sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — 1. frågan om ett tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller ett medgivande till överlåtelse av så- dant tillstånd enligt 2 kap. lagen (2022:000) om rymdverksamhet, kan vara olämpligt med hänsyn till säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvars- politiska intressen, 2. behovet av att förena ett så- dant tillstånd med villkor med hänsyn till säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller för- svarspolitiska intressen, eller 3. frågan om det finns skäl att återkalla tillstånd, ändra tillstånds- villkor eller meddela tillfälligt be- slut enligt 3 kap. 6 eller 9 § lagen om rymdverksamhet. En uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften läm- nas har företräde framför det in- tresse som sekretessen ska skydda. Denna lag träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av rymdlagen och vid behov den anslut- ande rymdförordningen (dir. 2020:34). Syftet med översynen var att åstadkomma en långsiktigt hållbar reglering av rymdverksamheten som står i samklang med internationella regelverk och nationella säkerhetsbehov och som skapar förutsägbarhet och goda förutsätt- ningar för företag, universitet och högskolor samt myndigheter inom rymdområdet. Utredaren ska bland annat ta ställning till om det i rymdlagen bör införas bestämmelser om vilka krav som ska gälla för att få tillstånd till rymdverksamhet och om staten bör omfattas av tillståndsplikt. Utredaren ska också undersöka om det är lämpligt att i rymdlagen införa bestämmelser om skydd för rymdmiljön och förebyggande av uppkomsten av rymdskrot. Utredaren ska vid översynen ta hänsyn till utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen och folkrättsliga förpliktelser samt bedöma om skydd för säker- het bör regleras i rymdlagen. Slutligen ska utredaren identifiera på vilka områden kompletterande reglering kan behövas för att kom- mersiell bemannad rymdfart ska kunna bedrivas. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2020:96) och (dir. 2021:53) förlängdes utredningstiden först till och därefter till . Kommitté- direktiven finns bifogade till betänkandet i bilaga 1–3. Utredningens uppdrag och arbete Utredningsarbetet påbörjades och har därefter bedri- vits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med sakkunniga och experter. Vi har haft sammanlagt sju protokollförda utrednings- sammanträden, varav alla utom slutsammanträdet har genomförts digi- talt på grund av den rådande covid-19-pandemin. Därutöver har vi haft särskilda möten med vissa sakkunniga och experter för att för- djupa oss i vissa specifika frågor. Vi har genomfört samråd med , För- svarets materielverk, , Försvarsmakten, Inspek- tionen för strategiska produkter, , , , , , i , Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, , , , , , , , och Transportstyrelsen. I samband med samrådet med besökte vi rymdbasen . I syfte att inhämta synpunkter från relevanta branschorganisa- tioner och andra berörda aktörer anordnade Rymdforum, som är en ideell förening vars syfte är att sprida kunskap om svensk rymd- verksamhet och öka informationsflödet mellan olika aktörer i rymd- branschen, på utredningens uppdrag en digital hearing. De aktörer som deltog i hearingen framgår av bilaga 4. I avsikt att undersöka mark- naden för ansvarsförsäkringar har utredningen genom Svensk Försäk- ring, som är försäkringsföretagens branschorganisation, bjudit in de försäkringsbolag som är medlemmar i branschorganisationen till ett digitalt möte. Förutom Svensk Försäkring deltog försäkringsbolaget i mötet. Därtill har vi haft ett särskilt möte med och . Vi har även haft kontakt med (dir. 2019:50), som har utrett frågor som vårt arbete har anknytning till, samt doktoranden , vid , som forskar kring frågor om internationellt ansvar i rym- den. Vidare har vi haft kontakt med representanter för Arbets- och näringsministeriet i för att höra om det finska lagstiftnings- arbetet i anledning av den nya finska rymdlagen som trädde i kraft . I detta kapitel ges en beskrivning av rymdverksamheten som bak- grund till betänkandets förslag. Inledningsvis görs i avsnitt 3.1 en sammanfattning av rymdverksamheten följt av en internationell ut- blick i avsnitt 3.2, inklusive tillväxten av kommersiell rymdverksamhet. Avslutningsvis beskrivs i avsnitt 3.3 svensk rymdverksamhet. Det finns ingen global definition av rymdverksamhet. Det finns heller inte någon definition av vad rymden är eller var rymden börjar. I de tidiga traktaten som etablerades för att reglera aktiviteterna i rymden användes begreppet ”yttre rymden” (eng. outer space), vilket även är det uttryckssätt den nu gällande svenska rymdlagen använder. Det uttryckssättet anses numera vara daterat av flera skäl, kanske framför allt för att rymdverksamheten omfattar en stor bredd av verksamheter. Rymdverksamhet kan vara allt från satelliter i lägsta möjliga omloppsbana nära jorden till sonder som och som båda lämnat vårt solsystem och befinner sig i den interstellära rymden. används endast uttrycket rymden. Rymdverksamhet omfattar vanligen utsändning av ett föremål till rymden för att där bedriva någon form av verksamhet. Det kan vara olika verksamheter som aktiviteter i omloppsbana eller landning och vidare aktiviteter på en himlakropp. Även om det är verksamheten i rymden som är det centrala så inbegrips alltid utsändningen i rymd- verksamheten, det vill säga bärraketen och utsändningen från det att bärraketen startar till någon form av stabilt läge efter det att en eller flera rymdföremål är avlevererade i avsedda banor. Bärraketen startar vanligtvis vertikalt från en särskild ramp på land eller från ett fartyg, men olika försök att lyfta upp bärraketen med ett flygplan (eller ballong) för att starta själva rymdfärden från hög höjd (horisontell utsändning) har pågått . Frågan om när en utsändning till rymden kan anses påbörjad behandlas i avsnitt 6.5.1. har intresset för suborbitala flygningar ökat. Det är flygningar längre ut än den så kallade Karmanlinjen, dvs. där atmo- sfären är så tunn att den inte ger lyftkraft åt ett traditionellt flygplan. Karmanlinjen varierar över havsytans nivå och den definieras av att över den linjen måste en farkost färdas med omloppshastigheten för den aktuella höjden för att kunna full- följa ett varv runt jorden. Suborbitala flygningar karakteriseras av att de har lägre hastigheter än vad som krävs för omloppsbana. Be- greppet översätts ibland med ”kastbanefärd” vilket bättre beskriver att det snarare handlar om en ballistisk projektil. Farkosten ges en hastighet och riktning ut i rymden i avsikt att den ska återvända från rymden och landa på en förutbestämd plats. Suborbitala flygningar sker av olika skäl. Ett skäl är att testa bär- raketer, ett annat är att flyga turister till rymden som en del av upp- levelseindustrin. Ett tredje, mera framtidsorienterat skäl, kan vara att transportera gods eller personer långa sträckor som ett alternativ till interkontinentala flygningar. Verksamheterna i rymden kan sammanfattningsvis beskrivas som forskning i och om rymden, forskning från rymden samt tillämp- ningsområden på jorden med hjälp av infrastrukturen i rymden. Forskning i och om rymden är ofta naturvetenskaplig för att förstå våra livsbetingelser i största allmänhet. Forskning från rymden avser studier av jorden från rymden och inkluderar flera olika forsknings- discipliner. Det kan handla om att studera atmosfären, haven, polerna och skogen ur ett klimatforskningsperspektiv, att studera urbani- seringen, att studera förändringen av landskapet och risker för natur- katastrofer eller att studera folkvandringar. Nyttigheterna till följd av rymdens infrastruktur har ökat , både i omfattning och i betydelse. Utvecklingen har gått från enklare förmedling av TV via geostationära satelliter som växte fram till avancerade tjänster som rutinmässigt använder satelliter inom en rad olika samhällssegment utöver kommunikation, exempelvis försvar, nyhetsförmedling och vid räddningsaktioner. Ett sådant exempel är att röntgenbilder tagna på sjukhus i ana- lyseras av svenska radiologer i . Genom att utnyttja tids- skillnaderna kan man dessutom effektivisera arbetet. Rymdinfrastrukturen levererar rymddata för många olika tillämp- ningar och inte sällan i kombination med annan data. Med rymddata avses information som mäts eller på annat sätt genereras på satelliter och annan infrastruktur i rymden. refererades det ibland till satellitbilder men är tillämpningarna så mångfasetterade att ”bild” kan bli missvisande. De äldsta och mest kända tillämpningarna av rymddata är väder- prognoser och satellitnavigering. Att data kommer från rymden tänker vinormalt inte på. Få reflekterar till exempel över att våra mobiltele- foner fångar upp navigationssignaler från det amerikanska GPS- systemet, det ryska Glonass eller det europeiska för att visa på skärmen var vi befinner oss. Det finns många andra exempel på tillämpningar. Ett är att lantbrukare använder satellitnavigation i kom- bination med både rymddata och mätningar på marken för att an- passa gödning och bekämpningsmedel efter hur det växer på åkern. Gödning och bekämpning fördelas sedan med mer eller mindre själv- körande maskiner som också styrs med hjälp av rymddata. Isbryt- ningen i är ytterligare ett exempel på en samhällsnytta som effektiviserats med hjälp av rymddata. Följden har blivit lägre kostnader för isbrytningen och väsentligt lägre bränslekostnader för och mindre utsläpp från den handelsflotta som nyttjar isrännorna. Rymddata används också för att övervaka parametrar som på- verkar klimatet. De olika internationella klimatavtalen, allt sedan Kyotoprotokollet, behöver rymddata för att följa upp efterlevnaden och konsekvenserna. Här spelar det europeiska Copernicusprogram- met, som är ett program för jordobservation och då främst klimat- och miljöövervakning, en betydande roll, se avsnitt 3.2.5. omfattar en betydande infrastruktur med satelliter, och data därifrån kan också användas för andra syften och i kombination med annan rymddata. Här finns det stora förväntningar på kom- mersiella tillämpningar till nytta för tillväxten i . Rymdverksamhetens utveckling har präglats av den teknikutveck- ling och de framsteg som uppnåtts via olika forskningsprojekt. Så kommer det sannolikt att vara framöver också. De olika affärsmodeller som utvecklas och testas i olika sammanhang världen över kan komma att påverka rymdverksamheten lika mycket eller mer än vad forsk- ningen gör. Teknikutvecklingen har lett till enklare och billigare satelliter som i större utsträckning kan anpassas till enskilda uppdrag. I stället för att bygga satelliter i teknikens absoluta framkant byggs det nu- mera satelliter med beprövad teknik, anpassade för att lösa bestämda uppgifter. Enklare och mindre satelliter har lockat entreprenörer att utveckla bärraketer designade för att sända ut mindre satelliter i speci- ficerade banor till lägre kostnad. Tillgängligheten på rymdsystem har ökat och är sådan att de ingår i allt fler affärsmodeller inom olika marknadssegment. Ett växande segment är konstellationer av mindre satelliter som tillsammans täcker ett större område, speciellt som utsändningen är ett kostsamt moment i rymdprojekten. Tillämp- ningsområdena är flera men några är mer utvecklade, som kom- munikation, 5G och internetaccess samt övervakning av exempelvis trafik, råvaror och växtlighet. En omskriven konstellation är Starlink, ett initiativ av Space-X för att etablera internetaccess runt hela jorden. Projektet är uppdelat i flera steg med ett stort antal planerade satel- liter, siffran 40 000 satelliter har nämnts. hade Space-X sänt ut över 1 600 satelliter. landade Philae på kometen 67P/Churyuman- Gerasimenko. Händelsen var kulmen på ett projekt som drevs av (), som är en europeisk, mellanstatlig organisation, som inrättades av ett tiotal medlemsländer, se avsnitt 3.2.5. Projektet inleddes med att Rosettasonden skickades upp , med Philae ombord. Projektet blev uppmärksammat, inte minst för de tekniska framstegen, och har på- skyndat utvecklingen av verksamhet på andra himlakroppar. aktörer i flera länder diskuterar nu projektutveckling i avsikt att landa på andra himlakroppar än jorden för att utvinna råvaror och mine- raler. Förhoppningarna är att kunna bygga farkoster, tillverka bränsle och leva fortvarigt på andra himlakroppar och inte utgå från jorden för längre resor i rymden. Det amerikanska projektet kan ses i detta perspektiv. Med en bas på månen ska tillsam- mans med internationella partners, bland dem , utforska månen och förbereda sig för att sända astronauter till Mars. Människan har varit i rymden sedan fullbordade ett varv runt jorden . De långvariga vistelserna har varit på någon av rymdstationerna och de längsta vistelserna har varit på ryska . Den kanske mest kända rymdstationen är ISS (International Space Station) som har finansiering . Olika lösningar har diskuterats för ISS framtid, inklusive att privatisera rymdstationen. Önskan att göra rymdresor är inte unik för entusiaster och pro- fessionella rymdfarare. spekulerades det om rymdhotell . Så har det inte blivit men det är uppenbart att det är många som önskar se jorden utifrån. Rymdturism är delvis redan här, eller i vart fall nära förestående, och kommer sannolikt att växa framöver, frågan är bara med vilken tillväxttakt. Meteoriter och andra objekt faller regelbundet mot jorden men de flesta förgasas i atmosfären. En del stenar och metallklumpar faller dock ner. Det finns också stora objekt som skulle kunna ställa till med rejäla skador om de träffade jorden. Både och har diskuterat projekt för att utveckla sonder med vilka man skulle kunna påverka banorna för dessa objekt så att de med större sannolikhet passerar jorden. Rymdverksamheten är internationell ur flera aspekter. En viktig princip är att rymden är en global allmänning som ska vara tillgänglig för alla. Ingen ska kunna äga en himlakropp eller andelar på någon annan himlakropp än jorden. Utforskningen av rymden är kostsam som det är en angelägenhet för alla och den bedrivs därför huvudsakligen av statliga institutioner med statliga medel. också grunden till att länder går samman och delar kostnader. Sam- tidigt är den växande kommersiella marknaden global. är fortsatt den ledande rymdnationen och den statliga rymd- budgeten är lika stor som övriga rymdnationers sammanlagda budgetar. Andra stora rymdnationer är , , och . Bland stora rymdnationer nämns ofta även den europeiska rymd- organisationen som då får representera samlade för- måga i rymden. Gemensamt för de uppräknade länderna, förutom att de har egna satelliter och egen utsändningsförmåga, är att de bi- drar till andra länders förmågor till rymdverksamhet. Ytterligare länder med egen utsändningsförmåga är , , , och . Dessa länder bedriver huvudsakligen egen rymdverk- samhet och bidrar inte på samma sätt till uppbyggnaden av andra länders rymdverksamhet. Till länder med egen utsändningsverk- samhet kan också räknas där det amerikanska företaget har byggt en utsändningsramp tillsammans med ett hel- ägt, lokalt dotterbolag. Eftersom basen är finansierad av blir verksamheten utpräglat kommersiell. Den institutionella rymdverksamheten är fortsatt grunden för mer- parten av all rymdverksamhet. Utvecklingen har karakteriserats av två drivkrafter , nämligen världspolitik och utforsk- ning. Den politiska drivkraften illustreras bäst med rymdkapplöp- ningen mellan och , i syfte att visa vem som var starkast mätt i teknisk och ekonomisk kompetens. Rymdverksamheten har, och har alltid haft, betydande inslag av nationella utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Utforskningen av rymden drivs i grunden av samma krafter som tidigare drivit människan att utforska vad som i sin tid varit jordens svåråtkomliga partier; vad som finns vid horisonten, havens djup, kontinenternas inre landområden och polartrakterna. Människan har alltid velat förstå vad som finns bortom det i samtiden kända. Detsamma gäller för rymden och de mera kostsamma utforsknings- projekten genomförs i samverkan mellan olika länders institutioner för forskning och teknikutveckling. Att forskningen söker svar på naturvetenskapliga frågor är grund- läggande samhällsnytta. Rymdverksamheten har utveck- lats till att vara en infrastruktur för ett otal tillämpningar och tjänster för institutionella användare. Även detta genererar betydande sam- hällsnytta för både civilsamhället och försvarssektorn. När det amerikanska satellitnavigeringssystemet GPS för cirka 20år sedan gjordes tillgängligt för allmänheten öppnades en ny mark- nad för tillämpningar som använder rymddata. Men positionering och navigering med hjälp av satelliter är fortsatt en kritisk förmåga för institutionella behov för försvaret och för att bygga infrastruktur som vägar, broar, tunnlar och järnvägar samt för transporter som nyttjar infrastrukturen inklusive flyg och sjöfart. Navigationssatel- literna tillhandahåller också exakt tid vilket utnyttjats av så skilda exempel som frekvenshållning i elnät och tidsstämpling av finansiella transaktioner. Satellitnavigering är av sådan betydelse att EU har eta- blerat systemet , systemet Glonass och syste- met BeiDou. Betydelsen av satellitnavigering illustreras också av att det i diskuteras att etablera ett nationellt satellitnavi- geringssystem när man är en del av EU:s Galileo-system. Rymdinfrastrukturen genererar också data som används rutin- mässigt i ett otal samhällsnyttiga tillämpningar inom framför allt forskning och övervakning av miljö- och klimatparametrar. En viktig politisk uppgift är i många länder att ha kontroll över infrastrukturen i rymden och säkerställa att den inte utsätts för störning eller skada. En säkerhetspolitisk aspekt av rymdverksamheten är att försvara tillgången till rymden och samhällsnyttiga rymddata. En annan aspekt är att använda infrastrukturen i rymden för säkerhets- och försvars- politiska ändamål. Internationellt samarbete på rymdområdet är viktigt för att säker- ställa att rymden är fortsatt tillgänglig för alla. Det är angeläget att motverka kapprustning och konflikt i rymden och säkerställa att rym- den används på ett sätt som är säkert och långsiktigt hållbart. Detta gäller inte minst insatser för att minska risken för kollisioner och motverka att mängden rymdskrot ökar, vilket i sin tur kan leda till att rymden blir mindre användbar eller rent av oanvändbar . 3.2.3Säkerhets- och försvarspolitisk rymdverksamhet Knappt en femtedel av alla aktiva satelliter är militära och endast en liten del av dem är för försvarsrelaterad forskning och teknikutveck- ling. De främsta användningsområdena är spaning, övervakning samt kommunikation från rymden. I spaning och övervakning ingår satel- liter som skapar bilder av jorden eller rymden med optiska eller radaralstrande tekniker samt signalspaning. Som militära satelliter räknas också de flesta satellitnavigeringssystemen som amerikanska GPS, ryska Glonass och kinesiska BeiDou (Omvärldsanalys Rymd 2020, Fokus på försvar och säkerhet, FOI-R--5077--SE). Det euro- peiska är det enda civilt utvecklade satellitnavigeringssystemet . Ofta används satelliter både av civila och militära användare parallellt. Framför allt när det gäller satelliter som levererar bilder av jorden respektive kommunikationstjänster kan det vara svårt att dela in dem i civila eller militära. Civila samhällsfunktioner får ibland data av militära satelliter likväl som försvarssektorn köper rymddata av kommersiella satellitägare. Det går därför inte att skilja på militära och civila satelliter eller ens definiera en satellit som primärt civil eller primärt militär. All verksamhet i rymden betraktas därför, i prak- tiken, som verksamhet med dubbel användning. Ytterligare ett exempel på när civila och militära användare kan samverka till stora delar är frågan om en rymdlägesbild, dvs. en lägesbild av objekten i rymden. Aktiva som passiva satelliter och det mesta av allt rymdskrot kartläggs med hjälp av olika data. En viktig sensorteknik är att med radar från jorden etablera bilder av objekten och deras banor i rymden. Det finns också satelliter som samlar data om andra objekt i rymden. Det huvudsakliga civila syftet är att und- vika kollision mellan satelliter samt mellan satellit och rymdskrot. Militära användare önskar därtill veta vilka aktiva satelliter som pas- serar över deras territorium och varför. Behovet av en sådan bild ökar i takt med antalet satelliter och beroendet av rymddata ökar sam- tidigt som mängden rymdskrot ökar. Det har av dessa skäl diskuterats någon form av trafikövervakning eller rent av trafikledning i rymden. är fortsatt ledande när det gäller framtagandet av en rymd- lägesbild och amerikanska data om banparametrar för rymdobjekt delas öppet. Grunden för europeisk satellitdrift är öppna data och kollisonsvarningar från amerikanska källor. Europeiska kommissionen har tagit initiativ till uppbyggnaden av en europeisk lägesbild av rymden. 3.2.4Internationellt och multilateralt samarbete om nyttjandet av rymden Det multilaterala FN-samarbetet på rymdområdet, framför allt inom UNOOSA (United Nations Office for Outer Space Affairs) och COPOUS (Committee On the Peaceful Uses of Outer Space), handlar om alla aspekter av vad man ska få göra i rymden och på himlakropparna samt hur det bör gå till. COPOUS etablerades 1958 med stöd av UNOOSA. var en av de 18 ursprungliga medlemsländerna i COPUOS. har kommittén 95 medlemsstater. COPUOS har två underkommittéer, den vetenskaplig-tekniska (Scientific and Technical Sub-Committee, STSC) och den juridiska (Legal Sub-Committee, LSC). COPUOS är FN:s forum för att utveckla internationell rymdrätt. Det är där som de befintliga fem rymdtraktaten framförhandlats, samt principer på fem områden som därefter antagits av . Sedan månavtalet antogs 1979 har inte COPUOS beslutat om några ytterligare bindande avtal. har rymdverksamheten expanderat väsentligt. Antalet objekt i omloppsbana ökar, till exem- pel genom så kallade mega-konstellationer av hundratals eller tusentals satelliter. Även antalet aktörer på rymdområdet, både statliga och privata, ökar. Samverkan mellan forskning och teknikutveckling har också lett till att det kommer att vara rutin att landa på olika himlakroppar. Intresset från att samla prover har övergått till experiment om att utvinna råvaror från himlakropparna för att kon- struera nyttigheter. kanske vi bygger farkoster, hämtar bränsle till farkoster eller bygger boplatser med material utvunnet på andra himlakroppar än jorden. Allt detta innebär nya utmaningar som understryker behovet av multilateralt samarbete för att reglera rymdverksamheten, inklusive verksamhet på andra himlakroppar än jorden. För att hantera några av dessa utmaningar har COPUOS tagit fram frivilliga riktlinjer för att hantera och minska rymdskrot (Space Debris Mitigation Guidelines, 2007) och riktlinjer för långsiktigt hållbar rymdverksamhet (Guidelines for the Long- Term Sustainability of Outer Space Activities, LTS, 2019). riktlinjer är viktiga framsteg för rymddiplomatin och innebär poli- tiska åtaganden för medlemsländerna att implementera dem i så stor utsträckning som möjligt. I det multilaterala arbetet hanteras också rymdfrågor från ett ned- rustnings- och säkerhetspolitiskt perspektiv. Detta separeras från arbetet i COPUOS och diskuteras i FN:s generalförsamlings första utskott och (Conference on Disarmament). Dessa diskussioner handlar bland annat om förslag på bindande avtal för att förhindra kapprustning i rymden och åtgärder för att skapa transparens, förtroende och normer för ansvarsfullt uppträdande i rymden. , som har mandat att förhandla fram nya bindande avtal på nedrustningsområdet, har dock inte kom- mit framåt i sitt arbete på grund av att medlemsstaterna inte kunnat enas om ett arbetsprogram. Europeiska länder har samarbetat och valde ett tiotal länder att upprätta den mellanstatliga europeiska rymd- organisationen .