sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — modell ger väldigt olika utslag på körkostnaden beroende på vilken årsmodell man utgår ifrån. Genomsnittlig drivmedelsförbrukning för nya bensin- och dieselbilar i –2020 Källa: Utredningens beräkningar baserat på underlag från Trafikverket.10 Föga förvånande finns ett tydligt samband mellan inkomster och hur gamla bilar hushållen äger. Trafikanalys har visat11 att hushåll i den lägsta inkomstkvintilen äger bilar som i genomsnitt är medan hushåll i den högsta inkomstkvintilen äger bilar som är knappt . Här ingår enbart privatägda bilar vilket gör att skillnaden är ännu större om man tar hänsyn till förekomsten av förmånsbilar. har alla inkomstgrupper fått minskade körkostnader men hushållen med lägst inkomster har inte sett lika stora kostnadsminskningar som hushållen med högre inkomster. I figuren nedan redovisas körkostnaden per mil 2012 samt 2018 för olika inkomstgrupper där hushållen delats in i fem lika stora 10För bensinbilar görs ett viktat genomsnitt av drivmedelsförbrukningen för bensinbilar och elhybrider baserat på statistik över nybilsförsäljningen uppdelat på drivmedel från Trafikanalys (RS Tab. 6, i statistikpublikation Fordon) för åren 2010–2020 med ett antagande om att alla hybrider i nybilsförsäljningen är bensinbilar. Justeringen har marginell betydelse för genom- snittet trots att andelen hybrider i nybilsförsäljningen stigit eftersom bränsle- förbrukningen för hybrider ökat jämfört med utvecklingen för bensin och diesel- bilar. är till och med bränsleförbrukningen i genomsnitt högre för dieselhybrider jämfört med vanliga dieselbilar. 11Trafikanalys (2021e). har körkostnaderna minskat för alla grupper, med som mest /mil för de två grupperna med högst inkomst (kvintil 4 och 5) och med /mil för de med lägst in- komster (kvintil 1). Priserna på bensin och diesel är i princip de- samma 2012 som 2018 vilket gör att körkostnadsminskningen speg- lar fordonsflottans ökande bränsleeffektivitet. Figur 16.2 Körkostnad för olika inkomstgrupper Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på uppgifter tillhandahållna av Trafikanalys. Baserat på hur nya bilars bränsleförbrukning utvecklats är det rimligt att anta att köparna av äldre bilar kommer att kunna kompensera för högre drivmedelspriser genom att byta till nyare bilar. Körkostnadsminskningen för hög- inkomsttagarhushållen är i samma härad som den förväntade pris- ökningen på grund av reduktionsplikten . Bränsleeffektiviseringen kommer dock att avta när flottan av äldre bilar börjar bestå av årsmodellerna . Även om det tillkommit laddbara bilar så är andelarna låga . När vi närmar oss 2030 kommer ett byte från en bil till en bil i genomsnitt inte att innebära någon lägre drivmedelsförbrukning. Detta gör att snålare bensin- och dieselbilar inte kommer att kunna kompensera ägarna av äldre bilar för de prisökningar på bensin och diesel som kommer att ske kring 2030. För perioden förväntar vi oss dock att andelen laddbara bilar ökar kraftigt i ny- bilsförsäljningen och under förutsättning att dessa också stannar i innebär detta att det kommer att finnas ett omfattande utbud av 10–laddbara bilar. För ägarna av äldre begagnade bilar finns alltså en kritisk period när förbättrad bränsleeffektivitet inte kommer att kunna dämpa effekten på körkostnaden av dyrare drivmedel. I den mån man önskar dämpa prisökningen av reduktionsplikten för låg- inkomsttagare genom att sänka energi- och koldioxidskatten kan det alltså vara lämpligt att spara den sänkningen till senare delen av 2020- talet. Utrymmet att sänka beskattningen av bensin och diesel är /liter för diesel och /liter för bensin ner till miniminivån i Energiskattedirektivet.12 Även om högre drivmedelspriser påverkar olika inkomstgrupper på ett likartat sätt när vi beräknar kostnadsökningen i kronor eller som andel av transportkostnaderna kan en lika stor procentuell ökning av kostnaderna i relation till inkomster eller utgifter drabba det fattigare hushållet mer än det rikare på grund av att det totala ekonomiska utrymmet är mer begränsat.13 Invånare i glesbygd är väsentligt mer känsliga för prisökningar än invånare i tätorter Det är inte bara kostnaden per mil som har betydelse för hur högre drivmedelspriser påverkar privatekonomin utan också hur långa körsträckorna är. Genom att koppla uppgifter om privatägda bilars körsträckor och bränsleförbrukning till hushåll kan man undersöka hur de totala drivmedelskostnaderna fördelar sig i olika befolknings- grupper. Baserat på uppgifter som utredningen fått tillgång till från Trafikanalys kan man se att bilägande hushåll i glesbygd i genomsnitt hade en drivmedelskostnad som var högre än för hushåll som ej bodde i glesbygd vilket motsvarar per år.14 Detta är både en konsekvens av högre drivmedelskostnader per 12Energiskattedirektivet är under omförhandling och högre miniminivåer skulle minska möjligheten att sänka beskattningen ytterligare. 13se m fl. (2015) för en diskussion kring hur begreppet energifattigdom kan förstås i en svensk kontext. utanför glesbygd och i glesbygd. mil och ett större trafikarbete. Även m.fl. (2018)15 beskriver en skillnad i konsekvenser mellan glesbygd och stad av ökade driv- medelspriser där de negativa effekterna för glesbygd är tydlig. Aggregerade värden döljer dock den stora variation som finns mellan olika hushåll på samma plats och med liknande ekonomisk situation. Beroende på arbetsförhållanden, familjesituation och fritidsintressen kan två hushåll på samma plats och med samma inkomst påverkas på väldigt olika sätt av högre drivmedelspriser. Detta gör det också svårt att kompensera hushåll för ökade kost- nader för drivmedel genom transfereringar. är det inte önskvärt att ha en kompensation som fullt ut motsvarar det egna hushållets drivmedelskostnad eftersom det då skulle uppväga den styrning som ges genom att konsumenten får stå för den kostnad som användning av drivmedel innebär, både i produktionskostnad och genom de utsläpp som orsakas. 16.4.2Risk för koldioxidläckage om får väsentligt högre dieselpriser än övriga Reduktionspliktens utveckling till 2030 innebär att diesel kommer att öka i pris betydligt mer än bensin. Medan personbilar och lätta lastbilar finns med både bensin- och dieselmotor använder tunga fordon och större arbetsmaskiner i princip uteslutande diesel- motorer. har elektrifieringen inte kommit lika långt för tunga fordon som för personbilar vilket gör det väsentligt svårare på kort sikt för den tunga trafiken att övergå till eldrift jämfört med för personbilar och till viss del lätta lastbilar. Det är därför svårare för den tunga trafiken att anpassa sig till de närmaste årens högre driv- medelspriser genom elektrifiering än för den lätta trafiken. Den långväga tunga trafiken har däremot ett annat sätt att anpassa sig till högre svenska drivmedelspriser, nämligen genom tankning i andra länder. Något som sker även med dagens relativpriser och kan förväntas öka i omfattning om dieselpriset i stiger mer än i grannländerna. En sådan anpassning är oönskad både av fiskala skäl och för att det inte minskar de samlade utsläppen av växthusgaser (även om det hjälper till att nå nationella utsläppsmål). Det är därför olyckligt att prisökningen genom den föreslagna reduktionsplikten 15Eliasson, J., Pyddoke, R., Swärdh, J.-E. (2018). blir så pass mycket högre på diesel än på bensin , just den period då det är den lätta trafiken som enklast kan svara på högre drivmedelspriser genom elektrifiering. Högre priser på just diesel har också betydelse för konkurrens- kraften hos den industri som har långa transportavstånd. I synnerhet de företag som verkar på en internationell marknad är känsliga för högre transportkostnader eftersom de inte kan föra över kostnads- ökningen på sina kunder på samma sätt som företag som saknar internationell konkurrens. Förutom att koldioxidläckage kan uppstå genom att långväga transporter väljer att tanka utanför kan läckage uppstå om höga transportkostnader i innebär att industriproduktion