sou · H9B316 · 2021-03-26 00:00:00 — Det kan därför ifrågasättas om det är lämpligt att förändra de gällande regleringarna på denna punkt enbart för att åstadkomma en mer enhetlig reglering kring möjligheterna till automatiserat beslutsfattande. Att göra en sådan analys och föreslå eventuella förändringar låter sig knappast göras inom ramen för mitt uppdrag. Den skillnad som förslaget innebär vad avser möjligheten att använda automatiserat besluts- fattande får i stället beaktas i framtida översyner och reformer inom de olika områden där liknande situationer uppkommer. Denna problematik ska heller inte överdrivas. Avseende det nämnda exemplet ligger det t.ex. närmare till hands att det kan finnas behov och möjlighet att automatisera beslut som kan grundas på färdvägens längd eller trafikförhållanden än att det skulle vara möjligt att automatiserat göra en bedömning avseende vad som ger upphov till organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för en kommun. En tillkommande fråga är om automatiserade beslut ska tillåtas avseende ärenden som kan laglighetsprövas men där artikel 22 inte är tillämplig. Det skulle då röra sig om ärenden som inte har rättsliga följder eller på annat sätt i betydande grad påverkar den registrerade eller som inte innebär någon behandling av personuppgifter. Enligt min mening bör det undvikas att varje kommun och region särskilt ska behöva ta ställning till tillämpligheten av artikel 22. Vidare kan det ifrågasättas om det verkligen finns något behov av en möjlighet att automatisera beslut av detta slag. Jag anser sammanfattningsvis att det inte är motiverat med en sådan möjlighet. Beslut som inte kan överklagas Det förekommer att beslut som kommuner och regioner fattar med stöd av specialreglerad lagstiftning inte alls kan överklagas. Ett exempel är beslut om s.k. boendeparkering enligt 15 kap. 2 § trafikförordningen (1998:1276). Dessa beslut kan inte överklagas. I skäl 71 till EU:s dataskyddsförordning anges som tidigare redovisats att lämpliga skyddsåtgärder enligt artikel 22 bör inkludera en rätt att överklaga ett beslut som fattas automatiserat. Jag har i anslutning till frågan om beslut som överklagas förvaltningsrättsligt ansett att ett automatiserat beslutsförfarande ska omfattas av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier, däribland möjligheten till överklagande. Huruvida detta i alla situationer innebär att beslutet måste gå att överklaga kan inte helt säkert slås fast. Innehållet i skäl 71 till dataskyddsförordningen talar för att så är fallet men några uttalanden från finns ännu inte. Mot denna bakgrund bör, enligt min bedömning, beslut som enligt lag eller författning inte får överklagas inte kunna bli föremål för automatiserat beslutsfattande. I likhet med vad jag tidigare anfört avseende föreskrifter om att beslut ska överklagas genom laglighetsprövning är frågan om möjlighet till automatisering något som får beaktas vid framtida översyner av de områden där överklagandeförbud förekommer. Jag anser inte heller när det gäller dessa beslut att det finns anledning att göra ett generellt undantag för beslut som inte omfattas av artikel 22. För det fall att det på något område kan konstateras att en beslutstyp står utanför artikelns tillämpningsområde behöver ändå särskilda avvägningar göras om det kan anses vara lämpligt att automatisera beslut som sedan, eftersom de inte kan överklagas, i princip inte kan ändras. Upphandling sker både i den allmänna och i den specialreglerade förvaltningen och ärenden om upphandling utgör därför i sig inte något specifikt verksamhetsområde för kommuner och regioner. Regleringen av upphandling är i den meningen inte att betrakta som specialreglerad förvaltning. Förfarandet i upphandlingsärenden är dock reglerat i detalj i de olika upphandlingslagarna. Beslut om upphandling och giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör kan överprövas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av en leverantör. Processen i upphandlingsärenden skiljer sig på flera punkter från den gängse processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Upphandling utgör inte myndighetsutövning mot enskild och flera av handläggningsreglerna i den tidigare förvaltningslagen var därför inte tillämpliga på ärenden om upphandling. Som tidigare anförts gäller den nuvarande förvaltningslagen emellertid all ärendehandläggning (se avsnitt 3.3.1). Vid förvaltningslagens införande infördes därför i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet bestämmelser som anger att upphandlande myndigheter och enheter vid upphandling – om förvaltningslagen är tillämplig – inte ska tillämpa bestämmelserna i lagen om partsinsyn och kommunikation (bakgrunden till dessa bestämmelser och om förvaltningslagens förhållande till ärenden om upphandling finns i prop. 2017/18:235 s. 128–135). I 3 § i lagen (2008:962) om valfrihetssystem anges att förvaltningslagen inte ska tillämpas vid handläggning enligt lagen. Förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier kan därför inte sägas gälla fullt ut avseende upphandlingsärenden. Det kan anmärkas att lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering inte innehåller någon motsvarande reglering. Förfarandet på upphandlingsområdet är detaljreglerat och skiljer sig delvis åt mellan de olika upphandlingslagarna. Frågan om detta reglerade förfarande kan anses säkerställa sådana lämpliga skyddsåtgärder som krävs enligt artikel 22 verkar inte ha aktualiserats vare sig nationellt eller i ett unionsrättsligt sammanhang såvitt utredningen kunnat utröna. Jag bedömer att det inom ramen för detta utredningsuppdrag inte är möjligt att göra en sådan analys av upphandlingsregelverket. Mot denna bakgrund, och med beaktande av att det, i vart fall , inte torde vara möjligt att automatisera beslut i upphandlingsprocessen i någon större utsträckning anser jag därför att ärenden om upphandling bör undantas från den föreslagna regleringen. 3.6.3Delegation till en automatiserad beslutsfunktion Utredningens förslag: Delegation till en automatiserad beslutsfunktion ska omfattas av samma regler som gäller för nuvarande delegationsmöjligheter. Delegation till en automatiserad beslutsfunktion Möjligheterna att använda sig av automatiserat beslutsfattande kommer som anförts tidigare (se avsnitt 3.6.1 under rubriken ska kunna fattas automatiserat?) att i praktiken vara mer begränsade än övrig delegation främst till följd av krav i annan lagstiftning och de tekniska möjligheterna. Det finns dock enligt min bedömning inte någon anledning att föreslå en särskild reglering av själva beslutet om delegation. Det får vidare ankomma på nämnden själv att avgöra i vilken mån de automatiserade besluten ska anmälas till nämnden. Möjligheten att delegera beslutanderätt till en automatiserad beslutsfunktion bör därför som framgått regleras på så sätt att det i 6 kap. 37 § kommunallagen införs en möjlighet att överlåta beslutanderätt även till en automatiserad beslutsfunktion. Som framgår av avsnitt 3.6.2 finns vidare vissa grupper av beslut som jag anser inte ska omfattas av möjligheten till automatiserat beslutsfattande. Dessa begränsningar ska införas i 6 kap. 38 § kommunallagen där regleringen om begränsningar av möjligheterna till delegation finns. Fullmäktiges godkännande bör inte krävas vid delegation till en automatiserad beslutsfunktion Det kan övervägas om delegation till en automatiserad beslutsfunktion bör förutsätta ett godkännande av fullmäktige. Användandet av automatiserade beslut kan betraktas som en principiell fråga som fullmäktige bör ha inflytande över. De begränsningar av möjligheten till delegation som finns innebär visserligen att ärenden av principiell betydelse inte är möjliga att delegera. Det bör dock övervägas om frågan om ett ärende ska avgöras automatiserat är av sådan vikt att fullmäktige i lag ska åläggas att ta ställning till den. Som har redovisats i avsnitt 3.3.3 under rubriken av en nämnds beslutanderätt krävdes tidigare ett bemyndigande från fullmäktige för att en nämnd skulle kunna besluta om delegation. I och med kommunallag infördes nya bestämmelser som innebar att det inte längre krävdes något medgivande från fullmäktige för att en nämnd skulle få besluta om delegation utan denna rätt framgick direkt av kommunallagen. Någon närmare motivering lämnades inte men det får antas ha varit ett led i effektiviseringen av nämndernas arbete. Det förhållandet att fler och fler uppgifter kommit att läggas på kommunerna, att dessa blivit större och därmed också krävde en större tjänstemannaorganisation innebar naturligen att möjligheterna att delegera beslutsfattandet blev en given förutsättning för en effektiv organisation. Denna ordning gäller alltjämt och har såvitt jag kunnat utröna inte ifrågasatts. Det har inom referensgruppen framförts skilda uppfattningar i denna fråga. Vissa av ledamöterna har ansett att frågan om vilka typer av beslut som ska kunna fattas automatiserat är av så stor vikt att den inte bör överlåtas till den ansvariga nämnden. Det bör enligt dessa ledamöters uppfattning vara fullmäktige som beslutar om delegation ska vara tillåten. Som jag ser det finns det dock knappast någon anledning att i detta avseende behandla frågor om delegation till en automatiserad beslutsfunktion på något annat sätt än frågan om delegation till andra beslutsfattare. Det förefaller mest ändamålsenligt att lämna