sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — personligen ska infinna sig på ett skattekontor för identitetskontroll (§ 2–2–5 förordningen). Bestämmelserna infördes efter att ha remiss- behandlats under våren 2017.65 Några närmare bestämmelser om när identiteten ska registreras som unik har (såvitt nu är känt) inte med- delats, trots att ett sådant förslag lades fram i samband med de övriga förslagen till ny folkbokföringsförordning. I förslaget till bestämmel- sen (§ 3–2–1 folkeregisterforskriften) angavs att identiteten skulle regi- streras som unik när det föreligger biometriska data om personen i ett nationellt biometriregister och dessa är kontrollerade och kon- staterat unika.66 Flera av remissinstanserna hade synpunkter på för- slaget om när identitet skulle registreras som unik. Politidirektoratet ansåg t.ex. att biometri var ett steg i rätt riktning för att förhindra att personer blir registrerade under flera identiteter, men påpekade att förslaget inte anger vilken praktisk kontroll som ska användas vid tillämpning av bestämmelsen. Justis- og beredskaps- departementet anförde att begreppet ”nationellt biometriregister” inte ger någon indikation på vilket register som avses. Justis- og beredskapsdepartementet påpekade vidare i sitt yttrande att det pågick en utredning under ledning av Politidirektoratet, UDI och Skatteeta- ten om hur man kan etablera en koppling mellan folkbokförings- registret och registrerad biometri i passregistret, nationellt id-kort- register och utlänningsregistret. Så länge det inte är klarlagt om en sådan koppling ska genomföras förordade Justis- og beredskapsde- partementet att bestämmelsen om när en identitet ska registreras som unik skulle strykas från förslaget. Så blev alltså också fallet när de nya bestämmelserna infördes i folkeregisterforskriften. 65Remissinstanserna skulle yttra sig över förslaget . Se Høringsnotat och Høringsbrev, 2014/144088. 66Se också beskrivningen i prop. 164 L (2015–2016), s. 26. 11 Ett säkrare nummer i en ny lag 11.1Behovet av gemensamma nummer När personnumret reserverades för folkbokförda ansåg sig flera myn- digheter behöva någon annan gemensam och unik personbeteckning för kommunikation sinsemellan och för att undvika personförväxling. Samordningsnumren tillkom för att tillgodose detta behov – ett behov som finns alltjämt. I takt med att alltmer information delas mellan myndigheterna och att det efterfrågas ett utökat informationsutbyte blir behovet av en gemensam personbeteckning starkare. Om varje myndighet använder en egen typ av beteckning för registrerade per- soner är det uppenbart att denna inte är användbar för samordning och informationsutbyte med andra myndigheter. För samhället inne- bär också ett säkert och enhetligt identitetsbegrepp minimering av administrationskostnaderna genom att man kan utbyta information om personer utan att behöva lägga resurser i varje enskilt fall på att ut- reda om det är samma person som är aktuell hos de olika myndighe- terna. Som framgått finns det även ur den enskildes perspektiv ett stort behov av en fungerande och säker personbeteckning i samhället. 11.2Allmänna utgångspunkter för ett säkrare system Kraven på att ett samordningsnummer ska fylla olika funktioner har utökats avsevärt sedan numren infördes. Användningsområdet har blivit bredare och numret ska fungera för att tillgodose myndighe- ternas behov som den enskildes. De som har samordnings- nummer har upplevt problem med att numren inte är kända i samhället och därför inte godtas på samma sätt som ett personnummer. Andra har upplevt problem med att de inte kan få ett samordningsnummer. I debatten har det å andra sidan ofta beskrivits att det är alldeles för lätt att få ett samordningsnummer och att dessa kan missbrukas. Ett säkrare nummer i en ny lag Många av de problem som beskrivits har sin grund i otillräcklig identitetskontroll vid tilldelning av nummer, men även en otillräck- lig kontroll av den information som finns kopplad till numret när det senare används. Om identitetskontrollen blir säkrare och information om vilken kontroll som ligger bakom ett nummer kan spridas på ett bra sätt i samhället bör myndighetsgemensamma nummer kunna fylla såväl myndigheternas som den enskildes behov på ett bättre sätt. En viktig fråga när det gäller systemet med samordningsnummer är därför vilka krav som bör ställas på identitetskontrollen. En första utgångs- punkt bör därför vara att kraven på identitetskontroll i samband med tilldelning av ett samordningsnummer ska stärkas. kan vi konstatera att myndigheterna har ett behov av att kunna rekvirera nummer även utan att det ställs högre krav än . Identitetskontrollen bör därför utformas på ett sådant sätt att myndig- heternas behov av ett nummer tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt utan att en stärkt identitetskontroll urholkas. En andra utgångs- punkt bör därför vara att myndigheternas behov av nummertill- delning ska tillgodoses i den utsträckning det är möjligt utan att ris- kera tilltron till nummersystemet. Ett annat problem som finns är att det ställs olika krav vid identitetskontrollen hos olika myndigheter, även i de fall samma krav gäller enligt författning. Detta leder till att systemet blir osäkert och otydligt. Det går inte att med säkerhet veta vilken kontroll som ligger bakom ett samordningsnummer. Detta riskerar i sin tur att leda till att samordningsnumret blir mindre användbart i samhället för den enskilde. Trots att aviserar vilka enskilda uppgifter som är kontrollerade mot handlingar är det få myndigheter som visar denna information i sina system. Trots att information om vilken identitetskontroll som ligger bakom ett samordningsnummer alltså är tillgänglig behandlas numren ofta utan att denna information tas till vara. Detta riskerar att leda till missbruk av samordningsnummer. Om det ska vara möjligt att tilldela nummer i vissa situationer även efter en begränsad identitetskontroll är det av största vikt att det efter tilldelning görs tydlig skillnad mellan numren beroende på vilken iden- titetskontroll som ligger bakom. Detta måste i så fall också kunna kommuniceras ut i samhället på ett tydligt sätt som även på handläggar- nivå ska vara lätthanterligt. En tredje utgångspunkt bör därför vara att systemet med samordningsnummer bör bli enklare, tydligare och mer förutsebart. Om identitetskontrollen inte är densamma vid tilldel- Ett säkrare nummer i en ny lag ning av samtliga nummer måste information om vilken identitets- kontroll som ligger bakom ett nummer kunna spridas på ett tydligt och enkelt sätt. För att systemet med samordningsnummer ska fungera tillfreds- ställande krävs det också att myndigheter och andra aktörer som använ- der numren tar emot och tillgodogör sig den information som finns om numret. Alldeles oavsett hur systemet utformas måste myndighe- ter och andra som använder numret ta sitt ansvar och använda de verktyg som systemet erbjuder på ett bättre sätt än vad som skett. De aktörer som har möjlighet att begära samordningsnummer bör också göra det, i stället för att använda interna beteckningar. 11.3En ny lag och en ny förordning införs Utredningens förslag: Samordningsnummer och det nya identitets- numret ska regleras i en ny lag. Lagen ska kompletteras med en ny förordning. Att en person får tilldelas ett samordningsnummer efter begäran från en myndighet eller efter egen ansökan samt hur samordningsnumret ska utformas regleras i folkbokföringslagen (1991:481). Även regler om vilandeförklaring av samordningsnummer och skyldighet att an- mäla ändringar av kontaktadress för personer med sådana nummer finns i lagen. Resterande bestämmelser om samordningsnummer reg- leras i princip i folkbokföringsförordningen (1991:749), däribland de grundläggande kraven för att tilldelas samordningsnummer efter begä- ran från en myndighet eller ett annat organ. I förordningen anges t.ex. att samordningsnummer efter begäran från en myndighet som huvud- regel endast får tilldelas om det inte råder osäkerhet om personens identitet. Bestämmelserna som reglerar samordningsnummer har blivit betydligt fler än de var när reglerna fördes in i folkbokförings- lagen och folkbokföringsförordningen. Det har lett till att dispositio- nen inte i alla delar underlättar förståelsen för bestämmelsernas inne- håll. Många nya bestämmelser har förts in som a-, b- och c-paragrafer. Vi föreslår omfattande förändringar och förstärkningar i systemet med samordningsnummer och dessutom att ett nytt nummer, identi- tetsnummer, ska införas. Att lyfta ut bestämmelserna om samord- Ett säkrare nummer i en ny lag ningsnummer och identitetsnummer till en egen lag tydliggör skillna- den mellan dessa nummer och folkbokföring. De som tilldelas sådana nummer är, trots att det ibland tycks uppfattas så, inte bosatta i landet på det sätt som krävs för folkbokföring. Det är tvärtom ett krav för att kunna tilldelas ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer att personen inte är folkbokförd. Att folkbokföring och samordnings- nummer nu behandlas i samma lag kan skapa sådana missförstånd. kan en egen lag stärka identitetsnumrens och samordnings- numrens status i samhället och bidra till att de blir mer användbara. Den sammanhållna regleringen avseende identitetsnummer och sam- ordningsnummer bör därför införas i en ny lag som innehåller de mest centrala bestämmelserna. Mer detaljerade bestämmelser bör föras in i en kompletterande förordning. 