sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — I grundsatsen god ekonomisk hushållning ligger att verksam- heten ska utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt.4 Det finns ingen tydlig definition av vad som utgör god ekonomisk hushållning men däremot ges vissa exempel som vägledning i bestämmelsens förarbeten. Det anses t.ex. höra till god ekonomisk hushållning att kommuner och regioner som sålt eller fått försäkringsersättning för tillgångar som varit avsedda att användas , använder motsvarande belopp för att investera i annan sådan tillgång, alternativt betalar av skulder. Det kan dock vara motiverat att använda medel från en sådan försäljning för löpande behov om vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verksamhetsinriktning gör behovet av tillgången avse- värt mindre. Likaså bör medel från en försäljning kunna användas för löpande behov när avsikten redan från början varit att behålla till- gången under en kortare tid.5 Andra exempel på god ekonomisk hus- hållning är att vårda och underhålla fastigheter och andra tillgångar väl, att ha en god framförhållning i den fysiska planeringen, att ha en ändamålsenlig förrådshållning och en effektiv organisation.6 Det är däremot inte förenligt med god ekonomisk hushållning att undergräva ekonomin genom en konsekvent underbalansering av budgeten och det utgör normalt sett inte god ekonomisk hushåll- ning att ta upp lån för driftsändamål. Löpande kostnader bör täckas med löpande intäkter. Vidare är ett nollresultat inte tillräckligt för att kravet på en god ekonomisk hushållning ska anses uppfyllt. Resul- tatet bör i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav är att reinvesteringar 2016/17:171, s. 422 och prop. 1990:91:117 s. 211. 1990/91:117, s. 211. 2016/17:171, s. 422–423 och prop. 1990/91:117, s. 210–211. Utredningens analyser och överväganden på lång sikt kan göras utan finansiering med nya lån. Även andra faktorer än rent ekonomiska bör beaktas vid en bedömning av inne- börden av en god ekonomisk hushållning, t.ex. investeringsplaner, befolkningsutveckling och riskexponering. En grundläggande princip inom den ekonomiska förvaltningen är att varje generation själv ska bära sina egna kostnader.7 Detta s.k. generationsperspektiv innebär att ingen generation ska behöva be- tala för det som en tidigare generation förbrukat.8 Detta innebär att överskottet (resultatet) därför måste vara tillräckligt stort för att motsvarande servicenivå ska kunna garanteras även för nästkommande generation utan att den ska behöva uttaxeras en högre skatt. Riktlinjer för god ekonomisk hushållning I anslutning till kravet på att kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i 11 kap. 1 § kommunallagen uppställs även krav på att fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Om kommunen eller regionen beslutat att bygga upp en resultatutjämningsreserv enligt 11 kap. 14 § kommunallagen ska riktlinjerna även omfatta denna. Kravet på riktlinjer infördes mot bakgrund av att det ansågs nöd- vändigt att fylla ut och skapa en bättre stadga åt det generella kravet på god ekonomisk hushållning med en riktlinje som innehöll regler som var anpassade efter respektive kommuns eller regions behov och förutsättningar. Något krav på vad riktlinjerna ska innehålla anges inte i lag men i förarbetena framgår att riktlinjerna ska ta sin utgångspunkt i kom- munens eller regionens ekonomiska ställning, de faktorer som främst påverkar verksamhet och ekonomi samt en bedömning av faktorernas betydelse och påverkbarhet. Riktlinjerna bör innehålla en uttolkning av vad god ekonomisk hushållning betyder för kom- munen respektive regionen och hur detta kan uppnås mer konkret. Riktlinjerna syftar till att slå fast principer och avser det strategiska, mer långsiktiga perspektivet, dvs. längre än det budgetperspektiv eller den plan för ekonomin som budgeten ska inne- hålla enligt 11 kap. 6 § tredje stycket kommunallagen.9 1996/97:52, s. 32–33. 