sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — För det första är dessa ställföreträdarskap så professionaliserade att de skiljer sig avsevärt från ställföreträdar- skap som bygger på ett ideellt engagemang. För det andra finns i kommunerna en stor osäkerhet kring om ställföreträdare som är anställda i förvaltarenheter eller privata företag överhuvudtaget får förordnas inom ramen för regler, vilket leder till en stor brist på enhetlighet över landet. En huvudman med svår proble- matik kan i en kommun få en anställd ställföreträdare, medan en huvudman med samma problematik i en annan kommun får stå utan ställföreträdare. Hänsynen till huvudmannens bästa gör alltså att förutsättningarna bör tydliggöras. För det tredje kan avsaknaden av en särskild reglering leda till att ställföreträdaruppdrag ges till anställda ställföreträdare i sådan utsträckning att det ideella inslaget går förlorat. Ett alternativ är att särregleringen ska gälla ställföreträdare som utövar uppdraget i sitt yrke. Tillämpningen kan då förväntas bli något vidare och träffa exempelvis vissa privatpersoner som tar sig an många ställföreträdaruppdrag. Vi bedömer att en sådan reglering är mindre lämplig, särskilt eftersom den kan befaras innebära tillämpnings- problem för överförmyndarna och eventuellt medföra att fler per- soner än avsett träffas av regleringen. En möjlighet som kommit upp är att en- bart reglera de ställföreträdare som är kommunalt anställda och lämna fältet oreglerat för andra professionella ställföreträdare, t.ex. de som är privat anställda. Detta har dock flera nackdelar, bland annat att en oreglerad marknad för privat anställda ställföreträdare kan leda till att de får allt fler uppdrag på bekostnad av allt färre ideellt engagerade ställföreträdare. Vi gör sammantaget bedömningen att den särreglering som be- hövs på området bör träffa ställföreträdare som tar sig an uppdrag inom ramen för sina anställningar. Dessa ställföreträdare ska endast få förordnas i de särskilda situationer som vi tar upp under rubriken nedan. Det ingår inte i utredningens uppdrag att bedöma om kommunalt eller privat anställda ställföreträdare är att föredra eller att föreslå ett nytt regelverk för dem. Under utredningen har det lyfts fram att varken förvaltarenheterna eller de privata företagen passar in i det regelsystem för ställföreträdare som finns . Bland annat har det påpekats att systemet med förvaltarenheter innebär att överförmyn- daren ska utöva tillsyn över personer som är anställda i kommunen, vilket kan resa frågor om ställföreträdarnas självständighet och om överförmyndarens tillsyn blir tillräckligt effektiv. När det gäller de privata företagen med anställda som tar sig an ställföreträdaruppdrag har det påpekats att systemet stämmer dåligt överens med föräldra- balkens regler om arvode. Det har vidare framhållits att den som har ett personligt uppdrag som ställföreträdare och är anställd kan få dubbla lojaliteter. Därutöver har ett antal arbetsrättsliga aspekter lyfts fram, exempelvis att det personliga uppdraget som ställföre- trädare inte alltid är förenligt med de villkor som gäller för arbets- tagare. Det har förts fram att det krävs ytterligare särreglering, exem- pelvis när det gäller sekretess hos förvaltarenheterna och arvodering. Även med dessa invändningar och möjliga svårigheter i åtanke finns det skäl att reglera förutsättningarna för när anställda ställföreträ- dare ska få utses. Detta gäller särskilt med hänsyn till den osäkerhet som finns i frågan och det stora behovet av att kunna förordna ställföreträdare för dem som verkligen behöver en sådan. Det ingår som nämnts inte i utredningens uppdrag, och inte heller i tidsram- arna för uppdraget, att ta fram förslag som innebär särskilda arbets- rättsliga regler eller andra särskilda bestämmelser för de anställda ställföreträdarna eller deras arbetsgivare. Om vårt förslag leder till lagstiftning bör dock utvecklingen på området följas noga för att se om det finns behov av ytterligare regleringar. När får en anställd ställföreträdare förordnas? För många huvudmän är det värdefullt att den gode mannen eller förvaltaren är en lekman med ett ideellt uppdrag. Det uppfattas ofta som positivt att ställföreträdaren är en medmänniska snarare än någon som agerar i sin profession. Utgångspunkten enligt våra direk- tiv är också att ställföreträdarsystemet även fortsättningsvis ska utgå från och bygga på det ideella inslaget. Det finns därför anledning att vara något återhållsam när det gäller i vilka fall det ska vara möjligt att förordna en anställd ställföreträdare. För att den enskildes behov av hjälp ska kunna tillgodoses är det emellertid ibland nödvändigt att utse en anställd ställföreträdare. Särskilt i svåra och komplexa ären- den kan det vara svårt att hitta en ställföreträdare som är villig att ta sig an uppdraget och som har de kvalifikationer som krävs. Vi före- slår därför en lagreglering som innebär att en anställd ställföreträdare endast ska få förordnas om det är nödvändigt på grund av uppdragets svårighetsgrad eller om det annars finns särskilda skäl med hänsyn till den enskildes intressen. Anställda ställföreträdare i brådskande situationer I brådskande ärenden där den enskilde har ett behov av hjälp kan det vara motiverat att förordna en anställd ställföreträdare. Lite längre fram kan det dock vara bättre för huvudmannen att få en ställföreträdare som inte är anställd. I de fall ett slutligt beslut om godmanskap eller förvaltarskap inte kan ges får ställföre- trädarskap anordnas interimistiskt, dvs. för tiden till dess att ärendet avgörs slutligt. Ett sådant beslut får endast fattas om den enskildes angelägenheter kräver omedelbar vård eller ett dröjsmål uppenbar- ligen skulle medföra fara för den enskildes person eller egendom (11 kap. 18 § första stycket FB). Det behöver säkerställas att en- skilda kan få hjälp av en anställd ställföreträdare i dessa kritiska situa- tioner, men bör det vara möjligt för överförmyndaren att utse en annan ställföreträdare i samband med det slutliga beslutet. Vi föreslår därför att en anställd ställföreträdare ska kunna förordnas , under förutsättning att det finns skäl för en sådan ställföreträdare enligt vad som ovan sagts, men att överförmyndaren ska ha handlingsutrymme att förordna en annan ställföreträdare i samband med det slutliga beslutet. Den som utses vid det slutliga beslutet kan vara anställd, om det fortfarande finns skäl för att utse en sådan, men i annat fall ska en ideell ställföre- trädare förordnas. De anställda ställföreträdarnas uppdrag Vi konstaterar att anställda ställföreträdare med vårt förslag liksom är bundna av samma regler som andra ställföreträdare. Vi föreslår att detta ska framgå av lagstiftningen. Detta innebär bland annat att de har ett personligt uppdrag och en lojalitetsplikt gentemot sin huvudman. Det innebär också att överförmyndaren ska se till att de är lämpliga och tillräckligt kvalificerade inte bara för ställföre- trädaruppdrag i allmänhet utan även för det individuella uppdraget. På samma sätt som överförmyndaren är skyldig att granska andra ställföreträdares verksamhet ska överförmyndaren granska hur de anställda ställföreträdarna sköter sina uppdrag. 15.6.2Juridiska personer som ställföreträdare? Vår bedömning: Juridiska personer bör inte kunna förordnas som ställföreträdare. regler om gode män och förvaltare bygger på att en fysisk person utses som ställföreträdare. Juridiska personer som exempelvis ett aktiebolag eller en kommun kan alltså inte förordnas. Det finns enligt vår uppfattning ett stort värde i att samhällets mest utsatta har en medmänniska som hjälper dem, och som tar ett helhetsansvar för att deras intressen tas till vara. Flera av våra förslag syftar till att göra uppdraget som ställföreträdare mer attraktivt för fler, exempelvis förslagen om bättre utbildning och stöd till ställföreträdare. Även med de förbättringarna kommer det att uppstå situationer när det är svårt att rekrytera ställföreträdare på vanligt sätt, varför vi enligt vad som sagts ovan föreslår en reglering kring anställda ställföreträdare. De anställda ställföreträdarna har liksom andra ställföreträdare en lojalitetsplikt gentemot sina huvudmän och en skyldighet att sätta sig in i deras hela livssituation för att kunna utföra sina uppdrag på ett bra sätt. Det är svårt att tänka sig mot- svararande skyldigheter för en juridisk person. Det finns enligt vår uppfattning en påtaglig risk att det medmänskliga inslaget och hel- hetsansvaret går förlorat med juridiska personer som ställföreträ- dare. Vi gör därför bedömningen att sådana inte bör kunna förord- nas som ställföreträdare. 16Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn Vårt uppdrag har omfattat att överväga om lagstiftningen bör för- tydligas i fråga om vilka krav som ska ställas på ställföreträdares redovisning och på överförmyndares granskning. I uppdraget har också ingått att överväga om överförmyndaren bör få utökade möjligheter att kontrollera en ställföreträdares förvaltning. Uppdraget har dess- utom omfattat att ta ställning till om överförmyndare inom ramen för tillsynsverksamheten bör få inhämta uppgifter från fler aktörer än vad som är fallet . Förmyndares, gode mäns och förvaltares verksamhet står under över- förmyndarens tillsyn (16 kap. 1 § första stycket , FB). Ställföreträdare vars uppdrag omfattar att förvalta egendom är skyl- diga att redovisa förvaltningen till överförmyndaren genom att ge in förteckning, årsräkning och sluträkning. För ställföreträdare vars uppdrag endast omfattar att bevaka rätt eller sörja för person finns ingen redovisningsskyldighet. En grundläggande regel är att huvudmannens medel i skälig om- fattning ska användas för hans eller hennes uppehälle, utbildning och nytta i övrigt. De medel som inte används för sådana ändamål ska placeras så att tillräcklig trygghet finns för deras bestånd och så att de ger skälig avkastning (12 kap. 4 § FB). Ställföreträdaren är skyldig att fortlöpande föra räkenskaper över sin förvaltning och göra Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn anteckningar om sina åtgärder i övrigt (12 kap. 5 §). Enligt bestäm- melsens förarbeten omfattar skyldigheten att ställföreträdaren ska ha en kassabok som visar inkomster och utgifter och att ställföreträdaren ska göra en sammanställning av huvud- mannens tillgångar och skulder. Om det rör sig om en omfattande förvaltning bör vanliga regler om affärsmässig bokföring tillämpas. När det gäller mer betydande inkomst- och utgiftsposter är ställföre- trädaren enligt förarbetena skyldig att skaffa in och bevara verifikat, exempelvis kvitton.1 Länsstyrelserna har 2019 på uppdrag av reger- ingen tagit fram nationella riktlinjer för överförmyndare när det gäller förordnade ställföreträdares redovisning.2 I riktlinjerna sägs att ställ- företrädare kan behöva spara fler verifikationer än vad som nämns i förarbetena för att kunna visa att medel används på ett korrekt sätt.3 Senast efter förordnandet ska ställföreträdaren lämna en förteckning till överförmyndaren över den egendom som han eller hon förvaltar (14 kap. 1 §). Skyldigheten gäller dock inte för nya ställföreträdare efter ett byte. Ställföreträdaren ska före ge in en årsräkning till överförmyndaren (14 kap. 15 §). I års- räkningen ska ställföreträdaren redogöra för förvaltningen under föregående år av den egendom som har stått under förvaltning. Års- räkningen ska också innehålla uppgifter om den enskildes tillgångar och skulder i början och slutet av redovisningsperioden och en sam- manställning av inkomster och utgifter . Det ska särskilt framgå hur mycket som har använts för den enskildes uppe- hälle eller nytta i övrigt. När ett ställföreträdaruppdrag upphör ska ställföreträdaren inom en månad ge in en sluträkning (14 kap. 18 §). I sluträkningen ska det finnas en redogörelse över förvaltningen under det löpande året fram till upphörandet av uppdraget. Förteck- ningen, årsräkningen och sluträkningen ska lämnas på heder och samvete. I allmänhet begär överförmyndare att ställföreträdaren också ska lämna en så kallad redogörelse i samband med årsräkningen. I redo- görelsen ska ställföreträdaren i regel uppge vilka åtgärder han eller hon vidtagit inom ramen för uppdraget. Skyldigheten att lämna en redogörelse är inte författningsreglerad. 1993/94:251 s. 213 f. 2Länsstyrelserna (2019). Nationella riktlinjer för överförmyndare – förordnade ställföreträdares redovisning. 3Länsstyrelserna (2019), s. 13. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn Överförmyndaren får befria ställföreträdaren från skyldigheten att lämna årsräkning eller sluträkning eller besluta att sådana räk- ningar får lämnas i förenklad form (14 kap. 19 §). Det krävs då att det med hänsyn till ställföreträdarens och den enskildes förhåll- anden, tillgångarnas art eller värde eller omständigheterna i övrigt finns särskilda skäl. I fråga om årsräkningar får ett sådant beslut med- delas för ett visst år eller tills vidare. Enligt bestämmelsens förarbeten bör lättnader i första hand kunna medges om tillgångarna inte är av större omfattning och överförmyndaren inte har anledning att anta annat än att ställföreträdaren kommer att förvalta tillgångarna på ett tillfredsställande sätt.4 Överförmyndaren ska utöva tillsyn över ställföreträdares verksam- het enligt bestämmelserna i 16 kap. FB. Vid tillsynen ska överför- myndaren särskilt se till att huvudmannens tillgångar i skälig omfatt- ning används för hans eller hennes nytta och att tillgångarna i övrigt är placerade så att tillräcklig trygghet finns för deras bestånd och så att de ger tillräcklig avkastning (16 kap. 1 §). Granskningen av ställ- företrädarens verksamhet ska ske med ledning av de förteckningar, årsräkningar, sluträkningar samt andra handlingar och uppgifter angående förvaltningen som har lämnats (16 kap. 3 §). Överförmyn- daren har enligt bestämmelsen rätt att gå igenom räkenskaper över förvaltningen, anteckningar över vidtagna åtgärder samt värdehand- lingar som ställföreträdaren förvarar med anledning av uppdraget. Ställföreträdaren ska hålla dessa handlingar tillgängliga på tid och plats som överförmyndaren bestämmer. När granskningen är verk- ställd ska överförmyndaren göra en anteckning om detta på den granskade handlingen (16 kap. 4 §). Om det finns anledning att rikta anmärkning mot ställföreträdarens förvaltning ska överförmynda- ren, efter det att ställföreträdaren fått tillfälle att yttra sig, göra en anteckning om detta på handlingen (16 kap. 5 §). Överförmyndaren ska då enligt bestämmelsen pröva om ställföreträdaren bör entledigas eller om någon annan åtgärd bör vidtas. Exempelvis kan överför- myndaren behöva tala med ställföreträdaren om hur han eller hon bör göra . 1993/94:251 s. 267. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn drygt 120 000 redovisningshandlingar, varav cirka 3 250 var med an- märkning (2,).5 Socialnämnder och andra myndigheter är skyldiga att på överför- myndarens begäran lämna de uppgifter som behövs vid tillsynsverk- samheten (16 kap. 10 §). Detsamma gäller banker, kreditmarknads- företag, värdepappersbolag och vissa andra aktörer (16 kap. 10 a §). Överförmyndaren får förelägga ställföreträdare att vid vite fullgöra sina skyldigheter i vissa hänseenden, t.ex. att ge in årsräkning och sluträkning (16 kap. 13 § första stycket). Innan vitesföreläggande beslutas ska ställföreträdaren erinras om skyldigheten och de bestäm- melser som finns och ges skälig tid att lämna en angiven handling eller rätta sig efter ett beslut. Frågor om utdömande av vite prövas av tingsrätten (16 kap. 13 § andra stycket). Överförmyndaren har vidare en möjlighet att vid tillsynen begära att ställföreträdaren läm- nar upplysningar om sin verksamhet (12 kap. 9 § andra stycket). Ställföreträdaren får dock inte föreläggas vid vite att lämna upplys- ningar enligt bestämmelsen. 16.2.3När ställföreträdarens uppdrag upphör Om ställföreträdarens uppdrag upphör ska som nämnts den som frånträder uppdraget lämna en sluträkning till överförmyndaren inom en månad (14 kap. 18 § FB). Ställföreträdaren ska genast lämna över de förvaltade tillgångarna till den enskilde själv eller till den som ska ta över förvaltningen (14 kap. 22 §). Ställföreträdaren ska vidare hålla sina räkenskaper och övriga handlingar tillgängliga för granskning (14 kap. 23 § första stycket). När överförmyndaren granskat slut- räkningen ska räkningen samt de förteckningar, årsräkningar och vissa andra handlingar som förvaras hos överförmyndaren lämnas över till den som är behörig att ta emot redovisning för förvaltningen (16 kap. 8 § första stycket). Detta betyder att överförmyndaren beroende på omständigheterna ska lämna över handlingarna till en ny ställföreträdare, till den enskilde själv eller till hans eller hennes dödsbo. Om ställföreträdaren inte är skyldig att lämna en sluträk- ning ska övriga handlingar överlämnas. Detta gäller dock endast om den avgående ställföreträdaren eller den som ska ta emot handling- 5Länsstyrelserna, se (hämtad ). Statistik har inte redovisats för att kunna tas in i betänkandet. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn arna begär att handlingarna ska lämnas över eller om överförmyn- daren har gjort en anteckning om anmärkning på handlingen (16 kap. 8 § andra stycket). 16.3Överförmyndarens tillsyn i praktiken Vår intervjuundersökning6 visar att landets överförmyndare har skilda metoder för tillsyn och att de ställer olika krav på hur ställföreträdare ska redovisa sin verksamhet. Genomgående gäller att tillsynen i stor utsträckning är fokuserad på granskningen av årsräkningen. Bilden som kommit fram är att många överförmyndare endast i undantags- fall granskar hur ställföreträdarskapet i stort fungerar för huvudmannen och hur ställföreträdaren sköter uppgifterna att sörja för person och bevaka rätt. Det framstår exempelvis som ovanligt att överförmyn- dare kontrollerar att ställföreträdaren har sökt en insats inom social- tjänsten som den enskilde har behov av eller tar kontakt med huvud- mannen eller någon i hans eller hennes nätverk för att kontrollera att ställföreträdarskapet fungerar som det ska. Uppgifterna i den redo- görelse som ställföreträdaren lämnar i samband med årsräkningen kontrolleras ofta inte. Redogörelsens främsta syfte tycks vara att ge överförmyndaren ett underlag för det beslut om arvode som fattas när årsräkningen har granskats. Våra intervjuer med överförmyndare och länsstyrelser visar att tillsynen hos vissa överförmyndare begränsas till en kontroll av att beloppen i årsräkningen stämmer. Andra överförmyndare gör en översiktlig granskning i flertalet ärenden och en mer djupgående granskning i ett mindre antal fall. Vid en sådan djupgranskning kan det exempelvis kontrolleras att en viss utgiftspost i årsräkningen verkligen har kommit huvudmannen till godo. Det finns ställföreträdarskap som i praktiken granskas mycket sällan. Det gäller när ställföreträdaren inte är skyldig att redovisa sitt uppdrag till överförmyndaren eftersom uppdraget inte omfattar att förvalta egendom, eller när ställföreträdaren är befriad från att ge in årsräkning. Vissa länsstyrelser har påpekat att det finns ärenden där det inte kommit in några handlingar som kan granskas och att det saknas lagstöd för att begära in underlag för tillsynen, t.ex. en redogörelse över verksamheten. 6Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn I princip alla de överförmyndare som besvarat vår enkät (97 pro- cent) har känt till länsstyrelsernas nationella riktlinjer för överför- myndare om förordnade ställföreträdares redovisning.7 Nästan lika många () har uppgett att de helt och hållet eller i huvudsak följer riktlinjerna. Flertalet överförmyndare () har svarat att de har skriftliga rutiner för granskningen av ställföreträdares verksamhet. Rutinerna omfattar i flertalet verksamheter () såväl uppgifterna att förvalta egendom som sörja för person och be- vaka rätt. I övriga fall () avser de skriftliga rutinerna enbart uppgiften att förvalta egendom. Rutinerna uppges vara framtagna internt i organisationen, ofta i samråd med en annan kommun, med eller med Kommuner och Regioner (SKR). Det har under utredningen8 återkommande framhållits att överför- myndarens tillsyn inte fångar in hur ställföreträdarskapet i stort fungerar för huvudmannen. Överförmyndare, intresseföreningar och andra aktörer har ofta påtalat att tillsynen är för grovmaskig och fokuserar på fel saker, vilket får till följd att det inte uppmärksammas när en ställföreträdare inte sköter sitt uppdrag. Många har därför haft uppfattningen att det bör ställas högre och tydligare krav på överförmyndarens tillsyn. Nationell styrning genom föreskrifter, tyd- liga riktlinjer samt enhetliga blanketter och checklistor har också efterfrågats av många. Det har återkommande framhållits att läns- styrelsernas nationella riktlinjer för överförmyndare9 har inneburit ett steg i rätt riktning. Flera ställföreträdare har dock lyft fram att kraven på hur de ska redovisa sina uppdrag och vad som ska redo- visas är otydliga. Många har framhållit att kraven skiljer sig åt mellan överförmyndarna, vilket försvårar för de ställföreträ- dare som har eller vill ta sig an uppdrag i flera kommuner. Flera överförmyndare och länsstyrelser har lyft fram att det finns vissa oklarheter i lagstiftningen om vad som gäller när ett ställföre- trädaruppdrag upphör. Bland annat finns en osäkerhet som gäller om ställföreträdaren ska ge in en sluträkning och om de andra åtgärder som krävs vid uppdragets slut ska vidtas i de fall ett godmanskap 7Länsstyrelserna (2019). 8Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. 9Länsstyrelserna (2019). Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn övergår i ett förvaltarskap men samma person står kvar som ställ- företrädare för den enskilde. Överförmyndare har i regel ansett att de har goda lagliga möjlig- heter att granska ställföreträdares verksamhet. Flera har pekat på att det snarare är resursbrist som hindrar en mer långtgående tillsyn än den som utförs . Några aktörer har dock pekat på att överför- myndaren i vissa avseenden behöver fler verktyg, nämligen följande. •En möjlighet att hämta in uppgifter från försäkringsbolag, exem- pelvis för att kontrollera att huvudmannen har en hemförsäkring. •En möjlighet att hämta in uppgifter från inkassoföretag för att kontrollera hur huvudmannens skulder utvecklats. •En möjlighet att inhämta uppgifter som behövs för överförmyn- darens tillsynsverksamhet, oavsett var uppgifterna finns. Enligt denna uppfattning finns en rad verksamheter som överförmyn- daren inte kan inhämta uppgifter från, bland annat de ovan nämnda samt privata vårdboenden och hyresvärdar. •En möjlighet att vid vite förelägga ställföreträdare att lämna upp- lysningar och handlingar som gäller verksamheten. 16.5.1Tydligare krav på ställföreträdarens redovisning •Förordnade förmyndare, gode män och förvaltare ska vara skyl- diga att i en årsberättelse redogöra för vad som skett beträffande huvudmannens personliga och ekonomiska angelägenheter. Vid uppdragets slut ska ställföreträdaren lämna en slutberättelse med motsvarande innehåll. Årsberättelsen och slutberättelsen ska lämnas på heder och samvete. Detta ska regleras i en ny bestämmelse som tas in i 12 kap. 9 a § för- äldrabalken. Överförmyndaren ska ha rätt att vid vite förelägga ställföreträdaren att ge in årsberättelsen och slutberättelsen. 16 kap. 13 § första stycket ska kompletteras på detta sätt. Ställföreträdarens redovisning och överförmyndarens tillsyn •Möjligheten i 14 kap. 19 § att befria ställföre- trädare från skyldigheten att lämna en årsräkning eller slut- räkning ska tas bort. Det ska inte heller vara möjligt att befria ställföreträdare från skyldigheten att lämna en årsberättelse eller en slutberättelse.