sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — 83Artikel 7.1 andra stycket och artikel 8 i EU:s ramdirektiv för vatten. 84Svenskt Vatten, 2008, Råvattenkontroll – Krav på råvattenkvalitet, s. 23 och Svenskt Vatten, 2014, med HACCP vid produkten och distribution av dricksvatten, s. 35–36. 85Muntliga uppgifter till utredningen från Svenskt Vatten . Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet En studie på uppdrag av branschorganisationen 2008 visade att det förekom stora skillnader mellan producenternas undersökning av råvatten. Resultaten påvisade ett visst samband mellan provtagningsfrekvens och producerad mängd dricksvatten, men det var också påtagligt att tolkningen av behovet av provtagning varierade. Någon större skillnad i provtagningsfrekvens mellan yt- och grundvattenverk kunde inte observeras. Det betecknades i studien som anmärkningsvärt att ett betydande antal producenter, också med förhållandevis stora vattenverk, genom att vara mycket återhåll- samma i sin undersökning av råvatten, inte utnyttjade möjligheten att anpassa beredningsprocessen efter råvattenkvaliteten. Mer löp- ande och till Vattentäktsarkivet86 inrapporterad statistik tydde också på en betydande variation då det gäller provtagningen som rapporterades av producenterna. Rapporteringen har varit fri- villig, vilket gör att inga bestämda slutsatser kan dras om råvatten- kontrollens faktiska omfattning.87 Utredningens förslag: Den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten ska fortsatt ha ett ansvar att kontrollera det råvatten som tas in i vattenverket för att beredas till dricksvatten. Livs- medelsverket ska utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedels- lagen och livsmedelsförordningen förtydliga verksamhetsutövarens skyldigheter gällande denna kontroll i dricksvattenföreskrifterna. och bör få ett regeringsuppdrag att närmare undersöka hur råvattendata kan samlas in och hanteras samt hur vattenmyndigheterna kan få tillgång till de uppgifter som behövs i arbetet med vattenförvaltningen, beträffande risk- bedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. 86En beskrivning av görs i avsnitt 10.2.2. 87SOU 2016:32, s. 535–536. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Något om begreppet råvatten Råvatten är råvara till dricksvatten och dess ursprung är grundvatten eller ytvatten. Det har under utredningens gång kommit fram att det finns olika syn på vad som egentligen menas med råvatten. Ett synsätt är att råvatten endast är det vatten som tas in i vattenverket för att beredas till dricksvatten, alltså vid intagspunkten till vatten- verket. Ett annat är att råvatten är ett mer vitt begrepp som även avser vatten som finns längre ut i vattentäkten och som är tänkt att användas för dricksvattenuttag. Utredningens utgångspunkt i det här sammanhanget, alltså i förhållande till vilken råvattenkontroll som bör förtydligas i dricksvattenföreskrifterna, är att det rör sig om det vatten som tas in i vattenverket för att beredas till dricksvatten. Ansvar att kontrollera råvattnet En fråga som har väckts är vem som ska ansvara för att utföra den råvattenkontroll som anges i artikel 8 dricksvattendirektiv. Även om det av artikel 8 i det direktivet framgår att det är medlems- staten som ska säkerställa att en riskbedömning avseende tillrinnings- områden utförs innebär detta enligt utredningen dock inte att det är staten som rent faktiskt måste utföra hela den övervakning som artikeln ställer krav på. Det är upp till medlemsstaterna att avgöra vilken ansvarsfördelning som är lämplig mellan myndigheter och vattenleverantörer när det gäller de bedömningar och kontroller som ska utföras i de olika leden.88 Bestämmelser om förvaltning av yt- och grundvatten, som i sin tur används som råvatten, är en del av miljölagstiftningen och vatten- förvaltningen. finansieras med skattemedel. Rå- vattnets beskaffenhet är avgörande för dricksvattnets säkerhet och kvalitet. Samhällsutveckling och klimatförändringar innebär ökade krav på dricksvattenproduktionen och även ökade risker för försäm- ring av råvattnet. Därigenom får den verksamhetsutövare som pro- ducerar dricksvatten ett ansvar för att kontrollera råvattnets kvalitet, för att på så sätt kunna anpassa sin beredning efter det råvatten som tas in i vattenverket. En sådan ordning förutsätts också enligt dricks- vattenföreskrifterna. Införandet av den riskbaserade metoden inne- bär enligt utredningens mening inte att dricksvattenproducenten kan 88Artikel 7.3 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet avstå från att kontrollera sitt råvatten i den operativa verksamheten och endast förlita sig på riskbedömningen avseende tillrinnings- områdena. I sammanhanget ska det nämnas att riskbedömningen enligt artikel 8 ska göras , medan det torde krävas betyd- ligare tätare kontroller av råvattnet för att kunna anpassa dricksvatten- beredningen utifrån råvattnets kvalitet. för Södra vattendistrikt, Havs- och vattenmyndigheten och SGU har samstämt förmedlat till utred- ningen att dricksvattenproducenternas råvattenkontroll är ett viktigt verktyg i vattenförvaltningen, tillsammans med övrig miljöövervak- ning och recipientkontroll. Detta framgår även av tidigare utred- ningar gällande dricksvattenförsörjningen och vattenförvaltningen.89 Råvattenkontrollen blir än mer viktig när vattenmyndigheterna nu föreslås genomföra riskbedömningen och riskhanteringen av till- rinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Den råvatten- provtagning som genomförs har så som det konstateras ovan som syfte att säkra en väl dimensionerad beredningsprocess och ett säkert livsmedel och kostnaderna för detta bärs av dricksvattenkollektivet. Råvattenprovtagningen är därför inte till för att gagna miljöövervak- ningen i stort. Det är dock orimligt att vattenproducentens råvatten- provtagning inte ska kunna användas av vattenmyndigheterna som ett komplement till annan övervakning. Det motverkar en situation där olika aktörer tar prov på samma vatten. Vattenproducentens råvattenkontroll, tillsammans med övrig miljöövervakning och reci- pientkontroll, kommer även fortsatt att vara en viktig komponent i vattenmyndigheternas arbete och framöver även med att utföra en riskbedömning av tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricks- vatten. Vattenproducenternas råvattenkontroll bör därför tillgäng- liggöras för vattenmyndigheterna och användas i deras arbete när det bedöms lämpligt. sker detta genom att SGU samlar in råvatten- data och lagrar den i , dit vattenmyndigheterna kan vända sig och få ut de uppgifter som myndigheten anser sig behöva. 89SOU 2016:32 och SOU 2019:66. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet bör föreskriva om tydligare regler kring råvattenkontrollen Eftersom råvattenkontrollen inte är närmare reglerad medför det att undersökningen av råvattnets kvalitet till sin omfattning inte är fullt känd och tycks variera i betydande utsträckning mellan landets dricks- vattenproducenter. Dessutom har det under utredningens gång på- talats från olika aktörer att de prover som tas inte är standardiserade och att det kan vara svårt att använda dem i andra sammanhang. När det inte finns närmare reglering kring provtagningen så finns det också en risk att det uppstår osäkerhet om den offentliga kontroll som kontrollmyndigheten ska utföra och vilka krav som kan ställas på dricksvattenproducenten i den här delen. Dricksvattenproducenternas provtagning och analys av råvatten behöver enligt utredningen utvecklas med stöd av föreskrifter, väg- ledning och branschriktlinjer. anger beträff- ande råvatten att hänsyn ska tas till beskaffenheten av det vatten som är avsett för beredning av dricksvatten. Ett förtydligande behövs enligt utredningens bedömning, så att det klart framgår att råvattnet ska provtas och analyseras i viss omfattning, givet de förhållanden som råder och den riskbedömning/faroanalys som görs. Den råvatten- provtagning som genomförs av dricksvattenproducenter har som syfte att säkra en väl dimensionerad beredningsprocess och ett säkert livsmedel, vilket i sin tur innebär att kraven dricksvatten- direktiv på vad som är ett säkert och hälsosamt dricksvatten kan uppnås. Den råvattenkontroll som ska utföras av vattenproducenten bör emellertid inte bli mer omfattande än vad som krävs för att uppnå detta syfte. Dricksvattenproducenten bör inte vara ålagda att ta prover som endast är till nytta för miljöövervakningen i stort, och som inte behövs för att denna ska kunna producera ett hälsosamt och rent dricksvatten utifrån kraven dricksvattendirektiv. Kostnaderna skulle i sådana fall hamna på det allmänna va-kollek- tivet för en övervakning som endast till viss del är relevant för det egna ändamålet. För det fall vattenmyndigheternas arbete fordrar andra prover på råvattnet än vad som behövs för vattenproducentens verksamhet eller anser att det behövs prover längre ut i vattentäkten än vad som täcks av dricksvattenföreskrifterna bör detta i första hand bekostas på annat sätt och när det är lämpligt ta sikte på verksam- heter som genom punktkällor eller utsläpp av mer diffus karaktär Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet kan påverka området. Utredningen går inte djupare in på denna fråga eftersom det ligger utanför uppdraget att närmare utreda hur be- hovet av övervakning ska kunna tillfredsställas inom vattenförvalt- ningen. Det är dock viktigt att bestämmelser som rör producenter- nas undersökningar av råvattenkvalitet utformas på sådant sätt att ett samarbete gentemot vattenförvaltningens behov inte försvåras utan i förekommande fall underlättas. Utredningens bedömning är alltså att dricksvattenföreskrifterna bör ses över avseende undersökning av råvatten som tas in i vatten- verket för att beredas till livsmedel. bör ansvara för att göra en sådan översyn och i förekommande fall införa de änd- ringar som är nödvändiga. I förarbetena till livsmedelslagen anges att det är viktigt att se till att vattenhanteringen står under en effektiv kontroll i distributionskedjan. Det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa detta är enligt förarbetena att livsmedelslagstiftningen även i fortsättningen, i tillämpliga delar, omfattar dricksvatten också i tidigare led. En och samma myndighet bör kontrollera verksam- heten i hela kedjan. Därför bör livsmedelslagen enligt förarbetena uttryckligen omfatta vatten som bereds i vattenverken.90 Utifrån definitionen i livsmedelslagen och vad som anges i förarbetena får det anses ligga inom ansvarsområde att föreskriva om undersökningar av råvatten i vattenverk som efter beredning är avsett att användas som dricksvatten. bemyndig- ande i denna del följer av 6 § 1 livsmedelslagen och 5 § 1 livsmedels- förordningen. bemyndigande måste dock anses vara begränsat till sådana föreskrifter som har till syfte att uppnå ett säkert livsmedel. Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att redan har ett bemyndigande att förtydliga rå- vattenprovtagningen på det sätt som utredningen ovan har bedömt att det finns ett behov av. Det krävs därför ingen ändring av de bemyndigandena som finns i livsmedelslagen och livsmedelsförord- ningen för att en ändring av dricksvattenföreskrifterna ska kunna genomföras. 2005/06:128, s. 194. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Insamling och lagring av råvattendata bör utredas vidare Resultaten från råvattenkontrollen bidrar som nämnts ovan till värdefull information inom vattenförvaltningen. dricksvattendirektiv föreskriver också om att det ska ske ett utbyte av uppgifter mellan vattenproducenterna och den som utför risk- bedömningen i tillrinningsområdena. Även i andra sammanhang kan det vara av vikt att kunna ta del av vattenproducenternas råvatten- data, så som till exempel för forskare, miljömålsuppföljning och för länsstyrelsernas allmänna miljöarbete. SGU har som nämnts ovan i avsnitt 10.2.2 påtalat för utredningen att som används för att bland annat lagra uppgifter från råvattenkontrollen inte fungerar helt tillfredställande. Inlämningen av uppgifter dit sker på frivillig väg och eftersom det inte finns någon möjlighet att föreskriva om hur inlämnandet av uppgifter ska ske lägger SGU ett stort arbete med hantering av uppgifter till databasen. Utredningens bedömning är att det krävs en annan ordning när det gäller insamlingen av råvattendata för att säkerställa att den samlas in, hanteras och används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Särskilt eftersom övervakning av råvatten har en viktig roll i den riskbedömning avseende tillrinningsområdena som ska införas i svensk rätt, utöver betydelsen för själva vattenförvaltningen i övrigt. Den ordning som utredningen förespråkar är att det införs en skyldighet för verksamhetsutövare som producerar dricksvatten att lämna in framtagen information om råvattnet till en central myn- dighet. Dessutom bör denna vara skyldig att redogöra för om det upptäcks eventuella trender och om ovanliga antal eller koncentra- tioner av övervakade parametrar, ämnen eller förorenande ämnen. Det bör vara upp till den centrala myndigheten att avgöra vilka verk- samhetsutövare som ska lämna in uppgifter och hur detta ska göras, till exempel om uppgifterna ska lämnas direkt till myndigheten eller genom laboratorierna (så som det i stor utsträckning görs ). Uppgifterna ska sedan hanteras på något sätt av den centrala myn- digheten och lämpligen görs detta genom en väl anpassad databas. Det är viktigt att de aktörer som behöver ha tillgång till uppgifter från råvattenkontrollen, i detta sammanhang vattenmyndigheterna, får möjlighet att ta del av uppgifterna på ett användbart sätt. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Det bör enligt utredningens mening vara antingen Livsmedels- verket eller SGU som får ansvar att samla in och hantera information om råvattenkontrollen. SGU har samlat in, be- arbetat och lagrat råvattendata. Vattenmyndigheterna och andra aktörer som vill ta del av råvattendata vänder sig till SGU, som då hanterar en sådan begäran. Det finns därför ett redan uppbyggt system för hanteringen av råvattendata och personalen har kunskap och erfarenhet av hur råvattendatan ska hanteras och göras tillgäng- lig för aktörer som behöver ta del av den. Det kan dock också finnas skäl att överväga om bör ta över ansvaret för rå- vattendatan. kommer förmodligen att behöva han- tera uppgifter om dricksvattenkvalitet på något sätt med tanke på att det är som enligt utredningens förslag i kapitel 18 bör sköta rapporteringen till EU när det gäller dricksvattenkvalitet. Det kan finnas vinster med att samla alla uppgifter om dricksvatten- kvalitet och råvatten hos samma myndighet, till exempel så att vatten- producenten endast behöver lämna uppgifter om dricksvatten och råvatten till en myndighet. Dessutom har utredningen bedömt att bör utveckla sina föreskrifter gällande det råvatten som tas in i vattenverken för att beredas till dricksvatten. Livsmedels- verket kan få en bättre överblick av vilka föreskrifter som behövs för att råvattendata i praktiken ska kunna hanteras på bästa sätt om sådana uppgifter också samlas in och hanteras av myndigheten. Arbetet med att upprätta och sedan fortlöpande uppdatera en databas är komplext och det är många aspekter som behöver tas i beaktande. Till exempel kan det finnas behov av författningsänd- ringar för att det klart ska framgå på vilken rättslig grund som krävs för att en myndighet ska ha skyldighet att hålla sig med en viss data- bas/register och vilka möjligheter som finns för att samla in infor- mation till denna. Det finns också frågor som måste analyseras om offentlighet och sekretess, informationssäkerhet samt personuppgifts- behandling. Därutöver ska tekniska förutsättningar, finansiering och verksamhetsbehov bedömas och tas i beaktande. Med tanke på den relativt korta utredningstiden samt att det får anses ligga utanför utredningsuppdraget att ta fram en mer detaljerad lösning för insamling och hantering av råvattendata, bör frågan om att inrätta en ny ordning för råvattendata utredas vidare i ett annat sammanhang. Det är svårt att ta ställning till vilken myn- dighet som bör ansvara för råvattenkontrollen och se konsekvenserna Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet av olika lösningar. Utredningen anser därför att regeringen bör lämna ett uppdrag till och att tillsammans utreda frågan om en lämplig hantering av råvattendata. Detta inbegriper vilken myndighet som ska ansvara för att samla in och lagra råvatten- data, hur insamlingen och lagringen ska ske, hur det ska säkerställas att relevant råvattendata kan lämnas till de aktörer som behöver ta del av denna och vilka övriga verksamhetsbehov som kan finnas. I uppdraget bör och analysera vilket lagstöd som behövs för att tillhandahålla en digital lösning för råvattendata och föreslå de författningsändringar som krävs. Frågor om sekretess och dataskydd samt informationssäkerhet, kostnadseffektivitet och finansiering bör särskilt beaktas. Behovet och möjligheten till sam- ordning med insamling av dricksvattenkvalitetsdata bör också under- sökas. I uppdraget bör det ingå att samråda med Havs- och vatten- myndigheten, , vattenmyndigheterna och länsstyr- elserna. Samråd bör även ske med dricksvattenproducenter och Svenskt Vatten. Sammankallande myndighet bör vara . Det förhållandet att utredningen inte lämnar något förslag på en teknisk lösning för råvattenkontrollen är enligt utredningen inte något som påverkar själva genomförandet av direktivet. Det finns redan möjlighet för vattenmyndigheterna att ta del av vattenprodu- centens råvattenkontroll genom , även om den ord- ning som gäller bör ses över. Utredningen har även föreslagit att bör utveckla myndighetens föreskrifter gäll- ande råvattenkontrollen. 10.4.1Kraven i artikel 9 Enligt artiklarna 7 och 9 dricksvattendirektiv är det vatten- leverantören som ska utföra riskbedömningen och riskhanteringen avseende försörjningssystemet. Riskbedömningen och riskhanteringen ska innefatta uttagspunkten, beredningen, lagringen och distribu- tionen till förbindelsepunkten. När vattenleverantören ska göra en riskbedömning enligt artikel 9 ska resultatet av den riskbedömning som ska göras enligt artikel 8 avseende tillrinningsområdena för ut- tagspunkter för dricksvatten beaktas. Riskbedömningen ska inne- fatta en beskrivning av försörjningssystemet från uttagspunkten till Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Vidare ska farorna och de farliga händelserna i försörjningssystemet identifieras. Riskbedömningen ska också inne- fatta en bedömning om identifierade faror och farliga händelser kan utgöra en risk för människors hälsa genom användning av dricks- vatten. Risker som härrör från klimatförändringar samt läckor och läckande ledningar ska beaktas. Så som det tidigare angetts så menas med fara en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa. En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller misslyckas med att eli- minera dem från – försörjningssystemet för dricksvatten. Kombina- tion av sannolikheten för en farlig händelse och konsekvensernas allvar om faran och den farliga händelsen förekommer i försörjnings- systemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.91 På grundval av riskbedömningen anges det i artikel 9 ett antal riskhanteringsåtgärder som kan vidtas. Sådana är till exempel att fastställa och genomföra kontrollåtgärder i försörjningssystemet för att förebygga och begränsa de risker som identifieras i själva syste- met men även risker som kan härröra från tillrinningsområdet. Vidare ska vattenleverantören genomföra ett försörjningsspecifikt övervak- ningsprogram för operativ övervakning, säkerställa att alla slags föroreningar från beredningskemikalier hålls på en så låg nivå som det är möjligt samt kontrollera att material, beredningskemikalier och filtermaterial motsvarar kraven i artiklarna 11–12 (vad dessa krav innebär utvecklas i kapitel 11 och 12). Det finns möjlighet för medlemsstaterna att göra undantag från kravet på att utföra en riskbedömning och riskhantering för vatten- leverantörer som tillhandahåller mellan och 100 kubik- meter per dag i genomsnitt eller försörjer mellan 50 och 500 per- soner, under förutsättning att den behöriga myndigheten bedömer att ett sådant undantag inte skulle äventyra kvaliteten på dricks- vatten. Vid ett sådant undantag ska dock de undantagna vattenleve- rantörerna utföra regelbunden övervakning i enlighet med artikel 13. Det kan i sammanhanget också påminnas om att medlemsstaterna får göra undantag års dricksvattendirektiv för en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer, om inte vattnet till- handahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet. 91Artikel 2 dricksvattendirektiv. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet Vattenleverantörer som tillhandahåller mindre än per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet omfattas inte av artikel 9 och behöver således inte heller utföra någon riskbedömning avseende försörjningssystemet.92 10.4.2Vattenproducentens och vattendistributörens dricksvattenkontroll enligt dricksvattenföreskrifterna I dricksvattenföreskrifter finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvalitets- krav. Av dessa framgår när ett dricksvatten anses hälsosamt och rent, vilket är om det inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana halter att de kan utgöra en fara för män- niskors hälsa och uppfyller särskilt angivna gränsvärden för mikro- biologiska och kemiska parametrar.93 För dricksvatten som tillhanda- hålls från en distributionsanläggning ska värdena uppfyllas vid den punkt i en fastighet eller anläggning där det tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Även utgående dricksvatten från vattenverken ska uppfylla värdena då det distribueras efter avslutad behandling, vilket är en nationell reglering som inte följer av dricksvattendirektiv.94 Det är verksamhetsutövaren, det vill säga den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning eller tankar, som är skyldig att undersöka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvattenföreskrifterna. Undersök- ningen ska avse minst de parametrar som anges i bilagan avseende normal och utvidgad undersökning, om kontrollmyndigheten inte beslutar annat.95 Vid undersökningarna ska prov bedömas som tjänligt, tjänligt med anmärkning eller otjänligt.96 Undersökningar av andra ämnen och mikroorganismer än som anges i bilagan ska utföras om det finns anledning att misstänka att de kan förekomma i sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa.97 Förslag till program för regelbundna undersökningar med punkter och frekvenser 92Artikel 3.3 och 3.6 dricksvattendirektiv. 937 § samt bilaga 2 avsnitt A och B dricksvattenföreskrifterna. 948 § dricksvattenföreskrifterna. 959 § dricksvattenföreskrifterna. 9614 § dricksvattenföreskrifterna. 9713 § dricksvattenföreskrifterna. Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet för provtagningen ska upprättas av verksamhetsutövaren.98 Kontroll- myndigheten ska fastställa programmen.99 Enligt EU:s livsmedelslagstiftning är det livsmedelsföretagaren som har ansvaret för sin verksamhet under hela vägen från råvara till färdig produkt. Detta innebär bland annat att alla livsmedelsföre- tagare är skyldiga att kontrollera att den egna verksamheten uppfyller livsmedelslagstiftningens krav på hygien och redlighet. Det ska finnas rutiner och dokumentation som hjälper verksamhetsutövaren att ha kontroll över de risker och faror som finns i verksamheten. Dessa kan bestå av bland annat allmänna hygienrutiner, HACCP-baserade förfaranden som faroanalys, upprättande av egenkontrollprogram och i dricksvattensammanhang undersökning av dricksvatten.100