sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Normalt ska en handling, för att kunna godtas som pass innehålla de uppgifter som framgår av 2 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97).8 Skattever- kets rutiner tar alltså i detta avseende sin utgångspunkt i de regler som finns i utlänningslagen (2005:716) med tillhörande förordning. EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt och familjemed- lemmar till dessa ska enligt 9 och 10 §§ folkbokföringsförordningen, på begäran, visa upp bl.a. giltigt pass eller identitetskort. Även nordiska medborgare är enligt artikel 2 punkt 1 i lag (2005:268) om överenskommelse mellan , , , och om folkbokföring skyldiga att visa upp pass eller motsvarande för . Vi har i avsnitt 6.6.2 övervägt om det även för andra inflyttande bör ställas krav i författning på att särskilda identitetshandlingar ska visas upp eller överlämnas vid identitetskontroll och där kommit till slutsatsen att så bör vara fallet. Eftersom identitetsnumret ska fun- gera som identitetsbeteckning och därför vara lika tillförlitligt som ett personnummer, bör samma krav ställas vid identitetskontroll vid tilldelning av identitetsnummer. 8Skatteverkets ställningstagande Styrkande av identitet vid flyttning till , daterat den 23november 2018, s. 2. Se även avsnitt 6.6.1. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning De handlingar som bör komma i fråga är i första hand pass (hem- landspass) och identitetskort från EES-stat eller . Även sådana resehandlingar som kan gälla på motsvarande sätt som pass (t.ex. främlingspass och resedokument) bör kunna utgöra föremål för kon- troll. För sådana handlingar finns nämligen särskilda standarder och krav som innebär att handlingen utgör ett säkert verktyg för identi- fiering. Standarder för utformning av resehandlingar har skapats av (), som de flesta av världens länder är anslutna till och förutsätts följa (se även avsnitt 4.4.4.). Ett krav på uppvisande av ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort gäller för EES-medborgare enligt 9 och 10 §§ folkbokföringsförordningen. För att närmare kontroll av en handling ska kunna genomföras på bästa sätt, bör det framgå av författningstexten att handlingen på begä- ran ska överlämnas och inte bara uppvisas vid identitetskontrollen (se närmare avsnitt 6.6.2). Bestämmelsen bör utformas som en möj- lighet för den myndighet som utför identitetskontrollen att begära att handlingar överlämnas om myndigheten ser behov av det och som en skyldighet för den enskilde att efter en sådan begäran överlämna efterfrågade handlingar. Eftersom de föreslagna bestämmelserna innebär relativt ingri- pande skyldigheter för den enskilde, bör de enligt vår bedömning fram- gå direkt av lagen. En sådan reglering öppnar även upp för möjlighe- ten att under vissa förutsättningar kontrollera biometriska uppgifter i överlämnade handlingar (se närmare 7 kap.). Flyktingar och personer som kommer från länder utan fungerande statlig administration kan i många fall sakna giltiga identitetshand- lingar som innehåller biometriska uppgifter. För att stärka identitets- kontrollen vid tilldelning av identitetsnummer även i sådana fall, föreslår vi att den som har beviljats uppehållstillstånd på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort. En sådan bestämmelse öppnar enligt vår bedömning även upp för möjligheten för att kunna kontrollera de biometriska uppgifter som lagras i uppehålls- tillståndskortet (se närmare 7 kap.). Ett uppehållstillståndskort bör emellertid inte ensamt kunna ligga till grund för tilldelning av ett iden- titetsnummer i avsaknad av andra godtagbara identitetshandlingar. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning 13.2.4Ändring av uppgift om identitet Utredningens förslag: Samma krav på styrkt identitet, personlig inställelse och kontroll av handlingar som föreslås gälla vid tilldel- ning av identitetsnummer bör gälla om någon som redan har till- delats identitetsnummer begär ändring av en uppgift om sin iden- titet (namn, födelsetid eller medborgarskap). I avsnitt 6.7 redogörs för vilka förutsättningar som gäller när en person som har folkbokförts i i efterhand vill ändra sina iden- titetsuppgifter, dvs. uppgift om namn, födelsetid eller medborgar- skap. Beviskravet för att ändra registrerade identitetsuppgifter i folk- bokföringen är högt och kan sägas motsvara beviskrav att identitetsuppgifter som huvudregel ska vara styrkta för folkbok- föring. Samma höga krav som vi föreslår ska gälla vid tilldelning av identitetsnummer (se avsnitt 13.2.1) bör enligt vår uppfattning gälla för den som i efterhand vill ändra en uppgift om sin identitet. För att identitetskontrollen ska kunna bli lika fullständig som vid tilldel- ning av identitetsnummer, bör alltså den kontrollerande myndigheten även vid en begäran om ändring av identitetsuppgifter ges möjlighet att, för det fall myndigheten anser att det finns ett sådant behov, kräva att den som begär ändring inställer sig personligen och överlämnar pass, identitetskort och uppehållstillståndskort för kontroll. En bestämmelse om detta tas in i 2 kap. 6 § lagen om identitets- nummer och samordningsnummer. 13.2.5Rätt att meddela närmare föreskrifter Utredningens förslag: En bestämmelse i lag ska upplysa om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning av identitetsnum- mer och samordningsnummer. ska få meddela föreskrifter om de krav som ska ställas på identitetskontrollen vid tilldelning av identitetsnummer och samordningsnummer. ska även få meddela före- skrifter om vilka handlingar som kan godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling. Bestämmelsen tas in i förordning. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning har som tidigare nämnts haft stöd för att meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identi- fiering av en person för vilken samordningsnummer ska begäras och som inte omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (5 b § andra stycket folkbokföringsförordningen). Några sådana föreskrifter meddelades dock inte . togs det in en upplysningsbestämmelse i folkbokföringslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning (och förnyelse) av sam- ordningsnummer. får meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identifiering av en person i samband med tilldelning (och förnyelse) av samordningsnummer (5 c § folk- bokföringsförordningen). möjlighet att meddela när- mare föreskrifter om de krav som ska ställas på identitetskontrollen bör enligt vår mening gälla även tilldelning av identitetsnummer. I samband med att en person inställer sig personligen för identi- tetskontroll vid tilldelning av identitetsnummer, föreslår vi att den som inställer sig på begäran ska vara skyldig att överlämna pass, iden- titetskort eller motsvarande handling. bör även få med- dela närmare föreskrifter om vilka handlingar som ska godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling (se även avsnitt 6.6.2). Bestämmelser om detta tas in i 2 kap. 10 § lagen om identitets- nummer och samordningsnummer samt 13 § förordningen om iden- titetsnummer och samordningsnummer. 13.3Vem ska ansvara för identitetskontrollen? Utredningens förslag: ska ansvara för kontroll av identitet vid tilldelning av identitetsnummer. ska ansvara för identitetskontrollen när en sådan myndighet begär identitetsnummer. Beskickningar och karriärkonsulat som fullgör uppgift som pass- myndighet utom riket och som är behöriga att handlägga ärenden om vanliga pass ska kunna genomföra identitetskontroll i samband med tilldelning av identitetsnummer efter begäran från en myndig- het eller ett annat organ. Förslaget omfattar inte personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning 13.3.1Skatteverket ska som huvudregel ansvara för identitetskontrollen Det är som ska besluta om tilldelning av identitetsnum- mer. I ett ärende om tilldelning av sådana nummer ingår att göra iden- titetsbedömningar. Med undantag från vad som gäller vid enskilds ansökan är det dock inte , utan de myndigheter och utbildningsanordnare som begär att en person tilldelas samordnings- nummer som ansvarar för att bedöma om en persons identitet kan anses fastställd. När samordningsnumren infördes kunde de endast tilldelas för vissa ändamål och på begäran av några olika myndighe- ter. Man ansåg då att det var en fråga för varje myndighet att avgöra om det fanns tillräckliga uppgifter för registrering hos den myndig- heten (t.ex. för inskrivning i allmän försäkringskassa, för registrering i sjömansregistret eller för att få fullgöra totalförsvarsplikt). Skatte- myndigheten skulle göra en fullständig identitetskontroll först om personen senare skulle folkbokföras.9 Man tycks då ha ansett att det viktigaste var att identifieringen var tillräckligt bra för den myndighet som skulle använda numret vid tilldelningen och räknade inte med att det skulle få någon stor spridning därefter. Frågan om identitetskontrollerna vid tilldelning av samordnings- nummer bör ankomma på en enda myndighet har diskuterats tidigare. framhöll i sitt betänkande att det är ett problem att det inte är den beslutande myndighe- ten, , som kontrollerar identiteten, utan att det görs av den myndighet som begär samordningsnumret. menade att banker och andra aktörer kunde anse att ett sådant system för utfärdande av id-kort skulle vara alltför osäkert.10 Folkbokför- ingsutredningen övervägde året därpå, mot bakgrund av att brister i systemet uppmärksammats, om skulle få i uppdrag att kontrollera identiteten hos alla de personer som ska få en personbe- teckning. För en sådan ändring talade främst att har ruti- ner för att kontrollera identiteten hos personer som ska folkbokföras, att identitetskontrollen kan bli mer enhetlig om den sköts av en myn- dighet samt att förtroendet för systemen med personnummer och samordningsnummer lättare kan upprätthållas.11 Folkbokföringsut- 9Några folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68), s. 231 ff. och prop. 1997/98:9, Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 83. 10Id-kort för folkbokförda i (SOU 2007:100), s. 80. 11Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 160. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning redningen bedömde ändå att det även i fortsättningen bör vara den myndighet som begär ett samordningsnummer som kontrollerar iden- titeten. Utredningen motiverade sitt ställningstagande bl.a. med att det inte skulle vara möjligt att få alla att inställa sig hos för identitetskontroll, att ett sådant system skulle öka arbets- börda betydligt och att många andra myndigheter hade bra rutiner för identitetskontroller.12 har övervägt om myndigheten bör ansvara för identitetskontrollerna vid tilldelning av samordningsnum- mer. I promemorian ”Samordningsnummer och utländska fastighets- ägare – en översyn” lyftes fördelarna med att har vana av att fastställa identiteter och att det skulle bli en enhetlig bedömning som i sin tur skulle ge samordningsnumret ett högre anseende och större trovärdighet. avfärdade dock idén den gången med ungefär samma motivering som Folkbokföringsut- redningen. anförde också att det kunde bli förvirrande för den enskilde om en annan myndighet än rekvirenten skulle ansvara för identifieringen.13 I sin rapport analys av samordningsnummer för beskattningsändamål menar att folkbokföringsverk- samheten självständigt bör bedöma identitetsunderlagen, efter att be- skattningsverksamheten ansvarat för att få fram så kompletta identi- tetsunderlag som möjligt. Insatsen Begränsa avsiktliga fel inom Skatte- verket föreslog i sin rapport taktiska risker 2017 att folkbokföringen skulle ta över identitetskontrollerna om inte identitetskontrollerna kunde stärkas hos begärande myndigheter genom informationsinsatser. I sin promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället föreslog att verket bör besluta att personens identitet kan anses fastställd om det inte råder osäkerhet om identiteten, men att bör fatta sitt beslut utifrån den bedömning av personens identitet som rekvirenten har gjort samt utifrån det underlag som bifogats begäran. har inom ramen för denna utredning ställt sig positivt till att myndigheten ska ansvara för identitetskontrollerna i samband med tilldelning av identitetsnummer. 12Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60), s. 159 f. föreslog i stället att skulle få ett bemyndigande att besluta om föreskrifter om vilka krav som ska ställas för att en identitet ska anses fastställd. Förslaget i den delen infördes också. 13Skatteverkets promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn, s. 50 f. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Eftersom kontrollen inte är koncentrerad till en myndighet vid tilldelning av samordningsnummer varierar kvaliteten på den iden- titetskontroll som görs. Medan vissa tilldelade samordningsnummer grundar sig på en bristfällig kontroll kan andra hålla en betydligt högre kvalitet. Att den myndighet som behöver använda ett nummer i sin verksamhet också ansvarar för identitetskontrollen kan möjli- gen inbjuda till en generösare bedömning av underlaget. Om identi- teten inte anses fastställd måste ytterligare underlag efterfrågas och om det inte kommer in kan det leda till att något samordningsnummer inte kan rekvireras, vilket i sin tur kan skapa merarbete för den enskilda handläggaren och för myndigheten. har ändå såsom ansvarig myndighet för tilldelning av identitetsnummer att bedöma om förutsättningarna för att tilldela ett nummer föreligger eller inte. Om identitetskontrollen ska genom- föras av rekvirenten sker således en prövning både av en handläggare på den rekvirerande myndigheten och av en handläggare på Skattever- ket, vilket framstår som ett i viss mån onödigt merarbete. Kontroll av identitet är dessutom en uppgift som kräver utbildning och erfarenhet. Om en myndighet ansvarar för identitetskontrollen ökar förutsätt- ningarna för konsekventa och förutsägbara bedömningar. Samma ruti- ner kan användas och personalen kan få samma utbildning. Persona- len kommer att hantera en större mängd ärenden vilket bidrar till att kompetensen kan upprätthållas på ett annat sätt än . Kvaliteten och säkerheten i tilldelningsprocessen kommer därmed att öka vilket leder till ett säkrare nummer. Myndigheter och andra aktörer som använder ett identitetsnummer i sin verksamhet kan därigenom på ett bättre sätt lita på vilken kontroll som ligger bakom identitetsnumret. Eftersom identitetskontrollen vid tilldelning av identitetsnummer kommer att ske vid personlig inställelse skulle respektive rekvirent behöva ta emot personer på sådana möten om ansvaret för identitets- kontrollen skulle ligga på den som begär nummertilldelning.14 Om ansvaret för kontrollen i stället centraliseras till en myndighet kan det skapa bättre möjligheter för att fler aktörer, som själva inte har rutiner för identitetskontroll eller möjlighet att ta emot enskilda för ett person- ligt möte, kan få möjlighet att rekvirera identitetsnummer. kontrollerar identitet vid personligt möte i sam- band med folkbokföring när en person flyttat in i landet och när en 14Även med en sådan lösning skulle många möjligen kunna överlämna uppdraget till Statens servicecenter. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning enskild ansöker om samordningsnummer. har rutiner för att kontrollera identitet även vid ansökan om identitetskort för folkbokförda. Det framstår därför naturligt att , som ska besluta om tilldelning av numren, också som huvudregel ansvarar för identitetskontrollen. Förslaget bör inte omfatta personer som omfat- tas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. I dessa fall bör det, i likhet med vad som gäller för personnummer enligt 18 b § folkbok- föringslagen, alltjämt ankomma på den rekvirerande myndigheten () att svara för bedömningen av om identiteten kan anses styrkt. När en komplett begäran om identitetsnummer kommer in till bör ansvaret för den fortsatta handläggningen ankomma på . bör därför informera den person en begä- ran eller ansökan om identitetsnummer rör, om att han eller hon måste inställa sig personligen hos för identitetskontroll. Om personen inte inställer sig bör påminna personen, t.ex. på den kontaktadress som angetts i begäran. Någon påminnelse behöver alltså inte skickas till rekvirenten. Förslagen förs in i 9 och 12 §§ förordningen om identitetsnum- mer och samordningsnummer. 13.3.2Bör ansvara för identitetskontroll när myndigheten begär tilldelning av identitetsnummer? är näst efter den myndighet som rek- virerar flest samordningsnummer . Myndigheten har också möj- lighet att rekvirera samordningsnummer även om det råder osäkerhet om personens identitet. Det kan dock antas att det i en del fall finns ett bra identitetsunderlag även när rekvirerar sam- ordningsnummer. har uppskattat att av de samordnings- nummer som myndigheten rekvirerar avser personer som fått ett före- läggande om ordningsbot utfärdat. Det är i de allra flesta fall en polis som utfärdat ordningsboten, men även och utfärdar en mindre andel förelägganden om ordningsbot. Enligt Polis- myndighetens föreskrifter får ett föreläggande om ordningsbot bara utfärdas om den misstänktes identitet är styrkt (3 § PMFS 2020:9). Det innebär att identiteten i dessa fall är styrkt ur ett polisiärt per- spektiv till den grad att polisman (alternativt tulltjänsteman eller kust- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning bevakare) bedömt att ordningsbot har kunnat utfärdas. Polismyndig- heten har därtill uppgett att de i samtliga fall har personlig kontakt med den enskilde som de begär nummer för. godtar dock inte utan vidare bedömningen att identiteten är styrkt och markerar inte uppgifterna som styrkta i folkbokföringsdatabasen i sam- band med tilldelning av samordningsnummer. Enligt uppgift från innehåller begäran om samordningsnummer i dessa fall i princip aldrig fler uppgifter än förnamn, efternamn och födelsetid. Dessutom bifogas inte någon kopia av en id-handling och den enda handling som granskats är normalt ett körkort. Enligt bedömning kan uppgifterna under sådana förhållanden inte anses styrkta. För att det ska vara möjligt att få en bättre identitetskontroll i de fall det är möjligt, utan att personen i efterhand måste inställa sig till , har vi övervägt om bör ansvara för identitetskontroll i de fall myndigheten rekvirerar identitetsnummer. På så sätt skulle det vara möjligt att i vissa fall tilldela den enskilde ett identitetsnummer i stället för ett samordningsnummer. Den per- sonliga kontakt har med den enskilde kan t.ex. handla om en person som stoppats för en hastighetsöverträdelse och polismannen på plats har utfärdat en ordningsbot. När det sedan rekvi- reras ett samordningsnummer kan personen i fråga redan ha lämnat landet utan avsikt att återvända hit. Det är därför uppenbart att det i många fall kommer att vara förenat med stora svårigheter att få per- sonen att inställa sig hos för identitetskontroll och att det därför inte är möjligt att rekvirera identitetsnummer. En annan grupp som rekvirerar