sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Vi föreslår att i samband med ett beslut om arbets- tillstånd kortare än 12 månader ska begära ett samordningsnummer till den person som beviljats arbetstillstånd, förutsatt att personen inte tilldelats personnummer, identitetsnummer eller sam- 3Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos , Dnr 1.1.3-2021-425. Detta innebär utökade arbetsuppgifter för Migra- tionsverket. De allra flesta samordningsnummer som begärs och till- delas på grund av förslagen hade dock tilldelats i ett senare skede, när personen ska registreras i beskattningsdatabasen. Förslagen kan därför inte antas medföra mer än en marginell ökning av antalet tilldelade samordningsnummer. Förslagen kommer att innebära minskade kost- nader för beskattningsverksamhet, som inte längre kom- mer att behöva begära samordningsnummer för denna grupp i de fall redan begärt ett sådant i samband med beslut om arbetstillstånd. Eventuella merkostnader för bör rym- mas inom befintliga anslag. Sammanfattningsvis om kostnader för Våra förslag kommer i vissa avseenden att innebära kostnader för . Myndigheten har uppgett till utredningen att förslagen genererar utvecklingskostnader om uppskattningsvis 81–samt i årliga kostnader för bl.a. licen- ser. Delar av kostnaderna kan enligt myndigheten finansieras genom befintliga anslag och genom omfördelningar och prioriteringar, men vissa av förslagen som t.ex. införande av en ny nummerserie och möj- lighet till kontroll av biometriska uppgifter kommer sannolikt att kräva ytterligare anslag. har lyft fram hur viktiga utredningens förslag är för att folkbokföringen ska kunna fortsätta att förflytta sig i rätt riktning. har betonat att ett föränd- ringsarbete redan nu pågår inom myndigheten och att stora investe- ringar görs för att utveckla såväl den tekniska miljön som arbetssätt och metoder. Förändringsarbetet syftar till att folkbokföringsdata- basen ska innehålla korrekta uppgifter. De ekonomiska konsekven- serna till följd av pågående förändringsarbete och de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som lämnas i utredningen, vilka i många fall är en förutsättning för fortsatta arbete, kan därför enligt myndigheten inte delas upp med en skarp gräns. Även om förslagen kommer att innebära kostnader för kommer en högre kvalitet i folkbokföringen att innebära min- skade kostnader för staten i form av färre felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt minskad bedrägeri- och annan identitetsrela- terad brottslighet som, vilket tidigare konstaterats, uppgår till höga belopp. 19.5Konsekvenser för enskilda och för företag Förslagen om stärkt kvalitet och identitetskontroll i folkbokföringen Vi föreslår att , för det fall någon felaktigt är folkbok- förd på en fastighet eller lägenhet som någon annan t.ex. äger eller hyr, ska kunna besluta att personen i stället ska anses vara bosatt på sin tidigare folkbokföringsort, men inte på viss fastighet intill dess att något annat har beslutats. Förslaget syftar till att komma till rätta med den olägenhet det innebär för enskilda att en helt främmande person har folkbokfört sig hemma hos dem. Sådana förslag är direkt gynnande för den enskilde som drabbats av att ha en främmande person fel- aktigt folkbokförd hos sig. Förslagen om stärkt identitetskontroll vid folkbokföring på grund av anmälan om flytt till landet kan förväntas leda till att andelen fel i folkbokföringen minskar. Som ett led i en stärkt identitetskontroll föreslår vi personlig inställelse som huvudregel, vilket förstås kan upp- levas som en olägenhet för den enskilde. När andelen korrekt registre- rade uppgifter i folkbokföringen ökar, stärker det emellertid enskildas förtroende för folkbokföringen i stort, vilket är en viktig positiv konse- kvens av förslagen. Förslagen om stärkt kvalitet i folkbokföringen syftar till att bl.a. minska antalet identitetsrelaterade bedrägerier, såväl mot offentlig som privat sektor. På så sätt bedöms förslagen gynna företag i form av minskade kostnader till följd av brottsligheten. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Förslagen om ändringar av gallringsfristen i SPAR syftar i huvud- sak till att utflyttade ska kunna använda personnumret som identitets- beteckning även efter att de avregistrerats från folkbokföringen. För- slagen kommer enligt vår bedömning att innebära färre praktiska problem i vardagen för dessa personer. Förslagen om kontroll av biometriska uppgifter i handlingar Förslagen om kontroll av biometriska uppgifter innebär ett intrång i den personliga integriteten för den enskilde som ska genomgå en sådan kontroll. Vi har emellertid bedömt att intrånget får anses som proportionerligt (se vidare avsnitt 19.8). Förslagen innebär en kontroll av att den som uppvisar handlingen är samma person som handlingen är utfärdad för och underlättar även kontrollen av huruvida handlingen är äkta. För den enskilde medför det en trygghet i att ingen annan kan använda ens handlingar eller identitet. Förslagen om samordningsnummer och ett nytt identitetsnummer Personer som har tilldelats samordningsnummer har riktat kritik mot numren som inte har upplevts användbara i samhället på samma sätt som personnummer. Vi föreslår nu ett nytt nummer, identitetsnumret. Identitetsnumret innebär att enskilda kan få ett nummer med lika hög säkerhetsnivå som personnumret. Ur den enskildes perspektiv är det viktigt att ha en fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sitt vardagliga liv och den funktionen bedömer vi att identitetsnum- ret kan fylla. En bättre grundidentifiering skulle t.ex. kunna göra det möjligt att koppla en europeisk eID-handling till ett på så sätt kontrollerat nummer. Identitetskontroll vid ett personligt besök är också normalt ett krav för utfärdare av e-legitimation med kvalitets- märket Svensk e-legitimation. Att behöva inställa sig personligen vid ett servicekontor för identifiering kan eventuellt uppfattas som besvä- rande av enskilda. En säkrare identitetskontroll där personlig instäl- lelse är ett krav innebär emellertid en säkerhet för den enskilde att ingen använder deras identitet för att få en identitetsbeteckning. Förslaget medför därför enligt vår bedömning övervägande positiva konsekvenser för enskilda. Förslaget om ett nytt identitetsnummer kan, på samma sätt som för myndigheter, innebära omställningskostnader av it-system för företag (se avsnitt 13.5.2 och avsnitt 19.4). Ett nytt identitetsnummer med lika hög säkerhetsnivå som personnumret innebär att företagen i högre utsträckning kan lita på att den person man är i kontakt med är just den han eller hon utger sig för att vara, vilket medför positiva konse- kvenser för företagen. Förslagen om samordningsnummer för asylsökande I avsnitt 16.7 redogörs för vilka fördelar som identitetsnummer eller samordningsnummer enligt vår bedömning kan innebära för asylsök- ande. Som exempel kan nämnas att det med våra förslag på ett enklare sätt skulle gå att följa personers historik inom utbildning, vård och annan omsorg vilket för enskilda asylsökande kommer att medföra att patientsäkerheten stärks och att de i högre utsträckning kan tillgodo- ses med adekvata insatser när det gäller utbildning och omsorg. Med en beteckning anpassad för befintliga system kan enskilda asylsökande lättare ta del av och komma in i det svenska samhället. En gemensam beteckning som är känd i samhället kan också bidra till att arbetsgi- vare blir mer benägna att anställa asylsökande som har tillstånd att arbeta. Förslagen om samordningsnummer i samband med arbetstillstånd Vi har uppmärksammats på att avsaknaden av samordningsnummer för personer som beviljats arbetstillstånd skapar problem för arbetsgi- vare, bl.a. genom att det försvårar deras hantering av skatteinbetal- ningar, arbetsgivardeklarationer och utbetalning av löner. Den enskilde kan också ha svårigheter i sin vardag, t.ex. med att öppna ett bank- konto. Förslagen om att personer ska tilldelas samordningsnummer redan i samband med ett beslut om arbetstillstånd kan antas under- lätta för såväl företagare som den enskilde i dessa avseenden. Förslagen om utökat informationsutbyte Förslagen om utökat informationsutbyte innebär enligt vår bedöm- ning en förenkling för den enskilde genom att många uppgifter endast behöver lämnas till en myndighet. Förslagen kan också medföra att den enskilde inte behöver vänta på vissa beslut till följd av det förenklade förfarandet myndigheter emellan. Uppgifterna i folkbokföringen läggs till grund för en rad rättigheter och skyldigheter för den enskilde. Kvalitetsbrister i folkbokföringen kan få stora spridningseffekter i form av felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen, bedrägerier och annan identitetsrelaterad brottslig- het.4 Syftet med den här utredningen är att åstadkomma ett regelverk som ökar förutsättningarna för att folkbokföringen är tillförlitlig och ändamålsenlig samt förhindrar att folkbokföringsuppgifter kan utnytt- jas på ett felaktigt sätt. Detta syfte ligger till grund för och genom- syrar våra förslag. Våra förslag innebär att kvaliteten på uppgifterna i folkbokföringen stärks genom t.ex. säkrare identitetskontroller, utökade möjligheter till kontrollbesök, utökat informationsutbyte och möjligheter till dataanalyser och urval samt genom att ett nytt, säk- rare identitetsnummer införs för personer som inte kan folkbokföras men som kan styrka sin identitet. Förslagen motverkar att felaktiga uppgifter i ett första skede registreras i folkbokföringsdatabasen och förslagen om utökade möjligheter för att genomföra data- analyser och göra urval syftar till att snabbare ska kunna identifiera felaktigheter eller problem som behöver åtgärdas. Skatte- verket ges på så sätt möjligheter att koncentrera verksamheten på att åtgärda de fel som orsakar störst problem för samhället. Förslagen om kontroll av biometriska uppgifter i vissa handlingar i samband med identitetskontroll medför även att det blir svårare att använda någon annans pass, identitetskort eller uppehållstillståndskort vilket i sig är brottsligt. Vårt förslag om att samtliga asylsökande ska tilldelas samordningsnummer medför ett ökat antal i huvudsak osäkra samord- ningsnummer vilket kan öka riskerna för missbruk. Vår bedömning är emellertid att detta vägs upp av de positiva konsekvenser som till- delning av nummer för med sig, som t.ex. ökad spårbarhet. Samman- fattningsvis menar vi att våra förslag kan förväntas minska den brotts- lighet som är en effekt av bristande kvalitet i folkbokföringen. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, Rapport 1, Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen s. 39 f. Bedömningar av vissa av förslagens överensstämmelse med har gjorts i de delar av betänkandet där det varit relevant. Dataskydds- förordningens bestämmelser har beaktats i samband med frågor om personuppgiftsbehandling (se avsnitt 19.8). Förslagen om i vilka hand- lingar biometriska uppgifter ska få kontrolleras har bedömts överens- stämma med EU:s pass- och id-kortsförordningar samt EU-förord- ningen om enhetlig utformning av uppehållstillstånd (se avsnitt 7.6.1). Även vid bedömningen av från vilken ålder som fingeravtryck ska få kontrolleras har relevant EU-rättslig lagstiftning beaktats (se avsnitt 7.6.2). Ett antal unionsmedborgare har anmält att de, när de utnyttjat den fria rörligheten, stött på problem i det svenska samhället i avsaknad av personnummer. Förslaget om ett nytt identitetsnum- mer kommer enligt vår bedömning att medföra positiva effekter för den fria rörligheten för unionsmedborgare som inte kan folkbokföras i men som ändå kan styrka sin identitet. Eftersom numrets säkerhetsnivå är mycket hög, kommer det att kunna användas i sam- hället på ett sätt som kan likställas med ett personnummer. Vi föreslår flera åtgärder för att stärka identitetskontrollen vid folkbokföring i samband med anmälan om flytt till landet (se 6 kap.). Flera av dessa åtgärder, t.ex. krav på personlig inställelse, innebär kodifiering av redan utvecklad praxis och innebär därför inga negativa konsekvenser för den fria rörligheten. Vår sammantagna bedömning är att förslagen är fören- liga med relevant EU-rättslig lagstiftning. 19.8Konsekvenser för den personliga integriteten och för barns rättigheter Vissa av våra förslag får konsekvenser för den personliga integriteten. Förslagen om utökade uppgifts- och underrättelseskyldigheter i 8 kap. innebär t.ex. att personuppgifter kommer att behöva behandlas. Även förslagen om urval och dataanalys i 9 kap. och förslagen om kontroll av biometriska uppgifter i avsnitt 7.6 medför behandling av person- uppgifter, även känsliga sådana. De konsekvenser förslagen får för den personliga integriteten har redovisats och bedömts i anslutning till respektive förslag (se t.ex. avsnitt 7.6.4, 7.7, 8.4.4,8.4.13, 8.5.1, och 9.7). Vi har i samtliga fall gjort bedömningen att förslagen är proportio- nerliga och motiverade samt att skyddet av personuppgifterna till- godoses genom de skyddsåtgärder som föreslås. Förslaget om att bio- metriska uppgifter även hos barn ska kontrolleras, bedöms stå i överensstämmelse med principen om barnets bästa. Denna princip är alltså central och åtgärderna ska genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. 19.9Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i och inne- bär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestäm- manderätt för kommuner och regioner. Enligt 14 kap. 3 § regerings- formen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föran- lett den. Genom förslaget att även kommunala myndigheter åläggs en underrättelseskyldighet avseende uppgifter om en person som till- delats identitets- eller samordningsnummer inskränks den kommunala självstyrelsen. Det bedöms dock röra sig om en begränsad inskränk- ning. Fel i folkbokföringsdatabasen får stora spridningseffekter och med hänsyn till att förslaget i den delen syftar till att stärka systemet med samordningsnummer, vilket bedöms gynna den samlade offent- liga sektorn, får den begränsade inskränkningen som underrättelse- skyldigheten innebär anses vara proportionerlig. 19.10 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möj- ligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Vårt förslag om att asylsökande ska kunna tilldelas samordningsnummer kan antas bidra till de integrationspolitiska målen på flera sätt. I avsnitt 16.7 finns en redogörelse och bedömning av vilka fördelar ett sådant förslag inne- bär. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att tilldelning av sam- ordningsnummer kan underlätta asylsökandes etablering i det svenska samhället och bidra till att uppfylla det integrationspolitiska målet. 19.11Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen Vårt förslag om att personlig inställelse ska krävas vid identitetskon- troll i anledning av folkbokföring på grund av anmälan om flytt till innebär en kodifiering av praxis och medför därför inte något ökat resande. Vi föreslår även personlig inställelse som krav vid iden- titetskontroll vid tilldelning av identitetsnummer. Personlig inställelse har tidigare inte varit (och är inte heller enligt våra förslag) ett krav vid tilldelning av samordningsnummer efter begäran från en behörig rekvirent. Av dem som tidigare skulle ha tilldelats samordningsnum- mer, kan man tänka sig att några nu i stället kan få identitetsnummer för vilket personlig inställelse till identitetskontroll som huvudregel krävs. Enligt vårt förslag ska inställelsen ske vid Statens servicecenter vars kontor finns runt om i landet. Förslaget kan därför enligt vår bedömning medföra en marginell ökning av resandet. För att inte per- soner som befinner sig i utlandet ska behöva resa till för iden- titetskontroll har vi föreslagit att kontrollen även kan ske vid vissa utlandsmyndigheter (se avsnitt 13.3.4). Vårt förslag om det nya identitetsnumret medför enligt vår bedöm- ning positiva konsekvenser för den offentliga servicen, eftersom num- rets höga säkerhetsnivå innebär att det kommer att kunna användas i samhället på ett sätt som kan likställas med ett personnummer. Författningsförslagen är könsneutralt utformade och förväntas inte få några negativa konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. 20.1Förslaget till lag om identitetsnummer och samordningsnummer Av paragrafen framgår att lagen innehåller bestämmelser om identitets- nummer och samordningsnummer. Paragrafens andra stycke reglerar en grundförutsättning för att få tilldelas identitetsnummer eller sam- ordningsnummer. Det klargörs att identitetsnumret är en identitets- beteckning som får tilldelas en person som inte är eller har varit folk- bokförd. En person som inte är eller har varit folkbokförd och inte heller har tilldelats ett identitetsnummer får tilldelas ett samordnings- nummer. Samordningsnumret ska inte längre vara en identitetsbeteck- ning. Övervägandena finns i avsnitt 11, 13.1.2 och 14.1.1. Paragrafen innehåller inledande och övergripande bestämmelser. Av första stycket framgår att det är som beslutar enligt lagen. I vissa fall kan moment i ett ärende handläggas av andra myndigheter. Så kan t.ex. ske genom att passmyndighet genomför identitetskontroll inför tilldelning av identitetsnummer. Även när så sker är det Skattever- ket som beslutar om tilldelning av identitetsnummer. I andra stycket klargörs att det är som ansvarar för att uppgifter rörande identitetsnummer och samordningsnummer registre- ras i folkbokföringsdatabasen. Stycket motsvarar vad som enligt 1 § tredje stycket folkbokföringslagen (1991:481) gällt i det avseen- det beträffande samordningsnummer. Det tredje stycket innehåller en upplysning om att bestämmelser om folkbokföring och personnum- mer finns i folkbokföringslagen. Paragrafen innehåller regler om vilka som kan initiera tilldelning av iden- titetsnummer och motsvarar vad som enligt 18 a § folkbokförings- lagen (1991:481) gällt i det avseendet beträffande samordnings- nummer. Av punkt 1 framgår att identitetsnummer kan tilldelas efter begäran av en myndighet eller annat organ som regeringen bestämmer. Den när- mare regleringen av vilka som får begära identitetsnummer finns i för- ordningen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer. Även en enskild person kan enligt punkt 2 ansöka om tilldelning av identitetsnummer. En förutsättning är då att den enskilde har en sådan anknytning till att han eller hon kan antas behöva en identitets- beteckning. Bestämmelserna om när ett identitetsnummer får tillde- las efter ansökan av en enskild har samma innebörd som nuvarande bestämmelser i 18 a § andra stycket 2 folkbokföringslagen. När det gäller den närmare innebörden av rekvisiten kan ledning därför hämtas från de förarbeten som ligger till grund för dessa bestämmelser (se prop. 2020/21:160 s. 49 ff. och 98 f.). Anknytningen till kan således i regel bestå av att den enskilde eller någon annan i famil- jen t.ex. äger eller innehar fast egendom eller innehar en bostad med bostadsrätt i . Anknytningen kan även finnas genom en hyres- rätt som disponeras av den enskilde själv eller någon annan i familjen. Det kan också vara fråga om exempelvis EES-medborgare som med stöd av den fria rörligheten vistas i , utan att förutsättningarna för folkbokföring är uppfyllda, dvs. som kan antas understiga , eller återkommande , för t.ex. tillfälliga arbeten eller kortare studier. Möjligheten för enskilda att ansöka om identitetsnummer gäller oavsett medborgar- skap. Behovet av en identitetsbeteckning kan även finnas hos t.ex. en tredjelandsmedborgare som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i och där han eller hon inte kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under och därför inte ska Den som inte har rätt att vistas i landet, exempelvis på grund av att personen har ett gällande avvisnings- eller utvisnings- beslut, kan däremot i regel inte anses ha en sådan anknytning hit att han eller hon kan antas ha ett behov av ett identitetsnummer. Tvärtom bör det kunna anses föreligga en presumtion för att en sådan person saknar ett sådant behov. I sammanhanget bör det också betonas att en anknytning till inte i sig ger upphov till ett behov av en identitetsbeteckning i landet. Det krävs även att anknytningen gör att det kan antas att personen har ett behov av en identitetsbeteckning. Enstaka semestervistelser torde t.ex. inte antas föranleda ett sådant behov. Inte heller bör enbart en inskrivning på Arbetsförmedlingen eller en registrerad ansökan om asyl vara tillräckligt för att en person ska anses ha ett behov av en identitetsbeteckning i landet. Det ankommer på den enskilde att visa att förutsättningarna för att tilldelas ett identitetsnummer är uppfyllda. Det krävs att han eller hon kan visa på objektiva omständigheter om sin anknytning till landet som gör att det kan antas finnas ett faktiskt behov av en identitets- beteckning vid prövningstillfället. Övervägandena finns i avsnitt 13.1.2. Paragrafen innehåller en bestämmelse om det beviskrav som gäller för tilldelning av identitetsnummer. För tilldelning av identitetsnummer krävs att personens identitet är styrkt vilket innebär att uppgifter om personens namn, födelsetid och medborgarskap är styrkta och också kan kopplas till en fysisk person. En person som ska tilldelas ett identitetsnummer ska inställa sig per- sonligen för identitetskontroll. Inställelsen ska enligt 9 § förordningen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer som huvud- regel ske hos . Inställelsen sker då normalt vid ett service- kontor. I vissa fall kan inställelsen dock ske hos passmyndighet i eller utlandet (se 10 och 11 § förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer). Som framgår av 5 § får efterge kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl. Övervägandena finns i avsnitt 12.6.4, 13.2.1 och 13.2.2. Paragrafen innehåller bestämmelser om överlämnande av handlingar i samband med identitetskontroll. Bestämmelsens första stycke innebär en möjlighet för den kontrol- lerande myndigheten att begära att pass, identitetskort eller annan motsvarande handling överlämnas i samband med identitetskontroll enligt 2 §. För den enskilde innebär bestämmelsen en skyldighet att efter en sådan begäran överlämna begärda handlingar. Med begreppet motsvarande handling avses framför allt handlingar som används i stäl- let för pass och för vilka det finns särskilda standarder och krav som innebär att handlingen utgör ett säkert verktyg för identifiering, som t.ex. främlingspass och resedokument. Med att handlingen ska över- lämnas avses ett tillfälligt överlämnande som möjliggör en kontroll på plats. Handlingen ska alltså inte kunna omhändertas för fördjupad granskning och återlämnas först . Av andra stycket framgår att den som har beviljats uppehållstill- stånd i vid identitetskontroll på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort. Ett uppehållstillståndskort bör dock inte ensamt kunna ligga till grund för bedömningen att identiteten är styrkt. Bestämmelserna i första och andra styckena innebär att alla under- kastas samma skyldighet att överlämna handlingar för identitetskon- troll i samband med tilldelning av identitetsnummer. Första och andra styckena står inte i något motsatsförhållande till varandra. Den kontrol- lerande myndigheten har alltså möjlighet att begära att den som är före- mål för kontroll och innehar flera olika handlingar, t.ex. både pass och uppehållstillståndskort, överlämnar dessa för kontroll. För att en nog- grann kontroll ska kunna göras av handlingen ska den överlämnas för närmare granskning. Det är alltså inte tillräckligt att handlingen visas upp. Övervägandena finns i avsnitt 13.2.3. Paragrafen innehåller bestämmelser om kontroll av biometriska upp- gifter som finns lagrade i handlingar.