sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Som alternativ till upphandling kan kommunen eller regionen besluta att införa valfrihetssystem där valet av utförare överlåts till brukaren eller patienten. På grund- och gymnasieskolans område före- kommer fristående skolor, skolor med annan huvudman än de som drivs av kommuner eller regioner. I vissa kommuner och regioner ut- gör köp av verksamhet från privata aktörer en hög andel av kostna- derna, för sektorn som helhet uppgick andelen 2019 till 17 procent.3 Samverkan mellan kommuner och mellan regioner har förekommit i olika omfattning och form. Samverkan kan vara ett sätt att bl.a. effektivisera verksamheter, öka kompetensen, förbättra ser- 3SKR (2021d). viceutbudet och hantera krav på specialistkunskaper. Samverkans- former så som kommunalförbund och gemensamma nämnder regleras i kommunallagen. Därutöver förekommer andra former av samverkan, t.ex. olika avtalsrättsliga samarbeten och bildandet av interkommunala företag. 3.2.4Statsbidrag och ekonomisk utjämning Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksam- heten utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomisk stabilitet. svarar kommuner och regioner för en betydande del av den offentliga verksamheten. Kommunsektorns ekonomiska omfattning och dess betydelse för välfärden medför att staten har behov av att kunna påverka sektorns förutsättningar och utveckling. förändrades statens styrning av kommunsektorn. Större reformer av statsbidragen genomfördes och 1996. Den kommunala finansieringsprincipen infördes i samband med förändringarna av statsbidragen. Principen är inte lagfäst men riks- dagen har godkänt den. Finansieringsprincipen innebär att om staten beslutar om åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksam- heten ska de ekonomiska effekterna neutraliseras genom en reglering av nivån på statsbidragen. Finansieringsprincipen omfattar inte de s.k. frivilliga verksamheterna. Den omfattar inte heller åtgärder som inte direkt tar sikte på kommunsektorn men som får ekonomiska effekter för sektorn. Hit hör t.ex. statliga beslut som indirekt påverkar det kommunala skatteunderlaget och därmed skatteintäkterna. Kommunalekonomisk utjämning har funnits sedan början av 1900- talet men införandet av det moderna systemet tog sin början 1993. Då ersattes ett stort antal av de riktade statsbidragen med ett generellt bidrag. infördes principen att utjämningen skulle kompensera för strukturella kostnadsskillnader, som inte var påverkbara, och inte för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. En större förändring skedde återigen i kostnadsutjämningen . En viktig principiell utgångspunkt för det generella statsbidrags- systemet är att kommuner och regioner ska ges handlingsfrihet när det gäller verksamhetens utformning samt prioriteringen mellan olika verksamhetsområden. Den kommunala verksamheten ska där- med kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Systemet har reformerats , men grundtanken med ”alla pengar i en påse” består. reformerades framför allt inkomstutjämningen då garanti- nivåerna i inkomstutjämningen höjdes till av medelskatte- kraften i kommunerna respektive i regionerna som det generella statsbidraget inordnades i inkomstutjämningen. Utjämningssystemet är föremål för ständiga reformer. har vissa förändringar gjorts vid sex tillfällen, senast 2020.4 har det dessutom tillkommit många nya riktade statsbidrag. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att alla kommuner och regioner i landet ska kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service, oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra struk- turella förhållanden. Skillnader i kommunalskatt ska därmed i huvud- sak spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet består av fem delar5. Inkomst- och kostnadsutjämning ska tillsammans utjämna för skillnader i kommunernas skatteunderlag och kostnadsskillnader som uppstår för att kommunerna har olika demografiska och geo- grafiska förutsättningar. Kostnadsutjämningen består av ett antal olika delmodeller för olika verksamheter. Struktur- och införande- bidrag används för att dämpa negativa effekter av förändringar av utjämningssystemet, antingen permanent eller gradvis över införande- perioden. Den sista delen är regleringsposten, vilken utgör skillnaden mellan det generella statsbidraget och summan av övriga delar i ut- jämningen. kan vara såväl positiv som negativ och fördelas jämnt utifrån antalet invånare. 4Statskontoret (2017), Statskontoret (2021) och SOU 2018:74. Den utgör ett separat utjämningssystem med en likartad utform- ning som kostnadsutjämningen. Utjämningssystemet finansieras till största delen av statliga medel. Eftersom vissa kommuner och regioner betalar en avgift, dvs. netto är bidragsgivare till systemet, har utjämningen en större omfattning än anslagsbeloppet. Åtta kommuner och en region var nettobetalare . Det kommunalekonomiska utjämningssystemet är kopplat till an- slaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Anslaget fördelas på två anslags- poster, en för kommunerna och en för regionerna, vilka uppgick till 105 respektive , en ökning från 86 re- spektive . Den kommunalekonomiska utjämningens betydelse som intäkts- källa skiljer sig åt mellan enskilda kommuner och regioner. När alla bidrag och avgifter summeras per kommun varierade beloppen mellan −18 864 och +32 873 kronor per invånare . Per region varierade beloppen mellan −441 och +10 914 kronor per invånare. Statsbidrag till kommuner och regioner Staten använder i stor utsträckning statsbidrag i sin styrning av kommuner och regioner. Statsbidragen kan delas in i tre olika kate- gorier: generella statsbidrag, riktade (specialdestinerade) statsbidrag och kostnadsersättningar. Generella statsbidrag är ett bidrag till kommuner och regioner utan krav på särskilt användningsområde eller viss prestation. Även om det kan finnas villkor som ska vara uppfyllda för att få del av ett generellt bidrag får kommuner och regioner fritt disponera de er- hållna medlen. utgjorde de generella statsbidragen av kommunsektorns intäkter, ökade andelen till . Ett riktat statsbidrag är ett bidrag till kommuner eller regioner som är frivilligt att ansöka om eller ta del av och som är avsett för en viss insats, ett visst ändamål eller för att stimulera utveckling i en bestämd verksamhet. Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller regioner har med anledning av en statligt beslutad skyldighet att utföra eller tillhandahålla en viss tjänst. Antalet riktade statsbidrag har ökat och uppgår 2020 till 183, en ökning med 12 . De flesta finns inom om- rådena vård och omsorg samt utbildning. Antalet kostnadsersättningar är 23 och oförändrat. De riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna utgjorde av kommunsektorns totala intäkter 2020, en ökning från 2019. Totalt utbetalda bidrag, generella och riktade, var 2019 totalt . Dessa ökade 2020 till 276 miljarder, varav 50 mil- jarder kronor var direkt relaterade till covid-19-pandemin.6 3.2.5EU:s påverkan på kommuner och regioner EU:s lagstiftning och praxisutveckling har stor påverkan på lokal nivå i . Kommunerna och regionerna är bundna av och skyldiga att se till att den följs i all verksamhet. på- verkar nästan alla verksamhetsområden inom kommunsektorn och kommunernas och regionernas roll som arbetsgivare, serviceprodu- cent, tillsynsmyndighet och samhällsbyggare. Kommuner och regioner svarar för en stor och viktig del av det som brukar kallas för välfärdens kärna, dvs. vård, omsorg och skola. Genom sin storlek har kommunsektorn även en betydande roll i samhällsekonomin, både genom att kommuner och regioner påver- kar och påverkas av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder i övrigt, t.ex. sysselsättning, lönenivåer och priser. och regeringen har dock det yttersta ansvaret för samhällsekonomin och den ekonomiska politiken. Den offentliga sektorns inkomster uppgick till sammanlagt eller av BNP. Kommunsektorns inkomster uppgick till vilket motsvarar 23,1 pro- cent av BNP. har kommunsektorns in- komster som andel av BNP ökat . 6Statskontoret (2021). Utgifterna för den offentliga sektorn uppgick till 2 440 mil- jarder kronor vilket motsvarade av BNP. Kommun- sektorns andel av utgifterna var av BNP, vilket är en ökning . Figur 3.1 Utveckling av offentliga sektorns utgifter Källa: SCB, Nationalräkenskaperna. Notera att uppgifterna inte är konsoliderade. Transfereringar mellan sektorerna medför att summan av sektorernas inkomster blir högre än om inkomsterna hade varit konsoliderade. De största inkomstposterna för kommuner och regioner utgörs av skatteinkomster (främst inkomst av tjänst och pensioner) och av statsbidrag. Inkomster från skatt uppgick till 2019, vilket är av sektorns totala inkomster. Motsvarande för statsbidragen, exklusive momsbidrag, var och av sektorns inkomster. Kommunsektorns utgifter delas upp i konsumtion, investeringar, transfereringar och räntor. Kommunsektorns totala utgifter uppgick till . Konsumtionsutgifterna utgör den största utgiftsposten och motsvarade av sektorns utgif- ter. Motsvarande för investeringar är och transfereringar uppgick till av utgifterna. I nationalräkenskaperna räknas det finansiella sparandet ut som nettot mellan inkomster och utgifter. Det finansiella sparandet mäter de finansiella flödena i ekonomin och är ett centralt mått i det finanspolitiska ramverket. I kommunernas och regionernas räkenskaper är dock årets resultat, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader, det centrala måttet. Trots att kommunsektorn som helhet redovisade ett positivt resultat 2019 var det finansiella sparan- det negativt. Källa: SCB Nationalräkenskaperna. Den kommunala konsumtionen omfattar de resurser som används för att tillhandahålla olika typer av skattefinansierade tjänster, an- tingen egenproducerade eller inköpta från det privata näringslivet. För kommunerna är konsumtionsutgifterna störst för utbildning och socialt skydd. De största utgiftsposterna för kommunerna är verksamhet inom förskola, skola, äldreomsorg samt sjukdom och funktionshinder. Regionernas konsumtionsutgifter rör nästan ute- slutande hälso- och sjukvård och där utgör öppen sjukvård och sluten sjukhusvård de största posterna. Dessa utgiftsposter är i stort demo- grafiskt betingade och den demografiska utvecklingen har därför en stor betydelse för behovet av resurser inom olika välfärdstjänster. Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. finanspolitikens regelverk genom framför allt en förändrad budget- process, införandet av utgiftstaket och beslut om att in- föra ett överskottsmål.7 De centrala delarna av dagens finanspolitiska ramverk kan sam- manfattas med: •de budgetpolitiska målen: överskottsmålet, skuldankaret, utgifts- taket och det kommunala balanskravet, •en stram statlig budgetprocess, •extern uppföljning och transparens. Enligt 2 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna ett för- slag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Offentlig sektor inkluderar staten, kommuner och regioner samt ålderspensions- systemet. har fastställt att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Vid utformningen av finanspolitiken och förslag till statens bud- get har regeringen ett övergripande ansvar för att beakta sparandet i alla delar av den offentliga sektorn, dvs. i staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet.8 –2019 har det finansiella sparandet i den offentliga sektorn varit positivt. Det beror på att staten hade ett positivt finansiellt sparande. I motsats har kom- munsektorn haft ett negativt finansiellt sparande i stort sett . I samband med att överskottsmålet justerades, infördes även ett skuldankare för att ytterligare förstärka ramverket och lyfta fram skuldens grundläggande betydelse för finanspolitisk hållbarhet.9 Skuldankaret är fastställt som ett riktmärke för den offentliga sek- torns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, på medellång sikt. Nivån på skuldankaret är bestämd till av BNP, vilket ger en god marginal till den högsta skuldnivå, 60 pro- cent, som medges enligt stabilitets- och tillväxtpakten och de kritiska gränser för skulden som identifierats i flera internationella studier.10 2017/18:207. 2017/18:207. 2016/17:100, bet. 2016/17:FiU20 och prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1. 2017/18:207. Utgiftstaket för staten infördes . Enligt 2 kap. 2 § budget- lagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Riks- dagen fastställer utgiftstaket. Vilka utgifter som utgiftstaket ska om- fatta regleras inte i lag. har emellertid taket i princip haft samma omfattning, budgetens utgiftsområden 1–25 och 27 samt ut- gifterna i ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. Stats- bidragen till kommunsektorn, både generella och riktade, omfattas av utgiftstaket. tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn i syfte att stärka budgetprocessen på lokal nivå. Balanskravet regleras i kommunallagen och innebär att budgeten i kommuner och regioner ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (11 kap. 5 § kommunallagen). Balanskravet understödjer överskottsmålet och bidrar till att det uppnås. Kommuner och regioner har under vissa omständigheter kunnat frångå regeln om att upprätta en budget i balans samt avstå från att reglera negativa balanskravsunderskott (se avsnitt 3.5.1). 3.5Ramverket för kommunernas och regionernas ekonomiska förvaltning 3.5.1Regelverket kring ekonomisk förvaltning Bestämmelser om kommunernas och regionernas ekonomiska förvalt- ning finns i huvudsak i 11 kap. kommunallagen (2017:725). Några centrala bestämmelser för den kommunala ekonomin är kravet på god ekonomisk hushållning och kravet på att upprätta en budget i balans. Vidare finns bl.a. bestämmelser om kommunernas och regionernas medelsförvaltning och möjligheten att använda resultatutjämnings- reserver. Reglerna för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och re- gioner har präglats av synsättet att kommun- medlemmarnas skattemedel bör förvaltas på ett säkert och ansvars- fullt sätt, även om det har tagit sig olika uttryck . trädde den nu gällande kommunallagen i kraft och ersatte kommunallagen (1991:900) som varit i kraft I samband med införandet av den nu gällande kommunallagen gjordes inga större materiella förändringar i bestämmelserna om den ekonomiska förvaltningen i kommuner och regioner. Från förmögenhetsskydd till en god ekonomisk hushållning och kommunallagar fanns bestämmelser som tog sikte på att skydda den kommunala förmögenheten, det s.k. kommunala förmögenhetsskyddet som bl.a. innebar att en kom- muns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att förmögenheten inte minskades. Det kommunala förmögenhetsskyddet reglerades i samband med kommunallagsreform och utgick från vad som då ansågs vara en allmänt erkänd norm för kom- munernas ekonomiska förvaltning, dvs. att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generation ”hopbragt till sina efter- kommandes gagn”.11 Detta stadgande har i senare reformer av lagstift- ningen på området refererats till som det s.k. generationsperspektivet vilket innebär att varje generation själv måste bära kostnaderna för den service som den konsumerar. Detta innebär att ingen generation ska behöva betala för det som en tidigare generation förbrukat.12 I samband med införandet av kommunallag gjordes vissa mer betydande förändringar då kravet på och målsättningen om en god ekonomisk hushållning introducerades i den kommunala verk- samheten. Det tidigare gällande förmögenhetsskyddet hade fram- för allt en principiell innebörd och kunde inte anses utgöra ett hinder för en viss flexibilitet i den ekonomiska förvaltningen. Trots bestäm- melsens karaktär av ändamålsregel upplevde många den ändå som alltför stelbent och som ett hinder för strävandena att öka rationali- teten i den kommunala ekonomiska politiken. Bestämmelsen om för- mögenhetsskydd ansågs därför höra till ett föråldrat ekonomiskt synsätt då den fokuserade kommunens eller regionens handlande på den kommunala förmögenheten trots att det inte alltid går att sätta likhetstecken mellan ett gott och sunt ekonomiskt handlande och en strävan efter att hålla förmögenheten intakt. Regeringen ansåg att kommuner och regioner ibland kan behöva använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följer av förmögenhetsskydds- 11SOU 1952:14, s. 268. 2003/04:105, s. 12. Införandet av bestämmelsen om god ekonomisk hus- hållning var avsedd att ge kommuner och regioner en sådan möjlig- het.13 Kravet på en god ekonomisk hushållning kommunal- lag fördes oförändrat över till den nu gällande kommunallagen. Krav på en budget i balans Principen om att kommuner och regioner ska ha en budget i balans, det s.k. balanskravet, har varit en central del av den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner. Kravet regleras i 11 kap. 5 § kommunallagen, där det framgår att budgeten ska upp- rättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Vid införandet av kommunallag uppställdes inlednings- vis inte något uttryckligt krav på att budgeten i kommuner och re- gioner skulle vara balanserad. Syftet var dock inte att lämna öppet för kommunsektorn att undergräva sin ekonomi genom en konse- kvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant handlande kunde nämligen inte anses förenligt med god ekonomisk hushållning.14 Vidare uttalade regeringen att behovet av en stramare lagreglering skulle övervägas om den ökade friheten inom det ekonomiska om- rådet skulle leda till oönskade konsekvenser.15 Ett uttryckligt krav på att upprätta en budget i balans infördes den 1 januari 1998.16 Detta skedde bl.a. mot bakgrund av att kom- munerna och regionerna under den ekonomiska krisen hade haft svårigheter att anpassa verksamheten till sina ekonomiska ramar samt att lagstiftaren inte övergivit tanken på att kommunernas och regionernas ekonomi skulle vara i balans. Den uttryckliga regler- ingen av balanskravet ansågs i praktiken endast innebära ett förtyd- ligande av vad som redan gällde.17 Enligt 11 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen får undantag från kravet på att upprätta en budget i balans göras dels i den ut- sträckning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk enligt 11 kap. 14 §, dels om det finns synnerliga skäl. 1990/91:117, s. 109–110. 1990/91:117, s. 211. 1990/91:117, s. 21. 1996/97:52 fick kravet på att intäkterna ska överstiga kostnaderna börja tillämpas senare än , bl.a. gällde för kommuner att balanskravet skulle tillämpas senast avseende och för regioner senast avseende . 