sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Det får ankomma på rättstillämpningen att bedöma om fullmäktige uppfyllt kravet på att representationen, så långt som möjligt, inte ska förändras. Fyllnadsval avseende överförmyndarnämnder och för kommunala indelningsdelegerade Som redovisats i avsnitt 4.2.2 under rubriken finns regleringar i och lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner som motsvarar den nuvarande regleringen i kommunallagen. Även avseende ledamöter i överförmyndarnämnder och för indelningsdelegerade kan därför situationen att någon ersätts av en företrädare för ett annat parti uppstå. Jag anser därför att en möjlighet till fyllnadsval avseende företrädare som valts med proportionellt valsätt bör införas även för ledamöter av överförmyndar- Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige nämnder, indelningsdelegerade och ledamöter av utskott som valts av indelningsdelegerade. Sammanfattningsvis anser jag att det i 6 kap. 20 § kommunallagen, 19 kap. 7 § samt 3 kap. 6 och 25 §§ i lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner ska införas en bestämmelse som gör det möjligt att ersätta en ledamot i en nämnd som valts proportionellt genom fyllnadsval. Vid fyllnadsvalen ska fullmäktige, så långt det är möjligt, säkerställa att representationen i en nämnd inte förändras. Se vidare författningskommentaren. 4.3.7Följdändringar i andra författningar Utredningens förslag: Hänvisningar till lagen om proportionellt valsätt eller bestämmelser i den ska i de författningar där de förekommer ersättas med hänvisningar till den föreslagna lagen om proportionella val i kommuner och regioner. Eftersom jag föreslår att lagen om proportionellt valsätt ska ersättas av en ny lag om proportionella val i kommuner och regioner krävs att de författningar som hänvisar till lagen om proportionellt valsätt ändras. Det rör sig, utöver kommunallagen, om sju lagar. De ändringar som blir nödvändiga handlar i samtliga fall om rena hänvisningar till lagen om proportionellt valsätt i allmänhet eller till bestämmelsen i 2 § i lagen. Dessa hänvisningar ska ändras så att de i stället hänvisar till den nya lagen. Mot bakgrund av förslaget till en uttrycklig begränsning av proportionella val av ersättare och suppleanter i de fall ledamöterna valts genom majoritetsval bör de bestämmelser som hänvisar till 2 § i den nuvarande lagen i stället hänvisa till lagen i sin helhet. 5Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige Regeringen anger i direktiven att har anfört att det kan finnas skäl att överväga att även se över bestämmelserna om tjänstgöring för ersättare i regionfullmäktige (bet. 2016/17:KU30 punkt 6, rskr. 2016/17:335). Det bör enligt regeringen dock framhållas att förhållanden mellan kommuner och regioner skiljer sig åt, t.ex. kan frågan om geografisk representation anses ha större vikt i regionfullmäktige. Enligt regeringens mening bör dock skillnader i regleringen mellan kommuner och regioner undvikas om de inte kan anses motiverade. •analysera och ta ställning till om det är lämpligt att bestämmelserna om tjänstgöring för ersättare i regionfullmäktige skiljer sig från motsvarande reglering för kommunfullmäktige, och •om det bedöms motiverat föreslå författningsändringar. Utredningens uppdrag i denna del bygger på ett tillkännagivande från (se avsnitt 4.1.2 och 5.1.1). Tillkännagivandet gjordes i samband med att antog regeringens förslag till ny kommunallag (2017:725), förkortad KL. I anslutning till den fråga som behandlas i avsnitt 4 konstaterade utskottet att bestämmelserna om ersättares tjänstgöring skiljer sig åt för kommunrespektive (numera regionfullmäktige). Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige utskottets mening kunde det finnas skäl att överväga att även se över bestämmelserna om ersättare för tjänstgöring i . 5.2.1Utseende av ersättare vid allmänna val Ersättare i regionfullmäktige utses på motsvarande sätt som för riksdagsvalet, vilket i korthet innebär att lika många ersättare ska utses som partiet har fått mandat i valkretsen, dock alltid minst tre (14 kap. 14 och 15 §§ vallagen [2005:837]). Ersättare utses genom en särskild ordning mellan kandidaterna på partiets valsedlar. Ordningen beräknas i första hand på grundval av beräkningen av personliga röstetal (14 kap. 9 §) i andra hand tillämpas den s.k. heltalsmetoden (Phragméns metod) (14 kap. 10 §, se även avsnitt 4.2.2). Finns det ändå inte någon som kan utses till ersättare utses den kandidat inom valkretsen som står i tur att få nästa mandat för partiet. Saknas en sådan kandidat på partiets valsedlar, ska med tillämpning av 14 kap. 5 § andra stycket en annan valkrets bestämmas, där partiet deltar i fördelningen av fasta mandat, från vilken ersättaren ska utses. Till ersättare utses då den som där står närmast i tur att få mandat för partiet. För varje ledamot får det bara finnas en ersättare som utses på detta sätt. Kan ersättare inte utses på det sättet, utses inte någon ersättare (14 kap. 14 § tredje stycket). Ersättare i kommunfullmäktige utses till det antal som kommunfullmäktige bestämmer. Antalet får högst vara hälften av det antal platser som varje parti fått i fullmäktige (5 kap. 8 § KL). Om det för ett parti inte kommer att utses minst två ersättare ska ytterligare en beräkning göras till dess minst två ersättare utsetts. Kan någon ersättare för en viss ledamot inte utses på det sättet utses inte någon ersättare för den ledamoten (14 kap. 17 § vallagen). Även ersättare i kommunfullmäktige utses i första hand på grundval av den ordning mellan kandidaterna som framkommer vid beräkningen av deras personliga röstetal. I andra hand utses ersättare baserat Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige på de valsedlar som gällde för den ledamot för vilken en ersättare ska utses (14 kap. 16 § vallagen, för exempel på metoden se SOU 1996:66 s. 95–98). 5.2.2Kommunallagens reglering av ersättares tjänstgöring Ersättare för en fullmäktigeledamot tjänstgör i den ordning som är bestämd mellan dem (5 kap. 18 § KL). Ordningen mellan ersättarna fastställs genom det allmänna valet och på det sätt som regleras i 15–17 §§ vallagen. finns utöver detta bestämmelser i 5 kap. 21 § kommunallagen. De innebär att ersättare från samma valkrets som den frånvarande fullmäktigeledamoten har företräde till tjänstgöring om samtliga ersättare för denne ledamot är förhindrade att inställa sig. I sådant fall inträder den ersättare som enligt den bestämda ordningen står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har fått den första platsen för partiet i valkretsen. Om en sådan ersättare inte kan tjänstgöra, ska den ersättare inträda som står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har fått den andra platsen för partiet i valkretsen och så vidare efter samma grund. Om partiets samtliga ersättare i valkretsen är förhindrade att inställa sig eller att fortsätta att delta i ett sammanträde ska den ersättare inträda som har utsetts för partiet i någon annan valkrets på samma grund med företräde för den valkrets där partiets röstetal är högst. Det finns inte några motsvarande bestämmelser om tjänstgöring för andra ersättare än de som utsetts för ledamöter i regionfullmäktige. För ersättarna i regionfullmäktige gäller således endast vad som följer av 5 kap. 18 § kommunallagen. Regleringen i 5 kap. 21 § kommunallagen utgör därmed ett av ganska få exempel på när kommunallagens reglering skiljer sig mellan kommuner och regioner. Bestämmelser med motsvarande innehåll som 5 kap. 21 § kommunallagen tillkom vid införandet av kommunallag. I denna lag, som var den första kommunallag som gällde för både kommuner och regioner (landsting med då gällande terminologi), blev det obligatoriskt med ersättare (suppleanter) i kommunfullmäktige. En frivillig möjlighet att utse suppleanter hade införts års val. Regeringen anförde följande i motivering till bestämmelserna i förarbetena till kommunallagen (prop. 1975/76:187 s. 367 f.): Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige I fjärde stycket finns bestämmelser om vilken suppleant som skall tjänstgöra i kommunfullmäktige när ingen av de suppleanter som har utsetts för den frånvarande ledamoten kan tjänstgöra. Sådana situationer kan väntas uppstå ibland eftersom, enligt det system som föreslås i 14 kap. 19 § vallagen, antalet suppleanter är begränsat och suppleanterna utses från samma lista som resp. ledamot. Bestämmelserna gör det möjligt att avvika från den listtrohet som i övrigt tillämpas och inkalla suppleant som har utsetts för annan ledamot som tillhör samma parti, i första hand suppleant från den valkrets där den frånvarande ledamoten har utsetts och i andra hand suppleant från annan valkrets. Bestämmelserna återfinns inte i de utredningsbetänkanden som huvudsakligen låg till grund för lagstiftningen (betänkande En enhetlig kommunallag SOU 1974:99 och Utredningen om den kommunala demokratins betänkande demokrati SOU 1975:41). De förefaller således ha tillkommit under beredningen inom . Bestämmelserna fanns således ursprungligen kommunallag. I samband med införandet av kommunallag (prop. 1991/92:17 s. 10) flyttades de till den då gällande vallag. Bestämmelserna kom därefter att flyttas tillbaka till kommunallagen vid införandet av vallag (prop. 1996/97:70 s. 251) och överfördes sedan till den nu gällande kommunallagen (prop. 2016/17:171 s. 336 f.). Dessa omflyttningar har inte inneburit några förändringar av bestämmelsernas innebörd och de har inte närmare kommenterats. Huvudregeln för regioner är att de utgör en enda valkrets. Denna regel tillämpades första gången vid val. gällde att en region skulle delas in i valkretsar. I samband med förändringen uttalade regeringen att det huvudsakliga ändamålet med bestämmelserna om valkretsindelning var att skapa garantier för att olika regionala intressen blev företrädda i fullmäktige men att detta syfte i praktiken inte längre tillgodosågs av reglerna om flera valkretsar eftersom kandidatlistorna i allt större utsträckning var gemensamma för hela regionen (prop. 2013/14:48 s. 53). Det förtjänar att nämnas att var situationen den att partierna oftast gick till val med samma lista i landstingsvalet oavsett valkrets (SOU 1974:99 s. 78). Fullmäktige kan besluta att dela in regionen i två eller flera Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige valkretsar (4 kap. 5 § vallagen, vidare reglering av valkretsar i regionerna finns i 4 kap. 6–10 §§). Vid val hade 12 av 20 regioner mer än en valkrets enligt uppgift från . Vid val till kommunfullmäktige är också kommunen enligt huvudregeln en enda valkrets. Om en kommun har 36 000 personer eller fler som har rösträtt, får kommunen delas in i två eller flera valkretsar. Kommuner med färre antal röstberättigade får delas in i valkretsar om det finns särskilda skäl (4 kap. 10–11 §§). Det är kommunfullmäktige som beslutar om kommunens indelning i valkretsar (4 kap. 13 §). Vid val hade 22 av 290 kommuner mer än en valkrets enligt uppgift från . 5.3.1Reglerna om ersättares tjänstgöring ska inte ändras Utredningens bedömning: Mot bakgrund av att reglerna om ersättare i fullmäktige i flera avseenden skiljer sig åt mellan regionerna och kommunerna finns inte någon anledning att nu göra reglerna om ersättares tjänstgöring enhetliga. Någon ändring av regelverket bör därför inte göras. Som har framgått av redovisningen för gällande rätt skiljer sig regleringen rörande ersättare i fullmäktige på flera sätt mellan regionerna och kommunerna. Inledningsvis bör framhållas att reglerna om det antal ersättare som ska utses skiljer sig åt. Antalet ersättare är fler i regionerna än i kommunerna. Vidare utses ersättarna enligt två olika regelverk. Er- sättare i regionfullmäktige utses på samma sätt som ersättare i . För kommunerna däremot finns det ett särskilt system, reglerat i vallagen. Även reglerna för indelning i valkretsar skiljer sig åt mellan regionerna och kommunerna. Bestämmelserna i 5 kap. 21 § kommunallagen innebär att ersättare i kommunfullmäktige kan kallas till tjänstgöring även för andra ledamöter än de som de valts som ersättare för. I regionfullmäktige däremot, kan endast de personliga ersättarna träda in för tjänstgöring. Vid införandet av regleringen förefaller inte några överväganden ha gjorts om huruvida den utökade möjligheten att tillkalla ersättare Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige även borde omfatta den regionala nivån. En konsekvens av denna skillnad är, som framgått, att i regionfullmäktige kan en ledamot inte ersättas av en ersättare som utsetts i en annan valkrets medan detta är möjligt i kommunfullmäktige. Däremot kan en ersättare i regionfullmäktige ha utsetts från en annan valkrets än den som den ledamot han ersätter tillhör (se avsnitt 5.2.1). Regleringen i 5 kap. 21 § kommunallagen väcker dock frågan om vikten av att bevaka olika geografiska intressen inom en region. Den nuvarande regleringen av regionernas indelning i valkretsar innebär inte någon skyldighet att göra en sådan indelning. Som tidigare nämnts bedömdes frågan om geografisk representation inte utgöra något hinder för denna förändring. Det var också bara drygt hälften av regionerna som hade mer än en valkrets vid förra valet. Mot denna bakgrund anser jag att frågan om skillnaden i regleringen av ersättares tjänstgöring mellan regioner och kommuner inte kan motiveras av hänsyn till den geografiska representationen. Skillnaden i reglering förefaller dock inte ta sikte på den geografiska representationen. Särregleringen för kommunfullmäktige baseras i stället på ett antagande om att det finns risk för att ingen av de personliga ersättarna ska kunna inträda för tjänstgöring i kommunfullmäktige vilket leder till ”tomma stolar”. Detta antagande grundas på det antal personliga ersättare som utses för kommunfullmäktiges ledamöter. Eftersom antalet ersättare är färre i kommunfullmäktige än i regionfullmäktige framstår det som rimligt att anta att risken för att detta ska hända är större i kommunerna än i regionerna. Det förefaller således inte finnas några egentliga argument för en förändring utöver utgångspunkten att skillnader i reglering mellan regioner och kommuner bör undvikas. Det har inte framkommit något om att regionerna upplever problem när det gäller att kunna kalla in ersättare till fullmäktige. Den nu aktuella skillnaden har gällt . Jag kan inte se någon anledning att, av enbart systematiska skäl, nu gå in och utvidga bestämmelsen så att den också ska gälla för ersättares tjänstgöring i regionfullmäktige. Regleringen av ersättarfrågan är ju som jag redovisat inte heller i övrigt enhetlig. Jag anser mot bakgrund av vad jag nu har anfört att någon ändring av regleringen inte bör göras. Regeringen anför i direktiven (dir. 2020:10) att en enhetlig reglering av jäv mellan och statlig förvaltning bör eftersträvas så långt det är möjligt. Det påpekas att bestämmelserna om jäv är centrala för medborgarnas tillit till förvaltningen och en viktig garant mot korruption och för ett rättssäkert beslutsfattande. Det bör därför övervägas om kommunallagens reglering kan anpassas till regleringen i förvaltningslagen. •analysera om kommunallagens jävsbestämmelser bör anpassas till förvaltningslagen, och •föreslå de författningsändringar som bedöms lämpliga. Förvaltningslagens (2017:900), förkortad FL, jävsbestämmelser har i huvudsak samma innehåll som de som fanns förvaltningslag men har språkligt omarbetats. Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är enligt 16 § första stycket förvaltningslagen jävig om 1.han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning, 2.han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning, 3.han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överordnad instans, eller 4.det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas. Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska myndigheten bortse från jäv (16 § andra stycket). Det är alltså enbart den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet som kan vara jävig. De fyra punkterna reglerar olika former av jäv. första punkten regleras parts-, intresse- och närståendejäv. Det ställs relativt låga krav i fråga om graden av den påverkan som kan förutses och som alltså medför jäv. Det är tillräckligt att man kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av utgången i ärendet för att jäv ska föreligga (prop. 2016/17:180 s. 302). Andra punkten innehåller bestämmelser om ställföreträdar- och ombudsjäv. Bestämmelsen innebär att jäv föreligger om handläggaren eller beslutsfattaren själv eller någon närstående till honom eller henne representerar, eller har representerat, någon som är part i ärendet eller som kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av beslutet i ärendet. Den tredje punkten reglerar tvåinstansjäv. Bestämmelsen hindrar deltagande i handläggningen för någon som genom att medverka i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva. I den avslutande fjärde punkten regleras delikatessjäv. Bestämmelsen tar sikte på sådana situationer som inte direkt omfattas av någon av de andra jävsgrunderna, men där handläggarens eller beslutsfattarens opartiskhet ändå med fog kan ifrågasättas. Det kan vara fråga om situationer som knyter an till någon av de andra jävsgrunderna men också situationer som inte har sådan anknytning. Tänkbara exempel är att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part, ekonomiskt beroende av en part eller intressent eller är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 2016/17:180 s. 302 f.). Bestämmelsen i andra stycket om att myndigheten ska bortse från jäv om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse tar sikte på sådana fall där handläggaren uppenbart saknar varje möjlighet att låta sig påverkas av några ovidkommande omständigheter. Begränsningen till uppenbara fall markerar att bestämmelsen ska tillämpas med stor restriktivitet (prop. 2016/17:180 s. 303). Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt (17 §). Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta till myndigheten (18 § första stycket). En myndighet ska enligt andra stycket pröva en jävsfråga . Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om det krävs för att myndigheten ska vara beslutför och någon ersättare inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt (18 § tredje stycket). års kommunallag gällde i princip två olika typer av jävsregler för den kommunala förvaltningen. För de så kallade specialreglerade nämnderna gällde jävsregleringen i den dåvarande förvaltningslagen. För styrelsen och de så kallade kommunallagsreglerade nämnderna gällde i stället en reglering kommunallag som endast innefattade partsjäv. Vid införandet av kommunallag uttalade regeringen att principiella motiv talade för en strängare och i grunden enhetlig jävsregel av den typ som fanns i förvaltningslagen (prop. 1990/91:117 s. 97). Re- geringen ansåg vidare att hänvisningar till förvaltningslagen skulle undvikas för att åstadkomma en jävsregel som var både enkel och tydlig och som konkret angav de fall då jäv förelåg. I den nu gällande kommunallagen (2017:725), förkortad KL, finns jävsbestämmelser avseende fullmäktige (5 kap. 47–49 §§), för förtroendevalda i nämnder (6 kap. 28–32 §§), för de anställda (7 kap. 4 §), för partsammansatta organ (7 kap. 24 §) och för revisorer (12 kap. 14– 17 §§). För fullmäktige finns egna jävsgrunder men för delar av förfarandet hänvisas till vad som gäller för de förtroendevalda i nämnder (5 kap. 47 § andra stycket). Jävsbestämmelserna för de anställda och för de partssammansatta organen innebär att bestämmelserna som gäller för de förtroendevalda i nämnder ska tillämpas. De kommenteras därför inte särskilt i det följande. Jävsgrunderna för förtroendevalda i nämnder motsvarar i huvudsak de som anges i 16 § förvaltningslagen men har fortfarande den språkliga utformning som fanns förvaltningslag. En ytterligare skillnad är att det i kommunallagen inte finns någon bestämmelse om tvåinstansjäv (jfr 16 § 3 FL). I stället anges i 6 kap. 28 § 3 kommunallagen att en förtroendevald är jävig om ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som han eller hon själv är knuten till. Detta avser en situation där den förtroendevalde är knuten till en verksamhet som ett tillsynsärende avser. Det innebär att en förtroendevald eller anställd som i någon form knutits till driften av en verksamhet inte kan delta i hanteringen av tillsynen av samma verksamhet (prop. 2016/17:171 s. 373). En nämnd får inte heller utöva tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (6 kap. 7 § andra stycket KL). För fullmäktige finns enbart jävsgrunden att en ledamot inte får delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående (5 kap. 47 §). I fullmäktige aktualiseras således endast parts- och närståendejäv. Det är vidare särskilt reglerat vilka som inte får delta i val av revisorer och vid handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet (5 kap. 48 §). För de kommunala revisorerna gäller att jävsgrunderna är de som tillämpas för de förtroendevalda i nämnder (12 kap. 14 §). Även i kommunallagen finns avseende nämnderna en bestämmelse om rätt att vidta vissa åtgärder trots att jäv föreligger (6 kap. 30 § första stycket). Det finns också krav på att den förtroendevalde självmant ska uppge omständigheter som kan antas utgöra jäv (6 kap. 30 § andra stycket) samt bestämmelser om att nämnden ska besluta i jävsfrågor (6 kap. 30 § tredje stycket). Bestämmelserna om att självmant uppge omständigheter som kan antas utgöra jäv och att beslut ska fattas i jävsfrågor tillämpas även i fullmäktige (5 kap. 47 §). Handläggningsreglerna för revisorer motsvarar vad som gäller för nämnderna (12 kap. 16 §). I likhet med vad som gäller enligt förvaltningslagen ska det, vad gäller nämnderna, bortses från jäv där frågan om opartiskhet uppenbart saknat betydelse (6 kap. 29 §). Detta gäller även för revisorer (12 kap. 15 §). Kommunallagen innehåller vidare två undantag från jäv som inte har någon motsvarighet i förvaltningslagen. Enligt 6 kap. 31 § första stycket kommunallagen ska den som handlägger ett ärende hos en nämnd som berör ett aktiebolag där kommunen eller regionen äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller regionen utser minst hälften av styrelseledamöterna, inte anses jävig enligt 28 § 2 (ställföreträdarjäv) eller 5 (delikatessjäv) enbart på grund av att han eller hon är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Detta gäller dock inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. Vidare anges i andra stycket i samma bestämmelse att den som handlägger ett ärende hos en nämnd inte heller ska anses jävig enligt 28 § 5 (delikatessjäv) enbart på grund av att han eller hon har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd. Undantagen kom till vid införandet av kommunallag. Regeringen anförde då att det är vanligt att nämndledamöter och ledande tjänstemän hos nämnder har uppdrag i bolag och stiftelser som verkar inom nämndens verksamhetsområde.