flyttar till platser där transporternas utsläpp inte regleras i samma utsträckning och där kanske även utsläpp från själva produktionen är mer oreglerade. genomförda analyser över bland annat vägskatt16 pekar mot att skogsindustrin, livsmedelsindustrin och bygg- och anlägg- ningsindustrin är de branscher som är mest känsliga för högre trans- portkostnader. Hur kostnadsökningen slutligen påverkar olika aktörer beror på möjligheten att övervältra kostnadsökningen på kunder respektive leverantörer. Högre drivmedelspriser kan dock på också leda till elektrifiering av den tunga trafiken. Här finns skillnader mellan olika branscher när det gäller hur enkelt det är att elektrifiera transporterna, bland annat utifrån vilket vägnät som trafikeras och körmönster. Möjligheten att elektrifiera som respons på högre dieselpriser beror till stor del på tillgången till laddinfrastruktur för tunga fordon, en infrastruktur som kan bestå både av laddpunkter för snabbladdning och eventuellt dyna- misk laddning via elvägar. En snabb utbyggnad av laddinfrastruktur för tunga fordon kan därigenom dämpa de negativa konsekvenserna av högre dieselpriser för den svenska industrin. För skogs- och jordbruket påverkar även högre dieselpriser pro- duktionskostnaderna genom arbetsmaskinernas dieselanvändning. Här är en försvårande omständighet att skogsmaskiner (skotare och skördare) samt jordbrukets arbetsmaskiner (t.ex. traktorer och skördetröskor) är de typer av arbetsmaskiner som bedömts svårast att elektrifiera.17 16Betänkandet från vägslitageskattekommittén, SOU 2017:11, s. 788. 17WSP (2017). 16.4.3Elektrifiering ger nya möjligheter att parera högre drivmedelspriser för hushåll och företag Högre drivmedelspriser på grund av en högre inblandning av för- nybara drivmedel gör det mer lönsamt att välja ett laddbart fordon och att köra på el i så stor utsträckning som möjligt. Ju närmare 2040, desto lättare kommer det vara även för köpare av begagnade personbilar att svara på högre drivmedelspriser genom att byta till eldrift. Även för den tunga trafiken samt för arbetsmaskinerna för- väntas merkostnaden vid inköp för elektrifierade fordon/maskiner att minska . För att det ska vara möjligt att köra på el krävs dock möjlighet att ladda. Möjligheterna att ladda vid sitt hem är stora för de som bor i egen villa medan det finns hinder för de som bor i flerfamiljshus samt de som har sin parkering i form av en samfällighet, något som beskrivits i kapitel 10. Möjligheten att ladda vid sin bostad är därför ofta enklare att lösa för boende i landsbygd och mindre tätorter jämfört med boende i stadsmiljö. För att el- drivna fordon ska kunna användas på samma sätt som dagens fordon med förbränningsmotor krävs också att det finns tillgång till snabb- laddning vid långresor samt en fungerande laddinfrastruktur även för tunga fordon och arbetsmaskiner. 16.4.4Minskade skatteintäkter från drivmedelsförsäljningen och statliga stöd påverkar de offentliga finanserna Dagens styrmedelsutformning påverkar de offentliga finansernas utveckling. Minskade drivmedelsvolymer, både genom den prisök- ning som reduktionsplikten innebär och genom stimulanser för elektrifiering genom t.ex. fordonssubventioner och stöd till utbygg- nad av laddinfrastruktur, innebär lägre skatteintäkter från energi- och koldioxidskatt. kompenseras detta till viss del av högre intäkter per såld liter drivmedel från mervärdesskatt när driv- medelspriset stiger samt ökade intäkter från beskattningen av el. Den omställning som en utfasning av fossila drivmedel innebär kräver investeringar i såväl fordon, laddinfrastruktur som produk- tionsanläggningar för flytande och gasformiga förnybara drivmedel. Huvuddelen av dessa investeringskostnader kommer att belasta de som kör fordonet alternativt transportköparen, både privatpersoner och företag. Staten har dock gett stöd både för köp av fordon genom bonus-malus och nedsättning av förmånsskatt för person- bilar (se kapitel 11), inköpspremier för tunga fordon (se kapitel 12) och arbetsmaskiner (se kapitel 14). Dessutom ges stöd till utbygg- nad av laddinfrastruktur (se kapitel 10) och för teknikutveckling gällande biodrivmedel (se kapitel 8). Beroende på hur dessa stöd utvecklas kommer en utfasning av fossila drivmedel, oavsett utfas- ningsår, att påverka de offentliga finanserna. Utredningen gör här ingen beräkning av vilka kostnader för staten som dagens styr- medelsutformning innebär. 16.4.5Svag styrning mot minskade utsläpp för sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik Medan de drivmedel som används i vägtrafiken, fritidsbåtar och arbetsmaskiner både beskattas och omfattas av krav på minskade livscykelutsläpp genom reduktionsplikten finns inga motsvarande styrmedel för de drivmedel som används i sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik. Detta gör att incitamenten för utsläppsminskningar är avsevärt mindre inom dessa sektorer. Andelen förnybart driv- medel är också mycket låg och merkostnaden för att byta ut fossila drivmedel mot endera förnybara flytande och gasformiga drivmedel eller el blir hög för den aktör (t.ex. en offentlig upphandlare) som trots detta vill gå mot fossilfrihet. 16.4.6Nationell beredskap och upprätthållande av samhällsviktiga funktioner Fungerande transporter och tillgången till drivmedel är en viktig del av beredskapen och upprätthållandet av samhällsviktiga funktioner. För den militära beredskapen handlar det främst om Försvars- maktens verksamhet. Inom civil beredskap räknas transporter i sig som en samhällsviktig sektor. Transporter är också en del av funk- tionaliteten i andra samhällsviktiga sektorer – t.ex. blåljusverksam- het och försörjning av livsmedel och läkemedel. Dessutom har driv- medel en bredare funktion än transporter i beredskapssammanhang som reservkraft och som störningsreserv vid elavbrott. Drivmedel blir på så sätt också en del av frågan om elsäkerhet. Det svenska totalförsvaret är under återuppbyggnad och mycket inom detta område är därför under förändring. Utfasningen av fossila drivmedel kommer att innebära såväl nya möjligheter som nya utmaningar i detta sammanhang. Beredskapsfrågor som kommer behöva hanteras beträffande transporter och drivmedel handlar om hur elsäkerhet samt tillgång till och lagring av flytande och gas- formiga drivmedel behöver utvecklas när transportsektorn ställer om. Det handlar också om hur eventuella kvarvarande behov av fossila drivmedel kan hanteras. Dessutom kan särskilda aspekter finnas under en övergångsfas – även om utvecklingen har en tydlig riktning så omfattar systemen i förändringsprocessen både det nya (förnybar drift) och det gamla (kvarstående fossildrift). Under hela förändringsprocessen förväntas beredskapen upprätthållas. Frågorna kommer att behöva hanteras även vid en utfasning och konsekvenserna är alltså i den meningen oberoende av utred- ningens förslag. Till stor del handlar möjligheterna att ställa om till fossilfria alternativ inom nationell beredskap och samhällsviktiga funktioner om samma centrala faktorer som för övriga samhället, dvs. användbarhet i äldre motorer (drop-in), lagringsbarhet, tillgäng- lighet och pris. Vissa nischer kan komma att vara fortsatt beroende av drop-in drivmedel, på kort eller något . Det kan bl.a. handla om särskilda fordonstyper och behov av reservkraft på det militära området. Såvitt utredningen kunnat utröna har lagringsbeständig- heten i särskilt HVO utvecklats markant och skillnaderna mot fossil diesel är nu marginella. På lite väntas nya förnybara kvaliteter med ännu bättre egenskaper. 16.4.7Resurseffektivitetsaspekter på elektrifiering och ökad användning av biodrivmedel För såväl elektrifiering som flytande och gasformiga förnybara drivmedel finns risker förknippade med att utsläpp av växthusgaser kan uppstå utanför den svenska transportsektorn. Det finns också begränsningar i tillgängliga resurser och risker kopplade till andra dimensioner av hållbarhet. För elektrifiering är batterierna den främsta utmaningen där det både handlar om tillgång till vissa metaller och att batteritillverkning är energikrävande. Batteritill- verkning som sker i länder med höga koldioxidutsläpp från elpro- duktionen och avsaknad av reglering av utsläppen kan innebära om- fattande livscykelutsläpp. För biodrivmedel kan konkurrens om biomassa uppstå som ger upphov till s.k. vattensängseffekter om en ökad svensk användning av biomassa i transportsektorn leder till att annan användning trängs undan och ersätts med fossila bränslen. Det finns också en risk för att negativa effekter kan uppstå på mark- användningen och kolinlagringen i landskapet. En fördjupad diskus- sion om resurseffektivitetsaspekter finns i kapitel 6. 16.5Konsekvenser av en utfasning i stället Här diskuteras konsekvenserna av att tidigarelägga utfasningsåret . En jämförelse gör också med en utfasning till 2035. I kapitel 6 görs en mer djuplodande analys som ligger till grund för utredningens förslag om utfasning av fossila drivmedel till 2040 baserat bland annat på framtagna scenarier. I och med att ett tidigare utfasningsår inom respektive scenario i princip uteslutande har att göra med volymer flytande och gasformiga förnybara drivmedel kommer valet av utfasningsår att främst beröra möjligheten att er- sätta fossila drivmedel med förnybara dito vid utfasningsåret. 16.5.1Lägre kumulativa direkta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår I kapitel 6 redovisas utredningens scenarier över energianvändningen för transporter och arbetsmaskiner. I tabellen nedan sammanställs beräknade drivmedelsvolymer vid tre alternativa utfasningsår samt kumulativa direkta utsläpp från flytande och gasformiga drivmedel och fram till de tre alternativa utfasningsåren. Tabell 16.4 Behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel samt kumulativa utsläpp vid olika utfasningsår drivmedel att ersätta vid utfasningsåret, miljoner ton CO2e HögEl/+20% Källa: Utredningens egna beräkningar. En första observation är att det är stora skillnader i volymen driv- medel beroende på elektrifieringstakt i scenarierna. Scenariot med lägst elektrifieringstakt (LågEl) har större volymer drivmedel 2045 än de båda elektrifieringsscenarierna har 2035. Får vi en låg elektri- fieringstakt krävs alltså väldigt omfattande volymer förnybara flyt- ande och gasformiga drivmedel även vid en utfasning . För scenarierna med snabbare elektrifiering sjunker drivmedelsanvänd- ningen relativt snabbt medan skillnaden är mindre . Givet en hög elektrifieringstakt krävs alltså inte särskilt mycket större volymer förnybara drivmedel vid en utfasning än 2045. Kumulativa utsläpp blir cirka 14–koldioxidekvivalenter lägre med en utfasning i stället beroende på elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling i scenarierna LågEl, MedelEl och HögEl. Om utfasningen i stället sätts till 2040 blir motsvarande besparing omkring 6–koldioxidekvivalenter. Det bör noteras att de kumulativa besparingarna i hög grad beror av antaganden som görs om reduktionsplikt . 16.5.2Inte större indirekta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår Det skulle kunna vara så att en snabb utfasning av fossila drivmedel visserligen ger minskade direkta utsläpp från drivmedelsanvänd- ningen men å andra sidan ger större indirekta utsläpp från fordons- tillverkning, batteritillverkning och tillverkning av drivmedel. Detta är utsläpp som både kan uppstå i och utomlands men som inte bokförs i den svenska transportsektorn. Utredningen har därför gjort beräkningar av dessa indirekta utsläpp som visar att även om dessa inkluderas så ger en tidigare utfasning markant lägre kumu- lativa utsläpp av växthusgaser. Även ger transportsektorn och arbetsmaskinerna upphov till utsläpp utanför respektive sektor och dessa är högre än vid en utfasning av fossila drivmedel. Skillnaden mellan olika utfasningsår är marginell. 16.6Hur påverkar utredningens förslag om styrmedelsinriktning konsekvenserna av utfasningen Detta avsnitt analyserar utredningens förslag gällande styrmedels- inriktning för utfasning oaktat utfasningsår. 16.6.1Mer likartade prisökningar för bensin och diesel Utredningen föreslår i kapitel 7 en förändring av reduktionsplikten så att samma reduktionskrav ställs på bensin som diesel, endera genom att låta reduktionsplikten få samma reduktionskrav eller, om detta bedöms hindras av bristande konkurrens på drivmedelsmark- naden, genom omvandling av reduktionsplikten till ett utsläpps- handelssystem. Oavsett vilket kommer en höjning av reduktions- kraven för bensin och en sänkning av densamma för diesel att innebära att prisökningarna på drivmedel framöver fördelas betyd- ligt jämnare än vad som dagens bana för reduktionsplikten impli- cerar.18 Detta får flera konsekvenser. Lägre prisökningar på diesel minskar risken för negativa konsekvenser för den svenska industrins konkurrenskraft. Som tidigare beskrivits är det framför allt skogs- och livsmedelsindustrin som är känsliga för högre drivmedels- kostnader och som därmed gynnas mest av en sådan omläggning. Även om prisökningarna på diesel kan hållas nere något med gemensamma reduktionskrav kommer dock priset att stiga i och med utfasningen och åtgärder kan behövas för att underlätta för i synnerhet det svenska jordbruket. De problem med konkurrenskraft som kan uppstå genom en nationell utfasning av fossila drivmedel som sker tidigare än i andra länder liknar de problem som högre krav i gällande t.ex. djuromsorg orsakar. För bibehållen konkur- renskraft krävs nog att livsmedelskonsumenterna är villiga att betala lite mer för produkter som är producerade med låga utsläpp av växt- husgaser. En utredning pågår som ska föreslå åtgärder och styrmedel för att främja en övergång till fossiloberoende jordbruksproduktion där kompensationsåtgärder för att stärka och öka konkurrenskraften även ska analyseras.19 Risken för att långväga transporter i allt högre grad väljer att tanka utanför minskar också om prisökningen på just diesel dämpas vilket både har positiva effekter på de globala koldioxid- utsläppen och de offentliga finanserna. En lägre prisökning på diesel har dock nackdelen att brytpunkten för när elektrifiering av tunga fordon (och andra fordon som drivs med diesel) blir företagseko- nomiskt lönsam förskjuts vilket kan försena elektrifieringen av den tunga trafiken något. En högre prisökning på bensin innebär att incitamenten ökar att välja eldrift för personbilsanvändarna, både vid köp av fordon (såväl nya som begagnade) och vid användningen av laddhybrider. Högre bensinpris dämpar också trafikarbetet med bensindrivna personbilar. Risken minskar också för att svenska bilköpare väljer bensinbilar framför dieselbilar på grund av en högre prisökning för diesel. En högre bensinandel i personbilsflottan skulle försvåra utfasningen av fossila drivmedel eftersom det framför allt är för bensin som svårigheter finns med tillgång till förnybara alternativ. 18Med de antaganden som gjorts i beräkningsverktyg för reduktions- plikten som använts i propositionen skulle en gemensam reduktionsnivå blivit En gemensam reduktionsnivå 2030 skulle alltså innebära en ökning för bensin och en minskning för diesel. 19Se Dir. 2020:16, Ett fossiloberoende jordbruk, Kommittédirektiv. innebär detta högre körkostnadsökningar för de hushåll som nyttjar bensindrivna personbilar. En eventuell särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel kommer att öka kostnaderna för att uppfylla en given nivå på reduk- tionsplikten och därigenom ge något högre drivmedelspriser. Hur mycket högre beror på hur stor denna särskilda kvot blir. Om utredningens förslag om att likställa energibeskattningen per energiinnehåll kan genomföras kommer detta att ta bort den nuvar- ande skattemässiga nackdelen för etanol och därmed underlätta ett kostnadseffektivt användande av olika biodrivmedel. 16.6.2Samma styrning för förnybara flytande drivmedel oavsett om de används som höginblandade eller som drop-in Utredningen föreslår i kapitel 7 att rena och höginblandade flytande biodrivmedel bör föras in i reduktionsplikten.