sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Utredningen har tagit fram ett antal scenarier där de fossila drivmedlen fasas ut i transportsektorn och för arbetsmaskiner, genom att variera antaganden om elektrifieringstakt och trafik- arbetsutveckling. Utifrån resultatet görs både kvalitativa och kvanti- tativa bedömningar av konsekvenser kopplade till olika utfasningsår. Vad som är rimliga eller troliga antaganden är sam- tidigt förknippat med stor osäkerhet. Utredningen använder sig där- för av scenarier där ett antal olika möjliga framtida utvecklingar för transportsystemet och arbetsmaskiner beskrivs, i stället för att på försöka uppskatta vad som skulle kunna vara den mest sannolika utvecklingen utifrån rådande trender och politiska styrmedel. Det senare benämns ofta i stället ”prognoser”. 6.1.2Utfasning bör ske efter 2030 och För att nå nettonollutsläpp till 2045 i enlighet med upp- satta mål behöver utsläppen av växthusgaser minska med jämfört med , som så kallade kompletter- ande åtgärder som mest får uppgå till så att den sammanlagda minskningen når nettonoll. Målnivån 2045 är strikt satt och ger endast utrymme till mycket låga utsläpp, främst av andra växthusgaser än koldioxid, i första hand i form av metan och lustgas från diffusa utsläpp i samhället. Målnivån innebär därmed att (sekto- riella) växthusgasutsläppen från inrikes transporter och arbets- maskiner i praktiken behöver vara noll . Till 2030 finns det redan ett särskilt utsläppsmål för inrikes trans- porter (utom flyg) om 70 procents utsläppsminskning jämfört med . Det finns dessutom ett etappmål till för samtliga växthusgasutsläpp (inte bara transporter) som inte ingår i EU:s ut- släppshandelssystem, den s.k. icke-handlande sektorn, som innebär att utsläppen i denna sektor ska minska jämfört med . Om 2030 skulle sättas som år för utfasningen av fossila drivmedel skulle det innebära en betydande överprestation i förhållande till de nu gällande etappmålen . Miljömålsberedningen diskute- rade möjligheterna att sätta ett sådant mål till 2030 när beredningen kom överens om de nuvarande etappmålen i klimatramverket.4 Beredningen menade att alternativet att helt fasa ut fossila bränslen och drivmedel till 2030 skulle innebära att skulle behöva importera stora mängder bioenergi och biodrivmedel till befintliga fordon och maskiner. Dessutom skulle det krävas mer ingripande åtgärder i form av förbud. Beredningen ställde sig inte bakom detta alternativ utan kom i stället överens om de nu gällande etappmålen. Utredningen delar beredningens slutsatser. Utredningen har av den anledningen valt att göra tolkningen att målåret för när utfasningen av fossila drivmedel ska ha ägt rum i rimligen ligger efter 2030. Tidsintervallet för det möjliga målåret för utfasningen hamnar i stället, teoretiskt sätt, någonstans . Det finns även ett etappmål satt för i det svenska klimat- ramverket. Även detta etappmål behöver finnas med i bilden när målåret för utfasning av fossila drivmedel analyseras. Etappmålet innebär att utsläppen i den icke-handlande sektorn ska ha minskat med jämfört med . I figur 6.3 redovisas ett måluppfyllande scenario för den icke- handlande sektorn där etappmålen 2030 och 2040 liksom netto- nollmålet 2045 nås. Underlaget till diagrammet har hämtats från Miljömålsberedningens arbete med målscenarier kopplade till det svenska klimatramverket. Scenariot har uppdaterats med ytterligare utsläppsstatistik och nya scenarier för utsläppsutvecklingen i övriga 4En klimat-och luftvårdsstrategi för Del 1 SOU 2016:47 s. 130. delar av den icke-handlande sektorn, vid sidan av transportsektorn och arbetsmaskinerna. Figur 6.3 Målscenario för den icke-handlande sektorn i det svenska klimatramverket Statistik och sedan målscenario Källor: Utredningens bearbetning från SOU 2016:21, SOU 2016:47 samt och (2019). Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter i det uppdaterade scenariot från Miljömålsberedningen minskar med dryga 2040 jämfört med , medan utsläppen från arbetsmaskiner redu- ceras i en något långsammare takt, med . En slutsats av detta är att användningen av fossila drivmedel behöver begränsas till mycket låga nivåer för att ska klara av de stora utsläpps- minskningar i samhället som helhet som målen till 2040 respektive 2045 innebär. Vid dessa årtal bör det främst vara utsläpp av lustgas och metan som kvarstår. De kvarvarande utsläppen kommer fram- för allt från jordbrukssektorn men också från produktanvändning och förbränning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel5. 5Av växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner och transportsektorn stod koldioxid för enligt SCB (2021). Metan och lustgas är därmed ett relativt litet problem . Med en hög andel förbränningsmotordrift, framför allt av bränslen som ger upphov till metanutsläpp vid förbränning eller läckage av metan i användningsfasen, skulle dock denna andel kunna öka. Av ovanstående framgår att ett målår för när en utfasning av de fossila drivmedlen behöver uppnås kan behöva sättas till 2040 (med tanke på etappmålet). Ytterligare ett möjligt målår att studera är 2045, trots de konsekvenser det skulle kunna få på uppfyllelsen av etappmålet 2040. Även kan vara intressant för en jäm- förelse. Scenarioarbetet har därför fokuserat på de tre årtalen, 2035, 2040 och 2045. Osäkerheten i en rad antaganden gör att en tätare analys än var femte år inte bedöms vara relevant. 6.1.3Metod för utredningens scenarier av utfasningsår En minskning av utsläppen av växthusgaser från transportsektorn och arbetsmaskiner kan åstadkommas genom att ersätta förbrän- ningsmotordrivna fordon, farkoster och maskiner med elektri- fierade6 och mer effektiva dito, genom användning av förnybara gas- formiga och flytande drivmedel7 och genom att minska trafikarbetet med fordon som drivs av fossila drivmedel. Med den tidshorisont som analyseras () kommer elektrifierade fordon inte hinna slå igenom fullt ut i hela fordonsparken i och med att omsättningen av fordon i fordonsflottan tar tid. Inte heller trafik- arbetet bedöms kunna begränsas i tillräcklig omfattning för att nå utfasning i kombination med den antagna elektrifieringen. För att fasa ut användningen av fossila drivmedel krävs att förnybara flyt- ande och gasformiga drivmedel fyller det kvarstående behovet i befintliga fordon, farkoster och maskiner och i sådana tillämpningar där introduktion av eldrift bedöms vara svår att genomföra på ett kostnadseffektivt sätt. Scenarierna är huvudsakligen uppbyggda utifrån att elektrifie- ringstakten i nybilsförsäljningen och trafikarbetets utveckling varie- ras för att beräkna hur behovet av drivmedel i förbränningsmotorer påverkas. Vid utfasningsåret behöver behovet av flytande och gas- formiga drivmedel helt bestå av förnybara alternativ. 6Med elektrifierade fordon avses fordon med batterielektrisk drift, som kan laddas stationärt eller dynamiskt (via elväg). Även fordon med bränsleceller kan finnas med som teknik- alternativ. 7Med förnybara gasformiga och flytande drivmedel avses biodrivmedel och olika typer av syntetiska drivmedel (vätgas, elektrobränslen) som kan användas i förbränningsmotor. Även fossilfria drivmedel skulle kunna bli aktuella, men av praktiska skäl skrivs inte samtliga varianter ut varje gång i texten som följer. parkens omsättning beräknas med hjälp av Omsättningsverktyget, se avsnitt 6.4.9 för beskrivning. Styrmedel antas påverka utvecklingen inom samtliga tre områden (elektrifiering/effektivisering, förnybara drivmedel och minskat trafikarbete) och påverkar även i flera olika led, alltifrån forsknings- stöd för tidiga skeden till slutkonsumenters val av färdmedel och inköpsbeslut av fordon. Utvecklingen avgörs dock inte enbart av styrmedel utan har också att göra med andra drivkrafter så som ekonomisk utveckling, preferenser hos konsumenter och andra om- världsförutsättningar. Även tekniska framsteg och effektivisering i produktionen leder till att relativpriser mellan råvaror och produkter varierar och påverkar marknaden. I verkligheten är relationen mellan såväl de tre områdena som mellan styrmedel, drivkrafter och teknisk utveckling väldigt kom- plex. För att skapa hanterbara scenarier inom utredningens tids- ramar hanteras dessa relationer enbart schematiskt. Ett scenario med snabb framtida elektrifieringstakt antas kunna bero på starka styr- medel, ändrade preferenser hos konsumenter eller snabbt sjunkande produktionskostnader alternativt en kombination av alla dessa förändringar. Dessutom antas utvecklingen äga rum på en större marknad än den svenska, främst inom EU. Utredningen diskuterar i följande kapitel hur styrmedlen som på- verkar utvecklingen i scenarierna kan behöva utvecklas för att styra samhällsekonomiskt effektivt och med hög effekt men styrkan och omfattning av styrmedlen kommer sannolikt behöva justeras i takt med att utfasningsåret närmar sig. Centrala styrmedel för att möj- liggöra utvecklingen utgörs enligt utredningen av: •Fortsatt och förändrad reduktionsplikt och en möjlig förändring av reduktionsplikten så att den direkt reglerar mäng- den utsläpp, se kapitel 7. •Styrmedel som understödjer utvecklingen av flytande och gasfor- miga förnybara drivmedel som kan användas i befintliga förbrän- ningsmotorer, inklusive förnybar bensin, enligt utredningens förslag i kapitel 8. •Styrmedel som understödjer ett mer transporteffektivt samhälle och som stödjer utfasningen av fossila drivmedel i alla delar av landet, se kapitel 9. •Samordnande och utökade insatser för utbyggnad av laddinfra- struktur för el enligt utredningens förslag i kapitel 10. •Styrmedel som understödjer marknadsintroduktion av nollutsläpps- fordon och maskiner enligt utredningens förslag i kapitel 11,12, 13 och 14. I figur 6.4 redovisas kopplingen mellan styrmedel, drivkrafter, teknisk utveckling och utredningens scenarier. Figur 6.4 Schematisk bild av styrmedel och omvärldsförutsättningar, scenariouppbyggnad och utredningens val av utfasningsår Valet av utfasningsår baseras delvis på resultat från scenarierna men också på en bredare analys utifrån exempelvis utredningens styr- medelsanalyser i betänkandets övriga kapitel samt med hänsyn till resultat från andra utfasningsscenarier som gjorts . Vad gäller det senare görs en kort sammanställning av resultat från globala scenarier samt scenarier i kapitel 2. Ut- redningen har även haft ett utbyte med Energiforsk och IVL som parallellt med utredningen har arbetat fram måluppfyllande scenarier för hela energisystemet med den kostnadsoptimerande energi- systemmodellen TIMES-Nordic. Detta arbete har bedrivits som ett samnordiskt projekt på uppdrag av det Nordiska ministerrådet.8 8Nordic (2021). Från denna modellering kan slutsatser dras om vad som utifrån modellantagandena faller ut som kostnadseffektiva lösningar. Dessa slutsatser har också tillämpats av utredningen bland annat när det gäller antaganden om vägtransporternas elektrifiering, inklusive val av årtal när försäljningen av nya personbilar respektive tunga fordon kan komma att nå nollutsläpp. 6.1.4Referens- och måluppfyllande scenarier Scenarioarbetet bygger på ett referensscenario som utgår från en utveckling enligt beslutad politik samt ett antal scenarier som når utfasning. Som referensscenario används scenario Referens EU från Scenarier för energisystemet 20219. Som måluppfyllande scenarier har utredningen kombinerat olika utveck- lingsbanor för trafikarbete och elektrifiering. Gällande trafikarbetet är utgångspunkten trafikarbetsutveckling som sedan skrivits upp respektive ner för att skapa ett spann på respektive -års nivå. För elektri- fiering har två ytterligare utvecklingsbanor tagits fram så att det totalt blir tre nivåer; •LågEl: motsvarar elektrifieringen i scenario ”Referens EU” •MedelEl: motsvarar en utveckling där nya personbilar når nollutsläpp , nya lätta lastbilar 2040 och nya tunga lastbilar nära noll •HögEl: motsvarar en utveckling där nya personbilar når noll- utsläpp , lätta lastbilar 2035 och tunga lastbilar (nära noll) . I kombination ger detta nio olika scenarier som illustrerar ett inter- vall för det framtida behovet av flytande och gasformiga förnybara drivmedel vid olika årtal. För att begränsa omfattningen i resultat- sammanställningen har dock sex scenarier valts ut, se figur 6.5. 9Energimyndigheten (2021). SOU 2021:48Förslag till utfasningsår Måluppfyllande scenarier för utfasning. fokus i den fortsatta analysen Källa: Utredningen. De olika elektrifieringsbanorna kan illustrera såväl olika ambitions- nivåer och inriktning i styrmedel, både inom och EU, som olika takt i den tekniska utvecklingen. På samma sätt kan de olika nivåerna i trafikarbete spegla olika utvecklingar. En lägre trafik- arbetsutveckling än referensbanan skulle kunna uppstå till följd av högre körkostnader på grund av ökad användning av förnybara drivmedel. En utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle där transporter kan utföras mer effektivt, till exempel genom förbät- trad godslogistik och överflyttning av biltrafikarbete till kollektiv- trafik, kan vara en annan bidragande anledning till att trafikarbetet dämpas jämfört med referensbanan. Ett högre trafikarbete än refe- rensbanan kan spegla en utveckling där elektrifieringens lägre kör- kostnader får stort genomslag på trafikarbetet, kanske i kombination med annan teknisk utveckling som automation som i grunden kan förändra hur vi reser och transporterar gods. Utredningen har haft som ambition att hålla scenarierna transpa- renta och enkla snarare än att gå in för mycket på detaljnivå. Såväl elektrifieringstakt, användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel och trafikarbetsutvecklingen hanteras på en övergripande nivå. Exempelvis görs inga specifika antaganden om huruvida elek- trifiering kommer ske genom batteri- eller bränslecellsteknik i de delar av transportsektorn där de två alternativen främst kan vara aktuella parallellt (tunga fordon, arbetsmaskiner) eller huruvida laddningen av el kommer ske stationärt eller dynamiskt. gäller om användningen av förnybara flytande och gasformiga driv- medel kommer bestå av biodrivmedel, elektrobränslen eller en blandning av elektrobränslen och biodrivmedel. Anledningen är att det är en för omfattande uppgift att ta fram scenarier som fångar in allt från kostnader för olika teknikalternativ till kopplingar mellan olika teknikalternativ, samhällsutveckling och trafikarbete, för samtliga tillämpningar av fossila drivmedel . Det finns inte heller modeller på nationell nivå, eller tillräckliga effektsamband, som kan hantera denna komplexitet i sin helhet. Däremot kan olika modeller användas för att belysa delar av syste- met, exempelvis TIMES Nordic som optimerar energisystemet utifrån givna antaganden om kostnads- och transportefterfrågan eller modellsystem Sampers/Samgods som utifrån bland annat antaganden om transportkostnader modellerar trafik- arbetsutvecklingen. Eftersom utredningen har ett långsiktigt pers- pektiv bedöms det vara mest intressant att fokusera på övergripande resonemang och beräkningar. Utredningen har även i så stor utsträckning som möjligt haft ambitionen att basera de två tillkommande utvecklingsbanorna för elektrifiering (MedelEl och HögEl) på befintliga scenarier som tagits fram i närtid; olika myndigheters arbeten och bedömningar inom ramen för Fossilfritt färdplaner. I vissa fall har utredningen dock behövt göra egna antaganden då underlag saknats. och har tagit fram liknande måluppfyllande scenarier under 2019 och 2020.10 Utredningen har dock valt att inte använda dessa redan befintliga scenarier fullt ur då utvecklingen inom elektrifieringsområdet gått snabbare än tidigare bedömningar, både för personbilar och tunga for- don. Flera länder och regioner har exempelvis satt upp mål om nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen 2030–2035 och även fordonstillverkare har gått ut med tydliga ambitioner om att ställa om sin produktion (se även kapitel 4). 