sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — läggningen av arbetstiden kan det bli svårt att få till stånd en väl- fungerade arbetsträning/deltidssjukskrivning som tar hänsyn till individens medicinska förutsättningar och arbetsuppgifternas art. Frågan om gällande regler för partiell sjukskrivning utreds inom ramen för utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S 2018:05)106 som slutrapporterar sitt uppdrag . med föreliggande utredning har det genomförts en utred- ning om företagares villkor och förutsättningar i de allmänna trygg- hetssystemen med fokus på bland annat sjukförsäkringen.107 Vi har avvaktat denna utrednings betänkande som lämnades i september 2019.108 Betänkandet tar upp två områden som särskilt beskriver förutsättningarna för stöd till företagare som blivit sjuka och har nedsatt arbetsförmåga. Det ena området berör regler om faststäl- lande av sjukpenningsgrundande inkomst för företagare med enskild firma och inkomst av näringsverksamhet.109 I betänkandet konsta- teras att det saknar närmare bestämmelser för beräkning av SGI för företagare med inkomst av näringsverksamhet. Sådana bestämmelser behöver införas för att enklare kunna fastställa SGI med ökad trygg- het för den enskilda företagaren. Det andra området som tas upp rör partiell sjukskrivning och rehabilitering. Företagare behöver säkerställas samma möjligheter till partiell sjuk- skrivning och rehabiliteringsinsatser som andra försäkrade. Tillämpning och regelverk kan behöva analyseras i detta syfte.110 I betänkandet noteras att det kan vara svårare för företagare och sär- skilt de egenföretagare som arbetar själva att medges partiell sjukskriv- ning.111 Detta verkar bero på att omständigheter kring företagares arbete gör det svårare för att avgränsa företagarens förvärvsarbete på sådant sätt som vid anställning. 108SOU 2019:41, Företagare i de sociala trygghetssystemen. 109SOU 2019:41, Företagare i de sociala trygghetssystemen, s. 112 f. 110SOU 2019:41, Företagare i de sociala trygghetssystemen, s. 119. 111SOU 2019:41, Företagare i de sociala trygghetssystemen, s. 119 f. Översyn av utvecklingen av förebyggande och stöd för återgång för anställda av naturliga skäl inte heller någon arbetsgivare för att stämma av uppgifter med. I betänkandet görs bedömningen att identifierade områden grun- dar sig i tillämpningsfrågor hos myndigheten snarare än faktiska hinder. Betänkandet identifierar också ett antal frågor avseende rehabilitering för företagare som behöver analyseras. Det handlar om hur egenföretagare ska få tillräckligt stöd i den rehabiliterings- process där de själva är både sjukskriven och arbetsgivare. Företagare utgör en grupp med delvis särskilda omständigheter för sjukförsäkringsfrågor och stöd för återgång i arbete. För fördjup- ning i dessa frågor och företagares behov av stöd hänvisar utred- ningen till betänkande Företagare i de sociala trygghetssystemen.112 112SOU 2019:41, Företagare i de sociala trygghetssystemen. 7Översyn av stöd för återgång i arbete för de som är arbetslösa I kapitel 6 redogör vi för kunskapsläget om stöd för återgång i arbete för de som har en anställning, och vilka initiativ som tagits för att stärka stödet. I det här kapitlet beskriver vi hur stödet för återgång till arbete ser ut för de individer som inte har en anställning eller som riskerar att behöva ställa om med anledning av att de inte kan återgå till sitt arbete på grund av medicinska skäl. Gruppen som inte har en anställning är heterogen. Den rymmer exempelvis individer som varit etablerade på arbetsmarknaden, men som var arbetslösa när de fick en sjukdom som satte ned deras arbetsförmåga, och som ledde till en sjukskrivning med sjukpenning. Den rymmer också individer som av olika skäl blivit arbetslösa som de är sjukskrivna och har sjukpenning. I gruppen finns också de individer som uppburit sjukpenning, som av Försäkrings- kassan bedömts ha arbetsförmåga, som inte kan återgå till sitt ordi- narie arbete på grund av medicinska skäl och därför kan ha behov av stöd av Arbetsförmedlingen för att komma åter till arbete. De sist- nämnda kan ha kvar sin anställning, men kan vara i behov av stöd för att deras arbetsförmåga ska kunna tas tillvara i ett annat arbete. Där- utöver finns också i gruppen de individer som inte har någon sjuk- penninggrundande inkomst (SGI) och som därför inte har rätt till sjukpenning, när deras arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjuk- dom. En del av dessa individer uppbär försörjningsstöd, andra för- sörjs av närstående eller lever av kapital. Behovet av stöd skiljer mellan de individer som är arbetslösa men som haft ett arbete, och som har goda möjligheter att få ett nytt arbete, de individer som står långt från arbetsmarknaden, och de individer för vilka arbetsoförmåga på grund av sjukdom kan vara en av flera faktorer som försvårar arbetsåtergång. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa Utredningen har prioriterat att redogöra för de åtgärder och in- satser som riktas till gruppen. Vi har inte genomfört någon genomgång av kunskapsläget om stöd för återgång i arbete för de som är arbetslösa och har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Ett viktigt skäl till att vi inte genomfört en sådan genomgång är att vi bedömer det som svårt att skilja mellan kunskap om åtgärder för individer som har arbetsoförmåga på grund av sjukdom, från det som är kunskap om effektiva arbetsmarknadsåtgärder för arbetslösa indi- vider och kunskap om vad som är effektivt stöd för individer som av flera skäl befinner sig långt från arbetsmarknaden. Att se över kun- skapsläget beträffande stöd för återgång i arbete för de som är arbets- lösa och har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom skulle därför till stora delar handla om att redogöra för kunskap som vi bedömer ligger utanför ramen för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. 7.1Stöd för återgång i arbete genom det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen •Antalet individer som är i behov av stöd genom Försäkrings- kassans och Arbetsförmedlingens rehabiliteringssamverkan är fler än de som får stöd . •Omställningsmötet ger inte individer som har nedsatt hälsa men av bedöms ha arbetsförmåga, och därmed inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäk- ringen, de goda förutsättningar för övergången till Arbetsför- medlingen som de behöver. •De regelkonflikter som försvårar och Arbets- förmedlingens möjligheter att samverka för att individer ska få ändamålsenligt stöd att återgå i arbete behöver lösas ut. •Det behövs en ökad tydlighet om hur information från Arbets- förmedlingens utredningar om en individs förmåga kan tas till- vara när ska bedöma en individs arbets- förmåga. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa och Arbetsförmedlingen har ett samarbete sedan 2003.1 infördes det så kallade förstärkta samarbetet2 som innebär att myndigheterna enligt likalydande uppdrag i sina respek- tive regleringsbrev i samarbete ska: utreda behovet av och genomföra insatser som förkortar tiden i sjuk- försäkringen samt medför att den som är sjukskriven eller har aktivi- tetsersättning utvecklar eller återfår arbetsförmågan och därmed kan återgå i, eller få arbete. Behov av insatser ska identifieras och mötas för kvinnor och män som har behov av aktiva reha- biliteringsinsatser. Genom samverkan ska myndigheterna bidra till en låg och stabil sjukfrånvaro . Arbetsförmedlingen och ska skapa goda förutsätt- ningar för övergången till Arbetsförmedlingen för de personer som har nedsatt hälsa men av bedöms ha arbetsförmåga och därmed inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Myn- digheterna ska gemensamt se till att behovet av insatser kan identifieras och mötas för att underlätta omställning till arbete. I uppdraget ingår att myndigheterna förbereder individer inför en över- gång och informerar dem om vad myndigheterna inom sina ansvars- områden och tillsammans kan bidra med i form av insatser och stöd.3 Det förstärkta samarbetet omfattar: •rehabiliteringssamverkan som innefattar gemensam kartläggning och aktiva insatser, •övergången som innefattar kontaktmöten och omställnings- möten. avsattes till det förstärkta samarbetet. Av dessa har tilldelats Arbetsförmedlingen för personalkostnader och har tilldelats Försäk- ringskassan för personalkostnader. Totalt har avsatts för programkostnader. förbrukades cirka 664 mil- joner kronor av de tilldelade medlen. Myndigheterna bedriver stra- tegisk och operativ samverkan på nationell, regional och lokal nivå. Överenskommelser tecknas av ansvariga chefer på alla organisato- riska nivåer, se mer om det i avsnitt 4.3.4. 1Arbetsförmedlingen och (2019), Förstärkt stöd för personer som är sjuk- skrivna och unga med aktivitetsersättning. 2Detta redogör vi även för i kapitel 4. 3Regleringsbrev för avseende , Regleringsbrev för budget- avseende Arbetsförmedlingen. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa 7.1.1Rehabiliteringssamverkan – gemensam kartläggning och aktiva insatser Syftet med och Arbetsförmedlingens rehabili- teringssamverkan är att öka individens förutsättningar att utveckla eller återfå arbetsförmåga och därmed kunna återgå i, eller få arbete. Det är som bedömer om en individ med nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom kan behöva arbetslivsinriktad rehabilitering och därför anmäler individen till en så kallad gemensam kartläggning. Vid den gemensamma kartläggningen kommer Försäk- ringskassan och Arbetsförmedlingen tillsammans med individen fram till om insatser från Arbetsförmedlingen kan förkorta individens tid i sjukförsäkringen och stödja individens återgång till arbete. I den gemensamma kartläggningsfasen kan också andra aktörer som exem- pelvis hälso- och sjukvården, eller en arbetsgivare, delta. Utifrån den gemensamma kartläggningen tar och Arbetsförmedlingen tillsammans med individen ställning till om indi- viden ska delta i aktiva insatser hos Arbetsförmedlingen, och i vilken omfattning. Det är Arbetsförmedlingens ansvar att bedöma och besluta om insatser i rehabiliteringssamverkan. Insatserna ges av Arbetsförmed- lingen, eller av externa leverantörer på uppdrag av Arbetsförmed- lingen. ansvarar för att samordna insatserna samt att se till att rehabiliteringsplanen följs. Den individ som får stöd inom ramen för rehabiliteringssamverkan har således en plan som är upprättad mellan individen, och Arbetsförmed- lingen och har en utsedd handläggare hos och en utsedd förmedlare hos Arbetsförmedlingen. Individ, handläggare och förmedlare träffas kontinuerligt och stämmer av hur planen efter- levs. Vilka insatser som kan vara aktuella hos Arbetsförmedlingen beror på individens förutsättningar. Aktiva insatser hos Arbetsförmed- lingen består av arbetsförberedande insatser och arbetslivsinriktade insatser: Arbetsförberedande insatser erbjuds personer som har en låg eller in- stabil aktivitetsnivå. De syftar till att förbereda och stärka personen för att kunna delta i arbetslivsinriktade insatser. Exempel på aktiviteter som är arbetsförberedande är studiebesök, stödsamtal, gruppaktiviteter och insatser från Arbetsförmedlingens specialistkompetenser. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa Arbetslivsinriktade insatser kan erbjudas direkt efter gemensam kart- läggning eller efter arbetsförberedande insatser. Insatserna är ofta arbetsplatsförlagda såsom arbetspraktik, men det kan även handla om en kombination av olika stödinsatser och jobbsökaraktiviteter.4 deltog 8 638 individer i en gemensam kartläggning och av dessa gick vidare till aktiva insatser. 7.1.2Övergången från sjukförsäkringen till arbetsmarknaden – kontakmöten och omställningsmöten När bedömer att en individ sannolikt kommer att ha arbetsförmåga vid dag 180 i rehabiliteringskedjan, kan Försäk- ringskassan erbjuda ett så kallat kontaktmöte med Arbetsförmed- lingen. Kontaktmötet genomförs tidigast dag 91 i rehabiliterings- kedjan. Syftet med mötet är att ge individen möjlighet att etablera kontakt med Arbetsförmedlingen och kunna söka arbete under på- gående sjukskrivning. införde myndigheterna en ny mötes- form, omställningsmötet, som ersatte det tidigare så kallade överläm- ningsmötet. Överlämningsmötet var ett möte med Arbetsförmed- lingen som erbjöd individer som inte längre hade rätt till sjukpenning samt personer som fått avslag på ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersättning. Om individen ville ha ett överlämningsmöte så genomfördes mötet efter att beslutet om avslag på ansökan om ersättning var fattat. I myndigheternas regleringsbrev 2018 utökades det förstärkta samarbetet till att även omfatta de individer som av Försäkrings- kassan bedömts ha arbetsförmåga och därmed inte har rätt till ersätt- ning från sjukförsäkringen. Uppdraget till myndigheterna uttrycks enligt följande: Arbetsförmedlingen och ska skapa goda förutsätt- ningar för övergången till Arbetsförmedlingen för de personer som har nedsatt hälsa men av bedöms ha arbetsförmåga och därmed inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Myn- digheterna ska gemensamt se till att behovet av insatser kan identifieras 4Arbetsförmedlingen och (2019). Förstärkt stöd för personer som är sjuk- skrivna och för unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 11. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa och mötas för att underlätta omställning till arbete. I uppdraget ingår att myndigheterna förbereder individer inför en över- gång och informerar dem om vad myndigheterna inom sina ansvars- områden och tillsammans kan bidra med i form av insatser och stöd.5 Överlämningsmötet ersattes av omställningsmötet. Omställningsmötet erbjuds och genomförs innan fattat beslut om att inte längre betala sjukpenning. Mötet flyttades till innan beslut i syfte att öka individens för- utsättningar för en bra omställning från sjukförsäkringen till arbets- livet.6 Omställningsmötet är ett rent informationsmöte, vid vilket individen får information om vilket stöd Arbetsförmedlingen kan ge, om och när individen ska söka ett nytt arbete. Omställnings- mötet medför inte att individen skriver in sig hos Arbetsförmed- lingen. Till skillnad från mötet i den gemensamma kartläggningen är den arbetsförmedlare som individen möter hos Arbetsförmedlingen vid omställningsmötet inte den arbetsförmedlare individen kommer att ha kontakt med, eller träffa, när individen skrivit in sig hos . genomfördes 597 kontaktmöten och 3 109 om- ställningsmöten. och Arbetsförmedlingen följer andelen omställningsmöten i förhållande till antal individer som får avslag på ansökan om sjukpenning i pågående fall. Myndigheternas slutsats är att de individer som har behov av ett omställningsmöte också deltar i ett sådant möte, vilket är av de indi- vider som får avslag på ansökan om sjukpenning i pågående fall.7 7.1.3Resultat av det förstärkta samarbetet Sammantaget fick 12 344 individer ta del av aktiviteter som ligger inom ramen för det förstärkta samarbetet, inklusive kontaktmöten och omställningsmöten . Av dessa individer deltog 8 092 i aktiva insatser. I Socialförsäkringsrapport 2018:11, Analys av det förstärkta samarbetet för sjukskrivna drogs följande slutsatser beträf- 5Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen. Regleringsbrev för avseende . 6Arbetsförmedlingen och (2019), Förstärkt stöd för personer som är sjuk- skrivna och för unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 17. 7Arbetsförmedlingen och (2019), Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 19. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa fande det arbete inom det förstärkta samarbetet som bedrivs inom den så kallade rehabiliteringssamverkan: •en personlig kontakt innan gemensam kartläggning tycks spela roll för resultatet av de aktiva insatserna, •det är inte möjligt att förutse vilka individer som har störst behov av det förstärkta samarbetet och bäst förutsättningar att till- godogöra sig insatserna, •resultaten av insatserna är goda, även för de som vid den gemen- samma kartläggningen bedöms ha en låg aktivitetsförmåga, •granskningen visar att Arbetsförmedlingens specialister skulle använts oftare för att höja kunskapen om individens behov och förutsättningar när insatser ska påbörjas, •försämrad hälsa är den vanligaste orsaken till att en deltagare i det förstärkta samarbetet går tillbaka till . tog fram ett dialogmaterial, Ge fler möjlighet – våga prova, som gick ut till chefer hos Försäkrings- kassan i syfte att ge fler individer möjlighet att få ta del av stöd från Arbetsförmedlingen inom ramen för det förstärkta samarbetet mellan myndigheterna. I dialogmaterialet konstateras att resultaten av insatser inom ramen för det förstärkta samarbetet är goda, vilket analysen av samarbetet visar, men att inflödet till gemensam kart- läggning är lågt och det är få individer som får chansen att få ta del av det förstärkta samarbetet. I dialogmaterialet är uppmaningen att låta fler individer få möjlighet till en gemensam kartläggning. Det huvudsakliga skälet till att låta fler individer få del av en kartläggning är att den gemensamma kartläggningen inte bara kan leda till insatser inom ramen för det förstärkta samarbetet, utan även kan klargöra andra behov som till exempel att individen kan gå vidare till insatser inom samordningsförbund.8 Arbetsförmedlingens uppdrag inom ramen för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen omfattar, som nämns ovan, även sam- arbetet kring personer som inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen genom att omställningsmötet ingår som del i det förstärkta samarbetet. Utöver själva omställningsmötet har Arbets- 8Försäkringskassan (2019), Dialogmaterial till chefer. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa förmedlingen inget särskilt uppdrag för individer som varit sjuk- skrivna, uppburit sjukpenning och av bedömts ha arbetsförmåga. När en individ av bedöms ha arbets- förmåga arbetar Arbetsförmedlingen på samma sätt med dessa indi- vider som med övriga arbetssökande och individen erbjuds insatser utifrån identifierade behov. 7.1.4Regelkonflikter som försvårar det förstärkta samarbetet Att inflödet till rehabiliteringssamverkan är lågt kan delvis förklaras av att 2018 gjorde ett internt förtydligande gäll- ande rehabiliteringsersättning som fick påverkan på myndigheternas rehabiliteringssamverkan. I förtydligandet klargjordes att lägsta möj- liga omfattning av rehabilitering som ger rätt till rehabiliterings- penning är en fjärdedel av en individs normala arbetstid. Förtyd- ligandet har lett till att samverkan i det förstärkta samarbetet mellan myndigheterna försvårats. En gemensam kartläggning kan leda till en arbetsmarknadspolitisk bedömning som i sin tur kan visa att indi- viden har behov av en insats i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Om den aktivitet (inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska pro- grammet) som individen ska delta i understiger av indi- videns ordinarie arbetstid, kan individen inte få rehabiliteringspen- ning. För att kunna fortsätta erbjuda stöd till individer som har en lägre aktivitetsförmåga än av sin ordinarie arbetstid och därmed inte kan få rehabiliteringsersättning, ändrade myndigheterna sitt gemensamma arbetssätt och kan dessa individer påbörja sin rehabilitering hos Arbetsförmedlingen och uppbära sjukpenning. Detta möjliggörs genom att Arbetsförmedlingen kan arbeta med personer inom ramen för det förstärkta samarbetet utan att anvisa dem till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Men de insatser som dessa individer kan få ta del av begränsas till sådana insatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda i egen regi i . Studiebesök på arbetsplatser eller arbetsträning utanför är inte möjligt för dessa indi- vider med anledning av att de, när de uppbär sjukpenning, saknar sakskadeförsäkring. har lämnat en framställan om att komplettera sakskadeskyddet för arbetsgivare och andra anord- nare som tar emot individer som får sjukpenning för att möjliggöra Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa för dessa individer att göra besök på arbetsplatser som en del i arbets- förberedande insatser.9 Myndigheterna har också i återrapporteringen av ett gemensamt regleringsbrevsuppdrag sett över regelverket avseende ersättning vid deltagande i insatser som bedrivs i rehabi- literingssamverkan mellan myndigheterna.10 Myndigheternas översyn resulterade i en skrivelse till regeringen med ett antal förslag om författ- ningsändringar i socialförsäkringsbalken, förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd samt förordningen (2000:634) om arbetsmarknads- politiska program.11 Ett förslag remitterades under 2018.12 Förslaget bereds vidare i regeringskansliet.13 finns ingen särskild rutin för hur en individ går från till . De individer som är i behov av en övergång från Arbetsförmedlingen till är de som på grund av sjukdom inte kan delta i arbetsmarknadspolitiska program trots anpassning av programmen. När en individ som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program blir sjuk ska hen lämna ett läkarintyg till Arbetsförmedlingen som styrker att hen inte kan delta i programmet.14 Med ett sådant underlag som grund bedömer om det går att anpassa programmet så att individen kan delta, i någon omfattning, trots sjukdom. Om det inte går att anpassa programmet blir individen utskriven ur programmet efter 30 dagar15 och de flesta av dessa individer ansöker troligen om sjuk- penning. fanns en rutin som innebar att kunde ta initiativ till gemensam kartläggning med för en individ utan att individen hade ett läkar- 9Försäkringskassan (2019) Skrivelse till regeringen. Framställning om ändring i förordningen (1980:631) om ersättning av allmänna medel för skada orsakad av deltagare i ett arbetsmark- nadspolitiskt program eller arbetslivsinriktad rehabilitering m.m. 10Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen och Regleringsbrev för avseende . 11Arbetsförmedlingen och (2017) Skrivelse till regeringen. Översyn av regelverket avseende ersättning för deltagare i rehabiliteringsinsatser, s. 4. 12Ds 2018:32, Ersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering. 2019/20:126, Några frågor om rehabiliteringsersättning och vårdbidrag. 14https:///halso--och-sjukvarden/lakarintyg-for-deltagare-i-program. 15https:///for-arbetssokande/stod-och-ersattning/att-delta-i- program/om-du-ar-sjuk-i-mer-an-sju-dagar. Översyn av stöd för återgång till arbete för de som är arbetslösa intyg och utan att individen behövde ansöka hos om samordning av rehabiliteringsinsatser. Skälet till att detta arbets- sätt togs bort var att utan läkarintyg och ansökan saknade underlag. De kunde då inte bedöma om individens arbets- förmåga var nedsatt på grund av sjukdom eller om individen hade behov av samordnade insatser för att kunna komma åter till arbete, vilket i sin tur betydde att det saknades förutsättningar för att ta ställning till behov av rehabiliteringssamverkan. Om Arbetsförmed- lingen bedömer att en individ som är inskriven hos är i behov av stöd genom det förstärkta samarbetet ska Arbetsförmedlingen uppmana individen att ansöka om samordnad rehabilitering hos Försäkringskassan.16 I dialog med framkommer att det inte finns någon rutin för hur ska använda utrednings- underlag från Arbetsförmedlingen när gör bedöm- ning om arbetsförmågans nedsättning. Det finns heller ingen rutin som anger när ska begära in underlag från , om sådana finns, när en individs arbetsförmåga ska bedömas. I SOU 2020:06 granskades 150 ärenden och inte i något av dessa 150 ärenden gick att se att inhämtat under- lag från Arbetsförmedlingen när bedömning av en individs arbets- förmåga i relation till normalt förekommande arbete skulle göras.17 Att Arbetsförmedlingens bedömningar har relativt liten betydelse för bedömningar om arbetsförmåga i normalt förekommande arbete visar också de intervjuer med handläggare som genomfördes inom ramen för utredningen.18 I en dom från 2018 konstaterar domstolen att: