sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Utifrån insamlat kameramaterial skulle bättre analyser, riskprofiler och situationsbilder kunna tas fram och ligga till grund för planering av insatser med rätt resurser och kompetens. Polismyn- dighetens behovsbeskrivning har redovisats ingående i avsnitt 11.3.1. har framhållit att behovet av att bedriva kamera- bevakning kan uppstå i princip var som helst längs med gränssträck- ningen och att det inte alltid är möjligt att på förhand förutse vilka platser som är av intresse. Kamerabevakning är ett värdefullt verktyg i arbetet med att före- bygga och förhindra brottslig verksamhet och inte minst i arbetet 2019/20:109 Kamerabevakning i kollektivtrafik och apotek – ett enklare förfarande s. 38 f. med att upptäcka tidigare okänd sådan verksamhet. I dessa syften behöver bevakning bedrivas även på platser som inte är dokumenterat brottsutsatta eller där det inte är känt att det finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller egendom. Ett behov av kamerabevakning kan t.ex. uppstå om en brottslig verk- samhet ändrar resmönster eller modus (tillvägagångssätt) och man behöver kamerabevakningen som hjälp för att upptäcka nya rutter, tillvägagångssätt eller aktörer. Kamerabevakning på en eller flera så- dana platser kan också behövas för att förhindra och förebygga redan känd brottslig verksamhet eller för att utreda och lagföra brott. Det handlar inte alltid nödvändigtvis om att bekämpa brottslighet eller brott som utförs på den aktuella platsen eller platserna. Bevakningen kan i stället utgöra ett led i att bekämpa allvarlig brottslighet, som kan vara gränsöverskridande, som utförs på andra platser inom det gränsnära området eller i andra delar av landet. De krav som följer av 14 a och b §§ kamerabevakningslagen, som hänvisar till 8 § andra och tredje stycket, begränsar myndighetens möjligheter till en effektiv användning av kamerabevakning som verk- tyg. Detta beror på att 8 § andra stycket 1 är begränsat till att avse brottsutsatta platser eller andra platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egen- dom. Det framstår enligt myndighetens uppfattning också som osäkert om andra områden i närheten av gränsen, utöver själva gränsöver- gången, utgör sådana områden som avses i bestämmelsen. Det beror också på att kravet på en dokumenterad intresseavvägning i varje en- skilt fall av kamerabevakning innebär en viss administrativ börda. För att möta de behov som finns inom ramen för brottsbekämpningen måste möjligheterna till användning av kamerateknik vara mer flex- ibla och bevakning tillåtas på fler platser än vad som gäller . har vidare fört fram att det finns ett behov av att kunna använda kamerabevakning som ett verktyg även i arbetet med att kontrollera utlänningars vistelserätt. Det kan finnas platser i närheten av flygplatser och hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis personer som rest in enbart i syfte att arbeta här utan att ha erforderliga tillstånd för vare sig vistelsen eller arbetet (illegal arbetskraft). Kamerabevakning av sådana platser skulle kunna effek- tivisera kontrollverksamheten genom att signalera aktivitet på plat- sen och möjliggöra att resurser styrdes till rätt plats vid rätt tid. Vidare kan sådan ANPR-teknik (Automatic Number ) som man ser nytta av i den brottsbekämpande verksamheten också fungera som ett signalsystem inom kontrollverksamheten. Be- vakningar kan exempelvis läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med illegal arbetskraft in till landet. Genom det tekniska stödet kan fordonet upptäckas vid gränsöver- gångar eller i gränsnära områden även om de avviker från det kända resmönstret och åtgärder kan vidtas på rätt plats vid rätt tillfälle. Även bevakningar på riskprofiler skulle kunna användas om kontroll- rätten utvidgades. Kamerabevakning med användning av teknik för ansiktsigenkän- ning är ett annat sätt som redan används i viss utsträckning i gräns- kontroller. Rörliga kameror med bildanalysverktyg kan vidare användas för att identifiera efterlysta personer i samband med inre utlännings- kontroller. Det är enligt oklart om ändamål som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt omfattas av 8 § andra stycket 3 kamerabevakningslagen. menar att bestämmelsen kan behöva förtydligas i detta avseende. anför vidare att undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning bör göras beträffande gränsnära områden samt för bevakning som sker för kon- troll av utlänningars vistelserätt (jfr 14 c § 2 och 9 §). I vart fall bör undantag göras i fråga om hamnar och platser med direkt trafikför- bindelse med utlandet (särskilt för fasta förbindelser som Öresunds- bron och ). Ett alternativt förslag som myndigheten har fört fram för att 8 § tydligt ska omfatta de områden som är av intresse att kamerabevaka är att 8 § andra stycket 1 ändras så att även ”annan plats av betydelse för att uppnå ändamålet med kamerabevakningen” omfattas. Alter- nativt föreslås att en särskild punkt införs i 8 § andra stycket som möj- liggör kamerabevakning för brottsbekämpande ändamål i gränsnära områden. En sådan punkt kunde också omfatta behovet att bedriva bevakning för kontroll av utlänningars vistelserätt. har framfört att det även finns behov av att kamerabevaka andra strategiskt viktiga platser, såsom exempelvis knut- punkter i vägnätet och större trafikleder inne i landet som också kan utgöra s.k. kanaliserande terräng, för att få en fullständig bild av den gränsöverskridanden organiserade brottsligheten. Information från sådan bevakning kan ge myndigheten mycket betydelsefull informa- Exempelvis skulle information från knutpunkter i vägnätverket kunna visa att ett visst misstänkt fordon är på väg mot en viss gräns- övergång eller ge annan intressant information om brottsliga aktö- rers aktiviteter och rörelsemönster. har framfört att de omständigheter som enligt 8 § andra stycket kamerabevaknings- lagen särskilt ska beaktas vid den intresseavvägning som enligt huvud- regeln ska göras kan uppfattas så att de inte ger rättsligt stöd för kamerabevakning av t.ex. knutpunkter och större kommunikations- leder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet. De föreslagna lättnaderna bör även gälla för sådana platser. bedömer att kamerautrustade drönare hade varit ett effek- tivt verktyg i myndighetens brottsbekämpande verksamhet och att kamerabevakningslagen kan medföra vissa hinder för en effektiv an- vändning av sådana drönare. ser att användningen av drönare hade kunnat vara till nytta inom alla tre verksamhetsgrenar, dvs. underrättelseverksamheten, kontrollverksamheten och utredningsverksamheten. Drönare hade exempelvis kunnat användas för underrättelsespaning på vissa platser där det är mycket svårt att spana med personal på plats på grund av vaksamheten och misstänksamheten hos personer som vistas där, eller för rekognosering av platser för tillslag. I vissa av de fall där drönare hade kunnat användas skulle enligt myndighetens tolkning kamera- bevakningslagen kunna bli tillämplig då det skulle kunna anses vara fråga om varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning. menar att det upplysningskrav som följer av 15 § kamera- bevakningslagen medför hinder för att myndigheten effektivt ska kunna använda sig av kamerautrustade drönare i den brottsbekämpande verksamheten. Kravet innebär att upplysning om kamerabevakning måste lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. I praktiken innebär kravet att skyltar måste sättas upp runt det område som ska filmas från drönaren. Jämfört med Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen omfattas inte av undantaget på upplysningskravet som följer av 16 § första stycket 2 som gäller vid kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg (t.ex. drönare), om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott. vill omfattas av undantaget från upplysningsskyldigheten på samma sätt som och Säkerhetspolisen. menar dock att det även finns behov av att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde så att drönare kan användas i fler situationer än i brådskande fall rörande allvarlig brottslighet. använder inte kameror i gränsnära områden på motsvarande sätt som eller . Kust- bevakningen använder däremot kameror i sin verksamhet bl.a. för sjösäkerhet eller annan säkerhet för egna fartyget och besättningen. Inom pågår dock ett arbete med att undersöka möjligheterna att i större utsträckning använda kameror, exempelvis drönare, i sin verksamhet. I det arbetet ser man att kan komma att använda sådan teknik för att i hamnområden effek- tivare upptäcka, ingripa mot och utreda brott mot t.ex. sjötrafik och sjösäkerhet samt vattenförorening och miljö. Myndigheten kan även komma att använda systemet till stöd för den direkta ordningshåll- ningen i hamnområden där lagen om hamnskydd eller lagen om sjö- fartsskydd är tillämplig. Utöver den självständiga användningen inom myndighetens direkta befogenhetsområde kan drönare, inom den indirekta brottsbekämpningen och ordningshållningen, stödja främst men också Polismyndigheternas verksamhet på dessa platser. Det är svårt att förutse hur kamerabevakning i gränsnära områden som metod i verksamhet kommer användas fram. Mot bakgrund av den verksamhet be- driver i gränsnära områden (framför allt hamnar) men även med tanke på ett framtida användande av kameror anser att myndigheten bör behandlas på samma sätt som övriga brottsbekäm- pande myndigheter när ändringar i kamerabevakningslagen övervägs. vill särskilt framhålla att myndigheten både med- verkar till verksamhet med inre utlänningskon- troller och tullkontroller. 15.5Utredningens bedömning och överväganden 15.5.1Utredningens bedömning av den nuvarande kamerabevakningslagen Att gränsövergångar kan utgöra sådana platser som kan kamera- bevakas i syfte förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksam- het eller utreda eller lagföra brott framgår av förarbetena till 8 § andra stycket 1 kamerabevakningslagen. Sådana platser förutsätts vara brottsutsatta i lagens bemärkelse. Att intresset av kamerabevakning inom ramen för kontrollverksamhet också ska beaktas särskilt vid den intresseavvägning som ska göras innebär vidare att kamerabevakning som sker vid gränsen i syfte att utöva gräns- eller tullkontroll också kan vara tillåtet (8 § andra stycket 3). har framfört att det uppfattas som osäkert om andra områden i närheten av gränsen, utöver själva gränsövergången, utgör områden som avses i bestämmelsen. Av förarbetena till kamerabevakningslagen kan man utläsa att en ambition med den nya lagen var att utöka möjligheterna till kamera- bevakning. Regeringen lyfte också fram att det tidigare gällande syn- sättet – att kameraövervakning endast fick utgöra ett komplement till andra åtgärder i samma syfte, särskilt brottsförebyggande åtgärder –delvis var förlegat. Regeringen ansåg att det numera fanns skäl att se kameratekniken som ett naturligt hjälpmedel i det brottsbekämpande arbetet och inte som en åtgärd som kan tas till först om andra tänk- bara åtgärder inte gett resultat.10 Syftet med den i lagen uttryckta överviktsprincipen eller intresse- avvägningen är att säkerställa att en proportionalitetsbedömning görs för varje enskilt fall av kamerabevakning. Uppräkningen i 8 § andra stycket av omständigheter som särskilt ska beaktas är dock inte ut- tömmande och i punkten 5 anges särskilt att behovet av att tillgodose andra ändamål som är jämförliga med de som anges i övriga punkter ska beaktas. Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att tolka bestäm- melsen så att även behovet av kamerabevakning genom kameror som placeras en bit ifrån själva gränsövergången, t.ex. vid infarten till en hamn, på en parkeringsplats, pendlarparkering eller på annan plats av 2017/18:231 s. 65. vikt för det brottsbekämpande arbetet i ett gränsområde, kan om- fattas av 8 § andra stycket. De områden som bestämmelsen i 8 § andra stycket 1 i det här av- seendet i första hand torde ta sikte på är större gränspassager där myn- digheter har viss närvaro, men även andra platser vid och i närheten av gränsen där bevakning behövs för att bekämpa exem- pelvis smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet får anses omfattas av bestämmelsen. Det kan vara fråga om hamnar, vägar som korsar gränsen eller andra liknande platser intill en gräns där det kan förmodas att brottslig verksamhet förekommer eller aktörer som är involverade i gränsöverskridande brottslig verksamhet sannolikt pas- serar. Hela gränssträckningen har däremot inte karaktären av sådan brottsutsatt plats som bestämmelsen avser. Det görs undantag från kravet på intresseavvägning i lagen för kamerabevakning på vissa särskilt angivna platser, däribland flygplats- områden, om bevakningen sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet (14 c §). Även sådana områden är i flera fall att betrakta som gräns- områden. Så som 8 § kamerabevakningslagen är utformad förutsätter den att kamerabevakningen sker i avgränsade syften, t.ex. för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lag- föra brott på den brottsutsatta platsen (8 § andra stycket 1), för att upp- rätthålla allmän ordning (8 § andra stycket 2) eller som ett verktyg i kontrollverksamhet (8 § andra stycket 3). Vad gäller punkten 1 anges i förarbetena vad gäller gränsövergångar det exemplet att det kan behövas insatser mot smugglingsbrott på sådana platser. Detta utgör dock endast ett exempel på en situation då kamerabevakning kan ut- göra ett effektivt verktyg. Bestämmelsen är inte utformad så att den endast tar sikte på utred- ningen av redan utförda brott eller endast brott som begås på platsen. Den ger även möjlighet att bevaka i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Även kamerabevakning inom ramen för underrättelseverksamheten omfattas alltså. Kamerabevak- ning i underrättelsesyfte tycks dock inte ha varit föremål för någon mer ingående diskussion inom ramen för de reformer av kamera- bevakningslagen som genomförts. Det är därför i viss mån oklart hur bestämmelsen ska tolkas i fråga om insamling av under- rättelseinformation, bl.a. i fråga om hur denna information ska för- hålla sig till den angivna platsen. Gränsöverskridande brottslig verksamhet rör sig ständigt över gränserna genom att personer eller gods färdas in i eller ut ur landet. Även om de brottsliga gärningarna inte alltid utförs vid gränsöver- gången är gränsen och de gränsnära områdena således platser där sådan brottslig verksamhet ofta kan upptäckas och förhindras. 8 § andra stycket 1 måste enligt vår uppfattning anses omfatta även behovet av kamerabevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka gräns- överskridande brottslig verksamhet, t.ex. bevakning i syfte att kart- lägga tidigare känd brottslig verksamhet eller för att upptäcka tidigare okänd sådan. Det bör återigen framhållas att det faktum att vissa ändamål sär- skilt ska beaktas vid intresseavvägningen, och också anses kunna moti- vera ett större integritetsintrång, inte i sig innebär att bevakning för andra ändamål är uteslutet. Kamerabevakning kan således ske även på andra platser eller för andra ändamål, alltså även för ändamål som inte är helt jämförliga med de som räknas upp i 8 § andra stycket. Detta förutsätter dock att dessa ändamål kan anses vara berättigade och att intresset av bevakningen väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet. Den i lag anvisade intresseavvägningen innebär alltså inte att kamerabevakning på andra platser (t.ex. knutpunkter och trafikleder) och för andra ändamål än de som anges där inte kan anses vara be- fogad. Sådan bevakning förutsätter dock att mer ingående överväg- anden av behovet av kamerabevakning i förhållande till integritets- riskerna behöver göras och att särskilda åtgärder kan behöva vidtas för att minska dessa risker. I de fall ingen punkt i 8 § andra stycket eller något undantag från intresseavvägningen kan anses tillämplig krävs således särskilda överväganden för att kamerabevakningen ska bedömas som tillåten. Förutsättningarna för att bedriva kamerabevakning i gränsområden framstår sammanfattningsvis som relativt goda . För det fall kamerabevakning som bedrivs för ett visst ändamål (t.ex. för att upptäcka brottslig verksamhet) ger information som kan användas för ett annat ändamål (t.ex. kontrollverksamhet) är det de regelverk som styr personuppgiftsbehandlingen i förhållande till den utförda bevakningen som avgör i vilken utsträckning informa- tionen eller uppgifterna får användas för det nya ändamålet. 15.5.2Ett utökat undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning Utredningens förslag: Det ska införas ytterligare undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning. Undantaget ska avse kamerabevakning i alla gränsnära områden utom de som tillkom- mit genom tillämpning av lagens ventilbestämmelse. Undantaget ska gälla när kamerabevakningen utförs av , Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen eller . Undantaget ska också avse kamerabevakning av allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom i anslutning till ett sådant område. Utifrån den behovsbeskrivning som , men också , lämnat samt mot bakgrund av den lägesbild som redo- visats i tidigare avsnitt kan vi konstatera att gränsöverskridande organi- serad brottslighet är ett allvarligt problem som inte bara skapar oro och osäkerhet genom ökad våldsbrottslighet och narkotikabrottslig- het, utan också påverkar och belastar samhället på andra sätt, t.ex. genom förekomsten av systematiskt missbruk av välfärdssystemet och arbetslivskriminalitet. Även den omfattande internationella till- greppsbrottsligheten medför betydande kostnader för både enskilda och samhället i stort. Kartläggningen har också visat att gränsen och de gränsnära om- rådena är områden av avgörande vikt i arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Som tidigare nämnts är det i passa- gerarflöden vid och i anslutning till gränsen som irreguljär migration, illegala varor, kriminella aktörer och stöldgods förekommer i stor ut- sträckning. Det är erfarenhet att det är i dessa om- råden som möjligheten att upptäcka den brottsliga verksamheten är störst. Att de gränsnära områdena är viktiga strategiska platser för brottsbekämpande insatser riktade mot gränsöverskridande brott följer av att de utgör områden som på grund av sin geografiska placering, funktion och utformning tvingar aktörerna till att passera dem för att uppnå sitt syfte. De gränsnära områdena utgör således det som tidi- gare beskrivits som kanaliserande terräng. Av samma skäl är platserna av intresse i viss kontrollverksamhet. Det finns också ett klarlagt behov av att ge effektivare verktyg för att behovet av tillfälligt återinförda gränskon- troller vid inre gräns ska minska. Detta gör gränsnära områden särskilt prioriterade. Det framstår som en självklar målsättning att göra det möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att använda sig av modern teknik som verktyg för att kunna utföra ett effektivt arbete. och har utförligt beskrivit hur kamera- bevakning i gränsnära områden kan användas och hur en sådan an- vändning skulle kunna effektivisera arbetet. Detta har redovisats in- gående i avsnitt 11. Det har blivit tydligt att teknikutvecklingen och den ökade rörligheten över gränserna gör kamerabevakningen till ett viktigt verktyg i brottsbekämpningen. Det har också blivit tydligt genom myndigheternas beskrivningar att kamerabevakning, med den teknik som finns , kan användas till så mycket mer än övervak- ning av en plats i realtid. Vidare har det framgått att informationen som samlas in genom kamerabevakning i stor utsträckning kan an- vändas inom ramen för underrättelseverksamheten. Genom användning av olika analysverktyg kan insamlad informa- tion bearbetas för att exempelvis göra mönsteranalyser, ta fram pro- filer och hitta tidigare okänd brottslig verksamhet, men också användas inom ramen för utredning och lagföring. Kamerabevakning kan också användas som ett hjälpmedel vid selektering för kontrollåtgärder eller andra ingripanden, alltså för att hitta objekt – exempelvis fordon – som av olika skäl är intressanta att ta ut för kontroll. Som ett exempel på det sistnämnda kan här nämnas de kameror med ANPR-teknik som använder sig av vid flera gräns- övergångar. Användningen av kamerabevakning kan alltså både fungera som ett par ”extra ögon” på plats, men kan också medföra att infor- mation kan analyseras snabbare och mer effektivt. Genom använd- ning av kamerabevakning kan därmed resurser lösgöras till andra upp- gifter. har fört fram att det i flera fall uppstår tolk- ningssvårigheter gällande kamerabevakningslagens bestämmelser, t.ex. i fråga om vad som kan anses utgöra en brottsutsatt plats eller annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. har även anfört att det inte finns bärande skäl för att exempelvis flygplats- områden ska kunna undantas från kravet på intresseavvägning, men att detta inte gäller för hamnar eller liknande platser. Den osäkerhet som, trots vad vi anfört i föregående avsnitt, kan råda kring tolkningen av lagens bestämmelser är olycklig och kan leda till att kamerabevakning inte bedrivs i den utsträckning som lagen tillåter. En sådan osäkerhet kan också medföra tidskrävande analyser innan en tänkt bevakning kan påbörjas. Utredningens uppfattning är mot denna bakgrund att de brotts- bekämpande myndigheternas möjligheter att använda sig av kamera- teknik i gränsnära områden bör underlättas, så långt det är möjligt utan att avsteg görs från det skydd för enskilda personers integritet som lagstiftningen föreskriver. Gränsnära områden – en ny lag Som framgår av avsnitt 13 och 14 föreslår utredningen en ny lag – lagen med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gräns- nära områden – i vilken det ges en definition av begreppet gränsnära område. Enligt definitionen i den lagen utgör följande gränsnära om- råden: –flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flygplatser, –hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlandet och områden i närheten av sådana hamnar, –gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar, –broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och om- råden i närheten av sådana förbindelser, och –tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när- heten av sådana stationer. I lagen ges också en möjlighet att genom föreskrift besluta att ett annat område, som är jämförbart med en sådan plats som beskri- vits, ska utgöra ett gränsnära område enligt lagen. Den innebörd som begreppet gränsnära område härigenom ges är alltså något vidare än vad som kan läggas in i form av gränsövergångar i bemärkelsen brottsutsatt plats enligt 8 § andra stycket 1 kamerabevak- ningslagen. Det finns ingen enhetlig reglering i kamerabevak- ningslagen för de platser som kommer att omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Förutsättningarna för bevakningen skiftar från den ena typen av plats till den andra och i vissa fall kanske skiljer sig åt även för platser i samma kategori. Skälen för ytterligare undantag från intresseavvägningen Som vi konstaterat tidigare är det redan enligt dagens reglering möj- ligt att bedriva kamerabevakning vid och i anslutning till vissa gräns- övergångar och i vissa andra gränsområden.