sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — I flera andra rättsordningar tillämpas ett system där fri- och rättighetsskyddets innebörd bestäms med tillämpning av relativt allmänt hållna begrepp och genom avvägningar mellan olika intressen som kan behöva beaktas. Det svenska rättighetsskyddet är i stället uppbyggt med delvis andra utgångspunkter. Som regel innebär den svenska ordningen att fri- och rättighetsbestämmelserna i regeringsformen har ett brett tillämpningsområde från vilka det för vissa specifika ändamål ges möjligheter till undantag på lagnivå. Det kan inte anses att den ena regleringsmetoden typiskt sett medför en högre skyddsnivå för fri- och rättigheter än den andra, även om det framstår som tänkbart att frågor om t.ex. anpassning och förutsägbarhet påverkas av vilken modell som används. En skillnad som ibland påtalas är att i system som utgår från mer allmänt inriktade begrepp (se t.ex. ) så får domstolarna normalt sett en mer framskjuten roll som uttolkare av rättsläget än vad som gäller med andra regelsystem. Frågan om att ändra metod och gå över till en mer allmänt hållen reglering avseende skyddet för föreningsfriheten innefattar principiella överväganden som faller utanför det uppdrag som kommittén har. Mot denna bakgrund finns det inte förutsättningar att nu överväga frågan om att införa en annan regleringsmetod än den som har kommit till användning i regeringsformen när det gäller föreningsfriheten för terroristorganisationer eller i övrigt. Kommitténs överväganden och förslag En särskild frågeställning när det gäller behovet av att ändra regleringen om föreningsfriheten och sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism är var i 2 kap. regeringsformen som en eventuell förändring skulle komma till uttryck. Teoretiskt sett skulle tillämpningsområdet för huvudbestämmelsen om föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket kunna justeras på så sätt att det där anges att föreningsfriheten inte gäller för just terroristorganisationer. En sådan justering skulle emellertid strida helt mot hur de positiva opinionsfriheterna i övrigt är reglerade i 2 kap. 1 § när det gäller detaljeringsgrad och typ av begrepp som används och framstår inte som den lämpliga vägen att välja. En eventuell bestämmelse om att utöka möjligheterna att inskränka föreningsfriheten bör därför införas bland övriga begränsningsbestämmelser i 2 kap. 24 § andra stycket. Hur en bestämmelse om terrorism skulle förhålla sig till de nuvarande begränsningsmöjligheterna Frågan är hur en bestämmelse som tar sikte på terroristorganisationer skulle förhålla sig till de befintliga begränsningsmöjligheterna avseende föreningsfriheten, dvs. sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. När det gäller föreningsfriheten öppnar den nuvarande regleringen för en typ av fri- och rättighetsbegränsningar som är sällsynta i det svenska konstitutionella systemet. Den har likheter med ett sådant ”självförsvar” av demokratin som förekommer i en del andra länder. Det kan noteras att begränsningsmöjligheterna avseende föreningsfriheten tar sikte på vissa ageranden som kan anses stå i strid med grundläggande demokratiska värderingar. Däremot ger de inte förutsättningar för begränsningar som enbart är en följd av att det inom sammanslutningen förekommer åsikter som är anti-demo- kratiska. (Jfr bl.a. Loewenstein, Militant and Fundamental Rights I och II, , 1937, s. 417–432 och 638–658, , Varför demokrati?, 3:e uppl., 2003, s. 217–229 samt , Militant of Comparative Constitutional , och [red. ], 2012, s. 1253–1269). Även en begränsningsbestämmelse som avser terro- Kommitténs överväganden och förslag rism skulle ta sikte på den verksamhet som organisationen faktiskt bedriver och inte på det tankeinnehåll som den kan sägas stå för. Som har framgått var begränsningsändamålet ”militär eller liknande natur” i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen vid införandet kopplat till viss befintlig lagstiftning. Bestämmelsen gav grundlagsstöd åt straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet som finns i 18 kap. 4 § . Det är tydligt att bestämmelsen främst skulle hindra enskilda från att bilda och delta i vad som kan betecknas som paramilitära avdelningar kopplade till politiska grupperingar eller i s.k. frikårer. Kommittén har i avsnitt 8.2.2 anslutit sig till bedömningen att det finns terroristorganisationer som är av militär eller liknande natur och därmed redan kan bli föremål för t.ex. ett deltagandebrott. Eftersom det står klart att inte alla terroristorganisationer omfattas finns det skäl att något ytterligare beröra frågan om vad som ligger i begreppet militär eller liknande natur. Bestämmelsen 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen om begränsningar av föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som är av militär eller liknande natur blir självklart inte tillämplig på verksamhet som bedrivs med tillstånd från det allmänna. Det är olovlig verksamhet som avses. Något stöd för att denna begränsningsregel skulle ta sikte på verksamhet med viss ideologisk bakgrund eller inriktning finns inte. Verksamheten behöver således inte vara idémässigt kopplad till ett visst politiskt parti eller en viss gruppering. Den grundläggande förutsättningen för att en sammanslutning ska omfattas får i stället anses vara att verksamheten syftar till att utgöra ett visst maktmedel såsom en militär eller liknande enhet. Detta har benämnts som att en sammanslutning är ett ”maktmedel som militär trupp eller polisstyrka” respektive har ”militär- eller polisliknande inslag”, se 18 kap. 4 § och prop. 2019/20:36 s. 16. Enligt kommittén får detta anses omfatta sammanslutningar där det finns en beredskap att som i vart fall en yttersta åtgärd ta till våld. I det sammanhanget får det vägas in att kringliggande stödfunktioner till den potentiella våldsanvändningen kan finnas i sammanslutningen, t.ex. enheter som ägnar sig åt olika typer av it-relaterad störningsverksamhet. Det bör vidare framhållas att den faktiska förmågan hos organisationer att påverka samhällsförhållandena normalt inte kan vara avgörande för om begränsningsregeln avseende militär eller liknande natur är tillämplig eller inte. framstår det inte som rim- Kommitténs överväganden och förslag ligt att bestämmelsen ska ligga till grund för undantag från föreningsfriheten när det framstår som klart att sammanslutningen saknar förmåga att utöva våld. Att en verksamhet är av militär eller liknande natur bör enligt kommittén normalt förutsätta att det finns en tydlig och varaktig struktur i fråga om ledning, organisation, ordergivning och liknande. Det kan knappast gälla något krav på att det i sammanslutningen tillämpas en ordning med uniformer eller andra gemensamma kännetecken för deltagarna, även om detta ibland skulle kunna vara en indikation på att verksamheten är av militär eller liknande natur. Det framstår som berörts som fullt tänkbart att det finns sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism och som är av militär eller liknade natur enligt den nu berörda bestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen (se avsnitt 8.2.2). För dessa sammanslutningar skulle det därmed finnas förutsättningar att enligt gällande rätt göra undantag från föreningsfriheteten och i lag t.ex. införa en bestämmelse som kriminaliserar deltagande. En förutsättning är dock att bl.a. proportionalitetskravet enligt 2 kap. 21 § är uppfyllt (se närmare om detta i avsnitt 8.5). står det klart att det finns terroristorganisationer där verksamheten inte kan sägas vara av militär eller liknande natur. Som framgår i avsnitt 8.2.2 kan tveksamheter ofta uppstå om sammanslutningen uppfyller de nämnda kraven på tydlighet och struktur. Den skulle i sådana fall inte ha tillräckliga likheter med en militär eller polisiär organisation. För dessa organisationer kan undantag i föreningsfriheten inte göras på den här grunden och något deltagandebrott eller någon annan liknande kriminalisering kan således inte införas enligt den nuvarande regleringen. Det andra begränsningsändamålet när det gäller föreningsfriheten avser vad som här benämns rasistiska organisationer (sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande). Enligt kommittén är det tänkbart att det finns sammanslutningar som är både rasistiska organisationer enligt denna definition och som är av militär eller liknande natur. De skulle således omfattas av de båda begränsningsändamål som finns enligt gällande rätt. Därmed skulle det i flera olika avseenden finnas grundlagsstöd för att eventuellt ingripa mot en sådan organisation, t.ex. enligt straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet enligt 18 kap. 4 § eller om det i Kommitténs överväganden och förslag framtiden införs en bestämmelse som kriminaliserar deltagande i en rasistisk organisation. Enligt kommittén är det dessutom möjligt att det finns fall där en organisation av det här slaget även skulle träffas av en eventuell ny begränsningsregel om terrorism. I en sådan situation skulle det alltså finnas en ”överlappning” som innebär att också denna del av grundlagsregleringen blir tillämplig. Om det i lag införs en straffbestämmelse som avser deltagande i en terroristorganisation skulle den kunna bli aktuell i det här fallet. Det skulle exempelvis kunna gälla organisationer som riktar sin terroristverksamhet mot vissa etniska grupper och begår attentat mot dessa. För kommittén blir det mot denna bakgrund av särskild betydelse att bedöma om det finns behov av att komplettera den nuvarande regeln i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen med en bestämmelse som direkt tar sikte på terroristorganisationer. Det skulle vara ett sätt att säkerställa att den typen av sammanslutningar omfattas av lagstiftarens möjlighet att göra undantag för föreningsfriheten, dvs. i de fall som sammanslutningen inte anses vara av militär eller liknande natur eller utgöra en rasistisk organisation. 