sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Handläggnings- ordningen följer inte uttryckligen av lagstiftningen och har tagits fram av , som har genomfört processen med ett beslut. Genom senare rättspraxis har fastslagits att beslutet om behandlingsplan inte är överklagbart. Enligt utredningens förslag ska det tvåstegsförfarande som till- lämpas , med kravet på en separat plan som godkänns i ett separat beslut, inte kvarstå. Planeringen av den medicinska behand- lingen eller rehabiliteringen ska i stället innefattas i den preventions- plan som ska upprätta i samråd med att den försäkrade bedöms ha ett rehabiliteringsbehov som kan medföra rätt till ersättning. På så sätt samordnas villkoren för olika typer av rehabilitering. Den enskilde ansöker om ersättningen hos . I de fall grunden för rehabiliteringen är medicinsk kommer vårdgiv- aren att skriva ett intyg om behandlingen, med den nödvändiga in- formation som krävs för att ska kunna ta ställning till om det är fråga om en behandlings- eller rehabiliteringsåtgärd Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag med det syfte som krävs för att preventionsersättning ska kunna beviljas. tar sedan ställning till rätten till ersätt- ning i ett beslut. Förslaget innebär att vårdgivaren även fortsättningsvis att ansvara för att planera och dokumentera den medicinska behandling eller rehabilitering som ska genomföras. är också, precis som tidigare, beroende av att få information från vården om den medicinska rehabiliteringen för att kunna besluta om ersättning. De administrativa kraven på vården bedöms dock minska i och med avskaffandet av en särskild behandlingsplan med formkrav, som också måste godkännas i ett särskilt beslut. Utredningen kan konstatera att förslaget inte är helt befriat från risker. Genom att föra över ansvaret för planeringen av rehabili- teringen till och den rehabiliteringsplan som ska upprättas i alla ärenden som rör rehabilitering underlättas hälso- och sjukvårdens roll och de formella kraven på en medicinsk behand- lingsplan minskas. ställer detta högre krav på att den sam- ordnade planeringen fungerar och att den enskilde kan få ett tydligt besked från om sin förebyggande rehabilitering och huruvida denna kan ligga till grund för ersättning genom den nya förmånen. Utredningen bedömer att detta sammantaget bör medföra en något enklare administrativ process och ett mer förutse- bart tillvägagångssätt, men kan konstatera att det ställer högre krav på att kan ta ställning till den planerade medicinska rehabiliteringen och om denna kan anses utgöra sådan rehabilitering som kan medföra rätt till preventions- penning. Med detta kommer administrativa börda också att öka något. Utredningens förslag: Preventionspenning ska vara en arbets- baserad förmån och preventionsbidrag samt preventionspenning i särskilda fall ska vara bosättningsbaserade förmåner, på mot- svarande sätt som gäller för rehabiliteringsersättningen. Skälen för utredningens förslag: Den som arbetar i är för- säkrad för bland annat rehabiliteringspenning och den som är bosatt Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag i är försäkrad för bland annat rehabiliteringsersättningens särskilda bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall. Utred- ningen anser att preventionsersättningen och preventionsbidraget ska behandlas på samma sätt som rehabiliteringsersättningen i frågor om försäkringsskydd. 22.2.10Samordning med andra förmåner och andra författningar samt övriga frågor med anledning av de nya förmånerna Utredningens förslag och bedömning: Preventionsersättning och preventionspenning i särskilda fall ska hanteras på samma sätt som rehabiliteringsersättning och rehabiliteringspenning i sär- skilda fall vid övriga tillkommande frågor, såsom statlig ålders- pensionsavgift, socialavgifter, samordning med andra förmåner samt förhållandet till andra rättsfrågor såsom utmätning och be- skattning. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Preventionser- sättningen och preventionspenning i särskilda fall bedöms ha stora likheter med rehabiliteringsersättningen och rehabiliteringspenningen i särskilda fall. Utredningen anser därför att de nya förmånerna bör hanteras på samma sätt som rehabiliteringsersättningen vad gäller exempelvis frågor om hur länge den försäkrade som längst kan lämnas till den försäkrade, rätten till penningförmånen i särskilda fall, ersätt- ningsnivåer, beräkning, förmånstid, behållande och upphörande av rätten till penningförmån i särskilda fall, reglering av vissa frågor i en särskild förordning, statlig ålderspensionsavgift, socialavgifter, bemyn- digande till om verkställighet m.m. Utredningen bedömer vidare att samma grundsyn gäller vid frågor om samordning med andra förmåner. Utredningen anser således att preventionsersättningen ska behandlas på samma sätt som övriga närliggande socialförsäkringsförmåner vid exempelvis samordningen med föräldrapenning, sjukpenning, ersättning till familjehemsför- äldrar, studiestöd, arbetsgivarinträde eller bedömningen av en för- säkrads rätt till ersättning vid arbetslöshet, studiemedel, smittbärar- penning, närståendepenning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, boendetillägg m.m. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag Av samma skäl bedömer utredningen att de nya förmånerna ska behandlas på samma sätt som rehabiliteringsersättning vid fråge- ställningar utifrån andra rättsområden, såsom hur förmånerna ska behandlas vid utmätning och hur de ska beskattas. 22.3Övrigt om preventionsersättning och rehabiliteringsersättning I direktivet till utredningen konstateras att det är viktigt att den reha- bilitering som bedrivs fullgörs enligt de intentioner och planer som ledde till beslutet att bevilja ersättning. Det framgår också att det finns det skäl att överväga hur kontrollen och uppföljningen av reha- bilitering bör utformas. Som nämnts i avsnitt 19.4.7 har utredningen inte identifierat några större risker vad gäller bristande kontrollmöjligheter av reha- bilitering enligt socialförsäkringsbalken. Företrädare för Försäkrings- kassan har i kontakter med utredningen heller inte uppgett att de ser några direkta problem eller brister vad gäller möjligheten till upp- följning och kontroll av rehabiliteringsförmånerna. är det naturligtvis viktigt att det sker uppföljning av närvaro t.ex. vid arbetsträning och andra rehabiliteringsinsatser. Detta torde i första hand kunna ombesörjas med en mer struktur- erad användning av befintliga uppföljning av närvaroförsäkran vid rehabilitering. används en fastställd blankett för närvaroförsäkran. Eftersom behöver tillräckliga uppgifter om det faktiska deltagandet för att kunna ta ställning till rätten till ersätt- ning blir det även naturligt att myndigheten i detta syfte följer upp den försäkrades närvaro och frånvaro. Detta framgår redan av för- arbetena till det nuvarande regelverket. För att ska kunna uppfylla sin skyldighet inom samordningsansvaret krävs att myndigheten kontinuerligt följer rehabiliteringsärendena ”för att undvika att någon hamnar utanför verksamheten och att ingenting görs”.82 Dessutom bör det vara givet att i egen- skap av samordnare av rehabiliteringsinsatser genom personlig kon- 1990/91:141, s. 91. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag takt följer den försäkrade i rehabiliteringsprocessen för att konti- nuerligt kunna ta ställning till bl.a. eventuella behov av revidering av rehabiliteringsplanen. Kontroll sker således i första hand genom att den enskilde lämnar närvaroförsäkran. Den enskilde försäkrade har också ett ansvar att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning och en skyldighet att skyndsamt informera om änd- rade förhållanden som kan påverka rätten till ersättning. Även an- ordnaren av rehabiliteringsinsatsen bör emellertid ha ett visst ansvar genom en skyldighet att anmäla till i de fall den enskilde har uteblivit från de åtgärder som återfinns i rehabiliterings- planen. 22.3.2Intermittent anställda, egenföretagare och arbetslösa Enligt direktiven ska utredningen överväga om förmåner vid rehabi- litering för intermittent anställda, egna företagare och arbetslösa behöver förtydligas eller moderniseras. Den nuvarande lagstiftningen anger vilket ansvar olika parter har för rehabilitering. Ett stort ansvar vilar på arbetsgivaren. De nuvar- ande reglerna är således utformade med utgångspunkten att det finns ett anställningsförhållande, men de omfattar även arbetslösa, inter- mittent anställda och egenföretagare. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar vid sjukskrivningar gäller alla anställda, oavsett anställningsform, och omfattar således även tids- begränsat anställda. Av rättspraxis framgår att en arbetsgivare är skyldig att göra vad som är skäligt och den bedömningen torde kunna påverkas av exempelvis hur länge och i vilken omfattning som den anställda har arbetat. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar för tids- begränsat anställda sträcker sig dessutom inte längre än till anställ- ningstidens slut. Sannolikt har detta störst påverkan på personer som har korta visstidsanställningar samt behovsanställda. I dessa fall blir arbetsgivarens rehabiliteringsansvar i praktiken mycket begrän- sat eftersom anställningarna har kort varaktighet. Därigenom be- gränsas även den försäkrades möjlighet att rehabiliteras till ett arbete på samma arbetsplats. Samma sak gäller personer som har korta viss- tidsanställningar hos olika arbetsgivare. Det kan också uppstå oklar- Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag heter vid bedömningen om en försäkrad som är behovsanställd vid ett givet tillfälle ska betraktas som arbetslös eller anställd. För egenföretagare kan det uppstå vissa svårigheter med en rehabiliteringsprocess där de själva både har ett behov av rehabili- tering i sin roll som arbetstagare och ett ansvar för detsamma i sin roll som arbetsgivare. T.ex. har dessa försäkrade oftast inte samma möjligheter som en anställd att kunna bli omplacerade eller få andra arbetsuppgifter på sin arbetsplats. Såväl vissa kategorier av egenföretagare som vissa personer med tidsbegränsade anställningar kan också ha svårt att uppfylla villkoren för att få en SGI fastställd. De kan således uppfylla villkoren för rätt till rehabiliteringspenning, men ändå inte få någon ersättning för in- komstförlust. Även arbetslösa försäkrade ska kunna få preventionsersättning och rehabiliteringsersättning. Dessa personer har även rätt till förmåner vid rehabilitering. HFD uttalade t.ex. i rättsfallet HFD 2019 ref. 41 att även arbetslösa kan ha rätt till förebyggande sjuk- penning. De särskilda svårigheter som utredningen har identifierat kring rehabilitering för just intermittent anställda, egenföretagare och arbetslösa har främst koppling till andra faktorer och regelverk än själva utformningen av det nuvarande regelverket kring rehabiliter- ingsersättning och förebyggande sjukpenning. Utredningen bedömer dock att förslag om reformering av nämnda system, såsom villkoren för att få en SGI fastställd och arbetsgivarens rehabili- teringsansvar t.ex. för personer som är behovsanställda, inte ingår i utredningens uppdrag. Med de reformer som utredningen föreslår, med införande av preventionsersättning samt justeringar av reha- biliteringsersättningen, bedömer utredningen dock att stödet vid rehabilitering även kommer dessa grupper tillgodo. Exempelvis kan även egenföretagare som har en fastställd SGI få ersättning för inkomstförlust vid förebyggande arbetslivsinriktade insatser i form av preventionspenning. Den nya ersättningen preventionspenning kommer också att omfatta exempelvis arbetslösa försäkrade som behöver genomgå förebyggande medicinsk behandling. Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag 22.3.3Uppdrag att sammanställa statistik om rehabiliteringsinsatser Utredningens bedömning: bör ges i uppdrag att sammanställa statistik över vilka insatser som ersätts med pre- ventions- och rehabiliteringsersättning. Skälen för utredningens bedömning: samlar Försäkrings- kassan inte in någon fullständig statistik över vilka rehabiliterings- insatser som ersätts med förebyggande sjukpenning och rehabili- teringsersättning. Avsaknaden av sådan statistik försvårar bl.a. för att kunna följa upp om syftet med rehabiliter- ingen som genomförs uppnås. En systematisk uppföljning är avgör- ande för att öka kunskapen om vilka insatser som är framgångsrika. Det gäller både på individuell nivå och på systemnivå. Som tidigare nämnts behövs också mer studier av effekter av olika former av reha- biliteringsinsatser. Mot bakgrund av nämnda omständigheter anser utredningen regeringen bör ge i uppdrag att utveckla statistik över vilka rehabiliteringsinsatser försäkrade deltar i enligt social- försäkringsbalken. Regeringen bör även finansiera ytterligare forsk- ning kring effekterna av olika rehabiliteringsinsatser. Genom ut- veckling av denna statistik kan den bl.a. användas för denna slags forskning. 22.3.4Förslag till ändringar i förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning Utredningens bedömning: Ordet handikapp i olika former och sammansättningar bör i förordningen (1991:1321) om rehabili- teringsersättning tas bort. Skälen för utredningens bedömning: I nuvarande 4 och 10 §§ i för- ordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning förekommer begreppet handikappad i olika former och sammansättningar. Utred- ningen konstaterar att begreppet av många anses föråldrat och där- med olämpligt. Utredningen bedömer därmed att nämnda paragrafer bör justeras för att få en modernare lydelse, se författningsförslagen. 23Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna av utredningens förslag belysas ur en rad olika perspektiv. Det handlar om ekono- miska konsekvenser för staten, myndigheter, kommuner, regioner, organisationer, företag och enskilda. Om förslagen har konsekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheteten, sysselsättningen, offentlig service, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möj- ligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små och stora företag samt för den personliga integriteten redovisas. I denna del redovisas konsekvenserna av förslagen om att reformera dagens reha- biliteringsförsäkring och att införa en ny förmån i form av preven- tionsersättning. Utredningen bedömer att förslagen i detta avsnitt framför allt på- verkar den enskildes möjligheter till att få preventiva och rehabiliter- ande åtgärder, statens försäkringsutgifter, handläggande myndigheters administrativa kostnader samt kostnader för vårdens administration och behandlingsinsatser. Förslaget bedöms ha mindre effekter för sys- selsättningen och jämställdheten mellan kvinnor och män. Nedan beskriver utredningen vilken bedömning som görs kring konsek- venserna ur dessa perspektiv. Ur övriga perspektiv som utredningen enligt kommittéförordningen har att beakta bedöms inga direkta konsekvenser av förslagen uppstå. Ett generellt problem vid konsekvensanalyser av förändringar i olika ersättningssystem är svårigheten att bedöma vilka volymför- ändringar förslagen medför. Det beror på att människor beteenden under nya förutsättningar ofta är svåra att förutsäga. Vad gäller pre- ventions- och rehabiliteringsåtgärder kan utredningen konstatera att Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag det saknas ett adekvat underlag kring vilka rehabiliteringsåtgärder de som får rehabiliteringspenning eller förebyggande sjukpenning faktiskt får ta del av. Det gör en från början svår uppskattning än svårare. De beräkningar som genomförs i denna del ska därför mer ses som en ungefärlig bedömning av utfallet under vissa antaganden än som en säker prognos om själva utfallet. Beräkningarna bör därför tolkas med försiktighet. Till grund för de antaganden som gjorts ligger i så stor utsträck- ning som möjligt historiska uppgifter kring användningen av före- byggande sjukpenning och rehabiliteringspenning. Utifrån historiken har utredningen strävat efter att göra så realistiska antaganden som möjligt och på så sätt ge exempel på storleksordning på effekterna av utredningens förslag. Utredningens beräkningar ska därför inte tolkas som en prognos över hur det faktiska utfallet blir, utan som ett rimligt resultat givet de förutsättningar som ligger till grund för beräkningen. De administrativa effekterna för myndigheter, företag och organisationer har i möjligaste utsträckning stämts av med be- rörda parter. 23.1Konsekvenser av en reformerad rehabiliteringsersättning Utredningens förslag innebär en reformering av dagens rehabiliter- ingsersättning. Rehabiliteringsersättningen ska bestå av rehabiliter- ingspenning och rehabiliteringsbidrag. För att rehabiliteringspen- ning ska kunna beviljas krävs att en försäkrad liksom har nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Rehabiliterings- penning ska vara en steglös ersättning för inkomstförlust och kunna beviljas för en nedsättning av arbetsförmågan även om den avviker från dagens kvartiler. I de fall rehabiliteringspenning och sjukpen- ning beviljas parallellt, för , ska den försäkrade få utbetal- ning av rehabiliteringspenning för hela arbetsoförmågan, alltså även för den del av arbetsoförmågan som motsvarar rätt till sjukpenning. Det innebär att för en försäkrad som genomgår arbetslivs- inriktad och medicinsk rehabilitering betalas all ersättning för ned- satt arbetsförmåga ut som rehabiliteringspenning. Under de dagar som den försäkrade får rehabiliteringspenning fortsätter dagar att räknas i rehabiliteringskedjan. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag prövas dock som rehabiliteringen pågår mot den tidpunkt i rehabiliteringskedjan som den enskilde befann sig vid när rehabiliteringen påbörjades. När rehabiliteringen avslutas eller av- bryts och om den försäkrade då ansöker om sjukpenning, bedöms arbetsförmågan mot den tidpunkt i rehabiliteringskedjan som denne då befinner sig vid. En viktig del av utredningens förslag är att rehabiliteringsinsatser ska påbörjas tidigare i sjukfallen. Den befintliga lagregleringen om att i samråd med den försäkrade ska se till att be- hovet av rehabilitering klarläggs föreslås därför kompletteras med krav på att rehabiliteringsbehovet ska klarläggas senast dag 60 i sjukfallet. Klarläggande inom denna tidsgräns behöver inte göras om det är uppenbart obehövligt. Utredningen föreslår vidare att möjligheten till utbildning inom rehabiliteringsersättning ska utökas och även kunna beviljas för yrkes- högskoleutbildningar och andra eftergymnasiala utbildningar. Förändringarna föreslås för att skapa flexiblare möjligheter till arbetslivsinriktad rehabilitering för personer som har nedsatt arbets- förmåga. Det blir även lättare att kombinera medicinska och arbets- livsinriktade insatser inom ramen för rehabiliteringsersättningen. Syf- tet med de förslag som utredningen lägger i detta betänkande är att förbättra rehabiliteringsprocessen så att sjukskrivningarna blir färre och kortare. Med ett tydligare fokus på tidigare insatser och krav på att rehabiliteringsbehovet ska klarläggas senast dag 60 i sjukfallet, gör utredningen bedömningen att fler kan beviljas rehabiliterings- ersättning än . Utökade möjligheter till utbildning som en del av rehabiliteringen bedömer utredningen också medföra att fler kan beviljas rehabiliteringsersättning. Personer som beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning har rätt till de rehabiliteringsåtgärder som ryms inom ramen för dagens rehabiliteringsersättning. För dessa personer betalas emellertid ingen rehabiliteringspenning utan de behåller sin sjuk- eller aktivitetser- sättning som behandlingen tar i anspråk. För partiellt ersatta kan rehabilitering ges på heltid. Ersättning kan då betalas ut genom sjuk- eller aktivitetsersättningen, rehabiliteringspenning och särskilt bidrag. Utredningens förslag påverkar inte detta och därmed bedöms inga effekter för gruppen som beviljats sjuk- eller aktivitets- ersättning uppstå i detta avseende. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag I problemanalysen av rehabiliteringsersättningen kunde utredningen konstatera att det är relativt få personer som beviljas rehabi- literingsersättning. Både antalet och andelen av de sjukskrivna som får rehabiliteringsersättning har minskat . Även tidpunkten för när rehabiliteringen sätts in har med tiden kommit att ske allt senare i sjukfallen. Utredningen pekar på ett antal möjliga förklar- ingar till denna utveckling. Rehabiliteringsersättningen är nära knuten till frågan om arbetslivsinriktad rehabilitering. Förändringar i den ut- sträckning och i de former som denna rehabilitering genomförs kan därför vara en förklaring till det minskade antal människor som får rehabiliteringsersättning. Andra tänkbara förklaringar utgörs av svåra avgränsningar i regelverket mellan olika aktörer eller förändringar i tolkning och tillämpning av detsamma. Med ett tydligare fokus på en tidig utredning av rehabiliterings- behovet är utredningens bedömning att fler kan beviljas rehabiliter- ingspenning än . Utredningen föreslår också ökade möjligheter till utbildning inom ramen för förmånen. Enligt utredningens be- dömning torde det leda till att fler kan beviljas utbildning inom ramen för rehabiliteringsersättning även om det sannolikt inte är den första rehabiliteringsinsatsen som vidtas. I den utsträckning de som bevil- jas utbildningsinsatser är personer som inte tidigare tog del av andra former av rehabiliteringsinsatser kommer utredningens förslag att öka antalet personer med rehabiliteringsersättning. Det mest sanno- lika är dock att utbildning för de flesta beviljas först efter att andra rehabiliteringsinsatser prövats och inte varit verkningsfulla och så- ledes till personer som har eller har haft perioder med rehabiliteringspenning. Det är således inte självklart att de vidgade möjligheterna till att beviljas studier inom ramen för rehabiliter- ingspenningen leder till att fler personer får rehabiliteringspenning. Däremot är det möjligt att tiden med förmånen ökar. Utredningen föreslår även att rätten till rehabiliteringsbidrag ska vidgas jämfört med vad som gäller för särskilt bidrag.1 Det lägsta belopp som kan betalas ut är . Utredningen föreslår att denna begräsning tas bort. Det torde leda till att fler kan beviljas bidraget och en viss ökning av utgifterna. 1Rehabiliteringsbidrag är det som dag heter särskilt bidrag. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag En utgångspunkt för en bedömning av hur många fler som kan be- viljas rehabiliteringsersättning med utredningens förslag är den andel av det totala antal personer med sjukpenning som får rehabiliteringspenning och hur denna andel förhåller sig till histo- riska nivåer. Som utredningen redovisade i avsnitt 23.2 har andelen av alla sjukfall där rehabiliteringspenning betalas ut minskat . betalades rehabiliteringspenning i av alla sjukfall. har andelen minskat och 2020 var motsvarande andel . Ett genomsnitt landar på och det är ungefär den nivå som gällde –2015. Utredningen bedömer att ett ökat fokus på tidigare rehabiliteringsåtgärder i pågående sjukfall skulle kunna inne- bära att andelen av samtliga sjukfall där rehabiliteringsåtgärder sätts in uppgår till . Med utgångspunkt i det genomsnittliga antal personer som haft sjukpenning skulle det innebära att antalet personer som deltar i rehabiliteringsåtgärder ökar med ca 15 000 personer.2 Där- med skulle det totalt sett vara knappt 25 000 personer som får reha- biliteringsåtgärder , vilket är ungefär lika många som 2015. Denna bedömning är högst osäker. Utredningen redovisar därför två ytterligare två alternativ.