sou · H9B395 · 2021-12-10 00:00:00 — Utredningen menar att detta är en hög skattning och föreslår 2 miljoner för före- skriftsarbetet samt att informationsinsatsen genomförs inom ramen för myndighetens ramanslag. Jag vill framföra att det är centralt att får full kostnadstäckning för det merarbete som ett eventuellt införande av gårdsförsäljning skulle innebära. Det nya bemyndigandet innebär att för- väntas ta fram föreskrifter på områden där myndigheten saknar sakkunskap vilket ställer särskilda krav på arbetet. Att utveckla användbara föreskrifter som verkligen ger stöd förutsätter bland annat en gedigen dialog med de som ska tillämpa lagstiftningen. Detta innebär att föreskriftsarbete är en resurskrävande form av arbete. Utredningen har dessutom missbedömt hur många års- arbeten som motsvarar. Enligt Folkhälsomyn- dighetens beräkningsmodell motsvarar denna kostnad cirka 2,5 hel- tidstjänster och då är myndighetens overheadkostnader inkluderade. Detta till skillnad från utredningens antagande om 3,5 heltids- tjänster. Vad gäller behovet av informationsinsats är detta särskilt stort när det införs ny lagstiftning och – liksom utredningen har konstaterat –har kommunerna ett stort behov av tillsynsvägledning inom alkoholområdet. Det är därför särskilt viktigt att Folkhälso- myndigheten får full kostnadstäckning för en ordentlig informa- tionsinsats om tillämpningen av de nya bestämmelserna, så att till- synsvägledning kopplat till gårdsförsäljning inte tar resurser från andra behov av tillsynsvägledning inom alkoholområdet . Särskilt yttrande av experten Systembolagets detaljhandelsmonopol är en av hörnstenarna i den svenska alkoholpolitiken. I samband med det svenska EU-medlem- skapet fick avskaffa flera statliga monopol på alkoholom- rådet, men kunde behålla monopolet i detaljhandelsledet av folkhälsopolitiska skäl. Några av anledningarna till att valt att ha ett detaljhandelsmonopol på den här marknaden är desintres- seringsprincipen, det vill säga att inte tillåta privata vinstintressen i detaljhandelsförsäljningen, samt att begränsa tillgängligheten till alkohol, både i termer av antalet försäljningsställen och öppettider. En förutsättning ur ett EU-rättsligt perspektiv är dock att folk- hälsopolitiken och det övriga regelverket ska vara sammanhängande och systematisk. Forskare har beräknat att ett avskaffande av Systembolagets detaljhandelsmonopol skulle innebära en ökad alkoholkonsumtion på mellan och , beroende på hur alternativet skulle se ut (Stockwell et al., 2018). Den alkoholrelaterade dödlig- heten beräknas öka kraftigt. I Kommittédirektivet till den nu aktuella utredningen om gårds- försäljning av alkoholhaltiga drycker framgår det att ”En särskild utredare ska utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker. En förutsättning för uppdraget är att Systembolagets monopol säkras.” Utredningens förslag att tillåta så kallad gårdsförsäljning innebär dock stor risk för att Systembolagets detaljhandelsmonopol även- tyras. Det gäller både ur ett EU-rättsligt perspektiv men också på grund av att risken för en omfattande detaljhandel, vid sidan om Systembolagets ”monopol”, kan underminera Systembolagets legi- Riskerna för Systembolagets monopol, om gårdsförsäljning in- förs, har inte analyserats i utredningen och tolkningar av EU:s regel- verk har överlag skett i en för gårdsförsäljningen positiv riktning. Några av de risker för Systembolagets monopol, som utred- ningens förslag kan medföra är följande: •En gårdsförsäljning enligt förslaget innebär att utländska produ- center utestängs från den här försäljningskanalen, vilket mycket väl kan ifrågasättas ur ett EU-rättsligt perspektiv. •Det finns en risk för att gör bedömningen att Systembolaget inte längre har monopol för detaljhandelsförsälj- ningen av de alkoholdrycker som omfattas av utredningens för- slag. Detta skulle medföra att Systembolagets ”monopol” inte längre skulle prövas med hänvisning till artikel 37 FEUF utan istället artikel 34/36, vilket skulle innebära en kraftig försvagning av möjligheterna att behålla Systembolagets monopol på mark- naden i övrigt. •Som nämnts tidigare är några av syftena med ett monopol för detaljhandeln att inte tillåta privata vinstintressen i försäljnings- ledet samt att begränsa tillgängligheten. För att vara i överens- stämmelse med ska dessutom den aktuella politi- ken och regelverket i övrigt vara systematisk och konsekvent i detta sammanhang. Om på eget bevåg tillåter privata vinstintressen och en utökad tillgänglighet i detaljhandelsledet genom gårdsförsäljning är regelverket inte längre lika samman- hängande och systematisk som . Om fin- ner att förutsättningarna för ett detaljhandelsmonopol inte längre föreligger om gårdsförsäljning tillåts, kan det uppfattas som inkonsekvent att återigen, vid ett försök att återgå till tidigare ordning, argumentera för ett bevarande av Systembolagets mono- pol genom krav på inte tillåta privata vinstintressen och minska tillgängligheten, eftersom inte ansåg detta som proble- matiskt när gårdsförsäljningen tilläts. •Det finns även en risk för att en ny marknad för detaljhandel med alkohol utvecklas. De begränsningar för gårdsförsäljningen som utredningen föreslår är få. Bland annat föreslås inte gårdsförsälj- ningen vara begränsad till landsorten utan ska även kunna bedrivas itätorter och städer. Enligt förslaget ska det inte finnas några begränsningar för hur mycket ett företag ska kunna sälja totalt sett, prisgolvet för den så kallade upplevelsetjänsten är diffus och för- säljning av samtliga dryckeskategorier tillåts i huvudförslaget. Detta kan sammantaget få till följd att det kan utvecklas en helt ny marknad för detaljhandel med alkoholdrycker parallellt med Systembolaget och att legitimiteten för det som kan vara kvar av Systembolagets monopol kan komma att ifrågasättas. Sammanfattningsvis kan det konstateras att utredningens förslag inte uppfyller grundkravet i utredningsdirektivet, nämligen att Systembolagets monopol ska vara säkrat. Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker En särskild utredare ska utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker. En förutsättning för uppdraget är att Systembolagets mono- pol säkras. Uppdraget bygger på en överenskommelse mellan reger- ingen, och Liberalerna. –göra en EU-rättslig analys av om och i sådant fall föreslå hur gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i hela lan- det under förutsättning att detaljhandelsmonopolet säkras, –bedöma om det är EU-rättsligt möjligt och om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att t.ex. enbart tillåtas på lands- bygd, enbart för svenska alkoholproducenter eller för småprodu- centers hantverksmässiga produktion, –bedöma om försäljningen behöver knytas till ett produktions- ställe eller ett odlingsställe och om det är nödvändigt att även till- låta försäljning via internet, eller på annat vis för hemleverans, –lämna förslag på former för tillsyn, öppettider och prissättnings- modell, –analysera vilka eventuella kommersiella effekter som kan förvän- tas för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsätt- ning om gårdsförsäljning skulle införas, –analysera vilka eventuella folkhälsokonsekvenser som införande av gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan föranleda, –lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Enligt januariavtalet, som är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, ska en utredning om gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker genomföras. En förutsättning är att Systembolagets detaljhandels- monopol säkras. Näringspolitiska utgångspunkter Intresset hos konsumenter för närproducerad mat av hög kvalitet har ökat . Det finns även ett ökat intresse för mat kombinerat med dryck vilket har bidragit till att såväl efterfrågan som utbud av småskaligt produ- cerade alkoholdrycker har ökat kraftigt i . har Systembolaget ett särskilt sortiment för lokala och småskaliga produkter vars utbud och efterfrågan har haft en markant ökning sedan det introducerades i butikerna. Intresset hos såväl producenter som konsumenter förutspås fortsätta. Därutöver har dryckesproducenterna ett ökat intresse att själva få sälja de egen- producerade dryckerna direkt från tillverkningsplatsen, så kallad gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker är också efter- frågat som ett steg i att utveckla lokal besöksnäring och måltids- turism. Den svenska livsmedelsstrategins övergripande mål är en konkur- renskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela lan- det. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. Det finns över 800 företag i som tillverkar alkoholdrycker, och produktion sker i alla län. Fastän mikrobryggerier också är loka- liserade i stadsmiljö berör argumenten för att tillåta gårdsförsäljning främst förväntade vinster för landsbygden. Gårdsförsäljning av alko- holdrycker antas kunna ha gynnande effekter för andra branscher än endast alkoholdrycksbranschen, exempelvis för besöksnäringen på landsbygden där upplevelser med mat och dryck kan spela en viktig roll. Vidare har tillkännagett det utskottet anför om att reger- ingen, under förutsättning att Systembolagets detaljhandelsmono- pol kan upprätthållas, bör verka för en lagstiftning som möjliggör gårdsförsäljning i begränsad utsträckning (bet. 2017/18:SoU8 punkt 4, rskr. 2017/18:260). Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar. Målet ska nås genom sådana insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkohol- konsumtion. Ett av de grundläggande instrumenten för att åstadkomma en minskad konsumtion är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kon- trollera hanteringen av alkohol och särskilt begränsa tillgängligheten i vissa miljöer och sammanhang. Målet att minska alkoholkonsum- tionen bygger på kunskapen om att tillgängligheten påverkar kon- sumtionen och alkoholskadornas omfattning. Två viktiga verktyg för att nå de alkoholpolitiska målen anses vara alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker. Detalj- handelsmonopolet innebär att all försäljning till konsument av alkoholdrycker med en alkoholhalt över 2,25 volymprocent ska vara förbehållet Systembolaget, med undantag för försäljning av folköl och försäljning för förtäring på stället. Ensamrätten begränsar alko- holens tillgänglighet. Begränsningen sker genom att Systembolaget kontrollerar etabler- ingar, försäljningskanaler och öppettider och genomför kontroll av ålder, berusning och risk för langning. För att nå de alkoholpolitiska målen är den s.k. desintresserings- principen också viktig. Desintresseringsprincipen innebär att det privata vinstintresset på den svenska detaljhandelsmarknaden ute- sluts i syfte att hålla nere alkoholkonsumtionen för att skydda folk- hälsan. har erkänt desintresseringsprincipens bety- delse för att värna de intressen som ligger till grund för ett detalj- handelsmonopol. Att säkerställa en sammanhängande och systematisk alkohol- reglering är viktigt för att värna den svenska alkoholpolitiken ur ett EU-perspektiv. har klargjort att en restriktiv alkohol- reglering är legitim när den motiveras av folkhälsoskäl. Det ankom- mer på medlemsländerna att bestämma nivån på skyddet för folk- hälsan. har dock i sin praxis konstaterat att den natio- nella lagstiftningen endast uppfyller det åberopade syftet om den på ett på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå målet. Om det skapas större utrymme för privata vinstintressen på detaljhandelsmarknaden urholkas desintresseringsprincipen och den svenska politiken kan framstå som mindre systematisk och samman- hängande. Under alla omständigheter ska den svenska alkoholpolitiken till- lämpas och regleras på ett icke-diskriminerande sätt. Frågan om gårdsförsäljning har behandlats i två tidigare betänkanden, betänkande En ny alkohollag (SOU 2009:22) och Utredningen om vissa alkoholfrågors betänkande Gårdsförsälj- ning (SOU 2010:98). landade i slutsatsen att gårdsförsäljning EU-rättsligt inte är förenligt med detaljhandels- monopolet och därför inte bör tillåtas. Utredningen om vissa alkoholfrågor kom fram till att det EU- rättsligt inte var möjligt att ha en försäljningsmodell som endast till- låter svenska småproducenter på landsbygden att sälja alkoholdrycker. Utredningen presenterade dock ett förslag om införande av gårds- försäljning som i huvudsak gick ut på att den som yrkesmässigt till- verkar alkoholdrycker efter särskilt tillstånd skulle få bedriva försälj- ning med egenproducerade alkoholdrycker och andra alkoholdrycker av samma slag (från både svenska och utländska producenter) som man producerar själv. Försäljningen skulle endast ske i samband med en upplevelsetjänst på tillverkningsstället samt begränsas i kvantitet. Utredningen uteslöt dock inte att skulle kunna komma fram till att förslaget leder till ett ifrågasättande av alkohol- lagstiftningen och om den på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser målet att skydda folkhälsan. Mot bakgrund av de tidigare utredningar som genomförts på om- rådet, samt det finska systemet för gårdsförsäljning som tillkom 1995 och utvidgades , ser regeringen behov av ytterligare juridisk och EU-rättslig analys av frågan. Uppdraget att analysera om och hur gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas En EU-rättslig analys och förslag om gårdsförsäljning I är det enbart Systembolaget som får bedriva detaljhandel med alkoholdrycker med en alkoholhalt som överstiger 2,25 volympro- cent. har konstaterat att Systembolagets monopol är förenligt med under förutsättning att dess utformning och funktionssätt anpassas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. Att sälja egenproducerade alkohol- drycker direkt till konsument skulle därför komma att utgöra ett undantag från monopolet ifall det tillåts. Frågan om huruvida gårds- försäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i kräver där- för EU-rättslig analys. Eftersom har valt att ha ett detaljhandelsmonopol för för- säljning av alkoholdrycker skulle införande av gårdsförsäljning innebära att svenska alkoholproducenter kan sälja sina produkter både genom Systembolaget och i egen regi, medan utländska tillverkare endast kan sälja sina produkter genom Systembolaget. Detta aktualiserar två EU- rättsliga frågor. Den ena är om ett sådant gynnande av svenska pro- ducenter kan accepteras utifrån de regler om icke-diskriminering som gäller inom EU. Den andra frågan är om detta kan förändra den EU- rättsliga bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmonopol, dvs. tillgodoser fortfarande den svenska alkoholpolitiken på ett systema- tiskt och sammanhängande sätt det angivna allmänintresset, folkhäl- san, om de regler som bär upp monopolet förändras. Utredaren ska göra en EU-rättslig analys av om gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i hela landet under förutsättning att detaljhan- delsmonopolet säkras. I analysen ingår att bedöma kraven på en alkoholpolitik med ett monopol vars utformning och funktionssätt är anpassade så att ingen diskriminering med avseende på anskaff- nings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas med- borgare, EU:s konkurrensrättsliga regler och kravet på en systema- tisk och sammanhängande alkoholpolitik. Med alkoholhaltiga drycker avses i dessa direktiv även alkohol- drycksliknande preparat enligt 1 kap. 10 a § alkohollagen (2010:1622). Om utredaren bedömer att det är möjligt att införa gårdsförsälj- ning, ska han eller hon utreda och föreslå formerna för det. Eftersom det kan finnas olika former av gårdsförsäljning ska utredaren redo- visa de alternativa lösningar som identifierats samt beskriva för- och nackdelar med respektive alternativ. Däri ingår även att definiera be- greppet gårdsförsäljning. För det alternativ som utredare bedömer mest lämpligt att införa ska utredaren lämna nödvändiga författningsför- slag. Utredaren kan lämna författningsförslag för ytterligare lösningar. Som en del i detta uppdrag bör det finska systemet för gårdsför- säljning beaktas, då , som också är medlem i EU liksom , har ett statligt ägt detaljhandelsbolag med monopol på alkoholför- säljningen. Monopolet har dock vissa undantag och har tillåtit gårdsförsäljning av vissa alkoholhaltiga drycker. tillåts även bryggerier med en produktion på mindre än öl sälja öl direkt från . Det finska systemet för gårds- försäljning har inte varit föremål för prövning i . –göra en EU-rättslig analys av om och i sådant fall föreslå hur gårds- försäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i hela landet under förutsättning att detaljhandelsmonopolet säkras, –om flera alternativa lösningar identifieras, redovisa samtliga och beskriva deras för- och nackdelar, –lämna nödvändiga författningsförslag. Om gårdsförsäljning av alkoholdrycker bedöms möjligt att införa i , ska utredaren bedöma huruvida det är EU-rättsligt möjligt och om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att t.ex. enbart tillåtas på landsbygd, enbart för svenska alkoholproducenter eller för småproducenters hantverksmässiga produktion. odlingen av de råvaror som utgör drycken kan ske på en annan plats än där drycken tillverkas ska utredaren även granska om det är be- hövligt att knyta försäljningen till ett produktionsställe eller möj- ligen ett odlingsställe, dvs. en fastighet eller motsvarande där drycken produceras eller där råvarorna som drycken framställs av odlas. Bland dagens konsumenter finns en efterfrågan på ökade möjlig- heter till e-handel, och det är möjligt att köpa alkohol via internet. Om alkoholproducenter skulle tillåtas sälja sina drycker via e-han- del, skulle det dock förta vissa förväntade positiva effekter av att tillåta gårdsförsäljning, exempelvis ökat antal besökstillfällen på lands- bygden. Om utredaren anser att det är lämpligt, ska därför en bedöm- ning göras av om gårdsförsäljning enbart ska tillåtas på bl.a. produk- tionsstället eller om det är nödvändigt att tillåta att dessa producenter säljer sina alkoholdrycker via internet eller på annat vis för hem- leverans, utan att kunden behöver besöka produktionsstället. I detta uppdrag ingår att bedöma om det är rättsligt möjligt att begränsa försäljningen på sådant vis. –bedöma om det är EU-rättsligt möjligt och om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att enbart tillåtas på t.ex. lands- bygd, enbart för svenska alkoholproducenter eller för småpro- ducenters hantverksmässiga produktion, –bedöma om försäljningen behöver knytas till ett produktions- ställe eller ett odlingsställe och om det är nödvändigt att även tillåta försäljning via internet eller på annat vis för hemleverans, –lämna nödvändiga författningsförslag. Tillsyn, öppettider och prissättningsmodell Ett eventuellt regelverk för gårdsförsäljning måste tolkas och till- lämpas rättssäkert och likartat över hela landet. Därför är det nöd- vändigt att det finns tillsyn på plats, för att granska att regelverket följs. Utredaren ska därför lämna föreslag på former för tillsyn av de platser där gårdsförsäljning ska tillåtas. Vidare ska utredaren bedöma vilka öppettider som ska tillåtas för gårdsförsäljning. Av alkoholpolitiska skäl har Systembolaget begrän- sade öppettider på exempelvis och stängt . restauranger och serveringsställen med serveringstillstånd är begrän- sade vad gäller de tider de får servera alkohol. Om gårdsförsäljning inte bör ske under samma tidsramar som gäller för Systembolaget, ska utredaren föreslå vilka tidsramar som bedöms lämpliga. Slutligen ska även formerna för prissättning av alkoholdrycker som säljs genom gårdsförsäljning analyseras. Systembolaget har en modell för prissättning av alkoholdrycker där olika procentenheter av priset för varje dryck är reserverade för alkoholskatt, mervärdesskatt, leve- rantör samt Systembolaget. Restauranger och andra serveringsställen ska enligt alkohollagen inte sätta det pris som erbjuds kunderna lägre än inköpspriset för drycken jämte skäligt påslag. Vidare får prissättningen inte ske på ett sådant sätt att försäljning av drycker med högre alkoholhalt främjas, och gästerna får inte uppmanas eller förmås att köpa alkoholdrycker. Om det är en alkoholproducent som säljer en alkoholdryck direkt till konsument, har producenten ingen mellanhand i försäljningsledet, varför det finns en viss risk att priset på de alkoholdrycker som er- bjuds till försäljning blir lägre än för motsvarande dryck på System- bolaget eller på restaurang, även med beaktande av alkoholskatt och mervärdesskatt. Utredaren ska därför bedöma om de priser som er- bjuds konsumenter genom gårdsförsäljning ska följa någon prissätt- ningsmodell. –lämna förslag på former för tillsyn, –lämna förslag på öppettider och prissättningsmodell, –lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att analysera eventuella kommersiella effekter för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsättning Det finns över 870 företag som tillverkar alkoholhaltiga drycker och de finns spridda över hela landet. Enligt siffror från Lantbrukar- nas är 5 500 personer direkt anställda i dessa företag. Sedan tillkommer underleverantörer i form av lantbrukare och råvaru- leverantörer, förpackningsleverantörer etc. Ungefär 2 500 personer beräknas vara sysselsatta i småskalig tillverkning. Produkterna bidrar dessutom till att öka urvalet för svensk restaurang- och besöksnäring och bidrar på det viset till jobb och tillväxt över hela landet. Utreda- ren ska därför granska om och hur gårdsförsäljning kan bidra till ökad tillväxt inom näringslivet samt hur detta kan bidra till en ökad sysselsättning. –analysera vilka eventuella kommersiella effekter som kan förvän- tas för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsätt- ning om gårdsförsäljning av alkoholdrycker skulle införas. Uppdraget att analysera eventuella folkhälsokonsekvenser Det är viktigt att folkhälsan inte försämras vid ett eventuellt in- förande av gårdsförsäljning, bl.a. genom en ökad alkoholkonsum- tion. Utredningen om vissa alkoholfrågor som senast utredde frågan om gårdsförsäljning av alkoholdrycker fann att dess förslag inte skulle medföra några negativa konsekvenser för folkhälsan och att om så blev fallet vore det enligt utredningen möjligt att minska de kvanti- teter som enligt utredningens förslag tilläts säljas direkt till konsu- ment (SOU 2010:98 s. 96). Denna analys har delvis fått kritik från vissa remissinstanser för att vara för förenklad. Regeringen anser att det finns skäl att på nytt utreda de folkhälsopolitiska aspekterna av ett eventuellt införande av gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Ut- ifrån de förslag som utredaren lämnar och med hänsyn till de former för försäljning, öppettider och prissättningsmodeller som föreslås ska utredaren därför analysera vilka eventuella folkhälsokonsekven- ser som införande av gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan föranleda. En aspekt att utreda är om ett införande kan förväntas orsaka eller bidra till en ökad alkoholkonsumtion, bl.a. till följd av ökad tillgäng- lighet genom ett ökat antal försäljningsställen. Utredaren ska även granska om gårdsförsäljning kan innebära ökad marknadsföring och exponering av alkohol samt hur detta kan påverka folkhälsan. Barn och unga anses alkoholpolitiskt vara särskilt skyddsvärda personer då deras hälsa riskerar att påverkas i högre utsträckning av alkohol- konsumtion än vuxna. Barn och unga är också mer påverkbara genom exempelvis marknadsföring. Vidare påverkas barn och unga i högre utsträckning än vuxna av sina vuxna närståendes (familjemedlem- mars) alkoholvanor.