sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Sekretess gäller vidare i ärende om godkännande eller auktorisa- tion av en revisor eller registrering av ett revisionsbolag, om discipli- närt ingripande mot en godkänd eller auktoriserad revisor eller ett registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auk- torisation eller registrering för uppgift om revisorns eller revisions- bolagets ekonomiska ställning eller om annans personliga eller eko- nomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs (30 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen). Utöver sekretessen i 30 kap. 23–24 §§ offentlighets- och sekretess- lagen kan flera andra bestämmelser vara tillämpliga för uppgifter som förekommer i länsstyrelsernas verksamheter och som det kan finnas anledning att utbyta i arbetet med att vidta åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Exempelvis gäller sekretess i verk- samhet som avser tillsyn över stiftelser för uppgift om stiftelsens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att stiftelsen lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om någon annan enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs (30 kap. 18 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess gäller vidare hos bl.a. länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter enligt alko- hollagen (2010:1622) för uppgift om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs (30 kap. 20§ offentlighets- och sekretesslagen). Tystnadsplikt gäller även i fråga om advokatsamfunds Den som har deltagit i handläggningen av ett till- synsärende hos får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om någons personliga eller ekonomiska för- hållanden (8 kap. 6 § tredje stycket ). Myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den ut- sträckning som det kan ske (se bl.a. i 8 § andra stycket förvaltnings- lagen [2017:900] och 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen). I många fall behöver myndigheter också utbyta information med varandra för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen inne- håller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser, som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsätt- ningar. Dessa bestämmelser har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. I 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns generella bestäm- melser som kan bryta sekretessen hos en myndighet. En bestämmelse om sekretess hindrar t.ex. inte att en uppgift lämnas till en annan myn- dighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § offentlighets- och sekre- tesslagen). Bestämmelsen, som är avsedd att tillämpas restriktivt, har sin utgångspunkt i den utlämnande myndighetens behov och med- ger därmed inte sekretessgenombrott på den grunden att den mot- tagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. Para- grafen kan i vissa fall användas för att röja uppgifter för att kunna göra en brottsanmälan, om andra mer specifika sekretessbrytande bestämmelser inte är tillämpliga (se prop. 1979/80:2 Del A s. 122 f.). Det finns flera specifika sekretessbrytande bestämmelser till för- mån för brottsbekämpande verksamhet (10 kap. 18 a-24 §§ offent- lighets- och sekretesslagen). Bestämmelserna inriktar sig framför allt på uppgifter som förekommer i verksamhet som avser hälsa- och sjukvård eller socialtjänst. Sekretess hindrar inte att en uppgift som förekommer i annan verksamhet, och som angår misstanke om ett begånget brott, lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet, som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (10 kap. 24 § offentlighets- och sekretesslagen). Om det är uppenbart att intresset av att en sekretessbelagd upp- gift lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda, bryts sekretessen (10 kap. 27 § offentlighets- och sekretess- lagen). Begreppet uppenbart signalerar att sekretessen endast bryts om det står klart att intresset av ett utlämnande har företräde fram- för det intresse som sekretessen ska skydda. I tveksamma fall bör paragrafen således inte komma till användning. Uppgifter får som regel inte lämnas rutinmässigt med stöd av bestämmelsen utan måste före- gås av en verklig intresseavvägning i det enskilda fallet (se JO 2013/14 s. 230). Sekretess hindrar vidare inte en myndighet att lämna uppgifter till en annan myndighet om det finns en skyldighet enligt lag eller förord- ning att lämna ut uppgiften (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att uppgiftsskyldigheten har viss konkretion. Uppgiftsskyldigheten ska antingen ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (se prop. 1979/80:2 Del A s. 322). Bestämmelser som mer allmänt upplyser om att myndigheter ska samverka i olika situa- tioner är inte tillräckligt konkreta för att den sekretessbrytande bestäm- melsen ska vara tillämplig. Skyldigheten för en tillsynsmyndighet att underrätta Polismyn- digheten om att den vid inspektion eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism är sekretessbrytande (4 kap. 4§ penningtvättslagen). Trots sekretess kan en myndighet, som deltar i en särskilt beslutad samverkan för att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet, som regel lämna uppgift till en annan myn- dighet, om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan (2 § lagen [2016:774] om uppgiftsskyldighet vid samver- kan mot viss organiserad brottslighet, även kallad LUS). Skyldig- heten för att i sin tillsynsverksamhet, i den ut- sträckning som följer av medlemskap i , samarbeta och utbyta information med andra tillsynsmyndigheter (13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse) är också sekretessbrytande. Förutom de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen finns det i anslutning till berörda sekretess- bestämmelser i avdelning IV–VI bestämmelser som bryter viss spe- cifik sekretess. Trots sekretessen till skydd för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i verksamhet som syftar till att förebygga och beivra brott kan t.ex. en uppgift om en enskild lämnas mellan och Säkerhetspolisen, om den mot- tagande myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verk- samhet (35 kap. 10 a § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess till skydd för enskilda i brottsbekämpande verksamhet hindrar inte heller att uppgifter lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen (1998:621) om misstankeregister eller de lagar som reglerar de brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter inom brottsdata- lagens område (35 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen). 11.3.5Sekretess hos den mottagande myndigheten Som utgångspunkt följer inte sekretess, som gäller för en uppgift hos en myndighet, med uppgiften när den lämnas till en annan myndig- het. Det beror bl.a. på att behovet av och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndighetens verk- samhet. Offentlighetsintresset kan kräva att de uppgifter som behand- las med sekretess hos en myndighet är offentliga hos en annan (se prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). För att sekretess fortsatt ska gälla för en uppgift som lämnas från en myndighet till en annan krävs att sekretess antingen följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller att sekretess följer av en bestämmelse om över- föring av sekretess (7 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). I fråga om vissa begränsade och överblickbara tillämpningsområden finns bestämmelser om överföring av sekretess i offentlighets- och sekre- tesslagen (se t.ex. 11 kap.). Förundersökningssekretessen i 18 kap. 1 § och sekretessen för underrättelseverksamheten i 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretess- lagen tar i första hand sikte på uppgifter hos de brottsbekämpande myndigheterna. Sekretessen kan emellertid också gälla primärt för uppgifter hos myndigheter som inte bedriver brottsbekämpande verk- samhet eftersom sekretessen även gäller för en uppgift som lämnats över till en annan myndighet om uppgiften hänför sig till förunder- sökning eller underrättelseverksamhet hos de brottsbekämpande myndigheterna (se prop. 2015/16:167 s. 38). 11.4Exempel på befintlig samverkan mellan myndigheter I FATF:s utvärdering av framhölls den komplexa strukturen av organ med ansvar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism som en stor utmaning för Sverige.2 Den ställer höga krav på samverkan mellan relevanta aktörer. Samverkan mellan relevanta myndigheter sker i allt större utsträckning både löpande och när behov uppstår. I detta avsnitt redogörs för samver- kan av löpande eller mer formaliserad karaktär. 11.4.1Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terro- rism leds av ett särskilt kansli som inrättats vid Polismyn- digheten. Funktionen består av representanter från 16 myndigheter. Det rör sig om de brottsbekämpande myndigheterna, de myndigheter som utövar tillsynen på området samt , Brottsförebyg- gande rådet och . ges också möjlighet att delta i arbetet. Det ingår i samordningsfunktionens uppdrag att löpande identi- fiera, kartlägga och analysera riskerna och metoderna för penning- tvätt och finansiering av terrorism i samt att sammanställa och offentliggöra nationella riskbedömningar som ska hållas upp- daterade. Funktionen har vidare till uppgift att ge information till verksamhetsutövare för att underlätta verksamhetsutövarnas allmänna riskbedömning, riskklassificering av kunder samt övervakning och rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner och att fun- gera som ett forum för informationsutbyte och kunskapsöverföring för de myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövare. ska samordningsfunktionen även samman- ställa, offentliggöra och till Europeiska kommissionen ge in statistik över olika frågor av betydelse för effektiviteten av systemet för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, som del- tagarna i samordningsfunktionen har lämnat in (se 13–15 §§ pen- ningtvättsförordningen). 2FATF, Mutual Evaluation Report s. 29. Samordningsfunktionen är alltså ett forum där myndigheterna ska samverka och byta information. Information utbyts framför allt på det strategiska planet, med utbyte och spridning av information om fenomen, trender och upplägg. Finanspolisen, som har ett uttalat uppdrag att göra strategiska analyser, lämnar också information om strategiska bedömningar och lägesbilder. Genom sådan information ges tillsynsorganen möjlighet att inrikta sin verksamhet på gransk- ningar och undersökningar av en viss karaktär samt att öka effekti- viteten i tillsynsarbetet. Tillsynsorganen kan även bidra med infor- mation från sina respektive verksamheter till de brottsbekämpande myndigheterna. Det kan röra sig om uppgifter om branschspecifika tillvägagångssätt som noterats eller erfarenheter kring tillsynsarbetet. Vid sidan av den nationella riskbedömningen har samordningsfunk- tionen utfärdat flera typer av vägledningar, bl.a. specifika vägledningar för att illustrera riskerna i vissa branscher och för att öka förståelsen för vissa av de upplägg för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns. 11.4.2Samverkan mot den organiserade brottsligheten En myndighetsgemensam satsning som pågått är sats- ningen mot den organiserade brottsligheten. Den inkluderar numera tolv myndigheter inom och utanför rättsväsendet.3 Samverkan be- drivs på nationell och regional nivå genom bl.a. det nationella under- rättelsecentret (NUC) och de sju regionala underrättelsecentren (RUC). Handläggare från myndigheterna sitter tillsammans i Polis- myndighetens lokaler och delar information om individer och nät- verk, under ledning av ett operativt råd. Myndighetscheferna sitter i det nationella samverkansrådet och beslutar gemensamt om satsning- ens inriktning. Förutom de deltagande myndigheterna finns ytter- ligare nio myndigheter knutna till satsningen. Dessa deltar dock inte fullt ut i samarbetet. 3De myndigheter som deltar i samverkan mot den organiserade brottsligheten är Arbetsför- medlingen, , , Kriminalvården, Kronofogdemyndig- heten, , , , , , och . Till samverkan finns också ett antal nätverksmyndig- heter, som består av , , , Finans- inspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, , Statens institutions- styrelse, Transportstyrelsen och i . i fungerar som nationell kontaktpunkt för landets 21 länsstyrelser. Vissa länsstyrelser deltar i regionala samverkansråd och i de regionala underrättelsecentren. Med stöd av LUS kan sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan deltagande myndigheter under förutsättning att de kommit överens om en särskilt beslutad samverkan. Enligt lagen ska en myndighet i sådana fall trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet, om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samver- kan. En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Uppgifterna skyddas sedan av pri- mär sekretess hos den mottagande myndigheten (se prop. 2015/16:167 s. 37 f.). Det innebär att de myndigheter som deltar i samverkan mot den organiserade brottsligheten har stora möjligheter att utbyta sekretessbelagda uppgifter både på strategisk och operativ nivå. inledde och ett operativt samarbete för att öka förmågan hos båda myndigheter att bekämpa penningtvätt. Avsikten är att genom informationsutbyte bättre kunna upptäcka och motverka att kriminella intressen etable- ras på finansmarknaden och lagföra de kriminella aktörer som redan verkar där. Arbetet leds av en gemensam arbetsgrupp som träffas löpande för att höja myndigheternas gemensamma förmåga och möj- liggöra koordinerade insatser. Inom ramen för samarbetet och befintliga bestämmelser om sekre- tess kan konkret operativ information utbytas. kan bl.a. bistå med finansiell kompetens och dela information från tillsynen som t.ex. enskilda företags affärsmodeller, ägarstrukturer och kunder liksom analyser av sektorer och transak- tionsflöden. har i sin tur möjlighet att dela under- rättelser om aktuella upplägg för penningtvätt och finansiering av terrorism samt information om särskilt utsatta företag eller sektorer.4 Som ett resultat av det operativa samarbetet har bl.a. inlett undersökningar av hur de fyra största penningöverförarna i följer regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finan- 4Se /sv/publicerat/nyheter/2020/finansinspektionen-och-polisen-okar-samarbetet- for-att-bekampa-penningtvatt/ (hämtat ). siering av terrorism samt hur dessa penningöverförare arbetar med sina ombud i utsatta eller särskilt utsatta områden.5 Beträffande terrorism finns mot terrorism som är ett strategiskt samverkansforum som syftar till att på nationell nivå förbättra samordningen och effektivisera arbetet före, under och efter ett terroristattentat. Vid möten sker strategisk samverkan främst genom delgivning av hotbildsbedömningar samt olika former av kun- skaps- och erfarenhetsutbyten. Rådet har inte någon egen juridisk status eller formellt uppdrag, men har en tydlig roll i den nationella strategin mot terrorism. I rådet deltar, förutom de brottsbekäm- pande myndigheterna, bl.a. , samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.6 11.5Framförda behov av ökade möjligheter till informationsutbyte 11.5.12019 års nationella riskbedömning Behovet av ökade möjligheter till informationsutbyte mellan myn- digheter tas upp av Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism i Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i . I riskbedömningen anges att ett effektivt informationsflöde mellan och inom samordnings- funktionens medlemmar är en förutsättning för att uppnå full poten- tial när det gäller att bekämpa penningtvätt och finansiering av terro- rism. Ett ökat flöde av sammanställd information på aggregerad nivå från fler myndigheter skulle enligt samordningsfunktionen skapa bättre förutsättningar. Likaså menar samordningsfunktionen att de brotts- bekämpande myndigheterna i högre grad skulle kunna sammanställa brottsstatistik som skulle kunna fungera som underlag för strategisk analys. Genom att analysera statistik blir det enligt samordningsfunk- 5Se /sv/publicerat/nyheter/2021/fi-granskar-penningoverforares-arbete-mot- penningtvatt/ och /aktuellt/nyheter/2021/januari/atgarder-efter-polisens-och-fis- arbete-mot-penningtvatt/ (hämtat ). 6Se /kontraterrorism/samverkansradet-mot-terrorism.html (hämtat ). tionen lättare att följa utvecklingen på området och tydliggöra resurs- och prioriteringsbehov. I riskbedömningen anges det att ett ökat infor- mationsutbyte, med en ökad mängd strategiska bedömningar och sam- manställd information på aggregerad nivå, exempelvis skulle kunna ge myndigheterna bättre förutsättningar för prioriteringar och tillsyns- myndigheter underlag för en riskbaserad tillsyn (se s. 18 och 31). Det anges vidare i riskbedömningen att det finns svagheter i till- synsmyndigheternas riskbedömning av verksamhetsutövare. En del- förklaring är enligt samordningsfunktionen ett otillräckligt kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan tillsynsorgan och brottsbekämpande myndigheter. I riskbedömningen anges att bl.a. tillsynsorgan är i behov av information och återkoppling för att kunna applicera ett riskbaserat förhållningssätt samt att den återkoppling som sker från Finanspolisen till tillsynsorganen inte täcker det upplevda beho- vet. Samordningsfunktionen konstaterar att flera tillsynsorgan har gemensamma utmaningar i sitt arbete, exempelvis kopplade till risk- klassificering av tillsynsobjekt, vitesförelägganden och sanktioner, samt att det behövs ett fortsatt ökat kunskapsutbyte mellan tillsynsorga- nen för att öka effektiviteten (se s. 20, 22 och 32). I riskbedömningen anges att det finns ett generellt behov av att öka och sprida kunskapen om modus för penningtvätt och finansiering av terrorism. Då hotaktörer ständigt prövar nya möjligheter och skiftar fokus är det enligt samordningsfunktionen viktigt att systemet är vaksamt och i framkant för att kunna möta dessa. För att öka möjlig- heten till kunskapsspridning menar samordningsfunktionen att det finns ett behov av att se över om det är lämpligt med en utökning av antalet myndigheter som ska omfattas av LUS. Samordningsfunktio- nen framhåller vidare att det också kan finnas ett behov av att se över sekretessbestämmelserna med fokus på icke brottsbekämpande myn- digheters möjlighet att skydda sekretessbelagda uppgifter som myn- digheterna tar emot från de brottsutredande myndigheterna (se s. 31). 11.5.2Regeringsuppdrag om åtgärder mot finansiering av terrorism I redovisningen av ett regeringsuppdrag om åtgärder mot finansier- ing av terrorism lämnades ett antal myndighetsgemen- samma7 förslag till åtgärder som bedöms kunna bidra till en ökad effektivitet i arbetet. Myndigheterna konstaterade i redovisningen att en effektiv myndighetssamverkan som syftar till att motverka att skattemedel utnyttjas för finansiering av terrorism och annan brotts- lighet förutsätter att berörda myndigheter har såväl utökade möjlig- heter som utökade skyldigheter att utbyta information. Detta gäller enligt myndigheterna i synnerhet myndigheter som inte har ett brotts- bekämpande uppdrag och där det saknas uttryckligt författningsstöd att utbyta information med andra myndigheter eller olika verksamhets- grenar inom samma myndighet (se Redovisning av regeringsuppdrag om åtgärder mot finansiering av terrorism, Säkerhetspolisens dnr 2018/8405, s. 7). 11.6Det finns hinder mot ett effektivt informations- utbyte som innebär begränsningar i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Ansvaret för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är fördelat på ett stort antal myndigheter. Det innebär att relevant kunskap och information om dessa företeelser och de branscher där de förekommer också är utspridd. Av den nationella riskbedömningen framgår att flera av de myndigheter som har till uppgift att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism anser att de har otillräcklig information och bristfälliga kunskaper för att till fullo kunna fullgöra sina skyldigheter på området (se vidare avsnitt 11.5.1).8 Fullständig, korrekt och uppdaterad kunskap om relevanta risker, modus och trender förutsätter information på aggregerad nivå från flera myndigheter. Sådan kunskap bidrar till vaksamhet och skapar möjlighet till relevanta strategiska analyser. Bristfälliga kunskaper om t.ex. strategiska bedömningar och lägesbilder begränsar å andra 7De myndigheter som uppdraget riktade sig till var Säkerhetspolisen, , , , , , , och Arbetsförmedlingen. 8Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i . sidan myndigheternas förutsättningar att göra relevanta riskbedöm- ningar och prioriteringar för att förebygga, upptäcka och förhindra aktuella företeelser. Utan information från brottsbekämpande myn- digheter om upplägg, utsatta branscher, brottsmisstankar och verk- samhetsutövare begränsas tillsynsmyndigheternas förutsättningar att rikta insatser dit det behövs. Bättre kunskaper hos tillsynsmyndig- heterna skulle öka verksamhetsutövarnas möjligheter till adekvata rutiner, riskbedömningar och rapportering. Ett ökat informations- utbyte gör det också möjligt för myndigheter med gemensamma utmaningar att samarbeta kring dessa. Enligt utredningen står det därmed klart att myndigheterna har ett stort behov av att utbyta information med varandra för att på ett effektivt och framgångsrikt sätt kunna vidta åtgärder mot och i förlängningen bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Som framgår av avsnitt 11.4 finns det flera forum för samverkan. Dessa medger goda möjligheter till informationsutbyte avseende generella erfarenheter av respektive myndigheters arbete, företeelser som noterats samt utmaningar och behov. Även ett visst utbyte av konkret operativ information möjliggörs inom ramen för befintlig sekretesslagstiftning. Myndigheter, som har till uppdrag att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, vittnar dock om att dessa etablerade forum för samverkan och befintliga möjligheter för infor- mationsutbyte inte är tillräckliga för att utbyta den information som behövs. Det beror framför allt på att möjligheterna att utbyta informa- tion kan begränsas av sekretessbestämmelser hos den utlämnande myndigheten. Med stöd av LUS är det dock möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna och att trots sekretess utbyta information om det behövs för den mottagande myndighetens del- tagande i en särskilt beslutad samverkan. Möjligheten till informa- tionsutbyte förutsätter dels att det beslutats om en sådan samverkan, dels att samverkan ska avse att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp indi- vider.