sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — Forskningsstudier visar emellertid på att resultatjusteringar genom att flytta intäkter eller kostnader mellan olika år inte är ovanliga. En av strategierna som används för detta ändamål är att sätta av medel för framtida utgifter (2016). Utredningens analyser och överväganden Balanskravets inbyggda asymmetri har till viss del kunnat han- teras genom möjligheterna att ange synnerliga skäl för att inte be- höva återställa negativa balanskravsresultat. Om möjligheten att åbe- ropa synnerliga skäl tas bort skulle det innebära en skärpning av balanskravet. En sådan förändring skulle förstärka balanskravets funk- tion som ett skyddsnät för den kommunala ekonomin. Det är dock fortfarande viktigt att utrymme finns för kommuner och regioner att vidta exempelvis omstruktureringsåtgärder som ligger i linje med en god ekonomisk hushållning. För att kommuner och regioner ska kunna hantera sådana omstruktureringskostnader, som kan ta att återställa än , behövs ett verktyg för att kunna fördela sådana kostnader över en längre tidsperiod. Utgångspunkten måste dock vara att negativa balanskravsresultat alltid ska återställas. Balanskravsresultatet är inte anpassat för styrning Utrednings syn på balanskravet är att det ska vara ett lägsta godtag- bart resultatkrav kopplat till ett resultatmått som i huvudsak speglar utfallet av kommunernas och regionernas kärnverksamhet. Det be- tyder att årets resultat enligt resultaträkningen inte kan användas eftersom det innehåller en hel del andra poster än de som härrör från kärnverksamheten. Trots att en eliminering av vissa poster görs re- dan , när balanskravsresultatet beräknas, finns det fortfarande mer tillfälligt förekommande poster som kan påverka balanskravs- resultatet ett enskilt år relativt mycket, både positivt och negativt. Exempelvis har exploateringsintäkter påverkat resultatet för ett antal kommuner liksom förändringar av beräkning av pensionsskulden, som påverkat hela sektorn. Dessa poster kan ge relativt stora för- ändringar i balanskravsresultatet mellan olika år och det kan ibland vara pedagogiskt svårt att förklara för alla utom de mest insatta. Det innebär också en risk för att de tas till intäkt för att höja de löpande verksamhetskostnaderna, trots att t.ex. exploateringsintäkter enligt utredningens uppfattning i första hand bör användas till invester- ingar eller för att amortera av låneskulden medan intäkter från gatu- kostnadsersättningar är förenade med framtida kostnader. Den typen av intäkter och kostnader bör därför inte finnas med i ett mått som avser att spegla kärnverksamhetens intäkter och kostnader . Utredningens analyser och överväganden Det finns således vissa ytterligare intäkts- och kostnadsposter för vilka frågan kan ställas om de, utifrån ett perspektiv om god eko- nomisk hushållning, också bör tas bort i balanskravsutredningen. Det handlar om intäkter av engångskaraktär, exploateringsintäkter, försäljning av tomter, eller som korresponderar mot framtida kost- nader, gatukostnadsersättningar och privata investeringsbidrag. En annan kostnadspost som påverkar balanskravsresultatet mycket är omvärdering av pensionsskulden till följd av ändrade beräknings- antaganden. När en omvärdering har skett som har betytt att nega- tiva balanskravsresultat har uppstått har många kommuner och re- gioner hävdat synnerliga skäl för att inte återställa resultatet. Om balanskravsresultatet ska vara av en sådan natur att det speglar den löpande verksamheten och består av kostnadsposter som kommunen och regioner har möjlighet att påverka kan det lösas genom att nya justeringsposter införs i balanskravsutredningen. Balanskravsresultatet kan påverkas genom bokslutspolitik Det finns ett behov av att utjämna resultatet över olika år vilket balanskravet inte medger. Det har föranlett att kommuner och re- gioner gjort vissa justeringar som är att betrakta som s.k. boksluts- politik. Utredningen har i ovanstående avsnitt redovisat att olika tekniker för resultatjusteringar förekommer. Exempelvis kan synner- liga skäl användas för att lägga stora kostnader på ett enskilt år, vilket leder till att en bättre resultatnivå kan visas upp . Därtill öppnar även olika hantering av realiserade och orealiserade vinster från medelförvaltningen i balanskravsjusteringarna upp för bokslutpolitik. Genom att sälja och återköpa värdepapper vid ett års- skifte kan balanskravsresultatet påverkas. Förutom onödiga trans- aktionskostnader utsätter sig kommunen eller regionen också för en marknadsrisk genom denna hantering. Med relativa enkla medel kan negativa balanskravsresultat undvikas vilket leder till att balans- kravets funktion försvagas eller sätts ur spel. Hanteringen bör därför inte uppmuntras så som sker genom dagens sätt att beräkna balans- kravsresultatet. Utredningens analyser och överväganden 5.5.1Utredningens uppdrag att utvärdera resultatutjämningsreserver Balanskravets ettåriga karaktär innebär en risk att kommuner och regioner bidrar till att förstärka konjunktursvängningar, genom att genomföra besparingar i sin verksamhet vid en konjunkturnedgång och/eller att bygga ut den för mycket i en högkonjunktur, när skatte- intäkterna är goda. I syfte att mildra risken för sådana effekter har kommuner och regioner möjlighet att sätta av medel i re- sultatutjämningsreserver. Avsikten med resultatutjämningsreserverna är att skapa förutsättningar för en mer stabil utveckling av kommun- sektorns konsumtion och sysselsättning över en konjunkturcykel. Resultatutjämningsreserver kan vara ett bra verktyg för en effektiv och flexibel ekonomistyrning förutsatt att reserverna används på rätt sätt, dvs. inte för tillfälliga skattesänkningar eller utgiftsökningar. Utredningen har mot den bakgrunden i uppdrag att bedöma om re- sultatutjämningsreserver bör bli obligatoriska och lämna förslag på hur regelverket om resultatutjämningsreserver i övrigt bör vara ut- format samt lämna nödvändiga författningsförslag. 5.5.2Bakgrund och gällande rätt Enligt 11 kap. 14 § första stycket kommunallagen får kommuner och regioner reservera medel till en resultatutjämningsreserv. Beslut om att reservera till respektive använda medel från resultatutjämnings- reserven bör i första hand fattas i samband med beslutet om bud- geten och kan vid behov revideras i samband med fullmäktiges be- handling av årsredovisningen.30 Syftet med resultatutjämningsreserven är att förstärka möjlig- heten för kommuner och regioner att själva utjämna intäkter , och därigenom möta konjunkturvariationer samt att stärka inrikt- ningen mot en långsiktig, god ekonomisk hushållning.31 Balans- kravets konstruktion innebär att det begränsar möjligheterna att jämna ut effekterna för verksamheten av tillfälliga intäktsminsk- ningar, t.ex. till följd av en konjunktursvacka. 2016/17:171, s. 428. 2011/12:172, s. 16, 22–23. Utredningens analyser och överväganden utjämningsreserverna kunde därför enligt förarbetena ses som ett förtydligande av det övergripande målet om god ekonomisk hushåll- ning som kommuner och regioner ska ha i sin verksamhet.32 Det an- sågs dock viktigt att en uppbyggd resultatutjämningsreserv inte an- vändes för tillfälliga skattesänkningar eller utgiftsökningar.33 Enligt 11 kap. 14 § andra stycket kommunallagen får en reservering till resultatutjämningsreserven göras med högst ett belopp som mot- svarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § LKBR, som överstiger en procent av summan av skatteintäkterna, de generella statsbidragen och den kommunalekonomiska utjämningen (första punkten) eller av summan av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning (andra punkten). Den första punkten förutsätter att kommunen eller regionen inte har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser. Den andra punkten kan tillämpas av kommuner och regioner som har ett negativt eget kapital inklusive ansvarsförbindel- sen för pensionsförpliktelser. Medel från resultatutjämningsreserven får användas för att ut- jämna intäkter över konjunkturcykeln (11 kap. 14 § första stycket kommunallagen). Vid en bedömning av om en kommun eller en region ska använda medel från resultatutjämningsreserven, kan en vägledning vara om den prognostiserade underliggande skatteunder- lagsutvecklingen för riket nästkommande år över- eller understiger den genomsnittliga utvecklingen av skatteunderlaget för de senaste tio åren.34 Om en kommun eller en region väljer att ha en resultatutjäm- ningsreserv ska det även framgå av riktlinjerna för god ekonomisk hushållning hur kommunen eller regionen avser att hantera denna (11 kap. 1 § kommunallagen). Innehållet i riktlinjerna bör enligt för- arbetena innefatta en reglering av när medel ska reserveras till reserven, hur de reserverade medlen får användas och villkoren för använd- ningen.35 Vidare uttalas i förarbetena att kommunen respektive re- gionen bör ha en strategi för uppbyggnaden av resultatutjämnings- reserver och för hur den avser att utjämna resultaten mellan hög- och lågkonjunkturer. Det bör även finnas lokala kriterier för resultat- 2011/12:172, s. 1, 23. 2011/12:172, s. 24. 2011/12:172, s. 30. 2011/12:172, s. 32. Utredningens analyser och överväganden reservering, som kopplas till kommunens eller regionens resultatmål och ekonomiska ställning, samt ett tak för hur stor reserven högst får vara. Taket kan t.ex. formuleras som en andel av kommunens eller regionens skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunaleko- nomiska utjämning.36 5.5.3Hur har resultatutjämningsreserven tillämpats i praktiken? Utredningen har uppmärksammat att det finns brister i det statistiska underlaget som kommuner och regioner rapporterar in till SCB och som har försvårat möjligheten att utvärdera resultatutjämningsreser- ven. Bland annat har utredningen noterat att det i många fall finns motstridigheter mellan de uppgifter som rapporterats in till i räken- skapssammandraget och motsvarande uppgifter i årsredovisningen. Dessutom har det inte varit möjligt att återskapa resultatutjämnings- reservens utgående balans med de uppgifterna om reservering och ianspråktagande av medel som anges i balanskravsutredningen.37 Kommunsektorn som helhet har –2019 re- serverat till resultatutjämningsreserven och disponerat medel ur resultatutjämningsreserven till ett belopp på . Totalt i sektorn uppgick kvarstående medel i resultatutjämningsreserverna till , motsva- rande av skatteintäkter, generella statsbidrag och kom- munalekonomisk utjämning. Kommunerna stod för och regioner för . Litet mer än hälften av kommunerna och av regionerna hade vid utgången av 2019 medel reserverade i en resultatutjämningsreserv. Vid införandet av resultatutjämningsreserven tilläts upp- arbetade överskott för tiden –2012 att sparas undan till resultat- utjämningsreserven. Reserveringen , som är den största , innefattar således även överskott –2012. 2011/12:172, s. 27–28. 37Dessa brister med flera har påtalats i (2018a). Utredningens analyser och övervägandenSOU 2021:75 Återstående medel i resultatutjämningsreserven –2019 Årlig reservering, mdkr Årlig disponering, mdkr Utgående balans i RUR utgående balans till RUR utgående balans till RUR Utgående balans i RUR Antal regioner med utgående Andel regioner med utgående Utgående balans i RUR för kommunsektorn, mdkr Källa: , kommunernas och regionernas räkenskapssammandrag. Den preliminära statistik som redovisats indikerar att tillämpningen av resultatutjämningsreserven har ökat till följd av att ytterligare 23 kommuner och 5 regioner har reserverat medel. I av- snittet exkluderas 2020 dels därför att det statistiska utfallet inte är komplett, dels därför att 2020, p.g.a. covid-19, är ett väldigt speciellt år som inte återspeglar hur reserven har tillämpats under mer nor- mala år. genererade kommunsektorn ett stort överskott som berodde på att sektorn av staten tillfördes extra statsbidrag som inte fullt ut kunde användas samt att verksamhetskostnaderna blev lägre än förväntat. Sammantaget ökade den utgående balansen i re- sultatutjämningsreserven med där kom- munerna och regionerna vardera stod för hälften av ökningen. Andelen kommuner som tillämpar resultatutjämningsreserver för- delas sig relativt jämnt mellan SKR:s kommungrupper. Den högsta andelen kommuner med en positiv utgående balans i resultatutjäm- Utredningens analyser och överväganden ningsreserver 2019 återfinns i gruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner och den lägsta andelen finns i gruppen större städer och kommuner nära större stad. I kommungruppen storstäder och storstadsnära kommuner var den utgående balansen mätt som an- del av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning dubbelt så stor jämfört med de två övriga kommungrup- perna. Det beror i hög grad på att och har gjort stora reserveringar. Andelen kommuner som tillämpar resultatutjämningsreserver är störst bland de kommuner som i genomsnitt har haft ett positivt re- sultat . Ett tillräckligt högt resultat är en förut- sättning för att kunna reservera medel till resultatutjämningsreser- ver. Andelen som använder resultatutjämningsreserver är emellertid lägre för kommuner med högst resultatnivå. I utredningens enkät- undersökning anger respondenter från sådana kommuner att de inte tillämpat resultatutjämningsreserver, eftersom de har tillräckligt höga resultatmål samt att en resultatutjämningsreserv riskerar att bidra till en sämre ekonomistyrning. Kommuner med ett i genomsnitt nega- tivt resultat hänvisade, av naturliga skäl, i större ut- sträckning till att de saknat ekonomisk möjlighet att reservera medel till resultatutjämningsreserver. Användningen av resultatutjämningsreserver har varit lägre bland regionerna jämfört med kommunerna. Det är dels en lägre andel av regionerna som har infört resultatutjämningsreserver, dels är det reserverade beloppet som andel av skatteintäkter, statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning lägre jämfört med kommunerna. En trolig förklaring är att de flesta regionerna har ett negativt eget kapital inklusive ansvarsförbindelser för pensionsförpliktelser och en lägre resultatnivå relativt kommunerna. Det har därmed krävts att de uppvisar ett större positivt resultat för att kunna sätta av medel till resultatutjämningsreserven. De regioner som har en positiv ut- gående balans i resultatutjämningsreserver har också haft ett resultat som överstiger genomsnittet för riket. Utredningens analyser och överväganden 5.5.4Har resultatutjämningsreserven använts i enlighet med de ursprungliga intentionerna? Det är tydligt vilka krav som uppställs i lagstiftningen för reservering av medel till resultatutjämningsreserver. Däremot finns det inget krav på vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att få ianspråkta medel, utöver stadgandet om att medel ur resultatutjämningsreserver får användas för att utjämna medel över en konjunkturcykel. Dock framgår det i förarbetena att resultatutjämningsreserven kan upp- lösas när den prognostiserade utvecklingen av det underliggande skatteunderlaget understiger ett tioårigt, historiskt genomsnitt av det underliggande skatteunderlaget. Om den beslutsregeln hade följts kunde medel ur reserven ha disponerats 2013, 2014 och 2019. –2019 har 55 kommuner löst upp medel ur resultatutjämningsreserven. Flest antal disponeringar av medel ur resultatutjämningsreserven har skett följt av 2018. togs medel i anspråk av 24 kommuner eller av de kommuner som reserverat medel till resultat- utjämningsreserven . Motsvarande siffror var 21 kommuner eller . av dispo- neringarna har således skett i enlighet med lagstiftarens intention. Figur 5.2 Antal kommuner som tagit medel i anspråk ur en resultatutjämningsreserv och prognos över det underliggande skatteunderlagets utveckling, 2013–2019 Procentuell förändring, vänster axel Antal kommuner, höger axel Antal disponeringar kommuner (höger axel) Underliggande skatteunderlag, Glidande medelvärde 10 år Underliggande skatteunderlag, prognos Källa: kommuner och regioner och . Utredningens analyser och överväganden av disponeringarna har emellertid skett –2018 då skatteunderlagsutvecklingen översteg de upp- ställda kriterierna. I enkätundersökningen angavs i av svaren från de berörda att orsaken till att medel ur reserven dispo- nerats var att de fått högre kostnader än väntat. Endast i av svaren angavs att disponering skett till följd av en lägre skatteunder- lagstillväxt kopplat till konjunkturläget. Det faktum att ett antal kom- muner valt att disponera medel ur sin resultatutjämningsreserv under relativt goda tider skulle kunna förklaras av att många betrak- tar den som ett verktyg för att täcka oväntade kostnadsökningar eller intäktsminskningar oavsett orsak. 5.5.5Vilka problem har identifierats med resultatutjämningens utformning? De med störst behov har lägst förmåga För att vara ett effektivt verktyg som stabiliserar kommunsektorns verksamhet vid en konjunkturnedgång behöver resultatutjämnings- reserven ha en hög implementeringsgrad bland de kommuner och regioner som har sämst förutsättningar att parera en lägre tillväxttakt av skatteunderlaget, dvs. kommuner och regioner som har låga re- sultatnivåer. Många av dessa har emellertid haft sämre möjligheter att bygga upp en resultatutjämningsreserv. Kommuner och regioner med höga resultatnivåer har haft bättre möjligheter att bygga upp en resultatutjämningsreserv, men också bättre möjligheter att hantera intäktsvariationer, utan tillgång till en resultatutjämningsreserv. Det är frivilligt för kommuner och regioner att reservera medel till resultatutjämningsreserven. Vissa kommuner och regioner har valt att inte reservera medel till resultatutjämningsreserven, eller har sak- nat möjlighet. Trots en god konjunkturutveckling saknade av kommuner och regioner en resultatutjäm- ningsreserv 2019. Vid en större ekonomisk nedgång står således en stor andel av kommunerna och regionerna utan ett eget verktyg att kunna hantera en del av intäktsbortfallet. Utredningens analyser och överväganden Riktlinjer och principer för disponering Reglerna för disponering av medel tillåter en lokal tolkning av hur och när medel ur resultatutjämningsreserven får tas i anspråk. I ett antal fall (jfr ovan, av berörda angav kostnadsskäl) har det inneburit att resultatutjämningsreserven har använts för andra ändamål än att jämna ut intäkter över konjunkturcykeln. Utredningen har gjort en genomlysning av riktlinjerna för resultatutjämnings- reserver hos de kommuner som har disponerat medel under perio- den –2018 samt 30 andra kommuner och samtliga regioner. Det finns inga större skillnader i lokala regler om när reserveringar får ske eller hur stor resultatutjämningsreserven får bli. Däremot finns det tydliga skillnader under vilka förhållanden resultatutjämningsreser- ven får lösas upp. De kommuner som har löst upp resultatutjämnings- reserven –2018 har haft en mer generös tolkning av när medel kan lösas upp. De definierar eller bedömer oftare själva när lågkonjunktur råder och har i högre utsträckning adderat komplet- terande regler för när medel kan disponeras. Regioner och övriga kommuner har i mycket högre utsträckning gjort en tolkning som är i linje med lagstiftarens intention. Kommunerna har haft bättre förutsättningar än regionerna att reser- vera medel till resultatutjämningsreserven. Bland de som fram hade reserverat medel i resultatutjämningsreserven uppgick storleken på den utgående balansen till av skatte- intäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Medianvärdet var vilket innebär att resultatutjämnings- reserven i vissa kommuner är av betydande storlek. Det finns inga centrala regler om hur stor resultatutjämningsreserven får vara. För av kommunerna överstiger resultatutjämningsreserven av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. För den tiondel av kommuner som har den minsta storleken på resultatutjämningsreserven understiger den till av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunal- ekonomisk utjämning. En stor resultatutjämningsreserv, i kombina- tion med en avvikande tolkning av under vilka förutsättningar medel får disponeras, kan bidra till att det egna kapitalet i kommunen eller Utredningens analyser och överväganden regionen minskar på ett sätt som inte är förenligt med god ekono- misk hushållning. Alltför stora resultatutjämningsreserver skulle ock- så kunna leda till en situation där en samtidig upplösning av medel ur alla resultatutjämningsreserver kan påverka statens möjlighet att uppfylla överskottsmålet. Tabell 5.2 Fördelning av kommunernas utgående balans i resultatutjämningsreserven Andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning Utvärderingsperioden för resultatutjämningsreserven har varit kort och kommunsektorn har mestadels haft en hög skatteunderlags- tillväxt bortsett från . Detta innebär att resultatutjämnings- reserven inte har varit implementerad med svag utveckling av skatteunderlaget. Resultatutjämningsreserven har använts i begränsad utsträckning, drygt hälften av kommunerna och en knapp tredjedel av regionerna hade, , medel i resultatutjämningsreserver. Obligatorium saknar stöd och innebär risker Frågan om att göra resultatutjämningsreserver obligatoriska får mycket litet stöd i de undersökningar utredningen har genomfört och i de samtal som förts med företrädare från sektorn. Utredningen ser vidare en rad nackdelar med införandet av en obligatorisk resul- tatutjämningsreserv. För de kommuner och regioner som inte haft ekonomisk möjlighet att reservera medel medför ett obligatorium ingen skillnad, såvida reglerna inte ändras för när medel får reserveras. Om reglerna för reservering skulle göras mer liberala riskerar resultatutjämningsreserven att bidra till en urholkning av Utredningens analyser och överväganden kommunernas och regionernas ekonomi givet att det inte finns någon garanti att medlen används på ett ändamålsenligt sätt. Den begränsade användningen av resultatutjämningsreserverna beror till viss del på att det finns kommuner och regioner som inte har haft ekonomisk möjlighet att reservera medel till en resultat- utjämningsreserv. Av de kommuner som har en resultatutjämnings- reserv finns det ett mindre antal som har använt denna för att om- fördela överskott av andra anledningar än konjunkturutjämning. Kommunsektorns förmåga att på egen hand utjämna intäkter vid konjunkturvariationer är mot bakgrund av graden av tillämpning inte tillräcklig. Flera kommuner och regioner har visserligen goda resultat och kan hantera ett intäktsbortfall genom att justera sina finansiella mål, men många kommuner och regioner har så små marginaler att de inte kan hantera ett intäktsbortfall på egen hand. Behovet av konjunkturutjämning kvarstår Att resultatutjämningsreserver inte haft ett större genomslag och saknas i en stor del av kommun- och regionkollektivet innebär att det kvarstår ett behov av att statligt konjunkturstöd lämnas till kom- munsektorn vid djupare ekonomiska kriser. Om resultatutjämnings- reserven uppfattas som ett överflödigt verktyg för att kommuner och regioner själva ska trygga intäkterna vid en konjunkturnedgång kan det leda till att resultatutjämningsreserven nyttjas för andra ända- mål än konjunkturutjämning. Mot bakgrund av utredningens analys av resultatutjämningsreser- verna vore det både mer ändamålsenligt och effektivt om staten tog ett större ansvar för konjunkturstabilisering av den kommunala verk- samheten. Stabilisering av kommunsektorns intäkter kan hanteras på olika sätt, vilka har sina för- och nackdelar. Dagens praxis, där stödet ofta ges i form av diskretionära statsbidrag, är långt ifrån optimal. Det gäller både ur kommunernas och statens perspektiv.