sou · H9B319d2 · 2021-03-31 00:00:00 — Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen att regeringen i väntan på en mer långsiktig och stabil finansieringsgrund för försörj- ningsberedskapen skjuter till de medel för utredningens förslag där så krävs ur statsbudgeten. 16.3Allmänt om kostnader förknippade med lagerhållning av varor Flera av utredningens förslag innebär att olika sjukvårdsprodukter behöver lagerhållas i olika former. I det följande redogör utredningen för de allmänna principer som är förknippade med kostnader för sådan lagerhållning. Inom ekonomiska utvärderingar av lagerhållning och logistik används viss terminologi för att öka tydligheten kring hur kostnader sum- meras och kategoriseras, vilket beskrivs närmare nedan. I ett lager kan artiklar av olika orsaker förlora sitt ur- sprungliga värde. Sådana anledningar kan exempelvis vara att de ut- går på grund av konstruktionsändringar eller modellbyten eller att de på grund av ålder blir begränsat användbara. Man talar i sådana sam- manhang om inkurans och om inkuranta artiklar. Med lagerföringskostnad menas alla de investeringskostnader och riskkostnader som är associerade med att artiklar lagras.38 38www.silf.se/tjanster/ordlista-for-inkop-och-logistik/l. Konsekvenser av utredningens förslag Lagerhållningskostnad innefattar alla de kostnader som hänger samman med och som uppstår genom att man lagerhåller artiklar. Sådana kostnader kan delas in i direkta kostnader och indirekta lager- hållningskostnader.39 Direkta lagerhållningskostnader är de kostna- der som är direkt härledda till lagerhållningen av varorna. Så som lokalkostnader, lagerhanteringskostnader till exempel in och utleve- ranser, försäkringskostnader kostnader för värdeminskning, invester- ingskostnader, administrativa kostnader, databehandlingskostnader och personalkostnader.14 Indirekta lagerhållningskostnader syftar till kapitalkostnaden att hålla lager det vill säga den beräknade alterna- tivkostnaden av att binda kapital till ett lager som kunnat få avkast- ning i en alternativ användning. De indirekta kostnaderna bedöms vara en av de största kostnaderna bland lagerhållningskostnaderna40. Kalkylränta beskrivs ofta som alternativkostnaden för att använda kapitalet till en annan investering i företaget. Kalkylräntan brukar som regel fastställas av företagsledningen och är en form av intern- politiskt verktyg för att fastställa avkastningskrav på investeringar. Kalkylräntan betecknas ibland som internränta och avser då den faktor som används för att diskontera betalningsvillkor m.m. Det finns olika metoder för att komma fram till en internränta. Den vanligaste metoden är att bedöma den utifrån den genomsnittliga kostnaden för lånat och eget kapital. En ränta fastställd på detta sätt betecknas som ett minimiavkastningskrav för ett företag. Minimi- avkastningskravet kan benämnas med hjälp av en viktad kapitalränta (WACC-Weighted Average Cost of Capital). En viktad kapitalränta redogör just för den lägsta avkastningen som bolaget kan acceptera, för att klara av aktieägarnas avkastningskrav och de räntekrav som långivarna har. Nyckeltalet används därmed som ett sätt för att ange avkastningskravet på det totala kapitalet i bolaget. Lageromsättningshastighet är ett nyckeltal för lagerstorlekar som gör det möjligt att jämföra mellan olika lager och mellan ett och samma lager . Den är lika med årsomsättningen i förhållande till kapitalbindningen. Omsättningshastigheten anger sålunda hur som lagret omsätts . Medellagervärde avser det genomsnittliga antalet produkter liggande på lager multiplicerat med kostnad per produkt. 