sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — SAMT FÖRMÅNER VID REHABILITERING En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillsätta en särskild ut- redare för att se över sjukersättningen, aktivitetsersättningen och socialförsäkringsbalkens förmåner vid rehabilitering. Regeringen be- slutade om direktiv för utredningen (dir. 2020:31). utsågs jur. till särskild utredare. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2020:100). Därigenom inrättades en parlamentariskt samman- satt referensgrupp till stöd för utredarens arbete. Som sakkunniga i utredningen förordnades depar- tementssekreteraren (), depar- tementssekreteraren (), kansli- rådet (), kanslirådet (), departementssekreteraren () och departementssekre- teraren (). Som experter i utredningen förordnades hand- läggaren (Kommuner och Regioner), docenten (politisk utvärdering), utredaren (Inspektionen för socialförsäkringen), rättsliga experten (Försäkrings- kassan), utredaren () och kvalificerade handläggaren (Arbetsförmedlingen). entledigades Abukar Omarsson och som sakkunniga i utredningen förordnades samma datum departements- sekreteraren () och kanslirådet (). entledigades och samma datum förordnades departementssekreteraren () som sakkunnig i utredningen. Som expert i utredningen förordnades överläkaren . Som ledamöter i den parlamentariskt sammansatta referens- gruppen förordnades riksdagsledamöterna (MP), (M), (KD), (L), (V), (SD), (S) och avgångna riksdagsledamoten (C). Som huvudsekreterare anställdes kanslirådet . Samma datum anställdes kansli- rådet som sekreterare i utredningen. anställdes förbundsjuristen och juristen som sekreterare i utredningen. Utredningen, som tagit namnet Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering S 2020:04, överlämnar härmed sitt betänkande En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet (SOU 2021:69). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken............ Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken ................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig 1.5Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................ 1.6Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)............................................................................ 1.7Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980).............................................................................. 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ............................................ 1.9Förslag till förordning om arbetsmarknadspolitiskt program för unga med aktivitetsersättning ......................... 1.10 Förslag till förordning om preventionsersättning .............. 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättningar från 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning........................... 1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för 1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska 1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka .............................. 1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1526) om tillämpning av vissa bestämmelser om rätten att behålla sjukpenning i särskilda fall, rehabiliteringspenning i särskilda fall och boendetillägg ... 162 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i Utredningens uppdrag och arbete .............................. Bakgrund – befolkning, arbetsmarknad och hälsa........ Sysselsatta, arbetslösa och utbildningsnivå ......... 4.1.3Utveckling av anställningsformer, arbetstillfällen och arbetsgivare ............................ 4.1.4Arbetsmarknaden för personer med Utvecklingen av hälsa och sjukfrånvaro i befolkningen Utvecklingen av hälsan hos äldre.......................... Rätten till sjukersättning – kapitel 5–9 Rätten till sjukersättning – regelverk 5.1.2Bakgrund till reglerna om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga.......................... 5.2 Gällande regelverk................................................................. 5.2.1Närmare om förutsättningar för rätt till Regelverket för rätt till sjukpenning .................... 5.2.4Rättspraxis avseende bedömning av rätt till 5.3 Handläggning av sjukersättningsärenden............................ Ett ärende initieras................................................. 5.3.2Utredning och bedömning av rätt till Rätten till sjukersättning – regelverket i andra Villkor för rätt till ersättning ................................ 6.1.2Finansiering och administration av Villkor för rätten till ersättning............................ 6.2.2Finansiering och administration av Villkor för rätt till ersättning................................ 6.3.2Finansiering och administration av Villkor för rätten till ersättning............................ 6.4.2Finansiering och administration av Rätten till sjukersättning – problemanalys .................. Antal personer med sjukersättning ...................... Ansökningar, bifall och avslag.............................. Inflöde till och utflöde från sjukersättningen ..... 7.2 Variationer i beviljandegraden ............................................. 7.2.1Stora variationer i utvecklingen utan rimliga orsaker utgör problem för rättssäkerhet, förutsebarhet och tilliten till försäkringen .......... Förändrade hälsofaktorer i befolkningen ............ 7.2.4Förändrad benägenhet att ansöka om Förändringar i andra system................................. 7.2.6Förändringar av rättsliga förutsättningar – regelförändringar och rättspraxis i skärpande 7.2.7Oklarheter i beviskravet och begrepp vid prövning av rätt till ersättning .............................. Förändrad tillämpning av regelverket .................. Slutsatser om variationen i tillämpning ............... 7.3Kraven för att beviljas sjukersättning och de försäkrades möjligheter att försörja sig på ”förvärvsarbete” ..................................................... 7.3.2Begreppet förvärvsarbete i praktiken – om anpassade, subventionerade och skyddade 7.3.3Vad händer med de försäkrade som får avslag på ansökan om sjukersättning? 7.3.4På vilken grund får försäkrade avslag på ansökan om sjukersättning? 7.3.5Slutsatser om diskrepansen mellan regelverket och de försäkrades möjligheter att försörja sig 7.4 Situationen för äldre i arbetsför ålder .................................. 7.4.1Tidigare regelverk rörande hänsyn till den 7.4.2Förlängningen av arbetslivet och riktåldern Inte alla äldre kan arbeta .............................. Arbetsförmåga i relation till ålder ........................ Sysselsättningen bland äldre ................................. 7.4.6Sambandet mellan sjukersättning och Incitament att lämna arbetslivet via sjukersättning i stället för genom pension ........... 7.4.8Slutsatser om situationen för äldre i arbetsför och utredning av ärenden ...................................... Olika bedömningskriterier och begrepp .............. 7.6.3Slutsatser rörande samarbetet mellan 7.7 Varaktighetskravet i sjukersättningen................................. En bedömning av arbetsförmågan i tre steg ........ 7.7.3Rehabiliteringskriteriet – alla rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas vara 7.7.5Uppföljning av arbetsförmågan senast efter Slutsatser om varaktighetskriteriet ...................... 7.8 Beviskravet vid prövning av rätt till sjukersättning............. Bevisbörda i förvaltningsprocessen...................... Beviskrav i förvaltningsprocessen ........................ Vad innebär beviskravet ”sannolikt”? Bevisvärdering och bevismedel............................. 7.8.7Vilket beviskrav används i 7.8.8Slutsatser om det gällande 8 Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag ... 451 8.1 Ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp ................................ prövning av sjukpenning och sjukersättning....... 8.1.2Kvarstående skillnader vid bedömning av rätt till sjukpenning respektive sjukersättning ........... arbetsförmågebegrepp vid prövning av sjukersättning till personer som är 19–......... 8.2 Förtydliganden av varaktighetskravet.................................. 8.2.1Klargörande av att bedömningen utgörs av två 8.2.2Förtydligande av längden på prognosen om överskådlig framtid.......................................... 8.2.3En preciserad tidsrymd är inte ett 8.2.4Varaktighetsprognosen ska maximalt omfatta tid fram till tidpunkten då sjukersättning som längst kan utbetalas ............................................... Förslag om ett nytt, tydligare 8.3Justeringar och förtydliganden av kravet på uttömda 8.3.1Det ska inte finnas några återstående rehabiliteringsmöjligheter – men sådana behöver inte faktiskt ha vidtagits.......................... 8.3.2Det ska vara fråga om rehabiliteringsmöjligheter som faktiskt kan förväntas leda till ökad arbetsförmåga.................. 8.3.3Rehabiliteringsåtgärder som kan antas leda till att den försäkrade får eller återfår arbetsförmåga först efter tidpunkten då sjukersättning som längst kan betalas ut ska 8.3.4Förtydliganden av rehabiliteringskravet vid 8.3.5Mindre justering för att ta hänsyn till personer som inte har haft någon 8.3.6Beviskravet för att rehabiliteringsåtgärder ska kunna bedömas vara uttömda ............................... 