sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — ansvarar för arbe- tet med radioaktiva ämnen och Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av Ospars miljöstrategi som ska vara klar 2021.69 7.5.3Helcom och Ospars framväxt och nuvarande roll De regionala havsmiljökonventionerna växte fram i då miljögifter uppfattades vara ett akut problem och gemen- samma åtgärder var nödvändiga för att lösa dem. var Helcom och Ospar tämligen unika spelplaner och statliga myndig- heter och experter var de dominerande aktörerna. är spelplanen mer komplex och fler samhällsaktörer engageras och driver fram 67Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 68SÖ 1994:25, Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten. 69Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet frågorna vilket skapar nya möjligheter men det ökar också antalet kontaktytor och behovet av samordning. Efter antagandet av FN:s handlingsprogram som antogs 1992 utvecklades konventionernas arbetssätt till att innefatta ekosystem i sin helhet, avrinningsområden och ett bredare hållbar- hetsperspektiv. Ett mer holistiskt tillvägagångssätt har vidare före- språkats av de nya principerna för internationell rätt som följde antagandet av Unclos och CBD, som successivt införlivades i de regio- nala havsprogrammen. Den institutionella arena där Helcom och Ospar verkar är återigen under förändring. Regionala överenskommelser har oftast bäring på andra processer eller är beroende av andra organisationers agerande. Här kan särskilt noteras att inte bara enskilda stater utan också EU är avtalspart i båda konventionerna. Med äldre och nya EU-direktiv som har olika krav på regional samordning, samt den gemensamma fiskeripolitiken vars beslutsprocess nu genomgår en regionalisering, har Helcom och Ospar fått en delvis ny funktion som plattform för diskussion om positioner i EU eller globala pro- cesser och för att påskynda samarbetet mellan fiskeriförvaltningen och havsmiljöförvaltningen. För de flesta havsmiljörelaterade frågor, med undantag av den gemensamma fiskeripolitiken där EU har exklusiv kompetens, behöver EU:s medlemsstater inte EU-koordi- nering och därför är regional beredning och samordning inom havs- regioner såsom Helcom och Ospar möjlig. EU:s havsmiljödirektiv ställer krav på en regional samsyn t.ex. på , när det gäller vad som kvantitativt och kvalitativt känne- tecknar god miljöstatus och likaledes ett samarbete när det gäller åtgärder. I enlighet med artikel 5.2 och artikel 6 i direktivet ska EU- medlemsstater som delar en marin region eller delregion samarbeta och se till att genomförandet av direktivet är sammanhängande och samordnat i hela den berörda regionen eller delregionen. EU är avtalspart i konventionerna och EU:s direktörer70 har 70EU:s direktörer är en representant för medlemsstatens högsta ansvariga genom- förandeorganisationer. direktören i representerar . Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet begärt att det regionala konventionsarbetet ska användas som platt- form för samordning av genomförandet av havsmiljödirektivet. fattade 2017 ett beslut för att förbättra kvali- teten och tydliggöra kraven på samstämmighet i medlemsländernas fastställande av god miljöstatus och genomförande av direktivet.71 Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länderna och för att göra jämförelser av miljöstatus möjliga mellan och inom regioner och delregioner. Detta har även fört med sig att både Helcom och Ospar har anpassat den senaste bedöm- ningen av miljöstatus i Östersjön72 respektive Nordostatlanten73 till att kunna fungera som underlag för ländernas inledande bedöm- ningar av god miljöstatus inom arbetet för havsmiljödirektivet. Hur havsmiljödirektivet och Helcoms och Ospars arbetsprogram förhåller sig till varandra beskrivs i EU:s arbetsprogram för havs- miljödirektivet, CIS (Common Implementation Strategy).74 Av det senaste arbetsprogrammet framgår att alla EU-grupper i CIS-struk- turen – om lämpligt – bör samarbeta med de regionala havskonven- tionerna, och tidsplanerna bör anpassas för att underlätta detta.75 Det finns dock utmaningar kvar som måste antas innan samstämmighet mellan EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljökonventionerna kan nås. Samordning ska helst även nås med tredje land, dvs. länder inom regionen som inte är medlemmar i . I är det . I är det och , och efter Brexit även Storbri- tannien. anser att Ospar kommer bli en betydelsefull plattform för harmonisering i av och globala havsmiljörelaterade konventioner såsom CBD. Konventionerna och Agenda 2030 Helcoms och Ospars arbete anknyter tydligt till Agenda 2030 och i synnerhet till hållbarhetsmålet 14. Delmålen 14.1–14.5 samman- faller i stort med inriktningen av konventionernas nuvarande arbete. 71Kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i vatten, specifikationer och standardiserade metoder för över- vakning. 72Helcom 2018, State of the Baltic Sea, Holistic Assessment, 2018. 73Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017. 74European Commission 2013, Learning the lessons and launching a re-enforced phase of implementation Online 20191211. 75European Commission 2017, MSFD Common implementation strategy Work programme 2016–2018. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet har lyft fram den havsregionala nivån som en lämplig nivå för havsmiljöarbete. Det är i denna roll som blivit ombedd både inom Helcom och inom Ospar att ta en ledande roll i arbetet med hur konventionerna ska integrera hållbarhetsmålen i sina framtida planer och strategier. Uppdateringar av Baltic Sea Action Plan och Ospars miljöstrategi för perioden –2030 kommer att tydliggöra kopplingarna och möjliggöra anpassningar till målsättningarna inom Agenda 2030:s mål 14. Integreringen av FN:s hållbarhetsmål i det regionala havsmiljöarbetet medför behov av ett system för uppföljning och ett system för resultatredovisning. Konventionerna och andra globala processer och organisationer Helcom och Ospar används ofta som plattformar för diskussion, där konventionernas parter kan lyfta frågor och försöka påverka beslut som tas i andra kompetenta organ eller konventioner utanför Helcom eller Ospar där länderna är parter. Det kan handla om beslut som gäller dataflöden, förstudier, analyser, förvaltning eller olika sek- torers belastning på ekosystemet. Konventionernas roll för att lyfta frågor som kräver en internationell ansats ska inte underskattas. Ett exempel där Helcoms arbete har spelat en sådan roll är den regionalt anpassade regleringen av sjöfarten i . Helcom har säkerställt sjöfartsnäringens deltagande i utformningen av regler som sedan godkänts inom IMO. Ett annat exempel är att både Helcom och Ospar samarbetar för att identifiera och rapportera s.k. EBSA- områden till CBD. bildades genom Ottawadeklarationen. Verk- samheten är inriktad på skyddet av den arktiska miljön, samt hållbar utveckling och förbättring av de arktiska invånarnas ekonomiska, sociala och kulturella välstånd. är ett internationellt forum för samarbete mellan regeringarna i de åtta arktiska staterna; (med och som ständiga bisittare), , , , , , och , samt representanter för sex organisa- tioner för ursprungsbefolkningen, inklusive samerna. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet skapet innehas och är roterande, med ministermöte . Normalt är det ländernas utrikesministrar som deltar, men miljö- ministermöten förekommer. Mellan dessa möten leds verksamheten av en ämbetsmannakommitté, SAO () som består av representanter för de åtta arktiska staterna och de sex ur- sprungsfolken (Permanent Participants). Flera länder och organisationer har observatörsstatus, vilket möj- liggör för icke-arktiska länder, såsom , , , , , och , att delta vid möten. Även Ospar har fått observatörsstatus. Arktiska rådets arbete bedrivs i sex arbetsgrupper och bemannas på expertnivå av myndigheter och forskare. Arbetsgruppernas arbete är inriktat dels på övervakning, miljöskydd och klimatfrågor, dels på hållbar ekonomisk, social och kulturell utveckling i regionen. Arbets- grupperna driver, i nära samarbete, ett stort antal projekt för att främja en bättre biologisk, social, kulturell och ekonomisk miljö i . Merparten av arbetsgrupperna berör frågor, men PAME är särskilt tillsatt för att arbeta med skydd av den miljön. Regeringen antog en ny svensk strategi för den arktiska regionen 2020.76 Strategin anger bl.a. att kommer fortsatt att verka för en god samverkan mellan och konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, Ospar. Regeringen kommer inom att stödja arbetet med ett panarktiskt nätverk av skyddade områden och främja ett globalt mål om 30 procents områdesskydd av miljöer. arktisambassadör () hör till verk- samhetsområde, men ansvarar för regeringens arbete med miljöfrågor i . Havs- och vattenmyndig- heten leder den svenska delegationen i PAME. Arbetet i arbetsgrup- perna bedrivs i nära samarbete mellan de berörda myndigheterna, till exempel , , , och . 76Regeringskansliet 2020, strategi för den arktiska regionen. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet är de nordiska regeringarnas officiella sam- arbetsorgan. arbetar för gemensamma nor- diska lösningar inom områden där de nordiska länderna kan uppnå bättre resultat genom att samarbeta än genom att lösa uppgifterna var för sig. Arbetet inom regleras av Helsingfors- avtalet som är en samarbetsöverenskommelse mellan , Fin- land, , och . Avtalet undertecknades 1962 då det också trädde i kraft. bildades dock först . Avtalet har reviderats och de senaste ändringarna trädde i kraft 1996.77 inkluderar både generella bestämmelser för sam- arbete men identifierar även särskilda samarbetsområden varav miljö- vårdens område är ett. Detta området har utvecklats till att även inkludera klimat. Ett exempel på en för havsområdet relevant gene- rell bestämmelse är att parterna bör rådgöra med varandra i frågor av gemensamt intresse som behandlas i europeiska och andra interna- organisationer och konferenser.78 Inom miljöområdet anges bl.a. att parterna i utformning och til- lämpning av nationell lagstiftning i största möjliga omfattning bör likställa övriga parters miljövårdsintressen med det egna landets. Länderna bör även eftersträva harmonisering av miljöskyddsregler för att uppnå största möjliga överensstämmelse i fråga om normer och riktlinjer för utsläpp av föroreningar, användning av miljögifter och andra störningar av miljön. Slutligen bör parterna arbeta för samordning i arbetet med skydd av arter och livsmiljöer samt fri- luftsliv. Arbetet inom miljöområdet styrs av femåriga samarbetsprogram. Det senaste togs fram under svenskt ordförandeskap och beslutades . Samarbetsprogrammet 2019–2024 har ett tydligt fokus på bl.a. samarbete i internationella frågor om hav och havsmiljö.79 77Helsingsforsavtalet, 2018:17, Samarbetsöverenskommelse mellan , , , och . 79Nordiska ministerrådet 2018, Nordiskt samarbetsprogram för miljö och klimat 2019–2024. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet Regeringen arbetar aktivt i . Miljö- och klimat- ministern ansvarar för arbetsområdet miljö- och klimat. Inom detta politikområdet deltar flera nationella myndigheter, som Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen. var ordförande 2018 och tog inför ordförandeskapet fram ett ordförandeskapsprogram där miljö och klimat tydligt prioriterades.80 Inom miljöområdet har regeringen särskilt lyft frågan om hur det nordiska samarbetet kan stärka arbetet med Agenda 2030 och mål 14 och i synnerhet vad gäller marint skräp samt hav och klimat. 7.5.6Regionalt samarbete – en integrerad del av åtgärdsarbetet I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda är regionalt samarbete en nyckelfaktor. Helcom och Ospar, är centrala i den regionala samordningen av EU:s havsmiljö- direktiv vars mål är att nå god miljöstatus. Helcoms ministermöte beslutade att använda målen i Agenda som en ram för revideringen av aktionsplanen för för arbetet efter 2021. Arbetet inom Ospar med att ta fram en ny miljöstrategi för Nordostatlanten som ska gälla 2020–2030 har påbörjats. I båda dessa processer är ett viktigt syfte att stärka harmoniseringen i genomföran- det av EU:s havsmiljödirektiv, men även EU:s vattendirektiv och art- och habitatdirektiv. Helcom har även ett aktivt och omfattande samarbete om sjö- fartens miljöfrågor, t.ex. att utarbeta förslag om regleringar till IMO. Helcom har även ett väl utbyggt samarbete för övervakning och respons vid oljeutsläpp från fartyg. De flesta länder runt befinner sig i processen att ta fram havsplaner. Planeringssamarbetet i har tradi- tionellt legat inom VASAB som är de fysiska planerarnas samarbets- organ i . I och med att arbetet med havsplaneringen tog fart har VASAB och Helcom startat ett samarbete för att både inkludera planeringskompetens och Helcoms havsmiljökompetens. I detta samarbete har bl.a. utvecklats vägledningar för samråd i havs- 80Nordiska ministerrådet 2017, Ett inkluderande, innovativt och tryggt , ordförandeskap 2018. Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet planeringen mellan länder samt vägledning för att säkerställa en havs- planering som baseras på ekosystemansatsen. Ett viktigt syfte för både Helcom och Ospar är att stärka åtgärds- samarbetet med länder som inte är medlemmar i . För Helcom är det och för Ospar är det och samt Kunga- dömet , dvs. Vid genomförande av Brexit har angett att Ospar kommer få ökad bety- delse för deras regionala havsmiljöarbete. 8Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna Havsmiljöpolitiken är intimt sammankopplad med klimatpolitiken. Beroendet är ömsesidigt. Havet, tillsammans med solinstrålning och topografi, är de naturliga grundläggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret vi människor och andra delar av ekosystemen be- höver. Dessa funktioner är dock beroende av att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande. Forskningen har lyft fram havets viktiga roll för att minska effekterna av klimatförändringar. Det är dock först som politiken har förstått sambandet och att det är viktigt att inklu- dera havspolitiken i klimatarbetet. Klimatförhandlingarna i FN:s kli- matkonvention 2019 (COP 25) gick under benämningen The Blue COP, och stod havsfrågorna på dagordningen. Frå- gan är dock om havsmiljöpolitiken i praktiken och på ett konkret sätt har fått genomslag i klimatpolitiken, globalt och nationellt? Miljömålsberedningen menar att kopplingen mellan hav, klimat- förändringar och havsförsurning behöver inkluderas i allt arbete med havsmiljö och att havsmiljöförvaltningen behöver få en större och mer tydlig roll i klimatarbetet. Detta kapitel visar på grunderna för denna inriktningen. Miljömålsberedningen lägger därför heller inte fram några specifika förslag om just klimat, men effekter av klimatföränd- ringar ligger helt eller delvis till grund för flera förslag i kapitlen om kunskap, havsmiljödata, övergödning, farliga ämnen, fisk, sjöfart, om- rådesskydd och kusthavet. Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna 8.1Havets miljötillstånd avgör hur allvarliga effekterna av klimatförändringarna blir av jordens yta består av hav. Havet är en av de grund- läggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Haven binder stora mängder kol. Den överskottsenergi som ackumulerats på jorden sedan industrialiseringen har till övervägande del tagits upp av haven, därför har en kraftigare uppvärmning av atmosfär och land und- vikits. –2010 hamnade av ökningen av jordens energiförråd i haven.1 Effekter på havet av klimatförändringar och havsförsurning, med- för allvarliga, storskaliga och irreversibla konsekvenser för väder- systemen och havets möjligheter att lagra kol och producera syre. Viktiga ekosystemtjänster för mänskligheten riskerar att försämras och även förloras. Hur havet förvaltas, både nationellt och internatio- nellt, har därför stor betydelse för hur allvarliga effekterna av klimat- förändringarna kommer bli. Havet binder stora mängder kol Haven har tagit upp nära hälften av de mänskliga koldioxid- utsläppen.2 Stora mängder lösas i vattenmassan men en betydande andel lagras i biomassa och sediment. I svenska havsområden bidrar särskilt ålgräsängar och andra kusthabitat till kolupptaget. Biomas- san i mjukbottnar lägger fast betydande mängder kol och i utsjö- miljöer bidrar sedimentationen av plankton till upptag av kol i djupa havsbottnar. Detta är dock under förutsättning att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande. 1Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning. 2SMHI, Havens upptag av koldioxid, . Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna 8.2Mål och målkonflikter inom havsmiljöpolitiken och klimatpolitiken har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå- verkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med , ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. beslutade i linje med inom om en ny precisering för miljökvalitetsmålet. Pre- ciseringen innebär att den globala medeltemperaturökningen be- gränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå.3 har även beslutat om ett etappmål som innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarva- rande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . har även antagit ett klimatmål för transportsektorn. Målet är ett etappmål inom miljömålssystemet och innebär att växt- husgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med jäm- fört med 2010. Finns det målkonflikter? Att nå målet Begränsad klimatpåverkan är nödvändigt för att på lång sikt nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. är hav med god miljöstatus ett viktigt bidrag till att minska effekterna av klimatförändringarna, bl.a. genom att lagra stora mäng- der kol. Det bör därför inte finnas någon målkonflikt. Miljömålsbe- redningen erfar dock att så inte riktigt är fallet. Klimatomställningen medför behov av att utveckla havsbaserade verksamheter som sjöfart och havsbaserad vindkraft. En aktuell fråga internationellt är möj- ligheterna att lagra koldioxid i havsbotten, vilket kan medföra verk- samheter till havs som kan påverka arter och livsmiljöer. En annan effekt av klimatomställningen är det ökade behovet av metaller som Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna behövs till batteriproduktion. Detta bidrar till ökad press på gruv- drift till havs. pågår t.ex. en process med att se på möjligheten att utvinna mangannoduler i . En fråga Miljömålsberedningen särskilt har uppmärksammats på är att överflyttningen av gods till sjöfart, som en del av stra- tegi för att reducera klimatpåverkan, inte tar in och bedömer miljö- påverkan på havsmiljön av ökat sjöfart. 