sou · H9B391 · 2021-11-24 00:00:00 — Vår bedömning är därför att det inte föreligger någon normkonflikt mellan ordningslagen och regeringens beslut från om säkerhetsföreskrifter för verksamheten vid . Enligt nämnda reglering har länsstyrelserna bemyndigats att med- dela föreskrifter om förbud för allmänheten att vistas inom områden där det på grund av särskilda förhållanden kan vara en fara för män- niskors liv eller hälsa att vistas. Enligt vår mening är den nuvarande ordningen att har föreskriftsrätt avseende tillträdes- förbud för lämplig och det finns inte någon anledning att föreslå någon annan reglering. 12.3Behov av verksamhetsanknutna säkerhetsföreskrifter Rymdbolaget har framfört till utredningen att ett samlat regelverk för säkerheten vid utsändningar vid bör tas fram. De befint- liga föreskrifterna behöver uppdateras och inkludera både ordnings- föreskrifter och verksamhetsanknutna säkerhetsföreskrifter. I regel- verket bör det bland annat framgå vilka riskvärden för allmänheten som gäller, till exempel vilken sannolikhet för skada på allmänheten som ska ligga till grund för säkerheten och vilka tekniska krav som ska ställas på raketer, exempelvis avseende bränsle och styrsystem. Ett svenskt regelverk bör enligt Rymdbolaget ha en eller flera säker- hetsnivåer så att kraven, och granskningen av dessa, blir proportio- nerliga. Om de tekniska villkoren skulle vara desamma för olika slag av rymdverksamhet, skulle detta leda till oproportionerliga kostna- der för att eliminera risker som inte är sannolika. Detta diskuteras ytterligare i avsnitt 13.6. 13 Kommersiell bemannad rymdfart I detta kapitel behandlar vi kommersiell bemannad rymdfart i syfte att identifiera vilken kompletterande reglering som kan behövas för att sådan verksamhet ska kunna bedrivas i . Inledningsvis be- skriver vi olika typer av kommersiell bemannad rymdfart – så kallad rymdturism – som grund för vad som ska regleras. I avsnitt 13.2 beskrivs dagens verksamhet och i avsnitt 13.3 görs en kort samman- fattning av vad vi kan förvänta oss på kort sikt, dvs. vilken typ av rymdturism som är att vänta . Svensk rymdturism sam- manfattas i avsnitt 13.4. I avsnitt 13.5 redogör vi för vilken svensk reglering som finns i luftfartsregleringen och vad rymdlagen enligt våra förslag kommer att reglera. Därefter gör vi en utblick för att se hur andra länder har hanterat kommersiell bemannad rymdfart. Med detta som bakgrund redovisas behovet av kompletterande reglering för kommersiell bemannad rymdfart i avsnitt 13.6. Att resa ut i rymden som turist har fram till varit tillgängligt endast för ett fåtal personer som har både råd att betala ett högt pris för resan och de fysiska förutsättningarna för såväl förberedelserna inför, som vistelsen på den Internationella rymdstationen (ISS). På grund av dessa skäl förekommer det därför inte rymdturism i någon större omfattning . Det amerikanska företaget arrangerar och genom- för turistresor till ISS, dvs. resor för passagerare som har begränsade uppgifter på rymdstationen. Den förste rymdturisten enligt detta upplägg var en amerikan som spenderade på ISS efter att ha genomgått förberedande träning i och enligt uppgift betalat för resan. har Space Adventures sänt ut sju betalande turister till ISS. Turist- erna har rest tillsammans med astronauter och kosmonauter med den ryska Soyuz-raketen i perioden –2009. Space Adventures har också planerat för en resa med två privata resenärer till ISS för ett filmprojekt, som ska genomföras . Nämnda resor till ISS har föregåtts av en träningsperiod i ryska för att förbereda resenärerna. Resenärerna bör klara av både teoretiska och fysiska krav för att resa tillsammans med astro- nauter och kosmonauter till ISS. Att resa till en forskningsstation är något helt annat än de rymdturistresor som förväntas att följa på de flygningar som Virgin Galactic respektive Blue Origin genomfört . Kapaciteten blir också begränsad för utsändningar som använder den ryska Soyuz-raketen som endast tar