sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — 515 kap. 13 § första stycket vallagen. Val vid allvarliga fredstida kriser ser som exempelvis stora olyckor, extrema väderförhållanden, epide- mier eller terrorangrepp. Vallagen har inte heller några bestämmelser om att skjuta upp ett val, eller att förlänga mandatperioden eller hålla omval på grund av allvarliga fredstida nödsituationer eller kriser. Sådana extraordinära händelser skulle möjligen indirekt kunna få någon betydelse för be- stämmelserna om omval i vallagen. Men som kriterierna för omval är utformade kan inte en extraordinär händelse ensam läggas till grund för ett eventuellt beslut om omval. 10.3Vad gäller för val under krig eller krigsfara? Vi har i , som inledningsvis nämnts, valt att redan i fredstid in- föra regler som så långt det är möjligt skapar lagstöd för handlande även i krigstid. Dessa regler finns i 15 kap. regeringsformen om krig och krigsfara. Den aktuella bestämmelsen om val under krig och krigsfara lyder som följer: 15 kap. 11 § Är riket i krig, får val till hållas endast efter beslut av . Är riket i krigsfara, när ordinarie val ska hållas, kan riks- dagen besluta att skjuta upp valet. Ett sådant beslut ska omprövas och därefter med högst mellanrum. Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av leda- möter röstar för det. Om någon del är ockuperat, när val ska hållas, beslutar de jämkningar av reglerna i 3 kap. som behövs. Undantag får dock inte göras från 3 kap. 1, 4, 5, 7–9 och 12 §§. Vad som sägs om riket i 3 kap. 5 §, 7 § andra stycket och 8 § andra stycket ska i stället gälla den del av riket för vilken val ska hållas. Minst en tiondel av mandaten ska vara utjämnings- mandat. Ordinarie val, som till följd av första stycket inte hålls , ska hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran upphört. Regeringen och talmannen ska i samråd eller var för sig se till att de åt- gärder som behövs för detta blir vidtagna. Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits än när det annars skulle ha ägt rum, ska bestämma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad under fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då ordinarie val ska hållas enligt riksdagsordningen. Beslut att val ska hållas under krig och beslut att ordinarie val ska skjutas upp under krigsfara kräver kvalificerad majoritet. Uppskovsbeslut kan fattas även av krigsdelegationen, beslut om val bara av . Val vid allvarliga fredstida kriser Det krigsbegrepp som regeringsformen arbetar med innebär att riket är i krig så snart någon del därav är ockuperad (prop. 1973:90 s. 447 och 464). Normalt ska inte riksdagsval hållas när så är fallet, och kan över huvud taget inte hållas på ockuperat område. Som exem- pel på fall då val likväl kan vara motiverat nämns i motiven, att en främ- mande stat såvitt gäller har haft bara det begränsade krigs- målet att tillförsäkra sig kontroll över en mindre del av landet och att krigshandlingarna har upphört sedan detta mål har uppnåtts. Riks- dagen får då besluta om vissa jämkningar. Avsteg får inte göras från föreskrifterna om att riksdagsvalen ska vara fria, hemliga och direkta, om rösträtt, om att riket ska vara indelat i valkretsar, om principerna för mandatfördelningen, om valbarhet, eller om överklagande av val. Ett inställt eller uppskjutet ordinarie val ska hållas efter det att kriget eller krigsfaran har upphört. Man ska inte avvakta den månad då ordinarie val normalt ska hållas, det vill säga september. Det innebär att ett ordinarie val kan komma att hållas ett annat år än det då ordinarie val normalt ska hållas. Det ska likväl prin- cipiellt gälla för hel valperiod och inte bara till utgången av löpande fyraårsperiod. En viss möjlighet finns att jämka uppåt eller nedåt för att det ska bli möjligt att återgå till den normala tiden för val. Reglerna i 15 kap. regeringsformen om krig och krigsfara ger lagstöd för handlande även i krigstid. Syftet med reglerna är dels att minska riskerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rätts- enligt, dels försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Enligt detta synsätt bör man inte förlita sig på den så kallade kon- stitutionella nödrätten, det vill säga grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Det har inte heller bedömts som aktuellt att införa en möjlighet att i kriser ändra grundlag genom en särskilt snabb procedur. utredningar som här är av intresse är Författningsutred- ningens förslag till Ny regeringsform (SOU 1963:16–19), Grundlag- beredningens förslag till Ny regeringsform (SOU 1972:15), Folkstyr- elsekommitténs delbetänkande Folkstyrelsen under krig och krigsfara Val vid allvarliga fredstida kriser (SOU 1986:28), och senast betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Sammanfattningsvis innebär detta synsätt att statsmakterna ges ett mycket begränsat handlingsutrymme vid extraordinära händelser i samband med val. Den så kallade konstitutionella nödrätten går inte att förlita sig på och det finns inte heller någon möjlighet att ändra grundlagen genom en för detta ändamål särskild snabb procedur. 