sou · H9B375d2 · 2021-09-23 00:00:00 — sou 2021 75 d2 Digital bilagedel för bilaga 3–6 I KOMMUNER OCH REGIONER Digital bilagedel för bilaga 3–6 Betänkande av Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Begrepp och förkortningar................................................... 1.1Förslag till lag om ändring av kommunallagen (2017:725) ............................................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning............................ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ............. 1.4 Förslag till lag om ändring i lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ................................ Utredningens uppdrag och arbetsformer....................... 3.2Institutionella förutsättningar för kommuner 3.2.1Ansvarsfördelning mellan staten, kommuner Statsbidrag och ekonomisk utjämning .................. EU:s påverkan på kommuner och regioner ........... Kommunsektorn i samhällsekonomin .................................. Det finanspolitiska ramverket ............................................... De budgetpolitiska målen....................................... 3.5Ramverket för kommunernas och regionernas Regelverket kring ekonomisk förvaltning ............. 3.6Statliga stödåtgärder vid ekonomiska kriser som påverkat kommunsektorn .............................................. Stödåtgärder kan riskera att ge problem med återkommande räddningsinsatser (”bailouts”)...... 3.6.2När har statliga räddningsaktioner förkommit Vilka faktorer bidrar till att skapa förväntningar på statliga räddningsinsatser? 3.7Reglering och styrning av kommunsektorns ekonomi i de nordiska länderna............................................................. 3.7.2Kommunsektorn i de finanspolitiska Ekonomin i kommuner och regioner............................. Kommunsektorn i det finanspolitiska ramverket ................. Utvecklingen av kommunsektorns ekonomi ........................ Årets resultat och balanskravsresultat.................... Eget kapital och soliditet......................................... Investeringar och låneskuld .................................... 4.4 Analys av ekonomin i kommuner och regioner.................... Resultat och balanskravsresultat............................. Låneskuld och finansiella nettotillgångar............. Skilda förutsättningar styr resultatkraven............ Sammanfattning och slutsatser ............................. Utredningens analyser och överväganden ................... 5.1Faktorer som påverkar den ekonomiska styrningen i kommuner och regioner ..................................................... 5.1.2Den kommunala ekonomin framöver kommer att utmanas av den demografiska utvecklingen ... 110 5.2 God ekonomisk hushållning ................................................ Bakgrund och gällande rätt ................................... 5.2.3Hur har god ekonomisk hushållning tolkats och tillämpats i praktiken? 5.2.4Identifierade problem och utredningens Bakgrund och gällande rätt................................... Hur ser medelsförvaltningen ut i praktiken? Identifierade problem och utredningens slutsatser.. Bakgrund och gällande rätt................................... Hur har balanskravet tillämpats i praktiken? Identifierade problem och utredningens slutsatser.. Utredningens uppdrag att utvärdera Bakgrund och gällande rätt................................... Hur har resultatutjämningsreserven tillämpats i enlighet med de ursprungliga intentionerna? 5.5.5Vilka problem har identifierats med resultatutjämningens utformning?............... 5.5.7Olika sätt att motverka effekterna för kommunsektorn av en konjunkturnedgång .. 161 Budget, räkenskaper och uppföljning ................................. Bakgrund och gällande rätt................................... Hur fungerar det i praktiken? Identifierade problem och utredningens slutsatser.. Revision och kontroll ........................................................... Bakgrund och gällande rätt................................... 5.7.3Hur fungerar kontrollen av regelefterlevnaden ? 5.7.4Vilka problem, kopplat till ekonomistyrningen, finns förknippade med efterlevnad och 5.7.5Utredningens slutsatser om hur kontrollen av regelefterlevnaden kan förbättras .................... 5.8 Vägledning och stöd ............................................................. 5.8.2Vilken vägledning och stöd finns för kommuner och regioner? 5.8.3Finns det behov av mer vägledning och stöd 5.8.4Kunskapen om tillämpningen av regelverket för ekonomisk förvaltning är otillräcklig ............. Hur kan tillämpningen av regelverket 5.8.6I vilka avseenden kan vägledning och stöd 5.8.7Vad skulle krävas för en framgångsrik funktion för vägledning och stöd? Insamlad statistik för kommuner och regioner ... 5.9.3Hur fungerar det i praktiken och vilka brister har identifierats kring den ekonomiska Hur kan problemen åtgärdas?............................... 5.10 Utgiftstak och lånetak för kommunsektorn ....................... Vad skulle regleringarna åstadkomma? Hur skulle ett utgiftstak utformas?...................... Kan kommunsektorns låneskuld begränsas? 6.2 Vikten av goda planeringsförutsättningar ........................... God hushållning i ekonomi Program för god hushållning............. Programmet för god hushållning ska innehålla mål och riktlinjer............................. Mål för ekonomin i programmet för god Riktlinjer för förvaltning av medel och resultatreserv i programmet för god Beskrivning av konsekvenser för verksamheten och andra ställningstaganden i programmet för god hushållning ...... Ekonomi i balans .................................................................. Undantag från balanskravet.................................. Undantag från kravet på att reglera negativa Laglighetsprövning av särskilda skäl .................... Redovisning av årets resultat efter balanskravsjusteringar och balanskravsresultat ... 265 6.4.7Upplysning om hänvisning till stark finansiell En resultatreserv kan främja balans...................... 6.5.2Lokal, strategisk inriktning för användning Reservering av medel ............................................ Upplysning om användning av medel.................. Resultatreservens storlek begränsas..................... Redovisning av resultatreserven ........................... 6.5.7Laglighetsprövning av användning av medel från en resultatreserv............................................. 6.6 Konjunkturutjämning för kommuner och regioner ........... 6.6.3En alternativ modell för 6.6.5Riksdagsbunden princip om lämnande 6.7 Budget, räkenskaper och uppföljning .................................. Planer och mål i budgeten..................................... Tydligare reglering av budgetens innehåll............ 6.7.3En samlad bedömning av den kommunala Utgiftsbeslut under löpande budgetår ................. Godkännande av årsredovisning........................... 6.7.7Motivering av beslut om godkännande 6.7.8Inhämtande av förklaring angående revisorernas uttalande om årsredovisningen........ Åtgärdsplan vid bristande budgetföljsamhet ....... Revisorernas bedömning av delårsrapporten ....... 6.8 Revision och kontroll ........................................................... 6.8.1Utökat uppdrag för revisorerna att granska 6.8.2Revisorerna ska följa negativa balanskravsresultat och användning av särskilda skäl...................................................... 6.8.3Behandling av årsredovisning, revisionsberättelse och ansvarsprövning 6.8.4Tydligare krav på motivering från fullmäktige vid anmärkning från revisorerna ........................... Insyn i revisionsberättelser ................................... Vägledning och stöd inom ekonomistyrning ..................... Behov av mer vägledning och stöd samt en större kunskap .................................................. Utformningen av vägledning och stöd ................ Vägledning och stöd bygger på kunskap ............. Vägledning och stöd bör ges av en statlig Inga sanktioner eller statlig tillsyn bör införas ... Rådet för redovisning och dess roll Insamling av uppgifter om balanskravsutredning, resultatreserv, särskilda skäl och stark finansiell ställning.......................... Insamling av uppgifter om mål i programmet för god hushållning och i budgeten .. Insamling av uppgifter om kassaflödesanalys...... Ökad kvalitet och effektivitet i 6.11 En övre gräns för utgifter och belåning .............................. Utgiftstak för kommunsektorn ........................... Lånetak för kommunsektorn ............................... Följdändringar i annan lagstiftning ..................................... 8.2 Konsekvenser för kommuner och regioner ........................ Ekonomi i balans ................................................... Budget, räkenskaper och uppföljning .................. Revision och kontroll ............................................ Vägledning och stöd .............................................. 8.2.9Sammanfattning av konsekvenserna för kommuner och regioner........................................ Konsekvenser för staten och statliga myndigheter............. Konsekvenser för staten........................................ Konsekvenser för statliga myndigheter ............... Konsekvenser för offentliga finanser................................... Konsekvenser för övriga....................................................... Konsekvenser vid en förändrad pensionsredovisning ........ Konsekvenser av utredningens förslag vid övergång till fullfondering..................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslag till ändringar i kommunallagen ............................... 9.2Förslag till ändringar i lagen om bokföring Förslaget till ändringar i kommunallagen (2017:725) ........ Förslaget till ändringar i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning.......................... Förslaget till ändringar i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ........... Förslaget till ändringar i lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner.................... Exempel på ett program för god Digital bilagedel för bilaga 3–6 Ekonomistyrning i kommuner och regioner – teknisk rapport om en enkätundersökning ............. Underbilaga till bilaga 3 – sammanställning av enkätsvar................................... Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner – en intervjustudie med politiker ................. God ekonomisk hushållning ur ett koncernperspektiv – en kartläggning .......................... Mål för god ekonomisk hushållning – en simulering och analys ........................................... UNDERSÖKNING GENOMFÖRD MED WEBBENKÄT INOM UTREDNINGEN OM EN EFFEKTIV EKONOMISTYRNING I KOMMUNER OCH REGIONER, DIR 2020:88 Bakgrund, om undersökningen .......................................................... Syftet med undersökningen ...................................................................... 1.2.1Insamlingsmetod och tidsperiod ............................................................................. 1.2.2Population och register........................................................................................... 1.2.3Variablerna och frågorna ........................................................................................ 1.2.4Bearbetningar och tabellframställning .................................................................... 1.2.5Svarsandelar, bortfall och täckning ........................................................................ 1.2.6Representativitet och statistisk säkerhet ................................................................ Utskicksmejlet/missivbrevet .................................................................... TEKNISK RAPPORT – 3 har genomfört en statistisk undersökning med hjälp av en webbenkät på uppdrag av utredning för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner (DIR 2020:88). Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska bedöma om nuvarande regelverk för ekonomisk förvaltning i kommunallagen utgör en bra grund för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner. Genom att samla in data från kommuner och regioner vill utredningen tillgodogöra sig nödvändiga uppgifter för att bedöma förutsättningarna för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner. Den ekonomiansvarige i respektive kommun och region bedömdes vara rätt person för att kunna svara på frågorna om kommunernas och regionernas ekonomiska förvaltning i enkäten. Registret med kommunernas och regionernas ekonomiansvariga hämtades in från kommuner och regioner, SKR. I registret fanns kommun- och regionstillhörighet samt mejladress. På registret matchades sedan klassindelade variabler som SKRs kommungruppsindelning, politiskt styre, invånarantal, ekonomisk soliditet och ekonomiskt resultat. Ett första förbrev skickades ut av utredningen, där undersökningen påannonserades med uppgifter om syfte och vad kommunerna och regionerna själva skulle kunna få för nytta av att svara. I och med utskicket testades mejladressernas aktualitet. Det var mycket få studsar som behövdes rättas upp. En webbenkät skickades ut med 61 frågor. I inledningen fick respondenterna svara på frågor om ekonomistyrning/uppföljning och budget. Därefter följde frågor om, god ekonomisk hushållning, balanskravet, resultatutjämningsreserver (RUR) samt medelsförvaltning. Avslutningsvis fick respondenterna frågor om vägledning och stöd. Redovisningen av undersökningens resultat sammanställdes i form av aggregerade tabeller och diagram samt via en teknisk rapport. Respondenterna informerades om att de var anonyma. Det fanns inte ett intresse från utredningen att identifiera enskilda respondenter. Däremot fanns det ett primärt intresse från utredningen att sammanställa resultaten redovisat efter SKRs kommungruppsindelning på högsta nivå (tre grupper) och nivån med nio kommungrupper. En särredovisning av kommunernas och regionernas separata aggregerade resultat vara också intressant. Resultaten från undersökningen ska ingå i utredningen och där kommer inga enskilda svar att redovisas utan bara särredovisningar där det bedömdes intressant. 1.1 Syftet med undersökningen Uppdraget syftade främst till att få nödvändiga data för att komplettera utredningens underlag med aktuella faktauppgifter som inte återfinns i statistiken och även med synpunkter från kommuner och regioner kring de frågeställningar som utredningen ska överväga. Undersökningens genomförande från valet av insamlingsmetod till avrapportering beskrivs nedan. En statistisk undersökning innehåller fasta moment som i sin tur innehåller val av metoder och tillvägagångssätt. Utredningens kartläggnings- och analysarbete kommer på så sätt att bättre kunna spegla viktiga och aktuella förhållanden inom utredningens olika delområden. 1.2.1 INSAMLINGSMETOD OCH TIDSPERIOD genomförde en enkätundersökning på internet alltså en så kallad webbundersökning. Ett förbrev skickades initialt ut för att informera om att en enkätundersökning skulle genomföras. Syftet med undersökningen beskrevs och även varför det var viktigt att svara som var att framförallt bidra med information till utredningen. Som avsändare av förbrevet stod den särskilda utredaren . Metoden att skicka ut ett förbrev och informera har varit framgångsrik i många olika typer av undersökningar tidigare för att få en ökad svarsbenägenhet. Den erfarenheten var en av anledningarna till att skicka ut ett förbrev. En annan var att kontrollera mejladresserna och möjliggöra upprättningar av mejladresser utifrån mejlstudsar och mejlsvar. genomförde en enkätundersökning på internet alltså en webbundersökning. Där respondenterna fick mejl med en unik länk direkt till deras enkät med frågor. Insamlingen genomfördes mellan till och med . Lite mer än fyra veckors insamling, med mellanliggande , var helt tillfredsställande vad det gällde inflödet av svar. Initialt bestämdes det att insamlingen skulle vara betydligt kortare men den förlängdes över jul- och nyårshelgerna för att få in fler svar. Det var en lyckad strategi i det här fallet. Under insamlingen skickades fyra påminnelser ut. Utredningen om en effektiv ekonomistyrning stod som avsändare. I mejlet beskrevs syftet med undersökningen, vad uppgifterna skulle användas till och att respondenternas svar var anonyma. I bilagan finns mejlet. Mejladressen till kommunernas och regionernas ekonomiansvariga togs fram av utredningen från SKRs register. Valet av insamlingsmetod styrdes av tillgången till kontaktuppgifter samt frågornas beskaffenhet. Det var inte bara dessa förutsättningarna som styrde valet av insamlingsinstrument utan även komplexiteten i det som skulle undersökas. En enkät med sammansatta frågor kräver en insamlingsmetod som ger respondenten tid till eftertanke. Webbundersökning eller postalundersökning är då de alternativ som finns. blir till exempel för lång även om enkäten kan bedömas som relativt kort samt att den också har andra nackdelar som svårigheter att få respondenter att svara på okända telefonnummer. 1.2.2 POPULATION OCH REGISTER Rampopulationen i utredningens undersökning var alla huvudekonomiansvariga i landets kommuner och regioner. Målpopulationen var den samma. Eftersom alla ekonomiansvariga skulle ingå i undersökningen genomfördes en totalundersökning. Ett samråd med SKR angående registret gjordes av utredningen. Registret sammanställdes av utredningen men utgick från SKRs mejladresser till kommunernas och regionernas huvudekonomiansvarige. Alla mejladresser fungerade inte utan en del av mejladresserna fick efter första förbrevet bytas ut. Någon ekonomiansvarig hade bytts ut eller var tjänstledig. När de var upprättade studsade inget mejl av de 311 (290 + 21) möjliga vid första utskicket. Under alla utskick, det primära och sen påminnelseutskicken, fungerade mejladresserna utan studsar. 1.2.3 VARIABLERNA OCH FRÅGORNA Grunden för val av variabler och frågor togs fram av utredningen. Enkäten var i stort indelad i sex delar. En inledande del med frågor om ekonomistyrning/uppföljning och budget. Därefter följde frågor om, god ekonomisk hushållning, balanskravet, resultatutjämningsreserver (RUR) samt medelsförvaltning. Avslutningsvis fick respondenterna frågor om vägledning och stöd. Frågorna bearbetades i flera versioner av enkäten tills en slutgiltig godkändes. Frågorna testades slutligen på en grupp av tillgängliga ekonomiansvariga. Efter testet reviderades någon fråga och något svarsalternativ. Några frågor med fritextsvar ingick i enkäten, bland annat en sista fråga där respondenten kunde framföra kommentarer till utredningen. I enkäten fanns det möjlighet för respondenterna att skriva och/eller spara en ifylld enkät. Funktionen efterfrågades på grund av respondenternas vilja om att diarieföra enkätsvaren. I bilagan finns frågorna som ingick i enkäten. Flera olika särredovisningar av resultatet efterfrågades. De särredovisningar av resultatet som efterfrågades var: •SKRs kommungruppsindelning på högsta aggregerade nivå (tre kommungrupper) •SKRs kommungruppsindelning på efterföljande nivå (nio kommungrupper) •Politiskt styre i regionen, efter valen 2010, 2014 och 2018 (fem klasser) •Årsresultat som andel av skatt & generella statsbidrag region, (%), genomsnitt 2015- 2019 ( fyra klasser) •Invånare totalt, antal (fyra klasser) •Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen, andel (%) av totala tillgångar (sex klasser) Särredovisningsvariablerna matchades på registerfilen innan insamling av enkätsvaren. Tabeller och diagram togs fram med särredovisningsvariablerna i separata excelfiler. 1.2.4 BEARBETNINGAR OCH TABELLFRAMSTÄLLNING Alla beräkningar och tabell- och diagramframställningar genomfördes i SAS (). Alla bearbetningar av tabeller och diagram genomfördes i Excel. I leveransen finns alla tabeller från undersökningen. Där finns alla frågor redovisade med antalsuppgifter samt svarsandelar per svarsalternativ. Någon viktning har inte genomförts och inga felmarginaler har beräknats eftersom det var en totalundersökning. Antalet icke svarande redovisas inte i tabellerna eftersom det partiella bortfallet är lätt att följa i en totalundersökning med relativt liten population som i det här fallet var 311 respondenter (290 + 21). Av de 236 svarande på den inledande frågan var det 226 kvar som svarade på den sista frågan innan selektionsfrågorna i slutet av enkäten. Det som framkommer är att det mellan frågorna kan variera i antalet svar, alltså att en mellanliggande fråga kan ha något färre svar än den efterföljande. Detta partiella bortfall beror bland annat på att respondenterna har angett i något svarsalternativ att de inte vet och därmed inte har svarat på frågan på grund av det. 1.2.5 SVARSANDELAR, BORTFALL OCH TÄCKNING I alla undersökningar finns under- respektive övertäckning alltså huvudekonomiansvariga i det här fallet som inte har kommit med fast de borde eller att de har kommit med fast de inte borde vara med i registret. I den här undersökningen fanns ingen påvisbar under- respektive övertäckning vad det gäller respondenterna som är huvudekonomiansvariga. Det kan dock finnas något mejl som inte kom fram eftersom det kan vara någon som slutat mellan utskicket av förbrev och enkätutskicket. Det skulle också kunna vara någon mejladress som inte var korrekt och att det inte upptäcktes via de automatiska kontrollfunktioner som finns vid utskick. Någon eller några av de som var registrerade som huvudekonomiansvariga kan också ha bytt arbetsuppgift inom kommunen- /regionen och att man då inte har redovisat det för SKR. Totalt svarade till slut 236 respondenter (kommuner och regioner) på hela eller delar av enkäten. Därmed blev svarsandelen eftersom det finns 311 kommuner och regioner i landet. Det var också av vikt att studera svarsfrekvensen per kommungrupp och kommuner jämfört med regioner i den här undersökningen eftersom resultatet också ska särredovisas efter dessa bakgrundsvariabler. Dessa svarsfrekvenser redovisas i diagrammet nedan. ANDELEN SVAR I ENKÄTUNDERSÖKNINGEN (SVARSFREKVENS) TOTALT OCH FÖR RESPEKTIVE KOMMUNGRUPP, KOMMUNER TOTALT SAMT REGIONER TOTALT Enligt diagrammet ovan svarade kommungruppen storstäder och storstadsnära kommuner i störst utsträckning. I den gruppen svarade jämfört svar i kommungruppen större städer och kommuner nära större stad. Kommunerna som grupp svarade i större utsträckning än regionerna. Skillnaden i svarsandel var liten, för kommunerna mot för regionerna. 1.2.6 REPRESENTATIVITET OCH STATISTISK SÄKERHET För att vara säker när slutsatser ska dras ska de svarande vara representativa i förhållande till hela populationens sammansättning. Om till exempel populationen har män och kvinnor ska sen de som svarar bestå av samma proportioner. Representativiteten ska analyseras, ofta är det en bortfallsanalys som genomförs. är det en egenskap eller variabel som kan antas vara den som resultatet beror på som bortfallsanalyseras. Klassiska redovisningsvariabler är till exempel kön och ålder. I den här undersökningen antas det vara kommungrupp. Nedan i tabellen finns fördelningar för den aktuella variabeln. I bortfallsanalysen jämförs populationens, i det här fallet registrets, fördelning med fördelningen för samma variabel bland de som svarat på enkäten. FÖRDELNING AV KOMMUNER PER KOMMUNGRUPP ENLIGT SKR:S KOMMUN- GRUPPSINDELNING Större städer och kommuner Mindre städer/tätorter och