sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — har kunnat konstatera att såväl antalet nybevil- janden som beviljandefrekvensen varierar kraftigt och följer samma mönster, med toppar 2009 och 2014 och med låga nivåer på beviljande 2010–2011 samt 201720 har konstaterat att antalet beviljanden av sjuk- och aktivitetsersättning halverades trots att olika mått på hälsa signalerade en stabil hälsoutveckling . En viktig orsak till nedgången var i stället enligt förändringar i arbetssätt och tillämpning av reglerna21. Det framstår som att en förändrad tillämpning är den viktigaste orsaken till att fler ärenden avslås. För detta talar också att det inte tycks ha skett några förändringar i vilka grupper som ansöker om aktivitetsersättning som kan förklara utvecklingen. 20Riksrevisionen 2018:9 s. 21. är varför de fortsatta låga nivåerna inte har omfattat denna granskning. 21Riksrevisionen rapport 2018:9 s. 10 med hänvisning till m.fl. 2014. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys har granskat den rättsliga kvaliteten i sjuk- och aktivitetsersättningsärenden. I av- snitt 7.2.8. om sjukersättningen konstateras att det finns en nära tidsmässig korrelation mellan slutsatser i de rättsliga uppföljningarna och myndighetens (fortsatta) tillämpning av regelverket. Samma slutsats kan dras avseende aktivitetsersätt- ningen. De rättsliga kvalitetsuppföljningarna och åtgärderna som där föreslås synes således ha en mycket stark påverkan på handlägg- ningen av ärenden om sjukersättning och aktivitetsersättning. Det är också uppfattning att den ökade andelen avslag inom sjukersättningen delvis beror på åtgärder som vidtogs efter att genomförde en granskning av den rätts- liga kvaliteten inom sjukersättningsärenden, se vidare kapitel 6 för redogörelse om dessa kvalitetsuppföljningar.22 Vad gäller aktivitetsersättningen redovisade 2016 en uppföljning av den rättsliga kvaliteten i ärenden där myn- digheten beviljat aktivitetsersättning.23 Resultaten, som påminde om de resultat som hade framkommit i granskningen av sjukersättnings- ärenden , visade på en betydande förbättringspotential av utred- ning och bedömning av rätten till aktivitetsersättning. I närmare en tredjedel av ärendena bedömdes utredningen vara bristfällig och i de ärenden där utredningen ansågs vara tillräcklig ansågs beslutet av andra orsaker tveksamt i nästan hälften av fallen. För att komma till rätta med de bristande utredningarna bedömde att det behövdes kompetensutveckling. Beslutsfattarnas roll behövde stärkas så att de kan fylla sin funktion som garanter för en högkvali- tativ utredning och bedömning av rätten till aktivitetsersättning. Uppföljningen indikerade vidare att det fanns en förbättringspoten- tial när det gäller konsultationer med försäkringsmedicinsk råd- givare. Förutom att försäkringsmedicinska rådgivarnas kompetens behövde användas i fler ärenden behövde kvaliteten på yttrandena också förbättras. Myndigheten bedömde också att det fanns behov av att säkerställa att adekvata rehabiliteringsplaner upprättades för de försäkrade som med aktivitetsersättning skulle delta i arbetslivsinriktad rehabilitering. 22Försäkringskassan, Utgiftsprognos för budgetåren 2020–2023, . 23Försäkringskassan, Aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga – Rättslig kvalitetsupp- följning 2016:6. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Till följd av resultatet i rättsliga kvalitetsupp- följningar sattes åtgärder i form av bl.a. utbildningsinsatser och änd- ringar i styrande dokument in. Sådana ändringar följs av myndigheten, inom ramen för efterföljande verksamhetsutveckling. Av intervjuresultat av myndigheten framgår dock att t.ex. utbildning brukar prioriteras bort när inflödet av ärenden ökar. Utbildningar är något som handläggarna generellt ser som positivt men ibland lyfts frågan om utbildning verkligen leder till effekter på den rättliga kvaliteten.24 har i en metaanalys av de rättsliga kvalitets- uppföljningarna25 bl.a. konstaterat att det har funnits två områden av huvudsakliga brister i de granskade ärendena. Det första området är att de medicinska underlagen i utredningarna inte är tillräckliga. Det andra området består i att bedömningarna brister då de görs i för- hållande till ett arbetsmarknadsbegrepp eller aktivitet där lagstift- aren inte angett ett tydligt innehåll. Resultaten visar också att det finns förmånsövergripande brister i upprättandet av olika typer av planer och i beslutsmotiveringarna. Orsakerna till de huvudsakliga bristerna är enligt till stor del att det finns tolk- ningsutrymme i regelverket. Detta fortplantar sig sedan i hela utred- ningsprocessen. Brister som uppstår när ett beslut fattas och det finns ett tolkningsutrymme, har att göra med hur man värderar olika uppgifter, vilka uppgifter som behövs och hur säkra handläggarna behöver vara för att kunna fatta ett korrekt beslut. Bevisvärdering och utredningsmetodik framstår då som områden som myndigheten behöver utveckla. Det är som har tolkningsföreträde när det gäller hur reglerna ska tolkas.26 I inter- vjuerna har det dock framkommit att några av verksamhetsutveck- larna på myndighetens försäkringsavdelningar inte alltid hållit med om tolkningen eller innebörden av gällande rätt som görs i de rätts- liga kvalitetsuppföljningarna, bl.a. för att de inte vet vad som ligger bakom och bedömer att den varit för strikt. Utredningen gör bedömningen att det står klart att Försäkrings- kassans rättsliga kvalitetsuppföljningar har stor betydelse för myn- dighetens tillämpning. Det är, såväl vad gäller sjukersättningen som aktivitetsersättningen, i samband med att dessa kvalitetsuppfölj- 24Försäkringskassan, Rättsliga kvalitetsuppföljningar 2014-2017 – en metaanalys, PM 2018:6. 25Försäkringskassan, Rättsliga kvalitetsuppföljningar 2014-2017 – en metaanalys, PM 2018:6. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys ningar har genomförts (och följts upp), som de stora variationerna i tillämpningen har inträffat. ISF:s kommer till liknande slutsatser i en effektstudie som visar att sannolikheten för att få ett avslag på en ansökan om aktivitetsersättning ökade (statistiskt säkerställt) efter att rättsliga kvalitetsuppföljning hade publicerats.27 Regeringens styrning av myndigheten är också av intresse för att se till bakgrunden till arbete med bl.a. rättsliga kva- litetsuppföljningar samt den förändrade tillämpningen. Se avsnitt 7.2.8 för närmre redogörelse om detta. När det gäller mer specifikt om aktivitetsersättningen fann ISF i en granskning att regeringens styrning av med av- seende på aktivitetsersättning har haft betydelse för förändringarna i handläggningen och de ökade avslagen.28 Den kraftiga ökningen av andelen avslag 2017 och 2018 föregicks av att regeringen förändrade betoningen i sin styrning av . Reger- ingen stärkte då sitt fokus på prövning av rätten till ersättning och uttryckte också en oro över det ökande antalet unga med aktivitets- ersättning. ISF:s granskning visar att regeringens förflyttning av fokus i sin styrning har gjort tydligt avtryck i interna styrning. I enlighet med regeringens direktiv riktade myn- digheten fokus mot antalet unga med aktivitetsersättning. De för- ändrade även handläggningen för att i högre grad betona de rättsliga förutsättningarna för att bevilja aktivitetsersättning. Utredningen kan konstatera att den ökade andelen avslag som inträffat framför allt i huvudsak beror på tillämpning och inte förändringar i regelverk eller rättspraxis. Liksom gäller för sjukersättningen, är tolkningen att Försäk- ringskassans egna slutsatser från framför allt de rättsliga kvalitets- 27ISF, rapport 2020:9. 28ISF, rapport 2020:9 Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys uppföljningarna är att myndigheten bedömer den egna handlägg- ningen och bedömningarna som bristande, med en alltför generös tillämpning där fler personer fått aktivitetsersätt- ning beviljad än vad som skulle varit fallet om tillämpningen varit mer korrekt. Liksom vad som är fallet avseende sjukersättningen drar utred- ningen, utifrån omständigheten att några förändringar i regelverket eller rättspraxis inte har skett, slutsatsen att det finns anledning att förhålla sig kritisk till den utveckling som skett inom tillämpningen. Rättsliga kvalitetsuppföljningar från Försäkrings- kassans sida har visserligen pekat på brister i handläggningen och be- dömningen. är bedömningsutrymmet stort för enskilda beslutsfattare och begreppen inom försäkringen svårbedömda. Det kan ifrågasättas om det kan sägas finnas stöd för en så kraftig för- ändring av tillämpningen utifrån granskningar där olika bedömare gör olika bedömningar av materialet och utan förändringar i exem- pelvis rättspraxis. Ett viktigt perspektiv i denna fråga är också att regelverket för aktivitetsersättningen utgör rättighetslagstiftning. Den som upp- fyller kriterierna för att beviljas ersättning enligt gällande regelverk har också rätt till denna ersättning. Ett avslagsbeslut är också möjligt för den enskilde att överklaga till domstol. Antalet personer som be- viljas ersättning ett enskilt år ska endast vara beroende av hur många av dessa som uppfyller kraven för ersättningen. Dessa aspekter får betydelse i framför allt frågan kring styrningen av Försäkrings- kassan. Utredningen kunde ovan konstatera att de mål som ställs upp av regeringen också påverkar myndigheterna tillämpning och handläggning av de enskilda ärendena. 11.2.9Utredningens slutsatser om variationen i tillämpningen av aktivitetsersättning Utredningen har i detta avsnitt diskuterat frågan om variationen i tillämpningen och vilka orsaker – interna och externa – som kan tänkas utgöra förklaringsmodeller till dessa variationer. En första slutsats som kan dras är att aktivitetsersättningen liksom sjukersättningen har problem med stabilitet i tillämpningen. Nybeviljandet av aktivitetsersättning har minskat kraftigt fram- för allt . Avslagsfrekvensen har ökat kraftigt , från Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Även för ansökan om ny period med ersättning har ökningen av andelen avslag varit mycket stor och gått från år . Dock kan konstateras att andelen avslag inom aktivitetsersättningen har minskat något. Detta har inträffat som regeringen genom denna utrednings direktiv samt genom att ge ett uppdrag till ISF, har uppmärksammat att andelen avslag inom aktivi- tetsersättningen har ökat.29 Minskningen av antalet avslag samman- faller också med rättsfallet HFD 2019 ref. 48 som framgent kan komma att påverka utfallet i ärenden om aktivitetsersättning. Som utredningen har konstaterat innebär stora variationer och en instabil tillämpning i sig problem för rättssäkerhet, förutsebarhet och tillit till försäkringen. När tillämpningen varierar utan att några större regeländringar har genomförts för sjukförsäkringen kan det äventyra rättssäkerheten . Dessutom finns det en risk för att tilltron till socialförsäkringssystemet och förtroendet för skadas.30 Utredningen drar vad gäller orsaken till variationerna slutsatsen att problembilden med variationer i beviljandegrad i första hand beror på förändrade tillämpning av regelverket. Styr- ningen av myndigheten utgör också en delorsak till variationerna inklusive att får impulser om att se över tillämp- ningen. Övriga faktorer anses ha liten eller ingen betydelse för varia- tionen i tillämpningen. Arbetsmarknadens utveckling och hälsofak- torer hos befolkningen kan inte ses som avgörande förklaringar till variationen i tillämpningen. Något svar på frågan om den kraftiga variationen står inte heller att finna i förändringar av regelverket. 2008 genomfördes stora för- ändringar i regelverken för såväl sjuk- och aktivitetsersättningen som sjukpenningen. som gått har emellertid regelverket inte ändrats på någon väsentlig punkt för aktivitetser- sättningen. Vissa förändringar i regelverket för sjukpenningen 2016 bör förvisso ha påverkat risken för försäkrade att bli kvar i långa sjukskrivningar, men torde inte i övrigt ha haft inverkan på variatio- nen i beviljandegrad av aktivitetsersättning. Utredningen har vidare kunnat konstatera att det inte heller finns stöd i rättspraxis från 29Uppdrag att analysera variationen i avslag och nybeviljande av aktivitetsersättning (S2019/ 03412/SF), se även ISF 2020:9, s. 110. 30Jfr slutsatserna i ISF rapport styrning av och i , 2018:16. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys från som motiverar denna förändring mot en striktare tillämpning; tvärtom kan rätts- praxis anses ha gått i en något generösare riktning vad avser kraven för att beviljas sjukersättning och aktivitetsersättning. Effekten av regeringens styrning av myndigheten på utfall av handläggningen ska heller inte underskattas. Den centrala faktorn som förklarar den stora variationen i antal beviljade ersättningar är således förändrade till- lämpning av regelverket. har tillämpat reglerna på olika sätt under olika år och avslagsfrekvensen har gått upp med flera (från ca 20 procents avslag till ). Som utredningen har kunnat konstatera vilar inte heller de rättsliga kvalitetsuppföljningarna på någon förändring i regelverk eller rättspraxis. En sådan kraftig variation i beviljande- graden som skett får anses problematisk. har inom ramen för de rättsliga kvalitetsuppföljningarna pekat på bl.a. bristande kompetens och utbildning hos handläggarna, men också på att oklarhet i rättsliga begrepp leder till kvalitetsbrister och felaktig tillämpning. De bedömningar som de rättsliga kvalitetsupp- följningarna ger uttryck för medför för en betydligt striktare tillämp- ning och värdering av underlaget än hos t.ex. beslutsfattarna i det dagliga arbetet, vilket t.ex. har framkommit i intervjuer vid uppfölj- ning av kvalitetsuppföljningarna. Denna diskrepans får i sig anses utgöra ett problem för värderingen av bedömningarna i underlaget. Utredningen gör ingen värdering om förändringarna av hand- läggningen har varit nödvändiga och relevanta; inte om den striktare tillämpningen av regelverket är rättsligt mer korrekt. Utredningen kan konstatera att det är problematiskt, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv, att andelen avslag och beviljanden kan pendla kraftigt utan att vare sig lagstiftning eller rättspraxis har ändrats. Det kan bl.a. medföra brist på förutsebarhet för unga personer som an- söker om aktivitetsersättning. Det är exempelvis svårt för en person som har fått bifall eller avslag på en ansökan att förutse och förstå att resultatet senare kan bli det motsatta, utan att förutsättningarna har ändrats i sak. I likhet med vad ISF anför31 menar utredningen att en sådan utveckling kan skada uppfattningen om rättssäkerheten i systemet och förtroendet för socialförsäkringen. 31ISF 2020:9, s. 13. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys 11.3Orsaker bakom ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning ISF studerade 2011 utvecklingen av antalet beslut om beviljad aktivi- tetsersättning.32 för granskningen hade antalet per- soner med aktivitetsersättning ökat . Det var en trend som delade med många andra inklu- sive våra nordiska grannländer, men som var tydligast i . En viktig del av ökningen bestod av personer som beviljats aktivitets- ersättning vid förlängd skolgång. I rapporten konstaterades också att antalet avslutade fall med aktivi- tetsersättning ökade även om den genomsnittliga tiden med ersättning alltjämt var mycket lång. Allt fler av dem som lämnade ersättningen gick ut i arbetslivet, antingen som anställda eller som inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Det ökade in- och utflödet i aktivitetsersättningen ska ses mot bakgrund av den förändring av regelverket som gjordes 2003 och som möjliggjorde ersättning även vid studier. I rapporten nämns ut- vecklingen inom skolan som en viktig faktor till det ökade inflödet. Förutom det ökade antalet personer i gymnasiesärskolan, vars elever ofta kan ha rätt till aktivitetsersättning för förlängd skolgång, kan andra reformer inom skolan också haft betydelse. Införandet av ett tredje (teoretiskt) år på de yrkesinriktade linjerna och övergången till ett målrelaterat betygssystem i grund- och gymnasieskolan hade negativa effekter på examensfrekvensen. Sämre skolresultat torde även innebära större svårigheter att etablera sig i arbetslivet, vilket i förlängningen skulle kunna leda till en ökad risk att behöva aktivitetsersättning.33 I framförs även andra förklaringar till de ungas situation som också kan ha bidragit till utvecklingen. Även om bety- delsen av dessa faktorer är svåra att härleda och kvantifiera, kan de ha haft en betydande inverkan på utvecklingen. Bland dessa kan nämnas en svårare arbetsmarknad med högre arbetslöshet och en högre andel tillfälliga anställningar, en försämrad psykisk hälsa i samhället, till- 32ISF, rapport 2011:10. 33Temagruppen unga i arbetslivet, Tid för aktivitetsersättning för unga, s. 32. (I Temagruppen unga i arbetslivetsamarbetade Arbetsförmedlingen, Communicare, , Skol- verket, , Kommuner och Regioner samt Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor). Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys komsten av nya diagnoser, samt eventuellt också förskjutningar av normer och attityder till användningen av sjukförsäkringen. Såväl kognitiv förmåga som utbildningsnivå har visat sig vara av stor betydelse för att få aktivitetsersättning. De bakomliggande mekanismerna för sambandet mellan kognitiv förmåga och aktivi- tetsersättning kan vara relaterade till hälsa. Personer med mer be- gränsad kognitiv förmåga har visat sig ha en ökad risk för både sjuk- lighet och dödlighet. Dessutom har en högre utbildning visat sig minska sannolikheten för att få aktivitetsersättning oavsett graden av kognitiv förmåga. Andelen individer med låg kognitiv förmåga har inte ökat . Däremot har arbetslivets krav förändrats i och med att arbeten har blivit färre och arbetsuppgifterna blivit både mer kvali- ficerade och mer datoriserade. En hypotes ISF för fram är därför att det krävs en högre kognitiv förmåga i arbetslivet jämfört . Detta skulle i så fall innebära en ökad risk att få aktivitetsersättning för personer med låg kognitiv förmåga. ISF har i en studie undersökt om den relativa risken för aktivitetsersättning bland män med låg kognitiv förmåga jämfört med dem med högre kognitiv förmåga har förändrats över tid.34 I studien konstateras att aktivitetsersättning har blivit vanligare bland både dem med låg kognitiv förmåga och bland dem med hög kognitiv förmåga. Sannolikheten för aktivitetsersättning har inte ökat bland dem med låg kognitiv förmåga jämfört med dem med hög kognitiv förmåga. Det innebär i sin tur att den ökade förekomsten av unga vuxna med aktivitetsersättning troligtvis inte beror på dålig överensstämmelse mellan arbetslivets krav och kognitiv förmåga. Resultaten visar också att en högre utbildning minskar sannolikheten att beviljas aktivitetsersättning oavsett kognitiv förmåga, vilket är intressant då det är en faktor som går att påverka i högre utsträck- ning än kognitiv förmåga. 34ISF, Arbetsrapport 2015:2. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Psykisk ohälsa bakom ökat nybeviljande analyserade 2017 utvecklingen av nybeviljanden av sjuk- och aktivitetsersättning och redovisade särskilt övergångar från aktivitetsersättning till sjukersättning respektive till sjukpen- ning i särskilda fall med ett särskilt fokus på de som avslutar aktivi- tetsersättningen vid ålder.35 konstaterade att antalet personer med aktivi- tetsersättning i genomsnitt har ökat med 2005 och var knappt 39 000 personer. Under det sista studerade hade dock utvecklingen stannat av, bland annat på grund av en ökning av avslagen. Ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning kan till stor del kopplas till en ökning av antalet fall med psykisk ohälsa. Det är bland annat diagnoser som störningar inom autismspektrum och hyperaktivitetsstörningar som ökat. av de som beviljats aktivitetsersättning har en psykisk diagnos. Befolkningsök- ningen i åldrarna 19–bidrar också till ökningen av antalet personer som beviljas aktivitetsersättning. En tredje förklarings- faktor är att de som söker aktivitetsersättning är allt yngre när de ansöker och stannar därmed längre i ersättningen. Flertalet av de som har aktivitetsersättning har ersättning på garantinivå. De har i de flesta fall inte haft möjlighet att genom för- värvsarbete bygga upp ett inkomstrelaterat försäkringsskydd. Unge- fär hälften av alla som får aktivitetsersättning vid förlängd skolgång går över till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. av de som har aktivitetsersättning går över till sjukersättning, får sjukpenning i sär- skilda fall och en annan typ av försörjning, till exempel sjukpenninggrundad utifrån tidigare inkomst. Ökat antal personer med aktivitetsersättning en internationell trend Mot bakgrund av det ökade antalet personer som fått aktivitetser- sättning genomförde Inspektionen för socialförsäkringen 2013 en jämförande studie mellan sju europiska länder.36 Syftet med studien 35Försäkringskassan, dnr. , Nybeviljandet av sjuk- och aktivitetsersättning. 36ISF 2013:7, Unga förtidspensionärer – studie av sju europeiska länder. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys var att identifiera erfarenheter och åtgärder som skulle kunna bidra till vidareutvecklingen av aktivitetsersättningen, det svenska förtids- pensionssystemet för unga vuxna . Studien visar att den svenska utvecklingen inte var unik. Av de studerade länderna var det bara och som hade en lägre andel unga förtidspensionärer än . I alla de studerade länderna var psykiska sjukdomar och syndrom de mest förekom- mande diagnoserna bland unga förtidspensionärer. I hade av alla nya mottagare av förtidspension en psykisk diagnos . För de andra granskade länderna varierade förekomsten av dessa diagnoser mellan . Jämförelsen av de olika nationella systemen visade på relativt stora skillnader i regelverken, handläggningen av förtidspensionsärenden och insatserna för att stärka unga förtidspensionärers arbetsförmåga. Det är dock klart att länderna står inför likartade utmaningar med en relativt hög andel unga förtidspensionärer, som ofta står ganska långt från arbetsmarknaden. Generellt finns lite kunskap kring vilka insatser och stöd som effektivt bidrar till att stärka unga förtidspensionärers arbetsför- måga. Det gäller i såväl som övriga studerade länder. Övergång från aktivitetsersättning till sjukersättning Även om aktivitetsersättningen är en tidsbegränsad förmån är det relativt få personer som lämnar ersättningen. Tiden med ersättning är därför lång och många lämnar ersättningsformen först när de fyller . En stor andel av dem som lämnar ersättningen övergår dock till sjukersättning.37 Andelen är något större för män () än för kvinnor (). av fallen lämnar aktivitetsersättning för sjukpenning i särskilda fall eller rehabiliteringspenning i särskilda fall. Var åttonde person som lämnade aktivitetsersättningen hade året efter ekonomiskt bistånd från kommunen. av dem som lämnade aktivitets- ersättningen hade en arbetsinkomst de fyllde . hade en arbetsinkomst större än . 37ISF 2017:5, Aktivitetsersättning – Vad händer sedan? Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys 11.4Kraven för att beviljas aktivitetsersättning och de försäkrades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden Som utredningen tidigare konstaterat har det varit stor variation i antalet personer som beviljas aktivitetsersättning, även om den inte varit lika stor som för sjukersättningen. Allt fler försäkrade har dock fått avslag på sina ansökningar om aktivitetsersättning och med en kraftigare uppgång . Liksom för sjukersätt- ningen uppkommer frågan om vad som händer med de försäkrade som har nekats ersättning. Vilka effekter har ett nekande av aktivi- tetsersättning på individens efterföljande inkomster, hälsa och an- vändande av sjukförsäkringen? Begreppet förvärvsarbete är detsamma i sjukersättningen och aktivitetsersättning En huvudfråga som lyfts i utredningens direktiv är arbetsmarknads- begreppet och hur detta tillämpas.