2003/04:105, s. 12. 2011/12:172, s. 32. Utredningens analyser och överväganden 5.2.3Hur har god ekonomisk hushållning tolkats och tillämpats i praktiken? Har kommuner och regioner haft god ekonomisk hushållning? För kommunsektorn som helhet kan utredningen konstatera att ekonomin det har utvecklats på ett positivt sätt, vilket beskrivits i avsnitt 4.3. På aggregerad nivå har såväl resultaten som soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser förbättrats. Låneskuldens snabba ökning kan dock innebära risker. Det ser också väldigt olika ut mellan olika kommuner respektive regioner när det gäller huruvida god ekonomisk hushållning kan an- ses ha uppnåtts, vilket beskrivs i avsnitt 4.4. Det finns exempel på enskilda kommuner eller regioner som trots sektorns positiva utveckling och generellt goda förutsättningar inte har stärkt sin ekonomi. Resultaten har varit på för låga nivåer, vilket innebär att kommunen eller regionen försämrat sin ekonomiska ställning alternativt inte lyckats stärka den från en redan låg nivå. Enligt utredningens analyser var det 43 kommuner och 17 regioner som 2019 hade en negativ soliditet, inklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser. Av dessa är det 6 kommuner och 5 regioner som hade en negativ soliditet och som därefter har försämrat den ytterligare. Av de 50 kommuner som haft den mest stabila befolknings- utvecklingen10 är det 32 kommuner som har nega- tiva finansiella nettotillgångar, dvs. en nettoskuld, 201911. Storleken på skulden har dessutom ökat hos 23 av dessa kommuner – dvs. kommunerna har inte lyckats amortera trots stabila förutsättningar och sannolikt ett relativt lågt behov av demografiskt drivna investeringar. Även om det kan finnas speciella omständigheter i enskilda fall så är ändå utredningens huvudsakliga slutsats att det är fler än någon enstaka kommun eller region som inte har lyckats leva upp till kravet på god ekonomisk hushållning. I utredningens enkätundersökning som skickades till kommuners och regioners ekonomidirektörer ställs en fråga om de anser att de 10Befolkningsförändring mellan −1,och +1,totalt för åren 2009–2019. 11Nettot av låneskuld, lånefordringar på koncernföretag, placeringar och likvida medel. Bland regionerna är det två som har negativa finansiella nettotillgångar, vilka dessutom ökat . Det är dock två regioner med hög befolkningstillväxt. Utredningens analyser och överväganden finansiella målen har uppnåtts , varvid en av tio svarar nej. Den höga nivån på investeringarna och låneskuldens ut- veckling är de faktorer som många pekar ut som den vanligaste ut- maningen. Tolkning av begreppet god ekonomisk hushållning En viktig fråga för utredningen har varit om begreppet god ekono- misk hushållning är tillräckligt tydligt definierat och om kommuner och regioner har en god förståelse för dess innebörd. Kan svagheter i ekonomistyrningen bero på brister i tolkning av vad god ekono- misk hushållning innebär? Frågor på detta tema har ställts i såväl utredningens enkätunder- sökning till ekonomidirektörer som i intervjuundersökningen med politiska företrädare i ett urval av kommuner och regioner. Frågan har också diskuterats vid olika möten som utredningen har arrangerat eller medverkat i. Av enkätsvaren kan utläsas att förståelsen för innebörden av god ekonomisk hushållning generellt anses vara ganska god men få svarar att den är mycket god. I intervjuundersökningen anser samtliga att begreppet är helt eller tillräckligt tydligt. noteras att när intervjupersonerna ombeds konkretisera begreppet så görs olika tolkningar. Merparten associerar begreppet till långsiktiga riktlinjer för ekonomin medan ett mindre antal i stället tolkar det som att be- greppet handlar om kvalitet och effektivitet i verksamheten. Vissa intervjuade politiker uppger att de värdesätter att begreppet är öppet för tolkning. Andra anser att bristen på tydlighet kan försvåra kom- munikationen kring regelverket inom organisationen och med med- borgarna och att jämförelser med andra kommuner och regioner för- svåras. Vid många möten med sektorsföreträdare som utredningen deltagit i har det efterfrågats ett förtydligande av begreppet. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det finns ut- rymme för förtydliganden av begreppet god ekonomisk hushållning men att det också framhålls att varje kommun och region måste kunna anpassa tolkningen till sina egna förutsättningar. Utredningens analyser och överväganden Riktlinjer för god ekonomisk hushållning Ett verktyg för att förtydliga innebörden i begreppet god ekonomisk hushållning och dess tillämpning i den enskilda organisationen är riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Genom enkätundersök- ningen samt en genomgång av ett urval av riktlinjer har utredningen studerat förekomst, utformning och innehåll i riktlinjerna. Enligt enkätundersökningen har av kommunerna och regionerna politiskt beslutade riktlinjer och de uppges ofta vara be- slutade i bred politisk enighet. Hos en majoritet, , av de som har riktlinjer, utgör riktlinjerna ett separat styrdokument som beslutats i särskild ordning. Men det är också relativt vanligt att rikt- linjerna i stället är en integrerad del i det årliga budgetdokumentet. Utredningen kan konstatera att det i sådana fall ofta kan vara svårt att urskilja och identifiera de mer långsiktiga riktlinjerna för god eko- nomisk hushållning. Innehållet i riktlinjerna för god ekonomisk hushållning varierar. Utredningen har orienterat sig om innehållet genom att studera ett urval av kommuners och regioners riktlinjer, men kan därmed inte uttala sig närmare om hur vanligt det är att vissa element förekom- mer i riktlinjerna. Ofta innehåller riktlinjerna långsiktiga, finansiella mål. beskrivs i riktlinjerna vad god ekonomisk hushållning innebär för den egna kommunen och regionen utifrån de egna förut- sättningarna. Det är relativt vanligt att riktlinjerna innehåller verk- samhetsmål för god ekonomisk hushållning, även om de är mindre förekommande än finansiella mål. I vissa fall beskrivs i riktlinjerna ett regelverk för den ekonomiska förvaltningen på en mycket övergripande nivå. Utredningen har ställt en enkätfråga om huruvida det i riktlinjerna görs en bedömning av vilka faktorer som bidrar till god ekonomisk hushållning och en majoritet svarar ja. Utredningen har också ställt en fråga i enkäten om riktlinjerna har uppdaterats . En majoritet svarar ja, medan en knapp fjärdedel svarar nej på frågan. I utredningens olika studier av mål och riktlinjer noteras att i flera fall lever samma riktlinjer kvar som fanns när kravet infördes . Ett visst behov av uppdatering kan således antas föreligga. Utredningens analyser och överväganden Koncernperspektiv i riktlinjer för god ekonomisk hushållning Utredningen har också studerat förekomsten av ett koncernper- spektiv i riktlinjerna för god ekonomisk hushållning. Dels har vissa frågor ställts i enkäten, dels har utredningen beställt en särskild kart- läggning från Ekonomihögskolan vid . En slutsats som utredningen drar är att det endast är en minoritet av kommuner och regioner som anlägger ett koncernperspektiv i mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Det har dock skett en viss förbätt- ring . Respondenterna i enkäten uppger att ägardirektiv är det viktigaste instrumentet för att styra de kommunala bolagen inom koncernen. konstateras i Ekonomihögskolans kartläggning att finansiella mål i ägardirektiven mycket sällan motiveras utifrån god ekonomisk hushållning, utan vanligtvis utifrån koncern- eller medborgarnytta. I förarbeten till 11 kap. 1 § kommunallagen12 anges att det är angeläget att riktlinjerna för god ekonomisk hushållning slår fast principer och avser det strategiska, mer långsiktiga perspektivet, dvs. längre än budgetperspektivet . Det finns enligt utredningen en stor samstämmighet kring att det långsiktiga perspektivet i ekonomistyrningen är centralt för att åstad- komma en god ekonomisk hushållning och att generationsperspek- tivet är fundamentalt. Denna samstämmighet bekräftas genomgående i de undersökningar som utredningen har gjort och de kontakter som utredningen har haft med sektorsföreträdare, forskare och andra grupper inom ramen för utredningens arbete. Med långsiktigt avses ofta en längre planeringshorisont än budgetens treårsperspek- tiv. Som en möjlig konkretisering av det längre perspektivet nämns exempelvis bortom mandatperioden, över en konjunkturcykel eller så långt som det är praktiskt möjligt för att närma sig ett genera- tionsperspektiv. I enkäten framkommer att en majoritet endast har ett tids- perspektiv upp till i sina finansiella mål, medan en minoritet har ett tidsperspektiv på 4–. Riktlinjerna för god ekonomisk hushållning är det enda instrument som finns för att fånga det 2011/12:172, s. 33. Utredningens analyser och överväganden Att fånga det längre perspektivet i budgetarbe- tet är viktigt. De kommuner som lägger en högre vikt vid ett flerårigt perspektiv i budgeten, i den meningen att flerårsprognoser har en styrande funktion, kan väntas uppvisa ett bättre ekonomiskt resultat än de som inte gör det.13 Sambandet mellan de mer långsiktiga riktlinjerna och det mer kort- siktiga perspektivet i budgeten har studerats på olika sätt. Utred- ningen har i studien av finansiella mål jämfört eventuellt förekom- mande långsiktiga målnivåer för de finansiella målen med målnivåer i budgeten 2019. I det korta perspektivet var det en majoritet av organisationerna som satte lägre målnivåer i budgeten jämfört med de långsiktiga målen. Det förekom också avvikelser åt det andra hållet, dvs. högre mål på kort sikt än på lång sikt. En fråga i enkäten gällde om riktlinjerna anses styrande i utformningen av målen för god ekonomisk hushållning i budget och treårsplan. En knapp majo- ritet svarar ja, men en stor andel svarar delvis, vilket indikerar att avvikelser tillåts förekomma. På frågan om budget 2020 och treårs- plan ligger i linje med de finansiella målen svarar nekande. En annan fråga i enkäten gäller om de finansiella målen anses till- räckliga för att uppnå god ekonomisk hushållning på lång sikt och här svarar en av fyra nekande. Vanliga orsaker till detta uppges vara att resultatkraven sätts för lågt i det korta perspektivet samt att målen inte är tillräckligt styrande. För att få underlag för en bedömning av förutsättningarna för kom- muner och regioner att uppnå en god ekonomisk hushållning i ett tioårsperspektiv har utredningen uppdragit åt en konsult att göra en sådan analys baserad på en särskilt framtagen simuleringsmodell. Analysen avser hur ekonomin i kommunsektorn och i enskilda kommuner och regioner kan komma att utvecklas över de kom- mande tio åren, , utifrån historiska data och vissa antag- anden (se separat rapport i bilaga 6). Simuleringen ska svara på under vilka förutsättningar som sektorn kan uppnå god ekonomisk hus- hållning . I detta sammanhang har en god ekonomisk hus- hållning definierats som tillräckligt höga resultat för en oförändrad/ 13Dahlberg, och (2005). Utredningens analyser och överväganden stärkt soliditet både inklusive respektive exklusive ansvarsförbindel- sen för pensionsförpliktelser och/eller en oförändrad/minskad låne- skuld 2030. Två olika simuleringar har gjorts för alla kommuner respektive alla regioner. Simuleringen för kommunerna visar att en genomsnitt- lig resultatnivå på av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning för sektorn som hel- het kan vara tillräckligt för att inte minska något av soliditetsmåtten eller öka låneskulden, under förutsättning att de antaganden som görs i modellen håller. Simuleringen för regionerna visar att en ungefär hälften så hög, genomsnittlig resultatnivå, 1,2 pro- cent, räcker för att soliditeten inte ska minska eller låneskulden öka i regionerna . Skillnaden mellan kommuner och regioner beror framför allt på att regionernas investeringsbehov och därmed behov av lånefinansiering är lägre. har