sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — lärverktyg av god kvalitet för en tidsenlig utbildning”.54 Dessa för- slag bör därmed inte anses få någon effekt på den kommunala själv- styrelsen. Förslaget om kostnadsfria läromedel i vuxenutbildningen på grund- läggande nivå innebär ett nytt krav på kommunerna. Utredningen anser att reformen är nödvändig och proportionerlig utifrån det över- gripande målet om likvärdig utbildning. Läromedel är ett centralt verktyg som har betydelse för skolans kompensatoriska uppdrag, för elevers lärande och läsförståelse samt för lärares undervisning och arbetssituation. Uppfattningen att förslaget är proportionerligt stärks av den forskning som presenteras i bland annat 3.3 och av utred- ningen om en mer likvärdig skola som betonar läromedels betydelse för likvärdighet.55 Det finns ett nationellt intresse av att förbättra elevernas tillgång till läromedel. Det betyder dock inte att tillgången till undervis- ningsmaterial behöver se exakt likadan ut på alla skolor. Utredningen menar att skolhuvudmän och skolor fortfarande bör ha inflytande över vilka läromedel som används, hur de nyttjas och i vilken grad de kompletteras med andra undervisningsmaterial. Det behöver dock, enligt utredningens uppfattning, framgå explicit av skollagen att ele- verna ska få tillgång till de läromedel, inte som endast ”lärverktyg”, som behövs för en god kunskapsutveckling. Med detta rekvisit är det fortsatt läraren och skolan som avgör vilka läromedel, och andra lärverktyg, som krävs i den enskilda undervisningssitua- tionen. Utredningen finner detta vara rätt ordning, med hänsyn tagen bland annat till kommunernas självstyrelse, principerna om tillits- baserad styrning och lärares ansvar att göra självständiga didaktiska val i planeringen av sin undervisning. Utredningens förslag om kostnadsfria läromedel för elever inom kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå förväntas få flera posi- tiva konsekvenser, såväl för den enskilde eleven som för samhället. 542.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250, 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 SKOLFS 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 SKOLFS 2013:148. Utredningens upp- fattning är att den vedertagna förståelsen av innebörden av begreppet läromedel överens- stämmer väl med den definition som utredningen föreslår. Konsekvenser av utredningens förslag Genom förslaget stärks medborgarnas kompetensförsörjning, vilket kan främja kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter. Den sammanlagda kostnaden för kostnadsfria läromedel inom den grundläggande vuxenutbildningen beräknas uppgå till . beräknas beloppet uppgå till 8,5 miljo- ner kronor, då lagändringarna detta år får halvårseffekt genom att de träder i kraft . Kostnadsberäkningen utgår från aktuella statistik om elevantal i vuxenutbildningen på grundläggande nivå, 75 000 elever, och en läromedelskostnad per elev som överensstämmer med mot- svarande kostnader inom den obligatoriska skolan.56 Det finns ingen officiell statistik som specifikt anger skolhuvud- mäns kostnader för läromedel per elev, eftersom kostnadsposten lärverktyg utöver läromedel inkluderar kostnader för flera andra sor- ters material och hjälpmedel. Utredningens beräkning utgår därför från uppgifter från läromedelsbranschen . Försäljningssta- tistiken som anger huvudmäns kostnader för läromedel inom grund- respektive gymnasieskolan är dock inte helt jämförbara med kostnader på vuxenutbildningen, bland annat för att elever inom vuxenutbild- ning delvis läser andra ämnen och i en annan takt. Läromedel är dess- utom olika dyra inom olika skolformer. Inom vuxenutbildningen kostar läromedel generellt något mer än inom och något mindre än inom gymnasieskolan.57 Utredningens beräkningar av kostnader för läromedel inom vuxen- utbildningen utgår från kostnader för läromedel per elev och kurs. Elever i vuxenutbildningen läste, enligt den officiella statistiken för skolväsendet, i genomsnitt 2,2 kurser . Utredningen har i kostnadsberäkningarna för förslaget utgått från befintlig försäljnings- statistik avseende läromedel i grund- och gymnasieskolan, se 5.3.1, men också tagit hänsyn till att elever inom vuxenutbildningen läser färre kurser än vad eleverna i gymnasieskolan gör. 56Skolverket (2021m). 