sou · H9B376 · 2021-10-04 00:00:00 — EU:s förordning om terrorisminnehåll på internet – frågan om behörig myndighet ENLIGT EU:S FÖRORDNING OM ATT HANTERA SPRIDNING AV EU:s förordning om terrorisminnehåll på internet – frågan om behörig myndighet Delbetänkande av Utredningen om behörig myndighet och lämpliga sanktioner enligt EU:s förordning om att hantera spridning av terrorisminnehåll online SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade med anledning av den då kommande och rådets förordning (EU) 2021/784 av om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå vilken myndighet som bör pekas ut som behörig myndighet i och föreslå ändringar och kompletteringar av svensk rätt (dir. 2021:24). Lagmannen förordnades att vara särskild utredare. förordnades hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet EU:s förordning om terrorisminnehåll på internet – frågan om behörig myndighet (SOU 2021:76). De återstående frågor som omfattas av uppdraget kommer att behandlas i det slutbetänkande som ska redovisas . 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1102) med instruktion för ............ Uppdraget och dess genomförande.............................. Terrorisminnehåll på internet...................................... Rättslig reglering för att förhindra spridning på internet..... 3.3Frivilliga åtaganden för att förhindra spridning EU Internet Referral Unit ...................................... The Call for Action.......................... 3.4 Framtida unionslagstiftning ................................................... Uppdraget som behörig myndighet .............................. Förordningen i korthet .......................................................... Uppdraget som behörig myndighet ...................................... Sammanfattning av uppdraget som behörig myndighet ...... Valet av behörig myndighet ......................................... Arbetet med terrorbekämpning i .............................. 5.5Vilka myndigheter överväger andra medlemsstater och rådets förordning(EU) 2021/74 ........................................................................... EU har antagit en förordning om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll på internet (och rådets förordning (EU) 2021/784 av om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online). Förordningen innehåller flera nyheter. Bland annat införs en möjlighet för behöriga myndigheter i medlemsstaterna att utfärda avlägsnandeorder mot värdtjänstleverantörer. En avlägsnandeorder innebär att en värdstjänstleverantör måste avlägsna terrorisminnehåll eller göra sådant innehåll oåtkomligt i samtliga medlemsstater från det att leverantören mottog ordern. Andra uppgifter som följer av förordningen är att de behöriga myndigheterna ges möjlighet att granska avlägsnandeorder som berör den egna medlemsstaten, att kontrollera att en värdtjänstleverantör som är exponerad för terrorisminnehåll vidtar specifika åtgärder och att besluta om sanktioner vid överträdelse av förordningen. Förordningen förutsätter att samarbetet utvecklas mellan medlemsstaterna respektive mellan medlemsstaterna och Europol. Förordningen ställer krav på att rätten till ett effektivt rättsmedel tillgodoses i medlemsstaterna. Det innebär till exempel att en avlägsnandeorder ska kunna överklagas till domstol i den medlemsstat där orden utfärdats. Det framgår även att tillämpningen av förordningen inte ska medföra någon ändring av skyldigheten att respektera de rättigheter, friheter och principer som avses i artikel 6 i eller påverka de grundläggande principer som rör yttrande- och informationsfrihet, inbegripet mediernas frihet och mångfald. Det senare innebär bland annat att material inte ska anses vara terrorisminnehåll om det sprids till allmänheten i utbildningssyfte, journalistiskt syfte, konstnärligt syfte, forskningssyfte eller i syfte att förhindra eller bekämpa terrorism. Det omfattar inte heller material som ger uttryck för polemiska eller kontroversiella åsikter inom ramen för den offentliga debatten. Utredningens uppdrag är att ta ställning till om eller Säkerhetspolisen bör utses till behörig myndighet i , att föreslå vilka sanktioner som ska aktualiseras vid överträdelser av förordningen och att i övrigt lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen har i denna del haft att överväga om eller Säkerhetspolisen ska utses till behörig myndighet. Det finns enligt utredningen skäl som talar både för och emot att utse respektive myndighet. Utredningen menar sammantaget att övervägande skäl talar för att är mest lämplig för uppdraget och föreslår därför att regeringen utser till behörig myndighet enligt förordningen. Uppdraget i övrigt ska redovisas . The EU has adopted a regulation concerning measures to counter the dissemination of terrorist content on the internet (Regulation (EU) 2021/784 of Parliament and of the Council of on addressing the dissemination of terrorist content online). The Regulation contains several new features. These include a possibility for competent authorities in the Member States to issue removal orders to hosting service providers. A removal order means that a hosting service provider must remove terrorist content or disable access to such material in all Member States within one hour of the provider’s receipt of the order. Other tasks resulting from the Regulation are that the competent authorities are given the possibility to scrutinise removal orders that concern their own , verify that a hosting service provider exposed to terrorist content takes specific measures and decide on penalties in the case of infringements of the Regulation. The Regulation requires improved cooperation between the Member States, and between the Member States and Europol. The Regulation requires that the right to an effective remedy is satisfied in the Member States. This means, for example, that it must be possible to appeal a removal order in a court in the where the order was issued. It is also stated that the application of the Regulation shall not have the effect of modifying the obligation to respect the rights, freedoms and principles referred to in Article 6 of the Treaty on European Union and shall apply without prejudice to fundamental principles relating to freedom of expression and information, including freedom and pluralism of the media. The latter means, among other things, that material should not be considered to be terrorist content if it is disseminated to the public for educational, journalistic, artistic or research purposes or for the purposes of preventing or countering terrorism, including material which represents an expression of polemic or controversial views in the course of public debate. The remit of the Inquiry is to determine whether the Swedish Authority or the should be designated as the competent authority in , propose which penalties are to arise in the case of infringements of the Regulation and otherwise submit necessary legislative proposals. Regarding the first part of the remit, the Inquiry has found that there are arguments both for and against designating either agency as the competent authority in . However, the Inquiry considers that on balance there are more arguments indicating that the Swedish Authority is more suitable for the task and therefore proposes that the Government designate the Swedish Authority as the competent authority under the Regulation. A report on the Inquiry’s remaining tasks will be presented by at the latest. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1102) med instruktion Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (2014:1102) med instruktion för ska ha följande lydelse. ska upprätthålla funktionen. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 8.att vara kontaktpunkt för säkerställande av omedelbar hjälp enligt artikel 35 i konvention om it-relaterad brottslighet (ETS 185). Förordning (2021:839). 9.att vara behörig myndighet enligt artikel 12 i och rådets förordning (EU) 2021/784 av om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online. Denna förordning träder i kraft . 2Uppdraget och dess genomförande beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga om eller Säkerhetspolisen bör utses till behörig myndighet enligt och rådets förordning (EU) 2021/784 av om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online (fortsättningsvis TCO-förordningen eller förordningen), att föreslå vilka sanktioner som ska aktualiseras vid överträdelser av förordningen och att i övrigt lämna nödvändiga författningsförslag. I detta delbetänkande lämnar utredningen förslag på vilken myndighet som bör utses till behörig myndighet enligt TCO-förordningen. Uppdraget i övrigt ska redovisas . TCO-förordningen innebär en skyldighet för EU:s medlemsstater att utse en eller flera behöriga myndigheter som ska anförtros befogenheter att genomföra de uppgifter som följer av förordningen för att förebygga spridning av terrorisminnehåll på internet. En behörig myndighet ska till exempel kunna utfärda en order till en värdtjänstleverantör med krav på att avlägsna eller göra visst terrorisminnehåll på internet oåtkomligt. Myndigheten ska även granska gränsöverskridande avlägsnandeorder som berör den egna medlemsstaten och övervaka att en värdtjänstleverantör som är exponerad för terrorisminnehåll vidtar specifika åtgärder. Myndigheten ska vidare ha befogenhet att påföra sanktioner vid överträdelser av vissa bestämmelser i förordningen. Uppdraget och dess genomförande ska EU:s medlemsstater meddela Europeiska kommissionen vilken eller vilka myndigheter som utsetts till att vara behöriga myndigheter. Utredningens direktiv anger att endast en myndighet bör vara behörig i eftersom det, för det fall en enda myndighet har samtliga befogenheter till sitt förfogande, skapas bättre förutsättningar för ett effektivt utövande av dem. Vidare framgår det av direktiven att utredningen, mot bakgrund av förordningens innehåll och de krav som förordningen kommer att ställa på den behöriga myndigheten, bör föreslå eller Säkerhetspolisen. Utredningen ska även överväga vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att den föreslagna myndigheten ska kunna tillämpa förordningen och vidta de effektiva och rättssäkra åtgärder som ankommer på en behörig myndighet enligt förordningen. Utredningens förslag ska utformas så att myndighetens administrativa börda inte ökar mer än nödvändigt. Sammanfattningsvis ska utredningen: •ta ställning till om eller Säkerhetspolisen bör utses till behörig myndighet enligt förordningen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens uppdrag i denna del är att föreslå vilken myndighet som bör utses till behörig myndighet i . I nästa del av uppdraget kommer utredningen att överväga och föreslå vilka sanktioner som ska kunna aktualiseras vid överträdelser av förordningen, analysera i vilken utsträckning förordningen i övrigt medför behov av ändringar eller kompletteringar av svensk rätt och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens direktiv finns bifogade till betänkandet, bilaga 1, tillsammans med förordningen, bilaga 2. Utredningen påbörjade arbetet . Utredningen har inhämtat underlag i form av offentliga utredningar, propositioner och publikationer från bland annat extremism (CVE) och (). Uppdraget och dess genomförande Utredningen har haft flertalet kontakter med företrädare för och Säkerhetspolisen. Vidare har utredningen inhämtat information och kunskap om ämnesområdet bland annat genom möten med företrädare för och . Utredningen har följt det pågående arbetet med att genomföra TCO-förordningen i övriga medlemsstater bland annat genom att delta i EU-gemensamma workshops och ha direkta kontakter med representanter från andra medlemsstater för att efterhöra vilka överväganden som gjorts, och görs, i frågan om valet av behörig myndighet. Utredningen har vidare hållit sig uppdaterad om det pågående lagstiftningsarbetet inom EU rörande förslagen till en ny förordning om en inre marknad för digitala tjänster, den så kallade Act och en ny förordning om åtgärder mot spridning av sexuellt övergreppsmaterial, se vidare under avsnitt 3.4. 3 Terrorisminnehåll på internet Den digitala utvecklingen har skapat möjligheter till snabb och enkel kommunikation mellan människor oavsett var de befinner sig i världen. Utvecklingen har gått fort. Antalet användare av internet uppskattades till omkring 2,4 miljarder vilket då motsvarade en tredjedel av jordens befolkning. var den siffran 4,7 miljarder.1 som utvecklingen till övervägande del är positiv finns det en annan och mörkare sida. Enskilda individer och organisationer använder internet för att begå brott och för att sprida olika former av olagligt material. Olagligt material som sprids på internet kan innehålla allt från hatpropaganda och sexuellt övergreppsmaterial till det som i TCO-förordningen benämns terrorisminnehåll. Med terrorisminnehåll avses i huvudsak innehåll som sprids till ett potentiellt obegränsat antal människor och anstiftar till terroristbrott om det, direkt eller indirekt, genom förhärligande av terroristgärningar förespråkar utförandet av terroristgärningar och därigenom medför fara för att ett eller flera sådana brott kan begås. Det kan även vara innehåll som syftar till att värva en person eller en grupp människor att begå eller bidra till terroristbrott eller för att delta i en terroristorganisations verksamhet.2 För terrorister och våldsbejakande extremister kan spridning av material på internet tjäna flera syften. Genom internet kan en grupp eller en organisation på ett enkelt sätt nå ut och sprida sina åsikter, hot och såväl officiell som inofficiell propaganda till ett stort antal männi- 1Nationalencyklopedin, Internet (u.å.) /uppslagsverk//l% C3%A5ng /internet (hämtad ). 2Definitionen av terrorisminnehåll finns i artikel 2.7 och rådets förordning (EU) 2021/784 av om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online. Se även avsnitt 4.4. Nya medlemmar kan rekryteras. Organisationer kan använda internet för att publicera instruktioner på hur man utför ett terrorattentat eller recept på tillverkning av bomber eller liknande hjälpmedel. Vidare kan en organisation för att finansiera sin verksamhet. Finansieringen kan ske på många olika sätt till exempel genom försäljning av föremål så som kläder, flaggor och böcker eller genom direkta donationer på en hemsida.3 staten (IS) är en aktör som använt internet för att sprida sin propaganda och har därigenom rekryterat människor över hela världen till organisationen. Under inledningen av kriget i spred IS på daglig basis bilder och filmer på internet av avrättningar och annat grovt våld men även av det vardagliga livet i områden som IS kontrollerade och av religiösa ceremonier. Propaganda har därtill i stor utsträckning vidareförmedlats genom internet av individer och grupper av anhängare världen över. Internet har varit ett verktyg som bidragit till att organisationen hela världen och, trots de territoriella nederlagen, alltjämt har ett stort antal anhängare.4 Spridning av terrorisminnehåll på internet Europeiska kommissionen lade fram en särskild agenda för att samordna arbetet mot terrorism inom unionen; EU:s agenda för terrorismbekämpning. Agendan delar upp arbetet mot terrorism i fyra delområden; förutse som syftar till att förbättra underrättelsearbetet inom unionen, förhindra som innebär ett ökat arbete mot radikalisering och extremistiska ideologier, skydda som avser att minska sårbarheten på offentliga platser och kritiska infrastrukturer, samt slutligen reagera, som syftar till att skapa rättsliga förutsättningar att lagföra gärningspersoner och att skydda brottsoffer.5 Åtgärder mot spridning av olagligt terrorisminnehåll på internet är en aktuell fråga i unionen inom ramen för arbetet mot terrorism. 3Council of , Cyberterrorism – the use of the Internet for terrorist purposes, 2007, s. 33. och L. Kaati, Digital Jihad – Propaganda from the , , FOI-R--4645--SE, , s. 23 ff. 5Meddelande från Kommissionen till , , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt : En agenda för terrorismbekämpning för EU: förutse, förhindra, skydda, reagera. COM (2020)795 final av , s. 1 ff. gan har särskilt kommit att aktualiseras efter de senaste årens terroristattacker som har utförts i och som har haft digitala inslag. De digitala inslagen kan bestå i att enskilda gärningspersoner radikaliserats genom material på internet före genomförandet av ett attentat, att en gärningsperson införskaffat instruktioner på internet eller att ett terrorattentat livesänds och glorifieras på internet.6 Även på nationell nivå är konsekvenserna av digitaliseringen en aktuell fråga. Säkerhetspolisen uppger i sin årsbok att digitaliseringen gjort att extremistmiljöer blivit tillgängliga för fler och att ensamagerande personer ses som det främsta attentatshotet i . Lägesbilden beskrivs på följande sätt: Det främsta attentatshotet bedöms komma från ensamagerande personer som utöver en ideologisk drivkraft, kan ha personliga skäl till sitt agerande. Ett attentat skulle sannolikt genomföras med ganska enkla medel. […]Digitaliseringen har gjort extremistmiljöerna globala och tillgängliga för fler. Nya digitala plattformar ger helt andra förutsättningar för kommunikation och möjligheter att hitta likasinnade. Ensamagerande gärningspersoner i kan i många fall ha haft stöd i form av instruktioner, tips och inspiration från andra någonstans i världen, även om de begår attentaten lokalt och på egen hand.7 3.2Rättslig reglering för att förhindra spridning på internet Arbetet inom EU med att förhindra och bekämpa spridningen av olagligt innehåll på internet har som nämnts ovan pågått under , främst genom frivilliga samarbeten med de större värdtjänstleverantörerna och inom ramen för EU Internet Referral Unit (EU IRU).8 Viss unionslagstiftning som reglerar användningen av digitala tjänster och förekomsten av meddelanden på internet med uppmaning att begå terroristbrott finns (se avsnitt 3.2.1). 6Se till exempel Kaati m.fl., Digitalt slagfält – en studie av radikalnationalistiska digitala miljöer, FOI-R--4813--SE, , och Meddelande från Kommissionen till , , Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt : En agenda för terrorismbekämpning för EU: förutse, förhindra, skydda, reagera. COM (2020)795 final av , s. 6 f. 7Säkerhetspolisens årsbok 2020, s. 49. 8Facebook, Microsoft, Twitter och YouTube skapade tillsammans med Europeiska kommissionen en uppförandekod för att motverka olaglig hatpropaganda på internet se: (hämtad ). För mer information om EU IRU se avsnitt 3.3.1 och /about-europol/eu- internet-referal-unit-eu-iru (hämtad ). lagstiftning som reglerar digitala tjänster är dock av äldre slag. Det pågår ett lagstiftningsarbete inom EU i syfte att reglera den inre marknaden för digitala tjänster och skapa bättre rättsliga förutsättningar att agera mot olagligt innehåll på internet. TCO-förordningen är ett resultat av det lagstiftningsarbetet. Ytterligare reglering på området är att vänta. regleras den inre marknaden för digitala tjänster i vissa delar av och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel).9 Artikel 14 i direktivet reglerar värdtjänstleverantörers ansvar över innehåll som tjänstemottagare (användare) lagrar hos leverantören. Bestämmelsen utgår från att värdtjänstleverantörer inte är ansvariga för innehåll som användare lagrar hos leverantören. Ansvarsfriheten förutsätter dock att tjänsteleverantören inte har kännedom om någon olaglig verksamhet eller olagligt innehåll på tjänsten. Även om värdtjänstleverantören skulle få kännedom om olagligt innehåll kan leverantören undgå ansvar om den, så snart han eller hon får kännedom eller blir medveten om materialet, utan dröjsmål agerar för att avlägsna det eller göra det oåtkomligt. På nationell nivå kan i detta sammanhang nämnas lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor. En elektronisk anslagstavla är en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden, till exempel ett diskussionsforum eller en kommentarsfunktion på en hemsida (1 §). Lagen innehåller en skyldighet för den som tillhandahåller en digital anslagstavla på internet att ta bort eller förhindra spridning av innehåll som en användare publicerar, om materialet uppenbart faller in under definitionen av något av de brott som räknas upp i lagens 5 §. I uppräkningen finns bland annat olaga hot, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring och offentlig uppmaning. 9Direktivet har genomförts i nationell rätt genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. EU har vidtagit straffrättsliga lagstiftningsåtgärder mot terrorism som i viss mån berör spridning av terrorisminnehåll på internet, till exempel och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF (terrorismdirektivet). I artikel 5 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att spridande, eller tillgängliggörande för allmänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till terroristbrott utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, till exempel genom förhärligande av terroristgärningar, förespråkar utförandet av terroristbrott och därigenom medför fara för att ett sådant brott begås. Bestämmelsen i terrorismdirektivet har införlivats i svensk rätt genom kriminaliseringen av offentlig uppmaning i 3 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). För offentlig uppmaning döms den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet eller till samröre med en terroristorganisation, till fängelse i högst . 3.3Frivilliga åtaganden för att förhindra spridning på internet 3.3.1EU Internet Referral Unit I Europeiska säkerhetsagendan från 201510 lyftes fram en rad åtgärder mot terrorism, organiserad brottslighet och it-brottslighet. Ett initiativ som togs upp i agendan rörde särskilt spridning av terrorisminnehåll på internet: The EU Internet Referral Unit (EU IRU). EU IRU inrättades 2015 med stöd av Europolförordningen11 som en enhet inom Europol. 10Meddelande från Kommissionen till , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt , Europeiska säkerhetsagendan, COM(2015) 185 final av . 11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 av om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) (Europolförordningen). EU IRU:s huvudsakliga uppgifter är: –att bistå andra EU-institutioner med strategiska och operationella analyser, –att identifiera terrorism- och våldsbejakande innehåll på internet, anmäla innehåll till värdtjänstleverantören som kan strida mot leverantörens användarvillkor och efterfråga borttagande, –att identifiera och begära borttagande av innehåll som används av smugglingsnätverk för att locka migranter och flyktingar, samt –att samverka med tech-industrin under avlägsnandeprocessen.12 EU IRU identifierar och tar emot information om innehåll på internet som uppfattas strida mot en värdtjänstleverantörs användarvillkor. Om EU IRU bedömer att innehållet strider mot den berörda värdtjänstleverantörens användarvillkor skickar EU IRU en anmälan till värdtjänstleverantören om att avlägsna innehållet.