sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — – en del av den cirkulära ekonomin – en del av den cirkulära ekonomin Utredningen om verksamheters kommunala avfall SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå alternativa lösningar för ökade möjligheter för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall. Den tidigare generaldirektören förordnades som särskild utredare . Som experter att biträda utredaren förordnades den näringspolitiskt ansvarige , ämnesrådet , experten , experten , ämnes- rådet , den verkställande direktören , chefsjuristen , juristen , hand- läggaren och kanslirådet . Som sekreterare och jurist anställdes . Från samma datum anställdes som huvud- sekreterare . har som fristående konsult bistått utredningen med bland annat insamling och analys av data. har som fristående konsult bistått utredningen i den ekonomiska konsekvensanalysen. Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om verksam- heters kommunala avfall, överlämnar härmed betänkandet Äga avfall –en del av den cirkulära ekonomin (SOU 2021:24). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2020:614)................................................................................ Utredningens uppdrag och genomförande .................... Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning ...................................... 3.1Verksamheternas kommunala avfall uppstår ofta i Restavfallet innehåller felsorterade fraktioner....... Betydande mängder matavfall................................. 3.2 Störst andel kommunalt avfall från restauranger .................. 3.2.1Exempel från några av verksamheterna och deras kommunala avfall ........................................... 3.2.2Samband mellan storlek på avfallsdebiterade kunder och volym avfall .......................................... 3.3 Behandling av kommunalt avfall i ............................. Förbränning av avfall .............................................. 3.3.2Biologisk behandling genom rötning eller Varierande förutsättningar i landet ........................ Avfallets fördelning på nivå................. Befintliga behandlingsställen och upphandlad Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar ......... 4.1Avfallshantering ska ske utan att orsaka risk på människors hälsa eller miljön ............................................ Roller och ansvarsfördelning ................................................. Transportörer och behandlingsanläggningar......... Mål och strategier av betydelse för avfallshantering och cirkulär ekonomi.................................................. strategi för cirkulär ekonomi................................... Mål inom näringspolitiken ..................................................... Mål inom EU .......................................................................... Mål för att förebygga avfall .................................... 5.5.2Mål för förberedelse för återanvändning Mål om återvinning av förpackningar .................... för en cirkulär ekonomi ........ Globala målen för hållbar utveckling inom Agenda 2030 .... En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall..... Lärdomar från de nordiska länderna.................................... Andra europeiska länder....................................................... Våra överväganden och förslag .................................. Flera tidigare förslag ............................................................. Vad är kommunalt avfall....................................................... Ett nytt avfallsbegrepp .......................................... 7.2.2Det kommunala avfallets reglering i Vad betyder lagändringen?.................................... 7.3 Överväganden och förslag om frival .................................... 7.3.1Kommunalt avfall från verksamheter som 7.3.2Författningsändringar med anledning av Dispens som alternativ till frival.......................................... Överväganden för en utökad dispensmöjlighet .. Avgifter – särskilt om renhållningsavgifter......................... Skatt eller avgift..................................................... Konkurrens från det offentliga ............................................ Allmänt om offentlig säljverksamhet................... Vad innebär frival i sammanhanget ...................... Kompletterande åtgärder som bör övervägas ............... 8.1Utredningen har identifierat behov av kompletterande Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens 9.1Grundläggande principer för en fungerande linjär ekonomi gäller även för cirkulär ekonomi................. Hinder för en cirkulär ekonomi ........................... 9.1.2Information behövs för en fungerande marknad och innovation ....................................... Otydlighet i ansvarsfrågan hindrar 9.2 Utvecklingen utan förändring (nollalternativ) ................... 9.2.1Betydande regelförändringar som förväntas 9.3Miljöeffekter vid ökad återvinning av det kommunala 9.4Klimateffekter vid införande av frival respektive utökad Konsekvenser av utredningens förslag........................ Alternativa förslag för konsekvensanalysen........................ Frivalsförslagets huvudsakliga innehåll ................ Dispensförslagets huvudsakliga innehåll.............. 10.2.3 Utgångspunkter för analysen och Nollalternativet – nuläget och förväntad utveckling 10.3.1Berörda verksamheter och mängd kommunalt 10.3.2Verksamheter med abonnemang för 10.3.3Fördelningen av avfallsmängder per 10.3.4Det ekonomiska värdet av nuvarande situation för svenska kommuner .......................................... Sammanfattning av nollalternativet ..................................... Konsekvenserna av frival ...................................................... 10.5.1 Utgångspunkter för skattningen av frivalets 10.5.2 Övergripande effekter av frivalet.......................... 10.5.3 Effekter på den kommunala avfallsinsamlingen .. Påverkan på transporter ........................................ Effekter för avfallsproducenter ............................ 10.5.6Effekter på den kommunala tillsynen Effekter på behandlingsanläggningar ................... Effekter på materialåtervinning ............................ Nya uppgifter för .................... Övriga direkta och indirekta konsekvenser ......... Sammanfattning av frivalets konsekvenser.......................... 10.8 Konsekvenserna av en utökad dispensmöjlighet ................ 10.8.1Utgångspunkter för skattningen av dispensen 10.9 Sammanfattning konsekvenser av en utökad 10.10 Jämförelse av alternativ ........................................................ 11.1 Förslag till lag om ändring i ............................ Bilaga 2 The Danish Approach to household waste from Bilaga 3 Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies ............................................. Bilaga 4 The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households........................... Bilaga 5 Materialåtervinningens klimatpotential hos olika fraktioner av verksamheters kommunala avfall .......... Bilaga 6 Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall................................. Utredningen har undersökt alternativa lösningar för hur yrkes- mässiga verksamheter ska få ökad möjlighet att ta hand om sitt kom- munala avfall. har kommunerna, med vissa undantag, monopol på att samla in och behandla kommunalt avfall från både hushåll och verksamheter. Våra förslag till lösningar möjliggör nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi. I vårt uppdrag har ingått att utreda vidare det förslag till frival som regeringen har presenterat. Frival innebär att verksam- heterna kan välja att hantera avfallet på annat sätt än att lämna det till kommunen. I vårt uppdrag ingick också att utreda utökade dispensmöjligheter beträffande verksamheternas kommunala avfall. Vi har även bedömt förslagens konsekvenser. Det kommunala avfallet – definition, mängder och ursprung Begreppet kommunalt avfall infördes i svensk lagstiftning . Vägledningar tas fram inom EU och i men det nya begreppet har ännu inte prövats i svensk rätt. Det tidigare begreppet hushållsavfall har däremot varit föremål för en rad tvister och domstolsavgöranden. bedömningar om begreppet hushållsavfall har utgått från att avfallet är ett resultat av människors konsumtion, i enlighet med förarbeten. Den avgränsning av det nya begreppet kom- munalt avfall som bildar bakgrunden till aviserade vägledning utgår främst från den uppdaterade vägledning som EU publicerade samt senaste ändringen av avfallsdirektivet (EU 2018/851). Vilka fraktioner och rester som ska klassificeras som kommunalt avfall avgörs utifrån de avfallskategorier som anges i bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614) samt EU-vägledningens tolkning av vad som ingår i respektive kategori. Verksamheters kommunala avfall består bland annat av matrester, livsmedelsförpackningar, servetter, pappershanddukar och hygien- artiklar. Avfallet uppstår ofta i lunchmatsalar och fikarum, och det hamnar ofta i papperskorgen i olika gemensamma utrymmen. Utred- ningen har fokuserat på det blandade restavfallet och det utsorterade matavfallet, eftersom dessa två fraktioner är de största mängderna avfall som kommunen samlar in . De fraktionerna förväntas därmed vara de mest intressanta för verksamheterna att ta eget ansvar för vid ett frival. Statistik över verksamheternas kommunala avfall saknas Det finns ingen samlad statistik om vilken mängd kommunalt avfall som kan härledas från verksamheter. Skälet är att kommunerna samlar in kommunalt avfall både från hushåll och verksamheter på samma körtur, och avfallet körs sedan samlat till förbehandling eller behandling. samlade kommunerna in hushållsavfall dels i form av restavfall i säckar och kärl, dels i form av matavfall. Den största andelen av hushållsavfallet kom från just hushållen men beräknades komma från privata och offentliga verksamheter, varav det utsorterade matavfallet ut- gjorde drygt . Kommunalt avfall från verksamheter beräknas utgöra av allt avfall i om man inte räknar med gruvavfallet. Den största mängden kommunalt avfall från verksamheter kom- mer från restauranger och hotell men en stor andel uppstår även i offentliga verksamheter, till exempel i skolor och förskolor samt inom vård och omsorg. En betydande del av det kommunala avfallet uppstår därutöver på kontor, i industrier och i butiker. Kommunalt avfall från livsmedelsbutiker och restaurangkök hanteras som verksamhetsavfall men det kan behöva klassas om med anledning av det nya begreppet kommunalt avfall. Här rör det sig om avfall från livsmedelsbutiker och en mindre mängd från restaurangkök. Bristen på mer heltäckande statistik har inneburit att vi fått göra en del antaganden. Dessa har vi kunnat göra med god grund i detaljerad statistik från som tillämpar viktbaserad taxa. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Utredningen har granskat hur , och lag- stiftat och organiserat insamling och behandling av verksamheternas kommunala avfall. De flesta förändringar i dessa länder skedde för 10–, och ändringarna har i första hand tillkommit för att öka konkurrensen. Företagen har önskat att affärsmässiga betingel- ser ska styra valet av transportör, vilket har lett till att länderna helt eller delvis har lämnat det kommunala monopolet för verksam- heternas kommunala avfall. Förändringarna har alltså inte primärt varit miljömässigt motiverade eller syftat till att främja den cirkulära ekonomin, även om detta är effekter länderna hoppas kunna se . Även om de olika länderna har olika utgångspunkter har deras erfarenheter varit värdefulla för arbetet med vår utredning. Våra överväganden och förslag Utredningen föreslår att , avfallsförordningen respektive miljösanktionsförordningen ändras så att de verksamheter som har ett avfallsabonnemang hos kommunen ska ha har möjlighet till frival för transport och hantering av sitt kommunala avfall. Utredningen lägger också fram ett förslag till utökad dispensmöjlighet. Avfallsabonnenterna ska kunna välja transport och hantering Kommunerna ska alltjämt ha grundansvaret för kommunalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. Men verksamheterna ska ges möjlighet att lämna den kommunala hanteringen och själva bestämma över transport och behandling av sitt avfall. Detta framgår av utredningens förslag till ändringar av avfallsförordningen. Det är alltså avfallsabonnenterna som ska ha möjlighet att välja frival. En ordning där andra avfallsproducenter kan välja frival skulle däremot kunna riskera en oklar ansvarsfördelning inom fastig- heterna, särskilt om man delar avfallsutrymme. I värsta fall skulle detta kunna leda till en oönskad nedskräpning om ingen vill kännas vid avfallet. En anmälan om frival omfattar i princip både transport och behandling av avfallet och ett frival bör inte omgärdas av krav på närmare angivna förutsättningar eller kriterier för verksamheterna; den verksamhetsutövare som vill nyttja möjligheten till frival ska kunna välja detta utan att belasta den kommunala förvaltningen med en omständlig och kostnadskrävande förhandsprövning eftersom en sådan ordning skulle tynga systemet. Anmälan om frival görs till kommunen frivalet ska börja tillämpas. Verksamheten ska kunna uppvisa ett kontrakt där det framgår att man anlitar en yrkesverksam avfallsentreprenör och att de som transporterar och behandlar avfallet ska rapportera in uppgifter om hanteringen till sin kommun. Abonnenten bör innan tillämpningen av frivalet inleds ha fått en bekräftelse från kom- munen. Eftersom vi beräknar att frivalet inte i någon större utsträckning kommer att påverka mängderna avfall som transporteras i kom- munal regi, anser vi det tillräckligt med angiven tidsram. Tillsyns- myndigheten ska kunna återkalla en registrering om frival. Den ordning vi föreslår innebär att en del av kommunens skyldig- heter att lämna de uppgifter som behövs för statistikändamål med mera övergår till dem som hanterar avfallet, vilket föranleder ett tillägg i 7 kap. avfallsförordningen (2020:614). Således ska den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival lämna uppgifter om föregående kalenderår till kommunen om vem som lämnat avfallet samt avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilo. Vidare ska den som yrkesmässigt behandlar avfall som omfattas av frival enligt 7 kap. 2 c § avfallsförordningen (2020:614) senast den 31mars lämna uppgifter i samlad form om föregående kalender- år till kommunen med uppgifter om behandlat avfall vad gäller –avfallets vikt i kilo –den plats där avfallet har behandlats –de behandlingsmetoder som har använts –antal kilo produkter och material som har upphört att vara avfall efter att ha förberetts för återanvändning, materialåtervunnits eller återvunnits på annat sätt. Att inte lämna föreskrivna uppgifter ska föranleda sanktionsavgift enligt de tillägg vi föreslår i 11 kap. miljösanktionsförordningen. Ett alternativ är möjlighet till utökad dispens för vissa avfallsslag Som ett alternativ till frival lägger utredningen fram ett förslag till nya dispensregler. Vi har valt att föreslå en dispensgrund som är reserverad för verksamheter. Det avfallsslag eller den avfallsfraktion som en verksamhet söker dispens för ska på ett övergripande sätt syfta till ökad hållbarhet, lokalt, regionalt eller nationellt. Vi föreställer oss att en dispens ska sikta mot att minska mängden avfall eller främja hushållningen med råvaror och energi, och en dispensansökan ska redovisa en genom- tänkt idé för hur detta ska åstadkommas. Samlat bör en beviljad dispens leda till att avfallet tas om hand bättre än vad som vore fallet utifrån det förfarande som kommunen kan erbjuda. Dispensen ska alltså ses som ett verktyg för att åstad- komma ökad hållbarhet. Konsekvenser av att införa ett frival Utredningen uppskattar att av verksamheternas kommunala avfall () kommer att hanteras av verk- samheternas valda utförare i stället för av kommunernas utförare vid införandet av ett frival. Utredningen uppskattar att drygt 7 000 verksamheter kommer att byta till privat avfallsinsamling medan cirka 160 000 av dagens avfallsabonnenter kommer att fortsätta hantera sitt avfall i kommunens regi. Frival kommer troligen främst att användas i stor- stadskommuner, i tätortskommuner och i storstadsnära kommuner, eftersom av det kommunala avfallet genereras i sådana kommuner. Eftersom de flesta företag i är små (har färre än 10 anställda), ofta har mindre mängd kom- munalt avfall och därmed betalar en relativt låg avfallstaxa, bedömer vi att de allra flesta små verksamheter kommer fortsätta att använda kommunens service. Det finns inga andra hinder, som vi ser det, för vilken verksamhet som helst att anmäla en registrering om frival, för- utom en viss administrativ avgift som kommunerna kommer ta ut för att administrera anmälan om frival, samt kostnader förknippade med tillsyn. Av de lite större privata verksamheterna, med 50 och fler anställda, uppskattar vi att drygt hälften av dem kommer att byta till en privat avfallsinsamlare. Ett frival skulle ge privata avfallsinsamlare möjlighet att specia- lisera sig och erbjuda nya insamlingslösningar. Avfallsproducenter efterlyser exempelvis bättre möjligheter att få statistik över sitt avfall från insamlarna, vilket kräver att avfallet vägs. Påverkan på kommunernas avfallsinsamling Införandet av ett frival kommer utifrån utredningens beräkningar att minska omsättningen för kommunernas insamling av restavfall och matavfall från hushåll och verksamheter med . Kom- munernas intäkter från verksamheters abonnemang för insamling av restavfall och matavfall kommer att minska i genom- snitt, enligt utredningens uppskattningar. Påverkan på tillsyn, kontroll och information Kommunernas miljö- och hälsotillsyn kommer att kunna förstärkas genom tillsynsavgifter från verksamheter som anmäler om frival. Eftersom tillsynen till stor del är avgiftsfinansierad kommer de nya tillsynsavgifterna kunna bidra till utökad tillsyn på ett område som är eftersatt och svårt att tillsyna på grund av att många aktörer ofta är aktiva i flera kommuner. Tillsyn är också en viktig grund för att marknadsekonomi ska fungera. är kommunernas tillsyn på avfallsområdet ofta begränsad till klagomål och till farligt avfall. När utredningen beräknar konsekvenserna av frival som även om- fattar livsmedelsbutiker och restaurangkök blir antalet registreringar till kommunen dubblerat – från cirka 7 000 till cirka 14 000. Detta beror på att vi förutsätter att de flesta dagligvarubutiker som har en egen hantering av kommunalt avfall önskar fortsätta att göra detta. Dessutom tror vi att en andel av restaurangerna kommer anmäla frival bland annat för förbrukade frityroljor, eftersom de har ett värde på marknaden. Vi föreslår att frivalet omgärdas med möjligheter för samhället att kunna kontrollera att frivalsaktörerna uppfyller regelverken, som att arbeta förebyggande och i enlighet med avfallshierarkin i miljö- balken. En viktig förutsättning är ett årligt rapporteringskrav till kommunen från dem som samlar in och behandlar avfallet. Även konkurrensen gynnas av en god tillgång till information om avfallets beskaffenhet och volym. Förutom att tillgängliga data om avfallshanteringen ger ett under- lag för tillsynen ger de möjlighet för kunder och medborgare att jämföra olika verksamheters avfallshantering. Rapporteringen ger även ett underlag till den statistik som behövs för rapportering till EU. bör med fördel ta fram nationella riktlinjer för hur anmälningar om frival, rapportering och tillsyn ska bedrivas, för att få en nationell samordning och undvika parallellt arbete i kommu- nerna. Utredningen utgår från att nationellt enhetliga digitala lös- ningar för anmälan och rapportering kan spara mycket tid för både kommuner och verksamheter, och vi ser digitala lösningar och ut- ökad information som viktiga förutsättningar för att frivalet ska fungera effektivt för verksamheter och kommuner. Utredningen bedömer att påverkan på regionerna blir liten, men eftersom även offentliga verksamheter kan söka frival skulle exem- pelvis kommunalt avfall från sjukhus kunna bli föremål för frival. Även utförare av allmänna kommunikationer i ett län skulle kunna anlita ett insamlingsföretag som tar hand om avfallet i flera kom- muner. Kommunerna lyfter farhågan att frivalet kan komma att leda till högre taxor för de mindre företagen och för hushållen. Någon sådan effekt har inte kunnat ses i , eller efter att de länderna minskat kommunernas ansvar för kommunalt avfall. Utredningen bedömer att en viss justering ändå kan bli aktuellt i kommunernas avfallstaxa, men förändringen med ett frival bedömer visom liten jämfört med andra beslutade och planerade förändringar som till exempel den kommande fastighetsnära insamlingen. Det finns inte några tecken på att brottsligheten skulle öka med anledning av frivalet. Utredningen baserar denna bedömning bland annat på erfarenheter från , och . Plockanalyser, där man analyserar vad en soppåse innehåller, visar att av restavfallet består av fraktioner som går att sortera ut och återvinna som till exempel mat, papper och plast. Utredningen bedömer att fler fraktioner måste sorteras ut än , helst med sorteringskrav på nationell nivå. Dessa fraktioner måste dessutom hållas åtskilda för att större och renare flöden för material- återvinning ska bli tillgängliga. I jämförelse med hushållens kom- munala avfall förväntas verksamheternas avfall dock vara enklare att sortera samt bestå av större flöden. Det kan därmed vara en fördel att hålla detta avfall åtskilt från hushållens restavfall. Frivalet kommer att underlätta för avfallsproducenter att anpassa sin insamling och hantering av avfall utifrån verksamheternas behov och krav. Det kommer skapa incitament för att öka material- återvinningen eftersom vissa fraktioner, till exempel pappers- och plastavfall, har ett positivt värde jämfört med att förbränna avfallet, som innebär en kostnad för avfallsproducenten. Ett frival kan minska avfallsproducenternas kostnader med cirka 85 miljoner om utsorteringen och materialåtervinningen ökar efter en period . skulle utsläppen av växthusgaser minska med koldioxidekvivalenter. De allra största miljöeffekterna uppstår om avfall kan undvikas och förebyggas, och möjligheten till frival förenklar även för cirku- lära affärsmodeller där verksamheter vill lämna kommunalt avfall i form av förbrukade varor, exempelvis vissa möbler, till andra företag. Det finns ingen forskning som visar att antalet transporter kommer att öka om avfallsproducenter i och med frivalet får möjlighet att samordna restavfallet och matavfallet med producentansvarsfrak- tioner och övrigt verksamhetsavfall. Beräkningar från Trafikanalys visar att transporterna av allt kommunalt avfall utgör en liten andel (1,) av alla transporter i . Transporterna av det kom- munala avfallet från verksamheter som beräknas gå över till frival, utgör därmed av transporterna i . En ökad grad av materialåtervinning kommer att öka behovet av transporter men innebär stora klimatbesparingar i jämförelse med energiåtervinning. Den avfallsmängd som beräknas flyttas från kommunerna till privata avfallsbolag utgör av bränslemixen i förbrännings- anläggningarna i .