sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Vid analysen ska myndigheten särskilt beakta händelser som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhälls- funktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser. Utredningens bedömning är att nuvarande bestämmelser som rör risk- och sårbarhetsanalyser behöver utvecklas. Bestämmelserna be- höver dels förtydliga att analyserna ska omfatta både fredstida kris- situationer och höjd beredskap och då ytterst krig, dels ge ett ökat fokus på att myndigheterna ska vidta åtgärder i förhållande till själva analysen. Vidare behöver ramen för risk- och sårbarhetsanalysen vidgas. Enligt nu gällande bestämmelse om risk- och sårbarhetsanalyser ska varje myndighet i syfte att stärka sin egen och samhällets kris- beredskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen all- varligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Med ordet synnerligen allvarligt bedöms verksamheten knappt kunna fungera eller upprätthållas. Utredningen menar att det är en för omfattande begränsning i analysarbetet. Den av utredningen före- slagna lydelsen är i stället att varje myndighet kontinuerligt ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under höjd Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter beredskap allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verk- samhet inom området eller inom samhället i stort. Av krisberedskapsförordningen framgår att myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ska samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvarig myndighet (10 § 1). Motsvarande bestämmelse finns i förslaget till ny beredskapsförordning som an- ger att beredskapsmyndigheterna ska samarbeta med länsstyrelserna och civilområdescheferna i deras roll som geografiskt områdesansva- riga myndigheter (20 § 2–3). I det praktiska analysarbetet ska läns- styrelserna göra en risk- och sårbarhetsanalys för sin egen verksam- het men även för länet som helhet inom ramen för geografiska områdesansvar. Det är emellertid ofta svårt för länsstyr- elserna att själva inhämta underlag och uppgifter från exempelvis företag inom en viss specifik bransch utan en nära dialog med myn- digheter på central nivå som har ansvar inom olika samhällssektorer. En viss anläggning, t.ex. ett lager, kan geografiskt finnas i ett län men ha nationell betydelse. Bedömningen av anläggningens vikt och roll i beredskapen regionalt blir helt olika om kunskapen om dess natio- nella betydelse inte är känd. Utredningen menar att det är viktigt att myndigheterna på central nivå stödjer länsstyrelserna med relevanta underlag och uppgifter om regionala förhållanden. Förhållanden som avser planering inför höjd beredskap bör förmedlas via den högre regionala ledning som utred- ningen föreslår i kapitel 10. Risk- och sårbarhetsanalyser ska omfatta både fredstida kriser och höjd beredskap Enligt den nu gällande bestämmelsen om risk- och sårbarhetsana- lyser i 8 § krisberedskapsförordningen ska myndigheterna i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet på området. Bestämmelsen i förordningen nämner såle- des inte höjd beredskap. Krav på risk- och sårbarhetsanalyser i rela- tion till höjd beredskap finns i 16 § 2 krisberedskapsförord- ningen. Bestämmelsen avser endast de bevakningsansvariga myndigheter. I de verkställighetsföreskrifter som MSB upprättat anges emellertid att myndigheterna i sina risk- och sårbarhetsanalyser ska Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter beakta både krissituationer i fredstid och situationer under höjd beredskap.9 Utredningen anser att det av den nya beredskapsförord- ningen ska framgå att risk- och sårbarhetsanalysen ska omfatta inte enbart fredstida händelser utan också höjd beredskap. Utredningens förslag innebär att varje myndighet kontinuerligt (dvs. men därutöver vid behov som kan beror på inträffade händelser) ska ana- lysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under höjd bered- skap allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksam- het inom området eller inom samhället i stort. Myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalysen bör samordnas med annat analysarbete som genomförs inom ramen för t.ex. arbetet med säker- hetsskydd och annan riskhantering enligt andra föreskrifter. Risk- och sårbarhetsanalyserna ska, på samma sätt som enligt nu gällande bestämmelse, innefatta hybridhot och s.k. gråzonsproble- matik, dvs. händelser med en antagonistisk avsikt som inträffar utan att det råder höjd beredskap och som inte heller utgör en terror- handling. Sådana händelser kan uppfattas som olyckor eller normala tekniska störningar men har orsakats av antagonistiska aktiviteter. Den nu gällande bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser i krisberedskapsförordningen (8 §) anger i andra stycket ett antal olika situationer och omständigheter som myndigheterna särskilt ska be- akta i analysarbetet.10 Utredningen har under arbetets gång erfarit att flera myndigheter anser att bestämmelsen i denna del är svårtolkad och därmed också svår att tillämpa. Utredningen föreslår att de statliga myndigheterna i sin analys istället ska utgå ifrån vad som kännetecknar fredstida krissituationer.11 Enligt utredningens direktiv kännetecknas fredstida krissituationer av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras 93 § MSBFS 2016:7. 