sou · H9B329 · 2021-04-29 00:00:00 — För att avgränsa de aktörer som bör omfattas av regleringen hade det varit möjligt att ange att tystnadsplikten, förutom att gälla i postverksamhet, även ska gälla för posttjänster (jfr förslaget i SOU 2020:16). Med posttjänst avses enligt definitionen i postlagen insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Med postförsändelse avses i postlagen en adresserad försändelse som väger högst . Genom att använda sig av begreppet posttjänst i den nya regleringen skulle således paket som väger upp till omfattas av tystnadsplikten. På så sätt skulle tystnadsplikt troligen gälla för uppgifter om de flesta försändelser som kan bli föremål för en kontroll. Vid kontroll av en tyngre försändelse skulle det dock inte föreligga någon tystnadsplikt enligt postlagen. I 27 kap. 9 § RB används begreppet befordringsföretag för att definiera de företag hos vilka en postkontroll kan ske. Begreppet används också i preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll. Även i tullagen och inregränslagen används begreppet, även om det där har en något snävare innebörd. Definitionerna i postlagen bör inte sätta gränserna för vilka aktörer som kan omfattas av tystnadsplikten. Regleringen bör i stället utformas så att tystnadsplikten omfattar samtliga aktörer hos vilka en kontroll av en försändelse kan ske. Genom att använda sig av begreppet befordringsverksamhet i den föreslagna bestämmelsen säkerställs att samtliga aktörer som kan få del av uppgifter om aktuella kontroller omfattas av tystnadsplikten. Regleringen om tystnadsplikt blir på så sätt heltäckande. Genom att använda sig av begreppet befordringsverksamhet uppkommer inte heller något behov av att postlagens definitioner ändras. Tystnadsplikten bör gälla såväl det förhållandet att en kontroll har förekommit som de uppgifter som angår det särskilda ärendet. Tystnadsplikten bör därutöver naturligen gälla även i förhållande till avsändaren och mottagaren. Den föreslagna regleringen bör dock innehålla ett obehörighetsrekvisit. Det kan nämligen finnas situationer där ett utlämnande av uppgifter kan vara korrekt, t.ex. om det skulle följa av annan författning. Ett obehörighetsrekvisit finns i den nuvarande regleringen i postlagen liksom i motsvarande bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation, tullagen och inregränslagen. Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser avses i tullagen och inregränslagen såväl postbefordringsföretag som kurirföretag (se prop. 2020/21:49 s. 49). Med hänsyn till att den här föreslagna paragrafen omfattar samtliga befordringsföretag som träffas av den reglering som gäller för , kan de bestämmelser om tystnadsplikt som har tagits in i tullagen och inregränslagen utmönstras. Som tidigare framgått föreslås i betänkandet Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16) att tystnadsplikten i postlagen även bör omfatta uppgifter som gäller att hålla kvar försändelser enligt en ny lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Förslaget bereds inom . En ny reglering om tystnadsplikt för uppgifter om det aktuella tvångsmedlet kan med fördel föras in som en ytterligare punkt i den här föreslagna paragrafen. 7.4.4Ett nytt kapitel om tystnadsplikt i postlagen Förslag: Det ska föras in ett nytt kapitel i postlagen som samlar regleringen om tystnadsplikt för uppgifter om kontroll av försändelser och lagens övriga bestämmelser om tystnadsplikt. Det ska framgå av 1 kap. 1 § postlagen att lagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt. Bestämmelserna om tystnadsplikt i postlagen är placerade i lagens andra kapitel. Kapitlet innehåller bestämmelser om postverksamhet, dvs. regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. De skyldigheter som föreskrivs i kapitlet gäller endast för sådana postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet i . Den ovan föreslagna regleringen om tystnadsplikt för uppgifter om olika former av kontroll av försändelser kommer dock att omfatta fler aktörer än de som bedriver postverksamhet. För att inte systematiken i postlagen ska luckras upp kan det därför vara lämpligt att föra in den nya paragrafen på annat håll i lagen, förslagsvis i ett nytt, femte kapitel. Dessutom vore det lämpligare att samla samtliga bestämmelser om tystnadsplikt i lagen i ett eget, nytt, kapitel. På så sätt skapas en samlad reglering om tystnadsplikt i lagen som omfattar både den tystnadsplikt som endast gäller för postverksamheten och den som även omfattar fler aktörer. Tystnadsplikt vid kontroll av försändelser ing om tystnadsplikt skulle innebära ökad överskådlighet, vilket skulle förenkla för tillämparna. En sammanhållen reglering om tystnadsplikt är således att föredra framför en som är uppdelad på flera kapitel. Genom att föra in bestämmelserna om tystnadsplikt i ett eget kapitel blir det också tydligt att bestämmelserna har en viss särställning i postlagen. Postlagens tillämpningsområde framgår av 1 kap. 1 §. I paragrafen anges att det i lagen finns bestämmelser om postverksamhet och samhällsomfattande posttjänst. I förtydligande syfte bör det i paragrafen även anges att lagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt. Enligt 15 § postförordningen får meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av postlagen i fråga om bl.a. tillsyn. Bestämmelsen skulle kunna tillämpas av även när den utövar tillsyn över efterlevnaden av den föreslagna nya regleringen om tystnadsplikt för uppgifter om olika former av postkontroller. Den aktuella regleringen i postförordningen innebär visserligen ingen rätt för myndigheten att meddela föreskrifter som innebär ytterligare åligganden för den enskilde (jfr prop. 1973:90 s. 211). Det är därmed tveksamt om bestämmelsen kan användas av för att införa föreskrifter som förpliktar aktörer inom befordringsverksamheten att lämna uppgifter om sin tillämpning av bestämmelserna om tystnadsplikt. En sådan föreskrift synes dock inte vara nödvändig, eftersom det redan av 4 kap. 14 § postlagen följer att har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Här lämnade förslag påkallar inga ändringar eller förtydliganden i postförordningen. För det fall det bedöms finnas skäl att ålägga berörda aktörer att t.ex. införa och dokumentera rutiner eller redovisa uppgifter på visst sätt, bör det emellertid föras in ett särskilt bemyndigande för att meddela sådana föreskrifter. Bedömning: Författningsförslagen bör kunna träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte. De föreslagna författningsändringarna bör kunna träda i kraft . Tidpunkten torde ge berörda aktörer tillräcklig tid för att införa nya rutiner och genomföra eventuella utbildningsinsatser. Några övergångsbestämmelser är inte nödvändiga. I utredningens uppdrag ingår att utifrån de förslag som lämnas redovisa de konsekvenser och kostnader som uppstår för enskilda, för företag och för staten samt att redogöra för vilka samhällsekonomiska effekter förslagen får. Utredningen ska särskilt beskriva vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för den personliga integriteten. Om förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, ska förslag till finansiering lämnas. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). 9.2Utredningens uppdrag och förslag Utredningens huvuduppdrag är att se över postlagens bestämmelser om tystnadsplikt m.m. i syfte att underlätta de brottsbekämpande myndigheternas arbete mot och förhindra illegal handel via post med bl.a. narkotika, vapen och explosiva varor. Det ingår också i uppdraget att överväga och lämna förslag på en reglering i postlagen som tillgodoser behovet av tystnadsplikt för uppgifter som handlar om att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och att analysera och bedöma om tystnadsplikten enligt postlagen har en lämplig utformning i förhållande till bestämmelserna i 27 kap. RB om att hålla kvar och beslagta försändelser. Sammanfattningsvis lämnar utredningen följande förslag. •Det ska föras in en ny reglering i postlagen som ger aktörerna inom postverksamheten möjlighet att på eget initiativ bryta tystnadsplikten i postlagen och lämna uppgifter som rör misstanke om brott till en brottsbekämpande myndighet, om fängelse är föreskrivet för brottet. •Möjligheten för brottsbekämpande myndigheter att från postverksamheten begära ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i postlagen ska utökas till att omfatta brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller brottslig verksamhet som innefattar ett sådant brott. •Det ska göras en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som innebär att får större möjligheter att lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter. •Tystnadsplikten i postlagen ska omfatta även uppgifter som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen. •Tystnadsplikten i postlagen för uppgifter om kontroll av försändelser ska omfatta verksamheten hos alla befordringsföretag, dvs. även verksamheten hos aktörer som befordrar paket. Den särskilda regleringen om tystnadsplikt för s.k. kurirföretag i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen och tullagen (2016:253) kan därför upphävas. •Bestämmelserna om tystnadsplikt i postlagen ska samlas i ett nytt, femte kapitel. För en närmare redogörelse av utredningens förslag hänvisas till avsnitt 6 och 7. I dessa avsnitt framgår också vilka alternativa lösningar som har övervägts. En stor del av narkotikaförsäljningen sker via internet. Handeln över nätet innebär att enskilda på ett enkelt sätt kan få tillgång till narkotika och andra missbrukssubstanser och få dem levererade med post. Den ökade tillgången via internet innebär bl.a. att narkotika sprids till orter och platser där någon fysisk droghandel inte sker. För den som är bosatt i glesbygd är inköp över internet ofta det enda sättet att få tillgång till narkotika och andra missbrukssubstanser. Förslagen om ökade möjligheter att bryta tystnadsplikten i postlagen innebär bl.a. att det införs en möjlighet för aktörerna inom postverksamheten att på eget initiativ kontakta brottsbekämpande myndigheter och lämna uppgifter om brevförsändelser som kan misstänkas innehålla narkotika eller andra illegala varor. Förslaget kommer, tillsammans med övriga föreslagna lättnader i tystnadsplikten i postlagen och offentlighets- och sekretesslagen, att innebära ökade möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att bekämpa handeln med narkotika och andra illegala varor över internet. Tillgången till narkotika i samhället kan på så sätt begränsas och användningen av narkotika förebyggas. Även skador och dödsfall till följd av narkotikabruk kan komma att minska. De föreslagna utökade möjligheterna att bryta tystnadsplikten kan således förväntas ha positiva effekter för arbetet med att uppnå ett narkotikafritt samhälle. De utvidgade möjligheterna att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna kan även förväntas ha positiva effekter för arbetet med att uppnå ett samhälle fritt från andra farliga och illegala varor, såsom vapen och explosiva varor. Detta kommer att bidra till ett tryggare samhälle. Verksamhet som består i försäljning av narkotika och andra olagliga varor via internet är ofta svåråtkomlig för brottsbekämpande myndigheter. Kontakter mellan säljare och köpare sker vanligen via olika anonymiseringstjänster och betalningen sker i många fall i kryptovaluta. Det främsta sättet att angripa verksamheten är via distributionen av olagliga varor. Tillgång till information om misstänkta försändelser kan därför i många fall vara en förutsättning för att utredningar om misstänkt brottslighet där olagliga varor säljs via internet ska kunna inledas eller föras framåt. Genom utredningens förslag om ökade möjligheter att bryta tystnadsplikten i postlagen ges de brottsbekämpande myndigheterna ökade möjligheter att få tillgång till information som rör misstänkt illegal handel via post. Förslagen innebär att de brottsbekämpande myndigheterna kan få fler uppgifter om misstänkt brottslighet att arbeta vidare med och att möjligheterna att utreda ärenden som avser försäljning av narkotika m.m. via internet ökar. Fler tips om misstänkt olaglig hantering kan också innebära större möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att spana mot och kartlägga misstänka brott, vilket kan medföra stora fördelar i bevishänseende. De angivna författningsförslagen torde således medföra positiva effekter för det brottsbekämpande arbetet. Även förslaget om att ska få större möjligheter att lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter bedöms ha sådana effekter. Förslagen om utökad tystnadsplikt för uppgifter om kontroll av försändelser kan också förväntas ha positiva effekter för brottsbekämpningen, eftersom en mer omfattande tystnadsplikt kan medföra att kontrollerna blir mer effektiva. Förslagen om lättnader i tystnadsplikten De förslag som innebär lättnader i tystnadsplikten enligt postlagen kommer i första hand att beröra de postoperatörer som bedriver postverksamhet och därmed distribuerar brev i . Det finns omkring 30 postoperatörer som har tillstånd att bedriva inrikes brevbefordran i landet. Den absolut största postoperatören är som står för av marknaden för utdelade brev. Den främsta, och huvudsakliga, konkurrenten på brevmarknaden är (tidigare ). bedriver utdelningsverksamhet i mer än hälften av landet och levererar av breven. Således kan förslagen även komma att få betydelse för . Företaget befordrar dock endast försändelser från företag eller organisationer och inte från privatpersoner. För att använda sig av tjänster krävs också att 500 brev lämnas in vid samma tillfälle. Dessutom krävs en avsändare och returadress på samtliga brev. Det är således alltid möjligt att kontrollera vem som har skickat brev via . Det finns inga indikationer på att används för befordran av illegala varor. Övriga postoperatörer befordrar endast brev från företag eller organisationer eller verkar på en mindre, lokal eller regional, marknad med förhållandevis små volymer. ning kommer författningsförslagen endast få marginell påverkan på dessa postoperatörer. Förslagen om lättnader i tystnadsplikten enligt postlagen kommer att få betydelse för de företag som agerar som ombud för Postnord. Postnord har drygt 1 600 s.k. postombud och 300 fristående utlämningsställen, där det är möjligt att lämna och hämta brev och paket eller uträtta andra postärenden. Postnords ombud utgörs huvudsakligen av dagligvarubutiker av varierande storlek. Det förekommer också att ombuden utgörs av mindre tobaksbutiker och bensinstationer. har inga postombud. Regleringen om tystnadsplikt i postlagen omfattar inte befordran av paket. De förslag om lättnader i tystnadsplikten som lämnas kommer därför inte att få några konsekvenser för de företag som endast levererar paket eller för de företagens ombud. Förslagen om tystnadsplikt för uppgifter om postkontroller Utredningens förslag om en utökad tystnadsplikt för uppgifter om kontroll av försändelser innebär dels att tystnadsplikten i postlagen även ska gälla för sådana kontroller som utförs med stöd av bestämmelser i preventivlagen, dels att regleringen om tystnadsplikt även ska gälla för aktörer utanför postverksamheten, nämligen för all befordringsverksamhet där en postkontroll kan ske. I praktiken innebär den senare förändringen att tystnadsplikt även gäller för de aktörer som distribuerar paket, i den mån en brottsbekämpande myndighet utför en kontroll av en försändelse som en sådan aktör distribuerar. Postkontroll ingår inte i den redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel som regeringen sammanställer till . Det finns därför inte någon samlad statistik över hur många postkontroller som utförs . Det kan dock konstateras att postkontroll används mer sällan än andra tvångsmedel. En kartläggning från () visar att det –2014 endast beslutats om kvarhållande av försändelse med stöd av regler (se SIN:s uttalande med beslut , dnr 151-2015). Kontroller med stöd av regleringen i preventivlagen är än mer ovanliga. Även möjligheten att lägga s.k. postspärr enligt den reglering som är tillämplig för används sparsamt. Förutom aktörerna inom postverksamheten kommer utredningens förslag om en utökad tystnadsplikt för uppgifter om kontroll av försändelser även att träffa de företag som endast distribuerar paket. Förslagen omfattar även s.k. kurirföretag, dvs. sådana befordringsföretag som har egna sorteringscentraler och som ombesörjer hela transporten från avsändare till mottagare av en försändelse utan mellanhänder. Marknaden för leverans av varuförsändelser, vanligen kallad paketmarknaden, är under stor förändring och stark tillväxt. Enligt uppgifter från har 78 företag anmält att de tillhandahåller paketleveranstjänster i . Enligt stod Postnord för av paketmarknaden . Näst störst, men mest verksam på utrikesmarknaden, var () med av den totala paketmarknaden. Schenker och DHL hade var av marknaden. Andra företag på paketmarknaden är t.ex. TNT, Fedex, DSV, Jetpak, Best Transport och (se Post- och , s. 40). För Postnord kommer förslagen om ökade möjligheter att bryta tystnadsplikten i postlagen att medföra ett behov av informations- och utbildningsinsatser. Det kommer också finnas behov av att utarbeta rutiner för hur ett uppgiftslämnande ska gå till. Således kommer förslagen att innebära en viss ökad tidsåtgång och administrativ börda för företaget. Även bedömningen av om ett utlämnande bör ske i det enskilda fallet kan komma att medföra viss ökad tidsåtgång för Postnord. Det får dock förmodas att det kommer att finnas väl upparbetade rutiner och kanaler för informationsutbytet. Förslagen kommer också att ha positiva effekter för Postnord. Genom att det öppnas upp en ny möjlighet för verksamheten att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter, kan företaget tillse att det inte utnyttjas i brottsliga sammanhang. Förslagen innebär också att företagets personal får en möjlighet att ingripa och påverka sin arbetsmiljö i de fall där misstankar om brottslig verksamhet uppkommer. Även för Postnords ombud kan de lämnade förslagen om lättnader i tystnadsplikten medföra ett visst behov av informations- och utbildningsinsatser. Företagen kan också komma att behöva utarbeta rutiner för hur ett utlämnande av uppgifter om misstänkta brott bör gå till. De flesta av företagen bör dock ha rutiner för hur de hanterar misstänkta försändelser och uppgifter om misstänkta brott kopplade till t.ex. hanteringen av paket. Förslagen bedöms inte innebära en sådan pålaga att de påverkar konkurrensförmågan för de aktuella företagen. Vid utformningen av utredningens förslag har särskilda hänsyn tagits till små företag genom att regleringen om utlämnande av uppgifter har utformats som en möjlighet och inte en skyldighet att lämna uppgifter, se vidare i avsnitt 6.6.2. Som framgått ovan är Postnord i praktiken den enda postoperatören för rikstäckande befordran av enstaka brev. Konsekvenserna för de omkring 30 företag, utöver Postnord, som har tillstånd att bedriva postverksamhet bedöms därför bli obetydliga. Den föreslagna regleringen om lättnader i tystnadsplikten kan komma att medföra att fler brev under befordran tas i beslag. Dessa brev kommer därmed att plockas ur postflödet. Förslagen bedöms i övrigt inte innebära några märkbara förseningar vid befordran av brev. Den föreslagna regleringen torde således inte innebära några konsekvenser som har betydelse för de krav på befordringstider som föreligger för brevbefordran. De förslag som innebär en utökad tystnadsplikt för uppgifter om kontroll av försändelser bedöms inte innebära något behov av förändrade arbetssätt för aktörerna inom postverksamheten. Förslagen bedöms inte heller i övrigt medföra några konsekvenser för företagen. Det är endast utredningens förslag om en utökad tystnadsplikt för uppgifter om användningen av postkontroller enligt 27 kap. RB och preventivlagen som berör sådana befordringsföretag som inte utövar postverksamhet och som hanterar försändelser som omfattas av nämnda regelverk. I praktiken torde inte den föreslagna regleringen innebära några förändrade arbetsmetoder för företagen, eftersom de behandlar aktuella uppgifter konfidentiellt. medför dock att det införs ett straffansvar som kan drabba enskilda medarbetare för det fall regleringen om tystnadsplikt inte efterlevs. Det kan därför finnas anledning för aktörerna att tillse att deras riktlinjer i frågorna är uppdaterade och att personal och eventuella uppdragstagare informeras om lagregleringen. Frågorna bör dock vara relativt enkla för aktörerna att hantera och bedöms inte medföra några beaktansvärda administrativa kostnader. Eftersom förslagen om utökad tystnadsplikt omfattar samtliga berörda befordringsföretag bedöms de inte påverka företagens konkurrensförmåga. När det gäller tystnadsplikt för uppgifter om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen eller enligt 11 § inregränslagen eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, innebär utredningens förslag att regleringen om tystnadsplikt för s.k. kurirföretag flyttas från tullagen och inregränslagen till postlagen. Förslagen medför däremot inte några förändringar i sak för de berörda aktörerna. 9.6Konsekvenser för enskildas personliga integritet Meddelanden som skickas i brev, liksom andra uppgifter som rör breven, har ett högt skyddsvärde från integritetssynpunkt. Förslaget om att aktörerna inom postverksamheten på eget initiativ ska kunna lämna uppgifter om misstänkta brevförsändelser och enskildas förbindelser med postverksamheten till brottsbekämpande myndigheter, innebär dock inte att aktörerna får rätt att öppna eller läsa brev. Ett sådant förfarande kommer alltjämt att vara straffbart som brytande av posthemlighet enligt 4 kap. 8 § BrB. Den föreslagna regleringen innebär inte heller att brev ska lämnas över till en brottsbekämpande myndighet. Regleringen medför endast att aktörerna inom postverksamheten får en möjlighet att vid misstanke om brott anmäla det till en brottsbekämpande myndighet. Det blir därefter upp till myndigheten att avgöra om en förundersökning bör inledas och vilka eventuella förundersökningsåtgärder som i så fall kan vara aktuella att vidta. Förslagen om att tystnadsplikten i postlagen och offentlighets- och sekretesslagen ska kunna brytas i fler fall än i kontakter med brottsbekämpande myndigheter, kan visserligen innebära att fler brev kan komma att tas i beslag och därefter läsas av brottsbekämpande myndigheter. Vidare kan fler uppgifter om enskilda som kan misstänkas för brott komma till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. De lämnade förslagen kan därmed innebära en viss ökad risk för intrång i enskildas personliga integritet. De uppgifter som lämnas kommer dock hos de brottsbekämpande myndigheterna att omfattas av sekretess till skydd för bl.a. den enskildes personliga förhållanden. Uppgifterna kommer också att skyddas av den dataskyddsreglering som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna och de andra regler som styr dessa myndigheters uppdrag och verksamhet. Förslagens konsekvenser för enskilda är därmed begränsade och får anses vara proportionerliga och acceptabla i förhållande till samhällsintresset av att bekämpa brott. De förslag som innebär lättnader i tystnadsplikten i postlagen och i offentlighets- och sekretesslagen kommer att innebära att främst , men även och möjligen Säkerhetspolisen kan få del av fler uppgifter om misstänkta brott. Förslagen kan medföra att det krävs vissa informations- och utbildningsinsatser. Det kan även behöva utvecklas nya rutiner för hur de aktuella uppgifterna bör hämtas in.