sou · H9B354 · 2021-07-02 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att den som aldrig borde ha befriats från svenskt medborgarskap inte får ”ett glapp” i sitt medborgarskap, eftersom återkallelsebeslutet i sig innebär att be- frielse inte skulle ha medgetts om hela situationen hade varit känd och personen således inte borde ha varit utan sitt svenska medbor- garskap. En retroaktiv verkan av ett återkallelsebeslut kan också få den positiva effekten att ett barn som fötts under sin förälders ”befrielse- tid” skulle kunna erhålla svenskt medborgarskap med stöd av 2 § medborgarskapslagen. En sådan ordning ligger enligt utredningens mening i linje med skyddet för barns rätt till medborgarskap från födelsen (jfr artiklarna 7 och 8 i ). En fråga är dock om ett återkallelsebeslut med retroaktiv verkan kan resultera i att något annat myndighetsärende kompliceras, eller att det uppkommer någon annan fråga kopplad till den period som personen var befriad från sitt svenska medborgarskap som skulle tala 26Bohlin & Warnling-Nerep (2004), Förvaltningsrättens grunder, s. 193 ff. Befrielse från svenskt medborgarskap mot att ett återkallelsebeslut ska gälla med retroaktiv verkan. Det kan konstateras att svenskt medborgarskap är en förutsättning för att få rösta i riksdagsval och för vissa arbeten. Den som har svenskt medborgarskap har också rätt att resa in i och kan få ett svenskt pass utfärdat. Det kan inte uteslutas att den som befriats från svenskt medborgarskap gått miste om att t.ex. rösta i riksdagsval (om han eller hon var myndig ). En påtaglig och sannolik följd av befrielsen kan vara att den befriade inte kunnat erhålla ett svenskt pass och/eller att han eller hon hindrats eller haft svårt att resa in i . För den som sitter frihetsberövad utom- lands kan en befrielse från svenskt medborgarskap försvåra för utlands- myndigheterna att hävda konsulär access. Inget av det som sagts påverkas dock av att ett återkallelsebeslut får retroaktiv verkan. Vad gäller andra eventuella effekter kan noteras att sociala förmåner såsom barnbidrag, sjukpenning och föräldrapenning är bosättnings- eller arbetsbaserade. Det faktum att en person inte innehaft svenskt medborgarskap kan såvitt utredningen kan bedöma således inte resultera i att han eller hon gått miste om en social för- mån. Detta under förutsättning att denne varit bosatt utomlands . För den som vistas i utan medborgarskap skulle det kunna vara en annan situation eftersom det krävs uppehållstill- stånd för vistelse här. Den som befriats från sitt svenska medborgar- skap mot sin vilja skulle således kunna gå miste om en social förmån. Ett förslag om att ett återkallelsebeslut ska gälla retroaktivt bör oftast inte vara till nackdel för den enskilde som hamnat i en sådan situation. Mot bakgrund av vad som har sagts föreslår utredningen att ett återkallelsebeslut ska gälla från den dag då beslutet om befrielse från svenskt medborgarskap fick laga kraft. Det vill säga retroaktivt. Utredningen föreslår ingen tidsgräns för när en ansökan om åter- kallelse ska ges in. Det kan visserligen argumenteras för att det är lättare att bedöma de omständigheter som förelåg för när befrielsebeslutet fattades om de ligger närmare i tiden. Den som är minderårig kanske emellertid inte har möjlighet att agera och ansöka om återkallelse förrän han eller hon är myndig. Det kan således dröja innan frågan om återkallelse aktualiseras. Det är heller inte omöjligt att det dröjer innan en vuxen person inser att någon annan har ansökt om att befria honom eller henne från svenskt medborgarskap, eftersom ett beslut om befrielse inte delges någon Befrielse från svenskt medborgarskap Med hänsyn till vad som sagts föreslås ingen tidsgräns för när ansökan om återkallelse ska ges in. Vad sedan gäller frågan om var en ansökan om återkallelse ska ges in anser utredningen att den, precis som en ansökan om befrielse, ska ges in till . Om sökanden inte är folkbokförd i , ska ansökan emellertid ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat inom vars verksamhetsområde sökanden är bosatt. Mot bakgrund av vad som sagts föreslår utredningen att bestämmelserna i 5 § medborgarskapsförordningen justeras till att också omfatta ansökningar om återkallelse av befrielsebeslut. 12.1.1Personuppgiftsbehandlingen omfattas av EU:s dataskyddsförordning Bedömning: Den behandling av personuppgifter som sker i med- borgarskapsärenden och den behandling av personuppgifter som förslagen i detta betänkande ger upphov till omfattas av EU:s dataskyddsförordning. En anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap, eller en ansö- kan om befrielse från svenskt medborgarskap innehåller med nöd- vändighet uppgifter om t.ex. namn, personnummer och adress. Enligt artikel 4.1 i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskydds- förordning), hädanefter dataskyddsförordningen, är varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person personupp- gifter. Med en identifierbar fysisk person förstås en person som direkt eller indirekt kan identifieras, särskilt med hänvisning till en identi- fierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliserings- uppgift eller onlineidentifikatorer, eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Dataskyddsförordningen utgör den generella regleringen för per- sonuppgiftsbehandling inom EU och är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer . Av artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen framgår dock att förordningen inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. Medborgar- skapsrätten är inte EU-rättsligt reglerad och utgör alltså inte unions- rätt. I svensk rätt har dock lagstiftaren valt att låta den personupp- giftbehandling som sker enligt medborgarskapslagstiftningen omfattas av dataskyddsförordningen.1 Dataskyddsförordningen kompletteras i av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Dataskyddslagen gäller vid behandling av personuppgifter som utförs inom ramen för verksamhet som bedrivs vid personuppgifts- ansvarigas eller personuppgiftsbiträdens verksamhetsställen i (1 kap. 5 § första stycket dataskyddslagen). Med personuppgiftsansva- rig avses en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter; om ända- målen och medlen för behandlingen bestäms av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt kan den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denne ska utses föreskrivas i unions- rätten eller i medlemsstaternas nationella rätt (artikel 4.2 dataskydds- förordningen). Lagen är emellertid subsidiär till annan lag eller för- ordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar (jfr 1 kap. 6 § dataskyddslagen). Exempel på författningar som kom- pletterar såväl dataskyddsförordningen som dataskyddslagen är utlän- ningsdatalagen (2016:27) och utlänningsdataförordningen (2016:30). Under handläggningen av en anmälan eller ansökan kontrollerar om de krav som medborgarskapslagen ställer upp, för förvärv av eller befrielse från svenskt medborgarskap, är upp- fyllda. Det kan t.ex. röra sig om att kontrollera en persons ålder och uppehållstillståndsstatus och att bedöma hans eller hennes hemvist. När det gäller ansökningar om svenskt medborgarskap enligt 11 § medborgarskapslagen inhämtar bl.a. uppgifter från , och Säkerhetspolisen till stöd för sin bedömning av om sökanden uppfyller kravet i 11 § 5 på hederligt levnadssätt. De uppgifter som hämtas in kan t.ex. avse uppgifter om en person har begått brott eller har skulder. 1Detta framgår bl.a. av 1 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning (dataskyddslagen) och 1 § och 2 § 6 utlänningsdatalagen. hanget kan nämnas att anmälningsärenden som rör nordiska med- borgare hanteras av vissa utpekade länsstyrelser. och länsstyrelserna behandlar således person- uppgifter inom ramen för sin handläggning av medborgarskapsären- den . Med behandling förstås enligt artikel 4.2 dataskydds- förordningen en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, fram- tagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring. Utredningen föreslår i detta betänkande bl.a. att alla anmälnings- ärenden om medborgarskap ska handläggas av (avsnitt 8.3), att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena för be- slutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen i stället för vid anmälningstillfället (avsnitt 9.3). Utred- ningen föreslår vidare att en förutsättning för medborgarskapsför- värv efter anmälan för den som fyllt ska vara att han eller hon, varken är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet, bedöms utgöra ett hot mot säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhand- lingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor (avsnitt 7.4–7.6). De som omfattas av dessa krav måste också göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig (avsnitt 7.9). Vidare lämnas förslag på ändringar i bestämmelserna som rör befrielse från svenskt medborgarskap (avsnitt 11.3.2 och 11.4.2) och i avsnitt 4.5 ger utredningen förslag på justeringar av hemvistkravet i 8 § medborgarskapslagen. I avsnitt 4.4.3 presenterar utredningen sin syn på hur bestämmelser om automatiskt förvärv av svenskt med- borgarskap skulle kunna utformas och hur ett sådant system skulle kunna fungera. Som en följd av förslagen i detta betänkande kommer Migrations- verket att behandla fler personuppgifter i ärenden om förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan och i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap och återkallelse av befrielsebeslut än vad som sker vid ärendehandläggningen . När det gäller anmäl- ningsärendena kommer myndigheten – på liknande sätt som sker i naturalisationsärenden – att med hjälp av och Säkerhetspolisen kontrollera bl.a. om en person är skäligen miss- tänkt eller dömd för allvarlig brottslighet eller utgör ett hot mot säkerhet eller allmän säkerhet samt om personen har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhandlingar eller syste- matiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor. Den personuppgiftsbehandling som kommer att utföras av Migrations- verket med anledning av förslagen i betänkandet faller alltså inom ramen för myndighetens handläggning av medborgarskapsärenden och omfattas, precis som , av dataskyddsförordningen. När det gäller avsnitt 4 och resonemanget om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa födda i , konsta- teras att handläggning i ärenden om registrering av ny- födda barn i omfattas av dataskyddsförordningen. Om regeringen går fram med ett förslag med bestämmelser om automa- tiska förvärv av medborgarskap för vissa statslösa barn födda i kommer samma typ av personuppgifter att behöva behandlas som . Enda skillnaden i personuppgiftsbehandlingshänseende är att personuppgifter i sådana fall också kommer att skickas mellan och (om systemet sätts upp på det sätt som utredningen redogör för i avsnitt 4.4.3). behand- ling av personuppgifter i det systemet skulle således omfattas av data- skyddsförordningen på samma sätt som den behandling som myndig- heten utför i folkbokföringshänseende med anledning av anmäl- ningar om barns födsel. Utredningen redogör därför i avsnitt 12.4 för hur en sådan personuppgiftsbehandling skulle se ut. 12.1.2Rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen Bedömning: Det finns rättslig grund för den personuppgifts- behandling som utförs inom medborgarskapsområdet och den behandling som förslagen i detta betänkande ger upphov till. Dataskyddsregleringen bygger på att varje behandling av personupp- gifter ska vila på en rättslig grund för att vara laglig. Vilka de rättliga grunderna är framgår av artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. ingen av de grunder som anges där är tillämplig, är behandlingen inte laglig och får därmed inte genomföras. De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling. Av artikel 6.1 framgår att person- uppgiftsbehandlingen är laglig om den rättsliga grunden är någon av följande: a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes personupp- gifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål. b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den regi- strerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås. c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grund- läggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person. e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgifts- ansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den regi- strerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registre- rade är ett barn. Av särskilt intresse för myndigheters verksamheter är artikel 6.1 c enligt vilken personuppgiftbehandlingen, för att vara laglig, ska vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den per- sonuppgiftsansvarige och artikel 6.1 e enligt vilken behandlingen, för att vara laglig, ska vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning. Som framgår av avsnitt 12.1.1 kompletteras dataskyddsförord- ningen av bl.a. dataskyddslagen. I förarbetena till dataskyddslagen uttalas att alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myndigheterna inte ha ålagts att utföra dem (prop. 2017/18:105 s. 56 f.). Begreppet myndighetsutöv- ning definieras i svensk rätt ofta som ”utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande i förhållande till enskilda” (jfr 1971:30 s. 331 f., SOU 2017:39 s. 119 och Lagrådsremiss om Ny dataskyddslag s. 61). Den rättsliga grunden i artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen, dvs. att behandlingen är nödvändig för att ut- föra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personupp- giftsansvariges myndighetsutövning, bör därför i regel kunna tillämpas av myndigheter. Utredningen bedömer att den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter hos och länsstyrelserna i sam- band med handläggningen av en ansökan eller en anmälan om svenskt medborgarskap, är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen). Det finns således rättslig grund för per- sonuppgiftsbehandlingen inom medborgarskapsområdet. Detsamma gäller personuppgiftsbehandling vid handläggningen av anmälningar av nyfödda barn i folkbokföringshänseende . Den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter hos Skatte- verket, i samband med handläggningen i folkbokföringsverksamheten av en anmälan om att ett barn har fötts i och registreringen av bl.a. barnets medborgarskap, är således också att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse, eller som ett led i myn- dighetsutövning (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen). Den rättsliga grunden samtycke aktualiseras inte, eftersom det råder betydande ojämlikhet mellan individerna och myndigheterna (jfr prop. 2017/18:218 s. 41 f. och utredningens delbetänkande SOU 2021:2 s. 322). 12.1.3Personuppgiftsbehandlingen inom medborgarskapsområdet är tillåten och fastställd Bedömning: Den rättsliga grunden för personuppgiftsbehand- lingen på medborgarskapsområdet är som utgångspunkt tillåten och fastställd på det sätt som krävs enligt EU:s dataskyddsförord- ning. Bestämmelserna i utlänningsdatalagen är tillämpliga vid Migra- tionsverkets personuppgiftsbehandling i verksamhet om svenskt medborgarskap, liksom lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning är tillämplig vid länsstyrelsernas behandling av personuppgifter vid handläggningen av anmälnings- ärenden om medborgarskap. Personuppgiftsbehandling ska vara tillåten och fastställd Enligt artikel 6.2 i dataskyddsförordningen får medlemsstaterna be- hålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämp- ningen av bestämmelserna i förordningen med hänsyn till behand- ling för att efterleva punkt 6.1 c och e, genom att närmare fastställa specifika krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling. Enligt artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen ska den rättsliga grunden för behandlingen som avses i bl.a. 6.1 e vara fast- ställd i unionsrätten eller i den nationella rätten. I skäl 45 till data- skyddsförordningen anges att förordningen inte medför något krav på en särskild lag för varje enskild behandling, utan att det kan räcka med en lag som grund för flera behandlingar som bygger på en rätts- lig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige, eller om behandlingen krävs för att utföra en uppgift av allmänt intresse, eller om behandlingen utförs som ett led i myndighetsutövning. Av orda- lydelsen i artikel 6.3 första stycket framgår att det som ska fastställas i unionsrätten eller i nationell rätt är den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e. Det krävs således inte en reglering i unions- rätten eller i nationell rätt av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Det som måste ha stöd i rätts- ordningen är i stället den rättsliga förpliktelsen, respektive uppgiften av allmänt intresse eller rätten att utöva myndighet (prop. 2017/18:105 s. 49). En utgångspunkt är alltså att de myndigheter som behandlar personuppgifter i enlighet med gällande rätt uppfyller kraven på lag- lig behandling i artikel 6.1 c eller e och att den rättsliga grunden för behandlingen är fastställd i enlighet med nationell rätt. Vid personuppgiftsbehandling ska också vissa principer iakttas. Detta framgår av artikel 5 i dataskyddsförordningen. I artikel 5.1 a slås t.ex. fast att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. Av artikel 5.1 b fram- går att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (den s.k. finalitetsprincipen). Personuppgifterna ska även vara adekvata, relevanta och inte för om- fattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (princi- pen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 c). Personuppgifterna ska vidare vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade (5.1 d). ytterligare principer som nämns finns den om lagringsminimering samt integritet och konfidentialitet (5.1 e och f). Det är alltid den person- uppgiftsansvarige som ansvarar för, och ska kunna visa att, principerna i artikel 5 följs (artikel 5.2). I dataskyddsförordningen definieras per- sonuppgiftsansvarig som bl.a. en fysisk eller juridisk person, eller en offentlig myndighet som ensam eller tillsammans med andra bestäm- mer ändamålen för och medlen för behandlingen av personuppgifter. Den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denna ska utses kan, i enlighet med artikel 4.7, också föreskrivas i medlemsstaternas nationella rätt. Dataskyddslagen innehåller bestämmelser som på ett generellt plan kompletterar dataskyddsförordningen. Enligt 1 kap. 6 § dataskydds- lagen är lagen subsidiär till annan lag eller förordning, vilket möjlig- gör avvikande bestämmelser i registerförfattningar. Av dataskyddslagen framgår bl.a. att behandling som omfattar person- eller samordningsnummer ska vara klart motiverad med hän- syn till ändamålet, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (3 kap. 10 § dataskyddslagen). I 3 kap. 3 § data- skyddslagen finns också bestämmelser som rör behandling av käns- liga personuppgifter. I bestämmelsens första och andra stycken anges. Känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel i EU:s dataskyddsförordning 1.om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, 2.om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende, eller 3.i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registre- rades personliga integritet. Vid behandling som sker enbart med stöd av första stycket är det för- bjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grun- dat på känsliga personuppgifter. Av artikel 9.1 i dataskyddsförordningen framgår att behandling av personuppgifter som avslöjar t.ex. ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter och uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning är förbjuden. För det fall det före- kommer känsliga personuppgifter föreskrivs i artikel undantag från förbudet om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av t.ex. medlemsstaternas natio- nella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och inne- hålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säker- ställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. I dataskyddslagen finns också bestämmelser om behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser. Uppgifter som rör lagöver- trädelser räknas inte upp i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen och inkluderas därför inte i vad som avses med känsliga personuppgifter. Uppgifter som rör lagöverträdelser omfattas därför inte heller av för- budet i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Sådana uppgifter nämns dock i artikel 10 i dataskyddsförordningen. Enligt artikel 10 får be- handling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 endast utföras under kontroll av myndighet, eller då be- handling är tillåten enligt unionsrätten, eller medlemsstaternas natio- nella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet. Bestämmelser om sådana personuppgifter som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen finns i 3 kap. 8 § dataskyddslagen. I bestäm- melsens första stycke anges att myndigheter får behandla sådana per- sonuppgifter som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen.