sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — 1.det så kallade nollalternativet, dvs. utvecklingen utan regel- förändring 2.ett förslag till frival 3.ett förslag till utökad dispens. Detta kapitel sammanfattar framför allt arbetet med att skatta och värdera marginaleffekterna av alternativ 2 och 3 relativt alternativ 1. Utredningens förslag innebär en viss justering jämfört med det förslag till frival som regeringen presenterade 2019, framför allt gällande tre punkter: •den som ansöker om frival ska inneha ett kontrakt med den som ska utföra avfallshanteringstjänsten •det ska finnas möjlighet att söka om frival för en fraktion eller för alla avfallsfraktioner •rapporteringskraven skärps, så att den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival ska lämna uppgifter avseende föregående år till kommunen i fråga om av- fallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram. Även den som behandlar avfallet ska lämna uppgifter till kommunen med uppgifter om behandlat avfall vad gäller vikt, plats, behandlingsmetod och hur mycket som upphört att vara avfall. Kommunerna ska alltjämt ha grundansvar för kommunalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, men verksamheterna ska ges möjlighet att lämna kommunernas hantering och själva bestämma över transporter och annan hantering av sitt avfall. Frivalet föreslås kunna göras utan tidsbegränsning. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens föreslår även en utökad dispens som alternativ till frivalet. Detta innebär att man ska kunna söka och få dispens om mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. Dispensen ska kunna utnyttjas av verksamheter som själva har en idé hur man vill ordna sin avfallshantering, under en . 10.2.3Utgångspunkter för analysen och avgränsningar Avfallsmarknaden är komplex och omfattar många delmarknader som i sin tur påverkas av omvärldsfaktorer, incitament och struk- turer inklusive befintlig lagstiftning. Vi har för avsikt att skildra vilka direkta konsekvenser ett införande av frival kan komma att få på den del av avfallsmarknaden som omfattas av kommunalt avfall från verksamheter och dess aktörer inklusive avfallsproducenter, trans- portörer och behandlare såväl som tillstånds- och tillsynsmyndig- heter. Vi har även för avsikt att redovisa indirekta konsekvenser på miljö och klimat samt potentialen för ökad cirkulär ekonomi och innovation. Enligt god praxis i genomförande av konsekvensanalyser har utredningen ambitionen att skatta marginaleffekterna av frivalet relativt vad som skulle hänt i varje fall, det så kallade nollalternativet. I den mån det är möjligt finns även en målsättning att värdera dessa effekter i monetära termer utifrån förväntade samhällsekonomiska och kostnader och nyttor. Där det på grund av bristande evidens eller alltför osäkra antagan- den inte är möjligt att kvantifiera effekter och/eller dess monetära värde kommer tänkbara effekter och konsekvenser att beskrivas i kvalitativa termer. Genomgående kvantifieras eller värderas inga effekter på än . Värde utrycks i löpande priser. Konsekvenser av utredningens förslag 10.3Nollalternativet – nuläget och förväntad utveckling Fokus för analysen av nollalternativet har varit att förstå både nu- läget och effekterna av eventuella förändringar som kan komma att påverka verksamheternas kommunala avfall, vad gäller inhämtning, omfattning, organisation och värde . Det som gäller är att verksamhetsutövare är skyldiga att lämna det avfall som definieras som kommunalt avfall till kom- munen. Verksamheterna kan söka dispens för att få rätt att hantera avfallet själva, men mycket få dispenser beviljas. För att få dispens krävs särskilda skäl och dispensmöjligheten är därför mycket begränsad. Det är nästan inga ansökningar som bedöms uppfylla dessa krav. Många större verksamheter har en privat avfallsinsamlare som hämtar de fraktioner som omfattas av producentansvar och andra fraktioner som verksamheten själv har ansvar för såsom verksam- hetsavfallet och det farliga avfallet. De fraktioner som kommunen ansvarar för hämtas upp genom en annan organisation i kommunens regi. På många arbetsplatser är det avfall från lunchmatsalen, pap- perskorgar och hygienutrymmen som utgör det kommunala avfallet. av matavfall har blivit allt vanligare och 235 kom- muner () har infört separat insamling av matavfall från verk- samheter och ofta även från delar av hushållen. 