sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Regeringen fattade beslut om inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret (Fö nr 29). Enligt beslutet ska Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), i samverkan med bevakningsansvariga myn- digheter, främja och utveckla en sammanhängande planering för total- försvaret –2025. Med utgångspunkt i vad som anges i reger- ingens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) ska Försvarsmakten och MSB särskilt utgå från ett antal planerings- förutsättningar för genomförandet av uppdraget. Exempel på dessa planeringsförutsättningar är att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas; att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot , inbegripet krigs- handlingar på svenskt territorium; att i händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis kraftsam- las till det militära försvaret, som de viktigaste samhälls- funktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas; samt att berörda aktörer inom det civila försvaret ska planera för att under höjd beredskap och ytterst krig kunna stödja Försvarsmakten. Planeringen för det civila försvarets stöd till Försvarsmakten ska ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Myndigheterna ska 1 sep- tember 2021 redovisa hur de avser främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret och samt redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret. 3.3.2Anvisningar för det civila försvaret samt samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret Regeringen beslutade om Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden –2025. Mottagare av beslutet är samtliga bevakningsansvariga myndigheter. I beslutet anges att bevakningsansvariga myndigheters arbete med civilt försvar ska stärkas och förmågehöjande åtgärder ska vidtas. Det är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunk- tionerna vidareutvecklas och fördjupas. Myndigheterna ska –2025 redovisa arbetet till respektive ansvarigt Civilt försvar då och nu departement, och till MSB. ska myndigheterna även redovisa hur de medel som har tillförts myndigheterna för att förstärka arbetet med civilt försvar har använts. Regeringen beslutade uppdrag till MSB att göra en samlad bedöm- ning av förmågan inom det civila försvaret. Av direktiven framgår att utredningen ska utgå ifrån Försvarsbered- ningens rapport – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I rap- porten lyfter Försvarsberedningen fram vikten av att skapa ändamåls- enliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret med alla dess aktörer som mellan det civila och det militära försvaret. Skulle angripas måste totalförsvaret fungera i krig och en grundläggande förmåga som då krävs är att samhällets samlade resurser kan ledas och sam- ordnas på ett effektivt sätt. Försvarsberedningens resonemang om hur en sådan struktur för ansvar, ledning och samordning skulle kunna se ut speglas i de förslag som utredningen lägger i de kom- mande kapitlen. Försvarsberedningen ger också en bild av den samhällssituation och det säkerhetspolitiska läge som framtidens civila försvar ska verka inom. Hoten mot har blivit alltmer komplexa. Globalisering och den tekniska utvecklingen har haft många positiva effekter men gjort samhället mer sårbart både för kriser som orsakas av t.ex. pandemier, extremväder och klimatförändringar men också för antagonistiska hot. Samhället har genomgått stora förändringar då senast bedrev en planering för totalförsvaret. Samhälls- viktig verksamhet har privatiserats och har i vissa fall utländska ägare. är de flesta samhällssektorer beroende av tillgång till vatten, el, it och elektroniska kommunikationer, finansiella tjänster, transportinfrastruktur, drivmedel och förnödenheter av olika slag. Om det uppstår störningar inom en sektor påverkar det andra sek- torer. Flertalet av dessa områden har enligt Försvarsberedningens bedömning inte någon omfattande redundans utan förutsätter ostörda flöden för att verksamheten ska fungera. Ett sådant flöde av varor och tjänster såväl inom landet som från andra länder kommer dock sannolikt inte att kunna upprätthållas under krig och krigsfara. En störning eller ett avbrott i försörjningsflöden kan således komma att påverka stora delar av samhället. Säkerhet, robusthet och motståndskraft i samhället behöver därför prioriteras på ett tydligare sätt i den statliga styrningen som också behöver präglas av långsiktighet. Försvarsberedningen konstaterar att samhällets grundläggande robusthet och motståndskraft utgör en grund för samhällets säkerhet och därmed också för det civila för- svaret. För att kunna säkerställa att den samhällsviktiga verksam- heten är tillräckligt robust behövs tillräcklig kapacitet och flera alter- lösningar som kan ersätta verksamhet som inte längre fungerar vid störda förhållanden. Det krävs även att tillräckliga skyddsåtgärder vidtas, liksom en fungerande kontinuitetsplanering, dvs. en planering för alternativ om en normal drift inte kan upprätthållas. Enligt regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (2020/21:30) ska totalförsvaret utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp, inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Enligt utredningens mening behövs därutöver en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbild från främ- mande makt som är aktuell i alla konfliktnivåer. Säkerhetspolisen har konstaterat att hoten mot är mer omfattande än . Andra stater agerar i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och säkerhetshotande verksamhet från andra länder i vårt närområde riktas mot . I sin årsrapport konstaterar att hotet mot är bredare och djupare än tidigare och kommer i många skepnader. är terrorism och attentatshot i fokus. Men hoten kan också bestå i underrättelse- och påverkansoperationer. Otill- börliga aktiviteter och angrepp pågår och ser olika ut. Metoderna växlar och teknikutvecklingen innebär att främmande makt har helt andra möjligheter att både lagligt och olagligt komma över uppgifter, fakta och annan information, eller sprida desinformation, falska nyheter och försöka påverka beslutsfattare. De ständigt pågå- ende aktiviteterna och angreppen från främmande makt kan sakta, men säkert, begränsa handlingsfrihet. En förutsättning för uppbyggnaden av totalförsvaret är att kan hantera de aktivi- teter och angrepp som pågår och som sannolikt kommer att fortsätta framöver. Försvarsberedningen understryker också vikten av att hantera den så kallade gråzonsproblematiken. En angripare kan medvetet skapa en gråzonsproblematik genom att agera så nära gränsen för upptäckt som möjligt för att därmed överraska och vilseleda försvararen och undvika en höjning av beredskapen. Angriparen kan i vissa fall an- vända sig av olagliga medel, vilket t.ex. kan handla om att utnyttja kriminell verksamhet, sabotage, skadegörelse eller medveten påver- kan i syfte att uppnå politiska och militära mål. Hoten kan involvera både icke-statliga och statliga aktörer, men emanerar ytterst från främmande stater. Enligt utredningen behöver därför en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar även beakta de krav som kan föranledas av en breddad hotbild. 4.3Säkerhetsskydd – en grundbult i det civila försvaret Med säkerhetsskydd avses åtgärder för att skydda säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage och terrorbrott. Hotet kommer bland annat från främmande makt och intresset riktas främst mot de myndigheter och verksamhetsutövare som är av betydelse för militära och civila försvar eller mot verksamheter som på andra sätt har betydelse för säkerhet. Den som bedriver säkerhetskäns- lig verksamhet har en skyldighet att utreda behovet av säkerhets- skydd, att planera för och vidta säkerhetsskyddsåtgärder samt kon- trollera det egna säkerhetsskyddet. Med en helhetssyn på de hot som riktas mot följer att arbetet med säkerhetsskydd är grundläggande för vår förmåga att han- tera antagonistiska hot och för att minska sårbarheten på alla nivåer i samhället. Enligt bör ett väl fungerande säkerhets- skydd vara grunden i uppbyggnaden av totalförsvaret. delar Säkerhetspolisens bedömning som utgör en utgångspunkt i utred- ningens övervägande och förslag. 4.4Krisberedskap och civilt försvar – ömsesidigt förstärkande Ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet har varit att det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen. Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap och då ytterst krig. Av utredning- ens direktiv framgår att de förslag om en förändrad struktur av det civila försvaret som utredningen ska ta fram i syfte att ska få en bättre förmåga att hantera situationer under höjd beredskap, även ska stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Försvars- beredningen har också uttalat att ett trovärdigt totalförsvar som är integrerat med den fredstida krisberedskapen utgör en kvalitativ egenskap, dvs. en viktig faktor som verkar både förebyggande och avhållande på en angripare. Den fredstida krisberedskapen kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Krisberedskap hand- lar således både om att stärka samhällets robusthet och om att det ska finnas en förmåga att agera vid krissituationer. Beredskapen att hantera fredstida krissituationer bygger på att det finns en ständig beredskap att agera hos myndigheter, kommuner och regioner. Kris- beredskapen omfattar därmed operativ verksamhet i fred. Totalförsvaret omfattar det militära och det civila försvaret. Det civila försvaret utgörs inte av en samlad organisation, utan är den verksamhet som civila ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer under höjd beredskap och ytterst i krig. Arbetet med civilt försvar bedrivs av statliga myn- digheter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisa- tioner. I fredstid omfattar arbetet med civilt försvar planering för höjd beredskap och förmågehöjande åtgärder. Så länge regeringen inte har beslutat om höjd beredskap omfattar det civila försvaret således endast planering och förberedelser. Att ha som utgångspunkt att se krisberedskapen och det civila försvaret som kommunicerande kärl och ömsesidigt förstärkande är särskilt viktigt mot bakgrund av den breddade hotbilden. Det kan, som nämnts, handla om allt ifrån påverkansoperationer till sabotage och skadegörelse och det kan vara oklart vem som är den egentliga angriparen. Det innebär att denna gråzonsproblematik måste hanteras av samhällets fredstida strukturer. Likaså måste störningar i samhälls- viktig verksamhet som inträffar som en konsekvens av antagonistiska angrepp hanteras inom ramen för krisberedskapen. I utredningens direktiv betonas att utredningen inte får lämna för- slag som innebär ändring av grundlagen. Utredningens utgångspunkt har således varit den svenska förvaltningsmodellen, med kommunalt självstyre och fristående myndigheter – en modell som skiljer sig från den modell som gäller i många andra länder. De statliga förvaltningsmyndigheterna står i ett lydnadsförhåll- ande till regeringen och myndigheterna är skyldiga att följa de före- skrifter eller direktiv som regeringen meddelar. Regeringens mandat att meddela direktiv är dock begränsat, så i vissa avseenden är förvalt- ningsmyndigheterna helt självständiga. Av 12 kap. 2 § i Regerings- formen framgår att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndig- het i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Regeringen kan således inte ge direktiv till en förvaltningsmyn- dighet om hur den i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun. Däremot när det gäller myndigheternas övriga verksamhet kan regeringen utfärda föreskrifter. Det kan handla om prioritering och omfördelning av resurser. Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna varit fristående i förhållande till regeringen och . Myndigheterna är inte, som deras motsvarigheter i många länder, inbyggda i ministerierna, och kan därmed inte styras av ett enskilt statsråd. En departementschef kan, formellt sett, endast påverka en myndighets verksamhet via sin ställning som ledamot i regeringen, det vill säga det måste vara regeringen som helhet som fattar styr- ande beslut gentemot myndigheterna. Vid en nationell kris eller under höjd beredskap har samtliga stat- liga myndigheter uppgifter, liksom regioner och kommuner. Dessa ska samverka och samordna sin verksamhet för att hantera den kris- situation som uppstått eller den påfrestning på samhället som höjd beredskap skulle innebära. I utredningens direktiv konstaterar reger- ingen att behöver en förbättrad förmåga att hantera situatio- ner med höjd beredskap och då ytterst krig, och att det finns behov av tydligare ansvars- och ledningsförhållanden samt en stärkt sam- ordning inom civilt försvar inom ramen för totalförsvaret. För att åstadkomma detta har utredningen undersökt vilket lag- ligt utrymme som finns för regeringen att låta en myndighet ta över beslutskompetens från en annan statlig myndighet. Detta har ut- mynnat i att utredningen har utgått ifrån att en statlig myndighets mandat att efter delegation från regeringen ta över beslutskompetens från en annan statlig myndighet kan sträcka sig lika långt och med samma begränsningar som det mandat som regeringen har, ytterst enligt regeringsformen, att ta över beslutskompetens från statliga myndigheter. Utredningens rättsutredning kan läsas i sin helhet i kapitel 5. Ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet har varit ansvars- principen. Regeringen skriver i utredningsdirektiven att det är vik- tigt att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt upprätthålls även inom civilt försvar. Strukturer och ansvarsförhållanden som gäller i fred ska enligt ansvarsprincipen så långt som möjligt upprätthållas vid kris och höjd beredskap. Det som är väl inarbetat i vardagen har också förutsätt- ningar att kunna fungera under ansträngda förhållanden. I den svåra situation som uppstår när samhället ska hantera en allvarlig kris eller ytterst försvara sig mot ett väpnat angrepp behöver samhället därför så långt som möjligt undvika att ändra ledningsförhållanden, organi- sation och arbetssätt. Ansvarsprincipen har funnits som en vägledande princip inom det svenska totalförsvaret sedan åtminstone . Nästa steg i utvecklingen av principer kom 2001. Ansvarsprincipen hade dittills varit styrande för planeringen inom det civila försvaret och relaterade till kriget som hotbild. Genom beslut om reger- ingens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret 2001 breddades innebörden av ansvarsprincipen så att den omfattade hela hotskalan från svåra påfrestningar i fred till höjd beredskap. komplet- terades ansvarsprincipen med ytterligare två principer, nämligen lik- hetsprincipen och närhetsprincipen. Likhetsprincipen är en tillämpning av ansvarsprincipen som inne- bär att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser kan dock vara nödvändiga. Närhetsprincipen innebär att kriser ska han- teras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avsågs att den ledningsnivå som närmast berörs av ett akut krisförlopp normalt ska svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man ska kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Hanteringen av kriser kan dock lyftas till högre nivåer om det krävs för en nationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån. redogjorde regeringen åter för sin syn på ansvarsprin- cipen i propositionen 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. Regeringen ansåg att principen skulle omfatta ett ansvar att samverka över sektorsgränserna. Att tillämpa ansvarsprincipen vid en kris innebär därmed, som utredningen ser det, ett stort ansvar att bidra till en samlad och effektiv hantering. I såväl Försvarsberedningens senaste rapporter som i de senaste försvarspolitiska inriktningsbesluten betonas vikten av ansvarsprin- cipen. Sammanfattningsvis ska ansvarsprincipen gälla fortsatt. 4.7Ledning och samordning inom civilt försvar Utredningens uppdrag är att föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar och den strukturen ska också stärka samhällets krisberedskap. Vad gäller ansvar framgår i direkti- ven, som nämnts, att ansvarsprincipen ska gälla. Däremot görs ingen definition av vad begreppen ledning och samordning innefattar. Utredningen anser att det är lämpligt att tala om ledningsstruk- turer inom civilt försvar, även om mandaten ser annorlunda ut än inom det militära försvaret. Ledning inom civilt försvar ska enligt utredningen ses i ett systemperspektiv; ledning innebär att ha mandat att besluta om inriktning, prioritering och samordning av tillgängliga resurser. Den ledningsstruktur inom civilt försvar som utredningen föreslår består av geografiskt områdesansvariga organ: regeringen, en högre regional ledning (civilområdeschefer), länsstyrelserna och kommunerna. Även sektorsansvariga myndigheter, som utredningen föreslår i kapitel 7, ingår i ledningsstrukturen för det civila försvaret. Verksamheten är då avgränsad till den berörda sektorn, till skillnad från det geografiska områdesansvaret som innebär ett bredare per- spektiv och ansvar. Även MSB, som inom flera områden har före- skriftsrätt i förhållande till andra myndigheter, ingår i ledningsstruk- turen för det civila försvaret. När det gäller begreppet samordning använder utredningen bety- delsen från MSB:s rapport grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar där samordning innebär en anpass- ning av aktiviteter och delmål så att tillgängliga resurser kommer till största möjliga nytta. Det handlar om samordning både inom det civila försvaret, som omfattar en mängd myndigheter, men också om samordning mellan det civila och det militära försvaret. Samordning kan uppnås dels genom ledning, dels genom samverkan. Sammanfattningsvis är det viktigt att aktörer inte uppfattar att inriktning och samordning är målet med verksamheten. Det viktiga är den effekt och de resultat som ska åstadkommas. Under höjd beredskap och då ytterst krig handlar det om landets suveränitet och största möjliga försvarseffekt. 4.8Säkerställande av statsledningens funktionalitet , statschefens och regeringens uppgifter och befogenheter såväl i fredstid som vid krig och krigsfara redogörs för i kapitel 5 i detta betänkande. Att statsledningen kan fullgöra dessa uppgifter och i övrigt fungera vid krigsfara eller krig är centralt för hela rikets funktionalitet.1 Regeringens styrning av riket innefattar styrning av 1Ds 2017:66, s. 89 ff. Alla delar av totalförsvaret är därmed beroende av att regeringen kan fullgöra sina uppgifter. Regeringen måste vid varje givet tillfälle ha tillräckligt besluts- underlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. För att säkerställa detta krävs att det finns ändamålsenliga bestämmelser, övad personal, tillgång till experter och information för att regeringen ska kunna agera. ska med stöd av berörda myndigheter kunna bereda regeringens beslut inom ramen för de tidskrav och utifrån de behov i övrigt som läget kräver. Regeringens styrning av riket under höjd beredskap och då ytterst krig förbereds av . Regeringen har möjlighet att organisera regeringsarbetet och departe- mentsorganisationen inom på det sätt som situa- tionen kräver.2 Utredningen om säkerhetsskyddslagen pekade ut den centrala statsledningen som ett exempel på ett samhällsområde där de mest skyddsvärda funktionerna återfinns. Säkerställandet av poli- tiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner (internationellt benämnt Continuity of government) har också identifierats som en av Natos sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient. I finns ansvaret för de förberedelser som be- hövs i för att , statschefen och regeringen ska kunna fullgöra sina uppgifter när de yttre omständigheterna gör det omöjligt eller olämpligt att använda ordinarie verksamhetsformer. ska i denna fråga samverka med Riksdagsförvalt- ningen och Kungl. I ansvaret för dessa beredskapsför- beredelser ingår förberedelser för krig och krigsfara.3 Utöver de beredskapsförberedelser som alltså bedrivs av , statschefen och regeringen med stöd av , Kungl. Hovstaterna respektive i syfte att säkerställa stats- ledningens funktionalitet finns flera myndigheter under regeringen som bidrar till säkerställandet. Försvarsmakten, MSB och Säkerhets- polisen är några av de myndigheter som har särskild betydelse för den informationsförsörjning, de rekommendationer avseende bl. a. beredskapshöjande åtgärder samt de skyddsåtgärder som är nödvän- diga för att centrala statsledningen ska kunna fullgöra sina uppgifter vid krig och krigsfara. 2014/15:109. 3Förordning (1996:1515) med instruktion för . Försvarsmakten ska bland annat bedriva omvärldsbevakning och upptäcka och identifiera yttre hot mot och svenska intressen samt ta fram underlag för beslut om höjd beredskap.4 Vidare är full- görandet av Försvarsmaktens huvuduppgift, att försvara mot ett väpnat angrepp, avgörande för skyddet av statsledningen. MSB ska företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning. MSB ska också ha förmåga att bistå med underlag och information under höjd beredskap.5 Säkerhetspolisen ansvarar för personskyddet för den centrala stats- ledningen. Säkerhetspolisen ansvarar också för att underrättelser som kan ha betydelse för säkerhet eller som av någon annan anledning bör komma till regeringens kännedom utan dröjsmål rap- porteras till Regeringskansliet.6 Försvarsmakten, MSB och Säkerhetspolisen är alltså avgörande för att regeringen ska ha tillgång till information och bedömningar av- seende yttre och inre hot, civilt och militärt försvar samt nödvändigt skydd. 4Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 5Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 6Förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Regeringsformen lägger grunden både för det militära och det civila försvaret av (totalförsvaret). Detta avsnitt, som innehåller en kort genomgång av de centrala bestämmelserna som gäller för den civila delen av totalförsvaret under höjd beredskap och då ytterst i krig, tar därför avstamp i regeringsformen och riksdagsordningen. Därefter följer en kort redogörelse för några centrala lagar och för- ordningar som reglerar totalförsvaret. Bestämmelser om beredskaps- uppgifter finns också i vissa myndigheters instruktioner. Ytterligare bestämmelser om beredskapsansvar finns i författningar som reglerar vissa marknader m.m., t.ex. elberedskapslagen (1997:288). Utred- ningen återkommer till några av dessa i senare kapitel. Kapitlet inne- håller också en rättsutredning, som tagits fram i samverkan med f.d. hovrättspresidenteten , och som gäller frågan om möjligheten för regeringen att till en statlig förvaltningsmyndighet delegera befogenhet att bestämma över en annan myndighets faktiska handlande. Utgångspunkten för regelverket om höjd beredskap är att ska utgöra en rättsstat även under höjd beredskap och då ytterst i krig. tillämpar inte undantagstillstånd. I har man ansett att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs.