sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Vid avvägningen av om det kan anses proportionerligt med hänsyn till det integritetsintrång som det skulle innebära att införa en uppgiftsskyldighet som involverar även samt- liga eller några av dessa enskilda aktörer bör beaktas att verksamhets- utövarna har getts en speciell och i viss mån myndighetsliknande roll för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se avsnitt 14.4.2). Som framgår tidigare i betänkandet finns det ett starkt intresse av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Under vissa förutsättningar får det därför anses motiverat med en uppgiftsskyldig- het som bryter sekretess eller annan tystnadsplikt som kan gälla hos nu relevanta aktörer. Genom de ramar som utredningen föreslår av- seende samverkan och uppgiftsskyldighetens närmare utformning (se avsnitt 15.1.1 och 15.1.3) och med beaktande av det fortsatta skydd för uppgifter som lämnas inom en särskilt beslutad samverkan som föreslås (se avsnitt 15.2) bedömer utredningen att ordningen kommer att innehålla tillräckliga garantier för att ett intrång i den personliga integriteten ska vara proportionerligt. Det bör därför vara möjligt att inkludera samtliga de aktörer som har aktualiserats i detta avsnitt i de fortsatta övervägandena. Utredningen bedömer att det är givet att de myndigheter som ingår i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terro- rism bör ges möjlighet att delta i en särskilt beslutad samverkan. Enligt utredningens bedömning är det lämpligt att det görs en koppling mellan sammansättningen i samordningsfunktionen enligt 13 § andra stycket penningtvättsförordningen och de myndigheter som ska få ingå i en särskilt beslutad samverkan. I den uträckning det finns anledning att 71 kap. 2 § första stycket 22 penningtvättslagen. 8Den som driver yrkesmässig verksamhet som avser förmedling, förvaring eller handel med konstverk, om det kan antas att det i verksamheten eller i en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner, enstaka eller sådana som kan antas ha samband, som innebär att ett utbetalt eller mottaget belopp uppgår till motsvarande eller mer. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte ändra samordningsfunktionens sammansättning, t.ex. om det skett en omorganisation bland myndigheterna eller mot bakgrund av utveck- lingen på området för penningtvätt och finansiering av terrorism, kan det även finnas skäl att justera vilka aktörer som ska få ingå i en särskilt beslutad samverkan. Vidare framgår av 13 § andra stycket penningtvättsförordningen att ska ges möjlighet att delta i samordnings- funktionen. utövar tillsyn över att advokater och advokatbolag följer penningtvättslagen.9 Som framgår ovan ska även samfundet ges möjlighet att delta i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. deltar också i praktiken aktivt i det arbete som bedrivs inom ramen för denna. Enligt utredningens bedömning bör därför utgångspunkten vara att även bör kunna ingå i en särskilt beslutad samverkan. har dock en särskild roll och ställning. Det är inte någon förvaltningsmyndighet utan en oberoende privaträttslig organisation som genom lag har fått vissa förvaltningsrättsliga upp- drag som innefattar myndighetsutövning. Ordningen hänger samman med principen om ett oberoende advokatväsende (se t.ex. SOU 1999:31 s. 166 f., se vidare i avsnitt 19.3.6 för en beskrivning av samfundets verksamhet). Detta skulle kanske kunna innebära att det kan finnas situationer där ett deltagande av i en sam- verkan inte framstår som aktuellt eller lämpligt. Enligt förslaget ska en särskilt beslutad samverkan i det enskilda fallet bygga på frivillig- het. En aktör bestämmer alltså själv om och med vem den vill sam- verka. Det finns därför enligt utredningens bedömning inget som hindrar att även ges möjlighet att delta i en särskilt beslutad samverkan. Mot den redovisade bakgrunden bör därför regleringen avseende vilka myndigheter eller tillsynsorgan som kan ingå i samverkan lämp- ligen utformas som en hänvisning till bestämmelsen om samordnings- funktionens sammansättning i 13 § andra stycket penningtvätts- förordningen. Som tidigare konstaterats är utgångspunkten att verksamhets- utövare ska ges möjlighet att delta i en särskilt beslutad samverkan. Frågan är om det trots det skulle vara motiverat att avgränsa möjlig- 9Tillsynen är begränsad till den del verksamheten avser vissa tjänster (1 kap. 4 § penningtvätts- lagen). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte heten till samverkan till att avse endast vissa kategorier av verksam- hetsutövare. Integritetsskäl kan tala för att begränsa mängden aktörer som kan få ta del av sekretessbelagd information som en myndighet förfogar över. Även beträffande uppgifter som en verksamhetsutövare har kan givetvis integritetsaspekten göra sig gällande. Vissa verksam- hetsutövare är t.o.m. beträffande vissa uppgifter undantagna från rapporterings- och uppgiftsskyldigheten enligt penningtvättslagen (se 4 kap. 8 §). Advokater hör till de verksamhetsutövare som om- fattas av dessa undantag. Med tanke på att advokatens roll är starkt präglad av vissa kärnvärden, däribland tystnadsplikten och den s.k. lojalitetsplikten gentemot klienten, kan det krävas särskilda överväg- anden när det gäller möjligheten att delta i en samverkan. All särskilt beslutad samverkan ska bygga på frivillighet och förut- sätter att samtliga aktörer sinsemellan godkänner varandras deltagande. Regleringen innebär inte någon rätt att få delta i en samverkan. Det krävs vidare alltid att minst en myndighet deltar i en samverkan. Även om bestämmelserna skulle möjliggöra för samtliga verksamhetsutövare att ingå i en samverkan innebär dessa omständigheter att det i det konkreta fallet skulle finnas tillräckliga garantier för att samverkan får en lämplig avgränsning och att utlämnandet av uppgifter inte ut- gör ett oproportionerligt intrång i den personliga integriteten. Efter- som ett deltagande ska vara frivilligt kommer det inte heller vara möj- ligt att tvinga in någon verksamhetsutövare i en samverkan. Som fram- går av avsnitt 15.1.3 föreslår utredningen vidare att det ska finnas en viss men begränsad möjlighet att avstå från att lämna uppgifter inom ramen för en samverkan. Det kommer således t.ex. vara upp till en enskild advokat att – med beaktande av det föreslagna utrymmet att avstå från att lämna uppgifter – bedöma om ett deltagande i en sam- verkan skulle kunna innebära problem i fråga om de ovan lyfta kärn- värdena. Om så är fallet, bör advokaten avstå från att delta i en samverkan. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det inte finns skäl att avgränsa möjligheten till samverkan till att avse endast vissa kategorier av verksamhetsutövare utan att det tvärtom framstår som lämpligt att samtliga verksamhetsutövare enligt penningtvätts- lagen ges möjlighet att delta. På så sätt bedöms regelverket bli effektivt och proaktivt. Utöver verksamhetsutövare kan även övriga berörda fysiska och juridiska personer i lämplig utsträckning ges möjlighet att delta i och bidra till samordningsfunktionens arbete (se 13 § tredje stycket pen- Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Till skillnad från verksamhetsutövare saknar sistnämnda personer särskilda uppgifter när det gäller att vidta åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inte minst integ- ritetsskäl talar starkt emot att införa en uppgiftsskyldighet gentemot en krets personer som inte är närmare avgränsad. I kapitel 17 föreslår utredningen att vissa närmare avgränsade tjänsteleverantörer, som inte är verksamhetsutövare, ska bli underrättelse- respektive upp- giftsskyldiga i vissa avseenden. Härigenom får de alltså en eller ett par specifika uppgifter när det gäller att vidta åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism, vilket i någon mån skulle kunna tala för att ge dem en möjlighet att kunna ingå i en samverkan. I förhål- lande till de skyldigheter som sammantaget åvilar en verksamhets- utövare är dock underrättelse- respektive uppgiftsskyldigheten av begränsad karaktär och innebär i princip inte någon skyldighet att på eget initiativ vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism.10 Enligt utredningens bedömning skulle det bl.a. av denna anledning föra för långt att inkludera dessa tjänsteleverantörer i möj- ligheten att ingå i en särskilt beslutad samverkan. Möjligheten att delta i en samverkan bör således vara begränsad till verksamhetsutövare enligt definitionen i 1 kap. 8 § 8 penningtvättslagen. I den praktiska tillämpningen kommer sannolikt oftast högst ett fåtal verksamhetsutövare att ingå i varje enskild samverkan. För att även övriga verksamhetsutövare ska få nytta av sådana generella lär- domar som dragits av en samverkan är det angeläget att myndig- heterna i möjligaste mån genom breda informationsinsatser sprider den typen av information till de verksamhetsutövare som kan tänkas ha nytta av dessa. På så sätt bidrar myndigheterna till att skapa goda förutsättningar för samtliga verksamhetsutövare att fullgöra sina skyl- digheter enligt regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. 10Den föreslagna underrättelseskyldigheten innebär att en viss kategori av tjänsteleverantör som har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism utan dröjsmål ska underrätta om detta men ställer inte krav på leverantören att aktivt vidta någon åtgärd för att göra en sådan upptäckt. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Bemyndigande för regeringen att föreskriva att en myndighet inte ska vara skyldig att lämna uppgifter Enligt LUS kan vissa myndigheter delta i en samverkan mot organi- serad brottslighet och vara mottagare av information som lämnas med stöd av lagen men inte själva omfattas av någon uppgiftsskyldighet (se 3 § LUS och 2 och 3 §§ förordningen [2016:775] om uppgiftsskyl- dighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet). Det gäller och i dess åklagarfunk- tion. I förarbetena konstateras att dessa myndigheter har en annan roll än de andra myndigheter som ingår i satsningen mot organiserad brottslighet. Bakgrunden till detta anges vara att åklagare i första hand är förundersökningsledare och ska utreda och lagföra brott. Deras roll i en särskilt beslutad samverkan mot organiserad brottslighet kan vara att bidra med erfarenheter, bedömningar och råd (se prop. 2015/16:167 s. 32). Som framgår föreslås genom kopplingen mellan sammansättningen i samordningsfunktionen och de myndigheter som ska kunna delta i en särskilt beslutad samverkan att och Åklagar- myndigheten ska kunna ingå i en särskilt beslutad samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. Enligt förslaget ska en sådan samverkan inte vara begränsad till underrättelsestadiet utan ska även kunna ske i de fall där det pågår en förundersökning. Principiella skäl talar mot att ålägga och Ekobrottsmyn- digheten i dess åklagarfunktion en uppgiftsskyldighet. Utgångs- punkten är att det är den enskilda åklagaren i en pågående förunder- sökning, och inte myndigheten som sådan, som bör förfoga över frågan om sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut. Även när det gäller andra myndigheter som bedriver förundersökning kan det finnas skäl att göra särskilda överväganden när det gäller frågan om det bör gälla en uppgiftsskyldighet. Det bör därför skapas en möjlighet att undanta en eller flera myndigheter från den uppgiftsskyldighet som normalt ska följa med en särskilt beslutad samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det är genom hänvisningen till samordningsfunktionens samman- sättning i 13 § andra stycket penningtvättsförordningen i förläng- ningen när det gäller myndigheterna regeringen som föreskriver vilka som över huvud taget kan delta i en särskilt beslutad samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte också bemyndigas att beträffande dessa myndigheter föreskriva att en eller flera inte ska vara skyldiga att lämna uppgifter. 15.1.3Den närmare utformningen av uppgiftsskyldigheten Förslag: Inom ramen för samverkan ska en deltagande aktör trots sekretess eller annan tystnadsplikt lämna uppgift till en annan aktör, om det behövs för den mottagande aktörens deltagande. En sådan uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det ska av 4 kap. 9 § penningtvättslagen framgå att som obe- hörigt röjande avses inte att en verksamhetsutövare lämnar upp- gifter i enlighet med den föreslagna ordningen. Den mottagande aktören ska ha ett behov av uppgiften När det gäller myndigheter krävs det som framgår av avsnitt 14.4.2 för att ett sekretessgenombrott med den valda regleringen ska vara möjligt att den sekretessbrytande bestämmelsen utformas som en uppgiftsskyldighet, dvs. att uppgifter ”ska” lämnas ut. Som kommer att utvecklas närmare innebär förhållandet att uppgifter som utgångs- punkt ska lämnas ut dock inte att uppgiftsskyldigheten måste vara ovillkorlig. Samma uppgiftsskyldighet bör gälla för samtliga deltag- ande myndigheter i en samverkan (se dock avsnitt 15.1.2 om bemyn- digande för regeringen att föreskriva att en myndighet inte ska vara skyldig att lämna uppgifter). Ett gemensamt och enhetligt regelverk bör kunna leda till att det utvecklas en tydlig praxis kring vilka upp- gifter som kan lämnas inom ramen för uppgiftsskyldigheten (jfr prop. 2015/16:167 s. 34). Utgångspunkten bör vara att all sekretess, oavsett skyddsintresse, bryts. Som utvecklas i författningskommen- taren kan det dock finnas situationer när uppgiftsskyldigheten inte blir tillämplig. Som framgår av avsnitt 14.4.2 gör utredningen bedömningen att det i detta fall är motiverat att ålägga myndigheter en uppgiftsskyl- dighet även i förhållande till enskilda aktörer. Framför allt mot bak- grund av att ett deltagande i samverkan ska bygga på frivillighet – en Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte myndighet kan således inte tvingas in i en samverkan – och att samverkan syftar till att tillgodose ett starkt samhälleligt intresse be- dömer utredningen att den föreslagna ordningen bör kunna godtas. Uppgiftsskyldigheten bör gälla i förhållande till samtliga aktörer som deltar i en särskilt beslutad samverkan. Det kan alltså handla om att lämna uppgifter till myndigheter, och verk- samhetsutövare. I 4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen finns en bestäm- melse om tystnadsplikt av vilken framgår att en verksamhetsutövare, dess styrelseledamöter eller anställda inte för kunden eller för någon utomstående obehörigen får röja att en bedömning av om det finns skälig grund för misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att upp- gifter i vissa fall har lämnats till Finanspolisen eller Säkerhetspolisen. I bestämmelsens andra stycke anges ett antal situationer där ett röjande av uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i första stycket inte anses obehörigt. För att det ska stå klart att inte heller ett upp- giftslämnande med stöd av den föreslagna uppgiftsskyldigheten ska anses obehörigt bör denna uppräkning kompletteras. För att en rimlig avvägning mellan intresset av att skydda den per- sonliga integriteten och intresset av att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska uppnås behöver uppgiftsskyldig- heten ytterligare avgränsas. Enligt bestämmelsen om uppgiftsskyl- dighet i LUS (2 §) ska en myndighet, inom ramen för samverkan enligt lagen, trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i sam- verkan. I förarbetena till bestämmelsen anförs att för att en myn- dighet ska kunna delta i samverkan på olika sätt, exempelvis närvara vid möten, bidra med information eller vidta för samverkansarbetet relevanta åtgärder inom den egna myndigheten, krävs ofta att myn- digheten får del av sekretessbelagd information från en annan myndig- het (se prop. 2015/16:167 s. 34 f.). Enligt utredningens bedömning bör liksom enligt LUS den mottagande aktörens behov av en uppgift vara avgörande för frågan om en uppgift ska lämnas ut. Det bör ankomma på den aktör som innehar den aktuella uppgiften att göra bedömningen av om förutsättningar för ett utlämnande föreligger (jfr samma prop. s. 35). Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte En intresseavvägning ska göras innan en uppgift lämnas ut Intresset av att kunna vidta åtgärder mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism är starkt. kan det finnas särskilt starka skäl att inte röja vissa uppgifter om verksamheten vid brottsbekämpande myndigheter, t.ex. uppgifter om metoder och tillvägagångssätt i det brottsbekämpande arbetet. Säkerhetspolisens verksam- hetsområde kan sådana uppgifter vara särskilt känsliga. Även vissa upp- gifter om enskilda som myndigheterna förfogar över kan vara särskilt känsliga. Vidare kan det också hos verksamhetsutövare förekomma särskilt känsliga uppgifter om enskilda. Det kan noteras att för vissa verksamhetsutövare (t.ex. advokater) föreligger det vissa undan- tag från rapporterings- och uppgiftsskyldigheten enligt penningtvätts- lagen (se 4 kap. 8 §). Om en verksamhetsutövare av ett sådant slag som anges i nämnda paragraf ges möjlighet att delta i en samverkan kan det finnas starka skäl som talar för att uppgifter som omfattas av undantaget inte heller ska lämnas ut med stöd av den uppgifts- skyldighet som ska gälla inom en särskilt beslutad samverkan. Även i övrigt kan det finnas särskilt känsliga uppgifter hos verksamhets- utövare som det kan finnas skäl att inte lämna ut. Mot bakgrund av det sagda behövs det någon form av ventil som gör det möjligt att avstå från att lämna en uppgift som en annan aktör i samverkan i och för sig skulle ha behov av att få tillgång till. Liksom enligt LUS bör uppgiftsskyldigheten utformas så att det föreligger en presumtion för att uppgifter ska lämnas inom ramen för samver- kan men att det finns en möjlighet att i ett enskilt fall beakta starka integritetsintressen rörande enskilda och känsliga uppgifter om den verksamhet där uppgiften finns. Uppgiftsskyldigheten bör därför ut- formas så att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (jfr prop. 2015/16:167 s. 34 f.). I sammanhanget bör dock noteras att den ventil som införs naturligtvis inte påverkar den skyldighet att lämna uppgifter som kan gälla för en verksamhetsutövare enligt andra lagrum. Vid intresseavvägningen ska som utgångspunkt skyddet för upp- giften hos den mottagande aktören vägas in i bedömningen. Utred- ningen redovisar i avsnitt 15.2 sina överväganden i frågan om skyddet för uppgifterna hos mottagaren. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Den föreslagna samverkan avser att i viss utsträckning öka informa- tionsutbytet mellan de aktörer som kan delta i samverkan. Det finns därför behov av att överväga om det skydd som finns för de upp- gifter som kan utbytas inom ramen för samverkan är tillräckligt eller om det behövs någon ytterligare reglering till skydd för uppgifterna (jfr prop. 2015/16:167 s. 37 f.). 15.2.1Sekretess för uppgifter hos myndigheter Bedömning: Det behöver inte införas några nya sekretessbestäm- melser till skydd för de uppgifter som lämnas mellan myndigheter eller från enskilda till myndigheter inom ramen för en särskilt beslutad samverkan. Som framgår av avsnitt 11.3 finns det flera sekretessbestämmelser som kan aktualiseras hos de myndigheter som kan delta i en sådan särskilt beslutad samverkan som föreslås. Det finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild (se t.ex. 21 kap., 27 kap. 1 och 2 §§, 30 kap. 4 och 23 §§, 34 kap. 1 § samt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen), men också bl.a. till skydd för myndigheters verk- samhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn (17 kap. 1 och 2 §§ samma lag) och till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott (18 kap. 1–3 §§ samma lag). De primära sekretessbestämmel- serna gäller för en uppgift hos myndigheterna oavsett om uppgiften lämnats av en annan myndighet eller en enskild. Skydd för uppgifter som lämnas till myndigheter från enskilda Avgörande för vilket skydd en uppgift får när den lämnats till en myndighet är den sekretess som gäller hos myndigheten. Sekretessen tar sin utgångspunkt dels i det skyddsintresse som finns för uppgiften, dels i intresset av insyn i den specifika myndighetens verksamhet (se prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Som framgår av avsnitt 11.3 skiljer sig sekretessen åt hos de myndigheter som kan ta emot uppgifter inom ramen för en särskilt beslutad samverkan. Det innebär att en uppgift som en enskild lämnar kan få olika skydd hos olika myn- Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte digheter (se t.ex. 17 kap. 1 §, 18 kap. 1–3 §§, 21 kap., 27 kap. 1 och 2 §§, 30 kap. 4 och 23 §§, 34 kap. 1 § samt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Vilka uppgifter som omfattas av sekretess och styr- kan i sekretessen kan alltså bli olika beroende av vilken myndighet som får uppgifterna. Enskilda aktörer kan inom ramen för en särskilt beslutad samver- kan komma att lämna uppgifter av olika slag. I viss mån kommer det att röra sig om uppgifter som omfattas av tystnadsplikt hos dessa. Tystnadsplikten avser ofta att skydda en verksamhetsutövares kunder eller andra enskilda. Generellt sett finns det i vart fall ett visst skydd för sådana uppgifter hos de myndigheter som kan delta i en särskilt beslutad samverkan. Det kan visserligen konstateras att det hos Bolags- verket inte finns några bestämmelser utöver 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskilda. Hos tillsynsmyndigheterna gäller vidare sekretess till skydd för verksamhetsutövare under myn- digheternas tillsyn endast för uppgifter om affärs- eller driftförhål- landen medan absolut sekretess gäller i fråga om verksamhetsutövarens kunder. Behovet av att inom ramen för en särskilt beslutad samverkan lämna uppgifter som inte omfattas av sekretess till aktuella myndig- heter bedöms emellertid vara begränsat. Varken insynsintresset eller skyddsintresset gör sig starkare gällande i fråga om uppgifter som kan komma att utbytas inom ramen för en särskilt beslutad samverkan än i fråga om uppgifter som annars läm- nas till en myndighet i dess arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det sekretesskydd som redan finns hos myndigheterna bedöms därmed tillräckligt för att skydda uppgifter som lämnas inom ramen för en särskilt beslutad samverkan. Det informationsutbyte som förslaget medför föranleder alltså inte i sig behov av förändringar i fråga om den sekretess som ska gälla hos myndigheterna. Om det i ett enskilt fall inte finns ett tillräckligt sekretesskydd för en uppgift hos den mottagande myndigheten kan övervägande skäl tala för att det intresse tystnadsplikten ska skydda har företräde fram- för intresset av att uppgiften lämnas ut. I sådana fall ska uppgiften inte lämnas ut. Det innebär i praktiken också ett visst skydd för upp- giften. Uppgifter som en enskild inom ramen för en särskilt beslutad samverkan lämnar till en myndighet ska sammantaget skyddas hos myndigheten utifrån de bestämmelser om sekretess som redan gäller. Särskilt beslutad samverkan för informationsutbyte Skydd för uppgifter som lämnas mellan myndigheter Det bör övervägas om det finns behov av bestämmelser om överför- ing av sekretess när uppgifter lämnas mellan myndigheter. Om en myndighet får en uppgift överlämnad till sig från en annan myndig- het har den mottagande myndigheten i normalfallet att pröva sekretess- frågan utifrån de sekretessbestämmelser som gäller hos myndigheten.