sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Redan när reglerna om steglös avräkning infördes var av gruppen . Det är känt att äldre generellt studerar i mindre utsträckning än yngre. På liknande sätt kan studier på högre nivå anses ställa krav på förmågor liknande arbetsförmåga, något gruppen kan anses sakna, särskilt med utgångspunkt i det urval som gjordes i IFAU:s rapport (där den studerade gruppen valdes utifrån kriterierna att den antogs ha kunnat beviljas sjukersättning även enligt reglerna fr.o.m. ). 15.3.6Uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet, hemarbete m.m. under tid med sjukersättning För denna grupp påverkas inte rätten till sjukersättning av vad den försäkrade gör , t.ex. ägnar sig åt ideellt arbete (utan in- komst) m.m. Detta gäller även om sysslorna kan innebära att den försäkrade uppvisar arbetsförmåga. 58IFAU, Rapport 2018:6, , ”Ekonomiska incitament till arbete inom sjukförsäk- ringssystemet – effekter av steglös avräkning”. 59Uppgifterna baserades på högsta utbildningsnivå vid utgången av . Den högsta ut- bildningsnivån mäts som minst nio respektive grundskoleutbildning, gymnasieutbild- ning, eftergymnasial utbildning upp till , eftergymnasial utbildning mist samt forskar- utbildning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys 15.3.7Slutsatser om huvudgrupp 1 – försäkrade som beviljats sjukersättning Utifrån redogörelsen ovan kan utredningen dra ett antal slutsatser avseende den grupp försäkrade som har icke tidsbegränsad sjuker- sättning och har beviljats sådan . –Situationen för gruppen skiljer sig på flera avgörande sätt från de försäkrade som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. . Denna grupp saknar de skyldigheter som de andra grupperna omfattas av, såsom anmälningsskyldighet vid förbättrad arbetsförmåga oavsett om man arbetar eller inte. Det finns således en betydligt större frihet för denna grupp att arbeta ideellt, studera och delta i samhällslivet på andra sätt utan att rätten till ersättning påverkas. –Endast ett mycket begränsat antal av de försäkrade som har möj- lighet att använda reglerna om steglös avräkning har gjort så . Över tid har andelen som använder reglerna om steglös avräk- ning ökat, men de har blivit färre till antalet. Andelen är dock alltjämt låg och fortfarande inte i närheten av de nivåer som regeringen hoppades på när reglerna infördes. –Det är framför allt försäkrade med en relativt sett starkare posi- tion som använder sig av reglerna om steglös avräkning och det är vanligare att personer med partiell sjukersättning arbetar med steglös avräkning än att personer med hel sjukersättning gör det. Det kan dessutom konstateras att de flesta arbetar bara så mycket att de inte riskerar att behöva betala tillbaka sjukersättningen, det vill säga så att inkomsten hamnar under fribeloppet. Utredningen kan konstatera att ett antal faktorer utgör troliga sam- verkande delförklaringar till varför reglerna om arbete genom steglös avräkning används endast i begränsad utsträckning. –De försäkrade i denna grupp är människor som har bedömts ha en varaktigt nedsatt arbetsförmåga till exempel på grund av kroniska sjukdomar. Det gör i sig att många inte har möjlighet att arbeta. –Svårigheter att hitta ett arbete som passar vad gäller innehåll och omfattning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys –De ekonomiska incitamenten synes inte vara tillräckligt starka, vilket visas bland annat genom att majoriteten av dem som väljer att arbeta med steglös avräkning gör det utan att få inkomst över fribeloppet. Det är även troligt att en oro hos de försäkrade som rörande risken för framtida återkrav har betydelse. –Regelverket kring steglös avräkning är utformat på ett sådant sätt att administrationen är betungande både för individen och för . Mycket av administrationen kring steglös av- räkning, både för individen och för , beror på den enskilda personens svårighet att uppskatta sin framtida in- komst korrekt. Sammantaget finns med andra ord ett antal delförklaringar till att denna grupp inte förvärvsarbetar i större utsträckning än vad som är fallet . I hur stor utsträckning gruppen studerar eller ägnar sig åt föreningsliv eller andra sysslor är svårare att besvara då statistik saknas om det. 15.4Huvudgrupp 2 och 3: Försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft respektive försäkrade som har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga Varken de som har beviljats sjukersättning enligt regelverket som gäller eller de som har beviljats aktivi- tetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga omfattas av reglerna för steglös avräkning. Dessa försäkrade kan i stället: –Ha ersättningen vilandeförklarad för att förvärvsarbeta eller studera, –Förvärvsarbeta inom den s.k. åttondelen om man har hel ersätt- ning, utan att varken rätten till ersättning eller utbetalning av densamma påverkas, –I viss utsträckning ha uppdrag, engagera sig i ideell verksamhet m.m. utan att utan att varken rätten till ersättning eller utbetal- ning av densamma påverkas. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys För personer med aktivitetsersättning gäller dessutom att dessa försäkrade kan: –Delta i aktiviteter enligt 33 kap. 21–25 §§ SFB de har ersättning, –Ha s.k. prövotid för studier. Som framgår i följande avsnitt har möjligheterna för bland annat ar- bete, studier, fritidsintressen under tid med aktivitetsersättning granskats i en rad rapporter och skrivelser. Dessa aspekter har dock inte granskats i samma omfattning vad gäller specifikt under tid med sjukersättning för gruppen försäkrade som beviljats sjukersättning enligt regelverket som gäller . 15.4.1Möjliga förklaringar till varför inte fler arbetar med vilande sjukersättning Både de som har beviljats sjukersättning enligt nuvarande regelverk och de som har beviljats aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har möjlighet att få ersättningen vilandeförklarad för förvärvsarbete. Av statistiken i avsnitt 15.2 framgår dock att relativt få använder denna möjlighet. I följande avsnitt diskuteras en rad tänkbara faktorer som kan förklara varför så är fallet. Sammanfattningsvis kan konstateras att båda dessa grupper består av individer som av bedömts ha en nedsatt, och där- med begränsad arbetsförmåga. Att relativt få av de försäkrade använ- der möjligheten till vilande ersättning för arbete kan mot denna bak- grund sägas vara rimligt. Likväl kan det tänkas att de personer som beviljats ersättning får eller återfår arbetsförmåga, varför det ändå kan antas finnas en viss, om ändå begränsad, arbetsförmåga i grupperna. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Arbetsförmågan hos personer som har beviljats sjukersättning enligt regelverket som gäller fr.o.m. (huvudgrupp 2) Arbetsförmågan hos de som har beviljats sjukersättning enligt regel- verket som gäller fr.o.m. torde vara mycket begrän- sad. Detta med hänsyn till att de försäkrades arbetsförmåga ska ha bedömts som nedsatt för all överskådlig framtid sett till arbeten på hela arbetsmarknaden för att de ska kunnat beviljats ersättningen. Dessutom ska alla rehabiliteringsmöjligheter ha bedömts vara ut- tömda för rätt till ersättning.60 Sannolikheten för att försäkrade som beviljats sjukersättning enligt dessa kriterier ska få eller återfå arbets- förmåga torde mot denna bakgrund således vara små. Om en hög andel av personerna i denna grupp trots allt skulle arbeta eller studera med vilande sjukersättning, skulle det kunna vara ett tecken på att prövningen av rätten till ersättning varit för generös jämfört med det aktuella regelverket. Dock ska framhållas att bedömningen av om arbetsförmågan kan anses vara stadigvarande nedsatt och om ytterligare rehabilitering kan leda till att den försäkrade får eller åter- får arbetsförmåga baseras på den kunskap som är tillgänglig vid tid- punkten för prövning av rätt till ersättning. Det kan förstås t.ex. utvecklas nya medicinska behandlingsmetoder och nya former av ar- betshjälpmedel som möjliggör för vissa av dem som bedömts stadig- varande arbetsoförmögna att trots allt återfå arbetsförmåga. Det kan alltså tänkas att det finns en grupp försäkrade som kan använda reglerna om vilande ersättning för att pröva sina förmågor. Ifall de försäkrades hälsotillstånd förbättras har de också rätt till stöd med samordnad rehabilitering enligt 29–31 kap. SFB. Ett sådant behov av rehabilitering kan exempelvis identifieras i samband med uppföljning av sjukersättningen som ska ske minst för personer som är . Försäkrade har också en skyldighet att anmäla om de har fått förbättrad arbetsförmåga, även om de inte arbetar eller studerar. I dessa fall kan det också vara aktuellt med rehabiliteringsinsatser enligt 29–31 kap. SFB eller utredning av om personen de facto har en förbättrad arbetsförmåga. Ifall personen bedöms ha arbetsförmåga kan ersättningen minskas eller dras in. Om en försäkrad får minskning eller indragning av ersättningen kan han eller hon få fortsatt utbetalning av sjukersättningen tills per- sonen fått ett arbete, men allra längst . 60Se avsnitt 5.2 om regelverket kring rätten till sjukersättning. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys rade finns således i många fall behov av stöd bl.a. från Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen för att utreda personens arbetsför- måga, rehabilitering och stöd för att hitta ett arbete. Andelen försäkrade som använder vilande sjukersättning vid arbete har ökat succesivt . Det är dock alltjämt en liten andel av de försäkrade som använder denna möjlighet. var det om- kring , strax över 1 900 personer, som hade vilande sjuker- sättning för arbete. Reglerna vad gäller ersättningsnivåer innebär att de följer kvartiler och att ersättning alltså beviljas med 25, 50, . Vid arbete kan ersättningen även vara vilande motsvarande dessa kvartiler. Det medför att personer kan ha svårt att pröva att arbeta på ett mer flexibelt sätt, utifrån sin faktiska arbetsförmåga. I uppföljning av reformen som trädde i kraft och som innebär att beloppet som motsvarar av den vilande ersättningen numera utbetalas i 24 må- nader i stället för som tidigare , noteras att användandet varierar mellan olika delar av landet och kvinnor använder vilande ersättning i något högre utsträckning än män.61 Enligt myndigheten tycks reformen dock inte ha påverkat ökningen av antal personer som arbetar med vilande ersättning. Intervjuade handläggare på myn- digheten uppfattar att regeländringen framför allt tycks ha bidragit till att försäkrade som annars hade återgått till sjukersättning med vilande ersättning i stället fortsätter arbeta till. Detta förklaras med att det är med vilande ersättning som fler försäkrade känner sig så trygga att våga lämna sjukersätt- ningen mer permanent för förvärvsarbete. Arbetsförmågan hos personer som har beviljats aktivitetsersättning (huvudgrupp 3) De som beviljats aktivitetsersättning har av be- dömts ha minst en fjärdedels nedsättning av arbetsförmågan under . Detta innebär enligt utredningen en relativt om- fattande arbetsförmågenedsättning. Om inte den medicinska ut- vecklingen eller rehabiliteringsinsatser gör att den enskilde hamnar i ett annat läge lär det därför vara få av de som beviljats ersättningen 61Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – uppföljning av regeländringar för mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys som har någon kvarvarande arbetsförmåga att använda för att pröva på arbete . De få som har någon kvarvarande arbetsförmåga lär vidare ha en låg sådan förmåga. Hand- läggare på har vidare uppgett för utredningen att de försäkrade som beviljats aktivitetsersättning har mer omfattande funktionsnedsättningar än de som beviljades förmånen tidigare. Utredningen konstaterar dock att ett uttalat syfte med aktivitets- ersättningen är att den enskilde ska aktivera sig med er- sättning, bland annat för att det är tänkbart att denne ska få en förbättrad arbetsförmåga. Enligt har företrädare för uppgett att en anledning till att vilande ersättning för arbete används i begränsad utsträckning att få unga med aktivi- tetsersättning har kommit så långt i sin utveckling att de klarar av att prova att arbeta. Sannolikt bedömer är det främst personer som genomgått arbetslivsinriktad rehabilitering hos som använder möjligheten till vilande ersättning för arbete.62 Om fler försäkrade således deltog i aktiviteter eller andra insatser som höjer deras arbetsförmåga är det därför enligt utred- ningens bedömning möjligt att fler försäkrade skulle kunna använda reglerna om vilande ersättning för arbete. Svårt att hitta passande arbete? I avsnitt 15.3.3 redovisas möjliga förklaringar till varför det är svårt att hitta passande arbete för personer som tillhör grupp 1. Bl.a. hand- lar det om arbetsmarknadens konstruktion och att dessa personer inte kommer in på arbetsmarknaden, trots en förmåga samt vilja att arbeta. De generella slutsatser – utöver det som handlar specifikt om förutsättningarna att hitta arbete när man arbetar enligt reglerna för steglös avräkning – som dras i det avsnittet om svårigheter att hitta passande arbeten bedöms också vara tillämpligt för grupp 2 och 3. Generellt sett kan vidare de som beviljats aktivitetsersättning tänkas ha en svagare anknytning till arbetsmarknaden än personer som beviljats sjukersättning. Detta då de försäkrade som har be- viljats aktivitetsersättning är yngre och ofta inte haft något arbete innan de beviljades ersättning, till skillnad från många av de försäk- 62Se RiR 2015:7, s. 84. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys rade i grupp 1 och 2. Också har framhållit att per- soner som beviljats aktivitetsersättning har en svag koppling till arbetsmarknaden.63 Dessutom kan konstruktionen för vilande ersätt- ning vid arbete försvåra ifall dessa försäkrade får mer tillfälliga anställningar med oregelbunden arbetstid. Enligt tillämpning ska bl.a. beaktas hur en försäkrad förlägger sin arbetstid. Om arbetstiden varierar mycket ska det finnas en medicinsk för- till detta. Sammanfattningsvis kan därmed konstateras att det är svårt för personer med sjukersättning eller aktivitetsersättning att ta sig in på arbetsmarknaden. Detta bedöms vara en av delförklaringarna till att så få försäkrade använder reglerna om vilande ersättning för arbete. Ansökningar om vilande ersättning varierar Handläggare på uppfattar att mängden ansökningar om vilande sjukersättning samvarierar med konjunkturen och att det är lättare att få arbete i större städer medan utbudet är sämre på landsbygden. En jämförelse av andelen arbetslösa och andelen med vilande ersättning i länen visar dock att samvariationen är nästintill obefintlig. Det hindrar inte att detta ändå kan påverkas av var inom respektive län de försäkrade bor. Intervjuade handläggare uppfattar också att samarbetet med Arbetsförmedlingens kontor varierar och att kontoren fokuserar olika mycket på personer med sjukersättning.64 Åtgärder för att få fler arbetstillfällen Utredningen konstaterar att arbetsgivare bland annat behöver ha ekonomiska förutsättningar att anställa människor med en osäker arbetsförmåga. För att stimulera arbetsgivare att t.ex. anställa per- soner med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga finns också olika åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken. Ett led i att öka användandet av vilande aktivitetsersättning är mot denna bakgrund att underlätta för personer med funktionsnedsättning som 63Försäkringskassan 2012, Unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsför- måga, en delrapport, dnr. 69161/2011, s. 3. 64Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – uppföljning av regeländringar för mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys medför nedsatt arbetsförmåga, särskilt unga personer, att få ett ar- bete. Enligt borde offentliga arbetsgivare bättre kunna leva upp till sitt ansvar att anställa individer med funktions- hinder. Mindre, privata, arbetsgivare står för merparten av anställ- ningar med olika former av lönestöd. Offentlig sektor borde kunna ta ett större ansvar för anställningar med olika former av lönestöd.65 Regeringen har vidare uttalat att staten bör ta ett större ansvar för att anställa personer med funktionsnedsättning men noterar att få unga med funktionsnedsättning som har anställts med stöd (subventionerade anställningar) återfinns hos statliga arbets- givare. kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka antalet anställningar inom staten för personer med funktionsnedsättning inte haft avsedd effekt. Om och regeringens ambition är att öka antalet anställningar i staten för per- soner med funktionsnedsättning, bör regeringen se över möjligheten att bättre använda redan existerande möjligheter till subventionerade anställningar, till exempel lönebidrag, för att anställa unga med funk- tionsnedsättning.66 Temagruppen Unga i arbetslivet framhåller att arbetsgivare generellt behöver bli bättre på att tillvarata förmågor hos unga med funktionsnedsättning genom att ge ett behovsan- passat stöd. Temagruppen lyfter särskilt att den offentliga sektorn här behöver ta ett större ansvar och nämner även arbetsintegrerade sociala företag som en potentiell arbetsgivare för målgruppen.67 Enligt DHR finns vidare en brist på möjligheter att utreda arbets- förmågan hos och annat stöd från Arbetsförmedlingen, bristande möjligheter till personlig assistans och transport etc. Detta krävs för att fler personer ska kunna pröva arbete.68 De ekonomiska incitamenten för att arbeta med vilande ersättning Utredningen har sammanfattningsvis inte kunnat hitta stöd för upp- fattningen att systemet med vilande ersättning inte erbjuder rimligt avvägda ekonomiska incitament för enskilda att pröva sin arbetsför- måga. Till skillnad från systemet med steglös avräkning finns det 65Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 12 66Se RiR 2015:7, s. 67Temagruppen Unga i arbetslivet, Tid för aktivitetsersättning för unga!, s. 9 och 43–44. 68Svar från DHR på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys inga fribelopp att förhålla sig till, eftersom den enskilde ansöker om hur stor del av ersättningen som ska vara vilande. Hur mycket indi- viden tjänar med vilande ersättning påverkar inte om individen får något belopp utbetalt från , eller i så fall hur mycket. Ekonomiska incitament till arbete De ekonomiska incitamenten till arbete är i många fall goda för pers- oner med sjuk- eller aktivitetsersättning.69 Utfallet är dock beroende av vilken lön den enskilde får vid arbete och vilken ersättning denne har från ersättningssystemet. För att belysa effekten av arbete med vilande ersättning har den disponibla inkomsten beräknats för tre olika typfall som dels utgår från garantiersättningen i sjuk- respek- tive aktivitetsersättning, dels från en inkomstrelaterad sjukersätt- ning. Beräkningarna avseende garantiersättning bygger på att indi- viden har en inkomst på vid arbete och för den inkomstrelaterade sjukersättningen antas en inkomst på vid arbete. I övrig antas att bostadstillägg betalas ut i den omfattning individen har rätt till och skatter förändras när arbetsinsatsen och inkomsten ökar. Tabell 15.1 Typfall, förändring av disponibel inkomst vid arbete Procentuell förändring av disponibel inkomst vid ökad arbetsinsats Aktivitetsersättning (garantinivå) Sjukersättning (garantinivå) Sjukersättning (inkomstrelaterad) Källa: Egna beräkningar. till dessa typfall är utbytet av att arbeta alltid positivt ur ett ekono- miskt perspektiv. För en person som går från att ha aktivitetser- sättning på heltid till och arbeta ökar den disponibla inkomsten med . För en person som går från 25 procents arbete och 75 procents aktivitetsersättning till 50 pro- 69Även enligt finns positiva ekonomiska incitament för att arbeta med vilande aktivitetsersättning, se RIR 2015:7, s. 82. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys cents arbete och 50 procents aktivitetsersättning ökar den disponibla inkomsten med . Av tabellen framgår att de ekono- miska incitamenten avtar med ökande arbetsinsats och att de tycks vara något starkare för personer med inkomstrelaterad ersättning än för dem med garantiersättning. Incitamenten till att utöka arbetet är således starkast när man går från att inte arbeta alls, till att arbeta och ha vilande ersättning till . Eftersom ersättningen bara kan vara vilande i kvartiler innebär det att en person som höjer sitt arbetsutbud , ex- empelvis från , dock skulle få en sänkning av sin ersättning (från ) som arbetsinkomsten bara ökar . enbart till sjuk- ersättningen eller aktivitetsersättningen kan således marginaleffek- terna i dessa fall överstiga . Visserligen får försäkrade som arbetar med vilande ersättning även utbetalning av ett skattefritt be- lopp motsvarande av den vilande ersättningen, men det motsvarar oftast inte en kompensation som täcker hela denna mar- ginaleffekt. granskningar av ekonomiska incitament vid aktivitetsersättning Enligt finns det svaga ekonomiska incitament för en person att skriva in sig på Arbetsförmedlingen med vilande aktivitetsersättning.70 utgick från ett exempel där personen antogs bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på . Vid tiden för granskning uppgick inkomsten vid hel aktivitetser- sättning till och aktivitetsstödet, den ersättning en arbetssökande får om den är inskriven i ett arbetsmark- nadspolitiskt program vid Arbetsförmedlingen, gav en inkomst på . Ett särskilt aktivitetsstöd, ”Ung med funktionshinder” gavs till personer som är som har en dokumenterad funktionsnedsättning och som har varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen . Den totala inkomsten låg på . Om man exkluderar bostadstillägget från inkomsten med aktivitetsersättningen blir den totala inkomsten 70Se RiR 2015:7, s. 82. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys högre för en person med det särskilda aktivitetsstödet jämfört med med aktivitetsersätt- ning. Detta skulle enligt kunna ses som att inten- tionen med det särskilda aktivitetsstödet är att ge ekonomiska incita- ment för att söka arbete. Eftersom aktivitetsstöd inte berättigar till bostadstillägg och ersättningen därtill är för hög för att ge rätt till bostadsbidrag för unga ligger inkomstnivån för aktivitetsstödet ung med funktionshinder lägre än inkomsten för aktivitetsersättningen. Incitamenten blir således enligt omvända. En person med bostadstillägg som går från aktivitetsersättning till aktivitets- stödet ung med funktionshinder får av den inkomst som personen hade med aktivitetsersättning.71 En person som övergår från att ha aktivitetsersättning (med bostadstillägg) via Försäkrings- kassan till aktivitetsstödet ung med funktionshinder hos Arbetsför- medlingen förlorar av sin inkomst enligt Riksrevisionen.72 Faktisk och upplevd sannolikhet att ersättningen dras in vid arbete I direktiven beskrivs att ett problem är att försäkrade som har be- viljats ersättning inte känner till vilka förutsättningar som gäller, och utifrån detta avstår från att aktivera sig för att vara säkra på att deras försörjning inte ska påverkas. Detta kan således även tolkas som att det finns en upplevd risk att de ska förlora delar av eller hela sin er- sättning om de försöker arbeta hos de försäkrade. Denna uppfatt- ning kan vara skild från den faktiska risken för att ersättningen på- verkas. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att det finns en ut- bredd uppfattning bland försäkrade att de riskerar att förlora hela eller delar av sin ersättning om de arbetar med vilande ersättning. Den upplevda risken tycks dock vara mycket större än den reella risk som finns för att ersättningen påverkas. Utredningen bedömer att denna uppfattade risk, eller rädsla, hos de försäkrade utgör ett hinder mot att arbeta under tid med vilande ersättning och därför är en viktig delförklaring till varför få försäkrade använder möjligheten till att arbeta med vilande ersättning.