sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Att en investering enligt våra förslag inte får genomföras förrän en viss prövning har gjorts, eller kanske inte alls får genomföras, innebär naturligtvis att också investerarens motpart i transaktionen berörs av förslagen. För att få tillräckligt underlag för sin bedömning av om en inve- stering ska granskas eller lämnas utan åtgärd ska ISP i den utsträck- ning det behövs samråda med statliga myndigheter, kommuner och regioner. ISP ska också ha rätt att begära uppgifter från kommuner och regioner samt de statliga myndigheter som regeringen bestämmer. Om ISP beslutar att granska en investering, är myndigheten skyldig att samråda med Försvarsmakten, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Säkerhetspolisen. ISP ska också ha rätt att begära uppgifter och handlingar från investeraren och investeringsobjektet. Investeringsobjektet ska vara skyldigt att upplysa investeraren om att den verksamhet som bedrivs omfattas av den föreslagna regleringen. Det gäller dock inte om investeringen har skett på en reglerad marknad som avses i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller en MTF- plattform som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden. ISP:s beslut om bland annat förelägganden ska enligt föreslagen få överklagas till Förvaltningsrätten i . För prövning i Kam- marrätten i kommer det enligt förslagen att krävas pröv- ningstillstånd. Dessa domstolar berörs alltså av förslagen. ISP:s beslut om att en investering inte får genomföras ska få överklagas till regeringen. Eftersom regeringens beslut kan komma att prövas enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut berörs även . Eftersom ISP föreslås få begära handräckning för att få del av uppgifter och handlingar berörs också . På området kritiska insatsvaror föreslår vi att investeringar i verk- samhet som prospekterar, utvinner, anrikar eller säljer metaller och som är kritiska för försörjning ska omfattas av gransk- ningssystemet. Förslagen i den delen innebär att geologiska undersökning (SGU) ska ta fram underlag för att regeringen i för- ordning ska kunna besluta vilka metaller och mineraler som avses. SGU berörs alltså på detta sätt. Hur olika aktörer berörs av våra förslag behandlas närmare i följ- ande avsnitt. 17.5Ekonomiska konsekvenser och finansiering Bedömning: Våra förslag leder inte till några intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Våra förslag kommer inte att leda till några direkta intäkter. Vi före- slår inte att skatter eller avgifter ska införas. 17.5.2Kort om andra länders administrativa kostnader kopplade till granskningssystem I om granskningsmekanismer finns ett kortare av- snitt om det offentligas administrativa kostnader kopplade till gransk- ningssystem.3 Där konstateras följande. Det är sällan som administrativa kostnader för granskningssystem specificeras särskilt eller ens offentliggörs. I vissa länder anses upp- gifterna i sig själva vara känsliga ur ett säkerhetsperspektiv. Viss information om vilka resurser som avsätts finns dock offentligt till- gänglig. I vissa fall är det också möjligt att göra grövre uppskatt- ningar av kostnaderna baserat på offentlig information. Exempel på sådan information är årliga budgetanslag eller antal personer som är direkt involverade i arbetet med granskningsmekanismerna. Baserat på sådana uppskattningar är slutsatsen att vilka resurser som avsätts för granskningsmekanismer i olika länder varierar stort; allt från nära noll till . Beloppen är mycket varierande även mellan länder vars ekonomier är av samma storleksordning. Vissa länder som har granskat mycket få eller inga fall kan för- väntas spendera högst måttliga belopp, men även länder som grans- kar flera dussin ärenden rapporterar ganska låga kostnader. I hanteras granskningsmekanismen av tre personer. uppgav i mitten av 2017 att den genomsnittliga kostnaden för att admi- nistrera landets granskningsmekanismer inte översteg för åren 2009–2015. granskade 30 till 50 ärenden . –2019 bestod den tyska gransknings- enheten av fem personer som hanterade anmälningarna och sam- arbetet med experter från andra ministerier. upp- skattade dock att den årliga merkostnaden, till följd av förändringar i granskningssystemet, skulle uppgå till . När det gäller finns inte någon uttrycklig information, men baserat på en genomförd konsekvensbedömning uppskattar att direktkostnaderna för granskningsmekanism uppgår till . Nuvarande och framtida personal- behov har uppskattats till 23 tjänstemän. En ökning av personalresur- serna med 5 till 10 personer bedöms behövas på grund av den förväntade ökningen av antalet ärenden till följd av en reform av gransknings- 3Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the Secretariat, . Rapporten beskrivs närmare i kapitel 6. För dessa 5 till 10 ytterligare tjänster beräknas kost- naderna till . spenderar tiotals miljoner US- dollar på Cfius-processen , med ytterligare ökningar till följd av en reform 2018. Budgetdokument från finansministeriet och justitie- ministeriet avslöjar att begärs för budget- bara för dessa delar av administrationen av Cfius-processen. 17.5.3Kostnader för förvaltningsmyndigheter och domstolarna Bedömning: En grov uppskattning ger vid handen att våra för- slag kräver ett nettotillskott om , i huvudsak för nyanställningar hos de myndigheter som ska bygga upp och vara verksamma i det nya systemet för anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar. Härutöver uppkom- mer vissa kostnader för kompetensförsörjning och annan utveck- ling med mera som i allt väsentligt kan tas inom ram men som likväl kräver engångsfinansiering på . Förslagen kan antas leda till marginella kostnadsökningar också för andra offentliga aktörer, inklusive och dom- stolar, som kan hanteras inom ramen för tillgängliga medel. Den myndighet som ska svara för det svenska gransknings- systemet behöver för förberedelser tillföras en del av sin anslags- höjning – – redan innan den nya lagstift- ningen träder i kraft. Utredningen utesluter inte att kostnaderna kan bli högre än vad som har angetts men konstaterar att berörda myndigheter inom ramen för den sedvanliga budgetprocessen har möjlighet att löpande belysa kostnadsbilden. Myndigheternas resursbehov bör tillgodoses genom ökade för- valtningsanslag och finansieras inom de utgiftsområden som nor- malt bekostar respektive myndighets anslag. Utredningen har inga möjligheter att inom ramen för sitt uppdrag föreslå annan finan- siering än nettotillskott. Verksamheten bör inte vara avgiftsfinansierad. Myndigheternas sammanlagda resursbehov till följd av förslagen Utredningens uppdrag är att konstruera ett helt nytt system, inte att se över ett befintligt. Det innebär att det är betydligt svårare än vanligt att uppfylla kommittéförordningens krav på att beräkna vilka kostnader förslagen kan komma att medföra. Det går till exempel inte att göra några pålitliga bedömningar av vilken mängd ärenden som ska hanteras och hur stor andel av dessa som kommer att leda till en gransk- ning. Inte heller ger internationella jämförelser någon användbar bild. Utredningen har låtit företrädare för de myndigheter som ska ha uppgifter i det system vi föreslår uppskatta vilka ekonomiska behov som kommer att uppstå, i vilken utsträckning behoven kan tillgodoses genom omfördelningar eller rationaliseringar och i vilken utsträckning annan finansiering krävs. Utredningen har därefter granskat de bedöm- ningar vi fått del av och begärt och fått klargöranden från berörda myn- digheter. Härefter har utredningen bedömt vilka ytterligare resurser som inledningsvis bör tillföras de fem myndigheter – främst ISP, men också Försvarsmakten, , MSB och Säkerhetspolisen –som ska ha särskilt utpekade roller i systemet. Andra myndigheter som berörs behöver inte några tillskott till följd av våra förslag. Utred- ningens uppskattningar stannar på lägre belopp än myndigheterna själva tror sig behöva. Utredningens ståndpunkt härvidlag beror främst på den osäkerhet som präglar bedömningen av det framtida behovet av resurser. Berörda myndigheter bör inte i ett så osäkert läge tillföras mer än vad man kan känna sig rimligt säker på att de behöver. Härtill kom- mer att en alltför snabb tillväxt av organisationer bör undvikas och att en successiv uppbyggnad leder till en långsiktigt bättre verksamhet. Efter hand som systemet kommer i bruk och utvecklas får man också bättre möjligheter att avgöra om ytterligare resurser behöver tillföras och hur detta i så fall bör finansieras. De ekonomiska villkoren för den framtida verksamheten bör därför göras flexibla. Det är alltså fråga om att bygga upp en helt ny verksamhet som ska hanteras av flera olika myndigheter och som innefattar internationellt samarbete. I ljuset av det är de belopp vi stannat för sammantaget blyg- samma. I viss begränsad omfattning kan finansieringen ske genom om- prioriteringar hos berörda myndigheter. Merparten – samt ett engångsbelopp om – bör dock finansieras genom tillskott till de utgiftsområden där respektive myndighet hör hemma. Verksamheten bör inte vara avgiftsfinansierad ISP prövar ansökningar om tillstånd enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Den verk- samheten är avgiftsfinansierad. Avgifterna är kopplade till tillsyn och erläggs av tillståndshavarna. Avgifter för ansökan om tillstånd är ofta kopplade till tillstånd att bedriva verksamhet löpande och gäller ofta licenser, som enligt spel- lagen (2018:1138), eller olika tillstånd inom finanssektorn. En avgift ska innebära en motprestation och utgångspunkten är full täckning för myndighetens kostnader. Tanken är att den avgiftsskyldige ska betala för de kostnader denne orsakar. En avgift ska inte uppfattas som orättvis. Det granskningssystem som vi föreslår innefattar inte någon löpande tillsynsfunktion. Det är alltså inte aktuellt med någon årlig avgift för att täcka en motprestation i form av tillsyn. En granskning av en investering är visserligen en sådan motprestation som skulle kunna motivera ett avgiftsfinansierat system. Våra förslag innebär dock att olika ärenden kommer att ta olika mycket resurser i anspråk. De flesta ärenden kommer att kräva relativt små arbetsinsatser och vara snabbt avklarade, medan andra kan komma att vara arbetskrävande och pågå . Det är därmed inte möjligt att bestämma en avgift så att den står i rättvis proportion till motprestationen i varje fall. Att ta ut en avgift för en anmälan är inte heller förenligt med utgångs- punkten att granskningssystemet ska medföra så få pålagor som möjligt för berörda aktörer i syfte att regleringen ska ha så lite negativ inverkan på investeringsklimatet som möjligt. Det kan också noteras att det inte tas ut någon avgift i samband med prövningen av företags- koncentrationer enligt konkurrenslagen (2008:579) som är en pröv- ning som har likheter med den vi föreslår. Vi bedömer sammantaget att det inte är lämpligt att finansiera granskningssystemet genom avgifter. Verksamheten ska i stället an- slagsfinansieras. Bedömning: ska vara granskningsmyndighet och även fortsätta som kontaktpunkt en- ligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Våra förslag medför nya och utökade arbetsuppgifter för myndigheten. Detta leder till ett ökat resursbehov för myndigheten med 30 miljo- ner kronor och en engångskostnad på . Vi föreslår att den nya lagstiftningen ska träda i kraft . Myndigheten måste förbereda detta och bör redan för få förvaltningsanslaget höjt med . Resursbehovet bör tillgodoses genom att myndighetens för- valtningsanslag ökas och finansieras inom det utgiftsområde som normalt bekostar myndighetens anslag, det vill säga utgiftsområ- de 5 – Internationell samverkan. Våra förslag innebär att ISP ska vara granskningsmyndighet enligt det föreslagna regelverket. Det är alltså ISP som ska ha ansvaret för att utreda, analysera och därefter bedöma om den tänkta investeringen kan medföra risker för de säkerhetsintressen som lagen anger och hur sådana risker ska hanteras. Uppgiften innebär att en anmälan om en investering ska lämnas in till ISP. Sedan anmälan gjorts ska ISP enligt förslagen bedöma om investeringen kan lämnas utan åtgärd eller om den bör granskas och därefter antingen godkännas, god- kännas med villkor eller förbjudas. För att få tillräckligt underlag för sina beslut ska ISP i den mån det behövs samråda med eller inhämta information från andra myndigheter, kommuner och regioner. I de ärenden som ISP beslutar om granskning ska ISP samråda med några särskild utpekade myndigheter. ISP kommer att behöva hämta in information även från öppna källor. ISP ges enligt förslaget också befogenhet att vid vite förelägga investerare och berörda företag att tillhandahålla uppgifter och handlingar som behövs för bedömning- arna. När det gäller vilka verksamheter som ska omfattas av förslagen kommer ISP också att kontinuerligt bevaka vilka framväxande och andra skyddsvärda teknologier som bör omfattas så att dessa kan föras in i förordning på det sätt som vi föreslår. ISP är kontaktpunkt enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Det innebär att samarbetet mellan medlems- staterna sker via ISP. ISP har mandat att vid vite förelägga en ut- ländsk investerare eller ett berört företag att tillhandahålla vissa upp- gifter eller handlingar, om dessa efterfrågas av en annan medlemsstat eller kommissionen. ISP har också rätt att meddela närmare före- skrifter om formerna för denna uppgiftsskyldighet. ISP ansvarar slutligen för skyldighet att enligt artikel 5 i förordningen till kommissionen lämna en rapport om utländska direkt- investeringar som gjorts i . Det finns goda skäl att tro att dessa uppgifter efter hand kommer att bli mer omfattande allt efter- som medlemsstaterna bygger upp och ut sina kontrollsystem. Till följd av uppdraget som kontaktpunkt ökades ISP:s anslag med . Anslaget tas från utgiftsområde 5 – Internationell samverkan (frågor som gäller förhållande till och överenskommelser med andra stater och inter- nationella organisationer) som ISP verkar under. ISP har alltså vissa uppgifter som är kopplade till inve- steringsgranskning. De förslag som vi nu lämnar innebär emellertid att ISP tillförs ytterligare och mer arbetskrävande uppgifter på området. En svårighet med att bedöma hur stora resurser ISP kommer att behöva för investeringsgranskningen är att det inte står klart hur många verksamheter som slutligen kommer att omfattas av förslagen och därmed av anmälningsskyldigheten. När det gäller vissa tekno- logier och samhällsviktig verksamhet innebär förslagen till exempel att vilka verksamheter som ska omfattas ska bestämmas i förordning respektive myndighetsföreskrifter. En närmare beskrivning av verk- samheterna och vilka osäkerheter som finns i detta avseende finns i avsnitt 17.8.1. Även om det närmare antalet verksamheter skulle vara känt, kommer mängden ärenden hos ISP att bero på hur många investeringar som faktiskt aktualiseras. Detta kan i sin tur bero på till exempel förändringar i omvärldsläget och det ekonomiska läget och på i vilken omfattning stater väljer att satsa på strategiska inve- steringar på skyddsvärda områden, ibland med antagonistiska syften. Det är alltså inte möjligt att bedöma hur många investeringar som kommer att anmälas till ISP. Vi räknar dock med att de flesta anmäl- ningarna kommer att kunna lämnas utan åtgärd redan efter en kortare inledande kontroll. Dessa anmälningar kommer att medföra en liten arbetsinsats. Hur stora resurser detta kommer att kräva beror alltså främst på hur många anmälningar som görs. Vi bedömer att antalet investeringar som efter anmälan kommer att behöva granskas kom- mer att vara tämligen lågt. Vilka resurser den faktiska granskningen kommer att kräva kommer att variera från fall till fall. De gransk- ningar som kommer att ta störst resurser i anspråk kommer rimligen att vara de som slutligen mynnar ut i ett godkännande med villkor eller ett förbud. Erfarenheten från andra länder är att beslut om be- viljande med villkor brukar föregås av ett tids- och resurskrävande förhandlingsarbete, och att antalet investeringar som förbjuds är litet. Utöver själva granskningen kommer ISP att behöva lägga resurser på att ta fram underlag till de förteckningar gällande framväxande och strategiskt skyddsvärda teknologier som regeringen enligt våra förslag ska besluta om i förordning. Detta arbete bedrivs i samverkan med flera andra myndigheter och kommer att behövas fortlöpande. I sin uppskattning av vilka ekonomiska behov som kommer att uppstå hos myndigheten har ISP beräknat vissa uppstartskostnader som behöver finansieras engångsvis. De tillkommande årliga kost- naderna avser i huvudsak ökad bemanning men även kostnader för bland annat externa databaser, lokaler, utlandsresor, information till och kontakter med enskilda aktörer och akademin. ISP har vidare beräknat kostnader för uppdragsfinansiering av stöd till ISP från och Förvarets materielverk. Det underlag som ISP har gett in är detaljerat och genomarbetat. Den avgörande svårigheten för utredningen är den osäkerhet som ännu råder om systemets omfattning. Utredningen anser i ljuset av detta och av de skäl som angetts tidigare i detta avsnitt att orga- nisationen för att hantera prövningen inte inledningsvis bör ges så stor omfattning som ISP bedömer. Den slutsatsen kan vid behov omprövas när systemet beslutats och införts. Vidare bör en del av de kostnader ISP har tagit upp kunna finansieras inom redan befintliga ramar genom omprioriteringar och rationaliseringar. ISP bör få sitt årliga förvaltningsanslag höjt med 30 miljoner kro- nor samt engångsvis tillföras ytterligare . Den uppgift myndigheten nu åläggs kommer att innebära en rela- tivt sett stor ökning av dess uppdrag, enligt vårt förslag . För att verksamheten ska vara etablerad när lagstiftningen träder i kraft krävs att myndigheten vidtar förberedande åtgärder. Av denna anledning har ISP ett resursbehov som inte kan finansi- eras inom befintliga ramar. Därför bör ISP redan för få en ramhöjning om . Dessa belopp bör finansieras inom det utgiftsområde som normalt bekostar myndighetens anslag, det vill säga utgiftsområde 5 – Inter- nationell verksamhet. Bedömning: Förslagen innebär utökade arbetsuppgifter för För- svarsmakten. Vi bedömer att detta medför ett ökat resursbehov för myndigheten med . Resursbehovet bör tillgodoses genom att myndighetens för- valtningsanslag ökas och finansieras inom det utgiftsområde som normalt bekostar myndighetens anslag, det vill säga utgifts- område 6 – Försvar och samhällets krisberedskap. ska enligt förslagen i den utsträckning det behövs samverka med andra myndigheter inför sina beslut. I ärenden där granskningsmyndigheten beslutat att granska en anmäld investe- ring är det obligatoriskt för myndigheten att samråda med bland annat Försvarsmakten. Försvarsmakten förväntas bidra med såväl rena faktauppgifter som sina bedömningar i frågan om investeringen kan vara en sådan risk att den inte bör accepteras. Försvarsmakten är den myndighet som tillsammans med Säkerhetspolisen främst kom- mer att kunna bidra med uppgifter om hotbilder, tillvägagångssätt och underrättelseinformation. Försvarsmakten har i sin uppskattning av vilka ekonomiska be- hov som kommer att uppstå hos myndigheten uppgett följande. ISP kommer att behöva stöd av Försvarsmakten i bedömningen av både skyddsvärd verksamhet och investerare. Sådan information finns bara till begränsad del i sådan form att den kan överföras och nyttjas direkt av ISP i den myndighetens beslutsfattande. Resursförstärk- ning behövs också för löpande underrättelseinhämtning, bearbet- ning av information och utredningsarbete. Den överskottsinforma- tion som erhålls i samband med att ordinarie uppgifter utförs bedöms inte tillräckligt för ISP:s behov. Det går inte heller att omprioritera resurser från andra uppgifter. Den rena administrationen av ärenden, kommunikation mellan Försvarsmakten och ISP samt engångskost- nader för anpassning av tekniska system bedöms dock kunna hanteras inom ram. Den tillkommande kostnaden gäller i huvudsak personella resurser på säkerhetsskyddssidan och på säkerhetsunderrättelsesidan innefattande inhämtning, analys och utredningsarbete. I detta ingår också stöd till MSB inom ramen för uppgiften att ta fram underlag för vilken verksamhet som ska omfattas av granskningssystemet. Utredningen delar Försvarsmaktens uppfattning att våra förslag kommer att medföra viss ytterligare belastning på den verksamhet som myndigheten redan bedriver. Därutöver kommer det att bli fråga om viss ärendehandläggning inom ramen för lagens bestämmelser om samråd. Försvarsmaktens ytterligare kostnader kan bara i be- gränsad omfattning hanteras inom nuvarande ramar. Försvarsmaktens förvaltningsanslag bör tillföras ytterligare . Detta bör finansieras inom det utgiftsområde som normalt bekostar myn- dighetens anslag, det vill säga utgiftsområde 6 – Försvar och sam- hällets krisberedskap. Bedömning: Förslagen innebär utökade och delvis nya arbetsupp- gifter för . Vi bedömer att detta medför ett ökat resursbehov för myndigheten med . Resursbehovet bör tillgodoses genom att myndighetens för- valtningsanslag ökas och finansieras inom utgiftsområde 24 – Näringsliv. ska enligt förslagen i den utsträckning det behövs samverka med andra myndigheter inför sina beslut. I ärenden där granskningsmyndigheten beslutat att granska en anmäld investering är det obligatoriskt för myndigheten att samråda med bland annat . förväntas bidra med såväl rena faktauppgifter som sina bedömningar i frågan om den tänkta investeringens påverkan på ekonomi och investeringsklimat. har i sin uppskattning av vilka ekonomiska behov som kommer att uppstå hos myndigheten uppgett följande. För att kunna utföra uppdraget inom ramen för det föreslagna gransk- ningssystemet behöver myndigheten rekrytera och utveckla ny kom- petens när det gäller sambandet mellan investeringar, handel och tillväxt, unionsrättens och investeringsrättens utveckling på området och den praxis som andra stater förhåller sig till. Särskilda förfaran- den med andra instanser behöver också tas om hand för att kunna utföra uppdraget, till exempel med olika regioner och aktörer, där- ibland Business och . Medel för detta ryms inte inom befintlig ram. Utöver medel för tjänster kommer ett upp- drag till myndigheten att medföra ökade kostnader för säker kom- munikation och för den fysiska hanteringen av kvalificerat hemligt material, en infrastruktur som inte har . Utredningen bedömer att , som måste bygga upp viss ny kompetens, delvis kan finansiera detta inom ram men likväl behöver tillföras . Detta bör finansieras inom utgiftsområde 24 – Näringsliv. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Bedömning: Våra förslag medför utökade, delvis nya, arbetsupp- gifter för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Detta leder till ett ökat resursbehov för myndigheten med sex miljo- ner kronor och engångsvis. Resursbehovet bör tillgodoses genom att myndighetens för- valtningsanslag ökas och finansieras inom det utgiftsområde som normalt bekostar myndighetens anslag, det vill säga utgifts- område 6 – Försvar och samhällets krisberedskap. ska enligt förslagen i den utsträckning det behövs samverka med andra myndigheter inför sina beslut. I ärenden där granskningsmyndigheten beslutat att granska en anmäld investering är det obligatoriskt för myndigheten att samråda med bland annat MSB. MSB förväntas bidra med såväl rena faktauppgifter som sina bedömningar i frågan om investeringen kan vara en sådan risk att den inte bör accepteras.