sou · H9B313 · 2021-03-19 00:00:00 — En sådan reglering är flexibel och ger utrymme för anpassningar av arbetssättet inom till utvecklingen av ny teknik utan att grundlagen behöver ändras. Ett regeringsbeslut ska skrivas under eller bekräftas för att bli gällande Bestämmelsens nuvarande krav på underskrift utgör ett formkrav för att regeringsbeslut som ska expedieras ska bli gällande. Formkravet syftar till att trygga identiteten mellan utgående expeditioner och fattade regeringsbeslut. Genom underskriften garanteras att de expedierade besluten riktigt återger innehållet i regeringsbesluten (prop. 1973:90 s. 294 ff.). Det är alltså rättshandlingen att garantera att regeringsbesluten är riktigt återgivna som utgör det väsentliga momentet i formkravet medan formen för garantin, dvs. underskriften i sig, får anses vara av underordnad betydelse. När bestämmelsen nu ska göras teknikneutral måste formen för garantin, underskriftskravet, ses över. Den första frågan att ta ställning till är vilka förfaranden som, utöver penna på papper, kan anses innebära att en handling ”skrivs under”. Elektroniska underskrifter får självfallet anses omfattas av uttrycket. När det gäller andra och framtida typer av förfaranden är det emellertid inte alls lika självklart att de kommer att innebära att en handling ”skrivs under”. Tvärtom är det sannolikt att så inte kommer att vara fallet. För att säkerställa att grundlagsbestämmelsen omfattar även dessa förfaranden måste det nuvarande kravet på underskrift således antingen kompletteras med ett alternativt krav som tillåter detta eller ersättas med ett helt nytt krav som också innefattar ett förfarande med traditionella och elektroniska underskrifter. I lagstiftningen används ofta begreppet ”bekräfta” i samband med att handlingars och uppgifters riktighet ska garanteras av någon. I 11 kap. 9–10 §§ riksdagsordningen anges t.ex. att riksdagsbeslut – som avgörs genom acklamation eller omröstning – ska bekräftas av talmannen med ett klubbslag. Vidare anges i 33 kap. 2 a § , 43 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 21 § förvaltningslagen (2017:900) att en handling ska bekräftas av avsändaren om rätten eller myndigheten anser att det behövs. Det finns också exempel på att riktigheten av uppgifter i olika typer av handlingar ska bekräftas av behöriga personer, t.ex. uppgifter i bouppteckningar, deklarationer, ansökningar och anmälningar, se t.ex. 20 kap. 6 § andra stycket , 17 kap. 5 § andra stycket , 37 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244) och 2 § medborgarskapsförordningen (2001:218). Begreppet bekräfta är vidare teknikneutralt på så sätt att det varken föreskriver något särskilt förfarande eller någon särskild teknisk lösning. Begreppet har inte heller någon särskild rättslig innebörd (se bl.a. prop. 2019/20:189 s. 53). Ett författningskrav på bekräftelse kan alltså uppfyllas genom olika typer av förfaranden och tekniska lösningar. Ett annat relativt vanligt författningskrav är att en person ska ”intyga” uppgifters riktighet. Även författningskrav på att en person ska ”lämna försäkran” om uppgifters riktighet förekommer. uppträder dessa begrepp tillsammans med uttrycken skriftligen eller på heder och samvete, se bl.a. 20 kap. 6 § tredje stycket , 3 kap. 3 § , 47 § första stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, och 25 § första stycket lönegarantilagen (1992:497). Bestämmelser med uttryck som intyga och lämna försäkran har dock tidigare ansetts kunna innebära implicita krav på underskrift (Ds 2003:29 s. 88). Mot bakgrund av att ett krav på bekräftelse väl återspeglar syftet med formkravet – dvs. att garantera att beslutsinnehållet är riktigt återgivet – och dessutom är teknikneutralt anser utredningen att det utgör ett lämpligt krav som antingen kan komplettera kravet på underskrift eller ersätta det. Skäl som talar för att ersätta det nuvarande underskriftskravet med att ”bekräfta” är att uttrycket omfattar såväl ett förfarande med underskrifter som andra typer av förfaranden. Att använda formkravet bekräftelse som ett kompletterande alternativ till det nuvarande underskriftskravet kan således sägas innebära en onödig dubbelreglering som kan medföra osäkerhet om den rättsliga och språkliga innebörden av de olika formkraven. Det som främst talar för att behålla det nuvarande underskriftskravet och endast komplettera bestämmelsen med att det också ska vara möjligt att ”bekräfta” ett beslut, är att ett förfarande med penna på papper fortfarande används och får förmodas kunna komma till användning , om inte annat i situationer när tekniken fallerar. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det nuvarande kravet på underskrift bör finnas kvar och kompletteras på så sätt att ett regeringsbeslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under eller bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen ska vidare genom förordning kunna föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller bekräfta ett beslut. Hur ett regeringsbeslut får skrivas under eller bekräftas Utredningen har redogjort för att det inte finns något enhetligt synsätt på hur ett formkrav som anger att en handling ska skrivas under för att bli gällande kan uppfyllas; endast med underskrift med penna på papper eller även med elektronisk underskrift. En bedömning av kravets innebörd får i stället göras för varje bestämmelse för sig mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter såsom bestämmelsens rättsliga miljö och hur kravet har bedömts (prop. 2017/18:126 s. 22). Utredningen har i fråga om 7 kap. 7 § regeringsformen ansett att det nuvarande kravet på underskrift endast kan uppfyllas med penna på papper (se avsnitt 5.1.2). I andra lagstiftningsärenden har i sådana fall de aktuella bestämmelserna kompletterats på så sätt att det uttryckligen framgår att även elektroniska underskrifter får användas för att uppfylla underskriftskravet. Kompletteringarna har gjorts även om det i och för sig hade varit möjligt att, utan någon författningsändring, ”omtolka” kravet på underskrift så att det också hade omfattat elektroniska underskrifter. Enligt utredningens uppfattning saknas det skäl att nu göra någon annan bedömning än den som lagstiftaren har gjort. Detta innebär att för att regeringsbeslut också ska kunna skrivas under med elektroniska underskrifter bör detta på något sätt framgå av bestämmelsen. det också framgå att regeringsbeslut kan bekräftas med användning av ny teknik. Vad gäller benämningen på ny teknik – både sådan som redan finns men som ännu inte används och framtida, ännu okänd, teknik – har utredningen övervägt olika formuleringar såsom ”annat tekniskt förfarande”, ”annan ny teknik” och ”annat förfarande”. Utredningen har slutligen stannat för att föreslå det teknikneutrala ”annat förfarande”. Ett alternativ är således att det i bestämmelsen uttryckligen anges att ett beslut får skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande. Ett annat alternativ är att inte särskilt ange användande av elektronisk underskrift utan att låta det omfattas av ”annat förfarande”. En fördel med att uttryckligen ange att även elektroniska underskrifter får användas är att det bidrar till bestämmelsens tydlighet. Det är också på så sätt många andra bestämmelser har anpassats till digitala rutiner. finns det en risk för att elektroniska underskrifter inte kommer att användas utan ersättas av andra förfaranden och att bestämmelsen härigenom blir föråldrad förhållandevis snabbt. Enligt utredningen talar dock tydlighetsskäl för att det i bestämmelsen bör anges att både elektroniska underskrifter och andra förfaranden får användas. Nästa fråga att ta ställning till är vilka krav på bl.a. säkerhet som bör ställas på de olika förfarandena samt om, och i så fall hur, detta bör regleras i grundlagsbestämmelsen. Ett regeringsbeslut är en handling som avslutar ett ärende hos regeringen och som normalt är av mycket stor vikt för såväl allmänheten i stort som parterna i de enskilda ärendena. Det är således ett oeftergivligt krav att det går att lita på att en handling med ett regeringsbeslut riktigt återger innehållet i beslutet. Enligt utredningen får det nuvarande kravet på underskrift med penna på papper huvudsakligen anses syfta till att garantera att den undertecknade handlingens innehåll är förenligt med regeringens beslut. får därför främst anses fylla funktionen av att verifiera utställare och garantera att handlingens innehåll härrör från honom eller henne (se avsnitt 5.1.2). Traditionella underskrifter med penna på papper kan dock inte verifiera utställare och garantera handlingens innehåll med hundraprocentig säkerhet eftersom sådana underskrifter kan förfalskas. Traditionella underskrifter får emellertid anses kunna verifiera utställare och garantera handlingens innehåll med en hög grad av säkerhet, i vart fall såvitt gäller regeringsbeslut. Säkerheten upprätthålls bl.a. genom olika administrativa rutiner och genom att en person och hans eller hennes underskrift har ett känt utseende. Över tid säkras underskriften av krav på bl.a. användande av en viss sorts penna och arkivbeständigt papper. Motsvarande krav bör ställas på elektroniska underskrifter och andra förfaranden, dvs. utställaren ska kunna verifieras och innehållet i besluten garanteras med en hög grad av säkerhet. Säkerheten ska dessutom på motsvarande sätt som för traditionella underskrifter vara bestående . Säkerheten i fråga om undertecknande med penna på papper är inte alls reglerad i regeringsformen utan det anses underförstått att förfarandet med en hög grad av säkerhet kan verifiera utställare och garantera beslutsinnehållet. När det gäller elektroniska underskrifter och andra förfaranden är ett sådant synsätt inte alls lika självklart. Att det går att lita på att en handling med ett regeringsbeslut riktigt återger innehållet i beslutet är enligt utredningens uppfattning av sådan vikt att det höga kravet på säkerhet bör framgå direkt av regeringsformen. Detta kan ske genom att det i bestämmelsen i detalj anges vad det är som avses; det ska med hög grad av säkerhet säkerställas att den som undertecknat eller bekräftat beslutet är rätt person och att innehållet motsvarar det som regeringen beslutade. En sådan detaljerad bestämmelse passar dock mindre väl i grundlag. Säkerheten i fråga om undertecknande med penna på papper är som framgått heller inte alls reglerad i regeringsformen. Att då i detalj reglera vilka krav som ska ställas på elektroniska underskrifter och andra förfaranden kan framstå som motsägelsefullt. Ett annat och enligt utredningen mer tilltalande alternativ är därför att endast ange att de elektroniska underskrifter eller andra förfaranden som används ska uppfylla höga krav på säkerhet. Enligt utredningens bedömning får en sådan lydelse anses garantera att de olika förfaranden och tekniska lösningar som väljs inom uppfyller höga krav på säkerhet. Lydelsen är också teknikneutral. Även om eIDAS-förordningen inte torde vara tillämplig på interna system för elektroniska underskrifter på regeringsbeslut utgör det regelverket en god vägledning för vilka krav som bör ställas för att en elektronisk underskrift ska anses uppfylla regeringsformens krav på säkerhet. Exempel på sådana underskrifter är de som uppfyller de nuvarande kraven för avancerade eller kvalificerade elektroniska underskrifter enligt eIDAS-förordningen. tekniska lösningar för elektroniska underskrifter som uppfyller motsvarande krav på säkerhet bör också kunna användas. Även när det gäller möjligheten att använda andra förfaranden än traditionella och elektroniska underskrifter är den avgörande förutsättningen att utställaren kan verifieras och beslutsinnehållet garanteras med en hög grad av säkerhet. Elektroniska stämplar som uppfyller de tekniska säkerhetskraven för avancerade eller kvalificerade elektroniska stämplar enligt eIDAS-förordningen är exempel på sådana andra förfaranden som uppfyller höga krav på säkerhet. Det är emellertid osäkert om regeringsformens krav på att det ska vara en fysisk person – dvs. statsministern, ett annat statsråd eller i särskilda fall en tjänsteman – som ska bekräfta ett regeringsbeslut, är förenligt med förordningens bestämmelser om användande av elektroniska stämplar. Enligt förordningen utfärdas en elektronisk stämpel till och används av en juridisk person och den pekar ut en juridisk person i stället för en fysisk person. Bakom en elektronisk stämpel ska det dock alltid finnas en fysisk person som har behörighet att stämpla en handling för den juridiska personens räkning (se avsnitt 5.2.2 om elektroniska stämplar). I vilken utsträckning elektroniska stämplar kan komma att uppfylla formkravet ”bekräfta” i bestämmelsen får den fortsatta rättsliga och tekniska utvecklingen på området utvisa. Ett annat exempel på ett förfarande som skulle kunna uppfylla regeringsformens krav på säkerhet är blockkedjeteknik med biometriska förfaranden (se avsnitt 5.2.2 om blockkedjeteknik). Detaljerade bestämmelser i verkställighetsföreskrifter Enligt ovanstående överväganden kommer formkraven för att göra regeringsbeslut gällande och de grundläggande kraven för att uppfylla dessa att framgå direkt av grundlagsbestämmelsen. Mer detaljerade bestämmelser avseende olika typer av förfaranden, tekniska lösningar och säkerhetskrav kommer därmed att behöva regleras på annat sätt. Enligt utredningens mening är det mindre lämpligt att reglera sådana frågor i vanlig lag eftersom det försvårar flexibiliteten i användningen av lämpliga och säkra förfaranden. Det finns heller inte någon lämplig lag att föra in sådana föreskrifter i utan det skulle i så fall behöva ske i en ny lag. utom uttalat att detaljerade bestämmelser i nu aktuellt hänseende kan regleras i form av verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (prop. 2005/06:135 s. 27 och prop. 2013/14:236 s. 14). De mer detaljerade bestämmelser som kommer att behövas bör därför meddelas genom verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. Någon ytterligare reglering om möjligheten för regeringen att meddela sådana föreskrifter behövs således inte. Enligt utredningen utgör förslaget till ändring i 7 kap. 7 § regeringsformen en rimlig avvägning mellan förutsägbarhet och teknikneutralitet. Det ger utrymme för anpassningar av arbetssättet inom till utvecklingen av ny teknik utan att grundlagen behöver ändras. Förslag: Författningsförslaget bör träda i kraft . Förslaget till ändring i regeringsformen bör träda i kraft efter utgången av det år då förslaget tidigast kan bli slutligt antaget av . Det innebär att ändringen bör träda i kraft . Utredningen bedömer att några särskilda övergångsbestämmelser inte behövs. 7 Konsekvenser av förslaget Bedömning: Förslaget ger utrymme för anpassningar av arbetssättet inom till utvecklingen av ny teknik. Förslaget gör det t.ex. möjligt att införa en digital hantering av regeringsbeslut vilket förbättrar förutsättningarna för effektivitet och hög kvalitet. De möjligheter till användande av elektroniska underskrifter och andra förfaranden som förslaget innebär förutsätter utveckling av befintliga eller nya system för informationshantering i . I samband med denna utveckling kommer olika tillämpningsfrågor att behöva hanteras, bl.a. avseende personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess samt arkivering. Förslaget kan medföra vissa initiala och löpande kostnader, bl.a. för utveckling och underhåll av system för informationshantering. Dessa kostnader bedöms kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget har en positiv påverkan på miljön. Förslaget innebär inte någon skyldighet att ändra befintliga system för ärendehantering i eller att införa nya system. Förslaget ger däremot utrymme för anpassningar av arbetssättet till utvecklingen av ny teknik så att den bästa och mest effektiva lösningen kan användas vid varje given tidpunkt utan att grundlagen behöver ändras. Förslaget gör det t.ex. möjligt att införa en digital hantering av regeringsbeslut. En sådan hantering förbättrar förutsättningarna för att avgöra regeringsärendena effektivt och med hög kvalitet. En digital hantering innebär också att betydligt mindre tid kommer att behöva läggas på pappershantering. Detta leder i sin tur till ökad tillgänglighet och förbättrad service till medborgarna. De möjligheter till användande av elektroniska underskrifter och andra förfaranden som förslaget innebär förutsätter utveckling av befintliga eller nya system för informationshantering i . Därmed aktualiseras en rad olika tillämpningsfrågor avseende bl.a. personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess samt arkivering. Eftersom utredningens förslag endast innebär att det blir möjligt att införa nya system får den närmare analysen av tillämpningsfrågorna avvakta och i stället tas om hand de system som förslaget förutsätter utvecklas. Det är viktigt att då uppmärksamma vilken personuppgiftsbehandling som behövs och att säkerställa att denna behandling är i överensstämmelse med gällande rätt. På motsvarande sätt är det viktigt att uppmärksamma regler avseende offentlighet och sekretess samt behov av arkivbeständighet. Även rättssäkerhets- och informationssäkerhetsaspekter behöver omhändertas under arbetet med utvecklingen av de nya informationshanteringssystemen. Förslaget innebär att resurser kommer att kunna nyttjas på ett effektivare sätt. kommer förslaget också att innebära kostnadsbesparingar för staten. Exempelvis kommer kostnader för papper att minska eftersom det inte längre kommer att behövas ett undertecknat pappersexemplar av ett regeringsbeslut för att beslutet ska bli gällande. Vidare kommer kostnader för brev och porto att minska eftersom en elektronisk beslutshandling som huvudregel kommer att expedieras elektroniskt. De möjligheter till användande av elektroniska underskrifter och andra förfaranden som förslaget innebär förutsätter som framgått utveckling av befintliga eller nya system för informationshantering i . Det kan därmed initialt uppstå kostnader för utveckling av sådana system och för utbildning av personal. Därtill kommer löpande driftkostnader för underhåll och uppdatering av systemen. Det är svårt att bedöma storleken av dessa kostnader eftersom de är beroende av flera osäkra faktorer. Till exempel kan kostnaderna för driften variera beroende på hur de olika systemen slutligen utformas. Sådant utvecklingsarbete pågår emellertid redan i Regerings- kansliet och det får anses ingå i det ordinarie arbetet att effektivisera och kvalitetssäkra verksamheten. De initiala och löpande kostnader som förslaget medför bedöms därmed kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget kommer att minska pappersanvändningen. Dessutom kommer behovet av postbefordran, med de transporter som är förknippade med detta, att minska. Förslaget har därför en positiv påverkan på miljön. Förslaget bedöms inte ha någon betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Förslaget bedöms inte heller ha någon betydelse för jämställdheten eller för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Som utredningen har konstaterat i avsnitt 5.2.3 torde interna ärendehanteringssystem inte omfattas av eIDAS-för- ordningen (artikel 2.2.). Förordningen påverkar heller inte nationell rätt som avser rättsliga eller förfarandemässiga skyldigheter avseende formkrav (artikel 2.3). Vidare finns det inget hinder enligt förordningen att i nationell rätt tillåta att även andra former än kvalificerade elektroniska underskrifter får samma rättsliga verkan som en traditionell underskrift med penna på papper (artikel 25.2). Förslaget bedöms mot denna bakgrund vara förenligt med . 8.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 7 § Författningar, förslag till och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under eller bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller bekräfta beslut som ska expedieras. Ett beslut får skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. I paragrafen regleras hur regeringsbeslut som ska expedieras blir gällande. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3. Första stycket har ändrats och anger att regeringsbeslut som ska expedieras ska skrivas under eller bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar för att bli gällande. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller bekräfta beslut som ska expedieras. Ändringen i första stycket innebär att regeringsbeslut också kan ”bekräftas” för att bli gällande. Ändringen syftar till att göra bestämmelsen teknikneutral så att även framtida förfaranden, som ännu inte används eller finns och som innebär att ett beslut inte ”skrivs under”, kan användas. Det ska fortfarande vara möjligt att skriva under ett regeringsbeslut med penna på papper. I ett nytt andra stycke anges att ett beslut får skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. Regleringen innebär att det blir möjligt att ersätta underskrifter med penna på papper med elektroniska underskrifter eller andra förfaranden under förutsättning att höga krav på säkerhet uppfylls. Säkerheten ska på motsvarande sätt som för traditionella underskrifter vara bestående . En elektronisk underskrift kan användas för att skriva under ett regeringsbeslut endast om utställaren kan verifieras och innehållet i beslutet garanteras med en hög grad av säkerhet. Även om eIDAS- förordningen inte torde vara tillämplig på interna system för elektroniska underskrifter utgör förordningen en god vägledning för vilka krav som kan ställas för att en elektronisk underskrift ska anses uppfylla regeringsformens krav. Exempel på sådana underskrifter är de som uppfyller de nuvarande kraven för avancerade eller kvalificerade elektroniska underskrifter enligt eIDAS-förordningen. Andra tekniska lösningar för elektroniska underskrifter som uppfyller motsvarande krav bör också kunna användas. Även när det gäller möjligheten att använda andra förfaranden än traditionella och elektroniska underskrifter är det en avgörande förutsättning att utställaren kan verifieras och innehållet i beslutet garanteras med en hög grad av säkerhet. Exempel på sådana andra förfaranden som skulle kunna användas är elektroniska stämplar och blockkedjeteknik med biometriska förfaranden. Mer detaljerade bestämmelser om olika förfaranden, tekniska lösningar och säkerhetskrav meddelas av regeringen i form av verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Elektroniska underskrifter på regeringsbeslut En särskild utredare får i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att använda elektroniska underskrifter på handlingar med regeringsbeslut som ska expedieras. Syftet med utredningen är att säkerställa att det ska vara möjligt att skriva under regeringsbeslut både på traditionellt sätt med penna på papper och elektroniskt. •undersöka om elektroniska underskrifter på regeringsbeslut är förenligt med regeringsformens krav på att regeringsbeslut som ska expedieras ska skrivas under för att bli gällande och •vid behov föreslå de ändringar av bestämmelsen i regeringsformen om underskrift av regeringsbeslut som krävs för att göra bestämmelsen teknikneutral. Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att se över underskriftskravet för regeringsbeslut Övergång till en digital hantering av regeringsärenden Regeringens och hantering av regeringsärenden är till stora delar . Till stöd för arbetet finns riktlinjer, rutinbeskrivningar och mallar samt olika former av datorstöd, t.ex. program för diarieföring och ordbehandling.