sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — 128Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2020:5, Förlängt arbetsliv – förutsättningar, ut- maningar och konsekvenser, Rapport från forskarseminariet i 15–, s. 144. 129Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 23. 130Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 23. Det finns också stora skillnader i arbetsförmåga beroende på socioekonomisk status. Klyftorna mellan låg- och högutbildade i fråga om hälsa och arbetsförmåga ökar. 131Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 25. 132Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 8. Det är exempelvis de med eftergymnasial utbildning och bättre självskattad hälsa som i högre utsträckning fortsätter att arbeta efter 64–, se Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 14, Att arbeta efter 65, s. 29. Rätten till sjukersättning – problemanalys citet.133 Sådana arbeten, och arbeten som innebär obekväma arbets- ställningar eller som är statiska och eller monotona, blir också svårare att utföra ju äldre man blir på grund av försämringen av flera fysiska funktioner. Enskilda individer kan dock behålla en mycket god fysisk kapacitet även i hög ålder och fysisk förmåga kan tränas upp i alla åldrar. För äldre arbetstagare är det extra viktigt med en ergonomiskt väl anpassad arbetsmiljö samt möjlighet att kunna organisera arbetet så att det passar även en individ med lägre fysisk kapacitet.134 Såväl syn som hörsel försämras med stigande ålder, men det finns goda kompensationsfaktorer i form av hjälpmedel och medicinsk be- handling.135 Vid synkrävande arbeten behöver äldre starkare ljus än yngre och korrigering med glasögon eller linser. Vissa ögonsjukdomar är vanligare hos äldre, men dessa är i många fall botbara och påverkar i så fall inte arbetsförmågan även om vissa korrigeringar i arbets- miljön ibland kan krävas.136 Hörseln förändras med stigande ålder, men det relativa bidraget mellan olika riskfaktorer är individuellt och därmed svårt att uppskatta. En hörselnedsättning kan försvåra arbete i bullriga miljöer. Det finns exempelvis en viss risk för olyckor om inte varningssignaler uppfattas. Hörselhjälpmedel kan emellertid kom- pensera för vanliga hörselförändringar.137 Kognitiv funktion förändras inte dramatiskt med stigande ålder och om man bara går på intellektuell funktion kan de flesta arbeta högt upp i åldrarna.138 Kognitionen har nämligen sitt eget åldrande och mer påtagliga effekter ses främst i mycket hög ålder, då oftast beroende på sjukdom och en allmänt sänkt livsfunktion. Kognitiv oförmåga som ger funktionella problem hos personer – 75år beror på sjukliga förändringar. Vissa kognitiva förmågor är som bäst i tidigt vuxenliv, andra förmågor förbättras . Kognition påverkas visserligen av förändringar i hjärna och nervsystem, men hjärnan formas under hela livet, vilket ger en möjlighet till anpass- ning efter ändrade kognitiva krav. bidrar detta till stora 133Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 9–10. 134Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 14 och 25. 135Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 25. 136Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 12. 137Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 12–13. 138Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 21, 70 är det nya 50, s. 16 och 18–19. Rätten till sjukersättning – problemanalys skillnader också mellan personer med samma kronologiska ålder. Psykiskt välbefinnande, motivation, kognitivt engagemang, nätverk och andra sociala faktorer är också viktiga för den kognitiva hälsan. Arbetet är en viktig källa för kognitiv stimulans. Ett arbetsliv som bidrar till kognitivt engagemang och stimulans är bra för att bevara våra förmågor och är i detta avseende alltså hälsofrämjande.139 Precisionssvaghet och långsammare uppfattningsförmåga är exem- pel på åldersrelaterade förändringarna av mentala funktioner. Äldre arbetar i genomsnitt långsammare än yngre och kan ha svårare med snabba beslut. För de flesta arbetsuppgifter kompenseras emellertid en nedsatt snabbhet och precision av större motivation, mer erfar- enhet och bättre helhetsbedömning. En lägre förmåga till nyinlärning kan kompenseras av större motivation.140 Äldre personer har vidare oftast inte svårare att lära nya saker men det tar i allmänhet lite att få fördjupad kunskap. Att kunskapen är meningsfull och att den som lär sig har motivation för inlärningen är särskilt viktigt för seniorer. Minnesfunktionen generellt håller sig bra och på- verkas inte av ålder så mycket som man trott och många minnestyper kan hålla sig intakta till sent i livet.141 Enligt IFAU har arbetskraftsdeltagandet bland äldre i varierat kraftigt . För män i åldersgruppen 60–64 minskade det exempelvis från för att sedan stiga till 2016.142 har arbetskraftsdeltagandet för kvinnor i samma åldersgrupp ökat från ca 45 till över 65 procent.143 IFAU menar att varken utvecklingen i hälsa, utbildningsnivå eller arbetsmiljö samvarierar på ett entydigt sätt med arbetskraftsdeltag- andet bland de äldre.144 IFAU bedömer att den tidigare minskningen i arbetskraftsdeltagandet i stället framför allt berodde på att förtids- 139Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 14–16 och 25–26. 140Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 26. 141Delegationen för senior arbetskraft, Rapport 8, Vad blir sämre och vad blir bättre när man blir äldre?, s. 17–18 och 26. 142IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 17. 143IFAU, Rapport 2015:24, Kan vi jobba tills vi blir 75?, s. 4 och 15. 144IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 35. Rätten till sjukersättning – problemanalys pensionssystemet blev mer generöst kring hälsokrav bland äldre och utvidgades till att omfatta svårigheter på arbetsmarknaden. IFAU menar att även de senaste decenniernas uppgång i arbetskraftsdeltag- andet bland äldre i hög grad påverkats av politiska reformer. Det mest betydelsefulla har enligt IFAU varit den stegvisa förändringen av förtidspensionen till sjukersättning och renodlingen till en försäk- ring som har striktare hälsokrav och endast omfattar förlorade arbets- inkomster till följd av försämrad hälsa. Även den stora pensions- reformen och andra reformer samt det faktum att hälsan tycks ha förbättrats synnerligen fort för födelsekohorterna i de relevanta ålders- intervallen för uppgången har troligen också haft viss effekt, enligt IFAU.145 IFAU har vidare anfört att de inte kunnat visa att de lägre socio- ekonomiska grupperna fick bära en proportionerligt större del av bördan av de hårdare kraven för att få sjukersättning. Tvärtom menar IFAU att en relativt större andel av de med dålig hälsa och låga in- komster fick sjukersättning efter reformen. Efter att de hårdare kvali- ficeringskraven införts sökte sig de som inte längre fick tillgång till sjukförmåner till framför allt arbetsinkomster som alternativ inkomst- källa. Förändringarna i andra inkomster som huvudsaklig inkomst- källa är förhållandevis små. Inkomstfördelningen bland de äldre före- faller inte ha påverkats särskilt mycket av de nya reglerna för att få sjukersättning.146 Enligt IFAU hade 2000-talets åtstramning av för- tidspensionssystemet troligen reala effekter genom att arbetsutbudet bland de äldre verkligen ökade. Det var inte så att de tidigare mot- tagarna av sjukersättningen bara flyttades över till andra offentliga inkomsttrygghetssystem eller det kommunala försörjningsstödet. IFAU menar också att arbetskraftsdeltagandet bland de äldre i hög grad styrs av normer. En mycket stor andel pensionerar sig när de fyller , trots att det inte finns något biologiskt skäl till pen- 145IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 98–99. IFAU har även tidigare framfört att det är troligt att pensionsreformen bidragit till ökningen av arbetsutbudet bland de äldre, men att det är svårt att fastställa i vilken utsträckning, och att det särskilda jobbskatteavdraget för äldre också har bidragit till den ökade syssel- sättningen. IFAU fann också att effekten av den så kallade Ringholmreformen, som gjorde det möjligt för anställda att arbeta tills de fyller 67, troligen varit minimal, se IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 97. IFAU har även tidigare funnit att de senaste årens ökning i arbetskraftsdeltagande bland äldre har sammanfallit med förbättringar i hälsa och utbildningsnivå över födelsekohorter, samt med striktare krav för att bli beviljad sjukersättning, se IFAU, Rapport 2017:18, Vad förklarar de senaste 20 årens ökade arbetskraftsdeltagande bland äldre i ?, s. 1 samt 20–21. 146IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 74 Rätten till sjukersättning – problemanalys sion just vid denna ålder. Politiska reformer har enligt IFAU haft överraskande liten effekt på normerna. Ett sätt att påverka normer kring pensionering är enligt IFAU att låta arbetslöshets- och sjuk- försäkringarna omfatta personer högre upp i åldrarna.147 Endast hälsan beaktad finns nämligen enligt IFAU en stor poten- tial för ökad sysselsättning framför allt i åldersgruppen som är äldre än 65 år.148 IFAU har framfört att bara under det senaste dryga de- cenniet har ökningen av arbetskraftsdeltagandet motsvarat förbätt- ringen av hälsan för män. Skillnaden i arbetskraftsdeltagande mellan åldersgrupperna 60–64 och 65–69 är enligt IFAU inte betingad av observerbara skillnader i hälsoindikatorer mellan de båda grupperna.149 Enligt IFAU har svenska män en potential att i genomsnitt arbeta jämfört med om man beaktar förbättringarna i hälsa mellan 1985 och 2009.150 7.4.6Sambandet mellan sjukersättning och ålderspension En äldre försäkrad som nekas sjukersättning kan lämna arbetslivet genom att i stället ta ut inkomstgrundad ålderspension. Det finns alltså ett samband mellan strikta sjukersättningsbedömningar för för- säkrade som är i slutet av sina arbetsliv och ett ökat uttag av inkomst- grundad ålderspension. Den som tidigt tar ut inkomstgrundad ålders- pension drabbas dock ekonomiskt eftersom den livslånga pensionen då blir lägre.151 ISF undersökte 2014 förändringar i utträde från arbetslivet för 60–64-åringar –2010, då en striktare tillämpning och skärpta sjukförsäkringsregler infördes. Ett resultat var att 60– 64-åringar med en jämförbar sjukskrivningshistorik hade en högre och ökande risk att ha sin huvudsakliga inkomst från ålderspensions- systemet 2008–2010 jämfört med . En möjlig förklaring till den ökande risken kan enligt ISF vara att de striktare sjukförsäk- ringsreglerna har påverkat individer med sjukskrivningshistorik att ta ut ålderspension tidigare. ISF framhåller dock även att den succes- siva infasningen av det nya pensionssystemet innebär att incitamen- 147IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 98–99. 148IFAU, Rapport 2015:24, Kan vi jobba tills vi blir 75?, s. 1. 149IFAU, Rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, s. 35. 150IFAU, Rapport 2015:24, Kan vi jobba tills vi blir 75?, s. 15. 151Jfr SOU 2020:6 s. 174–175. Rätten till sjukersättning – problemanalys ten att vara kvar på arbetsmarknaden blir starkare under den stude- rade perioden och att resultaten alltså trots detta visar en ökad relativ risk för tidig ålderspensionering för individer med sjukskrivnings- historik i slutet av perioden.152 ISF analyserade vidare bland annat olika yrkesgruppers utträde från arbetsmarknaden och anförde då att sjukförsäkringen är en vanlig utträdesväg från arbetslivet. Under vissa perioder minskar dock andelen personer som har sjukförmåner som främsta inkomst vid utträdet, medan andelen som har arbetslöshetsersättning som ut- trädesväg ökar. Det tyder enligt ISF på att samspelet mellan dessa för- måner bidrar till vilken utträdesväg som en enskild individ tar. ISF menar att tillämpningen av regelverket inom sjukförsäkringen kan ha betydelse för om personerna lämnar arbetslivet permanent eller inte.153 7.4.7Incitament att lämna arbetslivet via sjukersättning i stället för genom pension Dagens inkomstpensionssystem bygger på att den enskilde individen själv tjänar ihop till sin pension under de yrkesverksamma åren. Varje ytterligare år i arbete innebär att mer pengar tjänas in både till den allmänna inkomstpensionen och tjänstepensionen. Det är dock inte bara inkomster från arbete som ger pensionsrätter. Pensionen grundas på alla skattepliktiga inkomster. Det innebär att även vid avbrott i arbetslivet som berättigar till föräldrapenning, studiemedel, ersättning från plikttjänstgöring, arbetsskadelivränta, ersättning från a-kassa samt sjuk- eller aktivitetsersättning tjänas pensionsrätter in. Pensionsavgiften betalas då av staten men även i vissa situationer via kollektivavtalen. bokförs pensionsrätten på individens in- komstpensionskonto. Värdet på kontot, som är det sammanlagda vär- det av pensionsrätterna och deras ränta över åren, utgör individens pensionsbehållning som sedan fördelas över den förväntade återstå- ende livslängden. För de som under sitt yrkesverksamma liv inte tjänat ihop tillräckligt mycket inkomstpension för att komma över garanti- 152ISF Rapport 2014:7, Striktare sjukförsäkring och tidig ålderspensionering, s. 8 och 51–52. Jfr IFAU:s bedömning att det striktare regelverket innebar ett ökat arbetskraftsdeltagande bland äldre i avsnitt 7.4.5. 153ISF Rapport 2018:10 Tidigt utträde från arbetslivet bland kvinnor och män, s. 14. Rätten till sjukersättning – problemanalys pensionsnivån betalar staten ut garantipension så att den tillsammans med intjänad inkomstpension når upp till garantipensionsnivån. Själva konstruktionen av pensionssystemet innehåller således incita- ment för individen att fortsätta arbeta i och med att tidigt utträde från arbetslivet påverkar individens framtida pension. För den som fortsätter arbeta efter finns dessutom ett extra jobb- skatteavdrag. Det ger mer pengar i plånboken för den som arbetar och vid årets början har fyllt 65-år än för en 64-åring. tjänas nya pensionsrätter in vilket gör den framtida pensionen högre. Trots att det finns ekonomiska incitament i pensionssystemet som stimulerar till fortsatt arbete visar statistiken att många män- niskor väljer att ta ut pensionen tidigare än . Den genomsnitt- liga pensionsåldern har legat stabilt kring men både andelen som går i pension innan och andelen som går ipension efter 65-årsdagen har ökat. , när det nya pensions- systemet introducerades hade av befolkningen i åldern 61– ålderspension (hel eller partiell). hade denna andel ökat till och 2020 var motsvarande andel . Det finns således andra värden än rent ekonomiska som får män- niskor att vilja gå i pension. ISF har i en rapport analyserat vilka motiv som ligger bakom människors pensionsbeslut.154 De flesta som gått ipension motiverar pensionsbeslutet med att de hade meningsfulla och intressanta saker att göra som pensionärer. De värderar således fritid högre än arbete och värderar möjligheten att själva kunna disponera sin egen tid högt. Det är få pensionärer som uppger att de ångrar sitt pensionsbeslut. Men det finns också grupper vars motiv tyder på att valfriheten varit begränsad. Människors hälsa påverkar både möjligheten och viljan att förlänga arbetslivet. Personer med låg utbildning, dålig hälsa, dåliga arbetsförhållanden går tidigare i pension och anger oftare stress i arbetet som motiv för pensionering. De som går tidigt i pension har också ofta låga inkomster, och får därmed lägre pension. Yrkesgrup- per med mycket sociala kontakter uppger oftare att de gått i pension på grund av stress. Det gäller till exempel de som arbetar med kunder, klienter, patienter eller elever. De personer med denna karakteristik som fortsätter att arbeta gör det i högre grad än andra av ekonomiska orsaker. 154ISF (2020), Tidig och sen pensionering, Rapport 2020:7. Rätten till sjukersättning – problemanalys De som fortsätter arbeta är ofta välutbildade med stort engagemang i arbetet, bra hälsa, goda arbetsförhållanden, stimulerande arbetsuppgifter, och höga inkomster samt upplever arbetet som berikande. Många uppger att de skulle fortsätta arbeta även om de inte behövde det av ekonomiska skäl. Män fortsätter arbeta i större utsträckning än kvinnor och företagare är överrepresenterade bland de som fortsätter arbeta . Hur ser de ekonomiska incitamenten ut? Incitamenten att lämna arbetslivet via sjukersättning i stället för ålders- pension kan analyseras i två olika tidsperspektiv. Dels de momentana incitamenten som styrs av de ekonomiska skillnaderna av att beviljas sjukersättningen kontra uttag av allmän inkomstpension , dels de långsiktiga incitamenten som styrs av hur pensionen påverkas på av ett tidigt uttag av allmän inkomstpension eller sjuk- ersättning. Utredningen har i analysen av dessa båda dimensioner använt sig av typfallsanalyser. Typfallsanalyserna har sin styrka i att det är lätt att jämföra skillnader mellan regelverk för individer med likartade egenskaper. Ett generellt problem med typfallsanalyser är dock att de är svårt att veta hur representativt ett specifikt typfall är. Vid be- räkning av typfallen har utredningen använt pensionsmyndighetens typfallsmodell för att beräkna den individuella disponibla inkomsten i de olika fallen. Utredningen har koncentrerat sig på att beskriva incitamenten för de individer som täcks av de stora kollektivavtalen för statsanställda, kommun- och regionanställda, privata arbetare re- spektive privata tjänstemän. Att enbart titta på ersättningen från det offentliga systemet ger en ofullständig bild av den ersättning som individen har rätt till vid både ålderspension och sjukersättning. Å andra finns det så många olika kollektivavtal att det blir en omöjlig uppgift att beskriva den specifika situation som varje enskild individ står inför. I beräkningarna har hänsyn inte tagits till eventuellt privat pensionssparande eller kapitalinkomster. Både det privata pensions- sparandet och kapitalinkomster ser väldigt olika ut på individnivå och är därför svåra att generalisera på ett sätt som gör det möjligt att inkludera dem i denna typ av beräkningar. Analysen ger således inte en fullständig bild av det ekonomiska utbytet i varje enskild situation Rätten till sjukersättning – problemanalys men torde vara tillräcklig för att beskriva hur de grundläggande incita- menten verkar för många av de äldre på svensk arbetsmarknad. Figur 7.17 Individuell disponibel inkomst vid sjukersättning Källa: Egna beräkningar (typfallsmodell och FASIT:s typfallsmodell). Beräkningarna visar att det på kort sikt, , är ekono- miskt förmånligare för den enskilde individen att försörjas av sjuk- ersättning än genom uttag av allmän inkomstpension. Det gäller oav- sett avtalsområde. Den största skillnaden mellan inkomsten vid tidigt uttag av allmän inkomstpension och sjukersättning finns för privata arbetare. Av figur 7.18 framgår att ersättningen vid uttag av ålders- pension för en person med en månadslön på blir om- kring lägre än vid sjukersättning, oavsett avtalsområde. För övriga avtalsområden är skillnaden mellan inkomsten vid tidigt uttag av allmän inkomstpension och sjukersättning mindre än för privata arbetare. Mest generösa är ersättningarna i statlig sektor och minst skillnad ger det kommunala avtalet. För kommunalt anställda med en månadsinkomst på beräknas ersättningen vid uttag av ålderspension bli lägre än vid sjukersätt- ning. Vid högre inkomster blir skillnaden än mindre. För personer med en månadsinkomst på blir ersättningen vid ålders- pension lägre än ersättningen vid sjukersättning. Rätten till sjukersättning – problemanalys statsanställda och privata tjänstemän är motsvarande skillnad om- kring . Typfallsanalysen beräknar den teoretiska inkomsten för den en- skilde individen i respektive situation, givet att denne söker eller är berättigad till inkomstprövade ersättningar som t.ex. bostadstillägg. Det är emellertid inte självklart att individen alltid söker eller är berättigad till kompletterande dessa förmåner. Många som enligt inkomststatistiken borde vara berättigade till bostadstillägg söker inte ersättningen, vilket i en del fall gör att typfallsanalysen överskattar den verkliga inkomstnivån. Även andra inkomster som privat pen- sionssparande, eventuella livräntor, kapitalinkomster och rätten till avtalsersättningar kan påverka den faktisk inkomstnivån, vilket inte heller tas hänsyn till i typfallsanalysen. För den som är sammanboende har makens eller makans inkomster också betydelse för möjligheten att beviljas bostadstillägg. Det innebär att det finns personer som kan få högre inkomst som pensionär än med sjukersättning även om typfallsanalysen visar på det omvända i de studerade typsituationerna. Vad gäller då på ? Det faktum att alla intjänade inkomster räknas in i pensionsbehållningen och att staten och kollektivavtalen betalar pensionsrätter för den som har sjukersättning fram till och med att rätten till sjukersättning upphör, skapar långsiktiga ekono- miska incitament för individer att göra utträde från arbetslivet via sjukersättning i stället för ålderspension. Ålderspensionen blir såle- des generellt sätt lägre vid ett tidigt uttag än vad den blir om man får sjukersättning innan pension. Hur stor skillnaden blir beror dock på i vilken sektor personen arbetar och vilken slutlön personen har. I ett antal stiliserade typfall har inkomstbanor beräk- nats för åldrarna för en person född i tre olika situa- tioner; 1.Individen arbetar fram till och tar därefter ut allmän inkomst- pension. 2.Individen arbetar fram till och får därefter sjukersättning . Vid tas allmän inkomstpension ut. 3.Allmän inkomstpension tas ut . Resultaten från dessa beräkningar redovisas i tabell 7.1. Precis som vid de kortsiktiga beräkningarna av ett utträde ur arbetslivet via sjuk- ersättning och pension har de långsiktiga beräkningar av den indivi- Rätten till sjukersättning – problemanalys duella disponibla inkomsten gjorts för de fyra stora avtalsområdena. I samtliga typfall antas individen ha börjat sitt yrkesverksamma liv . Det som är fokus för analysen är inkomsterna från 66år, dvs. när alla grupper har pensionsinkomster och rätten till pen- sionssystemets grundskydd har uppnåtts. För att belysa skillnaderna mellan de tre olika situationerna har genomsnittet av skillnaden i inkomst mellan de olika situationerna beräknats som ett genomsnitt över åldrarna 66–. I tabell 7.1 redovisas detta som en kvot mellan inkomsterna vid de olika utträdesalternativen från arbetsmarknaden.155 Den generella slutsatsen för alla avtalsområden är att det alltid är mest lönsamt att arbeta till , näst mest lönsamt att avsluta arbets- livet med sjukersättning och minst lönsamt at ta ut pension från Tydligt är att skillnaden i pensionsinkomst från och framåt, mellan de tre situationer, i samtliga fall är väldigt liten för de som har låga inkomster, oavsett avtalsområde. Pensionssystemets grundskydd genom garantipension och BTP gör att en lägsta inkomstnivå garan- teras. För en person med en slutlön på ca blir mervärdet av att arbeta till , i förhållande till tidigt uttag av allmän inkomstpension från eller sjukersättning från där- för begränsat. Att beviljas sjukersättning vid ger således omkring