sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Dagens miljölagstiftning kan upplevas som ett hinder för genom- förande av fysiska restaureringsåtgärder och anläggande av våtmar- ker t.ex. för att stärka bestånden av kustfisk eller för att minska över- gödningen. Sportfiskarna anger i den underlagsrapport till bered- ningen som sammanställt om våtmarker som fiskevårdande åtgärder, att endast av projekten blir genomförda främst på grund av att gamla vattendomar hindrar dagens miljövård. 21.9Två illustrativa exempel på de små stegens tyranni De små stegens tyranni kan beskrivas som den totala påverkan av en mängd mindre verksamheter som var och en inte har en betydande påverkan men som samlade t.ex. kan slå ut en hel ålgräsäng eller ett abborrbestånd. Tillstånd prövas och ges separat, utan att man ser eller bedömer den totala effekten. 21.9.1Bryggor i grunda vågskyddade områden Det finns nästan 110 000 bryggor längs kusten som tillsammans täcker över (2016). av alla bryggor och småbåtshamnar återfinns i grunda (<3 meter) vågskyddade områden med mjukbottnar, trots att de endast utgör en fjärdedel av kustens totala grundområden.I och är 30–40 pro- – där alla vill vara cent av grunda vågskyddade vikar påtagligt påverkade av fysisk exploa- tering. I vissa kommuner . Kunskapen om bryggors både direkta och indirekta påverkan på ekosystemen i grunda områden börjar bli god. Strandskyddet, områdes- skyddet och den fysiska översiktsplaneringen kan alla tillämpas vid olika situationer för att minska antalet bryggor eller bidra till lokali- sering av bryggor till områden där deras påverkan på kustnära eko- system blir mindre. Trots detta tillkommer i snitt cirka 1 700 nya bryg- gor , flertalet i just känsliga, grunda, vågskyddade områden. För att anlägga en brygga utanför detaljplanerat område behövs i normalfallet strandskyddsdispens, se avsnitt ovan om Strandskyddet i kustvatten. Trots att strandskyddet är en förbudslagstiftning med en dispensmöjlighet som ska tillämpas restriktivt enligt Mark- och , visar statistik från att antalet beviljade strandskyddsdispenser på nivå kontinuerligt har ökat , detta gäller även för bryggor. En studie från visar att förekomst av marint områdesskydd enbart marginellt minskar andelen godkända strandskyddsdispenser för bryggor. Även i ökar andelen bryggor . Genom fysisk planering skulle t.ex. anläggandet av bryggor kunna styras till mindre känsliga områden, t.ex. områden som är mer vågexponerade, eller med befintliga bryggor. Genom långsik- tig planering kan också användning av bryggor samordnas och antalet bryggor minska. Genom att koncentrera bryggor till vissa områden skulle också behovet av muddring och båttrafikens effekter på botten- substrat och habitat minska. En långsiktig planering som omfattar ett större mark- och vattenområde, t.ex. en kommun, ett län eller ett visst havsområde, ökar även möjligheterna att säkerställa att kon- nektiviteten i det landskapet upprätthålls genom att avstån- den mellan ostörda livsmiljöer inte blir för stora för att organismer ska kunna sprida sig mellan dem, samt att den totala belastningen inom området hålls inom de nivåer som naturen tål. Översikts- planeringen är dock enbart vägledande för beslut om hur vatten- miljön ska användas och träder inte in vid t.ex. en enskild ansökan om strandskyddsdispens på en privat fastighet. Att behovet av etablering och samordning av båtplatser inom en kommun kan övervägas inom ramen för detaljplaneinstitutet har dock – där alla vill vara betonats av i samband med en nekad dispens för en gemensam brygganläggning. Reglerna om strandskydd, marint områdesskydd och fysisk planer- ing har inte tillämpats av myndigheter och kommuner i tillräcklig utsträckning för att lokalisera bryggor till områden med mindre nega- tiv påverkan på kustvattnets ekosystem. Ålgräsängar är en helt central livsmiljö för att säkra yngel och upp- växtområden för fisk och en bra vattenkvalitet i kustvattenområdet (se avsnitt