sou · H9B340 · 2021-06-01 00:00:00 — För det fall de förutsättningar som har slagit fast är uppfyllda kan uthyrning av personal för social omsorg undantas som nära knuten till social omsorg. Det är inte möjligt att utöka eller inskränka detta utrymme för undantag på ett nationellt plan. 6Utgångspunkter för eventuella åtgärder avseende ersättning för dold mervärdesskatt Om det inte bedöms möjligt att ändra mervärdesskattelagen så att uthyrning av personal för sjukvård, tandvård och social omsorg undantas från skatteplikt för mervärdesskatt behöver det under- sökas om det finns något sätt att neutralisera konsekvenserna av skatteplikten vid uthyrning av sådan personal. Åtgärder som bör undersökas är ändringar inom ramen för systemet med ersättning för mervärdesskatt för bland andra kommuner och regioner. Av- snittet inleds med en genomgång av detta system. Därefter följer en redogörelse för de förslag som Utredningen för översyn av ersätt- ning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt läm- nade i sitt slutbetänkande SOU 2015:93 samt remissinstansernas synpunkter på dessa förslag. 6.1Ett system som syftar till neutralitet i valet mellan upphandling och egen regi I verksamhet som är undantagen från mervärdesskatt, såsom sjuk- vård, tandvård och social omsorg, saknas avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Den ingående mervärdesskatten blir därmed en kostnad i verksamheten. I undantagen verksamhet innebär detta att det blir mer gynnsamt att utföra tjänster, som till exempel städning, i egen regi i stället för att upphandla tjänsten. En sådan upphandlad tjänst belastas, till skillnad från verksamhet utförd i egen regi, med ingående mervärdesskatt som inte kan dras av eftersom verksam- heten är undantagen från skatteplikt. I syfte att skapa neutralitet för kommunen i valet mellan att upphandla mervärdesskattepliktiga Ersättning för dold mervärdesskatt: utgångspunkter tjänster externt och att utföra tjänsterna i egen regi har ett system med ersättning för kostnader för ingående mervärdesskatt införts. Avsikten är att effekter av mervärdesskatten inte ska gynna alterna- tivet egen regi. Den nuvarande regleringen av systemet infördes och finns i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsför- bund (LEMK). Samtliga organ som lagen omfattar benämns fort- sättningsvis kommuner eller, i förekommande fall, regioner. I 2 § LEMK stadgas att kommuner har rätt till ersättning för in- gående skatt som inte får dras av eller för vilken rätt till återbetalning saknas enligt mervärdesskattelagen. Den ingående mervärdesskatten blir därmed inte en kostnad för kommunen. Någon motsvarande rätt till ersättning finns inte för privata utförare. När en privat utförare anlitas för att bedriva verksamhet som är undantagen från mervärdesskatt kommer en del av priset att inklu- dera utförarens kostnad för ingående mervärdesskatt som inte får dras av, så kallad dold mervärdesskatt. Privata utförare som till- handahåller sådan verksamhet måste därför i allmänhet höja sina priser för att kompensera sig för den mervärdesskatt som inte är avdragsgill. Priset påverkas alltså av mervärdesskatten som utföraren har betalat i tidigare led. Det finns en särskild ersättning för att kompensera kommuner för de ökade kostnader som till följd av den dolda mervärdesskatten uppstår vid upphandling av verksamhet från andra utförare inom bland annat sjukvård, tandvård och social omsorg. Av 5 § LEMK framgår att kommuner har rätt till ersättning för ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdes- skatt uppkommer vid upphandling av verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning samt vid hyra av vissa loka- ler. Kommuner har även rätt till ersättning när bidrag lämnas för motsvarande verksamheter till enskilda huvudmän (till exempel fri- stående skolor). Syftet är, även för denna ersättning, att kostnaden för mervärdesskatt inte ska påverka kommunens val mellan att ut- föra undantagen verksamhet