sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Möjligheten för banker och andra kreditinstitut att utbyta infor- mation med varandra om en persons relation till kreditinstitutet be- gränsas emellertid av att tystnadsplikt som utgångspunkt gäller för uppgifterna. Tystnadsplikten, som ofta kallas banksekretessen, inne- bär att enskildas förhållanden till kreditinstitutet inte obehörigen får röjas (1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).1 Bank- sekretessen omfattar alla uppgifter som rör enskildas, dvs. både fysiska och juridiska personers, mellanhavanden med kreditinstitutet oav- sett om uppgiften är skriftlig eller muntlig. Önskemål om att hålla enskildas förhållanden till kreditinstitut hemliga kan ha olika grunder, t.ex. integritetsskäl. Det primära målet med banksekretess och annan finansiell sekretess är att värna om kunderna. En av flera förutsättningar för kundernas förtroende för bankväsendet är att instituten kan bevara de hemligheter som anför- trotts dem. Som en följd av kreditinstitutens betydelse i samhället har kravet på banksekretess varit reglerat i lag. Om sekre- tess inte kan garanteras kan det finnas en risk för att personer inte använder kreditinstitut eller söker sig till kreditinstitut i länder med ett bättre sekretesskydd. En annan risk är att kunder låter bli att lämna sådana upplysningar som kan ha betydelse för bankernas risk- bedömningar. Stora negativa skadeverkningar skulle på så sätt kunna 1Motsvarande sekretess gäller även för annan finansiell verksamhet, se 2 kap 19 § lagen om värde- pappersfonder, 1 kap. 11 § lagen om värdepappersmarknaden, 3 kap. 12 § lagen om betaltjäns- ter, 3 kap. 12 § lagen om elektroniska pengar, 8 kap. 24 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder, 13 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och 4 kap. 15 § lagen om verksamhet med bostadskrediter. uppstå för bankerna och därigenom för samhället (se , Bank- sekretess och annan finansiell sekretess, 2010 s. 15 och 23 f.). Tystnadsplikten omfattar enskildas förhållanden till kreditinsti- tutet. ”Enskilda” betyder i detta sammanhang en fysisk eller juridisk person som i förhållande till kreditinstitutet anses som kund. En förutsättning för att regeln om banksekretess ska bli tillämplig är alltså att det finns ett kontraktsförhållande mellan kreditinstitutet och en annan person (se prop. 2002/03:139 s. 477 f.). Kundbegreppet ska tolkas i vidast möjliga mening. Alla som över huvud taget har haft något som kan uppfattas som en form av kundförhållande till ett kreditinstitut skyddas av tystnadsplikten. Till kund ska i detta sam- manhang räknas borgensman eller någon annan som har en sådan relation till kreditinstitutet att uppgifter om honom eller henne finns i kreditinstitutet och som kan ha ett befogat intresse av att uppgif- terna hålls hemliga. Sekretessen omfattar även uppgifter om andra än de som kreditinstitutet har ett direkt kundförhållande med, t.ex. uppgifter som rör kundens egna kunder (se a.a. s. 48 f.). Banksekretessen omfattar inte bara uppgifter om befintliga kunder utan även uppgifter om enskilda som förhandlar, eller utan framgång har förhandlat, med kreditinstitutet om att inleda ett sådant förhål- lande eller som varit kund i kreditinstitutet (se prop. Tystnadsplikten skyddar dock endast förhållanden till kredit- institutets kunder inom området för institutets rörelse. Ett kredit- instituts rättsförhållanden till andra, t.ex. anställda och hyresvärdar, omfattas således inte av sekretessen (se prop. 1986/87:12 s. 211). I regel gäller tystnadsplikten endast kreditinstitutets egna kunder och kundernas förhållanden till den egna banken. Om något som helst kundförhållande inte finns eller har funnits mellan en person och ett kreditinstitut finns det inget som konstituerar tystnadsplikt för institutet om det får kännedom om förhållanden avseende per- sonen. Det är också tveksamt om en kunds förhållanden till andra kreditinstitut, som inte sammanhänger med förhållandet i den egna verksamheten, omfattas av banksekretessen. Med hänvisning till den grundläggande principen om att kreditinstitut, för att upprätthålla förtroendet för bankväsendet som sådant, inte onödigtvis bör lämna från sig information om andra torde dock uppgifterna i praktiken inte lämnas ut (se a.a. s. 53). Sekretessen gäller för alla uppgifter om en kund oavsett hur käns- liga de kan antas vara generellt sett eller för kunden. att en viss person är kund hos kreditinstitutet omfattas av tystnads- plikten (se a.a. s. 23 och 51 f.). Den tystnadsplikt som följer av banksekretessen omfattar också sådana förhållanden som en kund inte har upplyst om men som kreditinstitutet har iakttagit eller kunnat sluta sig till även utan direkt kontakt med kunden. Banksekretessen är inte absolut, eftersom endast obehörigt röjande av uppgifter är förbjudet. Det anses t.ex. inte obehörigt att röja uppgifter när det krävs för att kunna fullgöra en kunds uppdrag (se prop. 2002/03:139 s. 478). Ett kreditinstitut är inte heller förhindrat att lämna ut en uppgift som redan är känd, genom att den t.ex. finns i offentliga register. Att en uppgift förekommer i massmedia innebär emellertid inte att den automatiskt är att betrakta som känd. Ett kreditinstitut är vidare behörigt att lämna ut upplysningar om en kund, om institutet enligt författning är skyldigt till det. Enligt artikel 4 i och rådets förordning (EU) 2015/847 av om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006 krävs t.ex. att ett kreditinstitut som genomför en betalning ska se till att överföringen åtföljs av bl.a. uppgifter om betalarens och betalnings- mottagarens namn och betalkontonummer. Banksekretessen hindrar vidare inte att uppgifter om lämnade krediter, betalningsförsummel- ser och kreditmissbruk utväxlas för kreditupplysningsändamål inom en krets som utgörs av vissa finansiella företag, bl.a. kreditinstitut och värdepappersbolag (5 a § kreditupplysningslagen [1973:1173]). I prak- tiken sker detta informationsutbyte inte direkt mellan de finansiella företagen, utan genom att upplysningar lämnas till kreditupplysnings- företag, som sammanställer upplysningarna (se a.a. s. 187). Det finns enligt förarbetena även situationer när uppgifter anses behörigen kunna lämnas utan att det finns en juridisk skyldighet att göra det (se prop. 2002/03:139 s. 479 och SOU 1999:53 s. 313 f. och 317f.). Som exempel nämns att det kan vara behörigt att lämna upp- gifter om banken upptäcker brott och gör anmälan om det eller att lämna uppgifter i förhållande till aktieägare på bolagsstämma, arbets- tagarorganisationer eller kunders revisorer. Det har även lyfts fram att ett kreditinstitut kan vara behörigt att lämna uppgifter som om- fattas av banksekretessen för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism. I fråga om kundkännedom föreskrivs t.ex. att ett kreditinstitut ska företa en noggrann identitetskontroll. Ett kreditinstitut är vidare skyldigt att kontrollera varifrån en kunds ekonomiska medel kommer. Det kan kräva att kontroll görs av exempelvis en kunds förbindelser med något annat institut, varigenom det egna kundförhållandet av- slöjas för det andra institutet. Det institutet kan i sin tur behöva lämna upplysningar om kunden (se a.a. s. 157). Banksekretessen kan kompletteras med interna riktlinjer för sekre- tess hos ett kreditinstitut. Av allmänna råd om riktlinjer för hantering av etiska frågor hos institut som står under inspektionens tillsyn (FFFS 1998:22) framgår att varje institut som står under tillsyn bör anta riktlinjer för hantering av etiska frågor för verksamheten. Riktlinjerna bör omfatta de anställdas handlande i situationer där det kan vara oklart ur en etisk synvinkel vad som är ett lämpligt agerande eller där rättsreglerna på området inte ger tillräcklig vägledning. I fråga om verksamheter som saknar bestämmelser om tystnadsplikt är sådana riktlinjer av särskilt värde. För kreditinstitut kan sådana riktlinjer i stället närmare reglera hur banksekretessen bör hanteras internt genom att t.ex. reglera vem inom institutet som en tjänsteman kan vända sig till för en bedöm- ning i tveksamma situationer eller vem som får besluta om att upp- gifter i ett visst fall kan lämnas ut trots sekretess. Riktlinjerna kan även innehålla vägledning för att bedöma vad som är ett behörigt ut- lämnande av uppgifter som omfattas av banksekretessen. Interna rikt- linjer hos ett kreditinstitut kan emellertid inte påverka vad som i lag slagits fast om ramarna för banksekretessen eller skyldigheterna att lämna ut uppgifter trots sekretessen. Riktlinjerna kompletterar i sådana fall endast de bestämmelser som framgår av lag. I fråga om uppgifter som kan hänföras till misstankar om penning- tvätt eller finansiering av terrorism finns i penningtvättslagen ytter- ligare lager av tystnadsplikt. Enligt 4 kap. 9 § första stycket får en verksamhetsutövare, dess styrelseledamöter eller anställda inte röja vissa uppgifter för kunden eller för någon utomstående. Tystnads- plikten omfattar uppgift om att en bedömning utförs, har utförts eller kommer att utföras av en avvikelse eller misstänkt transaktion eller aktivitet som har uppmärksammats. Inte heller får röjas att uppgifter rapporterats till Finanspolisen eller på begäran lämnats till Finans- polisen eller Säkerhetspolisen. Bestämmelsen hindrar därmed som ut- gångspunkt ett kreditinstitut från att lämna uppgifter om en miss- tänkt transaktion till ett annat kreditinstitut även när ett informa- tionsutbyte annars i ett enskilt fall skulle vara behörigt enligt 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Ett kreditinstitut får trots tystnadsplikten i penningtvättslagen lämna aktuella uppgifter till en annan finansiell verksamhetsutövare inom EES som ingår i samma koncern eller till en filial eller ett dotter- företag utanför EES, förutsatt att dessa tillämpar gemensamma rutiner som fastställts enligt 2 kap. 8 eller 9 § eller motsvarande krav enligt lagstiftningen i det land där filialen finns eller dotterföretaget hör hemma (4 kap. 9 § andra stycket 2 penningtvättslagen). Uppgifter som rör samma kund och samma transaktion och som omfattar fler än en verksamhetsutövare får vidare lämnas mellan verk- samhetsutövare under förutsättning att de tillhör samma verksam- hets- eller yrkeskategori och omfattas av skyldigheter i fråga om tystnadsplikt och skydd för personuppgifter som följer av penning- tvättslagen (4 kap. 9 § andra stycket 4 penningtvättslagen). Som det enklaste exemplet på undantaget anges i förarbetena när en bank verkställer en överföring från en kunds konto i banken till kundens konto i en annan bank. Om någon av bankerna får anledning att miss- tänka penningtvätt eller finansiering av terrorism innebär undan- taget att de får dela med sig av denna misstanke och de uppgifter som misstanken grundar sig på. Den bank som tar emot uppgifterna får i sin tur bistå med uppgifter som kan underlätta bedömningen. Där- igenom kan bedömningen av transaktionen och en eventuell rapport underlättas och förbättras (se prop. 2016/17:173 s. 542). 10.4Exempel på befintlig samverkan mellan kreditinstitut I detta avsnitt redogörs för några fall av samverkan mellan kredit- institut som är av löpande eller mer formaliserad karaktär. Dessa är inriktande på samarbete på ett övergripande plan. Vid utbyte av infor- mation inom ramen för samverkan har kreditinstituten att förhålla sig till banksekretessen. Ett gemensamt arbete för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism sker genom , som är en bransch- organisation för i huvudsak affärsbanker. fungerar bl.a. som ett gemensamt forum för medlemmarna där inriktningen är att skapa förutsättningar för banker i att bedriva sitt arbete. För att underlätta bankernas praktiska hantering av ärenden tar fram olika typer av koder och rekommendationer. Ifråga om penningtvätt finns t.ex. en rekommendation om principer för tillämpning av bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning. Med syfte att ta fram vägledning för de finansiella företagens tolkning och tillämpning av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har mot penningtvätt (Simpt) bildats av sju branschorganisationer inom den finansiella sektorn, däribland . Målet är att etablera god sed på området samt att ta fram vägledning beträffande konkreta frågeställningar där regelverket lämnar utrymme för tolkningar och det finns tillämpningssvårigheter. Detta syftar i sin tur att leda till en mer effektiv tillämpning av regelverket. Innan en vägledning god- känns sker en öppen konsultation. Vid denna ges även andra möjlig- heter att lämna synpunkter på utkasten till vägledning. Kvartalsvis träffar Simpt för att utbyta erfaren- heter om metoder, trender och utmaningar på penningtvättsområdet. Simpt har i kontakter med uttryckt önskemål om att få någon form av synpunkter avseende de tolkningar som Simpt gjort. granskar emellertid generellt sett inte Simpts tolkningar och lämnar inte några synpunkter. har tillsammans med bankföreningarna i de övriga nordiska och baltiska länderna bildat ett forum för att genom samarbete underlätta bankernas gränsöverskridande verksamhet och arbete mot penningtvätt. Avsikten är att forumet bl.a. ska identifiera sådana skillnader i ländernas lagstiftningar som, utan att vara motiverade av särskilda nationella risker eller omstän- digheter, orsakar merarbete för de banker som bedriver verksamhet över gränserna. Två frågor som har noterats är behovet av att kunna utbyta information mellan banker och behovet av att skapa möjlig- heter för banker och brottsbekämpande myndigheter att arbeta till- sammans. Avsikten är att bättre kunna övervaka och utreda miss- tänkta transaktioner.2 I syfte att förbättra kundupplevelsen genom att förenkla kund- kännedomsprocessen och stärka det förebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet har sex nordiska storbanker bildat ett gemensamt företag, . Företaget har utvecklat en platt- form, för att hantera uppgifter för kundkännedom, som lanserades . Genom plattformen erbjuds företag med bas i tjänster för kundkännedom. Uppgifter för kundkännedom som häm- tats in samlas och, med samtycke från kunden, delas i en gemensam tjänst.3 Det innebär i praktiken att varje enskild bank inte behöver samla in alla uppgifter i kontakt med en kund utan kan använda sig av uppgifterna i tjänsten. Varje enskild bank är dock fortsatt ansvarig för sin egen kundkännedomsprocess och för sina riskbedömningar. 10.5Svenska framförda behov av ökade möjligheter till informationsutbyte har i en framställan till regeringen lämnat förslag som bl.a. rör utökade möjligheter till informationsdelning mellan verksamhetsutövare. Förslaget innebär att undantaget från tystnadsplikten i 4 kap. 9 § andra stycket 4 pen- ningtvättslagen skulle utvidgas till att avse uppgifter som rör enskilda och deras transaktioner och aktiviteter. Kravet på att uppgifter ska röra samma kund och samma transaktion föreslås alltså tas bort. 2Bankfokus nr 2, , Nordiskt-baltiskt penningtvättsforum bildat. 3Se /index.php/our-services/ (hämtat ). framför att möjligheten för banker att dela information med varandra är ytterst begränsad och att ett ut- ökat informationsutbyte skulle öka möjligheterna att förhindra att banksystemet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett sådant informationsutbyte skulle enligt bättre kunna bidra till brottsutredande myndigheters utredningar. Genom ökade möjligheter att dela information menar att bankerna skulle få bättre förutsättningar att dels iden- tifiera misstänkta kunder, dels utreda misstänkta kunder, transaktioner och aktiviteter för rapportering till Finanspolisen. menar att bankerna vidare skulle få bättre underlag för att kunna avskriva misstankar. Bankerna behöver enligt information för att kunna skapa sig en helhetsbild där den egna verksamheten ofta är del i större upplägg. Varje bank övervakar de transaktioner och akti- viteter som sker i den egna verksamheten och ser bara en del av vad som kan vara en mycket större kedja av transaktioner. menar att om banken kunde få information om de kunder och trans- aktioner som kommer före och efter i kedjan skulle banken bättre kunna avgöra om en transaktion i den egna verksamheten utgör en del av ett större upplägg som därmed ska rapporteras. Tillgång till sådan information skulle kunna leda till en mer träffsäker rapportering och en mer precis övervakning. Det skulle enligt Svenska Bankfören- ingen också kunna leda till ett bättre underlag för bankerna att, i förekommande fall, tillämpa förenklade åtgärder och därmed undvika annars nödvändiga kontroller av kunder, vilket skapar bättre förutsätt- ningar för det riskbaserade förhållningssättet. framhåller att de legala förutsättningarna för kreditinstitut att sinsemellan dela information om kunder och transaktioner är små med hänsyn till banksekretessen och tystnads- plikten i 4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen. Genom att utvidga tillämpningsområdet för 4 kap. 9 § andra stycket 4 penning- tvättslagen på det föreslagna sättet menar att verksamhetsutövare får ett lagstöd för att dela uppgifter med varandra utan hinder av den tystnadsplikt som reglerar deras verk- samhet. 10.6Det finns hinder mot ett effektivt informations- utbyte som innebär begränsningar i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism I finns ett hundratal kreditinstitut, inklusive utländska filialer. görs mängder av transaktioner mellan instituten. Dessa granskas bl.a. inom respektive instituts transaktionsövervaknings- system som signalerar vid avvikande eller misstänkta transaktioner. Ett kreditinstitut kan emellertid endast se egna kunders transaktioner i verksamheten och alltså bara en del av vad som kan vara en mycket större kedja av transaktioner. Genom kunskap om t.ex. kundens transaktionsmönster i andra kreditinstitut eller genom information om de kunder och transaktioner som kommer före och efter i trans- aktionskedjan skulle sannolikt förutsättningarna öka för att upp- täcka avvikande eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner eller att avfärda sådana som annars skulle bedömas som misstänkta. Ett ökat informationsutbyte skulle också kunna leda till ett bättre underlag för kreditinstituten att tillämpa förenklade åtgärder och därmed undvika onödiga kontroller av kunder. Det skulle göra pro- cessen som helhet mer effektiv. En snabbare granskning innebär i sig också större sannolikhet att pengar fortfarande finns kvar hos ett kreditinstitut och möjlighet att omhänderta dem genom ett disposi- tionsförbud. Utbyte av information om fenomen, tillvägagångssätt och kunder skulle även kunna hjälpa kreditinstitut så att deras rutiner, riskbedömningar och övervakning blir mer träffsäkra för att verkningsfullt förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt utredningen står det därmed klart att det finns ett stort behov av informationsutbyte mellan kredit- effektivt kunna vidta åtgärder mot dessa företeelser. Som konstaterats ovan hindrar banksekretessen som regel kredit- institut från att sinsemellan utbyta information om sina kunder. Det finns därför inte heller något gemensamt system för att övervaka transaktioner mellan olika institut. Det innebär att en kund genom att ha konton i flera olika kreditinstitut kan sprida sina aktiviteter så att ett agerande i varje enskilt institut inte väcker tillräckliga miss- tankar men som tillsammans skulle uppmärksammas. Förutsättning- arna för kreditinstitut att uppmärksamma misstänkta aktiviteter och transaktioner är därmed begränsade vid komplexa upplägg. Banksekretessen hindrar endast obehörigt röjande av uppgifter (se vidare avsnitt 10.2). Ytterligare lager av tystnadsplikt finns i pen- ningtvättslagen. Ett kreditinstitut som har skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism kopplad till en viss kund kan med hänsyn till tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen som regel inte informera ett annat kreditinstitut om det. Kunden kan därför vända sig till ett nytt skapa en relation. Med ett sofistikerat brottsupplägg har det nya kreditinstitutet be- gränsade möjligheter att upptäcka riskerna med kunden och kan där- med inte anpassa sin riskbedömning och övervakning av kunden utifrån det. Möjligheten för ett kreditinstitut att upptäcka de risker med hänsyn till penningtvätt och finansiering av terrorism, som ett tidigare kreditinstitut har noterat, kan också vara starkt begränsade. Banksekretessen och tystnadsplikten i penningtvättslagen utgör sam- mantaget hinder mot ett effektivt informationsutbyte mellan kredit- institut. Det finns därmed ett behov av att överväga en utökad möjlig- het för kreditinstitut att utbyta information med varandra. 11.1Brottsbekämpande myndigheters roll och ansvar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism Att tvätta pengar eller finansiera terrorism är brottsliga handlingar. Flera olika brottsbekämpande myndigheter arbetar för att upptäcka, utreda och beivra sådan brottslighet. Denna typ av brottslighet har vidare inte sällan nära kopplingar till annan brottslighet, som t.ex. narkotikahandel, människohandel, skattebrott eller bedrägeri, där penningtvätten kan avse att t.ex. dölja var pengar kommer ifrån eller vem som tjänar på brotten. Det är vanligt att penningtvätt utgör ett inslag i organiserad brottslighet. Utredningar om penningtvätt och finansiering av terrorism kan därmed leda till avslöjanden om annan brottslighet och de personer som ytterst tjänar på brottsligheten. Att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är därmed också ett sätt att arbeta mot annan typ av kriminalitet. Finanspolissektionen vid (Finanspolisen) är en sektion inom myndighetens nationella operativa avdelning (). Finanspolisen har även uppdraget att vara finansunderrät- telseenhet (se 35 a § förordningen [2014:1102] med instruktion för ). I fråga om penningtvätt och finansiering av terro- rism ansvarar Finanspolisen för underrättelseverksamhet. Finans- polisen tar emot information om misstänkta transaktioner och annan information som har anknytning till penningtvätt och finansiering av terrorism. Informationen kan komma från verksamhetsutövare genom penningtvättsrapporter, men också från andra delar av Polis- myndigheten, genom olika forum för myndighetssamverkan eller via tips. En verksamhetsutövare och den som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, väl- görande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål är vidare skyldig att på begäran lämna de uppgifter som behövs för en utred- ning om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Finanspolisen (se 4 kap. 3 och 6 §§ penningtvättslagen). All rapportering till Finanspolisen läggs in i penningtvättsregister (se avsnitt 12.2.1). Registret utgör ett stöd i Finanspolisens arbete och kontrolleras när det kommer in nya upp- gifter om avvikande eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner. Eftersom rapporterna inte är brottsanmälningar kan misstankegraden för en registrerad uppgift vara mycket låg. Rapporter i registret gall- ras om det inte har uppkommit någon misstanke om grovt brott i fråga om den person som rapporten avser (5 kap. 18– 20 §§ lagen [2018:1693] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). Alla uppgifter som inkommer till Finanspolisen blir föremål för bedömning. Viss del av informationen går till fördjupad handlägg- ning. Den fördjupade handläggningen kan resultera i att ett under- rättelseuppslag upprättas och skickas till relevant brottsbekämpande myndighet, dvs. till utredande verksamhet inom exempelvis Polis- myndigheten, eller . Finanspolisen har inte själv befogenhet att inleda en förundersök- ning, men kan givetvis ge in en polisanmälan.