sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Utred- ningen ska bedöma om det finns behov av och är lämpligt att införa en övre gräns för utgifter samt krav på nivåer för resultat och skuld- sättning för kommuner och regioner. Utredningens analyser och överväganden Balanskravet är utformat som ett krav på att intäkterna ska över- stiga kostnaderna och således finns redan ett krav på en lägstanivå som kommuners och regioners resultat inte ska understiga. Det högre målet är att kommuner och regioner ska uppfylla en god ekonomisk hushållning. Vad det innebär är upp till varje kom- mun och region att fastställa utifrån sina egna förutsättningar och behov. Vanligtvis innebär det att en högre resultatnivå än noll behö- ver uppnås som exempelvis innebär att kommunen eller regionen kan finansiera sina investeringar med egna medel. 5.10.1Vad skulle regleringarna åstadkomma? Kommunernas och regionernas ekonomi har överlag utvecklats i positiv riktning . Det samlade ekonomiska resultatet har legat på en stabilt positiv nivå och den ekonomiska ställningen har stärkts mätt som soliditeten inklusive ansvarsför- bindelsen för pensionsförpliktelser. De problem som noteras är dels att ett antal kommuner och regioner, trots goda makroekonomiska förutsättningar, inte kan sägas ha levt upp till kravet på god ekono- misk hushållning, dels att kommuner och regioner i en del fall inte heller lyckats uppfylla balanskravet. Trots de positiva resultaten har det finansiella sparandet i kom- munsektorn som andel av BNP varit negativt under i stort sett och dessutom försvagats . Differensen mellan årets resultat och det finansiella sparandet kan i stort sett förklaras av växande investeringsutgifter. I den kommunala redovis- ningen tas endast den del av investeringsutgifterna som är avskrivningar upp i resultaträkningen. I nationalräkenskaperna, där det finansiella sparandet och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (också kallad Maastrichtskulden) beräknas, tas hela investerings- utgiften upp det år den uppstår. Utvecklingen av kommunsektorns finansiella sparande kan medföra att staten behöver ha beredskap för att justera statens finansiella sparande för att respektera överskotts- målet. I förlängningen blir det svårare för staten att uppfylla över- skottsmålet och målet att bibehålla Maastrichtskulden inom skuld- ankarets gränser. Den kommunala låneskulden har ökat markant och har mätt som del av offentliga sektorns konsoliderade Utredningens analyser och överväganden bruttoskuld, ökat från till av BNP –2019. har statens del minskat från till av BNP. Ökningen av den kommunala låneskulden väcker flera frågor. En fråga rör riskerna i enskilda kommuner och regioner. En stor och växande låneskuld ökar sårbarheten för eventuella framtida räntehöj- ningar och därmed negativa effekter på resultatnivåer eller möjlig- heten att upprätthålla den kommunala servicen. En annan fråga gäller det finanspolitiska ramverket. Om kommunernas andel av upplåningen fortsätter att öka kommer det att ställa krav på att staten minskar sin skuldsättning som andel av BNP. Om en sådan utveckling inte bedöms önskvärd kan det finnas anledning att över- väga förändringar som begränsar kommunsektorns möjligheter att fortsätta att öka sin upplåning. 5.10.2Hur skulle ett utgiftstak utformas? I det här avsnittet beskrivs ett par tänkbara tillvägagångssätt för hur en begränsning av utgifterna för kommuner och regionen skulle kunna se ut. Fördelarna med ett utgiftstak på en central nivå är flera, exempelvis ökar möjligheterna att nå ett balansmål. Ett utgiftstak är också relativt enkelt att förstå och därmed att kommunicera.65 I många organisationer finns ett latent utgiftstryck och med ett bindande ut- giftstak begränsas skatteuttaget och framtvingar en prioritering bland utgifterna. Utgiftstaket för staten anger en övre gräns för statsbudgetens utgifter för de kommande tre åren. I budgetpropositionen föreslås en gräns för utgifterna för det tredje året. När väl ett tak för utgif- terna är satt har praxis varit att inte, med ett fåtal undantag, ändra takets nivå. Utformningen av ett tak skulle kunna utgå från hur stora utgif- terna tillåts vara på sektornivå, varefter det överlämnas till kommun- sektorn att fördela utrymmet sinsemellan. Så sker i , där utgifterna på sektornivå begränsas genom att staten och det danska kommunförbundet avtalar om en övre gräns (se avsnitt 3.7.2). Efter att den högsta nivån är satt sker sedan en fördelning av utgiftsutrymmet inom kommunkollektivet. 65Se Calmfors (2020) för vidare läsning. Utredningens analyser och överväganden De institutionella förhållandena som skulle krävas för att en lik- nande konstruktion skulle kunna tillämpas föreligger dock inte i . I begränsas inte bara utgifterna utan också kom- munsektorns skattenivå på en övergripande nivå. Vid en situation där en eller flera kommuner bryter mot de överenskomna nivåerna inträder sanktioner från staten både mot de enskilda kommuner som bryter mot nivån och mot kommunkollektivet som helhet. En sådan lösning framstår som mycket långtgående i en svensk kontext. Ett annat alternativ skulle kunna vara att staten beslutar om ett individuellt utgiftstak för varje kommun och region. Takets utform- ning behöver då beakta de särskilda förutsättningar och behov som varje enskild kommun och region har för att kunna uppfylla sina åtaganden. Förutom att det vore en grannlaga uppgift förenad med en stor arbetsbörda att fastställa ett sådant tak, skulle det dessutom innebära ett stort behov av information och underlag från kommu- ner och regioner till staten. Om staten på detta sätt skulle överta en del av ansvaret för kommunsektorns utgifter kan det leda till att kommunsektorns aktörer känner mindre ansvar för kostnadseffek- tivitet. Det kan t.o.m. skapa ett incitament för kommuner och regio- ner att överdriva sina utgiftsbehov. Utgiftsförändringar blir svåra att hantera eftersom såväl mer schablonmässiga framskriv- ningar av taket som att taket bestäms riskerar att försvåra beaktandet av sådana utgiftsförändringar som t.ex. beror på snabba demografiska förändringar. Ett centralt fastställt tak för utgifterna i varje kommun och region skulle slutligen också innebära en stor in- skränkning av det kommunala självstyret. Båda alternativen som beskrivits ovan skulle kraftigt begränsa de långtgående befogenheter som kommuner och regioner har att själva bestämma om beskattning och nivå på utgifter. Till viss del har kommuner och regioner en begräns- ning av hur stora utgifterna får vara. Storleken på kommunernas utgifter bestäms i hög grad av skatteintäkterna, balanskravet och storleken på statens bidrag till kommunerna. Statsbidragen förfogar staten över och kan därmed styra efter eget önskemål. Ökade kommunala utgifter kan visserligen finansieras med ett ökat skatteuttag, men skattesatsen ändras i praktiken sällan och oftast i förhållandevis små steg. Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning utgör därmed i praktiken också förhållandevis tydliga re- striktioner på de kommunala kostnaderna (och därmed utgifterna), Utredningens analyser och överväganden även om det inte handlar om ett beloppsmässigt fixerat och tydligt tak varje enskilt år. Dock tas endast investeringsutgifter upp till den delen som de skrivs av vilket följer av att den kommunala och regionala redovis- ningen bygger på samma principer som den företagsekonomiska redovisningen. Det innebär att med en hög invester- ingstakt kommer kommunsektorns resultat och finansiella sparande att divergera. En del av investeringarna är egenfinansierade, dvs. de finansieras med årets och tidigare års överskott. Den andel som inte egenfinansieras lånefinansieras i stället och finansieras av framtida överskott. Om det finns en vilja att reglera de utgifter som inte täcks av balanskravet kan en begräsning av kommunsektorns upplåning övervägas. 5.10.3Kan kommunsektorns låneskuld begränsas? Låneskuldens storlek och utveckling påverkas av flera sinsemellan oberoende faktorer. En är omfattningen av kommunens eller regio- nens egna verksamhetsinvesteringar. En annan är storleken på kom- munernas vidareutlåning till de kommunala bolagen. Det är vanligt att kommunerna tar upp egna lån för att sedan vidareutlåna medlen till ett bolag som de själva äger och som har behov av att investera. På så sätt minskas den samlade finansieringskostnaden för lånen. En ytterligare faktor som påverkar låneskulden är att de medel som placerats i långsiktig kapitalförvaltning, inte alltid används för att finansiera nya investeringar. Detta gäller främst vissa kommuner, som således befinner sig i en situation där det finns både lån och be- tydande kapitalplaceringar . Om det är önskvärt att begränsa låneskuldens storlek, t.ex. för att påverka utvecklingen av Maastrichtskulden, finns det vid sidan om ett generellt lånetak i princip tre vägar att gå, dessa är: •Begränsa kommunernas och regionernas egna investeringar i verk- samhetslokaler m.m. •Begränsa eller förbjuda vidareutlåning till de kommunala före- tagen. •Begränsa eller förbjuda upplåning för långsiktig placering i finan- siella tillgångar. Utredningens analyser och överväganden Den första åtgärden har svåröverblickbara och potentiellt stora nega- tiva konsekvenser för verksamheten i kommuner och regioner. In- vesteringarna i den egna verksamheten drivs i första hand av demo- grafiska faktorer och av det faktum att delar av den kommunala kapitalstocken börjar närma sig slutet på sin ekonomiska livslängd. Om regler införs som begränsar dessa investeringar riskerar det att leda till att verksamheten inte kan bedrivas på ett ändamålsenligt sätt eller att kommuner och regioner i stället drar på sig stora kostnader för underhåll och drift av en föråldrad kapitalstock. Den andra åtgärden har potentiellt mindre negativa konsekvenser, som främst består i att upplåningskostnaden för de kommunala bo- lagen blir något högre. Till stor del kan detta motverkas genom att kommuner och regioner i stället går i borgen för lånen. Effekten av den tredje åtgärden är mer svårbedömd. Så länge av- kastningen på placeringsportföljen, som åtminstone delvis består av aktier, är högre än den ränta som betalas för lånen skulle en begräns- ning av placeringsmöjligheterna leda till en minskning av intäkterna som överstiger minskningen av kostnaderna och därmed till ett minskat utrymme för verksamhet, alternativt ett sämre resultat. Om förhållandet är det omvända så har begränsningen positiva effek- ter. I ett långsiktigt tidsperspektiv har avkastningen på aktier över- stigit den genomsnittliga upplåningsräntan med bred marginal, var- för det har visat sig vara en god affär att låna för att placera. Det kan dock ifrågasättas om det ligger inom ramen den kommunala kompetensen att ägna sig åt sådan aktiv kapitalförvaltning där det primära syftet är att utnyttja arbitragemöjligheter på finansmarkna- derna. Det innebär också ett risktagande. Det har förekommit att börsen under enskilda år, eller t.o.m. under en följd av år, har utveck- lats negativt. I en sådan situation finns det en risk att kommunen eller regionen måste höja skatten eller dra ned på verksamheten för att hantera konsekvenserna av det minskande värdet på placerings- portföljen. För att illustrera de potentiella effekterna av de olika åtgärderna redovisas storleken på den kommunala vidareutlåningen respektive överbelåningen i placeringssyfte i två diagram nedan. Utredningens analyser och överväganden Figur 5.4 Låneskuld och fordringar på kommunala och regionala företag iKommunsektorn 2007–i löpande priser Fordringar på kommunala företag Källa: och Kommuninvest. I figuren ovan redovisas låneskulden och kommunernas och regioner- nas fordringar på de egna företagen inom koncernen. Fordringarna motsvarar approximativt utlåningen till de egna bolagen. uppgick fordringarna på de kommunala och regionala före- tagen till . Av de totala fordringarna i sektorn står kommunerna för . Fordringarna utgör av kommunernas skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. Motsvarande för regionerna är . Samtidig förekomst och finansiella placeringar och lån, ”över- belåning”, har ökat och har växt från till , en ökning med 600 pro- cent (i fasta priser), se figuren nedan. Uttryckt som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekono- misk utjämning har överbelåningen också ökat kraftigt i sektorn, från . För regionerna ökar andelen från och för kommunerna är ökningen från . De nivåerna kan sättas i relation till de totala skulderna i kommunsektorn som uppgår till (inklusive koncern) av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Utredningens analyser och överväganden Figur 5.5 ”Överbelåning” i kommuner och regioner 2007–2019 Miljarder kronor i löpande priser Källa: , räkenskapssammandraget och Kommuninvest. Balanskravet omfattar, med några undantag, de utgifter som ingår i beräkningen av det finansiella sparandet. Den största utgiftsposten som inte tas upp i sin helhet i resultaträkningen är investerings- utgifterna, där i stället avskrivningar på tidigare investeringar ingår. Kommunsektorns finansiella sparande har minskat och de ökade investeringsutgifterna har varit en starkt bidragande orsak till det. Ett välfungerande utgiftstak skulle medföra en ökad förutsäg- barhet om hur kommunsektorns finansiella sparande skulle utvecklas. Införandet av ett utgiftstak skulle innebära en inskränkning av det kommunala självstyret och beroende på utformning riskerar en sådan reform antingen att bli tandlös eller kräva en mer genomgri- pande förändring av de institutionella förhållanden under vilka kom- muner och regioner verkar . Den ökade skuldsättningen i sektorn förklaras av ökade invester- ingsutgifter i både förvaltningsorganisationen och i de kommunala och regionala företagen. Förutom att kommunsektorns känslighet för kreditrelaterade risker ökar medför den ökade belåningen att kommunsektorns andel av Maastrichtskulden ökar. Det finns ett par möjligheter att utforma en regel som begränsar upplåningen för kommuner och regioner, som var och en dras med ett par mer eller mindre tydliga negativa konsekvenser för kommunsektorn. Utredningens analyser och överväganden mindre önskvärt att en sådan regel begränsar kommuner och regio- ners möjlighet till investeringar i den kärnverksamheten. En något mindre skadlig reglering är att begränsa kommunernas och regioner- nas vidareutlåning inom koncernen eller möjligheten att låna upp medel till finansiella placeringar övervägas. Det leder i sin tur till att påverkan på den konsoliderade bruttoskulden från för- valtning minskar. Utredningen ska utforma förslag som innebär att regelverket för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner ger bättre förut- sättningar för en effektiv ekonomistyrning. En effektiv ekonomistyr- ning bör säkra en långsiktigt hållbar utveckling av den kommunala verksamheten och ekonomin och stödja det finanspolitiska ram- verket. En viktig utgångspunkt för förslagen är den bild och analys av problemen som utredningen har redovisat i det föregående och som kan sammanfattas i följande punkter: •Utredningen ser inte några betydande ekonomiska problem på övergripande sektornivå för kommuner och regioner. •Kommunsektorn har sammantaget genererat ett överskott (årets resultat) . •Soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktel- ser, i kommuner och regioner har förbättrats . Det finns kommuner och regioner som har haft en väsent- ligt sämre utveckling, trots en följd av goda år för den svenska eko- nomin, och vissa har inte kunnat möta kravet på en god ekonomisk hushållning. Vissa kommuner och regioner har i en del fall heller inte klarat balanskravet, ibland vid upprepade tillfällen, och vissa har åberopat synnerliga skäl utifrån grunder som inte alltid ligger i linje med vad utredningen uppfattar varit lagstiftarens intentioner. Det finansiella sparandet i sektorn har också blivit allt sämre och låneskul- den har ökat markant. kommer pensionsutbetalningarna avseende ansvarsförbindelsen, som belastar resultatet, att minska framöver och det frigjorda utrymmet kan användas till sparande och amortering av låneskulden. Regelverket för den ekonomiska förvaltningen har i huvudsak god legitimitet i kommuner och regioner, även om det finns många synpunkter på enskildheter. Mot denna bakgrund bedömer utredning att regelverket inte behöver reformeras i grunden. Regelverket behöver dock bli tyd- ligare på en rad punkter, bl.a. när det gäller kraven på långsiktighet och den övergripande målsättningen för den ekonomiska förvalt- ningen, dvs. god ekonomisk hushållning. Regelverket behöver också bli mer transparent och flexibelt. Vidare behöver de mekanismer som ska säkra att regelverket följs och får genomslag stärkas, så att frågor om ekonomisk hållbarhet får en större plats på den politiska agendan i alla kommuner och regioner. Slutligen kan förut- sättningarna för ett långsiktigt och ansvarsfullt agerande i kom- muner och regioner stärkas om statens agerande relativt kommun- sektorn och dialogen mellan staten och sektorn förändras. I detta kapitel presenteras utredningens bedömningar och förslag. 6.2Vikten av goda planeringsförutsättningar Utredningens bedömning: Goda planeringsförutsättningar är grundläggande för att kommuner och regioner ska kunna agera långsiktigt och ansvarsfullt och därigenom bedriva en effektiv ekonomistyrning. Skälen för utredningens bedömning En effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner påverkas av många faktorer, såväl inom organisationen som i omvärlden. Eko- nomistyrningen främjas av stabila planeringsförutsättningar. Förut- sättningarna för ett långsiktigt och ansvarsfullt agerande i kom- muner och regioner är bl.a. avhängiga statens agerande gentemot kommunsektorn och dialogen mellan staten och sektorn. måste styrningen också kunna anpassas till oförutsedda och ibland snabba förändringar som sker i omvärlden, på såväl lokal som nationell och global nivå. har hela den offent- liga verksamheten i haft att hantera stora utmaningar bl.a. flyktingkris, personalbrist och ett ökat tryck på vård och omsorg samt en global pandemi. Dessa händelser har utsatt samhällssyste- men på olika nivå för stora prövningar och har också påverkat styr- ning och samverkan mellan staten och kommuner och regioner. Det finns mycket som talar för att det kommer fler utmaningar framöver. En möjlig slutsats av detta är att tanken om att skapa och upprätt- hålla stabila planeringsförutsättningar rent generellt är möjlig endast i teorin. finns det ändå vissa möjliga förändringar som skulle underlätta planeringen och som har goda förutsättningar att fungera under ett förhållandevis brett spektrum av framtida scenarier. har många nya riktade statsbidrag tillkommit och stora förändringar har gjorts i de generella bidragen. Sammantaget innebär de olika statsbidragen ett betydande tillskott till budgeten i kommuner och regioner. resulterar skillnaderna i tiden mellan den statliga och de kommunala budgetprocesserna i att riks- dagens beslut om de statliga bidragen fattas i ett skede när de kom- munala budgetprocesserna är avslutade. För kommunerna och regionerna blir det också oklart om de kommer att få ett nytt eller förlängt statsbidrag, eftersom beslut om statsbidrag fattas år för år. Till följd av de tidigare nämnda utmaningarna har dessutom antalet statliga extra ändringsbudgetar ökat, där många nya ekonomiska satsningar har presenterats under löpande år. Sammantaget har de redovisade förhållandena försvårat en effek- tiv ekonomistyrning i kommuner och regioner. Regeringens syn på styrning och statsbidrag I den senaste budgetpropositionen1 har regeringen redovisat sin syn på den fortsatta utvecklingen av statens styrning av kommunsektorn. Utgångspunkten är att staten, kommunerna och regionerna har ett gemensamt ansvar att skapa goda förutsättningar för effektiva kom- munala verksamheter som erbjuder service av god kvalitet i hela landet. Statens styrning syftar till att få genomslag för nationella mål och ambitioner. framhålls att styrningen behöver ge kom- munsektorn goda planeringsförutsättningar och skapa utrymme för regional och lokal anpassning och utveckling. 2020/21:100 utgiftsområde 25 s. 23 ff. Statens styrning ska enligt regeringen präglas av tillit och inte försvåra effektiviseringsarbete i kommuner och regioner. Regeringen arbetar enligt propositionen kontinuerligt med att utveckla och för- bättra statens styrning av kommunsektorn, bl.a. genom att Stats- kontoret har fått i uppdrag att följa utvecklingen av styrningen. När det gäller riktade statsbidrag som styrmedel anser regeringen att generella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styrningen av kommunsektorn, men att det också finns ett fortsatt behov av att staten ersätter kommunerna och regionerna för kost- nader inom vissa områden och i viss utsträckning riktar statsbidrag till specifika områden med stora utvecklingsbehov. De riktade stats- bidragen har ökat i antal och omfattning . Enligt regeringen kan en förenklad utformning av och process för utbetalning av dessa bidrag, en förbättrad framförhållning samt en mindre mängd bidrag underlätta för kommuner, regioner och enskilda huvudmän att ta del av riktade satsningar. Mot denna bakgrund avser regeringen att fortsätta arbetet med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag, bl.a. genom att minska antalet, se över möjligheterna att förenkla utform- ningen av dessa, minska administrationen och utveckla en mer effek- tiv bidragshantering. SKR:s rapport om riktade statsbidrag SKR har presenterat en rapport2 om hur statsbidragen ska ge bäst effekt. SKR framhåller att den statliga styrningen har kommit att bli alltmer omfattande och detaljerad och att de riktade, detalj- styrande och tillfälliga statsbidragen varit en starkt bidragande fak- tor, trots regeringens löften om att de snarare behöver bli färre och minska i omfattning. SKR har länge drivit frågan om mer generella och färre riktade statsbidrag till kommuner och regioner för att upp- nå långsiktiga stabila planeringsförutsättningar och nyttja de statliga resurserna mer effektivt. Inte minst är det enligt SKR en avgörande faktor när behoven av välfärd ökar i snabbare takt än intäkterna från den arbetsföra befolkningen. Synsättet har enligt SKR en bred poli- tisk förankring, men ändå fortsätter de riktade statsbidragen att vara en betydande del av tillskotten till sektorn. I sin rapport ger SKR en översiktlig bild av de riktade statsbidragens utveckling och konse- 2SKR (2021c). kvenser samt redovisar resultatet av en undersökning riktad till ord- föranden i kommun- och regionstyrelser. SKR ger också förslag på åtgärder för att statsbidragen ska ge bästa möjliga välfärd utifrån medborgarens behov. Bland annat föreslås att statsbidragen i första hand ska vara generella samt att de ska komma med god framför- hållning så att kommuner och regioner kan planera sin verksamhet och använda medlen effektivt. Utredningen noterar utifrån vad som redovisats ovan att det i ganska stor utsträckning och i princip finns en samsyn mellan regeringen och SKR när det gäller inriktningen av statsbidragen som styrmedel. Utredningen instämmer i det som många kommuner och regioner framhåller om att tidiga besked om statliga insatser ger betydligt bättre förutsättningar för en effektiv ekonomistyrning och att insatserna där- igenom får större genomslag. Utredningen ser att den statliga budgetprocessen svårligen kan anpassas efter de kommunala processerna. Utredningens bedömning är ändå att förutsättningarna för en effektiv ekonomistyrning skulle förbättras väsentligt om regeringen, i högre utsträckning än , redan i vårpropositionen kan informera om huvuddelen av de ekonomiska satsningar som ska göras inom kommuner och regioners verksamhet nästkommande budgetår och även i ett treårsperspektiv.