sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Nya striktare regler har också bidragit till att antalet nybeviljade förtidspensioner minskat från en årlig nivå kring 70 000 individer 2005 till några tusen individer 2019. Rätten till sjukersättning – kapitel 5–9 – regelverk och handläggning Sjukersättning och aktivitetsersättning är ersättningar som beviljas för att kompensera inkomstbortfall till följd av medicinskt grundad arbetsoförmåga av mer bestående karaktär. En försäkrad vars arbets- förmåga är långvarigt nedsatt till följd av sjukdom eller annan ned- sättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan kan ha rätt till någon av dessa ersättningar. Sjukersättning är en ersättning för inkomstförlust för personer som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har en nedsatt arbets- förmåga som bedöms bestå under all överskådlig framtid. Arbetsför- mågan ska vara stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel och för- mågan att arbeta bedöms mot alla förvärvsarbeten på arbetsmarknaden, inklusive anpassade och skyddade arbeten. Om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga i ett sådant arbete finns inte rätt till sjukersättning, oavsett om ett sådant arbete är tillgängligt eller inte. Sjukersättning kan lämnas längst till och med månaden före den månad då den för- säkrade fyller . kan försäkrade beviljas hel sjukersättning det år personen fyller , i stället för som tidi- gare fr.o.m. det år då han eller hon fyller . En förutsättning för att kunna beviljas sjukersättning när man är 19–är att arbets- förmågan är stadigvarande helt eller i det närmaste helt nedsatt i förvärvsarbeten på hela arbetsmarknaden. Fr.o.m. kan försäkrade beviljas en fjärdedel, halv, tre fjärdedels eller hel sjukersättning. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning Syftet med det svenska sjukförsäkringssystemet är att ersätta den som gör inkomstförlust till följd av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Sjukförsäkringen omfattar i huvudsak sjukpenning, samordnad rehabilitering, sjukersätt- ning och aktivitetsersättning och dessa olika ersättningstyper kan ses som en helhet. uppgift är att verka för en väl fungerande sjuk- försäkringsprocess som ger rätt ersättning i rätt tid, syftar till att tillvarata den försäkrades arbetsförmåga och underlätta och påskynda återgång i arbete. Tillvaratagandet av den försäkrades arbetsförmåga går som en röd linje inom sjukförsäkringen. Socialförsäkringen är indelad i en arbetsbaserad och en bosättnings- baserad försäkring. Den arbetsbaserade försäkringen gäller för social- försäkringsförmåner som täcker inkomstbortfall. Den bosättnings- baserade försäkringen avser i princip ersättningar för olika kostnader och rena bidrag samt förmåner som betalas med garantibelopp.1 Sjuk- penningen är en arbetsbaserad försäkring medan sjukersättning och aktivitetsersättning kan vara det ena eller det andra eller både och. Av utredningens direktiv framgår att det bl.a. är förutsättningarna för att bevilja sjukersättning och aktivitetsersättning som ska utredas. Utredningen ska också analysera hur de förslag som lämnas förhåller sig till regelverket för sjukpenning. Kopplingen mellan sjukersättning och sjukpenning ingår som en naturligt led i denna utredning. Gränsdragningen för de försäkrade med långvarigt nedsatt arbets- förmåga som fortsätter ha sjukpenning och vilka som beviljas sjuker- sättning beror både på regelverket avseende sjukpenningen och regelverket avseende sjukersättningen. Därför redogörs även för regelverket för sjukpenning och hur ersättningarna förhåller sig till varandra. Rätten till sjukpenning och relationen mellan ersättnings- typerna redovisas i avsnitt 5.2.3. 1Se t.ex. prop. 1998/99:119 s. 79. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning 5.1.2Bakgrund till reglerna om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga Nuvarande regler om rätt till sjukersättning trädde i kraft och innebär det historiskt sett mest strikta regelverket för be- viljade av ersättning. Bakgrunden till ersättningsformen och idéerna bakom en försäkring för den med långvarigt nedsatt arbetsförmåga går emellertid långt tillbaka. Förtidspension lämnades till personer som inte alls kunde antas (åter-)inträda på arbetsmarknaden innan ålderspensioneringen. Sjuk- bidraget var begränsat och kunde beviljas för maximalt , även om det kunde förnyas i flera omgångar. Utgångspunkten för sjukbidrag var dock att den sjuke förväntades att kunna återfå sin förvärvsförmåga. Såväl sjukbidrag som förtidspension kunde beviljas från och med . Förändringar – lagen om allmän försäkring Redan vid införandet av lagen om allmän försäkring fram- hölls, att i bedömningen av den försäkrades nedsatta arbetsförmåga vid en mer långvarig nedsättning skulle ett invaliditetsbegrepp, som kan beskrivas som en arbetsinvaliditet grundad på medicinska fak- torer, tillämpas. De medicinska faktorer som kunde grunda rätt till sjukersättning var, förutom en kroppslig eller psykisk sjukdom, ett följdtillstånd efter sjukdom eller en medfödd funktionsnedsättning. Ersättningen syftade dock inte till att fungera som en lytesersättning utan skulle kompensera de försörjningsekonomiska konsekvenser som skada eller sjukdom gav upphov till. – andra grunder än rent medicinska Förtidspension har kunnat beviljas även på andra grunder än strikt medicinska och sjukdomsrelaterade; infördes dels de s.k. äldre-reglerna, dels förtidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl. Äldrereglerna innebar att möjligheterna för äldre förvärvs- arbetande att få förtidspension eller sjukbidrag ökade genom att kraven på medicinska skäl till en nedsatt arbetsförmåga minskade. Det angavs att bedömningen för äldre främst skulle avse den försäk- Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning rades förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han eller hon tidigare utfört eller genom annat tillgängligt arbete. 1990-tal – renodling av försäkringen Ipraxis utvecklades den s.k. äldre-regeln till att avse 60-åringar eller äldre, men även yngre personer kom att räknas till gruppen. Därför infördes en uttrycklig skrivning om att den mildare tillämp- ningen endast skulle gälla försäkrade som hade fyllt 60 år.2 1997 togs äldrereglerna bort. Möjligheten att ta viss hänsyn till faktorer utöver de rent medicinska kvarstod dock. Vid bedömningen av den försäkrades nedsatta arbetsförmåga kunde även beaktas den försäkrades ålder, bosättningsförhållanden, utbildning m.m. I för- arbetena anfördes att möjligheten att i begränsad omfattning väga in andra förhållande utöver de rent medicinska borde ses som en möj- lighet till ett mer balanserat synsätt i ärenden där en bedömning på grundval av enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt resultat.3 (Möjligheten att ta hänsyn till sådana ”särskilda skäl” kvar- stod fram till lagändringarna .) 1997 ändrades åter regeln om rätt till förtidspension. Syftet var då att minska utgifterna för socialförsäkringen genom att renodla för- säkringen till att endast ge ersättning om arbetsförmågan var nedsatt på grund av ohälsa dvs. det skulle finnas medicinska orsaker till ned- sättningen, inte arbetsmarknadsmässiga. Arbetslinjen skulle stärkas och mindre vikt skulle läggas vid faktorer som den försäkrades utbild- ning eller liknande. Även en partiell arbetsförmåga skulle tas tillvara. Om en försäkrad hade svårigheter att ta tillvara den återstående arbets- förmågan var det i första hand att anse som ett arbetsmarknadspro- blem.4 Trots den medicinska renodlingen av försäkringen infördes även en möjlighet att ta individuella hänsyn när en strikt medicinsk bedömning skulle ge ett ”oacceptabelt resultat”. Om det fanns sär- skilda skäl fick vid bedömningen av arbetsförmå- gans nedsättning beakta den försäkrades ålder samt bosättnings- förhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. 1996/97:28 s. 19. 1996/97:28 s. 9–10, SFS 1996:1543. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning Förändringar 2003 – individen i fokus I förarbetena vid införande av ytterligare regeländringar 2003 under- ströks att den enskilde har ett stort ansvar för att återgå i arbete trots skador och sjukdomar samt för sin egen försörjning.5 Dessutom an- sågs det att tillkomsten av dåvarande socialförsäkringslagen samt EG:s förordning (EEG) nr 1408/71 (nu: förordning (EG) nr 883/2004) motiverade vissa ändringar i systemet.6 Förtidspension och sjukbidrag ersattes 2003 av sjukersättning och aktivitetsersättning. Ersättning för långvarig nedsättning av arbets- förmåga återfinns i sin helhet inom sjukförsäkringssyste- met,7 i stället för som tidigare som en del av pensionssystemet. För- tidspension ersattes av sjukersättning, medan sjukbidrag ersattes av tidsbegränsad sjukersättning och aktivitetsersättning. Gränsen höjdes också för åldern man tidigast kan få ersättning vid långvarig nedsätt- ning av arbetsförmågan, från till tidigast det år då personen fyller . Bedömningen av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning är oförändrad. Det innebär att en person som fått sin arbetsförmåga nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska presta- tionsförmågan har rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning. Vid be- dömningen av arbetsförmågans nedsättning ska hänsyn tas till den försäkrades förmåga att försörja sig själv. Det gäller i första hand möj- ligheten att klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Ersättningen kan beviljas som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedel. Vilken grad beror på i vilken omfattning arbetsförmågan bedöms vara nedsatt. Förändringar och framåt – nu gällande regler I samband med införandet av den så kallade rehabiliteringskedjan ändrades också sjukersättningsreglerna i skärpande riktning jämfört med den möjlighet till förtidspension eller sjuk- bidrag som hade gällt tidigare. I förarbetena till införandet av de nya bestämmelserna anfördes att kraven genom ändringen skulle skärpas 2002/03:89, s. 26. 6Ds 2000:39 s. 97. 7SFS 2001:489, prop. 2000/01:96. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning så att sjukersättning endast ska kunna beviljas i de fall rehabiliter- ingsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. Nedsättningen av arbetsförmågan skulle vara stadigvarande och med detta begrepp avsågs att nedsättningen be- döms bestå för all överskådlig framtid. Från samma tidpunkt avskaf- fades ersättningsformen tidsbegränsad sjukersättning. Övergångs- bestämmelser, som innebar att den som hade beviljats tidsbegränsad sjukersättning kunde få denna förlängd med ytterligare en period, gällde t.o.m. december 2012.8 Socialförsäkringsbalken (SFB) trädde i kraft . Den är en sammanhållen och heltäckande socialförsäkringslag och ersätter ungefär 30 av de tidigare gällande socialförsäkringsförfatt- ningarna, däribland lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Bestämmelserna om rätten till sjukersättning har varit i stort sett oförändrade . Genom den lagändring som trädde i kraft kan även unga få hel sjukersättning det år de fyller . Anledningen till att personer tidigare inte kunde få sjukersättning var att lagstiftaren ville säkerställa att så stora insatser som möjligt skulle ha genomförts för att ta tillvara unga människors kapacitet och förmåga till utveckling. När bestämmelserna om sjukersättning och aktivitetsersättning in- fördes anfördes följande i förarbetena: Det är också principiellt viktigt att det görs klart för såväl den enskilde som samhället i sin helhet att ingen skall behöva bli pensionerad i mycket unga år, innan omfattande insatser har gjorts för att så långt det är möj- ligt ta tillvara kapacitet och utvecklingsmöjligheter bland unga som är svårt sjuka eller funktionshindrade.9 Utifrån denna skrivning motiverade regeringen också tidsbegräns- ningen i aktivitetsersättningen. Syftet var att de ungas potential till arbete därigenom skulle prövas regelbundet. Dessa resonemang återkom när förslaget att åter införa en stadig- varande ersättning för unga, en möjlighet för personer att få rätt till hel sjukersättning, diskuterades. Under re- missbehandlingen framfördes att det är viktigt att unga inte ”fastnar” i sjukersättning i stället för att ta tillvara en arbetsförmåga.10 Reger- ingens avsikt med införandet av hel sjukersättning från är att 2007/08:136. 2000/01:96, s. 71. 2016/17:1, utgiftsområde 10, s. 52. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning det alltid kommer att finnas en liten grupp unga som har så omfat- tande funktionsnedsättningar att det är osannolikt att de någonsin kommer kunna arbeta. Regeländringen syftade till att öka tryggheten för denna förhållandevis lilla grupp personer som renod- lingen av aktivitetsersättningen i och med detta skulle öka så att det blir tydligare vilka som är i behov av aktiva insatser. 5.1.3EU-rätten och internationella åtaganden För att en person ska ha rätt till en förmån enligt socialförsäkrings- balken krävs att svensk lagstiftning är tillämplig samt att personen är försäkrad i , omfattas av det svenska socialförsäkringsskyddet och uppfyller de särskilda förmånsvillkoren. Dessutom måste hänsyn tas till olika internationella och nationella regelverk som också kan medföra en begränsning i tillämpligheten av den svenska lagstift- ningen. En avvikelse från en bestämmelse i socialförsäkringsbalken kräver i princip att det finns ett gränsöverskridande inslag i ärendet. Med det menas exempelvis att den enskilde bor och arbetar i olika länder eller har förmåner från ett annat land. Avvikelsen kan exem- pelvis gälla vem som är försäkrad, beräkning av förmåner och utbetal- ningar vid utlandsvistelse.11 Socialförsäkringen i är uppdelad i tre delar; en bosättnings- baserad del, en arbetsbaserad del och en övrig del.12 Det finns inget krav på svenskt medborgarskap som grund för tillhörighet till försäkringarna. Det är en följd av en ”allmänt accep- terad internationell målsättning”, som också manifesteras i många internationella konventioner”13 och dessutom anses ett sådan krav omöjligt att upprätthålla inom ramen för EU:s regelsystem. , tidigare EG-rätten, är bindande för svenska domstolar och svenska myndigheter, inklusive . Förordningar från EU är bindande rättsakter som alla EU-länder ska tillämpa i sin helhet. De är alltså överordnade nationell rätt vid eventuella konflikt- situationer. På det socialförsäkringsrättsliga området är i princip enbart uppbyggd kring processuella lagvalsregler, vilka syftar till att öka en persons möjligheter att använda sin rätt till fri rörlighet 11Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – en kommentar, avd. A–C, s. 94. 