8.4 Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder............... Vid en viss ålder bör det ställas mindre Vilken typ av särskilda regler bör införas?........... Rehabiliteringsmöjligheter för äldre .................... 8.5Ett författningsreglerat beviskrav för prövning av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning.......................... Fördelar med ett kodifierat beviskrav.................. Risker med ett kodifierat beviskrav ..................... 8.5.3Vilket beviskrav bör gälla vid prövning av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning? Överväganden om andra beviskrav än Övrigt om beviskrav ............................................. 8.6Bedömningar med avseende på att motverka stora variationer i tillämpningen ................................................... Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag............................................. Hur många kan beviljas sjukersättning? 9.2En reformerad sjukersättning för personer yngre än 9.2.1Kortsiktiga statiska ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag för olika försäkringsutgifter för personer .. 535 9.3En reformerad sjukersättning för personer äldre än 9.3.1Kortsiktiga statiska ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag för olika försäkringsutgifter för personer .... 543 9.4Sammantagen ökning av antal personer Effekter för den enskilde ...................................... Effekter i andra ersättningssystem....................... 9.5 Långsiktiga effekter av fler med sjukersättning.................. Erfarenheter från tidigare forskning .................... Långsiktiga effekter på sysselsättning, arbetslöshet och antalet arbetade timmar ............ Långsiktiga effekter på BNP och de offentliga Effekter för jämställdhet ...................................................... Effekter för myndigheter ..................................................... Effekter för arbetsgivare och företag................................... Effekter för hälso- och sjukvården ...................................... Rätten till aktivitetsersättning – kapitel 10–13 Rätten till aktivitetsersättning – regelverk Nuvarande regelverk och handläggning .............................. Bakgrund till reglerna om aktivitetsersättning .... om rättigheter för personer med 10.1.3Aktiviteter inom ramen för 10.2 Gällande regelverk................................................................. 10.2.1Närmare om förutsättningar för rätt Handläggning av aktivitetsersättning .................................. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys........... 11.1.1 Antal personer med aktivitetsersättning .............. 11.1.3 Ansökningar, bifall och avslag .............................. 11.1.4 Inflöde till och utflöde från 11.1.5 Aktivitetsersättningens utveckling och 11.2 Variationer i beviljandegraden av ansökningar om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga ................... 11.2.1Förändrade hälsofaktorer i befolkningen 11.2.2 Arbetsmarknadens utveckling.............................. 11.2.3Förändrad benägenhet att ansöka om 11.2.4 Förändringar i andra system................................. 11.2.5Förändringar av rättsliga förutsättningar – regelförändringar och rättspraxis i skärpande 11.2.6 Oklarheter i beviskravet och begrepp vid prövning av rätt till ersättning........................ 11.2.7 Förändrad tillämpning av regelverket .................. 11.2.8 Regeringens styrning av ........ 11.2.9 Utredningens slutsatser om variationen i tillämpningen av aktivitetsersättning ................. 11.3 Orsaker bakom ökningen av antalet personer med 11.4Kraven för att beviljas aktivitetsersättning och de försäkrades möjligheter att försörja sig på 11.4.1 Bedömningen av nedsättning 11.4.2 Vad händer med de försäkrade som får avslag på ansökan om aktivitetsersättning? Rätten till aktivitetsersättning – överväganden Ett förändrat arbetsförmågebegrepp ................................... 12.1.1 Kvarstående skillnader vid bedömning av rätt till sjukpenning respektive aktivitetsersättning... 629 Varaktighetskrav och rehabiliteringsmöjligheter ................ 12.2.1 nedsättning – väl avvägt 12.2.2 Prognosbedömningen har ett lågt beviskrav........ Ett kodifierat beviskrav vid prövning av rätt Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag ............................................ Effekter för försäkringen...................................................... Effekter för den enskilde ...................................................... Effekter för sysselsättning.................................................... Effekter för hälso- och sjukvården ...................................... Effekter för kommuner ........................................................ Effekter för myndigheter ..................................................... Effekter för jämställdhet ...................................................... Arbete, studier och uppdrag med mera – kapitel 14–17 Arbete, studier och uppdrag med mera – regelverk Bedömningen av arbetsförmåga ........................... 14.2.2 Arbete inom den så kallade åttondelen................ 14.2.4 Steglös avräkning för sjukersättning.................... 14.2.5 Aktivitetsersättning – aktiviteter enligt SFB och prövotid för studier........................................ 14.2.6 Förläggning av arbetstid vid partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning............... Handläggning av arbete och studier under tid med sjuk- 14.3.1 handläggning – steglös 14.3.2 handläggning – vilande ersättning och prövotid ........................................ Arbete, studier och uppdrag med mera – Tre huvudgrupper för regelverket ....................................... 15.2.2 Aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga .. Huvudgrupp 1: Försäkrade som har beviljats icke tidsbegränsad sjukersättning före ............... 15.3.1 Förvärvsarbete med steglös avräkning................. 15.3.2 Vilka personer använder sig av steglös 15.3.3Möjliga förklaringar till varför inte fler väljer att förvärvsarbeta enligt reglerna för steglös Arbete inom den så kallade åttondelen ................ Studier under tid med sjukersättning ................... 15.3.6Uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet, hemarbete m.m. under tid med sjukersättning .... 736 15.3.7Slutsatser om huvudgrupp 1 – försäkrade som 15.4Huvudgrupp 2 och 3: Försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft respektive försäkrade som har aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga ................... 15.4.1Möjliga förklaringar till varför inte fler arbetar med vilande sjukersättning.................................... 15.4.2 Studier under tid med ersättning .......................... 15.4.3 Uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet, hemarbete m.m. under tid med ersättning........... 15.4.4 Aktiviteter under tid med aktivitetsersättning .... 15.4.5 Slutsatser om försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft respektive försäkrade som beviljats aktivitetsersättning för nedsatt 15.5 Förutsättningar för förläggning av arbetstid vid partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning............................... 15.5.1 Begreppet medicinskt motiverat är inte 15.5.2 Nuvarande ordning är inte ändamålsenligt 15.5.3 Risk för återkrav .................................................... 16 Arbete, studier och uppdrag med mera – överväganden och förslag .......................................... 16.1Huvudgrupp 1, försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före 16.1.1Fribelopp vid arbete enligt reglerna för steglös 16.1.2 Utveckling av beräkningsstöd .............................. 16.1.3 Inriktningsförslag – steglös avräkning och arbetsgivardeklaration på individnivå ........... 16.2Huvudgrupp 2, försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. den 16.2.1Flexiblare möjligheter till arbete med vilande Partiellt vilande sjukersättning vid studier .......... 16.2.3Åtaganden av ideell karaktär under tid med 16.3 Huvudgrupp 3, försäkrade som har beviljats 16.3.1Flexiblare möjligheter att arbeta med vilande och förlängd prövotid vid studier ........................ 16.3.3Åtaganden av ideell karaktär under tid 16.3.4Ökat fokus på rätten till insatser till personer med aktivitetsersättning – nytt 16.3.5 Uppdrag att sammanställa statistik om aktiviteter under tid med aktivitetsersättning ..... 16.4 Övrigt om under tid med sjuk- och aktivitetsersättning ... 866 16.4.1Förutsättningar för arbetstidens förläggning vid partiell sjuk- och aktivitetsersättning ............ 16.4.2Informationsinsatser om möjligheterna till arbete, studier etc. under tid med ersättning....... Arbete, studier och uppdrag med mera – konsekvenser av utredningens förslag ........................ Beräkningsstöd för steglös avräkning.................................. Fribelopp vid arbete enligt reglerna för steglös Mer flexibel vilande ersättning vid arbete för personer med sjuk- och aktivitetsersättning....................................... Vilande ersättning vid studier i den omfattning 17.5Ökade möjligheter att delta i ideellt arbete, föreningsverksamhet, fritidsverksamhet, Ett arbetsmarknadspolitiskt ramprogram införs ................ Förbättrad statistik om vilka aktiviteter som personer med aktivitetsersättning deltar i........................................... Informationsinsatser om möjligheterna till arbete, studier etc. under tid med ersättning................................... Förmåner vid rehabilitering – kapitel 18–23 Förmåner vid rehabilitering – rehabiliteringsbegreppet och berörda aktörer.................................................. Vad är rehabilitering?............................................................ Begreppet medicinsk rehabilitering...................... Begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering .......... Rehabiliteringskedjans koppling till rehabilitering ............. Olika aktörers ansvar för rehabiliteringen .......................... 18.3.1Försäkringskassans ansvar för tillsyn och Hälso- och sjukvårdens rehabiliteringsansvar ..... 18.3.7 Övriga aktörer med betydelse Planer för rehabilitering och återgång i arbete ................... 18.4.1 När föreligger rätt till rehabilitering? Förmåner vid rehabilitering – rehabiliteringsersättning. Rehabiliteringsersättning vid arbetsskada ........... 19.1.3 Handläggning av rehabilitering – samarbete Rättspraxis rörande rehabiliteringsersättning ..... Utvecklingen av rehabiliteringsersättningen ......... 19.2.1 Vilken typ av rehabilitering förekommer i ärenden om rehabiliteringsersättning?................. Rehabiliteringsersättning – problemanalys......................... Tänkbara förklaringar till det begränsade och minskade användandet av rehabiliteringsersättning ............................ 19.4.1 Arbetslivsinriktad rehabilitering sker i mindre in allt senare i sjukfallen ........................................ 19.4.3Oklara gränsdragningar mellan olika former av rehabilitering samt gentemot anpassning av 19.4.4Regelverket innehåller begränsningar men kan inte anses vara för snävt ........................................ tillämpning har förändrats... 19.4.6Arbetet med rehabiliteringsplaner brister 19.4.7 Kontrollen av rehabiliteringsersättning ............... 19.5 Möjliga konsekvenser av att få försäkrade beviljas 19.5.1 De långa sjukfallen ökar i antal ............................. inte i relevant omfattning? 19.5.3 Försäkrade kommer inte tillbaka i arbete i önskvärd utsträckning......................................... 19.5.4 Effekter av att ersättning endast beviljas för den faktiska tid som rehabiliteringen tar.............. Slutsatser om rehabiliteringspenning................................... Det särskilda bidraget ........................................................... Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning i förebyggande syfte................................................. 20.1.1 Handläggning av förebyggande sjukpenning....... Utvecklingen av förebyggande sjukpenning ....... Sjukpenning i förebyggande syfte – problemanalys ......... Tänkbara förklaringar till varför användandet av förmånen är begränsat .................................................... 20.4.1 Förmånens syfte och funktion i de övergripande målen för sjukförsäkringen är 20.4.2 Regelverket innehåller flera svårbedömda rekvisit där tolkningen skiljer sig åt mellan 20.4.3 Reglerna är svåranvända för behandling och rehabilitering i förebyggande syfte.............. 20.4.4 Rekvisiten om ersättningsbar tid saknar 20.4.5Förmånen är administrativt betungande för hälso- och sjukvården .......................................... 20.4.6 Det saknas tillräcklig kännedom om att förmånen finns och kunskap om hur den ska användas bland relevanta aktörer........................ 20.4.7Incitament och möjligheter att använda förmånen skiljer sig åt för olika grupper på 20.5 Konsekvenser av regelverket, tillämpningen och att få försäkrade beviljas förebyggande sjukpenning .............. 20.5.1Konsekvenser av att ersättning endast kan lämnas för den faktiska tid som behandlingen eller rehabiliteringen tar....................................... 20.5.2Konsekvenser för enskildas möjligheter att delta i behandling eller rehabilitering.................. 20.5.3Konsekvenser för hälso- och sjukvårdens 20.5.4 Konsekvenser för möjligheter till kontroll......... Sammantagna slutsatser om förebyggande sjukpenning... Förmåner vid rehabilitering – Samverkan kring rehabilitering ........................... 21.1.2 Vad är effektiv rehabilitering? 21.1.3 Slutsatser rörande den faktiska Förmåner vid rehabilitering – utredningens överväganden och förslag ........................................ En reformerad rehabiliteringsersättning ............................ 22.1.1 Steglös ersättning för inkomstförlust ................. 22.1.3Utökade möjligheter att få