sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Det framgår av redogörelsen i avsnitt 5.4 för konvention om förebyggande av terrorism från (terrorismkonventionen) att den definition av terroristbrott som anges i terrorismkonventionen utgår från de sammanlagt elva konventioner mot terrorism som har utarbetats inom FN och dess specialorgan. Innehållet i terrorismkonventionen har införlivats i svensk rätt inom ramen för uttrycket ”särskilt allvarlig brottslighet” som förekommer i 2 § finansieringslagen och 2 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). (Se avsnitt 5.7.) När begreppet terrorism används i den ändring av 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen som föreslås avses även sådana gärningar som utgör terroristbrott enligt terrorismkonventionen. Begreppsbildningen i den nämnda konventionen framstår inte som lika tydlig som i t.ex. EU:s terrorismdirektiv. Vid bedömningen av frågan om att göra begränsningar i föreningsfriheten bör enligt kommittén begreppet ”terroristbrott” i terrorismkonvention ges ett innehåll som stämmer överens med det terrorismbegrepp som anges ovan, dvs. att detta avser allvarlig brottslighet som begås med något av de nämnda terrorismsyftena. En sådan tolkning av innebörden av en ny begränsningsregel avseende föreningsfriheten bedöms Kommitténs överväganden och förslag vara i linje med de tankegångar som låg bakom terrorismkonvention (se bl.a. tionde stycket i ingressen till konventionen). Även anknytningsbrottslighet kan omfattas av bestämmelsen har det inom ramen för det internationella straffrättsliga lagstiftningssamarbetet vuxit fram omfattande krav på kriminalisering av brottslighet som på olika sätt har anknytning till och möjliggör terrorism (s.k. anknytningsbrott). Som ett resultat av detta finns det i svensk rätt flera särskilda straffstadganden som tar sikte på anknytningsbrottslighet (finansiering av terrorism, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte). Det kan i vissa fall vara svårt att avgöra om brottslighet av detta slag omfattas av begreppet terrorism så som det här har beskrivits. Oavsett vilken bedömning som görs av sådana frågor så finns det enligt kommittén välgrundade skäl för att föreningsfriheten ska kunna inskränkas även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt sådana anknytningsbrott. Det torde här som regel vara fråga om i hög grad klandervärda gärningar som är ägnade att underlätta eller möjliggöra ett terroristbrott eller något annat sådant särskilt allvarligt brott som avses i bl.a. rekryteringslagen. Bestämmelserna om anknytningsbrottslighet berör gärningar som i flera avseenden framstår som närliggande till ageranden som kan utgöra anstiftan, medhjälp eller någon annan osjälvständig form (förberedelse, försök, stämpling m.m.) av exempelvis terroristbrott. En förutsättning för att föreningsfriheten ska kunna inskränkas även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt sådan anknytningsbrottslighet bör vara att organisationen bedriver verksamhet som faktiskt bidrar till terrorism. Så kan exempelvis vara fallet om en sammanslutning ägnar sig åt att rekrytera andra till terroristverksamhet, att offentligt uppmana andra att ansluta sig till en terroristorganisation eller att anordna s.k. terroristresor. Denna förutsättning kan däremot normalt inte anses uppfylld när det gäller verksamhet som innebär allmän opinionsbildning till stöd för terrorism eller finansiering av mer begränsad betydelse som tar sikte på humanitärt arbete. För att undvika gränsdragningsfrågor och ge förutsättningar för lagstiftning som riktar sig också mot organisationer som faktiskt bi- Kommitténs överväganden och förslag drar till och möjliggör terrorism finns det skäl att utforma den nya regeln så att en inskränkning av föreningsfriheten kan ske när det är fråga om understöd åt terrorism i nu aktuella avseenden. I bestämmelsen bör det därför inte enbart anges att denna avser sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism utan den bör även uttryckligen omfatta organisationer som understödjer terrorism. Om motståndsrörelser, protestaktioner och internationell humanitär rätt När det gäller den närmare innebörden av terrorismbegreppet får vidare frågan om s.k. motståndsrörelser vägas in. En principiell utgångspunkt bör här vara att lagstiftningen om terrorism inte ska tillämpas beträffande handlingar som exempelvis begås av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick. I vissa fall kan det emellertid finnas skäl att låta den svenska terroristlagstiftningen få verkan även beträffande