sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — Bland dessa kategorier förväntas en större andel av företagen vara intresserade av frival i de kommuner där avfallsinsamlingen sker i kommunens regi. Detta baserar sig på tidigare studier som visat att möjligheten att pressa priserna är större där insamlingen tidigare skedde i egen regi.20 Vi antar att privata aktörer i mycket större ut- sträckning än offentliga kommer att vara intresserade av frival. Andelen verksamheter som förväntas övergå till frival presenteras i tabell 10.9, baserat på extrapoleringar från data från och samtal med olika avfallsproducenter. 18Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. 19Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. 20Report from the authorities (2016). Competition in the waste manage- ment sector – preparing for a circular economy. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.9 Andelen verksamheter som väljer att övergå till frival , uppdelat på typ av utförare Källa: Egna antaganden baserade på Ramboll (2021). I hanteras 60–av det kom- munala avfallet av privata verksamheter. 10.5.2Övergripande effekter av frivalet Enligt våra beräkningar kommer cirka 7 300 verksamheter i ha övergått till frival (fram ). Den totala mängden kommunalt insamlat avfall från verksamheter som övergår till privat utförare uppgår till till ett värde av år 5, se tabell 10.10. Tabell 10.10 Sammanfattning övergripande effekter på mängder, värde och antal abonnenter som övergår till frival Värdet av avfallshanteringen (tkr) Volymen avfall (ton) Källa: Egna beräkningar. 10.5.3Effekter på den kommunala avfallsinsamlingen efter frivalets införande, mellan 2022 och , kommer enligt våra beräkningar cirka en fjärdedel av verksamheternas kommunala avfall att vara en del av frivalet. Kommunernas insamlingsverksamhet minskar med motsvarande andel. Mängden avfall som överförs till privat insamling beräknas motsvara ett värde på i avfallsabonnemang. Förändringen kommer i första hand ske i följande fyra kate- gorierna av kommuner: –Täta kommuner nära en större stad, Konsekvenser av utredningens förslag –Täta kommuner avlägset belägna och –Landsbygdskommuner nära en större stad. Andelen abonnenter motsvarar av antalet abonnenter från verksamheter och av mängden kommunalt avfall från verksamheter, se tabell 10.11. Efter ett införande av frival förväntas de kommunala avfallsföre- tagen att anpassa sin verksamhet för att kunna behålla kunderna. Detta kan göras genom att förändra servicenivå och priser. Enligt erfarenheter från har kundnöjdheten ökat för de kom- munala utförarna efter frivalets införande. Tabell 10.11 Samlad påverkan på kommunens insamling av kommunalt avfall från verksamheter (2026) Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad Källa: Egna beräkningar. Verksamheternas kommunala avfall som samlas in av kommunen utgör enligt uppskattningar från flera kommuner . I SCB:s statistik för förbränning av hushållsavfall så räknar man med att verksamhetsandelen är , vilket då också inkluderar brännbart material från återvinningscentraler där hushållens andel troligtvis är högre. I är verksamheternas andel 2019, vilket kan bero på att har många tillresta gäster särskilt . I tabell 10.12 kan man se avfallsinsamlingens uppskattade om- sättning i kronor före frivalet och utvecklingen under de kommande 21Deloitte & Incentive (2016) Evaluering af de politiske aftaler om organisering af affaldssektoren. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen uppskattar att det sammanlagda värdet av kommunernas avfallsinsamling av kommunalt avfall från både hus- håll och verksamheter kommer att minska . Tabell 10.12 Avfallshanteringens värde och påverkan på kommunernas avfallshantering, TSEK De uppskattade värdena för hushållens taxa är baserade på genomsnittlig avfallstaxa och fördelningen av bostadstyper per kommun. De skattade värdena för verksamheternas taxa är en extrapolering av data från . Kommunerna uttrycker oro över ökade antal transporter, ökat buller, trängsel och säkerhetsrisker från fler sopbilar i stadsmiljön, men vad gäller antalet transporter finns ingen forskning som visar att de skulle öka om avfallsproducenter med frivalet får möjligheten att samordna restavfallet och matavfallet med producentansvars- fraktioner och sitt övriga verksamhetsavfall. Erfarenheter visar dock att mängden transporter ökar när man inför källsortering, vilket observerats vid övergången till att samla in utsorterat matavfall och restavfall i två fraktioner. Enligt Ramboll kommer körturerna för insamling av kommunalt avfall från hushåll att kunna optimeras vid ett frival när inte verksam- heterna ingår i rutterna. Om allt kommunalt avfall från verksamheter skulle överföras till frival beräknar Ramboll att transportavstånden kommer öka med . När de räknar på att hälften av verksamheternas kommunala avfall skulle överföras och hälften vara Konsekvenser av utredningens förslag kvar på hushållens rutter skulle det totala transportbehovet (hushåll och verksamheter) minska med 3 procent.22 Beräkningar från Trafikanalys, se tabell 10.13 visar att trans- porterna av kommunalt avfall utgör en liten andel (1,) av alla transporter. 23Det betyder att de transporter som görs inom fri- valet skulle utgöra 0,09 procent24 av transporterna i . Flera kommuner har hårda krav på miljöfordon i upphandlingen av avfallsinsamling, vilket inte längre skulle kunna göras vid ett frival. visar forskning att administrativa styrmedel såsom ett krav på ett visst drivmedel i en upphandling är en dyr åtgärd, medan eko- nomiska incitament på nationell nivå, såsom utsläppsskatt, är mer kostnadseffektivt. 22Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. 23Trafikanalys (2020) Statistik 2020:14 Lastbilstrafik 2019. lastbilstrafik-2019.pdf () 24Dvs (Trafikanalys) x (andel kommunalt avfall från verksamheter) x (den andel som förväntas gå över till frival). 25Konkurrensverket (2009). Miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden. SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.13 Tunga transporter i Utrustning för transport av Virke och andra skogs- och Annat avfall och returråvara , jord och sand Kemikalier och kemiska pro- Möbler och andra tillverkade Flyttgods, fordon för Andra varor, ej tidigare Kol, råolja och naturgas Källa: Trafikanalys (2019), bearbetad. Konsekvenser av utredningens förslag De mängder och det värde som överförs till de privata avfallsleveran- törerna via frivalet innebär en transferering i storleksordningen år 1 som ökar till år 5. Givet konkurrensutsättningen kommer de privata avfalls- insamlarna att kunna erbjuda ett lägre pris till avfallsproducenterna. Vi har i denna analys räknat med en 15 procentig minskning baserat på tidigare studier.26 Se övriga antaganden i tabell 10.21. Frivalet innebär att vissa krav ställs på avfallsproducenten. Till exempel måste producenten anmäla om registrering till kommunen. Kostnaden för att göra en anmälan uppskattats till (utslaget ) i lönekostnad för verksamheten, samt en avgift till kommunen på (utslaget ). En anmälan för registrering skulle därmed kosta . Därutöver finns krav på att använda sig av en yrkes- mässig avfallsinsamlare. Kostnaden för upphandling i samband med frival estimeras till (utslaget ). Tillsynskostnaden förväntas att uppgå till i genomsnitt . Första årets administrativa kostnader per verk- samhet beräknas totalt därmed vara . Kostnaderna i samband med ett frival innebär en viss tröskel och vår bedömning är därför att det i första hand är medel- till större företag som kom- mer att anmäla en registrering av frival, dvs verksamheter som har lite större avfallsvolymer. Vi förutsätter att all anmälan och rapportering kommer att ske digitalt och att utformningen av anmälan kommer att samordnas natio- nellt för att få en enhetlig process och minska parallellt arbete i kom- munerna. 