sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Utredningen uppmanar också till en förstärkning av statens roll i utbyggnaden av laddinfrastruktur, bl.a. genom en nationell lång- siktig plan för hur de statliga insatserna till stöd för den fortsatta utbyggnaden av laddinfrastruktur bör genomföras och organiseras. Handlingsplanen behöver utgå från en målbild som är i linje med den snabba elektrifieringstakt som utredningen bedömer är nödvändig för att nå målet om utfasning på ett kostnadseffektivt sätt. Nya planerings- och uppföljningsmått behöver då utvecklas som en grund för planeringen, se kapitel 10. Med en framåtblickande plane- ring kan risken för att laddinfrastrukturen inte byggs ut med till- räcklig kapacitet i alla delar av vägnätet begränsas. Planeringen behöver omfatta alla trafikslag och arbetsmaskiner . För- slagen är ett inspel till och Elektrifie- ringsstrategin. Utredningen ger även övergripande förslag gällande hinderröjning för utbyggnad av laddinfrastruktur för hemmaladdning i olika bo- endeformer. Detta är avsett som medskick till pågående regeringsuppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform, som ska redovisas . Förslagen är således inte färdigbehandlade och kan därmed inte konsekvensutredas inom ramen för denna utredning. Genomför redan tidigare lagda förslag inom transporteffektivt samhälle som förväntas leda till en samhällsekonomiskt effektiv omställning och ge myndigheter permanent ansvar att löpande identifiera effektiva styrmedel på området Utredningen föreslår att de tidigare redovisade förslagen i reger- ingens klimathandlingsplan och olika myndigheters underlag till regeringen inom området transporteffektivt samhälle bör genom- föras när de är samhällsekonomiskt motiverade. Ett genomförande kommer förbättra tillgängligheten för de som inte har tillgång till bil eller som drabbas av högre drivmedelskostnader. Genomförandet kan också bidra till att dämpa negativa konsekvenser för näringslivet. Berörda myndigheter bör ges ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt är ansvaret spritt på flera nivåer och ingen har ett samordningsansvar mellan t.ex. staten, regionerna eller kom- munerna. Digitaliseringen skapar också nya möjligheter som bör tas till vara. Hur betydelsefulla satsningar inom transporteffektivt samhälle blir beror på omfattningen men också annan samhällsutveckling, exempelvis normförändringar, introduktion av automatiserade for- don och rekyleffekter. Innovationsprojekt och upphandlingskrav kan stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner, lastbilar och sjöfart Utredningen ser elektrifiering tillsammans med ökad andel lång- siktigt hållbara förnybara drivmedel genom reduktionsplikt/ut- släppshandel som huvudinriktningen för utfasning av fossila driv- medel i arbetsmaskiner. För att påskynda elektrifieringen av arbets- maskiner förordas utökade riktade statliga medel till demon- strationsprojekt och marknadsintroduktion av elektrifierade arbets- maskiner. Även utökade medel till forskning och utveckling behöver övervägas. Den införda klimatpremien för lastbilar och el- drivna arbetsmaskiner (över 75 kW) bör utvärderas med täta mellan- rum och kan komma att behöva förlängas och omfattning både för lastbilar och arbetsmaskiner. Utvärderingen av klimatpremien för lastbilar behöver göras till- sammans med andra eventuella stöd till laddinfrastruktur. Utred- ningen bedömer övergripande att stödgivningen på området har förutsättningar att ge upphov till läreffekter och därmed sänka åt- gärdskostnaderna . Utredningen föreslår också att Trafik- verket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlings- kraven för egen maskinpark och entreprenader. Detta så att över- gången till elektrifierade arbetsmaskiner främjas. Se vidare beskriv- ning i kapitel 13. Utredningen förordar även en motsvarande inriktning när det gäller upphandling av fordon och transporttjänster med tunga och lätta lastbilar, se kapitel 12, samt upphandling av statlig sjöfart, se kapitel 14. Upphandlingskraven behöver i större utsträckning än inriktas mot lösningar som stimulerar teknikutveckling mot nollutsläpp i olika tillämpningar. Ökad styrning för utfasning av fossila drivmedel i sjöfart och järnvägstrafik är drivmedel som används i yrkessjöfart, fiskefartyg och järn- vägstrafik skattebefriat. Drivmedlet är heller inte inkluderat i reduk- tionsplikten. Utredningen föreslår i kapitel 13 och 14 att denna drivmedelsanvändning bör omfattas av reduktionsplikten eller ett utsläppshandelssystem och beskattas för att få en styrning som blir mer likvärdig vägtrafikens. bör verka för att styr- medel i första hand införs på EU-nivå för den trafik som kan bunkra både i och utomlands. 16.3Kostnader för en utfasning av fossila drivmedel En utgångspunkt för såväl utredningens förslag som konsekvens- analysen är att en utfasning av fossila drivmedel kommer att ske. Utredningens förslag rör vid vilket årtal en sådan utfasning ska ha skett och på vilket sätt. I detta avsnitt görs därför en kortfattad beskrivning av vilka kostnader som är förknippade med en utfasning av fossila drivmedel. Beskrivningen baseras på de scenarioanalyser som presenterats i kapitel 6. 16.3.1Kostnaden för att ersätta fossila med förnybara drivmedel Det råder stor osäkerhet kring merkostnaden för att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito. Det finns många studier kring framtida produktionskostnader för olika typer av biodrivmedel men priset på förnybara drivmedel beror inte enbart på vad det kostar att producera ett drivmedel utan också på hur efterfrågan ser ut på andra marknader än den svenska, se kapitel 6. har också särskilda svårigheter genom de krav på köldegenskaper som vårt klimat kräver och att den svenska dieselstandarden (MK1) sätter begränsningar för användning av förnybar diesel som samproducerats med fossil råvara i raffinader som producerar diesel motsvarade miljöklass 3. I kostnadsberäkningarna som presenterats i kapitel 6 har Energi- myndighetens prisscenarier för drivmedel från Scenarier över energisystem 2020 använts.3 poängterar att osäkerheten är stor för hur biodrivmedelspriserna kan komma att utvecklats. anger ett pris på per liter för fossil bensin 2021 vilket stiger till per liter 2040 medan priset på etanol beräknas till per liter och priset på biobensin till per liter . Helt fossilfri bensin får därmed en merkostnad på per liter 2040. För diesel antas att fossil diesel ökar i pris från per liter 2021 till per liter 2040. De biobaserade alternativen har konstanta priser på per liter för FAME och per liter för HVO. Sammantaget innebär det en merkostnad för helt förnybar diesel 2040 på per liter jämfört med fossil diesel. Ett annat sätt att räkna på kostnaderna för ökad inblandning av förnybara drivmedel är att utgå ifrån den föreslagna ökningen av reduktionsplikten till 2030 och de antagande om priseffekter av ökad inblandning av biodrivmedel som görs i propositionen4. Där anges att det efter 2020 uppstår en merkostnad på per liter exklusive mervärdesskatt för varje pro- centenhet reduktionsnivån ökar. Prisökningen antas vara densamma för bensin och diesel då införandet av flexibel kvot i praktiken innebär att åtgärdskostnaden är densamma. Det övre spannet motsvarar ungefär den maximala betalningsviljan för att uppfylla reduktionsplikten baserat på en reduktionspliktsavgift på per kilogram koldioxidekvivalenter. Regeringen anger i proposi- tionen att osäkerheten rörande kostnaden för att uppfylla reduk- tionsplikten troligtvis kommer att öka men har använt samma kostnadsintervall för att ge en indikation om kostnaden . För att beräkna prispåslaget för helt fossilfri bensin och diesel har ett antagande gjorts om att detta innebär 81 procents reduk- tionsnivå för bensin och för diesel.5 Merkostnaden för förnybara drivmedel som ersätter bensin respektive diesel enligt dessa två alternativa sätt att beräkna redovisas i tabellen nedan. Båda beräkningssätten har stora osäkerheter, i syn- nerhet gäller detta för prisantagandet för förnybar bensin. 3Energimyndigheten (2021b), Scenarier över energisystem 2020, ER 2021:6. 5Antagandet baseras på uppgifter i (2019a) s. 46. Tabell 16.1 Merkostnad kr/liter för förnybara drivmedel jämfört med dess fossila motsvarighet för Utredningens beräkningar utifrån Prop. 6,50–9,70 7,40–11,20 2020/21:180** Källa: *(2021b) **beräkningar baserat på merkostnader per procents reduktion enligt propositionen samt antaganden om högsta möjliga reduktionsnivå för respektive drivmedel enligt (2019a) Kontrollstation för reduktionsplikten 2019. Baserat på Energimyndighetens prisscenario samt antagandena i pro- positionen om reduktionsplikt ges en merkostnad kring 10 kro- nor/liter för såväl bensin som diesel. Eftersom drivmedel är belagda med mervärdesskatt är prisökningen vid pump högre för de drivmedelskonsumenter som inte kan dra av mervärdesskatt. För förnybar bensin är osäkerheten särskilt stor eftersom det saknas ett förnybart alternativ som inte bara kan blandas in tillsammans med fossilt drivmedel utan helt kan ersätta detta. För att ersätta fossil bensin i ottomotorer är ett alternativ att konvertera fordon för ökad användning av etanol, t.ex. till E85, jämfört med att använda en stor andel biobensin när vi närmar oss utfasningsåret. Det är dock osannolikt att sådana lösningar sammantaget blir sär- skilt mycket billigare än de kostnadsuppskattningar som getts ovan. Nya typer av förnybara drivmedel såsom elektrobränslen kan också komma att förändra kostnadsbilden och det finns produktionskost- nadsbedömningar som ligger väsentligt under Energimyndighetens prisscenario, se kapitel 6. Dessa bedömningar förutsätter dock att tekniker som enbart är i demonstrationsskala framgångsrikt kan fortsätta utvecklas och skalas upp. För diesel kan HVO användas i en hög inblandningsgrad inom gällande dieselspecifikation och nyare motorer kan i de flesta fall även använda HVO100. Rent tekniskt är det alltså väsentligt enklare att nå en utfasning för diesel än för bensin. Däremot finns utma- ningar även för diesel när det gäller tillgången till råvara och produk- tionskapacitet för hållbar produktion i stor skala. Sammanfattningsvis råder en stor osäkerhet om merkostnaden för förnybara drivmedel som helt kan ersätta fossil bensin och diesel. Det finns dock få tecken på att merkostnaden kommer att sjunka väsentligt jämfört med dagens merkostnad för låginblandning i bensin respektive diesel. Merkostnaden för konsumenten beror heller inte enbart på produktionskostnaderna utan styrmedel, utbud och efterfrågan globalt styr prissättningen, se kapitel 6 för en dju- pare diskussion kring detta. En viktig skillnad mellan användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel och elektrifiering är att elektrifiering innebär en kraftig energieffektivisering av fordonen. Utöver att elektrifiering innebär en lägre energianvändning per kilometer är också elektricitet ofta billigare per energienhet än både fossila och förnybara driv- medel6. Detta gör att övergång från flytande eller gasformigt driv- medel till elektricitet innebär kraftigt minskade kostnader för den energi som används för fordonens framdrift. Medan en ökad andel biodrivmedel ger högre körkostnader innebär elektrifiering lägre körkostnader. De kostnader som uppkommer vid elektrifiering härrör i stället från ökade inköpskostnader för fordon eller arbets- maskiner samt investeringar i laddinfrastruktur. I många fall kom- penseras dessa kostnader av de lägre driftskostnaderna vilket gör att elektrifiering i ett totalkostnadsperspektiv kan vara billigare inte bara jämfört med att använda biodrivmedel i förbränningsmotorer utan också jämfört med användning av fossila drivmedel. Eftersom fordonskostnaderna för eldrivna fordon förväntas sjunka över tiden ökar elektrifieringens konkurrenskraft ju närmre utfasningsåret vi kommer. Merkostnader vid inköp av eldrivna fordon och arbetsmaskiner För personbilar finns bedömningar om att elbilar kan nå kostnads- paritet med motsvarande bilar med förbränningsmotor vid inköp , se kapitel 11. Räknat på totalkostnad för ägande kan kostnadsparitet sannolikt nås tidigare, i vissa segment . I och med att elektrifiering är förknippat med högre 6Gäller i de fall man kan ladda till det pris som betalas för hushållsel. Priset för kommersiell snabbladdning är ofta högre per kWh än priset på bensin och diesel . investeringskostnad för fordon men lägre driftskostnad, nås kost- nadsparitet fortare för fordon som kör långa sträckor. Även två- hjulingar och lätta lastbilar bedöms kunna nå kostnadsparitet relativt snart eller . För tunga lastbilar har utvecklingen inte kommit lika långt och kostnadsmässig neutralitet sett till totala ägar- kostnader ligger också längre bort i tiden. Utifrån kostnadsantag- anden som redovisas i kapitel 6.4. nås kostnadsparitet för person- bilar kring . För tunga fordon, där batterierna är betydligt större, är batteri- kostnaden en större post än för personbilar vilket också påverkar merkostnaden för hela fordonet. som merkostnaden vid inköp är högre för tunga fordon än för personbilar är också driv- medelsbesparingen per körd kilometer större och körsträckorna är dessutom i genomsnitt väsentligt längre för lastbilar än för person- bilar.7 Beroende på körmönster och möjlighet till laddning finns det därför ofta goda möjligheter att betala för en högre inköpskostnad genom lägre driftskostnader. Å andra sidan är minskade lastmöj- ligheter genom tunga och skrymmande batterier ett större problem för transportfordon än för personbilar och för nyttotrafik är det också viktigt att arbetstid inte förspills för laddning utan att laddning kan ske vid de stopp som ändå måste göras för lastning och lossning samt i samband med lagstadgade raster. Utöver merkostnader vid inköp av fordon innebär elektrifieringen också ett behov av investeringar i laddinfrastruktur. I kapitel 10 ges en mer fullödig beskrivning av vilka behov av laddinfrastruktur som finns för olika fordonstyper. För personbilar kommer en stor del av laddningen att kunna ske vid bilens vanliga parkeringsplats till en relativt låg investeringskostnad. Dessa laddpunkter kommer att behöva öka i takt med antalet laddbara personbilar i fordonsflottan. Utöver enskilda laddpunkter behöver det även finnas ett tillräckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningsstationer. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddpunkter med snabb- laddare och med punkter för normalladdning på olika spännings- och effektnivå. Hur mycket laddning som kommer behövas är 7Se Trafikanalys statistik, Körsträckor 2019 (). mycket svårt att bedöma. I kapitel 6 redovisas de antaganden som gjorts gällande laddpunkter per fordon och fördelningen mellan publika och icke-publika laddpunkter samt mellan normal- och snabbladdning. Tabellen nedan visar de beräkningar som gjorts. Generellt är beräkningarna av antalet laddpunkter gjord något i överkant. Med ökad nyttjandegrad och större samutnyttjade mellan olika typer av elektrifierade fordon skulle det sannolikt komma att gå att minska på antalet laddpunkter i systemet. Å andra sidan kan kostnaden per laddpunkt komma att öka när även mer komplicerade lösningar behövs, t.ex. i garage. Tabell 16.2 Antagande om behov och kostnader för laddinfrastruktur per fordon exkl eventuellt statligt stöd Personbil och lätt lastbil* Tunga lastbilar** Normalladdning (laddning vid depå/hem) effekt, kW per laddare antal laddare per fordon kostnad per tillkommande fordon Destinationsladdning (semipublik) effekt, kW per laddare antal fordon per laddare kostnad per tillkommande fordon Snabbladdning (publik) effekt, kW per laddare antal fordon per laddare Källa: Utredningens beräkningar utifrån Powercircle (2021) för lätta fordon samt (2021) för tunga fordon. Antagande om en kostnad på per kW. Ekonomiska drivkrafter för minskad drivmedelsanvändning minskar omställningskostnaden De tekniska