57Uppgift från Läromedia bokhandel . Konsekvenser av utredningens förslag De företag som främst berörs av utredningens förslag är läromedels- producenter och förlag. Det finns även andra företag inom läro- medelsbranschen som kan påverkas. Det gäller företag inom den så kallade edtech-branschen58, distributörer av läromedel och företag som producerar andra typer av undervisningsmaterial. De allra flesta läromedelsproducenter är företag, men det finns även förlag som är stiftelser. Storleken på företagen varierar. Ett tydligare regelverk om elevers rätt till läromedel kan leda till att skolhuvudmän i högre utsträckning prioriterar att köpa in läro- medel. Förslagen kan därmed vara gynnsamma för läromedelspro- ducenternas försäljning. De kvalitetskriterier som utredningen föreslår kommer också att innebära en ökad tydlighet för de företag som tar fram läromedel. Det kan förväntas vara gynnsamt för den konkurrensutsatta mark- naden för läromedel att kvalitetskriterierna medför att samma villkor gäller för alla som agerar på marknaden. En välfungerande marknad skulle också kunna bidra till att pressa priserna, höja kvaliteten och bredda utbudet. kan komma att behöva ut- veckla sina produkter och processer för att ta fram läromedel som uppfyller kvalitetskriterierna, men branschföreträdare har beskrivit att de har omfattande kvalitetssäkringar och att den kva- litetspolicy som medlemmar i tillsammans tagit fram utgör en god vägledning för framtagande av läromedel. Utredningen har, i enlighet med kommittéförordningen och för- ordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, övervägt om det finns behov av att ta särskilda hänsyn till arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt för små företag inom läro- 58Edtech står för (utbildningsteknologi). Begreppet edtech avser digitala verktyg som används inom utbildning. Det kan vara producenter av digitala läromedel men även företag som exempelvis levererar hårdvara till datorer eller utvecklar kommunika- tionsplattformar. Konsekvenser av utredningens förslag medelsbranschen.59 Utredningen anser inte att några särskilda hän- syn behöver tas, utan menar att det är gynnsamt för hela branschen att kvalitetskriterier införs. utformar kva- litetskriterierna bör de beakta även små företags förutsättningar att uppfylla dem, i synnerhet när det gäller kriterier för processerna för framtagning av läromedel. Företags eventuella utmaningar med att ta fram läromedel av god kvalitet behöver emellertid vägas mot ele- vernas rätt till ändamålsenliga läromedel, där det senare generellt får anses väga tyngre. Övriga företag inom närliggande områden En allmän ökad efterfrågan på läromedel kommer sannolikt att inne- bära att även andra tjänster efterfrågas i ökad grad, exempelvis från företag som levererar hårdvara, lärplattformar och administrativa system. Utredningens förslag kan därför få positiva effekter för exem- pelvis edtechbranschen. Utredningen bedömer att lärares behov av olika former av andra undervisningsmaterial som inte definieras som läromedel, såsom digitala verktyg och skönlitteratur, fortsatt kommer att vara stort. De lärare som utredningen haft kontakt med beskriver att sådana material kompletterar läromedel och att dessa fyller delvis olika funktioner. Dessa branscher bör därmed inte påverkas negativt. Det är rimligt att anta att en ökad efterfrågan på läromedel, får positiva konsekvenser för exempelvis distributörer. En allmän ökad efterfrågan på läromedel kommer sannolikt att innebära en ökad efterfrågan på distributionstjänster för läromedel. Det kan finnas positiva effekter med detta, bland annat eftersom en väl fungerande konkurrens kan verka prispressande och kvalitetshöjande.60 5915 § kommittéförordningen (1998:1474) och 7 § förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning. 60Konkurrensverket (2021). Konsekvenser av utredningens förslag 7.6.2Enskilda skolhuvudmän och enskilda utbildningsanordnare inom vuxenutbildning En grundprincip för skolväsendet är att samma författningsbestäm- melser i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för alla skolformer och alla huvudmän eller utbildningsanordnare. Samtliga av utred- ningens förslag riktar sig till såväl offentliga som enskilda huvudmän för skolor samt till enskilda utbildningsanordnare inom vuxenut- bildning. Utredningen har i enlighet med kommittéförordningen övervägt om det finns behov av att ta särskilda hänsyn till arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt för små företag.61 Utredningen konstaterar att den officiella statistiken för skolväsen- det visar att många fristående skolor har ett mindre antal elever och lärare. Utredningens uppfattning är emellertid att förslagen inte är detaljstyrande på ett sätt som skulle kunna försvåra för små skolor att leva upp till kraven. Utredningen konstaterar också att även om sådana svårigheter skulle uppstå bör elever och lärare vid små skolor ha samma rätt till läromedel av hög kvalitet som andra elever och lärare. Någon särskild hänsyn till små skolors förutsättningar be- höver därför inte tas. 7.7.1Barnrättsperspektivet – bedömning av barns bästa Utredningens förslag syftar bland annat till att stärka tillgången till, användandet av och valet av läromedel och bedöms få positiva effek- ter för barnets bästa avseende utbildning. Förslagen berör inte enbart, men till stor del, elever som är och därmed barn i mening.62 En grundläggande rättighet i är att barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla beslut som rör barn (artikel 3). Utredningen bedömer samman- taget att förslagen är förenliga med principen om barnets bästa. Utredningen har på olika sätt inhämtat kunskap från barn, i en- lighet med barnets rätt att bli hörd (artikel 12). 