10.5.6Effekter på den kommunala tillsynen och administrationen Kommunen förväntas lägga en viss, men begränsad tid, på att admi- nistrera anmälan om frival, en kostnad som faktureras avfalls- producenten som lämnat in anmälan. Ingen prövning ska göras men för att kunna konstatera att anmälan är komplett innebär viss tids- 26Report from the authorities (2016). Competition in the waste manage- ment sector – preparing for a circular economy. Konsekvenser av utredningens förslag I samband med anmälan förväntas en mycket liten andel av ärendena bli föremål för tvister.27 Kommunen förväntas även få ökade kostnader för tillsyn jämfört med , men tillsynen kommer kunna förstärkas genom att ta ut tillsynsavgifter från de verksamheter som anmäler frival. Tillsynsavgiften faktureras avfallsproducenten och därmed räknas den som en ökad marginalnytta, i form av en intäkt motsvarande 9,3 miljoner, se tabell 10.14. I våra beräkningar har vi utgått från att tillsyn genomförs på av verksamheterna med frival per år.28 Kommunen får en kostnad för administrationen av den årliga rappor- teringen från avfallsinsamlarna och behandlingsanläggningarna. Kost- naden för detta uppgår till år 5. Tabell 10.14 Intäkter och kostnads- och nyttoförändringar för den kommunala tillsynen, i kronor I kronor, avrundat -1 840 000 Källa: egna beräkningar. Exempel tillsyn på verksamheter i För att se vilka effekter frivalet kan innebära för tillsynen har vi gjort ett räkneexempel som bygger på Stads tillsynsplan –2022.29 Vi utgår från att tillsynen bedrivs utifrån prioriterings- behov lågt till sporadiskt30 och att tillsynen av frival avgiftsfinansieras till fullo. I våra beräkningar har vi utgått från en tillsynsfrekvens på av tillsynsobjekten . Vid lågt tillsynsbehov utförs ett 27MSB (2018): Uppföljning av kommunernas tillståndsprövning och tillsyn enligt LBE Sammanställning av enkätsvar, Dnr 2018-00280. /siteassets/dokument/ amnesomraden/skydd-mot-olyckor-och-farliga-amnen/brandfarligt-och-explosivt/tillsyn/ arsuppfoljning-lbe/arsuppfoljning-lbe-2018.pdf 28MSB (2018): Uppföljning av kommunernas tillståndsprövning och tillsyn enligt LBE Sammanställning av enkätsvar. 29Malmö Stad, (2020) bilaga-2-behovsutredning-och-tillsynsplan-2020-2022- avdelningen-for-miljo-och-halso-skyddpdf (). 30Sveriges Kommuner och Landsting. En skrift om tillsyns- behov för miljötillsyn och livsmedelskontroll. 7585-600-1.pdf (). Konsekvenser av utredningens förslag tillsynsbesök , enligt Kommuner och Regioner, medan vi förväntar oss en lägre frekvens utifrån hur tillsyns- frekvensen för kommunalt avfall beskrivits vara . Vi anser att det är rimligt att delar av tillsynsavgiften kan utgöra en fast kostnad , men räknar på en timtaxa så som Kommuner och Regioners behovsutredning beskriver att sporadisk tillsyn brukar finansieras. Den genomsnittliga tillsynskostnaden per frivals- ansluten skulle då bli med en timkostnad på . Den ökade tillsynen av frivalsaktörer skulle i detta räkneexempel utgöra av antalet till- synstimmar i . Tillsynsvägledande myndighet kan tillsammans med kommu- nerna med fördel utarbeta gemensamma riktlinjer om exempelvis frekvens och timtaxa för att få ett gemensamt tillvägagångssätt i hela landet. Tabell 10.15 Exempel tillsyn av frival i Antal frivalskunder i år 5 Antal timmar per ärende, frival Antal tillsynstimmar i , frival Antal tillsynstimmar i enligt tillsynsplan Källa: Egna beräkningar, baserat på underlag från behovsutredning och tillsynsplan 2020 och SKR:s skrift om behovsutredning. Konsekvenser av den årliga rapporteringen till kommunen som för- knippas med frivalet kommer att orsaka en kostnad för behandlings- anläggningarna på 5,5 miljoner år 5 för de 7 300 verksamheter som övergått till frival. Energiåtervinning av avfallet kommer initialt att skötas till stor del av kommunen, eftersom kommunerna äger huvudparten av dessa behandlingsanläggningar, se tabell 10.19. Behandlingskostnaden står för 14–beroende på hur avfallshanteringen organiseras, se Konsekvenser av utredningens förslag tabell 10.1631 och tabell 10.1732. Erfarenheter från visar att en stor del av avfallsförbränningen sker hos kommunala bolag och att få privata företag investerat i förbränningskapacitet.33 Behandling av matavfall (mestadels rötning) kommer fortsättningsvis att ske hos de redan etablerade aktörerna som är både privat- och kommunal- ägda, se tabell 10.19. Fler insamlare av restavfall och matavfall kom- mer att stärka behandlingsanläggningarnas ställning på marknaden. Tabell 10.16 Fördelning av kostnader för avfallshantering för kommunernas hantering av hushållsavfall 2019 Kostnad, i procent Källa: Avfall (2020). Tabell 10.17 Fördelning av kostnader för avfallshantering Andel av det totala priset, i procent Källa: Ramboll (2021). Det finns potential för att öka utsorteringen av avfall, framför allt av papper och plast. Se vidare utveckling och beräkningar i avsnitt 9.3–9.4 om miljöeffekter. Sammanfattningsvis beräknas en kostnadsmotiverad ökning av materialåtervinningen minska koldioxidutsläppen motsvarande C02-ekvivalenter år 5, se beräkning i kapitel 9.4. Beroende på mindre mängd till förbränning och en viss intäkt från material- återvinning så beräknar vi att man kan spara /ton 31Avfall (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. 32Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. 33Ecolabel , The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households. Konsekvenser av utredningens förslag Det totala värdet motsvarar en besparing på år 5. Se tabell 10.18. Tabell 10.18 Effekter och nyttor av ökad materialåtervinning, avrundat Avfallsmängd under frival, ton minskad avfallsmängd genom källsortering, ton Minskad klimatpåverkan, ton CO2e Avfall utgör av bränslet till värme- och elproduktion i förbränningsanläggningarna, se figur 10.3. 34 Verksamheternas andel är av det kommunala avfallet och av det beräknas cirka en fjärdedel () av avfallet gå över till frival. Den andel av bränslet som potentiellt skulle försvinna i samband med frivalet skulle därmed utgöra cirka 0,5 procent35 av bränslemixen till förbrän- ningsanläggningarna. Frivalets avfall kommer dock även i fortsätt- ningen i stor utsträckning gå till den kommunägda energiåtervinningen, se fördelning av ägande i behandlingsanläggningar, tabell 10.19. Om materialåtervinningen ökar kommer avfallet att ersättas av andra bränslen för att fylla värme- och elbehovet. Som konstateras i kapitel 3.3.1 tar svenska anläggningar även emot restavfall från länder som saknar förbränningskapacitet. får en ny uppgift i att vägleda om frivalet. Verket kan med fördel ta fram nationella riktlinjer för hur anmälningar om frival, rapportering och tillsyn ska bedrivas, för att få en nationell samordning och undvika parallellt arbete i kommunerna. Utred- ningen utgår från att nationellt enhetliga digitala lösningar för anmälan och rapportering kan spara mycket tid för både kommuner och verksamheter, och vi ser digitala lösningar och utökad infor- mation som viktiga förutsättningar för att frivalet ska fungera effek- tivt för verksamheter och kommuner. 34Energiföretagen (2019). 35Avfall Avfallsimport och materialåtervinning (2016). Andel svenskt kommunalt avfall av det avfall som energiåtervinns utgör . SOU 2021:24Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.19 Ägande av behandlingsanläggningar, i procent Energiåtervinning av avfall, tillförd värmeenergi Samrötning av matavfall, kapacitet Källa: , Energigas 2020, bearbetade data. Figur 10.3 Bränslen till el- och värmeproduktion i de svenska förbränningsanläggningarna Avfall utgör av bränslemixen. 0,2, Källa: Energiföretagen (2020). 10.5.10 Övriga direkta och indirekta konsekvenser Som beskrivs i kapitel 9 om cirkulär ekonomi och miljöeffekter finns fördelar att låta verksamheterna själva ta ansvar för och bekosta sin egen avfallshantering. Detta ligger också i linje med att förorenaren betalar. Risk att drabbas av tillsyn och kontroll är viktigt för att skapa en rättvis spelplan för marknadens aktörer. Kännbara åtgärder från samhällets sida om avfallsbrott begås, gynnar de företag som har god kontroll och arbetar avfallsförebyggande. Utredningen föreslår också att man ska kunna bli av med sitt frival vid misskötsel. Konsekvenser av utredningens förslag Större satsningar och förutsättningar för innovation kräver att det finns möjlighet att planera långsiktigt. Den till vissa delar oklara situationen över vem som ansvarar för hushållsavfallet har inneburit strider i . Vid ett frival bedömer utred- ningen att en övergång på av verksamheternas kom- munala avfall kommer flyttas från kommunens hantering . Det kommer innebära en del omfördelningar och förändringar för de kommunala verksamheterna, ojämnt fördelade i landet, men därefter bedömer vi att marknaden stabiliseras vilket kan borga för att både företag och kommuner kan fokusera på för- bättringsarbetet och lägga mindre tid på tvistefrågor. Påverkan på mindre företag och andra enskilda Kommunerna lyfter farhågan att frivalet kan komma att drabba det kvarvarande taxekollektivet, det vill säga de mindre företagen och hus- hållen. Varken i , eller har en sådan effekt kunnat ses. Vår bedömning är att en viss justering ändå kan komma att ske i kommunernas avfallstaxa men förändringen är liten i jämförelse med andra beslutade eller planerade förändringar såsom den kom- mande fastighetsnära insamlingen. Som vi konstaterat i tidigare avsnitt, är det mycket få mindre företag som har abonnemang för kom- munalt avfall och detta kommer inte att förändras. Vår bedömning är att även de mindre företagen som har ett avfallsabonnemang producerar så små mängder avfall att de därmed har en relativt låg avfallstaxa, vilket i sin tur betyder att de inte har en lika stor drivkraft att anmäla frival som ett större företag med mycket avfall och hög taxa. Vidare kostar det en del tid och pengar att upphandla en ny avfallsinhämtare så därför kommer det i första hand ses som intressant för företag med stora mängder och hög taxa. Det finns inga andra hinder, som vi ser det, för vilket företag som helst att ansöka om frival, mer än en viss administrativ avgift som kommunerna kommer ta ut för att administrera anmälan om frival, samt kostnader förknippade med tillsyn. Livsmedelsbutiker oavsett storlek, liksom restaurangkök som hanterar sitt avfall utanför kommunens monopol kommer att vilja fortsätta göra det och i dessa fall bedömer vi att även mindre företag, som tillhör dessa Konsekvenser av utredningens förslag kedjor, och som redan har en samordnad avfallshantering, kommer att vara motiverade att anmäla registrering av frival. Effekter på det kommunala självstyret Förslaget kommer inte ha några effekter på det kommunala självstyret. Utredningen bedömer att påverkan på regionerna blir liten, men eftersom även offentliga verksamheter kan söka frival skulle exem- pelvis kommunalt avfall från sjukhus kunna bli föremål för frival. Även utförare av allmänna kommunikationer i ett län skulle kunna anlita ett insamlingsföretag som tar hand om avfallet i flera kom- muner. I kapitlet om miljöeffekter beskriver vi närmare om vilka risker ett frival skulle kunna ha för brottsligheten, särskilt ökad illegal dump- ning som tillsynsmyndigheterna uttrycker en oro för. Vår bedöm- ning är att det inte finns några tecken på att brottsligheten skulle öka med anledning av frivalet. Bedömningen baseras bland annat på erfarenheter från , och . Vi noterar också att det ingår i det regeringsuppdrag som ett antal myndigheter fått, att ta fram underlag om omfattningen av och hur illegal avfallshantering är organiserad.36 Det har varit svårt att få fram uppgifter om detta i vår utredning. Effekter på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslaget till frival är konstruerat så att inte mindre företag eller företag i glesbygd ska drabbas av att det saknas avfallshanterings- tjänster. Kommunen ska fortsatt kunna erbjuda dessa tjänster där det saknas privata alternativ eller när företag är nöjda med den Dnr M2021/00438. Konsekvenser av utredningens förslag service som kommunen erbjuder. När genomförde reformer skulle verksamheterna ordna sina egna avfallstransporter. Det visade sig dock vara svårt att få tag i denna service i glest bebyggda områden. Sysselsättningen kommer inte påverkas på kort sikt eftersom samma tjänster behövs men det kan vara olika aktörer som utför tjänsten. Vid ett gynnsamt utfall på lång sikt minskar avfallsmäng- derna och nya innovationer för att ta till vara resurserna utvecklas. Om materialåtervinningen ökar enligt våra beräkningar är denna typ av avfallshantering mer arbetsintensiv än om avfallet behandlas genom förbränning. Effekter på förhållandet mellan fastighetsägare och avfallsproducenter Utredningens förslag föreslår inga förändringar som kommer att påverka förhållandet mellan fastighetsägare och avfallsproducent. Utredningen tar sin utgångspunkt i att det är avfallsabonnenten som ansöker om frival eftersom det är den som är ansvarig för avfallshanteringen. Det kan naturligtvis finnas tillfällen då fastig- hetsägaren och den avfallsproducerande hyresgästen kan ha olika upp- fattningar om avfallshanteringen, men vårt förslag gör det också möjligt för fastighetsägaren att ansöka om frival för en enskild fraktion som härrör från en hyresgäst.37 Det går dock inte att förneka att det kan finnas tillfällen då en fastighetsägare skulle kunna skapa inlås- ningseffekter för hyresgästen genom att neka denne möjlighet till frival och därmed förhindra ökad återvinning.Utgångspunkten får vara att fastighetsägare och avfallsproducent har samma regelverk som ska följas och båda parter kan förväntas ha ett gemensamt intresse av att minimera avfallsmängden, möjliggöra källsortering och öka material- återvinningen. Det kan finnas anledning att följa upp utvecklingen på detta område. 37Se avsnitt 7.4.1. Konsekvenser av utredningens förslag Påverkan jämställdheten mellan kvinnor och män Vi ser inte att jämställdheten mellan kvinnor och män kommer att påverkas av förslaget. Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Vi ser inga skäl att förslaget kan påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Påverkan på personlig integritet Förslaget innehåller inga delar som påverkar den personliga integriteten. Känslighetsanalysen testar hur olika antaganden påverkar utfallet av analysen. I tabellen nedan har vi sammanfattat ett troligt utfall om matavfall från livsmedelsbutiker och restaurangernas38 köksavfall räknas in i det kommunala avfallet. Eftersom av omsätt- ningen inom dagligvaruhandeln tillhör 5 kedjor är vår bedömning att de flesta matbutiker önskar behålla den avfallshantering de har , dvs med privata utförare. Livsmedelsbutikernas avfallsmängd upp- skattar vi till och som inte räknas in i de som kommunerna hanterar . När det gäller restauranger omfattas de till största del av den kommunala insamlingen. Vi räknar med att de övergår till fri- val i samma utsträckning som andra verksamheter avseende avfalls- mängden. Däremot tror vi att ett flertal restauranger kommer att anmäla frival för enskilda fraktioner, från restaurangköket, såsom frityrolja. Sammantaget innebär detta att det i stort sett inte kommer att ske några ytterligare ekonomiska transfereringar mellan kommunala och privata avfallsinsamlare när vi i detta scenario inkluderar livsmedels- butikerna och restaurangkökens kommunala avfall. 38Olika typer av restauranger inklusive inom catering och besöksnäring. Konsekvenser av utredningens förslag att kommunerna inte hanterar avfallet från livsmedelsbuti- kerna, utan det hanteras av en privat insamlare. Eftersom dessa butiker antas vilja behålla denna hantering innebär frivalet inte någon ökad upphandlingskostnad, men däremot en administrativ kostnad för anmälan och tillsyn för varje butik i olika kommuner.