alternativen till fossila drivmedel, förnybara flytande och gasformiga drivmedel respektive elektrifiering, har olika kost- nadsprofiler. Merkostnaden i form av högre inköpskostnader för eldrivna fordon och investeringar i laddinfrastruktur kommer i många fall att kunna kompenseras genom lägre driftskostnader. Detta gör att det finns en stark privat- och företagsekonomisk driv- kraft bakom elektrifieringen. För användningen av förnybara flyt- ande och gasformiga drivmedel är det annorlunda. Att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito innebär ingen energieffektivisering utan ger enbart högre drivmedelskostnader. Dessa högre driv- medelspriser ger dessutom ytterligare incitament för elektrifiering ju längre vi kommer på vägen mot en utfasning. Med de antaganden om kostnadsutveckling som utredningen utgår ifrån kommer elek- trifiering att bli ett allt billigare sätt att ersätta fossila drivmedel medan det inte finns motsvarande tendens till en kostnadssänkning för förnybara drivmedel. Högre drivmedelspriser genom ökad in- blandning av förnybara drivmedel ger inte bara incitament till elektrifiering utan även ett minskat trafikarbete. Hur den mest kost- nadseffektiva åtgärdsmixen ser ut mellan energieffektivare fordon, elektrifiering, minskat trafikarbete och användning av förnybara drivmedel är det inte möjligt att veta . Utredningens förslag tar därför sin utgångspunkt i att utfas- ningen av fossila drivmedel ska ske på ett sådant sätt att möjlighet ges till flera olika sätt att ersätta fossila drivmedel, både genom användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel, elektri- fiering och minskat trafikarbete. För att uppnå detta är det viktigt att den merkostnad som användning av förnybara flytande och gas- formiga drivmedel innebär övervältras på drivmedelskonsumen- terna. Det är trafikanterna som bäst känner till vilka kostnader de har för olika typer av anpassning och som därmed kan välja det sätt som innebär lägst kostnader. 16.4Konsekvenser av dagens styrmedelinriktning Det finns en omfattande styrning i transportsektorn för att minska utsläppen av växthusgaser. I detta avsnitt beskriver vi de konsek- venser som dagens styrmedelsutformning kan förväntas få när vi närmar oss en utfasning av fossila drivmedel. De förslag till för- ändringar i styrmedelsinriktningen som utredningen lämnar kan ses som ett svar på de problem som identifierats med dagens inriktning. Detta avsnitt beskriver alltså det jämförelsealternativ som utred- ningen ser som troligt om utredningens förslag inte genomförs. Även detta jämförelsealternativ innebär en utfasning av fossila drivmedel. 16.4.1Högre körkostnader för bensin- och dieselfordon med växande reduktionsplikt Då förnybara drivmedel generellt är väsentligt dyrare att producera än fossila dito innebär en utfasning av fossila komponenter i drivmedlen att priset på drivmedel stiger. Till viss del kan detta kom- penseras med sänkt beskattning men miniminivåerna i Energiskatte- direktivet sätter en nedre gräns för hur låg beskattningen av bensin och diesel kan bli i . Hur pass mycket körkostnaderna för bensin- och dieselbilar kommer att stiga fram till utfasningsåret beror både på hur priset på drivmedel utvecklas och hur bränsleeffektiva fordonen är. Till viss del kommer ökade drivmedelspriser att kompenseras av att fordons- flottan blir allt mer energieffektiv. Individer och företag är dock olika känsliga för dessa kostnadsökningar och möter också olika stora kostnadsökningar i förhållande till sina inkomster och omsättning. Effekter på drivmedelspriset genom ökad användning av biodrivmedel I tidigare avsnitt (16.3.1.) redovisades beräkningar av merkostnaden för biodrivmedel både utifrån de antaganden som görs i propo- sitionen med förslag till ökad reduktionsplikt och baserat på pris- scenarier för olika drivmedel från . I tabellen nedan sammanställs beräkningar över påverkan på drivmedelspriset för perioden baserat på dessa två beräkningssätt för