sou · H9B322 · 2021-03-29 00:00:00 — djupt problematisk då det finns risk att privatimporten gör att företagen kringgår punktbeskattning och svenskt regelverk. Förslagens påverkan på försäljningen av tobaksfritt snus Som beskrivits ovan har försäljningen av nikotinportioner ökat kraf- tigt –2019, och beräknas motsvara av den svenska snusmarknaden. Försäljningen har fortsatt att öka , baserat på uppgifter om intäkter från nikotinskatten, men med en viss avtrappning i ökningstakten. Utredningens förslag kommer, om de genomförs, påverka försälj- ningen negativt för dessa produkter. En del av påverkan avser admi- nistration och avgifter som företagen behöver bekosta för att kunna få ut produkterna på marknaden, samt löpande administration och tillsynsavgifter därefter. kan företagen även behöva ändra utformningen på produkterna för att uppfylla de krav som ställs. Det innebär inte bara kostnader för företagen utan försvårar även för nya företag att etablera sig på marknaden. Detta beskrivs mer detaljerat längre ner. De övergångsbestämmelser som föreslås mildrar dock effekterna något. Den stora påverkan på försäljningen beror på förslaget om sär- skild måttfullhet i marknadsföring av produkterna. Med särskild mått- fullhet avses bland annat att marknadsföringen inte får vara uppsö- kande, påträngande eller uppmana till bruk. Måttfullheten gäller all typ av marknadsföring, till exempel produkternas utformning (inklu- sive förpackningar och etiketter), placering av marknadsföringen och hur den kommuniceras. Det innebär att marknadsföringen bör inrikta sig på att lämna relevant information om varan på ett sakligt sätt. Kravet kan också utesluta vissa säljmetoder, till exempel rabatter och extrapriser samt utdelning av presenter eller gåvor.26 Detta innebär dock inte ett förbud mot att marknadsföra produkterna i olika medier på motsvarande sätt som för tobakssnus. Begränsningarna i marknadsföringen påverkar tillverkarna, impor- törerna och de som säljer produkterna i fysisk butik och på nätet. Här beskrivs påverkan på försäljningen i sin helhet, med särskilt fokus på tillverkare och importörer. 26Baseras på en beskrivning av särskild måttfullhet rörande alkohol på . Alla tillverkare och importörer kommer att påverkas av förslagen. All marknadsföring genomförs i syfte att främja avsättningen av den produkt som avses, varför regler som begränsar marknadsföringen får konsekvenser, direkt eller indirekt, för försäljningen. Hur mycket företaget påverkas i praktiken beror på hur olika producenter mark- nadsför sina produkter . Vissa producenter har ingått bransch- överenskommelser, som även berör marknadsföringen, där det bland annat nämns att marknadsföringen ska vara måttfull. Även vissa detaljhandlare har standarder för hur produkterna får marknadsföras i dag.27 Baserat på mer översiktliga kontroller av hur produkterna marknadsförs på försäljningsställen och i olika medier kan det kon- stateras att marknadsföringen för olika produkter varierar. Det avser både hur dessa produkter marknadsförs i olika medier samt i utform- ningen av produkterna. Det är svårt att avgöra hur branschöverens- kommelser som anger att marknadsföringen bör vara måttfull faktiskt följs i praktiken. Oavsett detta innebär kraven på särskild mått- fullhet att marknadsföringen skulle begränsas betydligt jämfört med hur produkterna marknadsförs . Det är svårt att avgöra hur stor negativ påverkan förslaget kommer att få på försäljningen. har produkterna ökat sin marknads- andel i snabb takt. Konsekvensen av förslaget kommer troligtvis bli att denna ökningstakt minskar. Att den totala försäljningen av pro- dukterna skulle minska som följd av kravet på särskild måttfullhet anses dock som mindre troligt. Det kommer även fortsättningsvis att vara möjligt att, både i reklam och på försäljningsställen, ge rele- vant information om produkterna. Det saknas uppgift om substitu- tionseffekten. I detta sammanhang avser begreppet i vilken mån nikotinportionerna utgör ett substitut till tobakssnus eller annan tobak. Troligtvis har nikotinportionernas framväxt både skett som en följd av att fler börjat snusa nikotinportioner i stället för tobaks- snus samt att fler börjat snusa som inte skulle ha gjort det annars. Eftersom det är en relativt ny produkt på marknaden kommer den troligtvis att kunna ta marknadsandelar från tobakssnuset i fram- tiden, men i mindre omfattning jämfört med tidigare. Detta baseras på ett antagande om att nikotinportionerna till viss del utgör ett 27Baserat på en branschöverenskommelse som inkommit till utredningen. Branschöverens- kommelse ingicks mellan , , och och tillämpas . Det baseras även på inkommen produkt- och marknadsföringsstandard från . substitut för tobaksnus. Möjligheten att rekrytera nya snuskonsu- menter kommer dock att begränsas. De olika förslagen som rör tobaksfria nikotinprodukter, vilket på dagens marknad i huvudsak avser nikotinportioner, kommer att på- verka konkurrensen på olika sätt. De kommer i huvudsak att inne- bära att mindre, framför allt nystartade företag, kommer få svårare att etablera sig på marknaden. Det beror bl.a. på att det kommer att bli svårare att marknadsföra nya produkter eftersom marknads- föringen ska vara särskilt måttfull. Det kommer också att innebära att mer etablerade företag och produkter, med större marknads- andelar, kommer att få en fördel som följd av förslaget. Till detta tillkommer övriga krav på bland annat produktanmälan och fler regler som ska efterföljas. Det medför ökade administrativa barriärer för nya producenter som vill etablera sig på marknaden. Till viss del kommer förslagen att medföra mer likvärdig konkur- rens jämfört med . En del, framför allt större, företag har bransch- överenskommelser som bland annat reglerar marknadsföring och märkning av produkterna.28 Det finns dock säljare och tillverkare som marknadsför sina produkter på sätt som inte kan betraktas som måttfullt, och därmed inte heller som särskilt måttfullt. Med utred- ningens förslag kommer konkurrensen, framför allt med avseende på hur produkterna marknadsförs, bli mer likvärdig som en följd av att marknadsföringen blir mer begränsad. Detta skulle kunna leda till en jämnare spelplan, framför allt då mer oseriösa aktörer hamnar i blickfånget för den ökade tillsynen. I vilken omfattning nikotinportionerna utgör ett substitut, och därmed konkurrens till, tobakssnuset är oklart. Givet antagandet att nikotinportionerna till viss del utgör ett substitut kommer det att bli mer likvärdig konkurrens, dvs. en jämnare spelplan, mellan nikotin- portioner och tobakssnus som en följd av förslagen. Marknads- föringen av tobakssnus kommer fortsättningsvis vara mer begränsad jämfört med marknadsföringen av nikotinportioner, dock inte lika 28Baseras på inkomna uppgifter till utredningen. Beskattningen av tobak är dessutom högre än skatten för nikotinprodukter.29 Förslagens påverkan på små företag kommer generellt att påverkas mer negativt än större företag av utredningens förslag. Efter begränsad kontroll av några webbutiker uppskattas ungefär 12 av 17 tillverkare av nikotinportioner vara mindre företag. Av dessa är det hälften som enbart producerar nikotinportioner, vilket i huvudsak avser nystartade företag.30 Det är framför allt mindre företag som är inriktade på nikotinportioner som kommer att påverkas mest negativt av utredningens förslag. har generellt sett mindre kapacitet att hantera den admini- strativa börda som förslagen innebär. Små företag inriktade på enbart nikotinportioner har även mindre, eller rentav inga, rutiner för denna administration jämfört med företag som även producerar tobaks- produkter. Enligt utredningens förslag görs en ändring i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen så att reglerna på livsmedelsområdet omfattar snussubstitut. En del av dessa består av tobaksfria nikotinprodukter (tobaksfritt snus), men i begreppet inkluderas även tobaks- och niko- tinfria produkter (ex. nikotinfritt snus). De kostnader som uppstår i samband med kontroll av anläggningar som an- svarar för uppskattas till små i sammanhanget. Den årliga kontroll- avgiften är beräknad så att den ska täcka kostnaderna för den offent- liga kontroll som planerats för respektive anläggning och ska stå i proportion till riskerna i verksamheten. Som vi har nämnt förut ses vanlig snustillverkning som en lågriskprodukt ur ett livsmedelsper- spektiv. Utredningen bedömer utifrån riskklass- ningsmodell31 att den årliga kostnaden för tillsyn av anläggningarna blir relativt små för de minsta tillverkarna, omkring 3 000–5 000 kro- nor. För de större tillverkarna av tobaksfria nikotinprodukter beräknas avgiften ligga på omkring 15 000–där kostnaden antag- ligen sjunker , då dessa kräver mindre kontroll. 29Skatten för andra nikotinhaltiga produkter (nikotinportioner) är per kilogram. 30Baseras på produkter som säljs på och , samt kontroller av företags- information. 31För mer information se: Riskklassning av anläggningar efter primärproduktion – Kontroll- wiki (). nämnas att denna siffra inte tar hänsyn till kostnaden för uppföljning av eventuella avvikelser eller klagomål. Den kommunala kontroll- myndigheten ska täcka sina kostnader i samband med exempelvis återbesök då bristande efterlevnad hos samma företag upptäckts under en offentlig kontroll.32 Det kan innebära att små företag med dålig regelefterlevnad kan få ytterligare kostnader. Kostnader för anmälningsavgiften för ny livsmedelsproduktion varierar inom landet, alltifrån till nästan . Generellt ser dock ut- redningen inte denna kostnad som särskilt betungande. Däremot kan de krav som ställs på verksamheten, och den medförande administra- tionen, påverka kostnaderna för de mindre företagen. Utredningen gör antagandet att de flesta små producenter har livsmedelsgodkända produktionsanläggningar och anpassade lokaler för verksamheten. Det regelverk som omgärdar livsmedelsproduktion kan dock upplevas svårt för de minsta företagen. Den branschvägledning som kommer finnas tillgänglig via bör dock hjälpa företagen att hantera dessa frågeställningar. Den största kostnadspost som iden- tifierats är omställning av anläggningarna ifall de inte uppfyller kraven kring ändamålsenlighet och livsmedelshygien. Denna kostnad är svår- skattad då utredningen saknar insyn i produktionen, men som nämns tidigare så bör tobaksfria nikotinprodukter vara en lågriskprodukt och det bör även gälla tobaks- och nikotinfria produkter. Detta bör innebära mindre kostnader i samband med anläggningskontrollen. I de fall förslagen innebär att produkternas förpackningar kan behöva göras om för att uppfylla krav på märkning, innehållsförteck- ning och särskild måttfullhet, kommer det att innebära större omkost- nader för små företag i relation till deras omsättning och ekonomiska resultat. Det kommer även att bli svårare för små företag, med små marknadsandelar, att etablera sig på marknaden. Detta i huvudsak till följd av kravet på särskild måttfullhet i marknadsföringen. De små företagen är oftast nystartade och är därmed fortfarande i en fas med förhållandevis höga omkostnader som ibland är högre än intäk- terna. Det kan inte uteslutas att utredningens förslag kommer med- föra en ökad risk för att vissa nystartade mindre företag kan komma att gå i konkurs. Det som också kommer att påverka om små producenter fort- farande kommer att kunna bedriva sina verksamheter, trots ny lag- stiftning, är kundernas intresse och efterfrågan. 32Se artikel 79.2 c i förordning (EU) 2017/625. tecknas marknaden för tobakssnus i huvudsak av några enstaka aktö- rer, men även inom denna marknad finns mindre företag som är aktiva. Av de mindre företagen som producerar tobaksfritt snus, som beskrivits ovan, producerade hälften även tobakssnus. Som tidigare nämnts är avgifterna och skatterna mer omfattande för tobaksvaror, och marknadsföringen mer begränsad jämfört med utredningens förslag för tobaksfria nikotinprodukter. Det talar för att det även fortsättningsvis kan finnas förutsättningar för mindre företag att fortsatt producera nikotinportioner, men det beror mycket på hur efterfrågan på dessa produkter kommer förändras. Utredningen anser att inga särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. De föreslagna avgifterna för pro- duktanmälan bedöms för övrigt ha liten kostnadspåverkan. Övriga ekonomiska konsekvenser för tobaksfria nikotinprodukter Som framgår av utredningens förslag ska importörer och tillverkare göra en produktanmälan till och anmäla väsentliga ändringar av produkterna. Utredningen bedömer att en majoritet av de berörda importörerna och producenterna saknar erfarenhet av denna process. Den kostnad som uppstår kan därför komma att upplevas som mer betungande för framför allt små före- tag. Av de producenter och importörer som redan tillhandahåller tobaksprodukter bör dock den administrativa bördan inte vara sär- skilt betungande. Utifrån den bedömning utredningen gjort berörs omkring 12 små producenter (se ovan). Tidsåtgången för företagen och kostnaden för en produktanmälan är svårskattad. Av de upp- gifter som efterfrågas är det endast den toxikologiska informationen som är en tydlig kostnadspost för företagen utöver nedlagd arbets- tid. I sammanhanget bör också påpekas att det finns små snusprodu- center som hanterar samma krav som skulle uppstå för nikotin- portionerna. Som jämförelse kostar en enklare toxikologisk rapport av e-cigarettvätskor runt enligt tillfrågade experter på Folkhälsomyndigheten.33 En mer utförlig laboratorieundersökning bör kosta mer, men i sammanhanget är det ändå fråga om en mindre kostnad. 33I detta labbtest ingick kontroll av nikotinhalt samt ingredienser. Andra uppskattningar på toxikologiska tester från företag som utför livsmedelsanalyser var i storleksordningen 2 000– beroende på omfattning (Källa: ). Avgifterna för produktanmälan som avser att täcka Folkhälso- myndighetens kostnader för tillsyn bedöms inte hamna på några summor som kan komma att påverka små företag i någon större utsträckning. Den av utredningen föreslagna märkningen av produkter före- faller inte skapa större kostnader för de små producenterna. Den självreglering som redan skett genom exempelvis branschöverens- kommelser kan dessutom antas ha inneburit att flera av utredningens förslag redan har uppfyllts.34 Uppgifter som en företeckning av ingredienser i fallande vikt- ordning, nikotinhalt och hälsovarning finns redan på flertalet tobaksfria nikotinprodukter. Det som tillkommer enligt utredningens förslag är en varningstext om att förvara produkten utom räckhåll för barn. Kostnaden för att förändra produktförpackningen i detta sammanhang bör anses som relativt liten även för små företag, speciellt då producenter får stöd från myndigheterna när det gäller utformningen. Förslaget om rapporteringskrav avseende försäljningsvolymer och preferenser hos olika kundgrupper för tobaksfria nikotinpro- dukter är samma som inom tobaksområdet. Försäljningsvolymer är uppgifter som tillverkare och importörer utan större kostnader bör kunna tillhandahålla. Utredningens förslag vad gäller preferenser är riktade mot redan existerande marknadsundersökningar och studier av enskilda konsumentgruppers preferenser som exempelvis fram- kommit i samband med lanseringen av nya produkter eller liknande. Det finns alltså inget krav på tillverkare och importörer ska utföra specifika marknadsundersökningar för att uppfylla rapporterings- skyldigheten. Det gör att kostnaderna för företagen i sammanhanget får anses bli små.35 Utredningens förslag om ändrade produktkrav för tobaksfria niko- tinprodukter följer de existerande produktkraven på tobaksområdet. Ingredienser som ger intryck av hälsofördelar eller tillsatser som är förknippade med energi och vitalitet får inte förekomma. Utred- ningen har svårt att se att dessa produktkrav skulle vara särskilt betungande för företagen, eller att de skulle vara konkurrenshäm- 34Baserat på dokument som inkommit till utredningen. Branschöverenskommelse ingicks mellan , , och och tillämpas . 35Detta baseras på samtal med experter på som arbetar med tillsynen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Kemikalieinspektionens föreslås också få i uppdrag att utreda en eventuell begränsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter. Krav på begränsningar av nikotin finns för e-cigaretter. Utredningen bedömer därför att få produkter och företag skulle påverkas av en reglering av nikotin och att en sådan motiveras mer än väl utifrån de risker som nikotinet ger upphov till. Existerande produkter skulle i detta fall fasas ut alternativt anpassas till den nya regleringen. Ekonomiska konsekvenser för tillverkare av e-cigaretter och påfyllningsbehållare I utredningens förslag föreslås att det införs krav på särskild mått- fullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i fysiska butiker. Här kommer marknadsföringen, inklusive utform- ningen av förpackningar, att påverkas. allmänna råd kring hur måttfullhetskravet ska tolkas vid marknadsföring av alkohol kan ge vägledning.36 Kravet på saklighet, liksom att vissa för- skönande beskrivningar av produkternas smak kan behöva utmön- stras, utgör exempel på förändringar som kan behöva göras. Mått- fullhetskravet innebär att e-cigarretter och påfyllningsbehållare som finns på marknaden kan komma att behöva anpassa både sin förpackningsutformning och annan marknadsföring. Konsumtionen kan i sin tur påverkas då begränsande marknadsföringsregler införs. Påverkan kommer dock bli begränsad med hänsyn till att marknads- föring är förbjudet på internet och i sociala medier. Det är i huvudsak marknadsföring i fysisk butik som påverkas av för- slaget om särskild måttfullhet, men även produkternas utformning kan behöva anpassas. Det saknas uppgift om hur stor andel av e-cigarettprodukterna som säljs via den fysiska detaljhandel och hur mycket som säljs över nätet. Utredningens samlade bedömning är att en stor andel säljs över nätet, antingen från svenska nätbutiker eller genom privatimport. Den begränsning av marknadsföring i fysiska butiker, som utred- ningen föreslår, bör därmed ha begränsad påverkan på tillverkarna. Antalet svenska producenter av e-cigaretter och påfyllnings- behållare som påverkas av förslaget är få till antalet (7) och i flera fall 36Konsumentverkets allmänna råd om marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter, KOVFS 2016:1. är det små företag med låg omsättning. De svenska importörerna är också få till antalet, där sju företag anmält produkter till Folkhälso- myndigheten.37 Antalet e-cigarettprodukter som importeras från och tredje land är betydligt större.38 Enligt uppgifter från finns det också tecken på att återkallade e- cigarettprodukter fortfarande finns i cirkulation och till försäljning. Förslaget om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen kan förväntas leda till ökad konkurrensneutralitet när marknadsföring som inte är särskilt måttfull försvinner, och till en jämnare spelplan. Förslaget om att förbjuda smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak kommer antagligen att leda till större konsekvenser för tillverkare och importörer. Försla- get avser all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter, dvs. både vätska som innehåller nikotin och vätska som inte gör det. När det gäller vätska som innehåller smakämnen utan att innehålla nikotin saknas möjligheter att uppskatta marknadens storlek, men försäljningen av sådana produkter framstår som omfattande, se avsnitt 6.4.4. Problemet är att produkter som inte innehåller nikotin inte omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande pro- dukter. Det finns därmed ingen myndighet som tar emot anmäl- ningar av dessa produkter. Vätska som innehåller nikotin omfattas däremot av reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare i lagen om tobak och liknande produkter. Vätskorna ska därmed anmälas enligt 2 kap. 7 §. Dess- utom ska uppgifter om bl.a. försäljningsvolym rapporteras enligt 2 kap. 9 §. Företrädare för har dock påpekat brister i anmälningarna och rapporteringen. Utredningen har bedömt att bristerna är så pass stora att det inte är möjligt att dra några säkra slutsatser om marknaden för de s.k. e-vätskorna med stöd av de upp- gifter som lämnas till . Den som säljer e-vätska är dock skyldig att betala skatt enligt lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter. Dess- utom får vätskor som innehåller nikotin inte tillhandahållas konsu- menter i påfyllningsbehållare som är större än , se 2 kap. 9 § 1 förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter. Det innebär att det går att göra vissa uppskattningar om antal sålda behållare med nikotinhaltig e-vätska. 37Baseras på rapporterade uppgifter till . 38Uppskattningen baseras på inrapporterade uppgifter till . antal sålda behållare kan ligga på ungefär 500 000, men upp- skattningen är behäftad med stor osäkerhet.39 Om antagandet stäm- mer och vi antar att produkterna kostar per be- hållare innebär det en marknad med en omsättning på omkring 500 000 × 50 = . För att få en uppfattning om effekterna av den föreslagna regler- ingen kan det finnas anledning att försöka uppskatta hur stor del av e-vätskorna som finns på marknaden som skulle uppfylla de nya kraven. E-vätskor som smakar eller doftar tobak kommer alltjämt att få tillhandahållas konsumenter på marknaden. har uppskattat att av de e-vätskor som har anmälts till dem har en doft eller smak av tobak.40 Det är givetvis inte det- samma som hur stor del av de produkter som faktiskt säljs som upp- fyller kraven, men kan ändå ge viss vägledning. Utredningen har också utifrån en sökning på de mest populära produkterna på en av de större försäljarna av e-vätskor på internet kunnat konstatera att 3 av 20 produkter angavs smaka tobak, vilket motsvarar 15 procent.41 Det är inte möjligt att utifrån dessa siffror dra några slutsatser om hur många produkter som kommer att vara tillåtna även efter införandet av de föreslagna kraven om smaksättning, men det kan konstateras att det med stor sannolikhet är ganska många av de produkter som säljs till konsumenter som kommer att vara förbjudna. Med hänsyn till ovanstående är det troligt att reglerna kommer att påverka tillverkare och importörer av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter negativt. Troligen kommer reglerna att vara särskilt betungade för små näringsidkare som har lägre mar- ginaler och svårare att bära kostnaderna som nya krav innebär för deras verksamhet. Det bör också i detta sammanhang uppmärksam- mas att de kostnader som har med anledning av kravet om smaksättning åtminstone delvis kan komma att finan- sieras av den avgift som myndigheten får ta ut av tillverkare och importörer som anmäler en e-vätska. 39Skatteintäkten till staten för e-vätskor låg på och på 2020, se uppgifter om nikotinskatten från som kom in till utredningen . För enkelhetens skull uppskattas skatteintäkten för e-vätskor till , vilket är en tilltagen siffra. per liter vätska. Det innebär att skatten på uppgår till 2 000/100 = . Det innebär att den totala skatteintäkten motsvarar 10 000 000/20 = 500 000 sålda behållare . 40Se ingivet PM från från med resultat från sökning i myndighetens databas. 41Sökning på de mest populära e-vätskorna på på . Exakt hur marknaden kommer att påverkas av de föreslagna kraven om smaksättning är dock svårt att förutse. En del konsumenter kommer troligen att gå över till tillåtna vätskor, andra kommer kanske att gå över till tobaksfria nikotinprodukter som fortfarande får smaksättas med andra smaker än tobak. Och några kommer troligen att sluta att använda produkter med nikotin. Det är också troligt att det kommer att ske ett inflöde av vätskor med otillåtna dofter och smaker från andra EU-länder som har mer generösa regler. Utredningen anser sammantaget att förslagen om att begränsa möjligheterna att smaksätta vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter kommer att få en negativ påverkan på tillverkare och importörer, särskilt mindre näringsidkare.