sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Under alla förhållanden förefaller det praktiskt att före platsfördelningen fastställa namnlistan. När det har fastställts en namnordning för varje valsedelsgrupp fördelas platserna och besätts enligt denna ordning. Vid ett förfarande med fri nomineringsrätt och där kretsen av valbara personer, i vart fall formellt, är mycket stor anser jag att detta förfarande sannolikt är att föredra framför det omvända. Mot denna bakgrund föreslår jag därför inte någon förändring av ordningen för genomförandet av ett proportionellt val. Vad avser dubbelvalsavveckling ska först påpekas att det sannolikt är mycket ovanligt att samma namn förekommer hos mer än en valsedelsgrupp. Det har i utredningens olika kontakter inte framkommit att detta har inträffat. Det kan dock inte uteslutas att detta kan förekomma och det bör därför finnas en reglering. Flera olika lösningar är möjliga. Det bör inledningsvis framhållas att den nuvarande regleringen funnits sedan 1913 års stadga (5 § andra stycket). Stadgan gällde – utöver kyrkostämma och kyrkofullmäktige – för val inom vad som motsvaras av regionfullmäktige och kommunfullmäktige. Vallagens metod för dubbelvalsavveckling enligt 14 kap. 10, 11 och 13 §§ innebär kortfattat – om man bortser från personvalsregleringen –att den som tilldelas mandat i flera valkretsar ska anses vald i den valkrets där han eller hon har det största jämförelsetalet. För den plats som denna person valts till men inte kan besätta utses den första kandidat på den valsedel som har fått flest antal röster och som gällde för ledamoten när denne tilldelades plats. Som första namn på valsedeln betraktas således den första kandidat som inte redan har tilldelats en plats för partiet. Det bör dock framhållas att denna situation knappast kan jämföras med den situation som är aktuell enligt Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige lagen om proportionellt valsätt. I vallagen handlar det om att en och samma person, som samtyckt till att kandidera, kommer på en valbar plats för ett visst parti i flera valkretsar. I lagen om proportionellt valsätt har en person kommit på valbar plats för flera partier (valsedelsgrupper) inom en och samma nämnd eller motsvarande. En variant på vallagens metod skulle dock kunna användas för dubbelvalsavveckling även vid proportionella val. Detta skulle innebära att en person som tilldelas mer än en plats ska anses vald av den valsedelsgrupp för vilken personen fick det högsta jämförelsetalet. Platserna för övriga valsedelsgrupper som personen tilldelas skulle då tilldelas nästa namn enligt den eller dessa valsedelsgruppers ordning. Det bör också framhållas att en förändring av dubbelvalsavvecklingen inte förutsätter att ordningen för sammanräkningen görs om. Det har dock under utredningens gång inte framkommit något som talar för att den befintliga regleringen utgör något problem, sannolikt aktualiseras den sällan eller aldrig. Även om den gällande ordningen framstår som säregen ser jag därför ingen anledning att ändra systemet. Min slutsats är alltså att metoden för dubbelvalsavveckling inte bör förändras. Utredningens bedömning: Regleringen av gruppbeteckningar ska behållas oförändrad. Den nuvarande regleringen av det proportionella valsättet innebär att det är möjligt för ett parti att söka ingå i karteller utan att något samarbete förekommer med det eller de andra partierna i en sådan konstellation. Det är också så att ett sådant agerande under vissa förhållanden kan leda till att ett parti får fler platser än det skulle fått om det inte ingått i konstellationen, se S. och S. , Proportionella val inom kommunfullmäktige, N.p., 2019, Web. (i det följande och ). Att partier på detta sätt kan erhålla ytterligare platser genom att gå samman i en valsedelsgrupp är en naturlig del av systemet med proportionellt val och inget som i sig kan anses vara problematiskt. Det får dock anses förutsatt att en sådan kartell (valsedelsgrupp) är ett resultat av ett genuint samarbete. Det måste däremot ifrågasättas om det kan ses som ett önskvärt resultat Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige att ett parti ska tjäna platser genom att använda ett annat partis/grupps beteckning utan att något samarbete föreligger. Eftersom detta förfarande på goda grunder kan ifrågasättas uppkommer frågan om regleringen kring gruppbeteckningar och valsedelsgrupper på något sätt bör göras om för att förhindra denna typ av agerande. Det som i sådant fall skulle ligga närmast till hands vore att göra om regleringen på sådant sätt att en kartell förutom en gemensam gruppbeteckning skulle kräva en gemensam lista. Andra tänkbara lösningar kan vara någon form av föranmälan eller godkännande av samarbeten. Några av ledamöterna i referensgruppen har förordat en ändrad ordning i enlighet med detta. En förändring som innebär krav på samstämmiga namn skulle innebära att enbart förberedda och ”äkta” samarbeten skulle medföra någon fördel för de inblandade eftersom ett eventuellt parti som avsåg att ansluta sig till en annan gruppbeteckning inte längre skulle kunna ange några egna namn och därför inte ha något att vinna på ett sådant agerande. En sådan ordning skulle dock innebära ett krav på att varje parti eller samarbetskonstellation i förväg fastställer en exakt ordning och samstämmiga namn på alla sina valsedlar. Dagens system har den fördelen att flera partier kan samarbeta men ändå ha egna namnlistor. Det tillåter även att ett parti uppträder under endast en gruppbeteckning, men kan gå fram med flera listor i de fall det förekommer flera åsiktsriktningar inom partiet. Enligt min mening skulle en förändring som ställde krav på samstämmighet för att tillåta ett samarbete stärka partierna på bekostnad av de enskilda röstande ledamöterna. Detta gäller i ännu högre grad alternativa lösningar med föranmälan av gruppbeteckningar eller olika former för godkännande av samarbeten. Det kan möjligen hävdas att det beskrivna beteendet ska bedömas som så skadligt att det är motiverat med sådana förändringar. Enligt min bedömning skulle detta dock innebära en relativt betydande förändring av hur de proportionella valen genomförs. Det skulle, som redan anförts, medverka till att stärka partierna gentemot de enskilda ledamöterna. Därutöver skulle det, beroende på vilken lösning som väljs, medföra en relativt omfattande byråkrati. Risken för att partier försöker att på detta sätt förvärva platser bör kanske inte heller överdrivas. För det första måste vissa specifika matematiska förutsättningar föreligga för att man genom detta för- Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige farande ska kunna vinna en plats. För det andra bör ett parti som regelmässigt använder sig av denna typ av beteende få svårt att åstadkomma seriösa samarbeten med andra partier. Sannolikt är det också så att väljarna ser negativt på denna typ av agerande, vilket ytterst kan leda till ett minskat förtroende för partiet. Även om det kan vara möjligt att tjäna en plats kan de långsiktiga effekterna av ett sådant agerande därför vara kostsamma. Till detta ska läggas att regleringen kring ersättares tjänstgöring är baserad på valsedelsgrupper. Ett parti som ingått i en valsedelsgrupp, utan en vilja till samarbete, kan därför hamna i en situation där dess ledamöter ersätts tillfälligt av företrädare för det eller de partier som man använt sig av för att tjäna platser men inte haft någon avsikt att samarbeta med. Jag anser därför att någon förändring på detta område inte bör genomföras eftersom de negativa effekterna med stor sannolikhet är större än fördelarna med en reglering. Det bör även i fortsättningen vara de olika partierna som bevakar och ger offentlighet åt denna typ av illojala förfaranden. 4.3.5Ny metod för att fastställa ordningen inom en valsedelsgrupp Utredningens förslag: Ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp ska fastställas på samma sätt som vid val inom . Som tidigare nämnts används i lagen om proportionellt valsätt en annan metod – den enkla absoluta rangordningsmetoden – för att räkna fram rangordningen inom en valsedelsgrupp än vad som används – sedan hänsyn tagits till personrösterna – för att bestämma ordningen för kandidater vid de allmänna valen och vid proportionella val inom , bl.a. val till utskott. Skälen för att den enkla absoluta rangordningsmetoden ändå valdes vid införandet av lag var bl.a. att en metod måste användas som var enkel att tillämpa (prop. 1955:81 s. 21, 30 och 31). Många kommuner var små och det fanns inte någon tjänstemannaorganisation utan alla frågor handlades av de förtroendevalda. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Det var dock väl känt redan när den enkla absoluta rangordningsmetoden infördes att denna var mindre rättvisande och mer sårbar än heltalsmetoden (Phragméns metod) som infördes som metod för motsvarande förfarande vid val inom . Denna metod används också som tidigare anförts i de allmänna valen när det gäller utseende av ledamöter och ersättare. Det finns alltså lång erfarenhet i statliga sammanhang av att använda denna metod för sammanräkning. Sårbarheten i den enkla absoluta rangordningsmetoden innebär att det är möjligt att uppnå ett resultat som inte är proportionellt genom att ett parti eller annan sammanslutning delar upp sina röster inom en gruppbeteckning. Om ett parti använder sig av mer än en lista inom en valsedelsgrupp, och dessa listor har delvis samma namn leder den enkla absoluta rangordningsmetoden till ett utfall som inte är proportionellt. En minoritet kan på detta sätt skaffa sig majoritet i t.ex. en nämnd genom att använda sig av ett annat partis eller kartells gruppbeteckning och själva ha flera listor inom denna gruppbeteckning. Sammanräkningsmetoden gör det också möjligt för ett stort parti eller en kartell att med ett sådant förfarande beröva ett mindre parti de platser som det rent proportionellt borde ha (för en närmare beskrivning och exempel, se SOU 1954:17 s. 27–40 samt och s. 13–19). Som tidigare angetts (avsnitt 4.3.4) är frågan om att använda sig av samma gruppbeteckning som någon annan och därmed bilda en oönskad kartell inte okomplicerad. Det här aktuella förfarandet, dvs. att genom att splittra sina listor göra utfallet oproportionellt, kan emellertid förhindras genom ett byte av sammanräkningsmetod. Det är visserligen otvivelaktigt så att regleringen av beräkningen enligt 14 kap. 10 § vallagen är svårtillgänglig. Det saknas dock anledning att anta att kommuner och regioner inte skulle kunna hantera detta, bl.a. mot bakgrund av att kommunerna numera är större än vad som var fallet . Vidare har möjligheterna till tekniskt stöd för att utföra beräkningar också påtagligt förbättrats . Det bör också framhållas att regelmässigt ger ut material om beräkningar (se broschyren ”Mandatfördelning – Regler och räkneexempel för val till , , kommun- och ” 785 utg. 4). Utredningen har även tagit fram ett antal exempel till stöd för tillämpningen, se bilaga 2. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Det är också viktigt att komma ihåg att det normala vid ett proportionellt val är att varje valsedelsgrupp går fram med en gemensam lista och att någon sammanräkning därför över huvud taget inte är nödvändig. Det troligaste scenariot för när en särskild sammanräkning krävs är att det finns flera listor inom en valsedelsgrupp med sinsemellan helt olika namn. I en sådan situation är sammanräkningen relativt okomplicerad och blir i praktiken den samma som tillämpas vid fördelningen av platser mellan valsedelsgrupperna (se exempel 1 i bilaga 2). För att de mer komplicerade beräkningar som kan komma att krävas (se exempel 2 och 3 i bilaga 2) ska kunna bli aktuella krävs alltså att det finns flera listor inom en valsedelsgrupp som innehåller delvis samma namn eller samma namn men i olika ordning. Detta får nog betraktas som en undantagssituation. För detta talar också att denna metod till skillnad från dagens metod inte är möjlig att manipulera på det sätt som tidigare angetts. Det finns därför inte något att vinna för ett parti eller en kartell som går fram med flera olika listor. Jag anser därför sammanfattningsvis att övervägande skäl talar för att ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp vid proportionella val ska fastställas på samma sätt som vid val inom . När det gäller förståeligheten bör det också uppmärksammas att inte heller den nuvarande enkla absoluta rangordningsmetoden framstår som alldeles lätt att tillämpa. Jag vill också lyfta fram att det finns systematiska fördelar med att regleringen på denna punkt är densamma i riksdagsordningen och i lagen om proportionella val i kommuner och regioner eftersom förfarandet i övrigt, på det stora hela, är likartat. Detta talar för att lagen om proportionella val på samma sätt som riksdagsordningen ska hänvisa till vallagens bestämmelser. Det finns dock också skäl som talar för en självständig reglering. Regleringen i vallagen tar av naturliga skäl sikte på de allmänna valen och är anpassad för detta. T.ex. talas det i 14 kap. 10 § vallagen om personröster vilket inte aktualiseras vid proportionella val inom en kommun eller region. Utöver detta är begreppsbildningen i vallagen delvis annorlunda, vilket kan försvåra tillämpningen. Vidare anser jag att det underlättar för de ansvariga vid genomförandet av proportionella val om den relevanta regleringen framgår direkt av den lag som i övrigt ska tillämpas. Mot denna bakgrund anser jag att en anpassad och från vallagen självständig bestämmelse för sammanräkningar av ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp ska Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige införas i den nya lagen om proportionella val i kommuner och regioner. Frågan utvecklas närmare i författningskommentaren. Även om detta innebär att sammanräkningen inom en valsedelsgrupp enligt riksdagsordningen respektive lagen om proportionella val i kommuner och regioner kommer att ske med stöd av olika bestämmelser är det fråga om samma metod, vilket systematiskt är en fördel. 4.3.6En möjlighet till fyllnadsval avseende val till styrelse och nämnder som genomförts proportionellt Utredningens förslag: Det ska vara möjligt att hålla fyllnadsval för att ersätta ledamöter som valts proportionellt. Vid fyllnadsval ska fullmäktige, så långt det är möjligt säkerställa, att representationen i nämnden inte förändras. Som har redovisats i avsnitt 4.1.2 har i ett tillkännagivande ansett att en ordning bör införas som innebär att en ersättare i en styrelse eller nämnd eller i ett utskott ska tillhöra samma parti som den avgående ledamoten. Mitt uppdrag har också denna utformning (avsnitt 4.1.1). Som har framgått av redovisningen för lagen om proportionellt valsätt används inte begreppet parti i lagen. Den talar om gruppbeteckningar och valsedelsgrupper. Jag uppfattar inte uppdraget så att jag ska föreslå att karteller inte ska vara tillåtna i fortsättningen. Det skulle innebära en stor förändring av systemet. Jag utgår ifrån att det även i fortsättningen ska vara tillåtet med samarbeten. Redan i uppdraget framhålls att regleringen i 6 kap. 20 § kommunallagen och 25 § lagen om proportionellt valsätt kan innebära att en ledamot kan komma att ersättas av någon inte bara från ett annat parti utan även från en annan samarbetskonstellation. Till detta kommer att oklarheten kring om det är möjligt med fyllnadsval leder till en risk att en nämnd till slut inte blir fulltalig eller i vart fall har endast ett fåtal ersättare. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Det är visserligen så att den nuvarande regleringen utgör ett fungerande system i den meningen att ordningen fungerar så som ”det är tänkt”. Det är således inte fråga om en reglering som brister i utformning eller får ett annat utfall än vad som ursprungligen var avsett. Regleringen innebär en avvägning mellan att säkerställa minoriteters representation och att en nämnd, så långt som det är möjligt, alltid är beslutför. Även denna ordning har gällt . Under utredningens gång har det inte framkommit att regleringen i 25 § lagen om proportionellt valsätt egentliga huvudsyfte, dvs. att slå fast en inträdesordning för tillfälligt frånvarande ledamöter, anses som problematisk. Regleringen avseende inträdesordning vid tillfällig frånvaro bör därför enligt min bedömning inte förändras. Det är dock klart att det rådande systemet inte är helt tillfredsställande när det gäller att ersätta ledamöter som avgår eftersom det kan leda till att majoritetsförhållandena i nämnden förändras. Problemet kan sannolikt främst förklaras genom människors ändrade beteenden, eftersom det får anses vara vanligare att förtroendevalda i kommuner och regioner lämnar sina uppdrag under en löpande mandatperiod än det var när systemet skapades. Det är också som redovisats mycket sannolikt att det blivit vanligare med proportionella val efter de två senaste valen. Det har också blivit vanligare med lokala partier, ofta med inriktning på en särskild fråga. I denna del finns således knappast något tvivel om behovet av en reform, vilket ju också framhållits av , regeringen och SKR. Det finns flera tänkbara lösningar för att komma tillrätta med dessa brister. Regleringen av val till andra förtroendeuppdrag än fullmäktige utgår inte från partibeteckning Varken majoritetsval eller proportionella val i kommuner och regioner innebär, som nämndes inledningsvis, något krav på att de personer som väljs till förtroendeuppdrag har någon redovisad partitillhörighet. Ledamöter av fullmäktigeförsamlingarna har nominerats av sina partier och också accepterat att de nominerats. För att väljas till andra uppdrag, såsom en nämnd, krävs dock enbart att en person är valbar (4 kap. 3 § andra stycket KL) samt att fullmäktige väljer personen i fråga till uppdraget. I normalfallet torde det inte vara några Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige problem att identifiera vilket parti någon företräder men det finns inte några sådana krav i lagstiftningen. Vid proportionella val tillkommer möjligheten att flera partier genom att ange en gemensam gruppbeteckning ingår i en och samma valsedelsgrupp. Proportionella val bygger således inte på partibeteckningar utan utgår från begreppet valsedelsgrupper som ordnas efter en av de enskilda väljande angiven gruppbeteckning. En gruppbeteckning kan utgöras av en partibeteckning, någon form av etablerad samarbetskonstellation eller en annan gruppering. Vid proportionella val går det således att avgöra från vilken valsedelsgrupp en person valts. För det fallet att gruppbeteckningen för valsedelsgruppen inte sammanfaller med en partibeteckning finns det dock inget som garanterar att det går att identifiera från vilket parti inom en valsedelsgrupp som en person blivit vald. Vidare kan det vara så att det av en gruppbeteckning inte framgår vilka partier som ingår i den. Även om det torde vara ovanligt kanske de ledamöter som står bakom beteckningen inte tillkännager vilka partier de tillhör. En tänkbar lösning skulle kunna vara att det utöver ersättarna vid valtillfället utsågs ytterligare ett antal personer som då skulle kunna inträda när ledamöter eller ersättare avgår. Ett sådant system skulle ha vissa likheter med vad som gäller för de allmänna valen där ytterligare ersättare kan utses av under vissa förutsättningar (se 14 kap. 22 och 23 §§ vallagen). Det kan dock ifrågasättas om det är möjligt för partierna i kommun- och regionfullmäktige att vid ett och samma valtillfälle nominera tillräckligt många namn för att hantera en hel mandatperiod. Detta gäller särskilt för nybildade partier. En roll som eventuell ersättare för en ersättare är möjligen inte heller ett särskilt attraktivt uppdrag. En sådan reglering tillåter heller ingen anpassning utifrån människors förändrade livsförhållanden, vilket riskerar att leda till att de som ändå kan utses på detta sätt är beredda att åta sig något uppdrag eller är valbara när frågan aktualiseras. En annan lösning vore att låta samtliga ledamöter av en nämnds uppdrag upphöra om en ledamot avgår och hålla ett nytt proportionellt val. Detta skulle säkerställa en fortsatt proportionell representa- Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Det kan dock ifrågasättas om det är en rimlig ordning att upplösa en nämnd enbart på grund av att en ledamot avgår. Det finns tydliga regler om när samtliga förtroendeuppdrag i en nämnd får återkallas i 4 kap. 10 § kommunallagen. Att då införa en ordning där en enskild ledamot ensam kan åstadkomma att en hel nämnd ska väljas om framstår enligt min bedömning inte som rimligt. Det nu anförda innebär att jag anser att problematiken kring avgångna ledamöter i stället bör hanteras på så sätt att det befintliga systemet överges till förmån för en möjlighet till fyllnadsval. Det hade varit tänkbart att införa en ordning där en ledamot som avgår fortsatt i första hand ska ersättas av en av de utsedda ersättarna men med den förändringen att denna ersättare ska komma från en valsedelsgrupp med samma gruppbeteckning som den avgångne ledamoten. Att en ersättare från valsedelsgruppen automatiskt inträder kan dock leda till att en ledamot ersätts med någon från ett annat parti med vilket man bildat kartell. Det har från den parlamentariska referensgruppen framhållits att en sådan ordning inte är önskvärd. En sådan ordning hade vidare behövt kompletteras med en reglering om fyllnadsval i de fall det inte finns några flera proportionellt valda ersättare. En ordning med både ett system för automatiskt inträde för ersättare och en möjlighet till fyllnadsval framstår som komplicerad. Eftersom det automatiska inträdandet dessutom kan leda till resultat som särskilt för små partier medför att representationen i en nämnd försvinner, därför att en representant från ett samarbetsparti träder in, anser jag att en sådan ordning är mindre lämplig. Det har från referensgruppen också framhållits att den som åtagit sig ett uppdrag som ersättare kanske inte alls är intresserad av att bli ordinarie ledamot. Istället bör det bli möjligt att ersätta en avgången ledamot genom fyllnadsval på motsvarande sätt som gäller för ledamöter som valts genom majoritetsval. En lösning med fyllnadsval skapar dock risker för det minoritetsskydd som de proportionella valen är avsedd att skapa. Det är därför angeläget att försöka åstadkomma en lösning som eliminerar denna risk. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Krav på fyllnadsval när en ledamot valts genom proportionellt val Det finns som framgått inte något krav på att det redovisas vilket parti en ledamot representerar och en sådan reglering bör inte heller skapas. Ett sådant krav vore en stor förändring av den fria nomineringsrätten. Det skulle också medföra en ökad byråkrati. En regel om fyllnadsval kan därför inte utformas på sådant sätt att det i lag anges ett krav på att den avgångne ledamoten ersätts av någon som företräder samma parti. Kravet får i stället utformas på ett sätt som inte tillskapar några nya formkrav i valordningen men ändå tillgodoser syftet att en ledamot som avgår ska ersättas av någon som företräder samma parti. Detta bör kunna åstadkommas genom att det i lag fastställs att fullmäktige har en skyldighet att, så långt det är möjligt, säkerställa att representationen i en nämnd inte förändras när fyllnadsval ska hållas. Ett sådant krav kommer att medföra att en avgången ledamot i normalfallet ersätts av någon från samma parti. Som tidigare angetts får det nog betraktas som något av en undantagssituation att partitillhörigheten inte skulle vara känd. ger en sådan regel tillräcklig flexibilitet för att hantera sådana undantagssituationer och skapar inget behov av att införa regler om att partitillhörighet måste registreras. Fyllnadsvalen kan överklagas genom laglighetsprövning och minoriteter i fullmäktige har därför möjlighet att få frågan om hur fullmäktige hanterat fyllnadsvalet rättsligt prövad.