sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Men grunden för förslaget bygger i huvudsak på den samverkan under beteckningen ”ett nationellt operativt forum” som initierades års allmänna val och som i förslaget betecknas ”ett natio- nellt valnätverk” och som till viss del speglar den samverkansform som utvecklats för den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet (se prop. 2015/16:167 s. 14 f.). Enligt förslaget ska arbete med valsäkerhet (inom valadministrationen) organiseras i ett team, med representanter från , länsstyrelserna, kommunerna och utlandsmyndig- heterna. Inledningsvis handlar det om att stödja och utbilda inför val, ansvara för beredskapsarbetet i valadministrationen under val och att samla ihop erfarenheter efter val och därefter driva utveck- lingen för att möta nya behov. ger teamet löpande stöd om säkerhets- regler och rutiner både internt och externt till valadministrationen, utvecklar utbildnings- och stödmaterial och genomför utbildnings- insatser på säkerhetsområdet. Vidare ska teamet svara för omvärlds- bevakningen, dela erfarenheter, ge och ta emot stöd från andra EU- länder inom ramen för det europeiska valnätverket. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Under valåret förstärks teamet för stabsarbete, omvärldsbevak- ning, hantering av incidenter. Beredskapen vid genomförandet av valet delas enligt förslaget in i fem perioder, 1) före valdagen, 2)före valdagen, 3) veckan före valdagen, 4) efter beslutat valresultat och 5) efter lagakraftvunna val. I arbetet kan represen- tanter för andra myndigheter, till exempel från Säkerhetspolisen och , stödja i stabsarbetet. Arbetet går ut på att ta fram regelbunden nationell bild av valet, omvärlds- bevakning, insamling av underlag för beslut, hålla kontakt med läns- styrelser, kommuner och utlandsmyndigheter, informera väljare, all- mänhet och media. Det nationella valnätverket skapar möjligheter för en effektiv samverkan och ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan , myndigheter med ansvar för anslutande områden och brottsbekämpande myndigheter. Inom valnätverket bör frågor om strategisk inriktning för samverkan kring skydd av val kunna hanteras. Vidare kan där behandlas frågor rörande användandet av arbetsgrupper i olika frågor som kräver särskild samordning, särskild kraftsamling eller annan sammansättning av aktörer än de som ingår som fasta medlemmar i valnätverket. Som fasta medlemmar har gruppen förslagit: MSB, Myndigheten för psykologiskt försvar (under bildande), Säkerhetspolisen, , och (ansvarig och stödjer nätverket med samordning och administration). En huvuduppgift för valnätverket är att identifiera behov av åtgärder, på både kort och lång sikt. Det kan till exempel handla om att behov av förändringar i regelverk, gemensamma skyddsåtgärder, förbereda förmågan att motverka valbrott eller planering av infor- mation riktad mot allmänheten. Under valnätverket kan ett antal arbetsgrupper arbeta med skilda frågor. Utredningen ansluter sig till den i arbetsgruppens rapport skisserade organisationen för myndigheternas samarbete. Den ligger inom ramen för de medverkande myndigheternas verksamhetsområden och inne- bär inte heller att det bildas särskilda samarbetsorgan mellan de med- verkande myndigheterna med egna beslutsmandat. Enligt vår bedöm- ning förutsätter dock den nya formen för samverkansarbete mellan de berörda myndigheterna, att den också tydliggörs i de berörda myndigheternas instruktioner för att säkerställa en effektiv samverkan. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen har beviljats medel från EU för ett projekt med syfte att utveckla ett för permanent nationellt valnätverk. Enligt EU bör inrättandet av nationella valnätverk inom EU kunna bidra till att nationella valmyndigheter effektivt samverkar med myndigheter med ansvar för anslutande områden, exempelvis data- skyddsmyndigheter, tillsynsmyndigheter för medier, myndigheter ansvariga för cybersäkerhet med flera men också med brottsbekämp- ande myndigheter för att snabbt upptäcka eventuella hot mot valen. Vårt förslag om ett utpekat ansvar för samordning av säker- hetsfrågorna (se avsnitt 3.9.2) innebär att också får ett nationellt ansvar för detta. Den nuvarande formen för samverkan mellan de närmast berörda myndigheterna – MSB, Säkerhetspolisen, , och länsstyrelserna – har inte varit närmare formaliserad. Med ett utpekat ansvar för samordningen av dessa frågor tydliggörs roller och ansvar i det gemensamma arbetet för att valen ska kunna genomföras på ett korrekt, effektivt och rättssäkert sätt. De nuvarande myndighetsgemensamma satsning- arna har utan särskilda regeringsuppdrag utvecklats inom ramen för förvaltningslagens bestämmelser om myndighetssamverkan. Men med ett utpekat ansvar för dessa frågor förutsätter det, enligt vår bedöm- ning, att den nya formen för samverkansarbetet mellan de berörda myndigheterna också tydliggörs av regeringen i myndigheternas in- struktioner för att säkerställa en långsiktig effektiv samverkan och finansiering15. I respektive myndighets instruktion bör förslagsvis anges att myndigheten ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet för samordning av säkerhetsfrågor i valadministrationen. En motsvarande bestämmelse bör också tas in i instruktionen för den nybildade myndigheten, Myndigheten för psykologiskt försvar. Läns- styrelserna har redan i sin instruktion ett utpekat ansvar för val. En viktig del i arbetet att skydda valen är att de myndigheter som samverkar i det arbetet också kan utbyta information med varandra. I följande avsnitt tar vi upp frågan om behovet av uppgiftsskyldighet vid myndighetssamverkan. 15En instruktion öppnar för finansiering genom regleringsbrev. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Utredningens bedömning: Nästa allmänna val hålls 2022. De förslag vi lämnar för ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen kan möjligen tillämpas först vid valet till 2024. Den samverkan i det nationella valnät- verket som har inletts kommer fortsättningsvis pågå och utveck- las vidare utan någon närmare reglering, utöver av vad som följer av offentlighets- och sekretesslagen, OSL (2009:400), för infor- mationsutbytet myndigheterna emellan. Vi förutsätter att initia- tiv tas till en närmare utvärdering av den problematik för upp- giftsutbyte som följer av OSL, och om behov föreligger för att underlätta informationsutbytet genom lättnader i OSL eller genom en särskild lag om uppgiftsskyldighet. Det är viktigt att de myndigheter som samverkar i det nationella valnätverket kan utbyta information med varandra. Riskfaktorer och hot mot valens genomförande måste identifieras så snabbt som möj- ligt. Det innebär att en samverkan bör ske i ett tidigt skede för att förebygga, förhindra och upptäcka den typen av risker och hot. Kretsen av myndigheter som deltar i arbetet att förebygga, för- hindra eller upptäcka manipulationer mot valsystemet är inte statisk och kan komma att ändras mellan olika skyddsintressen. Externa hot kan vara faktorer som skyddet i högre grad behöver inriktas mot än nationellt baserade säkerhetshot. Under andra förhållanden kan förhållandet vara det motsatta. Myndighets- kretsen kan också förändras på grund av hur staten väljer att dela upp verksamheter mellan olika myndigheter. Det kan alltså vara svårt att på förhand bestämma vilka myndigheter som ska delta i arbetet. De myndigheter som framstår som mest aktuella är Polismyn- digheten, Myndigheten för psykologiskt försvar (under bildande), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Säker- hetspolisen. Vid kontakter med de myndigheter som deltagit i den samverkan under beteckningen ”ett nationellt operativt forum” som initierades års allmänna val framgår att en svårighet vid den formen av samverkan är bedömningar av möjligheten att lämna ut sekretess- belagda uppgifter till andra myndigheter. Men problembilden delas inte helt av de samverkande myndigheterna. Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen Det rättsliga stöd som myndigheterna har för uppgiftsutlämnande utgörs framför allt av generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL). För att en uppgift ska kunna lämnas ut med stöd av klausulen krävs att det vid en intresseavvägning är uppen- bart att intresset av att lämna ut uppgiften har företräde framför skyddsintresset. Tolkningen av detta rekvisit exemplifierar de problem och hinder som funnits i det samverkansarbete som förevarit. Svårigheterna för myndigheterna rör i huvudsak utlämnande av uppgifter som var för sig inte är av så stor betydelse men som till- sammans med andra uppgifter bedöms vara det. Att utifrån uppen- barhetsrekvisitet ta ställning till om sekretessbelagda uppgifter ska föras vidare till en annan myndighet medför svåra intresseavväg- ningar i det enskilda fallet. Det kan leda till en alltför restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Det kan också leda till olikheter i tillämpningen mellan olika handläggare och myndigheter. En extensiv tolkning av klausulen kan bli slentrianmässig och att kraven på att det ska vara uppenbart att ett utlämnade är viktigare än sekretess- intresset tunns ut. Särskilda utmaningar kan också uppkomma om det blir fråga om utlämnande till flera myndigheter och de mottagande myndigheterna har olika sekretessbestämmelser till skydd för den egna verksamheten och till skydd för den enskildes personliga integritet. Säkerhetspolisen möjligheter att dela information är särskilt be- gränsad. Säkerhetspolisen är en säkerhetstjänst med en verksamhet som avser nationell säkerhet. I uppdraget ligger bland annat att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet mot säkerhet och terrorbrott samt att utreda och lagföra sådana brott. Eftersom Säkerhetspolisen hanterar uppgifter som rör säker- het kommer Säkerhetspolisen ha svårt att dela information med andra myndigheter om det inte finns en tydlig författningsreglerad uppgiftsskyldighet för Säkerhetspolisen. Det kan mycket väl vara så att Säkerhetspolisen tillämpar bestämmelserna om försvarssekretess i 15 kap. 3 och 3 a OSL i verksamheten. Ett alternativ till att införa ett sekretessgenombrott i OSL är att i stället reglera uppgiftsskyldigheten i en särskild lag om uppgifts- skyldighet mellan de myndigheter som samverkar i det nationella nätverket mot manipulationer av valsystemet. Inspiration för en sådan reglering kan hämtas från regeringens proposition Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:167) och Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet mot viss organiserad brotts- lighet. Enligt lagen om uppgiftsskyldighet mot viss organiserad brotts- lighet ska endast myndigheter som regeringen bestämmer vara skyl- diga att lämna eller få ta emot uppgifter. Vidare ska det enligt lagen finnas ett behov av att lämna ut uppgiften för att en myndighet ska kunna delta i samverkan på olika sätt. En intresseavvägning ska också göras. En uppgift ska inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Sekretessproblematiken får dock, enligt utredningens bedömning, anses betydligt svårare att hantera för berörda myndigheter i den brottsbekämpande verksamheten än verksamheten i det nationella nätverket mot manipulationer av valsystemet. Bara statliga myndig- heter under regeringen var involverade i informationsutbytet och de överväganden som gjordes i den propositionen kan inte direkt föras över på samverkan för att säkerställa det korrekta genomförandet av val, korrekt incidentrapportering med mera. I den brottsbekämp- ande verksamheten är det alltid relevant att ha ett integritetsperspek- tiv. Den verksamheten är repressiv till sin natur och inriktas mot enskilda individer. Så är inte fallet när syftet är att säkerställa det demokratiska genomförandet av val. Informationsutbytet inriktas inte mot enskilda individer på samma sätt. Det är mycket som skiljer de båda verksamheterna, vilket gör att det enligt utredningens be- dömning inte utan vidare går att lägga lagen om uppgiftsskyldighet mot viss organiserad brottslighet till grund för en motsvarande reglering för de myndigheter som samverkar i det nationella valnät- verket. Den lagen löser inte heller fullt ut de problem för uppgifts- utbytet som följer av sekretessen, eftersom det finns ett inbyggt förbehåll för de fall sekretessen väger över. Ett sådant förbehåll är för Säkerhetspolisens räkning en förutsättning för att uppgiftsutbyte ska kunna äga rum med myndigheterna inom det nationella valnät- verket. Nästa allmänna val hålls 2022. De förslag vi lämnar kan möjligen tillämpas först vid valet till 2024. Den samverkan i det nationella valnätverket som har inletts kommer fortsättningsvis pågå och utvecklas vidare utan någon närmare reglering utöver av vad som följer av OSL för informationsutbytet myndigheterna emellan. Vi förutsätter att initiativ tas till en närmare utvärdering av Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen den problematik för uppgiftsutbyte som följer av OSL, och om be- hov föreligger för att underlätta informationsutbytet genom lättnader i OSL eller genom en särskild lag om uppgiftsskyldighet. 4 En rutin för incidentrapportering Frågan om att inrätta en incidentrapportering har tidigare övervägts av vallagsutredning (Ju 2015:12). Enligt utredningen handlade frågan om att redan under röstmottagningen ta hand om frågor, synpunkter och klagomål och liknande för att undvika överklag- anden som i realiteten snarare är klagomål. Utredningen framhöll att detta skulle kunna tillgodoses genom att röstmottagarna finns till- gängliga för frågor och förtydliganden till väljarna samt genom in- formation till väljarna på affischer och andra kanaler om möjligheten att direkt i vallokalen eller röstningslokalen framföra synpunkter eller klaga utan att överklaga (SOU 2016:71 s. 105–106). Regeringen såg vid tillfället inte behov av att i lag reglera eller på annat sätt precisera formerna för incidentrapportering men skulle fortsatt överväga frågan (prop. 2017/18:38 s. 66). Erfarenheterna från valen 2018 visar att det skett en stor ökning av antalet klagomål och en förändring av karaktären hos dessa. Enligt regeringens bedömning sätter denna utveckling frågan om behovet av att reglera formerna för incidentrapportering och samordning av incidentrapportering i nytt ljus och motiverar att frågan övervägs på nytt. Utredningen ska därför enligt direktiven ta ställning till om en rutin för samordning och rapportering av incidenter i samband med val bör införas. En rutin för incidentrapportering 4.2Valmyndighetens erfarenhetsrapport efter de allmänna valen 2010 Frågan om det borde införas ett enkelt sätt att anmäla incidenter vid röstmottagningen utan att för den skull överklaga valresultatet aktualiserades av allmänna val med anledning av de många överklagandena1. En sådan möjlighet skulle enligt myndigheten kunna leda till en minskning i antalet formella överklaganden och stärka allmänhetens förtroende för valsystemet. I många fall var de framställningar som kom in till Valmyndig- heten tveklöst överklaganden av valresultatet. I andra fall var det tydligt att så inte var fallet. Flera framställningar var dock av sådan karaktär att det var svårt att avgöra om avsikten var ett formellt överklagande eller inte. För att ta tillvara det engagemang och in- tresse som finns hos allmänheten för att förbättra regelverket eller rutinerna i valadministrationen borde det därför införas ett för välj- arna mer formaliserat system, men enkelt, att framföra synpunkter utan att överklaga valresultatet. Incidenter i vallokaler och röstningslokaler ligger inom de kom- munala valnämndernas ansvarsområde och det är valnämnderna som snabbast kan åstadkomma rättelse om problem skulle uppstå i lokal- erna. Mot bakgrund av att kommunerna fattar beslut i frågor om val som inte kan överklagas och att beslutsgången ser olika ut i kommu- nerna, vore det, enligt , en fördel om ett formaliserat system med incidentrapportering i första hand skulle ha valnämn- derna som mottagare av anmälningarna, låt vara med en rapport- skyldighet till länsstyrelserna och . Enligt borde en ordning med den nu angivna inriktningen införas. Den skulle enligt myndigheten kunna leda till en minskning i antalet formella överklaganden och stärka allmän- hetens förtroende för valsystemet (2011:1 s. 25–26). 