1996/97:52, s. 32. Möjligheten att underbalansera budgeten med hänvisning till synnerliga skäl infördes . infördes andra förändringar av balanskravet som syftade till att mjuka upp bestämmelsen för att skapa ett mer ändamålsenligt regelverk.18 Möjligheten att anta en bud- get där intäkterna inte överstiger kostnaderna var endast avsedd att an- vändas med restriktivitet och normalt sett endast något enstaka år.19 Möjligheten att göra undantag från balanskravet i den utsträck- ning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk enligt 11 kap. 14 § kommunallagen, infördes . I samband med upprättande av årsredovisning räknas ett balans- kravsresultat fram, vilket visar om balanskravet har uppfyllts . Balanskravsresultatet redovisas i förvaltningsberättelsen och be- räknas i enlighet med 11 kap. 10 § LKBR. Om balanskravsresultatet är negativt ska det regleras under de närmast följande tre åren (11 kap. 12§ första stycket kommunallagen). Kravet på reglering innebär i prin- cip att en negativ förändring av det egna kapitalet ska återställas.20 Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt balans- kravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl (11 kap. 13 § kommunallagen). Det är också möjligt att med hänvisning till synner- liga skäl endast delvis reglera ett negativt balanskravsresultat eller att reglera detta än . Enligt 11 kap. 14 § första stycket kommunallagen får kommuner och regioner reservera medel till en resultatutjämningsreserv. Resultat- utjämningsreserven infördes och syftade till att förstärka möjligheten för kommuner och regioner att själva utjämna intäkter , och därigenom möta konjunkturvariationer. Enligt förarbetena ansågs den dåvarande regleringen med balans- kravet, som är fokuserat på det närmast följande året, endast ge be- gränsade möjligheter för kommuner och regioner att spara över en hel konjunkturcykel. Genom att bygga upp resultatutjämningsreser- ver inom ramen för det egna kapitalet, kan kommuner och regioner på ett ansvarsfullt sätt reservera en del av sitt överskott i goda tider och sedan använda medlen för att täcka underskott som uppstår till 2003/04:105, s. 18. 2003/04:105, s. 19. 1996/97:52, s. 38. följd av en lågkonjunktur. Införandet av reserverna kan enligt för- arbetena ses som ett förtydligande av det övergripande målet om god ekonomisk hushållning som kommuner och regioner ska ha i sin verksamhet.21 Länge saknades en närmare lagreglering av den kommunala redovis- ningen. I allt väsentligt överläts det till kommuner och de regionerna att själva utveckla redovisningen. kommunallag fanns inled- ningsvis vissa övergripande bestämmelser gällande årsredovisningen och krav på att årsredovisningen skulle upprättas med iakttagande av god redovisningssed. I övrigt uppställdes inga krav avseende årsredo- visningens innehåll och form, i stället lämnades detta till fullmäktige att besluta om. Det förslag till kommunalt normalreglemente för redovisning som organisationerna och , nuvarande Kommuner och Regioner (SKR), hade utarbetat framhölls dock i förarbetena till kom- munallag som en god förebild för hur sådana närmare föreskrifter kunde utformas.22 I anslutning till bestämmelserna om årsredovis- ningen infördes också kravet på att fullmäktige ska godkänna årsredo- visningen, ett krav som därefter har förts över till den nu gällande kommunallagen. Kommunallagens bestämmelser om den kommunala externredo- visningen upphävdes då lagen (1997:614) om redovisning (KRL) trädde i kraft. KRL byggde på normalreglementet för redovisning som och hade tagit fram och på lagstiftning om redovisning inom den privata sektorn. Förutom bestämmelser om externredovisning innehöll KRL allmänna bestämmelser om bok- föring och bestämmelser som avser internredovisning. Regeringen ansåg vid KRL:s tillkomst att de specifika förutsätt- ningar som gällde för verksamhet gjorde att den redovis- ningslagstiftning som gällde för näringslivet inte var direkt överförbar. Det grundläggande synsättet på redovisning ansågs vara detsamma i båda sektorerna men regeringen påpekade att den kommunala sär- 2011/12:172, s. 1, 23. 1990/91:117, s. 122 f. arten gjorde att särskilda krav kunde ställas på den kommunala redo- visningen. Syftet med den kommunala externredovisningen ansågs vara att ge fullmäktige, kommuninvånare och andra intressenter rele- vant information om verksamhetens finansiella resultat och ekono- miska ställning.23 Därefter har lagregleringen av den kommunala externredovis- ningen succesivt ökat i detaljeringsgrad och omfattning. trädde en ny lag (2018:597) om bokföring och redo- visning, LKBR, i kraft. Den nya lagen är, liksom den tidigare, en ram- lagstiftning men innehåller fler och mer utförliga bestämmelser. Normgivande organ inom redovisning är Rådet för redovisning (RKR) vars huvudsakliga syfte är att utveckla god redovisningssed enligt LKBR. RKR är en ideell förening vars medlemmar är staten och SKR.