39Nordén, B. (1986), och lönsamhet, , IHM Läromedel A. 40Rosling, K. (1991), Kapitalkostnaden för lagerhållning, Forskningsrapport, . Konsekvenser av utredningens förslag Riskkostnad inkluderar kostnader för inkurans, skador, spill, och stölder.41 Lagerränta avser den årlig lagerkostnad i procent av det genomsnitt- liga värdet hos lagret. Kan beräknas med schablonmetod som innebär att en lagerränta bestäms genom att uppskatta samtliga lagerförings- kostnader som lagerhållningen innebär och uttrycka dessa kostnader som en procentsats av det genomsnittliga lagervärdet.42 16.3.2Tillskapande av lager kräver olika former av aktiviteter Tillskapande av lager innebär att olika aktiviteter behöver utföras. Sådana aktiviteter genererar kostnader. De sjukvårdsprodukter som ska lagerhållas behöver köpas in vid lageruppbyggnaden. Att genom- föra inköpet kräver kapital och viss administration. Vidare behöver det tillskapas lokaler för lagerhållningen. Oavsett om detta sker genom nybyggnation eller genom att lokaler hyrs så är slutresultatet en viss kostnad för lokalerna. Kostnaden för sådana lokaler beror på vilka olika förvaringskrav som gäller för lagerhållningen, exempelvis om det krävs tillgång till kylrum, säkerhetsrum, särskilda brandskydds- åtgärder eller liknande. Kostnader för lagerhållning kan också inne- fatta andra kringtjänster som t.ex. el, värme och kyla beroende på hur kontraktet är utformat. För ett mindre förråd tillkommer kost- nader för inventarier, som t.ex. kylskåp och säkerhetsskåp för lager- hållning av vissa läkemedel. Beroende på var i försörjningskedjan lagret ska placeras kan dessa lokaler vara ett avdelnings- eller central- förråd på ett sjukhus, ett apotek eller en fristående lagerlokal. Ett lager ska vara kurant och detta kräver viss lagervård exempelvis i form av inventeringar. Utöver detta tillkommer olika former av admi- nistrativa kostnader som kostnader för tillstånd, inspektioner m.m. Utifrån ovanstående kan konstateras att det är många olika kom- ponenter som har betydelse för kostnaderna för lagerhållning. 41Stock & (2001) . 4th Edition, . 42Nordén (1986), (1991), Södahl et al. (1984). Konsekvenser av utredningens förslag 16.3.3Lager är normalt en tillgång För att genomföra inköp av ett lager krävs likvida medel, men detta är inte alltid att betrakta som direkta kostnader. De medel som krävs för inköpet kan tillkomma på olika sätt, genom kapitalförsörjning. Kapitalförsörjning är dock förknippad med kostnader, se vidare nedan. Det lager som köps in betraktas normalt som en tillgång. Ett om- sättningslager bygger till exempel förenklat på principen att varje gång en vara tas ut i ena änden tillförs en vara i den andra. I teorin ska ett sådant lager inte ge upphov till några direkta kostnader genom t.ex. inkurans eller kassation. Så länge ett sådant lager fungerar optimalt uppstår endast kostnader som är förknippade med lagrets admini- stration och den kapitalbindning som krävs. Centralt för all lager- hållning är att minimera kostnader. Detta kan t.ex. åstadkommas genom att minska risken för inkurans och kassation men även genom att minska det bundna kapitalet. Vad gäller produkter av förbrukningskaraktär är det vanligaste att dessa värderas till sitt fulla inköpsvärde och att de kasseras när de inte längre går att sälja. Vid kassationen uppstår en kostnad genom avskrivning. För vissa sjukvårdsprodukter av förbrukningskaraktär som lagerhålls genom s.k. långtidslagring, dvs. bortom dess angivna hållbarhet, och där särskilda kontroller krävs innan dessa kan släppas ut på marknaden tillämpas ibland i stället principen att produkterna betraktas som inventarier. Dessa varor kommer aldrig kunna om- sättas utan kommer i sin helhet att kasseras när de inte lägre går att använda. Kostnader för dessa varor uppstår då genom avskrivning över . En annan aspekt på beräkningen av lagervärde är om detta ska vär- deras till inköpsvärde/marknadsvärde eller om det ska beräknas till produktionsvärdet. Prissättningen på läkemedel är i i sig i grunden värdebaserad till skillnad från prissättningen av de flesta övriga sjukvårdsprodukter. För medicintekniska produkter pågår arbeten med att se över prissättningen så att denna utvärderas mot produk- ternas