sou · H9B369d2 · 2021-08-20 00:00:00 — Utan denna möjlighet finansieras ofta studierna genom lån från CSN. Det upplevs som otryggt för för- säkrade som inte är säkra på sin studieförmåga eftersom försörj- ningen i så fall är beroende av studieresultaten. menar vidare att enligt intervjuade handlägg- are räcker 6 månaders prövotid för de flesta. Försäkrade som avbry- ter studierna gör oftast det relativt snart efter att de börjat studera. Innan regeländringen var det vanligt att de försäkrade prövade studier med vilande ersättning , vilket enligt de intervjuade hand- läggarna var . Handläggarnas bild är att försäkrade som använt hela prövotiden vanligtvis fortsätter studierna med vilande ersättning. Försäkrade som använder hela prövotiden och sedan slutar gör det för att de blivit klara med studierna, exempelvis för att de bara hade en termin kvar på gymnasiet.95 Utredningen konstaterar att antalet personer som studerar, vare sig de har vilande aktivitetsersättning eller prövotid för studier, har ökat efter införandet av möjligheten till prövotid för studier. Den största delen av ökningen består av personer som studerat mindre än 6 månader. En ökning syns även bland dem som studerar även om den inte är lika markant. Generellt sett gäller dock att de flesta som studerar under tid med aktivitetsersättning gör det under , se avsnitt 15.2.2. Det finns dock vissa problem med prövotiden för studier. När den försäkrade vill använda möjligheten tas en hel månad i anspråk oav- sett hur många dagar under den aktuella månaden studierna faktiskt bedrivs. Exempelvis kan en termin börja , vilket inne- bär att den enskilde med en enda studiedag förbrukar en hel månad av de totalt sex möjliga månaderna med prövotid. 94Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – uppföljning av regeländringar för mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen, s. 28. 95Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Rapport – uppföljning av regeländringar för mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen, s. 28. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys att prövotiden i praktiken blir kortare än , utan att indi- viden kan påverka det.96 För många är vidare sex månaders prövotid inte tillräckligt med tid för att den försäkrade ska hinna prova och utvärdera att studera och ta ställning till frågan om fortsatta studier med vilande ersätt- ning. För personer med psykisk ohälsa som varit utan både studier och arbete kan det ta tid innan man lyckas få till rätt stöd från högskolan för att man ska klara av studierna. Att våga börja studera kan vara ett avgörande steg på väg mot ett mer aktivt liv och ett arbete. Den korta prövotiden kan skapa en extra och negativ stress –för personer som kan vara extra stresskänsliga. Att veta att möjlig- heten till prövotid endast gäller totalt för att sedan vara förbrukad, kan dessutom spä på stressen. Enligt Funktionsrätt finns för många unga ingen annan väg än att studera med bibehållen aktivitetsersättning, så länge det inte finns möjlighet att studera på deltid och ha ersättning på deltid, studera i långsammare takt eller med korta uppehåll under terminen för de vars sjukdom går i skov, ett starkare studiestartstöd och högre bidragsdel i studie- stödet.97 Enligt NSPH klarar vidare många personer med psykisk ohälsa inte av att studera heltid, utan behöver studera på halvtid. För dessa personer blir prövotiden i realiteten kortare än motsvarande sex månaders heltidsstudier. 15.4.3Uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet, hemarbete m.m. under tid med ersättning Enligt direktiven är utgångspunkten för utredningens uppdrag att upp- muntra delaktighet i samhällslivet genom bland annat studier och arbete. Deltagande i samhällslivet utgörs exempelvis av engagemang i föreningslivet och ideella uppdrag samt andra fritidsaktiviteter. Inledningsvis kan konstateras att försäkrade som är beviljade sjuk- eller aktivitetsersättning är individer som bedömts ha nedsatt arbets- förmåga. Det är därför rimligt att tänka sig att få av dessa individer i större omfattning skulle kunna engagera sig i ideellt arbete eller andra fritidssysselsättningar. 96Svar från NSPH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 97Svar från Funktionsrätt och NSPH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 98Svar från NSPH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys att skillnaderna mellan förvärvsarbete och engagemang i ideella för- eningar eller övriga fritidssysselsättningar kan vara stor. I ett för- värvsarbete krävs exempelvis ofta att den enskilde presterar en viss insats i en viss arbetstakt, passar tider, presterar under press och kan förhålla sig socialt och arbetsmässigt till kollegor och andra.99 Även moment i anslutning till arbetet, såsom morgonbestyr och transport till arbetet, kan innebära stora krav för den enskilde. Vidare ska presta- tionen ofta vara jämn . Samma krav ställs inte nödvändigtvis vid exempelvis ideellt arbete och andra fritidsaktiviteter. Omfatt- ningen av sådana sysslor kan ofta i hög grad styras och kontrolleras av den enskilde själv och utföras på tider personen själv väljer och den enskilde kan utan risk för sanktioner lämna återbud eller anpassa omfattningen av sin insats och prestationen i övrigt utifrån dags- form, intresse, ork och kompetens.100 Ideella engagemang eller fritids- sysselsättningar kan alltså överlag vanligtvis vara avsevärt mer flexibla och mindre kravfyllda än förvärvsarbeten. Föreningsarbete kan sty- ras av hur individen mår och orkar vid ett visst tillfälle, men i för- värvsarbete förväntas man prestera bra varje arbetsdag.101 Funktionsrätt och NSPH anser att ideellt engagemang, såsom exempelvis föreningsarbete, bör betraktas som rehabiliter- ande aktiviteter. Organisationerna konstaterar att föreningsarbete kan göra att man kommer in i ett socialt sammanhang och känner sig delaktig, vilket är extra viktigt för personer som saknar arbete eller sysselsättning. Vidare beskriver organisationerna att känslan av att kunna bidra och vara en del i ett sammanhang i sig ger bättre hälsa, välmående och framtidstro. Det kan också ge värdefulla erfarenheter som för människor närmare arbetsmarknaden. Organisationerna anger också att upplevelsen av att känna sig förhindrad att engagera sig ideellt, och på så sätt begränsas i sina möjligheter att påverka i sam- hällsfrågor, däremot kan försämra rehabiliteringsprocessen, vilket också blir ett demokratiproblem. Ett ideellt engagemang kan enligt organisationerna inte jämföras med ett vanligt arbete.102 NSPH anser även att det faktum att det inte finns någon mot- svarighet till ”åttondelen” för andra ersättningsnivåer än hel kan motverka att personer med psykisk ohälsa provar någon form av engagemang, eftersom det finns en osäkerhet om huruvida man på 99Jfr också HFD 2019 ref. 48 om kraven som uppställs i ett förvärvsarbete. 100Svar från Funktionsrätt och RSMH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 101Svar från Funktionsrätt , NSPH och RSMH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 102Svar från Funktionsrätt och NSPH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys lång sikt klarar av att arbeta i högre grad. NSPH anger vidare att det faktum att man avstår i sig kan medföra ytterligare problem med ohälsa och passivitet. Som exempel menar NSPH att regelverket borde vara flexibelt så att den med halv sjukersättning kan prova arbete för att se om han eller hon har arbetsförmåga över 50 procent.103 Oro hos de försäkrade I kommittédirektiven beskrivs ett av de nuvarande problemen i för- säkringen som att försäkrade som har beviljats ersättning inte känner till vilka förutsättningar som gäller, och utifrån detta avstår från att delta i samhällslivet för att vara säkra på att den egna försörjningen inte påverkas. Detta kan således även beskrivas som att de försäkrade uppfattar att det finns en reell risk att de ska förlora delar av eller hela sin ersättning om de försöker arbeta eller på annat sätt delta i sam- hällslivet; denna uppfattning är alltså skild från den reella risken att ersättningen ska påverkas och avser alltså mer mentaliteten hos de som har ersättningarna. Det verkar finnas en oro hos försäkrade i samtliga tre huvud- grupper för att beviljad ersättning ska komma att påverkas vid fritids- sysslor eller ideellt arbete. Utredningen har alltså kunnat finna visst stöd för att en sådan uppfattning hos de försäkrade utgör ett hinder mot att pröva att arbeta eller på annat sätt delta i samhällslivet. I svaren från funktionsorganisationerna i en av utredningens referens- grupper framkommer också uppfattningen att medlemmar i organi- sationerna upplever oro och rädsla för att få sin ersättning indragen. En viss osäkerhet inför dubbla roll kan också sägas finnas där myndigheten både ska agera stöd och kontroll- funktion. Rädsla för att arbeta ideellt etc. Det civila samhället är en central del av demokratin. Sådana organisa- tioner kan bl.a. utgöra en plats där människor tillägnar sig demokra- tiska färdigheter och värderingar, men även en plats som erbjuder offentliga rum och därmed kan öka medborgarnas handlingsut- 103Svar från NSPH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys rymme.104 En förutsättning för civilsamhällets roll i demokratin är att alla människor har möjlighet att engagera sig ideellt.105 Således är det viktigt att även personer som har sjukersättning eller aktivitets- ersättning samt som har intresse och ork också vågar engagera sig i ideell verksamhet. Myndigheten för delaktighet har framhållit att det bland personer som beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning dock finns en rädsla för att engagera sig ideellt i organisationer eller politiska partier eftersom det vid sådant engagemang finns en upplevd risk att ersätt- ningen sätts ner eller dras in. Det finns en uttalad oro för att För- säkringskassan ska ifrågasätta arbetsförmågans nedsättning om den enskilde engagerar sig ideellt, även om den enskilde bara engagerar sig när han eller hon orkar. Upplevelsen är alltså att möjligheten att arbeta ideellt eller politiskt inte fungerar i praktiken. För de personer som berörs försvårar det möjligheten att vara aktiv i en förening eller i ett parti och på det sättet utöva inflytande i politiken. Enligt Myn- digheten för delaktighet finns därför problem med den demokra- tiska delaktigheten för personer med psykisk funktionsnedsättning personer som får hel sjuk- eller aktivitetsersättning.106 Myndigheten för delaktighet menar att kännedomen om möjlig- heten att även med hel förmån kunna använda en liten del av arbets- förmågan för exempelvis ideellt eller politiskt arbete tycks vara låg och inte heller alltid fungera i praktiken. Informationen kan enligt MFD behöva spridas i lämpliga forum både till beslutsfattarna för sådant stöd och till personer som berörs av ersättningarna.107 Även enligt Funktionsrätt vågar många inte arbeta ideellt eller engagera sig i samhället på annat sätt på grund av risken att er- sättningen dras in. Organisationen anser vidare att reglernas nuvar- ande utformning har inlåsningseffekter eftersom den enskildes för- måga att utöva fritidsintressen och arbeta ideellt kan ligga till grund för en bedömning att den enskilde har arbetsförmåga.108 Organisa- tionen NSPH anser att det finns oklarheter i gränsdragningen mellan vilka fritidsaktiviteter som ska bedöms och inte bedöms kunna visa på 104Statsrådsberedningen, Framtidens civilsamhälle, Underlagsrapport 3 till Framtidskommis- sionen, 2012. 106Myndigheten för delaktighet, Demokratisk delaktighet hos personer med psykisk funk- tionsnedsättning, s. 5, 7 och 35. 107Myndigheten för delaktighet, Demokratisk delaktighet hos personer med psykisk funk- tionsnedsättning, s. 9 och 51. 108Svar från Funktionsrätt på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys NSPH menar att denna oklarhet påverkar personer som har ersättning eftersom de inte vågar pröva ett ideellt uppdrag på grund av oklara besked från ansvarig handläggare på Försäkrings- kassan.109 Funktionsrätt framhåller vidare att enskilda främst engage- rar sig i ideell verksamhet för att det är roligt, som en fritidssyssla. Att arbeta, eller prova på att arbeta, gör enskilda försäkrade för att tjäna pengar. Organisationen framhåller att även personer inom akti- vitets- eller sjukersättningen måste kunna få ha hobbyer och en meningsfull fritid.110 Vad ingår i deltagande i samhällslivet? Människor ägnar sig under sitt liv åt en mängd skiftande sysslor, där en del sker i form av arbete och en del vid sidan av arbetet. Det är inte alltid heller möjligt att göra en strikt uppdelning av vad som ska anses utgöra arbete och vad som är att ses som fritidsverksamhet eller hobby. De varianter av åtaganden inom föreningslivet, ideella arbeten och andra rena fritidssysselsättningar som finns är oräkne- liga. Några huvudkategorier kan dock ändå urskiljas. Med förvärvsarbete menas sådant arbete som arbetstagare, upp- dragstagare och egenföretagare utför mot ersättning. I begreppet ingår även bisysslor och tillfälliga arbeten av olika slag som utförs mot ersättning. Med uppdragstagare menas den som utför arbete för någon annan utan att det finns ett anställningsförhållande. Som exem- pel på uppdragstagare kan nämnas ledamöter i styrelser och fullmäk- tige, nämndemän, utförare av tillfälliga insatser som boupptecknings- förrättare, besiktningsmän eller föreläsare. Ideellt arbete är sådant arbete som utförs utan ersättning. Benäm- ningen arbete gör att det är frågan om insatser av en viss karaktär. Däremot behöver exempelvis prestationskraven inte motsvara de som gäller för förvärvsarbete (jfr HFD 2019 ref. 48) och arbetet präglas ofta av frivillighet och stora möjligheter till individuell an- passning. På så sätt behöver förmågan att utföra ideellt arbete inte motsvara en arbetsförmåga som kan användas i förvärvsarbete. Gränsdragningen mellan ideellt arbete och lönearbete är dock oklar 109Svar från NSPH på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. 110Svar från Funktionsrätt på fråga från utredningen, se avsnitt 2.2. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys och har i arbetsrättslig mening lett till många tvister . Ideellt arbete innebär att arbetsinsatsen i första hand inte grundar sig på avtal utan bygger på frivillig intressegrund, arbetsinsatsen i huvud- sak inte görs av personliga ekonomiska skäl, arbetet utförs inom en ideell verksamhet (föreningar eller motsvarande). I utförs en dominerande del av det ideella arbetet i eller via en ideell organisa- tion, oftast en ideell förening, men också i stiftelser, trossamfund eller ekonomiska föreningar. Det sker ideellt arbete även på annat sätt i samhället, till exempel i en kommuns äldreomsorg, skola eller liknande. Det ideella arbetet är i huvudsak obetalt. I vissa fall får man ersättning för direkta kost- nader och utlägg, ibland också ett arvode. Det är oftast relativt begränsat, men i några fall av ekonomisk betydelse och i några undantagsfall ända upp till motsvarande heltidslön till exempel för ordförande i stora ideella organisationer. Det ideella arbetet skiljer sig alltså på det sättet från lönearbete, som i princip alltid sker på avtalsgrund, och där lönen så gott som alltid är central. Deltagande i föreningslivet är en central aspekt av möjligheten till ett rikt liv och att kunna delta i samhällslivet. Politiska partier och kultur- och idrottsföreningar utgör bara några exempel på föreningar som personer kan engagera sig i. En viktig roll fyller också intresse- organisationer för personer med funktionsnedsättningar, där många med sjuk- eller aktivitetsersättning är aktiva, för att exempelvis kunna bistå andra i liknande situation. Gränsdragningen mellan att vara aktiv i en förening och att utföra ideellt arbete för samma före- ning är inte helt klar, på samma sätt som gränsdragningen mellan ideellt arbete och förvärvsarbete. Frågan om hemarbete är inte utförligt berörd i senare rättspraxis men ett par avgöranden från HFD (se de i avsnitt 14.2.1 berörda rättsfallen) har behandlat frågan hur hemarbete ska betraktas i frågan om uppvisad arbetsförmåga. Av lagtexten framgår att värdet av arbete med skötsel av hemmet i skälig omfattning ska likställas med in- komst av arbete.111 För att arbete med att sköta hemmet ska påverka bedömningen av rätten till ersättning bör utredningen i ett ärende visa att arbetsinsatsen skulle kunna användas i ett förvärvsarbete på arbetsmarknaden och att den försäkrades arbetsförmåga därmed inte kan anses vara helt eller i det närmaste helt nedsatt. Tar den för- säkrade till exempel emot ensamkommande flyktingbarn i sitt hem 11133 kap. 11 § SFB. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys mot ersättning eller har uppdrag som familjehem kan detta vägas in i bedömningen av arbetsförmågan. Det beror på vad en sammanvägd bedömning i varje enskilt fall visar när det gäller arbetsinsats, antal personer som uppdraget innefattar och vilken inkomst det ger. Regelverkets gränser är för otydliga Utredningen bedömer att nu gällande regelverk är otydligt på många punkter vad gäller frågan om enskildas engagemang och ideellt arbete och gränsen för sådant. Det är inte helt tydligt vad en försäkrad som har beviljats sjukersättning på hel- eller deltid kan göra, utan att er- sättningen ska omprövas med eventuellt följd att den minskas eller dras in. I en av vägledningar beskrivs att regelverket kan tolkas som att det innebär att en mängd olika faktorer ska vägas in i denna bedömning.112 De aktuella resonemangen i myndighetens vägledningen avser främst bedömningen av rätt till ersättning, men anmälningsskyldighet föreligger även vid förändringar av arbetsför- mågan så dessa avvägningar blir även relevanta för personer som har sjukersättning och därmed kan få ersättningen omprövad om han eller hon uppvisar en förbättrad arbetsförmåga (som inte antogs finnas för beslutet).113 Enligt 110 kap. 46 § första stycket SFB ska den som får en förmån enligt socialförsäkringsbalken anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen. Som exempel på förhållanden som avses i andra stycket bl.a. hälsotillstånd och arbets- förmåga. Detta innebär således att den enskilde kontinuerligt för- väntas bedöma om det egna hälsotillståndet har förbättrats och om detta har lett till att även arbetsförmågan har förbättrats, detta även om denna förbättring inte används för att exempelvis förvärvsarbeta. Den som aktiverar sig genom exempelvis föreningsarbete, måste kontinuerligt bedöma om åtagandet ska anses motsvara arbets- förmåga. Är så fallet ska den enskilde anmäla detta till Försäkrings- kassan. Den som har beviljats sjukersättning har vissa möjligheter att ägna sig åt ideellt arbete och andra uppdrag såsom föreningsengage- 112Försäkringskassan, Vägledning 2013:1 version 6. 11336 kap. 19 § SFB. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys mang och fritidsintressen som han eller hon har fortsatt rätt till ersättning. Dessa kan sammanfattas i tre varianter. •Den som har hel sjukersättning kan arbeta upp till en åttondel av heltid – med eller utan inkomst. •Oavsett ersättning finns möjlighet att ägna sig åt annat än arbete , motsvarande vad en förvärvsarbetande person gör . •Åtaganden som inte motsvarar arbete och inte visar på arbets- förmåga faller också generellt utanför anmälningsskyldigheten och medför inte att ersättningen ska omprövas. ”Åttondelen” ger vissa möjligheter till ideella åtaganden för en begränsad grupp Genom den s.k. åttondelen (se närmare i avsnitt 14.2.2) finns viss möjlighet för den som har beviljats hel sjukersättning att förvärvs- arbeta med eller utan inkomst – i upp till en åttondel av heltid, motsvarande . Möjligheten till ideellt arbete och ideella åtaganden är inte begränsad till åttondelen , men i resonemang om åttondelen beskrivs ändå att den försäkrade kan an- vända denna till exempelvis ideellt arbete. I förarbetena anges att de försäkrade som har hel ersättning ges möjlighet att använda en liten återstående arbetsförmåga i t.ex. ideellt eller politiskt arbete utan att det formella kravet för rätt till förmån ifrågasätts.114 Bakgrunden var att det är mycket svårt att konstatera att någon verkligen helt saknar arbetsförmåga och att dessa personer därför bör ha ett visst utrymme att använda en återstående sådan förmåga. De främsta skillnaderna mellan åttondelen och övriga möjligheter till åtaganden är att den tillåter även arbete med inkomst (dvs. för- värvsarbete), att den är tydligt begränsad samt att den utgör en möjlighet endast för den försäkrade som har hel sjukersättning. Dessa begränsningar utgör hinder om avsikten är att fler försäkrade ska kunna delta i samhällslivet på olika sätt. Den fasta tidsgränsen mot- svarande kan också verka hämmande . Ett godkännande av fem timmars ideellt engagemang i exempelvis föreningslivet kan lätt uppfattas som den försäkrade inte har rätt att 1997/98:111, s. 69. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys Det faktum att regeln är kopplad till hel er- sättning gör också att den blir mindre universell och inte analogt kan tillämpas på den med partiell ersättning. Möjligheten för en försäkrad med partiell ersättning att utöva fri- tidsintressen som är att jämställa med förvärvsarbete är mycket begränsad (jfr RÅ 2006 ref. 17). Detta får också till följd att den som har partiell ersättning – och därmed med stor sannolikhet besitter högre förmågor till aktivitet jämfört med en person med hel sjuker- sättning – har en mer begränsad möjlighet att delta i samhällslivet eller ta tillvara denna förmåga än den som har beviljats hel sjukersättning. Fritidsaktiviteter är tillåtna – men det är oklart vad som utgör fritidsaktiviteter För den s.k. åttondelen talas alltså om en återstående, faktisk arbetsförmåga som kan användas i ideellt arbete etc. står det klart utifrån nuvarande rättsläge att åtaganden som sker inte heller ska påverka ersättningen. Även en försäkrad med sjukersättning har rätt till fritid. Fritidsaktiviteter som en yrkes- verksam person i normalfallet utför på sin fritid, exempelvis deltag- ande i föreningslivet eller kursverksamhet, påverkar inte rätten till sjukersättning.115 Enligt förarbetena kan deltagande i visst föreningsliv, kursverksamhet, ideellt arbete, politiska uppdrag och studier utgöra sådana fritidsaktiviteter.116 För denna bedömning blir därför gränsen mellan fritid och andra aktiviteter avgörande. Saker som en arbetande individ kan förväntas utföra bör inte utgöra hinder för en försäkrad som har sjukersättning eller aktivitetsersättning. Bedömningen är kopplad till ett omfattningsbegrepp, dvs. vad en yrkesverksam förväntas kunna och hinna utföra på sin fritid, men är inte helt beroende av omfatt- ningen, som bara utgör en del av bedömningen. En sammanvägd bedömning ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, där exempelvis även eventuella inkomster från fritidsaktiviteterna vägs in. Problemet uppstår när denna bedömning ska göras i sak. Vad och i vilken omfattning kan en yrkesverksam person utföra på sin fritid 1997/98:111, s. 36 och vägledning 2013:1 version 6, s. 32. 1997/98:111, s. 36–37 och bet. 1997/98:SfU11, s. 21 f. Arbete, studier och uppdrag m.m. – problemanalys i form av exempelvis deltagande i föreningslivet eller politiskt arbete? beskriver detta i sin vägledning som att om fritidsintressen växer i omfattning så att de är mer att jämställa med förvärvsarbete eller näringsverksamhet kan de påverka rätten till sjuk- ersättning. Man kan ha hästar som fritidsintresse och motionsrida en gång , men om man driver en hästgård med tävlingsverksamhet kan det snarare jämställas med förvärvsarbete.117 Beskrivningen har sin grund i förarbetena, där det anges att det inte är förekomsten av lön eller arvode som avgör om den försäkrade be- döms ha arbetsförmåga. I princip bedöms oavlönat arbete inte på något annat sätt än avlönat arbete.