sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Möjligheter eller behov för samverkan uppstår oftast när den gemensamma frågan inte är något som en enskild aktör kan lösa. Då är det bra om det är tydligt vad man ska samverka om. ESV menar att för att hjälpa till att skapa en bild av samverkan som en gemensam 29Statskontoret, Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel, 2017, s. 5. organisation kan myndigheterna skapa en överenskommelse för den övergripande styrningen. I överenskommelsen beskrivs det gemen- samma syftet eller målet; ansvarsfördelning, finansiering och vem som utför vad på respektive myndighet förtydligas. Överenskom- melse om samverkan kan också fylla ett behov hos myndigheter (och privata aktörer) som inte ingår i samverkansprojektet. Till exempel kan forskningsfinansiärer behöva säkerställa att en ändamålsenlig styrning finns på plats för att projektet som ska finansieras blir genomförbart, kan uppfylla bidragsvillkor och uppnå krav på med- finansiering. Även privata företag som vill engagera sig kan ha ett behov av att se överenskommelse om samverkan för att vara trygga i att den statliga aktören tar ansvar för forskningsinfrastrukturverk- samheten över dess livslängd. Att fokusera på samhällsnyttan och inte det egna uppdraget har enligt ESV varit en framgångsfaktor.30 Det är värt att påminna om här att statliga myndigheter under regeringen är alla samma rättssubjekt. Detta innebär att myndigheter under regeringen inte är självständiga rättssubjekt. Därmed kan ingen formell juridisk rättstvist uppstå mellan två myndigheter under regeringen. Ytterligare en konsekvens är att två myndigheter under regeringen inte heller kan teckna bindande avtal med varandra. Överenskommelse för samverkan bygger alltså på frivillighet från respektive myndighet där myndigheter kan när som helst bestämma sig för att dra sig ur ett samverkansprojekt, oavsett vad man kommit överens om. 4.5.2Samverkansformer för organisation av nationella forskningsinfrastrukturer De flesta nationella forskningsinfrastrukturer är verksamheter vid statliga myndigheter (undantag är exempelvis rymdobser- vatoriet vid ). Dessa infrastrukturer är organiserade antingen som forskningsverksamhet eller – aktivitet vid ett enskilt lärosäte, eller organiserade genom frivillig samverkan mellan flera universitet och högskolor. 30Ekonomistyrningsverket: /statlig-styrning/effektivisering/tillvagagangssatt/ samverkan/. Den mest förekommande organisationsmodellen bland nationella forskningsinfrastrukturer är i form av frivillig samverkan. Myndig- heterna som samverkar brukar kalla sig för ett konsortium och över- enskommelsen mellan parterna refereras till som konsortialavtal. Begreppet har felanvänts när det gäller forskningsinfrastrukturer i Sverige31 (se avsnitt 4.6 om alternativa organisationsformer). För att vara stringent med begreppen använder utredningen samverkan om forskningsinfrastruktur i stället för konsortium och samverkansöver- enskommelse eller överenskommelse om samverkan i stället för kon- sortialavtal. Den myndighet som samordnar arbetet kallas för värd eller värduniversitet i dessa sammanhang. När myndigheterna samverkar om forskningsinfrastruktur brukar de i regel skriva en överenskommelse om samverkan för verksam- heten som reglerar respektive myndigheters uppgifter och ansvar, inklusive finansiering av forskningsinfrastrukturen. Överenskom- melser om nationella forskningsinfrastrukturer har kommit till i olika syften och är en direkt följd av hur styrningen av organisation och finansiering för forskningsinfrastrukturer ser ut. Det förekom- mer många former av organisation för samordningsarbetet, här är ett litet urval av infrastrukturer för att visa på variationen: –SciLifeLab:s32 organisation är reglerad enligt en förordning och har finansiell styrning för uppbyggnad av infrastrukturen genom regleringsbrev till Kungl. De lärosäten som explicit nämns i förordningen har ingått i en samverkansöverens- kommelse med varandra för att implementera verksamheten. –()33 nationella nod består av frivillig samverkan mellan sex olika myndigheter i : , , uni- versitet, , och Polarforsk- ningssekretariatet. Infrastrukturen är distribuerad där mätsta- tionerna ligger på olika platser i landet under olika myndigheters ansvarsområden. Incitamenten för samverkan är inte nödvändigt- vis finansiella. ICOS har genom att samverka fått stort genomslag 31Inom EU kallas forskningssamarbeten ofta för konsortium. I det sammanhanget är be- greppet mer lämpligt då forskare och lärosäten från olika länder är olika rättssubjekt. 