sou · H9B385 · 2021-10-28 00:00:00 — är den generella trenden att antalet unga som begår brott minskar och denna minskning blir tydlig sett ur ett längre tidsperspektiv. När det gäller ungas brottsutsatthet sker ofta brotten på skolan, på internet och i hemmet. En stor andel av de hot och trakasserier som unga utsätts för sker på internet och den digitala miljön kan underlätta för vuxna personer som vill komma i kontakt med barn i sexuella syften. Det är också tydligt att barn och unga som utsätts för våld eller andra övergrepp i sin hemmiljö är särskilt utsatta och ofta har ett stort vårdbehov. Ekonomisk och organiserad brottslighet riktad mot välfärdssystemet Kommittén har identifierat ekonomisk och organiserad brottslighet där välfärdssystemen utnyttjas på felaktiga grunder som en kriminalpolitisk utmaning. Dessa brott kan se mycket olika ut, från att en person på felaktiga grunder får bidrag från utbetalande myndigheter till organiserade och systematiska bedrägerier som genomförs med hjälp av företag . Då dessa brott i huvudsak upptäcks genom myndigheternas kontrollarbete kräver denna utmaning en samordning och ett informationsutbyte mellan myndigheter i syfte att effektivt kontrollera utbetalningar från de välfärdsstatliga transfereringssystemen. Berörda myndigheter behöver också ha rutiner och system som försvårar att brotten begås. Narkotikarelaterad brottslighet är en alltjämt pågående kriminalpolitisk utmaning. spår en ökning av narkotikabruket och pekar på behovet av en effektiv vård. Frågan rör även Kriminalvårdens klientel, där andelen som har en missbruksproblematik är hög. Andelen av dem som dömts för narkotikabrott som återfaller i samma brott är också hög, men har minskat . Missbruk av narkotika ökar även risken att utsättas för brott. Ur ett internationellt perspektiv är nivån av narkotikarelaterade dödsfall hög i , men den har sjunkit . Vidare är narkotikahandel ett stort problem i utsatta områden, där den utgör en stor inkomstkälla för organiserad brottslighet och kan medföra våldsamma konflikter mellan kriminella grupper. En kriminalpolitisk utmaning är förändringar i extremistmiljöer. Enligt har det skett en tillväxt avseende våldsbejakande islamism, våldsbejakande högerextremism och våldsbejakande vänsterextremism. Den våldsbejakande högerextremistiska ideologin attraherar fler än tidigare och attentatshotet från denna miljö är på samma nivå som hotet från den våldsbejakande islamistiska extremistmiljön. Utvecklingen har påverkats av att organisationer kopplade till dessa miljöer tar del av offentliga medel. De våldsbejakande extremistiska grupperna har också främjats av digitaliseringen genom att man mer effektivt än tidigare kan sprida idéer och rekrytera följare på internet. Brottslighetens utveckling och riskfaktorer för brott Kommitténs uppdrag innefattar att redovisa en översiktlig bedömning av kriminalitetens utveckling mot bakgrund av tillgänglig forskning. Kommittén har därför beskrivit brottslighetens struktur och utveckling –2020 med hjälp av kriminalstatistik och trygghetsundersökningar. Dessa källor ger en bild av brottslighetens utveckling och hur vanliga olika brott är. Brottslighet är ett komplicerat fenomen som kan förklaras mot bakgrund av riskfaktorer på samhälls-, grupp- och individnivå. Flera perspektiv kan belysa olika aspekter av de bakomliggande faktorerna till att personer begår brott. Kommittén har i sitt arbete lyft fram flera sådana perspektiv. Brottslighetens utveckling kan t.ex. ses mot bakgrund av förändringar i kontroll- och tillfällesstrukturen, vilket har betydelse för antalet brottstillfällen i samhället. Av vikt är också att normer kring våld och självkontroll förändras , vilket kan förväntas medföra beteendeförändringar. Utifrån ett historiskt perspektiv har också alkoholkonsumtionen en koppling till omfattningen av våld i samhället. För att förstå skillnader i brottslighet mellan olika områden bör flera perspektiv användas. Också på individ- och gruppnivå finns en mängd riskfaktorer att ta hänsyn till för att få en heltäckande bild av varför människor begår brott. Kommittén har samlat dessa riskfaktorer under kategorierna ålder och brott, psykisk ohälsa och missbruk, kön och brott samt utländsk bakgrund. Att öka människors trygghet är en del av målet för kriminalpolitiken. Kommittén har tittat närmare på frågan om trygghet, som kan betyda olika saker beroende på sammanhang. I forskningen framträder vissa mönster, bl.a. att kvinnor generellt upplever en större oro för brott än män. Forskningen visar också att otrygghet är knutet till människors levnadsvillkor, där exempelvis utbildningsbakgrund och ekonomiska förhållanden har betydelse. I socialt utsatta områden upplever en större andel av de boende otrygghet. Oro och rädsla för brott är förknippat med negativa konsekvenser för individen, för lokalsamhället och på en bredare samhällsnivå. fattade regeringen beslut om att inrätta en parlamentariskt sammansatt kommitté i form av en trygghetsberedning. Kommittén, som har antagit namnet Trygghetsberedningen, ingår som en av de åtgärder mot gängkriminalitet och annan grov brottslighet som regeringen presenterade i form av ett 34-punktsprogram . Kommitténs uppdrag är dock bredare än att enbart omfatta gängkriminaliteten. Kommitténs uppdrag är att ta fram underlag till utformningen av en kunskapsbaserad och brett förankrad kriminalpolitik som ska bidra till att uppfylla de kriminalpolitiska målen att minska brottsligheten och öka människors trygghet (dir. 2020:32)1. Målet är att de kriminalpolitiska insatser som genomförs ska bli mer kunskapsbaserade och i högre grad långsiktigt förankrade över partigränserna. Uppdraget sträcker sig över perioden –2024. Redovisningen sker i form av årliga delredovisningar 2021–2023 och en slutredovisning . •identifiera de viktigaste kriminalpolitiska utmaningarna som samhället står inför nu och •analysera och bedöma vilken förmåga som finns hos rättsväsendet och andra berörda aktörer för att möta dessa utmaningar på såväl det brottsförebyggande som brottsbekämpande området •bedöma i vilken grad det finns förmåga hos berörda aktörer i samhället att ge relevant stöd och skydd för brottsutsatta •överväga på vilket sätt forskning och innovation i högre grad kan knytas till det praktiska arbetet med att förebygga och utreda brott 1Kommittédirektiven framgår i sin helhet i bilaga 1–3. •bedöma övergripande frågor om kompetensbehov hos och andra brottsbekämpande myndigheter. Kommitténs uppdrag att lämna förslag till en inriktning för en modern sammanhållen straffrätt som ska bidra till att uppnå de kriminalpolitiska målen har utgått (dir. 2021:62). I denna volym beskrivs ett antal kriminalpolitiska utmaningar som kommittén identifierat. En av de mest uppmärksammade kriminalpolitiska utmaningarna just nu är uppgörelser mellan kriminella gäng och nätverk med skjutningar och sprängningar som följd. Enligt direktivet finns det dock skäl att identifiera ytterligare problem och utmaningar som finns inom det kriminalpolitiska området samt göra en bedömning av vilka utmaningar som kan finnas givet förändringar i samhället i stort.2 1.1Trygghetsberedningen – en arena för diskussion och dialog mellan ledamöter och experter Med utgångspunkt i kommitténs uppdrag har kansliet som huvuduppgift att ta fram skriftliga forsknings- och erfarenhetsbaserade kunskapsunderlag. Experter och sakkunniga biträder kommittén i framtagandet av dessa kunskapsunderlag. De underlag som tas fram utgör utgångspunkt för diskussioner om hur en kunskapsbaserad och brett förankrad kriminalpolitik kan utformas. Under månatliga utredningssammanträden diskuteras kriminalpolitiska frågor med utgångspunkt i underlagen. Till dessa sammanträden inbjuds ibland även representanter från myndigheter och andra verksamheter samt forskare med särskild kunskap om de ämnen som utgör tema för sammanträdet. På så sätt skapas en arena för direkt dialog och samtal mellan ledamöter och expertis. Dessa diskussioner blir sedan vägledande för kansliets arbete med att ta fram ytterligare kunskapsunderlag och delredovisningar. Målsättningen är också att stimulera fortsatta parlamentariska diskussioner om hur en långsiktig, kunskapsbaserad och brett förankrad kriminalpolitik kan utformas. 