sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — Vidare delades rummet med en annan och den boende hade inte ensam dispositions- rätt till rummet eller till ett på annat sätt avgränsat utrymme. Dessa förhållanden hängde samman med att upplåtelsen i det aktuella fallet ingick som ett underordnat moment i vården. Upplåtelsen var inte att hänföra till hyra. Upplåtelse av bostad med särskild service enligt LSS 7.1.2Undantag för hyresförhållanden i regler om avgifter framgår det direkt av lagtexten att social- tjänstlagens regler om avgifter inte är tillämpliga när fråga är om bostad i ett sådant särskilt boende som omfattas av 12 kap. jorda- balken. Kommunen får enligt grunder som kommunen bestämmer ta ut skäliga avgifter som inte överstiger kommunens självkostnader i vissa angivna fall. Det gäller även bostad i särskilt boende så länge det inte är fråga om ett hyresförhållande enligt jordabalken. I för- arbetena till den ändringen anförde regeringen att det genom ett tillägg tydliggörs att bestämmelsen om avgifter inte är tillämplig på en upplåtelse av bostad i särskilt boende som omfattas av 12 kap. jordabalken.4 I propositionen finns en redogörelse för hyreslagens tillämplighet vid upplåtelse av bostad i särskilt boende mot bakgrund av de tidigare nämnda avgörandena respektive år 1999.5 I det betänkande som låg till grund för propositionen fanns även förslag om motsvarande ändring i LSS. Det förslaget har dock inte lett till lagstiftning.6 7.2Vem är upplåtare av en bostad med särskild service? Det finns flera olika sätt för kommunen att se till att den som beviljats insatsen bostad med särskild service får tillgång till en bostad. Om kommunen driver verksamheten i egen regi kan lägenheten hyras ut till den enskilde enligt ett kontrakt med den nämnd/för- valtning som ansvarar för att upplåta lägenheter till kommunmed- borgarna. När ett kommunalt bolag, allmännyttan, äger fastigeten kan hyresgästen i vissa fall få ett andrahandskontrakt. Om kommunen fått tillgång till lägenheterna genom blockuthyrning får hyresgästerna ett hyreskontrakt i andra hand. Det finns möjlighet för kommunen att upphandla driften av grupp- eller servicebostaden på entreprenad. Om verksamheten då bedrivs i lokaler ägda av kommunen torde hyreskontrakt med de boende kunna träffas av kommunen på samma sätt som vid drift i egen 2000/01:149 Avgifter inom äldre- och handikappomsorg, s. 55. 6SOU 1999:33 Bo tryggt – Betala rätt – Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. Upplåtelse av bostad med särskild service enligt LSS I de fall entreprenören hyr lokalerna ingår denne i sin tur hyres- avtal med de boende. Lokalerna kan också finnas i en fastighet utan koppling till kommunen och det är då entreprenören som ingår hyresavtal med de boende.7 Bostad med särskild service kan ibland ingå i ett valfrihetssystem och då tecknar den enskilde ett hyresavtal med den som deltar i detta system. Efter att de boende tecknat ett hyreskontrakt kan verksamheten ändras på olika sätt, till exempel från att den drivs i kommunens egen regi till att kommunen lägger ut den på entreprenad. Kommunen kan köpa enstaka platser av privata anordnare av insatsen, inom eller utanför den egna kommunen. Sådan placering kan ske i enlighet med ett ramavtal eller genom direktupphandling. Kommunen kan också, om det finns särskilda skäl, verkställa ett beslut om bostad med särskild service i en annan kommun.8 Upplåtare av lägenheten i en bostad med särskild service kan vara andra än kommunen. Vid de möten som utredningen haft med olika intressenter har det också framkommit att det finns många olika varianter när det gäller vem som är avtalspart i förhållande till den som bor i lägenheten. Inspektionen för vård och omsorg () har bedömt frågan om kopplingen mellan insatsen bostad med särskild service enligt LSS och tillgången till själva lägenheten. Detta skedde inom ramen för frågan om tillstånd