sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — En elev har också rätt att efter skolpliktens upphörande slutföra utbildningen under , om eleven inte har nått upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås för respektive skolform.16 Frågan om rätt att slutföra skolgången efter skolpliktens upphö- 13Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd – och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, SOU 2021:11. 147 kap. 13 och 14 §§ skollagen. 15SOU 2021:11, s. 748 ff. 16För elever i särskolan föreligger rätt till ett minst antal undervisningstimmar och för elever som tagit emot i specialskolan får under vissa förutsättningar efter det att skolplikten har upphört och i mån av plats, genomgå ytterligare utbildning i specialskolan till och med vårterminen det kalenderår eleven fyller , se 7 kap. 15–17 § och 11 kap. 7 § skol- lagen. Förlängd skolplikt för nyanlända elever rande prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas frågan dock av Specialpedagogiska skolmyndigheten.17 Denna reglering innebär att elever kan stanna kvar i och motsvarande skolformer , vilket behöver relateras till reglerna som anger vid vilken ålder som eleverna kan påbörja gymnasieskolan. Enligt skollagen har folkbokförda elever rätt att på- börja ett nationellt program på gymnasieskolan fram till att de fyller . Detta kan jämföras med att vissa elever såsom asylsökanden, elever med tidsbegränsat uppehållstillstånd och elever som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning inte får påbörja ett nationellt program på gymnasieskolan efter att de fyllt 18 år.18 En elev i en skolform som omfattas av skolplikt ska som beskrivits ovan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.19 En elev får dock på begäran av elevens vårdnadshavare befrias från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervisningen om det finns synner- liga skäl. Ett sådant beslut fattas av rektor och får endast avse enstaka tillfällen under ett läsår.20 Befrielse kan således endast bli aktuell i rena undantagsfall, där omständigheterna är mycket särpräglade.21 Rektorns beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.22 9.3Exempel på hur skolplikten är utformad i andra länder redovisar varje läsår hur skolplikten respek- tive läroplikten är utformad i de europeiska länderna och utbild- ningssystemen.23 Skol- respektive läroplikten regleras i lag och fast- 177 kap. 15–16 §§ skollagen. 1815 kap. 5 § och 29 kap. 3 § skollagen. 197 kap. 17 § skollagen. 207 kap. 19 § skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 2228 kap. 9 § skollagen. 23Compulsory Education in Europe 2020/21. – Facts and Figures. : Publications Office of Union. /publication/5a630699-1f17-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source- search. Förlängd skolplikt för nyanlända elever ställs genom bestämmelser om elevers ålder i dessa länder och del- stater. Till skillnad från skolplikt innebär läroplikt att barnet har en skyldighet att genomgå eller inhämta motsvarande kun- skaper i en annan skola eller i sitt hem. I de flesta av de 43 utbildningssystem som ingår i redovisningen inträder obligatorisk skolgång i en skolform som mot- svarar i . av länderna varar den i 10–och upphör vid 15–. Inom samtliga europeiska utbildningsystem har elever obligato- risk skol- eller läroplikt till högst , med undantag för fem delstater i som har skolplikt till . Ett land som har höjt taket för elevers obligatoriska skol- ålder är . Höjningen innebär att alla elever har läroplikt till , jämfört med tidigare till . Det utta- lade syftet med regeländringen är att minska den bristande likvärdig- heten i utbildningsresultaten.24 I , och inträffar den obligatoriska skolål- dern vid och upphör vid . I kan elever efter att de har gått ut välja att gå ett frivilligt tionde år. Inom det tionde läsåret läser alla danska, engelska och matematik och där- utöver kan man välja både praktiska och teoretiska ämnen. Särskilt om läroplikten i I inträder läroplikten i allmänhet det år då barnet fyller 7 år.26 i har förberett för att läroplikten ska förlängas från att tidigare ha varit 16 till . Den nya lagen träder i kraft . Läroplikten utvidgas så att den omfattar utbildning på gymnasienivå efter den grundläggande ut- bildningen till dess att eleven fyller , vilket också motsvarar myndighetsåldern i . Den utvidgade läroplikten garanterar dock inte att alla därmed får en gymnasieexamen, eftersom de flesta är när de går ut. 24European Commission (2019). The 2019 law for a lowers the age of starting compulsory education from 6 to 3 and raises the age of ending compulsory education or training from 16 to 18 from . I: European Commission (2019). Education and training monitor: . : European Commission, s. 7. 25Se 19 a-j §§ folkeskoleloven. 26Lag om grundläggande utbildning, 25 §. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Läroplikten efter den grundläggande utbildningen ska fullgöras i gymnasieutbildning, yrkesutbildning eller olika utbildningar i över- gångsskedet efter den grundläggande utbildningen. Efter att den grund- läggande utbildningen slutförts ska den läropliktiga vara skyldig att söka till utbildning på gymnasienivå. För utbildningsanordnare samt elevens boendekommun föreslås nya bestämmelser om handlednings- och tillsynsansvar gentemot den läropliktiga, som stärker handledningen och stödet för unga un- der , särskilt när de söker till utbildning och när de eventuellt avbryter utbildningen. Ett centralt mål i regeringsprogrammet är att utbildnings- och kompetensnivån stiger på alla utbildningsnivåer, att skillnaderna i elevers kunskapsresultat minskar och att likvärdigheten i utbild- ningen ökar.27 Ovanligt med olika tak för skolpliktsålder i samma land Vid en översyn av utbildningsystemen i en bredare grupp länder, medlems- och partnerländer som ingår i översikten Edu- cation at a Glance, framträder tydligt att inget land tillämpar skol- plikt över 18 år.28 I EU:s utbildningsöversikt framgår att skol- respektive läroplikt innebär heltidsstudier inom en skolform motsvarande i . Det finns några länder i som först har obligatorisk skolplikt på heltid och sedan obligatorisk skolplikt på deltid men enbart upp till ålder.29 Det förekommer i några sällsynta fall olika tak på skolpliktsål- dern i ett och samma land men då beror det på vilket program eleven går på, yrkes- eller högskoleförberedande och inte hur länge eleven har vistats i landet.30 Utredningen har inte sett exempel på något land som tillämpar olika högsta skolpliktsålder baserat på hur länge en elev har vistats i landet. (2020). Utvidgning av läroplikten. /sv/utvidgningen-av-laroplikten. 28Education at a Glance 2020: Indicators. 29Exempel på detta är Nordmakedonien. Compulsory Education in Europe 2020/21. – Facts and Figures. : Publications Office of Union. europe-202021_en. Hit hör exempelvis , , delar av och . Förlängd skolplikt för nyanlända elever 9.4Forskning om skolpliktens betydelse för deltagande och kunskapsutveckling Som vi har beskrivit i kapitel 2 är inte forskningen entydig om i vil- ken mån en höjning av skolpliktsålder främjar kunskapsutvecklingen hos elever och deras framtida arbetsmarknadsposition. Sett ur ett hi- storiskt perspektiv har dock en generell höjning av antal skolår inom en skolform som motsvarar visat på framtida ekono- miska och hälsomässiga vinster.31 Det finns även evidens för att ett extra år tidigt under elevens skolgång och längre läsår har större be- tydelse för elevers kunskapsutveckling än ett extra år högre upp i åldrarna.32 noterar utredningen att när det gäller nyanlända kan det vara svårt att anamma dessa resultat. De har vistats i landet, har i många fall också förlorat undervisningstid på vägen till , kan ha genomgått traumatiserande upplevelser och kommit till ett helt nytt sammanhang där de förväntas lära sig ett helt nytt språk och dessutom kunna använda det som skolspråk. De behöver att komma ikapp de elever som har haft hela sin skolgång i svensk skola. Forskning som skulle vara relevant att hänvisa till är därmed inte den om en generell utökning av skolplikt. Det skulle i stället vara forskning om hur skolplikt eller obligatorium för en viss grupp ele- ver främjar kunskapsutvecklingen eller skyndar på deras genom- strömning från årskurs 9 och introduktionsprogram till ett natio- nellt program i gymnasieskolan. Utredningen konstaterar att sådan forskning är närmast obefint- lig. Detta kan vara en följd av det som redovisas i föregående avsnitt, dvs. att länder inte använder sig av olika skolpliktsåldrar för olika elevgrupper och därmed är det svårt att forska om det. Forskning som utredningen kan hänvisa till är densamma som beskrivs i kapitel 8 om motivation i relation till elevers skyldighet att delta i lovskola. Som vi har redogjort för i kapitel 8 är det viktigt att ta hänsyn såväl till elevers motiv och mål som motivation i relation till deras 31Galama, ., och . The Effect of Education on Health and Mortality: A Review of Experimental and Quasi-Experimental Evidence. 2018, working paper 24225. 32Fischer, ; , ; , ; , . The long-term effects of long terms: Compulsory schooling reforms in . Working Paper, 2018: 1223. Förlängd skolplikt för nyanlända elever deltagande i utbildning. Likaså lyfter forskning fram lärare-elev- relationens betydelse för elevers motivation och kunskapsfräm- jande.33 En annan viktig uppgift för skolan är att skapa tillitsfulla relationer även med föräldrar, under förutsättning att de finns i . För att få elever att vilja fortsätta med studier är det också viktigt att stödja dem att hitta realistiska mål som matchar deras förutsätt- ningar. Detta kräver i sin tur att nyanlända elever får adekvat stöd och anpassningar från i svensk skola, att hänsyn tas till deras specifika förutsättningar och att huvudmän och skolor sä- kerställer att de får tillgång till studie- och yrkesvägledning. 9.5Tidigare överväganden med relevans för utredningens uppdrag utredningar om förlängd skolplikt Det är få utredningar som behandlat skolpliktsfrågan utifrån hur denna plikt ska kunna förlängas. Två relevanta utredningars förslag beskrivs och diskuteras nedan. I betänkandet Mer tid för kunskap34 besvaras regeringens fråga om hur skolplikten skulle kunna förlängas med upp till för elever som inte uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella pro- gram efter årskurs 9 i . En utgångpunkt för uppdraget var att huvudmannen skulle kunna besluta var den förlängda skol- plikten organisatoriskt skulle förläggas, på gymnasieskolans intro- duktionsprogram respektive i eller i specialskolan. I betänkandet föreslogs att skolpliktens upphörande skulle änd- ras på så sätt att skolplikten som huvudregel upphör vid utgången av den högsta årskursen i eller specialskolan. En elev som inte har uppnått behörighet till ett nationellt yrkesprogram i gym- nasieskolan efter att ha avslutat den högsta årskursen i skulle dock ha förlängd skolplikt under högst ett läsår. Den för- längda skolplikten skulle kunna fullgöras inom ett introduktions- program i gymnasieskolan respektive i eller specialsko- lan. Regeringen har valt att inte gå vidare med detta förslag. 34Mer tid för kunskap. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Som vi ser ovan finns det några väsentliga skillnader mellan upp- dragen i den refererade utredningen och vår utredning. För det första var målgruppen bredare i Mer tid för kunskap och gällde alla elever som inte har uppnått behörighet till gymnasieskolan medan denna utredning enbart ska utreda frågan om förlängd skolplikt för nyan- lända. För det andra gavs det en tydlig anvisning i direktivet att en förlängning skulle gälla upp till . En sådan instruktion saknas för vår utredning. För det tredje uttrycktes det klart i direktivet att huvudmannen skulle kunna organisera förlängd skolplikt antingen inom ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller i . Föreliggande utredning ska ta ställning till om en förlängd skolplikt ska kunna fullgöras i ett introduktionsprogram i gymnasieskolan men har inte fått någon anvisning om vad som skulle kunna utgöra ett möjligt alternativ om utredningen kommer fram till att det inte bör fullgöras på detta sätt. Av direktivet för utredningen om En gymnasieutbildning för alla35 framgår att den utredningen skulle överväga om det bör bli obliga- toriskt för alla unga kvinnor och unga män att gå en gymnasieutbild- ning eller om andra åtgärder som ger ungdomar drivkrafter att på- börja och fullfölja en sådan utbildning är att föredra. I utredningen görs det en ambitiös genomgång av hur utbildningsplikt ser ut i de andra europeiska länderna och vad utvärderingar visar avseende en utvidgning av denna plikt. I betänkandet dras slutsatsen att: Sammanfattningsvis deltar en stor andel av ungdomarna i de studerade länderna i utbildning. Emellertid har utredningen inte haft tillgång till undersökningar som belyser det eventuella kausala sambandet mellan de formella bestämmelserna om utbildningsplikt i de undersökta länderna och ungdomarnas faktiska deltagande i utbildning. 36 –s.294. Betänkandet refererar också till forskning som handlar om reformer där åldern för skolplikt höjts inom ramen för grundläggande utbild- ning motsvarande . Av den forskning som redovisas framgår att en generell höjning av skolpliktsåldern har betydelse för dessa elevers kunskapsutveckling. Denna forskning omfattar dock inte äldre elever motsvarande de som går i gymnasieskolan.37 35En attraktiv gymnasieutbildning för alla. 36En gymnasieutbildning för alla - åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gym- nasieutbildning. Förlängd skolplikt för nyanlända elever Vidare redogörs i betänkandet för de olika för- och nackdelarna med en obligatorisk gymnasieskola. Den största fördelen uppges vara att ett obligatorium skulle kunna ge ett signalvärde om vikten av en gymnasieutbildning. En skolplikt för elever på gymnasieskolan är , enligt betänkandet, behäftad med flera rättsliga svårig- heter. En av de största svårigheterna är när skolplikten ska upphöra, vid en viss ålder eller när utbildningen är fullgjord, vilket hos mer- parten av eleverna inträffar , och hur detta skulle hanteras i praktiken samt rättsligt. Övriga frågor handlar om dispens och överklaganden. Utredningen om En gymnasieutbildning för alla lan- dade till slut i att frivillighet och andra åtgärder för att främja delta- gandet var att föredra i stället för skolplikt. Även den utredningens uppdrag skilde sig från vår utredning i flera avseenden. En viktig skillnad är målgruppen. Att föreskriva om skolplikt för samtliga elever i en skolform medför andra utmaningar jämfört med att föreslå skolplikt för en grupp elever, särskilt då grup- pen konstitueras av uppgifter om hur länge berörda elever har vistats i landet och hur länge deras skolgång har varat. Frågan har således varit föremål för utredning tidigare enligt ovan, dock utan att det har lett till några förändringar i lagstiftningen. Överväganden bakom introduktionsprogrammens tillkomst kopplade till nyanlända Som nämnts ovan ska utredningen ta ställning till om en förlängd skolplikt för nyanlända ska kunna fullgöras i ett introduktionspro- gram i gymnasieskolan. För att kunna analysera denna fråga beskri- ver vi först kort vad introduktionsprogram är och vilka övervägan- den som ligger bakom dess tillkomst. Introduktionsprogrammen tillkom i samband med den nya gym- nasieskolan 2011 och ersatte med några modifieringar det tidigare individuella programmet, som hade funnits sedan början på 1990- talet.38 Förändringen motiverades bl.a. med att de nya programmen skulle skapa tydligare utbildningsvägar som bättre möter utbild- ningsbehovet hos de elever som saknar behörighet till gymnasiesko- lans nationella program.39 En väsentlig skillnad mellan det individu- ella programmet och introduktionsprogrammen är att behöriga ele- 38Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Förlängd