sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Utredningens förslag: Förvaltningslagens bestämmelser om rätt att överklaga, hur ett beslut överklagas, överklagandetid samt myndigheternas handläggning av inkomna överklaganden ska tillämpas på överklaganden av kommunala föreskrifter enligt lagen om nämnder för vissa trafikfrågor, vägtrafikförordningen för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap samt terrängkörningsförordningen. Överklagandetiden ska beräknas då beslutet senast tillkännagetts. Utredningens bedömning: Det har inte i övrigt framkommit något behov av ändrad lagstiftning. Såsom framgår av avsnitt 7.3.2 har utredningen kunnat identifiera en lag och två förordningar med särskilda bestämmelser om överklagande av kommunala normbeslut där det kan konstateras att bestämmelserna om överklagande är ofullständiga. Detta gäller både den i direktiven beskrivna problematiken avseende beräkning av överklagandetid och den generella regleringen av hanteringen av sådana över- Detta beror med stor sannolikhet på att dåvarande förvaltningslagens regler skulle vara tillämpliga på dessa överklaganden och att några närmare förfaranderegler därför inte var nödvändiga (detta framgår uttryckligen avseende trafikföreskrifter i den tidigare nämnda prop. 1977/78:81 s. 46). Den nya förvaltningslagens generella bestämmelse om överklagande i 41 § anses som nämnts inte ge någon rätt att överklaga normbeslut (prop. 2016/17:180 s. 257 f.). Frågan uppstår då om detta innebär att inte heller förvaltningslagens övriga bestämmelser under rubriken 40 och 42–48 §§) bl.a. bestämmelser om överklagandetid, vem som har rätt att överklaga, hur ett överklagande går till och ska handläggas är tillämpliga på överklaganden av normbeslut. Det kan hävdas att det inte finns något i ordalydelsen av bestämmelserna om överklagande som ger uttryck för att deras tillämpning ska begränsas till förvaltningsbeslut. Förvaltningslagen är principiellt tillämplig på normbeslut vilket kommer till uttryck i 32 § 4 (prop. 2016/17:180 s. 201). Det tidigare nämnda resonemanget i förarbetena om att uttrycket beslut endast avser förvaltningsbeslut återfinns endast i anslutning till den allmänna bestämmelsen om överklagbarhet i 41 §. Liknande resonemang saknas i anslutning till andra bestämmelser i lagen där uttrycket beslut förekommer. Tvärtom anges avseende korrigering av beslut att även normbeslut omfattas (prop. 2016/17:180 s. 258). Lagens reglering av överklaganden bör dock enligt min mening tolkas i ett och samma sammanhang. Begreppet ”beslut” måste därför ha samma innebörd i samtliga bestämmelser under rubriken ”Överklagande” om inte något annat anges. Det innebär att inte heller 40 och 42–48 §§ förvaltningslagen ska anses tillämpliga på överklaganden av normbeslut. Rättsläget måste dock i avsaknad av vägledande avgöranden betraktas som oklart. Mot denna bakgrund finns det under alla förhållanden skäl att komplettera regleringen för att säkerställa en ändamålsenlig hantering av överklaganden av de normbeslut som utredningen identifierat. Förvaltningslagens reglering om hantering av överklaganden ska tillämpas även avseende de aktuella normbesluten En komplettering av bestämmelserna kan genomföras på flera olika sätt. En möjlighet är att ändra i förvaltningslagen så att lagens reglering av hur ett beslut överklagas, överklagandetid samt myndigheternas handläggning av inkomna överklaganden blir tillämplig också på överklaganden av normbeslut. Utöver detta skulle en sådan lösning innebära att en reglering av hur tiden för överklagande ska räknas motsvarande 23 § tredje stycket förvaltningslag införs i den En annan tänkbar lösning är att överklagandeprocessen avseende normbeslut i sin helhet regleras i den författning där överklagandemöjligheten regleras. En sådan lösning har, vad gäller föreskrifter om terrängkörning, föreslagits av den tidigare nämnda Utredningen om hållbar terrängkörning (SOU 2019:67 s. 44–46, 358–368). Ett tredje alternativ är att genom reglering i den aktuella specialförfattningen föreskriva att förvaltningslagens bestämmelser ska tillämpas även på dessa överklaganden. En reglering direkt i förvaltningslagen för med sig fördelen av en generell reglering. Regleringen skulle automatiskt bli tillämplig även i de fall ytterligare möjligheter att överklaga normbeslut införs. Det skulle vidare föra med sig att även statliga myndigheters normbeslut som ska kunna överklagas skulle omfattas av regleringen. Det kan dock ifrågasättas om det är rimligt att tynga förvaltningslagen med en sådan reglering för att hantera de förhållandevis få problematiska områden som utredningen har kunnat identifiera. Förvaltningslagens generella karaktär innebär att förändringar i regleringen bör vara noga övervägda. Det skulle enligt min mening föra för långt att inom ramen för denna utredning förändra förvaltningslagens generella tillämpning på detta sätt. En lösning som innebär att överklagandeprocessen regleras i sin helhet i de aktuella specialförfattningarna skulle innebära att det i varje författning som ger möjlighet att överklaga normbeslut också skulle framgå hur överklagandet ska gå till m.m. För att upprätthålla en generell systematik i hur överklaganden hanteras skulle dessa regler kunna göras likalydande med förvaltningslagens. En sådan lösning skulle också innebära att den nu uppkomna situationen, där förändringar i generella regler oavsiktligt påverkat regleringen i dessa speci- fika fall, inte riskerar att uppstå igen. Det skulle dock medföra en relativt omfattande reglering i varje specialförfattning och det finns alltid en risk att det uppkommer olika tolkningar när en likalydande reglering finns på flera ställen. Jag anser därför mot bakgrund av vad jag nu har anfört att den bästa lösningen är att det i aktuell specialförfattning föreskrivs att förvaltningslagens bestämmelser ska tillämpas även avseende överklaganden av de i författningen reglerade normbesluten. En sådan ordning innebär att förvaltningslagens generella regler kan tillämpas avseende de aktuella normbesluten utan att förvaltningslagens nuvarande systematik påverkas. Denna lösning måste dock kompletteras med att det i specialförfattning införs en reglering av hur överklagandetiden avseende normbeslut beräknas som är anpassad för dessa beslut. I detta sammanhang måste också frågan om klagorätt beröras. De aktuella författningarna innehåller inte någon reglering av klagorätten. Såvitt gäller lagen om nämnder för vissa trafikfrågor uttalades i motiven till numera 6 § att 11 § förvaltningslagen gällde (syftande förvaltningslag [1971:290]), dvs. att besvär får föras av den som beslutet angår, om det gått honom emot (prop. 1977/78:81 s. 63). Denna bestämmelse motsvaras i den nya förvaltningslagen av 42 §. I den bestämmelsen sägs att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Vid tillkomsten av den nu gällande förvaltningslagen uttalade regeringen att ett normbeslut är generellt och därför inte kan anses angå någon på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga det (prop. Dessa två motivuttalanden synes motstridiga. Frågan är vilken verkan införandet av den nya förvaltningslagen har fått vad gäller klagorätten för de nu aktuella normbesluten. Det kan konstateras att Transportstyrelsen, som är högsta instans vid prövning av överklaganden av kommunala trafikföreskrifter funnit att den klagande har berörts av normbeslutet på ett sådant sätt att han eller hon haft rätt att överklaga det (se bl.a. TSV 2020-1381). Enligt uppgift från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har inte något ärende enligt vägtrafikförordningen för räddningstjänst avgjorts av myndigheten. Såvitt gäller terrängkörningsförordningen får rättsläget betraktas som oklart (SOU 2019:67 s. 366–368). Rätten att överklaga en myndighets beslut är en viktig rättssäkerhetsgaranti. Att det finns en oklarhet om vad som gäller talar givetvis för att det i specialförfattningarna uttryckligen regleras vem som har rätt att överklaga. Det kan invändas att en reglering av klagorätten kräver överväganden om de specifika rättsområdena som knappast ryms inom mitt uppdrag. Det är dock angeläget att rättsläget för dem som berörs av ett normbeslut inte ska riskera att försämras utan klara författningsändringar. Jag anser därför att förvaltningslagens bestämmelse om klagorätt tills vidare bör vara tillämplig i de aktuella fallen. Frågan om vem som inom ramen för denna bestämmelse ska anses berörd av ett normbeslut på ett sådant sätt att han eller hon ska ha rätt att överklaga det får liksom hanteras inom rättstillämpningen. När frågan om en möjlighet att överklaga normbeslut i fortsättningen aktualiseras i lagstiftningsärenden får i det sammanhanget också tas ställning till vem som ska anses ha rätt att överklaga. Jag noterar att sådana överväganden finns med i det tidigare nämnda betänkandet Hållbar terrängkörning SOU 2019:67. Sammanfattningsvis anser jag därför att det i lagen om nämnder för vissa trafikfrågor, vägtrafikförordningen för räddningstjänst och terrängkörningsförordningen bör införas en reglering av hur tiden för överklagande ska beräknas, motsvarande den i 23 § tredje stycket förvaltningslag. Vidare bör det införas föreskrifter om att förvaltningslagens bestämmelser om vem som får överklaga ett beslut, hur ett beslut överklagas, överklagandetid och myndigheternas handläggning av inkomna överklaganden ska tillämpas vid överklagande av normbeslut enligt de aktuella författningarna. Som tidigare nämnts har den aktuella frågan om hantering av överklaganden av normbeslut avseende terrängkörning behandlats av Ut- redningen om hållbar terrängkörning. Detta talar för att jag i denna del inte bör lägga något förslag, särskilt som jag väljer en annan regleringsmodell än den som föreslagits av utredningen. Jag noterar dock att utredningens förslag innebär en omfattande översyn av området och att beredningen av utredningens betänkande därför kan tänkas bli omfattande. Eftersom det måste anses vara angeläget att lösa den problematik som föranlett mitt uppdrag i denna del anser jag därför att det ändå finns anledning att lägga förslag även på terrängkörningsområdet. Det ger regeringen möjlighet att vid beredningen av ärendena ta ställning till vilken lösning som bör väljas. Utredningens förslag: Den nya lagen om proportionella val i kommuner och regioner och de föreslagna ändringarna i övrig lagstiftning ska träda i kraft . Genom den nya lagen om proportionella val ska lagen (1992:339) om proportionellt valsätt upphävas. Enligt 13 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar ska det framgå av en författning när den träder i kraft. Om man ser till den formella lagstiftningsprocessen bör en proposition – efter remissbehandling av betänkandet – kunna överlämnas till . Inte minst med tanke på förslaget om en ny lag om proportionella val är det angeläget att lagändringen kommer till stånd före de allmänna valen 2022. Den nya lagen och de lagändringar som föreslås i detta betänkande bör därför träda i kraft . Jag bedömer att de förändringar som föreslås i betänkandet är sådana att kommuner och regioner bör ha tillräcklig tid för förberedelse även om det skulle vara så att tiden mellan riksdagsbehandling och det att lagens ikraftträdande blir relativt kort. Utredningens förslag: Äldre bestämmelser ska gälla för överklagande av beslut som har meddelats eller tillkännagetts före ikraftträdandet. Den nuvarande regleringen av fyllnadsval avseende ledamöter i nämnder som valts proportionellt i kommunallagen och samt enligt lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner ska fortfarande tillämpas på val som hållits före ikraftträdandet. Utredningens bedömning: I övrigt finns inget behov av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag innebär på flera punkter förändringar som kan ha påverkan på en överprövningsprocess. Tydliga exempel på det är de förändrade jävsreglerna samt regleringen av överklaganden av beslut om föreskrifter. För att säkerställa att beslut prövas enligt de bestämmelser som gällde när det fattades bör det därför införas övergångsbestämmelser med denna innebörd i de respektive författningar som ändras. Avseende de författningar som enbart följdändras till följd av förslaget till ny lag om proportionella val finns dock inget sådant behov. Detta gäller även införandet av en möjlighet till fyllnadsval i och i lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner. Övergångsbestämmelse avseende proportionella val Avseende förslagen som rör hanteringen av val anser jag att val som hålls efter lagens ikraftträdande ska omfattas av den nya lagen. Att några val hålls så sent in på en mandatperiod är troligen mindre vanligt men för det fall det händer ser jag ingen anledning till att i så fall tillämpa äldre bestämmelser. Däremot bör de nya bestämmelserna avseende fyllnadsval av ledamöter inte tillämpas på valt som hållits enligt de nu gällande reglerna. Det bör därför införas övergångsbestämmelser som medför att den nuvarande regleringen av fyllnads- val avseende ledamöter i nämnder som valts proportionellt i kommunallagen respektive fortfarande ska tillämpas som val som genomförts innan de föreslagna förändringarna träder i kraft. Det pågår såvitt utredningen känner till inte några ärenden om ändring i indelning av några kommuner eller regioner som är nära förestående. Det är därför inte särskilt troligt att några indelningsdelegerade kommer att utses innan förslagen i detta betänkande träder i kraft. Det är emellertid i och för sig möjligt att detta sker och jag väljer därför att föreslå övergångsbestämmelser även för lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner. Det finns inget behov av övergångsbestämmelser i övrigt Den föreslagna möjligheten till delegation till en automatiserad beslutsfunktion innebär enbart att en ny möjlighet införs i kommunallagen och för därför inte med sig något särskilt behov av övergångsbestämmelser. De förändrade jävsbestämmelserna ska enligt min mening börja tillämpas direkt när lagen träder i kraft och det finns, utöver vad som anförts om tidigare fattade beslut, inget behov av någon övergångsbestämmelse. De justeringar av överklagande av beslut om föreskrifter som utredningen föreslår i avsnitt 7 innebär inte heller något behov av övergångsbestämmelser förutom den tidigare nämnda regleringen om beslut som tillkännagetts före det att den nya regleringen träder i kraft. 9 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Utredningen ska också belysa förslagens konsekvenser för det kommunala självstyret. Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Om förslagen i övrigt har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvensutredning i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § konsekvensutredningsförordningen ska en konsekvensutredning innehålla bl.a. en beskrivning av vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vidare ska uppgifter om vilka som berörs av regleringen och om förslagen överensstämmer med, eller går utöver, de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Denna analys återfinns i de avsnitt (3–7) som redogör för de olika förslagen samt avseende ikraftträdande i avsnitt 8. 9.2Konsekvenser av utredningens förslag 9.2.1Konsekvenser för kommuner och regioner Förslaget om automatiserat beslutsfattande En möjlighet till automatiserat beslutsfattande i kommuner och regioner har, som tidigare redovisats, efterfrågats av kommuner och regioner som ett verktyg för att effektivisera verksamheten. Ett ändamålsenligt användande av automatiserat beslutsfattande har förutsättningar att medföra effektiviseringar. Bl.a. innebär det en möjlighet att förkorta handläggningstiden så att beslut kan fattas snabbare än . Detta för naturligtvis med sig fördelar för såväl kommuner och regioner som för enskilda intressenter (se avsnitt 9.2.2). Enligt den tidigare nämnda granskningen som genomfört (RiR 2020:22, se avsnitt 3.5.5) har automatiseringen av beslutsfattande i staten lett till ökad effektivitet genom att enskilda får beslut snabbare utan att förvaltningskostnaderna har ökat. Det har också till viss del förbättrat grundläggande rättssäkerhetsaspekter. Även om granskningen visar på en del problem och brister i statliga myndigheters hantering finns det anledning att tro att det är möjligt även i sektor att genom en väl avvägd utveckling av processer och system uppnå ett effektivare beslutsfattande. Det kommer också att stärka rättssäkerheten genom att automatiska kontroller och högre grad av enhetlighet leder till ökad likabehandling. Utredningens förslag innebär enbart en möjlighet att besluta om delegation till en automatiserad beslutsfunktion och således inte något krav på kommuner och regioner att använda sig av möjligheten. Förslaget kan därför inte anses innebära något ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Den kommunala finansieringsprincipen syftar till att ge kommuner och regioner adekvat finansiering när staten ålägger dem nya uppgifter och åtaganden. Med adekvat finansiering avses att statligt beslutade reformer varken ska vara under- eller överfinansierade. Principen gäller således i båda riktningar; om staten fattar beslut som gör att verksamhet kan utföras billigare eller blir dyrare än tidigare ska de statliga bidragen enligt principen minskas alternativt ökas i motsvarande mån. Vad gäller automatiserat beslutsfattande finns det som tidigare nämnts förutsättningar för effektiviseringar genom användandet av denna möjlighet. Utvecklandet eller inköpet av en automatiserad beslutsfunktion innebär däremot att kostnaderna åtminstone initialt torde komma att öka. Möjligheten att delegera beslutanderätt till en automatiserad beslutsfunktion medför dock i sig inga kostnader. För det fall att möjligheten utnyttjas kan det leda till en effektivare verksamhet och därmed kostnadsbesparingar. Införandet av en frivillig möjlighet kan dock inte anses innebära att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare på ett sådant sätt att någon reglering enligt den kommunala finansieringsprincipen bör komma i fråga. Förslaget angående ordningen för val innebär att kommuner och regioner kommer att ha att tillämpa en ny lag om proportionella val, som dock i stora delar motsvarar dagens reglering. Vidare är det utredningens bedömning att den nya lagen sammantaget kommer att vara enklare att tillämpa. Reglerna om proportionella val tjänar som en garant för minoriteters representation i olika beslutande organ i kommuner och regioner. I likhet med kommunallagen utgör lagen om proportionella val i kommuner och regioner därför en del av grunden för förverkligandet av den kommunala självstyrelsen enligt regeringsformen (angående kommunallagen, se prop. 2016/17:171 s. 286). Regleringen av de proportionella valen i sig kan därför inte anses innebära någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utan får snarare anses utgöra en grund för utövandet av den. De delar av förslaget till ny lag som inte innebär någon förändring i förhållande till nuvarande reglering innebär därför inte någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Inte heller de förändringar av för- farandet vid proportionella val som förslaget innebär kan anses utgöra något ingrepp i självstyrelsen. Förslaget om en möjlighet till fyllnadsval innebär visserligen att krav ställs på fullmäktige att vid fyllnadsval säkerställa att representationen inte ändras. Mot bakgrund av dagens reglering och med beaktande av vad som redan anförts om de proportionella valen som en grund för självstyrelsens utövande kan detta krav inte anses utgöra en inskränkning i självstyrelsen. Införandet av en helt ny lag kan medföra vissa administrativa kostnader genom att det administrativa stödet kring de val som hålls inom kommuner och regioner behöver uppdateras. Dessa kostnader får dock bedömas vara marginella och av engångskaraktär. Sammantaget innebär förslaget i denna del ett mer ändamålsenligt och lättillämpat regelverk, framför allt genom den nya lagen och att frågan om proportionellt valda ledamöter som avgår enklare kan hanteras. Tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige Jag bedömer som framgår av avsnitt 5 att regleringen av ersättares tjänstgöring i fullmäktige inte ska förändras. Konsekvensen av detta blir således att de skillnader i reglering i kommunallagen avseende fullmäktigeersättares tjänstgöring mellan kommuner och regioner, mot bakgrund av att de kan motiveras, kommer att kvarstå. Förändringarna av regelverket om jäv innebär att jävsgrunderna i kommunallagen anpassas till förvaltningslagen men att regleringen i övrigt inte förändras. Som framgår av avsnitt 6.3 innebär detta att de skillnader i regleringen av jävsgrunderna som inte kan motiveras och som riskerar att leda till att en jävsituation skulle kunna vara tillåten i men otillåten i den statliga förvaltningen tas bort. Förändringen av jävsgrunderna innebär inte något ingrepp i den kommunala självstyrelsen och får inte några ekonomiska konsekvenser. Däremot får förändringen anses bidra till att den offentliga sektorns arbete med förtroende för beslutsprocesserna och mot korruption underlättas eftersom likadana jävsituationer ska bedömas lika oavsett om de uppkommer i statlig eller . Överklagande av kommunala föreskrifter Utredningen föreslår förändringar avseende de särskilt reglerade möjligheterna att överklaga kommunala föreskrifter i tre författningar, se avsnitt 7.4. De föreslagna förändringarna innebär att ett antal oklarheter och brister rättas till. Särskilt bör nämnas problematiken kring överklagandetid som lett till att de föreskrifter som beslutats med stöd av dessa författningar inte kunnat få laga kraft. Förslaget till reglering i denna del innebär att överklagandeprocessen får en mer ändamålsenlig reglering och att de kommunala föreskrifter som beslutas med stöd av dessa författningar kommer att kunna få laga kraft. Förslagen innebär inget ingrepp i den kommunala självstyrelsen och medför inte några ekonomiska konsekvenser. Möjligheten att använda automatiserat beslutsfattande kan för enskilda föra med sig att de i sin kontakt med kommunala myndigheter snabbare kommer att kunna få sina ärenden avgjorda, se avsnitt 9.2.1. Eftersom förslaget innebär en frivillig möjlighet är det mycket svårt att med någon säkerhet uttala sig om i vilken omfattning beslut kommer att automatiseras. Det finns dock fog för att utgå från att det kommer att ske en automatisering av sådana beslutsprocesser som uppenbart lämpar sig för automatisering.