sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — En expedition utformas utifrån den forskning som ska ske, vilket gör att geografiskt område och längd på expeditionen varierar utifrån behov. egen finansiering (genom anslag, bidrag och donationer) täcker inte en svenskledd fartygsex- pedition utan i stället ges möjlighet till att spara anslag och att bedriva tjänsteexport där andra nationer betalar för delar eller hela expeditionen. Den externa finansieringen, ofta genom avgifter, har varit drygt dubbelt så omfattande som den egna finansieringen för de 26 expeditioner som genomförts. Möjligheten att disponera an- slagssparande och att bedriva tjänsteexport med avgifter har enligt varit avgörande för att kunna bedriva en kontinuerlig fartygbaserad verksamhet. Kostnaden för en expe- dition varierar utifrån bland annat aktuella bränslekostnader, råd- ande isläge och geografiskt område. Isbrytningen går långsammare och kräver mer bränsle än framfart i öppet vatten och ju kraftigare is desto tyngre går det.7 Odens betydelse för svensk polarforsknings utveckling har omvitt- nats av svenska myndigheter men även av andra aktörer. Polarforsk- ningssekretariatet menar att tillgången till isbrytaren har re- sulterat i att kapaciteten inom svensk polarforskning byggts upp. Den har även i hög grad bidragit till att svensk forskning kunnat genomföras på andra nationers fartyg och forskningsplattformar. har genom isbrytarexpeditionerna med blivit en efter- traktad samarbetspartner i polarområdena.8 menar att har varit en förutsättning för att lyfta svensk forskning kring och klimat till en inter- nationellt ledande nivå. De anger även att det goda samarbetet kring mellan universitet, och Polarforskningssekreta- riatet har lett till att svensk kunskap har möjliggjort utbildning av generationer svenska Arktisforskare.9 7Polarforskning med isbrytaren , Expeditioner genomförda med I/B , Polarforsk- ningssekretariatet, , Dnr 2021-98. 8Utredningen om hur statens behov av ett forskningsfartyg med isbrytande kapacitet avsett för vetenskapliga expeditioner i polartrakterna bäst ska kunna tillgodoses, Polarforsknings- sekretariatet, , Dnr 2016-74, s. 7. Denna hänvisas även till för en mer utförlig beskrivning av Odens betydelse för svensk polarforskning. 9Stockholms universitet om tillgång till forskningsisbrytare, . Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg 9.2Alternativ för att säkerställa svenska forskares tillgång till forskningsisbrytare Enligt utredningens tilläggsdirektiv behöver planeringen för hur svenska forskare ska få tillgång till forskningsisbrytare med motsvar- ande kapacitet som inledas. Avsnitt 9.2.1. beskriver hur svenska forskare får tillgång till forskningsisbrytare. I avsnitt 9.2.2 redo- gör utredningen för sina iakttagelser angående två av de alternativen tilläggsdirektiven anger för att säkerställa tillgång genom att hyra plats på andra länders isbrytare respektive hyra av isbrytare. I avsnitt 9.2.3 redogör utredningen för sina iakttagelser angående det tredje alterna- tivet, nykonstruktion, som regeringen anger i tilläggsdirektivet.10 9.2.1Hur svenska forskare får tillgång till forskningsisbrytare får svenska polarforskare tillgång till forskningsisbrytare på flera olika sätt. Några sätt sammanfattas här, baserat på underlag från Polarforskningssekretariatet.11 ger svenska polarforskare på till- gång till genom myndighetens arbetssätt och metoder för att planera svenskledda expeditioner i . Detta möjliggörs via den långsiktiga överenskommelse har med angående . skapar möjligheter för tillgång till forskningsisbrytare genom informellt utbyte med andra länder. Om ger tillgång till forskare från ett annat land på en expedition på kan det landet ge svensk forskare motsvarande tillgång på deras polarexpedition. Till exempel fick tre svenska forskare tillgång (forskarplats) på den tyska Polarstern. I gengäld fick en tysk grupp med fyra personer följa med på Oden-expedition 2018. Om andra länder tar ut svenska forskare för att delta i deras expeditioner kan ingå i överenskom- melse med motsvarande lands polar-organisation och delfinansiera svenska forskares kostnader. Detta har förekommit en gång vid den 2021:37, s. 2. 11Tillgänglighet och kostnader Andra länders forskningsisbrytare, Polarforskningssekreta- riatet, , Dnr 2021-98. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Tyska staten stod för delar av finan- sieringen av nio svenska forskare och finansierade resterande kostnader för de svenska forskarna på ex- peditionen. samarbetar med andra länder om expeditioner, t.ex. genom att bistå med expertkompetens får svenska forskare följa med mot finansiering. Till exempel genomförde Polar- forskningssekretariatet, , en expedition i samarbete med . Sekretariatet bistod med fältpersonal och läkare, samt kost- naderna för fyra svenska forskare. gjordes det expedi- tioner med Polarstern där en svensk forskare var med. Polarforsk- ningssekretariatet finansierade transport och hyra av viss nödvändigt utrustning i gengäld. hyr forskningsisbrytare och ger till- gång till svenska forskare. Enligt har fartygshyra förekommit i svenskt polarforskningssyfte, men då har det ofta varit mindre fartyg som inte är jämförbara med de fartyg som används för forskning på Högarktis. Svenska forskare kan genom samarbeten med forskare i andra länder få tillgång till deras forskningsisbrytare, dvs. få följa med på deras expeditioner. Detta är en bedömning som ofta görs av landet som leder expeditionen, t.ex. att en forskargrupp bjuder in den sven- ska forskaren. Denna typ av tillgång sker främst genom forskarnas personliga kontakter. menar att det här är det vanligaste sättet för svenska forskare att få tillgång till forskningsisbrytare som åker till expeditioner i . Det finns även internationella samarbetsprojekt, framför allt ett europeiskt som heter ARICE (Arctic Research Icebreaker Consor- tium) som har finansiering till 2022 och som ger forskare i tillgång till forskningsisbrytare. Forskare får ansöka om plats på de olika forskningsisbrytarna som ingår i projektet (cirka sex fartyg). Det är enstaka platser som är tillgängliga genom ARICE. Dessa olika sätt att få tillgång till forskningsisbrytare har olika konsekvenser för den svenska polarforskningen. Underlag och dia- log med och andra aktörer har lyft att vissa sätt att få tillgång till forskningsisbrytare är mer eller mindre gynnsamma för forskningsområdets återväxt, då tillgång är en förut- sättning för att nya och unga forskare ska kunna delta i forskningen innan de hunnit etablera sig. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Utredningen har under arbetet noterat att varken att hyra plats på fartyg eller att hyra fartyg förefaller vara etablerade och veder- tagna sätt att få tillgång till forskningsisbrytare . kan därför anses vara ett undantag som på grund av relativt låg svensk beläggning är tillgänglig för andra nationer att hyra. 9.2.2Hyra plats på andra fartyg och hyra fartyg Tillgång till andra länders forskningsisbrytare räknas som en av de mest kapabla forskningsisbrytarna och klarar av att bryta is i . Denna mycket goda isbrytarkapacitet gör att det endast är ett begränsat antal forsk- ningsisbrytare som över huvud taget kan betraktas som jämförbara med . uppskattar att det handlar om en handfull forskningsisbrytare som kan betraktas utgöra rele- vant jämförbara med . Det rör sig om den tyska Polarstern, den amerikanska Healy, den norska Kronprins , den kanaden- siska och den sydkoreanska Xue Long II.12 Det bör dock uppmärksammas att dessa fartyg skiljer sig avseende bland annat is- brytarförmåga men även ur andra aspekter. har även bistått utredningen med att undersöka tillgängligheten för svenska forskare att hyra plats på, eller att hyra, forskningsisbrytare. Sammanfattningsvis kan sägas att möjligheten att hyra isbrytare är mycket begränsad och osäker. Även svenska forskares möjlighet att hyra plats på forskningsisbrytare är begränsad och osäker. Däremot förekommer det och att enskilda svenska forskare bereds plats inom ramen för utbyte i samband med utländska Oden-expeditioner och internationella samarbeten. Det finns även möjlighet för svenska forskare att få plats på utländska forskningsisbrytare genom att de blir inbjudna att medverka på ex- peditioner. Det finns ett antal ryska isbrytare som ibland går att hyra. Dels forskningsisbrytare, dels andra isbrytare. Polarforskningssekreta- riatet har sökt information om tillgänglighet och kostnader för att hyra men såväl tillgänglighet som kostnad är oklar.13 12Isklasser och forskningsisbrytare av existerande flotta av forskningsisbrytare, , , Dnr 2021-98, s. 6. 13Tillgänglighet och kostnader Andra länders forskningsisbrytare, Polarforskningssekreta- riatet, , Dnr 2021-98. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Kostnader för att få tillgång till andra länders forskningsisbrytare Som framgår ovan är det dels svårt att få tillgång till andra länders forskningsisbrytare, dels är osäkerheten kring tillgängligheten stor. Detsamma gäller kostnaderna för att eventuellt hyra andra länders forskningsisbrytare. Efter dialog med relevanta aktörer, inklusive , är utredningens bedömning att det inte finns tillförlitlig information om kostnader för varken att hyra plats på forskningsisbrytare eller att hyra forskningsisbrytare. Kost- naderna synes vara avhängiga många faktorer (vetenskapliga, natio- nella program, bilaterala överenskommelser och samarbeten). Inom det så kallade finns dock viss relevant in- formation om kostnader för att hyra plats på isbrytare. ARICE är ett Horizon 2020-projekt med syfte att ge transnationell tillgång till de isbrytarfartyg som ingår i projektet samt att arbeta för ett kon- sortium för internationella arktiska forskningsisbrytare. Konsortiet är tänkt att på lång sikt ge tillgång till konsortiemedlemmarnas forsk- ningsisbrytare. De uppgifter har fått in- dikerar att en forskarplats på en isbrytare på en expedition i inte alltför tjock is skulle kosta per expedition och forskare. Plats på isbrytare som går i svårare förhållanden skulle kosta medan en motsvarande resa med i än svårare förhållanden skulle kosta drygt 1 000 000 kronor.14 Inför jubileumsexpeditionen som planerades inför Arktiska råd- ets jubileum fick tillgång till upp- gifter för vad den norska forskningsisbrytaren skulle kosta för denna expedition. För en 45 dagars expedition, varav transit, skulle Kronprins kosta vilket innebär per forskare och forskningsdygn. Motsvarande expedition för skulle kosta , vilket innebär per forskare och forskningsdygn. Kronprins tar dock endast 16 i besättning och 39 passagerare medan tar 23 i besättning och 52 passagerare. Det bör uppmärk- sammas att dessa kostnader utgör expeditionskostnader inklusive bränsle och är budgeterade kostnader och inte faktiskt utfall.15 14Tillgänglighet och kostnader Andra länders forskningsisbrytare, Polarforskningssekreta- riatet, , Dnr 2021-98. 15Tillgänglighet och kostnader Andra länders forskningsisbrytare, Polarforskningssekreta- riatet, , Dnr 2021-98. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg Enligt tilläggsdirektiven är konstruktion av en ny isbrytare med för- måga att operera i förhållanden i Högarktis och runt ett av de alternativ som kan säkra svenska forskares tillgång till forsknings- isbrytare. Enligt ARICE bestäms konstruktionskostnaderna för ett polar- forskningsfartyg av isbrytarförmåga (så kallad isklass), storlek (påver- kar antal passagerare och hur långa expeditioner som kan genom- föras), design av fartyget, vetenskaplig utrustning och marknaden för skeppsbygge.16 Det är naturligtvis svårt att skatta vad ett polarforskningsfartyg i enlighet med de restriktioner som ges av tilläggsdirektivet utan att konkretisera kravspecifikationen i övrigt. Även det faktum att varvs- priset är mycket konjunkturkänsligt bidrar till svårigheten att skatta kostnaden för en nykonstruktion. En indikation kan dock vara den studie lät göra i samband med det reger- ingsuppdrag de avrapporterade och som sekretariatet uppdater- ade i samband med den så kallade myndighetsdialogen 2020.17 I detta uppdaterade underlag uppskattar an- skaffningskostnaden för en ny isbrytare som kan operera i till 1 500 till exklusive forsk- ningsutrustning ombord. En ytterligare indikation på vad en ny forskningsisbrytare som uppfyller kraven kostar kan utgöras av ARICE uppgifter. Av dessa framgår att de nyaste forskningsisbrytarna som är någorlunda jäm- förbara med kostat något mer än Polarforskningssekretaria- tets uppskattning på 1 500 till för en svensk forskningsisbrytare. Det är dock oklart om dessa kostnader även in- kluderar forskningsutrustning som inte ingår i Polarforskningssek- retariatets uppskattningar. kan kraven skilja sig åt en hel del mellan dessa fartyg.18 16Report on the global and future resources investment in Arctic icebreaker capacity to re- search, ARICE (Horizon 2020), s. 9. 17Polarforskningssekretariatets avrapportering skedde med rapporten om hur statens behov av ett forskningsfartyg med isbrytande kapacitet avsett för vetenskapliga expe- ditioner i polartrakterna bäst ska kunna tillgodoses, , Dnr 2016-74 och det upp- daterade underlaget Svensk polarforskning efter 2025 och dess koppling till fartygsbaserad infrastruktur, , Dnr 2020:99. 18Se Report on the global and future resources investment in Arctic icebreaker capacity to research, ARICE (Horizon 2020), s. 11–20 för ytterligare information. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg I samband med analys av nykonstruktionsalternativet är det natur- ligtvis även nödvändigt att beakta inte enbart själva anskaffnings- kostnaden. ARICE beskriver att dessa kategorier utgörs av kon- struktionskostnaderna enligt ovan, driftskostnader och expeditions- kostnader. Med driftskostnader avses i detta sammanhang exempelvis kost- nader för personal, försäkring, underhåll och service, tillståndspröv- ning samt torrdockning. Vanligtvis ingår inte bränslekostnader i drifts- kostnaden. Driftskostnaden varierar med fartygets storlek och kom- plexitet. Expeditionskostnader innefattar i detta sammanhang direkta kost- nader i samband med en expedition så som bränslekostnader för transit och isbrytning. Isförhållandenas påverkan på bränsleförbruk- ningen är stor vilket medför att expeditionskostnaderna varierar kraftigt beroende på expeditionens längd och isförhållandena under expeditionen.19 För att få en fullständig bild av det samlade finansieringsbehovet och tänkbara finansieringslösningar är det därför av vikt att samtliga kostnader med avseende på de olika kostnadskategorierna analyseras för hela den förväntade livscykeln. säger även att det inte är nödvändigt att staten äger denna forskningsisbrytare. Den kan vara privatägd med ett långsiktigt charteravtal och anger då att med ett 15-årigt kon- trakt bedöms charterkostnaderna och drift till per år.20 Detta inkluderar inte direkta kostnader i samband med forskningsexpeditioner Denna kostnad skulle enligt Polarforsk- ningssekretariatet kunna delas med internationella samarbetspartner. Detta innebär ett nuvärde på vid en dis- konteringsfaktor på 2 procent.21 20Polarforskningssekretariatet, Svensk polarforskning efter 2025 och dess koppling till far- tygsbaserad infrastruktur, , Dnr 2020:99, s. 5. 21Nuvärdesberäkningen är utredningens egen och diskonteringsfaktorn är antagen och ska inte ses som en uppskattning av en faktisk relevant diskonteringsfaktor i det specifika fallet. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg 9.3Statsfinansiella konsekvenser av alternativen I detta avsnitt redovisas utredningens syn på grunderna och utgångs- punkterna för en analys av olika finansieringsmodeller för att säker- ställa svenska forskares tillgång till forskningsisbrytare genom att ana- lysera olika tänkbara finansieringskällors effekter på statens finanser i förhållande till ett antal olika centrala statsfinansiella aspekter.22 Då utredningen inte uppfattar att det finns tydliga kon- kreta alternativa finansieringsmodeller för nykonstruktionsalterna- tivet är detta underlag i de avseendena mer generiska beskrivningar av statsfinansiella aspekter avseende tänkbara finansieringskällor. För vissa finansieringsmodeller krävs mycket utförliga beskrivningar av finansieringens utformning och avtal för att de statsfinansiella kon- sekvenserna ska kunna utredas fullt ut. Det har inte varit möjligt att få tillgång till, eller för utredningen att själv utforma, dessa konkreta finansiella konstruktioner. Till stor del förklaras detta av att nykon- struktion av relevanta forskningsisbrytare är ovanligt och att det där- för inte finns färdiga standardlösningar avseende finansiering, ägandet och organiseringen. Särskilt gäller detta eventuella entreprenadformer och finansieringslösningar som involverar privat överbyggnings- kapital, så kallade offentlig-privat samverkan (OPS), samt eventuella leasingalternativ som kan vara mycket komplexa i sig och därför mycket svårgenomträngliga och krävande att analysera fullt ut. Med OPS avses, förenklat, ett långsiktigt kontrakt mellan staten och en privat part avseende tillhandahållandet av en tjänst, inte en anläggning. 9.3.1Hyra plats på fartyg eller hyra fartyg De två alternativ som innebär att hyra plats på eller hyra fartyg torde innebära tämligen likartade lösningar med avseende på finansierings- källor. Det är inte fråga om anskaffning av anläggningstillgång utan snarare att finansiera en löpande verksamhetskostnad för forskning i form av hyra. Den myndighet som ska erlägga hyran kommer att behöva finansiera hyresutgiften. De finansieringskällor som myn- digheten kan använda regleras i huvudsak av regeringen i det generella ekonomiadministrativa regelverket samt de beslut som regeringen 22Avsnittet bygger till stora delar på SOU 2017:13, s. 71–86. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg fattat avseende myndigheten i till exempel instruktion och regler- ingsbrev. Vanligtvis består möjliga finansieringskällor för denna typ av verksamhet av anslag, avgifter samt bidrag och donationer. Det be- höver säkerställas att ansvarig myndighet har rätt att använda dessa finansieringskällor för ändamålet att hyra forskningsisbrytare. disponerar till exempel anslagsmedel som får användas för att organisera och genomföra forskningsexpe- ditioner.23 Sekretariatet får även ta ut avgifter för polarforsknings- expeditioner med full kostnadstäckning.24 Det kan vara värt att uppmärksamma att de avgifter och bidrag som är inomstatliga, det vill säga avgifter eller bidrag som betalas från en myndighet till en annan, inte i sig påverkar statsfinanserna. Dessa betalningar innebär endast omfördelning inom staten. Där- emot påverkas statens finanser när anslag avräknas eller donationer från icke statliga givare erhålls. När hyran för plats på ett fartyg eller hyran för fartyget betalas påverkas naturligtvis statens finanser. Det framgår inte av direktiven hur, eller av vem, en nykonstruktion ska finansieras. Det finns dock några tänkbara huvudalternativ som behandlas här. Verksamhetsinvestering – Utgångspunkten är lån i I enlighet med 7 kap.1–6 §§ budgetlagen (2011:203) är det främst finansiering av anläggningstillgångar (investeringar) som används i statens verksamhet som får finansieras med lån i . kan för en viss anskaffning besluta om annan finansiering. Regeringen har vidare i kapitalförsörjningsförordningen beslutat om huvudregeln att anläggningstillgångar som används i en myn- dighets egen verksamhet ska finansieras med lån i Riksgäldskon- toret. Dock får anläggningstillgångar helt eller delvis finansieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare. 23Regleringsbrev för avseende , . 245a § förordning (2007:1072) med instruktion för . Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg och högskolor gäller det även bidrag från statliga bidragsgivare under förutsättning att bidraget har tilldelats för ändamålet. Samhällsinvestering – Utgångspunkten är anslagsfinansiering Se även avsnitt 8.2.2. För anskaffning av en anläggningstillgång som inte används i statens egen verksamhet råder andra utgångspunkter. I 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) anges som en huvudregel att stat- liga investeringar som har ett samhällsekonomiskt värde, men inte ger någon monetär avkastning till staten som kan bekosta framtida amorteringar och räntor på lån, ska finansieras med anslag. Detta är enligt lagens förarbeten särskilt viktigt när det gäller stora infra- strukturprojekt. Regeln har sin bakgrund i att ska ha en god inblick och ges möjlighet att utöva kontroll över den statliga investeringsverksamheten. Det framhålls ofta att anslagsfinansiering av investeringar är positivt ur ett budgetprocessperspektiv, eftersom statens olika utgifter och inkomster kan prioriteras mot var- andra utan att processen binds upp av tidigare fattade beslut. Det finns dock inga formella hinder mot att vissa användare eller viss typ av användning avgiftsbeläggs. För de fall viss användning avgiftsbe- läggs uppstår dock frågan om på vilka grunder avgiften ska beräknas, med andra ord vilka kostnader ska täckas med avgifter, och hur avgifts- inkomsterna ska disponeras. Det är naturligtvis även möjligt att finan- siera delar av anskaffningen genom bidrag och donationer för de situationer det är möjligt. Ett argument mot anslagsfinansiering av anläggningstillgångar är att hela investeringskostnaden redovisas direkt i samband med an- skaffningen som investeringens samhällsekonomiska nytta fördelas över . Detta är en egenskap som skiljer sig från vissa andra statliga utgifter såsom exempelvis transfereringar och myndigheternas förvaltningsanslag då nyttan och kostnaden ligger närmare varandra . Om det politiska beslutsfattandet å ena sidan präglas av kortsiktighet skulle det kunna leda till att inve- steringarna blir lägre än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Å andra sidan kan delar av den politiska nyttan av anskaffningen av en anläggningstillgång uppstå vid själva beslutet om anskaffningspro- jektet och vid byggstart. Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg existerar perspektivet att det utan yttre restriktioner på budgetprocessen i regering och riksdag leder till att utgifterna ökar mer än vad den politiska majoriteten egentligen anser vara önskvärt. En anledning som framhålls är att den ökade upplåningen eller ökade skattebördan fördelas jämnt över hela skattebetalarkollektivet medan det på budgetens utgiftssida ofta finns särintressen som bevakar just sina utgiftsprogram. Detta perspektiv är en av utgångspunkterna för det finanspolitiska ramverket inklusive uppstramningen av den sven- ska budgetprocessen . Budgetdisciplinen upprätthålls då det måste ske en prioritering mellan samtliga statliga utgif- ter, inklusive investeringsutgifterna, och inkomster inom ramen för de finanspolitiska reglerna. Oavsett om synen på finanspolitikens förutsättningar lägger ton- vikten på risk för alltför låga investeringsnivåer eller på tendensen till alltför höga utgifter finns ett mer praktiskt skäl till att ha anslags- finansiering som huvudregel vid investeringar. Skälet är att i national- räkenskaperna bokförs investeringsutgifter direkt när de uppkom- mer. Det innebär att det är lämpligt att samma redovisningsprincip används i statens budget. Om budgeten baseras på en redovisnings- princip där kostnaderna fördelas annorlunda blir de finanspolitiska implikationerna otydliga. Antag att en stor investering försämrar offentlig sektors finansiella sparande kraftigt . Sam- tidigt påverkas statens budgetsaldo och utgifterna under taket endast marginellt under . Det innebär att om finanspolitiken vägleds av överskottsmålet krävs en åtstramning medan en uppfölj- ning av budgetsaldot och de takbegränsade utgifterna inte ger några sådana signaler. Privat kapital i överbryggningsfinansieringen har mycket begränsad erfarenhet at statligt projekt i form av OPS (offentlig-privat samverkan), där privat kapital involverats i över- bryggningsfinansieringen, sedan den ursprungliga budgetlagens till- komst .