sou · H9B348 · 2021-06-01 00:00:00 — Osäkerheten i den långsiktiga efterfrågan på förnybar bensin framhålls som en faktor som hämmar utvecklingen på området. Det ger en fördel för produk- tionstekniker som har produktflexibilitet, det vill säga utan större kostnader kan ställa om produktionen från bensinkomponenter till andra transportdrivmedel (diesel, flygbränsle) och/eller råvara till kemiindustrin. Osäkerheten om elektrifieringens genomslag i personbilssektorn utgör en hämmande faktor för investeringar i förnybar bensin. Investeringarna i förnybar bensin behöver därför troligen först drivas av ökad inblandning av förnybara komponenter i bensinpool- en. Reduktionsplikten framhålls som viktig i detta sammanhang. Ett av de intervjuade företagen menar att styrmedel på marknadssidan (reduktionsplikten) måste vara produktspecifika för att styra mot förnybar bensin. På produktionssidan kommer specifika styrmedel för nya råvaror/tekniker krävas men dessa bör inte nödvändigtvis styra mot en viss produkt eftersom många framställningstekniker är effektivare om de tillåts resultera i en mix av produkter (bensin, diesel, jetbränsle). 8.5.4Potentialer för elektrobränslen till transporter och arbetsmaskiner Elektrobränslen är ett samlingsnamn för drivmedel, bränslen och kemikalier framställda med el, vatten och koldioxid eller kväve. Elek- trobränslen utgörs av en mängd olika slutprodukter, varav ett antal kan användas som drivmedel i olika trafikslag och i arbetsmaskiner. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel I korthet framställs elektrobränslen genom att vätgas, som pro- duceras genom elektrolys av el och vatten, kombineras med kol- dioxid eller kväve. Koldioxiden kan ha olika källor; den kan exem- pelvis komma från rökgaser, från produktion av flytande biodriv- medel, uppgradering av biogas eller fångas in från luft. Kväve fångas in från luften. Elektrobränslen är alltså möjligt att producera utan hjälp av fossila källor. De går i princip att använda i alla trafikslag och i arbets- maskiner. Produktion med insats av fossilfri el, vatten, koldioxid och kväve kan även kombineras med produktion av biodrivmedel. Det kan ske genom att använda vätgas tillsammans med koldioxid som avskiljs eller bildas som en del av biodrivmedelsproduktionen, alternativt genom att använda el direkt i processen. På det sistnämnda sättet produceras en större mängd drivmedel från samma mängd biomassa. En fördel med detta jämfört med att använda koldioxid från rökgaser är att ingen (extra) avskiljning behövs, något som annars kräver betydande mängder energi. Elektrobränslen kan lagra energi och bidra till att balansera el- nätet om produktionen anpassas efter elnätets varierande behov. Detta är ett behov som kan öka vid en fortsatt utbyggnad av variabla energislag som sol- och vindkraft. Elektrobränslenas största utmaningar består i att de har en låg energiomvandlingseffektivitet och höga produktionskostnader. Upp- skattningar om hur produktionskostnaderna för elektrobränslen och biodrivmedel skulle kunna utvecklas diskuteras ytterligare i kapitel 6. Varje gång energi omvandlas till en ny form, till exempel från el till bränsle eller från bränsle till rörelseenergi i en motor, sker för- luster. Att direkt använda el i en elmotor är därför betydligt effek- tivare än att först omvandla elen till ett drivmedel.33 Mängden infångningsbar icke-fossil koldioxid bedöms inte vara en begränsande faktor för storskalig produktion av elektrobränslen som ersättning av användningen av fossila drivmedel i Sverige.34 Punktkällor med biogena koldioxidutsläpp beräknas sammanlagt uppgå till koldioxid i . 33Från producerad el till hjulen på en bil behålls av energin om en elbil används, medan samma siffra är i storleksordningen för elektrodiesel som används i en dieselbil. 34Hansson J, Hackl R, Taljegard M, and (2017). Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel ningen av elektrobränslen skulle däremot kräva betydligt mer el (kanske 6 gånger så mycket) jämfört med om elen hade kunnat an- vändas direkt i en elbil. Tillgången till stora mängder el och kapa- citetsbegränsningar i elnätet tillhör i stället de stora utmaningarna för hur stora volymer elektrobränslen som skulle kunna produceras i Sverige.35 Flera demonstrationsanläggningar och några kommersiella an- läggningar för elektrobränslen har utvecklats i . I samarbetar exempelvis Liquid med för att i bygga första kommersiella anläggning för produktion av elektrometanol. När anläggningarna skalas upp i omfattning sjunker kostnaderna för framställ- ningstekniken. 8.5.5Summering och analys tekniska, ekonomiska och realiserbara potentialer Potentialerna för ökad biomassatillförsel från den framtida jord- bruksmarken och från skog i består främst av lignocellulosa- baserad biomassa som skulle kunna användas till framställning av avancerade biodrivmedel. För att potentialerna från skogsmark och från olika energigrödor på jordbruksmark eller nedlagd jordbruks- mark ska kunna realiseras behöver delvis ny produktionsteknik eta- bleras vilket ställer krav på investeringar och styrmedelsförstärk- ningar. bedöms ha en relativt andra länder omfattande biomassa- potential. Potentialen skulle kunna öka ytterligare om användningen av lignocellulosa kombineras med elektricitet. Processteknik som resulterar i en kombination av bio- och elektrobränslen kan bland annat av den anledningen vara ett intressant alternativ. Det är i utgångsläget i första hand bristen på produktionskapa- citet och inte brist på bioråvara som begränsar den inhemska produktionen av biodrivmedel i . Mängden infångningsbar icke-fossil koldioxid bedöms inte vara en begränsande faktor för storskalig produktion av elektrobränslen 35När åtgärdskostnaderna för att fånga in biogen-koldioxid från stora punktkällor och lagra den (s.k. bio-CCS) jämförs med kostnaderna för att med elektrobränslen ersätta fossila drivmedel faller koldioxidlagringen med bio-CCS ut som mer kostnadseffektiv. Samma för- hållande gäller när biodrivmedelsanvändning jämförs med bio-CCS. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Framställningen av elektrobränslen kräver däremot mycket el, betydligt mer el (kanske 6 gånger så mycket) jämfört med om elen hade kunnat användas direkt i en elbil. Tillgången till stora mängder fossilfri el och kapacitetsbegränsningar i elnäten tillhör där- för de stora utmaningarna för att stora mängder elektrobränslen ska kunna produceras i . För flertalet av de produktionstekniker som skulle kunna vara aktuella för produktion av förnybar bensin, diesel, bränslen och flygbränsle, men som ännu inte nått en kommersiell tillämpning, gäller att utvecklings- och uppskalningsinsatser behöver sättas igång relativt snabbt för att de ska kunna hinna utvecklas till att vara kom- mersiellt relevanta . Produktionstekniker som har en inbyggd produktflexibilitet kan vara fördelaktigare att investera i då de enklare kan ställas om marknadsförutsättningarna ändras. Området präglas av den investeringsrisk som uppstår när insatserna inom andra teknikområden, framför allt elektrifiering, betonas och utvecklas allt starkare både på EU-nivå och i . Det är viktigt att förutsättningar skapas för att även de långsiktigt hållbara förnybara gasformiga och flytande drivmedlen ska kunna växa parallellt. Det har som tidigare nämnts funnits en inriktning att stimulera en introduktion av biodrivmedel, fordon och infrastruktur som en del av den svenska klimat-, avfalls-, energi- och näringspoli- tiken. Ett av syftena har varit att utveckla och bygga upp en efter- frågan på inhemskt producerade biodrivmedel från det svenska skogs- och jordbruket och dess marginalmarker.36 Inriktningen är i linje med de övergripande målen för den svenska energipolitiken som syftar till att förena försörjningstrygghet och konkurrenskraft med ekologisk hållbarhet. 36Se exempelvis SOU 2008:24. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Det främsta styrmedlet för att få marknaden för biodrivmedel att växa har alltsedan beskattning av drivmedel infördes i varit att ge biodrivmedlen undantag från denna typ av beskattning. Att endast ge undantag från koldioxidskatt har dock inte varit tillräckligt för de tillgängliga mer marknadsmogna biodrivmedels- alternativen utan de har även behövt omfattas av nedsättningar av energiskatten. För mindre kommersiellt utvecklade alternativ har incitamentet varit otillräckligt. I tillägg till styrningen via skatteundantag har olika typer av bi- drag utgått till fordon, tankställen och till framställning och uppgra- dering av biodrivmedel i mindre skala, det sistnämnda gäller främst anläggningar för rötning av biogas. Strategin har även bestått i om- fattande satsningar på forskning, utveckling och demonstration av nya produktionssystem. beslutade dessutom om att bidrag och gröna kreditgarantier från det offentliga skulle kunna gå till in- vesteringar i fullskaliga anläggningar för produktion av avancerade biodrivmedel och andra förnybara drivmedel under utveckling, se avsnitt 8.6.6. Sådana incitament har tidigare i princip saknats i strategin. Skattenedsättningar för biodrivmedel kräver statsstödsgodkän- nande av . Kommissionens godkännanden är tidsbegränsade och har också behövt följas upp så att skattenedsätt- ningarna inte ger upphov till en översubvention om diesel- och bensinpriserna förändras. De tidsbegränsade skattenedsättningarna har fört med sig stora osäkerheter för både biodrivmedelsprodu- center och konsumenter och kan främst antas ha hämmat större initiala investeringar i teknik under utveckling.37 För att begränsa en del av de ovannämnda problemen beslutade 2018 om att införa ett system med reduktionsplikt för bensin- och dieselbränsle, se nästa avsnitt.38 37Se exempelvis SOU 2016:47 s. 295 och framåt. 38Utvecklingen mot att införa någon form av kvot- eller reduktionsplikt har pågått i . beslutade att införa en kvotplikt för biodrivmedel som koldioxidskatten sänktes på biodrivmedlen inom kvotplikten. Lagstiftningen upphävdes dock senare efter samtal med den Europeiska kommissionen då konstruktionen befanns vara i strid med EU-reglerna om statsstöd. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel 8.6.2Reduktionspliktsystemet har 2030-målet i sikte Fram till att systemet med reduktionsplikt för bensin och diesel- bränsle infördes i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgas- utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel- bränslen, gavs såväl s.k. låginblandade som höginblandade biodriv- medel ekonomiska incitament genom befrielse från koldioxidskatt och fullständig eller delvis befrielse från energiskatt. Systemet med reduktionsplikt förändrar dock situationen, efter- som de låginblandade biodrivmedlen som används för att möta reduktionsplikten omfattas av koldioxidskatt och energiskatt, då hela drivmedelsblandningen beskattas på en enhetlig nivå.39 Detta på grund av krav i EU-reglerna om statsstöd (EEAG40) – som innebär att drivmedel som blandas in till följd av en reglering som huvudregel inte får omfattas av en skattenedsättning.41 Reduktionsplikten ställer krav på att drivmedelsleverantörerna ska uppnå en viss växthusgasreduktion i procent genom inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. Växthusgasreduk- tionen beräknas genom att jämföra de ingående drivmedelskompo- nenternas växthusgasutsläpp beräknade i ett livscykelperspektiv med motsvarande utsläpp från blandningens fossila motsvarighet. Beräk- ningen görs på energibasis. Biodrivmedlet behöver även omfattas av ett s.k. hållbarhetsbesked enligt lagen (2010:598) om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Eftersom reduktionsplikten anger vilken växthusgasreduktion som ska uppnås räknat i ett livscykelperspektiv behöver inbland- ningen av biodrivmedel i volymprocent räknat hamna högre för att den procentuella utsläppsreduktionen ska nås, då framställningen av biodrivmedel i princip inte kan ske helt utan utsläpp av växthusgaser, exempelvis från odling och tillverkning. Reglerna gör inte heller någon skillnad på om bioråvaran för de biodrivmedel som används tillhör kategorin livsmedels- och foderbaserade grödor eller sådana som räknas som avancerade. Detta medför att reduktionsplikten i princip kan nås med större volymer billigare biodrivmedel baserade 39Se t.ex. hur skattesatserna anges i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, prop. 2017/18:1. 40Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010. 41Av riktlinjerna framgår att stöd inte ska beviljas för biobränslen som omfattas av en leverans- eller inblandningsskyldighet (t.ex. ett kvotsystem som i reduktionsplikt), såvida inte medlemsstaten kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden uteslutande med en leverans- eller inblandningsskyldighet. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel på bioråvara med något sämre växthusgasprestanda, förutsatt att grundkraven enligt förnybartdirektivets hållbarhetskriterier uppnås. Åtgärdskostnaderna i systemet begränsas även uppåt av den re- duktionspliktsavgift som de ansvariga företagen kan få betala i stället för att uppfylla minskningskraven enligt reduktionsplikten. Dessa omständigheter gör att styrmedlet fortfarande kan vara otillräckligt för att ge investeringssäkerhet för större investeringar i nya och inledningsvis dyrare system för biodrivmedelsproduktion trots att dessa skulle kunna ge en bättre växthusgasprestanda med lägre markpåverkan, till lägre kostnader. Valet av bioråvaror påverkas också av om de klassas som restpro- dukter eller inte. PFAD, dvs. rester från palmoljetillverkning klass- ades tidigare som en restprodukt med låga växthusgasutsläpp men den klassificeringen är nu ändrad. ökar i stället användningen av andra restprodukter i form av förbrukade vegetabiliska oljor och animaliska fetter, som förtecknas i bilaga 9 del B i förnybartdirektivet.42 En skärpt reduktionsplikt till 2030 ska kravnivåerna för bensin och diesel skärpas längs en linjär bana som 2030 resulterar i minskade växthusgas- utsläpp för bensin och för diesel. Reduktionsplikten syftar på så sätt till att öka den efterfrågade förutsägbarheten på marknaden för biodrivmedel i . Reduktionsplikten för bensin och diesel ska utformas så att den bidrar till att nå det nationella målet om minskade växthusgasutsläpp från inrikes transporter . Det är med denna utgångspunkt som nivåerna till 2030 beräknats. Regeringen lägger i prop. 2020/21:180 fram förslag för hur reduk- tionsnivåerna ska utvecklas. I propositionen föreslås även att lagstiftningens flexibilitet ökar genom att möjligheterna att uppfylla reduktionspliktens krav med egna eller förvärvade överskott utökas och genom att överskott även i viss utsträckning ska kunna sparas till påföljande år. 42Det omarbetade förnybartdirektivet ger medlemsstaterna rätt att sätta tak för sådana råvaror eftersom de endast till begränsad del får användas för måluppfyllelse. I en artikel från nyhets- brevet Euroactiv, /section/agriculture-food/news/report-warns-eu-about- increased-imports-of-palm-oil-in-disguise/ redovisas den problematik som dessa råvaror kan vara förknippad med. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel Överskott i förhållande till uppsatta reduktionsnivåer för diesel föreslås även få användas för att uppfylla uppsatta reduktionsnivåer för bensin och vice versa. För bensin måste dock minst en utsläpps- minskning ha uppnåtts genom direkta utsläpps- minskningsåtgärder i drivmedlet eller köp av utsläppsminskningar som uppstått för bensin hos en annan aktör, för att det över denna minskningsnivå ska vara tillåtet att använda överskott från utsläpps- minskningar i diesel. Överlåtelser eller förvärv får genomföras för utsläppsminskningsåtgärder under samma kalenderår eller innan. Möjligheterna till överlåtelse av överskott mellan olika drivmedelsslag föreslås endast gälla mellan diesel och bensin och inte omfatta flygfotogen. Begränsningen motiveras med att ett av syftena med reduktionsplikten för flygfotogen är att få igång en fungerande marknad och ge incitament för produktion av biojetbränsle. Om även flygfotogen skulle inkluderas i de flexibla kvoterna, skulle effekten med stor sannolikhet bli att leverantörer av flygfotogen skulle köpa utsläppsminskningar från bensin och diesel, då biodriv- medel för flyget är betydligt dyrare. Resonemanget kan tolkas som att motsvarande syfte inte på samma sätt finns för att ge incitament till investeringar i produktion av biobensin. En förklaring bakom kan vara att produktionsteknik för biobensin bedöms ligga något efter motsvarande teknik för flygfotogen. I propositionen görs även bedömningen att det inte bör införas någon särskild kvot för avancerade biodrivmedel enligt bilaga 9 A i förnybartdirektivet, inte heller några särskilda restriktioner för användning av biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 del B. Utvecklingen bör dock följas vid kommande kontrollstationer. Som skäl till att inte införa särskilda kvoter anges att upp- fyller förnybartdirektivet med råge samt att även råvaror som om- fattas av bilaga 9 del B måste användas för att de höga nivåerna i re- duktionsplikten ska kunna uppnås. Regeringen konstaterar vidare att många av de svenska råvaror som används eller kan användas för produktion av biodrivmedel i skulle kunna gynnas av en sär- skild kvot. I synnerhet gäller det restprodukter från skogsindustri samt pappers- och massaindustrin. Fördelarna med en särskild kvot behöver dock ställas mot att reduktionsplikten skulle bli betydligt mer administrativt kompli- cerad. Kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten kan även kom- ma att öka om en sådan kvot införs. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel mot att främja biodrivmedel med bra klimatprestanda, som restpro- dukter från skogsindustrin. Svensk produktion kan också komma att gynnas av att andra medlemsstater inför särskilda kvoter, vilket flera förväntas göra. I propositionen görs även bedömningen att det bör vara möjligt att använda fossilfria elektrobränslen för att uppfylla reduk- tionsplikten men de detaljerade förslagen för hur detta bör genom- föras behöver tas fram i ett senare skede. Vid sidan av den skärpta reduktionsplikten för drivmedel för inrikes transporter och arbetsmaskiner ska även en reduktionsplikt för flyget införas i ett separat system i Sverige.43 Reduktionsplikts- nivån för flygfotogen ska successivt höjas till 2030. Den svenska reduktionspliktens utformning kan vara intressant att jämföra med andra länders motsvarande styrmedel. är ett intressant exempel i sammanhanget, se nedanstående utblick. I den tyska reduktionsplikten till 2030 kommer även förnybar el ingå (och användningen får multipliceras tre ggr), användning av förnybara drivmedel inom flyg ha en egen minimikvot, avance- rade biodrivmedel likaså (2,2030) som an- vändningen av konventionella (livsmedels- och fodergrödebase- rade) biodrivmedel begränsas till dagens nivå (4,). Även användningen av använda matoljor/animaliska fetter begränsas i systemet (till högst ). Den tyska reduktionsplikten syftar i sin konstruktion bland annat till att bidra till en extra finansieringskälla till utbyggnaden av laddinfrastruktur för elbilar, till att bidra till introduktion av elektrobränslen inklusive grön vätgas och till utveckling av bio- drivmedel med låg påverkan på markanvändningen (s.k. avan- cerade biodrivmedel). Styrmedlet ska hålla nere användningen av konven- biodrivmedel och begränsa användningen av biodriv- medel som producerats med använd matolja och djurfetter som bioråvara. Användningen av palmolja ska fasas ut 2026.44 2020/21:135. 44Clean energy wire (2021), CO2 reduction and biofuels in transport sector- implementing the REDII directive. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel 8.6.3Höginblandade biodrivmedel omfattas inte av reduktionsplikten Vid sidan av regleringen av inblandning av biodrivmedel i diesel och bensin genom reduktionsplikten gäller fortfarande den tidigare ordningen med tidsbegränsade undantag från skatten för rena och höginblandade biodrivmedel. har fått ett tioårigt undantag för energi-och koldioxidskatten på biogas (och bio-pro- pan), som inte framställts från foder- eller livsmedelsbaserade grö- dor. För övriga rena och höginblandade biodrivmedel HVO100, FAME100 och E85 gäller undantaget enbart dvs. fram till utgången av 2021. Dessa drivmedel kan helt eller delvis fram- ställas från råvara som räknas till gruppen livsmedel- och foder- baserade grödor. För att godkännas för skattenedsättningen behöver de höginblandade biodrivmedlen uppfylla grundkraven på hållbarhet enligt förnybartdirektivet. När det gäller växthusgasminskningen anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av ut- släppen av växthusgaser med (för anläggningar som tagits i bruk ) eller (för nyare anläggningar), jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts. Enligt EU-riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd – 2020 får skatteundantag inte ges till livsmedelsbaserade biodriv- medel efter 2020. Möjligheten har dock förlängts eftersom nya riktlinjer inte tagits fram. Drivmedel med skattenedsättning får inte omfattas av en kvotplikt. Riktlinjerna och energiskatte- direktivets bestämmelser ses över inom ramen för den gröna given. Koldioxid- och energiskatten tas dessutom ut på volymbasis vilket missgynnar kostnadsbilden för etanol som har ett lägre energi- innehåll än motsvarande fossila drivmedel. Kostnadsbilden för HVO100 och FAME100 påverkas också av hur förutsättningarna för att klara kraven enligt reduktionsplikten utvecklas . På marknaden säljs numer ett drivmedel som uppfyller specifika- tionen för ren HVO men som innehåller fossila till- satser. Detta drivmedel omfattas av reduktionsplikten. Ett exempel på att de två incitamentssystemen redan är sammanlänkade. I propositionen med förslag på en förlängning av reduktions- plikten till 2030 talas om att en översyn pågår av de höginblandade Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel biodrivmedlens konkurrenskraft, men några förslag till förändringar diskuteras inte. Undantagsbesluten har historiskt utfärdats i taget, varför systemet har präglats av viss oförutsägbarhet för både biodrivmedelsproducenter och konsumenter. För de bio- drivmedel som alltså erhållit endast undantag, ger detta en indikation på att fler undantag kan komma att vägras eller återigen kan komma att utfärdas för en kort tidsfrist. Framtiden för de svenska reglerna är därmed högst osäker. 8.6.4Pumplagen och särskilda investeringsbidrag bygger upp infrastrukturen för biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i Lag (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara driv- medel den s.k. ”pumplagen” ställer krav på att stationer som säljer bensin och diesel över en viss försäljningsvolym även ska sälja förnybara drivmedel. Det är inte möjligt att uppfylla kravet i pump- lagen genom att sälja el. uppfyller många aktörer lagkravet genom att tillhandahålla E85, men även andra förnybara drivmedel förekommer, se tabell. Tabell 8.1 Tankställen för förnybara drivmedel vid bensinstationer Källa: Drivkraft . * Får ej tillgodoräknas enligt pumplagen. Utöver dessa tankställen finns även tankstationer för gasformiga drivmedel. Vanligast är stationer för komprimerad naturgas/biogas (CNG/CBG) (knappt 200 stationer), därutöver finns även ett knappt tiotal stationer för flytande naturgas/biogas (LNG/LBG). Det finns även ett tiotal allmänt tillgängliga stationer för tankning av vätgas (2020). Infrastrukturen byggs vid sidan av pumplagen även upp med bidrag från framför allt Klimatklivet. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar. Medel till investeringsbidragen avsätts genom beslut i statsbudgeten .