sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Paragrafen reglerar överklagande av beslut enligt lagen. Av första stycket framgår att beslut enligt lagen som huvudregel får överklagas till regeringen. Av andra stycket framgår dock att beslut om föreläggande enligt 11, 12, 13 och 26 §§ och beslut om sanktionsavgift enligt 28 § överklagas till Förvaltningsrätten i . Prövningstillstånd krävs för prövning i kammarrätten. Av tredje stycket framgår att beslut om att inleda granskning eller lämna en ansökan utan åtgärd inte får överklagas. Övervägandena finns i avsnitt 12.6.4, 12.8, 12.10.7 och 12.10.8. Paragrafen upplyser om att det finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela verk- ställighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter kan meddelas om till exempel vad en anmälan enligt 15 § ska innehålla. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.6. Genom paragrafen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka samhälls- viktiga verksamheter samt framväxande teknologier och annan strategiskt skyddsvärd teknologi som ska omfattas av lagen. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt bestämmelsen meddela föreskrifter även om vilka råvaror som är kritiska för EU som ska omfattas av regelverket och om vilka andra metaller och som är kritiska för försörjning. Det är av stor vikt att föreskrifterna utformas så att de omfattar bara de verksamheter där en utländsk direktinvestering kan innebära relevanta risker för säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Detta kommer till uttryck genom att bemyndigandet gäller för de ändamål som avses i lagen, det vill säga till skydd för just säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Övervägandena finns i avsnitt 8.9, 10.2.5, 10.3.4 och 10.4.8. 18.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 15 kap. 3 b § Paragrafen är ny. Den innehåller en sekretessbrytande bestämmelse för Försvarsmakten och Säkerhetspolisen när det gäller sekretess i det internationella samarbetet. Bestämmelsen gör det möjligt för Försvarsmakten och Säkerhets- polisen att lämna en uppgift som avses i 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) till granskningsmyndigheten enligt lagen (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direkt- investeringar, om uppgiften avser ett ärende enligt den lagen. Bestämmelsen i 15 kap. 1 a § OSL är tillämplig på uppgifter som tagits emot eller hämtats in som en direkt följd av en EU-rättsakt, det vill säga förordningar, direktiv eller beslut. Vidare är sekretess- bestämmelsen tillämplig på uppgifter som lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av andra former av internationella över- enskommelser, till exempel bilaterala avtal och blandade avtal som måste ratificeras både av EU och medlemsstaterna. Avtalen kan avse informationsutbyte inom en mängd olika verksamhetsområden, bland annat inom finansmarknadssektorn, försvars- och säkerhets- området och brottsbekämpningen. När det gäller andra sekretessbelagda uppgifter som Försvars- makten och Säkerhetspolisen kan behöva lämna kan generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL användas som sekretessbrytande bestämmelse. Övervägandena finns i avsnitt 13.3.3 och 13.3.4. Ett system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden En särskild utredare ska lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda om- råden kan utformas. Syftet är att kontrollera uppköp och strategiska förvärv av bolag med säte i vars verksamhet eller teknologi har betydelse för säkerhet eller allmän ordning. •analysera vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av regler om granskning, •föreslå under vilka förutsättningar utländska direktinvesteringar ska kunna hindras och vilka förbehåll för sådana investeringar som bör kunna ställas upp, •föreslå vilken befintlig myndighet som ska ansvara för granskning av utländska direktinvesteringar, •föreslå de anpassningar och kompletterande bestämmelser som är nödvändiga för att EU-förordningen om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen ska kunna tillämpas i , och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska, i den del som avser att lämna förslag på anpassningar och kompletterande bestämmelser till EU-förordningen, redovisas , och i den del som gäller att föreslå ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar redovisas . Det finns skäl för att i vissa fall granska utländska direktinvesteringar Utländska investeringar är av stor vikt för det svenska samhället är en liten öppen ekonomi som är beroende av handel med andra länder. Tillgången till kapital är en förutsättning för en hög konkurrenskraft och för att ekonomi ska kunna fortsätta att växa och utvecklas. Världen har blivit alltmer globaliserad och ekonomisk tillväxt förutsätter tillgång till utländskt kapital. Svenska bolag förvärvar bolag i andra länder och utländska bolag äger bolag som är verksamma i . Sådana kapitalflöden kallas för direktinvesteringar. Som framhålls i betänkandet Bättre kom- munikation för fler investeringar (SOU 2018:56) bidrar utländska direktinvesteringar till ökad tillväxt, produktivitet och innovation samt internationalisering av svensk ekonomi. Uppskattningsvis 600 000–700 000 personer är sysselsatta i drygt 14 000 ut- landsägda dotterbolag i . Utländska direktinvesteringar har därför också stor betydelse för sysselsättningen. Ett fortsatt öppet investeringsklimat är därför av stor vikt för ekonomi. Utländska direktinvesteringar kan påverka säkerhet Trots att utländska direktinvesteringar har stor betydelse för ekonomi och konkurrenskraft finns det också risker när utländska aktörer förvärvar verksamheter inom vissa sektorer. Svenska myn- digheter har pekat på de säkerhetsproblem som kan uppstå när utländska aktörer förvärvar verksamheter som hanterar kritisk infrastruktur och säkerhetskänsliga uppgifter och teknologier. Avsaknaden av författningsreglering på området har också framhållits som en brist. fanns det genom lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. och tillhörande förordning möjlighet att begränsa utländska aktörers möjligheter att förvärva aktier i svenska aktiebolag, andelar i svenska handelsbolag eller rörelser som drevs i . Lagen upphävdes 1992 och det finns endast begränsade möjligheter att påverka och i förekommande fall förhindra utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden. Lagen (1992:1300) om krigsmateriel ger möjlighet att ställa upp villkor om att endast en viss andel av aktierna i ett bolag som tillverkar eller tillhandahåller krigsmateriel m.m. direkt eller indirekt får ägas av utländska rätts- subjekt, men den lagstiftningen har ett avgränsat tillämpningsområde. Om en investering är aktuell i en verksamhet som har betydelse för säkerhet gäller säkerhetsskyddslagen (2018:585). Säker- hetsskydd innebär skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spio- neri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verk- samheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med uttrycket säkerhetskänslig verksamhet avses verk- samhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhets- skydd. Enligt 2 kap. 9 § säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) ska en verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verk- samhet innan ett sådant förfarande inleds anmäla det till Säkerhets- polisen eller Försvarsmakten. Verksamhetsutövaren ska också upp- lysa den enskilde investeraren om att säkerhetsskyddslagen gäller för verksamheten. Lagstiftningen ger dock ingen möjlighet till gransk- ning av den utländska investeraren. Frågan om utländska direktinvesteringars påverkan på säkerhet berörs också i betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82). I betänkandet föreslås bl.a. att bestämmelsen om anmälningsskyldighet vid överlåtelse av säker- hetskänslig verksamhet ska utvecklas till ett kontrollsystem vid över- låtelse av sådan verksamhet. Förslaget bereds i . Regeringen har också gett bättrat skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) i uppdrag att se över frågor som kan hänföras till denna problematik. Kom- mittén har lämnat delbetänkandet Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26) och slutbetänkandet Förbättrat skydd för totalför- svaret (SOU 2019:34). En ny EU-förordning ger ett rättsligt stöd för granskning av utländska direktinvesteringar och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen trädde i kraft och ska tillämpas . Ett grundläggande syfte med förordningen är att skapa en rättslig ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning. Genom förordningen klarläggs rättsläget när det gäller medlemsstaternas rätt att införa, upprätthålla och ändra nationella granskningssystem, bland annat genom fastställandet av vissa minimikrav. EU-förordningen fastslår att medlemsstaterna har rätt att granska utländska direktinvesteringar med hänsyn till säker- het eller allmän ordning i enlighet med de undantag som anges i WTO-avtalen, särskilt artikel XIV GATS (allmänna tjänstehandels- avtalet). Även , i synnerhet dess kod för liberali- sering av kapitalrörelser, medger undantag från nationell behandling och marknadstillträde för att skydda säkerhetsintressen eller allmän ordning. Medlemsstaterna blir genom förordningen inte skyldiga att införa nationella granskningssystem för utländska direktinvesteringar. För- ordningen kringskär inte heller medlemsstaternas rätt att själva besluta om vilka utländska direktinvesteringar man tillåter på sitt territorium. Om medlemsstaterna avser att införa nationella gransk- ningssystem innebär förordningen emellertid att den nationella lag- stiftningen ska vara förenlig med de krav som ställs i förordningen. I förordningen definieras vad en direktinvestering är och det anges, dock inte uttömmande, vilka omständigheter som får beaktas vid bedömningen av om en utländsk direktinvestering kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Förordningen påverkar inte med- lemsstaternas egna ansvar att upprätthålla den nationella säkerheten såsom anges i artikel 4.2 i eller medlemsstaternas rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i enlighet med arti- kel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). Ett viktigt syfte med förordningen är att fördjupa samarbetet kring utländska direktinvesteringar i unionen. Varje medlemsstat och kommissionen ska därför inrätta kontaktpunkter för utbyte av upp- gifter och synpunkter eller i förekommande fall yttranden kring sådana utländska direktinvesteringar som kan ha en inverkan på säker- het eller allmän ordning. Enligt förordningen gäller vidare att alla medlemsstater på begäran ska lämna uppgifter till andra medlems- stater eller kommissionen om planerade eller genomförda utländska direktinvesteringar i medlemsstaten. Uppgiftsskyldigheten avser ägar- struktur för den utländska investeraren och bolaget som omfattas av investeringen, investeringens ungefärliga värde, vilka produkter och tjänster som säljs och vilken affärsverksamhet som bedrivs av par- terna och i vilka medlemsstater som dessa bedriver relevant affärs- verksamhet, hur investeringen finansieras och när transaktionen ska genomföras. Utöver dessa uppgifter ska medlemsstaterna sträva efter att tillhandahålla kompletterande uppgifter i den utsträckning som sådana finns tillgängliga. Förordningen ger medlemsstaterna rätt att begära de uppgifter som har efterfrågats från den utländske investe- raren eller från det bolag som omfattas av investeringen. De medlemsstater som har nationella granskningssystem ska ge övriga medlemsstater och kommissionen möjlighet att lämna syn- punkter på de granskningar som utförs nationellt. Även de medlems- stater som inte har nationella granskningssystem är skyldiga att på begäran lämna uppgifter om investeringar och ta emot synpunkter och yttranden avseende dessa. Det slutliga granskningsbeslutet ska emellertid fattas av den medlemsstat som utför granskningen. När det gäller investeringar som kan påverka projekt eller program av unionsintresse ska medlemsstaten i största möjliga utsträckning beakta kommissionens yttrande och lämna en förklaring om den inte följer yttrandet. De medlemsstater som har nationella granskningsförfaranden ska rapportera hur dessa tillämpats. Samtliga medlemsstater åläggs att på basis av tillgänglig information på aggregerad nivå rapportera vilka investeringar som gjorts på deras territorier samt lämna upp- gifter om de framställningar som de fått från andra medlemsstater i enlighet med uppgiftskravet i förordningen. behöver införa ett system för granskning av utländska direktinvesteringar Strategiska uppköp eller investeringar som utförs i bolag som bedriver verksamhet inom kritisk infrastruktur eller känsliga tekno- logier kan innebära risker för säkerhet. Sådana risker upp- står särskilt, men inte enbart, när den utländska investeraren är i statlig ägo eller under statlig kontroll på grund av sin finansiering eller annan form av inflytande. Den typen av förvärv kan göra det möjligt för stater att använda dessa tillgångar på ett sätt som har en negativ inverkan på säkerhet eller allmän ordning i . Det finns därför starka skäl för att införa ett system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden. Ett in- förande av ett system för granskning av utländska direktinvester- ingar är dessutom en förutsättning för att ska kunna agera utifrån synpunkter från andra medlemsstater och kommissionen och fullt ut kunna delta i samarbetsstrukturen inom EU. I syfte att fånga upp aktuella trender i utformningen av gransk- ningssystem bör utredaren ta del av och tillvarata erfarenheter från länder som tillämpar granskningssystem och sådana som ny- ligen anpassat dessa för att bättre spegla aktuella utmaningar på området. Överväganden från länder som är på väg att införa gransk- ningssystem är också av intresse. Utredaren ska vid bedömningen av hur ett nationellt system för granskning av utländska direktinvesteringar bör utformas väga in de samhällsekonomiska effekter som olika alternativa utformningar uppskattningsvis skulle kunna ge upphov till med utgångspunkten att det föreslagna systemet ska vara kostnadseffektivt. Vilka utländska direktinvesteringar ska omfattas av regler om granskning? Det är viktigt att ett system för granskning av utländska direkt- investeringar är så förutsebart som möjligt. En central fråga i samman- hanget är vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av regler om granskning, dvs. vilket tillämpningsområde som gransk- ningssystemet ska ha. I EU-förordningen ges en relativt vid defini- tion av vad en utländsk direktinvestering är. Det kan bl.a. vara fråga om en investering som innebär ett faktiskt deltagande i ledningen eller kontrollen av ett bolag. Med utländsk investerare avses en fysisk person i ett tredjeland eller ett bolag från ett tredjeland, som avser att göra eller har gjort en utländsk direktinvestering. Vid fastställandet av om en utländsk direktinvestering kan in- verka på säkerhet eller allmän ordning får medlemsstaterna och kommissionen överväga vilka effekter som investeringen kan ha på ett antal områden, s.k. granskningsfaktorer. Till dessa hör invester- ingens inverkan på kritisk infrastruktur, kritisk teknik och produk- ter med dubbla användningsområden, tillgång till kritiska insats- varor, åtkomst till känslig information samt mediernas frihet och mångfald. De områden som anges i förordningen är inte uttöm- mande och det finns inget som hindrar medlemsstaterna från att även granska investeringar i andra sektorer. Medlemsstaterna och kommissionen får också särskilt beakta om den utländska investera- ren direkt eller indirekt kontrolleras av ett tredjelands regering, om den utländska investeraren har varit delaktig i verksamhet som inverkar på säkerhet eller allmän ordning i en medlemsstat och om det finns en allvarlig risk för att den utländska investeraren ägnar sig åt olaglig eller kriminell verksamhet. De granskningssystem som tillämpas i andra länder uppvisar stor variation i hur de är utformade. I vissa system gäller att alla invester- ingar som utförs i på förhand utpekade sektorer ska granskas. Andra system är mer generellt eller tvärsektoriellt reglerade för att omfatta investeringar i allmänhet som kan beröra nationell säkerhet. Även om de flesta systemen uttryckligen anger nationell säkerhet eller motsvarande som grund för granskning av en utländsk investering finns det en stor variation i hur det begreppet används. Känneteck- nande för flera granskningssystem är att de har ett tillämpnings- område som sträcker sig utöver hur uttrycket nationell säkerhet ska förstås i ett EU-rättsligt sammanhang. Det kontrollsystem som föreslås i betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82) tar enbart sikte på sådana verksamhetsutövare som bedriver någon form av säkerhets- känslig verksamhet och har följaktligen ett snävare tillämpnings- område än det granskningssystem som finns i många andra länder och som EU-förordningen ger utrymme för. En möjlig avgränsning skulle kunna vara att det granskningssystem som utredaren ska före- slå som huvudregel ska gälla för alla investeringar i samhällsviktig verksamhet. En sådan sektorsspecifik lösning måste dock anpassas för att omfatta även andra områden som lyfts fram i förordningen, t.ex. kritiska teknologier. En svårighet med området kritiska tek- nologier är att uppfattningen om vad som är en kritisk teknologi kan variera . Ett granskningssystem kommer därför att behöva ha tillräcklig flexibilitet för att inrymma den fortsatta utvecklingen. Till det kommer att uppköpsprocesser avseende bolag som utvecklar produkter med dubbla användningsområden, försvarsteknologi eller kryptoprodukter kan komma att omfattas av det förslag till kontrollsystem vid överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet som föreslås i betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskydds- lagen. En begränsning i det förslaget är dock att överlåtelser av aktier i publika (noterade) bolag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet undantas från kontrollsystemet. En fråga för utredaren att väga in i bedömningen blir hur granskningssystemets tillämpningsområde ska avgränsas i förhållande till säkerhetsskyddslagen och på vilket sätt granskningssystemet kan utgöra ett komplement till det kon- trollsystem som föreslås i betänkandet. •analysera vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av regler om granskning, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska lämna ett fullständigt förslag till granskningsförfarande Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar behöver förutom att vara förutsebart även vara transparent och uppbyggt för att leda fram till ett resultat inom rimlig tid och till en rimlig kostnad. En central fråga är hur ett granskningsförfarande ska inledas. Det kan konstateras att det i granskningssystem som tillämpas i andra länder finns en stor variation när det gäller vilka faktorer som utgör förutsättningar för en granskning. I vissa länder aktualiseras invester- ingsgranskning när det utländska ägandet överskrider en viss andel av aktiekapitalet i bolaget eller en viss beloppsgräns, medan det i andra länder har betydelse i vilken sektor som bolaget är verksamt. Granskningssystemen i olika länder kan också ha olika utformning i fråga om när en granskning ska ske. I vissa länder finns förfaranden som innebär en skyldighet för investerare att tidigt underrätta granskningsmyndigheten om denne har för avsikt att genomföra en investering inom vissa sektorer och där myndighetens godkännande är nödvändigt för att en investering ska få genomföras. I andra länder bygger i stället systemet som huvudregel på frivillighet varvid in- vesterare ges möjlighet att ansöka om förhandsgodkännande av ett förvärv om det faller under vissa kriterier. Sådana system ger också ofta möjlighet för landets myndigheter att i efterhand granska eller ytterst häva investeringen om investeraren låtit bli att ansöka om ett godkännande på förhand. Ett annat exempel på granskningssystem bygger på en kombination av frivilliga ansökningar och obligatorisk tillståndsprövning vid vissa typer av transaktioner. För länder som likt är beroende av inflöden av utländskt kapital är det mycket svårt att upprätthålla en nollriskprincip vid bedömningen av utländska investeringar. Ett granskningssystem måste ge förutsättningar att hindra investeringar som kan innebära skada för säkerhet eller allmän ordning, men det är inte möjligt eller önskvärt att utforma ett granskningssystem med utgångspunkten att alla sådana investeringar ska hindras. En inte ovanlig situation kan tänkas vara att en investering sker i ett bolag som bedriver känslig verksamhet och där vissa aspekter av investeringen kan behöva regleras men där det inte finns tillräckliga skäl för att hindra investe- ringen helt. I ett granskningssystem måste det därför finnas meka- nismer som gör det möjligt att godkänna investeringar men uppställa förbehåll i syfte att trygga säkerhet eller allmän ordning. Det bör kunna vara fråga om mindre ingripande åtgärder som rappor- teringsskyldighet till olika tillsynsmyndigheter, men också kunna handla om mer betungande krav. I de flesta system som tillämpas i andra länder finns möjlighet att godkänna utländska direktinveste- ringar med förbehåll för att investeraren ska uppfylla vissa villkor. För investerare som överväger att investera i svenska bolag är det av stor vikt att på tidigt stadium kunna avgöra hur ett granskningsförfarande kan tänkas ta. Systemet bör därför innehålla tydliga tidsgränser för när en granskning som huvudregel ska vara avslutad. Tidsgränserna ska vara utformade på ett sådant sätt att de gör det möjligt att beakta synpunkter från andra medlemsstater och kommissionen i enlighet med den samarbetsstruktur som kommer att gälla enligt EU-förordningen. Utredaren behöver också överväga hur avslagsbeslut och andra beslut som meddelas av gransknings- myndigheten ska kunna omprövas och överklagas. Ett gransknings- system behöver även innehålla bestämmelser om sanktioner mot investerare och nationella bolag som försummar skyldigheten att rapportera viss information eller att följa ett granskningsbeslut. Det följer dessutom särskilt av EU-förordningen att granskningssystemen ska vara inrättade för att förhindra kringgåenden av regelverket. Det finns ett konkurrensrättsligt prövningsförfarande avse- ende företagskoncentrationer inom såväl EU som . EU-kom- missionen prövar anmälningar av företagskoncentrationer med stöd av och med stöd av bestämmelser i konkurrenslagen. En koncentration får inte genom- föras förrän anmälan har godkänts. En fråga för utredaren att överväga blir hur ett granskningsförfarande av utländska direktinvesteringar ska förhålla sig till systemet med den konkurrensrättsliga koncentrations- prövningen. •föreslå hur ett system för granskning av utländska direktinvester- ingar som är förenligt med EU-förordningen bör utformas, •föreslå hur en granskning av en utländsk direktinvestering bör inledas, •föreslå under vilka förutsättningar som en utländsk direkt- investering ska kunna hindras, •analysera och föreslå vilka förbehåll för en utländsk direktinvester- ing som bör kunna ställas upp, •analysera och föreslå vilka tidsgränser som bör gälla för gransk- ningsförfarandet, •föreslå ett system med sanktioner mot exempelvis dem som försummar skyldigheten att rapportera viss information om en direktinvestering eller att följa ett granskningsbeslut, •föreslå bestämmelser om rättsmedel för enskilda, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Vilken myndighet ska ansvara för granskning av direktinvesteringar?