sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — För att åstadkomma en tillväxt som ger halter där legionella uppenbarligen innebär en risk för infektion krävs att bakterierna etablerar sig i ett konstruerat vattensystem. 130Skäl 19 dricksvattendirektiv. 131Skäl 19 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet som riskerna med användningen av olika fastighetsinstallationer ska identifieras. För det fall den allmänna analysen visar att det behövs ska lämp- liga åtgärder vidtas för att undanröja eller minska risken för brist- ande iakttagande av parametervärdena för legionella och bly. Efter- som det rör sig om en allmän analys ställer inte direktivet krav på beslut om några direkta åtgärder som riktar sig mot enskilda verk- samhetsutövare eller fastighetsägare. Kraven enligt direktivet sträcker sig till att bedöma om det finns en tillräckligt väl utbyggd lagstift- ning, en tydlig vägledning och en effektiv tillsynsverksamhet som förebygger och hanterar utbrott av legionella och ämnen som migrerar från fastighetsinstallationerna och förs med dricksvattnet. I skälen till direktivet anges att det kan röra sig om att lämpliga kontroll- och hanteringsåtgärder vidtas, till exempel i händelse av sjukdomsutbrott, i linje med WHO:s riktlinjer, och att migration av potentiellt skad- liga ämnen från byggprodukter inte äventyrar människors hälsa.132 Regleringen för att förebygga och hantera utbrott av legionella är i uppdelad på flera olika rättsområden. Förutom plan- och bygglagstiftningen och hälsoskydds- och miljölagstiftningen finns det bestämmelser med krav på förbyggande åtgärder och hur ett utbrott ska hanteras i smittskyddslagstiftningen133, arbetsmiljölag- stiftningen134 och hälso- och sjukvårdslagstiftningen135. När det gäller bly eller andra ämnen som kan migrera från fastig- hetsinstallationer är det främst plan- och bygglagstiftningens och bestämmelser som blir aktuella. Även dricksvattenföreskrifter får betydelse eftersom det där anges hur stor koncentration av till exempel bly som får finnas i dricksvattnet innan det anses som hälsoskadligt. Ansvaret för att lagstiftningen följs är fördelat på flera centrala myndigheter samt länsstyrelser och kom- muner förutom byggherrar, verksamhetsutövare och fastighetsägare. Närmare kunskap om de risker för människors hälsa som till exempel migrerande ämnen eller legionella kan ge upphov till finns alltså hos många olika aktörer. Det krävs att ansvariga myndigheter samverkar för att underlaget till riskbedömningen ska bli fullstän- digt. Det får även vara upp till varje central myndighet, länsstyrelse 132Skäl 19 dricksvattendirektiv. 133Smittskyddslagen (2004:168), smittskyddsförordningen (2004:255) och relevanta föreskrifter. 134Arbetsmiljölagen (1977:1160), arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och relevanta föreskrifter. 135Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), patientsäkerhetslag (2010:659) och relevanta före- skrifter. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet eller kommun att inom sitt respektive ansvarsområde och utifrån vad riskbedömningen visar, bedöma om det finns skäl för att vidta åt- gärder för att minska eventuella risker som kan härröra från fastig- hetsinstallationer. Det kan till exempel handla om att meddela nya föreskrifter med stöd av befintliga bemyndiganden, utfärda ny väg- ledning eller lyfta frågan till lagstiftaren, om det krävs ändring i lag eller förordning. Det kan också handla om att utöka sin tillsyn eller på något annat sätt vidta åtgärder för att uppfylla kraven i direktivet. Ledning ska tas av de exempel som räknas upp i artikel 10.3 dricksvattendirektiv som anger vilka åtgärder som bör bli aktuella att överväga. Flera av de centrala myndigheter, länsstyrelser eller kom- muner som på något sätt är involverade i dessa frågor har enligt utredningen bemyndigande att föreskriva i de här delarna eller rätt att utöva den tillsyn/offentlig kontroll som behövs alter- nativt ett tillsynsvägledningsansvar/leder och samordnar den offent- liga kontrollen. Därutöver kan det konstateras att det enligt dricksvattendirektiv ska införas bestämmelser som avser material i kontakt med dricksvatten, vilka innebär att produkter inte får inne- hålla ämnen som kan medföra en risk för att det dricksvatten som når konsumenten inte är hälsosamt och säkert. Sådana bestämmelser kommer emellertid endast att gälla vid uppförande, ändring eller underhåll av ett byggnadsverk. Ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör införas i 9 kap. Det behövs nya bestämmelser i svensk rätt för att genomföra den riskbaserade metoden avseende fastighetsinstallationer. Utredningen har övervägt att genom ett regeringsuppdrag ge någon myndighet ansvaret för att riskbedömningen utförs men har kommit till slut- satsen att det inte är ett lämpligt sätt att hantera den här frågan. Riskbedömningen ska utföras minst och är därför ett återkommande ansvar. Vidare ska det upprättas och därefter fort- löpande uppdateras ett dataset med uppgifter om riskbedömningen, som ska göras tillgängligt för bland annat kommissionen.136 För att det inte ska uppstå några tveksamheter om när riskbedömningen ska utföras, av vem och vad den ska omfatta anser utredningen att det 136Artikel 18 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet bör regleras i lag och förordning. Det finns flera alternativ till var en reglering om riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer kan införas. Ilivsmedelslagstiftningen och mer specifikt dricksvattenföre- skrifterna finns bestämmelser om vilka parametrar som ska under- sökas, gränsvärden och vilka åtgärder som ska vidtas om vattnet inte uppfyller kvalitetskraven. Det finns även bestämmelser som rör frågan om vilka åtgärder som ska vidtas om dricksvattnets kvalitetsbrister beror på fastighethetsinstallationer. Livsmedelslagstiftningen och dricksvattenföreskrifterna vänder sig dock i det här sammanhanget i huvudsak mot den verksamhetsutövare som producerar eller till- handahåller dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributions- anläggning. Ansvaret för dricksvattnet och därigenom fastighets- installationerna går över till annan verksamhetsutövare eller fastig- hetens ägare vid förbindelsepunkten till fastigheten, och då är det andra bestämmelser som tar vid. Det är vidare bara kallt kranvatten som kontrolleras enligt dricksvattenföreskrifterna. Varmt kranvatten är avsett att användas för andra ändamål än dryck och matlagning och av det skälet räknas inte sådant vatten enligt dricksvattenföreskrifter som livsmedel. Med den riskbedömning som ska göras blir det dock aktuellt att även beakta hur varmt vatten hanteras, med tanke på att legionella främst sprids när människor duschar och badar. Med ovanstående i beaktande är det inte lämpligt att införa aktuella bestämmelser i livsmedelslagen och dricksvatten- föreskrifterna. Det finns tekniska krav på byggnader och byggnadsverk i , vari skydd för människors hälsa är en viktig faktor att beakta. Vidare regleras byggprodukters lämplighet i lagen. Be- stämmelser om hälsoskydd finns däremot främst i . Miljö- balken ska tillämpas så att människors hälsa skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan.137 Det är i 9 kap. som de huvudsakliga bestäm- melserna om hälsoskydd är placerade. bestämmelser ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning, till exempel plan- och bygglagen.138 I förarbetena till diskuteras förhållandet mellan dåvarande plan- och bygg- lagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på 1371 kap. 1 § andra stycket . 1381 kap. 3 § . Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet byggnadsverk m.m.139 och hälsoskyddsbestämmelserna i . Det konstateras att bygglagstiftningen ställer krav på att byggnader som uppförs eller ändras ska uppfylla väsentliga tekniska egenskaps- krav i fråga om bland annat skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning och värmeisolering. Vidare anges i bygglagstiftningen att byggnader ska underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras. Regeringen sammanfattar att bygglagstiftningen tar sikte på förhållanden för vilka byggherren, som oftast också är fastighetsägaren, ytterst har ansvaret och som avser byggnadens uppförande och skick. Kraven syftar till att säker- ställa att byggnader som tas i bruk uppfyller rimliga krav från bland annat hälsoskyddssynpunkt för boende och brukare i övrigt och att egenskaperna upprätthålls under driftskedet. bestäm- melser syftar däremot främst till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av byggnad. Utgångspunkten vid tolkningen av 9 kap. 9 § är alltså inte att byggnadstekniska förhållanden bestämmer vad som är att anse som hälsosamt. Regeringen framhåller i förarbetena att regler gör det möjligt för berörda myndigheter att inom respektive ansvarsområde ange minimikrav från hälsoskydds- synpunkt enligt . De krav som ställs på byggnader enligt bör dock inte innebära generella krav på åtgärder från fastighetsägarnas sida eller varaktigt vara högre än motsvarande krav enligt bygglagstiftningen. Däremot kan och bör kommunerna ingripa, om det i ett enskilt fall uppkommit olägenheter för människors hälsa i en allmän lokal, och ställa sådana krav från hälsoskyddssynpunkt att olägenheten undanröjs.140 Utifrån plan- och bygglagens syfte och tillämpning skulle de be- stämmelser som behövs för att införa riskbedömning avseende fastig- hetsinstallationer enligt utredningen kunna placeras i bygglagstift- ningen. Utredningen har emellertid gjort bedömningen att 9 kap. är ett bättre alternativ. Det främst mot bakgrund av de resonemang som förs i förarbetena till och eftersom bestämmelserna där huvudsakligen är inriktade på användning av byggnader medan plan- och bygglagstiftningen istället i huvudsak fokuserar på planering, uppförande och väsentlig förändring av bygg- 139Plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk m.m. är ersatta av den nya (2010:900). 1997/98:45 I, s. 355 f. och prop. 1997/98:45 II, s. 115. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Därtill omfattar bestämmelserna i 9 kap. objekt- buren smitta samt användningen av vatten för andra hushållsändamål än dricksvatten. Även om det finns generella bemyndigande i 9 kap. anser utredningen att det inte minst av tydlighetsskäl bör införas ett nytt bemyndigande som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om den riskbedömning avseende fastighetsinstallationer som ska göras enligt artikel 10 dricksvattendirektiv. Det bör också framgå i bestämmelsen vad som avses med fastighetsinstallationer. Närmare detaljer om vilken behörig myndighet som ska utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer och vad en sådan riskbedömning ska omfatta bör hanteras i förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd. bör få ansvar att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer Som utredningen har konstaterat, är många myndigheter involverade i dricksvattenförsörjningen och ansvariga för att vattnet som når konsumenterna inte innehåller några hälsoskadliga ämnen. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att så långt som möjligt hålla nere antalet involverade myndigheter men å andra sidan har utredningen inte för avsikt att ändra i befintlig myndighets- struktur eller ansvarsområden, om det inte har visats att det finns ett särskilt behov. Det måste i slutändan göras en avvägning mellan vilken myndighet som är bäst lämpad utifrån kraven som ställs i direktivet, var bestämmelserna bör införas i svensk lagstiftning och vilken myndighet som är ansvarig för att aktuell lagstiftning följs på ett korrekt sätt. När det gäller riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer så finns det som utredningen ovan bedömt flera olika alternativ till var bestämmelser om detta bör införas. Utredningen har dock slut- ligen bedömt att frågan bör hanteras i miljölagstiftningen, och när- mare bestämt i 9 kap. och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Ett alternativ som utredningen övervägt är att ansvarar för att utföra riskbedömningen. En fördel med det är att har flera andra uppgifter kopplade till dricksvatten- Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Myndigheten är central myndighet när det gäller dricks- vatten och den myndighet som ansvarar för dricksvattenföreskrift- erna. Vidare samordnar den offentliga kontrollen när det gäller vattenkvaliteten i förhållande till distributionsanlägg- ningen och dess rörledningar. Det finns mycket kunskap inom myn- digheten om vilka risker för människors hälsa som dricksvattnet kan utgöra, om inte produktionen och distributionen hanteras på ett korrekt sätt. Utredningen har dock gjort bedömningen att den lag- stiftning som behövs för att införa riskbedömningen i svensk rätt inte bör placeras i livsmedelslagstiftningen eftersom frågan i stora delar faller utanför egentliga ansvarsområde. Av detta följer att utredningen inte heller anser att bör bli ansvarig myndighet i denna del. har ett be- gränsat ansvar utifrån och det skulle krävas en lagtek- nisk konstruktion som känns främmande för att föreslå Livsmedels- verket som ansvarig myndighet, som bestämmelserna pla- ceras i och dess förordningar. Ett annat alternativ som övervägts är . ansvarar för att ta fram föreskrifter för hur uppförande och ändring av bygg- nader och byggnadsverk ska genomföras för att byggnadsverket ska leva upp till de tekniska krav som ställs i och plan- och byggförordningen som handlar om människors hälsa. I byggregler finns bestämmelser om både legionella och bly. Det bör därför redan finnas, eller möjlighet att få, kompetens kring de risker som kan härröra från fastighetsinstallationer. Utred- ningen har i kapitel 11 föreslagit att ska vara ansvarig myn- dighet för material i kontakt med dricksvatten, vilket kan tala för att även riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer bör ingå i ansvarsområde. Riskbedömningen av fastighetsinstalla- tioner enligt dricksvattendirektiv tar dock även sikte på användning av befintliga fastigheter. huvudsakliga ansvars- område rör istället främst nybyggnation och ombyggnad. Vid en sammanvägd bedömning anser utredningen att det ligger närmast till hands att det centrala ansvaret för att utföra riskbedöm- ningen avseende fastighetsinstallationer faller på Folkhälsomyndig- heten. Det är som enligt nuvarande myndig- hetsstruktur är tillsynsvägledande myndighet gällande hälsoskyddet enligt 9 kap. och förordningen om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd. är förvisso i det här sam- Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet manhanget främst inriktad på objektburen smitta och har därigenom störst kunskap inom det området. Vidare har Folkhälsomyndig- heten uppgett att just fastighetsinstallationer och dess påverkan på vattenkvaliteten enligt gällande rätt kan omfattas av tillsyn enligt 33 § 6 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd men att det är en fråga som utgör en mycket liten del av Folkhälso- myndighetens tillsynsvägledning. Vidare har angett att specifika frågor om fastighetsinstallationer är ett mycket perifert område för myndigheten och att myndigheten därför har en begränsad verksamhet och kompetens kring frågor som rör dricks- och tappvatten.141 Även om i vissa delar sak- nar den kunskap som behövs för att utföra riskbedömningen av- seende fastighetsinstallationer så anser utredningen att det är mest lämpligt att , framförallt mot bakgrund av sitt allmänna uppdrag, får i uppgift att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Den information och kunskap som behövs får byggas upp på myndigheten, bland annat genom samråd och sam- verkan med andra myndigheter. I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör det därmed införas en bestämmelse med innebörden att det är Folkhälso- myndigheten som ska utföra riskbedömningen avseende fastighets- installationer. Det bör i förordningen klargöras att Folkhälsomyndig- heten ska samråda med , , Kemikalieinspek- tionen, försvarsinspektören för hälsa och miljö och länsstyrelserna. Utöver detta kan det även finns behov av att ta kontakt med andra myndigheter, kommuner eller aktörer. En skyldighet för myndig- heter att samverka följer av 8 § förvaltningslagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Utredningen föreslår även att det införs en bestämmelse om skyldighet för länsstyrelserna, kom- munerna och vissa andra aktörer att lämna de uppgifter som Folk- hälsomyndigheten behöver för att utföra riskbedömningen. Utred- ningen utvecklar detta resonemang nedan. 141Skrivelse från till utredningen inkommen . Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Övervakning och prioriterade fastigheter Den riskbedömning avseende fastighetsinstallationer som ska ut- föras enligt artikel 10 dricksvattendirektiv förutsätter ett visst mått av övervakning utifrån den allmänna analys som ska göras. Om en sådan övervakning visar att det finns bristande iakttagande av parametervärdena gällande legionella och bly ska det vidtas åt- gärder för att komma tillrätta med det. Parametervärdena ska iakttas vid de punkter som framgår av artikel 6, normalt där vattnet tappas ur den kran som används för dricksvatten. Utredningen har i kapi- tel 9 föreslagit att bör fastställa vilka värden som ska gälla för bly och legionella i förhållande till riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer och att det bör införas ett nytt be- myndigande för att möjliggöra detta. Övervakningen får vara inriktad mot prioriterade fastigheter och åtgärder som ska vidtas ska åtminstone vara inriktade på prioriterade fastigheter när det gäller legionella. Med prioriterade fastigheter menas enligt direktivet stora fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrela- terade risker. Det gäller särskilt fastigheter som är avsedda att an- vändas av allmänheten. Det är medlemsstaterna själva som närmare ska identifiera vad som är en prioriterad fastighet. I skälen till direk- tivet räknas ett antal verksamheter upp som exempel på prioriterade fastigheter.142 Att bedöma och bestämma vad som ska anses vara en prioriterad fastighet får därför bli en fråga för den myndighet som utredningen anser bör göra riskbedömningen, alltså . Vid denna bedömning bör ett antal kriterier beaktas särskilt, utöver att det ska röra sig om fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Framförallt bör den tid som människor i allmänhet befinner sig i fastigheten vara vägledande, särskilt om det sker eller om det är en fastighet där människor till- bringar sin dygnsvila. Det kan till exempel handla om vårdinrättningar och kriminalvårdsanstalter. Men det kan också röra sig om skolor och förskolor. Det bör också tas i beaktande om den verksamhet som 142I skäl 19 dricksvattendirektiv nämns som exempel vårdinrättningar, äldreboenden, barnomsorgsinrättningar, skolor, utbildningsanstalter, byggnader med inkvarteringsmöjlighet, restauranger, barer, idrottsanläggningar och köpcentrum, fritids- och rekreationsanläggningar, utställningslokaler, kriminalvårdsanstalter och campingplatser. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet bedrivs i fastigheten förutsätter att människor i större utsträckning än annars använder sig av vatten, till exempel för att duscha eller bada. Vidare bör även den omständigheten att det tidigare skett ut- brott av till exempel legionella i en fastighet där det bedrivs en viss verksamhet beaktas, så som varuhus. Därutöver bör det tas hänsyn till om det är grupper av människor som är extra känsliga mot exponering av bly och legionella som vistas i fastigheten. Det skulle kunna röra sig om barn, äldre eller andra som av någon anledning har ett nedsatt immunförsvar. Att genomföra kravet på att viss övervakning ska ske inom ramen för riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer, som också ska uppfylla relevanta krav i artikel 13, i svensk rätt innebär vissa utmaningar. Så som den svenska myndighetsstrukturen är uppbyggd är det inte realistiskt att förutsätta att den centrala myndigheten, i detta fall , ska ordna med egen provtagning. Information om övervakningen får istället hämtas in från de aktörer som på grund av egenkontroll eller av andra orsaker tar prover och analyserar vattnet. Nödvändig information kan också finnas hos till- synsmyndigheten, det vill säga den kommunala miljö- och hälso- skyddsnämnden. När det gäller objektburen smitta, så som legionella, ska kommunen också vidta de åtgärder som behövs för att spåra smittan och undanröja risken för smittspridning.143 Genom ett sådant arbete bör det också finnas provtagning som en följd av kommunens skyldigheter vid smittspårning. Det finns bestämmelser om egenkontroll i för den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras med- föra olägenheter för människors hälsa. Bestämmelser finns också i förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll. Av intresse kan det nämnas att bassängbad för allmänheten eller som på annat sätt används av många människor eller förskola, öppen förskola, fritidshem, öppen fritidsverksamhet, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, specialskola, sameskola eller internationell skola inte får bedrivas utan att det anmälts till ansvarig nämnd i den kommun där verksamheten ska drivas eller arrangeras. När det gäller bassängbad har Folkhälso- myndigheten tagit fram allmänna råd, av vilka det framgår att verk- samhetsutövaren bör ta prover av vattnet gällande legionella.144 Det 1439 kap. 15 § . 144Folkhälsomyndighetens allmänna råd om bassängbad (HSLF-FS 2021:11). Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet är tillsynsmyndigheten som utövar tillsyn över att verksamhets- utövaren följer de bestämmelser om egenkontroll som finns i miljö- balken. En sådan tillsynsmyndighet har också rätt att förelägga en verksamhetsutövare att lämna de uppgifter och handlingar som be- hövs för tillsynen. Det finns även bestämmelser om egenkontroll i livsmedelslagstiftningen och vilka åtgärder en kontrollmyndighet kan vidta för att få in den information som behövs för att den offentliga kontrollen ska kunna utföras. Utredningen har närmare beskrivit offentlig kontroll och tillsyn i kapitel 5. tillsynsvägledande ansvar för miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd innebär att myndigheten ska utvärdera, följa upp och samordna kommunernas tillsyn. En tillsynsmyndighet ska på begäran lämna den information som en tillsynsvägledande myndighet behöver för sin tillsynsvägledning. Den tillsynsvägled- ande myndigheten får också meddela förskrifter om vilken informa- tion som en tillsynsmyndighet ska lämna samt hur och när informa- tionen ska lämnas.145 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter ska samarbeta med varandra.146 Genom sitt ansvar som tillsynsvägledande myndighet borde på denna väg ha viss information om övervakning som gjorts av verksamhets- utövare avseende migrerande ämnen och legionella i vatten. Utredningen anser dock att det krävs ytterligare bestämmelser för att säkerställa att har tillgång till de upp- gifter som krävs för att motsvara de krav på övervakning av priori- terade fastigheter som ställs i artikel 10 dricksvattendirek- tiv. Sådana bestämmelser bör placeras i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, och kan enligt utredningens uppfatt- ning meddelas med stöd av utredningens föreslagna bemyndiganden i 9 kap. 5 a § . Av dessa bestämmelser bör det framgå att den nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt ska vara skyldiga att lämna sådan information till som myndigheten bedömer nödvändig för att utföra riskbedömningen avseende fastig- hetsinstallationer.