sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — olika anledningar har varit borta från skolan eller där förhållandet mellan elev och lärare varit ansträngt. Under sådana förhållanden där det återstår mindre kunskapsluckor hos eleverna som behöver fyllas eller att eleverna har brister i enstaka ämnen kan lovskola bidra till att eleverna kommer närmare behörighet. De elever som kunskapsmässigt ligger nära behörighetsgränsen genom att det återstår kunskapsluckor i som högst två ämnen bör enligt utredningens bedömning vara de elever som lovskolan bäst lämpar sig för. Vidare bör det vara denna grupp av elever som kan omfattas av en skyldighet att delta och som därmed inte ska kunna tacka nej. Att omfatta elever som inte har förutsättningar att nå må- let, dvs behörighet till gymnasieskolans nationella program skulle in- nebära en alltför ingripande åtgärd som inte skulle vara proportio- nerlig. Enligt utredningens bedömning bör inte heller elever som un- dantas från skollagens regler om skolplikt omfattas av skyldigheten att delta i lovskola.74 Urvalet baseras på en bedömning En för eleverna obligatorisk lovskola förutsätter att det finns en så tydlig definition som möjligt av vilka elever som ingår i målgruppen. Att definiera vilka elever som är nära att nå behörighet till gymna- sieskolans nationella program innebär att varje elevs förutsättningar behöver bedömas på individnivå. Det finns vägledande underlag i form av elevens terminsbetyg, resultat från nationella prov, god- kända betyg samt lärarens kontinuerliga bedömning av hur elevens kunskaper står sig i förhållande till kunskapskraven. Ett första urval bör enligt utredningens bedömning ske baserat på elevernas terminsbetyg för höstterminen i årskurs 9. Detta är emellertid inte tillräckligt eftersom ett sådant urval skulle träffa även elever som ligger långt ifrån behörighet då elever kan ha stora kun- skapsluckor även om de saknar godkänt betyg enbart i ett eller två ämnen för att nå behörighet. Det krävs således en nyanserad bedöm- ning för att säkerställa att det är elever som har reell nytta av obliga- torisk lovskola som träffas. Utöver elevens betyg bör det vid urvalet finnas ett kriterium att eleven bedöms ha förutsättningar att uppnå behörighet under den lovskola som anordnas. 74Elever som är undantagna från skolplikt framgår av 29 kap. 2 § skollagen (2010:800). Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta är enligt utredningen nödvändig för att regleringen ska vara propor- tionerlig ur ett grundlagsskyddsperspektiv. Detta bedöms emellertid ge upphov till svåra såväl som tidskrävande urvalsförfaranden. Vid överväganden om det finns andra tänkbara bedömnings- grunder har utredningen undersökt betygsutredningens75 förslag om ett nytt underkänt betyg för de elever som ligger nära gränsen för godkänt betyg. Av nämnda betänkande framgår att kunskapskraven tillsammans med de godkända betygen ger en relativt tydlig infor- mation om elevens kunskapsläge i ett ämne och ger även i viss mån information om vad som krävs för att eleven ska få ett högre betyg. På den underkända nivån finns dock bara ett enda betygssteg, det för betyget F. Dessutom har detta betygssteg inga kunskapskrav utan den information betyget ger är endast att det finns ett tillräckligt giltigt och tillförlitligt underlag för att bedöma en elevens kunskaper i förhållande till en eller flera delar av kunskapskraven men att kun- skaperna inte är tillräckliga för ett godkänt betyg. Det innebär att betyget F kan motsvara allt ifrån mycket bristfälliga kunskaper till att eleven nästan uppnår kunskapskravet för betyget E. I betygsut- redningen lämnas ett förslag som innebär att elevens kunskapsnivå under betyget E ska synliggöras med ytterligare ett underkänt betyg, Fx. Om detta betygssteg skulle införas är det utredningens bedöm- ning att det bör kunna användas som urvalskriterium, vilket skulle göra urvalet mer rättssäkert och likvärdigt än vad som är möjligt med de förutsättningar som råder . Övriga elever som inte uppnått behörighet till gymnasieskolan ska även fortsättningsvis erbjudas lovskola Även övriga elever som lämnar utan att bli behöriga bör även fortsättningsvis erbjudas att delta i lovskolan för att regleringen inte ska riskera att strida mot principer om likabehandling och för- bud mot diskriminering. 75Bygga, bedöma, betygssätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta 8.7.2Hemkommunen beslutar om förlängd skolplikt genom obligatoriskt deltagande i lovskola Utredningens förslag: Hemkommunen ska fatta beslut om för- längd skolplikt genom obligatoriskt deltagande under lovskola. Huvudmannen ska anmäla till hemkommunen vilka elever som anses aktuella för förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola. Ett beslut avseende förlängd skolplikt genom deltagande i ob- ligatorisk lovskola får överklagas till Skolväsendets överklagande- nämnd. Ett beslut om förlängd skolplikt genom deltagande i obligatorisk lovskola bör prövas av hemkommunen Det är rektorn som beslutar vilka elever som ska erbjudas lovskola, vilket regleras i skolförordningen. Om en obligatorisk lovskola in- förs måste det göras en bedömning av vilka elever som ska delta samt regleras vem som ska besluta om elevernas förlängda skolplikt. Grunden för vilka elever som ska omfattas ska vara en pedagogisk bedömning som görs på skolan. Som utredningen redogör för i avsnitt 9.2.2 har utredningen möjligheter för elever att nå kunskapskraven76 analyserat frågan om vem som ska besluta i frågan om en elev ska gå om en årskurs i grundskola och motsvarande, vilket är en snarlik fråga som förelig- gande utredning nu ska bedöma. De kommer fram till att det är rek- torn som även fortsättningsvis ska besluta om en elev inte ska flyttas upp en årskurs, dock med vissa tillkommande villkor, och att be- stämmelsen formuleras om till att eleven går om en årskurs samt att denna placeras i skollagen. Beslutanderättens placering kan förklaras med att gå om en årskurs inte innebär en omedelbar förlängning av elevens skolplikt. Däremot kommer ett sådant beslut med stor san- nolikhet påverka skolplikten i förlängningen eftersom elevens skol- plikt då i de flesta fall kommer att behövas förlängas för att eleven ska kunna fullfölja sin grundskoleutbildning eller motsvarande. Ett beslut om att en elev ska gå om en årskurs skiljer sig, enligt utred- 76Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd – och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta ningens bedömning, från ett beslut om obligatoriskt deltagande i lovskola, som innebär en omedelbar förlängning av elevens skolplikt. Enligt 7 kap. 13 § skollagen kan en elev få förlängd skolplikt un- der vissa förhållanden, dock som längst tills eleven fyller . Denna fråga prövas av hemkommunen77 med hänsyn till beslutets ingripande karaktär. Bakgrunden till att lagstiftaren valt hemkom- munen som beslutsfattare är för att det är elevens hemkommun som har det yttersta ansvaret för att skolplikten fullgörs och att beslutet utgör en myndighetsutövning som inte lämpar sig för enskilda, som i praktiken kan vara en enskild fysisk person, att utöva.78 Därmed är det utredningens bedömning att ett beslut om att förlängd elevens skolplikt genom obligatorisk lovskola utgör en förlängning av skol- plikt som bör prövas av hemkommunen på samma sätt som övrig förlängning av skolplikt överprövas. Detta medför att regleringen i 7 kap. skollagen ska kompletteras i detta avseende. För elever som går i skola hos annan huvudman än hemkommunen ska den aktuella huvudmannen anmäla till hemkommunen om en elev anses vara ak- tuell för förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola. Beslutet ska kunna överklagas till () överprövar beslut inom skolväsendet, däribland beslut om skolplikt. Myndig- heten har därför en särskild kompetens om skolväsendet och om att överpröva beslut av samma slag. Utredningens förslag om oblig- atoriskt deltagande innebär att beslut om förlängning av berörda elevers skolplikt ska kunna överklagas till Skolväsendets överkla- gandenämnd. De elever som hunnit fylla har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt skollagen och kommer således att ha möjlighet att klaga självständigt.79 Detta innebär att både elever och vårdnadshavare i dessa fall kan överklaga beslut avseende förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola. 77Vad som avses med hemkommun anges i 29 kap. 6 § skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen, s. 336 f. 7929 kap. 12 § skollagen (2010:800). Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta Beslutet behöver fattas innan lovskolan Som utredningen redogjort för tidigare innebär ett obligatoriskt del- tagande en ingripande åtgärd för eleven genom att dennes skolplikt förlängs. Det är därför av betydelse att det är ett väl underbyggt be- slut som ligger till grund för åtgärden. Intresset av att beslutet om obligatorisk lovskola blir så korrekt som möjligt talar för att det bör fattas i årskurs 9. Detta är dock inte förenligt med en ändamålsenlig överklagandeprocess där beslutet fattas i så god tid att överklagandet hunnit prövas före lovskolans start. Med hänsyn till handläggningstider hos ÖKN bör ett sådant beslut fattas innan lovskolan startar. Det innebär en risk att beslutet fattas på bristfälligt underlag. Sannolikt kommer det förekomma si- tuationer då beslut fattats om förlängd skolplikt genom lovskola, men eleven ändå visar sig nå behörighet innan slutet av årskurs 9 eller på annat sätt inte längre uppfyller kriterierna. I sådana fall måste be- slutet om förlängd skolplikt anses förfalla. Utredningen har övervägt om det bör införas en möjlighet att be- slutet ska gälla , även om det överklagas, med möjlighet till inhibition80 likt ingripande skolbeslut som överklagas till allmän förvaltningsdomstol, såsom avstängning av elever.81 Bestämmelserna om avstängning är avsedda att tillämpas för att komma tillrätta med akuta situationer och gäller tillfälligt som behövs för skyndsam utredning. Att inhibera beslut är inte möjligt i ÖKN:s verksamhet. Möjligheten att inhibera beslut hos ÖKN har varit före- mål för utredning tidigare, dock utan att det har lett till några för- ändringar i lagstiftningen.82 En sådan möjlighet skulle medföra att beslut om förlängd skolplikt genom obligatorisk lovskola skulle kunna fattas vid läsårets slut. Utredningen har dock inte funnit några tungt vägande skäl för att beslutet ska kunna gälla med inhibi- tionsmöjlighet, vilket i regel förbehålls beslut som behöver fattas skyndsamt och som kan medföra skador som är mycket svåra eller rent av omöjliga att reparera i efterhand.83 Vidare är det utredningens be- dömning att en sådan förändring kräver ytterligare överväganden som bör utredas vidare, bl. a. vilka konsekvenser detta skulle medföra för ÖKN. 80Inhibition: ett avbrytande av verkställigheten i avvaktan på en slutlig prövning. 815 kap. 14–16 §§ skollagen, 28 kap. 9 § skollagen och 48 § förvaltningslagen (2017:900). 2006/07:69 Förbättrad ordning, trygghet och studiero i skolan. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 274 f. 9Förlängd skolplikt för nyanlända elever Innan utredningen redogör för sin tolkning av uppdraget samt dis- kuterar övriga frågor i kapitlet, hänvisas läsaren till avsnitt 3.3.1 där begreppet nyanländ definieras mer utförligt. Där beskrivs även olika undergrupper och deras förhållanden i relation till skolplikt respek- tive rätt till utbildning, utbildnings- och invandringsstatistik och prog- noser samt andra aspekter, tex. de utmaningar dessa elever möter. Nedan följer dock en översiktlig inledning. Enligt 3 kap. 12 a § skollagen anses en elev som nyanländ om hon eller han har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet och har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalen- derår då eleven fyller . Enligt bestämmelsen räknas en elev som nyanländ först när eleven påbörjar sin skolgång i och därefter. Alla elever som anses bosatta enligt skollagen har rätt till utbild- ning enligt 7 kap. 3 § skollagen. Elever som är folkbokförda i landet har dessutom skolplikt. Elever som inte är folkbokförda men som ska anses bosatta enligt 29 kap. 2 § skollagen, t.ex. asylsökande, barn till EU-medborgare och papperslösa, har rätt till utbildning men inte skolplikt. I kapitel 8 samt i avsnitt 9.2 beskrivs vilka som har rätt till utbildning respektive skolplikt mer i detalj. Gruppen nyanlända är en heterogen grupp både när det gäller ål- der, ursprungsland, livserfarenheter och skolbakgrund. Benäm- ningen nyanländ tar inte hänsyn till skälet till elevens invandring, t.ex. om eleven är barn till arbetskraftsinvandrare eller är asylsö- kande. Inte heller visar ordet nyanländ om en elev är folkbokförd i och därmed inte heller om eleven har skolplikt respektive rätt till utbildning. Förlängd skolplikt för nyanlända elever 9.1Tolkning av utredningens uppdrag I utredningens direktiv1 påpekas att nyanlända elever som påbörjar utbildningen i svensk skola så sent att de är nyanlända när de går ut den högsta årskursen i eller motsvarande har fullföljt mindre än fyra skolpliktiga år i svensk skola. Vidare be- tonas följande i direktivet: Statistik visar att dessa elever vanligtvis behöver mer tid för att bli be- höriga till gymnasieskolan. Det finns alltså anledning att utreda hur för- längd skolplikt kan införas för nyanlända elever som inte uppnått behö- righet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Utredningen ska analysera och föreslå hur skolplikten kan förlängas för nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Vidare ska utredningen ta ställning till om en för- längd skolplikt ska kunna fullgöras i ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. Utredningen kan konstatera att enligt direktivet kan man definiera målgruppen på olika sätt. Det går att uppfatta di- rektivet som att målgruppen endast omfattar de nyanlända elever som går ut den högsta årskursen i utan att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. När