sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — I ett europeiskt kvotpliktsystem skulle en sådan högre in- blandningsvolym i motsvara en ökning av EU:s samman- lagda användning av förnybara drivmedel i flygbränsle med drygt en halv procentenhet 2030. En kvotplikt på 2030 beräknades (före Covid19-pandemin) motsvara sammanlagt förnybart flygbränsle vilket i sin tur motsvarar närmare bränsle i energitermer räknat. Parallellt med förslaget för flygsektorn kan också ett förslag som syftar till att öka användningen av förnybara och fossila drivmedel med lägre kolinnehåll inom sjöfartssektorn presenteras i inledningen av 2021. Initiativet, FuelEUMaritime, är tänkt att komplettera även andra parallella initiativ på EU-nivå som syftar till att förstärka prissättningen av utsläpp från sjöfart, se kapitel 14. Ett kvotplikt- system kan bli aktuellt även för sjöfartsbränslen kompletterad med förstärkta incitament för att bygga ut infrastrukturen för förnybara drivmedel i hamnar. Gränser för koldioxidutsläpp från nya lätta och tunga fordon Reglerna ställer krav på varje tillverkare att de genomsnittliga ut- släppen av koldioxid från dennes respektive flotta av nyregistrerade fordon inte får överskrida vissa specifika utsläppsmål. De olika rätts- akterna omfattar personbilar, lätta lastbilar73 och tunga fordon74. Gränserna för respektive fordonsslag skärps gradvis med befintlig plan . Reglerna beskrivs i mer detalj i kapitel 11 och 12. Lagstiftningens sätt att beräkna koldioxidutsläpp innebär att bio- drivmedel inte premieras. För lätta fordon hänvisar reglerna till de 2020/21:135. 73Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. 74Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv /53/EG. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel s.k. typgodkännandereglerna när det gäller beräkningen av kol- dioxidutsläpp. Detta innebär att endast de bränslen som utgör referensbränslen i typgodkännandeförordningen kan ligga till grund för beräkning av utsläppsnivå. Dessa är : bensin (E10), etanol (E85), LPG, naturgas/biometan, vätgas och diesel (B7). Såväl koldioxid med biogent som fossilt ursprung ingår i beräkningen av koldioxidutsläpp. Detta innebär att kraven för fordon med förbrän- ningsmotor i praktiken är krav på energieffektivitet men uttryckta som utsläpp av koldioxid per kilometer medan energianvändningen med el har nollutsläpp i beräkningen. Att ett fordon kan använda ett biodrivmedel har alltså ingen betydelse för vilka krav som ställs på dess bränsleförbrukning. För tunga fordon finns visserligen utrymme för vissa alternativa bränslen som referensbränslen. Koldioxidvärdena beräknas dock enbart genom ett simuleringsverktyg på diesel, se kapitel 12. Lagstiftningen premierar särskilt fordon med utsläpp under koldioxid per km, dvs. i praktiken normalt elbilar eller ladd- hybrider. Detta sker bl.a. genom s.k. superkrediter, enligt vilka dessa fordon räknas upp med viss faktor vid beräkningen av uppfyllelse- grad enligt direktivet. Clean Vehicle-direktivet75 ställer krav på fordon som upphandlas av statliga, regionala och kommunala myndigheter. En viss andel av dessa måste enligt direktivet vara ”rena”. Med detta avses för person- bilars och lätta lastbilars del utsläppsfria fordon (och för tiden fordon med utsläpp om max kol- dioxid/km). Beräkningen av koldioxidutsläpp sker på motsvarande sätt som enligt reglerna om nya bilars koldioxidutsläpp (se ovan), dvs. utan främjande av biodrivmedel. Viss större flexibilitet finns däremot för tunga fordon, som under vissa förutsättningar kan klassas som ”rena” om de drivs med biodrivmedel som klassas som hållbara enligt förnybartdirektivet (se ovan). 75Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av om ändring av direktiv /33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Direktivet om alternativa bränslens infrastruktur (AFID) AFID-direktivet76 reglerar minimikrav för uppbyggnaden av en infrastruktur för alternativa bränslen, gemensamma tekniska specifi- kationer för laddnings- och tankstationer samt krav beträffande användarinformation. I direktivet menas med alternativa drivmedel el, vätgas, biodrivmedel, fordonsgas (i både gasform och flytande form), gasol samt syntetiska och paraffiniska bränslen. Kraven på utbyggnad av infrastrukturen i direktivet omfattar dock endast el och fordonsgas. Det pågår en utvärdering av direktivet i kommissionen, och för- ändringsförslag ska läggas fram . 8.9.7EU:s taxonomiförslag och delegerad akt Taxonomin har som huvudsakligt syfte att vägleda privata verksam- heters investeringar till hållbara verksamheter som på ett betydande vis kan bidra till att EU:s 2030-mål och till att målen för kommis- sionens gröna giv nås, dvs. även 2050-målet om nettonollutsläpp. Enligt kommissionens ursprungliga förslag till klassificering av verksamheter som omfattas av taxonomin (klassificeringen omfattar en mängd verksamheter i hela ekonomin) fanns enbart anläggningar för framställning av avancerade biodrivmedel med bland de anlägg- ningar som föreslogs omfattas av taxonomin. Kriterierna som föreslogs gälla för att tillverkning och använd- ning av nya lätta och tunga vägfordon skulle kunna ingå i taxonomin följde definitionerna som gäller för offentlig upphandling enligt Clean Vehicle Directive, se ovan, som i sin tur i stora delar följer klassificeringen av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon enligt för- ordningarna med koldioxidkrav för de olika fordonskategorierna. Enligt det svenska svaret på kommissionens förslag till delegerad akt borde i stället all fordonsanvändning med biodrivmedel som uppfyller förnybartdirektivets grundläggande hållbarhetskrav kunna klassificeras som hållbara enligt Taxonomin77. 76Directive 2014/94/EU of Parliament and of 2014 on the deployment of alternative fuels infrastructure. 77www.regeringen.se/4afba9/contentassets/c1026c41d4ca474e9620dbf830dc5c40/se- comments-on-the-commission-draft-of-taxonomy-delegated-acts.pdf. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Taxonomin syftar dock i första hand till att vägleda större privata investeringsflöden som behövs för att bidra till den omställning som krävs för att bland annat målet om nettonollutsläpp ska kunna nås i hela unionen . Förslaget till klassificeringskrav för biodrivmedelsanläggningar har justerats något till att omfatta anläggningar för biodrivmedelsproduktion som uppfyller REDII-direktivets grund- läggande hållbarhetskrav förutsatt att den beräknade livscykel- reduktionen från produktionen åtminstone uppgår till enligt beräkningsmetodiken i förnybartdirektivet.78 78EU Taxonomy Climate Delegated Act, av , provisional version. C (2021)2800/3 1. 9Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Utredningens förslag och bedömningar: •Förslag på styrmedel och åtgärder för ett mer transporteffek- tivt samhälle har identifierats i den klimatpolitiska handlings- planen och i myndigheternas olika underlag till regeringen. Det är viktigt att regeringens arbete fortsätter enligt ambitio- nen i handlingsplanen och att samhällsekonomiskt motiverade förslag genomförs. Dessa styrmedel och åtgärder skapar många nyttor, varav minskade utsläpp av växthusgaser är en. •Berörda myndigheter bör ges ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällseko- nomiskt motiverade åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle. är ansvaret spritt på flera nivåer och ingen har ett samordningsansvar mellan till exempel staten, regionerna och kommunerna. Digitaliseringen skapar också nya möjlig- heter, men ingen myndighet har något tydligt ansvar. •En viktig drivkraft till ett mer transporteffektivt samhälle kommer fortsatt att vara körkostnad. Höjda drivmedelspriser riskerar dock att leda till negativa