1I riksdagsvalet kom det in dubbelt så många överklaganden som det sammanlagda antalet överklaganden i de tio närmast föregående riksdagsvalen. Också i fråga om valen till lands- tings- och kommunfullmäktige ökade antalet överklaganden betydligt. Anledningen till det stora antalet överklaganden har anförts vara det jämna valresultatet, väljares egna upplevelser vid valet och medias rapportering (se och i Omstritt omval, bokserie 55, s. 48). En rutin för incidentrapportering vallagsutredning hade bland annat i uppdrag att se över förutsättningarna för att kunna genomföra snabbare omval. I den översynen ingick också att överväga och ta ställning till om en rutin för incidentrapportering i samband med val borde införas. I direktiven för utredningen angavs bland annat att en bidragande orsak som anförts till att de senaste omvalen hållits först sent året efter det ordinarie valet var att antalet överklaganden varit högt och att införandet av ett enkelt sätt för väljarna att anmäla inci- denter vid röstmottagningen utan att för den skull överklaga val- resultatet, som förordat i sin erfarenhetsrapport efter de allmänna valen 2010, skulle kunna leda till en minskning i antalet formella överklaganden. I sitt betänkande Snabbare omval och förstärk skydd för valhem- ligheten (SOU 2016:71) konstaterade utredningen att en ordning under röstmottagningen som tar hand om frågor, synpunkter, klagomål och likande från väljare till undvikande av överklaganden som i reali- teten snarare är klagomål redan förekommer genom att röstmot- tagarna finns till hands för frågor och förtydliganden och att detta ryms inom ramen för valnämndernas insatser i fråga om utbildning av röstmottagare och information till väljarna. Men att utredningens ställde sig positiv till att sådana insatser tydliggörs än mer framöver, till exempel genom information till väljarna på affischer eller genom andra kanaler om möjligheten att direkt i vallokalen eller röstnings- lokalen framföra synpunkter eller klaga utan att överklaga. Vissa incidenter kan rättas till omgående medan annat kan tas om hand inom ramen för utvärderingar eller förbättringsarbeten. Enligt utred- ningen krävdes inte några författningsförslag i denna fråga, utan det kunde överlämnas åt att närmare utarbeta på vilket sätt man lämpligen arbetar vidare med frågan inom ramen för redan pågående utbildnings- och informationsinsatser (se betänkandet s. 105–106). I propositionen Snabbare omval (prop. 2017/18:38, bet. 2017/18:KU 18, rskr. 2017/18;139) ställde sig regeringen bakom utredningens förslag och gjorde bedömningen att det var lämpligt att det gent- emot väljarna tydliggjordes att incidenter vid röstmottagningen kan påtalas och att synpunkter på förfarandet kan framföras till val- myndigheterna utan att överklaga valet, liksom att synpunkterna En rutin för incidentrapportering omhändertas inom ramen för uppföljningar, utvärderingar och för- bättringar av valgenomförandet. Regeringen såg vid tillfället inte behov av att i lag eller på annat sätt precisera formerna för incident- rapportering med skulle fortsatt överväga frågan. Regeringen fram- höll att frågan om någon myndighet borde få i uppdrag att utarbeta en lämplig modell för en sådan rapportering även i fortsättningen skulle vara föremål för överväganden (se prop. 65–66). 4.4Valmyndighetens erfarenhetsrapport efter de allmänna valen 2018 tog på nytt upp frågan om incidentrapportering efter valen 2018. I sin erfarenhetsrapport föreslog myndigheten införan- det av en obligatorisk incidentrapportering. anförde bland annat att intresset för ordningen i val- och röstningslokaler har varit stort, likaså intresset för ord- ningen under länsstyrelsernas slutliga rösträkning. har fått många frågor från både media och allmänheten om påstådda och faktiska incidenter. Myndigheten har även fått frågor från media om avsaknaden av en samlad incidentrapportering inom valadmini- strationen. I syfte att kunna skilja rykten från fakta och ha en nationell över- blick över samtliga incidenter inom valadministrationen föreslog att en samlad incidentrapportering införs, där lokala och regionala valmyndigheter ska rapportera incidenter till Valmyn- digheten. Det skulle ge möjlighet att besvara frågor från media om vilka händelser som är de-facto händelser och hänvisa dem till rätt kommun. skulle också kunna använda den samlade nationella lägesbilden i samarbetet med andra myndig- heter, såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Säker- hetspolisen och . En rutin för incidentrapportering 4.5Valprövningsnämndens erfarenhetsrapport efter de allmänna valen 2018 I sitt arbete med prövningen av överklagandena efter valet har nämnden noterat att det i många fall varit fråga om påståenden om incidenter vid röstmottagningen. Det aktualiserar frågan om incident- rapportering. En del av de överklaganden som nämnden behandlat hade kanske kunnat omhändertas i en annan ordning, om en sådan funnits på plats. Nämnden konstaterade att regeringen i proposition 2017/18:38 s. 65 ansåg att det skulle vara lämpligt att det gentemot väljarna tydliggjordes att incidenter vid röstmottagningen kan påtalas och att synpunkter på förfarandet kan framföras till valmyndigheterna utan att överklagande sker liksom att synpunkterna omhändertas inom ramen för uppföljningar, utvärderingar och förbättringar av valgenom- förandet. Regeringen såg emellertid inte något behov av att i lag reglera eller på annat sätt precisera formerna för incidentrappor- tering. Regeringen framhöll att frågan om någon myndighet borde få i uppdrag att utarbeta en lämplig modell för en sådan rapportering även i fortsättningen skulle vara föremål för överväganden. Nämnden noterade vidare att även i sin rapport från valen 2018 konstaterat att många klagomål rör iakttagelser i val- och röstningslokaler snarare än överklaganden av valresultatet. Val- myndigheten bedömde att det går att effektivisera överklagande- processen och föreslog att det läggs ett uppdrag till myndigheten att rapportera förslag på effektiviseringar till regeringen. delade dessa bedömningar. 4.6Valmyndighetens erfarenhetsrapport efter valet till 2019 I rapporten anges att i samband med valet till införde en ordning för händelserapportering inom valadministrationen i vilken kommuner, utlandsmyndigheter och länsstyrelser ombads på frivillig basis rapportera in händelser under valet till . Syftet med rapporteringen var •att få en nationell, samlad bild av valet, och eventuella avvikelser En rutin för incidentrapportering •att skulle kunna göra en bedömning och ge en korrekt bild av nuläget i valet samt dementera felaktiga rykten och bekräfta händelser •att vid behov skulle kunna sprida information om avvikelser till kommuner, länsstyrelser och Utrikesdeparte- mentet. till tog emot rapporter om 47 händelser från kommuner, utlandsmyndigheter och länsstyr- elser. I relation till antalet val- och röstningslokaler och till den relativt långa röstningsperioden var antalet inrapporterade händelser få. Rapporterna rörde i huvudsak ordningen i och kring val- och röstningslokaler. Majoriteten händelser gällde ordningen i valsedels- ställen där valsedlar försvunnit, stulits eller gömts. Enligt Valmyn- digheten hade ändå rapporteringen tjänat sitt syfte. Och borde enligt myndigheten utvecklas till en mer omfattande incidenthantering inför nästa val i enlighet med de förslag som läm- nade i sin erfarenhetsrapport efter valen 2018.