sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — En förutsättning är i de flesta fall att bevakningen föregås av en skriftligt dokumenterad in- tresseavvägning som visar att intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. För bevakningen av t.ex. flygplatser, gäller dock som framgått inte det kravet. För bevak- ningen av dessa sistnämnda platser gäller alltjämt det integritetsskydd som följer av den övriga dataskyddsregleringen, men alltså inte det förstärkta skydd som prövningen enligt överviktsprincipen ger. Så som lagstiftningen ser ut faller alltså vissa platser, inom det som enligt den föreslagna nya lagen utgör gränsnära områden, in under de undantag som görs i 14 c § från kravet på dokumenterad intresse- avvägning (flygplatsområden), medan andra platser omfattas av regler- ingen i 8 § andra stycket 1 och 14 a § (bl.a. vissa större gränspassager). Ytterligare andra platser riskerar att falla utanför båda dessa kate- gorier och då förutsätter lagen att särskilda överväganden görs vid bedömningen av om bevakningen är tillåten. Här tänker vi främst på platser i anslutning till exempelvis en flygplats eller terminal, t.ex. par- keringsplatser eller uppställningsplatser, samt vissa gränsövergångar i vägnätet. Det är viktigt att de platser som i den nya lagen definieras som gräns- nära områden, och som därmed utgör lagens huvudsakliga tillämp- ningsområde, så långt som möjligt har en enhetlig reglering såvitt avser kamerabevakningslagens bestämmelser. Ett regelverk för gränsnära områden där olika förutsättningar som utgångspunkt gäller för olika sådana områden framstår inte som ändamålsenligt och skapar dess- utom tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem för myndig- heterna i deras verksamhet. Det framstår också som svårt att moti- vera att flygplatser skulle regleras på ett sätt medan t.ex. större hamnar eller skulle regleras på ett annat. Utgångspunkten bör alltså vara att samma förutsättningar för bevakning gäller på samtliga dessa platser. Vår bedömning är att det – med ett undantag – inte finns skäl att se på de gränsnära områdena enligt den nya definitionen på ett annat sätt än på de platser som omfattas av 8 § andra stycket 1 kamera- bevakningslagen när det kommer till att göra en intresseavvägning. Undantaget avser sådana platser som endast tillfälligt kan komma att utgöra gränsnära områden med tillämpning av den s.k. ventilen, vi återkommer till dessa. Detta innebär att behovet av bevakning för brottsbekämpande ändamål i gränsnära områden alltid bör anses väga tungt. Bedömningen gäller trots att definitionen även omfattar ett större antal platser i det allmänna vägnätet som inte har karaktären av större gränspassager och därmed skiljer sig något från de övriga platserna. I avsnitt 14.6 har vi närmare redovisat hur vi ser på sådana platser. Intresset av att utföra kamerabevakning i gränsnära områden bör alltså alltid anses väga tungt när bevakningen sker i syfte att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. De behov av effektiva verktyg för de brottsbekämpande myndig- heterna som föreligger i dessa gränsnära områden har sin grund i plat- sernas karaktär av gränsövergångar (såväl vid yttre som inre gräns). Det är på dessa platser som utredningen funnit att behovet av effek- tiva och verkningsfulla åtgärder är som störst när det gäller både att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och utföra kontroller av utlänningars vistelserätt. I en allt mer globaliserad värld där rörlig- heten för personer och varor är stor är vår uppfattning vidare att be- hovet av att kunna kamerabevaka dessa områden kan bedömas vara . Som vi tidigare konstaterat har de gränsnära områden vi nu talar om det gemensamt att personer som befinner sig i sådana områden i samband med resa har anledning att förvänta sig att bli föremål för olika former av kontroller. På flygplatser sker ingående säkerhetskontroller och kontroller av resehandlingar, vid yttre gränser (och även inre) sker gränskontroller som kan innefatta både kontroll av resehandlingar, kontroll av identitet, slagningar i olika register och genomsökning av bagage och till och med fordon. Resenärer har också alltid anledning att förvänta sig att bli föremål för tullkontroll i samband med en gränspassage. När det gäller de allmänna vägarna har den som framför ett for- don vidare alltid att räkna med att bli föremål för trafikkontroller av olika slag. De allmänna vägarna är heller inte platser där personer uppe- håller sig i någon större utsträckning annat än som transportsträcka mellan två platser och de är också därigenom mindre känsliga ur in- tegritetssynpunkt. Det är beträffande de gränsnära områdena gene- rellt fråga om allmänna platser som i huvudsak saknar inslag av privat karaktär (jfr bostäder, omklädningsrum och liknande platser). Det nu förda resonemanget gör sig starkast gällande vid sådana större gränsövergångar där myndigheterna i regel utövar kontroll- verksamhet, men även i andra gränsområden har alltså personer som uppehåller sig eller färdas där anledning att förvänta sig ingripanden t.ex. i form av tullkontroll. Här tänker vi främst på be- fogenheter att under vissa förhållanden stanna fordon och göra kon- troller även vid de inre gränserna samt en bit innanför gränsen och inte endast vid bestämda tullstationer. En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden är mot den bakgrunden att inskränkningar som sker i enskildas rörelsefrihet, kroppsliga integritet eller privatliv i gränsnära områden allmänt får anses vara mindre kännbara än om de skulle ske på andra platser i landet. En viktig aspekt är vidare att ett gränsnära område är en avgränsad geografisk yta där behovet av effektiva åtgärder framstår som särskilt framträdande och där effekten av polisiär verksamhet också kan för- väntas vara särskilt stor. Lagreglerade inskränkningar i fri- och rättig- heterna kan därmed enligt vår uppfattning i allmänhet godtas i något större omfattning i dessa områden än i övrigt i landet. Kamerabevakning innebär naturligtvis alltid risker för intrång i enskilda individers personliga integritet. Bevakningen kan dock be- drivas på olika sätt och med användning av skilda tekniska lösningar som kan begränsa riskerna med bevakningen. Kamerabevakning kan också innebära ett förstärkt integritets- skydd. Att bli utsatt för ett brott innebär ofta i sig en kränkning av den personliga integriteten. I de fall kamerabevakning exempelvis påverkar förekomsten av brott på en allmän plats och därigenom ökar tryggheten på platsen har den således en positiv effekt för in- tegritetsskyddet. Så är fallet i viss mån också om kamerabevakningen i och för sig inte minskar brottsligheten på just den övervakade plat- sen men på andra platser i landet. Sammantaget bedömer vi att det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kamerabevakning i de gränsnära områden vi nu talar om och att det intresset väger tyngre än enskildas intresse av att inte bli bevakade. Vi bedömer vidare att behovet av att kunna kamerabevaka dessa områden för brottsbekämpande ändamål kan förväntas vara . Kravet på dokumenterad intresseavvägning är inte absolut. I ljuset av platsernas karaktär och vad enskilda individer kan förvänta sig där i form av myndighetsåtgärder menar vi att det inte finns skäl att för dessa platser vidhålla kravet på dokumenterad in- tresseavvägning. Lagstiftaren kan på förhand göra den avvägningen genom att undanta dessa områden från det gällande kravet. Undantag från kravet bör därför införas i kamerabevakningslagen för gränsnära områden. I samband med att vi diskuterat definitionen av gränsnära områden har vi konstaterat att en viktig del i det nya regelverk som föreslås är möjligheten att vidta åtgärder mot personer och fordon som är på väg att lämna landet. Vi har där slagit fast att det kan finnas ett behov av att kamerabevaka tillfartsvägar till ett gränsnära område för att det ska finnas en praktisk möjlighet att vidta åtgärder mot trafiken ut ur landet. Det kommer i senare avsnitt också framgå att viss kamera- bevakning av tillfartsvägar och efterföljande behandling av uppgifter som samlats in genom sådan bevakning också kan ha ett värde i under- rättelseverksamheten. För att möjliggöra en effektiv användning av kameratekniken som verktyg i gränsnära områden bör undantaget från kravet på dokumenterad intresseavvägning även träffa bevakning av tillfartsvägar i anslutning till sådana områden. Utredningens be- dömning är att undantaget bör träffa allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom i anslutning till ett gränsnära område. (Se angående tillfartsvägarna även avsnitt 14.9.) Till skillnad från det gränsnära området i sig finns det i fråga om tillfartsvägarna inte skäl att låta undantaget avse något annat än själva vägen, varmed avses vägbanan, vägrenen och parkeringsfickor i omedel- bar anslutning till vägen. Vi vill återigen framhålla att de allmänna vägarna inte är platser där personer uppehåller sig i någon större ut- sträckning och dessutom platser där man har att räkna med att bli föremål för trafikkontroller av olika slag. De är därigenom mindre känsliga ur integritetssynpunkt. Att undantaget även omfattar dessa tillfartsvägar bedöms därför ha endast en marginell påverkan på en- skildas integritetsintressen och är motiverat utifrån behovet. I ett fall menar vi dock, som ovan anförts, att det föreslagna undan- taget inte ska gälla. Det gäller sådana tillfälliga gränsnära områden som tillkommit genom tillämpning av ventilbestämmelsen (jfr avsnitt 14.7). När det gäller sådana områden kan det i vissa fall vara fråga om platser som i och för sig utgör gränsövergångsställen enligt gränskodexen men som inte faller in under lagens definition av ett gränsnära om- råde. Det kan dock också vara fråga om småbåtshamnar eller andra platser av delvis annan karaktär än de som i övrigt omfattas av lagen; platser där enskilda individers intresse av att inte bli bevakad kan väga väsentligt tyngre än på en flygplats eller en färjeterminal. Det fram- står därför inte som möjligt att för sådana platser generellt och på förhand göra en intresseavvägning. Det kan på sådana platser finnas större skäl att mer ingående väga integritetsriskerna med en bevak- ning. För kamerabevakning av sådana platser bör därför kravet på en dokumenterad intresseavvägning fortsätta att gälla. Den föreslagna lagändringen medför sammantaget en enhetlig reglering för gränsnära områden och fångar också upp platser som det råder tveksamhet kring hur de ska bedömas. Vidare förväntas lagändringen också innebära vissa administrativa lättnader för myn- digheterna och bidra till att kamerabevakning snabbare kan startas upp vid behov. Att kopplingen till brottsutsatt plats lyfts bort bidrar också till att klargöra att den brottsliga verksamhet som kamera- bevakningen syftar till att bekämpa inte med nödvändighet behöver utövas på den bevakade platsen. Vilken kamerabevakning bör undantaget gälla? Mycket av det som anförts ovan hänför sig till brottsbekämpande myndigheters kamerabevakning i gränsnära områden i syfte att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt i syfte att utreda och lagföra brott. Vi föreslår också i avsnitt 20.5 att Polis- myndigheten ska få utökade möjligheter att i brottsförebyggande syfte genomföra kroppsvisitation och genomsöka transportmedel. En viktig förutsättning för att de föreslagna åtgärderna ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt är att bedriver kamera- bevakning i dessa områden. Utgångspunkten är därför också att det nu föreslagna undantaget bör gälla kamerabevakning i sådana syften. De myndigheter som självklart bör beröras av ett sådant undantag är och som båda har ett uppdrag att bekämpa sådan gränsöverskridande brottslighet som vi här talar om. Den bestämmelse som vi föreslår i kamerabevakningslagen tar dock inte enbart sikte på gränsöverskridande brottslig verksamhet utan omfattar all kamerabevakning i brottsbekämpande syfte för de i övrigt berörda myndigheterna. Detta talar starkt för att även Kustbevak- ningen, som också har ett brottsbekämpande uppdrag, bör omfattas av undantaget. Ett antal av de gränsnära områdena torde vara sådana där bedriver verksamhet i relativt stor omfattning, särskilt vissa hamnar. Även om myndigheten uppgett att den inte i någon större utsträckning bedriver sådan kamerabevakning som faller under kamerabevakningslagens tillämpningsområde kan myndigheten komma att göra det och bör därmed om- fattas av undantaget såvitt avser brottsbekämpningen. Till Säkerhetspolisens uppgifter hör bl.a. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott. Att Säkerhetspolisen kan ha intresse att bevaka vissa gränsnära områden framstår därmed som naturligt. Trots att utredningens kartläggning inte ger något komplett under- lag för att bedöma i vilken utsträckning ett undantag från intresse- avvägningen kan motiveras när det gäller kamerabevakning för andra syften än för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kon- trollera utlänningars vistelserätt menar vi att det inte finns tillräckliga skäl för att i detta sammanhang särbehandla någon av de nu nämnda myndigheterna i förhållande till de andra. Här kan också tilläggas att det tycks vara så att lagstiftaren även i andra sammanhang har strävat efter att behandla de nu aktuella brottsbekämpande myndigheterna på samma sätt även om underlaget inte tydligt visat på ett behov av ändringar i ett visst avseende.11 Andra myndigheter som har brottsbekämpande uppdrag, som exempelvis , och Skatte- 11Se t.ex. prop. 2019/20:109 s. 39. verket, använder inte kamerabevakning eller bedriver inte verksam- het i gränsnära områden på samma sätt som , Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen och kan förväntas göra. Dessa myndigheter omfattas inte heller av tidigare undantag från till- stånd och intresseavvägningar och bör inte heller omfattas av vårt förslag. Det är dock känt att de nu berörda myndigheterna kan bedriva kamerabevakning i flera syften och inom olika verksamhetsgrenar. Det kan exempelvis vara fråga om bevakning som bedrivs i kontroll- syfte i olika sammanhang. Av den kartläggning som utredningen har gjort framkommer att ser ett behov av att kunna använda kamerabevak- ning som ett verktyg även i arbetet med att kontrollera utlänningars vistelserätt. Som exempel har förts fram att ofta har känne- dom om exempelvis platser i närheten av flygplatser eller hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis illegal arbetskraft. Vidare har det angetts att sådan ANPR-teknik som man ser nytta av i den brottsbekämpande verksamheten också skulle kunna fun- gera som ett signalsystem inom kontrollverksamheten. Bevakningar skulle exempelvis kunna läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med illegal arbetskraft in till landet. Utredningen redogör i avsnitt 19.4 för våra bedömningar rörande betydelsen av inre utlänningskontroller och behovet av att utöka möjligheterna att genomföra sådana kontroller i gränsnära områden. Vi föreslår där att kontroll av vistelserätt i sådana områden ska kunna ske under i viss mån andra förutsättningar än i övriga landet. Vi ser att en utökad användning av kameratekniken skulle vara av stor nytta även i kontrollverksamheten, särskilt i ett sådant reformerat system som vi föreslår vad gäller möjligheterna till inre utlännings- kontroller. Kamerabevakning skulle kunna utgöra ett viktigt verktyg i fråga om urval av personer eller transportmedel för sådana kontroller genom användning av bevakningar på särskilda intressanta objekt eller på riskprofiler (exempelvis en viss fordonstyp). När kameran signalerar träff på en sådan bevakning kan kontroll genomföras. Kamerabevakning skulle även i övrigt kunna fungera som en för- stärkning för tjänstemän på en viss plats genom att exempelvis signa- lera aktivitet på en pick-up plats eller annan plats av särskilt intresse. En möjlighet att använda kamerateknik framstår som en förut- sättning för att de föreslagna utökade kontrollmöjligheterna ska kunna användas på ett effektivt sätt. Undantaget från kravet på dokumen- terad intresseavvägning bör således omfatta även sådan kontrollverk- samhet. Utredningens undersökningar visar även vad gäller verksamhet att skiljelinjen mellan tullkontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten är särskilt svår att dra. För att inte regelverket för kamerabevakning i gränsnära områden ska bli allt för svårtillämpat och drabbas av svår gränsdragningsproble- matik ser utredningen att det är motiverat att även undanta den kamerabevakning som bedriver inom ramen för tullkon- trollverksamheten. Det kan framhållas att medverkar i båda dessa kontrollverksamheter. Frågan är hur ett undantag ska förhålla sig till myndigheternas kontrollverksamhet i övrigt. När avskaffandet av tillståndsplikten för vissa brottsbekämpande myndigheter genomfördes gjordes vissa överväganden i fråga om re- formen då skulle träffa all verksamhet som de då berörda myndig- heterna bedrev eller endast den brottsbekämpande verksamheten. framförde att utredningens kart- läggning hade visat att det inte varit möjligt att särskilja de berörda myndigheternas behov av förenklade regler i fråga om sådan kamera- bevakning som bedrivs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott från sådan som bedrivs i andra syften. Olika syften angavs ofta vara överlappande. Som exempel nämndes att kamerabevakning vid ett torg eller en demonstration ofta bedrivs i ovan nämnt syfte och i syfte att förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Att ha olika regleringar i fråga om kamerabevakning som bedrivs i dessa skilda syften framstod redan på den grunden som uteslutet. Vidare konstaterade kamerabevakningsutredningen att det av kart- läggningen kunde dras den slutsatsen att en brottsbekämpande åtgärd inte sällan har sin upprinnelse i utövandet av en annan uppgift, t.ex. en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det framgick att det inte alltid stod klart i vilket skede en tillsyn, kontroll eller annan verksamhet över- går till att bli brottsbekämpande verksamhet. Det motsatta förhål- landet angavs också gälla. De brottsbekämpande myndigheterna hade därför förutspått klara tillämpningssvårigheter om förenklade regler endast skulle införas för kamerabevakning som bedrivs sinom ramen för den brottsbekämpande verksamheten, alltså inom brottsdata- lagens tillämpningsområde. Slutligen hänvisade utredningen till att det enligt förarbetena till kamerabevakningslagen var eftersträvansvärt i sig att bestämmelserna kamerabevakningslagen utformas på ett så enhetligt sätt som möjligt så att bestämmelserna blir så förutsebara och enkla att tillämpa som möjligt. Mot denna bakgrund tog kamerabevakningsutredningens för- slag sikte på all kamerabevakning som kan bedrivas av de brottsbekäm- pande myndigheterna. Regeringen anslöt sig till dessa bedömningar.12 Flera av de slutsatser som kamerabevakningsutredningen slog fast har bekräftats under vårt arbete. Det står således helt klart att kamera- bevakning på en viss plats kan bedrivas i skilda syften och att gräns- dragningen mellan brottsbekämpning och kontrollverksamhet i den operativa verksamheten kan vara flytande. Det är också så att den ena verksamheten kan bidra till den andra. Information som framkom- mer inom ramen för en viss kontrollverksamhet kan exempelvis vara till nytta i brottsbekämpningen och tvärtom. Myndigheterna har också här framhållit att regelverket som styr kamerabevakningen är i viss mån svårnavigerat och det är ur det perspektivet av stor vikt att ändringar inte medför ytterligare gränsdragnings- eller tillämpningssvårigheter. Detta gäller även om viockså tidigare slagit fast att det alltid är av största vikt att den myn- dighet som bedriver kamerabevakningen på förhand kan ange i vilket syfte bevakningen bedrivs och syftet med behandlingen av person- uppgifter som uppstår till följd av bevakningen. Att det förhåller sig så hindrar dock inte att en och samma kamerabevakning kan bedrivas iflera olika syften. Det är av stor vikt för de myndigheter som bedriver kamerabevak- ning att regelverket är överskådligt och lätt att tillämpa. Det sagda talar sammantaget för att förutsättningarna för att få bedriva kamera- bevakning på en särskilt definierad plats, såsom ett gränsnära område, med fördel bör vara samma för all kamerabevakning som en myn- dighet bedriver där, oavsett bevakningens syfte eller ändamål. Vi be- dömer att några bärande skäl inte framkommit för att låta undan- taget från intresseavvägning endast omfatta vissa verksamhetsområden eller vissa syften eller ändamål. Vi föreslår därför att det ska omfatta 12Se SOU 2018:62 s. 131 f. och 145 f. och prop. 2018/19:147 s. 29. all kamerabevakning som de nämnda myndigheterna bedriver i gräns- nära områden. Vi har föreslagit att kravet på en dokumenterad intresseavvägning tas bort beträffande , , Säkerhets- polisen eller för kamerabevakning i de flesta gränsnära områden. Detta bör lämpligen lagtekniskt komma till uttryck genom att det läggs till de undantag från kravet som redan finns angivna i 14 c § kamerabevakningslagen. För övrig kamerabevakning gäller alltså samma regler som . Att vissa platser som utgör gränsnära områden enligt den definition som vi föreslår också omfattas av undantagen i 9 § 6 kamerabevak- ningslagen medför en viss dubbelreglering, t.ex. i fråga om flygplats- områden. Det undantaget kan tillämpas av bl.a. Eftersom 9 § 6 även omfattar platser som inte utgör gränsnära områden måste hänvisningen till denna punkt i bestämmel- sen finnas kvar i 14 c §. Eftersom bestämmelsen i 9 § 6 även avser undantag från tillståndskravet som gäller för andra aktörer än nu be- rörda myndigheter bör inte heller den ändras. En viss dubbelregler- ing är alltså befogad. 15.5.3Bör någon form av anmälnings- eller underrättelseskyldighet införas? Utredningens bedömning: Dataskyddsregleringen ger ett långt- gående preventivt och korrigerande skydd för den personliga in- tegriteten. Regleringen ger dessutom ett starkt skydd som kamerabevakningen pågår. Vi bedömer att det inte finns skäl för att ersätta den dokumenterade intresseavvägningen med någon annan integritetsskyddande åtgärd. Det skydd som dataskydds- regleringen medför bedöms vara tillräckligt. har fört fram att det bör övervägas om kamerabevakning i vissa gränsnära områden bör föregås av någon form av anmälnings- eller underrättelseskyldighet om kravet på doku- menterad intresseavvägning tas bort. I den frågan gör utredningen följande överväganden. Kravet på dokumenterad intresseavvägning enligt kamerabevak- ningslagen innebär att myndigheten själv ska bedöma om intresset av bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli be- vakad. Kravet på dokumentation innebär att myndigheten ska skriva ett formellt och motiverat beslut om att anordna kamerabevakningen. Av beslutet ska framgå på vilken rättslig grund bevakningen anordnas. Beslutet ska vidare innehålla en beskrivning av den bevakade platsen eller området samt en redogörelse för myndighetens övervägande när det gäller avvägningen mellan bevakningsintresset och risken för integritetsintrång. Ska bevakningen förenas med ljudupptagning bör en särskild motivering för detta göras.13 Kravet på intresseavvägning i kamerabevakningslagen innebär dock inte i sig någon skyldighet att anmäla till eller underrätta tillsynsmyn- digheten om vilken kamerabevakning som bedrivs. I de fall undantag görs i kamerabevakningslagen från kravet på intresseavvägning finns ingen särskild skyldighet för myndig- heterna att anmäla till eller underrätta tillsynsmyndigheten om den kamerabevakning som eventuellt bedrivs.