sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Stärkt fokus på framtidens forskningsinfrastruktur Stärkt fokus på framtidens forskningsinfrastruktur Slutbetänkande av Utredningen om organisation, styrning och finansiering av forskningsinfrastruktur SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade vid sammanträde att en särskild utredare ska lämna förslag om utveckling av organisation, styrning och finansiering av forskningsinfrastruktur på nationell nivå. Utredaren ska också lämna förslag på hur ett system för nationell prioritering av forskningsinfrastruktur kan utformas (dir. 2020:52). högskole- och forskningsministern förord- nades som särskild utredare . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv (dir. 2021:37), enligt vilket utredningen även fick i uppdrag att även utvärdera olika finansieringsmodeller för att ge svenska polarforskare tillgång till forskningsisbrytare med förmåga att utföra forsknings- expeditioner i förhållanden som råder i Högarktis och runt , och föreslå hur tillgång till en sådan forskningsisbrytare ska finansieras. , ämnesrådet , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , rektorn, numera ämnessakkunnige , departementssekreteraren , ämnesrådet , kanslirådet och departementssekreteraren förordnades som sakkunniga från och med den 7 sep- tember 2020. Från och med samma datum förordnades som expert utredaren . Som sekreterare förordnades forsk- ningssekreterare . Den seniora analytikern förordnades som sekreterare . Den särskilde utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Stärkt fokus på framtidens forskningsinfrastruktur (SOU 2021:65). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:946) om den nationella forskningsanläggningen i elektronacceleratorlaboratoriet () 1.2Förslag om förordning om ändring i förordningen (2013:118) om Nationellt centrum för livsvetenskaplig 1.3Förslag om förordning om ändring i förordningen (2009:975) med instruktion för ................. 1.4Förslag om förordning om ändring i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för Uppdraget och dess genomförande med mera .............. Bakgrund, definitioner och avgränsningar..................... Reformen 1977 – stora förändringar...................................... Nya högskolor och nya utbildningar ..................... Motiven till förändringarna .................................... Utredningar och utvecklingen ............................. reform om ökad självständighet.............................. Forskning och forskarutbildning .......................................... Inrättandet av forskningsråd .................................. Forskningsresurser även till högskolor ................. 3.5.4Kvalitetsbaserad tilldelning och ökade externa 3.6Några specifika reformer och beslut som rör nationella 3.6.1Några myndigheters utredningar om nationell Samverkan och samhällsansvar .............................................. Svensk forskning håller god kvalitet ...................... Finansiering i ett internationellt perspektiv .......... Begreppen forskningsinfrastruktur och e-infrastruktur ...... Forskningsinfrastruktur definieras olika ............... 3.9.2Utredningens användning av begreppen Organisation av forskningsinfrastruktur ........................ Organisation av statlig verksamhet........................................ Allmänt om myndighetsformer ............................................. Kort om myndighetsstyrning ................................. Organisation och styrning av universitet och högskolor ..... Notis om utbildningsanordnare ............................. 4.4Organisation och styrning av myndigheter med särskilda roller avseende forskningsinfrastruktur ................. Forskningsrådens organisation, roller 4.4.2Andra som myndigheter organiserar och prioriterar forskningsinfrastruktur ................. Styrning av värdskapet för European 4.4.4Organisation och styrning av högteknologiska miljöer och laboratorier........................................... 4.5 Organisation genom samverkan ............................................ Allmänt om samverkan ........................................... 4.5.2Samverkansformer för organisation av Allmänt om statliga aktiebolag ............................. Några ord om konsortium .................................... Allmänt om stiftelseformen.................................. Allmänt om föreningar.......................................... Finansiering av forskningsinfrastruktur....................... 5.1Finansmakten utgör utgångspunkten för den finansiella 5.2 Finansiering av myndigheters verksamhet.......................... 5.2.1Finansiering av forskning och utbildning Anslag är huvudregeln .......................................... Bidrag och donationer .......................................... Något om beställningsbemyndigande ................. Hur finansieras forskningsinfrastruktur ? Finansiering av SciLifeLab.................................... Undantag för universitet och högskolor............................. Särskilt om digital infrastruktur ................................. Definition av e-infrastruktur och forskningsdata .............. Definition av forskningsdata ................................ 6.1.2Utredningens avgränsning gällande digital 6.2Swedish National Infrastructure for High Performance Computing: SNIC................................................................ Organisation av SNIC .......................................... Finansiering av SNIC ........................................... 6.2.3 SNIC på den internationella arenan..................... 6.3 Svensk Nationell Datatjänst: SND...................................... Organisation av SND ........................................... Finansiering av SND............................................. 6.3.3 SND på den internationella arenan ...................... 6.4 Svenska universitetsdatanätverket: SUNET ....................... Organisation av SUNET ...................................... Finansiering av SUNET........................................ 6.4.3 SUNET på den internationella arenan................. 6.5 Registeruppdraget och : ......... Organisation av Registeruppdraget och ..... Finansiering av Registeruppdraget och ...... 6.5.3Registeruppdraget och på den Microdata ONline Access: .................................... Nationell ArkivDatabas: ............................................ Organisation och finansiering av NAD ............... Internationella digitala infrastrukturer för forskning......... Övergripande reflektioner och utgångspunkter ................. 7.2.1Några kommentarer om lån som 7.2.2Att särskilja finansiering av forskning från finansiering av forskningsinfrastruktur................ 7.2.3Att särskilja utgifter för, och finansiering av, investering/drift/förvaltning med mera ............... Det finns dock skäl att hantera viss forskningsinfrastruktur i särskild ordning........... 7.2.5Avslutande kommentar – forskningsinfrastrukturfinansiärer 7.2.6Forskningsinfrastruktur bör ses som en förutsättning för att bedriva forskning ................ 7.3Övergripande reflektioner kring styrnings- 7.3.1För- och nackdelar med nuvarande 7.3.2Resonemang kring privaträttsliga organisationsformer för forskningsinfrastrukturverksamhet...................... 176 7.3.3Analys och bedömningar av organisations- och 7.3.4Analys och bedömningar av SciLifeLab:s organisations- och finansieringsmodell ............... 7.4Forskningsinfrastrukturer som är av intresse för svenskt näringsliv............................................................ 7.4.1Några ord om naturabidrag till nationella och 7.5 Organiseringen av digitala infrastrukturer för forskning .. 203 7.5.1 Forskningens roll i den digitala omställningen ... 203 7.5.2Svensk Nationell Datatjänst är central 7.5.3Behov av anpassad styrning av Register 7.5.4Nationell arkivdatabas hör hemma hos 7.5.5Organisation av Infrastructure for Computing behöver 7.5.6Microdata Online Access har outnyttjad potential för forskningen...................................... 7.5.7Svenskt universitetsdatanätverk är en avvikande verksamhet även vid 7.5.8Andra relevanta initiativ där samverkan är 7.5.9En samlad analys och bedömning om digital infrastruktur för forskning ................................... Kategorier av forskningsinfrastruktur ................................ Prioritering och behov av styrning...................................... Vidgat perspektiv vid prioritering Ett vidgat perspektiv även vid forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt 7.7.3Behov av ett förtydligat och preciserat system för prioritering .......................................... 7.7.4Internationell utblick – system för prioritering i andra länder .......................................................... Förslag och alternativ............................................... Utredningens utgångspunkter för styrning och prioritering av forskningsinfrastruktur ......... Behov att utveckla den politiska styrningen ........ 8.1.3Universitet, högskolor och övriga relevanta 8.2Utredningens syn på finansiering och lösningar torde vara tillräckliga ..................... 8.2.2Utveckling av den finansiella styrningen inom ramen för befintligt övergripande regelverk ........ Möjliga alternativa finansieringsformer ............... 8.3Frivillig samverkan för organisation Reglera inte men utveckla styrningen .................. 8.3.2Skapa förutsättningarna för stärkt samverkan på nationell nivå ..................................................... Alternativ som utredningen övervägt................... 8.4 Förordningsstyrda forskningsinfrastrukturer..................... 8.4.1Ändringar i förordningen om Ändringar i förordningen om SciLifeLab ............ 8.4.3Avslutande kommentarer om både laboratoriet och SciLifeLab ................................... 8.5Förslag gällande sammanhållen organisation för digital infrastruktur för forskning................................................... 8.5.1En nationell organisation för digitala 8.5.2Organisation av digital infrastruktur i andra länder ......................................................... 8.6En framtida myndighet för forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse .................................................... 8.6.1Tänkbara uppgifter för denna centrala för forskningens infrastrukturer.......................................... 8.7.1Ett vidgat perspektiv gällande 8.8Ökad tillgänglighet och deltagande Tillgängliggör genom ökad synlighet................... Fortsatt tillgång till polarforskningsfartyg.................... 9.2Alternativ för att säkerställa svenska forskares tillgång 9.2.1Hur svenska forskare får tillgång Hyra plats på andra fartyg och hyra fartyg.......... Nykonstruktion av forskningsisbrytare .............. Statsfinansiella konsekvenser av alternativen ..................... Hyra plats på fartyg eller hyra fartyg................... Nykonstruktion av fartyg..................................... Finansieringsformernas påverkan på de offentliga finanserna vid nykonstruktion ............ Samlade bedömningar och förslag ....................................... 9.4.1Hyra plats på fartyg respektive hyra fartyg är sannolikt billigare än nykonstruktion men försvårar för svenska polarforskare...................... Nykonstruktion av polarforskningsfartyg .......... 9.4.3Några kommentarer med avseende Konsekvenser av utredningens förslag........................ Kraven på utredningens konsekvensanalys ......................... Förändringar i förhållande till gällande rätt ........................ 10.2.1Ändringar i förordningen om 10.2.2 Ändringar i förordningen om SciLifeLab ............ 10.2.3 Ändringar i instruktion........... 10.2.4 Ändringar i instruktion ........................ Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ................................ Konsekvenser av förslagen ................................................... Konsekvenser av övriga förslag ............................................ Den särskilde utredaren ska i enlighet med direktiven (dir. 2020:52) lämna förslag om utveckling av organisation, styrning och finan- siering av forskningsinfrastruktur på nationell nivå. Utredaren ska också lämna förslag på hur ett system för nationell prioritering av forskningsinfrastrukturer kan utformas. Syftet är att upprätthålla en forskningsinfrastruktur av hög kvalitet som ska vara ett effektivt stöd för att möta samhällsutmaningarna, när FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030) ska genomföras och i förverklig- andet av målet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer. Utredaren ska bland annat även föreslå en eller flera finansierings- former för nationell forskningsinfrastruktur, en eller flera modeller för organisation och styrning av nationella forskningsinfrastruk- turer vid universitet och högskolor, ett samordnat system på natio- nell nivå för prioritering av infrastruktursatsningar, och en nationell organisation av e-infrastruktur för forskning. Nedan redogörs för utredningens väsentligaste bedömningar och förslag. Det komplexa landskapet innebär fördelar –och även risker Det är en mångfald av aktörer, organisationer, organisationsformer, finansiärer och finansieringskällor som påverkar finansieringen, styr- ningen och organisationen av forskningsinfrastruktur. Utredningens bedömning är att det finns fördelar med denna mångfald, exempelvis genom att många aspekter beaktas och att systemet därigenom rym- mer en större flexibilitet. Det komplexa landskapet är också i viss mån ofrånkomligt, givet att forskning och forskningsinfrastruktur förväntas svara mot och möta en rad olika behov, inklusive politiska mål och samhällsutmaningar. Men det finns också risker med nuvarande situation, till exempel att prioriteringar inte sker av rätt aktör med lämplig information eller att resurser inte används effektivt. Komplexitet och svåröver- blickbarhet kan också leda till brister i fråga om insyn och ansvars- utkrävande. Det är därför utredningens uppfattning att det behövs reformer för att förbättra och utveckla styrningen på området utan att den viktiga och nödvändiga mångfalden hotas. Utredningen bedömer att det finns behov av vissa mer omfatt- ande förändringar som kan kräva ytterligare utredning i den riktning utredningen anger. Men utredningen anser också att det redan inom ramen för dagens system kan genomföras mindre omfattande för- ändringar. Utveckla den politiska styrningen beslut om forskningsinfrastruktur utgör grunden för många aktörer . Det är därför centralt att dessa beslut är väl underbyggda, formulerade och förankrade för att bidra till att de politiska målen kan nås och verksamheten bedrivas effektivt. Utredningen anser att systemet för styrning och prioritering av nationell forskningsinfrastruktur bör utvecklas och förnyas. Den politiska styrningen bör utvecklas för att utgöra ett tydligare verktyg i en utvecklad styrning och prioritering av den nationella forsknings- infrastrukturen på alla nivåer. och regeringen bör fokusera på den långsiktiga över- gripande strategiska inriktningen, sätta eventuella mål samt besluta om resurser. Regeringen kan, med det som grund, utforma de mer konkreta förutsättningarna och styrningen av verksamheten. I övrigt bör regeringen fokusera på att följa upp verksamheten och de fattade besluten. Den forskningspolitiska propositionen är grunden för denna utveckling. Regeringen bör bredda deltagandet i forskningsberedningen till att omfatta de politiska partierna, för att långsiktigt förankra forskningspolitiska inriktningar. Även forskningsberedningens roll bör utvecklas i till exempel arbetet med den forskningspolitiska pro- En långsiktig övergripande strategisk inriktning av forsk- ningsinfrastruktur bör ingå i den forskningspolitiska propositionen. Stärk förutsättningarna för samverkan om forskningsinfrastruktur Det finns inget behov av att reglera organisationen av forsknings- infrastrukturer vid universitet och högskolor. Det finns styrkor och svagheter med nuvarande organisationsmodeller som bygger på främst frivillig samverkan men flexibiliteten att organisera verksamheten ändamålsenligt är nyckeln till bättre samverkan. Utredningen bedömer däremot att friheten att organisera forsk- ningsinfrastrukturer behöver följas upp med tydligare ansvarsutkräv- ande. Regeringens styrning av lärosätena kan därför utvecklas så att myndigheterna tar ett mer vidgat perspektiv och professionaliserat tillvägagångssätt vid uppbyggnad och drift av forskningsinfrastruk- turer. Detta är främst relevant för de forskningsinfrastrukturer som har tydliga kopplingar till andra samhällsuppdrag eller politiska prio- riteringar. I de flesta fall är myndighetsformen att föredra för organisation av verksamhet för forskningsinfrastruktur. Utredningen anser att det bör finnas flexibilitet vid val av organisationsform av sådan verk- samhet eftersom varje situation behöver prövas för sig. Utredningen föreslår att regeringen utvecklar sin styrning av myn- digheterna gällande samverkan om forskningsinfrastruktur. Det be- höver finnas en mer aktiv dialog med myndigheterna och uppfölj- ning av frivillig samverkan om forskningsinfrastruktur så att reger- ingen kan skapa förutsättningarna för stärkt samverkan. Det åligger lärosätena att organisera nationella forskningsinfra- strukturer men det saknas formella samarbetsplattformar och forum för att samordna arbetet mellan lärosätena. Därför föreslås att regeringen uppdrar åt den eller de myndigheter som regeringen finner lämpliga att stödja lärosätena i deras samverkans- arbete om forskningsinfrastruktur. Stödet kan vara exempelvis juri- diskt och förvaltningsmässig rådgivning, skapandet av ett forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte om planering av drift och finansier- ing av forskningsinfrastruktur, samt utveckling av gemensamma rikt- linjer kring roller och ansvarsfördelning för olika samverkans- modeller för nationella forskningsinfrastrukturer. Finansieringen är svår att kartlägga men är i huvudsak flexibel med utvecklingspotential Det saknas fullständig, relevant och tillförlitlig finansiell informa- tion om just forskningsinfrastruktur. Den information som finns är på en mer övergripande nivå och rör snarare forskningen i sin helhet. Finansieringen av forskningsinfrastruktur sker vanligtvis inom ramen för finansiering av forskning och på motsvarande vis redovisas snar- are utgifter och kostnader för verksamheten forskning på en mer övergripande nivå. Den finansiella särredovisning som förekommer avseende forskningsinfrastruktur är snarare undantag och ger inte en fullständig tillförlitlig helhetsbild för forskningsinfrastruktur. Utredningen bedömer även att forskningsinfrastrukturen bör ana- lyseras utifrån hela livscykeln samt att samtliga förväntade effekter och konsekvenser ska ingå i den analysen. För att få mer fullständig information i syfte att utveckla analyser, styrning och prioriteringar bedömer utredningen att regeringen bör överväga att ålägga ansvariga myndigheter ett rapporteringskrav. Rapporteringskravet kan i så fall omfatta utgifter och kostnader för såväl anskaffning, som drift och förvaltning, avseende den forsk- ningsinfrastruktur myndigheten ansvarar för. Regeringen bör noga överväga hur rapporteringskravet utformas så att det fyller sitt syfte och kan hanteras effektivt av samtliga parter. Vidare anser utredningen att utgifter och kostnader för forsk- ningsinfrastruktur normalt ska betraktas som utgifter och kostnader för att bedriva forskning. Givet att forskningsinfrastruktur är under- ordnad forskning, i termer av att den övergripande frågan är vilken forskning som ska bedrivas och omfattningen av den forskningen, bör beslut om forskningsinfrastruktur vara en konsekvens av de forsk- ningspolitiska beslut som fattas. Det ekonomiadministrativa regelverket är flexibelt och tillfreds- ställer därmed de grundläggande kraven på tydlighet och flexibilitet. Regeringen har även möjlighet att anpassa styrningen ytterligare ge- nom undantag och särskilda krav för de fall det anses nödvändigt. Regeringen bör dock överväga att vidta ett antal åtgärder i syfte att ytterligare öka den finansiella flexibiliteten. Regeringen borde överväga att utöka det undantag som lärosätena har avseende finan- siering av anskaffningen av forskningsinfrastruktur. Förslaget innebär att lärosätena även får finansiera anskaffningen av forskningsinfra- struktur (anläggningstillgång) med den del av befintligt myndighets- kapital som härrör från anslag för forskning. Förslaget innebär en utökning av ett redan befintligt undantag från lånefinansiering och bidrar till en enhetlig användning av forskningsanslag. Utredningen ställer sig i allt väsentligt bakom de förslag Ekono- mistyrningsverket (ESV) lämnar i rapporten av avgifter för forskningsinfrastruktur (ESV 2020:13). Utredningen vill dock upp- märksamma regeringen om ett antal frågor som kan komma att be- höva beaktas i den fortsatta beredningen av ESV:s förslag. Regeringen bör säkerställa att ett eventuellt avgiftsuttag är förenligt med rådande praxis inom respektive forskningsområde. Dessutom bör regeringen försäkra sig om att ett avgiftsuttag inte innebär icke önskvärda effek- ter för användarna och användningen av forskningsinfrastrukturen. Regeringen kan vidare överväga att föreslå att ny omfattande forsk- ningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse ska betraktas som en samhällsinvestering förutsatt att regeringen bedömer att det bidrar till en effektiv styrning och resursanvändning. En samhällsinvestering ska i så fall redovisas i en investeringsplan som presenteras för i budgetpropositionen. Därmed ska även finansieringen av samhällsinvesteringen beslutas av i samband med behandlingen av investeringsplanen. Viss forskningsinfrastruktur är av särskilt nationellt intresse Utredningen bedömer att det finns en kategori av forskningsinfra- strukturer som kan anses vara av särskilt nationellt intresse. Det kan till exempel röra sig om forskningsinfrastrukturer med ett finan- sieringsbehov som är så omfattande att det svårligen kan hanteras av enskilda myndigheter så som lärosäten. En finansiellt omfattande forskningsinfrastruktur kan innebära så stora finansieringsåtaganden för ett enskilt lärosäte, eller annan myndighet, att det innebär mycket svårhanterade prioriteringar. På motsvarande vis kan förändringar i finansieringsbehovet även få stora effekter för många aktörer med nya och förändrade finansieringsbehov för det fall forskningsinfra- strukturen påverkar många parter. Ett annat skäl är att det kan krävas en särskild kompetens att styra, prioritera, ansvara för och i övrigt hantera vissa forsknings- infrastrukturer. Att ansvara för forskningsinfrastruktur kan innebära att ansvarig myndighet ställs inför frågor av en delvis annan karaktär än vad ansvarig myndighet behöver för sin övriga verksamhet. På motsvarande vis kan det finnas skäl att hantera viss forsk- ningsinfrastruktur i särskild ordning för de fall det finns särskilda politiska behov. Detta skulle kunna vara fallet i samband med utrikes- politiska eller säkerhetspolitiska hänsyn liksom vid politiskt utpekade samhällsutmaningar. Komplexiteten i dessa forskningsinfrastrukturer medför att det ställs höga och inte sällan andra krav, på den kompetens som krävs vid analyser och styrning. Det kan därför vara aktuellt att särskilt att organisera, analysera, prioritera, styra och finansiera forskningsinfra- strukturer av särskilt nationellt intresse skilt från övrig nationell forskningsinfrastruktur. bör fortsatt bedrivas i myndighetsform med förtydligat ansvar Utredningen anser att bör bedrivas i myndighetsform och med fördel vid .