sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — inresande personer som saknar rätt att vistas i landet, t.ex. inresande illegal arbetskraft, eller ta emot personer eller gods som har koppling till gränsöverskridande brottslig verksamhet. Att tillåta åtgärder en- bart i förhållande till resenärer skulle därför även i det avseendet innebära en begränsning som inte är önskvärd. Sammantaget bedömer vi att de begränsningar som vi pekat på ovan, som indirekt följer av det föreslagna regelverket, i tillräcklig ut- sträckning begränsar påverkan på andra än resenärer. Att sådana indi- vider ändå i någon utsträckning kommer att kunna bli föremål för kontroll bedöms dock som oundvikligt och i vissa fall alltså till och med önskvärt. till behovet av utökade möjligheter till kontroller och andra ingripanden och den relativt begränsade påverkan på dessa individer som förslagen förväntas ha måste en sådan ordning anses vara godtagbar. Behovet av åtgärderna väger i detta fall tyngre än enskildas integritetsintressen (jfr vidare avsnitt 19.4.11 och avsnitt 20.5.1 under rubriken utgångspunkter i ljuset av regeringsformen och ). Utredningens förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft . Utredningens förslag till lag med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden och ändring i kamerabevaknings- lagen (2018:1200) innebär en förstärkning av brottsbekämpande myn- digheters möjlighet att agera i gränsområden. Den nya lag- stiftningen bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av lagrådsremiss och riksdags- behandling, föreslås att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft först . Vi bedömer inte att det finns något behov av särskilda övergångs- bestämmelser. I utredningens uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av de lämnade förslagen i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom vi lämnar författningsförslag ska konsekvens- analysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförord- ningen). En konsekvensanalys ska bl.a. innehålla en beskrivning av identi- fierade problem och vad som ska uppnås med en viss regeländring, vilka alternativa lösningar som finns för att uppnå det önskade resul- tatet samt vilka som berörs av regleringen (6 § 1–3 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). I betänkandet har vi konti- nuerligt beskrivit problem, behov och möjliga skadekonsekvenser inom de områden vi haft att kartlägga, lämnat förslag på åtgärder samt redo- visat överväganden rörande alternativa lösningar. Vi har särskilt redo- gjort för hur de lämnade förslagen kan förväntas påverka enskildas fri- och rättigheter och vi har också kontinuerligt bedömt förslagens förenlighet med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Det som sagts där upprepas inte i detta avsnitt. Övriga krav enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen och 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning behandlas i det följande. Redan här vill vi framhålla att de förslag vi lämnar inte i någon del innebär några skyldigheter för myndigheterna utan endast utvidgar deras rättsliga befogenheter. Detta, bland många andra faktorer, bidrar till att beräkningen av hur stora kostnadsökningar eller besparingar förslagen medför blir mycket osäker. Den sammantagna effekten av våra förslag kommer till stor del att bero på hur myndigheterna i praktiken kommer att tillämpa lagstiftningen. Utredningens bedömning: Förslagen kan medföra ökade kostna- der för de rättsvårdande myndigheterna, främst . Kostnaderna för kan förväntas bli förhål- landevis betydande om myndigheten fullt ut utnyttjar de utvid- gade rättsliga befogenheterna som förslagen innebär. Förslagen bedöms, om de ska få avsedd effekt, medföra behov av att bety- dande ekonomiska tillskott tillförs eller att det vidtas betydande omprioriteringar inom ram, främst med sikte på investeringar i ny teknik. Även för kan förslagen medföra kostnader som kan kräva omprioriteringar inom ram eller ekonomiska tillskott. Samma sak gäller i fråga om . Även för andra myndigheter kan förslagen komma att inne- bära vissa kostnadsökningar. Dessa bedöms dock inte vara större än att de kan rymmas inom respektive myndighets befintliga an- slag. är största myndighet och hade i decem- ber 2020 totalt nästan 34 000 anställda, eller drygt 30 000 årsarbets- krafter.1 är en enrådighetsmyndighet och leds av en chef – rikspolischefen – som inför regeringen bär ansvaret för myndighetens verksamhet. I myndigheten finns sju polisregioner med verksamhetsansvar för polisverksamheten inom ett angivet geogra- fiskt område. Vi har, i enlighet med våra direktiv, lämnat förslag till en ny lag och lagändringar som i första hand syftar till att säkerställa Polismyndig- hetens förmåga att kontrollera utlänningars vistelserätt och bekämpa brott i gränsnära områden. Vi föreslår utökade befogenheter för Polis- myndigheten i gränsnära områden i tre olika avseenden: 1Polismyndighetens årsredovisning 2020, s. 7 och 157. –utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning (se av- snitt 15.5 och 17.3), –utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya be- fogenheter kopplade till sådana kontroller (se avsnitt 19.4), samt –utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande syfte (se avsnitt 20.5). Eftersom våra förslag inte innebär några skyldigheter för Polismyn- digheten och det därför är i någon mån svårt att förutse i vilken ut- sträckning möjligheterna kommer att tillvaratas, har det inte gått att mera preciserat uppskatta kostnadseffekterna av förslaget. Svårigheterna med att beräkna effekterna beror på flera faktorer. Vad kostnadseffekten blir kan för det första komma att bero på hur verksamheten i de gränsnära områdena framöver kommer att prio- riteras av beslutsfattare såväl inom som utanför myndigheten. Sådana prioriteringar kan bl.a. påverkas av hur brottsligheten utvecklar sig, andra författningsändringar som påverkar rörligheten över gränserna och inte minst de ekonomiska ramarna. En annan faktor som medför svårigheter är att det inte går att att med säkerhet säga hur många eller vilka gränsnära områ- den som kommer att vara av intresse för exempelvis kamerabevakning. Ett rimligt antagande är dock att sådana större flygplatser och ham- nar som omfattas av lagens tillämpningsområde och som också utgör gränsövergångsställen enligt föreskrifter om gräns- övergångsställen (FAP 272-2, PMFS 2015:5) kommer att vara av in- tresse. Det kan vidare antas att även större gränsövergångar som inte utgör gränsövergångsställen kommer att bli föremål för kamera- bevakning (exempelvis , och gränsöver- gången i ), liksom större vägar (europavägar och riksvägar) som korsar gränsen. Även tillfartsvägar till dessa platser kommer san- nolikt att övervägas. Även i avsaknad av mer detaljerade uppgifter kan vi konstatera att en första förutsättning för en effektiv tillämpning av lagen är att det görs vissa investeringar i teknik och infrastruktur, främst kamera- teknik (kameror, kringutrustning, lagringsutrymme m.m.), men också exempelvis lokaler och fordon. I den delen rör det sig huvudsakligen om initiala investeringskostnader även om kostnad för exempelvis underhåll kan tillkomma. En andra förutsättning är att det finns tillgängliga resurser i form av personal. För att skapa en bild av de möjliga ekonomiska konsekvenserna har de till utredningen knutna experterna från tagit fram en skiss på hur den föreslagna nya regleringen skulle kunna tillämpas i praktiken samt vilka organisatoriska och ekonomiska krav det skulle ställa på myndigheten. Uppgifterna är endast grova uppskattningar och ska ses som ett exempel på hur verksamheten i gränsnära områden skulle kunna läggas upp. Av denna skiss framgår i huvudsak följande. Investeringskostnader för teknik m.m. När det först gäller ändringarna i regleringen rörande kamerabevak- ning och behandling av fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevakning förväntas en användning av de möjligheter som ges medföra både initiala investeringskostnader och löpande kostnader. har anfört att det är i det närmaste omöjligt att beräkna totalkostnaderna för en uppbyggnad av kamerabevakning i gränsnära områden. Förutom att det, som nämnts, inte går att förutse hur många platser som kan bli aktuella för bevakning, går det inte heller att beräkna hur många kameror som kan behövas på varje plats för att uppnå syftet med bevakningen. Hur många kameror som behövs på en viss plats beror i mycket stor utsträckning på hur platsen ser ut. Geografi, topografi, byggnationer på platsen och objekt som kan störa upptagningen kan påverka behovet, liksom förekomsten av objekt som inte ska bevakas (exempelvis ingångar till privatbostäder). Som en grov uppskattning har det angetts att en större gränsöver- gång, t.ex. eller en större hamn, kan behöva upp till 30 kameror för en effektiv bevakning. I kamera- projekt har vidare bedömningen gjorts att det skulle kunna krävas flera hundra kameror för att få tillräcklig täckning för bevakning på . En ytterligare jämförelse är att bevakas med tre till fyra kamerapunkter (där dock varje kamerapunkt utgörs av en kamera med upp till fem linser). Om kamerabevakningen ska avse en vägsträcka och riktningarna är separerade genom t.ex. refug eller planteringar behövs det vidare minst två kameror för vardera riktningen – en som kan filma fram- sidan på fordonen och en som kan filma baksidan. En kamera, mot- svarande de som används inom verksamheten , kan ha upp till fem linser som kan riktas olika. Antalet linser påverkar etablerings- kostnaden, ju fler linser desto högre kostnader. Förutom antalet är det också svårt att förutse vilken typ av kamera som kan behövas på vilken plats. Valet av teknik är beroende av bl.a. hur platsen ser ut och syftet med bevakningen. Kamerabevakning i ett syfte kan kräva insamling av bildflöden (videomaterial), medan ett annat kan tillgodoses genom insamling av endast fordonsuppgifter. Det är också skillnad på ”översiktsbevakning” och bevakning som kräver möjlighet till zoom. En kamera utrustad med fem linser som samlar in ett helt bildflöde kallas nedan för en tung kamera. Kostnaden för etablering av en fast kamerapunkt skiljer sig åt väsentligt beroende på valet av tekniska lösningar. Etablering av en tung kamera med upp till fem linser som skapar bildflöden (video- material) kostar ca 450 000–. I kostnaden ingår kameran med tillhörande utrustning och lösningar för att möjliggöra lagring. Motsvarande kostnad för etableringen av en kamera med ANPR-teknik (Automatic Number ) som endast tar stillbilder kan, utifrån erfarenheterna , beräknas uppgå till ca . Utifrån en jämförelse med erfarenheterna från s.k. ATK-kameror, dvs. kameror för automatisk trafiksäkerhetskontroll, kan det dock förväntas att kostnaden för etablering av kameror med ANPR-tek- nik i gränsnära områden och vid tillfartsvägar i flera fall kan förväntas bli högre än vad som angetts. Etableringskostnaden för en ATK- kamera, exklusive kostnaden för själva kameran, beräknas nämligen till i snitt . Kostnaderna kan variera relativt mycket då bl.a. kostnaderna för etablering av el skiftar kraftigt beroende på platsen. Kostnaden för ATK-kameran beräknas i regel uppgå till 200000–, varför den totala etableringskostnaden inte sällan blir lika hög som för en tung kamera. Utifrån dessa uppgifter kan en beräknad maximikostnad för eta- blering vid uppgå till (30×500 000, endast tunga kameror som samlar in ett bildflöde), medan en mini- mikostnad kan beräknas till 3 miljoner (30×100 000, endast kameror med användning av ANPR-teknik). För att insamlade uppgifter ska kunna behandlas krävs också ut- rustning och framför allt lagringskapacitet för att möjliggöra den lag- ring, bearbetning och analys som regelverket tillåter. Behovet av lagringsutrymme är kopplat till vad som ska lagras. Kost- naden för att lagra exempelvis endast uppgifter om registreringsnum- mer eller stillbilder bedöms vara marginell, medan kostnaden för att lagra ett bildflöde (videomaterial) är betydligt högre. Behovet av lag- ringsutrymme är också beroende av yttre förhållanden som t.ex. väder- och ljusförhållanden och också av vilken kvalitet som materialet ska sparas i. Som exempel kan anges att lagringskostnaden för att lagra ett bildflöde från en tung kamera i kameraplatt- formen uppgår till . Lagringskostnaden för en sådan kamera skulle alltså uppgå till (48 000×6). Med hänvisning till de många osäkerhetsfaktorer som alltså före- ligger har det inte varit möjligt att beräkna någon sammanlagd kost- nadseffekt i detta avseende. Redan i detta sammanhang ska det dock framhållas att det rör sig om investeringar under ett uppbyggnads- skede som kommer att spänna . Detta innebär att kostnaderna uppkommer successivt. Etableringstiden för kamerapunk- terna varierar från omkring (för t.ex. kameror med ANPR-teknik på platser där det finns el- och nätverksanslutning och där en etablering inte möter motstånd från mark- eller fastighets- ägare) till om det är platser utanför tätbebyggelse där det krävs tillstånd, framdragning av el, nätverk osv. Det är sannolikt också huvudsakligen fråga om lånefinansierade investeringar som görs mot fastställd låneram. För att förslagen i betänkandet ska kunna genomföras fullt ut och användas effektivt ser man också ett behov av resurser i form av per- sonal. För att omhänderta den data som samlas in genom kamerabevak- ningen behövs först en nationell resurs med kapacitet dygnet runt som här kan kallas sensorcentral. Vid sensorcentralen kan informa- tionen hanteras, bearbetas, analyseras och på annat sätt omvandlas till kunskap och underrättelser. Sensorcentralen kan också ansvara för att förmedla kunskapen till andra enheter inom Polismyndig- heten (här kan man jämföra med enheten för passagerarinformation, se 1 kap. 4 § lagen, 2018:1180, om flygpassageraruppgifter i brotts- bekämpningen). Som ett komplement till kamerabevakningen ser man också behov av att skapa särskilda underrättelsespaningsgrupper. Dessa grupper skulle vara dedikerade till att följa upp, verifiera eller falsifiera, och stärka upp den insamlade informationen. Det är fråga om ett fortsatt arbete på underrättelsestadiet, ett arbete som kan utföras på olika sätt, däribland genom åtgärder enligt den nya lagen (kroppsvisitation eller husrannsakan), om förutsättningar för detta föreligger, och genom jämförelser med information från andra källor. Gruppernas arbete skulle stärka upp och säkra den bild som kamerabevakningen ger och som sedan delges den operativa verksamheten. Slutligen behövs en förstärkning av övrig operativ personal för att bemanna de gränsnära områdena på mer kontinuerlig basis. Den nya lagen medger utvidgade befogenheter att vidta såväl inre utlännings- kontroller som åtgärder i syfte att bekämpa gränsöverskridande brotts- lig verksamhet. Det är fråga om en utvidgad rätt att företa person- kontroller, vilket är en mycket resurskrävande verksamhet. När det föreligger grund för att utföra brottsbekämpande åtgärder eller inre utlänningskontroller med stöd av den nya lagen behöver det finnas personal på plats för att verkställa detta. finns det inte avsatta resurser vid för en bemanning enligt ovan. En uppskattning är att följande beman- ningsbehov skulle uppstå vid fullt utnyttjande av det nya regelverket, även detta efter en successiv uppbyggnad : •bemanning av sensorcentral, 12–20 årsarbetskrafter, •bemanning av underrättelsespaningsgrupper (8 enheter med 10 per- soner per enhet), 80 årsarbetskrafter och •övrig operativ personal till gränsnära områden, 100 årsarbetskrafter. Enligt årsredovisning uppgår drifts- kostnaden per årsarbetskraft till . För är motsvarande siffra (se nedan). För att förenkla har vii det följande räknat med en driftskostnad om per årsarbetskraft för båda myndigheterna. Den totala kostnaden för ett fullt utbyggt system för maximalt utnyttjande av det nya regel- verket beräknas således i fråga om bemanning, efter en viss uppbygg- nadsperiod om , kunna uppgå till 192–200 miljoner kro- nor . I vissa fall kan det med anledning av dessa nya enheter och per- sonalkategorier också behövas nya lokaler, fler fordon eller invester- ingar i annan utrustning. Sådana kostnader får anses ingå i den ovan angivna driftskostnaden för en årsarbetskraft. Om den föreslagna regleringen genomförs kommer det att vara nöd- vändigt med utbildning rörande förutsättningarna för åtgärder enligt det nya regelverket, vilket innebär vissa ökade kostnader. Utbildning är dock särskilt viktigt med hänsyn till att den föreslagna nya lagen ger en polisman befogenheter som inte har sin motsvarighet i nuvar- ande lagstiftning. Det kan också förväntas att antalet utredningar rörande grova brott ökar eftersom fler brott förväntas bli upptäckta. Även detta kräver resurser och kan innebära ökade kostnader. kan dock en effekt också vara att antalet utredningar rör- ande brott minskar, då kriminella stoppas redan i anslutning till inresa och åtgärderna delvis förväntas bidra till att blir ett mindre attraktivt land för bl.a. nätverk som ägnar sig åt internationell tillgrepps- brottslighet. I vilken utsträckning detta kan leda till besparingar går dock inte att förutse. Den ökade användningen av kamerateknik förväntas också bidra till mer effektiva och träffsäkra insatser. Därigenom kan det polisiära arbetet i viss utsträckning genomföras med färre antal tjänstemän eller eftersom insatserna kan grundas på analyser av data som ger mer exakta uppgifter om tid och plats för var insatserna ska sättas in. Slutligen förväntas utredningens förslag, i de delar de avser utökade möjligheter att vidta personkontroller, föra med sig ett minskat be- hov av de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid de inre gränserna. Förslagen kan medföra att dessa kan upphöra helt. De tillfäl- ligt återinförda gränskontrollerna utgör endast en del av den gräns- polisiära verksamheten och kontrollerna bedrivs vid behov. Det finns inte någon bestämd enhet eller visst antal personer som arbetar med det uppdraget. Detta medför att det inte går att ange någon siffra på vilka besparingar som ett upphörande med sådan kontroll skulle inne- bära. Rimligen innebär det dock att det i viss utsträckning kan ske en omfördelning av resurser från gränskontrollen vid den inre gränsen till annan polisverksamhet. Om de förslag vi lämnar ska ge effekt i form av en effektiv och inten- sifierad polisiär verksamhet i gränsnära områden kommer det alltså att sammantaget medföra betydande kostnader. Som kommer att fram- gå senare kan förslagen också förväntas leda till en något minskad brottslighet, dels på grund av att blir ett något mindre attraktivt land för exempelvis internationella stöldligor, dels för att kriminella aktörer kan stoppas i ett tidigare skede än förut. Förslagen kan även innebära att behovet av de tillfälligt återinförda gränskontrollerna minskar och kan medföra att dessa kan upphöra helt. I vissa delar av verksamheten kan belastningen således förväntas minska i någon mån. Detta kan eventuellt till viss del ge möjlighet till omprioriteringar och omfördelningar av resurser inom myndigheten. Utredningen har dock svårt att se att omprioriteringar och omfördelningar inom ram skulle vara tillräckligt för att möta de behov som det nya regelverket medför. Det kan också med fog antas att det dröjer innan de positiva effekter som beskrivits visar sig. Här bör återigen framhållas att ett fullt utnyttjande av det nya regelverket förutsätter en uppbyggnad med successiva inve- steringar i tekniska lösningar och en successiv utbyggnad av resurser i form av personal. Det går inte att närmare räkna på hur en sådan uppbyggnad kan ta, men det sträcker sig sannolikt om ett flertal år framåt. Det kan också påpekas att det är flera myndigheter som kan komma att bedriva exempelvis liknande kamerabevakning i ett eller flera gränsnära områden. Detta borde kunna leda till att kostnaderna för vissa tekniska lösningar kan delas mellan myndigheterna. För att minska brottsligheten och öka tryggheten i pågår en stor satsning från regeringen på Polismyndig- heten. Satsningen innebär bl.a. att antalet anställda ska öka väsentligt fram . Målet är en ökning med 10 000 anställda och hade halva målet uppnåtts. För att finansiera satsningen har anslaget till ökat och föreslås även öka framöver.2 Det ökade behovet av bemanning som våra förslag leder till kan möjligen i vart fall delvis mötas inom ramen för nämnda satsning. Det skulle dock inte vara en önskvärd effekt att våra förslag medför negativa konsekvenser för annan brottsbekämpning eller annan polisiär verksamhet vare sig i gränsnära områden eller på andra platser i landet. Utöver utbyggnaden av har regeringen presen- terat ett 34-punktsprogram som ett led i kampen mot det grova våldet och den organiserade brottsligheten. Ett område i programmet rör verktyg i brottsbekämpningen och en av målsättningarna i program- met är att möjliggöra kamerabevakning av fordon i gränsområden. Utredningens uppdrag utgör således en del av 34-punktsprogrammet.3 Om de i detta betänkande lämnade förslagen ska kunna utnyttjas så som det är avsett kommer det enligt utredningens uppfattning att behöva tillföras förhållandevis betydande ekonomiska tillskott till . bedriver viss verksamhet i hamnar för internationell trafik med handels- och passagerarfartyg. I dessa gränsnära områden kommer således de nya kontrollmöjligheterna och utökade befogen- heterna, kopplade till kontroll av vistelserätt, att kunna tillämpas av . De föreslagna nya reglerna ändrar dock inte i grun- den den ansvarsfördelning som följer av 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) och förväntas endast innebära begränsade ekonomiska kon- sekvenser för myndigheten. Ändringarna kommer dock att kräva vissa utbildningsinsatser rörande det nya regelverket och uppdatering av styrdokument m.m. som finns rörande inre utlänningskontroller. Om ges en rätt att omhänderta pass eller andra identitetshandlingar enligt förslaget utgör detta en ny befogenhet för myndigheten för vilken det saknas rutiner och organisation. 2Fortsatt satsning på polisen, hwww.regeringen.se/regeringens-politik/ett- tryggare-sverige/miljardsatsning-pa-polisen/. 334-punktsprogrammet: Regeringens åtgärder mot gängkriminaliteten, /regeringens-politik/ett-tryggare-sverige/34-punktsprogrammet- regeringens-atgarder-mot-gangkriminaliteten/. har bedömt att myndigheten bara i enstaka fall kommer att omhänderta pass med stöd av den föreslagna nya lagen. Även om det bara rör sig om enstaka fall behövs dock en organisation som kan hantera omhändertagandet. I detta avseende kan det behö- vas utbildning, framtagande av helt nya rutiner och eventuellt något systemstöd för omhändertagandet. omhändertag- ande och förvaring av pass och andra identitetshandlingar kommer i praktiken dock att vara av mer tillfällig natur i avvaktan på att ärendet överlämnas till och torde inte medföra några mer omfattande kostnader. berörs också av den föreslagna ändringen i kamera- bevakningslagen vilket kommer att medföra att det blir enklare för myndigheten att påbörja kamerabevakning i gränsnära områden. Efter- som endast bedriver kamerabevakning inom kamerabevakningslagens tillämpningsområde i mycket begränsad om- fattning går det inte att förutse vilka ekonomiska konsekvenser dessa nya möjligheter kan medföra. Det går inte att beräkna en närmare kostnad för de anpass- ningar som myndigheten behöver göra med anledning av förslagen. Kostnaderna bedöms dock inte vara större än att de kan rymmas inom befintliga anslag. Enligt utredningens förslag omfattas dels av förslaget om ändring i kamerabevakningslagen, dels av förslaget rörande behand- ling av vissa fordonsuppgifter insamlade genom kamerabevakning i gränsnära områden.