sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Sammansättningen av denna referensgrupp framgår av utredningens missiv. Den parlamentariska referensgruppen sammanträdde vid fem till- fällen . Referensgrupp sammansatt av arbetsmarknadens parter m.fl. Utredningen inrättade också en referensgrupp sammansatt av arbets- marknadens parter m.fl. Denna grupp bestod av representanter för , , Funktionsrätt , Förbundet rörelsehindrade, LO, Mental Hälsa, , , kommuner och regioner och TCO. Syftet med denna referensgrupp var att inhämta särskild kunskap i sakfrågor. Denna referensgrupp sammanträdde vid åtta tillfällen under ut- redningstiden. Utredningen har haft möten med andra utredningar under arbetet, bl.a. Delegationen för senior arbetskraft (S 2018:10) och Utred- ningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsätt- ning och ökad träffsäkerhet, BUMS (S 2018:13). Utredningen har även haft möten med bl.a. , Inspektionen för socialförsäkringen, Arbetsförmedlingen, , samt LO-TCO Rättsskydd. Utredningen har även anordnat två forskarseminarier med del- tagande av forskare som har kunskap om de förmåner som ingår i utredningens uppdrag. Utredningens uppdrag och arbete Kunskapsinhämtning om arbete, studier och uppdrag m.m. under tid med sjuk- eller aktivitetsersättning När det gäller utredningens uppdrag att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersätt- ning anges i direktiven att regelverket behöver vara tydligt så att de som har beviljats förmånerna vet vilka förutsättningar som gäller och att det annars finns en risk att de försäkrade avstår från möjligheter att delta i samhällslivet för att vara säkra på att inte försörjningen påverkas. I syfte att samla in information om varför redan befintliga möj- ligheter till arbete etc. inte används i så stor utsträckning, ställde utredningen ett antal frågor till organisationerna DHR, Funktions- rätt , Förbundet rörelsehindrade och RSMH. Svaren är del av kunskapsunderlaget gällande hur regelverket när det gäller arbete, studier etc. under tid med sjukersättning och aktivitetsersätt- ning kan göras och enklare och mer förutsebart. Svaren framgår i sammanfattad form i kapitel 15. Utredningen har granskat ett antal beslut i vilka bifallit eller avslagit ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning för nedsatt arbetsförmåga. Granskningen har avsett besluten och inte hela akterna i ärendena. Se vidare kapitel 5 och 10 samt bilaga 3. Socialförsäkringar syftar till att skydda individer mot en viss social risk. På sjukförsäkringsområdet är den sociala risken att människor p.g.a. sjukdom eller funktionsnedsättning har nedsatt arbetsförmåga och därför inte kan försörja sig själva genom förvärvsarbete. Det är dock inte sjukdomen eller funktionsnedsättningen i sig som avgör rätten till ersättning utan den effekt som denna har på den försäk- rades möjligheter att arbeta. Villkoren i sjukförsäkringen avgör bl.a. i vilken grad arbetsförmågan måste vara nedsatt för att den för- säkrade ska vara berättigad till ersättning. Ett viktigt perspektiv i sammanhanget är att grupperna som får sjukpenning, rehabiliteringsersättning, aktivitetsersättning och sjuk- ersättning är heterogena. Vissa individer har arbetat men har genom skador, sjukdomar eller olyckor fått nedsatt arbetsförmåga och där- för behövt lämna arbetsmarknaden, tillfälligt eller mer permanent. Andra personer har aldrig förvärvsarbetat. Ersättningarna bör ge ett skydd för samtliga dessa grupper. Det är inte sjukdomen eller funktionsnedsättningen som sådan som innebär att en person inte kan försörja sig, utan ifall sjukdomen eller funktionsnedsättningen medför att denne inte kan arbeta och få inkomst. Den sociala risken existerar därmed i ett samspel mellan en persons förmåga och kraven i de arbeten som (vid ett visst givet tillfälle) finns på arbetsmarknaden. Arbetsförmåga är därmed ett begrepp som är svårt att definiera och bedöma. Vilka effekter sjuk- domar och nedsättningar