11.3.1Övergripande om den nya regleringen Utredningens förslag: De bestämmelser som finns i de författ- ningar som reglerar samordningsnummer förs i vissa delar med i huvudsak oförändrat innehåll in i den nya lagen eller i den nya förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer. Flera av de bestämmelser som finns i folkbokföringslagen och folk- bokföringsförordningen bör med i huvudsak samma innehåll föras in i lagen och förordningen om identitetsnummer och samordningsnum- mer. Vissa bestämmelser som finns på förordningsnivå föreslår vidock ska föras in i lag. Det rör sig framför allt om bestämmelser som reglerar krav på personlig inställelse och identifieringskrav. Vilka krav som ställs för att ett samordningsnummer ska kunna tilldelas är imånga fall av stor betydelse för den enskilde och för den rekvirerande myndigheten. De centrala kriterierna för att ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer ska kunna tilldelas bör därför regleras i lag. I vilka avseenden bestämmelser som finns i förordning bör föras in i lag och hur bestämmelserna i lagen bör utformas återkom- mer vi till i de kommande kapitlen. De bestämmelser som föreslås föras in i den nya lagen och förordningen oförändrade eller med endast redaktionella ändringar berörs inte. Ett säkrare nummer i en ny lag Utredningens förslag: Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning och registrering av de uppgifter om denne som enligt lagen om behandling av personuppgifter i folk- bokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Regleringen i folkbokföringslagen går huvudsakligen ut på att fastställa var en person ska anses bosatt. Folkbokföring innebär emellertid också beslut om att registrera olika personuppgifter, t.ex. civilstånd, och viss prövning av de registrerade uppgifterna.1 I 1 § folkbokföringslagen föreskrivs därför att folkbokföring enligt lagen innebär fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behand- ling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet (folkbokföringsdatabaslagen) får förekomma i folkbokföringsdata- basen. Efter införandet av samordningsnumren får också uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer behandlas i folk- bokföringsdatabasen (2 kap. 2 § folkbokföringsdatabaslagen). För en person som har samordningsnummer registreras, förutom namn, bl.a. födelsetid och medborgarskap. Det förhållandet att uppgifter om per- soner som har samordningsnummer registreras i folkbokförings- databasen har medfört att begreppet folkbokföring har fått en annan och vidare betydelse än avsikten ursprungligen var. Vi föreslår att de bestämmelser som reglerar samordningsnum- mer ska utmönstras ur folkbokföringslagen och föras in i en egen för- fattning. Enligt vår mening är det angeläget att i det sammanhanget i folkbokföringslagen också återställa innebörden i begreppet folkbok- föring till fastställande av en persons bosättning och registrering av de uppgifter om denne som får förekomma i folkbokföringsdataba- sen. Att folkbokföringsverksamhet är ett vidare begrepp än folkbokföring och även innefattar verkets befattning med regi- strering av uppgifter om personer med samordningsnummer (och med våra förslag identitetsnummer) framgår av folkbokföringsdatabas- lagen. 1994/95:94 Ändringar i folkbokföringslagen m.m., s. 14. Ett säkrare nummer i en ny lag Förslaget föranleder ändring av 1 § första stycket folkbokförings- lagen och en följdändring i 2 § första stycket förordningen (2017:154) med instruktion för . 12Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer I vårt uppdrag ingår att utreda och föreslå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas för att tilldelningen av samordningsnummer ska bli säkrare. Regeringen antog vid införandet av samordningsnum- mer att det för flertalet myndigheter inte kommer att innebära några problem att en persons identitet ska vara fastställd vid rekvisition av samordningsnummer.1 har det dock uppmärk- sammats alltmer att oriktiga (falska, manipulerade eller dubbla) identi- teter används för brottsliga syften. Förekomsten av oriktiga identiteter ställer till problem t.ex. med felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen och utbetalningar från rot/rut-systemet (se avsnitt 10.8.2). Tillvägagångssättet för att skapa felaktiga identiteter kan vara att använda sig av förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar i samband med att samordningsnummer rekvireras och på så sätt skapa en falsk identitet eller att använda någon annans, i och för sig äkta, iden- titetshandlingar. Huvudregeln vid tilldelning av samordningsnummer är att det inte får råda osäkerhet om den enskildes identitet för att denne ska kunna tilldelas ett samordningsnummer. Från huvudregeln finns vissa angivna undantag för när samordningsnummer får tilldelas även om det råder osäkerhet om en persons identitet, bl.a. för behandling i rättsväsendets informationssystem, behandling av personuppgif- ter i vissa fall samt för registrering i beskattningsdatabasen (5 a § folk- bokföringsförordningen [1991:749]). Det organ som begär att en per- son ska tilldelas samordningsnummer ska bedöma om hans eller hennes 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer m.m., s. 82 f. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer identitet kan anses fastställd innan rekvirering av samordningsnummer sker (se också avsnitt 10.4.2). 12.2Fastställd identitet och styrkt samordningsnummer Att en identitet anses fastställd i samband med tilldelning av samord- ningsnummer har ofta tolkats som att en myndighet har kontrollerat personens identitet vid personlig inställelse, och att identiteten utan tvekan är riktig.2 Benämningarna, eller kanske snarare beviskraven, ”fastställd” och ”styrkt” kan också ge intrycket av att identiteten med stor säkerhet är riktig. Att identiteten, som krävs, ska anses fast- ställd kan också ge intryck av att de uppgifter som registreras har en säker koppling till en fysisk person. Så är emellertid inte fallet när samordningsnummer tilldelas efter en kontroll av kopior av identi- tetshandlingar. Vilka krav som ska ställas på identifiering av en person som ska tilldelas samordningsnummer för att identiteten ska anses fastställd är inte reglerat i lag eller förordning. har dock haft möjlighet att meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identifiering av en person som ska tilldelas ett samord- ningsnummer och som inte omfattas av lagen om immunitet och pri- vilegier i vissa fall (5 c § folkbokföringsförordningen, tidigare 5 b §).3 Några sådana föreskrifter har inte meddelats (). Skattever- ket har dock uppgett att myndigheten har för avsikt att meddela sådana föreskrifter som ska träda i kraft . Avsikten är att det meddelande som tidigare publicerat som ger infor- mation om hur man bedömer identiteten och vilka uppgifter som måste ingå i en begäran om samordningsnummer ska upphävas (Skatte- verkets information om begäran om tilldelning av samordningsnum- mer, SKV M 2010:3). Av meddelande, som alltså har sin utgångspunkt i de regler som gällde före , framgår bl.a. följande avseende fastställande av identitet. För att en persons identitet ska anses vara fast- ställd är uppgifter om namn, födelsetid, födelseort och medborgarskap 2Se t.ex. promemoria Samordningsnumrens funktion i samhället, s. 75. 3Se förordning (2009:275) om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749). Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer Uppgift om personens kön är enligt meddelandet inte en identitetsuppgift. Det är dock en nödvändig uppgift för att Skatte- verket ska kunna tilldela ett samordningsnummer. Handlingen som ligger till grund för bedömningen ska visas upp i original eller bestyrkt kopia för den rekvirerande myndigheten och om inte har kommit överens om annat med den myndigheten bör kopia av under- laget bifogas. Handlingen ska vara utfärdad av en myndighet och inne- hålla uppgift om en i hemlandet etablerad och registrerad identitet. Handlingen får inte heller vara av allt för enkel beskaffenhet eller lätt att förfalska. Som regel kan en persons identitet fastställas genom ett hemlandspass eller ett nationellt identitetskort. Saknas en sådan handling kan i stället godtas främlingspass eller resedokument, god- tagbar id-handling, t.ex. körkort eller id-kort, medborgarskapsbevis, militärbok eller födelseattest. Det finns inte något krav eller någon rekommendation om att identitetskontrollen ska ske genom person- lig inställelse. I en begäran om samordningsnummer ska numera anges uppgifter om namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgar- skap. Vilka av dessa uppgifter det inte får råda osäkerhet om för att samordningsnummer ska få tilldelas framgår inte av författningstext eller förarbeten och heller inte av meddelande. Det är således inte tydligt om samordningsnummer kan tilldelas om det råder osäkerhet om t.ex. medborgarskap eller födelseort men alla andra uppgifter är styrkta. har till vår utredning uppgett att det som huvudregel krävs att uppgift om namn, kön, födelsetid, föd- elseort och medborgarskap är styrkta för att samordningsnummer ska tilldelas, men att verket i vissa fall tilldelar samordningsnummer trots att uppgift om födelseort inte är styrkt. Det har att göra med att upp- gift om födelseort inte alltid finns med i godkända passhandlingar. Vid en enskilds ansökan om tilldelning av samordningsnummer krävs att den enskilde inställer sig personligen hos och styrker sin identitet. har även i dessa fall möjlighet att meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identifieringen (5 c § folkbokföringsförordningen). Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer 12.2.2Varierande krav och bedömningar Kvaliteten på den identitetskontroll som i samband med tilldelning av samordningsnummer görs av de rekvirerande aktörerna är varie- rande. Medan vissa tilldelade samordningsnummer grundar sig på en bristfällig identitetskontroll kan andra hålla en betydligt högre kvalitet. Vissa myndigheter rekvirerar tusentals samordningsnummer och har stor erfarenhet av identitetsbedömningar medan andra bara rekvirerar ett fåtal och därför inte har samma erfarenhet och kompe- tens. De rekvirerande organens olika uppdrag och syften kan också leda till att de gör olika bedömningar vid fastställande av identitet. Det har till viss del sin grund i att det inte funnits någon gemensam reglering eller enhetlig syn på vad som ska krävas för att identiteten ska anses fastställd. Vilka utredningsåtgärder som vidtas för att fast- ställa identitet påverkas dessutom av myndighetens aktuella arbets- belastning, resurser och prioriteringar.4 Den ledning som Skatte- verket gett har tidigare skett i form av ett meddelande och inte en föreskrift. Informationen i meddelandet har därför inte varit bindande för den aktör som begär tilldelning av samordningsnummer. Även om det visat sig att flera myndigheter följt meddelandet har det inte funnits några rättsliga hinder mot att en rekvirerande aktör ställer andra, högre eller lägre, krav. Inget hindrar en rekvirerande aktör från att t.ex. kräva personlig inställelse för att identiteten ska anses fastställd, men ett generellt krav på personlig inställelse finns alltså inte annat än vid enskilds ansökan. Den statliga myndigheten kan i stället för personlig inställelse begära in kopior av identitetshandlingar från den enskilda individen och därefter, baserat på elektroniska kontakter och vad som förekom- mit i övrigt, vara nöjd med identitetskontrollen och rekvirera ett sam- ordningsnummer. ställer enligt uppgift till utred- ningen regelmässigt krav på personlig inställelse när de rekvirerar samordningsnummer för en person som befinner sig i . Polis- myndigheten ställer alltid krav på personlig inställelse när samord- ningsnummer rekvireras inom ramen för uppdraget som passmyndig- het inom riket. har även i andra fall alltid personlig kontakt med personerna som de rekvirerar samordningsnummer för (se mer om olika myndigheters rutiner i avsnitt 10.5. Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 267 f. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer Avsaknaden av gemensamma regler har lett till att vissa myndig- heter i stället har tagit fram egna riktlinjer, instruktioner eller hand- läggarstöd för vilka krav som ska ställas på identifiering av en person som ska tilldelas ett samordningsnummer.5 Myndigheter och andra aktörer som använder ett samordningsnummer i sin verksamhet kan därför inte med säkerhet veta vilken kontroll och vilken bedömning av en persons identitet som ligger bakom ett samordningsnummer, även om erforderliga kontroller görs mot folkbokföringsdatabasen. Det säkraste numret som systemet med samordningsnummer erbjuder användarna, om kontroller mot folkbokföringsdatabasen sker, är att de kan veta att någon rekvirent har bedömt att identiteten är fastställd, ofta med en kopia av en identitetshandling som enda grund för bedömningen. Detta skapar en osäkerhet för de myndigheter och andra aktörer som ska värdera med vilken säkerhet en person har identifierats och riskerar att påverka tilltron till systemet med samord- ningsnummer i stort. 12.3Möjligheten att kontrollera identitet varierar 12.3.1”Ostyrkta” samordningsnummer Av förarbetena till bestämmelserna om samordningsnummer fram- går att det finns ett behov av att tilldela ett sådant nummer även för personer vilkas identitet inte kan fastställas och att det får godtas att en persons identitet kan vara oklar i vissa fall.6 Personer som ska regi- streras i t.ex. belastningsregister, misstankeregister eller i övrigt inom rättsväsendets informationssystem har typiskt sett inte något intresse av att få sin identitet fastställd och ofta saknas identitetshandlingar. För att rättsväsendet ska kunna hålla reda på dessa personer – från polisen, via åklagare och domstolar till kriminalvården och vidare – behövs en enhetlig personbeteckning även om identiteten inte kan fastställas. Även när en person ska registreras i beskattningsdataba- sen förekommer det att identiteten inte går att fastställa. Det kan t.ex. handla om att en kontrolluppgift kommer in till och 5Se t.ex. Transportstyrelsens Riktlinje för samordningsnummer, , TSG 2019-3801, riktlinje 2021:01 Rekvirering av samordningsnummer, . har ett handläggarstöd avseende detta. 1997/98:9, Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 83. Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer