sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — 17.3.3Det finns ingen särskild straffbestämmelse beträffande samordningsnummer Att uppsåtligen lämna oriktig uppgift till grund för beslut om folkbok- föring eller att underlåta att fullgöra sin anmälningsskyldighet angå- ende folkbokföring är alltså straffbart som folkbokföringsbrott. Något motsvarande straffansvar som särskilt tar sikte på när en enskild läm- nar oriktiga uppgifter till grund för beslut om samordningsnummer finns inte. Det finns inte heller någon särskild sanktion mot en person som tilldelats samordningsnummer och som underlåter att anmäla ändringar av kontaktadress till (se 27 a § folkbok- föringslagen). Mot bakgrund av de höga krav som enligt våra förslag ställs på ett identitetsnummer och att de i många avseenden är tänkta att fungera på samma sätt som ett personnummer finns det anledning att överväga om sådana beteenden som är straffbara i samband med folkbokföring även bör vara det i ärenden om identitetsnummer. De problem som uppmärksammats med missbruk av samordningsnum- mer gör att det också finns anledning att överväga om en eventuell ny straffbestämmelse bör ta sikte även på oriktiga uppgifter som läm- nas till grund för beslut om sådant nummer. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott 17.3.4Behovet av en särskild straffbestämmelse Syftet med att kriminalisera lämnandet av oriktiga uppgifter som ska ligga till grund för tilldelning av identitetsnummer och samordnings- nummer är i huvudsak att förebygga och förhindra ett oönskat bete- ende och på så sätt säkerställa att uppgifterna i folkbokföringsdata- basen är korrekta och att en person inte ska tilldelas ett nummer på felaktiga grunder. Om en straffbestämmelse kan bidra till detta med- för det i sin tur att numren blir säkrare och mer användbara i samhället. Det kan också motverka att nummer som tilldelats på felaktiga grun- der används i annan brottslig verksamhet, t.ex. brottslighet riktad mot välfärdssystemen. De skäl som framförts till stöd för återinförandet av folkbok- föringsbrottet gör sig i huvudsak gällande även avseende ärenden om identitetsnummer och samordningsnummer.17 Som regelverket ser ut torde det dessutom vara lättare för någon att få oriktiga uppgif- ter införda i folkbokföringsdatabasen i samband med tilldelning av samordningsnummer än vid folkbokföring. Utan ett personligt möte ökar risken för att någon t.ex. skickar in en kopia av en annan persons identitetshandling. För att få säkrare identitetsnummer och samord- ningsnummer kan gärningar där någon genom aktivt handlande upp- såtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för beslut, precis som vid folkbokföring, behöva beivras. Många beteenden är redan kriminaliserade En kriminalisering av ett beteende som har varit straffritt fordrar som nämnts mycket starka skäl. Om ett handlande redan om- fattas av en annan straffrättslig reglering kan det också ifrågasättas om det finns behov av en ny bestämmelse. Det finns därför skäl att närmare undersöka frågan om i vilken utsträckning straffansvar för lämnande av oriktiga uppgifter till grund för beslut om nummertill- delning innebär en kriminalisering av ett tidigare straffritt område och i vilken utsträckning handlandet omfattas av annan straffrättslig lag- stiftning. 2017/18:145 Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, s. 116 f. och Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 363 f. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Befintliga straffbestämmelser i om t.ex. olovlig iden- titetsanvändning (4 kap. 6 b §), urkundsförfalskning (14 kap. 1 §) och osant intygande (15 kap. 11 §) kan bli aktuella när en person lämnar oriktiga uppgifter eller använder falska identitetshandlingar eller intyg. Dessa straffstadganden har nämnts i korthet i samband med att folk- bokföringsbrott infördes på nytt.18 Den som genom att olovligen använda en annan persons identi- tetsuppgifter utger sig för att vara den personen riskerar att dömas för olovlig identitetsanvändning. Ansvar för olovlig identitetsanvänd- ning kräver dock även att gärningen ger upphov till skada eller olägenhet för den person vars identitet används. Det förutsätter att användningen av en annan persons identitetsuppgifter sker utan sam- tycke från den personen. Att använda en annan persons identitet i ärenden om identitetsnummer eller samordningsnummer är därför inte alltid straffbart enligt bestämmelsen. Om den person vars iden- titet används har samtyckt till det, eller om användandet inte ger upp- hov till någon skada eller olägenhet för den personen faller beteendet inte in under bestämmelsen om olovlig identitetsanvändning. Den som obehörigen, genom att skriva eller på liknande sätt ange en annan persons namn eller på annat sätt, framställer en falsk urkund eller ändrar eller fyller ut en äkta urkund döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning (14 kap. 1 § brotts- balken). Ansvar för urkundsförfalskning kräver bl.a. att handlingen skett obehörigen. En urkund är alltså inte att anse som förfalskad för att den har tillkommit genom att någon tecknat en annans namn, för- utsatt att detta skett med namnbärarens samtycke. Med urkund avses bl.a. en handling som är av betydelse som bevis och som har en utstäl- larangivelse och är av originalkaraktär. När det gäller elektroniska hand- lingar måste utställarangivelsen kunna kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Ett namn i ett ordinärt e-postmeddelande anses t.ex. inte vara en sådan utställarangivelse som kan kontrolleras på ett sådant sätt. Ett vanligt e-postmeddelande där någon utger sig för att vara någon annan är därför inte att anse som en urkundsförfalskning. Om en person däremot undertecknar en blankett i en annan persons namn skulle det kunna utgöra urkundsförfalskning eller osant intygande.19 2017/18:145 s. 116 f. och Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 363 f. 19Jfr t.ex. rättsfallet NJA 1996 s. 63 där undertecknande av en blankett för beställning av identitets- handling i annans namn bedömdes som urkundsförfalskning. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Att uppvisa en falsk identitetshandling i samband med tilldelning av identitetsnummer eller samordningsnummer, kan föranleda ansvar för brukande av falsk urkund (14 kap. 1 och 10 §§ ). Om någon i stället åberopar en annan persons, i och för sig äkta, identitets- handling såsom gällande för sig kan det föranleda ansvar för miss- bruk av urkund (15 kap. 12 §). Även att förete en, i och för sig korrekt, kopia av en förfalskad identitetshandling, eller att sanningslöst utge en handling för att vara en riktig kopia av en identitetshandling kan för- anleda straffansvar enligt nu gällande straffbestämmelser (missbruk av urkund eller missbruk av handling, 14 kap. 10 § eller 15 kap. 12 § tredje stycket). Att på annat sätt än i en urkund lämna oriktiga uppgifter om sin identitet är normalt inte straffbart (bortsett från om det kan föranleda ansvar för olovlig identitetsanvändning). Att lämna oriktiga uppgif- ter i ett e-postmeddelande eller muntligen är således inte straffbart i sig. Att lämna osanna uppgifter på något annat sätt än muntligen kan dock vara straffbart som osann försäkran (15 kap. 10 § ), förutsatt att uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran. Något krav på att uppgifterna ska lämnas på heder och samvete finns dock inte avseende uppgifter som lämnas i samband med folkbokföring eller vid tilldelning av samordningsnummer. Många situationer där någon lämnar oriktiga uppgifter, använder en annan persons identitetshandling eller använder en falsk identitets- handling i syfte att få oriktiga uppgifter registrerade i folkbokförings- databasen i samband med beslut om identitetsnummer eller samord- ningsnummer är alltså redan straffsanktionerade genom befintliga bestämmelser i . Eftersom det ställs krav på styrkt identi- tet avseende identitetsnummer och som huvudregel styrkta identitets- uppgifter avseende samordningsnummer kommer det vanligaste vara att en identitetshandling (eller i vart fall en kopia) visas upp. Om iden- titetshandlingen (eller kopian) är falsk, eller om den tillhör någon annan kan ansvar för brukande av falsk urkund eller missbruk av urkund aktualiseras. Utan att en identitetshandling visas upp på ett eller annat sätt kan det bara i sällsynta undantagsfall vara möjligt att tilldelas ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer (om man bortser från de samordningsnummer som med stöd av 2 kap. 8 § lagen om identi- tetsnummer och samordningsnummer kan tilldelas trots att identitets- uppgifterna inte styrkts). Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Det förekommer också att personer som lämnar oriktiga uppgif- ter t.ex. i ärenden om folkbokföring, medborgarskap eller id-kort döms för annan brottslighet. Beträffande urkundsförfalskning i sådana situationer se t.ex. Hovrätten för Västra dom i mål B 3154-14 (en person dömdes bl.a. för urkundsförfalskning bestå- ende i att han skrivit under anmälan om folkbokföring i en annan persons identitet), dom i mål B 7844-14 (en person dömdes bl.a. för urkundsförfalskning bestående i att han skrivit under en ansökan om id-kort med en annan persons namn och uppvisat en falsk passhandling). Beträffande brukande av falsk urkund i sådana situationer se t.ex. dom i mål B 2707-18 (en person dömdes för att ha uppvisat falskt pass i samband med ansökan om medborgar- skap) och Hovrätten över och dom i mål B 786-13 (en person dömdes för att ha uppvisat ett förfalskat pass och en förfalskad id-handling i samband med anmälan om flyttning till ). Det finns också ett stort antal domar som avser brukande av falsk urkund i samband med asylärenden, se t.ex. Hovrätten för Övre dom i mål B 1030-18 (en person dömdes för att ha uppvisat ett falskt identitetskort och falskt medborgarskaps- bevis i ett asylärende). Det finns också ett flertal tingsrättsdomar som avser brukande av falsk urkund där falska pass uppvisats just i ären- den om folkbokföring (se bl.a. tingsrätts dom, i mål B 4997-18, tingsrätts dom i mål B 5590- 18, tingsrätts dom i mål B 4068-14). Vi har inte kunnat hitta några fall där en person dömts för brott när uppgifterna uttryckligen har lämnats till grund för beslut om samord- ningsnummer. Det har troligen sin förklaring i att uppgifterna sällan lämnas av den enskilde just i syfte att få ett samordningsnummer. Orik- tiga uppgifter som lämnas till andra myndigheter och stöds av falska handlingar kan dock ligga till grund för tilldelning av samordningsnum- mer i senare led. Befintlig lagstiftning ger inte heltäckande skydd I vissa situationer finns det enligt vår bedömning möjlighet att lämna oriktiga uppgifter och få dessa registrerade i folkbokföringsdatabasen utan att det utgör ett brott enligt befintliga bestämmelser. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott gifter som ska lämnas i en begäran om identitetsnummer eller sam- ordningsnummer kan inte kontrolleras mot en identitetshandling. Uppgift om kontaktadress framgår inte av identitetshandlingar och dessutom saknar vissa pass uppgift om födelseort. En person som ska tilldelas identitetsnummer eller samordningsnummer skulle därför kunna lämna felaktiga uppgifter om kontaktadress och födelseort och få dessa uppgifter registrerade i folkbokföringsdatabasen i samband med nummertilldelning utan att för den skull göra sig skyldig till något brott enligt nuvarande bestämmelser. Det skulle också vara möjligt för en person att lämna oriktiga uppgifter om sin anknytning till landet i samband med en egen ansökan om identitetsnummer, vilket heller inte i sig skulle vara brottsligt enligt nuvarande regler. En person som tilldelats identitetsnummer eller samordningsnum- mer (med styrkta identitetsuppgifter) och som har en kontaktadress registrerad i folkbokföringsdatabasen ska anmäla ändringar av adressen till . Att lämna en oriktig uppgift om sin kontaktadress, eller att underlåta att anmäla aktuell kontaktadress omfattas inte heller av nuvarande straffbestämmelser. Utredningens bedömning: Något särskilt straffansvar som tar sikte på oriktiga uppgifter som lämnas till grund för beslut om identitets- nummer bör inte införas. Det föreslagna identitetsnumret är avsett att bli en säker identitets- beteckning som ska kunna bli användbar i samhället på ett liknande sätt som ett personnummer. Att det numera genom en särskild straff- bestämmelse är kriminaliserat att lämna oriktiga uppgifter till grund för beslut om folkbokföring talar i sig för att samma straffansvar bör följa med att lämna oriktiga uppgifter till grund för beslut om identi- tetsnummer. Det är tveksamt om det är någon skillnad i klandervärd- het mellan att lämna oriktiga uppgifter i samband med tilldelning av identitetsnummer som när en person folkbokförs första gången. Det bör dock enligt vår uppfattning krävas att man med en sådan bestäm- Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott melse kan komma åt tidigare straffria beteenden som riskerar att för- anleda påtaglig skada eller fara och att straffbestämmelsen kan antas utgöra ett effektivt medel för att motverka att oriktiga uppgifter lämnas. Oriktiga uppgifter som lämnas efter nummertilldelning När det gäller folkbokförda personer kan det få stora konsekvenser om en person lämnar felaktiga uppgifter t.ex. om var han eller hon är bosatt, eller om personen underlåter att anmäla en flytt. Detta är som bekant uppgifter som ändras löpande under en persons liv. När det gäller ändrade uppgifter om en person med identitetsnummer är situationen en annan än vad gäller folkbokförda. Den som är folk- bokförd är bl.a. skyldig att anmäla flyttning inom landet och flytt till utlandet (25 och 27 §§ folkbokföringslagen). Vilken ort en person är folkbokförd på får konsekvenser i flera andra sammanhang och under- låtenhet att fullgöra anmälningsskyldigheten kan föranleda ansvar för folkbokföringsbrott. En folkbokförd person kan t.ex. ha anledning att lämna oriktiga uppgifter om att han eller hon flyttat till en annan plats i landet (eller undantagsvis till ett annat land) trots att så inte skett. Det i sig kan i viss mån motivera ett särskilt straffstadgande avseende uppgifter till grund för beslut om folkbokföring. Motsva- rande argument kan dock inte användas till stöd för en straffbestäm- melse som tar sikte på identitetsnummer. Den adress som är kopplad till ett identitetsnummer är inte en bosättningsadress utan bara en kon- taktadress där personen ska gå att nå. Kontaktadressen har heller ingen avgörande betydelse i andra sammanhang på det sätt folkbokförings- orten har. En person som tilldelats identitetsnummer kan såklart anmäla ändrad adress till , trots att den egentligen inte ändrats. Det är dock svårt att se vad det skulle finnas för incitament för detta, låt vara att en person kan ha en allmän önskan om att hålla sig undan från myndigheterna. Det kan därför inte antas att det kommer att bli vanligt förekommande att personer lämnar oriktiga uppgifter om sin kontaktadress till efter nummertilldelningen, i vart fall finns det inget underlag för att göra en sådan bedömning. Att en person efter nummertilldelningen anmäler en felaktig kontaktadress kan därför inte sägas riskera att föranleda påtaglig skada eller fara på ett sätt som motiverar en straffbestämmelse. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Oriktiga uppgifter i samband med nummertilldelning Det är mycket viktigt att de uppgifter som registreras om en person som tilldelas ett identitetsnummer blir korrekta från början. Det är i det skedet en person har störst möjlighet att lämna oriktiga uppgifter om sin identitet och få dessa registrerade i folkbokföringsdatabasen. Det är också dessa uppgifter som, om de är oriktiga, kan leda till allvar- liga konsekvenser. De problem som har uppmärksammats med oriktiga uppgifter kopplat till samordningsnummer består också i att falska uppgifter lämnats i samband med nummertilldelningen för att på så sätt skapa falska identiteter. Att lämna oriktiga uppgifter till grund för beslut om tilldelning av identitetsnummer riskerar att föranleda påtaglig skada om uppgifterna registreras i folkbokföringsdatabasen. I samband med tilldelning av identitetsnummer är de flesta situa- tioner där oriktiga uppgifter riskerar att registreras i folkbokförings- databasen redan straffbelagda enligt nuvarande bestämmelser, främst för att det kommer att krävas att personen visar upp någon form av identitetshandling. Om den inte är förfalskad, på annat sätt oriktig eller tillhör någon annan torde det inte vara möjligt att få uppgifterna registrerade i databasen. Redan av den anledningen kan det ifrågasättas om det finns behov av en särskild kriminalisering av oriktigt uppgifts- lämnande till grund för beslut om identitetsnummer i samband med tilldelningen. De beteenden som riskerar att föranleda att oriktiga uppgifter regi- streras i folkbokföringsdatabasen i samband med nummertilldelning och som är straffria som skulle kunna kriminaliseras i ärenden om identitetsnummer är i första hand: •Att lämna oriktiga uppgifter om kontaktadress och i vissa fall födel- seort (i de fall endast uppgift om födelseland finns i identitets- handlingen som visas upp). •Att lämna oriktig uppgift om sin anknytning till landet i samband med egen ansökan om identitetsnummer. Om övriga uppgifter är korrekta och kontrolleras mot en giltig iden- titetshandling kommer det dock att vara ytterst svårt att upptäcka och leda i bevis att en person lämnat oriktig uppgift om födelseort eller adress. Om endast de uppgifterna är oriktiga är riskerna för att num- ret i senare led kan missbrukas små och det är svårt att nu se varför Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott en person skulle vilja lämna oriktiga uppgifter bara i dessa delar. Det är t.ex. inte möjligt att få ett till identitetsnummer bara genom att nästa gång uppge en annan adress eller en annan födelseort. För att det ska vara motiverat att föreslå en ny straffbestämmelse bör det också finnas goda argument för att detta är ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. Sedan folkbokförings- brottet återinfördes och fram finns det, såvitt vi kunnat hitta, 41 brottmålsdomar avseende folkbokförings- brott (de mål som prövats i två instanser har bara räknats en gång).20 Samtliga domar avser oriktiga uppgifter i en flyttanmälan eller under- låtenhet att anmäla flytt. Det finns alltså inga domar som avser att orik- tiga uppgifter lämnats i samband med att folkbokföring skett och per- sonen tilldelats ett personnummer. Detta har troligtvis till viss del att göra med att det är svårupptäckt och att det svårligen låter sig göras utan att använda falska identitetshandlingar eller liknande som gör att personen gör sig skyldig till ett allvarligare brott med strängare straffskala än folkbokföringsbrott. Att straffbestämmelsen om folkbokföringsbrott aldrig har aktualiserats när personen ska identifiera sig talar enligt vår uppfattning emot att en sådan straff- bestämmelse kommer att ge någon effekt i samband med tilldelning av identitetsnummer. Att lämna oriktiga uppgifter till grund för identitetsnummer är precis som vid folkbokföring mycket klandervärt och det bör motver- kas. Vi bedömer dock att en ny straffbestämmelse inte skulle ge till- räcklig effekt utöver de redan befintliga bestämmelserna. Det är där- för inte motiverat att föreslå en ny straffbestämmelse. Vi föreslår alltså att något särskilt straffansvar som tar sikte på orik- tiga uppgifter som lämnas till grund för beslut om identitetsnummer inte bör införas. Slutsatsen är inte självklar och vi har övervägt andra alternativ. Nedan följer våra överväganden i fråga om hur ett even- tuellt straffansvar skulle kunna utformas. 20Utredningen har gjort egna sökningar i informationstjänsten . Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Ett alternativ till en särskild straffbestämmelse, som och Säkerhetspolisen förordat i remissvar på departementsprome- samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen,21 är att införa ett krav på att upp- gifterna till grund för beslut om identitetsnummer och samordnings- nummer ska lämnas på heder och samvete. Om en person trots ett sådant krav lämnar osann uppgift kan detta föranleda straffansvar för osann försäkran (15 kap. 10 § ). En sådan lösning skulle också vara möjlig när det gäller oriktiga uppgifter som lämnas till grund för beslut om folkbokföring. I de fallen är personen själv skyldig att anmäla inflyttning eller flyttning inom landet. I samband med att en person folkbokförs kommer uppgifterna därför från den enskilde och det hade varit möjligt att föreskriva att dessa ska lämnas på heder och samvete. En annan lösning valdes dock i och med införande av folk- bokföringsbrottet. Ett eventuellt straffansvar för att lämna oriktiga uppgifter till grund för beslut om identitetsnummer och samordningsnummer bör likna folkbokföringsbrottet. En särskild rubricering har flera fördelar. Rub- riceringen kan på ett enkelt sätt förmedla vilket beteende och i vilket sammanhang det är straffbart att lämna oriktiga uppgifter. Det blir också tydligare och enklare för allmänheten att förstå vilken typ av brott det är fråga om. Mot denna bakgrund bör därför brottet få en särskild rubricering. Det finns därför inte anledning att föreslå att upp- gifter till grund för beslut om identitetsnummer eller samordnings- nummer ska lämnas på heder och samvete. I stället bör uppgiftsläm- nandet, för det fall det ska kriminaliseras, omfattas av en särskild straff- bestämmelse liknande den som gäller för folkbokföringsbrott. Precis som gäller för folkbokföringsbrott bör endast uppsåtliga ageranden kriminaliseras. Det ska således vara fråga om ett beteende som innebär att man uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för beslut om identitetsnummer eller samordningsnummer. Avsikten är att i första hand komma till rätta med beteenden som innebär att man medvetet försöker undvika att folkbokföringsdatabasen ska inne- hålla korrekta uppgifter. Som en ytterligare förutsättning för straffansvar för folkbokförings- brott uppställs i fråga om lämnade uppgifter att gärningen ska innebära 21Promemorian föregick prop. 2020/21:160 med samma namn. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott fara i bevishänseende. Det ska alltså finnas en konkret fara för att folk- bokföringsdatabasen inte kommer att återspegla de verkliga förhållan- dena för att handlingen ska vara straffbar. Sådan konkret fara före- ligger om den oriktiga uppgiften sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som folkbokföringsverksamhe- ten vidtar. Någon konkret fara föreligger alltså t.ex. inte om den orik- tiga uppgiften framstår som uppenbart felaktig.22 Ett sådant rekvisit bör också gälla vid en kriminalisering i nu aktuellt avseende. Oriktiga uppgifter i en egen ansökan om identitetsnummer bör omfattas Den som på egen hand vill ansöka om att tilldelas ett identitetsnum- mer ska i ansökan lämna uppgift om namn, kön, födelsetid, födelseort, medborgarskap och kontaktadress. Sökanden ska också inställa sig personligen hos och vara skyldig att styrka sin identitet. Denna situation är på många sätt lik den som gäller för en person som efter inflyttning till landet ska anmäla detta och sedan inställa sig hos för identitetskontroll i samband med folkbokföring. I fall när den enskilde själv ansöker om tilldelning av identitetsnummer kan det heller inte råda någon tvekan om att personen är medveten om att uppgifterna som lämnas kan läggas till grund för beslut om identitets- nummer. Uppgifter som lämnas i en sådan ansökan bör därför omfattas av en eventuell straffbestämmelse. Oriktiga uppgifter till grund för beslut om identitetsnummer i andra fall bör omfattas