i arbetsförmågan får för användande av sjukförsäkringsförmåner kan från statens håll styras bland annat med hjälp av regelverket för sjukförsäkringen. Liksom bl.a. Arbetsförmåge- utredningen (S 2008:01) har anfört anser denna utredning att be- greppet arbetsförmåga inom sjukförsäkringen i hög grad är såväl ett politiskt som ett medicinskt begrepp. Arbetsförmåga behöver defi- nieras och bedömas inom ramen för ett välfärdspolitiskt samman- Att genom lagstiftning avgöra vilka personer som kan respek- tive inte kan försörja sig själva genom förvärvsarbete är i praktiken i hög grad en politisk fråga om vilka som ska avkrävas att försöka för- sörja sig själva eller inte. Begreppet arbetsförmåga har dock även skiftande definitioner och bedöms på olika sätt inom olika delar av välfärdspolitiken. Exempel- vis finns skillnader i synsätt mellan sjukförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkringen. Enligt det förstnämnda ska arbetsförmågans ned- sättning bedömas och enligt det senare ska förmågan att utföra ett arbete bedömas. Bedömningen av det arbetslöshetsförsäkringsrätts- liga begreppet ”arbetsförhet” är inte heller en strikt medicinsk be- dömning och skillnaden mellan de olika begreppen blir särskilt märkbar när personer rör sig mellan och . Detta är dock naturligt då det rör sig om två olika trygghetssystem som fyller olika syften. En grundläggande avvägning som behöver göras när förmåner inom sjukförsäkringen utformas är att reglerna å ena sidan måste vara utfor- made så att individen ges ett skydd mot den aktuella sociala risken som de individer som skulle kunna försörja sig genom arbete inte ges tillgång till förmånen. En viktig del i denna avvägning är den så kallade arbetslinjen. Den har i olika former varit viktig vid utformningen av de svenska socialförsäkringarna. ambitioner vad gäller välstånd och välfärd kräver ett högt arbetskraftsdeltagande. Människor ska i så hög utsträckning som möj- ligt försörja sig genom arbete och den som inte kan det ska genom rehabilitering eller aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder få hjälp att komma tillbaka. Arbetslinjen ställer även krav på deltagande i sådana insatser och på att människor är beredda söka arbete och att ta sådana arbeten som finns tillgängliga för dem. När välfärdssystem utformas ska de utformas på ett sätt som skapar incitament till arbete. Värt att notera i detta sammanhang är att människor under vissa pre- misser förväntas vara beredda på omställning, alltså att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden som sådan, inte enbart till arbeten de har erfar- enhet av eller utbildat sig till. Återgång i arbete kan således förutsätta omställning till ett nytt arbete. I arbetslinjen finns även en omsorg om individen. Arbete ger, utöver försörjning, även mening och sammanhang. Det är därför vik- tigt att inte ge upp om människors förmåga att genom förvärvsarbete kunna försörja sig själva. Betydande resurser satsas därför på att se till så att människor inte lämnar arbetskraften i förväg eller i onödan och på att ge stöd så att människor ska kunna få eller återfå arbets- förmåga. Alla de förmåner som berörs av detta betänkande har en stark koppling till arbetslinjen. Syftet med den nya förmånen preventions- ersättning är att förebygga nedsatt arbetsförmåga och rehabiliterings- ersättningen ska underlätta återgång i arbete vid nedsatt arbetsför- måga. Sjukersättningen kräver, såväl som med utredningens förslag, att arbetsförmågan är långvarigt nedsatt samt att rehabiliter- ingsmöjligheterna är uttömda. Den som får aktivitetsersättning ska som huvudregel även delta i insatser som syftar till att personen ska få eller återfå arbetsförmåga. För de som beviljats sjuk- eller aktivi- tetsersättning finns regler som ska göra det möjligt att ta tillvara even- tuell kvarvarande arbetsförmågan. Arbetslinjen har en bortre gräns. Det finns en punkt där det inte längre går att motivera, varken ur individens eller samhällets perspektiv, att fortsätta med insatser som syftar till att en person ska få eller återfå arbetsförmåga och att ställa krav på att individen ska delta i dessa. Var den gränsen går beror till viss del på vilka resurser samhället är beredda att satsa på sådant som rehabilitering och an- passade arbeten men också på vilka effekter man bedömer att sådana insatser kommer att få. måste individens perspektiv beak- tas så att inte den hypotetiska samhälleliga nyttan i fortsatta insatser leder till en för individen orimlig situation. Dessa avvägningar blir särskilt tydliga vad gäller äldre personer i arbetsför ålder. Det kan exempelvis vara rimligt att satsa relativt mycket resurser för att en person som förväntas ha kvar i arbetslivet ska kunna återgå i arbete. Ju närmare pension individen kommer desto mindre motiverat kan det anses vara att exem- pelvis satsa på omställning till ett yrke som individen saknar erfar- enhet av. Vid någon punkt är det inte längre rimligt för samhället att fortsätta att kräva att den försäkrade ställer om till ett nytt arbete. Forskning visar att det finns utrymme för arbetstagare i att ha ett längre arbetsliv än vad som varit . Den höjda medellivslängden leder inte enbart till fler år, utan därutöver fler år med god hälsa. Även om en sådan utveckling kan sägas gälla generellt för befolkningen finns det och kommer sannolikt alltid att finnas personer som inte gynnas av den positiva utvecklingen som gäller på gruppnivå, och därmed inte kan jobba så . att dra slutsatsen att det finns en oöverbryggbar målkonflikt mellan å ena sidan arbetslinjen och strävan att fler ska arbeta längre och å andra sidan möjligheter att lämna arbetslivet före pensionsåldern. kan dock den typen av ventil som sjukersättningen erbju- der vara en förutsättning för att en mer allmän politik som strävar mot ett högt arbetskraftsdeltagande ska framstå som rimlig och ha legitimitet hos befolkningen. Grundläggande principer som utgångspunkt för utredningens arbete Ett antal utgångspunkter har, utöver vad som redogjorts för ovan, varit viktiga principer som legat till grund för utredningens arbete. En av dessa centrala utgångspunkter är att reglerna ska vara ut- formade så att de ger en god rättssäkerhet. Vid utformningen av lag- stiftningen behöver beaktas att det i socialförsäkringarna ska göra en individuell bedömning, med utgångspunkt i den försäkrades specifika förutsättningar. Förmånerna bör även vara lätta att förstå för indivi- den och lätta att administrera för ansvariga myndigheter. Det bör även råda stabilitet i tillämpningen och möjligheterna att förhindra och kontrollera fusk och missbruk ska vara goda. Vidare bör reglerna vara så träffsäkra som möjligt så att rätt person får rätt ersättning. För- månerna bör slutligen vara konstruerade på ett sätt som gör att de uppfattas som legitima av medborgarna. En central utgångspunkt vid utformningen av regler inom social- försäkringen är god rättssäkerhet. Detta är ett av rättsstatens mest centrala begrepp. En lagstadgad definition av begreppet saknas emel- lertid. Ett problem härvid är naturligtvis att fixera vad rättssäkerhet är för något. En central del är legaliteten. Att myndigheterna håller sig till lagen och inte väger in andra förhållanden är avgörande för att motverka godtycke i förvaltningen. Den stora vinsten här är förut- sägbarheten. Förutom detta kan framhållas kravet på rättvisa. Detta är ett mycket vagt begrepp, men många regler kan sägas i någon utsträckning ha sin grund i ett rättvisetänkande, till exempel jävs- bestämmelser, likhetsprincipen, eller objektivitetsprincipen. lar här inte om rättvisa i en etisk mening utan rättvisan är i stället kopplad till förfarandet. En definition är att ”rättssäkerhet råder när man kan lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt”.1 En annan sammanfattande definition är att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig och bedrivas med hög kvalitet. I den rättsvetenskapliga forskningen brukar man skilja mellan formell respektive materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäker- heten betonar rättsordningens förutsebarhet och allas likhet inför lagen medan den materiella rättssäkerheten snarare betonar inne- hållet i rättsnormerna. En central del av den formella rättssäkerheten är att enskilda personer ska kunna förutse de rättsliga konsekvenserna av ett visst handlande eller i en viss fråga. En instiftad bestämmelse ska vara klar, tydlig och precis i sin utformning och enskilda ska kunna förutsätta att domstolar och andra myndigheter följer och tillämpar regeln. För att rättssäkerhetens principer ska kunna upprätthållas finns det regler inom förvaltningsrätten som ger uttryck för dessa principer. Exempel på sådana bestämmelser är 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, om jäv och bestämmelserna i 30 § FPL om att rättens avgörande ska grundas på vad som förekommit i målet och att det av beslutet ska framgå de skäl som bestämt utgången. Mot- svarande bestämmelser om jäv och att beslut ska vara motiverade finns även i förvaltningslagen (2017:900) – FL2. Andra exempel på regler i FL som direkt berör rättssäkerheten är rätten att få ta del av och yttra sig över inkomna uppgifter i 25 § och rätten att överklaga i 40–45 §§. Några av bestämmelserna är särskilt intressanta för hand- läggningen i ärenden om sjukersättning eller aktivitetsersättning. Det är regler som berör att myndigheten ska bistå de försäkrade med vägledning och information (serviceskyldigheten), att ärenden ska ut- redas tillräckligt, att de som söker en förmån ska behandlas lika och att tillämpningen av regelverket ska vara förutsebar och transparent. Förutsebarheten är en central, om inte den mest centrala delen, i rättssäkerhetstänkandet. Förutsebarhet förutsätter tydliga regler och korrekt och lojal rättstillämpning. I detta är den viktigaste principen legalitetsprincipen, vilken utgör en garant för förutsebarheten. 1ISF 2010:4 Rättssäker förvaltning, s. 36. 216 och 32 §§ FL. problem vid tillämpningen av denna är dock att många materiella reg- ler är mycket vagt utformade, till exempel att sjukersättning kan be- viljas om en persons arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel. I detta finns förstås ett stort mått av bedömnings- utrymme. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrym- me till myndigheterna riskerar tillämpningen att bli mer oförutsäg- bar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformig tillämpning. kan ett stort bedömningsutrymme även innebära ett större utrymme att ta rimliga hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet. Det går att ifrågasätta och reflektera över vad som utgör likhet och likabehandling, speciellt inom ramarna för en lagstiftning som ska tillämpas med hänsyn till individuella faktorer.3 Att socialförsäkringen tillämpas enhetligt och konsekvent är såle- des angeläget både från de enskilda försäkrades och från det allmän- nas synpunkt. Det är viktigt att regelverket är tydligt eftersom det bidrar till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. För att socialförsäkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion är det från ett allmänt perspektiv viktigt att socialförsäkringen tillämpas rättvist och lika och att förmåner beviljas enligt de förutsätt- ningar som lagstiftaren har fastställt.4 Förutom den rättssäkerhet som innebär legalitet, objektivitet, lika- behandling och förutsebarhet finns också den materiella rättssäker- heten. Här är innebörden i det närmaste att det slutliga resultatet av tillämpningen av lagbestämmelserna blir rättvist eller rättfärdigt, något som också kan beskrivas som en strävan efter ”materiellt riktiga be- slut”. I strävan efter likabehandling finns en risk för standardisering och en konflikt med att varje ärende också ska bedömas utifrån den försäkrades individuella förutsättningar. En strikt tillämpning utifrån ett likabehandlingsperspektiv kan i värsta fall innebär en minskad materiell rättssäkerhet. Särskilt om t.ex. omfattande ”objektiva” krite- rier ställs upp för prövning av rätt till ersättning. Ett viktigt inslag i den materiella rättssäkerheten är också frågan om bevisning och beviskrav, dvs. den styrka på medicinsk och annan utredning som den enskilde behöver lägga fram för att få rätt till ersättning från socialförsäkringen. Ett alltför högt beviskrav som enskilda har svårt att leva upp till motverkar materiellt korrekta 3Jfr t.ex. , Socialförsäkringsrapport 2017:1 och Altermark, Avslagsmaskinen, 2020, s. 58. 4Jfr SOU 2018:5, s. 129. beslut, vilket talar för att ett inte alltför högt beviskrav generellt bör gälla. Detta måste i sin tur ställas mot den omfattande utrednings- skyldighet som gäller inom socialförsäkringen och som innebär att ett ärende ska vara så utrett som dess beskaffenhet kräver för att ett beslut ska kunna fattas. Oklarheter kring vilket beviskrav som ska gälla kan också innebära svårigheter i handläggningen och att lika fall bedöms olika. En viktig rättssäkerhetsprincip inom socialförsäkringen är också den om den individuella bedömningen. Man kan i den allmänna för- säkringen sägas vara försäkrad ”i befintligt skick”. Detta innebär att bedömningen ska utgå från den person man är och inte i förhållande till en ”vanlig” person eller i än mindre grad till en särskilt socialt och kompetensmässigt gynnad person. Att någon hänsyn tas till vem man är och var i livet man befinner sig är en viktig del av försäkringens själva grundidé. Det är ”skadan” som försäkras och skadan uppstår i relation till den man tidigare var. I arbetsskadeförsäkringen är principen om befintligt skick en ut- talad och grundläggande princip. Det är exponeringens effekt i den enskilda fallet som ska bedömas, inte hur en viss exponering typiskt sett påverkar en ”normalperson”. Även i sjukförsäkringen, inklusive rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning, är den individuella bedömningen av stor betydelse. Arbetsoförmåga på grund av sjukdom är och har alltid varit själva kärnan i sjukförsäkringens ersättningsbegrepp. har den medicinska knytningen kommit att renodlas allt mer och allt färre andra faktorer har tillåtits spela en roll i lagstiftningen. Med regel- förändringarna av sjukförsäkringen försvann möjlig- heterna att ta hänsyn till s.k. särskilda skäl – faktorer som den för- säkrades ålder, utbildning, bosättningsförhållanden och liknande. Här finns en målkonflikt i balansen mellan å ena sidan den medi- cinska renodlingen av försäkringen och å andra sidan det bedömnings- utrymme som innefattar principen om den individuella bedömningen. Att inte ta hänsyn till befintligt skick vid en bedömning av rätt till ersättning är som att utgå från att med undantag från sjukdomen och dess direkta konsekvenser är allt annat lika. I verkligheten är det att röra sig väldigt långt från en försäkring som kompenserar någon för en förlorad eller minskad förmåga till egen försörjning. Svårig- heten här blir främst att avgöra hur stor hänsyn som ska tas till det befintliga skicket utan att väga in de faktorer som inte ska vägas in enligt gällande regelverk. Principen om befintligt skick kan komma till uttryck på olika sätt. Det finns både en mer begränsad och en mer omfattande tolkning av hur begreppet kan komma att spela en roll inom ramen för en be- dömning av arbetsförmåga. I den proposition som behandlade den så kallade medicinska renodlingen av arbetsförmågebegreppet åter- finns resonemang som illustrerar skillnaden.5 Där behandlas möjlig- heten att i vissa fall ta hänsyn även till andra faktorer än de rent medicinska vid bedömningen av arbetsförmåga. I propositionen refe- reras till sjuk- och arbetsskadeberedningen som skiljer på individuella hänsynstaganden som ligger inom själva ersättningsrekvisitet ”sjuk- dom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga” vilket inrymmer att ta hänsyn till att en och samma sjukdom kan sätta ned olika per- soners arbetsförmåga olika mycket, respektive de hänsyn som ska tas till vad som ”rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till hans eller hennes utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter”. Den senare formen av hänsyn sorterades in under ”särskilda skäl” och skulle endast tas i undantagsfall medan den första formen betrakta- des som förenlig med den medicinska renodlingen. Vid bedömning av det svåra begreppet arbetsförmåga och om en viss försäkrad har sådan förmåga eller inte är det befintliga skicket av central betydelse. Samma sjukdom kan få mycket skilda medicinska konsekvenser för olika människor. Medan en trettioårig, tidigare fullt frisk person kan fortsätta arbeta trots en inträffad skada exempelvis i form av ett svårt benbrott kan samma skada få helt andra följder för en multisjuk sextioåring som redan före skadan t.ex. lider av höft- besvär. Det finns också många personer som trots svåra skador eller funktionsnedsättningar kan arbeta. innebär detta inte att exakt samma krav kan ställas på andra individer med samma sorts svåra sjukdomstillstånd eller funktionsnedsättningar. Sjukförsäkringen bör därför inte heller vara baserad på schematiska bedömningar eller vara kopplad till vissa diagnoser eller liknande. Sådana individuella hänsyn är inte att tillämpa särskilda skäl p.g.a. exempelvis ålder, utan ingår i vad som är en individuell bedömning, men gränsen är av naturliga skäl ofta mycket svår att dra. Det går inte heller att komma 1996/97:28. ifrån att individuella faktorer som den enskildes motivation för arbete spelar in i hur den faktiska förmågan också kommer att yttra sig. Principen får också betydelse exempelvis vid bedömningen av det varaktighetskriterium som finns inbyggt i nuvarande regelverk för sjukersättningen. En prognos om framtida nedsatt arbetsförmåga inne- håller från hälso- och sjukvårdens perspektiv typiskt sett en helhets- bedömning. Förutom en prognos av sjukdomens utveckling kommer faktorer som den enskildes livssituation, förändringar av andra för- hållanden och den enskildes motivation att ha betydelse för vilken förmåga till arbete som finns. I avgöranden från Högsta förvaltnings- domstolen har slagits fast att det är just den individuella bedömningen och utredningen i varje enskilt fall som ska anses vara avgörande för varaktighetsbedömningen och rätten till ersättningen när det inte går att dra några säkra slutsatser om en viss sjukdom, t.ex. vid mer diffusa sjukdomstillstånd.6 Med ett för snävt bedömningsutrymme finns en risk att det upp- står en alltför stelbent tillämpning som gör att människor faller utanför systemet av skäl som inte bedöms som rimliga med hänsyn till syftet med förmånen. Det behöver därför finnas ett bedömnings- utrymme när en enskilds rätt till en viss förmån ska bedömas. Sam- tidigt kan ett för brett bedömningsutrymme vara problematiskt sett ur ett förutsebarhets- och rättssäkerhetsperspektiv. Ytterligare en viktig utgångspunkt vid utformandet av socialförsäk- ringsförmåner är träffsäkerhet, dvs. att rätt personer ska beviljas för- måner på rätt premisser och omfattas av rätt ersättningssystem. Den som är berättigad till en viss förmån ska också få den. I detta ligger också att för den som beviljats en ersättning ska kriterierna för ersätt- ningen, även efter tidpunkten för beviljandet fortsatt vara uppfyllda. Träffsäkerhet handlar således också om att säkerställa att den som inte är berättigad eller som är berättigad till förmånen inte heller ska få den. Förmånerna måste också utformas på ett sådan sätt att de fyller det avsedda syftet. Förebyggande sjukpenning, vars syfte bl.a. är att förebygga att ohälsa övergår till sjukdom och arbets- oförmåga hos enskilda försäkrade, måste exempelvis vara tillämpbar 6Se HFD 2011 ref. 63 I-III och HFD 2013 ref. 60. i de faktiska fall när en person befinner sig i denna situation och riskerar att drabbas av arbetsoförmåga.