sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Detta kan enligt Kommun- utredningen bero på att kustkommuner upplever sig mer utsatta för vissa typer av klimatförändringar och extrema väderhändelser, t.ex. stigande havsnivåer. 35SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, betänkande av . 36Plan- och bygglagen (2010:900). Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna Enligt beräkningar från SKR uppgår kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder till följd av ett förändrat klimat till 137– och består till av åt- gärder kopplade till översvämningar.37 Kostnaderna är ofta högre för kustnära kommuner samt kommuner som ligger intill sjöar eller vatten- drag. 37SKL 2017, Klimatet – så klart! 9Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning och ekosystembaserad förvaltning? Enligt tilläggsdirektivet ska Miljömålsberedningen bl.a. analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effek- terna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna för- slag på sådana.1 I direktivet hänvisade regeringen vidare till att ekosystembaserad fisk- förvaltning kan integreras i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I direktivet tog regeringen även upp att ekosystembaserad kust- och havsplanering samt adaptiv förvaltning i det områdesskyddet behöver utvecklas för att säkerställa havens resiliens. Regeringen be- tonade att klimatförändringarna ställer ännu högre krav på en integ- rerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå god miljöstatus i havet. Flera styrmedel inom havsmiljöförvaltningen som t.ex. EU:s havsmiljödirektiv,2 EU:s gemensamma fiskeripolitik3 och EU:s havs- planeringsdirektiv4 refererar till ekosystemansatsen eller ekosystem- baserad förvaltning som en grundläggande princip för genomförande. 1Dir 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för för- stärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och resurser. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av om den gemensamma fiskeripolitiken. om den gemensamma fiskeripolitiken. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /89/EU av om upprättande av en ram för havsplanering. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning 9.1.1Ekosystemansatsen utgår från en helhetssyn Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som har utvecklats utifrån insikten att människan är beroende av väl fungerande ekosystem. Den har sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald och har fått brett genomslag i arbetet med förvaltning av naturresurser. Ekosystemansatsen är en vägledande princip i mål för hållbar global utveckling – Agenda 2030 och i EU:s havsmiljödirektiv, EU:s gemensamma fiskeripolitik, och inom Helcom och Ospar, m.fl.5 Enligt Miljömålsberedningen är ekosystemansatsen utgångspunkt för utvecklande av strategier i miljömålssystemet I sitt första betänkande 20106 slog Miljömålsberedningen fast att ekosystemansatsen är utgångspunkt för arbete med utvecklande av strategier i miljömålssystemet. Ekosystemansatsen kan vägleda alla delar av miljöpolitiken, men blir enligt beredningen särskilt ange- lägen i frågor som direkt rör förvaltning av ekosystem. I sitt delbetänkande 2012 anförde Miljömålsberedningen, att ekosystemansatsen är en strategi för en adaptiv och integrerad skötsel av markresurser, vattenresurser och levande resurser som främjar be- varande och hållbart nyttjande med ett rättviseperspektiv.7 Detta var en utveckling av definition : Ekosystemansatsen en sorts arbetsmetod eller förvaltningsstrategi, för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter.8 Enligt Miljömålsberedningen 2012 utgår ekosystemansatsen från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är en balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resur- ser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekolo- giska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Människan betraktas som en viktig del av många ekosystem. När människan ingår i ekosystemen kan de beskri- 5Havsmiljöinstitutet , Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3. 6SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet. 7SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. 8Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning vas som socio-ekologiska system. Ansatsen bygger på tanken att eko- system bidrar med olika ekosystemtjänster. Ekosystemansatsen utgår därmed från en medvetenhet om att många aktörer är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Detta blir särskilt tydligt i arbetet för att nå miljömålen, som är beroende av ett gemensamt arbete i hela samhället. Utifrån eko- systemansatsen är det även angeläget att alla berörda i samhället är med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i pla- nering och förvaltning av ekosystem. Eftersom det ofta saknas mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig påverkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. Förvalt- ande myndigheter eller andra aktörer måste dock kunna agera även om den inte har fullständig kunskap om samhällets och naturens alla processer. Ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald Som framgår ovan har ekosystemansatsen som princip för förvalt- ning av naturresurser sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD). (COP) beslutade att eko- systemansatsen skulle vara det primära ramverket för att bidra till att nå konventionens mål. beslutade partsmötet att definiera ekosystemansatsen som a strategy for the integrated management of land, water and living re- sources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way.9 Denna definition är den som anses vara den ursprungliga och som används av FN-organisationer som FN:s miljöprogram () m.fl.10 Ansatsen kräver vidare enligt samma beslut adaptive management to deal with the complex and dynamic nature of ecosystems and the absence of complete knowledge or understanding of their functioning. 9CBD COP 5 Decision V/6 Ecosystem approach, article 1–5. 10Unep 2011, Taking Steps toward and Costal Management. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Beslutet slår också fast att: There is no single way to implement the ecosystem approach, as it depends on local, provincial, national, regional or global conditions. Ekosystemansatsen har därutöver – i samma beslut – preciserats genom de tolv s.k. Malawiprinciperna. Malawiprinciperna kan ses som en vägledning för hur ekosystemanstasen ska bidra till hållbart nytt- jande och bevarande av naturresurser. Tabell 9.1 Ekosystemansatsens 12 principer – Malawiprinciperna The objectives of management of land, Samhällets intressen bestämmer förvalt- water and living resources are a matter of societal choices. 2Management should be decentralized to the lowest appropriate level. Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämpbara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen. 3Ecosystem managers should consider the effects (actual or potential) of their activi- ties on adjacent and other ecosystems. 4Recognizing potential gains from manage- ment, there is usually a need to under- stand and manage the ecosystem in an economic context. such ecosystem- management programme should: -Reduce those market distortions that adversely affect biological diversity; -Align incentives to promote biodiversity conservation and sustainable use; -Internalize costs and benefits in the given ecosystem to the extent feasible. De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra ekosystem. Det är grundläggande att förstå eko- systemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bl.a.: a)reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald, b)skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande, c)i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem. 5Conservation of ecosystem structure and functioning, in order to maintain ecosystem services, should be a priority target of the ecosystem approach. 6Ecosystem must be managed within the limits of their functioning. Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystem- tjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå förändringar. Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas. SOU 2020:83Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning The ecosystem approach should be Ekosystemansatsen bör tillämpas på undertaken at the appropriate spatial and lämplig skala och rum. 8Recognizing the varying temporal scales and lag-effects that characterize eco- system processes, objectives for ecosystem management should be set for the long term. 9Management must recognize that change is inevitable. 10The ecosystem approach should seek the appropriate balance between, and integration of, conservation and use of biological diversity. 11The ecosystem approach should consider all forms of relevant information, including scientific and indigenous and local knowledge, innovations and practices. Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystemprocesser, innebär att lång- siktiga mål för förvaltningen bör sättas. Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvikligt. Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av den samma. Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant information, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder. 12The ecosystem approach should involve all relevant sectors of society and scientific disciplines. Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner. Svensk översättning av 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, rapport 5782. Principerna har fått viss kritik för att vara ostrukturerade. Detta har bl.a. lett fram till att har utvecklat kom- pletterande operativa riktlinjer, men som också i sin tur lett till att det gjorts en mängd olika tolkningar och vägledningar av principerna. I svensk tolkning har ofta de tolv principerna slagits samman till sex rubriker.11 beskrev ekosystemansat- sen utifrån följande rubriker: 12 •Gemensamma mål och delaktighet. •Naturens förmåga att producera varor och tjänster är överordnad; försiktighetsprincipen ska tillämpas. •All slags kunskap ska beaktas. 11Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782. 12SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av . Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning •Värdera ekosystemen samhällsekonomiskt. •Avgränsningar och rum. •Flexibel och anpassningsbar. CBD:s ursprungliga definition har tolkats på många sätt Eftersom ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som behöver an- passas till olika förhållanden har det utvecklats flera olika anpass- ningar av CBD:s ursprungliga definition. Nedan några exempel på definitioner från internationell forskningslitteratur inom havsmiljö- förvaltning:13 Styrning av en särskild ekosystemstruktur och funktioner för att främja ekosystemtjänster för samhället.14 Ekosystembaserad förvaltning är en miljöhanteringsstrategi som tar hän- syn till alla interaktioner i ett marint ekosystem, inklusive människor, snarare än att hantera enskilda problem, arter eller ekosystemtjänster. Målet med ekosystembaserad marin förvaltning är att bibehålla ekosystem i ett hälsosamt, produktivt och hållbart tillstånd så att män- niskan kan använda havet och att det kan tillhandahålla de varor och tjänster som människor behöver.15 In a context, EBM emphasizes the maintenance or enhancement of ecological structure and function, and the benefits that healthy oceans provide to society.16 I tabellen nedan visas några fler exempel på hur ekosystemansatsen har definierats . Exempel på hur ekosystemansatsen har defi- nierats inom fiskeförvaltningen och havsplaneringen finns i kapitlen Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen och där alla vill vara. 13Ivarsson , A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik. 14Aswani, S., m.fl. 2012, The way forward with ecosystem-based management in tropical contexts: Reconciling with existing management systems, , Volume 36, Issue 1, s. 1–10. 15McLeod, K. m.fl. 2005, Scientific Consensus Statement on , Signed by 221 academic scientists and policy experts with relevant expertise and published by the Communication Partnership for Science and the Sea. 16Link, J.S. and Browman, H.I. 2017, Operationalizing and implementing ecosystem-based management, , Volume 74, Issue 1, s. 379–381. Tabell 9.2 Exempel på definitioner av ekosystemansatsen Convention of Biological Diversity Website, /ecosystem, Ekosystemansatsen – en väg Planering på djupet – fysisk mot bevarande och hållbart (5782, 2007) The ecosystem approach is a Ekosystemansatsen är en sorts Ansatsen utgör ett led i hållbar strategy for the integrated arbetsmetod, eller förvaltnings- utveckling, men också ett lerats inom den internationella management of land, water and activities based on the best strategi, för bevarande och ramvillkor för utvecklingen. living resources that promotes Det är en strategi för conservation and sustainable use in about the ecosystem and its människans behov av dem en integrerad skötsel av an equitable way. dynamics, in order to identify ecosystem approach will help to and take action on influences har sitt ursprung i konventionen och levande resurser som reach a balance of the three which are critical to the health om biologisk mångfald och och åtgärder måste rymmas främjar bevarande och hållbart objectives of the Convention. of ecosystems, thereby preciseras i tolv olika principer inom ramen för vad systemet nyttjande ur ett rättvise- based on the application of appro- achieving sustainable use of vilka utgör byggstenarna i Den hjälper att nå ecosystem goods and services balans mellan bevarande och focused on levels of biological and maintenance of ecosystem organization which encompass the människan som en viktig del av essential processes, functions and interactions among organisms and poängterar att alla berörda i samhället bör vara med när humans, with their cultural målen för förvaltningen av diversity, are an integral component förvaltning ekosystembaserad och Ekosystemansatsen Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning En annan fråga som diskuteras inom forskningen är sambandet mellan ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning. Ett veder- taget förhållningssätt som stöds av FN:s miljöprogram, , är att begreppen ekosystemansats och ekosystembaserad förvaltning används omväxlande och att dessa två begrepp ofta syftar till samma metod och arbetsprocess. Med ekosystembaserad förvaltning menas enligt detta synsätt att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen. har utarbetat en vägledning för implementering av ekosystembaserad förvaltning i havsmiljö.1 har översatt tolk- ning av de viktiga komponenterna i en ekosystembaserad förvaltning på följande sätt: Att beakta kopplingar inom och mellan land- och kustekosystem samt mellan ekosystem och mänskliga samhällen hör till kärnelementen i eko- systembaserad förvaltning. Människan och hennes närvaro och aktivi- teter ses som en del av ekosystemen. Vidare ingår i ekosystembaserad för- valtning att beakta kumulativ påverkan på ekosystemen, att ta hänsyn till flera olika mål samt att stödja lärandeprocesser och succes- siv anpassning av förvaltningen.2 I en ofta citerad översiktsartikel används definitionen: Ecosystem-Based management is an interdisciplinary approach that bal- ances ecological, social and governance principles at appropriate tempo- ral and spatial scales in a distinct geographical area to achieve sustainable resource use. Scientific knowledge and effective monitoring are used to acknowledge the connections, integrity and biodiversity within an eco- system along with its dynamic nature and associated uncertainties. Eco- system-Based Management recognizes coupled social-ecological systems with stakeholders involved in an integrated and adaptive management process where decisions reflect societal choice.3 Denna definition innebär enligt att ett hållbart nyttjande av naturresurser kan tillgodose samtliga tre hållbarhets- dimensioner, dvs. såväl ekologiska som sociala och ekonomiska dimen- sioner. Ekosystembaserad förvaltning innebär kortfattat – enligt Havs- 1Unep 2011, Taking Steps toward and Costal Management. 2Havsmiljöinstitutet , – en varningsklocka. 3Long m.fl. 2015, principles of ecosystem-based management, 57 s. 53–60. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning miljöinstitutet – att sambanden mellan ekosystemens funktioner och processer, och mänsklig användning och påverkan på dem, måste beaktas i förvaltningen.4 Mål för ekosystembaserad förvaltning Frågan om mål för en ekosystembaserad förvaltning behandlades av med följande resonemang: Om man ser ekosystemansatsen som en strategi, måste den för att vara meningsfull, syfta till att uppnå något konkret. För att klargöra inne- börden av ekosystemansatsen som strategi och process, bör man därför först fokusera på planeringens och förvaltningens mål. I ekosystem- baserad planering och förvaltning ska de politiskt satta målen formu- leras ur ett ekosystemperspektiv. Målen ska formuleras på ett sätt som är politiskt förankrat och med delaktighet från de berörda. Man kan rikta uppmärksamheten på en specifik ekosystemegenskap, t.ex. biologisk mångfald. Att enbart fokusera på biologisk mångfald, eller att utgå ifrån ekosystemets funktionsduglighet, täcker dock inte in alla de egenskaper som ekosystemansatsen bör bygga på, när det gäller helhetlig planering och förvaltning. Förutom ekosystemets bärkraft ingår även ekonomiska och sociala aspekter, inte minst delaktighet och fördelning. I stället kan man därför utgå från ekosystemtjänsterna som tydligt uppmärksammar människans intressen.5 Ekosystemansatsen har fått ett särskilt stort genomslag i havsmiljö- politiken och havsmiljöförvaltningen, både internationellt, inom EU och nationellt. Ekosystemansatsen erkändes av Ospar och Helcom vid deras gemensamma ministermöte och har sedan inkluderats i flera av EU:s styrmedel i havsmiljöförvaltningen. I framhöll regeringen att politiken ska utgå från en helhets- syn för att säkerställa havets resurser genom ett hållbart nyttjande som ekosystemen bevaras och restaureras.6 Regeringen anförde också att ekosystemansatsen ska vara en grund för hållbar utveckling och ett hållbart nyttjande och bör vara utgångspunkten i 4Havsmiljöinstitutet , Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3. 5SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av . 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning all havsrelaterad verksamhet. Havsplaneringsutredningen7 menade att ekosystemansatsen är grundläggande för havsplaneringen. Har ekosystemansatsen implementerats i svensk havsmiljöförvaltning? Resilience Centre:s analys av hur ekosystemansatsen har utvecklats inom svensk havsmiljöförvaltning , visar på att har ett stort antal utredningar lämnat förslag på hur en mer integrerad förvaltning ska kunna upp- nås.8 Flera förändringar har också genomförts, bl.a. i lagstiftningen och genom bildande av Havs- och vattenmyndigheten. EU-direktiv såsom EU:s havsmiljödirektiv och den gemensamma fiskeripolitiken som hänvisar till ekosystemansatsen, har medfört att ytterligare fokus har lagts på att implementera en ekosystembaserad förvaltning i den svenska havsmiljöförvaltningen och i det havsregio- nala samarbetet. Trots detta återstår många av de problem med begränsad koordi- nering, dialog mellan sektorer och mellan geografiska nivåer som belysts under mer än . Slutsatsen är att de omorgani- sationer av såväl förvaltningsmyndigheter som lärosäten som har genomförts har skapat bättre förutsättningar för inte- gration mellan sektorer och geografiska nivåer, men att det tar tid att etablera nya ansvarsområden och processer som går på tvärs i tra- ditionella arbetssätt. Denna slutsats stödjs av andra aktörer.9 publicerade 2020 en vetenskaplig sammanställ- ning av praktiska erfarenheter av ekosystembaserad förvaltning i havs- och vattenförvaltning som visar på att har tagit flera steg mot en mer ekosystembaserad förvaltning, men pekar också på svårigheter. En viktig erfarenhet är att ekosystem- baserad förvaltning ställer höga krav på samverkan och kommunika- tion mellan aktörer och att en stabil och tillräcklig finansiering är en viktig förutsättning. Enligt behövs tydligare styr- ning och uppföljning från centrala myndigheter, en mer långsiktig 8Österblom m.fl. 2017, Tinkering with a tanker – slow evolution of a Swedish ecosystem approach, , 74(1), s. 443–452. 9Grip, K. 2018, environmental governance and management in from the 1960s until today. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning finansiering och tydligare processer för kunskapsutbyte mellan olika aktörer.10 Ekosystembaserad havsplanering används ofta som ett eget begrepp, men enligt Miljömålsberedningens bedömning är det ingen skillnad mellan ekosystembaserad havsplanering och övrig ekosystembaserad havsförvaltning. Sannolikt har begreppet växt fram genom att arti- kel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv11 slår fast att medlemsstaterna ska tillämpa ekosystemansatsen när de upprättar och genomför havs- planeringen. Enligt Havs- och vattenmyndigheten utgår tillämpningen av eko- systemansatsen i den statliga havsplaneringen från en tolkning av Malawiprinciperna. Havs- och vattenmyndigheten har summerat prin- ciperna på följande sätt: Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säker- ställa att användningen av ekosystemen sker inom deras gränser. Tillämp- ning av ekosystemansatsen förutsätter ett helhetsperspektiv, en kontinu- erlig utveckling av kunskapen om haven och deras användning, tillämpning av försiktighetsprincipen och en anpassningsbar förvaltning. Det ställer krav på delaktighet och samverkan på flera nivåer och på en ekonomisk analys av värdena i ekosystemen och de tjänster vi får från dem.12 I sin Färdplan för havsplaneringen anförde Havs- och vattenmyndig- heten att: Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplanering innebär bland annat att under planeringsprocessen löpande återkoppla till den miljömässiga målbilden för god miljöstatus som ges inom ramen för havsmiljöförordningen (2010:1341) /---/ En annan del i tillämpningen av ekosystemansatsen är att genom samhällsekonomisk analys värdera de ekosystemtjänster vi får från havet.13 10Naturvårdsverket 2020, Ekosystemansatsen – praktiska erfarenheter från svensk havs- och vattenförvaltning, Rapport 6934. 11Europaparlamentets och rådets direktiv /89/EU om upprättandet av en ram för havsplanering. 12Havs- och vattenmyndigheten , Tillämpningen av ekosystemansatsen i havsplaner- ingen, Rapport 2012:14. 13Havs- och vattenmyndigheten , Färdplan havsplanering, Rapport 2016:21. Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning