sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Det görs dock en vandelsprövning av ägare och ledning när dessa anmäler sin verksamhet, som när verksamhetsutövare inom andra finansiella sektorer ansöker om tillstånd. Även denna prövning hanteras av till- ståndsavdelningen. Det kan framhållas att företag som regleras av lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet till skillnad från verksamhetsutövare inom andra finansiella sektorer inte står under annan tillsyn än tillsynen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Tillsynen som rör åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism följer samma interna processer som andra delar av Finans- inspektionens tillsyn. Det innebär att riskanalyser ska styra tillsynens prioriteringar och verksamhetsplanering. Själva tillsynsarbetet delas in i tre former: löpande tillsyn, kartläggningar och fördjupade analyser, samt undersökningar. Undersökningar avslutas med ett ingripande eller ett avskrivningsbeslut som kan kombineras med slutskrivelse. 5.4.1Finansinspektionens riskanalys och verksamhetsplanering Enligt Tillsynsstrategi16 ska en riskanalys styra prioriteringarna för tillsynen. Tillsyns- strategin anger riskidentifieringsprocessen och riskklassificeringsystemen som centrala beståndsdelar i riskanalysen. Riskidentifieringen utgår från risker och fenomen, medan riskklassificeringen handlar om att rangordna företag efter deras vikt i den övergripande riskbilden. Riskidentifieringen bygger generellt på olika delar av myndighetens omvärldsbevakning. Ett gemensamt dokument sammanställs på verksamhetsområdesnivå, där de viktigaste riskerna för området identifieras. har penningtvättsrisker haft egna av- snitt i verksamhetsområdets riskidentifiering. var det riskerna för penningtvätt i svenska bankers dotterbolag i de baltiska staterna som lyftes fram.17 I riskidentifieringen fanns ett bredare avsnitt om penningtvättsrisker som bland annat innehöll en diskussion om hur storleken på kreditinstituten påverkar risken för penningtvätt. Också penningtvättsrisker inom verksamheter som penningöverföring och växling togs upp. riskklassificering av företag utifrån riskerna för penningtvätt respektive finansiering av terrorism har tre moduler, 16Finansinspektionen, dnr 20-2646, s. 5. Problemen med penningtvätt i estniska dotterbolag hade då blivit offentliga- däremot inte omfattningen av penningtvättsproblemen i baltiska dotterbolag. Dessa blev allmänt kända , genom i SVT. som knyts ihop och genererar ett slags övergripande riskbetyg för varje verksamhetsutövare. De tre modulerna är en riskklassificering av varje sektor, en kvantitativ analys utifrån den periodiska rapporter- ingen samt en kvalitativ analys där ytterligare information om en- skilda verksamhetsutövare kan beaktas. Den sektorsvisa riskklassificeringen (modul 1) bygger bland annat på den nationella riskbedömningen av risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Den mynnar ut i en bedömning av hur hög risken för penningtvätt respektive finansiering av terrorism är för de olika sektorerna under tillsyn. Grunden för den kvantitativa analysen (modul 2) är den periodiska rapporteringen, det vill säga de självskattningsrapporter som verksamhetsutövarna under tillsyn lämnar till . Analysen mynnar ut i en riskklassificering på företagsnivå för alla företag under tillsyn. Den kvalitativa analysen (modul 3) görs för sådana verksamhetsutövare där har tillgång till ytterligare information. Det kan exempelvis handla om information från andra delar av Finansinspek- tionens tillsynsverksamhet, eller uppgifter från andra myndigheter. Kvalitativ analys görs för en liten del av alla företag under tillsyn. Utifrån de tre modulerna kan företagen under tillsyn klassificeras enligt ett sammantaget riskbetyg från 1 till 4. Riskklassificeringssystemet har utvecklats stegvis . Den tredje modulen, där kvalitativ information om enskilda verksamhetsutövare kan användas för att justera bedömningarna från de två andra modulerna, infördes . Riskidentifieringen och riskklassificeringen utgör i sin tur under- lag för verksamhetens årliga tillsynsplan, där planerade undersökningar och kartläggningar listas. justerar tillsynsplanen löpande, exempelvis som en följd av information från brottsbekäm- pande myndigheter eller andra omvärldshändelser. 