sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Kommissionen menade att kostnaden för att klara gränsvärden för andra föroreningar skulle kunna kompenseras av att verksamhetsutövaren skulle minska sina utsläpp av växthusgaser och behöva överlämna färre utsläppsrätter, beroende på medlems- staternas beslut om tilldelning. Kommissionen slutsats var att IPCC-direktivet och EU ETS var kompatibla och samverkade för att säkerställa att utsläpp av växt- 24Europeiska kommissionen, Non-paper on synergies between the EC emissions trading pro- posal, (COM(2001)581) and the IPPC Directive, 22.1.02 D(02)610019, s. 1 f. 25Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC- direktivet). EU-rättsligt utrymme för ökad styrning husgaser kan minskas på ett kostnadseffektivt sätt, som en integrerad syn på förebyggande och kontroll av föroreningar behålls. Positiva synergieffekter mellan direktiven togs till vara och där det fanns risk för motstridigheter införde man ändringar i IPCC-direk- tivet för att säkerställa att de två direktiven samverkade på ett smi- digt sätt. Kommissionen framhöll därmed att gränsvärden för annan miljöpåverkan än klimat fortfarande ska sättas även om det begrän- sar utsläppen av de tre växthusgaser som ingår i EU ETS. Utsläpp av växthusgaser i den handlande sektorn regleras i svensk rätt av lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och för- budet mot gränsvärden genomförs främst i artikel 16 kap. 2 c § . I kommentaren till har bestämmelsen tol- kats som att utsläpp av växthusgaser regleras av den särskilda lagen och att villkor enligt därmed inte kan meddelas för sådana utsläpp samt att prövningsmyndigheten inte kan föreskriva villkor om gränsvärden eller ställa krav på bästa möjliga teknik om syftet är att begränsa utsläpp av koldioxid. Däremot uttrycks i kom- mentaren att den typen av villkor kan ställas om de har andra syften också för verksamheter som omfattas av utsläppshandelssystemet.26 Förbudet mot gränsvärden omfattar bara de delar av en verk- samhet som ingår i EU ETS, inte t.ex. mobil utrustning och interna transporter. Försiktighetsmått utan gränsvärden i slutsatser om bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet ska tilläm- pas på alla typer av verksamheter. För verksamheter som inte ingår i EU ETS kan även gränsvärden tillämpas för utsläpp av växthusgaser. På samma sätt kan utsläpp av sådana växthusgaser som inte ingår i EU ETS, och sådana som inte heller regleras av industriutsläpps- direktivet, begränsas för alla typer av verksamheter. Den EU- rättsliga ramen för vilka krav som får ställas på utsläpp av växthus- gaser illustreras av figur 5.1. 26Bengtsson, m.fl. (2020). EU-rättsligt utrymme för ökad styrningSOU 2021:21 Ramen för krav avseende utsläpp av växthusgaser Gränsvärden för växthusgaser som ingår i EU ETS BAT som inte utgör gränsvärden BAT för växthus- gaser som inte ingår i EU ETS Villkor om utsläpp som inte regleras i IED och EU ETS Enligt skäl 9 industriutsläppsdirektivet är anledningen till förbudet mot gränsvärden att undvika dubbelreglering. påminner skäl 10 industriutsläppsdirektivet om att artikel 193 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anger att direktiv inte hindrar medlemsstaterna från att ha kvar eller införa strängare skydds- åtgärder och anger utsläppskrav för växthusgaser som exempel, så länge de är förenliga med fördragen och kommissionen underrättas. Skäl 10 motsäger därmed förbudet i artikel 9.1 industriutsläpps- direktivet. Under förhandlingen av direktivet föreslog Europaparla- mentets miljökommitté att förbudet mot gränsvärden skulle vara valfritt för medlemsstaterna med tanke på rätten att vidta strängare skyddsåtgärder, på samma sätt som medlemsstaterna kan välja om de vill ställa krav på energieffektivitet enligt artikel 9.2. Förslaget gick inte igenom i plenum men skäl 10 ska vara den kompromiss som nåddes.27 Skälsatser bidrar dock bara till tolkningen av ett direktivs materiella bestämmelser så skäl 10 bryter inte förbudet i artikel 9.1. 