sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Gruppen ansåg inte att det ökande antalet över- klaganden ska hanteras genom en begränsning av möjligheten att överklaga ett val. Den ökade ärendetillströmningen borde i första hand mötas med ökade resurser och informationsinsatser. Enligt gruppen var en av tankarna bakom införandet av just att en mer effektiv organisation kunde möta vad man trodde skulle bli en ökad mängd överklaganden efter införandet av det riksproportionella valsystemet16. För att talerätten ska kunna bedömas bör ett överklagande, som framhållit, åtminstone innehålla uppgifter om klagandens namn och postadress. En sådan förändring kunde inte på något fundamentalt sätt begränsa möjligheten till att överklaga val. Vidare framhöll gruppen att mycket kan göras för att underlätta för väljarna när det gäller hur de kan delge sina synpunkter och observationer på genomförandet av val eller överklaga ett valresultat. Det är inte säkert att det är självklart för väljarna om de till exempel ska vända sig till valnämnden, eller . Kontinuerliga informationsinsatser spelar en viktig roll, särskilt med tanke på att det går mellan val. 16Se SOU 1972:125 s. 129–130, prop.1973:90 s. 253–254. Avslutningsvis noterade gruppen att inslag i valsystemet kan ha haft en påverkan på antalet och typen av överklaganden samt att flera instanser har förordat en översyn av valsystemet när det gäller till exempel valsedelssystemet och valadministrationens organisation. 5.5.1Konstitutionsutskottets betänkande, 2019/20:KU12 Utskottet ansåg i likhet med uppföljningsgruppen att den ökade ärendetillströmningen inklusive problemet med ofullständiga över- klaganden i första hand bör mötas med ökade resurser och informa- tionsinsatser. Att i lagstiftningen införa ytterligare formella krav på överklagandena framstod inte som en lämplig åtgärd, enligt utskottet. har både och information om hur man överklagar ett val på sina respektive webbplatser. Utskottet förutsätter att informationen på och webbplatser ses över och vid behov förtydligas för att ge ytterligare vägledning om hur ett överklagande bör utformas för att minska antalet ofullständiga över- klaganden. 5.6.1Möjligheten att överklaga val Utredningens bedömning: Vi anser inte att det ökade antalet överklaganden ska hanteras genom en begränsning av möjligheten att överklaga val, utan att det i första hand bör mötas med ökade resurser och informationsinsatser. och har infor- mation om hur man överklagar ett val på sina webbplatser. Vi förutsätter att den informationen fortlöpande ses över och vid be- hov förtydligas för att ge ytterligare vägledning om hur ett över- klagande bör utformas för att minska antalet ofullständiga över- klaganden. Kontinuerliga informationsinsatser spelar en viktig roll, särskilt med tanke på att det går mellan val. Som framgår av var anta- let överklaganden efter de allmänna valen 2018 det största i nämndens historia. –2006 prövade nämnden något mer än femtio ärenden angående utgången av riksdagsval. I genomsnitt inte fullt sex ärenden per val. Vid val ökade antalet överklagan- den på ett sätt som inte förekommit tidigare. Då kom det in 117 över- klaganden, mer än dubbelt så många som det sammanlagda antalet överklaganden i de tio föregående riksdagsvalen. Vid riksdagsvalet minskade antalet överklaganden väsentligt till 19 för att sedan vid riksdagsvalet öka till 504 överklaganden. Jämfört med riksdagsvals toppnotering närmare en femdubbling. En förhållandevis stor del av överklagandena som kom in till var mycket allmänt hållna och saknade i många fall uppgifter om både klagandens namn och vilket eller vilka val som överklagades. Det rörde sig till exempel om valfusk, att Valmyndig- hetens webbplats inte fungerade. Dessa allmänt hållna ärenden av- slogs samlat i ett antal beslut, men bidrog tillsammans med att många överklaganden saknade uppgifter om vilket val som överklagades till en ökad arbetsbelastning för nämnden. Den inom KU tillsatta uppföljningsgruppen har i sin rapport framhållit vikten av att överklaganden ska kunna behandlas effektivt som ett led i att hantera en ökad ärendetillströmning som formella krav på överklaganden är nödvändiga att upprätthålla. Grup- pen har inte ansett att det ökade antalet överklaganden ska hanteras genom en begränsning av möjligheten att överklaga val, utan att den i första hand bör mötas med ökade resurser och informations- insatser. Utskottet ansåg i likhet med uppföljningsgruppen att den ökade ärendetillströmningen inklusive problemet med ofullständiga överklaganden i första hand bör mötas med ökade resurser och informationsinsatser. Utredningen delar dessa bedömningar. Utredningen noterar, som också KU framhållit, att både Valmyn- digheten och har information om hur man överklagar ett val på sina respektive webbplatser. Vi förutsätter att den informationen fortlöpande ses över och vid behov förtydligas för att ge ytterligare vägledning om hur ett överklagande bör ut- formas för att minska antalet ofullständiga överklaganden. Som upp- följningsgruppen också anfört kan mycket göras för att underlätta för väljare när det gäller hur de kan delge sina synpunkter eller obser- vationer på genomförandet av ett val eller överklaga ett valresultat. Det är inte heller säkert, som gruppen anför, att det är självklart för väljaren om de till exempel ska vända sig till valnämnden, Valmyn- digheten eller . Kontinuerliga informationsinsat- ser spelar en viktig roll, särskilt med tanke på att det går mellan val. I utredningens kontakter med har nämnden också fört fram möjligheten att på sin webbplats ha ett elektroniskt formulär för överklagande där man måste fylla i alla nödvändiga upp- gifter för att kunna sända in dem till nämnden och även en blankett (pdf) för den som vill överklaga på papper17. Ett arbete med att ta fram ett sådan formulär har, enligt vad utredningen erfarit, påbörjats inom och bör kunna finnas på plats redan inför de allmänna valen 2022. Det ger också en möjlighet att utvärdera effekterna av ett system med formulär för överklagande och särskilt riktad information till väljarna om vad som gäller vid överklagande. Utredningens förslag: Ett överklagande av beslut om att fast- ställa utgången av ett val ska innehålla uppgifter om klagandens personnummer och den information som behövs för att ska kunna komma i kontakt med klaganden18. Förslaget föranleder ett tillägg i 15 kap. 5 § vallagen. Utredningens bedömning: Kraven på att ett överklagande ska innehålla uppgifter om klagandens personnummer och den infor- mation som behövs för att ska kunna komma i kontakt med klaganden är en förutsättning för nämndens möj- 18Under vissa förutsättningar och efter särskild ansökan kan en person få sina uppgifter i folkbokföringen skyddade genom att en sekretessmarkering registreras av i folk- bokföringsdatabasen. En sekretmarkering är en administrativ åtgärd och innebär att en nog- grann skadeprövning alltid måste göras för att avgöra om en sekretessmarkerad uppgift kan lämnas ut. Det finns inga formella krav för att få en sekretessmarkering. I praktiken gör den som vill ha en sekretessmarkering en skriftlig ansökan till där den enskilde moti- verar varför personuppgifterna ska sekretessmarkeras. Uppgiften att någon har en sekretess- markering aviseras ut tillsammans med övriga uppgifter om den personen. Sekretessmarkeringen är en varningssignal för andra myndigheter om att uppgifterna inte kan lämnas ut utan en nog- grann sekretessprövning. Respektive myndighet har egna regler för sekretess i sin verksamhet. Se bl.a. 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). lighet att rätt bedöma talerätten och begränsar inte på något funda- mentalt sätt möjligheten för den som har talerätt att överklaga val. Rösträtt måste föreligga i det val som överklagandet gäller. Saknas rösträtt föreligger ingen klagorätt enligt vallagen. I de fall det inte går att fastställa en klagandens identitet, går det inte att avgöra om han eller hon har rösträtt vid valet eller av annan anledning har rätt att överklaga. Överklaganden har då enligt fast praxis från inte prövats. Ett stort antal av överklagandena efter de allmänna valen 2018 var mycket allmänt hålla och saknade i många fall uppgifter om både klagandens namn och vilket eller vilka val som överklagades. Med hänsyn till den extremt stora mängden överklaganden val valde att göra en generös tolkning inte bara i frågan om vilket eller vilka val som överklagades utan också i frågan om undermåligt motiverade överklaganden i sak. har i sin erfarenhetsrapport framhållit att ett överklagande åtminstone bör innehålla uppgifter om klagandens namn och postadress för att talerätten ska kunna bedömas. Uppfölj- ningsgruppen gjorde därvid bedömningen att en sådan förändring som nämnden förordat inte på något fundamentalt sätt begränsade möjligheten att överklaga val. Det kan dock ifrågasättas om namn och postadress kan vara till- räckligt för att kunna bedöma talerätten. Det finns många personer med samma namn och de som klagar kan av skilda skäl ange en annan postadress än folkbokföringsorten. Man kanske vistas på annan adress och uppger då den adressen för kontaktförsök och kompletterings- förelägganden från myndighetens sida. För personer som är svenska medborgare och som är bosatta utomlands och därför endast har rösträtt i riksdagsval och val till saknar bostads- adressen värde för att bedöma klagorätten. I de fallen kan en e-post- adress eller ett telefonnummer vara bättre. Vad som alltid kan tjäna till ledning för bedömning av klagorätten är uppgift om person- nummer (eller organisationsnummer om det är ett parti som klagar). Är klaganden folkbokförd i så kan med ledning av den uppgiften och tillgången till röstlängden enkelt kontrollera rösträtten. Det gäller normalt också för utlandssvenskar. Den som är bosatt utomlands har ju rösträtt bara om han eller hon varit folkbokförd i . Vi föreslår därför att ett överklagande av beslut om att fastställa utgången av val ska innehålla uppgifter om klagandens personnummer och den information som behövs för att ska kunna komma i kontakt med klaganden. Regleringen i vallagen och förvaltningslagen Bestämmelserna om överklaganden i vallagen är knapphändiga. De allmänna förvaltningsrättsliga reglerna i förvaltningslagen (2017:900) är då tillämpliga. Dessa är relativt sparsamma. Det väcker frågan om en särreglering skulle kunna vara relevant för vallagen, det vill säga att där samla de grundläggande kraven som kan ställas på ett överklag- ande (dvs. krav på skriftlighet, uppgifter om den enskildes identitet, den information som behövs för att ska kunna komma i kontakt med klaganden, vilket beslut som överklagas/vad ärendet gäller och på vilket sätt klaganden vill att beslutet ska ändras /vad klaganden vill att nämnden ska göra, vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran). Förvaltningslagen reglerar förvaltningsförfarandet i alla instanser om prövningen görs av förvaltningsmyndigheter i alla instanser. Fokus vid regleringen har legat på prövningsmyndigheten men även över- instansen måste förhålla sig till lagens bestämmelser. I 19 § förvaltningslagen finns bestämmelser om hur enskilda in- leder ärenden hos myndigheter. Enligt bestämmelsen ska en ansökan, anmälan eller annan framställning innehålla uppgifter om den en- skildes identitet och den information som behövs för att myndig- heten ska komma i kontakt med honom eller henne. Med uttrycket den enskildes identitet avses bland annat uppgift om en fysisk per- sons namn men ger också utrymme att lämna uppgift om identiteten genom att ange ett personnummer. Man kan se bestämmelsen i 19 § som en bestämmelse som reglerar vad som gäller för enskilda som vill inleda ett förfarande hos och som utfylls av 43 § förvaltningslagen i de fall det är fråga om ett överklagande. Med det synsättet skulle 20 och 21 §§ förvaltningslagen också kunna ligga till grund för beslut om komplettering och avvisning respektive begäran om bekräftelse. 43 § anger formkrav för överklagandet – skriftlighet – vilket inte krävs enligt 19 §, och 43 § anger också krav på att det överklagade beslutet och önskad ändring ska preciseras. 19 § skulle med detta synsätt ses som ett krav på att identitetsuppgifter och kontaktuppgifter lämnas likasom att grunder för framställningen i förekommande fall anges. Uttrycket ”annan framställning” i 19 § avser att omfatta alla andra tänkbara situationer (än ansökan eller anmälan) när en enskild tar initiativ till att inleda handläggningen av ett ärende hos en myndig- het. Det ställs inte upp något krav på att framställningen ska ha en viss form. Den kan göras såväl skriftligen som muntligen. Mer än så sägs inte i propositionen (prop. 2016/17:180 s. 305), men i betänk- andet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) talas på många ställen om ”överklaganden”. Vår tolkning av tillämpningen av 19 § förvaltningslagen innebär att de grundläggande krav som kan tänkas tas in i vallagen i många delar redan följer av förvaltningslagen. En särreglering kan ändå vara relevant om det finns ett behov av att samla bestämmelserna i en och samma lag. Än viktigare kan en särreglering sägas vara om det finns behov av att införa någon bestämmelse som avviker från förvalt- ningslagen, till exempel krav på att personnummer ska anges19. Vår slutsats blir då att en bestämmelse ska tas in i vallagen om att ett överklagande ska innehålla uppgifter om klagandens personnummer och den information som behövs för att ska kunna komma i kontakt med klaganden. Ett personnummer kan alltid tjäna till ledning för att bedöma klagorätten. En särreglering i vallagen är därför relevant i detta fall. 5.6.3Till vem ska överklagandet ges in? Utredningens bedömning: I syfte att skapa utrymme för en mer effektiv resursanvändning och möjliggöra snabbare omval togs det tidigare obligatoriska kravet i vallagen på beslutsmyndigheten att skyndsamt yttra sig över alla överklaganden till bort års val. Mot bakgrund av den massiva inströmningen av ärenden efter valet har Valprövningsnämn- den ifrågasatt om den nya ordningen som innebär att överklag- 19I 3 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) anges bland annat att en ansökan eller ett över- klagande från en enskild ska innehålla uppgift om hans eller hennes personnummer. En mot- svarande bestämmelse om krav på personnummer finns också i 5 § lagen (1996:242) om dom- stolsärenden. anden ska skickas direkt till nämnden i realiteten gav några effek- tivitetsvinster eller resulterade i någon tidsbesparing. Vi ser dock inget behov av att redan nu överväga en återgång till den tidigare ordningen. De nya reglerna har än så länge bara tillämpats vid de allmänna valen 2018 och valet till Europaparla- mentet 2019. Vi bedömer dessutom att de krav som vi föreslår för bedömningen av talerätten i kombination med ökade resurser och informationsinsatser rimligtvis bör minska antalet ärenden hos och underlätta för väljare när det gäller hur de kan delge valadministrationen sina synpunkter eller obser- vationer på genomförandet av ett val utan att överklaga ett val- resultat. års val gällde att beslutsmyndigheten (eller ) – i samband med att myndighetens överlämnande överklagandet till – skyndsamt skulle yttra sig till nämnden över ett överklagande av ett beslut att fastställa utgången av ett val. Bestämmelsen som fanns i 15 kap. 9 § vallagen togs bort i samband med ändringar i vallagen i syfte att möjliggöra snabbare omval. De nya reglerna som innebär att överklaganden ska skickas direkt till trädde i kraft och tillämpades första gången inför och vid de allmänna valen 201820. Generellt kan, som anfört, sägas att många över- klaganden liknade allmänna klagomål och missnöje med valutgången, snarare än konkreta händelser. Ett flertal överklaganden inleddes med att klaganden hade läst något på Facebook eller i någon tidning. Många klagomål rörde iakttagelser i röstnings- och vallokaler, snarare än överklaganden av valresultatet. Enligt borde det gå att effektivisera processen, så att det blir tydligare både för väljare vad som gäller och effektivare för valmyndigheterna. har det, som vid tidigare val har varit ett klagomål som hanterats av kommunen (valnämnden), i stället blivit ett överklagande till . Mot bakgrund av den massiva inströmningen av ärenden efter valen 2018 har ifrågasatt om den nya ord- ningen i realiteten gav några effektivitetsvinster eller resulterade i någon tidsbesparing. Efter valet fick nämnden i vart och ett av alla 2017/18:139, bet. 2017/18:KU18, rskr. 2017/18:139. de ärenden som kom in göra en bedömning av om det behövdes något yttrande från någon av valmyndigheterna. Detta innebar ett stort merarbete för nämnden och tog tid i anspråk, och de inledande bedömningarna träffade inte i alla fall rätt från början. Detta innebar i sin tur att ett antal yttranden fick inhämtas på ett relativt sent skede i handläggningen. Utredningen ser dock inget behov av att redan nu överväga en återgång till den tidigare ordningen. De nya reglerna har än så länge bara tillämpats vid de allmänna valen 2018 och valet till Europa- parlamentet 2019. Vi bedömer dessutom att de krav som utredningen föreslår för bedömningen av talerätten i kombination med ökade resurser och informationsinsatser rimligtvis bör minska antalet ären- den hos och underlätta för väljare när det gäller hur de kan delge valadministrationen sina synpunkter eller observa- tioner på genomförandet av ett val utan att överklaga ett valresultat. Det finns dock anledning att peka på att vi inte vet hur allmän- heten kommer att förhålla sig till eller använda sig av de olika möjlig- heterna att komma in med klagomål till valadministrationen i stället för att överklaga valresultatet. Det finns heller ingen garanti för att väljarna skiljer klagomål från överklaganden. Dessutom finns det starka argument för att de omständigheter som anges i överklag- anden också rapporteras som incidenter. Det gäller såväl överklagan- den som görs innan det finns ett överklagbart beslut som överklag- anden då det finns ett sådant beslut. Det förutsätter i så fall att delger – som ansvarig för samordningen av rutinen för incidentrapportering – dessa uppgifter. Det hade givetvis varit enklare om den tidigare ordningen hade funnits kvar, då överklagandena gavs in till beslutsmyndigheterna. får det i stället lösas på så sätt att på begäran lämnar ut uppgifterna till under förutsättning att utläm- nandet inte hindras av reglerna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)21. Frågan om att återgå till den tidigare ordningen eller införa en uppgiftsskyldighet för får bedömas val (se vidare avsnitt 4.10.4 Allmänhetens möjligheter att rapportera). 21Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen har enligt 4 § förvaltningslagen företräde framför förvaltningslagens bestämmelser i 8 § första stycket om att varje myndighet ska hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten. Av vallagen framgår att all röstmottagning och rösträkning är offentlig. Vem som helst har således rätt att bevaka röstmottagningen och rösträkningen utan något särskilt tillstånd. Det innebär att nationella och internationella valobservatörer har samma rätt till insyn i valför- farandet och möjlighet att granska valens genomförande som andra. Valobservatörernas status är dock inte uttryckligen reglerad i svensk rätt. Erfarenheterna från externa granskningar av svenska val visar att valsystemet formellt sett är öppet för insyn. har svårig- heter noterats vid genom förandet av uppdraget för valobservatörer, bland annat har observatörer behövt visa legitimation innan de getts tillträde till vallokalerna, se till exempel Liberal Centers (SILC) rapport från valövervakning av de svenska valen 2014 s. 6, dnr Ju2014/07421/L6. tioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), som är en del av Orga- nisationen för säkerhet och samarbete i (), har i sin rapport från observationen av val rekommenderat att uttryckligen reglera valobservatörers status i linje med artikel 8 i Köpenhamnsdeklaration (ODIHR:s rapport från observationen av val i s. 10, dnr UD2018/10289/ES). Med hänsyn till hur viktigt det är för förtroendet för valsystemet och valens legitimitet att det finns en kontroll av och insyn i för- farandet, är det angeläget att en reglering som syftar till att säker- ställa insynen är tydlig och klar för såväl de som arbetar i val som för dem som ska granska valens genomförande. Granskningen är viktig för att brister i förfarandet lättare ska kunna upptäckas och åtgärdas. Det kan i sin tur också bidra till att spekulationer om valfusk bättre kan motverkas. De senaste valobservationernas erfarenheter visar att det nu finns skäl för att överväga behovet av en uttrycklig reglering och ackreditering för valobservatörer. Utredningen ska därför enligt direktiven utreda behovet av att införa särskilda regler och ackreditering för valobservatörer. 6.2Internationella organisationer som arbetar med valobservationer Valobservation – benämnd valövervakning – avser internationell observation av allmänna val, såsom presidentval, parla- mentsval och lokalval. Namnbytet 1995 från ”övervakning” till ”obser- vation” föranleddes av att termen valövervakning sågs som politiskt färgad på så vis att övervakarna gjorde anspråk på att veta mer om demokratiska val än de inhemska myndigheterna, liksom att över- vakarna misstänkliggjorde de inhemska myndigheterna. nämnda negativa associationer ledde till att man i stället använder be- greppet valobservation. Valobservationer organiseras regelmässigt av Organisationen för säkerhet och samarbetet i (), Europeiska unionen (EU) och (). Det finns också enskilda orga- nisationer som observerar val, till exempel International , International Liberal Centers, (se not 7 nedan). Tradi- tionellt observerar också utländska diplomater val i länder där de är stationerade. Vidare brukar politiska partier i solidaritet med syster- partier skicka observatörer. Från skickar på uppdrag av svenska valobservatörer främst till FN:s, och valobservationsinsatser, men skickar också observatörer till The och States (OAS) valobservationsinsatser. riksdag skickar också regelbundet, genom sin OSSE- delegation, ledamöter som valobservatörer till andra länder. De val som observeras är parlamentsval och i vissa fall presidentval1. 1Hösten 2020 var två delegationer från på plats för att observera parlamentsvalet i respektive parlaments- och presidentvalet i . understryker att det är vik- tigt att det är just politiker som observerar. De har själva ställt upp i val i sina hemländer och vet vad kampanjer och valprocedurer innebär. Det ligger också i linje med strategi för internationella kontakter som tydligt betonar demokrati och mänskliga rättigheter (se www.riksdagen/valobservationer). och är två organisationer som arbetar med valobservationer i . och mänskliga rättigheter (ODIHR), som är en del av har varit drivande när det gäller valobservationer och ledande i fråga om metodutvecklingen för val- observationer. har totalt 57 deltagarstater inklusive ; alla stater i , de före detta i , , samt och i Nordamerika2. , formellt Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, är ett rådgivande organ inom , bestående av oberoende experter inom statsrätt, sett i vid mening, med inriktning på konstitutionell och internationell rätt. Kommis- sionen har 47 stater som medlemmar, men där finns också en del icke-europeiska stater; , , , , , , , , , och . Kommission har således 58 medlemmar. Vidare kan nämnas att är associerad medlem, medan , , Heliga stolen, , och är observatörer. och den palestinska nationella myndigheten har en speciell samarbetsstatus som liknar observatörernas. Europeiska kommissionen och /ODIHR deltar i kommissionens plenarsessioner. Ett av huvud- områdena för kommissionen har varit att bistå dess medlemmar vid genomförande av val och folkomröstningar. Ett särskilt råd knutet till kommissionen, cratic Election, etablerades 2002 på förslag av parla- mentariska församling.