sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Exempel på sådan information är transportörsuppgifter som kan samlas in med stöd av polislagen eller sådana passagerarupp- gifter (PNR-uppgifter, ) som polisen får enligt bestämmelserna i lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. sker viss selektering av avgångar och fartyg i gränsöverskridande trafik med hjälp av sådana uppgifter. Det internationella samarbetet innebär också att man har viss in- formation om vad som är på väg in till landet. Underrättelsearbetet tar även i övrigt i stor utsträckning sikte på organiserad brottslighet som ofta är av gränsöverskridande karaktär. På dessa platser och i dessa områden finns det således förutsättningar för mer träffsäkra insatser eftersom tid och plats för åtgärder är lättare att förutse. Det är på dessa platser och i dessa områden som polisen har störst möjlighet att vidta effektiva polisiära åtgärder som kan bidra till att upprätthålla den allmänna ordningen och inre säkerheten och göra till ett mindre attraktivt mål för interna- brottsnätverk.9 Delar av de behov som framfört är kopplade till underrättelsearbetet och möjligheterna att inom ramen för detta arbete få tillgång till information. Detta gäller frågor som rör kamera- bevakning, som behandlas särskilt nedan, men även andra behov har lyfts fram. har framhållit att en grundläggande för- utsättning för att kunna förebygga och förhindra gränsöverskridande brottslig verksamhet är att denna verksamhet kan upptäckas. I det arbetet behöver myndigheten få tillgång till bättre underlag än vad de har . I underrättelseverksamheten är det inte med nödvändig- het ett enskilt konkret brott som står i fokus utan ”den större bilden”, dvs. de strukturer som skapar förutsättningar för brottslig verksam- het. För att upptäcka strukturella företeelser krävs det att myndig- heten har möjlighet att genom olika källor samla in en större mängd data och behandla det referensmaterialet än vad som bedöms vara möjligt . Sådana data behövs för att kunna upptäcka och analysera rörelse- mönster hos de som bedriver brottslig verksamhet med tillräckligt god säkerhet för att t.ex. preciserade polisiära insatser ska kunna vidtas. har framfört att om kriminella mönster kan upptäckas och internationella kriminella aktörer förhindras från att få fotfäste i kan det i förlängningen leda till såväl att enskilda besparas lidande som att samhället får minskade kostnader och poli- siära resurser frigörs till andra områden där det finns behov. Polis- myndigheten har också framfört att en ökad förmåga att t.ex. utföra riktade insatser i syfte att kontrollera internationella kriminella aktö- rer i samband med eller nära anslutning till inresa (och därigenom få vistelserätten prövad) även skulle möjliggöra att fler personer kan avvisas eller utvisas innan de hinner begå några brott i . Detta skulle bidra till att göra till ett mindre attraktivt land för gränsöverskridande brottslighet, t.ex. internationella stöldligor. 9Polismyndigheten (2018) Redovisning av regeringsuppdrag Uppdrag till om användningen av poliskontroller i områden nära inre gräns (Ju2018/01291/L4), Polismyn- digheten (2018) Förslag på åtgärder för att bryta utvecklingen när det gäller allmän ordning och säkerhet framför allt med koppling till utsatta områden, dnr A598.518/2018, Polismyn- digheten, och (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag Upp- drag till , och att förstärka bekämpningen av internationella brottsnätverk som begår tillgreppsbrott i (Ju2018/00991/PO). Allmänt om nyttan av kamerabevakning Kamerabevakning och rörligt bildmaterial spelar en allt viktigare roll i det polisiära uppdraget såväl i som utomlands. Kameror och kamerateknik används och kan användas i alla tidsskalor, dvs. före, under och efter en inträffad händelse och inom alla polisiära inrikt- ningar, bl.a. brottsförebyggande, utredande och operativ verksamhet samt i underrättelseverksamheten. ser således en stor nytta av att använda kamerateknik inom hela myndighetens upp- drag och verksamhet. har framfört att inspelat kameramaterial hit- tills varit helt avgörande i utredningar rörande bl.a. skottlossningar, sprängattacker, terrorbrott, sexualbrott, stölder, narkotikabrott, brott vid allmänna sammankomster och mycket mer. Kamerabevakning kan även bidra till att skapa en lägesbild inom territoriet. Med den snabba tekniska utvecklingen öppnar sig också nya möjligheter att använda sig av information i det brottsförebyggande arbetet. Vad gäller kontrollverksamhet kan kameror med tillhörande video- analys utgöra ett viktigt verktyg för att effektivisera arbetet mot gräns- överskridande brottslighet. Med sådan teknik går det bl.a. att minska antalet kontroller med bibehållen eller högre träffsäkerhet. Kamera- tekniken kan t.ex. användas till att upptäcka mönster eller larma när kända människosmugglare anländer, såväl vid inresa som vid vistelse och utresa. Kamerorna kan aldrig ersätta en gränskontroll men kan fungera som ett viktigt komplement. Utifrån detta synsätt har Polis- myndigheten till utredningen beskrivit sitt behov av bevakning i gräns- nära områden i ett något bredare perspektiv. Sammantaget har beskrivit behovet av ett system av kameror på olika platser av strategiskt intresse inom territoriet, såväl fasta som rörliga, som tillsammans kan användas för att före- bygga, förhindra och upptäcka brott och brottslig verksamhet. I detta system ska olika slags information kunna inhämtas, bearbetas, analy- seras och lagras. När informationen bearbetats och gett svar på ställda frågor delges uppgifterna verksamheten. Informationen i ett sådant system skulle kunna användas för att besvara ett stort antal frågor i flera olika verksamhetsled. Informationen kan bl.a. ge svar på –hur normalbilden på en viss plats ser ut och vad som avviker från denna bild (upptäcka), –hur brottsliga aktörers rörelsemönster ser ut och vilka nya aktö- rer som följer detta mönster (upptäcka/förhindra), –var polisiära insatser behöver sättas in i förebyggande syfte (före- bygga), –var en brottsmisstänkt person rört sig i tiden före och efter ett visst brott eller vilka som befunnit sig på en viss brottsplats (lag- föra), –var en eftersökt person eller ett eftersökt fordon befinner sig (lag- föra). Informationen som ett sådant system skulle ge kan alltså användas som stöd för beslut på såväl operativ som strategisk nivå. Myndig- heten ser olika behov kopplade till såväl insamling som lagring av information i förhållande till vad den i det enskilda fallet ska användas till. Kamerabevakning ses sammantaget som en central och nödvän- dig källa för inhämtning av information, vid sidan av andra källor såsom PNR-uppgifter, uppgifter som fås genom hemliga tvångsmedel, tips och annat. Vad särskilt gäller polisverksamhet i gränsnära områden har det an- förts att kameror med tillhörande videoanalys kan utgöra ett viktigt verktyg för att effektivisera arbetet mot gränsöverskridande brottslig- het. Med sådan teknik, kombinerat med en rätt att utföra stickprovs- kontroller eller selektiva kontroller, kan man exempelvis genomföra kontroller i större utsträckning än och med högre träffsäkerhet. Kamerasystem kan också användas för att upptäcka mönster eller larma när kända brottsliga aktörer anländer till landet eller rör sig i det gränsnära området. En möjlighet till ökad användning av kameratekniken anses sam- mantaget kunna bidra till att effektivisera polisens arbete i betydande utsträckning och skulle möjliggöra kartläggning, åtgärder, utredning och lagföring på ett helt nytt sätt. Teknikutvecklingen går väl- digt snabbt och nya sätt att använda kamerateknik uppstår. Det är därför viktigt att det regelverk som styr användningen inte endast är tillämplig på användning av sådan teknik som redan är känd. är i stort behov av underrättelsesam- verkan och samarbete med myndigheter i andra länder såsom och där kamerabevakning används i större utsträckning bl.a. vid gränsövergångar. Denna samverkan riskerar dock att bli relativt ensidig då till stor del saknar motsvarande rätts- liga förutsättningar och tekniska förmåga för bevakningen vid gränsen och inne i landet. Svensk polis har således inte samma möjlighet att fånga upp och meddela grannländernas myndigheter vid exempelvis utresa av misstänkta fordon. Platser där kamerabevakning måste kunna ske När det gäller möjligheterna till kamerabevakning har Polismyndig- heten fört fram behov av att inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten kunna bedriva kamerabevakning vid och i närheten av gränsövergångar och i andra gränsnära områden, t.ex. hamnar eller vägar som korsar gränsen. Det är inte ovanligt att de brottsliga nät- verken använder sig av sistnämnda platser som i regel är mindre hårt bevakade för att resa in i landet eller föra in personer eller gods här. har också starkt betonat att andra strategiskt viktiga platser, såsom exempelvis knutpunkter i vägnätet och större trafikleder, också behöver kamerabevakas och att information från sådan bevakning kan ge myndigheten avgörande information i arbetet mot den organiserade brottsligheten. Platserna har beskrivits som kanaliserande terräng i betydelsen att de utgör områden eller platser som på grund av geografisk profil eller genom sin funktion och utformning tvingar aktörer till att passera där för att uppnå ett visst syfte. Även andra platser har pekats ut som strategiskt viktiga, exempelvis vissa rastplatser och pendlarparkeringar. Vissa av ovan nämnda platser är av lika stort intresse , t.ex. de större gränsövergångarna, medan andra platser kan vara intressanta att bevaka eller vid en viss bestämd tidpunkt. Myndigheten har framhållit att behovet av att bedriva kamerabevak- ning kan uppstå i princip var som helst längs med gränssträckningen och att det inte alltid är möjligt att på förhand förutse vilka platser som är av intresse. Vidare är det erfarenhet att kri- minella aktörer är snabba med att anpassa sig varför nya platser av intresse kan uppstå med mycket kort varsel. För att möta de behov som finns inom ramen för brottsbekämpningen måste möjligheterna till användning av kamerateknik vara flexibla och bevakning möjlig- göras på fler platser än de som träffas av 8 § andra stycket och 14 c och d §§ kamerabevakningslagen (2018:1200). har uppgett att även om bevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet är det inte alltid möjligt att på förhand säga att gränsnära områden eller andra strategiskt viktiga platser som sådana är särskilt brottsutsatta eller att det finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller egendom just på den platsen. Kamerabevakning på en eller flera sådana platser behövs dock för att förhindra och förebygga redan känd brottslig verksamhet eller för att upptäcka ny typ av brotts- lighet, modus (tillvägagångssätt) eller aktörer inblandade i den brotts- liga verksamheten. Det kan också behövas för att utreda och lagföra brott. Det handlar inte heller alltid om brottslighet eller brott som ut- förs på platsen eller platserna myndigheten önskar bevaka. Bevak- ningen kan i stället utgöra ett led i att bekämpa allvarlig brottslighet, som kan vara gränsöverskridande, som utförs på andra platser inne i landet. Bevakningen förutsätts kunna bidra till att arbetet i bl.a. gräns- områden kan bedrivas mer fokuserat, strukturerat och effektivt. Ut- ifrån insamlat material skulle bättre analyser och situationsbilder kunna tas fram och ligga till grund för planering av insatser med rätt resur- ser och kompetens. Information från knutpunkter i nätverket skulle exempelvis kunna visa att ett visst misstänkt fordon är på väg mot en viss gränsövergång eller ge annan intressant information om brotts- liga aktörers aktiviteter och rörelsemönster. Ett praktiskt exempel på hur kamerabevakning kan användas vid en gränsövergång är följande. En person är efterlyst av svensk polis för brott som begåtts här och personen är kopplad till ett eller flera fordon. Personen bevakas i samarbete med ett eller flera grannländer. Personen hittas genom en träff i en ANPR-kamera i och svensk polis underrättas. Dansk polis kan se tid för utpassage till . Underrättelsen gör att polisen här kan förbereda en operativ åtgärd vid . En motsvarande ANPR-kamera vid den svenska gränsövergången hade kunnat underlätta denna åtgärd ytter- ligare. Den hade också kunnat ge information att föra vidare till grannlandet. Det finns exempel där underrättelser rörande misstänkt brotts- lighet från grannlandet kommit till svensk polis kännedom för sent och kontroll vid inresa därför inte gjorts. En kamera med ANPR- teknik hade säkrat en sådan åtgärd och också minskat beroendet av information från utlandet. saknar svenska myndigheter i stort sett förutsättningar för att följa fordon efter inresa i den be- märkelsen att fortsatta rörelser i landet inte kamerabevakas. Kamerabevakning kan också ersätta resurskrävande spanings- arbete där syftet är att inhämta uppgifter om färdsätt, bekräfta någons identitet, få signalement osv. Polisen kan t.ex. genom PNR-upp- gifter ha fått information om att personer kopplade till något brotts- ligt nätverk anländer till svensk gränsövergång med flyg vid . Med stöd av kamerabevakning i ankomsthallen kan identitet fast- ställas och aktuellt signalement (såsom klädsel m.m.) noteras. Med stöd av ytterligare en kamera kring gränsövergången kan fortsatt trans- port iakttas och transportmedel och registreringsnummer fastställas. Den nya informationen kan användas i fortsatt kartläggning och be- vakning av nätverket, liksom vid operativa åtgärder. har framfört att de omständigheter som enligt 8§ andra stycket kamerabevakningslagen särskilt ska beaktas vid den intresseavvägning som enligt huvudregeln ska göras uppfattas så att de inte lämnar utrymme för kamerabevakning av t.ex. knutpunkter och större kommunikationsleder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet. Det framstår enligt myndighetens uppfattning också som osäkert om andra områden i närheten av gränsen, utöver själva gränsövergången, utgör sådana områden som avses i 8 § andra stycket. menar att lagen behöver förtydligas eller ändras för att möta de framförda behoven. har också framfört att undantag från intresseavvägningen för fler platser, t.ex. hamnar, hade underlättat och effektiviserat genomförandet av myn- dighetens uppdrag. Vad myndigheten närmare anfört kring ändrings- behoven framgår av avsnitt 15.4.1. Behovet av att kunna bearbeta och lagra insamlad information Flera av de ovan framförda exemplen på användning av kamerabevak- ning bygger på förutsättningen att insamlad information får bevaras samt bearbetas och analyseras. På samma sätt som uppgifter från transportörer om passagerare behövs inom ramen för underrät- telseverksamheten behövs den information som kan samlas in genom kamerateknik för att kunna förebygga och förhindra, men fram- för allt för att upptäcka, gränsöverskridande brottslig verksamhet. Det räcker i detta avseende inte att ta del av materialet från kamera- bevakningen i realtid utan materialet måste bearbetas och lagras, ibland . Exempel på bearbetning är sortering och klassificering. Ett annat exempel på bearbetning är analys av olika slag. Ett användningsområde där kameratekniken är av mycket stor betydelse är just underrättelse- analysen. Om information inhämtas på en viss plats och denna information får sparas kan den t.ex. användas till att hitta mönsterupprepningar inom viss brottslig verksamhet (mönster- analys). Den tidsram som behövs skiftar beroende på vilken typ av brottslighet det rör sig om. Inom en typ av brottslig verksamhet kan mönster upprepas inom kortare tidsintervaller, eller någon eller några månader, medan mönstret för en annan typ går i cykler upp- emot . Genom bearbetning kan också normalbilder och avvikelser från denna tas fram och nya brottsfenomen upptäckas. Exempelvis skulle en sådan analys kunna upptäcka en avvikelse i form av en falsk registreringsskylt. Det filmade materialet kan vidare behandlas genom att slagningar görs mot olika register, t.ex. samlat underrättelsemate- rial, misstankeregister och SIS för en effektiv användning av upp- gifterna (jämförelseanalys). På samma sätt som transportörsuppgifterna kan informationen från kamerabevakningen också användas för att t.ex. kartlägga brottslig verksamhet. Informationen kan således vara avgörande för att upp- täcka brottslig verksamhet men kan också därefter användas för en fortsatt kartläggning av denna verksamhet, förutsatt att den får lagras och analyseras. Informationen kan ge svar på exempelvis vilka perso- ner som är aktiva i ett visst brottsnätverk (nätverks- eller länkanalys) eller visa aktiviteter inom ett sådant nätverk. Denna underrättelse- analys möjliggör förvarning i syfte att kunna sätta in förebyggande eller förhindrande insatser i rätt tid och på rätt plats. För vissa delar av arbetet, såsom mönsteranalysen, krävs omfattande insamling och bevarande av data även om denna data inte vid insamlingstidpunkten kan kopplas till kriminell verksamhet. För andra delar, såsom kart- läggningen av vissa aktörer eller nätverk behöver endast data samlas som kan kopplas till känd brottslig verksamhet. För att kunna genomföra analys av ovan nämnda slag behöver myn- digheten kunna använda olika tekniker för automatiserad bildanalys, t.ex. ANPR, objektsigenkänning eller ansiktsigenkänning. Utan så- dana tekniska hjälpmedel kan den omfattande analys som krävs inte genomföras. En rådande bild är att kamerabevakning med använd- ning av tekniker för automatiserad bildanalys ökar integritetsintrånget. Användningen av sådan teknik kan dock i många fall vara avgörande för att kunna motivera insamling av större mängder information. Utan sådana verktyg blir nämligen nyttan av information minimal efter- som det krävs enorma resurser för att bearbeta informationen manuellt. Automatiserad bildanalys utgör också en integritetsskyddande åt- gärd i den bemärkelsen att allt material inte behöver gås igenom manu- ellt. Vidare är det så att ju mer information man kan få ut av insamlat material, desto mer träffsäkra åtgärder kan man vidta och därmed minskas risken för kontrollåtgärder och andra ingripanden riktas mot fel (oskyldiga) personer. Följande exempel belyser hur insamlat material som sparats kan användas. Polisen har kännedom om ett fordon som kan kopp- las till ett känt brottsnätverk som misstänks föra in narkotika till . Mot bakgrund av brottsmisstankarna stoppas fordonet vid gränsen men aldrig med någon narkotika i bilen. Under- rättelseuppgifter leder till slutsatsen att fordonet sannolikt är följebil till narkotikatransporten. Genom en analys av insamlat kameramate- rial bakåt i tiden skulle man kunna jämföra med tidigare kända resor som gjorts med fordonet och därvid upptäcka det fordon som san- nolikt transporterar in narkotikan. Vid nästa resa kan därmed ett in- gripande göras mot den misstänkta narkotikatransporten. Exemplet visar tydligt behovet att lagra och kunna bearbeta även information avseende trafik som vid insamlingstillfället inte kan kopplas till känd brottslig verksamhet. Genom kamerabevakning kombinerat med an- vändning av olika slag av bildanalys kan även andra mönster, systema- tisk falskskyltning av bilar m.m. kartläggas och upptäckas. En analys av insamlat material kan också vara av stor vikt i arbetet med att ta fram sårbarhetsanalyser. Ett syfte med lagringen av de insamlade uppgifterna har angetts vara att kunna använda informationen, däribland insamlade personuppgifter, som ett verktyg i att skapa utgångspunkter för selek- tiva kontroller och för att upptäcka och ta fram nya sådana utgångs- punkter. Det man avser här är främst profiler på individnivå som tar sikte på kön och ålder, utreseland, inresesätt, val av fordon osv., men också profiler som pekar ut resmönster och tillvägagångssätt. Det kan exempelvis vara känt att vita skåpbilar registrerade i ett visst land och passerar någon viss gränsövergång i stor utsträckning är involverade i internationell organiserad stöldbrottslighet. Kunskap om sådana pro- filer kan föranleda åtgärd mot personer eller fordon som matchar profilen. ser ett behov av att kunna bevara insamlad in- formation i upp till ett års tid. De närmare framförda behoven av för- fattningsändringar berörs i avsnitt 17.2.1. Särskilt om kamerabevakning för kontroll av vistelserätt har vidare fört fram att det finns ett behov av att kunna använda kamerabevakning som ett verktyg även i arbetet med att kontrollera utlänningars vistelserätt. Exempelvis kan det finnas platser i närheten av t.ex. flygplatser och hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis illegal arbetskraft. Kamerabevakning av så- dana platser skulle kunna effektivisera kontrollverksamheten. Vidare kan tekniska lösningar, exempelvis den ANPR-teknik som man ser nytta av i den brottsbekämpande verksamheten också fun- gera som ett signalsystem inom kontrollverksamheten. Genom an- vändningen av sådan teknik kan bevakningar läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med svart arbetskraft in till landet. Genom det tekniska stödet kan fordonet upptäckas vid gränsövergångar eller i gränsnära områden även om de avviker från det kända resmönstret och åtgärder vidtas på rätt plats vid rätt tillfälle. Kamerabevakning med användning av teknik för ansiktsigenkän- ning är ett annat sätt som redan används i viss utsträckning i gräns- kontroller. Rörliga kameror med bildanalysverktyg kan vidare användas för att identifiera efterlysta personer i samband med inre utlännings- kontroller. Enligt är det inte tillräckligt tydligt att ända- mål som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt omfattas av 8§ andra stycket 3 kamerabevakningslagen. menar att lagen behöver förtydligas i detta avseende, se närmare om vad som anförts i avsnitt 15.4.1. Utökade möjligheter att göra ingripanden Inom ramen för den mer operativa delen av den brottsbekämpande verksamheten tar behoven främst sikte på utökade möjligheter att göra ingripanden, främst i form av kroppsvisitation och husrannsakan, men också identitetskontroller. Ett behov som är särskilt framträdande är möjligheten att utföra systematiska kontroller eller slumpmässiga stickprovskontroller av personer och fordon i gränsnära områden. Att kunna göra ingripanden mot personer, fordon och bagage utan skälig misstanke om brott anses utgöra en viktig del i arbetet med att förebygga, upptäcka, förhindra och försvåra olika kriminella aktörers verksamhet, däribland de internationella brottsnätverkens verksamhet. Sådana ingripanden anges vara av stor vikt särskilt i gräns- nära områden, där ingripanden förutses kunna göras på ett mer resurs- effektivt och träffsäkert sätt än i övriga landet. har som tidigare nämnts också fört fram behovet av att kunna vidta åt- gärder på andra strategiskt viktiga platser, alltså på andra sådana plat- ser som ovan beskrivits som kanaliserande terräng. Sådana möjligheter skulle ytterligare öka polisens möjligheter att bekämpa den gräns- överskridande brottsligheten. har till utredningen framfört att behovet av att kunna kontrollera passagerarflöden vid såväl in- som utresa i syfte att eftersöka stöldgods är särskilt framträdande. Behovet grundar sig i den växande problematiken med internationella brottsnätverk som begår tillgreppsbrott i . har uttryckt ett stort behov av att kunna genomsöka utrymmen i lastbilar och personbilar även i fall där misstanken inte når upp till vad som krävs för en hus- rannsakan enligt , men då omständigheterna ändå gör att det finns en anledning att utföra en kontroll, dvs. genom s.k. selektiva kontroller. Med selektiva kontroller avses här kontroller där den person eller det fordon som kontrolleras har valts ut på grund av någon eller några särskilda omständigheter.