handlingar som begås i länder som inte kan betraktas som demokratiska och då oberoende av vilka bakomliggande ideologiska drivkrafter som föreligger. Det kan exempelvis avse enskilda fall då allvarligt och urskillningslöst våld i sådana samhällen riktas mot civila. Vidare så kan intresset av att säkerställa en vid yttrande- och åsiktsfrihet föra med sig att brottsliga handlingar i en del sammanhang inte betraktas som terrorism, även om de kvalificerande rekvisiten i terroristbrottslagen i och för sig är uppfyllda. Det kan t.ex. vara fråga om allmänna aktioner mot omdiskuterade byggprojekt eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. I dessa fall är det dock ofta uteslutet att betrakta gärningarna som terrorism redan på den grunden att de inte är tillräckligt allvarliga. En ytterligare frågeställning när det gäller innebörden av begreppet terrorism avser förhållandet mellan internationell humanitär rätt (dvs. den del av folkrätten som reglerar förhållanden under väpnade konflikter) och den svenska lagstiftningen på terrorismområdet. Som framgår av Högsta domstolens avgörande ”Vapen vid fronten” NJA 2019 s. 909 har det i svensk rätt gjorts bedömningen att nationell terroristlagstiftning i centrala delar inte ska tolkas så att den internationella humanitära rätten begränsar det straffbara området (se avsnitt 5.8). Kommitténs överväganden och förslag Det nu anförda innebär sammanfattningsvis att kommittén föreslår att det införs en ny regel som ger möjlighet till inskränkning av föreningsfriheten när det gäller terrorism. Den nya regeln placeras i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen som en del av den nuvarande begränsningsbestämmelsen. Med begreppet terrorism avses i första hand brottslighet som allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och som begås med något av de grundläggande terrorismsyften som brukar anges i internationell rätt och som förekommer i svensk nationell lagstiftning. Dessa syften är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp, tvinga offentliga organ eller internationella organisationer att avstå eller utföra viss handling eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande strukturer (politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala) i ett land eller i en internationell organisation. När begreppet terrorism används i det tillägg till 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen som föreslås avses också sådana gärningar som utgör terroristbrott enligt terrorismkonvention. Vidare utformas bestämmelsen så att möjligheten att begränsa föreningsfriheten avseende terrorism även uttryckligen avser sammanslutningar som ägnar sig åt s.k. anknytningsbrottslighet. 8.5Om tillämpningen av den nya regeln Regleringen i regeringsformen om begränsningar av de positiva opinionsfriheterna kan som berörts delas in i tre olika moment. För det första finns det specifika begränsningsförutsättningar som måste vara uppfyllda. När det gäller föreningsfriheten innebär kommitténs förslag att det i begränsningsbestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen görs ett tillägg avseende sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Att dessa specifika begränsningsförutsättningar är uppfyllda är ett grundkrav för att det ska kunna bli aktuellt att genom lagstiftning inskränka den frihet som berörs, i det här fallet föreningsfriheten. Om de specifika förutsättningarna är uppfyllda blir det i nästa moment aktuellt att pröva huruvida den föreslagna inskränkningen kan godtas enligt vad som brukar benämnas som de allmänna begränsningsreglerna enligt 2 kap. 21 §. Av särskild betydelse är här den propor- Kommitténs överväganden och förslag tionalitetsbedömning som ska göras vid inskränkningar av fri- och rättigheter. Det tredje momentet är det s.k. kvalificerade förfarande som kan bli aktuellt enligt 2 kap. 22 § när beslutar om fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning. Detta är en särskild reglering som i huvudsak innebär att ett sådant lagförslag på yrkande av lägst tio ledamöter under vissa förutsättningar kan få vila innan det behandlas av . I detta avsnitt berörs tillämpningen av de allmänna materiella begränsningsreglerna i 2 kap. 21 § regeringsformen och då i fråga om nu aktuella aspekter av föreningsfriheten (se avsnitt 3.3.3). Utgångspunkten för resonemanget är att det är fråga om att överväga införande av frihetsbegränsande lagstiftning som avser sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism och att de specifika begränsningsreglerna i 24 § andra stycket är uppfyllda. Lagstiftaren ska i det läget bedöma om också de allmänna begränsningsreglerna är uppfyllda. (Se även Högsta domstolens avgörande NJA 2012 s. 400 i vilket sådana hänsyn beaktades i en tillämpningssituation.) Det har i avsnitt 3.2 lämnats en redogörelse för förutsättningarna för fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning enligt 2 kap. 21 § regeringsformen. Av paragrafen framgår vilka begränsningsändamål som kan godtas (första meningen), ett proportionalitetskrav (andra meningen) och ett förbud mot begränsningar som innebär åsiktsdiskriminering (tredje meningen). I förarbetena har det bl.a. framhållits att bestämmelsen understryker kravet på att lagstiftaren noga redovisar sina syften när en fri- och rättighetsbegränsande lag beslutas (prop. 1975/76:209 s. 153). Enligt kommittén är det rimligt att utgå från att lagstiftning som t.ex. kriminaliserar deltagande i en terroristorganisation eller innebär att en sådan sammanslutning ska upplösas normalt sett uppfyller kraven på att ha ”ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle” på det sätt som anges i 2 kap. 21 § första meningen. Kravet på proportionalitet i bestämmelsens andra mening innebär bl.a. att en begränsning inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att den ska tillgodose sitt ändamål. I denna bedömning ingår i regel att pröva åtgärdens ändamålsenlighet, nödvändighet och, slutligen, proportionalitet i strikt mening. Bedömningen av proportionaliteten enligt andra meningen ger även ett särskilt skydd för den fria åsiktsbildningen genom att begränsningen ”inte heller får sträcka Kommitténs överväganden och förslag sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Se vidare redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 3.2. Det kan konstateras att den grundlagsskyddade föreningsfriheten har ett brett tillämpningsområde och att begränsningsmöjligheterna är små, även när kommitténs förslag i fråga om terrorism beaktas. Vid rättighetsbegränsande lagstiftning är det angeläget att syftet med inskränkningarna tydligt anges. Det bör exempelvis framgå klart varför det kriminaliserade området utvidgas eller vilka närmare bedömningar som ligger bakom en lagbestämmelse som gör det möjligt att upplösa vissa organisationer. I anslutning till frågan om proportionalitetsbedömningen bör det dessutom betonas att fri- och rättighetsskyddet vilar på en grundsyn som innebär att även anti-demokratiska idéer och åskådningar omfattas av skyddet. Detta innebär bl.a. att ingripande åtgärder som berör fri- och rättigheter inte ska ske med anledning av den enskildes åsikter utan enbart med utgångspunkt i hur han eller hon har agerat. Ett sådant sätt att betrakta frågan om inskränkningar i fri- och rättighetsskyddet får stöd av vad som anges i 2 kap. 21 § andra och tredje meningarna regeringsformen om att en begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar och att begränsningen inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Bestämmelsen har ansetts främst ta sikte på begränsningar som riktas mot yttranden med koppling till politik, religion, konst och vetenskap. Inskränkningar i friheten att framföra sådana yttranden måste ske med särskild försiktighet och alltid bli föremål för en noggrann prövning när det gäller behov och omfattning. Enligt kommittén är det av vikt att detta synsätt får genomslag även när det gäller frågan om att begränsa föreningsfriheten avseende sammanslutningar som ägnar sig åt verksamhet som är en del av åsiktsbildningen i samhället i t.ex. politiska eller religiösa sammanhang och fastän de åsikter som framförs inte i alla delar är förenliga med en demokratisk samhällssyn. Även i dessa fall måste stor försiktighet och återhållsamhet tillämpas av lagstiftaren. Enligt kommittén är det svårt att tänka sig att rättighetsbegränsande lagstiftning som gäller rena terroristorganisationer kan betraktas som oproportionerlig enligt 2 kap. 21 § regeringsformen, förutsatt att den uppfyller de grundläggande kraven på ändamålsenlighet Kommitténs överväganden och förslag Det gäller sammanslutningar som inte bedriver någon annan verksamhet än att begå allvarlig brottslighet mot utomstående och som således inte är verksamma i samhället i något annat sammanhang, t.ex. genom att ägna sig åt opinionsbildning. Ett likartat synsätt bör gälla i fråga om sammanslutningar som visserligen inte ägnar sig åt terrorism enligt den definition som läggs fast i avsnitt 8.4 men där verksamheten inte innebär något annat än ett faktiskt understöd åt terrorism i form av t.ex. finansiering, utbildning och resor. Proportionalitetsbedömningen framstår som mera komplicerad när det gäller sammanslutningar som bedriver en blandad verksamhet. Detta kan exempelvis avse organisationer som utöver terrorism eller verksamhet som innebär ett tydligt stöd åt sådana gärningar även ägnar sig åt traditionell åsiktsbildning eller humanitär verksamhet. Om det är klart att dessa verksamhetsgrenar bedrivs i olika organisationer är det möjligt att frågan om förbud eller kriminalisering inte aktualiseras när det gäller den lagliga delen av verksamheten, dvs. trots att det finns ett ideologiskt samband mellan dessa sammanslutningar. Går det däremot inte att göra någon klar åtskillnad mellan de olika grenarna inom en och samma organisation så kan det vid en proportionalitetsbedömning finnas anledning att väga in mer generella skäl som talar emot t.ex. kriminalisering av deltagande i en organisation eller att denna förbjuds, dvs. även om sammanslutningen har begått eller avser att begå terrordåd. Att sammanslutningen är politiskt verksam och avser att ställa upp i allmänna val eller på något annat sätt är aktiv i opinionsbildningen i samhället får också beaktas vid bedömningen. Enligt kommittén måste det som skäl för att införa åtgärder med stöd av den nya bestämmelsen vägas in om en sammanslutning vid sin opinionsbildande eller politiska verksamhet – här avses alltså aktiviteter som bedrivs inom organisationen vid sidan av den verksamhet som utgör terrorism – genom sina företrädare agerar på ett sätt som är svårt att förena med de etablerade demokratiska spelreglerna. Agerandet kan t.ex. avse att de begår brott i opinionsbildande sammanhang eller i politiska församlingar. Det kan vara fråga om brottslighet som avser exempelvis uppvigling, olaga hot, hets mot folkgrupp eller våldsamt upplopp. Kommitténs överväganden och förslag Vidare finns det anledning att även här beröra förhållandet till andra fri- och rättigheter och då särskilt till religionsfriheten. Av grundlagstexten framgår att religionsfriheten definieras som en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion och att den friheten inte får begränsas (2 kap. 1 § första stycket 6 och 20 § regeringsformen). Definitionen av religionsfriheten är emellertid förhållandevis snäv och de moment som kan sägas vara ”utflöden” av andra friheter – som t.ex. yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten – får inskränkas enligt vad som gäller för dessa friheter. Det bör enligt kommittén framhållas att en straffbar handling inte är skyddad bara därför att den förekommer i ett religiöst sammanhang. Grundlagsskyddet för religionsfriheten innebär bl.a. ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religionsutövning eller som – trots att de har fått en mera allmän avfattning –uppenbart syftar till att motverka en viss religiös riktning. Högsta domstolens avgörande ”Predikan i ” NJA 2005 s. Det finns mot denna bakgrund mycket som talar för att en begränsning i lag av föreningsfriheten som på det sättet tar sikte på viss religionsutövning skulle vara oförenlig med religionsfriheten och sannolikt inte heller skulle kunna godtas som en begränsning av föreningsfriheten. En bedömning enligt bestämmelserna i (artikel 9 om religionsfrihet och artikel 11 om föreningsfrihet) skulle sannolikt inte leda till någon annan slutsats. 9 Genomförande av förslaget Kommitténs förslag innebär att det görs en förändring på grundlagsnivå som ger möjlighet att besluta om lagstiftning som begränsar föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Förslaget till grundlagsändring kan inte antas få omedelbara konsekvenser i något sådant avseende som en kommitté ska bedöma och redovisa enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Konsekvenser av det slaget kan däremot tänkas uppkomma om lagstiftaren väljer att utnyttja det utrymme som den nya begränsningsregeln ger. En redovisning och prövning av sådana konsekvenser får ske i samband med att förslag till sådan lagstiftning lämnas. Den föreslagna ändringen i regeringsformen bör träda i kraft . Enligt kommitténs bedömning finns det inte något behov av övergångsbestämmelser. 10.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Grundläggande fri- och rättigheter Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism eller vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Paragrafen innehåller bestämmelser om de ändamål för vilka lagstiftaren får begränsa mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten. Genom ett tillägg i andra stycket utvidgas utrymmet att genom lag begränsa föreningsfriheten till att omfatta även sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Övervägandena finns i kapitel 8. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (föreningsfrihet). 24 § andra stycket om begränsning av föreningsfriheten skiljer sig från begränsningsreglerna för övriga opinionsfriheter. I stället för att direkt ange vilka begränsningsändamål som är godtagbara (t.ex. tryggandet av allmän ordning och säkerhet) anges dessa indirekt ge- nom en beskrivning av vilken typ av sammanslutningar som över huvud taget kan bli föremål för begränsningar av föreningsfriheten. Tillägget avseende terrorism följer samma regleringsmodell. Begreppet sammanslutning avser alla sådana sammanslutningar som omfattas av bestämmelsen om föreningsfrihet i 2 kap. 1 § första stycket 5. En redogörelse för vilka slags sammanslutningar som omfattas av föreningsfriheten finns i kapitel 3. Inom ramen för det internationella straffrättsliga samarbetet mot terrorism har det etablerats en grundförståelse för begreppet terrorism (se kapitel 5, 7 och 8) som har legat till grund för svensk lagstiftning på området. Det som avses är allvarlig brottslighet som begås med terrorismsyfte, nämligen att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, tvinga offentliga organ eller internationella organisationer att avstå eller utföra viss handling eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande strukturer (politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala) i ett land eller i en internationell organisation. Begreppet terrorism avser med denna utgångspunkt först och främst brottsliga gärningar av det slag som omfattas av definitionen av terroristbrott i svensk rätt. Det är alltså fråga om gärningar som allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det objektivt kvalificerande rekvisitet) och som begås med sådant terrorismsyfte som angetts (de subjektivt kvalificerande rekvisiten). Definitionen av terroristbrott i den straffrättsliga lagstiftningen förändras . Så kan t.ex. samhällsutvecklingen i stort och förändringar i brottsliga organisationers sätt att agera föra med sig ett behov av att utveckla definitionen av de kvalificerande rekvisiten. Utvecklingen av terroristbrottet i lagstiftningen och i de internationella åtaganden som ligger till grund för denna får normalt sett också betydelse för den faktiska förståelsen av begreppet terrorism. Om ändringarna på lagnivå är av sådant slag att de förändrar den etablerade betydelsen av terroristbrott på ett mera grundläggande plan kan det emellertid bli nödvändigt att dra slutsatsen att grundlagens terrorismbegrepp inte längre omfattar alla former av terroristbrott. Ett exempel på en sådan förändring skulle kunna vara om man väljer att som terroristbrott bestraffa varje brott som begås i syfte att påverka det politiska beslutsfattandet, oberoende av gärningens allvar. Med utgångspunkt i EU:s terrorismdirektiv (och rådets direktiv [EU] 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF) fördes 2018 bl.a. grovt dataintrång in i katalogen över de brott som enligt 3 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) kan utgöra terroristbrott. har i betänkandet En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49) föreslagit att alla svenska brott ska kunna betraktas som terroristbrott under förutsättning att de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda samt att ”en stat” ska ersättas med ”ett land” i det objektiva rekvisitet och att begreppet ”del av en befolkning” ska föras in i det subjektiva rekvisitet om injagande av allvarlig fruktan. Ändringar av detta slag utgör exempel på sådana förändringar av definitionen av terroristbrott som utan vidare omfattas av grundlagens terrorismbegrepp. Med terrorism avses här även sådana gärningar som inte uppfyller terroristbrottslagens krav på att kunna allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation men som utgör terroristbrott enligt den definition som används i konvention om förebyggande av terrorism från . Det är fråga om handlingar som har åtagit sig att straffbelägga enligt de specifika konventioner mot terrorism som har förhandlats fram inom FN (se kapitel 5), t.ex. kapning av luft- och sjöfartyg samt gisslantagning. För att sådana gärningar ska anses utgöra terrorism vid tillämpning av grundlagsbestämmelsen förutsätts dock att de har begåtts med ett sådant terrorismsyfte som har beskrivits. Det som har sagts gäller dock inte i alla situationer brott som avses i FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen), vilken är en av de nämnda konventionerna mot terrorism.