sou · H9B355 · 2021-07-01 00:00:00 — upplever i mindre utsträck- ning att skatteregler eller regler kring bokföring och redovisning är mycket betungande, men anser i stället att regler kring att ha an- ställda är mycket betungande. Mönstret kan tolkas som att regler kring att ha anställda inte blir mindre betungande när antalet anställ- da ökar. Företag med fler anställda kan i stället tänkas stöta på fler av de regelverk som har att göra med att ha anställda och ha större krav på sig vid tillämpningen av reglerna. 8Att skattereglerna relativt sett är mer betungande för små företag än för större stöds av andra studier. I en studie för (KPMG 2018) skattas den genomsnittliga administra- tiva kostnaden för att följa skatteregler till av omsättningen för företagen inom EU totalt sett. Bland mikroföretag skattas kostnaden till av omsättningen, medan den för små företag skattas till och för medelstora företag till av omsättningen. Av undersökningen som genomfördes av (2020) framgår också att andelen som ser skattereglerna som det största tillväxthindret är störst bland de minsta företagen. Figur 4.3 visar vilka typer av problem som företagen upplever som stora respektive små när de ska följa olika lagar och myndighetsregler. Figur 4.3 Typ av problem, samtliga företag Tid att följa regler Avgift/kostnad att följa regler Mängden uppgifter att lämna till myndigheter Olika tolkningar av regler inom och mellan myndigheter Strängare regler jämfört med andra EU-länder Svårt att hitta/förstå info om regler Saknas enkla digitala tjänster att utföra ärenden Källa: , Företagens villkor och verklighet 2020. Mängden uppgifter som ska lämnas upplevs som det största proble- met, följt av att det tar tid att lämna uppgifter respektive långa hand- läggningstider hos myndigheterna. Andra områden som upplevs som problematiska är att det förekommer olika tolkningar av regler inom och mellan myndigheter, kostnaderna för att följa regler samt att det är svårt att hitta information om och förstå regler. Bemötande hos myndigheter och avsaknad av digitala tjänster ses som de minst pro- blematiska områdena. Figur 4.4 visar andelen företag som ser olika områden som stora problem, fördelat efter företagets storlek. Bland större företag är an- delen som ser stora problem inom olika områden generellt sett högre. Mängden uppgifter som ska lämnas till myndigheter samt långa hand- läggningstider är de två största upplevda hindren. Bakgrund och problembeskrivningSOU 2021:55 som upplever stora problem, efter företagsstorlek Källa: , Företagens villkor och verklighet 2020. Det är också möjligt att samköra svaren på frågorna om företaget anser att skattereglerna är mycket betungande med svaren på vad som upplevs vara problematiskt med att följa reglerna. Figur 4.5 visar att företag som anser att skattereglerna är mycket betungande ser större problem inom samtliga områden jämfört med upplevelsen bland företag som inte anser reglerna är betungande. I gruppen som anser att reglerna är mycket betungande är dock mängden uppgifter som ska lämnas det svarsalternativ som klart flest företag angett som ett stort problem. Skattesystemet påverkar företagen både direkt, genom att skatten tar en del av överskottet från verksamheten, och indirekt, genom att administration kring redovisning och betalning av skatt tar tid från verksamheten. Forskningen visar att båda dessa effekter påverkar ny- företagandet negativt (se avsnitt 4.5). Figur 4.5 visar att avgifter eller kostnader för att följa regler anses vara mycket betungande av ungefär hälften av företagen som anser att skattereglerna är mycket betungande, men kostnader för att följa regler sticker inte ut bland svarsalter- nativen. Detta skulle kunna tolkas som att svaren återspeglar båda effekterna, dvs. att både den direkta skattekostnaden och den in- direkta effekten av själva uppgiftslämnandet upplevs som betungande. SOU 2021:55Bakgrund och problembeskrivning Upplevelse av olika problemområden givet att företaget anser att skatteregler är mycket betungande Tid att följa regler Avgift/kostnad att följa regler Mängden uppgifter att lämna till myndigheter Olika tolkningar av regler inom och mellan myndigheter Strängare regler jämfört med andra EU-länder Svårt att hitta/förstå info om regler Saknas enkla digitala tjänster att utföra ärenden Källa: , Företagens villkor och verklighet 2020. Den har som mål att de administrativa kostna- derna för företag till följd av regler ska minska. Detta är dock svårt att mäta och det finns begränsade forskningsresultat. Chittenden m.fl. (2004) visar i en litteraturstudie att skattesystemet utgör den största komponenten i den totala regelbördan för mindre företag i och , och att så troligtvis också är fallet i och . Det finns dock inga forskningsresultat som rör situa- tionen i . Som en del av uppföljningen av regeringens mål sammanställer utvecklingen av företagens administrativa kostnader, genom att summera de beräknade administrativa kostna- derna för de regelförändringar som trätt i kraft under respektive år. Dessa sammanställningar visar att de administrativa kostnaderna för företagen har ökat något –2019 (2019). Av Företagens villkor och verklighet framgår i stället att an- delen företag som upplever att lagar och myndighetsregler utgör ett hinder för tillväxt har minskat eller varit oförändrad . Även inom EU tycks företagens regelbörda vara oförändrad eller öka. I en rapport för (KPMG 2018) uppskattas den administrativa bördan av bolagsskatten ha varit oförändrad eller ökat bland länderna inom EU . I en underlagsrapport till (SOU 2013:80 och SOU 2015:33) genomförde 14 myndigheter en kartläggning av de uppgiftskrav som myndigheterna riktar till företag (2013).9 Rapporten visar att stod för av det totala antalet uppgiftskrav bland de 14 myndigheterna, men för 76procent av det totala antalet ärenden där de insamlade uppgifterna användes. Att har många ärenden i förhållande till övriga myndigheter har sannolikt att göra med att samtliga företag omfattas av uppgiftskrav på något sätt, medan flera av de andra myndigheterna mestadels har kontakt med företag i vissa branscher (till exempel , , ) eller i vissa skeden av företagets livscykel (som ). Att Skatte- verkets ärenden utgör en så stor del av det totala antalet ärenden där inlämnade uppgifter behandlas kan tolkas som att skattesystemet ut- gör en betydande del av företagens totala regelbörda i . Företagens konsultkostnader för att följa regler tycks också vara störst gällande skatteregler. I Näringslivets regelnämnds undersök- ning (2020) uppger av företagen att skatteregler är det regelområde inom vilket företaget lagt ned mest pengar för extern hjälp från konsulter eller revisorer . Dessa undersökningar tyder sammantaget på att skattereglerna utgör en betydande del av den totala regelbördan för företag. För att bedöma var förenklingspotentialen är störst behövs också uppgifter om vilka regler som är mest administrativt betungande. genomförde näringsministern ett antal möten där företag och orga- nisationer påtalade vilka problem och hinder som de upplever inom ramen för olika regelverk, administrativa processer och i kontakten med myndigheter (2020a). De flesta av företagens syn- punkter på skatteområdet rör mervärdesskatt och personalliggare, medan inkomstskatter inte lyfts fram som administrativt betungande i samma utsträckning. Exempelvis lyfte företagen fram svårigheter att hantera flera olika mervärdesskattesatser inom verksamheten och 9De myndigheter som deltog var Arbetsförmedlingen, , , Jord- bruksverket, , , , , , , , , och . att det är problematiskt med olika datum för inlämning av mervärdes- skattestatistik och annan statistik. 4.4Betydelsen av nyföretagande och entreprenörskap På lång sikt drivs ekonomisk tillväxt och produktivitetsutveckling av teknikutveckling och innovation. Schumpeter (1911) lanserade entre- prenören som den främsta drivkraften i industriell omvandling, dyna- mik och tillväxt. Han såg kreativ förstörelse eller skapande som nöd- vändigt för den ekonomiska utvecklingen, där jämviktslägen varvades med omvälvande förändringar baserade i entreprenöriella aktiviteter. Genom att pröva en mångfald av idéer mot marknaden (marknads- selektion) skapar entreprenörerna ett omvandlingstryck i ekonomin som driver utvecklingen framåt. Utbildning, forskning och utveckling är i ekonomiska tillväxtmodeller avgörande för ekonomisk utveck- ling och ses som ett nödvändigt (men i entreprenörskapsfokuserade tillväxtmodeller långt ifrån tillräckligt) villkor för att långsiktigt främja teknikutveckling och innovation. För att en ny uppfinning eller veten- skaplig upptäckt ska skapa ekonomiska värden eller samhällsnytta måste den nya kunskapen få ett användningsområde som täcker något slags behov. Entreprenören är den som omvandlar resultaten av forsk- ning och utveckling till nya produkter, tjänster och affärsmodeller och prövar dem mot marknaden. För en översikt av litteraturen kring entreprenörskapets påverkan på produktivitet och ekonomisk tillväxt, se bland annat SOU 2016:72, Carree och Thurik (2010), Braunerhjelm (2011) eller Henrekson och (2009). I en stor litteraturstudie sammanfattar van Praag och Versloot (2007) entreprenörens bidrag till samhällsekonomin. Entreprenörs- ledda företag genererar relativt stor tillväxt i sysselsättning och pro- duktivitet, och kommersialiserar innovationer som har stor påverkan. Företag som drivs av entreprenörer ger också spridningseffekter till andra företag som är verksamma i samma region, och påverkar där- igenom också indirekt sysselsättning och produktivitet i en större geografi. Större och mer etablerade företag står för en större andel av ekonomin än de entreprenörsledda, har en lägre volatilitet och högre löner för anställda. Om små entreprenörsledda företag gene- rerar fler helt nya innovationer står större företag i stället för en större del av tillämpningen av nya idéer. Givet dessa positiva effekter kan det finnas skäl att underlätta för nyetablering av företag, och särskilt för entreprenörsledda företag med helt nya affärsidéer. Alla små eller nya företag drivs dock inte av entreprenörer i den bemärkelse som forskningen lägger vikt vid, och entreprenörskap är inte synonymt med att ett företag är litet eller nystartat (Henrekson och Sanandaji 2014). Små företag står för merparten av de arbetstillfällen som skapas, men också för merparten av de som försvinner. Netto är det dock bland små företag som flest nya arbetstillfällen skapas. Haltiwanger m.fl. (2013) visar att det framför allt är små företag som är nystartade som skapar nya arbetstillfällen. Stora företag (både nya och gamla) genererar i stället en stor del av produktivitetstillväxten. m.fl. (2014) visar att de stora företagen (med fler än 500 anställda) stod för över hälften av den sammanlagda produktivitetsökningen i det svenska näringslivet –2009. Produktivitetsökningarna i stora företag uppnås ofta genom för- bättringar av existerande produkter och tjänster. Små, nystartade och snabbväxande företag står dock för de mest omvälvande nya inno- vationerna. Sådana s.k. gasellföretag blir därför särskilt betydelsefulla för utvecklingen av produktivitet, sysselsättning och ekonomisk till- växt på (Henrekson och ). Acs (2008) be- nämner detta som high-impact entrepreneurship. Även företag som inte är entreprenöriella i denna bemärkelse bidrar dock indirekt till produktivitetsökningar i ekonomin genom att inträde av nya företag på marknaden ökar konkurrensen och där- igenom tvingar alla företag att bli mer produktiva. Om individer som står utanför arbetsmarknaden startar nya före- tag kan den totala sysselsättningen öka. Om de som startar företag har en lägre produktivitet (förädlingsvärde per sysselsatt) än de som redan befinner sig på arbetsmarknaden minskar dock arbetsproduk- tiviteten totalt sett. Baumol (1990) skiljer på produktivt entreprenörskap, där nya företag startar och påverkar ekonomin positivt genom att bidra till ökad konkurrens, nyanställningar och investeringar, och improduk- tivt entreprenörskap där institutionerna i stället premierar privilegie- jakt (rent-seeking), exempelvis skattedrivet företagande eller att företag startas för att kringgå andra regelverk. Avkastningen av produktivt entreprenörskap beror på att entreprenören skapar nya värden och bidrar till en ökad produktivitet i ekonomin, medan avkastningen i det senare fallet kommer från förmögenhetsomfördelning, till exem- pel genom att företag skaffar sig konkurrensfördelar genom skatte- arbitrage eller illojal konkurrens. Ett nystartat företag är entreprenöriellt om det startas för att förverkliga en affärsidé. Ett nystartat företag är inte lika självklart också entreprenöriellt om det primära syftet med att starta företaget är att uppnå eget oberoende eller en viss livsstil. Sådant företagande kan dock vara välfärdshöjande för individen som startar företaget. Företagande med eller utan inslag av entreprenörskap kan också vara ett andrahandsalternativ, där individer startar företag på grund av brist på andra alternativ. Exempel kan vara om personer som av olika anledningar inte kan få anställning vid ett etablerat företag startar företag för att kunna försörja sig, trots att de egentligen inte vill vara företagare. Företagandet kan i sådana fall vara välfärds- sänkande för såväl individen som för samhället, om individens kom- petens hade kommit mer till sin rätt som anställd. Ett stort antal företag i ekonomin är därför inte odelat positivt. Många små företag i ekonomin som drivs av nödvändighetsföretagare kan i stället vara ett tecken på att arbetsmarknaden inte fungerar. Även en anställning kan vara ett andrahandsalternativ för personer som egentligen vill vara företagare, men som av olika anledningar inte förmår starta företag. Entreprenörskapsbarometern visar att andelen i befolkningen som är företagare är lägre än andelen som skulle vilja vara det. Ett ökat antal företag är inte något självändamål, men inte heller någonting som bör hindras genom onödigt krångliga regler för att starta eller driva företag. 4.5Skattesystemets effekter på nyföretagande Som tidigare nämnts påverkas nyföretagande av skattesystemet både direkt, genom att skatten tar en del av överskottet av företagandet, och indirekt genom att administrationen tar tid från andra aktiviteter i företaget. Det finns en relativt stor forskningslitteratur kring de direkta effekterna, dvs. hur nivån på olika skatter påverkar nyföreta- gande och entreprenörskap. Litteraturen kring de indirekta effekterna av skattesystemet är mindre. Att sätta sig in i skattesystemet kan ses som en fast kostnad för att bedriva verksamhet, dvs. kostnaden för att sätta sig in i reglerna är ungefär lika stor för alla företag och oberoende av företagets om- Den administrativa bördan av skattesystemet blir därför relativt sett större för små företag. Den administrativa bördan kan också ses som ett inträdeshinder som hämmar nya företag från att etablera sig på marknaden. Höga administrativa kostnader (att det tar tid att lämna uppgifter) eller ett komplext skattesystem (att det är svårt att förstå reglerna eller överblicka konsekvenserna av olika handlingsalternativ) medför enligt detta synsätt en större fast kostnad och därmed ett större inträdeshinder. Ett system som ger utrymme för olika tolkningar skapar juridisk osäkerhet, vilket ökar företagens kapitalkostnader. Detta kan hämma investeringar, men också styra valet av investeringsalternativ eller för- skjuta tidpunkten för investeringarna. Litteraturen kring effekterna av juridisk osäkerhet fokuserar dock framför allt på större invester- ingsbeslut och beslutsfattande i större företag, och det är oklart hur giltiga dessa resultat är för enskilda näringsidkare. En stor del av litteraturen kring de direkta effekterna av skattesyste- met på företagande och entreprenörskap studerar effekterna av bo- lagsskatten. Det finns också studier som undersöker individuella skatters betydelse (bolagsskatt, personlig inkomstskatt för företags- ägare och anställda, kapitalskatter, förmögenhetsskatter) och betydel- sen av progressivitet i skatteskalan för bolagsskatt och personlig in- komstskatt. Flertalet artiklar använder registrerade företagsstarter eller antal företag per invånare som mått på nyföretagande eller entrepre- nörskap. Resultaten i litteraturen spretar, men det vanligaste resulta- tet är att sambandet mellan skattetryck och företagande är negativt. Sambandet är dock bland annat beroende av hur företagande beskat- tas relativt andra aktiviteter. Även nivån på beskattningen totalt sett har betydelse för resultatet, liksom vilka kontrollmöjligheter som finns, bland annat vilka krav som ställs på bokföring och redovisning (Da m.fl. 2011). Flertalet studier finner att ett högt skattetryck på företagande leder till att färre nya företag startas (Block 2016, m.fl. 2000, och 2006). Storleken på effekterna varierar i skatt- ningarna, men de är i regel små. Det finns också studier som i stället finner ett positivt samband mellan skattetryck och nyföretagande eller personlig inkomstskatt och företagande (Parker och 2003, och 2000, Cullen och 2007). Det senare tolkas som att företagande används för att kringgå en hög personlig inkomstskatt, s.k. inkomstomvandling. Resultaten gällande sambandet mellan progressivitet i beskatt- ningen av företagsägaren och nyföretagande är dock mer entydiga och visar på ett negativt samband mellan skattetryck och företagande (2008, Henrekson och Sanandaji 2011). Vissa studier finner att en större progressivitet i bolagsbeskattningen kan öka företagan- det (Cullen och 2007, Bacher och Brülhart 2013). Det resul- tatet tolkas som att en större progressivitet medför en lägre risk, ge- nom att år med sämre utfall också medför ett lägre skatteuttag som bidrar till att jämna ut företagarens inkomster mellan olika beskatt- ningsår. Generellt sett visar litteraturen som studerar de indirekta effekterna av skattesystemet att en stor regelbörda hämmar inträdet av nya företag och minskar avkastningen på företagande, men har mindre påverkan på viljan att starta företag eller på möjligheterna för företag som är gamla. Att det är enkelt för nya företag att etablera sig på en marknad och lämna den är en förutsättning för en fungerande konkurrens på marknaden. Denna dynamik hämmas om inträdes- hindren är höga, vilket i sin tur hämmar omvandling och innovation i ekonomin (Carree 2002). De skattade effekterna av inträdeshindret är dock i regel små. Litte- raturen visar att en minskning av de administrativa kostnaderna resulterar i en ökning av nyföretagandet eller den entre- prenöriella aktiviteten enligt GEM:s definition (se avsnitt 4.1) med istorleksordningen 2–(Djankov m.fl. 2010, Braunerhjelm och 2014, Braunerhjelm m.fl. 2019). Litteraturen visar också att inträdeshinder påverkar vilken typ av företag som startas. Möjlighetsdrivet företagande, företagande bland personer med högre utbildning samt företagande i sektorer där det skett stora teknologiska framsteg påverkas relativt mycket av regler- ingar (Ciccone och Papaiounnou 2007, Klapper m.fl. 2006, Klapper och 2011, Millán och Congregado 2012, Ardagna och Lusardi 2008 respektive 2011). Dessa typer av företagande är särskilt bety- delsefulla för utvecklingen av produktivitet och sysselsättning, och har det gemensamt att de potentiella nya företagarna i regel har goda alternativa karriärmöjligheter. Braunerhjelm m.fl. (2019) visar att den skatteadministrativa bör- dan har olika stora effekter under olika faser i företagets livscykel. Artikeln visar att den administrativa bördan av skattesystemet utgör ett inträdeshinder som minskar antalet nystartade företag. För före- tag som överlevt är dock de negativa effek- terna av den administrativa bördan större. Däremot finns inga signi- fikanta effekter av den administrativa bördan bland entreprenörer som ännu inte betalat några skatter eller bland företag med en mer etablerad verksamhet. Detta tolkas av författarna som att den admi- nistrativa bördan av beskattningen är mest hämmande för nystartade företag. Att effekten sedan avtar förklaras som en lärandeeffekt och av att företag med en mer etablerad verksamhet har lättare att han- tera fasta kostnader såsom att sätta sig in i och följa skatteregler. Förutom att administrationen tar tid från verksamheten kan ett komplext skattesystem också innebära att det blir svårare att förstå hur reglerna fungerar. Med komplexitet avses att det kan vara svårt för företagaren att förstå reglernas uppbyggnad, hur det är meningen att deklarationen ska fyllas i eller vilket handlingsalternativ som ger det mest förmånliga utfallet. Möjligheterna att stödja ekonomisk ut- veckling bygger på att företag agerar på de incitament som skatte- reglerna ger. Om företagen inte förstår hur de bör agera begränsas effekterna av regelförändringar (Abeler och 2015, Zwick 2018). Om det finns stora skattemässiga vinster att göra genom att agera optimalt utifrån skattesystemet kommer också skillnader i före- tagares förmåga att optimera verksamheten efter skattereglerna att påverka konkurrensen mellan företag, dvs. en form av improduktivt entreprenörskap. Aktörer verksamma inom delningsekonomin lyfts fram särskilt i direktiven som en målgrupp som skulle kunna dra nytta av en modell för schablonbeskattning. Jag ska enligt direktiven bland annat analy- sera om schablonbeskattning av de minsta företagen kan främja del- ningsekonomins utveckling. Vad som avses med begreppet delningsekonomi är inte entydigt, men oftast avses transaktioner där underutnyttjade tillgångar säljs, hyrs ut, byts, samägs eller samutnyttjas. Det finns andra definitioner av delningsekonomi som inte kräver att tillgångarna är underutnytt- jande, exempelvis den som används av Europeiska kommissionen (2016). Transaktionerna sker ofta med hjälp av internetbaserade modeller, s.k. plattformar eller digitala marknadsplatser, men de kan också ske via analoga anslagstavlor, inom lösare nätverk eller den egna bekantskapskretsen. I betänkandet Delningsekonomi på användarnas villkor (SOU 2017:26) definieras delningsekonomi enligt följande: Den del av ekonomin där privatpersoner, ofta via webbplattformar och mobilappar, kan hyra, hyra ut, byta eller låna tillgångar av varandra så- som maskiner, verktyg, fordon, bostäder och arbetskraft. Den delningsekonomiska modellen utgörs typiskt sett av ett tre- partsförhållande; säljare, köpare och plattform. Köpare och säljare erbjuder och tillhandahåller, respektive efterfrågar och nyttjar en vara eller tjänst. Kontakten mellan dem förmedlas av en plattform. Plattformen kan även uppträda som part gentemot såväl beställare som utförare och i den rollen förmedla såväl den aktuella varan eller tjänsten som ersättningen för uppdraget. Det finns även ideella in- slag inom delningsekonomin där det inte betalas ut någon ersättning mellan parterna. Jag har valt att benämna den del av ekonomin där transaktioner förmedlas via en digital plattform som plattformsekonomi. Plattforms- ekonomin medför att underutnyttjade tillgångar kan användas till sin fulla kapacitet genom olika typer av kommersiella eller ideella trans- aktioner. Det innebär att även verksamheter utan vinstsyfte om- fattas. Aktiviteter inom plattformsekonomin behöver inte ske via en digital plattform. Den stora tillväxten har dock möjliggjorts av de digitala plattformarnas framväxt, och i det följande ligger fokus där- för på transaktioner inom denna typ av konstellation. Tillgångar definieras mycket brett och kan exempelvis omfatta varor, kunskap, utrymme, pengar eller tid. Exempel på aktiviteter kan vara uthyrning av bostäder eller andra tillgångar, mikrolån eller gräsrotsfinansiering, transporter av personer eller varor eller olika typer av tjänster som kan utföras digitalt eller fysiskt på plats hos De verksamheter som ryms inom plattformsekonomin är därmed samma typ av verksamheter som också kan bedrivas inom den traditionella ekonomin.