sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Risken att en person, vem som helst i allmänheten, ska förolyckas kallas kollektiv risk. Om man i stället talar om en specifik person ska förolyckas benämns det individuell risk. Personer som inte är en del av den tillståndskrävande aktiviteten men ändå befinner sig inom riskområdet ingår i angränsande allmänhet (Neighboring Operational Personnel, NOP). För dessa gäller andra gränsvärden. Det finns så- ledes ett antal gränsvärden i det amerikanska regelverket. Verksamhetsutövaren ska också definiera riskområden för egen- dom. När det gäller flygplan ska denne säkerställa att det inte finns något område där risken för skada på flygande farkost, med anled- ning av rymdverksamheten, är oacceptabel. På motsvarande sätt ska risken att en samhällskritisk tillgång på jorden eller till havs skadas beräknas. Vad som är en kritisk tillgång definieras av tillstånds- givaren i samråd med relevanta federala myndigheter. Verksamhetsutövaren ska, för varje moment av aktiviteten som tillståndet gäller, skydda allmänheten mot händelser som ger allvar- liga konsekvenser även om sannolikheten för händelsen är låg. En verksamhetsutövare måste ha ett dokumenterat säkerhets- program (System Safety Program, § 450.103) som gäller för alla faser i ett tillstånd. För att möta säkerhetskriterierna ovan måste man identifiera alla faror som kan orsaka skador och etablera en strategi för att minimera riskerna. Säkerhetsprogrammet är underlaget för att visa att säkerhetskriterierna ovan är uppfyllda. Det är en ganska omfattande del av säkerhetsföreskrifterna i men i praktiken avgör de vilka raketer man får använda, i vilka rikt- ningar man får göra utsändningarna (trajectories), när man ska ha termineringssystem ombord som spränger raketen, när man får ut- lösa termineringen, under vilka väderförhållande man får göra utsänd- ningar med flera detaljer som är aktuella för en rymdbas. använder en ansats som liknar den amerikanska med licenser för bland annat verksamhetsutövaren för utsändningen respek- tive för rymdbasen. Utgångspunkten är densamma som för licens för att bedriva verksamhet i rymden och skillnaden ligger i licensens giltighet, åtminstone . Det är utsändningsansvarig (”Launch Operator”) som har det fulla ansvaret. Initialt kommer en licens för en raket att prövas varje gång tills rutinerna sitter. är varje licens skräddarsydd vilket innebär att den kan komma att gälla för framtida situationer som är identiska. Den brittiska rymdlagen genomgick en grundlig uppdatering 2018 och man har utarbetat flera praktiska detaljer. De viktigaste detaljerna i det här sammanhanget är att man utsett den civila luftfartsmyndigheten (CAA, ) till ”Regu- lator”, dvs. den myndighet som har föreskriftsrätt och som ska godkänna utsändningsplatser och raketer. På detta sätt skapar man en myndighet med ansvar för all verksamhet i luftrummet och rym- den, vad man kallar ”one stop shop”. använder inte risknivåer på samma sätt som i utan man genomför en analys för varje ny situation. Målet är att verksamhetsutövaren i fråga ska visa att risken är så låg som är prak- tiskt möjligt (ALARP, As Low As Reasonable Possible). Ett av skälen till att välja CAA som ”Regulator” är att de har erforderlig kompe- tens för att kunna vara flexibel i den här typen av diskussioner med verksamhetsutövaren. Systemet används också inom andra industrier, till exempel kärnkraftsindustrin, och är därför accepterad av rymd- industrin. CAA har också ansvar för arbete med ”” som diskuteras inom EU och andra inter- nationella fora. I grunden bedöms CAA ha erforderlig kompetens men cirka 30 personer kommer enligt uppgift att flyttas över från den brittiska rymdmyndigheten (UKSA) till CAA i samband med att CAA får huvudansvaret enligt rymdlagen. Italienska luftfartsmyndigheten har tagit fram ett regelverk för hur luftfart och rymdfart ska kunna samverka på samma flygplats. Ut- gångspunkten är att italienska företag tillsammans med den italienska försvarsmakten har etablerat ett samarbete med Virgin Galactic och avser också flyga rymdturister. I princip följer det amerikanska upplägget och de använder risknivåer ungefär på samma sätt, angivna för kollektivet respektive för individer. 