32SciLifeLab är ett nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning. 33ICOS är en forskningsinfrastruktur för att kvantifiera växthusgasbalansen i och angränsade regioner. internationellt samt renodlat och stärkt den nationella verksam- heten. –Myfab:s34 organisation sker genom frivillig samverkan mellan , Kungl. Tekniska högskolan, och . Infrastrukturen är distribuerad på fyra olika orter i landet och har en stor instrumentpark (över 700 instrument) som är öppet tillgängliga nationellt. Kostnad- erna för att köpa in eller utveckla instrumenten är så stora att inget enskilt universitet eller högskola kan hantera finansieringen. Genom att samverka kan lärosätena effektivisera infrastrukturen så att de kan säkra finansiering för det gemensamma, från både statliga och privata bidragsgivare samt genom användaravgifter från privata företag. –Relations, work and health across the life-course (REWHARD)35 infrastrukturen är organiserad genom frivillig samverkan mellan och . Vid lärosätena inom samverkan finns det databaser för forskning om samband mellan arbets- och levnadsförhållanden, hälsa, sjukfrånvaro och välbefinnande över livsloppet. Genom att samverka kan lärosät- ena samordna arbetet med kring databaserna så att de undviker överlapp och prioriterar inom sitt område. Det är värt att ha i åtanke att i vissa fall har lärosäten ingått i sam- verkansöverenskommelse för att det tidigare ställts krav om samverkan från finansiärer av forskningsinfrastruktur. Dessa krav finns hos de statliga forskningsfinansiärerna, vilket gör att det i nu- läget är flexibelt för myndigheterna att anpassa organisationen av verksamhet för forskningsinfrastruktur, men vissa samverkansformer kan ha kvarstått. Strukturen för samverkan regleras i stora drag i samverkansöver- enskommelsen men myndigheterna brukar tillsätta grupper med olika roller och funktioner. Detta ser olika ut för infrastrukturerna och kan bero på verksamhetens historia, syfte och i vissa fall styrning från regeringen. Något som är ganska standard, även om nomen- klaturen kan vara olika vid forskningsinfrastrukturerna, är att det 34Myfab är en forskningsinfrastruktur för mikro- och nano fabrikation. 35REWHARD är en forskningsinfrastruktur som består av databaser och syftar till att under- lätta forskning om hur arbets- och levnadsförhållanden påverkar varandra liksom individernas hälsa, sjukfrånvaro och välbefinnande över livsloppet. vanligtvis finns en så kallad stämma som består av representanter från samverkande myndigheter. Stämman avses ta beslut i den över- gripande och strategiska inriktningen för verksamheten. För den mer operativa verksamheten är det vanligt att forskningsinfrastruk- turerna har tillhörande styrgrupp och en föreståndare med huvud- ansvar. Forskningsinfrastrukturerna använder också olika rådgiv- ande grupper bestående av forskare eller andra experter knutna till sig för att hjälpa till med underlag inför beslut. Det är vanligt förekommande att överenskommelser om samverkan är formulerade så att myndigheterna tar beslut i konsensus gällande verksamheten för forskningsinfrastruktur, till exempel genom beslut vid stämman. Nationella forskningsinfrastrukturer utan samverkansöverenskommelse Vissa av forskningsinfrastrukturerna är organiserade vid ett enskilt lärosäte utan samverkansöverenskommelse med andra myndigheter avseende verksamheten. Här menas inte att myndigheterna