sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Regeringen hänvis- ade till principerna reform och anförde att förslagen i pro- positionen var en vidareutveckling av denna.33 Regeringen ansåg vidare att regleringen av lärosätena borde begränsas till områden där staten har ett tydligt intresse att styra, såsom kvalitet, ansvarsutkräv- ande och rättssäkerhet. och regeringens beslut innebar en avreglering av läro- sätenas interna organisation, lärarbefattningar och anställnings- förfarande samt utbildningsplaneringen. Den största förändringen rörde den interna organisationen där endast rektor och styrelse för- blev centralt reglerade; inga kollegiala organ föreskrivs därmed längre för den interna organisationen på lärosätena. 2009/10:149, s. 14–15. Bakgrund, definitioner och avgränsningar dock att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konst- närlig kompetens.34 I en rapport från konstateras att rektorerna upplever att makten i praktiken bara ökat på lärosätenas ledningsnivå, inåt gentemot den egna organisationen, medan den reella autonomin inte förändrats. I rapporten framgår att det inte råder konsen- sus om vad autonomi innebär, varken bland lärosäten eller politiska beslutsfattare, eller vad lärosätenas önskemål om ökat självbestäm- mande konkret innebär.35 En departementspromemoria lades 2013 fram som ett andra steg. Departementspromemorian innehöll förslag om att statliga läro- säten skulle kunna ombildas till stiftelser. Regeringen beslutade att den inte går vidare med dessa förslag.36 Autonomireformen innebar alltså att lärosätena mer fritt kunde välja att organisera sina ledningsfunktioner på olika sätt. Med det som utgångspunkt tillsatte regeringen för att kartlägga och analysera lärosätenas interna styrning, i syfte att ut- göra underlag för lärosätenas diskussion i dessa frågor. Lednings- utredningen konstaterade bland annat att de akademiska ledarnas uppdrag och befogenheter ofta är otydliga. Utredningen lämnade även förslag avseende styrelsens roll och uppgifter samt processen för hur rektor borde rekryteras.37 Som framgår ovan var forskning och forskarutbildning endast i begränsad omfattning direkt berörda av reformerna 1977 och 1993. Men också för dessa verksamheter har styrning och resurstilldelning förändrats. Den övergripande strukturen som etablerades på 1940- talet, med fakultetsanslag (basanslag) kompletterade med forsknings- rådsmedel, har visserligen bestått men relationerna mellan basanslag och forskningsrådsmedel har förändrats . En väsentlig utgångspunkt för svensk högskoledebatt har ända varit att värna sammanhållna miljöer med 342 kap. 6 §, Högskolelagen (1992:1434). 35Utbildningsutskottet, Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i – Delredovisning 2: Intervjuundersökning med rektorer. Rapporter från 2013/14:RFR22, s. 14–16. 2017/18:1, s. 171. Bakgrund, definitioner och avgränsningar utbildning, forskarutbildning och forskning. Detta har inneburit att offentligt organiserad forskning primärt bedrivs av universitet och högskolor och inte av fristående forskningsinstitut som i vissa andra länder. Forskning var helt avhängig av årliga fakultetsanslag som skulle täcka såväl kostnader för tjänster som övriga drifts- kostnader. Utveckling bestod främst av att statsmakterna efter för- slag från lärosätena inrättade professurer med inriktning mot nya ämnesområden. Från näringslivet och bland annat Kungl. Ingenjörs- () framfördes krav på en bättre samord- ning och styrning av forskningen inom det tekniska området för att tillgodose industrins och näringslivets behov. inrättades därför, delvis med och som förlaga, forskningsråd för teknisk forskning och byggnadsforskning. därefter tillkom forskningsråd för medicinsk, jordbruksvetenskaplig och naturvetenskaplig forskning. etablerades också forsk- ningsråd för samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. Tyngd- punkten i forskningsrådens satsningar låg på grundforskningen men för att kunna tillgodose specifika bransch- och samhällsbehov gavs även den tillämpade forskningen visst utrymme inom ramarna.38 Ledamöterna i forskningsråden var ledande forskare vid univer- sitet och lärosäten. Forskningens frihet var en central utgångspunkt och styrning från staten fick inte förekomma. Forskningsråden gavs därför en självständig och fristående ställning som statliga organ. Råden kunde emellertid ta initiativ till forskning som de ansåg vara av särskild betydelse för landet och de kunde därför försöka inspirera forskare att ta sig an vissa uppgifter. Att den forskning som forskningsråden stödde skulle ingå i uni- versitetens och högskolornas verksamhet var en annan viktig ut- gångspunkt. Verksamheten skulle alltså inte förläggas till utomstå- ende organisationer eller institut, vilket fallet var i de internationella förebilderna. Professorer och docenter som hade ansvar för både 38Högskoleverket, Högre utbildning och forskning 1945–2005 – en översikt, Rapport 2006:3 R, s. 42–43. Bakgrund, definitioner och avgränsningar forskning och utbildning var mottagare av forskningsbidrag och på så sätt skulle sambandet mellan utbildning och forskning säkras. 3.5.2Den forskningspolitiska propositionen gör entré fattade beslut om att regeringen , dvs. under varje mandatperiod, skulle lägga fram en forsknings- politisk proposition. Syftet var att få till stånd en mer långsiktigt hållbar och sammanhållen forskningspolitik. I den första samlade forskningspropositionen som kom 1982 pekade regeringen på att forskningspolitiken tidigare hade utvecklats utefter olika linjer utan samordning; dels politik för högskolan som Utbildningsdeparte- mentet ansvarat för, dels politik för forskning inom olika samhälls- områden som respektive fackdepartement ansvarat för. Därmed hade olika delar av forskningsverksamheten beretts i olika riksdags- utskott. En koordinerad forskningspolitisk proposition skulle i stället innebära att kunde göra en samlad bedömning av forsk- ningspolitiken.39 I och med den proposition som regeringen lade fram 2020 har totalt elva forskningspolitiska propositioner tagits fram.40 ingår, i enlighet med den nya statliga budgetprocessen som då börjat gälla, budgetförslag inte i forskningspropositionerna utan återfinns i budgetpropositionen. Kommittén Forskning 2000 kon- staterade i sitt slutbetänkande att den forskningspolitiska pro- positionen delvis ändrat karaktär , och att den inte längre var den enda proposition där förslag i forskningsfrågor presenterades. Utredningen förordade dock att regeringen fortsatte att lägga fram en forskningspolitisk proposition under varje mandatperiod.41 3.5.3Forskningsresurser även till högskolor hade, vilket framgår ovan, inledningsvis i och med högskole- filialerna och sedan på grund av inrättandet av nya högskolor i sam- band med reform, utvecklat ett tudelat högskolelandskap. 1981/82:106, s. 6. 40Här räknas inte de forskningspropositioner som lades fram före principbeslut . I och med att mandatperioden förlängdes till 1994 har periodiciteten för forsk- ningspropositionerna ändrats till . 41SOU 1998:128, s. 211. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Tudelningen innebar att universiteten både utbildade och forskade medan högskolornas uppdrag, åtminstone inledningsvis, enbart var grundutbildning. De främsta skillnaderna mellan universitet och högskolor gällde alltså de fasta forskningsresurserna, vilka enbart tillfördes de etab- lerade universiteten, samt att högskolorna inte hade rätt att utfärda doktorsexamen. Högskolorna hade dock vissa forskningsresurser. Fram anslog till forskningsstödjande åtgärder vid högskolorna. Dessutom var universiteten skyldiga att bidra med medel från fakultetsanslagen som en så kallad rörlig resurs för forskning för att ge högskolornas lärare möjlighet att forska parallellt med undervisningen.42 Högskolornas uppdrag förändrades dock och gavs högskolorna ekonomiska förutsättningar att bedriva egen forskning. inrättades och kompetensut- veckling () med syfte att stärka forskningen vid hög- skolorna. skulle bidra till finansieringen inom ”profil- forskning inom särskilda styrkeområden i samarbete med näringslivet” under förutsättning att regionalt näringsliv finansierade resterande del.43 Högskolornas regionala beroende förstärktes därmed liksom deras forskning inom näringslivsrelaterade områden. fick högskolorna ökade och permanenta forskningsresurser genom statsanslag. Dessa resurser skulle dispo- neras fritt av respektive högskola i syfte att högskolan då kunde ut- veckla forskning under eget ansvar. Regeringen betonade att hög- skolorna skulle utveckla sin egen forskningsprofil och inte kopiera universiteten.44 var fakulteterna grunden för resurstilldelning till forskning och forskarutbildning. Detta ersattes 1999 av fyra bredare vetenskapsområden45, vilket innebar färre men större anslag. För högskolornas del innebar införandet av vetenskapsområden att de gavs möjlighet att söka om att inrätta ett vetenskapsområde och där- med även tillstånd att examinera doktorer. Regeringen beskrev att en högskola som uppnått ”tillräcklig bredd och specialisering inom Utvecklingen vid de mindre och medelstora hög- skolorna , Rapport 1998:2 R, s. 31. 1993/94:177, s. 49. 1996/97:1, Utgiftsområde 16, s. 79–80. 45Humanistiskt/samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt samt tekniskt veten- skapsområde. Bakgrund, definitioner och avgränsningar grundutbildning och forskning inom ett antal näraliggande ämnen” skulle kunna ges sådan rätt.46 Detta beredde även väg för högskolor att ansöka om att bli universitet i och med att kriterierna för univer- sitetsstatus förtydligades.47 Fyra högskolor fick slutligen univer- sitetsstatus efter en process där genom en bedöm- ningsgrupp utvärderat hur väl de uppställda kriterierna uppfyllts. Bedömningsgruppen menade att endast en av de fyra ansökande högskolorna uppfyllde kriterierna medan övriga behövde fortsätta uppbyggnaden.48 Efter vissa kompletteringar beslutade att ge högskolorna i , och universitetsstatus 1999 och gavs universitetsstatus 2005. Regeringen tydlig- gjorde 200949 att den inte avsåg att inrätta nya universitet, ett ställ- ningstagande som legat fast då den efterföljande regeringen meddelade att skulle bli universitet 1 januari 2018.50 Därefter har regeringen även redovisat avsikten att besluta att ska bli universitet från den 1 januari 2022.51 togs vetenskapsområde bort som avgränsning för både resurstilldelning till forskning och examenstillstånd för utbildning på forskarnivå och i stället öppnades möjligheten för alla högskolor att ansöka om examenstillstånd på forskarnivå inom ett avgränsat område. De högskolor som hade vetenskapsområde 2010 fick precisera inom vilka områden deras examenstillstånd skulle gälla. Examens- tillståndet skildes helt från resurstilldelningen och högskolor som ansöker om examenstillstånd förväntas finansiera utbildningen på forskarnivå inom befintliga anslag.52 3.5.4Kvalitetsbaserad tilldelning och ökade externa medel anvisades medel för forskning och forskar- utbildning under så kallade fakultetsanslag, dvs. anslaget avsåg en viss fakultet. Under detta anslag anvisades resurser till vart och ett 1996/97:141, s. 55. 47I samband med att kriterierna klargjordes bytte även namn till . 48Högskoleverket, Högskola i dynamisk utveckling – fyra högskolors förutsättningar att bli universitet. Rapport 1998:11 R, s. 74 ff. 2008/09:134, s. 52. 2016/17 :1 Utgiftsområde 16, s. 208. 2020/21:60, s. 56 ff. 2008/09:134. Bakgrund, definitioner och avgränsningar universitet på en anslagspost per lärosäte. Efter reformen 1993 för- ändrades strukturen så att varje lärosäte med fakultet hade ett eget anslag för forskning och forskarutbildning. Anslagen till lärosätena var uppdelat på anslagsposter per fakultet och senare per vetenskaps- område.53 I och med att vetenskapsområden avskaffades 2010 är an- slagen till forskning och forskarutbildning inte längre ämnesmässigt specificerade. Denna förändring gjordes för att förstärka lärosätenas frihet.54 Under början och mitten av ökade forskningsresurs- erna vid universitet och högskolor. Med miljardbelopp från löntagar- fonderna inrättades 1993–1994 forskningsstiftelser för strategisk forskning inom teknik, naturvetenskap och medicin samt miljöstra- tegisk och kulturvetenskaplig forskning. inrättades forsk- ningsråden , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte).55 bildades även Verket för innovationssystem (). Dessa fyra tilldelar forsknings- medel i konkurrens. För forskningen vid och högskolor innebar detta att betydelsen av externa medel utanför lärosätenas inflytande ökade. De direkta anslagen till lärosätena, som stagnerade i början av 2000- talet, kom därmed att spela en allt mindre roll för forskningen. Modellen med flera forskningsråd och flera forskningsfinansier- ande myndigheter kritiserades av Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2008. Utredningen menade att självständiga myn- digheter under olika departement inte självklart kan förväntas ta hänsyn till de gränsöverskridande målsättningar som politiken ger uttryck för och föreslog därför en sammanhållande organisation för forskningsfinansiering.56 Regeringen menade dock att utredningens förslag inte skulle genomföras utifrån motivet att det behövs mång- fald i finansieringssystemet.57 I enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 3.3 lämnade Resurs- utredningen (2) 2007 förslag på en ny anslags- och resurs- tilldelningsmodell för utbildning och forskning. 53SOU 2007:81, s. 196. 2008/09:134, s. 50 ff. 55Fram till 2013 hette det för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). 56SOU 2008:30, s. 113–115. 2008/09:50, s. 28. Bakgrund, definitioner och avgränsningar från 2 har lämnats utan vidare åtgärd. Ett förslag som dock delvis genomfördes avsåg tilldelning av resurser till forskning och forskarutbildning utifrån resultat.58 I den forskningspolitiska propositionen 2008 klargjorde reger- ingen att nya forskningsmedel i form av basanslag som tillfördes universitet och högskolor skulle fördelas utifrån kvalitetsindika- torer. Även en andel av befintligt anslag skulle omfördelas. De kvali- tetsindikatorerna som användes för detta var externa medel samt vetenskaplig produktion.59 Denna fördelningsmodell tillämpades . Hur fördelning av anslag utifrån kvalitetspara- metrar ska ske har utretts vidare i flera omgångar.60 I budget- propositionen användes även samverkan med det omgiv- ande samhället som kvalitetsindikator.61 Regeringen har senare åter- kommit ytterligare i denna fråga.62 forskningspolitiska proposition introducerade reger- ingen strategiska forskningsområden (SFO), vilka beskrevs som samhällsviktiga områden där regeringen ville bygga upp forskning i världsklass. Lärosätena ansökte i konkurrens om medel inom ett tjugotal SFO som regeringen fastställt inom främst medicin och livsvetenskaper, teknik samt klimat. Majoriteten av de ansökningar som beviljades avsåg samarbeten mellan flera lärosäten. Medlen för- delades genom en höjning av det direkta forskningsanslaget till huvudsökande lärosäte i varje SFO som fick i ansvar att fördela medel till övriga deltagande lärosäten.63 Det har inte funnits någon egen resurstilldelning till forskarut- bildningen i form av specialdestination utan den har finansierats inom ramen för lärosätenas forskningsanslag samt med externa medel från forskningsråd, privata aktörer m.m. Detta medför att forskningspolitiken indirekt påverkas av politiken med avseende på forskarutbildningen. var principen för forskar- 58SOU 2007:81, s. 225–227. 2008/09 :50, s. 23. 2 hade föreslagit fler och delvis annorlunda indikatorer. 60Se , Forskningskvalitetsutvärdering i – FOKUS, 2014, samt Reger- ingsuppdrag att justera indikatorerna vetenskaplig produktion och citeringar i modellen för resursfördelning (U2016/01350/F), 2016. 2016/17 :1, Utgiftsområde 16, s. 210–212. 2020/21:60. Se till exempel avsnitt 14.2. 2008/09:50, s. 67 ff. Bakgrund, definitioner och avgränsningar utbildningens dimensionering att den fastställdes utifrån tillgängliga resurser så att doktoranderna gavs förutsättningar att bedriva studi- erna på heltid och med god handledning.64 hamnade dock dimensionering av, och resurs- tilldelningen till, forskarutbildning på den politiska agendan. Det uppmärksammades att examinationen beräknades minska som arbetsmarknadens behov av forskarutbildade förväntades öka. Regeringen satte därför som mål att forskarutbildningen skulle för- dubblas i termer av antalet forskarutbildningsstudenter, något som också realiserades då antalet forskarexaminerade ökade från drygt 1 1990 till närmare 2 200, . började dock behovet av ökad forskarutbildning ifrågasättas allt mer i debat- ten, bland annat för att forskarutbildningen ansågs ha tagit för stor andel av forskningsresurserna i anspråk och för att meriteringsmöj- ligheterna för nydisputerade inte ökat i takt med examinationen. Mellan åren 1983/1984 och 2002 angavs ett minsta belopp av läro- sätenas anslag som skulle gå till studiefinansiering för doktorander. Denna öronmärkning togs senare bort med hänvisning till att den inte hade någon koppling till regeringens mål för antal examina och dessutom spelade liten roll för det belopp som varje lärosäte anslog till studiefinansiering. tillsatte regeringen ningsutredningen med uppdrag att bland annat överväga möjlig- heten att införa ett mål- och resultatstyrt resurstilldelningssystem för forskarutbildningen, liknande det som finns för grundutbild- ningen. föreslog bland annat att stats- anslagen skulle tilldelas i proportion till de examinationsmål som regeringen ställde upp.65 Regeringen genomförde inte utredningens förslag, bland annat med hänvisning till att forskarutbildningen måste vara en integrerad del av den forskning som bedrivs, inklusive den stora del av forskningen som finansieras genom bidrag från externa finansiärer.66 lämnade (2) sitt betänkande där den, liksom tidigare Forskarutbild- ningsutredningen, kritiserade att regeringen angav mål för antal examina utan att anvisa resurser till dessa. 2 föreslog också ett system där utbildningen på forskarnivå även anslagsmässigt skulle betraktas som en del av den högre utbildningen genom ersättning för 1989/90:90. 65SOU 2004:27, s. 127 ff. 2004/05:80 s. 134. Bakgrund, definitioner och avgränsningar helårsdoktorander.67 Regeringen har inte behandlat 2:s förslag i denna del i någon proposition. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att lärosätena själva, motsvarande vad som gäller för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, borde ta ansvar för dimensioneringen av utbildning på forskarnivå. Detta bland annat för att kunna prio- ritera forskarutbildning mot resurser för vidareutveckling av yngre forskare.68 Mål för antal forskarexamina har därefter inte angetts i regleringsbreven till universitet och högskolor. 3.6Några specifika reformer och beslut som rör nationella forskningsanläggningar I inledningen till detta avsnitt slås fast att forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur endast i liten grad varit föremål för riktade politiska beslut i form av reformer eller andra mer övergripande beslut. Riksdag och regering har dock i vissa fall fattat beslut som rör styrning och organisation av forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur då det har handlat om specialdestinerade resurser eller särskilda satsningar som till exempel och . I detta avsnitt redogörs för några av de specifika reformer och beslut som rör nationell forskningsinfrastruktur. 1987 överfördes resurser från det naturvetenskapliga forsknings- rådet till fakultetsanslag avseende finansiering av tre forsknings- anläggningar, The Svedberg-laboratoriet, MAX-laboratoriet och Onsala-observatoriet. Dessa tre anläggningar gavs då även ställning som nationella forskningsanläggningar. Motiven till denna föränd- ring var problemet att finansiera deras driftskostnader och att denna förändring kunde bidra till en effektivare resursanvändning.69 De utgångspunkter som angavs för tillkomsten av nationellt till- gängliga forskningsanläggningar var krav på att organisation och led- ning tillgodoser nationellt inflytande, former för anvisande av medel till utrustning och drift som garanterar verksamheten krävs samt att anläggningen normalt bör knytas till det lärosäte där den är belägen eller annars har naturlig anknytning till.70 67SOU 2007:81, s. 196 ff. 2010/11:1, Utgiftsområde 16, s. 133. 1986/87:80, bilaga 6, s. 53–54. 1986/87:80, bilaga 6, s. 53–54. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Finansieringsansvaret för de tre nationella forskningsanläggning- arna, The Svedberg-laboratoriet vid , MAX- laboratoriet vid samt vid överfördes 1994 från respektive värdlärosäte till ().71 inrättas ett råd för högpresterande datorsystem (HPD- rådet) vid TFR. fick till uppgift att ha ett övergripande ansvar för fördelning av resurser för investeringar och drift av hög- presterande datorsystem så som till exempel det nationella super- datorcentret vid universitet.72 Ansvaret för finansiering av den nationella anläggningen överfördes från till NFR 1995.73 1997 förändras finansieringssystemet för dyrbar utrustning. HPD- rådet avskaffas och rådets medel förs till det särskilda anslaget för dyrbar utrustning vilket disponeras av (). Denna förändring medförde att olika ut- rustningsbehov vägdes mot varandra på ett mer fullständigt vis.74 Två av de stora nationella forskningsanläggningarna har reger- ingen valt att styra i särskild ordning i form av att reglera dem med särskilda förordningar. Regeringen utfärdade en förordning av- seende vid Lunds universitet.75 Den andra förordningen utfärdade regeringen och avser nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning (SciLifeLab) vid Kungl. 3.6.1Några myndigheters utredningar om nationell forskningsinfrastruktur Ovan behandlas främst riksdag och regeringens reformer beslut rörande nationell forskningsinfrastruktur. Det har dock genomförts ett inte obetydligt antal myndighetsinterna studier och analyser inom området nationell forskningsinfrastruktur. 1992/93:170, Prop. 1993/94:100, bilaga 9. 1992/93:170, Prop. 1993/94:100, bilaga 9. 1994/95:100, bilaga 9. 1997/98:1, utg.omr.16. 75Förordning (1994:946) om den nationella forskningsanläggningen i elektronaccelerations- laboratoriet () i . 76Förordning (2013:118) om Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning. Bakgrund, definitioner och avgränsningar studier och analyser främst haft sin utgångspunkt i den aktuella myndighetens perspektiv kan det vara värt att uppmärksamma några av dessa studier och analyser. De studier och analyser som behandlas nedan ska ses som exempel. () och Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) Som svar på ett regeringsuppdrag lämnade NFR och UHÄ 1992 rapporten forskningsanläggningar och nationella forsk- ningsresurser. Regeringsuppdraget avsåg att utreda de nationella forskningsanläggningarnas ställning och finansiering m.m. Sammanfattningsvis föreslogs att ett nytt system för finansiering av nationella forskningsanläggningar skulle införas. Vidare föreslogs att det skulle bildas så kallade nationella forskningsresurser. De grundläggande principerna för dessa förslag var större samordning inom landet av verksamheter av nationellt intresse samt bättre sam- ordning av investerings- och driftsanslag. För att åstadkomma detta föreslogs även att ansvaret för finansiering av driften av de nationella anläggningarna och forskningsresurserna skulle läggas inom forsk- ningsrådsorganisationen samt att en del av de dåvarande invester- ingsanslagen inom rådsorganisationen (ram för dyrbar utrustning) skulle slås samman med driftsanslagen för dessa inrättningar.77 Synpunkter på planering, organisation, styrning och finansiering av svensk nationell infrastruktur