sou · H9B387 · 2021-11-02 00:00:00 — I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ska en avvägning göras mellan de kom- munala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. 5Statskontorets rapport självstyre och proportionalitet (2011:17) s. 9. 6Statskontorets rapport självstyre och proportionalitet (2011:17) s. 63 med där angivna hänvisningar. 7Se till exempel prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), s. 163samt Lagrådets yttrande i bilaga, bet. 1998/99:BoU11 s. 23 ff. 2001/02:58 , s. 100 ff. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte, s. 30 f. Våra förslag syftar till att säkerställa att grundläggande funktioner i det svenska samhället inte utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker. Vi bedömer att förslagen inte kan anses gå utöver vad som är nöd- vändigt för att skydda sådan skyddsvärd verksamhet som förslagen tar sikte på. Förslagen påverkar därmed den kommunala självstyrel- sen på det minst ingripande sätt som är möjligt. 17.8.1Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen Bedömning: Aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag, enskilda näringsidkare, ekonomiska föreningar och stiftelser vars verksam- het regleras av säkerhetsskyddslagen berörs av våra förslag. Även verksamhet som inte är så kritisk att en investering skulle kunna medföra risk för säkerhet, men för allmän ordning eller allmän säkerhet i EU-rättslig mening, omfattas. Företagen finns inom ett flertal utpekade sektorer och branscher. Eftersom det närmare utpekandet av många av verksamheterna ska göras i före- skrifter på förordningsnivå alternativt i myndighetsföreskrifter går det inte att närmare bedöma vare sig hur många företag det är fråga om eller hur stora dessa är. När det gäller investeringsobjekten innebär våra förslag att verksam- heter inom ett flertal branscher kommer att omfattas. Förslagen gäller aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag, enskild näringsverksam- het, ekonomiska föreningar och stiftelser med säte i , oavsett dessas storlek. Inom vissa branscher innebär förslagen att det när- mare utpekandet av verksamheterna ska göras i föreskrifter på för- ordningsnivå alternativt i myndighetsföreskrifter. Det går därför inte att närmare bedöma hur många företag som berörs. Det går inte heller att säga något närmare om storleken på dessa företag. Mot bakgrund av att förslagen innebär att en investering får förbjudas om det är nödvändigt för att skydda säkerhet kommer bland annat verksamhet som omfattas av säkerhetsskydds- lagen (2018:585) att omfattas. När det gäller säkerhetsskyddslagen åligger det aktörerna att själva identifiera sig som utövare av sådan verksamhet som omfattas av lagen. Säkerhetskänslig verksamhet kan bedrivas inom åtskilliga sektorer. Det saknas en samlad överblick över antalet verksamheter som omfattas av säkerhetsskyddslagstift- ningen.10 Det går därför inte att bedöma hur många företag som bedriver sådan verksamhet. Även verksamhet som inte är så kritisk att en investering skulle kunna medföra risk för säkerhet, men däremot för allmän ordning eller allmän säkerhet i EU-rättslig mening, omfattas av våra förslag. Här innefattas till exempel samhällsviktig verksamhet som inte är nödvändig för funktionaliteten på nationell nivå. Det är fråga om verksamhet som behövs för att samhällets funktionalitet ska kunna upprätthållas vid olyckor eller kriser. Förslagen omfattar också investeringar i verksamhet som rör kritiska teknologier, även om verksamheten i sig inte omfattas av säkerhetsskyddslagen. Även om det närmare antalet verksamheter skulle vara känt, kom- mer antalet företag som faktiskt berörs av förslagen att vara bero- ende av hur många investeringar som görs. Detta kan i sin tur bero på till exempel samhällsekonomin i stort, förändringar i omvärlds- läget och i vilken omfattning stater väljer att satsa på strategiska investeringar i antagonistiska syften, jämför resonemanget om ISP:s resursbehov i avsnitt 1.5.3. I det följande lämnas en närmare beskrivning angående berörda företag utifrån de områden som förslagen omfattar. Investeringsobjekt området samhällsviktig verksamhet Bedömning: Det är inte möjligt att nu bedöma hur många före- tag inom området samhällsviktig verksamhet som kommer att omfattas av förslagen eller hur stora dessa företag är. Beträffande samhällsviktig verksamhet innebär förslagen att det när- mare utpekandet av verksamheterna ska göras i myndighetsföreskrifter på liknande sätt som enligt lagen (2018:1174) om informations- säkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster samt tillhörande 10Se exempelvis SOU 2018:82 Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen, s. 353. förordning och myndighetsföreskrifter. Företag som bedriver sam- hällsviktig verksamhet finns inom de flesta sektorer, se avsnitt 10.2.1. Det är inte möjligt att nu bedöma hur många företag som kommer att omfattas eller hur stora dessa är. Samhällsviktig verksamhet be- drivs dock sällan av små företag. När det gäller antalet företag som berörs av förslagen kan i viss mån antalet aktörer som själva identi- fierat sig som leverantörer av samhällsviktiga tjänster tjäna som en utgångspunkt. fanns 561 anmälda leverantörer av samhällsviktiga tjänster.11 Investeringsobjekt området kritiska teknologier Bedömning: Inom området kritiska teknologier omfattas omkring 500 företag av förslagen. Bland dessa återfinns flera av de största svenska industriföretagen och ett antal andra börs- noterade företag, men även många små och medelstora företag. Det är inte möjligt att nu bedöma vare sig hur många företag som sysslar med framväxande eller andra skyddsvärda tekno- logier som kommer att omfattas eller storleken på dessa. På området kritiska teknologier innebär förslagen att företag som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller produkter som är upptagna i bilaga I till och rådets förordning (EU) 2021/821 av om upprätt- ande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transi- tering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning) ska omfattas, liksom företag som omfattas av lagen (1992:1300) om krigsmateriel. finns totalt omkring 500 sådana företag i . Bland dessa åter- finns flera av de största svenska industriföretagen och ett antal andra börsnoterade företag, men även många små och medelstora företag. På detta område föreslås att även framväxande och andra skydds- värda teknologier ska omfattas och att dessa verksamheter ska pekas ut i förordning. Det är inte möjligt att nu bedöma vare sig hur många företag som kommer att omfattas av regelverket till följd av att de 11Årsrapport över NIS-leverantörers it-incidentrapportering – En samlad bild över rap- porterade it-incidenter i samhällsviktiga och digitala tjänster, MSB, . bedriver verksamhet som rör framväxande eller andra skyddsvärda teknologier eller storleken på dessa. Investeringsobjekt området kritiska råvaror Bedömning: Det är inte möjligt att nu bedöma hur många före- tag som kommer att omfattas av förslagen till följd av att de pro- spekterar, utvinner, anrikar eller säljer sådana råvaror som finns upptagna på EU:s råvarulista eller andra metaller och som är kritiska för försörjning eller storleken på dessa. Till den del verksamheten gäller utvinning, anrikning eller försäljning som ett led i själva råvaruproduktionen rör det sig sannolikt om högst tio företag. På området kritiska insatsvaror innebär förslagen att investeringar i verksamhet som prospekterar, utvinner, anrikar eller säljer råvaror som finns upptagna på EU:s förteckning över kritiska råvaror eller andra metaller och som är kritiska för försörjning ska omfattas. Till den del verksamheten gäller utvinning, anrikning eller försäljning som ett led i själva råvaruproduktionen berörs sanno- likt högst tio företag av våra förslag. Det är inte möjligt att nu be- döma hur många företag som i övrigt berörs av våra förslag i denna del eller storleken på dessa. Investeringsobjekt området känslig information Bedömning: Det är inte möjligt att nu bedöma vare sig hur många företag inom området känslig information som kommer att om- fattas av förslagen eller storleken på dessa. När det gäller området känslig information omfattar förslagen verk- samhet vars huvudsakliga ändamål innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller lokaliseringsuppgifter. Det är inte möjligt att bedöma antalet företag som berörs av för- slagen i denna del eller storleken på dessa. Bedömning: Det går inte att bedöma vare sig hur många företag som berörs av våra förslag till följd av att de bedriver säkerhets- känslig verksamhet eller storleken på dessa. När det gäller säkerhetskänslig verksamhet åligger det de aktörer som bedriver sådan verksamhet att själva identifiera sig som utövare av sådan verksamhet. Det saknas en samlad överblick över antalet verk- samheter som omfattas av säkerhetsskyddslagstiftningen.12 Det går därför inte att bedöma hur många företag som bedriver sådan verk- samhet eller storleken på dessa. Bedömning: Det går inte att säga hur många investerare som kom- mer att vilja göra sådana investeringar som omfattas av förslagen eller inom vilka branscher dessa investerare kommer att vara verk- samma. Våra förslag innebär att den som avser att investera i vissa särskilt utpekade verksamheter ska anmäla detta till granskningsmyndigheten, om investeraren efter transaktionen skulle ha ett visst inflytande i det berörda företaget. Det ska enligt förslagen gälla oavsett om investeraren är en fysisk eller juridisk person. Av de närmast före- gående avsnitten har det framgått att det inte är möjligt att nu be- döma hur många företag som berörs av våra förslag i egenskap av investeringsobjekt. Det går inte heller att säga hur många investerare som kommer att vilja göra sådana investeringar som omfattas av förslagen eller inom vilka branscher dessa investerare kommer att vara verksamma. Vissa investeringar kommer troligen att göras av aktörer som redan är verksamma inom de branscher som omfattas av förslagen, medan andra kommer att göras av investerare som inte har någon koppling till den aktuella branschen. 12Se exempelvis SOU 2018:82 Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen, s. 353. Enligt förslag i prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för säkerhet ska från och med den 1december 2021 enligt säkerhetsskyddslagen gälla att den som till någon del bedriver säker- hetskänslig verksamhet ska anmäla att det till tillsynsmyndigheten. 17.8.2Påverkan på berörda företags administrativa kostnader, tidsåtgång och verksamhet Bedömning: Hur mycket tid investeraren och motparten i trans- aktionen kommer att behöva avsätta till följd av förslagen varierar på grund av berörda företags förhållanden och beror även på om granskningsmyndigheten accepterar investeringen direkt efter an- mälan eller beslutar att investeringen ska granskas närmare. Våra förslag kan medföra att företagen behöver ha längre fram- förhållning inför en planerad investering än . Företagen behöver inte vidta några särskilda förändringar i sin verksamhet till följd av förslagen. I avsnitt 17.5.5 redogör vi för de direkta och indirekta kostnader som vibedömer att förslagen kan komma att medföra för företagen. När det gäller tidsåtgång kommer de investerare som berörs att behöva lägga på att ta reda på vad regelverket innebär och på att ta fram den information som behövs för en anmälan. Hur mycket tid investeraren och motparten i transaktionen behöver avsätta till följd av förslagen är liksom kostnaderna helt beroende av om gransk- ningsmyndigheten accepterar investeringen direkt efter anmälan eller beslutar att investeringen ska granskas närmare. Våra förslag innebär att investeringar i vissa verksamheter inte får genomföras innan granskningsmyndigheten tagit ställning till om investeringen kan accepteras. Det kan innebära att investeringar som omfattas av förslagen inte kommer att kunna genomföras lika snabbt som . För parterna i transaktionen kan förslagen därför medföra krav på mer insiktsfull framförhållning och planering inför en investering. Vi bedömer att företagen inte behöver vidta några särskilda för- ändringar i sin verksamhet om förslagen genomförs. 17.8.3Påverkan på konkurrensförhållandena för företagen Bedömning: Förslagen påverkar inte de berörda företagens kon- kurrensförhållanden ur ett nationellt perspektiv. Det är inte möj- ligt att bedöma i vilken utsträckning förslagen kan påverka kon- kurrensförhållanden internationellt sett. En verksamhet som omfattas av förslagen konkurrerar med alla andra verksamheter som bedrivs i samma form och bransch och under samma förutsättningar i övrigt. Ett företag som omfattas av regel- verket till följd av sådana myndighetsföreskrifter som vi föreslår skulle möjligen och i enstaka situationer kunna konkurrera med företag som inte omfattas. Vi bedömer dock att förslagen generellt sett inte påverkar de berörda företagens konkurrensförhållanden ur ett nationellt perspektiv. När det gäller konkurrensförhållandena internationellt sett har vi i avsnitt 17.6 redogjort för vilken påverkan ett granskningssystem anses kunna ha på bland annat investeringsviljan hos investerare. Om förekomsten av ett granskningssystem får till följd att en investerare väljer att investera i ett företag i något annat land än , kan det påverka konkurrensförhållandena på ett negativt sätt. Det kan å andra sidan bli konsekvensen också om skulle sakna nödvän- diga säkerhetssystem. Vi kan dessutom konstatera att gransknings- system liknande det vi föreslår redan finns eller håller på att utarbetas i ett stort antal länder över hela världen. kommer alltså att vara långt ifrån ensamt om att granska den typen av investeringar som vårt förslag omfattar. Att göra det på ett adekvat och smidigt sätt kan till och med visa sig vara en konkurrensfördel. Det är sammantaget inte möjligt att bedöma i vilken utsträckning de nämnda effekterna kan komma att realiseras och därmed inte heller vilken påverkan våra förslag kan ha på företagens konkurrens- förhållanden internationellt sett. 17.8.4Påverkan på företagen i andra avseenden Bedömning: Våra förslag innebär inskränkningar av varierande grad i de inblandade parternas rätt att förfoga över sin egendom respektive bedriva eller etablera näringsverksamhet. Ett beslut från granskningsmyndigheten att förbjuda eller ställa upp villkor för en investering innebär inskränkningar av varierande grad i de inblandade parternas rätt att förfoga över sin egendom respek- tive bedriva eller etablera näringsverksamhet. Detta kan medföra indirekta ekonomiska konsekvenser för parterna, se avsnitt 17.5.5, och aktualiserar även grundlagsskyddade rättigheter. Vi har redo- gjort för konstitutionella aspekter av förslagen i kapitel 14. 17.8.5Särskilda hänsyn till små företag Bedömning: Vid regelverkets utformning behöver särskilda hän- syn inte tas till små företag. De konsekvenser som våra förslag medför för företagen och som vi redogjort för ovan gäller lika för alla berörda företag oavsett storlek. De skyldigheter som en aktör har att till exempel tillhandahålla upp- gifter och handlingar skulle visserligen kunna innebära en relativt sett något större börda för små företag jämfört med större. Varken detta eller något annat förhållande föranleder dock enligt vår bedöm- ning att några särskilda hänsyn behöver tas till små företag jämfört med större vid regelverkets utformning. 17.8.6Konsekvenser till följd av handels- och investeringsskyddsavtal Bedömning: Förslagen är förenliga med handelsavtalen (General on Tariffs and Trade) och GATS (General on Trade in Services) samt kod om liberali- sering av kapitalrörelser och medför inte några särskilda konse- kvenser till följd av dessa avtal. Internationella handelsavtal och regelverk på handelsområdet inne- håller i många fall regler som ålägger stater att värna fria etableringar och kapitalflöden genom bland annat krav på marknadstillträde och icke-diskriminering. WTO:s avtal (General on Tariffs and Trade) och GATS (General on Trade in Ser- vices) samt kod om liberalisering av kapitalrörelser är exempel på sådana avtal. Som regel innehåller avtalen undantag från skyldigheterna om nationell likabehandling och marknadstillträde som innebär att en stat kan vidta åtgärder för att skydda säkerhet eller allmän ordning så länge åtgärderna inte utgör godtycklig eller orättvis diskriminering eller en förtäckt restriktion av handeln. I artikel XXI anges till exempel att avtalet inte hindrar en stat från att vidta vissa åtgärder som staten bedömer vara nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. En motsvarande bestäm- melse finns i GATS artikel XIV bis. EU:s förordning om utländska direktinvesteringar har utformats i överensstämmelse med internationella handelsavtal. Våra förslag är utformade i enlighet med EU:s förordning och i övrigt. Vi bedömer därför att våra förslag inte står i strid med dessa avtal och att förslagen därför inte medför några särskilda konsekvenser utifrån sådana avtal. Bedömning: Om ett förbud mot en utländsk direktinvestering meddelas med stöd av det föreslagna regelverket, kan en utländsk investerare komma att väcka talan mot och begära ersättning av med stöd i ett investeringsskyddsavtal. Sådana tvister kom- mer dock att vara sällsynta. Utsikterna till framgång vid sådan tala torde vara oklara. En annan typ av avtal, så kallade investeringsskyddsavtal, syftar till att garantera investerare från andra länder visst skydd för sina inve- steringar mot förluster orsakade av offentliga åtgärder i värdländerna, exempelvis expropriation. Även om ett värdland inte direkt beslagtar tillgångar, kan resultatet av en rad åtgärder, till exempel indragna tillstånd eller ny lagstiftning, bli att en utländsk investerare kan använda sig av sin investering. Det brukar kallas indirekt expro- priation och omfattas också av värdlandets garanti om skydd mot expropriation. Olika länders investeringsskyddsavtal har ungefär samma innehåll och ser i stort sett väldigt lika ut. I avtalen garanterar länderna att utländska investerare ska •få samma behandling som inhemska investerare, •få samma behandling som investerare från andra länder, •behandlas rättvist och skäligt, •få marknadsmässig ersättning vid expropriation, •ha rätt att överföra tillgångar som relaterar till investeringen, och •ha möjlighet till rättslig prövning av avtalet. Många avtal innehåller regler som gör det möjligt för investerare att väcka talan mot stater om ekonomisk ersättning genom prövning av staternas agerande i internationell skiljenämnd, så kallad Investor- State Dispute Settlement (ISDS). Internationellt inleddes 68 offent- ligt kända sådana ärenden . var denna siffra 85 och 2019 var antalet 59.13 Det faktiska antalet är sannolikt högre efter- som det i de flesta fall är upp till de tvistande parterna att bestämma vad som ska publiceras om skiljeförfarandet. En internationell skiljenämnd kan inte underkänna den nationella lagstiftningen. Den kan däremot besluta att skadestånd ska utgå för exempelvis en expropriation. Skadestånd kan utgå även för över- trädelser av andra rättigheter som garanteras enligt avtalen, till exem- pel rätten till likabehandling, till en rättvis och skälig bedömning eller till en rättvis rättegång. När det gäller expropriation krävs för att den ska bli föremål för prövning i ISDS att den har skett i strid med villkoren i avtalet. Vidare utgår i allmänhet ersättning för expropriation bara om åt- gärdens påverkan på investeringen har varit omfattande. Avgörande för utgången i många tvister är därför vad som utgör en omfattande värdeminskning. Praxis talar för att värdeminskningen måste vara mycket stor för att åtgärden ska betraktas som en indirekt expro- priation: “[m]ost tribunals seem to agree that expropriation can only occur where diminution in value is very close to 100 per cent”.14 har bilaterala investeringsskyddsavtal med omkring 50 län- der. förhandlade alla EU:s medlemsländer sina egna investe- ringsskyddsavtal. Till följd av att EU:s gemensamma handelspolitik omfattar utländska direktinvesteringar är det enligt huvudregeln numera kommissionen som förhandlar dessa avtal. Avtalen måste sedan godkännas av både EU:s medlems- länder och innan de börjar gälla. EU har ingått avtal 13https://investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement. 14Kommerskollegium, Tvistlösning i ett ev. framtida bilateralt investeringsavtal mellan och – en kort bakgrund samt frågor och svar, 2014 s. 7, och där angivna källor. om investeringsskydd med exempelvis och . EU:s ambition är att ingå ett avtal med snarlikt innehåll även med och , och förhandlingar har pågått under ett flertal år. Det inne- bär materiellt sett investeringsskydd såsom i de svenska bilaterala avtalen, men utformningen är mer exakt för att förtydliga staternas rätt att stifta lag och fatta beslut utan att riskera skadestånd. Den senaste informationen är att förhandlingarna med ska vara av- slutade . Efter det ska avtalet ratificeras av samtliga EU: medlemsstater innan det träder i kraft vilket kan ta . Det finns dock ingen garanti för att parterna kommer överens om ett avtal inom den angivna tidsramen. Enligt en dom från 2018 är skiljeförfaranden som baserar sig på avtal mellan EU-länder inte tillåtet.15 Det innebär att alla befintliga EU-interna investeringsskyddsavtal har sagts upp eller är på väg att sägas upp. Det har i sin tur fått till följd att vissa inve- sterare i stället låter sina EU-interna investeringar gå via ett tredje land för att få skydd av investeringsskyddsavtalet med det landet.16 har tagit emot skrivelser från investerare om att de anser att har brutit mot ett avtal. Gällande två av skrivelserna är det osannolikt att investerarna avser att gå vidare till skiljeförfarande. Den tredje och senaste skrivelsen är inlämnad av Huawei17 /2021 och gäller beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation om tillstånd att använda radio- sändare i vissa frekvensband. Huawei menar att har brutit mot det bilaterala investeringsskyddsavtalet mellan och Kina.18 Det är oklart om Huawei kommer att eskalera tvisten till skiljeförfarande. har alltså inte varit svarande i ett skiljeförfarande under ett investeringsskyddsavtal. Det är inte uteslutet att en utländsk investerare kan komma att väcka talan mot i en internationell skiljenämnd om ersättning på grund av beslut om förbud mot eller villkor för en investering. Det kan dock konstateras att förbud med största sannolikhet inte kommer att bli vanliga enligt den föreslagna regleringen. 15Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158. HD har begärt ett förhandsavgörande av rörande vissa närmare tolkningar av Achmea-domen, beslut i mål T 1569-19. 16https:///om- handel/utrikeshandel/direktinvesteringar/investeringsskydd/, . 17Huawei Technologies Co., Ltd. 18Överenskommelsen om ömsesidigt skydd av investeringar mellan och av , med de tillägg som följer av protokollet om tillägg av . därför att tvister enligt investeringsskyddsavtal till följd av beslut enligt det föreslagna regelverket kommer att vara fortsatt sällsynta, även om våra föreslag genomförs. Utgången av sådana tvister kom- mer att vara oviss. Det kan i sammanhanget också framhållas att ett förbud mot en investering ska beslutas bara om det är nödvändigt för att skydda säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet. Vid en avvägning mellan intresset av att skydda grundläggande funktioner i det svenska samhället och risken för en eventuell skade- ståndsskyldighet till följd av att dessa funktioner skyddas så bör skyddet för säkerhetsintressena rimligen väga tyngre. Risken för att skadeståndsskyldighet skulle kunna uppstå i enskilda fall är därmed inte något hinder mot att införa och tillämpa det granskningssystem som vi föreslår. 17.8.7Behov av speciella informationsinsatser