skolplikt för nyanlända elever ver inte ska gå på introduktionsprogram. kunde elever som var behöriga till ett nationellt program på gymnasieskolan, men som exempelvis avbröt ett sådant, hänvisas till ett individuellt program.40 Introduktionsprogram regleras i 17 kap. skollagen samt i gymna- sieförordningen.41 har regleringen om introduktionspro- gram ändrats något. Det finns fyra introduktionsprogram; språkintroduktion, programinriktat val, individuellt alternativ och yrkesintroduktion, jämfört med de ursprungliga fem programmen.42 En minsta garanterad undervisningstid har dessutom införts i skollagen 2018 för att tydliggöra att utbildningen även på introduktionsprogrammen, i likhet med reglerna på de na- programmen, ska bedrivas som heltidsstudier.43 Om intro- duktionsprogrammens innehåll och elever på dessa program beskrivs mer i avsnitt 3.4. I betänkandet – en reformerad gym- nasieskola44, som föregick införandet av det som benämns introduktionsprogram, föreslogs ett särskilt program för elever som varit i . Denna föregångare till språkintroduktionen motiverades enligt följande: Ungdomar som invandrat till under gymnasieåldern eller i slutet av grundskoleåldern är en mycket heterogen elevgrupp. Det som de ändå normalt har gemensamt är att de inte behärskar det svenska språket och att kommunen är skyldig att erbjuda dem en introduktionskurs. I praktiken har introduktionskurser på de individuella programmen utformats som kollektiva lösningar med små möjligheter till individanpassning. Det finns dock goda exempel på mycket väl ge- nomförda introduktionsutbildningar. Jag föreslår att en ny utbildnings- form, som kallas programintroduktion, ska inrättas inom de individuella alternativens ram. I denna verksamhet ska sent invandrade elevers kun- skaper testas och valideras som ungdomarna får intensivut- bildning i svenska språket. Vidare ska eleverna erbjudas individuell väg- ledning. I denna nya verksamhet ska kommunens helhetsansvar betonas och introduktionen individanpassas. Efter programintroduktionen bör ungdomarna placeras i den utbildning som bäst passar deras behov och förutsättningar. Elevernas ålder, deras förkunskaper, de lokala förut- sättningarna med mera bör avgöra inom vilka strukturer utbildningen fortsättningsvis ska ske. Vissa elever kommer att fortsätta sina studier 41Gymnasieförordning (2010:2039). 42De ursprungliga fem programmen var språkintroduktion, individuellt alternativ, yrkesintro- duktion samt preparandutbildning och programinriktad individuellt val. upphördes preparandutbildningen och programinriktat individuellt val och ersätts av programinriktat val. 4317 kap. 6 § skollagen. 44Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. Förlängd skolplikt för nyanlända elever inom svenska för invandrare (sfi), som även kan kombineras med stu- dier i gymnasieskolan. Vissa kommer att kunna påbörja ett nationellt program. Andra elever kommer att bedriva sina studier på olika sätt inom ramen för de individuella alternativen som jag har redogjort för ovan. De förslag som lämnades i betänkandet utreddes vidare i departe- mentspromemorian Särskilda program och behörighet till yrkespro- gram45 och ledde till utvecklingen av de nuvarande introduktionspro- grammen. I förarbetena underströks ansvar för att ge stöd och anpassningar till nyanlända på ett adekvat sätt så att så många som möjligt kan bli behöriga till ett av gymnasieskolans na- program. Det bedömdes också som mer lämpligt att obehö- riga elever skulle få möjlighet att gå vidare till gymnasieskolan än att begränsas till att stanna i efter att de har avslutat den sista årskursen i en obligatorisk skolform eller om de invandrar till i gymnasieåldern. I samband med att introduktionsprogrammen infördes introdu- cerades också språkintroduktion, som är det mest relevanta alterna- tivet för utredningens överväganden. Språkintroduktion syftar till att ge nyanlända ungdomar en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket, vilket möjliggör för dem att gå vidare i gymnasie- skolan eller till annan utbildning. Det är dock av betydelse för utredningens bedömningar att det finns nyanlända elever på samtliga introduktionsprogram. De olika introduktionsprogrammen har också olika syften och det är inte självklart att elever som t.ex. går på individuellt alternativ eller yr- kesintroduktion har som målsättning att bli behöriga till ett natio- nellt gymnasieprogram. Det är fullt möjligt för elever på dessa pro- gram att ha ett utbildningsupplägg som syftar till att de ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden direkt efter introduktionsprogram- met.46 Det förekommer även att elever från t.ex. språkintroduktion går vidare till yrkesintroduktion och därifrån direkt ut i arbetslivet.47 I och med att introduktionsprogrammen i allmänhet, och språk- introduktionen i synnerhet, är förlagda till gymnasieskolan är förut- sättningarna för mer flexibla lösningar för enskilda elever och deras möjlighet att läsa såväl grundskole- som gymnasieämnen samt delta 45Särskilda program och behörighet till yrkesprogram. U2009/5552/G. 4617 kap. 3 § skollagen. 47Se exempelvis Uppföljning av språkintroduktion. , 2018, Rapport 469. Förlängd skolplikt för nyanlända elever i arbetsplatsförlagt lärande (APL) större där jämfört med i grund- skolan. Studier på introduktionsprogram beskrivs både i ovan nämnda betänkande48, den efterföljande propositionen och i senare utred- ningar som en rättighet som utgår från elevers fria vilja och inte som en plikt.49 9.6Nyanländas övergång till gymnasieskolan Endast en mindre andel nyanlända är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan Som nämnts tidigare, i exempelvis kap 3. har elever som invandrat sent under svårare att lyckas med sin skolgång jämfört med andra elever. Elever som är nyanlända när de går i årskurs 9 har mindre än skolbakgrund i svensk skola. Dessa elever hinner oftast inte bli behöriga till ett nationellt gymnasiepro- gram innan de avslutar årskurs 9. I den följande statistikgenom- gången får beskrivning av nyinvandrade elever och i förekommande fall även elever med okänd bakgrund representera de nyanlända eleverna.50 Elever som har okänd bakgrund går inte att följa och därför finns det inte någon information om dessa elevers övergång från till gymnasieskolan. Som redovisas i kapitel 3 var totalt av eleverna som gick ut årskurs 9 behöriga till något av gymnasieskolans nationella program . Behörighetsgraden bland nyinvandrade elever som kom till i årskurs 6–9 låg däremot på . Lägst var behörighetsgraden bland de nyinvandrade elever vars föräldrar enbart har förgymnasial eller högst gymnasial utbildning. 48Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 49Se ex: – en reformerad gymnasieskola. SOU 2008:27, Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, En gymnasieutbildning för alla - åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. 50I statistik används begreppet nyinvandrade elever samt elever med okänd bak- grund. Som nyinvandrade elever räknas de som är födda utomlands eller som har båda föräld- rarna födda utomlands och som har kommit till . I begreppet nyinvandrade ingår enbart folkbokförda elever. Elever med okänd bakgrund kan också vara nyanlända enligt skollagens definition. Här ingår framför allt asylsökande elever som har anlänt till som ännu inte folkbokförts. I gruppen ingår även elever som har skyd- dade personuppgifter, vilka dock utgör ett litet antal. Förlängd skolplikt för nyanlända elever pen var av eleverna behöriga till ett nationellt gymnasieprogram.51 De flesta av de nyinvandrade elever som går på ett nationellt pro- gram återfinns på det naturvetenskapliga programmet. De elever som inte nått behörighet till ett nationellt gymnasie- program kan antingen gå kvar i under högst till eller söka sig vidare till något av gymnasieskolans introduktionspro- gram. Det vanligaste är att nyanlända elever går vidare till språkin- troduktion.