sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — Om Cfius har meddelat att ärendet kommer att av- slutas utan åtgärd eller att Cfius inte kan fatta ett sådant beslut utifrån den anmälan som lämnats in, får transaktionen genomföras Utblick mot andra länder innan 30-dagarsperioden löpt ut. Det gäller under förutsättning att Cfius inte begär att parterna gör en ”written notice” eller att Cfius inte upprättar en sådan på eget initiativ. En frivillig anmälan görs ofta i syfte att få ett så kallat “safe harbor letter”, det vill säga ett utlåtande om att transaktionen inte kommer att granskas vidare. Sedan Cfius lämnat ett sådant utlåtande får en gransk- ning av transaktionen inledas bara under vissa särskilda omständigheter. Vad en declaration ska innehålla En ”declaration” ska innehålla ett stort antal uppgifter. Utöver till exempel namn och kontaktuppgifter till de inblandade parterna, uppgifter om transaktionen, vilken röstandel transaktionen medför för investeraren samt finansieringskällor, ska parterna lämna upp- gifter som ger ledning kring vilken typ av transaktion det är fråga om och därmed för bedömningen av vilka delar av regelverket som är tillämpliga. Exempel på sådan information är uppgifter om huruvida investeringsobjektet hanterar känsliga personuppgifter eller är särskilt inriktat på att producera varor eller tjänster till militär personal. Formulär för ingivande av en ”declaration” finns på Cfius hemsida.56 En declaration ska behandlas – formal review När Cfius har tagit emot en ”declaration” ska Cfius alltså behandla den . Om den är ofullständig, ska parterna meddelas om det och åläggas att komplettera den. kan Cfius också bjuda in parterna till ett möte för att disku- tera och få förtydliganden i frågor som rör transaktionen. Cfius kan också avvisa en ”declaration” som inte uppfyller kraven. 56https://home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Part-800-Declaration-Form-v2- 13.pdf, . Utblick mot andra länder En ”declaration” ska innehålla även ett intygande om att upp- gifterna är korrekta. En mall för sådant intygande finns på Cfius hemsida.57 Om Cfius bedömer att transaktionen inte utgör en risk för den nationella säkerheten, ska Cfius meddela parterna att vidare åtgärder inte kommer att vidtas. Därmed avslutas ärendet. Om Cfius bedömer att transaktionen skulle kunna utgöra en risk för den nationella säkerheten, kan Cfius •begära att parterna gör en mer utförlig anmälan (”written notice”), •upplysa parterna om att Cfius inte kan avsluta ärendet utifrån deras ”declaration”, men att parterna kan begära ett skriftligt utlåtande om att ärendet avslutas, •inleda en mer utförlig granskning på eget initiativ (”national security review”), eller •meddela parterna skriftligen att ytterligare åtgärder inte kommer vidtas. En mer utförlig anmälan – written notice Som nämnts ovan kan parterna välja att i stället för en ”declaration” lämna in en mer utförlig anmälan, en så kallad ”written notice”. En ”written notice” kan initieras även av Cfius. Om Cfius bedömer att en transaktion som inte på något sätt har anmälts skulle kunna utgöra en risk för den nationella säkerheten, kan Cfius begära att parterna i transaktionen tillhandahåller den information som behövs för att Cfius ska kunna bestämma om transaktionen omfattas av regelverket. I de fall transaktionen gör det och Cfius bedömer även att transaktionen skulle kunna utgöra en risk kan Cfius begära att parterna gör en ”written notice”. Under vissa omständigheter och inom vissa tidsfrister efter det att en transaktion har genomförts kan även Cfius representanter lämna en ”written notice” beträffande en transaktion. 57https://home.treasury.gov/system/files/206/Template-for-certification-to-accompany- declaration.pdf, . Utblick mot andra länder Vad en written notice ska innehålla En ”written notice” ska innehålla ännu mer omfattande och detal- jerade uppgifter om de inblandade parterna och transaktionen än en ”declaration”. När det gäller uppgifter till grund för bedömningen av ägandeförhållandena kan som exempel nämnas att för det fall investerarens yttersta moderbolag är ett publikt aktiebolag, ska namn och adress avseende alla aktieägare som äger mer än fem pro- cent i det bolaget anges, liksom finansinstitut som på något sätt varit inblandade i transaktionen. När det gäller uppgifter till grund för bedömningen av om investeraren ska anses vara kontrollerad av en främmande stat ska i vissa situationer curriculum vitae eller liknande lämnas avseende investerarens styrelsemedlemmar med flera. En ”written notice” ska innehålla även ett intygande om att upp- gifterna är korrekta. Parterna i en transaktion uppmanas att samråda med Cfius innan de lämnar in en ”written notice” och i vissa fall även att ge in ett utkast till en sådan. Cfius lämnar emellertid inte rådgivande yttranden i några frågor. En written notice ska behandlas – national security review En ”written notice” ska behandlas från det att Cfius har mottagit en fullständig ”written notice”, parterna har uppmanats av Cfius att ge en in en ”written notice” eller en medlem i Cfius har lämnat in en ”written notice”. Under denna granskning ska Cfius beakta en rad faktorer, se nedan. Chefen för underrättelsetjänsten ska också göra en grundlig analys av vilka risker som investeringen kan medföra för den natio- nella säkerheten. Om granskningen leder fram till bedömningen att transaktionen inte utgör någon risk för den nationella säkerheten – eventuellt till följd av att det förhandlats fram villkor för trans- aktionen, se nedan – så avslutas ärendet. I annat fall inleds en för- djupad undersökning. Utblick mot andra länder Beslut om en fördjupad undersökning – national security investigation Efter att en ”written notice” har granskats ska Cfius som huvudregel besluta om en fördjupad undersökning, om •någon av Cfius medlemmar fortfarande bedömer att transaktionen kan utgöra en risk för den nationella säkerheten, •det departement som i första hand ansvarat för granskningen och Cfius är överens om det, •det är fråga om en transaktion där investeraren kontrolleras av en främmande stat, eller •transaktionen skulle resultera i att investeraren får kontroll över kritisk infrastruktur och Cfius fortfarande bedömer att det kan vara en risk för den nationella säkerheten. Om Cfius beslutar att inte inleda en fördjupad undersökning, ska inga vidare åtgärder vidtas och parterna underrättas om detta skriftligen. Ett beslut att inleda en fördjupad undersökning ska som framgått ovan fattas från att Cfius mottagit en fullständig ”written notice”, parterna har uppmanats av Cfius att ge en in en sådan eller en medlem i Cfius har lämnat en ”written notice”. När ett beslut om fördjupad undersökning har fattats har Cfius på sig att genomföra undersökningen. Under extraordinära omständigheter, bland annat om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säker- heten, kan tidsfristen förlängas . Om undersökningen leder fram till att transaktionen inte utgör någon risk för den nationella säkerheten – eventuellt till följd av att det för- handlats fram villkor för transaktionen, se nedan – ska ärendet avslutas. Cfius ska överlämna ärendet till presidenten för beslut, om •Cfius bedömer att transaktionen bör upphävas eller förbjudas, •Cfius inte kan avgöra om transaktionen bör upphävas eller för- bjudas eller •Cifius begär att presidenten ska fatta beslut om transaktionen. I dessa fall ska presidenten fatta beslut efter överläm- nandet. Ett beslut att stoppa eller upphäva en transaktion får fattas bara om det saknas andra regelverk som kan skydda den nationella säker- Utblick mot andra länder heten och om det kan antas (credible evidence) att transaktionen är skadlig för den nationella säkerheten. Cfius kan besluta att en transaktion inte får genomföras så länge transaktionen är föremål för granskning eller fördjupad undersökning. 6.19.5Omständigheter till grund för bedömningen De beslut som Cfius fattar om att inte tillåta en investering så länge granskningsprocessen pågår, om att överlämna ett ärende till presi- denten för beslut eller om att förhandla med parterna i en transaktion eller ställa upp villkor för transaktionen ska grundas på en riskbaserad analys av de effekter på den nationella säkerheten som transaktionen ger upphov till. Analysen ska inkludera en bedömning av vilka hot, sårbarheter och konsekvenser som transaktionen ger upphov till. Vad som avses med dessa tre begrepp definieras i regelverket.58 Cfius ska vid alla bedömningar beakta bland annat de omständig- heter som anges i section 721(f) i the Act. Där nämns bland annat försvarets behovet av inhemsk produktion och försvarsindustrins förmåga att möta detta, en investerings potentiella effekter på internationella teknologiska ledarskap inom om- råden som påverkar den nationella säkerheten, potentiella effekter på kritisk infrastruktur och kritiska teknologier samt det långsiktiga behovet av energikällor och andra kritiska resurser och material. Cfius får också beakta bland annat om en transaktion involverar en stat som har visat eller uttryckt strategiska mål när det gäller för- värv av kritiska teknologier eller kritisk infrastruktur och om inve- steraren har följt de lagar och regler som gäller i USA.59 Cfius ska vidare undersöka om det finns anledning att tro att en utländsk investerare kan komma att agera på ett sätt som är skadligt för den nationella säkerheten. Cfius ska också undersöka om det finns andra bestämmelser the Defence Act som ger tillräckliga möjligheter att skydda den nationella säkerheten. 59Se of Congress on consideration of covered transactions, Modernization Act (FIRRMA), Section 1702. Utblick mot andra länder Under en granskning eller fördjupad undersökning kan Cfius för- handla med parterna och ställa upp villkor för transaktionen i syfte att motverka riskerna för den nationella säkerheten. Överenskom- melser och villkor ska vara effektiva och det ska vara möjligt att kon- trollera att de följs. De ska också vara möjliga att verkställa. 6.19.7Om villkor som ställts upp i samband med godkännande av en transaktion inte följs Cfius ska regelbundet följa upp de överenskommelser som träffats och de villkor som ställts upp i samband med att en transaktion god- känts. Cfius ska upprätta en plan för en sådan uppföljning. I planen ska anges bland annat hur ofta uppföljningar ska göras och om upp- följningen ska göras av någon annan än Cfius. Om en uppföljning visar att överenskommelser eller villkor behöver ändras eller inte längre bör gälla, ska Cfius ändra eller fasa ut dem. Om det visar sig att en investerare inte rättar sig efter en överens- kommelse eller villkor, kan Cfius initiera en ny granskning av trans- aktionen. Cfius kan också förhandla med parterna och ta fram en handlingsplan för att komma till rätta med bristerna eller begära att parterna lämnar in en ”written notice” eller ”declaration”. Cfius kan också ansöka om förbudsföreläggande. Den som underlåter att göra en ”mandatory declaration” kan ådömas böter på upp till 250 eller värdet av transaktionen om det är ett högre belopp. Samma sak gäller den som lämnar felaktiga upp- gifter i en ”declaration” eller ”written notice” eller som oriktigt in- tygar att uppgifterna är korrekta. Även den som underlåter att rätta sig efter villkor som har ställts upp i samband med att en transaktion har godkänts kan ådömas böter upp till de angivna beloppen. beslutades om böter på 1 000 till följd av underlåtenhet att i enlighet med en överenskommelse om villkor tillhandahålla rap- Utblick mot andra länder beslutades om böter på 750 till följd av att ett beslut om att begränsa tillgång till data inte hade följts.60 Presidentens beslut får inte överklagas. Cfius beslut kan prövas av the U.S. Court of Appeals for the . 