sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Det innebär att den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifterna ska vara någon av de som avses i artikel 6.1 c eller e, dvs. en rättslig förplik- telse, en arbetsuppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning som har stöd i rättsordningen. Det krävs inte att själva behandlingen av känsliga personuppgifter har rättsligt stöd utan att den rättsliga för- pliktelse, arbetsuppgift eller myndighetsutövning som behandlingen av de känsliga personuppgifterna är nödvändig för har ett rättsligt stöd. Om ändamålet med att behandla känsliga personuppgifter upp- fyller kravet på att behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse måste behandlingen, enligt dataskyddsför- ordningen, även omgärdas av lämpliga och särskilda skyddsåtgärder. Den registrerades grundläggande rättigheter och intressen behöver skyddas på flera olika sätt när känsliga personuppgifter behandlas.68 Att höga säkerhetskrav gäller vid behandling av känsliga person- uppgifter följer direkt av artikel 32 dataskyddsförordningen. Andra sätt att skydda den registrerades grundläggande rättigheter och intres- sen vid behandling av biometriska uppgifter är exempelvis att klar- göra personuppgiftsansvar i verksamheten, att begränsa den interna tillgången till personuppgifterna inom myndigheten, sökbegränsningar i register och gallringsregler. Att behandling omfattas av dataskydds- lagens bestämmelser om tillsyn, skadestånd och överklagande kan vidare bidra till skyddet för den registrerades grundläggande rättighe- ter och intressen.69 Utöver sådana skyddsåtgärder kan behov finnas av att säkerställa att biometriska uppgifter har ett adekvat sekretess- skydd.70 67Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 137 och prop. 2017/18:105, Ny dataskyddslag, s. 83–85. 68Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 138. 69A.a., s. 138. 70A.a., s. 149. Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet (härefter folkbokföringsdatabaslagen) och förordning (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet (härefter folkbokföringsdatabas- förordningen) tillämpas enligt 1 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen vid behandling av personuppgifter i folkbokföringsverk- samhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Av 1 kap. 2 § framgår att lagen innehåller bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen och i 1 kap. 3 § slås fast att vid behandling av personuppgifter enligt lagen gäller lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsför- ordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av folkbokföringsdatabaslagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Av 1 kap. 4 § folkbokför- ingsdatabaslagen framgår att uppgifter får behandlas för att tillhanda- hålla information som behövs för 1.samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsupp- gifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter, 2.handläggning av folkbokföringsärenden, 3.fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förordning, 4.framställning av personbevis och andra registerutdrag, 5.aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, 6.uttag av urval av personuppgifter, och 7.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverk- samheten. Uppgifter får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Insamlade uppgif- ter får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ända- mål för vilket uppgifterna samlades in. Känsliga personuppgifter enligt 9.1 i dataskyddsförordningen får som huvudregel enligt 1 kap. 6 § behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Känsliga personuppgifter får i annat fall behandlas endast om det särskilt anges i lagens 2 kap. I2 kap. folkbokföringsdatabaslagen regleras vad folkbokförings- databasen, den samling av personuppgifter som med hjälp av automa- tiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §, får innehålla. I databasen får uppgifter behandlas om personer som är eller har varit folkbokförda i landet, personer som har tilldelats personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen och personer som har tilldelats samordningsnummer. Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende. För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen får de uppgifter som framgår av uppräkningen i 2 kap. 3 § (i huvudsak bosättnings- och familjerättsligt relaterade uppgifter) behandlas. Enligt 2 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen får uppgifter behand- las i databasen om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende. I folkbokföringsdatabasförordningen finns ytterligare reglering om uppgifter som får behandlas i databasen. En handling som har kommit in i ett ärende får enligt 2 kap. 5 § folkbokföringsdatabaslagen behand- las i databasen och får innehålla uppgifter som avses i 1 kap. 6 §, dvs. En handling som upprättats i ett ärende får behandlas i databasen och får innehålla känsliga personuppgifter om de är nödvändiga för ärendets handläggning. I folkbokföringsdatabaslagen saknas regler om gallring. Uppgifter i folkbokföringsdatabasen gallras i stället enligt bestämmelser i arkiv- lagen (1990:782). 7.7.3Personuppgiftsbehandlingen står inte i strid med dataskyddslagstiftningen Varje personuppgiftsbehandling ska alltså enligt dataskyddsförord- ningen vila på en rättslig grund. Behandling av personuppgifter är laglig om minst ett av de villkor som ställs upp i artikel 6.1 i förordningen är uppfyllt. Den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandlingen i folkbokföringsverksamheten finns i första hand i artikel 6.1 e, dvs. att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Vi föreslår nu att biometriska uppgifter som finns lagrade i handlingar ska få tas fram ur dessa och genom ett automatiserat förfarande jämföras med fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format som får ta av den som uppvi- sar handlingen. Syftet med behandlingen är att kontrollera innehava- rens identitet och handlingens äkthet. Behandlingen utgör ett led i ver- kets myndighetsutövning och är nödvändig för att tillgodose det allmänna intresset att folkbokföringen innehåller korrekta uppgifter. Insamlingen och behandlingen av uppgifter kommer genom utred- ningens förslag att ha stöd i lag och förfarandet kommer att ske helt öppet i förhållande till den vars uppgifter behandlas. Ändamålet för insamlingen är att kontrollera handlingens äkthet och innehavarens identitet och kontrollen åtgärdas av lämpliga skyddsåtgärder (se nästa stycke). Behandlingen är nödvändig och adekvat eftersom den innebär att med minsta möjliga ingrepp i den personliga integriteten på ett säkert sätt kan fastställa identitet i samband med folkbokföring och tilldelning av identitetsnummer. Sammantaget inne- bär det att samtliga principer som uppställs i artikel 5.1 dataskydds- förordningen följs. Biometriska uppgifter som används för att entydigt identifiera en fysisk person är känsliga uppgifter och omfattas av artikel 9.1 data- skyddsförordningen. har redogjort för myndighetens utmaningar med att fastställa identiteter för personer som flyttar till . Kontroll av biometriska uppgifter i handlingar kan bidra till att kan registrera korrekta uppgifter i folkbokföringsdata- basen, vilket leder till både högre rättssäkerhet och ökad effektivitet. Ändamålet med behandlingen av de känsliga personuppgifterna är där- för nödvändigt med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Folkbokföringsdatabaslagen bygger i princip på att all automati- serad behandling i folkbokföringsverksamheten ska ske i databasen, även om det som i det här fallet rör sig om endast tillfällig behandling. Vi föreslår därför en bestämmelse i 2 kap. 3 § första stycket 21 folk- bokföringsdatabaslagen som uttryckligen anger att ansiktsbild, finger- avtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får behand- las i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna ska förstöras efter kontrollen För att behandlingen ska vara tillåten enligt dataskyddsförordningen måste den även omgärdas av lämpliga och särskilda skyddsåtgärder. Vi har övervägt frågan om huruvida de biometriska uppgifter som tas fram och behandlas vid identitetskontrollen ska förstöras eller spa- ras i ett register för framtida jämförelse. Ett sådant register skulle i egenskap av referensmall kunna bidra till t.ex. minskad risk för dubbla identiteter i folkbokföringen. Registret skulle innehålla uppgifter om personer som folkbokförs på grund av anmälan om flytt till eller som tilldelats identitetsnummer. Det rör sig alltså om en begränsad grupp människor och registret skulle inte utgöra ett fullständigt jämförelsematerial. Vi bedömer därför att nyttan av ett sådant register skulle vara begränsad. På grund därav och med beak- tande av principen om lagringsminimering i artikel 5.1 e dataskydds- förordningen, framstår det som tveksamt om ett register med biomet- riska uppgifter i folkbokföringen under nu aktuella förutsättningar kan