sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Det kan noteras att utsläppen från anläggningar som står för energitillförseln till transportsektorn och i arbetsmaskiner delvis ingår i EU:s utsläppshandelssystem och denna bild kommer att förstärkas ytterligare vid en ökad användning av el, vätgas och elektrodrivmedel. Redan elektrifieringen i transportsek- torn innebär alltså att transporterna i någon mån ”flyttar” från den icke-handlande sektorn ESR till utsläppshandeln. När det gäller en ökad styrning av fler sektorer via utsläpps- handeln konstaterar att utsläppshandeln inte ensam förmår hantera alla barriärer som finns när lågutsläpps- och nollutsläppslösningar ska introduceras. Kommissionen konstaterar att sektorsspecifika styrmedel därför också är motiverade, exempel- vis i transportsektorn. Eventuella förändringar av utsläppshandels- system inom EU kommer genomföras tillsammans med översynen av övriga utpekade rättsakter för att hitta ett bra samspel mellan styrmedlen bl.a. inom transportsektorn (se vidare nedan). Särskilt om strategi om en hållbar och smart mobilitet Som en del i kommissionens gröna giv har en strategi för en hållbar och smart mobilitet tagits fram som summerar hur transportsektorn i EU ska kunna fortsätta utvecklas som klimatmålen till 2030 och 2050 nås, övrig miljöpåverkan minskar och hållbarheten stärks.11 Till strategin finns en handlingsplan med sammanlagt 82 punkter som ska genomföras . En utgångspunkt för strategin är att den handlar om att understödja en omfattande systemomställning. Strategin delas upp i tre pelare: 1.åtgärder för att alla trafikslag ska bli mer hållbara 2.åtgärder för att hållbara alternativ ska bli tillgängliga i ett sam- manlänkat transportsystem och 10Ares (2020) 6081605. Inception impact assessment Amendment of Regulation (EU) 2018/42 on binding annual greenhouse gas reductions by Member States from 2021–2030 contributing to climate action to meet commitments under the Agreement. 11COM (2020)789 final av . Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och 3. styrmedel som ger rätt incitament för att driva på omställningen. Kommissionen konstaterar övergripande att såväl åtgärder som skyndar på introduktionen av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon som åtgärder som ökar användningen av förnybara drivmedel och drivmedel med lågt fossilinnehåll i vägtransporter, sjöfart, flyg och järnväg behöver förstärkas och genomföras utan dröjsmål. Kommis- sionen konstaterar vidare att det är en nyckelfaktor att behålla teknikneutralitet i alla trafikslag, men att det inte får leda till passi- vitet när fossila tekniker ska fasas ut. När det gäller utvecklingen mot olika typer av nollutsläppsfordon inom vägtransportsektorn stöds utvecklingen av flera initiativ inom ramen för den gröna given (energisystemintegration, vätgas, batte- rier). Energieffektivitet och livscykelprestanda är kriterier när teknik- alternativ prioriteras. Koldioxid- och avgaskraven på vägfordon till- sammans med reglerna för offentlig upphandling av fordon (CVD- direktivet) framhålls som centrala styrmedel för omställningen mot nollutsläppsfordon i vägtrafiken. Vid sidan av kraven behöver pris- sättningen skärpas (utöver EUETS även via infrastrukturavgifter och energiskatter) så att efterfrågan på nollutsläppsfordon ökar. Utöver åtgärder för att öka efterfrågan behöver även infrastrukturen för laddning byggas ut. På detta område aviserar bland annat en skärpning av det s.k. AFID-direktivet. När det gäller flytande och gasformiga förnybara drivmedel anges i mobilitetsstrategin att hållbara förnybara drivmedel och drivmedel med ett lågt fossilt innehåll behöver tas fram i stor skala utan dröjs- mål. Kommissionen avser att införa ytterligare åtgärder för att stödja utvecklingen, troligen via förslag på nya kvotnivåer när förnybart- direktivet ses över . Den inriktning som framgår är att ge incitament för att produktionen ska komma i gång och främst riktas mot sektorer som bedöms vara svårare att elektrifiera: sjöfart, flyg och tunga fordon. RefuelEUAviation och FuelEUMaritime lyfts fram som viktiga initiativ på området som kommer öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel. De biodrivmedel som lyfts fram är de som kan klassas som avancerade enligt förnybart- direktivets bilaga 9(A) medan användningen av livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel fortsatt begränsas.12 12Se exempelvis,(2020)4087053, Inceprion Impact Assessment, Revision of Directive (EU)2018/2001 on the promotion of the use of energy from renewable sources. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Särskilda medel med hänsyn till fördelningseffekter En ambitionshöjning till 2030 behöver även hantera de negativa för- delningseffekter som kan uppstå när styrmedlen skärps. Effekterna uppstår främst i låginkomsthushåll i EU:s fattigare medlemsländer. Förslaget till genomförande av ett skärpt mål omfattar även en ökad återföring av medel till dessa länder. Återföringen kan antingen ske direkt eller via fonder som redan finns inrättade inom EU med bland annat detta syfte som Moderniseringsfonden och Innovations- fonden. Även EU:s nya budget med särskilda medel för återhämt- ning och resiliens kan bidra till att motverka negativa fördelnings- effekter.13 Kommissionen har sammanfattningsvis för avsikt att inom ramen för den gröna given analysera någon form av utvidgning av utsläpps- handelssystemet, ev. nya utsläppshandelssystem i ESR-sektorn, i kombination med ytterligare styrmedelsförstärkningar på ett antal områden. Kommissionens detaljerade analys och förslag till regel- förändringar ska presenteras stegvis fram till juni 2021.14 I tabellen nedan sammanfattas de mest centrala rättsakterna som ingår i den pågående och fortsatta analysen. 13COM 2020 (456) final av . En bärande del är att offentliga återhämtnings- investeringar ska ske enligt principen ”gör ingen skada”. Prioriteringar framtagna i länders nationella energi- och klimatplaner och planer för rättvis omställning ska även vägleda investeringarna. av budgeten, både den ordinarie långtidsbudgeten och den extra återhämtningsinsatsen ska gå till klimatåtgärder. 14COM (2019) 640 final av . Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och SverigeSOU 2021:48 Centrala styrmedel inom EU mot 2030 och 2050 sjöfart, olika nivåer på länkning till fossil energi i ESR, dvs. ”adekvat” främjande av mot 2030 och 2050 (vätgas, syntetiska biobränslen, el) Ska även kunna omfatta mot 2030 och 2050 Direktivet ska ses över för att bidra till att det mot 2030 och 2050 2030 ska kunna nås Översyn och skärpning av kraven på personbilar och mot 2030 och 2050 Översyn och skärpning av kraven på tunga fordon Skärpta krav, ev mindre (de s.k. Euro-kraven) återvinning av bla. Tar sikte på 2030 och Översyn av och ev höjda mål i förnybartdir., (flytande och i (juni) Tar sikte på 2030 et (laddinfrastruktur) SOU 2021:48Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och strategi för en hållbar och smart mobilitet i EU, TEN-T (2021), nya Tar sikte på 2030 och 2050 Källa: Egen sammanställning från Den europeiska gröna given. KOM/2019/640 slutlig, och kommissionens Inception Impact Assessments. 3.4Sveriges klimatramverk, klimatmål och klimathandlingsplan 2017 antog ett klimatpolitiskt ramverk. består av en klimatlag, klimatmål, som även utgör etappmål under miljö- kvalitetsmålen, samt ett klimatpolitiskt råd. Det långsiktiga målet i klimatramverket innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser , för att därefter uppnå nettonegativa utsläpp. Målet omfattar utsläpp av växthusgaser inom svenskt terri- torium. Målen är formulerade på följande vis. •Senast 2045 ska inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Ut- släppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas – t.ex. ökat upptag av koldioxid i skog och mark, avskiljning och lagring av koldioxid från förbränning av biomassa (bio-CCS) samt investeringar i andra länder. Målet omfattar hela territoriella utsläpp, dvs. även de mål som ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Målet innebär enligt regeringens klimatpolitiska handlingsplan att ut- släppen från transportsektorn i princip behöver nå noll senast 2045.15 2019/20:65 s. 112. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och •Utsläppen som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR) bör vara lägre än utsläppen och vara lägre. För att nå målen till 2030 och 2040 får högst av utsläppsminskningarna ske genom kompletterande åtgärder. Dessa mål gäller bland annat utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner. •Växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom flyg, ska minska med jämfört med . För att nå det övergripande nettonollutsläppsmålet till 2045 får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas. Målet förutsätter höjda ambi- tioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS).16 Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ingår inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk (LULUCF). Växthusgasutsläppen från den internationella sjöfartens och fly- gets tankning i , ofta kallat internationell bunkring, omfattas inte av de nationella tidsatta målen om utsläppsminskningar. Ut- släppen omfattas i stället av globala klimatåtaganden inom de inter- nationella flyg- respektive sjöfartsorganisationer under FN: Inter- nationella civila luftfartsorganisationen () och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Utsläppen från flyg inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) omfattas dessutom av EU ETS. Enligt klimatlagen ska regeringen presentera en klimat- redovisning i budgetpropositionen. Redovisningen underlättar för uppföljning och bedömning av de samlade klimateffekterna av alla politikområden och ska innehålla en beskrivning av utsläppsutveck- lingen i relation till målen. Redovisningen ska också beskriva de viktigaste besluten och dessas effekt för utvecklingen av växthusgasutsläppen, samt innehålla en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder. Klimatlagen anger också att regeringen ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Syftet med handlingsplanen är att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsom- 16Det kan nämnas att EU ETS har skärpts sedan det svenska klimatramverket beslutades och innehåller en klausul om översyn var femte år. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och råden sammantaget bidrar till att nå etappmålen till 2030 och 2040 och det långsiktiga utsläppsmålet till 2045. Den första klimathandlingsplanen, En samlad politik för klimatet- klimatpolitisk handlingsplan prop. 2019:2065 lades fram för riks- dagen . har också uttalat ambitionen att ska bli världens första fossilfria välfärdsland och därigenom också bidra till de åtaganden landet har genom FN:s Agenda 2030 för en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. Som motiv för ambitionen konstaterar regeringen i den klimat- politiska handlingsplanen bland annat att: är ett av de länder i världen som har förutsättningar att gå före och kan visa att en fossilfri värld är möjlig. Svenska företag ligger i framkant i att erbjuda innovativa lösningar. Detta ger en unik chans att påverka det globala klimatarbetet långt mer än bara genom att minska de svenska utsläppen. möjlighet att minska utsläppen globalt är påverkan genom handling. De klimatpåverkande utsläppen känner inga landsgränser så det är viktigt att de lösningar som tas fram för att ställa om har med perspektivet att de också ska kunna exporteras för att bidra till om- ställning i andra länder. Den svenska klimatdiplomatin samlar dessa element och syftar till att öka den globala ambitionsnivån i omställ- ningen. har också det största stödet i världen räknat per capita till FN:s gröna klimatfond. ska visa att det går att ställa om och bli ett fossilfritt land med bibehållen konkurrenskraft och välfärd. Klimatpolitiken ska inte utfor- mas så att utsläppen bara flyttar någon annanstans på grund av att t.ex. industri eller andra verksamheter flyttar till länder med lägre miljökrav. Tvärtom kan bidra till minskade utsläpp även utanför genom att bidra till att klimatpolitiken kan skärpas inom EU och i andra länder, liksom genom att exportera klimatsmart energi och andra klimatsmarta lösningar. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och 3.4.3Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och generationsmålet Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 natio- nella miljökvalitetsmål som riksdag beslutat om. har definierat målet som att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig, dvs. Klimatkonventionens formu- lering. Under målet anges även att tillsammans med andra länder har ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. har i enlighet med anslutning till preciserat målet som att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt över förindustriell nivå och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen under 1,5 grader Cel- sius över förindustriell nivå. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.17 Det finns även ett övergripande generationsmål som definierat som att: målet med miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet brukar åberopas som en grund för att det behövs ett vidare systemperspektiv som sträcker sig även utanför gränser när utvecklingen mot de nationellt uppsatta klimatmålen utvärderas och möjliga effekter av en skärpt styrning analyseras. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) som är jämbördiga.18 som de är jämbördiga har regeringen förtydligat att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i hu- 2016/17:146. 2008/09:93 och prop. 2012/13:1 utg. omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och vudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet, inte minst för att nå klimatmålen.19 Regeringen har dessutom i den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. (2019/20:65) infört principen att samhällsmålen för alla rele- vanta politikområden ska formuleras om vid behov i samband med nästa översyn, så att målen blir förenliga med klimatmålen. I linje med denna princip har regeringen (prop. 2019/20:1) gjort förtydliganden om och tillägg till de transportpolitiska målen. Reger- ingen har beslutat att det av beslutade etappmålet för inrikes transporter i miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för det transportpolitiska hänsynsmålet. Utöver de transportpolitiska målen har beslutat om fem vägledande principer som också är utgångspunkter för reger- ingens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet.20 •Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. •Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former. •Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas. •Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas. •Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångs- punkt när transportpolitiska styrmedel utformas. 3.4.5Sveriges närings- och regionalpolitiska mål Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrens- kraften och skapa förutsättningar för fler jobb. De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030 samt målen i EU:s gemensamma stra- tegi för tillväxt och sysselsättning, 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt. En bio- baserad och cirkulär ekonomi är en prioriterad fråga för regeringen för att öka resurseffektiviteten och minska miljö- och klimatpåverkan som det gynnar näringslivsutveckling och nya jobb. 2020/21:151. 2005/06:160. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Den regionala tillväxtpolitiken ska även bidra till att nå ett flertal av de relevanta nationella miljömålen och de globala målen för hållbar utveckling (Agenda 2030). Miljö-, jämställdhets- och integrations- perspektiven ska på ett tydligt sätt integreras i det regionala tillväxt- arbetet och därmed bidra till en hållbar regional utveckling. Hela ska kunna stärka sin lokala och regionala konkurrenskraft och nå målet om nettonollutsläpp av växthusgaser . Även detta samhällsmål kan alltså vid behov och i samband med att det ses över komma att kompletteras för att ytterligare integrera klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Det övergripande målet för energipolitiken är att den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisam- arbetet i EU. Politiken syftar till att förena försörjningstrygghet, konkurrens- kraft och ekologisk hållbarhet. Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kost- nadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett eko- logiskt hållbart samhälle. har beslutat om dessa mål som en följd av energi- överenskommelsen21: –Målet är förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. –ska ha effektivare energianvändning jämfört med . Målet uttrycks i termer av tillförd energi i rela- tion till bruttonationalprodukten (BNP). 21Energiöverenskommelsen finns redovisad på regeringens hemsida. /49cc5b/contentassets/b88f0d28eb0e48e39eb4411de2aabe76/energiovere nskommelse-20160610.pdf. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och 3.4.7Sveriges luftvårdsprogram i enlighet med takdirektivet Det s.k. takdirektivet22 ställer krav på medlemsländerna att upprätta och genomföra nationella luftvårdsprogram för att minska de natio- nella utsläppen av vissa luftföroreningar i enlighet med fastställda utsläppstak. Det svenska luftvårdsprogrammet innehåller kvantifierade mål för bl.a. NOx-utsläpp för transportsektorn och industrin. Trafik- verket, och Transportstyrelsen ansvarar för att klimatåtgärder inom vägtransporter ska bidra, enligt kvantifieringar iLVP, till att vägtransportsektorns totala beting av NOx-utsläpps- minskningar ska uppnås. 3.4.8Styrning och styrmedel av särskild betydelse för utfasningen av fossila drivmedel Regeringens klimathandlingsplan , Prop. 2019/20:65, redo- visar hur den befintliga styrningen och styrmedlen ser ut mot de nationella målen i klimatramverket, inklusive målet om att utsläppen från inrikes transporter (exkl. inrikes luftfart) ska minska med till 2030. Av handlingsplanen framgår vilka ytterligare steg regeringen avser vidta för att föra styr- ningen och styrmedlen framåt på olika områden. Bakom handlings- planen står också regeringens två samarbetspartier från Januari- avtalet. Transporteffektivisering och elektrifiering minskar behovet av biodrivmedel I klimathandlingsplanen konstaterar regeringen bl.a. följande Graden av elektrifiering, energieffektivisering, andelen hållbara förny- bara drivmedel och trafikarbetets utveckling är de faktorer som har störst betydelse för hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn utvecklas till 2030 och 2045. Osäkerheter, som exempelvis den framtida användningen av elfordon, tillgången till och priset på hållbara förny- 22Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv /35/EG och om upphävande av direktiv /81/EG. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och bara drivmedel, och trafikarbetets utveckling påverkar hur stor del av utsläppsminskningarna som kommer att ske inom respektive åtgärds- område. Det är därför inte möjligt att på förhand definiera exakt hur stora utsläppsminskningar som kan realiseras genom elektrifiering, håll- bara förnybara drivmedel eller förändrat trafikarbete. Regeringen kom- mer att följa utvecklingen löpande och vid behov kalibrera befintliga styrmedel och överväga nya åtgärder i syfte att nå klimatmålen till 2030 och 2045. Regeringen bedömer att kraftfulla åtgärder behövs inom alla dessa områden för att nå klimatmålen. Reduktionsplikten för bensin och diesel ska vara utformad så att den bidrar till att nå det nationella målet om minskade växthusgasutsläpp från inrikes transporter . Klimatbonusar och - avgifter på personbilar förstärks och förenklas. Biodrivmedel har goda förutsättningar att bidra till substantiella ut- släppsminskningar från vägtrafiken genom att användas för inblandning i drivmedel. Det gäller framför allt genom s.k. ”drop-in-bränslen” i den befintliga fordonsparken, men även genom användning av rena eller höginblandade biodrivmedel. Förutsättningarna för att i större omfatt- ning minska utsläppen genom elektrifiering är goda först på grund av att det tar att byta ut den befintliga fordons- parken till eldrivna fordon. Detsamma gäller för effekter av större sam- hällsplaneringsprocesser där det tar innan effekterna syns i form av minskade utsläpp. Eftersom tillgången på biodrivmedel på grund av ökad global efter- frågan kan bli begränsad bedömer regeringen att det är av stor vikt att takten i elektrifieringen av transportsystemet ökar, parallellt med en väsentligt ökad transporteffektivitet i samhället. Det finns en tydlig växelverkan mellan trafikarbetets utveckling, graden av elektrifiering och behovet av biodrivmedel. En snabbare elektrifiering av vägtrans- porterna kan i närtid frigöra produktionskapacitet för produktion av biodrivmedel som t.ex. kan användas i flyget och sjöfarten, där genom- slaget för eldrift bedöms ligga längre fram i tiden. En långsammare elektrifiering av vägtransporterna kommer däremot innebära att större mängder biomassa tas i anspråk, vilket kan innebära att utsläppen från sjöfart och flyg inte kan minska i önskad takt på grund av begränsad tillgång till biodrivmedel. Ökad transporteffektivitet har positiv inverkan på både elanvändningen och användningen av biodrivmedel och bör därför ges hög prioritet i omställningen till fossilfria trans- porter. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Centrala styrmedel och initiativ I tabellen nedan görs en övergripande summering av några centrala styrmedel och initiativ enligt klimathandlingsplanen av betydelse för utfasningen av användningen av fossila drivmedel i . Tabellen är uppdelad på samma huvudområden som den tidigare samman- ställningen över styrning och styrmedel på EU-nivå. Vägskatt/km-skatt/ny pågår, i övrigt Bonus, inklusive förmåns- 20/21/ – förslag till klimat- utom biogas)/ 2030 (biogas) Ytterligare styrmedel för att ningar, ny biodrivmedels- Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och den för en utveckling bidrag till hållbara städer Källa: Urval från klimathandlingsplanen /20:65 och budgetpropositionen Prop. 2020/21:1. •Utblicken ger ett axplock ur några olika länders arbete i kli- matomställningen, bl.a. skärpta klimatlagar i ett antal euro- peiska länder samt och utveckling mot nationella utsläppshandelssystem. De är tydliga exempel på att ställer om i en värld som också ställer om.