sou · H9B367 · 2021-07-30 00:00:00 — Statsstödsreglerna fanns med i och sågs 1957 som ett sätt att säkerställa en sund konkurrens mellan olika ekonomiska aktörer men även mellan medlemsstaterna, särskilt mellan de större och de mindre som kan ha olika möjligheter att stödja sina egna företag. Bestämmelserna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-för- draget. Bestämmelserna omfattar stöd från offentliga aktörer såsom stat, kommun eller landsting till en verksamhet som bedrivs på en marknad. Tillämpningen av statsstödsreglerna i regleras i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Vad är ett statsstöd? Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre markna- den i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemssta- terna. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår att Europeiska kommissio- nen tillåter vissa former av statligt stöd. 1.Stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter så länge som stödet inte diskriminerar med avseende på varornas ursprung. 2.Stöd som är ägnat att avhjälpa skador som orsakas av naturkata- strofer eller andra exceptionella händelser. 3.Stöd ges i vissa områden i i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som upp- kommit genom delning av . Kommissionen får godkänna: 1.Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det rådet allvarlig brist på sysselsättning och i de regioner som avses i artikel 349 i EUF- fördraget [de yttersta randområdena, bland andra , , ] med hänsyn till deras strukturella, ekono- miska och sociala situation. 2.Stöd för att främja genomförande av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. 3.Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 4.Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 5.Annat stöd i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Även bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 106.2 kan utgöra grund för kommissionen att tillåta ett stat- ligt stöd. Artikel 108 innehåller bestämmelser om gransk- ning av statligt stöd. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Kom- missionen ska göra en preliminär granskning av åtgärden och besluta något av följande alternativ: 1.att den inte utgör stöd, 2.att den, även om den utgör stöd, är förenlig med den inre mark- naden eller 3.att, om det är tveksamt, inleda ett formellt granskningsförfarande. I det fall det blir ett granskningsförfarande ska kommissionen fast- ställa att åtgärden inte utgör stöd, att det är fråga om stöd som är förenligt med den inre marknaden, med eller utan villkor, eller att åtgärden utgör stöd som inte får införas eftersom det inte är förenligt med den inre marknaden. En åtgärd får inte genomföras förrän den godkänts av kommis- sionen. Detta förbud kallas för genomförandeförbudet. Kommissio- nens beslut kan prövas av EU-tribunalen och . Det är enbart tolkning och tillämpning av statsstödsreg- lerna som är rättsligt bindande. För att klargöra reglerna och för att underlätta tillämpningen av statsstödsreglerna har tagit fram riktlinjer för de vanligaste stödområdena. Det finns bl.a. riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (EEAG) och riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i lands- bygdsområden –2020. Dessa riktlinjer har tillfälligt förlängs och . har kommis- sionen skickat ut ett utkast till nya EEAG riktlinjer på konsultation. Enligt tidsplanen ska nya riktlinjer beslutas . När det gäller riktlinjerna för jordbruket ska dessa enligt tids- plan skickas ut på offentligt samråd . Av artikel 109 framgår att rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört anta de förordningar som be- hövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 och får särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 108.3 och vilka stöd- åtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande. Med stöd av artikel 109 i EUF-fördraget har bemyndigats3 att anta förordningar om undantag från anmälnings- skyldigheten i artikel 108.3. har även ett bemyn- digande för att anta förordningar om stöd av mindre betydelse, vilket är stöd som inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1 och som 3Bemyndigandet finns i rådets förordning (EG) nr 994/98 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av över- gripande statligt stöd (i dess lydelse enligt rådets förordning [EU] nr 733/2013 av om ändring