13.6Behov av kompletterande reglering för kommersiell bemannad rymdfart Reformbehovet som det definieras i utredningens direktiv tar ut- gångspunkt i att det pågår en utveckling driven av privata aktörer mot att erbjuda s.k. rymdturism och att det därför finns ett behov av att identifiera inom vilka områden kompletterande reglering kan behövas om sådan verksamhet ska kunna bedrivas. En utgångspunkt för utredningens överväganden i den delen är rimligen att vårt förslag till en ny rymdlag genomförs. En första fråga är då i vad mån den lagen reglerar kommersiell bemannad rymdfart. Till skillnad från den nu gällande lagstiftning finns i den nya rymd- lagen inte något undantag för sondraketverksamhet. Sådan vertikal utsändning av bemannade rymdkapslar som skulle kunna jämställas med sondraketutsändningar omfattas alltså i och för sig av den nya lagen. Rymdlagen gör inte heller skillnad på valet av utsändnings- plats eller utsändningssätt. Även en utsändning av en kapsel från ett flygplan omfattas alltså i och för sig av den svenska rymdlagstift- ningen, under förutsättning att det är en verksamhet eller ett luft- fartyg som ansvarar för. Rymdverksamhet – oavsett om den är bemannad eller inte – är tillståndspliktig och ska omfattas av vill- kor. Lagstiftningen är uppbyggd på ett sådant sätt att villkoren kan anpassas till verksamheten, såväl genom föreskrifter som i enskilda tillståndsbeslut. För att begreppet rymdverksamhet ska vara tillräckligt tydligt av- gränsat har rymdlagen definierat utsändning av rymdföremål som ett föremål bestående av nyttolast och sondraket eller bärraket inklusive delar av dessa, som ska sändas ut, sänds ut eller har sänts ut till en höjd som överstiger över havsytans nivå. En effekt av den gränsdragningen är att sådan verksamhet som inte når inte omfattas av rymdlagens tillämpningsområde. Den gränsdragningseffekten, som diskuteras vidare i avsnitt 6.5, är gene- rell och gäller såväl för kommersiell bemannad rymdfart som för obemannade utsändningar. En del av den horisontella utsändning som har genomförts eller som diskuteras torde dock ske på höjder som understiger gränsen. Horisontell utsändning är till stora delar en verksamhet som bedrivs med luftfartyg från flygplats och som faller under luftfartsreglementet, dvs. luftfartslagen, luft- fartsförordningen och underliggande föreskrifter från Transportstyr- elsen, och gränsdragningen i rymdlagen bidrar till en ökad tydlighet. Länder som avser att satsa på rymdturism, som till exempel , och , har i nationella regelverk definierat krav som ska vara uppfyllda för både utsändningsplatsen och farkosterna, i linje med vad som gäller för luftfarten. Rymd- och luftfartsmyn- digheterna i de nämnda länderna samverkar för att samordna regel- verken så långt möjligt. har till exempel en gemensam process för alla ansökningar oavsett höjd, syfte eller andra karak- teristika. Alla ansökningar om tillstånd sänds till den civila luftfarts- myndigheten som sedan utfärdar den typ av tillstånd som behövs om kraven är uppfyllda. Som framgår av utblicken rör det sig således i dessa fall dels om ett regelverk som är mer homogent reglerat vad avser luftfart och rymdverksamhet, dels om ett mer finmaskigt regelverk vad avser krav på de anläggningar som används för utsändningen. har entreprenörer inom segmentet kommersiell bemannad rymdfart som efterfrågar tydligare reglering av den verk- samhet de avser att bedriva. De behov av kompletteringar som kan identifieras, baserat på den utblick som ges ovan och de principer som finns i det underlag Spaceport sänt till , handlar huvudsakligen om regler för en svensk raketbas eller flyg- plats som ska användas för kommersiell bemannad rymdverksamhet, krav på de farkoster som ska användas för bemannad