sou · H9B340 · 2021-06-01 00:00:00 — När schablonersättningen är för hög kompenseras kommunen med ett belopp som överstiger den fördyrning som de privata utförarnas kost- nader för ingående skatt ger vid upphandling eller bidragsgivning. I de fall schablonersättningen är för låg kompenseras kommunen i stället med ett belopp som understiger den fördyrning som de privata utförar- nas kostnader för ingående skatt ger vid upphandling eller bidragsgiv- ning. I bägge fallen motverkas syftet med ersättningen enligt 5 § LEMK, nämligen att kommunen ska ha ekonomiskt likvärdiga alternativ vid va- let mellan att bedriva verksamheten i egen regi och att upphandla eller ge bidrag till privata utförare för att bedriva verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg, och utbildning. Det är därför viktigt att scha- blonerna är beräknade för att så nära som möjligt motsvara den faktiska fördyrning som kommuner drabbas av i form av dold mervärdesskatt. I den mån kommunen har handlingsutrymme vid val mellan att bedriva verksamhet i egen regi och att bedriva verksamheten genom privata ut- förare, skulle en schablon som tydligt avviker från faktiska förhållanden kunna påverka kommunens agerande. En alltför hög schablon skulle kunna ge kommunen ett incitament att upphandla mer än vad man an- nars skulle ha gjort om systemet var helt neutralt med avseende på mer- värdesskatt. Omvänt skulle en alltför låg schablon kunna påverka kom- munen att i högre utsträckning välja egen regi framför upphandling eller bidragsgivning. Dessa uttalanden om schabloners träffsäkerhet gör sig alltjämt gäl- lande. För att inte syftet med ersättningen enligt 5 § LEMK ska förfelas är det viktigt att schablonerna så långt som möjligt mot- svarar den dolda mervärdesskatten som belastar verksamheten. 11.3Gränsdragningsproblem och administrativ börda Den tidigare utredningen lyfte fram en del gränsdragningsproblem som talade emot en differentiering av schablonersättningen för olika verksamhetsområden respektive delområden. Med en sådan differ- entiering skulle det bli nödvändigt att separera kostnader för olika områden från varandra. Den tidigare utredningen pekade på svårig- heten att göra detta, till exempel när den privata utföraren tillhanda- håller tjänster inom flera områden. Vidare framhölls att det också förekommer avtal med olika typer av tjänster till exempel hemtjänst (social omsorg) och hemsjukvård (sjukvård) som skulle kunna or- saka gränsdragningsproblem. Bland de administrativa problem som lyftes fram fanns att kommunerna skulle behöva anpassa sina redo- visningssystem vid ett införande av flera schabloner. Vid den typ av differentiering som denna utredning undersöker skulle schablonnivån inte bestämmas av vilket verksamhetsområde eller delområde kostnaderna hänför sig till. Nivån skulle i stället avgöras av om det är en kommun eller en region som ansöker om ersättningen. Utredningen bedömer att en sådan differentiering inte skulle innebära avsevärt ökade gränsdragningsproblem eller admini- strativa problem. Utredningen har inte heller funnit några andra om- ständigheter som skulle göra schablonersättningen svår att tillämpa om den differentierades mellan kommun och region. Det avgörande för om en sådan differentiering bör införas är därmed om beräk- ningarna ger stöd för detta. 11.4Resultat av beräkningar av ingående skatt I detta avsnitt redogörs för resultatet av de beräkningar av kostna- derna för ingående skatt som syftar till att undersöka om en differ- entierad schablon för kommuner respektive regioner skulle öka träffsäkerheten av schablonersättningen med avseende på den till- kommande mervärdesskatten på inhyrd personal. I avsnitt 10 redo- görs för samtliga resultat av beräkningarna för ingående skatt. Nedan presenteras resultaten samlat för regionerna respektive kommunerna. Kostnaden för den ingående skatten på övriga kost- nader som presenteras i figur 11.1 till 11.5 nedan motsvarar den tidigare utredningens beräkningar av ingående skatt för verksamhet bedriven av kommuner och regioner. Dessa kostnader för ingående skatt kallas här kostnader för ingående skatt på övriga kostnader då de avser kostnader för ingående skatt på andra kostnader än kostnader för ingående skatt på inhyrd personal. Eftersom utredningen i detta avsnitt avser att utreda frågan om en differentiering av schablonersättningen mellan kommuner och regioner är det framför allt av intresse att undersöka storleken på kostnaden för den ingående skatten för undantagen verksamhet bedriven av kommuner och regioner. Kostnaden för ingående skatt på inhyrd personal beräknad utifrån enkätsvaren från privata utförare ska ses som ett komplement till beräkningarna av ingående skatt på inhyrd personal inom kommunernas och regionernas verksamhet. I de regionala verksamheterna uppstår kostnader för ingående skatt inom hälso- och sjukvården. Fortsättningsvis i detta avsnitt kallas verksamheten endast sjukvård. De kostnader för ingående skatt som redovisas för sjukvård inkluderar även kostnader för tandvård som utgör ett delområde under sjukvård. En uppdelning av resultaten sker mellan de beräkningar som har gjorts för dels verksamhet bedriven av regionerna, dels verksamhet bedriven av privata utförare. För en fullständig redovisning av resultatet se rubrik 10.3 och 10.4 i avsnitt 10. Sjukvård bedriven av regionerna Utredningen beräknar storleken på den ingående skatten för åren 2016–2019 trots att mervärdesskatt började tas ut på inhyrd personal först . Detta för att illustrera hur kostnadsstruk- turen skulle ha sett ut om inhyrd personal varit belagd med mer- värdesskatt. Storleken på kostnadsandelen för ingående skatt på inhyrd per- sonal beräknas uppgå till samtliga undersökta år. Läggs denna andel till den tidigare utredningens beräknade genomsnittliga kostnadsandel av ingående skatt på för sjukvård bedriven av regionerna innebär det att de totala kostna- derna för ingående skatt skulle ha uppgått till 2016–2018 och till 2019, se figur 11.1 nedan. För en närmare beskrivning av beräkningen av kostnadsandelen för ingående skatt se avsnitt 9, beräkningsformel 9.1. I figur 11.1 illustreras de totala kostnaderna för ingående skatt, inklusive den uppskattade ingående skatten för inhyrd personal, som andel av totala kostnader. En uppdelning görs av kostnaden för ingå- ende skatt på kostnader beräknade för inhyrd personal och övriga kostnader. Övriga kostnader motsvarar den kostnadsandel för ingå- ende skatt som den tidigare utredningen beräknade . Den avser således samtliga kostnader belagda med mervärdesskatt utöver kostnader för inhyrd personal. Figur 11.1 Kostnad för ingående skatt som andel av totala kostnader för sjukvård bedriven av regionerna, uppdelad på kostnader för inhyrd personal och övriga kostnader 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Räkenskapssammandraget för regioner 2016, 2017, 2018 och 2019, utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93 samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. Sjukvård bedriven av privata utförare Utifrån resultaten av enkätundersökningen har kostnaden för ingå- ende skatt på inhyrd personal kvantifierats för privata utförare inom sjukvård. Svaren från enkätundersökningen kan inte antas motsvara ett genomsnitt för samtliga privata utförare inom sjukvård utan bör endast ses som ett genomsnitt för de utförare som besvarat enkäten. För samtliga privata utförare inom sjukvård som besvarade enkä- ten, dvs. både de som uppgav att de haft kostnader för inhyrd per- sonal och de som uppgav att de inte haft kostnader för personal, uppgick den genomsnittliga kostnaden för ingående skatt på inhyrd personal av totala kostnader till 2016, 2017, 2019. I figur 11.2 nedan läggs den beräknade kostnadsandelen för ingå- ende skatt på inhyrd personal till den tidigare utredningens beräk- nade andel av kostnaden för ingående