sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Fingeravtryck eller de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska enligt förslaget även fortsättningsvis förstöras när passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller avslagits och ska inte heller få användas vid sökning.26 I promemorian framhålls att det är ett medvetet val av lagstiftaren att varken ansiktsbilder eller fingeravtryck ska få jämföras tekniskt med tidigare tagna ansiktsbilder eller fingeravtryck. I tidigare lagstiftnings- ärende har bedömts att endast ansiktsbilden ska få sparas i passregis- tret men att biometriska uppgifter ska förstöras och att varken bilderna eller de biometriska uppgifterna ska få användas för sökning. Lagstiftaren har ansett att fingeravtrycken överhuvudtaget inte ska få sparas. Det ska inte vara möjligt att bygga upp ett separat fingeravtrycksregister med hjälp av de fingeravtryck som lämnas vid passansökningar. Enligt promemorian har förbudet mot biometriska jämförelser lett till problem. Biometriska jämförelser av ansiktsbilder bör därför tillåtas eftersom det kan skydda mot identitetskapning, som för de allra flesta människor bör framstå som ett större hot mot den personliga integri- teten än att vissa myndigheter får jämföra ansiktsbilder under regle- rade former. Ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur denna behandlas redan inom passverksamheten. Att möjlighe- ten till sökning förändras innebär inte att det är fråga om någon ny kategori av personuppgifter som samlas in. När det gäller fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa framhålls i prome- att det inte framkommit något behov av att behandla finger- 26Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 9 f. och 147–148. avtryck på nya sätt som skulle väga upp det integritetsintrång som en utvidgad behandling skulle medföra.27 För att det inte ska råda något tvivel om att presumtionen för sekre- tess gäller, oavsett hur de biometriska uppgifterna sparas rent tekniskt, föreslås en ändring i gällande sekretessreglering i 22 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) och 6 § offentlighets- och sekre- tessförordningen (2009:641). Det framhålls att bestämmelserna gäller även för bl.a. folkbokföringen, och i den mån biometriska uppgifter tas fram ur fotografier av enskilda i registret för folkbokföringen kom- mer även de uppgifterna att omfattas av sekretess till följd av den före- slagna ändringen.28 Av promemorian framgår även att om alla förslag i betänkandet års ID-kortsutredning (SOU 2019:14) genomförs så kommer och de andra passmyndigheterna att få tillämpa olika bestämmelser om behandling av personuppgifter i två mycket när- liggande verksamheter. Det bedöms inte innebära några särskilda svå- righeter i sak så länge bestämmelserna är likartade, även om det kan finnas skäl att överväga en gemensam reglering. Enligt promemo- rian är det vidare angeläget att den personsuppgiftsbehandling som förekommer i passverksamheten närmare regleras utan alltför stor tids- utdräkt.29 Promemorian har remissbehandlats och förslagen bereds inom . 7.3.4Propositionen Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten I propositionen Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten (prop. 2020/21: 159)30 föreslås bl.a. att om en utlännings identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll, ska eller få fotografera utlänningen och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck. Det konstateras att i avsaknad av pass och andra identitetshandlingar är ansiktsfotografier och fingeravtryck ett viktigt medel för identi- fiering. För att öka möjligheten att identifiera personer vid en inre 27Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 145–148. 28A.a., s. 184 f. 29Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 93. 30Riksdagen biföll propositionen , lagändringarna träder i kraft . utlänningskontroll anses det därför finnas behov av en utökad möjlig- het att kunna ta fotografier och fingeravtryck. I propositionen fastslås vidare att ändamålet med en sådan åtgärd måste ställas mot den in- skränkning i den enskildes fri- och rättigheter som den innebär. Inne- börden av den föreslagna åtgärden är att den enskilde i samband med den inre utlänningskontrollen får lämna sina fingeravtryck och låta sig fotograferas på polisstationen eller på platsen för kontrollen med hjälp av en mobil lösning. Eftersom åtgärden endast tar i anspråk och inte kan anses vara ett alltför allvarligt integritetsintrång, dras slutsatsen att ändamålet får anses godtagbart och inte kan anses gå utöver vad som är nödvändigt. Förslaget bedöms därför vara fören- ligt med och regeringsformen.31 I fråga om den efterföljande behandlingen av fotografier och finger- avtryck föreslås att det fotografi och de fingeravtryck som tas i sam- band med en inre utlänningskontroll ska förstöras om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i landet. Saknar perso- nen däremot rätt att vistas i bör fingeravtryck och fotografier sparas för framtida jämförelser på samma sätt som är möjligt i övriga situationer enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen.32 7.3.5Förslag om ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar antogs och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. Förordningen, som ska tillämpas , innebär en skärp- ning av säkerhetskraven i fråga om identitetskort som medlemsstaterna utfärdar till sina medborgare och uppehållshandlingar som medlems- staterna utfärdar till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar sin rätt till fri rörlighet inom unionen. För svensk del är förordningen tillämplig på nationella identitets- kort som utfärdas av passmyndigheterna, dvs. samt vissa ambassader och konsulat, på intyg om permanent uppehållsrätt som utfärdas av och på uppehållskort och permanent uppehållskort som också de utfärdas av . 2020/21:159 Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten, s. 14 ff. 32A.a., s. 23 ff. Av propositionen Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehålls- handlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning (prop. 2020/21:120) och promemorian som föregick propositionen framgår att de skärpta säkerhetskraven i huvudsak innebär att iden- titetskort, uppehållskort och permanent uppehållskort ska utfärdas i enhetliga format och med ett visst innehåll. Ansiktsbild och fingerav- tryck ska sparas i ett lagringsmedium i handlingarna. Vidare gäller att intyg om permanent uppehållsrätt ska innehålla vissa minimiuppgifter. De anpassningar av svensk rätt som föreslås i propositionen och som beskrivs i den föregående promemorian innebär i huvudsak att nationella identitetskort, intyg om permanent uppehållsrätt, uppe- hållskort och permanenta uppehållskort ska ha den utformning och det innehåll som följer av den nya förordningen. Det föreslås också att giltighetstiden för nationella identitetskort som utfärdas till barn ska förkortas från fem till . I fråga om användning av biometriska uppgifter föreslås att inför utfärdandet av nationellt identitetskort, uppehållskort eller permanent uppehållskort ska den enskilde vara skyldig att låta sig fotograferas och, med vissa undantag, lämna fingeravtryck och att den som har ett nationellt identitetskort, ett uppehållskort eller ett permanent uppehållskort i vissa situationer ska vara skyldig att på nytt låta sig fotograferas och lämna fingerav- tryck för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar de uppgifter som finns sparade i kortet. Efter genomförd kontroll ska fingeravtrycken, ansiktsbilden och de biometriska data som tagits fram förstöras. Syftet med den nya regleringen är bl.a. att det ska bli lättare att kon- trollera om en handling är äkta och tillhör den person som visar upp den. Förhoppningen är att reglerna ska bidra till att motverka förfals- kade dokument, bedrägerier och annan brottslighet liksom olaglig invandring. 7.4.1Biometriska uppgifter används och jämförs i allt högre utsträckning Uppgifterna i folkbokföringen ligger till grund för en rad rättigheter och skyldigheter för den enskilde, både i förhållande till samhället och till andra enskilda. Det är därför angeläget att uppgifterna stämmer överens med verkliga förhållanden. Samhällsutvecklingen har medfört stora utmaningar med att upprätthålla en hög registerkvalitet i folk- bokföringen. Det är därför nödvändigt att det finns förutsättningar för att möjliggöra att korrekta personuppgifter registreras i folkbokför- ingen. har påtalat behov av användning av biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten, särskilt i samband med kontroll av identitet för personer som flyttar till men även vid andra tillfällen då identitetsuppgifter kontrolleras. Biometriska uppgifter samlas in och lagras av myndigheter i olika sammanhang, t.ex. i polisens brottsutredande verksamhet, vid utfär- dande av pass och av vid ansökan om uppehållstill- stånd som flykting eller som annan skyddsbehövande. Bilder och fingeravtryck som samlas in av olika myndigheter lagras i separata regis- ter för olika syften och det kan finnas hinder mot att jämföra uppgifter i registren. Behov av utökad användning av biometriska uppgifter och samord- ning och sökbarhet i register har lyfts fram både i olika lagstiftnings- ärenden och i den politiska debatten. I betänkandet av ID- kortsutredning föreslås t.ex. att det vid ansökan om pass och id-kort ska vara möjligt att göra sökningar på ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa och sparas i register. ID-kortsutred- ningen föreslår även att en myndighet () ska ha en- samt ansvar för att utfärda statliga identitetshandlingar och motiverar förslaget bl.a. med stora samordningsvinster.33 har till utredningen betonat vikten av ett bredare perspektiv på frågan om användning av biometriska uppgifter i folk- bokföringen. Myndighetens uppfattning är att korrekta uppgifter i folkbokföringen och verktyg som innebär att en fysisk person med säkerhet kan knytas till ett person- eller identitetsnummer, i sin tur leder till minskad risk för missbruk av välfärdssystemen. Om biomet- riska uppgifter kan kopplas till person- och identitetsnummer inne- bär det nya möjligheter att längre fram i kedjan exempelvis säker- ställa att den person som ansöker om ersättning är den som han eller hon utger sig för att vara. har understrukit behovet av utökad användning och sökbarhet av biometriska uppgifter vid utfärdande och kontroll av identitetskort och kontroll av id-handlingar. Såväl som har också framhållit att det finns anledning att 33Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 21 ff. bredda frågan om myndigheters kontroll och lagring av biometriska uppgifter utöver förslag, och även undersöka möjligheten till ökat samarbete och samordning av sådana frågor myn- digheter emellan. har poängterat att biometriska upp- gifter och frågan om samordning av sådana är en central uppgift i en nationell identitetsförvaltning. antog och rådet två förord- ningar om interoperabilitet (förmågan hos olika system att fungera till- sammans och kunna kommunicera med varandra) på områdena gränser och viseringar respektive polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration.34 har i regleringsbrev för fått i uppdrag att tillsammans med , Säkerhetspolisen, Tull- verket och samordna genomförandet av EU:s inter- operabilitetsförordningar. ska lämna en slutrapport över uppdraget.35 Genom förordningarna införs följande komponenter för att öka interoperabiliteten på respektive område: •En europeisk sökportal där man kan söka i flera informations- system , med både biografiska och biometriska data. •En gemensam biometrisk matchningstjänst där man kan söka och jämföra biometriska data (fingeravtryck och ansiktsbilder) från flera system. •En gemensam databas för identitetsuppgifter med biografiska och biometriska uppgifter från olika EU-informationssystem om per- soner från länder utanför EU. •En detektor för multipla identiteter som kontrollerar om de biogra- fiska uppgifterna i en sökning finns i andra anknutna system. 34Förordning (EU) 2019/817 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informa- tionssystem på området gränser och viseringar och förordning (EU) 2019/818 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration. 35Polismyndighetens regleringsbrev för , s. 9, uppdragets diarienummer Ju2019/ 02044. torn gör att man kan upptäcka om det finns flera identiteter med samma biometriska uppgifter. Om informationssystemen fungerar bättre ihop kan de komplettera varandra, göra det enklare att identifiera personer och bidra till att be- kämpa identitetsbedrägerier. De system som omfattas av de två förord- ningarna är till stöd för nationella myndigheter när det gäller säkerhet, gräns- och migrationsförvaltning, handläggning av visering och asyl- ärenden. De nya förordningarna ändrar inte på den åtkomsträtt som avses i den rättsliga grunden för vart och ett av de europeiska informa- tionssystemen, men de kommer att underlätta och förbättra informa- tionsutbytet. Syftet med förordningarna är alltså att förbättra säkerheten i EU, göra kontrollerna vid EU:s yttre gränser mer effektiva, förbättra spår- ningen av multipla identiteter och bidra till att förebygga och bekämpa olaglig migration.36 7.4.3I pågår ett arbete för en unik, norsk identitet trädde den nya Lov om folkeregistrering (folke- registerloven, LOV-2016-12-09-88) i kraft i . Av § 1–2 folke- registerloven framgår att lagens syfte är följande. Lovens formål er å legge til rette for sikker, korrekt og effektiv registre- ring av grunnleggende personopplysninger om den enkelte, herunder hvilke personer som er bosatt i . skal sikre at registrerings- pliktige personer tildeles et unikt identifikasjonsnummer. skal bidra til at opplysningene i Folkeregisteret skal kunne brukes til myndighets- oppgaver og offentlig forvaltning, forskning, statistikk og til å ivareta grunnleggende samfunnsbehov. Av bestämmelsen framgår bl.a. att lagen ska säkerställa att registrerings- pliktiga personer ska tilldelas ett unikt identifikationsnummer. I pågår ett arbete för att skapa en sådan ”unik, norsk identitet”. Målet är att varje person som lever och vistas i – oavsett om personen i fråga t.ex. flytt från ett annat land och helt saknar identifikationshandlingar – genom insamling och lag- 36Förordning (EU) 2019/817 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-infor- mationssystem på området gränser och viseringar och förordning (EU) 2019/818 om inrät- tande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området polissam- arbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration, skäl (9). ring av biometriska uppgifter ska tilldelas en unik, norsk identitets- handling och ett e-id. På så sätt är förhoppningen att alla invå- nare på lika villkor ska kunna tillvarata sina rättigheter och iaktta sina skyldigheter.37 I förarbetena inför den nya folkeregisterloven övervägdes frågan om att använda biometri i samband med registrering i folkeregistret. I propositionen resoneras enligt följande. I inhämtas biomet- riska uppgifter i olika sammanhang, t.ex. i samband med utfärdande av pass och nationellt identitetskort. Bilder och fingeravtryck samlas emellertid in på olika håll och för olika syften och det sker ingen sam- manläggning av olika register. Det är därför inte möjligt att ta reda på om en person är ”unik”. För att så ska kunna ske krävs att de inhäm- tade biometriska uppgifterna av utlänningsmyndigheter och av polisen vid passutlämning lagras på ett sådant sätt att det är möjligt att söka ”på tvärs” i de databaser där biometrin lagras. När det blir möjligt att söka bland de bilder och fingeravtryck som redan har inhämtats kan det etableras en sammankoppling mellan den registrerade biometrin och . Med vetskapen om att det aktuella födelsenumret eller d-numret alltid är unikt för den registrerade individen och låst till en person skulle det inte heller finnas behov av att lagra biometriska uppgifter i Folkeregistret.38 I propositionen konstateras att arbetet med att etablera en unik identitet i kräver utredning av flera rättsliga och tekniska förutsättningar innan det kan realiseras och att arbetet kommer att ta tid. Det föreslås därför att tre olika grader av säkerhet för hur identi- fieringen av en person gått till skulle införas i lagen; ”unik identitet”, ”kontrollerad identitet” och ”ej kontrollerad identitet” där unik iden- titet innebär att det finns biometriska data för personen som kontrol- lerats som unika. Enligt norska Skatteetaten är arbetet med att åstadkomma en unik, norsk identitet relativt långt framskridet men har försenats något på grund av Covid-19-pandemin. 37Enligt uppgifter från Skatteetaten, . 164 L (2015 – 2016) Proposisjon til (forslag til lovvedtak) Lov om folkeregi- strering. 7.4.4En person – en officiell identitet Myndigheter har traditionellt lagt stort fokus på personers ursprung- liga identitet, det vill säga vem personen är när han eller hon kommer till . Styrkande av identitet för registrering i folkbokföringsdata- basen bygger i hög grad på kontroll av dokument och identitetshand- lingar. Målet är att etablera en korrekt identitet. Den ursprungliga identiteten är naturligtvis av stor betydelse i de allra flesta samman- hang, t.ex. i civilrättsliga frågor om arv eller vid prövning av vem som har rätt till skydd. Det är emellertid inte säkert att den ursprungliga identiteten är avgörande inom ramen för en svensk identitetsförvalt- ning. I vart fall bör frågan noga övervägas. FN:s hållbarhetsmål , Agenda 2030 för global utveckling, anger att alla ska ha rätt till en legal identitet.39 Regeringen har en utta- lad ambition om att ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030 både på hemmaplan och när det gäller att bidra till det globala genomförandet av agendan. Det är av yttersta vikt att personer som vistas i både har möj- lighet att identifiera sig för att kunna tillvarata sina rättigheter och kan identifieras för att kunna åläggas skyldigheter. Om myndigheter och företag i ska kunna lita fullt ut på att den person man är i kontakt med är just den han eller hon utger sig för att vara, är det kanske inte möjligt att utgå från personens ursprungliga identitet utan från vem en person är och agerar som i . har till utredningen tagit fram en modell bestående av fyra komponenter som enligt verket kan anses särskilt viktiga i en sammanhållen identitetsförvaltning. •Etablering av identitet. Grundregistrering, dvs. en första registrering i folkbokföringsdatabasen, av en person sker i samband med födelse eller vid flytt till . Om registreringen ska kunna förbli unik enligt devisen en person - en identitet, krävs användning av biomet- riska uppgifter. •Upprättande av id-dokument. Upprättande, utlämnande och förvalt- ning av såväl fysiska som digitala identitetsdokument måste ske på ett tillförlitligt och förutsägbart sätt. Id-dokument bör därför inne- hålla biometriska uppgifter. 39FN:s Agenda 2030 för global utveckling, mål 16.9. •Autentisering och verifiering av identitet. För att myndigheter och företag ska kunna ha stark tillit till vem man interagerar med och för att enskilda medborgare ska vara trygga med att deras identitet inte orätt nyttjas av någon annan, krävs att tillförlitliga verifieringstjänster av såväl dokument som person tillgängliggörs och nyttjas brett. •Förvaltning och registerhållning av identitet. När missbruk, brott eller felaktiga uppgifter om identitet upptäcks krävs förutsätt- ningar för att rätta, spärra och underrätta om missbruket på ett förenklat och tillgängligt sätt. Det innebär ett krav på utökat infor- mationsutbyte och förutsättningar för att kunna behandla uppgif- ter för verifiering, både avseende handlingar och biometriska upp- gifter. 7.4.5Frågan bör utredas vidare Utredningens bedömning: En statlig utredning bör tillsättas för att utreda frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning i . Ansvaret för identitetsförvaltningen i är delat mellan många olika aktörer som var och en har begränsade ansvarsområden, t.ex. brottsbekämpning eller frågor om medborgarskap. De myndigheter som använder sig av biometriska uppgifter i sin verksamhet är framför allt och . Behovet av att se över möjligheterna till att samordna identitets- förvaltningen i – utöver vad som redan föreslagits av ID- kortutredningen (se avsnitt 7.3.2) – har lyfts fram från flera av utred- ningens expertmyndigheter. Flera av dessa deltar i initiativet –motståndskraft bland utbetalande och rättsvårdande myndigheter. Initiativet inleddes av tillsammans med 18 andra myndigheter. Syftet är att förhindra att utbetalningar sker på felaktig grund, och undersöka vad myndigheterna kan göra ytterligare tillsammans inom ramen för gällande lagar och regler. Inom samarbetet finns fem olika arbetsgrupper som undersöker hur myn- digheterna gemensamt kan •använda lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fullt ut, •förbättra informationsutbytet mellan myndigheter, •utveckla gemensamma riskanalyser, •förändra attityder och normer kring välfärdsbrott, •se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvalt- ning.40 Utredningen delar uppfattningen att det finns ett stort behov av att se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvaltning och ett ökat samarbete mellan myndigheter i identitetsfrågor. Att vid inflyttning till i ett tidigt skede kunna etablera en unik identitet där biometriska uppgifter ingår som en av komponenterna för identi- fiering och sedermera även verifiering, skulle kunna få avgörande bety- delse för att minska förekomsten av fel i folkbokföringen och medföra stora vinster för både enskilda, myndigheter och företag. Enskilda skulle kunna tillvarata sina rättigheter och iaktta sina skyldigheter utan rädsla för att person- och identitetsuppgifter används i bedrägligt syfte. Myn- digheter och företag skulle å sin sida kunna känna trygghet i vem de interagerar med och registrering och användning av falska identiteter skulle avsevärt försvåras. Å andra sidan innebär personuppgiftshan- tering, och i synnerhet hantering av känsliga sådana, stora integritets- mässiga risker som noga måste övervägas och analyseras. Frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning är komplex och omfattande och ryms inte inom ramen för utredningens uppdrag. Vi bedömer därför att regeringen bör tillsätta en statlig utredning för att utreda frågan. 40https:///omoss/samverkan/initiativetmur.4.1c68351d170ce5545272414.htm. 7.5Användning av biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten 7.5.1Det finns behov av att kontrollera biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten Utredningens bedömning: Kontroll av biometriska uppgifter i samband med en anmälan om flytt till och vid tilldelning av identitetsnummer kan utgöra ett effektivt verktyg för Skattever- ket i dess arbete för att minska felen i folkbokföringsdatabasen. Frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning där biometriska uppgifter utgör en viktig komponent bör alltså enligt vår mening utredas vidare. En annan fråga är om det finns andra lösningar som på kort sikt kan bidra till färre fel i folkbokföringsdatabasen. Det finns många olika källor till att felaktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Fel kan t.ex. uppstå på grund av att det inte går att säkerställa vem en person som ska folkbokföras eller tilldelas samordningsnummer verkligen är. Det förekommer också att personer, medvetet eller av misstag, folkbokförs eller tilldelas samordningsnum- mer .