1 Från kommer det vara ett nationellt krav på att kommunerna ska till- handahålla ett system för att samla in matavfall från hushållen. För livsmedelsbutiker och restaurangkök har det pågått juridiska processer kring vilken del av avfallet som ska räknas som verksamhetsavfall respektive hushållsliknande avfall. En längre beskrivning av detta finns i kapitel 7.2.1. I det restavfall som uppkommer som kommunalt avfall har det visat sig finnas en stor andel förpacknings- och tidningssavfall, men även matavfall som skulle kunna materialåtervinnas i stället för att som gå till energiutvinning. Ur ett hållbarhetsperspektiv är det ett resursslöseri som bland annat orsakar onödiga växthusgas- utsläpp. I våra samtal med många aktörer under utredningens arbete har det också framkommit att det är mycket ovanligt med tillsyn när det 1Avfall (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Konsekvenser av utredningens förslag gäller kommunalt avfall. Tillsynsmyndigheternas insatser på avfalls- området begränsas ofta till ärenden där det inkommit klagomål eller i fråga om farligt avfall. Hur mycket tillsyn som ska bedrivas styrs av hur kommunen prioriterar mellan sina olika uppdrag och insatser. En svårighet i arbetet med denna analys har varit att få fram robust data om vilka avfallsmängder olika verksamheter genererar. Kommunernas branschorganisation inom avfallshantering, Avfall , har ett eget statistikregister, Avfall Web, vars syfte är att ge stöd till medlemmarna vid verksamhetsplanering, uppföljning och analys. I brist på egen datainsamling så använder sig Naturvårds- verket och SCB av den information som finns i detta register. Det finns ingen uppdelning av avfallsströmmarna mellan hushåll och verksamheter i Avfall Web. Det pågår också en rad olika utredningar och regelförändringar som berör både ansvarsfördelning och krav på källsortering. Flera av dessa regler följer av reviderad EU-lagstiftning. En särskild fråga är hur begreppet kommunalt avfall ska tolkas. Vägledande dokument från EU är inte färdigställda, men utkast () pekar ut riktningen. I ljuset av att begreppet ändrades från hushållsavfall till kommunalt avfall så sent som i svensk lagstiftning, har ännu inte vägledande dokument fastställts nationellt. Naturvårds- verket har sagt sig kunna presentera ett förslag . Den statistik som finns är framtagen innan begreppet ändrades och gäller alltså hushållsavfall insamlat . Ansvars- fördelningen är nära kopplad till begreppet kommunalt avfall i svensk lagstiftning och bedömning är att för- ändringar i klassificeringen av avfallet kan påverkas särskilt för livs- medelsbutiker, restaurangkök och cateringverksamhet, jämfört med vad som gällt för hushållsavfall. Denna konsekvensanalys utgår ifrån hur dagens avfallsinsamling är organiserad, men gör även beräkningar på vilka effekter alter- nativen får utifrån aviserade vägledning om kom- munalt avfall. bedömer vi att den insamlade mängden kommunalt avfall från verksamheter främst består av restavfall och matavfall, totalt motsvarande . Från upphör producentansvaret för returpapper, vilket motsvarar insamlad mängd Konsekvenser av utredningens förslag Om man fördelar 22 procent2 av retur- pappret till verksamheter, handlar det om som kommunerna ska samla in, detta utan att ta hänsyn till att den totala mängden tidningspapper förväntas minska över åren framåt.3 Man kan också i de ekonomiska beräkningarna utgå från de sam- lade avfallsflöden som kommer från de verksamheter som berörs. Detta oavsett vem som har ansvar för insamlingen , eftersom det är de totala avfallsmängderna som kan bli föremål för konkurrens vid ett frival. De största producentansvarsflödena hos verksamheterna är pappers- och plastförpackningar som utgör 848 000 ton.4 Om man i enlighet med aviserade vägledning, också räknar in livsmedelsbutikernas avfallsmängder rör det sig om restavfall och matavfall som i stor utsträck- ning hanteras av verksamheterna själva, utanför den kommunala hanteringen. 10.3.1Berörda verksamheter och mängd kommunalt avfall I analyser om framtidens avfallsgenerering ökar mängden av vad som kallas kommunalt avfall.5 I samband med pandemin har en annan karta ritats och många verksamheter är hårt drabbade. Som en följd har även dessa verksamheters avfallsmängder minskat. Itabell 10.1 finns statistik från och 2020. Mängden kommunalt avfall från hushållen ökade och mängden kommunalt avfall från verksamheter minskade med 19 pro- cent jämfört med . De verksamheter som minskade sitt avfall mest är restauranger och hotell samt industri. I denna utredning har vi använt data från , eftersom vi antar att den fördelningen mer speglar ett ”normalår”. 2Fördelningsnyckeln som SCB och använder för att allokera insamlad och behandlad mängd kommunalt avfall mellan hushåll () och resten till verksamheter (). 3Miljödepartementet (2020). Kommunalt ansvar för insamling och materialåtervinning av returpapper. M2020/01079/Ke. 4Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. 5Se t.ex. (2020) Att göra mer med mindre. Nationell avfallsplan och avfalls- förebyggande program 2018–2023. Kap 15 Framtida avfallsprognoser. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.1 Insamlat kommunalt avfall (restavfall + matavfall) insamlat av respektive 2020, i ton, avrundat Kommunalt avfall från alla 10.3.2Verksamheter med abonnemang för kommunalt avfall En central fråga i analysen har varit att få svar på hur många verk- samheter som producerar kommunalt avfall och som innehar ett avfallsabonnemang. Det finns cirka 1,2 miljoner företag i . Flertalet av dessa, , är småföretag med färre än 10 anställda, vilket oftast betyder att mängderna kommunalt avfall som genereras är begränsade, med undantag för exempelvis restauranger. Eftersom det inte finns några exakta siffror för hur många verk- samheter som innehar avfallsabonnemang i , har vi använt oss av olika metoder för att skatta antalet avgiftsbelagda före- tag per kommun i . För att kunna göra detta har vi utgått från SCB-statistik över antalet företag per kommun, uppdelat på nio storlekskategorier. Vi har också använt detaljerad statistik från över hur många avgiftsbelagda företag det finns per storlek. Genom att extrapolera data från har vikunnat skatta att det uppskattningsvis finns cirka 174 000 företag iSverige som betalar ett abonnemang för kommunalt avfall. Konsekvenser av utredningens förslag Detta utgör i sin tur samtliga företag över 5 anställda men enbart en mindre fraktion av företag med 1–4 anställda och inga mikroföretag, enligt våra beräkningar. För att bedöma effekten av frival på olika typer av kommuner har vivalt att använda oss av Tillväxtanalys kategorisering.6 Den bygger på befolkningsdensitet och avstånd från större städer, se fördelning enligt karta i figur 10.1. Flest antal avfallsabonnenter finns i Storstadskommuner och Täta Kommuner nära en större stad, se tabell 10.2 nedan. 6Indelning enligt Tillväxtanalys (2014): Bättre statistik för bättre regional- och landsbygds- politik, Rapport 2014:04. /download/18.62dd45451715a00666f1f3a9/1 586366195534/rapport 04 rev1.pdf Konsekvenser av utredningens förslag Figur 10.1 Indelning av kommuner i olika kategorier 7Indelning enligt Tillväxtanalys (2014): Bättre statistik för bättre regional- och landsbygds- politik, Rapport 2014:04. Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2021:24 Tabell 10.2 Antal verksamheter med abonnemang för kommunalt avfall per kommunkategori och antal kommuner per kommunkategori Siffror avrundade till närmaste tusental Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad Källa: Bearbetad data från SCB (2020a) och (2020). 10.3.3Fördelningen av avfallsmängder per kommuntyp Utifrån data från Avfall Sverige8, SCB9 och Naturvårdsverket10 är den skattade totala mängden kommunalt avfall från verksamheter (se beskrivning i kapitel 3, tabell 3.1). Insamlad mängd hushållsavfall som inrapporterats per kommun utgör grunden, där av det kommunala restavfallet och 25 pro- cent av matavfallet uppskattas uppstå i verksamheter. Hur mängden avfall fördelar sig per kommuntyp finns sammanfattat i tabell 10.3. I vissa landsbygdskommuner är mängden kommunalt avfall mycket begränsad. Notera att vi har utgått ifrån läget då livsmedels- butikerna i hög utsträckning ordnar sin avfallshantering själva. I stod avfallsmängden från livsmedelsbutiker exempelvis för . Livsmedelsbutikernas avfallsmängd är alltså inte med- räknad i tabell 10.3, men vi gör även beräkningar när dessa mängder är medräknade. 8Avfall (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. 9SCB (2020a). 10Naturvårdsverket (2018). sa-mar-miljon/mark/avfall/statistikblad/hushallsavfall-statistikblad-avfall-200429.pdf Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.3 Mängd insamlat kommunalt avfall från verksamheter per kommunkategori, i ton och procent Tabellen visar även hur invånarantalet är fördelat per kommunkategori Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad Källa: Bearbetad data från SCB (2020a), Avfall (2020) och (2020). Med kom- munalt avfall från verksamheter ingår här i kommunerna insamlat brännbart/restavfall och matavfall, utifrån uppgifter från Avfall (2020). Från SCB (2020c) har vi fått uppgifter om antal invånare och verksamheter per kommun. När det gäller hotell och restauranger har vi fått ta del av detaljerade data om var dessa verksamheter är belägna i landet.11 Det finns fler restauranger och hotell per invånare i landsbygdskommunerna, men mängden avfall ökar däremot med mängden invånare/anställda. Antalet som förvärvsarbetar inom hotell- och restaurangnäringen är större i städerna, se tabell 10.4. Omsättningen, antalet besökare och avfallet är därmed större där. 11Delfi Marknadsinformation (2021). Dnr Komm2020/00620/M 2020:05. 12SCB (2020c) Statistikdatabasen, folkmängd efter region och år, samt SCB (2020a) , utdrag antal verksamheter och storlek per verksamhet per kommun. Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2021:24 Tabell 10.4 Fördelning av restauranger och hotell i hotell per 1 000 Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad Källa: Marknadsinformation (2021) och SCB företagsregister. 10.3.4Det ekonomiska värdet av nuvarande situation för svenska kommuner Ytterligare en viktig parameter att skatta i analysen handlar om det ekonomiska värde som det kommunala avfallet från verksamheter har för kommunerna . Värdet har beräknats utifrån taxor och avfallsabonnemang. Eftersom kommunernas avfallsinsamling finan- sieras enligt självkostnadsprincipen är det rimligt att anta att avfalls- taxan i stort speglar de kostnader som kommuner har för att samla in och behandla avfallet. Utifrån information om antalet företag som debiterats i de olika taxenivåerna i har vi skattat värdet av abonne- enligt verksamheternas storlekskategorier. Abonnemangen omfattar sex nivåer där den minsta är abonnemang som understiger per verksamhet och år upp till och med den högsta kategorin som omfattar avfallsdebiteringar . Denna typ av uppskattningar är förknippad med stora osäker- heter och siffrorna bör ses som ungefärliga och det finns risk att det finns stora skillnader med verkligheten. Utredningen anser dock att vii avsaknad av statistik och data har nytta av ungefärliga skattningar