sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — att ge tydlig kritik, begära återrapportering och vid behov begära en förtroendevald entledigad. Vi bedömer sammantaget att ett ytter- ligare tillsynsverktyg, i form av en möjlighet att besluta om vites- föreläggande, åtminstone inte bör införas. 23.10.2 Ett centralt organ ska få ett huvudansvar på området Vårt förslag: Ett centralt organ ska få ett huvudansvar på området. Verksamheten på ställföreträdarområdet handlar till stor del om in- gripande myndighetsutövning mot enskilda som saknar en egen röst. Det handlar om att säkerställa att människor som är i stort behov av samhällets skydd får den hjälp och det stöd de behöver. Detta ställer höga krav på kvalitet, effektivitet och rättssäkerhet i tillsynsverk- samheten. Som redovisats i avsnitt 23.4 omfattar området som helhet tillsyn över 209 överförmyndare och drygt 122 000 ställföreträdarskap. Ställföreträdarna förvaltar sammantaget för sina huvudmäns räkning. Det är alltså inte fråga om ett litet tillsyns- område. Det finns inget centralt organ med ett övergripande ansvar på området. Inom de flesta andra områden där utövar till- syn ligger det nationella ansvaret på en central myndighet som ger tillsynsvägledning, utfärdar föreskrifter och i vissa fall även bedriver en egen tillsynsverksamhet. Exempel på sådana områden är miljö- och naturvård, livsmedelskontroll, och plan- och byggverksamhet. Hur rollfördelningen mellan förvaltningsmyndigheten och länsstyrel- sen ser ut i detalj varierar mellan tillsynsområdena.20 Ett område där det i likhet med vad som gäller på ställföreträdarområdet inte finns någon centralt ansvarig förvaltningsmyndighet, är tillsynen över stift- elser. Många av de problem som vi har identifierat i utredningen hör samman med en brist på statlig styrning, samordning och kontroll. Bland annat saknas ett organ med mandat att utfärda föreskrifter, ta fram allmänna råd, rekommendationer och metodstöd och se till att ställföreträdare och överförmyndare får den introduktion och den utbildning de behöver. Det finns inte heller ett organ med huvud- ansvar för att samordna insatser, utvärdera tillsyn och tillsynsvägled- ning och driva arbetet framåt. Det saknas också en naturlig samtals- part för regeringen när förändringar behöver genomföras. Både Riks- revisionen och Statskontoret har identifierat bristen på ett centralt 20Statskontoret (2012) s. 30 f. organ som ett huvudproblem på området. Vid våra kontakter med berörda aktörer har det genomgående förts fram att ett centralt ägar- skap behövs. Vår egen uppfattning är att hela området – överför- myndare, ställföreträdare och huvudmän med behov av stöd och hjälp från samhällets sida – har varit alltför styvmoderligt behandlat . Vi menar mot denna bakgrund att det är mycket angeläget med central styrning, samordning och kontroll på området för att åstadkomma nödvändiga förbättringar. Vi föreslår därför att ett centralt organ ska få ett huvudansvar på området. Uppgifter för det centrala organet Innan man kan ta ställning till vem som bör få det centrala ansvaret på området behöver man komma fram till vilka uppgifter som ett sådant centralt organ bör ha. Uppgifterna bör syfta till att komma till rätta med de brister som finns på området och de behov som Vi har identifierat att följande uppgifter bör anförtros ett centralt organ. Som vi tagit upp i avsnitt 16.5.1 och 16.5.2 bör det finnas en föreskriftsrätt på de utpekade områdena. 2.Ta fram allmänna råd som komplement till föreskrifterna. De rekommendationer som ges genom allmänna råd kan bidra till ökad tydlighet, enhetlighet och rättssäkerhet på området och kan också förenkla verksamheten för både ställföreträdare och överförmyn- dare. 3.Ta fram metodstöd för överförmyndare och ställföreträdare. Upp- giften kan bland annat handla om att se till att det på hemsidan finns en sammanställning med frågor & svar som kan vara till hjälp för både överförmyndare och ställföreträdare i deras dagliga verksamhet, liksom standardmallar, checklistor och liknande stöd som också kan underlätta för överförmyndare och ställföreträdare i deras verksamhet samt göra verksamheten mer rättssäker. 4.Tillhandahålla tydlig, enhetlig och allmän information som ska finnas tillgänglig för huvudmän i hela landet. Som vi tagit upp i avsnitt 8.5 får överförmyndarna ansvar för att lämna individuell, tydlig och anpassad information till varje huvudman om vad ställ- företrädarskapet innebär. Den allmänna informationen bör finnas i en särskilt lättläst version. Det är inte nödvändigt att det centrala organet på egen hand tar fram materialet. Arbetet kan exempelvis utföras i samverkan med andra myndigheter eller en eller flera intresseorganisationer. Det är dock angeläget att det centrala organet kvalitetssäkrar materialet och ser till att det hålls uppdaterat. 5.Ansvara för introduktionsutbildning och fördjupad utbildning för ställföreträdare. Som vi tagit upp i avsnitt 12.5 bör det vara obligatoriskt för ställföreträdare att genomgå en introduktions- utbildning och i vissa fall ska de erbjudas fördjupad utbildning. Det centrala organet bör ansvara för att en enhetlig introduk- tionsutbildning tas fram och kvalitetssäkras. Det behöver dock inte vara organet själv som tar fram utbildningen. Arbetet kan ut- föras i samverkan med andra aktörer, exempelvis SKR, länsstyrel- serna och en eller flera intresseorganisationer. Det centrala organet bör även ha i uppgift att kartlägga vilka utbildningar för ställföre- trädare som finns och se till att kompletterande fördjupade utbildningar tas fram där det finns behov. 6.Ansvara för en introduktion för överförmyndare, nämndledamöter och ersättare. Som vi har tagit upp i avsnitt 19.9 bör de förtroende- valda, på liknande sätt som gäller för nämndemän i tingsrätter, få en introduktion inför uppdraget. Det centrala organet bör ansvara för att en kvalitativ introduktion finns tillgänglig men det behöver inte vara organet själv som tar fram den. Även här kan med fördel andra aktörer involveras i arbetet. 7.Ansvara för att övergripande utveckla samt följa upp och utvärdera tillsynen på området. Uppgiften innefattar att kontinuerligt arbeta för att åstadkomma en effektiv, enhetlig och ändamålsenlig tillsyn. 8.Ta fram, utveckla och ansvara för officiell statistik, vilket vi tar upp i avsnitt 24.7. 9.Ta fram, utveckla och ansvara för ett nationellt ställföreträdar- register, vilket vi tar upp i avsnitt 25.7. 10.Ansvara för styrning och samordning av den digitala utvecklingen på området, vilket vi tar upp i avsnitt 26.5.3, samt tydliggöra termer och begrepp i syfte att öka förutsättningarna för digitalisering. 11.Ta fram en informativ hemsida där material på området finns samlat. 23.10.3 En ny statlig myndighet ska inrättas •Regeringen ska inrätta en ny statlig myndighet med ett över- gripande ansvar på området. •Inom myndigheten ska det inrättas ett forum för samverkan med representanter för kommunerna samt berörda länsstyrel- ser och intresseorganisationer. I detta avsnitt överväger vi tre alternativ för vem som bör få ansvaret för de centrala uppgifter som nämnts, och tar ställning till vilket alternativ som utredningen förordar. Alternativ 1 – en länsstyrelse Ett första alternativ är att en länsstyrelse får ansvar för de uppgifter som angetts ovan. inrättar en bred samverkans- grupp med representanter för länsstyrelserna och kommunerna. Alternativet är i linje med Statskontorets förslag rapport (se avsnitt 23.8). Den utpekade får dock ett betydligt mer omfattande uppdrag jämfört med Statskontorets förslag. Det finns skäl som talar för en ordning av detta slag, varav det starkaste är att länsstyrelserna utövar tillsyn och tillsyns- vägledning samt har sakkunskap och erfarenhet på området. Att arbetet i länsstyrelsernas samverkansgrupp medfört en ökad enhet- lighet i tillsynen, och att gruppen utfört regeringsuppdrag med gott resultat, talar i samma riktning (se avsnitt 23.6). Ett ytter- ligare skäl är att vi inte har identifierat någon annan myndighet som har sakkunskap och erfarenhet på området, vilket talar för att läns- styrelsen har bättre förutsättningar än någon annan aktör att ta ett övergripande ansvar. Att länsstyrelserna har sakkunskaperna på plats talar också för att en länsstyrelse relativt snabbt kan komma igång med uppdraget. Det finns också skäl som talar mot en ordning som innebär att en länsstyrelse får ett huvudansvar. Det centrala organets uppdrag bör som nämnts omfatta att bland annat ta fram föreskrifter, allmänna råd och metodstöd. Uppdraget bör också innefatta att vara officiell statistikmyndighet och ansvara för ett nationellt ställföreträdarregister. Det finns tveksamheter kring om det inom finns de kompetenser och den organisation som dessa uppgifter kräver. Om frågorna ska hanteras av en länsstyrelse är kanske den lämpligaste lösningen att den utpekade inrättar en särskild avdel- ning för ställföreträdarfrågor och att avdelningen tilldelas de resurser som det nya uppdraget kräver. Som redan sagts är det inte fler än sammantaget cirka tio årsarbetskrafter hos länsstyrelserna som arbetar med tillsyn och tillsynsvägledning. En rejäl resursök- ning skulle alltså behövas. Till detta kommer att ordningen är ovanlig och helt oprövad. Länsstyrelserna är självständiga myndigheter och det normala är att de ansvarar för den statliga förvaltningen i sitt län, om inte någon annan myndighet ansvarar för uppgiften.21 En ordning där en av läns- styrelserna i praktiken beslutar över de andra länsstyrelsernas verk- samhet går stick i stäv med detta och en sådan ordning känns främ- mande i en etablerad struktur. Det finns vidare stora tveksamheter kring om en sådan ordning skulle tas emot väl av läns- styrelserna och, som sagt, hur – och om – en sådan strukturföränd- ring skulle fungera i praktiken. Det finns dock exempel på områden där en länsstyrelse har ett särskilt uppdrag för hela landet. Exempel- vis finns särskilda beslutsorgan inom en länsstyrelse, så kallade delega- tioner, med rikstäckande uppdrag. En sådan delegation skulle möjligen kunna vara en tänkbar konstruktion även på ställföreträdarområdet. I jämförelse med de områden där det finns delegationer, exempelvis på kampsportens område22, framstår uppgifterna på ställföreträdar- området dock som mycket omfattande och av en helt annan karaktär. Vi har inte identifierat något område med en ordning liknande den som här diskuteras. Den skulle innebära att en länsstyrelse får en överordnad roll i förhållande till de andra länsstyrelserna genom att den får mandat att fatta beslut även för de andra länsstyrelsernas räk- ning. En sådan ordning skulle innebära en stor förändring i den nuvarande beslutsstrukturen som vi kan konstatera att många av de uppgifter som vi föreslår ska hanteras av ett centralt organ skulle vara helt nya och skilja sig från uppgifterna i länsstyrelsernas nuvarande verksamhet. Sammantaget framstår det som mycket tvek- 211 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 22Inom i län finns en kampsportsdelegation, se 17 § förordningen med läns- styrelseinstruktion. samt om en länsstyrelse kan axla det övergripande ansvar som behöver tas på området, även om det också finns skäl som talar för en ordning av det slaget. Alternativ 2 – en redan befintlig förvaltningsmyndighet Ett annat alternativ är att en redan befintlig förvaltningsmyndighet får ansvar för de uppgifter som redovisats i avsnitt 23.10.2. Vi har inte identifierat någon befintlig förvaltningsmyndighet med en verksamhet som har nära anknytningar till ställföreträdarområdet. Närmast till hands ligger , som sorterar under Social- departementet. Under utredningens arbete har flera aktörer lyft fram att den myndigheten bör kunna få det övergripande ansvaret på om- rådet. Vi ser flera fördelar med en sådan ordning. har bland annat i uppgift att ta fram föreskrifter, kunskapsstöd och metodstöd samt att göra uppföljningar och utvärderingar. Vidare ansvarar myndigheten för att ta fram och utveckla register och statistik.23 De kompetenser som dessa uppgifter kräver skulle tveklöst vara till stor nytta på ställföreträdarområdet. Vår bedömning är att bör ha förmåga att kunna belysa frågorna och på så sätt synliggöra de som har en god man eller förvaltare. Mot en ord- ning av detta slag talar dock att verksamhetsområde inom främst hälso- och sjukvården och inte har någon naturlig koppling till de civilrättsliga frågor som ställföreträdarområ- det för med sig. Det skulle därför krävas att ny kompetens och sak- kunskap måste byggas upp inom myndigheten, som redan har ett brett och krävande uppdrag. En annan myndighet som skulle kunna komma i fråga är Myndig- heten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Myndigheten är betydligt mindre än och har ett smalare uppdrag. Liksom sorterar MFoF under . Verksamheten består bland annat i kunskapsinsamling och kunskaps- förmedling i frågor om socialnämndernas familjerättsliga ärenden. Myndigheten har också uppdrag när det gäller internationella adop- tioner. MFoF har föreskriftsrätt och är officiell statistikmyndighet.24 Myndighetens verksamhetsområde gäller visserligen familjerätt men 23Se förordningen (2015:284) med instruktion för . 24Se förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd. har ändå ingen nära koppling till de frågor som ställföreträdarområ- det för med sig. De uppgifter som vi menar att en central myndighet bör ha på området skulle alltså kräva ett väsentligt utökat uppdrag och en stor utbyggnad av kompetensen inom myndigheten. Om frågor om godmanskap och förvaltarskap läggs under Social- styrelsen eller MFoF, som ansvarar för andra angelägna områden, finns det som vi ser det en risk för att frågorna inte får den fulla uppmärksamhet som de förtjänar. Alternativ 3 – en ny statlig myndighet Ett tredje alternativ är att en ny statlig myndighet inrättas, med ansvar för de uppgifter som redovisats i avsnitt 23.10.2. Vi ser flera fördelar med en sådan lösning. På området handlar verksamheten, som redan sagts, ytterst om att säkerställa att män- niskor i stort behov av samhällets skydd får den hjälp och det stöd de behöver. Enligt vår mening har frågorna fram tills nu inte fått den samhälleliga uppmärksamhet eller prioritering som de förtjänar. Det är alltså fråga om ett stort och viktigt tillsynsområde och det bör från samhällets sida säkerställas att det finns goda förutsättningar för att verksamheten ska bedrivas med hög rättssäkerhet och kvalitet. En statlig myndighet med huvudsaklig uppgift att ansvara för frågorna kan lyfta verksamheten och tydliggöra samhällets ansvar. Frågorna riskerar inte att nedprioriteras, vilket kan bli fallet om ansvaret läggs på en myndighet som också har andra ansvarsområden. En annan fördel är att statens styrning av verksamheten på området under- lättas, bland annat eftersom det finns en självklar mottagare av t.ex. regeringsuppdrag och en naturlig samtalspart för regeringen. Vi kon- staterar att det på flertalet andra tillsynsområden, även på områden där länsstyrelserna har ett tillsynsansvar, finns en central förvaltnings- myndighet som meddelar föreskrifter, ger råd och stöd och i vissa fall också bedriver egen tillsynsverksamhet. Det kan också konsta- teras att huvudansvaret för ställföreträdarfrågor i våra grannländer , och ligger på en statlig myndighet, låt vara att myndigheterna också ansvarar för andra frågor.25 25I är det Statens sivilrettsforvaltning som är central myndighet på området. Myndig- heten ansvarar även för vissa andra frågor, exempelvis ersättning till brottsoffer och rättshjälp. I har en statlig myndighet, Civilstyrelsen, det yttersta ansvaret för tillsynen på om- Det finns också skäl som talar emot alternativet att inrätta en ny förvaltningsmyndighet. Eftersom myndighetens uppdrag är brett och innehåller många olika uppgifter behöver den rekrytera personal med flera olika kompetenser, vilket tar tid och är kopplat till stora kostnader. Det kan också ta tid innan myndigheten hittat sina former och kan verka fullt ut. Med detta sagt kommer förbättringar på området, oavsett vilket alternativ som väljs, att kräva tid och inne- bära kostnader för staten. Även om en ny statlig myndighet varken är den snabbaste eller billigaste lösningen bedömer vi att en sådan reform skapar de bästa förutsättningarna för att området ska få den uppmärksamhet det behöver och för att överförmyndare och ställ- företrädare ska få bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet med hög rättssäkerhet och kvalitet. Ytterst syftar inrättandet av en ny myndighet till att säkerställa att den som har en god man eller förvaltare ska få den hjälp som han eller hon behöver. Vi bedömer också att en sådan myndighet genom sin verksamhet skulle bidra till att öka intresset hos allmänheten för att bli ideell ställföreträdare och kanske också öka intresset hos förtroendevalda att verka i överför- myndarverksamheten. Vi föreslår därför att regeringen inrättar en ny myndighet med ett övergripande ansvar på området. Ett forum för samverkan Som vi återkommande tagit upp (se bland annat avsnitt 23.10.2) är det angeläget att den nya myndigheten i flera frågor samverkar med kommunerna samt med berörda länsstyrelser och intresseorganisa- tioner. Vi menar att den centrala myndigheten, oavsett vilket alter- nativ som väljs, inom sig bör inrätta ett forum för samverkan. Syftet med ett sådant forum är att ta till vara den kompetens och de erfaren- heter som finns på området. Ett forum för samverkan bör dessutom ge goda förutsättningar för att kunna verka för enhetlighet och sam- syn. I är det Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata som är central myn- dighet. Myndigheten ansvarar också för frågor om bland annat digitalisering och folkbok- föring. Se mer om systemen i övriga nordiska länder i avsnitt 4. Länsstyrelsernas roll i förhållande till den nya myndigheten Det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan den nya statliga myn- digheten och är tydlig. Som vi kommit fram till ovan (avsnitt 23.10.1) bör det även fortsättningsvis vara som ska utöva tillsyn över överförmyndares verksamhet, som med råd ska stödja överförmyndare i deras verksamhet och som ska se till att utbildningen av överförmyndare är tillfredsställande (19 kap. 17 § FB). Den nya myndigheten bör som redovisats i avsnitt 23.10.2 ha ansvar för de övergripande frågorna på området. uppgift att utöva den löpande tillsynen förändras inte av vårt förslag om en ny statlig myndighet, utöver att den nya myndigheten meddelar föreskrifter på området och tar fram allmänna råd, m.m. När det gäller uppgiften att med råd stödja överförmyndare rör det sig liksom tidigare dels om rådgivning i enskilda frågor, dels om mer generella råd. Uppgiften besår i att, som , ge råd och stöd i samband med den löpande tillsynen samt att även i övrigt besvara frågor från överförmyndare. Länsstyrelserna bör fortfarande, som ett led i rådgivningsansvaret, löpande sprida information bland över- förmyndarna om exempelvis ny lagstiftning eller viktiga rättsfall.26 Vi menar att uppgifter ska vara begränsade till att på detta sätt ge stöd och råd i frågor som ligger inom det löpande till- synsuppdraget. Inom ansvarsområde bör de uppgifter som vilar på den nya myndigheten inte ingå. ska exem- pelvis inte ta fram allmänna råd eller metodstöd. Det är i stället naturligt att lyfter de behov som finns i dessa hänseen- den till den nya myndigheten via det forum för samverkan som vi föreslår ska finnas. När det gäller uppgiften att se till att utbildningen av överför- myndare är tillfredsställande bör liksom informera sig om vilka utbildningsinsatser som görs för överförmyndare och ledamöter i överförmyndarnämnder samt deras ersättare, med syftet att förvissa sig om att de förtroendevalda har nödvändig kunskap för uppdraget.27 Det bör ingå att kontrollera att de förtroendevalda har fått introduktion inför sina uppdrag. roll innefattar dock inte att själv tillhandahålla utbildning av överförmyndare. 2007/08:150 s. 72. 2007/08:150 s. 72. behov som uppmärksammas av i detta hänseende bör i stället lyftas till den nya myndigheten. Vi har haft i uppdrag att undersöka vilka regeländringar och andra åtgärder som behövs för att säkerställa att den statistik som förs på området håller hög kvalitet och omfattar sådana uppgifter som är rele- vanta och nödvändiga för att kunna följa tillsynsarbetet samt planera och följa upp verksamheten. Uppdraget har också omfattat att ana- lysera om uppgifterna som samlas in bör utgöra officiell statistik och i så fall föreslå vilken myndighet som ska vara officiell statistikmyn- dighet. ska alla överförmyndare lämna de uppgifter till läns- styrelsen som är nödvändiga för att ska kunna föra statistik över överförmyndarnas verksamhet (19 kap. 19 § föräldra- balken, FB). Närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska läm- nas och vilken statistik ska föra meddelas av regeringen (19 kap. 20 § FB). Föreskrifterna finns intagna i förmynderskapsför- ordningen (1995:379). Statistiken förs av de sju länsstyrelser som ut- övar tillsyn på området. i för sådan statistik på riksnivå (25 §). Överförmyndarna ska lämna de uppgifter till länsstyrelserna som framgår av 26 §. Det är fråga upp- gifter om antalet tjänster i årsarbetstid (1), antalet ställföreträdarskap och ställföreträdare (2), fördelningen på olika kategorier av ställföre- trädarskap (3), antalet ställföreträdarskap för vilket arvode inte tas ut (4), det sammanlagda värdet av tillgångar och inkomster som ställföreträdarna förvaltar åt sina huvudmän (5), antalet registrerade förmynderskap och i hur många av dessa det förekommer vissa kontrollåtgärder (6), antalet ställföreträdare som entledigas utan att godmanskapet eller förvaltarskapet upphör (7), antalet god- manskap eller förvaltarskap som upphör på grund av att det saknas ställföreträdare och en ny inte kan utses (8), totalkostnaden per ställföreträdarskap respektive kommuninvånare (9), totalkostnaden för ställföreträdarnas arvode och fördelningen av kostnaden mellan en- skilda och kommunen (10), antalet redovisningshandlingar som över- förmyndaren har granskat och hur många av dem som varit med anmärkning (11) samt andra uppgifter om verksamheten som läns- styrelsen begär (12). Nationell statistik över dessa uppgifter publi- cerades första gången , avseende . Syftet med statistiken är brett formulerat i lagens förarbeten. Enligt propositionen ska statistiken vara ett verktyg för att säkerställa en resurseffektiv och rättssäker verksamhet samt ett medel för att säker- ställa att de som har en god man eller förvaltare får sina intressen, behov och rättigheter tillgodosedda, t.ex. genom att visa på hand- läggningstider för ärenden om anordnande av godmanskap eller skillnader i verksamheten mellan olika kommuner. I förarbetena pekas det också på att tillgången till statistik kan ge underlag för att be- döma om tillgången på gode män och förvaltare motsvarar det ökade behov som kan uppstå t.ex. till följd av en åldrande befolkning. Statistik kan vidare enligt förarbetena ge en ökad insyn i överför- myndarnas verksamhet, t.ex. genom att utgöra underlag för forskning och för journalistisk granskning.1 Både och Statskontoret har haft uppfattningen att den statistik som förs på området inte håller tillräcklig kvalitet. har i en rapport påtalat att det saknas nationell uppföljning och analys av området och att det saknas grundläggande statistik på nationell nivå. I rapporten konstateras att statistiken inte är tillförlitlig, bland annat eftersom många överförmyndare inte rapporterat in statistikuppgifter, och att statistiken har brister, bland 2013/14:225 s. 38 f. annat vad gäller förmynderskap.