sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Som utred- ningen har angett inledningsvis i detta kapitel (avsnitt 10.1), bör det övergripande syftet med gårdsförsäljning i vara att stärka besöksnäringen, och dryckesproduktionen som en del i den, inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik. Även om stärkt besöksnäring ofta lyfts fram som ett medel för att utveckla landsbygden, är besöksnäringen givetvis viktig även för mer tätbebyggda delar av . Skulle då den tillgänglighetsbegränsning som ett krav om egen råvaruproduktion innebär, vara nödvändig ur ett folkhälsoperspek- tiv? Den folkhälsoanalys som utredningen har uppdragit åt att utföra visar att gårdsförsäljning även utan ett krav om egen råva- ruproduktion kommer att vara mycket begränsad. Med de föreslagna villkoren som styr bl.a. försäljningstider, priser och tillåtna kvantite- ter, samt med krav på att försäljning endast får ske i anslutning till ett studiebesök eller föreläsning mot betalning, uppskattar att gårdsförsäljning kommer att uppgå till av den totala an- skaffningen av alkohol 2025 (se bilaga 4). Med ett antagande om att av gårdsförsäljningen kommer att ersätta köp som annars skulle göras på exempelvis Systembolaget eller restaurang, vilket har bedömt vara rimligt, skulle de alkoholrelaterade skadorna och dödsfallen därmed öka . Med en sådan s.k. substitutionsgrad om enbart beräknas ska- dorna och dödsfallen öka . Varje ökning av alko- holrelaterade skador är naturligtvis negativ. Den ökning av skador och dödsfall som har räknat fram som följd av gårdsförsälj- ning får dock betraktas som ytterst begränsad. Även med den högsta skattade ökningen av dödsfall enligt Swecos analys, som utgår från substitutionsgrad och metodiken från Stockwell (2017), är ökningen mindre än en tiondel av standardavvikelsen för antalet dödsfall mellan 2000–202017. T.o.m. vid en sådan överskattning av antalet dödsfall till följd av gårdsförsäljning skulle ökningen alltså Detta index är dessutom lågt i jämförelse med skattningarna får fram med hjälp av metodiken från Stockwell (2017), vilket används ovan. Detta överdriver ytterligare effekten på alkoholrelaterade dödsfall. Jämför vi i stället de värden som får fram utifrån metodik handlar det om 6,58 dödsfall (sub- stitutionseffekt) relaterat till standardavvikelsen om 96,43, vilket blir ungefär en femtondel. Enligt dödsfallsindex har det i genomsnitt dött 2000 personer mellan 2000–2020 till följd av alkohol, och även om antalet varierar mellan åren uppvisar statistiken inga långsiktiga tendenser att öka eller minska. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker svårligen gå att urskilja från den årliga variationen, och bör därmed anses sakna en märkbar effekt på antalet dödsfall till följd av alkohol. Gårdsförsäljningens omfattning kommer också vara mycket be- gränsad i förhållande till Systembolagets försäljning. Räknat i ren alkohol skulle de volymer som enligt kommer att säljas genom gårdsförsäljning 2025, att motsvara av System- bolagets försäljning 2019.18 Även i förhållande till den svenska pro- duktionen av alkoholdrycker kommer det vara mycket begränsade volymer som säljs via gårdsförsäljning. Inom respektive dryckes- kategori skulle gårdsförsäljningen motsvara av den svenska tillverkningen av starköl, av sprittillverkningen samt av tillverkning av vin och andra jästa drycker. Finns då några andra folkhälsopolitiska skäl som talar för ett be- hov av att ställa krav som knyter gårdsförsäljning till landsbygden? har i sin analys av folkhälsoeffekterna påpekat att gårdsför- säljning i tätort skulle öka den fysiska tillgängligheten på ett annat sätt än om den enbart var tillåten på landsbygden. Utöver att flera tillverkare i så fall ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning, innebär gårdsförsäljning i städer en ökad fysisk närhet till en större del av befolkningen. Trots kraven om att genomgå ett studiebesök eller en föreläsning i samband med köpet, är det inte osannolikt att tröskeln för att besöka en tillverkningsplats kan vara lägre i städer än på lands- bygden. Detta har dock tagits i beaktande vid beräkningen av siff- rorna ovan. Det kan vidare konstateras att tillgängligheten till alko- holdrycker är hög i städerna. Att köpa alkoholdrycker genom gårdsförsäljning kommer att vara både dyrare och svårare än att köpa motsvarande drycker på Systembolaget. Det ökade intresse för alkoholhaltiga drycker som gårdsförsäljning eventuellt kan bidra till, behöver inte heller nödvändigtvis leda till ökad konsumtion. Kopplingen till tillverkningsplatsen och besöksarrangemanget torde stimulera intresset för råvaror, miljö, tillverkningsmetodik, smaker- na, kombinationen med mat, lokala hantverket och kvaliteten i själva drycken snarare än stora kvantiteter och hög alkoholhalt. Samman- taget ser inte utredningen att det ur ett folkhälsoperspektiv finns något behov av att begränsa gårdsförsäljning till att bara vara tillåten om råvaran är egen- eller lokalt producerad. 18Gårdsförsäljning av vin skulle enligt dessa beräkningar uppgå till av System- bolagets försäljning av motsvarande kategori, spritdryck till , starköl till samt cider och andra jästa drycker till . Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Begreppet gårdsförsäljning för tankarna till en verksamhet på lands- bygden. Att knyta gårdsförsäljning till landsbygden skulle innebära en tillgänglighetsbegränsning i jämförelse med att tillåta gårdsför- säljning även i större tätorter. kan konstateras att en sådan begränsning skulle minska de näringsmässiga vinsterna med gårds- försäljning och innebära att en relativt stor andel tillverkare av fram- för allt öl, cider och spritdrycker exkluderas. Det skulle också inne- bära en konkurrenssnedvridning som kan ifrågasättas, om det inte finns starkt vägande skäl som talar för en sådan begränsning. Det är inte heller osannolikt, även utan ett landsbygdskrav, att intresset för och vinsterna med gårdsförsäljning kommer att vara som störst på landsbygden eftersom tillverkarna där inte har samma möjligheter att saluföra sina produkter på Systembolag genom TSLS-sortimentet.19 Det viktigaste skälet för att begränsa gårdsförsäljningen till lands- bygd skulle enligt utredningen vara folkhälsopolitiskt. Därigenom skulle gårdsförsäljning ännu tydligare ges karaktären av ett i förväg planerat turistbesök. Risken för spontana inköp av alkoholhaltiga drycker, vilken redan innan torde vara mycket begränsad med tanke på kravet om att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upp- levelsearrangemang, torde därmed minska ytterligare. Å andra sidan kan anföras att tillgängligheten till alkohol i städer är hög och att påverkan på tillgängligheten därmed bör vara lägre i städer än på landsbygden (se avsnitt 10.4.1). Vad som utgör landsbygd är inte självklart. har en landsbygdsdefinition som delar in kommunerna i sex olika kategorier, från mycket glesa landsbygdskommuner i den ena änden till storstadskommuner i den andra. Indelningen i de sex kate- gorierna baseras på Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analysers rapport statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, 2014:04, och görs på basis av befolkningstäthet, befolkningsstorlek och befolkningens närhet till större befolknings- koncentrationer. Denna definition utgår alltså från kommunnivån. Av den anledningen får den anses sämre lämpad för att fastställa om en specifik verksamhet inom en kommun är lokaliserad på landsbyg- 19För att komma i fråga för inköp som krävs att artikeln produceras lokalt, inom ett avstånd om högst från den/de butiker som artikeln köps in till. En producent i eller nära en större stad har därför typiskt sett möjlighet att ingå i TSLS-sortimentet i flera butiker än en producent på landsbygden där det finns färre Systembolagsbutiker inom . Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Ett annat sätt att definiera landsbygd är att utgå från (SCB:s) befolkningsstatistik. SCB har inte någon egen definition av landsbygd. Däremot tar SCB kontinuerligt fram uppgifter för så kallade statistiska tätorter. SCB har inget särskilt uppdrag om att ta fram sådan statistik men har gjort så sedan 1960- talet. Den senaste mätningen gjordes 2018 och innan det . Vad som avses med tätort i SCB:s statistik beskrivs i myndighetens meddelande för Statistiska tätorter 2018.20 Normalt gäller att en tät- ort har minst 200 invånare och att varje hus är högst från ett annat hus inom tätorten. Utifrån uppgifter från bl.a. registret över totalbefolkningen, Lantmäteriets adressregister och fastighets- karta samt företagsregistret, publicerar SCB detaljerade kartor över tätortsgränserna och förteckningar som visar bl.a. befolknings- antalet i respektive tätort. Den tätortsindelning som SCB använder sig av är en del av SCB:s statistik om markanvändning och är framtagen för just statistik- ändamål. Det förekommer dock att tätortsindelningen ligger till grund för normgivning där behov finns att definiera vad som utgör landsbygd. Ett exempel på sådan normgivning är föreskrifter inom ramen för EU:s landsbygdsprogram där myndig- heten har föreskrivit en definition som styr vilka verksamheter som är stödberättigade i programmet. Något förenklat definieras lands- bygd i föreskrifterna som områden utanför tätorter med mer än 3000 invånare enligt SCB:s befolkningsstatistik.21 Det betyder alltså att verksamheter som är lokaliserade utanför tätorter utgör lands- bygd, men också verksamheter som är lokaliserade i tätorter med högst 3 000 invånare. Som anförts ovan leder begreppet gårdsförsäljning tankarna kanske främst till verksamheter som är belägna i landsbygdsmiljö. Som påtalats är det inte heller osannolikt att intresset för och vinsterna med gårdsförsäljning skulle vara som störst på landsbygden. Dock kan konstateras att begreppet gård inte har getts en sådan snäv bety- delse i alkohollagen . Reglerna om provsmakning i 8 kap. 7 § första stycket har, trots att begreppet gård används, ansetts innefatta produktionsställen även i stadsmiljö (se avsnitt 10.4.1). Regeringen har inte heller i direktiven till denna utredning angett att gårds- 212 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2016:19) om företagsstöd, projektstöd och miljöinvesteringar samt stöd för lokalt ledd utveckling. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker försäljning enbart bör avse verksamheter i landsbygd. Under rub- riken Näringspolitiska utgångspunkter anges att argumenten för att tillåta gårdsförsäljning främst rör förväntade vinster på landsbygden. I direktiven hänvisas också till januariavtalet, dvs. avtalet mellan regeringen, och Liberalerna, där Gårdsförsäljningsut- redningen behandlas under rubriken möjligt att leva och bo på landsbygden. Å andra sidan finns i direktiven även en hänvisning till den svenska livsmedelsstrategin och det övergripande målet om en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelspro- duktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar ut- veckling i hela landet. Utredningen bedömer under alla omständig- heter att själva utredningsuppdraget i det avseendet är tydligt, eftersom direktiven uttryckligen anger att utredningen ska bedöma om det är EU-rättsligt möjligt och om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att enbart tillåtas på t.ex. landsbygd. Utred- ningen ser inga EU-rättsliga hinder mot att begränsa en rätt för in- hemska producenter att bedriva gårdsförsäljning till att enbart gälla på landsbygden. Utredningen ska därför pröva om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att enbart tillåtas på landsbygd. Utredningen har i avsnittet om egen eller lokal produktion av rå- vara (10.4.1), påpekat att det syfte som utredningen anser bör vara utgångspunkten för gårdsförsäljning, dvs. att stärka besöksnäringen, går att applicera på verksamheter på landsbygd såväl som i tätorter. Som också angetts i det avsnittet finns enligt utredningens bedöm- ning inte heller folkhälsomässiga skäl för att begränsa gårdsförsäljning till landsbygd. Även utan ett landsbygdskrav kommer gårdsförsälj- ningen att innebära mycket begränsade mängder. Mot den bakgrunden ser inte utredningen behov av att endast tillåta gårdsförsäljning där tillverkningen är lokaliserad på landsbygd. Något sådant krav före- slås därför inte gälla. Utredningen kan också konstatera att ett landsbygdskrav skulle medföra gränsdragningar som i det enskilda fallet kan anses vara svåra att motivera. Detta gäller sannolikt oavsett vilken definition av landsbygd som används. Vissa tillverkare skulle omfattas och vissa andra inte, utan att det i varje enskilt fall finns uppenbara skäl för särbehandlingen. Det eventuella rättfärdigandet av ett sådant krav skulle i stället vara tydligt först på aggregerad nivå. Oavsett indel- ningsmodell, kommer dessutom tolkningssvårigheter i enskilda fall Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker sannolikt att uppstå. Den tätortsindelning som SCB använder sig av är en del av SCB:s statistik om markanvändning och är framtagen för just statistikändamål. De relativt komplicerade definitioner och för- klaringar som beskrivs i statistikrapporterna är inte framtagna för regleringsändamål även om det, som tidigare nämnts, förekommer att de statistiska tätorterna hänvisas till i myndighetsföreskrifter. Tät- ortsindelningen kan också variera vilket innebär att en tillver- kare som har haft tillstånd att bedriva gårdsförsäljning skulle riskera att plötsligt hamna på fel sida gränsen och då tvingas avbryta verk- samheten. Om lagstiftaren, till skillnad från utredningen, bedömer att det är nödvändigt att styra gårdsförsäljning mot landsbygd, förordar utredningen därför att det i stället för ett landsbygdskrav införs krav kopplade till själva produktionen. Ett sådant krav som i praktiken styr mot landsbygd men som producenten på ett annat sätt själv kan påverka, kan exempelvis handla om att en viss andel av råvarorna ska vara producerade på den egna gården (jfr avsnitt 10.4.1 och den alternativa modellen för gårdsförsäljning i avsnitt 10.4.3). 10.4.3Alternativ modell för gårdsförsäljning Bedömning: Det är möjligt att införa en mer begränsad modell för gårdsförsäljning som bara inkluderar småskalig, oberoende och hantverksmässig tillverkning av vin, öl och andra jästa drycker under förutsättning att huvuddelen av råvarorna som ger alkoholen dess karaktär har producerats på gården. Gårdsförsäljning enligt denna modell bör vara tillåten för både den som tillverkar sådana alkoholhaltiga drycker som nämns i första stycket, och den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning och som har godkänts som upplagshavare. Utredningsdirektiven anger att om olika modeller för gårdsförsälj- ning bedöms vara möjliga att införa, ska utredaren redovisa de alter- lösningar som identifieras samt beskriva för- och nackdelar med respektive alternativ. För det alternativ som utredaren bedömer är mest lämpligt att införa ska utredaren lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Vidare anges att utredaren kan lämna författningsför- slag för ytterligare lösningar. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Utredningen förordar den modell som beskrivs i avsnitt 10.3. Ur ett EU-rättsligt perspektiv bedöms det dock inte finnas några hinder mot att införa en ännu mer restriktiv modell. Närmast till hands i det hänseendet torde i så fall vara att ytterligare begränsa vilka alkoholdrycker som ska ingå och vilken form av tillverkning som ska vara tillåten. En modell som är begränsad enbart till jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker) skulle exkludera spritdrycker. Spritdrycker behandlas på grund av dess höga alkoholhalt och särskilda folkhälsorisker i vissa avseenden strängare i alkohollagstiftningen än andra dryckeskategorier. Det bör därför vara möjligt att motivera en sådan särbehandling även när det gäller rätten till gårdsförsäljning. En mer restriktiv modell skulle också kunna utgå från ett krav om egen råvaruproduktion. Som redogjorts för i tidigare avsnitt skulle ett sådant krav ännu tydligare anknyta till begreppet gårdsförsäljning. Utredningen bedömer också att det är ett krav som är mer lämpligt inom ramen för en modell som är begrän- sad enbart till jästa drycker. För att kravet om egen råvarupro- duktion i praktiken ska få någon styrande effekt, bör det föreskriva att åtminstone huvuddelen av råvarorna, mätt i vikt, som ger drycken dess karaktär ska vara producerade på den egna gården. Det kan alltså exempelvis handla om druvor, äpplen, päron och andra frukter, men också bär, rotfrukter och olika sädesslag m.m. Vatten bör inte räknas in. Kravet innebär att det exempelvis inte är tillräckligt vid öltill- verkning att enbart producera jästen. Även i denna modell bör det vara möjligt för den som odlar druvor som används för vintillverk- ning och som är godkänd som upplagshavare för sådana varor att få bedriva gårdsförsäljning. Övriga villkor som behandlas i kapitlen 10.2, 10.3 och 10.5–9 bör gälla även om denna modell införs. Denna modell skulle, som redan indikerats, inkludera betydligt färre tillverkare än utredningens huvudförslag. Modellen får anses anpassad främst för landsbygdslokaliserade tillverkare av vin och cider samt frukt- och bärviner. Modellen skulle exkludera samtliga destillerier och i princip alla ölbryggerier. Vidare skulle modellen ex- kludera tillverkare av bärviner om huvuddelen av råvaran är samlad på andra platser än vid de egna odlingarna. Det innebär följaktligen att de positiva effekterna för näringslivet, landsbygden, småföreta- gare och sysselsättning blir kraftigt begränsade utan att begränsning- arna i förhållande till huvudförslaget enligt utredningens bedömning är nödvändiga ur EU-rättsligt eller folkhälsopolitiskt perspektiv. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker Om en sådan begränsad modell skulle införas skulle den kunna utvärderas om det är lämpligt att bredda den i enlighet med den modell som utredningen förordar. Mot bakgrund av att sprit- drycker exkluderas, finns enligt utredningen inte skäl att reglera nå- gon högsta alkoholvolymgräns. Om en sådan gräns däremot skulle införas, bör den inte sättas lägre än 15 volymprocent. En lägre gräns än så skulle, givet att de andra villkoren införs, vara så exkluderande att det går att ifrågasätta om reformen över huvud taget är värd att genomföra. För att ge ett brett beredningsunderlag i det fortsatta arbetet läm- nas i bilaga 2 ett alternativt författningsförslag. I det alternativa för- slaget till ändring i alkohollagen skiljer sig 5 a kap. 1 och 2 §§ från utredningens huvudförslag. 10.5Villkor som ska gälla vid gårdsförsäljning Förslag: Priset för alkoholdryckerna ska inte få sättas lägre än tillverkningskostnaden med ett skäligt påslag. Priset för det studiebesök eller den föreläsning som ska erbju- das ska inte få sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag. Att hålla prissättningen av alkoholhaltiga drycker på en hög nivå ge- nom beskattning brukar framhållas som en av de viktigaste och mest effektiva åtgärderna för att begränsa alkoholkonsumtionen. Vid gårdsförsäljning finns, till skillnad från försäljning via restaurang eller Systembolaget, inte någon mellanhand i försäljningsledet. I ut- redningsdirektiven konstateras att det därför finns en risk att priset på alkohol som säljs genom gårdsförsäljning blir lägre än för mot- svarande dryck på Systembolaget eller på restaurang, även med be- aktande av alkoholskatt och mervärdesskatt. Direktiven anger mot den bakgrunden att utredningen ska bedöma om de priser som er- bjuds konsumenter genom gårdsförsäljning ska följa någon prissätt- ningsmodell. Utöver de folkhälsorelaterade riskerna med lägre pri- ser, finns också ett konkurrensperspektiv att beakta i förhållande till importerade produkter som i princip bara får saluföras till svenska Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker konsumenter genom Systembolaget och restauranger. På Systembo- laget är producenternas möjlighet att ändra priset på sina produkter begränsade, vilket innebär att tillfälliga, konsumtionsdrivande pris- erbjudanden i praktiken blir kommersiellt ointressanta.22 Importörer som utredningen har haft kontakt med har därför framfört att en reglering av prissättningen vid gårdsförsäljning är nödvändig för att hantera risken för konkurrenssnedvridande effekter. Det finns enligt utredningen skäl att utgå ifrån att de produkter som är aktuella att säljas genom gårdsförsäljning inte kommer att utgöra något lågprissegment. Inte minst de föreslagna småskalig- hets- och oberoendekraven (se avsnitt 10.3.3) torde borga för det. Gårdsförsäljning kommer enligt utredningens förslag dessutom vara tillåten endast från tillverknings- eller vinodlingsstället och om till- verkningen är hantverksmässig. Den absoluta merparten av de före- tag som bedriver tillverkning av alkoholdrycker i är mycket småskaliga. Som jämförelse kan konstateras att prisnivån i System- bolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS-sortimentet) är betydligt högre än genomsnittet av Systembolagets utbud i stort. Detta förklaras av att krav om småskalighet och hantverksmässig tillverkning utesluter storskaligt och industriellt tillverkade produk- ter i lägre prisklasser. Vidare torde krav om att försäljningen endast ska få ske i samband med en betald upplevelsetjänst och i begränsade kvantiteter per köptillfälle, minska risken för att gårdsförsäljning skulle utgöra ett prismässigt attraktivt sätt att införskaffa alkohol- drycker. Det går inte att med säkerhet förutse hur priset på produkterna som säljs genom gårdsförsäljning kommer att förhålla sig till priset på samma eller motsvarande produkter på Systembolaget. Det för- hållandet att det inte kommer att finnas några mellanhänder kan tala för lägre priser vid gårdsförsäljning. Uppgifter till utredningen om förhållandena i indikerar också att priserna vid gårdsförsälj- ning av hantverksöl faktiskt är något lägre jämfört med priset på samma produkter vid monopolbolaget . Å andra sidan har branschbe- dömare påpekat för utredningen att priserna vid exempelvis vin- gårdar internationellt sett i regel är högre än priserna vid köp av samma eller motsvarande produkter i handeln. Detta förklaras av att 22I Systembolagets fasta sortiment får producenten ändra priset , . I beställningssortimentet kan priser ändras , en gång i kvartalet. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker konsumenterna helt enkelt är villiga att betala ett högre pris vid besök på tillverkningsplatsen, samt att omkostnaderna vid egen för- säljning är relativt sett högre. Vidare kommer besökarna vid gårds- försäljning även att behöva betala en kostnad för upplevelsetjänsten, vilket ökar priset vid gårdsförsäljning. I alkohollagen finns även vissa allmänna bestämmelser som på- verkar prissättningen av alkoholhaltiga drycker som kommer gälla vid gårdsförsäljning. Exempelvis finns det s.k. gåvoförbudet i 7 kap. 2 §. Bestämmelsen innebär ett förbud för tillverkare, försäljare och förmedlare av alkoholdrycker att i sin rörelse ge bort alkoholdryck till sina kunder (annat än som varuprov och då endast till andra till- ståndshavare enligt alkohollagen). Det är inte heller tillåtet att skänka bort eller bjuda på alkoholdrycker som säljargument för andra varor. Man får inte heller ge bort eller bjuda på alkoholdrycker för reklam- ändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen.23 Vidare ska enligt 4 kap. 8 § särskild måttfullhet iakt- tas vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Kravet innebär enligt allmänna råd bl.a. att mängdrabatter, kupongerbjudanden eller liknande erbjudanden samt kombinations- erbjudanden (t.ex. ”två till priset av en”, ”på köpet” eller liknande) som huvudregel är förbjudna.24 I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) anfördes att det inte bör få förekomma att man vid gårdsförsäljning exempelvis använder sig av lockpriser för att få besökarna att köpa alkohol- dryckerna eller mer av varorna än vad de annars hade tänkt sig.