8.3.2Starka skäl talar för att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten En utgångspunkt för de resonemang som har förts är att den grundlagsskyddade föreningsfriheten i samtliga fall omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Verksamhet som är olovlig faller således inte utanför skyddet för föreningsfriheten (se avsnitt 8.2). Det medför att den bestämmelse om straffansvar för deltagande i en terroristorganisation som föreslogs (se avsnitt 6.2) skulle ha inneburit en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Av föregående avsnitt följer att de nuvarande begränsningsmöjligheterna i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen inte kan läggas till grund för någon heltäckande lagstiftning som innebär begränsningar i rätten att delta i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Frågan blir därefter om det mot bakgrund av dessa slutsatser finns skäl att utöka möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten avseende sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Kommitténs överväganden och förslag Ett tänkbart handlingsalternativ för kommittén är att inte lämna något förslag till författningsändringar. Att på detta sätt låta rättsläget vara oförändrat skulle i första hand bygga på synsättet att de befintliga begränsningsmöjligheterna i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen redan medger de undantag från föreningsfriheten som bedöms nödvändiga. En sådan status quo-lösning skulle bevara den ordning som har gällt sedan det nuvarande fri- och rättighetsskyddet infördes . Det finns med detta synsätt inte tillräckliga skäl för att ytterligare begränsa föreningsfriheten i syfte att kunna ingripa mot terrorism. Den befintliga straffrättsliga regleringen på lagnivå får då enligt den uppfattningen anses ge möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder mot personer som ägnar sig åt terroristverksamhet. Om det finns skäl att skärpa lagstiftningen eller ändra denna i något avseende får detta ske utan att föreningsfriheten berörs. Vilka är då de argument som främst kan anföras för att möjliggöra begränsningar av föreningsfriheten när det handlar om terroristorganisationer? Det får här enligt kommittén vägas in att skyddet för föreningsfriheten i svensk rätt har varit särskilt starkt ända sedan regeringsformen infördes. En i vissa avseenden sänkt skyddsnivå för denna frihet bör därför endast komma i fråga om det finns starka skäl som talar för det. Det är två aspekter som enligt kommittén särskilt behöver beaktas vid bedömningen av om det finns anledning att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. För det första innefattar terrorism brottslighet av mycket allvarlig och systemhotande natur som ställer särskilda krav på ett öppet och demokratiskt samhälle, bl.a. när det gäller förmågan att vidta förebyggande åtgärder och i fråga om straffrättsliga ingripanden. Det rör sig för det andra om brottslighet som inte sällan har internationella inslag i den meningen att terroristverksamhet kan beröra flera olika rättsordningar. Ett omfattande straffrättsligt samarbete mellan olika länder har därför pågått kring dessa frågor. När det gäller frågeställningar som rör brottslighetens allvar och påverkan på samhället är det inte en uppgift för kommittén att göra straffrättsliga bedömningar. Det gäller t.ex. frågor om behovet av en bestämmelse som straffbelägger deltagande i terroristorganisationer av det slag som har diskuterats eller hur effektiv en sådan kriminalisering kan förväntas bli. På motsvarande sätt finns det inte heller skäl Kommitténs överväganden och förslag att här bedöma om det bör vidtas associationsrättsligt inriktade åtgärder mot sådana sammanslutningar och hur en bestämmelse av det slaget skulle kunna utformas. Däremot står det enligt kommittén klart att det bör finnas breda möjligheter för samhället att ingripa mot terrorism och att situationer kan uppstå där det är motiverat att vidta åtgärder som tar direkt sikte på terroristorganisationer. Som har framgått kan de nuvarande begränsningsreglerna i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen sannolikt ge stöd för lagstiftningsåtgärder i vissa fall men de ger inte utrymme för en heltäckande lagstiftning avseende terroristorganisationer. Detta tydliggörs av det som har sagts om att stödet i grundlag för det diskuterade straffstadgandet om deltagande i terroristorganisationer framstår som mycket oklart. Bestämmelser på grundlagsnivå begränsar alltså möjligheter att genomföra sådan lagstiftning. Det kan i fråga om de internationella aspekterna av terrorism noteras att tycks stå ganska ensamt med en ordning som inte ger möjlighet till lagstiftning som straffbelägger deltagande i en terroristorganisation eller innebär förbud mot organisationer av det slaget. I andra länder har som regel bestämmelser på grundlagsnivå om föreningsfrihet inte ansetts hindra sådan lagstiftning. En ytterligare frågeställning med internationell koppling är om den nuvarande grundlagsregleringen lägger hinder i vägen för att uppfylla sina internationella åtaganden, bl.a. när det gäller EU- rätten. Denna aspekt har diskuterats och ibland framförts som ett argument för att införa ett s.k. deltagandebrott. Regeringen har gett uttryck för bedömningen att den befintliga kriminaliseringen (bl.a. bestämmelser om medverkan, försök, förberedelse och stämpling) uppfyller kraven på EU-nivå. har i två genomföranderapporter avseende terrorismrambeslut (Rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism, 2002/475/RIF) accepterat regeringens position, men anfört att inte helt kunde anses ha genomfört vad som följer av den aktuella EU-lagstiftningen. I en tredje genomföranderapport från – och som är den första beträffande genomförandet av EU:s terrorismdirektiv (och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den15 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF) – har Kommitténs överväganden och förslag kommissionen påpekat att den svenska regleringen ”medför en risk för att deltagande i en terroristorganisations aktiviteter förblir ostraffat”. Det finns inga uppgifter om att dessa skillnader i regleringen i förhållande till andra stater skulle ha medfört att behövt avstå från att delta i internationellt samarbete mot terrorism. Det måste likväl beaktas att de internationella aspekterna är viktiga på det här området och att situationer kan uppstå där lagstiftaren bör ha möjlighet att införa en reglering som i fråga om terroristorganisationer är mer lik den som gäller i andra stater och som utan närmare diskussion kan konstateras vara i linje med de krav som följer av . Den nuvarande bestämmelsen om föreningsfrihet kan även ha betydelse för viss redan införd lagstiftning på terroristområdet. Lagrådets yttrande som behandlas i kapitel 6 tydliggör det förhållandet att lagregleringen och de därtill kopplade grundlagsfrågorna ibland är komplicerade och svårbedömda. Det gäller exempelvis terroristlagstiftning som rör finansieringsbrottet och samröresbrottet. En uttrycklig begränsningsregel som tar sikte på terrorism skulle bidra till ökad klarhet på detta komplexa rättsområde. Sammantaget är det kommitténs bedömning att de skäl som har anförts för att genom begränsningar i föreningsfriheten säkerställa att det finns möjlighet att genom lagstiftning kunna ingripa mot terroristorganisationer är påtagligt starkare än de argument som kan anföras emot en sådan ordning. En förutsättning för att på detta sätt utöka möjligheterna att inskränka fri- och rättighetsskyddet är dock att en begränsningsregel blir väl avgränsad och inte mer långtgående än vad som är nödvändigt. Frågan om hur en ny begränsningsregel kan utformas berörs i avsnitt 8.4. som tar sikte på terrorism införs Kommitténs förslag: Det införs i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen en bestämmelse som gör det möjligt att begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Kommitténs överväganden och förslag Begreppet terrorism bör användas i grundlagen Frågan blir då hur en bestämmelse som ger utökade möjligheter att begränsa föreningsfriheten avseende sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism ska utformas. Som har nämnts finns det inte skäl att ändra tillämpningsområdet för föreningsfriheten så som det definieras i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. I stället bör en ny regel i 2 kap. 24 § andra stycket införas som innebär att de där angivna begränsningsändamålen kompletteras med en bestämmelse som tar sikte på terroristorganisationer. Denna ska täcka in och ge ett otvetydigt grundlagsstöd åt begränsningar på lagnivå av föreningsfriheten i förhållande till terroristorganisationer. Det är i första hand straffbestämmelser avseende deltagande som har diskuterats i detta sammanhang. Men även andra straffbestämmelser torde kunna bli aktuella liksom föreskrifter om begränsningar av en organisations rätt att verka, t.ex. bestämmelser om tvångsupplösning. Det bör även här noteras att den nu aktuella frågan handlar om att införa ytterligare ett specifikt begränsningsändamål när det gäller föreningsfriheten. För att föreningsfriheten ska kunna inskränkas genom en kommande lagstiftningsåtgärd gäller dessutom – liksom för övriga opinionsfriheter – att samtliga allmänna begränsningsförutsättningar i 2 kap. 21 § ska vara uppfyllda. Till detta kommer att det s.k. kvalificerade förfarandet enligt 22 § kan komma att tillämpas (se avsnitt 8.5). En ny begränsningsgrund i 24 § andra stycket bör således ta sikte på sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Frågan är dock om det finns skäl att använda begreppet ”terrorism” i grundlagstexten eller om något annat ord eller någon annan formulering bör väljas? Ett grundläggande krav på ett begrepp som införs i regeringsformen bör vara att det har en innebörd som är tydlig och vedertagen och en betydelse som kan förväntas bestå . Enligt så förklaras terrorism som ”våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka samhället eller ett lands politik utan hänsyn till om oskyldiga drabbas”. I Statsvetenskapligt lexikon förekommer följande definition (se artikeln ”Terrorism” av i Statsvetenskapligt lexikon, m.fl. ], 1997, s. 271): Kommitténs överväganden och förslag Terrorism är användning av våld, där avsikten inte primärt är att drabba våldsoffren utan att påverka andra gruppers handlingssätt genom den uppmärksamhet och fruktan för skada eller död våldet skapar. Terrorister vill genom en sådan våldsanvändning öva inflytande på allians- och auktoritetsförhållanden mellan grupper i samhället, framför allt i förhållande till statliga myndigheter. Terrorism som verkningsmedel kan användas av både statliga och icke-statliga aktörer och är inte knuten till bestämda ideologier. Under demokratiska förhållanden avvisar och utmanar terrorister statens legitimitet. Avvisandet är så fundamentalt att terroristerna nekar att delta i konventionella demokratiska påverkanskanaler. Terroristernas politiska mål är maximalistiska, och de visar därför en ringa vilja att förhandla och ingå kompromisser. Denna förståelse av begreppet terrorism återspeglas även i olika juridiska dokument på internationell nivå. Som framgått i avsnitt 5.2 har likartade formuleringar i syfte att ringa in begreppet diskuterats inom ramen för samarbetet i FN även om någon fullständig enighet om en definition av terrorism inte har nåtts, bl.a. till följd av bristande samsyn när det gäller hur befrielserörelser ska betraktas i sammanhanget. Av särskild betydelse från ett svenskt perspektiv är den EU-lag- stiftning som finns när det gäller frågan om att bekämpa terrorism. Enligt terrorismdirektivet – i vilket den tidigare etablerade terminologin upprepas – uttrycks det en tydlig grundförståelse för vad som är terroristbrott. Med detta avses viss utpekad brottslighet som allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och som utövas för vissa närmare angivna syften. Dessa syften är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, tvinga offentliga organ eller internationella organisationer att avstå eller utföra viss handling eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande strukturer (politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala) i ett land eller i en internationell organisation. I svensk rätt förekommer begreppet terroristbrott i 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) och definieras där på ett liknande sätt som i terrorismdirektivet. Som framgår i kapitel 7 förekommer en snarlik begreppsanvändning i lagstiftningen i flera enskilda länder. Begreppet terrorism får anses inkludera utförandet av terroristbrott. Det har en etablerad innebörd och framstår enligt kommittén även i övrigt som ett ord som kan användas i en bestämmelse i regeringsformen om begränsningar av fri- och rättigheter, då med betydel- Kommitténs överväganden och förslag sen att det avser utförandet av viss allvarlig brottslighet för sådana syften som anges i bl.a. terrorismdirektivet och i terroristbrottslagen. Kommittén har övervägt om en uttrycklig definition av terrorism bör föras in i en begränsningsregel när det gäller föreningsfriheten i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen. Ett sådant tillägg skulle dock bli omfattande och avvika tydligt från hur bestämmelsen i övrigt är utformad. Bedömningen har gjorts att detta inte vore lämpligt och att grundlagstexten i stället bör anpassas till hur den befintliga begränsningsregeln är konstruerad. Kommittén har mot bakgrund av det anförda stannat för slutsatsen att begreppet terrorism bör komma till användning i en ny bestämmelse. När det gäller den närmare innebörden av begreppet terrorism vill kommittén vidare anföra följande. Närmare om innebörden av begreppet terrorism