sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Läroplanerna anger att elever ska få ”förutsättningar att använda läromedel av god kvali- tet”11, men då inga regler klargör vad som avses med god kvalitet i detta sammanhang, finns små möjligheter att säkerställa elevers till- gång till sådana läromedel. Skolinspektionen får genom utredningens förslag större förutsättningar att med stöd av mer konkreta regler kritisera skolhuvudmän som inte ger elever tillgång till läromedel av god kvalitet. 112.8 SKOLFS 2010:37, 2.8 SKOLFS 2010:250, 2.8 SKOLFS 2010:251, 2.8 2010:255, 2.6 SKOLFS 2011:144, 2.4 SKOLFS 2012:101 och 2.6 2013:148. Konsekvenser av utredningens förslag Kvalitetskriterierna förväntas också få positiva konsekvenser för produktionen av läromedel. Genom tydligt formulerade beskriv- ningar av vad som utgör kvalitet, kan förväntningarna på läromedel öka och läromedelsproducenternas processer för framtagande ut- vecklas. Ökad medvetenhet bland lärare kan också leda till förbätt- rade förutsättningar för en väl fungerande konkurrens som i för- längningen gynnar kvaliteten på produkterna. utgör en garant för ett långsiktigt och syste- matiskt arbete med frågor som rör läromedel. Genom nämnden skapas också värdefulla strukturer för samverkan mellan staten, läromedels- producenter, forskare, lärarprofessionen och andra centrala aktörer och relevanta intressenter. förväntas stärka den samlade kunskapen om läromedel, vilket kan ge positiva konsekvenser för likvärdigheten och elevernas kunskapsutveckling. och kvalitetskriteriernas införande innebär att staten får en tydligare roll gällande läromedel, men innebär inte att en statlig granskning av läromedel återinförs. Det kommer även fortsättningsvis att vara rektors ansvar att elever i enlighet med läro- planerna får använda läromedel av god kvalitet för en tidsenlig ut- bildning, men lärares, rektorers, och läromedelsproducenters gransk- ning av läromedel underlättas och stärks med kvalitetskriterierna. Utredningen konstaterar att utvecklingen av undervisningsmaterial varit av sådant slag att det inte är rimligt att återinföra en statlig förhandsgranskning. Det stora utbudet skulle göra en sådan gransk- ning till ett alltför omfattande uppdrag med svåra gränsdragnings- problem. Med tanke på den stora variation av undervisningsmaterial, inte minst digitala sådana, som används skulle det också vara tveksamt vilka faktiska effekter en statlig granskning av läromedel skulle få. Ett mindre ingripande alternativ skulle kunna vara att inte inrätta en särskild nämnd, utan att andra funktioner inom genom- för några av de uppgifter som nämnden föreslås få. Sannolikheten för att läromedelsfrågor uppmärksammas förväntas dock öka väsent- ligt med inrättandet av en nämnd och kvaliteten på genomförandet Konsekvenser av utredningens förslag av uppdraget förväntas öka genom den breda representationen och tillgången till flera olika kompetenser och erfarenheter. Ett alternativ till att placera läromedelsnämnden vid skulle kunna vara att inrätta nämnden som en egen myndighet. Pla- ceringen vid motiveras främst av synergieffekter med skolutvecklingsinsatser och läroplansarbete. Det vore möjligt att placera vid SPSM med tanke på denna myndighets vana vid att hantera produktionsstöd till läromedel. Utredningen bedömer dock att SPSM:s uppdrag även fort- satt bör vara koncentrerat till elever med funktionsnedsättning varför , som har ett vidare uppdrag avseende läromedel, inte bör förläggas vid denna myndighet. Det är dock angeläget att erfarenheter från SPSM tas tillvara i arbete. Även kunskaper och erfarenheter från andra myndigheter, såsom Sameskolstyrelsen och och folkminnen, behöver tas tillvara i . Ett mindre ingripande alternativ än förslaget om att fastställa kvalitetskriterier för läromedel i myndighetsföreskrifter skulle kunna vara att låta kriterierna utgöra stödmaterial utan juridisk status. Ut- redningen anser dock att det krävs föreskrifter för att åstadkomma önskad effekt, eftersom kvalitetskriterierna på detta sätt får rättslig verkan och större auktoritet. Ytterligare ett tänkbart alternativ vore att inte alls skulle ta fram några kvalitetskriterier, eftersom läromedels- företagens branschorganisation redan har utarbetat en kvalitets- policy för läromedel som de etablerade förlagen kan förväntas följa. Utredningen har emellertid konstaterat att denna kvalitetspolicy inte är känd på skolorna. Dessutom är inte alla kommersiella läro- medelsproducenter med i branschorganisationen. Det är också så att även andra aktörer, såsom intresseorganisationer och myndigheter, producerar vissa läromedel och de kan inte förväntas vare sig känna till eller använda sig av branschorganisationens policy. Utredningen ser behov av att lika regler om kvalitetskriterier ska gälla för alla läromedel oavsett producent. Det är också värdefullt att akademin, skolmyndigheter och företrädare för professionen deltar i utveck- lingen av kvalitetskriterierna. Utredningen har övervägt om det borde införas en särskild kon- trollordning för att granska regelefterlevnaden avseende kvalitets- kriterierna. Det förefaller dock sannolikt att det åtminstone initialt Konsekvenser av utredningens förslag inte finns behov av det, eftersom incitamenten att följa kvalitets- kriterierna bör vara goda även utan en särskild kontrollordning. An- svaret för att kontrollera att elever får tillgång till läromedel av god kvalitet i enlighet med läroplanerna, är Skolinspektionens och denna myndighets tillsyn är i detta hänseende tillräcklig. Utredningen har inte heller i kontakterna med elevorganisationerna, lärare, rektorer och skolchefer uppfattat att det främst skulle vara allvarliga kvali- tetsbrister som är problemet när det gäller läromedel. Snarare före- faller utmaningen vara att skolor inte prioriterar att köpa in aktuella versioner av läroböcker och tillräckligt många läromedel och lärar- handledningar samt att det delvis är svårt för lärare att göra välin- formerade val. För det fall att det skulle identifieras att det finns behov av en särskild kontrollordning kan en möjlig väg vara certifier- ing under ackreditering, som inom många områden används som ett sätt att garantera kvalitet.12 Certifiering kan vara både obligatorisk och frivillig. Skulle obligatorisk certifiering för läromedel införas skulle det av föreskrifterna om kvalitetskriterier kunna framgå att endast certifierade läromedel fick användas i den svenska skolan. Detta skulle emellertid kunna uppfattas som alltför ingripande och innebär gränsdragningsproblem som måste hanteras. Utredningen anser att det är väsentligt att lärare även fortsättningsvis har möjlig- het att använda en bred variation av undervisningsmaterial. Även med en frivillig certifiering kan tillverkare uppleva att certi- fieringen i praktiken blir ett krav. I det här sammanhanget skulle det kunna handla om att skolorna endast köpte in certifierade läromedel och ett frivilligt system riskerar därmed i praktiken att bli lika in- gripande som ett obligatoriskt. Ett certifieringssystem skulle dess- utom sannolikt bli avgiftsfinansierat, något som skulle kunna leda till att läromedlen blev dyrare, vilket i sin tur skulle kunna få till följd att skolorna köpte in färre läromedel så att elevers och lärares till- gång minskade. Mindre förlag skulle också kunna få svårare att etablera sig på marknaden med ett sådant system. 12Ackreditering innebär ett formellt erkännande av att ett organ som erbjuder certifiering har den kompetens och opartiskhet som krävs för att kontrollera produkters och tjänsters överensstämmelse med tillämpliga nationella och internationella standarder. Konsekvenser av utredningens förslag Det råder brist på läromedel inom vissa ämnen och för vissa elev- grupper, exempelvis inom vissa yrkesämnen, för vissa elevgrupper med funktionsnedsättning och på nationella minoritetsspråk. Pro- duktionen av dessa läromedel är kostsam eftersom volymerna är små och läromedelsproducenter prioriterar därför inte att ta fram läro- medel inom dessa ämnen och för dessa elevgrupper. Ett problem av annan karaktär, men som också kan kopplas till produktionsstöd, är att staten inte nyttjar läromedel när insatser och ekonomiska satsningar för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen planeras. Staten skulle, i kombination med exem- pelvis kompetensutvecklingsinsatser, kunna stötta produktionen av läromedel och lärarhandledningar av särskilt hög kvalitet, för att stärka kunskapsresultaten. Detta sker dock inte . Det finns ett behov av att staten stöttar läromedelsproduktionen inom vissa ämnen och för vissa elevgrupper. Utredningen föreslår att kontinuerligt ska fördela ett statligt produktionsstöd för att stimulera framtagning av läromedel där det råder brist. Pro- duktionsstöd ska också kunna fördelas när det finns skäl att in- vestera i framtagande av läromedel av särskilt god kvalitet. SPSM fördelar produktionsstöd för läromedel till elever med funktionsnedsättning. Detta produktionsstöd liknar det som före- slås ovan men utredningen föreslår inga ändringar avseende det stöd som SPSM fördelar. Utredningen menar att bör ansvara för utlysning och fördelning av det nya produktionsstödet eftersom det vid finns bred kompetens om olika ämnen och kurser, om kurs- och ämnesplaner och läroplaner samt om skolutveckling.13 Utredningens förslag om att placera vid är också ett viktigt argument för att denna myndighet ska ansvara för pro- duktionsstödet. Utredningen bedömer att hanteringen av produk- 13Motsvarande kompetens finns inom om ämnesområden och ämnesområdes- planer. Konsekvenser av utredningens förslag tionsstödet kommer att öka kunskapen om läromedel på , vilket kan få flera positiva bieffekter såsom en ökad medvetenhet om läromedels betydelse. Hur arbetsprocesserna för produktionsstödet närmare ska utfor- mas blir sak att ta ställning till, men utred- ningen rekommenderar en modell där nämnden på årsbasis avgör vilka ämnen och elevgrupper som bör prioriteras. Därefter tas even- tuella kravspecifikationer fram och en utlysning görs. Inkomna ansök- ningar hanteras sedan enligt en transparent och rättssäker urvalspro- cess. bör, enligt utredningen, ha mandat att även föra över medel till det produktionsstöd som SPSM respektive Sameskolstyrelsen fördelar om nämnden identifierar sådana behov. SPSM och Sameskolstyrelsen ska emellertid även fortsättningsvis använda sina respektive ramanslag för läromedel.14 Det är viktigt att dessa två myndigheter fortsätter att prioritera produktion av läro- medel för sina specifika målgrupper. Utredningen förespråkar att samarbetar med Special- pedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen i utvecklingen av processerna runt produktionsstödet, eftersom det finns flerårig erfarenhet av sådant stöd vid dessa myndigheter. Produktionsstödet ska också kunna användas till framtagande av läromedel och lärarhandledningar av särskilt god kvalitet. Regeringen får genom detta, och med stöd av , möjlighet att utforma insatser som kan stärka undervisningen i specifika ämnen där man identifierat tydliga behov. En kostnadsberäkning av förslaget finns i avsnitt 7.4. Ett alternativ till att fördela produktionsstöd enligt ovan, skulle vara att ta fram undervisningsmaterial eller läromedel genom tillfälliga sats- ningar och regeringsuppdrag. Liknande uppdrag har tidigare delats ut, vilket beskrivs i kapitel 5. Utredningen menar att det finns flera utmaningar med sådana tillfälliga satsningar. För det första finns det 14Inom SPSM får anslag 1:3 användas till utgifter för produktionsstöd för läromedelsfram- ställning och inom Sameskolstyrelsen får anslag 1:4 användas för utveckling och utökning av samiska lärverktyg och läromedel. En skillnad mellan de två myndigheternas regleringsbrev är att SPSM självständigt avgör hur stor del av det totala ramanslaget som ska nyttjas till produk- tionsstöd medan Sameskolstyrelsen enligt regleringsbrevet för ”ska använda/ / för utveckling och utökning av samiska lärverktyg och läromedel”. Konsekvenser av utredningens förslag sällan erfarenhet och kompetens av läromedelsproduktion inom myn- digheter och vid intresseorganisationer. I 3.2.2 beskrivs hur framtag- ning och kvalitetssäkring av läromedel ställer höga krav på specifika kompetenser. Om aktörer som saknar exempelvis redaktörs- eller formgivningskompetens tar fram läromedel finns det stor risk för att produkterna blir sämre, vilket innebär att elevernas rätt till kvalita- tiva läromedel inte tillgodoses. För det andra behöver läromedel underhållas och förvaltas. Det handlar om såväl mindre revideringar som om kontinuerlig kvalitetssäkring. Förlag och läromedelsprodu- center med erfarenhet av läromedelsproduktion har rutiner för detta. Det ligger också i dessa förlags och producenters intresse att endast erbjuda produkter som är aktuella och håller hög kvalitet, vilket för- väntas understödja den kontinuerliga kvalitetssäkringen och förvalt- ningsarbetet. Ett statligt produktionsstöd är också en mer långsiktig lösning än tillfälliga satsningar. Det är utredningens uppfattning att det kom- mer att uppstå nya brister när det gäller utbudet av läromedel. Vilka modersmål det finns behov av läromedel i påverkas till exempel av migrationen. Dessutom kan nya kurser och ämnen tillkomma och till exempel yrkesämnen kan ändra karaktär på ett sätt som resulterar i behov av nya läromedel. Det vore därför värdefullt att införa struk- turer för hur läromedelsproduktion inom smalare områden kan sti- muleras. Ett problem med produktionsstöd för läromedel är att det kan hämma läromedelsproducenternas eget intresse av att investera i produktion inom vissa ämnen. En situation där förlag inväntar pro- duktionsstöd i stället för att göra egna satsningar skulle enligt detta resonemang kunna uppstå. Utredningen menar dock att denna risk behöver vägas mot problemet med att det saknas läromedel för flera elevgrupper och i flera ämnen. Erfarenheten visar att det finns om- råden där behoven inte kan tillgodoses på den kommersiella läro- medelsmarknaden. Det vore emellertid lämpligt att utarbetade strategier för att även stimulera branschens egna initiativ. Det är också viktigt att produktionsstöden utformas på ett sätt som gör att förlagen har möjlighet att ta fram kvalitativa produkter men inte får stora vinstmarginaler som finan- sieras med offentliga medel. Den statsbidragsförordning som här är aktuell medger exempelvis att bidrag lämnas med återbetalningsskyl- Konsekvenser av utredningens förslag dighet av hela eller en del av bidraget.15 Detta kan vara ett sätt att säkerställa att produktionsstödet snarare har en stimulerande effekt än en vinstgenererande sådan. Ett tänkbart mindre omfattande alternativ vore att bara ge pro- duktionsstöd inom områden där det råder brist på lämpliga läro- medel, men inte för produktion av läromedel av särskilt hög kvalitet. Utredningen menar dock att produktionsstöd för särskilt kvalitativa läromedel skulle kunna vara ett värdefullt bidrag för att stärka under- visningen och kunskapsutvecklingen i olika ämnen. När liknande behov identifieras använder sig staten huvudsakligen av sats- ningar på kollegialt lärande, exempelvis genom så kallade pedago- giska ”lyft”. Detta är värdefulla insatser, men skulle med utredningens förslag kunna kompletteras med satsningar på läromedel av hög kva- litet och därmed få större effekt. Utredningen har övervägt om det befintliga produktionsstödet som SPSM fördelar skulle sammanfogas med det produktionsstöd som beskrivs ovan, för vilket skulle få ansvar. Utred- ningen bedömer dock att det finns ett värde i att SPSM fortsätter att ansvara för de statsbidrag som rör läromedel för elever med funk- tionsnedsättning. Myndighetens specifika kunskap inom detta område förutsätts stärka möjligheterna för att elever med funktionsnedsätt- ning får tillgång till ändamålsenliga läromedel. Utredningen har också övervägt att tydligare reglera hur stor del av sitt ramanslag