inte sam- verkar, utan att det inte föreligger en särskild överenskommelse om samverkan; samverkan sker men på ett annat sätt. Även om dessa infrastrukturer inte är organiserade genom samverkan mellan flera lärosäten, är de klassade som nationella forskningsinfrastrukturer. Detta bygger på en bedömning som gjorts av antingen finansiären eller regeringen. I övrigt kan organisationen av verksamheten påminna om hur lokala forskningsinfrastrukturer är organiserade vid hög- skolor och lärosäten. Även här kallas lärosätet med huvudansvar för verksamheten, värdlärosäte. Vid dessa forskningsinfrastrukturer finns däremot i regel ingen stämma. Värdlärosätet tar i stället enskilt beslut i över- gripande strategiska frågor avseende forskningsinfrastrukturen och har ofta tillsatt en styrgrupp och föreståndare som ansvarar för be- slut i den operativa verksamheten. Samverkan brukar ske i stället genom att forskare eller representanter från andra lärosäten enga- geras i styrgruppen. Eftersom värdlärosätet inte har samma tillgång till synpunkter från andra lärosäten, som vid de infrastrukturer som har en stämma, förekommer det att styrgruppen ombeds att ha även ett strategiskt perspektiv för infrastrukturens verksamhet. Knutet till forskningsinfrastrukturens verksamhet finns som tidigare också rådgivande grupper bestående av forskare och experter. Här är några exempel på forskningsinfrastrukturer som inte är organiserade uti- från samverkansöverenskommelse: –organisation styrs genom en förordning som bestämmer att är värd för anläggningen. Förordningen bestämmer att utser styrelsen för anläggningen. har utsett forskare och experter från andra svenska och internationella lärosäten, samt experter från näringslivet, till ledamöter i styrelsen. Vidare har Lunds uni- versitet tillsatt en grupp bestående av representanter från svenska lärosäten som har stora intressen eller stort engagemang i anlägg- ningen. Denna grupp har en rådgivande funktion till . –rymdobservatorium37 klassas som nationell forsknings- anläggning och är organiserad vid . Högskolan har utsett en styrgrupp som består av forskare och experter från nationella och internationella lärosäten, samt repre- sentanter från näringslivet. Ledamöterna från andra svenska läro- säten är i det här fallet forskare från lärosäten med stor använd- ning av forskningsinfrastrukturen. –Utvärdering genom uppföljning (UGU)38 infrastrukturen inom utbildningsområdet är en nationell forskningsinfrastruktur. Infra- strukturen är organiserad vid där univer- sitetet har tilldelat sina anställda uppgifter som rör forsknings- infrastrukturen. 4.6Alternativa organisationsformer för forskningsinfrastruktur Regeringen slår i förvaltningspropositionen39 fast att myndighets- formen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Bedömningen vilar på kraven på offentlighet och insyn och att tydliga ansvarskedjor 36MAX IV-laboratoriet är ett elektronacceleratorlaboratorium. 37Onsala rymdobservatorium är en forskningsinfrastruktur för radioastronomi som förser forskare med utrustning för att studera jorden och resten av universum. 38UGU är en forskningsinfrastruktur som består av forskningsdatabaser inom utbildnings- området. 2009/10:175. Myndighetsformen är fristående men också flexibel att anpassa till styrning och organisation till olika ändamål. Ansvars- kedjan är tydlig där myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som ansvarar inför . Men ibland kan det finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltningsuppgifter. Verksamhetens karaktär ska vara av- görande för valet av organisationsform och konsekvenserna av valet måste beaktas så att statsmakterna inte avhänder sig möjlighet till styrning, insyn och kontroll av de verksamheten för vilka de har ansvar. Propositionen anger vidare att valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. Nedan redogörs de huvudsakliga formerna för privaträttsliga organ som kan vara relevanta för verksamhet rörande forskningsinfrastruktur. 