sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Skolans huvuduppdrag är att ge alla elever förutsättningar att nå så långt som möjligt i förhållande till utbildningens mål, här avses de nationella kunskapskraven och övriga mål för utbildningen, dvs. till- räckliga kunskaper för att eleverna ska klara framtida studier och yr- kesliv. Utgångspunkten är att alla elever i samtliga skolformer ska ges möjlighet att nå målen för utbildningen. Extra anpassningar och särskilt stöd ska därför ges till de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Även de elever som ut- vecklas snabbt har rätt att få stimulans och utmaningar i skolarbetet.1 Skolorna ska därmed ta hänsyn till alla elevers olika behov och sträva mot att uppväga skillnader i deras förutsättningar så att de kan till- godogöra sig utbildningen och stimuleras att nå så långt som möj- ligt.2 I syfte att stödja och hjälpa elever finns det i skollagens tredje kapitel bestämmelser om elevers rätt till olika stödinsatser. Dessa stödinsatser har olika karaktär och är mer eller mindre ingripande. De har alla det gemensamma syftet att eleven med stöd av insatserna ska ges ökade möjligheter att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, dvs. godkänt betyg i de årskurser där betyg sätts. har fastställt allmänna råd om arbetet med extra anpassningar, sär- skilt stöd och åtgärdsprogram.3 infördes en garanti för tidiga stödinsatser i för- skoleklass och lågstadiet för elever i grundskola, specialskola och sa- meskola. Denna åtgärdsgaranti kallas även läsa-skriva-räkna-garantin. Det främsta syftet med garantin är att tidigt identifiera elever som kan vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd samt att ge eleverna rätt utformat stöd.4 Om det inom ramen för undervisningen, genom användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial eller nationellt bedömningsstöd, re- sultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolperso- 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 285 och 662. 2Ibid s. 221 och 1 kap. 4 § skollagen (2010:800). 3SKOLFS 2014:40 Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. 43 kap. 4 § skollagen. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd nal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkom- mer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskaps- krav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller, ska eleven som huvudregel först skyndsamt få stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Stöd i form av extra anpassningar ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt.5 Extra anpassningar är en mindre ingripande stödinsats som nor- malt går att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det kan t.ex. handla om att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Det kan då ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga in- struktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser un- der , t.ex. . Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses vara olika former av extra anpassningar.6 Det är elevens lärare som beslutar om extra anpassningar men det finns inget krav på ett formellt beslut. Extra anpassningar är inte att betrakta som särskilt stöd utan är en insats som enligt huvudregeln ska prövas innan särskilt stöd aktualiseras. 4.3.1Förutsättningar för att en elev ska ges särskilt stöd Enligt skollagen ska en anmälan göras till rektorn om det framkom- mer att det kan befaras att en elev, trots extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås. Den närmare tidpunkten för hur länge stöd i form av extra anpassningar ska ges innan en anmälan till rektorn görs får bedömas i det enskilda fallet. Om en elev efter en 53 kap. 5 § skollagen. 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åt- gärdsprogram, s. 21. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd tids stöd fortfarande inte når de kunskapskrav som minst ska uppnås är det viktigt att stödinsatserna intensifieras och anpassas ytterligare utifrån elevens behov. Om stödet trots detta inte är tillräckligt ska frågan om elevens behov av särskilt stöd anmälas till rektorn som skyndsamt ska utreda elevens behov av särskilt stöd. Det finns dock fall där särskilt stöd kan behöva sättas in relativt omgående, exem- pelvis om det stöd som ges inom ramen för den ordinarie undervis- ningen inte är tillräckligt för att en elev ska lära sig läsa. Det kan också finnas situationer där det redan från början finns särskilda skäl för läraren att anta att extra anpassningar inom ramen för den ordi- narie undervisningen inte kommer att vara tillräckliga. Så kan exem- pelvis vara fallet med en elev vars funktionsnedsättning medför ett behov av betydande anpassningar. Detsamma kan gälla en elev med andra svårigheter, vilka kräver betydande anpassningar som inte kan hanteras inom ramen för den ordinarie undervisningen.7 Under utredningen av en elevs stödbehov ska samråd ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Utredningen ska gö- ras i samråd med den berörda eleven och med beaktande av bestäm- melsen om särskild hänsyn till barnets bästa. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska eleven ges sådant stöd och ett åtgärdsprogram ska upprättas.8 Det särskilda stödet kan ersätta annan undervisning eller vara ett komplement till den. Stödinsatsen ska i första hand ges i den gemen- skap eller gruppering där eleven normalt ingår men kan också, om det finns särskilda skäl, ges i form av placering i särskild undervis- ningsgrupp eller enskild undervisning, anpassad studiegång eller med hjälp av en elevassistent.9 Särskilt stöd handlar om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för läraren inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även in- satsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. Enstaka spe- cialpedagogiska insatser kan ses som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna spe- cialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd. Rätten till särskilt stöd gäller alla elever i olika skolformer från och med förskoleklassen till och med gymnasieskolan samt i fritids- hemmet. Utöver skollagens bestämmelser om särskilt stöd finns det 83 kap. 9 § skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygg- het, s. 287–288. 93 kap. 8, 11 och 12 §§ skollagen. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd kompletterande bestämmelser i skol- och gymnasieförordningen.10 Bestämmelserna om utredning av behovet av särskilt stöd och övriga bestämmelser om särskilt stöd ska dock inte tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever som har varit bosatta utomlands och vars kunskaper har bedömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen.11 För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbe- tas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska till- godoses framgå. Åtgärdsprogrammet är ett pedagogiskt instrument för planering och samarbete mellan lärare, annan personal inom ex- empelvis elevhälsan, eleven och, i förekommande fall, vårdnadsha- vare samt för uppföljning och utvärdering av stödåtgärderna. Arbe- tet med åtgärdsprogrammet ska utgå från elevens behov, styrkor och svårigheter samt en analys av vilka hinder och möjligheter som finns i elevens omgivning. Eleven och vårdnadshavaren ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas och deras syn på skolsitua- tionen och förslag till tänkbara lösningar ska också vägas in. Pro- grammet ska omfatta elevens hela skolsituation. Om eleven vistas i fritidshem kan programmet även omfatta åtgärder under vistelsen där. Det är alltså viktigt att lägga fokus på insatser i elevens hela stu- diemiljö. Såväl kortsiktiga som långsiktiga åtgärder bör ingå. De ska relatera till målen i läroplanerna och uppställda kunskapskrav och vara möjliga att följa upp och utvärdera. Det ska också framgå vem som är ansvarig för att stödinsatserna genomförs, följs upp och ut- värderas.12 Beslut om särskilt stöd ska fattas av rektor. Rektorn kan inte de- legera beslut om särskilt stöd. Beslutet kan överklagas till Skolväsen- dets överklagandenämnd.13 105 kap. skolförordningen (2011:185) samt 9 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). 113 kap. 7 § fjärde stycket och 12 c § skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 290 f. 133 kap. 9, 11 och 12 §§ samt 28 kap. 16 § skollagen. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd Anpassad studiegång är en ingripande form av särskilt stöd i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Det innebär att skolan avviker från den timplan och de ämnen och mål som an- nars gäller för utbildningen. Enligt skollagen får ett beslut om an- passad studiegång fattas av rektor om det särskilda stödet för en elev inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsätt- ningar.14 Ett beslut om anpassad studiegång innebär att eleven ges möjlig- het att koncentrera sina studier på ett mindre antal ämnen. Det medför att eleven genom att delta i delar av undervisningen sannolikt ökar sina chanser att få ett godkänt betyg i vissa ämnen, som elevens möjlighet att nå kunskapskraven i samtliga de ämnen som krävs för att eleven ska bli behörig till ett nationellt program i gymnasieskolan minskar. Rektorn ansvarar för att utbildningen för en elev med anpassad studiegång så långt som möjligt blir likvärdig med utbildningen i allmänhet i den aktuella skolformen.15 Beslutet om anpassad studiegång kan dock innebära att eleven lämnar den obligatoriska skolan utan fullständig utbildning. Ett så- dant beslut måste därför föregås av noggranna överväganden och det är viktigt att eleven och vårdnadshavaren får information om vad ett beslut om anpassad studiegång kan innebära för elevens möjligheter att studera vidare. Deras synpunkter ska inhämtas och beaktas i be- dömningen men det krävs inget samtycke från elev eller vårdnadsha- vare.16 I de fall där skolplikten förlängs för en elev som inte gått ut högsta årskurs när skolplikten normalt skulle ha upphört finns också möjligheten att kombinera den för- längda skolplikten med anpassad studiegång.17 4.3.4Särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning Som tidigare nämnts ska särskilt stöd i första hand ges i den gemen- skap eller gruppering där eleven vanligtvis ingår. Om det finns sär- skilda skäl får emellertid det särskilda stödet ges utanför denna. 143 kap. 12 § första stycket skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 293 och 666. 177 kap. 13 § skollagen. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd Av förarbetena framgår att särskild undervisningsgrupp kan be- tyda undervisning i en annan gruppering inom skolenheten eller undervisning i andra lokaler med annan personal. Det framgår dock att det inte är fråga om särskild undervisningsgrupp när en elev byter skolenhet. De särskilda skäl som kan åberopas för ett beslut om sär- skild undervisningsgrupp eller enskild undervisning ska enligt förar- betena vara kopplade till möjligheten att skapa bättre förutsättningar att pedagogiskt hantera elevens stödbehov. Det kan t.ex. handla om inlärningsproblematik, olika funktionsnedsättningar, språkproblem eller beteendestörningar.18 Placering i en särskild undervisningsgrupp ska ses som en möjlig- het när alternativet att låta eleven gå kvar i den ordinarie undervis- ningsgruppen har prövats. Placeringen ska alltså föranledas av ele- vens behov och en bedömning av hur dessa bäst kan tillgodoses. In- nan beslut om särskild undervisningsgrupp fattas ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare, med beaktande av bestäm- melsen om särskild hänsyn till barnets bästa enligt 1 kap. 10 § skol- lagen. Dokumentation och uppföljning ska ske på samma sätt som när det gäller andra stödåtgärder. Detta betyder att regelbundna be- dömningar om återgång till ordinarie undervisningsgrupp ska göras. Beslutet ska vara ett särskilt beslut, som fattas av rektorn i samband med ett beslut om åtgärdsprogram. Särskilda undervisningsgrupper förekommer dels för elever på den egna skolan, dels kommunöver- gripande, det vill säga för elever från flera skolor utan att de byter skolenhet.19 4.3.5Resursskolor – särskilda skolenheter för elever i behov av särskilt stöd Fristående skolor har enligt skollagen möjlighet att begränsa sitt mottagande av elever till elever i behov av särskilt stöd.20 I delbetän- kandet En annan möjlighet till särskilt stöd. Regleringen av kommu- nala resursskolor21 noteras att flera fristående skolor i praktiken in- riktat sig mot elever i behov av särskilt stöd även innan regleringen infördes. Även kommunala skolor har numera, efter en dom från 2009/10:165, s. 666. 19En annan möjlighet till särskilt stöd. Regleringen av kommunala skolor. SOU 2020:42 s. 65 f. 2010 kap. 35 § skollagen. 21En annan möjlighet till särskilt stöd. Regleringen av kommunala skolor. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd ()22, möjlighet att begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. Skolor med denna be- gränsning av mottagandet kallas ibland resursskolor. Uttrycket re- sursskolor eller andra skrivningar om särskilda skolenheter för ele- ver i behov av särskilt stöd hos offentliga huvudmän finns inte i skol- författningarna. Uttrycket resursskola används ändå relativt fre- kvent i praktiken, t.ex. av huvudmän som anordnar utbildning i sko- lor enbart för en viss elevgrupp. I ovan nämnda dom slog HFD fast att den kommunala självsty- relsen innebär att en kommun har en betydande frihet att själv be- stämma hur den kommunala verksamheten ska organiseras och ad- ministreras. Domstolen konstaterade att det inte finns några sär- skilda regler som förhindrar att en kommun vid sidan av den ordina- rie organiserar skolenheter i form av resursskolor med inriktning mot elever som är i behov av särskilt stöd och att princi- pen om det fria skolvalet gäller såväl kommunala som fristående sko- lor. Vidare ansågs inte heller att placering i en resursskola stod i strid med förbudet mot tester och prov som grund för antagning eller ur- val till en grundskola, eller att det innebar att regelverket om särskilt stöd i 3 kap. skollagen inte tillämpades på ett korrekt sätt. Det sist- nämnda syftar på att elever som placerats i en resursskola får anses ha såväl sin ordinarie skolplacering som sin ordinarie undervisnings- grupp i resursskolan. Sammanfattningsvis fann således HFD att det inte står i strid med skollagens bestämmelser att en kommun inrättar och driver resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. Parallellt med kommunala resursskolor förekommer även att kommuner organiserar s.k. kommunövergripande eller kommunge- mensamma särskilda undervisningsgrupper. Vid placering i särskild undervisningsgrupp har eleven alltid kvar sin ordinarie skolplace- ring. Den ovan nämnda utredningen har emellertid uppmärksammat att det mellan dessa grupper och resursskolor finns vissa gränsdrag- ningsproblem bestående i att det som vissa kommuner benämner re- sursskolor av andra kommuner beskrivs som kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Detta kan leda till problem bl.a. när det gäller elevens placering.23 22HFD 2017 ref 50. 23En annan möjlighet till särskilt stöd – Reglering av kommunala resursskolor. SOU 2020:42 s. 68 f. Gällande rätt – elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd 4.4Övriga stödformer på gymnasieskolans introduktionsprogram Som nämnts ovan gäller de bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd, som gäller för de obligatoriska skolformerna, även i hu- vudsak även för de elever som går i gymnasieskolans introduktions- program. Bestämmelserna om särskilt stöd för gymnasieskolan skil- jer sig dock delvis åt från hur regleringen för de obligatoriska skol- formerna ser ut. I det följande anges särskilt om en reglering bara gäller den ena eller den andra skolformen. Vissa av de former av sär- skilt stöd som regleras i skollagen, särskild undervisningsgrupp, en- skild undervisning och anpassad studiegång finns inte i gymnasie- skolan. Åtgärden studiehandledning på modersmålet ges även som en stödåtgärd i gymnasieskolan och omfattar alla elever på intro- duktionsprogram. Elever på introduktionsprogrammen ska ha en och det ska för varje elev upprättas en individuell studieplan. Mentorn har ett övergripande ansvar för att följa elevens kunskaps- utveckling och studiesituation. Om det finns tecken på att eleven behöver anpassningar eller stöd ska mentorn snabbt informera be- rörd personal.24 För de elever som går på yrkesintroduktion, indivi- duellt alternativ och språkintroduktion får även andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling ingå i utbildningen.25 I gymnasieskolan kan en elev även under vissa förutsättningar ha rätt att gå om en kurs.26 2415 kap. 19 och 19 a § skollagen samt 9 kap. 9 § gymnasieförordningen. 256 kap. 5–7 §§ gymnasieförordningen. 269 kap. 1 § gymnasieförordningen. 5Anpassning av nyanlända elevers undervisning Utredningen har i uppdrag att utvärdera effekterna av stödinsatserna prioriterad timplan och anpassad timplan för nyanlända elever. Stödinsatserna är ett komplement till skollagens bestämmelser om extra anpassningar, och särskilt stöd för att möta nyanlända elevers förutsättningar och behov i syfte att de ska uppnå kunskapskraven. Utredningen ska utifrån utvärderingen ta ställning till om målgrup- pen för stödinsatserna bör utvidgas och om villkoren för stödinsat- serna bör ändras. Vid behov ska utredningen även föreslå följdänd- ringar av stödinsatsen anpassad studiegång och lämna författnings- förslag. 5.1Stödinsatser för nyanlända elever Det som är gemensamt för nyanlända1 elever är den korta tiden i svensk skola och det faktum att flertalet elever inte har kunskaper i det svenska språket vid ankomsten till . I den meningen är dessa elever att betrakta som elever som behöver extra stöd och hjälp. Det betyder inte att de per definition är i behov av särskilt stöd i form av specialpedagogiska insatser. Naturligtvis kan även dessa elever vara i behov av ett sådant stöd precis som övriga elever. Även elever som varit bosatta utomlands och som har återvänt till kan ha behov av särskilt stöd. 1För en definition av nyanlända elever samt en utförligare beskrivning av målgruppen, se kapitel 3 Målgrupper. Anpassning av nyanlända elevers undervisning På individnivå kan de nyanlända eleverna ha mycket skilda tidigare erfarenheter av skolgång. En viktig förutsättning för elevernas