tre personer åt gången. Därtill är såväl utrymmet som tillgången till luft och vatten begränsat på ISS. Space Adventures har sänt ut en person åt gången i perioden –2009 och resan är första gången det planeras för två rymdturister med samma Soyuz-raket. Det ovan nämnda rymdturistföretaget har hit- tills använt Soyuz-raketen från kosmodromen i för att sända turister till ISS. ligger i och har ett leasingavtal om att använda rymdbasen . För att öka kapaciteten när det gäller antalet personer som kan uppleva en vist- else i rymden har Space Adventures tecknat avtal med Space-X om att använda en kapsel, Crew Dragon, som Space-X använder för att transportera astronauter till ISS åt . Det ger möjlighet att erbjuda upp till fyra personer åt gången att resa i låg omloppsbana runt jorden. Space-X har utvecklat kapseln Crew Dragon på uppdrag av i syfte att transportera astronauter till och från ISS. har finan- sierat utvecklingen av kapseln, men Space-X har rätt att sälja utsänd- ningar på egen hand. Den första som köpte en resa av Space-X var en amerikansk miljonär. Denne har satt ihop en tredagarsresa i om- loppsbana på egen hand som genomfördes tillsammans med tre ut- valda privatpersoner . Det amerikanska företaget är å ena sidan en kon- kurrent till Space-X om amerikanska institutionella utsändningar och å andra sidan en konkurrent på marknaden för rymdturism. Blue Origin säljer biljetter till bemannade rymdturer i kapseln Crew Capsule som lyfts vertikalt med företagets egen raket benämnd New Shepard. Raketen lyfter den trycksatta kapseln med plats för sex personer till strax över 100 kilometers höjd och cirka fyra minuters tyngdlöshet. Det är en suborbital flygning, eller kastbanefärd, vilket innebär att kapseln inte kan manövreras utan landar med hjälp av fallskärmar i öknen, efter start. Den första turen genomfördes med fyra personer ombord. Virgin Galactic är ett annat amerikanskt företag som satsar på rymdturism men med horisontell utsändning. Virgin Galactic är verk- samma från en egen flygplats i i , Space- port . Företaget har varit verksamma och är ett exempel på god uthållighet i utvecklingsarbetet som efter mot- gångar och förseningar och framskjutna premiärflygningar kunde genomföra ytterligare en testflygning från Spaceport . Den första resan gjorde piloterna utan passagerare, medan den andra testflygningen ägde rum med full bemanning, dvs. fyra passagerare och två piloter. Virgin Galactic räknar med att ha uppfyllt alla villkoren för kommersiell rymdturism för att därefter kunna flyga regelbundet från ameri- kanskt territorium. Virgin Galactic har också tecknat avtal med italienska företag för utsändningar från en flygplats i södra (Taranto-Grottaglie Airport). Rymdturism är en viktig drivkraft för de inblandade företagen, men faktorer som forskning och samarbete med italienska försvaret har också nämnts i media. De nämnda företagen är exempel på pågående verksamhet och det finns fler privata aktörer och entreprenörer som utvecklar både far- koster och företag för rymdturism. Satsningarna på rymdturism motiveras huvudsakligen av förhoppningar om ekonomisk tillväxt genom investeringar som attraherar turister att spendera på kring- aktiviteter vilket även leder till fler arbetstillfällen. finns det flera företag som planerar att sända ut människor i rymden utan annat syfte än att erbjuda upplevelsen av att vara i rym- den. Rymdturismen har utvecklats successivt med stora förväntningar om att bli en växande industri. det genomförts testflygningar och demonstrationer som visar att det inte finns tekniska hinder för kommersiell rymdturism, se avsnitt 13.2. Det planeras för utsändning av rymdturister med två olika tek- niker, vertikal respektive horisontell utsändning. Vertikal utsändning är den dominerande tekniken allt sedan Sputnik sändes upp 1957 och har använts i samtliga bemannade rymdprogram. Vertikal utsändning sker från särskilda rymdbaser, godkända för ändamålet. Ett exempel på en sådan bas är den kända Space Force Station i (Cape i perioden –1973) som varit en av de huvudsakliga baserna för sedan starten . Privata entreprenörer, som till exempel Space-X och Blue Origin, etablerar egna rymdbaser för vertikal utsändning men hyr också in sig på baser. Horisontell utsändning har inte genomförts regel- bundet men bedöms vara en lovande metod för kommersiell be- mannad rymdfart framöver. En fördel med horisontell utsändning är att den tekniskt sett kan ske från alla de flygplatser som har en till- räckligt lång start- och landningsbana samt markservice som är an- passad till de aktuella farkosterna. På kort till medellång sikt kommer rymdturismen att handla om suborbitala flygningar oavsett om det sker genom vertikal eller hori- sontell utsändning. Suborbitala flygningar innebär att raketen rör sig i en kastbana som leder till några minuters tyngdlöshet medan den når sin topphöjd och innan den faller neråt för att landa på jorden. De kapslar som sänds ut vertikalt är avsedda att falla till jorden och landa med fallskärm på öppna platser, till exempel i en öken. Hori- sontell utsändning för bemannade resor sker huvudsakligen med så kallat rymdflygplan, dvs. en flygplansliknande farkost som drivs som en raket. Ett rymdflygplan är konstruerat så att efter tyngdlösheten faller det varefter det glidflyger och landar på en land- ningsbana, oftast samma som det startade från. Med nämnda suborbitala flygningar når man beroende på teknik och valt koncept. Virgin Galactic planerar att flyga enligt nuvarande koncept med horisontell utsändning. Konkurrenten Blue Origin planerar att flyga till med vertikal utsändning. 13.4Kommersiell bemannad rymdfart i Det finns inte någon rymdturism i men några få företag har gjort ansatser. Spaceport är ett exempel på ett sådant företag och de har arbetat i omkring för att få till stånd rymdturism från . De har diskuterat ett samarbete med nämnda Virgin Galactic med flygplatserna i och som alternativ för start och landning. Andra flygplatser för start och/eller landning har förekommit i diskussionerna. I samband med vårt samråd med svensk rymdindustri framförde Spaceport att deras planer om kommersiell bemannad rymd- fart från , i samarbete med utländska investerare, inte är genomförbara eftersom det svenska regelverket är otydligt och inte utgör en tillräckligt stabil grund för eventuella investerares riskbedömningar. Spaceport har med anledning av detta lämnat ett förslag till ett tydligare regelverk i samband med en för- studie som presenterades för 2014 (Riktlinjer för bemannad rymdfart i , Slutrapport av en förstudie, 28 novem- ber 2014). Förslaget från Spaceport baserades på det dåvar- ande amerikanska regelverket som ett komplement till den svenska rymdlagen. FAA () har emellertid reviderat nämnda regelverk för att anpassa det till kommersiell rymd- fart. Principerna i förslaget från Spaceport är dock i linje med det nya amerikanska regelverket som beskrivs i avsnitt 13.5. De internationella traktaten reglerar inte särskilt kommersiell be- mannad rymdfart. Den nuvarande rymdlagen täcker därför inte expli- cit alla de behov som kommersiell bemannad rymdfart kan behöva för att vara i paritet med andra länders regelverk om vilket ansvar som gäller för en investering i svensk bemannad rymdverksamhet. Enligt 1 § i rymdlagen gäller den för verksamhet i yttre rymden och begreppet rymdverksamhet anges inom parentes vilket ska för- stås som att begreppen är synonyma (prop. 1981/82:226, s. 14). rymdverksamhet räknas i lagens mening sådan verksamhet som försig- går helt ute i rymden, dvs. föremål som ska placeras i omloppsbana, på rymdstationen eller på månen. Syftet med rymdlagen är att ska uppfylla internationella åtaganden enligt traktaten oavsett om rymdverksamheten är statlig, privat eller kommersiell. Begreppet rymd- verksamhet gör inte heller någon skillnad på om det gäller bemannad eller obemannad rymdverksamhet så länge den sker i yttre rymden. Till begreppet rymdverksamhet räknas också utsändning av rymd- föremål. I förarbetena till den nuvarande rymdlagen konstateras att det inte finns någon internationell överenskommelse när det gäller gränsen mellan luftrummet och yttre rymden trots många års dis- kussioner i FN (prop. 1981/82:226, s. 10). Men eftersom rymdföre- mål är föremål som ska placeras i omloppsbana, på rymdstation eller på annan himlakropp skulle till exempel utsändning av rymdturism till omloppsbana omfattas av den gällande rymdlagen. Rymdturism som planeras att genomföras med vertikal utsänd- ning av suborbitala bemannade kapslar kan i praktiken jämställas med sondraketer. Sondraketer är emellertid inte rymdverksamhet enligt den gällande rymdlagen, vilket innebär att lagen inte omfattar verti- kal utsändning av suborbitala bemannade kapslar. Den rymdturism som det planeras för i avser horisontell utsändning med flygplan som bär upp någon form av raket eller rymdfarkost och som startar från och avslutar med landning på en flygplats. Rymdturism med horisontell utsändning innebär betyd- ande verksamhet på flygplats som inte omfattas av den gällande rymd- lagen. Den typen av verksamhet torde dock falla under regleringen av luftfarten, se nedan. Luftfarten regleras som tidigare konstaterats i avsnitt 6.3.2 till stora delar av EU-förordningar. Den nationella regleringen på området finns i en rad specialförfattningar, varav den mest centrala är luft- fartslagen (2010:500) och dess anslutande förordning; luftfartsför- ordningen (2010:770). Utformningen av den svenska luftfartslag- stiftningen och tillämpningen av den är beroende av beslut som fattas inom olika internationella organ och myndigheter som , EU och Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, . Luftrummet är reglerat och delas in i kontrollerat respektive okontrollerat luftrum. Luftrummet över – den svenska flyg- informationsregionen – är reglerat mellan cirka 3–. Över vissa områden, till exempel flygplatser, kan det vara kontrollerat på lägre höjder. Flygtrafikledningen ansvarar för det kontrollerade luft- rummet. Flygningar i det okontrollerade luftrummet, dvs. på höjder bör anmälas till flygtrafikledningen, men det görs ingen kontroll av eventuella aktiviteter i det luftrummet. Det finns ingen övre gräns för det reglerade, icke kontrollerade, luftrummet. Det innebär att luftfarkost som lyfter från en flygplats med bärraket eller sondraket ombord och som ska sändas ut i rymden från höjder faller under luftfartsregleringen för själva flyg- ningen, men inte i de delar som rör utsändningen till omloppsbana, rymdstation eller månen. För sondraketverksamheten från har Transportstyrelsen definierat ett restriktionsområde i enlighet med luftfartsförord- ningen (4 och 5 §§). När det ska sändas ut en sondraket från så anmäler Rymdbolaget det till som aktiverar restrik- tionsområdet. Det betyder att trafikledningen i praktiken avlyser civil flygtrafik i restriktionsområdet. I den situationen krävs ingen annan klarering vid utsändning eller återinträde. Transportstyrelsen har gett ut föreskrifter och allmänna råd om obemannade raketer och uppsläpp av föremål för rörelse i luften (TSFS 2013:77). I dess 1 § anges att föreskrifterna ska tillämpas bland annat vid uppskjutning av obemannade raketer. Med raket avses enligt 3 § ett föremål för uppåtgående rörelse i luften som drivs av utströmmande gaser från en motor med drivladdning utan till- försel av substanser utifrån. I vårt samråd med Transportstyrelsen framkom dock att föreskrifterna avser hobbyraketer, svävande lyktor och leksaksballonger, och inte sådan verksamhet som utförs på . sänder också ut ballonger med gondoler som lyfter instrument från några kilo upp till ett par ton för forskning i polar- trakten. Ballongerna är obemannade och färdas företrädesvis med vindarna västerut och landas i de flesta fall i , medan mindre ballonger vanligen landas i . Landningen sker genom att ballongen skiljs från nyttolasten varefter både nyttolast och ballong faller ner till jorden. Bemannade ballongfärder regleras av EU-för- ordningar (se till exempel EU 2018/395), men de obemannade ballonger som sänds upp från omfattas inte av det europeiska regel- Rymdbolaget ansöker om årliga tillstånd hos Transportstyr- elsen som beviljar tillstånd med eventuella krav på hur verksamheten ska bedrivas. Varje ballonguppsändning kräver alltså inte ett enskilt tillstånd. Rymdbolaget har dessutom tillstånd att flyga över de aktuella ländernas kontrollerade och nationellt reglerade luftrum. Reglering av flygplatser, luftfartyg och luftfart Enligt 6 kap. 2 § luftfartslagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilka flygplatser som får användas vid olika slag av luftfart. Såväl inrättandet av ny flygplats som ombyggnad av befintlig flygplats kräver tillstånd enligt 6 kap. 5 § luftfartslagen. Likaså finns det föreskrifter om säkerhetsledning av godkända flygplatser, vilka säkerhetsmål som ska finnas och hur riskhanteringen ska gå till (Transportstyrelsens föreskrifter och all- männa råd om säkerhetsledning av godkänd flygplats 2019:20). Transportstyrelsens föreskrifter gäller för flygplatser som inte regleras av EU-förordningar eller i vissa fall i tillägg till EU-förordningar. Enligt 6 kap. 12 § luftfartslagen får regeringen meddela föreskrif- ter om det krävs tillstånd för att inrätta och driva även andra anlägg- ningar för luftfarten än flygplatser. Horisontell utsändning från och med efterföljande landning på en annan plats än en flygplats kan således regleras av särskilda föreskrifter, under förutsättning att verksamheten gäller luftfart. En vertikal utsändning som sker från luftfarkost skulle alltså formellt omfattas av föreskriftsrätten, medan den troligen inte omfattar bärraketer och sondraketer som sänds ut från exempelvis , även om dessa passerar genom luftrummet. Gränssnittet och växelverkan mellan luftfart och rymdfart är inte explicit reglerat . Tillstånd att inrätta en flygplats baseras huvudsakligen på läge och omfattning av verksamheten. Om förutsättningarna för att godkänna verksamheten på en flygplats är uppfyllda utfärdar Transportstyrel- sen ett tidsbegränsat certifikat. Förutsättningarna för att erhålla ett certifikat omfattar bland annat att det finns erforderlig kompetens och att dokumentationen av instruktioner, säkerhetsregler samt system för säkerhetsledning uppfyller givna krav. En flygplats, dess system och delsystem ska utformas så att kombinationen av sannolikheten för feltillstånd som kan inträffa och allvarlighetsgraden i de konse- kvenser som feltillståndet kan leda till, resulterar i en acceptabel risknivå för de luftfartyg som använder flygplatsen (5 § TSFS 2019:20). Vad som är acceptabel risknivå anges i bilaga 1 till föreskrifterna och för de fall en angiven risknivå inte uppnås ska sökanden visa att denne har minskat riskerna eller konsekvenserna enligt ALARP- principen (As Low As Reasonably Practicable, 9 § TSFS 2019:20). Enligt 1 kap. 6 § luftfartslagen ska ett luftfartyg som används vid luftfart inom svenskt område vara registrerat i eller i annat land inom . Om särskilda skäl föreligger kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta om på vilka villkor luftfart får äga rum. När det gäller luftfartyg utan förare eller med annan framdrivning än motor eller av annan särskild beskaffenhet kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela de föreskrifter som behövs. Luftfarkost med bärraket eller sondraket torde utgöra ett luftfartyg med annan särskild beskaffenhet som har särskilda föreskrifter. Transportstyrelsen prövar frågor om luftvärdighet och miljö- värdighet hos luftfartyg som används inom svenskt område (3 kap. luftfartsförordningen). Vidare ges Transportstyrelsen möjlighet, i luftfartsförordningen, att meddela föreskrifter om krav och utbild- ning på de som arbetar med luftfart och för tillstånd att bedriva luftfart (kap. 4, 5 och 7). På så sätt upprätthålls en hög säkerhet i luftfart över svenskt område. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att framförandet av luft- farkoster i luftrummet kontrolleras av EU-förordningar, regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. har regeringen bemyndigat Transportstyrelsen att meddela föreskrifter när det gäller luftrummet och de farkoster som får framföras där. Eftersom både vertikal och horisontell utsändning innebär att farkoster framförs i luftrummet torde Transportstyrelsen spela en central roll när det gäller utsändning av rymdföremål, både obemannade och bemannade rymdföremål. Detta avsnitt om hur kommersiell bemannad rymdfart hanteras i andra länder inleds med det amerikanska regelverket, framtaget av FAA som kan sägas vara en de facto standard eftersom flera euro- peiska länder förhåller sig till det. Några länder har inspirerats tydligt av FAA i det egna landets regelverk för kommersiell bemannad rymdfart. I denna utblick får exemplifiera bemannad rymdfart reglerad med inspiration av FAA. Intresset för de amerikanska föreskrifterna är så stort att FAA, efter att de färdigställt en större omarbetning av regelverket 2020, har hållit både nationella och internationella workshops för att pre- sentera det nya regelverket. och har inte hanterat kommersiell bemannad rymdfart i sin nationella lagstiftning och utelämnas därför i denna utblick. Det norska förslaget påtalar att lagförslaget avser att gälla för kommersiell rymdturism men diskuterar inte i övrigt några detaljer (Rett i bane, s. 134). En grundbult i det amerikanska regelverket är att det varken omfattar piloter och annan flygande personal eller passagerarna, dvs. Den gränsdragningen upprätthålls också i de länder som låtit sig inspireras av . Passagerarna måste kvittera att de fått all relevant information om risker och avsagt sig alla an- språk på ersättning vid eventuell olycka. Syftet med förändringen av FAA, som färdigställdes , var att slå samman de fyra tidigare FAA-regelverken till ett och att man gick från normativa till prestationsbaserade villkor. Ambitionen var att bättre kunna möta utvecklingen med kommersiell rymdverksamhet och den potentiella tillväxt som bland annat rymdturism bedöms ha. Det uppdaterade regelverket anses vara ett bättre stöd för inno- vation, erbjuda större flexibilitet och omsluta fler typer av farkoster och verksamheter. Det bedöms vara en bra grund för att möta ök- ningen i både omfattning, förväntad utsändningsfrekvens och kom- plexitet för kommersiell rymdfart. Det nya regelverket , Part 450 eller SLR2 (Streamlined Launch and Reentry Regulation), hanterar hela tillståndsprocessen, inte enbart säkerhetsföreskrifterna. Tillståndsprocessen omfattar i praktiken samma innehåll som i avsnitt 7.3 föreslås gälla i en ny rymdlag och kommenteras därför inte vidare här. Säkerhetskraven återfinns i en egen underavdelning av föreskrifterna (Subpart C av Part 450) och består huvudsakligen av två delar, dels säkerhetskri- terier som ska vara uppfyllda, dels krav på ett dokumenterat säker- hetsprogram (System Safety Program) som ger underlag för hur man kommit fram till att säkerhetskriterierna är uppfyllda. Detta upplägg liknar den struktur vi ser för flygtrafik i och . För varje utsändning respektive återföring av ett rymdföremål ska en verksamhetsutövare visa att aktiviteten inte utsätter allmänheten för större risker än vad som anges som kriterier i föreskrifterna (§ 450.101). Verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder som skyddar allmänheten mot händelser med allvarliga konsekvenser och doku- mentera hur man skyddar människor och tillgångar i rymden. Risken för att människor ska omkomma som följd av rymd- verksamheten är ett grundläggande kriterium och relateras enligt uppgift till risken att man ska förolyckas av andra skäl. Risken uttrycks som sannolikheten att en person ska skadas av en olycks- händelse. Värdet på risken är olika beroende på vilken roll man har och var man befinner sig. Olyckshändelser avser händelser som or- sakas av utsläpp av giftigt material, explosioner och delar som fri- gjorts och som orsakar skada.