sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Havs- och vattenmyndigheten anser att för att uppnå god miljöstatus behövs en förstärkning av områdesskyddet för att minimera mänsk- lig påverkan på relevanta ekosystemkomponenter. I det pågående och kommande arbetet med marint områdesskydd kommer Havs- och vattenmyndighetens fokus vara att komplettera nätverken i de tre havsområdena av skyddade områden uti- från behovet av ekologisk representativitet, konnektivitet och funk- tionalitet. Ett sammanhängande och representativt nätverk av skyd- dade områden kan enligt Havs- och vattenmyndigheten bidra till att följa flera miljökvalitetsnormer särskilt normer som tar upp arter och livsmiljöers utbredning och förekomst inklusive fisk, fågel och däggdjur samt mänsklig påverkan på havsbotten. Det områdesskyddet kan, genom att långsiktigt skydda arter och livsmiljöer och säkerställa viktiga ekosystemtjänster, liknas vid ryggraden i havsmiljöarbetet. Ett långsiktigt och ändamålsenligt skydd av arter och livsmiljöer är nödvändigt för att nå miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård och kraven som följer av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Skydd av områden är även den enda särskilt utpekade åtgärden i havs- miljödirektivet för att nå god miljöstatus.117 I det havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar har säker- ställande av ett MPA-nätverk118 varit ett viktigt verktyg. 117Artikel 13.4, och Rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ram- direktiv om en marin strategi). inom FN:s konvention för biologisk mångfald (CBD) och inom EU anses områdesskyddet vara ett mycket viktigt verktyg för att lång- siktigt säkra biologisk mångfald och bidra till FN:s hållbarhetsmål. Beslut om nya mål för skydd av områden både inom CBD och EU antas medföra en kommande ambitionsökning för skydd av havs- miljöer. Arbetet med skydd av områden tog fart men har följt samma processer och utformning som om- rådesskydd på land. Det områdesskyddet beskrivs ofta som bristfälligt och det talas om s.k. paper parks som inte innebär inte något faktiskt skydd för den miljön, utan är snarare områden på en karta som har ritats ut och där det inte finns tillräcklig kunskap om naturvärden eller som har lämpliga bevarandeåtgärder. Kunskapen om hur områdesskyddet i marin miljö behöver utformas för att ge ett effektivt skydd har dock utvecklats avsevärt . Kunskapen om vilka bevarandevärden som finns i de skyddade områdena, och påverkan på dessa, har i många fall varit dålig. Detta har lett till att beslutade bevarandemål och regleringar för de enskilda områdena eller nätverket som helhet, inte har gett tillräckligt bra funktionalitet, dvs. ändamålsenligt eller effektivt skydd utifrån syftet med områdesskyddet. Etappmålet samt hållbarhetsmål 14.5 för marint områdesskydd upphörde . Etappmålet har uppnåtts för målet om skyddad areal, men inte för kvalitetsmålet om ett ekologiskt representativt sammanhängande och funktionellt nätverk. Miljömålsberedningen anser att arbetet med det områdes- skyddet behöver stärkas och utvecklas vidare och, i mycket större utsträckning än , integreras och samordnas med övrigt arbete med förvaltningen av havsmiljön, för att bidra effektivt till att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen anser att integrering och samordning är viktigt både för att säkerställa att de arealer som skyddas verkligen får ett effektivt skydd för arter och livsmiljöer på lång sikt, men även för att möjliggöra ett långsiktigt hållbart nyttjande av havets resurser som fisk, energiproduktion, rekreation, sjöfart och andra blå näringar. Det är därför också nödvändigt att berörda aktörer, som t.ex. bransch- organisationer, enskilda verksamhetsutövare och intresseorganisa- tioner för t.ex. fritidsfiske, frilufts- och båtlivet, aktivt inkluderas i arbetet. Flera myndigheter som , Transportstyrelsen, Försvarsmakten, , SGU m.fl. behöver också involveras aktivt i arbetet, bl.a. med att utarbeta vägledningar för hur speciallagstiftning, för t.ex. sjöfart, kan tillämpas i områdesskyddet. Länsstyrelsernas roll och samordningsansvar för det om- rådesskyddet behöver förtydligas och ges tillräckliga resurser som länsstyrelserna disponerar. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt etappmål. Miljömålsberedningen bedömer att det behövs ett antal åtgärder som steg på vägen för att kunna nå etappmålet och utveckla ett områdesskydd som är anpassat till de ekologiska förut- sättningarna i kust och hav och som är väl samordnat och integrerat med övrig havsmiljöförvaltning. 20.9.1Nytt etappmål för marint områdesskydd –att regeringen beslutar om ett etappmål för skydd av områden och s.k. andra effektiva områdesbaserade skydds- åtgärder (OECM:s). Målet innebär att till 2030 ska det områdesskyddet utformas enligt följande: –av territorialvatten och ekono- miska zon ska vara skyddat genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s), –av territorialvatten och ekono- miska zon ska vara strikt skyddade, –de skyddade områdena ska bilda ett representativt, ekolo- giskt sammanhängande samt funktionellt nätverk, natio- nellt och för vart och ett av de tre havsområdena; , Egentliga och . Miljömålsberedningen bedömer att det även i fortsättningen behövs ett särskilt etappmål för ett nätverk av skyddade områden. Förutom ett etappmål för omfattningen av skyddet, behöver målet förtydliga ett antal förutsättningar för att det områdesskyd- det på ett bättre sätt än ska kunna bidra till att nå miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen bedömer att etappmålet, förutom att bidra till att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, bidrar direkt till måluppfyllelsen av Ett rikt växt- och djur- liv. Etappmålet kan även ha positiv effekt på måluppfyllelsen av Ingen övergödning och är av relevans för flera strecksatser i Generations- målet, främst de delar som berör ekosystem, biologisk mångfald och god hushållning med naturresurserna. Etappmålet kommer långsiktigt även att bidra till att nå närings- politiska mål, framför allt det övergripande målet i regeringens livs- medelsstrategi genom att specifikt säkerställa viktiga rekryterings- områden för fisk och generellt bidra till god miljöstatus, vilket är en förutsättning för flera ekosystemtjänster som bidrar till produktion av livsmedel. Etappmålet bidrar även till genomförandet av reger- ingens maritima strategi, särskilt när det gäller att säkerställa attrak- tiva kustområden. Miljömålsbredningen menar att det är avgörande att nätverket av skyddade områden tas fram i nära samverkan med berörda aktörer. Miljömålsberedningen anser att etappmålet ska vara minst lika ambitiöst och utformat i linje med besluten om mål för marint om- rådesskydd, både inom EU och inom CBD. Etappmålet föreslås dock i viss mån anpassas till de nationella behov och förutsättningar som Miljömålsberedningen har identifierat under sitt utredningsarbete. Trettio procents skydd genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s) Miljömålsberedningen anser att det finns ett stort behov av att stärka skyddet av arter och livsmiljöer i havet. Av kapitlet Kusten där alla vill vara, framgår att utbredningen av livsmiljöer och populationer av ett stort antal kustnära arter som är väsentliga för ekosystem- tjänster, har minskat kraftigt. I kapitlen om övergödning och om förvaltning av fisk redovisar Miljömålsberedningen hur skydd och aktivt åtgärds- och restaureringsarbete kan bidra till mer resilienta ekosystem som i sin tur kan bidra till stärkta fiskbestånd och även minska de negativa effekterna av övergödning. I avsnitt ovan framgår att forskningen visar att miljöstatusen förbättras inom skyddade områden och att dessa positiva effekter bidrar till förbättrade livsmiljöer och stärkta bestånd, som t.ex. fisk- bestånd, utanför de skyddade områdena. Detta är dock under förut- sättning att skyddet är effektivt utformat. Miljömålsberedningen menar därför att det är viktigt att formellt skydd säkerställs i nöd- vändig omfattning men anser även att i en ekosystembaserad havsför- valtning bör flera olika områden inom förvaltningen samverka för att identifiera denna typ av geografiska skyddsåtgärder som bidrar till att nå en god miljöstatus. OECM:s bör vara en del av den rumsliga för- valtningen av svenska havsområden och kan komplettera områdes- skyddet enligt där specifika belastningar eller aktiviteter måste begränsas för att uppnå eller bevara god miljöstatus. (läs mer nedan). Genom att kombinera det formella skyddet med andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder bedömer Miljömålsberedningen både att det är möjligt att nå ett mål om 30 procents skydd av om- råden till , men även att skyddets effektivitet kan förbättras genom att flera lagrum och andra rättsliga verktyg kan användas utifrån behovet av reglering i ett visst område. Genom att målet om- fattar både formellt skydd och andra skyddsåtgärder ökar även möj- ligheterna till bättre samordning av rättsliga instrument. Utform- ningen av det föreslagna etappmålets strecksats bör även möjliggöra att flera aktörer, inom fiske och sjöfart, men även kommuner, mer aktivt kan bidra till ett långsiktigt skydd av arter och livsmiljöer. Förslag till mål för områdesskydd i för biologisk mångfald framhåller i strategin för biologisk mångfald Bringing nature back inte our lives, att EU har omfattande lagstift- ning, strategier och ramverk på plats för att skydda och restaurera livsmiljöer och arter, men att genomförandet och efterlevnaden inte har varit tillräckliga.119 har därför föreslagit ett utvidgat och sammanhängande nätverk av skyddade områden som innebär att till 2030 ska av områden vara rättsligt skyddat och strikt skyddat (se vidare nedan för förklaring av strikt skydd). Rådet ställde sig bakom strategin och målen för områdesskydd. Områdena ska vara effektivt förvaltade med tydliga bevarandemål och åtgärder och med ändamålsenlig uppföljning. 119EU-kommissionens meddelande, EU Biodiversity Strategy for 2030, Bringing nature back into our lives, COM(2020)380 final. nen pekar vidare på att det är viktigt med ekologiska korridorer för att undvika genetisk isolering och att se till möjligheter för vandrande arter att röra sig inom det naturliga utbredningsområdet och därmed säkerställa hälsosamma ekosystem. En viktig del i detta är utform- ning och investeringar i grön och blå infrastruktur, även mellan länder. Det ska vara medlemsstaternas ansvar att säkerställa skyddet, antingen genom Natura 2000-nätverket eller som nationellt områdes- skydd. Nytt mål för områdesskydd i 2020 ramverk CBD planerar att besluta om ett nytt globalt mål för områdesskydd inom Post 2020 ramverk för biodiversitet . Målet kommer sannolikt att både omfatta CBD:s parters åtaganden inom nationellt vatten och skydd av världshaven, dvs. områden utanför nationell jurisdiktion. Det senaste officiella utkastet föreslår ett mål om att av områden ska skyddas genom områdesskydd eller OECM:s.120 Vad avses med formellt skydd Med formellt skyddade områden avses nationalparker, natur- reservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden enligt 7 kap. miljöbalken.121 Områden som regeringen rapporterat till Helcoms och Ospars MPA nätverk räknas inte som formellt skyddade utan att de också för ett kompletterade skydd med stöd i 7 kap. . Genom att Helcom och Ospar MPA ingår i havsmiljödirektivets artikel 13.4 medges dock möjlighet att införa regleringar för fiske enligt art 11 grundförordningen i områdena. 120CBD/POST2020/PREP/2/1, Update of the Zero Draft of the Post-2020 Global Bio- diversity Framework, Note by the Co-Chairs, . 1217 kap. 2 §, 4 §, 11 § och 27 § första stycket 1–2 och 28 § . Andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder - OECM:s –att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten och Natur- vårdsverket i uppdrag att utifrån i CBD:s definition och EU:s riktlinjer, klargöra vilka rättsliga verktyg som kan klassas som Andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM:s) och räknas in i etappmålets första strecksats. Miljömåsberedningen anser att en viktig skillnad i förslaget till nytt etappmål jämfört med det befintliga målet är möjligheten att även s.k. andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder (Other Effeci- ent Conservation and , OECM:s) kan tillämpas för att bidra till nätverket av skyddade områden. Enligt ovan menar att genom en kombination av formellt skydd och OECM:s kan skyddets effektivitet förbättras genom att flera lagrum och rättsliga verktyg kan användas utifrån behovet av regler- ing i ett visst område. Detta ökar även möjligheterna till bättre sam- ordning av rättsliga instrument samt att flera aktörer, t.ex. inom fiske och sjöfart, men även kommuner, mer aktivt kan bidra till ett långsiktigt skydd av arter och livsmiljöer. Miljömålsberedningen framhåller att kriterierna för OECM:s måste följa av CBD:s definition och vägledning122 samt EU:s kommande riktlinjer. Definitionen och vägledningen anger att områden för att kunna klassas som OECM:s bl.a.: –är geografiskt avgränsade, –ger ett långsiktig skydd, –är dokumenterat värdefulla för arter och livsmiljöer och har en förvaltningsplan. OECM:s ska ses som ett komplement till formellt skyddade om- råden och bidra till ett representativt, ekologiskt sammanhängande samt funktionellt nätverk. IUCN har utarbetat en vägledning för OECM:s med utgångs- punkt i CBD:s definition och vägledning från partsmötet 2018.123 122CBD Decision 14/8 2018, Protected areas and other effective area-based conservation measures. 123IUCN 2019, Recognising and reporting other effective area-based conservation measures. har framhållit i biodiversitetsstrategin att den avser ta fram en indikation på hur OECM:s kan bidra till det före- slagna målet för skydd av områden inom EU. Det behövs ett klargörande av vilka svenska områdesbaserade rätts- liga verktyg som motsvarar CBD:s definition och kriterier i CBD:s vägledning i annex III. Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och får i uppdrag att analysera vilka rättsliga verktyg som kan klassas som andra effektiva områdes- baserade bevarandeåtgärder, OECM:s. Analysen ska ligga till grund för uppföljning av måluppfyllelsen av etappmålets första strecksats. Behov av strikt skyddade områden Havs- och vattenmyndigheten pekade i Handlingsplanen för marint områdesskydd på att vissa värdefulla havsområden behöver få ett förstärkt skydd för att säkerställa att alla väsentliga naturvärden i om- rådet skyddas och för att bidra till ett mer representativt nätverk. Det områdesskyddet utmålas ofta som bristfälligt och anses vara s.k. paper parks som inte erbjuder ett faktiskt skydd för den miljön, utan att de snarare är snarare områden på en karta som har ritats ut och där det inte finns tillräcklig kunskap om områdenas naturvärden eller som har lämpliga bevarandeåtgärder. Miljömålsberedningen bedömer att av totala havsområde bör ingå i områden som kan klassas som strikt skyddade till 2030. Detta är även helt i linje med förslag till nya mål för områdesskydd inom den gröna given, där den föreslår att (eller en tredjedel av det totala skyd- det) ska vara områden med strikt skydd. En EU-definition har inte beslutats men anser att strikt skyddade områden bör omfatta områden med hög biologisk mångfald eller potential, eller områden som är särskilt känsliga för ef- fekter av klimatförändringar. Kommissionen har även slagit fast att strikt skyddade områden inte nödvändigtvis innebär att området är stängt för människor, men att naturliga processer ska få utvecklas ostörda för att respektera områdets ekologiska behov.124 EU-kommis- sionen återkommer, tillsammans med Europeiska miljöbyrån (EEA), med förslag på en definition och vägledning om strikt områdesskydd 124EU-kommissionens meddelande, EU Biodiversity Strategy for 2030, Bringing nature back into our lives, COM (2020)380 final. Miljömålsberedningen gör den preliminära bedömningen att strikt skydd mycket väl sammanfaller med det pågående arbetet inom det områdesskyddet med att skydda s.k. opåverkade om- råden. Miljömålsberedningen menar att det även i marin miljö, på samma sätt som för landmiljöer, behöver avsättas en viss areal som så långt möjligt skyddas från lokal mänsklig påverkan, dvs. att regleringar införs i områdena för sådana aktiviteter som kan regleras inom ett geografiskt område. Miljömålsberedningen bedömer att det behövs särskilda insatser i arbetet med det områdesskyddet för att säkerställa ett skydd så att en andel av områdesskyddet så långt möj- ligt kan klassas som strikt skydd. I kontakter med bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrel- ser, kommuner och ideella organisationer har Miljömålsberedningen fått en tydlig bild av att funktionaliteten, eller effektiviteten, inom befintliga skyddade områden i många fall är mycket låg. Detta beror på faktorer som bristande kunskap och uppföljning, men även på att verksamheter som påverkar området inte har regle- rats i tillräcklig omfattning. Fiske, sjöfart, Försvarsmaktens verk- samhet och nedläggning av kablar och rörledningar är exempel på verksamheter och aktiviteter som kan påverka arter och livsmiljöer och som ofta förekommer i skyddade områden. Skyddade om- råden ska vara en tillgång för friluftsliv och båtliv. Ny sammanställd kunskap visar dock tydligt att omfattningen av fritidsbåtar och nytt- jandet av kust och skärgårdsområden kan ha en negativ påverkan på känsliga arter och livsmiljöer och att det nu kan behövas mer begrän- sande regleringar i vissa områden, särskilt i grunda vikar och viktiga lek och uppväxtområden för fisk. Miljömålsberedningen uppmärk- sammar särskilt effekter av fritidsbåtar i kapitlet om kusthavet. Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det finns en flexibilitet i utformningen av det områdesskyddet så att det blir så effektivt som möjligt för skydd av arter och livsmiljöer sam- tidigt som ett långsiktigt hållbart nyttjande kan tillåtas. Ett sätt att åstadkomma sådan flexibilitet är zonering där opåverkade områden skulle kunna bestå av zoner inom befintligt formellt skyddade om- råden. Det är viktigt att zonerna är väl tilltagna för att säkerställa ett funktionellt skydd som zonering är ett bra verktyg i en eko- systembaserad förvaltning där utformningen av regleringar och nytt- jande kan utformas i samråd med berörda aktörer. Miljömålsberedningen bedömer att det behöves vägledning och utveckling av praxis för att bättre kunna reglera t.ex. sjöfart och För- svarsmaktens verksamhet för att kunna nå ett strikt skydd. Miljömåls- beredningen menar också att det behövs en komplettering i 7 kap. (se förslag i avsnitt 20.9.2) Representativt och ekologiskt sammanhängande samt funktionellt nätverk Den tredje strecksatsen i etappmålet tydliggör att för att etappmålet ska kunna nås ska det formella områdesskyddet tillsammans med OECM:s bilda ett representativt och ekologiskt sammanhängande samt funktionellt nätverk. Det är särskilt viktigt att de skyddade områdena bildar ett repre- sentativt och ekologiskt sammanhängande nätverk då många arter är beroende av flera olika livsmiljöer under sin livscykel. Skydd i havet behöver även ta hänsyn till strukturer och funktioner på havs- botten, i vattenmassan och på havsytan. De skyddade områdenas arter och livsmiljöer påverkas även i stor utsträckning av miljötill- ståndet och påverkan på ekosystem utanför gränserna för de skyd- dade områdena vilket gör det viktigt att utpekande och förvaltning av skyddade områden genomgående integreras i den övriga havsmiljöförvaltningen. Nätverket behöver både följas upp nationellt men även för vart och ett av de tre havsområdena; , Egentliga och . Detta är viktigt då de tre havsområdena har skilda ekologiska förutsättningar som medför att ett nätverk kan behöva ha regionala anpassningar, t.ex. för vilka arter som omfattas och därmed