skatt av totala kostnader för sjukvården inom regionerna på . Den totala kostnads- andelen för ingående skatt uppgår då till 2016 (4,7+0,1=4,8), 2017 (4,7+0,6=5,3), 2018 (4,7+0,4=5,1) och 2019 (4,7+0,3=5). Den tidigare ut- redningens beräknade kostnadsandel för ingående skatt av totala kostnader på motsvarar i figur 11.2 de kostnader som benämns som kostnader från övriga kostnader. Detta eftersom den tidigare utredningen beräknade kostnaden för ingående skatt från andra kostnader än från kostnader på inhyrd personal. Figur 11.2 Kostnad för ingående skatt som andel av totala kostnader för sjukvård bedriven av privata utförare, uppdelad på kostnader för inhyrd personal och övriga kostnader, 2016, 2017, Kostnader för inhyrd personal Källa: Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93, samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. I de kommunala verksamheterna uppstår kostnader för ingående skatt inom social omsorg och utbildning. En uppdelning av resul- taten sker mellan de beräkningar som har gjorts för verksamhet be- driven av kommunerna och verksamhet bedriven av privata utförare. Social omsorg bedriven av kommunerna Utredningen beräknar storleken på den ingående skatten för åren 2016–2019 trots att mervärdesskatt började tas ut på inhyrd personal först . Detta för att illustrera hur kostnads- strukturen skulle ha sett ut om inhyrd personal varit belagd med mervärdesskatt. Storleken på kostnadsandelen för ingående skatt på inhyrd per- sonal beräknas uppgå till samtliga undersökta år. Läggs denna andel till den tidigare utredningens beräknade genomsnittliga kostnadsandel av ingående skatt på för social omsorg bedriven av kommunerna innebär det att de totala kostnaderna för ingående skatt skulle ha uppgått till samtliga år, se figur 11.3 nedan. För en närmare beskriv- ning av beräkningen av kostnadsandelen för ingående skatt på inhyrd personal se avsnitt 9, formel 9.1. I figur 11.3 illustreras de totala kostnaderna för ingående skatt, inklusive den uppskattade ingående skatten för inhyrd personal, som andel av totala kostnader. En uppdelning görs av kostnaden för ingående skatt på kostnader beräknade för inhyrd personal och övriga kostnader. Övriga kostnader motsvarar den kostnadsandel för ingående skatt som den tidigare utredningen beräknade . Den avser således samtliga kostnader belagda med mervärdesskatt utöver kostnader för inhyrd personal. Figur 11.3 Kostnad för ingående skatt som andel av totala kostnader för social omsorg bedriven av kommunerna, uppdelad på kostnader för inhyrd personal och övriga kostnader, 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Räkenskapssammandraget för kommuner 2016, 2017, 2018 och 2019, utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93 samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. Social omsorg bedriven av privata utförare Utifrån resultaten från enkätundersökningen har kostnaden för in- gående skatt för inhyrd personal kvantifierats för privata utförare inom social omsorg. Svaren från enkätundersökningen kan inte antas motsvara ett genomsnitt för samtliga privata utförare inom kommu- nerna utan bör endast ses som ett genomsnitt för de utförare som besvarat enkäten. För samtliga privata utförare inom social omsorg som besvarade enkäten, dvs. både de som uppgav att de haft kostnader för inhyrd personal och de som uppgav att de inte haft kostnader för inhyrd personal, uppgick den genomsnittliga kostnaden för ingående skatt för inhyrd personal av totala kostnader till 2016, 2017, 2018 och 2019. I figur 11.4 nedan läggs den beräknade kostnadsandelen för ingå- ende skatt på inhyrd personal till den tidigare utredningens beräk- nade andel av kostnaden för ingående skatt för social omsorg inom kommunerna på . Den totala andelen av kostnaden för ingående skatt av totala kostnader uppgår då till 2016, 2017, 2018 och 2019 (3,9+0,2=4,1). Den tidigare utredningens beräknade andel av kostnaden för ingående skatt kallas i figur 11.4 för övriga kostnader. Figur 11.4 Kostnad för ingående skatt som andel av totala kostnader för social omsorg bedriven av privata utförare, uppdelad på kostnader för inhyrd personal och övriga kostnader, 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93, samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. Inom utbildning saknas det möjlighet att beräkna kostnaden för ingående skatt på inhyrd vårdpersonal i kommunalt bedriven verk- samhet, se vidare avsnitt 9 rubrik 9.2. Därför beräknas den ingående skatten på inhyrd vårdpersonal i stället endast utifrån resultatet av enkätsvaren från privata utförare och läggs till den tidigare utred- ningens beräknade kostnadsandel av ingående skatt för kommunalt bedriven pedagogisk verksamhet på , i figur 11.5 nedan kallad kostnader för ingående skatt på övriga kostnader. Inom utbildning har svarsfrekvensen varit låg och svaren från enkätundersökningen kan inte antas motsvara ett genomsnitt för samtliga privata utförare inom utbildning utan bör endast ses som ett genomsnitt för de utförare som besvarat enkäten. Utredningen kan dock konstatera att utav de svarande privata utförarna inom utbildning har samtliga uppgett låga kostnader för inhyrd vårdpersonal. Genomsnittet för kostnadsandelen av ingående skatt på inhyrd personal för samtliga svarande privata utförare be- räknas uppgå till 2016, 2017, 2018 och 2019. Om denna andel av kostnaden för ingående skatt på inhyrd personal läggs till den tidigare utredningens beräknade andel av kost- naderna för ingående skatt inom kommunerna, som beräknats uppgå till , uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt av totala kostnader till 2016, 2017, 2018 och 2019 (5,2+0,1=5,3). Figur 11.5 Kostnad för ingående skatt som andel av totala kostnader för utbildning bedriven av privata utförare, uppdelad på kostnader för inhyrd personal och övriga kostnader, 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93, samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. De beräknade kostnaderna för total ingående skatt som andel av totala kostnader för sjukvård och social omsorg bedriven av kommu- ner och regioner uppgår till omkring samma storlek som kostnads- andelen av ingående skatt beräknad för sjukvård och social omsorg för samtliga privata utförare. För sjukvård bedriven av kommunerna beräknas kostnadsandelen för ingående skatt på inhyrd personal uppgå till samtliga undersökta år. För sjukvård bedriven av privata utförare beräknas kostnadsandelen för ingående skatt på inhyrd personal uppgå till 2016, 2017, 2018 och 0,3 pro- cent 2019. Det innebär att den totala kostnadsandelen av ingående skatt för sjukvård bedriven av regionerna beräknas uppgå till 5,1 pro- cent samtliga år medan den för sjukvård bedriven av privata utförare beräknas uppgå till 2016, 2017, 2019. För social omsorg beräknas kostnadsandelen för ingående skatt på inhyrd personal 2016, 2017, 2018 och 2019 uppgå till för verksamhet bedriven av kommunerna och till för verksamhet bedriven av privata utförare. Det innebär att den totala kostnadsandelen av ingående skatt för social omsorg bedriven av kommunerna beräknas uppgå till medan den för social omsorg bedriven av privata utförare beräknas uppgå till . För utbildning har det endast varit möjligt att beräkna kostnads- andelen för ingående skatt på inhyrd personal utifrån privata ut- förares kostnader för inhyrd personal. För dessa uppgår kostnads- andelen för inhyrd personal till 2016, 2017, 2018 och 2019. Den totala kostnadsandelen av ingående skatt för utbildning bedriven av privata utförare beräknas således uppgå till . Resultaten visar inga större skillnader på storleken av kostnaden för inhyrd personal mellan åren förutom hos privata utförare inom sjukvården där kostnaden för inhyrd personal beräknas vara högre 2017 för att därefter avta. Resultaten av kostnadsandelen för inhyrd personal visar överlag på något högre kostnader hos privata utförare än i verksamhet bedriven av kommunerna och regionerna Utred- ningen kan även konstatera att kostnaden för inhyrd personal är högre för verksamheter inom sjukvård än för verksamheter inom social omsorg och utbildning. Beräkningarna av kostnaderna för ingående skatt inom sjukvård, social omsorg och utbildning visar att med hänsyn tagen till att in- hyrd vård- och omsorgspersonal beskattas mervär- desskatt är den totala kostnadsandelen för ingående skatt något högre än vad den tidigare utredningen beräknade kostnadsandelen till. Inom alla tre verksamhetsområden uppgår dock i genomsnitt andelen av kostnaden för ingående skatt av totala kostnader till en lägre nivå än av de totala kostnaderna, som är den nuvar- ande schablonersättningens nivå. Högst kostnader för ingående skatt som andel av totala kostnader har verksamheter inom utbildning där den beräknas uppgå till om- kring . Därefter följer verksamheter inom sjukvården och lägst kostnader för ingående skatt som andel av totala kostnader har verksamheter inom social omsorg. Vid en viktning av resultatet för utbildning och social omsorg be- drivna av kommunerna uppgår kommunernas sammantagna kost- nader för ingående skatt av totala kostnader till 4,7 procent.1 För regionernas undantagna verksamheter inom sjukvård har kostna- derna för ingående skatt av totala kostnader beräknats till 5,1 pro- cent (5,för verksamhet bedriven av regionerna och mellan 4,8–5,för verksamhet bedriven av privata utförare). 11.5Slutsatser och utgångspunkter för utredningens förslag Utredningen kan konstatera att en differentiering av schablonersätt- ningen mellan regioner och kommuner inte innebär avsevärt ökade gränsdragningsproblem eller administrativa problem. Utredningen har inte heller funnit några andra omständigheter som skulle göra schablonersättningen svår att tillämpa om den differentierades mellan kommun och region. Vilka slutsatser kan då dras vad gäller schablonersättningens träffsäkerhet för kommuner respektive regioner? Utredningens be- räkningar visar att schablonersättningen är något hög för både verksamhet inom kommuner och regioner. Det viktade resultatet av kostnadsandelarna av ingående skatt för utbildning och social om- sorg, dvs. de kommunala verksamheter där kostnader för ingående skatt uppstår, uppgår till . För sjukvård, dvs. den regionala verksamhet där kostnader för ingående skatt uppstår, uppgår kostnadsandelen för ingående skatt till . Det är dessa andelar som ska jämföras med schablonersättningen på . Den tillkomna mervärdesskatten på inhyrd personal har inte haft en betydande påverkan på storleken av dessa kostnads- 1Andelarna av kostnaderna för ingående skatt av totala kostnader viktas med brutto- kostnaderna för verksamheten hämtad från SCB:s driftsredovisning för kommunernas finan- ser 2019. andelar för ingående skatt eller hur de förhåller sig till varandra. Inte heller de beräknade genomsnittliga kostnadsandelarna för ingående skatt på inhyrd personal hos privata utförare påverkar den totala kostnaden för ingående skatt i betydande omfattning. För den sociala omsorgen inom kommunerna är schablonersätt- ningen avsevärt mycket högre än kostnadsandelen för ingående skatt, att jämföra med schablonersättningen på 6 pro- cent, medan för utbildning är schablonersättningen endast något högre än kostnadsandelen för ingående skatt, att jämföra med schablonersättningen på . Att kommunen bedriver flera undantagna verksamhetsområden innebär i detta fall att en och samma schablon för kommunens verksamheter blir mindre träff- säker för respektive verksamhetsområde. Det ligger inte i utred- ningens uppdrag att se över en differentiering mellan verksamhets- områden. En sådan differentiering skulle inte heller resultera i att konsekvenserna av den förändrade skatteplikten för inhyrd personal neutraliseras. Utredningen har därför valt att inte närmare under- söka en differentiering mellan social omsorg och utbildning bedriven av kommunerna. 11.6Bör schablonersättningen differentieras mellan kommuner och regioner? Det bör inte införas en differentiering av schablonersättningen mellan kommer och regioner. Utredningen har inte funnit gränsdragningsproblem eller admini- strativa problem som talar emot en differentiering av schablonersätt- ningen mellan kommuner och regioner. Beräkningarna visar att kostnadsandelarna för ingående skatt av totala kostnader är ungefär lika stora för kommunerna respektive regionerna, nämligen respektive . Mot bak- grund av detta skulle en sänkning av schablonen från till innebära en större träffsäkerhet av schablonersättningen. Det ligger dock inte i utredningens uppdrag att se över eller förslå en generell sänkning av schablonersättningen utan endast en differ- entiering för att motverka effekterna av den tillkomna mervärdes- skatten på inhyrd personal. De tillkomna kostnaderna för ingående skatt på inhyrd personal har inte i betydande omfattning påverkat kostnadsandelarna för ingående skatt eller hur de förhåller sig till varandra. Mot bakgrund av att kostnadsandelen för ingående skatt igenom- snitt är ungefär lika stor för och regional verksamhet samt att mervärdesskatteplikten för inhyrd personal inte i betydande omfattning påverkat kostnadsandelarna för ingående skatt mellan kommuner och regioner anser utredningen att det inte finns skäl att föreslå en differentiering av schablonersättningen mellan kommuner och regioner. Av direktiven framgår att det i utredningens uppdrag även ingår att undersöka förutsättningarna för att införa alternativa schablonnivåer vid hög andel kostnader för inhyrd personal. Om en sådan lösning föreslås, ska utredningen föreslå nivåer. Dessa ska, enligt direktiven, utgå från beräkningar av mervärdesskattekostnadens andel av den totala kostnaden som beaktar såväl de privata utförarnas som kommuners och regioners mervärdesskattekostnader. Utredningen har att ta ställning till om en föreslagen förändring är förenlig med , inklusive reglerna om statsstöd. Iavsnittet beskrivs befintliga ersättningsnivåer, resultat av utred- ningens beräkningar i den här delen, utformningen av en alternativ ersättningsnivå för inhyrd personal samt för- och nackdelar med att införa en ersättningsnivå vid hög andel kostnader för inhyrd per- sonal. I avsnittet redovisar utredningen även översiktligt vilka stöd som utgör statsstöd. Slutligen presenterar utredningen sina slut- satser och sitt förslag samt skälen för detta. Storleken av ersättningar som avses i 5 § LEMK beräknas enligt schablon. De tre befintliga ersättningsnivåerna framgår av ersätt- ningsförordningen.1 Ersättning av kostnaden vid upphandling eller bidragsgivning utgör huvudregeln och får alltid användas. Därutöver finns den så kallade 18/5-regeln som kan till- lämpas när kommunen upphandlar eller ger bidrag till privata ut- förare som bedriver verksamheten i hyrd eller egen lokal och den så kallade 18-regeln som kan tillämpas när kommunen hyr lokal för 1Förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund. Dessa ersättningsnivåer infördes som alternativ till ersättning enligt huvudregeln. När privata utförare ute- slutande bedriver verksamhet som inte medför skattskyldighet, så- som sjukvård, social omsorg och utbildning, i hyrd lokal kan fastig- hetsägaren inte bli frivilligt skattskyldig för fastighetsuthyrningen och saknar därför avdragsrätt.2 Detta ger upphov till dolda mervär- desskattekostnader inbakade i lokalkostnaderna. Om den privata utföraren bedriver verksamheten i egna lokaler kan ibland en stor andel av dennes kostnader för ingående mervärdesskatt hänföras till egna kostnader för lokalen, till exempel om investeringar i lokalen gjorts. Eftersom den privata utföraren inte kan göra avdrag för sådan ingående skatt som kan hänföras till fastigheten kommer även i detta fall dold mervärdesskatt att ingå i upphandlingspriset.