6115 § kommittéförordningen (1998:1474) och 7 § förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning. 62Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har träffat och samtalat med elever om läromedel, bland annat vid studiebesök på skolor, hearings med elever och på möten med representanter för elevorganisationerna. Mer om våra möten i kapitel 2. Vi har träffat elever med olika åldrar och könstillhörighet samt olika socioekonomisk och språklig bakgrund. Eleverna har bi- dragit med värdefull kunskap som utredningen har lagt stor vikt vid. Utredningen kan konstatera att våra förslag får positiva konse- kvenser för barnets rätt till utbildning (artikel 28) eftersom kvalitetssäkrade läromedel stödjer elevernas möjligheter att nå utbildningens mål. Vår utredning har visat att det inte förefaller vara vanligt före- kommande att elever involveras i lärares val av läromedel. Utred- ningen anser att det vore önskvärt om fler elever fick möjlighet att lämna synpunkter vid val och utvärderingar av läromedel samt i sam- band med samtal om hur läromedel ska användas. Genom att elever får vara delaktiga i diskussioner om läromedel ökar möjligheten att de läromedel som används på skolan är ändamålsenliga och inspi- rerande. Att elever får möjlighet till delaktighet i sin utbildning är också viktigt för att elever ska utveckla demokratiska förmågor och bli aktiva samhällsmedborgare nu och . Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att ge lika rättig- heter och möjligheter för flickor och pojkar, respektive för kvinnor och män, att forma samhället och sina egna liv.63 Utredningens samlade förslag om läromedel har potential att gynna elevers läsförmåga, vilket ur ett jämställdhetsperspektiv kan vara särskilt värdefullt för pojkar. Ett känt jämställdhetsproblem och könsmönster i skolan är att pojkar som grupp har sämre läsförståelse än jämnåriga flickor, något som bekräftats av internationella studier som exempelvis PIRLS. Pojkars läsintresse är också lägre än flickors, vilket ytterligare försvagar deras möjlighet att utveckla läsningen.64 Könsskillnaderna avseende läsförståelse och läsintresse får även betydelse för skolprestationerna i övrigt, eftersom läsförmågan är 63Regeringen (2016b). 64Skolverket (2017). PIRLS står för Progress in International Reading Literacy Study. Konsekvenser av utredningens förslag väsentlig för hur väl eleverna lyckas nå kunskapskraven i alla skolans ämnen och kurser samt för hur de lyckas med fortsatta studier. Enligt ett utredningsbetänkande riskerar utvecklingen för gruppen pojkar med svaga studieresultat att bli ett större sam- hällsproblem. Misslyckande i skolan riskerar att leda till svårigheter att etablera sig på arbetslivet men kan också påverka självbilden och försämra möjligheterna till att skapa sociala nätverk. Enligt betän- kandet går det att koppla frågan om varför pojkar som grupp ten- derar att prestera sämre än flickor som grupp i skolan till vissa typer av beteenden. Pojkar förväntas exempelvis intressera sig mindre för läsning och skolprestationer och detta beteende normaliseras och premieras socialt. Elever som inte beter sig på det sätt som det för- väntas att pojkar respektive flickor ska göra kan förlora i status och ifrågasättas. Skillnaderna mellan pojkars och flickors skolresultat hänger därmed samman med normer om kön och läsande.65 En sats- ning på läromedel är delvis en satsning på läsning (se vidare 3.3.3) och den kan därmed bidra till att könsskillnaderna avseende skolpre- stationer minskas. Det är sannolikt att de kvalitetskriterier som Läromedelsnämn- den tar fram, om förslagen i denna utredning realiseras, också inne- håller kriterier om att beakta jämställdhetsaspekter vid framtagande av läromedel. Till exempel är det viktigt att undvika könsstereotyper i uppgifter och bildval i läromedel. De förslag som presenteras här om förtydligande av att läromedel ska överensstämma med aktuella läroplaner förväntas också bidra till att minska risken för att läro- medel med obsoleta uppfattningar om kvinnligt och manligt används i undervisningen. Mer medvetenhet och bättre strukturer för valet av läromedel kan dessutom leda till att fler jämställdhetsaspekter vägs in när läromedel köps in till skolorna. Detta sammantaget kan få positiva konsekvenser för pojkars och flickors, såväl som mäns och kvinnors, lärande men också för allas möjligheter att förverkliga sina egna livsval utan att hindras av traditionella könsnormer. Konsekvenser av utredningens förslag 7.7.3Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.66 Språket är en hörnsten i demokratin. Läromedel av god kvalitet gynnar läsningen av sakprosa och därmed språkutvecklingen. En god läsförmåga är en förutsättning för att en människa ska kunna påverka sin livssituation och för att samhället ska kunna nå målet om lika möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Utredningens förslag om produktionsstöd kan också förväntas leda till att elever som läser modersmål får bättre tillgång till läro- medel på sitt modersmål. Detta har betydelse både för dessa elevers lärande och självkänsla. Det kan också leda till att elever får tillgång till läromedel i andra ämnen på sitt modersmål, vilket har positiva effekter som beskrivs i 5.4.4. Många av eleverna inom vuxenutbildning på grund- läggande nivå har utländsk bakgrund. Förslaget om att dessa elever ska få kostnadsfria läromedel kan förväntas leda till att fler når målen för utbildningen, vilket får positiva konsekvenser för integrationen. 7.7.4Konsekvenser för sysselsättning och service i olika delar av landet Målet för den regionala utvecklingspolitiken är utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet.67 lyfter fram vikten av att det ska finnas likvärdiga förutsättningar för medborgare som valt att leva i landsbygder, men anger att många avlägset belägna kommuner har stora svårigheter att rekrytera lärare och att dessa svårigheter förväntas öka i takt med en ökande lärarbrist.68 Som framgår av denna utrednings direktiv är tillgång till läro- medel av jämn och hög kvalitet viktig både för lärare och elever, inte minst mot bakgrund av den utmaning som råder när det gäller lärarförsörjningen och det faktum att många elever får sin undervis- ning av lärare som saknar behörighet i ämnet de undervisar i, eller 66Regeringen (2017c). 67Regeringen (). Konsekvenser av utredningens förslag personer som helt saknar lärarutbildning.69 Utredningens förslag syftar bland annat till att stärka tillgången till, användandet av och valet av läromedel och kan förväntas få positiva konsekvenser för likvärdiga förutsättningar särskilt på skolor som har svårt att rekry- tera behöriga lärare, bland annat i landsbygder. Det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproble- men är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser.70 De som producerar läromedel behöver överväga hur produktio- nen kan ske med minsta möjliga miljöpåverkan. Exempelvis är det viktigt att göra medvetna val rörande transporter, papper och utsläpp från tryckerier. När det gäller digitala läromedel behöver producen- ter beakta klimat- och energikonsekvenser av var information lagras och hämtas av användarna. Detta är också aspekter som det kan vara lämpligt att väga in vid inköp, i enlighet med till exempel kommuners lokala riktlinjer för att främja miljö vid upphandling. Sammantaget förväntas inte förslagen i detta betänkande få några direkta miljömässiga konsekvenser. Ökad konsumtion av läromedel kan leda till mindre kopiering och därmed minskad pappersförbruk- ning på skolor, vilket vore positivt för miljön. Vidare kan mer väl- informerade val vid inköp av läromedel göra att miljöaspekter oftare vägs in. Det finns dock mer övergripande miljömässiga konsekvenser av utredningens betänkande. Med tillgång till läromedel kan elevers kunskap, läsförståelse och bildning utvecklas. Detta är viktiga förut- sättningar för att medborgare ska kunna bidra med de innovationer som stödjer den snabba omställning som miljöproblemen kräver. Utbildade medborgare har också lättare att hantera en snabb om- ställning, som till exempel kan innebära att branscher och arbets- marknad förändras. Det är därmed rimligt att anta att utredningens samlade förslag för att stärka tillgången till läromedel i förlängningen kan få positiva konsekvenser för miljön. 69Regeringen (2019b). 70Regeringen (2020h). Konsekvenser av utredningens förslag Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet.71 I regeringens nationella brottsförebyggande program , konstateras att skolan har en viktig roll att spela i det brottsförebyggande arbetet och att generella välfärdsinsatser inom utbildning är en förutsättning för att komma åt grundorsakerna till kriminalitet. framhåller också utbildning som den viktigaste faktorn för att bryta socialt utanförskap och därmed minska riskerna för bland annat krimina- litet bland barn och unga.72 Utredningens samlade förslag förväntas bidra till att elever får ökad tillgång till läromedel, vilket kan bidra till ökad måluppfyllelse, något som i sig är en brottsförebyggande åtgärd eftersom goda skol- resultat minskar risken för socialt utanförskap för både vuxna och barn. 7.7.7Konsekvenser för medlemskap i den Europeiska unionen Förslagen bedöms inte ha relevans för de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen (EU). De EU-rättsliga regler som kan aktualiseras är reglerna i EU:s allmänna dataskyddsförordning73 eftersom det förekommer person- uppgiftsbehandlingar i vissa digitala läromedel, se 3.1.3. Några ytter- ligare behov av att behandla personuppgifter i läromedel tillkommer inte med anledning av utredningens förslag. 71Regeringen (2015d). 72Unicef (2020). 73Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 8.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Paragrafen innehåller definitioner av vissa grundläggande begrepp i skollagen. Strecksatsen med definitionen av läromedel är ny. Av strecksatsens ordalydelse framgår att med läromedel avses ett kvalitetssäkrat tryckt eller digitalt verk som är avsett att användas i undervisningen. Uttrycket kvalitetssäkrat definieras inte i lagen. Avsikten är att den närmare innebörden ska framgå av föreskrifter om kvalitetskri- terier för läromedel. Enligt utredningens förslag ska bemyndiganden för att meddela sådana föreskrifter införas i 5 kap. 16 § skolförordningen (2011:185), 4 kap. 24 § gymnasieförordningen (2010:2039) och 2 kap. 29 § förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning. Av strecksatsens ordalydelse framgår vidare att läromedel kan vara såväl tryckta som digitala. Det innefattar också läromedel som består av både tryckta och digitala komponenter. Med läromedel som är tryckta åsyftas det som i 14 kap. 4 § 2 p. skolförordningen (2011:185) och i 13 kap. 3 § 2 p. gymnasieförord- ningen (2010:2039) samt i dagligt språkbruk benämns som läro- böcker. Begreppet lärobok ska enligt utredningens förslag även föras in i skollagens bestämmelser om tillgång till läromedel; 9 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 15 kap. 17 §, 18 kap. 17 § och 20 kap. 7 §. Dessutom ska begreppet lärobok enligt utredningens förslag föras in i examensordningarna för yrkeslärar- examen, grundlärarexamen och ämneslärarexamen, i bilaga 2 till hög- skoleförordningen (1993:100). Begreppet verk har motsvarande innebörd som i 1 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Att läromedel är avsedda att användas i undervisningen innebär en avgränsning mot andra typer av material som lärare använder, som inte är specifikt framtagna för undervisningsändamål, exempelvis skönlitteratur eller nyhetsartiklar. Sådana andra undervisningsmate- rial omfattas inte av skollagens bestämmelser om läromedel och inte heller av de bestämmelser om läromedel som finns i andra författ- ningar. Andra undervisningsmaterial än läromedel innefattas dock i begreppet lärverktyg, som också ska kvarstå i skollagtexten. Övervägandena finns i avsnitt 4.7.1. Paragrafen beskriver innehållet i skollagens tredje kapitel. Paragrafen ändras på så vis att 2 a § läggs till eftersom denna paragraf är ny. Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att läromedel i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och den kommunala vuxenutbildningen ska öve- rensstämma med en kurs-, ämnes- eller ämnesområdesplan samt läro- planen för respektive skolform. Kurs-, ämnes- och ämnesområdesplaner innehåller bestämmelser för undervisningen. I , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan används kursplaner. I gymnasieskolan används ämnes- planer och i gymnasiesärskolan ämnesplaner och ämnesområdes- planer. I vuxenutbildningen används kursplaner och ämnesplaner. Syfte och centralt innehåll för undervisningen i förskoleklassen följer av avsnitt 3 i läroplanerna för , specialskolan och same- skolan.1 1SKOLFS 2010:37, 2010:250 och 2010:251. Av andra stycket framgår att läromedel för de skolformer som anges i första stycket ska vara utgivna av den som bedriver utgiv- ningsverksamhet av professionell art, vilket har samma innebörd i denna paragraf som i 5 § 1 p. förordningen (2010:1058) om stats- bidrag till litteratur, kulturtidskrifter och läsfrämjande insatser. Kultur- rådet har i riktlinjer (adm. 2020/84) uttalat att det som avses är ”den vars titlar finns tillgängliga för en bred allmänhet via till exempel bibliotek, bokhandlare och etablerade distributionskanaler.