sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer Betänkande av Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att ge en särskild utre- dare i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som förbättrar förut- sättningarna för att rätt uppgifter om folkbokförda registreras i folk- bokföringsdatabasen och att lämna förslag till ett säkrare system för samordningsnummer. F.d. justitierådet förordnades att vara särskild utredare. Som experter att biträda utredningen förordnades departementssekreteraren , verksamhetsutvecklaren , poliskommissarien , senior advisor , verksjuristen , dåvarande rättsliga experten numera verksjuristen , dåvarande rättssakkunniga numera kanslirådet , rätts- liga experten , enhetschefen och förbundsjuristen . entledigades från uppdraget och i hennes ställe förordnades departementssekreteraren som expert i utredningen . entledigades från uppdraget och ersattes av departementssekreteraren , som i sin tur entledigades . Hon ersattes av departementssekreteraren . entledigades och ersattes av processleda- ren som förordnades att vara expert i utredningen . Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 novem- ber 2019 dåvarande tf. hovrättsrådet och hovrättsas- sessorn . avslutade sitt arbete i utredningen . förordnades hovrättsassessorn som utrednings- sekreterare. Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer (Fi 2019:05), överlämnar härmed betänkan- det Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer (SOU 2021:57). Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om identitetsnummer 1.2 Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)........................................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:527) om det 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i 1.5Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.6Förslag till förordning om identitetsnummer 1.7 Förslag till förordning om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749) ............................. 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1234) om det 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) ...................................... Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321) ............................ Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ........................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:154) med instruktion 1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:214) om viss gemensam offentlig Utredningens uppdrag och arbete .............................. Arbete som bedrivits parallellt med utredningen ............... Om folkbokföring och folkbokföringsfel ...................... Begreppen folkbokföring och folkbokföringsdatabas........ Materiella regler om folkbokföring ..................................... Rätten för en utlänning att resa in och vistas 3.3.2Kort om förutsättningarna för att bli Avregistrering från folkbokföringen.................... Behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen ............... Olika fel i folkbokföringsuppgifter ..................................... 3.5.1Kritik mot kvaliteten i folkbokföringen och olika typer av fel som kan förekomma ................. 3.5.2Anledningar till fel i folkbokföringsuppgifter 3.5.3Fel kan förekomma avseende andra personuppgifter än bosättning.............................. av fel i folkbokföringsuppgifter ............................ Kartläggning av regler och rutiner av ett folkbokföringsärende.................................................. 4.2.1Allmänt om regler och rutiner hos kontrollmöjligheter i ett folkbokföringsärende .. 126 4.3Särskilda regler och rutiner vid internordisk flyttning till och från ............................................................... 4.4 Regler och rutiner vid flyttning till ........................ Skyldighet att anmäla flyttning till .......... Krav på anmälan om flytt till ................... 4.4.3Prövning av förutsättningarna för att bli Styrkande av identitet vid flytt till .......... 4.4.5Registrering av andra personuppgifter än de som framgår av resehandlingar ................... Kontroller innan tilldelning av personnummer... 4.5 Regler och rutiner vid utvandring ....................................... Skyldighet att anmäla utflyttning från .... 4.5.2Skatteverkets handläggning av en anmälan om utflyttning från .................................. 4.6Regler och rutiner vid ändrad folkbokföringsort och Skyldighet att anmäla flytt inom landet............... handläggning av flyttanmälan ....... underrättelser vid flyttanmälan..... 4.7Folkbokföringsärenden som inleds på annat sätt än 4.7.1Indikationer som kan tyda på att en person Indikationer till som kan föranleda kontroll av folkbokföringsadress ........ Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen...................... 5.2Personlig inställelse i andra fall än vid inflyttning från Nuvarande regler och rutiner................................ krav på personlig inställelse.................... Överväganden och bedömning ............................. Föreläggande att visa upp handling...................................... Nuvarande regler och rättspraxis.......................... Överväganden och förslag..................................... Nuvarande regler om kontrollbesök .................... 5.4.2Reglerna om hembesök på 5.4.3Skatteverkets uppfattning om nuvarande Överväganden och förslag..................................... 5.5Felaktigt folkbokförda på annans lägenhet 5.5.1Anmälningar om felaktigt folkbokförda på annans lägenhet eller fastighet .............................. Överväganden och förslag..................................... Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist ............. Nuvarande bestämmelser och tillämpning........... Överväganden och förslag..................................... Utökade krav på den som upplåter en bostad? 5.7.2Tidigare reglering om skyldighet för fastighetsägare att löpande lämna uppgifter Överväganden och bedömning ............................. 5.8 Gallringsfristen i SPAR ........................................................ 5.8.1Utvandrade personers behov av en Gallringsfristen bör förlängas ............................... Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring ................. Identitetsbegreppet i folkbokföringen................................ Beviskrav vid bedömning av identitet ................................. Kort om bevisbörda och beviskrav ...................... Beviskrav vid identitetskontroller ........................ Styrkt identitet krävs ............................................ Ansvaret för identitetsbedömningar ................................... ska ansvara för bedömningen ......... 6.5.2Den som anmäler flytt till ska inställa sig personligen .......................................... 6.6 Kontroll av handlingar ......................................................... Handlingar ska överlämnas efter begäran............ 6.7 Ändring av identitetsuppgifter ............................................ 6.7.2Motsvarande kontroll vid ändring av Biometri som metod............................................................. Biometriska uppgifter används för identifiering och verifiering .................................. Biometriska uppgifter lagras i vissa handlingar ... 7.2.3Biometriska uppgifter är sökbara i vissa 7.3Användning av biometriska uppgifter har diskuterats i andra utredningar ............................................................... 7.3.2Förslag om ett säkert identitetskort och ökad användning av biometriska uppgifter ................... 7.3.3Förslag om en ny passdatalag och utökad användning av biometriska uppgifter 7.3.5Förslag om ökad säkerhet för vissa identitets- 7.4 En sammanhållen identitetsförvaltning ............................... 7.4.1Biometriska uppgifter används och jämförs i allt högre utsträckning......................................... 7.4.3I pågår ett arbete för en unik, norsk En person – en officiell identitet .......................... Frågan bör utredas vidare...................................... 7.5Användning av biometriska uppgifter 7.5.1Det finns behov av att kontrollera biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten ............. 7.5.2Behandling av biometriska uppgifter kan innebära risker för den personliga integriteten.... Kontrollen bör omfatta uppgifter i handlingar.... 7.6 Kontroll av biometriska uppgifter i handlingar .................. 7.6.1När ska kontroll av biometriska uppgifter 7.6.2Barn och fysiskt förhindrade bör inte omfattas av kontrollen ............................ Hur kan kontrollen gå till? Bestämmelser bör framgå av lag ........................... 7.7Behandling av personuppgifter och bestämmelser 7.7.3Personuppgiftsbehandlingen står inte i strid Allmänt om informationsutbyte mellan myndigheter ....... Sekretess mellan myndigheter .............................. kan ske på olika sätt............................................... 8.2 Informationsutbytet mellan myndigheter har utökats....... har fått tillgång till fler uppgifter via medium för automatiserad Behovet av utökade uppgiftsskyldigheter ........................... Uppgiftsskyldigheterna ska begränsas................. 8.4.3Uppgifterna bör lämnas på medium för 8.4.4Allmänt om dataskyddsreglering och 8.4.5Uppgiftsskyldighet avseende adress och Uppgiftsskyldighet för Arbetsförmedlingen ...... myndigheter med anledning av förslagen ............ med anledning av förslagen................................... 8.4.13Överväganden om integritet och Underrättelseskyldighet avseende utlänningar.... 9 Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten... 325 9.1 Behov av analyser och urval 9.2Analyser och urval i syfte upptäcka och förhindra fel Rättslig grund för behandling av personuppgifter för kontroll- och analysverksamhet..................................... Vilka uppgifter ska få behandlas för analys och urval? 9.5Uppgifter ska lämnas ut på begäran av En uppgiftssamling för analys och urval.............................. Risker för den personliga integriteten ................................. Rätten att göra invändningar ska inte gälla.......................... Sökbegrepp och dokumentation av sökbegrepp ................. Rutiner för och dokumentation av metoder för urval Tillgången till personuppgifter............................................. Sekretess i analys- och urvalsverksamheten ........................ Samordningsnumrets tillkomst och utveckling .................. Bakgrund och syftet vid införandet ..................... Kort om vad som hänt ................... 10.2.4Det arbete som bedrivits parallellt med Vad är ett samordningsnummer?......................................... Rekvirering och tilldelning av samordningsnummer ......... 10.4.1 Vem kan begära tilldelning av Tilldelning av samordningsnummer..................... Rekvirering av samordningsnummer hos olika Ändring av uppgifter som registrerats om en person Behandling och lagring av information Problem med samordningsnummer .................................... 10.8.1 Problem för enskilda som saknar Missbruk av samordningsnummer ....................... Ett säkrare nummer i en ny lag.................................. Behovet av gemensamma nummer ...................................... Allmänna utgångspunkter för ett säkrare system ............... En ny lag och en ny förordning införs ................................ 11.3.1 Övergripande om den nya regleringen................. Identitetskontroll vid tilldelning av Fastställd identitet och styrkt samordningsnummer.......... Krav på identitetskontrollen ................................. 12.2.2 Varierande krav och bedömningar........................ Möjligheten att kontrollera identitet varierar ..................... ”Ostyrkta” samordningsnummer ......................... ”Styrkta” samordningsnummer ............................ Identitetsbegreppet i relation till samordningsnummer..... Personlig inställelse för identitetskontroll .......................... 12.6.2Personlig inställelse – en metod för säkrare 12.6.3Myndigheternas syn på möjligheten att kräva 12.6.4 Personlig inställelse bör bli en del av en 12.7 Behov av nummer i olika situationer bör tillgodoses ......... 12.7.1 Behovet av nummer med stärkt 12.7.2 Behovet av nummertilldelning utan krav på personlig inställelse ........................................... 12.7.3 Behovet av nummertilldelning utan krav 12.7.4 Behov av nummer i tre olika nivåer ...................... 12.8 Identitetskontroll i tre nivåer – övervägda alternativ ......... 12.8.1Samordningsnumret ska fylla många 12.8.2Kunskapen om skillnaderna mellan olika samordningsnummer är fortfarande låg .............. 12.8.3 Alternativa system har övervägts ......................... 12.8.4 Ett nytt nummer införs ........................................ Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning ........... Ett nytt identitetsnummer ................................................... 13.1.2 Grundläggande krav för tilldelning av Identitetskontroll vid tilldelning av identitetsnummer...... Styrkt identitet krävs ............................................ 13.2.2 Personlig inställelse vid tilldelning Kontroll av handlingar .......................................... 13.2.4 Ändring av uppgift om identitet .......................... 13.2.5 Rätt att meddela närmare föreskrifter ................. Vem ska ansvara för identitetskontrollen? 13.3.1Skatteverket ska som huvudregel ansvara 13.3.2Bör ansvara för identitetskontroll när myndigheten begär tilldelning av identitetsnummer?.......................... 13.3.3Passmyndighet bör ansvara för identitetskontrollen när myndigheten 13.3.4Personlig inställelse för identitetskontroll bör kunna ske vid passmyndigheter utom riket......... 13.3.5 Statens servicecenters roll 13.3.6 Identitetsbedömningar i olika processer ............. 13.4 Begäran eller ansökan om tilldelning 13.4.1 Uppgifter i begäran och ansökan ......................... 13.4.2 Handlingar som ska bifogas begäran ................... 13.4.3 Fastställda formulär............................................... 13.5 Identitetsnumrets utformning ............................................. 13.5.1Identitetsnumret bör få en annan utformning 13.5.2 Alternativ för identitetsnumrets utformning ...... 13.5.3 Identitetsnumret ska i undantagsfall kunna konstrueras på ett annat sätt ................................. Personuppgiftsbehandling och personuppgiftsansvar ........ Ett förändrat samordningsnummer ............................ Samordningsnummer utan krav på personlig inställelse och styrkt identitet ............................................................... 14.1.1Grundläggande krav för tilldelning 14.1.2Begränsningar i möjligheten att begära samordningsnummer? Vem ska ansvara för bedömningen av om identitetsuppgifterna styrkts? Begäran om tilldelning av samordningsnummer................. Uppgifter i begäran................................................ 14.3.2 Handlingar som ska bifogas begäran.................... Samordningsnumret är inte en identitetsbeteckning.......... Fler åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer ............... Behov av nummer ska vara tillräckligt ................................. En särskild avslagsbestämmelse behövs inte ....................... Underrättelser om oriktiga eller ofullständiga uppgifter ... Vilandeförklaring och förnyelse .......................................... Övriga åtgärder för ett säkrare nummersystem.................. 15.6.1 Fler myndigheter bör använda webbtjänst för rekvirering av nummer ................ 15.6.2 Information till den som tilldelats ett identitetsnummer eller samordningsnummer ..... Tilldelning av nummer i ett tidigare skede.......................... 15.7.2 Tilldelning av nummer i samband med 15.7.3 Tilldelning av nummer i samband med beslut Ska fler aktörer vara behöriga att begära Samordningsnummer till asylsökande......................... 16.2.1 Hur många nummer kan potentiellt behöva 16.2.2 kan ett nummer behövas?..... 16.2.3 Hur många nummer kan potentiellt behövas redan vid ikraftträdande av nya regler? Identifieringskoder för asylsökande.................................... Asylsökande tilldelas ofta interna Identitetsbedömning av asylsökande................................... rutiner för bedömning av identitet i asylärenden ........................................... Allmänt om sekretess som rör asylsökande ........................ Raka och omvända skaderekvisit .......................... Uppgifter om asylsökande är känsliga ................. Sekretessen kan efterges av den enskilde ............. begränsar möjligheten att få ut uppgifter............. Problem som uppstår i avsaknad av ett myndighetsgemensamt nummer ................................ Fördelar med identitetsnummer eller samordningsnummer för samtliga asylsökande .................. Risker och svårigheter med att tilldela samtliga asylsökande ett nummer....................................................... Fler nummer medför ökade risker Risken för flyktingspionage.................................. Asylsökande i tilldelas nummer ............................... Asylsökande ska tilldelas ett samordningsnummer ............ samordningsnummer för asylsökande.................. Personer som redan vid ikraftträdandet har sökt asyl ........................................................... Rekvirering av nummer bör ske digitalt............... Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott .......... Alla klandervärda handlingar bör inte straffbeläggas ......... Straffansvaret i folkbokföringslagen bör inte utvidgas ...... i svensk lagstiftning............................................... 17.2.2 ”Skenskrivningar” är ett problem i .......... 17.2.3 För att göra en flyttanmälan krävs ingetgodkännande från andra som också är folkbokförda på samma plats ........................... Överväganden och bedömning ............................ Straffansvar i lagen om identitetsnummer 17.3.1 Förekomsten av felaktiga uppgifter om personer med samordningsnummer .............. 17.3.2 Konsekvenser av felaktiga uppgifter .................... 17.3.3Det finns ingen särskild straffbestämmelse 17.3.4 Behovet av en särskild straffbestämmelse............ Överväganden och bedömning ............................ anmälningsskyldighet för brott utökas........ 17.4.1 är i vissa fall skyldigt att anmäla 17.4.2 Vissa brott som uppmärksammas omfattas inte av anmälningsskyldigheten............ Överväganden och förslag .................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser................. 18.2.1 Samordningsnummer som tilldelats enligt 18.2.2Ärenden om tilldelning av samordningsnummer som inte avgjorts vid Förnyelse och vilandeförklaring ........................... 18.2.4 Folkbokföring under rubriken utan känd Utredningens uppdrag och förslag ...................................... 19.2.1 Förslagen om stärkt kvalitet i folkbokföringen... 19.2.2 Förslagen om stärkt identitetskontroll 19.2.3 Förslagen om kontroll av biometriska 19.2.4 Förslagen om utökat informationsutbyte............ 19.2.5 Förslagen om dataanalyser och urval ................... Förslagen om samordningsnummer..................... 19.2.7 Förslagen om ett nytt identitetsnummer............. 19.2.8 Förslagen om utökad anmälningsskyldighet till och åklagare....................... Ekonomiska konsekvenser för det allmänna....................... Konsekvenser för enskilda och för företag ......................... Konsekvenser för brottsligheten ......................................... Förslagens överensstämmelse med .................... Konsekvenser för den personliga integriteten och för Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... Konsekvenser för de integrationspolitiska målen............... Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen .......... Förslaget till lag om identitetsnummer Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) ........................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:527) om det Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Vi har haft i uppdrag att föreslå åtgärder som förbättrar förutsätt- ningarna för att en persons bosättning fastställs korrekt och att rätt personuppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen om dem som är folkbokförda. Det övergripande syftet har varit att åstadkomma ett regelverk som ökar folkbokföringens tillförlitlighet och förhindrar att uppgifterna i folkbokföringen kan utnyttjas på ett felaktigt sätt. I upp- draget har ingått att kartlägga de regler och rutiner som tillämpas vid registrering av uppgifter om folkbokförda i folkbokföringsdataba- sen och identifiera eventuella brister i systemet. En annan del av vårt uppdrag har bestått i att lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer. Syftet har varit att göra sam- ordningsnumren mer tillförlitliga och användbara i samhället för en- skilda och andra aktörer. I uppdraget har bl.a. ingått att utreda och före- slå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas vid tilldelning av samordningsnummer och att utreda om, och i så fall föreslå hur, samordningsnummer ska kunna tilldelas fler asylsökande. Ökad kvalitet i folkbokföringen Vi föreslår en rad åtgärder som syftar till att stärka kvaliteten i folk- bokföringen. möjligheter att utföra kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning ska utvidgas. Kontrollbesök ska kunna företas som en första utredningsåtgärd. Om det finns särskilda skäl får kontrollbesök också företas för att kontrollera bosättningsför- hållandena i en fastighet eller lägenhet. får vid ett kontroll- besök begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägen- heten lämnar uppgift om sin identitet. För att komma till rätta med den olägenhet som det kan innebära när en person felaktigt är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet som någon annan t.ex. äger eller hyr, föreslår vi att i sådana fall ska kunna besluta att personen i stället ska anses vara bosatt på sin tidigare folkbokföringsort, men inte på viss fastighet, intill dess att något annat har beslutats. På så sätt kan den felaktiga folkbokföringen snabbt ändras utan att man behöver avvakta att utredningen om rätt fastighet eller lägenhet för den felaktigt folkbokförda slutförs. Vi föreslår även att en person som i en bosättningsutredning inte kan knytas till en fastighet eller kommun och inte heller är utflyttad, ska avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Förslaget innebär att folkbokföring under rubriken utan känd hemvist slopas. Stärkt identitetskontroll vid folkbokföring