27Förslag till lagstiftningsresolution om rådets ståndpunkt vid första behand- lingen inför antagandet av och rådets direktiv om industriutsläpp (samord- nade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), Utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet, (11962/2/2009 – C7-0034/2010 – 2007/0286(COD)). Se även , (2011), s. 25 fotnot 12. EU-rättsligt utrymme för ökad styrning Artikel 193 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt tillåter alltså strängare skyddsåtgärder och har på- mint specifikt om den möjligheten i förhållande till utsläppshandels- direktivet.28 Enligt artikel 5 industriutsläppsdirektivet ska den behö- riga myndigheten meddela tillstånd för de verksamheter som om- fattas av direktivet utan att det påverkar andra krav på grund av nationella bestämmelser eller unionsbestämmelser. Även det kan ses som en påminnelse om medlemsstaternas rätt att tillämpa strängare skyddsåtgärder. Artikel 9.1 är tydlig i sin utformning som säger att det är just gränsvärden i tillstånd för direkta utsläpp av växthusgaser som ingår i EU ETS som omfattas. Utsläppshandelsdirektivets primära syfte är att minska utsläppen av växthusgaser och även om det ska ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt, samt med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning finns det ingen annan rättslig begränsning i för medlems- staternas möjlighet att ställa villkor om utsläpp av växthusgaser. Utredningen har varit i kontakt med som är jurist och senior rådgivare vid kommissionens generaldirektorat för klimatpolitik och som har deltagit i framtagandet av den ursprungliga versionen av utsläppshandelsdirektivet samt senare översyner. Meadows uppfattning är att när det gäller medlemsstaternas möjlig- heter att införa strängare skyddsåtgärder utöver det som är harmo- niserat i EU ETS gäller bara det förbud mot gränsvärden i artikel 26 utsläppshandelsdirektivet som genomförs i artikel 9.1 industri- utsläppsdirektivet. Därmed finns det utrymme för medlemsstaterna att vidta ett antal andra skyddsåtgärder än att tillämpa sådana gräns- värden, som t.ex. beslut om att fasa ut användning av kolkraft eller att införa nya skatter. Meadows uppfattar inte att det har varit rådets och Europaparla- mentets avsikt att förbjuda alla strängare skyddsåtgärder för den handlande sektorn eftersom det skulle strida mot utsläppshandels- direktivets syfte att minska klimatpåverkan. Under förhandlingarna av den ursprungliga versionen av direktivet ska inte heller någon diskussion om en bredare begränsning än förbudet mot gränsvärden ha förts. 28Beslut av , EnBW Energie , T-387/04, punkt 112. 29Mailkontakt med , senior rådgivare vid kommissionens generaldirektorat för klimatpolitik, . EU-rättsligt utrymme för ökad styrning Nationell styrning i förhållande till utsläppshandelsdirektivet Vilka typer av nationella skyddsåtgärder som medlemsstaterna kan tillämpa behöver också bedömas utifrån hur åtgärderna förhåller sig till EU ETS syften och mål. har i praxis förtydligat att utsläppshandelsdirektivets huvudsakliga mål är att avsevärt minska utsläppen av växthusgaser och att det ska uppnås med iakt- tagande av flera underordnade mål och genom att vissa instrument tillämpas. Domstolen har uttryckt att det viktigaste instrumentet är unionens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. De övriga underordnade mål som systemet ska uppfylla är bl.a. att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre mark- nadens integritet och konkurrensvillkor.30 Domstolen har också klargjort att tolkningen av en bestämmelse i inte bara ska utgå från lydelsen utan även från samman- hanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestäm- melsen ingår i.31 Mark- och konstaterade i sitt yttrande till regeringen i mål nr M 11730-18 om Preemraff att villkor som styr utsläpp av koldioxid i princip inte har ställts i svensk praxis oavsett om en verksamhet omfattas av EU ETS eller inte. Domstolen menade också att även om tillstånd enligt är ett krav för tillstånd enligt lagen om handel med utsläppsrätter (som ersatts av lagen om vissa utsläpp av växthusgaser) utgör den senare i någon mån en särskild reglering. Med hänvisning till resonerade domstolen så att målen med utsläppshandelssystemet i första hand ska nås genom tillämpning av den ordning som systemet innebär. Med dess prövningsprinciper blir det inte aktuellt att pröva vilken skada som en verksamhets utsläpp medför, eftersom systemet i stället bygger på att verksamhetsutövarna måste täcka sina utsläpp med utsläppsrätter. IVL menar i sin underlagsrapport till utredningen32 att med för- siktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och kravet på hushåll- 30Dom av , , C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 och C-640/11, EU:C:2013:660, punkt 43. Se även dom av , , C-505/09 P, EU:C:2012:179, punkt 79 som hänvisar till artikel 1 och skäl 2 i utsläppshandelsdirektivet. 31Dom av , Piotrowski, C-367/16, EU:C:2018:27, punkt 40. 11januari 2017, Grundza, C-289/15, EU:C:2017:4, punkt 32 samt dom av , Vilkas, C-640/15, EU:C:2017:39, punkt 30. 32Romson, m.fl. (2020), s. 10. EU-rättsligt utrymme för ökad styrning ning med energi och resurser samt att förnybar energi ska användas i första hand enligt 2 kap. 5 § skulle vissa krav kunna ställas på utsläpp av växthusgaser från den handlande sektorn . Visst tolkningsstöd till hänsynsreglerna finns enligt IVL också genom att begränsad klimatpåverkan utgör ett av de svenska miljö- målen. IVL33 bedömer vidare att förbudet mot gränsvärden motiveras utifrån att den specifika mängd utsläpp som anläggningen medför vid olika tider, vilket oftast relaterar till produktionsvolymen, bäst regleras genom prissättning av utsläpp i EU ETS. Däremot innebär möjligheten till villkor kring teknik som bygger på användning av förnybara material och bränslen, om energieffektiva system och om god hushållning av resurser i övrigt, ingen försämrad funktion för EU ETS. Dessa bör tillåtas även när de inbegriper ett klimatsyfte. Sådana villkor sätts i övrigt utifrån regler kring bästa möjliga teknik men också efter sedvanlig skälighetsavvägning. Mot bakgrund av de åtgärder som olika medlemsstater har infört i den handlande sektorn har IVL34 svårt att se att det finns några principiella hinder mot att inför sådana styrmedel. IVL menar att med dagens modell görs annars ett av de viktigaste styr- instrumenten som samhället har för miljö- och klimatpolitiken, dvs. tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet, till ett instrument som skyddar de största utsläppskällorna från moderna klimatvillkor vil- ket inte rimmar särskilt väl med syfte. konstaterar35 att kan tillämpas vid tillståndsprövning och tillsyn så att klimatpåverkan från verksam- heter minskar men att det skett i liten utsträckning. Det beror enligt sannolikt på att det finns en osäkerhet om hur kan tillämpas för klimatomställning. Det råder delade meningar i den internationella litteraturen om vilka nationella åtgärder som är möjliga och var gränsen går för för- enligheten mellan industriutsläppsdirektivets artikel 9.1 och EU ETS mål.36 Nedan redogörs för den diskussion som förts i den svenska doktrinen i samband med ärendet om Preemraff. 33Romson, m.fl. (2020), s. 6. 34Romson, m.fl. (2020), s. 6 och 25. 35Naturvårdsverkets (2020c), s. 19. 36Se t.ex. Squintani m.fl. (2012), m.fl. (2012), s. 67–87 och Boot (2016), s. 3. EU-rättsligt utrymme för ökad styrning I en analys för Klimatpolitiska rådet37 bedömer att rättsläget är oklart och att utrymmet för att införa nationella styr- medel för den handlande sektorn har tolkats på olika sätt av med- lemsstaterna. Kompletterande nationella styrmedel som påverkar utsläpp av koldioxid torde i princip vara tillåtna. Vad som ifrågasätts är åtgärder som kan ha en negativ påverkan på EU ETS genom minskad kostnadseffektivitet så att det skulle strida mot utsläpps- handelsdirektivets syfte. menar att syftet med, effekten av och utformningen av bestämmelserna i de nationella styrmedlen torde ha betydelse. anser att förbudet i 16 kap. 2 c § mot att reglera använd mängd fossilt bränsle går utöver vad kräver. Langlet38 menar att ett förhandsavgörande från skulle vara välkommet eftersom ett antal länder inom unionen disku- terar eller redan vidtar åtgärder som på olika sätt utmanar logiken i EU ETS i syfte att snabba på omställningen till ett fossilfritt sam- hälle. pekar också på att EU självt har antagit lagstiftning som går emot logiken i EU ETS, t.ex. för att främja förnybar energi. Enligt Ebbesson39 ger EU:s lagstiftning utrymme för tolkningar och medger olika avvägningar och bedömningar inom rättsliga ramar. Hans tidigare bedömning har liknat Mark- och miljö- överdomstolens slutsats, att EU:s utsläppshandelssystem skulle för- hindra att en tillståndsmyndighet över huvud taget prövar verk- samheten med avseende på dess utsläpp av växthusgaser, men han konstaterar att rättsläget inte är så klart. Det finns enligt en oklarhet i förhållandet mellan EU:s utsläppshandelssystem och EU:s lagstiftning om industriutsläpp, som genomförts i och som möjliggör olika tolkningar. m.fl.40 framhåller att unionslagstiftaren inte har avsett att EU ETS ska vara det allenarådande styrmedlet för att begränsa utsläpp av växthusgaser för de verksamheter som ingår. Att medlemsstaterna är fria att tillämpa nationell koldioxidbeskattning och energibeskattning utgör exempel på det. Författarna anser vidare att det inte finns något i utsläppshandelssystemet som påver- kas negativt av att andra styrmedel införs parallellt, särskilt eftersom en av systemets stora styrkor är just att styrmedelskonflikter kan 37Forsbacka(2019), s. 2. 38Langlet, (2019). 39Ebbesson, (2020). 40Olsen , m.fl. (2020). EU-rättsligt utrymme för ökad styrning Även t.ex. krav på energieffektivisering får ställas och 16 kap. 2 c § förbjuder bara villkor som syftar till att begränsa utsläpp av koldioxid. Det är en utbredd uppfattning i doktrinen att det är osäkert hur skulle se på exakt var gränsen går för vilka åtgärder som tillåter men att det finns ett utrymme för nationella åtgärder. Det finns ett antal faktorer som skulle kunna vägas in i en bedömning av , t.ex. klimatfrågans väsentligt ökade prioritet i förhållande till andra intressen och politikområden, för- budet mot gränsvärden, rätten att tillämpa strängare skyddsåtgärder, i vilken grad utsläppshandelssystemets olika syften bör skyddas och hur stor risken för vattensängseffekt är. Frågan har ännu inte prövats av och svenska domstolar har inte använt möjlig- heten att begära förhandsavgörande från domstolen när det gäller tolkningen av industriutsläppsdirektivet. Enligt utredningens analys medger det svenska genomförandet av industriutsläppsdirektivet en lägre skyddsnivå för miljön än vad EU- rätten innebär. Utredningen lägger därför förslag som möjliggör att ställa krav enligt för att minska utsläppen av växthusgaser och som stärker genomförandet av de berörda delarna av industri- utsläppsdirektivet. Utredningens förslag: I portalparagraf i 1 kap. 1 § ska anges att det är en förutsättning för en hållbar utveckling att människans påverkan på klimatet minimeras. Det ska även tyd- liggöras att ska tillämpas så att klimatförändringar minimeras. Skäl för utredningens förslag Påverkan på klimatet omfattas av men tillämpas inte i tillräcklig utsträckning Målet med är enligt 1 kap. 1 § första stycket att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I bestämmel- sens andra stycke anges vad som ska gälla för att balkens mål ska uppnås, bl.a. ska balken tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Här avses t.ex. sådana störningar som resulterar i skador på människors hälsa eller miljön eller som på annat sätt påverkar människors välbefinnande inom ramen för vad som regleras i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Beskrivningen av vad som innefattas i mål repre- senterar de miljöpolitiska mål som vid tiden för ikraft- trädande var angelägna att lyfta fram. När det gäller vad en hållbar utveckling är framgår av förarbetena1 till bl.a. att de av 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 154 f. och 162. fastställda miljömålen ska ge ledning vid tillämpningen av balken för att bedöma detta, att lagstiftningen ska användas som instrument för att styra mot miljömålen och att den nationella poli- tiken för hållbar utveckling ges nya utmaningar och nya mål genom det globala perspektivet. Det framgår av förarbetena2 att det råder ett samspel mellan hänsynsreglerna i 2 kap. och reglerna om balkens mål och tillämpning. Av förarbetena till 1 kap. 1 § miljöbalken3 framgår bl.a. följande. En hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär att första paragrafen ska beaktas i de delar som är relevanta i sammanhanget och att samtliga bestämmelser i ska tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syften bäst tillgodo- ses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras ska det väljas som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling och ett vill- kor för en miljöfarlig verksamhet kan avse vad som helst som gagnar en hållbar utveckling. Det är inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att till- lämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling. Begreppen skador och olägenheter är avsedda att klargöra att det skydd som balken ger gäller både mot störningar som kan skada direkt, t.ex. påverka människors hälsa negativt, och mot störningar som utan att direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande. Att mål är att främja en hållbar utveckling har bekräftats i praxis, vilket även gäller att vägledning ska hämtas från miljömålen och att tillämpningen av bestämmelser ska ske mot bakgrund av den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 1 §. I t.ex. MÖD 2004:35 baserade villkor om transporter och kemikalier på mål och miljömål Giftfri miljö. I MÖD 2005:66 fann att det allmänna in- tresset att bygga ut vindkraften för att främja en hållbar utveckling talade för ett bifall till ansökan och i MÖD 2006:53 konstaterade att tillämpningen av hänsynsreglerna ska ske mot bakgrund av den övergripande målbestämmelsen – hållbar ut- 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, s. 219. 1997/98:45 del 2, s. 8. veckling – och vid den tillämpningen ska vägledning hämtas från bl.a. de miljömål som har fastställt inklusive miljömålet Ingen övergödning. Domstolen fann att tillståndet till utsläpp från en av- loppsanläggning inte var förenligt med krav på en håll- bar utveckling. Av förarbetena4 till framgår att utsläpp till luft som kan medföra olägenhet för människors hälsa och miljön även om- fattar andra utsläpp som inte direkt brukar anses vara föroreningar men som medför olägenheter, t.ex. koldioxid som leder till växt- huseffekt. Det finns även stöd i praxis för att utsläpp av växthusgaser omfattas av . I MÖD 2015:27 konstaterade att miljönyttan, i form av minskade utsläpp av växthusgaser, av att övergå från oljeeldning till uppvärmning med värmepump var beaktansvärd trots att det rörde en mindre verk- samhet. Föreläggande om byte av värmekälla ansågs därför inte vara orimligt. I Mark- och avgörande , mål nr M 7582-18, om tillstånd till bergtäkt fann Mark- och att ett villkor om elanslutning av en kross- anläggning kunde motiveras av behovet av att minska användningen av fossila bränslen för att därigenom begränsa utsläppen av växthus- gaser till atmosfären. Mot bakgrund av det nationella miljökvalitets- målet om minskad klimatpåverkan bedömde domstolen att motiven var starka för att gå över till elanslutna krossanläggningar men fann att det inte var rimligt att ställa ett sådant villkor med hänsyn till omständigheterna i målet. Se även MÖD 2008:40 som refereras i avsnitt 6.1.4. Den rådande uppfattningen i praxis är dock att koldioxidutsläpp inte bör regleras i enskilda tillstånd eftersom de har globala effekter och bättre regleras på annat sätt, se bl.a. MÖD 2007:5 och MÖD 2009:46. Detta bekräftas i Mark- och yttrande i mål nr M 11730-18 om Preemraff. Vikten av att människans påverkan på klimatet minimeras bör förtydligas De miljö- och klimatpolitiska målen har utvecklats sedan miljöbal- ken trädde i kraft . FN:s medlemsländer antog 2015 Agenda 1997/98:45 del 2, s. 108. 2030 som innehåller 17 globala mål för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. arbete med genomförandet finns i genomförande av Agenda 2030.5 Ett av de 17 målen är att bekämpa klimatförändringarna. Som anges i förarbetena6 till ska de av fast- ställda miljömålen ge ledning vid tillämpningen av balken för att bedöma vad en hållbar utveckling innebär. Ett av de 16 svenska miljö- kvalitetsmålen i det svenska miljömålssystemet är Begränsad klimat- påverkan, som efter att Parisavtalet7 ingicks preciserades till dess tem- peraturmål om att hålla den globala uppvärmningen till långt och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen . Målet om Begränsad klimatpåverkan8 ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livs- medelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Miljökvalitetsmålet är globalt till sin natur och kan inte nås enbart genom svenska ansträngningar. I det svenska miljö- målssystemet ingår också det s.k. generationsmålet som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Målet innebär att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. För att konkretisera vad målet Begränsad klimatpåverkan innebär för och den svenska klimatpolitiken beslutade om propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för ,9 med etappmål för utsläpp av växthusgaser till 2030 och 2040 samt att ska nå nettonollutsläpp . Målen i klimatramverket fastställer hur stora växthusgasutsläppen får vara vid dessa olika tidpunkter för att vara i linje med temperaturmål (se avsnitt 3.3). Trots att det framgår av förarbeten att utsläpp av växthusgaser omfattas av balkens tillämpningsområde har den ut- veckling som skett i praxis lett till att centrala delar av hänsyns- reglerna undantagits från tillämpning på koldioxidutsläpp från både verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) och i stort sett även för dem som ligger utanför (se Mark- och 2019/20:188, genomförande av Agenda 2030. 1997/98:45 del 2, s. 8. 2016/17:16, från . 2016/17:146, s. 22. 2016/17:146. yttrande till regeringen i mål nr M 11730-18 om Preemraff. , som är ett tvärvetenskapligt expertorgan med uppgift att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik regeringen lägger fram är förenlig med klimat- målen,10 har i sin rapport från 201911 rekommenderat att klimathänsyn bör föras in i portalparagraf. I utredningens direktiv anges att en översyn bör göras av hur kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att nå nationella klimatmål. Det anges även att och bestämmelser som antagits med stöd av den är centrala för möjlig- heten att nå de nationella klimatmålen och har betydande potential att styra utsläppen av växthusgaser. Tillsammans med övriga styrmedel behöver bidra till att nå de miljö- och klimatpolitiska mål som har att förhålla sig till , inklusive nettonollmålet som beslutats av som en del av det klimatpolitiska ramverket. Det behöver därför tyd- liggöras att ska tillämpas så att klimatförändringar mini- meras. Hur människans påverkan på klimatet utvecklas är centralt för förutsättningarna att nå samtliga miljökvalitetsmål.