sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga kan beviljas genom den försäkrade ansöker om ersättningen eller genom att byter ut den försäkrades sjukpenning, rehabiliteringspenning, liv- ränta eller ersättning för sjukhusvård enligt SFB till aktivitetsersättning. För rätt till aktivitetsersättning krävs att den försäkrades arbets- förmåga är nedsatt till följd av sjukdom eller annan ned- sättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Aktivi- tetsersättningen är tidsbegränsad och beviljas 1–i taget, tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller och som längst t.o.m. månaden innan den försäkrade fyller . Ersättningen kan beviljas som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning. Utredningens analys av rätten aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga När det gäller aktivitetsersättning har utredningen funnit att den ökning som skett och av antalet unga som får denna ersättning förklaras av en kombination av faktorer: ökning av psykisk ohälsa bland unga, en befolkningsökning i gruppen 19–och att allt yngre ansöker om ersättningen vilket inneburit att de också stannar i försäkringen. Även om ersätt- ningen är tidsbegränsad är det mycket vanligt att försäkrade beviljas flera perioder med aktivitetsersättning. av de som har akti- vitetsersättning går också vidare till sjukersättning när de fyller . har det skett en nedgång och avslagsfrekvensen har ökat. Liksom för sjukersättning kan detta främst förklaras av Försäk- ringskassans ändrade tillämpning. Liksom sjukersättningen har även aktivitetsersättningen problem med stabilitet i tillämpningen. Bl.a. har avslagsfrekvensen ökat , från till 40 pro- cent . Dock kan konstateras att andelen avslag inom aktivi- tetsersättningen har minskat något. Utredningen värderar inte om förändringarna av handläggningen har varit nödvändiga; inte heller gör utredningen någon värdering av om den senare striktare tillämpningen av regelverket är rättsligt mer korrekt. Utredningen anser emellertid att det är problematiskt, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv, att andelen avslag och beviljan- den kan pendla kraftigt utan att vare sig lagstiftning eller rättspraxis har ändrats. Utredningens förslag beträffande rätten till aktivitetsersättning Vid prövning av rätten till aktivitetsersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga göras i förhållande till samma arbetsmarknadsbegrepp som används vid prövning av rätt till sjukpenning. Enligt föreslag i proposition 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp –åtgärder för en begriplig sjukförsäkring ska det innebära prövning av arbetsförmågan mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Utredningen föreslår att vid prövning av såväl sjukersättning som aktivitetsersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsför- måga göras i förhållande till samma arbetsmarknadsbegrepp som används för sjukpenning. Som nämnts tidigare bedöms en harmonisering av begreppen vara en ändamålsenlig förändring bl.a. för att komma till rätta med pro- blematiken att många personer blir kvar i långa sjukskrivningar fastän det inte finns fler åtgärder att ta till för att dessa personer ska kunna få en förbättrad arbetsförmåga. Detta problem är vanligast för personer som är , men det kan även i viss utsträckning gälla för per- soner under 30 vad gäller möjligheten att byta ut sjukpenningen till aktivitetsersättning om arbetsförmågan kan anses vara nedsatt under i normalt förekommande arbeten. Att harmonisera arbetsmarknadsbegreppet inom hela sjukförsäk- ringen har i sig fördelar. Det torde bl.a. underlätta för berörda aktörer vid utredning om rätten till ersättning. Exempelvis gäller det hälso- och sjukvårdens bedömningar av den försäkrades medicinska hälso- tillstånd. Då harmoniseringen innebär att arbetsförmågan kommer att prövas mot ett snävare arbetsmarknadsbegrepp än förväntas antalet unga som får aktivitetsersättning att öka. För att minska risken till att detta leder till att ungas arbetsförmåga inte tas tillvara föreslår utredningen även att ett arbetsmarknadspolitiskt ramprogram in- rättas som ska ge förbättrade möjligheter till aktiviteter som syftar till att de unga ska få eller återfå arbetsförmåga. Ett kodifierat beviskrav ska införas för prövningen av rätten till aktivitetsersättning. Rätt till aktivitetsersättning ska anses före- ligga om det är sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt på sätt som föreskrivs. Utredningen anser att en kodifiering av beviskravet bör införas sam- tidigt för sjukersättning och för aktivitetsersättning. Det bedöms vara lämpligt att samma beviskrav införs som för rätt till sjukersätt- ning, dvs. beviskravet ”sannolikt”. Arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning Beroende på om en person har beviljats sjukersättning eller aktivitets- ersättning och när detta beslut togs så gäller olika regler för arbete, studier och ideella uppdrag under tid med ersättning. Utred- ningen har därför för detta område delat upp de försäkrade i tre grupper. Grupp 1 utgörs av personer som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före . Regelverket som gällde hade mindre strikta krav för rätt till sjukersättning. För personer i grupp 1 gäller mer generösa regler vad gäller möj- ligheterna att arbeta, studera eller ha ideella uppdrag utan att deras rätt till ersättning påverkas. De riskerar inte att bli av med sin ersätt- ning men om de arbetar med inkomst ska de ansöka om att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Steglös avräkning innebär att det finns ett fribelopp under vilket ingen avräkning sker. Tjänar perso- nen över detta fribelopp dras ett belopp motsvarande av inkomsten av mot den sjukersättning som ska betalas ut. Grupp 2 är personer som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. , det vill säga enligt mer strikta krav än de som gällde tidigare. Grupp 3 avser personer som får aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Till skillnad från försäkrade i grupp 1 så kan försäkrade i grupp 2 och 3 bli av med sin ersättning om bedömer att de har återfått arbetsförmågan och därför omprövar deras rätt till ersättning. Gemensamt för grupp 2 och 3 är också att ifall dessa personer får förbättrad arbetsförmåga under tid de får ersättning kan de arbeta eller studera enligt reglerna om vilande ersättning. Dessa innebär att rätten till ersättning kvarstår, men att ingen utbetalning av ersättningen görs . Vid arbete kan ersätt- ningen vara partiellt vilande (på samma nivåer som ersättning kan beviljas) som minst under en kalendermånad. Vid studier blir hela ersättningen vilande, oavsett omfattningen på studierna. Personer som får aktivitetsersättning (grupp 3) kan också studera med prövotid . Prövotid innebär att den försäkrade får behålla utbetalningen av sin aktivitetsersättning som han eller hon studerar. För dessa försäkrade gäller också att de har rätt till aktiviteter enligt SFB. Aktiviteterna ska kunna antas ha en gynnsam inverkan på den försäkrades sjukdoms- tillstånd eller fysiska eller psykiska prestationsförmåga. Utredningens analys av arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning Grupp 1 – sjukersättning enligt reglerna före Få personer i målgruppen använder möjligheten att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. uppgick gruppen till ca 144 000 individer. var det strax över 5 900 personer som arbetade enligt reglerna för steglös avräkning. Den främsta anledningen till att antalet inte är högre är enligt ut- redningen att de personer som ingår i gruppen har en låg restarbets- förmåga och därför inte kan arbeta eller har svårt att hitta ett passande arbete. Andra faktorer som spelar in är att det är en betungande administration vid arbete enligt reglerna för steglös avräkning samt att det finns oro för eventuella återkrav som kan uppstå för den som tjänar mer än beräknat över fribeloppet. Grupp 2 och grupp 3 – sjukersättning enligt reglerna fr.o.m. och aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga Även för grupp 2 och 3 gäller att låg restarbetsförmåga gör att få för- säkrade använder möjligheterna att förvärvsarbeta eller studera under tid med ersättning. var det bara av alla med möjlighet till vilande ersättning som arbetade och som studerade. Studier kan vara en väg för enskilda att få eller återfå arbetsförmåga samt att därmed närma sig arbetsmarknaden. Att det inte är möjligt att få behålla partiell ersättning vid deltidsstudier är ett hinder för att försäkrade ska kunna studera under tid med ersättning. som ersättningarna ska ge incitament att tillvarata den arbetsförmåga som individer har, ska de också ge trygghet och skapa goda livsförutsättning för individer där arbetsförmågan helt eller delvis är nedsatt. Här finns således en målkonflikt mellan generösa ersättningssystem och drivkrafter till att lämna ersättningen för arbete och egen försörjning. För att systemet ska uppfattas som legitimt och rättvist krävs således en väl avvägd balans mellan dessa faktorer. För enskilda kan oro för att det ska leda till att deras arbetsförmåga omvärderas och ersättningen minskas eller dras in skapa tvekan inför att engagera sig ideellt och att ägna sig åta andra former av sysslor . Ett av syftena med aktivitetsersättning är att stimulera unga till aktivitet med ersättningen. Unga personer som har rätt till aktivitetsersättning kan också få ersättning för utlägg för aktivi- teter som ska kan antas ha en gynnsam inverkan på den försäkrades sjukdomstillstånd eller fysiska eller psykiska prestationsförmåga. Det är emellertid brist på aktiviteter för personer med aktivitetsersätt- ning. har också svårt att genomföra sitt samord- ningsuppdrag kring aktiviteter, samt att det saknas uppföljning av aktiviteterna både på individnivå och övergripande nivå. Utredningens förslag gällande arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning Grupp 1 – sjukersättning enlig reglerna före Fribeloppen vid arbete enligt reglerna för steglös avräkning ska baseras på inkomstbasbeloppet. Många som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning har in- komster som ryms inom det för individen aktuella fribeloppet. På så sätt riskerar de försäkrade inte att arbetsinkomsten påverkar deras utbetalning av sjukersättningen samt minskas även risken för att de ska bli återbetalningsskyldiga vid avstämningen som sker först efter att de har arbetat enligt reglerna för steglös avräkning. Enligt nuvarande lagstiftning beräknas fribeloppen för steglös avräkning med hjälp av prisbasbeloppet (PBB). Fribeloppen har i stället urholkats eftersom inkomsterna för de som arbetar har ökat snab- bare än priserna. Det medför att en person som dag arbetar enligt reglerna för steglös avräkning i praktiken kan arbeta i en mindre omfattning innan han eller hon når upp till fribeloppet, jämfört med vad som gällde när systemet infördes . avser inkomster är bedömningen att det är relevant att använda inkomstbasbeloppet för denna beräkning även om sjukersättningen beräknas med PBB. För att fribeloppen bättre ska följa löneutveck- lingen föreslås därför att inkomstbasbeloppet ska användas för beräk- ning av fribeloppen för steglös avräkning. ges i uppdrag att utveckla ett beräkningsstöd för steglös avräkning av sjukersättningen. Det råder osäkerhet bland vissa personer som omfattas av reglerna för steglös avräkning om vilka de ekonomiska konsekvenserna blir om de arbetar enligt detta regelverk. Flera försäkrade som överväger arbeta med steglös avräkning vill också ha hjälp av med att beräkna sina inkomster. Ifall de försäkrade har högre in- komster än beräknat riskerar de att behöva betala tillbaka ersättning efter att de arbetat enligt reglerna för steglös avräkning, då den slutliga sjukersättningen fastställs när den försäkrades pensionsgrund- ande inkomst har fastställts av . Ett beräkningsstöd för steglös avräkning kan minska osäkerheten kring de ekonomiska effekterna för den enskilde av att arbeta enligt aktuellt regelverk samt kan därmed göra att fler personer vågar arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Därför rekommenderar utred- ningen att ska få i uppdrag att utveckla ett beräk- ningsstöd för steglös avräkning av sjukersättningen. Grupp 2 – sjukersättning enligt reglerna fr.o.m. och grupp 3 – aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga Flexiblare möjligheter till arbete med vilande sjukersättning och aktivitetsersättning ska införas: Vilandeförklaring av ersättningen ska kunna ske steglöst. Minsta möjliga period som ersättningen ska kunna förklaras vilande ska vara per kalendermånad. Få personer nyttjar möjligheten att förvärvsarbeta med vilande sjukersättning eller aktivitetsersättning. En av de främsta för- klaringarna till det låga nyttjandet är att de som beviljats sjukersätt- ning överlag har mycket begränsad arbetsförmåga som inte heller En annan viktig förklaring är att arbetsmarkna- den är så beskaffad att dessa försäkrade ofta har svårt att hitta ett arbete som passar dem och en arbetsgivare som är villig att ta emot dem. Det finns också en oro bland många försäkrade att deras ersätt- ning kan dras in eller minskas vid eller efter arbete med vilande ersätt- ning samt en rädsla för att inte klara av att arbeta mer än kortare perioder i taget. Omständigheten att systemet med vilande ersätt- ning vid arbete inte är särskilt flexibelt utgör ytterligare en faktor som kan göra det svårare för försäkrade att arbeta under tid med er- sättning, eftersom det inte ger utrymme att arbeta kortare perioder. Med ett system för vilande ersättning som tillåter även kortare arbetsinsatser utan att ersättningen måste förklaras vilande en hel månad kan fler försäkrade ges utrymme för att använda en restarbets- förmåga också i mer tillfälligt arbete. Detta kan öka möjligheterna att varje person kan använda den restarbetsförmåga som denne de facto besitter. Det är också tänkbart att det skulle göra det lättare för försäkrade att tacka ja till en arbetsmöjlighet som passar dem även om det är av mer tillfällig och mindre omfattande karaktär. Resultatet av en sådan mer flexibel regel bedömer utredningen kunna bli ett mer anpassat och mer förutsebart system för såväl en- skilda försäkrade som potentiella arbetsgivare. En mer flexibel möj- lighet till vilande ersättning skulle också kunna bidra till att minska oron hos de försäkrade över att arbete med vilande ersättning riske- rar att leda till att förmånen dras in eller minskas. Det ska vara möjligt att ha sjukersättning och aktivitetsersättning partiellt vilandeförklarad under tid med studier: Vid studier ska ersättningen förklaras vilande i en omfattning som motsvarar den omfattning i vilken studierna bedrivs, dock med vilande ersättning på någon av nivåerna hel, tre fjärdedelar, halv eller en fjärdedel. Det är väldigt få försäkrade använder sig av möjligheten att studera med vilande ersättning. Utredningen bedömer att det är önskvärt att fler försäkrade prövar sin förmåga att studera, bland annat mot bak- grund av att studier både kan vara en väg till arbetslivet och ge en ökad livskvalitet. Ett hinder för försäkrade att använda möjligheten till vilande ersättning för studier är att det inte är möjligt att ha sin ersättning partiellt vilande vid studier, även när den enskilde avser att studera på deltid. Dagens regelverk, att hela ersättningen ska för- vilande, oavsett studiernas omfattning, bedömer utredningen är ett stort hinder för att fler ska våga använda möjligheten att studera med vilande ersättning. Ideellt arbete, fritidsverksamhet eller andra åtaganden av ideell karaktär ska inte påverka rätten till sjukersättning eller aktivi- tetsersättning om det inte innebär att den försäkrade uppvisar arbetsförmåga motsvarande förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. En försäkrad ska dock alltid ha rätt att ägna sig åt sysslor i form av ideellt arbete eller andra åtaganden av ideell karaktär, så länge omfattningen sammantaget understiger samt inte ger inkomst. I dessa fall ska någon bedömning av upp- visad arbetsförmåga inte göras. Det finns stora oklarheter om de gränser som avgör vad en försäkrad kan utföra för sysslor utan att det påverkar rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning. Dessa oklarheter får ofta effekten att för- säkrade med sjuk- eller aktivitetsersättning drar sig för att delta i t.ex. föreningslivet. Detta utgör ej önskvärda konsekvenser av dagens regel- verk och de osäkerhetsfaktorer det innehåller. Utredningen är därför av uppfattningen att det krävs förändringar av regelverket som underlättar för försäkrade att delta i samhällslivet utan risk för att sådana åtaganden ska medföra att deras ersättning riskerar att omprövas och dras in. Här behöver en avvägning göras mellan å ena sidan utökade möjligheter som uppmuntrar enskilda för- säkrade att i större utsträckning delta i samhällslivet, och å andra sidan legitimitetsaspekten i att personer som uppvisar stora förmågor och förbättringar jämfört med när beslutet om ersättning fattades inte utan vidare bör kunna behålla sin ersättning. Utredningen bedömer att aktuellt förslag är balanserat sett till dessa avvägningar. Grupp 3 – personer med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga Prövotiden för studier förlängs från 6 . Prövotiden för studier ger möjlighet för försäkrade att pröva att studera utan att utbetalningen av aktivitetsersättningen påverkas. För många försäkrade är det dock med sex månaders prövo- tid. Prövotiden kan även bli kortare än sex månaders studier, då en kalendermånad förbrukas oavsett hur många dagar den försäkrade fak- tiskt studerar . Det kan vidare uppfattas som orättvist att prövotiden är oavsett vilken studietakt den försäk- rade studerar, eftersom försäkrade som studerar heltid kan uppfattas kunna få ut mer studier än försäkrade som studerar deltid kan få. Det är också bra om fler personer prövar sin förmåga att studera, bland annat mot bakgrund av att studier både kan vara en väg till arbetslivet och ett mål i sig för en ökad livs- kvalitet. Detta är inte minst bra för denna målgrupp med unga per- soner som ofta endast har lite eller ingen arbetslivserfarenhet. Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt ramprogram inrättas för försäk- rade som beviljats aktivitetsersättning och som har behov av in- satser från Arbetsförmedlingen i syfte att få eller återfå arbets- förmåga. Ramprogrammet bör innefatta insatser som avser arbetsför- beredande insatser och arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som är anpassade till den enskildes behov. De individer som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbets- förmåga är unga och har ofta både psykisk ohälsa och en funktions- nedsättning. Detta är en utsatt grupp som på olika sätt ofta har behov av samhällets stöd för att kunna få arbetsförmåga och möjligheter att kunna försörja sig själva genom förvärvsarbete. Aktivitetsersätt- ningen har dock inte kommit att präglas av det aktiva förhållnings- sätt som var avsikten när förmånen infördes. Det handlar bl.a. om att utbudet av insatser som de unga får inte motsvarat den faktiska efterfrågan och de behov som finns. Det finns samarbeten mellan Arbetsförmedlingen och med fokus på stöd till unga som beviljas aktivitetsersättning. ges i uppdrag att utveckla statistik över vilka aktiviteter försäkrade med aktivitetsersättning deltar i. Undersökningar bör genomföras om vilka aktiviteter som har störst gynnsamma inverkan på de försäkrades fysiska och psykiska prestationsförmåga. Trots att personer med aktivitetsersättning enligt socialförsäkrings- balken har rätt att delta i och få ersättning för aktiviteter är det långt ifrån alla som gör det. Det är i stor utsträckning den enskilda försäk- rade själv som behöver ta initiativ till att de genomförs och det kan vara svårt att förstå vilka aktiviteter som berättigar till ersättning. Att ansvaret i praktiken ligger på den enskilde kan innebära att denne får genomgå långa perioder utan insatser, vilket går emot syftet med aktivitetsersättningen som förmånsform i allmänhet och möjligheten till aktiviteter enligt SFB i synnerhet. Dessutom saknas det uppfölj- ning av aktiviteterna, bland annat eftersom de är spridda på många olika anordnare. Att det saknas uppföljning och utvärdering av genomförda akti- viteter och deras effekt bidrar till att det är svårt att få en samlad bild av de aktiviteter som genomförs på en aggregerad nivå. Det försvårar också möjligheten för att bedöma vilka aktiviteter som har fungerat i det enskilda fallet och vilka som kan vara lämpliga för den enskilda försäkrade. Det finns två förmåner i socialförsäkringsbalken som syftar till att möjliggöra och underlätta rehabilitering: sjukpenning i förebyg- gande syfte och rehabiliteringsersättning. Den senare består av två delar, rehabiliteringspenning och särskilt bidrag. Sjukpenning i förebyggande syfte beviljas en försäkrad som genom- går medicinsk behandling eller rehabilitering i syfte att förebygga en sjukdom, förkorta sjukdomstiden eller att förebygga eller till och med häva arbetsoförmåga. Rehabiliteringsersättning beviljas för försäkrade som har nedsatt arbetsförmåga och som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Utredningens analys av förmåner vid rehabilitering Såväl förebyggande sjukpenning som rehabiliteringsersättning används i relativt liten utsträckning. Vad gäller rehabiliteringspenningen har det skett en stadig minskning såväl vad gäller antalet personer som får ersättningen och som i relation till antalet sjukfall. För den förebyggande sjukpenningen är antalet som får ersättning högre än , men det är fortfarande en liten andel oavsett om man jämför med alla sysselsatta eller med de som får sjuk- eller rehabiliteringspenning. När det gäller sjukpenning i förebyggande syfte är nuvarande regel- verk inte flexibelt och innehåller svårbedömda rekvisit. De relevanta aktörerna gör dessutom ofta olika bedömningar av centrala rekvisit och begrepp. Detta, ihop med en otydlighet i styrningen och för- månens syfte, utgör enligt utredningen sannolika förklaringar till att användandet av förmånen är begränsat. Tillämpningen och det begränsade användandet får i sin tur nega- tiva effekter som innebär administrativa svårigheter, olika utfall mellan försäkrade med olika långa restider och risk för utebliven nödvändig behandling av ekonomiska skäl. finns en uppfattning bland berörda aktörer att förmånen borde kunna användas mer för att före- bygga ohälsa, sjukdom och sjukfrånvaro. finns krav på att behandlingen ska ha sin grund i vetenskap och beprövad erfarenhet för att ge rätt till ersättning. Försäkrings- kassan tolkar detta som ett krav på evidensbaserad vård. Flera typer av vanliga behandlingsmetoder har svårt att uppfylla kraven på evidens- baserad åtgärd. Utredningen har dock även kunnat finna tecken på att kravet i praktiken tillämpas mildare i handläggningen. Begräns- ningen till faktisk tid och till minst utesluter många från ersättningen. Detta slår orättvist mot olika försäkrade, särskilt med beaktande av att restid inkluderas. Till skillnad från vad som är fallet vid sjukpenning vid nedsatt arbetsförmåga och sjukersättning är bifallsfrekvensen hög men använd- andet litet. När det gäller rehabiliteringsersättningen är det få försäkrade som använder förmånen och det finns en tydlig trend mot att användan- det dessutom minskar. dominerade personer med sjukdomar irörelseorganen förmånen, numera är det vanligast med psykiatriska diagnoser (). När det gäller vilka insatser som beviljas är arbetsträning i särklass vanligast, utbildning förekommer . Ned- gången i användandet och det låga användandet beror i huvudsak på en minskad förekomst av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser. Rehabiliteringspenning beviljas dessutom allt senare i sjukfallen.