sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Åtgärder i gränsnära områden ÅTGÄRDER I GRÄNSNÄRA OMRÅDEN Åtgärder i gränsnära områden Utredningen om effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till om har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden (dir. 2020:23). beslutade regeringen att förlänga utredningstiden (dir. 2021:43). förordnades som särskild utredare . Till sakkunniga förordnades kansli- råden och samt rättssakkunnige . Som experter att biträda utredningen förordnades advokaten , juristen , Polis- myndigheten, verksjuristen , , polisinspek- tören , , verksjuristen , , numera utvecklingschefen , Polis- myndigheten och datarådet , Integritetsskydds- myndigheten. entledigades som sakkunnig och förordnades i stället rättssakkunniga som sakkunnig. Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utred- ningen . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Åtgärder i gräns- nära områden SOU 2021:92. Utredningens arbete har bedrivits i nära samråd mellan den särskilde utredaren och utredningens experter och sakkunniga. Deras bidrag med kunskap och erfarenheter inom aktu- ella rättsområden har varit mycket värdefullt. Experterna och de sak- kunniga har ställt sig bakom huvuddragen i utredningens övervägan- den och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Skilda uppfattningar beträffande enskilda förslag och bedömningar kan förekomma utan att detta har kommit till särskilt uttryck. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden ................... 1.2Förslag till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200).............................................................................. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om behandling av personuppgifter inom 1.5Förslag till förordning (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära Utredningens uppdrag och arbete................................ Det EU-rättsliga samarbetet ........................................ Den fria personrörligheten och rörlighetsdirektivet.............. Kodexen om Schengengränserna eller EU:s gränskodex ..... Passage av yttre gräns ............................................. Passage av inre gräns ............................................... Tillfälligt återinförd gränskontroll ......................... Särskilt om artikel 23 i EU:s gränskodex............... 3.4Tillfälligt återinförda gränskontroller inom Schengen och kommissionens rekommendationer om sådana 3.5Kommissionens rekommendationer om proportionella poliskontroller och polissamarbete ....................................... Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter .............. Enskildas grundläggande fri- och rättigheter........................ Regeringsformen och allmänna principer ............................. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.................. Något om tvångsmedel ............................................... Husrannsakan enligt viss speciallagstiftning ......... Kroppsvisitation enligt viss speciallagstiftning ..... Beslag och elektroniska informationsbärare ......................... Särskilt om tvångsmedel i underrättelseverksamhet ................. Polisens befogenheter enligt polislagen ....................... Bestämmelsen i 8 § polislagen ................................................ 6.3Användning av våld, omhändertaganden, 6.5Särskilda befogenheter till husrannsakan och liknande Särskilt om uppgifter från transportföretag ........................ Särskilt om identitetskontroller ........................................... Befogenheter vid yttre gräns................................. Befogenheter vid inre gräns .................................. Rätten att inhämta vissa passageraruppgifter....... Personkontroll enligt utlänningslagen ........................ Villkor för inresa, vistelse och arbete i ................... Gränskontroll och inre utlänningskontroll ......................... In- och utresekontroll ........................................... 8.3.2Kontroll- och tvångsåtgärder vid in- Omhändertagande och förvar............................... Allmänna principer för behandling av personuppgifter ..... Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen.................. 9.9Lagen om Säkerhetspolisens behandling Förhållanden i vissa andra Schengenländer ................ Skjutningar, vapen m.m. ....................................................... Människohandel, människosmuggling m.m........................ Resultatet och behovet av den återinförda kontrollen vid inre gräns ......................................................................... Antalet asylsökande, av- och utvisningsbeslut samt En ny lag för gränsnära områden ............................... Det finns ett reformbehov ................................................... En ny lag för gränsnära områden ......................................... Den nya lagens benämning, innehåll och syfte samt förhållandet till annan lagstiftning ...................................... Särskilt om skillnaden mellan kontrollverksamhet Gränsnära område – ett uttryck som inte definieras i gällande rätt......................................................................... Vad som utgör ett gränsnära område bör bestämmas Utgångspunkter för definitionen ........................................ Samma tillämpningsområden för alla befogenheter ........... Den närmare definitionen .................................................... Åtgärder utanför det gränsnära området ............................ En särskild reglering för tillfartsvägar ................................. Överväganden rörande kamerabevakningslagen ........... Vissa förutsättningar för kamerabevakning ........................ 15.2.2 Intresseavvägningen enligt 8 §.............................. överväganden rörande undantag från tillståndsplikten och kravet på intresseavvägning .............. 15.5 Utredningens bedömning och överväganden...................... 15.5.1Utredningens bedömning av den nuvarande 15.5.2 Ett utökat undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning..................... 15.5.3 Bör någon form av anmälnings- eller underrättelseskyldighet införas?................... 15.5.4 Andra strategiskt viktiga platser........................... 15.5.5 Kamerabevakning inom verksamhet för att kontrollera vistelserätt ............................... 15.5.6Upplysningskravet och undantag från denna (15 och 16 §§)......................................................... 15.5.7 Inget utökat undantag från upplysningskravet.... Utgångspunkter för överväganden rörande Allmänt om dataskyddsregleringens generella karaktär ..... Något om begreppen personuppgifter Särskilt om längsta tid för behandling av personuppgifter... Överväganden rörande personuppgiftsbehandling........ Utredningens bedömningar och överväganden .................. 17.3.2Särskilda bestämmelser om bearbetning och lagring av obearbetat videomaterial bör inte införas ...................................................... 17.3.3En specialreglering avseende behandling 17.3.4En särskild bestämmelse om 17.3.5 Ytterligare särreglering behövs inte ..................... 17.3.6Den lagtekniska lösningen och förhållandet till annan reglering ................................................ 17.3.7 Den nya regleringen är förenlig med dataskyddsdirektivet och brottsdatalagen ............ Utgångspunkter för överväganden rörande kontroll- Kontroller och terminologi.................................................. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera Närmare om dagens reglering och tidigare 19.2.1 Bestämmelsen i 9 kap. 9 § ..................................... 19.2.2 Möjligheten att eftersöka och omhänderta 19.2.3 reformförslag och uttalanden om räckvidden av bestämmelsen i 9 kap. 9 § ....... Utredningens bedömningar och överväganden.................. 19.4.1 Räckvidden av 9 kap. 9 § utlänningslagen............ 19.4.3 Förutsättningarna för att kontrollera vistelserätt.. 19.4.4 Ett förbud mot systematiska kontroller .............. 19.4.5 Begränsningar i intensitet och omfattning .......... 19.4.6Eftersökande av pass och andra 19.4.7Omhändertagande av pass och andra 19.4.8Genomsökande av transportmedel för att eftersöka personer som kan bli föremål Stoppande av transportmedel ............................... Förhållandet till 9 kap. utlänningslagen ............... Särskilt om integritetsfrågor m.m. ....................... Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet ............. Tvångsmedel utanför förundersökningen ........................... 20.2.1Tvångsmedel för brottsförebyggande syften 20.2.2Tvångsmedel utanför förundersökning medför Utredningens bedömningar och överväganden .................. Stoppande av transportmedel ............................... 20.5.5Befogenheterna ska endast tillkomma 20.5.6 Ingen biträdesmöjlighet ........................................ 20.6 Myndigheternas samverkan.................................................. Verkställighet av kroppsvisitation ....................................... Förslagens påverkan på andra än dem som reser in eller ut ur landet................................................... Konsekvenser för staten ....................................... Konsekvenser för enskilda.................................... och det brottsförebyggande arbetet .................................... Andra konsekvenser som anges Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden ................. Förslaget till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom 25.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1694) om behandling av personuppgifter inom Utredningens uppdrag har varit att överväga om främst Polismyndig- heten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå förändringar av regel- systemet. Syftet har varit att säkerställa svenska myndigheters förmåga att kontrollera utlänningars vistelserätt och bekämpa brott i gränsnära områden, något som ytterst kan ha betydelse för det framtida be- hovet av att ha en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre grän- serna, dvs. vid gränsen mellan och andra Schengenländer. har haft en tillfälligt återinförd gräns- kontroll vid de inre gränserna. Statistik visar att inresekontroller, som endast genomförs på vissa platser i landet, leder till ett relativt stort antal åtgärder, framför allt nekad inresa och avvisning. Vidare visar erfarenheterna att det sannolikt finns ett förhållandevis stort mörkertal gällande olovliga gränspassager in i landet. är gränsöverskridande brottslighet ett allvarligt problem som inte bara bidrar till ökad vålds-, narkotika- och tillgreppsbrottslighet inne i landet, utan också belastar samhället på andra sätt, t.ex. genom syste- matiskt missbruk av välfärdssystemet. Som exempel kan nämnas att den organiserade tillgreppsbrotts- lighet som utförs av internationella brottsnätverk beräknas medföra stora kostnader för både enskilda och samhället då stöldgods till ett uppskattat värde om ca förs ut ur . Även annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet förekom- mer i betydande utsträckning, t.ex. människohandel samt narkotika- Användning av illegal arbetskraft från andra länder är också ett alltmer uppmärksammat problem. Det dödliga våldet har ökat i och består numera i stor ut- sträckning av skjutningar i den kriminella miljön. Narkotikamarkna- den bedöms ha en stark koppling till den ökade våldsanvändningen. Det står klart att narkotika, liksom en stor del av de vapen som an- vänds, transporteras in i över gränsen. Den enskildes förtroende för det allmännas förmåga att upprätt- hålla tryggheten i samhället bygger bl.a. på att det klarar av att före- bygga, utreda och lagföra brott. Gränsen och de gränsnära områdena är strategiskt viktiga platser för arbetet med att bekämpa den gräns- överskridande brottsligheten och också för att kontrollera personers vistelserätt. På sådana platser förekommer stora trafikflöden som också används av kriminella aktörer, bl.a. för att transportera illegala varor och stöldgods. Platserna är också nödvändiga att passera vid inresa i landet och därmed även intressanta i arbetet med att fånga upp irreguljär migration, däribland illegal arbetskraft. Möjligheten att upptäcka sådan brottslighet eller olovlig vistelse och att vidta effektiva åtgärder är därför som störst i dessa områden. Återinförandet av gränskontroller vid den inre gränsen är avsett som en tillfällig åtgärd och medlemsländerna har av Europeiska kom- missionen uppmanats att ge intensifierade polisiära åtgärder i gräns- områdena företräde framför införd eller förlängd gränskontroll. I flera Schengenländer finns också särskilda regelverk för åtgärder i om- råden i anslutning till de inre gränserna. Det är vår bedömning att det nu finns starka skäl att i ge främst särskilda befogenheter i gränsnära områ- den, för att möjliggöra ett intensifierat arbete där och på så sätt för- bättra möjligheterna att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kontrollera personers vistelserätt. Vi bedömer särskilt att möjlig- heterna att bedriva ett underrättelsebaserat arbete bör utvidgas. Vi lämnar mot den bakgrunden förslag som medför utökade möjlig- heter att använda kamerabevakning och en rätt att göra selektiva in- gripanden för att förebygga brott och för att kontrollera vistelserätt. Utredningens förslag fokuserar främst på be- fogenheter i gränsnära områden, men gäller även och Säkerhetspolisens användning av kamerabevakning i brottsbekämp- ningen samt befogenheter vid inre utlännings- kontroll i gränsnära områden. En ny lag för gränsnära områden Den nya lagens geografiska tillämpningsområde Vi föreslår att det ska införas en ny lag med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Med gränsnära om- råden avses i den nya lagen –flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flygplatser, –hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlan- det och områden i närheten av sådana hamnar, –gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar, –broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och om- råden i närheten av sådana förbindelser, –tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när- heten av sådana stationer, och –andra platser som omfattas av en tidsbegränsad föreskrift som meddelats med stöd av en s.k. ventilbestämmelse i lagen. De befogenheter som regleras i den nya lagen gäller i princip endast i de gränsnära områdena. Ett ingripande som påbörjas inom ett så- dant område ska dock få fortsätta utanför området om den som det riktas mot lämnar området och ingripandet direkt fullföljs. Lagens huvudsakliga innehåll och förhållandet till annan lagstiftning Vi föreslår utökade befogenheter för i gränsnära områden i tre olika avseenden: –utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning, –utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya befogenheter kopplade till sådana kontroller, samt –utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande syfte. I vissa delar tillkommer befogenheterna även andra brottsbekämpande myndigheter än , nämligen , Säker- hetspolisen och . I syfte att göra regleringen lättillgänglig och överskådlig ska de nya befogenheterna samlas i en ny lag om gränsnära områden. Lagen ska komplettera befintlig lagstiftning. Utöver den nya lagen, som enbart gäller i gränsnära områden, kommer alltså samma regel- verk som gäller i landet i övrigt att vara tillämpligt. Lagen gäller således vid sidan av bl.a. polislagen (1984:387), och utlän- ningslagen (2005:716). I den mån lagens bestämmelser reglerar behand- ling av personuppgifter kompletterar den även övrig dataskydds- rättslig reglering. Teknikutvecklingen medför ständigt nya möjligheter för de brotts- bekämpande myndigheternas arbetssätt. Det framstår som en själv- klar målsättning att göra det möjligt för myndigheterna att använda sig av kamerabevakning som ett verktyg för att kunna utföra ett effektivt arbete i brottsförebyggande och trygghetsskapande syfte. , liksom andra brottsbekämpande myndigheter, har ett stort behov av information rörande både konkreta brott och brottslig verksamhet i allmänhet. Myndigheterna behöver i olika typer av sammanhang ha möjlighet att samla in, bearbeta, analysera och lagra uppgifter av olika slag, däribland personuppgifter. Detta sker huvud- sakligen inom ramen för myndigheternas underrättelseverksamhet. En stor del av underrättelseverksamheten handlar om att analysera större informationsmängder i syfte att ta fram normalbilder och av- vikelser och därigenom hitta mönster. Information som utvinns på detta sätt kan också vara av betydelse för den verksamhet som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt. Den dataskyddsrättsliga reglering som är tillämplig i den brotts- bekämpande verksamheten ger goda möjligheter att be- handla personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Efter- som de gränsnära områdena är centrala platser för bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet och för kontrollen av utlänningars vistelserätt är en viss särreglering för områdena ändå motiverad. Ett nytt undantag från kamerabevakningslagens krav på en dokumenterad intresseavvägning Enligt den nuvarande regleringen i kamerabevakningslagen (2018:1200) ska , , och Säkerhets- polisen som huvudregel bedöma om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. En sådan be- dömning ska göras innan kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde påbörjas och bedömningen ska dokumenteras. Från huvud- regeln görs ett antal undantag, bl.a. för automatisk hastighetsöver- vakning och bevakning av flygplatsområden och vissa andra stations- eller hållplatsområden. Det finns ingen enhetlig reglering för de platser som enligt utredningens definition utgör gränsnära områden. I syfte att under- lätta för myndigheterna och för att undvika tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem föreslår vi att de gränsnära områdena huvudsakligen ska regleras på ett och samma sätt. Med hänsyn till de gränsnära områdenas strategiska betydelse för gränsöverskridande brottslig verksamhet och irreguljär migration be- dömer vi att det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kamera- bevakning i dessa områden och att intresset väger tyngre än enskildas intresse av att inte bli bevakade. Vi bedömer också att behovet av att kunna bedriva kamerabevakning i dessa områden kan förväntas vara . Vi föreslår därför att kravet på dokumenterad in- tresseavvägning tas bort för , , Kust- bevakningen och Säkerhetspolisen i fråga om bevakning av gränsnära områden och av vissa tillfartsvägar till dessa områden. Som tillfarts- vägar räknas allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom från ett gränsnära område. Förslaget förväntas underlätta och snabba på processen för myndig- heterna att starta upp kamerabevakning och minska den administra- tiva bördan. En specialreglering avseende behandling av fordonsuppgifter Trafiken i de gränsnära områdena är en viktig informationskälla, bl.a. i arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Vår bedömning är att de brottsbekämpande myndigheterna har ett berättigat intresse av att samla in och på andra sätt behandla upp- gifter om denna trafik med hjälp av modern kamerateknik. Använd- ningen av tekniken är, enligt vår uppfattning, en förutsättning för att arbetet ska kunna bedrivas effektivt. Något som kan vara särskilt användbart i gränsnära områden är kamerabevakning med tekniska verktyg för objektsigenkänning, t.ex. automatisk igenkänning av registreringsskyltar (ANPR, Automatic Number ). Sådan teknik används av som ett verktyg inom tullkontrollverksamheten, men också av Polis- myndigheten inom ramen för trafikkontrollverksamheten. Bland de fordonsuppgifter som är av intresse i det polisiära arbetet finns inte bara registreringsnummer, utan även uppgifter om t.ex. fordonsmodell, färg eller registreringsland. Fordonsuppgifter, framför allt registrerings- nummer, kan ibland hänföras till en fysisk person och uppgifterna utgör då personuppgifter. Behandlingen av uppgifterna styrs då av den dataskyddsrättsliga regleringen. En central fråga när det kommer till behandling av personupp- gifter inom underrättelseverksamheten är hur länge uppgifterna får behandlas. Det finns inget generellt svar på den frågan utan svaret beror på omständigheterna, exempelvis vad som behandlas och för vilka ändamål. Som redan nämnts ger gällande regelverk goda möjligheter till behandling, däribland lagring, av personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Enligt vår bedömning av rätts- läget bör videomaterial från gränsnära områden i regel kunna lagras i obearbetat skick för syften inom den brottsbekämpande verksamheten och längre än så när behand- lingen sker för särskilda syften, exempelvis i ett underrättelseärende eller en brottsutredning. När det gäller fordonsuppgifter som samlats in genom kamera- bevakning i ett gränsnära område anser vi dock att en något längre tids behandling av uppgifterna kan godtas. Det är fråga om uppgifter som endast indirekt kan härledas till en identifierbar person. Så länge uppgifterna inte omfattar identifierbara ansiktsbilder på förare eller passagerare utgör uppgifterna i regel inte heller känsliga personupp- Vi föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse som innebär att uppgifter om fordon som har samlats in genom kamera- bevakning i ett gränsnära område, eller av anslutande tillfartsvägar, alltid får behandlas av , Säkerhetspolisen eller Tull- verket efter det att de samlades in. En förutsättning är att syftet med behandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lag- föra brott. Bestämmelsen gäller även uppgift om tid och plats för fordonets passage av en kamera. Bestämmelsen gäller däremot aldrig uppgift i form av bild av en enskild som kan identifieras. Bestämmelsen innebär att information om alla fordonspassager inom gränsnära områden kan samlas in och bearbetas eller analyseras. Bestämmelsen ger dock som framgått i sig ingen rätt att behandla uppgifter om identifierade enskilda individer. Förslaget förväntas medföra bättre förutsättningar för myndig- heterna att få underlag till underrättelsebaserade ingripanden, men kommer också utgöra ett effektivt verktyg i det brottsutredande arbetet. En ny grund för inre utlänningskontroll Dagens bestämmelser om inre utlänningskontroll, som finns i 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716), förutsätter att det finns grundad an- ledning att anta att en viss person saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller att det annars finns särskild anledning till kontroll. Dessa förutsättningar är inte i första hand anpassade för en underrättelse- baserad kontrollverksamhet, även om profilbaserade kontroller kan ske i viss utsträckning.