sou · H9B354 · 2021-07-02 00:00:00 — I 3 § samma lag sägs att utlänningsdatalagen också gäller vid behandling av personuppgifter i verksamhet som rör utlänningars inresa och vistelse i och utresa eller avlägsnande från . Det finns ingen hänvisning i 3 § till verk- samhet som rör svenskt medborgarskap. Enligt utredningen kan detta inte förstås på annat sätt än att utlänningsdatalagen inte är tillämplig på behandling av sådana personuppgifter som be- handlar med anledning av prövning av kravet på hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden. Stöd för den behandlingen av personuppgifter hos Polismyndig- heten som föranleds av prövning av kravet på heder- ligt levnadssätt får, enligt utredningen, i stället sökas i brottsdatalagen (2018:1177). Enligt 1 kap. 2 § gäller brottsdatalagen vid behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Lagen gäller också vid behandling av personuppgifter som en behörig myndighet utför i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt 1 kap. 3 § samma lag gäller brottsdatalagen vid sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och för annan behandling av personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Enligt 2 kap. 1 § första stycket brottsdatalagen får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts- lig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga på- följder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt 2 kap. 22 § samma lag stadgas dock också att innan personuppgifter som behandlas med stöd av lagen behandlas för ett ändamål utanför lagens tillämpningsområde ska det säkerställas att det är nödvändigt och pro- portionerligt att personuppgifterna behandlas för det ändamålet. Enligt paragrafens andra stycke ska någon prövning inte göras i den utsträck- ning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Mot bakgrund av vad som sagts tolkar utredningen det som att har stöd dels för att föra ett misstanke- och belast- ningsregister, dels för att behandla personuppgifterna som förekom- mer i detta register för ändamål utanför brottsdatalagens tillämpnings- område om det säkerställs att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det ändamålet. Nödvändigheten och proportionaliteten i behandlingen behöver dock inte fastställas om det finns en fastställd skyldighet i lag eller förordning att lämna uppgifter. I 5 § lagen (1998:621) om misstankeregister stadgas. Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av 1.Säkerhetspolisen, , , , åklagar- myndighet eller allmän domstol för verksamhet som avses i 2 § första stycket 1–3, 2.myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ären- den föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Regeringen får föreskriva att en myndighet som avses i första stycket får ha direktåtkomst till registret. Enligt 3 § 8 förordningen (1999:1135) om misstankeregister ska upp- gifter ur misstankeregistret lämnas ut om det begärs av Migrations- verket, i bl.a. ärenden enligt medborgarskapslagen. På motsvarande sätt sägs i 6 § lagen (1998:620) om belastningsregister. Personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av 1.Riksdagens ombudsmän, eller för deras tillsyns- verksamhet, 2.Säkerhetspolisen, , , , en åklagar- myndighet eller allmän domstol för sådan verksamhet som avses i 2 § första stycket 1–3, 3.allmän förvaltningsdomstol för prövning enligt 2 § första stycket 4, eller 4.en myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela före- skrifter om att en myndighet som avses i första stycket får ha direkt- åtkomst till registret. På motsvarande sätt som i förordningen (1999:1135) om misstanke- register framgår av 10 § 14 förordningen (1999:1134) om belastnings- register att uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det be- gärs av i bl.a. ärenden enligt medborgarskapslagen. Enligt 20 § andra stycket utlänningsdatalagen ska på begäran av , Säkerhetspolisen eller en utlands- myndighet lämna ut personuppgifter som myndigheten behandlar enligt 11 § 1 eller 2 utlänningsdatalagen, dvs. bl.a. i verksamhet som rör svenskt medborgarskap. Av detta följer att om någon av de upp- räknade myndigheterna begär det, ska lämna ut efter- frågade personuppgifter till dem. Bestämmelsen förutsätter således att uppgifterna begärs. Med stöd i 20 § utlänningsdatalagen listas dock i 19 § utlännings- datalagen vilka myndigheter som får medges direktåtkomst till upp- gifter hos ; däribland nämns , Säkerhetspolisen, utlandsmyndigheterna och (innebör- den av direktåtkomst behandlas i avsnitt 12.1.3). Bestämmelserna i 19 § utlänningsdatalagen ger därför det stöd som krävs för att Polis- myndigheten vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt ska få hämta uppgifter om sökandens namn, personnummer och med- borgarskap direkt i register för att därefter kunna kontrollera om personen förekommer i misstanke- eller belastnings- registret. 20 § utlänningsdatalagen är den sekretessbrytande bestäm- melse som gör att informationsutbytet i den här delen har stöd i 10 kap. 28 § OSL. Enligt 9 § utlänningsdataförordningen ska direktåtkomst begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för de ändamål som anges i 11 § 1–4 och 15 § andra stycket 2 och 6 utlänningsdatalagen. I 11 § 1 utlänningsdatalagen hänvisas till 2 § samma lag och i 2 § 6 utlänningsdatalagen finns en koppling till personuppgiftsbehandling som rör svenskt medborgarskap. Läst till- sammans innebär dessa bestämmelser att direkt- åtkomst begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för att bistå i den myndighetens handläggning av ärenden om svenskt medborgarskap. Sammantaget anser utredningen att det finns stöd i det befintliga regelverket för det informationsutbyte som sker mellan Migrations- verket och vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt vad gäller inhämtande av utdrag från misstanke- och belastningsregister. Som nämnts i avsnitt 12.1.3 ska behandling av personuppgifter enligt artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen inte bara vara laglig utan även korrekt och öppen. Utifrån ett öppenhetsperspektiv anser utredningen att det kan vara lämpligt att informationsutbytet mellan och i fråga om misstanke- och belastningsregist- ret förtydligas. Som nämnts ovan sker informationsutbytet med Säkerhetspolisen vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt på ett annat sätt än mellan och . Vid en prövning av kravet på hederligt levnadssätt skickar en remiss till Säkerhetspolisen genom en knapptryckning. skickar då över uppgifter om namn, personnummer och medborgar- skap på den som ansökan om medborgarskap avser. Därefter kan Säkerhetspolisen göra kontroller mot sina register. De uppgifter som Säkerhetspolisen behandlar inom ramen för detta arbete har stöd i 2 kap. 1 § 3 c i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter där det framgår att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att fullgöra uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Om Säkerhetspolisen inom ramen för sitt arbete med kontroller i medborgarskapsärenden behöver det har den myndigheten med stöd av 19 och 20 §§ utlänningsdatalagen direktåtkomst till uppgifter hos . På motsvarande sätt som för utgör i så fall 20 § utlänningsdatalagen den sekretessbrytande bestäm- melse som gör att utlämnandet av uppgifter till Säkerhetspolisen är i enlighet med 10 kap. 28 § OSL. Enligt 11 § utlänningsdataförord- ningen ska Säkerhetspolisens direktåtkomst begränsas till de person- uppgifter som myndigheten behöver för att fullgöra sådana uppgifter som avses i 2 kap. 1 § 1 a och b, 2, 3 a och c och 4 lagen om Säker- hetspolisens behandling av personuppgifter. Som framgår ovan anges i 2 kap. 1 § 3 c i den lagen att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att fullgöra uppgifter enligt utlännings- och medbor- garskapslagstiftningen. I 11 § 1 utlänningsdatalagen hänvisas till 2 § samma lag och i 2 § 6 utlänningsdatalagen finns en koppling till personuppgiftsbehandling som rör svenskt medborgarskap. Läst till- sammans innebär dessa bestämmelser att Säkerhetspolisens direkt- åtkomst begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för att bistå vid den myndighetens handläggning av ärenden om svenskt medborgarskap. I dessa delar anser utredningen att det finns ett tillräckligt tydligt stöd för informationsutbytet mellan myndigheterna. När det gäller det initiala utlämnandet av av upp- gifter anser dock utredningen att författningsstödet skulle behöva förtydligas ur sekretessperspektiv. Utredningen bedömer också att det finns behov av förtydligande när det gäller den delen av informations- utbytet som rör de uppgifter som Säkerhetspolisen lämnar tillbaka till . Eftersom lämnar ut och hämtar in uppgifter från Säkerhetspolisen i alla ärenden om ansökan om naturalisation som ett led i prövningen av kravet på hederligt levnads- sätt anser utredningen att vare sig 10 kap. 2 § eller 10 kap. 27 § OSL är lämpliga att hänvisa till i sammanhanget. Enligt kommentaren till OSL är visserligen syftet med bestämmelsen i 1 kap. 2 § OSL att för- hindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten men bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.9 Enligt 10 kap. 27 § OSL gäller utöver vad som följer av 2, 3, 5 och 15–26 §§ att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Eftersom inhämtandet av uppgifter sker regelmäs- sigt vid prövningen av hederligt levnadssätt och det finns ett krav i 10 kap. 27 § OSL om att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda anser utredningen att inte heller 10 kap. 27 § OSL utgör ett lämpligt stöd för inhämtande av uppgifter från Säkerhetspolisen. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494. För att stöd ska finnas för utlämnande av upp- gifter till Säkerhetspolisen respektive Säkerhetspolisens utlämnande av uppgifter till enligt 10 kap. 28 § OSL behöver uppgiftsskyldigheten följa av lag eller förordning. Någon explicit be- stämmelse till stöd för regelmässiga utlämnande av uppgifter till Säkerhetspolisen har utredningen inte kunnat hitta i medborgarskapslagen, medborgarskapsförordningen, utlänningsdata- lagen, utlänningsdataförordningen eller förordningen (2019:502) med instruktion för . Någon explicit skyldighet för Säkerhetspolisen att lämna uppgif- ter till har utredningen inte heller kunnat hitta i vare sig medborgarskapslagen, medborgarskapsförordningen, lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, förordningen (2019:1235) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter eller förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att stödet för informa- tionsutbytet skulle kunna förtydligas. Ett sådant stöd skulle även vara lämpligt med hänsyn till kraven på öppenhet i artikel 5.1 a dataskydds- förordningen. Med hänsyn till hur 10 kap. 28 § OSL är formulerad har utred- ningen övervägt om inte det lämpligaste författningsstödet, ur ett sekretessperspektiv åtminstone, gällande Säkerhetspolisens utläm- nande av uppgifter, skulle vara att införa en sekretessbrytande be- stämmelse i lag eller förordning som styr Säkerhetspolisens arbete med en skyldighet för Säkerhetspolisen att lämna ut uppgifter till som verket är i behov av för sin prövning av kravet på hederligt levnadssätt. Varken eller Säkerhets- polisen har dock efterfrågat en sådan sekretessbrytande bestämmelse. Det har föreslagit är en bestämmelse i medborgar- skapsförordningen. Som framgår anser utredningen dessutom att även utlämnande av uppgifter till Säkerhetspolisen skulle behöva förtydligas ur ett sekretessperspektiv. Mot den samlade bak- grunden föreslår utredningen att utgångspunkten ska vara att det efterfrågade författningsstödet förs in i form av en bestämmelse i medborgarskapsförordningen som föreslagits av . När det gäller informationsutbytet mellan och kan utredningen inledningsvis konstatera att det framgår av 2 kap. 3 § 3 och 4 lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet att uppgifter i databas får behandlas för att fullgöra upp- giftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning, och andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behand- las på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgif- terna samlades in. När det gäller utlämnandet och inhämtandet av uppgifter vid pröv- ningen av kravet på hederligt levnadssätt kan utredningen därefter konstatera att inte nämns i vare sig 19 eller 20 § utlänningsdatalagen. Det finns inte heller några andra explicita bestämmelser till stöd för att får lämna uppgifter till i medborgarskapslagen, medborgar- skapsförordningen, förordningen (2016:1333) med instruktion för , lagen om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet eller förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet. Ut- redningen anser därför att det finns ett behov av ett tydligare författ- ningsstöd i den delen, åtminstone ur sekretessperspektiv. Det finns inte heller några explicita bestämmelser i nämnda författningar som rör skyldighet att lämna uppgifter till Migra- tionsverket inom ramen för prövning av kravet på hederligt levnadssätt. Även av det skälet finns det således enligt utred- ningen skäl för förtydligande. Stödet skulle även med hänsyn till kraven på öppenhet i artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen vara lämp- ligt att förtydliga. Med hänsyn till hur 10 kap. 28 § OSL är formulerad har utred- ningen även gällande informationsutbytet mellan och övervägt om inte det lämpligaste för- fattningsstödet, ur ett sekretessperspektiv, skulle vara att införa en sekretessbrytande bestämmelse i lag eller förordning som styr Krono- fogdemyndighetens arbete med en skyldighet för Kronofogdemyn- digheten att lämna ut uppgifter till , som verket är i behov av för sin prövning av kravet på hederligt levnadssätt. Varken eller har dock efterfrå- gat en sådan sekretessbrytande bestämmelse. Det har föreslagit är en bestämmelse i medborgarskapsförordningen. Mot den bakgrunden anser utredningen som utgångspunkt att en sådan lösning inte är lämplig. Utredningen anser dessutom att även stödet för lämnande av uppgifter till skulle behöva förtydligas. I det sammanhanget har utredningen övervägt införan- det av en sekretessbrytande bestämmelse i utlänningsdatalagen som motsvarar den som finns i 20 § utlänningsdatalagen, men där det skulle kunna framgå att på eget initiativ ska lämna ut per- sonuppgifter som verket behandlar enligt 11 § 1 utlänningsdatalagen. Eftersom det vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt inte är fråga om någon skyldighet för att lämna ut upp- gifter till , utan handlar om att Migrations- verket måste lämna ut vissa personuppgifter till Kronofogdemyndig- heten för att den myndigheten ska kunna göra de kontroller som är i behov av, anser utredningen att en sådan lösning inte är lämplig. Utredningen anser därför att utgångspunkten i stället bör vara att det efterfrågade författningsstödet förs in i form av en bestämmelse i medborgarskapsförordningen som föreslagits av Migra- tionsverket. På olika grunder anser utredningen att författningsstödet för infor- mationsutbytet mellan och , Säker- hetspolisen och med fördel skulle kunna förtydligas och att det förtydligandet kan göras i form av en bestäm- melse i medborgarskapsförordningen såsom föreslagits av Migrations- verket. 12.2.4En ny bestämmelse i medborgarskapsförordningen Förslag: Medborgarskapsförordningen ska kompletteras med en ny bestämmelse där det framgår att får lämna ut uppgifter till och hämta in uppgifter från , och vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskapslagen. I sin skrivelse (Ju2018/02791/L7) har föreslagit att en bestämmelse införs i medborgarskapsförordningen och att den bestämmelsen ska få den lydelse som anges sist i avsnitt 12.2.1. Utredningen noterar dock att vid sin prövning av hederligt levnadssätt även beaktar sökandens eventuella ut- ländska brottslighet. Frågan är därför om det finns särskilda aspekter med anledning av detta som utredningen bör beakta. Det kan vidare konstateras att i sitt förslag till bestämmelse har föreslagit en uttömmande uppräkning av myndigheter och register och frågan är om inte också detta reser frågor som utredningen måste beakta. Överväganden med anledning av beaktande av utländsk brottslighet Det faktum att vid prövningen av kravet på heder- ligt levnadssätt även beaktar utländsk brottslighet medför inled- ningsvis att det är av intresse att här uppmärksamma det arbete som pågår med utvecklandet inom EU av bl.a. Schengens informations- system (SIS) och det så kallade Ecris-systemet. Vad är Schengens informationssystem (SIS) och hur fungerar det? De flesta av EU:s medlemsländer, och ett antal andra europeiska länder, deltar i det s.k. . syftar i huvudsak till att uppnå fri rörlighet inom Schengenområdet genom att människor ska kunna resa utan att behöva visa pass när de passerar gränserna mellan de länder som anslutit sig. är fullt ut anslutet till . Schengenreglerna är införlivade i . Schengens informationssystem är ett system som använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete, straffrättsligt samarbete och migrationskontroll. SIS används tex. för att föra in uppgifter om efterlysta eller eftersökta personer eller föremål. På migrationsområdet används SIS för att föra in så kallade SIS-spärrar för tredjelandsmedborgare som ska nekas tillträde till Schengen på grund av att de har ett återreseförbud, eller att en medlemsstat anser att tredjelandsmedborgaren utgör ett hot mot t.ex. allmän ordning och säkerhet. Sökningar och kontroll i SIS sker vid olika tillfällen: t.ex. när någon ansöker om Schengenvisering, innan ett uppehållstillstånd beviljas, vid gränskontroll och annan kontroll som verkställs av polismyndig- het eller tullmyndighet. SIS består dels av en central del, dels en nationell del som både är en spegling av centrala SIS och ett register där varje medlemsstat ansvarar för sina egna registreringar. I ansvarar Polismyndig- heten för den nationella delen av SIS. antogs tre nya EU-förordningar om SIS (SIS- förordningarna). Förordningarna ersätter EU:s nuvarande regelverk om SIS och innebär att en ny version av systemet ska tas i drift vid ett datum som kommissionen ska fastställa . Vissa bestämmelser i har börjat tillämpas redan innan den nya versionen av systemet tagits i full drift. Det gäller bl.a. ändringar i SIS bestämmelser om användningen av fotografier och fingeravtryck som har tillämpats . Med anledning av detta beslutade regeringen propositionen Ändrade bestämmelser om foto- grafier och fingeravtryck i SIS (prop. 2020/21:6). Riks- dagen beslutade att anta regeringens förslag (bet. 2020/21:JuU7, rskr. 2020/21:55). Lagändringarna trädde i kraft . I förhållande till den tidigare SIS-regleringen innebär de nya SIS- förordningarna bl.a. att SIS kommer att kunna användas för fler ända- mål än tidigare, att fler uppgifter kan registreras i SIS och att finger- avtryck i högre utsträckning ska kunna användas för att identifiera personer. införs nya funktioner för kontroll och uppfölj- ning av användningen av SIS för att ge ett bättre skydd för dem vars personuppgifter kommer att registreras i systemet. En av SIS-förordningarna är och rådets för- ordning (EU) 2018/1862 av om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på om- rådet polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut /533/RIF och om upphävande av och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut /261/EU (polisförordningen). Polisförord- ningen omfattar såväl personer som föremål och kännetecknande för förordningen är att det i regel är medlemsstaternas nationella regler som styr vilka registreringar som ska göras och om verkställighet av en begärd åtgärd kan beviljas. Genom polisförordningen förs nya typer av registreringar in i SIS. De nya registreringskategorierna gäller sår- bara personer som behöver hindras från att resa (kapitel VII i polis- förordningen), undersökningskontroller (kapitel IX i polisförord- ningen) och okända efterlysta personer som söks för identifiering (kapitel XI i polisförordningen). En annan SIS-förordning är och rådets för- ordning (EU) 2018/1860 av om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelands- medborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändande- förordningen). Genom återvändandeförordningen införs ett krav på medlemsstater att i SIS föra in registreringar om tredjelandsmed- borgare som är föremål för ett beslut om återvändande, dvs. för svensk del ett beslut om avvisning eller utvisning (artikel 3.1). Denna typ av SIS-spärr är ny och är tänkt att vara ett hjälpmedel för att kontrollera om skyldigheten att återvända har fullgjorts. En huvud- princip är att varje beslut om återvändande utan dröjsmål ska regi- streras i SIS som en registrering om återvändande. I registreringen ska det bland annat framgå om det finns ett beslut om återreseförbud. Den tredje SIS-förordningen är och rådets förordning (EU) 2018/1861 av om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (gränsförordningen). Gränsförord- ningen gäller, i likhet med återvändandeförordningen, sådana tredje- landsmedborgare som inte har rätt att vistas på medlemsstaternas territorium. Enligt artikel 24.1 i gränsförordningen finns det två huvudsituationer när en SIS-spärr om nekad inresa och vistelse ska föras in; dels när den berörda tredjelandsmedborgaren har ett åter- reseförbud, dels när personen bedöms utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten. Effekten av en sådan SIS-spärr är att den berörda tredjelandsmedbor- garen kommer att nekas inresa och vistelse inom Schengenområdet, i huvudsak i enlighet med andra EU-författningar. När en tredjelandsmedborgare som har ett beslut om återvändande sedan passerar Schengens yttre gränser ska SIS-registreringen om återvändande genast tas bort, och, i de fall beslutet åtföljs av ett åter- reseförbud, ersättas med en registrering om nekad inresa och vistelse enligt artikel 24.1 b i gränsförordningen. En tredjelandsmedborgare med rätt att bo och vistas i ett Schengen- land, eller som blir medborgare i sådan medlemsstat, ska inte ha en SIS-registrering om återvändande eller nekad inresa och vistelse (se bl.a. artikel 40.3 i gränsförordningen och artikel 14.2 i återvändande- förordningen). Genom artiklarna om samråd i gränsförordningen och iåtervändandeförordningen (artikel 27–30 respektive artikel 9–12) införs tydliga bestämmelser om hur medlemsstater ska agera när de uppmärksammar att andra medlemsstater har gjort en annan bedöm- ning i fråga om tredjelandsmedborgares rätt till uppehållstillstånd eller visering för längre vistelse inom Schengen.