sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare nell bild av lovskolan. I brist på den har utredningen samlat in egen empiri. Utredningens underlag visar att det förekommer både att huvud- män anordnar lovskola centralt och på elevers egen skola. Med ut- gångspunkt i den samlade bilden anser vi att det även fortsättningsvis ska vara upp till huvudmannen att bedöma vilken som är den lämp- ligaste såväl som den mest genomförbara lösningen. Utredningen har också sett att det är undervisning i matematik, engelska, svenska och svenska som andraspråk som oftast erbjuds på lovskolor och då allra mest matematik. Detta beror på tillgång på lärare, elevers behov men också på ämnenas karaktär och vad som är rimligt för eleverna att ta igen under lovskolan. Utredningen vill på- peka att enligt dagens reglering ska lovskola vända sig till alla elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolan eller som inte har blivit behöriga. Därmed är det tveksamt om det är tillräckligt att erbjuda elever undervisning enbart i dessa ämnen eftersom elever kan sakna godkända betyg även i andra ämnen. Att erbjuda ett bre- dare utbud av ämnen under lovskolan har en mycket stor betydelse för elevers chanser att nå behörighet. Vidare har utredningen kunnat konstatera att det finns flera svåra frågor kring lovskolans bemanning och att det finns farhågor kring lovskolors kvalitet och nytta i relation till dess bemanning. Av erfarenheterna från de verksamheter som utredningen har samtalat med framträder att lovskola på läsårsloven har en stark koppling till den pågående ordinarie undervisningen och den fas i kunskapsutvecklingen som enskilda elever befinner sig i. Därför uppfattas lovskola på läsårslov som en särskild verkningsfull åtgärd. Den kan i större utsträckning främja kunskapsinhämtningen jämfört med lovskola , som har ett större fokus på godkända betyg. Utredningen är medveten om att elever behöver vila och åter- hämtning på loven men med utgångspunkt i de erfarenheter utred- ningen har tagit del av, bedömer vi att läsårsloven bör nyttjas oftare till lovskola. En sådan verksamhet kan förebygga att elever halkar efter för mycket i sin kunskapsutveckling och minskar risken för att kunskapsbristerna ackumuleras på ett sätt som är svåra att åtgärda. vill utredningen betona att elever fortfarande har rätt till minst under läsåret vilket behöver beaktas vid planering av lovskola på läsårsloven. Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare Utredningens underlag indikerar att så som lovskola har utveck- lats när det gäller sammansättning av elever och de behov de har samt hur lovskolan organiseras har den fått karaktären av särskilt stöd vilket inte är det ursprungliga syftet med verksamheten. Utredningen vill i sammanhanget betona att lovskola endast kan komplettera, men inte ersätta, det särskilda stöd och de extra anpass- ningar som dessa elever behöver och har rätt till, inklusive under lovskola. En grupp som deltar i lovskola är elever med kort bakgrund i svensk skola. Utredningen anser att lovskola för gruppen nyanlända behöver differentieras. De nyanlända eleverna på högstadiet och på gymnasieskolans språkintroduktion har svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen i de andra ämnena på grund av bristande kun- skaper i svenska och utredningen har fått indikationer på att de i första hand skulle behöva få adekvat undervisning i nybörjarsvenska. Det framkommer i utredningens empiri att lovskola även fyller en social funktion. Lovskolans främsta syfte är undervisning. Inget hindrar dock att huvudmän, elevers hemkommuner eller frivilliga or- ganisationer erbjuder sociala aktiviteter till samma målgrupp i sam- band med lovskolan. Det finns inte någon statistik om hur många som deltar, hur fördelningen mellan pojkar och flickor och prövningsfrekvensen eller resultaten ser ut efter lovskola. Det förekommer också diskus- sioner om glädjebetyg i samband med prövningar efter lovskola. Utredningen anser att lovskolans möjligheter och berättigande måste sättas in i ett vidare perspektiv, nämligen att även om elever lyckas bli behöriga till gymnasieskolan genom lovskola, är syftet på att de ska lyckas fullfölja en gymnasieutbildning. Huru- vida lovskola bidrar till detta långsiktiga syfte saknar vi dessvärre kunskaper om. Även om utredningen har samlat in empiri om många relevanta frågor om lovskola saknas det en systematisk bild på nationell nivå om deltagande i lovskola och dess effekter som behövs för att kunna dra en slutsats om vilka ytterligare elever som skulle bli behjälpta av lovskola. Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare 7.8Förslag om hur huvudmannens skyldighet att anordna lovskola ska ändras Utredningen lämnar i detta avsnitt ett antal förslag som innebär för- ändringar i lovskolan som huvudmannen är skyldig att erbjuda. Vi- dare redovisar utredningen skälen för utredningens bedömning att lovskolan inte bör utvidgas till ytterligare årskurser eller skolformer. 7.8.1Huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola bör inte utvidgas till elever i andra årskurser i eller gymnasieskolans introduktionsprogram Utredningens förslag: Den lovskola som huvudmannen är skyl- dig att erbjuda bör inte utvidgas till att omfatta andra årskurser inom eller andra skolformer. Lovskolans verksamhet behöver följas upp och utvärderas innan en eventuell utvidgning övervägs. Det saknas aktuell nationell utvärdering av lovskola Nuvarande regelverk om huvudmannens skyldighet att anordna lovskola trädde i kraft . Verksamheten har inte följts upp eller utvärderats på nationell nivå och det samlas inte heller in statistik om deltagande, genomförda prövningar eller andra resultat. När det gäller det statsbidrag som huvudmän kan söka för att anordna annan lovskola utöver den som regleras i skol- lagen, har det rapporterats upprepade gånger av att bidra- get är underutnyttjat. Möjliga orsaker kan vara att det är svårt att bemanna verksamheterna och att motivera elever att delta. Innan en eventuell utvidgning av den befintliga lovskolan till andra årskurser och skolformer kan ske behöver verksamheten följas upp och utvärderas. I utredningens underlag framträder det en tydlig bild av att elever erbjuds lovskola i ett begränsat antal ämnen och att det kan före- komma att elever med mindre omfattande brister prioriteras. Enligt regleringen ska alla elever som riskerar att inte bli behöriga eller inte Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare ha blivit behöriga till gymnasieskolan, oavsett antal ämnen de saknar behörighet i, erbjudas lovskola. Denna bestämmelse förefaller vara svårt att efterleva alternativt inte uppfattas som ändamålsenligt av vissa huvudmän och skolor. En framtida utvärdering behöver belysa denna fråga. En utvärdering bör även innefatta måluppfyllelsen i gymnasie- skolan för elever som har deltagit i lovskola då det övergripande syf- tet inte bara är att elever med hjälp av lovskola ska bli behöriga till gymnasieskolan utan att fullfölja den utbildningen. Utredningen an- ser att huvudmännen bör åläggas en skyldighet att rapportera in uppgifter om alla former av lovskola. Uppgifterna bör åtminstone gälla vilka elever som deltar, vilka som genomför pröv- ning och resultatet av prövningen. Uppgifter om studieresultat i gymnasieskolan för elever som har deltagit i lovskola behöver också samlas in. Skälet för att uppgifterna behöver rapporteras in är att det ska vara möjligt att följa upp och utvärdera såväl den för huvudman- nen obligatoriska lovskolan som den statsbidragsfinansierade. Utredningen bedömer att skyldighet till kontinuerlig inrappor- tering inte ska åläggas huvudmännen eftersom ett sådant ansvar skulle innebära en väsentlig utökning av administrationen kring lovskola. Den myndighet som kommer att ansvara för uppföljning och utvärdering av lovskola bör göra bedömningen av för vilken tids- period rapporteringsskyldighet ska gälla. En sådan utvärdering skulle inte bara göra det möjligt att bedöma verksamhetens effekter utan även bidra till diskussionen om lovsko- lans syfte och organisering. Lärarförsörjningen sätter gränser för en utbyggnad av lovskolan Det råder stor lärarbrist och de flesta lärare omfattas av ett kol- lektivavtal som innebär ferietjänstgöring, där lärarna inte har regle- rad arbetstid utanför läsåret. En utökad lovskoleverksamhet eller andra verksamheter som för- läggs utanför skoltid skulle innebära att ytterligare lärartid tas i an- språk. Utredningen har, som tidigare beskrivits, noterat att beman- ning av lovskolor är särskilt resurskrävande så som den genomförs hos de flesta huvudmän , dvs. genom att lärare ersätts med en kvalificerad övertidsersättning. Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare Utredningen har sett exempel på att lovskolan bemannas med i huvudsak obehöriga lärare. Behöriga lärare behövs dock i alla verk- samheter för att garantera kvaliteten på undervisningen. Legitime- rade lärare behövs inte minst till betygssättning vid prövningar men även för planering, genomförande för att skapa ett underlag som se- nare kan ingå i elevernas betygssättning. Utredningen bedömer att den rådande lärarbristen i kombination med de gällande kollektivavtalens utformning samt avsaknad av flexibilitet vid tillämpningen av dessa försvårar för huvudmännen att kunna bemanna lovskolor med hög kvalitet . En utvidg- ning av verksamheten till fler årskurser skulle dessutom innebära ris- ker för att den ordinarie undervisningens kvalitet försämras om inte tillgången till lärare förbättras. Skolan behöver säkerställa att eleverna i första hand får adekvata åtgärder inom ramen för ordinarie undervisning Utredningen har uppmärksammat att det i stor utsträckning är ele- ver i behov av särskilt stöd och elever med olika funktionsnedsätt- ningar som erbjuds lovskola. Som vi har redogjort för i kapitel 3 får en stor del av de elever som får särskilt stöd betyget F i årskurs 9. Det är orimligt att tro att lovskola kan vara lösningen för dessa ele- ver. Även elever som varit i , både i och på introduktionsprogrammen, deltar i lovskolan framför allt för att få språkträning. kan utredningen konstatera att de perso- nella resurser som dessa elever har behov av inte alltid finns tillgäng- liga under lovskolan. Dessa elevers behov bör i första hand tillgodo- ses i tillräcklig utsträckning under ordinarie läsår. Det får inte heller uppstå en situation där resurser som dessa elever har behov av under ordinarie läsår förflyttas till lovskolan. Likväl behöver det säkerstäl- las att andra personalkategorier, som i vanliga fall medverkar i arbe- tet med elever i behov av särskilt stöd eller nyanlända finns i lov- skoleverksamheten i tillräcklig omfattning om elever har behov av deras stöd. Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare Behovet av lovskola är störst i årskurs 9 hos elever som är nära behörighet Utredningens empiri visar att elever som är nära gymnasiebehörig- het är mest motiverade att delta i den lovskola som huvudmannen är skyldig att erbjuda. Av regleringen framgår att lovskola ska erbjudas alla elever i årskurs 8 som riskerar att inte bli behöriga till ett natio- nellt gymnasieprogram under nästa läsår och elever i årskurs 9 som inte har uppnått sådan behörighet efter läsårets slut. Utredningen anser att det är elever i årskurs 9 och som ligger nära behörighet som har störst behov av lovskola eftersom det är också dessa elever som har en chans att uppnå behörighet genom den för huvudmannen ob- ligatoriska lovskolan. Detta är också viktig ur ett motivationsper- spektiv som beskrivs mer detaljerat i kapitel 8. Även om utredningen har sett att vissa huvudmän anordnar lovskola för årskurs 6 och 7 saknas tillräckligt underlag för att bedöma vilka effekter en sådan verksamhet kan ha. Elevers behov av flexibla lösningar på introduktionsprogrammen ska tillgodoses under ordinarie undervisning En annan möjlig målgrupp för utvidgning av skyldigheten att er- bjuda lovskola är enligt utredningens direktiv elever som är inskrivna på något av gymnasieskolans introduktionsprogram. Underlagen vi- sar att det är elever från språkintroduktion, av de olika introduk- tionsprogrammen, som deltar mest i lovskola och då för att utveckla sina språkkunskaper. Elever från de övriga introduktionsprogrammen varken deltar eller beskrivs som några som lovskolan lämpar sig för. Introduktionsprogrammens utformning tillåter att det vid behov görs förändringar i elevens individuella studieplan både när det gäller utbildningens längd och innehåll. På introduktionsprogrammen finns en minsta garanterad undervisningstid som motsvarar 23 tim- mar . Av propositionen En gymnasieutbildning för alla47 framgår att inte ska ses som ett tak för hur mycket under- visning en elev ska få. I och med detta kan en elev som har behov få lämpliga anpassningar som kan innebära att undervisningstiden ökas när som helst under läsåret. Detta betyder att själva strukturen på 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla. Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare introduktionsprogrammen redan erbjuder en mycket stor grad av flexibilitet och individanpassning. I stället för att göra huvudmän skyldiga att erbjuda lovskola för elever på introduktionsprogram vill utredningen betona vikten av att utbildningens upplägg, inklusive antalet undervisningstimmar an- passas till elevernas individuella behov såsom de kommer till uttryck i deras individuella studieplan. För introduktionsprogrammet individuellt alternativ, för yrkes- introduktion samt för språkintroduktion finns en möjlighet att även andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling får ingå i utbildningen.48 Utredningen bedömer att det bör ses över i vilken mån möjligheten till andra insatser bör införas även för det fjärde introduktionsprogrammet, programinriktat val, för att ytter- ligare öka möjligheterna till individanpassning inom ramen för varje elevs utbildning. Detta noterar utredningen även i kapitel 6. Många elever på språkintroduktion behöver en språkstärkande verksamhet som lovskola inte erbjuder För många av de elever som går på språkintroduktion förefaller inte lovskolan i sin nuvarande form kunna erbjuda adekvat undervisning. Utredningen anser att de i stället bör erbjudas en språkstärkande verksamhet som dels tar hänsyn till att många av dessa elever är i behov av att läsa nybörjarsvenska och ger möjlighet för att deltagarna kan upprätthålla de kunskaper de har tillgodogjort sig under läsåret i stället för att läsa svenska som andraspråk. Utredningen beskriver en möjlig språkstärkande sommarskola för dessa elever i kapitel 10. Möjligheterna att ansöka om statsbidrag för lovskola ska kvarstå Mot bakgrund av vad som redogjorts för ovan föreslår utredningen att innan effekterna av de olika typer av lovskolor har utvärderats bör inte målgruppen för den lovskola som huvudmannen är skyldig att erbjuda förändras. Förordningen om statsbidrag för lovskola fö- reslås därför kvarstå oförändrad. Trots att vi inte vet med säkerhet varför statsbidraget är underut- nyttjat eller hur effektiv den av huvudmannen obligatoriska lovsko- 486 kap. gymnasieförordningen. Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare lan är på nationell nivå, och trots att utredningen inte föreslår en ut- vidgning av målgrupperna för lovskola, behöver det betonas att lov- skola är en framgång för varje enskild elev som därigenom lyckas bli behörig till gymnasieskolan. Om lovskolan även skulle visa sig bidra till ökad genomströmning i gymnasieskolan vore det också positivt för samhället. 7.8.2Förslag om huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola på lov under läsåret Utredningens förslag: Elever i årskurs 9 som riskerar att inte nå kunskapskraven för betyget E i ett eller flera ämnen och som där- med riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gym- nasieskolan ska erbjudas lovskola även på loven under läsåret. Huvudmannens skyldighet utvidgas med , vil- ket innebär att elever i årskurs 9 får rätt till sammanlagt . Lovskola på läsårsloven förefaller vara ett effektivare sätt att främja kunskapsinhämtningen jämfört med lovskola Nuvarande reglering möjliggör för huvudmannen att erbjuda lov- skola såväl under loven under läsåret som . Huvud- män kan avräkna de timmar som en elev deltar i lovskola under läs- året från de som totalt ska erbjudas. Trots avräkningsmöj- ligheten kan huvudmannen behöva anordna lovskola även må- nad om det vid terminens slut fortfarande finns elever som är berät- tigade till lovskola och som tackar ja till erbjudande om lovskola. Detta kan medföra att huvudmän av organisatoriska skäl väljer att anordna lovskola enbart . Empirin har visat att det är lättare att bemanna lovskola under läsåret och att utbudet av ämnen på läsårsloven dessutom är större. Detta innebär också att elevers brister kan åtgärdas tidigare i flera ämnen. Utredningen har noterat att lovskola på läsårsloven har en stark koppling till den pågående ordinarie undervisningen och den fas i kunskapsutvecklingen som enskilda elever befinner sig i. Lovskola på läsårsloven förefaller på så sätt vara ett effektivare sätt att främja Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare kunskapsinhämtningen jämfört med lovskola , som har större fokus på godkända betyg. Därmed ser utredningen att lovskola på läsårsloven kan förebygga att elever halkar efter i sin kunskapsutveckling och att detta minskar risken för att kunskaps- bristerna ackumuleras på ett sätt som är svåra att åtgärda. Lovskola på läsårsloven kan således bidra till att fler elever kan uppnå behörig- het innan läsårets slut. innebär detta också att eleven inte bara hinner få sina kunskapsluckor täckta under läsåret utan bidrar även till att eleven hinner befästa sina kunskaper och dra nytta av dem i den pågående undervisningen under det resterande läsåret. Ut- redningen bedömer att detta kan gynna deras framtida gymnasiestu- dier på ett bättre sätt än om de enbart deltar i lovskola som erbjuds efter årskurs 9. En ytterligare fördel med att elever ges möjlighet att delta i lov- skola under läsåret är att det kan öka deras möjligheter att kombinera lovskola med sommarjobb. Utredningen uppfattar att lovskola på läsårsloven i sig kan vara motiverande för elever då den främjar deras möjligheter att få behö- righet utan att behöva gå i skola . Det gäller också för huvudmän, eftersom ju fler elever som får behörighet till gymnasie- skolan före vårterminens slut, desto mindre blir sommarens lov- skola. För att säkerställa att huvudmän erbjuder lovskola även under lo- ven på läsåret föreslår utredningen att den för huvudmannen obliga- toriska lovskolan utvidgas som ska erbjudas under läsårsloven. innebär detta att möjligheten att avräkna så- dan frivillig lovskola som huvudmannen anordnat för eleven i års- kurs 9 avskaffas. Utredningen anser att det är av vikt att huvudman- nen förlägger 25 timmars lovskola under läsåret samt att det finns kvar för eleven att nyttja efter att grundsko- lan avslutats. Detta hindrar emellertid inte huvudmannen från att an- ordna även frivillig lovskola t.ex. med stöd av statsbidrag utöver . Utredningen gör bedömningen att utökningen inled- ningsvis bör införas för de elever i årskurs 9, som riskerar att inte nå kunskapskraven för betyget E i ett eller flera ämnen och som därmed riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt yrkesprogram i gym- nasieskolan. Denna utvidgning bör omfattas av utvärderingen av lovskola som beskrivs i avsnitt 7.8.1. 8Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta I utredningens direktiv understryks att elevernas motivation är av stor betydelse för att lovskola ska vara en effektiv åtgärd. Utredning- ens förslag ska således utformas så att det kan leda till att fler elever känner motivation att delta i lovskola och att fler elever som behöver mer undervisningstid deltar.1 betonas att elever som riske- rar att inte nå behörighet till gymnasieskolans nationella program bör vara skyldiga att delta i lovskola. Ett obligatoriskt deltagande skulle, enligt direktivet, dels understryka vikten av att alla elever når behörighet till gymnasieskolans nationella program, dels medföra att lovskolan integreras ytterligare i . Bakgrunden till beho- vet av en sådan reglering grundar sig i en farhåga att många elever, som är i behov av mer undervisning för att nå behörighet, väljer att tacka nej till dagens lovskola. Utredningen ska därför föreslå hur en skyldighet att delta i lovskola ska utformas och ta ställning till för vilka elever den ska gälla. 8.1Överväganden vid införandet av gällande reglering om elevers deltagande i lovskola Som redogjorts för är huvudmän skyldiga att erbjuda lovskola som elever, som uppfyller förutsätt- ningarna för att bli erbjudna lovskola, avslutat årskurs 8 och 9. Er- bjudandet ska uppgå till sammanlagt minst per årskurs.2 1Fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan. Dir. 2020: 21. 210 kap. 23 a och b §§ skollagen (2010:800). För närmare beskrivning av regleringen av lov- skola, se kap. 7 Lovskola – reglering, tillämpning och hur vidare. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta I utredningen tid för kunskap3 ingick det i uppdraget att över- väga om det skulle vara obligatoriskt för eleverna att delta i lovskola. I utredningen konstaterades att det ingår i skolans grunduppdrag att se till att elever får de kunskaper de ska under terminerna och att det är viktigt att eleverna är motiverade och inte ser det som en bestraff- ning att gå i skolan eller andra lov. Utredningen noterade även att de elever som har en chans att nå kunskapskraven och bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan förmod- ligen är beredda att satsa på skolloven. De skäl som utredningen fann för att lovskolan borde vara obligatorisk för ele- verna skulle kunna vara att samhället genom ett obligatorium vill markera vikten av att eleverna blir behöriga till ett nationellt pro- gram i gymnasieskolan, när de avslutar . I betänkandet beskrivs att ett argument för obligatorisk lovskola för elever i tidi- gare årskurser är att de av tidsskäl får en bättre chans att bli behöriga före utgången av årskurs 9. Detta förutsätter dock att det går att tyd- ligt definiera vilka elever som ingår i målgruppen, vilket kan vara svårt. Utredningen stannade vid att lovskola skulle vara frivillig för eleverna med motiveringen: Det skäl som handlar om motivation från elevernas sida väger tyngst. Motivationen bygger på att eleven tycker att det är värdefullt att för- bättra sina kunskaper och underlätta de fortsatta studierna.4 Regleringen av dagens lovskola innebär alltså att deltagandet är fri- villigt för eleverna. De elever som tackar ja till ett erbjudande är sam- tidigt skyldiga att närvara under lovskolan. Eleverna har alltså inte rätt att godtyckligt välja bort vissa delar av undervisningen under lovskolan.5 Om en elev uteblir utan att ha ett giltigt skäl för detta är rektorn skyldig att informera elevens vårdnadshavare. Lovskolan omfattas dock inte av skolplikten och hemkommunen kan därför inte förelägga en frånvarande elevs vårdnadshavare att se till att eleven fullgör lovskolan.6 Regleringen innebär att det inte finns något medel för skolor att ålägga elever att delta i lovskola om eleverna inte själva väljer att ac- ceptera ett erbjudande. 3Mer tid till kunskap. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 694 och Mer tid till kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. SOU 2015:81, s. 168. 6För närmare beskrivning av gällande rätt avseende elevernas närvaroplikt se kap. 9. – Förlängd skolplikt för nyanlända elever. Lovskola – motivation i relation till elevers skyldighet att delta 8.2Utgångspunkter från empiri och forskning – motivation i förhållande till obligatorium Som framgår i avsnitt 7.6.2 finns det olika utmaningar kopplade till ele- vers deltagande i lovskola. Långt ifrån alla elever som erbjuds plats i lov- skola tackar ja. Vidare infinner sig inte alla som har tackat ja till lovsko- lan.