sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Tillsynens främsta ändamål är således kon- trollerande åtgärder som riktas direkt mot ett tillsynsobjekt och som Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar syftar till att säkerställa att företag och enskilda som bedriver verk- samhet eller vidtar åtgärder följer reglerna. Hur myndigheterna ska bedriva sin tillsyn så att den blir effektiv regleras genom 26 kap. 1 a §. Arbetet ska bedrivas genom tillsyns- vägledning med vilket avses att tillsynsmyndigheten ska utvärdera, följa upp och samordna tillsynen samt ge råd och stöd till under- ordnade tillsynsmyndigheter. Syftet med åtgärderna är att tillsynen ska vara ändamålsenligt eller med andra ord effektiv. får förelägga en kommun som inte fullgör sina tillsynsskyldigheter att avhjälpa bristen enligt 26 kap. 8 §. En kommun kan träffa avtal med en annan kommun att tillsyns- uppgifterna helt eller delvis ska skötas av den andra kommunen. Detta gäller dock inte befogenheten att meddela beslut i ärendet, om inte särskild överenskommelse om detta finns mellan kommunerna. Vid överträdelser av regelverk är det tillsynsmyn- digheternas sak att ingripa i den utsträckning som behövs för att åstadkomma rättelse. En tillsynsmyndighet får därför meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att åstad- komma att efterlevs och myndigheten får förena sitt beslut med vite. Ett tillsynsföreläggande ska klart ange vad adres- saten för föreläggandet ska iaktta och det är tillsynsmyndighetens sak att klart precisera detta med angivande av lagrum och skälen för ingripandet. Normalt är det verksamhetsutövaren som är adressat för till- synsmyndighetens föreläggande och föreläggandet riktas mot den som har de rättsliga och faktiska möjligheterna att se till att nöd- vändiga åtgärder vidtas. föreläggande ska alltså i görligaste mån utformas som ett klart besked om vad som behöver göras däremot inte nödvändigtvis hur det ska göras. I fråga om val av tekniska lös- ningar kan det finnas olika vägar att gå och tillsynsmyndighetens ambition bör stanna vid att åstadkomma ett fullgott resultat av de vidtagna åtgärderna naturligtvis under förutsättning att lösningen är fackmannamässigt genomförd med hänsyn till arten och omfatt- ningen av det som krävs, något som MÖD gett uttryck för t.ex. i fråga om hur brister i enskilda avlopp ska åtgärdas. Om tillsynen ger vid handen att verksamhetsutövaren kan ha begått brott mot , är myndigheten enligt 26 kap. 2 § skyldig att anmäla saken till polisen, om inte gärningen Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar framstår som helt bagatellartad. Enligt miljöbalkspropositionen ska tillsynsmyndigheten inte själv göra någon bedömning av om över- trädelsen kan föranleda en fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrätts- lig mening och liknande bedömningar ska ske i den efterföljande brottsutredningen. Som ett led i den brottsbekämpande verksam- heten mot olagliga avfallstransporter får också tillsynsmyndigheten hålla kvar eller omhänderta avfall i avvaktan på den fortsatta polis- utredningen. Tillsynsmyndigheterna har också rätt att söka verkställighet av sina förelägganden och förbud hos , om inte föreläggandet eller förbudet har blivit åtlytt. Detta betyder att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken, om det har vunnit laga kraft eller beslutet uttryckligen gäller utan hinder av laga kraft. kan också begära särskild handräckning hos för att begära rättelse, detta när någon har begått en gärning som på ett objektivt sätt utgör miljöbrott som kan skada miljön. Den misstänkte behöver inte vara dömd för brottet, utan får göra en självständig prövning av lagligheten av tillsynsmyndighetens begäran. I stället för att vända sig till för verk- ställighet eller rättelse kan tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad. Om det är brådskande, kan tillsynsmyndigheten fatta ett sådant beslut utan att det har föregåtts av föreläggande eller förbud. Det kunskapskrav som gäller för verksamheter och åtgärder blir inte sällan i tillsynsmyndighetens uppdrag en utredningsskyldighet för myndighetens egen del. Denna skyldighet uppkommer exempel- vis när grannar klagar över att de blir störda av verksamheter i deras omgivning. I tillsynsmyndigheternas uppgifter ingår inte bara myndighets- utövning i dess traditionella betydelse. Exempel på andra uppgifter som det ankommer på tillsynsmyndigheterna att genomföra är råd- givning och information. Tillsynsmyndigheterna skyldigheter har allt eftersom preciserats i miljötillsynsförordningen och det åligger numera tillsynsmyndig- heten att för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt . Till- synsmyndigheten ska med utgångspunkt i sin tillsynsplan upprätta och regelbundet uppdatera ett tillsynsprogram för varje verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett tillstånd enligt miljö- prövningsförordningen samt för sådana verksamheter som där man yrkesmässigt hanterar avfall. I tillsynsprogrammet ska myndigheten bestämma hur ofta tillsynsbesök ska genomföras utifrån en bedöm- ning av verksamhetens risk för människors hälsa och miljön. Besöken ska ske för tillståndsprövad verksamhet om verksamheten bedöms kunna innebära betydande risker för människors hälsa eller miljön och i annat fall minst . När det gäller avfalls- hantering finns uttryckliga föreskrifter vad som ska kontrolleras i fråga om sådant som avfallets ursprung och typ samt hur det planeras tas om hand. kan begära upplysningar och handlingar från verksamhetsutövaren. Mer ingripande är att tillsynsmyndig- heten enligt 26 kap. 22 § kan förelägga den som bedriver en verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön skyldig att utföra sådana undersökningar av verk- samheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Om det är lämpligare, får tillsynsmyndigheten i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen. Ändamålet med bestämmelserna är att skapa förut- sättningar för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn genom att till- försäkra myndigheten underlag för bedömning av verksamheten. Undersökningsplikten är dock begränsad till vad som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Det är verksamhetsutövaren som betalar för vad undersökningen kan kosta. Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär ett operativt ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bort- skaffa kommunalt avfall som har uppkommit inom kommunen. Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen regi genom förvaltning, kommunalförbund, gemensam nämnd eller hel- eller delägt kommunalt bolag. Det opera- tiva ansvaret omfattar både insamling som drift av avfallsanläggningar Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar som i många fall utförs av olika aktörer. Huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldigheten kan dock inte överföras till ett bolag. I praktiken innebär det kommunala renhållningsansvaret att kommunerna anordnar särskild insamling av kommunalt avfall. 290 kommuner ansvarar således för insamling och hantering av kommunalt avfall både från privatbostäder och från verksamheter. Undantaget är det avfall som omfattas av producent- ansvar. För sådant avfall som omfattas av producentansvar men som hushållen ändå inte lämnar i producenternas system har kommunen ett ansvar för att säkerställa att avfallet samlas in, återvinns och bortskaffas som kommunalt avfall. Kommuner kan samarbeta och utarbeta gemensamma regionala avfallsplaner. Kommunerna arbetar allt mer med att främja före- byggande och återanvändning av avfall. Det åligger kommunerna att inom ramen för avfallshierarkin vidta åtgärder för förberedelse för återanvändning av det kommunala avfallet. Kommunerna har även skyldighet att informera om hantering av avfall och om innehållet i avfallsplanerna. I kommunallagen finns en reglering som innebär att kommuner får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun (avtalssamverkan). Bestäm- melsen innebär inte något undantag från kravet på att tillämpa Lagen om offentlig upphandling, . Bestämmelsen innebär heller inte någon utvidgning av undantaget för upphandling mellan upphand- lande myndigheter enligt , men innebär en möjlighet att i större utsträckning använda undantaget. Om undantaget enligt är uppfyllt kan kommunerna nämligen inrätta samarbetet utan krav på att lokaliseringsprincipen i kommunallagen är uppfylld. Kommuner kan samverka genom gemensamma upphandlingar. Kommunalt avfall inom kommunen ska borttransporteras om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen. krav i detta hänseende innebär dock inte att varje kommun ska ha egna resurser för in- samling, återvinning och bortskaffande. Sådana resurser kan vara en gemensam kommuner och kan organiseras i bolagsform. De kan också ägas och drivas av någon juridisk person som är fristående från kommunen. För kommunen gäller dock skyldigheten att avfallet antingen ska återvinnas eller Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar Förberedelse för återanvändning inkluderas i defini- tionen av återvinning och kommunerna verkar på olika sätt för att förebygga uppkomsten av avfall. regler i 15 kap. miljö- balken om kommunens skyldigheter ska ses som rambestämmelser som ger kommunen stor frihet att utforma sin avfallshantering efter lokala förhållanden med iakttagande av mål och andra föreskrifter. Det är som nämnts relativt vanligt att kommuner på olika sätt samverkar inom hela eller delar av sitt ansvarsområde. På kommunernas bemannade återvinningscentraler lämnar hus- hållen själva in sitt grovavfall, trädgårdsavfall, el-avfall och farliga avfall. Även producentansvarsavfall får lämnas in där, om kom- munen har etablerat en sådan insamling. Grovavfall är kommunalt avfall som är för tungt, för skrymmande eller har andra egenskaper som gör att det inte är lämpligt att samla in i säck eller kärl. På flera orter i landet finns det obemannade återvinningscentraler där hus- hållen kan lämna sitt avfall. Det finns även mobila återvinnings- centraler, bemannade rörliga anläggningar, som bland annat tar emot farligt avfall, visst grovavfall och ofta även elavfall. Det pågår också försök med kvartersnära återvinningscentraler på flera håll. Att samla in och behandla latrin, slam och andra fraktioner från små, enskilda avlopp är också en del av kommunens avfallsansvar. Slam från slamavskiljare och klosettvatten från slutna tankar behandlas ofta på kommunala avloppsreningsverk tillsammans med övrigt inkom- mande avloppsvatten. Kommunerna har ansvar för insamling, transport och behandling av hushållens farliga avfall. Ansvaret regleras i , avfalls- förordningen och de kommunala avfallsföreskrifterna. Kommuner kan samarbeta och utarbeta gemensamma regionala avfallsplaner. Hushållen är skyldiga att sortera ut sitt farliga avfall från övrigt kommunalt avfall. De flesta kommuner har denna skyldighet in- skriven i sina avfallsföreskrifter. Det vanligaste insamlingssystemet för hushållens farliga avfall är inlämning på kommunernas beman- nade återvinningscentraler. Nästan hälften av landets kommuner tillämpar även fastighetsnära insamling av hushållens farliga avfall i någon form, visar en undersökning som Avfall har genomfört. Vissa kommuner har miljöbilar som komplement till återvinnings- centraler. Kommunens kostnader för avfallshanteringen tas ut genom avfallsavgifter enligt en taxa som kommunfullmäktige fastställer. Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar Kommunens avfallsavgift, eller avfallstaxa, täcker som regel hela kost- naden för avfallshanteringen, men om underskott uppstår får det skattefinansieras. I kostnaderna ingår att administrera verksamheten genom avfallsplanering, upphandling, kundservice, fakturering och information. Dessutom ska avgiften täcka kostnaden för service vid återvinningscentraler, som mottagning av grovavfall och hushållens farliga avfall. Taxan delas ofta in i grundavgift och rörlig avgift, exempelvis hämtnings- och behandlingsavgift. Enligt kommunal- lagens självkostnadsprincip får kommunerna inte ta ut högre avfalls- avgifter än de totala kostnader de har för avfallshanteringen. Kommunerna arbetar allt mer med att främja förebyggande och återanvändning av avfall. Det åligger kommunerna att inom ramen för avfallshierarkin vidta åtgärder för förberedelse för återanvänd- ning av det kommunala avfallet. Kommunerna har även skyldighet att informera om hantering av avfall och om innehållet i avfallsplaner och avfallsförebyggande program. Kommunen har under vissa förutsättningar rätt att bedriva verk- samhet som har en naturlig anknytning till sådan verk- samhet som kommunen bedriver inom ramen för den kommunala kompetensen. I 2 kap. 8 § kommunallagen (2017:725) anges således att kommunen får genomföra åtgärder för att allmänt främja närings- livet i kommunen eller regionen. I en kommentar till kommunal- lagen anges att sådana åtgärder kan röra kommunalteknisk service till företagen. Upplåtelse av behandlingskapacitet i kommunala avfallsanläggningar och energiåtervinningsanläggningar eller mot- tagande av annat avfall än kommunalt avfall vid återvinningscentraler bör utgöra exempel på kommunalteknisk service till företag, som hade haft svårigheter att behandla sitt avfall på ett miljö- och hälso- mässigt godtagbart sätt i enlighet med kraven i , om inte kommunerna hade ställt sin kapacitet till förfogande. Den kommunala anknytningskompetensen tar sikte på verksam- heter som kommuner tillåts att bedriva trots att dessa verksamheter, sett fristående, varit att betrakta som kompetensstridig näringsverk- samhet. De exempel som finns från praxis visar att den anknytande verksamheten ska vara en naturlig följd av den större, kompetens- enliga verksamheten. Vidare måste den vara av begränsad omfattning och bedrivas utan vinstsyfte. Gränserna för näringsverk- samhet framgår närmare av kommunallagen och 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen (2008:579). Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar Som en garant för att denna offentliga säljverksamhet inte blir för omfattande och riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden framgår av de nämnda bestämmelserna i konkurrenslagen att kom- munen kan förbjudas att tillämpa ett visst förfarande om detta snedvrider eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effek- tiv konkurrens på marknaden eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens, se vidare i avsnitt 7.5.2. Figur 4.1 Aktörer på avfallsmarknaden De allmänna hänsynsreglerna m m Den som producerar avfall har det ansvar som följer av allmänna hänsynsregler jämte de särskilda hänsynsregler som gäller särskilt för avfallshantering. Av de allmänna hänsynreglerna framgår att verksamhetsutövaren måste ha tillräckliga kunskaper om verk- samhetens verkningar samt de risker som är förknippade med den. Tillräckliga skyddsåtgärder måste alltid vidtas och vid kemikalie- hantering gäller särskild försiktighet, om det finns risk för skador på omgivningen. Av 2 kap. 5 § framgår att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi och därvid bl.a. minska de negativa effekterna av avfallet och återvinna avfall. Verksamheten måste lokaliseras till en plats där störningarna blir så små som möjliga och hänsynen till naturen måste iakttas i enlighet med naturvårdsbestämmelser. Det framgår av 15 kap. 11 § som även i övrigt stadgar att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. I 11 a § finns regler om den ursprunglige avfallsproducentens ansvar. Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar Avfallsförordningens krav på sortering m.m. vad gäller yrkesmässig verksamhet När avfall ska klassificeras ska avfallsinnehavaren bestämma sitt avfall enligt 2 kap. 1 § avfallsförordningen och välja avfallskod, något som kräver att denne måste känna till vilka produkter som har hante- rats och hur uppkomsten av farligt avfall kan förebyggas genom olika åtgärder. Den som har avfall som innehåller eller utgörs av elektriska eller elektroniska produkter ska sortera ut det och hantera det skilt från annat avfall på ett sätt som underlättar återvinning eller annan hantering som är godtagbar från miljösynpunkt. Spillolja ska samlas in separat och hanteras i ett särskilt förfarande. I fråga om bygg- och rivningsavfall ska den som producerat avfallet sortera ut ett antal fraktioner som innefattar sådant som trä, metall, glas och plast. Brännbart avfall ska sorteras ut och förvaras skilt från annat avfall. Avfall som har samlats in separat för att förberedas för återanvänd- ning eller för att materialåtervinnas får inte förbrännas. Den som innehar returpapper ska från sortera ut det från annat avfall och lämna returpapperet till det system för insamling av utsorterat returpapper som kommunen tillhandahåller och kom- munen ska då se till att det returpapper som har samlats in hanteras så att det blir lätt att materialåtervinna. Farligt avfall och dess hantering är särskilt utförligt reglerat i avfalls- förordningen, då hantering av farligt avfall kräver särskild kunskap och försiktighet. Farligt avfall får inte blandas eller spädas ut med annat avfall. Särskilda regler återfinns i 6 kap. avfallsförordningen om spårbarheten av farligt avfall med skyldigheter för avfallsproducenten, transportörer, insamlare handlare och mäklare och behandlare i fråga om anteckningsskyldighet. De inblandade personerna ska lämna upp- gifter till register över farligt avfall, avfallsregistret. Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar Uppgifts- och anteckningsskyldighet intar en central roll i avfalls- förordningen och framgår av 7 kap. Kommunen ska lämna uppgifter till om det avfall som samlats in av kommunen under föregående kalenderår eller rappor- terats enligt 2 §. Informationen ska innehålla uppgifter om avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram. I 2 § sägs att den som yrkesmässigt samlar in kommunalt avfall ska lämna information till kommunen om det avfall som insamlaren har samlat in i kommunen under föregående kalenderår. Informa- tionen ska innehålla uppgifter om avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram. Behandling av icke farligt avfall Den som yrkesmässigt behandlar icke-farligt avfall ska för varje typ av avfall anteckna vem som senast hanterade avfallet på annat sätt än genom att transportera eller lasta om det och på vilken plats avfallet hanterades samt datum för mottagandet och avfallets vikt i kilogram. När avfallet har behandlats ska uppgifter om sådant som vikt, plats och behandlingsmetoder liksom vad som upphört vara avfall också antecknas. Aktörer som ingår i producentansvar De flesta av de befintliga svenska producentansvaren grundar sig på EU-rättsliga direktiv. har lagstiftat om producentansvar för åtta produktgrupper: förpackningar, returpapper, batterier, elutrust- ning, bilar, däck, läkemedel och radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor. Producentansvaret utgör en särreglering där kommunens mono- pol för kommunalt avfall inte gäller. 1Förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar, Förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper (upphör ), Förordningen (2008:834) om pro- ducentansvar för batterier. Batterier som är inbyggda i produkter omfattas även av förord- ningen om producentansvar för elutrustning, förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar eller förordningen (2007:193) om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor, Förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning, Förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar. Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar särskilda förordningar om producentansvar skyldigheter och rättig- heter avseende de utpekade produkterna samt för det avfall som uppstår när produkterna är förbrukade. Med ansvaret följer såväl äganderätten till avfallet som skyldigheten att samla in och hantera avfallet på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Producent- ansvarets syfte är också att motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och som inte innehåller miljö- och hälsofarliga ämnen. Inom alla producentansvaren har producenterna skyldighet att tillhandahålla insamling, även om de uppdrar detta åt någon annan part. Producenterna har möjlighet, eller enligt producentansvaret för elutrustning skyldighet, att gå samman i insamlingssystem, även kallade materialbolag, och genom sådana tillhandahålla lämpliga in- samlingssystem. Hushåll och övriga som innehar avfall bär ett ansvar för att sortera ut avfall som omfattas av producentansvar från det övriga avfallet och lämna det på en insamlingsplats som producen- terna tillhandahåller. Kommunen har ett ansvar inom vissa av pro- ducentansvaren för det avfall som omfattas av producentansvar men som inte sorteras ut och lämnas i producenternas insamlingssystem. Det pågår en översyn av producentansvarsförordningarna för att de ska följa minimivillkoren i avfallsdirektivet, vilket ska vara infört . Kraven på producentansvaren förväntas öka. Producenternas ekonomiska ansvar för att förpackningar samlas in uppfylls genom att producenterna betalar s.k. förpackningsavgifter till serviceorganisationerna. Avgiftssystemet bygger på huvudprincipen att fyllaren och varuimportören betalar en avgift. I fråga om retur- papper gäller en ny ordning från . Genom en förordning, 2020:1304, föreskrevs att förordningen (2018:1463) om producent- ansvar för returpapper ska upphöra och föreskrifter om returpapper återfinns numera i 3 kap. avfallsförordningen, särskilt 7 a–7 c §§, och ska gälla där från med en föreskrift bl.a. om att 90 viktprocent av det returpapper som produceras ska åter- vinnas. I förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpack- ningar har ambitionsnivån höjts när det gäller materialåtervinning av olika förpackningsmaterial som papper, kartong, wellpapp, plast m.m.Detta beskrivs i 17–25 §§ i förordningen. Särskilda föreskrifter som syftar till att öka insamlingen från bostadsfastigheter av för- packningsmaterial finns i både förpackningsförordningen som avfalls- förordningen. I avfallsförordningen återfinns också föreskrifter om att Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar kommunen ska ha lättillgängliga insamlingssystem för returpapper och skyldighet för den som innehar returpapper att sortera ut det och lämna det till det kommunala insamlingssystemet. Den som yrkesmässigt tappar eller till för in förpack- ningar med konsumtionsfärdig dryck i plastflaska (PET-flaskor) eller metallburk i aluminium ska se till att flaskan eller burken ingår i ett godkänt retursystem (pantsystem). För att bedriva retursystem krävs godkännande från är det enda godkända retursystemet som är öppet för nya kunder. Alla burkar och flaskor som har pantmärke på sig kan pantas i en pant- automat eller på något av de ställen som tar emot pantförpackningar på annat sätt. Av avfallsförordningen (2020:614) framgår följande som kan om- nämnas i detta sammanhang. Transport av avfall i yrkesmässig verk- samhet kräver tillstånd eller anmälan. Den som från låter transportera spillolja för behandling ska för varje typ av avfall lämna uppgifter till . Den som från låter transportera kommunalt avfall eller icke-farligt bygg- och rivningsavfall kan också ha rapporteringsskyldighet till .