sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Såväl utredningen som regeringen fann dock i det sammanhanget att det skulle föra för långt att medge tvångsmedel av detta slag på ett så tidigt stadium. För att bestämmelsen ska få tillämpas anges därför i förarbetena att det förutsätts att det finns en konkret brottsmiss- tanke. Polisen har inte heller med stöd av bestämmelsen möjlighet att stoppa fordon i den förebyggande verksamheten, t.ex. för trafik- Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt information.25 Avsikten har varit att befogenheten att stoppa fordon ska vara uttömmande reglerad i bestämmelsen.26 Vad särskilt gäller punkten 4 redogör lagens förarbeten inte för den närmare omfattningen av tillämpningsområdet. I författnings- kommentaren listas dock ett antal författningar där särskilda före- skrifter om kontroll av fordon- och förare finns. De exempel som ges är uteslutande föreskrifter på transportområdet.27 I ljuset av detta och då bestämmelsen är begränsad till att avse kontroll av fordon eller förare (jämför punkten 2, som omfattar även andra som färdas i for- donet) eller fordons last kan det enligt utredningens uppfattning anses vara oklart i vilken utsträckning bestämmelsen ger stöd för polisman att stoppa fordon i annan kontrollverksamhet än vid trafikkontroller. Såvitt vi kan bedöma utifrån lagens förarbeten innebär inte skriv- ningen om det behövs i bestämmelsen något krav på att behovet av att stoppa ett fordon ska vara kvalificerat i något avseende. Det tycks vara tillräckligt att förutsättningar för att med laga stöd ingripa mot någon i fordonet, eller utföra husrannsakan, föreligger. Enligt våra förslag ska de utökade kontrollmöjligheterna även till- komma och kustbevakningstjänstemän. har vissa möjligheter att stoppa ett fartyg, for- don eller något annat transportmedel inom ramen för såväl den direkta som den indirekta brottsbekämpningen (se 3 kap. 16 § och 4 kap. 5 kustbevakningslagen, 2019:32). Det finns däremot ingen mer allmän rätt för eller en kustbevakningstjänsteman att stoppa fordon i kontroll- och till- synsverksamhet. Om det behövs för att genomföra en kontroll eller tillsyn får en kustbevakningstjänsteman dock preja, borda och, om det uppenbart behövs för att genomföra åtgärden, föra ett fartyg till svensk hamn (6 kap. 1 § kustbevakningslagen). Någon rätt för en polisman att stoppa transportmedel i syfte att utföra kontroller enligt den föreslagna nya bestämmelsen följer såle- des inte tydligt av gällande rätt och inte heller en kustbevaknings- tjänsteman har någon sådan rätt inom ramen för kontrollverksamheten . Eftersom ett sådant stopp som vi här talar om medför en in- skränkning i rörelsefriheten för alla som befinner sig i fordonet, oav- sett om de i slutändan kontrolleras närmare eller inte, är utredningens 1996/97:175 s. 58 ff. 26Berg, Polislagen (1984: 387) 22 §, Karnov (). 1996/97:175 s. 82. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt uppfattning att rätten att stoppa fordon eller andra transportmedel i dessa fall bör ha ett tydligt stöd i lag. Rätten att stoppa transport- medel för att genomföra inre utlänningskontroller enligt den nya lagen bör därför regleras särskilt. Bestämmelsen i 22 § polislagen är avsedd att utgöra en uttömmande reglering och kustbevakningslagen samlar allmänna bestämmelser om en kustbevakningstjänstemans medel för att genomföra en tjänste- åtgärd vid kontroll och tillsyn. Befogenheter i fråga om inre utlännings- kontroller regleras dock i utlänningslagen. Eftersom rätten att stoppa transportmedel här är knuten till den specifika regleringen av inre utlänningskontroller som gäller endast i gränsnära områden, och då regleringen ska gälla såväl för polismän som för kustbevakningstjänstemän, är det utredningens uppfattning att bestämmelsen bör placeras i den nya lagen. 19.4.10 Förhållandet till 9 kap. utlänningslagen Utredningens förslag: Den nya lagen ska innehålla bestämmelser som kompletterar utlänningslagens reglering rörande kontroll av utlänningars vistelserätt. Lagen ska därför innehålla en särskild be- stämmelse som upplyser om att en utlänning som vistas i enligt 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen är skyl- dig att på begäran av en polisman eller kustbevakningstjänsteman överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i , samt anger att vid en kontroll enligt nämnda bestämmelser, som utförs i ett gränsnära område, gäller den nya lagens bestämmelser om kontroll av vistelserätt ut- över vad som i övrigt föreskrivs om sådana kontroller i utlännings- lagen. Utredningen har haft som utgångspunkt att skapa ett regelverk som ska gälla uteslutande i gränsnära områden, så som dessa områden anges och avgränsas i den nya lagen. Utredningens uppdrag är också begrän- sat till att gälla förhållanden i sådana områden. Bestämmelsen i 9 kap. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt 9 § utlänningslagen är tillämplig i hela landet och vi har därför inte gjort någon allmän översyn av bestämmelsen. Vår avsikt har också varit att inte på något sätt påverka vad som gäller för inre utlänningskontroller utanför de gränsnära områdena. Att ändra lydelsen av 9 kap. 9 § har mot denna bakgrund inte varit aktuellt. Vidare har vi ansett att det mest ändamålsenliga är att alla bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder som ska gälla i det gränsnära området så långt som möjligt framgår av den nya lagen. Att utvidga möjligheterna till och utöka befogenheterna vid inre utlän- ningskontroll i gränsnära områden genom ett tillägg i utlänningslagen har därför inte heller framstått som den bästa lösningen. Vår bedömning är i stället att nya bestämmelser om kontroll av vistelserätt bör införas i den nya lagen om gränsnära områden. De nya bestämmelserna som vi föreslår ovan är avsedda att kom- plettera bestämmelserna om inre utlänningskontroller i 9 kap. utlän- ningslagen. Inre utlänningskontroller ska kunna utföras i gränsnära områden såväl med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket, i den omfattning som kan ske där liksom i övriga landet, som med stöd av den nya be- stämmelsen som alltså anger en ny grund för kontroll. Att de nya bestämmelserna ska gälla utöver utlänningslagen inne- bär att det som föreskrivs om inre utlänningskontroller i 9 kap. utlän- ningslagen i övrigt kommer att gälla även för sådana kontroller som utförs med stöd av den nya lagen. Således ska bestämmelserna i 9 kap. 8 §, 8 b § och 8 f § rörande rätten att i samband med en inre utlänningskontroll ta fotografi och fingeravtryck i syfte att klarlägga identitet och rätt till vistelse, kon- trollera uppehållstillståndskort samt att göra sökningar i Schengens informationssystem i syfte att identifiera utlänningen gälla. Även be- stämmelsen i 9 kap. 11 § om skyldighet att stanna kvar för utredning kommer att gälla. Även om de nedan föreslagna bestämmelserna om utvidgade för- utsättningar för inre utlänningskontroll kan medföra att fler kontroller kan komma att utföras vill utredningen i detta sammanhang fram- hålla att de i lag angivna förutsättningarna för tagande av fingeravtryck och fotografi alltid måste vara uppfyllda för att sådana åtgärder ska bli aktuella. De nya kontrollmöjligheterna innebär därmed inte att kontroll av biometriska uppgifter möjliggörs i någon situation som inte förutsetts av lagstiftaren. Fotografier och fingeravtryck har av Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt regeringen bedömts vara ett viktigt verktyg för att fastställa en per- sons identitet och om personen har rätt att vistas i landet eller inte.28 Utredningen ser inte att det finns skäl att behandla kontroller enligt den nya bestämmelsen på något annat sätt än övriga inre utlännings- kontroller i detta sammanhang. Vårt förslag innebär vidare att de utökade befogenheter som vi föreslår kommer att gälla både vid de kontroller som sker med stöd av 9 kap. 9 § tredje stycket i gränsnära områden och med stöd av den nya bestämmelsen. Även i dessa delar kompletterar lagens bestäm- melser således 9 kap. utlänningslagen. Här kan också framhållas att de kontroller som utförs med stöd av den nya lagen också utgör kontroller enligt 9 kap. 9 § utlännings- lagen, varför sådana myndighetsföreskrifter som kompletterar 9 kap. utlänningslagen kommer att vara tillämpliga även beträffande sådana kontroller. finns sådana föreskrifter i före- skrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4). 19.4.11 Särskilt om integritetsfrågor m.m. Som vi konstaterat i tidigare avsnitt är en utgångspunkt för utred- ningens överväganden att inskränkningar som sker i enskildas rörelse- frihet, kroppsliga integritet eller privatliv i gränsnära områden allmänt får anses vara mindre kännbara ur integritetssynpunkt än om de skulle ske på andra platser inom landet. Sådana områden har i sammanhanget en speciell karaktär i det avseendet att personer som befinner sig där i samband med resa kan bli föremål för olika former av kontroller och övervakning. Det är också så att den som befinner sig i området allmänt sett är medveten om att kontroller kan komma att ske. En viktig aspekt är vidare att ett gränsnära område, så som det definieras enligt förslaget, är en avgränsad geografisk yta där behovet av effektiva åtgärder framstår som särskilt framträdande och där effek- ten av polisiär verksamhet också kan förväntas vara särskilt stor. Vad som sagts innebär dock inte att integritetsaspekter inte behöver beaktas i dessa områden och inte heller att integritetsskäl inte 2020/21:159 Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten s. 14. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt kan anföras mot de förslag som utredningen föreslår. Här finns därför skäl att framhålla följande. I 1 kap. 8 § utlänningslagen anges att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Vidare är det så att de allmänna principerna för polisingripanden som finns angivna i 8 § polislagen även gäller när inre utlännings- kontroller utförs (behovs- och proportionalitetsprinciperna). Av detta följer att en kontroll alltid ska genomföras med minsta möjliga in- trång i utlänningens frihet och integritet samt att de olägenheter som ingripandet kan medföra för den kontrollerade inte får stå i missför- hållande till syftet med kontrollen. I föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4) anges vidare att när en utlänning kontrolleras är det viktigt att han eller hon behandlas med humanitet och värdighet. Dessa viktiga ut- gångspunkten ska självklart gälla även vid kontroller enligt de nya bestämmelser som vi föreslår. Som tidigare anförts kan det under en kontroll visa sig att den kon- trollerade är svensk medborgare eller annars har rätt att vistas här. Så är fallet när det gäller åtgärder som kan vidtas vid en inre utlänningskontroll, t.ex. vid tagande av fotografi och fingeravtryck (9 kap. 8 § utlänningslagen) eller när en person hålls kvar för utred- ningen (9 kap. 11 § utlänningslagen).29 En följd av förslaget om att utvidga möjligheterna till kontroll kan sannolikt bli att fler personer kommer att kontrolleras som vid kontrollen visar sig ha rätt att vistas i landet. De möjligheter som föreslås för myndigheterna att vid en inre utlänningskontroll få eftersöka pass och andra identitetshandlingar utgör vidare en begränsning i envars grundlagsskyddade rätt till skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan. Ändamålet med kontrollerna och de tvångsåtgärder som föreslås är att effektivisera kontrollen av utlänningars vistelserätt, bidra till snabbare och effektivare verkställig- het av beslut om avvisning och utvisning och genom detta också att bidra till bekämpningen av den gränsöverskridande brottsligheten och upprätthållandet av den inre säkerheten i landet. Att för dessa ända- mål tillåta inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter måste anses vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 21 § regerings- formen). 29För ett längre resonemang om detta förhållande, se a. prop. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Kontrollerna bör givetvis utföras med fullt beaktande av de prin- ciper och hänsyn som nämnts ovan oberoende av om den kontrol- lerade visar sig ha rätt att vistas här eller inte. Det kan dock framhållas att om det vid en kontroll visar sig att det var riktigt att den kontrol- lerade saknade rätt att vistas här måste kontrollen anses vara befogad utifrån ett integritetshänseende. I de fall den kontrollerade visar sig ha rätt till vistelse kan integ- ritetsinskränkningen dock vara mer beaktansvärd. Eftersom de utvid- gade möjligheterna endast ska gälla i gränsnära områden är emellertid vår bedömning att flertalet berörda antagligen kommer att finna sig i att bli utsatta för denna kontroll på samma sätt som vid andra kon- troller, t.ex. gränskontroller och tullkontroller, förutsatt att den som genomför kontrollen har förklarat klart och tydligt varför den görs och förfarandet kan genomföras snabbt och ändamålsenligt. Som också anförde torde det i allmän- het för en person som är svensk medborgare eller som har uppehålls- tillstånd här inte vara svårt att visa vem man är och att visa att man har rätt att vistas i landet. Flertalet svenska medborgare bär sannolikt med sig någon form av handling som styrker identiteten eller kan lämna sådana uppgifter att eventuella tveksamheter om medborgar- skapet snabbt kan undanröjas, t.ex. genom sökning i passregistret. Enligt vad som framgår av betänkande uppmanar vidare personer med uppehållstillstånd att alltid ha med sig sitt uppehållstillståndskort. Kontrollen bör i dessa fall kunna avbrytas utan dröjsmål och utan något mera påtag- ligt integritetsintrång uppkommer för den berörda personen. Det torde i regel i dessa fall inte heller uppstå något behov av att kropps- visitera personen eller att kontrollera dennes väskor m.m. I detta sammanhang kan det också lyftas fram att Polismyndig- heten har utvecklat en applikation som ger ett teknik- och metodstöd för den personal som ska utföra de inre utlänningskontrollerna. Appli- kationen är en vägledning som bl.a. ska hjälpa till med vilka register- slagningar som bör göras. Användningen av applikationen kan för- väntas bidra till att en kontroll inte blir mer ingående än vad som krävs. Det kan här också anmärkas att flera länder inom Schengen har infört en särreglering vad gäller personkontroller i gränsnära om- råden. Det är vidare inte ovanligt i andra länder, även i , att det förutsätts att alla alltid kan identifiera sig och styrka sin rätt att vistas i landet. Något sådant krav finns visserligen inte i , men Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt omständigheten att det förhåller sig så visar att sådana kontroller kan anses vara godtagbara och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. De gränsnära områden som den nya lagen blir tillämplig i är av delvis olika karaktär. En del av platserna är sådana till sin natur att de är mindre integritetskänsliga, t.ex. gränsövergångar som utgörs av en vägförbindelse. På sådana platser kan det i vissa fall helt saknas be- byggelse. Andra platser däremot är av mer blandad karaktär. På t.ex. en större internationell flygplats kan det finnas ytor som är avsedda för rekreation, t.ex. restauranger, eller till och med boende i form av hotell. Det är därför av intresse att i detta sammanhang påpeka att den här föreslagna rätten till utökade kontroller och utvidgade befog- enheter inte ger någon rätt att genomföra husrannsakan i några andra utrymmen än i transportmedel (se avsnitt 19.4.6). Vid varje ingripande enligt lagen måste de allmänna principerna om behov och proportionalitet beaktas och kontroller ska genom- föras med minsta möjliga intrång i utlänningens frihet och integritet. Detta hindrar inte att kontroller utförs i allmänt tillgängliga ytor i gränsnära områden, exempelvis vid s.k. innetorg på vissa stations- och flygplatsområden. Någon rätt att bereda sig tillträde till stängda utrymmen såsom hotellrum och liknande följer dock inte av lagen. För att bereda sig tillträde till sådana utrymmen eller till t.ex. butiker och restaurangers krävs ett särskilt beslut om husrannsakan med stöd i annan lag. Sammantaget förväntas således de förslag vi lämnar avseende de inre utlänningskontrollerna kunna påverka enskilda människors integritet och fri- och rättigheter negativt i någon utsträckning. Med beaktande av de ändamål och syften som kontrollerna har bedömer utredningen dock ändå att kontroller enligt de nya reglerna i detta avseende måste anses som proportionerliga och berättigade. Vad särskilt gäller frågan om risken för att de nya bestämmelserna skulle komma att tillämpas på ett diskriminerande sätt kan följande anföras. Regeringsformen skyddar såväl svenska medborgare som utlän- ningar mot lagar eller andra föreskrifter som innebär att någon miss- gynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 12 §). Förbudet hindrar inte att det finns särskilda regler om kontroll som tar sikte enbart på andra än svenska medborgare. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt kontrollverksamhet där urvalet av personer som kontrollerades skulle göras enbart baserat på utseende vara diskriminerande och olaglig. När förslag som syftar till att öka möjligheten att utföra inre ut- länningskontroller på basis av bl.a. riskprofiler tidigare framförts har det mötts av kritik från Lagrådet som befarat att regleringen i prak- tiken skulle komma att strida mot diskrimineringsförbudet (se av- snitt 19.2.3). Den utgångspunkt som gäller för inre utlänningskontroller – att enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning till att inleda en inre utlänningskontroll – är avsedd att gälla även för den nya for- men av kontroller i gränsnära områden. En förutsättning för de nya kontrollerna är vidare att urvalet ska göras på grundval av faktiska omständigheter som ger skäl att anta en typiserad risk för olovlig vistelse. Det kan bli fråga om kontroller som görs utifrån en riskprofil eller av en transport som i samman- hanget bedömts som en risktransport. Helt slumpmässiga kontroller kommer således inte att vara tillåtna. Kontroller kan inte heller genom- föras systematiskt. Det krävs alltså att åtgärden grundas på viss infor- mation och inte endast på allmänna antaganden eller spekulationer. Den av oss föreslagna utvidgningen av kontrollmöjligheten ställer enligt vår bedömning ett något högre krav avseende grunden för kon- troll än den tidigare föreslagna ändringen av 9 kap. 9 § tredje stycket till ”annars framstår som befogat att kontrollera honom”. Bestämmel- serna är formellt sett inte utformade i strid med diskrimineringsför- budet. De i lag angivna förutsättningarna medför också att kontroller inte kan utföras rutinmässigt och begränsar enligt vår bedömning väsentligt risken för en i praktiken diskriminerande tillämpning. Det är dock av största vikt att myndigheterna sätter upp tydliga riktlinjer för hur den nya formen av selektiva kontroller ska genomföras för att säkerställa att kontrollerna inte utförs på ett diskriminerande sätt. Att kontroller i större utsträckning kommer att drabba utländska medborgare är en naturlig följd av kontrollverksamheten då den just syftar till att kontrollera utlänningars rätt till vistelse i landet. Att även svenska medborgare med utländsk eller annan etnisk bakgrund också riskerar att bli föremål för kontroll i större utsträckning än andra är dock också en ofrånkomlig följd av denna typ av kontroll- verksamhet. Överväganden rörande åtgärder för att kontrollera vistelserätt Sammantaget är vår bedömning att de förslag som lämnas här är utformade på ett sådant sätt att risken för en diskriminerande tillämp- ning är i möjligaste mån minimerad. 20Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet Bestämmelser om tvångsmedel finns på flera håll i lagstiftningen. Inom ramen för en förundersökning får tvångsmedel användas för att begångna brott ska kunna utredas och lagföras. Regleringen om så- dana tvångsmedel finns i . Bestämmelser om brotts- bekämpning utanför förundersökningar finns huvudsakligen i polis- lagen (1984:387). Enligt bestämmelserna där får vissa tvångsmedel i begränsad utsträckning användas i brottsförebyggande syfte. Bestäm- melser om tvångsmedel finns också i viss speciallagstiftning. En del i utredningens uppdrag är att ta ställning till om det bör göras ändringar i regelsystemet för att effektivisera bekämpningen av brott i gränsnära områden. I direktiven lyfts särskilt fram att ut- redaren ska ta ställning till om det, som i vissa andra Schengenstater, bör införas särskilda regler för bekämpningen av brott i gränsnära om- råden. Det kan enligt direktiven t.ex. handla om att det i gränsnära områden eller på vissa platser i sådana områden ska gälla särskilda för- utsättningar för när tvångsmedel som kroppsvisitation och genom- sökande av transportmedel får användas i brottsförebyggande syfte. Ett villkor för ett sådant förslag är att det finns ett operativt behov, föranlett av rörligheten över gränserna, som är tillräckligt starkt för att motivera det ökade integritetsintrång som kan uppkomma. Ett för- slag ska vara proportionerligt samt utformat med beaktande av grund- läggande legalitetskrav och så att de åtgärder som kan vidtas inte blir att betrakta som förtäckt gränskontroll. Påverkan på andra än dem som reser in eller ut ur landet ska vara så liten som möjligt. Överväganden rörande åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka ... Utredningens överväganden i frågor som rör kontroll av vistelse- rätt har redovisats i avsnitt 19. I följande avsnitt behandlar vi frågor om övriga ingripanden. Inledningsvis redogör vi något närmare för rättsläget . Därefter redovisar vi de behov av författningsändringar som i denna del framkommit genom vår kartläggning och därefter för våra överväganden och ställningstaganden. 20.2.1Tvångsmedel för brottsförebyggande syften är ovanligt Bestämmelserna om användningen av tvångsmedel inom ramen för förundersökningen har beskrivits kort i avsnitt 5. En grundläggande förutsättning för att en förundersökning ska få inledas är att det finns anledning att anta att ett brott har förövats. Det ska vara fråga om ett konkret brott och det räcker alltså inte med en misstanke om att någon ägnar sig åt brottslig verksamhet, t.ex. narkotikasmuggling eller organiserad tillgreppsbrottslighet. Om det inte finns anledning att anta att ett konkret brott har förövats finns det inte grund för att inleda en förundersökning och således ingen möjlighet att använda regler om tvångsmedel. Inom ramen för den brottsbekämpande verksamhet som bedrivs utanför förundersökningar gäller i stället de bestämmelser om tvångs- medel som finns i främst polislagen. Bestämmelserna har redovisats i avsnitt 6. I denna lagstiftning ges befogenheterna för andra ändamål än brottsutredning och lagföring, exempelvis underrättelseverksamhet eller polisens förebyggande och skyddande verksamhet. Möjligheterna att med stöd av polislagen använda tvångsmedel i brottsbekämpande syfte i mer vid mening är dock begränsade. Som framgått finns ingen allmän rätt för polisen att använda sig av tvångsmedel i syfte att be- driva brottsspaning. Det kan konstateras att bl.a. bestämmelserna om tvångsmedel i 19§ andra stycket (kroppsvisitation) och 20 a § (husrannsakan i for- don eller båtar) polislagen har ett uttalat brottsförebyggande syfte och inte kräver en konkret misstanke om brott. Enligt bestämmelserna får tvångsmedlen användas i vissa situationer för att söka efter vapen och andra farliga föremål i syfte att förebygga våldsbrott.