sou · H9B366 · 2021-08-10 00:00:00 — I uppdraget ingick att föreslå eventuella förändringar av stödformerna och dess villkor. Utredningen skulle också föreslå ett förtydligat demokratikriterium som står i överensstämmelse med religionsfriheten. En närmare redogörelse för demokratikriteriet finns i avsnitt 4.6.2. Utredningen resulterade i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18). Utredningen kommer i betänkandet till slutsatsen att den nuvarande definitionen av begreppet trossamfund inte är tydlig och konfessionsneutral och föreslår mot den bakgrunden en ny definition. ska i stället avses en gemenskap som utövar religiös verksamhet genom gudstjänst, bön, meditation eller ritualer. Utredningen föreslår vidare ett fortsatt krav på stabilitet och på egen livskraft (se 5 och 6 §§ förslaget till ny lag om stöd till trossamfund). För att klart och uttömmande ange vilka formella villkor som måste vara uppfyllda för att ett trossamfund ska vara berättigat till stöd föreslår utredningen vidare att de villkor som har utvecklats i förarbeten och tillämpningsföreskrifter, med vissa Reglering av stöd till civilsamhället justeringar, i stället ska framgå direkt av lagtexten. Detta innebär bl.a. att det uttryckligen i lag uppställs krav på minsta antal betjänade bosatta i och på att trossamfund i huvudsak får sin religiösa verksamhet finansierad av betjänade som är bosatta i . Förslaget innebär att stöd endast får lämnas till ett trossamfund som har bedrivit verksamhet i under och har minst 1 000 betjänade som är bosatta i . Utredningen föreslår också två nya villkor som tar sikte på stabilitet och egen livskraft. Det första villkoret innebär att statsbidrag endast ska få lämnas till ett registrerat trossamfund, vilket är det som gäller för statlig avgiftshjälp. Dessutom ska stöd inte få lämnas till ett trossamfund som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. Enligt utredningens förslag ska alla ärenden som rör frågor om trossamfundens rätt till stöd prövas av Myndigheten för stöd till trossamfund. prövar regeringen ärenden om beviljande av stödberättigande avseende både statsbidraget och den statliga avgiftshjälpen samt om återkallelse såvitt avser den statliga avgiftshjälpen. 4.4Villkor vid Allmänna arvsfondens bidragsgivning Genom lagen om Allmänna arvsfonden (1994:243) infördes den bestämmelse om kriterier för stöd ur fonden som har gällt . Utöver de lagstadgade kriterierna har ytterligare kriterier för stöd utvecklats i Arvsfondsdelegationens praxis. I sin praxis har delegationen också tillämpat ett demokrativillkor. arvsfondsutredning har i betänkandet En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) lämnat förslag på en ny lag om Allmänna arvsfonden. I betänkandet föreslås att de övergripande kriterier som gäller för Allmänna arvsfondens beviljande av stöd ska regleras i lag. Utredningen föreslår också att ett demokrativillkor införs. En närmare beskrivning av det föreslagna demokrativillkoret finns i avsnitt 4.6.3. De delar av betänkandet som inte avser demokrativillkoret har beretts vidare och en ny lag (2021:401) om Allmänna arvsfonden trädde i kraft . Reglering av stöd till civilsamhället Stöd ur Allmänna arvsfonden får lämnas till verksamhet som är utvecklande för någon av fondens målgrupper och som har förutsättningar att främja målgruppen även efter det att stödet ur fonden har upphört. En sådan verksamhet kan även få stöd för ny-, till- eller ombyggnad av lokaler och anläggningar samt till utrustning i anslutning därtill. Stöd får inte lämnas till en organisations löpande verksamhet. Vid bedömningen av om stöd ska lämnas ska hänsyn tas till om målgruppen deltar i planeringen eller genomförandet (2 kap. 3 § lagen om Allmänna arvsfonden). Stöd får vidare lämnas endast till en organisation som bedriver ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl, får stöd också lämnas till en offentlig huvudman. Stöd får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller som är i likvidation eller försatt i konkurs (2 kap. 4 § lagen om allmänna arvsfonden). 4.5Särskilt om villkor som avser organisationens medlemmar gäller att ett trossamfund måste ha minst 3 000 betjänade i för att kunna beviljas stöd. Med betjänad avses en medlem eller en registrerad deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling. I betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst föreslås att kravet på antalet betjänade ska sänkas till 1 000 personer. Anledningen till detta är att fler bör kunna få tillgång till stödet. Utredningen föreslår också att begreppet betjänad definieras som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund, eller en regelbunden deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund. Vid beräkning av antalet betjänade ska endast betjänade som är folkbokförda i beaktas. Reglering av stöd till civilsamhället Endast ett fåtal statsbidragsförordningar innehåller villkor om ett minimiantal medlemmar. Anledningen till det är bl.a. att ett sådant villkor inte har ansetts nödvändigt i alla situationer. Användningen av antalet medlemmar som måttstock för en förenings aktivitet och verksamhet har inte ansetts spegla helheten. Vissa organisationer kan t.ex. ha ett stort antal medlemmar som endast betalar medlemsavgift och inte deltar i någon verksamhet. Antalet medlemmar som krävs för att uppfylla kravet varierar för respektive förordnings bidrag. Exempelvis krävs enligt förordningen (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer att den sökande organisationen har minst 30 000 medlemmar. Kravet på antal medlemmar avser oftast organisationsbidrag och uppställs även avseende t.ex. handikapporganisationer samt barn- och ungdomsorganisationer. För några bidrag uppställs också krav på att en organisation ska ha en viss fördelning av medlemmarna för att beviljas stöd, t.ex. att en viss andel av medlemmarna är i en viss ålder eller av visst kön. Regeringen har tydliggjort att allmänna medel endast ska tilldelas verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de har angetts i regeringsformen och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Det är också av denna anledning som demokrativillkor i stor utsträckning har tillämpats inom den statliga bidragsgivningen. Förekomsten av demokrativillkor i den statliga bidragsgivningen har successivt ökat . I propositionen En politik för det civila samhället föreslår regeringen ett demokrativillkor som bör finnas i all statlig bidragsgivning. Som vi redogjort för ovan innehåller knappt hälften av alla bidragsförordningar någon form av demokrativillkor. De demokratvillkor som finns i förordningarna följer i princip förslaget som lämnades i propositionen (se avsnitt 4.2). Därutöver har ett demokrativillkor tillämpats i Arvsfondsdelegationens praxis. Reglering av stöd till civilsamhället De nuvarande demokrativillkoren har kritiserats för deras olika utformning och för att de är svåra att tillämpa. Mot denna bakgrund har regeringen också tillsatt flera utredningar som har haft i uppdrag att se över och föreslå demokrativillkor som ska tillämpas vid den statliga bidragsgivningen till det civila samhället och stödet till trossamfunden. Nedan redogörs närmare för de förslag som har lämnats av respektive utredning. 4.6.2Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över statens stöd till trossamfund. Utredningens slutsatser och förslag redovisas i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst . Enligt direktiven ska utredningen bl.a. föreslå ett förtydligat demokratikriterium som står i överensstämmelse med religionsfriheten. I betänkandet anges att nu gällande demokrativillkor är vagt och otydligt formulerat samt att förarbetena till bestämmelsen är oklara och motstridiga. Detta innebär att villkoret är svårt att tillämpa i praktiken. Utredningens bedömning är också att det nuvarande kriteriet inte är förenligt med Europakonventionen1. Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett nytt demokrativillkor utformat på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället. I betänkandet föreslås sex exkluderingsgrunder som ska framgå direkt av författningstexten (se 6 § förslag till lag om stöd till trossamfund). Enligt detta förslag får stöd inte lämnas till ett trossamfund som: 1.utövar våld mot person, tvång eller hot, 2.kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådan typ av kränkning som anges i 1 eller 2, 4.inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom utnyttjande av utsatt belägenhet, 1Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Reglering av stöd till civilsamhället 5.bryter mot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen (2008:567) eller klart överträder principen om alla människors lika värde, eller 6.aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Enligt förslaget får stöd inte lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare, inom ramen för trossamfundets eller en församlings verksamhet, agerar på sådant sätt som anges i någon av dessa exkluderingsgrunder (6 § andra stycket förslag till lag om stöd till trossamfund). Med begreppet företrädare avses inte enbart legala företrädare, utan även personer som på annat sätt får anses företräda trossamfundet gentemot de betjänade eller allmänheten, t.ex. formellt utsedda eller anställda religiösa ledare, lärare m.fl. För att undvika att trossamfunds ansvar får orimliga och oproportionerliga konsekvenser föreslås dock en undantagsregel. Om det finns synnerliga skäl får stöd därför lämnas även om en församling eller en företrädare agerar på sådant sätt som anges i någon av exkluderingsgrunderna (6 § tredje stycket förslag till lag om stöd till trossamfund). Regeringen tillsatte en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet. Utredningens uppdrag var bl.a. dels att analysera hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, dels att analysera kriterierna för stöd. Utredningen antog namnet arvsfondsutredning. Allmänna arvsfonden har i sin praxis ställt upp ett demokrativillkor. Stöd utgår enligt denna praxis endast om organisationens föreskrifter inte strider mot demokratins idéer, om organisationen bedriver sin verksamhet på demokratisk grund, om organisationen avser att driva projektet på demokratisk grund och om den sökande organisationen har en demokratisk struktur (om den är en ideell förening). Det har, enligt arvsfondsutredning, inte hänt att någon organisation har fått avslag på ansökan om stöd på grund av Reglering av stöd till civilsamhället att demokrativillkoret inte har varit uppfyllt. Det har inte heller varit fråga om någon återbetalning på denna grund. Utredningen föreslår i betänkandet En arvsfond i takt med tiden ett demokrativillkor som innebär att stöd inte får lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism eller i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Stöd ska inte heller få lämnas till en organisation om någon av dess samarbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisation, agerar i strid mot demokrativillkoret. Under vissa särskilt angivna förutsättningar får stöd dock ändå lämnas om företrädare för organisationen har agerat i strid med demokrativillkoret. Det förutsätter då att organisationen genast vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upprepas och har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt uppdrag innan denne fick uppdraget (SOU 2018:70 s. 167 ff.). Utredningens utgångspunkt är att arbetet för att motverka terrorism är särskilt angeläget och att terroristbrott är några av de allvarligaste överträdelser av de värden och principer som de demokrativillkor som finns är avsedda att skydda. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl att i så hög grad som möjligt konkretisera att stöd ur Allmänna arvsfonden inte ska få gå till terrorism och att detta därför ska framgå direkt av villkorets lydelse (SOU 2018:70 s. 153 f.). Villkoret om terrorism får dock ett begränsat tillämpningsområde och utredningen föreslår därför att demokrativillkoret ska kompletteras med villkor om att stöd inte får lämnas till en organisation som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter (SOU 2018:70 s. 155 ff.). Det kompletterande villkoret är brett formulerat, men bör, enligt utredningen, kunna ges viss konkretion genom förtydligande förarbetsuttalanden. Villkorets närmare innebörd och tillämpningsområde ges också en viss konkretion i betänkandet. Ageranden som innebär att en organisation inte anses respektera mänskliga rättigheter exemplifieras utifrån principer om bl.a. jämställdhet, förbud mot diskriminering, skyddet för den personliga integriteten och barns rättigheter (SOU 2018:70 s. 159 ff.). Utredningen föreslår att demokrativillkoret ska regleras i lag. Skälen till detta är att det ger bättre förutsättningar för förutsebarhet, legalitet, objektivitet och proportionalitet. Reglering av stöd till civilsamhället menterar också för att det ur förutsebarhets- och effektivitetshänseende skulle finnas fördelar med att utforma ett gemensamt villkor och en enhetlig praxis i den stödgivning som kontrolleras av staten. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är positivt att har fått i uppdrag att föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen (SOU 2018:70 s. 153). fick uppdraget att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningarna och tillämpningen av dessa villkor i syfte att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utredningen skulle därför föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av föreningsfriheten. lämnade utredningen betänkandet Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35). Utredningens förslag omfattar inte de stöd som regleras i lag och således inte statens stöd till trossamfunden och de medel som fördelas från Allmänna arvsfonden. Knappt hälften av de 80 förordningar som reglerar statliga bidrag till det civila samhällets organisationer innehåller någon form av demokrativillkor. Förordningarna har olika utformning av demokrativillkoren, men tre typer av villkor förekommer i huvudsak: krav på att organisationens syfte är i enlighet med demokratiska principer, krav på att organisationen har en demokratisk uppbyggnad och krav på att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer eller att verksamheten inte är i strid med demokratins idéer. Ett fåtal förordningar innehåller demokrativillkor som avser organisationens syfte. Det är vanligare med villkor om att organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Det innebär bl.a. att organisationen ska ha antagit stadgar som reglerar hur beslut fattas och hur ansvar utkrävs samt att medlemmarna ska ha möjlighet att påverka organisationen och verksamheten. Villkoren som avser organisationernas verksamhet uttrycks på olika sätt i olika förordningar, men i huvudsak är villkoret utformat som ett krav på att Reglering av stöd till civilsamhället organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. identifierade ett antal problem med nuvarande demokrativillkor. För det första konstaterades att de demokrativillkor som ställs avseende verksamheten är otydligt formulerade. Dessutom saknas vägledande förarbeten och praxis. Den generella utformningen gör, tillsammans med avsaknaden av vägledning, det svårt för myndigheterna att avgöra vad som bör medföra ett avslag på en ansökan eller återkrav av ett bidrag. Bristen på tydlighet riskerar att skapa ett för stort tolkningsutrymme hos myndigheterna, vilket i sin tur kan äventyra rättssäkerheten. De befintliga demokrativillkoren är inte heller enhetliga, vilket försvårar för myndigheterna att göra en gemensam tolkning av deras innebörd. Det försvårar också för de sökande organisationerna som måste förhålla sig till de olika villkoren för olika bidrag. Organisationerna kan inte heller på ett tillräckligt sätt få kännedom om vilka krav som ställs på ansökan eller vad som kan leda till avslag eller återkrav. är det, enligt , endast Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som har avslagit ansökningar och återkrävt bidrag med anledning av att demokrativillkoret avseende organisationens verksamhet inte har varit uppfyllt (SOU 2019:35 s. 286). Syftet med ett demokrativillkor i bidragsgivningen är främst att förhindra att offentliga medel lämnas till verksamheter som strider mot samhällets grundläggande värderingar. För att åstadkomma detta är det nödvändigt att ställa ett demokrativillkor avseende den mottagande verksamheten. Utredningens bedömning är att nuvarande villkor om organisationens syfte eller uppbyggnad inte behöver ändras och lämnar därför inga förslag om sådana villkor. Staten har ett särskilt ansvar att skydda de värden som anknyter till regeringsformens program- och målsättningsstadgande om respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Dessutom har staten ett åtagande att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter enligt flera av de internationella konventioner avseende mänskliga rättigheter som har anslutit sig till. Det är också viktigt att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte fördelas till organisationer som motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Reglering av stöd till civilsamhället Utredningen föreslår att ett demokrativillkor för verksamheten bör utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekten för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket. Utredningen lämnar följande förslag till demokratvillkor: Bidrag ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten, 1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Förslaget är utformat på så sätt att de ageranden som leder till att bidrag inte får lämnas uttryckligen är angivna. Skälet till utformningen är att underlätta tillämpningen. Det ger också myndigheterna vägledning om vad i verksamheten som ska granskas och kontrolleras och bättre förutsättningar att bedöma lika fall lika. Ett tydligt formulerat villkor skapar också trygghet för de organisationer som ansöker om bidrag eftersom de lättare kan förutse vad som förväntas av dem och vilka ageranden som kan leda till ett avslag. Det är inte möjligt att på detaljnivå ange alla ageranden som utesluter att statsbidrag lämnas utan en viss generalisering har varit nödvändig. Villkor för statsbidrag uppställs för organisationer och det är därmed förhållandena i organisationen eller organisationens agerande som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret. Demokrativillkoret ska också omfatta organisationens företrädare. Begreppet företrädare bör enligt utredningen avse såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen, t.ex. styrelseledamöter eller personer som är anställda eller utsedda av organisationen att utföra ett visst uppdrag. Reglering av stöd till civilsamhället Det är ageranden inom ramen för en organisations verksamhet som ska bedömas. För att en organisation ska kunna hållas ansvarig för en företrädares agerande krävs det alltså att agerandet har en koppling till organisationen och dess verksamhet. En organisation eller en företrädare som utövar våld, tvång eller hot ska inte beviljas statsbidrag för sin verksamhet. Även ageranden som visserligen inte innefattar våld, tvång eller hot, men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör enligt utredningens uppfattning vara diskvalificerande för bidrag. Kränkningar av barns fri- och rättigheter ska bedömas som särskilt allvarliga. En organisation eller en företrädare som diskriminerar enskilda individer eller grupper ska inte heller beviljas bidrag. Diskrimineringslagen kan ge vägledning för att bedöma om ett visst agerande kan anses vara i strid med demokrativillkoret. Demokrativillkoret omfattar emellertid även ageranden som faller utanför diskrimineringslagen. Villkoret om att en organisations verksamhet ska vara icke-diskrimin- erande bör dock enligt utredningens mening inte utesluta att bidrag kan ges till en organisation med en verksamhet som enbart riktar sig till en viss grupp av individer, om det är legitimt med hänsyn till organisationens eller verksamhetens syfte. Utredningen föreslår att statsbidrag inte ska lämnas till en organisation om den eller dess företrädare motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer är självklara exempel på ageranden som motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Om en organisation eller dess företrädare har agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoret ska bidrag ändå få lämnas till organisationen om den beslutande myndigheten bedömer att det finns särskilda skäl för det. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Det bör också fästas avseende vid vilka möjligheter organisationen har haft att förebygga agerandet. Om ett agerande upprepas, bör organisationen inte kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta. Utredningen föreslår att det införs likalydande demokrativillkor för verksamheten i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. För att fullt ut säkerställa att statsbidrag endast lämnas till verksamheter som är Reglering av stöd till civilsamhället förenliga med samhällets grundläggande värderingar föreslår utredningen vidare att det införs en särskild förordning med demokrativillkor som ska tillämpas när statsbidrag fördelas till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning. Statliga bidrag till det civila samhällets organisationer är att bedöma som en förmån och det är därför den sökande organisationen som ska visa att samtliga villkor, således också demokrativillkoret, för bidraget är uppfyllda. Avseende demokrativillkoret ska sannolika skäl gälla som beviskrav. För ett antal bidrag uppställs krav på att en revisor ska ha granskat vissa uppgifter. Revisorns granskning kan avse såväl ekonomi som formella villkor, t.ex. antalet medlemmar i en bidragssökande organisation.