2I direktivet framhålls vikten av löpande analyser av de kriminalpolitiska utmaningar som samhället står inför, det gäller inte minst den samhällspåverkan som pandemin kan komma att få. Pandemins betydelse för brottslighetens och rättsväsendets myndigheter har kommittén beskrivit och diskuterat i en särskild rapport. En slutsats var att pandemin inte hunnit ha någon stor påverkan men att det finns anledning att vara uppmärksam på vilka konsekvenser pandemin får på (Trygghetsberedningen 2020). 1.2Uppdraget att skapa förutsättningar för en brett förankrad och kunskapsbaserad kriminalpolitik Kommitténs uppdrag är att ta fram underlag och skapa förutsättningar för utformningen av en kriminalpolitik där de insatser som genomförs är kunskapsbaserade, i högre grad långsiktiga och brett förankrade över partigränserna. 1.2.1En kriminalpolitik som är brett förankrad på flera sätt Enligt direktiven ska Trygghetsberedningen skapa förutsättningar för en kriminalpolitik som är brett förankrad över partigränserna. Kommitténs målsättning är också att skapa förutsättningar för en brett förankrad kriminalpolitik i bemärkelsen att den för det första är förankrad i såväl forskning och statistik som i praktik och beprövad erfarenhet, för det andra är relevant för hela landet och för alla samhällsgrupper och för det tredje är förankrad också inom andra politikområden vilkas utformning kan ha påverkan på brottsligheten och otryggheten. Kommitténs första uppgift är att identifiera de viktigaste utmaningarna som bör hanteras inom kriminalpolitiken, på såväl kort som lång sikt. I arbetet med att identifiera kriminalpolitiska utmaningar har kommittén utgått ifrån såväl statistik och forskning som samlad erfarenhet. Allt från en bred representation av experter och praktiker samt utifrån flera olika ideologiska ställningstaganden. 1.2.2En kunskapsbaserad kriminalpolitik med utrymme för ideologi och värderingar Betoningen på, och vikten av, en kunskapsbaserad kriminalpolitik är inte unikt för kommitténs uppdrag. Denna ambition manifesteras med de omfattande budgetsatsningar som görs för att skapa förutsättningar för ett kunskapsbaserat brottsförebyggande, brottsbekämpande och trygghetsfrämjande arbete på nationell och lokal nivå. Ambitionen att nå bred förankring över partigränserna har däremot inte varit lika tydligt formulerad tidigare. Den svenska kriminalpolitiken har , och framför allt , kommit att politiseras allt mer (2001, och Duus-Otterström 2009), dvs. blivit föremål för partipoli- tiskt inflytande och oenighet (1995). Att uppnå en partiöverskridande förankring om kriminalpolitiska frågor, som är så centrala i den politiska debatten, kan alltså framstå som en utmaning. Beslutsfattandet på det kriminalpolitiska området är i hög grad värdebaserat medan kunskap ska vara fri och objektiv i bemärkelsen fri från värdering. Detta är en motsättning som, enligt (2007), påverkar förutsättningarna att uppnå en renodlat kunskapsbaserad kriminalpolitik. Balansen mellan å ena sidan ideologi och värderingar och å andra sidan statistik, forskning och erfarenhet är också en central fråga för kommitténs arbete. En kunskapsbaserad kriminalpolitik bör, enligt , ha en ambition att aktivt eftersöka ”kunskap om de förhållanden i verkligheten som kriminalpolitiken ska ta sikte på, om deras nivå, struktur, utveckling, kostnader och andra konsekvenser och om effektiviteten av de kriminalpolitiska åtgärderna” (ibid, s. 327). menar också att en kunskapsbaserad kriminalpolitik bör eftersträva att inte väja för kunskap som ifrågasätter tro, åsikter eller ideologi och att ha en beredskap att ändra inriktning på grundval av ny kunskap. Inrättandet av Trygghetsberedningen kan ses som ett uttryck för en sådan ambition och beredskap. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att det inom ramen för en kunskapsbaserad kriminalpolitik också finns utrymme för värderingar och ideologiska ställningstaganden. Kommitténs årliga delredovisningar utgår från statistik, forskning och erfarenhet. De överväganden, förslag och eventuella prioriteringar som presenteras är ett resultat av diskussioner som, mot denna bakgrund, förts i kommittén. 1.2.3Kommitténs arbete med att identifiera utmaningar samt delredovisningens disposition I detta delbetänkande presenteras en sammanställning av viktiga kriminalpolitiska utmaningar och . Bedömningar av hur olika företeelser kommer att utvecklas framåt rymmer alltid ett visst mått av spekulation. Det finns inga säkra fakta om hur utvecklingen kommer att se ut. För att identifiera viktiga utmaningar har kommittén i huvudsak utgått ifrån de bedömningar som forskare och andra experter (fortsättningsvis benämns både forskare och representanter från kommitténs expertmyndigheter och andra verksamheter som experter) gjort utifrån sin samlade kunskap och erfarenhet. Representanter från kommitténs samtliga expertmyndigheter har beretts tillfälle att vid seminarier och intervjuer dela med sig av vad de, utifrån sina erfarenheter, ser som de största kriminalpolitiska utmaningarna. Kansliet har också haft uppföljande fördjupande samtal med experter och representanter från deras verksamheter. Kansliet har vidare intervjuat flera forskare om vilka de största utmaningarna är inom deras respektive forskningsområden. Kansliet har även inhämtat kunskap genom att ta del av digitala föreläsningar, konferenser och panelsamtal som anordnats av olika myndigheter och organisationer i civilsamhället. Kommitténs uppfattning om vad man ser som de viktigaste kriminalpolitiska utmaningarna och har legat till grund för slutsatserna. I kapitel 2 beskrivs utmaningarna indelade i ett antal övergripande områden. Det som presenteras är en nulägesbild av vad som bedömts som viktiga kriminalpolitiska utmaningar och . Kommitténs uppdrag sträcker sig fram . Under den tiden kan nya utmaningar tillkomma. I det fortsatta arbetet med att utreda samhällets förmåga att hantera de utmaningar kriminalpolitiken står inför och kommer kommittén, där det är möjligt, även att beakta eventuella nya utmaningar. Kommittén bedömer det dock som sannolikt att utmaningarna också i huvudsak kommer finnas inom de områden som beskrivs i kapitel 2. Utmaningarna i kapitel 2 presenteras utan inbördes prioriteringsordning av vilka de viktigaste utmaningarna är. Det finns inte någon given sådan ordning; en sådan prioritering behöver i stället göras utifrån en diskussion om värderingar och mål. Däremot är det rimligt att inom ramen för en kunskapsbaserad kriminalpolitik kunna förankra de prioriteringar som görs i kunskap. Som underlag för diskussioner om vilket stöd olika kriminalpolitiska beslut och förslag har i forskning och statistik presenteras i kapitel 3 en forskningsbaserad kunskapsöversikt om olika risk- och skyddsfaktorer för brott. Där beskrivs bl.a. att de utmaningar som samhället står inför kan förstås och förklaras utifrån flera olika perspektiv. Detta kapitel kommer att användas som referens i kommitténs fortsatta arbete med att utreda vilken förmåga samhället behöver ha att möta de utmaningar som identifierats. I kapitel 4 beskrivs den kända brottslighetens struktur, dvs. fördelningen av olika brottstyper, och utveckling både ur ett historiskt perspektiv och med fokus på det fram till och med I kapitel 5 redogörs för den upplevda otrygghetens utveckling sedan detta började mätas samt hur känslan av otrygghet skiljer sig mellan olika grupper. I arbetet med att identifiera utmaningar har kommittén tagit del av olika experters erfarenheter och kunskap. Dessa experter har i möten och intervjuer förmedlat vad de ser som de största utmaningarna , och , inom sina respektive expertområden. Kommittén har även tagit del av dokument, rapporter