av förordning [EG] nr 994/98 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i för- draget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd). därför inte måste anmälas. gäller tre gruppundantags- förordningar och fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de mimisstöd. De tre gruppundantagsförordningar som antagits innebär att stöd- åtgärder är undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 och därmed från genomförandeförbudet. I gruppundantagsförord- ningarna anges vilka stödåtgärder som omfattas av undantag och vill- koren för det. •Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (även kallad GBER), •Kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogs- brukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (även kallad ABER), och •Kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av den 16 decem- ber 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre mark- naden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (även kallad FIBER). Kommissionen har antagit fyra förordningar om stöd av mindre be- tydelse, s.k. de minimis-stöd. Av förordningarna följer att stöd som beviljas ett företag och som inte över- skrider ett bestämt belopp inte omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Stöd av mindre betydelse anses näm- ligen inte uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 och omfattas där- med inte heller av genomförandeförbudet i artikel 108.3. De fyra förordningarna är: •Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, •Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 decem- ber 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, •Kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 av den 18 decem- ber 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre bety- delse inom jordbrukssektorn4, och •Kommissionens förordning (EU) nr 717/2014 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse inom fiskeri- och vattenbrukssektorn Iartikel 106 i EUF-fördraget finns bl.a. bestämmelser om konkur- rensreglernas tillämpning på företag som anförtrotts att tillhanda- hålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Reglerna innebär att undantag kan göras i den mån tillämpningen av reglerna hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats företagen fullgörs. Kommissio- nen ska enligt artikel 106.3 säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna. 3.1.7EU:s arbete mot otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan Med anledning av att priserna på jordbruksråvaror sköt i höjden för att sedan falla brant lade fram ett meddelande med en rad åtgärder för att förbättra konkur- rensen i livsmedelskedjan. I kommissionens meddelande En bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja i (KOM (2009) 591 slutlig) uppgavs att bristen på marknadsinsyn, ojämna styrkeförhål- landen i fråga om förhandlingsförmåga och konkurrensbegränsande metoder hade lett till snedvridningar på marknaden. Kommissionen hade följt utvecklingen av livsmedelspriserna och kom till slutsatsen att om inga åtgärder vidtogs skulle detta innebära nega- tiva effekter på konkurrenskraften i hela livsmedelskedjan. 4För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får den totala summan som beviljas ett enda företag inom jordbrukssektorn inte överstiga om tre beskattningsår (det s.k. individuella taket). de åtgärder som föreslogs var dels att säkerställa att konsumenterna inte betalar oskäligt mycket för olika livsmedelsprodukter, dels att mervärdet distribueras på ett rimligt sätt mellan de aktörer som är verksamma i livsmedelskedjan, t.ex. jordbrukssektorn, livsmedelsin- dustrin och distributionsledet. Frågan om otillbörliga handelsmetoder har därefter behandlats i flera meddelanden och rapporter samt i en grönbok , Grön- bok om otillbörliga affärsmetoder i B2B-leveranskedjan för livsmedel och icke-livsmedel (COM (2013) 37 final). blev frågan än mer aktuell, inte minst på grund av de svårigheter med fallande priser på vissa jordbruksprodukter som jordbrukarna ställdes inför. I en rapport från EU-kommissionen5 kartlades vilka åtgärder som vidtagits i olika med- lemsstater för att stävja otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan. Det konstaterades i rapporten att det skett en stor utveckling i arbetet mot otillbörliga handelsmetoder . Det ansågs alltför tidigt att utvärdera åtgärdernas övergripande effek- ter i de olika medlemsstaterna. uppmanade dock att lägga fram förslag till en EU- ramlagstiftning för att komma åt problemen6. upp- manade rådet kommissionen att ta fram en konsekvensbedömning i syfte att föreslå en EU-ramlagstiftning eller andra icke lagstiftande åtgärder för att motverka otillbörliga handelsmetoder. lade 2017 fram ett förslag till direktiv som sedan förhandlades. antogs och rådets direktiv (EU) 2019/633 av om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan. Enligt direktivet bör ett minimiskydd mot otillbörliga handelsmetoder införas för att minska förekomsten av sådana otillbörliga handels- metoder som kan komma att få en negativ inverkan på jordbruks- befolkningens levnadsstandard Direktivet benämns ofta UTP-direk- tivet (från engelskans unfair trading practices). Direktivet har växt fram ur en långvarig diskussion om konkurrensförhållanden i jordbruks- och livsmedelskedjan. 5Report from the commission to parliament and the council on unfair business- to-business trading practices in the food supply chain (COM(2016) 32 final). 6Europaparlamentet uttalade i en resolution om otillbörliga affärsmetoder i livsmedelskedjan att en unionsrättslig lagstiftning var nödvändig för att bekämpa otillbörliga handelsmetoder och säkerställa att europeiska jordbrukare och konsumenter omfattas av rätt- visa försäljnings- och inköpsvillkor (2015/2065[]). Direktivet trädde i kraft och ska vara genomfört . Bestämmelserna ska börja tillämpas . Regeringen överlämnade prop. 2020/21:134 om Förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter till . har antagit lagförslagen enligt propositionen. Offentlig upphandling är en lagreglerad inköpsprocess som ska säker- ställa att offentliga inköp öppnas upp för konkurrens och att offent- liga medel används så effektivt som möjligt. Den offentliga upphand- lingen regleras bland annat av lag (2016:1145) om offentlig upphandling () och lag (2016:1146) om upphandling inom försörjningssek- torerna (LUF). Lagarna bygger på direktiv från EU. Direktiven är en viktig del i arbetet med att främja fri rörlighet för varor och tjänster inom EU. De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem prin- ciper som alla har sin grund i . •Principen om icke-diskriminering vilket gör det förbjudet att dis- kriminera leverantörer på grund av nationalitet. •Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska be- handlas lika och ges lika förutsättningar och information. •Principen om transparens medför en skyldighet för den upphand- lande myndigheten att vara öppen med upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. •Proportionalitetsprincipen innebär att kraven som ställs i upp- handlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. •Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder. Rätt använd kan offentlig upphandling vara ett effektivt verktyg för att åstadkomma flera positiva effekter i samhället, t.ex. ökad tillväxt och sysselsättning, innovation samt goda hållbarhetseffekter. Utred- ningen menar också att offentlig upphandling har en viktig roll i att visa vägen mot konsumtion som har ett mindre klimatavtryck. Utredningen konstaterar att det ställs klimat- och miljö- krav vid offentlig upphandling. Exempelvis ställs krav på förnybara drivmedel regelmässigt vad gäller bussar som ska användas i kollek- tivtrafiken men även vid upphandling av snöröjning finns utsläpps- krav på arbetsmaskiner. Det är dock som framgår av principerna ovan inte möjligt att ställa krav som innebär att ex. bränslet ska vara pro- ducerat av svenska råvaror. Samma sak gäller vid upphandling av livs- medel dvs. det är inte möjligt att ställa krav som innebär att livsmedel ska vara svenskproducerat. Det finns dock flera kommuner som visat att det är möjligt att ställa krav på att maten ska vara producerad på ett sätt som motsvarar svenska regelverk. Utredningen ser att offentliga aktörer i högre utsträckning skulle kunna verka för att nå såväl miljömålen som att gynna svenskt lantbruk. Det är inte lönsamheten som driver omställningen mot ett fossil- oberoende jordbruk. Generellt sett är lönsamheten och konkurrens- kraften i svenskt jordbruk låg. Svenska jordbruksföretag konkurre- rar på en global marknad där förutsättningar ser olika ut vad gäller natur så väl som politik. De flesta länder har en omfattande jord- brukspolitik. Även om det inom EU finns en gemensam jordbruks- politik beslutar medlemsländerna mycket utav det som rör förutsätt- ningarna för företagandet till exempel skatteregler på nationell nivå. Låg lönsamhet och konkurrenskraft i jordbruket har också seglat upp som avgörande begränsningar för jordbrukets klimatomställning. En låg lönsamhet innebär även en sårbarhet i livsmedelskedjan. Genom att öka lönsamheten ökar således utrymmet för omställning mot ett fossiloberoende jordbruk som försörjningsförmågan stärks. Stärkt konkurrenskraft och lönsamhet kan uppnås genom mins- kade utgifter, ökade intäkter eller ökad produktivitet. Svensk pro- duktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. Även kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. Svenska jordbrukare har inte fått er- sättning för det mervärde som skapas i den svenska produktionen. Utredningen konstaterar att de förväntningar som har funnits och finns på att marknaden ska lösa detta inte har infriats. Företagen inom jord-, skogs- och vattenbruket är huvudsakligen småföretag på landsbygden. Stärkt lönsamhet i branschen kan göra att befintliga företag utvecklar sin verksamhet och nya företag star- tas. Det finns flera studier som visar på de gröna näringarnas positiva effekt på landsbygdsutvecklingen. En förbättring av företagens kon- kurrenskraft och lönsamhet påverkar inte bara det enskilda företaget utan gynnar hela landsbygdsutvecklingen. Det kan t.ex. innebära att företag inom andra branscher startas, befolkningsunderlaget tryggas och därigenom offentlig service. har höga ambitioner och krav för det inhemska jordbruket när det gäller miljö, djurskydd och smittskydd men har svårt att kon- kurrera på EU:s inre marknad. Svensk produktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. För att den svenska jordbruksproduktionen inte ska tappa mer i kon- kurrenskraft är det viktigt att kontinuerligt följa upp konkurrens- kraften och lönsamheten. Detta gäller både mot de beslut som har fattats ex. vad gäller reduktionsplikten men även mot beslut som kom- mer att fattas ex. beslut om en ny jordbruks- politik. Utredningen kan inte nog trycka på vikten av en kontinuerlig uppföljning av konkurrenskraften och lönsamheten för jordbruket. 3.2.2Förtydligande av instruktion och uppdrag Utredningen föreslår att instruktion förtydligas vad gäller myndighetens ansvar att bevaka jordbrukets konkur- renskraft och lönsamhet. Utredningen föreslår även att den årliga uppföljningen av livs- medelsstrategin kompletteras med ett antal nya indikatorer för att följa prisutvecklingen vad gäller insatsmedel samt med en in- ternationell jämförelse. Enligt instruktion (2 a §) ska myndigheten arbeta för en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelsproduktion genom att beakta behovet av stärkt konkurrenskraft för företag, tillhanda- hålla god service och lättillgänglig information samt verka för för- enkling och administrativa lättnader. Utredningen konstaterar att i jämförelse med myndighetens övriga uppgifter behandlas konkurrenskraft mycket övergripande. Den para- graf där konkurrenskraft omnämns kan uppfattas som otydlig i fråga om myndighetens faktiska uppgift. Utredningen anser att det bör vara tydligt att myndigheten i allt sitt arbete ska verka för konkurrenskraft och lönsamhet. Detta kan jämföras ex. med de skrivningar som finns i myndighetens instruk- tion i fråga om miljömålen. För att förtydliga detta föreslår utredningen därför en ändring av 2 a § i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruks- verk (se kapitel 1 Författningsförslag). Utredningen motiverar så- ledes ändringen med att konkurrenskraft och lönsamhet bör ges en större tyngd rent formellt. Även om förslaget i sak inte bedöms inne- bära några förändringar i arbetsuppgifter eller prioriteringar på om- råden så menar utredningen att signalvärdet är stort. I Jordbruksver- kets framtida arbete behöver konkurrenskraften och lönsamheten i jordbruket vara en prioriterad uppgift. Utredningen bedömer således att förslaget inte innebär några ändringar av anslag eller finansiering. Komplettering av uppdraget att följa upp livsmedelsstrategin Priset på insatsmedel påverkar företagens lönsamhet och det är vik- tigt att prisutvecklingen bevakas. Utredningen föreslår att Jordbruks- verket ges i uppdrag att i sin årliga uppföljning av livsmedelsstrategin även utveckla nya indikatorer för en sådan bevakning. Exempel på pri- ser som utredningen anser bör följas är priset på gödsel, växtskydds- medel, foder och drivmedel. Utredningen menar att genom en sådan uppföljning ges en större helhetsbild över vilka kostnader som jordbruket och livsmedelspro- duktionen har. Utredningen konstaterar dock att denna uppföljning även behöver sättas i relation till prisutvecklingen i andra länder och föreslår därför att en internationell jämförelse görs. Utredningen menar att detta utökade uppdrag kommer att kunna användas för att ge en mer heltäckande bild av konkurrenskraften och lönsamheten som sådan i jordbruket. Underlaget bör även kunna användas för att bedöma konsekvenser av olika förslag ex. i de kon- trollstationer som ska genomföras vad gäller reduktionsplikten. Då reduktionsplikten är ett nationellt styrmedel är det särskilt viktigt att analysera konsekvenserna för det svenska jordbrukets konkur- renskraft. Utredningen menar att ett sådant underlag kommer att erhållas genom det utvidgade uppdraget. Uppdraget bör även användas i uppföljningen av de av utredningen förslagna åtgärderna och styrmedlen. Detta innebär att ex. ett infö- rande av ett jordbruksavdrag och utfasning av nedsättningen av diesel- skatt skulle omfattas. Satsning på forskning och utveckling – nya affärsmodeller Utredningen rekommenderar att satsningar bör göras vad gäller forskning och utveckling av nya affärsmodeller dvs. satsningar på att analysera möjligheter och metoder för det svenska jordbruket att föra vidare högre kostnader för fossiloberoende produktion till övriga delar av livsmedelskedjan. konstaterar att både dagligvaruhandeln och förädlingsledet har en betydande köpar- och säljarmakt gent- emot tidigare och senare led i livsmedelskedjan. Primärproducenten har enligt utredningen ofta svårt att påverka avräkningspriser. I kon- kurrenskraftsutredningen konstateras vidare att den svenska livs- medelsproduktionen, som historiskt sett har haft ett nationellt fokus, har få alternativ och kunder och därför lätt hamnar i prispress från uppköpsled och från import till lägre priser. Ett konkurrenskraftigt och hållbart jordbruk behöver kunna få betalt både för de mervärden och merkostnader som uppkommer i produktionen. Genom satsningar på att utveckla nya affärsmodeller kan de merkostnader som insatser för klimat och miljö innebär föras vidare i kedjan till konsument som det blir enklare för kon- sumentens efterfrågan att skicka signaler till primärproducenten. Skatter syftar främst till att finansiera offentliga utgifter. Skatt på arbete och konsumtion har störst betydelse för statens skatteinkomster. Skattepolitiken ska skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, rättvist fördelat välstånd, samt ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En del skatter fungerar som styrmedel för att få individer och företag att ta större hänsyn till de effekter, exem- pelvis på miljö och klimat, som deras val orsakar. Syftet med sådana skatter är att förändra eller styra hur aktörer väljer att fatta beslut. Tabell 4.1 Skatteuttaget i Några skatter av intresse för utredningen i miljarder kronor Källa: Egen bearbetning av ESV rapport 2011:13 Utfallet på statens budget 2010 samt prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen . 1Direkta skatter omfattar här inkomstskatt, statlig inkomstskatt, jobbskatteavdrag, husavdrag och övrigt. 2Indirekta skatter omfattar här arbetsgivaravgifter, egenavgifter, särskild löneskatt, nedsättningar, skatt på tjänstegruppliv, avgifter till premiepensionssystemet. 4.1.1Globaliseringen leder till utmaningar med beskattning EU:s medlemsstater beslutar och ansvarar var och en för sina skatte- regler. Skatteområdet är inte ett harmoniserat område även om vissa skatter är harmoniserade. Skatt på arbete hanterar medlemsstaterna självständigt men det sker viss samordning inom EU bland annat för att undvika dubbelbeskattning och skatteflykt. När det gäller punkt- skatter och moms finns det EU-regler som syftar till att motverka att skillnader i beskattning hämmar handeln inom unionen och sned- vrider konkurrensen. Globaliseringen försvårar möjligheterna att ta in skatt på arbete och kapital eftersom rörligheten ökar. Sammansättningen av de svenska skatterna har varit förhållandevis stabil .