sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — (1)på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen begår eller försöker begå terroristhandlingar, (2) medverkar till terroristhandlingar, (3) värvar eller instruerar andra personer att begå terroristhandlingar, eller (4) medverkar till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår terroristhandlingar, när medverkan är uppsåtlig och sker i syfte att främja terroristhandlingen eller med vetskap om gruppens avsikt att begå en terroristhandling. Genom sanktioner kan det internationella samfundet försöka påverka staters, gruppers eller individers beteenden genom att införa olika begränsningar i deras handlingsfrihet. De sanktioner som gäller i är beslutade av FN eller EU. 5.6.1Den rättsliga grunden för sanktioner kan under vissa förhållanden anta resolutioner om bl.a. sanktioner av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet (kapitel VII i ). 1Redogörelsen i detta avsnitt bygger på betänkandet Ekonomiska sanktioner mot terrorism (SOU 2018:27). Rättslig reglering av terrorism beslut är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna (artikel 25 i ). När säkerhetsrådet beslutar om internationella sanktioner tillsätts regelmässigt en sanktionskommitté som ges mandat att övervaka hur medlemsstaterna genomför sanktionerna. Kommittén kan även ha mandat att föra och kontinuerligt uppdatera en lista över de subjekt som ska vara föremål för sanktionerna. Europeiska unionens råd kan inom ramen för de särskilda bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) besluta om sanktioner mot bl.a. fysiska personer och grupper (se avdelning V kapitel 2 i och artikel 215 i EUF-för- draget). Det kan antingen vara beslut om att gemensamt genomföra FN-sanktioner eller självständiga beslut om sanktioner, s.k. EU- autonoma sanktioner. Ett rådsbeslut om att sanktioner ska genomföras är inte direkt tillämpligt i utan ges effekt antingen genom nationell lagstiftning eller, för det fall beslutsinnehållet faller inom EU:s kompetens, en efterföljande EU-förordning. Genom Lissabonfördraget har i artikel 75 i EUF-fördraget också införts en ny rättslig grund som ligger utanför den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Artikeln ger och rådet en möjlighet att genom förordningar fastställa en ram för åtgärder mot kapitalrörelser och betalningar i syfte att förebygga och bekämpa terrorism samt därmed sammanhängande verksamhet. Den ges i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) ett bemyndigande att snabbt, utan det sedvanliga lagstiftningsförfarandet, genomföra beslut från FN och EU om internationella sanktioner. Regeringen kan med stöd av bemyndigandet förordna att sanktioner ska genomföras och meddela närmare föreskrifter om hur detta ska ske. Efter inträde i EU har bemyndigandet i sanktionslagen behövt användas mera sällan eftersom majoriteten av sanktioner beslutade av FN eller EU genomförs på EU-nivå genom antagande av förordningar som är direkt tillämpliga i . har beslutat två separata s.k. sanktionsregimer med syfte att bekämpa och motverka terrorism genom bl.a. frysning av tillgångar. Rättslig reglering av terrorism FN:s sanktionsregim 1267/1989/2253 Sanktionsregim 1267/1989/2253 inrättades ursprungligen 1999 och gäller åtgärder som avser Daesh och samt bl.a. vissa associerade individer och grupperingar. En sanktionskommitté bestående av samtliga säkerhetsrådets medlemmar har i uppdrag att övervaka att sanktionerna efterlevs och att upprätta en lista över de som sanktionerna riktas mot. Ändringar i listan kan föreslås av stater och regionala organisationer. Beslut om listning och avlistning kräver enhällighet och fattas genom en s.k. no objection procedure. Det innebär att ett förslag till ändring anses antaget om ingen invändning framförs . Själva listningsförfarandet har tillkomst varit föremål för omfattande kritik när det gäller rättssäkerheten för enskilda personer. Några av de allvarligaste bristerna har varit att de listförda inte fått reda på skälen för listningen och inte haft möjlighet att yttra sig eller begära överprövning av beslutet. Ett omfattande internationellt arbete med att förbättra rättssäkerheten på sanktionsområdet, i vilket bl.a. har varit drivande, har pågått . Även olika avgöranden från och har drivit på utvecklingen mot ökad rättssäkerhet. Inom EU genomförs sanktionsregimen genom en särskild förordning (se Rådets förordning [EG] nr 881/2002 av om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med organisationerna Isil [Daish] och associerade personer och enheter, senast ändrad genom rådets förordning [EU] 2016/363 av ). Det kan bl.a. nämnas att enligt artikel 2.1 i förordningen ska medlemsstaterna frysa alla tillgångar för de fysiska och juridiska personer, enheter, grupper och organ som anges i bilaga 1 till förordningen. Bilaga 1 ska omfatta de subjekt som eller sanktionskommittén har angett såsom associerade med Daesh eller (artikel 2.3). har enligt artikel 7 befogenhet att vid behov ändra bilaga 1. infördes en ny artikel 7a med förfaranderegler vid ändringar i bilagan. Enligt den artikeln ska det listade subjektet utan dröjsmål underrättas om skälen för beslutet och ges tillfälle att lämna synpunkter i frågan. Om synpunkter läggs fram ska kommissionen ompröva listningen och vidarebefordra synpunkterna till sanktionskommittén. Listförda subjekt kan också väcka talan vid tribunal och begära ogiltigförklaring av den rättsakt om frysning som riktas mot dem. Rättslig reglering av terrorism Efter terroristattackerna i antog säkerhetsrådet resolution (2001). Resolutionen syftar till att identifiera och eliminera terrorismens finansieringskällor. Den riktas mot terrorism och terrorister i allmänhet. Punkt 1 c i resolutionen innebär bl.a. att alla stater utan dröjsmål ska frysa alla penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser för 1) personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar, 2) för enheter som ägs eller kontrolleras av sådana personer och 3) för personer eller enheter som agerar på sådana personers eller enheters vägnar eller under deras ledning. Den kommitté som inrättats för att övervaka resolutionens genomförande (säkerhetsrådets kontraterrorismkommitté, CTC) har inte fått i uppdrag att upprätta någon lista över vilka personer och organisationer som ska träffas av sanktionerna, utan detta ankommer på staterna själva att avgöra. Inom EU har resolution genomförts genom två gemensamma ståndpunkter (Rådets gemensamma ståndpunkt av om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/930/Gusp och 2001/931/Gusp) och en förordning (Rådets förordning EG] nr 2580/2001 av om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism). Till rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/Gusp finns en bilaga med en förteckning över personer, grupper och enheter som utför terroristhandlingar. Detta är EU:s egen s.k. terrorlista. Det är rådet som fattar beslut om vem som ska föras upp på listan. Besluten fattas med enhällighet. I artikel 1.3 definieras terroristhandling och terroristgrupp på motsvarande sätt som terrorismrambeslut. Enligt artikel 1.4 ska terrorlistan upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses. Detta gäller oavsett om det är fråga om ”inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, deltaga i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier eller en dom för sådana handlingar”. Personer, grupper och enheter som enligt är knutna till terrorism eller mot vilka Rättslig reglering av terrorism säkerhetsrådet har utfärdat sanktioner kan ingå i förteckningen. Med behörig myndighet avses en rättslig myndighet eller, om rättsliga myndigheter inte har behörighet på det område som omfattas av artikel 1.4, en likvärdig myndighet som är behörig på det området. Förslag att föra upp en person, enhet eller grupp på listan kan lämnas av såväl medlemsstater som stater utanför EU. En begäran att tas bort från listan kan göras av de förtecknade personerna, grupperna och enheterna eller av det land som ursprungligen föreslog att de skulle föras upp på listan. Enligt artikel 1.6 till den gemensamma ståndpunkten 2001/931/Gusp ska namnen på de personer och enheter som finns i förteckningen till bilagan ses över med jämna mellanrum (minst en gång var sjätte månad) för att säkerställa att det är berättigat att behålla dem i förteckningen. 5.7.1Utlänningslagstiftningen – en kort historik infördes genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag) särskilda bestämmelser om terrorism i svensk lagstiftning. Enligt 1 och 3 §§ terroristlag skulle en utlänning avvisas eller utvisas om det fanns grundad anledning anta att han eller hon tillhörde eller verkade för en organisation eller grupp som på grund av vad som var känt om dess verksamhet kunde befaras i använda våld, hot eller tvång för politiska syften (det s.k. organisationsrekvisitet). I förarbetena uttalade regeringen att det inte fanns någon svensk grupp eller organisation som i handling hade dokumenterat sin farlighet i den kvalificerade mening det här var frågan om. Svenska politiska organisationer med revolutionära program var över huvud taget inte aktuella i sammanhanget. Inte heller skulle befrielserörelser föras in under lagen på grund av att de förde en väpnad kamp i sitt hemland eller eventuellt vid enstaka tillfällen riktat angrepp mot utländska intressen. Lagen var enligt regeringen avsedd att tillämpas uteslutande på sådana grupper och organisationer som genom sin verksamhet i det förflutna hade visat att de systematiskt använde våld även mot oskyldiga i främmande land och därför kunde befaras göra det också i (prop. 1973:37 s. 21). Rättslig reglering av terrorism I samband med att huvuddelen av bestämmelserna terroristlag 1975 fördes in i utlänningslagen (1954:193) gjordes vissa ändringar. Bland annat infördes det ett personligt inriktat krav som innebar att en tillämpning av bestämmelserna förutsatte att det med hänsyn till vad som var känt om utlänningens föregående verksamhet eller annars förelåg fara för att han eller hon i skulle medverka till terroristhandling. Dessutom kom den avsedda begränsningen av grupper och organisationer som hade uttalats i förarbetena till terroristlagen tydligare till uttryck genom att det angavs i lagtexten att det skulle vara fråga om grupper eller organisationer som kunde befaras ”utanför sitt hemland” begå terroristhandling. Vidare skulle regeringen bestämma vilka organisationer eller grupper som omfattades. Den parlamentariska kontrollen skulle ske genom att regeringen i en skrivelse till redovisade vilka åtgärder som hade vidtagits med stöd av terroristbestämmelserna samt uppgifter om de organisationer och grupper som de hade tillämpats på. fördes – utan någon ändring i sak – terroristbestämmelserna åter över till en särskild terroristlag, lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag). ersattes terroristlag av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt 1 § i den lagen fick en utlänning utvisas om det med hänsyn till vad som var känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kunde befaras att han eller hon skulle komma att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften, dock inte när faran avsåg sådan gärning i en annan stat som hade övervägande karaktär av s.k. politiskt brott. Organisationsrekvisitet, som syftade till att koppla samman utlänningen med en viss organisation som kunde befaras begå terroristhandlingar i , togs bort genom lag. 1990/91:118 (s. 31 f.) konstaterade regeringen att rekvisitet hade blivit svårt att tillämpa. Detta berodde bl.a. på att de rörelser som det var fråga om inte alltid kunde avgränsas och inte sällan upplöstes, delades, ändrade namn eller bytte ledning och struktur. En ytterligare olägenhet med kriteriet var enligt regeringen att det tvingade att officiellt peka ut vissa rörelser som terroristorganisationer på ett sätt som saknade motsvarighet i flertalet andra länder och kunde vara direkt olämpligt. Ett utvisningsbeslut kunde t.ex. tolkas Rättslig reglering av terrorism som att en rörelse i dess helhet stämplades som terroristorganisation medan det i själva verket fanns underlag för en sådan bedömning endast beträffande en fraktion som var svår att avgränsa och som hade en lös anknytning till rörelsen som sådan. En annan nyhet med lag var att ett befarat terroristattentat i en annan stat kunde beaktas. Regeringen framhöll att bestämmelserna i princip inte borde kunna tillämpas på befrielseorganisationer och liknande rörelser, men att lagen måste ge utrymme för beaktande av risker för renodlade terroraktioner av sådana rörelser i andra länder och att det gällde att finna en lagteknisk lösning som tillgodosåg de motstående intressen som gjorde sig gällande. Detta åstadkoms genom att anknyta till det inom utlänningslagstiftningen vedertagna begreppet politiskt brott och inte låta den typen av brott ligga till grund för avvisning eller utvisning. Enligt 6 § lagen (1957:668) om utlämning för brott får utlämning inte ske för politiska brott. Med politiskt brott avses i första hand brott som riktar sig mot staten och samhällsordningen. Under begreppet faller också brott av allmän karaktär i vilka ingår ett politiskt moment. Att det befarade brottet skulle ha övervägande karaktär av politiskt brott innebär enligt förarbetena att det politiska momentet ska vara helt dominerande (a. prop. s. 78). Bestämmelser i svensk lagstiftning om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns huvudsakligen i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen), lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Finansieringslagen infördes för att genomföra och innehåller numera även straffrättsliga bestämmelser för genomförande av punkt 6 i FN:s säkerhetsråds resolution (2014), terrorismkonvention samt EU:s terrorismdirektiv. Enligt 3 § finansieringslagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen Rättslig reglering av terrorism ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas 1)för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet, 2) av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, eller 3) för samröre med en terroristorganisation enligt 2 b § rekryteringslagen. I 2 § finansieringslagen anges följande om vad som är särskilt allvarlig brottslighet. 2 § Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag 1.mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3.sådan brottslighet som avses i a)artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, b)artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, c)artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, och d)artikel 2 i den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, samt 4. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer. I det här sammanhanget finns skäl att särskilt nämna bestämmelsen i 3 § 2 finansieringslagen. Den infördes och innebär att det är straffbart att finansiera personer eller sammanslutningar som begår särskilt allvarlig brottslighet enligt 2 § finansieringslagen. Straffansvaret enligt 3 § 2 gäller oavsett vad som är syftet med finansieringen och bestämmelsen avviker i det avseendet från övriga ansvarsregler i finansieringslagen. Rättslig reglering av terrorism Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism ansåg i sitt delbetänkande Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor (SOU 2015:63) att det inte borde införas någon definition av begreppen terrorist och terroristorganisation i lagtexten och anförde följande (s. 152–154). En variant skulle vara att anknyta till FN:s och EU:s sanktionslistor. Med en sådan utformning skulle det vara förbjudet att finansiera en sanktionslistad part. En fördel med en sådan lösning skulle vara att det skulle råda rimlig förutsägbarhet beträffande vad som avses och därmed väsentligt minska bevisproblemen. Transaktioner med sanktionslistade är i princip straffbara enligt reglerna i sanktionslagen. Det skulle därför vara möjligt att låta den personkrets eller de organisationer som det enligt den nya bestämmelsen ska vara straffbart att finansiera styras av de befintliga sanktionslistorna. Det finns dock nackdelar med detta alternativ. Endast ett begränsat antal individer och organisationer förekommer på de aktuella listorna. Sanktionsförfarandet är tidskrävande. Finansiering oavsett syfte av en individ eller organisation som begår terroristhandlingar, som av något skäl inte är sanktionslistad, skulle med en sådan lösning inte vara straffbart. Dessutom finns det personer och organisationer som listas utifrån bl.a. terroristverksamhet, men enligt sanktionsregimer som inte uttryckligen inriktas på terrorism, t.ex. inom ramen för sanktionerna mot . Dessa skulle med denna lösning falla utanför straffbestämmelsen. Det kan därför av flera skäl finnas en risk för att en sådan utformning inte skulle anses vara förenlig med rekommendationen. En bättre lösning är i stället att i lagen ange vad som krävs för att det ska vara straffbart att finansiera en specifik individ respektive grupp. Eftersom lagstiftningen huvudsakligen införs för att säkerställa att svensk rätt är förenlig med FATF:s rekommendation är FATF:s definitioner en mer naturlig utgångspunkt än t.ex. rambeslutets. Inom ramen för en brottmålsprocess får åklagaren föra bevisning om att det rör sig om en sådan individ respektive sammanslutning som anges ovan. Förekomst på en sanktionslista är givetvis en omständighet som starkt talar för att så är fallet men är varken nödvändigt eller under alla omständigheter tillräckligt för att det ska vara bevisat. Regeringen anslöt sig till utredningens bedömning och uttalade att ytterligare vägledning kunde hämtas från definitionen av terroristgrupp rambeslut (prop. 2015/16:78 s. 49). Enligt 3 a § är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till brott som avses i 3–6 §§ rekryteringslagen (se avsnitt 5.7.4 nedan). Rättslig reglering av terrorism Terroristbrottslagen infördes för att genomföra terrorismrambeslut. Enligt 2 § terroristbrottslagen ska den som begår en gärning som anges i 3 § dömas för terroristbrott om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller 3) allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. I samband med införandet av lagen utmönstrades begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften ur flera olika författningar, bl.a. ur lagen om särskild utlänningskontroll. Begreppet ersattes på dessa ställen med en hänvisning till brott enligt 2 § terroristbrottslagen. I förarbetena konstaterades att begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften till stor del, men inte fullt ut, motsvarade innehållet i den föreslagna bestämmelsen om terroristbrott. Definitionen av terroristbrott ansågs vara klarare och det framstod dessutom som olämpligt att i svensk rätt använda två olika definitioner av terrorism (se prop. 2002/03:38 s. 79 f.). De gärningar som enligt 3 § terroristbrottslagen kan utgöra terroristbrott motsvarar de handlingar som räknas upp i artikel 3.1 i EU:s terrorismdirektiv. Det rör sig bl.a. om mord, dråp, grov och synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand och grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och grovt sabotage, kapning och sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, spridande av gift eller smitta, olovlig befattning med kemiska vapen, vapenbrott samt olaga hot som innefattar hot om att begå någon av dessa gärningar. I förarbetena till lagen uttalade regeringen bl.a. följande beträffande de särskilda terroristbrottsrekvisiten (a. prop. s. 85 f.). Be- greppet ”kunna allvarligt skada” får anses innebära att gärningen ska kunna utgöra en svår påfrestning på samhället. Rekvisitet är inte begränsat till gärningar som kan hota de grundläggande strukturerna i en stat eller som är av sådan omfattning att de kan få landsomfattande konsekvenser. Det innefattar enligt regeringen också gärningar som, även om de inte direkt kan anses hota de grundläggande struk- Rättslig reglering av terrorism turerna, kan allvarligt skada ett väsentligt allmänintresse eller orsaka allvarliga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter. Ett sådant väsentligt allmänintresse utgörs av värnandet av det öppna och säkra samhället. En gärning kan allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation även om den endast riktar sig mot en enskild person. Så kan t.ex. vara fallet med gärningar som innebär att personer i olika beslutande positioner mördas, allvarligt skadas eller kidnappas just på grund av att de innehar viss anställning eller visst förtroendeuppdrag. Uttrycket ”injaga allvarlig fruktan” innebär enligt regeringen att gärningen ska företas med avsikt att framkalla allvarlig fruktan för säkerhet till person eller egendom. Det kan t.ex. vara fallet i fråga om urskillningslösa bombattentat eller andra liknande skadegörande åtgärder som riktas mot allmänna platser, kommunikationsmedel eller anläggningar som förser allmänheten med vatten, ljus, värme eller kraft. Med uttrycket ”en befolkning eller en befolkningsgrupp” klargörs enligt regeringen att bestämmelsen är tillämplig såväl då syftet är att injaga allvarlig fruktan i en större del av befolkningen som då ett brott riktas mot en mindre personkrets, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folkslag.