rymdfart samt kompetens- och säkerhetskrav på personal som arbetar i verksam- heten. Faktorer som är specifika för en utsändningsplats och vilka farkoster som kan användas där är huvudsakligen av teknisk och handhavanderelaterad natur. Det är vår bedömning att horisontell utsändning, som oftast sker från flygplatser som kan användas också för andra ändamål, bör kunna hanteras och bedömas på motsvarande sätt som för flygplatser och flygplan. Där finns ett väl utvecklat regel- verk med definierade säkerhetskrav anpassade för bemannade flyg- ningar med krav för såväl farkoster som anläggningar och personal. Skulle man vilja etablera en verksamhet som endast hanterar rymdturism med horisontell utsändning skulle en sådan verksamhet falla inom föreskriftsrätt i 6 kap. 12 § luftfartslagen och alltså kunna omfattas av den regleringen. För vertikal utsändning finns i endast . Det finns inga uttalade planer på kommersiell bemannad rymdfart från och någon nyetablering av vertikal utsändningsplats är inte känd. kan man konstatera att regleringen vad avser verksam- hetsanknutna säkerhetsföreskrifter för ser annorlunda ut jämfört med luftfartsregleringen. Det finns vissa krav i lagstiftningen vad avser etableringen av utsändningsplats samt verksamheten på marken med handhavande av farligt material. Dessa krav återfinns dock inte i rymdlagstiftningen – rymdlagen gäller uttryckligen inte för verksamhet på marken – utan i annan lagstiftning, exempelvis miljölagstiftning. De säkerhetsföreskrifter som finns för verksam- heten är i allt väsentligt sådana föreskrifter som internt tagit fram, se avsnitt 12.3. Av naturliga skäl är de föreskrifterna inte an- passade till utsändningar av bemannade rymdföremål. Innehållsmässigt skulle det således krävas att säkerhetsföreskrifter utarbetas för bemannade vertikala utsändningar. Om rymdturism skulle initieras från borde motsvarande säkerhetskrav gälla som för horisontell utsändning. På ett mer principiellt plan kan man emellertid fråga sig om det är ändamålsenligt att hantera samma säkerhetsproblematik på olika sätt när det gäller luftfart och bemannad Säkerhetskraven bör rimligen inte vara beroende av val av teknisk lösning. Utredningen har under sina samråd fått synpunkten att verksam- heten vid redan utifrån nuvarande aktiviteter borde regleras i författning snarare än som genom interna säkerhetsföreskrifter. Det har framförts att den nuvarande ordningen skulle kunna ha en negativ inverkan på viljan att välja som operatör, eftersom regelverket vid en jämförelse med andra länder inte är strukturerat på samma nivå. Även om en av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att rymdlagen inte omfattar verksamhet på marken, se av- snitt 5.2, kan det finnas skäl att överväga om en reglering motsvarande vad som gäller för flyg och flygplatser borde införas för utsändningen av rymdföremål. Med utgångspunkten att kommer- siell bemannad rymdfart bör regleras enhetligt oavsett om det rör sig om vertikal eller horisontell utsändning talar övervägande skäl för att ett sådant regelverk i så fall borde utarbetas inom ramen för luft- fartsregleringen. I detta kapitel behandlas överklagandefrågor i ärenden om tillstånd och tillsyn. Den nuvarande rymdlagen innehåller inte några bestäm- melser om rätt att överklaga beslut om tillstånd för rymdverksamhet eller återkallelse av tillstånd. Detsamma gäller för de andra nordiska ländernas rymdlagar med undantag för den finska rymdlagen där det föreskrivs att ändring i beslut som arbets- och näringsministeriet har fattat med stöd av lagen söks hos förvaltningsdomstolen genom besvär (20 §). Inte heller modellagen innehåller några förslag om överklagandebestämmelser. Artikel 6 i Europakonventionen1 ställer krav på att enskilda ska ha rätt till en rättvis domstolsprövning vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. De beslut som kan fattas i ärenden om tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller om över- låtelse av sådant tillstånd, till exempel beslut riktade mot en enskild verksamhetsutövare om att inte medge en verksamhetsöverlåtelse eller att förena ett tillstånd med villkor, kan påverka sådana civila rättigheter och skyldigheter som avses i . Det- samma gäller beslut mot en enskild verksamhetsutövare i ärenden om tillsyn, till exempel ett föreläggande om att vidta vissa åtgärder eller en återkallelse av ett tillståndsbeslut. Det bör därför finnas möj- lighet för en enskild att överklaga sådana tillstånds- eller tillsyns- beslut som angår honom eller henne, om det har gått honom eller henne emot, jfr 42 § förvaltningslagen. I avsnitt 14.2 övervägs frågor kopplade till överklagande av beslut i tillståndsärenden och vem som ska kunna överklaga dessa beslut. I avsnitt 14.3 behandlas överklagande av beslut i tillsynsärenden och 1Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, . i avsnitt 14.4 frågan om till vilken instans de olika besluten ska överklagas. Avsnitt 14.5 handlar om hur de beslut som överklagas till förvaltningsdomstol och rör säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen bör hanteras. Slutligen be- handlas tillstånds- och tillsynsmyndighetens partsställning i förvalt- ningsprocessen i avsnitt 14.6. 14.2.1Tillståndsärenden ska kunna överklagas av sökanden Vårt förslag: Beslut i ärenden om tillstånd att bedriva rymdverk- samhet eller om överlåtelse av sådant tillstånd ska få överklagas av sökanden i ärendet. Skälen för förslaget: När det gäller frågan om hur sakägarkretsen, dvs. den beslutet angår, ska definieras när det gäller en tillstånds- verksamhet är en given utgångspunkt att sökanden omfattas av kretsen. Med sökanden avses i det här fallet verksamhetsutövaren. Verksamhetsutövaren är den som bedriver, eller har för avsikt att bedriva verksamheten, och som faktiskt ansvarar för verksamheten eller utövar ett bestämmande inflytande över den, se vidare om be- greppet i avsnitt 7.3.3. Det är alltså verksamhetsutövaren som ansö- ker om tillstånd, även i de fall flera intressenter står bakom verk- samheten. Enligt vår bedömning är det rimligt att den som bär ansvar för verksamheten i sin helhet – i form av varje enskild del av det rymdföremål som ska sändas ut i rymden – är den som har möjlighet att överklaga tillståndsbeslutet. Om tillståndsbeslutet villkoras på så sätt att en involverad aktör nekas delaktighet i verksamheten, till exempel att aktörens instrument inte får vara med i utsändningen, bör enligt vår mening denne aktör inte ha en självständig överklag- anderätt, utan det är verksamhetsutövaren – sökanden – som förfogar över tillståndsprocessen och därmed rimligen över överklagande- möjligheten. En viktig avgränsning är vidare vad tillståndet avser, dvs. att tillståndet är avgränsat av omfattningen av eller inriktningen på själva rymdverksamheten. Att söka tillstånd för rymdverksamhet är med nödvändighet en relativt komplicerad och teknisk process. Det är då särskilt angeläget att möjligheten till överprövning är effektiv och ändamålsenlig och att rätten att överklaga inte blir föremål för tolkningar i sig. En gränsdragning som överensstämmer med sakägarkretsen i förvalt- ningslagen och förvaltningsprocesslagen – den beslutet angår – är uppenbart svårtillämpad för ett tillstånd att bedriva rymdverksam- het. Dels kan det vara fråga om tillstånd till vitt skilda aktiviteter, dels kan man fråga sig vem som berörs av en åtgärd som sker i rymden. En avgränsning av sakägarkretsen till sökanden ter sig däremot ändamålsenlig och transparent. En annan sak är att andra intressenter än sökanden kan anse sig berörda eftersom de påverkas av ett beviljat eller nekat tillstånd indirekt, exempelvis om de driver en utsändningsanläggning och förlorar intäkter eller anser sig beröras negativt av omfattningen av verksamheten på en sådan anläggning. Regleringen av omfattningen av en verksamhet på marken bör dock inte blandas samman med tillståndsgivningen till enstaka utsändningsaktiviteter. Sådana bedöm- ningar hanteras i stället av andra regelverk, till exempel prövningar enligt , och möjligheten att bevaka sina intressen i dessa delar bör hanteras genom möjligheterna till överprövning i dessa regelverk. Även när det gäller tillstånd till överlåtelse av verksamhet är det rimligt att begränsa rätten att överklaga till den som ansöker om att förvärva verksamheten. Visserligen kan ett avslagsbeslut anses gå så- väl köpare som säljare emot, men intresset för en överprövning torde primärt omfatta köparen. Om förvärvaren inte vill överklaga beslutet finns det inget befogat intresse av att ge säljaren en självständig överklaganderätt. En allt för vid sakägarkrets skulle kunna förhindra en snabb, smidig och förutsägbar process som främjar forskningens och närings- livets intressen och därmed kunna hämma svensk konkurrenskraft. Kretsen bör därför avgränsas. En avgränsning till sökanden är ända- målsenlig och innebär att vi lever upp till de krav i Europakonven- tionen som följer av artikel 6, se avsnitt 14.1. Vi anser således sammanfattningsvis att beslut i ärenden om till- stånd att bedriva rymdverksamhet eller om överlåtelse av sådant tillstånd ska få överklagas av sökanden i ärendet. En ytterligare förut- sättning är att beslutet gått sökanden emot, vilken kan innebära att ansökan om tillstånd avslås, men också att tillståndet är förenat med vissa villkor. Enligt praxis ska kravet att beslutet har gått den enskilde emot tolkas generöst. Det är typiskt sett uppfyllt om den som över- klagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras, jfr HFD 2015 ref. 73, (se även förarbetena till 42 § förvaltningslagen, prop. 2016/17:180, s. 333). Myndigheter kan inte grunda någon rätt till domstolsprövning på artikel 6 i eftersom denna enbart avser rättig- heter för enskilda. Rätten att överklaga enligt förvaltningslagen gäller också enbart för enskilda, dvs. såväl fysiska personer som privat- rättsliga juridiska personer, som aktiebolag och ideella föreningar. Myndigheter anses därför inte utan författningsstöd kunna över- klaga beslut av en annan myndighet, utom i de fall myndigheten i fråga företräder ett privaträttsligt intresse, (se En modern och rätts- säker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 333). Vi har i avsnitt 7.3.1 föreslagit att även statlig rymdverksamhet ska vara tillståndspliktig. Även en myndighet eller en annan offentlig aktör som söker tillstånd bör ha rätt att överklaga beslut i ärenden som gått myndigheten eller aktören emot. En särskild överklagande- bestämmelse bör därför införas i den nya lagen. 14.2.2En särskild överklaganderätt för samrådsmyndigheterna Vårt förslag: Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och ska få överklaga beslut om 1.tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller medgivande av över- låtelse av ett sådant tillstånd, 2.villkor i ett tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller att ett så- dant tillstånd inte har förenats med villkor, 3.att inte återkalla tillstånd att bedriva rymdverksamhet, eller 4.att inte meddela tillfälligt förbud. Skälen för förslaget: I avsnitt 7.3.5 och 7.4.3 har vi föreslagit att Rymdstyrelsen ska samråda med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och i ärenden om tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller om överlåtelse av sådant tillstånd. Avsikten med samråden är att klarlägga om ett tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller ett medgivande till överlåtelse av tillstånd kan vara olämpligt med hänsyn till säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen samt om det bör förenas med villkor med hänsyn till dessa intressen. Om Rymdstyrelsen fattar ett beslut som berör frågor om säkerhet eller andra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska in- tressen, är frågan om samrådsmyndigheterna – som har i uppgift att bevaka och värna dessa frågor – bör kunna agera processuellt och överklaga beslutet. Modellen att samrådsmyndigheter i en tillstånds- eller granskningsprocess tillerkänns en särskild överklaganderätt finns i annan lagstiftning eller förslag till sådan, exempelvis har Säkerhetspolisen och Försvarsmakten rätt att överklaga vissa beslut enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt enligt förslaget till lag om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsent- ligt intresse för totalförsvaret (se Förbättrat skydd för totalförsvaret, SOU 2019:34). Modellen kan möjligen diskuteras utifrån principen om förvaltningens självständighet som uttrycks i regeringsformen (12 kap. 2 § RF). Utgångspunkten är vidare att en myndighet inte går emot en annan myndighets beslut eller yttrande. Det finns därför inte någon anledning att ifrågasätta att Rymdstyrelsen inte kommer att vara lyhörda för samrådsmyndigheternas synpunkter inom ramen för samrådet. Mot bakgrund av att det kan uppkomma nya omstän- digheter under handläggningen som Rymdstyrelsen inte har beaktat i beslutet och att det inte går att helt utesluta att myndigheterna gör olika bedömningar i vissa frågor anser vi emellertid att det i likhet med de ovan nämnda lagstiftningarna bör införas en särskild över- klaganderätt för samrådsmyndigheterna. Som angetts i avsnitt 14.2.1 anses en myndighet inte utan för- fattningsstöd kunna överklaga beslut av en annan myndighet, utom i de fall myndigheten i fråga företräder ett privaträttsligt intresse. Samrådsmyndigheterna kan inte heller med stöd av den i avsnitt 14.2.1 föreslagna bestämmelsen överklaga Rymdstyrelsens beslut. Vi anser därför att det bör införas en särskild bestämmelse i den nya lagen som innebär att Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och får överklaga vissa beslut. De beslut som bör kunna överklagas av samrådsmyndigheterna är beslut om tillstånd att bedriva rymdverksamhet eller medgivande att över- låta ett sådant tillstånd. Likaså bör också ett beslut om villkor i ett tillstånd att bedriva rymdverksamhet kunna överklagas. I detta inne- fattas även ändring av villkor. Slutligen bör även beslut om att inte återkalla ett tillstånd eller att inte meddela tillfälligt förbud kunna överklagas av dessa myndigheter. Av skäl som angetts ovan är vår bedömning att det kommer att vara sällsynt att någon av samrådsmyndigheterna använder sig av sin överklaganderätt. Vårt förslag: Beslut i ärenden om föreläggande, återkallelse av tillstånd, ändring av tillståndsvillkor, varning, anmärkning, tillfälligt förbud och avgift ska få överklagas av tillståndshavaren. Beslut om tillfälligt förbud ska få överklagas särskilt. Skälen för förslaget: Vi har i kapitel 10 föreslagit att det i den nya lagen ska införas bestämmelser som ger tillsynsmyndigheten – Rymd- styrelsen – olika befogenheter att ingripa om de tillståndspliktiga verksamheterna inte följer aktuell reglering eller tillståndsvillkor. Den som blir föremål för ett sådant beslut bör kunna angripa detta genom att överklaga det, vilket bör framgå av den nya lagen. Beslut som är rättsligt bindande får överklagas. Av detta följer att tillsyns- myndighetens faktiska handlande till exempel tillsynspersonalens agerande vid ett tillsynsbesök, inte kan överklagas. Inte heller ett råd eller en upplysning från en tillsynsmyndighet kan överklagas. Beslut som bör kunna överklagas inom ramen för tillsynsför- farandet är beslut om föreläggande, återkallelse av tillstånd, ändring av tillståndsvillkor, anmärkning och varning. Även beslut om till- synsavgift bör kunna överklagas. Beslut om tillfälligt förbud bör kunna överklagas särskilt, eftersom ett sådant beslut är en i hög grad ingripande åtgärd som kan medföra långtgående konsekvenser. Det bör därför kunna överprövas och inte endast när frågan avgörs slutligt. För att någon ska ha rätt att överklaga ska denne ha klagorätt. Enligt praxis krävs att beslutet angår den som överklagat det och att det har gått honom eller henne emot (jfr 42 § förvaltningslagen). I ett tillsynsärende kommer det därför vara tillståndshavaren av rymd- verksamheten som har rätt att överklaga ärendet. Detta bör därför anges i bestämmelsen.