sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — uppkommit under utlänningens vistelsetid i landet som avgör i vilken utsträckning han eller hon ska vara skyddad mot utvisning. Man kan också ifrågasätta rimligheten i att skyddet blir väsentligt starkare från till en annan, utan att det ställs upp några andra krav än en viss tids bosättning i landet. Regleringen med absoluta tidsgränser skapar alltså, som reger- ingen konstaterade , en stelbenthet som inte tillåter att omständigheterna i det konkreta fallet fullt ut beaktas. Dessutom ger den upphov till svårmotiverade trösklar. Dessa omständigheter talar för att kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse i landet helt utmönstras ur lagstiftningen. Tryggheten att få stanna i bör vara villkorad av att utlänningen avhåller sig från allvarlig eller upprepad brottslighet Som angetts ovan har kravet på synnerliga skäl också motiverats med att det av humanitära skäl är viktigt att det i något skede finns en punkt där en utlänning ska ha rätt att känna trygghet i . En sådan trygghet kan ofta vara en förutsättning för att en utlänning ska kunna rota sig i landet och kan på så sätt underlätta hans eller hennes etablering i det svenska samhället. Att den tryggheten är villkorad av att utlänningen inte missbrukar sin rätt att vistas i landet genom att begå allvarlig eller upprepad brottslighet här är emellertid knappast ett för högt ställt krav. Inte heller bör ett sådant krav kunna äventyra utlänningars möjligheter att etablera sig i det svenska samhället. Tvärtom utgör en utlännings anpassning efter svenska lagar och regler en central del av hans eller hennes etablering här. Det finns således inget motsatsförhållande mellan möjligheten att etablera sig i landet och tydliga krav på laglydighet och konsekvenser av lagbrott. Den nu diskuterade bestämmelsen innebär dock att det enbart på grund av utlänningens vistelsetid i landet ställs upp mer kvalificerade krav för att utvisning ska få ske. Som framgått av avsnitt 3.4.6 kan regleringen leda till att den som vistats här så länge att han eller hon omfattas av kravet på synnerliga skäl inte utvisas för ett så allvarligt brott som till exempel våldtäkt, trots att hans eller hennes anknyt- ning hit i övrigt är ganska svag (jfr NJA 2019 s. 316). Att utlänning- ens trygghet att få stanna i i ett sådant fall skulle vara särskild skyddsvärd – eller med andra ord påkallad av humanitära skäl – kan ifrågasättas. Skärpta regler om utvisning på grund av brott En ovillkorlig rätt att vistas här i landet tillkommer som redan framhållits endast svenska medborgare. Svenskt medborgarskap – och därmed den fullständiga tryggheten att få stanna här – kan en utlänning under vissa förutsättningar förvärva främst genom s.k. naturalisation. Vissa långvarigt bosatta skyddas genom andra regler Ytterligare något som talar för att kravet på synnerliga skäl bör tas bort är att behovet av ett generellt skydd mot utvisning för lång- varigt bosatta har minskat. Till följd av medlemskap i och den rättsutveckling som detta har medfört inom personrörlig- hetens område har nämligen vissa grupper fått ett utökat skydd mot utvisning, bland annat hänförligt till vistelsetid. Som framgått av avsnitt 3.3.7 och 3.4.9 gäller strängare krav över- lag för att utvisa EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Närmare bestämt krävs att utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (se 8 a kap. 5 § första stycket utlänningslagen). Detta betyder att en sådan utlänning får utvisas bara om dennes personliga beteende utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen och som går utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträd- else innebär (se 8 kap. 12 § utlänningslagen och t.ex. NJA 2014 s. 415). Därutöver gäller särskilt kvalificerade krav i fråga om vissa kategorier av EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Beträf- fande EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt i den mot- tagande medlemsstaten och familjemedlemmar till sådana medbor- gare får utvisning inte beslutas annat än om det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Detta krav anges i artikel 28.2 i rörlighetsdirektivet och har i svensk rätt ansetts motsvara kravet på synnerliga skäl (se 8 kap. 14 § första stycket utlänningslagen och prop. 2005/06:77 s. 83 f.). I fråga om EES- medborgare som är barn eller som har uppehållit sig i den mot- tagande medlemsstaten under de tio föregående åren är skyddet mot utvisning ännu starkare. Enligt 8 kap. 14 § andra och tredje styckena, som genomför artikel 28.3 i rörlighetsdirektivet, får sådana personer inte utvisas annat än om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet. Samtliga de nu angivna bestämmelserna Skärpta regler om utvisning på grund av brott är tillämpliga även vid utvisning på grund av brott (se 8 a kap. 5 § andra stycket utlänningslagen). EES-medborgare och deras familje- medlemmar i allmänhet och långvarigt bosatta sådana personer i syn- nerhet åtnjuter alltså ett starkt skydd mot utvisning oberoende av regeln om synnerliga skäl i 8 a kap. 3 § första stycket utlännings- lagen. Också vissa tredjelandsmedborgare åtnjuter till följd av EU- rätten ett förstärkt skydd mot utvisning. Närmare bestämt gäller detta den tredjelandsmedborgare som beviljats ställning som varak- tigt bosatt här i landet – en rättsfigur som introducerades i svensk rätt genom direktivet om varaktigt bosatta (se avsnitt 3.3.8 och 3.4.11). För att beviljas ställning som varaktigt bosatt fordras normalt att utlänningen har vistats utan avbrott i under och vid tiden för ansökan uppfyller vissa kriterier, i första hand ett krav på att kunna försörja sig. Direktivet om varaktigt bosatta ger den som har beviljats sådan ställning ett skydd mot utvisning som liknar det som tillkommer EES-medborgare. För att utvisning ska få ske krävs således enligt direktivet att personen i fråga utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Dessa krav återges inte i den svenska lagstiftningen, efter- som den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt normalt omfattas av regeln om synnerliga skäl enligt 8 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (se närmare avsnitt 3.4.11). Direktivets krav anses alltså tillgodosedda genom den sistnämnda bestämmelsen (se prop. 2005/06:77 s. 148 ff.). Ställningen som varaktigt bosatt – och därmed det förstärkta skydd mot utvisning som direktivet ger en sådan person – är till skill- nad från skyddet enligt 8 kap. 3 § första stycket utlänningslagen inte enbart avhängigt vistelsetiden, utan också utlänningens försörj- ningsförmåga. Vidare avser regeringen att lämna förslag på att det ska införas krav på språk- och samhällskunskaper för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i (se prop. 2020/21:191 s. 71). Ett skydd som baserar sig även på omständigheter av dessa slag fram- står som betydligt mer befogat än ett som enbart har sin grund i utlänningens vistelsetid här. En tredjelandsmedborgare som bott länge i landet och inte har några andra skyddsskäl, bör därför ges ett förstärkt skydd mot utvisning främst om han eller hon beviljats ställ- ning som varaktigt bosatt. Vilka författningsändringar som blir nöd- Skärpta regler om utvisning på grund av brott vändiga när det gäller utvisning av varaktigt bosatta tredjelandsmed- borgare om kravet på synnerliga skäl tas bort diskuteras i avsnitt 5.6.4. Kravet på synnerliga skäl saknar motsvarighet bland våra nordiska grannländer Slutligen kan framhållas att kravet på synnerliga skäl saknar mot- svarighet bland våra nordiska grannländer och vid en jämförelse sticker ut som högt. I ställs visserligen högre krav för att utvisa den som lagligen vistats i landet i mer än fem respektive än den som uppehållit sig där . Men dessa krav är ändå lägre än vad som typiskt sett fordras för att kravet på synnerliga skäl ska anses uppfyllt. Dessutom finns det i den danska regleringen en katalog med brott som alltid kan läggas till grund för utvisning, oberoende av utlänningens vistelsetid i landet och det utdömda straffet. Till detta kommer att den klara huvudregeln enligt dansk (såvitt avser tredjelandsmedborgare) är att utvisning ska ske om de grundläggande förutsättningarna är uppfyllda. Sammantaget innebär detta att de danska utvisningsreglerna är betydligt stramare än de svenska, även i de fall när utlänningen omfattas av de ovan nämnda kraven för utvisning av fem- respektive nioårigt bosatta. En utför- ligare genomgång av den danska regleringen finns i avsnitt 4.4. Också i är de grundläggande kraven för att utvisa den som har en fastare förankring i landet högre, men dessa är inte kopplade till utlänningens vistelsetid, utan till den rätt med vilken utlänningen uppehåller sig i landet. Om utlänningen har permanent uppe- hållstillstånd – vilket ger den högsta skyddsnivån – krävs att han eller hon dömts för brott som kan leda till fängelse . Kravet modifieras dock, på liknande sätt som i dansk rätt, genom en katalog med brott som kan leda till utvisning trots att de inte är av den föreskrivna svårhetsgraden. Om förutsättningarna för utvisning är uppfyllda, är utgångspunkten vidare att det måste finnas relativt starka skäl för att utvisning ska underlåtas, särskilt om brottslig- heten är mycket allvarlig. Detta innebär att också de norska utvis- ningsreglerna är stramare än de svenska i nu aktuellt avseende. En närmare redogörelse för innehållet i norsk rätt finns i avsnitt 4.2. I finns ingen särreglering beträffande den som har vistats i landet. Däremot ska vistelsens längd och syfte samt karak- tären på utlänningens uppehållstillstånd beaktas inom ramen för den Skärpta regler om utvisning på grund av brott helhetsbedömning som alltid ska göras i samband med ett beslut om avlägsnande. Detta har i finsk rättspraxis dock inte medfört att det ställts sådana höga krav för att utvisa den som vistats i landet att de kan anses motsvara det svenska kravet på synnerliga skäl. De finska utvisningsreglerna behandlas mer ingående i avsnitt 4.3. Kravet på synnerliga skäl bör tas bort och vistelsetiden beaktas inom ramen för etableringsbedömningen Av ovan anförda skäl föreslår vi att kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse i landet tas bort. Precis som Utvis- ningsutredningen argumenterade för i lagstiftningsärendet till reform bör domstolarna i stället anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens an- knytning till har sådan styrka att han eller hon, trots brotts- ligheten, ska få stanna kvar i landet. Som föreslås ovan (se avsnitt 5.4.1) bör vistelsetiden beaktas inom ramen för domstolens bedömning av utlänningens etablering i det svenska samhället. Vistelsetiden bör då vägas samman med de övriga omständigheter som kan ha betydelse för utlänningens eta- blering och ges successivt ökad relevans, utan att några tröskel- effekter av det slag som finns inbyggda i den nuvarande regleringen uppstår. En mycket lång vistelsetid kan alltså även fortsättningsvis medföra att det måste krävas starka skäl för att utvisning ska få ske (jfr NJA 2005 s. 283 och 2009 s. 300). Vid allvarlig brottslighet såsom svåra vålds- och sexualbrott, eller om brottsligheten annars har ett straffvärde som vida överstiger gränsen för när utvisning som utgångspunkt kan komma i fråga, bör det dock normalt sett krävas betydligt mer än enbart en lång vistelse här för att utvisning ska underlåtas (jfr avsnitt 5.4.1). Som redan påpekats blir det ytterst fråga om en helhetsbedömning i det enskilda fallet av vilken vikt som ska läggas vid de olika omständigheter som har betydelse för utvis- ningsfrågan samt hur dessa ska vägas mot varandra. Skärpta regler om utvisning på grund av brott Bedömning: Domstolarna bör även fortsättningsvis beakta om det finns hinder mot verkställighet vid prövningen av utvisnings- frågan. Skälen för vår bedömning När en fråga om utvisning på grund av brott prövas ska domstolen ta hänsyn till om utlänningen enligt 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 a kap. 4 § utlänningslagen). Det innebär i stora drag att domstolen ska bedöma om en utvisning kommer att kunna verk- ställas i samband med att den dömde friges och avstå från att besluta om utvisning om så inte är fallet. Det är inte endast sådana hinder som anges i 12 kap. 1–3 a §§ utlänningslagen som ska beaktas, såsom risk för tortyr eller förfölj- else i hemlandet. Hänsyn ska också tas till exempelvis hinder av humanitär natur eller att det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. (Se prop. 1988/89:86 s. 166, NJA 2019 s. 47 I–III och Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen, kommentaren till 8 a kap. 4 §.) Till under- lag för bedömningen kan domstolen inhämta ett yttrande från . I vissa fall är domstolen skyldig att inhämta ett sådant yttrande (se 7 kap. 10 § utlänningsförordningen). Reglerna om hinder mot verkställighet i 12 kap. 1–3 a §§ utlän- ningslagen bygger i allt väsentligt på internationella åtag- anden, däribland artikel 3 i och artikel 33 i . är således i princip skyldigt att avstå från att genomföra en utvisning i strid med dessa regler.6 Det följer dock inte av nämnda åtaganden att verkställighets- hinder måste beaktas redan vid prövningen av frågan om utvisning. En annan möjlighet är att ta hänsyn till sådana hinder först i samband med att beslutet ska verkställas. års utlänningslag var detta också det gängse förfarandet. Det medförde emellertid att utvis- 6Kategorin ”övriga skyddsbehövande” är dock en svensk konstruktion. Enligt ett lagförslag som föreslås träda i kraft ska denna kategori, och därmed också verkställig- hetshindret i 12 kap. 3 § hänförligt till denna grupp, utmönstras ur utlänningslagen (se prop. 2020/21:191. Skärpta regler om utvisning på grund av brott ningsbeslut inte sällan fick upphävas efter avtjänat straff när det visade sig att verkställighet inte var möjlig. För att minska omfatt- ningen av denna problematik infördes skyldigheten för domstolarna att ta hänsyn till eventuella verkställighetshinder redan vid prövningen av utvisningsfrågan (se prop. 1988/89:86 s. 72 f., 117 f. och 165 f.) I förarbetena till utlänningslag framhölls framför allt att det är stötande om ett utvisningsbeslut upphävs när utlänningen fått strafflindring på grund av beslutet. I ett sådant fall kommer utlän- ningen nämligen att ha fått en lindrigare påföljd än den som skulle ha dömts ut om utvisningsfrågan aldrig aktualiserats. I vårt uppdrag enligt direktiven ingår att kartlägga förekomsten av denna proble- matik och ta ställning till om det bör införas en möjlighet till ny på- följdsbestämning i dessa fall. Vi återkommer till den frågan i kapi- tel 6. Att utvisningsbeslut visar sig vara omöjliga att verkställa är emellertid inte bara problematiskt ur den aspekten. Även det mer- arbete och de ökade kostnader som följer av att besluten inte kan verkställas utgör beaktansvärda olägenheter. Detsamma gäller om verkställighet slutligen kan ske, men processen har fördröjts på grund av att frågan om verkställighetshinder väckts på ett sent sta- dium. Dessutom kan en stor mängd icke verkställda utvisningar minska allmänhetens förtroende för systemets funktionalitet. Dessa omständigheter talar för att dagens ordning, där verkställighets- hinder beaktas även vid prövningen av utvisningsfrågan, bör bestå. Också humanitära skäl motiverar att verkställighetshinder beaktas i ett tidigt skede. Därigenom kan nämligen en utlänning och dennes anhöriga besparas en lång ovisshet i fråga om en utvis- ning kan förväntas trots påståenden om hinder mot verkställighet. En nackdel med den nuvarande ordningen är att det ibland kan vara svårt att överblicka om ett hinder som föreligger för domstolens prövning kommer att bestå när straffet för brottet avtjänats, inte minst om ett långt fängelsestraff döms ut. Förut- sättningarna för en korrekt bedömning blir givetvis bättre om den görs mot ett mer aktuellt underlag än det som domstolen förfogar över vid domstillfället. Att verkställighetshinder beaktas redan vid den sistnämnda tidpunkten kan följaktligen leda till att domstolen avstår från att besluta om utvisning i fall där det senare visar sig att en utvisning skulle ha varit genomförbar. Denna problematik har emellertid i viss mån undanröjts genom tre ganska nya avgöranden från (NJA 2019 s. 47 Skärpta regler om utvisning på grund av brott I–III). Dessa rättsfall klargör när domstolen bör besluta om utvis- ning trots att det föreligger hinder mot verkställighet för domstolens prövning. När det gäller hinder som är direkt hän- förliga till den enskilde utlänningen, såsom att denne i sitt hemland riskerar förföljelse på grund av etniskt ursprung, politisk upp- fattning, trosuppfattning eller sexuell läggning, bör det i normalfallet redan vid domstillfället kunna konstateras om hindret kommer att bestå. Skulle domstolen bedöma att så är fallet, bör den inte förordna om utvisning (se NJA 2019 s. 47 I, p. 24 och 25). I fråga om generella verkställighetshinder, dvs. sådana som inte är direkt hänförliga till den enskilde utlänningen utan till att det exempelvis pågår en väpnad konflikt i dennes hemland, torde det däremot regelmässigt inte vara möjligt för domstolen att bedöma om hindret kommer att bestå. Därför får det anses föreligga en presumtion för att domstolen ska besluta om utvisning i dessa fall (se a. rättsfall, p. 26 och 27, jfr dock p. Genom dessa klargöranden torde risken för att domstolarna i alltför stor utsträckning avstår från att besluta om utvisning på grund av verkställighetshinder som föreligger vid domstillfället ha minskat. Avslutningsvis kan tilläggas att hinder mot verkställighet, utifrån den enkätundersökning som vi genomfört bland åklagare, inte synes vara en av de vanligare orsakerna till att åklagare avstår från att fram- ställa ett yrkande om utvisning (se avsnitt 5.1.2). Det bör också näm- nas att den nu behandlade regeln inte har pekats ut i våra direktiv som en sådan fråga som särskilt ska ses över. Av ovan angivna skäl anser vi att den nuvarande ordningen bör bestå. Skärpta regler om utvisning på grund av brott 5.6Utvisning av vissa personkategorier Bedömning: Förutsättningarna för att utvisa den som är flykting bör inte ändras. Skälen för vår bedömning En utlänning som är flykting och har behov av i får utvisas endast om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta personen stanna här (8 a kap. 2 § andra stycket utlännings- lagen). Gränsen för vad som ska anses som ett synnerligen grovt brott har i praxis vanligen ansetts gå vid brott för vilket utlänningen har dömts till ett mångårigt fängelsestraff. I rättsfallet NJA 1991 s. 203 bedömdes ett försök till dråp som ett sådant synnerligen grovt brott som avses i bestämmelsen. Utvisning får också ske om utlän- ningen i eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Bestämmelsen i 8 a kap. 2 § andra stycket utlänningslagen bygger på åtaganden enligt . Av bestäm- melsen följer att en flykting, i linje med vad konventionen före- skriver, är fredad mot utvisning såvida han eller hon inte begår ett synnerligen allvarligt brott eller utgör en sådan säkerhetsrisk som anges i bestämmelsen. Brott eller andra handlingar av angivet slag genombryter normalt också det politiska verkställighetshindret enligt 12 kap. 2 § och kan dessutom medföra återkallelse av flyktingstatus- förklaringen enligt 4 kap. 5 b § jämfört med 3 § andra stycket utlän- ningslagen. nämnda regler harmonierar således med varandra. De särskilda förutsättningarna för att utvisa en flykting infördes genom utlänningslag. Den ordning som gällde ansågs visserligen förenlig med , eftersom flyktingskapet då beaktades i samband med verkställigheten (se SOU 1993:54, s. 31 och Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen, kom- mentaren till 8 a kap. 2 § samt jfr avsnitt 5.5). Likväl ansågs det fördelaktigt att begränsningarna av möjligheterna att avlägsna en Skärpta regler om utvisning på grund av brott flykting beaktades redan vid prövningen av själva utvisningsfrågan (se prop. 1979/80:96 s. 63 f.). Det bör då uppmärksammas att det inte fanns någon skyldighet för domstolen att ta hänsyn till hinder mot verkställighet när den övervägde att utvisa en utlänning på grund av brott. Den bestämmelsen, som är place- rad i 8 a kap. 4 § utlänningslagen, infördes först genom lag (se avsnitt 5.5). Det kan diskuteras om det är motiverat att behålla de särskilda förutsättningarna för att utvisa en flykting sedan den bestämmelsen tillkom. Av den följer nämligen att domstolen ändå ska avstå från att besluta om utvisning om det till exempel på grund av flyktingskäl bedöms föreligga ett bestående verkställighetshinder. Av samma anledning skulle å andra sidan en utmönstring av dessa förutsättningar få en tämligen begränsad effekt. Till detta kan läggas att de särskilda förutsättningar som gäller för utvisning av flyktingar, enligt vad som framkommit genom vår åklagarundersökning, synes vara en förhållandevis ovanlig orsak till att åklagare avstår från att yrka på utvisning. Det finns mot denna bakgrund inte några bärande skäl för att frångå den nuvarande ordningen. Skyddet för flyktingar mot utvisning på grund av brott har inte heller lyfts fram i våra direk- tiv bland de frågor som särskilt ska ses över. De nuvarande förut- sättningarna för att utvisa en flykting bör således behållas. 5.6.2Utlänningar som kom till som barn Förslag: Det absoluta förbudet mot att utvisa den som kom till innan han eller hon fyllde och vistats här tas bort. Beträffande dessa personer införs som en särskild förut- sättning att utvisning får ske endast när han eller hon har gjort sig skyldig till brottslighet som är särskilt allvarlig. Skälen för vårt förslag Den nuvarande regleringen och tidigare kritik En utlänning får enligt dagens reglering inte utvisas om utlänningen kom till innan han eller hon fyllde och hade vistats här när åtal väcktes (8 a kap. 3 § andra stycket utlän- ningslagen). Detta förbud mot utvisning är absolut och gäller således Skärpta regler om utvisning på grund av brott oavsett vilken brottslighet som utlänningen har gjort sig skyldig till. När förbudet infördes motiverades det med att den som har kommit hit som barn eller som har fått större delen av sitt liv präglat av förhållandena i , inte under några omständigheter bör avlägsnas härifrån på grund av brott (se prop. 1983/84:144 s. 115 f.). Denna bestämmelse kom att kritiseras av lagstiftningsärende. framhöll att det absoluta förbudet i ett litet antal fall lett till stötande resultat, nämligen när det varit fråga om utlänningar med upprepat grovt kriminellt beteende som levt vid sidan av det svenska samhället utan att visa tecken på att vilja anpassa sig till de förhållanden eller normer som gäller här. För att möjliggöra utvisning även i sådana fall, före- slog utredningen att förbudet skulle upphävas. Regeringen ansåg emellertid att förslaget stod i konflikt med den humanism som bör prägla svensk utlänningslagstiftning och lät förbudet stå kvar. (Se SOU 1993:54 s. 33 f. och prop. 1993/94:159 s. Det finns behov av att kunna tillgripa utvisning även beträffande personer i denna grupp Som redan konstaterats har det sedan 1994 års översyn skett en omfattande samhällsutveckling, bland annat på så sätt att brottslig- heten har tagit sig nya mer avancerade och grova uttryck (se av- snitt 5.1.1). I detta sammanhang kan särskilt framhållas att dödligt våld vid konflikter i den kriminella miljön har ökat som medianåldern vid denna typ av brottslighet bland misstänkta och gärningspersoner har sjunkit (se Brå:s rapport 2020:4, Dödligt våld i den kriminella miljön 2005–2017).