sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Erfarenheterna från den myndighetssamverkan som skett på upp- drag av regeringen i syfte att öka förmågan att bekämpa tillgrepps- brott som begås av internationella brottsnätverk i har också stärkt behovsbilden (se mer om denna samverkan i avsnitt 12.2). Erfar- enheterna från denna samverkan visar nämligen att myndigheternas samlade befogenheter ofta behövs för att arbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka organiserad gränsöverskridande brottslighet ska vara effektivt och verkningsfullt. Enligt men- ing visar dessa erfarenheter att utökade befogenheter för polisen att vidta kontroller i gränsnära områden, utan krav på konkret brotts- misstanke, väsentligen skulle öka statens möjligheter att effektivt be- kämpa organiserad gränsöverskridande brottslighet. Att få utökade befogenheter har uppgetts vara av stor vikt även med hänsyn till att behoven av att göra ingripanden även finns i regioner som har en lägre polisiär personaltäthet, eller saknar de möjligheter till myndighets- samverkan som finns i de större regionerna. I dessa regioner finns dessutom en omfattande gränssträckning som ska täckas upp. Slutligen har myndigheten framhållit att slumpmässiga stickprovs- kontroller kan ha stor betydelse även för underrättelseverksamheten på det sättet att information som framkommer vid kontrollerna antas kunna bidra till att exempelvis mer träffsäkra profiler kan tas fram och ännu okänd gränsöverskridande brottslighet kunna upptäckas och förhindras. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna kan sägas i viss mån tillfälligt ha minskat behovet av utökade befogenheter inom ramen för brottsbekämpningen, eftersom gränskontrollerna möjliggör vissa kontroller som annars inte får göras. De återinförda gränskontrollerna vid inre gräns anges i viss mån ha försvårat för gränsöverskridande brottslighet att fritt röra sig mellan marknader för stöld och avsätt- ningsytor för stöldgods. Gällande viss brottslighet har kontrollerna utgjort ett närmast absolut hinder (exempelvis rattfylleribrott mellan och ). De återinförda kontrollerna vid inre gräns upp- levs vidare ha en avskräckande effekt mot irreguljär migration. Gränskontrollerna riktas dock i regel mot ingående trafik och påver- kar därför inte möjligheterna att upptäcka brott vid utresa. Polis- myndigheten har framhållit att myndigheten oaktat de återinförda gränskontrollerna upplever ett behov av utökade polisiära befogen- heter, både inom den brottsbekämpande verksamheten och i samband Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... med kontroller av vistelserätten. När den återinförda kontrollen vid inre gräns upphör förväntas behoven öka markant. brottsbekämpande uppdrag är uppdelat i ett direkt brottsbekämpande område och ett indirekt brottsbekämpande om- råde. Detta framgår av kustbevakningslagen (2019:32). Den direkta brottsbekämpningen innefattar den brottsbekämp- ning där har en möjlighet att agera självständigt. Av 3 kap. 2 § kustbevakningslagen framgår vilka brott som omfattas av definitionen. Det rör sig främst om brottslighet som har en natur- lig anknytning till myndighetens sjöövervakning. Därtill har Kust- bevakningen brottsbekämpande befogenheter enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Den indirekta brottsbekämpningen innefattar den brottsbekämp- ning där enligt bestämmelserna i 4 kap. kustbevak- ningslagen biträder en annan myndighet. Biträdet kan aktualiseras om , eller en förundersökningsledare har ställt sig bakom åtgärden eller i fall då ett godkännande inte utan väsentlig olägenhet kan avvaktas. Inom den indirekta brottsbekämp- ningen har en annan myndighet huvudansvaret för brottsbekämp- ningen. Den indirekta brottsbekämpningen omfattar alla typer av brott och är inte heller geografiskt begränsad på samma sätt som den direkta brottsbekämpningen. I stället avgränsas den genom det verk- samhetsområde som gäller för den myndighet som biträder och den uppgift biträdet avser.11 har med stöd av bestämmelserna i kust- bevakningslagen alltså möjligheten att ingripa om myndigheten exem- pelvis i samband med en lastsäkringskontroll upptäcker stöldgods. kan i ett sådant fall beslagta stöldgodset och gripa en gärningsperson. Denna ordning har bl.a. motiverats med hänvis- ning till att allmänheten har berättigade förväntningar på att unifor- merade tjänstemän vid en brottsbekämpande myndighet kan ingripa i tjänsten om ett brott upptäcks.12 har framfört att 2018/19:16 En ny kustbevakningslag s. 142. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... liknande överväganden kan göra sig gällande avseende särskilda be- fogenheter att använda tvångsmedel i gränsnära områden. är verksam i vissa gränsnära områden, så som dessa definieras av utredningen, genom närvaro framför allt till sjöss men även viss närvaro i t.ex. hamnar. Det får förutsättas att Kust- bevakningen i samband med andra kontroller kommer i kontakt med personer som uppehåller sig i området i samband med inresa till eller utresa från landet, t.ex. i samband med att ett fartyg anländer till . Det kan vidare förutsättas att i samband med denna verksamhet, utifrån tjänstemannens kunskaper eller erfarenheter om t.ex. en viss hamn eller fartygsrörelse, kan iaktta personer eller for- don som på goda grunder kan misstänkas för brottslig verksamhet – utan att det uppstår misstanke om ett konkret brott. Vidare har , och en sam- verkanskonferens där främst delger den nationella lägesbild som är aktuell i landets gränsområden. Det är därför även rimligt att tänka att myndigheten skulle kunna ha underrättelse- information som ger skäl för misstanke om brottslig verksamhet. Ytterligare samarbete finns på olika sätt mellan myndigheterna, så som vid specifika pådrag. Eftersom en kustbevakningstjänsteman har möjligheter att genom- föra kroppsvisitation och husrannsakan enligt bl.a. kustbevaknings- lagen, lagen om straff för smuggling och tullagen (2016:253) har tjänstemännen den utbildning som krävs för sådana arbetsuppgifter. Med hänvisning till hur dagens regelverk ser ut samt framför allt närvaro, kunskap och erfarenhet till sjöss, anser att det finns skäl att överväga om myndigheten bör ges möjlighet att biträda i den mån sistnämnda myndighet ges utökade befogenheter i de gränsnära områdena. Detta för att ge möjlighet att bidra till arbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det bör dock i förekommande fall vara upp till som kan begära biträde att avgöra om det är lämpligt att uppgiften utförs av , som då age- rar i myndighetens ställe. Vidare bör en rätt att biträda åtföljas av en möjlighet för att kunna avslå en förfrågan om biträde. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... 20.5Utredningens bedömningar och överväganden Utredningens bedömning: Den av utredningen gjorda kartlägg- ningen och behovsanalysen visar att behovet av effektivare polisi- ära åtgärder i gränsnära områden är verkligt och påtagligt och att utökade befogenheter i vissa avseenden i sådana områden skulle öka rättsväsendets möjligheter att bekämpa organiserad gräns- överskridande brottslighet. Utredningen bedömer sammantaget att situationen är sådan att den motiverar en utvidgning av möjligheterna för att använda vissa tvångs- medel i gränsnära områden utan att misstanke om något konkret brott föreligger. Detta i syfte att öka möjligheterna att förebygga, förhindra och upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet av kvalificerat slag. Bärande skäl för att införa särskilda regler om identitetskontroller inom ramen för brottsbekämpningen i så- dana områden har dock inte framkommit varför sådana inte bör införas. Behov av möjligheter att använda tvångsmedel i förebyggande syfte Utifrån den samlade behovsbeskrivning som främst Polismyndig- heten redovisat samt mot bakgrund av den lägesbild som redovisats i tidigare avsnitt kan vi konstatera att gränsöverskridande organiserad brottslighet är ett allvarligt och påtagligt problem som inte bara skapar oro och osäkerhet genom ökad vålds-, narkotika- och tillgrepps- brottslighet i landet, utan också påverkar och belastar samhället på andra sätt, t.ex. genom förekomsten av systematiskt missbruk av väl- färdssystemet. Utredningens kartläggning har visat att gränsen och de gränsnära områdena är områden av avgörande vikt i arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Som tidigare nämnts förekommer stora trafikflöden på sådana platser och dessa används av kriminella aktörer, bl.a. för att transportera illegala varor och stöldgods. Platserna är på grund av sin geografiska placering, funktion och utformning också sådana att de är nödvändiga att passera vid inresa i landet och Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... därmed intressanta i arbetet med att fånga upp irreguljär migration, däribland illegal arbetskraft. Det är erfarenhet att det är i dessa områden som möjligheterna att upptäcka den brottsliga verksamheten är störst. De är alltså centrala platser för brottsbekäm- pande insatser riktade mot gränsöverskridande brott. Som tidigare anförts har , på beslut av regeringen, haft en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gräns- erna på grund av att andra åtgärder inte bedömts vara tillräckliga för att säkerställa den allmänna ordningen och den inre säkerheten i . Gränskontrollerna har bedömts kunna bidra bl.a. till att förhindra terrorattentat. Redan denna omständighet talar starkt för att möjligheterna att utföra polisiära kontroller i gränsnära områden nu behöver utökas för att ska kunna upp- höra med de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns. Det kan i detta sammanhang också finnas skäl att påpeka att en effektiv och fungerande brottsbekämpning inte är av intresse endast nationellt utan påverkar samtliga Schengenstaters inre säkerhet och ordning. Detta eftersom någon gränskontroll som regel inte före- kommer mellan medlemsstaterna. förutsätter därför att medlemsstaterna genom tillämpningen av kompensatoriska åtgärder ser till att avsaknaden av inre gränskontroller inte på ett negativt sätt påverkar kontrollen över migrationsflöden, gränsöver- skridande brottslighet eller enskilda medlemsstaters allmänna ord- ning och säkerhet. Vad utredningen särskilt tar fasta på i denna del av behovsanalysen är den bild av den organiserade tillgreppsbrottsligheten som fram- träder genom den lägesbild som beskrivits i avsnitt 12.2, liksom de resultat som där redovisas utifrån det myndighetsgemensamma sam- arbetet mot denna brottslighet. Det framgår av kartläggningen att kunnat konstatera att de internationella brottsnätverkens påver- kan på brottsutvecklingen i har ökat stadigt. Brottsligheten har fått en större geografisk utbredning och blivit mer avancerad. Det har också skett en mer varaktig etablering i landet med ökade kopplingar till lokalt förankrade kriminella aktörer. Polismyn- digheten har kunskap om att flera utländska organiserade nätverk är etablerade i och ägnar sig åt bl.a. organiserad gränsöverskri- dande tillgreppsbrottslighet. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Förutom att enskilda individer drabbas hårt av den brottslighet som utförs av de internationella brottsnätverken påverkas även andra myndigheter och samhällsorgan av nätverkens närvaro i landet. Olika delar av samhällssystemet utnyttjas storskaligt i brottsliga syften. Be- roende på vilka ursprungsländer som är aktuella påverkas samhället genom bl.a. brott mot välfärdssystemen och andra närliggande skatte- finansierade eller skattesubventionerade system, osund konkurrens och ökat antal asylansökningar. Vidare redovisas uppgifter om att det förs ut stöldgods ur till ett värde av . Det får anses mycket angeläget att åtgärder vidtas för att bromsa denna utveckling. Det ska framhållas att även annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet förekommer i betydande utsträckning, såsom t.ex. män- niskohandel samt narkotika- och vapenbrott. Som framgått av läges- beskrivningen har det dödliga våldet ökat i och består i stor utsträckning av skjutningar i den kriminella miljön (se avsnitt 12.3). Det får anses stå klart att en stor del av de vapen som används kommer in i över gränsen och att denna användning av vapen således skulle kunna begränsas om införseln försvårades än mer. Reformbehovet tar därför sikte på bekämpningen av gränsöver- skridande brottslighet i ett bredare perspektiv. Som framgått av tidigare avsnitt finns ingen allmän rätt för polisen att använda sig av tvångsmedel i syfte att bedriva brottsspaning. Någon sådan möjlighet att göra riktade eller selektiva ingripanden på grund- val av underrättelseinformation som efterfrågas i behovsbeskrivning finns alltså inte. rätt att göra slumpmässiga kontroller för att söka efter personer eller föremål eller för att kontrollera personers identitet. De tvångs- och kontrollbefogenheter har tillgång till , om man bortser från vad som gäller vid själva gränskontrollerna, förut- sätter som huvudregel att det föreligger en misstanke om ett konkret brott. Några särskilda medel att tillgripa för att intensifiera eller effek- tivisera polisiära kontroller i brottsbekämpande syfte i gränsnära om- råden eller på annan plats finns således inte enligt gällande regelverk. Det är riktigt, som regeringen påpekat i tidigare lagstiftningsären- den (jfr ovan avsnitt 20.3), att användandet av straffprocessuella tvångs- medel utanför förundersökning kan resa vissa principiella invänd- ningar och att införandet av sådana regler därför måste motiveras av Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... ett klarlagt operativt behov som klart överväger det intrång som åt- gärden innebär. De erfarenheter som , och Kustbevak- ningen har fått genom den s.k. TKP-samverkan (, Kust, Polis), och de resultat som redovisas från gjorda insatser inom ramen för denna samverkan, visar att myndigheternas samlade befogenheter ofta behövs för att förebygga, förhindra och upptäcka organiserad gräns- överskridande brottslighet. Det som lyft fram som ett centralt behov är möjligheten att, på liknande sätt som och har rätt att göra inom sin kontrollverksamhet, i den brottsbekämpande verksamheten initiera en kontroll utan att misstanke om ett konkret brott föreligger. Det förhållandet att olika myndigheter samverkar och vid sär- skilda tillfällen utför gemensamma insatser är givetvis mycket positivt och bidrar i många fall till att effektivisera verksamheten. Att brotts- bekämpande myndigheter i den löpande verksamheten är beroende av gemensamma insatser för att verksamheten ska bli effektiv fram- står däremot enligt utredningens uppfattning inte som ändamålsenligt. Som också lyft fram kan sådan myndighetssam- verkan inte heller genomföras på alla platser i landet, bl.a. på grund av geografiska utmaningar och av resursskäl. Ett utökat samarbete mellan olika brottsbekämpande myndigheter framstår därför inte som en tillräcklig lösning på problemet. Mot denna bakgrund är det också utredningens bedömning att behovet av effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden är fram- trädande och att utökade befogenheter i vissa avseenden i sådana om- råden skulle öka rättsväsendets möjligheter att bekämpa organiserad gränsöverskridande brottslighet. Som framgår av utredningens direk- tiv tycks detta också ha varit regeringens utgångspunkt. På samma sätt som gäller avseende kontroll av vistelserätt (se av- snitt 19.4.2) hade underrättelsebaserade selektiva ingripanden i gräns- nära områden, enligt utredningens uppfattning, kunnat utgöra ett effektivt verktyg även i den brottsbekämpande verksamheten. Under- rättelseinformation skulle i sådan verksamhet kunna användas för ett riktat arbete mot organiserad gränsöverskridande brottslighet. Arbetet hade exempelvis kunnat bidra till att på ett effektivt sätt förhindra utförsel av stöldgods eller för att upptäcka annan gränsöverskridande brottslig verksamhet. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Det saknas skäl att ifrågasätta bedömning att polisiära åtgärder i gränsnära områden kan förväntas vara särskilt effek- tiva och också kan utföras med större träffsäkerhet än på andra platser inne i landet. Detta beror på att det är fråga om geografisk avgränsade områden, liksom på platsernas karaktär och de trafikflöden som före- kommer där. Utredningen bedömer sammantaget att situationen nu är sådan att det beskrivna behovet av effektivare polisiära åtgärder motiverar ett förslag om en utvidgning av möjligheterna för att använda tvångsmedel i gränsnära områden utan att misstanke om något konkret brott föreligger. Detta i syfte att öka möjligheterna att förebygga, förhindra och upptäcka gränsöverskridande brottslig verk- samhet av kvalificerat slag. Om någon sådan utvidgning inte genomförs ser utredningen att de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att på ett ända- målsenligt sätt bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten för- blir begränsade, vilket kan innebära allvarliga konsekvenser för landets allmänna ordning och inre säkerhet. Behovet av utökade befogenheter bedöms föreligga , trots de gränskontroller som förekommer vid den inre gränsen. Detta beror dels på att dessa gränskontroller inte utförs systematiskt och vid alla gränser, dels på att de främst är inriktade på inresekontroll och därför inte fångar upp exempelvis utgående trafik med stöldgods. Tillsammans med de övriga förslag som utredningen för fram i fråga om möjligheterna till att använda kamerabevakning (se avsnitt 15.5 och 17.3) och i fråga om kontroll av vistelserätt (se avsnitt 19.4) i gräns- nära områden kommer de utökade befogenheter som föreslås att kunna bidra till att minska behovet av inre gränskontroller. Försla- gen ligger också väl i linje med kommissionens rekommendationer om intensifierade poliskontroller (jfr avsnitt 3.5). Utredningens när- mare överväganden och hur förutsättningarna för användningen av tvångsmedlen ska utformas behandlas i de följande avsnitten. Utredningens uppdrag är begränsat till att gälla den verksamhet som bedrivs i gränsnära områden. Våra överväganden kommer därför inte att röra förutsättningarna för att använda tvångsmedel på andra platser i landet. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Som framgått saknar rätt att i spaningssyfte genomföra kroppsvisitation eller husrannsakan. På samma sätt saknar en allmän rätt att kontrollera personers identitet. Utan att detta framgår av lag får en polisman dock, om det är nödvän- digt för att en tjänsteuppgift ska kunna fullgöras, tillfråga en person om hans eller hennes namn och hemvist. En sådan förfrågan anses inte i sig utgöra något intrång i någon grundlagsskyddad fri- eller rättighet.13 I de fall personen inte svarar eller lämnar vad som kan antas vara oriktiga uppgifter krävs dock lagstöd för att kontrollera uppgifterna vidare. Enligt polislagen har en polisman rätt att kontrollera identiteten på en person vid vissa ingripanden, t.ex. ett gripande (19 § första stycket 2), eller om det finns särskild anledning att anta att en okänd person som påträffas är efterspanad eller efterlyst och ska berövas friheten vid anträffandet (14 §). I vissa fall får en okänd person om- händertas, i andra fall får kroppsvisitation ske i syfte att fastställa iden- titeten. I de fall en polisman har getts rätten att vidta tvångsåtgärder i brottsförebyggande syften har dessa befogenheter inte alltid åtföljts av en lagreglerad rätt att kontrollera identitet på den som blir före- mål för åtgärden, se bl.a. 19 § andra stycket och 20 a § polislagen. Även i finns bestämmelser om identifiering. Inom ramen för en förundersökning kan olika tvångsmedel tillämpas för att framtvinga identitetsuppgifter på en misstänkt person, om denne inte lämnar sådana uppgifter eller lämnar oriktiga sådana. I de fall rätten att kontrollera en identitet är särskilt reglerad är den kopplad till en rätt att vidta tvångsåtgärder för att identiteten ska kunna fast- ställas. Identitetskontroll kan också förekomma i samband med fordons- stopp enligt 22 § 4 polislagen, vid t.ex. olika slags trafikkontroller. Rätten att kontrollera identitet följer då av annan lagstiftning. Förare av fordon har exempelvis en skyldighet att på begäran överlämna kör- kort eller identitetshandlingar för kontroll till bl.a. polisen enligt körkortslagen (1998:488). Passagerare i ett fordon eller annat trans- 13Berggren och , Polislagen, En kommentar (, version 14, ), kom- mentaren till 14 §. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... portmedel, eller personer som färdas till fots har dock ingen skyldighet att identifiera sig. Identitetskontroll sker också i samband med gränskontroll samt vid sådana inre utlänningskontroller som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716). Under vilka förutsättningar identitets- kontroller får ske har redovisats närmare i avsnitt 6.7. har framfört ett behov av utökade möjligheter att kunna utföra identitetskontroller utan att konkret misstanke om brott eller brottslig verksamhet föreligger. Behovet har främst moti- verats med att sådana kontroller skulle kunna ge värdefull informa- tion som underlag för beslut om vidare åtgärder och inom ramen för underrättelseverksamheten. I svensk rätt finns ingen reglerad skyldighet att inneha eller bära med sig legitimationshandling eller annan handling vare sig för svenska eller utländska medborgare. Det har inom ramen för denna utrednings arbete inte kommit fram bärande skäl för att i grunden ändra den inställningen och införa en reglering som skulle innebära att var och en kunde bli föremål för identitetskontroll och då ha en skyldighet att kunna identifiera sig. Detta gäller oavsett i vilket syfte en sådan kontroll skulle ske och även om rätten endast skulle gälla i ett av- gränsat geografiskt område. Utredningen kommer därför inte att före- slå några sådana möjligheter. Frågan om möjligheten att göra identitetskontroll i samband med kroppsvisitation och husrannsakan enligt den nya lagen behandlas i avsnitt 20.5.2. Särskilda utgångspunkter i ljuset av regeringsformen och Kroppsvisitation och husrannsakan utgör båda sådana tvångsmedel som innebär intrång i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättig- heter. Skyddet gäller såväl svenska som utländska medborgare. Skyd- det för den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten är dock enligt regeringsformen inte absolut utan får begränsas, förutsatt att begräns- ningarna sker genom lag. Begränsningar får dock ske endast om det är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. De inskränkande åtgärderna måste också framstå som ändamålsenliga, nödvändiga och propor- tionerliga. Tillämpningen av nu nämnda tvångsmedel kan under vissa förhållanden också innebära inskränkningar i rättigheter som skyddas Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... enligt ; främst rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8). Att de brottsbekämpande myndigheterna kan utföra sitt arbete på ett ändamålsenligt och effektivt sätt är en mycket viktig byggsten i ett demokratiskt samhälle. Att ge , eller andra brotts- bekämpa myndigheter, verktyg att använda i sin verksamhet är tvek- löst godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Av behovsbeskrivningen och bedömningen av behovet ovan framgår också att dagens regel- verk inte ger myndigheterna nödvändiga verktyg att möta de utma- ningar som den gränsöverskridande brottsligheten och avsaknaden av gränskontroller vid inre gräns framkallar. Att ge polisen utökade befogenheter att använda vissa tvångsmedel framstår därför också som nödvändigt. Bestämmelserna i regeringsformen och ställer dock höga krav på lagstiftning på detta område.