sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — rehabiliteringsersättning för utbildning.............. 22.1.4 Rehabiliteringsbidrag ersätter särskilt bidrag ..... 22.2 Preventionsersättning – en ny förmån för förebyggande behandling och rehabilitering ............................................. Allmänt om preventionsersättning ..................... 22.2.2Preventionsersättning ska kunna beviljas för medicinsk behandling i förebyggande syfte....... 22.2.3Preventionsersättning ska kunna beviljas för arbetslivsinriktade insatser i förebyggande 22.2.4 Steglös ersättning för inkomstförlust ................ 22.2.6 Preventionspenning i särskilda fall ..................... 22.2.10Samordning med andra förmåner och andra författningar samt övriga frågor med anledning av de nya förmånerna ......................... 22.3 Övrigt om preventionsersättning 22.3.1 Kontroll och uppföljning .................................... 22.3.2Intermittent anställda, egenföretagare 22.3.3Uppdrag att sammanställa statistik 22.3.4Förslag till ändringar i förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag .......................................... Konsekvenser av en reformerad Effekter för försäkringen .................................... 23.1.2 Effekter för den enskilde .................................... Effekter för sysselsättning .................................. Effekter för arbetsgivare ..................................... Effekter för jämställdhet ..................................... Effekter för myndigheter .................................... 23.1.7 Effekter för hälso- och sjukvården..................... Konsekvenser av preventionsersättningen......................... Effekter för försäkringen..................................... 23.2.2 Effekter för den enskilde ..................................... Effekter för sysselsättning................................... Effekter för arbetsgivare ...................................... Effekter för jämställdhet...................................... Effekter för myndigheter..................................... 23.2.7 Effekter för hälso- och sjukvården ..................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .............. 24.1.1 Rätten till sjukersättning och 24.1.2 Under tid med sjukersättning – försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före ................................... 24.1.3 Under tid med sjukersättning – försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. ............................... 24.1.4 Under tid med aktivitetsersättning..................... 24.2.1 Rätten till sjukersättning och 24.2.2 Under tid med sjukersättning – försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före ................................... 24.2.3 Under tid med aktivitetsersättning..................... Rätten till sjukersättning ..................................... Rätten till aktivitetsersättning............................. 25.1.3 Arbete, studier och uppdrag under tid med Förmåner vid rehabilitering................................. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .... Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken .............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift .......................................... Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).......................................................................... Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395).......................................................................... Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter................................................. Lag (1962:381) om allmän försäkring Arbetsmiljölag (1977:1160) Förvaltningsprocesslag (1971:291) Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Nytt juridiskt arkiv, (rättsfall från Högsta Strukturerad arbetsmetodik för sjukfalls- utredningar och samordnad rehabilitering. Socialförsäkringsbalken (2010:110) Lagen (1991:1047) om sjuklön Socialtjänstlag (2001:453) Utredningens uppdrag har haft tre delar: att se över regelverket för rätten till sjukersättning respektive aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga, att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning samt att se över regelverket för förebyggande sjukpenning och rehabiliterings- ersättning. Rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning Utgångspunkten för uppdraget avseende förmånerna sjukersättning och aktivitetsersättning är att de ska ge hög trygghet vid långvarigt ned- satt arbetsförmåga, god förutsebarhet för den enskilde och stabilitet i tillämpningen . Regelverkets krav för att en försäkrad ska beviljas förmånerna ska bli mer ändamålsenliga och i möjligaste mån ta tillvara den försäkrades arbetsförmåga. I denna del av uppdraget har ingått att: –se över regelverket för rätten till sjukersättning inklusive utreda kraven för att beviljas sjukersättning för äldre personer i förvärvs- arbetande ålder, –se över regelverket för rätten till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning eller aktivitetsersättning Enligt utredningens direktiv är dagens regelverk för under vilka omständigheter och i vilken omfattning personer som beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning kan arbeta, studera, ha ideella uppdrag eller ägna sig åt fritidsaktiviteter svårt att överblicka. Detta skapar en risk för att personer avstår från att delta i samhällslivet eftersom de inte vet hur deras försörjning kan komma att påverkas. Uppdraget i denna del har bestått i att: –göra det mer förutsebart och enklare att arbeta, studera, ta upp- drag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Förmåner vid rehabilitering enligt socialförsäkringsbalken Utgångspunkten för uppdraget avseende förmåner vid rehabilitering enligt socialförsäkringsbaken är att skapa ett mer modernt regelverk som är anpassat till den rehabilitering som erbjuds och som kan bidra till att förebygga ohälsa och ge stöd vid såväl rehabilitering som omställning till annat arbete. I denna del av uppdraget har ingått att: –lämna förslag på hur nuvarande förmåner vid rehabilitering kan moderniseras eller ersättas av en eller flera nya förmåner som är mer enkla för individer och handläggande myndigheter att administrera samt som säkerställer en tillräcklig uppföljning och kontroll av rehabiliteringen. Socialförsäkringar syftar till att skydda individer mot en viss social risk. På sjukförsäkringsområdet är den sociala risken att människor p.g.a. sjukdom eller funktionsnedsättning har nedsatt arbetsförmåga och därför inte kan försörja sig själva genom förvärvsarbete. Det är dock inte sjukdomen eller funktionsnedsättningen i sig som avgör rätten till ersättning utan den effekt som denna har på den försäkra- des möjligheter att arbeta. Villkoren i sjukförsäkringen avgör i vilken grad arbetsförmågan måste vara nedsatt för att den försäkrade ska vara berättigad till ersättning. Ett viktigt perspektiv i sammanhanget är att grupperna som får aktivitetsersättning och sjukersättning är heterogena. Vissa individer har arbetat men har genom skador, sjukdomar eller olyckor fått ned- satt arbetsförmåga och därför behövt lämna arbetsmarknaden. Andra personer har aldrig förvärvsarbetat. Ersättningarna bör ge ett skydd för båda dessa grupper. En grundläggande avvägning som behöver göras när förmåner inom sjukförsäkringen utformas är att reglerna å ena sidan måste vara utformade så att individen ges ett skydd mot den aktuella sociala risken som de individer som skulle kunna försörja sig genom arbete inte ges tillgång till förmånen. En viktig del i denna avvägning är den så kallade arbetslinjen. Den har i olika former varit viktig vid utformningen av de svenska socialförsäk- ringarna. ambitioner vad gäller välstånd och välfärd kräver ett högt arbetskraftsdeltagande. Människor ska i så hög utsträckning som möjligt försörja sig genom arbete och den som inte kan det ska genom rehabilitering eller aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser få hjälp att komma tillbaka. Arbetslinjen ställer även krav på deltagande i sådana insatser och på att människor är beredda söka arbete och att ta sådana arbeten som finns tillgängliga för dem. När välfärdssystem utformas ska de utformas på ett sätt som skapar incitament till arbete. Värt att notera i detta sammanhang är att människor under vissa pre- misser förväntas vara beredda på omställning, alltså att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden som sådan, inte enbart till arbeten de har erfaren- het av eller utbildat sig till. Återgång i arbete kan således förutsätta omställning till ett nytt arbete. I arbetslinjen finns även en omsorg om individen. Arbete ger, ut- över försörjning, även mening och sammanhang. Det är därför vik- tigt att inte ge upp om människors förmåga att genom förvärvsarbete kunna försörja sig själva. Betydande resurser satsas därför på att se till så att människor inte lämnar arbetskraften i förväg eller i onödan och på att ge stöd så att människor ska kunna få eller återfå arbets- förmåga. Alla de förmåner som berörs av detta betänkande har en stark kopp- ling till arbetslinjen. Preventionsersättningens syfte är att förebygga nedsatt arbetsförmåga och rehabiliteringsersättningen ska underlätta återgång i arbete. Sjukersättningen kräver, såväl som med ut- redningens förslag, att nedsättningen av arbetsförmågan är varaktig samt att rehabiliteringsmöjligheterna är uttömda. Den som får aktivitetsersättning ska som huvudregel även delta i aktiviteter som syftar till att individen ska få eller återfå arbetsförmåga. För de som beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning finns regler som ska göra det möjligt att ta tillvara eventuell kvarvarande arbetsförmåga. Arbetslinjen har en bortre gräns. Det finns en punkt där det inte längre går att motivera, varken ur individens eller samhällets perspektiv, att fortsätta med insatser som syftar till att en person ska få eller återfå arbetsförmåga och att ställa krav på att individen ska delta i dessa. Var den gränsen går beror till viss del på vilka resurser samhället är beredda att satsa på sådant som rehabilitering och an- passade arbeten men också på vilka effekter man bedömer att sådana insatser kommer att få. måste individens perspektiv beaktas så att inte den hypotetiska samhälleliga nyttan i fortsatta insatser leder till en för individen orimlig situation. Dessa avvägningar blir särskilt tydliga vad gäller äldre personer med bara ett fåtal år kvar till pension. Ju närmare pension individen kommer desto mindre motiverat kan det anses vara att exempelvis satsa på omställning till ett yrke som individen saknar erfar- enhet av. Vid någon punkt är det inte längre rimligt för samhället att fortsätta att kräva att den försäkrade ställer om till ett nytt arbete. Det är lätt att dra slutsatsen att det finns en oöverbryggbar mål- konflikt mellan å ena sidan arbetslinjen och strävan att fler ska arbeta längre och å andra sidan möjligheter att lämna arbetslivet före pensions- åldern. kan dock den typen av ventil som sjukersättningen erbjuder vara en förutsättning för att en mer allmän politik som strävar mot ett högt arbetskraftsdeltagande ska framstå som rimlig och ha legitimitet hos befolkningen. Det finns även andra utgångspunkter som varit viktiga för utred- ningens arbete. En sådan är att reglerna ska vara utformade så att de ger en god rättssäkerhet. Vid utformningen behöver man även beakta att det i socialförsäkringarna ska göras en individuell bedömning, med utgångspunkt i den försäkrades specifika förutsättningar. För- månerna bör även vara lätta att förstå för individen och lätta att administrera för ansvariga myndigheter. Det bör även råda stabilitet i tillämpningen och möjligheterna att förhindra och kontrollera fusk och missbruk ska vara goda. Vidare bör reglerna vara så träffsäkra som möjligt så att rätt person får rätt förmån och förmånerna vara konstruerade på ett sätt som gör att de uppfattas som legitima av medborgarna. Sjukersättning kan beviljas om den försäkrade ansöker om ersätt- ningen eller genom att byter ut den försäkrades sjukpenning, rehabiliteringspenning, livränta eller ersättning för sjuk- husvård enligt socialförsäkringsbalken (SFB) till sjukersättning. För rätt till sjukersättning krävs enligt nuvarande regelverk att den försäkrades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt till följd av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska pre- stationsförmågan i arbeten på hela arbetsmarknaden. I detta ingår t.ex. skyddade arbeten och anställningar med lönebidrag. Dessutom ska ytterligare rehabilitering inte bedömas kunna medföra att arbets- förmågan kan förbättras för att kraven för rätt till ersättning ska vara uppfyllda. Sjukersättning beviljas tills vidare och tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Ersättning för per- soner som är 19–utges alltid som hel ersättning. För personer som är eller äldre kan ersättningen beviljas som hel, tre fjärde- dels, halv eller en fjärdedels ersättning. Sjukersättning lämnas som längst t.o.m. månaden före den försäkrades 65-årsdag. Utredningens analys av rätten till sjukersättning Vad gäller rätten till sjukersättning har utredningen identifierat två problem. Det ena är tillämpning av regelverket uppvisar stora variationer , det andra att det finns en diskre- pans mellan kraven för att få sjukersättning och individens möjlig- heter att försörja sig genom arbete. har det skett en nedgång i såväl antalet personer som får sjukersättning som den andel dessa utgör av personer i arbetsför ålder. Denna minskning kan inte förklaras av förändringar i demo- grafi, hälsotillstånd eller förhållanden på arbetsmarknaden. Nybevil- jandet av sjukersättning minskade kraftigt . ökade avslagsfrekvensen, från år . Stora variationer och en instabil tillämpning innebär problem för rättssäkerhet och förutsebarhet. Dessutom finns det en risk för att tilltron till socialförsäkringssystemet och förtroendet för Försäkrings- kassan skadas. Utredningen drar slutsatsen att problembilden med variationer i tillämpningen i första hand beror på förändrade tillämpning av regelverket, med en skärpning av kraven för att få sjukersättning . Diskrepansen mellan möjligheterna att beviljas sjukersättning och möjligheterna att försörja sig genom arbete beror främst på regelver- kets utformning, särskilt arbetsmarknadsbegreppet som inne- bär att arbetsförmågan prövas mot arbeten på hela arbetsmarknaden, inklusive anpassade arbeten även om sådana inte finns tillgängliga, men även på en strikt tillämpning. Även om allt fler förväntas kunna arbeta längre upp åldrarna gäller detta inte alla och det finns betydande skillnader mellan olika grupper. Strikta regler som inte tar hänsyn till ålder gör att personer som nekas sjukersättning men ändå inte kan försörja sig genom arbete kan tvingas ta ut ålderspension tidigare, med låga pensioner som följd. Det kan t.ex. röra sig om äldre försäkrade som inte beviljas sjukersättning trots att de har ytterst begränsade möjligheter att komma tillbaka i arbete. Utredningens förslag beträffande rätten till sjukersättning Vid prövning av rätten till sjukersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga göras i förhållande till samma arbets- marknadsbegrepp som används vid prövning av rätt till sjukpen- ning. Enligt förslag i proposition 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp – åtgärder för en begriplig sjukförsäkring ska det innebära prövning av arbetsförmågan mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Utredningen har funnit att nuvarande regelverk leder till att många individer kvarstår i långvariga sjukskrivningar, trots att arbetsför- mågan kan bedömas vara stadigvarande nedsatt och rehabiliterings- möjligheterna uttömda i normalt förekommande arbeten. Utred- ningens bedömning är att det framför allt är detta som gör det pro- blematiskt att den försäkrades arbetsförmåga bedöms i förhållande till olika arbetsmarknadsbegrepp vid prövning av rätt till sjukpenning respektive sjukersättning. Det nuvarande regelverket innebär att många personer blir kvar i sjukpenningsystemet trots att det inte finns fler åtgärder att ta till för att dessa ska kunna få en förbättrad arbets- förmåga. Därför är förslaget att arbetsmarknadsbegreppet som rätten till ersättning ska prövas emot ska vara samma för sjukpenning och sjukersättning. Ett nytt varaktighetsbegrepp, ”överskådlig tid” ska införas. Be- greppet, som ersätter kriteriet ”stadigvarande”, hämtas från tidi- gare förarbetsuttalanden och rättspraxis och betonar överskåd- ligheten i varaktighetsbedömningen. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska inte beaktas tid bortom den tidpunkt då sjuk- ersättning som längst kan utbetalas. Sjukersättningen är avsedd för försäkrade som har en långvarig ned- sättning av arbetsförmågan på grund av medicinska orsaker. För- slaget är ett förtydligande. Med överskådlig tid ska förstås så långt som en försäkringsmedicinsk prognos av den nedsatta arbetsförmågan är möjlig att göra. För rätt till sjukersättning ska det inte finnas några rehabiliter- ingsåtgärder som kan förväntas medföra att den försäkrade åter- får arbetsförmågan. Vid denna bedömning ska endast beaktas sådana rehabiliteringsåtgärder där den försäkrade bedöms få eller återfå arbetsförmåga före den tidpunkt då sjukersättning kan utbetalas. Avseende beviskravet för bedömningen av om det finns åter- stående rehabiliteringsmöjligheter som kan ge eller återge den för- säkrade arbetsförmåga är det för att sjukersättning ska kunna be- viljas tillräckligt att det kan antas att det inte finns sådana reha- biliteringsmöjligheter. Centralt i bedömningen av om den försäkrade ska beviljas sjukersätt- ning är enligt nuvarande regelverk om rehabiliteringsmöjligheter inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. Denna bedömning kommer rimligtvis att få än större betydelse då utredningens förslag om ett förändrat arbetsmarknads- begrepp innebär en harmonisering med det begrepp som används vid prövning av rätten till sjukpenning. Frågan om bedömning av uttömda rehabiliteringsmöjligheter blir därmed tillsammans med varaktighets- kriteriet skiljelinjen mellan bedömningen av rätt till sjukpenning respektive sjukersättning. Ett kodifierat beviskrav ska införas för prövningen av rätten till sjukersättning. Rätt till sjukersättning ska anses föreligga om det är sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt på sätt som krävs för rätt till ersättning. Mot bakgrund av variationen i andelen avslagsbeslut , trots ett oförändrat regelverk, har utredningen i enlighet med uppdraget tagit ställning till om ett nytt författningsreglerat beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning kan förväntas bidra till en ökad stabilitet i tillämpningen. finns inget lagreglerat beviskrav vid prövningen av rätt till sjukersättning. På så sätt ansluter sig sjukersättningen till det som generellt gäller i förvaltningsärenden, att beviskrav inte är en del av regelverket. Införandet av ett nytt beviskrav i lagtexten får anses vara en mycket ovanlig åtgärd. Utredningen är emellertid av uppfattningen att bevisfrågor generellt bör ta större plats i förvaltningsprocessen. Inom socialförsäkringens område saknas ofta resonemang i förarbe- tena om bevisfrågor. Här finns ett behov av vägledning, för att ge bättre förutsättningar för en förutsebar och mer likformig tillämp- ning av regler gällande beviskrav för den rättsliga prövningen. Utred- ningens ställningstagande i denna fråga är därför att ett författnings- reglerat beviskrav bör införas och att fördelarna med detta överväger riskerna. Den tydligaste fördelen utgörs av den enhetlighet i hand- läggning och bedömning som ökad tydlighet i frågan skulle innebära. Med ett klart uttalat beviskrav finns mindre risk för att handläggare och beslutsfattare ska göra olika eller skiftande bedömningar. Även risken att olika höga krav ställs upp beroende på vilken beslutsfattare som hanterar ärendet, där vissa ställer krav som kan vara för höga medan andra krav som är för låga, kommer sannolikt att minska. Även när frågan om beviskrav inte är uttalad eller reglerad i lag måste beslutsfattaren hos , och rättens ledamöter vid överprövning i domstol, ändå ta ställning till om kraven för att den försäkrade ska beviljas ersättning är uppfyllda. Utredningen drar slutsatsen att beviskravet ”sannolikt” är väl av- vägt för denna typ av ärenden. Sjukersättning till äldre försäkrade Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest kvar tills de uppnår den ålder då de kan få sjukersättning utbetald ska bedömas i förhållande till förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Vid bedömningen av om det finns återstående rehabiliterings- möjligheter ska det bortses från sådana insatser som syftar till att den försäkrade ska kunna arbeta i ett arbete som han eller hon inte har tidigare erfarenhet av. Utredningen bedömer att de föreslagna generella förändringarna av- seende arbetsförmågebegreppet, varaktighetskravet och kravet att rehabiliteringsmöjligheterna ska vara uttömda för samtliga försäkrade kommer innebära lättnader i regelverket som i praktiken särskilt kommer underlätta för äldre personer i förvärvsarbetande ålder att kunna få sjukersättning. Dessa förändringar kommer enligt utred- ningens bedömning innebära en avsevärt minskad risk för att det ställs omställningskrav som kan uppfattas som orimliga i förhållande till den försäkrades ålder. Exempelvis kommer inte avslag kunna grundas på att rehabiliteringsmöjligheterna inte bedöms vara uttömda om insatserna i praktiken kommer vara slutförda först efter den tid- punkt som den försäkrade kan få sjukersättning. Utredningen bedömer att det därutöver även finns skäl att göra en ytterligare justering av arbetsmarknadsbegreppet för personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga som närmar sig pensionen. särskilda regler ligger i linje med inriktningen att de försäkrades arbets- förmåga ska prövas mot arbeten som det är rimligt och realistiskt att den försäkrade kan få. Mot denna bakgrund anser utredningen att särskilda regler för äldre försäkrade behövs för att sjukersättningen ska vara en ändamålsenlig förmån. Som tidigare nämnts anges i direktiven att det är angeläget att den försäkrades arbetsförmåga i möjligaste mån tas tillvara, att regelverket är ändamålsenligt utformat så att rätt ersättning ges till rätt person och att det inte är aktuellt att frångå principen att sjukersättning endast ska lämnas till den vars arbetsförmåga är långvarigt nedsatt. Utredningens förslag innebär att det även fortsättningsvis kommer att krävas att arbetsförmågan är nedsatt samt att det inte finns några rehabiliteringsåtgärder som kan ge tillbaka arbetsförmågan i något arbete som den försäkrade har erfarenhet av. Vidare framgår redan av nuvarande förarbeten att nedsatt presta- tionsförmåga som har samband med normalt åldrande inte ska ge rätt till ersättning på denna nivå. Detta kommer även gälla framgent. Det är alltså inte aktuellt att sjukersättning ska betalas ut endast vid besvär som kommer av normalt åldrande och som inte medför svårig- heter som sätter ner den försäkrades arbetsförmåga. Rätten till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga