sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — är det i vissa ärenden tydligt att det inte behövs någon särskilt djuplodande uppföljning, medan det i andra ärenden är osäkert om arbetsförmågan är nedsatt i samma grad som när beslutet om sjukersättning fattades. När det gäller utredningens omfattning ut- talade regeringen i samband med införandet av kravet på genomförande 2004/05:21, s. 76 f. 223Försäkringskassan ”Antikrångelkatalogen” 2014. 224Ds 2016:5 och prop. 2016/17:1 utg.omr. 10 s. 55. Rätten till sjukersättning – problemanalys av förnyad utredning att utredningen skulle kunna anpassas efter förmånstagarens sjukdom eller funktionshinder vilket borde inne- bära stor flexibilitet vid tillämpningen, men att en utredning inte skulle få ske enbart i form av korta telefonsamtal mellan Försäkrings- kassans handläggare och förmånstagaren.225 Regeringen ansåg, med särskilt angivande av att detta även gällt tidigare, att det ska vara upp till att utforma sina metoder och därmed avgöra vad uppföljningen av arbetsförmågan vid sjukersättning som minst ska innehålla i ett enskilt ärende. De föreslagna förändringarna innebar dock att fick utökad frihet att när det är lämpligt att följa upp arbetsförmågan på ett enklare sätt än vad som krävdes under tidigare förhållanden, och till exempel avstå från en kontakt med den försäkrade. Därmed fri- görs också resurser för att prioritera ärenden där det behövs en mer djuplodande uppföljning av arbetsförmågan, ansåg regeringen. Förslaget om uppföljning i stället för förnyad utredning innebar inte att några av de utredningsåtgärder som vid- tagit under tidigare förhållanden försvunnit. En mer flexibel regler- ing som gör att uppföljningen kan anpassas efter hur behovet ser ut ger en mer effektivt resursanvändning hos och skapar inte onödig oro hos den enskilde försäkrade. Regeringen anförde att den mer flexibla uppföljningen inte får innebära att sannolikheten att upptäcker en ökad arbetsförmåga minskar. Det är centralt att har väl utvecklade rutiner för att i varje enskilt fall ta fram just så mycket information som krävs för att bedöma om uppföljningen måste för- djupas eller inte.226 I en skrivelse till regeringen föreslog en del förändringar av det dåvarande systemet med förnyad utredning av arbetsförmågan. menade bl.a. att utredningarna skapar oro eftersom de ska uppfylla två motstridiga syften – dels efter- kontroll (utredning av arbetsförmågan), dels stöd i återgång i arbete. Man konstaterade att de försäkrade har svårt att förstå syftet med utredningen och många känner sig misstänkliggjorda. Redan infor- mationen i beslutsbreven om att en viss bestämd tidpunkt kommer att göra en uppföljning av arbetsförmågan ansågs skapa oro och frågor hos dessa människor. 2004/05:21, s. 76. 2016/17:1 utg.omr. 10 s. 56. Rätten till sjukersättning – problemanalys att de uppföljande utredningarna var mycket resurskrävande, med högre krav på utredning än vad man såg som motiverat. Av förarbets- uttalanden framgår exempelvis att enbart ett telefonsamtal inte räcker. För att leva upp till lagkraven krävs i samtliga ärenden en genomgång av uppgifter i system, normalt kom- binerat med utredning tillsammans med den försäkrade. De 26 500 utredningarna som planerades bedömdes kräva 37 årsarbetare. konstaterade att inte många förnyade utred- ningar leder till att den försäkrade återfår sin arbetsförmåga eller får ändrad grad av ersättning och att ändringsgraden hade legat på sedan de första förnyade utredningarna började göras . Det finns inte heller några indikationer på att andelen personer som återfår sin arbetsförmåga efter beslut om sjukersätt- ning skulle vara annat än mycket liten, konstaterade . redogjorde i skrivelsen för uppfattningen att uppföljningarna skulle kunna göras på ett mer behovsanpassat och effektivt sätt, med andra metoder än tidigare och det utan att de försäkrade får sämre möjligheter att ta tillvara en förbättrad arbets- förmåga eller att riskerna för felaktiga utbetalningar ökar.227 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) hade granskat förnyade utredningar av arbetsförmågan, och in- stämde i en uppföljande rapport från 2015228 i upp- fattning att det fanns skäl att förtydliga regelverket så att det framgår att den förnyade utredningen inte behöver vara djuplodande i alla ärenden. ISF ansåg vidare att en förnyad utredning om rätten till er- sättning inte behöver göras i samtliga fall. ISF anförde att det kunde finnas anledning att överväga en förändring av regelverket, som gör det möjligt att avstå från förnyad utredning i ärenden där det är uppen- bart onödigt. Men i många fall är bedömningen av om arbetsförmå- gan är helt nedsatt osäker på lång sikt, och i dessa fall är det enligt ISF angeläget att bedömer om arbets- förmågan är nedsatt i samma grad som när beslutet om hel sjukersättning fattades. I rapporten konstaterade ISF att de iakttagelser som man har gjort pekade på att ambitionsnivå när det gäller utför- andet av förnyade utredningar hade sjunkit och 227Försäkringskassan, ”antikrångelkatalog” 2014, s. 39–40. 228ISF, Förnyad utredning av sjukersättning – Behov av förändring, ISF kommenterar 2015:2. Rätten till sjukersättning – problemanalys att det var angeläget att bryta denna utveckling. ISF anförde att detta förutsatte att vidtar åtgärder för att säkerställa att förnyade utredningar genomförs på ett sådant sätt att det syfte som lagstiftaren hade med att införa utredningarna faktiskt uppnås. Uti- från detta menade ISF också att det fanns skäl för regeringen att överväga vilken ambitionsnivå som skulle gälla och att ta ställning till om det finns anledning att tydliggöra detta i lagstiftningen. Den försäkrades skyldigheter under tid med sjukersättning En uppföljning av arbetsförmågan innebär visserligen att det är som ska utreda om något har förändrats gällande den försäkrades arbetsförmåga och rehabiliteringsmöjligheter med sjukersättning. Den försäkrade är dock skyldig att själv anmäla sådana förändringar utan att har initierat någon utredning, vilket också betonas i förarbetena till de förenklade reglerna om uppföljning av arbetsförmågan.229 En försäkrad som har beviljats sjukersättning är skyldig att lämna uppgifter som har bety- delse för rätten till ersättning, både vid prövning av rätten till förmånen och under hela den tid som ersättningen betalas ut.230 Uppgiftsskyl- digheten gäller även i ärenden som inte direkt berör en ersättnings- fråga, till exempel i ett ärende om rehabilitering.231 infördes en särskild bestämmelse utöver de generella be- stämmelserna om anmälningsskyldighet om att den som får sjukersätt- ning alltid ska anmäla om det sker en förbättring av arbetsförmågan. Den som får sjukersättning, aktivitetsersättning eller livränta ska också anmäla om han eller hon avser att börja förvärvsarbeta, förvärvsarbeta i större omfattning än tidigare, eller fortsätta att förvärvsarbeta med vilande sjukersättning.232 Genomförande av uppföljningen av arbetsförmåga Lagkravet om uppföljning av arbetsförmåga innebär enligt förarbe- tena att i större utsträckning än tidigare ska kunna behovsanpassa uppföljningen av arbetsförmågan hos den som har fått 2016/17:1, utgiftsområde 10, s. 56. 230110 kap. 13 § andra stycket SFB. 2008/09:200, s. 555 f. 232110 kap. 50 och 51 §§ SFB, prop. 2007/08:124, s. 63 f. Rätten till sjukersättning – problemanalys Det är dock viktigt att uppföljningarna sker och att de görs med tillräckligt hög kvalitet. Detta är viktigt för att upprätt- hålla förtroendet för försäkringen. Syftet med att följa upp arbets- förmågan är i första hand att kontrollera om personens arbetsförmåga har ändrats, men också att stödja den som har förutsättningar att få tillbaka eller öka sin arbetsförmåga. Uppföljningen bidrar också till att motverka felaktiga utbetalningar. Uppföljningen kan anpassas efter personens sjukdom eller funk- tionsnedsättning. Det finns utrymme för att göra utredningen i olika omfattning. Av förarbetena framgår det att får utökad frihet att följa upp arbetsförmågan på ett enklare sätt än vad som har krävts och till exempel avstå från en kontakt med den försäkrade i de situationer det bedöms vara lämpligt.233 Det kan noteras att det här är fråga om en uppföljning av arbets- förmågan – och inte en omprövning av rätten till sjukersättning. För en förändring av rätten till ersättning eller ersättningsnivån krävs ett nytt beslut. De tidigare utredningarna av arbetsförmågan led av problem vid genomförandet. publicerade ISF rapporten 2014:13 För- nyad utredning av sjukersättning som svar på ett regeringsuppdrag i ISF:s regleringsbrev för 2013.2. I rapporten var ISF kritisk till hur utförde sitt uppdrag. En sådan förnyad utredning om sjukersättning skulle enligt förarbetena innehålla både en arbets- förmågebedömning och en bedömning av möjliga rehabiliteringsåtgär- der. Den skulle dessutom innehålla en kontakt med den försäkrade som även borde få ta del av utredningens resultat. Vid den förnyade utredningen skulle utreda: –Om arbetsförmågan är nedsatt i samma omfattning som när ersättningen beviljades. –Om arbetsförmågan har förbättrats sedan ersättningen beviljades. –Om det finns förutsättningar för rehabilitering. Utredningen kunde avslutas först när det gick att ta ställning till dessa frågor. Om arbetsförmågan har förbättrats kan det vara aktuellt med vilande sjukersättning eller att ompröva rätten till sjukersättning. ISF konstaterade i sin rapport att i hög 233Försäkringskassan, vägledning 2013:1, version 6, s. 130. Rätten till sjukersättning – problemanalys grad baserade den förnyade utredningen enbart på information från myndighetens interna system. Det var ovanligt att kompletterande underlag begärs in, exempelvis medicinska underlag. Den vanligaste kontakten med de försäkrade skedde via telefon eller brev medan personliga möten med de försäkrade var ovanliga. I ISF:s rapport kunde konstateras att sådana kontakter med den försäkrade skedde i av de granskade ärendena och i av de fall där ersättningsnivån hade ändrats.234 I ISF:s uppföljande rapport konstaterades att andelen personliga möten hade sjunkit succes- sivt och låg . Den nya, differentierade handläggningen som gäller sedan febru- ari 2017 innebär enligt vägledning att de sjukersätt- ningsärenden som är aktuella för förnyad utredning delas in i tre kategorier eller ärendetyper: –ärenden som kräver hög utredningsgrad –ärenden som kräver medelhög utredningsgrad –ärenden som kräver låg utredningsgrad. I vägledningen anges att alla ärendetyper kräver att ”de impulser som finns tas tillvara”. Ärendetypen ”hög utredningsgrad” kräver alltid en omfattande utredning av den försäkrades arbetsförmåga. Det beror på att det finns indikationer på att den försäkrade har fått ökad arbetsförmåga. De två andra ärendetyperna kräver mindre utredning. För ärenden med ”låg utredningsgrad” anges exempelvis att det inte finns något stort behov av att en handläggare gör en utredning. Det kan till exempel vara fråga om omständigheter där det inte finns någon indikation på att den försäkrade har fått bättre arbetsförmåga eller behöver stöd med rehabilitering. Det gäller till exempel vissa sjuk- domstillstånd, långvarig försäkringshistorik eller den som fyller under året.235 kan vidta olika typer av utredningsåtgärder inom ramen för en uppföljning. Följande exempel visar några åtgärder som kan bli aktuella: –personligt möte med den försäkrade –utredningssamtal med den försäkrade 234ISF 2014:13, s. 33. 235Försäkringskassan, vägledning 2013:1, version 6, s. 131–133. Rätten till sjukersättning – problemanalys –konsultation med försäkringsmedicinsk rådgivare () –kontakt med eller riktade frågor till behandlande läkare –köp av medicinsk utredning. Förändringarna till uppföljning av arbetsförmågan i stället för för- nyad utredning innebär enligt förarbetena inte att några av de utred- ningsåtgärder som hade vidtagit under tidigare förhållanden skulle försvinna.236 Det finns olika typer av kompletterande underlag och utredningar som har att tillgå, genom att till exempel begära in nytt medicinskt underlag från behandlande läkare eller konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare (). kan även köpa externa utredningsinsatser. De uppgifter som ISF hade tagit fram inför granskningen 2014 visade att få ärenden utreddes med hjälp av sådana kompletterande utredningar eller nya medicinska underlag. ISF konstaterade att noter- bart är att arbetsförmågan sällan utreds på nytt, åtminstone inte ge- nom att nytt medicinskt underlag tas in eller att en ny utredning köps in.237 ISF noterade särskilt att i endast några en- staka procent av ärendena hade konsulterat Försäkringsmedicinsk råd- givare (FMR) eller begärt in nya medicinska underlag, trots att denna typ av underlag är viktiga vid en arbetsförmågebedömning. Dess- utom köptes det nästan inga medicinska utredningar.238 ISF fann i sin granskning 2014 att inte levde upp till de krav som kan ställas på förnyad utredning. I förarbetena framhålls att en förnyad utredning ska innehålla både en arbetsförmågebedömning och en bedömning av möjliga rehabiliteringsåtgärder. Den ska dessutom innehålla en kontakt med den försäkrade som även bör få reda på resul- tatet av utredningen. I aktgranskningen av ärenden som inte har lett till en ändring av ersättningsnivån innehöll av ären- dena en dokumentation av samtliga dessa moment. I och med de upplättade reglerna 2017 har det förtydligats bl.a. att en kontakt med den försäkrade inte alltid är nödvändig och att ett enklare tillvägagångssätt kan vara tillräckligt. 2016/17:1, utgiftsområde 10, s. 56. 237ISF 2015:2, s. 15. 238ISF 2014:13, s. 37. Rätten till sjukersättning – problemanalys tillämpning av modellen med tre olika ”utredningsgrader” är ett ut- tryck för denna differentierade modell. Grundmodellerna för möj- liga åtgärder vid utredning är dock desamma. Leder uppföljning till förändringar av beviljad sjukersättning? Mycket tyder på att det är mycket sällan som uppföljningar av arbetsförmågan leder till någon förändring i de försäkrades sjukersättning. I ISF:s rapport 2014:13 konstaterades att någon förändring av besluten skedde endast i ett fåtal av de ärenden där uppföljande utredning hade ägt rum. Det rörde sig om totalt av de genomförda utredningarna. Samma siffror redo- gjorde för i sin antikrångelrapport . I de fåtal fall där sjukersättningen hade minskats eller förklarats vilande var det i 7 fall av 10 vidare den försäkrade som tagit detta initiativ. ISF:s aktgranskning visade också att försäkrade i dessa ärenden i större omfattning har en partiell sjukersättning och en anställning, än i de ärenden där ersättningen inte ändrats. Dessa resultat var näst intill identiska med vad som framkom i ISF:s uppföljande granskning för åren 2014 och 2015.239 Utredningen har inte funnit stöd för att någon skillnad av denna grad av förändring har uppstått sedan de förnyade reglerna började tillämpas på beslut fattade fr.o.m. . Det är dock för tidigt att dra några mer långtgående slutsatser eftersom den nya lagstift- ningen gäller beslut som är fattade och den förnyade uppföljningen började genomföras i större om- fattning först i början av 2020.240 Slutsatser om uppföljningar av arbetsförmågan Utredningen kan konstatera att det är mycket sällan som uppfölj- ningar av arbetsförmågan leder till någon förändring i de försäkrades arbetsförmåga eller en förändring i tidigare beslut om beviljad sjuk- ersättning. Detta framstår inte heller som vare sig särskilt förvånande eller uppseendeväckande. Mot bakgrund av de strikta regler som gäller för att beviljas sjukersättning är det rimligt att anta att de försäkrade 239ISF 2015:2, s. 12. 240Se , svar på regeringsuppdrag, , dnr . Rätten till sjukersättning – problemanalys som ändå beviljas ersättning har en stadigvarande nedsatt arbetsför- måga. Om inte beslutet har varit felaktigt bör det inte heller gå att förvänta sig att denna arbetsförmåga ska ha förbättrats för uppföljningen, särskilt när den försäkrade då varit frånvarande från arbetsmarknaden under ytterligare . är det vik- tigt att betona att kraven för att beviljas sjukersättning inte är att arbetsförmågan är nedsatt livslångt eller till pension utan under en mer begränsad, överskådlig tidsrymd. Detta gör att det kan ha skett förändringar , hos den försäkrade men också t.ex. vad gäller den medicinska utvecklingen. Bedömningsutrymmet i det enskilda ärendet är också stort. I en rättslig uppföljning från 2015241, av besluts- underlag och beslut om sjukersättning, bedömde granskare att av ärendena i undersökningen var otillräckligt utredda. I av de ärenden som bedömdes som tillräckligt utredda gjorde granskarna bedömningen att arbetsförmå- gan inte var nedsatt i den grad som det ursprungliga beslutet mot- svarade. Få ändringar efter uppföljning är i sig alltså inget bevis på att för- nyad utredning inte görs på det sätt som lagen anger, men om detta sker i kombination med att aktivitetsnivån på uppföljningarna är låg och att ändringar oftast görs på den försäkrades initiativ, så kan det utgöra indikationer på att lagens intentioner inte uppnås. Mot bak- grund av förarbetsuttalanden, rättspraxis från HFD uttalanden samt rättsliga uppföljningar menar utredningen att det ändå är av stor betydelse att kontinuerligt gör uppföljningar av den försäkrades arbetsförmåga. Utredningen konstaterar att de upplättade regler som infördes fr.o.m. på många sätt innebär en kodifiering av Försäk- ringskassans tidigare arbete med de uppföljande utredningarna av arbetsförmågan, som bl.a. innebar en begränsad kontakt med för- säkrade i många ärenden. Här kan vidare konstateras att detta arbete ansågs av ISF ha brister, utifrån hur kraven på dessa uppföljande utred- ningar hade formulerats i förarbetena. ISF påpekade också inför in- förandet av upplättningen i regelverket att uppföljningen inte längre kommer att innefatta något ställningstagande till eventuella rehabili- terande åtgärder, vilket enligt ISF innebär en klar ambitionssänkning.242 241Försäkringskassan, 2015:4, rättslig uppföljning av sjukersättning. 2016/17:1, utgiftsområde 10, s. 55. Rätten till sjukersättning – problemanalys ISF:s granskningar 2014 och 2015 av de förnyade utredningarna visade att utredningen generellt sett inte gjordes på det sätt som lag- stiftaren hade avsett. Granskningen visade också att ersättningsgraden ändrades eller ersättningen förklarades vilande i endast ett fåtal av de ärenden där en förnyad utredning hade genomförts. Det rörde sig om totalt av de genomförda utredningarna. ISF:s sam- mantagna bedömning av arbete med förnyad utredning var att myndigheten inte levde upp till de krav som kan ställas på en förnyad utredning. ISF menade i sin granskning att interna styrdokument hos sannolikt bidragit till att den förnyade utredningen inte sågs som prioriterad verksamhet för . ISF redogör i sin rapport för att Försäkrings- kassan t.o.m. planerade att lägga ned arbetet med de förnyade utred- ningarna . Utredningen kan konstatera att det synes ha funnits en diskrepans mellan det detaljerade och relativt omfattande sätt som en uppfölj- ande utredning skulle göras på enligt förarbetena och de förutsätt- ningar som har haft att göra detta i praktiken. Dessa utredningar synes också ha varit lågprioriterade, som ISF kunde konstatera 2014. Dessa krav som enligt förarbetena har ställs på de förnyade utredningarna har varit relativt högt ställda. Dessa krav har minskat något i och med regeländringarna 2017. Utredningen är av uppfattningen att ju striktare regler för bevil- jande av sjukersättning desto mindre är sannolikheten för att några avgörande förändringar ska ha uppstått vid uppföljning . Ett så strängt krav som att alla rehabiliteringsmöjligheter ska be- dömas vara uttömda gör att det får anses osannolikt att ytterligare rehabiliteringsmöjligheter ska ha uppkommit vid en uppföljning, Detta är dock inte omöjligt om det t.ex. har gått mellan tidpunkten för beviljade av sjukersättning och uppföljningen och den medicinska utvecklingen har gått framåt på ett visst område. En fråga som också uppstår är hur omfattande uppföljningar av arbetsförmågan i ärenden med beviljad sjukersättning bör vara och hur regelverket kring förnyade utredningar bör utformas. Utifrån regelsystemets konstruktion och det låga antalet uppföljningar där den försäkrade bedöms ha förbättrad arbetsförmåga kan det ifråga- sättas om det är motiverat med ett krav på mer omfattande uppfölj- ningar. Rätten till sjukersättning – problemanalys Varaktighetskriteriet i sjukersättningen utgör en del av orsaken till att regelverket blev betydligt striktare i och med förändringarna fr.o.m. . Kraven på att den försäkrades arbetsförmåga ska vara stadigvarande nedsatt, dvs. för all överskådlig framtid, och att alla rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas vara uttömda som infördes är mycket högt ställda och det är inte förvånande att få försäkrade uppfyller dessa krav. Såväl frågan om hur arbetsförmågan kan antas vara ned- satt som om det finns några återstående möjligheter till rehabilitering av arbetsförmågan är i de flesta fall svåra att svara på. Bedömningar av prognosen för arbetsförmågans nedsättning behöver göras med utgångspunkt i hur sjukdomen i sig kan utvecklas, vilket den medi- cinska vetenskapen långt ifrån alltid kan ge svar på. I många fall har den försäkrade också flera diagnoser eller funktionsnedsättningar. Dessa fall av samsjuklighet med bedömning av hur besvären even- tuellt påverkar och förstärker varandra är extra svårbedömda. Dess- utom ska bedömningen av den enskildes funktions- och arbetsför- måga relateras till de unika förutsättningar som råder i varje situation där sjukersättning är aktuell. Utöver detta ska en bedömning göras av hur medicinska behandlings- och rehabiliteringsåtgärder samt arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder kan komma att påverka den enskildes funktions- och arbetsförmåga. Alla dessa bedömningar ska dessutom göras på lång sikt. Detta illustrerar hur stort behovet är av att reglerna är tydliga, om bedömningarna ska kunna göras på ett enhetligt sätt, men också svårigheten i att utforma tydliga regler. Det står inte helt klart huruvida bedömningen av om arbets- förmågan är stadigvarande nedsatt ska ske sammantaget eller genom två olika rekvisit i separata steg. Utredningen har kommit till slut- satsen att denna bedömning formellt ska ske i två steg. Detta har emellertid sannolikt en mer begränsad betydelse i praktiken. Försäk- ringskassan har uttalat att bedömningen av varaktighetskriteriet, inklu- sive bedömningen av om rehabiliteringsåtgärder är uttömda, inte utgör något problem i tillämpningen av försäkringen. Utredningen kan vidare konstatera att det är svårt att avgöra hur lång tidsrymd som ligger i begreppet stadigvarande, eller all överskåd- lig framtid som det anses innebära enligt förarbetena. De klargöran- den som gjorts i rättspraxis beskriver främst vad begreppet inte inne- Rätten till sjukersättning – problemanalys bär, framför allt att det inte är fråga om någon ”permanent” ersätt- ning och att stadigvarande inte innebär livslångt eller till pension. Medicinskt sakkunniga har i kontakter med utredningen redo- gjort för att det är mycket svårt att göra långvariga prognoser om sjukdomsutveckling. Extra svårt blir det att göra rent medicinskt sådana, eftersom man från hälso- och sjukvårdens håll även väger in andra faktorer i en patients liv. Uppgifter från medicinskt sakkunniga pekar på att överskådliga prognoser tidsmässigt handlar om som mest ca 3–. Det finns omständigheter som ger vid handen att en bedömning av en arbetsförmågenedsättning under all överskådlig framtid handlar om en tidsrymd i detta tidsspann, dvs. ca 3–. Viss ledning bör också kunna hämtas från regelverkets utformning om att förnyad utred- ning av arbetsförmågan ska ske minst och uttalanden från HFD i rättsfallet HFD 2011 ref. 63. Uttalanden i förarbetena om att begreppet är avsett att omfatta än tidigare begrepp talar dock emot detta. Att en sådan bestämning till inte ska göras är också uppfattning.