vilka vandrings- och spridningsvägar som är viktiga att säker- ställa. Ett annat exempel kan vara skillnader i vilka hänsyn som kan behöva tas för anpassning till klimatförändringar. Med ekologiskt representativt och sammanhängande, menar att det är de ekologiska förutsättningarna som måste vara styrande för nätverkets utformning, dvs. att skyddet behöver av- gränsas så att samtliga arter och livsmiljöer skyddas. Hotade och känsliga arter som t.ex. ålgräsängar, kransalger och revmiljöer behöver ett starkt skydd, men även det ”vardagslandskapet” som t.ex. djupa mjukbottnar behöver skyddas för att upprätthålla havets funk- tionalitet. Kunskapen om arters spridningsmönster, konnektivitet, ökar och det befintliga nätverket av skyddade områden kan behöva kompletteras för att säkra att det är ekologiskt sammanhängande så att arternas möjlighet att sprida och föröka sig säkerställs. Det är vik- tigt att det områdesskyddet integreras med övrigt arbete med att säkerställa en grön (blå) infrastruktur. Med ett funktionellt nätverk avser Miljömålsberedningen att skyd- dade område och OECM:s ska ha en aktuell förvaltningsplan med dokumenterade bevarandevärden, ändamålsenliga regleringar samt uppföljning och utvärdering av skyddets effektivitet. Med för- valtningsplan avses antingen en bevarandeplan för Natura 2000-om- råden eller skötselplan för naturreservat och nationalpark, eller mot- svarande om området är ett OECM. Bidrar till mål i EU och internationella åtaganden Etappmålet bidrar till att nå åtagande enligt artikel 13.4 i havsmiljödirektivet som slår fast att områdesskyddet ska bidra till att nå god miljöstatus. Miljömålsberedningen vill framhålla att det är viktigt att områdesskyddet används aktivt som ett verktyg för att bidra till att nå miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. . Detta medför att arbetet med områdesskyddet på länsstyrelserna måste samordnas med arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammen för vatten- och havsmiljödirektiven. Områdesskyddet är viktigt för att nå gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Det formella områdesskyddet är även ett verktyg för att skydda delar av Helcoms och Ospars nätverk av skyddade område. Områdesskyddet bör användas för klimatanpassning Miljömålsberedningen anser att det formella områdesskyddet även bör anpassas allt eftersom kunskapen om effekter av klimatföränd- ringar och havsförsurning ökar. Områden som anses triviala kan komma att bli kärnområden för olika arters överlevnad . Om- råden som forskningen och myndigheter genom t.ex. modelleringar, antar kan få en väsentlig betydelse bör kunna avsättas som skyddade områden. Det är dock viktigt att tillåta en adaptiv förvaltning eftersom kunskapen ökar. Skulle t.ex. ett område avsatt med syfte klimatanpassning sedan visa sig inte få den funktionen behöver det vara möjligt att göra ändringar och t.ex. även upphäva skydd. Genomförande, utvärdering och uppföljning av etappmålet Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får ansvaret för uppföljning, utvärdering och rapportering av etapp- målet i överensstämmelse med myndighetens nuvarande ansvar för att samordna och vägleda arbetet med marint områdesskydd. Ett nära samarbete behövs dock fortfarande med som har det övergripande ansvaret för områdesskyddet. Länsstyrelserna har ansvar både för att bilda och förvalta skyd- dade områden, men behöver få ett förtydligat mandat och ansvar för att integrera arbetet med marint områdesskydd i arbetet med övrig vatten- och havsmiljöförvaltning. Länsstyrelserna kommer behöva resursförstärkning. Myndigheter som ansvarar för verksamheter som påverkar beva- randevärden inom skyddade områden, särskilt sjöfart, fritidsbåtstra- fik och Försvarsmakten, måste få ansvar för att bidra till genomförande av etappmålet (se vidare nedan). Uppföljning och utvärdering av arealen formellt skydd (national- park, naturreservat, Natura 2000-områden och biotopskydd) tas år- ligen fram av SCB.