10Energimyndigheten (2019a) samt (2020a). Detta avsnitt redovisar de huvudsakliga resultaten i scenarierna samt vissa centrala antaganden. För en mer detaljerad beskrivning kring antaganden, se avsnitt 6.4. Resultatredovisningen görs både för olika scenarier och olika utfasningsår. Avsnittet är indelat i en ordning som speglar stegen i scenarioarbetet enligt figur 6.4: •Elektrifiering av fordonsflottan: Hur utredningens antaganden om elektrifiering i nyförsäljningen omsätts i den totala fordons- flottan . •Trafikarbetsutvecklingen: Hur trafikarbetet utvecklas i de olika scenarierna. •Drivmedelsanvändning: Hur de olika kombinationerna av elek- trifiering och trafikarbete påverkar behovet av energi fördelat på el respektive flytande och gasformiga drivmedel. •Behov av förnybara drivmedel: Hur andelen förnybara flytande och gasformiga drivmedel behöver utvecklas för att nå utfasning vid utredningens tre olika alternativa utfasningsår; 2035, 2040 respektive 2045. •Möjlig fördelning mellan olika typer av förnybara flytande och gasformiga förnybara drivmedel. Därefter följer resonemang kring vilka effekter olika scenarier och utfasningsår kan få gällande: •Total elefterfrågan och effektbehov •Direkta och indirekta utsläpp av växthusgaser •Andra miljö- och hälsoaspekter Sist i avsnittet görs jämförelser mellan utredningens resultat och energisystemmodelleringar från samt där utgångspunkten varit att nå nollutsläpp i EU respektive omkring mitten av . Syftet med avsnittet är att lägga grunden för valet av utfasningsår samt i den mån det är möjligt visa hur olika sätt att nå utfasning på- verkar aspekterna ovan. Detta kommer naturligt sammanfalla i vissa delar med konsekvensanalysen i kapitel 16. Utredningen utgår från tre nivåer av elektrifiering där den lägsta nivån, LågEl, utgår från scenario Referens EU iScenarier för energisystemet 2021.11,12 Detta motsvarar även Trafik- verkets referensscenario i Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes transporter – ett regeringsuppdrag13. Andelen laddbara personbilar antas står för av nybilsförsäljningen och 60 pro- cent . Elbilarnas andel av de laddbara fordonen antas öka men laddhybriderna kommer finnas kvar i nybilsförsäljningen . Utredningen har utöver detta två scenarier med ytterligare elek- trifiering som motsvarar två olika årtal när nybilsförsäljningen når nollutsläppsfordon14; 2030 och 2035. Utredningen utgår från att nollutsläppsfordon (NUF) i huvudsak kommer inne- bära batterielektriska fordon, men även andra tekniker kan komma att bli aktuella. Laddhybriders andel antas minska från dagens andel av laddbara fordon ner till noll vid respektive 2035. I av- snitt 6.4.4. finns en något mer detaljerad beskrivning om dessa an- taganden. För att översätta nybilsandelar till andel i hela personbilsflottan används Omsättningsverktyget (se kapitel 6.4.9). I figur 6.6 redo- visas dels antaganden om nybilsförsäljning av NUF respektive ladd- hybrider för scenarioåren, dels hur dessa antaganden omsätts till den totala flottan, uttryckt som andel av trafikarbetet med el i respektive elektrifieringsbana. 11Energimyndigheten (2021). 12Utredningen har dock justerat värdet för så att det utgår från statistik. 13Trafikverket (2020a). 