108 § Krisberedskapsförordningen: ”(…) Vid denna analys ska myndigheterna särskilt beakta (1) situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, (2) situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, (3) att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet, och (4) förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde.” 11En närmare analys av olika krisbegrepp finns i kapitel 13. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skynd- samma åtgärder från flera aktörer. Sammanställning av risk- och sårbarhetsanalyser Myndigheterna ska utifrån sina analyser värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Genom förslaget tyd- liggörs också att sammanställningen inte behöver genomföras utan minst . Utredningens förslag innebär att samtliga myndigheter i risk- och sårbarhetsanalysen också ska ange vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten för sådana hot och risker som identifierats. Ett sådant krav finns bara för de myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen och som ska lämna en sammanfattande redo- visning till och (8 § tredje stycket krisbered- skapsförordningen). Utredningens förslag ligger i linje med FOI:s12 slutsatser om vikten av att mer fokus bör läggas på arbetet med åtgärder i förhållande till analysen. MSB bör, på samma sätt som , få meddela de ytterligare före- skrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser. Det är viktigt att både metodiken för analy- ser och sammanställningarna av dessa blir mer enhetliga. En högre grad av enhetlighet förbättrar förutsättningarna för såväl samman- fattande analyser på aggregerad nivå, som för möjligheten att dra slutsatser om den samlade nationella beredskapen. Statliga myndigheters möjlighet att få del av uppgifter och information Möjligheten för statliga myndigheter att få del av uppgifter och information från exempelvis privata aktörer som är av betydelse för risk- och sårbarhetsanalyserna skiljer sig åt mellan myndigheter. Detta beror på variationer i det författningsstöd som olika myndig- heter har för uppgiften. Utredningen vill här framhålla att det är en uppgift för de berörda myndigheterna att till regeringen påtala eventuella behov av förändringar i författningsstödet för att myndig- heterna ska få tillgång till nödvändiga underlag. 12FOI (2020), Kunskap för beredskap Vad har risk- och sårbarhetsanalys gett för effekt och hur kan nyttan öka? (FOI-R--4804--SE). Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter som framgår av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. vissa skyldigheter för närings- idkare att delta i totalförsvarsplaneringen, bl.a. när det gäller att lämna de upplysningar om personal och lokaler som totalförsvarsmyndig- heterna behöver för sitt planeringsarbete (2 §). Vilka myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter framgår av förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (1 §). 8.4.3Information för lägesbilder vid fredstida krissituationer Förslag: Varje myndighet ska lämna den information som behövs för samlade lägesbilder efter förfrågan från , eller MSB. , kommittéväsendet och Försvars- makten är undantagna från bestämmelsen om att lämna informa- tion till regeringen. , kommittéväsendet, För- svarsmakten, Säkerhetspolisen och ska vara undantagna från bestämmelsen när det gäller att lämna infor- mation till MSB. Enligt krisberedskapsförordningen ska varje myndighet efter för- frågan från eller MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder (14 §). Försvarsmakten, i vilken också den militära underrättelsetjänsten (MUST) ingår, omfattas inte av kravet på att efter förfrågan lämna ut uppgifter till MSB eller (3 § krisberedskapsförordningen). Utredningen har övervägt att införa en bestämmelse med mot- svarande innebörd i beredskapsförordningen. Säkerhetspolisen har emellertid till utredningen framfört att den information som myn- digheten hanterar i sitt underrättelse- och säkerhetsarbete och som behövs för samlade lägesbilder är av sådan karaktär att den endast bör lämnas till . I utredningens arbete har det även framkommit att samma förhållande bör gälla för Försvarets radio- anstalt (FRA). Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det införs en be- stämmelse i den nya beredskapsförordningen om att varje myndig- het ska lämna den information som behövs för samlade lägesbilder efter förfrågan från , eller MSB med det nya undan- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter taget att FRA och Säkerhetspolisen undantas från kravet att efter förfrågan från MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder.13 8.4.4Planering inför och vid höjd beredskap Förslag: Bestämmelserna i förordning (2015:1053) om totalför- svar och höjd beredskap om myndigheternas beredskapsplanering flyttas från nämnda förordning till beredskapsförordningen. Av beredskapsförordningen ska framgå att personalen ska få den ut- bildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter under höjd beredskap. I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bl.a. bestämmelser om myndigheternas beredskapsplanering. Enligt 4 § i nämnda förordning ska varje myndighet i sin planering beakta totalförsvarets krav. I myndighetens planering för totalför- svaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fort- sätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Av bestämmelsen framgår också att myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i sam- verkan med de statliga myndigheter, kommuner, regioner, samman- slutningar och näringsidkare som är berörda. I 6 § samma förordning framgår att personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt, med stöd av anställningsavtalet får krigsplaceras vid myndigheten. I andra stycket anges att personal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställningsavtalet och personal som kan komma att beord- ras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än den där personen är anställd, genom myndighetens försorg ska ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska inne- hålla uppgift om inställelseplats. Utredningens förslag innebär att de ovan nämnda bestämmelserna flyttas från förordningen om totalförsvar och höjd beredskap till beredskapsförordningen. Syftet är att beredskapsförordningen ska 13Att , kommittéväsendet och Försvarsmakten är undantagna från bestäm- melsen om att bland annat lämna information till regeringen ändras inte utan överförs från Krisberedskapsförordningen (3 §) till Beredskapsförordningen. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter innehålla de generella bestämmelser som gäller för myndigheternas beredskap. Utredningen föreslår att det även ska framgå av bestämmelsen att personalen ska få den utbildning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter när det gäller verksamhetens uppgifter under höjd beredskap. Den föreslagna beredskapsförordningen ska, utöver att reglera de statliga myndigheternas grundläggande ansvar för beredskapen, även reglera ansvar och uppgifter för beredskapsmyndigheterna. Bered- skapsmyndigheternas ansvar och uppgifter kan jämföras med de upp- gifter och det ansvar som tillkommer myndigheter med ett sär- skilt ansvar för krisberedskapen och bevakningsansvariga myndig- heter enligt krisberedskapsförordningen (10 och 15 §§). 8.5.1Rapportering av risk- och sårbarhetsbedömningar Förslag: Beredskapsmyndigheter, och de myndigheter som Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap beslutar i enskilda fall, ska lämna en sammanfattande redovisning (risk- och sårbarhets- bedömning) baserad på sammanställningen (risk- och sårbarhets- analysen) till och Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap. Beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor ska även lämna en sammanfattande redovisning till den sektorsansvariga myndigheten. Risk- och sårbarhetsbedömningen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som genomförts och planeras för att minska sår- barheten för sådana hot och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen, dels en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder utöver de som myndigheten själv kan åtgärda samt hur dessa ska prioriteras. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om när den sammanfattande redovisningen enligt första stycket ska lämnas. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Enligt den nu gällande bestämmelsen i krisberedskapsförordningen ska samtliga myndigheter som omfattas av krisberedskapsförord- ningen göra en risk- och sårbarhetsanalys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt 10 § krisberedskaps- förordningen, och de myndigheter som MSB beslutat i enskilda fall, ska därtill lämna en sammanfattande redovisning baserad på risk- och sårbarhetsanalysen till och . Utredning- ens förslag innebär inte någon ändring i detta avseende förutom att myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ersätts av bered- skapsmyndigheter samt att innehållet i den sammanfattande redovis- ningen som beredskapsmyndigheterna ska lämna utökas. Utredning- ens förslag innebär här att den sammanfattande redovisningen av RSA-analysen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som genomförts och planeras för att minska sårbarheten för sådana hot och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen, dels en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder utöver de som myn- digheten själv kan åtgärda samt hur dessa ska prioriteras. Avsikten med utredningens förslag i denna del är att och ska få tillgång till uppgifter som bl.a. är viktiga för bedömningen av den nationella säkerheten. Underlaget ska passa in i befintliga styrprocesser, som t.ex. den statliga budgetprocessen. Utredningen erfar att det finns en otydlighet i innebörden av begreppet risk- och sårbarhetsanalys i förhållande till vad som ska redovisas till och . Kan och ska hela analysen redovisas eller bara en sammanfattning? Vad ska dokumentet som redovisas benämnas? Är det en risk- och sårbarhetsanalys eller en sammanfattning eller en bedömning? Utredningen föreslår därför att den sammanfattande redovisningen som beredskapsmyndigheterna ska lämna ska benämnas risk- och sårbarhetsbedömning för att inte blandas ihop med själva risk- och sår- barhetsanalysen som bedömningen ska utgå ifrån. Risk- och sårbar- hetsanalysen i sin helhet har ett värde för den egna verksamheten men för bedömning och aggregering på högre nivå bör i stället en risk- och sårbarhetsbedömning lämnas. Själva analysen innehåller ofta också detaljer och information av känslig karaktär som inte bör spridas utanför den egna organisationen. Utredningen föreslår att en sådan risk- och sårbarhetsbedömning ska lämnas till MSB samt att myndig- heter som ingår i en beredskapssektor också ska lämna en sådan risk- och sårbarhetsbedömning till den sektorsansvariga myndigheten. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter När ska risk- och sårbarhetsbedömningen lämnas? Enligt den nu gällande bestämmelsen i tredje stycket 8 § krisbered- skapsförordningen ska berörda myndigheter senast vid utgången av oktober månad varje jämnt årtal lämna en sammanfattande redovis- ning baserad på risk- och sårbarhetsanalysen till och . Utredningen anser att det finns skäl för att tidpunkten för när beredskapsmyndigheterna ska lämna sina risk- och sårbarhetsbedöm- ningar ska kunna samordnas med annat arbete inom , t.ex. med en sammanhängande planering av totalförsvaret, EU:s processer inom området och andra övergripande processer. Denna typ av processer kan förändras relativt snabbt. Utredningen anser därför att MSB ska ges behörighet att meddela föreskrifter om när beredskapsmyndigheterna ska lämna sina risk- och sårbarhets- bedömningar. 8.5.2Planering och åtgärder ska hållas samman från fredstida krissituationer till höjd beredskap Bedömning: Beredskapsmyndigheters uppgifter att planera inför och vidta åtgärder vid fredstida krissituationer och höjd bered- skap och då ytterst krig ska så långt det är möjligt hållas samman. Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska verka för att minska sår- barheten i samhället och bidra till att övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda har en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. Bestämmelsen i krisberedskapsförordningen om uppgifter för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ska, med några ändringar, finnas med i beredskapsförordningen och då omfatta beredskapsmyndigheternas uppgifter att planera och vidta åtgärder både för fredstida krissituationer och höjd beredskap. Av paragrafen ska också framgå att beredskapsmyndigheterna ska bidra till arbetet inom beredskapssektorn. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 10 § krisberedskapsförordningen beskriver det särskilda ansvar för krisberedskapen som vissa myndigheter har. Vilka dessa myndigheter är framgår av den bilaga till förordningen som bestämmelsen hän- visar till. I bestämmelsen anges att myndigheterna har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarhet och motstå hot och risker. Vidare anges ett antal uppgifter som myndigheterna särskilt ska utföra. Myndigheterna ska t.ex. samverka med länsstyrelserna i deras roll som geografiskt områdesansvarig myndighet, samverka med övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, ideella organisa- tioner och näringsidkare som är berörda samt beakta det samarbete som sker inom Europeiska unionen och internationella forum i frågor som rör samhällets krisberedskap.14 I 15 § krisberedskapsförordningen anges att det av bilagan till förordningen framgår vilka myndigheter som har ett ansvar att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvars- område vid höjd beredskap. Dessa myndigheter ska t.ex. planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation, genomföra omvärldsbevakning och de risk- och sårbar- hetsanalyser samt de utvecklingsinsatser som krävs för att myndig- heten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap. Utredningen noterar, som också anförts ovan, att det är samma myndigheter som har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen och som också är bevakningsansvariga myndigheter och i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav. Av bestämmelsen ska framgå att beredskapsmyndigheterna ska bidra till att minska sårbarheten i samhället och bidra till att övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda har en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd be- redskap. 14Övriga uppgifter handlar om att beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser, beakta behovet av säkerhet och kompatibilitet i de tekniska system som är nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra sitt arbete, beakta behovet av deltagande i det samhällsgemensamma radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet () som förvaltas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och informera Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap planerar. Myndigheterna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter För att skapa en helhetssyn på de uppgifter som beredskaps- myndigheterna ska ha föreslår utredningen att uppgifterna i nuvar- ande 10 § i krisberedskapsförordningen i den nya beredskapsförord- ningen också ska omfatta att planera och vidta åtgärder både för fredstida krissituationer och höjd beredskap. Några mindre ändringar föreslås nedan. Av paragrafen ska också framgå att beredskapsmyndigheterna ska bidra till arbetet inom beredskapssektorn. 8.5.3Uppgifter om krigsförberedelser m.m. Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska genomföra de utvecklings- insatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Beredskapsmyndigheterna ska planera, öva och utbilda perso- nal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorgani- sation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna be- driva sin verksamhet under höjd beredskap. Beredskapsmyndigheternas ansvar ska även omfatta att ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda pla- neringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. MSB ska får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten utom i fråga om . Beredskapsmyndigheterna ska informera MSB om sin övnings- verksamhet för att den ska kunna samordnas med den övnings- verksamhet som MSB eller Försvarsmakten planerar. Myndighet- erna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde. saknas en tydlig uppgift för statliga myndigheter som har ett bevakningsansvar att planera för att kunna övergå till en krigsorgani- sation.