sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — Omhändertagande av pass m.m. Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om rätten att om- händerta pass eller annan identitetshandling. Rätten gäller vid inrese- kontrollen om utlänningen i samband med denna ansöker om uppe- hållstillstånd. Rätten föreligger också senare när sådan ansökan görs och även i avvaktan på verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning (9 kap. 4 och 5 §§). Reglerna syftar till att förhindra att iden- titetshandlingar förstörs eller försvinner under processens gång. har även rätt att i vissa fall omhänderta biljetter för resan från i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar det (9 kap. 6 §). Gällande lagstiftning ålägger en utlänning en skyldighet att i ett fler- tal situationer låta myndigheterna fotografera honom eller henne och ta fingeravtryck. Enligt 9 kap. 8 § UtlL får eller fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck, om 1) han eller hon inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , 2)han eller hon ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, 3) det finns grund för att besluta om förvar, eller 4) om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 kap. 9 § samma lag. Om personen i fråga söker asyl, dvs. ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, ska fingeravtryck tas enligt artikel 9 i Eurodacförordningen. Enligt artikel 14 i samma för- ordning ska fingeravtryck vidare tas på tredjelandsmedborgare som gripits i samband med att de olagligen passerat en yttre gräns. I samt- liga nu nämnda fall får fingeravtryck dock bara tas om personen har fyllt . får, enligt 15 § utlänningsdatalagen (2016:27), föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § UtlL. Paragrafen reglerar uttömmande för vilka ändamål uppgifterna får behandlas. Registren får enligt bestämmelsen bl.a. an- vändas vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där utlän- ningen åberopar att han eller hon är flykting, alternativt skydds- behövande eller övrig skyddsbehövande, i ärenden om avvisning och utvisning samt i testverksamhet. Uppgifter om fingeravtryck får vidare behandlas om det behövs för att ska kunna kon- trollera fingeravtryck som verket tagit mot det fingeravtrycks- och signalementsregister som för enligt 5 kap. 11 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område. Vid en gränskontroll får vidare fotografi eller fingeravtryck tas för att kunna kontrollera att en innehavare av ett uppehållstillstånds- kort är samma person som kortet har utfärdats för (9 kap. 8 b §). Enligt 9 kap. 8 c § UtlL är en utlänning vid inrese- eller utrese- kontroll skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet. En sådan kon- troll får utföras om det råder tvivel om resehandlingens äkthet eller innehavarens identitet och skyldigheten gäller under förutsättning att utlänningen är innehavare av en resehandling som är försedd med ett lagringsmedium som innehåller motsvarande biometriska känne- tecken. Även den som har Schengenvisering är i vissa fall skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck i syfte att låta kontrol- lera hans eller hennes identitet och viseringens äkthet (9 kap. 8 d §). En utlänning är vid en in- eller utresekontroll även skyldig att låta en polisman, eller annan behörig tjänsteman, eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt (9 kap. 8 f §). Fotografi och fingeravtryck kan också tas i samband med att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd, uppehållsstatus eller bevis om sådan status eller bevis för gränsarbetare (9 kap. 8 a och e §§). I viseringskodexen finns det bestämmelser om fotografering och fingeravtrycksupptagning i samband med att en tredjelandsmedbor- gare ansöker om en Schengenvisering. Ansökan om sådan visering prövas i vissa fall av de myndigheter som ansvarar för personkontroll vid de yttre gränserna (artikel 4 viseringskodexen). Fingeravtryck tas på viseringssökande . Beslut om att ta fotografi eller fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL fattas enligt 6 kap. 14 § UtlF av den befattningshavare som ansvarar för att utredning genomförs i ett ärende som rör uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning eller av den som har till uppgift att fatta be- slut om förvar. De fotografier och fingeravtryck som tas med stöd av 9 kap. 8b–d §§ får endast användas i de syften som anges där och uppgifterna får inte lagras. När en kontroll har genomförts ska således det foto- grafi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen för- störas. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i sam- band med kontrollen. I samband med en in- eller utresekontroll enligt EU:s gränskodex är en utlänning enligt 9 kap. 11 § skyldig att stanna kvar för utredning. Skyldigheten gäller dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än , förutsatt att beslut om förvar inte med- delats. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar. Transportörers kontroll- och uppgiftsskyldighet enligt utlänningslagen En transportör har enligt utlänningslagens bestämmelser en skyldig- het att kontrollera att en utlänning, som transportören transporterar till direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonven- tionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet (9 kap. 3 § UtlL). I vissa fall ska det även kontrolleras att utlänningen har medel för sin hemresa. Tanken är att transportören vid kontrol- len ska kunna upptäcka avsaknad av eller uppenbart falska handlingar. Det ställs dock inte krav på någon mer ingående kontroll som kräver expertkunskap i fråga om förfalskningar och transportörerna ska inte heller göra någon egen bedömning av huruvida en utlänning har skyddsbehov.9 Enligt 9 kap. 3 a § ska en transportör som luftvägen ska transportera passagerare till direkt från en stat som inte tillhör Europeiska 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m. s. 58 f. och 76. unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen med konventionsstaterna, på begäran av Polismyndi- gheten överföra uppgifter om de ankommande passagerarna så snart incheckning avslutats. Bland de uppgifter som ska lämnas finns namn, medborgarskap, födelsedatum och nummer på och typ av resehand- ling samt gränsövergångsställe för inresa. Enligt motivuttalanden bör uppgifterna kunna begäras om de kan antas ha betydelse för person- kontrollverksamheten, dvs. för att kontrollera invandringen men även för att förebygga och bekämpa därmed förknippad brottslighet.10 Uppgifterna ska samlas in av transportören och sedan elektroniskt, eller annars på annat lämpligt sätt, överföras till (9 kap. 3 b §). efter det att transportmedlet har an- länt till gränsövergångsstället ska transportörens som samlat in och överfört uppgifterna radera dessa (9 kap. 3 d §). Transportörens kontroll- och uppgiftsskyldighet är avgiftssank- tionerad (19 kap. 5 och 5 a §§). Bestämmelser om behandlingen av de uppgifter som överförts till enligt 3 b § finns i lagen (2006:444) om passagerar- register. Bestämmelserna om transportörers uppgiftsskyldighet genomför direktivet 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna upp- gifter om passagerare (det s.k. API-direktivet) som bl.a. syftar till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. API står för Advance Passenger Information. Att gränskontrollerna vid de inre gränserna inom Schengenområdet har avskaffats hindrar inte förekomsten av andra typer av person- kontroller, förutsatt att dessa inte har samma verkan som inrese- eller utresekontroller. Detta framgår av artikel 23 i gränskodexen. Som exempel anges där bl.a. kontroller som syftar till att bekämpa gräns- överskridande brottslighet samt stickprovskontroller. En annan typ av tillåten personkontroll är den så kallade inre utlänningskontrollen. 2005/06:129 Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier s. 38. Den innebär en kontroll av en utlänning som finns inne i landet i syftet att kontrollera utlänningens rätt att uppehålla sig på medlems- statens territorium. Bestämmelser om inre utlänningskontroller fast- ställs genom nationell lagstiftning. Det är i första hand som ansvarar för den inre utlänningskontrollen i . ska dock medverka genom en självständig kontroll av och i anslutning till sjötrafiken, t.ex. på kobbar och skär, eller i anslutning till hamn. Även i annat fall får biträda vid inre utlännings- kontroll, dvs. oavsett var en sådan kontroll äger rum. I regleras inre utlänningskontroller i 9 kap. 9 § UtlL. Kon- trollen syftar till att fastställa utlänningens identitet och rätt att vistas i . Vid en sådan kontroll är utlänningen skyldig att på begäran överlämna pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . De andra handlingar som avses är ex- empelvis visering, arbetstillstånd eller andra identitetshandlingar än pass. Den som inte har sådana handlingar med sig är också skyldig, som ett led i den inre utlänningskontrollen, att efter kallelse av Migrations- verket eller komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom försorg. Om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att denne inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse. Möjligheten till hämtning är avsedd att tillämpas restriktivt.11 I motiven till bestämmelsen förtydligas att bestämmelsen inte inne- bär en skyldighet för utlänningar att ständigt bära passet med sig under vistelsen här.12 En förutsättning för att en inre utlänningskontroll ska få vidtas är att det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anled- ning till kontroll. I specialmotiveringen till bestämmelsen i 9 § kon- staterades att JO i några ärenden 1980 och 1981 framhållit att ”enbart det förhållandet att en person har ett ut- seende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll”. Lag- stiftaren anförde dock att utlänningens uppträdande eller umgänge 1981/82:146 s. 66. 1988/89:86 s. 172. emellertid ibland kan ge anledning till misstanke att han inte har rätt att uppehålla sig här och att kontroll i sådana fall kan ske.13 Inre utlänningskontroller kan ske på hela det svenska territoriet och ska inte vara begränsade till t.ex. kontroller i gränsområden. Av statistik över antalet genomförda inre utlän- ningskontroller kan man utläsa att antalet kontroller stadigt minskat, med undantag där en ökning innan tillfälligt skedde. genomfördes sammanlagt 33 630 kontroller i landet, 2012 var antalet 42 467 och 2014 26 428. har antalet stadigt minskat från 23 652 kontroller till 10 855 kon- troller 2020.14 Denna minskning har sannolikt sin förklaring i arbetet med de tillfälligt återinförda inre gränskontrollerna som både kan antas ha minskat behovet av inre utlänningskontroller och krävt polisiära resurser. föreskrifter och allmänna råd I föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1) ges närmare anvisningar om hur bestämmelserna om inre utlänningskontroll ska tillämpas. Enligt föreskrifterna ska den inre utlänningskontrollen inriktas mot att 1) övervaka att utlänningar inte vistas eller arbetar här i landet utan att uppfylla föreskrivna villkor, och 2) efterspana utlänningar för vilka det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas (3 §). Av föreskrifterna framgår att kontrollen, utöver en uppmaning till utlänningen att visa upp pass eller andra handlingar, också inbegriper t.ex. frågor till utlänningen och kontroller i dataregister. I föreskrifterna påpekas att de allmänna principerna för polisingri- panden som anges i 8 § polislagen (1984:387) gäller även vid inre ut- länningskontroller. Detta innebär att kontrollerna ska genomföras med minsta möjliga intrång i utlänningens frihet och integritet och att de olägenheter som kan följa av kontrollen står i proportion till syftet med kontrollen (jfr 8 § första stycket polislagen). Vidare anges att när en utlänning kontrolleras är det viktigt att han eller hon behandlas 14Statistik gränspolisverksamhet, arbete/granspolisen/statistik-granspolisverksamhet/. med humanitet och värdighet. När det gäller en utlänning under bör särskilt beaktas vad hänsyn till dennes bästa kräver. Angående rekvisiten grundad anledning att anta och särskild anled- ning till kontroll i 9 kap. 9 § UtlL anges i de allmänna råden till 5 § i föreskrifterna följande: Bestämmelsen innehåller två situationer när inre utlänningskontroll får genomföras. Rekvisitet grundad anledning att anta bör uppfattas så, att en inre utlänningskontroll får företas endast efter en helhetsbedömning av föreliggande objektiva omständigheter grundade på den enskilde polis- mannens iakttagelser, spaningsuppgifter, underrättelseuppslag, tips eller annan tillförlitlig information. Utlänningens uppträdande och umgänge kan vara en omständighet som i vissa fall kan ge anledning att anta att han eller hon inte har rätt att uppehålla sig i landet. Inre utlänningskontroll får inte genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn. Kriminalunderrättelser eller annan information kan utgöra underlag för polismyndigheten att sammanställa välgrundade profiler. Sådana profiler kan, ensamma eller tillsammans med andra omständigheter, motivera kon- troll av en utlänning under förutsättning att de ger grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet. Rekvisitet ”annars finns särskild anledning till kontroll” bör kunna tillämpas när det finns anledning att kontrollera identiteten på en utlän- ning i samband med t.ex. ett frihetsberövande eller en brottsutredning. Vid fordons- och förarkontroll kan inre utlänningskontroll ske i sam- band med att förarens identitet och rätt att framföra fordonet kon- trolleras. Vid en sådan kontroll bör även en passagerare i ett fordon bli föremål för inre utlänningskontroll om det föreligger objektiva omstän- digheter som ger grundad anledning till kontroll. Av 2 och 6 §§ följer att utlänningen ska informeras om skälen för och syftet med kontrollen samt att kontrollen ska dokumenteras. Av dokumentationen ska framgå grunden, tidpunkten och platsen för kontrollen, vem eller vilka som kontrollerats och vem som utfört kon- trollen. Dokumentationen ska ordnas på ett sådant sätt att det i efter- hand lätt går att få fram uppgifterna. Om det vid kontrollen kommer fram nya uppgifter rörande utlänningens namn, födelsetid, medbor- garskap eller annan relevant information ska detta antecknas och be- rörda myndigheter underrättas. I 4 § i föreskrifterna anges att inre utlänningskontroll ska bedrivas över hela det svenska territoriet och vara en integrerad del av Polis- myndighetens olika verksamhetsgrenar. Det lyfts särskilt fram att kon- trollerna är en viktig kompensatorisk åtgärd för avskaffandet av de inre gränskontrollerna i Schengenområdet och att utförandet av kon- troller är av betydelse för att upprätthålla den fria rörligheten för personer där. Övriga kontroll- och tvångsåtgärder vid inre utlänningskontroll På samma sätt som vid en in- eller utresekontroll är en utlänning skyl- dig att stanna kvar för utredning i samband med kallelse eller hämtning som beslutats enligt 9 kap. 9 §. Skyldigheten gäller inte heller i detta fall längre än nödvändigt och inte i något fall längre än , förutsatt att beslut om förvar inte meddelats. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar. Vid en inre utlänningskontroll får vidare, på samma sätt som vid en gränskontroll, fotografi eller fingeravtryck tas för att kunna kontrol- lera att en innehavare av ett uppehållstillståndskort är samma person som kortet har utfärdats för (9 kap. 8 b §), eller för att genom en sök- ning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om iden- titeten inte kan fastställas på annat sätt (9 kap. 8 f §). Av vad som ovan sagts om bestämmelsen i 9 kap. 8 § UtlL följer vidare att får fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck även i samband med en inre utlänningskontroll om ut- länningen då ansöker om asyl (dvs. uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande) eller om det finns grund för att besluta om förvar. Sådana åtgärder får enligt bestämmelsen också vidtas om varken utlän- ningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid kon- trollen (9 kap. 8 § första stycket 4). Bestämmelser om förvar avseende utlänningar finns i 10 kap. UtlL. En utlänning som har fyllt får tas i förvar bl.a. om dennes iden- titet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon där- efter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet som han eller hon uppger är riktig, och utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå (så kallat identitetsförvar, 10 kap. 1 § första stycket). Förvar kan också aktualiseras om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras (så kallat utredningsförvar, 10 kap. 1 § andra stycket 1), eller om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas (så kallat sannolik- hetsförvar, 10 kap. 1 § andra stycket 2). Möjligheterna att ta barn, dvs. personer som inte fyllt , i för- var regleras i 10 kap. 2–3 §§ och är betydligt snävare än vad som gäller beträffande vuxna. I 10 kap. 4–5 § finns det bestämmelser om begräns- ningar för hur länge vuxna respektive barn får hållas i förvar. En utlänning kan under vissa förhållanden som närmare anges i 10 kapitlet i stället för att hållas i förvar ställas under uppsikt. En ut- länning får vidare, enligt 9 kap. 12 § UtlL, omhändertas om det är nöd- vändigt för att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna förberedas eller genomföras. Ett sådant omhändertagande får pågå under högst , eller om det finns särskilda skäl högst I Dublinförordningen finns också vissa bestämmelser om förvar. genomfördes inom EU en dataskyddsreform. Resultaten av reformen blev i huvudsak två rättsakter. Den ena är Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Den vedertagna förkortningen för förordningen är GDPR. Här benämns den dock dataskyddsförordningen. Den andra rättsakten är Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndig- heters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, ut- reda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, här kallat dataskyddsdirektivet. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i . Den inne- håller dock vissa bestämmelser som tillåter eller förutsätter komplet- terande eller avvikande nationell lagstiftning. Sådana kompletterande bestämmelser finns främst i lagen (2018:218) med kompletterande be- stämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen), men även i flera andra s.k. registerförfattningar som gäller särskilt i viss verksamhet eller viss myndighet. Dataskyddsförordningen, som är generellt tillämplig på automati- serad behandling av personuppgifter och viss annan strukturerad in- formation, gäller inte när dataskyddsdirektivet är tillämpligt. Data- skyddsdirektivet har huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom en ramlag, brottsdatalagen (2018:1177), tillsammans med brottsdata- förordningen (2018:1202) som genomför vissa detaljbestämmelser i Gränsen mellan när dataskyddsförordningen respektive brottsdatalagen gäller regleras i den sistnämnda lagen. Brottsdatalagen gäller huvudsakligen för myndigheter i rättskedjan när de behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller verkställa straffrättsliga påföljder. För dessa myndigheter finns också särskild registerlagstiftning som kompletterar den generella regleringen. Den reform som på detta sätt har skett har inte inneburit att vi fått nya regelverk på områden som varit oreglerade eller haft en helt annan innebörd. Inom EU gällde Europaparlamen- tets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter som i var genomförd genom personuppgiftslagen (1998:204). Detta äldre direktiv byggde på samma allmänna principer för behandling av personuppgifter som de nu gällande rättsakterna gör. I viss mån kan således äldre praxis fort- farande vara vägledande. Reformen har dock inneburit att tidigare gäl- lande lagstiftning, såsom personuppgiftslagen och äldre registerförfatt- ningar såsom polisdatalagen (2010:361) m.fl. strukturerats om och ersatts. I detta avsnitt redogörs för den dataskyddsrättsliga regleringen i de delar som är av särskilt intresse för utredningens överväganden i avsnitt 15–17. I huvudsak tar framställningen sikte på bestämmel- serna i brottsdatalagen och de registerförfattningar som gäller för , och behandling av personuppgifter på brottsdatalagens område. Även den reglering som gäller för Säkerhetspolisen och som inte grundar sig på behandlas kort. 9.2Allmänna principer för behandling av personuppgifter Såväl dataskyddsförordningen (artikel 5) som dataskyddsdirektivet (artikel 4) slår fast ett antal allmänna principer som ska gälla för be- handling av personuppgifter. De principer det gäller är följande. Principen om laglighet, korrekthet och öppenhet. Principen innebär att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt och korrekt sätt i för- hållande till den registrerade. På vilket sätt det är lagligt och korrekt att behandla personuppgifter framgår av den generella dataskydds- regleringen och kompletterande nationell lagstiftning. Principen om laglighet kan sägas utgöra en hänvisning till de rättsliga grunderna. Såvitt avser principen om korrekthet kan det enligt regeringens uttalanden i förarbetena till dataskyddslagen vid en jämförelse med andra språkversioner av dataskyddsförordningen ifrågasättas om den svenska termen korrekt motsvarar avsikten med bestämmelsen. I den danska språkversionen anges i stället att uppgifterna ska behandlas rimeligt. På motsvarande sätt används i den engelska språkversionen termen fairly, vilket betyder rättvist, skäligt eller rimligt. I den franska språkversionen används termen loyale, vilken har motsvarande be- tydelse som engelskans fairly. I den tyska språkversionen används ut- trycket Treu und Glauben, vilket brukar översättas med god tro eller tro och heder. Alla dessa termer indikerar enligt regeringens mening, tydligare än den svenska termen korrekt, att en intresseavvägning ska göras. I det enskilda fallet kan det således t.ex. vara oförenligt med principen om korrekthet att vidta en viss behandlingsåtgärd, även om denna i och för sig skulle kunna anses vara rättsligt grundad, nämligen om behandlingen är oskälig i förhållande till den registrerade.1