sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag får för kost- nader eller intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska ut- redningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i öv- rigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvin- nor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska må- len. Slutligen ska konsekvenserna beskrivas i enlighet med 6–7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. Där anges att det ska framgå av konsekvensutredningen vilket problem som ska lösas med förslagen och vilka alternativa lösningar som finns samt vad konsekvenserna blir om inga åtgärder vidtas. Där anges vidare att det ska framgå vilka som berörs av regleringen och om regleringen överensstämmer med . I utredningens direktiv anges även att vi ska redovisa vilka kon- sekvenser de förslag som lämnas har för tillgången på utbildad per- sonal inom skolväsendet. Vidare ska utredningen beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs fram. Viktiga ställningstaganden i utformningen av försla- gen ska beskrivas, och alternativa lösningar som övervägts ska be- skrivas samt skälen till att de har valts bort. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering ges varvid de statsbidrag som lämnas för läxhjälp och lovskola särskilt ska be- aktas. Utredaren ska därtill ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete och redovisa konsekvenserna av förslagen ur ett barnrättsperspektiv med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen). Förslagen ska analyseras utifrån det nationella jäm- ställdhetspolitiska målet där ett delmål är jämställd utbildning. Ut- redningen ska även redovisa förslagens konsekvenser utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och principen om icke-diskriminering. 13.2Utredningens förslag och bedömningar Utredningen har ett brett uppdrag, som omfattar flera delområden. Nedan ges en kort beskrivning av den grundläggande problembild som utredningens arbete utgår ifrån. Därefter följer utredningens förslag, alternativa förslag och bedömningar i korthet. Enligt statistik saknade drygt 16 500 elever, eller 14,4 pro- cent av eleverna som gick ut 2020, behörighet till något av gymnasieskolans nationella program.1 Bland de elever som har kommit till relativt sent, dvs i senare skolåldern, är andelen behöriga till ett nationellt program betydligt lägre. I kapitel 3 beskriver vi att även bland elever med en svagare socioekonomisk bakgrund är andelen med gymnasiebehörighet betydligt lägre än bland elever med en starkare socioekonomisk bakgrund. Det före- ligger således en problembild bestående i att inte lyckas – Betyg och Prov – Riksnivå, Tabell 1A och 1C. uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig ut- bildningen i enlighet med skollagens reglering. De elever som inte uppnår behörighet till gymnasieskolan löper större risker att drabbas av flera negativa följder såsom svårigheter att etablera sig på arbets- marknaden, psykisk ohälsa och att hamna i ett socialt och ekono- miskt utanförskap. Utredningens förslag är tänkta att bidra till att öka utbudet av skolans kompensatoriska verktyg och därmed förbättra elevers kun- skapsresultat så att fler elever blir behöriga till gymnasieskolans na- program. Om möjligheterna att uppnå gymnasiebehörighet ökar förmodas det innebära flera positiva konsekvenser såväl för elever som för samhället i flera avseenden, vilka vi kommer beröra i de följande av- snitten. 13.2.2Förslag, alternativa förslag och bedömningar Anpassad och prioriterade timplan Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en utvärdering och analysera stödinsatserna prioriterad och anpassad timplan. Efter att ha genomfört en utvärdering av åtgärderna har utredningen kommit fram till att inte föreslå några förändringar av dessa stödinsatser eller dess villkor, vilket utvecklas närmare i kapitel 5. Med hänsyn till att det saknas kännedom om åtgärderna i skolorna föreslår utredningen att ges i uppdrag att implementera insatserna på nytt. Ut- redningen bedömer även att en uppgiftsinsamling bör ske, liksom en ny utvärdering av insatserna. Med hänsyn till utvärderingens enty- diga resultat har inga alternativa lösningar övervägts. Utredningen har haft i uppdrag att föreslå en läxhjälpsgaranti. När det gäller ett införande av en garanti av detta slag har utredningen un- dersökt förutsättningarna för att införa en sådan verksamhet och vilka skolformer och elever som skulle omfattas. Detta utvecklas närmare i kapitel 6. Utredningens förslag innebär i korthet att elever i årskurs 4–9 ska erbjudas studietid med . Under- visningen är inte obligatorisk för