sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner BETÄNKANDE AV UTREDNINGEN OM EN VÄL FUNGERANDE ORDNING FÖR BESLUTSFATTANDE I KOMMUNER OCH REGIONER En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner Betänkande av Utredningen om en väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag om en väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. förordnades f.d. justitierådet som särskild utredare. förordnades handläggaren , Kommuner och Regioner, förbundsjuristen , Kommuner och Regioner, rättssakkunniga , , rättssakkunniga , , rättssakkunnige , , valhandläggaren , , samt departementssekreteraren , som experter i utredningen. Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades (S), (M), (SD), (C), (V), (KD), (L) samt (MP). entledigades från hennes uppdrag och förordnades (MP), som ledamot. Som sekreterare i utredningen anställdes kanslirådet . Utredningen har antagit namnet Utredningen om en väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Utredningen överlämnar härmed betänkandet, En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner, SOU 2021:16. Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag (2022:xx) om proportionella val i kommuner och regioner ....................................................... Förslag till lag om ändring i ...................... Förslag till lag om ändring i .......................... Förslag till lag om ändring i ............................. 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ...................................... 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor ......................................... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner..... 34 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1981:324) Förslag till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619) ...... Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ............. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)..... Förslag till förordning om ändring i terrängkörningsförordningen (1975:1313) ......................... 1.13Förslag till förordning om ändring i vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap................................................................. Utredningens uppdrag och dess genomförande.............. Kommuner och regioner........................................................ Kommuner och regioner ur ett historiskt Den kommunala organisationen ............................ Regelverket för det kommunala beslutsfattandet................. Grundläggande reglering och begrepp................... 3.3.3Kommunallagens reglering av det kommunala 3.4 Bestämmelser till skydd för den personliga integriteten...... 3.5 Automatiserat beslutsfattande hos statliga myndigheter..... 3.5.1Rättsligt stöd för automatiserat 3.5.5Riksrevisionens granskning av automatiserat 3.6 Utredningens förslag .............................................................. 3.6.1En möjlighet till automatiserat beslutsfattande av beslut som fattas av kommunala nämnder ........ Beslut i ärenden som överklagas förvaltningsrättsligt ska kunna fattas 3.6.3Delegation till en automatiserad Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige..... Analys av ordningen för val i fullmäktige och nämnder..... Proportionellt valsätt i fullmäktige ...................... Utredningens förslag och bedömningar .............................. 4.3.1Ny lag om proportionella val i kommuner 4.3.2Proportionella val av ersättare och suppleanter ska förutsätta att valet av ledamöter skett Ordningen för hur valen genomförs 4.3.5Ny metod för att fastställa ordningen inom en valsedelsgrupp ......................................... 4.3.6En möjlighet till fyllnadsval avseende val till styrelse och nämnder som genomförts Följdändringar i andra författningar..................... Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige.................... Ersättare i fullmäktige .......................................................... Utseende av ersättare vid allmänna val ................ 5.2.2Kommunallagens reglering av ersättares Indelning i valkretsar ............................................ 5.3 Utredningens bedömning .................................................... 5.3.1Reglerna om ersättares tjänstgöring ska inte ändras ....................................................... De kommunala jävsbestämmelserna .......................... Den nuvarande jävsregleringen............................................ 6.3Kommunallagens bestämmelser om jävsgrunder ska anpassas till förvaltningslagen ....................................... Den kommunala normgivningen ......................... Översikt över kommunala normbeslut ............................... Möjligheten att överklaga föreskrifter ................................ Utredningens tolkning av uppdraget ................... Föreskrifter med särskilda bestämmelser om överklagande av kommunala normbeslut ...... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvenser av förslagen........................................ Kraven på konsekvensanalys ................................................ Konsekvenser av utredningens förslag ................................ Konsekvenser för kommuner och regioner ......... Konsekvenser för enskilda .................................... Konsekvenser för staten........................................ Konsekvenser för företagen.................................. Förslaget till lag (2022:xx) om proportionella val i kommuner och regioner ..................................................... Förslaget till lag om ändring i ................. Förslaget till lag om ändring i ..................... Förslaget till lag om ändring i ........................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar .................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor ....................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner... 201 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:324) Förslaget till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619).............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ........... Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) ............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i terrängkörningsförordningen (1975:1313) ....................... Förslaget till förordning om ändring i vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap............................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:10........................................... Bilaga 2 Exempel på särskilda sammanräkningar för att fastställa ordningen inom en valsedelsgrupp... 227 skydd för enskilda vid automa- tisk databehandling av person- lagen (2018:218) med komplet- terande bestämmelser till EU:s och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) Fördraget om Europeiska unio- skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande förvaltningslagen (2017:900) kommunallagen (2017:725) lagen (2016:1145) om offentlig lagen (2008:962) om valfrihets- lagen (1991:1128) om psykia- lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga SKR:s skrift ”Lagen om pro- portionellt valsätt – en praktisk socialtjänstlagen (2001:453) Europeiska unionens stadga om (1995:137) för den kommunala tjänst under utbildning och höjd Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en valordning som är lätt att förstå, lätt att tillämpa och säkerställer representation från politiska minoriteter. Uppdraget syftar även till att tillförsäkra fortsatt goda möjligheter för ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande i kommuner och regioner. Utredningen ska ta ställning till hur en möjlighet till automatiserat beslutsfattande kan införas i kommuner och regioner. Utredningen ska särskilt överväga hur ett automatiserat beslutsfattande bör förenas med principerna för det kommunala beslutsfattandet, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och EU:s dataskyddsförordning. Utredningen ska vidare analysera ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige och särskilt ta ställning till hur det kan säkerställas att ledamöter, valda av fullmäktige, som avgår från ett kommunalt organ får en ersättare som tillhör samma parti. Vidare ska utredningen analysera om regleringen i lagen om proportionellt valsätt är ändamålsenlig. Utredningen ska också analysera och ta ställning till om det är lämpligt att bestämmelserna om tjänstgöring för ersättare i regionfullmäktige skiljer sig från motsvarande reglering för kommunfullmäktige. Utredningen ska vidare analysera om kommunallagens jävsbestämmelser bör anpassas till förvaltningslagen. Slutligen ska utredningen kartlägga samtliga författningar som innehåller överklagbara kommunala normbeslut och lämna förslag på en tidsgräns för överklagande av normbeslut som fattas enligt 1 § lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor. Automatiserat beslutsfattande i kommuner och regioner Utredningen