sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — 4.7Konstitutionsutskottets internuppföljning av 2018 och val En grupp inom utskottet, bestående av representanter för respektive parti, tillsattes för att genomföra en uppföljning av 2018 och val (prot. 2019/20:5). Resultatet redovisades för utskottet . I uppföljningsgruppens rapport noterades att i samband med valet till införde en ordning för händelserapportering inom valadministrationen i vilken kom- muner, utlandsmyndigheter och länsstyrelser ombads att på frivillig basis rapportera in händelser under valet till . Gruppen framhöll att det är av stor vikt att ta till vara det engagemang som finns hos allmänheten för att förbättra regelverk och rutiner inom valadministrationen. Det finns också ett ökande intresse hos allmänheten att få reda på hur synpunkter och klagomål behandlas av valmyndigheterna. Att skapa tydligare processer för att ta emot och sammanställa medborgares synpunkter och klagomål En rutin för incidentrapportering kan bidra till en ökad transparens, säkerställa valsystemets legitimi- tet och utveckla arbetet inom valadministrationen. Gruppens bedömde att en incidentrapportering eller andra sätt att på ett mer strukturerat sätt ta om hand synpunkter och observa- tioner från väljare kan ha positiva effekter på överklagandeprocessen såtillvida att det som är ett överklagande av valresultatet lämnas till medan mer allmänt hållna synpunkter och klagomål tas om hand av valnämnder och . Gruppen såg positivt på vad som har gjorts av Valmyndig- heten och det kan övervägas om inte en ordning med incident- rapportering kan byggas ut ytterligare inför kommande val. 4.7.1Konstitutionsutskottets betänkande 2019/20:KU12, Valfrågor När det gällde uppföljningsgruppens överväganden och förslag om rapportering av incidenter och klagomål delade utskottet gruppens bedömning att det är av stor vikt att ta till vara det engagemang som finns hos allmänheten för att förbättra regelverk och rutiner inom valadministrationen. Utskottet noterade också att det finns ett ökande intresse hos allmänheten om hur synpunkter och klagomål tas om hand. Ett system för incidentrapportering skulle kunna leda till att allmänt hållna synpunkter och klagomål kan tas om hand av andra myndigheter, medan överklaganden av valresultatet lämnas till . Den av utredningen tillsatta arbetsgruppen med den övergripande frågan att definiera de olika myndigheternas ansvar inom området valsäkerhet hade också att ta ställning till de närmare formerna för incidentrapportering som krävs för att få en samlad nationell läges- bild och vilka händelser som ska rapporteras som incidenter (se av- snitt 3.8 i kapitlet för säkerhetsfrågor i val- administrationen). En rutin för incidentrapportering En utgångspunkt för arbetsgruppen arbete har varit att en rutin för samordning och rapportering av incidenter i valadministrationen ska införas, och att det är som ska ansvara för en sådan rutin. Arbetsgruppens bedömningar och förslag Enligt arbetsgruppens bedömning skulle en nationell incidentrap- portering för allmänna val göra det möjligt att ta fram en gemensam nationell lägesbild till stöd för att identifiera och hantera störningar och avvikelser från föreskriven ordning vid förberedande och genom- förande av valen. Definition av incidenter som ska rapporteras Enligt arbetsgruppens förslag avses med incidenter avvikelser från föreskriven ordning i vallagen. Avvikelserna kan ha uppkommit genom mänsklig påverkan eller systemfel eller naturhändelser. Samman- taget rör det sig om händelser som riskerar att påverka genom- förandet av val, allmänhetens förtroende för valets genomförande, eller i övrigt vara av intresse för övriga valadministrationen. För att ett incidentrapporteringssystem och i förlängningen ett läges- bildssystem ska fungera väl är en förutsättning, enligt gruppens be- dömning, att alla rapporteringsålagda aktörer – länsstyrelserna, kom- munernas valnämnder och de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning – har god kännedom om vad som ska rapporteras och hur det ska rapporteras. Vidare behöver det, enligt gruppen, finnas en samsyn om syftet med rapporteringen och lägesbilden eftersom en incident i sig kan vara en enskild pusselbit i ett större pussel. Även uppföljning och utvärdering är viktigt eftersom det i många fall först i efterhand blir tydligt om rapporteringen och lägesbilden lyckats fånga upp den mest användbara och relevanta informationen. Enligt gruppen är det därför avgörande att informationen som kommer in via incident- En rutin för incidentrapportering rapportering inte bara hanteras korrekt utan också att rätt incidenter rapporteras. Ansvar och former för incidentrapportering Enligt gruppens bedömning bör valadministrationen – kommunernas valnämnder, länsstyrelserna och de utlandsmyndigheter som anord- nar förtidsröstning – skyndsamt rapportera till alla incidenter som kan påverka genomförandet av val. bör ansvara för att ge ut föreskrifter till berörda myndigheter och kommuner inom valadministrationen hur rapporteringen bör ske. bör även ansvara för att utbilda och ge råd till val- administrationen avseende former och krav för incidentrapportering. Samråd med valadministrationen bör ske innan föreskriver närmare former för incidentrapportering. En grundlägg- ande princip bör vara att incidentrapporteringen ska vara enkel och inte kräva betydande resurser av rapportörerna. Konsekvenserna av föreskrifter avseende incidenthantering ska utredas i samråd. bör vidare ansvara för att motta incidentrapporter och inhämta statistik och relevant information, att bearbeta och analysera desamma, att upprätta en nationell lägesbild, samt att delge valadministrationen information, erfarenheter, råd och rekommen- dationer utifrån inkomna incidentrapporter och den nationella läges- bilden. bör även ansvara för att delge regeringen, det nationella valnätverket samt allmänheten och media vid behov, information avseende incidenter nationellt. För att kunna säkerställa en effektiv hantering av en uppkommen incident bör, enligt gruppen, ett it-stöd utvecklas och utformas för att säkerställa att incidenter kan rapporteras och hanteras enkelt, skyndsamt utan betydande resurser syftandes till att möjliggöra att det upprättas en samlad nationell lägesbild. IT-stödet bör möjliggöra såväl inrapportering som informationsdel- ning till valadministrationen och det nationella valnätverket. En rutin för incidentrapportering En rutin för samordning av rapportering av incidenter i samband med val bör i första hand ta sikte på incidenter som rapporteras från valadministrationen, även om hanteringen av medborgarnas rappor- tering av incidenter, enligt gruppen, också bör kunna omhändertas av incidentrapporteringen. ska, enligt gruppen, ansvara för att upprätta en nationell lägesbild under och efter valen som beskriver läget gällande genomförandet av valet i stort. Lägesbilden består av valadministra- tionens egen information, inkomna incidentrapporter, information från myndigheter i det nationella valnätverket, medierapportering och allmänhetens rapportering. genomförs arbetet inom det nationella val- nätverket där deltagande myndigheter bidrar med information till den nationella lägesbilden. ansvarar inom sitt ansvarsområde för att delge relevant underlag till regeringen. Enligt gruppen bör regleringen ske genom delegation i vallagen och valförordningen. Gruppen har lämnat följande författningsförslag för incidentrapporteringen: I vallagen bör en bestämmelse med följande lydelse tas in. X § Närmare föreskrifter för verkställighet av denna lag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I valförordningen bör följande bestämmelser tas in. X § Till stöd för skydd av val ska en myndighet inom valadministra- tionen till skyndsamt rapportera incidenter som kan påverka genomförandet av val. Rapporteringsskyldigheten omfattar inte sådana incidenter som ska anmälas enligt 2 kap. 10 § säkerhetsskyddsförordningen (2018:658). En rutin för incidentrapportering Om det kan antas att en incident som rapporterats till Valmyndig- heten enligt första stycket har sin grund i en brottslig gärning, ska Val- myndigheten skyndsamt uppmana den rapporterande myndigheten att anmäla incidenten till . Om en incident som rapporterats till enligt första stycket även ska rapporteras till annan myndighet, ska skyndsamt uppmana den rapporterande myndigheten att anmäla inci- denten till ansvarig myndighet. XX§ får meddela närmare föreskrifter 1.om vilken information som ska rapporteras från valnämnderna, länsstyrelserna och utlandsmyndigheterna till , och 2.om hur incidenter inom valadministrationen ska rapporteras enligt X § valförordningen. 4.9.1En rutin för samordning och rapportering av incidenter Utredningens förslag: En rutin för en samlad incidentrappor- tering inom valadministrationen ska inrättas. Utredningens bedömning: En nationellt samlad lägesbild över incidenter är avgörande för att identifiera och hantera störningar och avvikelser från det normala inom valadministrationen. Den är också en viktig kunskapskälla i arbetet med att upprätthålla säkerheten kring val och identifiera systematiska hot mot vårt demokratiska system. Därutöver bidrar den till att tillrättalägga sådant som blivit fel, både under valens genomförande och vid uppföljning. Det nuvarande valsystemet har, som utredningen tidigare påpekat i kapitel 3 Ett samordningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministra- tionen, inte någon myndighet med ett utpekat ansvar för samord- ning av säkerhetsfrågor i valadministrationen. Det innebär att alla kommunala valnämnder, länsstyrelser samt i förekommande fall även de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning, har ett delat ansvar för dessa frågor. Detta innebär att det inte heller finns någon samlad incidentrapportering inom valadministrationen för att kunna ta fram en nationell lägesbild under genomförandet av valen. En rutin för incidentrapportering Frågan om att inrätta en rutin för samordning och rapportering av incidenter i samband med val aktualiserades all- männa val. föreslog mot bakgrund av de många överklagandena vid de valen, att det borde införas ett enkelt sätt för väljarna att anmäla incidenter vid röstmottagningen utan att för den skull överklaga valresultatet. En sådan möjlighet skulle enligt myn- digheten kunna leda till en minskning i antalet överklaganden och stärka allmänhetens förtroende för valsystemet. Det skulle vidare kunna ge positiva effekter för arbetet med att få fram ett slutligt valresultat och därmed också förutsättningarna för snabbare omval (2011:1 s. 25 f.). I riksdagsvalet kom det in dubbelt så många överklaganden som det sammanlagda antalet överklaganden i de tio närmast före- gående riksdagsvalen. Också i fråga om valen till landstings- och kommunfullmäktige ökade antalet överklaganden betydligt. Vid en jämförelse med allmänna val blev antalet överklaganden dock lägre vid valen 2014. I valet till ökade antalet överklaganden jämfört med tidigare val. Mot bakgrund av den utveckling som skett när det gällde överklagandefrekvensen bedömdes det som angeläget att se över möjligheterna att på vissa punkter effektivisera överklagandeförfarandet, utan att rättssäker- heten eftersattes. vallagsutredningen fick av nu nämnda skäl även i uppdrag att överväga och ta ställning till om en rutin för inci- dentrapportering i samband med val borde införas (dir. 2015:104 s. 4 och 5). I sitt betänkande Snabbare omval och förstärk skydd för valhem- ligheten (SOU 2016:71) konstaterade utredningen att en ordning under röstmottagningen som tar hand om frågor, synpunkter, klagomål och likande från väljare till undvikande av överklaganden som i realiteten snarare är klagomål redan förekommer genom att röstmottagarna finns till hands för frågor och förtydliganden och att detta redan rymdes inom ramen för valnämndernas insatser i fråga om utbild- ning av röstmottagare och information till väljarna. Men att det var positivt om sådana insatser tydliggjordes än mer framöver, till exem- pel genom information till väljarna på affischer eller genom andra kanaler om möjligheten att direkt i vallokalen eller röstningslokalen framföra synpunkter eller klaga utan att överklaga. Vissa incidenter kunde på så sätt rättas till omgående medan annat kunde tas om hand inom ramen för utvärderingar eller förbättringsarbeten. En rutin för incidentrapportering ningen krävdes inga författningsförslag i frågan, utan det kunde över- lämnas åt att närmare utarbeta på vilket sätt man lämpligen arbetar vidare med frågan inom ramen för redan pågående utbildnings- och informationsinsatser (se betänkandet s. 105–106). I propositionen Snabbare omval (prop. 2017/18:38, bet. 2017/18:KU 18, rskr. 2017/18;139) ställde sig regeringen bakom utredningens förslag och gjorde bedömningen att det var lämpligt att det gentemot väljarna tydliggjordes att incidenter vid röstmottagningen kan påtalas och att synpunkter på förfarandet kan framföras till valmyndigheterna utan att överklaga valet, liksom att synpunkterna omhändertas inom ramen för uppföljningar, utvärderingar och för- bättringar av valgenomförandet. Regeringen såg vid tillfället inte behov av att i lag eller på annat sätt precisera formerna för incident- rapportering men skulle fortsatt överväga frågan. Regeringen fram- höll att frågan om någon myndighet borde få i uppdrag att utarbeta en lämplig modell för en sådan rapportering även i fortsättningen skulle vara föremål för överväganden (se prop. 65–66). Erfarenheterna från den senaste valen visar emellertid att det skett en stor ökning av antalet klagomål och en förändring av karaktären hos dessa, vilket satt frågan om en reglering av formerna för inci- dentrapportering i nytt ljus. Antalet överklaganden efter de allmänna valen 2018 var också det största någonsin, mer än så många som vid val och mer än fem gånger så många som vid val. Enligt har intresset för ordningen i val- och röstningslokaler och under länsstyrelsernas slutliga rösträk- ning varit stort. har fått många frågor från media och allmänheten om avsaknaden av en samlad incidentrapportering inom valadministrationen. Avsaknaden av en sådan rapportering har emeller- tid som påpekat gjort det svårt för myndigheten att besvara frågor från allmänheten och media om vilka händelser som är de-facto händelser och vilka som inte är det och hur dessa händelser har behandlats av valmyndigheterna. Utan en sådan samlad nationell lägesbild försvåras också, enligt vår bedömning, samarbetet med andra myndigheter när det gäller samordningen av säkerhets- frågor i valadministrationen. och erfarenhetsrapporter efter de allmänna valen visar att det råder enighet inom valadmini- strationen om att det finns ett behov av att införa en rutin för sam- En rutin för incidentrapportering ordning och rapportering av incidenter i samband med valen2. Gruppen i internuppföljning av 2018 och val har också, med hänvisning till den händelserapportering inom val- administrationen som i samband med valet till införde på frivillig basis för de kommunala valnämnderna, länsstyrelserna och utlandsmyndigheterna, ställt sig positivt till en ordning med incidentrapportering. Utskottet bedömde också att ett system för incidentrapportering skulle kunna leda till att allmänt hållna synpunkter och klagomål tas om hand av andra myndigheter, medan överklaganden av valresultatet lämnas till . Enligt utredningens bedömning är en nationellt samlad lägesbild över incidenter avgörande för att identifiera och hantera störningar och avvikelser från det normala inom valadministrationen. Den är också en viktig kunskapskälla i arbetet med att upprätthålla säker- heten kring val och identifiera systematiska hot mot vårt demokra- tiska system. Därutöver bidrar den till att tillrättalägga sådant som blivit fel, både under valens genomförande och vid uppföljning. Ut- redningen föreslår därför att en rutin för samordning och rappor- tering av incidenter i samband med val ska inrättas inom valadmini- strationen. 4.9.2Ansvaret för rutinen ska ligga på Utredningens förslag: Den centrala valmyndigheten (Valmyn- digheten) ska ha ansvaret för en rutin för samordning och rapportering av incidenter i samband med val. Utredningens bedömning: Ansvaret för en sådan rutin förut- sätter att ges tillräckliga resurser för att säker- ställa nödvändig förmåga och kompetens inte bara för att analy- sera och hantera inrapporterade incidenter utan även förmåga och kompetens att kunna hantera säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter. 2Valmyndighetens, och och KU samt arbetsgruppens rapporter. En rutin för incidentrapportering I ansvaret för rutinen ingår att ta emot incidentrapporter och inhämta statistik och relevant information, att bearbeta och ana- lysera desamma, att upprätta en nationell lägesbild, samt att delge övriga myndigheter inom valadministrationen information, erfaren- heter, råd och rekommendationer utifrån inkomna incident- rapporter och den nationella lägesbilden. I ansvaret bör även ingå att delge regeringen, det nationella valnätverket samt allmänheten och media vid behov, information avseende incidenter nationellt. Förslaget föranleder en ny paragraf i det nya kapitlet under rubriken med underrubriken och rap- portering av incidenter, 16 kap. 2 § första stycket vallagen. I den centrala valmyndighetens () uppgifter ingår, bland annat, att tillhandahålla utbildningsmaterial för den övriga valadministrationen. utgör dessutom ett stöd och ger råd till lokala och regionala valmyndigheter samt till de utlands- myndigheter som anordnar förtidsröstning. Som central valmyndig- het har upparbetade kontaktvägar och kontinuerlig dialog med övrig valadministration. Inför valet till 2019 tog ini- tiativ till att regionala och lokala valmyndigheter samt de utlands- myndigheter som anordnar förtidsröstning, skulle rapportera in incidenter till myndigheten. Vidare har genomfört ett projekt med syfte att undersöka förutsättningarna för en utvecklad rutin för incidentrapportering. Det finns således redan både kunskap och viss beredskap i frågan hos myndigheten. Inför tillsättandet av utredningens arbetsgrupp för ett samord- ningsansvar för säkerhetsfrågor i valadministrationen och en rutin för incidentrapportering tog utredningen ställning för att ansvaret för rutinen rimligen bör ligga hos . Mot bakgrund av vad som framkommit från arbetsgruppens arbete ser utredningen ingen anledning att ändra ståndpunkt i frågan. Vi vill dock framhålla att med ett sådan ansvar följer också krav på kompetens och resurser. Det innebär att myndigheten måste ges tillräckliga resurser för att säkerställa nödvändig förmåga och kompetens inte bara för att ana- lysera och hantera inrapporterade incidenter utan även förmåga och kompetens att kunna hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. En rutin för incidentrapportering bör vidare ansvara för att motta incidentrapporter och inhämta statistik och relevant information, att bearbeta och analysera desamma, att upprätta en nationell lägesbild, samt att delge valadministrationen information, erfarenheter, råd och rekommen- dationer utifrån inkomna incidentrapporter och den nationella läges- bilden. bör även ansvara för att delge regeringen, det nationella valnätverket samt allmänheten och media vid behov, information avseende incidenter nationellt. Förslag: De kommunala valnämnderna, länsstyrelserna och de utlandsmyndigheter som anordnar förtidsröstning ska till Val- myndigheten skyndsamt rapportera incidenter som påverkar, eller kan riskera att påverka, genomförande av val. –om det vid förberedande och genomförande av val som en myndighet svarar för har förekommit någon avvikelse från före- skriven ordning, oavsett om avvikelsen är ett resultat av mänsklig påverkan, ett systemfel, eller en naturhändelse, –om någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligt verkat vid valet på något annat sätt, –andra omständigheter av betydelse för allmänhetens förtro- ende för valens genomförande. Förslaget föranleder ett andra stycke i 16 kap. 2 § vallagen. Den svenska folkstyrelsen och valsystemet bygger på principerna om fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkets före- trädare i , regionfullmäktige, kommunfullmäktige och ska därför utses genom val som är fria, hemliga och direkta. Med fria val avses att ingen annan får bestämma hur väljarna ska rösta, med hemliga val att väljaren inte är tvungen att visa eller tala om hur han eller hon har röstat och med direkta val att det är väljarna direkt som utser de ledamöter som ska företräda dem. En rutin för incidentrapportering I kravet på fria val ligger att alla väljare ska kunna rösta under sådana förhållanden att de inte utsätts för tvång eller annan otill- börlig påverkan från någon annan. Ett skydd för principen om fria val ges också genom straffbestämmelser om otillbör- ligt verkande vid röstning m.m. Att lämna vilseledande uppgifter som hänför sig till själva röstningen är ett exempel på vad som kan vara straffbart. Därutöver innehåller vallagen en rad bestämmelser till skydd för väljarnas fria val. Dessa bestämmelser reglerar hur själva röstningen och röstmottagningen ska gå till. Enligt 15 kap. 13 § vallagen ska upphäva ett val i den omfattning det behövs och besluta om omval i den berörda valkretsen om det vid förberedande och genomförande av valet som en myndighet svarar för har förekommit någon avvikelse från föreskriven ordning, eller om någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt. Arbetsgruppens definition av incidenter motsvarar i huvudsak också vad som sägs i nämnda bestämmelse. Enligt gruppens förslag avses med incidenter avvikelser från vallagens regler om hur själva röstningen och röstmottagningen ska gå till eller om någon har hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt. Avvikelserna kan ha uppkommit genom mänsklig påverkan, vilket innefattar olika former av informa- tionspåverkan, såsom felaktig information och direkta hot mot valens genomförande men också systemfel och naturhändelser. Samman- taget rör det sig enligt gruppens definition om händelser som riskerar att påverka genomförandet av val, allmänhetens förtroende för valets genomförande, eller i övrigt är av intresse för valadministrationen. Vi delar gruppens bedömning. Den föreslagna definitionen av inci- denter fångar enligt vår bedömning också upp de omständigheter som är av betydelse för allmänhetens förtroende för valens genom- förande. Definitionen av incidenter bör också tas in i vallagen. För att en rutin för samordning och rapportering av incidenter ska ge önskvärd effekt och i förlängningen göra det möjligt att få en aktuell gemensam nationell lägesbild under såväl valförberedelserna En rutin för incidentrapportering som valgenomförandet förutsätter det, att alla som åläggs en rappor- teringsskyldighet har god kännedom om vad som ska rapporteras och hur det ska rapporteras. Enligt arbetsgruppens mening krävs därutöver att det finnas en samsyn om syftet med rapporteringen och lägesbilden eftersom en incident i sig kan vara en del i flera koordinerade incidenter. Vi delar också den bedömningen. Vi vill dock tillägga att även flera av varandra oberoende incidenter kan ge motsvarande följdverkningar. I båda fallen kan det ge upphov till oro och misstro mot valmyndigheterna förmåga att genomföra valet. Uppföljning och utvärdering är också en viktig del i rutinen. Som också arbetsgruppen framhåller är det i många fall först i efterhand som det blir tydligt om rapporteringen och lägesbilden lyckats fånga upp den mest användbara och relevanta informationen. Det räcker således inte att de incidenter som rapporteras hanteras korrekt utan det krävs också att rätt incidenter rapporteras. Vem ska åläggas rapporteringsskyldighet?