sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Tekniska högskolan, utan framför allt även vid uni- versitet, och . Men även andra lärosäten har verksamheter inom det som kallas för SciLifeLab. De fyra värduniversiteten14 har skapat många interna grupperingar för att planera och bedriva verksamheten. Under utredningens arbete har aktörerna inte lyft systematiska problem med organisationen för verksamheten. En återkommande utmaning för SciLifeLab som många aktörer tagit upp är svårigheterna med att skriva avtal med SciLifeLab. Detta då SciLifeLab inte är en egen juridisk person, vilket medför att en icke-statlig part tvingas skriva avtal med fyra olika lärosäten. Utredningen har beaktat denna utmaning särskilt i sin analys av organisationen av SciLifeLab. SciLifeLab har ett avgränsat uppdrag som mycket väl skulle kunna organiseras under en egen myndighet. En sådan myndighet skulle vara mer självständig och ha en egen styrning från regeringen, inklusive egen ledning. Detta skulle förenkla förfarandet med avtals- Tekniska högskolan, , och . skrivning, men framför allt skulle det tydliggöra ansvar, mandat och roller inom verksamheten. Att organisera SciLifeLab på ett sådant sätt skulle förenkla regeringens ansvarsutkrävande samt möjliggöra mer rättframma sätt för riksdag och regering att styra verksamheten genom egna instruktioner och regleringsbrev till myndigheten. En myndighet som rymmer SciLifeLab:s verksamhet kan liknas vid många andra statliga forskningsinstitut. Att organisera SciLifeLab som en egen myndighet skulle inte kräva att verksamheten flyttas fysiskt, däremot att verksamheten avlyfts lärosätena. Ur en organisations- synpunkt behöver inte detta vara något problematiskt då mycket av strukturerna redan är på plats med styrelse, rådgivande organ och lokala kommittéer som är integrerade i lärosätenas verksamhet. Det är oklart hur det skulle påverka forskningen, men det går att anta att SciLifeLab är ett tillräckligt starkt varumärke för hög vetenskaplig kvalitet för att anställda och forskare ska fortsätta bidra på bästa sätt. Den ökade samordning som en ny myndighet kan innebära har potential att effektivisera administrationen av SciLifeLab och kanske även fokusera verksamheten ytterligare då forskningstjänsterna kan renodlas. En omorganisation av SciLifeLab:s verksamhet förväntas dock ha omfattande effekter på lärosätena, särskilt de fyra värdlärosätena. SciLifeLab är förknippad med hög vetenskaplig kvalitet, vilket i dagens kvantitativa mått betyder att forskarna som är anknutna till centret både publicerar i hög takt och blir citerade ofta. Den veten- skapliga excellensen lockar till sig spetsforskare från olika delar av världen och skapar större möjligheter att säkra forskningsfinansiering. Dessa faktorer är väsentliga för lärosätesforskningen, på grund av svenska resursfördelningsmodellen för forskning samt för att upp- rätthålla forskning och utbildning av hög kvalitet, vilka i sin tur är parametrar som påverkar lärosätets attraktionskraft. Att lyfta av verksamheten som ryms inom SciLifeLab från lärosätena riskerar utarma dem från kompetens inom det området, vilket självklart har konsekvenser för den egna forskningen, men kan påverka även ut- bildning inom området negativt. Verksamheten som räknas inom SciLifeLab i nuvarande form omfattar mer än bara forskningsinfra- struktur. Den innefattar även forskning i stort, inklusive en platt- form för läkemedelsutveckling. SciLifeLab befinner sig även i en fas där fler lärosäten är intresserade av att delta och bidra med sina respektive forskningsinfrastrukturer och kompetens. Att i det här skedet omvandla SciLifeLab till en egen myndighet skulle kunna risk- era att minska intresset hos andra lärosäten i landet att samverka med SciLifeLab, då de kan riskera bli avlyfta värdefulla forsknings- resurser. Förändringen riskerar även att negativt påverka regeringens långsiktiga mål för området (se regeringens Life Science strategi15, där SciLifeLab är en central aktör). Utredningen anser att en omvandling av SciLifeLab till en egen myndighet skulle skapa fler problem än det skulle lösa. Bedömningen är därför att SciLifeLab inte bör organiseras som en egen myndighet i detta skede. Utredningen har vidare principiellt diskuterat huruvida verksam- heten inom SciLifeLab skulle kunna organiseras som en ideell före- ning. Föreningen skulle vara ett eget juridiskt subjekt som kan teckna avtal och äga forskningsinfrastruktur och andra tillgångar. Lärosätena kan genom sitt medlemskap bidra till verksamheten, antingen genom medlemsbidrag, forskningsmedel eller naturabidrag. Även andra aktörer kan bidra till verksamheten och föreningens tillgångar. Föreningen kan på så sätt både driva egen verksamhet och ta del av den verksamhet som bedrivs vid dess medlemmar och som med- lemmarna själva har ansvar för. Detta har potential att förenkla roll- och ansvarsfördelningen vid SciLifeLab. Föreningens stämma skulle kunna vara platsen där medlemmarna gör gemensamma prioriter- ingar och tar fram en strategi för föreningens verksamhet. Styrelsen för föreningen är självständig från lärosätena och andra medlemmar, med ett tydligt verkställande ansvar. En sådan förening möjliggör även att andra än statliga aktörer deltar i prioriteringen och bidrar till de gemensamma målen. Föreningens verksamhet behöver inte vara den totala verksamheten som ingår i SciLifeLab , utan kan vara de delar som är gemensamma nationellt. Varje medlem kan dock bidra med egen verksamhet till föreningens intresse, men ansvarar själv för detta. På så sätt kan den verksamhet som ryms inom SciLifeLab skalas upp och ner vid omprioriteringar. Även om det finns aspekter som skulle kunna tala för att en ideell förening kan vara en bra lösning finns det andra som talar emot en sådan organisationsform. Till exempel kan en sådan förening ha svag kreditvärdighet jämfört med en statlig myndighet samt en oklar juri- disk ställning då det saknas civilrättslig reglering för denna före- ningsform. Det krävs i regel också flera juridiska subjekt för att bilda 15Regeringskansliet, En nationell strategi för life science, N2019.6. en förening, vilket ställer krav på privata aktörers vilja att delta och bidra. Att omvandla SciLifeLab till en ideell förening är inte heller ett förslag som har framförts till utredningen av väsentliga aktörer under arbetets gång. Merparten av privata aktörer har främst lyft behovet av tillgång till SciLifeLab:s forskningsinfrastrukturer och inte en önskan om att få samäga sådana tillsammans med staten. Hur framgångsrik en sådan förening för SciLifeLab kan bli när det gäller effektivisering av administration och bättre samordning beror mycket på hur föreningens stadgar utformas. Om lärosätena inte vill överlåta delar av verksamheten i nuvarande form för SciLifeLab till före- ningen, kommer förändringen förmodligen inte att ha någon större effekt. Föreningsformen är främst intressant om andra aktörer än statliga vill bidra till SciLifeLab:s verksamhet. I övrigt är myn- dighetsformen och myndighetssamverkan tillräckligt flexibla och strukturerade former för att organisera verksamheten. Av ovanstå- ende skäl är utredningens bedömning att SciLifeLab:s verksamhet heller inte bör organiseras i föreningsform. Under utredningens arbete har det framkommit att verksamheten inom SciLifeLab förknippas med många olika begrepp och roller. SciLifeLab har bland annat beskrivits som forskningsinfrastruktur, forskningsinstitut, samarbete, centrum och forskningsfinansiär. Be- greppsförvirringen underlättas inte när SciLifeLab beskrivs som en nationell forskningsinfrastruktur av vissa och innehåller verksamhet som kallas för nationell forskningsinfrastruktur av andra, dvs. att SciLifeLab är en nationell forskningsinfrastruktur som består av nationella forskningsinfrastrukturer. Uppfattningen om av vad SciLifeLab är kan ligga till grund för viss otydlighet i SciLifeLab:s man- dat och roll i landskapet. Utredningen har valt att förhålla sig till be- skrivningar som satts av regeringen. Enligt regeringens förordning (2013:118) om Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning är Kungl. Tekniska högskolan den myndighet som är ytterst ansvarig inför regeringen för verksamheten inom SciLifeLab. Som tidigare beskrivet är verksamheten i praktiken distribuerad. Det innebär att Kungl. Tekniska högskolan inte kan ta ansvar för det som ligger inom andra myndigheters verksamhet och därför inte heller ta ett tydligt ansvar för SciLifeLab:s forskningsverk- samhet i sin helhet. Regeringen tilldelar öronmärkta medel till Kungl. Tekniska hög- skolan för verksamheten av SciLifeLab, för både forskning, forsk- ningsinfrastruktur och en plattform för läkemedelsutveckling. Verk- samheten kring SciLifeLab styrs på så sätt även genom det indi- viduella regleringsbrevet där regeringen begär en särskild årlig redovisning för SciLifeLab av Kungl. En av aspekterna som regeringen vill ha redovisning om är hur projekt för- delats mellan olika universitet och högskolor. Detta antyder att regeringen förväntar sig att det anslag som Kungl. Tekniska hög- skolan får för att bedriva SciLifeLab fördelas till andra lärosäten. Det går därför att tolka att uppdraget om SciLifeLab förväntas vara dis- tribuerad så att forskningen sker vid olika universitet och högskolor i landet. Ansvaret som åligger Kungl. Tekniska högskolan för forsk- ning vid SciLifeLab, som föreskrivs i förordningen, blir därför på en mer övergripande nivå än på verksamhetsnivå. Förordningen bestämmer att SciLifeLab:s verksamhet ska ledas av en styrelse. Regeringen har föreskrivit vilka typer av ledamöter som ska ingå i , bland annat att det ingå bland en företrädare från respektive , univer- sitet, och Kungl. Att före- träda en myndighet innebär på många sätt att personen ska repre- sentera myndighetens intressen inom . Detta i sig är inte nödvändigtvis problematiskt, men en svår position då styrelseledamoten får dubbla roller. Dels ska denne representera den egna myndighetens intressen, dels SciLifeLab:s intressen. Dessa in- tressen kan ibland stå i konflikt med varandra. Förordningen bestämmer även att ordföranden och företrädaren för näringslivet i ska utses av regeringen, medan övriga ledamöter ska utses av styrelsen för Kungl. Tekniska hög- skolan efter samråd med , och . Det förhållandet att regeringen utser ord- föranden kan uppfattas som att SciLifeLab:s styrelseordförande an- svarar direkt inför regeringen och inte inför styrelsen vid Kungl. Denna rollfördelning kan göra det svårt för Kungl. Tekniska högskolans styrelse att utkräva ansvar från SciLife- , då båda styrelseordförandena är utnämnda av reger- ingen. Utredningen anser att många av bestämmelserna i förordningen inte utgör något större hinder för SciLifeLab:s verksamhet. Förord- ningen beskriver övergripande bestämmelser för centrumet, vilket lämnar frihet åt Kungl. Tekniska högskolan att planera och organi- sera verksamheten ändamålsenligt enligt bästa förmågan. Det ger också utrymme till lärosätet att inom ramen för förordningen om- organisera verksamheten vid behov, utan längre statliga utredningar som skulle behövas i många andra fall. Utredningen avser endast att föreslå att förordningen tydliggörs i vissa avseenden som handlar om ansvar och roller (se avsnitt 8.4). På många sätt har Kungl. Tekniska högskolan tolkat uppdraget från regeringen om SciLifeLab som ett samordningsuppdrag. Lärosätet har etablerat en samverkansöverenskommelse med övriga tre läro- säten som pekas ut i regeringens förordning. Dessa lärosäten har kommit överens om att driva verksamheten inom SciLifeLab i sam- verkan med varandra. Denna implementering kan vara sårbar då den vilar på konsensus, finns en tydlig delaktighet som kan ge stora samverkansvinster där det inte finns målkonflikter. Även om Kungl. Tekniska högskolan har valt att driva SciLifeLab i samverkan kan det vara värt att nämna att det övergripande och yttersta ansvaret för uppdraget inför regeringen fortfarande ligger vid det enskilda lärosätet. Överenskommelsen om samverkan beskriver att parterna åtar sig ansvar för den del av verksamheten som ankommer på var och en av dem enligt det som beslutat. Denna samver- kansmodell (likt andra nationella samordningsuppdrag) innebär att det vilar ett tungt ansvar på huvudmannen som kan behöva frångå det egna intresset för att säkra det som är bäst nationellt. spelar en viktig roll för denna samverkan, då styrelsen är den plats där lärosätenas och andra aktörers synpunkter bör behandlas och jämkas. Ledamöterna i styrelsen är trots allt företrädare för olika myndigheter och organisationer. De fyra lärosätena har enligt överenskommelsen inrättat ett eget råd, s.k. rektorsråd, där rektorerna för de fyra lärosätena tillsammans med SciLifeLab:s styrelseordförande samråder om styrningen av Tekniska högskolan har friheten att skapa vilka strukturer den finner lämpligt för sitt uppdrag om SciLifeLab. Ut- redningen har därför valt att inte utreda detta vidare då det närmast innebär en utredning av ett lärosätes hantering av sitt regerings- uppdrag. Däremot anser utredningen att regeringen bör diskutera detta vidare med berörda aktörer, särskilt Kungl. Tekniska högskolan, då vissa otydligheter i roll- och ansvarsfördelning kan ha uppstått. Enligt vad utredningen har erfarit under sitt arbete bedömer de flesta aktörer att SciLifeLab fungerar väl och har uppnått fantastiska resultat inom forskningen. Därför bör eventuella förändringar i organisation endast göras med försiktighet så att det inte skadar forsk- ningen eller har negativ påverkan på regeringens uppsatta mål inom området. Till skillnad mot finansieringen av , får Kungl. Tekniska högskolan öronmärkta medel för SciLifeLab:s verksamhet genom det årliga regleringsbrevet. Tekniska högskolan har samordningsansvar, fördelas dessa medel till andra deltagande lärosäten och aktörer i form av bidrag. Detta görs utifrån interna processer som organiserats tillsammans med . Medelsfördelningen innebär att SciLifeLab betraktas som en forsk- ningsfinansiär inom molekylärbiologisk forskning i vissa avseenden. Utredningen ser på denna finansieringsmodell som ett alternativt sätt att organisera och finansiera samverkan om både forskning och forskningsinfrastruktur inom ett specifikt ämnesområde. Modellen borde fungera bra för infrastrukturer med omfattande kostnader (antingen en dyr eller flera dyra infrastrukturer) eftersom berörda aktörerna får själva prioritera gemensamt för sitt specifika område. Att forskning och forskningsinfrastruktur hänger ihop på ett tydligt sätt är också en positiv aspekt av modellen. Utmaningen uppstår när lärosätena söker medel om delar av SciLifeLab:s verksamhet från eller annan finansiär. Då flyttas viss del av samordningsansvaret till som förväntas prioritera det som ska finansieras inom SciLifeLab (då flera delar av SciLifeLab:s verksamhet kan söka inom samma utlysnings- omgång). Detta behöver inte utgöra något problem så länge som kan förutsätta att lärosätena som samverkar inom SciLifeLab är överens om vilka forskningsinfrastrukturer de vill att ska beakta i sin prioritering, och kan ta att kon- sekvenserna blir annat än de hoppats. Finansieringsmodellen går att förenkla genom att, i stället för det öronmärkta anslaget, låta Veten- skapsrådet hantera merparten av SciLifeLab:s finansiering (likt han- teringen av ). På så sätt skulle SciLifeLab han- teras mer som en enhetlig forskningsinfrastruktur och man skulle undvika att separata delar av SciLifeLab:s verksamhet klassas som nationell forskningsinfrastruktur med tillhörande finansieringsström. Det har emellertid inte framkommit för utredningen att nuvar- ande finansieringsmodell för SciLifeLab är ett problem eller hinder för berörda myndigheter. Utredningen har heller inte gjort en egen sådan bedömning. Därför avser utredningen inte att föreslå en för- ändring av SciLifeLab:s finansiering. är av intresse för svenskt näringsliv Bedömning: Utredningen bedömer att deltagande av svenskt näringsliv i både uppbyggnad och användning av forskningsinfra- struktur är ett sätt att maximera samhällsnyttan av investeringen som gjorts av offentliga medel. Ett ökat deltagande och till- gänglighet står inte i konflikt med vetenskaplig kvalitet. Samver- kan mellan akademi och näringsliv för att använda en forsknings- infrastruktur effektivt kan vara, och är ofta, fördelaktigt för båda parter; allt beror på hur formerna för samverkan ser ut. Utredningen bedömer att de senaste årens utveckling av Veten- skapsrådets och uppgifter för ett ökat deltagande i forskningsinfrastrukturer har varit positiva och kan stärkas ytter- ligare (se utredningens förslag). Forskningsinfrastrukturens livscykel består i huvudsak av olika faser nämligen: koncept-, design-, förberedelse-, uppbyggnad-, implemen- tations-, drifts- och avvecklingsfas. I varje fas ställs särskilda krav på infrastrukturen som kräver andra aktörers deltagande i verksamheten. Bra samarbete och stöd från samhällets alla aktörer är ofta avgörande för att projektet ska bli framgångsrikt. Till exempel behöver forskare inte bara ha en bra idé utan också ha förutsättningarna som tid, forskningsmedel, kompetens och stöd för att kunna utveckla ett koncept och designa sitt forskningsverktyg. Under uppbyggnads- fasen kräver vissa typer av forskningsinfrastrukturer tillgång till laboratorier med särskild utrustning och kompetens, samt kunskap om företag som kan leverera specialdesignade komponenter till projektet. Forskningsinfrastrukturer med en omfattande budget som finansierats av offentliga medel brukar i regel även ha ett sam- hällsuppdrag som handlar om tillgängliggörande av infrastrukturen för privata aktörer (detta gäller exempelvis vid många internationella forskningsinfrastrukturer). Tillgängliggörandet innebär inte att infra- strukturen är gratis att använda, men att forskningsinfrastrukturen är tillgänglig för även andra samt att det finns personer som arbetar med att tillgodose privata användares behov, så som anpassat använ- darstöd och liknande. Även avvecklingsfasen av en forsknings- infrastruktur, särskilt stora anläggningar, kan involvera flertalet aktörer där företag och myndigheter behöver samarbeta för att ned- montera infrastrukturen. Att öka och bredda dessa former av deltagande i forsknings- infrastrukturens livscykel handlar till stor del om att maximera sam- hällsnyttan av en investering som gjorts av offentliga medel. Det grundar sig i att investeringen bör komma fler till nytta än universi- tet och högskolor, så att aktörer från olika sektorer kan nyttja infra- strukturen och att svenskt näringsliv ska ha möjligheter till affärer, forsknings- och innovationsmöjligheter samt kompetensförsörj- ning. Uppbyggnaden av forskningsinfrastruktur kan i vissa fall ha stora konsekvenser för den omkringliggande miljön. Ett exempel är uppbyggnaden av och Sources (ESS) i där andra samhällsaktörer har i anslutning till dessa forskningsinfrastrukturer byggt transportinfrastruktur och bostäder. Men engagemanget i forskningsinfrastrukturer sträcker sig även utanför landets gränser. Svenska företag, forskare och aktörer har även möjlighet att delta i uppbyggnad och användning av forsknings- infrastrukturer som finns i andra länder, som finansierar och är medlemmar i. Under forskningsinfrastrukturens livscykel kan det alltså ske ett omfattande deltagande av samhället i stort och som inte bara påverkar forskningens kvalitet och möjligheter utan även konkurrens- och innovationsförmåga. Att arbeta med ett breddat deltagande vid uppbyggnad och användning av forskningsinfrastrukturer för svenskt näringsliv har inte varit ett uttalat ansvarsområde för de statliga myndigheterna. Uppdraget har legat utanför huvud- sakliga uppgift som rör grundforskningsfinansiering av högsta kvali- tet. Det är i huvudsak som finansierat leveranser av vetenskaplig utrustning och uppbyggnad av nationella och inter- nationella forskningsinfrastrukturer, där ansvaret att hitta relevanta företag till projektet har legat hos projektledaren, dvs. antingen uni- versiteten, individuella professorer eller ledningen vid internatio- nella forskningsinfrastrukturer. Ett breddat deltagande står inte principiellt i motsatsställning till vetenskaplig kvalitet. Samverkan mellan akademi och näringsliv för att använda en forskningsinfrastruktur effektivt kan vara, och är ofta, fördelaktigt för båda parter; allt beror på hur formerna för sam- verkan ser ut. ändrade regeringen instruk- tioner så att myndigheten nu även har uppgifter som rör forsknings- infrastruktur. Bestämmelserna anger att ska främja svenska företags medverkan i uppbyggnad och användning av forsknings- infrastrukturanläggningar.16 Denna skrivning innebär ett ansvar och mandat för myndigheten där uppgiften utgör en del av dess kärn- verksamhet. har också haft en tydlig aktivitet inom området där engagemanget hos myndigheten i liknande frågor även stärkts i och med regeringsuppdragen som rör ESS och toriet.17 Utredningen bedömer därför att det har skett en positiv ut- veckling inom arbetet med att främja svenska företags medverkan vid forskningsinfrastrukturerna. Men att framgent kan och bör mer göras. Uppgiften har en naturlig organisatorisk hemvist hos , där myndigheten verkar tillsynes samverka med i frågorna. Big Science är också ett exempel på projekt som är kopp- lad till uppgift gällande forskningsinfrastrukturer. Det som Big Science gör liknar på många sätt de verksam- heter som bedrivs vid i olika länder samt av Business . Verksamheten om Big Science berör frågor som handlar om svenska samarbeten och avtal med andra länder, samt möjligheterna för svenska företag i interna- 162 §, Förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 17Regeringsuppdragen U2019/01625/F och N2021/00841. Det ankommer inte på utredningen att generellt lämna bedömningar om organisationen av individuella projekt som myndigheterna finansierar. Men då många aktörer lyft Big Science roll i landskapet, vill utredningen uppmärksamma reger- ingen på att arbetet som bedrivs i projektet är likt mycket annan statlig myndighetsverksamhet. Verksamheten som ryms inom pro- jektet har en långsiktig karaktär och kan implementeras som reger- ingsuppdrag för att underlätta samordningen, särskilt eventuella utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter. På ett mer övergripande plan gör utredningen bedömningen att uppgifter i frågan om svenska näringslivets deltagande i forskningsinfrastrukturer kan fördjupas (se avsnitt 8.8). Relationen mellan forskningsinfrastruktur och annan infrastruktur för forskningen Utredningen har avgränsat forskningsinfrastruktur till sådant som används främst i forskningssyfte. Därför har arbetet inte beaktat till exempel innovationsinfrastrukturer, inklusive test- och demonstra- tionsverksamheter. På samma sätt som forskningsinfrastruktur är relevanta för näringslivet, är innovationsinfrastrukturer relevanta för forskare. Tiden det tar från grundforskningsupptäckter till att de blir innovationer i näringslivet och prototyper har minskat, vilket inne- bär att det ibland inte finns en skarp gräns mellan forskningens behov och näringslivets behov. Gränsen mellan forskning och inno- vation blir ännu svårare att urskilja i och med lärosätenas innova- tionskontor, holdingbolag och forskarnas spinn-off företag från forskningen. Svårigheterna i gränsdragning finns också inom det humanistiska och samhällsvetenskapliga området, där forskare vän- der sig till andra typer av infrastrukturer för sina behov, exempelvis , myndighetsstatistik och museernas samlingar. Vidare har de museerna tillkommit för att under- stödja forskning i första hand. Deras samlingar är skapade av insam- lingar inom ramen för forskningsprojekt och som förvaltas för an- vändning i forskning. Flera av dessa museer är också organisatoriskt knutna till lärosäten. Likaså anger arkivlagen att forskningens behov är ett av arkivbildningens syften.18 183 §, Arkivlag (1990:782).