sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — Läge och kvalitet i hyressättningen Läge och kvalitet i hyressättningen Läge och kvalitet i hyressättningen SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté i form av en kommission för att kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer i hyressättningen, och föreslå lämpliga åtgärder från statens sida i de fall (på de orterna) kommissionen konstaterar att lägesfaktorn och lägenheternas kvali- tet inte beaktas i tillräcklig utsträckning. förordnades till ordförande samt analyschefen och hyresrådet till ledamöter i kommittén. Som sakkunniga förordnades departementssekreteraren , kanslirådet och rättssakkunnige . Som experter förord- nades docenten , chefen , chefen , professorn , juristen , chefen och demografen . Som sekreterare i kommissionen förordnades från och med den 13augusti 2020 hovrättsassessorn och analytikern . , överlämnar härmed betänkandet Läge och kvalitet i hyressättning (SOU 2021:58). Till betänkandet fogas sär- skilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i jordabalken ......................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder .......................................... Förslag till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304).......................................................................................... Bakgrund till uppdraget.......................................................... Närmare om ramarna för uppdraget ...................... Genomförande av uppdraget.................................................. 1.3.1Samråd, genomförda möten och inhämtande Hyressättning av bostadslägenheter ............................. Hyressättning – en inledning ................................................. Vad är bruksvärdessystemet?.................................. Utgångspunkter för hyressättningen..................................... Hyrans storlek i avtalet........................................... 2.2.4Särskilt om olika hyror och förhandlingar 2.3 Rättslig prövning av hyran ..................................................... Prövningen sker i hyresnämnd............................... När parterna tvistar om hyran................................ Prövning i hyresnämnd........................................... Vad ingår i lägenhetens bruksvärde?...................... Lägenhetens läge som bruksvärdesfaktor .............. Underhåll av lägenheten och bruksvärde............... Lägenhetens standard i övrigt ................................ 2.3.9Hur lika måste lägenheterna vara för att anses Skälig hyra vid direkt jämförelseprövning ............. En skälig hyra kan komma att fasas in ................... 2.4 Allmän skälighetsbedömning ................................................ Den metod som vanligtvis används vid Hur görs en allmän skälighetsbedömning? 2.5 Renoveringar som höjer bruksvärdet .................................... 2.5.2Åtgärder som kräver godkännande eller 2.5.3Om hyresvärden vill utföra en tillståndspliktig Om tillstånd inte ges............................................... Upprustningar utförda av hyresgästen .................. Avtal om tillval och frånval..................................... 2.5.7Den rättsliga prövningen när det finns avtal om tillval och frånval............................................... 2.6 Särskild hyressättning för nyproduktion .............................. 2.6.1Olika hyresmodeller kan väljas för Förutsättningar för en giltig presumtionshyra ...... 2.7 Det kollektiva förhandlingssystemet ..................................... 2.7.1Utgångspunkter för det kollektiva 2.7.3Hur kan en lägenhet komma att omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet? Vilka frågor förhandlas kollektivt?......................... Lika lägenheter ska ha lika hyra .............................. Om en kollektiv förhandling strandar ................... prövning vid strandning.............. 2.7.9Hyresgästen har rätt till rättslig prövning av en kollektivt förhandlad hyra ............................. 2.8 Historisk tillbakablick ............................................................ Något om den historiska bakgrunden.................... Förändringar av bruksvärdessystemet.................... 2.8.4Kollektivt förhandlade hyror blir 2.8.5Den historiska bakgrunden och läge och kvalitet i hyressättningen ........................................ Bostäder, boendet och hyresmarknaden ....................... Hur vi bor ................................................................ Rörlighet och flyttmönster ..................................... Boendekostnad, upplåtelseform och inkomst ....... Balans mellan utbud, efterfrågan och behov .......... Hinder för rörlighet och inlåsningseffekter .......... Hyresmarknadens roll på bostadsmarknaden ....................... Hyresmarknadens storlek varierar i landet .......... Kötider hos de största bostadsförmedlarna ......... Bruksvärdeshyran är ett genomsnittspris Hyressättning i praktiken .......................................... 4.2Organisationerna inom det kollektiva 4.3 Hyresförhandlingar och hyressättning ............................... 4.3.1Självkostnadshyra – dess utveckling och påverkan på nuvarande hyresstrukturer............... Övergång till en mer systematisk Innebörden av systematisk hyressättning ........... 4.4 Vägledning och modeller för systematisk hyressättning ... 133 4.4.1Gemensam handledning för systematisk Modeller för att beräkna systematisk hyra .......... 4.5De lokalt förhandlande parternas syn på läge och kvalitet i hyressättningen .................................. 4.5.1Orter som inte tillämpar systematisk Orter där systematisk hyressättning tillämpas.... 4.5.3Systematiska hyressättningsmodeller på de 4.5.4Parternas syn på hyressättningen på orter där systematisk hyressättning tillämpas............... Allmänt om parternas syn på hyresförhandlingar om läge och kvalitet.............. 4.5.6Allmänt om parternas syn på den rättsliga prövningen av hyran.............................................. 4.6Kommissionens reflektioner utifrån mötena med lokala Kartläggning av läge, kvalitet och hyressättning .......... Undersökning av boendevärderingar av läget ..................... Sammanfattning av undersökningen avseende Hur undersökningen har genomförts .................. Kommuner som har undersökts ........................... 5.2.5Lägesgradient i landsbygdskommuner, mindre städer och större städer ......................................... 5.2.6Lägesgradient i storstadsregioner och särskilt 5.2.7Jämförelse av betalningsviljan för hyres- respektive bostadsrätter i ................... 5.3 Undersökning om boendevärderingar av kvalitet............... kvaliteter i hyresbostäder ...................................... Kartläggning av hyressättningen .......................................... Studier av lägesfaktorns genomslag i hyressättningen........ Hyresrätten, hyressättning och bostadspolitiska mål ........ 6.2Boendekonsumenternas värderingar reflekteras inte tillräckligt i hyressättningen................................................. 6.2.1Det geografiska läget slår inte igenom tillräckligt i hyrorna............................................... 6.2.2Svårt att reflektera värderingar av boendekvaliteter i bruksvärdet.............................. Gårdagens bruksvärde är inte dagens ................... 6.2.4Parterna hanterar inte att läge och kvalitet reflekteras i hyrorna .............................................. 6.3Samsyn om att läge och kvalitet ska reflekteras 6.4 Ett bruksvärde utifrån boendevärderingar .......................... 6.4.1Hur kvaliteter i boendet kan värderas 6.4.2Systematisk hyressättning är ett krävande och omfattande arbete .......................................... 6.4.3Förenkla metoderna för att beakta En förenklad kvalitetsmodell ............................... Ett enkelt betygssystem........................................ 6.5 Sammanfattande slutsatser................................................... 6.5.1Kommissionen kan inte lösa underliggande Kommissionens bedömning av möjliga Behovet av förändringar ....................................................... Tydligare praxis vid allmänna skälighetsbedömningar ....... Motivering av hyresnämndens beslut .................. Större fokus på bruksvärdet................................................. Bruksvärdet bör lyftas fram i lagtexten ............... Bruksvärdet ska spegla hyresgästvärderingar...................... Särskilt viktiga bruksvärdesfaktorer..................... Undantag från direkt jämförelse.......................................... Medling i hyresnämnd.......................................................... 7.7Effekter av kommissionens lagförslag för den rättsliga Infasning av hyreshöjningar ................................. 7.8Uppföljning av hyresstrukturernas utveckling och fördjupad hyresstatistik................................................. Förslaget till lag om ändring i jordabalken.......................... 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder .................................... 8.3Förslaget till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304).............................................................................. Konsekvensanalysens innehåll och syfte ............................. Behov av åtgärder .................................................................. Bättre förutsättningar att beakta läge och kvalitet utifrån rådande boendevärderingar ......... En hyresmarknad som möter Konsekvenser för hyresstrukturer och hyresnivåer............ Socioekonomiskt svaga områden ......................... Bostadsbidrag och bostadstillägg.......................... Konsekvenser för hyresmarknaden ..................................... Konsekvenser för hyresmarknadens parter......................... Konsekvenser för hyresnämnder och ............. 9.7Konsekvenser av uppföljning av hyresstrukturernas utveckling och fördjupad hyresstatistik.............................. 9.8 Bedömningar av övriga perspektiv gällande förslagen ........ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Undersökning om boendevärderingar av Undersökning om boendevärderingar av kvalitet ...... Kartläggning av hyresnivåer......................................... Kommissionen har haft i uppdrag att kartlägga och analysera hur hyreslägenheters läge och kvalitet beaktas i hyressättningen, och föreslå lämpliga åtgärder från statens sida i de fall (på de orter) kom- missionen konstaterar att lägesfaktorn och lägenheternas kvalitet inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Uppdraget har avsett hyressättningen för det befintliga beståndet av hyresbostäder inom det så kallade bruksvärdessystemet. Hyressättningen präglas av avtalsfrihet i den bemärkelsen att hyrans storlek bestäms i fria hyresförhandlingar. En allmän missuppfattning är att hyressättningen är reglerad inom de ramar som bruksvärdes- systemet ställer upp. Om de förhandlande parterna inte kan komma överens om en hyresjustering vid en förhandling, dvs. de tvistar om hyran, är det dock möjligt att ta tvisten vidare till hyresnämnden. Den rättsliga prövningen av hyran i hyresnämnden går ut på att jämföra lägenheter utifrån deras bruksvärden. Bruksvärdet ska då spegla hur hyresgäster i allmänhet värderar olika faktorer i boendet. Vid den rättsliga prövningen används bruksvärdet främst för att välja ut lägenheter som är jämförbara med prövningslägenheten. Är lägen- heterna likvärdiga utifrån deras bruksvärden kan även hyrorna jäm- föras. De hyror som ska ligga till grund för utgången ska främst vara kollektivt förhandlade. Vid en rättslig prövning prissätter inte hyresnämnden olika bruks- värdesfaktorer. Bruksvärdesprövningen är visserligen uppbyggd på sådant sätt att olika attraktiva egenskaper ska kunna få påverkan på utgången av vad som är en skälig hyra. Detta förutsätter dock att parterna har beaktat sådana faktorer vid hyressättningen för de lägen- heter som ligger till grund för jämförelsen. Om hyresstrukturerna på ett bättre sätt ska återspegla boende- konsumenternas allmänna värderingar behöver de kollektivt för- handlande parterna låta lägenheternas varierande bruksvärden få genomslag i hyrorna. Därmed kan platta hyresstrukturer, som hyres- sättningen historiskt sett har skapat, korrigeras. Läge och kvalitet beaktas inte tillräckligt En viktig del av kommissionens arbete har bestått i att undersöka om läget och andra kvaliteter i boendet beaktas i tillräcklig utsträck- ning i dagens hyressättning. Kommissionen har genomfört studier som syftat till att undersöka hur boendekonsumenter värderar olika geografiska lägen och andra kvaliteter i boendet. Undersökningarna har inte syftat till att fastställa vad som mer exakt utgör en rimlig hyresskillnad för olika geografiska lägen på en ort eller vad en specifik kvalitet i boendet bör ges för påverkan på hyressättningen. Om boendekonsumenterna visar en hög betalnings- vilja för en viss boendekvalitet, men detta inte speglas i hyressätt- ningen, har dock inte kvaliteten beaktats tillräckligt i hyressättningen. Kommissionens undersökningar har visat att det finns orter där lägen- heternas läge och andra kvaliteter inte har beaktats i tillräcklig utsträck- ning. Det finns tydliga skillnader hos boendekonsumenterna avseende vilken hyra man är beredd att betala för lägenheter i olika geografiska lägen på orten. I landsbygdskommuner värderas centrala lägen rela- tivt sett något lägre än i medelstora och större städer. I större städer har lägesfaktorn en större betydelse för betalningsviljan och i de tre storstadsområdena finns tydligast skillnader mellan olika bostads- områden. Undersökningarna har också visat att det finns ett starkt samband mellan värderingen av läget och områdens socioekono- miska status. Socioekonomiskt svaga bostadsområden värderas ofta lågt av boendekonsumenter. Vid sidan av lägesfaktorn har kommissionen undersökt hur andra kvaliteter värderas av boendekonsumenterna. Betalningsviljan för de undersökta kvaliteterna skiljer sig relativt kraftigt åt mellan olika grupper och geografier. Boende i har generellt sett en högre betalningsvilja än boende på andra orter. Det finns även skill- nader mellan mäns och kvinnors betalningsvilja för vissa kvaliteter. Läge och kvalitet inom det kollektiva förhandlingssystemet Kommissionen har samtalat med kollektivt förhandlande parter i , , , , , och . Parternas syn på hur hyressättningen fungerar på orten och hur väl hyrorna återspeglar lägenheternas kvaliteter skiljer sig mycket åt, mellan och inom de undersökta orterna. På orter där systematiska hyressättningsmodeller tillämpas finns ofta en differentierad hyressättning utifrån läget och andra kvalitets- faktorer. De kollektivt förhandlande parterna är dock ofta oense huru- vida hyresstrukturen på orten återspeglar hyresgästernas värderingar av sådana faktorer. På orter där man inte tillämpar någon systematik har samtliga aktörer som kommissionen träffat uppgett att läget och andra kvaliteter inte återspeglas särskilt väl i hyressättningen. På orter där man inte har arbetat med systematisk hyressättning kan dagens hyresnivåer ofta kopplas till värdeåret, dvs. det år som lägenheterna byggdes eller senast upprustades. Därtill påverkar större renoveringsåtgärder ofta hyrorna. Fastigheter med äldre värdeår har oftare en platt hyresstruktur. Nyare lägenheter och lägenheter som under de senaste 10 till 15 åren har genomgått upprustningar har där- emot ofta hyresstrukturer som i högre grad speglar deras kvaliteter. På flera orter har lägesfaktorn därigenom fått ett större genomslag i hyressättningen. I de äldre bostadsbestånden finns dock fort- farande hyresstrukturer som, främst i centrala och attraktiva lägen, uppvisar relativt sett låga hyresnivåer i jämförelse med lägenheter i mindre attraktiva områden. Svårt att enas om hyresstrukturen Samtliga aktörer inom hyresförhandlingssystemet som kommis- sionen har samtalat med har framhållit att det är viktigt att läge och kvalitet återspeglas i hyressättningen. Konflikter uppstår dock ofta kring var hyresnivån ska ligga samt hur mycket genomslag ett visst läge eller en viss kvalitet ska tillåtas få. Ett problem som blivit tydligt är att det på flera orter inte finns en samsyn om vad förhandlingar kring bruksvärde ska grunda sig på och vilket förhandlingsunderlag som ska användas. Lagstiftningen pekar inte ut vad en hyra ska baseras på eller vilka argument som är godtagbara att använda i hyresförhandlingar. En frustration hos flera aktörer är att parterna kommer till förhand- lingen med helt olika syn, underlag och förväntningar. Konflikter vid de årliga förhandlingarna påverkar även viljan och orken hos parterna att arbeta med att differentiera hyror utifrån bruksvärde. Privata fastighetsägare har efterfrågat en hyresnämndsprövning eller annan form av tvistelösning som mera direkt kan gå in och lösa tvister som rör hyressättning utifrån bruksvärdesfaktorer. För att hyresgästernas värderingar i fråga om läge och kvalitet ska få ett större genomslag i hyressättningen föreslår kommissionen följande. •En ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyres- nämnder som syftar till att det vid allmänna skälighetsbedömningar tydligare ska framgå hur hyresnämnden bedömt lägenhetens bruks- värde. •Ändringar i hyreslagen i syfte att tydligare framhålla att bruks- värdet är det centrala vid den rättsliga prövningen av hyran och att särskild hänsyn ska tas till sådana bruksvärdesfaktorer som hyresgäster i allmänhet kan antas sätta ett stort värde på. Vidare föreslås att det, genom en lagstadgad ventil, ska finnas en större möjlighet än att bortse från vissa kollektivt förhandlade hyror vid bruksvärdesprövningen. Kollektivt förhandlade hyror ska alltjämt vara hyresnormerande, men de lägenheter som åbe- ropas som jämförelsematerial ska ha hyror som motsvarar en rimlig bedömning av deras bruksvärden. •En ny bestämmelse i hyresförhandlingslagen (1978:304) som ger lagstöd åt den informella medling som förekommer vid hyresnämnderna mellan de kollektivt förhandlande parterna. •Uppföljning av hyresstrukturer på ortsnivå bör göras. Resultaten kan av de lokala parterna därefter användas som stöd vid hyres- förhandlingar. Kommissionen bedömer även att det behövs en fördjupad offentlig hyresstatistik för att skapa en bättre trans- parens på hyresmarknaden. •Slutligen har kommissionen resonerat kring metoder som kan användas av de kollektiva parterna för att utveckla förenklade modeller för hyresstrukturer. Kommissionens förslag innebär att de kollektivt förhandlande par- terna alltjämt ska ha ansvaret för hyressättningen och avgöra vad som kan anses vara rimliga hyresnivåer på olika orter. Det ankommer på