sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Kontroll och uppföljning avseende sådana kommunala angelägenheter, vars skötsel har lämnats över till privata utförare genom avtal, regleras i 3 kap. 5 § samt i 10 kap. 7–9 §§ kommunallagen. 6.3.3Programmet för god hushållning ska innehålla mål och riktlinjer Utredningens förslag: Programmet för god hushåll- ning ska innehålla mål och riktlinjer för hur kravet på en god hushållning kan nås. Skälen för utredningens förslag: I syfte att komma till rätta med den osäkerhet som finns kring tillämpningen av dagens bestämmel- ser om olika krav på riktlinjer inom den ekonomiska förvaltningen samt de variationer i innehåll och ambitionsnivå som utredningen kunnat identifiera, finns skäl att uppställa vissa krav på innehållet i programmet för god hushållning. Programmet är ett dokument som bör ges en hög politisk dignitet och ska bestå dels av mål, vilka ger programmet en tydligt framåt- blickande karaktär, dels av riktlinjer för ställningstaganden i olika frågor. Riktlinjerna kan också syfta till att konkretisera kommunens eller regionens arbete med att uppnå sina uppställda mål och att upp- nå en god hushållning. Utöver mål och riktlinjer ska pro- grammet innehålla en beskrivning av de konsekvenser för verksam- heten som följer av de ekonomiska målen i programmet. Programmet får även innehålla andra mål, riktlinjer och övriga ställningstaganden som kommuner och regioner anser nödvändiga (se avsnitt 6.3.4, 6.3.5 och 6.3.6). Programmet bör utgå från en analys av kommande behov och förutsättningar, t.ex. utifrån befolkningsutvecklingen. Innehållet i programmet för god hushållning, har vidare en direkt koppling till innehållet i budgeten. Utredningen föreslår att budgeten även fortsättningsvis ska innehålla en plan för verksamheten och en plan för ekonomin . I dessa planer ska mål för plan- perioden anges som utgår från programmet för god hus- hållning (se avsnitt 6.7.1). Ett exempel på ett möjligt innehåll i ett sådant program för god hushållning, som utredningen föreslår, redovisas i bilaga 2. Transparens, insyn och nationell uppföljning underlättas om pro- grammen följer en enhetlig struktur, har likartat innehåll och tar ställning till vissa bestämda nyckelfrågor. 6.3.4Mål för ekonomin i programmet för god hushållning Utredningens förslag: Programmet för god hushåll- ning ska minst innehålla mål för 2.soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, 3.självfinansieringsgrad av investeringar, och Skälen för utredningens förslag Viktiga ekonomiska överväganden inom god hushållning Utredningen har i de föregående avsnitten beskrivit hur den ekono- miska styrningen mot en god hushållning kan förstärkas genom tydligare krav på innehållet i kommuners och regioners pro- gram för god hushållning. Programmet föreslås bl.a. inne- hålla vissa ekonomiska mål. Utredningen har visat att det finns förbättringsmöjligheter t.ex. när det gäller långsiktigheten i och sam- mansättningen av de ekonomiska målen. Utredningens förslag syftar till att varje kommun och region, utifrån sina egna förutsättningar, ska formulera mål som avser en period . I detta ingår också ställningstaganden till målnivåer. Målen ska omfatta flera olika ekonomiska dimensioner av god hushållning i syfte att säkerställa att ett långsiktigt hel- hetsperspektiv anläggs inom den ekonomiska styrningen. God hushållning innebär bl.a. att varje kommun och region, utifrån sina förutsättningar, förvaltar sin ekonomi på ett så- dant sätt att en betryggande säkerhet och en långsiktig ekonomisk hållbarhet uppnås. För många kommuner och regioner är några av de viktigaste frågorna hur soliditeten och kontrollen över låneskuldens utveckling kan stärkas som den demografiska utvecklingens utmaningar måste hanteras. Låneskuldens storlek har ökat snabbt. Det innebär att räntekostnader riskerar att ta ett ökat utrymme i förhållande till kostnader för den löpande driften. Solidi- teten inklusive ansvarsförbindelser för pensionsförpliktelser är rela- tivt låg för många kommuner och de flesta regioner även om trenden har varit en stärkt soliditet, tack vare amorteringen av pensions- skulden. Det finns dock stora variationer i soliditet och låneskuld mellan olika kommuner respektive regioner (se avsnitt 4.4). Kontroll över låneskuldens utveckling kan uppnås dels genom en plan för amorteringar, dels genom tydliga prioriteringar mellan olika investe- ringar. Det är centralt att eftersträva en hög grad av självfinansiering och ha tydliga principer för när lånefinansiering av inve- steringar kan accepteras. Resultatkravet behöver därefter sättas på en tillräckligt hög nivå så att målnivåerna för soliditet, självfinansiering och låneskuld uppnås . Finansiella mål i kommuner och regioner Utredningens undersökning av de finansiella målen i sektorn visar en mycket splittrad bild, men vissa mönster kan ändå skönjas (se avsnitt 5.6.3). De vanligaste finansiella målen med koppling till god ekonomisk hushållning avser resultat, soliditet, självfinansiering av investeringar och låneskuld. Utredningen anser att dessa fyra dimensioner har stor betydelse för styrningen mot en långsiktigt hållbar ekonomi och att de därför bör finnas med som obligatoriska mål i programmet för god kom- munal hushållning. De fyra dimensionerna relaterar också till de tre obligatoriska finansiella rapporterna som ingår i externredovisningen: resultaträkningen, balansräkningen och kassaflödesanalysen. Var och en av dessa rapporter bygger på sin egen logik och utgör viktiga delar som tillsammans bidrar till att teckna en komplett bild av den eko- nomiska situationen i kommunen eller regionen. Enligt 4 kap. 1 § LKBR ska dessa rapporter finnas i årsredovis- ningen. Vidare regleras i 5 kap. 2 § och 6 kap. 2 § LKBR hur resultat- och balansräkning ska ställas upp. Årets resultat återfinns på sista raden i resultaträkningen, och som förändring av eget kapital i balans- räkningen. Soliditeten anger storleksförhållandet mellan tillgångar och skulder i balansräkningen. Självfinansieringsgraden av invester- ingarna innehåller element från kassaflödesanalysen och resultaträk- ningen. Låneskulden återfinns i balansräkningen men förändringen av låneskulden i det kortare perspektivet framgår av kassaflödes- analysen. De olika målen är inte oberoende av varandra och alla behövs för att ge en heltäckande styrpanel för kommunens eller regionens eko- nomi . En styrning som enbart sker mot ett resultatmål ten- derar att bli ofullständig och kan leda till ekonomiska val som är mindre kostnadseffektiva på , vilket ofta inte kan anses vara en god hushållning. Soliditeten, i synnerhet när an- svarsförbindelsen för pensionsförpliktelser inkluderas, är ett långsik- tigt nyckeltal. Det utgör summan av alla historiska affärshändelser, visar på organisationens ekonomiska ställning och mest långsiktiga betalningsförmåga, som det är mycket trögrörligt i det kor- tare perspektivet. Finansiering och likviditet samt in- och utbetal- ningar fångas i kassaflödesanalysen. tionen mellan drift och investeringar präglar resultaträkning och balansräkning, men påverkar inte kassaflödesanalysen. Kommuners och regioners ekonomiska mål varierar i stor omfattning, vilket bl.a. kan bero på att vägledningen på området har varit begränsad, utan tydliga rekommendationer om vilka olika aspekter som bör inkluderas. Det har i många fall resulterat i en avsaknad av konkreta mål eller att dessa är relativt förenklade med fokus på endast en aspekt. De mål som finns är vidare inte enhetligt utformade vilket bl.a. försvårar jämförelser. Obligatoriska mål i programmet för god hushållning I syfte att uppnå en mer heltäckande och därmed mer effektiv eko- nomistyrning anser utredningen att det finns ett behov av att for- mulera långsiktiga mål för ekonomin och utifrån flera olika ekono- miska dimensioner. I detta sammanhang finns det vidare enligt utredningens upp- fattning ett värde av enhetlighet när det gäller vilka mål och nyckeltal som kommuner och regioner ska ta ställning till när de utformar programmet för god hushållning. Det är naturligt att de uppsatta målen och nyckeltalen är desamma för alla kommuner och regioner eftersom de har samma grundläggande uppdrag, liknande förutsättningar och delar samma utmaningar. Det finns inget värde i att välja unika mål och nyckeltal om det inte finns mycket starka skäl till det. Valet av ekonomiska mål och nyckeltal bör därför kunna moti- veras utifrån vad som är normalt förekommande för att mäta god hushållning i sektorn. Målen ska kunna förklaras, moti- veras och kommuniceras till förtroendevalda politiker, invånare, medarbetare och andra utomstående intressenter. Jämförelser med andra kommuners och regioners mål behöver underlättas för att ge berörda förutsättningen att bedöma rimligheten och kunna jämföra ambitionsnivå i de satta målen. En gemensam uppsättning mål och nyckeltal som alla kommuner och regioner tar ställning till stödjer också en samlad och mer rättvisande bild av sektorn som helhet. Det är viktigt att hänsyn tas till de lokala förutsättningarna för att ekonomistyrningen ska fungera och vara effektiv. Det innebär en balansgång mellan anpassning och standardisering. Sammanfattningsvis föreslår utredningen fyra obligatoriska mål som kommunen eller regionen ska anta och ange målnivåer för i pro- grammet för god hushållning. Målen uttrycks genom nyckeltal: •Målet Årets resultat, definieras genom nyckeltalet: Årets resultat som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. •Målet Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförplik- telser, definieras genom nyckeltalet: Eget kapital minskat med an- svarsförbindelsen för pensionsförpliktelser som andel av totala tillgångar. •Målet Självfinansieringsgrad av investeringar, definieras genom nyckeltalet: Årets resultat plus av- och nedskrivningar dividerat med årets nettoinvesteringar. •Målet Låneskuld, definieras genom nyckeltalet: Låneskuld som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunaleko- nomisk utjämning. Förslaget till obligatoriska mål möjliggör en anpassning till lokala behov. Anpassning kan alltid göras i de valda målnivåerna när ett gemensamt nyckeltal används. Identifierar kommunen eller regionen ett tydligt behov kan de komplettera med fler mål utöver de obliga- toriska målen. Gemensamt för de listade målen och nyckeltalen är att alla är konstruerade så att jämförelser med andra organisationer är möjliga. Ytterligare mål som ligger nära till hands att inkludera i program- met för god hushållning är sådana som fångar betalnings- beredskap eller överskottslikviditet, t.ex. den s.k. finansiella bufferten som utredningen anser utgör ett kriterium, tillsammans med solidi- teten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, för att definiera stark finansiell ställning (se avsnitt 6.4.2). Nivåer för målen ska anges i programmet för god hushållning Målen i programmet för god hushållning bör bygga på en långsiktig ekonomisk kalkyl, likt den simuleringsmodell som utred- ningen har använt, se bilaga 6, som anpassas efter kommunens eller regionens lokala förutsättningar. Kalkylen kan t.ex. visa hur kom- munen eller regionen ska kunna klara att åstadkomma en balans mellan verksamhet och ekonomi inom ramen för god hushållning. Kalkylen ska visa vilket utrymme som finns inom de beräknade ekonomiska ramarna för att utveckla verksamheten ut- ifrån invånarnas behov och efterfrågan samt utifrån politiska mål- sättningar. Inom ramen för målen behöver ställning tas till och beräkningar göras utifrån ett antal olika frågor. Det kan exempelvis gälla skälig nivå på investeringarna utifrån den demografiska utvecklingen eller andra behov, principer för vilka investeringar som finansieras med egna medel alternativt med lån, nivån på soliditet och långsiktig låne- skuld, effektiviseringsbehov för att klara demografins utmaningar och skattesats. En sådan kalkyl bör kunna leda fram till målnivåer för olika nyckeltal, t.ex. en resultatnivå som är förenlig med målen för soliditet och låneskuld. Utvecklingen av pensionsskulden är också viktig att integrera i beräkningarna. Utredningen föreslår i avsnitt 6.4.5, att de ekono- miska effekterna av ändringar i diskonteringsränta och livslängds- antaganden som påverkar pensionsskuldens storlek ska elimineras i balanskravsutredningen. Det innebär att kommunen eller regionen på kort sikt inte ska behöva återställa negativa resultat som upp- kommer på grund av detta. Kopplat till god hushållning är det dock viktigt att sådana förändringar ändå hanteras på och därmed får påverkan på och återspeglas i de långsiktiga ekonomiska målen. Likviditetsbehovet kommer att öka framöver när avsättningarna till pensionsskulden minskar och utbetalningarna av pensionsskulden ökar. Det är i högre grad regionerna som påverkas av detta eftersom fler anställda når brytpunkten för tjänstepension i regionerna jämfört med i kommunerna. Vidare bör programmet omfatta strategier för att hantera konse- kvenserna av att utvecklingen av kostnader och intäkter kan vara olika . Antaganden redovisas om hur intäkterna förväntas ut- vecklas, främst skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomiskutjämning men även hur stor del av olika verksamheter som finansieras av taxor och avgifter. Utredningen har valt att inte ställa krav på vilka nivåer som bör gälla för de fyra målen som minst ska ingå i programmet för god kom- munal hushållning. Det främsta skälet är att dessa nivåer behöver övervägas av varje enskild kommun eller region och anpassas till de lokala förutsättningarna och prioriteringarna. Vad som är rimliga målnivåer kan skilja sig betydligt mellan olika kommuner och regio- ner, t.ex. beroende på befolkningsutveckling och den ekonomiska ställningen i utgångsläget. Utredningen vill emellertid göra tydligt att det finns vissa nivåer som de flesta kommuner och regioner rimligen behöver uppnå i det längre perspektivet för att kunna anses leva upp till kravet på en god hushållning. Intäkterna sätter en yttersta gräns för kostnaderna, men ett noll- resultat är inte tillräckligt i det längre perspektivet för att hantera både återinvesteringar och demografiskt betingade investeringar. Den simuleringsmodell som utredningen har använt, se även bilaga 6, visar vilka resultatnivåer som krävs för att uppnå vissa mål för soli- diteten, både inklusive och exklusive ansvarsförbindelsen för pen- sionsförpliktelser, och/eller låneskulden, under vissa förutsättningar och antaganden. Årets resultat för en organisation med både stabil demografisk utveckling och en relativt god soliditet i utgångsläget bör uppgå till minst 1–av skatteintäkter, generella stats- bidrag och kommunalekonomisk utjämning. Om demografin för- ändras i snabb takt och soliditeten dessutom behöver förstärkas kan det behövas resultatnivåer på uppemot 3–för att jämna ut den ekonomiska belastningen . I simuleringen har utredningen utgått från principen att solidi- teten (både inklusive och exklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser) och låneskulden som lägst ska hållas oförändrad så att ekonomin inte urholkas och att konsumtion inte sker på framtida skattebetalares bekostnad. För vissa kommuner och regioner skiljer sig dagens nivåer på soliditet och låneskuld markant negativt från genomsnittet i sektorn och för dessa bör det vara en tydlig ambition att i stället göra en förstärkning som planen avser. En kommun eller region med negativ eller svagt positiv soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser bör sätta som mål att stärka denna. Den genomsnittliga soliditeten inklusive an- svarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i sektorn var varav för kommunerna och negativ, , för regionerna. En rimlig och långsiktigt eftersträvansvärd nivå kan vara . För kommuner och regioner med större kommande investeringsbehov kan nivån på soliditeten däremot behöva vara högre än så. Nivån är uppskattad utifrån att det ska finnas en betryggande reserv som utgör ett skydd mot ekonomiska kriser eller negativa händelser. Sådana händelser skulle annars kunna riskera att inverka på möjligheten att kontinuerligt bedriva den välfärdsverksamhet som samhället är starkt beroende av. Om utvecklingen framåt följer den historiska trenden är det sannolikt att den genomsnittliga soli- diteten fortsätter att stärkas, upp till 30–för kommu- nerna samt till en positiv nivå för regionerna . Vissa enskilda kommuner och regioner skulle dock behöva vidta särskilt omfattande åtgärder för att uppnå den eftersträvade nivån. Utifrån utredningens samlade förslag kommer det att innebära vissa nackdelar att ha en negativ soliditet inklusive ansvarsförbin- delsen för pensionsförpliktelser eftersom resultatreserven (se av- snitt 6.5), är förbehållen kommuner och regioner med positiv soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Emellertid kommer kommuner och regioner med en soliditet inklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser som ligger att kunna åtnjuta ett friare förhållande till balanskravet (se avsnitt 6.4.2 om stark finansiell ställning). Om denna nivå överstigs kommer det vara möjligt att inte behöva återställa ett negativt balanskravsresultat. Indikativa målnivåer för låneskulden och självfinansieringsgraden handlar främst om att få kontroll över låneskuldens förändring kopplat till nivån på investeringarna. •Kommuner och regioner med stabil demografi bör i princip bara ha reinvesteringar och underhållsinvesteringar, som uppskattnings- vis inte ligger långt över nivån på avskrivningarna, och därför bör självfinansieras i sin helhet. Resultatet ska då även ge ett utrymme för amorteringar och en minskande låneskuld. •Kommuner och regioner med snabba förändringar i demografin kommer att behöva ha högre investeringsnivåer och kan därför tillåta sig att låna till demografiskt drivna investeringar, vilka del- vis kommer att kunna finansieras via skatter och utjämning. Sam- tidigt behöver ändå självfinansieringen av reinvesteringar och underhållsinvesteringar säkerställas. Låneskulden kan för dessa kommuner och regioner tillåtas öka i kontrollerad takt de år då investeringsnivån är hög. •Kommuner och regioner som har ett högt tryck på kvalitets- och ambitionshöjande investeringar behöver också säkerställa en själv- finansiering av dessa. Har en kommun eller region en låneskuld som ligger högre än snittet för andra kommuner eller regioner med liknande demografiskt tryck bör utrymme också skapas för en högre amorteringstakt. Sammanfattning av utredningens syn på målnivåer för god hushållning Utredningen har sammanfattningsvis följande syn på vilka målnivåer som bör uppställas för att nå en god hushållning. •Resultatet bör sättas på en sådan nivå att målen för soliditeten in- klusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, låneskulden och självfinansiering av investeringarna uppfylls. •Det egna kapitalet bör ha en betryggande storlek som skydd mot ihållande kriser och för att möta oförutsedda försämringar i eko- nomin. Det är ett sparande som kan möta framtida utgifter och utgör den förmögenhet som nuvarande generation förvaltar åt framtida generationer. –En soliditet på inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser bör eftersträvas. Är den lägre bör målet vara att stärka soliditeten. Det bör ske i en takt som är rimlig och långsiktigt hållbar för kommunen eller regionen. –Är soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsför- pliktelser mellan bör målet vara att den kan stärkas eller bibehållas beroende på vilka framtida behov kom- munen eller regionen står inför. –Är soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsför- pliktelser har en stark finansiell ställning upp- nåtts och en sänkning av soliditeten kan accepteras. •I perioder med små demografiska förändringar, bör investeringarna ha en långsiktigt hållbar nivå så att resultat och avskrivningar ger full självfinansiering och, i fall det finns en låneskuld, ett utrymme skapas för amortering av låneskulden. –Tillväxtinvesteringar bör kunna lånefinansieras till viss del. I perioder av snabb befolkningstillväxt kan låneskulden behöva öka. 6.3.5Riktlinjer för förvaltning av medel och resultatreserv i programmet för god hushållning Utredningens förslag: Programmet för god hushåll- ning ska minst innehålla riktlinjer för 1.tillåten risk vid placeringar och upplåning, och 2.hantering av och tillåtna ändamål för användning av medel ur en resultatreserv, om kommunen eller regionen har inrättat en sådan. Skälen för utredningens förslag Programmet för god hushållning ska innehålla riktlinjer Utredningen föreslår att programmet för god hushåll- ning ska innehålla mål och riktlinjer för hur god hus- hållning kan nås. I kravet på riktlinjer ingår dels att ta ställning till tillåten risk vid placering och upplåning, dels att ange hur hanteringen av resultat- reserven ska ske och för vilka ändamål som medel ur denna får användas. Kravet på riktlinjer för hanteringen av resultatreserven förutsätter att kommunen eller regionen har beslutat att inrätta en resultatreserv enligt den föreslagna bestämmelsen i 11 kap. 14 a § kommunallagen. En resultatreserv är en viktig del i den ekonomiska styrningen och påverkar både skötseln av ekonomin och medels- förvaltningen samt verksamheten. Vidare kan hanteringen av resultat- reserven komma att få bäring på de mål som kommuner och regioner har att ta ställning till inom programmet. Utredningen utvecklar för- slaget till resultatreserv i avsnitt 6.5. Kommuner och regioner kan även välja att inkludera andra rikt- linjer i programmet, t.ex. använda riktlinjer för beskriva hur de i pro- grammet angivna målen ska nås och på så sätt konkretisera de mål som uppställs utifrån perspektivet god hushållning. Begreppet riktlinje i detta sammanhang bör inte förväxlas med de krav på riktlinjer som finns inom den ekonomiska förvalt- ningen och som utredningen föreslår ska tas bort. Riktlinjer för att begränsa risktagande vid placering och upplåning Utredningen föreslår att medelsförvaltningen, till skillnad från vad som inryms i kravet på god ekonomisk hushållning, inte ska vara explicit utpekad i definitionen av god hushållning. Däremot föreslår utredningen att riktlinjer som avser tillåten risk vid placering och upplåning, dvs. vid förvaltningen av medel, ska ingå i program- met för god hushållning och integreras med övriga mål och ställningstaganden för ekonomin. Förvaltningen av medel är en integrerad del av den ekonomiska förvaltningen i övrigt och styr- ningen av denna förvaltning måste ligga i linje med de långsiktiga målen för god hushållning och stärka möjligheterna att nå dessa. ska inte ha en egen logik som särskiljs från den ekonomiska förvaltningen i övrigt. I dagens regelverk finns ett krav på god avkastning, vilket utred- ningen föreslår ska tas bort (se avsnitt 6.3.7). Genom att ta bort kravet på god avkastning avser utredningen att markera att det finns andra syften än avkastningsnivån som är överordnade och därför i högre grad bör vara styrande för medelsförvaltningen. Det yttersta syftet med medelsförvaltningen bör vara att trygga de framtida betalningsflödena. Värdering, hantering och begräns- ning av olika finansiella risker bör därmed få en mer framträdande roll i riktlinjerna och lyftas fram som centrala att reglera inom ramen för god hushållning. strategier och tekniker för att minska olika finansiella och operationella risker bör i ännu högre grad framgå av riktlinjerna. Strävan efter god avkastning har enligt utredningens bedömning lett till ett riskbeteende i vissa kommuner, regioner och kommunala koncernföretag. Balansen mellan risk och avkastning är svår. Att an- vända överlikviditet till placering t.ex. i aktier kan vara ekonomiskt motiverat om det finns en genomtänkt strategi för att hantera risker. Andelen av sektorns placeringar som består av aktier har också ökat snabbt , på bekostnad av säkrare ränteplaceringar.