sou · H9B375 · 2021-09-23 00:00:00 — 5§ andra och tredje styckena kommunallagen samt beslut om regler- ing av ett negativt balanskravsresultat enligt 11 kap. 12 och 13 §§ kom- munallagen. Det innebär att dessa beslut inte kan prövas utifrån grun- derna att rätt organ i en kommun eller en region har fattat beslutet och att ett beslut strider mot lag eller annan författning. Utredningen har övervägt om beslut att hänvisa till en stark finansiell ställning bör kunna prövas inom ramen för en fullständig laglighetsprövning, dvs. utifrån alla fyra prövningsgrunder i 13 kap. 8§ första stycket, eller om sådana beslut även fortsättningsvis ska vara undantagna från möjligheten till en sådan prövning. Motivet skulle liksom i tidigare förarbeten15 vara att dessa beslut inte kan 1996/97:52, s. 39. anses lämpade för att ligga till grund för en domstolsprövning efter- som det är fråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering av den lokala ekonomin och som därför bör av- göras inom ramen för det politiska systemet. Utredningen har i sina texter utvecklat en mer avgränsad beskriv- ning av begreppet stark finansiell ställning än vad som följer av dagens förarbeten, vilket skulle underlätta en domstolsprövning av beslut att anta en budget som inte är i balans eller att inte återställa ett negativt balanskravsresultat. Utredningen har emellertid kommit fram till att det i ett första skede inte är motiverat att föreslå att det undantag från laglighetsprövning som gäller för synnerliga skäl vid en laglighetsprövning ska tas bort för tillämpningen av stark finan- siell ställning. Det är dock viktigt att noga följa hur bestämmelserna om stark finansiell ställning tillämpas och om denna tillämpning blir alltför vidlyftig, införa en utvidgad möjlighet till laglighetsprövning i detta avseende. Användning av reserverade medel för att nå ett positivt balanskravsresultat Utredningens förslag innebär att kommunen eller regionen ur sin resultatreserv kan ta medel i anspråk för att upprätta en budget som är i balans. Således kan tidigare reserverade medel användas för att göra ett avsteg från balanskravet . Resultat- reserven (se avsnitt 6.5) syftar till att kommuner och regioner på för- hand ska kunna planera och reservera medel till kommande nöd- vändiga utgifter utan att behöva riskera att balanskravet inte uppnås. Reserven ska även kunna användas för att hantera oförutsedda intäkts- eller kostnadsvariationer som uppstår under innevarande år och där- för ska beslut om reservering av medel till eller ianspråktagande av medel ur resultatreserven fastställas i bokslutet. Utredningen föreslår att äldre bestämmelser om uttag ur en resultatutjämningsreserv ska kunna tillämpas av de kommuner och regioner som har reserverat medel i en sådan reserv (se avsnitt 6.6.2). Detta innebär att det kommer att vara möjligt att, med hänvisning till att medel tas från en resultatutjämningsreserv, upprätta en budget med ett positivt balanskravsresultat med hänvisning till konjunkturskäl. 6.4.3Undantag från kravet på att reglera negativa balanskravsresultat Utredningens förslag: Möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt balanskravresultat tas bort. Undantag från kravet på reglering av ett negativt balanskravs- resultat får göras om kommunen eller regionen har en stark finansiell ställning. Om det finns särskilda skäl får tiden för reglering av ett negativt balanskravsresultat förlängas från till de närmast följande sex åren. Reglering av ett negativt balanskravsresultat ska ske i budgeten senast det sjätte året då det negativa balanskravs- resultatet uppkom. Skälen för utredningens förslag Reglering av negativa balanskravsresultat I samband med upprättande av årsredovisningen beräknas ett balans- kravsresultat. Om balanskravsresultatet är negativt ska det regleras under de närmast följande tre åren (11 kap. 12 § första stycket kom- munallagen). Kravet på reglering innebär att en negativ förändring av det egna kapitalet ska återställas. Fullmäktige får dock besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl (11 kap. 13 § kommunallagen). Utredningen har uppmärksammat att det förekommer att kom- muner och regioner, med hänvisning till synnerliga skäl, väljer att inte alls återställa negativa balanskravsresultat i situationer där det är tveksamt om detta överensstämmer med lagstiftarens intentioner. En alltför generös användning av synnerliga skäl kan riskera att leda till att balanskravet inte fyller sin funktion och ekonomin urholkas. Huvudregeln är att negativa balanskravsresultat ska återställas . Utredningen anser att negativa balanskravsresultat som huvud- regel bör återställas oavsett vad de orsakats av. Därför föreslår utred- ningen att möjligheten att hänvisa till synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt balanskravsresultat tas bort. Undantagsmöjlighet för reglering av ett negativt balanskravsresultat vid stark finansiell ställning Ett exempel på vad som enligt förarbetena till dagens bestämmelse är att betrakta som ett synnerligt skäl för att inte återställa ett nega- tivt balanskravsresultat är om en kommun eller region har en stark finansiell ställning. Utredningen bedömer det inte som rimligt att kommuner och regioner som har en stark finansiell ställning löpande ska fortsätta att stärka sin ekonomiska ställning. Kommuner och re- gioner som har en stark finansiell ställning ska kunna använda viss del av eget kapital för att inte återställa ett negativ balanskravsresul- tat. Utredningen föreslår därför att fullmäktige ska kunna besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras med hänvisning till stark finansiell ställning (se avsnitt 6.4.2). Återställandetiden kan förlängas om det finns särskilda skäl För att bedriva en ekonomisk förvaltning i enlighet med god kom- munal hushållning är det av stor vikt att negativa balanskravsresultat som huvudregel återställs. Utredningen föreslår därför att möjlig- heten att åberopa synnerliga skäl för att inte återställa negativa balans- kravsresultat tas bort. Enligt utredningens mening innebär detta en klar skärpning av regelverket kring balanskravet jämfört med . Det kan dock finnas situationer då det uppkommer negativa balans- kravsresultat som inte kan anses rimliga att återställa . Exempel på sådana situationer är vid betydande och akuta ekono- miska problem i de kommunala företagen eller då kostnader uppstår vid större, mer genomgripande omstruktureringsåtgärder i verksam- heten eller i de kommunala företagen som inte är möjliga att hantera på bara . Vidare kan det vara oförutsedda, isolerade händelser som leder till stora ekonomiska problem vilka tar att komma tillrätta med. Utredningen föreslår därför att antalet år för återställande i undan- tagsfall ska kunna förlängas till när det finns särskilda skäl. Förslaget syftar till att i sådana situationer undvika kraftiga neddrag- ningar av den kommunala kärnverksamheten, som eventuellt skulle ha varit nödvändigt vid ett krav på återställande . Ett återställande av ett negativt balanskravsresultat bör dock ske . Att skjuta upp detta, trots att det finns möjlighet att helt eller delvis återställa ett negativt balanskravsresultat, kan inte anses vara förenligt med kravet på god hushållning. Till följd av att synnerliga skäl tas bort och att särskilda skäl en- dast får åberopas för händelser som uppstår under innevarande år uppstår en asymmetri mellan budget och bokslut. Lagstiftaren har tidigare tagit ställning till att en sådan asymmetri inte ska råda vad gäller synnerliga skäl, bl.a. för att undvika att orealistiska förslag till budget antas.16 Dagens ekonomiska situation är emellertid en annan än den som rådde inledning och det finns andra verk- tyg, däribland utredningens förslag om en resultatreserv, för att han- tera planerade underskott. Det finns därmed inte tillräckligt starka skäl till att det redan vid budgettillfället ska vara möjligt att hänvisa till särskilda skäl. Reglering av negativa balanskravsresultat och åtgärdsplan för reglering Enligt 11 kap. 12 § andra stycket kommunallagen ska fullmäktige anta en åtgärdsplan för hur regleringen av ett negativt balanskravs- resultat ska ske. Vidare framgår i tredje stycket i samma bestämmelse som reglering av negativa balanskravsresultat ska ske. Enligt 11 kap. 12 § tredje stycket ska beslut om reglering fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balans- kravsresultatet uppkom. Eftersom utredningen också föreslår att det, vid särskilda skäl, ska vara möjligt att reglera negativa balanskravsresultat behöver denna bestämmelse kompletteras. Utredningen föreslår där- för att ett tillägg införs om som reglering senast ska ske när en hänvisning till särskilda skäl har skett. Tillägget inne- bär att reglering av negativa balanskravsresultat ska ske i budgeten senast det sjätte året, om det finns särskilda skäl. Kravet på antagande av åtgärdsplan för reglering av negativa balans- kravsresultat kvarstår och kommer i och med bestämmelsens nya föreslagna utformning även att omfatta sådana situationer då sär- skilda skäl har åberopats för att förlänga återställandetiden för nega- tiva balanskravsresultat till . 2003/04:105, s. 19. 6.4.4Laglighetsprövning av särskilda skäl Utredningens bedömning: Hänvisning till särskilda skäl för en förlängd tid för reglering av ett negativt balanskravsresultat bör inte kunna prövas inom ramen för en fullständig laglighetspröv- ning. Skälen för utredningens bedömning: I 13 kap. 8 § första stycket kommunallagen framgår utifrån vilka prövningsgrunder ett överklagat beslut kan upphävas inom ramen för en laglighetsprövning. Enligt bestämmelsen ska ett överklagat beslut upphävas om; 1. det inte har kommit till på lagligt sätt, 2. beslutet rör något som inte är en ange- lägenhet för kommunen eller regionen, 3. det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller 4. beslutet annars strider mot lag eller annan författning. I 13 kap. 8 § andra stycket kommunallagen undantas vissa beslut från prövningsgrunderna i tredje och fjärde punkterna. Det gäller beslut om att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera budgeten enligt 11 kap. 5 § andra och tredje styckena kommunallagen samt beslut om reglering av ett negativt balanskravsresultat enligt 11 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen. Enligt äldre förarbeten kunde dessa beslut inte anses lämpade för att ligga till grund för en domstolsprövning eftersom det är fråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering av den lokala ekonomin. Därmed ansågs detta vara frågor som i stället borde avgöras inom ramen för det politiska systemet.17 Utredningen föreslår att möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att inte reglera negativa balanskravsresultat tas bort. I stället införs en möjlighet att, om det finns särskilda skäl, förlänga tiden för reglering av ett negativt balanskravsresultat upp till . På samma sätt som tidigare, avseende tillämpningen av synnerliga skäl, inne- fattar beslut om hänvisning till särskilda skäl lokala politiska bedöm- ningar. Därmed anser utredningen, utifrån vad som framhållits i tidi- gare lagstiftningsärenden, att beslut av detta slag endast bör kunna bli föremål för en begränsad laglighetsprövning. Detta innebär att så- dana beslut endast kan prövas utifrån prövningsgrunderna i 13 kap. 8 § första stycket 1 och 2 kommunallagen, dvs. om beslutet inte har 1996/97:52, s. 39. kommit till på lagligt sätt och om beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller regionen. Besluten kan dock inte prövas utifrån 13 kap. 8 § första stycket 3 och 4 kommunallagen, dvs. om det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller om beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Utredningens förslag: ska kompletteras med två nya justeringsposter som därmed inte ska beaktas vid beräkningen av årets resultat efter balanskravsjusteringar: –exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersätt- ningar –ökning eller minskning av pensionsförpliktelser till följd av ändring av livslängdsantaganden eller diskonteringsränta. Utredningens bedömning: Befintliga poster i balanskravsutred- ningen bör bli föremål för en särskild genomlysning. Skälen för utredningens förslag och bedömning Enligt 11 kap. 10 § LKBR ska förvaltningsberättelsen innehålla upp- lysningar om dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels balanskravsresultatet. Dessa upplysningar lämnas i form av en balans- kravsutredning. Vid beräkning och redovisning av resultat efter balans- kravsjusteringar ska årets resultat justeras för vissa poster som inte härrör från den egentliga verksamheten (se avsnitt 5.4.2). Efter juster- ing för förändring av resultatutjämningsreserven (resultatreserven enligt utredningens förslag) erhålls balanskravsresultatet. Det är viktigt att framhålla skillnaden mellan balanskravsresultatet och god hushållning. I god hushållning ingår det att beakta alla poster i resultaträkningen inklusive justerings- posterna i balanskravsutredningen, och dess påverkan på ekonomin på . Balanskravsresultatet ska spegla det lägsta godtagbara resultatet ett enskilt år. Negativa balanskravsresultat ska enligt utredningens förslag återställas. Vissa tillfälliga intäkter och kostnader som upp- står enskilda år och som inte ingår i den egentliga verksamheten bör inte ingå i balanskravsresultatet. Utredningen menar att dagens balans- kravsjusteringar dock endast fångar upp en del av dessa engångsposter. Som utredningen tidigare beskrivit finns det också vissa problem förknippade med några av balanskravsjusteringarna som att de t.ex. ger utrymme för tolkning och bedömning samt att de kan skapa utrymme för s.k. bokslutspolitik (se avsnitt 5.4.4). Därtill kommer, enligt vad utredningen erfarit, att synnerliga skäl i vissa fall har an- vänts för att hantera avvikande balanskravsresultat trots att de inte bottnar i en reell ekonomisk situation utan snarare har sin grund i den nuvarande utformningen av balanskravsutredningen. Utredningen har övervägt olika förslag till förändringar i balans- kravsutredningen för att möta problem som kommit till utredningens kännedom. Ett sådant problem är att årets resultat under ett enskilt år kan påverkas av tillfälliga, stora intäkter som delvis ska finansiera åtagan- den på betydligt , eller kostnader som inte är rimliga att hantera på bara utan att det kraftigt påverkar verksamheten. Utredningen anser att årets resultat efter balanskravsjusteringar inte ska spegla sådana tillfälliga ekonomiska händelser. Utredningen anser därför att det finns ett behov av att balanskravsutredningen kom- pletteras för att balanskravsresultatet ska fungera bättre för styrning. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att ytterligare två poster läggs till i balanskravsutredningen – dels en post avseende exploa- teringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersättningar dels ytterligare en post avseende beräkningsmässiga förändringar av pen- sionsskulden. Motivet till förslagen beskrivs nedan. Därutöver har utredningen i sina kontakter med företrädare för sektorn uppfattat att det även finns andra problem förknippade med nuvarande poster i balanskravsutredningen som handlar om hur balanskravsresultatet kan påverkas. Några exempel beskrivs sist i detta avsnitt. Dessa problem kan skapa oklarheter och snedvridna incita- ment i förvaltningen av ekonomin och behöver därför analyseras närmare. Det har emellertid inte funnits utrymme för detta inom ramen för utredningens arbete. Utredningen gör därför bedömningen att en grundlig genomlysning av främst befintliga poster i balanskravs- utredningen bör ske i särskild ordning, men att även balanskravs- utredningen i sin helhet behöver utvärderas. Genomlysningen bör ske både utifrån ett redovisningsperspektiv och ett ekonomistyrnings- perspektiv. Exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersättningar Förutom