sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Upplösandet hade skett med anledning av att organisationens medlemmar klätt sig i uniform samt hållit massmöten och demonstrationer i olika delar av , inklusive byar med en stor romsk befolkning. Organisationen hade krävt att etniska ungrare skulle försvara sig mot ”zigenarkriminalitet”. – som fann att det inte förelåg någon kränkning av föreningsfriheten – gjorde vissa generella uttalanden om utrymmet att inskränka denna frihet för andra än politiska partier. Domstolen framhöll bl.a. att stater har rätt att vidta förebyggande åtgärder för att skydda demokratin i förhållande till icke-politiska organisationer om det finns en tillräckligt överhängande risk för att andras rättigheter hotas. Det kunde enligt domstolen inte krävas att en stat ska vänta med att ingripa till dess att en politisk rörelse vidtar åtgärder som undergräver demokratin eller använder sig av våld. Enligt var det svårt att förena radikala åtgärder i syfte att skydda demokratin – såsom inskränkningar i rätten att sammansluta sig i förening – med andan i konventionen om inte en förening kunde betraktas som en grogrund för våld eller att den förnekade demokratiska principer. I domen framhölls det att konventionen syftar till att garantera rätten att formulera politiska åsikter, även i de fall dessa är svåra att acceptera för myndigheterna eller en större grupp medborgare och ifrågasätter den etablerade samhällsordningen. Om den situation som hade uppstått kring den organisation som upplösts av den ungerska domstolen anförde vidare följande. In the Court’s view, a paramilitary march goes beyond the mere expression of a disturbing or offensive idea, since the message is accompanied by the physical presence of a threatening group of organised activists. Where the expression of ideas is accompanied by a form of conduct, the Court considers that the level of protection generally granted to freedom of expression may be reduced in the light of important public-order interests related to that conduct. If the conduct associated with the expression of ideas is intimidating or threatening or interferes with the free exercise or enjoyment by another of any Convention right or privilege on account of that person’s race, these considerations cannot be disregarded even in the context of Articles 10 and 11. EU-stadgan införlivades i unionens s.k. primärrätt i samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft. Det innebär att stadgan numera ligger på den högsta nivån i den unionsrättsliga normhierarkin tillsammans med Fördraget om Europeiska unionen () och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). EU-stadgan innehåller både preciserade rättigheter och allmänna principer. Rättigheterna – däribland föreningsfriheten – betraktas i regel som sådana tydliga och ovillkorliga rättigheter som ska kunna åberopas direkt inför nationella domstolar och myndigheter (s.k. direkt effekt). De allmänna principerna är däremot inte avsedda att ha någon direkt effekt utan ska i stället fungera som tolkningsunderlag och riktlinjer när ny lagstiftning tas fram. Vidare åligger det medlemsländerna att tolka sin nationella rätt så att denna stämmer överens med stadgan (s.k. indirekt effekt) och att vidta nödvändiga åtgärder för att denna ska få ett effektivt genomslag på nationell nivå. När det gäller EU-stadgans tillämpningsområde så riktar sig denna till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna och blir aktuell när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). Be- greppet ”tillämpar unionsrätten” omfattar enligt även tillämpning av nationella bestämmelser som har anknytning till unionsrätten (se t.ex. mål C-617/10 Åklagaren mot ). Föreningsfriheten regleras i artikel 12 i EU-stadgan tillsammans med mötesfriheten. Artikeln har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. 2.De politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unions - medborgarnas politiska vilja kommer till uttryck. Föreningsfriheten är enligt en rättighet som motsvarar den som garanteras av artikel 11 i . Den ska således enligt artikel 52.3 i EU-stadgan ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen (se mål C-78/18 Europeiska kommissionen mot och Förklaringar avseende stadgan om det grundläggande rättigheterna [2007/C 303/02]). Detta anses dock enligt bestämmelsen inte hindra att unionsrätten ger ett mer långtgående skydd än konventionen. Föreningsfriheten får begränsas. Enligt artikel 52.1 i EU-stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Föreningsfriheten får dock enligt artikel 54 inte tolkas som att den medför rätt att bedriva verksamhet eller utföra handlingar som syftar till att sätta ur spel någon av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan eller att inskränka dem i större utsträckning än vad som medges i stadgan (det s.k. förbudet mot rättsmissbruk). Denna artikel motsvarar artikel 17 i . Det är inte bara rätten att ansluta sig till och vara medlem av en förening som skyddas av EU-stadgan. har uttalat att lagstiftning som gör det betydligt svårare för föreningar att agera och bedriva verksamhet är att betrakta som begränsningar av föreningsfriheten. Som exempel på sådan lagstiftning har nämnts stärkta krav på registrering, begränsningar av möjligheten att ta emot finansiella resurser eller risk för sanktionsåtgärder såsom upplösning. Åtgärder av det slaget måste alltså uppfylla de krav för rättighetsbegränsningar som anges i artikel 52.1 i EU-stadgan (se mål C-78/18). 