sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Den pågå- ende reformeringen av Arbetsförmedlingen innebär att alla aktivi- teter som erbjuds arbetssökande ska utföras av fristående aktörer på leverantörsmarknaden. Detta gäller i hög grad för dem som deltar i det förstärkta samarbetet och det kommer sannolikt att Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag gälla även för de ytterligare personer som kan tänkas ha behov av arbetslivsinriktad rehabilitering inom ramen för det förstärkta sam- arbetet. En konsekvens av detta blir att mer resurser inom måste avsättas för upphandling av fristående aktörer utifrån den aktuella målgruppens behov. Utredningens bedömning är att detta kommer öka de administrativa kostnaderna för . Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare bedöma kostnader för detta. 23.1.7Effekter för hälso- och sjukvården Utredningens förslag om en reformerad rehabiliteringsersättning har fokus på den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Effekterna på hälso- och sjukvården bedöms därför ur detta perspektiv som små. Utredningen föreslår att dagens förmån förebyggande sjukpenning ersätts med preventionsersättning som dels består av preventions- penning, dels av preventionsbidrag. Preventionspenning ska kunna beviljas för medicinsk eller arbets- livsinriktad behandling eller insats vars syfte är att förebygga sjukdom, förkorta sjukdomstid eller helt eller delvis förhindra försämring av arbetsförmåga. Ersättningen beviljas bara när de planerade behand- lingarna hindrar den enskilde från att utföra förvärvsarbete och är kopplat till den inkomstförlust som åtgärden medför. Ersättningen baseras på den sjukpenninggrundande inkomsten och ska kunna lämnas steglöst i relation till den förlorade arbetsinkomsten. Dagar med preventionspenning ska inte ingå i sjukperioder och således inte heller i rehabiliteringskedjan. Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar avgör gränsen för när en före- byggande åtgärd kan medföra rätt till preventionsersättning. Åtgär- der som faller inom arbetsgivarens förebyggande arbetsmiljöansvar ska inte kunna medföra rätt till preventionsersättning. Preventions- bidrag ska ersätta de eventuella merkostnader den enskilde har i sam- band med förebyggande behandling. Det är som bedömer om förutsättningarna för att bevilja preventionsersättning är uppfyllda. För den som beviljas Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag preventionspenning ska upprätta en preventions- plan. Vid prövning av rätt till preventionsersättning ska, till skillnad från vad som gäller kring förebyggande sjukpenning, endast ett beslut fattas. Nuvarande krav på en särskild medicinsk behandlings- plan och ett särskilt beslut om att godkänna planen vid förebyggande medicinsk behandling/insatser tas alltså bort. Utredningens förslag ger ett ökat fokus på förebyggande insatser. Syftet är att färre ska få nedsatt arbetsförmåga, vilket minskar de för- säkrades behov av sjukpenning. Utredningens bedömning av effek- terna av dessa förslag är att fler kommer kunna beviljas förebyggande insatser genom att fler medicinska insatser blir ersättningsberättigade samt att vissa arbetslivsinriktade insatser inkluderas i försäkringen. Möjligheten till en steglös ersättning gör också att fler kan beviljas ersättning. Insatsen ska inte längre behöva uppgå till minst för att ersättning ska kunna beviljas utan det är i stället den förlorade arbetsinkomsten som ska vara avgörande för huruvida ersätt- ningen kan betalas ut. Nedan beskriver utredningen de mer detaljerade effekterna av dessa förslag. Den förebyggande sjukpenningen används i mycket liten om- fattning. Utredningen har kunnat konstatera att få försäkrade ansö- ker om och beviljas förebyggande sjukpenning och att förmånen utgör en mycket liten del av sjukförsäkringen. Utredningen har identifierat ett antal olika förklaringar till att förebyggande sjukpen- ning används i så liten utsträckning. Det handlar dels om regelver- kets utformning, tillämpningen av detsamma och tolkningen av begrepp och rekvisit, dels om att medicinsk behandling inte genomförs i någon större utsträckning i förebyggande syfte och att förmånen inte är tillräckligt känd vare sig i vården eller hos den enskilde. Mot bakgrund av denna analys bedömer utredningen att antalet personer som kan beviljas den nya förmånen preventionsersättning i jämförelse med de som beviljas förebyggande sjukpen- ning kommer att öka, men åtminstone inledningsvis kommer effek- ten vara förhållandevis liten. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag om att kravet för att beviljas förebyggande ersättning sänks från att kräva evidensbaserade behandlings- metoder till vetenskapligt och beprövade behandlingsmetoder gör att fler kan beviljas ersättning än . Även formen för hur ersätt- ningen ska beräknas torde påverka antalet personer som ersätts för förebyggande behandlingar. Med dagens krav på att en behandling ska ta minst inklusive restid, är många kortare behand- lingar inte ersättningsberättigade. Utredningens förslag fokuserar mer på det faktiska inkomstbortfall som den enskilde har som behandlingsplanen sträcker sig över. Det gör att fler be- handlingar och fler personer kan beviljas ersättning för förebygg- ande behandlingar än . Det finns emellertid redan i dagens system, svårigheter med att bedöma när förebyggande behandlingar ska sättas in och hur dessa insatser kan förväntas påverka den enskildes eventuella framtida sjukskrivning. Det är sannolikt också en av flera förklaringar till att förebyggande behandlingar inte används i så stor uträckning . Med utredningens förslag kvarstår denna problematik och gör att utredningen bedömer att antalet förbyggande behandlingar som ger rätt till preventionsersättning inte kommer öka dramatiskt. Även gränsdragningsproblem i förhållande till vad som är arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar och vad som ska täckas av för- säkringen kan bidra till att ökningen blir begränsad. I praktiken blir det fråga om bedömningar i det enskilda fallet som inte alltid är så enkla. De förebyggande behandlingarna bygger dock på att den enskilde tillsammans med arbetsgivaren och/eller vården tar initiativ till att ansöka om preventionsersättning hos . Med den generellt sett låga medvetandegraden kring vilka möjligheter till er- sättning som finns för förebyggande åtgärder bedömer utred- ningen att det kommer ta tid innan dessa möjligheter blir mer kända. Även om informerar såväl arbetsgivare, vården och allmänheten om den nya förmånens möjligheter bedömer utred- ningen att det är en längre process innan preventionspenning används i en mer betydande omfattning än dagens förebyggande sjukpenning. var det omkring 10 000 personer som beviljades före- byggande sjukpenning. Det är en nivå som varit förhållandevis stabil . Åren , 1999–2006, beviljades betydligt färre förebyggande sjukpenning, ca 6 000 personer. Med detta nivåskifte, Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag från 6 000 till 10 000 personer, som utgångspunkt för vad som histo- riskt sett varit möjligt att förändra på , skulle en rimlig bedömning av vad utredningens förslag skulle kunna innebära i fråga om volymförändringar vara omkring 5 000 ytterligare pers- oner med preventionspenning, jämfört med dagens antal personer med förebyggande sjukpenning. Det skulle innebära en ökning av försäkringskostnaderna med ca i förhållande till dagens förebyggande sjukpenning, givet att den genomsnittliga ersätt- ningen är den samma. Att den genomsnittliga ersättningen skulle vara densamma är ett antagande som kan diskuteras. Att preventions- ersättning ska kunna beviljas på en lägre nivå än vad som är fallet i dagens förebyggande sjukpenning skulle kunna innebära att den genomsnittliga ersättningen i preventionsersättningen är lägre. Det skulle i så fall innebära en något lägre kostnad. Med antagandet om fler personer som kan beviljas preventions- penning för förebyggande åtgärder av både medicinsk och arbets- livsinriktad karaktär gör utredningen bedömningen att även inflödet till sjukpenningen påverkas. Ett viktigt syfte med preventionspen- ning är att insatser kan sättas in redan innan arbetsförmågan blivit nedsatt och ett sjukfall inträffat. Det innebär att sannolikheten för att ett sjukfall och nedsatt arbetsförmåga inträffar minskar med förebyggande insatser. I de fall ett sjukfall ändå uppstår kan de bli kortare eftersom förebyggande behandling redan påbörjats innan arbetsförmågan blivit nedsatt. Därmed är startsträckan till rehabili- tering för nedsatt arbetsförmåga kortare, vilket gör att de som trots förebyggande insatser fått nedsatt arbetsförmåga redan tidigt i sjuk- fallet torde kunna få och effektivt ta till sig rehabiliterande åtgärder. I hur många fall dagens förebyggande sjukpenning innebär att sjuk- skrivning undviks eller förkortas har utredningen inga uppgifter om. Utredningen har inte heller uppgifter om sjukskrivningens omfatt- ning eller den enskildes underliggande inkomst i dessa fall. Utred- ningen kan därför inte göra någon mer omfattande bedömning av hur detta påverkar utgifterna i sjukförsäkringen, annat än att kon- statera att utgifterna sannolikt minskar. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag 23.2.2Effekter för den enskilde Utredningens bedömning är att möjligheten till förebyggande reha- biliteringsinsatser även av arbetslivsinriktad karaktär har en positiv effekt på individens möjligheter att vara kvar i arbetslivet utan att få nedsatt arbetsförmåga och behöva bli sjukskriven. För den enskilde innebär det en bättre ekonomisk situation om inkomsten kommer från lön i stället för sjukpenning. Kan förebyggande insatser leda till att sjukskrivning undviks innebär det också att individens inkomst i ett längre perspektiv blir högre med utredningens förslag än med dagens gällande regler. I samma riktning verkar utredningens förslag om en mer generös tillämpning av möjligheten till ersättning för för- lorad arbetsinkomst i samband med förebyggande insatser. Fler åt- gärder kan ersättas och därmed minskar den enskildes inkomst- förlust för att delta i förebyggande insatser. Utredningens förslag om att insatser kan beviljas om de bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet vidgar sannolikt antalet möj- liga insatser som kan ersättas jämför med nuvarande regelverk. De kan enligt utredningens resonemang ovan ha en positiv effekt på an- talet personer som blir sjukskrivna. För den enskilde betyder detta att denne kan vara kvar i arbete och undvika sjukskrivning eller för- korta sjukskrivningstiden, vilket har en positiv effekt på den enskil- des inkomst. Dock är det så att ersättningen för själva insatsen följer de befintliga principer som gäller vid sjukpenning. Det innebär att det under de insatser som den enskilde genomgår uppstå en in- komstförlust som inte ersätts fullt ut. Även de ökade möjligheterna till omskolning genom studier i förebyggande syfte kan ha en positiv effekt på den enskildes in- komst. Vid behov av omskolning och studier för att kunna få en ny anställning kan preventionsersättning beviljas i stället för att per- soner t.ex. behöver sägas upp och övergå till insatser från Arbetsför- medlingen och således till de ersättningsnivåer som gäller i aktivi- tetsstöd, som ofta är lägre än i sjukpenningen. Även vid behov av studier för att kunna få en ny anställning ger utredningens förslag ett skydd för den enskilde mot allt för stor inkomstförlust. I stället för att behöva söka studiemedel kan den försäkrade beviljas pre- ventionsersättning under som mest . Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Med fler som beviljas förebyggande insatser gör utredningen bedöm- ningen att fler försäkrade kan undvika att drabbas av nedsatt arbetsförmåga och sjukskrivning, eller att förebyggande insatser i vart fall kan bidra till att förkorta sjukskrivningstiden. Det har en positiv betydelse för den enskildes möjligheter att fortsätta arbeta eller att snabbare återgå i arbete. Även om det initialt innebär att den enskilde arbetar mindre menar utredningen att den långsiktiga effekten är positiv för sysselsättning och arbetade timmar i samhället. Med de små volymer, sett till samhällsekonomin som helhet, som utredningen menar kan bli föremål för dessa åtgärder har det sannolikt en knappt mätbar effekt på sysselsättningen i samhället. Om fler anställda får förebyggande insatser bedömer utredningen att det även kan ha positiva effekter på arbetsgivarens eget förebyggande arbetsmiljöarbete. Utredningens förslag om preventionsersättning syftar på intet sätt till att ta över något av det ansvar som arbetsgivare har för arbetsanpassning, rehabilitering eller övrigt systema- tiskt arbetsmiljöarbete. Gränsdragningen mellan det som är arbets- givarens ansvar och det som ska täckas av försäkringen kommer dock i praktiken inte alltid vara glasklar. Ett bifall eller avslag på en ansökan om preventionspenning kan därmed bidra till nya sätt att tänka kring förebyggande åtgärder i den egna organisationen. Även om insatsen inte kan ersättas med preventionsersättning kan den vara motiverad utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Det faktum att det med utredningens förslag ska gå att få preventionsersättning även för arbetslivsinriktade åtgärder i förebyggande syfte kan således stimulera till en diskussion och tydliggörande om av vad som är arbetsgivarens ansvar och vad som faller utanför detta. Det kan ge nya tankar och idéer på vad som kan göras i den egna verksamheten för att förebygga ohälsa. I förlängningen bedöms det kunna ha en positiv effekt på sjukfrånvaron, vilket minskar arbetsgivarnas ut- gifter för sjuklön, ökar möjligheten att behålla befintlig personal på arbetsplatsen och minskar kostnader för rekrytering. Vad gäller kostnader för rekrytering finns emellertid en motverk- ande effekt. Om arbetstagare ska kunna utföra arbetslivsinriktad Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag rehabilitering i förebyggande syfte som t.ex. arbetsträning förut- sätter det att det kan göras utan produktionsansvar. Det kan inne- bära att det uppstår ett behov av att anställa ersättare. Det leder till ökade kostnader för arbetsgivaren och till att fler får sysselsättning. Arbetsträningen kan ställa krav på att arbetsgivaren tillhandahåller handledare för den som arbetstränar, vilket kan innebära en ökad kostnad och produktionsbortfall hos arbetsgivaren. Arbetsgivaren har en viktig roll i den enskildes arbetslivsinriktade rehabilitering och kommer även att vara en viktig del av den ansök- ningsprocess som den enskilde genomgår vid en ansökan om preven- tionsersättning för förebyggande åtgärder av arbetslivsinriktad karaktär. Även om det är den enskilde som ansöker om preven- tionsersättning kommer denne behöva underlag och stöd från sin arbetsgivare för att styrka de risker som finns kring en framtida nedsättning av arbetsförmågan om arbetet i nuvarande anställning fortsätter utan åtgärd. Det kan innebära ökade administrativa kost- nader för arbetsgivarna som behöver utreda behovet av arbetslivs- inriktad rehabilitering eller omställningsåtgärder. Det kan innebära att mer tid behöver läggas på att skriva intyg eller delta i utrednings- möten tillsammans med den enskilde, och hälso- och sjukvården. Med fler personer som deltar i arbetslivsinriktade insatser i preventivt syfte kan också behovet av ersättningsanställ- ningar öka för myndigheter, företag och organisationer. Det ökar arbetsgivarnas rekryteringskostnader. Utredningens förslag om preventionsersättning påverkar inte kvin- nors möjligheter att söka ersättning för förebyggande insatser på annat sätt än mäns. Konsekvensen av utredningens förslag bedöms därför inte ha någon speciell påverkan på jämställdheten. Däremot finns det en tydlig skillnad mellan hur många kvinnor och män som söker och beviljas förebyggande sjukpenning. Andelen kvinnor som beviljas förbyggande sjukpenning är , vilket är ungefär lika stor andel som beviljas sjukpenning vid nedsatt arbetsförmåga. Personer som beviljas förebyggande sjukpenning har ofta haft sjukpenning tidigare, vilket förklarar att fördelningen mellan kvinnor och män i de båda ersättningssystemen följer samma struk- Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Med utredningens förslag ges ökade möjligheter till ersättning för förebyggande åtgärder av både medicinsk och arbetslivsinriktad karaktär. Vad gäller förändringarna inom den medicinska delen finner utredningen inga tydliga skäl till att den skillnad mellan kvin- nor och män som finns i dagens system skulle förändras till följd av förslagen. För de förebyggande arbetslivsinriktade åtgärderna är ut- fallet mellan kvinnor och män svårt att bedöma. Åtgärderna som kan bli aktuella är emellertid desamma som beviljas inom ramen för dagens rehabiliteringspenning. Rehabiliteringspenningen har samma fördelning mellan kvinnor och män som sjukpenning och förebyg- gande sjukpenning. Utredningen drar utifrån detta slutsatsen att det mest rimliga är att fördelningen mellan kvinnor och män i den nya preventionsersättningen följder det mönster som finns i dagens före- byggande sjukpenning. Syftet med utredningens förslag är att fler ska kunna beviljas före- byggande insatser av både medicinsk och arbetslivsinriktad karaktär. Utredningens bedömning är dock att antalet personer med preven- tionsersättning åtminstone inte inledningsvis kommer öka särskilt mycket i förhållande till dagens förebyggande sjukpenning. Det kom- mer dock innebära att behöver handlägga fler ärenden än . Ansvaret för att upprätta en plan vid medicinska förebyggande åtgärder förflyttas från hälso- och sjukvården till För- säkringskassan. Vården ska dock vara behjälplig vid upprättandet av den preventionsplan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i behandlingsprogrammet. Det innebär att Försäk- ringskassan behöver ha fler kontakter med hälso- och sjukvården jämfört med , för att skaffa de uppgifter som behövs för upp- rättandet av preventionsplanen. Ett viktigt syfte med att fler ska beviljas förbyggande behandlingar är att det ska innebära att färre behöver vara sjukskrivna. Det innebär i så fall minskade administrativa kostnader för att handlägga sjukpenningärenden. Utredningens samlade bedömning är dock att förslaget kommer innebära ökade kostnader för administration. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag Den nya förmånen ska kunna beviljas försäkrade som deltar i före- byggande insatser och rehabilitering oavsett anställningsform och även omfatta arbetslösa. I en arbetsgivares roll ingår att vidta de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering hos de anställda. Samma skyldighet föreligger inte innan den anställde har fått nedsatt arbetsförmåga men samma åtgärder torde ha effekt även i detta läge. Arbetsgivaren har också en skyldighet att hålla sig med den expertresurs som de behöver inom arbetsmiljö och rehabi- litering. En sådan resurs, företrädesvis företagshälsovård, bör i nor- malfallet kunna bistå arbetsgivaren med en plan för en effektiv pre- ventiv åtgärd. För arbetslösa försäkrade har Arbetsförmedlingen och de expertresurser myndigheten förfogar över i stället denna roll. Det innebär att i de fall arbetslösa är i behov av preventiva åtgärder för att minska sannolikheten för kommande sjukskrivningar kommer Arbetsförmedlingen vara en part i den process som leder fram till att kan bevilja preventionsersättning. har kompetens att identifiera ären- den som har behov av rehabiliteringsinsatser, men kan behöva inspel från andra aktörer för att se om insatser i form av utbildning i om- ställningssyfte är aktuellt och utgör en nödvändig åtgärd. Detta inte minst då det kan krävas bedömningar avseende arbetsmarknad, an- ställningsbarhet och vilka utbildningar som finns tillgängliga. Det är därmed naturligt att myndigheten begär in den försäkrades, hans eller hennes arbetsgivares och fackliga organisations samt hälso- och sjukvårdens perspektiv och bedömning i frågan. För arbetslösa för- säkrade utgör även Arbetsförmedlingen en sådan aktör. Det är alltså med dessa underlag som den försäkrade ska kunna visa att han eller hon har rätt till förmånen. Det innebär att Arbetsförmedlingens administration kring arbetslösa som är i behov av förebyggande re- habiliterande åtgärder som kan medföra att bevil- jar preventionsersättning kommer att öka. Som beskrivits i tidigare avsnitt bedömer dock utredningen att denna ökning åtminstone in- ledningsvis inte kommer vara så stor. Utredningen kan inte närmare siffersätta vad den ökade administrationen kommer att innebära för Arbetsförmedlingen men bedömer mot bakgrund av att de ökade volymerna bedöms som små att även kostnaderna för den ökade administrationen blir relativt begränsad. Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser av utredningens förslag 23.2.7Effekter för hälso- och sjukvården En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att minska administrationen för vården i samband med ansökningar om före- byggande rehabiliteringsåtgärder. Förslaget om att kravet på en separat, detaljerad behandlingsplan och särskilt beslut om denna behandlingsplan slopas minskar enligt utredningens mening admini- strationen för vården i samband med förebyggande behandlingar som kan ge rätt till preventionsersättning. Vården ska dock vara behjälplig vid upprättandet av den plan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i behandlingsprogrammet. Det innebär således inte att de administrativa uppgifterna för vården helt försvinner. De torde dock enligt utredningens mening minska i omfattning i förhållande till . Syftet med förslaget är dock vidare att fler personer än ska beviljas förebyggande behandlingar. Genom att vidga vad som kan ingå i en förebyggande behandling som kan ge rätt till ersättning, från dagens krav på evidens till krav på behandlingsmetoder som inom sjukvården anses grundade i vetenskap och beprövad erfarenhet, borde fler personer och behandlingar kunna rymmas inom ramen för den nya preventionsersättningen jämfört med dagens förebyggande sjuk- penning. För vårdens del kan det innebära en viss ökning av personer som söker förebyggande behandlingar, vilket innebär ökade kostna- der. I samma riktning verkar även utredningens förslag om att det är den faktiska inkomstförlusten som ska ersättas. Om ersättningsmöj- ligheterna ökar menar utredningen att det sammantaget kan inne- bära att fler söker sig till vården för förebyggande behandlingar och efterfrågan på förebyggande behandlingar kan därmed förväntas öka. Det innebär också att kostnaderna för hälso- och sjukvården ökar. 24.1.1Rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning Utredningens förslag: Förslagen som avser rätten till sjukersätt- ning, sjukersättning för äldre försäkrade och aktivitetsersättning ska träda i kraft och börja tillämpas . Skälen för utredningens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Med som ikraftträdande- tidpunkt bedöms berörda aktörer ha tillräckligt med tid för nödvän- diga förberedelser inför att lagändringarna träder i kraft. Genom att reglerna ska börja tillämpas kan Försäkrings- kassan fatta beslut innan den tidpunkt som beslutet gäller infaller. 24.1.2Under tid med sjukersättning – försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före Utredningens förslag: Förslagen som avser arbete under tid med sjukersättning för försäkrade som har beviljats sjukersättning en- ligt reglerna som gällde före ska träda i kraft den och tillämpas för tid . Skälen för utredningens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Eftersom steglös avräkning beräknas på kalenderår behöver änd- ringen att använda inkomstbasbelopp vid beräkning av bl.a. fribelop- pen för steglös avräkning börja tillämpas , med andra ord fr.o.m. . Genom förslaget att reglerna ska träda i kraft kan försäkrade ansöka om steglös avräkning före det aktuella kalenderår då reglerna ska börja tillämpas.