sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Utredningen bedömde sammantaget att och därför bör få en möjlighet att omhänderta en utlän- nings pass eller andra identitetshandlingar även i samband med en inre utlänningskontroll, när denne vistas i landet utan uppehållstill- stånd och det inte framkommer att han eller hon har rätt att vistas här på någon annan grund än att han eller hon har ansökt om uppe- hållstillstånd (t.ex. på grund av en giltig visering eller uppehållsrätt). föreslog därför att det skulle införas en ny bestämmelse i 9 kap. utlänningslagen av innebörden att Polismyn- digheten eller , om det i samband med en kontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i eller om det råder oklarhet om utlänningens iden- titet, bör få ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshand- lingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Om det senare skulle framkomma att utlänningen har uppehållstillstånd i eller har rätt att vistas i landet på en annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, skulle handlingarna enligt förslaget återlämnas till honom eller henne, om inte särskilda skäl talar mot det. De föreslagna åtgärderna kunde enligt utredningens bedömning förväntas underlätta verkställigheten av avlägsnandebeslut genom att minska antalet fall då nya identitets- och resehandlingar måste inför- skaffas. Detta förväntades i sin tur medföra såväl kortare handlägg- ningstider för verkställighetsärenden som betydande kostnadsbespar- ingar. En del av de av utredningen framförda förslagen har lett till lag- ändringar som trätt i kraft . Ändringarna har bl.a. med- fört att och har fått möjlighet att vid en inre utlänningskontroll fotografera en utlänning samt ta hans eller hennes fingeravtryck (9 kap. 8 § första stycket 4 utlännings- Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Vidare har vissa nya bestämmelser rörande resedokument och främlingspass införts. Förslagen som avsåg eftersökning och omhän- dertagande av dokument har dock inte lett till någon ändrad lagstift- ning. Förslagen bereds fortsatt i . ser ett behov av att effektivisera möjligheterna till kontroll av vistelserätten. kontrolleras rätten till inresa, och där- igenom rätten till vistelse, i första hand vid de yttre gränskontrollerna och vid de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns. Dessa återinförda gränskontroller vid inre gräns har visat sig vara ett viktigt verktyg både i den verksamhet som syftar till att kontrollera personers rätt till vistelse i landet och i den brottsbekämpande verk- samheten. Statistiken från gjorda kontroller visar att den Schengen- interna trafiken innehåller ett visst, inte obetydligt, flöde av personer som saknar rätt att vistas i Schengenområdet eller i . De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns kan i viss mån antas ha påverkat behovet av att utföra inre utlänningskontroller, främst utifrån att de kan förmodas ha en avskräckande effekt på irreguljär migration och illegala gränspassager. ser dock ett behov av att få bättre förutsättningar att utföra inre utlän- ningskontroller – ett behov som skulle öka markant om de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns upphörde. De inre utlänningskontrollerna enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen anses inte utgöra ett tillräckligt effektivt verktyg så som regelverket är utformat. Skälet till detta är bl.a. att saknar relevanta befogenheter i samband med kontrollerna och att kontroller endast får göras om det finns grundad anledning att anta att utlän- ningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller det annars finns särskild anledning till kontroll. De angivna förutsättningarna för att utföra inre utlänningskontroller bedöms hindra mer selektiva kon- troller och stickprovskontroller. ser ett behov av att ha befogenhet att kunna stoppa och kontrollera inte bara enstaka personer baserat på miss- tanke utan även ett antal individer i t.ex. ett passagerarflöde i ankom- mande eller avgående trafik från andra Schengenländer där flighten Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt bedömts vara en s.k. riskflight. Detta i syfte att i gränsnära områden få till en effektivare kontroll av rätten till vistelse. Kontrollerna skulle bidra till att minska illegala vistelser inom landet, men i förlängningen även kunna bidra till att förebygga, förhindra och upptäcka samt ut- reda och lagföra gränsöverskridande brottslighet. har även ett behov av att – i syfte att bekämpa olovlig vistelse – ha tillgång till en lagreglering som stödjer stickprovs- kontroller i gränsnära områden. Dessa bör utföras systematiskt, i be- tydelsen att de bör utföras utifrån väl definierade begränsningar av på vilket sätt och i vilken omfattning kontroller får ske. Genom stick- provskontrollerna skulle kunna upptäcka nya möns- ter och trender samt ges möjlighet att verifiera eller falsifiera antag- anden som ligger till grund för inre utlänningskontroller som bygger på underrättelser och framarbetade profiler. Genom detta skulle kon- trollerna av vistelserätten effektiviseras. Kontrollerna skulle även som en biprodukt kunna bidra med underlag till brottsbekämpningen. De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns visar att effektiviteten av kontrollverksamheten påtagligt har höjts när mer selektiva kontroller och stickprovskontroller har kunnat genomföras. Sådana gränskontroller utförs dock inte regelmässigt vid alla de platser där polisen har rätt att genomföra dem utan andelen personer som kontrolleras och hur kontrollerna genomförs varierar, till skillnad från vad som gäller vid de yttre gränskontrollerna. genomför en kontinuerlig riskanalys och bedöm- ning av situationen vid de inre gränserna mot andra Schengenstater för att möta hoten mot den allmänna ordningen och den inre säker- heten. Det är med stöd av en sådan analys som av- gör vilka platser som ska omfattas av den tillfälligt återinförda gräns- kontrollen vid inre gräns. Därefter är det regioner som planerar när och hur kontrollerna ska genomföras. Ett tydligt resultat med hög träffprocent vid genomförande av kontrollerna har uppnåtts. I den situationen att de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns åter upphävs ser därmed ett behov av mot- svarande möjligheter att arbeta selektivt och med stickprovskontroller för att kontrollen över vilka personer som befinner sig i landet ska kunna fortsätta att vara effektiv. Som framgår av den delen av behovsbeskrivningen som rör möj- ligheterna till kamerabevakning kan ett intensifierat arbete med inre Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt utlänningskontroller också utgöra ett betydelsefullt verktyg i kampen mot det växande problemet med illegal arbetskraft (se avsnitt 11.3.1). har också framfört ett behov av att vid sådana stickprovskontroller eller selektiva kontroller – liksom vid de inre utlänningskontroller som sker enligt nuvarande lagstiftning – ha be- fogenhet att genomföra husrannsakan i fordon, genomsöka bagage och kroppsvisitera personer för att eftersöka uppgifter och identitets- handlingar som är av relevans för kontrollen av vistelserätten. Det har också framförts ett behov av att det vid en inre utlänningskontroll ges möjlighet att omhänderta handlingar. nämnda behov är tidigare framförda till Återvändandeutred- ningen och utredda, se betänkande Klar- lagd identitet (SOU 2017:93). förslag i dessa delar har dock ännu inte lett till några författningsändringar. Förslagen bereds fortsatt i . Enligt kvarstår behoven i hela landet och det anges vara angeläget att ändringar kommer till stånd. har framfört att utökade befogenheter av nu redovisat slag skulle medföra flera vinster. Förutom att effektivisera de inre utlänningskontrollerna skulle det också bidra till att fler identitets- dokument framkommer och fler identiteter kan klarläggas, vilket i sin tur skulle effektivisera polisens arbete med verkställighet av av- visnings- och utvisningsbeslut. läggs stora resurser på att fastställa identiteten av en utlän- ning som fått ett avlägsnandebeslut9. För att kunna verkställa det beslutet måste man i de allra flesta fall få fram identiteten samt en identitetshandling (oftast en passhandling). förut- ser också att nämnda befogenheter skulle kunna bidra till den brotts- utredande verksamheten, t.ex. skulle hälerier och tillgreppsbrott, som kan vara vanligt förekommande i de gränsnära områdena, kunna upp- dagas. ska enligt 9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen medverka i verksamhet med inre utlänningskon- troller genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. 9Med avlägsnandebeslut avses här beslut om avvisning, utvisning och överföring. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt ningen får utföra dessa kontroller på personer i sjötrafiken. Att kon- trollerna även kan ske i anslutning till sjötrafiken innebär att myn- digheten kan utföra kontroller exempelvis när en båt påträffas för ankar eller där de personer som ska kontrolleras befinner sig i land på en ö, i en hamn eller vistas ombord på ett fartyg eller en båt eller i direkt anslutning till en hamn. Situationen ska dock vara sådan att det typiskt sett finns ett samband med sjötrafiken och det ska framstå som mer naturligt att myndigheten agerar som ett led i sin övervakning av sjötrafiken än att polisen tillkallas för att genomföra kontrollen.10 Även i annat fall får biträda vid inre utlänningskontroll, dvs. oavsett var en sådan kontroll äger rum (9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen). Om det vid en kontroll som utför uppstår fråge- tecken kring den kontrollerade personens identitet eller rätt till vis- telse överlämnas ärendet till . ska således medverka i kon- trollverksamhet genom att utföra inre utlänningskontroller av och i anslutning till sjötrafiken, vilket innefattar vissa områden som här benämns som gränsnära områden. I den mån förutsättningarna för de inre utlänningskontrollerna ändras eller ges ut- ökade befogenheter i samband med sådana kontroller är det viktigt att överväga om motsvarande behov finns gällande . Detta för att även fortsättningsvis ska kunna effek- tivt medverka i kontrollverksamhet genom kon- troll av och i anslutning till sjötrafiken. 19.4Utredningens bedömningar och överväganden 19.4.1Räckvidden av 9 kap. 9 § utlänningslagen I avsnitt 19.2 har vi redogjort närmare för hur bestämmelsen i 9 kap. 9 § utlänningslagen tolkas och tillämpas. Av den redogörelsen fram- går att varken lagtexten i sig eller dess förarbeten ger någon klar väg- ledning i fråga om vad som menas med rekvisiten grundad anledning att anta eller särskild anledning till kontroll. Som framgått tycks det inte heller i övrigt råda någon enighet kring innebörden av de rekvisit 1999/2000:64 s. 180 f. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt som formulerar förutsättningarna för att vidta en inre utlännings- kontroll. Vad gäller rekvisitet ”annars finns särskild anledning till kontroll” har bestämmelsen i denna del kommit att tillämpas i första hand för att utföra inre utlänningskontroller i situationer där polisen av andra skäl kontrollerar en person, t.ex. i samband med trafikkontroller eller frihetsberövanden. Att det förhåller sig så framgår bl.a. av Rikspolis- styrelsens föreskrifter och allmänna råd. En sådan tillämpning har också ett visst, om än vagt, stöd i förarbetena till bestämmelsen. När det gäller möjligheten att med stöd av 9 kap. 9 § utlännings- lagen utföra det vi i detta betänkande kallar för selektiva kontroller finns det skäl att göra skillnad på sådana selektiva kontroller som grundar sig på en särskild individbaserad riskprofil och sådana som sker på grundval av andra profiler, t.ex. baserade på fordon av ett visst slag eller från ett visst land, vissa högrisklinjer i färje- eller flyg- trafiken (risktransporter), eller underrättelser och allmän erfarenhet om exempelvis vid vilka tider och platser förekomsten av intressanta kontrollobjekt är särskilt hög. I det förstnämnda fallet kan exempelvis en välgrundad profil base- rad på underrättelser motivera en kontroll av en person som stäm- mer in på profilen. Profilen kan då i sig, eller tillsammans med andra omständigheter, medföra att det finns grundad anledning att anta att personen saknar vistelserätt i landet. Kontrollen är selektiv i bemärk- elsen att urvalet sker utifrån en viss bestämd krets av personer och kan träffa alla som stämmer in på profilen oavsett personens bete- ende i övrigt. Den nu diskuterade typen av kontroller är enligt vår uppfattning möjliga redan med stöd av befintlig lagstiftning (grundad anledning att anta). Att lagstiftningen också tillämpas på det sättet framgår av 5 § andra stycket ovan nämnda föreskrifter och allmänna råd och av vad som framkommit i den tidigare nämnda till- synsrapporten. Av rapporten framgår också att denna typ av kontroll- metod använts just i vissa gränsnära områden. Inre utlänningskontroller kan således användas i gräns- nära områden, precis som i övriga delar av landet, för att i viss mån kompensera frånvaron av gränskontroller vid den inre gränsen. Även om det kan förutsättas att de profiler myndigheterna gör sitt urval ifrån i gränsnära områden kan bygga på andra kriterier än på andra platser i landet är syftet med kontrollen att kontrollera rätten till Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt vistelse och förutsättningarna för kontroll är desamma som i övriga landet. Kontrollerna kan därför inte anses stå i strid med principen om fri rörlighet eller förbudet mot gränskontroll. Den andra typen av selektiva kontroller som vi avser här är de där urvalet sker på grundval av mer allmänt hållna kriterier relaterade till tid och plats, risktransporter eller liknande. Sådana kontroller förut- sätter inte alltid att varje person eller transportmedel som tas ut för kontroll närmare stämmer in på någon viss profil utan kan utföras mer slumpmässigt inom ramen för de uppsatta kriterierna (selektiva stickprovskontroller). Kontrollerna är dock inte helt slumpmässiga och måste alltid baseras på faktiska omständigheter. Det kan vara fråga om att en myndighet har information om att det förekommer irreguljär migration, exempelvis att det sker transporter av personer som avser att arbeta i landet utan vederbörliga tillstånd, vid vissa tid- punkter på en viss plats. Kontroller kan då utföras på samtliga, eller en del av de personer som passerar platsen vid den aktuella tiden. Det kan också vara fråga om att underrättelser tyder på att människo- smuggling i stor utsträckning sker i mindre lastbilar registrerade i något visst land. Samtliga, eller en del, av de fordon som passar in på informationen som passerar platsen kan då tas ut för genomförande av kontroll. Denna typ av selektiva kontroller och selektiva stickprovskontroller är enligt utredningens bedömning inte möjliga att utföra med stöd av 9 § utlänningslagen enligt dagens regelverk. Att säga att under- rättelseinformation av det slaget skulle utgöra särskild anledning till kontroll framstår som en allt för extensiv tolkning av bestämmelsen. Representanter för har till utredningen framfört att bestämmelsen också i den operativa verksamheten tolkas så att selektiva kontroller av detta slag inte är förenliga med dagens regel- verk. I den mån underrättelseuppgifter och annan information utgör underlag för inre utlänningskontroller förutsätts alltså att infor- mationen är mer individkopplad och ger grundad anledning att anta att just den kontrollerade individen saknar rätt att uppehålla sig i landet, t.ex. genom att passa in på en viss profil. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Utredningens bedömning: Den av utredningen gjorda kartlägg- ningen och behovsanalysen visar att det finns ett behov av utvid- gade möjligheter att utföra inre utlänningskontroller i gränsnära områden, liksom ett behov av att i samband med sådana kontroller ha utvidgade befogenheter i fråga om att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar. Som tidigare anförts har efter beslut av regeringen haft en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna, dvs. vid gränsen mellan och andra Schengenländer. Regeringen har således bedömt att andra åtgärder inte är tillräckliga för att säkerställa den allmänna ordningen och den inre säkerheten i . Gränskontrollerna har bedömts kunna bidra bl.a. till att upptäcka hot från potentiella gärningsmän och förhindra terrorattentat. utförs alltså gränskontroller i enlighet med EU:s gränskodex även vid ett flertal inre gränser. Återinförandet av gränskontroller vid den inre gränsen är avsett att vara tillfälligt och medlemsländerna har av Europeiska kommis- sionen uppmanats att ge företräde åt intensifierade polisiära åtgärder enligt inhemsk rätt även i gränsområden, framför att införa eller för- länga sådana kontroller (se mer om dessa rekommendationer i av- snitt 3.5). I har regeringen och dock inte funnit sig ha några tillräckligt goda alternativa verktyg för att anse det godtagbart att upphöra med de tillfälligt återinförda gränskontrol- lerna vid inre gräns. Regeringen har i utredningsdirektiven gett uttryck för att de senaste årens erfarenheter talar för att inte har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden. Att det förhåller sig så i fråga om möjligheterna till kontroll av utlänningars vistelse- rätt framgår också av den kartläggning som utredningen gjort. Enligt riskbedömningar som redovisats i tidi- gare avsnitt fortsätter de irreguljära rörelserna in över Schengen- områdets yttre gränser alltjämt, främst till , och , och så gör även de sekundära rörelserna inom området. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Dessa sekundära rörelser har bl.a. som destinationsland, men anges också utgöra ett transitland i flödet av irreguljär migra- tion. Sammantaget gör bedömningen att utfallet av genomförda kontroller visar att ett stort antal irreguljära migranter, människosmugglare och personer i särskilt utsatta grupper, men även återvändande utländska stridande från krigsdrabbade områden, har goda möjligheter att ta sig till utan att riskera att upptäckas. Statistik från de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns visar också att kontrollerna leder till ett relativt stort antal åtgärder, framför allt bestående i nekad inresa. –rapporterades 3 103 åtgärder avse- ende nekad inresa och –var siffran 1 942 (se avsnitt 12.7). Det förekommer alltså ett mer eller mindre flöde in i via de Schengeninterna gränserna av personer som saknar rätt att resa in i och vistas här. Här kan också påpekas att de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns endast utförs på en del platser i landet och inte träffar samtliga resenärer på samma sätt som de yttre gränskontrollerna. Det kan därför antas att det finns ett för- hållandevis stort mörkertal gällande olovliga gränspassager. Det är dock i princip omöjligt att uppskatta hur stort mörkertalet är. Det framgår vidare av statistik rörande verk- ställighetsärenden att antalet ärenden med efterlysta personer, alltså personer som har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut men undan- drar sig verkställighet, ligger på runt 12 000 ärenden. För det fall att de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns skulle upphöra återstår i huvudsak gränskontrollerna vid yttre gräns och de inre utlänningskontrollerna som verktyg i arbetet med att kontrollera utländska medborgares rätt att vistas i . Som även lyfte fram kan en intensifierad verksamhet med inre utlänningskontroller fungera som en kompen- satorisk åtgärd i avsaknad av gränskontroll vid den inre gränsen. De inre utlänningskontrollerna är viktiga för att kunna upp- rätthålla efterlevnaden av reglerna för rätten till vistelse i landet. De inre utlänningskontrollerna kan vidare i förlängningen medverka till att förhindra, bekämpa eller avslöja terrorism eller annan grov brottslig- het, t.ex. grova våldsbrott, ekonomisk brottslighet, narkotikabrotts- lighet, prostitution eller människohandel. Sådan brottslighet eller verksamhet har inte sällan förgreningar utomlands. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt som ligger till grund för den lägesbild som beskrivits i avsnitt 12 fram- går också att personer som saknar rätt att uppehålla sig i landet i stor utsträckning på olika sätt involveras i eller faller offer för organiserad kriminalitet. Som vi även nämnt tidigare och som framgår av den redovisade lägesbilden medför den organiserade brottsligheten inte bara konse- kvenser för enskilda drabbade individer utan påverkar olika delar av samhällssystemet i stort. Ett område som drabbas är arbetsmarknaden. Det framgår att det förekommer människohandel för tvångsarbete, liksom handel och fusk med bl.a. arbetstillstånd. har uppgett att det förekommer mer eller mindre organiserad trafik in i landet med personer som har för avsikt att arbeta och uppehålla sig i landet utan erforderliga tillstånd. Sådan verksamhet skadar inte bara den enskilde individen som tvingas till arbete under dåliga och olagliga förhållanden, utan bidrar också till en snedvriden konkurrens och utgör således ett hot mot den legala arbetsmarknaden. Regeringen har vidtagit flera åtgärder och lag- ändringar i syfte att försvåra för kriminella aktörer att få fäste på den svenska arbetsmarknaden. Exempelvis har fått större befogenheter att kontrollera att arbetsgivare inte har anställda som saknar rätt att vistas eller arbete i i branscher där proble- men med illegal arbetskraft är stora (9 kap. 14–16 §§ utlänningslagen). Vidare har det nya brottet människoexploatering införts för att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete (se 4 kap. 1 b § ). Regeringen har också tidigare gett i upp- drag åt ett antal myndigheter, däribland , Polismyn- digheten och , att –2020 tillsammans utveckla arbetssätt för myndighetsgemensamma kontroller för att stoppa fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. En utredning är vidare tillsatt att genomföra en omfattande över- syn av regelverket för arbetskraftsinvandring. Utredningen har fokus på åtgärder för att motverka missbruk, bl.a. kopplat till handel med arbetstillstånd och organiserat missbruk av reglerna för arbetskrafts- invandring. Uppdraget ska slutredovisas i november 2021.11 Arbetet mot arbetslivskriminalitet har således varit och är fortsatt prioriterat. Ett viktigt verktyg i arbetet med att bekämpa arbetslivskriminali- tet är de arbetsplatsinspektioner med inre utlänningskontroller som Åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt har rätt att genomföra. Det är visserligen inte alltid så att den som saknar arbetstillstånd också saknar rätt att vistas här i landet. Det är inte heller alltid så att den som vid en arbetsplats- inspektion visar sig sakna vistelserätt och arbetstillstånd saknat sådan rätt redan vid inresan. Det är dock erfarenhet att det förekommer, mer eller mindre organiserat, att personer reser in i landet enbart i syfte att arbeta här utan de tillstånd som krävs. De saknar andra, legitima syften att uppehålla sig här samt visering eller uppehållstillstånd alternativt uppehållsrätt. Redan vid inresan saknar dessa personer således rätt till vistelse. Det har exempelvis framkom- mit att kan det finnas platser i närheten av t.ex. flygplatser och hamnar som fungerar som pick-up platser för illegal arbetskraft. Utredningens uppfattning är mot den bakgrunden att en intensi- fierad kontrollverksamhet i anslutning till gränsen även skulle kunna ha en störande påverkan på arbetslivskriminaliteten. Vid utökade inre utlänningskontroller kan myndigheterna också, vilket även fört fram, få information som kan vara till nytta i underrättelseverksamheten och vid olika former av spaning som polisen utför.