vi analyserar direktivets intention när det gäller nyanländas skolplikt i relation till övriga delar i uppdraget, kan texten läsas som att mål- gruppen är alla nyanlända ungdomar som inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program, dvs. även de som direkt börjar på ett introduktionsprogram. Utredningen behöver också ta ställ- ning till om elever som är nyanlända men som inte omfattas av skol- plikten i de obligatoriska skolformerna, såsom asylsökande elever och elever som har rätt till utbildning enligt också ska omfattas av utredningens uppdrag. Hur målgruppen definieras har stor betydelse för utredningens utgångspunkter, möjliga analyser och förslag, och i förlängningen för likvärdigheten i skolsystemet. För att utredningen ska kunna utreda frågan om en förlängd skolplikt måste således målgruppen först definieras. Med hänsyn till att det enbart är enstaka nyanlända som skulle kunna vara aktuella för förlängd skolplikt i specialskola2 1Fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan. Dir. 2020: 21. 2Enligt redovisning läste 18 elever svenska som andraspråk över samtliga års- kurser /20. Vi förutsätter att det maximala antalet nyanlända inom specialskolorna inte överstiger detta antal. Elever i specialskolan /20. Förlängd skolplikt för nyanlända elever och då elever i specialskolan har en skolplikt uppgående till är det utredningens tolkning att dessa elever inte ingår i målgruppen. Vad gäller grundsärskolan har utredningen gjort en av- gränsning som framgår av kapitel 2. Detta innebär att målgruppen för våra analyser utgörs av de elever som gått ut den högsta årskursen i utan att bli behörig till gymnasieskolans nationella program. Det uppstår problem när det gäller att avgränsa målgruppen för utredningens uppdrag i förhållande till nyanlända elever som inte är behöriga och som är asylsökande, papperslösa eller har rätt till utbildning i enlighet med men inte är folk- bokförda. Vi förutsätter att intentionen i direktivet är att så många nyanlända som möjligt ska bli behöriga till gymnasieskolan och lyckas genomföra studierna där. Mot den bakgrunden tolkar utred- ningen uppdraget som att det omfattar samtliga nyanlända elever som inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan, oavsett om de precis har avslutat den högsta årskursen i eller om de är antagna till ett introduktionsprogram samt elever som inte är folkbokförda såsom asylsökande. Av direktivet framgår inte när en eventuell förlängd skolplikt skulle upphöra. Vi tolkar därmed att även detta ska analyseras inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen konstaterar redan inledningsvis att det inte är möj- ligt att utreda en förlängd skolplikt för hela gruppen nyanlända på ett enhetligt vis, då de grundläggande rättsliga förutsättningarna skil- jer sig i allt väsentligt. Det skulle innebära att olika grupper av ny- anlända elever kräver olika särlösningar för att omfattas av en skolplikt. 9.2Vad är skolplikt? Reglerna om skolplikt och rätt till utbildning finns i 7 kap. skollagen (2010:800). I följande avsnitt kommer vi i korthet att redovisa de bestämmelser om skolplikt som är aktuella för utredningens analyser och överväganden, och som inte redan framgår av redogörelsen av gällande rätt i avsnitt 8.3.1–8.3.3 i kapitel 8. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Som huvudregel fullgörs skolplikten i förskoleklassen och grund- skolan eller i någon av de motsvarande skolformerna. Skolplikten kan även undantagsvis, under särskilda förutsättningar fullgöras i särskilda utbildningsformer. Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Om det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare.3 Bestämmelser om elevers fortsatta skolgång gällande exempelvis frågor om elever ska gå om en årskurs och därmed inte flyttas upp till närmast högre årskurs regleras i skolförordningen. Beslutande- rätten för dessa frågor tillkommer rektorn.4 En elev i förskoleklass, grundskola eller motsvarande skolformer ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Eleven får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Beslut om detta fattas av rektorn.5 Ett skolpliktigt barn får medges att fullgöra skolplikten på annat sätt. Ett sådant medgivande ska lämnas om verksamheten framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i skollagen, om behovet av insyn i verk- samheten kan tillgodoses och om det finns synnerliga skäl6. Ett så- dant medgivande får lämnas för upp till i sänder.7 Kriteriet syn- nerliga skäl innebär att bestämmelsen ska tillämpas med stor restrik- tivitet.8 Vidare finns vissa möjligheter att fullgöra skolplikt på annat sätt på grund av sjukdom eller liknande skäl hos eleven.9 37 kap. 4 och 10 §§ skollagen (2010:800). 44 kap. 4–7 §§ skolförordningen (2011:185). 57 kap. 17 och 18 §§ skollagen. 6Synnerliga skäl kan t.ex. förekomma i situationer då eleven flyttat till från något grannland men har mycket starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola under återstoden av terminen. Även situationer då eleven önskar vara borta från skolan på grund av resor eller filminspelning kan tänkas utgöra synnerliga skäl för att få medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, om det finns mycket starka skäl i det enskilda fallet. 724 kap. 23 och 24 §§ skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 924 kap. 17–22 §§ skollagen. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Skolplikten upphör enligt huvudregeln vid utgången av vårterminen det tionde året eller, om eleven går i specialskolan, det elfte året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten. Om eleven vid den tid- punkten inte har gått ut högsta årskursen upphör skolplikten i stället , dock senast när eleven fyller . Detta berör främst elever som gått om en tidigare årskurs eller nyanlända elever som placerats i en lägre årskurs. Frågan om skolpliktens förlängning prö- vas av hemkommunen eller, när det gäller specialskolan, Specialpedago- giska skolmyndigheten (SPSM) enligt 7 kap. 13 § skollagen. Hemkom- munens eller SPSM:s beslut i fråga om förlängning av skolplikten är möjligt att överklaga hos Skolväsendets överklagandenämnd.10 Bestämmelser om flyttning av elever till en högre årskurs finns i skolförordningen. Enligt huvudregeln ska varje elev i de obligato- riska skolformerna vid slutet av läsåret flyttas till närmast högre års- kurs. Rektorn kan dock besluta att en elev inte ska flyttas till närmast högre årskurs, om detta med hänsyn till elevens utveckling och per- sonliga förhållanden i övrigt är lämpligast för eleven. Innan rektorn fattar beslut i en sådan fråga ska elevens vårdnadshavare få tillfälle att yttra sig. Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut om att en elev inte ska flyttas upp. Rektorn får även på begäran av en elevs vårdnadshavare besluta att eleven får gå om en årskurs. Det finns också möjlighet för rektorn att besluta att en elev ska flyttas till en högre årskurs än den som eleven redan tillhör eller normalt ska tillhöra. Rektorns beslut går inte att överklaga.11 Med hänsyn till att regleringen om att elever går om en årskurs finns i skolförordningen saknas vägledande förarbetsuttalanden om hur bestämmelsens närmare innebörd. En bokstavstolkning kan medföra att det inte skulle vara möjligt att gå om årskurs 9 eftersom det inte finns en närmast högre årskurs i eller mot- svarande. Enligt statistik som redogjorts för i utredningen möjligheter för elever att nå kunskapskraven12 framgår emellertid att det är vanligast att elever går om årskurs 1 och 9. Av detta framgår att bestämmelsen i vart fall tillämpas på elever i årskurs 9 i prak- 107 kap. 12 och 13 §§ och 28 kap. 12 och 14 §§ skollagen. 114 kap. 4–7 §§ och 15 kap. 1 § skolförordningen. 12Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. Förlängd skolplikt för nyanlända elever tiken.13 Vid ett beslut om att eleven ska gå om årskurs 9 bör det, enligt utredningens bedömning, även krävas att hemkommun eller SPSM fattar beslut om förlängning av elevens skolplikt enligt 7 kap. 13 § skollagen. Om eleven uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt upphör dock skolplikten.14 Samma utredning som nämns ovan har analyserat, dels om ett be- slut om att en elev inte ska flytta till närmast högre årskurs ska kunna överklagas, dels vem som bör fatta detta beslut. Utredningen före- slår att en rektors beslut om att en elev i eller mot- svarandska gå om en årskurs ska kunna överklagas till . De föreslår vidare att rektorn i första hand ska fatta ett sådant beslut i samråd och samförstånd med elevens vård- nadshavare. Om det finns synnerliga skäl får dock rektorn även utan medgivande från elevens vårdnadshavare besluta att eleven ska gå om en årskurs. Vidare föreslås att den nya bestämmelsen formuleras så att rektorn får besluta att en elev ska gå om en årskurs.15 9.2.3Rätt till utbildning efter skolpliktens upphörande En elev i eller motsvarande har rätt att slutföra den högsta årskursen, även om skolplikten har upphört . Detta bety- der att en elev alltid ska ha rätt att slutföra årskurs 9 (årskurs 10 i specialskolan) om de tidigare gått om en årskurs eller om de placerats i en lägre årskurs som nyanländ. Rätten omfattar dock inte att eleven ska ha rätt att fullfölja sista årskursen med godkända betyg.