sou · H9B328 · 2021-04-30 00:00:00 — Utredningens förslag: Om förutsättningarna angivna i lagen är uppfyllda ska ansökan beviljas. Beslut om immunitet ska däremot inte kunna meddelas om det finns skäl att anta följande. –Sökanden är inte en utställningsarrangör. –Syftet med inlånet är helt eller delvis kommersiellt. –Utlånaren saknar förfoganderätt över föremålet. –Föremålet ska inte göras offentligt tillgängligt. –Föremålet är normalt hemmahörande i . –Föremålet ska vara permanent i . –Föremålet kan inte med säkerhet identifieras. –En immunitet skulle strida mot EU-lagstiftning eller andra internationella åtaganden. –En immunitet skulle vara uppenbart oförenlig med lagens syfte. I avsnitt 7.3 har berörts vissa situationer när en immunitetsansökan inte bör beviljas. Även i avsnitt 7.4.2 berörs sådana frågor. Avslagsgrunderna kan här sammanfattas som att en ansökan om immunitet ska avslås om något av följande är för handen. 1.Sökanden är inte en utställningsarrangör. 2.Syftet med inlånet är helt eller delvis kommersiellt. 3.Utlånaren saknar förfoganderätt över föremålet. 4.Föremålet ska inte göras offentligt tillgängligt. 5.Föremålet är normalt hemmahörande i . 6.Inlånet är att anse som permanent. 7.Föremålet kan inte med säkerhet identifieras. 8.En immunitet skulle strida mot EU-lagstiftning eller svenska internationella åtaganden. 9.En immunitet skulle vara uppenbart oförenlig med lagens syfte. Ett självklart krav för bifall till en ansökan är att sökanden är utställningsarrangör, vilket har behandlats i avsnitt 7.4.1. Kraven på att det ska vara ett inlån i ett kulturellt, icke-kommersiellt, syfte och att föremålet ska göras offentligt tillgängligt har behandlats i avsnitt 7.3.4. Att det ska vara frågan om att föremålet endast tillfälligt ska vara i har behandlats i avsnitt 7.3.5. nämnda avslagsgrunder behöver inte utvecklas ytterligare här. Vad gäller övriga avslagsgrunder kan följande sägas. För det första bör ett beslut om immunitet inte kunna meddelas om det finns skäl att anta att utlånaren inte har rätt att genom utlåningen förfoga över utställningsföremålet. Det kan vara frågan om att utlånaren över huvud taget inte har rätt att låna ut det eller att utlånaren i vart fall inte har rätt att låna ut det till den aktuella utställningsarrangören. Sådana begräsningar kan t.ex. gälla på grund av innehållet i det avtal eller motsvarande, enligt vilket utlånaren grundar sin rätt till föremålet. För det fall utlånaren har kommit över föremålet genom brottslig gärning eller på något annat otillbörligt sätt ska givetvis inte en ansökan bifallas. För det andra bör ett beslut om immunitet inte meddelas om föremålet inte med säkerhet är identifierat. I avsnitt 7.4.2 har frågan om vad en ansökan bör innehålla behandlats. Där framgår att uppgifter ska lämnas i ansökan som gör att föremålet kan identifieras. Uppgifter som möjliggör en identifiering kan röra föremålets proveniens. I det ingår bl.a. äganderättsfrågor och då inte enbart vem den aktuella ägaren är utan även uppgifter om tidigare ägare. Till det kommer rent beskrivande uppgifter rörande föremålet i sig (mått, vikt, material m.m.). Normalt bör det också till ansökan vara bifogat fotografier på föremålet. Där har också angetts att prövningsmyndigheten kan använda ICOM:s () standard rörande identifiering av föremål, s.k. Object ID.18 Som nämnts är standarden uppbyggd utifrån nio informationskategorier; typ av föremål, material och teknik, dimensioner, inskriptioner och märken, utmärkande egenskaper, föremålets namn, ämne, föremålets ålder och tidsperiod, skapare/upphovsman. För det tredje finns det anledning att vägra immunitet om det skulle strida mot ett för bindande internationellt åtagande eller någon EU-reglering. Detsamma bör också gälla om ett beslut på något annat sätt skulle vara uppenbart oförenligt med en immunitetslags syfte. Den första av dessa avslagsgrunder kan sägas har karaktär av en ”säkerhetsventil” i det att en immunitetslag inte kan tillåtas riskera att överordnade rättsliga regleringar träds för nära. Den andra avslagsgrunden kan också sägas vara av liknande karaktär. Lagens syfte – att främja det internationella och interkulturella utbytet – bör vara den övergripande ledstjärnan för lagens tillämpning. För avslag av en ansökan ska det normalt inte krävas mer än att det finns skäl att anta att en avslagsgrund är för handen. Det är ett lågt ställt krav. Det innebär att beslut om immunitet bör meddelas endast i de fall det står klart att alla förutsättningar för ett beviljande av ansökan är uppfyllda. I nästkommande avsnitt behandlas frågan om vad ett bifallande beslut ska innehålla. 18Standarden finns att hitta på ICOM:s hemsida: (senast besökt ). Utredningens förslag: Ett beslut om immunitet ska innehålla uppgifter om sökanden och utlånaren och uppgifter om utställningsföremålet som möjliggör identifiering av det. Ett beslut om immunitet ska gälla , högst 18 månader. Immunitetens längd (beslutets giltighetstid) ska framgå av beslutet. Ett beslut om immunitet ska inte kunna överklagas. Som ovan nämnts gäller, utöver den särskilda immunitetslagen, förvaltningslagen för handläggningen av ärenden om immunitet. I 28–32 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser rörande hur ett beslut ska fattas och motiveras m.m. Ett beslut om immunitet kan omfatta flera utställningsföremål. I en särskild immunitetslag bör det för tydlighetens skull anges att beslutet ska innehålla uppgifter om sökanden och utlånaren. Av största vikt i det nu aktuella fallet är att beslutet innehåller uppgifter som gör att det är möjligt att med säkerhet identifiera de utställningsföremål som beslutet gäller. Det bör därför särskilt framgå av lagen. Ett beslut om immunitet kan enligt den finländska lagen meddelas för högst . Vid de överläggningar utredningen har haft med branschföreträdare har framkommit att en utställning är förenad med ställtider i form av transporter, mellanlagringar, besiktningar, upp- och nedpackning m.m. Även om det är av vikt att det skydd lagen ger har en temporär karaktär och inte för lång giltighetstid, är det utredningens bedömning att i vissa fall kan vara en . Utredningen föreslår därför att ett beslut i det enskilda fallet ska kunna meddelas med en giltighetstid . Den immunitetstid som har bestämts i ett beslut kan inte senare förlängas. Uppstår det ett behov av en fortsatt immunitet får en ny ansökan ges in för prövning. Begränsningen gäller för ett enskilt beslut i anledning av en enskild ansökan. Teoretiskt kan alltså en längre total immunitetstid rent faktiskt uppnås genom att flera ansökningar efter varandra bifalls. Utredningen utgår dock från att det torde tillhöra verkliga undantagsfall som det ska behöva förekomma. Så som utredningen upprepat framhållit är syftet med en immunitetslag att ett meddelat beslut om immunitet bör ha karaktären av en ”återlämningsgaranti”. Det är av allra största vikt att en presumtiv utlånare kan lita på att ett sådant beslut inte kan rubbas. Det innebär att lagen inte bör innehålla några bestämmelser om att ett meddelat beslut i vissa fall skulle kunna upphävas. Den finländska lagen innehåller t.ex. inte heller några sådana bestämmelser. Däremot innehåller den lagen bestämmelser om att åtgärder som vidtagits och som strider mot ett meddelat beslagsförbud kan upphävas (5 §). Som beskrivits tidigare är det utredningens bedömning att några sådana bestämmelser inte är nödvändiga att ta in i en immunitetslag. Skulle en åtgärd vidtas som strider mot immuniteten enligt den här föreslagna lagen är en sådan åtgärd olaglig och torde i och med det i de flesta fall sakna verkan. En sådan åtgärd kan upphävas utan att det särskilt föreskrivs i den föreslagna lagen. Innebörden av utredningens förslag är att ska handlägga och besluta i ärenden om immunitet för utställningsföremål. Ärenden som handläggs av förvaltningsmyndighet ska handläggas enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Ett beslut av en förvaltningsmyndighet får som huvudregel överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet gäller, om det har gått honom eller henne emot (40–43 §§ förvaltningslagen). Förvaltningsrättens beslut eller dom kan överklagas till kammarrätten, men då krävs det som huvudregel prövningstillstånd. Kammarrättens beslut eller dom kan överklagas till , här krävs också prövningstillstånd. Möjligheten att överklaga kan även framgå av speciallagstiftning, dvs. föras in som en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen. Om ett beslut innebär en prövning av någons civila rättigheter eller skyldigheter ger därutöver den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () var och en rätt till domstolsprövning. Vilket är en rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol (artikel 6). I rättspraxis har utvecklats vissa rekvisit som ska vara för handen för att bestämmelsen ska vara tillämplig, det krävs att det är fråga om en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, att tvisten gäller en civil rättighet som – på åtminstone rimliga grunder – har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet eller skyldighet, vid en på konventionen grundad tolkning, kan karaktäriseras som civil rättighet (HFD 2019 ref. 10 punkten 14). Vad som omfattas av begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” har utvecklats i praxis. Det är inte enbart fråga om tvister av privaträttslig natur, även förvaltningsrättsliga förfaranden kan omfattas. Det är inte heller avgörande om tvisten härrör från nationell civilrätt eller vilken myndighet om är behörig att avgöra tvisten. Vid bedömningen har det lagts stor vikt vid om prövningen av exempelvis en ansökan om bidrag grundats på tydligt fastställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för en skönsmässig bedömning vid prövningen (ex. HFD 2016 ref. 49). Beviljas en förmån eller bidrag efter en skönsmässig bedömning är det inte fråga om civil rättighet. I praxis har vidare juridiska personer ansetts ha en rätt till domstolsprövning när ett beslut rört rätten att bedriva viss ekonomisk verksamhet eller att få ett myndighetstillstånd som är av betydelse för möjligheterna att bedriva verksamheten.19 En rätt till domstolsprövning av ett nationellt beslut kan även i vissa fall härledas ur unionsrätten. EU:s medlemsstater ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.20 Även i artikel 47 i EU:s rättighetsstadga framgår det att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Rätten att överklaga kan, som framgått ovan, framgå av nationell rätt men alltså även härledas ur och av unionsrätten. Rätten till ett effektivt rättsmedel inom innebär att ett överklagandeförbud i svensk rätt får stå tillbaka för (se HFD 2015 ref. 79 och RÅ 1997 ref. 65). Utgångspunkten är att det inte är möjligt att införa ett förbud mot att överklaga ett beslut som innebär en prövning av civila rättigheter eller skyldigheter. Ett beslut om immunitet kan dock inte anses avgörande för en utställningsarrangörs möjlighet att driva sin verk- 19Danelius, H. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5:e upplagan, 2015, s. 167. 20Artikel 19.1 i Fördraget om Europeiska unionen. Se beskrivningen i SOU 2019:35 s. 421 f. och se också prop. 2016/17:180 s. 45 f. Utredningens bedömning är att ett beslut om immunitet inte innefattar en prövning av någons civila rättigheter eller skyldigheter eller någon unionsrättsligt grundad fri- eller rättighet. Det finns därför inget hinder mot att ett överklagandeförbud förs in i lagen. En särskild utredare ska på samma sätt som en kommitté redovisa vilka konsekvenser i olika avseenden som förslagen i ett betänkande kan få (1 § andra stycket kommittéförordningen [1998:1474]). En- ligt 14 § gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya regler ska, enligt 15 a §, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Utredningen ska enligt direktiven särskilt bedöma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenserna av de förslag som lämnas. Om förslagen kan leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredningen även lämna förslag på finansiering. Genom den föreslagna lagen införs en möjlighet för utställningsarrangörer att ansöka om immunitet för utställningsföremål som tillfälligt lånas in till från utlandet. Förslaget innebär att det införs ett nytt ärendeslag och ett nytt prövningsförfarande som kommer att leda till vissa ökade kostnader för den myndighet regeringen bestämmer ska handlägga och meddela beslut i ärendena. Hur stora de ökade kostnaderna kommer att uppgå till för myndigheten är svårt att med någon exakthet förutse eftersom det är beroende av hur många ärende myndigheten kommer att handlägga. Den föreslagna immunitetslagen är tänkt att tillämpas endast i de fall frågan och problematiken uppstår i samband med ett internationellt inlån. I utredningens kontakter med företrädare för utställningsbranschen har det framkommit att det torde bli sällsynt att det uppkommer ett behov av att använda sig av en immunitetslag, men att det i vissa fall kan vara mycket värdefullt med en sådan lag. Det har vidare vid dessa kontakter framkommit önskemål om en ansökningsprocess som inte är alltför komplicerad. Under sådana förutsättningar har det inte framförts några farhågor om att användandet av en immunitetslag skulle innebära några ökade kostnader. I som har haft en motsvarande lag under handläggs i genomsnitt 5–10 ärenden . Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det för svensk del kommer att röra sig om ett fåtal ärenden . Eventuellt kan antalet ansökningar vara marginellt högre i samband med att lagen införs och görs känd, för att minska. Utöver kostnaden för ärendehantering kommer det även att uppstå vissa initiala kostnader för den handläggande myndigheten. Bland annat kommer det att finnas behov av att utbilda personal och att ta fram blanketter, mallar och interna rutiner m.m. Myndigheten kan även behöva göra informationsinsatser mot utställningsbranschen, bl.a. genom att framställa och distribuera broschyrer och svara på frågor kopplade till lagens tillämpning. Mycket av detta borde dock kunna ske i digital form, vilket kan bedömas som kostnadseffektivt. Utredningen anser inte att det finns anledning att införa en ansökningsavgift av det skäl att arbetsbördan med att administrera ett sådant system överväger såväl intäkterna som den eventuella avhål- lande effekt gentemot slentrianmässiga ansökningar som en sådan avgift kan medföra. Utredningen föreslår att bemyndigas av regeringen att handlägga och besluta i ärenden enligt lagen. har ställt sig positiv till uppgiften. Myndigheten har erfarenhet och kompetens av handläggning och beslutsfattande i ärenden om statlig utställningsgaranti vilket också rör utställningsbranschen och, mer specifikt, utställningsföremål. Genom att utnyttja den befintliga kompetensen på bör kostnaderna för att handlägga och besluta i ärenden om immunitet kunna hållas nere. har uppgett att det är svårt att beräkna vilka resurser som krävs för att hantera den nya uppgiften. Ämbetet har dock varit tydligt med att det kommer att behövas vissa mindre omprioriteringar om inte en avgift tas ut eller myndigheten tillförs resurser. Utredningens uppfattning är, trots allt, att de ökade kostnader som den föreslagna lagen kan föra med sig bör kunna hanteras inom myndighetens befintliga anslag, eventuellt efter vissa smärre omprioriteringar. För det fall de kostnaderna inte kan hanteras genom myndighetens befintliga förvaltningsanslag bör regeringen utöka anslaget till myndigheten. Hur dessa anslagsökningar i sin tur finansieras har utredningen inga synpunkter på. Det torde under alla förhållanden röra sig om ytterst små belopp. De samhällsekonomiska konsekvenserna är svåra att överblicka och mäta i siffror. Efter de kontakter som utredningen har haft med olika utställningsarrangörer uppfattar utredningen att de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget är uteslutande positiva. Enbart existensen av en immunitetslag utgör ett bra verktyg för utställningsarrangörer vid avtalsförhandlingar och i diskussioner med internationella utlånare. Förslaget om en immunitetslag väntas leda till ett ökat antal genomförda inlån av utländska föremål. Många länder har redan infört någon form av processuellt skydd för inlånade utställningsföremål. Dessa länder vittnar om positiva effekter för landets utställningsbransch. En svensk immunitetslag gör att utställningsarrangörer i ges bättre förutsättningar att på lika villkor konkurrera om internationellt erkända utställningar. Genom ett ökat antal inlån av utställningsföremål kan svenska kulturinstitutioner erbjuda fler, eller mer omfattande, utställningar och även utställningar med högre kvalitet, vilket bidrar till att fler personer, både stadigvarande bosatta i och personer som tillfälligt vistas i landet, besöker museer och andra utställningslokaler. Hur stor ökning av antalet museibesökare som kan förväntas med anledning av lagförslaget är omöjligt att uppskatta. Den slutsats som i vart fall kan dras är att effekterna av ett ökat antal museibesökare är positiva ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Ett ökat internationellt kulturutbyte förutspås även bidra till att förbättra bilaterala kontakter både på ett kulturpolitiskt plan och inom andra politikområden. 8.3.1Konsekvenser för brottsutredande myndigheter Utredningens förslag att undanta utställningsföremål från bland annat straffprocessuella ianspråktaganden kan på marginalen möjligen få vissa konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheterna. Ett beslut enligt lagen utgör ett hinder för polis och åklagare att ta föremålen i beslag under en förundersökning eller att få de förverkade i en brottmålsprocess. Som ovan konstateras bedömer utredningen att endast ett fåtal föremål kommer att omfattas av ett tidsbegränsat immunitetsbeslut. Och immunitet ska komma att beviljas endast efter en noggrann prövning i det enskilda fallet. Att ett utställningsföremål som tillfälligt finns i tas i beslag eller förklaras förverkat är också ytterst ovanligt. Den eventuella påverkan lagen kan innebära för rättsvårdande- eller rättsbekämpande myndigheter bedöms därför som marginell. Den föreslagna lagen är en speciallag i förhållande till annan nationell allmän eller generell lagstiftning. Principen om lex specialis utgör därför hinder mot att verkställa ett avgörande från en annan med- lemsstat om avgörandet ska verkställas enligt den anmodade statens lagstiftning. Lagen kan därför innebära att i något enstaka fall inte kan bistå medlemsstaterna med rättslig hjälp. Utredningen bedömer dock att sådana situationer kommer att bli ytterst sällsynta. Om ett beslut om immunitet skulle strida mot ett internationellt åtagande som är bindande för eller mot Europeiska unionens lagstiftning eller annars är uppenbart oförenligt med lagens syfte, ska dessutom ett beslut inte kunna meddelas (jfr 5 § första stycket p. 7–8). Utredningens bedömning är att utställningsarrangörer endast kommer att ansöka om skydd när utlånaren uttryckligen begär det och det därför endast kommer att meddelas ett mindre antal beslut om immunitet . Sannolikheten för att ett immunitetsbeslut även omfattar ett föremål som berörs av ett avgörande vari en medlemsstat begär en verkställighetsåtgärd i bedöms, som sagt, som mycket liten, gränsande till obefintlig. Det kan här även nämnas att immunitet för kulturföremål inte är någon ny företeelse bland EU:s medlemsstater. Flera medlemsstater däribland , och har lagstiftning som på olika sätt och i olika grad skyddar kulturföremål mot rättsliga ianspråktaganden (se även avsnitt 7.2 under Sammanfattande slutsatser). Alla aktörer som arrangerar utställningar faller in under lagens tillämpningsområde, både offentliga och privata aktörer. De företag som är verksamma som utställningsarrangörer kommer därför att gynnas av lagen på samma sätt som aktörer inom det allmänna museiväsendet. Det är utredningens bedömning att möjligheten att ansöka om immunitetsskydd kommer att leda till bättre förutsättningar och ökade möjligheter för privata utställningsarrangörer att genomföra inlån och att arrangera utställningar med utställningsföremål från utlandet. Något som gynnar företagen i branschen. 8.3.4Konsekvenser för den personliga integriteten gäller EU:s dataskyddsförordning1 vid behandling av personuppgifter. Utgångspunkten i dataskyddsförordningen är att det måste finnas en rättslig grund enligt förordningen för att behandling ska vara tillåten. I artikel 6 (e) framgår att behandling får ske om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Genom den föreslagna lagen och det ansökningsförfarande som däri framgår kommer den handläggande myndigheten, , att behandla ett ökat antal personuppgifter inom ramen för myndighetens myndighetsutövning. Utredningens bedömning är att den utökande personuppgiftsbehandlingen som följer av utredningens förslag har ett lagligt stöd och förutsätts ske utifrån de kriterier som framgår i artikel 5, bl.a. på ett lagligt, korrekt och öppet sätt. Utredningens förslag innebär inte att några känsliga personuppgifter ska hanteras och kan inte heller i övrigt anses ha några konsekvenser för den personliga integriteten. 8.3.5Konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv och för integrationen Utredningen har inte identifierat några särskilda konsekvenser för jämställdheten och integrationen, mer än att strävanden att öka jämställdheten och förbättra integrationen typiskt och allmänt sett borde gynnas av kulturbefrämjande åtgärder. Den föreslagna lagen och förordningen om immunitet för utställningsföremål samt lagen om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bör träda i kraft och . Utredningens bedömning är att det med hänsyn till remissförfarandet och övriga beredningsåtgärder inte är möjligt att låta författningsförslagen träda i kraft förrän . 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. 9.1Förslaget till lag (2022:xx) om immunitet för utställningsföremål Lagens syfte och tillämpningsområde 1 § I syfte att främja det internationella kulturutbytet finns i denna lag bestämmelser om rättslig immunitet för utställningsföremål. Med utställningsföremål avses ett i utlandet hemmahörande föremål som tillfälligt lånas in till för att göras tillgängligt vid en offentlig utställning. I bestämmelsen anges lagens syfte och tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 7.1 och 7.3.1.