sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — I rättsfallet MIG 2011:25 har Migrationsöverdomstolen emeller- tid uttalat att det vid bedömningen särskilt bör beaktas de svårig- heter som kan föreligga för personer som utsatts för våld i nära relationer att vända sig till polis och andra institutioner eller att över- huvudtaget söka hjälp och berätta om sin situation för omgivningen. Hänsyn bör också, enligt vad domstolen uttalade, tas till sökandens individuella bakgrund och förutsättningar. I det aktuella fallet fäste domstolen avseende vid en rad omständigheter som förklarade att sökanden inte hade berättat om övergreppen vid utredningar och dröjt med att göra en polisanmälan. Även om det i rättsfallet inte talas i termer av heder utgör de omständigheter som domstolen beaktade typiska inslag i en hederskontext. Bland annat noterades att sökanden kom från en mansdominerad kultur där mäns övergrepp mot kvinnor är vanligt förekommande och accepterat, att hon i hade haft mycket begränsad kontakt med omvärlden och varit starkt kontrollerad av sin make samt att hon mot denna bakgrund initialt inte hade förstått vad hon kunde förvänta sig av det svenska samhället. Av rättsfallet följer således att det vid bedöm- ningen av om sökanden uppfyllt beviskravet bör beaktas om sök- anden varit utsatt för den kontroll och de risker som hederskulturen ofta innefattar. Som redan framgått är beviskravet för att kränkningarna är den främsta anledningen till att relationen har upphört lägre. Om sök- anden förmått göra sannolikt att han eller hon har utsatts för kränkningar i förhållandet, torde det i de flesta fall också finnas Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet anledning att anta att detta varit den främsta orsaken till att förhållandet upphörde. I det nyssnämnda rättsfallet MIG 2011:25 nöjde sig Migrationsöverdomstolen – sedan den funnit att sökanden gjort sannolikt att hon i förhållandet utsatts för allvarliga kränk- ningar – med att konstatera att det också kunde antas att detta var den främsta orsaken till separationen. Frågan om vilken bevisning som kan krävas för att uppfylla detta krav har inte behandlats vidare i Migrationsöverdomstolens praxis. Regeln i 5 kap. 16 § tredje stycket 2 utlänningslagen omfattar uppehållstillstånd på grund av anknytning till maka, make eller sambo eller tilltänkt maka, make eller sambo och kan ge rätt till fort- satt uppehållstillstånd, trots att förhållandet upphört, om det ifråga- varande våldet riktat sig mot sökanden eller sökandens barn. Regeln berör också ogifta barn till sökanden på det sättet att barnets uppe- hållstillstånd i dessa fall som regel är avhängigt förälderns. De som skyddas av regeln i 5 kap. 16 § tredje stycket 2 är alltså de som direkt eller indirekt härleder sin rätt att vistas i landet till det aktuella för- hållandet och vars trygghet är beroende av att förhållandet upphör. Några bärande skäl för att utvidga den skyddade personkretsade till att omfatta andra personer är – även i en hederskontext – svåra att se. Våldet eller kränkningarna ska vidare ha utövats i förhållandet. Detta kriterium kan tyckas mindre väl lämpat när det är fråga om hedersrelaterade brott, eftersom denna slags brottslighet har en kollektiv karaktär. Detta innebär att brottet ofta är förankrat i en bredare krets och således kan understödjas, uppmanas – eller till och med förövas – av andra personer än sökandens partner, exempelvis av den senares släktingar. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas en möjlighet till fortsatt uppehållstillstånd även när förhållandet upphört på grund av kränkningar som andra personer har utsatt sökanden för. Enligt vår bedömning skulle en sådan reglering emellertid kunna ge upphov till gränsdragningssvårigheter och riskera att leda till missbruk. Dessutom kan den omständigheten att förhållandet upphört som en följd av kränkningar från exempe- lvis partnerns släktingar ge skäl för att bevilja uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 16 § tredje stycket 3. Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet utvidga skyddsregeln i andra punkten till att omfatta även situationer av angivet slag framstår därför som begränsat. Av dessa anledningar har vi stannat för att inte föreslå någon sådan ändring. Möjligheten till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 16 § tredje stycket 3 utlänningslagen Enligt 5 kap. 16 § tredje stycket 3 utlänningslagen får uppehållstill- stånd ges, trots att förhållandet upphört, om andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt tillstånd. Av förarbetena framgår att en samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt uppehållstillstånd ska beviljas trots att ett förhållande har upphört (se prop. 1999/2000:43 s. 54). Vid den bedömningen måste beaktas om det finns andra starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit. I förarbetena lyfts särskilt den situationen fram att sökanden inte utsatts för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd kan beviljas enbart på denna grund, men omständigheterna vid en samlad bedömning ändå framstår som så ömmande att fortsatt uppehålls- tillstånd bör beviljas. Förutom i den nyssnämnda situationen har bestämmelsen i praxis även tillämpats när förhållandet varit för kort- varigt för att bevilja uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 16 § tredje stycket 2. I dessa fall har hänsyn ofta tagits till sådana omständig- heter som är vanligt förekommande i en hederskontext, såsom risken för att sökanden i hemlandet utsätts för våld från partnerns eller sin egen familj, att det äktenskap som sökanden lämnat varit arrangerat samt risken för sociala trakasserier eller sociala utstötning vid ett återvändande till hemlandet (se UN 390-00, UN 391-00 och DS 2014:38 s. 38). Bestämmelsen i 5 kap. 16 tredje stycket 3 kan således träda in som ett skydd för den som drabbats av hedersrelaterad brottslighet när kränkningarna inte varit sådana som avses i 5 kap. 16 tredje stycket 2 eller förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt den bestämmel- sen annars inte varit uppfyllda. Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet De nuvarande reglerna ger ett tillräckligt skydd För den som drabbats av hedersrelaterad brottslighet kan skyddet mot utvisning enligt undantagsreglerna vid brustna anknytningar i 5 kap. 16 § tredje stycket 2 och 3 sammanfattas på följande sätt. Bestämmelsen i andra punkten innebär att fortsatt uppehållstillstånd får meddelas när det tillståndsgrundande förhållandet har upphört främst på den grunden att det i förhållandet förekommit våld eller andra kränkningar av visst allvar. Den omständigheten att kränk- ningarna skett inom ramen för en hederskontext måste som regel betraktas som försvårande vid bedömningen av om kränkningarna varit av sådant slag som bestämmelsen avser. Av praxis framgår vidare att bevisvärderingen bör ske med beaktande av de svårigheter som kan föreligga för personer som utsatts för våld i nära relationer att berätta om sin situation för polisen, andra institutioner och sin omgivning. Sådana hänsynstaganden får särskild aktualitet i fråga om personer som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck, eftersom svårigheterna i dessa fall kan vara betydande. Bestämmelsen ger ett skydd när kränkningarna riktat sig mot sökanden själv eller hans eller hennes barn, dvs. de personer vars rätt att visats i direkt eller indirekt härleds från det aktuella förhållandet och vars trygghet är beroende av att förhållandet upphör. Om förutsättningarna för fortsatt uppehållstillstånd enligt andra punkten inte är uppfyllda – exempelvis på grund av att kränkningarna har utövats av någon annan än partnern eller inte varit tillräckligt allvarliga – kan uppe- hållstillstånd ändå beviljas med stöd av den tredje punkten om det finns starka skäl för det. Omständigheter som är vanligt före- kommande i hederssammanhang kan då tala för ett fortsatt tillstånd. Avslutningsvis bör nämnas att i de fall sökanden har utvecklat en särskild anknytning till oberoende av det aktuella förhåll- andet kan uppehållstillstånd meddelas med stöd av 5 kap. 16 § tredje stycket 1 utlänningslagen. Sammantaget leder detta till slutsatsen att de nuvarande reglerna vid brustna anknytningar ger ett tillräckligt skydd mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet. Någon ändring av dessa föreslås därför inte. Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet Även efter föreslagna lagändringar är skyddet tillräckligt har uppehållstillstånd som beviljats med stöd av någon av bestämmelserna i 5 kap. 16 § tredje stycket normalt varit perma- nenta. Som nämnts ovan föreslås i prop. 2020/21:191 att sådana uppehållstillstånd i stället ska vara tidsbegränsade och gälla i 13 mån- ader. Frågan är om en sådan ändring försvagar skyddet vid fall av hedersrelaterat våld och förtryck i sådan grad att det finns anledning att överväga en annan ordning. 2020/21:191 framgår att det angivna ändringsförslaget motiveras av intresset av likabehandling och ett enhetligt regelverk (se s. 100). Där framhålls att även ett nytt uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning vid en förlängning bör vara tids- begränsat som huvudregel. Därför bör, enligt vad som anförs i pro- positionen, även ett fortsatt uppehållstillstånd som beviljas i nu aktuella fall vara tidsbegränsat. Vidare framhålls att giltighetstiden överensstämmer med den föreslagna giltighetstiden vid det första beslutstillfället när uppehållstillstånd beviljas på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen, som är en annan undantagsbestämmelse som kan tillämpas för att bevilja uppehållstillstånd när den tidigare grun- den för ett uppehållstillstånd har upphört och det inte finns någon annan grund för uppehållstillstånd. I propositionen diskuteras också om det ska vara möjligt att för- länga ett uppehållstillstånd som har beviljats efter att ett förhållande upphört. Regeringen anförde i denna fråga i huvudsak följande. Möjligheten att beviljas uppehållstillstånd trots att det anknytnings- grundande förhållandet upphört utgör ett avsteg från utgångspunk- ten att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hemland. Det kan därför finnas skäl att göra avvägningar så att inte den som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning hamnar i ett bättre läge än till exempel en person som beviljats uppehållstillstånd av skyddsskäl när grunden för uppehållstillståndet upphör. Vidare kommer det även fortsätt- ningsvis att vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter i de fall där det inte finns någon annan grund för uppehållstillstånd. I detta lagstiftningsärende föreslås även att vuxna utlänningar som har vistats i med tidsbegränsat uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet anknytning till ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Genom dessa bestämmelser kommer det att finnas en möjlighet även för nu aktuell grupp att, under samma förutsättningar som för andra vars grund har upphört, beviljas ett nytt uppehållstillstånd liksom en möjlighet att beviljas ett permanent uppehållstillstånd om förutsättningarna för ett sådant är uppfyllda. (Se a. Som framgår av det ovan anförda har regeringen alltså helt ny- ligen föreslagit att uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 16 § tredje stycket utlänningslagen inte bör vara längre än 13 mån- ader samt att de möjligheter som därefter kommer finnas att få uppehållstillstånd på annan grund – främst vid synnerligen respek- tive särskilt ömmande omständigheter – är tillräckliga. Enligt vår bedömning försätts inte personer som har utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck i ett sämre läge genom den föreslagna lagändringen än andra som har brutit sig loss från ett anknytningsförhållande på grund av våld eller andra allvarliga kränkningar. Tvärtom kan det förhållandet att sökanden vid ett återvändande till hemlandet riskerar social utstötning – vilket inte sällan torde vara fallet när sökanden lever i en hederskultur – ge skäl för att bevilja uppehålls- tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (jfr MIG 2009:31 I med dess hänvisningar till ovan nämnda praxis från ). Enligt vår uppfattning finns det därför inte skäl för att avvika från den ordning som föreslås i prop. 2020/21:191 i fall när det anknytningsgrundande förhållandet upphört på grund av hedersrelaterade kränkningar. Även med föreslagna lagändringar bedömer vi alltså skyddet i dessa fall som tillräckligt. 10.4.3Det bör införas en regel till skydd mot återkallelse av uppehållstillstånd när förhållandet har upphört på grund av allvarliga kränkningar Förslag: Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas enligt 7 kap. 3 § andra stycket ska särskilt beaktas om förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet Skälen för vårt förslag Även i återkallelseärenden bör beaktas om förhållandet har upphört på grund av våld eller andra allvarliga kränkningar Att ett tillståndsgrundande förhållande upphör innebär inte bara att fortsatt uppehållstillstånd kan nekas. Det kan också få till följd att ett redan beviljat tillstånd återkallas. En regel av denna innebörd finns i 7 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen. Av bestämmelsen följer att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats make eller sambo eller en person som avser att ingå ett äktenskap eller inleda ett samboförhållande med någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i kan återkallas om förhållandet upphört som tillståndet gäller. Detsamma gäller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats vederbör- andes barn. Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas bland annat på denna grund ska enligt 7 kap. 4 § utlänningslagen hänsyn tas till den anknytning som han eller hon har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedömning ska särskilt beaktas 2.om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas, 3.utlänningens övriga familjeförhållanden, och 4.hur länge utlänningen har vistats i . Som framgår av avsnitt 8.4.5 föreslår vi att denna bestämmelse ändras så att det vid bedömningen, förutom utlänningens familje- förhållanden, särskilt ska beaktas i vilken utsträckning han eller hon har etablerat sig i det svenska samhället. I 7 kap. 4 § omnämns inte den situationen att förhållandet har upphört främst på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, dvs. sådana omständigheter som anges i 5 kap. 16 § tredje stycket 2. I rättsfallet MIG 2013:5 slog Migrationsöver- domstolen emellertid fast att sådana omständigheter, vid sidan av de Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet som särskilt lyfts fram i 7 kap. 4 §, ska beaktas vid bedömningen av om ett tillstånd bör återkallas. Migrationsöverdomstolen byggde denna slutsats på uttalanden som gjorts i förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 3 § andra stycket. Den bestämmelsen infördes för att uppnå överensstämmelse med familjeåterföreningsdirektivet. I lagstiftningsärendet ställde sig en av remissinstanserna frågande till att det inte framgick av lag- texten eller motiven i vad mån en återkallelse ska kunna underlåtas när omständigheter enligt nuvarande 5 kap. 16 § tredje stycket före- ligger. I linje med detta framhöll en annan remissinstans att kvinnor och barn skulle kunna hamna i ett beroendeförhållande till anknyt- ningspersonen, om de upplevde att de under uppehållstillståndets giltighetstid inte vågade berätta om missförhållanden, av rädsla för att tillståndet skulle återkallas. Regeringen framhöll emellertid att bestämmelsen i 7 kap. 3 § är fakultativ, vilket innebär att hänsyn ska tas även till omständigheter som talar emot att tillståndet återkallas, däribland om förhållandet har upphört främst på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Regeringen ansåg därför att det inte fordrades något förtydligande av lagtexten i detta avseende. (Se prop. 2005/06:72 s. 49 f.) Enligt vår uppfattning finns det nu anledning att omvärdera den slutsatsen. Våld i nära relationer är ett stort samhällsproblem som påverkar livsvillkoren och livskvaliteten för de som utsätts i hög grad negativt. har ett ökat engagemang för denna fråga märkts i samhället och lagstiftningen har ändrats på ett flertal punkter för att underlätta situationen för brottsoffren, vilka framför allt är kvinnor. Även hedersrelaterat våld och förtryck har ägnats allt större uppmärksamhet , och det kan inte uteslutas att den hedersrelaterade brottsligheten i är betydande. Som framhållits ovan är offren för denna sorts brottslighet en grupp som är särskilt utsatt och sårbar. Det är mot denna bakgrund ett angeläget samhällsintresse att motverka våld och förtryck av angivet slag och att erbjuda skydd och stöd till brottsoffren. En uttrycklig reglering i utlänningslagen till skydd mot återkallelse av uppehållstillstånd för våldsutsatta skulle ytterligare markera samhällets roll i det sist- nämnda avseendet. En sådan reglering skulle vidare tydliggöra att den som har lämnat ett förhållande där han eller hon har utsatts för våld eller andra allvarliga kränkningar normalt inte bör få sitt uppe- Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet hållstillstånd återkallat på grund av detta. Får denna princip ett ut- tryckligt stöd i utlänningslagen, kan den dessutom förväntas få en större vikt i praxis än tidigare och därmed också ett ökat genomslag. Vi föreslår därför att 7 kap. 4 § utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse av innebörd att det vid bedömningen av om ett uppe- hållstillstånd ska återkallas enligt 3 § andra stycket särskilt ska beaktas om det i förhållandet förekommit våld eller andra allvarliga kränkningar. Närmare om bestämmelsens utformning och innebörd Vårt uppdrag enligt direktiven är att stärka skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet. Enligt vår upp- fattning finns det emellertid ingen anledning att begränsa tillämp- ningsområdet för bestämmelsen till att enbart avse våld och förtryck av sådant slag. Även övergrepp som har sin grund i andra motiv än att bevara eller återupprätta gärningsmannens eller gruppens heder bör således omfattas. Bestämmelsen kan därför lämpligen utformas efter förebild av skyddsregeln i 5 kap. 16 § tredje stycket 2. Den kommer därmed att vara tillämplig när förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Rekvisiten bör bedömas på samma sätt som och beviskra- ven vara desamma som gäller vid en prövning enligt 5 kap. 16 § tredje stycket 2. Förarbetsuttalanden och praxis gällande den bestämmel- sen kan därför användas som vägledning (se om detta avsnitt 10.2.2). Bestämmelsen bör placeras i ett nytt tredje stycke i 7 kap. 4 § utlänningslagen. På liknande sätt som när det är fråga om att bevilja fortsatt uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 16 tredje stycket 2, kommer det kunna uppstå situationer där det inte finns förutsättningarna att tillämpa den nu föreslagna bestämmelsen, men omständigheterna ändå är så ömmande att utlänningen bör få stanna i . Det skulle exempelvis kunna röra sig om fall där förhållandet har varit helt kortvarigt eller där våldet har utövats av partnerns släktingar. Att bestämmelsen inte är tillämplig innebär dock inte att tillståndet måste återkallas i en sådan situation. Även andra skäl som talar mot att tillståndet återkallas ska nämligen beaktas. Detta följer redan av Skyddet mot utvisning för den som drabbas av hedersrelaterad brottslighet att det är fråga om en fakultativ grund för återkallelse, men framgår också uttryckligen av 7 kap. 4 § utlänningslagen. Även i dessa fall finns det alltså utrymme för att göra en helhetsbedömning av den utsattas situation och låta honom eller henne stanna i , trots att det tillståndsgrundande förhållandet har upphört, om överväg- ande skäl talar mot att uppehållstillståndet återkallas. Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft . Skälen för vårt förslag De föreslagna ändringarna bör träda i kraft . Med beaktande av den tid som kan förväntas gå åt för remittering och beredning inom föreslår vi att författningsänd- ringarna ska träda i kraft . Förslag: En övergångsbestämmelse till lagen om ändring i utlän- ningslagen införs som innebär att vid tillämpningen av 8 a kap. 12 § utlänningslagen ska med beslut som där nämns likställas motsvarande beslut enligt äldre bestämmelser. Bedömning: I övrigt krävs inte några särskilda övergångsbestäm- melser. Skälen för vårt förslag och vår bedömning Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får det inte dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. Detta förbud mot retroaktiv strafflagstiftning kommer till uttryck också i 5 § lagen (1964:163) om införande av . Enligt paragrafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Av dessa bestämmelser följer att den nya lydelsen av 29 kap. 5 § bara får tillämpas på brott som begåtts efter ikraftträd- andet. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte. Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning gäller också när det är fråga om en annan särskild rättsverkan av brott, såsom utvisning. Även utan en särskild övergångsbestämmelse står det därmed klart att bestämmelserna i det nya 8 a kap. utlänningslagen bara får tillämpas om det brott som ligger till grund för utvisningen har begåtts efter ikraftträdandet. Enligt vissa av de nya bestämmelserna, bland annat 8 a kap. 1 § första stycket 1, om utvisning på grund av återfallsrisk, och 8 a kap. 5 §, om utvisning av den som kom till som barn, kan även brott som begåtts före det brott som aktualiserat utvis- ningsfrågan vara av betydelse för prövningen. Något hinder mot att vid tillämpningen av de nya bestämmelserna beakta brottslighet som ligger i tiden före det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft finns –under förutsättning att det utvisningsgrundande brottet har be- gåtts efter ikraftträdandet – i dessa situationer inte. Det är vid tid- punkten för det utvisningsgrundande brottet nämligen möjligt att förutse att brottet, med beaktande även av den tidigare brottslig- heten, kan föranleda utvisning. Någon konflikt med förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning uppkommer enligt vår bedömning därmed inte. (Jfr prop. 2007/08:68 s. 91 f. och prop. 2015/16:155 s. Förslaget att det införs ett nytt 8 a kap. med en ny struktur för- anleder ändrade paragrafhänvisningar i vissa bestämmelser i utlän- ningslagen. I den nya 8 a kap. 12 § finns en hänvisning till återrese- förbud som meddelats enligt 10 §. Den sistnämnda bestämmelsen är i det gällande 8 a kap. placerad i 8 §. Det finns därför behov av en övergångsbestämmelse till lagen om ändring i utlänningslagen som innebär att vid tillämpningen av 8 a kap. 12 § utlänningslagen