sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Så som vi tidigare redovisat vår syn på gällande regelverk borde också uppgifter som ger träff i systemet kunna lagras på andra grunder och för andra särskilda ändamål än för vilka de samlats in, t.ex. inom ramen för en förundersökning eller ett särskilt underrättelseärende. Även med en sådan reglering som vi före- slår finns det därmed en skillnad i hur sådana s.k. ”hits” och ”no hits” kan behandlas. Skillnaden är att även fordonsuppgifter som inte ger någon träff i bevakningslistor eller liknande enligt vårt förslag alltid får behandlas . Det är vår bedömning att några författningsändringar inte behöver göras för att möjliggöra ovan beskriven hantering av uppgifter som ger träff vid bevakning (jfr utredningens resonemang i avsnitt 17.3.2). På samma sätt menar vi att det förhåller sig med möjligheterna att samla in och lagra ansiktsbild på förare eller passagerare i ett fordon, liksom uppgifter om registrerad ägare. Det framstår som ett befogat intresse att vad beträffar sådana fordon som ger träff mot en bevak- ningslista rörande misstänkt brottslig verksamhet kunna behandla även sådana uppgifter. En sådan behandling är också möjlig redan med stöd av dagens regelverk. Att samla in och lagra sådana uppgifter på alla fordon bedöms däremot i regel inte som nödvändigt för de syften som bevakningen och den ovan diskuterade mer omfattande lagringen av odifferentierade uppgifter tjänar. En sådan insamling och lagring skulle öka de risker som hanteringen innebär i betydande grad eftersom mängden information skulle öka och personer i större ut- sträckning skulle kunna identifieras och kartläggas. Eftersom utredningen således bedömt att lagring och annan be- handling av fordonsuppgifter i obearbetat skick inte bör godtas längre än bör det införas en bestämmelse i fråga om tiden för behandlingen av sådana uppgifter där detta anges. De behov och användningsområden som motiverar en utökad be- handling av uppgifter om fordon och fordonspassager i gränsnära områden rör huvudsakligen underrättelseverksamheten, samt utred- ning och lagföring av brott. För att begränsa användningsområdet, och på det sättet också de risker som behandlingen av uppgifter inne- bär, bör de rättsliga grunder för vilka fordonsuppgifter får behandlas under den ovan angivna tiden begränsas i motsvarande mån i förhål- lande till vad som anges i myndigheternas särskilda datalagar. En så- dan begränsning innebär ett förstärkt integritetsskydd och en tydlig ram för den myndighet som ska behandla uppgifterna. Den nya regler- ingen ska alltså endast gälla i de fallen behandlingen sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Den föreslagna regleringen bör, i enlighet med utredningens upp- drag, gälla för behandling av uppgifter som samlats in genom kamera- bevakning i ett gränsnära område, så som dessa definieras i den nya lagen. I samband med att vi diskuterat definitionen av gränsnära områ- den har vi i avsnitt 14.9 slagit fast att det kan finnas ett behov av att även kamerabevaka tillfartsvägar till och från ett gränsnära område för att det ska finnas en praktisk möjlighet att vidta åtgärder mot trafi- ken ut ur landet. Med hjälp av ANPR-teknik kan sådana kameror signalera att for- don som är av intresse att vidta en åtgärd mot närmar sig området. Fordonsuppgifter som kan samlas in vid sådan kamerabevakning är dock också av intresse i underrättelseverksamheten. Fordonsupp- gifter från bevakningen av tillfartsvägarna kan behövas för att exem- pelvis kunna göra analyser av fordonsflödenas riktning . Att få kännedom om vilken riktning trafik tar strax efter gränsområdet kan vara av väsentlig betydelse för att kunna skapa god underrättelse och öka möjligheter att bekämpa gränsöverskri- dande brottslighet. En behandling krävs också för att ta fram en normalbild av flödet och för att hitta avvikelser från och eventuella förekom- mande mönster i denna. Det kan vara fråga om fordon som stannar till strax utanför det gränsnära området. Informationen kan således berika det material som samlas in i det gränsnära området och för- bättra möjligheterna för myndigheterna att skapa kriterier som kan användas vid selektiva ingripanden. Utredningens bedömning är mot denna bakgrund att den före- slagna regleringen även bör gälla för behandling av sådana uppgifter som diskuteras här och som samlats in genom kamerabevakning av allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fast förbindelser med utlandet, inom från ett gränsnära område. Den angivna sträckan mäts i rät linje, dvs. Tillägget rörande vissa enskilda vägar är avsett att fånga in Öresunds- förbindelsen och anslutande påfartsvägar som är enskilda vägar, liksom eventuella liknande framtida lösningar. Med väg avses i detta sammanhang bara själva vägbanan, vägrenen och parkeringsfickor i omedelbar anslutning till vägen. Det kan tilläggas att det även kan finnas tekniska aspekter som talar för att fordonsuppgifter insamlade vid kamerabevakning av tillfarts- vägarna ska behandlas enligt samma regelverk som sådana uppgifter insamlade i ett gränsnära område. De brottsbekämpande myndigheter som främst kan förväntas ha behov av att behandla fordonsuppgifter i den omfattning och för de syften som avses här är , Säkerhetspolisen och Tull- verket. Utredningens förslag om ändringar i kamerabevakningslagen om- fattar även . Vi har också övervägt om den nu före- slagna bestämmelsen om behandling av fordonsuppgifter även skulle gälla i förhållande till som också bedriver brotts- bekämpande verksamhet i gränsnära områden. Det har av kartlägg- ningen framgått att inte använder kamera- bevakning i någon större utsträckning i gränsnära områden, men att en sådan användning kan komma att öka. har dock inte framfört något direkt behov av att omfattas av en reglering gäl- lande just fordonsuppgifter då sådana uppgifter inte är av centralt in- tresse för myndighetens brottsbekämpande verksamhet som huvud- sakligen är inriktad på att utföras till sjöss. Utredningens bedömning är att inte har något behov att omfattas av den föreslagna regleringen och att det därför inte kan anses motiverat att ge myndigheten denna relativt omfattande rätt att behandla fordonsuppgifter. Det bör därmed sammanfattningsvis av den nya lagen framgå att uppgifter om fordon som har samlats in genom kamerabevakning i ett gränsnära område, eller av allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom från ett sådant område, alltid får behandlas av Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen eller efter det att de samlades in, om syftet med behandlingen är att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Samma sak ska gälla för uppgifter om tid och plats för ett for- dons passage av en kamera. Den nya bestämmelsen föreskriver således under vilken behandling av de angivna uppgifterna alltid får ske. Den angivna tiden gäller oavsett om uppgifterna utgör personuppgifter eller inte. Det bör inte uppställas något krav på vem som ska ha samlat in upp- gifterna eller i vilket syfte själva insamlingen har skett. Bestämmelsen bör utformas så att den även ger stöd för ovan nämnda myndigheter att behandla fordonsuppgifter som myndigheterna själva samlat in för andra än brottsbekämpande syften genom kamerabevakning i ett gränsnära område eller av tillfartsvägar. Den bör också ge stöd för be- handling av fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevak- ning av andra aktörer i sådana områden och som därefter tillhanda- hållits nämnda myndigheter. Den sistnämnda situationen förutsätter såklart att stöd för en sådan överföring av uppgifterna finns i övrig dataskyddsrättlig reglering. Om bestämmelsen inte öppnar upp för en sådan här hantering av insamlade uppgifter kan resultatet bli att myndigheterna skulle behöver sätta upp en egen bevakningskamera på en plats där en annan aktör redan bedriver bevakning som myn- digheten i och för sig kan få uppgifter ifrån. Efter att tiden gått ut får möjligheten att fortsätta behandla upp- gifterna avgöras med stöd av den generella regleringen i brottsdata- lagen och myndigheternas registerförfattningar m.m. Exempelvis kan uppgifter som inte kan anses utgöra personuppgifter behandlas vidare. Samma sak kan gälla om uppgifterna behandlas för nya ändamål, t.ex. inom ramen för ett specifikt underrättelseärende eller för att utreda och lagföra brott. Det bör redan av lagtexten framgå att bestämmelsen inte gäller uppgifter i form av bild av en enskild, dvs. bild av identifierbara per- soner. Bestämmelsen ger alltså inte stöd för att behandla bilder av identifierbara personer . För behandling av sådana bilder måste stöd i stället finnas i annan dataskyddsrättslig reglering (jfr här utredningens överväganden i avsnitt 17.3.2). 17.3.5Ytterligare särreglering behövs inte Utredningens bedömning: Det finns inte behov av särreglering i några andra avseenden. Behov av särreglering? Utgångspunkten är att den föreslagna nya bestämmelsen, i den mån uppgifter som behandlas utgör personuppgifter, ska komplettera brottsdatalagen och myndigheternas särskilda registerlagstiftning på det relevanta området. Detta innebär att i den mån inga särskilda regler införs gäller bestämmelserna i dessa lagar (se mer om detta nedan). Utredningen har dock särskilt övervägt om särreglering behövs i något annat avseende än gällande tiden för behandling, t.ex. i fråga om möj- ligheterna att bearbeta, analysera, jämföra och på annat liknande sätt behandla uppgifterna. Möjligheten att bearbeta, analysera och jämföra Bestämmelserna i den generella dataskyddsregleringen och komplet- terande nationell lagstiftning rör allmänt sett behandling av personupp- gifter. Med behandling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter eller uppsättningar av person- uppgifter, t.ex. insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämnande, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering, sammanföring, begränsning, radering eller förstöring. I brottsdatalagen och myndigheternas särskilda brottsdatalagar finns således inte några generella bestämmelser om möjligheterna att t.ex. bearbeta eller jämföra uppgiftssamlingar. Däremot får författ- ningarnas ändamålsbestämmelser stor betydelse för vilken sådan be- handling och vilka sådana jämförelser som kan ske eftersom behand- ling, i vilken form det än sker, i regel aldrig får ske i strid med sådana ändamålsbestämmelser. Lagstiftningen innehåller även vissa bestämmelser som begränsar möjligheterna att göra sökningar i syfte att ta fram ett urval av per- soner begränsat på känsliga personuppgifter (se bl.a. 2 kap. 14 § brotts- datalagen, jfr 2 kap. 5 och 6 §§ polisens brottsdatalag). Det kan också finnas andra bestämmelser avseende begränsningar vid sökningar, se bl.a. 3 kap. 5 § polisens brottsdatalag. Sådana bestämmelser styr i viss mån hur uppgifterna får behandlas. Frågan om vilka uppgiftssamlingar och register som en person- uppgift får jämföras med regleras, förutom av ovan nämnda ändamåls- bestämmelser, i stället av innehållet i den eventuella särreglering som finns avseende vissa register och databaser. Ett i sammanhanget rele- vant exempel är vägtrafikdatalagen (2019:369). Endast i ett fall som utredningen funnit är möjligheten att göra jämförelser med andra uppgiftssamlingar uttryckligen reglerad, näm- ligen i lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämp- ningen (se närmare om lagen i avsnitt 9.12). I 3 kap. 5 § nämnda lag anges att s.k. PNR-uppgifter vid en förhandsbedömning enligt lagen får jämföras med register eller andra uppgiftssamlingar som är rele- vanta för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terro- ristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. I samma lagrum anges att uppgifterna får behandlas enligt på förhand utformade och fastställda kriterier som är riktade, proportionella och avgränsade och som inte grundas på känsliga personuppgifter. Bestämmelsen ger be- rörd myndighet en befogenhet att använda PNR-uppgifterna för jäm- förelse med sådana i förväg bestämda profiler som kan ge anledning att kontrollera en viss person.8 Lagen om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen bygger på ett EU-direktiv. I direktivet anges att PNR-uppgifter vid för- handsbedömningar får jämföras med uppgifter i relevanta databaser och med på förhand fastställda kriterier. Direktivet anger inte vilka databaser jämförelserna ska få ske mot men däremot att databaserna ska vara relevanta för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet och att det inkluderar databaser över personer eller föremål som är eftersökta eller finns uppförda på en spärrlista. Direktivet innehåller således en generell be- gränsning av vilka typer av uppgiftssamlingar PNR-uppgifterna kan jämföras med i dessa situationer. Medlemsstaterna får dock inom ramen för denna begränsning själva bestämma vilka databaser som ska användas. Artikeln är inte tvingande utan ger endast medlems- staterna en möjlighet att söka mot relevanta databaser. Regeringen ansåg att det var av stor vikt att möjligheten att jäm- föra PNR-uppgifterna med andra relevanta databaser infördes i svensk rätt. Regeringen fann dock att det var tillräckligt att ange att jämför- else får ske med sådana register eller andra uppgiftssamlingar som är relevanta för direktivets syften. Regeringen framhöll att vilka register 2017/18:234 Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen s. 145. och uppgiftssamlingar som finns kan variera och att det där- för inte var lämpligt att i den nya lagen peka ut exakt med vilka regis- ter eller uppgiftssamlingar jämförelser skulle få ske. Eftersom det inte föreslogs någon närmare särreglering i det avseendet anförde reger- ingen att möjliga jämförelser i stället skulle komma att begränsas av vilken behandling som är tillåten enligt dåvarande polisdatalagen och brottsdatalagen samt annan lagstiftning där till- gång till registret eller uppgiftssamlingen regleras.9 Av det sagda följer sammantaget att de eventuella uppgiftssam- lingar som myndigheterna har, och som inte är särreglerade, får jämföras mot andra uppgiftssamlingar endast om det är förenligt med ändamålet för behandlingen av uppgiften och den eventuella särskilda registerlagstiftning som finns rörande den berörda samlingen. Uppgifter om fordon i den uppgiftssamling som föreslås kom- mer enligt nu förda resonemang att kunna jämföras med andra upp- giftssamlingar som tillåter att uppgifterna där behandlas i syfte att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Några behov av särskilda lagändringar för att möjlig- göra eventuella jämförelser har inte framkommit. Någon särskild reglering av vilka analysverktyg som ska kunna användas finns heller inte . I vilken utsträckning en viss teknisk bearbetning eller analys kan godtas måste alltså också avgöras i förhål- lande till det ändamål för vilket uppgifterna samlats in och är således beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Det saknas skäl att behandla fordonsuppgifter på något annat sätt. Gemensamt tillgängliga uppgifter? De uppgifter om fordon och fordonspassager som samlas in kom- mer till allra största delen att röra information om fordon som inte på förhand är intressanta ur ett brottsbekämpningsperspektiv, vilket som tidigare framgått motiveras av behov inom underrättelseverk- samheten. Utgångspunkten måste därför vara att uppgifterna ska ges så liten spridning som möjligt utanför den verksamheten. Bestäm- melserna i myndigheternas brottsdatalagar om i vilka fall uppgifter får göras gemensamt tillgängliga kommer att vara tillämpliga och detta behöver inte regleras särskilt. har framfört att den omständigheten att personupp- gifter som inte gjorts eller får göras gemensamt tillgängliga endast får hanteras av ett fåtal personer utgör en utmaning i myn- dighetens selekteringsverksamhet och att insamlade fordonsuppgifter bör få göras tillgängliga för ett något större antal medarbetare. Uppdelningen mellan gemensamt tillgängliga och icke gemensamt tillgängliga uppgifter är grundläggande i myndigheternas registerlag- stiftning. Uppdelningen tar sin utgångspunkt i att risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten anses vara större när personupp- gifter används av flera gemensamt i en verksamhet än när personupp- gifter behandlas av en enskild tjänsteman vid den egna datorn utan att någon annan har åtkomst till uppgifterna. Särskilda och mer be- gränsande regler har därför ansetts behövas för gemensamt tillgäng- liga uppgifter.10 Personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga omfattas alltså av ett mer begränsande regelverk än andra personuppgifter. Upp- gifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i underrättelseverksam- het ska bl.a. förses med särskilda upplysningar i de fall personupp- gifter direkt kan hänföras till en person som inte är misstänkt för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet av viss allvar- lighetsgrad (se bl.a. 3 kap. 4 § första stycket polisens brottsdatalag och brottsdatalag). Liknande reglering gäller även för annan verksamhet. Uppgifterna är i regel också föremål för vissa be- gränsningar i fråga om sökning. Underrättelseverksamheten är i stor utsträckning oreglerad och den reglering som finns gör inte någon tydlig uppdelning mellan olika kategorier av personer. Regeringen har därför bedömt det vara vik- tigt ur integritetssynpunkt att det vid behandling av personuppgifter i underrättelseverksamheten görs tydlig skillnad mellan personer som har ett direkt samband med den brottsliga verksamheten och andra personer. När endast ett fåtal personer behandlar uppgifterna och är införstådda med varför det görs har kravet dock inte ansetts moti- verat.11 I förarbetena till den tidigare gällande polisdatalagen disku- teras ingående skälen för att ha sådana bestämmelser och när särskilda upplysningar inte behövs.12 2009/10:85 s. 125. 2017/18:269 s. 108 ff. 2009/10:85 s. 145 ff. I fråga om hur många personer ett fåtal kan anses utgöra angav regeringen vid tillkomsten av den tidigare gällande polisdatalagen som en tumregel ett tiotal personer. Enligt regeringens bedömning skulle någon exakt gräns för antalet personer inte anges i lag. Regeringen framhöll att även andra omständigheter än antalet personer i det en- skilda fallet skulle kunna vägas in i bedömningen av om personupp- gifter skulle betraktas som gemensamt tillgängliga eller inte. Reger- ingen uttalade sig vidare om hur exempelvis tiden för behandlingen kan påverka bedömningen.13 Frågan om vilka personuppgifter som får göras gemensamt till- gängliga samt hur de olika kategorierna av uppgifter får behandlas och inte berör givetvis även andra myndigheter än . Flera brotts- bekämpande myndigheter har liknande reglering och berörs av den ovan nämnda fåtalsbegränsningen, inte minst . Frågan har vidare bäring på all personuppgiftsbehandling och den problematik som har lyft i detta sammanhang är inte be- gränsad till att gälla endast för behandling av fordonsuppgifter in- samlade i gränsnära områden. De ovan redovisade förarbetsuttalandena är mer än och flera berörda myndigheter har genomgått omfattande omorganisationer. Vidare har relativt stora förändringar skett på teknikens område. Utredningen ifrågasätter inte att innebör- den av vad som utgör ett fåtal därför kan behöva ses över på nytt. Utredningens uppdrag är dock begränsat och skulle ändringar på detta område föreslås skulle de enbart kunna gälla för sådana fordons- uppgifter insamlade i gränsnära områden som diskuteras i detta kapitel. Med hänsyn till detta skulle sådana överväganden kräva en mer in- gående analys av såväl behovet av författningsändringar i förhållande till samtliga berörda myndigheter som av hur sådana ändringar skulle förhålla sig till vad som gäller annan personuppgiftsbehandling. I ljuset av att frågan väckts i ett relativt sent skede av utredningens arbete har utredningen inte utrymme att inom sitt uppdrag närmare överväga huruvida avsteg från reglerna om vilka uppgifter som kan göras gemensamt tillgängliga eller inte behöver göras. Inte heller att närmare se över innebörden av vad som , särskilt i ljuset av de organisationsförändringar som skett inom myndigheterna, bör kunna ses som ett fåtal personer. Vår utgångspunkt är dock, som fram- gått ovan, att uppgifterna inom ramen för gällande regelverk ska ges så liten spridning som möjligt. kan det framhållas att det redan i förarbetena till den tidigare polislagen pekades på att även andra omständigheter än antalet personer som involveras kan ha betydelse för vad som kan göras gemensamt tillgängligt och att tiden för behand- lingen är en sådan faktor. Även uppgifternas integritetskänslighet borde enligt vår uppfattning kunna vara en faktor som kan tas med i en så- dan bedömning. Vi utesluter inte heller att faktorer som myndigheter- nas storlek och organisation kan tillmätas viss betydelse. Den personuppgiftsansvarige ska också, enligt 3 kap. 6 § brotts- datalagen, oavsett vilken kategori av personuppgifter det är fråga om, se till att tillgången till personuppgifter begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Vid tilldelning av behörighet för åtkomst till personuppgifter ska, utöver behovet av uppgifterna, utbildning och erfarenhet särskilt beaktas. I en behörig myndighet ska det även finnas rutiner för tilldelning, förändring, borttagning och regelbunden uppföljning av behörigheter för åtkomst till personuppgifter. Behandling för nya ändamål Utredningen har även övervägt om möjligheten att behandla fordons- uppgifter för nya ändamål bör särregleras och begränsas i förhållande till den allmänna regleringen. Eftersom det på samma sätt som i fråga om annat kameramaterial kan bli aktuellt att fortsatt behandla for- donsuppgifterna t.ex. inom ramen för särskilda underrättelseärenden framstår det dock inte som ändamålsenligt att begränsa möjligheten att behandla uppgifterna för nya ändamål endast till enskilda fall (jfr regleringen av personuppgifter från transportföretag i 2 kap. 13 § polisens brottsdatalag och 2 kap. 10–12 §§ brottsdatalag). Behandling för nya ändamål bör kunna komma i fråga gällande flera uppgifter av en viss typ (exempelvis uppgift om alla vita skåp- bilar) om det kan motiveras att uppgifterna fortsatt behöver behandlas eller till och med delar av det obearbetade materialet om det begrän- sas till insamling som är i någon mån begränsad gällande tid och plats. Förutsättningarna för behandling för nya ändamål enligt brottsdata- lagen, dvs. att det ska finnas en rättslig grund för den nya behand- lingen, och att behandlingen ska vara nödvändig och proportionerlig för det nya ändamålet, ska därför gälla även i fråga om fordonsupp- gifter. 17.3.6Den lagtekniska lösningen och förhållandet till annan reglering När brottsdatalagen infördes uttalade regeringen att utgångspunkten inom brottsdatalagens tillämpningsområde var att myndigheternas personuppgiftsbehandling i så stor utsträckning som möjligt ska regle- ras i respektive registerförfattning. En annan ordning, med enstaka bestämmelser om personuppgiftsbehandling i andra lagar, ansågs inne- bära att regleringen riskerade att bli mer svåröverskådlig. Tanken med den föreslagna lagen om gränsnära områden är att i möjligaste mån samla alla befogenheter som lagen syftar till att ge på samma ställe. Detta bedöms både bidra till ett överskådligt regelverk och till att tydliggöra att bestämmelserna gäller just i gränsnära om- råden enligt lagen och ingen annanstans. Vi har trots regeringens ut- talanden därför bedömt det som befogat att ta in särskilda regler om behandling av fordonsuppgifter i den föreslagna nya lagen.