sou · H9B398 · 2021-12-15 00:00:00 — För egenföretagare föreslogs att inkomstunder- laget skulle bestämmas utifrån inkomsten av näringsverksamhet en- ligt den senaste taxeringen. Om särskilda skäl förelåg skulle det dock kunna göras med utgångspunkt i de senaste tre taxeringarna. Ut- redningen föreslog också särskilda skyddsregler under ett treårigt uppbyggnadsskede av ett företag, oberoende av vald företagsform. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet om en ny försäkringsstruktur (2003:50) Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst, , hade bl. a. i uppdrag att analysera och föreslå för- ändringar i SGI-skyddsreglerna. I slutbetänkandet menade utred- ningen att reglerna innebar en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det hade skett en utveckling bort från inkomst- bortfallsförsäkring och närmare försörjningsstöd, att gränsdragningar upplevdes som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket var komplext och därmed krävde stora administrativa resurser. Utifrån den framförda kritiken lade utredningen fram ett principförslag om en ny försäkringsstruktur. Förslaget byggde på att göra en åtskillnad mellan de olika delarna av socialförsäkringen som bygger på SGI och skapa separata försäk- ringsstrukturer: en sjukförsäkring som i princip utgör en renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en stan- dardiserad försäkring för studerande samt en fristående arbetsskade- försäkring. (SOU 2006:86) uppdrag var att göra en genomgripande analys av socialförsäkringen i ett brett perspektiv. Syftet med utred- ningen var att ta fram underlag och analyser av socialförsäkringen för att dessa skulle kunna utgöra grund för den redan då planerade parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Utredningen pekade i sitt slutbetänkande, Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86), på behovet av att förstärka försäkringen, att skapa en ökad försäk- ringsmässighet. Som en del i detta analyserades möjligheten att för- ändra inkomstunderlaget SGI. Utredningen konstaterade att SGI-reglerna visserligen i teorin ligger nära ett slags försäkringsmässigt ideal i termer av att uppskatta skadefallet eftersom det är den inkomst som den försäkrade skulle ha intjänat som läggs till grund för ersätt- ningen. Dock konstaterades att det principiellt och praktiskt uppstår problem. Kopplingen mellan och förmåner är svag, utfallet för den enskilde kan variera kraftigt beroende på när han eller hon blir sjuk och utrymmet för förhandling om vilken ersättning som är den rätta blir stort. Vidare konstaterades att en person i praktiken inte Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet behöver ha arbetat alls för att kvalificera för ersättning, att det kan räcka med att ha fått en anställning eller startat ett eget företag. Utredningen pekade också på effekten av SGI-skyddsreglerna som innebär att den som en gång fått en hög SGI fastställd kan be- hålla den mycket länge utan att arbeta, så länge han eller hon agerar enligt skyddsreglerna. Följande behov ansågs behöva tillgodoses med en ny modell för inkomstunderlagets fastställande: att skapa ökad tyd- lighet för de försäkrade, att skapa en bättre överensstämmelse med tanken om att det är betald premie som ger rätt till ersättning och att tydliggöra arbetslinjens idé om att de inkomstbaserade försäk- ringarna ska stimulera till arbete. Tre alternativ för att reformera inkomstunderlaget presenterades: –En modell som bygger på SGI. –En modell med någon form av historiskt inkomstbegrepp. –En modell som bygger på principerna i sjuklönelagen. Utredningen menade att en modell som bygger på SGI skulle vara den minst omfattande förändringen, och hänvisade till de förslag som tidigare lagts av (SOU 2003:50) och i departements- promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19). Styrkan i en modell med någon form av historiskt inkomst- begrepp var enligt utredningen framför allt tydlighet, begriplighet och en stark koppling till arbete. pekade utredningen på att historiska och framtida inkomster kan vara väldigt olika och att en svaghet blir att den som påtagligt förändrar sina arbetsförhållan- den riskerar att få ett fastställt inkomstunderlag som ligger långt ifrån den reella inkomstförlusten, såväl lägre som högre. Modellen skulle emellertid innebära en tydlig boskillnad mellan å ena sidan anställda och å andra sidan övriga försäkrade såsom arbetslösa och egenföretagare. Utredningen ansåg det önskvärt att egenföretagare ingick i den all- männa sjukförsäkringen, men menade att ersättningen måste kopp- las tydligare till taxerad inkomst och därmed inbetalade avgifter till försäkringen. Vidare påpekades ett behov av att i en sådan modell skapa ett alternativt system för arbetslösa och för studerande. För arbetslösa förespråkades att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen läggs till grund för inkomstunderlaget. För studerande ansåg utred- Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet ningen att inkomsttryggheten uteslutande borde hanteras inom studie- medelssystemet. Också gruppen med svag relation till en arbetsgivare pekades ut som en grupp som kan kräva särskilda lösningar. Even- tuellt kunde ett inkomstunderlag fastställas utifrån taxerad inkomst eller så borde SGI fortsatt gälla för denna grupp, menade utredningen. förstudier om historisk inkomst som beräkningsgrund för dagersättning genomförde ett projekt i syfte att undersöka möjligheterna att använda ett historiskt automat- berett inkomstunderlag för dagersättningar. För- säkringskassan sammanfattade kritiken mot SGI i tre punkter: –Urgröpning av arbetslinjen. –Krångliga regler och kostsam administration. –Bristande förutsägbarhet och rättssäkerhet. tog 2007 fram ett förslag till hur månatliga data om inkomst skulle samlas in via en webbaserad lönecentral, . Förslaget genomfördes dock inte. menade att månatliga data om inkomst skulle ge helt andra förutsättningar att skapa ett inkomstunderlag. Den tillgängliga årliga taxeringen ger en eftersläpning och ett omfattande behov av särregler för dem med varierande inkomster eller för nytillträdda. resonerade kring hur ett historiskt rullande genomsnitt om exempelvis skulle kunna fungera och kring behovet av periodisering av inkomstuppgifterna med avseende på intjänande. Vad avsåg egenföretagare hänvisade till den då pågående utredningen om trygghetssystem för företagare, se nedan. Mot bakgrund av att utgick från att ambitionen med att förändra SGI var att stärka sambandet mellan och förmåner samt att stärka inkomstbortfallsprincipen re- sonerade myndigheten kring att det ur den aspekten är olämpligt att bygga vidare på ett system med användandet av fiktiva inkomster under ett uppbyggnadsskede för företagare. Två alternativa sätt att beräkna företagarinkomster under uppbyggnadsskede fördes fram. Den ena byggde på att skapa en försäkring med icke intäktsrelate- Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet rade som grund för försäkringen, dvs. att företagarna få välja hur mycket de betalar in och sedan får ett försäkringsskydd baserat på inbetalda avgifter. Den andra modellen byggde på att an- vända tidigare fastställda pensionsgrundande inkomster. Trygghetssystemen för företagare (2008:89) lämnade utredningen om Trygghetssystemen för företagare sitt betänkande. Utredningen hade i uppdrag att se över företagarnas försäkringsvillkor i trygghetssystemen och lämna för- slag på tydligare och bättre regler. En utgångspunkt var att det skulle skapas en ökad balans i villkoren för och behandlingen av företagare och anställda i trygghetssystemen. Utredningen hade också i uppdrag att kartlägga hur mycket företagen betalar in till trygghetssystemen i förhållande till hur mycket som betalas ut. Som utgångspunkt skulle det finnas en tydlig koppling mellan den avgift som betalas in och den ersättning som erhålls i sjukförsäkringen. Utredningen hade att så långt som möjligt lämna förslag till neutrala regler i förhållande till val av associationsform. Utredningen förslog att delägare i fåmansföretag som äger av rösterna i företaget skulle få möjlighet att anmäla till att deras inkomst av arbete skulle betraktas som inkomst av annat förvärvsarbete. De fåmansföretagare som gjorde en sådan anmälan skulle debiteras arbetsgivaravgifter enligt de av- giftssatser som anges i egenavgifterna och kunna välja karenstid. Vad gäller SGI föreslog utredningen att den skulle fastställas utifrån den senaste taxeringen. Som alternativ regel, om det var mer förmånligt för den försäkrade, föreslogs att SGI skulle fastställas som genom- snittet av de två högsta av de tre senaste taxeringsårens inkomster av eget arbete. Utredningen föreslog att utbetald SGI-beräknad ersätt- ning och ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle räknas upp med faktorn 1,25. Hela underlaget skulle sedan räknas om med löne- index som motsvarade löneutvecklingen i landet. Jämförelseinkoms- ten, som innebar en begränsning av SGI eftersom denna inte fick beräknas till ett högre belopp än vad en anställd skulle ha i inkomst för liknande arbete, föreslogs avskaffas. Motivet var att skapa neut- ralitet mellan företagare i olika företagsformer. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet När en verksamhet startas saknas förutsättningar för att fastställa företagares SGI utifrån taxerad inkomst av annat förvärvsarbete. För att hantera uppbyggnadsskedet föreslog utredningen att en egenföre- tagare som startar en näringsverksamhet under de första 36 måna- derna aldrig skulle ha en fastställd SGI beräknad till lägre belopp än vad företagaren hade som anställningsinkomst innan företaget star- tades. Som alternativ föreslogs att SGI skulle kunna bestämmas med hänsyn till den inkomst av annat förvärvsarbete som egenföretagaren kunde antas komma att redovisa i den allmänna självdeklarationen, om denna uppskattning skulle visa en högre SGI än den tidigare an- ställningsinkomsten. Utredningen föreslog även att en särskild reglering skulle göra att företagare tillförsäkrades sjukpenning på åtminstone en viss lägsta nivå. Detta skulle inte gälla för kombinatörer. För denna grupp ansåg utredningen inte att det fanns skäl att förändra reglerna om att ut- gångspunkten vid fastställande av SGI skulle vara inkomst av anställ- ning. För att inte överkompenseras under uppbyggnadsskedet före- slogs en avräkningsregel. Utredningen kompletterades med en PM (dnr N2008/6738/ENT). I denna PM föreslogs den regel som sedan kom att införas, nämligen att företagaren under ett uppbyggnads- skede garanteras en SGI motsvarande minst skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Utredningen om ett harmoniserat inkomstbegrepp (SOU 2012:47) Utredningen hade bl.a. i uppdrag att föreslå nya regler för det in- komstunderlag som används vid beräkningar av dagersättning inom socialförsäkringen, bl.a. sjukpenning. Inkomstunderlaget skulle som utgångspunkt baseras på faktiska inkomstuppgifter dvs. Utredningen föreslog ett nytt inkomstbegrepp för egenföretagare som skulle vara vägledande för att bedöma vilka inkomster en egen- företagare kunde antas få tills vidare. Inkomsten, och därmed under- laget för beräkning av SGI, skulle vara överskottet i en aktiv närings- verksamhet och man föreslog att detta skulle hämtas från senaste beslut om slutlig skatt. Genom detta skulle ingen korrigering av åter- förda skatterättsliga dispositioner behöva göras. Inkomstbegreppet skulle då motsvara de inkomster som ligger till grund för uttag av Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet Några förändringar i de särskilda hjälpreglerna för be- räkning av SGI föreslogs inte.44 Kommittén tog inte ställning till om förslaget skulle genomföras eller inte och det återfanns inte heller i slutbetänkandet. Utredningen om företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41) Utredningen hade bland annat i uppdrag att utreda om sjukförsäk- ringens regelverk behövde anpassas med hänsyn till företagares för- ändrade arbetsliv. Inga lagförslag lämnandes utan ett antal bedöm- ningar gjordes. En bedömning var att det behövde införas tydligare regler om hur sjukpenninggrundande inkomst skulle fastställas för företagare med enskild firma och inkomst av näringsverksamhet i syfte att uppnå större förutsebarhet och enklare hantering av försäk- ringarna. För att förenkla hanteringen borde inkomstuppgifter så långt som möjlig hämtas med utgångspunkt i befintliga inkomstupp- gifter och avse inkomst av aktiv näringsverksamhet.45 Inkomstunderlaget föreslogs avse inkomster av eget arbete i verk- samheten och detta skulle beräknas på samma sätt som det avgifts- underlag som ligger till grund för de egenavgifter som betalas. Inkomst- uppgifterna skulle så långt möjligt hämtas från befintliga underlag för att förenkla och så långt möjligt automatisera handläggningen. En möjlig modell som fördes fram innebar att i 25 kap. 8 § social- försäkringsbalken (2010:110) föra in en bestämmelse om att som in- komst av annat förvärvsarbete ska räknas inkomst av en sådan närings- verksamhet som enligt 2 kap. 23 § inkomstskattelagen (1999:1229) utgör aktiv näringsverksamhet. En sådan regel skulle undanröja be- hovet av särskilda utredningar och bedömningar i handläggningen av hur olika avdrag, avsättningar och återföringar kan påverka den in- komst som ska ligga till grund för beräkningen av SGI. Passiva näringsinkomster, som intjänats utan att en person utfört arbete i väsentlig omfattning, skulle genom detta inte ingå i inkomst- underlaget. Skälet för en sådan regel skulle vara att få en tydlig kopp- ling till aktivt arbete och inkomstbortfallsprincipen. Konsekvenserna av ett sådant förslag behövde dock analyseras ytterligare utifrån att 44Harmoniserat inkomstbegrepp – Möjligheter att använda månadsuppgifter i social och arbets- löshetsförsäkringar (SOU 2012:47), s. 135. 45Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 112 ff. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet en relativt stor grupp av egna företagare vars verksamhet anses vara passiv med anledning av att de lägger ner år- ligen i en verksamhet trots detta har en betydande balansomslutning. Även frågan om, och i så fall hur olika avdrag, avsättningar och återföringar ska påverka SGI behövde analyseras närmare. För före- tagare som gjort eller planerar göra stora skattemässiga justeringar kan det innebära att inkomstunderlag och SGI för ett enskilt år kan bli lägre än önskvärt. En annan effekt är att SGI kan bli för högt beräknad det år som återföring sker av tidigare års avsättningar. För att ytterligare förenkla hanteringen bedömde utredningen att den inkomst som ska ligga till grund för fastställandet av SGI bör fastställas med utgångspunkt i befintliga inkomstuppgifter, till exem- pel enligt senaste beslut om slutlig skatt. Genom att fastställande av slutlig skatt sker med viss tidsfördröjning, dvs. året efter inkomst- året, kan befintliga inkomstuppgifter vid ett aktuellt SGI ärende vara gamla. Konsekvenserna behövde därför analyseras vidare och hanteras genom t.ex. en regel om indexuppräkning av inkomsten till aktuellt prisläge. Fördelarna med en sådan reglering som här beskrivits bedömdes vara att reglerna för hur SGI ska beräknas blir tydligare, vilket skapar förutsättningar för en väsentligt förenklad hantering. Vidare blir försäkringsskyddet förutsebart för den försäkrade. Förutsättningar skapas för att i ökad utsträckning automatisera olika tjänster till företagare. Nackdelarna bedömdes kunna handla om att vissa grupper av företagare, som nämnts ovan, kan komma att anse att de inte får en rättvisande SGI som följd av de nya bestämmelserna. Mot denna bakgrund kan det behöva övervägas om någon form av alternativ- regel bör finnas som medger en omprövning av beslutet eller en alternativ modell för fastställande av SGI. riskerar en så- dan alternativ möjlighet att innebära att reglerna inte blir lika tydliga eller transparenta. Som inkomst av annat förvärvsarbete räknas enligt nuvarande be- stämmelser även inkomst av arbete för egen räkning som utgör in- komst av tjänst. Även sådana inkomster ska enligt utredningens för- slag beräknas på grundval av de senast beslutade inkomstuppgifterna. Övriga bestämmelser om SGI bedömdes inte påverkas av föränd- ringen. Utredningen bedömde att liknande regler som bör kunna gälla för exempelvis SGI-skydd och under uppbyggnadsskedet. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet Utredningen förde också fram att en alternativ modell för att reglera vilket inkomstunderlag som ska ligga till grund för faststäl- landet av SGI för företagare med inkomster av annat förvärvsarbete och näringsinkomst skulle kunna vara regleringen av pensionsgrun- dande inkomst, PGI, 59 kap. socialförsäkringsbalken. Den pensions- grundande inkomsten beräknas av på inkomster som den försäkrade har haft och som är pensionsgrundande. PGI utgörs av summan av inkomster av anställning och inkomster av annat för- värvsarbete för det aktuella intjänandeåret. Innebörden är således att PGI beräknas av på grundval av historiska uppgifter. Även denna modell skulle innebära en avsevärd förenkling jämfört med nuvarande förhållanden. Nedan görs en sammanställning av de förslag som finns avseende bestämmandet av det sjukpenninggrundande inkomstunderlaget från tidigare utredningar m.m. 1.Senast taxerade inkomsten. 2.Taxerade inkomsten men med skattemässiga justeringar. 3.Taxerad inkomst för de tre senaste årens taxering. 4.Taxerad inkomst som ett genomsnitt av de två högsta av de tre senaste årens taxering med uppräkningsfaktor med löneindex motsvarande löneutvecklingen. 5.Överskottet av aktiv näringsverksamhet. 6.Förvärvsinkomsten för sjukfallets inträdande. 7.Vid kort – och medellång frånvaro aktuell inkomst. 8.Underlaget bestäms utifrån ett antagande om den försäkrades förvärvsinkomster tills vidare. 9.Försäkrades arbetsinsats med hänsyn tagen antingen till den indi- viduella rörelsens omfattning eller efter jämförelser med någon närliggande kategori arbetstagare (jämförelselön). 10.Kombination av taxerad inkomst och jämförelselön. 11.Inkomster av eget arbete beräknade på samma sätt som avgifts- underlaget för egenavgifter. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet 13.Inkomst av aktiv näringsverksamhet enligt 2 kap. 23 § inkomst- skattelagen. 14.Inkomster som är pensionsgrundande och som beräknas av Skatte- verket (historiska uppgifter). 2.9Data och beskrivande analys för enskilda näringsidkare I föregående avsnitt beskrivs ett antal förslag på inkomstunderlag för att beräkna sjukpenninggrundande inkomst av annat förvärvsarbete som lämnats av tidigare utredningar. Nio av modellerna utgår på ett eller annat sätt från ett historiskt inkomstunderlag, medan fyra har ett framåtblickande perspektiv. En av modellerna utgör en kombina- tion av ett historiskt och ett framåtblickande underlag. I andra länder (se avsnitt 2.3) utgår motsvarigheten till SGI närmast uteslutande från historiska underlag. Att basera SGI av annat förvärvsarbete på ett historiskt inkomstunderlag förefaller därför vara det domine- rande sättet som används internationellt för att fastställa inkomst- underlaget och även det alternativ som majoriteten av de tidigare utredningarna framfört. Enligt mina direktiv ska jag utreda om inkomstuppgifter kan hämtas från befintliga underlag i syfte att förenkla hanteringen och skapa förutsättningar för en e-tjänst. Genom att basera beräkningen på redan fastställda inkomster finns förutsättningar för att hämta uppgifter från av fastställda inkomstunderlag, vilket kan förenkla hantering och skapa förut- sättningar för en e-tjänst. Historiska inkomster har också fördelen att det är tydligt för företagaren vilka inkomster som är förmånsgrundande. Genom att utgå ifrån redan fastställda underlag förenklas också ansöknings- processen betydligt för den företagare som vill söka en förmån som bestäms av SGI, eftersom denne inte själv behöver ta fram de rele- vanta underlagen. Dessa fördelar uppnås inte om SGI i stället ska ha ett framåtblickande perspektiv och grundas på exempelvis en jäm- förelselön, den aktuella inkomsten vid sjukfallets inträffande, eller an- taganden om förväntade inkomster framöver, eftersom dessa model- Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet ler kräver uppskattningar och antaganden utifrån förhållandena i varje enskilt fall. Vissa av de tidigare utredningarna föreslår att den senaste fast- ställda inkomsten av näringsverksamhet ska ligga till grund för SGI medan andra föreslår ett genomsnitt för för att bättre han- tera att företagares inkomster kan variera mellan olika år. Vidare före- slår en del av utredningarna någon form av indexering av inkomsten för att hantera att företagares inkomstunderlag kan vara äldre än vad som gäller för anställda. Slutligen kan skattemässiga justeringar eller underskott i näringsverksamheten hanteras på olika sätt. I detta avsnitt går jag igenom data över företagares fastställda in- komst av näringsverksamhet för och undersöker vilken betydelse faktorer som val av tidsperiod och hantering av skattemäs- siga justeringar för fondavsättningar och underskott har för den be- räknade sjukpenninggrundande inkomsten. Jag redovisar dels utfallet då SGI beräknas utifrån den fastställda inkomsten av näringsverk- samhet för föregående beskattningsår (2018), dels utfallet då olika former av genomsnitt och trendanpassningar av företagarnas histo- riska inkomster används. I detta avsnitt ges en översikt av inkomst av näringsverksamhet och relationen mellan näringsinkomsten och andra arbetsinkomster för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Analysen baseras på databasen (FöretagsRegister och IndividDAtabas), som är en registerbaserad databas med uppgifter för olika företagsformer som byggts upp av SCB. Grundmaterialet består av Standardiserade räkenskapsutdrag (SRU-data) som tas fram av . och ut- görs av de deklarationer och bilagor som företagen har lämnat som underlag vid beskattningen. Till deklarationsuppgifterna kopplas även viss individinformation om företagarna avseende personliga karaktä- ristika och andra inkomster, till exempel pensioner, kapitalinkomster och transfereringar. Sjukpenninggrundande inkomst av näringsverksamhet I analysen används information för enskilda näringsidkare (deklara- tionsbilagan NE) samt för delägare i handels- och kommanditbolag (bilaga N3A) för perioden –2018. Det är därför inte möjligt att jämföra olika utfallsfaktorer med förhållandena bland exempelvis anställda eller delägare i fåmansföretag. Underlaget i analysen avgränsas till företagare som är . Efter matchningen mellan företagsdata och individbaserade data och efter att vissa ogiltiga värden tagits bort finns det 732 709 unika enskilda näringsidkare 2018 i vårt dataunderlag. Därutöver ingår 100 390 del- ägare i handels- och kommanditbolag. Analysen för dessa finns i av- snitt 2.10. I detta avsnitt tas inte hänsyn till att företagare har större möjlig- heter att underrapportera sina inkomster jämfört med personer som har inkomst från anställning. Denna underrapportering, som främst beror på att tredjepartsinformation om inkomsterna saknas, upp- skattas uppgå till (och 2009, Kleven m. fl. Databasen innehåller inte heller information om arbetade timmar. Eftersom enskilda näringsidkare kan antas arbeta fler timmar genomsnitt jämfört med anställda kan deras inkomst vara lägre relativt anställda. Dessa två effekter kan emellertid också ta ut varandra. Avsnittet disponeras enligt följande: Avsnittet inleds med en be- skrivande analys av samtliga enskilda näringsidkare som finns med i FRIDA-databasen utifrån olika bakgrundsfaktorer. Analysen följs av en översikt av inkomstunderlag utifrån jämförande alternativa be- räkningssätt. Därefter analyseras hur olika beräkningssätt för att fast- ställa sjukpenninggrundande inkomst påverkar SGI bland företagare som är mer beroende av inkomsten från företaget.