sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Flera av de beslutsorgan som hanterar prövningar av frågor om bidragsgivning och annan offentligt finansierad verksamhet har uttryckt ett behov av ökade kunskaper och ytterligare utredningskapacitet i ärenden med kopplingar till våldsbejakande extremism. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion perna saknas hos de enskilda beslutsorganen och det är svårt att hålla sig uppdaterad. Beslutsorganen har i enskilda fall behövt söka hjälp av externa konsulter för att utreda enskilda ärenden och det är både tids- och resurskrävande. Det är också svårt att hitta oberoende externa konsulter som har den kunskap och erfarenhet som krävs för att kunna bistå beslutsorganen i den utsträckning som behövs. Det upplevs också vara svårt för beslutsorganen att veta vad de ska göra med information som inkommer angående en organisations kopplingar till extremistmiljöer. Beslutsorganen behöver också stöd i att kunna identifiera vilka uppgifter och organisationer som bör utredas närmare. I många fall kan det vara fråga om svåra gränsdragningar. En komplicerande faktor är att beslutsorganen till stor del är beroende av uppgifter från en tredje part, t.ex. Säkerhetspolisen, media eller allmänheten, för att uppmärksammas på att det finns skäl att närmare utreda en viss verksamhet eller företrädare. Uppgifter om kopplingar till våldsbejakande extremism är sällan något som framgår av offentliga källor eller ansökningshandlingarna, utan är i regel något som kommer fram i ett senare skede när en verksamhet redan har beviljats sökt stöd eller tillstånd. Den åtgärd som ett beslutsorgan då kan vidta är att inleda ett ärende om tillsyn alternativt om återkallelse eller återkrav. Vid en ansökan om stöd eller tillstånd att bedriva viss verksamhet är det den sökande som har bevisbördan och som ska göra sannolikt att villkoren för sökt stöd eller tillstånd är uppfyllda. Vid en prövning om återkallelse eller återkrav är förhållandet det motsatta, dvs. det är beslutsorganet som har bevisbördan för att det finns skäl för återkallelse eller återkrav. Detta innebär att det i en sådan process ställs högre krav gällande beslutsorganets utredning, eftersom det är beslutsorganet som ska presentera tillräckligt underlag för att t.ex. visa att en verksamhet eller dess företrädare inte uppfyller ett demokrativillkor eller ett krav på lämplighet. Frågorna dyker vidare upp så pass sällan hos respektive beslutsorgan att det inte är rimligt att alla beslutsorgan ska kunna upprätthålla samma kunskaper inom området. Frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer är ofta svåra och komplexa. Det finns därför ett behov av samordning när det uppkommer anledning att närmare utreda frågor om hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakade extremism och andra antidemokratiska miljöer som kan aktualiseras i samband med en prövning av frågor om bidragsgivning och annan offentligt finansierad verksamhet. Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion som samordnar frågorna innebär också ett mer effektivt utnyttjande av beslutsorganens resurser. Det är både tids- och resurskrävande för beslutsorganen att hantera dessa frågor då de dyker upp relativt sällan hos respektive enskilt beslutsorgan. Kunskaperna om våldsbejakande extremism är också generellt sett begränsade hos beslutsorganen. Det är dock viktigt med kunskap om organisationer på såväl nationell som regional och lokal nivå. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för beslutsorganen bör en eventuell stödfunktion också samverka med beslutsorganen i relevant utsträckning. Den befintliga samverkan mellan beslutsorganen bör också bibehållas och stärkas. Merparten av beslutsorganen har vid våra kontakter uttryckt sig positiva till inrättandet av en stödfunktion. Arbetet med dessa ärenden skulle också underlättas om beslutsorganen endast behöver ha kontakt med ett annat organ som kan samordna informationsinhämtningen. CVE får frågor om våldsbejakande extremism från beslutsorgan som prövar frågor om statsbidrag eller annan offentligt finansierad verksamhet. Utifrån detta är uppfattningen att det finns en bristande kunskap om våldsbejakande extremism hos de enskilda beslutsorganen. Detta medför i sin tur att hanteringen av ärendena riskerar att inte bli rättssäker och en risk för att offentliga medel går till verksamheter som inte är berättigade till det. Det ställs stora krav på kunskaper hos enskilda handläggare, vilket inte är rimligt. Av den anledningen framstår det som lämpligt att centralisera stödet i dessa frågor. CVE instämmer i den problembild som har beskrivits av såväl Säkerhetspolisen som övriga beslutsorgan. 6En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vi har i uppdrag att analysera och ta ställning till frågan om inrättande av en stödfunktion som på ett rättssäkert sätt ska kunna bistå myndigheter vid fördjupade granskningar av bidragssökande organisationer eller annan offentligt finansierad verksamhet. I detta uppdrag ingår att analysera vilken typ av information som funktionen ska hantera och lämna nödvändiga författningsförslag. I föregående kapitel har vi redogjort för de problem som har identifierats av framför allt Säkerhetspolisen gällande verksamheter som tillhör eller har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer som tar del av offentliga medel för sin finansiering. Vi har också beskrivit de utmaningar som beslutsorganen möter vid handläggningen av dessa frågor. I detta kapitel analyserar vi närmare vilka åtgärder som krävs för att möta dessa utmaningar och hur detta behov av stöd kan tillgodoses. Vi kommer till slutsatsen att det är lämpligt att samordna dessa frågor och anser att en central stödfunktion bör inrättas. I kapitlet lämnar vi förslag gällande funktionens uppdrag. Vi analyserar också vilka omständigheter som bör föranleda en fördjupad granskning och definierar vad en sådan granskning bör omfatta. Slutligen lämnar vi förslag om funktionens placering och analyserar hur stödfunktionens uppdrag förhåller sig till (Ku 2018:01) förslag om utökat uppdrag för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar 6.2Det finns ett behov av stöd i frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer Vår bedömning: Beslutsorganen har behov av ytterligare kompetens om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer samt utökad utredningskapacitet vid granskningar av verksamheter i ärenden där det finns anledning att närmare utreda hur en verksamhet förhåller sig till sådana miljöer, t.ex. vid tillämpningen av demokrativillkor i ärenden om stöd till civilsamhället eller vid ägar- och ledningsprövningar för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Säkerhetspolisen har rapporterat om en institutionalisering inom den våldsbejakande extremismen. Denna bild har vidare förstärkts av ett antal konkreta exempel på ärenden från ansvariga beslutsorgan, där det har kommit fram att verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer har beviljats offentliga medel och bedrivit verksamheter inom välfärdssektorn. Mot denna bakgrund drar vi slutsatsen att det finns ett behov av ytterligare mekanismer för att säkerställa att offentliga medel inte betalas ut till verksamheter med kopplingar till sådana miljöer. De områden där vi har identifierat en konkret problembild är dels vid tillämpningen av demokrativillkor inom den offentliga bidragsgivningen till civilsamhället, dels tillämpningen av lämplighetskrav inom ramen för ägar- och ledningsprövningar för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Att offentligt stöd till civilsamhället endast lämnas till organisationer som uppfyller stödvillkoren är generellt sett viktigt för att bevara bidragssystemets legitimitet. Detsamma gäller vid tillämpningen av lämplighetskrav för personer inom ägar- och ledningskretsen för enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. En synpunkt som återkommande har förts fram av Säkerhetspolisen är att de beslutsorgan som fördelar offentliga medel samt beviljar tillstånd och godkännanden att bedriva offentligt finansierade välfärdsverksamheter i regel saknar expertkompetens gällande våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Denna bild har även bekräftats av merparten av de beslutsorgan som vi har SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar varit i kontakt med. De beslutsorgan som handlägger ärenden om stöd till civilsamhället eller som utför ägar- och ledningsprövningar och tillsyn av enskilda verksamheter inom välfärdssektorn består främst av förvaltningsmyndigheter av varierande storlek. Statligt reglerat stöd till civilsamhället fördelas av cirka 40 olika statliga myndigheter och ett antal enskilda organ som har getts i uppdrag att fördela visst statsbidrag. Därutöver fördelar i stort sett alla landets 290 kommuner och 21 regioner någon form av stöd till det civila samhället (se avsnitt 3.4 och 3.5 i vårt delbetänkande SOU 2021:66). Ärenden om tillstånd att bedriva verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) handläggs av Inspektionen för vård och omsorg () och ärenden gällande godkännande av huvudman enligt skollagen (2010:800) handläggs av (Skolinspektionen) alternativt den kommun där verksamheten ska bedrivas. Totalt handläggs alltså dessa ärenden av hundratals olika myndigheter på statlig, regional och nivå samt ett mindre antal enskilda organ som, med stöd i lag, har tilldelats en förvaltningsuppgift. Dessa beslutsorgan besitter expertkompetens inom respektive verksamhetsområde, men har generellt sett inte någon omfattande kompetens om extremistmiljöer. Beslutsorganen beskriver att de inte har den kompetens som krävs för att upptäcka och utreda hur verksamheter förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Även om flera beslutsorgan har gjort insatser för att höja kunskapen inom detta område är det svårt att uppnå tillräckliga kunskaper och att upprätthålla dessa . Flera beslutsorgan beskriver vidare att de saknar de verktyg och den kapacitet som krävs för att utreda hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Handläggningen av dessa ärenden inleds i regel med en ansökan och det är i första hand de uppgifter som den sökande anger i ansökan som läggs till grund för prövningen av ett ärende. Inom ramen för prövningen av lämplighetskravet för ägar- och ledningskretsen i ärenden enligt LSS, socialtjänstlagen och skollagen begär beslutsmyndigheterna in vissa uppgifter från bl.a. , , och utdrag ur belastningsregistret. Utöver de uppgifter som kommer fram i ansökningshandlingar eller inhämtas via andra myndigheter förekommer det att beslutsorganen gör viss egen utredning av en verksamhet eller dess företrädare, t.ex. via En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar sökningar på internet. Beslutsorganen har dock i regel begränsad kapacitet att på egen hand upptäcka och utreda eventuella kopplingar till antidemokratiska miljöer. Uppgifter om att en organisation har kopplingar till våldsbejakande extremism kommer fram vid en prövning av en ansökan, inom ordinarie uppföljning av utbetalt stöd eller vid tillsyn av verksamheter. Beslutsorganen är i stället till stor del beroende av indikationer från tredje part, t.ex. en annan myndighet eller allmänheten. Även i de ärenden där beslutsorganen får del av uppgifter som indikerar kopplingar till extremism, via exempelvis inlägg på internet eller uppgifter i media, är det svårt att värdera dessa uppgifter och avgöra vilka uppgifter som är av sådan dignitet att de kan läggas till grund för ett myndighetsbeslut. När vi har tittat närmare på ett antal ärenden där olika beslutsorgan har behandlat frågor om verksamheters eller deras företrädares kopplingar till våldsbejakande extremism har vi sett att organen till stor del är beroende av underlag från andra aktörer, t.ex. Säkerhetspolisen eller externa konsulter som ges i uppdrag att utreda en verksamhet. Säkerhetspolisen har uttryckt att insatser för att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter med extremistkopplingar är viktiga, inte minst eftersom det kan ge långsiktiga effekter för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Det är därför en viktig fråga som kräver kontinuerligt arbete och expertkunskap. Säkerhetspolisen kan utifrån sitt uppdrag att arbeta förebyggande mot våldsbejakande extremism ge visst stöd till beslutsorganen. Beslutsorganens behov av stöd är dock mer omfattande än så och faller till viss del utanför Säkerhetspolisens uppdrag. Arbetet med att bistå beslutsorgan i dessa frågor är även resurskrävande och tar resurser från myndighetens mer centrala uppgifter såsom den brottsbekämpande verksamheten, vilket begränsar dess möjligheter att bistå beslutsorganen i dessa ärenden. Det är också så att mycket av den information som hanteras av Säkerhetspolisen omfattas av sekretess och myndigheten har därför begränsade möjligheter att dela med sig av uppgifter på begäran av ett beslutsorgan. Att hitta externa konsulter för att utföra utredningsuppdrag kan vara både tids- och resurskrävande. Det är inte heller alltid enkelt att hitta oberoende konsulter som har den kunskap och erfarenhet som krävs för att kunna bistå med en utredning. Dessa alternativ möter därmed inte beslutsorganens behov av stöd vid granskningar av verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vi bedömer därför att det finns ett behov av att stärka både beslutsorganens kompetens gällande dessa miljöer och deras utredningskapacitet vid granskningar av verksamheter i ärenden där det finns anledning att närmare utreda om en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. 6.3En ny stödfunktion bör inrättas Vårt förslag: Det bör inrättas en central funktion med uppgift att bistå beslutsorganen i ärenden där det finns anledning att närmare granska hur en verksamhet som tar emot offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. I föregående avsnitt har vi kommit till slutsatsen att det finns ett behov av ytterligare mekanismer för att säkerställa att offentliga medel inte betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Vi bedömer att beslutsorganen har behov av ytterligare kompetens om dessa miljöer och utökad kapacitet att utföra granskningar av verksamheter i ärenden där det finns anledning att närmare utreda frågor om en verksamhets kopplingar till sådana miljöer. Frågan är då om detta behov bäst tillgodoses genom att det inrättas en central funktion dit beslutsorganen kan vända sig för att få stöd vid en granskning av en verksamhet eller om detta behov kan tillgodoses inom befintliga strukturer. 6.3.2En effektiv granskning förutsätter tillräcklig kompetens om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer En fungerande hantering av frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer förutsätter att beslutsorganen har förmåga att identifiera tecken på extremistiska inslag och fånga En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar upp, utreda och värdera dessa signaler. För att förhindra att verksamheter som har kopplingar till sådana miljöer tilldelas offentliga medel krävs därför mekanismer för granskning och uppföljning av verksamheter som ansöker om och tilldelas offentliga medel. Detta förutsätter att beslutsorganen har tillgång till kunskap om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer samt har metoder för att hantera uppkomna frågor relaterade till dessa miljöer. Att det, för att förhindra felaktiga utbetalningar, krävs mekanismer för granskning och uppföljning av verksamheter som ansöker om och tilldelas offentliga medel, är inte något som är unikt för ärenden där det uppkommer frågor om kopplingar till våldsbejakande extremism. Det gäller generellt för verksamheter som bekostas av offentliga medel. Det som skiljer dessa ärenden från andra ärenden är att de förutsätter kompetens inom ett sakområde som i regel ligger utanför beslutsorganens ordinarie verksamhet och expertkompetens. Bland de hundratals beslutsorgan som handlägger ärenden om stöd till civilsamhället och tillstånd eller godkännande att bedriva verksamheter inom välfärdssektorn finns omfattande kompetens inom allt från utbildning samt vård och omsorg till idrott, konsumentfrågor och jämställdhet. Frågor om våldsbejakande extremism ligger dock för merparten av dessa beslutsorgan långt från de frågor som hanteras i det dagliga arbetet. Dessa frågor utgör för många beslutsorgan ett apart inslag i organens ärendehantering och innebär stora utmaningar när det kommer till förmåga att fånga upp, utreda och värdera tecken på samröre med våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. I många fall rör det sig dessutom om uppgifter som kan uppfattas som känsliga och kan väcka starka reaktioner både inom organisationer som blir föremål för granskning och bland allmänheten. Detta kan påverka beslutsorganens benägenhet att agera på uppgifter som kommer till organens kännedom. Utan expertkompetens i dessa frågor är det svårt att värdera uppgifter som kommer fram och att uppnå en effektiv granskning av frågan om en verksamhets samröre med sådana miljöer. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar 6.3.3Det har vidtagits åtgärder för att stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism Att det finns ett generellt behov av att utveckla metoder för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och att stärka myndigheternas kompetens i frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer är något som har konstaterats . Som vi har redogjort för i tidigare kapitel har det därför vidtagits omfattande åtgärder i syfte att på nationell och lokal nivå stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism (se kapitel 3). Genom inrättandet av Center mot våldsbejakande extremism (CVE) finns det en permanent central funktion med ett övergripande ansvar att främja utvecklingen av det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. En del av centrets uppdrag är att sprida kunskap om extremistmiljöer och att ta fram kunskapsbaserade arbetssätt och att tillgängliggöra dessa. CVE erbjuder även ett mer verksamhetsnära stöd och myndigheter kan vända sig till centret för att söka stöd i specifika frågor med koppling till extremism. Det har vidare utvecklats en rad samverkansformer på området och det sker en relativt omfattande myndighetssamverkan i dessa frågor. Sammantaget har dessa åtgärder bidragit till att det samlade kunskapsläget är avsevärt bättre och att fler aktörer numera deltar aktivt i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Trots dessa insatser finns det dock, som vi har konstaterat ovan, ett fortsatt behov av förstärkning vad gäller myndigheternas kunskaper i dessa frågor och ett behov av att utveckla metoderna för att säkerställa att offentliga medel inte tilldelas verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. 