5.4.2Tillsynens former: löpande tillsyn, kartläggningar och undersökningar tillsynsstrategi delar alltså in tillsynsarbetet i löpande tillsyn, undersökningar samt kartläggningar och fördjupade analyser. Löpande tillsyn definieras som dels en ”kontinuerlig övervakning av riskutvecklingen”, dels en ”uppföljning av att företag och mark- nadstransaktioner uppfyller de regler och krav som ställs”. En viktig del av den löpande tillsynen beträffande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgörs av den årliga rapporteringen från de rapporteringspliktiga företagen (se också avsnitt 5.4.1). Riskbedöm- ningsmöten tillsammans med andra avdelningar, internationella sam- arbeten18 och möten med branschföreträdare är andra aktiviteter som räknas till den löpande tillsynen. Kartläggningar och fördjupade analyser är bredare analyser såsom jämförelser mellan olika aktörer eller djupare analyser av specifika fenomen. Sådana kartläggningar har varit ovanliga inom tillsynen rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Undersökningar är större projekt som på djupet undersöker hur ett företag under tillsyn uppfyller sina skyldigheter. Undersökningarna följer en processbeskrivning som är gemensam för hela myndigheten. Undersökningsprocessen kan antingen leda till att ingriper mot företaget eller till att myndigheten fattar ett avskrivnings- beslut, som kan kombineras med en slutskrivelse till det berörda företaget. Undersökningarna har stått för den största delen av penningtvättstillsynsarbete. Mätt i arbetstid användes mellan av penningtvätts- tillsynens resurser och början av 2020 till undersök- ningar och sanktionsprocesser. För tillsyn som helhet är förhållandet i stort sett spegelvänt: av resur- serna lades på undersökningar och sanktionsprocesser, på löpande tillsyn och resten på kartläggningar och övrigt19. undersökningar följer en processbeskrivning som är gemensam för samtliga verksamhetsområden. Processbeskriv- ningen uppdaterades senast , och framställningen följer om inte annat anges den senaste versionen (se vidare av- snitt 5.4.4, angående slutskrivelser och avskrivningsbeslut). 18Exempelvis tillsynskollegier för gränsöverskridande banker tillsammans med tillsynsmyndig- heter från andra EU-länder. Undersökningsprocessen omfattar sju steg.20 Vid planeringsfasen fattar beslut om omfattningen och inriktningen på en undersökning. Det kan exempelvis handla om vilka specifika bestämmelser inom regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som ska ingå i tillsynen, vilka av tillsyns- objektens kundgrupper som ska undersökas och huruvida undersök- ningen också ska omfatta frågor utanför det specifika regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, exempelvis styrningsfrågor. Huvuddelen av själva undersökningsarbetet sker under insamlingen och analys- och avstämningsfaserna. Insamling kan ske både på plats hos företagen i fråga och via inhämtat material. Ett vanligt inslag i de senaste årens penningtvättsundersökningar hos banker har varit att göra stickprovskontroller inom specifika kundgrupper och under- söka att kraven är uppfyllda vad gäller exempelvis företagets kund- kännedom. Ett annat område som ofta undersökts är hur bankerna uppfyllt skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner till Finanspolisen. Tillsyn över frågor som rör intern styrning och kon- troll, som regleras av lagen om bank- och finansieringsrörelse, har också förekommit i penningtvättsundersökningarna (se vidare kapitel 6). I beslutsskedet hanteras ärendet i , en kommitté som leds av områdeschefen och i övrigt består av områdets tillsyns- och rättsavdelningschefer.21 Efter samråd i beslutar områdeschefen hur ärendet ska hanteras vidare. Alternativen enligt processbeskrivningen är att förbereda ett ingripande genom att på- börja en ingripande- eller sanktionsprocess, eller att avsluta ärendet. 5.4.4Efter undersökningen: ingripande eller avslut och slutskrivelse Som beskrivits i avsnitt 5.4.2 ska ingripa om ett företag under tillsyn har eftersatt sina skyldigheter. Finansinspek- tionen använder sig internt av två olika processer för ingripanden, beroende på vilken typ av ingripande som kan bli aktuell. 20Planering, insamling, analys och avstämning, beslut, avslut, ärendet avslutas (), utvärdering. 21I vissa fall ingår även andra seniora medarbetare i . Ingripandeprocessen används vid mindre allvarliga förseelser, där beslut kan fattas av myndighetens egen personal (i första hand områdeschef). För tillsynen gällande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism skulle ingripandeprocessen kunna användas när undersökningen kommit fram till att det är befogat att utfärda förelägganden om rättelse.22 Sanktionsprocessen används för mer allvarliga överträdelser, där myndighetens styrelse fattar beslutet om ingripande. Denna process används när det är aktuellt med anmärkning eller varning, ibland till- sammans med beslut om sanktionsavgift eller om återkallande av tillstånd. Processerna är gemensamma för all tillsyn som ansvarar för. Ingripande- och sanktionsprocesserna följer liknande förlopp. Medan undersökningsprocessen hanteras av den ansvariga tillsynsavdelningen (för tillsynen gällande åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism är detta avdelningen för operativa risker), är det olika funktioner inom rättsavdel- ningar som leder ingripande- och sanktionsprocesserna. Beslut om att inleda en ingripandeprocess fattas av avdelnings- chefen, och överlämnas därefter till relevant rättsavdelning för hand- läggning. Efter en begäran om yttrande från företaget i fråga tas ett förslag till beslut fram. Under handläggningen utarbetas också en konsekvensanalys. Efter en juridisk och språklig granskning av besluts- förslaget och konsekvensanalysen fattar områdeschefen beslut, som sedan kommuniceras till det berörda företaget. Beslut om åtgärd enligt ingripandeprocessen publiceras i regel inte. Beslutet att inleda en sanktionsprocess fattas däremot av myndig- hetens chefsjurist, varvid en handläggning vid relevant rättsavdelning påbörjas. När beslutsförslag och konsekvensanalys färdigställts skickas de åter till chefsjuristen, som beslutar om och när sanktionsförslaget ska skickas till styrelse.23 Ofta får styrelsen också förberedande föredragningar om ett sanktionsärende innan det tas upp för beslut. I praktiken följer styrelsen oftast chefsjuristens för- 22Utredningen känner dock inte till något fall där ingripandeprocessen har använts inom till- synen av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det har förekommit att före- lägganden inom detta område utfärdats utan att ingripandeprocessen använts, exempelvis genom att styrelsen fattat beslut om förelägganden om rättelser. Inom används ingripandeprocessen också för beslut om exempelvis förelägganden om att upphöra med verk- samheten eller förelägganden om att företag ska justera sin kapitalbas. Sådana förelägganden har dock inte varit aktuella för tillsynen av penningtvätt och finansiering av terrorism. 23Styrelsens roll specificeras i myndighetens beslutsordning. Besluten om sanktioner publiceras på webb- plats tillsammans med pressmeddelanden och liknande. Som beskrivs ovan får enligt regelverket avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om institutet gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot institutet och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. I dessa situa- tioner har tidigare använt slutskrivelser för att kommunicera myndighetens syn till företaget i fråga. Slutskrivelser har också använts när bedömt att det funnits brister eller förbättringsmöjligheter, men där undersökningen inte gett belägg för att det förekommit en regelöverträdelse i lagens mening. Slutskrivelser skickas direkt till det berörda företaget och skrivs inte för att publiceras. har påtalat att innehållet i slutskrivelserna i praktiken inte blivit tillgängliga för andra än för den verksamhetsutövare som de angår, och att slutskrivelsernas funk- tion för den kommunikativa tillsynen därmed varit begränsad. beslutade om en uppdaterad processbeskrivning för undersökningsprocessen, som innebär föränd- ringar av rutinerna när en undersökning avslutas utan ett ingripande eller en sanktion. En ny mall för avskrivningsbeslut har tagits fram, där en kortfattad redogörelse för ärendet och skälen för beslutet ska framgå. Avskrivningsbeslutet ska skrivas med utgångspunkten att det ska kunna publiceras i sin helhet, med det uttalade syftet att fler ska kunna ta del av beslutet. Tanken är också att det ska bli tydligare vad som är juridiska bedömningar. Slutskrivelser kommer fortfarande att kunna användas, men kommer inte att vara obligatoriska. 5.5Praxis, rättsliga ställningstaganden och annan vägledning för verksamhetsutövarna har ambitionen att bedriva kommunikativ tillsyn. Enligt myndighetens tillsynsstrategi ska det ske genom att myndig- hetens ”ställningstaganden i olika frågor är väl motiverade och lätt tillgängliga för omvärlden”. Praxis för verksamhetsutövare att följa skapas exempelvis genom de beslut om ingripanden som myndigheten fattar. Också de under- sökningar som avslutas utan ingripanden kan ge vägledning till verk- samhetsutövare genom exempelvis publicerade avskrivningsbeslut (se vidare ovan angående slutskrivelser och avskrivningsbeslut). arbetar också på andra sätt för att förklara sina ställningstaganden. När beslutar om föreskrifter och allmänna råd publiceras också en beslutspromemoria, som i betydande detalj förklarar de olika bestämmelsernas syfte och som ger viktig vägledning om hur inspektionen kommer att tolka och tillämpa reglerna. Under beredningen av reglerna har också först publicerats en remisspromemoria med liknande syfte och innehåll. Myndigheten publicerar tillsynsrapporter som kan sammanfatta iakt- tagelser och förklara ställningstaganden inom tillsynen. För tillsynen vad gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism gav myndigheten ut en rapport som sammanfattade myndig- hetens erfarenheter av de senaste årens tillsyn på området. Inom pågår ett arbete för att utveckla en ordning för s.k. rättsliga ställningstaganden. Sådana ställ- ningstaganden ska ge verksamhetsutövare under tillsyn ledning om hur bedömer en viss rättslig fråga där det saknas svar eller där rättsläget är oklart. Förebilder är exempelvis och , som i hög utsträckning redan använder sig av arbetssättet med rättsliga ställningstaganden. Beredningen av de rättsliga ställningstagandena kommer att involvera både verksam- hetsområdenas rättsavdelningar och den juridiska staben. Besluten om ställningstagandena kommer sannolikt att beslutas av chefsjuristen eller generaldirektören, beroende på frågans dignitet. Finansinspek- tionen har som ambition att framöver ge vägledning genom fler så- dana rättsliga ställningstaganden. Ytterligare en del av kommunikativa tillsyn är att myndigheten i andra former publicerar vägledningar i olika frågor. Vägledningar innehåller generellt sett beskrivningar av gäl- lande regelverk, snarare än självständiga ställningstaganden i oklara rättsliga frågor, vilket alltså skiljer dem från rättsliga ställningstagan- den. har inte publicerat vägledningar som rör åtgärder mot penningtvätt . Förutom olika typer av vägledande information som kommer direkt från finns det också andra typer av stöd för verksamhetsutövarna om hur regelverket ska tolkas. Samord- ningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism tar fram branschspecifika vägledningar för att minska risk- utsattheten hos olika verksamhetsutövare. har fem vägled- ningar tagits fram, varav en avser en sektor inom finansbranschen (valutaväxlare)24. Inom det svensk-finska samarbetet (se vidare kapitel 12 och 14) har också vägledningar för verksam- hetsutövare inom fintech-sektorn tagits fram. Branschsamarbetet Simpt (mot penningtvätt25), där företrädare för flera sektorer inom finanssektorn medverkar, har också tagit fram en vägledning angående olika aspekter av penning- tvättsregelverket. Vägledningen handlar exempelvis om hur kraven på allmän riskbedömning, kundkännedom samt övervakning och rap- portering ska omsättas i praktiken av verksamhetsutövarna. Målet med Simpts arbete är att ”kodifiera och skapa branschpraxis samt att etablera god sed på området”26. Simpt understryker dock att varje verksamhetsutövare själv ansvarar för hur vägledningen används. får del av Simpts vägledningar men gör inte några bedömningar av dessa eller liknande dokument från branschorganisa- tioner. 24Finansinspektionen har också bidragit i arbetet med vägledningen till kontanthandlare, som står under länsstyrelsernas tillsyn. 25Simpt är ett branschsamarbete mellan , , Föreningen (tidigare ), Spar- bankernas , Svensk Försäkring, och Svenska försäkrings- förmedlares förening. En utförligare beskrivning återfinns i kapitel 10. 26Från Simpts webplats. /om-simpt/om-vaegledningen/. – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 Undersökningar av enskilda företag har stått för mellan av det arbete som lagt ner på tillsyn av frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. Som underlag för detta avsnitt har utredningen gått igenom de tillsynsundersökningar som genomförde –2020. I avsnittet beskrivs först övergripande vilka undersökningar som genomfört . Sedan beskrivs mer detaljerat innehållet i några specifika under- sökningar. Utredningen har också intervjuat ansvariga beslutsfattare angående handläggningen av några av dessa undersökningar. Slutligen diskuteras eventuella förändringar i undersökningsarbetet , i relation till olika organisatoriska förändringar inom . 6.1Sammanställning av undersökningar av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism 2016–2020 I bilaga 3 återfinns en tabell med tillsynsunder- sökningar av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism –2020. Som tabellen visar, har påbörjat och slutfört 20 penningtvättsundersökningar. Av dessa undersökningar avsåg 18 banker, vars verksamhet regleras av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. En under- sökning avsåg ett företag med tillstånd för verksamhet enligt lagen Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 (2010:751) om betaltjänster och en undersökning ett företag som registrerats enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finan- siell verksamhet. Av de slutförda undersökningarna har fjorton av- slutats med slutskrivelser. I ett fall slutade undersökningen med in- draget tillstånd för företaget i fråga (ett betalningsinstitut). I ett fall, gällande en bank, beslutades om ett ingripande i form av ett före- läggande om rättelse. I två fall beslutades om ingripanden i form av anmärkningar och sanktionsavgift, och i två fall beslutades om var- ningar och sanktionsavgift; samtliga de senare fyra fallen avsåg banker. Utöver de avslutade undersökningarna kan konstateras att Finans- inspektionen –2021 arbetade med ytterligare elva undersökningar avseende åtgärder mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism (21–31 i tabellen). Fem av dessa avsåg banker som regleras av lagen om bank- och finansieringsrörelse. Övriga undersök- ningar avsåg företag med tillstånd för verksamhet enligt lag om betal- tjänster, varav två utländska bolag som bedriver verksamhet i . 6.2Kommentarer till några undersökningar Utöver att ställa samman undersökningar har utredningen också gått igenom innehållet i ungefär hälf- ten av undersökningarna. Urvalet har gjorts med ambitionen att inklu- dera de principiellt mest betydelsefulla undersökningarna och att få en allsidig bild av arbete med under- sökningar av åtgärder mot penningtvätt och terrorism. 6.2.1Fristående sparbankers arbete mot penningtvätt Undersökningarna 1–4 (se tabell i bilaga 3) avser fyra olika fristående sparbanker. Dessa undersökningar gjordes parallellt, med samma fråge- ställningar, och resultaten och slutsatserna är likartade. Övergripande konstaterar i slutskrivelserna som avslutar under- sökningarna att ”det finns svagheter och brister i bankens system och rutiner som inneburit ökade risker för att banken kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism”. Rekommendatio- nerna i slutskrivelserna skiljer sig något åt. Men en gemensam svag- het för dessa fyra banker ansågs vara att de i delar av sitt penning- tvättsarbete använde riskanalyser som kom från samarbetsbanken Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 Enligt borde bankerna i stället ha iden- tifierat de risker som är aktuella för just dem. Slutskrivelserna för de fyra sparbankerna innehåller ingen uttrycklig motivering till varför myndigheten valt att inte inleda någon ingripande- eller sanktions- process (se vidare under 6.4). 6.2.2Svenska affärsbankers hantering av off-shore-kunder1 Undersökningarna 5–8 avser fyra svenska storbanker och deras han- tering av off–shore-kunder. Utredningen har gått igenom två av dessa (6 och 7). En bakgrund till undersökningarna var den så kallade Panamaläckan, som visat hur offshore-strukturer använts för penning- tvätt och annan kriminalitet. undersökningar visade att det fanns ett antal sådana kunder i de svenska bankerna. Det handlade exempelvis om utländska kunder med dotterbolag och liknande i flera olika jurisdiktioner. I undersökningarna granskade ett urval av kunder med extra hög risk. Myndig- heten fann då ett antal brister i bankernas hantering. Dokumenta- tionen av kundkännedomsuppgifter var i många fall ofullständig eller svåråtkomlig genom att den återfanns inom olika interna system. bedömde också att bankerna brustit i att anpassa kundkännedomsåtgärderna efter den specifika kundens bedömda risknivå enligt penningtvättsregelverkets krav. Dessutom hade trans- aktionsövervakningen brustit i båda bankerna, i bemärkelsen att de inte rapporterat in misstänkta transaktioner till Finanspolisen. Den ena banken hade inte rapporterat något fall av misstänkt transaktion, medan den andra banken rapporterat ett enda fall, och det endast efter att startat undersökningen. Sammantaget bedömde alltså att båda bankerna hade brustit på flera sätt i sina skyldigheter enligt penningtvättsregelverket. Under- sökningarna avslutades med slutskrivelser, där bristerna påpekas. Det framgår dock inte i slutskrivelserna varför myndigheten inte inlett ingripande- eller sanktionsprocesser, trots observerade brister (se vidare under 6.4). 1Off-shore-kunder är sådana som har sin officiella hemvist i en lågskattejurisdiktion, enligt definition. Att kunden är etablerad off-shore är en indikation på att den kan medföra högre risk för främst penningtvätt. Tillsynen i praktiken – undersökningar, ingripanden och avslut –2020 6.2.3Penningtvättsarbetet i svenska banker och deras utländska dotterbolag Undersökningarna 16–19 handlar om två svenska storbanker. För var och en av dessa banker har genomfört två undersökningar: en av penningtvättsarbetet i och en av styr- ningen av penningtvättsarbetet i dotterbolagen i de baltiska länderna. En bakgrund till undersökningarna var de avslöjanden om penning- tvätt i dessa länder som SVT:s publicerade 2019. Dessa banker hade tidigare undersökts tidigare av Finansinspek- tionen (undersökning nummer 6 och 7; se ovan). Bland kunderna som undersöktes fanns då sådana som var kunder både i den svenska banken och i de baltiska dotterbolagen. Vad gäller styrningen av dotterbolagen i de baltiska länderna har bedömt de svenska bankernas arbete i förhållande till bestämmelserna om styrning och intern kontroll i lagen om bank- och finansieringsrörelse.