i egen regi eller att upphandla verk- samheten från privata utförare. När en kommun utvärderar anbud vid en upphandling får det beaktas att kommunen kommer att kunna ansöka om ersättning för mervärdesskatt. Detta innebär att ett anbud från en privat utförare med ett högre pris (som inkluderar dold mervärdesskatt) än den egna regin kan vara anbudet med den Ersättning för dold mervärdesskatt: utgångspunkter faktiskt lägsta kostnaden, med beaktande av kommunens rätt till ersättning enligt 5 § LEMK. Av 1 § förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdes- skatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordnings- förbund (fortsättningsvis kallad ersättningsförordningen) framgår att ersättningen för dold mervärdesskatt som huvudregel lämnas av kostnaden vid upphandling eller bidragsgivning. Det finns även möjlighet till ersättning för lokalkostna- der och för resterande del (den så kallade 18/5- regeln). Ersättning kan även lämnas för kostnad för hyra av lokal för vissa boendeformer (den så kallade 18-regeln). Ersättning för mervärdesskatt erhålls efter ansökan till Skatte- verket som fattar beslut om ersättning. Sedan det så kallade kommunkontosystemet avvecklades finan- sieras ersättningssystemet över statsbudgeten. Utgångspunkten är dock att det är kommuner och regioner som ska bära kostnaden för mervärdeskatt i icke skattepliktig verksamhet. Utvecklingen av ut- tagen ur ersättningssystemet ska därför vägas in som en faktor i samband med den årliga bedömningen av nivån på de generella stats- bidragen.1 6.1.1Ersättning för mervärdesskatt vid inhyrd personal I de fall vårdpersonal hyrs ut till en vårdcentral som bedrivs i egen regi av regionen kompenseras regionen för den faktiska kostnaden för mervärdesskatt genom 2 § LEMK. Om personal däremot hyrs ut till en vårdcentral i privat regi, från vilket regionen upphandlar vård- tjänster, har vårdcentralen inte rätt till någon kompensation för mer- värdesskatt. Mervärdesskatten blir i stället en kostnad för vårdcen- tralen. I dessa fall får regionen schablonkompensation enligt 5 § LEMK. Schablonkompensationen, som uppgår till av priset på den vårdtjänst som tillhandahålls regionen, är tänkt att täcka de dolda mervärdesskattekostnader som är inbakade i priset för den tjänsten. 2001/02:112 s. 21. Ersättning för dold mervärdesskatt: utgångspunkter 6.2Utredningen för översyn av ersättning till kommuner och landsting för Utredningen tillsattes 2014 för att se över ersättningen för dold mer- värdesskatt. Uppdraget var att undersöka mervärdesskattekostna- dens andel av den totala kostnaden inom de olika verksamheterna, analysera för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader och analysera för- och nackdelar med en schablonersättning som baseras antingen på kommunernas mervärdesskattekostnader för verksamhet i egen regi eller på de privata utförarnas mervärdesskattekostnader. 6.2.2Förslag i betänkandet SOU 2015:93 Utredaren bedömde att ersättning till kommuner och landsting för dold mervärdesskatt även fortsättningsvis bör ske med en schablon- ersättning och inte genom ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. Ersättning för fak- tiska kostnader bedömdes medföra en ökad administrativ börda. Det skulle också vara svårt för att kontrollera underlagen för ansökningarna. Trots att utredningens beräkningar visade en variation i andelen ingående mervärdesskatt mellan olika verksamheter föreslog utred- aren, efter att ha övervägt olika alternativ, att inte frångå en gemen- sam schablonnivå. Enligt beräkningarna uppgick den genomsnittliga andelen ingående mervärdesskatt inom verksamheterna sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning till av de totala kostnaderna. I utredningens betänkande föreslogs därför att nivån på schablonersättningen enligt huvudregeln skulle sänkas från 6 pro- cent till . För ersättning enligt 18/5-regeln, där avser ersättning för lokalkostnader och avser övriga kost- nader, föreslogs en sänkning till för lokalkostnader och till för övriga kostnader. För ersättning enligt 18-regeln för lokalhyra för vissa boendeformer på föreslogs en sänkning till . Ersättning för dold mervärdesskatt: utgångspunkter Utredningens betänkande har ännu inte föranlett några förslag eller åtgärder från regeringens sida. 6.2.3Beräkningar till grund för förslagen Beräkningarna av ingående mervärdesskatt hos kommuner och regioner (dåvarande landsting) baserades huvudsakligen på uppgifter från räkenskapssammandragets driftsredovisning . Räken- skapssammandraget är en årlig sammanställning som Statistiska cen- tralbyrån gör och som innehåller redovisningsuppgifter uppdelade på olika verksamhetsområden. Uppgifterna från räkenskapssam- mandraget kompletterades med uppgifter från kommuner och lands- ting om storleken på vissa kostnadsposter. Uppgifterna hämtades in genom att enkäter skickades ut till ett antal kommuner och regioner. Beräkningar av ingående skatt hos privata utförare gjordes utifrån inhämtade resultatrapporter och kompletterande information som de privata utförarna fick lämna i en enkät. Svarsfrekvensen på en- käten var dock låg. Av de tillfrågade företagen svarade (77 företag). Enkätsvaren kunde dock användas som underlag för att bekräfta att de privata utförarnas mervärdesskattekostnader inte skiljer sig avsevärt från kommunerna och regionernas mervärdes- skattekostnader. 6.2.4Sammanfattning av remissvaren över SOU 2015:93 Betänkandet SOU 2015:93 remitterades och 39 remissvar kom in till . Majoriteten av remissinstanserna ville inte att en sänkning av ersättningsnivån skulle genomföras. Det framfördes bland annat kritik mot beräkningarna som utredningen gjort. Dessa ansågs av många remissinstanser vara osäkra och svåra att kon- trollera. SKR (dåvarande SKL) ansåg att räkenskapssammandraget inte var tillräckligt detaljerat för att läggas till grund för beräkning- arna samt att det inte gick att utläsa hur antaganden och schabloner hade påverkat resultatet. Flera remissinstanser ansåg att det borde utredas vidare vad den faktiska kostnaden för ingående mervärdes- skatt är hos privata aktörer. Synpunkter som framfördes var bland annat att privata aktörer har lägre andel personalkostnader eftersom konsulter används i stället för anställda i högre grad än vad som är Ersättning för dold mervärdesskatt: utgångspunkter fallet för kommuner och regioner. Det framfördes vidare att fristå- ende skolor får betala högre lokalkostnader än vad som antas i beräkningarna pga. den dolda mervärdesskatt som ingår i priset för lokalerna som dessa skolor hyr. Det påtalades också att ersättningen på redan var för låg för till exempel utbildningsverksamhet och tandvård. En granskningsrapport som AcadeMedia låtit revi- sionsbyrån göra gavs in. Enligt rapporten framgår att den genomsnittliga andelen ingående mervärdesskatt för ett urval av AcadeMedias verksamheter uppgick till . , SKR (dåvarande SKL), Vårdföretagarna, alla regio- ner (dåvarande landsting) och nästan alla kommuner som yttrade sig stödde utredningens förslag om fortsatt ersättning enligt schablon medan nästan samtliga fristående skolor och friskoleorganisationer som yttrade sig förespråkade ersättning för faktiska mervärdes- skattekostnader i stället för schablon. Därtill ansåg Konkurrens- verket, och Privattandläkarna att metoden för att kompen- sera utförare för den faktiska mervärdesskattebelastningen behövde utredas vidare. ansåg att utredningen förtjänstfullt inventerat vilken mervärdesskatt som belastar respektive verksamhet men att ersättningen borde differentieras mellan verksamheterna. Idéburna skolors riksförbund ansåg i första hand att en differentierad ersätt- ningsmodell borde införas (gymnasieskolan borde då höjas till ) och i andra hand att nuvarande nivå skulle behållas. Svenska Vård ansåg att differentierade ersättningsnivåer vore bättre än en enda schablonnivå. 