sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Utredningen har övervägt att förstärka SPSM:s instruktion när det gäller detta genom att klargöra att myndigheten ska ge råd- givning avseende inköp av läromedel för elever med funktionsned- sättning. Vi bedömer emellertid att myndigheten redan ger sådana råd. I myndighetens instruktion anges också att SPSM ska ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor och främja och informera om till- gången till läromedel.20 Utredningen förespråkar därför inte en änd- ring av SPSM:s instruktion i detta avseende. Utredningen har övervägt att införa ett statsbidrag för inköp av läromedel, för att minska risken för att val av läromedel begränsas av ekonomiska ramar. I 5.6.4. beskrivs en jämförbar insats, där statliga medel fördelades för inköp av skönlitteratur för förskolan. Utred- ningen anser dock att det med dagens ansvarsfördelning inom skolan bör vara skolhuvudmän och rektorer som planerar och budgeterar för läromedel. Förutsättningar för en statlig finansiering av läro- medel bör, enligt utredningen, analyseras i ett sammanhang där även förstatligande av finansiering av andra delar av skolan analyseras, så som Utredningen om statligt huvudmannaskap gör.21 Mer om detta i 5.8.2. 7.1.5Kostnadsfria läromedel i vuxenutbildning på grundläggande nivå Utredningen har visat att många av eleverna i vuxen- utbildning på grundläggande nivå saknar tillgång till läromedel.22 Detta beror främst på att eleverna inte har rätt till kostnadsfria läro- medel och att det förekommer att elever av ekonomiska skäl avstår från att köpa läromedel. Detta påverkar i sin tur de didaktiska val 202 § och 6 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyn- digheten. 21Regeringen (2020f). 22Motsvaranden gäller särskild utbildning på grundläggande nivå. Konsekvenser av utredningens förslag som lärare i vuxenutbildning kan göra. Det ger eleverna sämre förutsättningar att nå utbildningens mål och försvårar på flera olika sätt lärarnas undervisning. Utredningen föreslår att eleverna i vuxenutbildning på grundläggande nivå ska få kostnadsfria läromedel. Ändringen innebär en väsentlig förstärkning av dessa elevers förut- sättningar och förväntas öka möjligheterna för fler elever att nå målen. Detta kan förbättra individernas möjligheter att få arbete och det kan också främja etableringen av nyanlända, eftersom av eleverna på grundläggande nivå 2019 var födda utomlands. Regeringen har i denna utrednings direktiv konstaterat att läromedel kan vara avgörande för undervisningens kvalitet och för att varje elev ska få möjlighet att nå kunskapskraven.23 Utredningen bekräftar denna analys och menar att det är mycket viktigt att även elever inom vuxenutbildning på grundläggande nivå får dessa möjligheter. Kostnadsfria läromedel för elever inom vuxenutbildningen på grundläggande nivå skulle också kunna få positiva effekter på ut- vecklingen av läromedel för dessa målgrupper. Förslaget förväntas leda till en ökad efterfrågan och det kan innebära att fler läromedels- producenter tar fram läromedel som specifikt vänder sig till elever inom vuxenutbildningen på grundläggande nivå. En kostnadsberäkning av förslaget finns i avsnitt 7.4. Ett nollalternativ till förslaget om kostnadsfria läromedel i kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå, det vill säga att lämna den nuvarande regleringen om att utbildningsanordnare inte behöver erbjuda eleverna kostnadsfria läromedel oförändrad, vore olämpligt. Avsaknaden av läromedel försämrar elevernas möjligheter att nå kunskapskraven. Det kan också beskrivas som en brist på likvärdig- het att elever i den obligatoriska skolan får tillgång till kostnadsfria läromedel medan vuxna elever som har samma behov som grund- skolans elever av att få utveckla de grundläggande kunskaper som 23Regeringen (2019b). Konsekvenser av utredningens förslag alla behöver och som utgör samhällets gemensamma referensram, inte får tillgång till kostnadsfria läromedel. De grundläggande kun- skaper som erhålls i utbildningen är så väsentliga att det är angeläget att samhället försäkrar sig om att samtliga elever får bästa möjliga förutsättningar att inhämta dem. Ett mindre omfattande alternativ till att införa en rätt för dessa elever att få tillgång till kostnadsfria läromedel skulle kunna vara statliga informationsinsatser riktade till utbildningsanordnare om lämpligheten i att tillhandahålla låneexemplar av läromedel till de elever i vuxenutbildningen som önskar det. Det skulle sannolikt ge viss effekt, men inte ha samma effekt som reglering i skollagen. Mål om ökad likvärdighet i skolsystemet nås bäst genom generell lag- stiftning som skapar likvärdiga förutsättningar för alla utbildnings- anordnare. Ett mer omfattande alternativ vore att även ge kostnadsfria läro- medel till eleverna inom vuxenutbildning på gymnasial nivå.24 Det alternativet vore dock kostsamt och vi bedömer inte att det är möjligt att föreslå finansiering för en sådan lagänd- ring, varvid vi avstår från att presentera ett sådant förslag. Det bör dock inte uteslutas att det framöver kan genomföras förändringar när det gäller kostnader för läromedel även för elever inom vuxenut- bildningen på gymnasial nivå. Utredningen anser som framgår av 5.7.4att det finns särskilt starka motiv till att förbättra förutsätt- ningarna för elever inom vuxenutbildningen på grundläggande nivå. Utredningen har även övervägt att föreslå att elever inom vuxen- utbildningen på grundläggande nivå ska ha rätt till kostnadsfri till- gång till andra lärverktyg, såsom dator eller surfplatta, men bedömer att ett sådant förslag ligger utanför utredningens direktiv. Skolin- spektionen lyfter i sin granskning av fjärr- och distansundervisning vid vuxenutbildning betydelsen av att verksam- heterna utvecklar arbetssätt för att hjälpa och stödja elever utan till- gång till utrustning och/eller med låg datorvana.25 Utredningen delar denna uppfattning och anser att skolhuvudmannen eller skolan i den mån det är möjligt bör låna ut digitala enheter till eleverna. Som ett första steg, för att stärka förutsättningarna för eleverna inom vuxen- utbildningen på grundläggande nivå, menar utredningen att läro- medel bör prioriteras. Denna prioritering motsvarar det som framförts 24Motsvarande även för elever inom särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå. 25Skolinspektionen (2021c). Konsekvenser av utredningens förslag till utredningen av elever och lärare inom vuxenutbild- ning. Blivande lärare förbereds inte i tillräcklig utsträckning under sina utbildningar för att i sin yrkesverksamhet välja och använda läro- medel. Både lärare och lärarstudenter har för utredningen beskrivit att de saknat inslag om läromedel under utbildningen. Flera forskare har dessutom visat att läroboken används på delvis nya sätt och det finns tecken på att lärare i lägre utsträckning än arbetar med läromedelstexterna under lektionerna, se 4.3.1.26 Hur läromedel och andra undervisningsmaterial kan använ- das, bland annat för att stärka elevers läsförståelse, är en fråga som i högre grad skulle behöva belysas inom lärarutbildningarna. Även valet av läromedel bör, enligt utredningen, vara en del av lärares utbildning. Att välja och värdera läromedel kräver framför allt kunskap om ämnet och ämnesdidaktiken, men övning i att exem- pelvis jämföra olika läromedel kan också bidra till att lärares förmåga att värdera läromedel stärks. Den enkät som utredningen genomfört bland lärarstudenter visar att lärarutbildningarna i mycket varierande utsträckning stärker studenternas förmåga att använda och värdera läromedel. Ungefär hälften av studenterna svarar i enkäten att deras lärarutbildning i ganska eller mycket liten utsträckning stärkt dessa förmågor. Flera studenter uttrycker att de inte har fått se något läromedel avsett för skolan under sin utbildning. Forskare har beskrivit att det bland vissa lärare finns en, ofta oreflekterad, läromedelsskeptisk diskurs.27 Vissa lärare och rektorer som utredningen har haft kontakt med menar att lärarutbildningarna bär en del av ansvaret för detta, då läromedel, enligt dem, ofta be- skrivs på ett kritiskt sätt vid universitet och högskolor. Utredningen har emellertid också tagit del av redogörelser för hur lärarstudenter fått gott stöd i att använda och värdera läromedel och det finns de som menar att en negativ diskurs avseende läromedel inom lärarut- 26Rasmussen & (2015), Widholm (2020) med flera. 27Ball (1990), Marsden (2001), (2009). Konsekvenser av utredningens förslag bildningarna existerade särskilt men att attityderna har förändrats . Lärarutbildningskonventet fram- håller att arbetet med läromedel i de flesta fall bör vara en naturlig del av studenternas ämnesdidaktiska utbildning och även av den verk- samhetsförlagda delen av lärarutbildningarna.28 Utredningen visar emellertid på stora skillnader när det kommer till hur väl lärarstu- denter förbereds för att arbeta med läromedel och vår slutsats är att denna olikhet kan få negativa konsekvenser för elevers utbildning. Utredningen föreslår att examensmålen för lärarutbildningarna för- tydligas när det gäller värdering och användande av läromedel och andra undervisningsmaterial. Examensmålen ska, enligt förslaget, ange att det för att få en lärarexamen ska krävas att studenten visar för- måga att använda och värdera läroböcker, digitala läromedel och andra undervisningsmaterial. På så sätt säkerställs att frågor om läromedel belyses i alla lärarutbildningar. Utredningens förslag främjar också balansen i examensordningen. Den nuvarande regleringen om att studenten ska ”visa förmåga att säkert och kritiskt använda digitala verktyg i den pedagogiska verk- samheten” behöver, enligt utredningen, kompletteras med en streck- sats som även inkluderar icke-digitala verktyg. Det är emellertid väsentligt att studenter även får utveckla sina förmågor att använda digitala läromedel, inte minst eftersom utred- ningen har visat att det finns särskilda utmaningar kopplade till dessa läromedel. Exempelvis har deltagare i utredningens hearings be- skrivit att digitala läromedel ibland kan innebära att mindre utrymme ges till kollektivt lärande och till dialog mellan lärare och elever. Det är utredningens uppfattning att lärarutbildningarna med den föreslagna ändrade examensordningen, kan spela en betydelsefull roll i att stärka medvetenheten och kunskapen om läromedel. Detta kan bidra till att stärka undervisningen och därmed gynna elevernas kunskapsutveckling. 28Uppgift från Lärarutbildningskonventet . Konsekvenser av utredningens förslag Det finns flera skäl till att vara varsam med förändringar av examens- ordningen. Alltför många krav kan riskera balansen mellan styrning och akademisk frihet. Förändringar kan också leda till ett omfattande administrativt arbete för lärosätena. Detta talar för ett nollalternativ. Det skulle innebära att man i stället för att i examensmålen ange att den blivande läraren ska visa förmåga att använda och värdera läro- medel, förlitar sig på att lärosätena ändå förmedlar kunskap om läromedel till sina studenter. De argument som framförts ovan talar emellertid emot, och i sammanhanget bör också noteras att det redan framgår av examensordningen att lärarstudenter för att få examen ska visa förmåga att använda digitala verktyg i den pedagogiska verk- samheten.29 Mot bakgrund av detta kan det inte anses som ökad detaljstyrning att på samma sätt uppmärksamma vikten av att bli- vande lärare utbildas i värdering och användning av läromedel. En alternativ lösning är att förlita sig på att lärarstudenter får för- beredelse för arbetet med läromedel genom sin verksamhetsförlagda utbildning, VFU, som spelar en värdefull roll i detta sammanhang. Utredningen menar dock, mot bakgrund av de kontakter vi haft med lärare, lärarstudenter och lärarutbildare, att läromedel bör ingå även i den övriga delen av utbildningen, eftersom dessa frågor är nära kopplade till den ämnesdidaktiska disciplinen. Ett alternativ skulle också kunna vara att reglera att ett visst antal högskolepoäng av VFU ska behandla frågor om läromedel.30 Detta alternativ anser utredningen dock skulle vara en omotiverad detalj- styrning. Det behövs mer evidensbaserad kunskap om hur läromedel, lärar- handledningar och andra undervisningsmaterial används i planer- ingen och genomförandet av undervisningen och om hur de påverkar elevers lärande. Det finns bland annat begränsad kunskap om hur användning av läromedel inverkar på elevers språkutveckling och om 29Bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). 30Som en jämförelse kan nämnas att för grundlärarexamen och ämneslärarexamen ska 15 hög- skolepoäng av VFU vara ämnesrelaterad, enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). Konsekvenser av utredningens förslag hur digitala läromedel kan användas och anpassas utifrån elevers olika förutsättningar. Vidare är det relativt sällsynt med studier om läromedelsbruk i yrkesämnen och ämnen inom det praktisk-este- tiska fältet. Det behövs också mer forskning om användande av läro- medel inom vuxen- och yrkesutbildning.31 Det vore också intressant med forskning om några av de insatser som utredningen föreslår i detta betänkande. Exempelvis skulle fram- tagande av läromedel av särskilt god kvalitet, som beskrivs bland annat i 5.8.1, med fördel kunna kopplas till en vetenskaplig studie. Vidare finns det behov av teknisk innovation när det gäller digi- tala läromedel för elever med funktionsnedsättning. Teknik som skapar effektiva lösningar för elever är ibland svår att tillgänglighets- anpassa för exempelvis elever som är blinda eller döva. SPSM har för utredningen uttryckt behov av att utveckla dessa delar av myndig- hetens verksamhet. För att förbättra kunskapsläget om läromedel föreslås få i uppdrag att göra en särskild satsning på praktiknära forskning med inriktning på läromedel och undervisningsmaterial. Utredningen bedömer att det är lämpligt att det är som utlyser forskningsmedel inom detta område, för att det ökar möjligheterna att forskningsresultaten sprids och görs tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet. När det gäller behovet av mer teknisk innovation för att stärka alla elevers tillgång till ändamålsenliga läromedel föreslår utredningen att regeringen ska ge SPSM i uppdrag att utreda detta vidare. Det förväntas leda till ett tydligt uppdrag om innovation för att främja läromedel för elever med funktionsnedsättning och det kan främja att alla elever får likvärdiga förutsättningar att till del av digi- tala läromedel. En kostnadsberäkning av förslaget finns i avsnitt 7.4. 31Graeske (2021). Konsekvenser av utredningens förslag En mer omfattande lösning för att stärka forskningen om läromedel vore att ge ett permanent uppdrag att sprida kunskap om läromedel. Utredningen menar dock att det även fort- sättningsvis är värdefullt att , som är ett sär- skilt beslutsorgan inom , självständigt be- slutar om vilka systematiska översikter som ska genomföras och om att utlysa medel för praktiknära forskning. Denna ordning säker- ställer att det är projektens vetenskapliga kvalitet som bedöms vid beredning av ansökningar. En prioritering av projekt som belyser frågor om läromedel skulle kunna störa denna ordning. Utredningen har bedömt att det är möjligt att ta fram relevant kunskap om läromedel och undervisningsmate- rial som kan få betydelse för medvetenheten om läromedels bety- delse för elevers lärande. och reger- ingen anser att det är lämpligt kan projektet därefter förlängas. Det är emellertid tänkbart att det fram i tiden finns andra behov, utmaningar och frågeställningar som professionen möter i anslut- ning till undervisningen och det är då lämpligt att det är dessa som prioriteras. Ett alternativ vore att forskningsmedlen i stället förmedlades av . Utredningen menar dock att möjligheten att ny evidens om läromedelsbruk når stor spridning ökar om medel ut- lyses genom . Det finns dessutom ett värde med att den interna kunskapen om läromedel ökar på denna såväl som på andra myndigheter. Detta kan få positiva konsekvenser för exempelvis de systematiska översikter som tas fram av . En tänkbar alternativ lösning till att ge SPSM i regeringsuppdrag att närmare utreda förutsättningar för innovation av digitala läro- medel som är anpassade för elever med funktionsnedsättning vore att ge regeringsuppdraget till någon annan myndighet. är sektorsansvarig för digitaliseringsfrågor inom skolväsendet och skulle därför kunna vara ett alternativ. Myndigheten för digitalisering av offentlig förvaltning hade också kunnat vara ett rimligt alternativ. Utredningen menar dock att SPSM:s specialistkompetens när det gäller behov för elever med funktionsnedsättning motiverar att upp- draget ges till denna myndighet. Konsekvenser av utredningens förslag Frågan om innovation avseende digitala läromedel är komplex och regeringen kan därför också överväga att tillsätta en statlig eller parlamentarisk utredning i stället för att ge SPSM, eller en annan myndighet, ett regeringsuppdrag om detta. För att analysen ska bli fullgod behöver sannolikt personer med spetskompetenser såväl inom pedagogik och specialpedagogik som inom teknik, ekonomi och juri- dik involveras. Tillsätts en statlig eller parlamentarisk utredning kan olika experter bistå den utredningen med sin sakkunskap. Utred- ningen menar emellertid att det inom SPSM finns kompetens och erfarenhet för att undersöka frågan och bedömer därför att det i första hand är SPSM som har bäst förutsättningar att identifiera behoven och formulera förslag på lösningar. 7.2Vilka som berörs av utredningens förslag Utredningen lägger förslag som kommer att påverka och beröra flera olika aktörer inom skolväsendet, men även i det omgivande sam- hället. Dessa redovisas nedan. I första hand är det eleverna som berörs av utredningens förslag. /2020 gick knappt 122 000 elever i förskoleklass och cirka 1 099 000 elever i den obligatoriska skolan. Andelen flickor var och var pojkar.32 I gymnasieskolan gick samma läsår cirka 355 000 elever och i gymnasiesärskolan gick cirka 6 400 ele- ver. Av gymnasieskolans elever var flickor/kvinnor och pojkar/män. I gymnasiesärskolan var av ele- verna flickor/kvinnor och pojkar/män. Inom den kommunala vuxenutbildningen fanns det 2020 totalt knappt 400 000 elever. Antalet elever på gymnasial nivå var cirka 243 000 och på grundläggande nivå drygt 75 000. Inom den kommu- nala vuxenutbildningen i svenska för invandrare (sfi) studerade cirka 137 000 elever under kalenderåret. Bland eleverna i vuxen- utbildning var kvinnor och män.33 32Skolverket(2020e). 33Skolverket (2021m). Konsekvenser av utredningens förslag Elever med funktionsnedsättning kan beröras särskilt av flera av utredningens förslag. kan förslaget att ge SPSM i uppdrag att utreda förutsättningarna för att främja innovation av digitala läro- medel bli särskilt betydelsefullt för denna elevgrupp. Det finns inget register och går därmed inte att fastställa det exakta antalet elever med funktionsnedsättning. Det finns ungefär 50 000 personer som har en intellektuell funktionsnedsättning. Antalet personer som är gravt synnedsatta eller helt blinda är ungefär 30 000. Det uppskattas att ungefär en till av befolkningen har en diagnos inom autismspektrumet. Lärare och rektorer berörs av flera av förslagen, bland annat av änd- ringarna i läroplanerna, stödinsatserna från , kvalitetskri- terierna och det faktum att får i uppdrag att sprida information om läromedel. /2021 tjänstgjorde totalt cirka 138 000 lärare, om- räknat till heltidstjänster, i de aktuella skolformerna. Kvinnorna är i majoritet bland lärarna i samtliga skolformer, med undantag för gymnasieskolan där könsfördelningen bland lärarna totalt sett är jämn. Andelen kvinnliga lärare tenderar att vara större ju yngre elever som skolformerna riktar sig till. /2021 tjänstgjorde cirka 5 600 rektorer i skola och vuxenutbildning. Av samtliga rektorer är kvin- nor och män.35 Huvudmännen berörs i likhet med lärare och rektorer av flera av förslagen, bland annat av definitionen, kvalitetskriterierna, den för- tydligade statistiken och av att elever inom vuxenutbild- ning på grundläggande nivå ska få tillgång till kostnadsfria läromedel. 290 kommuner är huvudmän för de kommunala förskole- klasserna, grundskolorna, grundsärskolorna, gymnasieskolorna och gymnasiesärskolorna. Det finns också gymnasieskolor och gym- 34Funka (2021). 35Skolverket (2020l). Konsekvenser av utredningens förslag nasiesärskolor med en regional huvudman. Förskoleklasser, grund- skolor, grundsärskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor kan även ha enskilda skolhuvudmän. /2020 gick av eleverna i och av eleverna i gymnasie- skolan i skolenheter med enskild huvudman.36 Staten är huvudman för sameskolan och specialskolan. Det är alltid en kommun som är huvudman för vuxenutbildning, men motsvarande utbildning kan också upphandlas och anordnas av enskilda utbildningsanordnare som har betygsrätt.37 Lärarstudenterna och lärarutbildarna berörs främst av förslaget avse- ende examensordningarna. Totalt antogs 11 960 studenter till något lärarprogram och /2019 tog 8 570 per- soner någon typ av lärarexamen.38 På och hög- skolor fanns det 2020, omräknat till heltidstjänster, närmare 2 000 per- soner med forskande och undervisande arbetsuppgifter inom utbild- ningsvetenskap, varav var kvinnor.39 Läromedelsproducenterna och förlagen berörs bland annat av för- slagen om definitionen, kvalitetskriterierna, informationsspridningen och produktionsstödet. Branschorganisationen Läromedelsföretagen har 18 medlemsföretag och därutöver finns ytterligare ett antal pro- ducenter. Det finns, som nämnts i 3.8, förutom kommersiella förlag också ett antal organisationer inom civilsamhället och statliga myndigheter som producerar olika former av undervisningsmaterial, och som där- för kan beröras av dessa förslag. Mer om konsekvenser för företag i 7.6. 36Skolverket (2020e) och (2020m). 37Skolinspektionen har enligt uppgift till utredningen gett betygsrätt till 268enskilda utbildningsanordnare för vuxenutbildning. 38UKÄ (2020). 39SCB (2021). Konsekvenser av utredningens förslag Ett skolväsende i vilket alla elever har god tillgång till läromedel av hög kvalitet ger stora samhällsekonomiska vinster. Ändamålsenliga läromedel och lärarhandledningar har central betydelse för elevers kunskapsutveckling i alla ämnen och de förslag som gynnar utveck- lingen av läromedel får därmed även positiva konsekvenser för sam- hällsekonomin. Elever som misslyckas i skolan innebär i förlängningen stora kost- nader för samhället. Dessa elever får ofta svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden och får därmed problem med att säkra sin egen för- sörjning, vilket kan leda till socialt utanförskap med exempelvis lång- varigt bidragsberoende. De samhällsekonomiska kostnaderna för sådana livsbanor är långt högre än kostnaderna för förebyggande åtgärder och undervisning med stöd av ändamålsenliga resurser under skolåren. Utredningen föreslår också förbättringar när det gäller vissa vuxna elevers förutsättningar att få tillgång till kostnadsfria läromedel. Det finns stora samhällsekonomiska vinster med ett utbildningssystem som ger individer chans att studera i vuxen ålder. Detta innebär både en möjlighet till personlig utveckling och grund för vidare studier, men också att fler vuxna människor får ökade möjligheter att etablera sig i arbetslivet. Utbildning har avgörande betydelse för ett lands ekonomiska utveckling och skolmisslyckanden som inte kan repa- reras innebär stora samhällskostnader, inte minst genom ökad risk för ohälsa och ekonomisk inaktivitet. Läromedel kan också fylla en kompensatorisk funktion och där- med gynna den sociala rörligheten och en jämlik samhällsutveckling. Genom läromedel får elever tillgång till åldersadekvata texter med ett mer formellt och abstrakt språk än det de möter i vardagliga sammanhang. Detta har avgörande betydelse för elevers språkutveck- ling och läsförmåga.