sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Som konstaterats i avsnittet om sjukersättning är det svårt att med närmare precision bedöma de volymförändringar utredningens förslag kan få eftersom det saknas kunskap om hur människors bete- ende förändras när regler ändras. En rimlig slutsats utifrån resone- om aktivitetsersättning är dock att en ansökningsbenäg- enhet till denna ersättningsform gradvis kan komma att förändras. Syftet med utredningens förslag är att fler ska kunna beviljas aktivi- tetsersättning. När fler kan beviljas är det också rimligt att fler Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag personer ansöker om förmånen, även människor utanför den pri- mära målgrupp som utredningens förslag är avsedda att riktas till. Därmed kan även antalet personer med aktivitetsersättning succesivt förväntas öka. Nedan beskrivs översiktligt de förslag och bedömningar som utredningen presenterar kring rätten till aktivitetsersättning. Av de föreslagna förändringarna är det ett förändrat arbetsmarknadsbe- grepp som utredningen bedömer har den största effekten på nybe- viljandet av aktivitetsersättning. Även om effekterna av övriga för- slag på ett övergripande plan kan bedömas vara små är de emellertid delar av ett sammanhållet regelverk där varje del påverkar nästa del och alla delar tillsammans utgör en helhet. Utredningen för inlednings- vis ett övergripande resonemang om respektive förslags förväntade effekter. De beräkningar som sedan görs av det förväntade antalet nya beslut om beviljad aktivitetsersättning avser dock helheten och redovisas inte för varje separat förslag. Utredningens förslag om ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp, att den försäkrades arbetsförmåga prövas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är till- gängligt för den försäkrade, gör det enligt utredningens bedömning enklare att beviljas aktivitetsersättning jämfört med . Fler per- soner än kommer därmed ansöka om och beviljas aktivitetser- sättning. Utredningen bedömer denna förändring som den viktigaste orsaken till att antalet personer med aktivitetsersättning kommer att öka som en följd av utredningens förslag. Varaktighetskravet i aktivitetsersättningen ska enligt utredningens bedömning även fortsättningsvis vara att nedsättningen av arbetsför- mågan ska antas bestå under . Utredningen framhåller dock att det befintliga kravet ”kan antas” ska anses utgöra ett bevis- krav. Utredningen bedömer att konsekvenserna vad gäller varaktig- hetsbegreppet sannolikt blir små. På marginalen kan varaktighets- Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag kravet i kombination med det förändrade arbetsmarknadsbegreppet och det kodifierade beviskravet få effekter på hur läkare i sin intygs- skrivning resonerar kring varaktighetsbegrepp och sannolikheten att individer med ett visst sjukdomstillstånd kan få eller återfå arbets- förmåga. I dessa fall torde det i praktiken kunna innebära en viss mild- ring av varaktighetskravet och därmed göra det något enklare för personer med vissa diagnoser att få aktivitetsersättning. Det är också möjligt att det i och med att arbetsmarknadsbegreppet vidgas finns anledning att i fler ärenden fundera kring varaktigheten av arbetsför- mågans nedsättning och att varaktighetsbegreppet på så vis används mer i handläggningen av aktivitetsersättningsärenden. Ett kodifierat beviskrav införs för prövningen av en ansökan om aktivitetsersättning. Rätt till aktivitetsersättning ska anses föreligga om det är sannolikt att kriterierna för sådan ersättning är uppfyllda. Det föreslagna beviskravet sannolikt utgör enligt utredningens bedöm- ning endast en kodifiering av det beviskrav som redan gäller som normalkrav för förvaltningsprocessen i stort och för ansöknings- ärenden om aktivitetsersättning. Konsekvenserna för tillämpningen bör därför inte bli alltför stora. I ett mindre antal fall bör enskilda kunna beviljas ersättning med stöd av rätt tillämpning av beviskravet, där inte orimligt höga krav ställs på utredningen. Utredningens pre- liminära bedömning är att effekterna av ett förändrat beviskrav är mycket små, främst mot bakgrund av att kodifiering av beviskravet endast avser att slå fast ett i tillämpningen redan använt beviskrav. Resonemanget är det samma som effekten av ett kodifierat beviskrav i sjukersättningen, se vidare kapitel 9. sker inflödet till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga till från personer som tidigare haft aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, från sjukpenning och re- sterande kommer från annan ersättning. Annan ersätt- ning kan t.ex. vara aktivitetsstöd från olika arbetsmarknadspolitiska insatser och/eller ekonomiskt bistånd från kommunen. Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag består dock gruppen av personer med medfödda funktionsnedsätt- ningar. Många är barn till föräldrar som tidigare haft vårdbidrag eller omvårdnadsbidrag och har då själva tidigare haft studiemedel.1 Med de förändringar av regelverket som utredningen föreslår gör utredningen bedömningen att inflödet till aktivitetsersättning kommer öka från samtliga dessa grupper. Sedan efter 2015 höjde kvaliteten i sitt handläggningsarbete (se avsnitt 11.2.7) minskade inflödet till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga men har stabiliserats kring omkring 4 500 personer . Som framgår av figur 13.1 har minskningen skett inom samtliga av de ovan nämnda grupperna men till antalet har minskningen varit störst i gruppen som kommer från annan ersättning. Figur 13.1 Inflöde till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga från olika ersättningstyper 1Sedan 2029 har vårdbidraget ersatts med ett omvårdnadsbidrag och en merkostnadsersätt- Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag Nedan redovisas utredningens bedömning av hur många fler som kan beviljas aktivitetsersättning med de nya förslagen samt de ökade kostnader som detta medför. Inflödet av nya personer bedöms komma från personer som har aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, sjukpenning eller annan ersättning som exempelvis ersätt- ning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser samt från per- soner med funktionsnedsättningar som kommer direkt från gym- nasiestudier. Inflöde från aktivitetsersättning vid förlängd skolgång Inflödet till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga från per- soner med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har, sett , varit förhållandevis stabilt. har inflödet legat mellan 1 000–2 000 personer . En tydlig nedgång, som kan förknippas för kvalitetshöjande arbete, syns och antalet har stabiliserats kring 1 200 per- soner . har antalet personer med aktivitetsersätt- ning vid förlängd skolgång legat relativt stabilt mellan 5 000 och 6 000 personer. Det innebär att andelen av de som har aktivitets- ersättning vid förlängd skolgång som övergår till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har minskat (se streckad linje i figur 13.2). Ett rimligt antagande är att utredningens förslag inte påverkar in- flödet till och antal personer som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Däremot kommer sannolikt ett förändrat arbets- marknadsbegrepp innebära att en större andel än kan övergå från aktivitetsersättning vid förlängd skolgång till aktivitetsersätt- ning vid nedsatt arbetsförmåga. Av figur 13.2 framgår att denna övergångsandel sjönk från till (be- nämns kvot i figuren) . Utredningen menar att det med de nya regler som föreslås vore rimligt att denna andel åtminstone återgår till . Det skulle i så fall, givet att antalet personer med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång fort- sätter att ligga på en stabil nivå kring 5 000 personer , innebära att ytterligare 500 personer övergår från aktivitetsersättning Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag vid förlängd skolgång till aktivitetsersättning vid nedsatt arbets- förmåga. Figur 13.2 Antal med aktivitetsersättning (AE) vid förlängd skolgång och inflöde till AE vid nedsatt arbetsförmåga från AE vid förlängd skolgång samt kvoten mellan dessa Inflöde från AE förläng skolgång till AE nedsatt arbetsförmåga (Vänster axel) Antal med AE vid förlängd skolgång (Vänster axel) Kvot (Höger axel) Källa: och egna beräkningar. Inflödet till aktivitetsersättning från sjukpenning har legat kring 250–300 personer . När arbetsmarknadsbe- greppet blir mer generöst är det rimligt att detta flöde ökar. Med utredningens förslag införs samma arbetsmarknadsbegrepp inom sjukpenning och aktivitetsersättning. Det som skiljer ersättnings- typerna från varandra är att arbetsförmågans nedsättning ska vara för att aktivitetsersättning ska kunna beviljas. För att approximativt få en uppfattning om hur stort flödet från sjukpenningen till aktivitetsersättningen kan komma att bli utgår utredningen från historisk information om hur många startade sjuk- fall som kan förväntas bli längre än . Man kan i och för sig diskutera vilken tidsrymd som ska väljas men i sjukfall som blir län- gre än kan åtminstone aktivitetsersättningens varaktighetskrav sannolikt anses uppfyllt. har det i genomsnitt Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag startats omkring 90 000 sjukfall bland personer . Om- kring av dessa kan förväntas bli längre än tre år.2 Det innebär att omkring 1 600 sjukfall kan förväntas bli längre än . Vid motsvarande beräkning för flödet mellan sjukpenning och sjuk- ersättning antogs att av de långa sjukfall skulle kunna be- viljas sjukersättning. Ett rimligt antagande är att det är en något större del som skulle kunna beviljas aktivitetsersättning eftersom varaktighetskravet på arbetsförmågans nedsättning inte är lika strikt i aktivitetsersättningen som i sjukersättningen. Under antagandet att av försäkrade i dessa långa sjukfall skulle beviljas aktivi- tetsersättning innebär det att ca 400 fler personer än övergår från sjukpenning till aktivitetsersättning. Det innebär omkring dub- belt så många som . Inflöde från annan ersättning Inflödet till aktivitetsersättning från annan ersättning än sjukpen- ning och aktivitetsersättning vid förlängd skolgång sker till stor del av personer som kommer direkt från gymnasieskolan. Många har en medfödd funktionsnedsättning, är barn till föräldrar som tidigare haft vårdbidrag eller omvårdnadsbidrag och har själva haft studie- medel. En stor del av inflödet i denna grupp sker således redan vid 19 eller . Med ett något generösare arbetsmarknadsbe- grepp än är det rimligt att fler med denna bakgrund kan beviljas aktivitetsersättning. De som inte beviljas aktivitetsersättning direkt efter gymnasiestudier i den aktuella gruppen bedömer utred- ningen till stor del deltar i aktiviteter hos Arbetsförmedlingen som ger rätt till aktivitetsstöd eller utbildningsersättning. Av figur 13.3 framgår att inflödet från denna grupp i princip motsvaras av det samlade inflödet från personer mellan 20–. Av samma figur framgår även hur antalet personer i åldrarna 20–som haft aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning vid insatser från Arbetsförmedlingen utvecklats. Den goda konjunkturen under dessa år har inneburit att antalet personer i den aktuella åldersgruppen minskat från strax under 100 000 till ca 40 000 personer. Eftersom inflödet till aktivitetsersättningen inte alls varierat i samma utsträck- ning som antal personer med aktivitetsstöd, har kvoten mellan dessa 2Siffran beräknad av . Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag storheter trendmässigt ökat . Inflödet till aktivitetsersättningen från denna grupp har således succesivt ökat som andel av dem som har aktivitetsstöd, från . Med den förändring av arbetsmarknadsbegreppet som utredningen föreslår kan det antas att denna andel fortsätter att öka. Om inflödets andel skulle stiga och uppgå till av de 20–24 åringar som haft aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning , skulle det innebära att ytterligare ca 2 000 personer be- viljas aktivitetsersättning. Figur 13.3 Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning 20–24 åringar (axel) samt inflöde till aktivitetsersättning från annan ersättning och från personer 20–(Vänster axel) Aktivitetsersättning (antal) Inflöde till aktivitetsersättning från annan ersättning (Vänster axel) Inflöde till aktivitetsersättning från personer (Vänster axel) Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning för 20-24-åringar (axel) Aktivitetsstöd (Antal) Det samlade inflödet till aktivitetsersättningen kan därmed förvän- tas öka med ca 3 000 personer . I avsnittet om sjukersättning resonerades om två olika utvecklingsbanor för hur antalet nybevil- jade ersättningar kan komma att utvecklas. Dels en successiv ökning av antalet nybeviljade ersättningar, dels av en relativt kraftig ökning inledningsvis som sedan avtar. Eftersom det i aktivitetsersättningen handlar om unga människor med en begränsad erfarenhet av arbets- Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag livet är det rimligt att många av dessa vill och försöker pröva sin arbetsförmåga genom arbete eller fortsatta studier innan de ansöker om aktivitetsersättning. En förändring av arbetsmarknadsbegreppet på det sätt som utredningen föreslår gör det i någon utsträckning svårare att veta huruvida arbetsförmågan är nedsatt i normalt före- kommande arbete innan arbetsförmågan verkligen har prövats ge- nom antingen eget arbete eller insatser från Arbetsförmedlingen. Med dagens regler är det i viss utsträckning mer tydligt och lättare att bedöma vilka individer som ska beviljas aktivitetsersättning direkt utan att andra insatser prövats eftersom de individer som är aktuella för aktivitetsersättning står längre från arbetsmarknaden. För den grupp som kan förväntas bli aktuell för aktivitetsersättning under de nya reglerna blir arbetsmarknadspolitiken sannolikt ett än viktigare verktyg än för att pröva huruvida arbetsförmågan är nedsatt. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det inte på samma sätt som i sjukersättningen finns klara fall som direkt vid de nya reglernas införande självklart kan beviljas aktivitetsersättning. Det kan i stället vara så att ökningen sker succesivt vartefter arbets- förmågan i normalt förekommande arbete hinner prövas antingen genom eget arbete eller genom insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen redovisar inte några beräkningar för hur en sådan in- förandeeffekt skulle kunna se ut, utan presenterar enbart konsek- venserna när systemet nått sin fulla jämvikt. Kostnader för reformer i aktivitetsersättningen För att beräkna kostnaderna för övriga system som interagerar med aktivitetsersättningen i de aktuella fallen använder utredningen mikrosimuleringsmodellen FASIT. De görs genom att slumpmässigt välja ut individer som uppfyller egenskaperna hos de personer som kan bedömas flöda in i aktivitetsersättningen vid förändrade regler. Som diskuterats ovan handlar det om unga personer som varit lång- varigt sjuka med sjukpenning, unga personer som deltagit i arbets- marknadspolitiska insatser med aktivitetsstöd eller utvecklings- ersättning samt personer som helt saknar annan försörjning. För att slumpen inte ska tillåtas ha allt för stor betydelse upprepas det slumpmässiga urvalet ett antal gånger och det som Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag sedan redovisas nedan den genomsnittliga effekten från dessa upp- repade simuleringar.3 Tabell 13.1 Inflöde till aktivitetsersättning Ökat inflöde i förhållande till dagens nivå Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång Källa: Egna beräkningar. Kostnaderna redovisas : införandeåret och året därefter och avser kostnadsökningen i förhållande till dagens nivå i respektive ersättningssystem. Beräkningarna avser de kortsiktiga ekonomiska konsekvenserna och tar inte hänsyn till eventuella beteendeföränd- ringar som kan påverka benägenheten att ansöka om ersättning. Utredningen antar att dessa förändringar på kort sikt är små och inte påverkar beräkningarna i nämnvärd omfattning. I ett längre perspek- tiv kan dock dessa förändringar förväntas vara större och leda till att inflödet till aktivitetsersättning ökar mer än utredningens antagan- den. Utredningen antar att beviljandet av nya ersättningar sker enligt ett jämnt mönster fördelat över årets alla månader. Det innebär att kostnaden under införandeåret kan uppskattas till hälften av den totala kostnaden som uppstått om samtliga ersättningstagare hade haft ersättning . Året efter införandeåret beräknar utredningen att kostnaden för de som beviljades ersättning under införandeåret slår igenom fullt ut och att kostnaden för de som ny- beviljas ersättning under detta år sker med halva den fulla kostnaden på samma sätt som under införandeåret. Med omkring 3 000 ytterligare personer som beviljas aktivitets- ersättning ökar utgifterna för aktivitetsersättning med ca . Året efter införandet ökar kostnaden till . Som beskrivits ovan bedömer utredningen att omkring 500 personer kommer från en tidigare sjukskrivningsperiod med sjukpenning. När sjukpenning ersätts med sjukersättning minskar 3Inom statistiken kallas denna metod . Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag utgifterna för sjukpenning med omkring 30 miljoner. 2 ökar denna kostnad till ca . För de unga som deltar i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning förväntas utgifterna minska med och . Utredningen antar, vilket redovisats ovan, att de till antalet är fler än de som kommer från sjuk- penning men ersättningsnivåerna är i de flesta fall betydligt lägre. Därmed blir besparingen för utgifter kopplade till arbetsmarknads- politiska insatser lägre än besparingen i sjukpenningen. En del av dem som deltar i arbetsmarknadspolitiska program har ekonomiskt bistånd från kommunen. De flesta av de individer som beviljas aktivitetsersättning efter att tidigare haft aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning saknar inkomstrelaterad ersättning. Det gör att dagersättningen är låg och behöver kompletteras med eko- nomiskt bistånd. Eftersom aktivitetsersättning och bostadstillägg tillsammans ska ge en inkomst så att den enskilde klarar sin grund- läggande försörjning minskar behovet av ekonomiskt bistånd. Ut- redningen uppskattar denna minskning till omkring 10 miljoner kro- nor under införandeåret. Besparingen ökar till ca . För dem som beviljas aktivitetsersättning kan även bostadstillägg beviljas. Det är emellertid inte självklart att alla som beviljas aktivi- tetsersättning söker bostadstillägg då det kräver utgifter för boende- kostnader. I den aktuella gruppen, som till stor del består av unga personer som saknar fast förankring på arbetsmarknaden, är det rim- ligt att anta att en del inte söker eller är berättigade till bostadstillägg. Utredningens beräkning av kostnadsökningen för bostadstillägget bygger på registeruppgifter kopplade till mikrosimuleringsmodellen FASIT. I denna modell finns uppgifter om boendekostnader och hushållens övriga inkomster. I modellen beräknas bostadstilläggets storlek givet de inkomster som hushållet har och de uppgifter som finns angivna för hushållets boendekostnader. Utifrån de uppgifter som finns registrerade i modellen beräknas bostadstillägget öka med ca när fler individer beviljas aktivitetsersättning under införandeåret. Året därefter ökar utgifterna för bostadstillägg till när fler beviljas aktivitetsersättning. Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslagSOU 2021:69 Tabell 13.2 Kostnader utredningens förslag avseende aktivitetsersättning Kostnadsökning i förhållande till dagens nivå, Miljoner kronor Källa: Egna beräkningar. Anm. * Innehåller Statlig ålderspensionsavgift på 18,för aktivitetsersättning samt 10,för sjukpenning och arbetslöshetsersättning. 13.2Effekter för den enskilde De som med utredningens förslag bedöms kunna beviljas aktivitets- ersättning är, som redogjorts för ovan, personer som har sjuk- penning, aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning eller helt saknar egen inkomst och försörjs genom anhöriga eller kommunernas social- tjänst. Utredningen redovisar i tabell 13.3 den individuella disponibla inkomsten vid ersättning från olika ersättningssystem. Härav kan det konstateras att den individuella disponibla inkomsten vid akti- vitetsersättning på garantinivå är . Ersättningen i sjukpenningen varierar beroende på tidi- gare inkomster vid arbete. För en person som har en underliggande inkomst på ca blir den disponibla inkomsten omkring ca . Om den underliggande månads- inkomsten i stället är ca blir den individuella dispo- nibla inkomsten . För de som kommer in i aktivitetsersättningen via sjukpenning blir den individuella dispo- nibla inkomsten högre vid aktivitetsersättning än sjukpenning om den underliggande månadslönen vid arbete är lägre än ca 25 000 kro- nor . Är månadslönen högre än blir den indi- viduella disponibla inkomsten vid aktivitetsersättning lägre än vid sjukpenning. Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag För de som deltar i insatser från Arbetsförmedlingen som berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning saknas ofta tidigare arbetslivserfarenhet varför ersättningen utbetalas med ett grundbelopp om per dag. För den som har ett försörj- ningsbehov utöver denna ersättning betalas även ekonomiskt bi- stånd från kommunen. Det innebär att den individuella disponibla inkomsten ofta är lägre än vad garantinivån i aktivitetsersättningen ger. Det innebär att för de som kommer in i aktivitetsersättning efter att ha deltagit i åtgärder hos Arbetsförmedlingen blir ersättningen ofta högre med aktivitetsersättningen och bostadstillägg än med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning kompletterad med ett eventuellt ekonomiskt bistånd. Ytterligare konsekvenser för den enskilde är att beviljandet av aktivitetsersättning ger rätt till aktiviteter med ersättning samt ersättning för rehabiliteringsinsatser genom särskilt bidrag. För staten är detta en relativt liten utgift som bedöms öka i relativt liten omfattning när fler beviljas aktivitetsersättning. För den enskilde individen kan dock dessa ersättningar ha en viktig betydelse för den enskildes personliga ekonomi och bidra till att rehabiliteringsåtgär- der faktiskt genomförs. Tabell 13.3 Individuell disponibel inkomst vid ersättning från aktivitetsersättning, sjukpenning eller aktivitetsstöd (SGI 20 000 (SGI 35 000 kr/mån) kr/mån) Källa: Egna beräkningar. Den enskilde antas få bostadstillägg och ekonomiskt bistånd när så är tillämpligt. Eftersom utredningen bedömer att inflödet till aktivitetsersättning vid de nya reglernas införande kommer öka mer från aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och de som försörjs av anhöriga än från sjukpenning så kommer det bli fler personer som får ökade in- komster än personer som får minskade inkomster. Till stor del åter- finns de som berörs positivt långt ner i inkomstfördelningen. Rätten till aktivitetsersättning – konsekvenser av utredningens förslag från det slumpmässiga urvalet av personer som till följd av utred- ningens förslag antas beviljas aktivitetsersättning kan en uppskatt- ning av förslagens effekt på inkomstfördelningen beräknas. Effekten på inkomstfördelningen är väldigt liten. Sammanlagt bedöms inkomst- erna för de med lägst inkomster öka . Det är en effekt av att det är få som berörs sett till samhällsekonomin som helhet. För de enskilda individer som beviljas aktivitetsersättning blir emel- lertid effekten större. Utredningen bedömer att effekten på sysselsättningen av utred- ningens förslag är små. För den som beviljas aktivitetsersättning är det inte arbete som är den alternativa sysselsättningen just för stunden. Arbetsförmågan är nedsatt under och många av de som beviljas aktivitetsersättning har tidigare inte haft ett arbete.