sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — Så som ansvarsområdena ser ut i är det svårt att genomföra artikeln på ett sådant sätt i svensk rätt. Istället bör respektive ansvarig aktör ansvara för den övervakning som gäller för just dennas ansvarsområde, och därigenom även upprätta ett över- vakningsprogram utifrån dessa premisser. Risken med ett delat ansvar är i och för sig att det inte finns någon som har en övergripande bild av om direktivets krav till fullo uppfylls. Det kan även uppstå gräns- dragningsproblem mellan de olika delarna som artikel 13 anger. Sådana frågor får enligt utredningen emellertid hanteras genom samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer, till exempel genom den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten.25 25 En beskrivning av den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten finns i kapitel 5. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden 15.3.3Verksamhetsutövaren ska ansvara för viss övervakning Den huvudsakliga övervakningen för att säkerställa att det dricks- vatten som når konsumenterna uppfyller kraven dricks- vattendirektiv kommer enligt utredningens uppfattning åvila den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhanda- håller det från en distributionsanläggning. Det kan även röra sig om den som tillhandahåller dricksvatten från tankar.26 I skälen till direk- tivet anges också att merparten av den övervakning som ska göras kommer att utföras av vattenleverantörer.27 har genom regler- ingen för dricksvatten samma ansvarsförhållande vid dricksvatten- produktion som i övrig livsmedelslagstiftning, vilket bland annat inne- bär att verksamhetsutövaren, det vill säga vad som i direktivet anges som vattenleverantören, har ansvar för sin egenkontroll. Verksam- hetsutövaren är skyldig att inom ramen för sin egenkontroll övervaka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvatten- föreskrifterna. Verksamhetsutövaren är även skyldig att övervaka andra ämnen och mikroorganismer om de kan utgöra en fara för människors hälsa. Verksamhetsutövarens faroanalys är en del av egenkontroll- programmet, och därigenom också övervakningsprogrammet för de som producerar eller distribuerar dricksvatten. Det har inte kommit fram annat än att systemet med att verk- samhetsutövaren upprättar ett förslag till övervakningsprogram och ansvarar för den faktiska övervakningen har fungerat väl. En liknande uppfattning gav regeringen uttryck för i förarbetena till införandet av ändringsdirektivet.28 Det saknas därför anledning att nu överväga en annan ordning när det gäller den övervakning som det ställs krav på i artikel 13 dricksvattendirektivet. Det bör alltså vara verksamhetsutövarens ansvar att upprätta övervak- ningsprogram och att utföra den faktiska övervakningen som anges i artikel 13.2 a, c och e. Det är enligt utredningens förslag i kapitel 9 som bör fastställa vilka parametervärden i del A, B och C i bilaga I som ska gälla enligt artikel 5 och vid vilken punkt dessa ska iakttas enligt artikel 6. 26Dricksvattenförsörjning via tankar sker i normalt sett endast i samband med nöd- vattenförsörjning. har det dock förekommit att dricksvatten har tillhandahållits från tankar i samband med vattenbrist. 27Skäl 29 till dricksvattendirektiv. 2017/18:25, s. 11. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden När övervakningsprogrammen tas fram ska relevanta krav i arti- kel 13 beaktas, i den mån det kan antas röra den övervakning som verksamhetsutövaren ska ha ansvar för. Utredningen redogör nedan för övervakning som bör ske av annan än verksamhetsutövaren. Av 19 § 4 livsmedelslagen framgår att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyl- dighet för livsmedelsföretagare och andra verksamhetsutövare att utöva en egenkontroll av verksamheten som är lämplig utifrån verk- samhetens art. Vidare anges i 31 § livsmedelsförordningen att Livs- medelsverket får meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedels- företagare och andra verksamhetsutövare att utöva en egenkontroll som är lämplig utifrån verksamhetens art. bör uti- från dessa bemyndiganden meddela de ytterligare föreskrifter som myndigheten anser nödvändiga för att uppfylla kraven i artikel 13 och de bilagor som nämns i artikeln i fråga om den övervakning som verksamhetsutövaren ska utföra. I detta ligger att bevaka den lista som kommissionen ska ta fram och med- dela de föreskrifter som behövs för att även dessa ämnen ingår i verksamhetsutövarens övervakning. Det är även en uppgift för Livs- medelsverket att meddela de föreskrifter som kan behövas i fråga om utvidgad och minskad övervakning i enlighet med artiklarna 8.5 och Något ytterligare bemyndigande bedöms inte som nödvändigt. 15.3.4Ett fortsatt godkännande av riskbedömningen och undersökningsprogrammet Det finns inget krav dricksvattendirektiv på att verksam- hetsutövarens övervakningsprogram ska godkännas av behörig myn- dighet. Inte heller finns det något krav på att riskbedömningen enligt artikel 9 ska godkännas av behörig myndighet. Det kan dock noteras att det är medlemsstaterna som ska säkerställa att över- vakningsprogram tas fram i enlighet med direktivet och att en risk- bedömning utförs. Dessutom framgår av del A i bilaga II att över- vakningsprogrammet ska ses över kontinuerligt och uppdateras eller bekräftas minst . I dricksvattenföreskrifterna finns krav på att en verksamhets- utövares undersökningsprogram och faroanalys ska fastställas av kontrollmyndigheten. En sådan ordning infördes i samband med att Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden ändringsdirektivet genomfördes i . I det direktivet anges att det är myndigheterna som ska upprätta kontrollprogram och även godkänna den riskbedömning som avses i det direktivet. Regeringen ansåg vid genomförandet av ändringsdirektivet att verksamhets- utövaren är den som bedöms ha bäst möjligheter att upprätta ett kontrollprogram och riskbedöma verksamheten.29 För att uppfylla ändringsdirektivet infördes därför i dricksvattenföreskrifterna ett krav på att kontrollmyndigheterna ska fastställa verksamhetsutövarens faro- analys och undersökningsprogram. Faroanalysen bedömdes motsvara riskbedömningen. Utredningens bedömning är att en sådan ordning även fortsätt- ningsvis bör gälla, trots att det inte ställs något uttryckligt krav på godkännande av riskbedömningen i artikel 9 dricksvatten- direktiv. Med ett krav på godkännande säkerställs att verksamhets- utövaren utför en riskbedömning i enlighet med artikel 9 dricksvattendirektiv och att denna också tar fram ett försörjnings- specifikt övervakningsprogram enligt artikel 13. Utifrån verksamhets- utövarens riskbedömning, som även ska beakta riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, och övervakningsprogram kan kontrollmyndigheten sedan tillåta verk- samhetsutövaren att minska sin övervakning gällande vissa para- metrar så som dricksvattendirektiv enligt artikel 8.5 och 9.4 ger utrymme för. kan också besluta att verk- samhetsutövaren måste utvidga sin övervakning. Utredningen har svårt att se hur ett system med minskad eller utökad övervakning skulle kunna fungera utan ett godkännande av övervakningsprogrammet. Det finns enligt utredningen inte anledning att göra någon änd- ring i de ansvarsförhållanden som redan finns när det gäller offentlig kontroll angående dricksvatten. Den offentliga kontrollen av dricks- vatten som livsmedel bedrivs huvudsakligen av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.30 I den offentliga kontrollen ingår att kontrollera att verksamhetsutövaren har en fullgod egenkontroll, men också uppgiften att godkänna verksamhetsutövarens faroanalys och undersökningsprogram. leder och samordnar i egenskap av central förvaltningsmyndighet den offentliga kon- trollen av dricksvatten utifrån krav i livsmedelslagstiftningen och 2017/18:28, s. 11. 3023 § 7 och 25 § livsmedelsförordningen. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden dricksvattendirektivet.31 Inom länet har i uppgift att samordna kommunernas kontrollverksamhet och lämna stöd, råd och vägledning i denna verksamhet.32 Försvarsinspektören för hälsa och miljö kontrollerar alla livsmedelsanläggningar inom Försvars- makten, , och som drivs av eller för respektive myndighet.33 Den myn- dighet som är behörig att utöva offentlig kontroll är också behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger sam- man med kontrollen, om inget annat framgår av livsmedelsförord- ningen.34 15.3.5Folkhälsomyndigheten ska ansvara för övervakning som rör fastighetsinstallationer Av 13.2 b dricksvattendirektiv framgår att övervaknings- programmen ska innehålla övervakning av bly och legionella enligt vad som föreskrivs i artikel 10.1 b. Utredningen har i kapitel 10 före- slagit att bör vara ansvarig för att det utförs en riskbedömning avseende fastighetsinstallationer. Det är så som utredningen resonerat kring i det kapitlet inte rimligt att förutsätta att själv ska sköta provtagningen, utan upp- gifter får inhämtas från aktörer som utövar provtagning enligt för att säkerställa att bestämmelser om hälsoskydd uppfylls. Utredningen föreslår därför att det bör införas bestämmelser som medför att har möjlighet att begära in det underlag som behövs för att utföra risk- bedömningen. Folkhälsomyndigeten bör också få möjlighet att med- dela närmare föreskrifter om detta. De krav som ställs på övervakningen och övervakningsprogram- men i artikel 13 med tillhörande bilagor rör utöver riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer de verksamhetsutövare som produ- cerar eller tillhandahåller dricksvatten (se avsnitt 15.3.4) samt vatten- myndigheterna (se avsnitt 15.3.6). Det får anses vara upp till Folk- hälsomyndigheten att bedöma vilka krav i artikel 13 som är relevanta för den övervakning som ska ske inom ramen för riskbedömningen 312 § förordningen (2009:1426) med instruktion för och 29 § livsmedelsför- ordningen. 3228 § livsmedelsförordningen. 3323 § 10 och 25 § livsmedelsförordningen. 3425 § tredje stycket livsmedelsförordningen. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden avseende fastighetsinstallationer och anpassa riskbedömningen utifrån detta. 15.3.6Vattenmyndigheterna ska ansvara för övervakning som rör tillrinningsområdena En av de delar som ska finnas med i övervakningsprogrammen är över- vakning för identifiering av faror och farliga händelser i tillrinnings- området för uttagspunkter i enlighet med artikel 8.2 första stycket c.35 Sådan övervakning är en del av riskbedömningen av tillrinningsområ- det för uttagspunkter. Utredningen föreslår i kapitel 10 att den risk- bedömningen bör utföras av vattenmyndigheterna. Utredningen föreslår vidare att en sådan skyldighet bör regleras i vattenförvalt- ningsförordningen (2004:660), med stöd av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om riskbedömningen avseende tillrinningsområdena i . Utredningen har också lämnat som föreslag att det i vattenförvaltningsförordningen införs bemyndigande för Havs- och vattenmyndigheten och SGU att inom sina ansvarsområden meddela de föreskrifter som behövs för att riskbedömningen ska kunna genom- föras fullt ut. Utredningen är medveten om de brister som finns gällande miljö- övervakningen av vatten och att vattenmyndigheterna är beroende av andra aktörer för att få in uppgifter, eftersom myndigheten inte tar egna prover eller utför någon praktisk övervakning. Även med detta i beaktande anser utredningen att det bör anses vara vatten- myndigheternas ansvar att se till att den övervakning som sker i tillrinningsområdet lever upp till de krav som framgår av artikel 13.2 och som rör övervakning för identifiering av faror och farliga händelser, enligt vad som föreskrivs i artikel 8.2 första stycket c. Vattenmyndig- heterna bör också ha ansvar för att se till att det finns övervakning gällande de ämnen som förs upp på kommissionens bevakningslista om det bedöms nödvändigt att även sådana ämnen övervakas i till- rinningsområdena inom ramen för den riskbedömning som ska ske. Det får anses ligga på Havs- och vattenmyndigheten och SGU att med stöd av de bemyndiganden som utredningen föreslagit i kapi- tel 10 meddela de föreskrifter som behövs för att kraven på övervak- 35Artikel 13.2 d dricksvattendirektiv. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden ning som ställs i artikel 8 och 13 dricksvattendirektiv genomförs i svensk rätt. I detta ligger även att se till att kommis- sionens bevakningslista beaktas och ta fram de föreskrifter som be- hövs för att dessa ämnen beaktas i riskbedömningen avseende till- rinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. De krav som ställs på övervakningen och övervakningsprogrammen i artikel 13 rör så som utredningen ovan beskrivit både den övervakning och övervakningsprogram som de verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning samt riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Det får anses vara upp till Havs- och vattenmyndigheten samt SGU att bedöma vilka krav i artikel 13 som är relevanta för den övervakning som ska ske inom ramen för riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Om ett ämne eller förening som är uppförd på bevakningslistan upptäcks ska vissa åtgärder vidtas i enlighet med artikel 13.8 åttonde stycket a. I linje med utredningens övriga förslag i kapitel 10 så bör det åligga vattenmyndigheterna att besluta om åtgärder som kan be- höva vidtas av myndigheter och kommuner med anledning av bevak- ningslistan och hantera dessa i samband med övriga riskhanterings- åtgärder som anges i artikel 8 dricksvattendirektiv. Det innebär att även dessa åtgärder bör bli en del av de åtgärdsprogram som avses i 5 kap. 7 § och 6 kap. 1 § vattenförvaltnings- förordningen och hanteras i den ordning som gäller för dessa samt de förslag som utredningen lämnat i dessa delar. 15.3.7Avhjälpande åtgärder samt begränsning av användningen av dricksvatten är i första hand verksamhetsutövarens ansvar Utredningen har ovan bedömt att det är den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från distribu- tionsanläggningar eller tankar som bör vara den som upprättar över- vakningsprogram och utför den huvudsakliga övervakningen när det gäller övervakning enligt artikel 13 punkten a, c och e. Med detta följer ett ansvar för att vattnet vid den punkt där värden ska iakttas är hälsosamt och rent. Det bör därför också vara verksamhetsutöv- aren som är skyldig att vidta åtgärder, om det vid provtagningen av dricksvattnet skulle visa sig att uppställda parametervärden inte iakt- Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden tas vid den punkt där de normalt ska iakttas. En sådan ordning råder och det har inte kommit fram något annat än att det fungerar väl. Beror avvikelser på fastighetsinstallationerna, bör ansvaret dock gå över på fastighetsägaren att vidta åtgärder, eftersom den som distri- buerar vattnet i princip inte har någon bestämmanderätt över fastig- hetsinstallationerna. I sådana fall bör fastighetsägaren eller nyttjande- rättsinnehavaren vara skyldig att informera de som använder dricks- vattnet om dricksvattnets brister och ge rådgivning. Sådana skyldig- heter följer av bestämmelser om hälsoskydd. Av dessa framgår bland annat att ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom ska vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa.36 Det bör enligt utredningens uppfattning inte införas någon generell skyldighet för dricksvattenproducenterna att anpassa sin dricks- vattenproduktion efter enskilda fastighetsinstallationers beskaffen- het med tanke på de bestämmelser om fastighetsägare och nyttjande- rättsinnehavares skyldigheter enligt miljöbalken.37 Även om det i första hand åvilar ett ansvar på verksamhetsutövaren bör det ske ett kontinuerligt informationsutbyte med kontrollmyndig- heterna. Kontrollmyndigheterna bör använda sådana verktyg som be- hövs för att utöva den offentliga kontrollen på ett effektivt sätt. Det kan till exempel handla om att meddela föreläggande eller förbud. har enligt utredningens bedömning befogenhet att meddela de ytterligare föreskrifter som kan tänkas behövas för att dricksvattenföreskrifterna ska vara i linje med artikel 14 dricksvattendirektiv. Bemyndigandena för detta finns i livsmedels- lagen och livsmedelsförordningen. Av 6 § 1 i livsmedelslagen följer att om det behövs för att skydda människors liv eller hälsa eller annars för att tillgodose konsumentintresse får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om förbud mot eller villkor för hand- havande, införsel till landet eller utsläppande på marknaden av livs- medel eller material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Av 5 § 1 livsmedelsförordningen följer att livsmedels- verket får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut om förbud mot eller villkor för handhavande, införsel till landet eller utsläppande på marknaden av livsmedel om det behövs för att 369 kap. 9 § andra stycket . 37Jämför med artikel 6.3 dricksvattendirektiv. Övervakning av dricksvatten och bristande iakttagande av parametervärden skydda människors liv eller hälsa. Med stöd av dessa bemyndiganden har också bland annat meddelat föreskrifter om att verksamhetsutövaren ska vidta nödvändiga åt- gärder när det utgående dricksvattnet inte uppfyller angivna gräns- och parametervärden eller om dricksvattnet av annan anledning kan utgöra en hälsorisk. Det bakomliggande syftet är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och konsumenternas intressen. 16En förbättrad tillgång till dricksvatten Det här kapitlet behandlar nya krav om att förbättra eller upp- rätthålla tillgången till dricksvatten för alla. I kapitlet redogörs för nationella bestämmelser och förhållanden som utredningen bedömt som relevanta för frågan. Vidare resonerar utredningen kring be- hovet av att införa nya bestämmelser i svensk rätt för att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten i enligt direk- tivets krav. Utredningen lämnar förslag till nya uppgifter för läns- styrelsen genom en ändring av förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion. Vilka uppgifter som ska rapporteras till EU med anledning av dricksvattendirektiv1 hanteras i kapitel 18. 