7Ersättning för privata utförares faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt Det nu gällande kompensationssystemet för dold mervärdesskatt baseras på en schabloniserad ersättning till kommuner som ges vid upphandling eller bidragsgivning inom områdena sjukvård, tand- vård, social omsorg och utbildning. Ett alternativ till ersättning enligt schablon vore att i stället ge ersättning till kommuner mot- svarande de privata utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader. Vid exempelvis en upphandling av sjukvårdstjänster skulle kommunen kunna ansöka om ersättning hos för den ingående mervärdesskatt som är hänförlig till inköp som den privata utföraren har gjort för att kunna genomföra de tjänster som upphandlats. Frågan om ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt utreddes senast av Utredningen för översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mer- värdesskatt. Utredningen bedömde i betänkandet SOU 2015:93 att kompensation för dold mervärdesskatt även fortsättningsvis ska ges genom schablonersättning. I följande avsnitt analyseras frågan om det finns anledning att göra en annan bedömning än vad den tidigare utredningen gjorde. 7.1Bedömningen i SOU 2015:93 I SOU 2015:93 anges att fördelarna med ersättning enligt schablon är att det är ett förutsägbart och administrativt enkelt system som är lätt att tillämpa och kräver förhållandevis lite kontroll. Nackdelen är att schablonen inte kan vara rättvisande i varje enskilt fall. Ersättning för privata utförares faktiska kostnader en risk att ersättningen är antingen för låg eller för hög i förhållande till de faktiska kostnaderna. Det konstateras vidare att om en scha- blon inte är träffsäker motverkas syftet med ersättningen, nämligen att kommunen ska ha ekonomiskt likvärdiga alternativ vid valet mellan att bedriva verksamheten i egen regi eller att anlita en extern utförare. Schablonens träffsäkerhet påverkas av faktorer som till exempel verksamhetens karaktär, olikheter i kostnadsstruktur och skillnader mellan stad och landsbygd. Träffsäkerheten kan också på- verkas av ändringar i regelverk eller praxis på mervärdesskatteområdet. I betänkandet konstateras att en ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt skulle innebära att ersättningen till kommunerna i så hög grad som möjligt motsvarar den dolda mervärdesskatt som övervältras från privata utförare. Det skulle kunna innebära neutralitet i mervärdes- skattehänseende eftersom kommunens kostnad för att överlåta verksamheten till privata utförare därmed borde bli likvärdig med kostnaden för att bedriva verksamheten i egen regi. Utredningen lyfte dock fram ett antal problem med en sådan modell. Ersättning för de privata utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader skulle kräva ett administrativt arbete bestående av följande steg: 1.Uppgifter om faktisk mervärdesskatt begärs in från privata ut- förare, 2.De inhämtade uppgifterna tas emot av kommunen och ersättning begärs från , 3.Skatteverket tar emot ansökningar och betalar ut ersättning samt genomför kontroller. Kommunerna skulle behöva se till att korrekta underlag för faktiska kostnader erhålls från de privata utförarna för att kunna styrka sin ansökan till . Det skulle innebära svårigheter för Skatte- verket att kontrollera ansökningar om ersättning eftersom modellen bygger på underlag som finns hos en tredje part. Privata utförare som inte är registrerade för mervärdesskatt och som inte separerar mervärdesskatten i sin redovisning skulle behöva lägga om sina eko- nomisystem för att få fram underlag för kostnader för ingående skatt. Förutom den ökade administration som en ändrad ersättnings- modell skulle innebära anges i betänkandet att det finns svårigheter med att beräkna korrekt andel ingående mervärdesskatt för privata Ersättning för privata utförares faktiska kostnader utförare, bland annat eftersom det förekommer olika typer av verk- samheter som inte alltid går att särskilja från den verksamhet som är relevant för ansökan. Systemet skulle inte heller kompensera för dold mervärdesskatt som uppstått i tidigare led. Ett exempel på detta är att kommunerna inte skulle kunna få någon kompensation vid upphandling avseende särskilt boende inom äldreomsorgen där den privata utföraren har lokalkostnader utan ingående mervärdesskatt. För att inte skapa snedvridning i de fall kommuner upphandlar eller ger bidrag till verksamheter som innehåller lokalkostnader skulle ett system med ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader behöva kompletteras med samma typ av schablon för lokalkostnader som finns genom den så kallade 18/5-regeln. Mot denna bak- grund förordade utredningen inte en modell med ersättning till kommuner för privata utförares faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. Utredningens uppfattning var att kompensation för dold mervärdesskatt även fortsättningsvis ska ges genom schablon- ersättning. Vid remitteringen av SOU 2015:93 tillstyrkte flertalet remissinstan- ser eller lämnade utan erinran att ersättning för dold mervärdesskatt även fortsättningsvis ges med schablonersättning. Bland dessa fanns , SKR (dåvarande SKL), Vårdföretagarna och flertalet kommuner och regioner (dåvarande landsting). Flera remissinstan- ser framförde uppfattningen att ersättning baserad på faktiska kost- nader skulle medföra mycket administration och vara svårhanterligt. Majoriteten av de fristående skolor och friskoleorganisationer som yttrade sig ansåg att ersättning för faktiska mervärdesskatte- kostnader borde införas i stället för schablon. , och Privattandläkarna ansåg att metoden för att kompensera utförare för den faktiska mervärdesskattebelastningen behövde utredas vidare. Ersättning för privata utförares faktiska kostnader 7.3Finns det skäl att göra en annan bedömning ? Den tidigare utredningens genomgång av den ökade administration som en förändrad ersättningsmodell skulle medföra utgör fortfar- ande ett tungt vägande skäl mot en förändrad ersättningsmodell. Privata utförare, kommuner och skulle behöva lägga avsevärda resurser på att hantera uppgifter om de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. Även de övriga grundläggande problem med en ändrad ersättningsmodell som den tidigare utredningen räknat upp, som till exempel att en sådan er- sättning inte skulle fånga upp dold mervärdesskatt i tidigare led, är fortfarande aktuella och väger tungt mot en sådan ändring. Förhåll- andena har inte ändrats sedan den förra utredningen på ett sådant sätt att det tillkommit nya omständigheter som talar för en ändrad ersättningsmodell. Denna utredning gör därför samma bedömning som den tidigare utredningen i frågan. En förändrad andel ingående mervärdesskatt utgör inte i sig skäl för att byta ersättningsmodell. Däremot skulle sådana ändringar kunna motivera en översyn av nivån eller utformningen på schablon- ersättningen. I avsnitt 11 och 12 analyserar utredningen frågan om de beräkningar som utredningen gjort avseende andelen ingående mer- värdesskatt motiverar några förändringar av schablonersättningen. 8Rättslig bakgrund för beräkningarna Avsnittet utgör en bakgrund för beräkningarna i efterföljande avsnitt. Det innehåller en översiktlig redogörelse för de bestämmelser som är tillämpliga när kommuner och regioner anlitar privata utförare för att bedriva sjukvård, tandvård och social omsorg för det offentligas räkning samt när kommuner finansierar fristående skolors verksam- het. Vidare beskrivs det grundläggande regelverk som gäller för dessa verksamhetsområden. Avslutningsvis redogörs för de mervärdes- skatterättsliga bedömningar som utgör bakgrund för beräkningarna. 8.1Offentlig upphandling, valfrihetssystem och bidragsgivning När hälso- och sjukvård och social omsorg ska bedrivas av en privat utförare måste som regel tjänsten upphandlas enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, , eller lagen (2008:962) om valfri- hetssystem, LOV. Med upphandling menas enligt att en upp- handlande myndighet eller enhet tilldelar en leverantör ett kontrakt eller ingår ett ramavtal för varor, tjänster eller byggentreprenader. Reglerna om offentlig upphandling anger hur den upphandlande enhetens inköp ska gå till, men de reglerar inte vad som ska köpas in. Reglerna syftar till att se till att företag kan delta på lika villkor så att det blir en sund konkurrens på den offentliga marknaden. Olika bestämmelser blir aktuella beroende på hur mycket upphandlingen är värd. finns ett förenklat regelverk för upp- handling av välfärdstjänster, såsom hälsovård och socialtjänst, vars värde understiger ett visst tröskelvärde. Upphandlingen omfattas då endast av ett fåtal bestämmelser i (19 kap. 35–39 §§ och bi- Rättslig bakgrund för beräkningarna laga 2 a ). Upphandlingen ska som huvudregel annonseras, men i övrigt behöver myndigheten inte tillämpa något särskilt för- farande. Dessutom behöver de grundläggande upphandlingsprincip- erna (exempelvis likabehandlings- och öppenhetsprincipen) bara tillämpas om en upphandling av välfärdstjänster under tröskelvärdet bedöms ha ett bestämt gränsöverskridande intresse. Bestämt gräns- överskridande intresse innebär enkelt förklarat att den aktuella upp- handlingen är intressant för leverantörer etablerade inom EU och EES. För vissa särskilt angivna tjänster inom områdena för hälso- och sjukvård och sociala tjänster kan den upphandlande myndig- heten också reservera upphandlingar till leverantörer som uppfyller vissa krav, bland annat på att leverantören återinvesterar verk- samhetens vinst (19 kap. 6 a § ). Ett valfrihetssystem innebär att en upphandlande myndighet konkurrensutsätter delar av sin verksamhet genom att överlåta till den enskilde att välja utförare bland leverantörer i ett valfrihets- system. När kommuner och regioner inrättar valfrihetssystem ska LOV tillämpas. Leverantörerna som den enskilde kan välja mellan har godkänts av, och tecknat kontrakt med, den upphandlande myn- digheten. Ersättningen i ett valfrihetssystem är lika för leverantörer som utför samma tjänst. Ersättningsnivåerna ska fastställas av den upphandlande myndigheten och framgå av förfrågningsunderlaget. Valfrihetssystem kan inrättas för all socialtjänst, inklusive insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, samt hälso- och sjukvård. Det är frivilligt för kommuner att införa valfrihetssystem men obligatoriskt för regionerna inom primärvården. verksamhet kan också bedrivas av privata utförare efter bidragsgivning. Kommunerna kan i enlighet med det kommu- nala självstyret lämna bidrag till sådan verksamhet som är en kom- munal angelägenhet av allmänt intresse, till exempel inom områdena vård och omsorg. Beträffande utbildning inom skolväsendet finns särskilda regleringar för bidragsgivningen, den så kallade ”skolpengen”, se närmare nedan under rubriken utbildning inom skolväsendet. Rättslig bakgrund för beräkningarna 8.1.1Ersättning enligt LEMK vid offentlig upphandling, valfrihetssystem och bidragsgivning När det offentliga bedriver verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning saknas rätt till avdrag för eller återbetalning av ingående mervärdesskatt inom dessa områden eftersom det är fråga om mervärdesskattefri verksamhet. Enligt 2 § LEMK kan kommu- ner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund (fort- sättningsvis kommuner) ansöka om ersättning för den kostnad som uppstår när ingående mervärdesskatt inte kan dras av eller återbetalas enligt mervärdesskattelagen. Eftersom verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning är undantagen från mervärdesskatt saknar privata ut- förare som bedriver sådan verksamhet rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt. Den privata utförarens kostnad blir därför högre på grund av dold mervärdesskatt, vilket resulterar i ett högre pris. Enligt 5 § LEMK har kommuner rätt till ersättning för så kallad dold mer- värdesskatt, dvs. dessa kan kompensera sig för den fördyring som den dolda mervärdesskatten antas medföra.