sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — 8.3Delegerade akter och genomförandeakter I flera artiklar dricksvattendirektiv hänvisas till att kom- missionen senare ska besluta om antingen delegerade akter eller genomförandeakter. EU:s lagstiftare kan delegera beslutsbefogenhet till kommissionen att anta delegerade akter5 eller genomförande- akter6. Även sådana rättsakter är bindande för medlemsstaterna. Dessa akter antas i form av kommissionens förordningar, direktiv eller beslut. EU:s institutioner har enats om ett avtal om icke bindande kriterier för valet mellan delegerad akt och genomförandeakt.7 Systemet med delegerade akter och genomförandeakter syftar till att effektivisera lagstiftningsarbetet och harmonisera tillämpningen av . På samma sätt som nationell lagstiftning kan ge reger- 4Langlet, och , , 2011, EU:s miljörätt, tredje upplagan, Juridik, s. 126 och 129–132 och 135 f. Att det ändå finns vissa harmoniserande drag dricks- vattendirektiv beskrivs närmare i avsnitt 8.5.3. 5Artikel 290 i EUF-fördraget. 6Artikel 291 i EUF-fördraget. 7Icke bindande kriterier för tillämpningen av artiklarna 290 och 291 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, (2019/C 223/01). ingen eller en myndighet befogenhet att anta närmare föreskrifter så ges kommissionen inom i princip alla politikområden ansvar på EU- nivå att ändra och komplettera lagstiftning eller anta närmare be- stämmelser för hur lagstiftningen ska genomföras. Trots deras tek- niska beskaffenhet har dessa rättsakter ofta stor inverkan på en viss sektor, eller till och med för hela samhället. En delegerad akt ska ha allmän räckvidd och komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen ska uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakten. Delegeringen får inte gälla väsentliga delar av lagstiftningen, det vill säga bestämmelser som är centrala på det aktu- ella området och vars antagande kräver sådana politiska val som om- fattas av lagstiftarens eget ansvar.8 Det är kommissionen som tar fram förslag till delegerade akter och genomförandeakter men i praktiken tar kommissionen ofta hjälp i arbetet genom expertarbetsgrupper. I expertarbetsgrupperna deltar experter från medlemsstaterna, ofta från den behöriga myndigheten för området i den aktuella medlemsstaten. dricksvattendirektiv avser kvaliteten på dricksvatten för alla i unionen. Målen med direktivet är att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra till- gången till dricksvatten.9 Alla åtgärder som vidtas av medlemsstat- erna för att genomföra direktivet måste därför förhålla sig till de här målen. 8Artikel 290 i EUF-fördraget. 9Artikel 1 dricksvattendirektiv. 8.4.2Undantag från direktivets tillämpningsområde Det finns en rad situationer där dricksvattendirektiv inte gäller. Direktivet gäller till exempel inte för naturligt mineralvatten som erkänns som sådant i enlighet med direktiv /54/EG10 eller vatten som är läkemedel i den mening som avses i direktiv /83/EG11. Eftersom naturligt mineralvatten och vatten som är läkemedel om- fattas av andra direktiv har det ansetts nödvändigt att undanta sådant vatten från direktivets tillämpningsområde.12 Direktiv /54/EG behandlar både naturligt mineralvatten och källvatten, men det är bara den första kategorin som ska undantas från tillämpningsområ- det dricksvattendirektivs. Det framgår nämligen av arti- kel 9.4 tredje stycket i direktiv /54/EG att källvatten ska upp- fylla bestämmelserna i dricksvattendirektivet. Dricksvatten, som tappas på flaskor eller i behållare som är av- sedda för försäljning, eller som används vid framställning, beredning eller behandling av livsmedel, ska i princip även fortsättningsvis uppfylla bestämmelserna dricksvattendirektiv fram till den punkt där värdena ska iakttas, det vill säga kranen. Efter den punkten bör det betraktas som livsmedel i enlighet med (EG) nr 178/200213 om det är avsett att, eller rimligen kan förväntas, förtäras av män- niskor. Fartyg som avsaltar vatten, transporterar passagerare och fungerar som vattenleverantörer14 omfattas endast av artiklarna 1–6 och artik- larna 9, 10, 13 och 14 samt relevanta bilagor dricksvatten- direktiv.15 Vattenleverantörer som tillhandahåller mindre än per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet ska endast omfattas av artiklarna 1–6 och artiklarna 13, 14 och 15 dricksvatten- direktiv samt relevanta bilagor.16 10Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning). 11Europaparlamentets och rådets direktiv /83/EG av om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. 12Artikel 3.1 dricksvattendirektiv. 13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 14Begreppet vattenleverantör beskrivs närmare nedan. 15Artikel 3.2 dricksvattendirektiv. 16Artikel 3.6 dricksvattendirektiv. Vidare får medlemsstaten under vissa omständigheter göra undan- tag från direktivet. Till exempel får dricksvatten från en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer undantas bestämmel- serna i direktivet, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet. Dessutom får livsmedels- företagare som har egna vattentäkter och använder dem särskilt för sin verksamhet undantas från direktivet om de uppfyller relevanta skyldigheter i enlighet med relevant unionslagstiftning på livsmedels- området, särskilt i fråga om principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter samt avhjälpande åtgärder.17 Livsmedelsföretagare som har egna vattentäkter och fungerar som vattenleverantörer ska följa direktivet på samma sätt som andra vattenleverantörer. 8.5Utredningens utgångspunkter vid framtagandet av förslag till genomförande av direktivet 8.5.12020 års dricksvattendirektiv i förhållande till I grunden bygger dricksvattendirektiv dricks- vattendirektiv18. Båda direktiven har som mål att säkerställa att dricks- vatten är hälsosamt och rent. dricksvattendirektiv har sin tyngdpunkt på kvaliteten vid den punkt där dricksvatten normalt tappas för att användas. direktiv kvarstår den principen men det har också tillkommit nya delar som rör andra frågor. Nya krav omfattar bland annat tillgång till dricksvatten för alla, införan- det av en riskbaserad metod som knyter ihop dricksvattendirektivet med EU:s ramdirektiv för vatten, bestämmelser om material i kon- takt med dricksvatten och åtgärder mot vattenläckage. 17Artikel 3.3 och 3.5 dricksvattendirektiv. 18Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten. 8.5.2Befintlig lagstiftning och myndighetsstruktur ska ligga till grund för utredningens förslag Dagens regelverk för dricksvattenförsörjningen finns bland annat i livsmedelslagstiftningen, miljölagstiftningen (bland annat kemikalie- lagstiftningen), vattentjänstlagen och plan- och bygglagstiftningen. dricksvattendirektiv innehåller bestämmelser som spänner över många olika rättsområden och den nationella reglering som krävs för att genomföra direktivet kan enligt utredningens bedöm- ning placeras på olika ställen i det nationella regelverket. De nya bestämmelserna i direktivet har emellertid inte varit helt enkelt att sam- manfoga med befintlig svensk lagstiftning och myndighetsstruktur. Utredningen har övervägt att skapa en helt ny lag för genom- förandet av direktivet. En fördel med en sådan lösning skulle vara att regleringen kring dricksvatten blir sammanhållen och enklare för till exempel vattenproducenter att förstå och förhålla sig till. Utred- ningen har dock bedömt att en särlagstiftning skulle avvika från den lagstiftningsstruktur som finns i och har därför istället tagit som utgångspunkt att nödvändiga författningsändringar bör införas i befintlig lagstiftning. Den lagstiftning som rör dricksvattenförsörj- ningen är så som det anges ovan splittrad och de frågor som väcks dricksvattendirektiv har även nära kopplingar till frågor som ligger utanför dricksvattenförsörjningen, så som till exempel övrig vattenförvaltning och plan- och bygglagstiftning. En ny lag skulle också kräva en så omfattande analys av följdeffekter att det inte har varit möjligt att föreslå något sådant med hänsyn till den korta tid som utredningen haft till sitt förfogande. Utredningen bedömer att befintlig myndighetsstruktur och ansvars- fördelning bör bevaras om det är möjligt. I kommittédirektivet anges också att en utgångspunkt för utredningens uppdrag är att den nu- varande tillsyns- och kontrollverksamheten ska genomgå så få för- ändringar som möjligt. En uttalad svårighet för är den stora mängden myndigheter och aktörer som är involverade i frågor relaterade till dricksvatten- försörjningen. Utredningen bedömer att genomförandet av dricksvattendirektiv innebär att relativt många myndigheter blir del- aktiga och får uppgifter som hänför sig till genomförandet av direk- tivet. Detta till skillnad års dricksvattendirektiv som i huvudsak involverade , samt länsstyrelser och kom- muner i egenskap av kontrollmyndigheter. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att så långt som möjlig hålla nere antalet involverade myndigheter. Å andra sidan har utredningen inte för avsikt att ändra i befintlig myndighetsstruktur eller ansvarsområden, om det inte visas finnas ett särskilt behov för det. Det måste i slut- ändan göras en avvägning mellan vilken myndighet som är bäst lämpad utifrån kraven som ställs i direktivet, var bestämmelserna bör införas i svensk lagstiftning och vilken myndighet som är ansva- rig för att aktuell lagstiftning följs på ett korrekt sätt. Vidare strävar utredningen efter att i så stor utsträckning som möjligt endast ha en ansvarig myndighet för olika områden. Av kompetens- och effek- tivitetsskäl måste ibland mer än en myndighet pekas ut men i sådana fall föreslås att en av dessa myndigheter har ett samordnande ansvar. Även om lagstiftningen till viss del blir splittrad och det är många myndigheter som blir involverade, är det viktigt att lagstiftningen så långt som det är möjligt förenklas och att den administrativa bördan för de olika aktörerna inte ökar mer än nödvändigt. Bland annat finns det skäl för att så stor utsträckning som möjligt utnyttja de undantag som direktivet medger samt möjligheten att anpassa bered- ning, övervakning och så vidare utifrån den riskbaserade metoden. Att utredningen ska sträva efter att förenkla lagstiftningen och att den administrativa bördan inte ska öka mer än nödvändigt framgår av kommittédirektivet. En stor del av de bestämmelser som krävs för att genomföra dricksvattendirektiv kommer att behöva hanteras av ansvariga myn- digheter på föreskriftsnivå med tanke på direktivets många detalj- regleringar. Det kommer därför att ligga ett stort ansvar på utpekade myndigheter att beakta dessa utgångspunkter när föreskrifterna tas fram samt upprätta tydliga och enkla vägledningar för berörda aktörer. Så som utredningen redogjort för ovan är dricksvattendirektiv ett minimidirektiv. Direktivet anger sålunda i huvudsak endast de minimikrav som måste följas. Det innebär att varje medlemsstat har rätt att införa en strängare reglering, i syfte att skydda människors hälsa och miljön, än den som anges i direktivet. Bestämmelserna i artikel 11 i direktivet är dock utformade som harmoniserande regler. Detta gäller särskilt regleringen om att endast vissa godkända pro- dukter får släppas ut på den inre marknaden. Utredningen redogör för denna fråga i kapitel 11. Av kommittédirektivet framgår att, om den nuvarande nationella lagstiftningen i vissa avseenden är mer långtgående än vad som före- skrivs i det nya dricksvattendirektivet, ska den nationella nivån bi- behållas om dessa längre gående skyddsåtgärder i enlighet med arti- kel 193 i EUF-fördraget bedöms förenliga med bestämmelser. Även detta är något som utredningen tar i beaktande vid utformandet av förslagen. Så som utredningen tidigare konsta- terat kommer ett stort ansvar dock att åligga ansvariga myndigheter att genom föreskrifter genomföra delar av dricksvatten- direktivs krav i svensk rätt. 8.6Om hur vissa begrepp dricksvattendirektiv bör förstås Utredningens förslag: En definition av begreppet dricksvatten ska föras in i livsmedelslagen (2006:804). dricksvattendirektiv finns en rad begrepp som är centrala för förståelsen av och genomförandet av direktivet. Ett flertal av dessa är definierade i direktivet men det finns även begrepp som inte är det, till exempel tillrinningsområden för uttagspunkter för dricks- vatten i artiklarna 7–9 och produkt i artikel 11. Sådana begrepp får enligt utredningen tolkas och förstås i ljuset av direktivets och bestämmelsernas syfte. Även för begrepp som faktiskt definieras i direktivet kan det finnas anledning att i viss mån försöka anpassa sådana begrepp till den svenska kontexten, utan att för den sakens skull göra avkall på den definition som framgår i direktivet. Oavsett om det rör sig om begrepp som är definierat eller inte är det viktigt att ha i åtanke att det handlar om EU-rättsliga begrepp vars närmare tolkning och avgränsning slutligt kan komma att avgöras av praxis från . Nedan finns utredningens resonemang kring två viktiga begrepp, dricksvatten och vattenleverantör. Andra begrepp som kan vara av intresse för genomförandet behandlas i respektive sakkapitel. Till- rinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten behandlas till exempel i kapitel 10 och begreppet produkt i kapitel 11. I kapitel 15 resonerar utredningen kring begreppen övervakning och kontroll. dricksvattendirektiv har som utredningen angett ovan som mål att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten. Dricksvatten definieras i direktivet som allt vatten som – antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter. Detta oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet käll- vatten. Som dricksvatten ses även allt vatten som används i ett livs- medelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller salu- föring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål. Eftersom dricksvatten är ett EU-rättsligt begrepp får utgångs- punkten vara den ovan angivna definitionen vid genomförandet av dricksvattendirektiv. Det finns ingen definition av dricksvatten i och (2010:900). Utredningen bedömer att det i 5 kap. och bör införas en definition av be- greppet dricksvatten. Ett vidare resonemang om detta finns i kapi- tel 10 och 11. Inte heller finns det någon definition av dricksvatten i livsmedels- lagen eller livsmedelsförordningen (2006:813). Mot bakgrund av att begreppet dricksvatten är helt centralt för de bestämmelser som genomför dricksvattendirektiv anser utredningen att en defi- nition av dricksvatten bör finnas i livsmedelslagen. I livsmedelslagen finns redan en rad andra begrepp med EU-rättslig innebörd. En sådan definition bör dock i likhet med dricksvattenföreskrifterna19 endast röra sådant vatten som är att anse som ett livsmedel, det vill säga vatten som ska förtäras. 19Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. Ett centralt begrepp dricksvattendirektiv är vattenleveran- tör. Begreppet definieras i direktivet som en enhet som tillhandahåller dricksvatten.20 Begreppet finns inte dricksvattendirektiv. Begreppet vattenleverantör återkommer i flera artiklar i direk- tivet. Medlemsstaterna ska till exempel göra en bedömning av vatten- läckagenivåer som omfattar vattenleverantörer av viss storlek. Det finns också krav på att vattenleverantören ska utföra en riskbedöm- ning och riskhantering avseende försörjningssystemet och övervaka parametrar i vissa situationer. Dessutom ska det på internet lämnas information till konsumenter om vem som är den relevanta vatten- leverantören, det område och det antal personer som försörjs samt metoden för vattenproduktion.21 Med tanke på att begreppet har betydelse för en stor del av genomförandet av dricksvatten- direktiv anser utredningen att det finns anledning att i detta kapitel redogöra för utredningens syn på begreppet som sådant och hur det bör hanteras i svensk rätt. Begreppet vattenleverantör används inte i den svenska lagstift- ningen på dricksvattenområdet.22 I livsmedelslagen och livsmedels- förordningen används istället begreppet ”den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten”.23 dricksvattenföre- skrifter riktar sig också mot verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Enligt vägled- ning till föreskrifterna innebär begreppet tillhandahålla att en verk- samhetsutövare överlämnar dricksvattnet till en annan verksamhets- utövare. Det finns flera verksamhetsutövare som tillhandahåller dricks- vatten i dricksvattenkedjan. Producenten tillhandahåller dricksvatten när denne överlämnar dricksvattnet till en annan verksamhetsutövare, exempelvis en distributör. Distributören å sin sida tillhandahåller dricksvatten när denne överlämnar vattnet till fastighetsägare vid en för- bindelsepunkt. Fastighetsägaren tillhandahåller i sin tur dricksvattnet till hyresgäster, arbetstagare eller kanske en restaurang. Restaurangen tillhandahåller sedan i sin tur dricksvatten till sina gäster. Samma verk- samhetsutövare kan vara ansvarig för flera olika delar i kedjan av 20Artikel 2.3 dricksvattendirektiv. 21Artikel 4.3, 9, 13 och 17 samt bilaga IV dricksvattendirektiv. 22I kapitel 4 finns en närmare beskrivning av olika aktörer inom dricksvattenförsörjningen. 2319 § 5 livsmedelslagen och 31 § 4 livsmedelsförordningen. tillhandahållanden.24 De skyldigheter som riktas mot vattenleveran- törer dricksvattendirektiv är sådana som avser just verk- samhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Enligt utredningens uppfattning motsvarar därför begreppet vatten- leverantör dricksvattendirektiv begreppet verksamhets- utövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Eftersom begreppet ”den som producerar och tillhandahåller dricksvatten” är väl inarbetat i svensk rätt finns det skäl för att det bör fortsätta att användas. Om begreppet vattenleverantör skulle användas i de för- fattningsförslag som direktivet kräver, så skulle även begreppet den som producerar och tillhandahåller dricksvatten i nu gällande bestäm- melser behöva bytas ut mot begreppet vattenleverantör. Att ändra detta skulle kunna leda till konsekvenser som utredningen inte haft möjlighet att utreda. Det är emellertid viktigt att ha i åtanke att ordets närmare tolk- ning och avgränsning kan komma att avgöras av EU-rättslig praxis. Det åligger föreskrivande och vägledande myndigheter på området att i föreskrifter, allmänna råd och andra vägledningar beskriva hur begreppet ska användas. 8.7Förslag till författningsändringar som inte redovisas på annat ställe i betänkandet Utredningens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 1 § mervärdesskatte- lagen ska ändras så att den hänvisar till dricksvattendirektiv. I mervärdesskattelagen finns en hänvisning till dricksvatten- direktiv i 7 kap. 1 §. Den bestämmelsen rör vilken skatt som ska tas ut på olika varor och tjänster. Av bestämmelsen följer att skatt enligt mervärdesskattelagen ska tas ut av beskattnings- underlaget, om inte annat följer av andra eller tredje stycket i be- stämmelsen. Av andra stycket 4 a framgår att för annat vatten som avses i artikel 6 dricksvattendirektiv än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, ska skatt tas ut . Följaktligen ska skatt för vatten som 24När ska lagstiftningen om dricksvatten tillämpas?, Kontrollwiki, version 13, dricksvatten-tillampas-, hämtat . tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning tas ut av beskattningsunderlaget. För kranvatten gäller en skatt av beskattningsunderlaget. Eftersom dricksvattendirektiv upphör att gälla med verkan behövs en författningsändring i förevarande bestämmelse, som innebär att lagrummet istället hän- visar till dricksvattendirektiv. En sådan ändring är enligt utredningen enbart av redaktionell karaktär. Det kan förvisso kon- stateras att det skett vissa justeringar i artikel 6 dricks- vattendirektiv i förhållande till dricksvattendirektiv. Det är dock enligt utredningen inget som påverkar själva utformningen av 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen, utöver att hänvisningen till det nya dricksvattendirektivet ska införas. Utredningen vill framhålla att de skilda skattesatserna i viss mån går emot andemeningen med bestämmelserna dricksvattendirektiv, det vill säga att det utgår en högre skatt på dricksvatten ur kran, än sådant som säljs på flaska eller behållare. De nya bestämmelserna om tillgång till dricksvatten och att främja användningen att dricksvatten ur kran syftar till att konsumtionen av buteljerat vatten ska minska, och att dricksvatten ur kran ska användas i större utsträckning, som ett led i miljöarbetet. Frågan om vilken skatt som ska tas ut av beskattningsunderlaget för dricksvatten innefattar frågor som ligger utanför utredningens uppdrag och bör därför hanteras i annat sammanhang. 9Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas I följande kapitel behandlas frågan om vem som ska besluta om de paramaterevärden som dricksvattendirektiv1 ställer upp för att ett dricksvatten ska anses hälsosamt och rent. Vidare behandlas frågan om vid vilken punkt i dricksvattenkedjan som dessa värden ska iakttas. Kapitlet innehåller inte några förslag på författnings- ändringar. Frågan om vattenläckage i artikel 4.3 dricks- vattendirektiv behandlas i kapitel 13. 9.1Artiklarna 4–6 dricksvattendirektiv ställer som krav att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder för att säkerställa att dricksvatten är hälsosamt och rent. Såvitt avser minimikraven i direktivet är dricksvatten hälso- samt och rent om alla följande krav är uppfyllda: a)Vattnet innehåller inte mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en poten- tiell fara för människors hälsa. b)Vattnet uppfyller minimikraven i delarna A, B och D i bilaga I till direktivet. c)Medlemsstaterna har vidtagit alla andra åtgärder som är nödvän- diga för att följa artiklarna 5–14 dricksvattendirektiv.2 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2Artikel 4 dricksvattendirektiv. Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas För de parametrar som anges i bilaga I ska medlemsstaterna fastställa vilka värden som ska gälla för dricksvatten. Dessa värden får inte vara mindre stränga än de som anges i A, B, C och D i bilagan. Vad gäller parametrarna i del C i bilaga I ska värdena fastställas endast för över- vakningsändamål och för att säkerställa att kraven i artikel 14 upp- fylls. Vidare ska medlemsstaterna fastställa värden för ytterligare parametrar som inte ingår i bilaga I om skyddet av människors hälsa på deras nationella territorium eller en del av detta kräver det. De värden som fastställs ska åtminstone uppfylla kraven i artikel 4.1 a.3 Den punkt där de olika värdena i del A och B i bilaga I ska iakttas specificeras i artikel 6. För dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät ska parametervärdena iakttas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där vattnet tappas ur de kranar som nor- malt används för dricksvatten.