sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Försäkringsskydd och riskhantering för statliga myndigheter regleras i förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters risk- hantering. Av 2 § framgår att varje myndighet ska identifiera vilka risker för skador eller förluster som finns i myndighetens verksam- het. Myndigheten ska sedan värdera riskerna och beräkna vilka kost- nader som staten har eller kan få med hänsyn till dessa risker. Resul- tatet ska sammanställas i en riskanalys. Varje myndighet ska även vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risker och förebygga skador eller förluster för staten. Kammarkollegiet har enligt 1 § förordningen (2007:824) med in- struktion för Kammarkollegiet till uppgift att tillhandahålla service avseende riskhanteringen. Enligt 5 § förordningen om statliga myn- digheters riskhantering får en myndighet inte hos ett enskilt försäk- ringsföretag teckna eller låta teckna försäkring för statens egendom, ansvarighet eller i övrigt för skador som staten ska ersätta. Kammar- kollegiet får emellertid besluta om undantag från försäkringsförbu- det, om det finns särskilda skäl. Antalet beviljade undantag för teck- nande av försäkring på den privata marknaden är dock få (Årsredo- visning 2020, Kammarkollegiet, s. 24 ff.). Motivet för det externa försäkringsförbudet är principen att staten som helhet har tillräcklig finansiell styrka att hantera sina risker och skador. Staten ska därför bära kostnaderna för sina skador själv och därmed sprids riskerna. Enligt de riktlinjer för risk- och skadehanteringen som antagit ska myndigheterna själva avgöra hur risker och skador ska finansieras (se Regeringens proposi- tion med förslag till statsbudget för /94, prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 122 ff. där regeringen föreslog riktlinjer för risk- och skade- hanteringen i staten som har godtagit; bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). Riktlinjerna innebär bland annat att myndighet- erna i princip ska bära hela kostnaden för inträffade skador. Vissa större skador kan dock inte hanteras inom ramen för en myndighets befintliga resurser. Därför har ett internt statligt riskfinansierings- system skapats där varje myndighet betalar en premie och som mot- prestation får ersättning, skadeservice och hjälp med skadereglering. Premiens storlek är beroende av det faktiska skadeutfallet hos myn- digheten och inriktningen på det skadeförebyggande arbetet (För- slag till slutlig reglering av statsbudgeten för /96, m.m., prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 99 ff.). Det statliga riskfinansieringssystemet handhas av Kammarkollegiet och omfattar statliga myndigheter och stiftelser. Statliga bolag och affärsverk omfattas inte. Syftet med det statliga försäkringssystemet är att tillhandahålla ett ändamålsenligt riskfinansieringssystem med förmånliga villkor för statliga myndigheter och stiftelser med statlig anknytning (Årsredovisning 2020, Kammarkollegiet, s. 24). Efter att myndigheten har identifierat sina skaderisker och vid- tagit lämpliga skadebegränsande åtgärder kan myndigheten vända sig till Kammarkollegiet med en förfrågan om att teckna försäkring. Iförsäkringsutbudet finns bland annat en verksamhetsförsäkring som omfattar skydd för egendom, följdskada och ansvar. Ansvarsförsäk- ringen omfattar bland annat myndighetens ansvar för skador som myndigheten har vållat genom oaktsamhet och skador som myndig- heten har strikt ansvar för enligt utomkontraktuell skadeståndsrätt (Verksamhetsförsäkring, Försäkringsvillkor , avsnitt 4.2). Myndigheterna kan välja att teckna försäkringen hos Kammarkollegiet eller att stå risken själv, men en stor andel av de statliga myndig- heterna har tecknat verksamhetsförsäkringen. ringen tecknats av 192 myndigheter samt ett tjugotal andra statliga verksamheter. Enligt Kammarkollegiet är det i huvudsak nämnd- myndigheter som valt att inte ha någon försäkring tecknad och myn- dighetens bedömning är att myndigheter med behov av försäkringen också har en sådan (Årsredovisning 2020, Kammarkollegiet, s. 24 ff.). Kammarkollegiet övertar, i den utsträckning som försäkrings- bekräftelsen anger, myndighetens risker i ekonomiskt avseende och svarar för skadereglering vid skada som omfattas av försäkringen. För detta erlägger myndigheten en premie i förskott. Myndigheten väljer också självrisker i egendoms- och ansvarsförsäkringarna (Verk- samhetsförsäkring, Försäkringsvillkor , avsnitt 1.1 och 1.3). Om den sammanlagda försäkringsersättningen som Kammarkollegiet ska betala för en enskild skadehändelse överstiger 50 miljoner kro- nor, ska regeringen besluta om hur det överstigande beloppet ska finansieras utanför det statliga försäkringssystemet. För finansiering av försäkringsverksamheten disponerar Kammarkollegiet en kredit på i . Kreditramen är avsedd att finansiera enstaka stora skador eller tillfälliga anhopningar av skador (Regleringsbrev för avseende Kammarkollegiet, 2020- 12-22, Fi2020/00859, Fi2020/05114). Med hänsyn till principen om att staten ska vara garant för sin egen verksamhet – som manifesterats i ett reglerat förbud mot pri- vata försäkringar för statliga myndigheter – samt det förekommande statliga riskfinansieringssystemet, anser vi att försäkringsskyldigheten inte bör gälla för de myndigheter och stiftelser som omfattas av systemet. En annan aktör har en försäkring för verksamheten En fråga är om det ska finnas en skyldighet för verksamhetsutövaren att teckna en försäkring, eller ställa en annan säkerhet, om det finns en annan aktör som redan har tecknat en ansvarsförsäkring, eller ställt en annan säkerhet, som täcker verksamhetsutövarens ansvar. Den finska rymdlagen innehåller som tidigare nämnts ett undantag om att försäkring kan avstås om uppsändningsbolagets försäkring eller någon annan motsvarande försäkring till väsentliga delar täcker verksamhetsutövarens och statens ansvar för tredje parts skador. Som vi tidigare angett kan det förväntas att försäkringspremien kommer att bli hög för en ansvarsförsäkring som ska omfatta be- loppet . Det finns inte någon anledning att lägga en försäkringsbörda på en aktör om det inte finns skäl för det, eftersom det kan hämma näringsliv och forskning. När det är flera aktörer som deltar i en rymdverksamhet, till exem- pel om en utsändning består av flera nyttolaster som ska separeras från varandra i rymden, kan det av ekonomiska skäl – såväl samhälls- ekonomiska som individuella – finnas anledning att inte alla nytto- lastägare ska avkrävas försäkring. En verksamhetsutövare bör därför kunna undantas försäkringsskyldighet om någon annan nyttolast- ägare har en försäkring som även täcker det ansvar som verksamhets- utövaren har. En förutsättning för att undgå försäkringsskyldigheten bör emellertid vara att försäkringen täcker verksamhetsutövarens ansvar fullt ut. Vi föreslår därför att tillståndsmyndigheten ska få besluta om att skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller ställa en säkerhet inte ska gälla om någon annan har en ansvarsförsäkring eller har ställt en säkerhet som täcker verksamhetsutövarens ansvar. 11 Rymdmiljö och rymdskrot Den nuvarande svenska rymdlagen innehåller inga bestämmelser om långsiktigt hållbar rymdverksamhet, inklusive skydd för rymdmiljön och förebyggande av uppkomst av rymdskrot. Rymdskrot består huvudsakligen av uttjänta satelliter, lösa föremål eller delar av satel- liter som har lossnat eller bildats genom kollision mellan föremål som cirklar runt jorden. Mängden skrot ökar stadigt och rymdskrot anses vara ett omfattande miljöproblem. Då allt flera privata aktörer intresserar sig för rymdverksamhet ökar risken för kollision. Det är därför av största vikt att rymdverksamheten inte bidrar till ytterligare rymdskrot. Utredaren ska undersöka om det är lämpligt att i rymdlagen in- föra bestämmelser om skydd för rymdmiljön och förebyggande av uppkomst av rymdskrot och lämna förslag på hur regleringen i så fall kan utformas. I avsnitt 11.2 behandlas vad som ryms i begreppet långsiktigt hållbar rymdverksamhet. Därefter redogörs i avsnitt 11.3 för internationell respektive nationell rätt på området och hur modellagen och några relevanta länder för jämförelse hanterat miljö- frågorna. Vårt förslag redovisas i avsnitt 11.4 och i avsnitt 11.5 kom- menterar vi avslutningsvis hur den nya lagen möter de internatio- nella riktlinjerna och rekommendationerna. Långsiktigt hållbar rymdverksamhet är ett begrepp som inte preci- seras närmare i direktiven. Begreppet återfinns i FN:s långsiktiga riktlinjer för hållbar rymdverksamhet, LTS-riktlinjerna, och avser det övergripande syftet med skyddet för rymdmiljön. Medlems- länderna har i nämnda dokument enats om icke bindande riktlinjer som tar upp flera aspekter såväl när det gäller rymdmiljön som att rymdverksamheten påverkar jorden och atmosfären. Uttrycket ”the Long-term Sustainability of Outer Space Activities” definieras som förmågan att vidmakthålla rymdverksamheten så att nuvar- ande och framtida generationer har tillgång till rymden för fredliga syften. Rymdmiljön kan bli ändamålsenligt bevarad endast om den ses i ett helhetsperspektiv (LTS-riktlinjerna). Långsiktigt hållbar rymdverksamhet kan också föra tankarna till det mer generella begreppet hållbar utveckling (”sustainable develop- ment”). Det begreppet präglades som miljöpolitiskt uttryck och ambition inom ramen för FN:s allmänna miljöarbete och avsåg att spegla en utveckling mot en bättre miljö som också måste inkludera mindre utvecklade länder. kopplas hållbar utveckling till rymden på två sätt, dels ska rymdverksamheten ha viktiga verktyg för arbetet med de globala målen för hållbar utveck- ling (Sustainable Development Goals, SDG), dels ska rymdverksam- heten i sig vara långsiktigt hållbar. Att rymdverksamheten ska vara långsiktigt hållbar innebär att rymdmiljön ska bevaras och hållas tillgänglig för alla, också för fram- tida generationer. Tillgången till och användandet av rymden ska till exempel inte begränsas till följd av att mängden rymdskrot gjort rymdverksamheten opålitlig eller att andra himlakroppar än jorden har kontaminerats med substanser som tillförts från jorden eller från andra himlakroppar. Utgångspunkten för diskussioner om långsiktigt hållbar rymdverk- samhet är artikel 9 i rymdfördraget enligt vilken de fördragsslutande staterna ska bedriva studier och utföra utforskning av yttre rymden och himlakropparna på ett sådant sätt att skadlig nedsmutsning und- viks samt ogynnsamma förändringar inte sker i jordens omgivningar. I bestämmelsen anges också att man ska undvika ogynnsamma för- ändringar i jordens omgivningar genom att föra utomjordisk materia till jorden. Rymdfördraget betonar allas rätt till fredligt nyttjande av rymden (artikel 1 och 2). De stora rymdfararländerna har inte kunnat enas om uppdateringar av rymdfördraget eller om andra bindande doku- ment. Eftersom många länder är eniga om betydelsen av att etablera regler för ett långsiktigt hållbart utnyttjande av rymden har man emellertid enats om de icke bindande LTS-riktlinjerna. Internationella riktlinjer och rekommendationer har antagit ett antal princip- förklaringar och resolutioner för rymdverksamhet, till exempel FN:s riktlinjer för ett långsiktigt hållbart nyttjande av rymden, LTS-rikt- linjerna och Space debris mitigation guidelines . Det är riktlinjer angående hur stater bör säkerställa att rymdverk- samhet bedrivs på ett sätt som är långsiktigt hållbart, inklusive genom att minimera uppkomsten av rymdskrot. Hur riktlinjerna implemen- teras i nationell lagstiftning och eventuella behov av uppdatering diskuteras fortlöpande i COPUOS. Rymdverksamhetens miljöpåverkan i allmänhet I den första delen av LTS-riktlinjerna (A. Policy and regulatory frame- work for space activities) betonas särskilt långsiktigheten. I avsnitt A.2 förordas att länderna, i samband med uppdatering av nationell rymd- lag, ska stödja idéer som minimerar den mänskliga påverkan av rymdverksamheten på jorden såväl som på rymdmiljön. Det innebär bland annat att staterna bör säkerställa att de som bedriver rymd- verksamhet har nödvändiga kunskaper och vidtar relevanta säkerhets- åtgärder. I avsnitt A.3 utvecklas detta till att länderna bör tilldela en myn- dighet eller annan enhet ett tydligt ansvar att planera, koordinera och värdera hur den samlade nationella rymdverksamheten kan stödja både de globala målen för hållbar utveckling och en långsiktigt håll- bar rymdverksamhet. Farkoster med kärnkraft i rymden Kärnkraft har använts i rymdverksamheten och an- ses oöverträffat för vissa typer av projekt, till exempel för långa resor till avlägsna planeter. Det kan finnas skäl att reflektera över frågan eftersom det internationella projektet före- mål för en motion till om att det svenska deltagandet i projektet borde avbrytas på grund av att plutonium fanns ombord (motion 1997/98:N213). Motionen bifölls inte. Cassini-Huygens som sändes ut var ett samarbete mellan , och den italienska rymdmyndigheten (Agenzia Spatiale Italiana). Syftet med projektet var att utforska och deras månar och framför allt att landa på den största månen Titan med landaren Huygens. hade ansvaret för landaren, för satelliten och ASI för antennerna. deltog via med ett instrument från i . Ombord på satelliten fanns en plutoniumkälla för att generera el till Cassini och Huygens. När landaren Huygens frigjorts från Cassini fick den el från kemiska batterier. Landningen på Titan genomfördes och hela projektet pågick till 2017 då Cassini gick in i och förstördes. ILTS-riktlinjerna avser kärnkraft både när radioisotoper används för att generera el eller värme, som i fallet med Cassini, och när kärnkraft används för framdrivning av farkoster i rymden. I en tidi- gare resolution från (47/68 beslutad i decem- ber 1992) som gällde principer för användande av kärnkraft i rymden, var kärnkraft för framdrivning uttryckligen exkluderat. Denna FN- resolution anses numera ersatt av LTS-riktlinjerna. Avsnitt A i LTS-riktlinjerna hänvisar till ett dokument som tagits fram gemensamt av COPUOS tekniska och vetenskapliga kommitté och () när det gäller säkerheten i samband med tillämpningar med kärnkraft i rymden (Safety Framework for Nuclear Source Applications in Outer Space, 2009). Dokumentet påtalar behovet av säker hantering av ut- sändning, drift och avslutandet av rymdverksamhet (end-of-service phases) som använder kärnkraft i någon form. Syftet är att förhindra skadlig påverkan på människor eller miljö i jordens biosfär utan att otillbörligt hindra användandet av kärnkraft. I nämnda dokument finns riktlinjer att beakta både för regeringar vid framtagande av lagar och andra nationella regelverk och för organisationer och företag som tar fram interna regler och policys för att hantera klyvbart material. LTS-riktlinjerna anger att regeringar har ansvar för när och varför klyvbart material används i rymdverksamheten i stället för andra alternativa energikällor. För de fall det är motiverat att använda kärn- kraft bör den nationella lagstiftningen reglera vilka säkerhetsarrange- mang för användandet som ska gälla och när beredskap för att han- tera eventuella olyckor är tillräcklig. Bland annat bör utsändning av projekt som inkluderar kärnkraft i någon form genomgå särskild granskning beaktandes att en misslyckad utsändning kan få ytter- ligare konsekvenser jämfört med reguljära utsändningar. Säkerheten i samband med hantering av klyvbart material på jorden fram till utsändning regleras av befintlig lagstiftning och tillhörande säkerhetsarrangemang, se lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Det finns inte någon vedertagen definition av begreppet rymdskrot. Iallmänhet avses använda raketsteg eller icke-fungerande satelliter som är i omloppsbana. Till rymdskrot räknas också delar av raket- steg, bitar som lossnat från satelliter och annat material som upp- kommit vid rymdverksamhet som till exempel bränsledroppar och färgflagor. Det finns över 30 000 katalogiserade objekt i bana runt jorden varav drygt 3 000 är aktiva satelliter. De katalogiserade objekten är större än en meter i (geostationära banor) och större än i (låga jordbanor). Av de katalogiserade objekten är cirka 27 000 () att betrakta som rymdskrot. Utöver de katalogiserade objekten finns det uppskattningsvis över en halv mil- jon objekt större än och 100 miljoner objekt större än en millimeter som också kan orsaka stora skador om de träffar aktiva rymdföremål eller astronauter på rymdpromenad.1 Rymdskrot ligger som regel kvar i sina omloppsbanor om inga åtgärder vidtas. Därtill ökar mängden skrot av flera orsaker och därmed risken för kollisioner. De senaste årens privata initiativ med konstellationer bestående av många, ibland upp till tusentals, mindre 1www.nasa.gov/mission_pages/station/news/orbital_debris.html, Space Debris and Human Space- craft, , läst . satelliter bidrar till en ökad mängd objekt och innebär därmed en ökad risk för kollisioner. andra delen av LTS-riktlinjerna (B. Safety of space ope- rations) uppmanas länderna att bidra till utvecklingen och använd- andet av relevanta tekniker och metoder för att etablera kunskap om rymdskrot. Man förväntas också att dela med sig av såväl utveckling som kunskap och data om rymdskrot (B.3). Länderna uppmanas också att ta ansvar, nationellt eller genom internationell samverkan, för att värdera kollisionsrisker för alla kontrollerbara farkoster i rymden (B.4). Utsändningsleverantörer förväntas genomföra kolli- sionsanalyser före utsändning av bärraket eller sondraket. I LTS-riktlinjerna (D.2) hänvisas också vidare till riktlinjerna i Space Debris Mitigation Guidelines of the Committe on the Peaceful Uses of Outer Space som tagits fram av UNOOSA i samarbete med IADC (). har bifallit nämnda riktlinjer i en resolution (62/217 av ). Nämnda UNOOSA-riktlinjer är inte legalt bindande, men länderna uppmanas att beakta dem i sam- band med nationell lagstiftning och andra regelverk. IADC presenterade sin del av arbetet med riktlinjerna i en egen rapport, , som sedan upp- daterats (IADC-02-01, revision 2, ). IADC-dokumentet, som ibland benämns IADC-riktlinjerna, är mer tekniska än UNOOSA-riktlinjerna. Det finns även en betydelsefull skillnad. IADC hade redan inför den första rapporten, som publicerades , gjort beräkningar och analyser som ledde till slutsatsen att efter avslutat uppdrag bör farkoster flyttas bort från låga jordbanor () för att minska risken för kollisioner. ILTS-riktlinjerna konstateras att laserstrålar som passerar genom rymden under vissa omständigheter kan orsaka att instrument slutar fungera eller fysiska skador på farkoster nära jorden (i ). Länderna har ett ansvar att säkerställa att användandet av laser inte orsakar olyckor (B.10). Som tidigare anförts innehåller den nuvarande rymdlagen inte några bestämmelser om rymdmiljön. Aktiviteter kopplade till rymdverksamhet och vad som försiggår på jorden fram till utsändning regleras i andra internationella avtal, till exempel havsrättskonventionen, och annan nationell lagstiftning, till exempel . I den finska lagen finns bestämmelser om miljöskydd och rymdskrot som är tämligen allmänt hållna. I 10 § första stycket föreskrivs att rymdverksamhet ska bedrivas på ett sätt som är hållbart med tanke på miljön och utnyttjandet av rymden. Vidare stadgas det att till- ståndsansökan för rymdverksamhet ska innehålla en bedömning av verksamhetens miljökonsekvenser på jordens yta, i atmosfären och i rymden. Sökanden ska också lägga fram en plan på åtgärder för att förhindra och minska skadliga miljökonsekvenser, samt kärnämnen och andra radioaktiva ämnen som eventuellt används i rymdföre- målet ska uppges. I bestämmelsens andra stycke anges att verksamhetsutövaren, i enlighet med allmänt godkända internationella anvisningar, ska för- söka se till att rymdverksamheten inte ger upphov till rymdskrot. Vidare anges att verksamhetsutövaren i synnerhet ska begränsa upp- komsten av rymdskrot i samband med rymdföremålets normala funk- tion, minska riskerna för att rymdföremålet går sönder eller kolli- derar i rymden samt försöka flytta ett rymdföremål som avslutat sitt uppdrag till en mindre använd omloppsbana eller till atmosfären. I den finska förordningen finns närmare bestämmelser om åt- gärder för att undvika uppkomsten av rymdskrot. Enligt 3 § bör verksamhetsutövaren säkerställa att rymdföremålet från det att rymdföremålets operativa livslängd löpt ut övergår eller över- förs till atmosfären eller överförs till en sådan omloppsbana där det inte kan bedömas orsaka fara eller skada för andra rymdföremål eller annan rymdverksamhet. Den danska rymdlagen föreskriver att tillstånd kan ges när doku- mentation finns om att operatören har vidtagit lämpliga åtgärder i förhållande till hanteringen av rymdskrot och att verksamheten kommer att utföras på ett miljömässigt bra sätt (6 §). I 6 § i den danska förordningen anges att rymdföremål som ligger i omloppsbana ska uppfylla gällande internationella standarder och riktlinjer om hantering av rymdskrot från ECSS (European Co- operation for Space Standardization) och ISO (International Orga- nization för Standardization) och som utgångspunkt ska rymdföre- målet från den tidpunkt då rymdföremålet tagits ur drift ha lämnat omloppsbanan eller flyttats till en bana där det inte utgör någon fara för andra aktiviteter. Av 7 § framgår att rymdverksam- heten ska utföras med hänsyn till den omgivande miljön och att redogörelse kan krävas för den aktuella rymdverksamhetens miljö- påverkan på jorden och i atmosfären i relation till vald teknik och produkter, rymdverksamhetens potentiella miljöpåverkan i rymden och verksamhetsutövarens åtgärder för att minimera miljöbelastningen på jorden, i atmosfären och i den yttre rymden. Det norska lagförslaget innehåller krav på att rymdverksamheten kan genomföras utan onödiga eller oproportionerliga konsekvenser for miljön på jorden eller i rymden för att få tillstånd till att bedriva rymdverksamhet. För att dokumentera att kravet är uppfyllt ska operatören uppvisa en miljökonsekvensutredning (5 b §). Därutöver förskrivs i 16 § att rymdverksamhet inte får leda till onödig eller oproportionerlig skada på miljön. I den brittiska rymdlagen anges att miljökraven ska preciseras i enlig- het med nationella beslut (artikel 2.2.e, Act, 2018). Syftet är att skydda miljön från skadlig inverkan av rymdfarten genom att stödja långsiktigt hållbar rymdverksamhet. har av den brittiska rymdmyndigheten (, UKSA) beskrivits vara –att minimera sådana utsläpp från rymdverksamheten som bidrar till klimatförändringarna –att minimera sådana utsläpp från rymdverksamheten som kan äventyra människors hälsa och miljön –skydda människor och djur från skadligt eller onödigt buller –skydda de miljöerna från skadlig åverkan som följd av rymdverksamhet För ändamålet har man satt upp en process för att den som söker tillstånd och tillståndsgivaren gemensamt ska värdera miljöpåverkan av ett specifikt projekt (Assessment of Environmental Effects, AEE). Före ansökan förväntas den sökande att i dialog med tillstånds- givaren (regulator) värdera vilka aspekter som är relevanta och dessas inbördes vikt. I ansökan föreslår sökanden en värdering av miljö- påverkan som sedan kan formuleras som ett villkor i tillståndet. Målet är att fokusera på de viktigaste miljöaspekterna och att ut- veckla miljöarbetet . Därför blir uppföljning och tillsyn en viktig del av arbetet med att utveckla en miljömässigt hållbar rymd- verksamhet. När det gäller rymdskrot ska tillståndsgivaren säkerställa att hän- syn tas till de internationella riktlinjer som varit med att utarbeta (artikel 2.h), Act, 2018). Artikel 4 i modellagen föreslår att ett villkor för tillstånd är att rymd- verksamheten inte orsakar skada på miljön på jorden eller i yttre rym- den och att den i största möjliga utsträckning undviker uppkomst av eventuellt rymdskrot. Miljöskyddet utvecklas vidare i artikel 7 där det föreslås att en miljökonsekvensbedömning ska genomföras för att rymdverksamhet ska få inledas.