anses vara förenligt med gällande dataskyddslagstiftning. Ansikts- bild, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa bör därför inte lagras i ett register utan ska i stället förstöras efter att kontrollen har genomförts. Bestämmelser om kontroll av pass och nationella identitetskort vid utresa från eller inresa till finns i 5 och 5 a §§ passlagen. När en kontroll gjorts enligt dessa bestämmelser ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som har tagits fram omedel- bart förstöras. I 18 § andra stycket förordningen om nationellt identitetskort finns en generell bestämmelse om vad som gäller om en myndighet har genomfört en kontroll av huruvida innehavarens ansikte motsvarar ansiktsbilden i lagringsmediet. Den ansiktsbild och de biometriska data som har tagits fram ska då förstöras. Bestämmelsen motsvarar 5 a § passlagen, men har ett vidare tillämpningsområde. Den gäller vid alla tänkbara kontroller av nationella identitetskort. I propo- sitionen Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar (prop. 2020/21:120) föreslås att detsamma ska gälla om den som kon- trollerats även lämnat sina fingeravtryck. Eftersom det saknas enhetlig lagstiftning på området anser vi att det finns anledning att särskilt reglera frågan om förstörelse av upp- gifter i samband med kontroll av identitet och handlingens äkthet i samband med folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer. De fingeravtryck och/eller ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska inte användas för andra ändamål än kon- troll av de aktuella handlingarna. För att kontrollen ska kunna tillåtas bör därför fingeravtrycken och ansiktsbilden och de biometriska data som har tagits fram vid kontrollen förstöras efter att kon- trollen har genomförts. En ny bestämmelse i 1 kap. 7 § föreslås i folk- bokföringsdatabaslagen. Genom dessa skyddsåtgärder menar vi att skyddet av personuppgifterna tillgodoses. Behovet av att säkerställa att de uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen är riktiga väger enligt vår bedömning tyngre än det integritetsintrång som be- handlingen kan tänkas medföra. Enligt utredningens förslag ska de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder förstöras efter att en kontroll har utförts. Förfarandet har likheter med regelverket för kon- troll av biometriska uppgifter vid passansökan. När passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller avslagits förstörs de biomet- riska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder enligt 6 a § andra stycket passlagen. Denna ordning har analyserats från sekretessynpunkt.71 De biometriska uppgifter som tas fram innan passet utfärdas har då ansetts utgöra en mellanprodukt till det färdiga passet. Sådana handlingar blir, enligt 2 kap. 12 § andra stycket tryck- frihetsförordningen, inte allmänna om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering. Den identitetskontroll som utför är inte avsedd att användas i en slutlig handling på samma sätt som vid utfärdande av pass. Den biometriska kontrollen i samband med identitetskontrol- len får i stället ses som en självständig åtgärd inom ramen för ett pågående ärende. De biometriska uppgifter som tas upp är tillgängliga för med tekniska hjälpmedel. Det är därmed fråga om en handling som förvaras hos verket jämlikt 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfri- hetsförordningen. En sådan handling anses enligt 2 kap. 4 och 10 §§ samma lag som allmän när den har upprättats, vilket torde inträffa när 2004/05:119, Ökad säkerhet i pass m.m., s. 43–46. det ärende till vilket handlingen är hänförlig har slutbehandlats hos myndigheten. Enligt vårt förslag ska emellertid de biometriska uppgifter som kontrolleras och jämförs förstöras när kontrollen är utförd. Det innebär att dessa uppgifter aldrig blir allmänna handlingar. Vi har övervägt frågan om huruvida förstöring av de biometriska uppgifter som tas fram i samband med en identitetskontroll tillgodo- ser grundläggande krav på rättssäkerhet. För att så ska vara fallet måste beslutsunderlaget i ett ärende vara komplett, identifierbart och lättill- gängligt. Rätten till partsinsyn blir också illusorisk om inte material som tillförts ärendet bevaras.72 Den biometriska information som tas fram i samband med en identitetskontroll fyller emellertid ingen funktion som beslutsunderlag i sig. I stället är det utfallet av den tek- niska jämförelsen som utgör del av ett underlag för ett beslut om folk- bokföring eller tilldelning av identitetsnummer. Det får förutsättas att resultatet av den biometriska kontrollen, det vill säga själva sakupp- giften, dokumenteras noggrant och tillförs utredningen i det enskilda ärendet, samt att hög tillförlitlighet kan sättas till det maskinella stöd som används för att utföra kontrollen. Under de förutsättningarna torde grundläggande rättssäkerhetskrav kunna anses uppfyllda även utan att de biometriska uppgifterna som sådana arkiveras. Det finns därmed förutsättningar att, som vi föreslagit, förstöra de biometriska uppgifter som tagits fram efter att den biometriska kon- trollen har utförts. I fråga om rätten till partsinsyn bör noteras att syftet med att förstöra de biometriska uppgifterna är att skydda den enskildes personliga integritet. Det är dessutom fråga om uppgifter som lätt kan återskapas på den enskildes begäran. Eftersom detta innebär att de biometriska uppgifter som tas fram i samband med kontrollen i praktiken aldrig når stadiet av allmän hand- ling, gör vi bedömningen att frågan om sekretess inte heller aktualiseras. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 174 f. 8.1Allmänt om informationsutbyte mellan myndigheter Många uppgifter som hanteras inom en myndighet skyddas av sekre- tessbestämmelser. Om en uppgift som hos en myndighet är sekretes- sreglerad överlämnas till en annan myndighet följer som huvudregel sekretessen inte med uppgiften. Om en myndighet får en sekretessreg- lerad uppgift från en annan myndighet gäller sekretess för uppgiften hos mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndig- heten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], härefter OSL). Sekretess råder inte bara mot enskilda och mot andra myndigheter utan också mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndighe- ter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Det finns flera anledningar till att det råder sekretess även mellan myndigheter. I propositionen med förslag till sekretesslag anfördes att skyddet för information om enskilda fått större fokus och att ett fullgott integritetsskydd för sådan informa- tion ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den inhämtats. Det framhölls att uppgifter som finns hos en myndighet hos en annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ inne- börd för den enskilde. Så snart fler får tillgång till en uppgift ökar också risken för att den obehörigen sprids vidare. I propositionen framhölls dock även att utbyte av information mellan myndigheter är ett utom- ordentligt viktigt led i samarbetet mellan myndigheter och att sekre- tessregleringen kan ha en hämmande inverkan på detta samarbete. Sekretesslagen borde därför inte hindra myndigheter från att utväxla information i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut.1 Det finns mot den bakgrunden ett antal bestämmelser som bryter sekretessen och möjliggör att myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom myndigheter lämnar information mellan varandra. 8.1.2Förutsättningar för informationsutbyte mellan myndigheter En generell bestämmelse om att myndigheter ska lämna andra myndig- heter hjälp inom ramen för den egna verksamheten finns i 8 § förvalt- ningslagen (2017:900). Möjligheten att kunna utbyta information är som nämnts en viktig förutsättning för en väl fungerande samverkan mellan myndigheter. I 6 kap. 5 § OSL stadgas att en myndighet ska lämna uppgifter som den förfogar över när en annan myndighet begär det under förutsättning att uppgifterna inte är sekretessbelagda eller att utlämnandet skulle hindra arbetets behöriga gång. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller vissa sekretessbrytande bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter läm- nas ut till andra myndigheter under vissa förutsättningar. I 10 kap. finns sekretessbrytande bestämmelser. Den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § ger en ventil för att lämna sekretessbelagd information till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulens syfte är att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska däremot i regel vara författningsreglerat.2 Ett utlämnande av sekretessreglerade uppgifter med stöd av generalklausulen blir i praktiken ofta lång- sammare och mer arbetskrävande eftersom det måste göras en prövning av överlämnandet i varje enskilt fall. Även av den anledningen bör ett rutinmässigt informationsutbyte vara författningsreglerat. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Sådana sekretessbrytande underrättelseskyldigheter bygger som utgångspunkt på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och huruvida den mottagande 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 89 ff. 2A.a., s. 327. myndighetens behov kan anses väga tyngre än det intresse som sekre- tessen skyddar. Vid utbyte av uppgifter som omfattas av sekretess mellan myndig- heter krävs dels en sekretessreglering som medger utbytet av information (t.ex. genom en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet), dels bestämmel- ser om behandling av personuppgifter som ger stöd för att uppgifterna får behandlas. En kombination av författningar som t.ex. regelverket kring dataskydd, offentlighets- och sekretesslagen och materiell lag- stiftning aktualiseras vid varje enskilt informationsutbyte. Det har tidi- gare lyfts fram att den svåröverskådliga strukturen i lagstiftningen avseende informationsutbyte utgör ett hinder för myndigheternas arbete.3 Det kan vara viktigt att påpeka att även om det saknas uttryck- liga bestämmelser som tar sikte på informationsutbyte mellan två myndigheter finns det ändå ofta möjlighet att lämna uppgifter mellan dem. Det är dock ofta förenat med större praktiska problem. Vid en översyn av regleringen av informationsutbyte krävs också avvägningar mellan viktiga allmänintressen och skyddet för den person- liga integriteten. 8.1.3Informationsutbyte mellan myndigheter kan ske på olika sätt Ett elektroniskt utlämnande av uppgifter kan ske antingen genom direktåtkomst eller genom utlämnande på medium för automatiserad behandling. Någon legaldefinition av begreppen finns inte. Begreppen i sig tar bara sikte på formen för utlämnandet. Den tekniska utform- ningen av en myndighets system för utlämnande av uppgifter kan där- för bli avgörande för om utlämnandet ska anses som direktåtkomst eller som annat utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det finns större tekniska likheter än skillnader mellan de två olika lösningarna. Den juridiska skillnaden är dock större. Med direktåtkomst avses vanligen att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas, och på egen hand kan söka efter information, men utan att kunna påverka innehållet i registret eller 3Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), s. 211. Prövningen av om ett utlämnande är förenligt med offent- lighets- och sekretesslagen måste därför ske redan då uppgifter görs tillgängliga genom direktåtkomst. I praxis och förarbeten har direkt- åtkomst definierats föreligga om en myndighet hos en annan myn- dighet har sådan teknisk tillgång till upptagningar som avses i 2 kap. 6 § första stycket (tidigare 2 kap. 3 § andra stycket) tryckfrihetsför- ordningen, dvs. om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.4 För att ett informationsutlämnande ska betraktas som direktåtkomst krävs alltså att den mottagande myndigheten själv kan söka i databasen, utan att den utlämnande myndigheten behöver reagera på en begäran om att vissa uppgifter ska lämnas ut. Om en myndighet ges direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet innebär det också att alla uppgifterna redan i och med till- gängliggörandet blir allmänna handlingar hos den mottagande myn- digheten. Även överskottsinformation som blir tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst är normalt allmän handling där. Detta oavsett om den mottagande myn- digheten har tagit del av informationen eller inte. Det är tillräckligt att denna latenta möjlighet finns för att handlingen ska anses allmän hos mottagande myndighet. Detta är en viktig skillnad gentemot utläm- nande på medium för automatiserad behandling. Genom att utlämnandeformen direktåtkomst allmänt sett anses innebära särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång har det i en mängd lagstiftningsärenden ansetts att direktåtkomsten bör särregleras i registerförfattningar för att det ska vara tillåtet. Det ska dock påpekas att direktåtkomst till personuppgifter förekommer även utan stöd i registerförfattningar.5 4Justitiedepartementets promemoria , De brottsbekämpande myndigheternas direkt- åtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, s. 15, Myndighetsdatalag (SOU 2015:39), s. 121 och och HFD 2015 ref. 61. 5Se t.ex. Överskottsinformation vid direktåtkomst (SOU 2012:90), s. 82 och prop. 2000/01:33, Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 111. Utlämnande på medium för automatiserad behandling En annan form för informationsutbyte är alltså utlämnande av upp- gifter på medium för automatiserad behandling.