realisationsvinster från bl.a. fastighetsförsäljningar kan stora engångsintäkter uppstå i andra närstående affärshändelser, i synner- het inom exploateringsverksamheten. Det behöver inte nödvändigt- vis vara resultatet av en försäljning av en tillgång, utan kan i stället handla om en tillgång som ska ägas och förvaltas av kommunen eller regionen och där tillgången, eller ett bidrag till den, har erhållits som gåva, oftast som ett led i en större affärsuppgörelse. Exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersätt- ningar är medel från privata aktörer och fastighetsägare, vilka till stor del är avsedda för investeringar i anläggningar och fastigheter. Dessa intäkter är ofta stora och stärker ekonomin märkbart – men bara tillfälligt. ska intäkterna finansiera investeringar i anlägg- ningar som är förenade med ett framtida åtagande i form av drifts- och underhållskostnader. Det finns en risk för att den tillfälliga in- täkten kortsiktigt används till den löpande verksamheten vilket inte kan anses vara en god hushållning. I RKR:s rekommendation18 görs skillnad på offentliga och privata bidrag samt om intäkten är förenad med formella villkor avseende prestation eller andra restriktioner för när bidraget kan användas. Detta gör att vissa bidrag kan periodiseras i takt med att prestationen utförs medan andra inte kan det. I det senare fallet kan det således leda till stora engångsintäkter som därigenom inte kan matchas mot motsvarande kostnader . En hel del synpunkter har framförts på rekommendationen från RKR och dess konsekvenser, exempelvis i en skrivelse till Finansdepartementet.19 Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det ska göras en justering i balanskravsutredningen på så sätt att intäkten från de bi- drag som enligt RKR:s rekommendation ska intäktsföras direkt i sin helhet, inte ska beaktas vid beräkningen av årets resultat efter 18RKR:s rekommendation R2 Intäkter (). 19Dnr Fi 2020/00167/K. Förslaget löser visserligen inte problemet med en matchning mellan intäkter och kostnader över tiden, i enlighet med det önskemål som har framförts i skrivelsen, men syftar till att skydda engångsintäkter från kortsiktig konsumtion. Innan exploateringsbidrag, investeringsbidrag och gatukostnads- ersättningar tas upp i balanskravsutredningen kan det dock i en del fall finnas anledning att räkna bort vissa kostnader. Det kan gälla kostnader som har en direkt koppling till den aktuella intäkten och som uppstår som intäkten, dvs. sådana kostnader som är en förutsättning för den aktuella intäkten men som inte tillför ett bestående värde. Exempel på kostnader som kan övervägas är t.ex. nedskrivning av det bokförda värdet på den fastighet som ett exploa- teringsbidrag avser eller egna engångskostnader för markberedning, bl.a. sanering och rivning på den berörda fastigheten eller anlägg- ningen. En förutsättning bör dock vara att de aktuella kostnaderna inte ska aktiveras och skrivas av . Vilka intäkter som ska inrymmas i justeringsposten för exploaterings- bidrag, investeringsbidrag och gatukostnadsersättningar och vilka kostnader som får exkluderas kan enligt utredningen vara en lämplig fråga för det normgivande organet på området, dvs. RKR, att ta ställ- ning till. Enligt utredningen kan det också vara lämpligt att en kommun eller region som använder den nya balanskravsjusteringen, tar ställning till hur de aktuella intäkterna kan antas påverka ekono- min på lång sikt i de mål och riktlinjer som anges i det föreslagna programmet för god hushållning. Förändring av beräkningsförutsättningar för pensionsåtaganden Ändrade livslängdsantaganden eller ändrad diskonteringsränta kan få stor påverkan på kommuners och regioners resultat enskilda år. Den redovisade pensionsskuldens storlek gör att även mindre änd- ringar av beräkningsantaganden kan ge betydande påverkan på resul- tatet.20 20Vid beslut om förändrade beräkningsantaganden påverkas värderingen av pensionsskulden. Exempelvis får ett antagande om att den förväntade livslängden ökar, till följd att summan av de framtida pensionsutbetalningarna kommer att öka, vilket i sin tur leder till att den beräk- nade storleken på kommunernas och regionernas pensionsskuld ökar. Det kan vara svårt för kommuner och regioner att hantera en sådan effekt av förändrade beräkningsantaganden, inom ramen för balanskravet, så som exempelvis då RIPS-räntan sänktes. var återigen en sådan händelse aktuell genom en förändring av livslängsantagandena. Enligt SKR:s preliminära bedöm- ning kommer det att påverka sektorn negativt med sammanlagt , varav cirka hälften är resultatpåverkande.21 Vid de tidigare tillfällena åberopade vissa kommuner och regioner synner- liga skäl för att inte behöva återställa den påverkan på balanskravs- resultatet som förändringen innebar. Utredningen föreslår att balanskravsutredningen kompletteras med en ny justeringspost avseende ökning eller minskning av pen- sionsförpliktelser till följd av ändring av livslängdsantaganden eller diskonteringsränta. Den föreslagna balanskravsjusteringen ska er- sätta behovet av att i dessa situationer åberopa synnerliga skäl för att inte återställa ett negativt balanskravsresultat. Genom att undanta förändringen av beräkningsantaganden för pensionsskulden i balans- kravsutredningen redovisas tydligt den resultatpåverkan den får ett enskilt år. Ett återställande av ett negativt balanskravsresultat, till följd av den föreslagna nya balanskravsjusteringen, kan behöva ske vilket kan beaktas i mål och riktlinjer inom programmet för god hushållning och i budgeten . Räntebanan kan i normalfallet förväntas uppvisa ett cykliskt mönster med en serie efter varandra påföljande höjningar , som tillsammans ackumulerar en mycket stor resultatpåverkan, för att därefter följas av en motsvarande serie av sänkningar med motsatt effekt. Följer denna bana en normal konjunkturcykel skulle det krävas upp till för att resultatutjämna effekterna av ränte- förändringarna. I stället för att hantera detta inom den nuvarande återställandetiden som medges i bestämmelsen om reglering av negativa balanskravsresultat behöver det beaktas i det längre tids- perspektiv som programmet för god hushållning om- fattar. Den förlängda återställandetid vid särskilda skäl som utredningen föreslår bör främst gälla andra, större resultatpåverkande händelser av engångskaraktär. En större positiv resultatpåverkan vid en räntehöjning behöver också hanteras och skyddas från kortsiktig konsumtion på det sätt som balanskravsjusteringen åstadkommer. 21SKR (2021e). Sammanfattning av de föreslagna balanskravsjusteringarnas påverkan på balanskravsutredningen Balanskravsjusteringar görs genom att följande uppgifter inte beak- tas vid beräkningen av årets resultat: 1.Realisationsvinster som inte står i överensstämmelse med god kom- munal hushållning, 2.realisationsförluster till följd av försäljning som står i överens- stämmelse med god hushållning, 3.orealiserade vinster och förluster i värdepapper, 4.återföring av orealiserade vinster och förluster i värdepapper, 5.exploateringsbidrag, gatukostnadsersättning och investerings- bidrag, 6.ökning eller minskning av pensionsförpliktelser till följd av änd- ring av livslängdsantaganden eller diskonteringsränta. Behov av genomlysning av vissa problem med balanskravsutredningen Vissa kommuner och regioner kan ha en situation där en hög och rela- tivt jämn avkastning från medelsförvaltningen utgör en betydande del av de återkommande intäkterna, då placeringarnas storlek gör att värdeökningen kan vara en finansieringskälla för delar av den löpande verksamheten. Ofta är placeringsportföljen dessutom specifikt av- sedd för att finansiera pensionsutbetalningarna. Som nämns ovan finns vissa ytterligare problem som skapar in- citament till åtgärder som påverkar balanskravsresultatet men där ut- redningen inte haft möjlighet att föreslå en lösning utan i stället för- ordar en särskild genomlysning. Här görs en kort beskrivning av dessa problem.