sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Förslag om ett sådant system kan komma att läggas fram från senare men hur förslaget i så fall kommer se ut och hur det kan komma att utvecklas framöver är oklart för utredningen. Om ett sådant system skulle införas behöver det även kombineras med strategier för en tidigare svensk utfasning. Om systemet utvidgas utanför den svenska drivmedelsför- säljningen kan det dock, beroende på hur övriga styrmedel utformas, vara svårare att säkerställa en snabb utfasning för just transport- sektorn och arbetsmaskinerna i (om inte övriga sektorer eller länder också vill nå en utfasning till 2040). Ett utvidgat system kan göra det lättare att nå utsläppsminsk- ningar till lägsta kostnad, men det ger också konsekvensen att det kanske inte är billigast att genomföra så ambitiösa utsläppsminsk- ningar just för den svenska drivmedelsförsäljningen. Systemet kan även kombineras med annullering av utsläppsrätter på samma sätt som annullerar överprestation i förhållande till EU-mål utanför den handlande sektorn (i den s.k. ESR- sektorn). En övergång från reduktionsplikt till utsläppshandel behöver ut- redas vidare, både avseende en nationell utformning och ett even- tuellt handelssystem på EU-nivå. En omvandling av reduktionsplikten till en direkt reglering av utsläppen från drivmedelsförsäljningen kan också underlätta en mer likvärdig styrning för de olika drivmedlen. Eftersom de tekniska möjligheterna att med drop-in ersätta fossila drivmedel är så mycket bättre för diesel än för bensin kräver en reduktionsplikt med en gemensam (hög) reduktionsnivå handel med utsläppsreduktioner mellan drivmedelsleverantörerna då olika företag har olika andelar av sin försäljning som bensin respektive diesel. En övergång till ut- släppshandel kan möjliggöra gemensamma reduktionskrav utan att kräva handel mellan företagen eftersom handeln i ett sådant system kan ske direkt mellan staten och drivmedelsleverantörerna. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel Behov av att ta hänsyn till livscykelutsläpp från drivmedelsproduktion Behovet av att ta hänsyn till livscykelutsläpp från förnybara driv- medel påverkar hur både reduktionsplikt och utsläppshandel bör utformas. Om alla klimatrelaterade utsläpp från produktion av bio- drivmedel var reglerade skulle styrmedlen för användning av förny- bara drivmedel inte behöva ta hänsyn till dessa livscykelutsläpp. Allt- mer av de utsläpp som uppstår genom förändrade upptag och utsläpp av kol från markanvändning2 inom EU regleras men det stora pro- blemet är den råvara som importeras från länder utanför EU där regleringar saknas som kan hindra t. ex. avskogning. Det är detta som skapat ett behov av att reglera biodrivmedels livscykelutsläpp inom styrmedlen för användningen av biodrivmedel i EU. De utsläpp som uppstår genom produktion av biodrivmedel behöver sannolikt även fortsättningsvis hanteras i utformningen av svenska styrmedel, även om det vore att föredra om utsläppen från de råvaror eller drivmedel som importerades kunde regleras/prissättas direkt där de uppkommer. Detta kräver dock att länder utanför EU (exem- pelvis och ) får krav på sig när det gäller utsläpp från förändrad markanvändning. Eftersom detta inte finns på plats utgår analysen från att de svenska styrmedlen som påverkar användningen av biodrivmedel i sin utformning behöver ta hänsyn till utsläpp som uppstår vid produktion. Detta görs inom reduktionsplikten både genom att ta hänsyn till drivmedlens livs- cykelutsläpp och genom att ha direkta begränsningar av användandet av vissa råvaror. Utfasning ger högre drivmedelskostnader oavsett val av styrmedel Samtliga styrmedel som bidrar till säkerställande av en utfasning av fossila drivmedel leder till högre drivmedelspriser eftersom produk- tionskostnaden är högre för förnybara drivmedel jämfört med fossila drivmedel. I den utsträckning som högre drivmedelspriser innebär att drivmedelsanvändarna i större utsträckning betalar för de kost- nader som användningen medför är detta välfärdsförbättrande. 2LULUCF, Land Use, Land Use Change and Forestry, är effekter som uppstår genom förändringar i kolbindning i mark och växtlighet. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel de konsekvenser som uppstår till följd av minskad drivmedels- användning, såsom elektrifiering eller minskat trafikarbete, är likart- ade oavsett hur själva styrmedlet som ska säkerställa utfasning utfor- mas i detalj. De effekter som uppstår genom bland annat högre trans- portkostnader blir alltså i princip desamma oavsett val av utfasnings- styrmedel. Dessa konsekvenser behandlas i konsekvensanalysen. Hur hög prispåverkan kan komma att bli beror även av i vilken utsträckning övrig styrning kan stimulera teknisk innovation och sprida ny teknik på marknaden. Utredningen ska föreslå ett utfasningsår för fossila drivmedel i den svenska transportsektorn och i arbetsmaskiner men också peka ut en väg fram till utfasningsåret. Detta kapitel går igenom tänkbara styrmedel för att säkerställa en sådan utfasning. Styrmedlen som beskrivs är generella i den mening att de påverkar all försäljning av flytande och gasformiga drivmedel i . I varierande utsträck- ning skapar de också incitament som är generella i den meningen att incitament ges för en lång rad åtgärder såsom ändrat drivmedelsval, energieffektivisering, förbättrade logistik, byte av färdmedel, ersätt- ning av transporter med digitala möten etcetera. Som en utgångs- punkt för hög kostnadseffektivitet framhålls ofta att styrmedel bör skapa lika incitament för alla existerande åtgärdsmöjligheter. En av idéerna bakom att använda sig av ekonomiska styrmedel är att olika åtgärder innebär olika uppoffringar för olika aktörer och att beslutet om vilken åtgärd som bör väljas med fördel delegeras till den det närmast berör.3 kan det behövas mer riktade styrmedel för den teknikutveckling och det marknadsbyggande och den infra- struktur som krävs för att göra ny teknik tillgänglig och skapa nya åtgärdsmöjligheter för aktörerna. Dessa mer riktade styrmedel som bidrar till att möjliggöra en utfasning diskuteras i kapitlen 8 till 14. Detta kapitel ägnas åt tänkbara styrmedel som kan säkerställa en utfasning av fossila drivmedel. De analyserade styrmedlen är: •Förbud mot försäljning av fossila drivmedel 3Denna utgångspunkt är inte alltid giltig eftersom det inte är självklart att en aktör har kunskap om vilka åtgärdsmöjligheter som står till buds. Denna informationsbrist är ett av de skäl som finns för att andra typer av styrmedel också behövs. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel •Differentierad beskattning av drivmedel •System med överlåtbara utsläppsrätter. Styrmedlen förenas av att de kan förväntas leda till ökade trans- portkostnader men de har även olika karaktäristiska. Medan beskatt- ning av drivmedel självklart klassificeras som ett ekonomiskt styr- medel fungerar systemet med utsläppsrätter som en reglering på systemnivå men som ett ekonomiskt styrmedel för de enskilda del- tagarna i systemet. Deltagarnas val om en åtgärd ska genomföras eller inte bestäms av priserna på utsläppsrätter snarare än av regle- ringen på övergripande nivå. Reduktionsplikten innebär en direkt reglering av de reduktions- pliktiga företagen,4 även om det finns en inbyggd flexibilitet genom den öppning för överföring av utsläppsreduktioner som finns mellan de olika reduktionspliktsskyldiga. Kravet på inblandning av dyrare förnybara drivmedel kan dock förväntas leda till ökade drivmedels- priser om det inte kompenseras genom en sänkning av skattenivåerna. Samtliga styrmedel kommer således att innebära en merkostnad som till slut till största delen övervältras som en ökad transportkost- nad/produktionsmedelskostnad (arbetsmaskiner) hos slutkonsu- menterna och/eller leder till minskade bränsleskatteintäkter. Fördel- ningseffekterna blir därmed i princip desamma oavsett val av styr- medel. Sådana effekter beskrivs närmare i konsekvensanalysen i kapitel 16. Kapitlet är upplagt som följer. Efter denna inledning diskuteras några perspektiv som är relevanta för analysen av de olika styr- medlen. Därefter följer en redogörelse för den styrmedelssamman- sättning som vi har och vilka motiv som funnits bakom de beslut som fattats . I detta avsnitt beskrivs bland annat drivmedelsbeskattningen och reduktionsplikten för att ge en bakgrund till de styrmedelsalternativ för att nå en utfasning av fossila drivmedel som beskrivs i nästkommande avsnitt. Rättsliga aspekter på en utfasning får ett eget avsnitt där både EU-rättsliga och WTO- rättsliga aspekter tas upp. Kapitlet avslutas med utredningens förslag på styrmedelsutformning för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till . 4Vilket i dagens system motsvarar dem som är skattskyldiga vad gäller bränsleskatter. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.2Relevanta perspektiv vid utveckling av generella ekonomiska styrmedel för utfasning av fossila drivmedel När utvecklingen av styrmedlen i strategin mot en utfasning av fossila drivmedel analyseras behöver den göras mot några centrala perspektiv.5 I utredningens kommittédirektiv talas det om att de åtgärder (och styrmedel) som utredningen föreslår ska vidtas ska bidra till att utfasningen ska kunna ske på ett så kostnadseffektivt sätt som möj- ligt och att användningen av fossila drivmedel dessutom ska kunna fasas ut på ett systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt. Hänsyn ska tas till , om fri rörlighet av varor samt avtal om tekniska handelshinder samt övriga internationella åtaganden på området, förslagens påverkan på svensk konkurrenskraft och människors möjlighet att transportera sig oavsett var i landet man bor. Eventuella förslag ska även vara förenliga med regeringsformen. I kapitel 2 redogör utredningen för några ytterligare utgångs- punkter som utredningen menar att analysen behöver utgå från. I avsnitten nedan utvecklar utredningen dessa utgångspunkter något ytterligare. 7.2.1Styrmedel som säkerställer en utfasning av fossila drivmedel behöver införas både i EU och i I kommittédirektivet understryks att utredningen behöver ha ett EU-perspektiv och en tydlig EU-inriktning i sina analyser och förslag. Perspektivet är särskilt framlyft när det gäller frågan om det går att införa ett särskilt förbud mot nya fossilbränsledrivna person- bilar eller inte. Utredningen menar att behovet av att ha en EU- inriktning också är giltig i övriga delar, inklusive hur generella eko- nomiska styrmedel kan behöva utvecklas för att säkerställa en utfas- ning av fossila drivmedel. De styrmedel tillämpar och utvecklar på området behöver därför samspela väl med motsvarande styrmedel inom EU och i andra medlemsstater. För kostnadseffektiviteten, att nå en given ut- 5Johansson, B. (2021) har utgjort ett underlag för detta avsnitt. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel släppsminskning till lägsta kostnad, är det att föredra om så många aktörer som möjligt möter samma pris för sina utsläpp genom ett generellt ekonomiskt styrmedel. Parallellt med ett generellt styrmedel som sätter pris på utsläp- pen, behöver även andra styrmedel finnas på plats som exempelvis bidrar till teknikutveckling i olika led och som hanterar andra s.k. kollektiva nyttor såsom behovet av gemensam infra- struktur. Även andra marknadsmisslyckanden och barriärer kan motivera ytterligare styrmedel för att den samlade styrningen mot en utfasning av de fossila drivmedlen ska vara kostnadseffektiv. Vinsterna med ett gemensamt pris talar för att utfasningen av de fossila drivmedlen i EU och i bör genomföras inom ramen för ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem där utsläppen från så många sektorer som möjligt ingår. Effektiviteten i styrningen ökar ytterligare med väl utvecklade, parallellt verkande, EU-gemensamma styrmedel som adresserar även andra marknadsmisslyckanden och barriärer i omställningen. Med ett gemensamt utsläppshandelssystem kan det dock, bero- ende på hur övriga styrmedel utformas, vara svårare att säkerställa en snabb utfasning för just transportsektorn och arbetsmaskinerna i (om inte övriga sektorer eller länder också vill nå en utfas- ning till 2040). I en sådan situation behöver kompletterande nationell styrning mot ett tidigare svenskt utfasningsår utvecklas så att den inte enbart leder till ett nollsummespel i EU, utan även är med och bidrar till utvecklingen av den EU-gemensamma styrningen och teknikutveck- lingen. Med nollsummespel avses en utveckling där andra EU-länder slipper sänka sina utsläpp lika mycket till följd av högre ambitioner och en snabbare teknikomställning i ett medlemsland som väljer att gå före. 7.2.2Påverkan på andra sektorer och risk för koldioxidläckage Styrning av de sektorer som använder fossila drivmedel kan leda till effekter i andra samhällssektorer. En sådan koppling handlar exem- pelvis om hur industrins konkurrenskraft påverkas av ökade trans- portkostnader (en aspekt som varit ett viktigt hinder för att införa vägskatter). Industrins konkurrenskraft och därmed också Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel förmåga till egen omställning mot nollutsläpp kan också påverkas negativt av ökade kostnader för utsläppsrätter. En sådan effekt skulle exempelvis kunna uppstå om vägtransporter skulle inkluderas i EU:s utsläppshandelssystem. Koldioxidläckage kan också uppstå om drivmedelspriserna i hamnar på en högre nivå än mot- svarande nivå i våra grannländer. Det är förmodligen inte möjligt att utforma en svensk politik för minskade koldioxidutsläpp som är väsentligt ambitiösare än omvärldens utan att läckage uppstår, frågan är snarare hur man kan minimera problemet. Ett annat möjligt område för koldioxidläckage gäller hur en ökad användning av biodrivmedel påverkar kolbalansen från markanvänd- ning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) utan- för och EU:s gränser. Risken för den här typen av läckage beror på i vilken utsträckning dessa utsläpp är reglerade. När fossila drivmedel säljs i bok- förs de utsläpp som uppstår vid förbränningen som utsläpp från den svenska transportsektorn respektive från de näringsgrenar där arbetsmaskiner används. Utsläppen räknas in i det åtagande om år- liga utsläppsminskningar som har inom EU6 och mot etapp- målen i det nationella klimatramverket. Om en bil i stället laddas med elektricitet regleras de utsläpp som uppstår vid elproduktionen genom utsläppshandelssystemet, EU ETS, där det finns ett tak för utsläppen från alla berörda anlägg- ningar. De utsläpp som uppstår i raffinaderier och andra produk- tionsanläggningar för drivmedel och energibärare som finns i EU omfattas också av EU ETS. För både fossila drivmedel och elektri- citet är alltså de utsläpp som uppstår vid både förbränning och produktion relativt väl reglerade inom ramen för EU:s klimatpolitik. För biodrivmedel ser det delvis annorlunda ut. Hur produktionen av biodrivmedel påverkar klimatet beror både på vilken råvara som används och hur markanvändningen förändras. Förutom att mark- användningen kan förändras direkt, genom att man till exempel upp- odlar tidigare betesmark för odling av råvaror till biodrivmedel, kan indirekta markanvändningseffekter uppstå om ökad efterfrågan på en råvara för biodrivmedelsframställning leder till att markanvänd- ning förändras i ett helt annat område. 6Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt (ansvarsfördelnings- förordningen, ESR). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel effekter är svåra att identifiera eftersom de uppstår som en effekt av förändrade priser på olika skogs- och jordbruksprodukter. Inom EU regleras klimatpåverkan genom förändrad markan- vändning inom LULUCF-förordningen7 där beräknad kolbindning jämförs med en referensnivå. För de biodrivmedel vars råvara produ- ceras inom EU finns alltså en särskild reglering av effekter på kol- dioxidupptag och -avgång på plats. För all biomassa oavsett geografiskt ursprung finns reglering av markanvändningseffekter i EU:s förnybartdirektiv8, se kapitel 8. Ut- släpp från direkt markanvändning ingår i beräkningsmetodiken för växthusgasutsläpp. Utsläpp från indirekt ändrad markanvändning ingår inte i beräkningsmetodiken, men det finns särskilda regler för att minska användningen av biodrivmedel och biobränslen med hög risk för indirekt ändrad markanvändning. För skogsbiomassa finns särskilda hållbarhetskriterier om koldioxidupptag och avgång på plats. I har denna reglering införts i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen. Samma beräk- ningsmetod för växthusgasutsläpp används även i reduktionsplikten där det även kommer införas regler om att biodrivmedel med hög risk för indirekt ändrad markanvändning inte får användas för att uppfylla plikten. Det är relevant att även i den fortsatta utformningen av styrmedel som leder till ökad användning av biodrivmedel i ta hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på kolförråden. Styrmedlen bör även leda till ökad användning och utveckling av biodrivmedel med låg markpåverkan (s.k. avancerade biodrivmedel) tillsammans med olika s.k. syntetiska drivmedel i form av elektrobränslen och vätgas, se kapitel 8. I analysen av styrmedel för utfasning av fossila drivmedel är utgångspunkten därför att styrmedlen även fortsättningsvis behöver hantera risken för negativa klimateffekter från användning av bio- drivmedel. 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av om inbegrip- ande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken (LULUCF-förord- ningen). 8Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har omför- handlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.2.3Är styrmedlen politiskt genomförbara Generellt är tilltro och acceptans en central aspekt för politisk genomförbarhet. Det kan handla om att målsättningarna med styr- medlen bedöms vara rimliga, att det går att förstå hur styrmedlen ska bidra till att målen nås och att de uppfattas som effektiva, att styr- medlen uppfattas som rättvisa och att det finns en förutsägbarhet som gör det möjligt för olika aktörer att anpassa sig till dem. Vad gäller förutsägbarhet kommer det alltid finnas behov av balansering mellan förutsägbarhet och flexibilitet eftersom styr- ningens inriktning och styrka behöver anpassas som en följd av ny kunskap (till exempel om klimatproblemets allvar), teknikutveck- ling och förändrade omvärldsfaktorer. Även fördelningsaspekter är av intresse för att förstå olika styr- medels genomförbarhet. Styrmedel som leder till ökande priser på drivmedel och transporter kommer att påverka olika aktörers kon- sumtionsutrymme i olika grad och effekterna kan skilja sig åt mellan olika inkomstgrupper eller mellan stad och glesbygd. Eftersom förnybara drivmedel kommer vara dyrare än fossila drivmedel oavsett med vilket styrmedel utfasningen sker blir också fördelningseffekterna likartade. kan elektrifiering ge sänkta kostnader. Effekterna av vissa styrmedel skulle delvis kunna på- verkas genom olika återbetalningsregler eller differentiering baserat på till exempel ägarformer eller var fordonen används. Fördelnings- effekter tas upp i konsekvensanalysen i kapitel 16. Det är viktigt att inse att för den politiska genomförbarheten är det inte bara de faktiska effekterna utan även väljarnas subjektiva förståelse av effekterna som har betydelse. Acceptansen för de kostnadsökningar för drivmedel som en utfasning innebär kan öka om det är möjligt att kompensera de som påverkas mest genom olika ekonomiska återföringar eller andra åtgärder som påverkar olika individers och hushålls livsförutsättningar. De senare kan handla om åtgärder som möjliggör alternativa transportsätt men även genom att möjliggöra ett utökat lokalt serviceutbud, något som diskuteras mer i kapitel 9. Detta talar för att fördelningsaspekter inte kan hanteras inom ramen för ett enskilt styrmedel utan måste ses ur ett bredare perspektiv.9 En nyckelfråga för acceptans av skärpta styrmedel i olika befolk- 9Portinson , J. (2020). Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel ningsgrupper blir då i vilken grad tilltron till beslutsfattarna är till- räcklig att denna typ av kompensation verkligen kommer att äga rum. Ytterligare en dimension för acceptansen är om styrmedlen kan kopplas till direkta förändringar i utsläpp eller andra nyttor. Här kan reduktionsplikt eller utsläppshandel ha en fördel jämfört med be- skattning eftersom det är enklare att peka på hur stora utsläpps- minskningar som styrmedlet gett upphov till. Vilket styrmedel som är att föredra kan även påverkas av hur beslut om olika styrmedel fattas. På EU-nivå kräver beslut om skatter enhällighet medan det för andra styrmedel, som exempelvis EU ETS räcker med kvalificerad majoritet. Beslutsfattare kommer därför i många fall tvingas balansera mellan det bästa och det möjliga. Det kan därför finnas skäl att göra en distinktion mellan effektiva styrmedel och effektiv politik med avseende på förutsättningarna att uppnå olika mål. Förutsättningarna för att införa olika former av styrmedel på- verkas även av deras förenlighet med allmänna rättsprinciper och åtaganden inom EU och internationellt. Det handlar bland annat om förenlighet med frihandelsavtal och statsstödsregler vilket påverkar till exempel möjligheter till subventioner och nedsättning av skatt. I avsnitt 7.5 görs en beskrivning av hur EU- och WTO-rätten på- verkar möjligheten till en svensk utfasning av fossila drivmedel. 7.3Dagens styrmedelsmix och en historisk tillbakablick I detta avsnitt ges en kort beskrivning av dagens reglering och pris- sättning av koldioxidutsläpp i transportsektorn och vad som ligger bakom den kombination av generella ekonomiska styrmedel som vi har . Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel 7.3.1Transportsektorn som en del i EU:s klimatpolitik har som enskilt land inga egna åtaganden enligt utan de utsläpp som sker på svenskt territorium omfattas av EU:s klimatpolitik och de utsläppsminskningar som EU förbundit sig till. EU:s klimatpolitik består av flera olika delar där de mest väsentliga delarna för transportsektorn är utsläppshandelssystemet EU ETS och ansvarsfördelningsförordningen10 (Effort Sharing Regulation, ESR). Inom utsläppshandeln regleras de utsläpp som uppstår vid el- och värmeproduktion samt industrins utsläpp. Detta innebär att de koldioxidutsläpp som uppstår vid elproduktion som används i trans- portsektorn regleras via EU ETS liksom de utsläpp som uppstår vid drivmedelsproduktion i EU. De utsläpp som uppstår vid förbrän- ning av fossila drivmedel som säljs i ingår däremot i åtagande inom ramen för ansvarsfördelningsförordningen (ESR). För att minska utsläppen från drivmedelsanvändningen i hela EU utöver vad som förväntas är det alltså utsläppsutrymmet inom ansvarsfördelningsförordningen som behöver minskas ytterligare. 7.3.2Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt på drivmedel påverkar inte biodrivmedlens konkurrenskraft Skatt på drivmedel infördes i som ett sätt att finansiera ökade investeringar i vägar för att möta den ökande bilismens behov medan energiskatter inom andra områden infördes först . En strukturell omformning av beskattningen genomfördes då som ett av de första länderna i världen införde en kol- dioxidskatt. justerades energiskatterna neråt och energi- skatten för dieselbränslen differentierades utifrån miljöklass. Kol- dioxidskatten motsvarade initialt /kg koldioxid, en nivå som höjts och uppgick till /kg (vilket mot- svarar /kg i 1990-års prisnivå).