sou · H9B386 · 2021-10-28 00:00:00 — Som utredningen tidigare konstaterat betyder det inte att sådant handlande från personer utanför arbetsplatsen faller utanför arbets- givarens ansvar enligt arbetsmiljölagen och , se vidare avsnitt 4. Det betyder bara att denna fråga, liksom frågan om våld och hot om våld, är reglerad på ett annat sätt och inte omfattas av den specificerade regleringen i . gäller som huvudregel oberoende av var arbetet utförs. Arbetsgivaren har t.ex. skyldigheter även vid arbete hemifrån. Förbud mot våld och trakasserier I förhållande till de platser och situationer som anges konven- tionens artikel 3 bör samtliga kunna omfattas förutsatt att en arbets- tagare utsätts för kränkande särbehandling av en kollega eller chef enligt ovan. Utredningen konstaterar vidare att det finns ett uttryckligt för- bud mot diskriminering i diskrimineringslagen. Trakasserier som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna och sexuella trakas- serier utgör diskriminering. Det som därigenom är förbjudet är upp- trädanden som kränker någons värdighet, och där handlingarna eller bemötandet innebär missgynnande i form av skada eller obehag. Det ska vara fråga om märkbara och tydliga kränkningar, vilket ger uttryck för en viss tröskel avseende allvarligheten i beteendet eller handlingen. Som tidigare angetts måste även begreppet trakasserier enligt kon- ventionen nå upp till en viss grad av allvarlighet, dels på grund av att det ska vara fråga om ett oacceptabelt beteende, dels eftersom det ställs krav på i vart fall risk för skada. Utredningen uppfattar därför att överensstämmelsen är god mellan begreppet diskriminering i diskrimineringslagen, som innefattar trakasserier och sexuella trakas- serier, och definitionen av våld och trakasserier i artikel 1 i konven- tionen. Kravet på att den som trakasserar måste ha insikt i att beteendet kränker någon på ett sätt som kan utgöra diskriminering enligt dis- krimineringslagen har ingen motsvarighet i konventionen. Men ut- redningen anser att ett sådant krav inte står i strid med konventionen. För att konventionen ska kunna implementeras i medlemsstater med vitt skilda rättssystem måste det finnas utrymme att fylla ut den nationella lagstiftningen i förhållande till konventionens bestämmel- ser, vilket är i linje med hänvisningen till nationell lagstiftning i artikel 4.2. Diskrimineringsförbudet kopplat till arbetslivet gäller i huvudsak för arbetsgivare i förhållande till arbetstagare, jämte praktikanter och inhyrda eller inlånade arbetstagare. Diskrimineringsförbudet träffar följaktligen inte situationer där andra än arbetsgivaren eller någon som har att besluta i dennes ställe är den som diskriminerar. Det finns dock en skyldighet för arbetsgivaren att ha en riktlinje för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier med koppling till en diskrimineringsgrund och sexuella trakasserier, som är avsedd att ge uttryck för att dessa former av diskriminering inte accepteras på arbetsplatsen. Det finns också en undersöknings- och åtgärdsskyl- Förbud mot våld och trakasserier dighet för en arbetsgivare som får kännedom om sådana trakasserier mot någon av de som skyddas av lagen av någon som utför arbete eller praktik hos arbetsgivaren. Detta får sammantaget enligt utred- ningens bedömning motsvarande effekt på arbetsplatsen som ett för- bud mot diskriminering. Om det är någon som inte hör till den här personkretsen, s.k. tredje part, saknas däremot skydd. I fråga om vilka personkategorier som omfattas av diskriminer- ingsförbudet i diskrimineringslagen, i förhållande till konventionens artikel 2, gör utredningen bedömningen att de flesta omfattas. Som redogjorts för omfattas arbetstagare, arbetssökande och platssökande, samt personer som yrkesutbildar sig, inbegripet praktikanter och lärlingar av diskrimineringsförbudet. Det gäller även för personer som sagts upp samt personer som utövar befogen- heter, skyldigheter eller ansvar som arbetsgivare i de fall de också är arbetstagare. Utredningen konstaterar dock att volontärer inte utan vidare omfattas av diskrimineringsförbudet eftersom det i så fall krävs att de betraktas som arbetstagare utifrån en bedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet. Gällande uppdragstagare bör relationen vid en bedömning kvalificeras som ett arbetsgivar- och arbetstagar- förhållande eller en inhyrnings- eller inlånings situation för att de ska omfattas av diskrimineringslagen. Diskrimineringsförbudet har ett relativt brett fysiskt tillämpnings- område så länge det finns ett samband med arbetet och handlar om rätt personkrets. Som utredningen konstaterat i detta avsnitt gäller förbudet i alla situationer som har samband med arbetet och även händelser utanför det fysiska arbetsstället om dessa har ett samband med arbetet. Frågan om diskrimineringsförbudets tillämpningsom- råde, i förhållande till vilka platser som omfattas av konventionens artikel 3, blir därmed inte problematisk. Utredningen bedömer att förbudet avser de platser och situationer som räknas upp i artikel 3 i konventionen. Förbud mot våld och trakasserier När det gäller våld och allvarligare former av trakasserier, inklusive allvarligare former av sexuella trakasserier, framstår det som uppen- bart att svensk straffrättslig lagstiftning möter konventionens krav på att förbjuda våld och trakasserier i arbetslivet. I de flesta fall gäller straffrättsliga bestämmelser generellt oavsett vem som är förövare respektive offer och oavsett var den brottsliga gärningen äger rum. Frågan om tillämpningsområde i förhållande till vilka som omfattas av konventionen blir därför oproblematisk (jfr artikel 2–3). Den straff- rättsliga lagstiftningen innehåller också bestämmelser som förbjuder mindre allvarliga trakasserier, exempelvis genom bestämmelserna om olaga hot, ofredande och förolämpning. Sammantaget gör utredningen bedömningen att de straffrättsliga bestämmelserna innebär ett vid- sträckt förbud mot våld och trakasserier i arbetslivet. I förhållande till vissa grupper aktualiseras dessutom ytterligare förbud eller bestämmelser som får liknande verkan som ett förbud. innehåller en bestämmelse som i vart fall får anses ha samma effekt som ett förbud, genom att arbetsgivare ska klargöra att kränkande särbehandling, där även sexuella trakasserier och andra former av diskriminering ingår, inte accepteras i verksam- heten. Alla arbetstagare och inhyrda omfattas av reglerna. I diskrimineringslagen finns ett uttryckligt förbud mot diskrimi- nering som innebär ett förbud mot trakasserier som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna och sexuella trakasserier. Förbudet gäller för arbetsgivare och andra som likställs med arbetsgivaren i för- hållande till arbetstagare, praktikanter, den som gör en förfrågan om eller söker arbete och inhyrda eller inlånade arbetstagare. Det finns också en skyldighet för arbetsgivaren att ha riktlinjer för verksam- heten i syfte att förhindra trakasserier med koppling till en diskrimi- neringsgrund och sexuella trakasserier, som är avsedd att ge uttryck för att dessa former av diskriminering inte accepteras på arbetsplat- sen. Arbetsgivaren har vidare en undersöknings- och åtgärdsskyldighet om arbetsgivaren får kännedom om sådana trakasserier mot någon av de som skyddas av lagen som begåtts av någon som utför arbete eller praktik hos arbetsgivaren. Detta får sammantaget enligt utred- ningens bedömning motsvarande effekt på arbetsplatsen som ett förbud. Förbud mot våld och trakasserier Utredningens uppfattning är sammanfattningsvis att även arbets- givarens skyldigheter enligt , tillsammans med bestämmelser i diskrimineringslagen och inom straffrätten, bör be- aktas när det gäller att bedöma om uppfyller kraven på att förbjuda våld och trakasserier. Det gäller inte minst mot bakgrund av att det enligt artikel 4.2 ska tas hänsyn till nationell lagstiftning och nationella förhållanden vid genomförandet. Utredningen gör därför bedömningen att det inte är nödvändigt med några lagändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt ska vara förenlig med konventionens krav på förbud mot våld och trakas- serier i lagstiftning och annan författning. Som utredningen utvecklat i avsnitt 6.5 kan genomförandet av konventionen inte innebära att det i svensk rätt behöver genomföras ett identiskt skydd för samtliga individer på arbetsmarknaden som omfattas av konventionen. 10Våld och trakasserier i policyer m.m. 10.1Kravet på policyer och en övergripande strategi m.m. 10.1.1Konventionens krav – artikel 4.2 b–c, 8 och 11 a Medlemsländerna ska säkerställa att våld och trakasserier tas upp i relevanta policyer (artikel 4.2 b). Av artikel 11 a framgår att de natio- nella policyerna kan röra arbetsmiljö, jämställdhet och icke-diskri- minering och migration. Vidare ska medlemsländerna anta en över- gripande strategi för att genomföra åtgärder för att förebygga och bekämpa våld och trakasserier (artikel 4.2 c). Av artikel 8 framgår att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att förebygga våld och trakasserier i arbetslivet som inbegriper att erkänna myndighe- ternas funktioner för arbetstagare i den informella ekonomin, iden- tifiera i vilka sektorer eller yrken och anställningsförhållanden som arbetstagare och andra berörda personer är mer exponerade för våld och trakasserier samt vidta åtgärder för att effektivt skydda sådana per- soner. Medlemsstaterna ska i sammanhanget av denna ansats samråda med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Med- lemsstaternas skyldigheter att identifiera och vidta åtgärder för sektorer eller yrken m.m. där sannolikheten är större att utsättas för våld och trakasserier har också koppling till punkt 9–11 i rekommen- dationen. I punkt 9 i rekommendationen anges exempel på sektorer eller yrken och arbetsförhållanden där sannolikheten att utsättas för våld och trakasserier är större såsom vid nattarbete, ensamarbete, arbeten inom hälso- och sjukvård, besöksnäring, sociala tjänster, rädd- ningstjänster, hushållsarbete, transport, utbildning och underhållning. I punkt 10 framgår att medlemsstaterna bör vidta lagstiftningsåtgär- der eller andra åtgärder för att skydda migrerande arbetstagare, sär- Våld och trakasserier i policyer m.m. skilt kvinnliga migrerande arbetstagare, oberoende av den migreran- des status, i ursprungs-, transit- och destinationsländer som det är tillämpligt, från våld och trakasserier i arbetslivet. För att underlätta övergången från den informella till den formella ekonomin anges i punkt 11 att medlemsstaterna bör ge arbetstagare och arbetsgivare i den informella ekonomin, och deras sammanslutningar, resurser och stöd för att förebygga och ta itu med våld och trakasserier i den in- formella ekonomin. Som anges i avsnitt 6 så finns det en koppling även mellan arti- kel 4.2 c och artikel 9. Eftersom artikel 9 handlar om att förelägga arbetsgivare att vidta åtgärder för att förebygga våld och trakasserier behandlas den separat i avsnitt 11. 10.1.2Vad innebär relevanta policyer och en övergripande strategi för svenska förhållanden? Det första utredningen behöver ta ställning till är vad som avses med relevanta policyer respektive en övergripande strategi i konventio- nen, för att sedan kunna gå vidare och göra en kartläggning av vilka av de åtgärder som vidtas i som är relevanta och undersöka i vilken utsträckning de uppfyller konventionens krav. Relevanta policyer får i svensk kontext anses ta sikte på relevant politik och politikområden där våld och trakasserier behandlas. En övergripande strategi får anses ta sikte på ett krav gentemot medlemsstaterna på att det ska finnas en relevant helhet för att före- bygga våld och trakasserier i arbetslivet. Denna helhet som ska skapa en övergripande strategi får för svenskt vidkommande anses bestå av de riksdagsbundna målen kopplat till våld och trakasserier, regeringens politiska inriktningar och samlade åtgärder i form av bl.a. strategier och regeringsuppdrag till myndigheter. Kravet i artikel 4.2 b bör alltså inte tolkas för snävt i form av att det måste finnas en konkret pro- dukt som utgör en övergripande strategi. Eftersom konventionens krav riktar sig till medlemsstaterna är det därför relevant att utgå ifrån den funktion i som har man- dat att besluta om ratificering dvs. Mot den bakgrunden är det därför särskilt relevant att undersöka riksdagsbundna målen kopp- lade till arbetsmiljö-, diskriminerings- och jämställdhetsområdet samt till arbetet motvåld och trakasserier i arbetslivet. Våld och trakasserier i policyer m.m. även regeringens politiska inriktningar och konkreta åtgärder i form av bl.a. regeringsuppdrag till myndigheter. I avsnittet behandlas därför huvudsakligen exempel på regerings- strategier och handlingsplaner inom olika departements sakområden med koppling till våld och trakasserier i arbetslivet. Strategierna innehåller i de flesta fall en problembeskrivning och mål som utgör grunden till åtgärder i form av t.ex. regeringsuppdrag till myndig- heter. I strategiernas problembeskrivningar synliggörs bl.a. olika ut- satta grupper vilket är relevant för kravet i artikel 8 på att identifiera och vidta åtgärder avseende utsatta sektorer eller yrken m.m. som är mer exponerade för våld och trakasserier. Myndigheters statistik om förekomsten av våld och trakasserier och vilka som är mer expone- rade för sådana handlingar samt det partsgemensamma arbetet är också viktiga verktyg. De olika insatserna som anges i detta avsnitt ska dock inte uppfattas som en uttömmande redogörelse för samtliga insatser mot våld och trakasserier i arbetslivet. I fråga om arbetstagare i den informella ekonomin (artikel 8 a och punkt 11 i rekommendationen) kan viss vägledning av begreppet informell ekonomi hämtas från rekommendation (nr 204) om övergången från den informella till den formella ekonomin och reger- ingens skrivelse till rörande rekommendationen.1 Uppgif- ter från visar att en stor andel människor befinner sig inom den informella ekonomin, dvs. all ekonomisk verksamhet som bedrivs av arbetstagare och ekonomiska enheter som inte i tillräcklig utsträck- ning omfattas av lagstiftning eller annan likvärdig reglering, med högre risk att hamna i fattigdom och i utsatthet än personer inom den for- mella ekonomin.2 Vidare anges att enligt karakteriseras arbete inom den informella ekonomin av farliga och ohälsosamma arbets- villkor, låga och oregelbundna inkomster, långa arbetsdagar och av- saknad av förhandlingsrätt, information och kompetensutveckling samt i hög utsträckning av underordning och sårbarhet. Personer inom den informella ekonomin är ofta även exkluderade från sociala skydds- nät, såsom hälso- och sjukvård eller socialförsäkringar. I svensk kontext är bl.a. begreppet och innebörden av arbetslivs- kriminalitet av särskild betydelse i sammanhanget, vilket utredningen återkommer till. Vidare bör även arbetsmarknadsparternas roll lyftas 1Se även regeringens skrivelse 2016/17:71. Våld och trakasserier i policyer m.m. eftersom facklig organisering inom den informella ekonomin är ett viktigt instrument för förbättrade villkor.3 När det gäller de olika bestämmelsernas krav på samråd med re- presentativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer bedömer ut- redningen att begreppet samråd inte ska tolkas för snävt. Samråd bör kunna innefatta olika former av partsinflytande, t.ex. arbetsgivares samverkan med arbetstagare och deras representanter inbegripet skyddsombud. Det kan också handla om arbetsmarknadsparternas möjlighet till inflytande i regeringens och myndigheternas arbete genom olika former av dialoger, samråd och möjligheten att yttra sig över olika förslag genom remiss. Inom ramen för det ordinarie lag- stiftningsförfarandet förekommer alltid ett remissförfarande till be- rörda myndigheter och andra aktörer. Konventionen anger bl.a. att medlemsstaterna ska ha en jämställd- hetsintegrerad ansats för att förebygga våld och trakasserier i arbets- livet (jfr artikel 4.2 och 11 a). Den aspekten fångas upp genom att den huvudsakliga strategi för att genomföra jäm- ställdhetspolitiken är jämställdhetsintegrering. Det innebär att reger- ingens politik inom samtliga områden ska genomsyras av ett jäm- ställdhetsperspektiv. 10.2De övergripande politiska målen inom arbetslivet, jämställdhetsområdet och diskrimineringsområdet Arbetet mot våld och trakasserier i arbetslivet är en del av flera natio- nella politiska mål och inriktningar i form av bl.a. strategier inom t.ex. arbetslivsområdet, jämställdhetsområdet och diskriminerings- området. Det övergripande målet för arbetslivspolitiken är det av riks- dagen beslutade målet om goda arbetsvillkor och möjlighet till ut- veckling i arbetet för både kvinnor och män som beslutat om i budgetpropositionen för 2012.4 Målet för regeringens politik mot diskriminering är ett samhälle fritt från diskriminering som också är fastställt i budgetpropositionen för 2009.5 Målet för jämställdhets- politiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma sam- hället och sina egna liv, vilket framgår av budgetpropositionen för 3Se Union to unions skrift Informell ekonomi – en arbetsmarknad utan regler och rättigheter. 2011/12:1 utg.omr. 14 avsnitt 4.3, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88. 2008/09:1 utg.omr. 13, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115. Våld och trakasserier i policyer m.m. 2009.6 Ett av de jämställdhetspolitiska målen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Även detta framgår av budgetpropositionen för 2009.7 Den har deklarerat att den är en feministisk regering, vilket innebär att regeringens politik inom samtliga områden ska genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv.8 Jämställdhetsinteg- rering har varit regeringens beslutade strategi för att nå de jämställd- hetspolitiska målen sedan 1994.9 Regeringens beslut om jämställd- hetsintegrering i för åren 2021–2025 (A2021/01442) slår fast att jämställdhetsintegrering omfattar allt arbete i , men pekar särskilt ut fyra centrala processer: budgetpro- cessen, myndighetsstyrning, lagstiftningsprocessen, EU-ärenden och övrigt internationellt arbete. Jämställdhetsintegrering beskrivs följ- aktligen som en naturlig del i regeringens arbete. För att de jämställd- hetspolitiska målen ska uppnås är det av central betydelse att statliga myndigheter jämställdhetsintegrerar sin kärnverksamhet, dvs. arbetar systematiskt med att säkerställa att verksamheten bedrivs på ett sätt som främjar jämställdhet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar. För att stärka myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering har regeringen bedrivit ett utvecklingsprogram om jäm- ställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Kortfattat har programmet inneburit att de deltagande myndigheterna utvecklat sin verksamhet så att den bättre bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. I pro- gramperioden –2025 ska myndigheterna också, i samverkan med relevanta samhällsaktörer, bidra till att öka jämställdheten i samhället.10 I anslutning till de ovan redovisade övergripande riksdagsbundna målen för respektive område finns även mer preciserade politiska inriktningar. Inriktningarna utgör grunden till de olika åtgärder som regeringen vidtar i form av t.ex. strategier, handlingsplaner och regeringsuppdrag till myndigheter inom olika sakområden (jfr arti- kel 4.2 b–c och 11 a). I detta avsnitt redogör utredningen för de stra- tegier, handlingsplaner och konkreta åtgärder i form av bl.a. regerings- uppdrag inom arbetsmiljö-, diskriminering-, och jämställdhetsområ- det som rör våld och trakasserier i arbetslivet. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115. 7Se även prop. 2005/06:155. 8Se faktablad: En feministisk regering, Jämställdhet – en självklarhet i ett modernt välfärds- samhälle, för rättvisa och ekonomisk utveckling, . 1993/94:147. 10Se uppdrag om att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter (A2020/02041). Våld och trakasserier i policyer m.m. 10.3Våld och trakasserier i policyer inom olika områden 10.3.1En god arbetsmiljö för framtiden – regeringens arbetsmiljöstrategi beslutade om en nationell femårig arbetsmiljö- strategi 2016–2020. beslutade regeringen om en ny femårig arbetsmiljöstrategi. Den nya arbetsmiljöstrategin anger reger- ingens långsiktiga politiska inriktning för området under de kom- mande fem åren (skr. 2020/21:92). Det övergripande målet för arbets- miljöstrategin är, förutom det av beslutade övergripande målet för arbetslivspolitiken, även regeringens mål om en arbetsmiljö som förebygger ohälsa och olycksfall, som motverkar att människor utestängs från arbetet, som tar hänsyn till människors olika föruts- ättningar och som bidrar till utveckling av både individer och verk- samheter11. I arbetsmiljöstrategin bryts målet för arbetsmiljön ner i fyra del- mål. Särskilt relevant för konventionen är delmål ”ett hälsosamt arbetsliv – arbetslivet ska bidra till utveckling och välbefinnande” som innefattar kränkande särbehandling, trakasserier och mobbning. Ett annat relevantdelmål är ”ett tryggt arbetsliv – ingen ska riskera liv eller hälsa p.g.a. jobbet” som innefattar hot och våld. Delmål ”en arbetsmarknad utan brott och fusk – en bristfällig arbetsmiljö ska aldrig vara ett konkurrensmedel” tar upp det myndighets- och parts- gemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet. Området arbetslivs- kriminalitet omfattar bl.a. överträdelser av arbetsmiljöregelverket som inkluderar våld och trakasserier, skattelagstiftningen och viss välfärds- brottslighet. Det kan också handla om arbete utan arbetstillstånd, människoexploatering och människohandel (jfr artikel 8 a om infor- mell ekonomi och artikel 11 a om migration). Fokus i arbetet ligger på branscher där det är mer vanligt förekommande med osund kon- kurrens, däribland bygg, transport-, städ- och restaurangbranschen. Regeringen konstaterar att tillsyn av arbetsmiljön är avgörande för att upprätthålla skyddet för arbetstagare (jfr artikel 8 a–b). Målsättningen om en god arbetsmiljö för framtiden innefattar att alla som arbetar i ska ha en arbetsmiljö som gör det möjligt att kunna och vilja arbeta ett helt arbetsliv. Alla har rätt till en trygg 2020/21:1 utg.omr. 14 avsnitt 5.1. Våld och trakasserier i policyer m.m. och säker arbetsmiljö (jfr personkretsen i artikel 2). Vidare framgår att ingen ska behöva arbeta i en miljö där kränkande särbehandling, diskriminering eller trakasserier förekommer. Utredningen kan konstatera att regeringen har en bred ansats rörande arbetslivspolitikens målsättning. Denna ansats sträcker sig delvis även över diskrimineringsområdet och har ett genomgående fokus på jämställdhet (jfr artikel 11 a). Av arbetsmiljöstrategin framgår att framtagandet av strategin och de prioriterade områdena innefattat flertalet dialoger med represen- tanter från arbetsmarknadens parter, och Myn- digheten för arbetsmiljökunskap (Mynak). Regeringen har även gett myndigheterna i uppdrag att ta fram åtgärdsplaner för att genomföra strategin. Vidare anges att regeringen avser fortsätta med ett löpande forum i syfte att tillsammans med arbetsmarknadens parter och myn- digheter diskutera pågående och planerade åtgärder inom strategins område samt de åtgärdsplaner som och Mynak ska ta fram (jfr artikel 4.2 och artikel 11 om partsmedverkan). 10.3.2En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck Arbetet i med att säkerställa lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck har skett och sker genom en rad strategiska insatser inom olika delar av samhället. Regeringen beslutade om en strategi för lika rättig- heter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck som alltjämt är gällande. Homosexuella, bisexuella och transpersoner (hbt- personer) drabbas fortfarande av diskriminering och andra kränk- ningar i det svenska samhället. Strategin ger en översiktlig bild av situationen för hbt-personer i och ger långsiktiga in- satser för att främja strategins syfte.