samordningsnummer för är brottsmisstänkta, ibland frihetsberövade personer. Det framstår som en märklig ordning om de genom försorg ska trans- porteras till för identitetskontroll för att kunna tilldelas ett identitetsnummer. Om identiteten ska kunna styrkas vid ett personligt möte med krävs i många fall att det sker vid det tillfälle som t.ex. en polisman har personlig kontakt med den enskilde. Om den identitetskontrollen kan godtas kan det leda till att fler personer tillde- las identitetsnummer i stället för samordningsnummer. Om Skattever- ket ska ansvara för identitetsbedömningarna i dessa fall kommer det att leda till att de nummer rekvirerar endast mycket sällan kan nå upp till de krav som ställs för identitetsnummer, trots Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning att själv ofta gör bedömningen att identiteten är styrkt. Polisen har erfarenhet av identitetsbedömningar och välutveck- lade rutiner för detta, inte minst i samband med att myndigheten full- gör sitt uppdrag som passmyndighet inom riket. Det krävs dock att anger fullständiga uppgifter i begäran om identi- tetsnummer, och också bifogar kopior på de identitetshandlingar som legat till grund för myndighetens bedömning om styrkt identitet för att ett identitetsnummer i så fall ska kunna tilldelas. De identitetskontroller som kan göras av en polisman som utfär- dar en ordningsbot i samband med t.ex. ett fordonsstopp kan dock av förklarliga skäl inte bli lika ingående som de som kan göra vid ett personligt besök. Det är heller inte alls säkert att personen har någon annan identitetshandling med sig än ett körkort. Enligt uppgift från kommer myndigheten inte att betrakta ett körkort som fullgott underlag för att styrka en persons identitet vid tilldelning av ett identitetsnummer. Vi anser därför att det finns en risk för att identitetskontrollen i samband med tilldelning av identitets- nummer försvagas i viss mån om ansvaret överlämnas till Polismyn- digheten och den bedömning som kan göras i samband med utfär- dande av ordningsbot. Det får därför accepteras att identiteten endast i undantagsfall kommer att kunna styrkas på det sätt som krävs för tilldelning av identitetsnummer när har behov av ett nummer. Det framstår vidare som ändamålsenligt att en person som misstänks för brott eller tilldelas en ordningsbot inte av den anled- ningen nödvändigtvis måste tilldelas ett identitetsnummer som kan vara användbart även för den enskilde. Det kan i de sammanhangen vara tillräckligt med ett samordningsnummer. bör därför ansvara för identitetsbedömningen även när rekvirerar num- mer för andra ändamål än en passansökan. 13.3.3Passmyndighet bör ansvara för identitetskontrollen när myndigheten rekvirerar identitetsnummer fullgör uppgift som passmyndighet inom riket och behöver ibland rekvirera samordningsnummer inom ramen för detta uppdrag. Det kan t.ex. handla om en utlandsboende svensk medbor- gare, som inte är och heller aldrig varit folkbokförd i och därför inte har tilldelats personnummer (t.ex. barn till utlandsboende svenska medborgare), som ansöker om svenskt pass eller nationellt id-kort Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning vid personligt besök på en polisstation. Det vanligast förekommande passärendet där samordningsnummer rekvireras är dock att en sådan person inkommer på en svensk utlandsmyndighet som då fullgör upp- gift som passmyndighet. och andra, t.ex. svenska ambassader, som fullgör uppgift som passmyndighet har välutvecklade rutiner för identitetsbedömningar. De träffar också alltid personen vid ett personligt möte. Det skulle vidare vara förenat med stora prob- lem om t.ex. en enskild svensk medborgare som är bosatt i ett annat land skulle bli tvungen att inställa sig personligen hos för identitetskontroll. och annan myndighet som fullgör uppgift som passmyndighet bör därför ansvara för identitets- bedömningarna när myndigheten begär tilldelning av identitetsnum- mer. På så sätt bör det vara möjligt att tilldela identitetsnummer i sådana ärenden, utan att den enskilde dessutom måste inställa sig hos . Om personen inte kan styrka sin identitet i samband med en passansökan torde det inte heller finnas något behov av att begära till- delning av identitetsnummer eftersom passansökan då inte kommer att bifallas. Förslaget förs in i 10 § förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer. 13.3.4Personlig inställelse för identitetskontroll bör kunna ske vid passmyndigheter utom riket Utifrån myndigheternas svar till utredningen står det klart att omstän- digheten att en person befinner sig utomlands är den vanligaste anled- ningen till att myndigheterna anser att det inte är möjligt att alltid kräva personlig inställelse vid nummertilldelning (se mer om detta i avsnitt 12.6.3).