sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Vattenmyndigheterna hanterar större geografiska områden än läns- styrelserna som länsstyrelserna till stor del genomför vatten- förvaltningen och tar fram underlag till bedömning av status, dvs. det som blir beslut om miljökvalitetsnormer. Gränserna för vattendistrikt sammanfaller inte med länsgränserna och vattenförvaltningens vatten- förekomster och åtgärdsområden har beslutats med hänsyn till eko- logiska och hydrologiska faktorer och följer därför inte kommunala eller länsvisa administrativa gränser. med stöd i havsmiljöförordningen har helt andra gränser som utgår från havs- och kustvattnets ekologiska förutsättningar, men på en mycket större skala än för vattenförvalt- ningen. Länsstyrelserna lyfter till beredningen att då ansvaret för havsmiljöförvaltningen är så nationellt centrerad får direktivet liten påverkan på länsstyrelsernas verksamhet och i princip ingen på den lokala nivån. Detta skapar problem både i beslut och tillämpning av t.ex. miljökvalitetsnormer (se kapitel Miljökvalitetsnormer), men även i det lokala och länsvisa åtgärdsarbetet och inte minst i den fysiska planeringen. Slutligen har den nationella havsplaneringen inneburit ytterligare en geografisk uppdelning med tre havsplaneområden. Dessa tre havs- planeområden ligger nu även till grund för länsstyrelsernas samarbete med genomförandet av det områdesskyddet. Miljömålsbered- ningen föreslår i kapitlet Marint områdesskydd att det regionala sam- arbetet i marint områdesskydd ska framgå av områdesskyddsförord- ningen (1998:1252). – där alla vill vara 21.10.3Kunskapsunderlag för planering, skydd och åtgärdsarbete –att länsstyrelserna ska få till uppgift att ta fram och tillhanda- hålla kunskapsunderlag för länets kustvattenområde. Kun- skapsunderlaget ska vara sammanställt och lättillgängligt för länets kommuner och vara utformat så att det kan användas som underlag för bl.a. fysisk planering, skydd, tillsyn, tillstånds- prövning och åtgärdsplanering. –att uppgiften om kunskapsunderlag för kustvattenområden ska föras in i instruktion. Behov av kunskapsunderlag tas bl.a. upp i kapitlet Havsmiljödata. Här hanteras enbart ett kompletterande förslag av särskild relevans för kustnära ekosystem. Det finns en samsyn bland i aktörer Miljömålsberedningen varit i kontakt med att en förutsättning för att planera, skydda, förvalta och återställa kustnära ekosystem är att det finns ett mer fullständigt kunskapsunderlag som täcker minst ett helt läns kustvattenområde. Miljömålsberedningen anser att länsstyrelserna ska få till uppgift att ta fram och tillhandahålla ett kunskapsunderlag som kan användas i olika syften. Kunskapsunderlaget ska inkludera all tillgänglig och relevant information om kustvattnets status och påverkansfaktorer som har tagits fram av nationella myndigheter, vattenmyndigheterna och länsstyrelserna samt annan tillgänglig information från t.ex. kommuner och privata aktörer. Underlaget ska vara sammanställt, integrerat och användarvänligt. Det är viktigt att kunskapsunder- laget kan tas fram och anpassas för olika skalor och i olika upplös- ning för olika syften. Kunskapsunderlaget ska kunna användas bl.a. för: •Den fysiska planeringen som utförs av kommuner och regioner. •Som underlag för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken, införande av fredningsområden för fisk och tillämpning av OECM:s. Detta förutsätter att underlaget inkluderar land- skapsperspektivet och kustens gröna (blå) infrastruktur. – där alla vill vara •Som underlag för beslut om t.ex. strandskyddsdispenser och vattenverksamhet. •Genomförande av åtgärdsprogram och eventuella delåtgärdsplaner enligt havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen och prioritering av var god miljöstatus respektive god ekologisk och kemisk status först ska nås. •Prioritering av fysisk återställning och restaurering i t.ex. kust- mynnande vattendrag och vid anläggande av våtmarker. Kunskapsunderlaget ska bidra till en mer enhetlig bild av miljöstatus, var naturvärden och ekosystemtjänster finns och en gemensam syn bland kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter på hur olika verktyg kan användas. Kommunerna har oftast begränsade resurser för att bearbeta och anpassa kunskapsunderlag och information, varför Miljömålsbered- ningen erfar att ett underlag från länsstyrelserna skulle vara ett välbehövligt stöd till de över 80 kustkommunernas fysiska planering och verksamhetsutövning. Genom att ge kommunerna ett underlag för hela länet ökar förutsättningarna för mellankommunal samver- kan och en planering som bättre kan tillvarata kustvatt- nets ekologiska förutsättningar. Många