sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — När vi i detta betänkande hänvisar till synpunkter som har förts fram av beslutsorgan eller representanter för civilsamhället avser vi synpunkter som har framförts till oss vid ovan beskrivna kontakter. Ett antal begrepp är centrala för vårt arbete. I detta avsnitt förklarar vinågra av dessa begrepp för att underlätta förståelsen av texterna. Ett av dessa begrepp är stöd som i detta betänkande används dels i bemärkelsen offentliga stöd till civilsamhället, dels i bemärkelsen stödbehov och stöd inom ramen för en ny stödfunktion. Såvitt gäller det offentliga stödet till civilsamhället används ofta begreppen stöd och bidrag för att beskriva samma sak. Bidrag avser dock i regel ekonomiska transaktioner medan stöd är ett bredare begrepp som även Utredningens uppdrag och arbete omfattar t.ex. skattelättnader eller nyttjande av tjänster som det allmänna erbjuder. I vissa sammanhang används dock begreppet stöd även om det främst är ekonomiska transaktioner som avses, se t.ex. 2 kap. lagen (2021:401) om allmänna arvsfonden. I detta betänkande använder vi begreppet offentligt stöd till civilsamhället för att beskriva såväl bidrag som annat stöd som fördelas till civilsamhällesorganisationer. Inom det offentliga stödet ryms statligt reglerade stöd som fördelas med stöd av lag eller förordning, t.ex. statsbidrag, medel ur Allmänna arvsfonden och vissa andra former av stöd såsom statlig avgiftshjälp till trossamfund enligt lagen (1998:1593) om trossamfund. Därutöver omfattas liknande stöd som fördelas av kommuner och regioner. Vi använder vidare begreppet stöd i anslutning till vår analys av beslutsorganens behov av hjälp i frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer samt för att benämna den hjälp som den nya funktionen ska ge till beslutsorganen. Begreppet avser i detta sammanhang främst olika former av hjälp vid handläggningen av ett ärende, t.ex. bistånd i fråga om kompetens i vissa frågor eller genomförande av vissa utredningsåtgärder. Offentligt stöd till civilsamhället fördelas av ett stort antal aktörer. Som en sammanfattande benämning av dessa aktörer använder vi begreppet beslutsorgan. Detta begrepp innefattar regeringen, myndigheter, kommuner, regioner och enskilda organ som har fått i uppdrag att fördela offentligt stöd till det civila samhället. Inom begreppet faller även andra myndigheter som handlägger och beslutar i ärenden som berörs av våra förslag, däribland Skolinspektionen och . Två typer av författningsbestämmelser som är av relevans för vårt uppdrag är demokrativillkor och lämplighetskrav vid ägar- och ledningsprövningar. Med demokrativillkor avses villkor som ställer krav på att en organisation, för att kunna tilldelas offentliga medel, ska vara demokratiskt uppbyggd, ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och i sin verksamhet respektera grundläggande demokratiska värderingar (jfr prop. 2009/10:55 s. 148). Sådana villkor är vanligt förekommande i regleringar av offentliga stöd till civilsamhället. Demokrativillkor är endast ett exempel på villkor som uppställs vid bedömningarna. Därutöver uppställs i regel ytterligare krav som också ska vara uppfyllda för att t.ex. en civilsamhällesorganisation ska beviljas stöd. Utredningens uppdrag och arbete Med lämplighetskrav vid ägar- och ledningsprövningar avses de krav på lämplighet som gäller för att enskilda ska få bedriva vissa verksamheter inom välfärdssektorn. Sådana villkor gäller för verksamheter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), socialtjänstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800). Det är alltså sådana verksamheter som vi avser när vi i detta betänkande hänvisar till enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Något motsvarande lämplighetskrav uppställs inte för enskilda verksamheter inom hälso- och sjukvården. I förordning (2016:1201) med instruktion för (Brå) anges att det vid Brå ska finnas ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism. Centrumet benämns Center mot våldsbejakade extremism och förkortas CVE. Vi använder båda dessa samt förkortningen och avser då samma sak. Våldsbejakande extremism är ett samlingsbegrepp för rörelser, ideologier eller miljöer som inte accepterar en demokratisk samhällsordning och som främjar våld för att uppnå ett ideologiskt mål. Ut- över våldsbejakande extremism tar vi upp andra antidemokratiska miljöer. Inom detta begrepp ryms extremistiska miljöer som betraktas som antidemokratiska, men inte våldsbejakande. Det kan exempelvis handla om rörelser som, utan att förespråka våld, propagerar för antidemokratiska mål såsom ett inrättande av ett totalitärt eller teokratiskt styrelseskick eller ett upphävande av grundläggande fri- och rättigheter för vissa grupper i befolkningen. 3Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer I en demokrati har alla rätt att uttrycka sina åsikter, även sådana som kan uppfattas som obekväma. Detta innebär dock inte en absolut rätt att ta del av offentliga medel för att t.ex. sprida sina åsikter. För att motverka åsikter och ageranden som utgör våldsbejakande extremism och terrorism är det angeläget att förebygga bakomliggande faktorer och drivkrafter samt att på ett tidigt stadium identifiera risker. Arbetet sker i två delar: förebyggande insatser mot våldsbejakande extremism, som framför allt Center mot våldsbejakande extremism (CVE) ansvarar för och brottsbekämpande insatser som framför allt Säkerhetspolisen och ansvarar för. Båda dessa delar är centrala i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. I detta kapitel redogör vi övergripande för, i sammanhanget relevanta, åtgärder i det nationella förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och de åtgärder som regeringen har vidtagit för att förhindra att offentliga medel betalas ut till verksamheter inom civilsamhället och välfärdssektorn som tillhör eller har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Vi redogör även för den myndighetssamverkan som sker på området. I vårt delbetänkande Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet (SOU 2021:66) har vi redogjort för det statligt reglerade stödet till civilsamhället, regleringen av detta stöd samt förslagen till nya och förtydligade demokrativillkor på området (se kapitel 3 och 4 i SOU 2021:66). Vi kommer i detta betänkande inte att upprepa sådant som beskrivs i detalj i delbetänkandet. Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 3.2Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer i Begreppet extremism definieras enligt som ytterlighetsrörelser, främst inom politiken. Dessa rörelser karaktäriseras av ett sökande efter totala, men också ensidiga lösningar på problemen. Ofta är fokus på ett eller ett fåtal problem. Våldsbejakande extremism är ett samlingsbegrepp för rörelser, ideologier eller miljöer som inte accepterar en demokratisk samhällsordning och som främjar våld för att uppnå ett ideologiskt mål. Enligt definieras extremistmiljöer som individer, grupper och organisationer som hålls samman av en ideologi och betraktas som våldsbejakande genom att de utifrån denna förespråkar, främjar eller utövar våld, hot, tvång eller annan allvarlig brottslighet för att uppnå förändringar i samhällsordningen, påverka beslutsfattandet eller myndighetsutövningen eller hindra enskilda individer från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter (Säkerhetspolisen, 2019, s. 60). I finns i huvudsak tre våldsbejakande extremistmiljöer: den högerextrema miljön, den vänsterextrema miljön och den våldsbejakande islamistiska miljön. Angränsande till dessa miljöer finns extremistiska miljöer som betraktas som antidemokratiska, men inte våldsbejakande. Det kan exempelvis handla om rörelser som, utan att förespråka våld, propagerar för antidemokratiska mål, t.ex. ett inrättande av ett totalitärt eller teokratiskt styrelseskick eller ett upphävande av grundläggande fri- och rättigheter för vissa grupper i befolkningen. Utöver individer som är kopplade till en viss extremistmiljö finns ensamagerande extremister som kan motiveras till våldshandlingar av olika ideologier, men som inte tillhör etablerade grupper eller nätverk. Bortsett från uppenbara ideologiska skillnader är olika extremistmiljöer likartade sociala företeelser och i grunden är det samma mekanismer som motiverar individer att ansluta sig till våldsbejakande extremism, oavsett om det är en rörelse som verkar för ett etniskt homogent samhälle, ett klasslöst samhälle eller en religiös samhällsordning. Enligt definition söker en extremist totala men också ensidiga lösningar på problem och ofta är det bara ett eller ett fåtal problem som extremisten har i åtanke. SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer Extremistiska rörelser utgår i regel från en svartvit och konspiratorisk världsuppfattning. Centralt för dessa rörelser är konflikten med det omgivande samhället och en strävan mot en ändring av rådande samhällsordning. Gemensamt är vidare förhärligandet av våld och synen på brott som en legitim och nödvändig del av den ideologiskt formulerade kampen. Inom de extremistiska rörelserna accepteras inte den demokratiska samhällsordningen eller den grundläggande politiska att samhällsförändring kan uppnås genom demokratiska processer. Dessa rörelser menar i stället att det är nödvändigt att använda sig av andra metoder för att uppnå förändring. I denna kamp ses det som ofrånkomligt att andra människors fri- och rättigheter ibland kränks för att nå målet. Att en miljö definieras som våldsbejakande är inte nödvändigtvis synonymt med att de individer som stödjer miljön är våldsbenägna. Att en miljö betraktas som våldsbejakande kan t.ex. innebära att en gruppering uttrycker ett långvarigt stöd för våldshandlingar som andra begår, utan att gruppen själv utövar våld. Det är svårt att uppskatta omfattningen av våldsbejakande extremism i . Extremistiska miljöer är komplexa och föränderliga och det kan vara svårt att definiera vilka individer som ska anses höra till en viss miljö. Enligt bedömning har dock de våldsbejakande extremistiska miljöerna i vuxit mycket kraftigt (Säkerhetspolisen, 2021, s. 17). Denna ökning kan delvis kopplas till skeenden såväl nationellt som internationellt. En annan bidragande faktor är digitaliseringen som har skapat nya kommunikationsmöjligheter och plattformar för meningsutbyte, vilket har gjort extremistmiljöer tillgängliga för fler personer. 3.3Våldsbejakande extremism utgör ett hot mot demokratin Våldsbejakande extremistmiljöer förespråkar samhällsförändring genom våld och det finns en risk för att individer som ingår i dessa rörelser begår våldsdåd. Inom de tre extremistmiljöerna finns även individer som ägnar sig åt olika former av stödverksamhet, t.ex. radikalisering och rekrytering samt finansiering av terrorverksamhet. Sådan stödverksamhet ökar tillväxten och handlingsutrymmet inom dessa miljöer, vilket påverkar risken för våldsdåd. Hotet från dessa miljöer är dock mer komplext än endast en risk för terrordåd. Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 Extremistiska miljöer bedriver även andra former av författningshotande verksamhet i form av t.ex. brott som begås systematiskt i syfte att ändra samhällsordningen såsom våld, hot eller trakasserier mot politiker, journalister och myndighetsföreträdare (, 2021, s. 49). Annan brottslighet som utövas inom dessa miljöer är bl.a. bidragsbrott på individnivå, skattebrott, narkotikabrott, bedrägerier och ekonomisk brottslighet (, 2021, s. 33 ff.). betraktas våldsbejakande extremism som ett hot mot den svenska demokratiska samhällsordningen som bäst förebyggs, förhindras och försvåras genom tvärsektoriella insatser (jfr skr. 2014/15:146). Historiskt har dock arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism betraktats som ett hot som drabbade utifrån och våldsbejakande extremism sågs främst som en fråga för rättsväsendets brottsbekämpande myndigheter. aktualiserades den våldsamma politiska extremismen som en frågeställning om det demokratiska styrelseskickets utsatthet och våldsbejakande extremism började ses som ett potentiellt hot mot den svenska demokratin. I skrivelsen Nationellt ansvar och internationellt engagemang – En nationell strategi för att möta hotet från terrorism (skr. 2007/08:64) konstaterade regeringen att bekämpning av terrorism innebär att motverka ett hot mot demokratin samt att en långsiktig bekämpning av terrorism kräver åtgärder utöver de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheternas insatser. inleddes ett arbete där olika myndigheter fick i uppdrag att bl.a. kartlägga omfattningen av våldsbejakande extremism i . Utifrån detta underlag presenterade regeringen en handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (skr. 2011/12:44). Handlingsplanen innehöll 15 åtgärder vars övergripande syfte var att värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism. Regeringen framhöll att samverkan mellan myndigheter, kommuner, organisationer inom det civila samhället, näringslivet och andra relevanta aktörer är en nyckel till ett lyckat arbete mot extremism. Arbetet mot våldsbejakande extremism kan inte enbart ta sin utgångspunkt i åtgärder som berör polis och rättsvårdande myndigheter, utan måste ske tvärsektoriellt och utgå från en bred uppslutning i samhället. SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer En av de åtgärder som följde av handlingsplanen var att regeringen åtog sig att utse en särskild utredare med uppdrag att bl.a. främja samverkan och kunskapsutbyte inom det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism mellan relevanta myndigheter och organisationer inom civilsamhället och presentera förslag till hur ett fortsatt förebyggande arbete kan utvecklas och organiseras. Utredningen om ett effektivare arbete för att förebygga våldsbejakande extremism presenterade sina slutsatser i betänkandet När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism (SOU 2013:81). I betänkandet föreslog utredningen att det skulle inrättas en nationell samordnare i syfte att samordna arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Utredningen bedömde att samverkan mellan lokala aktörer var avgörande för ett effektivt och hållbart förebyggande arbete. Arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism handlar om att identifiera och möta individer i deras vardag och utredningen bedömde därför att det förebyggande arbetet måste ske lokalt. ansåg utredningen att det fanns klara fördelar med en central samordning av arbetet, där kunskap kan samlas och förmedlas och med möjlighet till behovsanpassade konsultativa insatser. En nationell samordning skulle vidare, enligt utredningens mening, skapa tydlighet och effektivisera det lokala arbetet, vilket också ökar legitimiteten i det förebyggande arbetet. Utredningen betonade dessutom att det förebyggande arbetet i sig är en verksamhet som omfattar flera olika aktörer, såsom statliga myndigheter, kommuner och det civila samhället samt att det finns ett behov av samordning för att undvika dubbelarbete och luckor i arbetet. 3.4En nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism Som en del av en större satsning tillsatte regeringen en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (Ju 2014:18). Den nationella samordnaren fick, i linje med Utredningen om ett effektivare arbete för att förebygga våldsbejakande extremisms förslag, i uppdrag att förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå när det gäller arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I uppdraget ingick även att verka för ökad Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 kunskap om våldsbejakande extremism och utveckling av förebyggande metoder. Inom ramen för detta uppdrag utvecklade och genomförde den nationella samordnaren en rad åtgärder i syfte att stärka det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Samordnaren tog bl.a. fram en nationell strategi för hur ska arbeta förebyggande för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och samordnade forum för samverkan och erfarenhetsutbyten mellan myndighetsföreträdare och representanter för civilsamhället på nationell och lokal nivå. Den nationella samordnarens arbete hade ett starkt fokus på kommunerna, vilka sågs som nyckelaktörer i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. En stor del av samordnarens arbete fokuserade därför på att stödja kommunerna, bl.a. genom att bistå med kunskap i frågor om extremism och att stödja vid framtagandet av lokala lägesbilder och handlingsplaner för det förebyggande arbetet på nivå. Parallellt med samordnarens arbete fick flera myndigheter i uppdrag av regeringen att ta fram kunskap och vägledning för olika yrkesgrupper, t.ex. personal inom skolan, , de särskilda ungdomshemmen och kriminalvården. Den nationella samordnarens uppdrag var ursprungligen utformat som en tillfällig insats för att säkerställa en fungerande samverkan i arbetet mot våldsbejakande extremism. Utifrån en samhällsutveckling med en ökad rekrytering till våldsbejakande extremistiska grupper och ett ökande antal personer bosatta i som valde att ansluta sig till väpnande extremist- och terroristgrupper i utlandet beslutade regeringen dock, genom ett antal tilläggsdirektiv, att utvidga och förlänga samordnarens uppdrag. konstaterade regeringen slutligen att den allvarliga utvecklingen av våldsbejakande extremism och terrorism, t.ex. när det gällde det stora antalet personer, både män och kvinnor, som rest till och för att ansluta sig till Daesh, innebar att behovet av en nationell samordning för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism är långsiktigt. Den särskilda samordnaren fick därför i uppdrag att föreslå hur det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism bör samordnas och organiseras nationellt . I betänkandet demokratin mot våldsbejakande extremism – Nationell samordning och kommunernas ansvar (SOU 2016:92) föreslog den nationella samordnaren att samordningsuppdraget skulle SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer övergå till en nationell samordning i permanent struktur. Denna samordningsfunktion skulle, enligt samordnarens förslag, vara en nationell kontaktpunkt och ett kunskapsnav i frågor gällande våldsbejakande extremism med det övergripande ansvaret att samordna det nationella arbetet mot extremism. I detta uppdrag skulle bl.a. ingå att följa och analysera utvecklingen av den våldsbejakande extremismens omfattning och karaktär, bistå i metodfrågor och konkreta råd i tjänsteutövningen till kommuner och andra myndigheter samt att samverka med centrala aktörer. 3.5Ett nationellt center mot våldsbejakande extremism inrättades ett permanent nationellt center i syfte att stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Centret gavs namnet Center mot våldsbejakande extremism (CVE) och placerades som en enhet inom (Brå) (se regeringsbeslut dnr Ju2017/07399/). Centrets verksamhet leds av en chef som anställs genom beslut av regeringen. CVE arbetar utifrån i huvudsak kriminalpolitiska utgångspunkter och har till uppgift att stärka och utveckla det kunskapsbaserade och sektorsövergripande arbetet med förebyggande åtgärder mot våldsbejakande extremism. Med en kriminalpolitisk utgångspunkt menas förebyggande insatser som syftar till att förhindra att individer i riskzonen involveras eller att redan involverade individer i våldsbejakande extremistiska miljöer inte begår brott samt förmås lämna dessa miljöer. Inom sitt uppdrag ska CVE främja utvecklingen av det förebyggande arbetet på nationell, regional och lokal nivå, verka för en högre grad av samordning och effektivitet i det förebyggande arbetet, ge behovsanpassat stöd till aktörer som i sin verksamhet hanterar frågor om förebyggande av våldsbejakande extremism samt samla och sprida kunskap om förebyggande av våldsbejakande extremism (7 § förordningen [2016:1201] med instruktion för ). Centret har alltså ett brett uppdrag att utveckla och stärka det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. En del av detta uppdrag är att vara ett kunskapsnav i frågor om våldsbejakande extremism och att verka för att sprida kunskap på området, bl.a. genom Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 att tillhandahålla kunskapsmaterial och hålla i utbildningar. Till CVE:s verksamhet har därför knutits en expertgrupp bestående av forskare med lång erfarenhet inom områden som är relevanta för centrets verksamhet. Expertgruppens uppgift är att bidra med vetenskaplig rådgivning till centret. Inom centret finns omfattande kompetens om våldsbejakande extremism och hur dessa miljöer är organiserade och verkar. CVE:s verksamhet vänder sig främst till de som söker kunskap och stöd i sin yrkesroll eller är intresserade av myndighetssamverkan. Centret erbjuder konkret stöd till myndigheter i form av bl.a. behovsanpassat stöd till kommuner och en stödtelefon för yrkesverksamma. CVE har även en samordnande roll med uppdrag att hålla ihop det myndighetsgemensamma arbetet mot våldsbejakande extremism. Genom dessa verksamheter får centret en överblick av i vilken typ av ärenden som frågor om våldsbejakande extremism uppkommer och de utmaningar som myndigheterna möter vid handläggningen av dessa ärenden. har Brå även i uppgift att fördela statsbidrag för förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism, vilket är ett av de statsbidrag som omfattas av ett demokrativillkor (5 § förordningen [2019:1282] om statsbidrag för förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism). Handläggningen av bidraget sker inom ramen för CVE:s verksamhet. 3.6Våldsbejakande extremism och offentliga medel 3.6.1Verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer tar del av offentliga medel Under ett tiotal år har forskare, journalister och myndigheter rapporterat om hur organisationer inom det civila samhället samt privata aktörer inom den offentliga sektorn har använt statliga och kommunala medel till antidemokratisk verksamhet. Från forskningshåll har det kommit rapporter om att aktörer med kopplingar till våldsbejakande extremism bedriver offentligt finansierad förenings- och utbildningsverksamhet och att dessa verksamheter utgör en del av dessa miljöers infrastruktur (se t.ex. Ranstorp och , 2009, s. 17 f. och Ranstorp m.fl., 2017, s. 156 f.). Om dessa verksamheter får del av offentliga medel kan det bidra till såväl en ökande radika- SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer lisering i som våldsbejakande miljöers tillväxt. Problemet finns inom alla tre extremistmiljöer, men bedöms just nu vara störst i den våldsbejakande islamistiska miljön (Säkerhetspolisen, 2021, s. 53). Det är svårt att med säkerhet uppskatta i vilken omfattning offentliga medel utnyttjas av aktörer inom våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Säkerhetspolisen bedömer dock att totalt har betalats ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism. Enligt har det skett en institutionalisering inom våldsbejakande extremistmiljöer, där radikalisering, rekrytering och finansiering sker genom bolag, stiftelser och föreningar som omsätter många miljoner i statliga medel.