sou · H9B397 · 2021-12-15 00:00:00 — Av våra intervjuer framgår att vissa delar av organisationen har kommit längre, t.ex. för tjänster som rör it-arbetsplats där man har strukturerat mottagandet på ett sätt som har fungerat väl i dialogen med kundmyndigheterna. –2021 implementerade it-produktion en ny organisation som flera av de som vi har intervjuat inom olika delar av it-avdelningen bedömer kommer underlätta mottagandet. Den nya organisationen hämtar inspiration från it-branschen som allt mer rör sig mot den produktcentriska modellen, där man skapar förutsätt- ningar för en produkt och hela dess livscykel från utveckling-drift och förvaltning-avveckling. har fått stöd av att ta fram ett produktramverk och en ny portföljstyrning som löper från översta strategiska nivån utifrån kundernas behov och ner till ett enskilt teams backlog. Genom den nya organisationen är förhopp- ningen att linjeorganisationens roll och ansvar för leveransen till kund- myndigheterna ska bli tydligare. Det är däremot för tidigt att kunna avgöra om den nya organisationen har fått avsedd effekt. 6.4.4En ny roll för it-avdelningen Regeringsuppdraget innebar en stor förändring för den personal inom it-produktion som berörs av regeringsuppdraget som fick ställa om för en flerkundsleverans. Även om har tidigare erfarenhet av att tillhandahålla tjänster till Pensionsmyndig- heten så berördes inte personalen inom it-produktion av leveransen, eftersom till en början inte tillhandahöll datacen- tertjänster (tillkom ). Den samverkan som bedrivits med har dessutom i stor utsträckning präglats av myndigheternas gemensamma historik samt gemensamma kompetens- område kring socialförsäkringen. Det innebar därför en stor omställ- ning och förändring för personalen att gå från ett tidigare internt perspektiv som stödfunktion till medarbetare till ett externt kundorienterat perspektiv. fokuse- rade därför tidigt på att upparbeta kanaler, roller och funktioner för att skapa förutsättningar för en mer kundorienterad organisation. Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift Kundmyndigheterna bekräftar i våra intervjuer bilden av att För- säkringskassan har genomgått en kulturell resa och att det fortsatt kvarstår en del arbete. De beskriver även att till en början hade svårt att anpassa sig till en leverantörsroll. beskriver såväl kundmyndigheter som att det är viktigt att undvika en allt för utpräglad kund- och leverantörsrela- tion. Samtliga kundmyndigheter lyfter fram de fördelar som följer av att etablera en samverkan med en annan statlig myndighet jämfört med att köpa tjänster från en privat leverantör. Såväl kundmyndig- heter som upplever att det är mer fördelaktigt att etablera en öppen och transparent dialog jämfört med att distansera sig genom ett beställar- och utförarperspektiv. Flera av dem vi har intervjuat anger även att de upplever att det är mer fördelaktigt att fokusera på att gemensamt hitta lösningar på de problem som upp- står än att lägga över ansvaret på den ena eller den andra parten. 6.4.5Stöd till kundmyndigheter – roller och samverkansmodell För att ge stöd till kundmyndigheterna har projektet organiserat sig utifrån olika roller på operativ, taktisk och strategisk nivå med ut- gångspunkt i de olika faserna i anslutningsprocessen. Vid den första kontakten med kundmyndigheten är Customer Coordinator (CC) ansvarig. När avsiktsförklaringen har tecknats involveras även Service Delivery Manager () och () som kontakt i arbetet med att planera för kommande anslutning av kund- myndigheten. När kundmyndigheten kommer in i bygga-fasen in- volveras även en styrgrupp och en projektledare utses. Slutligen, under köra-fasen, lämnar projektledaren över till linjeorganisationen med två veckors överlappning för att hantera eventuella problem som kvarstår i restlistan. sköter Service Level Manager () den löpande dialogen på operativ nivå, Service Delivery Manager () på den taktiska nivån och () för dialog på den strategiska nivån. SOU 