aktörer tar upp att för att möjliggöra ekosystembaserad förvaltning i ett landskapsperspektiv behövs kunskap om var olika ekosystemkomponenter och påverkansfaktorer förekommer och att det behövs definierade metoder för att ta fram dessa underlag.123 Bristen på data och kartunderlag gör det svårt att identifiera natur- värden och sätta in rätt åtgärder på rätt plats. Den fortsatta exploa- teringen av innerskärgårdens vågskyddade miljöer kan, enligt bl.a. , delvis förklaras av att naturvärden har varit dåligt kända hos kommunerna och länsstyrelserna.124 Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram att det nationella ram- verket Mosaic nu börjar fungera som ett verktyg för att länka sam- man olika styrdokument som grön infrastruktur, marint om- rådesskydd och havsmiljödirektivet, med en transparant och enhetlig struktur, som utgår från vetenskaplig kunskap och en adaptiv eko- 123Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av områden, Rapport 6930. 124Havsmiljöinstitutet , Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i , Rapport 2019:3. – där alla vill vara Mosaic kan dock inte med nuvarande ut- formning tillgodose t.ex. behovet av underlag för att besluta om marint områdesskydd. Den bristande kunskapen om effekten av påverkansfaktorer lyfts också fram som viktig. Verktyget Symphony har tagits fram av Havs- och vattenmyndigheten för att göra analyser av kumulativ påverkan i havsplaneringen. Flera aktörer, bl.a. länsstyrelser, kommuner och forskningen, anser dock att Symphonys kartor inte är tillräckligt detal- jerade och anpassningsbara för att användas för frågeställningar om kusten, där man behöver jobba på en mer detaljerad rumslig skala. Genom att kartlägga känsliga kustmiljöer och graden av fysisk på- verkan och andra störningar är det möjligt att identifiera områden där nyttjandet inte är hållbart. Det kan därigenom, om effektiva styrmedel finns att tillgå, bli möjligt att styra bort kustexploatering, muddringar och båttrafik från dessa områden. Till exempel kan fritidsbåtsakti- viteter koncentreras till mer lämpliga områden med större bottendjup och vattenomsättning, vilket gör miljöpåverkan mindre.125 De regionala handlingsplanerna för en marin grön infrastruktur kan komma att utgöra en viktig grund för det länstäckande kunskaps- underlaget och bidra till att säkerställa landskapsperspektivet i kunskapsunderlaget, Det förutsätter dock att länsstyrelserna fort- sätter att utveckla handlingsplanerna. 21.10.4 Skärpa kraven på den fysiska planeringen –att det för havsmiljöns skull behövs en skärpning av kraven på den fysiska planeringen för kustvattenområdet. Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård visar att kustexploateringen är mycket utbredd, och fortfarande ökar, i flera regioner som t.ex. och , men även i andra tätbebyggda kustområden. Detta styrks av resultaten i fritids- 125Havsmiljöinstitutet , Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i , Rap- port 2019:3. – där alla vill vara båtsrapport och Havs- och vattenmyndighetens rapport om fysisk störning.126 Miljömålsberedningen anser att myndigheter och beslutsfattare behöver överväga om en fortsatt exploatering av grunda, vågskyd- dade kustområden är förenlig med EU-direktivens krav om att denna miljö inte får försämras, och med en hållbar utveckling av kustkom- munerna. I många kommuner är situationen så pass allvarlig att det i stället kan bli aktuellt att helt upphöra med fortsatt exploatering i grunda, vågskyddade områden, eller att till och med ta bort olämp- ligt placerade bryggor och småbåtshamnar. Det råder en samsyn hos kommuner, länsstyrelser, nationella myn- digheter, organisationer och lärosäten, men även bland privata aktö- rer och verksamhetsutövare, att styrningen som berör fysisk planer- ing behöver effektiviseras och bli mer ändamålsenlig för att nå en god miljöstatus i kustvattnen och i synnerhet i grunda kustnära om- råden. Detta är särskilt viktigt där det finns många enskilda, små på- verkansfaktorer som t.ex. bryggor, mindre muddringar och påverkan av fritidsbåtar, som sammantaget ger betydande negativa effekter. Vilka ändringar och justeringar som behövs finns det dock olika upp- fattningar om. Några mindre kommuner har även framfört att det finns en övertro på effekten av fysisk planering, särskilt i mindre expansiva kommuner. Flera kommuner och länsstyrelser har påpekat att det viktiga inte är vad som planeras utan att minska den befintliga påverkan. I både havsplaneringen och översiktsplaneringen, anser aktörerna att ett påtagligt problem är att arbetet i mycket liten grad påverkar pågå- ende, miljöbelastande användning, som platser för