parterna att driva utvecklingen mot en differentiering av hyrorna baserat på lägenheternas bruksvärden. Kommissionen bedömer att förslagen påskyndar utvecklingen. En viktig fråga i kommissionens arbete har varit att förslagen inte ska flytta tyngdpunkten i hyressättningen från parterna till det all- männa. Hyresnämnderna ska inte bli en kontrollinstans för hyressätt- ning. Däremot bör parternas sätt att bedriva hyresförhandlingarna i större utsträckning få betydelse vid den rättsliga prövningen. Förslagen ger förutsättningar för en hyressättning utifrån boendevärderingar Förslagen tar sikte på att ge incitament och förutsättningar för att de förhandlande parterna ska ta större hänsyn till boendekonsumen- ternas värderingar i hyressättningen. Syftet med förslagen är att upp- nå hyresstrukturer som upplevs som mer rimliga och transparenta utifrån ett sådant synsätt. Härvidlag är en offentlig hyresstatistik en viktig förutsättning. Om boendekonsumenternas värderingar av läge och kvalitet beaktas i hyressättningen främjas en god fastighetsförvaltning och andra boendekvaliteter som hyresgäster uppskattar och sätter värde på. Det kan bidra till effektivare utnyttjande av bostadsbeståndet, stärkt investeringsvilja, ökad konkurrens mellan hyresvärdar och fler aktörer på bostadsmarknaden. Därigenom ökar möjligheterna till ett varierat utbud av hyresrätter som kan efterfrågas av många. En hyressättning som bättre återspeglar hyresgästernas värderingar kan medföra långsiktiga hyreshöjningar inom vissa orter där sådana värderingar inte har fått genomslag. En sådan hyressättning kan även komma att leda till relativt sett lägre hyresnivåer på andra håll. Den ventil som kommissionen förslår kan förväntas få en viss påverkan på utfallet av den rättsliga prövningen på orter där det inte finns en hyresstruktur som speglar rimliga bruksvärdesbedöm- ningar. På dessa orter kan jämförelsematerialet vid bruksvärdespröv- ningar komma att förändras jämfört med . Förslaget kan leda till att skälig hyra för vissa lägenheter bedöms ligga på en något högre nivå än om ventilen inte hade tillämpats. Kommissionen bedömer dock att konsekvenserna av förslaget kan hanteras på ett rimligt sätt med hjälp av den skyddsregel (trappning) som finns. Den bestämmelsen har för övrigt genom propositionen Stärkt skydd för hyresgäster (prop. 2020/21:201) föreslagits komma att ändras till hyresgästernas fördel. Om hyresvärden och hyres- gästen tvistar om hyrans storlek ska hyran fastställas till skäligt belopp med hänsyn till lägen- hetens bruksvärde. Vid bedöm- ningen av en lägenhets bruksvärde ska särskild hänsyn tas till sådana faktorer som hyresgäster i allmän- het kan antas sätta ett stort värde på. Hyran ska inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är lik- värdiga.Vid en prövning enligt första stycket ska främst beaktas sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverens- kommelser enligt hyresförhand- Förslag till lag om ändring i jordabalken Härigenom förskrivs att 12 kap. 55 § jordabalken ska ha följande lydelse. Om hyresvärden och hyres- gästen tvistar om hyrans storlek ska hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran ska inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid en prövning enligt första stycket ska främst sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen 1Balken omtryckt 1971:1209, 12 kap. omtryckt 1984:694. 2Senaste lydelse 2019:533. (1978:304) beaktas. lingslagen (1978:304). förelse inte kan göras med lägen- inte om hyran avviker från en rim- heter på orten, får i stället hyran lig bedömning av lägenheternas för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i inte kan göras med lägenheter på övrigt likartade förhållanden på orten, får i stället hyran för lägen- heter på en annan ort med jäm- förbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyres- Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som ska anses som skälig enligt 55 c § inte beaktas. Vid en prövning enligt första stycket i fråga om en lägenhet som upplåts i andra hand ska en hyra som överstiger den hyra som hyres- värden betalar, med tillägg för möbler, utrustning och andra nyttig- heter, aldrig anses som skälig. Om upplåtelsen avser en del av lägen- heten ska en hyra som överstiger en i förhållande till omfattningen av upplåtelsen proportionerlig andel av den hyra som hyresvärden betalar, med tillägg för möbler, utrustning och andra nyttigheter, aldrig anses som skälig. Ett tillägg för möbler och annan utrustning som ingår i upplåtelsen får inte överstiga av den hyra som hyresvärden betalar. Tillägg för andra nyttigheter som ingår i upp- låtelsen får inte överstiga hyresvärdens kostnader för dem.