sou · H9B354 · 2021-07-02 00:00:00 — Vidare uttalas att det är upp till handläggande myndigheter att avgöra vad som kan utgöra särskilda skäl. Uttrycket ”särskilda skäl” förekommer i många författningar och används ofta för att dels undvika att tynga en författning med en lista med olika omständigheter som ska beaktas eller inte beaktas vid till- lämpningen av en lag eller förordning, dels ge tillämparna av lagen eller förordningen utrymme att beakta sådana situationer som lagstiftaren inte alltid kunde förutse vid författningens tillkomst. Befrielse från svenskt medborgarskap av vad som sägs i förarbetena om att det är upp till myndigheterna att avgöra vad som är särskilda skäl i befrielseärenden torde den om- ständigheten att det finns risk för att ett barn tvingas in i äktenskap eller råkar ut för könsstympning, eller utsätts för hot eller tvång kunna omfattas av uttrycket (jfr migrationsministerns uttalande som återges i avsnitt 11.2.3). Med detta sagt så är det viktigt att även skydda vuxna, om det finns anledning att misstänka att personens ansökan om att bli befriad från svenskt medborgarskap inte är ett uttryck för personens vilja, utan beror på t.ex. hedersförtryck eller otillbörlig på- verkan från annan, t.ex. en fysisk person, en organisation eller annan stat. Som exempel kan nämnas att det förekommer att gifta kvinnor tas med utomlands och kvarlämnas där för att utsättas för kontroll och förtryck (SOU 2018:69 s. 173 f.). Enligt kan det också förekomma situatio- ner där människor som sitter häktade eller fängslade utomlands utsätts för påtryckningar att avsäga sig sitt medborgarskap. Utredningen före- slår därför att bestämmelserna i 15 § medborgarskapslagen ska justeras så att befrielse från svenskt medborgarskap för den som har hemvist i ska kunna vägras om det finns anledning att anta att personen inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap, eller om det annars finns särskilda skäl. I 15 § första stycket andra meningen medborgarskapslagen föreskrivs att befrielse från medborgarskap ska medges den som inte har hem- vist i . Som enda krav för bifall gäller att befrielsen inte får leda till att den sökande blir statslös. Av redogörelsen och analysen av konventionsåtaganden i av- snitt 11.2.3 framgår att det enligt konvention är möjligt för en stat att ställa upp villkor för befrielse för den som har sitt vanliga och huvudsakliga hemvist i utlandet. konvention innehåller däremot inga skrivningar om villkor, varför utredningen anser att det enligt ordalydelsen i artikel 6.2 inte går att dra slutsatsen att bestäm- melserna om befrielse får förenas med några särskilda villkor för den som har hemvist utomlands, om bestämmelserna ska vara i överens- stämmelse med båda nu nämnda konventionsåtaganden. I den för- klarande rapporten till konvention uttalas emellertid att Befrielse från svenskt medborgarskap individens fria vilja är utgångspunkten för varför staterna bör ha bestämmelser som tillåter befrielse från medborgarskap. Med hän- syn till denna utgångspunkt anser utredningen att det är möjligt att föreskriva att också en ansökan om befrielse från en person som saknar hemvist i ska kunna vägras om det finns anledning att anta att han eller hon inte själv vill befrias från sitt svenska medborgar- skap. För denna tolkning talar även det faktum att syftet med den mänskliga rättigheten att kunna byta medborgarskap är att individen ska kunna utöva denna rättighet utan hinder från staten. Att staten skulle tvingas tillmötesgå en ansökan om befrielse som går emot per- sonens egen vilja kan anses strida mot själva syftet med denna rättighet. Mot bakgrund av vad som sagts föreslår utredningen att bestäm- melserna om befrielse för den som saknar hemvist i ska änd- ras på så sätt att befrielse – på samma sätt som för den som har hem- vist i – ska kunna vägras om det kan antas att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. Vid bedömningen av om det finns anledning att anta att en person inte vill befrias från sitt medborgarskap bör kunna beaktas vilken avsikt personen har när det gäller hans eller hennes bosättning och om det finns skäl att ifrågasätta om personen själv har valt att bosätta sig utomlands. När någon inte frivilligt har bosatt sig i utlandet eller själv har medverkat till en registrering som utvandrad i folkbokför- ingsdatabasen kan avslå ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap. Handläggningen av det nya kriteriet Utredningen anser att det sannolikt är svårt att handlägga dessa ären- den, eftersom det troligen inte finns orosanmälningar hos socialtjäns- ten på samma sätt som när det gäller barn. Det kan emellertid finnas uppgifter hos t.ex. och som kan användas vid handläggningen och vid bedömningen av om befri- else ska medges eller ej. bör på samma sätt som när det gäller barn också kunna kalla sökanden till samtal för att ha ett bättre underlag för sin bedömning och beslut. Oavsett de svårigheter som kan finnas anser utredningen att bestämmelser om att befrielse får nekas om det finns skäl att anta att den sökande själv inte vill Befrielse från svenskt medborgarskap befrias från sitt medborgarskap sänder ett viktigt budskap om att ingen ska förlora sitt medborgarskap mot sin vilja. 11.5Ändring av beslut om befrielse från svenskt medborgarskap 11.5.1Grunderna för att ändra förvaltningsbeslut När det gäller frågan om ett beslut om befrielse från medborgarskap som meddelats efter en ansökan om befrielse som gjorts genom hot, tvång, urkundsförfalskning eller annat otillbörligt förfarande ska kunna ändras av , och i så fall med retroaktiv effekt, kon- stateras inledningsvis följande. Möjligheten för myndigheter att själva ändra sina beslut regleras i 37 och 38 §§ förvaltningslagen (2017:900). Enligt 37 § förvaltnings- lagen får en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Bestämmelserna kan sägas utgöra en kodifiering av vad som gällt enligt fast praxis. Anledningen till att gynnande förvalt- ningsbeslut vinner negativ rättskraft är i första hand hänsyn till den enskildes rättstrygghet, men också hänsyn till förtroendet för det allmänna. Bestämmelser som reglerar när en myndighet är skyldig att ändra ett beslut som den har meddelat som första instans finns i 38 § för- valtningslagen. Av bestämmelsen framgår att en myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Som framgår ovan kan myndigheter således med stöd av förvalt- ningslagen ändra såväl betungande som gynnande beslut i gynnande Befrielse från svenskt medborgarskap För att en myndighet ska kunna ändra ett gynnande beslut till nackdel för en enskild krävs att någon av grunderna i 37 § förvalt- ningslagen är uppfyllda, t.ex. att beslutet blivit fel på grund av att parten har lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter eller om det finns be- stämmelser om återkallelseförbehåll. I förarbetena (prop. 2016/17:180 s. 232 f. och 233 f.) uttalas bl.a. följande om detta. En andra situation som bör omfattas av undantagsregleringen är sådana fall där det från början har stått klart för den enskilde att myndigheten kan komma att ändra sitt beslut om myndigheten anser att det finns skäl för det. Det är fallet t.ex. när det finns ett tydligt återkallelseförbehåll knutet till beslutet. Bestämmelser om sådana återkallelseförbehåll bör i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på. Av tydlig- hetsskäl bör en upplysning om innehållet i dessa föreskrifter lämpligen tas in i beslutet i det enskilda ärendet. En särskild fråga är hur precisa föreskrifter om sådana återkallelseförbehåll rimligen måste vara för att uppfylla rättssäkerhetens krav. En tredje situation som bör omfattas av undantagsregleringen avser fall då ett beslut grundar sig på felaktiga förutsättningar till följd av att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta. På liknande sätt som när ett återkallelseförbehåll tagits in i ett beslut gäller här att den enskildes förväntningar om att beslutet ska stå sig under sådana förhållanden inte kan anses berättigade. Återkallelsen av en beslutad förmån är i dessa fall inte att se som någon form av bestraffning för ett oärligt beteende. Det är alltså inte det felaktiga uppgiftslämnan- det i sig som utgör grund för ändring och det är inte heller relevant om vilseledandet har skett uppsåtligen eller inte. Det finns vidare inte något krav på att uppgifterna ska ha lämnats på heder och samvete. Den grund- läggande förutsättningen för ändring är i stället att beslutet har blivit fel- aktigt till följd av partens agerande. Om felaktigheten inte är relevant för ärendets avgörande finns därför inte någon grund för återkallelse enligt nuvarande praxis. Detsamma gäller om myndigheten har insett att en i och för sig relevant uppgift var felaktig och därför bortsett från denna då beslutet fattades. CSN och efterfrågar ett klargörande av att ett utelämnande av relevanta fakta kan vara en godtagbar grund för ändring av det tidigare beslutet. Enligt regeringens mening omfattar uttrycket ”oriktiga eller vilseledande uppgifter” de tänkbara fall då ett fel beror på partens eget agerande vid uppgiftslämnandet, dvs. även fall då en miss- visande bild lämnas till följd av att vissa betydelsefulla fakta utelämnas. Däremot omfattas inte det fallet att ett beslut föregåtts av exempelvis en muta (jfr SOU 2006:2). Befrielse från svenskt medborgarskap Som framgår ovan kan en myndighet ändra ett förvaltningsbeslut om det t.ex. framkommer att det grundas på felaktiga uppgifter eller om- ständigheter och inte minst om det finns ett återkallelseförbehåll i lag eller förordning. Som exempel på bestämmelser som innehåller åter- kallelseförbehåll kan nämnas 12 § passlagen (1978:302), 5 kap. 3 § körkortslagen (1998:488) och 7 kap. utlänningslagen (2005:716). 11.5.2Återkallelse av beslut om befrielse Förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i lagen om svenskt medborgarskap om att ett beslut om befrielse från svenskt med- borgarskap ska återkallas om det fanns hinder mot bifall till an- sökan om befrielse för beslutet och inte särskilda skäl talar emot återkallelse. Ett beslut om återkallelse ska gälla från den dag då beslutet om befrielse från svenskt medborgarskap fick laga kraft. Bestämmelserna i 5 § medborgarskapsförordningen, om vart vissa ansökningar om svenskt medborgarskap och ansökningar om bl.a. befrielse från svenskt medborgarskap ska ges in, ska komplet- teras med att ansökningar om återkallelse av ett beslut om befri- else ska ges in till . Om sökanden inte är folkbok- förd i , ska ansökan dock ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat inom vars verksamhetsområde sökanden är bosatt. Utgångspunkten för den fråga som utredningen har att besvara är att har meddelat ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap på felaktig grund, t.ex. att ansökan har lämnats in efter hot, tvång, urkundsförfalskning eller annat otillbörligt förfar- ande. Utredningsuppdraget i denna del syftar bl.a. till att motverka hedersförtryck och våld. Som framgår av avsnitt 10.3.2 innefattar hedersförtryck ofta hot om, eller genomförande av sanktioner som inte är accepterade av samhället i övrigt, i syfte att få den förtryckta personen att rätta sig efter de normer som familj eller släkt ställer upp. Som exempel på hedersförtryck kan bl.a. fysisk och social segreg- ering, barn- och tvångsäktenskap och könsstympning nämnas, men i vissa fall också placering i s.k. uppfostringsinstitution. I sin mest extrema form kan hedersförtryck resultera i hot om våld och våld Befrielse från svenskt medborgarskap inklusive dödligt våld. En felaktig grund för en ansökan om befrielse kan således vara att sökanden har tvingats eller hotats till att skriva under och vidhålla sin ansökan och att det i grund och botten inte finns något samtycke till befrielsen, eller att ett barn säger sig sam- tycka men egentligen inte gör det. En annan grund kan vara att an- sökan har getts in av någon annan än sökanden. Utredningen föreslår i avsnitt 11.3.2 att det, för att stärka barns ställning och medborgerliga rättigheter, ska krävas samtycke till en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap från barn som har fyllt och att befrielse från medborgarskap ska kunna medges endast om det inte strider mot barnets bästa. Förslaget utgör dock inte någon garanti för att barn inte kommer att befrias från sitt medborgarskap mot sin vilja, eftersom det – även vid en grundlig utredning – kan vara svårt att inse att samtycke inte finns eller att befrielsen står i strid med barnets bästa. Inte heller de förslag som lämnas i avsnitt 11.4.2, om att befrielse får vägras om det finns anled- ning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska med- borgarskap, utgör en absolut garanti mot en befrielse från svenskt medborgarskap på felaktig grund. Om det i efterhand framkommer att befrielse skett i strid med sökandens vilja kan han eller hon visser- ligen i vissa fall begära återvinning enligt 9 § medborgarskapslagen. Bestämmelsen om återvinning gäller dock endast vuxna och ställer krav på bl.a. hemvist i . Detta innebär att bestäm- melserna i 9 § inte utgör ett tillräckligt bra skydd för personer som ansökt om och på felaktig grund beviljats befrielse från sitt svenska medborgarskap enligt 15 § medborgarskapslagen. En ofrivillig förlust av medborgarskap kan få både långtgående och oönskade konsekvenser för en enskild som har tagits med eller blivit kvarhållen utomlands – detta inte minst när den enskilde är ett barn. Som exempel kan nämnas att den som befriats från svenskt med- borgarskap inte har rätt att vistas här i landet om uppehållstillstånd saknas. En person som saknar svenskt medborgarskap kan inte heller få ett pass utfärdat av svenska myndigheter, vilket får stor påverkan på dem som förts utomlands och utsätts för kvarhållande, tvång eller löper en risk för att bli bortgifta då de ofta har fråntagits sina pass och behöver ett nytt pass för att kunna resa tillbaka till . Som framgår av avsnitt 11.2.2 hanterar år- ligen ett antal konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bortgifta eller som har blivit det, Befrielse från svenskt medborgarskap eller barn och unga som skickats utomlands för att placeras i upp- fostringsinstitutioner. Det förekommer också ärenden där vuxna kvinnor kvarhålls utomlands och utsätts för kontroll. Även ärenden om misstänkt könsstympning förekommer, om än i mycket mindre utsträckning. Det kan även förekomma situationer där svenska med- borgare utsätts för påtryckningar från en annan stat att avsäga sig sitt svenska medborgarskap. I avsnitt 11.5.1 framgår att det finns stöd i förvaltningslagen för att en myndighet under vissa omständigheter kan återkalla ett tidigare fattat beslut. När det gäller befrielse från medborgarskap kan det enligt utredningens uppfattning även hävdas att 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen, som innehåller bestämmelser om att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt med- borgarskap, också ger stöd för att ett beslut om befrielse fattat på fel- aktiga grunder ska kunna återkallas (jfr RÅ 2006 ref. 73 och NJA 2014 Regeln utgör ett skydd för det svenska medborgarskapet och omfattar alla svenska medborgare som har varit bosatta här i landet (prop. 1975/76:209 s. 121). Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap ska kunna återkallas om det har fattats utifrån en felaktig föreställning av omständigheterna som var för handen för befrielsebeslutet. Som exem- pel på omständigheter som skulle ha kunnat utgjort hinder mot bifall till ansökan om befrielse kan nämnas att ett samtycke lämnades på grund av tvång eller hot om våld. I sammanhanget bör beaktas att bestämmelserna i 2 § medborgar- skapsförordningen, om att en ansökan ska vara skriftlig och att sökan- den ska lämna en försäkran på heder och samvete om att uppgifterna är sanna, inte heller garanterar att en sökande vuxen inte har utsatts för tvång eller hot om våld och därför har skrivit under en ansökan om befrielse mot sin vilja. De bestämmelserna hindrar inte heller att han eller hon råkar ut för att en ansökan om befrielse förfalskas i hans eller hennes namn (jfr förslaget i avsnitt 11.4.2 om möjligheten att avslå en ansökan om befrielse om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap). Återkallelsemöjligheten bör därför också omfatta vuxna. Med beaktande av att återkallelse av ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap föreslås kunna ske under vissa omständig- heter och med beaktande av vad som framgår av förarbetena till för- Befrielse från svenskt medborgarskap valtningslagen (prop. 2016/17:180 s. 231 f.) ovan, föreslår utredningen att återkallelsemöjligheten förs in i lag. Lämplig placering är enligt utredningen i en ny bestämmelse efter den föreslagna nya 15 a § med- borgarskapslagen om krav på samtycke till befrielse m.m. för barn. När det gäller den faktiska utformningen av bestämmelserna kan det diskuteras om en återkallelse av ett befrielsebeslut som är grun- dat på felaktiga förutsättningar ska uttryckas som att återkallelse ska få ske om det finns särskilda skäl för det (jfr bestämmelserna om återkallelse i 7 kap. 2 § utlänningslagen) eller om det ska uttryckas som att beslutet ska återkallas eller inte ska gälla om det fanns hinder mot bifall till ansökan (jfr t.ex. 12 § 8 passlagen och 5 kap. 3 § 9 kör- kortslagen). Formuleringarnas syfte är enligt utredningen desamma och det finns inget som i sig talar för att den ena skrivningen är att föredra framför den andra. Som framgår av avsnitt 11.4.2 ovan så ger uttrycket särskilda skäl tillämparen viss möjlighet att beakta även sådana om- ständigheter som lagstiftaren inte förutsåg vid införandet av en be- stämmelse. Begreppet är också väl inarbetat i svensk rätt. En använd- ning av begreppet särskilda skäl här kan emellertid skapa viss förvirring eller otydlighet då 15 § andra stycket medborgarskaps- lagen innehåller en bestämmelse om att en ansökan om befrielse från medborgarskap för den som har hemvist i får vägras endast om det finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl omfattar enligt vad som sägs ovan även risk för t.ex. tvångsäktenskap och könsstymp- ning. Att då i en ny bestämmelse föreskriva att ett beslut om befri- else ska kunna återkallas eller inte gälla om det finns särskilda skäl, är inte lämpligt. En formulering som innehåller begreppet hinder speglar dess- utom bättre de faktiska omständigheterna, dvs. att det fanns hinder mot befrielse eftersom det saknades samtycke till ansökan om befrielse eller att personen inte ville befrias. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna utformas som att ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap ska kunna återkallas om det förelåg hinder för beslutet. Att hindret ska ha förelegat för beslutet kan t.ex. omfatta den situationen att barnet eller den vuxna inte samtyckte till ansökan om befrielse, men skrev under för att han eller hon inte vågade säga emot, eller för att det förekom hot om våld eller psykisk eller fysisk misshandel, eller att någon annan skrev under ansökan i stället för den som befriades från Befrielse från svenskt medborgarskap Hindret behöver inte kvarstå då återkallelsen initieras, eftersom en sådan ordning skulle göra det omöjligt för den som först efter att tvånget upphört och/eller om- ständigheterna förändrats har möjlighet att ansöka om återkallelse. är dock inte skyldigt att återkalla ett tidigare fattat befrielsebeslut utan måste göra en individuell bedömning. I något fall skulle kanske en återkallelse av ett befrielsebeslut kunna vara till nackdel för individen, t.ex. om han eller hon har etablerat sig i sitt ”andra medborgarskapsland” och den omständigheten att han eller hon åter får svenskt medborgarskap innebär nackdelar i förhållande till det landet. Det skulle också kunna vara så att en individ begått terroristhandlingar som han eller hon var befriad från sitt svenska medborgarskap. Att härefter bifalla en ansökan om åter- kallelse av befrielsebeslutet skulle framstå som stötande, inte minst med beaktande av det förslag som utredningen lägger i avsnitt 7.6 om att den som medverkat i t.ex. en terroristorganisation inte ska kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om återkallelse ska utformas så att återkallelse ska kunna ske om inte särskilda skäl talar emot en återkallelse. Återkallelse ska kunna ske om det efter att beslutet om befrielse har meddelats visar sig att det inte fanns samtycke eller att det fanns anledning att anta att befrielseansökan inte låg i linje med den sökan- des vilja, eller att någon förfalskat ansökan om befrielse. Det vill säga att omständigheterna var sådana att befrielse aldrig borde ha med- getts. Som utgångspunkt bör det vara upp till den befriade att upp- märksamma på att det förelåg hinder för bifall till ansökan för ansökan. Till stöd för att det förelåg hinder kan den befriade ge in t.ex. en polisanmälan eller en dom om hot, våld eller urkundsförfalskning som visar vilka omständigheter som förelåg för ansökan. Även uppgifter som visar vilka kontakter som förevarit och/eller åtgärder som t.ex. social- tjänsten, , ambassader och skolor har övervägt eller vidtagit, bör kunna användas till stöd för att visa att omstän- digheterna för ansökan om befrielse var sådana att hinder mot bifall till ansökan förelåg och att befrielse inte skulle ha medgivits om detta hade varit känt. Befrielse från svenskt medborgarskap Utredningen har övervägt om det ska införas en uttrycklig rätt för t.ex. att ge in en ansökan om återkallelse av ett tidigare fattat beslut om befrielse. Utredningen anser emellertid att någon sådan bestämmelse inte ska föras in. Anledningen för det är att det dels framstår som ovanligt att reglera detta, dels förefaller svårt att utse vilken eller vilka myndigheter eller organ som ska anses lämpliga att åläggas denna uppgift. Därutöver framstår det som svårt att faktiskt veta om en enskild vill att en myndighet agerar för honom eller henne. För den som av någon anledning inte själv kan skicka in en ansökan om återkallelse bör det vara möjligt att använda sig av ombud som brukligt är i sådana situationer. En muntlig fullmakt till en företrädare för en svensk myndighet bör under vissa omständig- heter kunna godtas. Om det kommer till känne- dom att omständigheterna kring befrielsen var sådana att ansökan aldrig borde ha bifallits, torde myndigheten kunna initiera en ompröv- ning av befrielsebeslutet. Nästa fråga är att ta ställning till om ett återkallelsebeslut ska gälla med retroaktiv verkan och i sådana fall från vilken tidpunkt. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer får ett avgörande verkan när det har fått laga kraft om inget annat har bestämts i beslutet eller föreskrivits i lag (jfr t.ex. 40 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga).26