frågan om delegation i sin helhet till den ansvariga nämnden, givetvis med de begränsningar som följer av kommunallagen vad gäller delegation. Detta bidrar till ett mer enhetligt system och ett enklare regelverk. Även om fullmäktige inte ska ges en lagstadgad roll avseende delegation innebär detta inte att fullmäktige kommer att vara helt utan inflytande i frågan. Nämnderna ska enligt 6 kap. 6 § kommunallagen bedriva sin verksamhet i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. Även om en reglering i lag innebär att fullmäktige inte kan förbjuda en nämnd att fatta beslut om automatisering föreställer jag mig att det i praktiken förekommer en dialog mellan nämnderna och fullmäktige i bl.a. effektivitetsfrågor om inte annat så i budgetarbetet. Ett beslut att uppdra en viss grupp av ärenden till en automatiserad funktion kommer att innebära en delvis annan beredning än vad som gäller för andra delegationsärenden. De skillnader som finns i detta avseende är dock av mer praktisk natur. Etablerandet av en automatiserad beslutsfunktion innebär att någon form av teknisk lösning måste skapas eller köpas in och anpassas, delegation till en anställd kräver i stället att en lämplig person är anställd eller kan anställas till den befattning dit beslutanderätten ska delegeras. Även för ärenden som kan automatiseras kommer det vidare att krävas att det finns rutiner och mandat för fysisk handläggning t.ex. av ärenden som systemet inte kan processa eller för att hantera förvaltningslagens bestämmelser om rättelse och ändring av fattade beslut. Det bör också framhållas att införandet av ett automatiserat beslutsfattande inte utgör skäl för att ställa krav på enskilda som inte har stöd i lag (se beslut från Inspektionen för vård och omsorg, , dnr 8.5-31394/2018-9). Nämnden kommer också i fortsättningen att vara oförhindrad att i ett särskilt fall handlägga ett ärende manuellt, återta beslutsrätten innan ett beslut fattats eller helt dra tillbaka delegationen. En tänkbar särreglering vore att i likhet med vad som gäller för vissa beslut som fattas av Transportstyrelsen (se avsnitt 3.5.3) införa en reglering om att beslut som fattas automatiserat på begäran ska omprövas. Enligt min mening kan det dock inte vara motiverat att införa en sådan reglering generellt i den kommunala förvaltningen. Reglerna om rättelse och ändring i förvaltningslagen innebär enligt min mening tillräckliga möjligheter för att beslut ska kunna ändras om fel uppstått. Insyn avseende automatiserat beslutsfattande Inom ramen för utredningens arbete har frågor som rör automatiserat beslutsfattande generellt aktualiserats. En sådan diskussion rör reglering kring och möjligheten till insyn i ett automatiserat beslutsfattande. Det måste dock framhållas att ett automatiserat beslutsfattande för kommuner och regioner – lika lite som för statliga myndigheter – innebär någon förändring vad avser offentlighetsprincipen eller regleringen om offentlighet och sekretess. Jag ser därför inte någon anledning att, med anledning av att möjligheten till automatiserat beslutfattande utvidgas till att omfatta även den kommunala sektorn, föreslå några förändringar i detta avseende. Jag noterar också att frågan om rätten till insyn i vissa automatiserade förfaranden och i beslutsunderlaget i enskilda ärenden har behandlats av i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25) som bereds inom . Vid utformandet av ett automatiserat beslutsfattande bör kommuner och regioner också beakta i vilken mån deras medlemmar har särskilda behov som bör påverka utformningen av beslutsfattandet. Det kan bl.a. handla om brister i språkkunskap, kunskap om samhället eller om medlemmen har en funktionsnedsättning. Att sådana aspekter ska beaktas följer i viss mån av speciallagstiftning, t.ex. lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service, och också av serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen. för enskilda omfattar mera än själva beslutsfattandet eftersom den omfattar all information och service i form av t.ex. e-tjänster som möjliggör olika ansökningsförfaranden. Frågan om digital tillgänglighet är därför inte en aspekt som aktualiseras för kommuner och regioner först i och med införandet av en möjlighet till automatiserat beslutsfattande. I likhet med frågan om insyn bör frågan om tillgänglighet till den offentliga servicen även fortsatt ses som en fråga som bäst regleras generellt för hela den offentliga sektorn. 4Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Regeringen redogör i utredningens direktiv (dir. 2020:10) för lagen (1992:339) om proportionellt valsätt och anför att, även om fördelningen av mandat och uppdrag oftast kan hanteras genom politiska förhandlingar, ordningen för val av förtroendevalda är en viktig del av ramverket för en fungerande demokrati. Regelverket bör enligt regeringens mening vara lätt att förstå, lätt att tillämpa och säkerställa representation från politiska minoriteter i bl.a. styrelse och nämnder. Mot bakgrund av detta och tillkännagivande anser regeringen därför att det finns skäl att analysera ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige. •analysera ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige, •särskilt ta ställning till hur det kan säkerställas att ledamöter, valda av fullmäktige, som avgår från ett kommunalt organ får en ersättare som tillhör samma parti, •analysera om regleringen i lagen om proportionellt valsätt är ändamålsenlig, och •föreslå de författningsändringar som bedöms lämpliga. Som anförts bygger utredningens uppdrag i denna del på ett tillkännagivande från . Tillkännagivandet gjordes i samband med att antog regeringens förslag till ny kommunal- Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige lag (2017:725), förkortad KL. I ställningstagande anförs avseende tillkännagivandet följande (bet. 2016/17:KU30 s. 29). I de fall val av ledamöter och ersättare i kommunala nämnder och utskott utses med proportionellt valsätt kan effekten av att en ledamot avgår från uppdraget bli att den ersättare som utses tillhör ett annat parti än det parti som den avgående ledamoten tillhör. I många fall kan det senare partiet därmed dessutom bli helt utan representation i nämnden eller utskottet. Utskottet anser att frågan om att införa en ordning som innebär att en ersättare i en styrelse, nämnd eller utskott ska tillhöra samma parti som den avgående ledamoten bör utredas av regeringen. Detta bör med bifall av motion 2016/17:2957 tillkännage för regeringen. 4.1.3Skrivelse från Kommuner och Regioner Kommuner och Regioner (SKR) inkom med en skrivelse till regeringen ”Begäran om översyn av bestämmelserna om val till styrelse och nämnder i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt”. SKR anför att allt fler partier har tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna. De politiska majoriteterna har på många håll blivit mindre förutsägbara. Detta präglar även valutgången i kommuner och landsting . Oklara majoritetsförhållanden kan vara en förklaring till att många frågor om vad som gäller i fråga om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommuner och landsting har ställts på sin spets. SKR:s intryck är att såväl sluten omröstning som proportionellt val har påkallats i större utsträckning . Vidare anförs att det vid tillämpningen av bestämmelserna om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt, visat sig att flera bestämmelser är ofullständiga eller oklara och att det finns behov av att förtydliga och komplettera lagstiftningen på flera punkter. Det gäller bl.a. möjligheten att fyllnadsvälja ersättare i de fall valet av dessa genomförts enligt reglerna om proportionellt val. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige SKR anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att förtydliga och komplettera bestämmelserna om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommuner och landsting så att lagstiftningen svarar mot dagens förutsättningar och behov. 4.2Analys av ordningen för val i fullmäktige och nämnder Som tidigare redovisats ankommer det på fullmäktige att tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller regionens uppgifter enligt lag eller annan författning och för övrig verksamhet (3 kap. 4 §). (En närmare redogörelse för den kommunala organisationen finns i avsnitt 3). Det är också fullmäktige som utser kommunal- och regionråd (4 kap. 2 §), ledamöter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar (5 kap. 2 §), ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen i ett kommunalförbund (9 kap. 3 §), ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd (9 kap. 24 §), styrelseledamöter och lekmannarevisorer i kommunala bolag, föreningar och stiftelser (10 kap. 3, 5 och 6 §§) samt revisorer (12 kap. 4 §). Utseendet av dessa förtroendevalda benämns val. Det är viktigt att påpeka att de val som sker i fullmäktige inte ska förväxlas med de allmänna valen till fullmäktige. Med förtroendevalda avses i kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar, kommunal- och regionråd samt revisorer. Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund (4 kap. 1 §). Fullmäktige väljer också ett antal företrädare i t.ex. kommunala bolag. Dessa är inte förtroendevalda i kommunallagens mening. Det bör också påpekas att förtroendevalda i kommunallagens mening utses på olika sätt. Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige utses i allmänna val och är alltså direkt folkvalda medan de förtroendevalda som fullmäktige i sin tur utser är indirekt folkvalda. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Regleringen av ärenden om val Regleringen av fullmäktiges hantering av ärenden om val i kommunallagen skiljer sig från övriga ärenden på en rad punkter. Ärenden om val är undantagna från beredningskravet (5 kap. 29 §), bordläggning eller återremiss av en valfråga beslutas genom enkel majoritet och kan således inte göras genom s.k. minoritetsbordläggning (5 kap. 50 §), om omröstning begärs i ett valärende ska det avgöras genom sluten omröstning (5 kap. 54 §), vid lika röstetal avgörs ärenden om val genom lottning (5 kap. 56 §). I andra ärenden har ordföranden utslagsröst. Därutöver gäller att val – under de förutsättningar som anges i 2 § i lagen om proportionellt valsätt (se avsnitt 4.2.2) – ska vara proportionella vid •val av ledamöter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar, (5 kap. 58 §), •val av revisorer, (5 kap. 58 §), •val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, (5 kap. 58 §), •val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för ekonomiska föreningar eller stiftelser (5 kap. 58 §), •val av revisorer, revisorssuppleanter och lekmannarevisorer som ska granska styrelsens förvaltning i aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser (5 kap. 58 §), •val av utskott i en nämnd (6 kap. 42 §), och •val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer i ett kommunalförbund (9 kap. 8 §). Utöver i kommunallagen finns annan lagstiftning som reglerar att val kan vara proportionella, t.ex. val av nämndemän enligt 19 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. kan alltså förrättas på två olika sätt. Antingen avgörs ärendet på samma sätt som övriga ärenden i fullmäktige avgörs, dvs. genom att ordföranden lägger fram ett förslag till beslut som är utformat så att det kan besvaras med ja eller nej varpå förslaget antas med acklamation eller sluten omröstning (5 kap. 52–57 §§). Eftersom ärenden i fullmäktige som huvudregel avgörs genom enkel majoritet är Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige det möjligt för en majoritet i fullmäktige att tillsätta alla platser i styrelse och nämnder. En sådan ordning vore dock inte förenlig med det som brukar kallas principen om samlingsstyre i kommuner och regioner (för mer om samlingsstyret, se SOU 1972:32 Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre). Den innebär att både företrädare för styrande parti eller partikonstellation och oppositionen ska vara representerade i styrelse och nämnder. Om det begärs av ett tillräckligt antal av ledamöterna förrättas valet därför i stället enligt det förfarande som anges i lagen om proportionellt valsätt. Det bör påpekas att systemet mer rättvisande kan kallas för samlingsstyre med majoritetsinslag. Det är t.ex. vanligt att majoriteten besätter samtliga ordförandeposter i styrelse och nämnder. Om val förrättas enligt den i kommunallagen angivna ordningen går det oftast till så att en valberedning, efter förhandlingar där samtliga partier som är representerade i fullmäktige deltar, lägger ett gemensamt förslag som sedan antas av fullmäktige. Detta kallas ibland för majoritetsval i motsats till proportionellt val (se SKR:s skrift ”Lagen om proportionellt valsätt – en praktisk handledning”, i det följande SKR:s handledning, skriften finns tillgänglig på . Bestämmelserna om tillämpning av lagen om proportionellt valsätt i kommunallagen tjänar därför som en garanti för samlingsstyre i de fall en uppgörelse mellan partierna, – av innebörd att företrädare från såväl de styrande partierna som oppositionen ingår i bl.a. styrelse och nämnder – inte går att nå. 4.2.2Proportionellt valsätt i fullmäktige Bakgrunden till bestämmelserna om proportionella val inom kommunala organ är att motsvarande bestämmelser finns för de allmänna valen. Proportionella val infördes i för val till båda kamrar vallag (1909:36) i samband med att alla män fick rösträtt till andra kammaren. De 1909 införda bestämmelserna om proportionellt valsätt avsåg valen till båda kamrar, valen till landsting och stadsfullmäktige samt de inom kamrar förrättade valen av riksdagsutskott. Ordningen för val i kommun- och regionfullmäktige Proportionalitetsprincipen utsträcktes till att gälla även vissa val inom landsting och stadsfullmäktige genom en stadga som utfärdades . Genom en ändring i stadgan 1918 kom denna att avse även proportionella val vid kommunalstämma och kyrkostämma, inom kommunalfullmäktige m.m. stadga ersattes 1930 av lagen (1930:254) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, å kommunalstämma m.m. (lag).