sou · H9B336 · 2021-05-05 00:00:00 — I betänkandet har den nämnda bestämmelsen i 12 kap. 7 § FB tagits upp i anslutning till konventionens artikel 12, som handlar om att barn ska tillförsäkras en rätt att uttrycka åsikter och få dem beaktade och att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnkonventionsutred- ningen har bedömt att bestämmelsen inte är oförenlig med barnkon- ventionens krav enligt artikel 12 eller med konventionen i övrigt men att bestämmelsen skulle vinna på en formulering som omfattar även yngre barn. Utredningen har ansett att vissa bestämmelser i 6, 10 och 21 kap. inte är förenliga med barnets rätt enligt artikeln.5 Vår utredning gäller främst frågor om ställföreträdare för vuxna. Frågan om vilka åldersgränser som bör gälla i kräver både ett helhetsgrepp och noggranna överväganden med utgångs- punkt i barnrättsperspektivet. Förmynderskapsrättens åldersgränser bör lämpligen behandlas i ett sammanhang där just förmynderskap är i fokus eller där samtliga åldersgränser i tas upp. Vi föreslår därför inga förändringar när det kommer till åldersgränser. Tills vidare bör alltså informationsskyldigheten inträda när barnet fyller . 6.4.2Huvudmannen ska informeras om överförmyndarens granskning Vårt förslag: Efter varje genomförd granskning av en ställföre- trädares verksamhet ska överförmyndaren underrätta huvudmannen om att granskningen har genomförts och om resultatet av gransk- ningen. En bestämmelse om detta ska tas in i förmynderskaps- förordningen (1995:379). En annan viktig del i att åstadkomma bättre insyn för huvudmannen är att han eller hon bör ha en faktisk möjlighet att kontrollera ställ- företrädarens redovisning. I dagens läge granskar överförmyndaren ställföreträdarens årsräkning och sluträkning utan att huvudmannen 5SOU 2020:63 s. 561–572. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet får del av dem. Om ställföreträdaren har begärt arvode fattar över- förmyndaren ett arvodesbeslut efter genomförd granskning. Arvodes- beslutet expedieras till huvudmannen om han eller hon ska betala ställföreträdarens arvode, men de granskade handlingarna översänds i regel inte. Det är ovanligt att en huvudman på egen hand begär att få del av ställföreträdarens redovisning. Långt ifrån alla huvudmän har de förmågor som krävs för att ta del av redovisningen och förstå vad den innebär, men det finns också många huvudmän som har både intresse och förmåga. För dem skulle det vara positivt med en möj- lighet att gå igenom redovisningen, ibland med hjälp av en anhörig, en personlig assistent eller en annan betrodd person. Detta talar för att överförmyndaren bör ha en skyldighet att översända en kopia av redovisningshandlingarna till huvudmannen. Emot en sådan ordning kan hävdas att det bör vara en uppgift för ställföreträdaren att gå igenom redovisningen med huvudmannen och att handlingar som skickas från överförmyndaren i många fall inte kommer att innebära någon skillnad för huvudmannen i praktiken. En annan aspekt som lyfts fram till utredningen handlar om att det kan finnas situationer där huvudmannens tillstånd är sådant att det inte är till hans eller hennes bästa att ta del av handlingarna. Vi bedömer dock att det är viktigt att säkerställa huvudmannens möjligheter till insyn. Vi före- slår en ordning som innebär att överförmyndaren efter genomförd granskning ska underrätta huvudmannen om att granskningen har genomförts och om resultatet av den. Detta ger huvudmannen en möjlighet att beställa det fullständiga underlaget från överförmyn- daren eller ställa frågor till sin ställföreträdare. En sådan ordning ger huvudmannen en bättre möjlighet till insyn och kontroll än vad som är fallet , medan olyckliga konsekvenser som kan inträffa om hela redovisningen alltid skickas ut till huvudmannen undviks. Med- delandet om en genomförd granskning kan också expedieras med arvodesbeslutet, vilket innebär att överförmyndarens ökade admi- nistrativa arbetsbörda, som förslaget innebär, kan begränsas. Överför- myndarens skyldighet att underrätta huvudmannen bör lämpligen framgå av förmynderskapsförordningen. Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet 6.4.3Ökad insyn för huvudmannens anhöriga? Vår bedömning: Huvudmannens anhöriga bör inte få ökad rätt till insyn i ställföreträdarens verksamhet jämfört med . Det förekommer att anhöriga till huvudmannen är angelägna om att ha insyn i huvudmännens ekonomi eller andra förhållanden som rör honom eller henne. är detta befogat. En anhörig med insyn i ställföreträdarens uppdrag kan ofta hjälpa till vid kommuni- kationen mellan huvudmannen och ställföreträdaren. är det en anhörig som hjälper huvudmannen att förstå information som kommer från ställföreträdaren och som hjälper ställföreträdaren att förstå vad huvudmannen vill. En anhörig kan också sätta fingret på oklarheter och missförhållanden i ställföreträdarens verksamhet, vilket är en aspekt som bland annat lyfts fram från Justitieombuds- mannen.6 För att främja dessa positiva aspekter av saken har vi undersökt om det vore lämpligt att ge huvudmannens anhöriga en rätt till ökad insyn jämfört med . Det kan exempelvis vara fråga om en skyldighet för ställföreträdaren att löpande underrätta anhöriga om sin verksamhet. Redan med nuvarande regelverk har anhöriga möjlighet till insyn i ställföreträdarens verksamhet. Ställföreträdaren är skyldig att höra huvudmannens make eller sambo i viktiga frågor, om det är lämpligt (12 kap. 7 § andra stycket FB). Maken, sambon och de närmaste släktingarna har också rätt att utan begränsningar ta del av de hand- lingar som rör ställföreträdarskapet och som förvaras hos överför- myndaren (16 kap. 7 §). Det senare är en rättighet som vi anser kan ifrågasättas, vilket vi tar upp i avsnitt 7. Vidare innebär ställföreträ- darens skyldighet enligt 12 kap. 3 §, att alltid handla på det sätt som bäst gagnar huvudmannen, att ställföreträdaren i många situationer bör ge en anhörig insyn i verksamheten, om detta bedöms vara det bästa för huvudmannen. Hänsynen till huvudmannens bästa innebär emellertid också att det i vissa situationer kan vara motiverat att inte låta en anhörig få insyn. Det finns ett antal risker med att ge anhöriga ökad insyn i ställ- företrädarens verksamhet. Det förekommer att anhöriga månar om sina egna intressen snarare än huvudmannens och det är inte ovanligt 6Uppgifterna lämnade vid en intervju med en av JO:s byråchefer . Huvudmannens och de anhörigas insyn i ställföreträdarens verksamhet att en person måste ha en ställföreträdare just på grund av en anhörig. Ett exempel på detta är när ett vuxet barn utövar påtryck- ningar mot en åldrig förälder att ge bort sina tillgångar. Det före- kommer också att huvudmannen inte vill att den anhörige ska ha någon insyn och en stärkt rätt till insyn för de anhöriga kan därför vara problematisk i förhållande till huvudmannens rätt till sin per- sonliga integritet. Det finns vidare fall när anhörigas insyn kan vara direkt skadlig för huvudmannen, exempelvis om huvudmannen ut- satts för våld i en nära relation. En ytterligare aspekt är att ställföre- trädarens uppdrag kan bli alltför betungande om anhöriga i större utsträckning än ska ges insyn i verksamheten. Mot den bak- grunden gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att lagstifta om ökad insyn för anhöriga jämfört med . Däremot bör ställföre- trädaren som nämnts ofta erbjuda anhöriga insyn i verksamheten, när det är förenligt med huvudmannens bästa. 7Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen Vi har haft i uppdrag att överväga om det finns anledning att stärka sekretessen för uppgifter om huvudmannens personliga eller eko- nomiska förhållanden i ärenden hos överförmyndaren. 7.2.1Handlingar som finns hos överförmyndaren Handlingar som lämnas in till eller upprättas hos överförmyndaren blir i regel allmän handling. Allmänna handlingar ska som huvud- regel lämnas ut till den som begär det. Rätten begränsas dock av bestämmelser om sekretess (2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförord- ningen). Hos överförmyndaren gäller sekretess i ärenden enligt för- äldrabalken och lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. Innebörden av sekretessen framgår av 32 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Det är alltså fråga om ett så kallat omvänt skaderekvisit vilket innebär att det finns en presumtion för sekretess. I litteraturen framhålls att det omvända skaderekvisitet i praktiken innebär att uppgifter inte kan lämnas ut utan att man har kännedom om mottagarens identitet och om vad han eller hon ska använda uppgifterna till.1 1Holstad (2018), Sekretess i allmän verksamhet, en introduktion till de grundläggande reglerna, sjätte upplagan, s. 30, samt m.fl., (2017), Sekretess m.m. hos allmän domstol, femte upp- lagan, s. 44. Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen Undantag från sekretessbestämmelsen gäller för sådana uppgifter som enligt vad som föreskrivs i (FB) eller lagen om god man för ensamkommande barn ska lämnas ut till en enskild (32 kap. 5 § OSL). Undantaget syftar på bestämmelsen i 16 kap. 7 § FB som medger huvudmannen och hans eller hennes make eller sambo och närmaste släktingar rätt att ta del av de handlingar som rör ställföreträdarskapet och som förvaras hos överförmyndaren. Enligt förarbetena innefattar begreppet närmaste släktingar barn, för- äldrar och syskon men kretsen kan också sträckas ut vidare.2 Person- kretsen är densamma i ärenden som gäller god man för ensamkom- mande barn (12 § lagen om god man för ensamkommande barn). Detta betyder att huvudmannens make eller sambo och närmaste släktingar har full insyn i de handlingar om huvudmannen som finns i överförmyndarens akt. I akten finns handlingar som gäller ställ- företrädarens redovisning men ofta också skrivelser, läkarutlåtanden, socialutredningar och andra handlingar som avser huvudmannens förhållanden. Även års reform på ställföreträdarområdet3 hade huvud- mannens närmaste anhöriga full insyn.4 Trots kritik från bland andra Föreningen innebar reformen ingen skärp- ning av skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen. Detta motiverade med att anhörigas insyn är av stor vikt för möjligheterna till uppföljning av skötseln av huvudmannens intressen.5 Liknande argumentation användes i samband med att motsvarande bestäm- melse infördes i lagen om god man för ensamkommande barn.6 7.2.2Uppgifter om huvudmannen som förekommer i domstol I domstolsärenden som gäller anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap gäller sekretess för uppgifter om den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. Detsamma gäller i ärenden enligt lagen om god man för ensamkommande barn och enligt lagen (2017:310) om framtidsfullmakter (36 kap. 1 § första 1987/88:124 s. 175. Enligt rättsfallet HFD 2013 ref. 73 kan även ett syskonbarn i vissa fall ha insynsätt. 1993/94:251. 4Se 17 kap. 6 och 7 §§ FB i sin lydelse före . Enligt bestämmelserna hade huvud- mannen och hans eller hennes make och närmaste fränder rätt att ta del av handlingar som för- varades hos överförmyndaren. 1993/94:251 s. 174. 2013/14:225 s. 38. Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen stycket 3–6 OSL). Sekretessen gäller om det kan antas att den en- skilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Det är alltså fråga om ett så kallat rakt skaderekvisit och presum- tionen är för offentlighet. Sekretessbestämmelsen gäller även i för- hållande till den enskildes make eller sambo och närmaste släktingar. års reform krävdes partens begäran för att sekretess skulle gälla. Kravet togs bort eftersom det ansågs svårt för den som har behov av en god man eller förvaltare att inse betydelsen av en sådan begäran.7 Enligt litteraturen kan det ofta vara befogat att hemlighålla käns- liga uppgifter med stöd av bestämmelsen, i synnerhet när det gäller uppgifter i underliggande utredningar som exempelvis läkarintyg.8 I litteraturen sägs vidare att domstolen normalt inte gör någon bedömning av risken för skada eller men i det enskilda fallet. I stället överväger domstolen om uppgifterna är sådana att det typiskt inne- bär skada eller men om de lämnas ut.9 Våra kontakter med aktörer som är verksamma på området10 visar att det är relativt sällsynt att huvudmannens make, sambo eller när- maste släktingar begär att få ta del av handlingar som gäller huvud- mannen. När det händer är det i regel en årsräkning eller någon annan redovisningshandling som den anhörige vill ta del av. Det förekommer dock att anhöriga begär att få se handlingar som gäller den enskildes personliga förhållanden, exempelvis ett läkarintyg eller en socialutredning. När en handling begärs ut kontrollerar överför- myndaren att den som begär att ta del av handlingen tillhör kretsen make, sambo eller närmaste släktingar. Om detta konstateras får den anhörige del av handlingen. I annat fall gör överförmyndaren en sekretessprövning innan handlingen lämnas ut. Vid våra undersökningar har ett stort antal aktörer framhållit problem med att huvudmannens make eller sambo och närmaste släktingar har full insyn i handlingar som gäller huvudmannen. 1993/94:251 s. 174 f. 8Heuman m.fl. (2017), s. 95. 9Holmgård m.fl. (2020), God man, förvaltare och förmyndare. Domstolarnas handläggning, andra upplagan, s. 82. 10Vilka undersökningar vi har gjort under utredningsarbetet framgår av avsnitt 2.2. Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen har pekat på att en huvudmans rätt till personlig integritet kränks när känsliga uppgifter lämnas ut. En vanlig iakttagelse har varit att det inte sällan finns konflikter mellan huvudmannen och anhöriga och att det kan skada huvudmannen om uppgifter om honom eller henne kommer till deras kännedom. Enligt flera överförmyndare har det förekommit att anhöriga begärt ut handlingar om huvudmannens ekonomi för att gynna sina egna intressen. Några har pekat på att det i vissa fall kan innebära en allvarlig fara för huvudmannen om uppgifter om honom eller henne når en anhörig, exempelvis när det finns en hederskultur i huvudmannens familj. Överförmyndare har vidare lyft fram fall när handlingar har lämnats ut till anhöriga mot en huvudmans uttryckliga vilja. Både överförmyndare och intresse- föreningar har pekat på att personer i behov av en god man ibland avstår från insatsen eftersom de befarar att känsliga handlingar ska lämnas ut till anhöriga. Flera intresseorganisationer, bland annat , Funktionssätt , och Föreningen , har haft uppfattningen att anhörigas rätt till insyn i handlingar som gäller den enskilde bör begränsas. Några aktörer har dock framhållit att de anhörigas insyn i de handlingar som finns hos överförmyndaren är viktig för kontrollen av ställföreträdarens verksamhet. Det har varit en relativt vanlig uppfattning att anhörigas insyn kan bidra till att brister i ställföreträdarens verksamhet synliggörs. 7.4.1Stärkt skydd för uppgifter om huvudmannen Vårt förslag: Rätten för huvudmannens make eller sambo och närmaste släktingar att ta del av handlingar som rör ställföre- trädarskapet och som finns hos överförmyndaren ska begränsas. En handling ska inte lämnas ut till den anhörige om det med hän- syn till huvudmannens intressen finns särskilda skäl mot det. Bestämmelsen tas in i 16 kap. 7 § . I överförmyndarens akt finns handlingar som gäller huvudmannens ekonomiska och personliga förhållanden, exempelvis årsräkningar och andra redovisningshandlingar, läkarintyg och socialutredningar. Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen Det kan alltså finnas mycket integritetskänsliga uppgifter i akten. Bestämmelsen i 16 kap. 7 § FB innebär att huvudmannens make eller sambo och närmaste släktingar har rätt till full insyn i handlingarna. Enligt offentlighetsprincipen ska en handling så långt som möj- ligt vara offentlig. Ett av de viktigaste skälen bakom principen är att den möjliggör en kritisk granskning av myndigheters verksamhet. Undantag finns i sekretessbestämmelser som avser att skydda integri- tetskänsliga uppgifter om enskilda. Hos överförmyndaren gäller en presumtion för sekretess när det gäller uppgifter om huvudmannens ekonomiska och personliga förhållanden (32 kap. 4 § OSL). På närliggande områden, exempelvis inom hälso- och sjukvården eller inom , gäller motsvarande stränga sekretesskydd för uppgifter om den enskildes personliga förhållanden (25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL). Den enskilde har dock en möjlighet att helt eller delvis efterge sekretessen enligt den allmänna bestämmelsen i 12 kap. 2 § OSL. särreglering för make, sambo och närmaste släktingar innebär alltså ett undantag från regler till skydd för enskildas integritet. Undantaget för med sig att anhöriga har större insyn i uppgifter som finns hos överförmyndaren än i domstolsärenden som gäller godmanskap och förvaltarskap, trots att de sekretessregler som gäller i domstol annars innebär ett större mått av öppenhet (36 kap. 1 § första stycket 3–5 OSL). Under utredningen har det kommit fram att uppgifter om huvudmannen som finns hos över- förmyndaren kan behöva skyddas även i förhållande till huvudman- nens make, sambo och nära släktingar. Det är inte ovanligt att en person behöver en god man eller förvaltare just på grund av en anhörig eller att det finns starka intressemotsättningar mellan huvud- mannen och den anhörige. Det finns exempel på att känsliga upp- gifter om huvudmannen har lämnats ut till anhöriga i dessa situatio- ner, i strid med huvudmannens intressen. kan ett utlämnande av en handling innebära en konkret risk för huvudmannen, exem- pelvis om han eller hon lever under hedersförtryck och en familje- medlem trots detta får tillgång till uppgifter i en socialutredning. Det förekommer att personer i behov av en god man avstår från insatsen på grund av rädsla för att känsliga uppgifter kan lämnas ut till anhö- riga. Vi anser mot denna bakgrund att skyddet för huvudmannens personliga integritet behöver stärkas. Rätten för huvudmannens make eller sambo och närmaste släktingar att ta del av handlingar Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen som rör ställföreträdarskapet och som finns hos överförmyndaren bör begränsas. Vi har övervägt att ta bort den särreglering i förhållande till anhöriga som 16 kap. 7 § FB innebär. En sådan ordning får följden att en presumtion för sekretess gäller för uppgifter om huvud- mannen, även i förhållanden till maken eller sambon och de närmaste släktingarna. Detta skulle försvåra för de många anhöriga som, helt i enlighet med huvudmannens intressen, är aktiva när det kommer till uppföljningen av hur ställföreträdaren sköter sitt uppdrag. Från har det påpekats att det ofta är anhöriga som sätter fingret på missförhållanden i ställföreträdares verksamhet.11 Vi anser därför att en ordning av det slaget är att ta saken för långt. Det bör i stället vara fråga om en reglering som tar hänsyn både till de positiva aspekterna av att de anhöriga har insyn och de negativa konsekvenser som ibland följer av den öppenhet som råder . En möjlighet är att låta samma regler som gäller i domstol, innebärande en presumtion för offentlighet, gälla hos överförmyndaren och då även i förhållande till huvudmannens make eller sambo och nära släktingar. Ett skäl som talar i den riktningen är att överförmyndaren enligt vårt förslag i avsnitt 22 bör överta viss beslutskompetens som ligger på domstol och att det därför kan vara befogat med större öppenhet när det gäller uppgifter som finns hos överförmyndaren. Ordningen innebär dock ett svagare skydd för uppgifter om huvud- mannen i förhållande till personer som inte är hans eller hennes make, sambo eller närmaste släktingar, vilket kan få konsekvenser som inte är önskvärda. Lösningen framstår därför inte som lämplig. En annan möjlighet är att låta handlingar som gäller ställföreträ- darens redovisning vara tillgängliga för huvudmannens make eller sambo och närmaste släktingar men att låta övriga handlingar om- fattas av sekretess. Det har dock påpekats att även redovisningen kan innehålla uppgifter som är känsliga och som det inte är lämpligt att anhöriga tar del av, och att det ibland är motiverat att anhöriga har insyn i sådana handlingar som inte hör till redovisningen. Inte heller den lösningen framstår därför som lämplig. En ordning som enligt vår uppfattning innebär en rimlig avvägning är att maken eller sam- bon och de närmaste släktingarna som utgångspunkt ska ha rätt att ta del av handlingar hos överförmyndaren men att det införs en möjlighet att neka den anhörige att ta del av en handling, om det med 11Uppgifter lämnade vid en intervju med en av JO:s byråchefer . Skyddet för känsliga uppgifter om huvudmannen hänsyn till den enskildes intresse finns särskilda skäl mot att hand- lingen lämnas ut. Vi föreslår att en bestämmelse om detta tas in i 16 kap. 7 § FB. 7.4.2Uppgifter i ärenden enligt lagen om framtidsfullmakter Vårt förslag: Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden enligt lagen (2017:310) om framtidsfull- makter ska omfattas av sekretess hos överförmyndaren. Ett tillägg med den innebörden ska tas in i 32 kap. 4 § första stycket offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400). Som redan nämnts gäller hos överförmyndaren sekretess om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden enligt och lagen om god man för ensamkommande barn. Vi har under utredningsarbetet uppmärksammat att även uppgifter i ärenden enligt lagen om framtidsfullmakter kan behöva omfattas av sekretess. Överförmyndaren har vissa ansvarsområden enligt lagen, bland annat att pröva om en framtidsfullmakt helt eller delvis inte längre ska få brukas av en fullmaktshavare som vid fullgörandet av uppdraget gjort sig skyldig till missbruk eller allvarlig försummelse eller annars visat sig vara oförmögen att ta till vara fullmaktsgivarens intressen (26 § lagen om framtidsfullmakter). Det kan förekomma ur integritetssynpunkt mycket känsliga uppgifter i ärenden enligt lagen. Samma regler om sekretess bör enligt vår uppfattning gälla i dessa ärenden som i de ärenden överförmyndaren handlägger enligt annan lagstiftning. Vi föreslår därför att sekretess ska gälla hos över- förmyndaren i ärenden enligt lagen om framtidsfullmakter för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Tillägget bör tas in i 32 kap. 4 § första stycket OSL. 8Huvudmannens möjligheter att få information och stöd från överförmyndaren Vårt uppdrag har omfattat att ta ställning till hur det kan underlättas för huvudmän att få information och stöd när de har frågor som gäller ställföreträdarskapet. En huvudman som behöver stöd i frågor som gäller ställföreträdar- skapet kan vända sig till överförmyndaren, om han eller hon inte vill vända sig direkt till sin gode man eller förvaltare. Det finns inga bestämmelser som särskilt reglerar överförmyndarens skyldighet att ge information eller stöd till huvudmän. Det är i stället allmänna förvaltningsrättsliga regler om myndigheters service och tillgänglig- het som reglerar överförmyndarens skyldigheter i dessa avseenden. Enligt den serviceskyldighet som anges i 6 § förvaltningslagen (2017:900), ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla och myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälp ska ges utan dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Överförmyndaren lyder också under det allmänna kravet på tillgänglighet (7 § första stycket förvaltningslagen). Bestämmelsen innebär att myndigheter ska vara tillgängliga för kontakter med en- skilda och informera allmänheten om hur och när sådana kontakter kan tas.