sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter försändelser innehåller olagliga varor uppkommer i samband med inlämning av brev och paket. En anledning till att personal hos postombud misstänker någon form av olaglig hantering kan ha att göra med avsändaren eller kuvertformatet. Om en kund betalar mycket i postförskott för ett litet brev eller om ett litet brev har många frimärken, kan det också leda till misstankar. Kundens uppträdande kan också ha betydelse, t.ex. om denne är uppenbart påverkad eller uppträder nervöst. Om någon hämtar eller lämnar många försändelser enligt ett visst mönster kan även detta indikera att fråga är om en otillåten hantering. Det förekommer att kunder har flera rekommenderade brev att hämta ut hos ett postombud, men väljer att låta vissa ligga kvar hos ombudet. Förfarandet kallas för lagring och misstänks ha till syfte att minska risken för att en beställare av narkotika ska ertappas med en större mängd narkotika och därmed riskera ett strängare straff. Den information som har kommit till utredningens kännedom talar för att många inblandade i postverksamheten känner oro över att brev och paket kan innehålla olagliga varor. Det är främst misstänkt hantering av narkotika som upplevs som problematisk. Misstankar om att narkotika lämnas ut, främst till unga personer, väcker etiska frågor hos den enskilde. Personalen kan känna sig skyldig över att möjligen medverka till att narkotika sprids i samhället, särskilt i ljuset av att s.k. nätdroger som fentanyl har medfört att unga människor har förlorat livet. Inte sällan känner personalen olust över att på sätt och vis delta i en otillåten förmedling av narkotiska preparat utan möjlighet att informera polisen. Ett annat problem som har lyfts fram är att misstänkt förfalskade eller stulna id-handlingar visas upp i samband med att rekommenderade brev eller paket hämtas ut. Det har angetts vara vanligt att misstänkta eller i vart fall ovanliga identitetshandlingar används för att hämta ut försändelser. Det ses som ett stort problem att så många olika identitetshandlingar kan användas som bevis på en persons identitet, vilket gör det svårt för personalen att bedöma om en uppvisad legitimationshandling bör godtas. För det fall personalen vägrar att lämna ut en försändelse kan det leda till att en hotfull situation uppstår. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter I en rapport om paketutlämning och säkerhet redogör Handelsrådet1 för bl.a. problem kopplade till misstänkt illegala varor i försändelser som lämnas ut av ombud. Rapporten omfattar ombudens hantering av både brev och paket, men gör inte skillnad mellan de olika formerna av försändelser. Enligt rapporten har mer än vart fjärde tillfrågat ombud misstänkt att det har förekommit illegala varor bland de försändelser som denne delat ut. Misstankarna har främst rört att försändelser har innehållit narkotika, men det förekom även misstankar om att försändelser har innehållit dopningspreparat, läkemedel, tobak, valuta och vapen. Eftersom det normalt sett inte är möjligt för ombuden att avgöra en försändelses innehåll, handlar det endast om misstankar. I anges att osäkerheten kring försändelsernas faktiska innehåll gör att många ombud väljer att inte agera när de misstänker att en försändelse innehåller illegala varor. Olika resonemang leder till detta beslut. Vissa uppger att det är omöjligt att veta vad en försändelse innehåller, medan andra menar att de inte har med paketets innehåll att göra. Det förekommer också att det anses ta för mycket tid att gå vidare med misstankarna och att det inte skulle leda någonstans om ombudet skulle välja att agera. Det anges dessutom vara oklart vilka möjligheter ett ombud har att agera när det kommer till misstänkta försändelser. Trots detta anges i rapporten att det vanligaste svaret är att polisen kontaktas om en försändelse misstänks innehålla illegala varor. (Se om paketutlämning och säkerhet, 2020, s. 14 f.) 6.2.4Postlagens reglering av möjligheterna att lämna ut uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Regleringen om tystnadsplikt i 2 kap. 14 § postlagen innebär att den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till vissa uppgifter som gäller befordran av brev, inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne därigenom har fått veta. Tystnadsplikten omfattar såväl uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten, som andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med 1I ingår representanter för organisationerna , , , och Akademikerförbunden. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter verksamheten när det gäller befordran av brev. Tystnadsplikten gäller inte i förhållande till avsändaren eller mottagaren av brevet. För uppgifter om en enskild persons adress gäller tystnadsplikten endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Tystnadsplikten gäller inte för uppgifter som hänför sig till befordran av paket. Den som bryter mot tystnadsplikten kan straffas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB (se 2 kap. 18 § postlagen). Reglerna om tystnadsplikt hindrar inte att enskilda inom postverksamheten lämnar s.k. avidentifierade uppgifter till brottsbekämpande myndigheter. Det finns således inte något sekretessrättsligt hinder mot att anställda inom postverksamheten lämnar information till polisen och rådgör med polisen kring hur olika frågor bör hanteras, så länge det inte går att identifiera vilket eller vilka brev som avses eller vem uppgifterna avser. Det är således möjligt att i allmänna ordalag diskutera en situation med en företrädare för t.ex. Tystnadsplikten enligt postlagen begränsas av ett obehörighetsrekvisit. Om tystnadsplikten efterges av den enskilde eller om det av föreskrifter följer att uppgifter ska lämnas ut är utlämnandet inte brottsligt (se prop. 1993/94:38 s. 86 f.). Det är därmed tillåtet att röja uppgifter som det annars råder tystnadsplikt för, om den enskilde som uppgifterna rör har samtyckt till det (jfr 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat, samtycke godtas (se t.ex. prop. 1980/81:28 s. 23). Det är också tillåtet att lämna ut uppgifter som det råder tystnadsplikt för om utlämnandet följer av lag eller annan författning. Bestämmelser som bryter tystnadsplikten finns intagna i 2 kap. 15 § postlagen (se nedan). I 4 kap. 18 § tullagen (2016:253) och 12 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) föreskrivs också att ett befordringsföretag ska anmäla till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). I begreppet befordringsföretag innefattas postbefordringsföretag. Regleringen gäller således även för Postnord och andra postoperatörer i de fall dessa hanterar försändelser från utlandet. Det finns också bestämmelser i som har företräde framför tystnadsplikten och således kan göra att ett utlämnande av uppgifter inte är straffbart. Underlåtenhet att avslöja ett förestående eller pågående brott Av 23 kap. 6 § första stycket BrB följer att den som underlåter att anmäla eller annars avslöja ett förestående eller pågående brott ska, i de fall det är särskilt föreskrivet, dömas för underlåtenhet att avslöja brottet. Underlåtenhet att avslöja brott är alltså straffbelagt endast i de fall där detta särskilt föreskrivits. Regler om straffansvar för underlåtenhet att avslöja brott finns för t.ex. terroristbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, rån, grov skadegörelse, mordbrand och penningförfalskning. Ansvar för underlåtenhet att avslöja brott är dock inte särskilt föreskrivet när det gäller t.ex. narkotikabrott eller vapenbrott. Att anmäla brottet till är den åtgärd som i första hand bör komma i fråga. Avslöjande på annat sätt, t.ex. genom meddelande till den som hotas av brottet, är dock tillräckligt för ansvarsfrihet för underlåtenhet att avslöja brott. Det som ska anmälas eller avslöjas är ett förestående eller pågående brott. Ett brott som har fullbordats är som regel inte längre förestående eller pågående. Om gärningspersonen har gjort vad som krävs för ett fullbordat brott men effekten ännu inte inträffat, anses brottet fortfarande vara pågående. Med brott förstås i bestämmelsen, liksom i övrigt i , en gärning som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för straffbarhet. Ansvar för underlåtenhet att avslöja brott förutsätter alltså att gärningen har fortskridit så långt att den är straffbar som fullbordat brott, straffbart försök eller straffbar förberedelse eller stämpling, samt att brottet kan avslöjas utan fara för den handlande eller för någon annan. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Straffet för den som underlåter att anmäla eller annars avslöja brott är detsamma som för den som medverkat endast i mindre mån till sådant brott. Dock får inte i något fall högre straff än fängelse dömas ut. Bestämmelserna om underlåtenhet att anmäla eller annars avslöja brott innebär att en enskild inom postverksamheten för att undgå straffansvar i en viss situation kan bli tvungen att göra en polisanmälan. Vid bedömningen av hur bestämmelserna i 23 kap. 6 § BrB förhåller sig till sekretesslagstiftningen har det ansetts att reglerna i har företräde (se t.ex. prop. 1981/82:186 s. 92 och SOU 2018:65 Skyldigheten att anmäla brott gäller således även för personal inom postverksamheten och denna skyldighet anses bryta tystnadsplikten. bestämmelser om nöd ger aktörerna inom postverksamheten viss möjlighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikt i syfte att avvärja brott. Enligt 24 kap. 4 § BrB utgör nämligen en gärning som någon begår i nöd ett brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Nödrätt kan föreligga exempelvis för att avvärja en fara för allmänna intressen. Det krävs inte att det föreligger ett påbörjat eller överhängande angrepp, utan det är tillräckligt att en fara för ett sådant angrepp är nära förestående eller tämligen nära förestående (se NJA 2017 s. 872). Bestämmelsen innebär att en i nöd företagen gärning utgör brott endast om den som handlat i nöd gått för långt och överskridit gränsen för nödrätten. En användning av nödbestämmelsen innebär dock i formell mening att en brottslig gärning i form av brott mot tystnadsplikten först begås, som i det enskilda fallet bedöms inte utgöra ett brott om den har begåtts i nöd och inte är oförsvarlig. JO har uttalat att möjligheterna att tillämpa bestämmelserna om nöd torde vara begränsade när fråga är om brytande av sekretess. Endast i vissa fall torde det kunna komma i fråga att godta en sådan åtgärd under hänvisning till att nöd förelegat (se JO 1993/94 s. 461). Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter I det aktuella fallet rörde det sig om att avslöja ett allvarligt hot om att en namngiven polis skulle dödas. Hotet hade framställts i ett brev. JO fann att omständigheterna varit sådana att en nödsituation förelegat och att det funnits fog att bryta sekretessen angående brevets innehåll och överlämna det till . Bestämmelser i postlagen som bryter tystnadsplikten Tystnadsplikt inom enskild verksamhet anses i annan lagstiftning inte hindra att misstankar om allvarliga brott framförs till polisen (se t.ex. prop. 1981/82:186 s. 26 och prop. 2011/12:171 s. 20). I förarbetena till postlagen uttalade dock regeringen att ett utlämnande av uppgifter för vilka det råder tystnadsplikt enligt postlagen, inte borde kunna få ske från postverksamheten på eget initiativ utan endast på begäran (se prop. 1993/94:38 s. 87). Således följer av 2 kap. 15 § andra stycket postlagen att den som bedriver postverksamhet på begäran ska lämna uppgifter som rör misstanke om brott till åklagarmyndighet, eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . För att en postoperatör ska få lämna ut uppgifter med stöd av regleringen krävs således både misstanke om ett brott för vilket det inte är föreskrivet mindre än fängelse och att det finns en uttrycklig begäran om utlämnande från en brottsbekämpande myndighet. Prövningen av om en uppgift ska lämnas ut ska göras av den begärande myndigheten. Bestämmelserna i 2 kap. 15 § postlagen medger inte att en aktör inom postverksamheten på eget initiativ kontaktar en brottsbekämpande myndighet, om aktören misstänker att ett brev innehåller en olaglig vara. Således kan t.ex. inte ett postombud som misstänker att ett brev innehåller narkotika informera om detta. Det är inte heller tillåtet för personal inom postverksamheten att meddela om att ett visst rekommenderat brev har hämtats ut med hjälp av en misstänkt förfalskad id-handling. Inte heller har Postnord rätt att kontakta i det fall ett brev går sönder i en sorteringsmaskin och ett vapen faller ut. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter som det i de angivna exemplen svårligen kan anses vara fråga om en nödsituation enligt 24 kap. 4 § BrB och inte heller regleringen om underlåtenhet att anmäla eller avslöja brott i 23 kap. 6 § BrB är tillämplig, är ett utlämnande av uppgifter till brottsbekämpande myndigheter i de angivna fallen straffbart som brott mot tystnadsplikten. En konsekvens av regleringen är att beställare och säljare av narkotika eller andra olagliga varor i princip ostört kan skicka dessa varor med brev inom . De anställda inom postverksamheten är också tvungna att hantera försändelserna. Dessutom försvåras möjligheterna att lagföra dem som använder sig av förfalskade eller stulna id-handlingar. I det tidigare nämnda målet vid om bl.a. narkotikaförsäljning via Darknet, har det framkommit att personal inom postverksamheten fattat misstankar om olaglig hantering långt innan de åtalade brotten uppdagats. Av förundersökningen framgår att personal inom postverksamheten har reagerat på mängden försändelser som har skickats till den adress som använts för distribution av narkotika. Personal har även känt en konstig doft från brev ställda till adressen och fattat misstankar. På grund av tystnadsplikten i postlagen har personalen dock varit förhindrad att lämna uppgifter om detta till . Ärendet uppdagades i stället av en slump i samband med ett rutiningripande. Det har kommit till utredningens kännedom att det i viss utsträckning förekommer att personal inom postverksamheten kontaktar brottsbekämpande myndigheter och lämnar uppgifter om misstänkta brevförsändelser m.m. utan att det är fråga om någon nödsituation eller liknande. Som har angetts ovan är anledningen till det ofta moraliska överväganden och att personalen inte vill medverka till spridning av t.ex. narkotika. Förfarandet innebär att personal inom postverksamheten bryter mot tystnadsplikten enligt postlagen och gör sig skyldig till brott. För att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt postlagen ska få lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter på begäran, krävs alltså misstanke om ett brott för vilket det lindrigaste straffet är fängelse (2 kap. 15 § andra stycket postlagen). Denna s.k. tvåårsregel innebär att uppgifter endast kan lämnas ut om misstankarna gäller ett brott för vilket det lägsta straff som föreskrivs är tämligen högt. Bestämmelsen kan användas av brottsbekämpande myndigheter för att hämta in uppgifter som rör ett misstänkt grovt Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter narkotikabrott eller en misstänkt grov narkotikasmuggling, men är inte tillämplig om misstanken rör ett narkotikabrott av normalgraden eller narkotikasmuggling av normalgraden. Regleringen kan inte heller användas för att hämta in uppgifter om ett misstänkt dopningsbrott, inte ens om det är fråga om ett grovt sådant. Det är inte heller möjligt att använda bestämmelsen för att hämta in uppgifter om försändelser som misstänks innehålla t.ex. hälsofarliga varor. Tvåårsregeln medför därmed svårigheter för de brottsbekämpande myndigheterna i deras arbete med att bekämpa bl.a. handeln med missbrukssubstanser via internet. 6.3Tidigare behandling av frågor om tystnadsplikt i postverksamhet Frågan om att ge enskilda inom postverksamheten möjlighet att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkta försändelser till brottsbekämpande myndigheter har tidigare behandlats av den utredning som fick i uppdrag att se över postlagstiftningen. I slutbetänkandet En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle (SOU 2016:54) övervägdes en utvidgning av de sekretessbrytande bestämmelserna i 2 kap. 15 § postlagen som skulle ge den som bedriver postverksamhet möjlighet att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkt narkotikabrottslighet till brottsbekämpande myndigheter. Frågan hade väckts av länsstyrelserna i , , och tillsammans med , och . Enligt nämnda myndigheter, som ingår i samverkansarbetet kring metoden Tillsammans mot nätdroger, medger postlagens reglering om tystnadsplikt inte tillräckligt effektiva metoder för att förhindra att narkotika skickas med post inom . Postnord uppgav i ett yttrande till utredningen att en allmän rätt för personal i postverksamhet avseende brevbefordran att till myndighet lämna uppgifter om postförsändelser vid misstanke om narkotikabrott, sannolikt skulle få svårartade konsekvenser och innebära ett orimligt ansvar för t.ex. postombud, terminalarbetare och brevbärare. Postnord påpekade också att en förändrad lagstiftning skulle kunna leda till hot och hämndaktioner riktade mot postombud och anställda. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Även ställde sig tveksam till en förändrad lagstiftning och angav att det finns anledning att slå vakt om den personliga integriteten för avsändare och mottagare av brev. postlagsutredning lämnade inte några förslag på ändringar i regleringen om tystnadsplikt. Enligt utredningen innebär den utformning som postlagen har begränsade möjligheter för de som bedriver postverksamhet att tillsammans med tull, polis och åklagare arbeta för att nå det narkotikafria samhället som har antagit som mål. Utredningen konstaterade att det finns ett starkt samhällsintresse av att bekämpa narkotikabrottsligheten och att det även ligger i linje med intresset för dem som bedriver postverksamhet. Med hänsyn till det höga skyddsvärdet för innehållet i meddelanden som befordras med brev, liksom andra uppgifter som rör breven, ansåg utredningen emellertid att det inte fanns möjlighet att föreslå att tystnadsplikten skulle kunna brytas på eget initiativ av exempelvis postombud, utan föregående begäran av en brottsbekämpande myndighet. (Se SOU 2016:54 s. 169 ff.) 6.4Till utredningen framförda behov av en förändrad reglering av tystnadsplikten Från Postnords sida har det framförts att man inte vill att företagets tjänster utnyttjas för kriminell verksamhet. Företaget välkomnar därför en ny översyn av reglerna om tystnadsplikt i postlagen. Företrädare för Postnord har angett att de numera anser att det bör införas en möjlighet för personal inom postverksamheten att rapportera misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter. Det har anförts att det däremot inte bör införas någon reglering som skulle ge personalen möjlighet att på egen hand kontrollera försändelser. Det är av stor vikt att kunderna kan lita på att Postnord inte tar del av innehållet i de försändelser som skickas. Det som efterfrågas är således en reglering som ger personalen i postverksamheten möjlighet att på eget initiativ kunna bryta tystnadsplikten i postlagen i kontakten med brottsbekämpande myndigheter. Eventuella kontroller av försändelser bör däremot utföras av brottsbekämpande myndigheter i de fall myndigheterna bedömer att det är nödvändigt och det gällande regelverket tillåter det. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Företrädare för Postnord ser att en förändrad reglering av tystnadsplikten kan innebära en ökad utsatthet för personalen inom postverksamheten. Hos personal som arbetar nära kunderna kan det finnas en oro över att behöva figurera med namn i brottsutredningar. Som enskild brevbärare eller anställd vid ett postutlämningsställe kan det vara obehagligt att uppfattas vara polisens förlängda arm. Obehagliga situationer kan uppkomma om det bland allmänheten blev känt att personalen skulle vara skyldig att anmäla till i de fall man misstänker någon form av olaglig verksamhet. Det har påtalats att denna risk är särskilt uppenbar för t.ex. enskilda brevbärare i utsatta områden eller ensamarbetande personal vid postutlämningsställen på mindre orter. Det har framförts att det därför inte bör finnas något krav på den enskilde medarbetaren att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter. Däremot bör personalen ha en möjlighet att lämna uppgifter om misstänkta brott till en brottsbekämpande myndighet utan att begå en brottslig gärning. Vid kontakter med företrädare för postombuden har det framkommit att det bland dem finns ett stöd för en förändrad reglering som skulle ge de anställda inom postverksamheten möjlighet att på eget initiativ bryta tystnadsplikten i postlagen och lämna information till brottsbekämpande myndigheter. Det som efterfrågas är en möjlighet att kunna lämna ut uppgifter till eller någon annan brottsbekämpande myndighet i de fall personalen misstänker att olagliga varor skickas med posten eller det av någon annan anledning finns misstankar om brottslig verksamhet som är kopplad till postförsändelser. Det har framförts att en sådan reglering skulle medföra en möjlighet för personalen i postverksamheten att påverka sin arbetsmiljösituation och förhindra att deras verksamhet används för att transportera olagliga varor. Det har tydliggjorts att det inte finns något intresse från postombudens sida av att öppna försändelser. En skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet till brottsbekämpande myndigheter är inte önskvärd eftersom blotta vetskapen hos allmänheten om en sådan skyldighet skulle kunna vara tillräcklig för att personalen utsätts för hot. Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Det har också lyfts fram farhågor om att personal inom postverksamheten kan komma att utsättas för hot eller repressalier, om det blir känt att de har lämnat uppgifter om misstänkt brottslighet till polisen. Det finns personal som inte på något sätt vill bli involverad i en brottsutredning. Det har anförts att det bör finnas tydliga rutiner för hur ett uppgiftslämnande ska gå till och att en anmälan hellre bör kunna göras av arbetsgivaren än av den anställde. För att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter att förebygga, förhindra och utreda brott har myndigheterna behov av information. Detta behov kan vara olika stort beroende på vilken brottslighet och vilka aktörer det är fråga om. Det är främst , och som har intresse av att få del av information om försändelser som behandlas inom postverksamheten. Uppgifter från postverksamheten kan i vissa fall även vara av intresse för Säkerhetspolisen. Verksamhet som består i försäljning av narkotika m.m. via internet är ofta svåråtkomlig för brottsbekämpande myndigheter. Kontakter mellan säljare och köpare sker vanligen via olika anonymiseringstjänster och betalningen sker i många fall i kryptovaluta.