sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Lagrådet ansåg – till skillnad från vad regeringen hade anfört i lagrådsremissen – att det föreslagna deltagandebrottet skulle innebära en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. I detta kapitel beskrivs lagstiftningsärendet närmare och en redogörelse lämnas för de ståndpunkter som framfördes med koppling till regleringen av föreningsfriheten. 6.2Förslaget om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation 6.2.1Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ds 2017:62) gav regeringen en utredare i uppdrag att överväga ett särskilt straffansvar för den som deltar i eller på annat sätt stöder en terroristorganisation. I uppdraget ingick att noga beakta skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. föreningsfriheten. Om föreningsfriheten och deltagande Behovet av ett deltagande- och samröresbrott Utredaren gjorde bedömningen att det fanns behov av att straffbelägga deltagande i och samröre med en terroristorganisation och redovisade i den delen i huvudsak följande överväganden. Det straffbara området när det gäller terroristbrott är vidsträckt. Det omfattar dels alla osjälvständiga brottsformer (försök, förberedelse, stämpling och medverkan samt underlåtenhet att avslöja och förhindra) i förhållande till terroristbrott, dels gärningar som på ett eller annat sätt utgör förberedande led (t.ex. utbildning, offentlig uppmaning och finansiering) i förhållande till terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Gemensamt för dessa brottsformer är att det måste kunna bevisas att det finns uppsåt till att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet förr eller senare ska komma till stånd. Därutöver är det straffbart att finansiera eller försöka finansiera en terrorist eller en terroristorganisation oavsett syftet med finansieringen. Denna utvidgning av finansieringsbrottet skedde för att uppfylla vissa internationella krav, men regeringen framhöll i förarbetena att det oavsett dessa krav fanns skäl att vidta lagstiftningsåtgärden (prop. 2015/16:78 s. 45 f.). Regeringen hänvisade då till att en utvidgning av straffansvaret – mot bakgrund av den utveckling som skett där vissa terroristorganisationer vill skapa statsliknande strukturer och därför lägger pengar på en sådan uppbyggnad och inte bara på terroristhandlingar – är nödvändig för att på ett effektivt sätt ska kunna bekämpa terrorism. Dessutom hänvisade regeringen till att det är svårt att fullgöra beviskraven för finansiering av terroristbrott och förberedelse till terroristbrott, särskilt i förhållande till organisationer som ägnar sig åt såväl terrorism som t.ex. socialt och humanitärt arbete. Utredaren framhöll vidare att vissa terroristorganisationer, som t.ex. Daesh och Boko Haram, har många anhängare, en väl utvecklad organisation och avsevärda ekonomiska resurser. Alla former av stöd till en sådan organisation, oavsett om det handlar om finansiering eller deltagande i verksamheten, bidrar till att skapa och upprätthålla den. En terroristorganisation kan inte existera utan medlemmar och deltagare och utan organisation begränsas förmågan att begå terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet avsevärt. Om föreningsfriheten och deltagande Dessutom framhöll utredaren att samsyn kring vad som utgör terrorism och en någorlunda likartad lagstiftning underlättar det internationella samarbetet samt motverkar uppkomsten av straffria zoner där terroristorganisationer kan bygga upp och utveckla sin verksamhet. I samtliga EU-länder förutom och finns bestämmelser som uttryckligen straffbelägger att leda eller delta i en terroristgrupp. Det fanns därför enligt utredaren en risk för att ska utgöra och uppfattas som en straffri zon där dels terroristorganisationer kan bygga upp och utveckla sin verksamhet, dels personer som deltagit i terroristorganisationer i andra länder (utan att mera direkt bidra till att terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet begås) kan undgå straffansvar. Utredaren föreslog alltså att deltagande i och samröre med en terroristorganisation skulle kriminaliseras. I fråga om deltagandebrottet föreslogs att följande bestämmelse skulle införas i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). 