sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Detta kan bland annat bero på att det finns ett s.k. åter- tagandeavtal, och om ett sådant kringgås genom en förhandlingsresa är risken att den enskilda verkställigheten sker på bekostnad av återvändandeverksamheten i stort. Som regel underlättas arbetet emellertid om det finns ett åter- tagandeavtal eller en annan överenskommelse om återtagande med landet i fråga. Ett återtagandeavtal kan vara en EU-produkt eller bilateralt, dvs. tecknat mellan och det berörda landet. I för- hållande till vissa länder kan särskilt EU-avtalen vara bra, eftersom de utgör ett starkt påtryckningsmedel. Dessa har också blivit allt bättre genom att de kontinuerligt har förfinats utifrån brister i tidigare avtal. Avtalen är emellertid ingen garanti för att mottagandet kommer att fungera felfritt, eftersom alla länder inte följer avtalen. Utöver de EU-gemensamma återtagandeavtalen finns det en mängd samverkansforum inom EU när det gäller återvändandeverk- samhet. Bland annat kan EU-länderna gemensamt förhandla med ett visst land om tillämpningen av ett ingått återtagandeavtal inom ramen för s.k. Joint Readmission Committees. Vidare utbyter EU- länderna, inom ramen för expertgrupp för åter- tagandeavtal (s.k. Readmission Experts Meetings), information och tips med varandra om hur man jobbar med verkställighet gentemot olika länder och vilka åtgärder som varit mer eller mindre fram- gångsrika. Sammanfattningsvis är det alltså framför allt tre variabler som kan försvåra eller underlätta verkställighetsarbetet, nämligen 1) destina- tionslandets krav på frivillighet och samarbetsvilja i övrigt, 2) vad som krävs för att fastställa utlänningens identitet och nationalitet samt 3) utlänningens egen inställning. tillkommer dessutom coronarelaterade krav och svårigheter. Vissa länder kräver smittfri- hetsintyg avseende Covid-19, vilket inte går att tvinga fram, och testen får ofta inte vara äldre än några dygn gamla. Till detta kommer att det i vissa fall ställs upp krav på karantän för den utvisade och Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott eskortören i destinationslandet. Möjligheten att flyga reguljärt har dessutom minskat, transiteringar har försvårats och många gränser är stängda. Ytterligare en omständighet som kan medföra att verkställig- heten drar ut är att utlänningen åberopar verkställighets- hinder eller ansöker om asyl. Det är inte ovanligt att en asylansökan kommer in eller hinder anförs mycket nära inpå villkorlig frigivning eller ännu . En sådan åtgärd innebär att utvisningsbeslutet inte får verkställas förrän har prövat frågan. Asylären- den gällande brottsutvisade tycks dock inte ha prioritet hos Migra- tionsverket, särskilt inte om det är kvar till villkorlig fri- givning. Det vore alltså önskvärt om processen hos kunde påskyndas. Det förekommer dessutom att brottsutvisade ger in en asylansökan eller anför hinder precis före avresan. Migra- tionsverket får vara standby i dessa lägen, men om det är nya om- ständigheter som anförs hinner något beslut inte fattas och resan får då ställas in. Om verkställighet inte kan ske på frigivningsdagen tas personen som regel i förvar. Förvarsbeslutet fattas av , men det är som beslutar om placeringen ska ske hos eller Kriminalvården. placeras en brotts- utvisad hos , dvs. i anstalt eller på häkte. Det är då Kriminalvården som beslutar om vilket häkte eller vilken anstalt han eller hon ska sitta i. Om personen flyttas till en anstalt inom en annan polisregion uppstår motsvarande problematik som beskrivits ovan gällande vilken polisregion som ska handlägga ärendet. Det har funnits en brist på förvarsplatser i , och läget har förvärrats än mer på grund av coronapandemin. Den höga beläggningsgraden kan i värsta fall medföra att man, till förmån för en brottsutvisad, får släppa någon som är förvarsplacerad på annan grund. Det finns också anledning att fundera på om det inte borde finnas fler särskilda förvarsplatser för brottsutvisade, som kan tillgodose såväl säkerhetskraven som de förvarstagnas rättigheter. Förvar är som regel nödvändigt eftersom det annars finns risk för att personen i fråga avviker. Uppsikt fungerar generellt sett mindre bra. Om personen inte finns till hands under verkställighetsskedet, exempelvis för att följa med på intervju hos ambassaden, eller inte går att anträffa när resan ska ske, fördröjs verkställigheten. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott särskilt problematiskt när landet dit utvisningen ska ske har lämnat en tidsbegränsad accept (vilket är det vanliga när det finns ett EU- avtal). Om accepten hinner löpa ut för att personen har avvikit kan det röra sig om månaders arbete som går till spillo. När utlänningens identitet och nationalitet är fastlagd och rese- handling utfärdad återstår att planera och genomföra resan. Som regel ombesörjs detta huvudsakligen av Kriminalvårdens nationella transportenhet (NTE). Resan kan ske med reguljärt eller chartrat flyg. Att chartrat flyg måste väljas kan bland annat bero på att det till vissa länder inte är möjligt att genomföra verkställigheten på annat sätt. I många fall eskorteras personen i fråga av en tjänsteman, oftast från NTE, men ibland också från polisen. Det förekommer vidare att resan genomförs inom ramen för EU-gemensamma återvänd- andeinsatser, s.k. Joint Return Operations, som samordnas av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. Detta innebär att flera EU-länder deltar och delar på ett chartrat flygplan för av- eller utvisningar. Samarbetet med NTE har inte alltid fungerat helt friktionsfritt. Dels har det har funnits en oenighet kring ansvarsfördelningen gällande transporterna, dels har polisens krav på att verkställigheten ska ske med skyndsamhet ibland fått ge vika för ekonomiska hänsyn som förfäktats av Kriminalvården. Ledtiderna bör kunna kortas och verkställigheten i många fall ske tidigare om samordningen mellan myndigheterna förbättrades i transportrelaterade frågor, såsom när och på vilket sätt resan ska genomföras, hur den ska bemannas och vem som bär ansvaret. Många av de svårigheter som kan dyka upp i ett verkställighets- ärende kan inte lösas genom nationell lagstiftning eller myndighets- samverkan, utan måste föras upp på internationell nivå. Detta gäller inte minst arbetet med att få till stånd fler och bättre återtagande- avtal. Det finns dock åtgärder av det förstnämnda slaget som kan bidra till att effektivisera verkställighetsförfarandet, bland annat: •Fasta samverkansrutiner mellan Kriminalvården och Polismyndig- heten för överlämnande av ärenden Förutsättningarna för att verkställighet kan ske på frigivnings- dagen ökar om Kriminalvården överlämnar ärendet till Polis- myndigheten i så god tid som möjligt. Ju svårare destinationsland, desto mer tid krävs. Kriminalvården bör även rutinmässigt under- rätta om anstaltsförflyttningar som innebär att Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott ärendet byter polisregion. Dessa frågor hanteras bäst genom fasta samverkansrutiner mellan myndigheterna på central nivå. •Förutsebara former för informationsöverföring mellan Kriminal- vården och Kriminalvården kan bidra med värdefull information om utlän- ningens identitet och nationalitet. sker sådan informations- överföring endast inom ramen för mer eller mindre utarbetade lokala samarbeten mellan polisregionerna och anstalterna. Sådan informationsöverföring bör ske rutinmässigt i samband med överlämnandet, på ett likformigt och förutsebart sätt. Detta skulle kunna åstadkommas genom en utveckling av befintliga ärendehanteringssystem, men också genom användande av enkla checklistor och rutiner. Ett annat verktyg skulle kunna vara ett centralt frigivningsregister uppdelat på land. Med en sådan syste- matiserad informationsöverföring kunde man få en uppskattning av ärendemängden gentemot ett visst land, lägga upp planer och prioritera utifrån det och jobba centralt med frågan, till exempel genom en punktinsats gentemot ett visst land. •Samordning inom när det gäller överlämnande av ärenden från en region till en annan har polisregionerna olika inställning till om ett verkställig- hetsärende ska överlämnas eller inte i samband med anstaltsför- flyttningar mellan regionerna. Denna fråga bör behandlas enhet- ligt och således samordnas inom . •Utökad behörighet för i ärende- hanteringssystem ärendehanteringssystem kan innehålla viktig information. har endast begränsad läsbehörighet i . Arbetet skulle underlättas om behörig- heten utökas så att får tillgång till fler doku- ment och funktioner i . Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott •Minska den utvisningsdömdes incitament att förhala verkställig- hetsförfarandet Om den som har dömts till utvisning har utsikter att få stanna i trots utvisningsbeslutet ges han eller hon incitament att förhala verkställigheten. Dessa incitament bör i möjligaste mån undanröjas. Det skulle till exempel kunna handla om att ett utvis- ningsbeslut inte ska kunna preskriberas under verkställighets- förfarandet. Flera av de ovan angivna åtgärderna diskuteras inom , bland annat i det s.k. för verkställighet och förvar. är sammankallande och håller ihop arbetet i nätverket, men nät- verket består av deltagare från verkställighetsgrupper i samtliga regioner. Nätverket arbetar med att ta fram underlag till gemen- samma metoder, formulär och rutiner med målet att verksamheten ska bedrivas på ett effektivt och enhetligt sätt. Efter framtagande och beredning fattar processägaren beslut om rutiner och metod i form av s.k. processbeslut. Det har initierats ett arbete inom nätverket för att se över hur verkställighetsarbetet avseende brottsutvisade kan inledas tidi- gare och hur informationsflödet inom kan för- bättras. I det ligger bland annat att ta fram rutiner för överlämnande av ärenden mellan polisregionerna och utbyte av information i sam- band därmed, till undvikande av dubbelarbete och effektivitetsför- luster. Det ingår också att hitta former för att på ett tidigare stadium koppla in ambassadsamordningen i arbetet. Utöver det interna utvecklingsarbetet för också en dialog och har samverkansprojekt med andra myndigheter som är invol- verade i verkställighetsförfarandet. har ett samverkansar- bete med Kriminalvården inletts för att få till stånd en fungerande ordning för överlämnande av ärenden och informationsöverföring gällande utvisningsdömda. Arbetet handlar om att ta fram rutiner och kontaktvägar för dessa ändamål, men kan även komma att inklu- dera kompetenshöjande åtgärder. Det sistnämnda skulle kunna vara att ge Kriminalvården kunskap om vilken information som polisen har användning av och hur anstalterna kan bidra till att förbereda utlänningen för ett återvändande. Parallellt med ovanstående projekt har påbörjat ett arbete med att ta fram en teknisk lösning för att kanalisera vidare ett ärende Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott får centralt information på teknisk väg om när en utvisningsdom faller och när den får laga kraft. Denna information skickas sedan vidare till de system där återvändandeförbud och SIS-spärrar registreras, men förs däremot inte per automatik ut till den polisregion som ska ansvara för verkställigheten. En bättre ordning för överlämnande av ärenden till och inom skulle således kunna åstadkommas genom att man tar tillvara befintlig information och utvecklar orga- nisationens IT-system. En sådan lösning kan alltså vara ett alternativ, eller i vart fall ett komplement, till intern samordning och samverkan med Kriminalvården. Sammanfattningsvis har det alltså i närtid tagits tre initiativ gäll- ande överlämnande av ärenden och informationsöverföring, ett för internt utvecklingsarbete, ett för samverkan med Kriminalvården samt ett för en eventuell utveckling av IT- system. Därutöver har och gemensamt fått i uppdrag av regeringen att analysera och föreslå åtgärder för att effektivisera informationsöverföringen mellan myn- digheterna (se avsnitt 7.5.5 under rubriken och gemensamma uppdrag om effektiviserad informa- tionsöverföring.) Ett projekt som är längre framskridet är och Kriminalvårdens gemensamma arbete med att ta fram en operativ samverkansöverenskommelse om utrikestransporter för frihets- berövade personer, däribland utlänningar som har utvisats på grund av brott. Överenskommelsen kommer att behandla ansvarsför- delningen mellan myndigheterna vid sådana transporter och hur transporterna ska genomföras. finns utkast framtagna som i skrivande stund bereds inom respektive myndighet. En mot- svarande överenskommelse tillämpas redan avseende inrikestrans- porter och den nu aktuella överenskommelsen är utformad enligt samma struktur. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Vid intervjun med Kriminalvården har i huvudsak följande upplys- ningar och synpunkter lämnats. Kriminalvårdens roll vid verkställighet av utvisningsbeslut är den- samma oavsett om beslutet har meddelats av allmän domstol på grund av brott eller av eller en migrationsdomstol på annan grund. Om utlänningen är frihetsberövad är det i båda fallen normalt Kriminalvården som planerar och genomför trans- porten till hemlandet. Vid utvisning på grund av brott görs trans- porten på uppdrag av . Det normala förfarandet när ett beslut om utvisning på grund av brott ska verkställas är att en handläggare hos polisen kontaktar Kriminalvårdens nationella transportenhet (NTE), eller närmare bestämt den nationella planeringen för utrikestransporter, och med- delar att personen i fråga är klar för avresa. Resan ska då genomföras inom en viss tidsrymd. Med utgångspunkt i polisens säkerhets- bedömning tar Kriminalvården sedan fram en resplan, upphandlar biljetter och bemannar resan med personal etc. Kriminalvården gör också en egen säkerhetsbedömning. I vissa fall – framför allt vid s.k. förhandlingsresor – följer en polis med på resan. Även i de fall polisen väljer att inte överlämna transporten till Kriminalvården bistår Kriminalvården med bokning av resan. Utgångspunkten är att resan sker med reguljärt flyg, men om ett plan behöver chartras om- besörjer Kriminalvården det. Resandet med charter har ökat på grund av coronapandemin. Utöver nu nämnda transportsätt kan resan också ske i Frontex regi. har det funnits en otydlighet när det gäller den rättsliga grunden för polisens överlämnande av transportuppdrag samt vilken av de båda myndigheterna som efter överlämnande har rätt att fatta beslut i frågor som rör planeringen och genomförandet av resan. Det kan bland annat handla om tidpunkten för avresa, valet av resväg och färdmedel eller sammansättningen av transportpersonal. Denna otydlighet har i viss mån undanröjts genom att en ny paragraf, 29 a §, infördes i polislagen 2017. Bestämmelsen fastställer Kriminalvårdens skyldighet att utföra transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Den säger däremot inget om ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna när ett transportuppdrag har lämnats. I fråga om transporter av utvisningsdömda har Kriminalvårdens Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott uppfattning varit att ansvaret för resan övergår till Kriminalvården i och med överlämnandet, medan har ansett sig behålla ansvaret. Eftersom det ännu inte står helt klart vem som är beslutande myndighet i alla delar av processen uppstår det en hel del miss- förstånd. Även det förhållandet att budgetansvaret för transporterna ligger hos , medan det övergripande ansvaret för verkställighetsärendet ligger hos , bidrar till stör- ningar. Dessa problem går normalt inte ut över verkställigheten av enskilda utvisningsbeslut, men leder till minskad effektivitet och merkostnader. Dessutom är otydligheter i fråga om vem som bär ansvaret i sig en nackdel. Inte minst vid planeringen av chartrade resor i Frontex regi kan friktioner uppstå. Det är i dessa fall NTE som utför upphandlingar och hanterar resurssättning av personal och charter. anses handläggare hos gränspolisen vid ha beslutsmandat om hur operationen ska genomföras. Det är också som sköter kontak- terna med de övriga deltagarländerna. Ingen part har därför något helhetsperspektiv, vilket leder till en ineffektiv planering. En mer rationell ordning hade varit om endast var kontaktpunkt gent- emot Frontex och planeringen och direktkontakten med deltagar- länderna sköttes av NTE. I de flesta fall fungerar emellertid planeringen och genomför- andet av verkställighetsresan friktionsfritt, och samarbetet mellan Kriminalvården och är överlag gott. För närvar- ande bedrivs ett samverkansarbete mellan de båda myndigheterna där man bland annat arbetar med att ta fram en överenskommelse om ansvarsfördelningen och praktiska frågor vid överlämnade utvis- ningstransporter. Om den faller ut väl kan många av de ovan beskrivna problemen lösas (jfr avsnitt 7.4.2). Därutöver pågår en löpande samverkan i form av veckovisa möten mellan beställande handläggare hos polisregionerna och chefen för . Det hålls också regionala och nationella möten mellan Kriminal- vården, och . De vanligaste orsakerna till att verkställigheten av utvisnings- beslut drar ut är att utlänningens nationalitet och identitet är okänd eller att hemlandet inte tar emot personen i fråga. Detta får till följd att det blir en frivillighet åt andra hållet, dvs. den som ska utvisas kan välja att stanna kvar. Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott dessutom ett intyg om negativt Covid 19-test på grund av corona- pandemin. Ett sådant intyg går inte att tvinga fram, varför det även av detta skäl blir ett inslag av valfrihet i utvisningsprocessen. Utöver nyssnämnda omständigheter kan verkställigheten också fördröjas av att utlänningen anför verkställighetshinder. Det händer att sådana ansökningar kommer in i ett mycket sent skede av verkställighetsprocessen, ibland inte förrän på avresedagen. Ansök- ningarna ges in till , men eftersom Kriminalvården agerar på uppdrag av polisen är det endast polisen som Kriminal- vården underrättar om tidpunkten för avresa. Det åligger sedan poli- sen att kontrollera med om några verkställig- hetshinder har anmälts och i så fall meddela Kriminalvården om det. Om den handläggande polisen inte skulle vara på plats vid tillfället och därför inte kontaktar finns det en risk för att transporten genomförs trots att det föreligger verkställighetshinder. Detta bör enkelt kunna lösas genom att Kriminalvården också underrättar om tidpunkten för avresan. Även detta diskuteras inom ramen för det ovan nämnda samverkansarbetet med . Före det att avresan planeras och genomförs är Kriminalvårdens roll mer begränsad. I de fall utlänningen är intagen i kriminalvårds- anstalt meddelar Kriminalvården polisen i förväg – normalt – om när villkorlig frigivning beräknas ske. Det är den berörda anstalten som skickar underrättelsen till den polis- region som anstalten ligger i. Därefter tilldelas ärendet en handläg- gare på den aktuella polisregionen. Att överlämnandet av ärendet på detta sätt hanteras lokalt är ineffektivt, inte minst i de fall då utlänningen flyttas från en anstalt till en annan och ärendet därmed byter polisregion och handläggare. I stället borde överlämnandet hanteras centralt inom respektive myndighet. Även denna fråga om- fattas av det tidigare nämnda samverkansarbetet. Kriminalvården är också inblandad i verkställighetsskedet på så sätt att vissa av de utvisningsdömda, efter beslut av Migrations- verket, förvarsplaceras hos , antingen i häkte eller på anstalt. Kontakterna och samarbetet med i frågor gällande förvar fungerar generellt sett bra, såväl på ett lokalt plan som på ett nationellt. Här kan nämnas att det finns en nationell sam- verkansöverenskommelse mellan verket angående förvarstagna utlänningar som placeras hos Krimi- Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott Överenskommelsen behandlar främst vissa praktiska frågor och behandlingen av förvarstagna samt belyser de lagliga förutsättningarna för förvarsplacering hos . Svårigheten när det gäller förvar som verkställs hos Kriminal- vården är i stället att tillgodose de rättigheter som en förvarstagen ska tillförsäkras, såsom möjligheten till kontakt med omvärlden. Detta har behandlats av JO i ärendet 277-2018 (beslut ). Trots detta placeras den som har utvisats på grund av brott regelmässigt i förvar i häkte eller på anstalt. Detta har fog för sig, men när personen i fråga inte utgör någon säkerhetsrisk bör man i större utsträckning än kunna använda förvarsplatser. Det är också viktigt med en kon- tinuerlig uppföljning av förvarsplaceringarna, så att exempelvis den som suttit i förvar hos med god sköt- samhet kan omplaceras till en förvarsplats hos . kan Kriminalvården ha tillgång till information som kan vara värdefull för polisen i arbetet med att fastställa en utvisnings- dömd persons identitet eller nationalitet. Det kan till exempel handla om telefonloggar som visar till vilket land personen i fråga oftast ringer. Att tillhandahålla sådan information ligger emellertid något utanför Kriminalvårdens uppdrag, och det kan dessutom finnas hinder i sekretesslagstiftningen mot att lämna ut informationen. Vissa typer av uppgifter kan dock vara möjliga att lämna ut, men detta sker i så fall på begäran av den handläggande polisen och efter en sekretessprövning av den berörda anstalten. Det finns alltså inga etablerade former för ett mer systematiskt informationsutlämnande. Det ligger inte heller i Kriminalvårdens uppdrag eller expertis att verka för att en utvisningsdömd återvänder frivilligt efter det att straffet avtjänats. Däremot skulle man, som ett led i den allmänna förberedelsen för frigivning, kunna fokusera på hemresan och ett liv i hemlandet. finns det emellertid inga sådana motiva- tionsprogram eller liknande hos . Snarare är det så att utvisningsbeslutet diskvalificerar personen i fråga för deltagande Det vore därför önskvärt att det togs fram ett program som riktade sig specifikt till utvisningsdömda. Sammanfattningsvis är verkställighetsförfarandet vid utvisning på grund av brott något av ett lapptäcke där olika myndigheter ansvarar för olika delar. Detta kan göra det svårjobbat när det gäller informationsöverföring och skapa otydligheter i ansvarsfördel- Effektivare verkställighet av utvisning på grund av brott ningen mellan myndigheterna. Dessa svårigheter skulle minska om färre myndigheter hade varit inblandade i processen. Ett alternativ vore att gjordes till verkställande myndighet även vid utvisning på grund av brott. skulle i så fall kunna överlämna vissa utredningsåtgärder till polisen, men ändå be- hålla ärendet. Inom ramen för befintlig organisation kan arbetet underlättas genom samverkan med framför allt på det sätt som sker och genom att vissa åtgärder förs upp på central nivå. Vid intervjun med har i huvudsak följande upplys- ningar och synpunkter framkommit. primära roll i verkställighetsprocessen är att utreda om det finns hinder mot att verkställa ett meddelat beslut om utvisning. Denna fråga kan initieras på olika sätt, men vanligtvis sker det genom att utlänningen ansöker om asyl eller på annat sätt anför att det finns ett verkställighetshinder. Ansökningar av dessa slag kan ges in i olika skeden. Vanligast är att ansökan kommer in när utlänningen är tagen i förvar i väntan på verkställighet eller när han eller hon snart ska friges från ett fängelsestraff, men det kan också ske tidigare under straffverkställigheten. Det kan vidare komma in ansökningar om förlängt uppehållstillstånd från den som tidigare beviljats uppehållstillstånd och därför är på fri fot. Slutligen kan ansökningar om upphävande av utvisningsbeslut komma in efter det att beslutet har verkställts. Ansökan syftar då normalt till att sök- anden vill kunna resa in i Schengenområdet. Ansökningar som kommer in när det finns ett lagakraftvunnet beslut om utvisning på grund av brott utgör en egen ärendekategori med särskilda handläggare. Om utvisningsbeslutet redan är eller blir verkställbart hanteras ärendet skyndsamt.