sou · H9B340 · 2021-06-01 00:00:00 — Utifrån utredningens intervjuer med privata utförare som upp- gett höga kostnader för inhyrd personal kan utredningen konstatera att det i de allra flesta fall är mindre utförare inom sjukvård med behov av specialistkompetens på deltid som har mycket höga kost- nader för inhyrd personal. Större utförare har oftare möjlighet att anställa motsvarande specialistkompetens på heltid. Utredningen har även varit i kontakt med utförare som uppgett höga kostnader för inhyrd personal till följd av sjukskrivningar och föräldraledighet eller till följd av att företaget varit nystartat och ännu inte hunnit anställa personal. Utredningen ser en risk att den förändrade skatte- plikten för inhyrd personal framför allt kan komma att påverka min- dre utförare negativt. Huvudslutsatsen utifrån utredningens undersökningar av ingå- ende skatt är att när en mervärdesskattepliktig kostnad kan variera kraftigt mellan olika utförare, så som kostnaden för inhyrd personal gör, riskerar den att utgöra en faktor som påverkar kommunens val mellan att bedriva verksamheten i egen regi eller att upphandla. En er- sättningsnivå som motsvarar den ingående skatten på inhyrd personal skulle enligt utredningens bedömning innebära en ökad träffsäkerhet. 12.8Förslag på nya ersättningsnivåer Förslag: Ersättning enligt 5 § LEMK ska, om det framgår att viss del av kostnaden avser kostnad för inhyrd personal för sjukvård, tandvård och social omsorg, lämnas av kostnaden för denna del och av kostnaden för resterande del. Om ersättning lämnas av kostnaden för del som avser inhyrd personal för sjukvård, tandvård och social om- sorg och av kostnaden för del som avser lokal- kostnad ska den resterande delen av kostnaden ersättas . Skälen för utredningens förslag Utredningen föreslår nya alternativa nivåer för ersättning enligt 5 § LEMK genom att två nya paragrafer, 1 b och 1 c §§, förs in i ersättningsförordningen. Vidare föreslår utredningen att vissa delar av vad som regleras i 1 § ersättningsförordningen flyttas till en ny paragraf, 1 a §, utan att det innebär någon ändring i sak i dessa delar. Om det framgår att viss del avser kostnad för inhyrd personal för sjukvård, tandvård och social omsorg ska ersättning lämnas för denna del och för resterande del. När ersättning utgår för både kostnad för inhyrd personal och för lokal- kostnad ska ersättningsnivån för den resterande delen vara 3 pro- cent. De nya ersättningsnivåerna ska utgöra alternativ till ersättning enligt huvudregeln i 1 § ersättningsförordningen, som uppgår till . Med inhyrd personal för sjukvård, tandvård och social omsorg avses inhyrning av personal för att verka inom dessa områden. För sjukvård och tandvård ska det vara personal som tillhandahålls för att utföra sjukvårdande behandlingar och tandvård. För social om- sorg ska det vara personal som tillhandahålls för att utföra tjänster av social karaktär. De åtgärder som den inhyrda personalen utför hos uppdragsgivaren ska vara sådana tjänster som i sig kan undantas från skatteplikt enligt mervärdesskattelagen i uppdragsgivarens verksam- het. Det är endast kostnader för inhyrd personal som vidtar sådana åtgärder, som ger kommunen rätt till ersättning enligt den nya er- sättningsnivån. Utredningens enkätundersökning till privata utförare visar att en betydande andel av de privata utförarna inom sjukvård har höga kostnader för inhyrd personal som andel av totala kostnader. Kostnaderna för inhyrd personal är i många fall så höga att de totala kostnaderna för ingående skatt med betydande marginal överstiger den nuvarande 6-procentiga schablonersättningen. I den mån kom- munen har handlingsutrymme vid valet mellan att bedriva verksam- het i egen regi och att bedriva verksamheten genom privata utförare, kan en schablon som tydligt avviker från faktiska förhållanden påverka kommunens agerande. En alltför låg schablon kan påverka kommunen att i högre utsträckning välja egen regi framför upp- handling eller bidragsgivning. Omvänt kan en alltför hög schablon ge kommunen incitament att upphandla i högre utsträckning än vad kommunen annars skulle ha gjort med ett mer träffsäkert system. Schablonnivåer med hög träffsäkerhet står i överensstämmelse med syftet med systemet om ersättning för viss mervärdesskatt, det vill säga att kostnaden för mervärdesskatt inte ska påverka kommunens val mellan att utföra undantagen verksamhet i egen regi eller att upphandla verksamheten från privata utförare. Det är utredningens bedömning att de föreslagna nivåerna innebär ett mer träffsäkert system för ersättning för dold mervärdesskatt som därmed för- bättrar förutsättningarna för neutralitet vid kommunens val mellan att bedriva verksamhet i egen regi eller att upphandla. Förslaget innebär en ökad administrativ börda för privata utför- are, kommuner och i och med att kostnadsandelen för inhyrd personal måste styrkas för varje ansökan. Enligt utredningens bedömning överväger dock fördelarna med att införa ytterligare ersättningsnivåer nackdelarna. Det är kommunen som avgör om den nya alternativregeln ska tillämpas. I de fall den privata utföraren inte kan presentera underlag som räcker för att styrka rätten till den högre ersättningsnivån återstår möjligheten för kommunen att an- söka om ersättning enligt huvudregeln (). Utredningen ska enligt direktiven säkerställa att de förslag som pre- senteras står i överensstämmelse med om statsstöd. Syftet med ersättningen som kommunerna får vid upphandling eller bidragsgivning enligt 5 § LEMK är att neutralisera det förhåll- andet att kommuner enligt 2 § LEMK får ersättning för den ingå- ende mervärdesskatt som inte får dras av eller kan återbetalas enligt mervärdesskattelagen när de bedriver motsvarande verksamhet i egen regi. Utredningen delar den tidigare utredningens uppfattning att ersättningen för dold mervärdesskatt inte i sig förefaller komma i konflikt med reglerna om statsstöd. lämnade förslag innebär att ytterligare ersättningsnivåer för dold mervärdesskatt införs. Efter- som förslaget syftar till att förbättra träffsäkerheten och därmed neutraliteten vid kommunens val mellan egen regi och upphandling, bedöms förslaget i sig inte strida mot . Ändringarna i ersättningsförordningen föreslås träda i kraft . De nya schablonnivåerna ska endast gälla sådana ansökningar som kommer in till efter och som avser ersättningsperioder som påbörjats efter detta datum. 13Konsekvenser av utredningens förslag I detta avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. I enlighet med 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska utred- ningen göra kostnadsberäkningar och redogöra för andra konsek- venser med avseende på kostnader eller intäkter för staten, kommu- ner, regioner, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Konse- kvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet ikonsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen föreslår att det införs en alternativ ersättningsnivå för kostnader för inhyrd personal för sjukvård och social omsorg. Ersättningen för inhyrd personal lämnas av kost- naden för denna del. Ersättningen av kostnader för resterande del lämnas av kostnaderna. Utredningen föreslår vidare att det är möjligt att ansöka om er- sättning för inhyrd personal tillsammans med ersättning för lokal- kostnader. Om ersättning lämnas av kostnaden för inhyrd personal och av kostnaden för lokalkostnad ska den resterande delen av kostnaderna ersättas . 13.1Syfte, alternativ lösning och förslagets förenlighet med Syftet med utredningens förslag är att mervärdesskatten på inhyrd personal inte ska utgöra en faktor vid kommunens val mellan att upphandla mervärdesskattepliktiga tjänster externt och att utföra tjänsterna i egen regi. Konsekvenser av utredningens förslag Eftersom det inte finns något avgörande från om mervärdesskattedirektivets sjukvårdsundantag och uthyrning av personal bedöms rättsläget oklart. Det osäkra rättsläget gör att utredningen anser att det inte är lämpligt att föreslå någon ändring i mervärdesskattelagen. I fråga om uthyrning av personal för social omsorg saknas EU-rättsliga möjligheter att ändra mervärdesskatte- lagen så att sådan uthyrning undantas från mervärdesskatteplikt. Av den anledningen har utredningen undersökt andra sätt att neutra- lisera konsekvenserna av den förändrade skatteplikten. Utredningen har inte funnit några andra genomförbara alternativ än förändringar inom ramen för systemet med kompensation för mervärdesskatt för kommuner och regioner. Utredningen har övervägt en differentie- ring av schablonersättningen mellan kommuner och regioner, men funnit att en sådan differentiering inte skulle öka träffsäkerheten av schablonersättningen med avseende på den tillkomna mervärdes- skatten på inhyrd personal. Förslaget bedöms inte strida mot . 13.2Konsekvenser för stat och kommun Vid ett genomförande av utredningens förslag kommer den ersätt- ning för dold mervärdesskatt som kommuner ansöker om att öka. Denna ersättning redovisas på statsbudgeten, som en kreditering på inkomsttiteln 1512 Kompensation för mervärdesskatt till kommu- ner och regioner. Ökar denna kreditering på inkomstsidan innebär det en minskning av statens budget som kommunernas intäkter ökar med samma belopp. När ersättningssystemet infördes betalade kommunerna en avgift till de s.k. kommunkontona från vilka kommunerna sedan fick er- sättning för dold mervärdesskatt. Sedan kommunkontona avskaffats 2003 betalas ersättningen i stället ut till kommunerna över stats- budgeten. Utgångspunkten för finansieringsmodellen är att kommu- ner fortsatt ska bära kostnaden för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Av den anledningen sänktes det generella statsbidraget till kommunerna motsvarande den volym som kommunerna sökte ersättning för. I den proposition som föreslog att finansieringen av ersättningssystemet ska ske över statsbudgeten framgår att utveck- lingen av uttagen ur ersättningssystemet ska vägas in som en faktor Konsekvenser av utredningens förslag i samband med den årliga bedömningen av nivån på de generella statsbidragen. Detta för att principen om att det är kommunerna som ska bära kostnaden för mervärdesskatt inte ska urholkas i takt med att ersättningarna ökar.1 Det generella statsbidraget justeras inte per automatik vid förändrade ersättningsutbetalningar. Utred- ningen beaktar därför inte en justering av det generella statsbidraget vid sin beräkning av de finansiella effekterna för staten och kom- munerna. Om statsbidraget skulle justeras motsvarande storleken på den förändrade ersättningsutbetalning som följer av utredningens för- slag skulle de finansiella effekterna för staten och kommunerna, som redovisas nedan, neutraliseras. 13.2.1Finansiella effekter för staten och kommunerna Utredningens förslag om att införa en alternativ ersättningsnivå på av kostnaden för inhyrd personal och ersätt- ning för övriga kostnader beräknas minska statens budget med och öka kom- munernas intäkter samlat med årligen.2 I denna effektberäkning beaktas även förslaget att det ska vara möjligt att tillsammans med den nya alternativregeln för inhyrd personal ansöka om ersättning för lokalkostnader och då med en ersättningsnivå på för övriga kostnader. Notera att dessa effekter är beräknade utifrån förändrade ersättningsutbetalningar och inte inkluderar en eventuell justering av det generella stats- bidraget som en följd av utredningens förslag. Effekten på statens och kommunernas finanser har beräknats utifrån statistik från avseende total utbetald ersättning till kommuner respektive regioner, uppdelad enligt huvudregeln och 18/5-regeln. Utbetald ersättning avser 2019 och har inflations- justerats till att motsvara 2022. I beräkningen utgår utredningen från att aktörerna agerar ekonomiskt rationellt och ingen hänsyn har tagits till eventuella beteendeeffekter till följd av utredningens förslag. Utredningen har i beräkningarna utgått från att det hos kommun- erna finns ett intresse av att maximera ersättningen. 2001/02:112 s. 21. 2Vid denna effektberäkning antas att utredningens förslag vid ett införande får full effekt på statens budget och kommunernas intäkter redan införandeåret. Konsekvenser av utredningens förslag munerna genom att vid en kostnadsnivå för inhyrd personal av de totala kostnaderna ansöka enligt huvudregeln, men vid högre kostnader än så enligt ersättningsnivån för inhyrd personal (angående brytpunkten, se figur 12.4 i avsnitt 12 Alternativa nivåer). Utredningens beräkningar utifrån enkätundersökningen visar att av alla privata utförare inom sjukvård, social omsorg och utbildning som besvarat enkäten har kostnader för in- hyrd personal på av de totala kostnaderna. Majo- riteten av de privata utförarna med en kostnadsandel av inhyrd personal på är verksamma inom sjukvård. Hur mycket mer i utbetald ersättning beräknas då dessa ansök- ningar enligt den nya alternativregeln innebära? Utredningen har undersökt kostnaderna för de privata utförare som besvarat enkäten och kan inte se någon anledning att anta något annat än att de privata utförare som uppgett en kostnadsandel på inom sjukvård, social omsorg och utbildning grovt kan antas bedriva en verksamhet av en genomsnittlig storlek. Utred- ningen antar därför i beräkningarna att av den utbetalda ersättningen i stället söks enligt den nya alternativregeln. Utredningens beräkningar utifrån enkätundersökningen visar att genomsnittet av kostnadsandelen för inhyrd personal för de privata utförare som uppgett kostnader för inhyrd personal på av de totala kostnaderna uppgår till . Vid en andel på kostnader för inhyrd personal av totala kost- nader uppgår den sammantagna schablonersättningen vid den nya alternativregeln (dvs. både ersättning för inhyrd personal och ersättning för övriga kostnader) till av de totala kostnaderna i stället för av de totala kostnaderna som schablonersättningen utgår med enligt huvudregeln.3 Det betyder att ersättningen som betalas ut enligt den nya alternativ- regeln kommer att öka ((9,5-6)/6=0,58) jämfört med motsvarande ersättning som betalas ut enligt huvudregeln. Förslaget att det tillsammans med ersättning på för inhyrd personal går att ansöka om ersättning för lokalkostnader och för övriga kostnader ger ingen ytterligare effekt på statens eller kommunernas finanser. Detta till följd av att kommunerna endast bör ha incitament att ansöka om ersättningen 3Beräkningen är densamma som den som görs vid brytpunktsdiagrammet, se figur 12.4 i av- snitt 12 Alternativa nivåer. Konsekvenser av utredningens förslag för inhyrd personal i de fall den sammantagna ersättningen över- stiger ersättning enligt 18/5-regeln. Därigenom ingår deras ökade ersättningsutbetalning utifrån ersättningen för inhyrd personal i den beräknade effekten på för staten och kom- munerna. Utredningen kan konstatera att det uteslutande är kom- munerna och inte regionerna som ansöker om ersättning enligt 18/5-regeln. Utifrån enkätstudien kan utredningen även konstatera att den största delen av ersättningen för inhyrd personal bör komma att ansökas av regioner, som har störst kostnadsandelar för inhyrd personal. Lokalkostnaderna behöver uppgå till av de totala kostnaderna för att det ska vara förmånligt att ansöka om ersättning för lokalkostnader tillsammans med ersättning för inhyrd personal och ersättning för övriga kostnader . I den tidigare utredningen4 framgår i figur 10.8 (s. 234) att den genomsnittliga andelen lokalkostnader uppgår till inom social omsorg och till inom sjukvård. Utredningens be- dömning är således att det kommer vara mycket ovanligt med an- sökningar om ersättning enligt de båda alternativreglerna tillsammans. 13.3Konsekvenser för privata utförare Ersättningsystemet i LEMK ger inte de privata utförarna någon rätt till ersättning. Det är således svårt att bedöma konsekvenserna för privata utförare av en ny alternativregel som inte direkt träffar de privata utförarna. Utredningens förslag syftar till att uppnå en högre grad av träff- säkerhet i ersättningssystemet för dold mervärdesskatt. Förslaget innebär att ersättningsutbetalningarna till kommuner som upphand- lar verksamhet med en stor andel inhyrd personal inom sjukvård och social omsorg stämmer bättre överens med de faktiska kostnaderna för ingående skatt. I de fall en kommun i en upphandling möter höga kostnader till följd av en hög andel kostnader för inhyrd personal ska utredningens förslag motverka att kostnaden för mervärdesskatten på inhyrd personal påverkar kommunen i valet mellan att upphandla verksamheten eller bedriva den i egen regi. 4Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93. Konsekvenser av utredningens förslag villkoren för privata utförare med hög andel inhyrd personal. I de fall den nya alternativregeln för inhyrd personal leder till att kom- muner väljer upphandling framför egen regi kan det innebära att andelen privata utförare ökar inom de berörda verksamhetsområdena. Hur stor denna effekt kan komma att bli är mycket svår att bedöma. När ett valfrihetssystem enligt LOV har inrättats konkurrens- utsätts verksamheten i fråga genom att det överlåts till den enskilde att välja utförare bland leverantörerna. Det är således de enskildas val av leverantör som avgör om tjänsten kommer att utföras i egen regi eller om den kommer att upphandlas. Ersättningsnivåerna är de- samma för alla leverantörer som utför samma tjänst. Mot den bak- grunden är det osäkert om villkoren för de privata utförarna i ett valfri- hetssystem kommer att påverkas av den föreslagna alternativregeln. Valfrihetssystem enligt LOV är obligatoriskt för regionerna inom primärvården. Därutöver är valfrihetssystem vanligt inom hem- tjänsten. I SKR:s rapport av verksamhet 2019 framgår att har antalet vårdcentraler som drivs i privat regi ökat med . köpte regionerna verksamhet från privata utförare för av nettokostnaden för pri- märvården. Nästan hälften av besöken i primärvården sker på en vårdcentral i privat regi. har det inte skett några stora för- ändringar i antalet kommuner som tillämpar LOV . var det 162 kommuner som hade infört LOV, två kom- muner fler än 2018. Kommunerna avgör själva i vilken utsträckning dolda mervärdes- skattekostnader ska beaktas i prissättningen till privata utförare. Den nya alternativregeln kommer inte att ändra på detta förhållande. Eftersom det är kommunerna själva som avgör i vilken utsträckning dolda mervärdesskattekostnader ska beaktas i prissättningen är det svårt att bedöma vad den nya alternativregeln kommer att innebära för de privata utförarna. För att kommuner och regioner ska ha rätt till ersättning enligt alternativregeln krävs att de presenterar tillräckliga underlag för . Underlagen ska visa hur stor andel av kostnaderna som Konsekvenser av utredningens förslag avser inhyrd personal, och skulle exempelvis kunna bestå av fakturor avseende inhyrd personal utställda till den privata utföraren. De privata utförarna kommer således behöva lämna sådana fakturor till kommunerna, inklusive uppgift om den mervärdesskatt som belöper på fakturan.5 Detta merarbete innebär en ökad administrativ kostnad för de privata utförarna när kommunerna ansöker om ersättning enligt den högre ersättningsnivån för inhyrd personal. Det saknas underlag för att kunna uppskatta storleken på denna ökade administrativa börda. Här följer ett räkneexempel som visar på en möjlig storlek av den löpande ökade administrativa kostnaden. Antag att det tar omkring att ta fram fakturor, till en timkostnad på . Underlag tas fram en gång . Totalt finns omkring 10 000 privata utförare inom sjukvård och social omsorg (exklusive utförare inom sjukvården med under en anställd).6 Utav dessa bedöms an- söka enligt alternativregeln. Det ger en total administrativ kostnad på för samtliga privata utförare som ansöker om ersättning enligt alternativregeln ((595*0,5)*(10 000*0,05)*12= 1,79 miljoner). av alla privata utförare inom sjukvård, utbild- ning (grundskola och gymnasieskola) och social omsorg bedöms utifrån utredningens beräkningar ha kostnader för inhyrd personal som är så höga att de motiverar kommunerna att ansöka om ersättning enligt den föreslagna alternativregeln. Enkätundersök- ningen visar att majoriteten av de privata utförarna som uppgett de högsta kostnadsandelarna för inhyrd personal är mindre utförare inom sjukvård som inte ingår i en koncern. 13.3.2Förbättrad funktion av marknaden Om kostnader belagda med mervärdesskatt varierar kraftigt mellan olika utförare innebär dagens schablonersättning av totala kostnader en lägre träffsäkerhet. 5En faktura som utfärdats enligt faktureringsreglerna i mervärdesskattelagen måste i de flesta fall innehålla uppgift om det mervärdesskattebelopp som ska betalas (11 kap. 8 § 10 p ML). 6Totalt antal privata utförare inom hälso- och sjukvården, utifrån de SNI-koder som är rele- vanta för utredningen, uppgår till omkring 9 000 företag varav omkring 5 500 har en eller flera anställda. Det totala antalet företag inom den sociala omsorgen, som är anmälda till re-levanta lagrum och inriktningar inom IVO:s omsorgsregister, uppgår till omkring 5 000 företag. Se vidare avsnitt 9 Metod, under rubrik 9.2.2. Konsekvenser av utredningens förslag att kostnader för inhyrd personal kan variera kraftigt mellan olika privata utförare, bland annat tenderar mindre utförare att ha en högre andel kostnader för inhyrd personal än vad större utförare har. Mervärdesskattekostnaden på inhyrd personal medför därigenom konkurrenssnedvridningar mellan privata utförare. En konsekvens av en alternativ ersättningsnivå för inhyrd personal som i högre utsträckning ger privata utförare med höga kostnader för inhyrd personal bättre förutsättningar att konkurrera vid kommunernas upphandlingar innebär således en förbättrad konkurrens mellan privata utförare. Mervärdesskatten på inhyrd personal innebär dessutom en snedvridning mellan inhyrd personal och anställd personal till den inhyrda personalens nackdel. Detta gäller särskilt i en situation där de totala kostnaderna för ingående skatt i verksamheten kraftigt avviker från schablonersättningen. En konsekvens av ersättning som i högre utsträckning motsvarar mervärdesskattekostnaden för in- hyrd personal skulle vara att även denna snedvridning motverkas. 13.4Effekter för myndigheter, kommuner och allmänna förvaltningsdomstolar lyfte i sitt remissvar över den förra utredningen fram en del problem med nuvarande alternativa ersättningsnivå för lokal- kostnader, dvs. den så kallade 18/5-regeln. Enligt har kommunerna endast i undantagsfall underlag som styrker rätten till den högre ersättningen. Utredningar med anledning av ansökningar om den högre ersättningsnivån är enligt tidskrävande både för kommunerna och för Skatteverket.7 Ansökningar enligt ytterligare en alternativregel skulle för del innebära att underlag som givits in kan behöva granskas. En sådan ny alternativregel skulle även innebära ökade admini- strativa kostnader för kommunerna i de fall de väljer att ansöka enligt regeln. Det skulle i dessa fall vara upp till kommunerna att presentera tillräckliga underlag för gällande hur stor andel av kostnaderna som avser inhyrd personal. 7Skatteverkets remissvar över Utredningen för översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatts slutbetänkande (SOU 2015:93), ärende dnr Fi2015/05012/K. Konsekvenser av utredningens förslag kunna bestå av fakturor avseende inhyrd personal utställda till den privata utföraren. Kommunerna skulle således behöva ta emot och hantera sådana fakturor från de privata utförarna. Underlag saknas för att kunna bedöma vad en sådan hantering av underlag skulle innebära i form av ökad administrativ börda för kommunerna.