eleverna. Studietiden genomförs under lärares ledning men även annan personal kan medverka. Utredningen har övervägt om studietiden ska omfatta enbart den målgrupp som framgår av utredningens direktiv, dvs. elever som ris- kerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program, eller om målgruppen bör utvidgas. Utredningen har identifierat ett antal nackdelar med att föreslå en verksamhet med läxhjälp enbart för den målgrupp som lyfts fram i direktivet. Det skulle bl.a. krävas strikta bedömningsgrunder för lärare och rektorer att förhålla sig till för att kunna bedöma vilka elever som hör till målgruppen. Detta skulle även innebära en ökad administration för skolorna. Att införa en verksamhet som enbart riktar sig till elever som ris- kerar att inte bli behöriga skulle också kunna leda till att mycket av den befintliga läxhjälpsverksamheten som bedrivs i många skolor skulle behöva omstruktureras eftersom den i regel är tillgänglig för alla elever oavsett kunskapsnivå och har ett bredare syfte än att ge hjälp med läxor. Utredningen har därför valt att utvidga målgruppen till alla elever i berörda årskurser i . Alternativet att inte införa studietid skulle kunna innebära att förutsättningarna för eleverna att nå kunskapskraven inte förbättras. Uppdraget om att överväga att utvidga lovskolan och göra den obli- gatorisk för elever behandlas i kapitel 7 och 8. Utredningen föreslår att den nuvarande lovskolan ska utvidgas för elever i årskurs 9 med som huvudmannen ska erbjuda på loven under läsåret. Utredningen har övervägt att utvidga lovskolan bl.a. till yngre elever med hänsyn till att många faktorer talar för att tidiga insatser ger gynnsamma effekter för eleverna. Utredningen har dock gjort bedömningen att det saknas underlag på nationell nivå som kan mo- tivera en utvidgning av lovskolan till andra årskurser eller skolformer innan den lovskola som huvudmannen är skyldig att anordna har följts upp och utvärderats. En närmare redogörelse för hur uppföljningen bör ske och vad utvärderingen bör omfatta finns i avsnitt 7.8.1. för att följa upp och utvärdera lovskolan är bl.a. att bedöma effekten av insatsen, vilket behöver ställas mot den rådande lärarbristen. En utvidgning av lovskolan skulle medföra ett behov av att ytterligare lärartid. Alternativet att inte införa den utvidgade lovskolan skulle inne- bära att lovskolan i årskurs 9 riskerar att förläggas enbart må- nad, vilket kan innebära att förutsättningarna inte förbättras så att eleverna ska hinna nå behörighet till gymnasieskolan innan grund- skolan avslutas. Uppdraget om att föreslå hur en obligatorisk lovskola för elever ska utformas innebär ett flertal svårigheter. I denna del har utred- ningen tagit fram dels ett förslag som direkt svarar mot utredningens direktiv om obligatorisk lovskola, dels ett förslag som innebär en fortsatt valfrihet för eleven att acceptera ett erbjudande om lovskola som skolan arbetar med motivationshöjande insatser. Dessa förslag samt utmaningar med en reglering av obligatorium återfinns i kapitel 8. Mot bakgrund av såväl svårigheter när det gäller behovsprövning och överklagandemöjligheter som rättsliga utma- ningar förordar vi inte ett införande av obligatorisk lovskola för ele- ver. Utredningen har hanterat uppdraget att utforma hur en obliga- torisk lovskola kan regleras på så sätt att det finns underlag som kan beredas vidare om regeringen inte delar våra bedömningar i denna del. Ytterligare överväganden som utredningen har gjort gäller de ny- anlända barn och elever som inte omfattas av skolplikten i de obliga- toriska skolformerna. Utredningen har bedömt att om förslaget om obligatorisk lovskola för elever införs bör detta inte omfatta de ele- ver som är undantagna från skolplikt enligt nuvarande reglering. I detta avseende anser vi att frågan om dessa elevers skolplikt bör utredas närmare innan ett obligatorium kan föreslås för dem. Denna fråga har utredningen inte haft möjlighet att analysera närmare av tidsmässiga skäl. Alternativet att inte införa en obligatorisk lovskola kan påverka det befintliga mönstret att elever tackar nej till att delta i lovskola. Motivationshöjande insatser bedöms dock av utredningen kunna leda till ett ökat deltagande i motsvarande mån. Här föreslås att Skol- verket ska bidra med stödmaterial. Förlängd skolplikt för nyanlända Utgångspunkten att alla barn har samma rättigheter och lika värde samt att ingen får diskrimineras har varit central i hela utredningens arbete. Inte minst gäller detta när vi övervägt ingripande åtgärder för enskilda elever, såsom obligatoriskt deltagande. I de delar där direk- tivet har efterfrågat åtgärder som innebär förändringar i barn och elevers skolplikt har detta inneburit svåra gränsdragningar. Utred- ningen har valt att lägga fram förslag till en reglering av en obligato- risk lovskola för elever men avrått från att införa regler- ingen i fråga. En reglering om förlängd skolplikt för nyanlända utgör en långt mer ingripande åtgärd för de enskilda eleverna än två veck- ors obligatorisk lovskola. Enligt utredningens bedömning riskerar en förlängning av skolplikten för nyanlända dels att strida mot dis- krimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet, dels att ut- göra en otillåten begränsning av rörelsefriheten enligt regeringsfor- men (RF) och (EKMR). Enligt utredningens bedömning är risken för att en reglering om förlängd skolplikt står i strid med grundlagen så hög att utredningen har ansett sig förhind- rad att lämna författningsförslag. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå hur nyanlända elever ska kunna få mer tid till undervisning . Utredningen be- skriver en möjlig språkstärkande verksamhet för elever som har behov av en sådan. Utredningen föreslår inte hur en språkstärkande sommarskola kan genomföras eftersom innehållet i den tänkta verksamheten är beroende av re- sultatet från översyn av svenskämnena. Enligt direktiven till översynen ska överväga införandet av det nya ämnet nybörjarsvenska för nyanlända elever som är i behov av detta. Med hänsyn till detta kommer utredningen varken att redovisa författ- ningsförslag eller beskriva vilka eventuella konsekvenser som skulle kunna följa. Däremot beskriver utredningen bakgrunden till varför en språkstärkande sommarskola skulle vara att föredra för elever som bedöms att inte fullt ut kunna tillgodogöra sig undervisningen i svenska som andraspråk i stället för lovskola och som komplement till lovskola. Andra lösningar för att ge elever mer tid till undervisning som övervägts Utredningen har uppmärksammat att mycket undervisningstid un- der läsåret går förlorad, bl.a. på grund av att termins- och läsårsbety- gen sätts långt före terminens slut, ibland så mycket som . Utredningen bedömer därmed att regelverket om när betyg ska sättas bör ses över i samtliga skolformer. Vidare bör utreda förutsättningarna för ett samlat inrapporteringssystem, där bl.a. betyg kan rapporteras. Det bör utredas vidare vilka uppgifter som ska samlas in via ett sådant system. Med utgångspunkt i de underlag som utredningen har tillgång till förefaller det som att kortare sommarlov skulle kunna främja elevers lärande och välmående. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lägga förslag om en förändring av läsårsstukturen. Det är utredningens bedömning att läsårets längd och struktur i samtliga skolformer bör utredas framöver. 13.2.3Vilka berörs av utredningens förslag? Skolan är en angelägenhet för hela samhället och många kommer att beröras av utredningens förslag. De som i huvudsak kommer att be- röras är elever, vårdnadshavare, lärare, rektorer och övrig skolperso- nal i . Vidare berörs kommunala och enskilda huvud- män. De statliga myndigheter som berörs är , Skolin- spektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM)2 och Skol- väsendets överklagandenämnd. De samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag är svåra att kvantifiera. Samtliga förslag som lämnas i detta betänkande har till syfte att öka behörigheten till gymnasieskolans nationella pro- gram. I förlängningen är syftet att fler unga personer ska genomföra en komplett gymnasieutbildning och sedermera kunna gå vidare till högre studier eller etablera sig direkt på arbetsmarknaden. 2Konsekvenser för SPSM beskrivs i avsnitt 13.6. om konsekvenser för huvudmän och inte i avsnitt 13.4 om konsekvenser för staten. heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) beskriver i sin rapport utrikes födda kvinnors etablering i arbetslivet3 att ungas möjligheter på arbetsmarknaden har försämrats och att detta riskerar att särskilt drabba unga utrikes födda kvinnor som redan har ett svårare utgångsläge när det gäller etable- ring på arbetsmarknaden. Elever som inte når behörighet till gymnasieskolan löper större risk att hamna i utanförskap. Det finns därmed stora so- ciala och ekonomiska vinster för både individen och samhället i att öka antalet elever som lyckas slutföra sina studier såväl i de obliga- toriska skolformerna som i gymnasieskolan. Utbildning har i många sammanhang visat sig ha ett samband med psykisk hälsa, ökad me- dellivslängd och bättre utfall på arbetsmarknaden för individen. var det t.ex. enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar () en betydligt större andel av de som hade en gymnasial eller efter- gymnasial utbildning som hade en sysselsättning, jämfört med de som inte hade sådan utbildning.4 Det finns även positiva samhälls- ekonomiska effekter av att elever får en mer effektiv utbildning som innebär att etablering på arbetsmarknaden kan ske tidigare, bl.a. ge- nom att samhällets kostnader för utbildning minskas. Andelen unga som varken arbetar eller studerar har varit relativt de senaste åren.5 Gruppen är större bland unga i åldern 20– 24år jämfört med i åldern 15–. var andelen i den äldre gruppen och i den yngre.6 var mot- svarande siffror 9,7 respektive 3,2 procent.7 I hela åldersgruppen 15– 24år var det en större andel av de unga som var utrikesfödda som varken arbetade eller studerade (9,) jämfört med de som var födda i (5,).8 Elever som anländer till och det svenska utbildningsyste- met i senare årskurser har inte genererat samma sam- hällskostnader för i sina tidiga levnadsår som barn födda i . Att säkerställa att dessa elever ges optimala förutsättningar att snabbt ta sig igenom en gymnasieutbildning och sedan kunna gå vidare till högskolestudier eller etablera sig på arbetsmarknaden kan 3Unga utrikes födda kvinnors etablering i arbetslivet. Arbetskraftsundersökningarna () 2020. Befolkningen 15–(), andel i procent efter arbetskraftstillhörighet, utbildningsnivå, kön och år 5Det handlar om oss-unga som varken arbetar eller studerar. Unga som varken arbetar eller studerar (NEET), . därför innebära positiva samhällsekonomiska effekter enligt utred- ningens bedömning. På en samhällsnivå leder en ökad utbildningsnivå i populationen till högre ekonomisk tillväxt samt lägre kostnader för bl.a. vården och rättsväsendet. Elever som upplever skolmisslyckanden riskerar att drabbas av psykisk ohälsa och försämrade möjligheter till etablering på arbets- marknaden, begränsade yrkesval och sämre möjligheter till självför- sörjning. För samhället innebär detta bl.a. kostnader i form av bort- fall av skatteintäkter och ökade kostnader för försörjningsstöd. Även ett försenat inträde på arbetsmarknaden innebär kostnader i form av uteblivna intäkter för staten. 13.3.1Studietid kan ses som en generell insats för att förebygga senare studiemisslyckanden Som nämns inledningsvis i detta avsnitt behövs ett förebyggande ar- bete för att se till att unga inte hamnar i utanförskap, t.ex. som en effekt av avbruten skolgång. Utredningens förslag om att erbjuda samtliga elever i årskurs 4–9 s.k. studietid kan definieras som en förebyggande insats av generell karaktär utifrån dess syfte att er- bjuda mer tid för alla elever att befästa och fördjupa sina kunskaper . Preventiva och universella hälsofrämjande insatser av hög kvalitet beskrivs ofta ha potential att vara samhällsekonomiskt effektiva, särskilt om alternativen har identifierats som kostsamma.9 Generella insatser kan ge positiva effekter, om än små, på hela popu- lationen, som de också träffar den grupp som har störst behov av insatser men som kanske inte har identifierats . Om en sådan insats innebär en generell kvalitetshöjning för alla elever kan det också innebära att antalet elever som sedan har individuella behov av t.ex. särskilda stödinsatser minskar och därmed även kost- naderna för dessa riktade insatser.10 Utredningen bedömer att den risk för undanträngningseffekter som beskrivs ovan när det gäller en utökning av lovskola bör vara mindre för förslaget om studietid, även om förslaget också innebär ett ökat uttag ur lärarresursen. Detta beror på att studietid inte riktar En samhällsekonomisk modell för prioriteringar som påverkar barns psykiska hälsa. sig till en målgrupp som i stor utsträckning redan antas ha konstate- rade behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Utredningen fö- reslår att studietid ska erbjudas från tidig ålder. Det finns då möjlig- heter för elever att lyckas nå behörighet inom ramen för den ordinarie skolverksamheten och färre elever behöver därmed gå i lov- skola. Utan tillgång till studietiden skulle i stället fler elever ha ingått i gruppen som riskerar att inte nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. 13.3.2En mindre utökning av lovskolan för att begränsa risken för undanträngningseffekter En mindre utökning av lovskola under läsåret i årskurs 9 för elever som riskerar att inte nå behörighet till gymnasieskolans nationella program, som den som föreslås i avsnitt 7.8.2, kan förväntas ha relativt liten samhällsekonomisk påverkan. kan en mindre investering i individen ge samhällsekonomisk utdelning på lång sikt, om elevens totala tid i utbildningssystemet kortas ner och sannolikheten för ett lyckat utfall på arbetsmarknaden ökar. Det bör dock noteras att det i och med förslaget om utökad lovskola, för just gruppen som riskerar att inte nå behörighet till ett nationellt gymnasieprogram, finns vissa risker för undanträngningseffekter. Man kan anta att dessa elever i de flesta fall redan utgör målgruppen för extra anpassningar och särskilt stöd. Om dessa elevers rätt till anpassningar eller särskilt stöd ersätts med lovskola finns risk att de positiva effekterna av insatsen uteblir. Även om vissa i gruppen kanske identifieras sent har skolan kännedom om vilka elever som ligger i riskzonen. Dessa elever bör därför tidigt få ta del av de insatser som de har behov av för att kunna öka sina chanser att nå behörighet. Insatsen innebär även ett uttag ur den redan knappa lärarresursen. Även här finns viss risk för undanträngningseffekter om uttaget ur lärarresursen leder till att det blir färre lärare kvar i den ordinarie undervisningen. Lärare är samti- digt en viktig kvalitetsindikator och att föreslå en lovskola som inte innebär någon belastning av lärarresursen kan i stället riskera att leda till att den föreslagna verksamheten inte uppnår tillfredställande kva- litet. Eleverna i målgruppen kan även ha behov av extra stöd från andra personalgrupper under lovskolan. 13.3.3Motivationshöjande insatser kan innebära samhällsekonomiska vinster till låga kostnader Att stödja skolans personal i hur de arbetar med att stärka elevers motivation att delta i utbildning generellt och i lovskola mer specifikt har potential att vara en effektiv insats, särskilt med tanke på de låga kostnader detta förväntas medföra då det i allt väsentligt kan antas rymmas inom ramen för den ordinarie verksamheten. I relation till att införa ett obligatorium för vissa elever bör de samhällsekonomiska vinsterna kunna antas bli större vid en satsning på motivationshöjande insatser. Ett obligatorium innebär en risk att elever som kan ha en från början negativ inställning till utbildning kan få denna inställning förstärkt om de tvingas delta i en verk- samhet som kan upplevas som stigmatiserande. I förlängningen kan ett påtvingat deltagande leda till att eleverna lyckas sämre i sina fortsatta studier än vad som annars hade varit fallet. Det går dock inte att dra några säkra slutsatser om detta. 13.3.4Öka effektiviteten inom ramen för redan befintlig verksamhet Utredningen konstaterar att det finns åtgärder som delvis ligger ut- anför ramen för utredningens uppdrag men som kan minska de sam- hällsekonomiska kostnaderna för utbildning. Utredningen har bl.a. uppmärksammats på att läsårets skoldagar kan utnyttjas mer effektivt. Att öka det totala antalet läsårsdagar för samtliga elever i samtliga årskurser i olika skolformer skulle, enligt utredningens mening, kunna ge positiva samhällsekonomiska effek- ter på lång sikt, trots att samhällets kostnader för utbildning ökar. Långsiktiga vinster kan vara färre skolmisslyckanden och därmed ökat välbefinnande hos befolkningen samt ökad etablering på arbets- marknaden. Frågor om kortare sommarlov, system med tre terminer m.m. bör därför utredas vidare. I följande avsnitt redovisas de konsekvenser som utredningen iden- tifierar kommer att uppstå för staten med anledning av förslag och bedömningar i betänkandet. Utredningen föreslår att ska implementera stödåtgär- derna anpassad och prioriterad timplan på nytt, utifrån den låga kän- nedom som det enligt utredningens empiri finns om åtgärderna i verksamheterna. Även detta bör kunna rymmas inom ramen för befintliga insatser kopplade till nyanländas lärande. Där- efter bör utvärdera insatsernas effekter. För att under- lätta framtida uppföljning bedöms det även att bör utreda en nationell insamling av statistik om insatsernas användning. Utredningen föreslår att tar fram ett stödmaterial för motivationshöjande insatser. Stödmaterialet bör syfta till att främja att elever som är nära att nå behörighet till gymnasieskolan deltar i lovskola. På det sättet får huvudmän och skolor tillgång till stöd och skolors motivationsarbete blir mer likvärdigt samt håller god kvali- tet. Stödmaterialet bör också innehålla verktyg för och rekommen- dationer om hur man kan arbeta ändamålsenligt för att nå elever med i svenska utbildningssystemet och deras vårdnadshavare. Att ta fram stödmaterial av detta slag bedöms rymmas inom ramen för befintliga uppdrag. Därmed bör även kostnaderna för staten att ta fram ett sådant stödmaterial rymmas inom myndighe- tens ramanslag. Dessutom bedöms att bör utreda förutsättningarna för ett samlat inrapporteringssystem för framför allt betyg. Det bör inom ramen för detta utredas vidare vilka uppgifter som ska samlas in via ett sådant system.