sou · H9B354 · 2021-07-02 00:00:00 — Utredningen ska då utreda om det bör införas ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap vid födelsen för vissa statslösa barn födda i som har en förälder med permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till . I samband med detta ska det också utredas hur informationsutbytet mellan myndigheter bör utformas. Utredningen har också i uppdrag att utreda om det finns ytterligare behov av författningsändringar om förvärv av medborgarskap genom anmälan, särskilt mot bakgrund av internationella åtaganden för att undvika statslöshet. Samtliga frågeställningar innefattar ett uppdrag att lämna nödvän- diga författningsförslag. Det står dock utredaren fritt att ta upp även andra närliggande frågor om svenskt medborgarskap som bedöms ha samband med uppdraget och lämna de författningsförslag som ut- redaren anser nödvändiga. Utredningen har i denna andra del haft tre möten med utredare, sekretariat samt sakkunniga och experter närvarande. Sakkunniga och experter har getts möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på utredningens utkast till förslag i samband med mötena. Utredningen har träffat UNHCR Representation for the Nordic and Baltic Countries i syfte att informera sig om organisationens syn på statslöshet i världen och i . Utredningen har haft kontakt med i med anledning av ett förslag av utredningen att länsstyrelserna inte längre ska handlägga anmälningsärenden utan att alla medborgar- Utredningens uppdrag och arbete skapsärenden ska handläggas av . Utredningen har också haft kontakt med Säkerhetspolisen med anledning av upp- draget om hederligt levnadssätt i anmälningsärenden. Tjänstemän på och har varit be- hjälpliga med svar på vissa grundläggande frågor och med att ta fram viss myndighetsstatistik. har tillhandahållit statistik kopplad till upp- draget om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa födda i . Utredningen har också erhållit information om hur medborgar- skapslagstiftningen ser ut i de nordiska länderna från regerings- kanslierna i , , och . 2.3Utredningen och ändrade regler i utlänningslagen Regeringen har i prop. 2020/21:191 föreslagit att reglerna om uppe- hållstillstånd i utlänningslagen (2005:716) ska ändras. Innebörden av förslaget är i huvudsak att uppehållstillstånd som beviljas för bl.a. skyddsbehövande som huvudregel ska vara tidsbegränsade och att permanent uppehållstillstånd tidigast ska kunna beviljas efter att utlän- ningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd och då endast om vissa särskilda krav är uppfyllda. Reglerna föreslås träda i kraft . Utredningens arbete och förslag utgår från utredningsdirektiven samt de regelverk och förutsättningar som gäller för medborgarskap När det gäller uppdraget att utreda om det ska införas ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap har det emellertid varit nödvändigt att redogöra för och analysera hur de förslag i propositio- nen som omfattar medborgarskapslagen kan tänkas påverka utred- ningens förslag och analyser. 3Medborgarskap och statslösa barn födda i I det här kapitlet redogör utredningen för konventionsåtaganden kopplade till framför allt statslöshet som rör barn och hur barn som föds som statslösa i kan förvärva svenskt medborgarskap. Enligt 6 § medborgarskapslagen förvärvar ett barn som har fötts i och som sedan födelsen är statslöst svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet. Anmälan ska göras innan barnet har fyllt . Av 8 § medbor- garskapslagen följer att en utlänning som har fyllt 18 men inte förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har permanent uppehållstillstånd i , och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde eller, i fråga om den som är statslös, Enligt förslag i propositionen om Ändrade regler i utlännings- lagen (prop. 2020/21:191 s. 41 f., 124 f. och 186 f.) ska kravet på perma- nent uppehållstillstånd för den som är statslös i 6 och 8 §§ ersättas med krav på bl.a. tidsbegränsat uppehållstillstånd för vissa statslösa födda i (se avsnitt 3.2.2). Undvikande av statslöshet är en viktig utgångspunkt i svensk lag- stiftning och i praxis på medborgarskapsområdet (prop. 1999/2000:147 s. 15). Det är också utgångspunkten i flera internationella konven- tioner som åtagit sig att följa (a. prop. s. 35). I artikel 1 FN:s konvention om begränsning av statslöshet (konvention) (SÖ 1969:12) uttalas att en konventionsstat ska bevilja medborgarskap till en person som är född på dess territorium, om han eller hon annars skulle bli statslös. Medborgarskap och statslösa barn födda i beviljas vid födelsen eller på ansökan ställd till behörig myndighet. har valt det andra alternativet (men med benämningen an- mälan i stället för ansökan). För att undvika den period av tillfällig stats- löshet som inträffar mellan barnets födelse och tidpunkten för för- värv av medborgarskap genom anmälan har utredningen i uppdrag att utreda om vissa statslösa barn som föds i per automatik bör bli svenska medborgare vid födelsen, på samma sätt som barn med en svensk förälder automatiskt blir svenska medborgare. Ett villkor för ett eventuellt automatiskt förvärv av medborgarskap ska, enligt kommittédirektiven, i så fall vara att åtminstone en förälder har permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till , t.ex. genom bosättning. Detta för att förhindra att barn som inte kan förväntas växa upp i förvärvar svenskt medborgar- skap. Ett automatiskt förvärv av medborgarskap förutsätter ett visst utbyte av information mellan och , som registrerar alla födslar i och vilket medborgarskap ett barn som ska folkbokföras har. Därför behöver informationsutbytet mellan myndigheterna också utredas. Utredningen har också i uppdrag att utreda om det finns ytter- ligare behov av författningsändringar av förvärv av medborgarskap genom anmälan, särskilt mot bakgrund av internationella åtaganden för att undvika statslöshet. 3.2Statslösa barns rätt till medborgarskap Som anges ovan är förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan för statslösa barn som föds i en följd av konventionsåtagan- den och av att undvikande av statslöshet är en viktig utgångspunkt för medborgarskapslagstiftningen. Ett syfte med bestämmelserna i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen är att motverka förekomsten av stats- löshet. Uttrycket statslös finns inte definierat i svensk nationell rätt, men svenska myndigheter tillämpar definitionen i artikel 1.1 FN- konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (konvention) (SÖ 1965:54). Enligt denna avses med ”statslös person” en person som inte av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning Medborgarskap och statslösa barn födda i anses vara dess medborgare. Formuleringen har gett upphov till en uppdelning i personer som är de jure respektive de facto statslösa. konvention omfattar endast dem som är de jure statslösa. Med de jure statslös avses den som inte av någon stat med tillämp- ning av dess lagstiftning anses som dess medborgare. Med uttrycket de facto statslös avses en person som har en sådan samhörighet som normalt medför medborgarskap till mer än ett land, men att dessa länder inte kan komma överens om vem av dem som har beviljat eller ska bevilja personen medborgarskap. Inom medborgarskapsområdet finns en presumtion för att alla är medborgare i något land om inget annat kan bevisas. En person i den situation som just beskrivits som inte kan bevisa vilket land han eller hon är medborgare i, är de facto statslös, eftersom personen saknar faktisk nationalitet och rent fak- tiskt inte har tillgång till något lands skydd.1 Enligt artikel 32 konvention ska en fördragsslutande stat så mycket som möjligt underlätta statslösa personers införlivande med samhället och deras naturalisation. En fördragsslutande stat ska särskilt bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta. I svensk medborgarskapslagstiftning används uttrycket natura- lisation vid förvärv av medborgarskap efter ansökan (11 § medborgar- skapslagen). Innebörden av ”naturalisation” är enligt Svenska Akade- mins ordböcker en rättslig akt varigenom en person (från ett annat land) får medborgarskap i det land där han eller hon (senare) bosatt sig. Skrivningarna i artikel 32 innebär således att en konventionsstat ska underlätta för statslösa personer att bli medborgare i staten i fråga. I sammanhanget kan nämnas att det av artikel 1.2 kon- vention framgår att konventionen inte alltid är tillämplig, dvs. en person som uppfyller definitionen har inte alltid rätt till den behand- ling och de rättigheter som konventionen syftar till att säkerställa för statslösa personer. Som exempel är konventionen t.ex. inte tillämplig på den som på allvarliga skäl kan antas ha förövat brott mot fred, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten eller ett grovt icke- politiskt brott utanför det land, vari han eller hon är bosatt (för ytter- ligare resonemang om tillämpligheten av och syftet med konvention se avsnitt 7.7.2). I syfte att motverka förekomsten av statslöshet finns i flera kon- ventioner bestämmelser som reglerar rätten till medborgarskap. 1UNHCR (2005). Nationality and Statelessness: A Handbook for Parliamentarians. Medborgarskap och statslösa barn födda i om barnets rättigheter () artikel 7.1 anges t.ex. att ett barn ska registreras efter födelsen och att barn bl.a. ska ha rätt till ett namn och rätt att för- värva ett medborgarskap från födelsen. I artikel 7.2 anges att kon- ventionsstaterna ska säkerställa genomförandet av de nu nämnda rättigheterna i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtag- anden enligt tillämpliga internationella instrument på området och då särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst. Enligt arti- kel 8.1 har konventionsstaterna förbundit sig att respektera barnets rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhållanden såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt ingripande. ger således stöd för att barn har rätt till och ska få tillgång till ett medborgarskap från födelsen och artiklarna 1–42 gäller som lag i Sverige.2 Den mest centrala internationella överenskommelse som syftar till att motverka statslöshet är konvention, som också nämns ovan. Av konventionens artikel 1.1 a) framgår att en konventionsstat ska bevilja en på dess territorium född person medborgarskap om denna annars skulle bli statslös. Medborgarskap ska beviljas vid födel- sen eller efter ansökan ställd till ansvarig myndighet, antingen av sökanden själv eller på dennes vägnar. Av artikel 1.1 b) läst tillsam- mans med artikel 1.2 a) framgår att konventionsstaten får föreskriva att ansökan om medborgarskap ska göras som be- stäms av staten själv och som inte ska börja senare än och inte upphöra tidigare än . Som ytterligare krite- rium föreskrivs att sökanden i sådana fall ska medges av åtmin- stone under vilken han eller hon på egen hand kan ansöka utan att han eller hon behöver inhämta samtycke till det. Av artikel 1.2 b) och c) framgår vidare att när medborgarskap förvärvas genom ansö- kan eller anmälan, får konventionsstaten ställa upp villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium som inte överstiger före ansökan sammanlagt och att sökanden inte får ha blivit dömd för brott mot statens säkerhet eller dömts till fängelse för annat brott (se vidare om det sistnämnda i av- snitt 7.5, 7.6, 7.7.2 och 7.8). Konventionen ligger till grund för bestämmelserna om statslösa barns förvärv av svenskt medborgar- skap i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen (se avsnitt 3.2.2). 2Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Medborgarskap och statslösa barn födda i konvention om begränsning av statslöshet liksom konvention angående statslösa personers rättsliga ställning har till syfte att ge artikel 15 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ett konkret innehåll. Enligt artikel 15.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna har var och en rätt till en nationalitet och enligt artikel 15.2 får ingen godtyckligt fråntas sin nationalitet eller nekas rätten att ändra nationalitet. Bestämmelser om förvärv av medborgarskap för statslösa barn som föds i en stat finns också europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20) (konvention). Konventionen är i huvudsak en konsoliderad sammanställning av ett stort antal internationella instrument om medborgarskap, dubbelt medborgar- skap och statslöshet som medlemsstater och konven- tionens övriga signatärstater har att förhålla sig till, bl.a. FN konvention angående statslösa personers rättsliga ställning och FN konvention om begränsning av statslöshet som båda nämns ovan. Artikel 6.2 som reglerar förvärv av medborgarskap för barn som föds statslösa i en stat överensstämmer i stora delar med bestämmelserna om undvikande av statslöshet konvention. I artikeln uttalas. Varje konventionsstat skall i sin nationella lagstiftning föreskriva att medborgarskap i staten skall förvärvas av barn födda inom dess terri- torium som inte vid födelsen förvärvar annat medborgarskap. Sådant medborgarskap skall medges a)vid födelsen ex lege, eller b)därefter, för barn som har förblivit statslösa, efter ansökan till be- hörig myndighet av eller för barnet i fråga på det sätt som föreskrivs i konventionsstatens nationella lagstiftning. En sådan ansökan får göras beroende av legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium av högst innan ansökan gjordes. Av den förklarande rapporten till konventionen framgår bl.a. att syf- tet med artikel 6.2 är att genom nationell lagstiftning genomföra principen i artikel 4 b om att statslöshet ska undvikas och att utform- ningen av artikeln är hämtad från artikel 1 konvention om begränsning av statslöshet. Det uttalas också att artikeln har en kopp- ling till artikel 7 i . Vidare uttalas att om medborgar- skap inte förvärvas vid födelsen måste barnet i fråga kunna lämna in en ansökan om förvärv av medborgarskap enligt förfarandet i natio- nell lag, med förbehåll för att han eller hon har legalt och/eller var- aktigt hemvist inom statens territorium av högst fem år Medborgarskap och statslösa barn födda i Skrivningen om en period som inte över- stiger av legalt och varaktigt hemvist innebär att en sådan vistelse måste vara effektiv och i enlighet med bestämmelserna som reglerar utlänningars vistelse i staten. Det finns inte någon tidsgräns angiven som villkor för förvärvet av medborgarskap på grund av att bestämmelserna endast gäller för barn och det därför är implicit att tidsfristen är (jfr definitionen av ”barn” i artikel 2 i konventionen). Som en följd av vad som sagts finns, utöver vad som framgår av 6 § medborgarskapslagen, bestämmelser i 8 § nämnda lag om att en statslös person som fyllt 18 men inte kan förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan om han eller hon har permanent uppe- hållstillstånd i och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde . I avsnitt 3.2.2 nedan följer en presentation av de bestäm- melserna. Som framgår ovan finns bestämmelser om förvärv av svenskt med- borgarskap för statslösa barn som fötts i i 6 och 8 §§ med- borgarskapslagen.3 Bestämmelserna om att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn som föds här i landet in- fördes i medborgarskapslagen för att leva upp till konven- tionsrättsliga åtaganden. Innan bestämmelserna infördes förekom att statslösa barn födda i fick vänta till för att kunna bli svenska medborgare trots att de hade bott i hela sitt liv.4 Enligt 6 § medborgarskapslagen gäller följande. Ett barn som har fötts i och som sedan födelsen är statslöst för- värvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet. Anmälan ska göras innan barnet har fyllt . 3Även 7 § medborgarskapslagen ger statslösa barn som fötts i en möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap. I praktiken torde paragrafen sällan eller aldrig tillämpas för dessa barn, eftersom 6 § medborgarskapslagen – som har lägre krav – numera medger förvärv av med- borgarskap genom anmälan och 8 § medborgarskapslagen reglerar förvärv för den som har fyllt 18 men inte . När 6 § medborgarskapslagen infördes skulle anmälan emellertid göras , varför 7 § medborgarskapslagen kunde tillämpas på den som var statslös och född i och som hade fyllt 5 men inte . 1999/2000:147 s. 35 f. Medborgarskap och statslösa barn födda i Bestämmelserna omfattar endast barn som är statslösa de jure, dvs. de som ej av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning ses som dess medborgare. Barnet ska också vara ofrivilligt statslöst, dvs. stats- löst utan egen eller föräldrarnas förskyllan. För bestämmelsernas tillämplighet ställs inte något krav på att barnet ska ha haft hemvist i sedan födelsen, barnet måste dock vara fött i och vid anmälningstillfället uppfylla villkoren i fråga om permanent uppehålls- tillstånd och hemvist (prop. 1999/2000:147 s. 75). Barnets eventuella möjligheter att bli medborgare i ett annat land ska enligt förarbetena inte påverka bedömningen av om barnet ska anses vara statslöst. I sam- manhanget bör nämnas att det i prop. 2020/21:191 föreslås att kravet på permanent uppehållstillstånd i 6 § medborgarskapslagen inte ska gälla för barn som har haft hemvist här i landet eller under sammanlagt och som har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716). Införandet av 6 § medborgarskapslagen föregicks av en diskussion om huruvida skulle låta statslösa barn födda i förvärva medborgarskap automatiskt eller om ett nyfött statslöst barn skulle förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. I betänkandet som låg till grund för propositionen med förslag till lag om svenskt med- borgarskap (SOU 1999:34 s. 242) uttalades bl.a. [S]åväl den svenska lagstiftningen som samtliga av tillträdda internationella konventioner på medborgarskapsområdet präglas av en strävan att undvika statslöshet. Det tydligaste sättet att fullt ut leva upp till denna strävan är att ge barn svenskt medborgarskap redan vid födel- sen. Barnet skulle då undgå att ens någon tid av sitt liv vara utan med- borgarskap. Det råder inte heller någon tvekan om att det sett ur berörda familjers synpunkt i många fall skulle ha ett värde, såväl symboliskt som reellt, att barnen redan från födelsen accepteras som fullt ut tillhöriga det svenska samhället. En viktig aspekt i sammanhanget är emellertid att ett automatiskt med- borgarskapsförvärv inte med nödvändighet behöver vara förenligt med föräldrarnas vilja. Som framgått av den tidigare redovisningen inträffar det nämligen att barn föds såsom statslösa i trots att föräldrarna har medborgarskap i någon stat. I vissa fall kan barnet i en sådan situa- tion förvärva medborgarskap i föräldrarnas medborgarskapsland genom ett enkelt anmälningsförfarande. Man får utgå från att en del föräldrar under sådana förhållanden föredrar att barnet har medborgarskap i samma land som de själva och inte därutöver har även svenskt medborgarskap. Medborgarskap och statslösa barn födda i Ett system med medborgarskap automatiskt vid födelsen innebär vidare en risk för praktiska olägenheter i ett avseende, som hänger samman med den prövning av nyfödda barns medborgarskapsstatus som görs i folk- bokföringshänseende. Denna prövning – som på intet sätt är medbor- garskapsrättsligt bindande – utförs av skattemyndigheterna runt om i och normalt sett leder den inte till några problem. är emellertid frågan om ett barns eventuella statslöshet inte helt lätt att avgöra och det har också förekommit, om än inte särskilt ofta, att vid sin handläggning av medborgarskapsärenden kunnat notera att den i folkbokföringsregistret intagna uppgiften om statslös- het varit oriktig. Det kan i vissa fall dröja innan någon annan svensk myndighet än skattemyndigheten har anledning att ta ställning till medborgarskaps- frågan. Att erhålla besked om att svenskt medbor- garskap aldrig förelegat kan av förklarliga skäl vara obehagligt och om- skakande för barnet och dess familj, vilka under barnets hela levnadstid levt i den fulla förvissningen om att barnet varit svensk medborgare. Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att undvika uppkomsten av sådana situationer. 1999/2000:147 s. 36 uttalades följande avseende förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i : Det är [därför] angeläget att det införs bestämmelser för att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för barn som föds här såsom stats- lösa. Det tydligaste sättet att leva upp till internationella åtag- anden om undvikande av statslöshet för barn skulle vara att ge barnen svenskt medborgarskap automatiskt redan vid födelsen. Detta har också förespråkats av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Med en sådan ordning följer emellertid enligt regeringens mening vissa nack- delar. Den allra viktigaste är att ett automatiskt förvärv vid födelsen inte alltid stämmer överens med föräldrarnas önskemål. För det fall föräld- rarna har medborgarskap i någon stat vill de kanske att även barnet får det landets medborgarskap och inte därutöver svenskt medborgarskap. De nackdelar som finns är enligt regeringens uppfattning av sådan vikt att de gör en ordning med automatiskt förvärv vid födelsen olämplig. Svenskt medborgarskap bör i stället erbjudas barnen genom ett anmäl- ningsförfarande i nära anslutning till födelsen. De krav som bör ställas upp för att ett statslöst barn skall kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan är, utöver att barnet föds i , att barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här. Bakgrunden till kravet på permanent uppehållstillstånd är att i princip endast den som beviljats permanent uppehållstillstånd är att betrakta som invandrare i med en rätt att stanna här. Medborgarskap och statslösa barn födda i Möjligheten till anmälan bör, eftersom syftet med bestämmelsen är just att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn som föds i , begränsas på så sätt att anmälan skall göras innan barnet fyllt . För att underlätta för barn som föds som statslösa i att för- värva svenskt medborgarskap genom anmälan har tiden, under vilken anmälan om medborgarskap för statslösa barn som föds i kan ske, förlängts. Anmälan kunde tidigare bara göras innan barnet fyllt men kan, efter en lagändring som trädde i kraft , göras fram till dess att barnet fyller (SFS 2014:481 och prop. 2013/14:143 s. 22 f.). Enligt har antalet ärenden om svenskt medbor- garskap enligt 6 § medborgarskapslagen sett ut som framgår av tabellen nedan åren 2016–2020. Tabell 3.1 Avgjorda ärenden enligt 6 § medborgarskapslagen Åren 2016–2020 (i procent) (i procent) 15–17 år Källa: och egna beräkningar. *Inkluderar såväl bifall och avslag som t.ex. avvisningar och avskrivningar. Bestämmelserna i 6 § medborgarskapslagen om förvärv av medbor- garskap för statslösa barn som föds i kompletteras av 8 § medborgarskapslagen som lyder: En utlänning som har fyllt arton men inte tjugoett år förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har 1.permanent uppehållstillstånd i , och 2.hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde eller, i fråga om den som är statslös, . Syftet med bestämmelserna är att leva upp till konventions- åtaganden genom att göra det möjligt för de barn som fötts som stats- Medborgarskap och statslösa barn födda i lösa i och vars föräldrar inte gjort en anmälan om förvärv av medborgarskap för barnets räkning inom föreskriven tid att erhålla svenskt medborgarskap. Bestämmelserna i 8 § medborgarskapslagen syftar också till att säkerställa att den som kom hit som barn och som uppfyller villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap efter an- mälan enligt paragrafen ska kunna göra det även om vårdnadshavaren inte har medverkat till detta (prop. 1999/2000:147 s. 37 f.).