sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Andelen avslag var 2020 något högre för kvinnor än för män. Ökningen av andelen avslag efter 2016 kan ha ett samband med den rättsliga kvalitetsuppföljning av handläggningen inom aktivitets- ersättning som genomfördes av . Att andelen avslag minskade kan ha ett samband med vägledande domar från kammarrätten och Högsta förvaltnings- domstolen.4 Figur 11.12 Initiala ansökningar, bifall och avslag 2010–2020 Aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga 11.1.4Inflöde till och utflöde från aktivitetsersättningen –2019 har såväl inflödet till som utflödet från aktivitetsersättningen ökat. Ökningen av antalet personer med akti- vitetsersättning har haft olika förklaringar under olika tidsperioder. –ökade antalet personer med aktivitets- ersättning som en konsekvens av att inflödet var större än utflödet från försäkringen. Åren 2009–2012 var nettoinflödet nära noll dvs. inflödet och utflödet var ungefär lika stort. 4Se avsnitt 11.2.5. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys men antalet personer med aktivitetsersättning fortsatte öka tack vare en ökad varaktighet i systemet. började inflödet till aktivi- tetsersättningen återigen öka och nettotillskottet till försäkringen blev positivt. Det ökade inflödet fortsatte och bidrog i kombination med ett minskat utflöde från aktivitetsersättningen till att antalet personer med aktivitetsersättning fortsatte att öka. –2018 vände utvecklingen. Inflödet till aktivitetser- sättningen minskade och utflödet har ökade. har antalet personer med aktivitetsersättning återigen ökat vilket är en kombination av ett ökat inflöde och ett minskat utflöde. Inflödet till aktivitetsersättningen har förändrats från att i mitten i huvudsak utgöras av ärenden med nedsatt arbetsförmåga till att bestå av ungefär lika många ärenden från förlängd skolgång som nedsatt arbetsförmåga. Även utflödets karaktär har förändrats. övergick av alla som lämnade aktivitetsersättningen till sjukersättning. har denna andel minskat till . Antalsmässigt är det dock ungefär lika många personer som lämnar aktivitetsersätt- ningen för att övergå i sjukersättning. Att andelen minskat så kraftig beror på att antalet personer som lämnar aktivitetsersättningen till för- mån för annat/inget ökat kraftigt. är det av alla som lämnar aktivitetsersättningen som tillhör denna kategori. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Figur 11.13 Orsaker till in- och utflöde från aktivitetsersättningen Inflöde till förlängd skolgång Inflöde till nedsatt arbetsförmåga Utflöde till annat/ inget En del av utflödet från aktivitetsersättning sker när ersättningen upphör i och med att den försäkrade fyller . Antal personer som lämnar försäkringen har ökat och är en spegelbild av att antalet ersättningstagare ökat . De allra flesta som lämnar aktivitetsersättningen övergår till sjukersättning (2019). Andelen har dock minskat då övergick till sjukersättning. Den van- ligaste ersättningsformen för dem som inte övergår till sjukersättning är sjukpenning i särskilda fall. Sedan ersättningsformen introduce- rades har antalet som övergår till denna ersätt- ningsform ökat år för år. lämnade omkring 30 pro- cent av 30 åringarna aktivitetsersättningen till förmån för sjukpenning i särskilda fall. Nästan lika vanligt är det att försäkrade övergår till annan eller ingen ersättning. Denna andel har också haft en uppåtgå- ende trend och har ökat från 15 till . av de 30-åringar som lämnar aktivitetsersättningen övergår till sjukpenning. Denna andel har varit . Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Figur 11.14 Utflöde från aktivitetsersättning Antal personer (vänster axel) Sjukpenning i särskilda fall 11.1.5Aktivitetsersättningens utveckling och regeländringar En sammanfattande bild av den utveckling som beskrivits ovan ges i figur 11.5. Här visas utvecklingen av både antalet ersatta och nybe- viljade aktivitetsersättningstagare samt de viktigaste regeländringar som gjorts inom aktivitetsersättningen . Ytterligare be- skrivning av regelverket och dess förändringar finns i avsnitt 10.1.1. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Figur 11.15 Utvecklingen av antalet ersättningstagare och nybeviljade aktivitetsersättningar samt regeländringar 2003–2019 Antal med aktivitetsersättning (Vänster axel) Nybeviljade aktivitetsersättningar (Höger axel) 11.2Variationer i beviljandegraden av ansökningar om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga Aktivitetsersättningen har, liksom sjukersättningen, haft stora varia- tioner . Det gäller exempelvis hur många försäkrade som har ersättningen, hur många som ansökt om ersättning och antalet nybeviljanden. Andelen personer som har fått avslag på sin ansökan om aktivi- tetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har varierat . Detta gäller särskilt . av- slog av ansökningarna om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga . hade andelen avslag ökat till Utredningen har tidigare beskrivit de problem stora variationer innebär, främst för rättssäkerheten, om det inte kan förklaras med regeländringar eller yttre omständigheter som förändringar på arbets- marknaden eller befolkningens hälsa, se vidare kapitel 3. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Liksom för sjukersättningen går utredningen i följande avsnitt därför igenom ett antal faktorer som på olika sätt skulle kunna för- klara de stora variationerna i beviljandegrad. Liksom för sjukersätt- ningen är det främst förändringar efter införande av de nuvarande reglerna som är av intresse. Avslagsfrekvensen vid ansökning om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har varierat kraftigt och det är svårt att se något samband mellan utvecklingen av antalet ansökningar och andelen avslag. –2014 sjönk avslagsfrekvensen från 2014. Därefter steg avslagsfrekvensen kraftigt under och 2018 avslogs av alla ansökningar om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. har andelen avslag minskat något och 2019 avslogs omkring hälften av alla ansökningar. På så sätt skiljer sig utvecklingen mellan aktivitetsersättningen och sjukersättningen, avslagsfrekvensen för den sistnämnda förmånen har i stället har legat relativt stadigt på sedan andra halvan av 2015.5 Andelen avslag vid ansökan om ny (ytterligare) period med akti- vitetsersättning har ökat från 2018 – dvs. en ökning med . Antalet personer med aktivitetsersättning prognostiseras till unge- fär 29 000 , en minskning med ungefär 1 500 per- soner jämfört med . På lång sikt förväntas alla per- soner som får aktivitetsersättning, men som egentligen har rätt till sjukersättning, ha bytt förmån. prognosticerar att kostnaderna för aktivitetsersättningen ska fortsätta att minska fram till 2023.6 Antalet personer som får ersättningen förväntas fort- sätta minska , om än mer avtagande mot slutet av perioden. Det beror till viss del på regeländringen som innebär att hel sjukersättning kan beviljas till personer , samt att inflödet till aktivitetsersättningen har minskat. Sedan regeländringen har ungefär 2 900 personer med akti- vitetsersättning blivit beviljade sjukersättning. Majoriteten av över- gångarna har skett åren 2017–2019, då flertalet försäkringsperioder löpte ut. Dessa övergångar påverkar varken det samlade antalet personer med aktivitets- och sjukersättningar eller utgifterna, då ersättningen är lika stor oavsett vilken av förmånerna 5Se avsnitt 7.1 om statistik för sjukersättningen. 6Försäkringskassan, Utgiftsprognos för budgetåren 2020–2023. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Det är fortfarande osäkert hur många övergångar denna regeländring faktiskt kommer att resultera i. Under prognosperio- den förväntas de fortsätta i en avtagande takt.7 Nedan analyseras ett antal möjliga faktorer som kan antas utgöra mer eller mindre sannolika förklaringar till variationerna i försäk- ringen. Utredningen redogör för den aktuella faktorn och gör en översiktlig bedömning av huruvida den i mer eller mindre utsträck- ning har kommit att påverka variationen vad avser beviljande av an- sökan om aktivitetsersättning. Variationen i avslagsfrekvens inom aktivitetsersättningen var 2020 föremål för en granskning av Inspektionen för socialförsäk- ringen.8 En av orsakerna bakom ökningen i andelen avslag inom aktivitetsersättningen vid nedsatt arbetsförmåga konstaterar ISF, i likhet med utredningen, är att det blivit stora varia- tioner i beviljandegraden för aktivitetsersättningen sedan regelför- ändringarna som trädde i kraft . ISF har särskilt undersökt orsakerna bakom den kraftiga ökningen i andelen avslag . 11.2.1Förändrade hälsofaktorer i befolkningen 19–29 år Eftersom syftet med aktivitetsersättning är att kompensera för in- komstbortfall p.g.a. långvarig nedsättning av arbetsförmågan till följd av sjukdom är en möjlig förklaring till variationen i antalet för- säkrade som har aktivitetsersättning förändringar i befolkningens hälsa. I en befolkning med överlag bättre hälsa borde färre ha behov att ta del av förmåner vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom. gör dock de skillnader i hälsa som finns mellan olika grupper i befolkningen att det även i en situation där hälsan förbättras sammantaget, ändå kan vara vissa personer som har så dålig hälsa att den leder till en långvarigt nedsatt arbetsförmåga. För att finna förklaringar till variationer i inflödet och utflödet i aktivi- tetsersättningen är det därför mest intressant att studera utveck- lingen av hälsan hos de som är mest sjukliga. 7Försäkringskassans utgiftsprognos för budgetåren 2020–2023. Som kon- staterar att prognoser emellertid är osäkra. Dessutom ökar denna osäkerhet ju längre tids- horisont som prognosen avser. 8ISF, rapport 2020:9. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Det har skett variationer av hälsoläget, mätt som självskattad hälsa, som gått sedan dagens regler för aktivitetsersättning infördes . Andelen yngre, i åldern 16–, som uppger dålig eller mycket dålig fysisk hälsa har varierat mellan –2018. Andelen minskade från och har den ökat till . Det finns alltså en trend som visar att andelen som uppgav dålig eller mycket dålig fysisk hälsa i åldersgruppen 16–ökar. När det gäller den psykiska hälsan går det att se en tydlig trend med en ökning av ande- len som uppger ett nedsatt psykiskt välbefinnande . Andelen som uppger nedsatt psykiskt välbefinnande har –2018 varit störst bland de yngre i ålders- gruppen 16–29 och har ökat även i den gruppen, även om variationer skett . Det finns alltså variationer i såväl den fysiska som psykiska hälsan utredningen studerar. Den ökning av andelen av befolkningen med aktivitetsersättning som sker 2008–2016 ligger i linje med denna utveckling, medan nedgången därefter inte gör det. Liksom för sjukersättningen så kan de snabba variationerna i bevil- jandegraden inte förklaras av förändringar i hälsan bland försäkrade i åldern 19–. I detta sammanhang kan också noteras att bedömer att svängningarna i antalet beviljanden av sjuk- och aktivitetsersätt- ningen inte speglar motsvarande variationer i hälsa och arbetsför- måga i arbetskraften. Unga människor har generellt sett en större risk att bli arbetslösa, oavsett om de har nedsatt arbetsförmåga eller inte. För gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga är naturligtvis situationen än svårare än för övriga personer i samma ålder. Över tid har anknytningen till arbetsmarknaden för unga med funktionsnedsättning försvagats.9 Bland annat som en effekt av att kraven på arbetsmarknaden höjts och konkurrensens om de ”enkla” jobben skärpts. 9Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2015:3), En förlorad generation? En ESO- rapport om ungas etablering på arbetsmarknaden, s. 136. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Som redogjordes för tidigare borde ett samband mellan arbets- löshetens utveckling och beviljandegraden av antalet ansökningar om aktivitetsersättning indikera att karaktären hos dem som ansöker om aktivitetsersättning förändras med konjunkturen. Det skulle således kunna var fler ansökningar i en lågkonjunktur än i en hög- konjunktur. Fler ansökningar borde i sin tur innebära att andelen tveksamma fall där aktivitetsersättning inte bör beviljas ökar, vilket medför en ökad avslagsfrekvens. När antalet ansökningar minskar blir resonemanget det omvända. är det likväl svårt att finna ett tydligt samband mellan antalet ansökningar om aktivitetsersättning och ut- vecklingen av arbetslösheten. steg antalet ansökningar från 4 500 till 6 500 som arbetslösheten mins- kade svagt. har arbetslösheten och antalet ansökningar om aktivitetsersättning följt en likartad utveckling. har an- delen ansökningar som bifalls minskat kraftigt. har avslagsfrekvensen ökat med , en variation som saknar en tydlig koppling till de förändringar som skett på arbetsmarknaden och de konsekvenser dessa enligt resone- manget ovan borde ha på ansökningsbenägenheten. Mot denna bak- grund anser utredningen att det inte är särskilt sannolikt att de kraftiga variationer i beviljandegraden som funnits i aktivitetsersätt- ningen till någon större del förklaras av utvecklingen på arbetsmarknaden. 11.2.3Förändrad benägenhet att ansöka om ersättning? En stor variation i antalet beslut om beviljad aktivitetsersättning skulle kunna förklaras av en stor variation i antalet personer som ansöker om förmånen. Även beviljandegraden kan påverkas om fler ansök- ningar innebär att en större andel av de sökande är personer vars arbetsförmåga är nedsatt i mindre grad. Antalet ansökningar om aktivitetsersättning har legat på en nivå mellan 4 500–6 000 ansökningar . ökade antalet ansökningar, därefter minskade de för att åter öka . Att antalet ansökningar om ersättning har varierat antyder att benägenheten hos befolkningen att söka förmånen har varierat. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Det är dock svårt att se något samband mellan utvecklingen av an- talet ansökningar och andelen avslag. Avslagsfrekvensen vid ansök- ning av aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har varierat kraftigt över åren. De eventuella förändringarna i ansökningsbenäg- enhet motsvaras inte av förändringarna i beviljandegrad. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att variationen i antalet beslut om beviljad aktivitetsersättning inte kan förklaras av en variation i de försäkrades ansökningsbenägenhet. Jämfört med sjukersättningen uppvisar aktivitetsersättningen större svängningar i antalet ansökningar mellan olika år. Det tycks dock inte föreligga något samband mellan antalet ansökningar och beviljandegraden. ökade antalet ansökningar som andelen avslag sjönk. Därefter vände avslagsfrekven- sen uppåt som antalet ansökningar först ökade och sedan minskade. Även ISF konstaterar att en ökad mängd ansökningar inte kan förklara den stora ökningen i andelen avslag under 2017 och 2018.10 Dessa år ökade både antalet och andelen avslag mycket som antalet ansökningar minskade. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att variationen i antalet beslut om beviljad aktivitetsersättning inte kan förklaras av en varia- tion i enskildas ansökningsbenägenhet. 11.2.4Förändringar i andra system Utformningen av andra närliggande förmåner kan påverka såväl benägenheten att ansöka om aktivitetsersättning som vilka individer det är som ansöker. Förändringar i närliggande regelverk eller tillämp- ning för sådana ersättningar kan därför ha betydelse för variationer vad gäller antalet personer som beviljas aktivitetsersättning. Det kan t.ex. handla om förändringar av grunderna för att beviljas eller be- hålla andra förmåner eller nivån på förmånerna i förhållande till varandra. Även politiska målsättningar att förändra antalet som har en viss förmån kan spela roll. I kapitel 7 om sjukersättning redogörs närmre för förändringar i andra system. I viss utsträckning är dessa också relevanta för aktivi- tetsersättningen. 10ISF 2020:9, s. 102. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Som tidigare nämnts genomfördes och stora förändringar i regelverken för såväl sjuk- och aktivitetsersätt- ning som sjukpenning, samt att flera förändringar i regelverket för sjukpenning även trätt i kraft . Förändringar av arbets- marknadsbegreppet skedde exempelvis 2012 för sjukpenningen och togs den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen bort. Det finns goda skäl att anta att aktivitetsersättningens förhållande till omgivande system på flera punkter skiljer sig från sjukersättning- ens. T.ex. torde ålderspensionssystemets utformning vara av ytterst begränsad betydelse på kort sikt. Däremot kan med aktivitetsersättning (och sjukersättning) påverka storleken på pen- sionen negativt. Fördelningen vad gäller typ av ersättning, där kring har garantiersättning, visar att endast en liten andel har haft förvärvs- arbete innan de beviljades aktivitetsersättning. Det innebär att arbetslöshetsförsäkringens utformning sannolikt har liten påverkan på antal personer som söker och beviljas aktivitetsersättning. Även sjukpenningens regelverk torde ha begränsad betydelse för antalet personer som söker och beviljas aktivitetsersättning. Kvalifi- ceringen till sjukpenning sker genom förvärvsarbete. De flesta som beviljas aktivitetsersättning har aldrig arbetat eller endast gjort det i ringa omfattning. Flödet från sjukpenning till aktivitetsersättning är därför begränsat. Något som också talar för detta är det faktum att det är av de personer som har aktivitetsersättning fram till 30-årsdagen som därefter får sjukpenning.11 är det även möjligt att ansöka om hel sjukersättning det år den försäkrade fyller 19 år.12 Det gäller personer med grava, livslånga och omfattande funk- tionsnedsättningar och en stadigvarande arbetsoförmåga.13 Enligt statistik har runt 2 900 personer i åldrarna 19–fått sjukersättning sedan dessa regler infördes.14 Denna lagstiftning har därmed i någon utsträckning minskat inflödet till aktivitetsersättningen. Minskningen kan också ha påverkat för- hållandet mellan antalet avslag och beviljanden av aktivitetsersätt- ning. Det rör sig dock om förhållandevis få ärenden i förhållande till den totala mängden ansökningar av aktivitetsersättning. 11Försäkringskassan, Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, 2020, s. 55. 1236 kap. 16 § SFB. 2016/17:1, Budgetproposition , utgiftsområde 10, s. 52. 14Försäkringskassan, Utgiftsprognos för budgetåren 2020–2023, s. 60. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys ändring bedöms därför inte ha påverkat utvecklingen av andelen av- slag på ett avgörande sätt.15 11.2.5Förändringar av rättsliga förutsättningar – regelförändringar och rättspraxis i skärpande riktning? Av redogörelse kan konstateras att regelverket för rätt till aktivitetsersättning inte har förändrats i några väsentliga delar . Förändringar i lagstiftningen kan således avskrivas som för- klaringsmodell till variationer i tillämpningen. Av HFD:s generella uttalanden i avgöranden om rätt till aktivi- tetsersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. , samt i viss del av utgången i målen, kan konstateras att HFD har preciserat flera av de begrepp som är aktuella för tillämpningen av regelverket och uttalat bl.a. vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen av rätten till aktivitetsersättning. För aktivitetsersättningen får ett sen- are avgörande , HFD 2019 ref. 48, anses ha störst betydelse för den framtida tillämpningen. I detta avgörande har HFD preci- serat och begränsat arbetsmarknadsbegreppet. Mot bakgrund av att detta avgörande tillkommit först (domen med- delades ), har det dock inte kunnat påverka ut- vecklingen . anser att andelen avslag inom aktivitetsersätt- ning vid nedsatt arbetsförmåga, som minskade , kan ha ett samband med vägledande domar från kammarrätten16 och Högsta förvaltningsdomstolen.17 Domarna från kammarrätten gäller vilka uppgifter som bör finnas i den medicinska utredningen vid prövningen av rätten till aktivitetsersättning och hur uppgifterna ska värderas. Domarna klargör att avsaknaden av objektiva undersök- ningsfynd inte är avgörande för bedömning av rätten till aktivitetsersättning.18 Domen från har alltså kommit för sent för att ha kunnat påverka utvecklingen . Domen från kammarrätten är men har enligt Försäkrings- kassan omvärderats i myndighetens från 2019.19 15Jfr ISF 2020:9, bilaga 4 där samma slutsats framgår. 16Kammarrätten i dom i mål nr 6875-09 (2019:014). 17Försäkringskassan, Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, 2020. 18Försäkringskassan, Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling . 19Försäkringskassan, Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, 2020. Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys Utredningens slutsatser är att regelverket avseende rätt till aktivi- tetsersättning, liksom för sjukersättningen inte har förändrats i någon väsentlig del . Den rättspraxis som kommit att ut- kristalliseras genom HFD:s avgöranden efter regeländringarna 2008 har vidare inte inneburit en uttolkning av reglerna i skärpande rikt- ning. Variationen i tillämpningen kan därmed inte heller förklaras av förändringar i de rättsliga förutsättningarna. Däremot får Försäk- ringskassans interna styrmedel, där är ett och innefattar bl.a. värdering av även äldre kammarrättsavgöranden, stor betydelse för den fortsatta handläggningen. Se vidare om förändrade tillämpning i avsnitt 11.2.7. 11.2.6Oklarheter i beviskravet och begrepp vid prövning av rätt till ersättning En möjlig förklaring till variationen i tillämpningen skulle kunna vara oklarheter i beviskravet, alltså vilken nivå på bevisningen som krävs för att ersättning ska kunna beviljas. I lagtexten och förarbetena anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att en försäkrad ska kunna beviljas aktivitetsersättning, men inte vilken nivå på den faktiska bevisningen som krävs för dessa krav ska anses vara upp- fyllda. Det föreligger således ett stort bedömningsutrymme för den enskilde beslutsfattaren. Enligt utredningens direktiv ska frågan om beviskravet analyseras och ställningstagande ska göras till om ett nytt, kodifierat beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning skulle kunna antas leda till en ökad stabilitet i tillämpningen. Vilket beviskrav som gäller för sjuk- och aktivitetsersättningen, huruvida beviskravet kan upp- fattas vara oklart och effekterna av denna oklarhet berörs närmare i kapitel 12. I övrigt hänvisas till vad som anförts i denna del avseende sjukersättningen. 11.2.7Förändrad tillämpning av regelverket Av ovan redovisade uppgifter om aktivitetsersättningens utveckling framgår att antalet personer som har ersättningen har ökat . På detta sätt skiljer sig aktivitetsersätt- ningen från sjukersättningen. Av uppgifterna framgår vidare att det Rätten till aktivitetsersättning – problemanalys finns stora variationer i antalet nybeviljanden av ersättningar, med en kraftig uppgång av antalet avslag och med ökning . till denna aspekt liknar aktivitetsersättningen alltså sjuker- sättningen. vände åter siffrorna och fler nybeviljades aktivitetsersätt- ning än 2018. Den främsta anledningen till att fler nybeviljades 2019 än 2018 är enligt att fler personer an- sökte om aktivitetsersättning. beviljade också en större andel av ansökningarna. Det finns dock en viktig skillnad mellan de två delarna av aktivitetsersättningen. Andelen avslag är och har varit större vid ansökningar om aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga, jämfört med vid förlängd skolgång. Inom aktivitetsersätt- ning vid nedsatt arbetsförmåga minskade andelen avslag från . Det har bidragit till ökningen av nybeviljandet av aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Beviljandefrekvensen av rätt till aktivitetsersättning har, liksom för sjukersättningen, således varierat kraftigt . har regelverket för aktivitetsersättningen inte genomgått några större förändringar . Utredningen kan konstatera att det i allt väsentligt är samma bedömningsgrunder som gäller för att bevil- jas aktivitetsersättning som varit fallet .