6.19.10 Avgift för written notice måste den som lämnar in en ”written notice” betala en avgift. Avgiften har införts mot bakgrund av att antalet transaktioner som anmälts till Cfius har ökat. Finansdeparte- mentet bedömer att införandet av avgiften inte kommer att påverka vare sig antalet investeringar i eller viljan att anmäla en trans- aktion till Cfius.61 Avgiften fastställs utifrån transaktionens värde. Den lägsta avgiften uppgår till och gäller för transaktioner med ett värde av 500 000–4 999 Den högsta avgiften upp- går till 300 och gäller för transaktioner med ett värde av 750 miljoner USD eller mer. 6.19.11 Antal granskade transaktioner Detaljerad statistik över ärenden som handläggs inom ramen för det amerikanska granskningssystemet finns tillgänglig i Cfius årliga rap- porter till kongressen.62 Här kan nämnas att –anmäldes 1 168 transaktioner som omfattades av regelverket. Av dessa återkallades 25 under utredning i det första steget (national security review). Av de 863 ärenden som ledde till utredning i ett andra steg (national security investigation) återkallades 262 anmälningar. Sex av ärendena ledde till beslut av presidenten.63 60https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign- investment-in-the-united-states-cfius/cfius-monitoring-and-enforcement, . 6123736 Federal Register/Vol. 85, No. 83/Wednesday, , 2020/Rules and Regulations. 62https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign- investment-in-the-united-states-cfius/cfius-reports-and-tables, . 63Cfius – Annual Report to Congress – CY 2020 s. 16. 7Behovet av ett granskningssystem ekonomi är beroende av handel med andra länder. Tillgång till kapital också från andra länder är en förutsättning för en hög konkurrenskraft och för att ekonomi ska kunna fortsätta växa och utvecklas. Detta förutsätter fri handel och ett öppet inve- steringsklimat. Det finns å andra sidan också risker när utländska aktö- rer förvärvar verksamheter inom vissa sektorer. I detta kapitel be- handlas vilka risker utländska direktinvesteringar kan innebära och vad som i ett svenskt granskningssystem bör beaktas vid avvägningen mellan dessa risker och intresset av ett öppet investeringsklimat. 7.2Utländska investeringar är viktigt för Utländska investeringar som tillför kapital, kunskap, kompetenser och nya marknader till svenskt näringsliv har stor betydelse för svensk sysselsättning och tillväxt och för samhällsklimatet i allmänhet. Ut- ländska investeringar ökar också konkurrensen, vilket ökar produk- tiviteten och stärker innovationskraften. finns drygt 14 000 utlandsägda dotterbolag i som sysselsätter 600 000–700 000 personer. Hälften av den svenska expor- ten kommer från utlandsägda företag som investerat i , och nästan hälften av de privata investeringarna inom forskning och ut- veckling i görs av utlandsägda företag. ses internationellt som ett framstående innovationsland. Det finns potential att attrahera kunskapsintensiva företag att inves- tera och förlägga verksamhet här. Många svenska företag letar aktivt efter strategiska partnerskap, samarbete inom forskning och utveck- Behovet av ett granskningssystem ling samt internationella investeringar. För utländska företag erbju- der tillgång till kompetens, resurser och marknader som kan stärka företagens innovationskraft och affärer. För att svenska företag ska kunna behålla och utveckla sin posi- tion i de globala värdekedjorna krävs samarbeten med internationellt ledande forsknings- och innovationsmiljöer och en förmåga att attra- hera internationell spetskompetens och investeringar. I regeringens export- och investeringsstrategi uttalas bland annat att en stor potential finns i att i ökad utsträckning främja expansion av högkvalitativa verksamheter som redan finns i , i synnerhet av strategiskt viktiga företag i lands- och glesbygd. Det lyfts särskilt fram att , som ett led i en kommande life science strategi, ska positioneras och marknadsföras som ett förstahandsval för globala aktörer vad gäller etableringar, investeringar och forsknings- och innovationssam- arbeten inom life science-sektorn inklusive området precisionsmedicin.1 I betänkandet Effektivt investeringsfrämjande för hela , (SOU 2019:21) konstaterar för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar att •Utländska investeringar till bidrar till sysselsättning och ökad tillväxt •Utländska företag står för en betydande del av export och bidrar till ökad internationalisering av svensk ekonomi •Utlandsägda företag står för en betydande del av näringslivets FoU- investeringar •Utländska investeringar främjar produktiviteten. Det är viktigt att utländska bolag fortsätter att investera i svenska företag men också i forskning och utveckling här. Utvecklingen av teknologi är ett resultat av samarbeten mellan många aktörer såsom bolag, institut och akademi, internationellt och globalt Även grund- forskning sker i globala samarbeten. Det är därför viktigt att inte se FoU som en angelägenhet som kan bedrivas i ensamhet. En stor del av den utbildning och forskning som sker på de svenska universiteten är beroende av internationella studenter och forskare för sin kvalitet 1Regeringens export- och investeringsstrategi 2019. Behovet av ett granskningssystem men även för sin finansiering. I de samarbeten som sker mellan aka- demi och näringsliv är de internationellt ägda bolagen av stor vikt. Som exempel kan nämnas försvars- och säkerhetsindustrin. Ut- veckling och tillverkning där är ofta så kostsam att det i många fall krävs internationella samarbeten mellan företag i flera länder. En konkurrenskraftig svensk försvars- och säkerhetsindustri är också en förutsättning för en effektiv materielförsörjning till totalförsvaret och bidrar även till konkurrens på en gemensam europeisk försvars- och säkerhetsmarknad. Det svenska försvaret är sällan en tillräckligt stor kund för att svenska försvarsföretag ska kunna upprätthålla konkurrenskraft och satsa vidare investeringar i utveckling. Detta kräver även andra länder som kunder. En konkurrenskraftig svensk försvars- och säkerhetsindustri ger även förutsättningar till ökad för- sörjningstrygghet inom totalförsvaret avseende bland annat kritiska förnödenheter i fred, kris och krig. 7.3Utländska direktinvesteringar kan också innebära risker Det står alltså klart att behöver utländska investeringar. Strategiska uppköp eller investeringar som görs i företag som be- driver verksamhet inom skyddsvärda områden kan emellertid inne- bära risker. Detta gäller inte minst försvars- och säkerhetsindustrin. Hoten mot svenska säkerhetsintressen har förändrats och är inte längre riktade mot främst militära förhållanden. Främmande staters underrättelseverksamhet har breddats mot forskning och utveckling inom civila områden samt mot politiska miljöer och information som rör samhällsviktiga system.2 Avreglering och konkurrensutsättning av samhällsviktig verksam- het har inneburit att en stor del av de verksamheter som är viktiga för det svenska samhällets funktionalitet inte längre finns under direkt statligt inflytande. Sådana verksamheter bedrivs och förvaltas i stället i stor utsträckning av enskilda aktörer och är därmed tillgängliga för investeringar.3 Utländska investeringar i sådan skyddsvärd verksam- het kan innebära risker. Det gäller särskilt när investeraren har kopp- 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskydds- lag, s. 33 f. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskydds- lag, s. 34. Behovet av ett granskningssystem ling till slutna, odemokratiska och antagonistiska stater. Risker som teknologistölder, spionage och sabotage har lyfts fram. Om stora delar av en samhällsviktig sektor köps upp, finns också risker kopp- lade till starkt beroende av en annan stat. 7.3.1Lagen om utländska förvärv av svenska företag m.m. Riskerna med utländska direktinvesteringar i svenska företag han- terades tidigare enligt den numera upphävda lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. I propositionen till den lagen, som upphävdes i anslutning till att blev medlem i EU, betonades vikten av utländska direktinvesteringar. Det konstatera- des dock att sådana investeringar också utgjorde risker: Särskilda problem kan vållas när den utländska företagssektorn här i landet expanderar genom förvärv av redan befintliga företag. Ofta har det för- värvade företaget en unik produkt eller en speciell kunskap eller märkes- vara vid övertagandet. Efter förvärvet blir företaget en enhet inom en större koncern och den svenska verksamheten underordnas en över- gripande internationell strategi. För den fortsatta driften blir företaget mer beroende av utländsk teknik och utländskt kunnande och kanske också av finansiella resurser utifrån. Det kan också finnas risk för att produktionen helt eller delvis flyttas utomlands. Detta är naturligtvis särskilt betänkligt när det är fråga om varor och andra nyttigheter som har avgörande betydelse för vår försörjning eller vår beredskap i övrigt. Andra problem kan ha att göra med att det ofta sker en geografisk upp- delning av marknader inom en multinationell koncern. Detta kan tänkas leda till exportbegränsningar för det svenska företaget. påverkas också importen genom att företaget för sina råvaror blir hänvisat till ett koncernföretag i utlandet. Risken finns också att viktiga forsknings- och utvecklingsfunktioner, som har legat på företaget här i landet, efter förvärvet förs över till utländska koncernföretag.4 I betänkandet Kontroll av utländsk företagsetablering i m.m. som låg till grund för propositionen framhölls också sociala och kul- turella aspekter samt politiska återverkningar av utländska direkt- investeringar: 1981/82:135 med förslag till ny lagstiftning om utländska förvärv av svenska företag m.m., s. 24. Behovet av ett granskningssystem Ett uppenbart intresse i sammanhanget är att tidningar, böcker, film, reklam och andra massmedia inte kommer under sådant utländskt in- flytande att det allvarligt inkräktar på det fria meningsutbytet, den all- sidiga upplysningen eller de kulturella uttrycksmöjligheterna här i landet. Vad gäller politiska återverkningar av utländsk företagsetablering kan erinras främst om den stora uppmärksamhet som i de mellanstatliga orga- nisationernas arbete ägnats åt risken för att de multinationella företagen i kraft av sin ekonomiska makt påverkar de politiska förhållandena i värd- landet.5 Lagen om utländska förvärv av svenska företag m.m. är alltså numera upphävd. De risker som fördes fram i förarbetena till den lagen är emellertid i stor utsträckning fortfarande aktuella. 7.3.2OECD:s rapport om investeringsgranskning är en organisation där medlemmarnas regeringar arbetar till- sammans för att utbyta erfarenheter och söka lösningar på problem som handlar om hållbar ekonomisk tillväxt och utveckling, högre lev- nadsstandard och världshandel. har sammanställt en rapport om investeringsgranskning.6 Där lyfts föl- jande fram när det gäller risker med utländska investeringar. Traditionellt har farhågorna kring säkerhetsrisker med utländska investeringar varit förknippade med utlänningarnas fysiska närvaro på känsliga platser eller inblandning i känsliga företag eftersom detta underlättar spionage och sabotage. Det har gällt särskilt när försvars- tillgångar och strategiskt placerade fastigheter har varit de viktigaste tillgångarna. Som en följd av en allt större privatisering av kritisk infrastruktur, exempelvis elproduktion och eldistribution, järnvägar, vattenförsörj- ning och telekommunikationsnät, har dessa tillgångar blivit tillgäng- liga för investerare. har därför riskerna för att tillgäng- ligheten till kritisk infrastruktur kan störas eller avbrytas lyfts fram. Risker för att kritiska leveranser till sådan infrastruktur avbryts har också uppmärksammats. 5SOU 1978:73 Kontroll av utländsk företagsetablering i m.m., s. 30. 6Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the Secretariat, . Rapporten behandlas närmare i kapitel 6. Behovet av ett granskningssystem