sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — De enda skäl som anförs mot att införa sådana begränsningar är näringsmässiga aspekter. Utredningen hänvisar bl.a. till att sådana begränsande villkor skulle ”exkludera de allra flesta bryggerierna och destillerierna” och ”minska de näringsmässiga vinsterna med gårdsförsäljning”. Svensk produktion och närings- mässiga vinster väger då tyngre än folkhälsan och alkoholpolitiken och, dessutom, på bekostnad av en systematisk och sammanhäng- ande lagstiftning. Vidare omfattar förslaget inhemska spritdrycks- tillverkare, till skillnad från vad som gäller i och . Detta trots de särskilda folkhälsorisker förknippade med dessa alkoholstarka drycker, som motiverat en särbehandling i andra delar av svensk alkoholpolitik. Slutligen, kravet på ”småskalighet” är satt så högt att det enbart utesluter ett fåtal producenter. Innebörden av förslaget blir i praktiken att småskaliga produ- center på landsbygden kommer att utsättas för konkurrens från stora producenter, oavsett om dessa är lokaliserade på landsbygd eller i tätort. Antalet nya detaljhandelsbutiker kommer att vara stort, och den nya försäljningsformen kommer att framstå som en alldaglig del av samhället. Butiker av detta slag kommer knappast ses som en unik företeelse som driver besök hos småskaliga producenter på landsbygden. Förslaget blir därför i sin helhet kontraproduktivt ut- ifrån syftet att stärka besöksindustrin genom nya möjligheter för småskalig produktion på landsbygden. Jag anser att förslaget strider mot förutsättningarna för upp- draget och att verksamhet skulle tillåtas, som inte kan beskrivas som ”gårdsförsäljning” enligt allmänt språkbruk. Förslaget är oförenligt med grundläggande principer i svensk alkohollagstiftning, bl.a. att privata vinstintressen ska uteslutas vid försäljning till konsument (dvs. detaljhandel) och att tillgängligheten till alkohol ska begränsas. Vidare delar jag inte utredningens bedömning att reformen inte kommer att ha någon märkbar effekt på folkhälsan. Utredningens analys av folkhälsoeffekterna är missvisande och ger ingen realistisk bild av de folkhälsorisker som står på spel. Analysen bygger näm- ligen på grundantagandet att förslaget inte riskerar detaljhandels- monopolet, varför det enda som utvärderas är frågan hur stor ökning av konsumtionen som är direkt förknippad med den försäljning som kommer att ske från tillverkarna. Analysen bortser alltså från den huvudsakliga risken, dvs. att ett införande av förslaget medför att detaljhandelsmonopolet blir betydligt svårare att försvara EU- rättsligt. Utredningens beskrivning av följderna för Systembolagets sortiment är vidare missvisande. Systembolaget har upplyst utred- ningen om att bolaget, vid ett eventuellt införande av förslaget, bl.a. av EU-rättsliga skäl kommer att behöva utvärdera förutsättningarna för TSLS-sortimentet, inte minst eftersom förslagets utformning är sådant att det förväntas leda till förändringar i efterfrågemönstret i Systembolagets butiker. Förslaget strider mot och äventyrar detaljhandelsmonopolet Utredningens EU-rättsliga bedömningar bygger på en felaktig tolk- ning av tillämpliga EU-rättsliga regler. Jag delar inte utredningens bedömning utan anser dels att förslaget strider mot EU-rättsliga regler om fri rörlighet för varor (artikel 34 FEUF) och att det inte kan försvaras enligt artikel 36 FEUF, dels att förslaget innebär stora EU-rättsliga risker för detaljhandelsmonopolet. Utredningens förslag strider mot artikel 34 FEUF och kan inte försvaras utifrån reglerna i artikel 36 FEUF Jag delar utredningens bedömning att det finns en stor risk för att anser att förslaget strider mot artikel 34 FEUF. Med hänsyn till att förslaget öppnar upp en försäljningskanal för svenska producenter som andra EU-producenter inte har tillgång till, är det fråga om en diskriminering av utländska producenter. Utredningens slutsats att utestängningen av utländska produ- center kan försvaras utifrån skyddet för folkhälsan enligt artikel 36 FEUF vilar huvudsakligen på en mycket långtgående tolkning av avgörande i , där tillskrivs bedömningar som inte gjorts. Utredningens redovisning ger intrycket att prövade den finska gårdsförsälj- 8Mål C-198/14, . ningsordningen och kom fram till att den uppfyllde EU-rättsliga krav. I själva verket lämnade dock till de finska dom- stolarna att själva pröva frågan. Domstolens enda vägledning till de finska domstolarna var det korta konstaterandet att förhållandet att gårdsförsäljningsordningen kan tänkas innebära ett skydd för in- hemsk tillverkning inte räcker som stöd för slutsatsen att de skäl som åberopats hade utnyttjats för att diskriminera varor eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.9 uttalande innebar alltså ett klargörande om att en överträdelse av inte kan konstateras enbart genom en hänvisning till att gårds- försäljning kan tänkas innebära ett skydd för inhemsk tillverkning.10 Frågan måste alltså prövas, men gjorde inte någon prövning av de åberopade folkhälsoskälen eller någon bedömning av regleringens proportionalitet. Föreslagen reglering kan inte försvaras enligt artikel 36 FEUF och uppfyller inte kravet på proportionalitet. Folkhälsoriskerna är kopp- lade till försäljningen av varorna och dessa risker blir inte mindre när försäljningen sker från produktionsplatsen. Frågan som uppkommer vid den EU-rättsliga bedömningen är varför det är nödvändigt av folkhälsoskäl att knyta rätten att bedriva detaljhandel till produk- tionsplatsen (och därmed införa begränsningar som träffar just ut- ländska, men inte inhemska, producenter). Utredningen besvarar inte den frågan, utan försvarar i stället särbehandlingen med att svenska producenter – till skillnad från producenter i andra länder – är förhindrade att sälja sina drycker från produktionsstället. Utred- ningen anser att de svenska producenternas rätt att bedriva gårdsför- säljning kan hävdas vara ”konkurrensutjämnande” snarare än diskri- minerande, och att detta positivt kan influera pro- portionalitetsprövning. Argumentationen är med andra ord inte att förslaget utformats på det sätt som skett därför att det är nödvändigt för att uppnå folkhälsosyftena, vilket kunde förväntas. Utred- ningens resonemang om ”konkurrensutjämning” över landsgränserna är inget som kan beaktas vid en proportionalitetsprövning av en ute- stängande åtgärd enligt artikel 36 FEUF. Dessutom baseras resone- manget på det felaktiga antagandet att tar hänsyn till konkurrensvillkoren i andra EU-länder än när svenska ute- 9Valev Visnapuu, p. 10Uttalandet innebär alltså bara ett konstaterande om att det inte finns något EU-rättsligt per se-förbud mot en gårdsförsäljningsordning. stängande åtgärder utvärderas. Omständigheten att till skill- nad från många andra EU-länder har valt att ha ett detaljhandels- monopol, vilket är tillåtet enligt EUF-fördraget som en form av kompromiss (under förutsättning att monopolet tillgodoser ett konsekvent genomfört allmänintresse och är icke-diskriminerande), kan rimligtvis inte användas som ett försvar för andra handelshind- rande och diskriminerande regleringar i Sverige.11 För övrigt finns det producenter i andra EU-länder som har i princip samma regulatoriska situation som svenska alkoholtillverkare. Detta gäller exempelvis sprittillverkare i som inte omfattas av någon gårdsförsäljningsordning i hemlandet. Sammanfattningsvis bedömer jag att förslaget inte uppfyller kra- ven enligt artikel 36 FEUF. Eftersom folkhälsoriskerna är kopplade till försäljning av alkohol till konsument och riskerna inte blir mindre när försäljningen sker från den plats där den produceras, är miss- gynnandet av utländska producenter omotiverat. Förslaget innehåller inga verkningsfulla begränsningar, och är ett allvarligt avsteg från de tankar som ligger till grund för svensk alkohollagstiftning, däribland desintresseringsprincipen och principen om tillgänglighetsbegräns- ning. Förslaget kan inte med trovärdighet beskrivas som en restriktiv försäljningskanal och som en del av konsekvent genomförd svensk alkoholpolitik. Jag bedömer att förslaget strider mot EU-rättsliga regler om fri rörlighet för varor (artikel 34 FEUF) och att det inte kan försvaras enligt artikel 36 FEUF.12 11Om konkurrensvillkoren för en viss bransch på en övergripande EU-nivå kunde beaktas vid utvärderingar av nationella regleringar enligt artikel 36 FEUF, skulle detta medföra oöver- blickbara konsekvenser. Exempelvis skulle medlemsstater kunna åberopa inhemska kostnads- nackdelar i en bransch på grund av nationella regleringar som skäl för att införa handels- hindrande/utestängande åtgärder till skydd för inhemsk industri, under påstående att det handlar om att jämna ut konkurrensvillkoren. I en EU-rättslig kontext är ett sådant resone- mang främmande. 12Systembolaget har framfört till utredningen att det är oklart om det alls är möjligt att införa en gårdsförsäljningsreglering som är förenlig med och som inte äventyrar det svenska detaljhandelsmonopolet. Det är dock helt felaktigt när det påstås i utredningen att Systembolaget framfört uppfattningen att gårdsförsäljning i ett land med monopol ”i princip aldrig kan vara proportionerlig”. Systembolagets bedömning av regleringens proportionalitet gäller förstås det förslag till reglering som utredningen lagt fram. Som beskrivits ovan har utredningen inte försökt besvara de frågor som ställs inom ramen för en korrekt genomförd proportionalitetsbedömning. Utredningens förslag äventyrar detaljhandelsmonopolet Utredningens förslag innebär stora risker när det gäller möjlighe- terna att bevara detaljhandelsmonopolet. Ett första problem är att detaljhandelsmonopolets förenlighet med inte längre skulle prövas enligt artikel 37 FEUF utan i stället enligt artikel 34/36 FEUF, vilket i sig allvarligt skulle försvaga möjligheter att bevara monopolet. Vidare äventyras de EU-rättsliga förutsättningar som detaljhandelsmonopolet vilar på, eftersom de skäl som tidigare angivits för monopolet inte med trovärdighet kan fortsätta göras gällande om förslaget införs. Monopollagstiftningen kommer då inte att uppfylla de EU-rättsliga kraven på konsekvens. Den relevanta frågan är om förbudet mot försäljning till konsu- ment som följer av (och är en del av) detaljhandelsmonopolet ska prövas enligt artikel 37 FEUF även efter ett införande av för- slaget. dom i klargör med tydlighet att så inte är fallet, utan att detta förbud då i stället ska prövas enligt artikel 34/36 FEUF. gjorde i domen skillnad på förbud mot detaljhandel med produkter som enligt finsk lagstiftning endast fick säljas av detaljhandelsmonopolet (Alko), exempelvis spritdrycker, och förbud mot detaljhandel med produkter som inte omfattades av Alkos ensamrätt (inklusive produkter som omfattades av den finska gårdsförsäljningsordningen). Enligt skulle det finska förbudet mot detaljhandel för sistnämnda produkt- kategorier prövas enligt artikel 34/36 FEUF, inte enligt artikel 37 FEUF.13 Rättspraxis har således klargjort att ett gårdsförsäljnings- undantag i ett land med detaljhandelsmonopol upphäver möjligheten att tillämpa monopolbestämmelsen (artikel 37 FEUF) på försälj- ningsrestriktioner avseende sådana produktkategorier som omfattas av gårdsförsäljning. Om gårdsförsäljning införs enligt utredningens förslag, kommer följaktligen dagens förbud mot att bedriva detalj- handel med alkoholdrycker inte längre utgöra en del av monopolet i EU-rättslig mening. Införs förslaget, som omfattar samtliga dryckes- kategorier, kommer det således inte vara möjligt för att hävda att det är kriterierna i artikel 37 FEUF som avgör om det svenska förbudet mot detaljhandel med alkoholdrycker stämmer överens med EU-rättsliga regler. Den EU-rättsliga prövningen av detta för- bud kommer då att göras enligt artikel 34/36 FEUF, vilket medför 13Valev Visnapuu, p. väsentligt sämre EU-rättsliga möjligheter för att bevara monopolet.14 Denna slutsats ändras inte av utredningens påstående att gårds- försäljning ska regleras på ett sätt som skiljer försäljningen från ”sed- vanlig detaljhandel”, eller att det inte kommer att vara fråga om en ”alternativ detaljhandelskanal”. Eftersom förslaget saknar verknings- fulla begräsningar blir det fråga om en alternativ detaljhandelskanal. Av dom i framgår dessutom att frågor av denna karaktär inte alls beaktas vid bedömningen av till- lämpligt regelverk. Den ensamt avgörande omständigheten vid EU- domstolens prövning i var att nationell lagstiftning innehöll undantag till detaljhandelsmonopolet (varav ett utgjordes av gårdsförsäljningsundantaget).15 En förutsättning för att ett detaljhandelsmonopol inte ska riskera att underkännas EU-rättsligt är att monopolregleringen är systematisk och sammanhängande, dvs. att den är konsekvent genomförd utifrån de allmänintressen som lagts till grund för lagstiftningen. Det inne- bär att vårt monopol äventyras om vidtar, underlättar eller tolererar åtgärder som underminerar de skäl som angetts för mono- polet. Det måste bl.a. tillses att desintresseringsprincipen och prin- cipen om tillgänglighetsbegränsning får genomslag vid försäljning av alkohol till konsument på det sätt som förutsatts i monopollag- stiftningen. Den föreslagna regleringen innebär inte bara att tolererar (eller avstår från att ingripa mot) privata aktörer som 14Riskerna för ett underkännande av regleringar vars förenlighet med bedöms enligt artikel 34/36 FEUF illustreras t.ex. av dom i m.fl. (mål C- 170/04), där den svenska privatinförselregleringen underkändes enligt dessa bestämmelser. De stora skillnaderna mellan en bedömning enligt artikel 34/36 FEUF och en bedömning enligt artikel 37 FEUF är anledningen till att parternas argumentation i mål om handelshinder i monopolländer ofta primärt handlar om frågan vilket regelverk som är tillämpligt, och skälet till att den medlemsstat vars reglering ifrågasatts oftast argumenterar för att artikel 37 FEUF, snarare än artikel 34/36 FEUF, ska tillämpas. 15Inte heller utredningens jämförelse med restaurangförsäljning genom servering ändrar slut- satsen. Servering bygger på att restaurangpersonalen övervakar och kontrollerar konsum- tionen, vilken sker på plats i restauranglokalen. Detaljhandel vid gårdsförsäljning bygger dock, precis som försäljning hos Systembolaget, på att konsumenten tar med sig oöppnade varor och konsumerar dessa i hemmet eller på annan plats utan övervakning. Den grundläggande transaktionen, detaljhandel, är densamma i fallet vid försäljning av Systembolaget och i fallet gårdsförsäljning. Förslaget handlar ett undantag från just detaljhandelsmonopolet. Det är inte fråga om t.ex. särskilda möjligheter att bedriva servering/provsmakning eller liknande. bedriver detaljhandel med alkoholdrycker. Förslaget innebär att monopolet per definition bryts upp, och därmed att systematiken i monopollagstiftningen frivilligt överges. I en sådan situation är det svårt att fortsätta göra gällande de tidigare anförda skälen för mono- polet. Efter ett införande av förslaget kan således svårligen hävda att det är av avgörande betydelse att säkerställa tillgänglig- hetsbegränsningen och förbehålla detaljhandeln ett statligt bolag utan privata vinstintressen. Detta gäller i synnerhet om gårdsför- säljning skulle genomföras på det sätt som föreslås av utredningen, med avsaknad av verkningsfulla begränsningar och där ett mycket stort antal aktörer kommer att bedriva detaljhandel med samtliga dryckeskategorier i både storstad och på landsbygd. Jag menar sammanfattningsvis att ett införande av föreslagen reglering leder till inkonsekvenser i monopollagstiftningen som inte kan förklaras eller rättfärdigas, och som äventyrar det EU-rättsliga rättfärdigandet av detaljhandelsmonopolet. Möjligheten att ”backa bandet” Slutligen delar jag inte utredningens bedömning av frågan om det är möjligt att ”backa bandet” för det fall inte delar utred- ningens EU-rättsliga bedömning. Den situation som ska bedömas är att detaljhandelsmonopolet underkänns EU-rättsligt, som en följd av att gårdsförsäljningsundantaget medför att svensk lagstiftning inte längre anses konsekvent, och att därför tvingas avskaffa undantaget (dvs. försöker ”backa bandet” och på nytt införa ett detalj- handelsmonopol). Det främsta problemet är att lagstiftaren genom sina åtgärder då har visat att den åberopade grunden för monopolet inte varit uppriktigt menad. Det finns inget som tyder på att EU-dom- stolen vid en bedömning av om monopolet vilar på ett EU-rättsligt acceptabelt allmänintresse skulle vara förhindrad att beakta samtliga omständigheter, däribland att genom att införa ett gårdsför- säljningsundantag visat att man inte menat allvar med de skäl som på- ståtts ligga till grund för monopolet (eller i vart fall inte genomfört dessa skäl på ett systematiskt och sammanhängande sätt). De rättsfall utredningen hänvisar till som exempel på nationella regleringar, som underkänts av och därefter jus- terats, är inte jämförbara med den aktuella situationen. som tas upp av utredningen handlar om anpassningar till EU- rättsliga krav, eller om att nationell lagstiftning ”stramats upp” efter att den oavsiktligt kommit att bli inkonsekvent. Den nu aktuella frå- gan avser en situation där lagstiftaren först avsiktligt skulle avvika från tankarna bakom monopollagstiftningen och därefter – efter EU-rättslig kritik – försöker backa bandet. I en sådan situation är det betydligt svårare att fortsätta hävda skälen för monopolet. Jag ser således en stor risk för att det inte kommer att vara möjligt att backa bandet efter EU-rättsliga invändningar kopplade till ett in- förande av förslaget till gårdsförsäljningsreglering. Särskilt yttrande av experten , LRF Intresset för hantverksmässigt framställda drycker har vuxit sig starkt, och attraherar såväl duktiga entreprenörer som nyfikna kon- sumenter med intresse för gastronomi. växer intresset för måltidsturism och turistupplevelser med anknytning till mat och dryck. anses ha ett betydande utrymme att utvecklas för att ta emot fler besökare, och kunna bli en tillväxtmotor, inte minst på landsbygden. Gårdsförsäljning skulle utgöra ett viktigt verktyg för sådan utveckling. Utredningen har genomfört en EU-rättslig analys och bedömer att det finns ett EU-rättsligt utrymme för att införa en begränsad form av gårdsförsäljning vid sidan av ett bevarat detaljhandelsmonopol. Centrala utgångspunkter för bedömningen har utgjorts av: •att begränsningar införs i syfte att säkerställa att försäljningen sker i begränsad omfattning, •att det är besöket snarare än försäljningen som står i centrum vid gårdsförsäljning, •att gårdsförsäljningen inte ska leda till negativa folkhälsoeffekter, •att gårdsförsäljning inte ska leda till godtycklig diskriminering av utländska producenter av alkoholhaltiga drycker, och •att gårdsförsäljning ska stärka besöksnäringen, och dryckespro- duktionen som en del i den, inom ramen för en restriktiv alko- holpolitik, och därmed bidra till den svenska livsmedelsstrategins vision om en konkurrenskraftig livsmedelskedja, som ska vara innovativ, hållbar och attraktiv att verka inom, och som ska skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Jag anser att utredningen valt relevanta utgångspunkter för försla- gets utformning, i enlighet med direktivet. •Gårdsförsäljning kan bara sökas av den som kan erbjuda ett betalt besöksarrangemang med kunskapshöjande innehåll. •Endast försäljning av egentillverkade drycker från tillverkning- eller odlingsstället. •Försäljning får endast ske mellan och 20:00. •Begränsade kvantiteter per kund och köptillfälle ej överstigande 0,7 L spritdryck, 3 L vin, 3 L starköl och 3 L andra jästa drycker. •Hantverksmässig tillverkning där årlig produktionsvolym ej får överstiga 75 000 L spritdrycker, 500 000 L jästa drycker alkohol eller 200 000 L jästa drycker med alkohol. •Krav på oberoende från andra producenter överstigande årliga produktionsvolymer ovan. •Priset på alkoholdryckerna och upplevelsetjänsten får inte sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag. •Kommunen ska utföra ett särskilt tillstånd för gårdsförsäljning och utöva tillsyn. •Gårdsförsäljningstillståndet är tidsbegränsat till . •Lagstiftningen ska gälla från tidigast till , och kan därefter upphävas, förlängas eller permanentas. Jag anser att utredningen därmed lämnar ett förslag omgärdat av strikta begränsningar som säkerställer att det är besökstjänsten som står i centrum snarare än försäljningen. Förslaget ställer krav på ett upplevelsearrangemang till självkost- nadspris på tillverknings- eller odlingsställe, samt krav på hantverks- mässig tillverkning. Det innebär också begränsningar avseende kvan- titeter per kund och tillfälle liksom begränsningar avseende produ- cerad årsvolym och oberoende. Intresserade besökare måste först ta del av ett i förväg bokat arrangemang, mot en kostnad, där det ingår någon form av kun- skapshöjande upplevelse. Därefter kan de ta del av dryckestillverka- rens högst begränsade utbud, och då endast ges möjlighet att köpa med sig en begränsad volym. Modellen skiljer sig väsentligt från detaljhandelsmonopolets affärsmodell där besökare i sin närmiljö kan uppsöka ett System- bolag där de fritt kan välja bland ett mycket stort utbud av produkter och köpa med sig dessa i obegränsade mängder, utan krav på att kombinera detta till någon form av kunskapsöverföring. System- bolaget erbjuder numer även hemleverans av alkohol i hela . EU-rättsligt läge och fortsatt process Även om utredningen bedömer att det går att förena en restriktiv gårdsförsäljning i kombination med ett bevarat detaljhandelsmono- pol med , går det inte att med säkerhet veta hur EU-dom- stolen kommer att se på frågan. Om skulle göra en annan bedömning skulle vara skyldig att anpassa regleringen eller, i värsta fall, slopa rätten till gårdsförsäljning. skulle däremot inte vara tvunget att avskaffa detaljhandels- monopolet. Min tolkning är att utredningen under analysarbetets gång har uppskattat att det finns marginal i de EU-rättsliga bedömningarna. Det är dock enbart som kan fastställa tolkningen av . Genom att regleringen görs tidsbegränsad finns det möjlighet att backa bandet om det skulle visa sig nödvändigt. Regeringen kommer ges möjlighet att på förhand ha en dialog med Europeiska kommis- sionen, och där ha möjligt att ta del av kommissionens syn på för- slaget innan det eventuellt genomförs. Den folkhälsoanalys som utredningen har uppdragit åt att genomföra visar att gårdsförsäljning kommer att vara mycket be- gränsad. Med de föreslagna villkoren som styr bl.a. försäljningstider, priser och tillåtna kvantiteter, samt krav på ett betalt upplevelsearrange- mang, uppskattar att gårdsförsäljning kommer att uppgå till av den totala anskaffningen av alkohol 2025. Här ska förtydligas att det då utförde sin analys inte fanns villkor för krav på småskalighet och oberoende i form av max tillåten årsproduktion. Swecos analys bygger därför på en bredare förutsättning, vilket överskattar effekten, än för det förslag som läggs fram. Gårdsförsäljningens omfattning kommer således att vara mycket begränsad i förhållande till både Systembolagets försäljning och den svenska produktionen av alkoholdrycker. Räknat i ren alkohol väntas de volymer som enligt kommer att säljas genom gårds- försäljning 2025, att motsvara av Systembolagets för- säljning 2019. Inom respektive dryckeskategori skulle gårdsför- säljningen enligt Swecos analys motsvara av den svenska tillverkningen av starköl, av sprittillverkningen samt av tillverkning av vin och andra jästa drycker. Näringspolitiska effekter samt hinder för tillväxt och utveckling Det krävs betydande investeringar och ekonomiskt risktagande för att starta upp och driva verksamhet inom dryckesbranschen i . Som utredningen har konstaterat är den absoluta merparten av de svenska dryckesföretagen mycket småskaliga och har därmed relativt höga produktionskostnader för sin produktion. Att sam- tidigt bygga upp besöksnäring är mycket kostsamt. Många företagare vittnar om svårigheter att nå lönsamhet.