sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — I syfte att möjliggöra ett mer underrättelsestyrt arbete och fler selektiva kontroller föreslår vi att förutsättningarna för att utföra kontroll av utlänningars vistelserätt i gränsnära områden ska utvid- gas genom att det införs en ny grund för sådana kontroller. Vi föreslår att och ska få göra inre utlänningskontroller i ett gränsnära område även när det finns anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Kravet innebär att kontroller inte får ske helt slumpmässigt och inte heller vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antag- anden. I stället måste de grundas på faktiska omständigheter, t.ex. källinformation eller underrättelser, som visar att det typiskt sett föreligger en förhöjd risk för vistelse i strid med gällande regelverk och därför finns ett behov av att genomföra kontroller. Det som möjliggörs är alltså kontroller som riktar sig mot en viss bestämd krets av personer. Om exempelvis utifrån tidigare kontrollverksamhet eller underrättelseuppgifter har kunskap om att det på en viss plats förekommer irreguljär migra- tion kan samtliga, eller en del av, de personer som passerar platsen vid den aktuella tidpunkten tas ut för genomförande kontroll med stöd av bestämmelsen. Lite förenklat kan sägas att det rör sig om bl.a. selektiva stickprovskontroller, dvs. stickprovskontroller som grun- dar sig på ett underlag eller en profil för selekteringen. Som exempel kan nämnas att vissa personer bland passagerarna på en ”riskflight” slumpvis väljs ut för en kontroll. För att säkerställa förenligheten med och att kontrol- lerna inte får samma verkan som gränskontroller föreslår vi att det införs ett förbud mot systematiska kontroller. I vårt förslag till för- ordning med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gräns- nära områden anges närmare föreskrifter som behövs för att förbudet ska upprätthållas. En möjlighet att söka efter och omhänderta pass och andra identitetshandlingar För att kontrollverksamheten i gränsnära områden ska bli effektiv föreslår vi att kontrollrätten ska åtföljas av nya befogenheter att söka efter och omhänderta pass och andra identitetshandlingar. Sanno- likheten för att personer bär med sig sådana handlingar i gränsnära områden är hög och därmed kan åtgärderna förväntas vara effektiva. Vi föreslår att det i den nya lagen ska införas en bestämmelse som innebär att en polisman eller en kustbevakningstjänsteman i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område får kropps- visitera en utlänning för att eftersöka pass och andra identitetshand- lingar. Detta ska kunna få ske i den utsträckning som det är nödvän- digt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i , när utlänningen inte efterkommer en begäran att visa upp pass eller andra handlingar som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig här. Vi föreslår också att transportmedel ska få genomsökas under samma förutsättningar och för samma ändamål. Vi föreslår vidare att eller ska få omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar för det fall det i samband med en inre utlänningskontroll i ett gräns- nära område inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna i regel återlämnas till honom eller henne. Om utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det ska handlingarna också återlämnas. En möjlighet att eftersöka personer som gömmer sig i transportmedel För att säkerställa att kontrollverksamheten blir effektiv föreslår vi vidare att en polisman eller en kustbevakningstjänsteman ska ha rätt att, i ett gränsnära område, genomsöka ett transportmedel för att eftersöka personer som kan bli föremål för en inre utlänningskontroll. Detta får inte göras helt slumpmässigt utan åtgärden måste grundas på exempelvis underrättelser som ger skäl att misstänka att personer och viss plats reser in utan tillstånd, exempelvis genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar eller andra trans- portmedel. Sammantaget förväntas förslagen i denna del förbättra förutsätt- ningarna att säkra efterlevnaden av reglerna om rätt till vistelse i landet och , tillsammans med övriga lämnade förslag, minska behovet av att ha gränskontroller vid den inre gränsen. Förslagen kan också antas bidra till snabbare och effektivare verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Ingripanden i brottsförebyggande syfte finns endast mycket begränsade möjligheter att vidta polisiära åtgärder i brottsförebyggande syfte. För användning av tvångsmedel krävs i regel i stället att det föreligger en misstanke om ett konkret Vi bedömer att det är viktigt att utvidga polisens möjligheter att göra brottsförebyggande ingripanden i gränsnära områden. Vi föreslår att en polisman, i ett sådant område, ska få kropps- visitera personer och genomsöka transportmedel under förutsättning att det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, för- hindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse. Det ska alltså vara fråga om brottslig verksamhet av det slag där själva rörelsen över gränsen utgör en central del av den brottsliga verk- samheten eller brottsupplägget. Det ska också vara fråga om brotts- lig verksamhet av viss kvalificerad art. Det krävs dock inte att miss- tanken avser något konkret brott eller någon konkret gärningsman. Att det ska finnas anledning att anta att åtgärden behövs innebär att åtgärder inte får vidtas helt slumpmässigt och inte heller enbart grundas på allmänna spekulationer eller antaganden. Åtgärderna måste alltid grundas på faktiska omständigheter som ger skäl för åtgärden, såsom källinformation, underrättelser eller tips från utländska myn- digheter. Syftet är att möjliggöra att åtgärder kan företas i brotts- spaningssyfte och att åtgärder bl.a. genom användandet av selektiva stickprovskontroller kan riktas mot ett urval av personer som tas ut, selekteras, utifrån en matchning mot en riskprofil eller annan väl- grundad information som ger anledning till ingripandet. Om exempelvis utifrån underrättelseuppgifter har kunskap om att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gränsöverskrid- ande brottslig verksamhet, t.ex. organiserad tillgreppsbrottslighet, kan riktade insatser göras. Åtgärder kan vidtas mot samtliga, eller en del av, de fordon som passar in på den angivna profilen utan att en konkret brottsmisstanke kan riktas mot någon som kör eller är passagerare i vart och ett av fordonen. Genom förslagen i denna del bedömer vi att polisens möjligheter att bekämpa allvarlig gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. utförsel av stöldgods, påtagligt kan förbättras. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Våra förslag syftar främst till att utvidga rättsliga befogenheter i fråga om brottsbekämpande åtgärder i gränsnära om- råden och i samband med inre utlänningskontroller i sådana områden. Förslagen påverkar i vissa avseenden även andra brottsbekämpande myndigheter. Det är mycket svårt att uppskatta vilka kostnader för invester- ingar och personal som kan uppkomma för , om de föreslagna nya befogenheterna utnyttjas fullt ut. Det är emellertid klart att det kommer att krävas tillskott av personal och betydande investeringar i ny kamerautrustning och annan teknisk utrustning om förslagen ska få avsedd effekt. I det sammanhanget måste emellertid också framhållas att det rör sig om kostnadsökningar och invester- ingar , vilket innebär att kostnaderna uppkommer successivt i ett uppbyggnadsskede under . Förslagen bedöms alltså medföra behov av att betydande ekonomiska tillskott tillförs Polis- myndigheten eller av att det vidtas betydande omprioriteringar inom ram. Även för (utökade möjligheter till kamerabevakning) och (ökade kostnader för tillsyn) kan förslagen medföra kostnader som kan kräva antingen omprioriter- ingar inom ram eller särskilda ekonomiska tillskott. I viss utsträckning kan det emellertid förväntas att de nya inve- steringar som krävs kan samordnas mellan de berörda brottsbekäm- pande myndigheterna. Utredningens förslag förväntas inte innebära några kostnads- ökningar för andra myndigheter som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. Vi föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . The Inquiry’s task has been to consider whether primarily the Swedish Authority has sufficiently effective tools in borderline areas and, if such is not deemed to be the case, to propose changes to the regulations. The aim has been to ensure the ability of Swedish authorities to control the right of stay of aliens and to combat crime in borderline areas, something which ultimately may be of significance as regards future needs to have temporarily reintroduced border controls at the internal borders, i.e. the border between and other Schengen countries. Since , has had temporarily reintroduced border controls at the internal borders. Statistics show that controls on into , which are only carried out at certain places in the country, lead to a relatively large number of measures, primarily denied entry and expulsion. In addition, experience shows that there are probably a relatively large number of undetected unlawful border passages into the country. At the same time, cross-border crime is a serious problem that contributes not only to increased criminality involving violence, narcotics and theft within the country, but also imposes on society in other ways, e.g. through systematic abuse of the welfare system. As an example, it can be mentioned that organised crime involv- ing theft as carried out by international criminal networks is estimated to result in major costs for both individuals and society, with stolen goods with an estimated value of approximately billion being taken out of every year. Other serious cross-border crimi- nality also occurs to a significant extent, for example, human traffick- ing as well as narcotics and weapons crimes. The use of illegal workers from other countries is also an increasingly noted problem. Lethal violence has increased in and currently largely com- prises shootings among criminals. The narcotics market is consid- ered to be strongly connected to the increased use of violence. It is clear that narcotics, as well as a large portion of the weapons used, are transported into across the border. The confidence of the individual in the ability of government authorities to maintain security in society is based, among other things, on its success in preventing, investigating and prosecuting crimes. The border and the borderline areas constitute strategically impor- tant places for the work of combatting cross-border crime and also controlling the right of stay of individuals. In such places there are large flows of traffic which are also used by criminals, among other things to transport illegal goods and stolen property. It is also neces- sary to pass through these places when entering the country and thus they are also of interest in the work of catching irregular migration, including illegal workers. Thus, it is in these areas that there is the greatest possibility to discover such criminality or unlawful stays and to take effective measures. The reintroduction of border controls at the internal border is intended as a temporary measure and Member States have been en- couraged by Commission to give precedence to inten- sified measures in border areas over introduced or extended border controls. In several Schengen countries there are also special regulations for measures in areas close to the internal borders. It is our assessment that there are now strong reasons to give, primarily, the Swedish Authority special powers in borderline areas, to facilitate intensified activities there and thereby improve the possibilities to combat cross-border crime and control the right of stay of individuals. We make the assessment, in particular, that possi- bilities to conduct intelligence-based activities should be extended. In light of the aforesaid, we provide proposals which will result in increased possibilities to use video surveillance and a right to make selective interventions in order to prevent crime and to control the right of stay. The Inquiry’s proposals focus primarily on the powers of the Swedish Authority in borderline areas, but apply also to the use of video surveillance by Swedish Customs and the in combatting crime as well as the Swedish Coastguard’s powers in conjunction with internal control of aliens in borderline areas. A new law for borderline areas The geographic scope of the new law We propose that a new law be enacted containing special provisions regarding powers in borderline areas. In the new Act, ‘border- line areas’ means –airports for commercial traffic to abroad and areas in the vicinity of such airports, –ports for commercial goods and passenger traffic to abroad and areas in the vicinity of such ports, –border crossings that comprise a public road to abroad and areas in the vicinity of such border crossings, –and other similar permanent connections to abroad and areas in the vicinity of such connections, –train stations for traffic directly to abroad and areas in the vicinity of such stations, and –other places that are subject to a time-restricted regulation issued pursuant to a so-called valve provision in the Act. The powers regulated in the new Act apply in principle only in the borderline areas. Intervention which begins within such an area may, however, continue outside the area if the person against whom it is taken leaves the area and the intervention is proceeded immediately. The main provisions of the Act and its relation to other legislation We propose granting enhanced powers to the Swedish Authority in borderline areas in three different respects: –expanded possibilities to engage in video surveillance and the pro- cessing of certain information collected in connection with video surveillance, –expanded possibilities to carry out internal controls of aliens and new powers linked to such controls, and –expanded powers to intervene in order to prevent crimes. In certain respects, additional powers will be awarded also to other law enforcement authorities than the Swedish Authority, namely the Swedish Coastguard, the , and Swedish Customs. With the aim of making the regulations easily available and com- prehensible, the new powers should be contained in a new Act regard- ing borderline areas. The Act will complement existing legislation. In addition to the new Act, which only applies in borderline areas, the same regulations will be applicable as apply in the rest of the country. Thus, the Act will apply alongside the Act (1984:387), the Code of Judicial Procedure, and the Aliens Act (2005:716). Insofar as the provisions of the Act regulate the processing of personal data, it will also supple- ment other data protection law regulations. Video surveillance and personal data processing Technical developments are constantly giving rise to new possibili- ties for the work methods of law enforcement authorities. It appears to be an obvious objective to make it possible for the authorities to use video surveillance as a tool in order to perform work effectively in preventing crime and creating security. The Swedish Authority, similarly to other law enforcement authorities, has a great need for information concerning both specific crimes and criminal activity in general. The authorities need, in dif- ferent contexts, to have the possibility to collect, process, analyse and store different types of data, including personal data. primarily within the scope of the authorities’ intelligence activities. A large part of intelligence activities deals with analysing large volumes of information with the aim of identifying normal circum- stances and deviations therefrom and thereby identifying patterns. Information which is extracted in this way can also be of importance for activity which is aimed at controlling the right of stay of aliens. Already today, the data protection law regulations that are appli- cable to law enforcement activities provide good possibilities for pro- cessing personal data that is collected through video surveillance. Since the borderline areas constitute key locations for combatting cross- border criminality and for controlling the right of stay of aliens, certain special regulations are nevertheless justified in these areas. A new exception from the requirement set forth in ’s Video regarding a documented balancing of interests According to the current rules in ’s Video (2018:1200), the Swedish Authority, Swedish Customs, the Swedish Coastguard and the must, as a main rule, assess whether the interest in monitoring outweighs the interest of the individual in not being monitored. Such an assessment must be made before video surveillance begins at a place to which the public has access and the assessment must be documented. There are a number of exceptions to the main rule, among other things for automated speed monitoring and monitoring of airport areas and other station areas or stop areas. There is currently no uniform regulation regarding the places which, according to the Inquiry’s definition, constitute borderline areas. With the aim of facilitating the work of the authorities and avoiding appli- cation difficulties and delineation problems, we propose that the borderline areas primarily be regulated in a single way. Bearing in mind the strategic importance of the borderline areas for cross-border criminal activity and irregular migration, we find that there is a very strong objective interest in video surveillance in these areas, with that interest outweighing an individual’s interest in not being monitored. We also make the assessment that the need to be able to conduct video surveillance in these areas can be expected to remain over time. We therefore propose that the require- ment of a documented balancing of interests be removed as regards the Swedish Authority, Swedish Customs, the Swedish Coast- guard and the on the question of monitor- ing of borderline areas and of certain access roads to these areas. Access roads include public roads, or private roads which connect to or other similar permanent connections with abroad, within from a borderline area. The proposal is expected to simplify and accelerate the process for the authorities of commencing video surveillance and reducing the administrative burden. Special regulation regarding processing of vehicle information Traffic in the borderline areas constitutes an important source of information, among other things in the work of combatting cross- border criminality. It is our assessment that the law enforcement authorities have a legitimate interest in collecting and in otherwise processing data regarding this traffic with the help of modern camera technology. The use of technology is, in our opinion, a prerequisite for the work being conducted efficiently. Video surveillance with technical tools for object recognition, e.g. automatic number plate recognition (ANPR) is a factor which may be particularly useful in borderline areas. Such technology is currently used by Swedish Customs as a tool within customs activities, but also by the Swedish Authority within the scope of traffic control activities. Vehicle data of interest in the work includes not only registration numbers but also data regarding, e.g. vehicle model, colour or country of registration. Vehicle data, particularly registra- tion numbers, can sometimes be related to natural persons and in such case the data constitutes personal data. The processing of data is then governed by the data protection law regulations. The key issue when it comes to the processing of personal data within intelligence activities is for how long the information may be processed. There is currently no general answer to the question and the answer depends on the circumstances, for example what is pro- cessed and for which purposes. As already mentioned, the current regulations provide good possibilities for processing, including stor- age of personal data which is gathered through video surveillance. In accordance with our view regarding the legal situation, video mate- rial from borderline areas might already today be stored in unpro- cessed condition for (in general) up to two months for purposes with- in law enforcement activities, and even longer when the processing takes place for particular reasons, for example in an intelligence matter or in a criminal investigation. However, with respect to vehicle details that are collected through video surveillance in a borderline area, we believe that a somewhat longer time for processing of the data can be accepted. It’s a question of data which can be traced to an identifiable person only indirectly. As long as the information does not include identifiable facial images of drivers or passengers, generally speaking the information also does not constitute sensitive personal data. Therefore, we propose that a special provision be introduced entailing that data regarding vehicles which has been collected through video surveillance in a borderline area, or from connecting access roads, may always be processed by the Swedish Authority, the or Swedish Customs for six months after it was collected. A prerequisite is that the purpose of the processing is to prevent, obstruct or discover criminal activity or to investigate or prosecute a crime. The provision also applies to information regarding time and place for the vehicle’s passage of a camera. On the other hand, the provision never applies to data in the form of images of an individual who can be identified. The provision entails that information regarding all vehicles passing a borderline area can be collected and processed or analysed. How- ever, the provision per se does not grant any entitlement to process data regarding identified individuals. The proposal is expected to result in improved conditions for the authorities to obtain supporting evidence for intelligence-based inter- ventions, but it will also constitute an effective tool in criminal inves- tigation work. Internal control of aliens A new basis for internal controls of aliens The current provisions governing internal control of aliens, which are set forth in Chapter 9, section 9 of the Aliens Act (2005:716), pre- suppose that there is a justified reason to assume that a certain person has no right to stay in or that there is otherwise a specific reason to conduct a control. These assumptions are not primarily adapted to intelligence-based control activities, even if profile-based controls may take place to a certain extent. With the aim of facilitating more intelligence-based activities and more selective controls, we propose that the conditions for perform- ing controls regarding the rights of aliens to stay be expanded in border- line areas through the introduction of a new basis for such controls. We propose that the Swedish Authority and the Swedish Coastguard may conduct internal control of aliens in a borderline area also when there is reason to assume that the control is needed in order to prevent, obstruct or discover that aliens are staying in unlawfully. The requirement means that controls may not be conducted en- tirely randomly or undertaken based on general speculations or as- sumptions.