sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Förslaget om ett tillägg i stoppregeln får därför ses som ett nytt förslag som utgör en strängare skyddsåtgärd och utredningen bedömer att bestämmelsen bör notifieras till kommissionen. Utred- ningens övriga förslag bidrar till ett stärkt genomförande av framför allt industriutsläppsdirektivet, vilket innebär att anpas- sas till . Utredningens förslag rör inte för statligt stöd. 8.8.2Bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver skyldigheter enligt internationell rätt Utredningen bedömer att förslagen bidrar till genomförandet av om klimatförändringar19 och Parisavtalet20 och överensstämmer med skyldigheter enligt internationell rätt. 8.8.3Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Författningsförslagen bör träda i kraft eftersom de behöver avvakta redovisning av de uppdrag som föreslås i avsnitt 6.1.10. Äldre föreskrifter ska dock fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. De föreslagna ändringarna bör föregås av en informations- och utbild- ningsinsats som bör genomföras inom och rikta sig till alla som har att tillämpa de nya bestämmelserna. Det materiella innehållet bör tas fram av som ska ge förslag på hur en infor- mations- och utbildningsinsats ska genomföras. Verket bör bl.a. samråda med för att se till att utbildningsinsatser prioriteras av i utbildningen för domstolarna. 2016/17:16, från . 8.9Finansiering av kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner Förslagen medför ökade kostnader för staten i form av tillkom- mande resursbehov för myndigheter och minskade intäkter genom skattebortfall till följd av minskade koldioxidutsläpp och minskad användning av skattepliktiga bränslen. Även kommuner påverkas av ökade kostnader för ökade resursbehov till följd av att utsläpp av växthusgaser ska ingå i miljöprövningar. Kostnadsökningarna är dock små medan intäktsbortfallet för staten förväntas bli betydande. Kostnadsökningar för staten och kommuner Utredningen uppskattar i avsnitt 8.5.1 det tillkommande resursbe- hovet för prövning, tillsyn och vägledningar med anledning av utred- ningens förslag till 23 årsarbetskrafter för statliga myndigheter. Om verksamhetskostnaden per årsarbetskraft antas vara i linje med Statskontorets rapport för små myndigheter21 uppgår statens tillkommande kostnad till . Kostnaderna per års- arbetskraft kan förväntas stiga över tiden med höjda reallöner. Sam- tidigt kan en viss produktivitetsutveckling förväntas och utredningen har antagit att dessa effekter tar ut varandra så att en ungefärligen oförändrad årskostnad utgör ett rimligt antagande. utgörs det tillkommande resursbehovet enbart av merarbete för att ta fram vägledningar (se förslag till uppdrag i avsnitt 6.1.10) och den till- kommande kostnaden för staten uppskattas till . Kommunernas totala tillkommande kostnad för prövning och till- syn uppskattas till i enlighet med uppskattningen i avsnitt 8.5.2 om tillkommande resurs- behov på nivå och en antagen verksamhetskostnad per årsarbetskraft på . 21Statskontoret (2017). Intäktsminskning för staten till följd av skattebortfall Utredningens förslag väntas få effekt på verksamheters utsläpp av kol- dioxid och användning av skattepliktiga bränslen . förväntas därmed staten få minskade skatteintäkter från koldioxidskatt och energiskatt. Eftersom effekten av utredningens förslag på utsläppen antas öka successivt ökar även skattebortfallet . Beräkningar av skattebortfall redovisas i avsnitt 8.5.1 Konsekvenser för staten och summeras i tabell 8.13. Tabell 8.13 Kostnadsökning och skattebortfall för staten vid låg respektive hög effekt på växthusgasutsläppen av utredningens samtliga förslag, Summa 2022–2045 Finansiering av kostnadsökningar och intäktsminskningar Enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt ska avgifter betalas för sådana kostnader som mark- och miljödomstolar och statliga förvaltningsmyndigheter har i fråga om prövning och tillsyn enligt eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till eller EU-förordningar inom tillämpningsområde. I bilagan till förordningen anges vil- ken prövnings- och tillsynsavgift som gäller för varje verksamhet. Utredningen anser inte att förordningen om avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt och de nivåer som anges i denna bör ändras med anledning av utredningens förslag. Förslagens påver- kan på berörda myndigheters kostnader bedöms vara för liten för att motivera en resurskrävande översyn. Kommunernas tillkommande kostnader med anledning av utred- ningens förslag är små och utredningen konstaterar att kommuner har ett generellt bemyndigande i 27 kap. 1 § att besluta om avgifter för sin verksamhet. Minskade koldioxidutsläpp i linje med klimatmål kommer ofrånkomligen att leda till minskade intäkter till staten från koldioxid- skatt och energiskatt. Höjd skattenivå för att kompensera för en krympande skattebas eller för att fungera som ett alternativt styr- medel för att åstadkomma ytterligare utsläppsminskningar skulle dock tillfälligt kunna motverka denna minskning. Det skattebortfall som förväntas som en konsekvens av utredningens förslag är således i första hand en konsekvens av klimatmål i sig. Utredningens förslag bidrar till minskningar av utsläppen av växthusgaser men det fullständiga uppfyllandet av nettonollmålet kommer att medföra mer omfattande intäktsbortfall. Det ligger uttryckligen utanför denna utrednings uppdrag att före- slå förändringar av skatter. Utredningar ska dock i möjligaste mån föreslå finansiering av sina förslag och i det perspektivet är minskade nedsättningar eller höjda generella nivåer på koldioxidskatt och energiskatt en möjlig utgångspunkt. Höjda klimatrelaterade skatter behöver inte huvudsakligen påverka samma grupp av företag som påverkas mest av utredningens förslag utan kan påföras andra aktörs- grupper, exempelvis inom transportsektorn Utredningens bedömning: bör under sin andra fas prioritera en översyn av lagstiftningen inom åtgärds- områdena underlättad utbyggnad av elnätet samt planering och kravställande för ett mer transporteffektivt samhälle. Lagar som bör omfattas av översynen gällande underlättad utbyggnad av elnätet inkluderar t.ex. , ellagen (1997:857), elsäkerhetslagen (2016:732), ledningsrättslagen (1973:1144) och (2010:900). Syftet med översynen är att förbättra förutsättningarna för att prövningar av elnätsutbyggnad ska ta hänsyn till elektrifieringens betydelse för klimatomställningen och att bidra till en snabbare tillståndspro- cess, t.ex. genom att förtydliga förutsättningarna för teknikval på de högsta spänningsnivåerna och vad som ska anses utgöra bästa möjliga teknik på dessa spänningsnivåer. Det handlar också om att säkerställa att system- och beredskapsperspektivet beaktas vid koncessionsprövning och annan tillståndsprövning av elnät samt att tydliggöra oklarheter i, samt undanröja motstridigheter mel- lan nämnda lagar. Lagar och förordningar som bör omfattas av översynen gäl- lande planering och kravställande för ett mer transporteffektivt sam- hälle inkluderar t.ex. , , väglagen (1971:948), lagen om byggande av järnväg (1995:1649) och för- ordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfra- struktur. Syftet med översynen är att ge klimataspekten och klimatmålen ökad vikt vid samhällsplanering. Att åstadkomma en god helhet avseende transportinfrastrukturplanering genom en väl fungerande samverkan och samstämmighet mellan nationell, regional och nivå är i detta sammanhang centralt. Utredningen föreslår också att den får ett tilläggsdirektiv om att se över möjligheten att väga klimatnytta mot negativ påverkan på människors hälsa och miljön i genom en särskild avvägningsregel eller på annat sätt. Skäl för utredningens bedömning Bedömningen baseras på en genomgång av olika åtgärdsområdens förutsättningar att bidra till stora och kostnadseffektiva utsläpps- minskningar av central betydelse för möjligheten att nå klimatmålen. Åtgärdsområdena ska också vara så beskaffade att förändrad lagstift- ning kan spela en viktig roll för utsläppsutvecklingen. Utredningen får inte lämna förslag inom skatteområdet. I bedömningen har hänsyn tagits till vilka parallella lagstiftnings- relaterade initiativ som pågår eller förväntas inom åtgärdsområdena, exempelvis redan tillsatta eller aviserade utredningar och myndig- hetsuppdrag, eftersom det ofta finns skäl att undvika överlappande aktiviteter. Bakgrund till bedömningen återfinns i avsnitt 9.2. Enligt ska utredningen särskilt beakta underlag om att skapa förutsättningar för att nå klimatmålen från , och Klimatpolitiska väg- valsutredningen (M 2018:07). Ett antal utmaningar av tvärsektoriell karaktär står i fokus för att minska växthusgasutsläppen i linje med klimatmålen. I sitt underlag1 till regeringens klimatpolitiska handlingsplan lyfter fram fem sådana tvärsektoriella utmaningar: elektrifiering inom flera sektorer, ökad användning av biomassa, finansiering av omställningen, ökad cirkularitet och resurseffektivitet samt prissättning av utsläpp. 1Naturvårdsverket (2019b). tar i sin rapport för 20202 upp även en sjätte utmaning av tvärsektoriell karaktär – tillståndsprocesser. Ökad användning av el för att ersätta fossila bränslen och insatsvaror är en nyckel till att nå låga utsläppsnivåer inom flera sektorer, inklu- sive de utsläppsintensiva transport- och industrisektorerna. Elektri- fiering leder generellt till minskade utsläpp i eftersom svensk el produceras med mycket låga växthusgasutsläpp. bedömer att en fullständig elektrifiering av for- donsflottan kan öka elanvändningen med medan en elektri- fiering av delar av stålindustrin kan kräva 15–20 TWh.3 Klimat- hänvisar till två rapporter från Energimyndigheten4 och skriver att elkonsumtionen sammantaget kan öka med till 2045. En sammanställning som Svenskt näringsliv låtit genomföra av branschvisa färdplaner som tagits fram inom initiativet Fossilfritt (M 2016:05) uppskattar att industrin och trans- portsektorn behöver öka elkonsumtionen med till 2045 för att minska utsläppen i linje med färdplanerna.5 Som jämförelse är den totala elanvändningen i . Elproduktio- nen bedöms alltså behöva öka som utsläppen från elpro- duktion behöver minska till en ännu lägre nivå än . Parallellt med att efterfrågan på el väntas öka till 2040 kommer flera elproduktionsanläggningar, inklusive kärnkraftsreaktorer, att nå slutet av sin tekniska livslängd. Den förväntade efterfråge- ökningen tillsammans med det faktum att flera befintliga elproduk- tionsanläggningar kan komma att tas ur drift innebär att det kommer att finnas ett betydande behov av ny svensk kraftproduk- tion. Nuvarande och tillkommande användning av el behöver också vara effektiv. En ökad och förändrad användning av el ställer krav på elnät och elmarknad. Ökad användning av variabla kraftkällor som sol- och vindkraft innebär också krav på ett mer flexibelt elsystem jämfört med . (2020). 3Naturvårdsverket (2019b), s. 93. 4Energimyndigheten (2018) och (2019). 5Svenskt näringsliv (2019), s. 22. Elnätet måste klara av att efterfrågan på el ökar i städer och längs vissa transportstråk till följd av en elektrifiering av transportsektorn samt lokalt i glesbygd till följd av elektrifiering av vissa industripro- cesser. Inslaget av variabla kraftkällor ökar vilket gör att elproduk- tionens geografi förändras och blir mer dynamisk. Elnätet behöver användas mer effektivt som det behöver byggas ut och förstärkas för att svara upp mot det nya läget. I det perspektivet innebär de långa ledtiderna för att få nya kraftledningar till stånd en utmaning (se nedan under . Ökad användning av biomassa Ökad användning av biobränslen på bekostnad av fossila bränslen är även det en viktig utsläppsminskande åtgärd för flera sektorer, inklu- sive för transport, industri, arbetsmaskiner samt produktion av el- och fjärrvärme. Material baserade på biomassa kan även ersätta fossil- baserade material inom ett stort antal tillämpningsområden. Det finns målkonflikter kopplade till uttag av biomassa. Ett ökat uttag av biomassa riskerar att försämra förutsättningarna för flera av miljökvalitetsmålen, i synnerhet målen om biologisk mångfald och levande skogar. Det finns också tvingande regler om artskydd inom . Omvänt kan restriktioner för hur och var skogsbruk bedrivs till följd av åtgärder för att stärka den biologiska mångfalden minska uttaget av biomassa från den svenska skogen. En omdebat- terad fråga är också hur skogen bäst används som resurs för att nå klimatmålen. Uttag av biomassa möjliggör minskade växthusgas- utsläpp genom att fossila bränslen och material kan ersättas men minskar kolförrådet i skogarna. Den svenska politiken på området har betonat vikten av att använda biomassa för att fasa ut fossila bränslen och material. Efterfrågan på biomassa för att producera biodrivmedel, bio- bränslen och material förväntas öka framöver. I den tidigare nämnda sammanställningen från Svenskt näringsliv ökar bioenergianvänd- ningen med inom industrin och inom transport- sektorn, totalt , till 2045.6 konstaterar i sin underlagsrapport till regeringen att den nivån är i linje med tidigare uppskattningar. 6Svenskt näringsliv (2019), s. 24. Tillgången på inhemskt producerad hållbar biomassa är begränsad även om ingen enighet råder kring hur begränsad den är. används drygt bioenergi i . Enligt kan svenskt skogs- och jordbruk bidra med ytterligare i ett 2050-perspektiv. Klimatomställningen kräver betydande investeringar i bl.a. infrastruk- tur, elproduktion och nya industriprocesser. Hur klimatomställ- ningen finansieras berör därför flera sektorer inklusive i hög grad transportsektorn, industrisektorn samt el- och fjärrvärmesektorn. och lyfter fram att de stora både offentliga och privata kapitalflödena måste ställas om så att de bidrar till, och inte motverkar att klimatmålen nås. För att åstadkomma detta menar de båda myndigheterna att förutsättning- arna för finanssektorn behöver förändras på politisk väg, riskerna för investeringar som bidrar till klimatomställningen bör begränsas och regelverken för det offentligas egna upphandlingar och investeringar behöver förändras. har lyft frågan om budgetlagen (2011:203) bör ändras så att behovet av en klimatomställning kopplas till bud- getprocessen. I sin rapport skriver följande: Det faktum att och världen under några få årtionden ska ställa om till fossilfrihet innebär dock en unik utmaning, och frågan är om det klimatpolitiska ramverkets tillämpning, inklusive budgetlagen, kan be- höva anpassas. Det finns principiella likheter mellan de finanspolitiska och klimatpolitiska ramverken i det att båda syftar till att inte skapa en stor skuld till kommande generationer. I det perspektivet är det väsent- ligt att det finanspolitiska regelverket inte blir ett hinder för nödvändiga klimatrelaterade samhällsinvesteringar. I så fall riskerar det att motverka sitt syfte genom att i praktiken skjuta en större skuld till kommande generationer, dels genom att klimatförändringarnas direkta kostnader ökar, dels genom att problemet kan bli dyrare att lösa. I klimatlagen (2017:720) står att det klimatpolitiska arbetet ska be- drivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och bud- getpolitiska mål att samverka med varandra. Motsvarande skrivning saknas i budgetlagen vilket kan tolkas som att det endast är det klimat- politiska arbetet som ska anpassas efter det budgetpolitiska och inte vice versa. I ett inspel till har Klimatpoli- påtalat att motsvarande skrivning i budgetlagen, dvs. att det budgetpolitiska arbetet ska bedrivas på ett sätt som ger förut- sättningar för budgetpolitiska och klimatpolitiska mål att samverka med varandra, skulle kunna vara ett sätt att tydliggöra att kravet går i båda riktningarna.7 Offentlig sektor i köper varor, tjänster och bygg- entreprenader för , vilket motsvarar en sjättedel av BNP. De växthusgasutsläpp som den offentliga konsum- tionen ger upphov till beräknas uppgå till koldioxid- ekvivalenter.8 Storleken på växthusgasutsläpp orsakade av konsumtion är dock svåra att uppskatta med precision och växthusgasutsläppen från svensk offentlig konsumtion har tidigare uppskattats till en lägre nivå.9 Merparten av utsläppen kommer från bygg- och anläggnings- entreprenader, drift av infrastruktur och fastigheter, transporter samt livsmedel.10 Det offentliga kan genom sina inköp minska de direkta utsläpp av växthusgaser som dess konsumtion orsakar genom att prioritera pro- dukter och tjänster med låga växthusgasutsläpp i ett livscykelperspek- tiv. Inköpen kan även bidra till indirekta utsläppsminskningar genom att de företag som saluför sådana produkter och tjänster gynnas när de vinner skalfördelar, marknadsandelar och erfarenhet. Flera av de branschvisa färdplaner som tagits fram inom initia- tivet Fossilfritt påtalar att offentlig upphandling har en viktig roll att fylla när det kommer till att säkra en efterfrågan på produkter och tjänster från aktörer som går före i klimatomställningen och som genomfört ibland riskfyllda investeringar i linje med det. Ökad cirkularitet och resurseffektivitet En mer effektiv användning av resurser i samhället och en mer cirku- lär ekonomi som ger upphov till mindre avfall skulle bidra till klimat- omställningen i samtliga sektorer. (2020a). 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan, s. 63–64. 9Schmidt m.fl. (2019). 2019/20:65, s. 63–64. Ökad resurseffektivitet som leder till minskade utsläpp av växt- husgaser kan åstadkommas på många sätt, t.ex. genom mer energi- effektiva fordon eller produkter tillverkade med mindre åtgång av material och energi. Ett annat exempel är samhällsplanering som minskar behovet av transporter. Hushållning behöver ske med såväl fossila som icke-fossila resur- ser. Effektiv användning av t.ex. biomassa gör att en begränsad mängd biomassa kan ersätta fossila alternativ i större omfattning jämfört med vid mindre effektiv användning, och därmed bidra till större utsläppsminskningar. I en linjär ekonomi utvinns naturresurser som blir till produkter vilka konsumeras och därefter kasseras som avfall. I en cirkulär eko- nomi produceras inget eller mycket lite avfall och mindre resurser tas i anspråk eftersom produkter som tillverkats på ett resurseffek- tivt sätt återanvänds och återvinns. I tillämpas med få undantag energiåtervinning i form av el- och fjärrvärmeproduktion vid avfallsförbränning. Avfallsförbrän- ning med energiåtervinning är avsevärt bättre än deponering av av- fall, men anses generellt vara sämre ur ett resurseffektivitetsper- spektiv än materialåtervinning till nya produkter. Sammantaget innebär effektivare resursanvändning och ett mer cirkulärt nyttjande av produkter och material minskade direkta ut- släpp och bättre förutsättningar för förnybara bränslen och material att ersätta fossila alternativ i en fortsatt klimatomställning. Prissättning av växthusgasutsläpp har varit en grundbult i svensk klimatpolitik då koldioxidskatten infördes. Från och med det att EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) inför- des 2005 är prissättning av utsläpp ett helt centralt styrmedel även på europeisk nivå. En enhetlig prissättning av utsläpp skapar förutsättningar för att nå klimatpolitiska mål till en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. och betonar vikten av att prissättningen av utsläpp fortsätter att utvecklas på ett sätt som bidrar till att klimatmålen nås, vilket inkluderar att se över energi- och koldioxidskattens generella nivåer samt de nedsättningar som tillämpas för vissa sektorer. För att minska utsläppen i linje med klimatmålen krävs för flera sek- torer att nya tillståndspliktiga anläggningar uppförs. Det kan t.ex. handla om anläggningar som producerar förnybar energi, tillverkar vätgas genom elektrolys eller biodrivmedel, avskiljer koldioxid och transporterar denna till en lagringsplats eller som återvinner material. Ett antal samhällsaktörer har hävdat att klimat- omställningen försvåras av att tillståndsprocesser tar , är oförutsebara och att de ibland inte leder till rätt avvägningar mellan olika samhällsintressen. Kritiken gäller såväl tillståndsprövningar enligt , exempelvis för industrianläggningar eller för vindkraft- verk, som tillståndsprocesser enligt annan lagstiftning. skriver t.ex. i sin rapport att processen för nya elnäts- koncessioner är tidskrävande och oförutsebar samt att nya elproduk- tionsanläggningar och verksamheter som konsumerar el ofta behöver vänta på beslut om nätkoncession när alla andra tillstånd finns på plats. 9.1.2Klimatpolitiska rådets bedömning av den klimatpolitiska styrningen inom olika sektorer har som en av sina uppgifter att bedöma i vil- ken utsträckning nuvarande styrning inom olika sektorer med bety- dande utsläpp av växthusgaser är i linje med klimatmålen. Nedan summeras rådets slutsatser i rapporten . bedömer att den klimatpolitiska styrningen är relativt stark vad gäller förnybara drivmedel och mer energieffektiva fordon. Politiken för elektrifiering av transportsektorn och, i ännu högre grad för ett mer transporteffektivt samhälle, är däremot betyd- ligt svagare. Inom åtgärdsområdet transporteffektivt samhälle finns enligt rådet en betydande potential för kostnadseffektiva åtgärder och lösningar som dagens styrmedel inte adresserar på ett adekvat sätt. bedömer att en stor del av industrins utsläpp till viss del adresseras av dagens styrmedel men att inga av de centrala lösningarna för att nå nollutsläpp inom industrin adresseras väl. Den huvudsakliga orsaken som lyfts fram är att EU ETS i kombination med tillämpningen av energi- och koldioxidbeskattning inom indu- strin inte skapar tillräckliga ekonomiska incitament för de invester- ingar som krävs. menar att nuvarande klimatpolitiska styrning sannolikt är tillräcklig för att fasa ut olja, kol och naturgas (fossil gas) ur el- och fjärrvärmeproduktionen. Situationen är dock annor- lunda vad gäller förbränning av avfall med fossilt ursprung. Här sak- nas enligt rådet styrmedel för att hantera de hinder som klimat- omställningen möter. konstaterar att regeringen aviserat att en stra- tegi för cirkulär ekonomi ska tas fram som syftar till att öka material- återvinningen och minska mängden fossilt avfall. Regeringen har också meddelat att en utredning ska tillsättas om ökad skatt och för- bud mot vissa plastartiklar. Rådet anser att det inte går att bedöma vilka effekter dessa åtgärder kan komma att få. menar att lösningar för att minska eller elimi- nera klimatpåverkan saknas för mer än hälften av jordbrukets växt- husgasutsläpp. Det är därför viktigt med styrmedel som bidrar till ny kunskap och innovation. Enligt rådet adresseras inte kända omställ- ningshinder för jordbruket särskilt väl av nuvarande styrmedel. 9.2Identifiering och prioritering av lagstiftning med potential att minska växthusgasutsläppen Ur ett allmänt klimatpolitiskt perspektiv är alla sektorer och åtgärds- områden som beskrivs i avsnitten ovan av stor betydelse för klimat- omställningen och möjligheten att nå klimatmålen. För att nå nettonollutsläpp krävs utsläppsminskningar inom samtliga sektorer och ökade nettoupptag av koldioxid. Inom flera av åtgärdsområdena är det dock inte i första hand förändrad lagstiftning som är nyckeln till önskad utveckling utan exempelvis justeringar av nivåer i befint- liga ekonomiska styrmedel. Visserligen innebär oftast justeringar av befintliga ekonomiska styrmedel en förändrad lagstiftning, men det ligger utanför avgränsningarna för denna utredning att föreslå nivåer på skatter, kvoter för reduktionsplikten, storleken på investerings- stöd m.m.