4.6.1Allmänt om statliga aktiebolag De statligt ägda bolagen som finns är samtliga aktiebolag (enskilda- och handelsbolag behandlas därför inte). Ett aktiebolag är en självständig juridisk person. Bestämmelser om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (2005:551) som utförligt anger reglerna om bolags- bildning, ledning, revision och bolagets förmögenhet. En stiftelse- urkund undertecknas vid bildandet av bolaget. Urkunden ska också ha förslag på bestämmelser kring bolagsordningen som t.ex. verk- samhetsföremål, aktiekapitalets storlek och antalet styrelseledamöter. Beslut om bolagets bildande fattas vid den konstituerande stämman. Stämman är bolagets högst beslutsfattande organ. Bolagets aktie- ägare väljer bolagsstyrelsen vid stämman. För statliga bolag sker detta genom en nomineringsprocess som hanteras av Närings- departementet (mer om detta senare). Styrelsen är ansvarig för bola- gets organisation och förvaltning. Den utser i sin tur en verkställ- ande direktör som ansvarar för löpande förvaltning enligt av styrel- sen beslutade riktlinjer. Aktieägarna har rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagets stämma, där varje aktieägare har rätt att delta. Bolagstämma hålls vanligtvis en gång (årsstämma) där styrelsen presen- terar årsredovisningen och revisionsberättelsen. Om styrelsen anser att det finns skäl kan extra bolagsstämma hållas. Bolagsstämman ska också utse minst en auktoriserad revisor med uppdrag att oberoende granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning, bolagets årsredovisning och bokföring. Alla bolag är bokföringsskyl- diga och måste upprätta årsredovisning och verksamhetsberättelse. Bolagsstämman kan likvidera bolaget när helst genom kvalificerat majoritetsbeslut. Bolaget kan också tvångslikvideras på grund av t.ex. beslut från bolagsverket, domstol, kapitalbrist eller bestämmelser i bolagsordningen. Aktiebolagslagen beskriver också när stiftaren, styr- elseledamöter, verkställande direktören, revisorn och aktieägaren är skadeståndsskyldiga till bolaget. Det finns bestämmelser om påföljder för den/dem som uppsåtligen brutit mot aktiebolagslagen. Mer specifikt om statligt ägda bolag Statliga bolag förvaltas av regeringen på uppdrag av . Enligt budgetlagen får regeringen inte utan bemyndigande för- värva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte skjuta till kapital till ett företag utan bemyndigande. måste ge sitt godkännande om det ska ske större ändringar av bolagets verksamhetsföremål. Regeringen får däremot ta beslut i löpande för- valtningsfrågor och har tagit fram en ägarpolicy40 som redogör för ramverken och principfrågorna avseende styrningen av statliga bolag. Merparten av statliga bolag förvaltas av som har en avdelning för förvaltningen av bolag med statligt ägande. arbete består bland annat av arbete med bolagsstyrelse, bolagsgrupper, nominering av styrelser, mål och upp- följning, ägardialog och transparenskrav.41 Statligt ägda bolag lyder under samma bestämmelser som privatägda bolag. De kan också omfattas av EU-förordningar, EU-bestämmelser och även särskild sektorslagstiftning beroende på bolagets verksamhet. Statliga bolag kan vara helägda eller delägda av staten. Andra stater kan också äga bolag tillsammans med staten. Statens inflyt- ande beror på hur stor ägande staten har i bolaget. För bolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad i tillämpas 40Regeringskansliet, Statens ägarpolicy och principer för bolag med statlig ägande 2020. 41Regeringen: /regeringens-politik/bolag-med-statligt-agande/ forvaltningsorganisationen/. Svensk kod42 för bolagsstyrning. I bolag vars aktier inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i gäller: •Vid minoritetsägande verkar staten i dialog med andra ägare för att Svensk kod ska tillämpas på motsvarande sätt. •Vid majoritetsägande tillämpas Svensk kod med undantag för re- gler om valberedning. I sådant bolag nominerar staten en ledamot till bolagets valberedning. I helägda bolag bereder förslag till val av styrelse. Nomineringsprocessen koordineras vanligtvis av Näringsdeparte- mentet och för varje bolag analyseras kompetensbehovet utifrån bolagets verksamhet, situation och framtida utmaningar. I arbetet ingår också löpande egen utvärdering av samtliga bolagsstyrelser som beaktas vid nomineringsprocessen. Kompetensbehovet är ut- gångspunkten för regeringens nomineringsarbete och för att en per- son ska komma i fråga för ett styrelseuppdrag fordras hög kom- petens inom bland annat bolagets affärsverksamhet, affärsutveckling, branschkunskap, finansiella frågor och hållbart företagande. Bolag med statlig ägande får mål och uppdrag i olika former. Statliga bolag kan till exempel få ägaranvisningar, vilket förekommer främst när bolaget har samhällsuppdrag, får anslag eller genomgår större förändringar. Ägaren/ägarna kan också fastställa ekonomiska mål för bolaget. Målen är huvudsak antingen lönsamhetsmål, kapi- talstrukturmål eller utdelningsmål. De ekonomiska målen fastställs vid bolagsstämman. Vissa bolag har verksamhet som syftar till andra effekter än ekonomisk avkastning. Dessa kan då ha ett särskilt sam- hällsuppdrag som är ett uppdrag beslutat av . Även upp- dragsmål fastställs vid bolagsstämman. Målen har utgångspunkt i bolagets verksamhet, verksamhetens syfte och önskvärda effekter. Vid ägardialog mellan företrädare för ägaren och styrelsen ordförande sker en uppföljning av uppdrag och ekonomiska mål för bolaget, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Regeringen redovisar bolagen i årliga skrivelser till . Skrivelsen redogör för förvaltningen av de statligt ägda bolagen. 42 Kollegiet för bolagsstyrning, Svensk kod för bolagsstyrning, gällande från . Holdingbolag vid universitet och högskolor Vid vissa universitet och högskolor finns det holdingbolag. Dessa är statligt helägda bolag som förvaltas av lärosätena. Bolagen äger, förvaltar och säljer aktier i hel- eller delägda bolag vars uppgift är att bedriva forskning och utvecklingsverksamhet för kommersialise- ring. Betänkandet Innovation som drivkraft – från forskning till nytta (SOU 2020:59) beskriver att holdingbolagen bidrar till att kommer- sialisera forskningsresultat och idéer och verkar i ett tidigare investe- ringsskede än andra aktörer som finansierar innovation. Holding- bolagen förmedlar även uppdragsutbildning, säljer konsulttjänster och äger viss infrastruktur. Ansvaret för att förvalta holdingbolagen ligger hos respektive lärosäten. Men regeringen är ansvarig inför för hur för- valtningen sköts.43 Holdingbolagen är aktiebolag och lyder därför under bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551). 4.6.2Några ord om konsortium Det förekommer att två eller flera juridiska personer ingår i avtal med varandra för ett åtagande. Detta kallas ibland för ett konsortium med respektive konsortialavtal44; Öresundsbrokonsortiet är ett exem- pel på konsortium. Ett konsortium är vanligtvis av tillfällig natur och de ingående parterna bedriver och ansvarar för egen verksamhet med egen utrustning. Konsortiet är ingen juridisk person och saknar tillgångar, skulder och anställda. Konsortiet behandlas ofta som enkla bolag men kan föras in i handelsregister vilket innebär att det i stället behandlas som handels- bolag. Parterna inom konsortiet kan tillsammans komma överens om konsortiets förpliktelser. Konsortier har avtalsfrihet, vilket bety- der att de själva bör komma överens om hur åtagandet ska styras, organiseras, beslutas och hur tvister ska lösas. Verksamheter inom konsortium drivs ofta solidariskt. 43Regeringsformen (1974:52). 