föreslagna nivåer för reduktionspliktens utveckling till 2030 och en fullständig utfasning . Merkostnaden är exklusive mervärdes- skatt och antar oförändrad beskattning. För diesel ligger de båda beräkningssätten relativt lika medan merkostnaden för bensin blir väsentligt högre när vi använder Energimyndighetens prisprognoser. Detta beror på att vi här antar att man klarar reduktionsnivåerna för bensin genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dvs. genom etanol och biobensin. Eftersom biobensin förväntas vara väsentligt dyrare än HVO blir prispåslaget större i detta fall jämfört med när vii enlighet med reduktionspliktspropositionen antar samma mer- kostnad för inblandning i bensin och diesel per utsläppsreduktion. Om reduktionsnivån för bensin huvudsakligen upp- fylls genom högre inblandning av HVO i diesel är reduktionsplikts- propositionens beräkningar mer korrekta. För en utfasning där även bensinen behöver bli förnybar är dock beräkningarna baserat på Energimyndighetens prisprognoser mer rimliga. Båda beräknings- sätten är dock förknippade med betydande osäkerheter eftersom det finns en genuin osäkerhet om framtida biodrivmedelspriser, i syn- nerhet för förnybar bensin. Tabell 16.3 Prispåverkan per liter drivmedel (exkl. mervärdesskatt) för reduktionspliktens utveckling till 2030 samt fullständig utfasning av fossila drivmedel (kr/l) Reduktionsnivå (%) 2020/21:180* 0,3–0,5 1,7–2,5 0,6–0,9 2,4–3,7 1,0–1,5 3,2–4,8 1,5–2,3 4,0–6,0 1,9–2,9 4,6–6,7 2,2–3,4 5,3–7,9 6,5–9,7 7,4–11,2 Källa: *8–per procents reduktionsplikt i enlighet med Prop. 2020/21:180. antaget en reduktionsnivå på för bensin och för diesel. **Utredningens beräkningar baserat på (2021). Här antas att bensinkvoten genom inblandning och etanol och biobensin. –2030 antas en reduktionsnivå på för såväl bensin som diesel enligt antaganden i kapitel 6. De reduktionspliktsnivåer som är föreslagna innebär pris- ökningar jämfört med på /liter för bensin och cirka 4–/liter för diesel när beräkningen görs utifrån uppgifterna i propositionen om reduktionsplikt. För hushållen tillkommer mer- värdesskatt på prisökningen. En reduktionspliktnivå som innebär en fullständig utfasning av fossila drivmedel innebär ytterligare pris- påslag på drygt 4–/liter för bensin och 2–/liter för diesel jäm- fört med reduktionsnivå. För diesel sker alltså huvuddelen av prispåverkan medan prispåslaget för bensin slår igenom först , som en följd av att reduktionsnivåerna är så mycket högre för diesel än bensin . Energimyndig- hetens prisscenarier ligger i den övre delen av intervallet för diesel och över reduktionspliktspropropositionens övre gräns för bensin där skillnaden växer över tiden i och med den allt högre inbland- ningen för bensin. En fullständig utfasning när vi använder upp- gifterna i reduktionspliktspropositionen8 ger en merkostnad för bensin på 6,50–9,per liter medan beräkningen baserad på prisscenarierna för biobensin och etanol i stället ger en merkostnad på per liter. Om Energimyndighetens prisscenario för biobensin slår in kommer alltså inte en reduktionspliktsavgift på /kg9 att räcka för en utfasning av fossil bensin. Prisökningen kompenseras delvis av en snålare personbilsflotta Körkostnaderna är en funktion både av drivmedelspriset och hur energieffektiva fordonen är. Figuren nedan visar genomsnittlig bränsleanvändning för nya bensin- och dieselbilar i . Utvecklingen kan delas in i tre perioder. sker en mycket begränsad energieffektivis- ering och för dieselbilar ökar till och med förbrukningen. till ungefär 2012 faller däremot bränsleförbrukningen både för nya bensin- och dieselbilar relativt kraftigt för att i perioden plana ut och till och med stiga något. Den ojämna utvecklingen innebär att byte till en yngre års- 2020/21:180. 9Reduktionspliktsavgiften för bensin är /kg men eftersom reduktioner ska kunna flyttas mellan bensin och diesel är dieselns reduktionspliktsavgift på /kg mer relevant för frågan om maximalt prispåslag även för bensin.