sou · H9B333 · 2021-05-11 00:00:00 — Utredningen vill i sammanhanget betona vikten av att i utform- ningen av den första datainsamlingen ta i beaktande hur resultatet kan komma att påverkas av fortbildningsinsatsen riktad till förskol- lärare verksamma i förskoleklassen som genomför fr.o.m. /22 (2020 e). Fortbildningsinsatsen omfattar läs-, skriv- och matematikinlärning med didaktiska och metodiska inslag relaterat till den aktuella elevgruppen samt till uppdrag och styrdokument. Syftet med insatsen är att stärka för- skollärarnas kompetens att undervisa i samt att minska skillnaden mellan deras utbildning och grundlärarutbildningen En utgångspunkt, som är framskriven i uppdraget, är att fortbildningen så långt som möjligt ska kunna utgöra en del av den fortbildning för förskollärare som utredningen ska föreslå. I utformningen av uppföljningen bör samråda med IFAU så att den genomförs på ett sätt som understödjer en summativ reformutvärdering (se vidare avsnitt 7.2.4). Detta innefattar hur den första datainsamlingen, startmätningen, ska utformas och genomföras. 7.2.3Processutvärdering av reformens olika delmoment Förslag: bör ges i uppdrag att genomföra processutvär- deringar av reformens olika delar, som ett komplement till den kontinuerliga uppföljning som föreslås i avsnitt 7.2.2. Skälen för utredningens förslag Reformens olika delar bör följas upp och utvärderas under imple- menteringen, för att justeringar ska kunna göras vid behov. Det kan exempelvis vara relevant att successivt följa upp och utvärdera de reviderade läroplanernas implementering och tillämpning. Andra exempel skulle kunna vara vilket genomslag som regeländringarna avseende mottagande i grundsärskolan, modersmål och särskilt stöd Genomförande och utvärdering av reformen fått i verksamheterna, vilket genomslag som personalens deltagande i fortbildning och kompetensutveckling får i verksamheterna etc. En viktig aspekt av detta kan vara att följa upp och utvärdera hur genomförda förändringar upplevs av vårdnadshavare och elever. Det handlar exempelvis om elevernas lärande, trygghet och trivsel samt om vårdnadshavare upplever att deras barn får stöd och stimulans i den utsträckning som de behöver. bör samverka med Skolinspektionen, vars genomförda skolenkät omfattar rele- vanta frågor inom dessa områden. För att säkerställa utvärderingarnas skolformsspecifika relevans och träffsäkerhet bör även samverka med Sameskolsty- relsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten om utformningen och genomförandet av processutvärderingarna. I utformningen av processutvärderingarna bör sam- råda med IFAU för att säkerställa att utvärderingarna genomförs på ett sätt som möjliggör en summativ reformutvärdering (se avsnitt 7.2.4). Olika delar kan behöva utvärderas vid olika tillfällen, då det kan ta olika innan förändringarna får genomslag och går att ut- värdera. Förslag: IFAU bör ges i uppdrag att genomföra en övergripande summativ reformutvärdering, för att därmed kunna ge svar på om den genomförda reformen givit de resultat, eller de effekter, som förväntats. Skälen för utredningens förslag Efter att reformen är genomförd bör en övergripande summativ reformutvärdering utföras. Den kan ge svar på om reformen givit de resultat som förväntades. Utvärderingen bör även innefatta imple- menteringen av reformen. Detta är viktigt dels då kunskap om vad som blev framgångsrikt under implementeringsprocessen kan vara till nytta för framtida skolreformer, dels då implementeringens genom- förande även kan antas påverka resultatet av reformen. Genomförande och utvärdering av reformen I utformningen av den övergripande reformutvärderingen bör IFAU samråda med för att säkerställa att uppföljningen och utvärderingen som genomförs under implementeringsfasen ut- formas på ett ändamålsenligt sätt (se avsnitt 7.2.2 och 7.2.3). och bör inom ramen för sina uppdrag tillsam- mans besluta om, och i så fall i vilken omfattning, som de i av- snitt 7.2.1 redovisade resultatmåtten bedöms som lämpliga att använda i en reformutvärdering och på vilket sätt som detta i så fall ska göras. 8Konsekvenser av utredningens förslag I detta kapitel redogör utredningen för den konsekvensutredning som gjorts rörande förslaget om införandet av en tioårig grundskola, en tioårig grundsärskola, en elvaårig specialskola samt en sjuårig same- skola. Inledningsvis beskrivs vilka slags konsekvenser som ska redovisas enligt kommittéförordningen och utredningens direktiv. Därefter redovisas utredningens förslag i korthet. Sedan följer redogörelsen och analysen av konsekvenserna av utredningens förslag. Av utredningens direktiv (dir. 2020:24) framgår att utredaren ska redo- göra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren redovisa organisatoriska och pedagogiska konsekvenser av förslagen. Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera de sam- hällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs. Viktiga ställnings- taganden i utformningen av förslagen ska beskrivas. Alternativa lös- ningar ska beskrivas samt skälen till att de har valts bort. Vidare ska utredaren överväga hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas och hur utvärdering kan gynnas. Även konsekvenser för lärarförsörjningen samt för behöriga yrkesverksamma och blivande lärare och förskol- lärare inom berörda skolformer ska redovisas. Vidare ska konsekvenser för universitet och högskolor som tillhandahåller lärarutbildning eller berörda fortbildningsinsatser redovisas. Förslagen ska analyseras utifrån det nationella jämställdhets- politiska målet där ett delmål är jämställd utbildning. Utredaren ska vidare redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konven- Konsekvenser av utredningens förslag tion om barnets rättigheter(), FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt principen om ickediskriminering. I enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen ska utredaren beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränk- ningar i den kommunala självstyrelsen och redogöra för sina bedöm- ningar i detta avseende. Utredaren ska vidare göra en samlad bedömning av förslagens kon- sekvenser och ställa dessa i relation till alternativa åtgärder för att nå förbättrade kunskapsresultat. 8.2Utredningens förslag i korthet Av direktivet framgår att utredningen ska föreslå hur en tioårig grund- skola kan införas genom att förskoleklassen görs om till årskurs 1. Syftet är att förbättra kunskapsresultaten genom att eleverna ges mer undervisning utifrån kursplaner och inom den regel- och kompetensmässiga struktur som har. Även de mot- svarande obligatoriska skolformerna grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska utökas med genom att förskoleklassen om- vandlas till en ny första årskurs. Utredningens förslag innebär i korthet följande: •Förskoleklassen ska upphöra och lågstadiet i , grund- särskolan, specialskolan och sameskolan utökas med en ny årskurs 1. •Lågstadiet i , grundsärskolan och sameskolan ska om- fatta årskurser 1–4, och i specialskolan årskurser 1–5. •Syftet med utbildningen i , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan ska vara oförändrat och ska även ska gälla för nya årskurs 1. •Bestämmelserna om strukturerad undervisning i ämnen i grund- skolan, specialskolan och sameskolan, samt ämnen och ämnes- områden i grundsärskolan, ska gälla för nya årskurs 1. •Utbildningen i nya årskurs 1 bör ha inslag av de arbetssätt och den pedagogik som har präglat förskoleklassen sedan den bilda- des 1998 och som har sin grund i en verksamhetsmässig integrer- ing mellan förskola och skola. Konsekvenser av utredningens förslag •Den garanterade undervisningstiden ska utökas i lågstadiet, vilket motsvarar minst undervisning per skoldag i nya årskurs 1. •Det ska finnas kunskapskrav för svenska eller svenska som andra- språk och matematik i nya årskurs 2 i och same- skolan, respektive nya årskurs 3 i specialskolan. •De kunskapskrav för godtagbara kunskaper som finns i års- kurs 3, ska flyttas till nya årskurs 4 i . De kunskaps- krav som finns i årskurs 6, ska flyttas till nya årskurs 7 och de kunskapskrav som finns i årskurs 9 ska flyttas till nya årskurs 10. I specialskolan ska det finnas kunskapskrav i nya årskurs 5, 8 och 11 och i sameskolan ska det finnas kunskapskrav i nya årskurs 4 och 7. När det gäller grundsärskolan ska kunskapskrav finnas i nya årskurs 4, 7 och10. •Skolverket ska ges i uppdrag att utarbeta ändringsförslag gällande läroplanerna för de obligatoriska skolformerna, inklusive kurs- planerna för det nya lågstadiet, samt förslag om hur den utökade undervisningstiden ska fördelas i ämnen och ämnesområden i respektive timplan. •En kartläggning av språklig medvetenhet och matematiskt tän- kande ska vara obligatorisk att genomföra inom ramen för garantin för tidiga stödinsatser i nya årskurs 1 i , specialskolan och sameskolan. •Bedömningsstöd i läs- och skrivutveckling respektive taluppfatt- ning ska vara obligatoriska att använda inom ramen för garantin för tidiga stödinsatser i nya årskurs 2 i och same- skolan, respektive nya årskurs 3 i specialskolan. •Den särskilda bedömning som ska göras av elevens kunskaps- utveckling inom garantin för tidiga stödinsatser ska göras i låg- stadiet i , specialskolan och sameskolan. Den upp- följning som ska göras av sådant stöd som getts inom garantin för tidiga insatser ska göras i slutet av lågstadiet. •Skolplikt ska, i likhet med i nuvarande regelverk, inträda höst- terminen det år då barnet fyller . Konsekvenser av utredningens förslag •Elever som tillhör grundsärskolans, specialskolans eller samesko- lans målgrupper ska kunna påbörja fullföljandet av skolplikten i respektive skolform i och med att de börjar i nya årskurs 1. •När ett barn övergår från förskola eller pedagogisk omsorg till en grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola, ska den förskoleenhet eller verksamhet som barnet lämnar överlämna upp- gifter om barnet till den mottagande skolenheten för att under- lätta övergången för barnet. •Regelverket ska i allmänhet vara gemensamt för alla årskurserna i det nya lågstadiet. •De lärare som enligt gällande bestämmelser är behöriga att under- visa i lågstadiet i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska vara behöriga att undervisa i lågstadiet i respek- tive skolform. •Förskollärare som arbetar i förskoleklassen ska vara behö- riga att undervisa i nya årskurs 1 i och sameskolan, samt för undervisning av vissa elever i årskurs 1 i specialskolan, . De förskollärare och lärare som arbetar i förskoleklassen ska vara behöriga att undervisa i nya årskurs 1 i grundsärskolan . Dessutom föreslås att förskollärare som arbetar och är be- höriga att undervisa i ämnesområden i grundsärskolan ska vara behöriga att undervisa i ämnen i årskurs 1 . •En behörig förskollärare som för de nya bestäm- melsernas ikraftträdande har anställning i förskoleklassen, och som har undervisat i förskoleklassen eller nya årskurs 1 under minst fem läsår, ska vara behörig att som lärare undervisa i alla ämnen årskurs 1 och 2 i och sameskolan, om han eller hon har kompletterat sin behörighetsgivande examen med fullgjord behörighetsgivande fortbildning. Detsamma gäller för grundsär- skolan om förskolläraren dessutom avlägger en speciallärarexamen med specialisering mot utvecklingsstörning. Under samma förut- sättningar som för och sameskolan föreslås att en förskollärare blir behörig att undervisa elever som är hörselskadade, döva eller har en grav språkstörning utan ytterligare funktions- nedsättning i årskurs 1 och 2 i specialskolan. Konsekvenser av utredningens förslag •Den behörighetsgivande fortbildningen ska ge förskollärarna den ytterligare kompetens som krävs för att undervisa som lärare i nya årskurs 1 och 2, i enlighet med de nya läroplanerna och kurs- planerna för lågstadiet. Fortbildningen bör omfatta sammanlagt 30 högskolepoäng, 15 högskolepoäng avseende svenska och 15 hög- skolepoäng avseende matematik, och genomföras på deltid . •Förskollärare som har undervisat i mindre än ska kunna bli behöriga att undervisa i ett eller flera ämnen i lågstadiet genom att läsa kompletterande behörighetsgivande högskoleutbildning. Detta gäller både , sameskolan och specialskolan. För grundsärskolan måste förskolläraren därutöver ha kompletterat sin utbildning med en speciallärarexamen. •Ett riktat statsbidrag ska utgå för fortbildning som syftar till att förskollärare ska ges möjlighet att bli behöriga att undervisa i års- kurs 1 och 2, eller hela, lågstadiet. Statsbidraget ska vara möjligt att söka till utgången av 2034. •Skolverket ska, i samverkan med lärosäten, ges i uppdrag att genomföra kompetensutvecklande insatser, inom ramen för ett Förskolepedagogiskt lyft för lärare, i syfte att säkerställa de lärare som ska arbeta i den nya första årskursen kan integrera förskolans pedagogik och arbetssätt på lämpligt sätt i undervisningen. •De nya bestämmelserna ska träda i kraft och ska tillämpas i utbildning som påbörjas eller . •Ett riktat statsbidrag ska utgå –2030 för kapacitetsförstärkande och kvalitetshöjande åtgärder under refor- mens implementeringsperiod. 8.3Vilka är berörda av utredningens förslag? Barn i förskolan och pedagogisk omsorg kommer att beröras av ut- redningens förslag på så vis att förskoleklassen upphör som skolform och skolplikten kommer att påbörjas i och med att barnen börjar årskurs 1 i eller motsvarande skolformer. Detta kom- mer i viss utsträckning även att påverka deras vårdnadshavare genom Konsekvenser av utredningens förslag att övergången från förskolan i regel kommer att ske till lågstadiets första årskurs, i stället för som där övergången i allmänhet först sker till förskoleklassen, och sedan till lågstadiet. Elever i nuvarande förskoleklassen, och i lågstadiet i övriga obli- gatoriska skolformer, kommer att beröras av utredningens förslag om ändringar i läroplaner, kursplaner och timplaner, samt de ändrade behörighetsregler och övriga skolförfattningar som föreslås. Elever i och motsvarande skolformer kommer att beröras på så vis att årskursbeteckningarna kommer att justeras. Utredningens förslag till ändringar gällande behörighetskrav samt ändringar i skolförfattningar kommer att påverka förskollärare och lärare, och andra personalgrupper, som är anställda för arbete i förskoleklassen och lågstadiet, samt i viss utsträckning i fritidshem- met. Blivande förskollärare och lärare kommer även i viss utsträck- ning att påverkas av de föreslagna behörighetskraven såtillvida att valet av en utbildning med inriktning mot förskolan respektive en utbildning med inriktning mot nya årskurs 1–4 kommer att påverkas av att yrkesvägarna i större utsträckning kommer att skilja sig åt. Därutöver kommer förskollärare och andra personalgrupper som är anställda för arbete i förskolan eller pedagogisk omsorg att beröras av de ändrade bestämmelserna gällande överlämning av information i och med övergången till skolan, samt de stärkta skrivningarna i för- skolans läroplan gällande samverkan i samband med övergången. För- ändringarna kommer också att ha påverkan på rektorer på förskole- enheter och skolenheter, när det gäller deras ansvar för verksamhetens inre organisation och det pedagogiska ledarskapet. Vidare kommer utredningens förslag att få konsekvenser för offentliga (både statliga och kommunala) och enskilda huvudmäns organisation och verksamhet. För en del huvudmän bedöms försla- gen medföra behov av omfattande förändringar, medan det för andra kommer att krävas anpassningar av mindre omfattning. Därutöver så kommer utredningens förslag att få olika slags kon- sekvenser för skolmyndigheterna. Det handlar dels om det utveck- lingsarbete som myndigheterna behöver göra för att anpassa verksam- heten i enlighet med de nya bestämmelserna, dels de förberedelser som behöver göras för att myndigheterna på ett ändamålsenligt sätt ska kunna understödja huvudmän och skolenheter i deras lokala utveck- lingsarbete. Konsekvenser av utredningens förslag De universitet och högskolor som anordnar lärarutbildning och lärarfortbildning kommer att beröras av utredningens förslag som utförare av den föreslagna behörighetsgivande fortbildningen riktade till vissa förskollärare och av de kompetensutvecklande insatser som ska erbjudas lärare m.fl. inom ramen för det Förskolepedagogiska lyftet för lärare. Lärosätena kan också komma att beröras av even- tuella förändringar i olika lärarutbildningars attraktionskraft till följd av de föreslagna ändringarna i behörighetskrav. Utöver att staten kommer att beröras av förslagen genom att de på olika sätt berör skolmyndigheter och lärosäten, så kommer för- slagen att påverka staten som huvudman för specialskolan och same- skolan. Vidare så bedömer utredningen att förslagen kommer att med- föra ökade kostnader för kommunerna som bör ersättas av staten enligt finansieringsprincipen. I en samhällsekonomisk konsekvensanalys redovisas vilka nyttor och kostnader som är förknippade med en föreslagen åtgärd, kopplat till åtgärdens syfte och förväntade konsekvenser. Syftet med en sam- hällsekonomisk analys är att ge underlag till beslut. Det övergripande målet är att samhällets resurser ska användas för medborgarnas bästa. Det är komplicerat att förutse och beräkna samhällsekonomiska konsekvenser av att förskoleklassen som skolform tas bort och en ny första årskurs införs i och motsvarande skolformer. Svårigheten ligger i att analyserna berör komplexa samband och lång- siktiga effekter som generellt är svåra att hantera inom ramen för en konsekvensutredning, inte minst då det tar för de samhälls- ekonomiska effekterna att uppstå. Det är svårt att isolera effekterna av en specifik åtgärd som genomförs riktad mot barn i förhållande till utfall när eleverna går i årskurs 9, i gymnasieskolan eller andra långsiktiga konsekvenser såsom individers övergång till högre studier, etablering på arbetsmarknad, livsinkomst och hälsa. Analysen kompliceras ytterligare då andra åtgärder inom skolområ- det som genomförts kan, samt andra omkring- liggande samhällshändelser, också kan komma att påverka utfallet. Det finns således en stor osäkerhet i sådana beräkningar. Konsekvenser av utredningens förslag Det finns dock ett antal generella mekanismer gällande utbildnings- området som utredningen bedömer är av relevans i detta sammanhang och som skapar gynnsamma samhällsekonomiska konsekvenser: •Grundläggande färdigheter i läsning och skrivning samt matema- tiska förmågor har betydelse för elevers kunskapsutveckling även i andra ämnen. •Tidiga stödinsatser ger i allmänhet högre effekt än insatser som sätts in högre upp i skolåren. •Lärares kompetens är central för elevers resultat. •Ökad undervisningstid ger ofta bättre kunskapsresultat. •Ökade möjligheter för elever att uppnå behörighet till gymnasie- skolans nationella program ger positiva långsiktiga effekter för elevernas livschanser. Att kunna läsa är en grundläggande färdighet som är viktig i alla ämnen. I den tidigare refererade forskningsöversikten av Ackesjö och beskrivs hur barns utveckling av litteracitet i allmänhet börjar långt före skolstarten, och att det är en utveckling som rör olika färdigheter, förmågor och kunskaper. Forskning visar att barn som börjar skolan med svagt utvecklade läs- och skrivförmågor löper stor risk att ha fortsatta svårigheter under den fortsatta skoltiden. I Litteracitetsutveckling i olika åldrar och ämnen (2016 c) beskrivs hur elever utvecklar litteracitet i olika steg: grundläggande litteracitet, allmän litteracitet och ämneslitteracitet. Att som elev lära sig att läsa handlar i ett första steg om avkodning, utvecklande av ordförråd och grundläggande läs- och skrivkonventioner, för att sedan successivt utveckla mer specialiserade litteracitetsfärdigheter kopp- lade till olika ämnen. Förmågan att läsa, förstå och tolka text är följaktligen av central betydelse för elevers kunskapsutveckling i alla ämnen. På liknande sätt så pekar den ovan refererade forsknings- översikten av Ackesjö och på att utvecklingen av barns och elevers matematiska färdigheter i förskola och de tidiga skolåren har betydelse inte bara för deras fortsatta kunskapsutveckling inom mate- matik utan även för deras utveckling av andra grundläggande färdig- heter, t.ex. relationella förmågor, förmågan att lyssna, visuell-rumslig förmåga samt numerisk förmåga. Konsekvenser av utredningens förslag Tidiga stödinsatser ger i allmänhet mer effekt än insatser som sätts in högre upp i skolåren. konstaterar i sitt slut- betänkande (SOU 2017:35) att det finns en bred samstämmighet i forskningen vad gäller vikten av tidiga insatser för att identifiera elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd, och att sätta in åtgärder tidigt (s. 260). Detta är viktigt inte minst för att motverka negativa konsekvenser för elevers motivation och självförtroende. En anledning till införandet av garantin för tidiga stödinsatser var att extra anpassningar och särskilt stöd tidigare ofta sattes in för sent (Skolinspektionen 2016, och 2020). I den tidigare refererade forskningsöversikten av Ackesjö och (se vidare bilaga 3) understryks vikten av att tidigt identifiera de elever som har svårigheter med sin läsutveckling och ge extra stöd åt dessa för att förbättra deras läs- och skrivförmågor. Detta framhölls även av Skol- kommissionen som betonar vikten av förebyggande insatser. Åtgär- der för att exempelvis främja läs- och skrivinlärning i de tidiga skol- åren bedömdes vara ett effektivt sätt att förebygga skolsvårigheter på (SOU 2017:35 s. 261). Det finns stark forskningsevidens för att lärares kompetens är central för elevers resultat (se t.ex. m.fl. 2010; 2009; 2012; 2007; 2009 b; SOU 2017:35). Begreppet lärarkompetens omfattar bl.a. formell ut- bildning, ämneskunskaper samt pedagogiska och ämnesdidaktiska kunskaper, men även lärarens individuella kunskapsnivåer och erfar- enheter. Att läraren har relevant utbildning och kompetens för sitt uppdrag påverkar i hög grad undervisningens kvalitet. Den samlade bilden är att lärarens förmåga att undervisa i ett visst ämne framstår vara av större betydelse för elevernas kunskapsutveckling än enbart ämneskunskaper, vilket indikerar att lärarens kompetens är nära för- knippad med hur undervisningen organiseras och genomförs. I slut- betänkandet från (SOU 2017:35) understryks vikten av kompetensutveckling, samt att insatserna bör inriktas mot undervisning, lärande och bedömning samt genomföras i den ordinarie lärmiljön genom kollegialt lärande förenat med externt expertstöd. Det viktigaste för elevernas kunskapsutveckling och skolresultat är undervisningens kvalitet. Det finns dock forskningsevidens som stödjer ett positivt samband mellan undervisningstid och kunskaps- resultat. Detta beskrivs t.ex. i slutbetänkandet från Skolkommis- sionen (SOU 2017:35) samt promemorian Vissa timplanefrågor Konsekvenser av utredningens förslag (U2015/06066/S). I en rapport från SNS, Långsiktiga effekter av mer undervisningstid (, 2020) dras slutsatsen att mer undervisning i form av längre terminer under det första skol- året ger positiva långsiktiga effekter då det bidrar till att elevernas grundläggande färdigheter förbättras. I en tidigare rapport från Skol- verket (2012), Utökad undervisningstid i matematik, drogs slutsatsen att extra undervisningstid i matematik med fördel kunde läggas i årskurs 1–3, då en utökad undervisningstid i de lägre årskurserna bedömdes i större utsträckning bidra till en förstärkning av elevernas matematikkunskaper (s. 17). Gymnasiebehörighet är en av de indikatorer som Folkhälsomyn- digheten använder för att mäta folkhälsan.1 Bakgrunden till det är att det finns ett tydligt samband mellan en individs utbildningsnivå och hälsa, t.ex. ifråga om medellivslängd där det finns betydande skillna- der mellan dem som har förgymnasial utbildning och dem som har eftergymnasial utbildning.