konsekvenser för både till- gänglighet och konkurrenskraft. •Det bör utredas hur ökade satsningar på elektrifiering i lands- bygd kan prioriteras vid sidan av tillgänglighetssatsningar för alternativ till bilen. Eldrivna fordon i glesbygd är en del av ett transporteffektivt samhälle då de skapar tillgänglighet på ett effektivt sätt, utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle •Transporteffektivitet för godstransporter behöver ökat fokus eftersom ökade transportkostnader kan få betydande kon- sekvenser för näringslivet med risk för koldioxidläckage. •En utredning av framtida beskattning av användningen av transportsystemet bör tillsättas i syfte att skapa ett effektivt kapacitetsutnyttjande och internalisera trafikens externa kost- nader. Den bör belysa avståndsbaserade vägskatter för både lätta och tunga fordon, men även andra styrmedel bör ingå i en sådan utredning. Skäl för utredningens förslag och bedömningar Ett mer transporteffektivt samhälle är ett samhälle där tillgänglighet skapas på ett så effektivt sätt som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv. En minskning av trafikarbetet med fossil- drivna fordon och farkoster kan direkt bidra till utfasningen av fossila drivmedel, men även med allt högre andel elektri- fiering och förnybara drivmedel kan en ökad transporteffektivitet leda till bättre resursutnyttjande samt föra med sig andra nyttor såsom till exempel ökad yteffektivitet, minskad hälsopåverkan från transportsystemet eller göra samhället mindre sårbart för kraftigt ökande transportkostnader. Genomför redan tidigare lagda förslag som förväntas leda till en samhällsekonomiskt effektiv omställning Styrmedel och åtgärder inom transporteffektivt samhälle spänner över ett stort och brett område som inkluderar många aktörer på såväl nationell, regional och lokal nivå. Utredningen förutsätter att de samhällsekonomiskt motiverade förslag på styrmedel och åtgär- der som lagts fram inom ramen för den klimatpolitiska handlingsplanen och myndigheternas olika underlag till regeringen genomförs. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Myndigheter bör ges permanent ansvar att identifiera effektiva styrmedel och åtgärder samt öka kunskap och utveckla metoder för transporteffektivt samhälle För att få en större tydlighet och komma framåt i arbetet med ett mer transporteffektivt samhälle behövs ett strukturerat löpande arbete med att öka kunskapen samt att identifiera och röja hinder. Regeringen har gett Trafikanalys i uppdrag att inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen ta fram underlag med analyser och förslag som leder till transportsektorns klimatomställ- ning. Uppdraget ska genomföras med bistånd av , Natur- vårdsverket, , och Transport- styrelsen. Utredningen bedömer att detta arbete bör bedrivas som återkommande, helst permanent, uppdrag till myndigheterna. Att förtydliga roller, ansvarsfördelning och mandat bör prioriteras i det fortsatta arbetet. Det saknas också samordning mellan olika nivåer, exempelvis vad gäller de tidiga stegen i fyrstegsprincipen. Här behöver rollfördelningen förtydligas så att bättre samordning kan komma till stånd mellan myndigheter, kommuner, länsplaneupp- rättare och andra aktörer. Digitaliseringen skapar också nya möjlig- heter, men ingen myndighet har ett tydligt ansvar. Utred landsbygdens möjligheter till snabbare omställning Bilen har en viktig roll i transportsystemet då den möjliggör mobi- litet och tillgänglighet där det inte finns några alternativ. På lands- bygden är bilen nödvändig. En prishöjning på drivmedel till följd av ökad andel förnybar energi riskerar då att slå hårt mot medborgare som är beroende av bil. En övergång till elektrifiering kan därför vara en del i ett transporteffektivt samhälle då den har potential att skapa tillgänglighet på ett effektivt sätt utifrån energi-, miljö- och ekono- miska perspektiv. Utredningen föreslår därför att landsbygdens möjligheter till snabb elektrifiering utreds vidare vid sidan av tillgänglighetssats- ningar för alternativ till bilen. Utöver nya former för kollektivtrafik skulle också möjliga stöd för landsbygden kunna inkludera stärkt laddinfrastruktur, exempelvis genom att se till att det finns tillräck- liga incitament att tillhandahålla publika snabbladdningsstationer i områden där det inte finns kommersiellt underlag att bedriva sådana. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Ett annat exempel skulle kunna vara att se över styrmedel för att bidra till en välfungerande andrahandsmarknad för laddbara bilar. I kapitlen 10 och 11 behandlas laddinfrastruktur respektive andra- handsmarknaden för laddbara bilar närmare. Utredningen bedömer att dessa aspekter bör kunna inrymmas i Trafikanalys uppdrag att ta fram underlag inför nästa klimathandlingsplan. Utredningen bedö- mer även att en tydligare ansvarsfördelning vad gäller laddinfra- struktur behövs, se vidare kapitel 10. Ökat fokus på godstransporter Det kommer sannolikt vara svårare för den tunga lastbilstrafiken att anpassa sig till de närmaste årens högre drivmedelspriser genom elektrifiering än för den lätta trafiken. Det finns då en risk att den långväga tunga trafiken anpassar sig till högre svenska drivmedels- priser genom tankning i andra länder. En sådan anpassning är oönskad både av fiskala skäl och för att det inte minskar de samlade utsläppen av växthusgaser. Högre drivmedelspriser har också bety- delse för konkurrenskraften hos den industri som har långa trans- portavstånd. Utredningen ser därför att det kan behövas ökat fokus på gods- transporternas omställning, dels genom överflyttning till mer kapa- citetsstarka trafikslag, dels genom effektivisering inom respektive trafikslag. Ett mer sammanhållande ansvar för kombiterminaler och hamnar som underlättar samordning mellan aktörer kan vara ett ex- empel på hur överflyttning kan understödjas. Elektrifiering skulle med fördel kunna hanteras integrerat med insatser för ett mer trans- porteffektivt samhälle. Utredningen bedömer att en utvecklad analys av styrmedel och åtgärder för godstransporter bör kunna rymmas inom Trafikanalys uppdrag inför nästa klimathandlingsplan. Eftersom förnybara flytande drivmedel generellt sett är dyrare än motsvarande fossila, kan drivmedelspriserna komma att öka betyd- ligt. Detta förväntas i sig innebära en effektivisering av transport- systemet och ett minskat trafikarbete och kan därmed ytterligare Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle bidra till utfasning av fossila drivmedel. kan utvecklingen med fler elektrifierade fordon, som generellt har lägre körkostnader, komma att leda till ett ökat trafikarbete. Detta kommer inte påverka möjligheten att nå utfasning, men kan komma att få konsekvenser i form av exempelvis ökad trängsel, ökat slitage och andra negativa konsekvenser. En utredning föreslås därför att tillsättas med fokus att studera transportsektorns långsiktiga beskattning, bland annat för att analysera hur den eldrivna trafikens externa kostnader skulle kunna internaliseras och hur statens minskade intäkter från drivmedelsbeskattningen ska kompenseras. Utredningen bör belysa avståndsbaserade skatter för både lätta och tunga fordon, men även andra styrmedel bör ingå. 9.1.1Trafikökningen förväntas fortsätta även framöver Trafikarbetet med personbil har under ut- vecklats ungefär i takt med befolkningsutvecklingen, per person reser svenskarna alltså ungefär lika mycket med personbil som . I scenarierna som diskuteras i kapitel 6 antas trafik- arbetet med personbilar öka . För samt- liga lätta fordon, dvs. även inkluderat lätta lastbilar, uppgår ökningen till 24 procent.1 Den fortsatta utvecklingen av trafikarbetet med lätta fordon antas drivas av en kombination av befolkningsökning, en starkare ekonomi samt förändrad körkostnad.2 I figur 9.1 redovisas historisk utveckling av trafikarbetet samt referensbanans utveckling till 2040. Befolkningsutvecklingen redovisas också. Mot slutet av perioden ökar elektrifieringen i referensscenariot, vilket gör att kör- kostnaderna sjunker och trafikarbetet antas öka i snabbare takt än befolkningsutvecklingen. Utredningens scenarier med högre elektri- fiering (MedelEl och HögEl) förväntas leda till ytterligare lägre kör- kostnad vilket kan antas påverka trafikarbetet uppåt i dessa scenarier. 1Anledningen till att inkludera lätta lastbilar är att gränsen mellan hur en personbil och en lätt lastbil används inte är så tydlig. Lätta lastbilar kan användas både i tjänst och privat och det finns en viss möjlighet till överflyttning av trafikarbete mellan segmenten personbilar och lätta lastbilar. 2Energimyndigheten (2021a). Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Vilken betydelse som förändringar i körkostnader till följd av elek- trifiering och ökad andel förnybara flytande och gasformiga driv- medel kan komma att få diskuteras mer i kapitel 6.4.7. Figur 9.1 Historisk trafikarbetsutveckling för personbilar samt lätta fordon (personbilar + lätta lastbilar) och utredningens trafikarbets- antaganden för scenarioåren (se även kapitel 6). basprognos 2020 redovisas för jämförelse* Källa: Utredningens bearbetning av (2021a). *prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling –2040, respektive 2040–2065. Resandet skiljer sig betydligt mellan olika delar av befolkningen och beroende på var man bor i landet. I figur 9.2 redovisas resandet per person och dag med olika färdmedel uppdelat på kommuntyp bas- erat på Trafikanalys statistik.3 Resandet med bil per person är betyd- ligt lägre i storstäder medan landsbygdskommuner har det högsta resandet med bil per person. Däremot är skillnaderna mellan övriga kommuntyper inte så stor vad gäller bilresandet. Kollektivtrafik- andelen skiljer sig dock betydligt mellan kommuntyperna. Som genomsnitt i landet utgörs av antalet resta kilo- meter med personbil av , av arbets-, tjänste- eller skolresor och resterande service, inköp och övriga resor.4 3Statistik hämtad från Trafikanalys hemsida, Resvanor i . 4Statistik hämtad från Trafikanalys hemsida, Resvanor i . Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Figur 9.2 Färdlängd (km per person och dag) fördelat på kommuntyp5 Källa: Trafikanalys, Resvanor i . är ett glesbefolkat land där en stor andel av befolkningen bor i tätorter, vilket också speglas i våra resmönster. I figur 9.3 redovisas en fördelning av trafikarbetet med personbil dels utifrån var trafik- arbetet genereras, dels utifrån var det utförs baserat på både resvane- undersökningar, befolkningsstatistik och uppskattningar av hur trafikarbetet fördelar sig på vägnätet.6 Det finns osäkerheter i skatt- ningen, men det ger ändå en indikation på hur trafikarbetet fördelar sig som kan vara betydelsefull i diskussionen om styrmedel och åtgärder för trafikarbetet med personbil. Enligt denna fördelning genereras av trafikarbetet i tätort medan endast av trafikarbetet utförs i tätort. Endast cirka 10 pro- cent av trafikarbetet utförs i storstadsområdenas tätorter, medan av trafikarbetet har sin startpunkt i dessa områden. 5Indelningen utgår från respondenternas boendeadress och speglar inte var resan utförs. 6Trafikarbetet motsvarar och inkluderar en befolkningsutveckling som är jämförbar med SCB:s befolkningsprognos ovan. Trafikarbetets fördelning på vägnätet baseras på Trafik- verkets arbete med HBEFA/klimatrapportering. Figuren är baserad på WSP (2015) men bearbetad av utredningen. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Figur 9.3 Trafikarbetet med personbilar fördelat geografiskt, dels utifrån vart det genereras (startpunkt), dels utifrån vart trafikarbetet sker, scenario för 20307 Källa: WSP (2015), utredningens bearbetning. Av det totala godstransportarbetet sker ungefär hälften på väg, på järnväg och med sjöfart. Andelarna har varit i stort sett oförändrade under de senaste decennierna8. Det samlade godstransportarbetet växer inte i takt med den ekonomiska utvecklingen, men visar inte heller någon tydlig tendens att minska.9 För tunga lastbilar har utvecklingen av trafikarbetet varierat en del och finanskrisen –2009 satte tydliga spår i utvecklingen. I utredningens scenarier antas trafikarbetet med tunga lastbilar öka års nivå (se även kapitel 6). Transportarbetet med lastbilar antas utvecklas i ungefär motsvarande takt, dvs. ingen större effektivisering genom exempelvis högre fyllnadsgrad inkluderas i scenarierna. 7Fördelningen mellan tätort och landsbygd i respektive kategori utgår från SCB:s tätorts- definition som minst 200 invånare, max 200 m mellan husen = tätort. 8Trafikanalys (2021c). 9Trafikanalys (2021c). Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Figur 9.4 Historisk trafikarbetsutveckling för tunga lastbilar samt utredningens trafikarbetsantaganden för scenarioåren (se även kapitel 6). basprognos 2020 redovisas för jämförelse* Källa: Utredningens bearbetning av (2021a) samt utredningens egna antaganden. Se även kapitel 6. *prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling –2040, respektive 2040–2065. 9.1.2Vad är ett mer transporteffektivt samhälle? Begreppet transporteffektivt samhälle har inte en entydig definition men generellt används begreppet för att beskriva ett samhälle där trafikarbetet kan minska i förhållande till nuläget eller i förhållande till referensscenarier för framtida utveckling. I diskussionen kring ett mer transporteffektivt samhälle är förhoppningen att det ska gå att åstadkomma en utveckling så att tillgänglighet kan tillgodoses med ett lägre trafikarbete. I det myndighetsöverskridande arbetet med Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (SOFT)10 användes följande definition av ett transporteffektivt samhälle: Med ett transporteffektivt samhälle menas ett samhälle där trafik- arbetet med energiintensiva trafikslag som personbil, lastbil och flyg minskar. Detta kan ske både genom överflyttning till mer energieffek- tiva färdmedel/trafikslag och genom att transporter effektiviseras, kortas eller ersätts helt. 10Energimyndigheten (2017). Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle Regeringen använder sig i den klimatpolitiska handlingsplanen av en annan definition där begreppet inte lika tydligt kopplas till trafikslag. Regeringen identifierar också tydligare effektivitet som ”nyttan” i form av tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga i relation till ”kostnaden” i form av energi, miljö och ekonomiska resurser: I det transporteffektiva samhället är det transportarbete som utförs så effektivt som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspek- tiv för att åstadkomma tillgänglighet, hållbarhet och konkurrens- förmåga. Transporteffektivitet kan beskrivas som att sambandet mellan tillgänglighet och ökat transportarbete minskar. I ett mer tranporteffek- tivt samhälle kan tillgängligheten öka som det trafikarbete som krävs för att uppnå motsvarande tillgänglighet kan minska. Utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle innebär således att trafikarbetet, och därigenom utsläppen och övrig miljöpåverkan, kan minska utan att tillgängligheten försämras. Utredningen lutar sig mot definitionen i klimathandlingsplanen och ser fördelar med en definition som inte pekar ut vissa trafikslag som mindre energieffektiva. En konsekvens av elektrifieringen är att den direkta energianvändningen kraftigt kommer att minska. Med dagens genomsnittliga beläggning kan den absoluta skillnaden mellan färdmedel/trafikslag komma att bli mycket mindre än , se figur 9.5.