4 § Den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation döms till fängelse i högst . När det gäller brottets avgränsning framförde utredaren i huvudsak följande. Den straffbara handlingen består i att delta i verksamheten i en terroristorganisation. Det ska röra sig om ett deltagande som tar sig uttryck i någon form av aktivitet inom ramen för organisationens verksamhet. Enbart närvaro hos en terroristorganisation eller vid ett evenemang anordnat av organisationen utgör enligt utredaren inte ett deltagande i verksamheten. Deltagandet bör ingå som en naturlig och integrerad del i organisationens verksamhet. För att det ska röra sig om deltagande i en viss terroristorganisations verksamhet måste det också finnas en sådan anknytning till organisationen att man kan tala om ett deltagande i dess verksamhet. Utredaren framhöll vidare att deltagande i en terroristorganisations verksamhet kan ske på många olika sätt och se olika ut beroende på vilken typ av organisation det rör sig om. I mindre terroristorganisationer (eller celler) kan verksamheten t.ex. i allt väsentligt vara in- Om föreningsfriheten och deltagande riktad på att förbereda terroristattentat, men även annan verksamhet som informationsinhämtning, publicitet, utbildning och träning kan självfallet förekomma. I större terroristorganisationer, som Daesh eller , kan verksamhet av de mest skiftande slag förekomma. Straffansvaret träffar alla former av deltagande i verksamheten, oavsett inom vilken del av verksamheten och i vilket syfte det sker. Den som leder en terroristorganisation deltar därigenom i organisationens verksamhet. Att ansluta sig till en sådan organisation genom att t.ex. ställa sig under dess kommando och utföra de uppgifter som tilldelas innebär enligt utredaren typiskt sett ett deltagande i verksamheten. Att delta i logistiken kring en terroristorganisation genom att sätta upp läger, ordna möteslokaler, anordna aktiviteter, laga mat eller ansvara för transporter är exempel på deltagande i organisationens verksamhet. Deltagande i verksamheten kan också ske genom att förse organisationen med information eller genom anskaffning eller underhåll av t.ex. vapen eller annan utrustning. Re- krytering av deltagare till verksamheten, deltagande i utbildning eller förmedling av utbildning till andra, liksom olika aktiviteter som tar sikte på publicitet och annan informationshantering kring verksamheten är andra former av deltagande i verksamheten. Att ansvara för eller på annat sätt vidta åtgärder för att finansiera verksamheten eller hantering av organisationens ekonomiska medel är ytterligare exempel på deltagande i verksamheten. Att enbart lämna bidrag till en terroristorganisation torde dock enligt utredaren i regel inte innebära ett deltagande i verksamheten men kan i stället bestraffas enligt finansieringslagen. Utredaren anförde att även deltagande i en humanitär del av verksamheten, förutsatt att den bedrivs inom ramen för terroristorganisationen, är straffbar. Det torde emellertid enligt utredaren kunna förekomma att det inom en organisation som bedriver lovlig verksamhet av exempelvis politisk eller humanitär art finns en sammanslutning av personer som, i t.ex. samma politiska syften som driver organisationen i stort, begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Förutsatt att en sådan ”moderorganisation” har saknat kännedom om den olovliga cellen och dess verksamhet och, när sådan kännedom erhålls, tar tydligt och trovärdigt avstånd från cellens medlemmar och aktiviteter bör det vara möjligt att se moderorganisationen och cellen som separata sammanslutningar. Om föreningsfriheten och deltagande dan situation kan moderorganisationen enligt utredaren alltså fortsätta sin lovliga verksamhet trots att deltagande i cellens verksamhet är straffbart. I fråga om samröresbrottet föreslog utredaren att följande bestämmelse skulle införas i rekryteringslagen. 5 § Den som, utan att delta i en terroristorganisations verksamhet enligt 4 §, för en sådan organisation tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor, transportmedel eller annan liknande utrustning eller upplåter lokal eller mark för dess verksamhet, döms till fängelse i högst . När det gäller brottets avgränsning förde utredaren i huvudsak fram följande. Samröresbrottet är uttryckligen subsidiärt i förhållande till deltagandebrottet. Finns det förutsättningar att döma för deltagande ska alltså samröresbestämmelsen inte tillämpas. I första ledet straffbeläggs att för en terroristorganisations räkning ta befattning med sådan utrustning som typiskt sett kan komma till användning vid terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Med utrustning av liknande slag avses t.ex. kommunikationsutrustning eller sådana farliga eller skadliga ämnen som nämns i bestämmelsen om utbildning för terrorism i nuvarande 5 § rekryteringslagen. Att ta befattning med utrustningen kan enligt utredaren ske genom dels fysiska åtgärder som att tillhandahålla, transportera, förvara eller vidta andra faktiska åtgärder med utrustningen, dels åtgärder som inte innebär någon fysisk befattning som att anskaffa eller ordna med transport eller förvaring av utrustningen. De åtgärder som omfattas av bestämmelsen kan enligt utredaren också ingå som ett led i deltagandet i en terroristorganisations verksamhet om övriga förutsättningar för ett deltagandebrott är uppfyllda. I sådant fall är samröresbestämmelsen inte tillämplig. Bestämmelsen tar, anförde utredaren, i stället sikte på ett samröre som inte innebär ett deltagande men som ändå typiskt sett bidrar till terroristorganisationens förmåga att begå terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Om föreningsfriheten och deltagande Förslagets förhållande till föreningsfriheten Utredaren bedömde att de föreslagna straffbestämmelserna inte innebar någon begränsning av föreningsfriheten. Till stöd för det synsättet fördes i huvudsak följande fram. I förarbetena till regeringsformen framhålls att bestämmelsen om föreningsfrihet inte kan tolkas så att en verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad från ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning. 1975/76:209 s. 112 f.) lagstiftningsärende gjordes även vissa uttalanden om vad som kunde anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att det är uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning, även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Det uttalades också att varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses innebära en rättighetsbegränsning. En föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften. 1975/76:209 s. 153 f.) Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som förarbetena ger uttryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter vidgats något. I den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall togs nämligen hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfriheten. I samband med utvidgningen av finansieringsbrottet till att omfatta finansiering av en person eller sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet konstaterade regeringen att den verksamhet som bedrivs av en sådan sammanslutning inte är lovlig. Regeringen gjorde mot den bakgrunden bedömningen att regleringen varken direkt eller indirekt utgjorde någon begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman och verka för ett gemensamt ändamål, eftersom det av regleringen inte följde något hinder för en ideell förening att verka för lovliga syften (prop. 2015/16:78 s. 55). När det gällde bedöm- Om föreningsfriheten och deltagande ningen av de indirekta effekterna av den föreslagna regleringen gjorde regeringen följande överväganden (a. prop. s. 55 f.). En begränsning av föreningsfriheten får, [– – –], göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Av hänsyn till vikten av största möjliga åsiktsfrihet i ett pluralistiskt samhälle kan det också hävdas att tolkningen av vad som utgör en begränsning av opinionsfriheterna inte bör ges en alltför snäv innebörd. Regeringen konstaterar att den föreslagna straffbestämmelsen om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer varken uttryckligen eller underförstått syftar till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva lovlig verksamhet i föreningsform. Vad som avses är i stället att motverka terroristbrottslighet, oavsett hur de personer som ägnar sig åt sådan verksamhet väljer att organisera sig eller på annat sätt agerar för att uppnå sina syften. Ändamålet med en reglering är dock inte nödvändigtvis avgörande för om denna kan anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. I det sammanhanget kan noteras att det i och för sig är tänkbart att en straffrättslig reglering som tar sikte på att förhindra