för att kunna sätta in förändringen i ett större sammanhang. Utifrån information om antalet företag som debiterats i de olika taxenivåerna i har vi skattat värdet av abonne- mang enligt verksamheternas storlekskategorier. Denna information har i sin tur använts som en nyckel för att extrapolera värdet av abon- Konsekvenser av utredningens förslag nemangen per verksamheters storlekskategori i varje kommun. Sam- mantaget visar analysen att det totala värdet för hanteringen av verksamheternas kommunala avfall är värd , se tabell 10.5. I samma tabell redovisas uppdelningen per kommuntyp. Beräkningarna visar att avfallsmarknaden är störst i storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. Tabell 10.5 Det skattade värdet på det kommunala avfallet från verksamheter baserat på den kommunala taxan, avrundat, i kronor Värde, i kronor Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad 1 297 400 000 1 213 100 000 3 152 100 000 Källa: Egna beräkningar utifrån data från (2021), Avfall (2020), SCB (2020a) och egna insamlade data. Av landets 290 kommuner använder 197 kommuner helt eller delvis sig av privata utförare. Detta motsvarar av avfallsmäng- derna.13 Avfallstaxan i varierar beroende på olika förutsätt- ningar i olika kommuner. Det finns inte någon tydlig statistik som visar att glesbygdskommuner har högre taxa jämfört med exempelvis tätorter nära större städer, se tabell 10.6. Kommuner med privat utförare har i genomsnitt lägre avgift jämfört med kommuner som samlar in i egen regi, med undantag för landsbygdskommunerna. Variationen mellan kommunerna är stor. Olikheter i taxor kan bero på olika servicegrad som kommunen har för sina invånare och företag, vilket inte går att utläsa av statistiken. Landsbygdskommuner som är mycket avlägset belägna och avlägset belägna har i högre utsträckning privat utförare () än övriga kommunkategorier. 13Avfall (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.6 Andelen avfall som samlas in via upphandlad privat utförare respektive i egen regi samt genomsnittlig årskostnad i olika kommunkategorier regi (kr/år) (kr/år) nära en större stad Täta kommuner nära en Källa: Bearbetad data från Avfall (2020), SCB (2020a) och egna insamlade data. Årskostnaden är viktad efter boendeform i respektive kommun för att spegla det genomsnittliga hushållets kostnad. Detta gör att landsbygdskommunernas kostnadsnivå överdrivs något eftersom andelen lägenheter där är mindre. Totalt finns ett 60-tal avfallsföretag som samlar in kommunalt avfall i . Avfallsinsamlingen domineras av tio företag som tillsam- mans samlar in av mängden av det kommunala avfallet från hushåll och verksamheter, där insamlingen sköts av upphandlad utförare, Flera av företagen har inriktat verksamheten på kommuner med en hög befolkningstäthet, se tabell 10.7. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.7 De största avfallsinsamlingsbolagen som är utförare åt kommuner . Tabellen visar också i hur många kommuner de är aktiva, deras andel av marknaden, befolkningstätheten i de aktiva kommunerna och den genomsnittliga taxan Källa: Bearbetade data från Avfall (2010) och egna insamlade data. Taxorna avser hushållen och är viktade utifrån respektive boendeform. *Det finns två eller fler utförare i 9 kommuner. Sammantaget är flera regeländringar beslutade eller på gång att införas inom avfallsområdet och tas en rad frivilliga initiativ på området för en cirkulär ekonomi. Vi har beskrivit dessa närmare i avsnitt 9.2 om Cirkulär ekonomi och miljöeffekter. När stora delar av EU:s reviderade avfallslagstiftning infördes i svensk lagstiftning , infördes begreppet kommunalt avfall som då ersatte begreppet hushållsavfall. Som tidigare nämnts är vägledningar på gång att tas fram inom EU och i , men det nya Konsekvenser av utredningens förslag begreppet har ännu inte prövats i svensk rätt. Det tidigare begreppet hushållsavfall har däremot varit föremål för en rad tvister och dom- stolsavgöranden. bedömer att avfall från mat- butiker, catering och restaurangkök kommer att påverkas av det nya begreppet i så mån att avfallet därifrån ska klassas som kommunalt avfall. Det får betydande konsekvenser för inblandade verksamheter, i synnerhet dagligvaruhandeln, som i stor utsträckning ordnat med egen avfallshantering. Livsmedelsbutikerna som består av fem större kedjor som står för av omsättningen från dagligvaru- handeln i . Vi uppskattar att det handlar om avfall, som alltså kan tillkomma att räknas som kommunalt avfall ut- över de som hanteras av kommunerna. I följande avsnitt beskriver vi innehållet och tillvägagångssättet för konsekvensanalysen av förslaget till frival inklusive skattning av marginaleffekter och resulterande marginalnyttor respektive kostnader. De källor och metoder som använts är sammanfattade i figur 10.2. Figur 10.2 Metod i konsekvensanalys Konsekvenser av utredningens förslag 10.5.1Utgångspunkter för skattningen av frivalets konsekvenser Utgångspunkten för det föreslagna frivalet är att det utgör en opt- out modell snarare än en opt-in modell som i . Med andra ord föreslår vi att det ska vara frivilligt att registrera ett frival, medan det i stort sett är obligatoriskt för privata verksamheter att ordna sina avfallstransporter i . Det finns en möjlighet för företag att återgå till kommunens tjänster under vissa förutsättningar. Det är därför troligt att antalet företag som övergår till frival i kommer att vara betydligt färre än i där 60–av avfallsmängderna från privata verksamheter sköts av privata avfalls- insamlare.14 Kommunen ordnar insamlingen åt de kommunala verk- samheterna i . En annan faktor som har betydelse är geografiska förhållanden. När obligatoriskt frival infördes i innebar kombinationen av små volymer, låga taxor och långa avstånd att cirka en fjärdedel av kommunerna, framför allt i glesbygd, behövde fortsätta med kom- munal service. Givet detta förväntas ingen märkbar förändring ske i avfallshantering i mycket avlägsna och avlägsna Lands- bygdskommuner i . Vi vet även från tidigare studier att intresset bland privata utförare att erbjuda konkurrenskraftig service också påverkas av tillgängliga avfallsmängder. Vad gäller avfallsproducenter är det troligt att de kostnader för anmälan, tillsyn och rapporter som är kopplade till frivalet medför att det kommer vara mest intressant för större företag i kommuner med många aktörer där ökad konkurrens kan innebära en prissänk- ning, även om andra skäl kan ligga till grund för att välja frival. Det gäller framför allt i kommuner med relativt hög befolkningstäthet och där kommunen bedriver insamlingen i egen regi, alltså där in- samlingen inte konkurrensutsatts.17 Centrala antaganden för beräkningar i frivalsalternativet är att det främst är verksamheter med mer än 50 anställda i Storstadskom- muner och Täta kommuner nära en större stad samt verksamheter med över 100 anställda i Täta kommuner avlägset belägna och Lands- 14Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. 15Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. 16Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. 17Report from the authorities (2016). Competition in the waste manage- ment sector – preparing for a circular economy. Konsekvenser av utredningens förslag bygdskommuner nära en större stad som kommer vara intresserade av att anmäla frival, se grön markering i tabell 10.8. Detta baserar sig också på att verksamheterna behöver ha en kritisk avfallsmängd för att det ska vara lönsamt att ansöka om frival och att avfallstaxan korrelerar med antalet anställda. Tabell 10.8 Verksamheter per storlek och kommunkategori för vilka frival antas kunna vara aktuellt nära en större stad Källa: Egna antaganden baserade på Ramboll (2021)18, Plan&Miljo (2021)19. I får verksamheter som har en avfallstaxa på använda sig av den kommunala tjänsten.