sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — De europeiska regel- verken innebär bl.a. gradvis skärpta krav när det gäller nya fordons Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Biodrivmedel kan generellt sett inte tillgodoräk- nas såsom utsläppsfria enligt EU-kraven, varför utrymmet för dessa drivmedel i personbilar, lätta lastbilar och tunga fordon minskar successivt när EU-kraven ska uppnås. I samma riktning verkar för personbilars och lätta lastbilars del de EU-rättsliga kraven på ökade andelar ”rena” offentligt upphand- lade fordon enligt direktivet med krav på rena och energieffektiva vägfordon, (Clean Vehicle Directive, CVD)54. Med rena fordon avses helt utsläppsfria fordon. Beräkningen av koldioxidutsläpp sker på motsvarande sätt som enligt koldioxid- kraven för lätta bilar. I CVD-direktivet finns en större flexibilitet för tunga fordon, som under vissa förutsättningar kan klassas som ”rena” om de drivs med biodrivmedel. Även i ges incitament till nya elmotordrivna vägfordon (både lätta och tunga) och till arbetsmaskiner. Utredningen ger också förslag i kapitel 11, 12 och 13 på hur dessa incitament skulle kunna utvecklas ytterligare. Parallellt ges även vissa incitament till fordon som i stället utvecklats för drift med några olika typer av biodrivmedel, främst biogas, E85 och ED95. Utredningen ser det inte som ange- läget att i någon större omfattning förändra dessa incita- ment på nationell nivå. Ett motiv för denna inriktning är investeringar i infrastruktur, mindre produktionsanläggningar och fordonsutveckling som redan skett i i dessa teknikalternativ inte ska gå förlorade. Detta betyder dock inte, enligt utredningens mening, att också bör agera för att påverka EU-regleringen i riktning mot den svenska. Utredningen förordar tvärtom att förhandlings- linje bör vara att stödja EU-inriktningen, se kapitel 11 och 12 (for- donskrav). Den EU-gemensamma inriktningen är ytterst central för att på ett konsistent sätt bidra till den omfattande tekniktrans- formation som en övergång till olika former av eldrift från förbrän- ningsmotordrift i framför allt vägtransportsektorn innebär. Övriga EU har inte heller gjort samma tidiga investeringar i dedikerade biodrivmedelsalternativ som de som gjorts i . 54Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av om ändring av direktiv /33/EG om främj- ande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel 8.8Särskilt om utvecklingen av biogasmarknaden i och i EU Den s.k. presenterade betänkandet Mer biogas! För ett hållbart Sverige.55 Utredningen tillsattes eftersom importen av biogas från ökat . Den danska biogasen produceras med incitament i form av s.k. produktionsstöd till bland annat rötningsanläggningar inom jord- bruk medan den svenska biogasmarknaden, utöver bidrag till in- vesteringar i anläggningar och i infrastruktur samt s.k. metanredu- ceringsstöd och produktionsstöd för biogas som används i trans- portsektorn, främst ges incitament via nedsättningar av energi-och koldioxidskatten jämfört med motsvarande skatt på naturgas, eld- ningsolja, bensin eller diesel. Dessutom ges särskilda incitament till biogasdrivna miljöbilar i bonus-malus–systemet och i beskattningen av förmånsbilar, se kapitel 11. menade att styrmedlen för inhemsk produktion av biogas behövde bli mer långsiktig och ges en liknande utformning som den som införts, bland annat i . Utred- ningen föreslog att den befintliga incitamentsstrukturen skulle behållas i alla delar. Som övergripande indikativt mål föreslogs att den inhemska biogasproduktionen skulle öka till 2030 (från dagens knappa ), varav skulle komma från rötning. menade att de studier över möjliga tekniska potentialer till ökad produktion av biogas genom rötning respektive förgasning till biogas de tagit del av pekade mot att det fanns en betydande ytterligare potential både för biogas från rötning och genom förgasning. valde att särskilt framhålla poten- tialen för och de miljömässiga fördelarna med ytterligare rötning av gödsel i jordbrukssektorn. Det indikativa mål för ökad rötning till 2030 som föreslog måste betraktas som ambitiöst i förhållande till de potentialuppskattningar som denna utredning tagit del av, se avsnitt 8.5 ovan. Dessutom kan noteras att en betydande del av potentialerna även kan vara av värde som råvara för andra biodrivmedelssystem. De tillkommande stöd som föreslog delades in i två stödpaket till 2030, ett för biogas från rötning och ett Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel för biogas från förgasning. Paketen föreslogs utformas så att pro- duktionsanläggningar för biogas skulle till- delas produktionsstöd, lån och garantier dels i form av en gödsel- gaspremie, en uppgraderingspremie för att biogasen ska kunna ersätta bensin- och diesel och naturgas. Slutligen föreslås även en förvätsk- ningspremie utgå som stöd för att biogas även skulle kunna användas i sjöfart och i tunga fordon på lokala och regionala marknader utan gasnät. Utöver produktionsstöden till rötning, uppgradering och för- vätskning av biogas föreslog utredningen också att investeringsbidrag och produktionsstöd (efter auktionering) skulle utgå till anläggningar för förgasning av biomassa till metan. gick igenom möjliga användarsek- torer för biogas och fann en rad potentiella användningsområden både inom industri- och energisektorn men noterade att de ekonomiska incitamenten och utsläppsnyttan skulle vara lägre i dessa sektorer jämfört med om biogasen skulle användas i transport- sektorn. Även för biogasanvändning inom sjöfartssektorn konstaterades att incitamenten var lägre jämfört med en användning inom väg- transportsektorn. Utredningen konstaterade dessutom att målet om att minska utsläppen med minus i transportsektorn be- dömdes kräva en omfattande användning av biodrivmedel och att elektrifieringen av vägtransporter, framför allt av personbilar tro- ligen inte skulle hinna genomföras så långt till 2030. Biogasmark- nadsutredningen såg därför sammantaget ett fortsatt behov av att ge incitament till biogasanvändning i olika typer av vägfordon. För en fortsatt användning talade dessutom att det redan byggts upp en relativt omfattande infrastruktur för användning av biogas i fram- för allt personbilar i . ISverige har det dessutom, , startats ett särskilt inno- vationskluster för utveckling av flytande biogas (Drive LBG). Branschorganisationen Energigas fungerar som värdorgani- sation för klustret. LBG är ett nödvändigt tekniksteg för att bio- gasen ska kunna användas i fartyg och tunga fordon. Programmet ger stöd till produktionsanläggningar, tankstationer, fordon och fartyg. En stor del av stödet har gått till åkerier. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Användningen av biogas i transportsektorn uppgår sam- manlagt till cirka1,i (av den uppgraderade biogasen i ). De gasdrivna personbilarna står för den största delen av bio- gasanvändningen och bilarna utgjorde av person- bilsflottan 2019. Andelen gasdrivna personbilar har legat relativt men stigit något då den låg på . Andelen gasdrivna bussar är däremot betydligt högre, knappt –2019, men trenden är vikande då användning av eldrivna stadsbussar blivit vanligare . Andelen gasdrivna lätta lastbilar var 2019 medan andelen var bland de tunga lastbilarna. Det finns cirka 185 allmänt tillgängliga tankställen för fordonsgas i , 14 s.k. icke-publika tankställen och 50 tankställen i buss- depåer. Antalet tankställen som tillhandahåller flytande biogas upp- gick till 15 i , tillkomna med medel från det ovan nämnda innovationsklustret. 8.8.1Styrmedel och marknadsutveckling i och i EU I investeras i flytande biogas för användning i bland annat sjöfart. Det främsta styrmedlet som påverkar färjetransporterna i (både de inhemska och regionala) är de upphandlingskrav som ställs i avtal mellan den norska trafikmyndigheten och färje- rederierna. Avtalen bedöms leda till en hög grad av eldrift men också till drift med LBG och biodiesel. Liksom i är fossila driv- medel som används inom inrikes sjöfart undantagna från energi- och koldioxidskatt.56 största rötningsanläggning är till- baka belägen i och tillverkar flytande biogas till bland annat fartyg. Från kan också noteras att man dubbelräknar använd- ning av avancerade biodrivmedel i landets kvotpliktssystem för bio- drivmedel. Biogas räknas till de avancerade biodrivmedlen i EU, förutsatt att biogasen produceras från någon av de bioråvaror som förtecknas i 56Norway’s Seventh national communication under the framework convention on Climate change, 2018. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel bilaga 9 A i förnybartdirektivet. Så är inte alltid fallet, den tyska produktionen av biogas har exempelvis till stor del byggts upp kring odlad majs som bioråvara, vilket leder till högre livscykelutsläpp och kan ge en negativ påverkan på kolinlagringen i mark. Potentialbedömningar som den europeiska kommissionen låtit genomföra pekar mot att potentialerna att producera biogas från olika typer av biogent avfall som kan rötas skulle kunna två- eller tredubblas till 2030 och andelen biogas skulle vid en sådan expansion kunna uppgå till mellan 3–av den totala energianvänd- ningen i EU.57 8.9Betydelsefulla rättsakter för flytande och gasformiga förnybara drivmedel inom EU Det centrala direktivet för EU:s mål om förnybar energi är det s.k. förnybartdirektivet.58 Direktivet sätter övergripande ramar för bio- energi- och biodrivmedelsanvändningen i medlemsländerna. Direk- tivet ger starka incitament för en elektrifiering av i första hand väg- trafiken samt ett tydligt mandat att öka produktionen av avancerade biodrivmedel, exempelvis biodrivmedel baserade på skogsavfall. begränsas utvecklingen av biodrivmedel som framställts från livsmedels- eller fodergrödor i form av stärkelserika grödor, socker- eller oljeväxter. Mer konkret ställer direktivet krav på medlemsstaterna att, genom att i sin tur ställa krav på drivmedelsleverantörer, säkerställa att andelen förnybar energi i transportsektorn uppgår till 2030 enligt en särskild beräkningsmetod som beskrivs i direktivet. Vid beräkningen av ovan nämnda krav räknas el till vägsektorn fyra gånger energiinnehållet, el till spårbunden trafik räknas 1,5 gån- ger energiinnehållet och biodrivmedel från de råvaror som räknas upp i bilaga 9 del A till direktivet räknas två gånger energiinnehållet. Drivmedel som tillhandahålls inom luftfarts- och sjöfartssektorn 57Ökoinstitut m.fl. (2016). 58Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har om- förhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål . Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel räknas 1,2 gånger energiinnehållet, med undantag för bränslen som framställs ur livsmedels- och fodergrödor (artikel 27). El- och avancerade biodrivmedel erhåller således särskilda incita- ment genom uppräkningsfaktorer. I samma riktning innehåller direktivet ett krav om minimikvoter för avancerade biodrivmedel och biogas samt ett tak för andelen livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel. Mer konkret måste andelen avancerade biodrivmedel och biogas i förhållande till den förnybara energin vara 2022, 2030. Eftersom avancerade biodrivmedel får dubbelräknas är det faktiska kravet i praktiken hälften. Biodrivmedel från livsmedels- och fodergrödor får vid uppfyllande av artikel 25 och vid beräkning av andelen för- nybar energi i transportsektorn å sin sida högst utgöra 1 procent- enhet mer än andelen sådana biodrivmedel i den slutliga energi- användningen inom väg- och järnvägstransportsektorerna i med- lemsstaten 2020, och som allra högst av energianvänd- ningen i väg- och järnvägstransportsektorerna. Medlemsstaten kan välja att sätta en lägre gräns än detta och får då dock sänka kravet på med maximalt . Sammanfattningsvis kan en medlemsstat som väljer att sänka kravet till i teorin uppfylla artikel 25 genom avancerade biodrivmedel (som får dubbelräknas) och el till vägsektorn (som får fyrdubbelräknas). I praktiken krävs dock en något högre andel då endast förnybar el får tillgodoräknas till målet, men som exempel kan en medlemsstat som 2030 har för- nybar el i elsektorn uppnå målet med en faktisk andel förnybar energi i transportsektorn på . Direktivet ställer därvid också krav på hållbarhetskriterier, vilka måste vara uppfyllda om ett biodrivmedel ska få finansiellt stöd och för att få räknas vid beräkningen av andel förnybar energi och kvot- andelar enligt direktivet.59 Hållbarhetskriterierna innebär två huvud- sakliga krav: 1) krav på viss miniminivå av minskade växthusgasut- släpp (i ett livscykelperspektiv) och 2) krav på begränsad mark- användning.60 59Artiklarna 17–19 i nuvarande direktiv, artiklarna 29–31 i tidigare direktiv /2001. 60När det gäller växthusgasminskningen anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växt- husgaser med (för anläggningar som tagits i bruk ) eller (för nyare anläggningar), jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Konventionella biodrivmedel kan innebära en risk för s.k. in- direkt markanvändning61. Särskilda regler gäller för biodrivmedel med särskilt hög sådan risk (Biobränslen som framställts ur livs- medels- och fodergrödor med hög risk för indirekt markanvändning och för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras). Sådana måste i varje medlems- stat begränsas till användningsnivåer , och därefter gradvis sänkas till noll till och med 2030.62 Det finns inget hinder för medlemsstaterna att överstiga denna gräns, men den förnybara energin får då inte tillgodoräknas vid uppfyllande av artikel 25 och inte heller tillgodoräknas vid beräkning av andelen förnybar energi i medlemsstaten. Direktivet gör det sam- tidigt möjligt att undanta biodrivmedel som certifierats vara bränslen med låg risk för indirekt ändrad markanvändning. Dessa ska ha fram- ställs under förhållanden där riskerna undviks genom att de odlas på outnyttjad mark eller härstammar från grödor som gynnats av för- bättrade jordbruksmetoder. Såväl råvaror med i detta sammanhang hög risk för indirekt ändrad markanvändning och biodrivmedel med låg risk får definieras av Kommissionen i särskild ordning genom en delegerad akt. har endast palmolja klassificerats som en råvara med hög risk. Det är upp till medlemsstaterna att besluta hur förnybara energi- källor ska främjas och målen enligt direktiven uppnås. Medlemsstaterna har historiskt sett i huvudsak använt sig av två tillvägagångssätt, näm- ligen skattenedsättningar eller kvotplikter.63 Direktivet bedöms, med nu gällande krav, inte driva upp den sam- manlagda efterfrågan på biodrivmedel i volym jämfört med dagens användning men begränsar den möjliga råvarubasen till följd av ut- fasningen av livsmedelsbaserad biomassa, palmolja och palmolje- avser de utsläpp som uppstår under produktionskedjan, med vilken avses tiden från odling av biomassan till användning av biodrivmedlet. För biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter görs beräkningen dock från den plats där avfallet eller restprodukten uppstod. När det gäller markkriterierna får den råvara som används för att producera biobränslet inte komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög bio- logisk mångfald. Markkriterierna gäller dock inte för avfall och restprodukter. 61Indirekt ändring av markanvändning kan äga rum när mark som tidigare använts för pro- duktion av livsmedel eller foder ställs om till produktion av biobränslen, flytande biobränslen och biomassabränslen. I sådana fall måste efterfrågan på livsmedel och foder fortfarande tillgo- doses, vilket kan leda till att områden med stora kollager, som skogar, våtmarker och torvmark, omvandlas till jordbruksmark, vilket leder till ytterligare växthusgasutsläpp. Se KOMMIS- SIONENS DELEGERADE FÖRORDNING (EU) 2019/807 av , punkten 2. 63Schiebe, T. (2019). Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Regleringen sätter på så sätt visst tryck på utvecklingen av råvarubasen och på vilka biodrivmedel som medlemsländerna väljer att stötta med skattenedsättningar eller kvotplikter. Länder som likt väljer att ”överprestera” i förhållande till minimikravet på användning av förnybara drivmedel till 2030 tillåts dock fortfarande välja att nå sina egna överskjutande mål utan hänsyn till differentie- ringen mellan avancerade respektive livsmedel- och foderbaserade biodrivmedel. En revidering av direktivet är aviserad till 2021. Kommissionen har inför revideringen bl.a. anfört att den avser att ytterligare premi- era utvecklingen och användningen av bl.a. avancerade biodrivmedel, syntetiska bränslen (elektrobränslen) och vätgas64 i sektorer som är svåra att ställa om till fossilfrihet, såsom bl.a. tunga vägtransporter, sjöfart och flyg. I det reviderade förnybartdirektivet (RED II) anges att elektro- bränslen är ett förnybart flytande och gasformigt transportdriv- medel av icke-biologiskt ursprung om energiinnehållet är förnybart. Producenter har möjlighet att hävda att de använder egen förnybar el, men annars bedöms det förnybara innehållet utifrån ländernas elmix . Elektrobränslen från fossil indu- striell koldioxid beskrivs som bränslen från återvunnen koldioxid. återkommer –2022 med en mer ut- förlig beskrivning för hur växthusgasutsläpp från elektrobränslen ska beräknas. 8.9.2Energiskattedirektivet och reglerna om statligt stöd Direktivet fastställer miniminivåer för medlemsländernas beskatt- ning av drivmedel, bl.a. bensin, diesel, gasol, naturgas och el. Enligt direktivet har medlemsländerna rätt att ge hel eller delvis skatte- befrielse till drivmedel baserade på biomassa, men detta förutsatt att skattenedsättningen inte leder till att drivmedlet i fråga överkom- penseras (artikel 16). Skattenedsättningen får därför enbart omfatta 64I det reviderade förnybarhetsdirektivet anges att elektrobränslen är ett förnybart flytande och gasformigt transportdrivmedel av icke-biologiskt ursprung om energiinnehållet är förny- bart. Producenter har möjlighet att hävda att de använder egen förnybar el, men annars bedöms det förnybara innehållet utifrån ländernas elmix . Elektro- bränslen från fossil industriell koldioxid beskrivs som bränslen från återvunnen koldioxid. återkommer –2022 med ytterligare förtydliganden om hur växthusgasutsläpp från elektrobränslen ska beräknas. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel de merkostnader som är förknippade med framställningen av bio- drivmedlet jämfört med det drivmedel det ersätter. Reglerna om skattenedsättning för biodrivmedel i energiskatte- direktivet har stark koppling till reglerna om statligt stöd, eftersom sådan skattenedsättning kan bedömas utgöra statligt stöd.65 Sådant statsstöd anses som huvudregel vara oförenligt med den inre mark- naden; undantag får dock medges av kommissionen. Kommissionen utarbetar särskilda riktlinjer för olika typer av stöd. I de särskilda riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi (EEAG)66 preciseras under vilka villkor stöd till biodrivmedel bör kunna ges. Även här stadgas att s.k. överkompensation inte får ske (vilket krav alltså finns även i energiskattedirektivet).67 Riktlinjerna innebär också att statligt stöd som huvudregel inte får ges till biodrivmedel som ingår i någon form av kvotplikt (t.ex. den svenska reduktions- plikten) och att medlemsländerna från inte längre får ge driftstöd till livsmedelsbaserade biodrivmedel.68 Riktlinjerna var från början avsedda att gälla 2014–2020 men har förlängts till 2022, då Kommissionen planerar att ha sett över rikt- linjerna inom ramen för den europeiska gröna given.69 Direktivet ställer krav på drivmedelsleverantörer att minska sina livs- cykelutsläpp av växthusgaser med till 2020 jämfört med en fastställd standard 2010.70 Drivmedelsleverantörerna kan uppfylla kravet genom att använda biodrivmedel i stället för fossila drivmedel, eller genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen 65Den huvudsakliga bestämmelsen om statsstöd finns i artikel 107 i FEUF (fördraget om EU:s funktionssätt). I art 26 (2) i direktivet anges att åtgärder som skattebefrielse, skattened- sättning, skattedifferentiering och återbetalning av skatt enligt direktivet kan utgöra statligt stöd. 66Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020(2014/C 200/01) samt [2016] OJ C290/11. 67Se punkten 133. 68Se punkterna 112–114. Av riktlinjerna framgår att investeringsstöd till stöd för livsmedels- baserade biobränslen upphörde , medan driftstöd för livsmedelsbaserade biobränslen endast kan beviljas till 2020. När det gäller biobränslen som omfattas av kvotplikt kan statligt stöd ges endast om medlemsstaten visar att stödet är begränsat till hållbara biodrivmedel som är för dyra för att marknadsföras med enbart kvotplikt. 69Se meddelande om förlängd tillämpningstid från kommissionen , https://eur- lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC0708(01)&from=SV. 70Jämförelsenivån är en fastställd lägsta standard för bränslen som baseras på växthusgas- utsläppen per energienhet under hela livscykeln från fossila bränslen . Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel från bensin och dieselbränsle vid utvinning av olja och gas eller vid produktionen av det fossila drivmedlet. Det är även möjligt att till- godoräkna sig minskade växthusgasutsläpp genom användning av el i vägfordon eller användning av biodrivmedel i luftfart. För att bio- drivmedel ska få användas för att uppfylla kraven måste de uppfylla hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet. I bränslekvalitetsdirektivet71 anges också vissa begränsningar av hur mycket etanol och fettsyrametylestrar (FAME) som får blandas in i bensin respektive dieselbränsle. Det är tillåtet att blanda in upp t.o.m. 10 volymprocent etanol i bensin samt maximalt 7 volympro- cent FAME i dieselbränsle. För inblandning av syntetisk bensin eller syntetiskt dieselbränsle såsom hydrerad vegetabilisk olja (HVO), finns det inget tak i lagen. Beroende på biodrivmedlens kemiska egenskaper kan dock drivmedelslagens krav på t.ex. viss minsta densitet i det färdiga drivmedlet innebära ett indirekt tak. 8.9.4Förnybara drivmedel i flyg och sjöfart (, FuelEUMaritime) väntas kommissionen lägga fram förslag på hur incitamenten för hållbara drivmedel ska kunna förstärkas på EU-nivå. Initiativen benämns ”FuelEUMaritime” och ””. Som möjliga drivmedel och drivsystemlösningar för sjö- fart nämner el/hybridframdrift, avancerade flytande biodrivmedel, bio-LNG, flytande och gasformiga syntetiska drivmedel (elektro- bränslen) och vätgas. För flyget finns ett antal olika utvecklingsspår för hur jetbränsle kan framställas. Alternativen kan antingen vara el- eller biobaserade. är tillgången till de olika alternativen mycket liten världen över. Hållbara avancerade biodrivmedel och elektrobränslen för flyg- och sjöfartssektorn används i mycket liten omfattning och investeringarna är få vilket bidrar till att priserna för alternativen ligger på en hög nivå. För flygbränslen planeras ett EU-gemensamt pliktsystem införas i syfte att skapa en initialmarknad för hållbara förnybara flygbräns- len. Nivån på kvotplikten kan komna att hamna på 2 volymprocent 71Europaparlamentets och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12/EEG (bränslekvalitets- direktivet). Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel 2025 och 5 volymprocent till 2030. Det är oklart om plikten ska baseras på volym eller utsläppsreduktion. I motsvarande svenska förslag till reduktionsplikt för flygfoto- gen72 föreslås inblandningen i stället uppgå till 2030.