sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Med utgångspunkt i detta har utredningen sökt på reglering, myndighets- dokument, utvärderingar, forskning och andra relevanta material från nationella och internationella organ som avser , , Luxem- burg, , (gällande nyanlända), de nordiska länderna (gällande samtliga områden) samt i hela EU när det gäller skolplikt. Sökningsresultaten har visat att de för utredningen aktuella åtgär- derna enbart återfinns sporadiskt och inte mer än i enstaka länder. Även i de fall de används är det svårt att hitta kartläggning eller ut- värderingar som beskriver hur åtgärderna faktiskt fungerar. Detta har gjort det svårt för utredningen att göra en systematisk översikt eller jämförelser av ländernas bruk. Internationella erfarenheter åter- ges därför i betänkandet enbart som exempel i de fall där det finns relevant material. 2.4.3Begränsat forskningsunderlag att utgå ifrån Utredningens ambition har också varit att genomföra en så bred kunskapsinhämtning som möjligt. Det har visat sig finnas sparsamt med officiell statistik, myndighetsrapporter, forskning och utvärderingar inom utredningens olika områden, dvs. läxhjälp, an- passad och prioriterad timplan, lovskola, kortare sommarlov samt skolpliktens utvidgning för en grupp elever. Beskrivning av kunskapsläget, problembilder och förslag bygger således mest på angränsande och jämförbara kunskapsområden inom forskning och utredning, de dokument och andra material samt in- tervjuer och samtal som utredningen har tagit del av eller genomfört. Den empiri som utredningen har samlat in gör inte anspråk på att presentera en fullständig bild över huvudmännens och skolenheternas arbete med och uppfattning om de undersökta områdena. har de intervjuer och enkätsvar vi har samlat in från huvudmännen, skolenheterna och lärare och de möten vi har haft med olika aktörer belyst frågorna från olika håll och gett en nyanserad och relativt sam- stämmig bild. Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning på svenska respektive på engelska. Därefter följer utredningens författningsför- slag. Betänkandets kommande kapitel är disponerade som följer. Ka- pitel 3 och 4 innehåller relevant bakgrundsinformation om utred- ningens målgrupper respektive en beskrivning av hur särskilt stöd och extra anpassningar regleras. Utredningens målgrupper är mycket heterogena och en problematisering och nyansering av de olika berörda elevgruppernas förutsättningar bedöms vara avgörande för att läsaren ska kunna sätta in utredningens olika förslag och be- dömningar i en kontext. De olika utredningsområdena innebär åtgärder kopplade till tids- aspekter som alla ska främja elevers kunskapsutveckling. Även då dessa åtgärder inte utgör särskilt stöd och extra anpassningar rela- teras de till denna reglering samt till huvudmän och skolors arbete med särskilt stöd och anpassningar. I kapitel 4 beskrivs därför den befintliga regleringen om särskilt stöd och extra anpassningar. Ka- pitlet kan användas som ett uppslagsverk. Kapitel 5 till 11 behandlar de olika sakområdena. Kapitel 12 inne- håller förslag till ikraftträdande. Efter det följer konsekvensbeskriv- ningar i kapitel 13 och författningskommentarer i kapitel 14. Kapitlen om sakområdena följer en kronologisk ordning ur två perspektiv. De leder läsaren från elevers tidiga åldrar till högre upp i åldrarna. beskrivs utredningens olika områden också i en ordning där åtgärder som genomförs i klassrummet, inom undervis- ning på lektionstid, övergår till undervisning som bedrivs utanför lektionen men under skoltid via lov till bedömningar som berör en mer övergripande nivå i form av läsårets längd och utformning. Kapitel 5 behandlar anpassningar av elevers utbildning. Kapitlet innehåller en beskrivning av skollagens bestämmelser om anpassad och prioriterad timplan. Därefter följer en redogörelse för hur an- passad och prioriterad timplan används i praktiken. Denna del inne- håller både en kartläggning och en utvärdering av åtgärdernas funk- tionalitet. Till slut redovisas utredningens överväganden och förslag avseende förändringar i dessa åtgärders reglering. Kapitel 6 handlar om studietid. Kapitlet börjar med ett klargö- rande om vad en läxa är och vad läxhjälp innebär. kapitlet en beskrivning av hur läxhjälp anordnas i svensk skola och vilka elever som deltar. Kapitlet innehåller också viss statistik rörande användandet av statsbidrag för läxhjälp. Vidare redogörs för hur de andra nordiska länderna använder sig av läxor och läxhjälp. Slutligen följer förslag till hur en studietid ska utformas och beman- nas samt en beskrivning av omfattningen av den studietid som hu- vudmannen ska vara skyldig att erbjuda. I kapitel 7 och 8 behandlas lovskola. I kapitel 7 definierar utred- ningen vad lovskola är enligt regleringen. Därefter följer en redogö- relse av empiri om hur lovskola anordnas samt förslag om ut- vidgning av verksamhet som innefattas av huvudmannens skyldighet att anordna lovskola. I kapitel 8 problematiseras begreppen motivation och obligato- rium från ett teoretiskt, empiriskt och rättsligt perspektiv. Därefter beskrivs utredningens bedömning av hur motivationsaspekter bör kunna förstärkas som ett sätt att öka elevers deltagande i lovskola. Vidare föreslås en möjlig utformning av ett obligatorium för elever att delta i lovskola. Kapitel 9 fokuserar på förlängd skolplikt för nyanlända elever. Kapitlet inleds med en tolkning av uppdraget, för att sedan beskriva dagens reglering av skolplikt i och kortfattat även interna- tionellt. Därefter redogör utredningen för tidigare relevanta utred- ningsresultat och sin analys av några möjliga scenarier ur samhälls- vetenskapliga och rättsliga perspektiv. Tills slut beskrivs utredning- ens överväganden och förslag. Kapitel 10 beskriver vilka elever som skulle vara behjälpta av kor- tare sommarlov, utifrån de målgrupper som definierats i utredning- ens direktiv. Kapitlet utgår såväl från forskning som den egna empi- rin om språkets betydelse och avslutar med att redogöra för sin be- dömning om en språkstärkande sommarskola för elever. I kapitel 11 tar utredningen upp några övriga aspekter som berör elevernas sammantagna undervisningstid under hela deras skolgång som påverkar kunskapsresultaten och som enligt utredningens be- dömning behöver utredas. I kapitlen som följer redogörs sedan för ikraftträdande för försla- gen som redovisas i kapitel 5–11, konsekvensanalyser, författnings- kommentarer och referenser. Bilaga 1 och bilaga 2 innehåller utred- ningens direktiv respektive en extern utvärderingsstudie av åtgär- derna anpassad och prioriterad timplan. Skolans huvuduppdrag är att ge alla elever förutsättningar att uppnå de nationella kunskapskraven och målen för utbildningen. Utredning- ens uppdrag är att föreslå hur elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ska ges bättre förutsättningar samt hur nyanlända elever i högstadiet och på gymnasieskolans intro- duktionsprogram ska få mer tid för undervisning. Som bakgrund till de förslag utredningen presenterar behövs en analys av vilka mål- grupper som ingår i uppdraget och vilka förutsättningar elever i de olika målgrupperna har. En stor del av gruppen nyanlända ingår även i den grupp elever som riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gymna- sieskolan. Detta framträder i betygsstatistiken där av de elever som gick ut årskurs 9 och som invandrat eller som hade okänd bakgrund, var behöriga till ett nationellt gymnasiepro- gram1. vet vi inte med säkerhet hur stor hela gruppen som riskerar att inte bli behöriga är eller vilka elever som ingår, eftersom sådana redovisningar saknas. Det finns även en utmaning för utred- ningen att definiera t.ex. från vilken årskurs en elev kan anses ligga i riskzonen att inte bli behörig till gymnasieskolan. Eftersom av samtliga elever går ut årskurs 9 utan att bli behörig till något av de nationella programmen är det rimligt att förutsätta att riskgruppen är ännu större, åtminstone . En grupp som vi vet mer om är de elever som de facto inte når gymnasiebehörighet. Även denna grupp är heterogen bestående av elever med skilda förutsättningar och utmaningar. Detta kapitel börjar med en beskrivning av kunskapsresultaten för elever som avslutar årskurs 9 och där vi belyser sammansätt- ningen av den grupp som inte når kunskapsmålen. , 2020, PM. redovisning av de elevgrupper som bedöms ingå i gruppen elever som riskerar att inte nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Dessa är elever i behov av särskilt stöd och extra anpass- ningar samt andra stöd och anpassningar, speciellt för nyanlända. En del av dessa elever har olika typer av funktionsnedsättningar eller in- lärningssvårigheter men det kan också vara nyanlända elever. Elever kan av olika anledningar ha omfattande eller problematisk frånvaro som gör det svårt för dem att nå behörighet till gymnasieskolan. Även elever som lätt når målen, däribland s.k. särskilt begåvade ele- ver, kan ha omfattande frånvaro och andra utmaningar som gör att de är relevanta för vissa av utredningens åtgärder. Det behöver även påpekas att det finns en överlappning mellan olika grupper. Nyanlända elever som riskerar att inte bli behöriga, eller som sak- nar behörighet till ett nationellt gymnasieprogram, förekommer i och motsvarande skolformer samt på gymnasieskolans introduktionsprogram. Först diskuteras definitionen av nyanlända, sedan redovisas statistik och prognoser om gruppens omfattning. Deras förutsättningar beskrivs med utgångspunkt i forskning och andra rapporter. uppehåller vi oss vid introduktionsprogrammen, med sär- skilt fokus på språkintroduktion. Introduktionsprogrammen syftar till att ge obehöriga elever möjlighet att läsa in behörighet till ett nationellt program eller till att de kan etablera sig på arbetsmark- naden. Språkintroduktion vänder sig till nyanlända ungdomar som inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett yrkes- program och som behöver en utbildning med tyngdpunkt i svenska för att kunna gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning. Därmed har introduktionsprogrammen stor relevans för utredning- ens målgrupper som beskrivs i detta kapitel. 3.1Elevers kunskapsresultat i årskurs 9 En stor andel elever som lämnar årskurs 9, , är obehö- riga till gymnasieskolans nationella program. Detta är ett relativt be- stående mönster som har gällt med vissa avvikelser. redovisar i sin uppföljning av betyg2 utvecklingen av gymnasiebehörighet . Rapporten visar att be- hörighetsgraden sjönk något , från 91 till , 2020, PM. Här ska hänsyn tas till att nya och stramare behörighets- krav gäller sedan 2011.3 Vidare visar rapporten att det fanns en större nedgång i behörighetsgraden vilket kan hänföras till en plötslig ökning av antalet nyanlända i senare årskurser. Statistik från visar att det nu är totalt av eleverna som är behö- riga att söka till ett yrkesprogram, vilket är en ökning med 1,3 pro- centenheter innan. Det var alltså nästan 16 500 elever som inte var behöriga till något nationellt program . Flickor oftare behöriga till gymnasieskolan Det finns en variation i behörighet mellan könen och mellan elever hos olika typer av huvudmän. Flickor har ett högre meritvärde än poj- kar i årskurs 9 och var i större utsträckning behöriga till ett nationellt gymnasieprogram . Detta har sett likadant ut . Behörighetsgraden uppgick våren bland flick- orna och bland pojkarna. Flickor har också i högre ut- sträckning än pojkar godkända betyg i nästan samtliga ämnen, högre genomsnittlig betygspoäng i nästan samtliga ämnen4 samt fler A:n i samtliga ämnen.5 Skillnaderna i kunskapsresultat i årskurs 9 mellan pojkar och flickor förefaller enligt vissa källor6 ha ökat något . Skillnader mellan kommunala och fristående skolor gick av alla elever i i en fristående skola medan gick i en skola.7 Skillnaderna i kunskapsresultat mellan kommunala och enskilda hu- vudmän är bl.a. att det är en lägre andel elever i kommunala grund- 3Från och med /13 har eleverna fått slutbetyg enligt betygsskalan A–F (istället för i skalan G, VG och MVG) samt utifrån nya kursplaner och kunskapskrav. Sedan gymnasievalet har eleverna fått räkna 17 ämnen i meritvärden om de har godkänt betyg i modernt språk som språkval. Dessutom har behörighetskraven utökats till att eleven ska ha godkänt betyg i minst åtta ämnen inför gymnasievalet . var kra- vet lägst tre godkända betyg. Dessa förändringar ska beaktas vid jämförelser för betyg i ämnen, det genomsnittliga meritvärdet samt andel elever som är behöriga till gymnasiesko- lans nationella program. 4I idrott och hälsa har pojkar och flickor samma genomsnittliga betygspoäng och pojkar hade i något högre utsträckning godkänt betyg i ämnet, se exempelvis sta- tistik – slutbetyg - riksnivå, tabell 7A. 5Slutbetyg i , , 2020. och . – Elever – Riksnivå. Tabell 2 A: Skolenheter och elever läsåren 2014/15–2019/20. skolor, , som uppnår behörighet till ett nationellt gym- nasieprogram jämfört med elever hos enskilda huvudmän där mot- svarande andel är . Det har konstaterats i olika samman- hang att det finns systematiska skillnader mellan kommunala och fristående skolor när det gäller sammansättningen av elevernas so- cioekonomiska bakgrund. Elever som går i fristående skolor har ge- nerellt sett föräldrar med högre utbildningsnivå och inkomst jämfört med elever på kommunala skolor.8 Tiden i svensk skola och föräldrarnas utbildningsnivå har betydelse Behörighetsgraden skiljer sig stort mellan elever vars föräldrar har hög respektive låg utbildningsnivå. Det spelar även stor roll för skol- resultaten hur gammal en utrikes född elev var vid invandringen och när eleven började i svensk skola. Figur 3.1 Andel (procent) elever som är behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram, utifrån svensk och utländsk bakgrund samt föräldrarnas utbildningsnivå, . Förgymnasial eller gymnasial utbildning Källa: Slutbetyg i . , 2020, PM. 8Skolverkets lägesbedömning 2010. 2010, Rapport 349. samt statistik - Salsa, skolenheters resultat av slutbetygen i årskurs 9 med hänsyn till elevsam- mansättningen för /19. Av diagrammet ovan framgår att det var bland elever med svensk bakgrund samt minst en förälder med eftergymnasial utbildning som behörighetsgraden var högst . av ele- verna i denna grupp var behöriga till ett nationellt program. Motsva- rande andel för elever med svensk bakgrund, men föräldrar med för- gymnasial eller gymnasial utbildning var . Bland elever som har utländsk bakgrund och som antingen är födda i eller som invandrat före skolstart samt har minst en förälder med efter- gymnasial utbildning var behöriga till ett natio- nellt gymnasieprogram. Lägst var behörighetsgraden bland nyin- vandrade elever vars föräldrar har förgymnasial eller högst gymnasial utbildning.9 I den gruppen var av eleverna behö- riga till ett nationellt gymnasieprogram.10 3.2Elever i behov av särskilt stöd i grundskoleåldern Ipropositionen11 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygg- het skriver regeringen: Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens be- hov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådant stöd. – sidan 285. Enligt 3 kap. 5–6 §§ skollagen gäller bestämmelserna om särskilt stöd i förskoleklassen12, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och i fritidshemmet. Även elever som går i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan har rätt till särskilt stöd om de behö- ver det. Utredningens uppdrag innefattar inte samtliga skolformer och dessutom har utredningen gjort vissa avgränsningar som redo- visas i kapitel 2. I detta kapitel beskrivs i vilken utsträckning de ele- 9För många elever som invandrat till saknas uppgift om föräldrarnas utbildningsnivå. , 2020, PM. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 12Förskoleklass och fritidshem ingår inte i utredningens uppdrag. ver som går i får särskilt stöd och extra anpassningar.13 Vidare beskrivs i vilken omfattning och vilka elever som i stället tas emot i andra skolformer, t.ex. grundsärskolan. Vissa elever kan be- finna sig i skolor som har andra organisatoriska lösningar, t.ex. re- sursskola, som i sig innebär mer omfattande anpassningar och stöd. Stödinsatser har olika karaktär och är mer eller mindre ingripande och om det rör sig om särskilt stöd ska insatserna dokumenteras i ett åtgärdsprogram. Regleringen av särskilt stöd beskrivs mer i detalj i kapitel 4. Statistik från Skolverket14 för /20 visar att av eleverna i omfattades av ett åtgärdsprogram, vilket motsvarar knappt 59 800 elever. Det finns tydliga skillnader mellan andelen elever med åtgärdsprogram i olika årskurser. bekräftar bilden av att särskilt stöd fortfarande sätts in sent. Andelen elever med åtgärdsprogram ökar från årskurs 1 till 6. Där- efter minskar andelen mellan årskurs 6 och årskurs 7, för att sedan öka igen. Högst andel elever med åtgärdsprogram finns i årskurs 9. Mönstret har varit likartat de senaste åren.15 Totalt hade av eleverna (drygt 9 700 elever) i årskurs 9 ett åtgärdsprogram /20. Rapporten visar dessutom tydligt att fler pojkar än flickor får olika typer av stödåtgärder. Enligt redovisning har andelen elever i som får stöd genom enskild undervisning legat på och andelen som får stöd genom särskild under- visningsgrupp uppgår till . Andelen elever som läser en- ligt anpassad studiegång motsvarar . Det är vanligare att pojkar får alla dessa typer av stöd än flickor. 13Utredningen har identifierat att de förslag som ska utredas har en nära koppling till behovet av tidiga insatser och åtgärdsgarantin som finns i de lägre årskurserna i . En del av utredningens målgrupp återfinns på introduktionsprogram (IM). Bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd för de obligatoriska skolformerna gäller även i huvudsak för de elever som går i gymnasieskolans introduktionsprogram. Denna reglering beskrivs i kapitel 4. 14Särskilt stöd i /20. PM , 2020. 15Det infördes en ny lydelse i bestämmelsen om särskilt stöd om extra anpassningar . 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åt- gärdsprogram, betänkande 2013/14: UbU19 Tid för undervisning, Riksdagsskrivelse 2013/14:291. Förändringen tydliggjorde att särskilt stöd, till skillnad från extra anpassningar, handlar om insatser av mer ingripande karaktär och som normalt sett inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. I och med lagändringen minskade gruppen elever för vilka åtgärdsprogram skulle tas fram och därmed har även andelen elever med åtgärdsprogram minskat kraftigt. An- delen har stigit något, och /20 ökar den med 0,2 procenten- heter jämfört med föregående läsår. Källa: Särskilt stöd i /20. PM Skol- verket, 2020. Inom finns det ytterligare en organisatorisk lösning för elever som har omfattande behov av särskilda stödinsatser och där den ordinarie skolans stöd inte har varit tillräckligt för att eleven ska ha en god utveckling kunskapsmässigt och socialt. I sådana fall kan huvudmannen erbjuda en elev plats antingen i en kommunöver- gripande särskild undervisningsgrupp eller i en resursskola.16 Det saknas dock nationell statistik om elever vid dessa verksamheter ef- tersom resursskolor endast är en organisatorisk lösning inom ramen för . Betänkandet En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor påpekar just denna brist och fö- reslår att uppgifter om resursskolor samlas in.17 Förutom olika typer av särskilt stöd som kräver ett åtgärdspro- gram, har elever också rätt till mindre ingripande insatser i form av extra anpassningar. Extra anpassningar behöver inte, till skillnad från särskilt stöd, dokumenteras i åtgärdsprogram. Regleringen av extra anpassningar beskrivs mer i detalj i kapitel 4. Skolinspektionen belyser i en kvalitetsgranskning av skolans ar- bete med extra anpassningar bl.a. att vissa skolor brister i att identi- fiera vilka behov eleverna har. Vidare pekar rapporten på att elever sällan får de extra anpassningar de behöver för att kunna nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling och att skolor sällan följer upp effekterna av de extra anpassningarna elever har fått.18 En undersökning som omfattar årskurs 7–9, genomförd av Lärar- nas riksförbund, pekar dessutom på att det finns många elever som är i behov av extra anpassningar och särskilt stöd men som ändå inte får det. I rapporten uppges detta bero på att det saknas ekonomiska resurser på skolan eller att det är brist på olika kompetenser, såsom speciallärare.19 Även bland de elever som får särskilt stöd är det en väsentlig an- del som får betyget F i minst ett ämne i årskurs 9. Av de elever i 16Enligt 10 kap. 35 § får utbildningen i en fristående grundskola bl.a. begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd och enligt HFD 2017 ref. 50 strider det inte mot skol- lagens bestämmelser att en kommun inrättar och driver s.k. resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. 17En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor. SOU 2020:42, s. 146. 18Skolans arbete med extra anpassningar–Kvalitetsgranskningsrapport. Skolinspektionen, 2016. 19’’Som lärare ska man trolla med knäna’’ En undersökning om skolans arbete med extra anpass- ningar och särskilt stöd. , 2017. /opinion--debatt/undersokningar/2017/2017-11-17-som-larare-ska-man-trolla- med-knana årskurs 9 som hade ett åtgärdsprogram hade minst ett F i slutbetyget våren 2020.20 vet vi inte hur situa- tionen hade sett ut för dessa elever om inget stöd hade satts in. Sta- tistiken visar inte heller om det särskilda stödet avser ett specifikt ämne. Andelen elever som har åtgärdsprogram och som har minst ett F i årskurs 9 har också ökat jämfört med då motsvarande andel var enligt en rapport från Skolverket.21 I den nämnda rapporten drogs slutsatsen att den stora andelen som får betyget F trots åtgärdsprogram skulle kunna bero på att stödet sätts in för sent eller inte är tillräckligt, alternativt har fel inriktning eller håller för låg kvalitet. Att andelen som får minst ett F har ökat kan enligt utredningen tolkas som att dessa elevers för- utsättningar inte har förbättrats och att skolornas arbete med särskilt stöd inte fungerar ändamålsenligt. Statistiken visar dessutom att av de elever som fick ett eller flera F i slutbetyget i årskurs 9 inte hade något åtgärdsprogram.22 Detta kan jämföras med resultat avseende 2015 då motsvarande andel var 70 procent.23 trädde åtgärdsgarantin (den s.k. läsa-skriva- räkna-garantin) i kraft. Den innebar en skärpning av skollagens be- stämmelser om särskilt stöd och syftar till att skolan ska upp- täcka elever med behov av anpassningar eller särskilt stöd.24 Genom att följa elevers lärande, göra kartläggningar och sätta in tidiga stödinsatser redan från förskoleklass ska fler elever få det stöd de behöver. Enligt de nya bestämmelserna ska tidiga stödinsatser sät- tas in för elever redan i förskoleklassen och lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Syftet med de tidiga stödinsatserna är att fler elever ska uppfylla de kunskapskrav som finns i årskurs 1 i läsförståelse och i årskurs 3 (4 i specialskolan) i svenska eller svenska som andraspråk och matematik. Det slutliga målet med tidiga stödinsatser är att en så stor andel som möjligt av eleverna ska nå en fullständig utbildning. 20Statistik direkt från . En nationell studie av skolhuvudmännens arbete för grundskoleelever med funktionsnedsättning. 22Statistik direkt från .