sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — I motiven till den nya bestämmelsen konstaterades att folkbok- föringsdatabasen har en central funktion för flera myndigheter i den dagliga ärendehanteringen och därför bör omgärdas av ett starkt skydd. Gärningar där någon genom aktivt handlande uppsåtligen lämnar orik- tiga uppgifter till grund för beslut om folkbokföring eller inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen, ansågs därför behöva beivras. Att lämna oriktiga uppgifter till för folk- bokföring omfattas inte av det straffskydd som andra bestämmelser som osant intygande, urkundsförfalskning eller olovlig identitetsan- vändning innebär. Eftersom den straffrättsliga lagstiftningen inte gav ett tillräckligt skydd, fanns enligt regeringens mening starka skäl som motiverade införandet av ett särskilt straffstadgande.6 Förenklat kan sägas att den huvudsakliga avsikten med den nya straffbestämmelsen om folkbokföringsbrott var att komma till rätta med beteenden som innebär att någon medvetet vill att folkbokför- ingen ska innehålla felaktiga uppgifter. Vidare har straffbarhet för underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden återinförts. Bestämmel- sen omfattar till skillnad mot vad som gällt tidigare även anmälnings- skyldighet vid flytt till utlandet.7 En annan nyhet i förhållande till den tidigare straffbestämmelsen är att ett grovt folkbokföringsbrott införts. En gärning ska bedömas som grovt brott om det med hänsyn till att brottsligheten har utö- vats systematiskt eller i större omfattning eller annars är att anse som grovt. Ett exempel är att en person har skaffat flera falska identiteteter som denne försöker folkbokföra sig som. Ett annat exempel är att en person skaffat tillgång till utländska identiteter som i och för sig är riktiga, men försöker få dem folkbokförda i trots att per- sonerna bakom identiteterna inte har för avsikt att bosätta sig i landet. fall är undantagna från straffansvar. Utrymmet för att bedöma 2012/13:120, Folkbokföringen , s. 114 f. och prop. 2017/18:145, Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, s. 115. 2017/18:145 Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, s. 117. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott ett brott som ringa, ansågs i motiven emellertid vara mycket litet då det för straffansvar krävs att åtgärden eller underlåtenheten begåtts uppsåtligen och det för normalbrottet stadgas böter.8 17.2.2”Skenskrivningar” är ett problem i Som konstaterats i avsnitt 3.5.2 förekommer det att personer, för att kunna uppbära välfärdsförmåner eller med andra kriminella syften, avsiktligt anmäler felaktig folkbokföringsadress. Fenomenet brukar allmänt benämnas som skenskrivningar. har t.ex. beskrivit att skenskrivningar utnyttjas för att begära bosättningsbase- rade förmåner såsom bostadsbidrag och underhållsstöd. Skenskrivning kan även syfta till att utvandrade personer ska kunna få behålla på- gående förmåner.9 Andra skäl till att avsiktligt anmäla felaktig folkbokföringsadress kan t.ex vara att man som andrahandshyresgäst inte vill behöva flytta från bostaden för att upplåtelsen inte är godkänd av hyresvärd eller bostadsrättsförening eller att förstahandshyresgästen inte vill riskera att få hyresrätten förverkad till följd av olovlig andrahandsuthyrning. Den pressade bostadssituation som råder i många av landets kom- muner kan leda till att människor utnyttjas på bostadsmarknaden. Pro- blemet har uppmärksammats i t.ex. tionen för nyanlända, 2015:40. I rapporten konstateras att handeln med bostadsadresser är svår att uppskatta eftersom det är en handel som aldrig registreras. För att kunna ge en bild av omfattningen av en möjlig otillåten handel, presenteras i rapporten en översikt över bostäder där många vuxna är folkbokförda. Enligt siffror fanns vid tillfället 134 bostäder med fler än tio vuxna folkbokförda. En möjlig tolkning av att många vuxna är folkbokförda på samma bostad är enligt att det är orimligt att så många bor där. Att det pågår en handel med de adresser där det är orimligt många folkbokförda skulle då kunna vara en anledning, men det kan också finnas någon annan, okänd anledning. Det kan också finnas en möjlighet att det fak- tiskt bor så många i bostaden.10 I betänkandet Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning (SOU 2017:86) och i den 8A.a., s. 118. 9Nationellt underrättelsecentrums myndighetsgemensamma lägesbild om organiserad brotts- lighet 2019, s. 13. 10Boverkets slutrapport 2015:40, Boendesituationen för nyanlända, s. 43 f. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott efterföljande propositionen Åtgärder mot handel med hyreskontrakt (prop. 2018/19:107), redogörs för problem med svarthandel av hyres- kontrakt. Utredningen konstaterar att det förekommer ett missbruk av folkbokföringsuppgifter i samband med bl.a. den illegala handeln med hyresrätter och även en handel med folkbokföringsadresser. Det finns emellertid ingen uppgift om hur utbredd handeln med folkbok- föringsadresser är.11 pub- licerade en artikel som även den påvisar en utbredd före- komst av vad som i det närmaste kan förklaras som försäljning av folkbokföringsadresser. Företeelsen handlar i regel inte om att en per- son hyr en bostad utan att folkbokföra sig på adressen, utan att någon betalar någon annan för att få skriva sig på en fastighet eller lägenhet trots att man inte är bosatt där. Problemet kan illustreras på följande sätt: Bristen på bostäder som råder i framför allt storstäderna medför att människor ofta bor inneboende hos någon annan. För att perso- nen som innehar hyreskontraktet inte ska bli av med t.ex. bostads- bidrag, får det inte synas att det finns en inneboende. Den inneboende har därför visserligen någonstans att bo, men vill inte bli folkbokförd där. Lösningen kan i många fall vara att betala för att kunna folkbok- föra sig någon annanstans. Personer tar alltså emot betalning för att andra skriver sig på hans eller hennes fastighet eller lägenhet i utbyte mot att inte påtala felaktigheten för . Det förekommer även att personer utan betalning upplåter sin bostadsadress som folk- bokföringsadress till andra, exempelvis till ensamkommande som behö- ver fullgöra sin skolgång för att den så kallade gymnasielagen (lagen [2016:752] om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppe- hållstillstånd i ) ska gälla.12 Personer som uppsåtligen folkbokför sig där de inte är bosatta gör sig skyldiga till folkbokföringsbrott, oavsett om de betalar någon ersätt- ning eller inte. Däremot utgör det inte enligt bestämmelsen i 42 § folkbokföringslagen ett självständigt brott att inte, oaktat om betalning förekommit, avslöja för att någon felaktigt folkbokfört sig på ens fastighet eller lägenhet trots att man är fullt medveten om att så skett. Det finns därför skäl att överväga om ett sådant beteende bör kriminaliseras. 11Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning (SOU 2017:86), s. 197. 12Se t.ex. artikeln /nyheter/jakten-pa-en-adress-har-ar-manniskorna-som- betalar/. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott 17.2.3För att göra en flyttanmälan krävs inget godkännande från andra som också är folkbokförda på samma plats En person som ska flytta kan med hjälp av ett Bank-id eller vissa andra legitimeringstjänster enkelt göra en anmälan i Flyttanmälan. Flyttanmälan kan för den som inte har e-legitimation också göras via pappersblankett. För att göra flyttanmälan krävs inget godkännande från personer som redan är folkbokförda på samma plats. Det finns inte heller någon skyldighet för en fastighetsägare eller bostadsinnehavare att utan anmodan lämna uppgift till om till vem en bostad upplåts. Enligt 32 § folkbokföringslagen får förelägga en fastig- hetsinnehavare eller innehavare av en bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem bostaden upplåts och om denne med fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens medgivande upplåter bostaden åt någon annan samt vilka personer som enligt fastig- hetsägarens eller lägenhetsinnehavarens kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten. För att ett föreläggande ska bli aktuellt måste rimligen redan misstänka att det föreligger något felaktigt förhållande eller annars se ett behov av ytterligare utredning. I 23 kap. finns regler om ansvar för medverkan till brott. Enligt 23 kap. 4 § gäller följande. Ansvar som i denna balk är föreskrivet för viss gärning skall ådömas inte bara den som utfört gärningen utan även annan som främjat denna med råd eller dåd. Detsamma skall gälla beträffande i annan lag eller författ- ning straffbelagd gärning, för vilken fängelse är föreskrivet. Den som inte är att anse som gärningsman döms, om han har förmått annan till utförandet, för anstiftan av brottet och annars för medhjälp till det. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom till last. Ansvar som är föreskrivet för gärning av syssloman, gäldenär eller annan i särskild ställning skall ådömas även den som tillsam- mans med honom medverkat till gärningen. Vad som sägs i denna paragraf skall inte gälla, om något annat följer av vad för särskilda fall är föreskrivet. Medverkansansvaret är självständigt på det sättet att någon kan dömas för anstiftan eller medhjälp, trots att ingen kan dömas som gärnings- Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Av fyra medverkande kan alltså t.ex. en dömas för anstiftan till mord, en annan för medhjälp till vållande till annans död, en tredje för medhjälp till misshandel och en fjärde – den som har utfört den gär- ning som inneburit att någon dödats – kan frikännas, därför att kravet på uppsåt eller oaktsamhet inte är uppfyllt.13 Medverkansbestäm- melserna är tillämpliga även vid ett specialstraffrättsligt brott under förutsättning att fängelse ingår i straffskalan. Som exempel på medhjälp kan nämnas att anskaffa spelbord åt den som bedriver äventyrligt spel (16 kap. 14 § ; dobbleri), att lämna ekonomiskt understöd eller upplåta lokal till den som anord- nar pornografisk föreställning (2 kap. 29 § ordningslagen [1993:1617]), och att tillhandahålla lägenhet som utgör tillhåll för narkotikamiss- brukare.14 uttalade i rättsfallet NJA 2012 s. 826 punkt 15– 17 följande i fråga om vilka krav som kan ställas för att en person ska kunna anses ha främjat en gärning med råd eller dåd. För att ett handlande ska utgöra medverkan till ett visst brott (dvs. med- hjälp eller anstiftan) krävs, som har framgått av punkt 12, att handlandet har innefattat ett främjande av medverkansobjektet med råd eller dåd. Med det avses att främjandet ska ha skett med fysiska eller psykiska medel. Vad som krävs för att det ska ha rört sig om ett främjande är inte i alla delar klart. Däremot kan det konstateras att främjandebegreppet är täm- ligen vidsträckt. Enligt förarbetena (se SOU 1944:69 s. 91) skulle det, för att ett främjande ska föreligga, räcka med att handlandet ”övat inflytande på händelseutvecklingen i brottsfrämjande riktning, vore det så än blott genom att styrka de andra i deras brottsliga beslut”. I rättspraxis har det ansetts som ett främjande att någon har hållit gär- ningsmannens rock medan denne tillsammans med en annan misshand- lat och rånat en tredje person (NJA 1963 s. 574). Däremot utgjorde det i rättsfallet NJA 1984 s. 922 inte ett främjande när en yngling endast hade följt med ut ur en bil när några av hans kamrater misshandlade ett par förbipasserande personer och det inte var styrkt vare sig att misshandeln var planerad i förväg eller att ynglingen genom sin närvaro eller på något annat sätt hade styrkt kamraterna i deras uppsåt. I rättsfallet NJA 2006 s. 577 hade en person tagit emot ett fönster som hade brutits upp av hans kamrat som utförde inbrottet. Syftet med mottagandet av fönstret var emellertid inte att underlätta för den andre att fullfölja inbrottet, utan att i fastighetsägarens intresse se till att fönstret inte gick sönder. HD kon- staterade därför att handlandet inte utgjorde ett främjande av stölden. 13Asp, m.fl., Kriminalrättens grunder, 2013, s. 449. 14A.a., s. 441. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott I rättsfallet drar slutsatsen att det går att främja även underlåtenhetsbrott. Det finns därmed inga principiella hinder mot att någon döms för medverkan (dvs. för anstiftan eller medhjälp) till t.ex. bokföringsbrott som består i underlåtenhet att uppfylla bok- föringsskyldigheten. Vidare konstaterar att det, även om medverkansansvaret är tämligen vidsträckt, finns anledning att inte sträcka ut medverkansansvaret längre än vad som är motiverat från straffrättspolitiska utgångspunkter. Utredningens bedömning: Det finns inte behov av att utvidga straffansvaret i folkbokföringslagen eller ålägga den som är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet anmälningsskyl- dighet för det fall man är medveten om att någon felaktigt är folk- bokförd på samma fastighet eller lägenhet. Folkbokföringsbrottet regleras inte i utan utgör special- straffrättslig brottslighet. Eftersom straffskalan för folkbokförings- brott av normalgraden är böter till fängelse , är medver- kansbestämmelserna i tillämpliga. Att mot eller utan ekonomisk ersättning tillåta att en person folk- bokför sig på en fastighet eller lägenhet trots att man är fullt med- veten om att personen i fråga inte kommer att bo där, bidrar till att skapa fel i folkbokföringen. Personen som lämnar den oriktiga upp- giften gör sig skyldig till folkbokföringsbrott, men risken för upp- täckt torde minska markant om bostadsinnehavaren är medveten om och godtar arrangemanget. Den som tar betalt för att på detta sätt i det närmaste hyra ut en adress, torde undantagslöst vara medveten om att han eller hon främjar ett brottsligt handlande. Ett sådant handlande skulle kunna aktualisera medhjälp till folkbokföringsbrott men utgör alltså inget självständigt brott enligt nuvarande lagstiftning. Att genom betalning eller någon annan typ av överenskommelse försäkra sig om att den egentlige adressinnehavaren inte avslöjar fel- aktigheten för är emellertid inte nödvändigt för att ett Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott fullbordat folkbokföringsbrott ska vara för handen. Eftersom det vid anmälan om flytt inte krävs något godkännande eller någon bekräf- telse från den som redan står skriven på bostaden, kan folkbokför- ingsbrottet fullbordas utan att bostadsinnehavaren över huvud taget är medveten om att så sker. Sammanfattningsvis hindrar inte den nuvarande lagstiftningen att en person som hyr eller lånar ut en bostadsadress för att någon felak- tigt ska kunna använda sig av den med lägre risk för upptäckt, kan lag- föras för medhjälp till folkbokföringsbrott. Det innebär att det oöns- kade beteendet redan med gällande lagstiftning kan bestraffas vilket talar emot att straffbestämmelsen om folkbokföringsbrott ska utvidgas ytterligare i det aktuella avseendet eller att beteendet ska straffbe- läggas på annat sätt. Folkbokföringsbrott är resurskrävande att utreda och svåra att leda i bevis För att dömas för medhjälp till folkbokföringsbrott krävs inte att någon döms för huvudbrottet. Däremot krävs att ett folkbokförings- brott de facto har begåtts. Att upptäcka och än mer bevisa att någon mot betalning eller av annan orsak hyrt eller lånat ut sin bostadsadress, låter sig svårligen göras på annat sätt än genom uppgifter från den eller de personer som begått huvudbrottet. Det kan därför förmodas att sådana beteenden är svårbevisade, i synnerhet i de fall det rör sig om enstaka händelser. har till utredningen uppgett att redan folk- bokföringsbrottet i sin nuvarande lydelse kan vara svårt att leda i bevis. Uppfattningen är att det för fällande dom ofta krävs uppgift om både var personen i fråga inte bor (den uppgivna, felaktiga folkbok- föringsadressen) och var hon eller han faktiskt bor. Sådana uppgifter kan vara svåra att få fram utan användning av tvångsmedel. måste polisen utföra husrannsakan på flera platser vilket är resurskrä- vande. Sådana åtgärder måste ställas i proportion till brottslighetens förhållandevis låga straffvärde, som i normalfallet ofta bedöms till cirka 70 dagsböter. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Organiserad tilldelning av bostadsadresser framstår som särskilt straffvärt Av 42 § andra stycket folkbokföringslagen framgår att ett folkbok- föringsbrott ska betraktas som grovt om brottsligheten utövats syste- matiskt eller i större omfattning eller annars är att anse som grovt. Straffskalan för grova brott sträcker sig till fängelse . Enligt uppgifter från , förekommer det att perso- ner i mer organiserad form bedriver vad som i det närmaste kan beskri- vas som organiserad tilldelning eller anvisning av adresser. Förete- elsen kan ingå som ett led i mer organiserad brottslighet. Ett sådant agerande innebär inte sällan att den eller de som säljer adresser, eller snarare tillgång till adresser, utnyttjar människors trångmål och utsatt- het för egen . Personerna som tillhandahåller adresser kan i teorin göra sig skyldiga till medhjälp till folkbokföringsbrott. Så länge själva huvudgärningen inte är av sådan karaktär att den kan betraktas som grovt brott, kan emellertid inte heller adresstillhandahållaren/ tilldelaren dömas för medhjälp till grovt brott – även om dennes organiserade handlande framstår som betydligt mer straffvärt. Det innebär att några av de mest straffvärda förekomsterna av till- delning av adresser med nu gällande lagstiftning, i regel inte kan bestraf- fas som medhjälp till grovt folkbokföringsbrott vilket i sig skulle tala för att straffbestämmelsen i folkbokföringslagen utvidgas. Sammantaget framstår det som tveksamt om en straffsanktion skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka att personer mot eller utan ersättning underlättar för någon att folkbokföra sig på en adress där personen i fråga inte har för avsikt att bo. Det kan också ifrågasättas om, mot bakgrund av den omfattande utredning som brottstypen tycks kräva, rättsväsendets resurser bör belastas ytterligare av en sådan kriminalisering. I de fall där de brottsutredande myndigheterna anser det påkallat finns redan i de flesta fall utrymme för att utreda misstanke om medhjälp till folkbokföringsbrott. Det bör också beak- tas att den nuvarande lagstiftningen om folkbokföringsbrott är rela- tivt nytillkommen och kan behöva tillämpas under ytterligare innan den utvärderas och eventuellt utvidgas. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Motsatsvis talar den omständigheten att den mer organiserade s.k. adresshandeln ofta inte kan bestraffas som medhjälp till grovt folkbokföringsbrott i någon mån för att sådana företeelser bör krimi- naliseras som huvudbrott. Men eftersom det varit svårt att fastställa hur utbrett problemet med adresshandel i själva verket är15 gör emellertid utredningen bedömningen att straffbestämmelsen i folkbokföringslagen – i vart fall – inte heller av den anledningen bör utvidgas. Utredningen har i sammanhanget också övervägt frågan om det finns anledning att ålägga adressinnehavare anmälningsskyldighet till för det fall man är medveten om att någon felaktigt står skriven på ens adress. Att inte efterfölja sådan anmälningsskyldighet skulle kunna kategoriseras som ett underlåtenhetsbrott enligt 42 § första stycket andra meningen folkbokföringslagen. En anmälnings- skyldighet för adressinnehavare torde emellertid bli än mer svårutredd och framstår inte som en framkomlig väg för att komma till rätta med problemet. På grund av ovanstående omständigheter är det utredningens bedöm- ning att straffansvaret för folkbokföringsbrott inte bör utvidgas ytterligare. 17.3Straffansvar i lagen om identitetsnummer och samordningsnummer 17.3.1Förekomsten av felaktiga uppgifter om personer med samordningsnummer Majoriteten av samordningsnumren är med största sannolikhet till- delade enligt rätt förutsättningar och med korrekta underlag och fyller också ofta sin funktion att underlätta kommunikation mellan myndig- heter och att undvika personförväxling. Det finns dock indikationer på att samordningsnummer missbrukas och att de ibland har förekom- mit som en av flera komponenter i olika brottsliga upplägg. En del i detta är att felaktiga uppgifter lämnas i samband med tilldelning av samordningsnummer. I den kartläggning som Välfärdsbrottsutred- ningen gjorde framgår t.ex. att flera myndigheter uppmärksammat att falska uppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer. 15Se t.ex. 2015:40, Boendesituationen för nyanlända, s. 43 ff. och Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning (SOU 2017:86), s. 197. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott används också falska identitetshandlingar för att skapa falska identi- teter. Dessa kan i sin tur användas för att t.ex. få felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen konstaterade dock i sitt betänkande Samlade åtgär- der för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) att samordningsnummer inte medför så stora risker för felaktiga utbetal- ningar som det ibland har getts uttryck för. Delegationen bedömde att de felaktiga utbetalningarna till personer med samordningsnum- mer uppgår till 4–årligen.16 Detta kan jämföras med delegationens bedömning av felaktiga utbetalningar till personer som är folkbokförda i trots att personen inte längre bor i landet, s.k. övertäckningsfel, vilket för uppskattats till . Det saknas i övrigt tillförlitlig statistik över omfattningen av felak- tiga uppgifter om personer med samordningsnummer som ligger till grund för annan brottslighet. Det kan dock konstateras att det före- kommer att personer uppsåtligen lämnar felaktiga uppgifter i syfte att få oriktiga, eller stulna, identiteter registrerade i folkbokförings- databasen. Så kan också befaras komma att vara fallet i samband med tilldelning av det nya identitetsnumret som vi föreslår ska införas. 17.3.2Konsekvenser av felaktiga uppgifter På samma sätt som beträffande uppgifter om folkbokförda personer ligger uppgifter om personer med samordningsnummer till grund för många beslut och åtgärder. Myndigheter och organisationer hämtar information från folkbokföringsdatabasen via Navet och SPAR. Infor- mationen avser både personer som är folkbokförda och sådana som tilldelats i samordningsnummer. Med våra förslag kommer identitets- numret att få en liknande funktion. Samordningsnummer kommer även fortsättningsvis att vara viktiga, men de kommer att användas i mindre utsträckning i och med införande av identitetsnumret. Folkbokföringsdatabasen har en central funktion för flera myndig- heter i den dagliga ärendehanteringen och den bör därför omgärdas av ett starkt skydd. Med våra förslag blir det än viktigare att informationen i databasen om personer som tilldelats identitetsnummer är korrekt. 16Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, Läckaget i välfärdssystemen, del 2Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Rapport 6, , s. 123 och Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), s. 93. Straffansvar och anmälningsskyldighet för brott Identitetsnumren kommer med förslagen att bli användbara i sam- hället och aktörer kommer att behöva förlita sig på att uppgifter som finns registrerade om personer med identitetsnummer är riktiga. Det är därför mycket angeläget att uppgifterna blir korrekt registrerade i samband med tilldelning av sådana nummer. Oriktiga uppgifter som lämnas i samband med tilldelning av iden- titetsnummer och samordningsnummer kan få långtgående konsekven- ser, inte minst i sådana fall där någon lämnar uppgifter i syfte att få en oriktig, eller någon annans, identitet registrerad i folkbokföringsdata- basen och sedan på olika sätt kan agera i en falsk identitet i annan brotts- lig verksamhet. För en utförligare beskrivning av de problem som miss- bruk av samordningsnummer kan medföra se avsnitt 10.8.2.