sou · H9B370 · 2021-08-18 00:00:00 — Kvalitetskriterierna förväntas utgöra en form av garant för att de läromedel som skolor köper in också håller hög kvalitet. Utredningen menar att det är väsentligt att i regleringen om till- gång inte bara nämna läromedel generellt utan även särskilt nämna läroböcker. Som vi redogör för i 4.2.2 finns det specifika fördelar med att elever får tillgång till läroböcker. Bland annat har lärare och elever för utredningen beskrivit att läroböcker ofta ger en bättre överblick samt är lättare att navigera i. En refererar också till flera undersökningar som framhåller att läsande på papper är mer effektivt än läsande på skärm.271 Även en samman- ställning av forskningsläget som har publicerat drar slut- satsen att läsförståelse blir bättre vid läsning av tryckta texter än av digitala.272 Regleringen om tillgång till läromedel inklusive läroböcker inne- bär inte något krav på att lärare i alla lägen ska planera sin undervisning utifrån dessa lärverktyg. Skolor och lärare ska även fortsättningsvis ha pedagogisk frihet att, utifrån gällande kurs- och ämnesplaner samt läroplaner, utforma undervisningen på det vis som de finner mest lämpligt, vilket även innebär att välja vilka undervisningsmaterial som ska användas. Förändringen föreslås gälla alla skolformer utom förskola. För- skoleklassens syfte och centrala innehåll anges i ett särskilt avsnitt, del 3, i läroplanen för grundskolan.273 I undervisning i förskoleklassen spelar, som nämnts, läromedel ofta en mindre betydelsefull roll än i äldre elevers skolgång. Eftersom den aktuella regleringen i skollagen, enligt utredningens förslag, rör elevers rätt till kostnadsfria läro- medel utifrån vad som behövs för en god kunskapsutveckling anser utredningen att förändringen ändå är lämplig också för förskole- klassen. Denna reglering har inte för avsikt att förändra hur under- visningen planeras och genomförs i förskoleklassen. Om lärarna och förskollärarna bedömer att det är mest lämpligt att undervisningen i förskoleklassen bedrivs med få eller inga läromedel är det fortfarande möjligt. Elever i förskoleklass ska emellertid ha samma rätt till kvali- 271OECD (2021). står för Programme for International Student . 272Skolverket (2021n). har enligt 7 § 2 p. förordningen (2015:1047) med instruktion för i uppdrag att sammanställa och sprida forskningsresultat inom utbildnings- området. 273Motsvarande gäller läroplanerna för sameskolan och specialskolan. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen tativa läromedel som elever i bland annat , i de fall som deras lärare bedömer att det behövs för deras kunskapsutveckling. Utredningen föreslår, som nämnts ovan, även att den nuvarande avslutningen av meningen om tillgång till lärverktyg i lagtexten, ”som behövs för en tidsenlig utbildning”, ska justeras. Denna formulering leder tankarna till att tillgången till läromedel och andra lärverktyg främst syftar till att garantera utbildningens tidsenlighet. Utredningen anser emellertid att det är väsentligt att genom lag- textens formulering betona att läromedels och andra lärverktygs främsta funktion snarare är att stärka elevers kunskapsutveckling. Det är visserligen viktigt att elevers läromedel och andra lärverktyg är tidsenliga men tidsenlighet är endast en av flera aspekter av betydelse för läromedels ändamålsenlighet.274 Mer om ändamålsenlighet i 6.3. Det finns dessutom en risk för att begreppet tidsenlighet när det används i dessa regleringar leder till att digitala verktyg prioriteras framför läroböcker utan att beslutet föregås av en noggrann analys av elevers och lärares behov. Tillgången till digitala verktyg är viktig men utredningen framhåller som tidigare nämnts att läroböcker ofta fyller en särskild funktion i undervisningen. Förväntningarna kan vara höga på att undervisningen och under- visningsmaterialen på olika sätt digitaliseras, som framgår av 4.2.2. Det kan finnas många fördelar med denna utveckling, om den sker på ett strukturerat och genomtänkt sätt som tar hänsyn till elevers och lärares förutsättningar, förmågor och behov. Det är till exempel viktigt att digitaliseringen inte sker på bekostnad av elevers rätt till läroböcker. Elevorganisationerna har framhållit betydelsen av att elever får läroböcker och många lärare har för utredningen beskrivit en oro över att elevernas lärande blir mer ytligt och fragmentariskt när digitala läromedel inte kompletteras med en lärobok. Dessutom framhåller många lärare att digitala läromedel på ett annat sätt än läroböcker innehåller distraktioner på grund av tillgången till internet. De tekniska utmaningar som finns för både elever och lärare med att endast använda digitala läromedel ska inte heller förringas. 274Läroplanerna anger även fortsättningsvis att rektor har ansvar för att utbildningen utformas så att alla elever får tillgång till lärverktyg för en tidsenlig utbildning. Utredningen har övervägt om detta borde ändras till följd av att ”tidsenlig utbildning” föreslås utgå ur skollagstexten, men enligt vår analys bör ”tidsenlig utbildning” stå kvar i läroplanerna. Denna del av rektors ansvar har ett bredare anslag än skollagens bestämmelser om tillgång till läromedel och omfattar även skolans arbetsmiljö samt bland annat digitala verktyg och skolbibliotek. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Enligt bland annat Läromedelsföretagen är de läromedel som kombinerar lärobok och digitala komponenter de mest efterfrågade och det stora flertalet av de lärare som vi haft kontakt med under utredningsarbetet förefaller också föredra denna variant. Icke desto mindre finns det en tendens att försäljningen av de helt digitala läro- medlen ökar på bekostnad av de tryckta läroböckerna. I kapitel 6 kommer vi också att närmare beskriva hur denna utveckling delvis leder till att inflytandet över valet av läromedel förskjutits från lärare till rektorer och huvudmän. Kostnadsfria läromedel även inom vuxenutbildning på grundläggande nivå Utredningen föreslår att skollagen ändras så att eleverna inom kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå och inom särskild ut- bildning på grundläggande nivå utan kostnad ska ha tillgång till läro- medel. Tillgång till läromedel innebär inte nödvändigtvis att eleverna får behålla läromedlen utan de kan erbjudas som ett lån under elevernas utbildning. Det är emellertid enligt utredningens uppfatt- ning viktigt att eleverna har möjlighet att ta hem läromedlen för självstudier utanför undervisningstid, se även 5.8.2. Det är motiverat att införa kostnadsfria läromedel för vuxna elever som läser på grundläggande nivå eftersom deras utbildning motsvarar den som skolpliktiga barn får i de obligatoriska skolformerna. Grund- skolan har, enligt skolformens läroplan, i uppdrag att förmedla de mer beständiga kunskaper som utgör den gemensamma referensram alla i samhället behöver. Det handlar bland annat om att kunna orientera sig och agera i en komplex verklighet med stort infor- mationsflöde, ökad digitalisering och snabb förändringstakt.275 Enligt regeringsformen har alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola.276 Utredningen anser att även vuxna elever behöver ges de bästa förutsättningarna för att utveckla dessa kunskaper och förmågor. Vuxenutbildning på grundläggande nivå ska ge eleverna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet 275Avsnitt 1 SKOLFS 2010:37. 2762 kap. 18 § regeringsformen. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen samt möjliggöra fortsatta studier, enligt skollagen.277 Utredningen har genom kontakter med lärare, elever och rektorer inom den kommunala vuxenutbildningen uppfattat att läromedel är ett lika väsentligt verktyg för vuxna som för yngre elever. I 3.3 beskrivs hur läromedel bland annat bidrar till att stärka elevers lärande och för- bättrar lärares arbetssituation. Läromedel fyller i stort sett samma funktioner inom vuxenutbildning som inom grundskola, gymnasieskola och motsvarande skolformer. Möjligheterna att ge dessa elever en utbildning som lever upp till skollagens syfte med utbildningen förbättras därför om alla elever i den grundläggande vuxenutbildningen utan kostnad får tillgång till läromedel. Denna förändring bör, utöver vinster för de berörda individerna, generera samhällsekonomiska vinster i form av att fler klarar sin utbildning och efter sina studier etablerar sig på arbetsmarknaden. I förarbetena till skollagen slås det fast att principen om en avgiftsfri utbildning är en av hörnstenarna inom den svenska utbild- ningspolitiken och att ett utslag av principen om avgiftsfrihet är att eleverna utan kostnad ska ha tillgång till de läromedel som behövs för att få förutsättningar att nå utbildningens mål.278 Utredningen menar att det skulle finnas flera positiva konsekvenser med att denna princip även omfattade läromedel för elever inom vuxen- utbildning på grundläggande nivå och inom särskild utbildning på grundläggande nivå. Som konstaterats ovan har många av dessa elever ofta låga in- komster och kan inte alltid prioritera att köpa de läromedel som de har behov av för sin utbildning. Av utredningens kontakter med lärare inom vuxenutbildning framgår att de uppskattar att det ibland kan röra sig om så mycket som en tredjedel av eleverna som läser på grund- läggande nivå som inte har råd att införskaffa läromedel. Enligt utredningens mening bör de kostnadsfria läromedlen inte påverka elevgruppens möjligheter att kunna få studiemedel eller andra ekonomiska bidrag. Införandet av kostnadsfria läromedel bör inte heller leda till någon reducering av storleken på dessa elevers studie- medel, studiebidrag eller andra bidrag. Förslaget medför ökade kostnader för kommunerna, som de behöver ersättas för. Se kostnadsberäkning i 7.5.2. 27720 kap. 4 § skollagen (2010:800). Särskild utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i grundsärskolan ska ge. 2009/10:165 s. 373 och 415. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Produktionsstöd för läromedel och lärarhandledningar Utredningen föreslår att regeringen ska ge i uppdrag att kontinuerligt fördela ett statligt produktionsstöd för att stärka ut- budet av läromedel och lärarhandledningar inom områden där konstaterat att det råder brist, samt för att ta fram läromedel och lärarhandledningar av särskild god kvalitet. Regeringen ska i regleringsbrevet ge ekonomiska resurser för detta. Det rättsliga stödet för att lämna statsbidrag för pro- duktion av läromedel och lärarhandledningar finns i en särskild stats- bidragsförordning.279 Det är med stöd av samma förordning som SPSM fördelar produktionsstöd för läromedel till elever med funk- tionsnedsättning. Regeringen ska, föreslår utredningen, ge eko- nomiska resurser för att kontinuerligt kunna fördela produktions- stöd för framtagning av läromedel och lärarhandledningar inom prioriterade områden med stöd av ovan nämnda statsbidragsförord- ning. Hur medlen fördelas bör vara en fråga för att ta ställning till. Nämnden ska, vilket framgår av 6.6.1, ha i uppdrag att bevaka och samla information om läromedel. Detta bör leda till att det inom nämnden skapas en bred och djup förståelse för olika elev- och lärar- gruppers behov av läromedel och lärarhandledningar. bör därför vara väl lämpad att bedöma hur resurserna på bästa sätt används. Skälet till att stöd inte bara ska kunna ges till produktion av läromedel, utan också för produktion av lärarhandled- ningar, är att dessa material är väsentliga verktyg som kan bidra till att utveckla lärares undervisning och främja deras didaktiska kompetens, se 3.3.4. bör genom gedigna analyser ta ställning till vilka behov som är störst. Det handlar främst om att värdera vilka ämnen och elevgrupper som för tillfället bör prioriteras vid fördelning av produktionsstöd, men det handlar också om att väga behovet av att ta fram läromedel och lärarhandledningar inom de områden där det råder brist i utbudet mot behovet av att ta fram läromedel och lärarhandledningar av särskilt god kvalitet. I detta arbete är det en fördel att ledamöter har en bred representation. Nämnden kan också behöva samråda med myn- 279Förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen digheter och intresseorganisationer som inte finns representerade i nämnden. SPSM är och kommer att fortsätta vara en central aktör i läromedels- frågor. Som nämnts prövas frågor om statsbidrag till produktion av läromedel för elever med funktionsnedsättning av SPSM.280 Utred- ningen anser att detta bör kvarstå oförändrat. Det finns ett fortsatt stort behov av att elever med funktionsnedsättning prioriteras när det gäller produktion av läromedel och expertkompetensen på detta område finns inom SPSM. I första hand bör medel för dessa läro- medel fortsätta prioriteras inom ramen för de anslag som SPSM har. Även Sameskolstyrelsen har i sin myndighetsinstruktion ett uppdrag kopplat till läromedel, att främja utveckling och produktion av läro- medel för samisk undervisning.281 Utredningen föreslår inte heller någon förändring av detta uppdrag. Utredningen anser emellertid att det även bör vara möjligt att medel, vid behov, kan överföras från det produktionsstöd som föreslås fördela till SPSM respek- tive Sameskolstyrelsen för stöd till läromedel för elever med funktionsnedsättning och för läromedel på samiska. Former och rutiner för kravställning, utlysning och bedömning av ansökningar om produktionsstöd bör tas fram av . SPSM har värdefull kunskap inom detta område och er- farenheter från exempelvis , Vetenskaps- rådet, Sameskolstyrelsen och och folkminnen kan också vara betydelsefulla i detta sammanhang. Att utveckla eller producera läromedel är en komplex process som innehåller flertalet moment vilka kräver en rad olika kompetenser och resurser. Utredningen menar därför att en modell med produktions- stöd till förlag och andra läromedelsproducenter med erfarenhet av läromedelsproduktion är att föredra framför tillfälliga insatser där exempelvis myndigheter får ansvar för att ta fram läromedel. Enligt , som 2017 granskade samisk utbildning, är goda och regelbundna kontakter med förlag centralt för produktion av läro- medel. För att översätta ett läromedel till samiska behövs bland annat projektledare, översättare och språkgranskare, men processen omfattar också formgivning, tryckning och marknadsföring, enligt 2803 § förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel. I paragrafen används begreppet funktionshinder, vilket, enligt utredningen, bör ändras till funktionsnedsättning. 2812 § förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Riksrevisionen.282 Utredningen instämmer i denna analys och be- dömer att motsvarande gäller för alla läromedel, inte bara samiska. Det är därför centralt att de som får i uppdrag att ta fram läromedel med hjälp av produktionsstöd har gedigen erfarenhet av läromedels- produktion. Utredningen anser att det är viktigt att staten anslår medel till läro- medelsproduktion eftersom utbudet av läromedel delvis är ofull- ständigt. Ett område som sannolikt kommer att bedöma behöver produktionsstöd är läromedel i de nationella minoritetsspråken. Det har länge varit känt att det råder brist på läromedel i dessa språk. Redan när den nuvarande skollagen skulle införas framhöll exempelvis att för att syftet med sameskolan ska kunna uppfyllas behöver tillgången till lärare och läromedel i sameskolan förbättras.283 föreslog utredningen om förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk att läromedel skulle framställas med statligt stöd. Flera remissinstanser, däribland , tillstyrkte förslaget.284 Frågan om läromedel har även utretts av Isof och . Dessa myndigheter lämnade 2020 förslag om statliga produktions- stöd för framtagning av läromedel i nationella minoritetsspråk. Isof menar att det finns behov av ett permanent produktionsstöd för läromedel i nationella minoritetsspråk, men lämnar inget förslag på hur mycket medel som bör avsättas för ändamålet. Utredningen delar uppfattningen att det förefaller finnas stora behov av produkt- ionsstöd till läromedel på nationella minoritetsspråk. Genom den ordning utredningen föreslår kan göra en tyd- lig och långsiktig plan för hur behoven av läromedel på de nationella minoritetsspråken ska mötas. Utredningen anger också, som framgår av 4.7.1, att det kan vara lämpligt att det i finns representanter med 282Riksrevisionen (2017). 2009/10:165. 284SOU 2017:91 och (2018f). och folkminnen (2020), (2020), () och (2021h). Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen kunskap inom något eller några av de områden där utbudet av läro- medel är bristfälligt. Detta förväntas förbättra förutsättningarna för att exempelvis tillgången till läromedel i nationella minoritetsspråk stärks. Det finns sannolikt också behov av produktionsstöd för läromedel inom vissa yrkesämnen inom såväl gymnasieskolan och gymnasie- särskolan som vuxenutbildningen. En utredning om skolmyndig- heternas ansvar lämnade 2018 ett förslag (som inte har realiserats) om att en statlig skolmyndighet skulle svara för produktion av läro- medel i den mån det inte finns läromedel att tillgå, bland annat avseende läromedelsproduktion för vissa yrkesutbildningar där det inte går att finna läromedel på den kommersiella marknaden.286 Enligt uppgift från läromedelsbranschen kan marknaden inte bära utvecklingskostnader för läromedel till vissa yrkesutbildningar, utan för en ökad tillgång skulle det krävas statliga produktionsstöd.287 Det är sannolikt att det även finns behov av produktionsstöd inom andra ämnen och för andra elevgrupper. Utredningen har i detta betänkande exempelvis pekat på behov av läromedel avsedda för modersmålsundervisning och läromedel i olika ämnen på andra språk än svenska samt i ämnen inom det som ibland benämns det praktisk-estetiska fältet. Behoven kommer troligen att förändras och kommer genom utredningens förslag om sammansättning och budget att ha goda förutsättningar för att kontinuerligt bevaka utbudet av läromedel och fördela pro- duktionsstöd där behoven är störst. När det finns behov av läromedel av särskilt god kvalitet Som nämnts ovan menar utredningen att produktionsstödet även skulle kunna ha en delvis annan inriktning och nyttjas för fram- tagande av läromedel av särskilt hög kvalitet i ett eller flera ämnen. Det skulle exempelvis kunna handla om ämnen som regeringen ser behov av att prioritera eller ämnen där det finns tydliga tecken på bristfälliga resultat. Sådana indikationer kan ges genom internationella undersökningar eller andra underlag som bedöms som vederhäftiga. I syfte att öka resultaten och vända negativa trender skulle staten 287Uppgift från Läromedelsföretagen . Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen kunna ge produktionsstöd så att läromedelsförlag, tillsammans med representanter för akademin och verksamma lärare, kan ta fram särskilt kvalitativa läromedel. Sådana läromedel kan ha utvecklingskostnader som överstiger de medel som ett läromedelsförlag på kommersiella grunder kan lägga på att utveckla sina produkter. Utredningen har varit i kontakt med representanter från läro- medelsbranschen som menar att stora förlag ibland är konservativa på ett sätt som inte gagnar läromedelsutvecklingen. Detta kan bero på att mer nytänkande läromedel är en större ekonomisk risk, då lärare ofta förväntas välja material som liknar det de redan använder. Ett produktionsstöd skulle kunna motivera förlagen att investera i innovativa läromedel som ligger i linje med aktuell didaktisk forsk- ning. Som konstateras i bland annat 3.2.2, är framställning av läro- medel en komplex process, och ett bra läromedel behöver både ta hänsyn till hur materialet stödjer lärares undervisning och vad som främjar elevers lärande. Kopplingen till såväl vetenskap som be- prövad erfarenhet är central när läromedel av god kvalitet ska tas fram och utredningen bedömer att ett produktionsstöd skulle kunna bidra till att stärka samverkan mellan de kompetenser som finns inom lärarprofessionen, läromedelsförlag och akademin. Vilka specifika krav som ska ställas på producenter av läromedel som får del av detta produktionsstöd bör avgöras av , men det före- faller rimligt att produktionen ska utgå från en sådan samverkan. Utredningen menar att satsningar på särskilt kvalitativa läro- medel skulle kunna vara ett lämpligt komplement till de omfattande satsningar som görs på exempelvis kompetensutveckling för lärare. Lärares didaktiska kompetens och ämneskunskap har förvisso av- görande betydelse för undervisningens kvalitet men de verktyg läraren har till sitt förfogande kan också spela en väsentlig roll. Det kan därför finnas ett särskilt värde i att från statens sida framhålla att de förutsättningar som läraren har för att bedriva undervisning också påverkar kvaliteten. En kostnadsberäkning för ökat anslag till så att kontinuerligt kan fördela statsbidrag till produktion av läromedel finns i 7.4.3. Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen Innovation av läromedel för elever med funktionsnedsättning Utredningen föreslår att regeringen ska ge SPSM i uppdrag att utreda förutsättningar för att stärka myndighetens arbete när det gäller att främja innovation av digitala läromedel för elever med funktions- nedsättning. Uppdraget föreslås utmynna i att SPSM lämnar förslag med konkreta åtgärder och regleringar samt ekonomiska beräk- ningar som regeringen kan ta ställning till. Redovisningen bör också innehålla en sammanställning av förväntade effekter av de föreslagna åtgärderna. Digital teknik innebär både möjligheter och utmaningar när det gäller läromedel för elever med funktionsnedsättning. För att alla elever ska kunna ta del av digitala läromedel på ett likvärdigt sätt krävs att läromedlen anpassas och detta förutsätter teknisk innovation. Utredningen menar att det behöver klargöras hur olika kompetenser kan nyttjas för att främja innovationen inom detta område, vilket behov av finansiering som finns samt hur utvecklingsarbetet ska organiseras. Ett uppdrag till SPSM kan bidra till att väsentliga strategier avseende digitala läromedel för elever med funktionsnedsättning ut- arbetas. Gränsdragningen mellan SPSM:s uppdrag och andra myndig- heters uppgifter kan behöva belysas i samband med SPSM:s utred- ning. Det vore också fördelaktigt att SPSM analyserade behovet av nya samverkansformer med läromedelsproducenter, lärosäten och andra organisationer och företag. Utredningen bedömer att SPSM behöver inhämta kunskap och erfarenheter från externa aktörer för att ta fram förslag som kan främja myndighetens arbete med utveckling och innovation. Exem- pelvis föreslås SPSM inhämta synpunkter från Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för tillgängliga medier, , och . SPSM har för utredningen påpekat att en förändring av myndig- hetsinstruktionen skulle kunna stärka deras arbete med läromedels- uppdraget. Enligt SPSM handlar det både om förändringar som klar- gör behovet av innovation och teknikutveckling och om föränd- ringar som tydligare lyfter fram tillgänglighet och universell utform- ning när det gäller läromedel. Dessutom har SPSM framhållit att det vore fördelaktigt om deras myndighetsinstruktion tydligare angav att SPSM ska ”bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, Stärka tillgången till läromedel för alla elevgrupper och i alla ämnen