ovan). I detta exempel används ålgräs på , men det är lika aktuellt för t.ex. kransalgsängar. Ålgräs är en livsmiljö som har identifierats som skyddsvärd i flera EU-direktiv och internationella konventioner. Enligt vattendirek- tivet ska utbredningen av bl.a. ålgräs utgöra en biologisk kvalitets- faktor för att bedöma ekologisk status i kustvatten. Ålgräs nämns dessutom specifikt som en viktig indikator för flera deskriptorer i havsmiljödirektivet och kan förekomma i flera av de naturtyper som listas i art- och habitatdirektivet. Ålgräs står även på Ospars lista över hotade arter och habitat samt Helcoms rödlista över viktiga livsmiljöer. Det senare medför att deltagande stater (inklusive ) förbinder sig att övervaka biotopens utbredning och status. Enligt är ett hinder för att tillämpa EU-lag- stiftning och tillmötesgå krav från internationella konventioner att det saknas en mer detaljerad kartläggning av ålgräsets utbredning i samt en nationell miljöövervakning. Det finns heller ingen nationell lagstiftning som syftar till att direkt skydda habitatet ålgräs- ängar. Däremot finns det lagstiftning som anger vilket rättsligt skydd habitaten har mot olika typer av påverkan.118 I uppskattas den sammanlagda ytan av ålgräs ha mins- kat med . Det finns flera orsaker till förlusten av ålgräs men en viktig påverkansfaktor är kustexploater- ing och fritidsbåtar. startades på Havs- och vattenmyndighe- tens uppdrag ett åtgärdsprogram för ålgräsängar i , som syftar till att förbättra skyddet av ålgräs genom konkreta åtgärder på regional 118Havsmiljöinstitutet , Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband. – där alla vill vara och lokal nivå. I programmet föreslås bl.a. att förbättra kartlägg- ningen av ålgräsets utbredning i , inkludera areell och djup- utbredning av ålgräs i nationell och regional miljöövervakning, för- bättra miljöförhållandena för ålgräs bl.a. genom att minska närings- belastning och öka bestånden av stora rovfiskar, förbättra skyddet för ålgräs för kustexploatering, samt restaurera förlorade ålgräsängar. På uppdrag av i och Havs- och vattenmyndigheten har nya metoder och en nationell vägledning för ålgräsrestaurering i tagits fram. –2018 testades metoderna med att plantera ålgrässkott genom dykning framgångsrikt även i utanför län. Kostnaderna för restaurering upp- skattas till men det är fortfarande inte säkerställt om restaurering är en effektiv åtgärd för att återställa bestånden. visar den genomförda granskningen av tillståndspröv- ningar för vattenverksamhet och dispenser från strandskyddet i att ålgräs i allmänhet inte beaktas i beslutsprocessen och att 69–av ansökningarna godkänns också i områden där det förekommer ålgräs. 21.10 Bedömningar och förslag De kustnära ekosystemen och i synnerhet grunda kustnära områden är basen för stora delar av havets produktivitet och utförare av eko- systemtjänster, inte minst som uppväxtområden för flertalet fisk- arter. Det är också de kustnära områdena som människor gärna vis- tas i och som är ekonomiskt viktiga för den kustnära turismen. De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte och statusen i kust- områden är en mycket viktig bidragande orsak till detta.119 Miljömåls- beredningen bedömer därför att de kustnära ekosystemen behöver sär- skild uppmärksamhet och att det är nödvändigt med justeringar i styrningen för att nå en god miljöstatus i dessa områden. I princip samtliga aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med ser också omfattande behov av förbättringar av styrningen och styrmed- len för kustnära ekosystem. Att framgångsrikt förvalta multifunktionella kustlandskap är för- knippat med både möjligheter och utmaningar. Dessa innefattar dels tillgången på god kunskap och anpassade underlag, dels rättsliga möj- 119Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. – där alla vill vara ligheter att införliva kunskapen i planering, beslutsfattande, förvalt- ning och åtgärdsarbete. Det behövs en helhetssyn inom planeringen och förvaltningen av kusten, där den kumulativa påverkan av lokal övergödning, farliga ämnen och fysisk störning som t.ex. hamnverksamhet och fritids- båtar inkluderas. Bristen på landskapsperspektiv har resulterat i ett fragmenterat kustvattenlandskap där arters spridningsmöjligheter och havens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster äventyras. Det saknas ofta en adekvat samordning mellan olika politikom- råden, t.ex. mellan miljö och fiske, och därmed mellan miljölagstift- ning och sektorslagstiftning. Skydd av arter och områden har ofta utgått från och begränsats av olika administrativa gränser, t.ex. nations-, läns- eller kommungränser. har holistiska planeringsunder- lag och krav på samarbete och samordning mellan olika beslutsfattare saknats. Vi får allt mer kunskap om hur starkt arter påverkar var- andra och därför behövs en bättre samordning av planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete. Miljömålsberedningen har genom ett flertal workshops, möten med aktörer och expertgruppsmöten bl.a. fått ta del av följande över- gripande synpunkter: •Ingen aktör har översikt över fysisk störning, planering och för- valtning av kustområden. Kommunerna har inte tillräcklig över- sikt och helhetssyn. PBL, och fiskelagen, ger inte ett samlat verktyg. Det behövs en översyn av PBL gentemot miljö- balken för att säkerställa ett ”paraply”. •Fysisk störning i havsmiljö täcks inte in av miljökvalitetsnormer. De små stegens tyranni120 och kumulativa effekter hanteras inte. •Strandskyddet är mycket viktigt för skydd av grunda kustnära ekosystem. •Kustplanering, skydd, restaurering och åtgärdsarbete är inte sam- ordnat och synkroniserat. Marint områdesskydd är ett centralt verk- tyg men det hänger inte ihop med övriga verktyg. Fiskelagstift- ningen verkar inte för miljökvalitetsmålen. 120Den totala påverkan av en mängd mindre verksamheter som var och en inte har en bety- dande påverkan men som samlad t.ex. kan slå ut en hel ålgräsäng eller abborrbestånd. Det är detta som ofta betecknas de små stegens tyranni, dvs. att tillstånd prövas och ges separat, utan att man ser eller bedömer den totala effekten. – där alla vill vara •Genomförandet av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet är inte väl samordnat när det gäller t.ex. miljö- övervakning, uppföljning, utvärdering, rapportering eller utformning av miljökvalitetsnormer. Detta är särskilt ett problem i kustzonen när det gäller fysisk påverkan av arter och livsmiljöer. •Det råder bristande tydlighet i prioriteringen av åtgärdsarbetet. Kommuner och länsstyrelser efterfrågar verktyg för att prioritera var miljökvalitetsnormer ska nås först och det bör finnas system för att prioritera skydd och åtgärder i dessa områden. •Kortsiktig statlig finansiering. Det finns otillräckliga medel av- satta för skötsel och förvaltning av miljöer och i princip inga medel för uppföljning av åtgärder. Det senare medför att det inte går att utvärdera effektiviteten av åtgärderna. Enligt vad Miljömålsberedningen erfar består kustförvaltningen av separata processer. På nationell nivå är det bildande av marint områdesskydd som står i centrum, tillsammans med regler- ingar för att skydda kustbestånd av fisk. På den kommunala skalan är den fysiska planeringen viktig för att kunna styra framtida verk- samheter till områden så att negativa effekter på kustnära ekosystem minimeras. Översiktsplanerna är dock enbart vägledande och utgör inte underlag för enskilda ärenden. Flertalet aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med lyfter strandskyddet som ett mycket viktigt verktyg för skydd av kust- vattenområdena och dess ekosystem nära stranden, i synnerhet grunda vågskyddade områden. Tolkningen av skyddet är dock i praktiken snäv och vid strandskyddsdispenser tas sällan hänsyn till indirekta eller kumulativa effekter, men möjligheten finns. Merparten av de förslag Miljömålsberedningen har lagt fram i tidigare kapitel är av relevans och har stor betydelse för att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård i kusthavet. Dessa områden tas inte vidare specifikt upp nedan. Detta avsnitt summerar helt kort de överväganden och förslag inom de tidigare kapitel som beredningen menar är av särskild betydelse för kusthavet. Avsnittet innehåller vidare överväganden och förslag för sådana styrmedel som på olika sätt har betydelse för miljötillståndet i kust- nära ekosystem och grunda områden och som inte har hanterats i tidigare kapitel. Detta gäller främst länsstyrelsernas och kommuner- – där alla vill vara nas ansvar i kusthavet, fysisk planering, strandskydd samt friluftsliv och fritidsbåtsliv. 21.10.1 Några förslag av särskild betydelse för kusthavet Mål för kustvattnets miljötillstånd I kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal bedömer beredningen att det tydligare i styrningen av offentliga aktörer behöver framgå vilka mål som ska nås för havets miljötillstånd. Detta är synnerligen viktigt i kustnära grunda eko- system. Där är tillämpningen av styrmedel mer komplicerad än i öppna havsområden och ett stort antal aktörer fattar beslut från lokal till nationell nivå. I kapitlet Miljökvalitetsnormer föreslår beredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att se över och harmonisera miljö- kvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljö- förordningen och vattenförvaltningsförordningen. Beredningen före- slår även att myndigheten ska besluta att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kust- vattenförekomster och vatten i övergångszonen. Flera aktörer har lyft fram att det medför särskilda utmaningar att utforma effektiva och funktionella miljökvalitetsnormer i grunda kustområden. Bl.a. är det viktigt att utveckla normer som tar hänsyn till: •konnektivitet121 som t.ex. hydromorfologisk status och fiskfauna, •att områden som är särskilt känsliga eller ekologiskt viktiga (som t.ex. grunda skyddade vikar) kan få större genomslagskraft i be- dömningen av en vattenförekomsts ekologiska status, och •kumulativa effekter av fysisk påverkan av t.ex. bryggor, muddringar, fritidsbåtstrafik m.m. genom att precisera var och hur mycket areal som kan tillåtas påverkas/förloras samt hur mycket som måste vara opåverkat. 121Hur väl ekologiskt sammanbundna områden är som t. ex möjlighet till spridningsvägar. – där alla vill vara Enstaka kommuner har dock lyft fram att de ser allvarliga problem med dagens utformning av miljökvalitetsnormer, och särskilt i kust- områden. De menar att normerna är krångliga och att status beslutas på mycket bristfälligt underlag. Kustvattenförekomsternas indelning är ekologiskt ologisk. De grunda kustnära områdena är enbart en liten del av vattenförekomsterna och det finns en farhåga att dessa vik- tiga områden inte kommer få genomslag i verksamhetsutövningen. Samordnat och långsiktigt åtgärdsarbete Det fysiska åtgärdsarbetet har särskilt stor betydelse för miljöstatu- sen i kustvattenzonen. Beredningen erfar att det råder en samsyn bland statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och privata aktö- rer att det brister i samordning, helhetssyn, långsiktighet och uppfölj- ning när det gäller det fysiska åtgärdsarbetet. Miljömålsberedningen lägger fram flera förslag i andra kapitel för att bidra till ett mer långsiktigt och samordnat åtgärdsarbete. I kapit- let om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete, föreslår Miljömålsberedningen att länsstyrelserna får egna anslagsposter på nuvarande anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö och att anslaget ska kunna användas för länsstyrelsernas förvaltningsutgifter för bl.a. samordning av havs- och vattenmiljöförvaltningen. Miljö- målsberedningen föreslår även ett nytt anslag om statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete. Miljömålsberedningen lägger även fram bedömningar och förslag i kapitlet Ingen gödning till havet samt i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, som ska bidra till ett mer samord- nat åtgärdsarbete, t.ex. i arbetet med åtgärder för minskad övergöd- ning, fiskevård och klimatanpassning, s.k. flerfunktionalitet. För- slagen i dessa två kapitel pekar även på länsstyrelsernas viktiga roll i planering och genomförande av det fysiska åtgärdsarbetet. De koordi- nerar landsbygdsprogrammet på länsnivå, de ansvarar för utbetal- ningarna av flera åtgärder inom anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, de ansvarar för bevarandeplaner i skyddade områden där fysiska åtgärder kan ingå och de är även involverade i det fysiska åt- gärdsarbetet inom fiskförvaltningen. – där alla vill vara Förslag till nytt etappmål för marint områdesskydd är viktigt för kusthavet Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet Marint områdesskydd ett nytt etappmål för skydd av områden. Miljömålsberedningen bedömer att förslaget om etappmål har stor betydelse för att nå god miljöstatus i kusthavet och grunda områden särskilt genom målet om att av havsområdet 2030 ska vara strikt skyddade om- råden. Det finns få områden utan lokal mänsklig påverkan i kustområdet. Detta kan medföra att verksamheter som t.ex. bryg- gor, i vissa fall skulle behöva omlokaliseras för att säkerställa att det finns områden med ett strikt skydd. Förslaget om att klimatanpassning kan utgöra syfte för skydd är särskilt aktuellt i grunda områden som förväntas påverkas av både högre vattentemperaturer och utsötning och där områden kan be- höva skyddas för att t.ex. säkerställa lekområden för fisk . Flera länsstyrelser lyfter fram vikten av att inkludera erosionskäns- liga och flacka kustområden och landhöjningskuster i områdesskyd- det, inte minst för att kunna ta hänsyn till behov av klimatanpassning. Enligt ovan saknar den nationella lagstiftningen ett rättsligt krav på att inrätta ett representativt och ekologiskt sammanhängande nät- verk av områden. Miljömålsberedningen bedömer därför att förslaget nedan om att länsstyrelserna ska få en tydlig roll att samordna arbetet i kusthavet, är viktigt för att kunna säkerställa nätverket av både skyddade områden samt som en del av en grön (blå) infrastruktur. En viktig utveckling i det nya etappmålet är att även andra effek- tiva områdesbaserade bevarandeåtgärder, s.k. OECM:s, inkluderas. Detta ställer krav, men öppnar också nya möjligheter, att bättre integ- rera och samordna det traditionella områdesskyddet med fysisk pla- nering och andra arealbaserade åtgärder och reglering. Detta bör ge goda förutsättningar för att säkerställa kustnära ekosystemtjänster, men även ge bättre planeringsförutsättningar för utveckling och etablering av verksamheter som t.ex. blå näringar. – där alla vill vara Åtgärder inom fiskförvaltningen, även i utsjön, är viktiga för kusthavet Miljömålsberedningen bedömer att utformningen av fiskförvaltningen i kustområdena har stor betydelse för att nå de havsanknutna miljö- kvalitetsmålen. Beredningen lägger fram flera förslag i kapitlet För- valtning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, med syfte att säker- ställa en ekosystembaserad fiskförvaltning och integrering av fisk- förvaltning i havsmiljöförvaltningen. I princip samtliga dessa förslag har betydelse för kusthavet, och lyfter också fram vikten av att foku- sera på skydd, förvaltning och återställande av kustnära fiskbestånd. Beredningen bedömer att det behövs en riktad satsning för åter- hämtning av flera fiskbestånd, och i synnerhet stor fisk i kustom- råden, både i och . Förekomsten av stor rov- fisk har en viktig ekologisk funktion och indikerar även en naturlig beståndstruktur. Satsningen behöver inkludera alla delar av fisk- beståndens livsförutsättningar och förvaltningsåtgärder, flera förslag till styrmedel och åtgärder, från förvaltningen av fiske i utsjön till konkreta restaurerings- och återställandeåtgärder på land. 21.10.2Geografiskt kaos – länsstyrelserna bör få en samordnande roll i kusthavet –att länsstyrelserna ska få en uppgift i instruktion att ha ett tydligare ansvar för att samordna arbetet i länets kustvatten- områden när det gäller underlag för fysisk planering och stöd till kommunerna, skydd av områden med andra områdes- baserade bevarandeåtgärder samt åtgärdsplanering och genom- förande av åtgärder. Miljömålsberedningen bedömer att i samtliga förslag som berör styr- ning som verkar för eller har betydelse för möjligheten att nå god miljöstatus eller god ekologisk och kemisk status i kustvattenom- rådet, behöver utgångspunkten vara på vilken geografisk nivå ett beslut lämpligen bör tas. Det stora antalet administrativa gränser och hur olika former av beslutsfattande är kopplade till olika geografiska skalor, medför att – där alla vill vara ingen aktör har översikt över fysisk störning, planering, skydd och förvaltning samt åtgärdsarbetet i kustområdena. I avsnitt ovan fram- går omfattningen av olika administrativa gränser som berör kust- vattenområdet. Gränser för kommuner och län har administrativa syften, medan gränser inom vattenförvaltningen, havsmiljöförvaltningen och även havsplaneringen är beslutade utifrån havs- och vattenmiljöns ekolo- giska och hydromorfologiska förutsättningar, som t.ex. avrinnings- områden, salthalt, spridningsbarriärer m.m. Flera av de uppgifter som hanteras av kommuner och länssty- relser som t.ex. översiktsplanering, framtagande av kunskapsunder- lag, områdesskydd, förslag till fiskeregleringar, fysiskt åtgärdsarbete m.m.hanteras på en geografisk, administrativ nivå som inte är optimal. Den fysiska planeringen åligger kommunerna enligt PBL, men hänsyn skulle behöva tas till ekologiska förutsättningar som bör hanteras på en större geografisk skala i kustvattnen än inom kom- munen. Det finns 87 kustkommuner som har ansvar för fysisk planering, tillståndsprövningar och strandskyddsdispenser i kustvatten. Många av kommunerna har mycket kort havsstrandlinje och små kust- vattenområden medan andra hanterar stora geografiska områden. är kraven på planeringsansvar, prövning och tillsyn av verk- samhet som påverkar kustvattnet desamma för alla kommuner. Det medför att dessa kommuner även behöver kompetens och resurser inom området, om deras verksamhetsutövning ska bidra till att nå god miljöstatus. Miljömålsberedningens uppfattning, vilket stöds av ett stort antal kontakter med kommuner, är att kommunerna inte har den kompetens och de resurser som behövs för att klara av uppdraget, även om det varierar stort mellan kommunerna.122 Det statliga ansvaret för kustvattenområdet hanteras på flera administrativa och geografiska nivåer; län, vattendistrikt och natio- nell nivå. Det finns 14 kustlänsstyrelser som har ett omfattande an- svar för kustnära ekosystem. har ett antal frågor som de hanterar självständigt inom sitt geografiska område som t.ex. områdesskydd, tillstånd och anmälan enligt för vissa verk- samheter. Länsstyrelserna har även ansvar gentemot kommunerna. T.ex. ska länsstyrelserna enligt PBL verka för att översiktsplanerna 122Mer om kommunernas olika förutsättningar och utmaningar finns i SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, betänkande av . – där alla vill vara är förenliga med statliga intressen och tillhandahålla planeringsunder- lag till kommunerna, men de har även mandat att överpröva detalj- planer och dispenser av områdesskyddet. har också ansvar gentemot nationella myndigheter som t.ex. att samordna arbetet med havsplaner och medverka i vatten- förvaltningens åtgärdsarbete, samt ta fram förslag till vissa regler- ingar av fiske samt fisketillsyn. Länsstyrelserna är med andra ord den myndighet som bör kunna binda ihop de kommunala, länsvisa och nationella administrativa nivåerna. Även här har beredningen erfarit att det finns utmaningar för att få detta att fungera på ett tillfreds- ställande sätt, särskilt i förhållande mellan den kommunala nivån och länen. Utöver detta finns vattenmyndigheterna på en regional nivå.