10.5Vad gäller för val enligt den europeiska människorättskonventionen? Artikel 3 i konventionens första tilläggsprotokoll förpliktar staterna att hålla fria och hemliga val med rimliga mellanrum under förhållan- den som säkerställer att väljarna i valet ges möjlighet att fritt få ut- trycka sin mening. Fredstida nödsituationer och kriser i samband med val kan få till följd att kraven i artikel 3 inte kan hållas om många väl- jare inte får möjlighet att rösta. I konventionens artikel 15 ges dock en möjlighet för staterna att avvika från förpliktelserna i 3 §. Villkoren för avvikelse är stränga och kräver notifikation till generalsekreterare. Endast krig eller annat allmänt nödläge som hotar nationens existens kan legitimera en avvikelse i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav. Hur dessa konventionsbestämmelser närmare förhåller sig till extraordinära händelser i fredstid som exempelvis stora olyckor, ex- trema väderförhållanden, epidemier eller terrorangrepp, där många väljare kan vara fysiskt förhindrade att rösta eller avstår från att rösta på grund av sådana händelser är oklart. Huruvida artikel 15 ger stöd för en avvikelse från förpliktelserna i 3 § efter en extraordinär hän- delse som redan har medfört en kränkning av statens konventions- förpliktelser är också oklart. 10.6.1Fredstida nödsituationer eller kriser Utredningens bedömning: En helhetssyn inför framtida kriser av olika slag fordrar enligt vår mening en god författningsbered- skap för allvarliga fredstida nödsituationer eller kriser i samband Val vid allvarliga fredstida kriser med de allmänna valen. Reglerna i 15 kap. regeringsformen om krig och krigsfara ger en grund för legalt handlande i samband med de allmänna valen även i krigstid. Men någon motsvarande bered- skap för de konsekvenser en extraordinär händelse skulle kunna få för genomförande av de allmänna valen finns inte. Enligt vår bedömning bör det så långt det är möjligt skapas lagstöd för hand- landet vid valen även vid allvarliga fredstida nödsituationer eller kriser. En reglering skapar legitimitet för handlandet och klargör också statsmakternas konstitutionella ansvar. Alternativet att av- vakta en extraordinär händelse där ett beslut måste tas i en svår situation utan lagstöd bör enligt vår bedömning undvikas. Några särskilda konstitutionella regler om allvarliga fredstida nöd- situationer eller kriser finns som nämnts inte i regeringsformen. Om- rådet är omdiskuterat men alltjämt gäller att sådana situationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. Frågan om grundlagen bör innehålla särskilda regler för de högsta statsorganens verksamhet i allvarliga fredstida nödsituationer har be- rörts i tidigare utrednings- och lagstiftningsarbete, men då förhål- landevis kortfattat. Behovet av sådana regler har dock aktualiserats av konstitutionsutskottet6. I betänkandet och – granskning och förslag (SOU 2005:104) års katastrofkommission samt i rapporten i av utredaren uppmärksammades att en reglering motsvarande den i regeringsfor- men om krig och krigsfara inte finns för fredstida (civila) kriser. Både kommissionen och utredaren ansåg att det kunde finnas skäl att se över bestämmelserna i regeringsformen. Kommissionen angav att behovet av kompletteringar för fredstida (civila) kriser kan behöva uppmärksammas (betänkandet s. 308 f.). I betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) från Grund- lagsutredningen diskuterades grundlagsperspektivet på fredstida kriser och nödsituationer och ett författningsförslag lades fram av utred- ningen (betänkandet del 1 s. 102 f. och 521 ff.). Efter remissbehand- ling av betänkandet fördes detta dock inte vidare av regeringen (prop. 2010/11:90 s. 207). 6Flygplanskapningen på Bulltofta 1972, bankrånet och gisslantagningen på 1973, ockupationen av den västtyska ambassaden i . Val vid allvarliga fredstida kriser Den nu genomförda genomgången ger en i viss mån splittrad bild vad gäller beredskapen inför framtida kriser av olika slag. har bland annat i uppsatsen reformfrågor –om reglerna om ändring av grundlag och annat gett uttryck för att en helhetssyn inför framtida kriser av olika slag fordrar en god för- fattningsberedskap i brett perspektiv och att detta kan inrymma även konstitutionella frågor7. Vi delar den bedömningen. En helhetssyn inför framtida kriser av olika slag fordrar enligt vår mening inte bara en god författningsbered- skap i brett perspektiv utan gäller i högsta grad för allvarliga fredstida nödsituationer eller kriser i samband med de allmänna valen. Reglerna i 15 kap. regeringsformen om krig och krigsfara ger lag- stöd för handlande i samband med de allmänna valen även i krigstid. Men någon motsvarande beredskap för de konsekvenser en extraordi- när händelse skulle kunna få för genomförande av de allmänna valen finns inte. Enligt vår bedömning bör det så långt det är möjligt skapas stöd i lag för handlandet vid valen även vid fredstida nödsituationer eller kriser. En reglering skapar legitimitet för handlandet och kan också bli föremål för en öppen debatt och klargör också statsmakternas konstitutionella ansvar. Alternativet att avvakta en extraordinär hän- delse där ett beslut måste tas mer eller mindre i en svår situation utan stöd i lag bör enligt vår bedömning undvikas. 10.6.2Hur går vi vidare? Utredningens förslag: Vi föreslår att det tillsätts en utredning med uppdrag att närmare överväga förutsättningarna för att in- föra särskilda regler i regeringsformen för de högsta statsorganens verksamhet vid allvarliga fredstida nödsituationer eller kriser i sam- band med val. Vi har inledningsvis konstaterat att vi i valt att redan i freds- tid införa regler som i samband med allmänna val så långt det är möj- ligt skapar grund för ett legalt handlande även i krigstid. Men vi har inte någon motsvarande beredskap för de konsekvenser en extraordi- när händelse i fredstid skulle kunna få för möjligheten att genomföra 7Juridiska Fakulteten i , 2018, and society, Contributions by Honorary Doctors. Val vid allvarliga fredstida kriser Vid extraordinära händelser, som exempelvis stora olyckor, extrema väderförhållanden, epidemier eller terrorangrepp, kan många väljare vara fysiskt förhindrade att rösta eller avstå från att rösta på grund av en sådan händelse. Vi har också konstaterat att detta väcker flera frågor, bland annat mot bakgrund av den rådande covid-19 pandemin. En sådan fråga är om det bör vara möjligt att skjuta upp ett val i förväg. En annan fråga är om det bör vara möjligt att förlänga mandatperioden före genom- förandet eller under ett val. En tredje fråga är om en sådan händelse före valet eller på själva valdagen skulle kunna motivera ett omval eller en förlängning av mandatperioden efter det att valet har genomförts. En sista fråga, men minst lika viktig, är också vem som i så fall ska ha behörigheten att besluta om att valet ska skjutas upp, att mandat- perioden ska förlängas, eller att valet ska göra om. Även om denna fråga inte ingår i våra direktiv tangerar den de säkerhetsfrågor i valadministrationen som finns i direktiven. Vi har varken ambitionen eller de resurser som krävs för att närmare över- väga förutsättningarna för en reglering för att införa särskilda regler för de högsta statsorganens verksamhet i fredstida nödsituationer eller kriser i samband med val. Men vi menar att det bör tillsätts en utred- ning med detta uppdrag. En utgångspunkt för en sådan utredning kan vara de frågor som vi här ovan listat i kombination med aktuella internationella erfarenheter av val under covid-19 pandemin. Det kan alltså finnas anledning att i en sådan utredning också överväga andra lösningar för valgenomförandet än sådana som förutsätter grund- lagsändringar, men under förutsättning att principerna för fria och hemliga val upprätthålls. 11Rekrytering och utbildning av röstmottagare 11.1Behovet av erfarenhet och relevant kompetens Vid varje allmänt val förordnas uppskattningsvis drygt 50 000 per- soner för tjänstgöring som röstmottagare på cirka 6 000 vallokaler, 2 700 röstningslokaler för förtidsröstning och något mer än 200 ut- landsmyndigheter1. En förutsättning för ett korrekt genomförande av allmänna val och därmed väljarnas förtroende för valförfarandet är att röstmottagarna är väl insatta i de bestämmelser som gäller för val. Det är också önsk- värt att det bland röstmottagarna i vallokaler och röstningslokaler finns personer med erfarenhet från röstmottagning i tidigare val. Genomförandet av allmänna val är ett i detalj reglerat och om- fattande administrativt och praktiskt förfarande. Allmänna val sker och val till . Det regel- verk som styr förfarandet förändras oftast i någon del mellan varje val. Redan dessa förutsättningar talar för att utbildning och övning behövs inför varje val för röstmottagarna. gällde att var och en som var valbar som ledamot av val- nämnden också var skyldig att ta emot ett uppdrag som röstmottag- are. På förslag av vallagskommitté (SOU 2013:24), som senast hade att överväga frågor om rekryteringen och utbildningen av röst- mottagare, togs denna skyldighet bort, med verkan från , med motiveringen att skyldigheten aldrig har behövt användas och att uppdraget som röstmottagare för övrigt bör grundas på fri- villighet. gäller, också efter förslag 1Röstmottagare hos en utlandsmyndighet förordnas av myndighetens chef och har valnämnden beslutat att röstmottagning ska äga rum på ett sjukhus, en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller någon liknande inrättning får nämnden överlåta åt den som är chef för inrättningen att för- ordna röstmottagare där (se 3 kap. 5 § första stycket vallagen). Röstmottagning på sjukhus och liknande inrättningar ingår inte i siffran 2 700 röstningslokaler för förtidsröstning. Rekrytering och utbildning av röstmottagare års kommitté, ett krav på att alla röstmottagare, såväl så- dana som utövar sitt uppdrag i vallokaler som sådana som utövar uppdraget i röstningslokaler eller på utlandsmyndigheterna, för att få förordnas, måste genomgå utbildning för att säkerställa relevant kompetens vid röstmottagningen. Enligt kommittén visade en genom- förd enkätundersökning att rekryteringsbasen i de flesta kommun- erna då var god (se betänkandet s. 119 f.). De reaktioner som utredningen fått på delbetänkandet Förstärkt skydd för väljarna vid röstmottagningen (SOU 2021:7) indikerar emel- lertid att rekryteringsbasen är fullt så god som . Flera av förslagen i delbetänkandet innebär ökade utbildningskrav för att få förordnas som röstmottagare, bland annat som en konse- kvens av förslagen om utökade uppgifter och befogenheter för röst- mottagarna. Även om förslagen överlag fått positiva reaktioner från kommunerna har många kommuner framhållit att det är problematiskt med rekryteringen och att ökade utbildningskrav, befogenheter och uppgifter kan försvåra rekryteringen. Dessutom finns det i detta slutbetänkande förslag som för sitt genomförande ställer krav på ännu mer utbildning för röstmottagarna. Sammantaget innebär utredningens förslag, om de genomförs, att röstmottagarna behöver kunna mer för att utföra sin uppgift. Utredningen har vidare genom länsstyrelserna fått indikationer om att antalet valdistrikt kommer att öka inför valen 2022. Samman- taget räknar länsstyrelserna med i vart fall 170 ytterligare valdistrikt2 som ska bemannas med röstmottagare. Som några exempel när det gäller utvecklingen kan nämnas att har ökat med 130 valdistrikt under de senaste valen och ökar med 19 distrikt inför valet , att har 60 nya valdistrikt inför valet och hade 50 nya distrikt vid föregående val, att ökar med mellan 25 och 30 valdistrikt inför valet och att ökar med tio valdistrikt. I övriga valkretsar ligger ökningsnivån på två till fem valdistrikt. 2170 valdistrikt innebär minst 680 fler röstmottagare i vallokalerna på valdagen. Rekrytering och utbildning av röstmottagare Det går inte att bortse från de problem som kommunerna möter när det gäller rekryteringen av röstmottagare. Rekryteringsbasen fram- står inte längre som fullt så god som tidigare vilket kan skapa pro- blem. En förutsättning för ett korrekt genomförande av allmänna val och därmed väljarnas förtroende för valförfarandet är som inled- ningsvis nämnts att röstmottagarna är väl insatta i de bestämmelser som gäller för val. Men det är minst lika viktigt att också kunna be- manna alla vallokaler och röstningslokaler med tillräckligt många kom- petenta röstmottagare för uppgiften. Att rekrytera en tillräckligt mängd kompetenta och oförvitliga röstmottagare måste betraktas som en av kommunernas kärnuppgifter. Internationella erfarenheter, även i ett land med så stark demokratisk tradition som , visar att valprocessen kan ifrågasättas och hur betydelsefulla röstmottagarna då är som valprocessens och demokratins väktare. Att ett stort antal medborgare är aktivt medverkande i valens genomförande är en grund- bult för att upprätthålla förtroendet för valsystemet också i vårt land. Det ska framhållas att de problem som kommunerna möter när det gäller rekryteringen av röstmottagare skiljer sig från kommun till kommun, allt från inga problem till stora problem. Någon samlad lägesbild finns emellertid inte och någon analys av vad som orsakar problemen finns inte heller. Den senaste undersökningen i frågan om kommunernas förutsättningar för rekrytering och utbildning av röstmottagare utgick års allmänna val (SOU 2013:24). Kommunernas reaktioner på vårt delbetänkande ger viss ledning. Flera av de kommuner som uttalade sig i rekryteringsfrågan såg en professionalisering av röstmottagauppdraget genom kompetenshöj- ande åtgärder och i förlängningen en trygg arbetsmiljö i röstmottag- ningen som positivt för rekryteringen. Men den ökade professionali- seringen måste återspeglas i goda villkor – ekonomiska och arbetsmiljömässiga – för att underlätta rekryteringen. Andra kommu- ner framhöll att statusen för uppdraget som röstmottagare har sjunkit och att en central kampanj för att påtala vikten av röstmottagarnas insatser för den svenska demokratin skulle kunna vara en lösning. Rekrytering och utbildning av röstmottagare fanns det kommuner som såg höjda utbildningskrav, ökat ansvar och nya uppgifter för röstmottagarna som problematiska för rekryteringen. Andra kommuner pekade på svårigheten att rekry- tera röstmottagare som ordförande och vice ordförande till vallokal- erna på valdagen. En lösning som flera kommuner tillämpar är att erbjuda medarbetare i den egna organisationen att inte bara axla dessa roller utan också att gå in som röstmottagare vid förtidsröstningen i kommunens ordinarie lokaler. Men enligt flera kommuner är det långt ifrån alla som vill ha det ansvar som ordförandeskapet innebär. Vad kan behöva göras? Att säkerställa att röstmottagarna har en godtagbar arbetsmiljö är av- görande för kompetensförsörjningen inför kommande val. Men det förutsätter i sin tur att röstmottagarna är väl insatta i de bestämmel- ser som gäller för val. Ett korrekt genomförande av valen är här av- görande. Vi har också noterat att avser att arbeta med och stödja kommunerna i frågan om röstmottagarnas arbetsmiljö och dess betydelse för kompetensförsörjning inför valen 2022. Det finns också skäl för att statusen för uppdraget som röstmot- tagare behöver höjas. Ett exempel som flera kommuner tillämpar för sina anställda är att uppdraget som röstmottagare ses som en merit. Det kan motiveras av att det är en fördel för kommunen att anställda är väl insatta i kommunens verksamhet. Andra exempel som lyfts fram är goda ekonomiska och arbetsmiljömässiga villkor för uppdraget. Väl så viktigt är att samverka med det lokala föreningslivet med sina många förtroendevalda, samt nå ut till personer med allmänt förtro- ende utifrån sin roll i företag och samhället i övrigt. En breddning av rekryteringsbasen är viktig för att spegla samhället och för att behovet av röstmottagare ökar. Inte minst bör vikt läggas vid rekrytering av yngre personer. Allmänt sett behöver statusen för röstmottagare höjas och framhållas som en samhällsbärande uppgift för demokratin i vårt land. Även om det inte finns någon aktuell samlad bild över rekryterings- läget och inte heller någon analys av vad som orsaker problemen bedömer utredningen att frågan om rekrytering av röstmottagare måste uppmärksammas, särskilt som de förslag utredningen lägger kommer att innebära ökade anspråk såväl på antalet röstmottagare Rekrytering och utbildning av röstmottagare som deras kompetens. Detta är en viktig uppgift för kommunkollek- tivet som på olika sätt samverkar för erfarenhetsutbyte och gemen- samma insatser kommuner emellan. I en sådan samverkan är Val- myndigheten och länsstyrelserna som regionala valmyndigheter de naturliga parterna från statens sida. 12Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Enligt 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1478) gäller följande. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkt- erna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänk- andet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be- tänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 12.1.1Nuvarande kostnader för val Kostnaden för administrationen av allmänna val täcks i huvudsak av anslaget i statsbudgeten 6:1 Allmänna val och demokrati (utg. omr. 1) och av kommunerna. Från anslaget betalas bl.a. statens kostnader för valsedlar och annat valmaterial, vilket bland annat innefattar informa- tion till väljarna, utbildningsmaterial till valadministrationen samt ersättning till vissa myndigheter. Även kostnader för utveckling och upprätthållande av valadministrationens it-stöd finansieras via anslaget. , länsstyrelserna och kom- munerna får medel från anslaget.