123 kap. 1 § SFB. 1998/99:119 s. 81 f. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning över nationsgränserna samt rätten för en EU-medborgare att bosätta sig varsomhelst i unionen. praxis är central och ska följas av . tolkning av rättsreglerna kan ofta betyda ganska stora förändringar i de nationella myndigheternas sätt att tillämpa nationell lag. De klargöranden om rättstillämpning och rättstolkning som görs ska i princip tillämpas av – någon implementeringsperiod e.d. finns inte. Inom EU finns regler som syftar till att samordna medlemsstaternas trygghetssystem för personer som rör sig inom unionen. Mycket få av socialförsäkringsregler innehåller materiella regler om t.ex. omfattningen av en försäkringsförmån. De viktigaste förordning- arna är och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen och och rådets förordning (EU) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. Den senare kompletteras av förordning 987/2009, som lägger fast de processuella reglerna för samordningen av medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Bestämmelserna syftar till att förverkliga den fria rörligheten inom EU och till att samordna, men inte harmonisera, medlemsstaternas socialförsäkringslagstiftningar. Regleringen bygger på ett antal grundprinciper, bl.a. på att endast en medlemsstats lagstiftning ska vara tillämplig, på likabehandling och på att utbetal- ning av förmåner inte får hindras eller minskas på grund av att för- månstagaren eller familjen bor i en annan medlemsstat. är det en stor del av den rättspraxis som finns som har tillkommit med utgångspunkt i de tidigare förordningarna; (EEG) nr 1612/68 (om arbetskraftens fria rörlighet) och (EEG) nr 1408/71 (om samordning av medlemsstaternas socialförsäkringssystem). Inom EU används ofta begreppet ”social security” eller social trygg- het. Exakt vad som utgör social trygghet, social försäkring, socialt bistånd eller social hjälp är svårt att definiera, inte bara i utan också i de flesta andra medlemsstater. (f.d. EG-dom- stolen, inte att förväxla med till skydd för grund- läggande mänskliga fri- och rättigheter) har också haft en del att säga i dessa frågor. Ofta används begreppet social trygghet som synonymt med sociala försäkringar, särskilt i den svenska debatten, men det är riktigare att säga att social trygghet är ett vidare begrepp och omfattar Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning sociala försäkringar likaväl som pension och t.ex. socialt bistånd en- ligt socialtjänstlagen. Den uppehållsrätt som följer av EU-medborgarskapet och som manifesteras i det s.k. rörlighetsdirektivet ger i sig inte rätt till sociala förmåner. För att kvalificera sig för rätt till sociala förmåner enligt socialförsäkringsbalken krävs att den enskilde är bosatt i och/eller har arbetat här. När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt per- spektiv används i ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och samord- ning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst stämmer överens med det som har brukat räknas som socialförsäk- ring. Social trygghet uppfattas emellertid i allmänhet som ett något vidare begrepp än socialförsäkring. Vid tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen hän- förs sjukersättning och aktivitetsersättning till kategorin ”disability insurance” eller ”förmåner vid invaliditet”.14 Det vore dock något missvisande att i den inhemska diskussionen tala om invaliditets- förmåner då tanken närmast leder till förmåner som bestäms efter en medicinsk invaliditet. Sjukersättning och aktivitetsersättning, liksom tidigare förtidspension, bygger i huvudsak på ett ekonomiskt invali- ditetsbegrepp. Det är således i första hand de försörjningsekono- miska konsekvenserna av det medicinska tillståndet som ersättningen är inriktad på att kompensera.15 Om en person har arbetat eller bott i minst två medlemsländer kan han eller hon få sin sjukersättning eller aktivitetsersättning be- räknad med hänsyn till bestämmelserna i förordning 883/2004. I och med att förordning 883/2004 går före de svenska bestämmelserna krävs att tillämparen, i första hand , är uppmärk- sam på att en bestämmelse i förordningen kan påverka tillämpligheten av socialförsäkringsbalken. En person som omfattas av förordning 883/2004 kan t.ex. ha rätt till bosättningsbaserade förmåner från , även om han eller hon inte bor i . 14Sveriges lagstiftningsförteckning enligt artikel 9 i förordning 883/2004. 15Se Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – en kommentar. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning sjukersättning och aktivitetsersättning ska minskas med invaliditets- förmåner som betalas ut från andra länder.16 Utöver kan även andra internationella konventioner, avtal om social trygghet och åtaganden komma att få betydelse. antogs exempelvis konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning av . Konventionen tar upp de åtgärder som är nödvändiga för att säkra rättigheterna för människor med funktionsnedsättning. undertecknade konven- tionen 2007 och ratificerade den året efter. Konventionen är vägled- ande i strategin för att genomföra funktionshinderspolitiken. Hela den offentliga sektorn ska arbeta med konventionen som grund. Ett annat exempel är den nordiska konventionen om social trygg- het, som är ett multilateralt avtal mellan , , , och . Den är införlivad med svensk rätt i lagen (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet. Av artikel 8 framgår att en person är berättigad till grundpension som han eller hon har för- värvat rätt till i ett nordiskt land, på samma villkor som gäller enligt förordning 883/2004 eller som följer av denna konvention. 5.2.1Närmare om förutsättningar för rätt till sjukersättning En försäkrad kan få ett beslut om sjukersättning antingen genom att han eller hon ansöker om det eller genom att byter ut den försäkrades sjukpenning, rehabiliteringspenning, liv- ränta eller ersättning för sjukhusvård enligt socialförsäkringsbalken till sjukersättning. Ett utbyte bör göras när den försäkrades arbets- förmåga är stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel och alla rehabiliteringsmöjligheter bedöms vara uttömda.17 För att en försäkrad ska beviljas sjukersättning krävs att flera för- utsättningar är uppfyllda. Den enskilde måste som ett första kriterium vara försäkrad för sjukersättning. Bedömningen av denna omständig- het styrs av socialförsäkringsbalken och internationella regelverk som har antagit tillsammans med andra länder. Bestämmelser om när en person är försäkrad för sjukersättning genom bosättning eller arbete finns i socialförsäkringsbalken. I förordning 883/2004 och i 1634 kap. 14 § SFB. 1733 kap. 5 och 6 §§ SFB, 36 kap. 25 § och prop. 2007/08:136, s. 88–89. Rätten till sjukersättning – regelverk och handläggning internationella avtal om social trygghet finns bestämmelser om till- lämplig lagstiftning om det är svensk lagstiftning som ska gälla när rätten till förmånen bedöms. Kravet på att endast den som är försäkrad för försäkringsfallet ska kunna beviljas sjukersätt- ning, medför att personer som är arbetsoförmögna på grund av sjukdom eller funktionshinder redan när de bosätter sig i inte har rätt till sjukersättning i form av garantiersättning som är en bosättningsbaserad förmån.18 Detta innebär att en försäkrad inte kan beviljas sjukersättning i form av garantiersättning trots att han eller hon i övrigt uppfyller villkoren för rätt till sjukersättning. Undan- taget från kravet om att vara försäkrad för försäk- ringsfallet för rätt till den bosättningsbaserade garantiersättningen, gäller dock enligt 33 kap. 5 § SFB för den vars försäkringsfall inträffat före ingången av det år han eller hon fyllde . Med detta avses att personen är boende i . För att kunna få inkomstrelaterad sjukersättning krävs att han eller hon har arbetat i . För att en person ska ha rätt till inkomstrelaterad sjukersättning ska han eller hon vara försäkrad för en sådan arbetsbaserad förmån både då försäkringsfallet inträffar och från och med den tid då ersättningen ska betalas ut.19 De materiella förutsättningarna innebär att den försäkrades arbets- förmåga i förvärvsarbete ska vara stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel till följd av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Vidare måste ytterligare medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering bedömas inte kunna medföra att arbetsförmågan kan förbättras. Sjukersättning beviljas tills vidare och vid ansökan kan ersätt- ningen beviljas högst tillbaka från månaden för ansök- ningstillfället. Sjukersättning utges tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Ersättning utges alltid som hel sjukersättning och partiell ersättning är i denna situation inte möjlig.20 Sjukersättning lämnas längst till månaden före den försäkrades 65-årsdag.21 Ålderspension i form av garantipension kan enligt nuvar- ande regelverk tidigas tas ut . 2000/01:96 s. 79. 1933 kap. 5 § och 34 kap. 2 § SFB jämfört med 6 kap. 6 § SFB. 2033 kap. 16 § SFB. 2133 kap. 15–16 §§ SFB.