att bedriva enskild verksamhet i form av grupp- bostad enligt 9 § 9 LSS.9 Sökanden uppgav att de boende hade första- handskontrakt och hyrde sina lägenheter direkt av hyresvärden, som inte var densamma som sökanden. avslog ansökan om tillstånd bland annat med hänsyn till att insatsen bostad med särskild service innebär en rätt till både en anpassad bostad och därtill hörande personellt stöd. Individuella hyresavtal med fastighetsägaren medför att insatsen inte verkställs i enlighet med de bestämmelser och inten- tioner som gäller för insatsen enligt 9 § 9 LSS. Förvaltningsrätten uttalade att insatsen bostad med särskild service för vuxna i form av gruppbostad är en kombinerad insats bestående av bostad och för den boende nödvändiga serviceinsatser. Insatsen ska därmed täcka den enskildes samtliga behov och den kan inte beviljas personer som 7Kammarrätten i dom i mål nr 4011-15. 816 c § LSS. 9Se not nr. Upplåtelse av bostad med särskild service enligt LSS bor i egna lägenheter. Kammarrätten beviljade tillståndet efter att sökanden redovisat aktuella hyresförhållanden med de boende och då medgett bifall till överklagandet. Utredningen har tagit del av ramavtal, av vilka det framgår att kommuner ställer krav på att den enskilde ska få ett hyresavtal för sin lägenhet och betala hyra till leverantören. Att hyreslagen ska gälla framgår då också av avtalet liksom att hyran ska vara förhandlad med marknadens parter. Hyreskontraktet får enligt avtalet inte sägas upp av andra skäl än enligt vad som regleras i hyreslagen. I förfrågnings- underlag enligt LOV som utredningen tagit del av anger kommunen att utföraren ansvarar för hyresförhållandet med den boende enligt hyreslagen och att hyresavtal ska finnas. Hyra får inte överstiga vad som följer av en bruksvärdesbedömning och utföraren får inte ta ut avgifter utöver hyra för sådant som omfattas av upphandlingen. 7.3Hyreslagen och bostad med särskild service i praktiken Som framgått ovan gäller hyreslagen normalt för upplåtelser av lägenheter i enlighet med beslut om rätt till bostad med särskild service enligt LSS. Det är endast undantagsvis som en upplåtelse inom ramen för insatsen bostad med särskild service inte motsvarar förutsättningarna för ett hyresavtal, se avsnitt 7.1. Bestämmelserna i hyreslagen blir tillämpliga i olika grad beroende på uthyrnings- objektet och på upplåtelsens art. I rättspraxis har i huvudsak frågor om hyrans storlek och hyresgästens besittningsskydd varit aktuella. i ett mål uttalat att om upplåtelsen av lägenheten i en bostad med särskild service enligt LSS utgör ett hyresförhållande i hyreslagens mening ska prövningen av skälig hyra göras enligt bruksvärdesregeln i 12 kap. 55 § jordabalken. Den klagande hade i det aktuella målet bland annat invänt att det vid bedömningen av skälig hyra bör beaktas att kommunen inte får ta ut avgifter för insatser han får med stöd av LSS utom där det är särskilt reglerat.10 I praxis har godtagits att gemensamma utrymmen, lokalmässiga för- delar och närhet till vårdpersonal beaktas vid bestämmandet av skälig hyra enligt bruksvärdesregeln när det gäller anpassade boenden som 10Svea hovrätts beslut i mål ÖH 470-19 som också hänvisar till SÖH 411/2001. Upplåtelse av bostad med särskild service enligt LSS till exempel bostad med särskild service enligt LSS. Se vidare i avsnitt 8.1 om hyressättningen i bostad med särskild service. Frågan om besittningsskydd har prövats när hyresgästen beviljats insatsen bostad med särskild service enligt LSS.11 Kommunen, som också var hyresvärd, yrkade att hyresförhållandet skulle upphöra eftersom vården skulle omorganiseras och hyresgästen skulle erbjudas annat boende. ansåg att kommunens intresse av att hyresförhållandet skulle upphöra var beaktansvärt. Mot detta ställdes dock hyresgästens behov av kontinuitet i sitt boende. Hovrätten fann att kommunens intressen fick vika vid intresseavvägningen. Att förvaltningsrätten tidigare funnit att kommunen haft skäl att förändra hyresgästens beviljade insats på så sätt att den skulle verkställas i ett annat boende enligt LSS förändrade inte hovrättens bedömning. En förutsättning för att beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS är att den enskilde har behov av det stöd och den service som är en del av insatsen. Det får i allmänhet förutsättas att hyresgästen lämnar lägenheten om denne inte längre ingår i den grupp som bostaden är avsedd för och det är inte ovanligt att det finns ett villkor i hyresavtalet som anger att avtalet kan upphöra om förutsättningarna inte längre uppfylls. Ett sådant villkor, en så kallad boendespärr, innebär att det inte anses strida mot god sed i hyres- förhållanden eller vara oskäligt mot hyresgästen att avtalet upphör när förutsättningarna för uthyrningen är uppfyllda. Saknas en boendespärr görs en avvägning mellan parternas olika intressen och då har hyresgästens kännedom om syftet med och de specifika förutsätt- ningarna för uthyrning när avtalet ingicks betydelse.12 7.4Tillämpliga regler i jordabalken En upplåtelse av en lägenhet i en bostad med särskild service i enlig- het med hyreslagen, 12 kap. jordabalken, innebär att hyreslagens regler blir tillämpliga på hyresavtalet i den mån de berör den aktuella upplåtelsen. Den inledande bestämmelsen i hyreslagen anger att reglerna avser avtal, genom vilka hus eller delar av hus upplåts till nyttjande mot ersättning. Detta utgör grunden för att den som får tillgång till en lägenhet efter ett beslut om insatsen bostad med sär- 12Se till exempel beslut i mål ÖH 3127-18 och i beslut i ärende nr. Upplåtelse av bostad med särskild service enligt LSS skild service också får ett hyresavtal. De regler som gäller bostads- lägenheter ska då tillämpas på de situationer som de reglerar. I praktiken är det främst reglerna inom följande områden som tillämpas i förhållandet mellan den som upplåter lägenheten och den som beviljats insatsen bostad med särskild service: –hyrestid och uppsägning –hyresgästens användning av lägenheten –förlängning av hyresavtal för bostadslägenheter –prövning av hyran och andra hyresvillkor för bostadslägenheter. Det kan också finnas andra förhållanden som rör lägenheten men där det är andra parter som berörs av hyreslagstiftningen, till exempel reglerna om blockhyra. 7.5Annan upplåtelse än hyra Utredningen har under arbetets gång inte stött på någon kommun som uppgett att den som beviljats insatsen bostad med särskild service enligt LSS får tillgång till sin lägenhet på ett sätt som innebär att det inte skulle vara att anse som ett hyresförhållande. Den omständigheten att kommunen tar ut en avgift för boendet har i och för sig inte någon direkt betydelse för frågan om upplåtelsen är ett hyresavtal eller inte men det är inte heller någon kommun som uppgett att man tar ut en avgift för boendet av dem som har en bostad med särskild service enligt LSS. 8Dagens avgifts- och hyressättning Utredningen ska enligt direktivet redogöra för hur kommunen sätter hyresnivån i de fall bostaden upplåts enligt 12 kap. jordabalken samt hur avgiftsnivån sätts i de fall en avgift enligt LSS för boendet tas ut. Vi har med anledning av den delen av uppdraget skickat ut en enkät till samtliga kommuner i landet, se bilaga 3 och 4. Det har utöver de slutsatser som utredningen kunnat dra av enkätsvaren inte varit möj- ligt att få en mer tydlig bild av hur olika kommuner gör i det enskilda fallet när hyran bestäms, annat än utifrån enstaka exempel. När en lägenhet upplåts genom ett hyresavtal är det möjligt att få hyran prövad enligt reglerna i 12 kap. jordabalken. I detta kapitel finns därför inledningsvis en beskrivning av bruksvärdesprincipen och dess påverkan på hyressättningen av så kallade kategoribostäder. Avgifter för bostad med särskild service enligt LSS används mycket sparsamt och möjligheten att beskriva hur avgiftsnivån sätts är därför begränsad. Frågan om avgifter inom funktionshinderområdet har utretts tidigare och en kort sammanfattning av vad dessa utredningar kommit fram till finns nedan. Inom äldreomsorgen används avgifter i större utsträckning och som jämförelse finns därför en kort beskriv- ning av regleringen i socialtjänstlagen. I detta kapitel finns även en redovisning av vilka ekonomiska konsekvenser ett avgifts- respektive hyresförhållande får för den enskildes kostnader för sin bostad. Dagens avgifts- och hyressättning Hyror för bostadslägenheter bestäms genom en samverkan av flera olika regelverk. Utgångspunkten är hyresgästernas besittningsskydd till sina lägenheter. Systemet består sedan av regler för formerna kring hyresförhandlingar och hyresprövning samt kriterier för hur en hyra ska bestämmas, om det uppstår tvist om den, det så kallade bruksvärdessystemet. De flesta hyror för bostadslägenheter för- handlas kollektivt, alltså mellan hyresvärden och en hyresgästorgani- sation utifrån att det finns en förhandlingsordning mellan parterna och förhandlingsklausuler i hyreskontrakten. Det finns dock även individuellt förhandlade hyror och det finns också inom ramen för det kollektiva hyressystemet en möjlighet till individuell prövning av den framförhandlade hyran. För lägenheter som inte omfattas av det kollektiva systemet sker hyressättningen genom att hyresvärden sätter en hyra som den enskilde antingen godtar eller begär att få prövad av hyresnämnden. I den enkätundersökning som utredningen genomfört framkom- mer att det i av de 170 kommuner som besvarat denna fråga i enkäten finns en förhandlingsordning för lägenheter som hyrs i bostäder med särskild service enligt LSS och i av kom- munerna saknas detta. Huruvida dessa förhandlingsordningar även omfattar nybyggnation har utredningen ingen säker uppgift om. Av svaren framkommer vidare att man i många fall följer allmän- nyttan i kommunen när det gäller den årliga justeringen av hyran. Det förekommer också att hyreshöjningar följer konsumentpris- index. En del kommuner uppger att det vid blockförhyrning finns andrahandskontrakt med hyresgästerna och förhandlingsordning kan då vara tecknad mellan bostadsbolaget och hyresgästföreningen. Någon kommun uppger att hyran för vissa lägenheter förhandlas med hyresgästföreningen av fastighetsbolaget medan hyran för övriga lägenheter beslutas om tillsammans med taxor i kommunen. Dagens avgifts- och hyressättning Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek ska hyran bestämmas till skäligt belopp. Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid denna prövning ska främst sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) beaktas. Om en jämförelse inte kan göras med lägenheter på orten, får i stället hyran för lägen- heter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden beaktas. Denna reglering innebär att den s.k. bruksvärdesprincipen gäller vid hyressättning. Den infördes , men den tidigare hyres- regleringen gällde för en stor del av lägenhetsbeståndet på större orter ända fram och därefter fanns en avvecklingslag. Efter en utvärdering av bruksvärdessystemet1 som ledde till ändringar i bland annat hyreslagen anförde det föredragande statsrådet följande angående valet av metod för hyressättning:2 Av de tre metoder för hyressättning som rimligen kan aktualiseras, nämligen marknadsprissättning, bruksvärdering och hyresreglering, är bruksvärderingen enligt min mening klart överlägsen. Självfallet uppfylls inte de grundläggande bostadspolitiska målen enbart genom valet av den ena eller andra hyressättningsnormen. Tillsammans med andra behövliga åtgärder är emellertid bruksvärderingen den bästa metod vi f.n. känner för att försöka ge alla människor en bra bostad till rimligt pris. Bruksvärdessystemets syfte är att efterlikna ett marknadssystem men utgöra en spärr mot oskäliga hyror och trygga besittnings- rätten. En lägenhets bruksvärde bestäms bland annat av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan exempel- vis vara tillgång till hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvarings- utrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet.3 Dessutom beak- tas om underhållet är eftersatt. Sådana förändringar av underhålls- skicket som normalt förekommer har dock inte någon betydelse.4 1SOU 1981:77 Hyresrätt 3 – Bruksvärde, hyresprocess m.m. 1983/84:137 med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen, s. 69 f. 4Ibid s. 43. Dagens avgifts- och hyressättning , som är den instans som i första hand prövar hyrors skälighet, beskriver bruksvärdesprincipen enligt följande.5 En lägenhets bruksvärde är det praktiska värde den har ur hyres- gästens synvinkel. En lägenhet med en planlösning som gör den lätt att möblera har exempelvis ett högre bruksvärde än en i övrigt lik- värdig lägenhet, men med en sämre planlösning. Det är hur hyres- gäster i allmänhet värderar lägenhetens egenskaper som bestämmer dess bruksvärde. Olika individers skilda värderingar och behov påverkar inte bruksvärdet. Om till exempel hyresgästerna i ett hus har tillgång till goda lekplatser, innebär detta inte att bruksvärdet är högre för de hyresgäster som har barn och lägre för de som inte har barn. Lägenhetens bruksvärde är alltså oberoende av vem som för tillfället bor i den. De egenskaper som bestämmer en lägenhets bruksvärde är bland annat storlek, grad av modernitet, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som är knutna till lägenheten kan också inverka på bruksvärdet, till exempel hiss, tvättstuga, sopnedkast, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kom- munikationer påverkar också bruksvärdet. Eftersatt underhåll kan ha betydelse för bruksvärdet. Däremot inte den försämring i lägenhe- tens skick som normalt uppkommer mellan två ordinarie underhålls- tillfällen. Bruksvärdet ska bestämmas utan hänsyn till kostnaderna för produktion, drift och förvaltning. Om det saknas underlag för att fastställa hyran genom en jämfö- relse med likvärdiga lägenheter får hyran fastställas genom en allmän skälighetsbedömning. Det innebär att man gör en friare bedömning av vad som är en skälig hyra för lägenheten. I praktiken fastställs hyror sällan efter direkta jämförelser då underlaget ofta bedöms som otill- räckligt. Underlaget har då ofta betydelse som bakgrundsmaterial vid skälighetsbedömningen.6 /amnen/hyra-bostadsratt-och-arrende/hyra-av-bostad-och-lokal/skalig-hyra/ bruksvarde/Hämtat . 6Thomas (2014), 12 kap. Jordabalk ”Hyreslagen” - en kommentar, s. 380. Dagens avgifts- och hyressättning Vid nyproduktion finns ytterligare ett sätt att bestämma hyrans storlek.7 Då kan hyran även bestämmas genom att hyresvärden och en på orten etablerad hyresgästorganisation träffar en överenskommelse om presumtionshyra. Presumtionshyra innebär att den bestämda hyran ska antas ge kostnadstäckning och en rimlig vinst under . Hyresgästen har då inte möjlighet att få hyran prövad enligt bruks- värdet förrän . Lägenheter som omfattas av överens- kommelsen kan inte heller användas som jämförelsematerial vid en prövning i hyresnämnden av en lägenhets bruksvärdeshyra. Pågående utredningar som kan påverka hyressättningen framöver fick en särskild utredare i uppdrag av regeringen att lämna förslag på en modell med fri hyressättning, inklusive tariff- system, för nyproducerade lägenheter.8 Modellen ska bidra till en långsiktigt välfungerande hyresmarknad och ett effektivt utnyttjande av det aktuella delbeståndet. Förutsättningar ska ges för ett uthålligt och kontinuerligt utbud av hyreslägenheter. Marknaden ska vara väl- fungerande, stabil och trygg och leda till en större öppenhet. Model- len ska ge bostadsområden med olika förutsättningar möjligheter att utvecklas och möta den efterfrågan som finns på bostäder. Upp- draget ska redovisas . Regeringen har tillsatt en kommitté i form av en kommission med uppdrag att kartlägga och analysera hur bostäder- nas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer i hyressättningen och föreslå lämpliga åtgärder i de fall lägesfaktorn och lägenheternas kvalitet inte beaktas i tillräcklig utsträckning.9 Uppdraget ska redo- visas . 712 kap. 55 c § jordabalken. 2020:42 Fri hyressättning vid nyproduktion. 2020:70 Läge och kvalitet i hyressättningen. Dagens avgifts- och hyressättning Hyressättningen av bostäder med särskild service enligt LSS sker på många olika sätt. Det har skett en utveckling alltsedan upplåtelser av bostäder inom verksamhet med stöd till personer med funktionsned- sättning kom att ske i form av hyra och också sedan LSS trädde i kraft. har SKR i cirkulär behandlat frågor om hyreskontrakt och hyressättning.10 Av dessa framgår bland annat att SKR anser att bruksvärdesprincipen bör gälla som utgångspunkt och att kommunerna bör ta fram ett poängsättningssystem för påslag och avdrag för tillgång till respektive avsaknad av olika faciliteter. Det anses lämpligt att kommunfullmäktige tar ett principbeslut om hur hyrorna ska räknas fram. Kommunen torde kunna sätta en hyra som tar sin utgångspunkt i kommunens kostnader för fastigheten. Den övre gränsen för uttag av hyra eller avgift är kommunens själv- kostnad för den aktuella fastigheten. SKR har också tagit fram ett stöd för kommunernas arbete med att prognosticera behovet av boende enligt LSS framåt.11 När det gäller hyressättning framgår att varken gruppbostadens gemen- samma utrymmen eller personalutrymmena ska räknas med i den en- skildes bostadsyta. Personalutrymmen bör betraktas som en del i den särskilda service och omvårdnad som ges i anslutning till bostaden. Där- emot finns det inget hinder mot att kommunen beaktar värdet av till- gången till gemensamhetsutrymmena vid hyressättningen av bostaden. Utredningens enkätundersökning till kommunerna innehöll frågor kopplade till hyressättningen. Knappt hälften av de svarande kom- munerna uppger att utöver hyresgästens egen lägenhet ligger gemen- samhetsutrymmen till grund för beräkning av hyra, i stort sett samma antal som uppger att inget utöver hyresgästens egen lägenhet utgör grund för beräkningen av hyra. I de kommuner som besvarat utredningens enkät bor 20 658 per- soner i bostad med särskild service enligt LSS, det är av alla som bor i en sådan bostad (27 972 personer). I tabell 8.1 framgår hur många som bor i kommuner där hyran beräknas med utgångs- punkt från lägenhetsytan och med eller utan tillägg för olika värde- höjande faktorer kopplade till lägenheten. 1992:187 och 1993:89. 11SKR (2020) Stöd för prognos av boende enligt LSS. Dagens avgifts- och hyressättning Tabell 8.1 Kommunernas grund för beräkning av hyra, utöver själva lägenheten för kommunernas beräkning av hyra för bostad med särskild service enligt LSS utöver hyresgästens egen lägenhet, uppdelat på antal och andel kommuner*, antal personer som berörs och kön, andel angiven i procent för beräkning av hyra, Tillgång till omvårdnad, Flera svarsalternativ kan anges varför kolumnerna inte går att summera till eller totala antalet boende. *Antal kommuner som besvarade utredningens enkät var 174, varav 171 besvarade denna fråga. Andel kommuner avser andelen av de kommuner som besvarade enkäten. Källa: Utredningens kommunenkät. Kommunerna har i vissa fall angett att annat ligger till grund för hyran. Det kan till exempel röra sig om el, värme, vatten, parabol, fiberanslut- ning eller extra utrustning. Av undersökningen framgår att det finns skillnader mellan olika kommungrupper12 när det gäller vad som ligger till grund för hyran och det har också framkommit vid de möten som utredningen haft med ett antal kommuner. Enkätresultaten visar att det är vanligast att tillgång till gemensamhetsutrymmen ingår vid beräkning av hyra i större kommuner, se tabell 8.2.