som SPSM bör fördela som produktionsstöd, på motsvarande sätt som regleringsbrevet för Sameskolstyrelsen anger en summa som ska nyttjas till läromedel. Utredningen ser emellertid ingen anledning till ändrad ordning i detta fall, men bedömer att det är viktigt att regeringen följer upp att SPSM inte minskar sina anslag till läromedel, som en eventuell konsekvens av införandet av ett generellt produktionsstöd. Lärare har begränsade möjligheter att göra medvetna och väl- informerade val av läromedel. Skolinspektionens granskning av kva- litetssäkring och val av läromedel visar att det delvis saknas 154 § 2 p. förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel. Konsekvenser av utredningens förslag strukturerade arbetssätt för att stödja valet av läromedel. Det före- kommer förvisso informella samtal om läromedel men flera lärare uttrycker att de skulle behöva mer tid i ämneslagen för att granska och värdera läromedel. Det är sällan uttalat när, hur eller ens att lärare ska samtala om läromedel. Rektorer förefaller också, enligt Skolinspektionen, i liten utsträckning introducera nya lärare till arbe- tet med läromedel. Det saknas dessutom systematik för att inventera och hålla utbudet uppdaterat. Även långsiktiga planer för hur ut- budet ska förnyas och utvecklas är relativt ovanliga.16 Dessa iakt- tagelser från Skolinspektionen stämmer väl överens med de beskriv- ningar som utredningen tagit del av i samband med hearings med lärare och rektorer. Enligt utredningens erfarenhet är det också ovan- ligt att lärare när de väljer läromedel gör en särskild granskning av lärarhandledningen. Det finns ingen statlig instans som informerar om vilka läromedel som är tillgängliga och det finns heller inga vedertagna beskrivningar av vad som kännetecknar läromedel av god kvalitet. Vissa skolor och skolhuvudmän har själva tagit fram kvalitetskriterier för läromedel, men vanligen saknas sådana kriterier. Avsaknaden av kvalitetskrite- rier kan innebära att vissa aspekter inte uppmärksammas i tillräckligt stor utsträckning när läromedel väljs. Skolinspektionens granskning visar exempelvis att det förekommer att lärare inte aktivt kvalitetssäkrar läromedel utifrån värdegrundsperspektiv.17 När det saknas gemensamma principer för lärarna att utgå ifrån i sin kvali- tetssäkring av läromedel, finns det en risk för att elever och lärare inte får tillgång till de mest ändamålsenliga läromedlen. Det finns också en tendens till att valet av läromedel i allt större utsträckning görs högre upp i organisationen i stället för av lärare. Ett viktigt skäl till denna utveckling förefaller vara att det kan bli mer kostnadseffektivt att köpa in framför allt de digitala läromedlen till större elevgrupper inom organisationen. Det är angeläget att pri- serna på läromedel inte blir för höga för skolorna men utredningen menar ändå att utvecklingen mot att lärare inte själva har inflytande över valet av läromedel är olycklig. Undervisningsmaterialet är nära förknippat med lärares ämnesdidaktiska val och elevernas behov. Per- soner på lednings- eller skolhuvudmannanivå saknar ofta de kun- skaper och erfarenheter som krävs för att bedöma läromedels kvalitet. 16Skolinspektionen (2021b). Konsekvenser av utredningens förslag Valet av läromedel begränsas också ibland av ekonomiska ramar. I Skolinspektionens läromedelsgranskning framkommer att de ekonomiska resurserna varierade mellan de granskade sko- lorna.18 Läromedelsförfattarnas enkätundersökning visar vidare att möjligheterna att köpa in läromedel ofta inskränks av ekonomin.19 Det förefaller också finnas stora skillnaderna mellan skolor och skolhuvudmän när det gäller hur mycket pengar som avsätts för inköp av läromedel. Utredningen föreslår att det ska ingå i upp- drag att ta fram kvalitetskriterier och sprida information om läro- medel. Detta förväntas stärka lärares möjlighet till strukturerade val av läromedel samt öka kännedomen om vilka läromedel som finns att tillgå. Genom kvalitetskriterier och informationsspridning kan lärare göra mer välinformerade val och fler aspekter kan komma att beaktas i valet av läromedel. Kvalitetskriterierna och informationen förvän- tas också leda till en ökad medvetenhet om läromedel. Utredningen bedömer att mer kunskap om läromedel får till följd att huvudmän och skolor i högre grad kommer att avsätta tillräckliga medel för läromedel och göra mer medvetna prioriteringar. Informationen om läromedel bör också innehålla prisuppgifter. Detta förväntas leda till ökad medvetenhet om kostnader, vilket kan motverka att priserna på läromedel stiger i sådan grad att skolorna avstår från inköp. En ökad medvetenhet om vad olika läromedel kostar skulle kunna bidra till en välfungerande läromedelsmarknad. Genom att göra mer välinformerade val kan skolorna också påverka marknaden så att läromedelsproducenterna i så stor utsträckning som möjligt använder sina vinster till att stärka kvalitetsutvecklingen. Utredningen föreslår också att det av läroplanerna ska framgå att rektor har ansvar för att lärarna får förutsättningar att välja läro- medel och lärarhandledningar. Detta förslag syftar dels till att stärka lärares möjligheter att göra medvetna val, dels till att tydligt peka ut att det är just lärare som bör göra valen av läromedel. 19Läromedelsförfattarna (2020). Konsekvenser av utredningens förslag väsentligt att valet av lärarhandledningar nämns i läroplanerna, efter- som lärarhandledningarna kan bidra till att lärare utvecklar sin under- visning. Utredningen föreslår vidare att får i uppdrag av reger- ingen att göra insatser riktade mot rektorer och lärare avseende lärares val av läromedel. Det handlar om insatser som stärker rektorers medvetenhet om hur läromedel och lärarhandledningar kan nyttjas för att förbättra undervisningens kvalitet men också lärares arbets- situation. Det kan också handla om hur rektorer kan formulera frå- gor om läromedel i samband med det systematiska kvalitetsarbetet och om hur rektor kan bidra genom att ge förutsättningar för valet av läromedel i form av tid, samarbete och långsiktiga planer. För lärares del handlar det om vägledning när det gäller exempelvis hur kvalitetskriterierna kan nyttjas i valet av läromedel. En alternativ lösning till myndighetsföreskrifter om kvalitetskrite- rier för läromedel skulle kunna vara att i stället tar fram vägledning och insatser för att uppmuntra skolhuvudmän, skolor eller lärarlag att ta fram egna kvalitetskriterier. Utredningen bedömer dock att detta skulle vara ett omfattande arbete på lokal nivå och att det finns stora fördelar med att utvecklingen av kvalitetskriterier görs av personer med bred och djup sakkunskap inom läromedels- området. arbete med frågorna förväntas också bidra till att läromedels betydelse för undervisningen får större upp- märksamhet, vilket kan ha flera positiva effekter, såsom ökad prio- ritet av valet av läromedel samt mer medveten läromedelsanvändning. Ett nollalternativ skulle innebära att inga skollags- eller läroplans- förändringar genomförs, att kvalitetskriterier inte fastställs och att inte får något uppdrag om att stödja lärares val av läro- medel och lärarhandledningar. Inget talar då för att rektors med- vetenhet om hur läromedel kan användas för att stärka undervis- ningen skulle öka. Valet av läromedel skulle då inte göras på ett mer medvetet sätt och detta skulle kunna resultera i att elever inte får tillgång till de läromedel som bäst stödjer deras lärande. Diskus- sionerna om läromedel, som skulle uppmuntras genom de föreslagna författningsändringarna och regeringsuppdragen, skulle dessutom Konsekvenser av utredningens förslag kunna få andra positiva effekter såsom ökad didaktisk medvetenhet och ökat engagemang för de texter och bilder som elever erbjuds i undervisningen. Ett nollalternativ skulle innebära att sådana effekter uteblir. Lärares val av läromedel kan också stöttas genom vägledning och rådgivning. Exempelvis kan SPSM ge värdefulla råd när det gäller läro- medel.