finansiering av bl.a. en sådan sammanslutning som avses kan försvåra en organisations möjligheter att bedriva lovlig verksamhet, exempelvis i form av skolor eller sjukhus. En sådan tänkbar effekt av regleringen kan dock enligt regeringens uppfattning inte sägas vara en sådan begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i straffregleringen. Inte heller kan det anses vara fråga om en effekt som indirekt påverkar rätten till fri åsiktsbildning eller något annat av de syften som regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet ska tillgodose. När det gäller förhållandet till innebär praxis, [– – –], att föreningar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet. Dessa överväganden gör sig gällande även när det gäller frågan om ett straffrättsligt ansvar för deltagande i en terroristorganisation. Den föreslagna straffbestämmelsen syftar inte till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva lovlig verksamhet i föreningsform utan till att motverka terroristorganisationer och terrorism. Det finns därutöver skäl att hänvisa till … uttalandena om att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga och att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning, även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Den grundlagsskyddade föreningsfriheten, som syftar till att upprätthålla den fria åsiktsbildning som är av grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhälle, kan rimligtvis inte tolkas så att den skyddar sammanslutningar av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet Om föreningsfriheten och deltagande eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Vi bedömer att den föreslagna straffbestämmelsen om deltagande i en terroristorganisations verksamhet inte avser ett område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering eller av bestämmelse om föreningsfrihet och att den därmed inte kan anses innebära någon rättighetsbegränsning. Det kan också hävdas att en annan bedömning skulle få till följd att lagstiftningen kan uppfattas som motsägelsefull. Detta eftersom föreningsfriheten skulle anses ställa upp hinder mot att kriminalisera deltagande i en terroristorganisation men inte mot att kriminalisera finansiering av samma organisation. Särskilt om verksamhet av humanitär och annan liknande natur I inledningen av detta avsnitt … har erinrats om de bedömningar som gjordes i samband med att finansieringsbrottet utvidgades till att omfatta finansiering av en terrorist eller terroristorganisation, oavsett syftet med finansieringen. I förarbetena konstaterades att den föreslagna utvidgningen inte innebär någon begränsning av enskildas rättigheter enligt regeringsformen eller eftersom den verksamhet som bedrivs av en terroristorganisation, alltså en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, inte är lovlig (se prop. 2015/16:78 s. 55). Därutöver uttalades att det inte (ens) bör vara tillåtet att lämna bidrag till en sådan sammanslutning, även om bidragen är avsedda för humanitär verksamhet eftersom även ett sådant tillskott riskerar att stärka organisationen eller understödja den olovliga verksamheten (a. prop. s. 53). Vad som sagts innebär att lagstiftaren gjorde bedömningen att det förhållandet att det föreslagna straffansvaret för finansieringsbrottet skulle komma att omfatta även bidrag till humanitär verksamhet som bedrivs inom ramen för en terroristorganisation, inte innebär någon begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål (a. prop. s. 55). I föregående avsnitt … har vi, i likhet med lagstiftarens redovisade bedömning, kommit till slutsatsen att det inte bör vara tillåtet att delta i en terroristorganisations verksamhet även om deltagandet sker inom ramen för en humanitär del av verksamheten eller inom en annan del av verksamheten som inte direkt tar sikte på terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Även ett sådant deltagande bidrar till att upprätthålla och stärka terroristorganisationen. vibedömer att inte heller det förhållandet att det föreslagna straffansvaret omfattar deltagande i en terroristorganisation inom ramen för en humanitär del av verksamheten eller i annan verksamhet som inte direkt bidrar till att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet begås, innebär någon rättighetsbegränsning. Om föreningsfriheten och deltagande Av de tio remissinstanser som valde att redovisa sin syn på förslagets förenlighet med föreningsfriheten var fyra kritiska eller tveksamma till utredningens slutsatser i den delen. Bland dessa fyra finns det skäl att särskilt beröra yttrandet från . Universitet ansåg att synsättet att rättighetsskyddet i regeringsformen inte omfattar olovlig verksamhet har visst stöd i förarbetena till regeringsformen men inte är i enlighet med senare konstitutionell praxis och ledande doktrin. Till utvecklingen av detta anförde följande. Huvudinvändningen mot denna metod för grundlagstolkning med fokus på negativt definierade rättigheter är att den öppnar ett alldeles för stort handlingsutrymme för lagstiftaren. Genom att definiera bort en rättighet, behöver lagstiftaren inte uppfylla kravet i 2 kap. 21 § regeringsformen att en inskränkning ska vara proportionerlig och godtagbar i ett demokratiskt samhälle. Auktoritära regimer har tidigare fått kritik av för just ett sådant sätt att resonera; ”terrorister” (i detta fall icke-statliga organisationer som kritiserade regimen) ansågs inte ha någon föreningsfrihet, varför det inte skulle vara en inskränkning av deras föreningsfrihet att kriminalisera medlemskap i sådana föreningar. Av principiella skäl bör man vara mycket försiktig med att anta att det finns implicita begränsningar i rättigheter när dessa är formulerade med uttryckliga begränsningar. Inte heller är det nödvändigt att förespråka en sådan tolkning. Enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen får föreningsfriheten begränsas då det handlar om föreningar av militär eller liknande natur, eller sammanslutningar som ägnar sig åt förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller liknande. Alla de organisationer som används som exempel i promemorian sysslar med sådan förföljelse och alla dessa organisationer är av ”militär eller liknande natur”. Visserligen finns det organisationer som sysslar med våldsanvändning som kanske inte faller så tydligt in under ordalydelsen i 2 kap. 24 § regeringsformen, men det är just för sådana situationer som det är viktigt att kriminaliseringen ställs mot regeringsformens begränsningsregler. Med utgångspunkt i utredningens förslag fattade regeringen beslut om lagrådsremiss. När det gäller deltagandebrottets avgränsning bedömde regeringen, med viss ändring av det förslag som utredningen hade lämnat, att det uttryckligen skulle anges i lagtexten att det är ett sådant deltagande i en terroristorganisations verk- Om föreningsfriheten och deltagande samhet som är ägnat att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation som är straffbart. Därigenom skulle det enligt regeringen bli tydligare att det kan finnas ett – låt vara mycket begränsat – utrymme för straffritt deltagande. Som exempel angavs bl.a. humanitär verksamhet där den enda möjligheten att lindra civilbefolkningens lidande är att göra detta inom ramen för terroristorganisationen. I fråga om förslagets förenlighet med föreningsfriheten anslöt sig regeringen till utredarens bedömning. Remissyttrandena kommenterades på följande sätt. pekar på att jämförelsen med finansieringsbrottet inte är självklar, eftersom det här handlar om att förbjuda deltagande i en terroristorganisation. Regeringen delar bedömningen att ett förbud mot ett deltagande i en terroristorganisations verksamhet är ett mer ingripande förbud än ett förbud mot finansiering, och att jämförelsen med brottet i finansieringslagen måste göras med försiktighet. Ett förbud mot deltagande i en terroristorganisation syftar emellertid, liksom finansieringsbrottet, i förlängningen till att motverka terrorism och sammanslutningar som begår terroristbrottslighet och annan särskilt allvarlig brottslighet. Det är således fråga om sammanslutningar som bedriver olovlig verksamhet. Så länge en sådan straffbestämmelse inte begränsar möjligheterna för enskilda att bedriva lovlig verksamhet i föreningsform, innebär den inte någon begränsning av föreningsfriheten såsom den skyddas av regeringsformen. vänder sig emellertid mot beskrivningen att ett deltagandebrott inte skulle utgöra en inskränkning av grundlagsskyddet på den grunden att rättighetsskyddet i regeringsformen inte omfattar olovlig verksamhet. öppnar en sådan metod för grundlagstolkning ett alldeles för stort handlingsutrymme för lagstiftaren.