fram- tidens odling och energiproduktion är mycket svåra att finna. Det är därför viktigt att arbetet med fysisk planering integreras med andra styrmedel som skydd av naturmiljöer och återställande åtgärder. I det pågående arbetet med att ta fram nationella havsplaner har det även framkommit synpunkter som är av vikt för ställningstagan- den i frågor om kustvattenplanering. Bl.a. har det lyfts upp att det är mycket svårt att tillämpa ekosystemansatsen enligt 10 § havsplaner- ingsförordningen (2015:400) i havsplaneringen när det inte finns 126Havsmiljöinstitutet , Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i , Rap- port 2019:3 och Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Fysisk störning i grunda havsområden, Rapport 2020:12. – där alla vill vara någon tydlig koppling till kustplaneringen, som kusten och havets ekosystem hänger intimt ihop. Några viktiga skäl som Miljömålsberedningen lagt till grund för sina överväganden är bl.a.: –Den kommunala översiktsplaneringen i kustvattenområdet har genomförts i mycket liten omfattning trots att behoven tydligt har uppmärksammats sedan slutet av 1990-talet.127 –Planeringen av kustvattenområdena behöver genomföras på en relevant geografisk skala. tas inte tillräcklig regional hänsyn i planeringen, förvaltningen och skyddet av kustzonens naturvärden. En god miljöstatus i kustvattnet är beroende av eko- logiska processer som ofta sträcker sig utanför kommunens geo- grafiska jurisdiktion. Arter är mer mobila i havet jämfört med i terrestra miljöer och vattenmassor förflyttar sig över stora områ- den genom strömmar. –Den fysiska planeringen i kustvattenområdet behöver bidra till att nå målen om god ekologisk och kemisk status i vattenförvalt- ningsförordningen och målet om god miljöstatus i havsmiljöför- ordningen. –Det finns oklarheter om hur de nationella havsplanerna för , och förhåller sig till kommunernas fysiska planering. Havsplaneringsförordningen (2015:400) inne- håller ingen tydlig koppling till kustvattenområdet. Den hänvis- ning i 10 § som anger att en ekosystemansats ska tillämpas anses inte tillräckligt tydlig för att säkerställa en harmonisering och sam- ordning mellan havsplaneringen och planeringen i kustvatten- området. –Fysisk planering leder inte självklart till en åtgärd. Det är därför viktigt att den fysiska planeringen tydligt kopplas samman med t.ex. åtgärdsprogrammen för vattendirektivet och prioriteringar av fysiska restaureringar. genom rekommendationer om Integrated (ICZM) Management där regeringen framhöll de kommunala översiktsplanerna som verktyg för att genomföra rekommendationen i . – där alla vill vara Tydligare planeringsansvar för kommunerna –att kommunernas planeringsansvar för kustvattenområden specificeras i 3 kap. 5 § (2010:900), så att kommunerna, också med hjälp av kunskapsunderlaget och samordningsstödet från länsstyrelserna, kan arbeta med ett helhetsperspektiv från utsjö till land i den fysiska planeringen. –att det sannolikt behövs riktade satsningar för att förstärka kommunernas kapacitet att genomföra översiktsplanering eller fördjupade översiktsplaner för kustvattenområden och de aktiviteter som i störst utsträckning påverkar kustvattnets miljöstatus. Kravet på en heltäckande översiktsplan som även inkluderar kust- vattnet har funnits sedan PBL infördes 1987.128 Regeringen har vid ett flertal tillfällen lyft fram behovet av att främja kommunernas kustplanering utan att detta har gett märkbar effekt i praktiken. De senaste insatserna som har genomförts är att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram en vägledning för översiktsplanering vid kust och hav som ligger i Kunskapsbank.129 Framtagandet av vägledningen ingick som en åtgärd i åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförord- ningen.130 Havs- och vattenmyndigheten har även –2018 distri- buerat ett riktat bidrag om totalt till kommunerna, det s.k. KOMPIS-bidraget, för att stärka kommunernas kustplaner- ing för att komplettera den statliga havsplaneringen. Vid utgången av bidragsperioden hade nio kustkommuner en antagen över- 128Länsstyrelserna 2019, Slutrapport över KOMPIS-bidraget, kust- och havspla- nering i statlig samverkan –2018. 129www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/hav/, . 130Havs- och vattenmyndigheten , God havsmiljö 2020, Åtgärdsprogram för havsmiljön. Rapport 2015:30, Åtgärd nr 14, : att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten ta fram en vägledning för havs- och kustplanering enligt . – där alla vill vara siktsplan som omfattar även kustvatten och ytterligare åtta hade påbörjat en sådan planering. Med anledning av den långsamma utvecklingen och de stora be- hoven när det gäller kommunernas fysiska planering av kustvatten- områdena anser Miljömålsberedningen att det finns skäl att skärpa och tydliggöra kommunernas ansvar i . Därför föreslår beredningen en ny punkt i 3 kap. 5 § om vad översiktspla- nerna ska innehålla. Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenområdet (vattenområdet mellan strandlinjen ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havsplanerna enligt 4 kap. 10 § . De skrivningar som redan finns i 2 p. om hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta natio- nella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling har inte räckt till för att den nödvändiga planer- ingen ska genomföras. Inte heller 6 p. om områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse har fått genomslag i kustvattenområden. Därför menar beredningen att det finns behov av en ytterligare skärpning av regelverket så att kom- munerna förmås utföra detta nödvändiga planeringsarbete. Det finns inte något i om havs- planerna som tar vid en nautisk mil från baslinjen. I praktiken råder därför ett glapp mellan två system av fysisk planering, det ena ute till havs som genomförs på nationell nivå av Havs- och vattenmyndig- heten, och det andra på land som genomförs på nivå. saknas det vägledning och riktlinjer för hur dessa system ska förhålla sig till varandra och dessutom ligger det en remsa av kust- vatten mellan dem som på de flesta ställen inte omfattas av någon fysisk planering. Flera kommuner har lyft att kunskapsnivån är för låg för att man ska kunna göra en sådan planering av kustvattenområdena som skulle behövas. Beredningens avsikt är att förslaget om kunskapsunderlag ska ligga till grund för kommunens arbete i denna del. Länsstyrel- serna ska även kunna erbjuda mer stöd och hjälpa till att samordna arbetet så att landskapsperspektiv från utsjö till land får genomslag. Kunskapsunderlagen kommer även att kunna vara en regional länk – där alla vill vara mellan den nationella havsplaneringen och den kommunala över- sikts- och detaljplaneringen. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har även lyft fram kommunernas översiktsplanering i kustvattenområden genom för- slaget att kustnära kommuner ska ange vilka vattenområden som är lämpliga för odling av blå fånggrödor i sina översiktsplaner.131 För att komma tillrätta med den fysiska planeringen av kust- vattenområdena bedömer beredningen att det behövs ändringar i det befintliga regelverket och att detta förslag är det som bäst kommer att bidra till att skapa en ändamålsenlig och effektiv fysisk planering som gör det möjligt att nå god miljöstatus och därmed miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen bedömer att det sannolikt behövs riktade satsningar för att förstärka kommunernas kapacitet att genomföra översiktsplanering eller fördjupade översiktsplaner för kustvatten- områden och de aktiviteter som i störst utsträckning påverkar kust- vattnets miljöstatus. Det handlar i så fall om riktade statsbidrag efter ansökan, för att genomföra fördjupade översiktsplaner för kustvatten- området. Sådant bidrag kan ev. villkoras med krav på mellankommunalt samarbete. Alternativt förslag: Den nationella havsplaneringen ska inkludera nationella kustplaner Miljömålsberedningen har även övervägt att utvidga havsplanerings- förordningen (2015:400) till att omfatta hela svenska havsområdet, dvs. inklusive kustvattenområdet in till strandlinjen. En sådan änd- ring i havsplaneringsförordningen behöver även kompletteras med ändringar i och PBL för att tydliggöra att ett överordnat mål med planeringen i kustvattenområdet är att nå god miljöstatus samt att ställa krav på att hänsyn tas till planerna i kommunala över- siktsplaner och detaljplaner samt vid tillstånd och prövning av ären- den. De delar av havsplaneringsförordningen som omfattar kust- vattenområdet, dvs. inom en nautisk mil utanför baslinjen och in till strandlinjen betecknas nedan som kustvattenplaner. Ett sådant för- slag omfattar: 131SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av . – där alla vill vara –kompletteringar av havsplaneringsförordningen (2015:400) så att det framgår att en statlig fysisk planering ska genomföras i hela havsområde och att särskilda ”villkor” utarbetas för kust- vattenplaner, –tydliggörande att kustvattenplanernas syfte är att uppnå en god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen, –att det ska ställas krav på kommuner att beakta kustvattenplaner vid olika former av beslut (t.ex. strandskyddsdispenser, inrättan- det av skyddade områden, upphävandet av strandskyddade om- råden m.m.). Detta förslag skulle i stor utsträckning främja en mer ändamålsenlig fysisk planering i kustvattenområdet, men det skulle inkräkta på det kommunala planansvaret som råder till förmån för statliga intressen och innebära en större förändring jämfört med det förslag som beredningen valt att lämna. Enligt havsplaneringsförordningen ska planer tas fram i tre större havsområden. Det är Havs- och vattenmyndigheten som är ansvarig myndighet, dock med tre särskilt utpekade länsstyrelser som regio- nala samordnare. Dessutom ska planerna beslutas av regeringen. Planeringen av kustvattenområden behöver göras med bättre lokal kännedom och regional kunskap än vad nationella myndigheter kan förväntas ha. Den fysiska planeringen för kustvattenområden skulle därför enligt detta alternativ beslutas av länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten och , inom sina respektive ansvarsområden, skulle vara vägledande myndigheter. Det skulle medföra en utvidgning av havsplaneringsförordningen till att även inbegripa kustvattenområden. Den behöver då innehålla två olika beslutsstrukturer beroende på om det handlar om kust- vattenplaner eller havsplaner. Alternativt förslag: Utvidga den regionala fysiska planeringen enligt 7 kap. PBL Miljömålsberedningen har, för att möta behovet av en mer storskalig fysisk planering i kustvattenområdet, även övervägt att utveckla den regionala fysiska planeringen enligt 7 kap. . – där alla vill vara rar regionen i och län för att utreda regionala frågor av betydelse för länets fysiska miljö. Ett möjligt förslag som har övervägts är att utöka detta krav till att gälla samtliga regioner med ett förtydligande att regionplanen ska omfatta kustvattenområdet. Miljömålsberedningen bedömer inte detta som en ändamålsenlig lösning då regionernas kärnuppdrag är hälsa- och sjukvård, kollek- tivtrafik och regional utveckling. Den fysiska regionplaneringen syftar till att säkra regionens möjligheter att genomföra sitt kärnuppdrag. 21.10.5Havs- och vattenförhållanden ska kunna inkluderas i detaljplan –att kommunernas möjlighet att bestämma skyddsåtgärder i detaljplanen utöver markförorening ska omfatta förorening av hav och vatten. –att kommunen ska få bestämma skyddsåtgärder för att mot- verka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. –att kommunen får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en mark-, havs-, eller vattenförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhets- åtgärd har vidtagits på tomten. Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 12 och 14 §§ . I 4 kap. 12 § PBL nämns skyddsåtgärder som kommunen får be- stämma i detaljplan för att motverka störningar, bl.a. markförore- ningar. Det nämns dock inte att föroreningar även kan drabba hav och vatten och att bestämmelser om skyddsåtgärder kan behövas för att motverka dessa föroreningar. De nuvarande kraven i 4 kap. 12 § överensstämmer i huvudsak med de hänsyn som kommunen ska ta enligt 2 kap. 5 § 1 st. om all- männa och enskilda intressen och att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet. I 2 kap. 5 § – där alla vill vara 1 st. nämns dock vattenförhållanden och vattenföroreningar men det har inte inkluderats i 4 kap. 12 §. Miljömålsberedningen anser att kommunen behöver verktyg för att få möjlighet att bestämma även om skyddsåtgärder i detaljplan för att motverka föroreningar i hav och vatten. För att stödja kommunernas havs- och vattenmiljöarbete ytterli- gare i den fysiska planeringen föreslår beredningen även en regel om att kommunen ska få bestämma skyddsåtgärder för att motverka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Negativ påverkan på havs- och vattenmiljön handlar inte bara om föroreningar utan kan, som beskrivits ovan, även gälla t.ex. biologisk mångfald, övergöd- ning och undervattensbuller. Enligt den s.k. Weser-domen132 gäller redan ett krav att miljön inte får försämras i kustvattenområdena. För att understryka detta krav och göra det praktiskt tillämpbart i svensk rätt kan det ändå finnas behov att justera det svenska regelverket så att det stämmer överens med hela vägen fram till kommunerna som genom- för den fysiska planeringen. En naturlig följd av att inkludera havs- och vattenförorening i 4 kap. 12 § blir att även inkludera havs- och vattenförorening i 14 § samma kapitel. I 14 § anges att kommunen får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av mar- kens användning endast får ges under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att markens lämplighet för bebyggande har säker- ställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. I detta sammanhang vore det lämpligt att vidga kommunens bestämmanderätt till att även här omfatta havs- och vattenförorening.