44Skatteverket, Vägledning, 2021, Mervärdesskatt, , Skattskyldighet i särskilda fall, Enkla bolag och partrederier. är en juridisk person och kan ha en förmögenhet. För- mögenheten är självägd då stiftelsen inte har någon ägare, utan äger sig själv. I en stiftelse finns heller inga medlemmar. Stiftelselagen (1994:1220) reglerar hur stiftelser bildas och vad som gäller vid för- valtning, revision, skadestånd, likvidation, tillsyn och annat relevant för stiftelsens verksamhet. Vid bildandet av en stiftelse krävs ett för- ordnande där stiftaren lägger fast stiftelsens ändamål. För statligt bildade stiftelser innebär det att först behöver fatta ett be- slut om att stiftelsen ska bildas och om att medel ska avsättas till denna. Regeringen verkställer beslutet genom att skriva under stift- elseförordnandet och att medel överförs till förvaltaren. Stiftelsens förmögenhet är skilt från stiftarens förmögenhet. kan bildas av staten ensam eller tillsammans med andra. För stiftelser bildade av staten ensam kan regeringen, utan styrelsens eller förvaltarens samtycke, ändra eller upphäva föreskrifterna i stiftelseförordnandet. I andra fall får styrelsen eller förvaltaren söka tillstånd av Kammarkollegiet. Enligt 2 kap. 4 § i stiftelselagen (1994:1220) kan en stiftelse ha en egen förvaltning eller anknuten förvaltning. Egen förvaltning inne- bär att en eller flera fysiska personer förvaltar egendomen i enlighet med stiftelseförordnandet. Om förvaltningen görs i stället av en juridisk person, föreligger anknuten förvaltning. I de fall staten gjort sådant åtagande är det den myndighet som har gjort åtagandet för statens räkning som är förvaltaren. Stiftelser som bildats av eller tillsammans med staten är bokför- ingsskyldiga.45 Dessa behöver för varje räkenskapsår avsluta bokför- ingen med en årsredovisning och offentliggöras.46 Minst en auktori- serad revisor behöver utses av stiftelsen. har en tillsynsmyndighet som enligt 9 kap. 1 § stift- elselagen (1994:1220) är i det län där styrelsens stiftelse eller förvaltare har sitt säte. ska ingripa om stiftelsens förvaltning eller revision inte utövas i enlighet med stift- elseförordnandet eller om styrelseledamot eller förvaltaren missköter sitt uppdrag. ska ge råd och upplysningar till stiftelsen men kan också begära in handlingar, kalla till och delta vid 452 kap. 3 § bokföringslagen (1999:1078). 466 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078). sammanträden med stiftelsen och utföra inspektion. Denna myn- dighet kan även bland annat förbjuda styrelseledamöter eller för- valtaren att verkställa ett beslut och ansöka om entledigande av sty- relseledamöter i domstol. beslut får överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol. Statsmakterna har uttryckt ett restriktivt för- hållningssätt till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet.47 Det finns två typer av föreningar: ekonomiska och ideella föreningar. Det som kännetecknar en ekonomisk förening är att föreningens ändamål ska främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet. En ideell förening har i ändamål att främja medlemmarnas intresse genom ideell verksamhet. Förening får dock bedriva ekonomisk verksamhet. För verksamhet som rör statlig forskningsinfrastruktur bedöms ideell förening vara den mest rele- vanta formen av dessa två. Det finns ingen civilrättslig lagstiftning som reglerar ideella före- ningar, som det finns för ekonomiska föreningar. Kraven grundar sig i stället ofta på praxis. Bildandet av föreningen är formlöst men som vägledning kan lagen om ekonomisk förening vara behjälplig. Det som behövs för att bilda en ideell förening är att flera individer eller juridiska personer träffar avtal om att samverka i organiserade for- mer för ett gemensamt ändamål. Avtalet formaliseras genom stadgar som beskriver ändamålet och hur beslut ska tas. Stadgarna brukar också ha information om hur revisor utses, regler för ändring av stadgar och upplösning av föreningen. För att ideella föreningar ska bli juridiska personer måste de utöver stadgar också välja en styrelse som kan företräda föreningen. Vanligtvis har styrelsen också en verkställande funktion i en ideell förening. Om föreningen ska driva näringslivsverksamhet behöver den registrera sig hos . Föreningsstämman är föreningens högsta beslutande organ och vanligtvis har alla medlemmar rätt att närvara vid stämman.