sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Något behov av att ge ytterligare myndighetsaktörer behörighet att ansöka om betänketid för offer för människohandel finns enligt vår uppfattning inte. Om ett potentiellt offer identifieras av en annan myndighet – eller för den delen av en frivilligorganisation – kan denna vända sig till och där väcka frågan om betänketid. Risker med förslaget och grunderna för socialnämndens bedömning En risk med att ge annan än förundersökningsledaren behörighet att ansöka om betänketid är att ansökningar kan komma att göras på felaktiga grunder. Att avgöra om en person är utsatt för människo- handel är inte alltid en enkel uppgift, och socialnämndens möjlig- heter att bedöma personens betydelse i bevishänseende är naturligt- vis begränsade. När det gäller den sistnämnda bedömningen finns 9Se 38 § 1 kommunallagen som anger att beslutanderätten inte får delegeras när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Se även HFD 2016 ref. 74 och RÅ 1994 ref. 67. Betänketid för offer för människohandel det emellertid – i vart fall initialt – som regel anledning att utgå ifrån att den som identifierats som ett potentiellt människohandelsoffer också har betydelse för utredningen av brottet. Tyngdpunkten i nämndens bedömning bör således ligga i att avgöra om personen i fråga är ett offer för människohandel. Denna bedömning måste naturligtvis ytterst vila på om rekvisiten i straffstadgandet i 4 kap. 1a § är uppfyllda. Detta kan visserligen vara en kompli- cerad juridisk bedömning, men som vi kommer att återkomma till bör det här vara fråga om ett lågt ställt beviskrav. Vidare finns det verktyg och stödfunktioner som bland andra socialtjän- stens handläggare kan använda sig av vid identifieringen av ett potentiellt människohandelsoffer. Bland dessa kan nämnas den manual vid misstanke om människohandel som har tagit fram, som bland annat innehåller allmänna råd och en lista med indikationer för att identifiera offer för människohandel. Där- till kan – och rimligtvis bör – den som överväger att ansöka om betänketid samråda med en regionkoordinator innan han eller hon ger in en ansökan till . Med hjälp av befintliga verktyg och stödfunktioner samt genom adekvat utbildning av personalen och framtagande av ändamålsenliga rutiner kan risken för felaktiga ansökningar om betänketid enligt vår uppfattning reduceras. I detta sammanhang bör framhållas att de regionkoordinatorer som vi har haft kontakt med har pekat på att bristande kunskap inom snarare kan förväntas resul- tera i att betänketiden inte används i tillräcklig utsträckning. Även den risken kan emellertid minimeras med hjälp av nyssnämnda verk- tyg och åtgärder. Under alla förhållanden ger den inte skäl att avstå från att utöka ansökningsbehörigheten på föreslaget sätt, eftersom möjligheterna till betänketid likväl blir större än . En annan möjlig negativ effekt av att socialnämnden ges behörig- het att ansöka om betänketid är att handlägg- ningstider för denna sorts ärenden kan komma att förlängas. Som framhållits i tidigare förarbeten är det av stor vikt att ansökan om betänketid behandlas skyndsamt för att inte syftet med tillståndet ska motverkas (se prop. 2006/07:53 s. 21). bör därför motivera ansökan på ett sätt som ger ett tillräckligt underlag för sitt beslut. I likhet med när förundersökningsledaren ansöker bör det i de allra flesta fall dock inte finnas skäl för Migra- tionsverket att göra någon annan bedömning än den socialnämnden Betänketid för offer för människohandel har gjort (jfr a. prop. s. 48). ska alltså inte ha någon närmare utredningsskyldighet i fråga om förutsättningarna för be- tänketid är uppfyllda. Verkets uppgift bör vara att kontrollera att ansökan inte framstår som obefogad. Med andra ord ska det – på grundval av de uppgifter som socialnämnden har lämnat – finnas fog för antagandet att personen har betydelse för en utredning om män- niskohandel. På sedvanligt sätt åligger det också att pröva att allmän ordning och säkerhet inte talar emot att ansökan beviljas. Med en sådan begränsad prövning bör ärendet, även när det är socialnämnden som ger in ansökan om betänketid, kunna avgöras skyndsamt. Ytterligare en fara som bör tas upp är den för missbruk av be- tänketiden. Om det blir möjligt att ansöka om betänketid helt utan- för den rättsliga processen är det tänkbart att personer falskeligen kommer utge sig för att vara offer för människohandel i syfte att få uppehållstillstånd. Denna risk bedömer vi emellertid som försum- bar. För det första rör det sig om ett uppehållstillstånd på endast . Tillståndet torde därmed inte vara av något större intresse för den som vill tillskansa sig en rätt att uppehålla sig i landet. För det andra kommer ansökan även fortsättningsvis göras av myndig- hetsaktörer och dessutom i en situation där den person som tillståndet gäller är föremål för myndigheternas stödinsatser och därigenom viss kontroll. För det tredje kan risken begränsas genom att endast förundersökningsledaren också fortsättningsvis är ensamt behörig att ansöka om förlängning av betänketiden och om det tidsbegränsade uppehållstillståndet för medverkan i brottsutredning (se 5 kap. 15 § andra och tredje stycket utlänningslagen). Slutligen har, som vi berört ovan, en kontrollfunktion, inte minst i fråga om den allmänna ordningen och säkerheten talar emot att tillstånd beviljas. Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att fördelarna med att ge socialnämnden behörighet att ansöka om betänketid överväger de risker som en sådan behörighet kan medföra. Betänketid för offer för människohandel Som framgått av avsnitt 9.3.1 är rätten till betänketid enligt 5 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen inte begränsad till en viss brotts- typ eller till att enbart gälla brottsoffret. Även andra brott och andra personer som har betydelse för utredningen av brottet kan alltså få betänketid. möjlighet att ansöka om betänketid bör emellertid ta sikte endast på offer för människohandel och, som vi återkommer till, för viss annan närliggande brottslighet. Enligt konventionen om bekämpande av människohandel ska rätten till betänketid föreligga om det finns skälig anledning att tro att den berörda personen är ett offer för människohandel (se arti- kel 13.1). Som beskrivits ovan är betänketiden enligt svensk rätt kopplad till att en förundersökning har inletts. En förundersökning ska enligt 23 kap. 1 § inledas så snart det finns an- ledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta är ett lägre ställt beviskrav än det som enligt konventionen gäller för att rätten till betänketid ska föreligga. Följaktligen kan betänketid enligt svensk rätt beviljas på svagare grunder än vad kon- ventionen kräver. Det finns enligt vår uppfattning ingen anledning att ställa ett högre beviskrav i de fall ansökan görs utom ramen för en förundersökning. Tvärtom är det – för att socialnämndens möjlig- het att ansöka ska få någon praktisk betydelse – viktigt att bevis- kravet inte ställs för högt. bör därför ges behörighet att ansöka om betänketid i de fall det finns anledning att anta att utlänningen är utsatt för brott enligt 4 kap. 1 a § . Det bör vara socialnämnden som själv avgör om detta kriterium är upp- fyllt. ska således inte pröva nämndens behörighet, utan endast om de materiella förutsättningarna för betänketid är uppfyllda. Liksom när förundersökningsledaren ansöker bör dessa vara att betänketiden behövs för att en förundersökning eller huvud- förhandling i brottmål ska kunna genomföras och hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd be- viljas. Som vi redan framhållit beträffande det förra kriteriet bör prövning gå ut på att kontrollera att an- sökan inte framstår som obefogad. Som nämnts ovan kan det finnas anledning att låta socialnämndens ansökningsbehörighet omfatta även närliggande brott. Vi tänker då närmast på brottet människoexploatering enligt 4 kap. 1 b § brotts- Betänketid för offer för människohandel Att brotten är närbesläktade utgör i sig ett skäl att behandla dem på samma sätt, men även praktiska skäl motiverar en sådan likabehandling. Som vi berört ovan kan det nämligen vara svårt att avgöra om en person har utsatts för människohandel och särskilt svårt kan det vara att särskilja det brottet från människoexploatering. behörighet bör därför även omfatta fall då det finns anledning att anta att personen har utsatts för brott enligt 4 kap. 1 b § . Av hänsyn till intresset att utreda brottet och för att minska risken för missbruk, bör möjligheten att ansöka om förlängning av betänketiden och om det tidsbegränsade uppehållstillståndet enligt första stycket fortfarande tillkomma förundersökningsledaren ensam. Förundersökningsledarens möjlighet att ansöka om förlängning av betänketid bör således även omfatta sådana fall där det är social- nämnden som först har ansökt. En förundersökning kan nämligen ha inletts efter det att ansökan gjordes, och det kan i sådana fall ligga i de brottsutredande myndigheternas intresse att betänketiden för- längs. Enligt 7 kap. 7 b § utlänningslagen får uppehållstillstånd för betänke- tid eller medverkan i brottsutredning, utöver vad som anges i 7 kap. 1, 3, 5 och 6 §§, återkallas om förutsättningarna för uppehålls- tillståndet är uppfyllda. Av samma paragraf framgår att uppehållstillståndet dock inte får återkallas innan förundersöknings- ledaren fått tillfälle att yttra sig. Det sistnämnda bör fortsättningsvis gälla i de fall då det är förundersökningsledaren som ansökt om det tillstånd som återkallelseärendet avser. När det är socialnämnden som gett in ansökan bör det i stället vara nämnden som har rätt att yttra sig. beslut om avslag på en ansökan om uppehålls- tillstånd för betänketid eller medverkan i brottsutredning eller beslut om återkallelse av ett sådant tillstånd får enligt den nuvarande regler- ingen endast överklagas av förundersökningsledaren (14 kap. 4 § utlänningslagen). Detta bör i fortsättningen gälla i de fall det är för- undersökningsledaren som har gjort ansökan. Om ansökan om till- Betänketid för offer för människohandel ståndet har gjorts av socialnämnden bör klagorätten i stället tillkomma nämnden. Ytterligare bestämmelser som berör ansökningar om uppehållstill- stånd enligt 5 kap. 15 § finns bland annat i 12 kap. 12 b § och 20 kap. 1 § utlänningslagen samt i 8 kap. 5 § utlänningsförordningen. Det som enligt dessa bestämmelser gäller när en förundersökningsledare ansöker om tillstånd bör också gälla när ansökan görs av en social- nämnd. 10Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet Hedersrelaterat våld och förtryck är ett samhällsproblem som orsakar stort lidande för de som drabbas. Det är därför viktigt att det allmänna reagerar kraftfullt mot all form av hedersrelaterad brotts- lighet och ger stöd och skydd till brottsoffren. Vad som avses med hedersrelaterad brottslighet och vilka straffrättsliga åtgärder som vidtagits för att bekämpa denna har beskrivits översiktligt i av- snitt 5.8.2. I avsnitt 5.8.4 har vidare redogjorts för hur våra samlade förslag till skärpningar av reglerna om utvisning på grund av brott kan förväntas medföra att utlänningar som gör sig skyldiga till hedersrelaterade brott kommer att utvisas i större utsträckning än . I detta kapitel behandlas hur skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet kan stärkas. Enligt våra direktiv finns det anledning att i detta sammanhang se över reglerna för fortsatt uppehållstillstånd vid s.k. brustna anknyt- ningar. Nuvarande ordning innebär, enligt 5 kap. 16 § utlännings- lagen, att en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd på grund av viss familjeanknytning får beviljas ett nytt tids- begränsat eller permanent uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består. Av samma paragraf följer att om förhållandet har upphört får uppehållstillstånd ändå ges bland annat om för- hållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlän- Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet ningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid.1 Enligt våra direktiv bör det övervägas om den nuvarande skydds- regeln vid brustna anknytningar i tillräcklig utsträckning täcker de situationer där anhöriga drabbas av hedersrelaterad brottslighet. Enligt direktiven bör även övervägas om andra åtgärder behövs så att den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet inte utvisas. I avsnitt 10.2 redogör vi närmare för reglerna om fortsatt uppe- hållstillstånd vid brustna anknytningar. I det sammanhanget tar vi också upp vissa uttalanden från expertgrupp GREVIO (Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence), vars uppgift är att granska efterlevnaden av konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen). Utöver nyssnämnda regler har vi identifierat ytterligare ett område som bör ses över i detta sammanhang, nämligen reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd vid brustna anknytningar. Dessa behandlas i av- snitt 10.3. Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 10.4. 10.2Fortsatt uppehållstillstånd vid brustna anknytningar 10.2.1Uppehållstillstånd vid familjeanknytning i vissa fall I 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen finns bestämmelser om uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning. Uppehållstillstånd ska bland annat ges till den som är gift med eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (3 § första stycket 1). Vidare får uppehållstillstånd under vissa förutsättningar ges till den som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (3 a § första stycket 1). Det finns undantag för att inte bevilja uppehålls- tillstånd, bland annat på grund av brottslighet. Ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning på någon av nyss- nämnda grunder ska vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället, 1Se dock avsnitt 10.2.1 angående begränsningar av möjligheten till fortsatt uppehållstillstånd i vissa fall enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehålls- tillstånd i (den tillfälliga lagen). Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet såvida inte utlänningen sammanbott utomlands med sin make eller sambo , eller det på annat sätt står klart att för- hållandet är väl etablerat (5 kap. 8 § utlänningslagen). Ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd gäller vanligtvis . kan bevilja ett permanent uppehållstillstånd (se 5 kap. 16 § andra stycket). Denna tvåårsregel med s.k. uppskjuten invan- dringsprövning – som alltså gäller för etablerade förhåll- anden – infördes för att förhindra missbruk av rätten till familjeåter- förening och undvika restriktiva bedömningar av denna rätt (se prop. 1983/84:144 s. 73 och prop. 1999/2000:43 s. 53). Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt någon av de ovan angivna grunderna ska uppehållstillstånd också ges till utlänningens ogifta barn (se 5 kap. 3 § första stycket 2 och 3 a § andra stycket utlänningslagen). Om förhållandet har upphört före tvåårsperiodens slut, är ut- gångspunkten att sökanden ska återvända till hemlandet. Som huvudregel har han eller hon alltså inte rätt till ett nytt uppehålls- tillstånd i en sådan situation (se 5 kap. 16 § första stycket). I 5 kap. 16 § tredje stycket anges dock tre undantag från huvudregeln. Dessa undantagsregler infördes för att motverka tvåårsregelns negativa konsekvenser och finns till för att skydda personer som kommer till för ett förhållande och hamnar i en utsatt situation. Enligt det första undantaget får uppehållstillstånd ges trots att förhållandet har upphört om utlänningen har särskild anknytning till (punkten 1). Det andra undantaget avser den situationen att förhåll- andet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid (punkten 2). Även i dessa fall får fortsatt uppehållstillstånd alltså beviljas. Detsamma gäller slutligen om andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppe- hållstillstånd (punkten 3). Vi kommer att fördjupa oss i de två sist- nämnda undantagen nedan i avsnitt 10.2.2 och 10.2.3. Det bör noteras att det enligt den tillfälliga lagen gäller särskilda regler –. Dessa innebär bland annat att möjligheten till undantag från kravet på att ett förhållande ska bestå för att rätt till fortsatt uppehållstillstånd ska föreligga inte gäller i fall då tillståndet har beviljats på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd enligt den lagen. När den tillfälliga lagen Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet löper ut kommer dock möjligheten till undantag återigen omfatta även nyssnämnda kategori. Det bör uppmärksammas att det i prop. 2020/21:191 föreslås att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregeln i samtliga fall när uppehållstillstånd beviljats på grund av anknytning till en make eller sambo eller blivande make eller sambo. Detsamma ska gälla när uppehållstillstånd beviljats ogifta barn till dessa perso- ner. Som en följd av denna ändring föreslås att den krets som om- fattas av kravet på att förhållandet ska bestå för att fortsatt uppe- hållstillstånd ska få beviljas, liksom av möjligheterna till undantag från detta krav i nuvarande 5 kap. 16 tredje stycket, utvidgas i mot- svarande mån. Ett uppehållstillstånd som meddelats med stöd av något av nyssnämnda undantag ska enligt förslaget vara tidsbegrän- sat och gälla . 10.2.2Fortsatt uppehållstillstånd vid våld och andra allvarliga kränkningar Enligt 5 kap. 16 § tredje stycket 2 utlänningslagen får, trots att det tillståndsgrundande förhållandet har upphört, uppehållstillstånd ändå ges om förhållandet har upphört främst på grund av att utlän- ningen, eller utlänningens barn, i förhållandet utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Av förarbetena framgår bland annat följande om bestämmelsens ändamål och hur den är avsedd att tillämpas (se prop. s.52 ff.). Bestämmelsen syftar till att förhindra att berörda personer, främst kvinnor, av rädsla för utvisning stannar kvar i anknytnings- förhållanden där de misshandlas eller på annat sätt utsätts för allvar- liga kränkningar. Om varje slag av våldshandling eller kränkning skulle medföra en obetingad rätt till fortsatt uppehållstillstånd, skulle regeln emellertid lätt kunna missbrukas för att kringgå invandringsbestämmelserna. Enstaka mindre allvarliga våldshand- lingar i sig bör därför inte medföra att en person beviljas fortsatt uppehållstillstånd i . Övergreppen måste ses i sitt samman- hang. I varje ärende bör således hänsyn tas till under vilka om- ständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det har varit och om det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp. För att det ska komma i fråga att bevilja fortsatt uppehållstillstånd på grund av att det förekommit våld eller allvarliga kränkningar Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet under sammanboendet, bör omständigheterna också vara sådana att det kan antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund av detta. Avsikten är alltså att det är i de fall där allvarliga eller upp- repade övergrepp förekommit, vilket fått till följd att förhållandet upphört, som fortsatt uppehållstillstånd ska beviljas. Det bör vidare krävas dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. De två senare förutsättningarna ansågs nödvändiga för att förhindra missbruk av rätten till invandring. I UN 390-00 var kravet på att sammanboendet inte får ha varit helt kortvarigt föremål för prövning. ansåg där att det inte fanns förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen när sökanden och hennes före detta make endast hade bott tillsammans . I UN 418-00 an- sågs däremot ett nio månaders sammanboende inte som helt kortvarigt. Det framgår inte av 5 kap. 16 § tredje stycket 2 utlänningslagen vilket beviskrav som ska tillämpas vid bedömningen av om utlän- ningen under relationen med anknytningspersonen utsatts för över- grepp av det slag som avses i bestämmelsen. Frågan har dock behand- lats i förarbetena. Av dessa framgår att i de fall det görs sannolikt att sökanden utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanbo- endet och förhållandet upphört främst på grund av detta, ska uppe- hållstillstånd i regel beviljas (se prop. 1999/2000:43 s. 52). Beträffande de krav som bör ställas på bevisningen anförs därut- över närmare i motiven (a. prop. s. 54 f.) att det måste finnas om- ständigheter som stöder sökandens påståenden. Enbart att sökanden uppger att det förekommit övergrepp kan normalt inte anses vara tillräckligt. Det ställs dock inte några formella krav på vilken doku- mentation som ska föreligga. Den beslutande myndigheten måste i varje enskilt fall bedöma om den framlagda dokumentationen med tillräcklig styrka talar för att våld eller allvarlig kränkning före- kommit i förhållandet. Som exempel på vad som bör kunna vara till ledning nämns polisanmälningar, läkarintyg eller intyg från sociala myndigheter och kvinnojourer. I fråga om de fall där ett påstående om övergrepp framkommer först i samband med att ett beslut om utvisning överklagas uttalas i motiven att det bör krävas en rimlig förklaring till varför omständigheterna inte framförts tidigare för att påståendet ska bedömas som trovärdigt. Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2011:25 uttalat sig angående beviskravet när en utlänning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till make eller maka i och förhållandet har upphört. Fortsatt uppehållstillstånd får i dessa fall ändå ges om utlänningen gör sannolikt att det i förhållan- det har förekommit våld eller annan allvarlig kränkning av hans eller hennes frihet eller frid. Det ska även göras antagligt att detta är den främsta anledningen till att relationen upphört. Vid bedömningen bör enligt domen särskilt beaktas de svårigheter som kan föreligga för personer som utsatts för våld i nära relationer att vända sig till polis och andra institutioner eller att överhuvudtaget söka hjälp och berätta om sin situation för omgivningen. Hänsyn bör också tas till sökandens individuella bakgrund och förutsättningar. 10.2.3Fortsatt uppehållstillstånd vid andra starka skäl Enligt 5 kap. 16 § tredje stycket 3 utlänningslagen får uppehållstill- stånd ges, trots att förhållandet upphört, om andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt tillstånd. Det är främst olika former av humanitära skäl som kan aktualisera ett uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen. Av förarbetena framgår att en samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt uppehållstillstånd ska beviljas trots att ett förhållande har upphört (se prop. 1999/2000:43 s. 54). Vid den bedömningen måste beaktas om det finns andra starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit. Hänsyn bör också tas till om referenspersonen avlidit eller om sök- anden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även om sökanden inte utsatts för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på denna grund, kan ändå vid en samlad bedömning omständigheterna framstå som så ömmande att fortsatt uppehålls- tillstånd bör beviljas.