konstaterar att det finns ett behov av att underlätta för den kommunala sektorn att möta ökade arbetsuppgifter. Ett sätt är att ta tillvara de möjligheter till effektivisering som finns i digitala arbetssätt och verktyg. Att kunna använda automatiserade beslut för i detta perspektiv med sig en rad fördelar. En effektivare administration innebär frigjord tid för de anställda och möjligheter att förbättra servicen till invånarna genom snabbare beslut. Erfarenheterna av att använda automatiserade beslut i staten får anses vara övervägande goda och det finns ingen anledning att särbehandla i detta avseende. Utredningen föreslår därför att det i kommunallagen (2017:725) införs bestämmelser som ger en möjlighet för kommuner och regioner att besluta att beslutanderätten i sådana ärenden som en nämnd kan delegera till t.ex. anställda också ska kunna delegeras till en automatiserad beslutsfunktion. En förutsättning för att delegation ska kunna ske är att ett sådant beslutsfattande inte strider mot bestämmelser i annan lagstiftning. Ansvaret för det automatiserade beslutsfattandet ska ligga på respektive nämnd. Delegation till en automatiserad beslutsfunktion ska omfattas av samma regler som gäller för nuvarande delegationsmöjligheter. Beslut i ärenden som överprövas genom laglighetsprövning, beslut i ärenden som inte kan överklagas och beslut i ärenden om upphandling bör, mot bakgrund av unionsrätten, inte omfattas av möjligheten till automatiserat beslutsfattande. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige En ny lag om proportionella val i kommuner och regioner Flertalet av bestämmelserna i lagen om proportionellt valsätt (1992:339) härrör från en lag och har mer eller mindre okommenterat förts över till senare lagar. Det finns därför i stort sett inte något stöd för rättstillämpningen i form av förarbeten. Mot den bakgrunden föreslår utredningen en helt ny lag om proportionella val i kommuner och regioner med en egen författningskommentar till stöd för lagens tillämpning. En ny lag ger bäst förutsättningar för att åstadkomma ett ändamålsenligt och lättillämpat regelverk. Förslaget till ny lag innebär vissa förtydliganden och förändringar. Det ska klargöras att en förutsättning för att ersättare och suppleanter ska kunna väljas proportionellt är att valet av ledamöter varit proportionellt. Ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp (t.ex. ett parti eller en kartell) ska fastställas på samma sätt som vid val inom . Däremot bör ordningen för hur de proportionella valen genomförs inte förändras. Den nuvarande ordningen för hur valen genomförs skiljer sig från vad som gäller för allmänna val men utredningen finner att den nu gällande ordningen är att föredra framför en omvänd ordning. Inte heller ordningen för s.k. dubbelvalsavveckling ändras. Det torde vara mycket ovanligt att någon väljs av fler än en valsedelsgrupp men om detta sker kan det hanteras på samma sätt som enligt den nuvarande regleringen av sådana dubbelvalssituationer. Även regleringen av gruppbeteckningar bör behållas oförändrad. Detta innebär i och för sig att det fortsatt kommer att vara möjligt att ingå i en valsedelsgrupp med andra partier utan att det finns någon egentlig samverkan. En förändring på detta område bör dock enligt utredningen inte genomföras eftersom de negativa effekterna i form av påverkan på den fria nomineringsrätten och det förhållandet att partierna stärks gentemot de enskilda ledamöterna med stor sannolikhet är större än fördelarna med en förändrad reglering. En möjlighet till fyllnadsval avseende val till styrelse och nämnder som genomförts proportionellt Om en ledamot i en nämnd som har valts proportionellt avgår inträder enligt nu gällande ordning en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring. Det kan få effekten att den avgångne ledamoten ersätts av någon från ett annat parti än det parti som den avgångne ledamoten företrädde. Det kan också leda till att ett parti blir utan representation i nämnden. För att förhindra en sådan ordning föreslår utredningen att det i 6 kap. 20 § kommunallagen, 19 kap. 7 § samt 3 kap. 6 och 25 §§ i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner ska införas bestämmelser som gör det möjligt att ersätta en ledamot som valts proportionellt genom fyllnadsval. Vid fyllnadsvalen ska fullmäktige, så långt det är möjligt, säker- ställa att representationen i en nämnd inte förändras. Detta kommer att medföra att en avgången ledamot i normalfallet ersätts av någon från samma parti. ger regleringen tillräcklig flexibilitet för att hantera undantagssituationer och skapar inget behov av att införa regler om att partitillhörighet måste registreras. Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige Regleringen rörande ersättare i fullmäktige skiljer sig åt på flera punkter mellan regionerna och kommunerna. B.la innebär reglerna att antalet ersättare är fler i regionerna än i kommunerna. Vidare utses ersättarna enligt två olika regelverk. Ersättare i regionfullmäktige utses på samma sätt som ersättare i . För kommunerna däremot finns det ett särskilt system, reglerat i vallagen (2005:837). Även reglerna för indelning i valkretsar skiljer sig åt mellan regionerna och kommunerna. Mot bakgrund av att reglerna om ersättare i fullmäktige i flera avseenden skiljer sig åt mellan regionerna och kommunerna finner utredningen inte någon anledning att göra reglerna om ersättares tjänstgöring enhetliga. Det har heller inte framkommit något om att regionerna upplever problem när det gäller att kunna kalla in ersättare till fullmäktige. Någon ändring av regelverket bör därför inte göras. Det finns vissa skillnader i regleringen av jävsgrunderna mellan och statlig sektor. De är inte sakligt motiverade och riskerar att leda till att en jävsituation skulle kunna vara tillåten i men otillåten i den statliga. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om jävsgrunderna i 6 kap. 28 § kommunallagen ska anpassas till lydelsen av motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen (2017:900). På så sätt uppnås en enhetlig reglering. Skillnaderna mellan kommunallagen och förvaltningslagen vad gäller regleringen av jäv medför i övrigt inte något behov av anpassning. Överklagande av kommunala föreskrifter Utredningen har kunnat identifiera en lag och två förordningar med särskilda bestämmelser om överklagande av kommunala normbeslut där det kan konstateras att bestämmelserna om överklagande är ofullständiga. Detta gäller både regleringen av överklagandetid och den generella regleringen av hanteringen av sådana överklaganden. Mot denna bakgrund finns det skäl att komplettera regleringen för att säkerställa en ändamålsenlig hantering av överklaganden av de aktuella normbesluten. Utredningen föreslår därför att förvaltningslagens bestämmelser om rätt att överklaga, hur ett beslut överklagas, överklagandetid samt myndigheternas handläggning av inkomna överklaganden ska tillämpas på de aktuella överklagandena av kommunala föreskrifter. Det ska därför i lagen om nämnder för vissa trafikfrågor, terrängkörningsförordningen (1975:1313) samt vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap införas bestämmelser om att de aktuella bestämmelserna i förvaltningslagen ska tillämpas. Överklagandetiden ska beräknas då beslutet senast tillkännagetts. Konsekvenser av utredningens förslag Möjligheten till automatiserat beslutsfattande i kommuner och regioner har förutsättningar kommer att kunna medföra effektiviseringar. Bl.a. innebär det en möjlighet att förkorta handläggningstiden så att beslut kan fattas snabbare än . Detta för med sig fördelar för såväl kommuner och regioner som för enskilda intressenter. Förslaget angående ordningen för val innebär sammantaget ett mer ändamålsenligt och lättillämpat regelverk, framför allt genom den nya lagen och att frågan om proportionellt valda ledamöter som avgår kan hanteras enklare. Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Vissa övergångsbestämmelser behövs bl.a. ska äldre bestämmelser tillämpas på val som hållits före ikraftträdandet. 1.1Förslag till lag (2022:xx) om proportionella val i kommuner och regioner Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om förutsättningarna för och förfarandet vid proportionella val i kommuner och regioner. Lagen ska tillämpas i de fall det särskilt föreskrivits att val ska vara proportionella. Förutsättningar för proportionella val 2 § Ett val ska vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmast högre hela tal. Särskilt om val av ersättare och suppleanter 3 § Val av ersättare och suppleanter får vara proportionellt endast om valet av ledamöter varit proportionellt. 4 § Den som är ordförande vid det sammanträde där beslut om proportionellt val fattas är valförrättare. En annan ledamot kan dock utses att vara valförrättare. Valförrättaren avgör ensam de frågor som uppstår vid genomförandet av valet. Vidare ska, bland de väljande, utses en eller flera ledamöter att biträda valförrättaren vid genomförandet av valet eller valen. 5 § Valet ska ske med slutna valsedlar. 6 § Valsedlarna ska vara enkla, och omärkta samt lika till storlek, material och färg. 7 § På valsedlarna ska det finnas en gruppbeteckning. Denna anges som en beteckning i ord för en viss grupp av de väljande eller för en viss meningsriktning. Gruppbeteckningen ska anges närmast ovanför det eller de namn som tas upp på valsedeln. Namn som anges på valsedeln 8 § Om valsedeln innehåller namn på fler än en person, ska namnen anges i en följd under varandra och förses med nummer som visar ordningen mellan dem. Varje person ska anges på ett sådant sätt att det klart framgår vem som avses. 9 § En valsedel är ogiltig, om den 1.inte är sluten på det sätt som anges i 5 §, 2.inte är utformad i enlighet med 6 §, eller 3.inte upptar en gruppbeteckning på det sätt som anges i 7 §. Namn på valsedeln som inte ska beaktas 10 § Ett namn på en valsedel ska anses obefintligt om 1.personen inte är valbar, 2.namnet är överstruket, 3.det inte klart framgår vem som avses, eller 4.ordningen mellan namnet och något annat namn på valsedeln inte klart framgår. Om valsedeln upptar flera namn än som valet avser, ska det eller de sista övertaliga namnen anses obefintliga. Slutförande av val en annan dag Beslut om slutförande av val en annan dag 11 § Om valet inte kan slutföras eller det av någon annan anledning är nödvändigt, får valförrättaren, när valsedlarna har avlämnats, bestämma att valet ska fortsätta och slutföras en annan dag. Beslutet ska förenas med uppgift om tid och plats för slutförandet av valet och genast tillkännages de väljande. Beslutet behöver inte tillkännages särskilt eller föregås av en kallelse. Vittnen vid slutförande av valet en annan dag 12 § Om valet ska slutföras en annan dag ska, bland de väljande, minst två personer utses för att, utöver valförrättarna, som vittnen närvara vid valets slutförande. Förvaring av valsedlarna vid slutförande en annan dag 13 § De avlämnade valsedlarna ska förvaras i en valurna som förseglas i närvaro av de båda vittnena. Valförrättaren ska därefter se till att den förvaras på en säker plats. När valet slutförs ska valförrättaren i närvaro av vittnena särskilt kontrollera att förseglingen inte har brutits. 14 § När valsedlarna har lämnats ska de giltiga valsedlarna ordnas i valsedelsgrupper. Valsedlar med samma gruppbeteckning bildar en valsedelsgrupp. Därefter räknas antalet valsedlar i varje valsedelsgrupp. Antalet utgör valsedelsgruppens röstetal. Ordningen för fördelning och besättande av platser 15 § Inom varje valsedelsgrupp ska ordningen mellan namnen bestämmas. Därefter ska platserna fördelas mellan grupperna och besättas. Ordningen inom varje valsedelsgrupp 16 § Ordningen mellan namnen inom varje valsedelsgrupp ska, om det behövs, bestämmas genom att ett jämförelsetal beräknas för dem genom särskilda sammanräkningar enligt 18 §. En lista för varje valsedelsgrupp 17 § Efter varje sammanräkning ska det namn som enligt 18 § har fått det högsta jämförelsetalet föras upp på en lista för valsedelsgruppen, det ena under det andra. Namnen gäller i den ordningsföljd som de har blivit uppförda på listan. Sammanräkningen avslutas när listan innehåller lika många namn som antalet platser som valet avser eller alla namn förts upp på listan. Jämförelsetal vid sammanräkningar inom en valsedelsgrupp 18 § Jämförelsetalet för namn som ska föras upp på valsedelsgruppens lista beräknas enligt följande. Vid den första sammanräkningen gäller en valsedel för det namn som står först på sedeln. Valsedlar med samma första namn bildar en gruppering. Antalet valsedlar i varje gruppering utgör grupperingens röstetal. Vid varje följande sammanräkning gäller en valsedel för det namn som står först på sedeln, bortsett från namn som redan förts upp på listan. Valsedlarna i de grupperingar som vid närmast föregående sammanräkning gällde för det namn som fördes upp på listan, ska ordnas i grupperingar utifrån det namn som står först på sedeln, bortsett från namn som redan förts upp på listan. Om det härigenom bildas nya grupperingar ska röstetalen för dessa beräknas. De grupperingar som gällde för ett namn som inte fördes upp på listan ska behållas oförändrade. Röstetal och jämförelsetal beräknas för de namn som ska delta i sammanräkningen. Röstetalet för ett namn är lika med röstetalet för den gruppering eller det sammanlagda röstetalet för de grupperingar vilkas valsedlar gäller för namnet.