2021:97 Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift Figur 6.1 Roller i samspel Källa: Rolltillsättningar, 2020. För att strukturera dialogen med kundmyndigheterna under köra- fasen har etablerat en samverkansmodell som är indelad på tre nivåer: operativ, taktisk och strategisk nivå. Syftet med indelningen i olika nivåer är att säkerställa att ärenden hanteras på rätt ansvarsnivå och av mest lämpade roller och kompetenser baserat på ärendets karaktär. Samverkan på de olika nivåerna har olika syfte. På varje nivå finns ett samverkansforum där frågor med ett angivet innehåll behandlas. Som komplement till samverkansmodellen har man även tagit fram en eskaleringsmodell som kortfattat beskriver hur ärenden flyttas mellan olika beslutsnivåer. Man har gjort vissa anpassningar där t.ex. flera av de mindre myndigheterna har valt att slå ihop det taktiska och det strategiska forumet. Därutöver anord- nar en gång ett kundråd där samtliga kund- myndigheter deltar för att utbyta erfarenheter och ta del av infor- mation om kommande förändringar. På den operativa nivån sköts den löpande dialogen för att säkerställa att och kundmyndigheterna har den information som behövs. Man hanterar till exempel avvikelser, efterlevnad av Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift processer och rutiner samt tittar på hur man gemensamt kan lösa problem som uppstått. På denna nivå anordnas strukturerade forum fyra till beroende på kundmyndighet. Därutöver hanteras frågor löpande bilateralt mellan enskilda parter. På den taktiska nivån utgår man från den framtagna samverkans- överenskommelsen och följer upp leveransen på en övergripande nivå. Eventuella förändringar i leveransen som skulle påverka överenskom- melsen lyfts till den taktiska nivån för hantering, till exempel juster- ing av priser. Precis som på operativ nivå anordnas ett forum, men endast fyra till . Det taktiska forumet hanterar även frågor som eskalerats från den operativa nivån och finns för beredning av ärenden som ska eskaleras till det strategiska forumet. På den strategiska nivån diskuteras den generella inriktningen för samordningen och hur behovet av utveckling av samarbetet ser ut på lång sikt. Man anordnar ett forum en till . Här följs även kritiska incidenter upp och eskalerade frågor från den taktiska nivån. Frågor som kan komma att ha stor påverkan på samarbetet och/eller överenskommelsen tas också upp. 6.4.6Försäkringskassans organisation upplevs i delar som ineffektiv I vissa delar upplever kundmyndigheterna orga- nisation som trögrörlig och ineffektiv. Flera beskriver Försäkrings- kassans storlek som en utmaning, särskilt i relation till den egna myndighetens storlek. Perspektiven på frågeställningar kan av den anledningen skilja sig mycket åt. En fråga som för en liten myndighet kan tyckas enkel att besvara kräver omfattande processer inom För- säkringskassan. Det uppstår därför emellanåt ledtider som kan vara svåra för kundmyndigheterna att förstå. Särskilt på den operativa SOU 2021:97 Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift nivån har storlek och organisering blivit påtaglig för kundmyndigheterna. Kring vissa frågor kan det bli många kon- takter som till del upplevs betungande för de mindre myndigheterna. Några kundmyndigheter upplever även att det kan råda viss osäker- het kring vem som äger ansvar för olika frågor och anger att de i vissa delar saknar inblick i interna processer. Myndighetens storlek har även lyfts fram som en utmaning när det gäller hur effektivt organiserar sig för att möta kundmyndigheterna. Några kundmyndigheter beskriver att de upp- leverar att i vissa frågor inte fullt ut förstått de ekonomiska konsekvenserna av att involvera allt för mycket personal. Kundmyndigheterna anger att de med utgångspunkt i detta har sett en risk för att bemanning kan ha inneburit onödiga kostnader. Samtliga kundmyndigheter är däremot eniga om att det finns en stark vilja inom att utvecklas och förbättra sig och de upplever att är mottagliga för konstruk- tiv kritik och strävar efter att hitta lösningar. 6.4.7Rutiner och processer för att omhänderta förbättringsförslag behöver utvecklas ser ett behov av att ytterligare utveckla processer och rutiner för att omhänderta förslag på tekniska lösningar som kan komma in från kundmyndigheterna. Företrädare för projektet be- skriver att organisationen är väloljad kring befintliga leveranser, men att de upplever att organisationen inte är förberedd på att omhän- derta förfrågningar om behov och tjänster som saknar erfarenhet av. Företrädare för projektet beskriver att det har kommit in förslag på lösningar från kundmyndigheterna som skulle kunna nyttjas även av andra kundmyndigheter, men att det sak- nas en plats inom myndigheten där man kan lämna förslaget. ska enligt uppdraget identifiera och erbjuda lämp- liga funktioner för samordnad och säker it-drift. Som exempel på funktioner nämns gemensamma fysiska säkra ytor för it-drift, viss eller mer omfattande gemensam it-drift eller applikationsdrift. Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift närmare beskrivning eller definition av it-drift framgår inte av upp- draget. När fick uppdraget var man till en början osäker på vad regeringen avsåg med it-drift. Myndigheten sökte där- för stöd hos för att få vägledning i hur tjänsteutbudet skulle avgränsas. Enheten gav myndigheten fria händer att själv göra en avgränsning. valde därför att inledningsvis utgå från de behov myndigheterna gav uttryck för och försöka matcha efterfrågan mot myndighetens interna förmåga. Sedan fick regeringsuppdraget har 56 myndigheter hört av sig och efterfrågat totalt 58 tjänster och 6 myn- digheter har efterfrågat allmän information om uppdraget. Myndig- heterna har efterfrågat allt från ett helhetsåtagande till mer specifika tjänster (se tabell 6.4 nedan). Merparten av myndigheterna (30 myn- digheter) har efterfrågat ett helhetsåtagande. Därefter följer tjänsten E-identitet för offentlig sektor (EFOS) som 17 myndigheter har efter- frågat. har jobbat med certifikat, likt EFOS, och etablerade den första myndighetsöverskridande certi- fikatslösningen . EFOS har en separat hantering och en fristående anslutningsprocess eftersom har erbjudit tjänsten redan innan regeringsuppdraget. Sedan etableringen 2007 har 18 myndigheter anslutits till tjänsten. inkluderar Försäk- ringskassan tjänsten som en del av sitt erbjudande inom regerings- uppdraget. Tabell 6.4 Behovet av samordnad it-drift Inkomna förfrågningar (t.o.m. ) till angående samordnad it-drift E-identitet för offentlig sektor (EFOS) Specifika tjänster (virtuellt datacenter, objektsbaserad lagring och webbtjänst) Allmän info (antal kontakter där inget anges) 6 (4) 64 (68) Samtliga fem myndigheter som t.o.m. är anslutna till För- säkringskassans samordnade it-drift har ett helhetsåtagande. Vad som avses med ett helhetsåtagande varierar däremot från myn- SOU 2021:97 Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift dighet till myndighet utifrån de behov som finns. Några av myndig- heterna är till exempel enbart i behov av ett standardutbud medan andra myndigheter även efterfrågar instruktionsbaserad drift av mer specifika applikationer. Merparten av myndigheterna anger till utredningen att de har fått de tjänster som de har efterfrågat med vissa justeringar för att passa driftsorganisation. Några av myndigheterna har däremot efterfrågat tjänster som eller kundmyn- digheten av olika skäl varit tvungna att neka till, det rör sig t.ex. om telefoni samt drift av utvecklingsplattformar och ärendehanterings- system. Det har även förekommit vissa utmaningar för att överta system som inte matchar befintliga utbud där kundmyndigheterna har fått välja om de vill gå över till det system som kan erbjuda. I ett fall har det bidragit till att har varit tvungna att neka till anslutningen av en kundmyndighet. Den myndighet som berördes var Transport- styrelsen som hanterade sin it-drift på en annan teknisk plattform än . För att kunna ta sig an myndigheten skulle För- säkringskassan vara tvungen att bygga upp helt ny förmåga, antingen genom kompetensutveckling av befintlig personal eller genom ny- rekrytering. Av olika skäl bedömde man det inte som lämpligt, bl.a. med utgångspunkt i reviderade uppdrag där det framgick att myndigheten skulle ”bibehålla upparbetad förmåga”. valde att tolka revideringen som att det inte var aktuellt att ansluta myndigheter som skulle kräva uppbyggandet av nya förmågor än de som redan fanns tillgängliga. Detta var också en av anledningarna till att generaldirektör tog ini- tiativ till samverkansprojektet , där även Transportstyrel- sen deltar som potentiell kundmyndighet, se avsnitt 7.4. anger i sin delredovisning att de ser det som nödvändigt att använda generella funktioner för lösningarnas skalbarhet och för resurseffektivitet. De erbjuder därför datacenter som molntjänst (senare kallat Virtuellt datacenter) som generella tjäns- ter till potentiella kundmyndigheter. Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift kassan redan i sin delredovisning att myndigheternas behov av och mognad för att kunna tillgodose sig datacenter som moln- tjänst samt behovet av standardisering för att uppnå skalfördelar visat sig vara lägre än vad tidigare utredningar uppskattat. Myndigheten ser därför en risk för att förväntningarna hos statsförvaltningen inte kan mötas och att myndigheternas förflyttning blir långsammare och mer resurskrävande än väntat. För kundmyndigheter kan den ökade standardiseringen innebära att kravbilden kan behöva anpassas. Detta menar inte heller återspeglats i tidigare ut- redningar vilket därför kan leda till att förväntningar inte kan mötas. erbjöd inte ett på förhand paketerat tjänsteutbud, utan utgick i första hand från de behov som myndigheterna gav uttryck för och undersökte hur det matchade med den förmåga som fanns inom myndigheten. Flera kundmyndigheter uppger till utred- ningen att de till en början upplevde att det var svårt att förstå vad kunde erbjuda och hur det förhöll sig till de be- hov kundmyndigheterna hade. En nackdel som flera kundmyndig- heter lyfter fram med att tjänsteutbudet inte paketerades på förhand är att bristen på standardisering inte möjliggjorde den mest kost- nadseffektiva lösningen. Det har även påverkat möjligheten att på förhand kunna ta del av vilka kostnader som följer av en tjänst. Sam- tidigt anger samtliga kundmyndigheter att de upplever att Försäk- ringskassan har varit lyhörda för deras behov och att dialogen har fungerat väldigt väl. har själva sett ett behov av att tydliggöra vad som ingår i deras leverans, inte minst för att underlätta dialogen med nya kundmyndigheter. har därför tagit fram en tjänsteportfölj där de sammanfattar vilka tjäns- ter som erbjuds. Av portföljen framgår att kan erbjuda tio övergripande tjänster (se figur 6.2). Än så länge har arbetet bara påbörjats och den text som vi tagit del av sammanfattar tjäns- terna på en övergripande nivå. Av våra intervjuer framgår däremot att myndigheten har kommit längre med paketeringen av tjänster som ingår i tjänsteområdet it-arbetsplats där tjänsteinnehåll, leverans och prismodell har specificerats. SOU 2021:97 Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift E-identitet för offentlig sektor Kapacitetstjänst CAP Virtuellt datacenter 6.5.3Snabba anslutningar har lett till viss teknikskuld Vid vissa anslutningar har varit tvungna att ta fram temporära lösningar som inte är hållbara , vilket blir en skuld som måste hanteras . Några av de företrädare för pro- jektet som utredningen intervjuat menar att en bidragande faktor har varit den tidspress som varit förenad med flera av de anslutningar som genomförts. Deras bild är att problemet kommer bli mindre i samband med att de standardiserar anslutningarna, men de tror sam- tidigt att det alltid kommer kunna uppstå en skuld när man t.ex. måste ta hänsyn till kundmyndigheters unika behov. 6.5.4Pensionsmyndigheten kritisk mot nya leveransmodell Även om samverkan med inte ingår i regerings- uppdraget så framgår det av våra intervjuer att myndigheternas sam- verkan har påverkats på olika sätt. I samband med att Pensionsmyn- digheten valde att även inkludera datacentertjänster i sin samverkan med fick sitt regeringsuppdrag. Samverkan med hanterades separerat från upp- draget, men av våra intervjuer framgår det att har ambitionen att ska ingå i samma koncept som övriga kundmyndigheter. har bett om att få dokumentation och tjänstebeskrivningar för att kunna bilda sig en uppfattning om vad den nya leveransorganisationen innebär för deras Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift Eftersom inte ansett att dokumenta- tionen man fått del av varit tillräcklig att fatta beslut utifrån, besluta- des det gemensamt av båda myndigheterna att tillsätta en utredning via en extern konsult. Utvärderingen skulle syfta till att få en förståelse för vilka konsekvenser det skulle innebära för att ansluta sig modell. Av våra intervjuer med företrädare för framgår det att myndigheten är oroad över hur myndigheternas sam- verkan kan komma att påverkas om skulle inklu- dera deras leverans i uppdraget. menar att den modell som har byggt upp fungerar bra för vissa myndigheter, men att inte har utvecklat tjänster med hänsyn till andra myndigheters mer komplexa behov av data- centertjänster. har t.ex. inte behov av de tjänster som ingår i tjänsteområdet it-arbetsplats och man efter- lyser vissa möjligheter till kundanpassade tjänster inom specifika områden. upplever sig inte heller ha fått till- räcklig information om den molnbaserade datacentertjänst som För- säkringskassan vill tillhandahålla. upplever vidare att det finns ett antal för- bättringsområden i paketering av tjänster, liksom att en högre mognadsgrad i kundgränssnittet/kundrelationen skulle vara gynnsam för samverkan kring datacentertjänster. Finansieringen av uppdrag bygger i huvudsak på avgifter med det ekonomiska målet full kostnadstäckning. En viss del av finansieringen fick även bekostas med bidragsmedel som rekvireras från Kammarkollegiet. Medlen fick an- vändas för att finansiera egna kostnader för pla- nering av uppdrag samt för att bekosta uppbyggnad av standardlös- ningar, aktiviteter och infrastruktur som kan tillgodoses av fler än en myndighet. Sedan uppdraget ändrades ska upp- draget enbart finansieras genom avgifter. uppgick avgiftsintäkterna till och kostnaderna uppgick till . Utöver avgifts- intäkterna har för åren 2017–2020 tagit del av SOU 2021:97 Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift totalt i bidragsmedel. anger att uppskattningsvis 52 årsarbetskrafter (inklusive overheadresurser) har varit involverade i leveransen till kundmyndigheterna . Långt många fler har däremot varit involverade sedan start. Enbart för anslutningen av Statens servicecenter involverades cirka 80 per- soner och som mest har cirka 100 personer varit knutna till projek- tet. Detta gäller enbart personal som ingått i projektet, därutöver tillkommer personal från linjeorganisationen i den dagliga it-pro- duktionen. Verksamheten hade vid utgången av 2020 ett ackumulerat under- skott om . anger att ett skäl till underskottet är att serverplattformar och andra anskaff- ningar debiteras först när tjänsterna konsumeras, vilket leder till en viss eftersläpning på intäkterna. Ett annat skäl är att Försäkrings- kassan till en början underskattade de totala kostnaderna för anslutna myndigheter. räknar med att nå det ekonomiska målet om full kostnadstäckning . Tabell 6.5 Samordnad och säker statlig it-drift, Källa: årsredovisning 2020. Merparten av avgiftsintäkterna kommer från Statens servicecenter som stod för av intäkterna. Långt därefter kommer DIGG som stod för cirka 4 mil- joner kronor av intäkterna. Avgifterna kan jämföras med avgifterna för samverkan med som uppgick till . Tjänsteleveransen till Pensionsmyndig- heten omfattar bl.a. it, kundmöten och administration. Av våra inter- vjuer framgår att av dessa står för tekniska tjäns- ter och att av dessa står för datacentertjänster. Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift SOU 2021:97 Avgiftsintäkter per kundmyndighet, Myndigheten för digital förvaltning Företrädare för projektet anger att inte har gjort några detaljerade beräkningar över vad som krävs för att uppnå stor- driftsfördelar, men deras bedömning är att de kan uppnå en kritisk massa när de har anslutit SPV och , som plane- ras –2023. 6.6.1Modell för kostnadsberäkning och avgiftssättning avseende samordnad och säker statlig it-drift Enligt direktiven för regeringsuppdrag får myn- digheten ”… ta ut avgifter för de erbjudna tjänsterna, inledningsvis i enlighet med den modell som myndigheten tillämpar för befintlig samverkan med ”. Den modell som upparbetats med baserades på full kostnadstäckning . och var inte riktigt nöjda med hur modellen fungerade eftersom den slutliga avgiften blev klar först sent . När fick regeringsuppdraget bestämde man sig därför för att utveckla modellen. Avgifterna tas nu fram genom att beräkna långsiktiga självkostnader utifrån en årlig genomsnittskostnad . Den ut- vecklade modellen används både för regeringsuppdraget och vid samverkan med . Av våra intervjuer med såväl företrädare för som kundmyndigheter fram- SOU 2021:97 Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift går det att inblandade parter är nöjda med modellen. Vi har även förstått att andra myndigheter har låtit sig inspireras av Försäkrings- kassans initiativ, till exempel som tittar på möjligheten att införa ett treårigt perspektiv på avgiftsuttaget i sin samordning med . har jobbat med TBM () . TBM är ett ramverk som innehåller meto- der för att fördela it-kostnader på olika tjänster. I början deltog de som en pilotmyndighet i det regeringsuppdrag som Ekonomistyr- ningsverket (ESV) ansvarade för. När uppdraget avslutades var en av de myndigheter som valde att frivilligt fort- sätta använda ramverket. implementerades i organisationen i samverkan mellan ekonomistaben och it-avdelningen. TBM användes i regeringsuppdraget och påverkade då i vissa delar anslutna kundmyndigheters av- giftsuttag. I samband med implementeringen av den nya ekonomiska modellen genomfördes beräkningarna av kostnader på ett annat sätt vilket medförde att kundmyndigheterna fick betala mer än före- gående år. Några av de mindre kundmyndigheterna hade vissa utma- ningar att hantera förändringen, då deras budgetar inte medgav för- ändringar med så kort framförhållning. 6.6.2Svårt att förutsäga kostnader under planering och uppbyggnad En konsekvens av att det inte har funnits standardiserade och pake- terade tjänsteerbjudanden är att det blivit svårare för Försäkrings- kassan att uppskatta och förutsäga hur stora kostnaderna kommer bli. I vår dialog med företrädare för bedömer man att det kommer bli lättare framöver, inte minst i samband med imple- menteringen av . konstaterar man att vissa tjänster alltid kommer vara svåra att ge en rättvisande schablon över eftersom mycket beror på vilka behov kundmyndigheterna har. Det kan till exempel röra sig om olika datortyper, möjlighet till fjärr- åtkomst och telefoni där ingen kundmyndighets behov är identisk med någon annans. Däremot har infört standar- diserade kostnadsberäkningar för de ingående deltjänsterna (t.ex. styck- pris för en bärbar dator samt schablonpris för ett supportärende). Utvärdering av uppdrag om samordnad och säker statlig it-drift Svårigheten att ta del av kostnadsuppskattningar har påverkat kundmyndigheternas möjlighet att välja det mest kostnadseffektiva alternativet. Flera kundmyndigheter beskriver under våra intervjuer att de fick en uppfattning om kostnaderna i ett så pass sent skede i anslutningsprocessen att det upplevdes svårt att backa från en anslut- ning. I några fall anger man att man är tveksam till om man hade gått vidare med anslutningen om man hade förstått tidigare i processen hur stora kostnaderna skulle bli.