sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Utredningen bedömer att strukturen med bered- skapssektorer kommer att möjliggöra för dessa aktörer att tillsam- mans med de statliga myndigheterna utveckla och upprätthålla lan- dets samlade beredskap. Utredningen bedömer vidare att andra myndigheter och organisa- tioner utöver de som formellt föreslås ingå i en beredskapssektor kan behöva adjungeras för att beredskapen i viktiga samhällsfunktioner ska kunna byggas upp och fungera i kris, höjd beredskap och då ytterst i krig. När det gäller statliga bolag vill utredningen förtydliga att dessa formellt inte kan ingå i en beredskapssektor på grund av 3De olika delarna av målet för civilt försvar är ömsesidigt förstärkande. Att viktiga samhälls- funktioner som t.ex. primärproduktion och distribution av livsmedel, akutsjukvård samt pro- duktion och distribution av el fungerar också under höjd beredskap är därmed en förutsättning för att civilbefolkningen ska kunna värnas och att det civila försvaret ska kunna bidra till För- svarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap olika former av styrning. Utredningens förslag innebär att arbetet i beredskapssektorerna kommer att styras av förordningar. De statliga bolagen styrs genom ägardirektiv och omfattas av reglerna i aktie- bolagslagen. Detta, menar utredningen, ska dock inte hindra sam- verkan mellan myndigheter och statliga bolag, och inte heller mellan myndigheterna och det privata näringslivet. Formerna för samverkan behöver i stället anpassas till de författningsmässiga förutsättningar som finns (se även kapitel 8). Utredningen vill vidare understryka vikten av att varje berörd aktör utifrån sitt ansvar och uppgifter aktivt bidrar till det civila för- svaret och krisberedskapen. Staten har genom beredskapssektorerna huvudansvaret för att driva på och samordna arbetet så att det be- drivs systematiskt och med en gemensam inriktning, så att samhällets samlade förmåga att motstå och hantera kriser och situationer som kan uppstå vid höjd beredskap och då ytterst krig stärks och upp- rätthålls. Utredningen vill även betona att beredskapssektorerna kommer att vara beroende av varandra. Samverkan och samarbete över sektors- gränserna, för att skapa en samordnad planering, kommer att vara viktigt. Beredskapssektorerna ska således inte betraktas som isolerade enheter, utan som delar av ett samlat system där beredskapssektorerna behöver samverka med varandra för att kunna lösa sina uppgifter och bidra till den samlade beredskapsförmågan. Inrättandet av beredskaps- sektorer skapar struktur och systematik i det samlade beredskaps- systemet, men ska inte vara ett hinder för samarbeten utanför den egna beredskapssektorn. Utredningen bedömer att det finns behov av en aktör som utifrån ett totalförsvarsperspektiv har en helhetssyn och kan ge stöd till beredskapssektorerna i deras arbete. Vidare behövs en aktör som be- vakar att nya frågor som ingen beredskapssektor har ansvar för tas om hand, vilket t.ex. kan innebära att nya beredskapssektorer be- höver inrättas. Utredningen föreslår i kapitel 12 att MSB ska ha så- dana uppgifter. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap 7.4.1Utredningens analys av de mest centrala samhällsviktiga verksamheterna och funktionerna Bedömning: Utredningen har identifierat de samhällsviktiga verk- samheter och funktioner som bedöms som mest centrala att upp- rätthålla i händelse av en fredstida kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Dessa samhällsviktiga verksamheter och funktioner utgör grunden för utredningens förslag om indelningen i bered- skapssektorer. I beredskapssektorerna ska statliga myndigheter ingå som har ansvar för verksamhet som är central för att upprätthålla de sam- hällsviktiga verksamheter och funktioner som utredningen har identifierat. Utredningen bedömer att de beredskapssektorer som föreslås är avgränsade, specifika och omfattar viktiga samhällsfunktioner med starka beroendeförhållanden. Utredningen anser att verksam- heten som bedrivs inom de aktuella samhällsfunktionerna är vik- tig för totalförsvaret och för den fredstida krisberedskapen. Det finns också ett starkt behov av samordning mellan myndighet- erna som föreslås ingå i beredskapssektorerna när det gäller pla- nering för och genomförande av beredskapsåtgärder. Strukturen med beredskapssektorer ska organiseras med utgångs- punkt i samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av sär- skild betydelse att upprätthålla i kris, höjd beredskap och då ytterst krig. MSB har sökt åskådliggöra sambandet mellan begreppen samhälls- sektor, viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktig verksamhet.4 Isamhällssektorer som t.ex. hälso- och sjukvård samt omsorg, energi- försörjning eller livsmedelsförsörjning ingår viktiga samhällsfunk- tioner som behöver upprätthållas för att samhället ska fungera. Exem- pel på viktiga samhällsfunktioner som ingår i samhällssektorn hälso- och sjukvård samt omsorg är bl.a. akutsjukvård, läkemedels- och materielförsörjning samt omsorgen om äldre personer och personer med funktionsnedsättning. 4MSB (2020), Introduktion till samhällsviktig verksamhet (MSB-1515). En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap För att de viktiga samhällsfunktionerna ska kunna upprätthållas behöver i sin tur de samhällsviktiga verksamheter som bär upp funk- tionen fungera. Med samhällsviktig verksamhet avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhälls- funktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. När det gäller den viktiga samhällsfunktionen akutsjukvård behöver t.ex. de samhällsviktiga verksamheterna ambu- lansverksamhet samt verksamheten vid akutmottagningar och intensiv- vårdsavdelningar fungera. Som en del av sin analys har utredningen vidare gått igenom befint- liga indelningar som bl.a. Försvarsberedningen, regeringen, För- svarsmakten, MSB, EU (NIS-direktivet) och Nato har gjort av vik- tiga samhällssektorer och viktiga funktioner som behöver fungera även om samhället drabbas av stora påfrestningar. Utredningen kon- staterar att utgångspunkterna för och syftet med dessa indelningar varierar. Som ett resultat av detta varierar delvis även bedömningen av vilka samhällssektorer och samhällsfunktioner som uppfattas som viktiga. Det finns ingen vedertagen samlad analys av vilka sam- hällsfunktioner som alltid behöver upprätthållas. Emellertid är det vissa samhällsfunktioner som i de flesta indelningar som utredningen gått igenom bedömts som viktiga. Exempel på detta är funktioner inom samhällssektorerna livsmedelsförsörjning och dricksvatten, energiförsörjning, elektroniska kommunikationer, skydd och säker- het, befolkningsskydd, finansiella tjänster, transporter samt hälso- och sjukvård. Utredningen har med stöd av genomgången av ovanstående be- fintliga indelningar och en analys av för totalförsvaret och krisbered- skapen viktiga samhällsfunktioner identifierat de samhällsviktiga verksamheter och funktioner som bedöms vara mest centrala att upp- rätthållas vid fredstida kriser, under höjd beredskap och då ytterst krig. Dessa ligger till grund för utredningens överväganden och för- slag om indelningen i beredskapssektorer. För att åtgärda de brister som finns i dagens struktur för de stat- liga myndigheternas arbete med det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen bedömer utredningen vidare att en beredskapssektor ska uppfylla följande kriterier: •En beredskapssektor ska vara avgränsad, specifik och omfatta viktiga samhällsfunktioner med starka beroendeförhållanden sins- emellan. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap •En beredskapssektor ska vara viktig för totalförsvaret och för den fredstida krisberedskapen. •En beredskapssektor ska omfatta samhällsviktig verksamhet där det finns ett starkt behov av samordning i planering och för bered- skapsåtgärder. Förslag: Utredningen föreslår att tio beredskapssektorer inrättas med varsin sektorsansvarig myndighet: •Ekonomisk säkerhet med som sektorsansva- rig myndighet. •Elektroniska kommunikationer och post med Post- och tele- styrelsen som sektorsansvarig myndighet. •Energiförsörjning med som sektorsansvarig myndighet. •Finansiella tjänster med som sektorsansva- rig myndighet. •Försörjning av grunddata med som sektorsansva- rig myndighet. •Hälsa, vård och omsorg med som sektorsansvarig myndighet. •Livsmedelsförsörjning och dricksvatten med som sektorsansvarig myndighet. •Ordning och säkerhet med som sektors- ansvarig myndighet. •Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen med MSB som sektorsansvarig myndighet. •Transporter med som sektorsansvarig myndighet. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Uppgiften som sektorsansvarig myndighet ska regleras i respek- tive myndighets instruktion. Bestämmelsen ska ha följande lydelse: Myndigheten ska vara beredskapsmyndighet och sektorsansvarig för beredskapssektor NN enligt beredskapsförordningen (0000:000). De beredskapssektorer som föreslås speglar till stor del de sju prio- riterade områden5 som MSB och Försvarsmakten pekat ut som sär- skilt viktiga inom det civila försvaret och inom vilka planeringen för civilt försvar genomförs. Utredningen har dock valt att dela in det prioriterade området Skydd och säkerhet i två beredskapssektorer som utredningen föreslår ska benämnas och skydd av civilbefolkningen respektive Ordning och säkerhet. Orsaken till uppdelningen är att uppgifterna för de myndigheter som ingår i det prioriterade området Skydd och säkerhet bedöms vara alltför om- fattande och disparata sinsemellan för att hanteras i en och samma beredskapssektor. Mot bakgrund av erfarenheterna från verksam- heten i flera av de nuvarande samverkansområdena bedömer utred- ningen att myndigheter med alltför disparata ansvarsområden inte ska ingå i samma beredskapssektor. Detta eftersom alltför disparata ansvarsområden mellan myndigheterna riskerar att leda till att arbetet i beredskapssektorn inte kommer att resultera i tillräckligt konkreta och ändamålsenliga gemensamma beredskapsåtgärder. Av samma skäl har utredningen valt att dela upp det prioriterade området Information och kommunikation i beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post respektive det särskilda be- redskapsområdet Psykologiskt försvar. Utredningen har också valt att dela upp det prioriterade området finansiella tjänster så att de delar som handlar om ekonomisk säkerhet för medborgarna ska ut- göra en egen beredskapssektor, av utredningen benämnd Ekono- misk säkerhet, och de delar som handlar om att förmedla betalningar, omvandla sparande till finansiering samt riskhantering ska utgöra en separat beredskapssektor, av utredningen benämnd Finansiella tjänster. En avgörande förändring mellan den totalförsvarsplanering som genomfördes under det och den nu återupptagna pla- neringen för totalförsvaret gäller beroendet av digital information. 5För att snabbare få en beredskapshöjande effekt behöver aktörerna enligt MSB och För- svarsmakten fokusera sitt förmågehöjande arbete till sju prioriterade områden: energiförsörj- ning, livsmedel, transporter, hälso- och sjukvård samt omsorg, finansiella tjänster, information och kommunikation, skydd och säkerhet. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Utredningen har i arbetet med att identifiera viktiga samhällsfunk- tioner kunnat konstatera att det finns en risk för att funktionaliteten för grunddata om personer, företag, och fastigheter samt geografisk information inte kan upprätthållas vid stora påfrestningar som kan inträffa i fred eller vid höjd beredskap och då ytterst krig. Verksam- het som ansvarar för grunddata bedrivs av flera myndigheter och bör därför hanteras inom ramen för en beredskapssektor. Utredningen bedömer vidare att en beredskapssektor ska hållas samman och inte delas upp i undersektorer. Så långt möjligt bör beredskapsmyndigheter inte heller ingå i flera olika beredskaps- sektorer. Det finns dock vissa myndigheter som behöver ingå i flera beredskapssektorer eftersom de har ansvar för verksamheter som ingår i olika viktiga samhällsfunktioner, t.ex. som ansvarar för funktioner inom trafikområdet och elektroniska kommunika- tioner samt som ansvarar för viktig grunddata och även för socialförsäkringar som är viktiga för enskildas ekono- miska trygghet. De myndigheter som föreslås få rollen som sektorsansvariga myn- digheter har identifierats genom en process där utredningen i dialog med myndigheter och andra relevanta organisationer med utgångs- punkt i de olika myndigheternas nuvarande uppgifter har analyserat vilka myndigheter som skulle vara bäst lämpade att ansvara för de uppgifter som rollen som sektorsansvarig myndighet innebär. Utredningen föreslår att rollen som sektorsansvarig myndighet ska regleras i myndighetens instruktion med följande lydelse: Myn- digheten ska vara beredskapsmyndighet och sektorsansvarig för bered- skapssektorn NN enligt beredskapsförordningen (0000:0000). Sammantaget föreslår utredningen att tio beredskapssektorer in- rättas med varsin sektorsansvarig myndighet. SOU 2021:25En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Beredskapssektorer och sektorsansvariga myndigheter Sektorsansvariga myndigheter (fetstil) samt statliga myndigheter som ingår Elektroniska kommunikationer och post Myndigheten för digital förvaltning Hälsa, vård och omsorg En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskapSOU 2021:25 Sektorsansvariga myndigheter (fetstil) samt statliga myndigheter som ingår *är en myndighet under och ingår formellt inte i beredskapssektorn men har en mycket nära relation med övriga myndigheter i beredskapssektorn. Källa: Utredningen. Syftet med en indelning av statliga myndigheter i sektorer är att skapa en organisatorisk plattform för att möjliggöra en effektiv bered- skapsplanering och hantering vid kris och höjd beredskap och då ytterst i krig. Utredningens bedömning är att beredskapssektorerna skapar förutsättningar för att under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig kunna upprätthålla de viktiga samhällsfunktioner som berörda myndigheter genom sin verksamhet direkt eller indirekt ansvarar för genom beslut om föreskrifter, tillståndsprövning eller tillsyn. Arbetet i respektive beredskapssektor ska bidra till att stärka samhällets säkerhet, totalförsvaret och krisberedskapen. Förutsätt- ningarna för respektive beredskapssektor ser olika ut beroende på vilken verksamhet som ingår. Resultaten av det gemensamma arbetet i beredskapssektorerna ska bidra till ökad försvarseffekt i händelse av ett väpnat angrepp och en god förmåga att hantera kriser i fred. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet omfattar de viktiga samhälls- funktionerna ekonomisk trygghet för familjer och barn, ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning (socialförsäkringarna) samt ekonomisk trygghet vid arbetslöshet (arbetslöshetsförsäkringen) och ålderdom (pensioner). Beredskapssektorn omfattar även verk- samheten inom Statens servicecenter. Den svenska socialförsäkringen syftar till att ge ekonomisk trygghet under livets olika skeden och omfattar i stort sett alla som bor eller arbetar i . Försäkringen är en viktig del av de offentliga trygg- hetssystemen och har stor betydelse inte bara för enskilda, hushåll och företag, utan för hela samhällsekonomin. Verksamheten inom beredskapssektorn bedrivs i huvudsak av det offentliga med undantag för arbetslöshetskassorna som är ekono- miska föreningar. Försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen ansvarar kommunerna för. Centrala statliga myndigheter med ansvar inom den viktiga sam- hällsfunktionen Ekonomisk säkerhet är , Pensions- myndigheten och Arbetsförmedlingen. Vidare ansvarar för beräkningen av pensionsgrundande inkomst. center tillhandahåller administrativa tjänster som t.ex. faktura- och löneservice för statliga myndigheter. Myndighetens andra stora verk- samhet är medborgarservice som finns på 113 orter runt om i och tillhandahåller statlig service till medborgare.6 betalade ut från social- försäkringen. uppgift är att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Utbetalningarna av pensioner och pensionsrelaterade förmåner uppgick till . Arbetsförmedlingen hanterade transfereringar om knappt 59 mil- jarder kronor varav 14 miljarder avsåg arbetslöshetsersättning. 6Till de statliga servicekontoren kan privatpersoner och företagare vända sig för att få infor- mation och service kring tjänster från , eller Skatte- verket. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet , och ingår i samverkansområdet Ekonomisk säkerhet tillsammans med Finans- inspektionen, Riksgälden samt MSB. MSB har beslutat att även Arbetsförmedlingen samt Statens servicecenter ska ingå i arbetet. Ekonomisk säkerhet är inte direkt utpekat av Försvarsberedningen, men i delrapporten framgår i avsnittet om Finansiell beredskap att andra7 viktiga myndigheter i det finansiella systemet är , (), och vars verksamhet och transfe- reringar enligt beredningen måste fungera så långt möjligt även under höjd beredskap och då ytterst krig. Verksamheten Socialförsäkringar är identifierad som viktig verksamhet av MSB i uppräkningen av elva viktiga samhällssektorer samt av Utredningen om säkerhetsskydds- lagen8. Verksamheten som syftar till ekonomisk säkerhet är i hög grad beroende av fungerande elförsörjning, elektroniska kommunikatio- ner och av att de centrala finansiella tjänsterna fungerar. Utredningen föreslår att beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet in- rättas. Mot bakgrund av beskrivningen ovan av den verksamhet som bedrivs i syfte att stärka medborgarnas ekonomiska trygghet också då samhället utsätts för påfrestningar, föreslår utredningen att myn- digheterna , , Arbetsförmed- lingen, och Statens servicecenter ska ingå i beredskaps- sektorn. Utredningen har övervägt om CSN ska ingå i beredskapssektorn. CSN hanterar det svenska studiestödet samt hemutrustningslån och körkortslån och är statistikansvarig myndighet för studiestödet.9 CSN:s verksamhet har stor betydelse för den ekonomiska trygg- heten, inte minst för studerande. Det är därför viktigt att myndig- heten arbetar aktivt med beredskaps- och säkerhetsfrågor. Utred- ningen bedömer emellertid inte att det föreligger ett starkt behov av 7Utöver , och . 9Förordning (2017:1114) med instruktion för . En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap samordning i planering och för beredskapsåtgärder mellan CSN och de myndigheter som föreslås ingå i beredskapssektorn. Utredningen bedömer därför att CSN inte ska ingå i beredskapssektorn. Utredningen har också övervägt om Riksgälden ska ingå i bered- skapssektorn Ekonomisk säkerhet. Myndigheten är statens intern- bank och är avgörande för att statliga myndigheter ska ha likviditet och kunna göra betalningar, exempelvis utbetalningar av ersättningar från socialförsäkringssystemet. Utredningen bedömer att Riksgälden är en viktig aktör för beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Ut- redningen bedömer dock att behovet av samverkan med Riksgälden endast gäller i vissa delar av arbetet inom beredskapssektorn. I stället föreslår utredningen att Riksgälden bör ingå i sektorn Finansiella tjänster då myndigheten bedöms ha en ännu viktigare och natur- ligare roll i det sammanhanget. Utredningen föreslår alltså att Riks- gälden inte ska ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Utred- ningen konstaterar att det inte finns något hinder för en beredskapssektor att samarbeta och ha direkt kontakt med myndig- heter eller andra aktörer i en annan beredskapssektor. Finns det behov av att adjungera Riksgälden till sektorn Ekonomisk säkerhet är också det möjligt. Utredningen har noterat förslaget i betänkandet Kontroll för ökad tilltro (SOU 2020:35) om en ny myndighet för att förebygga, för- hindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. I betänkandet bedöms den föreslagna myndigheten bedriva samhälls- viktig verksamhet och hantera känslig information. Myndigheten föreslås ingå i nuvarande samverkansområde Ekonomisk säkerhet. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Utredningen bedömer att om en ny myndighet införs med de upp- gifter som föreslås i betänkandet (SOU 2020:35) så är det troligt att denna också bör ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Att socialförsäkringssystemet är robust och människor kan få sina utbetalningar även under ansträngda förhållanden är centralt för den föreslagna beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Försäkrings- kassan ansvarar bl.a. för bidrag och ersättningar till barnfamiljer, sjuka och personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ansvarar även för dagersättning till den som tjänstgör som totalförsvarspliktig eller hemvärnssoldat samt de s.k. familjebidragen till personer som genomgår militär grundutbildning eller officersutbildning. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Utredningen bedömer att arbetslöshetskassorna är viktiga aktörer som bör delta i arbetet inom beredskapssektorn. Arbetslöshetskassorna är emellertid inte statliga myndigheter och kan därför formellt inte utses att ingå i en beredskapssektor. Utredningen konstaterar att beredskapssektorn behöver hitta former för att involvera och sam- arbeta med arbetslöshetskassorna. Som nämnts föreslår utredningen i avsnitt 7.5.4 en beredskaps- sektor för Finansiella tjänster. Utredningen bedömer att det finns starka kopplingar och beroendeförhållanden mellan de två beredskaps- sektorerna som kommer att kräva ett nära samarbete dem emellan. Mot bakgrund av befintliga ansvar för centrala delar av hanteringen av bidrag och ersättningar bedömer utredningen att bör utses till sektorsansvarig myndighet. 7.5.2Elektroniska kommunikationer och post Utredningen föreslår att beredskapssektorn Elektroniska kommuni- kationer och post ska omfatta de viktiga samhällsfunktionerna bärar- tjänster10, grundläggande system för kommunikation i näten, bärande infrastruktur för elektronisk kommunikation, tillhörande fysisk infra- struktur, spårbar tid och frekvens samt förmedling av brev och paket. I huvudsak bedrivs verksamheten inom området elektroniska kom- munikationer av privata operatörer, men även det statliga bolaget () har en viktig roll. En stor del av bred- bandsinfrastrukturen i landet ägs av kommunalt ägda bolag. Förmed- ling av post och paket utförs både av privata aktörer och av som samägs av den svenska och den danska staten. () är förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kom- 10Bärartjänster omfattar fasta uppkopplingstjänster, mobiltelefoni samt , grundläggande system för kommunikation i näten (DNS, signalering etc.), bärande infrastruktur för elektro- nisk kommunikation (omfattar stomnät och accessnät – mobila och fasta) och tillhörande fysisk infrastruktur (omfattar grundläggande infrastruktur, t.ex. fiber, kanalisation, , utrustningsnoder, datahallar, bergrum) samt aktiv utrustning (utplacerad i den grundläggande infrastrukturen, exempelvis routrar och servrar). En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap munikation.11 Detta innebär bland annat att PTS har till uppgift att främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunika- tioner, inbegripet att se till att samhällsomfattande tjänster finns tillgängliga, och att främja tillgången till ett brett urval av elektro- niska kommunikationstjänster. Det innebär även att PTS ska främja att en väl fungerande och samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare enligt de mål som anges i postlagen. PTS ansvarar även för andra områden, exempelvis tillsyn som rör lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster (NIS-direktivet).