sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — Vid beräkningen av merkostnadernas storlek, när någon även har andra merkostnader, ska boendet i en bostad med särskild service enligt LSS anses ge merkostnader om av prisbasbeloppet . Merkostnadsersättningen inom socialförsäkringen ska ge enskilda täckning för sådana merkostnader som anses vara en skälig kostnad som uppkommer på grund av en persons funktionsnedsättning och som går utöver en kostnad som är normal för en person utan funk- tionsnedsättning i motsvarande ålder.4 Förmånen infördes och ersatte då, tillsammans med omvårdnadsbidraget, de tidigare förmånerna handikappersättning och vårdbidrag, se av- snitt 3.3.5. En förändring jämfört med tidigare är att det nu framgår 450 kap. 2 § socialförsäkringsbalken. av lagstiftningen att merkostnader för boende är något som mer- kostnadsersättning lämnas för.5 11.3.1Merkostnadsersättning för boende enligt nuvarande regler I reglerna om merkostnadsersättning nämns boende särskilt som en merkostnad som sådan ersättning lämnas för. I förarbetena utvecklas inte närmare vad som bör ses om en merkostnad för boende. Där beskrivs vad tidigare nämnt i sin vägledning avse- ende handikappersättningen om att kostnader för ett extra rum eller en större bostadsyta som behövs för vårdutrustning, tekniska hjälp- medel eller som behandlingsrum bör godtas som merkostnader.6 Frågan om eventuell rätt till merkostnadsersättning för de merkost- nader som det kan innebära att bo i en bostad med särskild service enligt LSS behandlas inte. När det gäller merkostnader för boende rör de exempel som finns i vägledning främst sådant som innebär en förändring av den enskildes situation, dvs. att man får behov av en större lägenhet eller av ökad tillgänglighet.7 Det finns såvitt utredningen kunnat utröna inga avgöranden som direkt berör frågan om rätten till merkostnadsersättning för mer- kostnader på grund av att den förmånsberättigade bor i en bostad där hyran bestämts med hänsyn till tillgången till gemensamhetsut- rymmen, personal m.m.8 Kammarrätten i har i ett mål om handikappersättning uttalat att den hyra som en person som bodde i en gruppbostad betalade, även om den i sig prövats vara skälig enligt hyreslagen, var högre än den hyra han skulle ha behövt betala för en tvårumslägenhet, som inte var anpassad på samma sätt. Denna skill- nad ansågs utgöra en merutgift som var en följd av funktionsnedsätt- ningen. En sådan merutgift skulle därför beaktas vid bedömningen av rätt till handikappersättning.9 För att en person ska ha rätt till merkostnadsersättning för mer- kostnader för hyran i en bostad med särskild service måste det sannolikt framgå att hyran, lägenhetens bruksvärde, har bestämts med hänsyn till tillgång till de gemensamhetsutrymmen och andra 550 kap. 9§ socialförsäkringsbalken. 2017/18:190 Reformerade stöd till personer med funktionsnedsättning, s. 119. 7Försäkringskassan (2019) Merkostnadsersättning. Vägledning 2018:3 Version 3 s. 65 f. 8Jämför dock Förvaltningsrätten i dom i mål nr 6800-20. 9Kammarrätten i dom i mål nr 283-08. nyttigheter som är en förutsättning för insatsen bostad med särskild service enligt LSS. Det ska stå klart att hyran är väsentligt högre än för liknande lägenheter. Även frågan om dessa till viss del kan anses bli ersatta genom annat samhällsstöd får betydelse och bostads- tillägget kan till exempel täcka också sådana merkostnader. Enligt utredningens bedömning finns det inga uttalanden i för- arbetena som talar emot att merkostnadsersättning skulle kunna utgå i vissa fall när det är fråga om merkostnader på grund av att hyran sätts utifrån bruksvärdet. Omständigheter som hänger samman med själva insatsen bostad med särskild service ger då en högre hyra på grund av funktionsnedsättningen. En förutsättning är dock att dessa merkostnader inte ersätts genom annat samhällsstöd. 11.3.2Merkostnader kopplade till bostaden som kan ersättas genom annat stöd De som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får i de allra flesta fall sjuk- eller aktivitetsersättning och har då också rätt till bo- stadstillägg. Den som har uppnått pensionsåldern kan ha rätt till bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd. I kapitel 6 finns en beskrivning av den ekonomiska situationen för målgruppen och där framgår att många av dem som bor i en bostad med särskild service enligt LSS får bostadstillägg som täcker en stor del av hyran. De eventuella merkostnader som då ingår i den hyra som den enskilde ska betala ersätts då till största delen genom bostadstillägget. Vid en hyra är det av hyran som inte beaktas vid beräkningen av bostadstillägget, se avsnitt 3.3.1. Merkostnadsersättning utgår endast för merkostnader för behov som inte tillgodoses genom annat samhällsstöd.10 Det innebär att till den del merkostnaderna ersätts genom bostadstillägget eller äldre- försörjningsstödet kan de inte ge rätt till merkostnadsersättning. 1050 kap. 6 § socialförsäkringsbalken. 11.3.3Merkostnadernas storlek vid boende i bostad med särskild service Merkostnaderna som hör samman med hyran i en bostad med sär- skild service skiljer sig åt. Det som är en del av insatsen bostad med särskild service, att ha tillgång till gemensamhetsutrymmen och andra nyttigheter, ger ett högre bruksvärde. Eftersom de som bor i en sådan bostad har låga inkomster får denna del av bruksvärdet inte alltid genomslag på hyran. Påverkan på bruksvärdet är inte heller densamma för gruppbostad och servicebostad då till- gången till sådana bruksvärdeshöjande faciliteter skiljer sig åt bero- ende på vad som erbjuds utifrån behov av stöd och service vid en sådan insats, se avsnitt 8.1. Det har inte varit möjligt att få fram något genomsnittligt belopp när det gäller den påverkan tillgången till gemensamhetsutrymmen, personal och andra bruksvärdeshöjande omständigheter har på hyrans storlek. Vi ser dock att det kan röra sig om upp till 1 000–som hyran är högre för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS jämfört med den som bor i motsvarande lägenhet inom det ordinarie bostadsbeståndet. Det finns som fram- går av avsnitt 6.3.2 personer som har väldigt låga hyror, , och med en så låg hyra bör denna inte i någon större utsträckning bestå av merkostnader. Det är då fråga om icke fullvärdiga bostäder som inom en relativt snar framtid kan antas bli ersatta med sådana som uppfyller de krav som ställs på en full- värdig bostad. Utredningen har i avsnitt 10.2.5 dragit slutsatsen att för den som bor i en bostad med särskild service innebär en hyressättning enligt bruksvärdesprincipen merkostnader kopplade till boendet. ersätts dessa kostnader i många fall av kommunerna på olika sätt, genom ett kommunalt bostadstillägg, en maxhyra eller att hyran inte bestäms enbart utifrån bruksvärdet utan att hänsyn också tas till hyresgästernas ekonomiska situation. En del av merkostnaderna er- sätts också genom det statliga bostadstillägget. Det finns också en rad andra omständigheter som har stor bety- delse för den ekonomiska situationen för den som bor i en bostad med särskild service även om de inte kan sägas utgöra direkta mer- kostnader. Den som har behov av en bostad med särskild service har inte samma möjlighet som andra att välja en billigare bostad utan måste ofta acceptera den bostad med särskild service som kommunen erbjuder. De ofta höga hyrorna för nyproducerade lägenheter och att den enskildes ekonomi saknar betydelse i förhållande till hyrans storlek innebär också att den som har behov av bostad med särskild service i många fall saknar möjlighet att få en lägenhet med en hyra som är rimlig i förhållande till inkomsterna. Enligt utredningens mening finns det således faktiska merkost- nader, men också andra omständigheter som påverkar den enskildes hyra och ekonomi, som hänger samman med att bo i en bostad med särskild service. Även sådana omständigheter bör ha viss betydelse för hur merkostnaderna ersätts. 11.3.4En säkerställd rätt till ersättning för merkostnader för hyran för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS – två alternativ Boende är ett av de ändamål för vilka merkostnadsersättning kan beräknas men den ersätter i praktiken i försumbar utsträckning de merkostnader som är en del av hyran för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS. Vi ser två olika möjligheter att på ett bättre sätt säkerställa att den som bor i en sådan bostad inte får mer- kostnader kopplade till hyran för denna. Det är dels ett förtydligande av nuvarande regler, dels en schabloniserad ersättning till den som bor i en sådan bostad. Båda möjligheterna beskrivs i det följande. Ett förtydligande av reglerna om merkostnadsersättning I reglerna om merkostnadsersättning nämns boende särskilt som en merkostnad som sådan ersättning lämnas för. I förarbetena utvecklas inte närmare vad som bör ses om en merkostnad för boende utan där beskrivs vad tidigare nämnt om behov av extra rum eller större bostadsyta i sin vägledning avseende handikapp- ersättningen, se ovan under avsnitt 11.3.1. Det finns såvitt utredningen kunnat utröna inga avgöranden som direkt berör frågan om merkostnadsersättning för merkostnader på grund av att den förmånsberättigade bor i en bostad där hyran bestämts med hänsyn till tillgången till gemensamhetsutrymmen, personal m.m. Vid prövning av rätt till handikappersättning har hyran i en gruppbostad ansetts var högre än hyran för en lägenhet, som inte var anpassad på samma sätt, och därför utgjort en merutgift som skulle beaktas vid bedömningen av rätt till handikappersättning, se avsnitt 11.3.1. Ett tillägg i bestämmelsen om vilka ändamål som merkostnader ska beaktas för vid bedömningen av rätt till merkostnadsersättning kan klargöra att merkostnader för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS ger rätt till ersättning. En schabloniserad ersättning till personer som bor i en bostad med särskild service enligt LSS Den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS har mer- kostnader för hyran som hör samman med själva insatsen. Dessa är i många fall svåra att uppskatta då hyressättningen ofta inte är trans- parent för hyresgästerna. Vad som utgör grund för hyrans storlek och hur bruksvärdet påverkas av de olika delarna i insatsen bostad med särskild service är svårt att bedöma. Det finns därför skäl att överväga en reglering som utgår från en schablon för sådana mer- kostnader där en uppskattning av storleken av dessa kostnader ligger till grund för rätten till ersättning. Utgångspunkten för den nya förmånen merkostnadsersättning var att renodla ersättningen och ge en bättre överensstämmelse med dagens funktionshinderspolitik. Regeringen ansåg i propositionen att rätten till ersättning inte bör grundas på särskilda diagnoser utan i stället fastställas med utgångspunkt i de konsekvenser som en funk- tionsnedsättning medför, och det efter en individuell bedömning. Det är merkostnaden som beror på funktionsnedsättningen som ska ligga till grund för ersättningen och en bedömning av hur behovet ser ut i det enskilda fallet. Det är vidare en grundläggande princip att personer som har behov av ersättning från våra gemensamt finansi- erade socialförsäkringar behandlas lika. Regeringen föreslog därför inte några särskilda regler för de grupper som varit garan- terad ersättning på en viss nivå.11 Under utskottsbehandlingen gjordes förändringar i förslaget som innebar att de tidigare reglerna om att personer med viss angiven syn- och hörselnedsättning alltid har rätt till ersättning skulle gälla 2017/18:190, s. 124 ff. Utskottet ansåg att det var personer som har mycket svårt att kompensera för förlust av syn och hörsel. De kan ha svårt att orientera sig, kommunicera med omgivningen och att ta till sig information. De har också svårt att bedöma sina merkost- nader då de inte kan göra prisjämförelser eller ta del av erbjudanden. De har också ett stort behov av hjälpmedel och besöker sjukvård och habilitering ofta.12 Även den nya förmånen merkostnadsersättning innehåller därför bestämmelser om att personer med syn- och hörsel- nedsättning alltid har rätt till viss ersättning. Merkostnadsersättningen i övrigt utgår från individens faktiska behov av ekonomiskt stöd för merkostnader och beroende på mer- kostnadernas storlek ger dessa rätt till ersättning på en viss nivå. Vi delar uppfattningen att rätten till ersättning ska fastställas med utgångspunkt i de konsekvenser som en funktionsnedsättning med- för. Det är merkostnaden som beror på funktionsnedsättningen som ska ligga till grund för ersättningen och en bedömning av hur behovet ser ut i det enskilda fallet. När det gäller förhållandena för den som bor i en bostad med sär- skild service är det själva boendeformen i sig som innebär merkost- nader, oberoende av vilken funktionsnedsättning som de som bor där har. Storleken på dessa merkostnader är i många fall svåra att uppskatta då de ofta inte redovisas på ett sådant sätt att det klart framgår för hyresgästen hur hyran har räknats fram. Det finns också svårigheter för enskilda att beräkna merkostnaderna utifrån att de i vart fall till viss del kan ersättas genom olika bidrag till hyran. Hur hyrorna sätts och hur kommunerna hanterar att de boende saknar medel till höga hyror, vilka kan vara en följd av merkostnader på grund av funktionsnedsättningen varierar stort över landet, se kapitel 8. Denna komplexitet och variation, sammantaget med de begränsade förutsättningar som de som bor i en bostad med särskild service har att själv påverka sin boendesituation, ger enligt utredningen stöd för en schabloniserad ersättning för dessa kostnader. är det enligt uppgifter som utredningen fått från få personer som får merkostnadsersättning eller handikappersättning för sådana 2017/18:SfU23, Reformerade stöd till personer med funktionsnedsättning, s. 21 f. merkostnader eller merutgifter. Det tyder på att det kan bli svårt för den som bor i en sådan bostad att få ersättning även vid ett förtyd- ligande av reglerna. Merkostnader kan visserligen i viss mån täckas av bostadstillägget men det är inte syftet med förmånen, som är till för alla som har sjuk- och aktivitetsersättning och för ålderspensio- närer. Det är därför i huvudsak andra omständigheter än merkost- nader för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS som har betydelse för taket på bostadskostnaden och nivån på bidraget. Eftersom de boendes ekonomiska situation kan ha haft betydelse vid hyressättningen finns det en risk för att en schablon i mer- kostnadsersättning leder till att hyrorna i bostad med särskild service går upp. Med korrekta hyror i enlighet med reglerna i hyreslagen blir det då en omfördelning av merkostnaderna medan rätten till pröv- ning av hyrans skälighet utgör ett skydd mot att hyrans storlek på- verkas av merkostnadsersättningen. Vi anser därför att de merkostnader som hör samman med hyran för den som bor i en bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS bör ersättas genom en schablon i merkostnadsersätt- ningen. För att ge en bild av hur det andra alternativet, ett förtyd- ligande av nuvarande regler, skulle kunna utformas beskrivs det närmare i avsnitt 11.3.6. 11.3.5Boende i bostad med särskild service – en grund för rätt till merkostnadsersättning En schablon i merkostnadsersättningen som ska ersätta de merkost- nader som hänger samman med hyran i en bostad med särskild service enligt LSS innebär att ett antal frågor om hur en sådan ska utformas måste besvaras. I detta avsnitt finns våra överväganden om hur en schabloniserad ersättning för merkostnader för den som bor i en bostad med särskild service enligt LSS bör utformas. De som bor i en bostad med särskild service ska omfattas av en schablon för merkostnader Bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS finns i två huvudformer – gruppbostad och servicebostad, se avsnitt 5.3. Dessa har olika grad av stöd och service. Gruppbostad är ett bostadsalter- nativ för dem som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnads- behov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nöd- vändig. Servicebostad beskrivs som en mellanform av bostad i form av en egen lägenhet anpassad efter personliga behov och som har tillgång till gemensam service. De gemensamma utrymmena och till- gången till vård skiljer sig således åt mellan grupp- och servicebo- städer. Det innebär att eventuella merkostnader kopplade till bruks- värdet och hyran också skiljer sig något åt. Vid de möten utredningen haft med kommuner har framkommit att gemensamhetsutrymmen och tillgång till vård inte alltid har samma betydelse för hyran när det gäller en servicebostad som en har för en gruppbostad. Hur en bo- stad med särskild service är utformad kan dock skilja sig åt även när det gäller en bostad som används som servicebostad. Gruppbostäder verkar i större utsträckning utformas på ett likartat sätt och de är också närmare beskrivna i föreskrifter och allmänna råd.13 Eftersom tillgång till gemensamhetsutrymmen och stöd från per- sonal är en viktig del av insatsen bostad med särskild service oavsett om denna innebär boende i en gruppbostad eller i en servicebostad ser vi inte något skäl att behandla dessa olika när det gäller frågan om merkostnader kopplad till boende i en sådan bostad. Våra förslag avser därför merkostnader för dem som bor i en bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS. Det finns särskilda regler om merkostnadsersättning när det gäller barn . Den som har en förälder som är underhålls- skyldig enligt , en skyldighet som är kopplad till skol- gången och upphör senast när barnet fyller , har inte rätt till merkostnadsersättning. Det är då i stället föräldern som kan ansöka om och beviljas ersättning för merkostnader för barnet. Någon schabloniserad ersättning på grund av blindhet eller grav hörselskada utgår inte till den som har en underhållsskyldig förälder. Det är få personer i åldern 18–som beviljats och bor i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. Om en sådan person har en underhållsskyldig förälder bör samma regler gälla som för andra merkostnader på grund av funktionsnedsättning. Vi har inga uppgifter om hur kommunerna i praktiken löser frågor om hyreskostnader för det fall någon som beviljats en bostad med sär- 13Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild ser- vice för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. skild service för vuxna också har en underhållsskyldig förälder. Det kan finnas många olika lösningar på en sådan situation som också rör en begränsad tidsperiod. Vi anser därför att samma reglering bör gälla som för övrig schabloniserad ersättning inom merkostnads- ersättningen. Merkostnaderna bör därför beräknas på vanligt sätt i det fåtal fall när en person som beviljas en bostad med särskild service för vuxna också har en underhållsskyldig förälder. Den som beviljats en bostad med särskild service enligt LSS kan ibland vara gift eller sambo och då dela lägenheten. Detta är sanno- likt vanligast i fråga om servicebostad där lägenheterna kan vara större än i en gruppbostad. Med hänsyn till de speciella förutsätt- ningar som gäller för att få tillgång till en sådan bostad, och att det kan krävas särskilda överväganden och åtgärder när personer med insatser enligt LSS önskar bo tillsammans, bör rätten till merkost- nadsersättning inte påverkas av om den som bor i en sådan lägenhet är gift eller sambo. Merkostnadsersättning ska utgå för boende av prisbasbeloppet Det har inte gått att fastställa vilket värde de nyttigheter i form av tillgång till gemensamhetsutrymmen, stöd från personal och annat som är en del av insatsen bostad med särskild service enligt LSS har vid bedömningen av bruksvärdet och skälig hyra för lägenheten. Vi ser dock att skillnaden i hyra gentemot andra lägenheter skulle kunna uppgå till 1 000–, 12 000–per år.14 Vid en uppskattning av bruksvärdet för en lägenhet som utgör en del av insatsen bostad med särskild service enligt LSS bör därför en beräkning av den merkostnad som tillgången till gemensamhets- utrymmen och andra omständigheter innebär kunna utgå från en sådan nivå. För rätt till merkostnadsersättning krävs att merkost- naderna uppgår till (av prisbas- beloppet).15 Merkostnaden för att bo i en bostad med särskild service enligt LSS skulle då alltid ge rätt till merkostnadsersättning på den ersättningsnivå som ger rätt till ett belopp som motsvarar av prisbasbeloppet, eller . 14Se avsnitt 8.x och 9.3.1 samt bilaga 5. 15Prisbasbeloppet är 47 600. Rätten till ersättning på den angivna nivån grundar sig då på att den sökande beviljats insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt LSS och bor i en sådan bostad. Att den enskilde har en funk- tionsnedsättning som ger rätt till merkostnadsersättning behöver då inte visas genom ett läkarutlåtande om hälsotillståndet hos den sökande. En justering bör därför göras av den bestämmelse i förord- ningen (2018:1614) om merkostnadsersättning och omvårdnads- bidrag som anger när läkarutlåtande ska ges in till . Eftersom utgångspunkten är att själva insatsen i en bostad med särskild service enligt LSS innebär en viss angiven merkostnad måste den som även har andra merkostnader kunna ansöka om merkost- nadsersättning för dessa utöver den föreslagna schabloniserade ersättningen för merkostnader som ingår i hyran. Prövningen av en sådan ansökan bör då utgå från att merkostnaderna för boendet är av prisbasbeloppet . Det bör framgå av en särskild bestämmelse att merkostnaderna för boende i en bostad med sär- skild service enligt LSS uppgår till av prisbasbeloppet när merkostnadernas storlek ska beräknas för den som har även andra merkostnader. Det finns särskilda regler om rätt till merkostnadsersättning för blinda och gravt hörselskadade på en viss garantinivå. Vid beräkning av om de faktiska merkostnaderna överstiger den garanterade nivån innebär boendet i en bostad med särskild service enligt LSS mer- kostnader om av prisbasbeloppet . När det gäller barn som har en förälder som är underhållsskyldig enligt bör regeln om merkostnader om av prisbasbeloppet inte gälla. I sådana fall, när föräldern har rätt till merkostnadsersättning för barnet, bör denna beräknas utifrån de verkliga kostnaderna. 11.3.6Alternativ – nuvarande regler om merkostnadsersättning för boende kan förtydligas Utredningen har tidigare beskrivit valet mellan två alternativ för för- ändringar inom merkostnadsersättningen för att säkerställa att de som bor i en bostad med särskild service får täckning för de mer- kostnader som hänger samman med att bo i en sådan bostad. I detta avsnitt finns en närmare beskrivning av hur det alternativ vi valt att inte lägga fram skulle kunna utformas och de överväganden ett sådant förslag kan ställa krav på. Merkostnader för boende i bostad med särskild service enligt LSS Ett tillägg om vilka ändamål som merkostnader ska beaktas för vid bedömningen av rätt till merkostnadsersättning kan tydliggöra att de merkostnader som en bostad med särskild service för vuxna 9 § 9 enligt LSS medför utgör grund för rätt till merkostnadsersättning. Bestämmelsen i 50 kap. 9 § socialförsäkringsbalken skulle då kunna få följande lydelse: Merkostnadsersättning lämnas för merkostnader för: 1.hälsa, vård och kost, 2.slitage och rengöring, 5.hjälp i den dagliga livsföringen, 6.boende, inklusive hyra för bostad med särskild service för vuxna enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, och Det som kompenseras genom annat stöd påverkar rätten till ersättning Merkostnadsersättning utgår endast för merkostnader för behov som inte tillgodoses genom annat samhällsstöd.16 Det innebär att till den del merkostnaderna ersätts genom bostadstillägget eller äldre- försörjningsstödet kan de inte ge rätt till merkostnadsersättning. Vid en prövning av om hyran för en lägenhet i en bostad med särskild service innebär merkostnader får därför även frågan om till vilken del dessa ersätts genom annat samhällsstöd, såsom bostads- tillägget, betydelse.