sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Penning- tvätt kan handla om att dölja medel som tjänats in genom brottslig verksamhet eller att dölja vilka personer som tjänat på sådan verk- samhet. Vanliga förbrott till penningtvätt är bedrägerier och skatte- brott. Det kan röra sig om allt från småskaliga aktiviteter till mer systematiserad verksamhet eller komplexa upplägg. Penningtvätt kan ofta också vara ett inslag i en mer organiserad brottslighet som kretsar kring t.ex. narkotikahandel, människohandel eller koppleri. 1Finansutskottets betänkande 2018/19:FiU42 Stärkta åtgärder mot penningtvätt och riksdags- skrivelse 2018/19:291. 2Se /sv/finansiell-stabilitet/det-finansiella-systemet/ (hämtat ). Syftet med att kriminalisera transaktioner för att tvätta pengar, finansiera terrorism eller kringgå olika typer av sanktioner är att de leder till stora finansiella och framför allt mänskliga kostnader och därför bör bekämpas. Illegala finansiella flöden står i direkt konflikt med målet att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveck- ling. Detta är något som konstaterats även av FN inom ramen för Agenda 2030 vars hållbarhetsmål 16.4 handlar om bekämpning av illegala finansiella flöden. Att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är därför något som direkt bidrar till att uppfylla det riksdagsbundna målet om att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. Bekämpning av illegala finansiella flöden på internationell nivå kan i någon mån sägas ha varit aktuellt ända sedan slutet på 1980- talet, när tillsammans med andra länder grundade organisa- tionen Financial Action Task Force (FATF).3 För en vidare beskriv- ning av FATF, se avsnitt 3.3. I början låg fokus på en relativt snäv definition av penningtvätt. Detta fokus har successivt breddats i takt med att förståelsen för problemet har ökat. Det finns en bred samsyn om att illegala finansiella flöden måste bekäm- pas. Om man kan sätta stopp för penningtvätt så har man sett till att ett stort antal brott inte längre lönar sig. En sådan situation skulle innebära en fundamental förändring av samhället till det bättre. Om man effektivt bekämpar illegala finansiella flöden betyder det också att kapitalflykt från länder med hög korruption görs mycket svårare. Illegala finansiella flöden från länder med hög korruption kan på flera sätt vålla problem i de länder de passerar igenom eller slutar i. Stora finansiella flöden kan få effekter på länders finansiella stabilitet, marknadsutveckling, tillgångspriser osv. Det kan även bli så att de skapar efterfrågan för kringliggande tjänster och därför kan sägas skapa ett beroende för privata aktörer som erbjuder sådana tjänster. har illegala finansiella flöden börjat analyseras ur perspektivet nationell säkerhet. Om man öppnar sitt land för vilka finansiella flöden som helst riskerar man att utnyttjas och därefter påverkas i negativ riktning.4 I en rapport5 från det brittiska parlamen- 3Forsman, Riksbanks tidskrift och valutapolitik (2020:1), av penning- tvättsbekämpning i och internationellt – fungerar systemet som det var tänkt? 4Se t.ex. och , Defending the against Russian Dark Money, , . 5Intelligence and , , HC 632, . tets underrättelse- och säkerhetsutskott presenteras en fallstudie över denna typ av utveckling. Här beskrivs bl.a. hur illegala pengar placerats av utländska aktörer i , t.ex. genom att medel investerats i olika skikt i samhället. På så sätt har såväl pengar som rykten tvättats. PR-bolag, välgörenhetsinstitutioner, politiska orga- nisationer, akademiska och kulturella institutioner tas i rapporten upp som exempel på mottagare. De inkommande pengarna har i sin tur lett till att det uppstått en industri av kringliggande tjänster eller möjliggörare såsom jurister, revisorer, mäklare och PR-personer som på olika sätt verkar för att främja intressen för dem som placerat och vill fortsätta att placera tvättade pengar i landet. De aktörer som er- bjuder dessa tjänster riskerar således att själva bli beroende av inflö- det av tvättade pengar. Denna utveckling visar att man behöver skapa bättre verktyg för att hantera risken samt för att åtgärda problemet vid källan. Viljan att tvätta pengar kommer emellertid att kvarstå. När möj- ligheter till penningtvätt begränsats i något avseende kommer i stället de som vill tvätta pengar att söka efter nya vägar. Det innebär för svensk del att reformarbetet måste fortsätta i takt med robust iden- tifiering av hot och sårbarheter. Det kan vara aktuellt med reformer både nationellt och internationellt, i huvudsak på EU-nivå. Ur ett förvaltningsövergripande perspektiv kan man se att illegala finan- siella flöden har olika sorters påverkan på olika sektorer i samhället. Brottslingar respekterar inte myndighets- eller departementsgränser, vilket innebär att ett svar på illegala finansiella flöden inte heller bör begränsas i onödan av sådana. För att kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism behöver därför relevanta aktörer ha effektiva verktyg för att förebygga, upptäcka och förhindra dessa företeelser. Den gemensamma nämnaren för penningtvätt och finansiering av terrorism är utnyttjandet av det finansiella systemet för illegala ända- mål. Det är också anledningen till att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ofta behandlas i samma kontext. Penning- tvätt syftar till att dölja vinster som genererats genom brottslig verk- samhet, något som dock inte behöver vara fallet vid finansiering av terrorism, eftersom terrorism kan finansieras med legalt intjänade medel.6 I den utvärdering av som FATF färdigställde , med uppföljning 2018 och 2020, konstaterades det att den samlade svenska förmågan att bekämpa penningtvätt och finansiering av terro- rism generellt sett håller en god nivå. Det bedömdes dock finnas vissa sårbarheter och risker som påverkar förmågan att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. De allra flesta sårbarheterna som FATF pekade på har därefter korrigerats i linje med vad uppmanades göra. Ett antal ytterligare risker och sårbarheter som svenska myndigheter uppmärksammat redovisas nationella riskbedömning7. Dessa risker och sårbarheter avser bl.a. kriminellas möjligheter att använda sig av målvakter och utnytt- jade identiteter, brister avseende spridning, tillgång till och fram- ställning av information och kunskap, avsaknad av resurser, verktyg eller i vissa fall tillräckligt lagstöd samt möjligheten till avancerade storskaliga penningtvättsupplägg. De senaste årens avslöjanden om penningtvättsskandaler med efterföljande ingripanden från svenska myndigheter och myndigheter i andra länder kopplat till svenska kreditinstituts verksamheter i de baltiska staterna har ytterligare syn- liggjort vissa brister i efterlevnaden av regelverket och frågor kring tillsynen över dessa verksamheter. Förmågan att bekämpa penningtvätt och finansiering av terro- rism är beroende av ett starkt regelverk, en effektiv tillsyn och sam- ordning mellan de ansvariga aktörerna. Ansvaret för bekämpningen är utspritt på flera olika aktörer med olika roller och funktioner. Arbetet behöver därför ske på olika plan och i olika sammanhang, både nationellt och internationellt. I syfte att tvätta pengar eller finansiera terrorism utnyttjas bl.a. privata aktörer som driver verksamheter av olika slag, både finan- siella och icke-finansiella. Det är därför centralt att de aktörer som driver verksamheter som löper risk för att utnyttjas för dessa ända- 6Begreppet penningtvätt definieras i 1 kap. 6 § penningtvättslagen. Begreppet finansiering av terrorism definieras i 1 kap. 7 § samma lag. 7Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i . mål är aktiva i arbetet med att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det administrativa regel- verket (se avsnitt 3.3.3) inriktar sig i stor utsträckning på att dessa privata aktörer, s.k. verksamhetsutövare, ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att deras verksamheter utnyttjas för aktuella ändamål samt upptäcka om sådant utnyttjande ändå har skett. Flera myndigheter har uppgifter på området. De brottsbekämpande myndigheterna har uppgifter kopplade främst till det straffrättsliga regelverket, men dessa kompletteras av vissa ytterligare uppgifter som följer av det administrativa regelverket. Som finansunder- rättelseenhet har Finanspolissektionen vid , här kallad Finanspolisen, en särskild roll. Vid sidan av de brottsbekäm- pande myndigheterna finns flera tillsynsmyndigheter som ska se till att verksamhetsutövarna efterlever det administrativa regelverket. Genom sin tillsyn över advokater och advokatbolag har också en viktig funktion. (Se vidare avsnitt 11.1 och 11.2.) Myndigheterna och de enskilda aktörerna arbetar alltså gemen- samt med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Varje myndighet och enskild aktör utgör en viktig beståndsdel i arbetet och måste således förstå sin roll samt bidra med sin erfaren- het och kunskap till systemet som helhet. På motsvarande sätt som brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter har mycket att vinna på att utbyta erfarenheter med varandra, är samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare samt verksamhetsutövare sinsemellan viktig. 3.3Den rättsliga regleringen bygger på internationella standarder Det svenska systemet för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår väsentligen från internationella åtaganden. Åtgär- der mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda när det första penningtvättsdirektivet8 antogs. Regelverket har därefter revi- derats och har, genom penningtvättsdirektiv (det tredje i ordningen), även kommit att inkludera åtgärder mot finansiering av terrorism. 8Rådets direktiv av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). EU:s rättsakter bygger i sin tur huvudsakligen på rekommen- dationer av den mellanstatliga organisationen . FATF bildades av G7-länderna vid ett toppmöte i och bestod av 16 medlemmar, inklusive . har FATF 39 medlemmar varav två organisationer – Europeiska kommissionen och samarbetsråd. Dessutom finns det nio associerade medlemmar (regionala FATF-liknande organisationer som samlar de allra flesta jurisdiktioner som inte är medlemmar i ) samt ett antal observatörorganisationer.9 Genom sina medlemmar och associerade medlemmar får organisationens rekommendationer sprid- ning till över 200 jurisdiktioner. FATF, som brukar beskrivas som världsledande i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, fastställer stan- darder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terro- rism. Dessa s.k. rekommendationer är av både straffrättslig och admi- nistrativ karaktär och erkänns som den internationella standarden på området. Rekommendationerna kompletteras av tolkningsnoter och en ordlista.10 Organisationen verkar vidare aktivt för att säkerställa att rekommendationerna får spridning och efterlevs på ett effektivt sätt. Det sker bl.a. genom återkommande ömsesidiga utvärderingar av medlemmarnas system för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism.11 är inte juridiskt bindande. Brister i efterlevnaden av rekommendationerna kan dock innebära en placer- ing på organisationens grå eller svarta lista. En sådan placering indi- kerar att landets system för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism är bristfälligt. Det innebär i sin tur att det kan bli svårare, eller t.o.m. omöjligt, att genomföra transaktioner i rela- tion till landet.12 Konsekvenserna för de länder som inte följer rekom- mendationerna blir därmed påtagliga. 9Se vidare /about/membersandobservers/#d.en.3147 (hämtat ). 10Se FATF, International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation – The FATF Recommendations, senast uppdaterad och FATF, Methodology for assessing technical compliance with the FATF recommentations and the effectiveness of AML/CFT systems, senast uppdaterad . 11Se vidare /publications/mutualevaluations/documents/more-about- mutual-evaluations.html (hämtat ). 12Jfr , Riksbanks tidskrift och valutapolitik (2020:1), av penningtvättsbekämpning i och internationellt – fungerar systemet som det var tänkt? 3.3.1Omfattande förändringar av regelverket har skett Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism har genomgått stora förändringar. Genom det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet13 förstärktes regelverket avse- värt. Fjärde penningtvättsdirektivet innebar bl.a. att en vidare krets av verksamhetsutövare än tidigare inkluderades i det administrativa regelverket, att en tydligare riskbaserad metod för regelverket slogs fast, att möjligheterna att utnyttja förenklade kundkännedoms- åtgärder stramades upp, att en katalog av administrativa sanktioner infördes samt att centrala nationella register med uppgifter om verk- liga huvudmän skulle inrättas. efter att fjärde penningtvättsdirektivet genom- förts i svensk rätt , genom bl.a. en ny lag, antog EU det s.k. femte penningtvättsdirektivet14. Bakgrunden till att dessa ytterligare förändringar antogs efter så var bl.a. att finansieringen av terrorattacker i och avslöjandena i Panama- dokumenten visat att det fanns kvarstående brister i regelverket, som behövde åtgärdas skyndsamt. Förändringarna som följer av femte penningtvättsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar, som trädde Genomförandet av direktivet har inneburit ytter- ligare krav för verksamhetsutövare. Kretsen verksamhetsutövare har bl.a. utökats och regleringen förstärkts i vissa avseenden, exempelvis beträffande möjligheten att ta emot betalning med förbetalda kort och kraven på skärpta åtgärder i fråga om kunder som är etablerade iett s.k. högrisktredjeland. Femte penningtvättsdirektivet har även inneburit förändringar för myndigheterna på området, bl.a. genom förbättrade möjligheter för tillsynsmyndigheter att samarbeta. En annan betydelsefull nyhet är att finansunderrättelseenheterna inom 13Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. 14Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av om ändring i direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven /138/EG och 2013/36/EU. (Femte penningtvättsdirektivet är alltså tekniskt sett ett ändringsdirektiv till fjärde penningtvättsdirektivet. EU ska ha tillgång till uppgifter om innehavare av vissa konton och värdefack (se vidare avsnitt 12.2.3). Vid sidan av genomförandena av direktiven vidtogs flera nationella åtgärder för att ytterligare förbättra eller förtydliga regelverket. Dessa förändringar har bl.a. inneburit att Finanspolisen i de fall det är möjligt ska ge lämplig återkoppling till verksamhetsutövarna om effektiviteten och uppföljningen av rappor- ter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism.15 Det har även införts en uttrycklig bestämmelse om möjlighet för Finans- inspektionen att ingripa mot utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i vid överträdelser av regelverket.16 En skyldighet för bl.a. verksamhets- utövare att på begäran lämna uppgifter till Säkerhetspolisen har också införts.17 Även vissa specifika krav i förhållande till verksamhets- utövarna har förändrats. Mot bakgrund av dessa nya bestämmelser har förutsättningarna och verktygen för verksamhetsutövarna och myndigheterna att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism förändrats i hög grad . Rapporteringen om allvarliga brister i penningtvättshanteringen hos kreditinstitut som står under tillsyn i de baltiska staterna men som har svenska moderbolag har vidare uppmärksammat på behovet av att samordna tillsynen av institut med verksamhet i flera länder för att bedöma riskerna i en bankkoncern som helhet. har det därför tagits initiativ till att skapa permanenta strukturer med till- synsmyndigheter i de nordiska och baltiska länderna för ett regionalt tillsynsarbete på området för åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Dessa aspekter är väsentliga att ha i beaktande vid utredningens fortsatta överväganden. Nationella bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism finns framför allt i penningtvättslagen och lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän, här kallad 15Se 4 kap. 3 a § penningtvättslagen. 16Se 15 kap. 15 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 17Se 4 kap. 6 § penningtvättslagen. Lagarna trädde i kraft och genomför huvudsakligen i svensk rätt fjärde penningtvättsdirektivet. Penning- tvättslagen och registerlagen har därefter genomgått vissa förändringar, framför allt med anledning av genomförandet av femte penning- tvättsdirektivet. Penningtvättslagen och registerlagen kompletteras med bestäm- melser i bl.a. förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, den s.k. penningtvättsförordningen, och förordningen (2017:667) om registrering av verkliga huvudmän. Penningtvättsförordningen kompletteras i sin tur av specifika myn- dighetsföreskrifter för vissa verksamheter. I myndighetsföreskrifterna finns bl.a. mer detaljerade bestämmelser om hur personer som driver aktuella verksamheter ska gå tillväga för att uppfylla penningtvätts- lagens krav. Vidare har flera branschspecifika organ utarbetat rikt- linjer för hur dessa krav kan uppfyllas. Bland dessa kan särskilt nämnas de riktlinjer och vägledningar som , Fören- ingen Auktoriserade Revisorer () och mot penningtvätt (Simpt) arbetat fram. Det administrativa regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgör också inslag i flera rörelselagar och andra författningar, som reglerar relevanta verksamheter, t.ex. revisors- lagen (2001:883), lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (2010:751) om betaltjänster, fastighetsmäklarlagen (2011:666) och spellagen (2018:1138). Dessa lagar tar primärt inte sikte på åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, utan innehåller reglering som är aktuell för att bedriva aktuella verksamheter. Lagarna innehåller dock även bestämmelser om bl.a. tillsyn och sanktioner, som också är tillämpliga i fråga om efterlevnaden av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns även straffrättslig reglering på området. De centrala straffrättsliga reglerna rörande penningtvätt finns framför allt i en särskild lag, lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. Penningtvättsbrottet täcker ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen. När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga regler i lagen (2002:444) om straff för finansier- ing av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. regleringarna som tangerar området kan också nämnas lagen (2003:148) om terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offent- lig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. 3.3.3Åtgärder som verksamhetsutövare ska vidta enligt penningtvättslagen Penningtvättslagen innehåller framför allt bestämmelser som riktar sig till tiotusentals fysiska och juridiska personer (verksamhets- utövare) som i driver verksamhet där det finns risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Här ingår finansiella aktörer, bl.a. banker och andra kreditinstitut samt personer som driver exempelvis värdepappersrörelse, livförsäkringsrörelse, försäk- ringsförmedling och fondverksamhet. Även flera kategorier av icke- finansiella aktörer omfattas av regelverket. Det rör sig bl.a. om personer som driver verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor, spelverksamhet med licens eller registrering samt personer som driver yrkesmässig handel med varor där det kan antas före- komma kontant betalning över vissa belopp, t.ex. bilhandlare, skrot- handlare och antikhandlare. I fråga om finansiella verksamhetsutövare gäller penningtvättslagens bestämmelser i regel även för filialer i till utländska juridiska personer med huvudkontor i utlandet (1 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen). Penningtvättslagens bestämmelser innebär att verksamhetsutövare är skyldiga att vidta vissa åtgärder i sin verksamhet. Genom dessa ges verksamhetsutövare verktyg för att förebygga, upptäcka och för- hindra att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt och finan- siering av terrorism. Verksamhetsutövare ska vara medvetna om sina risker och känna sina kunder samt utifrån den kunskapen agera på ett visst sätt i förhållande till kunderna, kundernas transaktioner och andra enstaka transaktioner över vissa tröskelvärden. Mer specifikt ska verksamhetsutövare kartlägga och bedöma de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som verksam- heten innebär, kontrollera sina kunder och bedöma den risk som enskilda kunder utgör, övervaka pågående affärsförbindelser och enskilda transaktioner samt till Finanspolisen rapportera de miss- tankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism som uppstår. I det följande redogörs för huvuddragen i de bestämmelser i penning- tvättslagen som verksamhetsutövarna har att tillämpa. För att kunna hantera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism behöver verksamhetsutövare identifiera, förstå och be- döma riskerna för att den egna verksamheten kan utnyttjas för sådana syften. Utifrån den bedömningen ska verksamhetsutövaren i varje enskilt fall utforma och fortlöpande anpassa omfattningen av de åtgärder, förfaranden, kontroller m.m. som ska vidtas. Flest och mest omfattande åtgärder ska sättas in där riskerna är som störst. En verksamhetsutövare är skyldig att bl.a. bedöma hur de pro- dukter och tjänster som tillhandahålls i verksamheten kan utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att så sker. En sådan allmän riskbedömning ska dokumenteras och hållas uppdaterad. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls samt vilka kunder, distributionskanaler och geografiska riskfaktorer som finns. Hänsyn ska också tas till uppgifter som kommer fram vid verksamhets- utövarens rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner samt till information om tillvägagångssätt för penningtvätt och finan- siering av terrorism och andra relevanta uppgifter som myndigheter lämnar (2 kap. 1 § penningtvättslagen). Omfattningen av den allmänna riskbedömningen ska bestämmas med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och art samt de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan antas finnas. Riskbedömningen ska utformas så att den kan ligga till grund för verksamhetsutövarens rutiner, riktlinjer och övriga åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (2 kap. 2 § penningtvätts- lagen). Bedömningen ska t.ex. beaktas när verksamhetsutövaren be- stämmer omfattning och inriktning på övervakningen av aktiviteter och transaktioner. För att kunna bedöma riskerna behöver verksam- hetsutövare dels ha god kännedom om den egna verksamheten (sår- barheten), dels ha god kännedom om hur kriminaliteten utvecklas i omvärlden (hoten).18 En bristfällig riskbedömning kan få negativa