sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Syftet med det regelverk som utredningen föreslår i detta betänk- ande är dels att kompensera för de avskaffade gränskontrollerna vid inre gräns, dels att i ett bredare perspektiv effektivisera bekämpningen av gränsöverskridande brottslig verksamhet i gränsnära områden. Av utredningens kartläggning framgår att de brottsbekämpande myndigheterna möter en stor utmaning i att hantera den organi- serade tillgreppsbrottsligheten som utförs av internationella brotts- nätverk och således har en utpräglad gränsöverskridande karaktär. Dessa internationella brottsnätverk har i regel sin bas i ett annat land. Nätverkens modus operandi är att utföra tillgreppsbrotten i ett land och därefter föra ut stöldgodset till ett annat land. har rapporterat att uppskattningsvis åtminstone av bo- stadsinbrotten samt av stölderna av bilar, bildelar, båtmotorer och jordbruksmaskiner i begicks av inter- nationella brottsnätverk. Det framkommer också uppgifter om att det förs ut stöldgods ur till ett värde av (se avsnitt 12.2). För att effektivt kunna arbeta mot denna typ av brottslig verk- samhet räcker det inte att kontrollen över flödet in i landet på olika sätt förstärks. Det behöver också finnas verktyg för att kontrollera flöden ut ur landet. Detta är, som vi tidigare framhållit, också ett skäl till att det gränsnära området i sig ska omfatta mer än bara hamnen, flygplatsen eller stationsområdet. I syfte att förbättra möjligheterna till sådan kontroll föreslår utredningen också att vissa särskilda kon- troll- och tvångsåtgärder ska möjliggöras i gränsnära områden (se avsnitt 19.4 och 20.5). En viktig faktor för att göra det nya regelverket effektivt är en utökad användning av kamerabevakning. Kamerabevakningen är, som tidigare nämnts, delvis tänkt att kunna fungera som ett signalsystem för ingripanden och kontroller i dessa områden. En del av utredning- ens förslag handlar också om lättnader i förutsättningarna för att be- driva kamerabevakning i gränsnära områden och utökade möjligheter att lagra vissa uppgifter hänförliga till fordonstrafiken. Myndigheterna har tillgång till viss annan information som kan fungera som ett signalsystem för åtgärder i just gränsnära områden. Vi tänker här närmast på sådana transportörsuppgifter som kan begäras in med stöd av polislagen eller sådana passageraruppgifter (PNR-uppgifter, ) som polisen får enligt be- stämmelserna i lagen (2018:1190) om flygpassageraruppgifter i brotts- bekämpningen (se avsnitt 6.6 och 9.12). Sådana uppgifter kan dock inte samlas in rörande all trafik som rör sig över gränsen, bl.a. efter- som det förutsätter att en resa är på förhand bokad och sker via ett transportföretag. Det behövs därför även andra sensorer för att upp- täcka eller bevaka rörelser mot de gränsnära områdena för att det ska finnas praktiska möjligheter att vidta åtgärder där. En viktig sådan sensor kan vara just bevakningskameror. För att det ska finnas en möjlighet att förbereda och vidta åtgär- der mot trafik på väg ut ur landet behöver även tillfartsvägar till ett gränsnära område kunna bli föremål för viss kamerabevakning. Till- fartsvägarna ingår inte i definitionen av vad som utgör ett gränsnära område, men det kan finnas skäl att redan här nämna den föreslagna regleringen då den i viss mån påverkar förslagens geografiska omfatt- ning. Utredningen föreslår i avsnitt 15.5.2 att det ska göras ett undan- tag från kravet på dokumenterad intresseavvägning för kamerabevak- ning i gränsnära områden för vissa brottsbekämpande myndigheter. För att möjliggöra en effektiv användning av kameratekniken som verk- tyg bör undantaget också träffa sådan kamerabevakning som sker på tillfartsvägar i anslutning till sådana områden. Sträckan måste vara till- räckligt lång för att resurser och åtgärder ska kunna förberedas, men bör inte i någon stor utsträckning utvidga bestämmelsernas tillämp- ningsområde. Utredningens bedömning är att undantaget bör träffa allmänna vägar inom i anslutning till ett gränsnära område. Den angivna sträckan mäts i rät linje, dvs. Öresundsförbindelsen och dess tillfartsväg utgörs främst av en motorväg med tillhörande påfartsvägar som är enskilda vägar. Med anledning av detta, och för att fånga in eventuella liknande framtida lösningar, måste undantaget omfatta även enskilda vägar när sådana ansluter till en bro eller annan liknande fast förbindelse med utlandet. Till skillnad från det gränsnära området i sig finns det i fråga om tillfartsvägarna inte skäl att låta lättnaderna avse något annat än själva vägen, varmed avses vägbanan, vägrenen och parkeringsfickor i ome- delbar anslutning till vägen. Det finns också skäl att låta de bestämmelser som föreslås gälla av- seende behandling av uppgifter om fordon som samlats in i gränsnära områden gälla vid insamling av uppgifter på sådana tillfartsvägar då uppgifterna är av värde i underrättelseverksamheten (se avsnitt 17.3.4). Åtgärder så som inre utlänningskontroller eller tvångsåtgärder inom ramen för brottsbekämpningen får dock inte vidtas på dessa tillfarts- vägar, förutom om det är fråga om ett sådant fall som avses i före- gående avsnitt, 14.8. I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det bör göras några författningsändringar för att effektivisera kontrollen av utlän- ningars vistelserätt och bekämpningen av brott i gränsnära områden. I utredningens direktiv anges att utredningen särskilt ska överväga om författningsändringar bör göras för att kamerabevakning ska kunna användas i nu nämnda syften. I detta avsnitt kommer utredningen att ta ställning till om de förutsättningar för att bedriva kamerabevakning som följer av kamerabevakningslagen (2018:1200) är förenliga med de behov som föreligger inom de aktuella verksamhetsområdena i gräns- nära områden, eller om det behöver göras ändringar i den lagen. Frågor rörande möjligheterna att på andra sätt behandla (exempelvis bearbeta och lagra) personuppgifter behandlas i avsnitt 16 och 17. I det följande redogörs inledningsvis närmare för förutsättning- arna för kamerabevakning enligt dagens reglering. Därefter redovisas de behov av ändringar eller förtydliganden av lagen som framkommit genom utredningens kartläggning och för utredningens ställnings- taganden i dessa delar. 15.2Vissa förutsättningar för kamerabevakning 15.2.1Grundläggande förutsättningar för kamerabevakning En grundläggande förutsättning för att kamerabevakning, liksom andra typer av personuppgiftsbehandling, över huvud taget ska få äga rum är att det finns en rättslig grund (principen om laglighet). Kamera- bevakningslagen innehåller endast bestämmelser som utgör undan- tag från eller kompletteringar av annan reglering gällande behandling av personuppgifter (6 § kamerabevakningslagen). Olika regler tillämpas i fråga om personuppgiftsbehandlingen be- roende på i vilket syfte kamerabevakningen bedrivs. Enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen (2018:1177) finns det rättslig grund bl.a. om behand- lingen är nödvändig för att behöriga myndigheter ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet, utreda eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Särskilda bestämmelser om rättslig grund finns även i polisens brottsdatalag (2018:1693), brottsdatalag (2018:1694) och brottsdatalag (2018:1695), liksom i Säkerhets- polisens datalag (2019:1182). När myndigheterna bedriver kamerabevakning för andra ändamål än inom brottsbekämpningen, exempelvis vissa former av kontroll eller tillsyn, gäller i regel dataskyddsförordningen och dataskydds- lagen (2018:218) med anslutande föreskrifter. Om kamerabevakningen inte är nödvändig för de syften som anges i författningarna är bevak- ningen över huvud taget inte tillåten. En annan grundläggande princip är att personuppgifter får behand- las bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (prin- cipen om ändamålsbegränsning). Ändamålet ska vara mer konkret än den rättsliga grunden och måste vara bestämt redan när uppgifterna samlas in. Utan ett legitimt ändamål av detta slag får bevakningen inte äga rum. 15.2.2Intresseavvägningen enligt 8 § För att kamerabevakning ska kunna bedrivas måste det alltså finnas en tillåten rättslig grund. Även övriga krav enligt de dataskyddsrätts- liga regelverken måste vara uppfyllda. Utöver detta finns även bestäm- melser i kamerabevakningslagen som måste beaktas vid en bedöm- ning av om en planerad kamerabevakning är tillåten eller inte. , , och Säkerhets- polisen är alla myndigheter som inte behöver tillstånd för kamerabevak- ning som bedrivs öppet (9 § kamerabevakningslagen). Att dessa myndigheters kamerabevakning undantas från kravet på tillstånd innebär dock inte att den är oreglerad. att myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde är enligt 14 a § kamerabevakningslagen att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad (den s.k. överviktsprincipen, här även kallad intres- seavvägningen). Vad som ska beaktas vid bedömningen av dessa intressen framgår av 8 § andra och tredje stycket samma lag. Enligt 14 b § ska myndig- heterna bedöma om förutsättningarna i 14 a § är uppfyllda innan de påbörjar bevakningen. Detta innebär att myndigheten ska göra en dokumenterad intresseavvägning. Kravet gäller som huvudregel och viss typ av bevakning är undantagen, t.ex. kamera- bevakning vid automatisk hastighetsövervakning eller myndigheternas bevakning av skyddsobjekt, parkeringshus, av ett stations- eller håll- platsområde avsett för resande med kollektivtrafik, av en plats vid järn- vägs- eller tunnelbanespår eller för bevakning av ett flygplatsområde (14 c §). I ytterligare vissa fall görs undantag från kravet på intresseavväg- ning för viss tidsbegränsad kamerabevakning, exempelvis när bevak- ning sker för att förebygga, förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet (14 d §). Undantagsfallen gäller i de flesta fall förutsatt att bevakningen utförs för brottsbekämpande ändamål, eller i vissa fall i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen. Av 8 § andra stycket framgår att det vid intresseavvägningen sär- skilt ska beaktas om bevakningen behövs för att 1.förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller ut- reda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom, 2.förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar, 4.förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkning- arna av inträffade olyckor, eller 5.tillgodose andra därmed jämförliga ändamål. Av förarbetena till 8 §, som även är vägledande när det gäller tillämp- ningen av 14 a §, framgår att det faktum att vissa ändamål särskilt ska beaktas när intresset av kamerabevakning vägs mot integritetsintres- set innebär att kamerabevakning för dessa ändamål kan motivera ett större integritetsintrång än när bevakning sker för andra ändamål.1 De ändamål som räknas upp i 8 § andra stycket är dock inte ut- tömmande. Även bevakning för andra ändamål kan alltså komma ifråga, så länge de kan anses vara berättigade och intresset av bevakningen väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet. Mer ingående överväganden av behovet av kamerabevakning i förhållande till integ- ritetsriskerna och av hur dessa risker kan minskas kan dock behövas i fall som inte särskilt anges i bestämmelsen.2 Av lagen och nämnda förarbeten framgår följande om vad som särskilt ska beaktas.3 Enligt 8 § andra stycket 1 ska det för det första beaktas om bevakningen behövs för brottsbekämpande ändamål på en brottsutsatt plats. Det finns inte någon begränsning av vilka brott som avses. Bestämmelsen tar sikte på intresset av att förebygga brott och intresset av att utreda och lagföra framtida brott. Begreppen ut- reda eller lagföra brott tar inte sikte på utredning eller lagföring av redan begångna brott inom ramen för en pågående förundersökning. Begreppen syftar i stället på brott som, vid intresseavvägningen, ännu inte har begåtts. Med en brottsutsatt plats menas en plats där det finns problem med brottslighet. Med detta avses inte varje plats där det har inträffat enstaka brott. Däremot krävs inte att brottsligheten är ovanligt hög på platsen i förhållande till andra jämförbara platser för att platsen ska betraktas som brottsutsatt. Det behöver inte heller vara så att det finns påtagliga problem med brottslighet just inom ett tänkt upptagningsområde för kamerabevakningen. Det räcker alltså att det finns problem med brottslighet på ett torg, en gågata eller inom ett stationsområde, för att en mindre del av området ska kunna kamera- bevakas. På motsvarande sätt kan kamerabevakning av en viss plats inom ett bostadsområde motiveras av att bostadsområdet i stort är brotts- utsatt. Vissa typer av platser kan dessutom på grundval av platsens karaktär förutsättas vara brottsutsatta utan att detta behöver bevisas 2018/19:147 s. 63 angående tillämpligheten av förarbetena till 8 §. 2017/18:231 s. 70 och 144. 3Se a. prop. s. 67 och 143 ff. i det enskilda fallet. Det kan exempelvis handla om vissa knutpunkter för allmänna kommunikationer eller om gränsövergångar där det be- hövs insatser mot smugglingsbrott. För det andra ska särskild hänsyn enligt 8 § andra stycket 1 tas till om kamerabevakningen behövs på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Med detta avses i första hand platser som inte kan anses vara brottsutsatta i den mening som avses i första ledet men där det ändå finns en särskild risk för vissa typer av brott jämfört med andra platser i samhället. Det kan t.ex. röra sig om platser där olika typer av angrepp i och för sig har inträffat men också om platser där det av andra skäl kan konstateras en förhöjd hotbild mot människor som vistas på platsen eller mot egendom som finns där. Som exempel nämns i förarbetena asylboenden eller vissa myndigheters entréer, lokaler och fordon. Av 8 § andra stycket 2 följer att det också ska beaktas särskilt om kamerabevakning behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkning- arna av sådana störningar. Begreppet allmän ordning och säkerhet är avsett att tolkas på samma sätt som i andra författningar där det före- kommer, t.ex. polislagen (1984:387). Ett exempel på när kamerabevak- ning kan motiveras med stöd av denna punkt är när en kommun vill bedriva kamerabevakning på platser där det regelmässigt förekommer brottslighet och andra ordningsstörningar. Som exempel på användning av kamerabevakning i kontrollverk- samhet anges i förarbetena gräns- och tullkontroller.4 Slutligen följer, såvitt här är av intresse, av andra stycket 5 att det särskilt ska beaktas om kamerabevakning behövs för att tillgodose andra därmed jämförliga ändamål, dvs. ändamål som är jämförbara med ändamålen i punkterna 1–4. Som exempel på sådan kamerabevak- ning anges i förarbetena bevakning i samband med övningar och test- verksamhet som anknyter till de ändamål som anges särskilt i lagen, för utförande av en uppgift som avser säkerhet och som inte omfattas av de tidigare punkterna samt kamerabevakning i samband med forskning som avser hur olyckor kan undvikas, t.ex. i trafiken. När det gäller den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad framgår av 8 § tredje stycket att det vid denna bedömning särskilt ska beaktas hur bevakningen ska utföras, om teknik som främjar skyd- det av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas. Med hur bevakningen ska utföras avses bl.a. bevakningen ska ske, om material ska spelas in och hur det i så fall kan komma att användas. Som exempel på integritetsfrämjande teknik nämns i förarbetena teknik som innebär att personer maskeras eller att upptaget bild- och ljudmaterial krypteras. Ett annat exempel är kameror som aktiveras först efter olika typer av larm, såsom inbrottslarm, överfallslarm och larm som reagerar på onormala kroppsrörelser eller aktiveras av ljud som skottlossning, glaskross eller människoskrik. Användning av integritetsfrämjande teknik kan enligt förarbetena ha stor betydelse för hur tungt intresset av att inte bli kamerabevakad väger och medföra att intresset av kamerabevakningen väger över detta. När det gäller det område som ska bevakas är det av betydelse om det är ett område där många människor normalt rör sig. Det gäller oavsett om bevakningen ska ske från ett fast eller ett rörligt objekt. Områdets karaktär är också av betydelse. Exempelvis är enskildas intresse av att inte bli bevakade särskilt starkt i anslutning till deras hem, i omklädningsrum och på liknande platser. 15.3Tidigare överväganden rörande undantag från tillståndsplikten och kravet på intresseavvägning Dagens kamerabevakningslag infördes då bestäm- melserna i den tidigare kameraövervakningslagen (2013:460) anpas- sades till EU:s dataskyddsreform. Trots att lagen endast varit i kraft har flera ändringar gjorts i den redan. En för de brottsbekämpande myndigheterna central ändring var när tillstånds- plikten för kamerabevakning togs bort och ersattes med ett krav på en dokumenterad intresseavvägning. Denna ändring trädde i kraft . Syftet med att avskaffa tillståndsplikten var att förenkla och effek- tivisera de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Med det starka skydd som den nya generella EU-rättsliga dataskyddsregler- ingen ansågs medföra bedömdes ett tillståndsförfarande inte längre behövas. Däremot bibehölls kravet på att bevakningen skulle föregås av en sådan intresseavvägning enligt överviktsprincipen som gällde Skälet för detta var att intresseavvägningen ansågs medföra en tydlig reglering om att kamerabevakning får be- drivas endast om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad, ett krav som inte lika tydligt framgår av den generella dataskyddsregleringen. Vidare ansågs de brottsbekämpande myndigheternas kamerabevakning medföra sär- skilda integritetsrisker då den kunde förväntas innebära en bevak- ning av allmänna platser. Det bedömdes därför vara av vikt att lagen gav hållpunkter för när kamerabevakning är en tillåten metod att an- vända så att metoden skulle komma att användas på ett balanserat sätt.5 Redan när den nya kamerabevakningslagen trädde i kraft gällde vissa undantag från tillståndskravet. Dessa motsvarade i huvudsak de undantag som hade gällt redan enligt den tidigare kameraövervaknings- lagen. Exempelvis gällde inte något krav på tillstånd för kamerabevak- ning som bedriver vid automatisk hastighetsöver- vakning. Inte heller krävdes tillstånd vid bevakning som sker för att skydda vissa byggnader, anläggningar eller områden som har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet. Undantag från tillståndskravet gjordes vidare för viss kamerabevak- ning som Försvarsmakten bedriver och för exempelvis trafikövervakning eller bevakning vid en betalstation för trängsel- skatt. Undantag gällde också för bl.a. bevakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation, av en lokal där det bedrivs postverksam- het och av parkeringshus, om bevakningen hade till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. I ytterligare vissa fall gjordes undantag från tillståndskravet för viss tidsbegränsad kamerabevakning, exempelvis när bevakning sker för att förebygga, förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet. När tillståndskravet för de brottsbekämpande myndigheterna togs bort och ersattes med kravet på en dokumenterad intresseavvägning gjordes undantag från det sistnämnda kravet för sådan kamerabevak- ning som redan då kunde ske utan tillstånd. Hade ett sådant krav införts för denna bevakning hade möjligheterna att kamerabevaka i 2018/19:147 s. 27 f. och 40, jfr SOU 2018:62 Kamerabevakning i brottsbekämp- ningen – ett enklare förfarande s. 172 ff. brottsbekämpande syften nämligen försvårats, vilket var mot syftet med ändringen.6 , som var den utredning som före- slog avskaffandet av tillståndsplikten för de brottsbekämpande myn- digheterna, hade också i uppdrag att överväga ett utökat undantag från tillståndskravet för andra aktörer för kameraövervakning av allmänna transportmedel och stationer. Frågan hade uppstått om det var motiverat att göra undantag från tillståndskravet för kamerabevakning i tunnelbanan medan kravet gällde för andra allmänna transportmedel.7 Utredningens förslag i denna del redovisades i ett delbetänkande Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande (SOU 2019:8). Utredningens undersökning visade att behovet av be- vakning var stort inom all kollektivtrafik, men även på flygplatser, samt att ett tillståndsförfarande medförde flera problem i fråga om bevakning av sådana platser. Utredningen föreslog därför att det undan- tag från tillståndskravet som dittills hade gällt för tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer skulle utvidgas till att gälla för bevakning av samtliga fordon i kollektivtrafik men också bevakning av stations-, terminal- eller hållplatsområden avsedda för kollektivtrafik, platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår samt flygplatsområden. Något förstärkt integritetsskydd motsvarande den intresseavväg- ning som skulle gälla för brottsbekämpande myndigheters kamera- bevakning föreslogs inte för denna typ av bevakning. Den generella dataskyddsregleringen bedömdes här utgöra ett fullgott skydd för den enskildes integritet. Förslaget gällde dock i denna del endast kamerabevakning som be- drivs av andra aktörer än de brottsbekämpande myndigheterna. För sistnämnda myndigheter föreslogs det alltså även för dessa platser gälla ett krav på dokumenterad intresseavvägning. Förslaget grundande sig i bedömningen att sådana myndigheters kamerabevakning hade större påverkan på enskildas fri- och rättigheter varför det krävdes en tydligare reglering av förutsättningarna för denna bevakning.8 Regeringen, som även utvidgade undantaget något, ansåg emeller- tid att det saknades skäl att i de nya undantagsfallen ställa andra krav på de brottsbekämpande myndigheterna än vad som redan gällde för 2018/19:147 s. 48 f. 7Se utredningens direktiv, Kommittédirektiv 2017:124. 8SOU 2019:8 Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande s. 176. bevakning i tunnelbanan. Det saknades enligt regeringens mening också skäl för att ställa högre krav på dessa myndigheter än på andra aktörer som bevakade dessa platser. Regeringen poängterade att ett utökat undantag från kravet på intresseavvägning för de berörda myndig- heterna inte skulle medföra att bevakningen blev oreglerad samt att en prövning utifrån dataskyddsreglerna måste göras i varje fall som en ny bevakning ska inledas.9 När det gäller möjligheterna till kamerabevakning har Polismyndig- heten i första hand fört fram behov av att inom ramen för den brotts- bekämpande verksamheten kunna bedriva kamerabevakning i närheten av gränsövergångar och i andra gränsnära områden, t.ex. hamnar eller vägar som korsar gränsen. Platserna har beskrivits som kanaliserande terräng, i betydelsen att de utgör områden eller platser som på grund av geografisk profil eller genom sin funktion och utformning tvingar aktörer till att passera där för att uppnå vissa syften. Även närlig- gande andra platser har pekats ut som strategiskt viktiga, exempelvis vissa rastplatser och pendlarparkeringar. Områden och platser i närheten av gränsen har lyfts fram som särskilt viktiga då myndigheten ser möjligheter till att, med de rätta verktygen, där vidta mer träffsäkra och resurseffektiva åtgärder än på andra platser i landet. Kamerabevakningen förutsätts kunna bidra till att arbetet i gränsområden kan bedrivas mer fokuserat, strukturerat och effektivt.