sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Det innebär att det inte finns några författningsbestämmelser för enskilda utbildningsanordnare om exempelvis tillträde till högskoleutbildning, disciplinära åtgärder eller avskiljande. 4.3Rätten att meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet I detta avsnitt redogörs övergripande för , regeringens och andra myndigheters rätt att meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet. Bestämmelser om normgivningsmakten, dvs. rätten att meddela föreskrifter, finns i 8 kap. regeringsformen. Där anges att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Efter bemyndigande av eller regeringen kan föreskrifter också meddelas av andra myndigheter än regeringen (8 kap. 1 §). Föreskrifter ska meddelas genom lag om de bl.a. avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. kan dock, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Regeringen får även meddela bl.a. föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med stöd av denna s.k. restkompetens kan regeringen t.ex. meddela gynnande föreskrifter, som visserligen avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter för enskilda eller avser ingrepp från det allmännas sida (8 kap. 2, 3 och 7 §§). Högskoleutbildning vid statliga universitet och högskolor är frivillig och bestämmelser om utbildningen är således gynnande föreskrifter som regeringen kan meddela. Det finns enbart några få bestämmelser på högskoleområdet som kräver lagform. Även om regeringen med stöd av restkompetensen kan meddela föreskrifter om de statliga universiteten och högskolorna är inte förhindrad att meddela föreskrifter inom regeringens kompetensområde. För högskoleområdet har gjort det i högskolelagen (Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande, prop. 2017/18:204, s. 11 f.). I förarbetena till högskolelagen konstaterade regeringen att ett högskoleväsende som har staten som huvudman från strikt konstitutionell synpunkt inte kräver någon reglering i lag. Med tanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansierade och deras betydelse för landet ansåg regeringen dock att de grundläggande målen och villkoren för verksamheten borde fastläggas av (Regeringens proposition om universitet och högskolor – frihet för kvalitet, prop. 1992/93:1, s. 25). I högskolelagen finns således grund- läggande föreskrifter inom det statliga högskoleområdet. Därutöver finns föreskrifter i förordningar som har meddelats av regeringen och i myndighetsföreskrifter. Trots att frågor inom det statliga högskoleområdet i huvudsak faller inom regeringens kompetensområde har sådana frågor varit föremål för ställningstagande . Det har därmed uppstått s.k. riksdagbindningar. Beroende på hur dessa har utformats har de blivit mer eller mindre bindande för utformningen av regeringens förordningsreglering. 4.4Allmänna bestämmelser om utbildningen och examina Högskoleutbildning ska enligt högskolelagen ges på tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. För var och en av nivåerna finns en beskrivning av övergripande krav på utbildningen (1 kap. 7–9 a §§ högskolelagen). Omfattningen av högskoleutbildning anges i högskolepoäng där heltidsstudier under ett normalstudieår motsvarar 60 högskolepoäng. All utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bedrivas i form av kurser. Kurser får sammanföras till utbildningsprogram (6 kap. 2 och 13 §§ högskoleförordningen). Examina ska avläggas på en av de tre nivåerna grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå (1 kap. 10 a § högskolelagen). Utifrån beskrivningen av krav på utbildningen på respektive nivå i 1 kap. högskolelagen anges i en examensbeskrivning för varje examen vilka krav som ska uppfyllas för examen. Examensbeskrivningarna är samlade i examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen. Examina som får utfärdas av Försvarshögskolan och regleras dock i särskilda förordningar. Övergripande bestämmelser om antagning till högskoleutbildning finns i högskolelagen. Det framgår att så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i samma lag ska högskolorna som studenter ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. Det lärosäte som anordnar utbildningen avgör vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen, om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras bland dessa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om urval (4 kap. 1–3 §§). Närmare bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning finns huvudsakligen i 7 kap. högskoleförordningen. Tillträdesbestämmelser förekommer dock även i andra författningar, t.ex. i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen och förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. Det är varje högskola som avgör frågor om antagning. Antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå ska avse en kurs eller ett utbildningsprogram. För att bli antagen krävs det att sökanden har grundläggande behörighet och dessutom den särskilda behörighet som kan vara föreskriven. Om det finns särskilda skäl får högskolan besluta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. En högskola ska göra undantag från något eller några behörighetsvillkor om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren (7 kap. 1–4 §§ högskoleförordningen). Kraven på grundläggande och särskild behörighet formuleras i särskilda bestämmelser för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare, utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till andra än nybörjare samt för tillträde till utbildning på avancerad nivå respektive forskarnivå. Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå har bl.a. den som har avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan. Grundläggande behörighet till ett utbildningsprogram som leder till en generell eller konstnärlig examen på avancerad nivå har bl.a. den som har en examen på grundnivå som omfattar minst 180 högskolepoäng. Grundläggande behörighet till ett utbildningsprogram som leder till en sådan yrkesexamen på avancerad nivå som enligt examensordningen förutsätter viss legitimation eller viss tidigare avlagd examen har bl.a. den som fått angiven legitimation eller avlagt angiven examen (7 kap. 5, 24, 28 och 29 §§ högskoleförordningen). De krav på särskild behörighet som ställs för utbildning som påbörjas på grundnivå ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven får bl.a. avse kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan. När det gäller utbildnings- program som börjar på grundnivå och som leder till en förskollärar-, grundlärar- eller ämneslärarexamen får en högskola meddela föreskrifter som innebär att det för särskild behörighet till utbildningsprogrammet ställs krav på att den sökande är lämplig för utbildningen. Kraven ska avse den sökandes förmåga att tillgodogöra sig sådana utbildningsmoment som har en direkt anknytning till den kommande yrkesutövningen som förskollärare eller lärare. Även för tillträde till utbildning på avancerad nivå gäller att de krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven får bl.a. avse kunskaper från en eller flera högskolekurser (7 kap. 8, 9 b, 25 och 31 §§ högskoleförordningen). Utöver de föreskrifter som och regeringen har meddelat har även Universitets- och högskolerådet meddelat föreskrifter om tillträde, bl.a. om grundläggande behörighet och urval (UHRFS 2013:1). Tillträdesbestämmelserna gäller vid all antagning till kurser och program, vilket bl.a. innebär att de även gäller vid antagning till senare del av ett utbildningsprogram och vid byte av utbildning från ett lärosäte till ett annat. Ett antagningsbeslut kan inte överklagas. Däremot kan ett beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå liksom beslut att inte göra undantag från behörighetskrav i vissa fall överklagas till (12 kap. 2 § 3 högskoleförordningen). 4.6Betalning av studieavgift som krav för att bli antagen till utbildning Av högskolelagen framgår att högskoleutbildning ska vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i . Vidare framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för studenter som inte är medborgare i dessa stater och att regeringen meddelar föreskrifter om att en högskola inte får ta emot en sökande som är studieavgiftsskyldig men inte har betalat studieavgift (4 kap. 4 och 4 a §). Regeringen har meddelat sådana före- skrifter i förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. Enligt förordningen krävs det av en studieavgiftsskyldig student att denne betalar studieavgiften som högskolan har bestämt för att bli antagen till utbildningen (7 och 8 §§). Bestämmelser om avskiljande av studenter från högskoleutbildning finns i 4 kap. högskolelagen. Där anges att regeringen får meddela föreskrifter om att en student tills vidare ska avskiljas från utbildningen i fall då studenten 1.lider av psykisk störning, 2.missbrukar alkohol eller narkotika, eller 3.har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Som ytterligare förutsättning för avskiljande gäller att det, till följd av något sådant förhållande som avses i punkterna 1–3, bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen (6 §). Regeringen har meddelat föreskrifter om avskiljande i förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning. I förordningen anges att en student får avskiljas från högskoleutbildning under de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen (2 §). Villkoren i 4 kap. 6 § högskolelagen måste alltså vara uppfyllda för att avskiljande ska få ske. Bestämmelserna om avskiljande gäller för en student. Enligt 1 kap. 4 § högskoleförordningen avses med student den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning. Det innebär att avskiljandebestämmelserna gäller för såväl studenter som bedriver högskoleutbildning på grundnivå och avancerad nivå som studenter som bedriver utbildning på forskarnivå. Enligt högskolelagen ska en för högskolan gemensam nämnd pröva frågor om avskiljande (4 kap. 7 §). Av förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning framgår att Högskolans av- skiljandenämnd är den för högskolan gemensamma nämnden (6 §). Närmare bestämmelser om nämnden finns i myndighetens instruktion, förordningen (2007:990) med instruktion för . Av instruktionen framgår bl.a. att ordföranden får fatta beslut som inte innebär ett slutligt avgörande i sak. Beslut om avskiljande före slutligt beslut får ordföranden dock bara fatta om ärendet är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det (8 §). Allvarlig brottslighet som grund för avskiljande Som nämnts ovan utgör en av grunderna för avskiljande att studenten har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. I förarbetena tydliggörs vad som avses med begreppet allvarlig brottslighet. Det ska vara fråga om våldsbrott eller grova narkotikabrott, för vilka utdömts eller för vilka normalt skulle ha följt ett fängelsestraff om . Även allvarliga fall av grov skadegörelse samt allmänfarliga brott enligt 13 kap. , för vilka är stadgat fängelse, bör komma i fråga. Försök till sådana brott bör i detta sammanhang kunna bedömas som lika allvarliga som fullbordade brott. Härutöver kan en student som gjort sig skyldig till omfattande brottslighet av nämnt slag, där ingen enskild gärning ger fängelse, kunna bli föremål för avskiljande om gärningarna sammantagna föranleder fängelsestraff om . Ett exempel skulle kunna vara att någon döms till ett långt fängelsestraff för flera allvarliga fall av misshandel, men ingen bedöms som grov misshandel, för vilket är stadgat fängelse (prop. 1986/87:100 bil. 10, s. 206). Påtaglig risk för skada Som en ytterligare förutsättning för avskiljande gäller att det till följd av den psykiska störningen, missbruket eller den allvarliga brottsligheten bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada en annan person eller värdefull egendom under utbildningen (4 kap. 6 § högskolelagen). I förarbetena anges att riskbedömningen så långt som möjligt ska ske utifrån objektiva grunder, men att det är uppenbart att det ofta blir fråga om mycket svåra avgöranden. Vid bedömningen av om det föreligger en påtaglig risk för att en student återigen ska begå brott, liknande sådana han tidigare gjort sig skyldig till, måste givetvis omständigheterna vid brottets eller brottens begående få mycket stor betydelse. En stor del av de allvarliga våldsbrotten riktar sig mot personer till vilka brottslingen har nära relationer. Om så varit fallet torde ofta risker för brott mot personer den studerande endast kommer i ytlig kontakt med under sin utbildning kunna bedömas som så begränsade att avskiljande inte bör komma ifråga. Prövningen får inte bli schablonmässig utan en ingående riskbedömning måste göras för varje enskild student. Bedömningen bör präglas av försiktighet (Regeringens proposition 1986/87:100 med förslag till statsbudget för /88, bilaga 10, s. 205–207). har i vissa fall funnit att det har varit angeläget att få en bedömning från undersökande läkare avseende denna risk när nämnden har begärt att studenten ska låta läkarundersöka sig (Avskiljande från högskoleutbildning: verksamheten i –2010, , s. 9). Ärenden om avskiljande tas endast upp av nämnden efter skriftlig anmälan från en rektor eller den som rektor har utsett. Det anmälande lärosätet är studentens motpart hos nämnden. Studenten ska få del av rektorns anmälan och få tillfälle att yttra sig över den. Om studenten önskar lämna uppgifter muntligen inför nämnden bör studenten ges tillfälle till det. Den som på nämndens begäran har inställt sig till muntlig förhandling kan få ersättning för resa och uppehälle samt för förlorad inkomst eller annan ekonomisk förlust, om nämnden finner att han eller hon skäligen bör ersättas. Finns det anledning att anta att en student bör avskiljas från högskoleutbildning får nämnden vid behov även begära att studenten genomgår en läkarundersökning (7–11 §§ förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). har möjlighet att inhämta uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än böter om den som nämnden överväger att avskilja (11 § 2 förordningen [1999:1134] om belastningsregister). Vidare är hälso- och sjukvårdspersonal, utöver vad som annars följer av lag eller förordning, skyldiga att lämna ut uppgifter som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning (6 kap. 15 § 5 patientsäkerhetslagen [2010:659]). Dessutom är , utan hinder av sekretess, skyldig att lämna uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning (12 kap. 10 § tredje stycket 3 socialtjänstlagen [2001:453]). Ett beslut om avskiljande ska alltid innebära att studenten tills vidare inte får fortsätta den pågående utbildningen. Om inte avskiljandenämnden beslutar något annat innebär beslutet också att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag. Beslutet kan även innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning, om det anges i beslutet. Om nämnden har begärt att studenten ska läkarundersöka sig får nämnden besluta att studenten ska avskiljas från utbildningen i avvaktan på att ärendet kan avgöras slutligt. Även i annat fall får nämnden, om det finns särskilda skäl, besluta att studenten ska avskiljas från utbildningen i avvaktan på att ärendet kan avgöras slutligt (3 och 12–13 §§ förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). Ett slutligt beslut om avskiljande ska omprövas tidigast efter att beslutet meddelades, om den som beslutet avser begär det skriftligen. Vid en sådan omprövning gäller i tillämpliga delar bestämmelserna om avskiljande. När ett beslut om avskiljande upphävs får studenten utan ansökan återuppta utbildningen och tillgodoräkna sig den utbildning som fullgjorts tidigare (4 kap. 7 § högskolelagen och 4–5 §§ förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). beslut ska gälla , om inte nämnden bestämmer något annat. De läroanstalter och antagningsmyndigheter som berörs av ett beslut om avskiljande eller ett beslut om upphävande av avskiljande samt ska genast underrättas om beslutet (18–19 §§ förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). Slutliga beslut om avskiljande och beslut om interimistiskt avskiljande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av studenten och högskolan. Andra beslut av avskiljandenämnden får inte överklagas. Om ett beslut överklagas är det anmälande lärosätet studentens motpart hos domstolen (4 kap. 7 § högskolelagen och 20–21 §§ förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning). Särskilda sekretessregler gäller för ärenden om avskiljande. Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess i ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärenden och gäller i högst (23 kap. 6 §). 4.8Disciplinära åtgärder mot studenter inom högskolan I högskolelagen finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om tillfällig avstängning av studenter (4 kap. 5 §). Med stöd av detta bemyndigande har regeringen meddelat föreskrifter i Föreskrifterna gäller även för Försvarshögskolan och eftersom det i förordningen för Försvarshögskolan och förordningen för hänvisas till 10 kap. högskoleförordningen (4 kap. 7§ respektive 5 kap. 4 §). Av bestämmelserna i högskoleförordningen framgår att disciplinära åtgärder i form av varning och avstängning bl.a. får vidtas mot student som •stör eller hindrar undervisning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid högskolan, •stör verksamheten vid högskolans bibliotek eller annan särskild inrättning inom högskolan, eller •utsätter en annan student eller en arbetstagare vid högskolan för sådana trakasserier eller sexuella trakasserier som avses i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567). En student får dock inte varnas eller stängas av senare än efter det att förseelsen har begåtts (10 kap. 1 och 2 §§). Vad innebär ett beslut om avstängning? Ett beslut om avstängning innebär att studenten inte får delta i undervisning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid högskolan. Beslutet ska avse en eller flera perioder, dock sammanlagt högst . Ett beslut om avstängning får också begränsas till att avse tillträde till vissa lokaler inom högskolan (10 kap. 2 §). Frågan om längden på avstängningen behandlades i propositionen om en övre åldersgräns för antagning till läkarlinjen m.m. Statsrådet anförde bl.a. följande i propositionen: Det är angeläget att fusk och störande av undervisning m.m. i högskolan kan beivras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det torde bäst uppnås genom ett sanktionssystem som ger möjlighet till nyanserade motåtgärder. UHÄ:s förslag att utdela varning vid smärre förseelser synes mig därför väl övervägt. Detsamma gäller förslaget att införa möjlighet till avstängning på upp . För synnerligen grova fall som t.ex. plagierande av uppsats eller upprepade förseelser torde nämligen än nuvarande behövas för att vara tillräckligt avskräckande (Regeringens proposition om en övre åldersgräns för antagning till läkarlinjen m.m., prop. 1981/82:193, s. 7). Avstängning är enligt förarbetena alltså främst avsett för fall då disciplinnämnden bedömer att förseelsen är synnerligen grov eller det är fråga om upprepade förseelser. I 10 kap. 3–8 §§ finns det bestämmelser om disciplinnämnden. Där anges bl.a. att det ska finnas en disciplinnämnd vid varje universitet och högskola (3 §). I 10 kap. 9–14 §§ finns bestämmelser om anmälan, rektors utredning och beslut, utredning i disciplinnämnden m.m. Av dessa framgår att grundad misstanke om en disciplinförseelse ska anmälas till rektor skyndsamt. Rektor ska sedan låta utreda ärendet och ge studenten tillfälle att yttra sig över anmälan. Rektor ska därefter, i förekommande fall efter samråd med den lagfarna ledamoten, avgöra om omständigheterna är sådana att ärendet ska lämnas utan vidare åtgärd, föranleda varning av rektor, eller hänskjutas till . Ett beslut av rektor om varning får av studenten underställas . Studenten ska underrättas om denna rättighet (9–10 §§). ska se till att ett ärende som hänskjuts dit utreds noggrant. Nämnden ska ge den student som berörs av ärendet tillfälle att inför nämnden uttala sig i saken. Studenten har även rätt att närvara när andra uttalar sig inför nämnden, om inte särskilda skäl talar mot det. Ett beslut om avstängning ska tillämpas genast om inte annat föreskrivs i beslutet. Om ett ärende hänskjuts till disciplinnämnden, får rektor, efter samråd med den lagfarna ledamoten, med omedelbar verkan interimistiskt avstänga studenten från verksamheten vid högskolan. Ett beslut om interimistisk avstängning ska gälla till dess ärendet har prövats av disciplinnämnden, dock längst under en månad (11–14 §§). beslut om avstängning och varning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av disciplinnämnden får inte överklagas (12 kap. 3 §). 4.9Beslut av Justitiekanslern rörande en morddömd student fattade Justitiekanslern () beslut i ett ärende där en person begärt ersättning av staten efter att ha nekats plats på verksamhetsförlagd utbildning på grund av att han dömts för mord. JK avslog personens begäran om ersättning av staten. I beslutet uttalade JK bl.a. att det nuvarande regelsystemet inte på ett rimligt sätt tillgodoser enskilda studenters krav på förutsebarhet och rättssäkerhet och att de nuvarande reglerna också skapar problem för myndigheterna. JK uttalade även att förslagen i brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning (rapport 2009:20 R) inte löser de problem som väckts i ärendet. JK föreslog att bestämmelserna om antagning och avskiljande av studenter skulle bli föremål för en mera heltäckande utredning. Några viktiga hållpunkter i en sådan utredning borde enligt JK vara: •Att en samordning måste ske mellan de regler som gäller för antagning och avskiljande av studenter och de som gäller vid utfärdande av legitimation och beslut om anställning. •Att omsorgen om patienter, klienter och elever måste väga tyngre än den enskilde studentens/yrkesutövarens krav på att få genomgå en viss utbildning eller utöva ett visst yrke. •Att det tydligt måste klargöras vilka omständigheter, i fråga om allvarlig brottslighet vilka brott, som kan utgöra grund för att vägra anta, avskilja, inte anställa eller stänga av en viss individ. •Att det bör övervägas om det finns omständigheter som bör utgöra absoluta hinder mot att kunna antas till en viss utbildning men att ett beslut som baseras på en lämplighetsprövning ska kunna omprövas om nya omständigheter tillkommit.