regionerna också ett sämre utgångsläge med mindre tillgångar och svagare balansräkning. Det är viktigt att framhålla att det beräknade resultatet på sektor- nivå inte kan ses som en generell tumregel för vad som kan anses vara god ekonomisk hushållning i enskilda kommuner eller regioner. För många kan resultatkravet vara betydligt högre eller betydligt lägre än vad simuleringen för alla kommuner eller alla regioner samman- taget visar. Det finns stora skillnader i förutsättningar som i rappor- ten illustreras med olika exempelkommuner och exempelregioner där soliditeten i utgångsläget är olika eller där befolkningsutvecklingen skiljer sig åt. De olika exemplen visar att varje kommun eller region behöver göra egna analyser och egna ställningstaganden om ekono- miska mål. Exemplen visar också att det kan vara relevant att frångå principen om oförändrad soliditet eller låneskuld i enskilda kom- muner och regioner. Exempelvis kan i vissa fall målet vara att solidi- teten ska öka och i andra fall kan en minskning accepteras. Justerade mål ger justerade resultatkrav. För de valda exemplen ligger de nöd- vändiga resultatnivåerna på för kommun- erna och på mellan en halv och för regionerna. Detta visar än tydligare att en individuell analys alltid behöver göras. Ett alternativt scenario med en högre investeringsnivå har också testats, vilket får stora konsekvenser med högre resultatkrav för kommunsektorn som följd. Utredningens analyser och överväganden 5.2.4Identifierade problem och utredningens slutsatser Tolkning och definition av god ekonomisk hushållning Utredningen konstaterar att det saknas en gemensam, tydlig och framåtsyftande definition av begreppet god ekonomisk hushållning. Även om begreppet ska tolkas och tillämpas utifrån de lokala förut- sättningarna så kan avsaknaden av en gemensam definition förstärka skillnaderna i förmåga att uppnå god ekonomisk hushållning. Det kan också motverka en effektiv ekonomistyrning om det inte är tyd- ligt vilka kraven är. Den övergripande målsättningen för den ekonomiska styrningen, vilken ges i form av kravet på en god ekonomisk hushållning, måste enligt utredningen ges tillräcklig stadga men medge en flexibilitet åt den styrning som kommuner och regioner ansvarar för. Det kan vara en nackdel om flexibiliteten blir alltför stor. Kommunernas och regionernas tolkning och tillämpning av be- stämmelsen om god ekonomisk hushållning skiljer sig åt avsevärt. Dessa skillnader beror till viss del på olika lokala förutsättningar, be- hov och politiska prioriteringar, men även vid likartade förutsättningar kan tillämpningen av god ekonomisk hushållning vara väldigt olika. Utredningen kan vidare konstatera att sektorns ekonomi som hel- het har haft en positiv utveckling. Dock finns det vissa kommuner och regioner som i enskilda fall eller mer systematiskt har agerat på ett sätt som inte är förenligt med kravet på en god ekonomisk hushållning. Sammantaget tyder detta på att kravet på en god ekonomisk hus- hållning behöver definieras tydligare för att främja en tillämpning som leder till en effektiv ekonomistyrning där det inte kan betraktas som legitimt att ställa upp otillräckliga eller ineffektiva mål utifrån ett långsiktigt generationsperspektiv. De krav som uppställs från lagstiftarens sida ska också bidra till att omotiverade skillnader i tillämpningen hos kommuner och regioner med liknande behov och förutsättningar undviks. I målsättningen för den ekonomiska styr- ningen bör vikten av en egen behovsanalys och eget ansvarstagande betonas men det måste också balanseras med ett förtydligande av vilka ställningstaganden som behöver göras. Utredningens analyser och överväganden Riktlinjer för god ekonomisk hushållning finns krav på att kommuner och regioner ska ha en riktlinje för god ekonomisk hushållning, dock utan krav på innehåll. Det saknas såväl formella krav som konkret vägledning och stöd för hur rikt- linjerna bör utformas och användas för att stödja en effektiv eko- nomistyrning. Det finns en risk att riktlinjerna i vissa fall endast finns till för att uppfylla ett formellt lagkrav, att de inte har ett rele- vant innehåll, håller en låg kvalitet och att de inte används. Vidare är riktlinjerna på flera håll inaktuella då de aldrig uppdaterats och ibland finns det överhuvudtaget ingen särskild riktlinje för god ekonomisk hushållning. Innehållet i riktlinjerna för god ekonomisk hushållning är mycket olika i olika kommuner respektive regioner. I vissa fall finns behovs- analyser och relevanta ställningstaganden till olika finansiella mål, i andra fall inte. Riktlinjerna är inte sällan otillräckligt styrande för budgeten. Om riktlinjerna innehåller finansiella mål behöver inte budgetens mål alltid stämma överens med dessa. De finansiella målen utifrån det kortare perspektivet i budgeten sätts ofta lägre än de mer långsiktiga målen. Ett sätt att höja kvaliteten i ekonomistyrningen och säkerställa långsiktig ekonomisk hållbarhet utifrån egna förutsättningar är att uppställa mer detaljerade och obligatoriska krav på innehåll och på den process som omgärdar riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Det kan vara krav på vilka ställningstaganden som ska göras, vilket tidsperspektiv som ska anläggas och krav på en regelbunden aktuali- tetsprövning. I kommunallagen ställs krav på fyra olika riktlinjer med skilda syf- ten, vilka tillkommit succesivt , då kommunal- lag infördes, och framåt. Krav ställs på riktlinjer för god ekonomisk hushållning, där också hanteringen av resultatutjämningsreserver in- går, riktlinjer för medelsförvaltning och riktlinjer för förvaltning av pensionsmedel. Kopplingen mellan de olika riktlinjerna synes ofta vara svag. Eftersom alla de olika riktlinjerna bör syfta till att under- stödja det övergripande målet om en god ekonomisk hushållning bör en bättre samordning mellan dessa eftersträvas. Utredningens analyser och överväganden Trots att enigheten är stor om att ett långsiktigt perspektiv är cen- tralt för att uppnå god ekonomisk hushållning så finns det ofta en kortsiktighet i planeringen, som sannolikt också förstärks av det ett- åriga balanskravet. Hur det långsiktiga perspektivet ska integreras med planeringen är otydligt och leder till att många nöjer sig med ett treårsperspektiv. De kommunala koncernerna har en mycket stor betydelse både ekonomiskt och verksamhetsmässigt för både kommuner och regio- ner. Samtidig saknas ofta koncernperspektivet inom ramen för rikt- linjerna för god ekonomisk hushållning och eventuella finansiella mål på lång sikt. Det indikerar att styrningen av koncernen mot god ekonomisk hushållning inte är tillräckligt stark. är en viktig del av den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner och omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. Kommuner och regioner ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Utredningens har i anslutning till detta i uppdrag att föreslå hur bestämmelserna om medelförvaltning bör vara utformade, föreslå hur bestämmelserna om pantsättningsförbud bör vara utformade och lämna nödvändiga författningsförslag. 5.3.2Bakgrund och gällande rätt Enligt 11 kap. 2 § kommunallagen ska kommuner och regioner för- valta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Enligt 11 kap. 3 § kommunal- lagen ska fullmäktige besluta om riktlinjer för medelsförvaltningen. Utredningens analyser och överväganden I kravet på god avkastning och betryggande säkerhet ligger enligt förarbetena att kommunernas eller regionernas medel inte bör riske- ras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rätts- lig synpunkt eller som kräver sådana specialkunskaper som kom- munerna och regionerna kan ha svårt att leva upp till. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis ränte- och valutarisker i samband med upplåning.14 Riktlinjerna för medelsförvaltningen bör avse placering och upplåning av medel och sådana organisatoriska regleringar som kan vara påkallade.15