16.1Nya krav om att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten dricksvattendirektiv innehåller ett antal helt nya bestäm- melser om tillgången till dricksvatten. Bestämmelserna har tillkom- mit som en följd av den utvärdering av dricksvattendirektiv som Europiska kommissionen inledde på grund av medborgarinitia- tivet ”Right2Water”, vilket utredningen beskriver i kapitel 7. Kom- missionen identifierade att en del av befolkningen inom EU, särskilt utsatta och marginaliserade grupper, inte har tillgång till dricksvatten. Enligt mål 6 för hållbar utveckling i FN:s Agenda 20302 för hållbar 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2Agenda 2030 är en utvecklingsagenda som består av 17 globala mål för hållbar utveckling, vilka syftar till att utrota fattigdom, stoppa klimatförändringar och skapa fredliga och trygga samhällen. En förbättrad tillgång till dricksvatten utveckling är det ett åtagande att erbjuda sådan tillgång.3 Det fram- går av kommissionens konsekvensanalys till förslaget till nytt dricks- vattendirektiv att problemen med tillgången på dricksvatten är större i vissa medlemsstater. är inte en av dessa,4 men kraven i direktivet gäller generellt och för samtliga medlemsstater, även om behovet av åtgärder kan komma att variera.5 16.1.2Kraven i artikel 16 Av artikel 16 dricksvattendirektiv följer att medlemsstaterna ska säkerställa att det vidtas åtgärder för att förbättra eller upp- rätthålla tillgången till dricksvatten för alla. Detta gäller särskilt till- gången till dricksvatten för utsatta och marginaliserade grupper, så som dessa definieras av varje medlemsstat. Enligt skälen till direktivet är det viktigt att sådana grupper om- fattar flyktingar, nomadiska grupper, hemlösa och minoritetsgrupper, såsom romer och resandefolk, oavsett om de är bofasta eller inte. Vilka åtgärder som ska vidtas för att förbättra tillgången överlåts däremot åt medlemsstaterna att bedöma. Det kan exempelvis inklu- dera att tillhandahålla alternativa försörjningssystem, såsom enskild beredningsutrustning, att tillhandahålla dricksvatten genom använd- ning av tankbil/tankbåt såsom lastbilar och cisterner, och att säker- ställa nödvändig infrastruktur för läger.6 För att uppnå syftet med bestämmelsen ska varje medlemsstat a)identifiera människor utan eller med begränsad tillgång till dricks- vatten, inbegripet utsatta och marginaliserade grupper, samt orsaker till denna brist på tillgång, b)bedöma möjligheterna att förbättra tillgången för dessa män- niskor, c)informera dessa människor om möjligheter att anslutas till distri- butionsnätet eller om alternativa sätt att få tillgång till dricks- vatten, och 3Skäl 4 dricksvattendirektiv. 4Commission staff working document impact assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of Parliament and of quality of water intended for human consumption (recast), SWD/2017/0449 final, s. 9 f. 5Skäl 35 dricksvattendirektiv. 6Skäl 35 dricksvattendirektiv. En förbättrad tillgång till dricksvatten d)vidta åtgärder som de anser vara nödvändiga och lämpliga för att säkerställa att utsatta och marginaliserade grupper har tillgång till dricksvatten. Direktivet ställer även krav på att medlemsstaterna ska främja användningen av dricksvatten ur kran på bekostnad av flaskvatten. För att göra detta ska medlemsstaterna säkerställa att utomhus- och inomhusutrustning installeras på allmän plats när så är tekniskt möj- ligt och på ett sätt som står i proportion till behovet av sådana åtgärder. Särskilda lokala och geografiska förhållanden, såsom klimat och geografiska förhållanden, får beaktas. Medlemsstaterna får även vidta andra åtgärder, som att öka medvetenheten om närmaste utom- hus- eller inomhusutrustning. Det kan också handla om att främja tillhandahållandet av dricksvatten i offentliga förvaltningar och offent- liga byggnader eller till kunder i restauranger eller personalmatsalar genom att tillhandahålla dricksvatten till en låg kostnad eller gratis. Enligt kommittédirektiven7 ska utredaren när det gäller tillgången till dricksvatten •bedöma och föreslå vilka åtgärder som är nödvändiga eller lämp- liga för att uppfylla syftet om förbättrad tillgång till dricksvatten, •föreslå vilken statlig myndighet som ska ansvara för frågor om tillgång till dricksvatten, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I följande avsnitt redogörs kortfattat för den lagstiftning och andra frågor som utredningen bedömt som relevant i fråga om tillgång till dricksvatten enligt artikel 16 dricksvattendirektiv. 7Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. En förbättrad tillgång till dricksvatten Socialtjänstlagen (2001:453) har utformats med syftet att den ska vara en målinriktad ramlag, och de mål som anges i lagen har stor betydelse för hur verksamhet inriktas och utformas. ska enligt lagens mål främja människornas ekono- miska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.8 Det är kommunen som ansvarar för social- tjänsten och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.9 Kommunens uppgifter inom fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestäm- mer.10