5 Rättslig reglering av terrorism Terrorism kommer av det latinska ordet terror (skräck eller skräckvälde) och myntades i samband med den och jakobinernas skräckregim. Terrorismen som företeelse anses dock ha funnits ännu längre. Det finns många historiska exempel på envåldshärskare och andra totalitära regimer som hänsynslöst har terroriserat den egna befolkningen eller externa fiender. I modern terminologi brukar terrorism emellertid betecknas som våldshandlingar riktade mot det bestående politiska eller ekonomiska systemet i ett land och som utförs utan hänsyn till om även oskyldiga drabbas. I definieras terrorism som ”våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka samhället eller ett lands politik utan hänsyn till om oskyldiga drabbas”. Terrorismen är en gränsöverskridande företeelse. För att bekämpa terrorismen och dess orsaker har det inom ramen för olika internationella samarbeten steg för steg utvecklats avtal där stater förbinder sig att samarbeta och vidta särskilda lagstiftningsåtgärder mot terrorism. Svensk nationell terroristlagstiftning bygger nästan helt på denna internationella rättsutveckling. I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för innehållet i vissa centrala straff- och sanktionsrättsliga internationella överenskommelser samt i svensk straffrättslig lagstiftning på terrorismområdet. utarbetades i en konvention för förhindrande och bestraffning av terrorism (Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism). Denna undertecknades av 24 stater Rättslig reglering av terrorism men trädde dock aldrig i kraft. I artikel 1 definierades terroristhandlingar på följande sätt. [C]riminal acts directed against a State and intended or calculated to create a state of terror in the minds of particular persons, or a group of persons or the general public. Trots dessa tidiga ansträngningar har det inte gått att nå samförstånd i FN om en internationellt accepterad definition av terrorism. Den stora stötestenen har varit staternas olika syn på befrielserörelser. För ett stort antal stater kan bruket av terrorism aldrig försvaras oavsett vilka skäl och omständigheter som åberopas. Andra stater har dock intagit hållningen att användande av våld under vissa omständigheter – som t.ex. i kampen mot en utländsk ockupationsmakt –inte utgör terrorism. Denna åtskillnad har fördjupats ytterligare av meningsskiljaktigheter i frågan om det är den internationella humanitära rätten eller internationella antiterrornormer som ska tillämpas på väpnade styrkor i konflikter som involverar icke-statliga aktörer. Svårigheterna att enas om en definition av terrorism har gjort att olika idéer som har funnits för att skapa en generell konvention mot all slags terrorism inte kunnat genomföras. Arbetet har i stället gått ut på att – allt eftersom terrorismen tagit sig olika uttryck – utarbeta specifika konventioner, protokoll och tilläggsprotokoll som kännetecknas av att de utan att definiera terrorism riktar sig mot specifika typer av handlingar som terrorister typiskt sett har använt sig av. De avser civil luftfart, sjöfart, nukleära ämnen och nukleär terrorism, sprängämnen, terroristbombningar, tagande av gisslan, finansiering av terrorism och diplomatskydd (se närmare avsnitt 4.5 i betänkande En ny terroristbrottslag, SOU 2019:49). När det i detta betänkande fortsättningsvis talas om FN:s konventioner mot terrorism och konventionsbrottslighet avses de här instrumenten respektive sådana handlingar som enligt detta regelsystem har åtagit sig att straffbelägga. FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen) antogs 1999 och skiljer sig från de övriga mot terrorism i det avseendet att den inte tar sikte på huvudbrottsligheten utan i stället riktar in sig på åtgärder mot ekonomiskt möjliggörande av sådan brottslighet. Rättslig reglering av terrorism Enligt artikel 4 i finansieringskonventionen ska varje konventionsstat kriminalisera de brott som anges i artikel 2. Artikel 2.1 har följande lydelse. 1.En person begår ett brott i den mening som avses i denna konvention, om han eller hon på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen tillhandahåller eller samlar in tillgångar i syfte att de skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas, helt eller delvis, för att utföra a)en gärning som utgör ett brott som faller under och definieras i fördrag som anges i bilagan, eller b)någon annan gärning som är avsedd att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada när uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det sammanhang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. De fördrag som avses i artikel 2.1 a är de mot terrorism som utarbetats –1997 och som ålägger konventionsstaterna att kriminalisera terroristhandlingar. Förhandlingar om en generell konvention mot all slags terrorism har pågått inom FN men har alltså på grund av svårigheterna att enas om definitionen av terrorism inte lett till någon överenskommelse. Det utkast till en sådan konvention som legat på förhandlingsbordet innehåller följande definition av terrorism (se Report of established by General resolution 51/210 of , Sixth session, 28 January – 1 February 2002). person commits an offence within the meaning of this Convention if that person, by any means, unlawfully and intentionally, causes: (a)Death or serious bodily injury to any person; or (b)Serious damage to public or private property, including a place of public use, a State or government facility, a public transportation system, an infrastructure facility or the environment; or (c)Damage to property, places, facilities, or systems referred to in paragraph 1 (b) of this article, resulting or likely to result in major economic loss, when the purpose of the conduct, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a Government or an international organization to do or abstain from doing any act. Rättslig reglering av terrorism har också antagit flera resolutioner på terrorismbekämpningens område. Dessa rör framför allt sanktioner men innehåller också krav på straffrättsliga åtgärder beträffande s.k. utländska terroriststridande. antogs resolution (2014) enligt vilken staterna ska kriminalisera s.k. terrorismresor samt finansiering och organiserande av sådana resor. Kampen mot terrorism har länge stått på EU:s dagordning. beslutade Europeiska unionens råd en handlingsplan för genomförande av bestämmelserna i om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Som en del av handlingsplanen ingick att fastställa minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på området terrorism. Arbetet med detta ledde fram till att EU:s medlemsstater 2002 enades om ett rambeslut om bekämpande av terrorism (Rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism, 2002/475/RIF). Nedan redogörs för artiklarna 1–4 i rambeslutet. Terroristbrott och rättigheter och grundläggande principer 1.Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de uppsåtliga handlingar som avses i punkterna a–i och som genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation skall betraktas som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell lagstiftning, när de begås i syfte att –injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, –otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller –allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation, a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c) människorov eller tagande av gisslan, d) förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats Rättslig reglering av terrorism eller privat egendom, som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster, e)kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel, f)tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling, g)utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner, vilka utsätter människoliv för fara, h)att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser, när detta utsätter människoliv för fara, i)hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i punkterna a–h. 2.Detta rambeslut skall inte kunna ha som effekt att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i enlighet med vad som fastställs i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen på något sätt ändras. Brott som begås av en terroristgrupp 1.I detta rambeslut avses med terroristgrupp en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. 2.Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att straffbelägga följande uppsåtliga handlingar: a)Att leda en terroristgrupp. b)Att delta i en terroristgrupps verksamhet, vari inbegripes att förse den med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med varje form av finansiering av gruppens verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet. Artikel 3 har rubriken ”Brott med anknytning till terroristverksamhet” och ålägger medlemsstaterna att straffbelägga grov stöld, utpressning och förfalskning av dokument som begås i syfte att utföra terroristbrott. I artikel 4 åläggs medlemsstaterna att, med vissa undantag, straffbelägga anstiftan, medhjälp och försök till sådana brott som anges i artiklarna 1–3. Inget i rambeslutet ska tolkas som om syftet är att begränsa eller hindra de grundläggande rättigheterna eller friheterna, t.ex. strejk- Rättslig reglering av terrorism rätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet rätten att tillsammans med andra bilda fackföreningar och ansluta sig till sådana fackföreningar för att försvara sina intressen och den därmed sammanhängande rätten att demonstrera (beaktandesats 10). Vid antagandet av rambeslutet togs vidare följande rådsuttalande till protokollet. Rådet förklarar att rambeslutet om bekämpande av terrorism omfattar handlingar som av alla medlemsstater i Europeiska unionen betraktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. Det måste tolkas på detta sätt och inte så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under , nu kan betraktas som ”terroristhandlingar”. Det får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när det utövar en sådan rätt. fattade Europeiska unionens råd ett beslut om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott (Rådets beslut /671/RIF av om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott). I artikel 1 a anges att med terroristbrott avses i beslutet de brott som avses i artiklarna 1–3 terrorismrambeslut. kompletterades terrorismrambeslut med bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering och utbildning för terroristsyften samt medhjälp, anstiftan och försök till sådan brottslighet (Rådets rambeslut /919/RIF av om ändring av rambeslut /475/RIF om bekämpande av terrorism). Rättslig reglering av terrorism ersattes terrorismrambeslut av terrorismdirektivet (och rådets direktiv [EU] 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF). De- finitionen av terroristgrupp (artikel 2.3) och terroristbrott (artikel 3) är i stort sett densamma som i rambeslutet. Listan över gärningar som kan utgöra terroristbrott har utökats i förhållande till vad som angavs i rambeslutet så att punkt f) om förfaranden med vapen m.m. har utvidgats och en ny punkt om olaglig systemstörning och olaglig datastörning har tillkommit. Till terrorismdirektivet har inte förts över några skrivningar från det rådsuttalande som togs till protokollet i samband med att terrorismrambeslutet antogs. I beaktandesats 40 i direktivet anges dock att rätten att uttrycka radikala, polemiska eller kontroversiella ståndpunkter i den offentliga debatten om känsliga politiska frågor faller utanför direktivets tillämpningsområde och i synnerhet utanför rekvisiten för offentlig uppmaning till terroristbrott. Kraven på kriminalisering av s.k. anknytningsbrott har utökats till att omfatta även mottagande av utbildning för terrorismsyften (artikel 8), resor för terrorismsyften samt organiserande och underlättande av sådana resor (artiklarna 9 och 10) samt finansiering av terrorism (artikel 11). Genom direktivet ändras även definitionen av terroristbrott beslut om informationsutbyte så att det avser samtliga brott enligt direktivet. gav 2003 en arbetsgrupp (kallad CODEXTER) i uppdrag att utarbeta ett eller flera instrument i syfte att täppa till luckor i existerande ramverk mot terrorism. Ett resultat av arbetsgruppens verksamhet är konvention om förebyggande av terrorism . Syftet med konventionen är att stärka medlemsstaternas förebyggande åtgärder mot terrorism. I konventionen ställs bl.a. krav på kriminalisering av vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås, nämligen offentlig Rättslig reglering av terrorism uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terrorismsyften. I artikel 1.1 definieras terroristbrott som varje brott som omfattas av något av instrumenten i en bilaga till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument. Bilagan omfattar en förteckning över sammanlagt elva instrument (konventioner och protokoll) mot terrorism som har utarbetats inom FN och dess specialorgan. I artiklarna 5–7 och 9 åläggs konventionsstaterna en skyldighet att straffbelägga främjande av terroristbrott bestående i offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning samt vissa brott i anslutning till sådana gärningar. I ingressens åttonde stycke konstateras att konventionen inte är avsedd att inverka på vedertagna principer om yttrandefrihet och föreningsfrihet. I nionde stycket i ingressen erinras det om att terroristdåd har till syfte att genom sin art eller sitt sammanhang injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling eller att allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Textens formulering härrör från EU:s rambeslut om terrorism, även om det inte direkt hänvisas till rambeslutet. Det var en kompromiss att detta stycke togs in i ingressen, vilket berodde på att en del delegationer hade velat ha med en sådan avgränsning i artikel 1, där terroristbrotten definieras. Majoriteten ansåg inte detta vara motiverat, eftersom en sådan avgränsning inte heller ingår i de FN-fördrag om terrorism där de brott som avses i artikel 1 definieras. (Se redogörelsen på s. 6 i den finländska propositionen RP 81/2007 rd.) antogs ett tilläggsprotokoll till terrorismkonvention som ålägger konventionsstaterna att i förhållande till terroristbrott enligt artikel 1.1 i konventionen straffbelägga deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften, mottagande av utbildning för terrorismsyften, utlandsresor för terrorismsyften samt finansiering, organiserande eller annat underlättande av sådana resor. Rättslig reglering av terrorism 5.5Financial Action Task Force Financial Action Task Force (FATF) är ett mellanstatligt organ som är medlem i och som har till syfte att fastställa standarder och främja ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa bl.a. finansiering av terrorism. FATF:s standarder (uppdaterade ) består av 40 rekommendationer med tillhörande definitioner och s.k. tolkningsmetoder. I rekommendation 5 anges att medlemsstaterna ska kriminalisera finansiering av terrorism i enlighet med finansieringskonventionen. Detta ska inte endast avse finansiering av terroristhandlingar utan dessutom finansiering av terroristorganisationer och enskilda terrorister. Kriminalisering ska ske även i avsaknad av en koppling mellan finansieringen och en eller flera särskilda terroristhandlingar. Med terroristorganisation avses varje grupp av terrorister som