14Nollutsläpp enligt EU:s definition, dvs. inga koldioxidutsläpp vid körning (”från avgas- röret”). Detta innebär i praktiken batterielektriskafordon, bränslecellsfordon samt förbrän- ningsmotorer drivna med bränslen som inte innehåller kol. Figur 6.6 Andel NUF och laddhybrider i nybilsförsäljning för personbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift* i totala personbilsflottan (höger) *Andel eldrift (höger) motsvarar den andel av trafikarbetet i hela flottan som utförs med eldrift och inkluderar både elbilar samt laddhybriders trafikarbete med el. Antalet personbilar i flottan och i nybilsförsäljningen antas öka i takt med trafikarbetet, se nästföljande avsnitt. I scenarierna med lägre trafikarbete antas antalet fordon i trafik vara proportionerligt lägre, dvs. fordonsantalet minskar medan trafikarbetet per bil är . Motsvarande gäller i scenarierna med högre trafikarbete. Att scenarierna med lägre/högre trafikarbete också har lägre/högre antal bilar är inte självklart. Ett lägre trafikarbete skulle kunna åstad- kommas både genom oförändrat antal fordon som körs kortare sträckor eller färre antal bilar som körs oförändrad sträcka. Utveck- lingen i samhället kan påverka detta så som bildelning och själv- körande fordon. Figur 6.7 redovisar scenarierna uttryckt som antal personbilar i personbilsflottan olika årtal, med fördelning på nollut- släppsfordon (i huvudsak elbilar), laddhybrider och förbrännings- motor. uppgår antalet laddbara bilar till omkring 2,5 mil- joner i HögEl-scenariot. Figur 6.7 Antal personbilar i flottan fördelat på bilar med enbart förbränningsmotor, laddhybrider och nollutsläppsfordon i respektive scenario Källa: Utredningens beräkningar. Nybilsförsäljningen av nya lätta lastbilar domineras av diesel- drivna fordon. Andelen laddbara fordon i nybilsförsäljningen uppgick till år 202015, större delen batterielektriska, vilket är lägre än för personbilar. För LågEl-scenariot antas utvecklingen följa Referens EU, där andelen eldrift i hela flottan av lätta lastbilar ökar till 2040. I MedelEl och HögEl är utgångspunkten för nybilsförsäljningen att utvecklingen förskjuts med jämfört med motsvarande scenario för personbilar, för att spegla att utvecklingen ser ut att gå något långsammare för lätta lastbilar. Liksom för person- bilar används Omsättningsverktyget för att beräkna hur antagen ny- bilsförsäljning omsätts i den totala flottan. I figur 6.8 visas dels in- data i form av nybilsförsäljning, dels resultatet uttryckt som andel av trafikarbetet med el i respektive elektrifieringsbana. Det antas en viss andel laddhybrider i LågEl-scenariot, men i MedelEl och HögEl antas laddhybriders andel av nyförsäljningen att vara marginell. 15Trafikanalys (2021). Figur 6.8 Andel NUF och laddhybrider i nybilsförsäljning för lätta lastbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift* i totala flottan av lätta lastbilar (höger) *Andel eldrift (höger) motsvarar den andel av trafikarbetet i hela flottan som utförs med eldrift och inkluderar både elbilar samt i LågEl-scenariot även laddhybriders trafikarbete med el. För tunga lastbilar (lastbilar över ) är dieselbilar dominerande och ellastbilar har ännu inte fått något större genomslag. Den tek- niska utvecklingen går dock snabbt framåt och de båda inhemska producenterna har numera lastbilar med eldrift i sitt sortiment. LågEl-scenariot utgår från ReferensEU som ger elektrifiering år , räknat som andel av det totala trafikarbetet med tunga lastbilar. MedelEl-scenariot motsvarar en elektrifieringsnivå för totala tra- fikarbetet på år enligt Basprognos 2020.16 HögEl-scenariot utgår från det höga scenariot i branschens färd- plan för tunga fordon17 med en nybilsandel på år 2030.18 Detta omsätts av utredningen till en andel av trafikarbetet på el . För perioden finns ingen bedömning gjord inom ramen för färdplanen. Utredningen har gjort en ungefärlig bedömning utifrån antagandet om en successiv ökning 16Denna utveckling ligger relativt nära Elektrifieringsscenario i Scenarier för Energisystemet. Nybilsförsäljningen i MedelEl ligger dessutom relativt nära det låga scenariot i Färdplanen för tunga fordon, där nybilsförsäljningen uppgår till . 17Fossilfritt – Fordonsindustrin tunga fordon (2020). 18Detta ligger exempelvis i linje med AB Volvos ambition att av nybilsförsälj- ningen inom EU ska vara ellastbilar 2030. Detta skulle i praktiken kunna innebära en högre andel i . upp till en andel på elektrifierade fordon (inkl. bränsle- cell) av nybilsförsäljningen .