilde har stora samarbetssvårigheter, •den enskilde har stora skulder, •den enskilde har flera diagnoser, •den enskilde är utåtagerande och uppfattas som farlig, •den enskilde är dokumenterat våldsam (exempelvis dömd för all- varliga våldsbrott), •den enskildes anhöriga är våldsbenägna, utåtagerande eller mycket krävande, •den enskilde är ung och lider av neuropsykiatriska funktions- nedsättningar, •den enskilde behärskar inte svenska, •den enskilde har betydande tillgångar som måste hanteras eller •den enskilde är inblandad i komplicerade tvister. Enligt flera aktörer blir handläggningstiderna i dessa ärenden ofta långa. Uppdragen ställer enligt aktörerna särskilda krav på ställföre- trädarens kompetens och många av de tänkbara ställföreträdarna tackar nej. Det inträffar att det inte alls går att förordna en ställföreträdare och är det de personer som har störst behov av hjälp som blir utan. Överförmyndare har beskrivit ärenden där ingen har ordnat med bostad, betalat räkningar eller ansökt om relevanta insatser för enskilda med stora hjälpbehov. Det har också beskrivits fall där den enskilde dragit på sig stora skulder, inte betalt hyran och därför förlorat sin bostad och fått stora sociala svårigheter. Det har också kommit fram att ställföreträdare ibland känner sig tvungna att ta sig an ytterligare ett svårt uppdrag, trots att de redan har ett stort antal uppdrag. Detta kan få till följd att ställföreträdaren inte har tid att ge varje huvudman den hjälp som han eller hon behöver. En annan iakttagelse har varit att överförmyndare ibland kompromissar när det kommer till ställföreträdarens lämplighet eller matchningen mellan ställföreträdare och huvudman, när det är svårt att hitta ställ- företrädare. Ytterligare en konsekvens är att det ofta tar att genomföra ett byte av ställföreträdare. Detta kan gå ut över den huvudman som är missnöjd med sin ställföreträdare och har begärt ett byte. Det kan också gå ut över den ställföreträdare som vill lämna sitt uppdrag men som måste stå kvar till dess att en ny har förord- nats. I många överförmyndarverksamheter görs långtgående ansträng- ningar för att rekrytera en ideell ställföreträdare även i komplicerade ärenden. En vanlig uppfattning bland aktörerna har dock varit att det visserligen är bra med det ideella inslaget men att det inte är rimligt att en vanlig ställföreträdare – med ett ideellt uppdrag, utan särskild utbildning och mot låg ersättning – ska hantera mycket svåra upp- drag. Det har återkommande påpekats att huvudmännen i dessa ären- den hade fått stå utan en god man eller förvaltare om inte en pro- fessionell ställföreträdare hade utsetts. Den bild som kommit fram är att tjänstemän på förvaltarenheterna i regel tilldelas särskilt svåra ställföreträdaruppdrag. De överförmyn- dare som använder förvaltarenheter förefaller i huvudsak vara nöjda med konstruktionen. Flera länsstyrelser har också haft uppfattningen att förvaltarenheterna fungerar bra. Bland överförmyndarna har flera framhållit att tjänstemännen på enheterna har relevant utbildning och god förmåga att hantera svåra ställföreträdaruppdrag. framhållits att de får internutbildning, har tillgång till säkra lokaler och får stöttning av kollegor och arbetsgivare. Det har också förts fram viss kritik mot förvaltarenheterna. Flera intresseföreningar har framhållit att huvudmän upp- fattar en anställd på en förvaltarenheten som ytterligare en myndig- hetsperson och inte som den medmänniska som han eller hon behö- ver. Ställföreträdaruppdraget blir, enligt kritikerna, alltför opersonligt när en tjänsteman är god man eller förvaltare. Vissa överförmyndare har fört fram att förvaltarenheten ibland säger nej till nya uppdrag, exempelvis med hänvisning till att huvudmannen är för farlig, och att enheten då inte fyller något syfte. Det har i flera sammanhang förts fram kritik mot att privata företag tillhandahåller ställföreträdare. Flera aktörer har påtalat att ställföre- trädarna har för många uppdrag och att huvudmännen får för lite kontakt med sina gode män eller förvaltare. Att företaget är vinst- drivande rimmar vidare illa med uppdragets ideella karaktär, enligt flera kritiker. Några aktörer har lyft fram att kontinuiteten kan riskeras om företaget går i konkurs samt att ställföreträdaren kan ha en starkare lojalitet gentemot arbetsgivaren än gentemot huvudmannen. I vår intervjuundersökning har de överförmyndare som anlitar ställföreträdarbolag ofta pekat på stora fördelar. De har lyft fram att ställföreträdarna tar sig an alla uppdrag oavsett svårighetsgrad och att de är välorganiserade och effektiva. Flera har haft uppfattningen att ställföreträdarna i regel har relevant utbildning och erfarenhet. Det har dock även, vid intervjuerna och i andra sammanhang, kom- mit fram kritik mot bolagen. Många har påpekat att åtminstone det största bolaget tillämpar en egen taxa och att det blir väsentligt dyrare att anlita ett ställföreträdarbolag jämfört med att anlita en ställföre- trädare som är lekman. Enligt ett flertal överförmyndare kräver bolagen ett förhandsavtal om vilket arvode som ska gälla för upp- draget. Många aktörer har fört fram att ställföreträdarna besöker sina huvudmän alltför sällan och att det mänskliga och ideella inslaget går förlorat. Det bolag som är dominerande på marknaden har dock framhållit att de ställföreträdare som arbetar där ofta är berättigade till ett relativt högt arvode eftersom deras uppdrag är svåra och Bolaget har fört fram att ställföreträdarna ofta efter- frågar ett förhandsbesked om vilken arvodesnivå som ska gälla men att det inte rör sig om något bindande avtal. Enligt bolaget besöker de anställda sina huvudmän i den utsträckning det behövs för att huvudmannens intressen ska tas till vara, men att det kan vara tillräckligt med ett digitalt möte.21 15.6.1Anställda ställföreträdare ska kunna förordnas när det är nödvändigt med hänsyn till den enskildes intressen Vårt förslag: Det ska framgå av lagstiftningen att en person som inom ramen för sin anställning tar sig an uppdrag som god man eller förvaltare endast får förordnas om det är nödvändigt på grund av uppdragets svårighetsgrad eller om det annars finns särskilda skäl med hänsyn till den enskildes intressen. En sådan ställföreträdare ska även kunna förordnas interimistiskt, till dess att ett slutligt beslut fattas. Tills vidare ska samma regler gälla för anställda ställföreträdare som för andra. Bestämmelserna tas in i en ny paragraf, 11 kap. 12 a § . Systemet med gode män och förvaltare bygger på människors ideella engagemang, dvs. att det finns personer som på sin fritid ställer upp med att ha hand om en annan människas ekonomiska och andra angelägenheter mot en mindre ersättning. Det ideella inslaget är ofta till fördel för huvudmannen. Flera aktörer, bland annat intresse- organisationer, har lyft fram att huvudmän ofta upplever att ställ- företrädaren ”står på hans eller hennes sida”. Det finns dock per- soner med ett stort hjälpbehov som får vänta på en god man eller förvaltare. Det förekommer även att överförmyndaren inte kan hitta en lämplig ställföreträdare för den som behöver hjälp. Den en- skilde får i dessa fall ofta andra hjälp- och stödinsatser från det all- männa, exempelvis inom , psykiatrin eller missbruks- vården, men bristen på den samlade intressebevakning som ett ställföreträdarskap innebär kan medföra stora problem. Exempelvis kan den enskilde stå utan någon som ser till att räkningarna blir betalda, ansöker om de insatser som han eller hon har behov av eller följer upp att insatserna fungerar som förväntat. Det är särskilt svårt för överförmyndare att rekrytera lämpliga ställföreträdare i svåra och komplexa ärenden. Det kan exempelvis vara fråga om ärenden där den enskilde lider av en psykiatrisk pro- blematik, har grava funktionsnedsättningar eller svåra missbruk. Det kan också handla om ärenden där den enskilde har stora samarbets- svårigheter eller är våldsam. I vissa fall är det svårt att hitta en lämplig ställföreträdare när den enskildes anhöriga är hotfulla eller utåtager- ande. Mycket tyder på att antalet svåra och komplexa ärenden har blivit fler och att antalet fortsätter att öka. Många av de personer som normalt vill bli gode män eller förvaltare vill inte ta sig an upp- drag av detta slag, och har inte heller de kvalifikationer som krävs. Det har därför i praktiken skett en viss professionali- sering som enligt vår uppfattning är nödvändig för att alla som är i behov av en god man eller förvaltare, även de med svår problematik, ska få den hjälp de behöver. Förutsättningarna för att förordna anställda ställföreträdare bör regleras Vårt uppdrag omfattar att ta ställning till i vilka särskilda fall ställ- företrädaruppdrag bör kunna utföras av kommunala tjänstemän eller andra professionella aktörer, med utgångspunkt i att ställföreträdar- systemet även fortsättningsvis ska utgå från det ideella inslaget. Som framgått i avsnitt 15.4 finns olika former av professionella ställföre- trädare. Anställda ställföreträdare tillhandahålls numera av både kom- munala förvaltarenheter och privata företag. Det finns också ställföre- trädare som inte är anställda men som tar sig an så många uppdrag och som utvecklar en sådan hantering kring uppdragen att de får anses vara professionella i någon mån. Det går alltså knappast att dra en skarp gräns mellan professionella och icke professionella ställ- företrädare. En fråga är därför vilka ställföreträdare som ska träffas av en särreglering. Enligt vår uppfattning finns det anledning att särskilt reglera förut- sättningarna för när anställda ställföreträdare ska få förordnas. Det finns flera skäl för detta.