sou · H9B379 · 2021-10-13 00:00:00 — Alternativkostnaden i form av försäljningsbortfall uppskattas ha blivit betydligt lägre än vad som tidigare uppskattades, jämfört med tidigare . framhåller också att skriftlighetskravet sannolikt även har medfört möjliga besparingar för företagen i form av minskad tid för att hantera reklamationer och klagomål. Dessa besparingar har dock inte kunnat återspeglas i kvantitativa termer eftersom det saknas uppgifter om omfattningen av minskade reklamationer och klagomål. Utredningens bedömning: Skriftlighetskravet vid telefonförsäljning har fått positiva effekter från konsumentskyddssynpunkt. Det har framför allt inneburit att oklarheterna har minskat i fråga om avtal som ingås. Det har blivit tydligare för konsumenten att näringsidkarens syfte är att ingå ett bindande avtal och vem som är avtalspart. Det har också blivit lättare för konsumenten att bedöma avtalets innehåll. Konsumenter är oftare nöjda med sina köp nu än före reformen 2018. Det finns inte behov av några ytterligare åtgärder för att syftet med reformen ska uppnås. 6Tillväxtverket, Regler som påverkar företagens kostnader och konkurrenskraft –2020, Slutrapport av uppdrag enligt regleringsbrev 2014, s. 26–28. En uppföljning av skriftlighetskravet Skriftlighetskravet har fått positiva effekter från konsumentskyddssynpunkt Skriftlighetskravet vid telefonförsäljning har för utredningens överväganden gällt under en förhållandevis begränsad tid. Av den undersökning som gjorde 2019 framgår att en stor del av de tillfrågade konsumenterna i vart fall då inte kände till att reglerna hade ändrats. Med beaktande av detta blir en bedömning av reformens effekter i olika avseenden oundvikligen förknippad med en viss osäkerhet. De uppgifter och synpunkter som utredningen har inhämtat talar dock för att reformen har varit positiv och fallit väl ut. Av framgår att betydligt fler konsumenter som handlar via telefonförsäljning nu blir nöjda med sitt köp jämfört med läget före reformen. Vidare har antalet ärenden som gäller telefonförsäljning hos Hallå konsument och den kommunala konsumentvägledningen minskat. Som framhållits från kan det i och för sig finnas en viss osäkerhet i fråga om sambandet mellan minskade konsumentklagomål och införandet av skriftlighetskravet. Den generella bilden vid kontakter med myndigheter och konsumentorganisationer är dock att konsumentskyddet har förbättrats jämfört med situationen innan skriftlighetskravet infördes. Skriftlighetskravet har inte löst alla problem men de har minskat. Framför allt har oklarheterna minskat i fråga om avtal som ingås vid telefonförsäljning. Det har blivit tydligare för konsumenten att näringsidkarens syfte är att ingå ett bindande avtal, liksom vem som är avtalspart. Det har också blivit lättare för konsumenten att bedöma avtalets innehåll. Av och vad som framkommit vid möten med myndigheter och konsumentorganisationer framgår att de problem som fortfarande förekommer till stor del hänför sig till företag som inte följer lagstiftningen och näringslivets etiska regler. Det synes handla om ett förhållandevis begränsat antal företag inom vissa branscher, bl.a. försäljning av elavtal, hälsokostprodukter, ID- skydd och brandskydd. Det kan vara så att ett företag bedriver verksamhet och – sedan problemen uppmärksammats – upphör med verksamheten eller flyttar över den till något annat företag. kan skapa återkommande problem för konsumenter. En uppföljning av skriftlighetskravet De uppgifter som inhämtats talar även för att effekterna för företagen har blivit mindre omfattande än vad som förutsågs före reformen. Av framgår att ökningen av de årliga produktionskostnaderna och alternativkostnaderna har blivit avsevärt mindre än vad myndigheten tidigare uppskattade. Investeringskostnaderna bedöms uppgå till jämfört med tidigare uppskattade . I de beskrivna enkätundersökningarna som gjorts av Kontakta och Swedma har flera företag svarat att skriftlighetskravet även har haft positiva effekter. Det har medfört besparingar för företag i form av minskad tid för att hantera reklamationer och klagomål och det har skett en minskning av antalet konsumenter som ångrar sina köp. Företag har också gett uttryck för att trovärdigheten för telefonförsäljning bland konsumenter har förbättrats. Det ska även framhållas att flera företag har påpekat att försäljningsminskningen inte enbart kan härledas till skriftlighetskravet utan att det även har skett andra förändringar som kan ha påverkat försäljningen. Det finns inte behov av ytterligare åtgärder Som beskrivits inledningsvis har utredningen i uppdrag att överväga om det finns behov av att justera reglerna om ingående av avtal vid telefonförsäljning i i något avseende eller att vidta andra åtgärder för att syftet med reformen ska uppnås. Nedan redovisas utredningens överväganden i denna del. Reglerna om ingående av avtal vid telefonförsäljning innebär att näringsidkaren ska bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten.7 I praktiken sker detta ofta på det sättet att näringsidkaren skickar bekräftelsen elektroniskt, t.ex. per e-post eller sms. I e-postmeddelandet eller sms:et kan det finnas en länk till en plats där konsumenten lämnar sin accept genom ”ett klick”. Alternativt kan upplägget vara att konsumenten accepterar anbudet genom att skicka ett svarsmeddelande till näringsidkaren, t.ex. per e-post eller sms. 72 kap. 3 a § andra stycket och 3 kap. 4 § andra stycket . En uppföljning av skriftlighetskravet kontakter med bl.a. och konsumentorganisationer har framförts att konsumenten inte alltid förstår att ett klick eller svar innebär en bindande accept. Detta framgår inte alltid med önskvärd tydlighet. Det kan även vara så att avtalsvillkor finns i länkade dokument som konsumenten inte läser igenom innan han eller hon accepterar anbudet eller att konsumenten har uppfattat att näringsidkaren sagt något under telefonsamtalet som inte avspeglas i dokumenten. Mot bakgrund av detta har det framförts synpunkter om att lagtexten bör ändras så att det tydligare framgår hur anbudsbekräftelsen ska utformas och vilken information den ska innehålla. Det har också föreslagits att reglerna bör ändras så att anbudsbekräftelsen inte får ges per sms. Liknande synpunkter framfördes i samband med att skriftlighetskravet infördes. Regeringen konstaterade då att utformningen av skriftlighetskravet bör utgå från det som föreskrivs i konsumenträttighetsdirektivet8. Enligt artikel 8.6 i direktivet får medlemsstaterna föreskriva att näringsidkaren ska bekräfta erbjudandet för konsumenten som är bunden först efter det att han eller hon har undertecknat erbjudandet eller sänt sitt skriftliga samtycke. Medlemsstaterna får föreskriva att sådana bekräftelser ska göras på ett varaktigt medium. Direktivet innebär vidare att näringsidkaren är skyldig att ge konsumenten omfattande information innan avtalet ingås. Det finns inget krav på att informationen ska ges i viss form innan avtal ingås, och direktivet medger inte att medlemsstaterna uppställer ytterligare krav i detta avseende (artikel 8.10). Utifrån detta bedömdes att bekräftelsens närmare innehåll inte borde regleras i lag eftersom det kunde ifrågasättas om detta är förenligt med konsumenträttighetsdirektivet. Regeringen framhöll vidare att det är viktigt att skriftlighetskravet är flexibelt och effektivt. Näringsidkare bör ha olika möjligheter att bekräfta anbudet, bl.a. för att de ska kunna använda sig av befintliga system. Möjligheten att lämna bekräftelsen genom sms eller e-post borde därför inte uteslutas (se prop. 2017/18:129 s. 31 f.). Det finns inte skäl att i detta sammanhang göra någon annan bedömning. Även enligt utredningens bedömning är det viktigt att lagstiftningen är teknikneutral och inte begränsad till vissa tekniska lösningar. Anbudsbekräftelser via sms bör därför inte uteslutas. 8Europaparlamentets och rådets direktiv av om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och och rådets direktiv /7/EG. En uppföljning av skriftlighetskravet I enlighet med vad lagstiftaren tidigare uttalat är det knappast förenligt med konsumenträttighetsdirektivet att i lag närmare reglera vilken information som anbudsbekräftelsen ska innehålla. Som framhölls i samband med reformen ligger det dock i sakens natur att anbudsbekräftelsen ska återspegla det som har sagts under telefonsamtalet och vara sådan att konsumenten förstår vilket erbjudande han eller hon har att ta ställning till (jfr a. prop. s. 44). Näringsidkaren har bevisbördan för att ett avtal har ingåtts och för avtalets påstådda innehåll. Lagens övriga bestämmelser innebär att näringsidkaren är skyldig att lämna information innan avtalet ingås. Informationen ska bl.a. avse varans eller tjänstens huvudsakliga egenskaper, pris, avtalets löptid, ångerrätt och villkoren för att säga upp avtalet. Lämnas informationen inte under samtalet måste det ske på annat sätt, t.ex. i bekräftelsen av anbudet. Marknadsrättsliga åtgärder kan vidtas mot en näringsidkare som inte uppfyller sin informationsskyldighet och som inte har bekräftat anbudet i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten.9 Betydelsen av att näringsidkaren uttrycker sig på ett tydligt sätt i anbudsbekräftelsen har också framhållits i ett refererat avgörande från (ref. 2019-04350). I ärendet hade en konsument blivit uppringd av en säljare från ett brandlarmstjänstföretag. Efter samtalet hade företaget skickat ett sms till konsumenten med texten ”Hej NN, för att godkänna dina person- och avtalsuppgifter svarar du på detta sms med ja”. Företaget menade att ett avtal om brandlarmstjänst hade ingåtts genom konsumentens sms med texten ”Ok”, medan konsumenten invände att hans sms inte var avsett som en accept av ett anbud utan endast av ett erbjudande om ytterligare information om tjänsten. Nämnden framhöll att det bör ställas höga krav på att näringsidkare i anbudsbekräftelsen uttrycker sig på ett sådant sätt att det är tydligt för konsumenten att denne blir bunden av ett avtal. Bekräftelsen bör vara så klar och begriplig att konsumenten vid en första anblick inser att ett svar på meddelandet innebär att han eller hon blir bunden vid det avtalsförslag som pre- 9Se även de särskilda bestämmelserna i om avtal som ingås på en webbplats. Konsumenten ska särskilt uppmärksammas på viss särskilt viktig information om avtalets innehåll (2 kap. 3 § tredje stycket). Det innebär att konsumenten inte ska behöva navigera bort från den plats där beställningen görs. Konsumenten är bunden av en beställning som medför en betalningsförpliktelse endast om förpliktelsen har tydliggjorts före beställningen och konsumenten uttryckligen har påtagit sig förpliktelsen (2 kap. 9 §). En uppföljning av skriftlighetskravet senterats vid telefonsamtalet. Ett särskilt klarhetskrav ligger i linje med näringsidkarens intresse av att säkra bevisning om en gemensam partsvilja att ingå avtalet. Nämnden fann att företagets formulering i sms:et inte var tillräckligt klar och begriplig för att konsumentens ”ok” skulle anses innebära en anbudsaccept. Företaget hade inte heller bevisat att innehållet i telefonsamtalet var sådant att konsumentens sms hade utgjort något annat än en bekräftelse av att han önskade mer information om tjänsten. Mot den bakgrunden bedömde nämnden att företaget inte hade bevisat att parterna ingått ett bindande avtal.10 När det gäller tjänster som rör elektronisk kommunikation bör vidare nämnas att det i EU:s direktiv om inrättande av en kodex för elektronisk kommunikation11 finns ett nytt informationskrav som kommer att medföra ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. Informationskravet innebär att den som tillhandahåller sådana tjänster innan ett avtal ingås med en konsument på ett klart och begripligt sätt ska informera om avtalet och avgiftsfritt tillhandahålla en kortfattad och lättläst sammanfattning av avtalet. Avtalet börjar gälla först när konsumenten har tagit emot sammanfattningen och bekräftat sitt samtycke till avtalet. Syftet med bestämmelsen är att underlätta konsumentens val inför ett avtalsingående. Frågan om genomförande av direktivet bereds inom Regeringskansliet.12 Under utredningens arbete har det bl.a. från konsumentorganisationer framförts synpunkter om att det kan finnas vissa bevissvårigheter ifall näringsidkaren och konsumenten har olika uppfattningar om vad som sagts under ett säljsamtal. Konsumenten kan ha uppfattat att det som säljaren sagt under samtalet skiljer sig från innehållet i anbudsbekräftelsen men ha svårt att bevisa det. Inhämtade uppgifter talar för att företag som bedriver telefonförsäljning inte 10ARN har även i flera andra avgöranden funnit att näringsidkares anbudsbekräftelser inte varit tillräckligt tydliga och att det med hänsyn till det inte varit bevisat att konsumentens svar avsett det påstådda anbudet. Som exempel kan nämnas beslut i Änr 2020-00489, Änr 2020-28019, Änr 2020-11448, Änr 2020-05047, Änr 2020-03812, Änr 2020-03063 och Änr 2020-02762. Nämnden bedömde i Änr 2020-09272 att näringsidkaren hade visat att parterna ingått ett avtal. 11Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation. 12Se promemorian Genomförande av direktivet om inrättande av en kodex för elektronisk kommunikation som har upprättats inom . En uppföljning av skriftlighetskravet spelar in säljsamtal i samma utsträckning som . Frågan har lyfts om det borde införas särskilda regler i om bevisbördan vid telefonförsäljning eller krav på inspelning av telefonsamtal. När de gäller dessa frågor konstaterar utredningen att det redan av allmänna principer följer att det är den som påstår att ett avtal har ingåtts, dvs. i detta fall näringsidkaren, som har bevisbördan för att avtalet har ingåtts och för avtalets närmare innehåll. Detta gäller generellt och omfattar även avtal i samband med telefonförsäljning. Anbudsbekräftelsen kan i det sammanhanget ha betydelse som bevis. Detta gäller i vart fall om det av bekräftelsen tydligt framgår vad anbudet gäller (den huvudsakliga varan eller tjänsten, den totala kostnaden för konsumenten, bindningstider m.m.). Även i situationer där konsumenten menar att säljaren har sagt något annat under telefonsamtalet än vad som framgår av anbudsbekräftelsen har näringsidkaren bevisbördan för anbudets innehåll. Det ligger därför i säljarens intresse att spela in det som sagts under samtalet och att spara inspelningen. Utredningen ser inte att det finns behov av någon särskild bevisbörderegel som tar sikte på telefonförsäljning. I enlighet med den bedömning som gjordes när skriftlighetskravet infördes bör det inte heller införas en lagreglerad skyldighet för företag att spela in samtalet (jfr prop. 2017/18:129 s. 21 f.). I sammanhanget kan nämnas att intresseorganisationerna Kontakta och Swedma under utredningens arbete har tagit initiativ till en uppdatering av sina etiska regler för försäljning och marknadsföring över telefon till konsument, i syfte att säkerställa god bevisning om vad som sagts under telefonsamtalet. Enligt de uppdaterade reglerna ska den del av samtalet som innehåller information om anbudet och att konsumenten tackat ja till att ta emot en skriftlig anbudsbekräftelse spelas in som komplement till skriftlighetskravet. I de fall skriftlighetskravet inte är tillämpligt ska den del av samtal som innehåller träffande av avtal spelas in. Inspelning av samtal ska ske med beaktande av vid var tid gällande integritetslagstiftning samt övrig tillämplig lagstiftning. Inspelningen ska sparas efter genomfört samtal (se punkten 4.3 i de etiska reglerna). Vid kontakter med har framkommit att det inte finns något hinder mot att samtal spelas in och sparas så länge näringsidkaren uppfyller de krav som ställs för behandling av personuppgifter i EU:s dataskyddsförordning (GDPR). Det är även lagreglerat i vissa fall att inspelning ska ske (se 8 kap. 17 § lagen En uppföljning av skriftlighetskravet [2007:528] om värdepappersmarknaden, som genomför MiFID II13 i ). Konsumentens möjligheter att överväga anbudet Bland annat uppgifterna i om telefonförsäljning som publicerades talar för att konsumenter fortfarande kan uppleva att säljaren är påstridig och att man inte ges tillräcklig tid att överväga ett anbud i samband med telefonförsäljning. Det kan t.ex. vara så att näringsidkaren ringer upp konsumenten på nytt efter det inledande samtalet för att påminna om accepten. Mot bakgrund av detta har utredningen övervägt om det finns anledning att i lag tydliggöra konsumentens intresse av rådrum, t.ex. genom att begränsa möjligheterna för näringsidkaren att efter det första säljsamtalet på nytt kontakta konsumenten. Enligt utredningens bedömning talar dock flera skäl mot en sådan reglering. Det går knappast att slå fast en generell tid under vilken det är rimligt att näringsidkaren inte får ta en förnyad kontakt med konsumenten. Bedömningen kan bl.a. bero på vilken typ av avtal det handlar om. Det kan t.ex. antas att konsumenter generellt sett behöver på sig för att överväga ett elavtal med en lång bindningstid eller en komplicerad finansiell tjänst än ett avtal om köp av en bok eller någon annan liknande vara. Vad som är en rimlig tid kan också bero på den enskilde konsumentens behov och förutsättningar. Beroende på omständigheterna kan en förnyad kontakt med näringsidkaren i anslutning till ett första samtal även ligga i konsumentens intresse. Det kan t.ex. vara så att konsumenten vill ställa kompletterande frågor till näringsidkaren innan han eller hon kan ta ställning till anbudet. Utredningen konstaterar vidare att det av marknadsföringslagen (MFL) följer att en konsument har rätt att motsätta sig fortsatta kontakter i marknadsföringssyfte från en näringsidkare. Kontakta och Swedma har mot bakgrund av diskussionerna i utredningen tagit initiativ till förtydliganden i branschens etiska regler vid telefonförsäljning även i detta avseende. Enligt de nya reglerna ska näringsidkaren efter en påringning som resulterar i att konsumen- 13Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EU av om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv /92/EG och av direktiv /61/EU. En uppföljning av skriftlighetskravet ten önskar genomföra ett köp ge konsumenten skälig tid att överväga anbudet utan att säljaren på nytt kontaktar konsumenten i syfte att ingå avtalet. Det anges också att vad som i ett enskilt fall är skälig tid bl.a. beror på avtalets komplexitet, den totala kostnaden för konsumenten och eventuella bindningstider. Vid abonnemang och andra löpande avtal där konsumenten är bunden bör säljaren inte återkomma . (Se punkten 4.2 i de etiska reglerna.) Utredningen ser mycket positivt på det initiativ som har tagits inom näringslivet för att lyfta fram konsumentens behov av skäligt rådrum. De nya reglerna ger en tydlig signal till företagen om hur de ska agera för att ta hänsyn till konsumenten och är i sig ägnade att leda till ett förbättrat konsumentskydd. Undantag från skriftlighetskravet? Som har redogjorts för ovan har Tidningsutgivarna framfört till utredningen att försäljningen av prenumerationer på papperstidningar minskat sedan skriftlighetskravet infördes. Branschen har låga marginaler och detta gör att telefonförsäljning inte lönar sig. Man anser därför att tidningar och tidskrifter bör undantas från skriftlighetskravet. Även i samband med att skriftlighetskravet infördes ansåg vissa branscher att det borde göras undantag från kravet. De områden som särskilt lyftes fram var försäljning av finansiella tjänster, finansiella instrument samt tidningar och tidskrifter. Lagstiftaren bedömde dock att det inte fanns skäl att undanta olika branscher. Utifrån den kartläggning som hade gjorts framgick att problembilden var mer eller mindre generell, även om omfattningen av problemen varierade (se prop. 2017/18:129 s. 28 f.). Enligt utredningens uppfattning finns det inte skäl att i detta sammanhang göra någon annan bedömning. Som framhölls när skriftlighetskravet infördes är det problematiskt att göra undantag från konsumentskyddet för en enskild bransch, och dessutom endast för vissa produkter inom den branschen. Ett sådant undantag är svårt att motivera i förhållande till andra liknande varor och tjänster, t.ex. nyhetsförmedling och böcker. Det leder också till svåra gränsdragningar mellan produkter som omfattas av ett skriftlighetskrav och produkter som inte gör det. En uppföljning av skriftlighetskravet Andra åtgärder för att stärka konsumentskyddet? Vid utredningens kontakter med bl.a. berörda myndigheter och konsumentorganisationer har vissa andra åtgärder nämnts i syfte att ytterligare stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning. En sådan åtgärd är ett förbud mot telefonförsäljning av vissa tjänster där konsumentproblemen är särskilt uttalade, på liknande sätt som gäller på premiepensionsområdet. Bestämmelserna i 64 kap. 46 § socialförsäkringsbalken innebär att marknadsföring eller försäljning av tjänster och produkter på premiepensionsområdet inte får ske via telefon och att ett avtal som har ingåtts i strid med förbudet är ogiltigt. Förbudet har ansetts motiverat med hänsyn till att beslut om investeringar med pensionsändamål är komplexa och inte lämpliga att ta per telefon (se prop. 2017/18:247 s. 42). Det har vid utredningens kontakter framhållits att även bl.a. avtal om elabonnemang i praktiken kan vara svåra att ta ställning till för konsumenter per telefon. En annan åtgärd som har nämnts är begränsningar i fråga om ett avtals bindningstid och/eller uppsägningstid i situationer där avtal ingås genom telefonförsäljning. Ytterligare en åtgärd som har tagits upp är ett krav på godkännande på förhand från konsumenter för att näringsidkare ska få kontakta konsumenter i marknadsföringssyfte (en s.k. opt in-modell). Detta skulle innebära att en liknande reglering införs som när det gäller e-post och sms. Marknadsföring via telefon skulle alltså som utgångspunkt inte vara tillåten. På liknande sätt som gäller för bl.a. e-post och sms skulle det dock kunna finnas vissa undantag från huvudregeln, t.ex. för det fall att personen på förhand har lämnat ett samtycke (se 19–21 §§ MFL). Länder i som har valt en opt in-modell för marknadsföring via telefon är bl.a. , , och (se SOU 2015:61 s. 157 f.). De nämnda åtgärderna skulle kunna innebära fördelar från konsumentskyddssynpunkt. måste beaktas att åtgärderna leder till begränsningar när det gäller företags möjligheter att marknadsföra och sälja varor och tjänster. I vart fall en opt in-modell är en långtgående åtgärd som kräver noggranna överväganden i fråga om dess effekter i olika avseenden. Antalet avtal som ingås vid telefonförsäljning skulle med stor sannolikhet minska betydligt och företag skulle i stor utsträckning bli hänvisade till andra marknadsförings- En uppföljning av skriftlighetskravet Följderna för företag som bedriver telefonförsäljning skulle bli kännbara om en sådan reglering införs (jfr övervägandena i SOU 2015:61 s. 161). Skriftlighetskravet vid telefonförsäljning har endast gällt . En uppdatering av näringslivets etiska regler har gjorts i syfte att säkerställa en tillämpning av lagregleringen i linje med lagstiftarens intentioner. Det nya informationskravet i EU:s direktiv om inrättande av en kodex för elektronisk kommunikation kommer att medföra ett stärkt konsumentskydd vid försäljning av kommunikationstjänster. Vidare pågår vid ett arbete med att ta fram åtgärdsförslag för att förbättra elhandelsmarknadens funktion. Med hänsyn till detta bedömer utredningen att det i vart fall inte finns anledning att överväga de nämnda åtgärderna vidare. Beroende på den fortsatta utvecklingen när det gäller problembilden vid telefonförsäljning kan det dock finnas skäl för sådana överväganden i annat sammanhang.