sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — Säkerhetspolisen har i sitt arbete funnit att det finns individer med kopplingar till våldsbejakande extremism som är aktiva i organisationer som tar emot offentliga medel. Dessa organisationer kan på ytan framstå som legitima, men inom organisationerna kan det t.ex. finnas individer som har återvänt från ett konfliktområde och som bedriver verksamhet som stödjer våldsbejakande extremism. Genom dessa organisationer kan pengar bl.a. skickas utomlands för att stötta terrororganisationer eller användas för radikalisering i (Säkerhetspolisen, 2021, s. 52). 3.6.2Inga offentliga medel ska betalas ut till verksamheter som sprider våldsbejakande och antidemokratiska budskap Det finns en bred politisk enighet om att offentliga medel inte ska betalas ut till organisationer som tillhör eller har kopplingar till våldsbejakande extremism. I två politiska överenskommelser om åtgärder mot terrorism respektive har , , , , och manifesterat partiernas samsyn om att inga offentliga medel ska betalas ut till organisationer som sprider ett våldsbejakande budskap. I överenskommelserna konstaterade partierna att statsbidragen till civilsamhället är viktiga för ett fritt civilsamhälle och en levande demokrati. Det är därför oacceptabelt när det förtroende som samhället visar genom dessa stödordningar inte respekteras, utan tvärtom utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap. För att förhindra att bidrag beviljas till exempelvis spridning av hat eller våldsbejakande budskap uppställs ett antal kriterier för att Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 en organisation ska bevilja bidrag. Bidragsgivare ska säkerställa att dessa kriterier efterföljs och att statsbidrag endast tilldelas organisationer som kan leva upp till grundläggande demokratiska värderingar. För att uppnå detta krävs dock, enligt partiernas mening, att bidragsgivare på såväl lokal som nationell nivå genomför en grundligare prövning så att kriterierna får effekt. Även har i tillkännagivanden till regeringen framfört ståndpunkten att inga offentliga medel ska betalas ut till verksamheter som inte lever upp till grundläggande demokratiska värderingar. Enligt tillkännagivanden ska regeringen utarbeta en strategi för att säkerställa att verksamheter som riskerar att stödja radikalisering, våldsbejakande extremism eller terrorism inte tilldelas statliga eller kommunala medel. Vidare bör det, enligt mening, utvecklas metoder och redskap för kommuner för att identifiera samfund och organisationer som inte bör få stöd från det allmänna eftersom de inte lever upp till grundläggande demokrativärderingar (bet. 2015/16:KU4 och bet. 2016/17:KU23). 3.6.3Nya förtydligade demokrativillkor för statligt reglerat stöd till civilsamhället I linje med de politiska överenskommelserna om åtgärder mot terrorism och tillkännagivandena från har regeringen vidtagit åtgärder för att förhindra att allmänna medel går till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism. Som en del i detta arbete har regeringen tillsatt flera utredningar som har fått i uppdrag att se över och föreslå nya demokrativillkor för den statligt reglerade bidragsgivningen till civilsamhället, inklusive trossamfunden. Som beskrivs i kapitel 4 i vårt delbetänkande (SOU 2021:66) uppställer cirka hälften av de författningar som reglerar den statliga bidragsgivningen till civilsamhället någon form av demokrativillkor. I stora drag kan demokrativillkoren delas in i dels villkor om att en organisation ska ha en demokratisk uppbyggnad, dels villkor om att en organisations syfte och verksamhet ska vara förenlig med demokratins idéer. Syftet med dessa villkor är främst att förhindra att offentliga medel lämnas till organisationer vars verksamheter strider mot samhällets grundläggande värderingar. De nuvarande demokrativillkoren har dock kritiserats för att de inte är enhetliga och att de är svårtillämpade. SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer I betänkandena Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18), En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) och Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35) föreslås nya och förtydligade demokrativillkor för statens stöd till trossamfund respektive för bidragsgivningen till det civila samhället i övrigt. De tre olika förslagen skiljer sig delvis åt, men grundtanken bakom förslagen är densamma; allmänna medel ska endast tilldelas verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de har angetts i regeringsformen och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Att utöva, rättfärdiga, främja eller uppmana till våld är enligt förslagen inte förenligt med grundläggande demokratiska värderingar. Detsamma gäller för organisationer som bedöms motarbeta det demokratiska styrelseskicket. För en närmare beskrivning av de förslag till nya förtydligade demokrativillkor som presenteras i dessa betänkanden hänvisas till avsnitt 4.6 i vårt delbetänkande Rätt mottagare – demokrativillkor och integritet (SOU 2021:66). De tre ovan nämnda betänkandena har remitterats, men har, såvitt gäller frågan om demokrativillkor, ännu inte lett till några författningsändringar. har publicerat en kompletterande promemoria med ett förslag om ett nytt demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden (S2021/07063). Det nya demokrativillkoret föreslås träda i kraft . Promemorian har remitterats med sista svarsdag . I vårt delbetänkande har vi lämnat förslag till ny dataskydds- och sekretessreglering i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor. Delbetänkandet har remitterats och bereds inom . 3.6.4Utökade krav på enskilda som bedriver verksamheter inom välfärdssektorn Ägar- och ledningsprövningar inom välfärdssektorn Med utgångspunkt i betänkanden från (SOU 2015:7) och (SOU 2016:78) föreslog regeringen nya regler om tillståndskrav för enskilda som äger och driver företag inom välfärdssektorn (prop. 2017/18:158). Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 Den nya regleringen som trädde i kraft innebar en utökad tillståndsplikt inom välfärdssektorn och nya regler gällande ägar- och ledningsprövningar för enskilda som bedriver vissa verksamheter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), socialtjänstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800). Verksamheter enligt dessa regleringar finansieras med offentliga medel i form av t.ex. skolpeng. Enligt de nya bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning får tillstånd endast beviljas den som genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och som i övrigt bedöms lämplig. Vid en lämplighetsbedömning ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Om- ständigheter som kan beaktas är bl.a. brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär eller begångna våldsbrott. Enbart den omständigheten att en person har dömts för brott innebär dock inte per automatik att lämplighetskravet inte ska anses uppfyllt, utan prövningen ska göras utifrån den verksamhet som ska bedrivas och omständigheterna i det enskilda fallet. ska göra en samlad bedömning av alla omständigheter, såsom exempelvis hur långt tillbaka i tiden brottet begicks, brottets beskaffenhet och hur sökanden har uppträtt därefter (prop. 2017/18:158 s. 122). I fråga om juridiska personer ska prövningen avse den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag samt personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten (se 23 § LSS, 7 kap. 2 § socialtjänstlagen samt 2 kap. 5 och 5 a §§ skollagen). Förändringar i den berörda personkretsen ska anmälas till ansvarig tillstånd- och tillsynsmyndighet. Syftet med de nya kraven vid ägar- och ledningsprövningar är att säkerställa kvalitativa verksamheter och att motverka oseriösa aktörer inom välfärdssektorn. I förarbetena till den nya regleringen konstaterade regeringen vidare att minskade möjligheter för oseriösa aktörer att bedriva skattefinansierad välfärdsverksamhet är viktigt för allmänhetens tilltro till sektorn som helhet (prop. 2017/18:158 s. 44 f.). Även om bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning huvudsakligen har ett annat syfte än de demokrativillkor som gäller SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer inom den statligt reglerade bidragsgivningen till civilsamhället har bestämmelserna tydliga beröringspunkter på så sätt att båda regelverken syftar till att motverka att allmänna medel betalas ut till aktörer som lämpligen inte bör finansieras med allmänna medel. Att en enskild som ansöker om ett tillstånd att bedriva verksamhet inom välfärdssektorn tillhör eller har tydliga kopplingar till extremistmiljöer är en sådan omständighet som kan beaktas vid en bedömning av om den enskilda ska anses lämplig att bedriva en sådan verksamhet. Konkreta exempel på sådana ärenden har aktualiserats gällande verksamheter enligt skollagen (se avsnitt 4.2). Det har även övervägts om en liknande modell med tillståndsplikt och ägar- och ledningsprövningar bör införas på hälso- och sjukvårdsområdet, men en sådan ordning har inte bedömts vara motiverad (SOU 2019:42 s. 353 ff.). Ett nytt demokrativillkor för enskilda som bedriver förskole- och skolverksamhet fick en särskild utredare i uppdrag att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Som en del av detta uppdrag skulle utredaren undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövnings- och Välfärdsutredningarnas förslag, ställa särskilda krav för att en enskild ska godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Utredningens uppdrag redovisades i betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64). Utredningen konstaterade att (Skolinspektionen) och kommunerna enligt de nya bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning vid en lämplighetsbedömning ska beakta den enskildes vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse. Utredningen bedömde att det enligt den nuvarande regleringen inte finns några hinder mot att vid en sådan bedömning ta in frågan om den enskilde kan antas följa den värdegrund och det demokratiuppdrag som gäller för skolverksamhet. Enligt utredningens bedömning behövs dock ett ökat fokus på skolans värdegrund och demokratiuppdrag vid ägar- och ledningsprövningar. Utredningen ansåg därför att nuvarande bestämmelser om ägar- och ledningsprövning av enskilda bör kompletteras med en prövning som fokuserar på Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 vissa centrala demokratiska principer. Utredningen föreslog att skollagen ska kompletteras med ett nytt demokrativillkor enligt följande: Godkännande som huvudman får inte lämnas till en enskild om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksamheten, inom ramen för verksamheten, kan komma att 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5. Det nya demokrativillkoret föreslås gälla för alla huvudmän för fristående skolor, förskolor eller fritidshem, oaktat av om verksamheten har en konfessionell inriktning eller inte. Förslaget har remitterats, men har ännu inte lett till några författningsändringar. Som vi har redogjort för ovan har CVE en samordnande funktion med uppdrag att hålla ihop det myndighetsgemensamma arbetet mot våldsbejakande extremism. Sedan CVE grundades har centrumet inom ramen för sitt samordningsuppdrag tagit initiativ till flera myndighetsnätverk. De olika nätverken utgår från ett behov av att ta del av expertkunskap, samla och utbyta information och erfarenheter samt att koordinera det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Nätverken kan även tjäna som en länk mellan den lokala och den nationella nivån av det förebyggande arbetet. Vissa av dessa nätverk är övergripande och långsiktiga, medan andra nätverk är tillfälliga och sammankallas för att åstadkomma en snabb samordning av insatser avseende en viss fråga. Ett av de nätverk som CVE samordnar är ett nätverk för myndigheter som har, eller har haft, regeringsuppdrag inom ämnet våldsbejakande extremism eller angränsande områden. I detta nätverk ingår bl.a. Säkerhetspolisen, , , och Myndigheten för stöd för till trossamfund. SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer ingår även kommuner och regioner (SKR). Nätverket träffas och syftar till kunskapsutbyte och lägesuppdateringar. Ytterligare ett nätverk som har initierats av CVE är det s.k. storstadsnätverket. Detta nätverk startades efter att ett antal kommuner med stora erfarenheter av att ha arbetat med vådsbejakande extremism gav uttryck för ett behov av att kunna dela erfarenheter, utmaningar och metoder för att utveckla arbetet i kommunerna. Inom ramen för nätverket kan lokala samordnare mot våldsbejakande extremism dela erfarenheter och kunskap med varandra. I nätverket ingår bl.a. , och . 3.7.2Samordning genom Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har i uppdrag att verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås bl.a. genom att samverka med myndigheter och främja samverkan mellan statliga myndigheter och civilsamhället (2 och 6 §§ förordningen [2018:1425] med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor). I linje med detta uppdrag samordnar MUCF dels ett myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor, dels ett nätverk för bidragsgivande myndigheter. I nätverken ingår, utöver statliga myndigheter, även enskilda organ som fördelar statsbidrag till civilsamhället, t.ex. och Svenskt friluftsliv. De två nätverken samlar flertalet av de beslutsorgan som fördelar statligt reglerat stöd till civilsamhället och syftar till att utveckla organens arbete inom politiken för det civila samhället. Inom ramen för nätverket för bidragsgivande myndigheter samlas regelbundet tjänstepersoner som arbetar med bidragsfrågor vid olika beslutsorgan för att utbyta kunskap och erfarenheter. Nätverket erbjuder en plattform för att på handläggarnivå dela erfarenheter och diskutera olika aspekter av bidragsgivningen. I viss mån bidrar detta erfarenhetsutbyte till en gemensam praxis och likartad bidragshantering. Nätverket har även deltagit i framtagandet av vägledning Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer (ESV 2015:43) och har tagit initiativ till en samlad broschyr om statlig bidragsgivning. En del av uppdrag bestod i att lämna förslag i syfte att underlätta tillämpningen av ett demokrati- Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 Utredningen skulle därför bl.a. överväga hur samverkan och erfarenhetsutbyte mellan bidragsgivande myndigheter kan utvecklas för att underlätta tillämpningen av demokrativillkoret i bidragsgivningen. I utredningens dialog med bidragsgivande beslutsorgan framkom att organen värdesätter befintlig samverkan och att flera myndigheter ansåg att nätverket för bidragsgivande myndigheter bör utvecklas och formaliseras. Beslutsorganen framförde att samverkan skulle kunna skapa förutsättningar för enhetlighet gällande bedömningen av bidragsansökningar och samsyn gällande tolkningen av olika begrepp såsom demokrati. Synkronisering av den statliga bidragsgivningen ansågs även kunna bidra till att uppnå en rättssäker hantering. Denna synpunkt har också framförts från trossamfund och andra civilsamhällesorganisationer. Beslutsorganen såg bl.a. ett behov av ett utökat utbyte av information som kan vara relevant för att bedöma om en organisation uppfyller demokrativillkoret. Några myndigheter föreslog att det skulle inrättas en form av stödfunktion som kan bistå med juridiskt stöd vid tolkningen av bidragsförordningar samt ta fram allmänna råd och riktlinjer. Utifrån de synpunkter som framkom i dialogen med beslutsorganen konstaterade att det finns ett behov av ytterligare stöd vid tillämpningen av demokrativillkor samt att samverkan mellan bidragsgivande myndigheter bör stärkas och utvecklas. Det finns bl.a. ett behov av att skapa gemensam praxis och ytterligare utbildning. Utredningen föreslog därför att MUCF ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrativillkoret. I uppdraget ska ingå att ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret, utveckla stödmaterial om demokrativillkoret, erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgivning och skapa en samverkansgrupp bestående av bidragsgivande myndigheter. Detta stöd ska erbjudas alla myndigheter som hanterar statsbidrag till det civila samhällets organisationer och, om möjligt, även kommuner och regioner. Inom ramen för uppdraget bör även universitet eller forskningsinstitutioner med särskild expertis om bidragsgivning, demokratifrågor eller det civila samhället uppmanas att genomföra utvärderingar eller ta fram kunskap om demokrativillkor. Det ska också ingå i uppdraget att till regeringen redovisa de utmaningar som myndigheterna ställts inför när det gäller tillämpningen av demokrativillkoret för att regeringen därefter ska kunna bedöma myndigheternas olika behov av kompetens och stöd. SOU 2021:99 Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer Anledningen till att föreslog att just MUCF skulle få detta uppdrag var bl.a. att myndigheten har en omfattande bidragsgivning och erfarenhet av att tillämpa demokrativillkor samt att myndigheten ger stöd till andra myndigheter och samordnar ett myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor. Förslaget har remitterats, men har ännu inte lett till någon utökning av MUCF:s samordningsuppdrag. Utöver den samverkan som sker inom de större myndighetsnätverken är det relativt vanligt att beslutsorganen samverkar med andra myndigheter under mer eller mindre formaliserade former, som samverkan mellan myndigheter som verkar inom samma sakområde eller geografiska område och bilateral samverkan. Enligt en enkätundersökning som utfördes av samverkar merparten av de beslutsorgan som fördelar statligt reglerat stöd till civilsamhället i någon utsträckning med andra myndigheter i frågor om bidragsgivning. På och regional nivå förekommer samordning i frågor om våldsbejakande extremism bl.a. i form av regional samordning av kommuner, stadsövergripande samordning och lokala samarbeten mellan socialtjänst, polis, psykiatri och kriminalvård. Bilaterala kontakter är vanligt förekommande när det uppstår specifika sakfrågor utanför beslutsorganets huvudsakliga verksamhetsområde, t.ex. att ett organ kontaktar för stöd i skattefrågor eller Myndigheten för stöd till trossamfund för stöd i frågor gällande trossamfund. Det förekommer även att beslutsorgan som fördelar stöd kontaktar andra bidragsgivare i syfte att få särskilda upplysningar om en bidragssökande organisation eller en viss verksamhet. Sådana kontakter kan även tas i syfte att undvika att två olika beslutsorgan beviljar en organisation stöd för en och samma verksamhet, dvs. för att undvika dubbelfinansiering. I vissa fall förekommer det även att enskilda beslutsorgan tar initiativ till samverkan med andra myndigheter i syfte att stärka kompetensen inom ett visst område. Ett exempel på en sådan samverkan är ett samarbete som har initierats av Skolinspektionen i fråga om våldsbejakande extremism. I samband med införandet av den nya lagstiftningen gällande ägar- och ledningsprövningar konstaterade myndigheten att Det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer SOU 2021:99 det fanns ett behov av att stärka kompetensen inom bl.a. religion och extremism. Skolinspektionen har därför tagit hjälp av CVE, Myndigheten för stöd till trossamfund och Nationella kompetensteamet för hedersförtryck i syfte att få bättre kunskaper i dessa frågor. Inom ramen för detta samarbete har personal vid Skolinspektionen bl.a. fått utbildning i frågor kopplade till våldsbejakande extremism. I ett fåtal bidragsförordningar finns det vidare särskild reglering om att ett beslutsorgan ska höra eller inhämta yttrande från en annan myndighet innan beslut om stöd. Detta gäller exempelvis för stöd enligt förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsammasjukdomar och förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället. Vid handläggningen av dessa ärenden finns det alltså ett författningsreglerat krav på att ett beslutsorgan ska samråda med en annan särskilt utpekad myndighet innan organet fattar beslut i ett bidragsärende. Vi har i uppdrag att analysera och ta ställning till om det bör inrättas en stödfunktion med uppgift att bistå andra myndigheter med samråd vid en fördjupad granskning av bidragssökande organisationer eller annan offentligt finansierad verksamhet och att analysera vilken information som en sådan funktion i så fall skulle behöva kunna hantera. Samverkan mellan myndigheter är en viktig del av att stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och för att motverka att offentliga medel går till mottagare som inte lever upp till grundläggande demokratiska värderingar. En grundläggande förutsättning för en fungerande myndighetssamverkan är att det finns förutsättningar för nödvändig behandling av uppgifter och för utbyte av relevant information mellan berörda myndigheter. Myndigheters möjligheter att hantera och utbyta information begränsas dock dels av sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen, dels av reglering till skydd för enskilda intressen i form av framför allt bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och reglering av personuppgiftsbehandling. I detta kapitel redogör vi övergripande för den rättsliga regleringen gällande informationsutbyte mellan myndigheter. I vårt delbetänkande Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet (SOU 2021:66) har vi redogjort för den rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter inom unionsrätten och svensk rätt (kapitel 5) samt övergripande beskrivning av grunderna för regleringen av offentlighet och sekretess (kapitel 6). Vi kommer i detta kapitel inte upprepa det som vi har redogjort för i delbetänkandet annat än när vi har bedömt att det är nödvändigt. Myndigheter har en långtgående skyldighet att bistå varandra och att samverka. Denna skyldighet har bl.a. kommit till uttryck i förvaltningslagen (2017:900). Av lagen följer att en myndighet, inom sitt verksamhetsområde, ska samverka med andra myndigheter (8 § förvaltningslagen). För förvaltningsmyndigheter under regeringen gäller även att dessa ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 § andra stycket myndighetsförordningen [2007:515]).