medicinska värde, men detta är endast genom- fört för ett fåtal produkter. Konsekvenser av utredningens förslag Värdebaserad prissättning innebär i korthet att en produkt pris- sätts efter det medicinska värde som det åstadkommer och följer hälso- och sjukvårdens etiska plattform. Detta värde är skiljt från produk- tionsvärdet eller marknadsvärdet och speglar oftast en balans mellan behovs- och solidaritetsprincipen samt kostnadseffektivitetsprincipen. För äldre läkemedel antas principerna för värdebaserad prissättning vara uppfyllda, och om så inte är fallet utsätts de för omprövning. För äldre läkemedel speglar priset på produkterna produktionsvär- det tydligare eftersom konkurrensen pressar ner priserna till nivåer som understiger det egentliga medicinska värdet. För en aktör som handlar med sjukvårdsprodukter är det rimligt att lagervärdet speglar det inköpsvärde som produkterna har. Detta gäller till exempel för apotek, för sjukvården och för vissa parti- handlare eller distributörer som köper in och äger varor. Det gäller också för parallellimportörer av läkemedel. När det gäller den som innehar tillståndet till försäljning av läke- medel eller den som på annat sätt representerar rättighetsinnehava- ren för en viss produkt på den svenska marknaden finns det skäl att anta att denne inte på samma sätt behöver förhålla sig till det in- köpspris som i övrigt gäller på marknaden. För en innehavare av till- stånd till försäljning av ett läkemedel till exempel är det rimligt att anta att värdet kan vara närmare produktionsvärdet. För nya läke- medel som inte funnits på marknaden innebär det svenska prissystemet att dessa är föremål för värdebaserad prissättning. Det innebär att det med stor sannolikhet är en stor diskrepans mellan det värde som skulle utgöra försäljningsvärdet och vad som är produk- tionsvärdet. För generiska läkemedel som är utsatta för konkurrens finns det i stället skäl att anta att det marknadsvärde som dessa pro- dukter är förknippade med ligger närmare tillverkningskostnaden. Ovanstående resonemang innebär att det kan finnas skäl att beakta dessa aspekter i de olika avsnitten om kostnader. kan inrättas på olika nivåer Kostnaderna för lagerhållningen skiljer sig beroende på vart varorna placeras. Patientnära lager, som till exempel avdelningsförråd, och vårdnära lager, som till exempel sjukhusgemensamma förråd, finns nära verksamheterna. Dessa ligger inom lokaler eller fastigheter där Konsekvenser av utredningens förslag vården bedrivs och kan inte på ett effektivt sätt omfatta mycket stora kvantiteter av varor. Detta resulterar i att kostnaden per lagrad vara är högre än i ett externt centralförråd. I ett externt centralförråd med större lokaler kan stora volymer varor lagerhållas på ett mer effektivt sätt och därmed blir kostnaden per lagrad produkt lägre. Externa lager innebär dock att lagret placeras längre ifrån patienten och verk- samheten, vilket påverkar tillgängligheten till de lagerhållna produk- terna i vardagen. Det går inte lika fort att få en leverans av den pro- dukt som vården behöver och beroendet till transporter ökar. 16.3.4Beräkning av kostnader för utökad lagring Utredningen har utifrån ovanstående allmänna principer utformat en modell för att beräkna kostnader till följd av utökad lagerhållning. Ut- gångspunkten är att uppskatta alternativkostnaden till följd av den utökade lagerhållningen. Lagerräntan är den procentsats en aktör använder för att upp- skatta de samlade lagerföringskostnaderna som följer av att hålla lager och som utöver kalkylräntan även tar hänsyn till eventuell riskkost- nad i förhållande till värdet på tillgångar som lagerhålls.43 Lokalkost- nader och personalkostnader betraktas som fasta kostnader och ska teoretiskt inte inkluderas i beräkningen av lagerräntan.44 Alternativkostnaden kan i detta fall definieras som den avkast- ning en aktör skulle ha erhållit vid en alternativ investering av det bundna kapitalet.45 Denna alternativa avkastning benämns kapitalkostnad och anges i form av en kalkylränta.46,47 I detta fall utgår utredningen ifrån en generell kalkylränta på baserat på den viktade kapitalkostnaden (på engelska uttryckt som WACC, Weighted Average Cost of Capital) för branschen hälso-och sjukvård samt läkemedel december 2020.48 Den viktade kapitalkostnaden utgör den lägsta avkastningen som bolaget kan acceptera, för att klara av ränte- krav från långivare samt aktieägarnas krav på avkastning. 43Aronsson et al. (2003) s. 107. 44Lambert, D., Stock, J. 2001, , /, . 45Jonsson, P. & , S-A., 2005, Logistik – läran om effektiva materialflöden, Student- litteratur , . 46Aronsson, H. , B. & , B., 2006, Modern logistik – för ökad lönsamhet, tredje upplagan, Liber , . 47www.ekonomifakta.se/Ordlista/Alternativkostnad/. 48https://pwc-tools.de/kapitalkosten/en/healthcare-pharmaceuticals/. Konsekvenser av utredningens förslag Riskkostnaden utgörs i detta fall av inkurans och kostnader för kassationer av sjukvårdsprodukter. Kassationen för partihandlare av läkemedel uppges uppgå till av den totala omsätt- ningen. Uträkningen av lagerräntan utgår från nedanstående ekvation: ∑ Å������ ��������������� + Å������ ������������ �������ä���, � = Företag kan själva använda olika lagerräntor för att styra hur mycket kapital som binds. Vid en hög ränta uppvisas höga lagerföringskost- nader vilket håller nere lagrad kvantitet och bibehåller en sorts ”just in time”– strategi. Men om metoden ska stämma i förhållande till medellagervärdet bör lagerräntan spegla den faktiska avkastningen av kapitalet i en alternativ användning. 16.3.5Redovisning av kostnader för lagerhållning Utifrån vad som redogjorts för ovan kan konstateras att kostnader för lagerhållning av produkter i huvudsak kan sammanfattas genom två olika kostnader. Den första kostnaden är förknippad med själva lagret. Det är lagerföringskostnaden som består av kapitalkostnader och riskkostnader. Lagerföringskostnaden kan uttryckas som en lager- ränta. Den andra kostnaden är fasta kostnader för lokaler och perso- nal som normalt inte ingår i beräkningen av lagerränta. Enligt eko- nomisk teori ska dessa fasta kostnader endast beaktas när större förändringar genomförs i ett system, exempelvis vid en omfattande utbyggnad av lagerhållningen. Eftersom utredningens förslag anses vara omfattande utbyggnad av lager relativt till dagens lager inkluderas dessa kostnader i konsekvensberäkningarna. 16.3.6Sambandet mellan utgifter, kostnader och bidrag i det offentliga systemet Vid ett inköp av en vara uppstår en utgift. En kostnad uppstår först när resursförbrukningen sker, det vill säga i fallet med lagerhållning när en vara används eller kasseras. Därmed spelar det mindre roll när verksamheten faktiskt genomförde inköpet. En vara eller resurs kan därmed ligga på lager mycket länge utan att betraktas som en kost- Konsekvenser av utredningens förslag Det är först när den förbrukas som en kostnad uppstår för verk- samheten. Det finns därmed redovisningsmässigt en skillnad mellan vad som betraktas som utgifter och kostnader. En kostnad är att be- trakta som en periodiserad utgift, och som endast redovisas den förbrukas. Verksamhetens kostnader för en viss vara eller resurs har alltså ingenting med själva anskaffnings- eller betalningstidpunkten att göra. Kostnaderna uppkommer i stället när resur- sen förbrukas. Hur periodiseringen av utgiften, eller närmare bestämt avskrivningen, sker beror på vilken sorts vara som köpts in. Avskriv- ningen periodiseras över produktens bedömda ekonomiska livslängd, och teoretiskt ska den årliga minskningen motsvara den ungefärliga värdeminskningen som tillgången har . Generellt används dock schabloniserade avskrivningsperioder för olika kategorier av varor med en linjär avskrivning med lika stora belopp . En förbrukningsartikel brukar vanligtvis skrivas av i sin helhet vid