sou · H9B386 · 2021-10-28 00:00:00 — konvention om våld och trakasserier i arbetslivet ILO:S KONVENTION OM VÅLD OCH TRAKASSERIER I ARBETSLIVET konvention om våld och trakasserier i arbetslivet Utredningen om konvention om våld och trakasserier i arbetslivet SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att låta en särskild ut- redare föreslå hur konvention (nr 190) om avskaffande av våld och trakasserier i arbetslivet ska genomföras i svensk rätt och därvid beakta den därtill hörande rekommendationen (nr 206) i arbetet (dir. 2020:98). Till särskild utredare förordnades rätts- chefen . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv varigenom utredningens tid förlängdes till (dir. 2021:38). Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 16 no- vember 2020 numera kanslirådet (Arbetsmark- nadsdepartementet), kanslirådet (Arbetsmarknadsdeparte- mentet), rättssakkunniga Rezanne Marouf (), departementssekreteraren (Arbetsmarknads- departementet). Med verkan entle- digades från uppdraget och ersattes av ämnes- rådet (). Som experter i utredningen förordnades från och med den senioranalytiker (Arbets- miljöverket), arbetsrättsjuristen (), tillsynschefen (), sakkunniga (), verksamhetsutvecklaren (), experten (Diskrimineringsom- budsmannen), och professorn (). Som ledamöter i utredningens referensgrupp förordnades arbetsmiljöexperten (), utredaren (LO), chefsjuristen (TCO), socialförsäkringsexperten (), förbundsjuristen (SRAT) och arbetsrättsjuristen (SKR). Som sekreterare i utredningen anställdes departementssekreteraren och numera kanslirådet . anställning omfattade av heltid till och med och heltid . omfattade anställningen åter av heltid. Med utredningen avses i betänkandet den särskilda utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensam ansvarig för utredningens förslag. Utredningen har antagit namnet Utredningen om konven- tion om våld och trakasserier i arbetslivet. Härmed överlämnas betänkandet konvention om våld och trakasserier i arbetslivet (SOU 2021:86). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160).............................................................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Ett trepartiskt FN-organ för arbetslivet................................ Den svenska ratifikationsprocessen....................................... Uppföljning av medlemsstaternas åtaganden........................ Den svenska arbetsmarknaden och relevant reglering .... 4.1Arbetslivets aktörer och den svenska 4.2 Kort om relevant reglering ..................................................... Vem är arbetstagare enligt svensk rätt?.................. och beröringspunkter med AML ........................... Nya sätt att organisera arbetet............................................... En ny konvention och rekommendation ........................ Antagandet av konventionen och rekommendationen ........ Konventionens syfte och innehåll.......................... Mer om innehållet i konventionen ........................................ Avsnitt I – definitioner ........................................... Avsnitt II – tillämpningsområde ............................ Avsnitt III – kärnprinciper ..................................... 5.2.5Avsnitt IV – bestämmelser om skydd och Avsnitt V–VIII efterlevnad och rättsmedel m.m. .... Mer om innehållet i rekommendationen............................... Svenska ILO-kommitténs hantering..................................... Konventionens behandling inom EU.................................... 6.1Artikel 1 – konventionens definition av våld 6.2 Artikel 2–3 – konventionens tillämpningsområde ............... Personkategorier som skyddas – artikel 2 ............. 6.2.2Platser och situationer där skyddet ska finnas – artikel 3 ................................................................. 6.3Hur konventionen ska läsas – kopplingar mellan kärnprinciperna i artikel 4–6 och övriga delar av 6.4 Artikel 4 – en bred ansats ....................................................... 6.5Hur konventionen ska genomföras – skyddet behöver inte vara identiskt i alla situationer ........................................ Främja och förverkliga grundläggande principer Rätt till likabehandling och icke-diskriminering ............ Förbud mot våld och trakasserier............................... 9.1Kravet på att definiera och förbjuda våld och trakasserier – artikel 4.2 a och 7 .................................... Olika typer av förbud enligt svensk rätt.............................. Arbetsgivare ska klargöra att kränkande särbehandling inte accepteras i verksamheten ..... 9.4.1Diskrimineringsförbudet innefattar ett förbud mot vissa trakasserier ............................................ 9.4.2Diskrimineringsförbudets tillämpningsområde .. 108 9.4.3Arbetsgivarens skyldighet att tydliggöra att sexuella trakasserier m.m. inte accepteras ............ Den straffrättsliga regleringen ............................................. Brott mot liv och hälsa .......................................... Brott mot frihet och frid ....................................... Brott mot allmän verksamhet ............................... Utgångspunkter för bedömningen....................... Ett vidsträckt straffrättsligt förbud ...................... 9.6.3Förbud eller förbudsliknande bestämmelser i Våld och trakasserier i policyer m.m. .......................... Kravet på policyer och en övergripande strategi m.m. ....... 10.1.1Konventionens krav – artikel 4.2 b–c, 8 och 11 a .................................................................. 10.1.2Vad innebär relevanta policyer och en övergripande strategi för svenska förhållanden?... 10.2De övergripande politiska målen inom arbetslivet, jämställdhetsområdet och diskrimineringsområdet ........... 10.3 Våld och trakasserier i policyer inom olika områden ......... 10.3.1 En god arbetsmiljö för framtiden – regeringens 10.3.2 En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller 10.3.3 Nationell plan mot rasism .................................... 10.3.4 Handlingsplan: Till det fria ordets försvar – åtgärder mot utsatthet för hot och hat bland journalister, förtroendevalda och konstnärer...... 10.3.5 Nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor.......................... 10.4 Sektorer m.m. som är mer utsatta för våld och trakasserier .. 141 10.4.1 Statistik – ett verktyg för att identifiera förekomsten av våld och trakasserier m.m. ......... 10.4.2 Regeringens arbetsmiljöstrategi och utsatta sektorer och yrken m.m........................................ 10.4.3 Åtgärder mot våld och trakasserier – ett urval av regeringsuppdrag och rapporter ...................... 10.4.4 Vissa lagstiftningsåtgärder kopplade till utsatta sektorer och yrken .............................. Partsgemensamt arbete m.m. ............................................... Arbetsgivarens förebyggande arbete ........................... Kravet på att ge arbetsgivare ansvar för att förebygga våld och trakasserier – artikel 9 ............................................ Generellt om arbetsgivares förebyggande arbete enligt En arbetsplatspolicy om våld och trakasserier – artikel 9 a............................................................................. Beakta våld och trakasserier och åtföljande psykosociala risker i arbetsmiljöhanteringen – artikel 9 b ........................ Identifiera faror och bedöma riskerna för våld och trakasserier samt vidta förebyggande åtgärder – artikel 9 c... 166 11.6Tillhandahålla arbetstagare och andra berörda personer information och utbildning om identifierade faror och risker för våld och trakasserier m.m. – artikel 9 d............... Efterlevnaden av konventionen.................................. Kravet på att säkerställa efterlevnaden – artikel 4.2 d–f och h samt 10 ........................................................................ Vissa frågor kopplat till efterlevnaden av konventionen .... 12.3 Mekanismer för kontroll och övervakning av efterlevnaden m.m. – artikel 4.2 d, 4.2 h, 10 a och –h .. 180 12.3.1Innebörden av konventionens krav och svenska regler som aktualiseras .......................................... 12.3.2 Myndigheters m.fl. uppdrag och roller ................ 12.3.3Avbryta arbete där fara för liv, hälsa eller säkerhet är överhängande ...................................... 12.3.4 Utredningens bedömning avseende mekanismer för kontroll och övervakning 12.4 Tillgång till rättsmedel m.m.– artikel 4.2 e, 10 b och 10 e .. 202 12.4.1Innebörden av konventionens krav enligt artikel 4.2 e och 10 b och svenska regler som 12.4.2 Utredningens slutsatser avseende begreppen...... Rättsmedel m.m. enligt arbetsmiljöregelverket... 12.4.5Arbetsrättsligt skydd och arbetsrättsliga 12.4.6Rättsmedel m.m. i den straffrättsliga 12.4.7Visselblåsarfunktioner och annat skydd 12.4.8Särskilt om offer för könsbaserat våld – artikel 10 e........................................................... 12.5 Sanktioner – artikel 4.2 f och 10 d ....................................... Innebörden av konventionens krav och svenska regler som aktualiseras..................... 12.5.2Sanktioner enligt det arbetsmiljörättsliga Sanktioner enligt diskrimineringslagen ............... 12.5.4 Sanktioner vid överträdelser av 12.6 Utredningens bedömning avseende rättsmedel och sanktioner m.m.............................................................. 12.7 Våld i nära relationer – artikel 10 f....................................... 12.7.2 Våld i nära relationer i svensk kontext................. 12.7.3 Utredningens bedömning avseende våld i nära relationer...................................................... Verktyg, vägledning och utbildning ............................ Kravet på att höja medvetenheten om våld och trakasserier i arbetslivet – artikel och 11 b–c.................. Myndigheternas uppgifter och arbetsmarknadsparternas gemensamma arbete med verktyg, vägledningar m.m. ....... Relevanta myndigheters arbete............................. Vägledning, utbildning och medvetandegörande inom olika sektorer ............. Tillgänglighetskrav i lagstiftning .......................... 13.2.5Arbetsmarknadsparternas gemensamma arbete .. 275 Åtgärder som innebär att bättre uppfyller En ökad tydlighet när det gäller arbetsgivares arbete med våld och trakasserier ..................................................... arbetsmiljölagen framgår inte tydligt ................... 14.2.2 föreskrifter ger inte en fullständig bild av arbetsgivarens ansvar enligt 14.2.3 Diskrimineringslagen ger ett begränsat skydd Arbetsmiljölagen bör förtydligas.......................... 14.2.5 Förtydligandet bör tas in i 2 kap. 14.2.6 Förtydligandet bör avse våld och trakasserier ..... 14.2.7 Uppdrag till att sammanställa information om hur arbetsgivare kan arbeta med frågor om våld och Särskilt om våld och trakasserier 14.3.1 Omfattningen av våld och trakasserier 14.3.2 Förslag från expert- och referensgruppen ........... Övriga möjliga åtgärder........................................................ Våld i nära relationer i arbetslivet ........................................ 14.5.1 Våld i nära relationer – en jämställdhetsfråga...... 14.5.2 Möjliga förbättringar av situationen för våldsutsatta kvinnor i arbetslivet.......................... 14.5.3 Ökad kunskap om hanteringen av våld i nära relationer i arbetslivet ........................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Vilka berörs av regleringen?................................................. Konsekvenser för arbetsgivare och företag......................... Konsekvenser för enskilda ................................................... Konsekvenser för det allmänna............................................ Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män ... Konsekvenser för brottsligheten och det Konsekvenser för de integrationspolitiska målen .............. och internationell rätt........................................................... 16.14 Inga särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande .............................................. 17.1 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................ Bilaga 3 Konvention (nr 190) om avskaffande av våld och trakasserier i arbetslivet ................................................ Bilaga 4 Rekommendation (nr 206) om avskaffande av våld och trakasserier i arbetslivet ......................................... Bilaga 5 Convention No. 190 concerning the elimination of violence and harassment in the world of work....... Bilaga 6 Recommendation No. the elimination of violence and harassment in the world of work..................................................... Utredningens bedömningar och förslag är följande. •Svensk rätt är förenlig med konvention (nr 190) om av- skaffande av våld och trakasserier i arbetslivet. Det behövs därmed inga lagändringar eller andra åtgärder för att ratificera konventionen. •Det ska införas ett förtydligande i arbetsmiljölagen om att arbets- miljön, så långt som möjligt, ska vara fri från våld och trakasserier. •Arbetsmiljöverket bör få i uppdrag att ta fram information som förklarar arbetsgivarens ansvar i arbetet mot våld och trakasserier från tredje part, arbetsgivarens ansvar när våld och trakasserier som är arbetsrelaterat sker utanför arbetet samt hur arbetsgivare kan arbeta med dessa frågor och frågor om våld och trakasserier i allmänhet. •En myndighet bör få i uppdrag att genomföra informationsinsat- ser för att höja kunskapen om våld i nära relationer och tydliggöra vilka regelverk som aktualiseras och vilka skyldigheter det innebär inom ramen för arbetslivet, samt samla och sprida kunskap om våld i nära relationer i form av ett praktiskt inriktat metodstöd till arbetsgivare. Utredningens uppdrag är att utreda och ta ställning till om svensk rätt är förenlig med konvention om avskaffande av våld och trakasserier i arbetslivet. Om svensk rätt inte är förenlig med kon- ventionen ska utredningen föreslå de författningsändringar och even- tuella andra åtgärder som krävs för ratificering av konventionen samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredningen har också getts utrymme att föreslå ytterligare åt- gärder om sådana bedöms lämpliga för att uppnå konventionens över- gripande syfte. I så fall ska utredningen föreslå de författningsänd- ringar eller eventuella andra åtgärder som förslaget kräver samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredningen ska i sitt arbete så långt som möjligt värna befintliga regelverk och system som gäller för arbetstagare i , inklusive yrkesgrupper med riskfyllda arbetsuppgifter. Utredningen ska säker- ställa att författningsförslagen ansluter till den systematik och ter- minologi som används i svensk rätt. Utredningen ska också värna den svenska arbetsmarknadsmodellen och den befintliga myndig- hetsstrukturen i sina överväganden och förslag samt beakta rekom- mendationen i arbetet. Internationella arbetsorganisationen () är för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. Organisationen bygger på tre- partism, vilket innebär att representanter för medlemsstaternas reger- ingar jämte representanter för arbetsgivare och arbetstagare i varje medlemsstat deltar i arbetet och beslutsfattandet. Internationella arbets- konferensen (arbetskonferensen) är högsta beslutande organ. Organisationen har 187 medlemsstater. huvuduppgift är att utarbeta normer för arbetslivet, ofta i form av konventioner eller rekommendationer. Konventioner är av- sedda att ratificeras av medlemsländerna och blir bindande först genom ratifikationen. Rekommendationer är avsedda att beaktas vid lagstiftning eller på annat sätt men har inte samma bindande verkan som konventioner. En särskild ställning inom har de åtta s.k. kärnkonventionerna som gäller tvångsarbete, barnarbete, förenings- och organisationsrätt samt diskriminering. Det är medlemsstatens lagstiftande församling som ska ta ställ- ning i fråga om ratifikation. Medlemsstaterna är skyldiga att lämna rapporter om efterlevna- den till i viss ordning. En ny konvention och rekommendation Konventionen om avskaffande av våld och trakasserier i arbetslivet och den tillhörande rekommendationen syftar till att skydda arbets- tagare och andra personer i arbetslivet mot våld och trakasserier samt könsbaserat våld och könsbaserade trakasserier i arbetslivet. Varje medlemsstat som ratificerar konventionen ska respektera, främja och förverkliga allas rätt till ett arbetsliv fritt från våld och trakas- serier. Rekommendationen ska komplettera konventionen, men är inte bindande. Konventionen och rekommendationen innehåller framför allt be- stämmelser om arbetsmiljö, arbetsrätt och diskriminering, men det finns också kopplingar till bl.a. socialförsäkringsrätt, straffrätt och partsgemensamt arbete. Eftersom konventionen innehåller bestämmelser som faller inom EU:s och medlemsstaternas delade befogenhet krävs ett bemyndi- gande av rådet innan medlemsstaterna kan ratificera konventionen. Det behövs inga lagändringar eller andra åtgärder för att ska ratificera konventionen Inom ramen för huvuduppdraget analyserar utredningen svensk rätt och andra relevanta åtgärder utifrån de krav som ställs i konventionens olika delar. I det arbetet beaktar utredningen också rekommenda- tionen. Utredningen gör bedömningen att svensk rätt är förenlig med konventionen. Utredningen föreslår därför inte några författnings- ändringar eller andra åtgärder i den här delen av uppdraget. Utredningens sammanfattande bedömning av konventionens olika centrala delar redovisas i följande avsnitt. Centrala utgångspunkter – tillämpningsområde och kärnprinciper Konventionen är tillämplig på alla som arbetar oavsett vad personen har för status. Konventionen omfattar våld och trakasserier i arbets- livet som har anknytning till arbetet. Våld och trakasserier från tredje part omfattas i tillämpliga fall. Konventionens centrala kärnprincip innebär att medlemsstaterna ska anta en inkluderande, helhetsinriktad och jämställdhetsinteg- rerande ansats för att förebygga och avskaffa våld och trakasserier i arbetslivet. Det handlar om följande. •Förbjuda våld och trakasserier. •Säkerställa att våld och trakasserier tas upp i relevanta policyer. •Ha en övergripande strategi för att genomföra åtgärder för att förebygga och bekämpa våld och trakasserier. •Ha mekanismer för efterlevnad och kontroll. •Säkerställa tillgång till rättsmedel och stöd. •Ta fram verktyg, vägledning och utbildning för att höja medveten- heten. •Ha effektiva medel för granskning, t.ex. yrkesinspektioner. Förbud mot våld och trakasserier Konventionen ställer krav på att medlemsstaterna ska förbjuda våld och trakasserier i arbetslivet genom lag och annan författning (arti- kel 4.2 a och 7). Av konventionen framgår att det kan föreskrivas ett gemensamt begrepp eller separata begrepp för våld och trakasserier. Utredningen uppfattar att konventionen inte innebär en självständig skyldighet att definiera våld och trakasserier. Om den lagstiftning som redan finns bedöms tillräcklig för att uppfylla kravet på förbud mot våld och trakasserier i arbetslivet kan det t.ex. inte krävas att det trots det införs nya definitioner. Ett förbud mot ett visst agerande kan ha olika karaktär – t.ex. beroende på om det är straffrättsligt, offentligrättsligt eller civilrätts- ligt – och på så sätt ge olika skydd. Vanligtvis är ett förbud också kopplat till en sanktionsmöjlighet och olika typer av förbud kan kate- goriseras utifrån vilka sanktionsmöjligheter som finns. Diskrimineringsförbudet är ett exempel på ett civilrättsligt sank- tionerat förbud där konsekvensen av att bryta mot förbudet är en skyldighet att betala skadestånd i form av diskrimineringsersättning. Den mest ingripande formen av förbud är kriminalisering, dvs. att ett visst handlande beläggs med straff. Inte minst när det gäller våld är det naturligt att sådana handlingar förbjuds inom ramen för den straffrättsliga lagstiftningen och omhändertas genom rättsväsen- dets försorg. Våld och trakasserier i arbetslivet regleras emellertid inte bara genom regelrätta förbud, utan i stor utsträckning genom att det finns skyldigheter för en arbetsgivare att vidta åtgärder för att exempelvis motverka förekomsten av våld och trakasserier i verksamheten. Så- dana skyldigheter av offentligrättslig karaktär finns inom den arbets- miljörättsliga- och diskrimineringsrättsliga regleringen. När det gäller våld och allvarligare former av trakasserier, inklu- sive allvarligare former av sexuella trakasserier är det uppenbart att svensk straffrättslig lagstiftning möter konventionens krav på att förbjuda våld och trakasserier i arbetslivet. Relevanta bestämmelser finns t.ex. i 3 kap. (1962:700), BrB, där brotten mot liv och hälsa regleras. Även vissa av brotten mot frihet och frid i 4 kap. aktualiseras. Den straffrättsliga lagstiftningen innehåller också bestämmelser som förbjuder mindre allvarliga trakasserier, exempelvis genom be- stämmelserna om olaga hot, ofredande och förolämpning. I de flesta fall gäller straffrättsliga bestämmelser generellt oavsett vem som är förövare respektive offer och oavsett var den brottsliga gärningen äger rum. Frågan om tillämpningsområde i förhållande till vilka som omfattas av konventionen blir därför oproblematisk (jfr artikel 2–3). I förhållande till vissa grupper aktualiseras dessutom ytterligare förbud eller bestämmelser i gällande rätt som får liknande verkan som ett förbud. Dessa finns i diskrimineringslagen (2008:567), DL, och arbetsmiljölagen (1977:1160), AML. I diskrimineringslagen finns ett uttryckligt förbud mot diskri- minering som bl.a. innebär ett förbud mot trakasserier som har sam- band med någon av diskrimineringsgrunderna och sexuella trakas- serier. Förbudet gäller för arbetsgivare och andra som likställs med arbetsgivaren i förhållande till arbetstagare, praktikanter, den som gör en förfrågan om eller söker arbete och inhyrda eller inlånade arbets- tagare. Det finns också en skyldighet för arbetsgivaren enligt diskrimi- neringslagen att ha riktlinjer för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier med koppling till en diskrimineringsgrund och sexuella trakasserier. Riktlinjerna ska ge uttryck för att dessa former av diskri- minering inte accepteras på arbetsplatsen. Arbetsgivaren har vidare en undersöknings- och åtgärdsskyldighet om arbetsgivaren får känne- dom om sådana trakasserier riktade mot någon av de som skyddas av lagen som begåtts av någon som utför arbete eller praktik hos arbets- givaren. Detta får sammantaget enligt utredningens bedömning mot- svarande effekt på arbetsplatsen som ett förbud. Detsamma gäller föreskrifter om organisatorisk och social arbets- miljö (AFS 2015:4), OSA, som innehåller en bestämmelse som inne- bär att arbetsgivare ska klargöra att kränkande särbehandling inte accepteras i verksamheten. Alla arbetstagare och inhyrda omfattas av reglerna. Sammanfattningsvis anser utredningen att •Den svenska straffrätten täcker det krav på förbud mot våld och trakasserier som konventionen ställer upp. Den svenska straff- rätten omfattar alla som arbetar oavsett vad personen har för status samt oavsett vem som utför våldet eller trakasserierna. •Diskrimineringslagen ger ett ytterligare skydd som förbjuder våld och trakasserier i arbetslivet när dessa kan kopplas till en diskri- mineringsgrund. Förbudet gäller för arbetsgivare och den som har rätt att besluta i arbetsgivarens ställe.