sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Skälen för utredningens förslag: En student kan avskiljas från utbildningen i fall då studenten lider av psykisk störning, missbrukar alkohol eller narkotika, eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, under förutsättning att det till följd av något sådant förhållande bedöms föreligga påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen (4 kap. 6 § högskolelagen och 2 § avskiljandeförordningen). Följden av ett beslut om avskiljande enligt någon av dessa avskiljandegrunder framgår av Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning 3 § avskiljandeförordningen. Enligt denna bestämmelse ska ett beslut om avskiljande alltid innebära att studenten tills vidare inte får fortsätta den pågående utbildningen och om inte avskiljandenämnden beslutar något annat innebär det dessutom att studenten tills vidare inte heller får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag. Ett beslut om avskiljande kan också innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning, om det anges i beslutet. Den nuvarande avskiljanderegleringen innebär att avskiljande kan ske från alla olika typer av högskoleutbildningar. Omständigheterna i det enskilda fallet kan dessutom variera mycket. Även om utgångspunkten är att ett beslut om avskiljande innebär att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag som den som hen har avskilts ifrån, är det därför naturligt att det lämnats till att avgöra i det enskilda fallet om följderna ska bli antingen mer begränsade eller mer omfattande (se prop. 1986/87:100, bilaga 10 s. 207). Den här föreslagna avskiljandegrunden är däremot begränsad till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar, och baseras enbart på att studenten förekommer i belastningsregistret för ett sådant brott som innebär att studenten inte bör studera på just någon sådan utbildning – i grunden eftersom denne i förlängningen på grund av brottet inte kommer ha möjlighet att erhålla legitimation eller få anställning inom det yrke som utbildningen ska leda till. För att upprätthålla den enhetlighet som eftersträvas bör ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna grunden därför innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon sådan lärarutbildning eller hälso- och sjukvårdsutbildning som omfattas av avskiljandegrunden. Utredningens förslag: I högskolelagen ska det upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om att en student tills vidare får avskiljas från utbildningar som avses i den föreslagna bestämmelsen om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret, i fall då studenten förekommer i belastningsregistret avseende sådana brott som avses i den bestämmelsen. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning ska gälla även för den föreslagna avskiljandegrunden. Förordningen ska därför anpassas genom att det i bestämmelsen om möjligheterna till avskiljande införs en hänvisning till den nu föreslagna upplysningsbestämmelsen i högskolelagen, och genom att det införs en ny bestämmelse om innebörden av ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden. Den befintliga bestämmelsen om avskiljande i högskolelagen ska ändras så att det framgår att det rör sig om en s.k. nödvändig upplysningsbestämmelse. Skälen för utredningens förslag En upplysningsbestämmelse ska införas i högskolelagen En naturlig utgångspunkt är att regleringen av den nu föreslagna avskiljandegrunden bör följa den nuvarande lagtekniska strukturen, i den mån det inte finns skäl att avvika från denna. De nuvarande avskiljandegrunderna framgår av en bestämmelse i 4 kap. 6 § högskolelagen om att regeringen får meddela föreskrifter om att en student ska avskiljas under vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar. På samma vis bör därför även den nu föreslagna avskiljandegrunden framgå av en sådan bestämmelse i högskolelagen, vilken lämpligen placeras i anslutning till den nuvarande bestämmelsen som en ny 4 kap. 6 b § (se förslaget i avsnitt 13.4.2 om att det även bör införas en ny 6 a §). Som framgår är den befintliga bestämmelsen i 4 kap. 6 § utformad som ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter. Vi befinner oss emellertid inom det område där regeringen kan meddela föreskrifter med stöd av sin restkompetens (se prop. 1986/87:100, bil. 10 s. 209 f.), vilket innebär att formellt inte kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Vad det egentligen rör sig om är därför en s.k. nödvändig upplysningsbestämmelse. Den nya bestämmelsen i 4 kap. 6 b § ska därför inte utformas som ett bemyndigande till regeringen, utan som en upplysningsbestämmelse. Dessutom bör motsvarande ändring göras även i den befintliga bestämmelsen i 6 §. Att meddela föreskrifter om avskiljande är på grund av avskiljandets ingripande natur en uppgift som bör förbehållas regeringen. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning föreslår därför att det i den nya bestämmelsen i högskolelagen ska upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om att en student tills vidare får avskiljas från utbildningar som avses i den föreslagna bestämmelsen om nekad antagning på grund av förekomst i belastningsregistret, i de fall då studenten förekommer i belastningsregistret avseende sådana brott som avses i den bestämmelsen. Det kan undantagsvis uppkomma situationer då det skulle framstå som orimligt att avskilja en student från utbildningen trots att hen förekommer i belastningsregistret avseende något av de angivna brotten. Det bör därför finnas ett visst utrymme att göra en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet, något som framgår av att det i bestämmelsen anges att en student får avskiljas under angivna förutsättningar. Enligt 4 kap. 7 § första stycket högskolelagen ska en för högskolan gemensam nämnd, dvs. , pröva frågor om avskiljande. Eftersom det enligt vår mening inte finns skäl för att något annat ska gälla för frågor om avskiljande enligt den nu föreslagna avskiljandegrunden behöver inga ändringar göras i den bestämmelsen. Förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning ska gälla även för den föreslagna avskiljandegrunden Som angetts bör regleringen av den nu föreslagna avskiljandegrunden så långt möjligt följa den nuvarande lagtekniska strukturen. Avskiljandeförordningen, som innehåller merparten av de materiella och processuella bestämmelserna om avskiljande av studenter, bör därför gälla även för den föreslagna avskiljandegrunden. I 2 § avskiljandeförordningen anges att en student får avskiljas från högskoleutbildning under de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen. För att den nya avskiljandegrunden ska omfattas av regleringen i förordningen krävs ett tillägg i bestämmelsen, så att det där även hänvisas till den föreslagna avskiljandegrunden i högskolelagen. Ändringen i 2 § innebär att de befintliga bestämmelserna i förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning i övrigt blir tillämpliga även vid avskiljanden enligt den nya grunden. Eftersom vi i föregående avsnitt konstaterat att ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden alltid ska innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon sådan lärarutbildning eller hälso- och sjukvårdsutbildning som omfattas av avskiljandegrunden måste emellertid en särskild bestämmelse om detta Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning införas i avskiljandeförordningen, en ny 3 a §, som det i den befintliga bestämmelsen om innebörden av ett beslut om avskiljande i 3 § förtydligas att denna avser avskiljanden enligt de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen. Förutom vad gäller bestämmelserna om omprövning och överklagande, vilka behandlas i följande avsnitt, finns det i övrigt inte skäl att göra ändringar i avskiljandeförordningen. Utredningens förslag: Ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden ska omprövas utan krav på visst tidsintervall om den som beslutet avser begär det skriftligen. En särskild bestämmelse med den innebörden ska tas in i förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning. Det ska även föras in en hänvisning i 4 kap. 7 § fjärde stycket högskolelagen till 4 kap. 6 § samma lag. Skälen för utredningens förslag: Vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter gäller förvaltningslagen (2017:900). I lagen finns bestämmelser om när en myndighet får respektive ska ändra ett beslut. Av bestämmelserna framgår att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om 1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (37 §). En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om 1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och 2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part (38 §). Det finns även bestämmelser om ändring av beslut i högskolelagen och avskiljandeförordningen. I dessa författningar används ut- Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning trycket omprövning av beslut vilket är ett annat sätt att uttrycka ändring av beslut. I 4 kap. 7 § fjärde stycket högskolelagen anges att ett beslut om avskiljande ska omprövas om den som har avskilts begär det. Vidare anges i 4 § första stycket avskiljandeförordningen att ett beslut om avskiljande som avses i 3 § ska omprövas tidigast efter det att beslutet meddelades, om den som beslutet avser begär det skriftligen. Av andra stycket framgår att vid en sådan omprövning gäller i tillämpliga delar bestämmelserna om avskiljande. Bestämmelserna om omprövning i högskolelagen och avskiljandeförordningen avviker från regleringen i 37 och 38 §§ förvaltningslagen i två avseenden, dels uppställs ett krav att omprövning får ske först , dels uppställs ett krav att begäran om omprövning ska ske skriftligen. Av 4 § förvaltningslagen framgår att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från lagen ska den bestämmelsen tillämpas. Det innebär således att de särskilda bestämmelserna i högskolelagen och avskiljandeförordningen ska tilllämpas vid handläggning av ärenden hos . Det är enligt vår mening rimligt att även beslut om avskiljande enligt den nu föreslagna avskiljandegrunden ska kunna omprövas och att det för omprövning ska krävas en skriftlig begäran av den som beslutet avser. Ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden fattas dock på den grunden att studenten förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Anteckningar i belastningsregistret gallras , men de tas också bort eller ändras om studenten överklagar en brottmålsdom och vinner framgång i överinstans – antingen genom att åtalet ogillas eller genom att brottsrubriceringen eller påföljden mildras. I den senare situationen är det inte rimligt att omprövning ska kunna ske tidigast efter det att beslutet meddelades. Enligt vår mening bör det i en sådan situation i stället finnas möjlighet att få avskiljandebeslutet omprövat omgående. Vi anser därför att ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden bör kunna omprövas utan något krav på visst tidsintervall. Även om det finns bestämmelser om ändring av beslut i 37 och 38 §§ förvaltningslagen som kan vara tillämpliga i denna situation så anser vi att en sådan reglering av tydlighetsskäl bör framgå av ett nytt andra stycke i 4 § förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning. Det innebär att det nuvarande andra stycket blir ett nytt tredje stycke, vilket måste anpassas språkligt till att det Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning nu finns två olika typer av omprövningar. Vidare måste det tydliggöras att bestämmelsen i 4 kap. 7 § fjärde stycket högskolelagen inte är tillämplig i fråga om den nya avskiljandegrunden, utan gäller de befintliga avskiljandegrunderna i 4 kap. 6 § samma lag. Vi föreslår därför att det förs in en hänvisning i 4 kap. 7 § fjärde stycket högskolelagen till 4 kap. 6 § samma lag. Det kan noteras att vid införandet av den nu gällande förvaltningslagen togs begreppet omprövning bort ur den lagen. Som framgår ovan används begreppet omprövning dock fortfarande i de aktuella högskoleförfattningarna. Vi anser inte att det finns skäl att i detta sammanhang föreslå att begreppet ska tas bort. Det bör nämnas att det är tänkbart att även ett avskiljande enligt den befintliga avskiljandegrunden som tar sikte på allvarlig brottslighet – som alltså inte kan omprövas förrän efter tidigast – kan beslutas utan att den brottmålsdom som ligger till grund för avskiljandet har vunnit laga kraft. Eftersom domar som inte vunnit laga kraft kan komma att ändras så kan detta uppfattas som en bristande överensstämmelse med de nu föreslagna bestämmelserna. Att tillåta omprövning av sådana beslut om avskiljande utan krav på visst tidsintervall är emellertid inte oproblematiskt. För övriga beslut om avskiljande enligt de nuvarande avskiljandegrunderna saknas nämligen skäl att frångå kravet på att ska ha förflutit. Det innebär inte bara att regelverket blir författningstekniskt komplicerat, man kan också tänka sig svårlösta situationer där avskiljandet t.ex. grundat sig på såväl psykisk störning som allvarlig brottslighet eller på flera brottmålsdomar och enbart någon av dessa inte vunnit laga kraft. Av relevans är även att det inte är helt klarlagt om ett avskiljande enligt den befintliga grunden faktiskt kan grundas på en icke lagakraftvunnen dom (se avsnitt 13.3.1). I praktiken tycks inte heller kravet på två års tidsintervall ha lett till någon sådan situation som skisserats ovan, dvs. där en student efter avskiljandet har frikänts från brottsanklagelserna men tvingats vänta på omprövning av avskiljandebeslutet. Sammantaget innebär detta att det enligt vår mening inte finns tillräckliga skäl för att föreslå någon ändring av kravet på två års tidsintervall vid avskiljanden på den befintliga grunden. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Utredningens förslag: Bestämmelserna om överklagande av beslut om avskiljande i högskolelagen och förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning ska gälla även i fråga om den nu föreslagna avskiljandegrunden. Skälen för utredningens förslag: För beslut om avskiljande på den nu föreslagna grunden krävs endast att studenten förekommer i belastningsregistret för något av de aktuella brotten. Även om det finns ett visst utrymme för att göra en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet (se avsnitt 13.3.3) innebär detta att prövningen enligt den nya avskiljandegrunden kommer att bli betydligt mindre komplicerad än prövningen av avskiljande enligt de nuvarande avskiljandegrunderna. På grund av den ingripande karaktären ett avskiljandebeslut har för den enskilde anser vi ändå att även avskiljandebeslut enligt den föreslagna avskiljandegrunden ska kunna överklagas. I 4 kap. 7 § andra och tredje styckena högskolelagen finns grundläggande bestämmelser om överklagande av avskiljandebeslut. Av dessa följer att den för högskolan gemensamma nämndens beslut i avskiljandefrågor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av studenten respektive av högskolan samt att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Dessa bestämmelser kompletteras av bestämmelser om överklagande i avskiljandeförordningen. Där anges att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än slutliga beslut om avskiljande som avses i 3 § och beslut om interimistiskt avskiljande enligt 12 och 13 §§ får dock inte överklagas (20 §). Om ett beslut överklagas, är det anmälande lärosätet studentens motpart hos domstolen (21 §). Enligt vår mening är den nuvarande ordningen för överklagande lämplig även för beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden. Vi föreslår därför att bestämmelserna i 4 kap. 7 § andra och tredje styckena högskolelagen samt 20 och 21 §§ förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning bör gälla även för denna avskiljandegrund. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § andra och tredje styckena högskolelagen blir tillämpliga utan några ytterligare författningsändringar. Eftersom vi i avsnitt 13.3.3 föreslagit att det ska införas en ny bestämmelse Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning i 3 a § avskiljandeförordningen om innebörden av ett beslut om avskiljande enligt den föreslagna avskiljandegrunden måste emellertid en hänvisning även till den bestämmelsen föras in i 20 § avskiljandeförordningen, för att förordningens bestämmelser om överklagande ska bli fullt ut tillämpliga även för den föreslagna avskiljandegrunden. 13.3.6Lärosätena ska underrättas om domar som kan leda till avskiljande enligt den nya avskiljandegrunden Utredningens förslag: Om en student på en utbildning som omfattas av den nya avskiljandegrunden döms för mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, samtliga sexualbrott i 6 kap. , grovt rån eller barnpornografibrott till annan påföljd än böter, ska domstolen inom underrätta det universitet eller den högskola som tillhandahåller utbildningen om domen. Bestämmelsen ska placeras i en ny förordning om underrättelse till universitet och högskolor om domar i vissa brottmål. Skälen för utredningens förslag: För att den i avsnitt 13.3.3 föreslagna avskiljandegrunden ska bli effektiv krävs att lärosätena, när en student på någon av de aktuella utbildningarna döms för ett sådant brott som kan innebära att avskiljandegrunden blir tillämplig, har goda möjligheter att få kännedom om detta. Vi har i avsnitt 11.5 och 11.6.4 föreslagit att lärosätena ska få tillgång till uppgifter ur belastningsregistret om huruvida en enskild förekommer eller inte förekommer för brott mot 3 kap. 1, 2 eller 6 §, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § eller 16 kap. 10 a § och som lett till annan påföljd än böter. Den tillgången är emellertid begränsad till att endast avse sökande som lärosätet ska kontrollera enligt den föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 3 a § högskolelagen, dvs. sökande som ska erbjudas plats på sådana lärarutbildningar eller hälso- och sjukvårdsutbildningar där det för antagning kommer att krävas att man inte förekommer i belastningsregistret avseende nämnda brott. Den föreslagna bestämmelsen ger alltså inte någon möjlighet för lärosätena att under utbildningen kontrollera om studenterna döms för något brott som kan innebära att den nya avskiljandegrunden blir tillämplig. Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Lärosätena har inte heller i övrigt någon möjlighet att på något systematiskt sätt få kännedom om att studenter på de aktuella utbildningarna begått något brott som kan föranleda avskiljande. Utan en sådan möjlighet kommer det att vara tillfälligheter som medför att de får kännedom om en dom, exempelvis genom medierapportering. En sådan ordning innebär att den nya avskiljandegrunden blir mindre effektiv och förutsebar, och att syftet med den därmed riskerar att förfelas. En möjlig väg skulle kunna vara att låta lärosätena få tillgång till nämnda uppgifter ur belastningsregistret även under utbildningarna. En sådan lösning skulle emellertid kräva att lärosätena gör regelbundna kontroller av samtliga studenter på de aktuella utbildningarna, något som skulle innebära ett långt större integritetsintrång än vad som kan anses motiverat. Ett annat alternativ är att införa en skyldighet för den dömande domstolen att underrätta det lärosäte som tillhandahåller utbildningen om domen. Liknande underrättelseskyldigheter för domstolarna finns redan i ett stort antal författningar, exempelvis beträffande vissa domar mot legitimerade lärare och förskollärare i 1 § förordningen (2011:278) om underrättelse till om domar i vissa brottmål och beträffande vissa domar mot den som innehar legitimation för hälso- och sjukvårdsyrke i 1 § förordningen (1982:117) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och om domar i vissa brottmål. Genom en underrättelse från domstolen skulle lärosätena kunna få kännedom om relevanta domar som meddelas under utbildningen, utan att det behöver göras kontroller av samtliga studenter. Även om detta alternativ inte innebär ett vattentätt system – för att kunna lämna underrättelse krävs att domstolen känner till att den dömde är student på en sådan utbildning som omfattas av bestämmelsen – så är en sådan lösning enligt vår mening klart att föredra. Den ger goda förutsättningar för att den nya avskiljandegrunden ska fungera effektivt och förutsebart, som den innebär ett avsevärt mindre integritetsintrång än att låta lärosätena få tillgång till nämnda uppgifter ur belastningsregistret även under utbildningarna. Vid bedömningen av integritetsaspekterna kan inte heller bortses från att om den nya avskiljandegrunden kan förväntas fungera effektivt minskar behoven av en särskild belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning inom hälso- och sjukvården (se kapitel 12). Avskiljande och disciplinära åtgärder vid högskoleutbildning Vårt förslag är alltså att det ska föreskrivas att om en student på en utbildning som omfattas av den nya avskiljandegrunden döms för brott mot 3 kap. 1, 2 eller 6 §, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § eller 16 kap. 10a § till annan påföljd än böter, ska domstolen underrätta det universitet eller den högskola som tillhandahåller utbildningen om domen. Domstolens underrättelseskyldighet ska gälla uppgiften att domen har meddelats och mot vem, och inte eventuella sekretessbelagda delar av domen, som särskilda bilagor med uppgift om målsägandens namn. Underrättelsen bör, liksom vad gäller domar mot legitimerade lärare och den som innehar legitimation för ett hälso- och sjukvårdsyrke, lämnas inom från det att domen meddelats. Den föreslagna bestämmelsen förs lämpligen in i en ny förordning om underrättelse till universitet och högskolor om domar i vissa brottmål. Enligt vår mening är det inte aktuellt att även införa en motsvarande underrättelseskyldighet kopplad till den befintliga avskiljandegrunden som tar sikte på allvarlig brottslighet. Till skillnad från vad som gäller för den nu föreslagna avskiljandegrunden finns inte någon strikt avgränsning av vilka brott som kan utgöra ”allvarlig brottslighet” (se avsnitt 13.3.1) och den begångna brottsligheten är inte heller i sig tillräcklig för att ett avskiljande ska ske. Eftersom den nuvarande grunden gäller samtliga högskoleutbildningar skulle en sådan underrättelseskyldighet dessutom bli betydligt mer omfattande. Det kan slutligen noteras att enligt dagens reglering har möjlighet att få ut uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som nämnden överväger att avskilja från högskoleutbildning (11 § första stycket 2 förordningen (1999:1134) om belastningsregister). 13.3.7Avskiljande av studenter som nekas verksamhetsförlagd utbildning eller som kommer att nekas legitimation