ett och samma tillfälle, s.k. direktavskrivning medan varaktig medicin- teknisk utrustning skrivas av över 10 till . Vilken kategori en vara tillhör påverkar därmed redovisningsmässigt kostnaderna . Därmed skiljer sig hur kostnader redovisas för inköp av förbruknings- karaktär i förhållande till varaktig utrustning eftersom den ekono- miska livslängden är olika. Utredningen ska redovisa kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas.49 För att finansiera utgifter krävs kapital Om till exempel en region ska bygga upp ett lager av sjukvårdspro- dukter innebär det att regionen behöver tillgång till kapital för att kunna finansiera den utgift som inköpet är förknippat med. 4914 § Kommittéförordning (1998:1474). Konsekvenser av utredningens förslag kapital kan regionen få på olika sätt, endera genom egna tillgångar, lån eller genom transfereringar i det offentliga systemet. När staten genomför transfereringar handlar det oftast om utbetalningar i form av bidrag från statens budget. Gemensamt för transfereringar är att staten inte kräver en motprestation av motsvarande värde. Oavsett hur regionen får tillgång till kapital kommer regionen att efter in- förskaffande av lagret redovisa utgifter för inköpet och värdet av nu lagrade tillgångar. I enlighet med vad som beskrivits ovan kommer alltså kostnader uppstå som motsvarar värdet av förbrukade resurser under en given redovisningsperiod. Om ett lager syftar till att skapa en buffert sker normalt sett inte någon ökad förbrukning och därmed uppstår inte heller någon utökad kostnad till följd av det. Detta till skillnad från när en vara förbrukas genom kassation eftersom förbrukningen medför en kostnad. Initialt krävs kapital för att regionen ska kunna anskaffa produkter men en ökad lagerhållning innebär inte högre förbrukning av lagrade läkemedel och andra sjukvårdsprodukter. Därmed blir inte kostnaderna högre för regionen så vida inte kassationen ökar. Den verkliga kostnaden för regioner att binda kapital i lagrade varor är likt företag alternativkostnaden som estimeras genom att be- räkna lagerräntan (Se 16.3.4.) och de eventuella tillkommande fasta kostnader som lagret är förknippat med. Som beskrevs ovan kan det initialt när det sker en stor förändring i lagerhållningen finnas skäl att ta hänsyn till dessa fasta kostnader. Staten kan i vissa fall finansiera regionernas inköp av lager genom att stå för nödvändig kapitalförsörjning. Detta sker genom en trans- ferering. I sådana fall uppstår en kostnad för staten, det som är sta- tens alternativkostnad för det aktuella kapitalet bör förhålla sig till statslåneräntan. Det kan utifrån ovanstående vara komplext att ta in utredningens redovisning av kostnader. För att tillgodose de olika behov som kan finnas i att både redovisa kostnader för olika aktörer i enlighet med kommittéförordningen och statens behov av underlag för statsbud- geten avseende sådana utgifter som kommer av utredningens förslag, redovisar utredningen i det följande i så stor utsträckning som möj- ligt både kostnader och utgifter som samlat benämns som budgeteffekter. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har utifrån ovanstående försökt att i detta kapitel redo- visa utgifter, kostnader och transfereringar i tabeller på ett enhetligt sätt. Här följer en kort beskrivning. Tabellerna spänner alla som överensstämmer med nuvarande försvarsbeslutsperiod samt de kommande två perio- derna . Perioden stämmer också med det slutdatum som gäller för nuvarande perspektivstudie som Försvarsmakten redo- visat.50 Utredningen anser att det är viktigt att redovisa kostnader och utgifter över eftersom försörjningsberedskapen omfattar långsiktiga satsningar. I ett längre perspektiv menar utred- ningen att det bör övervägas om motsvarande perspektivstudier borde göras för det civila försvaret. Den innevarande försvarsbeslutsperio- den är uppdelad per kalenderår. Uppdelningen i försvarsbeslutsperio- der ska inte tolkas som att utredningen menar att alla förslag som rör försörjningsberedskapen ska finansieras med medel för totalförsva- ret. Som tidigare beskrivits finns det grundläggande principer för finansiering. Eftersom krisberedskap och civilt försvar är ömsesidigt förstärkande finns dock en tydlig koppling och eftersom försvars- beslutsperioderna är tydligt definierade finner utredningen det lämp- ligt att utgå ifrån samma tidsindelning. Tabellen inleds sedan med rubriken bidrag. Under denna rubrik redovisas de olika transfereringar som behöver ske till olika aktörer. Det handlar om ersättningar till företag, bidrag till kommuner och regioner eller anslag till myndigheter. Därefter redovisas utgifter och kostnader för det aktuella förslaget. Utgifter avser då de belopp som är förknippade med t.ex. inköp av produkter. Därefter redovisas lager- hållningskostnader som är förknippade med själva lagerhållningen. I vissa avseenden särredovisas driftskostnader och investeringar. I tabel- lerna redovisas också den lagerföringskostnad som är förknippad med produkterna. Denna beräknas enligt vad som anges i 16.3.4 och inne- håller kostnader för kapitalbindning och risk relativt till medellager- värdet. 50Försvarsmakten (2018): Slutredovisning av Försvarsmaktens perspektivstudie –2018 – tillväxt för ett starkare försvar (FM2015-13192:15). SOU 2021:19Konsekvenser av utredningens förslag Exempel på tabell över kostnader, utgifter och bidrag för regionerna av ett grundläggande förmågekrav på lagerhållning Utgifter/kostnader regioner Total utgift/kostnad exkl. bidrag Total utgift/kostnad inkl. bidrag 16.4Konsekvenser av ett samlat statligt ansvar för försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvårdsområdet Utredningen föreslår i avsnitt 5.5 att det behöver finnas ett samlat statligt ansvar för försörjningsberedskapen inom hälso- och sjuk- vårdsområdet och att detta bör ligga på . Det kom- muner och regioner som enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ansvarar för att erbjuda god hälso- och sjukvård till medborgarna. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för ett område i normala fall har ansvar för det även i kris och krig. Utredningens förslag innebär ingen förändring av det ansvar som kommuner och Konsekvenser av utredningens förslag regioner har enligt hälso- och sjukvårdslagen i egenskap av huvud- män för hälso- och sjukvården. Förslaget innebär i sig inte något ingrepp i den kommunala själv- styrelsen utan påverkar endast fördelningen av det statliga ansvaret för försörjningsberedskapen. I det skede samhället nu befinner sig i där försörjningsberedskapen i stora delar behöver byggas upp från grunden kommer utredningens förslag innebära ett utökat uppdrag för . Myndigheten får en mer aktiv roll i att på statlig nivå samordna planeringen av för- sörjningsberedskapen och aktivt verka för att en förmågehöjning åstadkoms i detta avseende inom hälso- och sjukvårdssektorn. Det betyder att myndigheten behöver etablera strukturer för att nära sam- arbeta med regioner och kommuner, men även privata aktörer i hälso- och sjukvårdssektorn, kring frågor som gäller försörjningsberedskap. Om regeringen framöver skapar en funktion för samordning av sam- hällets försörjningsberedskap kan det komma att underlätta Social- styrelsens arbete beroende på vilka uppgifter en sådan funktion ska utföra. Utredningen bedömer att en sådan funktion åtminstone kan bistå andra ansvariga myndigheter med stöd kring former för avtal med privata aktörer, former för ersättning till privata aktörer för med- verkan i totalförsvarsplaneringen och försörjningsberedskapen m.m. har i budgetpropositionen fått en an- slagsökning på med anledning av den återupp- tagna totalförsvarsplaneringen. Utredningen föreslår att Socialsty- relsen därutöver ska få ett utökat anslag med för att samordna hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap.