sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Nya be- stämmelser har införts i lagen (2000:1225) om straff för smuggling som ger tulltjänstemän en utökad möjlighet att ingripa vid misstanke om brott som inte har befogenhet att utreda. Ingripandet ska enligt huvudregeln kunna ske efter förfrågan till och godkännande av . I samband med ingripandet får en tulltjänste- man hålla inledande förhör och även i övrigt vidta primära utred- ningsåtgärder. Om ett godkännande inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet får en tulltjänsteman även gripa en person och ta egendom i beslag. En undersökningsledare kan i vissa fall begära biträde av sedan inlett en förundersökning eller om en sådan redan är inledd när en förfrågan om samtycke eller en rapportering sker. De nya bestämmelserna innebär att en tjänsteman vid , i samband med en tullkontroll, får ingripa innan en förundersökning har inletts även mot ett brott som inte omfattas av befog- enhet att inleda förundersökning. En förutsättning är att före ingripandet i det enskilda fallet har gjort en förfrågan om det hos och den myndigheten har godkänt att ingripandet görs. I en sådan situation kan en tulltjänsteman hålla inledande för- hör och vidta vissa andra utredningsåtgärder. Tulltjänstemannen kan också ta hand om elektronisk utrustning innan ärendet överlämnas till . Vidtagna åtgärder ska genast rapporteras till så att informationen kan användas som underlag för att besluta om vidare åtgärder. Genom de nya befogenheterna har rätt att ingripa exem- pelvis om misstänkt stöldgods upptäcks i samband med en tullkontroll eller om misstanke uppstår om annat brott, t.ex. människosmuggling. De genomförda lagändringarna utgör ett led i regeringens mobi- lisering mot den organiserade brottsligheten. De nya bestämmelserna har motiverats av att kontrollverksamhet är koncentrerad till de svenska gränsövergångarna och att myndigheten därmed i sin ordinarie verksamhet kan upptäcka olika typer av brott. Att en tull- tjänsteman ska kunna tillfälligt ingripa mot all typ av brottslighet har därför ansetts bidra till bättre förutsättningar för en effektivare brotts- Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... bekämpning och ett bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser.27 Regeringen har i förarbetena framhållit att de skäl som motiverat Kust- bevakningens biträdesmöjligheter i flera avseenden också gäller i fråga om Tullverket.28 Regeringen har också framhållit att de nya befogenheterna över- ensstämmer med de befogenheter som en tulltjänsteman har i sin ordinarie brottsbekämpningsverksamhet och att det endast är fråga om vissa nödvändiga åtgärder i det absoluta inledningsskedet i en utredning. Det är fråga om åtgärder som bör kunna vidtas i så nära anslutning till det misstänkta brottet som möjligt och det rör sig om ett mycket kortvarigt skede innan beslutar om för- undersökning ska inledas eller inte.29 Befogenheterna motsvarar i stort de befogenheter en kustbevak- ningstjänsteman har då denne biträder eller Tull- verket med stöd av bestämmelserna i 4 kap. kustbevakningslagen. Vad gäller har regeringen vidare tillsatt den ovan nämnda utredningen samlad lagstiftning om befogenheter (dir. 2021:28). Det framgår av direktiven att uppdraget även innefattar att överväga utökade möjligheter att biträda Polis- myndigheten. Någon utökad biträdesmöjlighet föreslås inte Flera av de skäl som motiverat de ovan redovisade bestämmelserna om biträde mellan de brottsbekämpande myndigheterna gör sig gäll- ande även i fråga om brottsbekämpande åtgärder enligt den före- slagna nya lagen. Således skulle en ordning där såväl som i lagen gavs möjlighet att biträda bidra till bättre förutsättningar för en effektivare brottsbekämpning och innebära ett bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser. Den gränsöverskridande brottsligheten som de nya befogenheterna avser att omfatta ligger i huvudsak utanför området för Kustbevak- ningens direkta brottsbekämpning och delvis utanför den brottslighet som har befogenhet att självständigt utreda. När frågan om biträde övervägs måste det också beaktas att de föreslagna befog- enheterna är utformade så att de kan tillämpas i ett mycket tidigt stadie, 2020/21:192 ges en utökad möjlighet att ingripa mot brott s. 21. s. 27 ff. och 31. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... innan det finns misstanke om ett konkret brott. Åtgärderna kan som konstaterats ovan vidtas i brottsspaningssyfte och förutsätter inte någon konkret misstanke. På det sättet skiljer sig den föreliggande situationen markant från de där biträde är möjligt enligt bestäm- melserna i kustbevakningslagen eller de nya bestämmelserna i lagen om straff för smuggling. Regeringen har i båda fallen av ovan nämnd lagstiftning betonat att befogenheterna i samband med biträdet överensstämmer med de befogenheter som tjänstemän vid myndigheterna redan har i sin ordi- narie brottsbekämpningsverksamhet och att den biträdande myndig- heten endast får vidta vissa nödvändiga åtgärder i det absoluta inled- ningsskedet i en utredning, oftast i nära anslutning till att ett konkret brott har begåtts. Regeringen har framhållit att rättssäkerhetsskäl talar för att ge bestämmelserna om biträde ett snävt tillämpningsområde. De föreslagna biträdesmöjligheterna för är exempelvis be- gränsade till att endast gälla i direkt samband med en tullkontroll. I båda fallen är biträdesmöjligheten också begränsad till att gälla i en- skilda fall. De befogenheter som utredningen föreslår i fråga om brotts- bekämpningen motsvaras inte av någon befogenhet som Kustbevak- ningen eller har inom ramen för sin brottsbekämpande verksamhet. Till detta kommer att åtgärderna till sin natur inte är avsedda att tillämpas i enskilda fall av misstanke om brott utan har ett mer brett tillämpningsområde. Eftersom de förslag som utredningen lämnar i första hand tar sikte på brottsförebyggande och underrättelsestyrt arbete gör sig delvis andra överväganden gällande än de som ligger till grund för de ovan redovisade bestämmelserna om biträde när ett misstänkt konkret brott har upptäckts. Åtgärderna är mer proaktiva och det finns inte samma förväntan på ett ingripande som det finns exempelvis när en tjänste- man vid en myndighet i samband med kontrollverksamhet upptäcker ett misstänkt brott. Att låta möjligheten till biträde gälla även sådana åtgärder som före- slås här skulle innebära en väsentlig utvidgning av såväl Kustbevak- ningens som befogenheter utanför respektive myndighets huvudsakliga brottsbekämpande verksamhet. Det skulle vidare ge myndigheterna relativt omfattande befogenheter i ett mycket tidigt skede av brottsbekämpningen. Dessutom skulle det förutsätta ett mer aktivt agerande från myndigheterna för att upptäcka misstänkt Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... brottslig verksamhet än när ingripanden aktualiseras först när en brottsmisstanke är ett faktum. I ett reformerat system kan förväntas ha ökad närvaro i de gränsnära områden som den föreslagna lagen är tillämp- lig i. Vidare kommer de biträdesmöjligheter som finns fortsatt att gälla i sådana områden. Om tjänstemän vid eller i sin kontrollverksamhet misstänker brott kan de alltså agera med stöd av de ovan redovisade reglerna. Utredningens uppfattning är att lagstiftaren bör sträva efter att underlätta myndigheternas samarbete för att i så stor utsträckning som möjligt effektivisera det brottsbekämpande arbetet. Det finns också skäl som talar för ett behov av att möjliggöra en biträdesroll. En ut- vidgning av biträdesmöjligheterna till att gälla även de åtgärder som viföreslår här kräver dock mer ingående överväganden rörande såväl myndigheternas respektive roll i förhållande till den brottslighet som är aktuell, som de rättssäkerhetsfrågor som väcks. Ett sådant arbete ryms inte inom tiden för utredningens uppdrag. Såvitt avser kan frågan om möjligheten att biträda Polis- myndigheten tas upp inom ramen för den ovan nämnda Utredningen om en samlad lagstiftning om befogenheter. Vad gäller får frågan om biträdesmöjligheter övervägas i ett annat sammanhang. Vi har i flera sammanhang poängterat vikten och nyttan av att de brottsbekämpande myndigheterna samarbetar och samverkar för att med gemensamma krafter på bästa sätt bekämpa den gränsöverskri- dande brottsliga verksamheten. Vi har dock bedömt att enbart ett utökat samarbete inte är tillräckligt för att ytterligare effektivisera verksamheten i gränsnära områden. De utökade befogenheter vi föreslår här tillkommer endast Polis- myndigheten. Som vi konstaterat ovan kan, i ett reformerat system, förväntas ha ökad närvaro i de gränsnära områden där befogenheterna blir tillämpliga. Eftersom upp- drag inte är begränsat till någon viss kategori av brott kan detta i för- längningen medföra en ökad aktivitet från sida mot brottslig verksamhet som även andra myndigheter, kanske främst Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... , har att bekämpa och utreda självständigt. Vidare har fått nya befogenheter att ingripa vid misstanke om brott som inte har befogenhet att utreda. I vissa avseen- den kan myndigheternas uppdrag därmed framöver komma att över- lappa varandra på ett mer framträdande sätt . För att undvika att delvis överlappande befogenheter leder till att flera myndigheter exempelvis gör insatser mot samma brottsliga verksamhet är det cen- tralt att myndigheterna fortsatt samverkar i syfte att säkra att samhäl- lets resurser sammantaget används på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. 21Dokumentationsskyldighet och verkställighet av kroppsvisitation Den nya lagen föreslås innehålla bestämmelser om dels åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, dels åtgär- der för att kontrollera rätt till vistelse i . För samtliga åtgärder kommer några gemensamma bestämmelser att gälla. För det första kommer lagen att reglera rätten att vidta åtgärder utanför det gräns- nära området. Denna fråga har behandlats i avsnitt 14.8. Lagen kom- mer vidare att föreskriva en dokumentationsplikt som ska gälla för alla åtgärder enligt lagen och vidare också innehålla särskilda bestäm- melser om verkställigheten av kroppsvisitation. Överväganden rörande de sistnämnda två frågorna redovisas nedan. Utredningens förslag: En särskild bestämmelse om dokumenta- tionsskyldighet ska införas i den nya lagen. Bestämmelsen ska huvudsakligen motsvara den i 27 § polislagen (1984:387) och vad som i fråga om kontroll av vistelserätt gäller enligt myndig- hetsföreskrifter på området. I 27 § polislagen finns en bestämmelse om dokumentationsskyldighet vid polisingripanden. Enligt bestämmelsen ska protokoll föras över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Protokoll ska också föras över husrannsakan och liknande Dokumentationsskyldighet och verkställighet av kroppsvisitation åtgärder, när dessa vidtas med stöd av polislagen, samt vid omhänder- tagande av föremål. Bestämmelsen blir således inte tillämplig vid in- gripanden enligt den föreslagna nya lagen. Enligt bestämmelsen i 27 § polislagen ska det av protokollet fram- gå vem som har fattat beslutet om ingripandet, grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats, vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, vem eller vilka ingripandet har riktat sig mot, tiden för ingripandet samt vad som i övrigt förekommit vid ingripandet. Ansva- ret för att föra protokoll är fördelat mellan den polisman som gjort ingripandet och den som är att anse som förman vid ingripandet. I 2 kap. 7 § kustbevakningslagen (2019:32) finns en motsvarande bestämmelse rörande ingripanden i de fall dessa innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. I finns särskilda regler om protokoll över beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Bestämmelserna gäller för där avsedda fall. Bestämmelser om skyldigheten att doku- mentera åtgärder av liknande slag finns även på flera andra håll i lag- stiftningen. Det saknas ett lagstadgat krav på att dokumentera sådana inre utlänningskontroller som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlännings- lagen (2005:716). Enligt bestämmelser i utlänningsförordningen (2006:97) får meddela verkställighetsföreskrifter gällande sådana kontroller. Detta har gjorts genom föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4). I föreskriften anges bl.a. att en inre utlänningskon- troll ska dokumenteras beträffande grunden, tidpunkten och platsen för kontrollen, vem eller vilka som kontrollerats och vem som utfört kontrollen, samt att dokumentationen ska ordnas på ett sådant sätt att det i efterhand lätt går att få fram uppgifterna (6 §). Även för inre utlänningskontroller som utförs av polisen gäller således en dokumentationsskyldighet, även om den inte följer av lag. Denna skyldighet kommer att gälla även för de kontroller som utförs med stöd av den nya lagen (jfr avsnitt 19.4.10). Rätten att utföra inre utlänningskontroller åtföljs inte enligt gäl- lande rätt av några befogenheter att genomföra kroppsvisitation eller genomsöka transportmedel. Någon skyldighet att protokollföra så- dana åtgärder som görs i samband med kontroll kommer således inte heller att följa av gällande rätt. Dokumentationsskyldighet och verkställighet av kroppsvisitation Bestämmelser om skyldighet att dokumentera polisiära ingripan- den har stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt. För det första tyd- liggör en sådan reglering att en polisman eller annan berörd tjänste- man före ett ingripande måste ta ställning till om förutsättningarna för ingripandet är uppfyllda. Dessutom medger en dokumentations- skyldighet en önskvärd kontroll av den aktuella verksamheten. De utvidgade befogenheter som vi föreslår ska gälla i gränsnära områden medför en möjlighet för myndigheterna att utföra kontrol- ler och vidta åtgärder i större omfattning och på andra grunder än tidi- gare. Det är fråga om åtgärder som kan beslutas av den enskilde polis- mannen eller kustbevakningstjänstemannen. Den kontrollmekanism som finns rörande åtgärderna är främst den interna kontrollen inom berörd myndighet och den externa tillsyn som JO och JK utövar. Det är därför av stor vikt att kontroller och åtgärder enligt den nya lagen dokumenteras. Detta gäller både för åtgärder i den brottsbekäm- pande verksamheten och åtgärder i kontrollverksamheten. Eftersom någon sådan skyldighet inte kommer att följa av annan lag bör denna skyldighet regleras genom en särskild bestämmelse i den nya lagen. Bestämmelsen bör utformas så att den huvudsakligen motsvarar 27 § polislagen och de myndighetsföreskrifter som finns i fråga om inre utlänningskontroller som utförs av . En sådan reglering kommer att innebära en viss dubbelreglering av dokumen- tationsskyldigheten avseende de inre utlänningskontrollerna. Detta får dock anses befogat för att säkra att inga åtgärder enligt den nya lagen faller utanför denna skyldighet. Avsikten är dock inte att ålägga någon mer omfattande dokumentationsskyldighet för dessa kontroller än den som följer av föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll. Dokumentationsskyldigheten ska i den delen gälla såväl för polismän som för kustbevakningstjänste- män som utför kontroller. Frågan har lyfts i vilken utsträckning det är möjligt att dokumen- tera grunden för ingripanden enligt den nya lagen då dessa i regel kommer att grunda sig på underrättelser eller annan liknande infor- mation. Det är riktigt att underlagets karaktär kan medföra att doku- mentationen inte kommer att kunna vara lika fyllig och detaljerad som i vissa andra fall. Det bör dock av dokumentationen framgå att åt- gärden grundar sig på underrättelser och den bör, i den mån det är möjligt, innehålla en närmare beskrivning av denna information. Dokumentationen bör i vart fall vara tillräckligt detaljerad för att det Dokumentationsskyldighet och verkställighet av kroppsvisitation vid en eventuell tillsyn ska gå att få fram närmare information om underlaget. Utredningens förslag: Det ska införas en särskild bestämmelse om hur kroppsvisitation ska verkställas i den nya lagen. I lagen ska det framgå att kroppsvisitation inte får göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden och att all den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas. Om möj- ligt ska ett vittne närvara. Kroppsvisitation av en enskild får inte utan synnerliga skäl genomföras eller bevittnas av andra personer än personer av samma kön som den som ska visiteras, läkare eller legitimerade sjuksköterskor, förutom i de fall en visitation inne- bär att enbart ett föremål som den enskilde har med sig undersöks. Om en visitation i samband med en inre utlänningskontroll innebär att enbart utlänningens tillhörigheter undersöks, får visi- tationen genomföras även av en annan anställd vid Polismyndig- heten än en polisman. Den som ska kroppsvisiteras får hållas kvar för ändamålet eller, om det finns synnerliga skäl, . En polisman eller kustbevakningstjänsteman får ta med den som ska kroppsvisiteras till den plats där åtgärden ska genom- föras. Bestämmelser om rätten att genomföra en kroppsvisitation åtföljs inte sällan av bestämmelser om hur kroppsvisitationen ska verkställas. Så bör också vara fallet i den föreslagna nya lagen. Bestämmelserna bör formuleras så att de motsvarar de i bl.a. 9 kap. 2 § tredje och fjärde stycket utlänningslagen och 28 kap. 13 § tredje stycket . Av nämnda bestämmelser följer att en kroppsvisitation inte får göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden och att all den hänsyn som om- ständigheterna medger ska iakttas. Om möjligt ska ett vittne närvara. Vidare att en kvinna inte får kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra Dokumentationsskyldighet och verkställighet av kroppsvisitation män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor, förutom i de fall då en visitation innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks. I den nya lagen bör lydelsen vara könsneutral. I den nya lagen bör också lämnas ett utrymme att avvika från vad som föreskrivs om synnerliga skäl för det föreligger. Om åtgärden inte kan verkställas enligt vad som föreskrivs exempelvis på grund av bemanningsläget och situationen är brådskande bör avsteg få göras. I 28 kap. 13 a § anges att den som ska kropps- visiteras får hållas kvar för ändamålet och att en polis- man får ta med den som ska kroppsvisiteras till den plats där åtgärden ska genomföras. Sådana bestämmelser finns också i t.ex. skyddslagen (2010:305) och annan lagstiftning som ger rätt att utföra kroppsvisi- tation. Eftersom åtgärderna innebär en begränsning i rörelsefriheten har en uttrycklig reglering av varje led i kroppsvisitationen i tidigare sammanhang ansetts vara motiverad av legalitetsskäl.1 I den nya lagen bör därför motsvarande befogenheter införas för en polisman eller kustbevakningstjänsteman. Kroppsvisitation bör som huvudregel inte få utföras av annan än polisman eller kustbevakningstjänsteman. Utredningen ser däremot, i likhet med , inget hinder mot att även civilanställd personal vid får genomföra undersök- ning av väskor och dylikt i samband med inre utlänningskontroller.2 2015/2016:68 Förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet s. 60 ff. 2Jfr SOU 2017:93 s. 118 ff. 22Förslagens påverkan på andra än dem som reser in eller Enligt direktiven ska de förslag utredningen lämnar om ingripanden mot enskilda påverka andra än dem som reser in i eller ut ur landet i så liten utsträckning som möjligt. Att utforma ett regelverk utifrån denna förutsättning har också varit utredningens målsättning. De åtgärder och befogenheter som vi föreslår i detta betänkande är dock inte beroende av att den som en åtgärd riktas mot har passerat eller ska passera en gräns. De föreslagna åtgärderna kan således komma att vidtas även avseende personer som befinner sig i ett gränsnära område av andra skäl än en resa in i eller ut ur landet. En sådan ord- ning har bedömts nödvändig och godtagbar av följande skäl. De gränsnära områdena är definierade i lag och geografiskt avgrän- sade vilket i sig innebär en tydlig och betydande begränsning av de nya befogenheternas räckvidd. Redan med beaktande av de gränsnära om- rådenas natur kommer, som också tidigare påpekats, en stor del av rörelserna i dessa områden att vara kopplade till en in- eller utresa. I detta avseende skiljer sig det föreslagna regelverket således väsent- ligt från sådana system där en viss reglering gäller en gränsnära zon som sträcker sig längs med hela gränssträckningen och ett antal kilo- meter in i landet (jfr exempelvis ). Det kan dock förväntas att det i vissa gränsnära områden i relativt stor utsträckning även kan röra sig personer som befinner sig på platsen av andra skäl än en resa. Så är särskilt fallet med vissa större flygplatsområden och hamnar. Även de närmare angivna förutsättningarna för kontroll- och tvångsåtgärder utgör dock en betydande begränsning av vilka som kommer att bli föremål för åtgärder enligt lagen. Kontroller och andra ingripanden kommer att kunna utföras på basis av riskprofiler och andra riskbedömningar. De föreslagna bestämmelserna förutsätter att Förslagens påverkan på andra än dem som reser in eller ut ur landet åtgärden behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gräns- överskridande brottslighet, alternativt för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet. Det är fråga om selektiva åtgärder som huvudsakligen är tänkta att vara under- rättelsebaserade. Redan med hänsyn till den geografiska begränsningen ligger det i sakens natur att den underrättelseinformation som urvalet kommer att bygga på huvudsakligen kommer att koppla till rörelser över grän- sen. Arbetet med inre utlänningskontroller kan exempelvis, på liknande sätt som vid de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns, riktas mot vissa högriskankomster med flyg eller färja. På liknande sätt kan de brottsbekämpande åtgärderna komma att utformas. Såväl lagens begränsade tillämpningsområde som de förutsättningar som föreskrivs för åtgärderna innebär alltså indirekt begränsningar som i praktiken medför att dessa främst kommer att riktas mot dem som reser in i eller ut ur landet. Vi har övervägt en uttrycklig begränsning till resenärer. vihar bedömt att det gränsnära området ska omfatta något mer än endast själva flygplatsen, hamnen osv. skulle en sådan begränsning dock medföra vissa problem. Som vi tidigare anfört kommer det i vissa mindre gränsnära om- råden att vara relativt enkelt att avgöra om en person har rest eller avser att resa, medan den bedömningen i andra områden kommer att vara betydlig svårare att göra. Ju längre ifrån själva gränsen åtgärden vidtas, desto svårare blir den bedömningen. Om lagen skulle förut- sätta att det är klarlagt, eller att det kan antas, att den som åtgärden riktas mot har rest eller ska resa över gränsen skulle inre utlännings- kontroller och andra ingripanden enligt lagen i praktiken endast kunna utföras i omedelbar anslutning till gränsen där den saken är som lättast att avgöra. I övriga delar av det gränsnära området skulle däremot saken kunna bli svår att bedöma, och senare att visa, och vi skulle riskera ett system där åtgärder av den anledningen inte skulle vidtas trots att förutsättningar för det rent faktiskt förelåg. En sådan begränsning skulle alltså motverka det tänkta syftet med regleringen, nämligen att kontroller ska kunna vidtas i hela det gränsnära området. Till detta kommer att en del personer som befinner sig i det gräns- nära området har sådan anknytning till andra personer som reser in i landet att det kan vara av intresse att vidta åtgärder även mot dessa. Det kan röra sig om personer som ska hämta upp eller ta hand om Förslagens påverkan på andra än dem som reser in eller ut ur landet