sou · H9B355 · 2021-07-01 00:00:00 — Känne- tecknande för passiv näringsverksamhet är att den kräver ringa eller ingen egen arbetsinsats, att den ofta går med underskott enskilda år Avgränsning av målgruppen och val av beskattningsmodell samt att den tillgång som ska generera inkomster i verksamheten ofta medför en initial investering (dvs. Jag be- dömer därför att den av regeringen åsyftade målgruppen för den här utredningen närmast kan sägas utgöra motsatsen till passiva närings- idkare. Det är därför inte aktuellt att inom ramen för den här ut- redningen föreslå en schablonbeskattningsmodell enbart för passiva näringsidkare. De befintliga inkomstslagen bör inte heller kompletteras med särskilda schabloner riktade till aktiviteter inom plattformsekono- min, som nämns i avsnitt 5.2.2. Jag bedömer att det följer av direkti- ven att förslaget ska vara generellt, och att utförare inom plattforms- ekonomin (gig- och delningsekonomin) nämns som ett exempel på grupper för vilka ett förslag kan medföra kraftiga förenklingar. Ut- förare inom plattformsekonomin är dock inte den enda målgruppen. Det kan därför inte komma i fråga att föreslå regler som bara gäller för plattformsekonomin, om det inte skulle framgå att det finns sär- skilda problem som bara gäller för just den målgruppen. Det bör också framhållas att gruppen inte är homogen och att de verksam- heter som bedrivs kan vara av vitt skilda slag. Sannolikt skulle det därför bli mycket komplicerat att definiera de verksamheter som ska vara berättigade till schabloniserade avdrag, och avgränsningen skulle sannolikt medföra svåra gränsdragningsproblem. Schablonregler i linje med de som nämns i avsnitt 5.2.2 behöver förvisso inte begränsas till aktiviteter inom plattformsekonomin. Om reglerna ska vara generella i den omfattningen att de flesta aktiviteter kan omfattas får de dock mer karaktären av allmänna skattelättnader, vilket inte är målsättningen för den här utredningen. Generösa grundavdrag och stora schablonmässiga kostnadsavdrag för vissa aktiviteter kan användas i syfte att sänka den effektiva be- skattningen och därigenom stimulera en viss typ av verksamhet. De nämnda bestämmelserna om avdrag vid uthyrning av privatbostäder är exempel på åtgärder som också har andra syften än förenkling, eftersom de också syftar till att öka utbudet av bostäder. Generösa grundavdrag skulle kunna användas för att förenkla beskattningen för de som kan konstatera att de omfattas av grundavdragen. Att de berörda inte kan avgöra vilka regelsystem de omfattas av är dock ett av problemen med dagens system. Eftersom det huvudsakliga syftet med förslaget ska vara att för- enkla beskattningen för den berörda gruppen är min bedömning att Avgränsning av målgruppen och val av beskattningsmodell förslaget om ett kontobaserat system har den största potentialen att leda till kraftiga förenklingar. Även om ett kontobaserat system i detalj kan utformas på olika sätt bör en sådan modell på det stora hela innebära kraftiga förenklingar jämfört med konventionell be- skattning, oavsett vilken lagteknisk lösning som väljs. Den största förenklingsvinsten följer av att den som väljer kontot också väljer ett helt paket. Några övriga val eller överväganden kring skattekonsekven- serna av andra handlingsalternativ kommer därmed inte att behöva göras. En tydlig fördel är också att behållningen på kontot direkt kan vara ”skattad och klar” och disponeras av den skattskyldige utan hän- syn till framtida skatteanspråk. 6Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning Jag ska lämna förslag på ett fristående system för schabloniserad inkomstbeskattning av vissa enskilda näringsidkare med verksamhet av mindre omfattning. I avsnitt 5.3 konstaterar jag att ett kontobase- rat system för schablonbeskattning är den modell som bör ha störst möjlighet att leda till kraftiga förenklingar för målgruppen. Flera av parametrarna för systemet är fastlagda i direktiven. Följande inslag ska ingå: •Beskattningen ska vara schabloniserad och baseras på omsätt- ningen, upp till en viss gräns. •Schablonbeskattningen ska vara frivillig, dvs. ett alternativ till konventionell inkomstbeskattning. •Schablonbeskattningen ska bara gälla för enskilda näringsidkare utan anställda, inte för andra företagsformer. Jag ska också analysera behovet av, och lämna förslag till, regler som hanterar byten mellan schablonbeskattning och konventionell beskatt- ning. Förslag ska också lämnas på eventuella regler som behövs när omsättningen i en schablonbeskattad verksamhet överstiger omsätt- ningsgränsen. Det föreslagna schablonbeskattningssystemet ska be- dömas utifrån behovet av att värna skatteintäkterna och motverka skattefusk och skatteundandragande. Risken för att inkomster förs över till den schablonbeskattade sfären medan kostnader förs över till konventionellt beskattad verksamhet ska analyseras. Om det be- hövs ska jag lämna förslag på regler som motverkar oönskat beteende. Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning Bedömning: Följande utgångspunkter bör gälla för det schablon- beskattade kontot: •Den effektiva beskattningen bör motsvara den nivå som gäller generellt för aktiv enskild näringsverksamhet. •För att uppnå rätt effektiv beskattning måste omsättningsgrän- sen, eventuella avdrag och skattesatsen kalibreras i ett samman- hang. •Omsättningsgränsen bör sättas på en nivå som innebär att den som får hela sin försörjning från företagande inte kan omfattas av schablonbeskattningen. Som utgångspunkt anser jag att det schablonbeskattade kontot bör medföra samma effektiva beskattning som om verksamheten hade varit konventionellt beskattad. En lägre effektiv beskattning av scha- blonbeskattad verksamhet riskerar att snedvrida valet av beskatt- ningsmodell till förmån för schablonbeskattning och därmed leda till en konkurrensfördel för dessa verksamheter relativt de som är kon- ventionellt beskattade. Om beskattningen ökar då omsättningsgränsen passeras uppstår en tröskeleffekt vid övergång till konventionell be- skattning, vilket kan hämma expansion av verksamheten. Om konto- systemet i stället innebär en högre effektiv beskattning finns det risk att denna nackdel överväger fördelen av ett enklare regelverk, och att kontot därför inte kommer att användas i den omfattning som annars hade skett. Det är främst tre parametrar som har betydelse för neutraliteten i beskattning mellan kontosystemet och konventionell beskattning. Dessa parametrar är nivån på omsättningsgränsen, hur och i vilken utsträckning utgifter ska beaktas samt skattesatsen. Alla dessa para- metrar bör ses gemensamt och kalibreras tillsammans för att systemet i sin helhet ska bli neutralt. Omsättningsgränsen behandlas i avsnitt 6.5, avdrag för utgifter i avsnitt 6.6 och skattesatsen i avsnitt 6.7. I avsnitt 5.1 konstaterar jag att direktivets utformning styr mål- gruppen till verksamheter med låga kostnader såväl initialt som löp- ande. Av detta följer att verksamheter som kräver insatskapital eller större initiala investeringar inte kommer att tillhöra målgruppen. Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning Det schablonbeskattade kontot förväntas komma att användas i verk- samheter där insatsvarorna närmast uteslutande består av utförarens egen tid och kunskap. Beskattningen av kontot ska därför som ut- gångspunkt vara neutral i förhållande till företagare som bedriver verk- samheten i form av aktiv enskild näringsverksamhet. Passiv närings- verksamhet kännetecknas av att företagaren har arbetat i verksamheten i oväsentlig omfattning, 2 kap. 23 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Eftersom passiv näringsverksamhet vanligen bygger på innehav av någon form av tillgångar, och därmed har stora invester- ingsbehov, lämpar sig passiv näringsverksamhet inte heller för beskatt- ningsmodellen generellt. Beskattningen av kontot bör därför kalibre- ras med utgångspunkten att kontoinnehavaren ska betala egenavgifter och inte särskild löneskatt. Direktiven är tydliga med att det ska finnas en gräns för hur hög omsättningen får vara i en schablonbeskattad verksamhet. Enligt min mening bör schablonbeskattning inte komma i fråga för den som får hela sin försörjning från verksamheten. De som har inkoms- ter från sitt företag på en sådan nivå att de kan försörja sig enbart på företagandet bör också sätta sig in i de regler om bokföring, redo- visning och beskattning som gäller för näringsverksamhet i allmän- het. När verksamheten har en större omfattning blir det viktigare för såväl företagaren själv som för andra intressenter att kunna bedöma verksamhetens ekonomiska ställning. Bedömning: Beskattningen bör utformas som en källskatt på de inbetalningar som görs till det schablonbeskattade kontot. En så- dan utformning bedöms vara den som har störst möjlighet att leda till kraftiga förenklingar för de skattskyldiga. En kontobaserad schablonbeskattningsmodell kan utformas på olika sätt, och i detta avsnitt resonerar jag på ett mer övergripande plan om hur modellen bör se ut. Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning Gemensamt för olika modeller för kontobaserad schablonbeskatt- ning är att skattskyldigheten utlöses av ett innehav av ett särskilt konto. Inbetalningarna på kontot, dvs. omsättningen, är skattebasen. Enkel- heten för kontoinnehavaren ligger främst i att det företag eller den myndighet som hanterar kontot gör skatteavdrag och redovisar av- dragen skatt. Beroende på hur systemet slutligen utformas kan be- hållningen på kontot bli mer eller mindre ”skattad och klar”, fri för kontoinnehavaren att disponera över. Lagtekniskt kan dock ett kontobaserat system utformas på olika sätt. Ett alternativ är en definitiv källskatt på inbetalningarna. En källskatt är slutlig i den bemärkelsen att den inte kräver någon ytter- ligare redovisning från den skattskyldiges sida. Medlen på kontot blir beskattade direkt i samband med inbetalningen och behållningen kan användas av den skattskyldige, ”skattad och klar”. En källskatt har emellertid nackdelen att den inte tar hänsyn till individuella om- ständigheter, som till exempel inkomster i andra inkomstslag. Käll- skattesystemet kan utformas helt fristående från reglerna i inkomst- skattelagen. Den lagtekniska utformningen kan ske med ledning av de redan existerande källskatterna, särskild inkomstskatt för utom- lands bosatta och för utomlands bosatta artister samt kupongskatten. Ett annat alternativ kan vara att reglerna om det schablonbeskattade kontot utformas för att passa in i den nuvarande strukturen för in- komstskatt. I sådant fall kan företaget eller myndigheten som admi- nistrerar kontot i stället göra preliminärskatteavdrag och lämna kon- trolluppgift till . Omsättningsuppgifterna kan förtryckas i någon form i den skattskyldiges inkomstdeklaration. Beslut om slutlig skatt avseende intäkterna på kontot fattas då i samband med beslutet över övriga uppgifter i inkomstdeklarationen. En sådan konto- modell schabloniserar endast skattebasen, medan skattesatsen beror på vilka övriga inkomster som individen har. Hänsyn kan då tas till att individer har olika marginalskattenivåer. Mot fördelarna med att skattesatsen individualiseras kan invändas att syftet med en schablonbeskattning är raka motsatsen till att ta individuella hänsyn. En schablonskatt som ska förenkla blir också enklare att förstå ju färre undantag eller individuella hänsyn som finns. Intäkterna på kontot blir inte heller ”skattade och klara” i en preliminärskattemodell, utan den slutliga skatten kan avvika från den preliminära såväl uppåt som neråt. Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning Ett tredje alternativ för ett schablonbeskattat konto kan vara att utforma det med ledning av reglerna för investeringssparkontot. Årets inbetalningar till kontot ligger då till grund för beräkningen av en schablonintäkt som tas upp i inkomstslaget näringsverksamhet. Förenklingen består i detta fall av att kan beräkna scha- blonintäkten och förtrycka den i inkomstdeklarationen. Schablon- intäkten som beräknas avseende investeringssparkonto föranleder dock inga preliminära skattebetalningar. Skatten beräknas och be- talas i sin helhet i efterhand. Om samma modell skulle gälla för det nu aktuella schablonbeskattade kontot skulle intäkterna vara ganska långt ifrån ”skattade och klara” under beskattningsåret. Den sammantagna bedömningen är att källskattemodellen är det alternativ som kan leda till de största förenklingarna för de skatt- skyldiga. Denna modell ställer dock högre krav på de aktörer som administrerar konton än de modeller där de endast ska lämna kon- trolluppgift om inbetalningarna. I alla tre modellerna finns förutsätt- ning för att förenkla reglerna för den som köper tjänster av en skatt- skyldig fysisk person som har ett konto eftersom det kan regleras att den som köper tjänster av en sådan person inte ska betala sociala av- gifter. Med hänsyn till att det övergripande syftet med förslaget om scha- bloniserad inkomstbeskattning är att åstadkomma kraftiga förenk- lingar för de skattskyldiga bör systemet utformas som en källskatt. Källskatt har i varit förbehållet beskattning av perso- ner bosatta i utlandet. Att beskatta inkomster för fysiska personer bosatta i landet genom en källskatt är således en nyhet, och kan leda till nya problem som inte påträffats. Jag kan dock inte se några mer principiella hinder för en sådan ordning, och eftersom en sådan modell bäst bör uppfylla syftet med förslaget bör den prövas i första hand. Enligt min bedömning är det också källskattemodellen som i hög- sta grad kan uppfylla målsättningen om att inkomsterna på kontot ska vara skattade och klara i förhållande till den skattskyldige. Preli- minära skatteavdrag i nära anslutning till inbetalningstillfället kan till viss del också medföra denna effekt, men har nackdelen att det då krävs att inkomsten deklareras i efterhand. Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning Bedömning: De grundläggande beskattningsreglerna om källskatt i ett kontobaserat system bör placeras i en egen lag. De för- faranderegler som behövs för beskattningen bör placeras i skatte- förfarandelagen. Bestämmelser som reglerar själva kontot bör tas in i en ny lag. Som konstateras ovan bör schablonbeskattningen genomföras i form av en källskatt. Bestämmelserna bör därmed tas in i en ny lag, fristå- ende från inkomstskattelagen. Lagen bör utformas på motsvarande sätt som de redan existerande lagarna om källskatt på ersättningar, lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta och lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt förutomlands bosatta artister m.fl., förkortade SINK respektive A-SINK. Med hänsyn till att en ny lagteknisk konstruktion som denna sannolikt leder till nya praktiska problem, kan det vara en fördel att schablonbeskattningen helt regleras utanför inkomstskattelagen. Eventuella problem som uppkommer kan då lösas utan att de riskerar att hamna i konflikt med eller på annat sätt påverka den befintliga inkomstbeskattningen. Genom att den nya källskatten tas in i en egen lag blir det också tydligt att inkomsten inte ska tas upp enligt reglerna i inkomstskattelagen. En nackdel med en fristående regler- ing kan dock vara att inkomst på kontot inte automatiskt räknas som inkomst i andra system som hänvisar till inkomstskattelagens regler för beräkningen. Det leder till behov av fler lagändringar (se avsnitt 10.3). Ett förslag om kontobaserad schablonbeskattning kräver också en reglering av själva kontot. Även dessa regler bör placeras i en egen lag, på motsvarande sätt och med ett liknande innehåll som lagen (2011:1268) om investeringssparkonto. De förfarandebestämmelser som behövs vid beskattningen bör i så stor utsträckning som möjligt tas in i skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. I förarbetena anges att skatteförfarande- lagen är avsedd att så långt som möjligt vara en heltäckande lag inom skatteförfarandeområdet. Regeringen uttalade att med en heltäckande lag blir förenklingseffekterna som störst, som det blir lättare att göra framtida ändringar i en sådan lagstiftning (prop. 2010/11:165 s. 282). Det förhållande att förfarandet avseende SINK och A-SINK Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning regleras i skatteförfarandelagen talar för att motsvarande ordning bör gälla för den nya källskatten. Förfarandereglerna behandlas i kapitel 8. 6.2.3Kontots och skattens benämning Förslag: Det schablonbeskattade kontot ska benämnas mikro- företagarkonto och lagen som reglerar beskattningen av kontot ska benämnas lag om källskatt på inbetalningar till mikroföretagar- konto. Lagen som reglerar själva kontot ska benämnas lag om mikroföretagarkonto. Det kontobaserade systemet bygger på att skattskyldigheten knyts till inbetalningar till ett särskilt konto. Det är viktigt att det är tydligt för såväl kontoinnehavaren som den som gör inbetalningar till kon- tot att det är fråga om ett schablonbeskattat konto. Kontot bör där- för ges en benämning som särskiljer det från andra konton. Det finns ett antal konton som omges av särskilda regler vid beskattningen. Exempel på sådana är investeringsspar- konto, skogskonto och upphovsmannakonto samt det av förda skattekontot. Namnet på det nya kontot bör på ett enkelt och tydligt sätt kommunicera vem kontot kan vara till nytta för och vad det huvudsakligen innebär. Det innebär att namnet bör anspela på att kontot är avsett för företagare som är fysiska personer, och då i första hand nya företagare. Den huvudsakliga innebörden av kontot är att inbetalningar till kontot schablonbeskattas. Kontot skulle således kunna benämnas till exempel mikroföretagarkonto, nyföretagarkonto, verksamhetskonto, entreprenörskonto eller schablonbeskattnings- konto. I benämns det schablonbeskattade kontot entreprenörs- konto (Entrepreneur Account). Inget av de ovan nämnda förslagen till benämning innehåller infor- mation som enkelt kommunicerar både målgrupp och syfte. I valet mellan dessa anser jag att namnet i första hand bör ange vem kontot riktar sig till. Alternativet schablonbeskattningskonto bör därför inte föreslås. Det namnet säger inget om vilka som är de tilltänkta använ- darna utan beskriver bara hur kontot beskattas. Av samma skäl bör företagarkonto inte användas eftersom det enligt min mening omfat- tar en mycket större grupp än vad kontot är tänkt att vara avsett för. Nyföretagarkonto eller mikroföretagarkonto är bättre benämningar Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning som tydligare definierar målgruppen som de som startar en verksam- het av mindre omfattning. Entreprenörskonto har inslag av samma problem som företagarkonto, eftersom innebörden av begreppet entreprenör kan ge olika personer olika bilder av målgruppen. Före- tagare som inte anser sig vara entreprenörer kan få uppfattningen att kontot inte passar för dem. Verksamhetskonto får anses som en rela- tivt neutral benämning som skulle kunna användas. Genom att inte använda det i inkomstskattelagen definierade begreppet näringsverk- samhet kommuniceras att kontot är till för fler än de som driver näringsverksamhet. Det kan till exempel också användas av de som driver en verksamhet som ska beskattas som hobbyverksamhet i in- komstslaget tjänst. Efter en samlad bedömning anser jag att det schablonbeskattade kontot bör benämnas mikroföretagarkonto eftersom det bäst beskri- ver den tänkta målgruppen. Jag har övervägt om den skatt som ska tas ut på ett mikroföre- tagarkonto bör benämnas särskild inkomstskatt på inbetalningar till mikroföretagarkonto. Särskild inkomstskatt benämns de källskatter på inkomst som tas ut av utomlands bosatta. Benämningen är väl etablerad och inarbetad . Den används som ett sam- lingsbegrepp i till exempel skatteförfarandelagen, varför en ny skatt med samma benämning kan sorteras in under det övergripande be- greppet. Jag anser dock att det förhållandet att särskild inkomstskatt endast används som en benämning av skatter som tas ut av utomlands bosatta gör att samma begrepp inte bör användas för den nya skatten. Det finns en risk att den nya skatten antas ha samma skattskyldiga som de andra särskilda inkomstskatterna, dvs. utom- lands bosatta. För att undvika risk för förväxling och otydlighet bör den nya skatten i stället benämnas källskatt på inbetalningar till mikro- företagarkonto. Det nya kontot föranleder införandet av två nya lagar. I den ena lagen, lag om källskatt på inbetalningar till mikroföretagarkonto, för- kortad källskattelagen, finns bestämmelser om beskattning av kontot. Här finns bestämmelser till exempel om vem som är skattskyldig, vilken som är den beskattningsbara inkomsten och vilken skattesats som ska användas. Skattereglerna för kontot beskrivs i den fortsatta framställningen i detta kapitel. Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning andra lagen, lag om mikroföretagarkonto, förkortad konto- lagen, finns bestämmelser om själva kontot. I den lagen regleras vem som kan föra ett konto, hur avtalet mellan den som för kontot och kontoinnehavaren ska se ut, vilka tillgångar som får finnas på ett mikro- företagarkonto, när ett mikroföretagarkonto upphör samt vilken in- formation som ska lämnas. Dessa regler beskrivs i kapitel 7. Förslag: Källskatt på inbetalningar till mikroföretagarkonto ska betalas till staten. Termer och uttryck i skattelagen har samma betydelse och tillämpningsområde som i den nya lagen om mikroföretagarkonto, om inte något annat anges eller framgår av sammanhanget. Källskatten på inbetalningar till mikroföretagarkonto föreslås beta- las till staten, dvs. det bör vara en statlig och inte en skatt. Detta följer i huvudsak av valet att hålla schablonbeskattningen utan- för det nuvarande inkomstskattesystemet. Om inbetalningar till mikroföretagarkontot i stället skulle ha tagits upp inom den befint- liga inkomstbeskattningen hade det varit naturligt att beskattnings- underlaget föranlett och statlig inkomstskatt på beskatt- ningsunderlag över en viss nivå, på samma sätt som gäller för övriga inkomster. Det bör även noteras att övriga källskatter (SINK, A-SINK och kupongskatt) är statliga skatter. För dessa är det naturligt, eftersom de skattskyldiga inte är bosatta i och därför inte har någon tillhörighet. Som berörs i avsnitt 11.12 kan effekten uppstå att skatteunderlag som tidigare legat till grund för skatt eller som skulle ha gjort det om mikroföretagarkontot inte införts, nu blir underlag en- bart för statlig skatt. Bedömningen är dock att relativt få befintliga enskilda näringsidkare kommer att övergå till beskattning genom mikroföretagarkonto. Den effekt som möjligen kan uppstå för det kommunala skatteunderlaget beror på att kommuninvånare som annars skulle ha startat en konventionellt beskattad enskild näringsverksam- het i stället väljer beskattning genom ett mikroföretagarkonto. Den effekten bedöms dock som mycket liten i relation till kommun- Ett kontobaserat system för schabloniserad inkomstbeskattning sektorns samlade skatteintäkter. Till den del det bedöms nödvändigt bör dessa effekter hanteras inom ramen för statens ekonomiska stöd till kommunerna. Termer och uttryck som används i den nya källskattelagen har samma betydelse och tillämpningsområde som i den nya kontolagen, om inte något annat anges eller framgår av sammanhanget. Skälen för hänvisningen är att vissa centrala begrepp definieras i kontolagen, såsom kontoinnehavare och kontoförande institut. I den nya konto- lagen finns en motsvarande hänvisning till inkomstskattelagen vilket medför att även begrepp i källskattelagen har samma betydelse som i inkomstskattelagen, om de inte definieras särskilt i kontolagen. De- finitioner av begrepp i den nya kontolagen behandlas i avsnitt 7.1. Förslaget föranleder införandet av 1 och 2 §§ i den nya källskatte- lagen. 6.3Vem som är skattskyldig Förslag: Skattskyldig är den som är kontoinnehavare till ett mikro- företagarkonto.