sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myndig- heter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offent- liga sektorns utveckling framgår att det fanns 341 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltnings- myndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndig- heter med tidsbegränsade uppdrag.20 i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovis- ningen som uppdateras löpande framgår att det in- gick 215 myndigheter som lyder under regeringen i den statliga redo- visningsorganisationen.21 för ett register över statliga myndigheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfattade myndig- hetsregistret 457 myndigheter i november 2020.22 uppdrag att föra registret framgår av för- ordningen om det allmänna förordningsregistret.23 Enligt förordningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepresenta- tionen.24 1912 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 20Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2020, dnr 2020/35-5. För närmare beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), ut- veckling 1990–2005. ESV redovisar samtliga statliga myndigheter i den statliga redovisnings- organisationen inklusive , ombudsmän, samt Kungliga Hov- och Slottsstaten. 23Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. 241 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter 5.3.1Målet för den statliga förvaltningspolitiken Målet för den statliga förvaltningspolitiken som beslutade är en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som där- igenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.25 De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska full- göra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förvaltningen ska vara effektiv vilket inne- bär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna. 5.3.2Många statliga myndigheter har uppgifter i genomförandet av havsmiljöpolitiken Förutom de myndigheter vars kärnuppgifter finns inom ramen för miljöpolitiken och havsmiljöpolitiken har även många andra statliga myndigheter och domstolar uppgifter i genomförandet av havsmiljö- politiken. Till exempel har samtliga länsstyrelser och 26 andra stat- liga myndigheter inom ett tiotal olika utgiftsområden och ännu fler politikområden instruktionsenliga uppgifter att verka för att Gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen, däribland miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning, nås. Ett annat exempel är att de flesta statliga myndigheter under reger- ingen omfattas av miljöledningsförordningen26 som bl.a. ska bidra till en hållbar utveckling och till att de nationella miljökvalitetsmålen nås. Vid flera av de statliga lärosätena bedrivs utbildning och forsk- ning i havsmiljöfrågor. Enligt vad regeringen anförde i den senaste förvaltningspolitiska propositionen som är ska den enskilda myndighetens upp- 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 26Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter drag tydliggöras i instruktionen. Där bör myndighetens ansvars- område, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten speci- fika förhållanden regleras. Instruktionen bör enligt propositionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myn- digheterna. Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. uttryckte det på följande sätt: /---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från till en annan.27 Den grundläggande styrningen av en statlig myndighet under reger- ingen och dess verksamhet finns i bindande styrmedel som regler och finansiering, m.m. Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet, m.m.regleras av i olika lagar har myndigheterna under regeringen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Regeringen har uttalat att styrningen av statlig verksamhet ut- vecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att för- verkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upp- rätthålla grundläggande värden.28 Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska därför vara utformad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning29 bör styrningen av för- valtningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksam- hetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. 27SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styr- utredningen, s. 45 f. 2009/10:175, s. 96. 292009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för den konkreta ut- formningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner ska inne- hålla väl utformade uppgifter. kompletterar instruk- tionerna med finansiell styrning och vid behov med årlig verksam- hetsstyrning. Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert. Regeringen har betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, som den har långtgående befogenheter att be- stämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som hel- het. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.30 Ansvaret för de statliga förvaltningsmyndigheternas interna organisation Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rätts- säkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.31 Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genom- föra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Resultaten återkopplas genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 2009/10:175. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter 5.4Kommuner, regioner och det kommunala självstyret Det finns 290 kommuner och 21 regioner i . kom- mun räknas in både under kommuner och regioner. är kom- mun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har också rätt att kalla sig region. Totalt 87 () av samtliga 290 kommuner är kustkommuner och 14 () av landets 21 regioner är kustregioner, dvs. de gränsar alla mot något av våra omgivande hav.32 kommuner och regioner är tillsammans arbetsgivare för mer än en miljon människor. Kommunernas och regionernas ställ- ning, organisation och verksamhet är, förutom i regeringsformen, reglerad i kommunallagen och ett stort antal författningar – special- lagar – med inriktning på särskilda verksamheter samt . Det kommunala självstyret innebär att kommuner och regioner har stor frihet att själva, inom ramen för bl.a. befintlig lagstiftning, utforma och ansvara för sin verksamhet. Självstyret skapar möjlighet till lokal anpassning av verksamheten och innebär att demokratiska församlingar i kommuner och regioner kan styra över verksamheten och ansvara för dess ekonomiska och verksamhetsmässiga hållbarhet. Det är som ytterst avgör den kommunala självstyrelsens omfattning. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verksamhet. Statens styrning syftar till att säker- ställa dels att kommunerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker. framgår det av regleringen i regeringsformen33 att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras i samband med inskränkningar av detta slag, som innefattar en avvägning mellan å ena sidan behovet och utformningen av de natio- nella målen och å andra sidan den kommunala självstyrelsen.34 Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. 32SCB 2013, Kust och stränder i , MI 50 . 3314 kap. 3 § regeringsformen (1974:152). 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter ratificerade 1989 den Europeiska konventionen om kom- munalt självstyre. Konventionen slår fast vissa grundläggande prin- ciper för statens förhållande till kommunerna. Den ställer krav på lagstadgad självstyrelse, egen och tillräcklig finansiering samt rätt till konsultationer mellan stat och kommun- sektor. har 45 av 47 medlemsländer ställt sig bakom den grundläggande konventionstexten om självstyrelse. Kvar är endast och . 6 EU och havsmiljöarbetet är medlem i Europeiska unionen, EU. En bestämmelse om medlemskapet har förts in i 1 kap. 10 § regeringsformen.1 Med bestämmelsen ville regeringen tydliggöra att aktivt deltar i ett vidsträckt internationellt samarbete. Markeringen av medlemskapet i EU ger också uttryck för unionens betydelse i det svenska samhället och innebär att regeringsformen bättre speglar de faktiska förhållandena.2 och de övriga med- lemsländerna beslutar tillsammans om nya EU-regler, som ska gälla i alla EU-länder. Som medlemsland i EU ska införa och tillämpa EU:s bindande rättsakter. Det är statens ansvar att säkerställa att det nationella regelverket stämmer överens med . Det överstatliga samarbetet innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden.3 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare och offentliga myndig- heter ska följa har därmed sin grund i regler meddelade på EU-nivå. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av eller regeringen utan av organ på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden företräde framför nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de nationella domstolar som i regeringsformen pekas ut som högsta dömande instanser, dvs. Inom de politikområden som rör havsmiljö äger EU en för- hållandevis stor del av rätten att besluta. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 248. 3Det innebär bl.a. att vissa beslut som tidigare fattades i riksdag, numera fattas gemensamt tillsammans med övriga EU-länder. 6.1EU har olika grader av befogenheter EU har de befogenheter som har tilldelats enligt . EU får endast agera inom gränserna för de befogenheter som man fått tilldelade i fördragen för att nå de mål som anges där. Befogenheter som inte tilldelats EU i fördragen förblir hos EU:s medlemsländer. I Lissabonfördraget klargörs uppdelningen av befogenheter mellan EU och EU-länderna. Dessa befogenheter är uppdelade i tre huvud- kategorier: Genom att delta aktivt i mellanstatliga samarbeten kan på- verka allt som beslutas. Dessutom väljer självt hur ska kompletteras av och implementeras i den svenska rättsordningen. Exklusiva befogenheter (artikel 3 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt – EUF-fördraget) gäller områden där endast EU kan lagstifta och anta bindande rättsakter. EU-länderna får göra detta själva endast om de fått befogenhet av EU att genomföra dessa rättsakter. EU har exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeri- politiken. Delade befogenheter (artikel 4 i EUF-fördraget) gäller områden där både EU och EU-länderna kan lagstifta och anta juridiskt bindande rättsakter. EU-länderna utövar egen befogenhet när EU inte utövar, eller har beslutat att inte utöva, sin egen befogenhet. Delad befogen- het mellan EU och EU-länderna gäller t.ex. miljö, jordbruk och fiskeri med undantag för havets biologiska resurser samt transporter (inklusive sjöfart). Stödjande befogenheter (artikel 6 i EUF-fördraget) gäller områden där EU endast kan ingripa för att stödja, samordna eller komplettera EU-ländernas åtgärder. Juridiskt bindande EU-rättsakter får inte kräva att EU-ländernas lagar eller förordningar harmoniseras. Stöd- jande befogenheter gäller t.ex. skydd och förbättring av människors hälsa, industri, kultur, turism, utbildning och administrativt sam- arbete. En EU-förordning är en EU-lag som gäller alla EU:s medlemsländer, de företag och myndigheter som är verksamma i länderna och ländernas medborgare. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt och likadant i alla medlemsländer som en del av den nationella lagstiftningen. En EU-förordning är direkt tillämplig vilket betyder att ett medlemsland, efter att en förordning har antagits, inte be- höver göra något mer för att den ska gälla i medlemslandet. Ett med- lemsland får inte göra något som går emot det som står i förord- ningen – EU-förordningen gäller. Det betyder att bestämmelserna inte får arbetas om eller justeras med hänsyn till medlemsländernas egna förhållanden. Varje enskild medlemsstat har dock rätten att komplettera förordningen med nationella regler i viss omfattning. Ett EU-direktiv är en EU-lag som innehåller bindande bestäm- melser som riktar sig till EU:s medlemsländer. Till skillnad mot EU- förordningar är det bara resultatet av EU-direktiven och när resul- tatet ska vara uppnått som är bindande. Medlemsländerna beslutar själva vad de ska göra för att uppnå resultatet. Ett EU-direktiv ger varje medlemsland ett handlingsutrymme och om landet redan har de regler som föreskrivs i direktivet behöver det inte göra något utan kan hänvisa till de befintliga reglerna. Om det uppstår en tvist är det som ska avgöra om direktivet är uppfyllt. Nedan följer en översiktlig genomgång av några av de för havs- miljön mest centrala EU-förordningarna och EU-direktiven samt en analys av hur har valt att förhålla sig till dem. Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet) antogs av dåvarande EG innan blev medlem. Direktivets syfte är enligt artikel 2 att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Direktivet består i stort av två delar, Bevarande av livsmiljöer och habitat, som omfattas av artikel 3–11, och Skydd av arter som om- fattas av artikel 12–16. Därefter följer några artiklar av mer admi- nistrativ karaktär, artikel 17–24. Slutligen finns sex bilagor som an- ger livsmiljötyper och djur- och växtarter som kräver att särskilda bevarandeområden utses, kriterier för val av sådana områden samt djur- och växtarter som kräver noggrant skydd eller kan bli föremål för förvaltningsåtgärder. I den sista bilagan anges förbjudna medel och metoder för fångst och dödande samt förbjudna transportmedel. Bevarande av livsmiljöer och habitat I delen om bevarande av livsmiljöer och habitat beskrivs i artikel 3 att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda beva- randeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nätverk ska göra det möjligt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde. Varje medlemsstat föreslår enligt artikel 4 områden som ska utses till särskilda bevarandeområden och efter samråd sättas upp på EU- kommissionens lista över dessa. I artikel 6 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande genom att upprätta planer, lagar eller avtal som motsva- rar de ekologiska behoven och förhindra försämring. Artikeln anger även att bedömning av om planer och projekt har betydande påverkan på områdena ska genomföras. Det kan även innebära kompensations- åtgärder. Medlemsstaterna kan enligt artikel 8 ansöka hos kommissionen om medfinansiering som de anser nödvändig för att kunna uppfylla sina förpliktelser. Enligt artikel 10 ska medlemsstaterna sträva efter att främja sköt- seln och förvaltningen av de element i naturen som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Det kan röra sig om floder med sina bankar, system för markering av markgränser, dammar eller små skogar som är väsentliga för vilda arters flyttning, spridning och genetiska utbyte. Medlemsstaterna ska enligt artikel 11 övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och arter som anges i artikel 2. I delen om skydd av arter anges i artikel 12 att medlemsstaterna ska införa ett strikt skyddssystem för de djur som finns förtecknade i bilaga 4 a med förbud mot att avsiktligt fånga, döda, störa, förstöra ägg, eller skada deras parnings- eller rastplatser. Medlemsstaterna ska även förbjuda förvaring, transport, försäljning och byte av dessa arter och införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande. Vidare finns i artikel 13 motsvarande bestämmelser för växtarter enligt bilaga 4 b. I artikel 14 och 15 regleras vidare åtgärder och förbud för att värna växt- och djurliv. Artikel 16 innehåller bestämmelser om undantag från de regler som angetts i artikel 12–15. Undantag kan bli tillämpliga för att skydda och bevara djur, växter och livsmiljöer, undvika allvarliga skador på egendom, av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller för forsk- nings- och utbildningsändamål. Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om de undantag man har gjort. I direktivets administrativa del ingår i artikel 17 att medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet. Kommissionen ska därefter sammanfatta rapporterna och bedöma framsteg i förhållande till målen om gynn- sam bevarandestatus i artikel 3. 6.2.1Sveriges implementering av art- och habitatdirektivet Direktivets två delar har implementerats i svensk rättsordning på olika sätt. Delen om ekologiskt nätverk, Natura 2000, är implementerad i (1998:808) och i förordningen (1998:1252) om om- rådesskydd enligt m.m. (områdesskyddsförordningen). I 7 kap. 27–29 §§ regleras särskilda skyddade om- råden. En förteckning ska enligt 27 § föras över naturområden som bör skyddas eller är skyddade enligt art- och habitatdirektivet, Euro- paparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) eller andra inter- nationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden. För vattenförekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000- områden enligt 7 kap. 27 § ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergri- pande beskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär. Ett område som enligt artikel 4.4 i art- och habitatdirektivet, har valts ut som ett område av intresse för unionen ska enligt 28 § av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde. Enligt 28 a § krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett natur- område som har förtecknats. De efterföljande bestämmelserna 28 b– 29b §§ anger kriterier för att lämna tillstånd, bestämmelser om undantag, kompensation och prövning. Tillstånd prövas enligt 29 b § av i det län där området finns. Särskilda skyddade områden enligt 27 § första och andra stycket ska även tillämpas i ekonomiska zon enligt 32 §. I förordningen om områdesskydd är det 15–20 §§ om särskilda skyddade områden som handlar om att implementera art- och habi- tatdirektivet. utses i 15 § till den myndighet som ska föra för- teckningen över naturområden enligt 7 kap. 21 § . I 16 § beskrivs vad som avses med bevarande av livsmiljöer och arter. 17§ ska länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus ska upprätthållas eller återställas. I 18 § anges regler enligt (2010:900) som ska tillämpas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verk- samheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde som finns med i förteckningen. Enligt 19 § ska myndigheter som meddelar beslut som kan påverka miljön i ett sådant naturområde särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Innan ett sådant beslut meddelas, ska myndigheten ha gjort en bedömning av beslutets konsekvenser för det ifrågavarande naturområdet. I 20 och 20 a §§ specificeras kriterier för tillstånd och kompensation enligt 7 kap. 29 § . Art- och habitatsdirektivets del om artskydd är implementerad i artskyddsförordningens (2007:845) bilaga 1. Det är en förteckning över samtliga arter som anges i bilagorna 2, 4 och 5 till art- och habitatdirektivet. Framför namn eller den angivna familje- eller släkttillhörigheten finns bokstavsmarkeringar med olika inne- börd. Bokstaven B innebär att arten enligt art- och habitatdirektivet har ett sådant unionsintresse att särskilda bevarandeområden behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet. De arter som är märkta med B omfattas därmed av implemen- teringen enligt 7 kap. . I områden som ingår i Natura 2000-nätverket gäller särskilda bestämmelser för de arter och livs- miljöer som avses skyddas där. De listade livsmiljöerna och arterna har inget skydd utanför nätverket. Bokstaven N innebär att arten kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet. Den behöver då inte förekomma inom ett Natura 2000-område utan ska skyddas var den är finns. Många arter förekommer i både habitatdirektivets bilaga 2 och 4, dvs. har både markeringen ”B” och ”N” i bilaga 1 till artskydds- förordningen. För sådana arter gäller Natura 2000-regelverket om de är i ett Natura 2000-område och 4–15 §§ artskyddsförordningen både om arten är inom eller utanför ett Natura 2000-område. Det kan leda till flera prövningar enligt 7 kap. respektive artskydds- förordningen för en och samma åtgärd. Prövningarna kan dock göras samlat, men motiveringarna bör vara olika för de skilda dispenserna och tillstånden.4 4www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/lagstiftning-direktiv-och- forordningar/art--och-habitatdirektivet.html, . Uppföljning och rapportering till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet