sou · H9B314 · 2021-03-24 00:00:00 — Omsorgslagen framstod i det sammanhanget som ålderdomlig.23 föreslog omsorgskommittén en ny lagstiftning och i den följande propositionen med förslag till lag om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. betonades att lagen skulle vara som ett komplement till, och inte en ersättning för, andra lagar. Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklings- störda m.fl., även kallad den nya omsorgslagen, trädde i kraft och var liksom den tidigare lagstiftningen en rättighets- lag.24 De som omfattades av lagstiftningen skulle tillförsäkras vissa angivna insatser så som gruppbostäder för vuxna, som vårdhem och specialsjukhus successivt skulle avvecklas.25 Den nya omsorgslagen innebar också att särskolan fördes över från omsorgs- Den nya omsorgslagen kom att utgöra modell för utformningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), vilken trädde i kraft . Införandet av LSS utgjorde en viktig del i att avvecklandet av institutionerna i tog fart på allvar27. För att människor med funktionsnedsättning skulle få möjlighet att bo i en egen bostad vidtogs även andra åtgärder . Införandet av boendeservice, som föregick bostad med särskild service enligt socialtjänstlagen, medförde att personer med om- fattande funktionsnedsättningar fick möjlighet att ha ett eget hem. hade de enda alternativen varit att bo på institutioner eller hos anhöriga. Andra exemepel på åtgärder var att byggdes ut, bostadsanpassningsbidraget infördes och att hjälpmedels- försörjningen förbättrades.28 började även det miljörelativa perspektivet få fäste i . Synsättet kom successivt att ersätta det medicinska perspetivet. Utvecklingen innebar att kraven på anpassning och förändring flyttas från individen till samhället. Det är genom för- ändringar i miljö och verksamheter människor med funktionsned- sättning ska tillförsäkras delaktighet i samhället. 1999/2000:79, s. 15. 1984/85:176 med förslag till lag om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. 25Lindberg (2011), Funktionshinderspolitik – en introduktion, s. 45–46. 26SOU 1998:66 Från urvalsskola till en skola för alla, s. 51. 27Lindberg L & L. (2011) s. 45–46. 28SOU 1999:21, s. 112. perspektivet är rådande än inom svensk nationell funktions- hinderspolitik. Det är härifrån som principen om universell utform- ning tar sitt avstamp.29 Normaliseringsprincipen kom efterhand att ersättas av målsätt- ningen om full delaktighet och jämlikhet, vilken uttrycks bland annat i från 1993.30 Standardreglerna gav väg- ledning i hur hinder för delaktighet för personer med funktionsned- sättning kan undanröjas och hur ett tillgängligt samhälle kan skapas. De anses vara centrala för rättighetsperspektivets genombrott och det första steget som sedan ledde fram till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, vilken antogs i i december år 2006.31 ratificerade FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll och de trädde i kraft för svensk del i januari år 2009.32 Denna utveck- ling har stärkt och synliggjort att mänskliga rättigheter också om- fattar personer med funktionsnedsättning, vilka är rättighetsbärare som andra. Konventionen berör alla samhällsområden och delar av en människas liv, den innebär i sig inga nya rättigheter utan tydliggör redan tidigare fastslagna rättigheter i relation till personer med funktionsnedsättning.33 Konventionens artikel 3 fastställer centrala och grundläggande principer så som respekt för olikheter, individuellt självbestäm- mande, icke-diskriminering, fullständigt och faktiskt deltagande i samhället, lika möjligheter som andra samt tillgänglighet, vilken ses som både en rättighet i sig och som en förutsättning för andra rättig- heter34. Artikel 19 anger särskilt en lika rätt för alla personer med funktionsnedsättning att leva självständigt och att delta i samhället med lika valmöjligheter som andra.35 Begreppet universell utformning har en central roll i konven- tionen med syftet att vara utgångspunkten för att forma ett samhälle som så långt som möjligt är öppet och tillgängligt för alla och så långt det är möjligt undvika stigmatiserande särlösningar. Det bör dock inte tolkas som en motsättning till att det också finns situationer när 29Lindberg L & L. (2011), s. 64–65. 30Lindberg L & L. (2011) s. 47. 31Lindberg L & L. (2011) s. 142–146. 2016/17:188, s. 15. 34SÖ 2008:26, artikel 3. 35SÖ 2008:26, artikel 19. individuella lösningar behövs som komplement till det generella.36 Konventionen ger därmed uttryck för behovet av både generella och individuella lösningar för att ett samhälle för alla ska kunna uppnås. beslutade om regeringens proposition Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken (prop. 2016/17:188). Propositionen innehåller ett nytt nationellt mål till vilket gjorde ett tillägg. Det beslutade målet är därmed att med utgångspunkt i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.37 Propositionen anger vidare fyra prioriterade inriktningar för hur målet ska kunna uppnås. Arbetet ska inriktas mot 1.principen universell utformning och behovet av att utforma sam- hället med medvetenhet om den mångfald som finns i befolk- ningen, 2.att identifiera och undanröja befintliga brister i tillgängligheten för att skapa förutsättningar för personer med funktionsnedsätt- ning att vara delaktiga på jämlika villkor som övriga befolkningen, 3.att tillhandahålla individuella stöd och lösningar för individens självständighet då den generella tillgängligheten i samhället inte alltid är tillräcklig för enskilda och individuella stöd och lösningar kan vara avgörande för möjligheten till delaktighet, samt 4.att förebygga och motverka diskriminering.38 Inriktningen ger uttryck för behovet att inrikta arbetet mot både generella och individuella stöd och lösningar och att båda delar är nödvändiga för att det nationella målet inom funktionshinders- politiken ska kunna uppnås. 36SOU 2019:23 Styrkraft i funktionshinderspolitiken, bilaga 3, s. 291–292. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86. 2016/17:188, s. 22-30, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86. 4.3Tillkomsten av LSS och insatsen bostad med särskild service Bakgrunden till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är de slutsatser som framkom genom handikapputredning om att det kvarstod betydande klyftor på olika områden mellan människor med funktionsnedsättning och andra människor. Personer med omfattande funktionsnedsättningar hade sämre levnadsvillkor än de flesta andra. De hade också sämre möjligheter att bestämma över sina egna liv och att kunna påverka utformningen av service och stöd. De lagar som reglerade stöd och service ansågs inte räcka till för att skapa levnads- förhållanden som var jämförbara med andra människors. Vad gällde möjligheten till egen bostad fanns fortfarande många vuxna personer med omfattande funktionsnedsättning som saknade egen bostad och därför var hänvisade till att bo på institution eller i sitt föräldrahem.39 Stöd och service för personer med omfattande funktionsnedsätt- ningar behövde regleras i en egen lag för att stärka deras ställning i samhället och för att ge dem ökad möjlighet att själva styra över sin vardag. Propositionen med förslag till LSS beskriver att genom generella åtgärder kan levnadsvillkoren för personer med funk- tionsnedsättning förbättras som behovet av särskilda åtgärder minskas. Därutöver behövs även individuella insatser med inriktning på den enskildes funktionsnedsättning och behov. Sådana insatser reglerades vid tillfället i ett flertal lagar, så som i dåvarande socialtjänstlagen (1980:620), dåvarande hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) och lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (elevhemslagen). När LSS trädde ikraft upphörde omsorgslagen och elevhemslagen att gälla.40 Vidare framhålls i propositionen att den egna bostaden har en särskilt stor betydelse för känslan av den egna identiteten. kan bostaden till och med vara ännu viktigare för personer med funktionsnedsättning än för andra. Bostaden är en förutsätt- ning för självständighet, relationer och delaktighet i samhällslivet: 39SOU 1990:19 Handikapp och välfärd? – en lägesrapport. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det är i bostaden man normalt tillgodoser sina mest elementära behov och bostaden är för de flesta människor tillsammans med arbetet den plattform från vilken man skapar relationer med andra människor och deltar i samhällslivet.41 Rätten till insatsen bostad med särskild service för vuxna finns angiven i lagens 9 § 9, liksom insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Bostadsanpassning i egen bostad lyftes fram som en viktig funktion för möjligheten till ett självständigt boende med god till- gänglighet. var uppfattningen att vissa personer med om- fattande funktionsnedsättningar inte får sina behov av bostad fullt ut tillgodosedda genom denna form av bostad. Det fanns därmed ett behov av ett lagskydd för att kunna tillförsäkra personer med om- fattande funktionsnedsättningar tillgång till en lämplig och individuellt anpassad bostad med service.42 Huvudformerna för sådan bostad ska enligt förarbeten vara servicebostad samt gruppbostad. I båda typerna av bostad finns ut- rymmen som är gemensamma. Förarbetena utesluter dock inte att det kan finnas andra former än de som uttryckligen nämns. Dessa bostäder ansågs möjliggöra för personer som fortfarande bodde hemma hos sina föräldrar, att flytta hemifrån och ansågs vara ett bättre alternativ än att bo på institution.43 utformades i regel gruppbostäderna som kollektiva bostäder, där varje person hade ett eget rum. kom bostäderna i betydligt högre grad att utformas som fullvärdiga bostäder med alla funktioner, det vill säga rum med sovalkov, sanitetsutrymme och pentry/kök samt tillhörande gemensamhetsutrymmen. 4.3.1Merkostnader, avgifter och förbehållsbelopp enligt LSS I propositionen med förslag till LSS framgår att en viktig funktions- hinderspolitisk princip är att människor inte ska ha merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning. Omfattande stödbehov på grund av funktionsnedsättning ska inte medföra en lägre levnadsstandard än vad andra människor har. Utgångspunkten bör därför vara att 1992/93:159, s. 83. 1992/93:159. 1992/93:159. stöd och service ska vara avgiftsfri med vissa undantag för bland annat måltid, bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.44 Principen om att personer inte ska ha merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning nämns inte uttryckligen i lagstiftningen. I LSS anges däremot att skäliga avgifter får tas ut för bostad, fritids- verksamhet och kulturella aktiviteter enligt de grunder som kom- munen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader och kommunen ska se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.45 I förarbetena till LSS var uppfattningen att den enskilde själv bör ansvara för sina mat- kostnader men att en avgift för bostad bör kunna tas ut av huvud- mannen och att en sådan avgift bör avse den enskildes privata bostad. angavs att det fanns en möjlighet att ta ut hyra för bostaden istället för avgift. Därutöver var bedömningen att den enskilde inte bör ha kostnader för gemensamma utrymmen eller för personalutrymmen. Dessa bör ses som del av den särskilda service och omvårdnad som ska ges i anslutning till bostaden.46 Den föreslagna bestämmelsen om att enskilda genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor ansågs, enligt propositionen, ställa krav på att avgiften inte fick vara alltför betungande. Huvud- mannen måste ta hänsyn till att den enskilde ska ha tillräckliga medel för exempelvis tandvård, fritidsmöjligheter och semester. Det in- fördes därför en bestämmelse i LSS om att kommunen ska se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.47 4.4Utvecklingen av ett hyresförhållande i bostad med särskild service enligt LSS handikapputredning uttalade att dåvarande bestämmelse i omsorgsförordningen om ett högsta belopp för kost och logi knappast kan tillämpas för den som har en bostad med särskild service. Det förutsattes istället att den enskilde betalar hyra enligt samma regler som gäller andra och att regler om kommunalt bostadstillägg tillämpas.48 1992/93:159. 4519 § LSS. 1992/93:159. 4721 § LSS. 48SOU 1991:46 Handikapp, välfärd, rättvisa. Enskilda försök hade då redan gjorts med att upplåta bostad med särskild service som hyresrätt, i stället för att ta ut avgifter för kost och logi. I takt med utflyttningen från de tidigare vårdhemmen ändrades filosofin från omhändertagande till att stödja och stärka den enskildes förmåga att leva så självständigt som möjligt. Frågan kom under JO:s bedömning då det saknades stöd i gällande lagstiftning för att ta ut hyra för boende enligt reglerna i omsorgs- lagen.49 Att den enskilde får ett eget kontrakt beträffande bostaden torde dock enligt JO kunna stärka hans eller hennes självkänsla. Däremot ansågs det då inte finnas någon rätt att frångå avgifts- reglerna genom särskilda avtal med den enskilde.50 I förarbetena till LSS framhöll departementschefen, med anled- ning av JO:s uttalande, att befintliga regler i många fall möjliggör att boendet organiseras som vanliga hyresförhållanden och att reglerna om bostadstillägg då kan tillämpas. Han anförde vidare att boendets rättsliga grund, i form av en rättighet i LSS och de begränsningar i avgiftshänseende som finns dock innebär vissa rättsliga skillnader gentemot vanliga hyresförhållanden.51 Det uttalades dock aldrig mer specifikt vilka dessa skillnader skulle vara. 4.4.2Frågorna om hyra, avgift och merkostnader Utvecklingen har inneburit att bostad med särskild service enligt LSS i första hand betraktas som den enskildes egna hem och bostad, där varje person också får det stöd och omvårdnad som denne behöver. Upplåtelsen anses vara överordnad behovet av vård, omsorg och service. Det här synsättet har i sin tur medfört att det alltmer blivit fråga om att upplåta lägenheter genom hyresrätt, vilket innebär att hyreslagen blir tillämplig. Bestämmelserna om avgift enligt LSS gäller därmed inte. Enligt hyreslagen tas ingen särskild hänsyn till den enskildes ekonomi vid bestämmelse av hyrans storlek. konstaterade i en skrivelse till regeringen att det blivit allt vanligare att enskilda betalar hyra istället för avgift för sin bostad med särskild service. Myndigheten påtalade att enligt avgiftssystemet inom LSS ska det beaktas att den enskilde till- försäkras tillräckliga medel för sina personliga behov men att detta 49JO 1992/93 s. 432. 50JO 1992/93 s. 438. 1992/93:159, s. 187. inte ses som gällande när en hyra tas ut enligt hyreslagen. Då blir istället andra regler aktuella. ställde sig undrande till hur LSS krav på goda levnadsvillkor ska tillförsäkras dem som betalar hyra enligt hyreslagen. Vidare lyfte i sin skrivelse att principen om att den enskilde inte ska ha merkostnader för sin funktionsnedsättning till synes inte omfattar dem som betalar hyra så som regelverket är konstruerat. Detta på grund av den praxis som utvecklats i domstolarna gällande gemensamhetsutrymmen.52 Enligt förarbetena till LSS ska varken gemensamhetsutrymmen eller personalutrymmen inkluderas i avgiften utan den ska enbart omfatta den privata bostaden. Av hyreslagen och den rättspraxis som vuxit fram så framgår det att kostnaderna för gemensamma ut- rymmen i bostad med särskild service för vuxna inte får fördelas på hyresgästerna. Dessa ytor får därmed inte räknas som om de vore bostadsyta vid beräkning av hyran. Enligt bruksvärdesreglerna ska däremot tillgång till gemensamma utrymmen beaktas och värdesättas, det vill säga de ska påverka hyran utifrån det värde de har för den boende, se mer om bruksvärdesprincipen i kapitel 7. menade dock att det var oklart hur denna värdesättning ska gå till.53 Liknande utveckling har också skett gällande särskilda boenden enligt socialtjänstlagen. tillsattes en utredning om en översyn av socialtjänstlagen gällande bland annat avgifter i särskilt boende.54 Den särskilda utredaren ansåg att den enskildes rättssäkerhet bättre [tas] tillvara genom att hyreslagstift- ningen tillämpas för hyressättning än att avgift för boendekostnaden prövas inom ramen för socialtjänstlagen. Hyreslagen ger den enskilde trygghet i sitt boende vilket är önskvärt även i särskilt boende.55 Utredaren föreslog ett införande av bestämmelser både i socialtjänst- lagen och i LSS med innebörden att om hyreslagen är tillämplig ska kostnad för boendet inte kunna prövas enligt socialtjänstlagen och LSS. I de fall hyreslagen inte är tillämplig kan kommunen ta ut avgift för boendekostnaden enligt reglerna i socialtjänstlagen respektive LSS.56 52Socialstyrelsen skrivelse (2003), Problem kopplade till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) – särskilt insatsen bostad med särskild service för vuxna, dnr 72-1219/2003. 53Socialstyrelsen skrivelse (2003). 54SOU 1999:33 Bo tryggt – Betala rätt – Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. 55SOU 1999:33, s. 16. Mot bakgrund av utredningens förslag lämnade regeringen en proposition till med förslag att avgiftsreglerna i socialtjänstlagen inte ska vara tillämpliga på en upplåtelse av bostad i särskilt boende som omfattas av 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Avgörande för bedömningen är, enligt författningskommentaren, om upplåtelsen kan anses utgöra ett hyresförhållande i hyreslagens mening eller inte, vilket det vanligtvis har ansetts vara enligt rättspraxis.57 beslutade i enlighet med propositionen. Någon motsvarande regel har dock inte förts in i LSS. Däremot har regeln i socialtjänstlagen vid prövning i domstol ansetts tillämplig även inom LSS58. fick i uppdrag av regeringen att följa upp hur vanligt det är att en person som bor i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS betalar hyra respektive avgift för sitt boende. Samtliga av de 263 kommuner som besvarade enkät uppgav att de boende betalar hyra. Utifrån resultatet ansåg Social- styrelsen att det fanns frågor att utreda vidare. Det handlade bland annat om hyresrättsliga förhållanden där myndigheten ansåg att det fanns behov av att tydliggöra rättsläget och vilka regler som anses vara tillämpliga i hyreslagen för bostad med särskild service enligt LSS. Myndigheten menade även att frågan om merkostnader och kopp- lingen till goda levnadsvillkor för dem som betalar hyra behövde utredas bättre.59 Även , som verkade mellan och , ställde frågan till kommunerna huruvida boende i bostad med sär- skild service betalar hyra eller avgift. Av totalt 270 svarande kom- muner angav att de boende betalar hyra. På frågan om gemensamhetsutrymmen ingick vid beräkning av hyran så svarade av kommunerna att de gjorde det.60 I slutbetänkandet konstaterade att en avgörande fråga för den enskildes bostadskostnad är hur bostäder organiseras samt att gällande rätt hindrar den enskilde och kommunen från att välja eller bestämma hur en bostadsinsats ska organiseras. Det saknar betydelse om det är en insats enligt LSS då det hänger samman med att en bostadslägenhet alltid omfattas av hyreslagens regler om vissa 2000/01:149 Avgifter inom äldre- och handikappomsorg, s. 55. 58RÅ 2005 ref. 28. 59Socialstyrelsen (2006), Hyra eller avgift? Vad gäller för bostad med särskild service förvuxna enligt LSS?, s. 11. 60SOU 2008:77 Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, s. 595. bestämda kriterier är uppfyllda, enligt en dom från Bostadsdom- stolen61. Kommittén ansåg att det faktum att service samt gemen- samhetsytor ingår vid beräkning av hyra går emot principen om att inte ha merkostnader på grund av funktionsnedsättning.62 I slut- betänkandet föreslog kommittén att regeringen skyndsamt skulle se över frågan om hur den enskilde som bor i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS inte ska behöva få merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning till följd av hyressättningen för dessa bostäder.63 En kartläggning genomförd av Kommuner och Regioner (SKR) visar att hyreskostnaderna gör att personer med behov av särskilt boende i ökad utsträckning hänvisas till att ansöka om eko- nomiskt bistånd. Kartläggningen redogör för att av personer med bostad med särskild service enligt socialtjänstlagen eller LSS är hänvisade till ekonomiskt bistånd. Den omfattar dock boende i bostad med särskild service enligt både LSS och socialtjänst- lagen. Vidare konstateras att byggpriser samt hyror ökat markant men att det statliga bostadstillägget inte utvecklats i samma takt. SKR ansåg att det var mycket otillfreds- ställande med ett regelverk som innebär att personer med behov av särskilt boende i ökad utsträckning hänvisas till att ansöka om eko- nomiskt bistånd. Organisationens kartläggning visade att kom- munerna valde olika lösningar på problemet. Exempel på sådana lösningar var subventioner av hyror per boendeenhet, individuell subvention av hyra, ekonomiskt bistånd eller jämkning av andra avgifter. Oavsett lösning var det kommunerna som fick stå för kostnaden och SKR lämnade som förslag att den övre gränsen för det statliga bostadstillägget borde höjas.64 I regeringens proposition Nationellt mål och inriktning för funktions- hinderspolitiken (prop. 2016/17:188) återkom frågan om merkostnader i bostad med särskild service. Regeringen ansåg att omfattande behov av stöd på grund av funktionsnedsättning inte ska medföra en lägre levnadsstandard än den som gäller för andra personer. Utgångs- punkten bör därmed vara att merkostnader till följd av funktions- nedsättning ska kompenseras, alternativt förebyggas. Vidare ansåg regeringen att det faktum att gemensamhetsutrymmen ofta ingår vid 62SOU 2008:77, s. 593. 63SOU 2008:77, s. 579. 64SKR (2013), Hyresnivåer i särskilda boenden. beräkning av hyran leder till merkostnader för den enskilde. Detta eftersom gemensamhetsutrymmen alltid ska ingå i gruppbostäder och inte går att välja bort samt att dessa utrymmen är betydligt större än i vanliga hyreshus, vilket gör dem avsevärt dyrare per person. Detta medför enligt regeringen att personer som har bostad med sär- skild service enligt LSS har högre hyror än andra personer med mot- svarande lägenhet och att de inte kompenseras för sina merkostnader så som det ser ut . Regeringen angav då också sin avsikt att se över frågan.65 2016/17:188, s. 63. 5Bostad med särskild service enligt LSS I det här kapitlet beskriver vi närmare hur insatsen bostad med sär- skild service för vuxna enligt LSS är utformad, dess omfattning och vem som har rätt till insatsen. Inledningsvis redogör vi kort för rätten till bostad enligt svensk lagstiftning. Kapitlet avslutas med en redogörelse för utmaningarna på bostadsmarknaden generellt och mer särskilt utifrån bostad med särskild service enligt LSS. 5.2Rätten till bostad enligt svensk lagstiftning Regeringsformen anger att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Bestämmelserna anses inte rätts- ligt bindande men kan sägas innebära en skyldighet för det allmänna –staten, kommunerna och regionerna – att verka för att målsätt- ningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.1