och forskningsresultat som beskriver de utmaningar som olika experter har framhållit som särskilt angelägna. Kommittén har på detta sätt fått ta del av en stor bredd av utmaningar. För att kunna ge en överskådlig bild av utmaningarna har de delats in i ett antal övergripande områden: •En brett förankrad kriminalpolitik som tar hänsyn till lokala variationer •Fortsatt internationalisering av samhället och brottsligheten •Fortsatt digitalisering av samhället och brottsligheten •Omfattande utmaningar i socialt utsatta områden •Mäns våld mot kvinnor •Barns och ungas utsatthet och delaktighet i brott •Ekonomisk och organiserad brottslighet riktad mot välfärdssystemet Utmaningarna presenteras utan inbördes prioriteringsordning. Som framgår av listan ovan följer beskrivningen i stället en struktur där mer övergripande utmaningar presenteras först, följt av utmaningar kopp- lade till vissa kategorier av brott eller mer specifika företeelser eller brottstyper. I slutet av kapitlet diskuteras hur utmaningar kan prioriteras i förhållande till varandra. Experterna har lyft fram många olika typer av utmaningar. Några har beskrivit mycket specifika utmaningar, andra har i stället beskrivit större områden inom vilka stora utmaningar finns. Det gör att också beskrivningarna av utmaningarna i detta kapitel varierar både till omfattning, djup och struktur. Denna variation speglar inte en värdering av vilka utmaningar som är viktigast. I denna volym diskuteras inte vilka insatser som behövs för att hantera de problem som ligger till grund för utmaningarna. Dessa frågor kommer att bli föremål för fortsatt utredning och diskussion i kommande delredovisningar där kommittén fokuserar på samhällets förmåga att möta specifika utmaningar. I detta kapitel diskuteras inte heller orsakerna till utmaningarna. I kapitel 3 görs däremot en generell genomgång av olika förklaringar till brott och särskilt kopplat till några av de utmaningar som beskrivs nedan. Ett syfte med en trygghetsberedning är att kommittén ska bistå regeringen med underlag för utformningen av en brett förankrad och långsiktig kriminalpolitik. Av kommittédirektiven framgår att målet är att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället, att de kriminalpolitiska insatserna ska bli bredare, omfatta fler samhällssektorer än rättsväsendet samt bli mer kunskapsbaserade (dir. 2020:32). Denna ambition stämmer väl överens med de diskussioner som förts i kommittén och med det som framkommit i samtal med experter om kriminalpolitiska utmaningar. I dessa samtal har just vikten av att skapa förutsättningar för ett brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete som är brett förankrat, strukturerat och långsiktigt lyfts fram. Denna ambition är däremot förenad med flera utmaningar. En sådan utmaning är att finna en balans mellan att å ena sidan kunna agera direkt mot aktuella problem, och att å andra sidan långsiktigt förebygga att problem uppstår, består eller upprepar sig . Dessa perspektiv står inte i motsats tillvarandra, men det är viktigt att åtgärder som vidtas för att uppnå effekt på kort sikt inte får negativa effekter på , varken på samhällsnivå eller individnivå. I de diskussioner som kommittén haft med experter för att identifiera kriminalpolitiska utmaningar lyfts behovet av långsiktighet fram utifrån flera olika aspekter. Det beskrivs som viktigt •att uppnå bred och långsiktig förankring på alla nivåer, från rikspolitiken till de lokala aktörerna, om vilka problem och åtgärder som ska prioriteras. Flera av de källor som kommittén samtalat med beskriver att bristen på samstämmighet avseende dessa frågor försvårar både planering och genomförande av ett långsiktigt brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. •att ha långsiktiga fokusområden, dvs. att vissa områden identifieras som ständigt angelägna, och därför bör ges ett kontinuerligt fokus. behöver det finnas utrymme för att nya frågor och problem ska få plats på agendan i takt med förändringar i exempelvis brottlighetens utveckling eller i debatten. •att skapa förutsättningar för strukturerade, kontinuerliga, konsekventa och långsiktiga arbetssätt. De aktörer som kommittén samtalat med hänvisar återkommande till en ”projekttrötthet”. Det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet bör i stället integreras i den reguljära verksamheten hos de aktörer som har i uppdrag att arbeta brottsförebyggande eller trygghetsskapande (exempelvis kommuner och regioner), eller som bedriver en verksamhet som i sig är brottsförebyggande (exempelvis skolan). Det är en utmaning att skapa utrymme för detta i verksamheterna, ett utrymme som står i proportion till såväl verksamheternas resurser som problemens art och omfattning på lokal nivå. •att identifiera och skapa möjligheter för arbetssätt med långsiktiga effekter. Detta är kopplat till behovet av långsiktiga arbetssätt där uthållighet och långsiktig resursplanering är centralt. Det betonas även att det behövs ett bredare angreppssätt för att uppnå de långsiktiga effekterna, och att de insatser som genomförs inom ramen för rättsväsendet är nödvändiga men inte tillräckliga. Det behövs insatser inom flera politikområden, riktade mot risk- och sårbarhetsfaktorer på både samhälls- och individnivå. Dessa faktorer är ofta kända och beständiga . Detta förutsätter både att enskilda myndigheter, regioner och andra aktörer kan bedriva ett strukturerat och långsiktigt arbete, och att det finns en systematisk, konstruktiv och långsiktig samverkan dem emellan. Utmaningarna att uppnå sådan samverkan är kopplade till frågor om informationsdelning och sekretess. •att det finns förutsättningar för långsiktig finansiering och kompetensförsörjning. En förutsättning för att kunna planera och arbeta långsiktigt, i stället för i kortare projekt, är att finansieringen är långsiktig. Kopplat till detta är också behovet av kontinuerliga omvärldsbevakningar som kan ligga till grund för preliminära bedömningar av hur brottsligheten kommer att utvecklas och vilka utmaningar som rättsväsendet och andra aktörer står inför. I samband med detta påpekas också behovet av att både rättssystemet och andra samhällsystem behöver vara moderna och flexibla nog att kunna anpassas till de nya behov som uppkommer successivt. Parallellt med resurser, samstämmighet och långsiktighet måste det finnas kunskap på alla nivåer om brottslighetens och otrygghetens orsaker samt om hur ett strukturerat, konsekvent och kontinuerligt arbete kan utformas och bedrivas. Enligt vissa experter varierar dessa kunskaper . I detta sammanhang lyfts också utmaningar kopplade till att den långsiktiga kompetensförsörjningen inom rättsväsendet måste anpassas till förändringar i brottslighetens omfattning och karaktär. 2.2En brett förankrad kriminalpolitik som tar hänsyn till lokala variationer Flera av de utmaningar som kommittén identifierat är kopplade till målsättningen att kriminalpolitiken ska vara brett förankrad i bemärkelsen att den är relevant för hela landet och för olika grupper i samhället. Lokala variationer bör beaktas för att få en brett förankrad kriminalpolitik. I dialog med kommittén framhåller experter vikten av att både forskning och brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete utformas och bedrivs mot bakgrund av lokala problembilder. Det finns annars en risk att den kunskap som tas fram, och de prioriteringar och resursfördelningar som görs, exempelvis baserar sig på en storstadsnorm med varierande relevans i olika delar av landet. Kriminalpolitiken bör vara relevant för både stad och landsbygd (vilket behandlas i nästa avsnitt) och rikta särskilt fokus mot de områden där koncentrationen av problem, inklusive brottslighet, utsatthet och otrygghet, är hög (se vidare avsnitt 2.5). Om kriminalpolitiken inte upplevs som relevant av alla grupper i samhället kan en konsekvens bli att förtroendet för de myndigheter och aktörer som ska förverkliga densamma, också kommer variera mellan olika grupper.