sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — I individberättelser vi tagit del av, förekommer det att individer fått sin sjukpenninggrundande inkomst satt till noll efter att av För- säkringskassan ansetts ha arbetsförmåga och hos Arbetsförmedlingen inte ansett sig själva kunna vara aktivt arbetssökande på grund av medicinska skäl. har uppskattat att det är cirka 3 000 individer som uppburit sjukpenning, fått nekad sjuk- penning (och då kan antas antingen återgått i arbete eller sökt hjälp hos Arbetsförmedlingen) och därefter åter sökt sjukpenning men då 86Socialdepartementet (2018), Åtgärdsprogram 3.0 – Regeringens initiativ för en trygg sjuk- försäkring med människan i centrum. 87Arbetsförmedlingen och (2018), Avsiktsförklaring Förstärkt samarbete mellan Arbetsförmedlingen och 2018. 883 § förordning (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenning- grundande inkomst. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … blivit noll-klassade.89 Denna siffra överskattar dock med största san- nolikhet problemet. I Vad händer efter avslutad sjukpenning, där individer som fått ett avslag under pågå- ende sjukfall dag 180–365 åren 2013–2015 studeras, så hamnade (33 personer) utanför både socialförsäkringssystemet och arbetsmarknaden efter avslutat sjukfall, (48 personer) och (70 personer) efter tre år.90 I granskning Vägen till arbete efter nekad sjukpenning hade var tionde individ som efter nekad sjukpenning skrivit in sig hos Arbetsförmedlingen hamnat i sökandekategori arbetssökande med förhinder, något som kan riskera att deras SGI sätts till noll om de ansöker om sjukpenning på nytt.91 Problem kan som beskrivs ovan uppstå i övergången mellan myn- digheterna med anledning av myndigheternas olika uppdrag och regel- verk. En uppfattning som vi tagit del av under utredningen är att arbetsförmedlare ibland har svårt att förstå hur kunnat bedöma att en individ har arbetsförmåga när individen har kvarstående medicinska hinder. Denna uppfattning gav också uttryck för då kritik riktades mot För- säkringskassan för att Arbetsförmedlingen fick ta emot människor som inte kunde söka jobb eller tillgodogöra sig åtgärder på grund av sjukdom.92 En bild av myndigheternas utmaningar ges i en bak- grundsbeskrivning till ett projekt mellan myndigheterna i : Bakgrunden till projektets framtagande och som beskrevs i ansökan var det ökade antalet individer som kom till Arbetsförmedlingen från och som hade varit sjukskrivna men inte längre hade rätt till sjukpenning. De hade uppmanats att skriva in sig på Arbetsför- medlingen för att söka lämpligt arbete. Arbetsförmedlarna fick lägga mycket tid på att förklara beslut och hjälpa individen att hitta akuta vägar att klara sin försörjning. hand- läggare upplevde svårigheter att tidigt i sjukskrivningen söka ut sjukskrivna som riskerade indragen sjukpenning och få dem att förstå hur regelverket fungerade och förbereda dem på en omställning till ett annat arbete. De sjukskrivna man hade kontakt med var svåra att moti- 89Statistik från , se även kapitel 3. 90Försäkringskassan (2018), Vad händer efter avslutad sjukpenning? Sysselsättning och försörj- ning för de som får avslag eller avslutar sjukpenning dag 180–365. 91Riksrevisionen (2020), Vägen till arbete efter nekad sjukpenning. /sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6907839. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … vera och engagera till att delta i överlämningsmöten på Arbetsförmed- lingen.93 I ett PM från dras slutsatsen att det finns vissa konflikter mellan myndigheternas respektive regelverk. Kon- flikterna beror främst på att syftet bakom sjukförsäkringslagstift- ningen är ett annat än det arbetsmarknadspolitiska regelverk som Arbetsförmedlingen tillämpar.94 I Arbetsförmedlingens och Försäk- ringskassans gemensamma skrivelse till regeringen skriver de: Arbetsförmåga inom socialförsäkringen innebär att någon, trots sjukdom, har förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete (prop. 1996/37:28 s. 10). Begreppet arbetsförmåga är däremot inte närmare definierat i lag. Inom arbetsmarknadspolitiken är det möjligt för Arbetsförmedlingen att bedöma att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom trots att bedömt att rätt till sjukpenning saknas (7 b § för- ordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program). Det beror på att Arbetsförmedlingens bedömning görs ur ett arbetsmarknads- politiskt perspektiv.95 För individen är det svårt att förstå att olika aktörer bedömer om individen kan eller inte kan arbeta på grund av sjukdom, och särskilt svårt blir det för individen att förstå när aktörernas bedömningar skiljer sig åt. Som vi redogör för ovan gör aktörerna rätt utifrån sina respektive uppdrag men det vilar ett stort ansvar på aktörerna i pro- cessen att vara transparenta med utgångspunkterna för sina respek- tive bedömningar och förklara så att individen förstår. Att både individer och andra aktörer förstår skillnaderna mellan aktörernas uppdrag och därmed hur de bedömer en individs förmåga att arbeta är viktigt, både för förståelsen för själva bedömningen, men också för att aktörerna ska kunna samverka för att processen ska fungera för individen. Vad gäller diskrepanserna mellan hälso- och sjukvården och För- säkringskassan är utredningen ense med dialoguppdragets ställ- ningstagande att: 93Samordningsförbundet län (2020). 94Försäkringskassan (2016), Finns det konflikter mellan och Arbetsförmed- lingens regelverk? 95Arbetsförmedlingen och (2017), Översyn av regelverket avseende ersätt- ning för deltagare i rehabiliteringsinsatser. Skrivelse till regeringen , s. 21. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Myndigheterna är överens om att i samarbetet gällande försäkrings- medicinska underlag måste hänsyn tas såväl till behov av information som till hälso- och sjukvårdens förutsättningar att lämna informationen. Samarbetet måste sättas i ett sammanhang där psykisk ohälsa ökar som orsak till sjukfrånvaro. Det måste även beaktas vilka diagnostiska metoder och andra förutsättningar hälso- och sjuk- vården har vid bedömning av den enskilde. Det finns behov av att för- tydliga vad hälso- och sjukvårdens försäkringsmedicinska bedömning innebär och hur denna förhåller sig till arbetsför- mågebedömning.96 Det är viktigt att ta hänsyn till den utveckling som sker inom olika medicinska områden som betyder att hälso- och sjukvårdens bedöm- ningar om medicinska tillstånd på ett övergripande plan kan för- ändras . Det är också viktigt att både hälso- och sjukvården och är tydliga gentemot individen hur de kommit fram till sin bedömning och varför. Att individer kan riskera att bli av med sin SGI i övergången mellan och Arbetsförmedlingen är allvarligt och ställer höga krav på samverkan mellan myndigheterna. Med anled- ning av att konsekvenserna blir stora för individen om hen inte för- stått vad som krävs för att hens SGI ska skyddas, är vår bedömning att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att förhindra att detta inträffar. Myndigheternas olika uppdrag ställer också krav på samverkan för att förståelsen hos myndigheterna om varandras uppdrag ska vara hög, vilket i sin tur är viktigt för att individens övergång från För- säkringskassan till Arbetsförmedlingen ska fungera väl. 96Försäkringskassan och (2019), Bättre dialog mellan och hälso- och sjukvården. Ställningstaganden och åtgärder för en mer ändamålsenlig sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess, s. 28. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … 5.6Att det finns olika förväntningar på samordningsansvar skapar problem i samverkan Bedömning: Skilda förväntningar på skapar problem i samverkan i sjukskrivnings- och rehabiliteringspro- cessen. Att förväntningarna skiljer kan dels leda till missförstånd och irritation dels till att de andra aktörerna blir passiva och därmed att individer inte får det stöd som de behöver. Utred- ningen konstaterar att en dialog måste föras mellan sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessens aktörer om samordnings- ansvaret för att individen ska få det stöd individen behöver. har ett omfattande ansvar i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen och ska ge individen stöd genom samord- ningsansvaret, serviceskyldigheten och utredningsskyldigheten. Vi kan dock konstatera att aktörerna i sjukskrivnings- och rehabiliter- ingsprocessen tycker att ansvar är oklart. För- väntningarna på vad samordningsansvaret rymmer är ofta större än vad fyller det med. Flera av sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer signalerar att det vore till hjälp om det tydliggjordes vilket ansvar har. Även om inte alla förväntningar på kan uppfyllas vore ett tyd- liggörande, och med det samsyn mellan aktörerna, om vad individen kan förvänta sig, till hjälp. Flera tidigare utredningar har också kon- staterat att samordningsansvar är oklart.97 Utredningens bedömning är att förväntansglappet avseende sam- ordningsansvaret beror på flera saker. Delvis beror glappet på en sammanblandning mellan samordningsansvaret, serviceskyldigheten och utredningsskyldigheten. Delvis beror glappet på att samord- ningsuppdraget, enligt 30 kap. SFB, kan tolkas olika och att tillämp- ningen har varierat . Nedan försöker vi tydliggöra begrepp, utreda om det finns problem kopplade till ansvaren och reda ut om åtgärder borde vidtas i någon riktning. Mer trygghet och bättre försäkring, s. 627 och Ds 2017:9 Förstärkt rehabilitering för återgång i arbete, s. 33 och (2017), Utvärdera och utveckla stödet till arbetsgivare. svar på regeringsuppdrag, s. 10. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Alla myndigheter ska enligt förvaltningslagens så kallade service- skyldighet lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myn- dighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.98 I lagens förarbeten skrivs att servicenivån måste anpassas till förutsättning- arna i det enskilda fallet.99 Vad anpassningen innebär specificeras så här: Regeringen anser att det varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att närmare precisera hur omfattande hjälp en myndighet bör ge enskilda i olika typsituationer eller att ange vilka åtgärder som myndigheten bör vidta för att kunna svara på en viss fråga. […] När en myndighet ska bedöma den enskildes behov av hjälp i ett visst fall bör den därför bl.a. ta hänsyn till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt förfogande eller rimligen kan förväntas skaffa sig. Det innebär att myndigheten kan behöva beakta t.ex. ålder och mognad när den har med barn och unga att göra eller om någon har särskilda behov till följd av en funktions- nedsättning.100 Det är svårt att precisera hur långt service- skyldighet sträcker sig. Det går dock att få ledning av ett mål där en kvinna lämnat in mediciniska underlag för, som det var förtryckt på blanketterna, bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabi- literingsåtgärder men där , enligt domstolen, borde förstått att det var sjukersättning kvinnan egentligen ansökte om (T 2139-12). Serviceskyldigheten borde därmed omfatta en skyldighet för För- säkringskassan att hjälpa en individ med nedsatta förmågor att ansöka om rätt förmån. I serviceskyldigheten ligger också att vidarebefordra individen till rätt myndighet.101 Det är dock tveksamt om service- skyldigheten omfattar att hjälpa individen göra rätt utanför den egna myndighetens ansvarsområde i sjukskrivnings- och rehabiliterings- processen. 986 § förvaltningslag (2017:900). 2016/17:180, s. 291. 2016/17:180, s. 67. 101Kristina , förvaltningslag (2017:900) 6 §, Karnov, . Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … I förvaltningslagen102 och i SFB103 finns reglering om Försäkrings- kassans utredningsskyldighet. ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Enligt vägledning Förvaltningsrätt i praktiken: Utredningsskyldigheten innebär att det är som måste bedöma om den utredning eller ansökan som kommer in är tillräcklig som underlag för beslut och som ska begära komplettering om den inte är det. Den bedömningen kan inte den enskilde göra på egen hand. Frågan om vilken utredning som kan anses utgöra fullgott besluts- underlag har varit föremål för prövning i rättsfallet RÅ 2010 ref. 120 (se även 2011:15). I målet tog HFD ställning till hur långt För- säkringskassans utredningsskyldighet sträcker sig i ett sjukpenning- ärende. Den enskilde hade ansökt om sjukpenning för men ansåg att det intyg han hade skickat in var otill- räckligt för att avgöra frågan om hans arbetsförmåga var nedsatt. HFD uttalade att kravet på utredning i sjukpenningärenden varierar, bland annat beroende på ärendets karaktär och den enskildes förutsättningar att tillvarata sina intressen. Enligt domstolen var det aktuella fallet komplicerat och det underlag som fanns tillgängligt för beslutet gav inte någon säker bild av den enskildes tillstånd och arbets- förmåga. borde därför ha försökt få del av den behand- lande läkarens uppfattning i ärendet.104 Bedömningen som har att göra, om underlaget är tillräckligt och från vilken part mer information behövs, är svår. Det är också svårt att göra bedömningen om i vilken utsträckning myn- digheten ska inhämta informationen och i vilket utsträckning indi- viden bör inkomma med informationen på egen hand. I vägledningen skriver att i ett ansöknings- ärende kan utredningsskyldigheten fullgöras genom att informera den sökande om hur han eller hon bäst kan styrka sina påståenden.105 Det blir dock viktigt att avgöra i vilken utsträckning som individen klarar detta och därmed vilka skyldigheter har att hjälpa individen. 10223 § förvaltningslag (2017:900). 103110 kap. 13 § SFB. 104Försäkringskassan (2019), Förvaltningsrätt i praktiken. Vägledning 2004:7 Version 13. 105Försäkringskassan (2019), Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning. Vägled- ning 2015:1, version 12, s. 192. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … har haft sitt samordnande ansvar sedan den så kallade rehabreformen trädde i kraft . har det skett omfattande förändringar och en del av de strukturer som 1992 skap- ade förutsättningar för att ta det samordnings- ansvar som reformen avsåg, finns kvar. Exempelvis var en av ambitionerna att genom sitt uppdrag skulle få kunskap om vad som krävs på olika arbetsplatser för att en individ ska kunna återfå sin arbetsförmåga. I regeringens proposition 1990/91:141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m står: Genom sitt samarbete med olika arbetsgivare om rehabiliteringen av deras anställda får kunskaper om arbetsmiljön i företagen och dess betydelse för rehabiliteringsbehoven. Härigenom stärks det behövliga sambandet mellan rehabiliteringsinsatserna och strävandena mot arbetsmiljöförbättringar.106 I rehabreformen fanns således en idé om att kunskapsområdet arbets- livsinriktad rehabilitering skulle utvecklas inom verksamhet. kunde också köpa rehabiliteringstjänster i form av utredningar av förutsättningar för rehabilitering och direkta åtgärder som syftade till att underlätta återgång i arbete. samordningsansvar specificeras i SFB.107 Enligt hemsida innebär samordningsansvaret att: har ansvar för att samordna rehabiliteringsinsatser för den som är sjukskriven. I det arbetet ska sam- verka med arbetsgivare, hälso- och sjukvården, , samt andra myndigheter som berörs av rehabilitering för den sjukskrivna. Det innebär att i samverkan med andra aktörer, både när det gäller den enskilde och på strukturell nivå, ställer krav på att de bidrar till att skapa förutsättningar för återgång i arbetet för den som är sjukskriven. ska se ser [!] till att rätt åtgärder görs i rätt tid av den som har ansvar för det, men utför inte några rehabi- literande insatser.108 1990/91:141, s. 4. 10730 kap. 8–10 §§ SFB. 108www.forsakringskassan.se/press/vart-uppdrag-sjukforsakringen. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Det saknas dock konsensus om vad i praktiken ska göra inom ramen för samordningsuppdraget. konstaterar också själva, i en nyligen publicerad rapport, att samord- ningsuppdraget är otydligt internt.109 Inspektionen för socialförsäkringen anser att samordningsansvar till stor del handlar om att identifiera de försäk- rade som faktiskt behöver rehabilitering.110 För att göra det behöver handläggare, enligt samma rapport, vara aktiva och genomföra nödvändiga utredningsåtgärder men också fånga upp impulser från de olika aktörerna i sjukskrivnings- och rehabiliterings- processen.111 I svar på rapporten poängterade att de inte helt delar Inspektionen för socialför- säkringens syn på samordningsuppdraget. betonar att de inte vill ta ansvar för utredningar av anpassning av arbetsupp- gifter utan hänvisar till arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. Försäk- ringskassan skriver att det är viktigt att lyfta fram övriga aktörers ansvar i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen då risken annars är att de andra aktörerna inväntar agerande.112 I regeringens åtgärdsprogram gavs i uppdrag att inom ramen för sitt lagstadgade samordningsansvar förstärka arbetet med att ge stöd till individers återgång i arbete. I uppdraget ingick att: •utveckla kontakterna och kommunikationen med relevanta aktörer i enskilda ärenden, •utveckla stöd till den försäkrade i rehabi- literingsprocessen för att se till att de åtgärder som behövs vidtas, •anpassa verksamheten utifrån den föreslagna förändrade lagstift- ningen avseende den arbetsplatsinriktade rehabi- literingen. De planer arbetsgivarna lämnar in behöver myndig- 109Försäkringskassan (2020), Samordningsuppdragets praktik. En analys av hur "gör" samordning. 110Inspektionen för socialförsäkringen (2017), Bedömningar vid i rehabiliter- ingskedjan. En kommentar om hur kan förbättra sjukskrivningsprocessen. ISF Rapport 2017:9. 111Inspektionen för socialförsäkringen (2017), Bedömningar vid i rehabili- teringskedjan. En kommentar om hur kan förbättra sjukskrivningsprocessen. ISF Rapport 2017:9. 112Försäkringskassan (2017), svar på – Bedömningar vid 90 och 180dagar i rehabiliteringskedjan. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … heten följa upp för att se till att individen får tillgång till tidiga anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder, •uppmärksamma och se till att de försäkrade, som kan ha behov av åtgärder och kompetens från Arbetsförmedlingen, får tillgång till detta inom ramen för det nuvarande samarbetet med Arbetsför- medlingen.113 Av regeringens uppdrag går att utläsa en förväntan om att Försäk- ringskassans ansvar inom samordningsuppdraget också inkluderar stöttande åtgärder till individer som inte nödvändigtvis behöver samordnad rehabilitering. Detta kan således exempelvis handla om kontakter med arbetsgivare eller andra myndigheter. I budgetpropositionen citeras förarbeten från 1992114 där det anges att det också ingår i samordningsansvaret att stötta den försäkrade i kontakterna med andra rehabiliteringsansvariga och att verka för att dessa tar en aktiv del i rehabiliteringsprocessen.115 Att regeringen citerar detta talar även det för att regeringen har förvänt- ningar på vad ska fylla samordningsuppdraget med som inte ryms inom nuvarande ram satt för uppdraget. Enligt information från utredningens dialoger med sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessens aktörer är arbetsgivares och hälso- och sjukvårdens förväntningar på att För- säkringskassan vid behov ska ta initiativ till att samordna aktörerna och insatserna kring individen. Arbetsgivare och hälso- och sjuk- vården vill också att , genom samordningsansvaret, ska vara med i möten när den arbetsplatsinriktade och medicinska rehabiliteringen planeras och följs upp, så att alla aktörer (inklusive individen) ska ha samsyn om planeringen. Önskemål om att Försäk- ringskassan ska vara med handlar till stor del om förutsägbarhet vad gäller ersättning till individen – övriga aktörer vill veta att den rehabiliteringsplan som görs upp inte kommer att falla på grund av att individen exempelvis inte (längre) har rätt till sjukpenning eller inte beviljas rehabiliteringspenning. 113Socialdepartementet (2018), Åtgärdsprogram 3.0 – Regeringens initiativ för en trygg sjukför- säkring med människan i centrum. 1990/91:141, s. 50. 2019/20:1 Utgiftsområde 10, s. 43. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Många arbetsgivare har svårt att komma i kontakt med hälso- och sjukvården, vet inte vilken information som får utbytas om individen, eller saknar samtycke från individen för att utbyta information om individen med vården och vill därför att , med anledning av samordningsuppdraget, bistår i dialogen. Ett annat skäl till att arbetsgivare efterfrågar samverkan med För- säkringskassan, är att arbetsgivaren kan vara osäker på vilka insatser som kan göras på arbetsplatsen för att individen ska kunna återgå i arbete, som individen har bibehållen rätt till sjukpenning. Innan påbörjat handläggningen av ärendet och beslutat om sjukpenning så finns också en osäkerhet om individens försörjning. har å sin sida förväntningar på att arbetsgivaren och hälso- och sjukvården har kontakt, reder ut frågor kring indi- viden, och att de inte väntar på att ska ta initiativ. Förväntansglappet består således i att arbetsgivare och hälso- och sjukvård, inom ramen för samordningsuppdraget, efterfrågar hjälp med informationsöverföring och stöd i dialog. anser att samordningsuppdraget gäller de individer där insatser från olika aktörer måste samordnas och att arbetsgivare och hälso- och sjukvård kan göra mycket för individen utan att aktivt medverkar. Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen konstaterade att: Att ansvara för samordning och tillsyn utan att förfoga över medel för detta riskerar att medföra negativa konsekvenser för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. De aktörer som har ansvaret för rehabi- literingsinsatser riskerar att bli mindre aktiva och kan befaras avvakta samordning.116 Med anledning av ovanstående föreslog utredningen att Försäk- ringskassans samordningsansvar skulle tas bort. Det finns även praktiska svårigheter för att uppfylla de övriga aktörernas förväntningar på dem. Försäkrings- kassan hade en genomsnittlig väntetid för den försäkrade att få ett beslut efter det att ansökan kommit in om 30 dagar.117 Detta innebär att individen i genomsnitt varit sjukskriven innan kommer in i ärendet (under förutsättning att ansökan om sjukpenning skickades in dag 14 vilket nog inte alltid är Mer trygghet och bättre försäkring, s. 638. 117Försäkringskassan (2019), Årsredovisning 2018, s, 41. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Det är därmed svårt för , oavsett samord- ningsansvar, att vara ett stöd tidigt i en individs ärende. Konsekvensen av att aktörerna har olika förväntningar på varandra kan bli att aktiviteter för att stödja individen tillbaka till arbete inte kommer igång . Att aktörerna har överlappande ansvar kan hämma deras initiativförmåga. Ytterst riskerar individen att inte få adekvat stöd för att komma tillbaka till arbete. Utredningen konstaterar att en dialog måste föras mellan sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer om samordnings- ansvaret. Ansvaret i lagstiftningen tolkas olika av olika aktörer och har tolkats olika av . Det som kan konsta- teras är dock att så väl individen som övriga aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen har större förväntningar på Försäkrings- kassans samordningsansvar än vad fyller det med. Individer uttrycker att det under en sjukskrivning är mycket infor- mation som ska förmedlas till olika aktörer, något som en del indi- vider kan ha svårt att hantera under tid med sjukdom. Aktörerna efterfrågar stöd för informationsöverföring och stöd i dialogen med andra aktörer i processen. Att Försäkrings- kassan kommer in först när individen ansöker om sjukpenning gör att de övriga aktörerna (som redan finns på plats i ärendet) måste ges förutsättningar att hantera sjukskrivningsärendet för individen obero- ende av .