sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — Inte heller kan ett förbud enligt utredningens uppfattning anses vara en sådan tillfällig åtgärd som artikel 114.10 EUF-fördraget och säkerhets- klausulen i typgodkännandeförordningen ger utrymme för. Utred- ningen bedömer således mer generellt uttryckt att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar sannolikt inte skulle bedömas förenligt med gällande EU-rätt. Motsvarande slutsats har nåtts i flera studier och publikationer.68 Detsamma har varit EU- kommissionens ståndpunkt när frågan tidigare varit aktuell. Så skedde t.ex. då en kommitté i det danska parla- mentet brevledes frågade kommissionen under vilka omständlig- heter ett nationellt förbud mot import och marknadsföring av nya bensin- och dieseldrivna fordon i skulle vara förenligt med gällande EU-rätt. I sitt svar betonade kommissionären inledningsvis att den inre marknaden innebär stora för- delar för fordonsindustrin och att en fragmentering av marknaden genom ensidigt nationella åtgärder bör undvikas. Det konkreta svar som följde var att ett sådant fullständigt förbud, med hänsyn till typgodkännandereglerna, inte är förenligt med EU-rätten.69 EU- 68Se t.ex. L, (2016) s. 135: ”To take another example: the continuing global climate problem would not justify a introducing national standards for air emissions from cars which deviate from EU standards; again, this is neither a “new” scientific evidence nor is the problem specific to one alone”. Se även (2020) samt bedömningen i den danska kommissionen för en grön omställning av personbilar, som beskrivs närmare i kapitel 4, avsnitt 4.6.2. I den danska utredningen tillades att bedöm- ningen är densamma vid ett ”de facto förbud”, dvs. om kraftiga avgifter eller andra begränsningar innebär att innehav eller bruk av dessa bilar i praktiken förbjuds. Se även IVL (2019). 69Skriftligt svar från kommissionär , Ref. (2018)6516379– 18/12/2018. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar kommissionens ståndpunkt har framkommit även i senare sam- manhang.70 15.6.10En ansökan till skulle kunna påverka EU-arbetet Även om utredningen bedömt utsikterna som små när det gäller att vinna framgång med en EU-rättslig undantagsansökan för att nationellt förbjuda nya bensin- och dieseldrivna bilar, skulle en sådan ansökan ändå kunna övervägas.71 En ansökan kan ha ett signalvärde, alldeles oavsett utfallet. Som noterats ovan har många fall av tillåtna nationella avvikelser lett till harmonisering. Även nek- ade fall skulle kunna ha potential att driva på en fortsatt utveckling genom att lyfta frågan på EU-agendan och öka tempot i EU- kommissionens arbete med regelutveckling på området. Huruvida en ansökan med detta perspektiv bör göras är en politisk avvägning. Med tanke på att frågan om infasning av noll- utsläppsfordon och som konsekvens också en utfasning av nya bilar med förbränningsmotor numera är så pass aktuell och tydlig inom EU, inte minst med hänsyn till kommissionens avisering om kom- mande kravskärpningar, förespråkar utredningen i första hand att arbete läggs på förhandlingarna om regelutveckling på EU-nivå. EU- kommissionen har kommunicerat avsikten att bedöma förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden. Förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp är på väg att revideras och skulle, i enlighet med utredningens förslag i kapitel 11, kunna utmynna i en strikt reglering genom nollutsläpps- krav vid ett visst årtal.72 Nyttan av en undantagsansökan om nationellt förbud beror på hur förhandlingarna på EU-nivå fort- skrider och hur kommissionen verkställer de aviserade planerna. En sådan ansökans styrka skulle förstås öka om gick ihop med flera medlemsländer i ett gemensamt initiativ. 70Som exempel kan nämnas det tyska ordförandeskapets konferens om EU:s gröna giv , då frågan om ett nationellt förbud i förhållande till ställdes ånyo (genom den svenske riksdagsmannen ) till (genom kommissionären , DG MOVE). Svaret om oförenlighet upprepades. and Common Agricultural Policy For a sustainable and climate-neutral Europe, . 71I EUF-fördraget talas om ”underrättelse” till . Utredningen använder dock termen ansökan. 72Se kapitel 11, avsnitt 11.3.1 och avsnitt 15.8 nedan om möjliga vägar framåt. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar Skulle en ansökan göras, framgår av EUF-fördraget att så ska ske genom en underrättelse till kommissionen om den planerade natio- nella bestämmelsen och om skälen för att införa den. Av utred- ningens direktiv följer att utredningen ska lämna ett underlag som kan ligga till grund för en sådan ansökan. Nedan följer därför ett översiktligt resonemang för hur en ansökan i så fall skulle kunna disponeras. I fråga om hur ett tilltänkt förbud kan beskrivas har utredningen behandlat möjliga definitioner och tänkbar utformning i avsnit- ten 15.4 och 15.5 ovan. Som framgår i de avsnitten skulle ett förbud lämpligen kunna riktas mot registrering av bilar med förbrännings- motor tillverkade (eller registrerade i utlandet) efter förbudsåret. Som förbudsår har utredningen utgått . När det gäller skälen för åtgärden kan som naturlig utgångspunkt hänvisas till krav samt EU:s klimatlag och skärpta klimatmål, liksom påpekas hur det av dessa följer att åtgärder för minskningar av koldioxidutsläppen är nödvändiga och brådskar. Fordonsflottans andel av utsläppen bör framgå och vikten betonas av att nybilsförsäljningen skyndsamt ställer om till nollutsläpp (i en- lighet med EU:s inriktning). Vidare kan följande resonemang lyftas. Som viktigaste åtgärder betraktas att den EU-omfattande regelut- vecklingen fortskrider och att nybilsförsäljningen i EU som helhet ställer om, vilket fortsatt aktivt ska verka för. Betydelsen av föregångsländer kan vara stort. En tidigare utfasning av bilar med förbränningsmotor och infasning av nollutsläppsbilar i föregångs- länder, kan utöver nationella utsläppsminskningar även bidra till att förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp kan skärpas snabbare. I sammanhanget kan uppmärksammas att flera medlemsstater har påpekat behovet av att föregångsländer på detta sätt ska tillåtas gå före. gick nio länder, däribland och Neder- länderna, samman i ett gemensamt upprop i frågan till EU-kom- missionen.73 När det gäller den närmare argumentationen för ett förbud utifrån villkoren i artikel 114.5 EUF-fördraget har utredningen funnit att villkoren är svåra att uppfylla, men tänkbara argument har behandlats löpande i avsnitt 15.6.5 ovan. Villkoren innebär i korthet 73The at , Non-paper - Transition to zero-emission light-duty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl). Uppropet innehåller även en uppmaning till att föreslå ett EU-omfattande utfasningsår för försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Uppropet omnämns även i avsnitt 15.8 nedan. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar att förbudet måste grunda sig i nya vetenskapliga belägg för att lösa ett problem som är nytt och specifikt för medlemsstaten. Avseende nya belägg för ett nytt problem kan framhävas att även om personbilsflottans och mer specifikt förbränningsmotorers kol- dioxidutsläpp utgör ett känt problem, kan en omvär- dering av det nu sägas ske inom EU, inte minst genom accelera- tionen i kravskärpningar för nya bilars koldioxidutsläpp och avise- ringen om att ska bedöma ”förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på markna- den”.74 EU rör sig på så sätt åt samma håll som det tilltänkta natio- nella förbudet, vilket bör öka det nationella utrymmet för att ”gå före”. Det kan också lyftas att genom en sådan åtgärd och därmed snabbare omställning av fordonsflottan skulle bidra till EU:s internationella åtaganden om sänkta koldioxidutsläpp, vilket också det bör öka det nationella handlingsutrymmet. Beträffande bägge dessa argument kan hänvisas till ställ- ningstaganden i förhållande till striktare nationella bestämmelser gällande fluorerande gaser i och , vilka har beskrivits i avsnitt 15.6.5 ovan. Villkoret att förbudet avser ett nytt och landspecifikt problem är särskilt svårt att argumentera för. Om kan bedömas ha svårigheter att uppfylla någon del av EU:s klimatlagstiftning som kan knytas till transporters koldioxidutsläpp, kan detta möjligen lyftas. Det kan i sådant fall hänvisas till målet Dutch Emissions och generaladvokatens förslag till avgörande i målet, vilket har beskrivits i avsnitt 15.6.5 ovan. Därefter bör den EU-rättsliga proportionalitetsavvägningen be- handlas, inbegripet att förbudet måste bedömas såväl nödvändigt och lämpligt som icke-diskriminerande. I stora delar kan här hän- visas till de redovisade skälen för förbudet. Det kan i tillägg lyftas att förväntade skärpningar av EU-kraven för nya bilars kol- dioxidutsläpp och många biltillverkares kommunicerade inriktning mot elektrifiering föranleder att ett nationellt förbud 2030 inte behöver innebära en alltför betydande störning av den inre markna- dens funktion. Med en tydlig utformning i förhållande till såväl inhemska som importerade bilar utgör förbudet inte heller ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt handelshinder. 74COM (2020) 562 final av . Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar 15.7Utrymme för ett förbud enligt den internationella handelsrätten De internationella handelsavtalen hindrar som huvudregel bl.a. enskilda importrestriktioner och diskriminering mellan varor av samma slag. I avtalen finns dock visst utrymme för nationella åtgär- der som sker i legitimt syfte, t.ex. till skydd för liv och hälsa eller icke förnybara resurser. De krav som ställs på sådana åtgärder är bl.a. att de är proportionerliga och inte utgör godtycklig eller orättfärdig diskriminering. Hur ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle bedömas i praktiken är svårt att förutse, särskilt då direkt jämförbar praxis saknas. Utredningen bedömer att det finns risk för att förbudet, för att inte stå i strid med avtalen, skulle behöva rättfärdigas enligt reglerna om legitima syften. Även om utrymmet för nationella undantag bedöms vara vidare än enligt de behandlade EU-reglerna, är det enligt utredningens mening osäkert om reglerna kan legitimera ett sådant förbud. Syftet att minska koldioxidutsläpp faller visserligen under legitima skyddsskäl och får anses väga tungt, men en så handelshind- rande åtgärd som ett förbud ställer höga krav på en reell och tydlig koppling mellan mål och medel. Flera omständigheter, bl.a. förbudets utformning (riktat mot en biltyp snarare än drivmed- len som orsakar utsläppen) och den globala marknaden för bilar, gör att () skulle kunna anse den kopplingen vara alltför svag för att finna förbudet vara ”nödvändigt” och proportionerligt i förhållande till det åsyftade målet om min- skade koldioxidutsläpp. Detta även sett till mindre handelshin- drande alternativ, främst i form av EU-lagstiftningen på området. Risk finns också att förbudet skulle bedömas missgynna länder som på alternativa sätt vidtar åtgärder för minskade koldioxidutsläpp från sina fordonsindustrier och därmed bedömas eller i vart fall utmanas som godtyckligt eller orättfärdigt diskriminerande. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar Som medlem i () har en skyldighet att följa organisationens internationella handelsavtal. De avtal som ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar i första hand aktualiserar är det allmänna tull- och handelsav- talet (General on Tariffs and Trade, ) och avtalet om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT). innehåller generella regler för internationell handel med varor och är således generellt tillämpligt på all sådan handel. I avtalet stadgas bl.a. ett uttryckligt förbud mot importrestriktioner, vilket innebär att en medlemsstat som huvudregel inte får införa ett totalt importförbud för en viss vara.75 innehåller även diskrimine- ringsförbud, som bl.a. innebär att länder inte får behandla impor- terade varor mindre gynnsamt än inhemska varor av samma slag.76 TBT har ett smalare tillämpningsområde och stadgar att tekniska specifikationer och standarder vid import inte ska vara diskrimine- rande eller skapa onödiga handelshinder.77 Såväl som TBT medger visst utrymme för stater att vidta nationella handelshindrande åtgärder i vissa legitima syften. Enligt kan sådana åtgärder tillåtas, bl.a. om de syftar till att skydda människors och djurs liv och hälsa eller bevara icke förnybara resur- ser (artikel XX).78 Enligt kan nationella tekniska spe- cifikationer vara tillåtna om de har ett legitimt syfte, bl.a. om de syftar till att skydda människors, djurs eller växters liv och hälsa eller miljön.79 Åtgärder för att minska koldioxidutsläpp har bedömts kunna falla såväl under syftet att skydda liv och hälsa som under skydd av miljö och icke förnybara resurser. Bedömningarna har i hittillsvar- ande praxis visserligen varit relativt begränsade och utgått bl.a. från åtgärdernas luftförbättrande effekter som hälsoaspekt och ren luft som förnybar resurs. I doktrin har dock bredare tankesätt lyfts fram, Bestämmelsen avser som nämnts varor av samma slag. Bedömningen av huruvida två varor är av samma slag eller ej beror bl.a. på (i) varans egenskaper, natur och kvalitet (dvs. fysiska egenskaper); (ii) varans slutanvändning i en given marknad (iii) konsu- menters preferenser och vanor samt (iv) varans tullklassifikation. Se vidare nästa avsnitt. 77 Artiklarna 2.1 och 2.2 TBT. Diskrimineringsregeln gäller, liksom tidigare nämnd regel i , varor av ”samma slag”. 78Artikel XX (b) och (g) . 79Artikel 2.2 TBT. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar såsom att åtgärder för att minska koldioxidutsläpp även kan avse liv och hälsa på så sätt att de syftar till att skydda människor från negativa effekter av klimatförändringar (såsom stigande havsnivåer och översvämningar) samt, beträffande icke förnybara resurser, till att bevara jordens klimat och växt- och djurarter som riskerar att dö ut på grund av växthuseffekten.80 15.7.3Risk att ett nationellt förbud bedöms utgöra en importrestriktion m.m., som därmed måste rättfärdigas Ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle kunna bedömas vara en importrestriktion.81 Redan av det skälet skulle ett sådant förbud behöva rättfärdigas enligt nämnda undantagsbestämmelse om nationella åtgärder i legitima syften (artikel XX). Ett nationellt förbud mot försäljning av bilar med för- bränningsmotor skulle troligtvis också bedömas utgöra en teknisk specifikation som hindrar import. Därför behöver även krav på legitima syften beaktas. Beroende på utformning skulle förbudet även kunna bedömas vara diskriminerande i förhållande till bilar från länder vars fordons- flottor inte i samma grad ställt om till eldrift. Det förutsätter dock att bilar som skulle omfattas av förbudet (dvs. nya bilar med förbrän- ningsmotor) skulle bedömas vara av ”samma slag” som bilar som inte omfattas. De kriterier som ska beaktas vid bedömningen är bl.a. varans fysiska egenskaper och tullklassifikation, varans slutanvänd- ning på en given marknad samt konsumenters vanor och prefe- 80Se målen US Gasoline (1996) och Taxation, (2017). Målen avsåg krav på bensin (i syfte att minska utsläpp) respektive utsläppskrav på fordon. WTO-organen fann i bägge fallen att de nationella reglerna, som i fallet Taxation även syftade till minskade koldioxidutsläpp, kunde anses utgöra en policy till skydd för liv och hälsa. Bedömningen utgick från att de nationella regleringarna bidrog till förbättrat luftkvalitet. Den nationella regleringen i respektive fall befanns också vara till skydd för icke förnybara resurser (ren luft respektive bensin). Av fallet US Shrimp (1998) framgår att termen icke förnybar resurs inte är statisk och att sådana resurser inte är begränsade till mineraler eller andra ”icke-levande” material utan även kan avse djurarter (i fallet räkor). I doktrin har uttalats att därmed även skydd av växt- och djurarter som riskerar att dö ut på grund av växthuseffekten skulle kunna tas till intäkt för åtgärder som vidtas i klimatsyfte. (2009), del IV. 81Förbudet mot kvantitativa importrestriktioner har visserligen som huvudsyfte att främja tullar och skatter framför kvantitativa regleringar, såsom kvoter. Regeln innebär dock också ett generellt hinder mot ett fullständigt importförbud mot en viss vara. Även om förbudet mot nya bensin- och dieseldrivna bilar skulle riktas mot registrering och inte import, skulle det i prak- tiken innebära ett hinder mot de aktuella bilarnas tillträde på den svenska marknaden. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar renser.82 Även om slutanvändningen kan sägas vara densamma för de bägge typerna av bilar och de på ett övergripande plan konkurrerar på samma marknad, talar övriga aspekter enligt utredningens be- dömning för att det handlar om olika varuslag. När det särskilt gäller konsumenters preferenser och vanor, bör beaktas att konsumenter i takt med en ökande klimatmedvetenhet skiljer och väljer bilar bl.a. efter klimatprestanda, varvid en bil med förbränningsmotor knap- past kan anses utbytbar med en eldriftsbil.83 Övervägande skäl talar därför enligt utredningens mening för att bilarna skulle kunna betraktas vara av olika slag. Bedömningen är dock inte given. Skulle en motsatt slutsats nås och förbudet bedömas vara diskriminerande, utgör detta ytterligare en aspekt som behöver rättfärdigas enligt bestämmelserna om legitima syften. Förbudet motiveras av minskade koldioxidutsläpp, vilket kan ut- göra ett legitimt syfte enligt såväl som TBT. De ytterligare krav som ställs för en tillåten nationell åtgärd behandlas i det följande. 15.7.4Närmare om kriterierna för en legitim nationell åtgärd Att en åtgärd avser ett legitimt syfte utgör ett första steg i bedömningen. Såväl som TBT ställer dock ytterligare krav på nationella åtgärders tillåtlighet. Enligt måste en åtgärd till skydd för liv eller hälsa vara ”nödvändig”, medan en åtgärd till skydd för icke förnybara resurser kan vara tillåten om den ”genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsum- tion”. I samtliga fall krävs att åtgärden inte utgör godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller en förtäckt begränsning av inter- nationell handel.84 Enligt TBT krävs att de nationella åtgärderna är transparanta, icke-diskriminerande och sakligt grundande samt inte hindrar handeln mer än nödvändigt för att uppnå sitt syfte. 82se Överprövningsorganets rapport i – Alocoholic Beverages II (1996), punkten 114 och Överprövningsorganets rapport i – Distilles Spirits (2012), punkten 170. De fyra kriterierna beskrivs i fullständiga ordalag (i) varans egenskaper, natur och kvalitet (dvs. fysiska egenskaper); (ii) varans slutanvändning i en given marknad (iii) konsumenters prefe- renser och vanor samt (iv) varans tullklassifikation. 83En jämförelse kan även göras med varor som är lika men producerats på olika sätt, med olika klimatpåverkan. Utvecklingen i WTO-praxis och doktrin rör sig mot att betrakta sådana varor som varor av olika slag, med hänsyn bl.a. till konsumenters klimatmedvetenhet och därmed preferenser och vanor som särskiljer varor beroende på klimatavtryck. Se (2019). 84Artikel XX , den introducerande paragrafen (chapeaun). Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar Nationella åtgärders förenlighet med handelsavtalen prövas (efter klagomål från en annan medlemsstat) av en WTO-panel, vars beslut kan överklagas till ett överklaganorgan. Det finns relativt lite praxis rörande handelsrestriktioner i miljö- eller klimatskyddande syfte. De mål som finns visar dock ett relativt generöst utrymme för med- lemsstater att vidta sådana åtgärder. En viktig utgångspunkt som klargjorts i bedömningarna är att medlemsstater har rätt att själva bestämma graden av miljöskydd.85 Själva målet, eller avsikten, prövas alltså inte. Däremot prövas medlet, dvs. den potentiellt handelshind- rande åtgärd medlemsstaten valt att införa. Kravet på nödvändighet i innebär i huvudsak att det måste finnas en tillräckligt stark koppling mellan målet och medlet. Medlet måste också vara proportionerligt, sett till målets vikt och medlets betydelse eller verkningsgrad ställt mot motstående intressen, dvs. mot påverkan på den internationella handeln. Ju mer handelshind- rande en åtgärd är, desto högre måste verkningsgraden vara för att den ska anses ”nödvändig”. Å andra sidan ger ett viktigt mål en större handlingsfrihet. Ju viktigare värde eller mål som står på spel, desto större utrymme finns för att ett medel ska anses ”nödvändigt”. Skydd av liv och hälsa har i praxis bedömts inneha ”högsta möjliga vikt”. Även miljöskydds vikt har särskilt betonats.86 I proportionalitetsbedömningen kan en jämförelse med eventuella alternativa och mindre handelshindrande åtgärder ingå, om sådana presenterats av en klagande stat. För att utgöra relevanta alternativ behöver dessa vara ekonomiskt och praktiskt genomförbara samt uppnå motsvarande verkningsgrad.87 Att bedöma verkningsgrad, såväl för en tilltänkt åtgärd som för alternativ, är dock svårt när det gäller klimatskyddande åtgärder. Detta har också särskilt uppmärksammats av WTO. I praxis har således uttalats att verkningarna för denna typ av åtgärder inte behöver vara synbara eller mätbara. Det har vidare slagits fast att med tanke på att problem av sådan komplex natur som klimatet kräver omfattande strategier med många samverkande 85Jfr t.ex. målet EC-Asbestos (2001) där mål att minska asbest-relaterade hälso- risker till noll inte ifrågasattes som sådant. 86Se t.ex. Överprövningsorganets rapport i EC – Asbestos (2001), punkten 172. Se även målet (2007) där det uttalades att få syften kan vara viktigare än att skydda liv och hälsa, och att miljöskydd inte är mindre viktigt. 87Marceau, G. (2016) s. 17. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar åtgärder, måste verkningarna utvärderas och kan dessutom svårligen brytas ut för en enskild åtgärd.88 När det gäller skydd för icke förnybara resurser i är kravet på koppling inte uttryckt som ett nödvändighetstest, utan åtgärden måste ”vara relaterad till” ett sådant skydd. Detta har enligt praxis ansetts kräva att åtgärdens primära syfte avser skyddet för den icke förnybara resursen samt att det finns en verklig och nära koppling (”substantial relationship”) mellan dem, dvs. mellan målet och med- let, vilket i sin tur förutsätter att medlet inte är oproportionerligt. Med tilläggskravet att åtgärden måste vara ”korrelerad med regler för inhemsk konsumtion”, avses ett krav på opartiskhet och likabehand- ling när det gäller inhemsk och importerad produktion eller kon- sumtion. När det slutligen gäller kravet på att åtgärden inte ska utgöra godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller en förtäckt begräns- ning av internationell handel avses i huvudsak att åtgärden inte ska utgöra protektionism utan vara en handling i god tro. Undantagen får med andra ord inte missbrukas eller felanvändas för att t.ex. skydda inhemsk industri eller ekonomiska intressen. I förbudet mot godtycklig eller orättfärdig diskriminering ligger dessutom att medlemslandet som inför den nationella regleringen behöver ta hänsyn till vilka olika förhållanden som råder i olika WTO-med- lemsländer. Krav kan inte ställas på att alla länder ska vidta samma åtgärder för att uppnå ett visst mål, utan det avgörande är om andra länder vidtagit lika effektiva åtgärder.89 I praxis har de flesta fall då en nationell åtgärd underkänts, detta skett på grund av bedömd god- tycklig eller orättfärdig diskriminering eller ett förtäckt handels- hinder. Ovanstående genomgång har behandlat den närmare innebörden av kriterierna för tillåtliga undantag enligt .