fort- satta utveckling och lärande är därför att skolan så snabbt som möj- ligt tar reda på den enskilde elevens tidigare erfarenheter och kun- skaper och anpassar undervisningen efter det. infördes be- stämmelsen att en individuell studieplan ska upprättas inom två må- nader efter att en nyanländ elev tagits emot inom skolväsendet i hög- stadiet i eller specialskolan och vars kunskaper har be- dömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen. Studieplanen ska vara långsiktig och ska innehålla en beskrivning av hur eleven ska uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program utifrån elevens mål. Utifrån resultatet från den inledande bedömningen av elevens kunskaper ska en planering avseende undervisningen och eventuella stödåtgärder upprättas. För planeringen ska elevens mål med utbildningen vara styrande.2 Nyanlända elever har rätt till extra anpassningar och särskilt stöd under samma förutsättningar som andra elever. Den reglering som finns i 3 kap. skollagen och som gäller för alla elever har inte ansetts tillgodose behovet av något mer flexibla regler för nyanlända elever och det har därför införts mer specialanpassade stödinsatser för ny- anlända såsom studiehandledning på modersmål och undervisning i förberedelseklass. infördes särskilda bestämmelser om viss anpassning av undervisningen för nyanlända elever genom stödåt- gärden prioriterad timplan. infördes även en bestäm- melse om att timplanen kan anpassas ytterligare utan att rektorn be- höver besluta om den mer ingripande åtgärden särskilt stöd i form av anpassad studiegång. För att en elev ska få läsa enligt anpassad timplan krävs dock elevens och vårdnadshavarens samtycke. En av utgångspunkterna är att de särskilda åtgärderna för nyanlända elever inte ska behandlas inom ramen för regleringen om särskilt stöd. Om skolan bedömer att eleven genom extra anpassningar och övriga stödbestämmelser för nyanlända har förutsättningar att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås, behöver det inte initieras en utred- ning om särskilt stöd och ett åtgärdsprogram ska inte heller upprät- tas i ett sådant fall. I andra fall kan skolan befara att eleven inte kom- 23 kap. § skollagen (2010:800). 2017/18:194 Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas, s. 90. Anpassning av nyanlända elevers undervisning mer att nå kunskapskraven även om det skulle fattas beslut om t.ex. anpassad timplan. Rektorn ansvarar då för att behovet av särskilt stöd skyndsamt utreds. Om utredningen visar att eleven är i behov av särskilt stöd ska eleven skyndsamt ges sådant stöd. Bestämmel- serna om särskilt stöd beskrivs mer i detalj i kapitel 4. En beskrivning av de olika åtgärder och stöd som finns specifikt för nyanlända elever och som har företräde framför särskilt stöd följer nedan. Efter att en nyanländ elevs kunskaper bedömts ska eleven placeras i den årskurs som är lämplig med hänsyn till ele- vens ålder, förkunskaper och personliga förhållanden i övrigt. ska eleven placeras i den undervisningsgrupp som eleven normalt ska tillhöra.3 De nyanlända eleverna kan även få undervis- ning i förberedelseklass för att få de kunskaper de behöver för att kunna ta del av undervisningen i den ordinarie undervisningsgruppen. Förberedelseklassen ska därmed fungera som en introduktion till den svenska skolan och förbereda eleven för att undervisas fullt ut i den undervisningsgrupp som eleven normalt tillhör. Bedömningen av hur snabbt detta kan ske, och med vilket stöd, ska utgå från den kartläggning och bedöm- ning av elevens kunskaper som görs när eleven anländer till skolan.4 Rektorn får således besluta att en elev vars kunskaper bedömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen delvis ska undervisas i förberedelse- klass, om eleven saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. En elevs undervisning i förberedelseklass i ett visst ämne ska avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att kunna delta i den ordinarie undervisningen i det aktuella ämnet. En elev ska inte ges undervis- ning i förberedelseklass än två år.5 Det är inte möjligt att besluta att en elev ska gå i förberedelseklass . När det gäller undervisningen i förberedelseklass gäller i övrigt att eleverna har rätt att få den minsta garanterade undervisningstid som motsvarar den 33 kap. 12 e § skollagen. 2014/15:45 Utbildning för nyanlända elever - mottagande och skolgång, s. 45. 53 kap. 12 f tredje stycket § skollagen. Anpassning av nyanlända elevers undervisning undervisningstid som elever i samma årskurs har rätt till som återstår av utbildningen i t.ex. grundskolan.6