6.3.4Beslutsorganens behov av expertkompetens och stöd vid granskningar av verksamheter kan inte tillgodoses inom befintliga strukturer Generella och riktade åtgärder för att förbättra myndigheternas kunskaper om våldsbejakande extremism och att utarbeta metoder för det allmännas arbete mot extremism är en viktig del av det förebyggande arbetet. En grundläggande utmaning i arbetet med att säker- En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar ställa att myndigheter har tillräcklig kunskap i dessa frågor är dock att extremistmiljöer är komplexa och föränderliga. Våldsbejakande extremism är inte en beständig företeelse varken till sin inriktning eller sammansättning och en antidemokratisk miljö kan snabbt etablera sig på nya geografiska platser eller börja verka inom nya områden i samhället. Detta innebär att lägesbilder och analyser av dessa miljöers utbredning och verksamhet snabbt kan bli inaktuella. För att uppnå och upprätthålla tillräckliga kunskaper och effektiva arbetsmetoder krävs därför en kontinuerlig bevakning och samordning av dessa frågor. Enligt mening är det inte en realistisk ambition att alla myndigheter ska ha expertkompetens inom området våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Detta gäller inte minst i fråga om de beslutsorgan som hanterar frågor om stöd till civilsamhället och enskilda aktörer inom välfärdssektorn. Som vi har konstaterat ovan handläggs dessa ärenden av hundratals olika myndigheter på statlig, regional och nivå samt ett mindre antal enskilda organ som, med stöd i lag, har tilldelats en förvaltningsuppgift. Dessa beslutsorgan besitter expertkompetens inom de sakområden som faller inom deras kärnuppdrag såsom utbildning eller ungdoms- och civilsamhällesfrågor, inte inom våldsbejakande extremism. Bland dessa beslutsorgan finns små och stora myndigheter med varierande kunskaper i frågor gällande extremistmiljöer. Vissa av de beslutsorgan som handlägger dessa ärenden arbetar med frågor som i viss mån angränsar till frågor kopplade till våldsbejakande extremism och har därmed viss kunskap i dessa frågor, t.ex. Kriminalvården och Myndigheten för stöd till trossamfund. Generellt sett har dock beslutsorganen begränsade sakkunskaper om extremistmiljöer. Eftersom dessa miljöer är föränderliga, kan behovet av kompetens inom detta område inte heller tillgodoses enbart genom tillfälliga utbildningsinsatser eller insatser i form av översyner av beslutsorganens arbetsmetoder. För att effektivt kunna hantera frågor gällande våldsbejakande extremism krävs att kompetensen upprätthålls , vilket är en stor utmaning för många beslutsorgan. Denna utmaning försvåras ytterligare av att ärenden som aktualiserar frågor om antidemokratiska miljöer inte är vanligt förekommande vid varje enskilt beslutsorgan. För de flesta beslutsorgan rör dessa ärenden sällan förekommande frågor som det är ett tids- och resurskrävande arbete att upprätthålla tillräcklig kompetens på SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vi delar Säkerhetspolisens bedömning att det inte är realistiskt att samtliga beslutsorgan ska kunna upprätthålla tillräcklig kompetens i dessa frågor. Vi bedömer därför att beslutsorganen har ett behov av stöd i frågor om våldsbejakande extremism som inte kan tillgodoses inom befintliga strukturer. En fråga som är sammankopplad med frågan om beslutsorganens kompetens i extremistfrågor är organens förmåga att utföra granskningar av verksamheter i ärenden där det har kommit fram uppgifter om att en verksamhet har kopplingar till extremism. Utan tillräckliga kunskaper om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer är det svårt att identifiera och utreda tecken på extremistiska inslag i en verksamhet. Det har vidtagits ett antal åtgärder i syfte att åstadkomma en mer effektiv granskning i dessa ärenden. Inom den statligt reglerade bidragsgivningen till civilsamhället sker det regelbunden samverkan mellan de bidragsgivande beslutsorganen och det har tagits fram en vägledning om tillämpningen av demokrativillkor.