8.3Vad har regeringen sagt om klimat och havet? I tilläggsdirektivet till Miljömålsberedningen har regeringen varit tyd- lig med att Miljömålsberedningens strategi ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hän- syn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning. Klimatför- ändringarna och försurningen av havet väntas få betydande konsekv- enser för biologisk mångfald och för havens ekosystem och ekosyst- emtjänster, vilket enligt regeringen påverkar livsmedelsförsörjningen och utvecklingen av en hållbar blå ekonomi. Klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms även för- stärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. över- gödning, syrefria bottnar och miljögifter. Enligt regeringen hotar det havens resiliens, dvs. havens motståndskraft mot effekter av bl.a. klimatförändringar samt återhämtningsförmåga. Miljömålsbered- ningens strategi ska därför bidra till att stärka havens resiliens. Detta ställer ännu större krav på en integrerad och ekosystembaserad havs- förvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå en god mil- jöstatus i havet. En god miljöstatus är basen även för ekonomisk och social hållbarhet. Klimatförändringarna medför ytterligare och omfattande krav på ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Regeringen tar som exempel att behovet av åtgärder på land och i sötvatten ökar och att det ställs större krav på att anpassa skyddade områdens utformning och förvaltning, s.k. adaptiv förvaltning, efter hur klimatet påverkar olika arter och habitat. Reger- ingen menar också att kunskapen om hur klimatförändringarna påver- kar havens ekosystem och resurser har stor betydelse för att kunna ut- forma och vidta åtgärder inom kust- och havsförvaltningen. Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna I sin klimatpolitiska handlingsplan skrev regeringen att ska bidra till att kopplingarna mellan havs- och klimatfrågor stärks.4 Kli- matförändringarna påverkar havsmiljön bl.a. genom havsnivåhöj- ningar, syrebrist och uppvärmning. Dessutom leder höjda halter av koldioxid till havsförsurning. Regeringen tog även upp att klimatförändringarna förstärker be- fintliga miljöproblem som övergödning och miljögifter och kommer att få stora konsekvenser för ekosystem och samhällen. Regeringen underströk åter igen behovet av att återställa ekosystemens resiliens samt att det är viktigt med naturliga hav och kustmiljöer för kolin- lagring. För att habitaten ska kunna maximera kolupptaget anser regeringen att störningarna från mänskliga aktiviteter måste mini- meras. En del i detta kan vara att nå målen för minskningar av när- ingsläckage, minskad tillförsel av farliga ämnen, hantering av exploa- teringstryck och förvaltning av fiskbestånd så att en hållbar artsam- mansättning och beståndssituation uppnås m.m. Regeringen bedömde vidare att bör använda de regionala samarbetena i , och Barents för att genomföra de kli- matpolitiska målen och höja den globala ambitionsnivån. Som skäl an- för regeringen bl.a. att temperaturökningen i är mer än dubbelt så stor som den genomsnittliga temperaturökningen på jorden. Reger- ingen anförde att klimatförändringarna även är en viktig fråga i andra regionala miljösamarbeten såsom de regionala havsmiljökonventio- nerna Ospar och Helcom. Regeringen har uppmärksammat hav och klimat internationellt Regeringen har bidragit till att lyfta fram kopplingen mellan klimat- och havsmiljöpolitik internationellt, t.ex. i . Hav och klimat var ett prioriterat politikområde för under . Av regeringens strategi för FN:s miljö- program () framgår att ska verka aktivt för att globalt uppmärksamma kopplingen till och stärka långsiktig motståndskraft mot klimatförändringar genom stöd till bevarande av den biologiska 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan. Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna mångfalden i havs- och kustområden.5 ska även bidra till att identifiera och överbygga kunskapsluckor, finna synergier mellan kli- mat och hav och verka för implementering av anpassningsåtgärder. signerade Because the Ocean-initiativet på COP 21 i 2015.