sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Utsläpp av svart-, grå- och länsvatten får inte pumpas ut närmare land än , och utsläppen görs inte kontinuerligt utan i diskreta operationer. Därför är dessa inte jämnt fördelade utsläpp längs hela farlederna utan fartygen antas i större utsträckning genomföra utsläppen precis efter att de kommit ut utan- för från land, respektive precis innan de går in när- mare än från land. Öppna skrubbrar har oftast ett kontinuerligt utsläpp av tvättvatten, men den låga alkaliniteten i försämrar förutsättningarna för användning av skrubber, varför fartyg med skrubbrar i större utsträckning trafike- rar centrala och . När det gäller barlastvatten sker de huvudsakliga utsläppen i hamn under lastning av fartyg. För att kunna göra en samlad bedömning av sjöfartens miljöpå- verkan är det viktigt att förstå att olika typer av påverkan ger effekter på olika tidsmässiga och rumsliga skalor. Exempelvis kommer utsläpp av koldioxid till atmosfären att bidra till effekter på global skala, där den ökade halten av koldioxid i atmosfären inte bara leder till klimat- förändringar utan också till att mer koldioxid löser sig i ytvattnet, vilket ger upphov till havsförsurning. Utsläpp av svavel- och kväve- oxider kan också ge upphov till försurning, men dessa gaser depone- ras i större utsträckning på havsytan på regional skala och försurnings- mekanismen skiljer sig dessutom från koldioxidorsakad försurning. Deponerad kväveoxid på havsytan innebär också en gödande effekt eftersom kväve är ett begränsande näringsämne i havsmiljön. På samma sätt som svavel- och kväveoxider kommer att ge upphov till regional påverkan, kan direkta utsläpp till vatten, såsom länsvatten, grå- och svartvatten samt skrubbervatten, i första hand förväntas ge effekter på lokal och regional skala. I ett längre tidsperspektiv kan även kortvarig och/eller lokal påverkan ge effekter på en större geografisk skala. Ett hypotetiskt exempel är att om ett reproduk- tionsområde för en fiskart påverkas så att reproduktionen uteblir, kan fiskproduktionen i ett större geografiskt område påverkas. I förslagen till havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten läm- nade till regeringen har den kumulativa påverkan från olika påverkansfaktorer bedömts genom verktyget Symphony. I Symphony beaktas sjöfartens miljöpåverkan ännu enbart i termer av buller, erosion och oljespill. Negativa effekter på havsmiljön från t.ex. införsel av främmande arter, s.k. skrubbervatten eller farliga ämnen från båtbottenfärger har inte ingått i analysen. Trots denna begrän- sade bedömning värderas effekterna på havsmiljön från sjöfarten som betydande näst efter övergödning, föroreningar och yrkesfiske.18 Sjöfarten är ett område med tydlig internationell prägel och regleras främst genom internationella konventioner, protokoll och överens- kommelser. Regleringen av sjöfarten har utgångspunkt i FN:s havs- rättskonvention och beslut fattas inom för sjöfart, Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav. IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ur- sprungliga kommitteen är , men mer- 18Havs- och vattenmyndigheten , Symphony Integrerat planeringsstöd för statlig havs- planering utifrån en ekosystemansats, Rapport 2018:1. parten av miljöfrågorna hanteras i (). MEPC möts en gång . Det är Transport- styrelsen som samordnar deltagande där. I havsrättskonvention (UNCLOS19), finns havs- rättsfrågorna samlade i ett politiskt avtal. Konventionen började för- handlas men undertecknades först och trädde i kraft . reglerar hur världens länder ska dela upp världshavet och dess resurser. Konventionen utarbetades för att FN:s medlemsstater såg ett behov av att inom ramen för en gemen- sam konvention reglera alla aspekter av resurser och använd- ning av haven, och därmed etablera ett stabilt och förutsägbart regel- verk. Bland annat reglerar konventionen sjöfartens navigationsrätt, territorialhavsgränser, beräkning av kuststaters ekonomiska zoner och uppdelning av kontinentalsockeln, resursers legala status, förvaltning och bevarande av levande resurser, skydd av den miljön och rätten till marin forskning. Konventionen innehåller även en bindande havsrättslig tvistlös- ningsmekanism, vilket förenklar fredliga lösningar av konflikter och utvecklar havsrätten genom rättspraxis. I väsentliga delar fastställde konventionen regler som var internationell sedvane- rätt. Det innebär att många av de regler som finns i konventionen också omfattar och i praktiken följs av stater som inte har ratificerat den. Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vattenområden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Dessa bestämmelser får betydelse för om och när en stat kan ingripa mot en överträdelse av de internationella reglerna om t.ex. förbud mot utsläpp från fartyg. Nedan redogörelse för olika vattenområden och staters jurisdiktion är hämtad från propositionen 2005/06:209 Straffrättsliga regler mot förorening från fartyg. 19United Nations Convention of the . En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna. Grundregeln är att baslinjen utgörs av lågvatten- linjen utmed kusten, s.k. normal baslinje. Ett detaljerat regelverk kom- pletterar denna huvudregel för fastställande av baslinjen vid t.ex. buk- ter, flodmynningar och öar. Skärgård och hamnar utgör generellt inre vatten i vilket kuststaten har full suveränitet. Utanför det inre vattnet finns territorialhavet. Detta får sträcka sig högst från baslinjen. Kuststatens suveränitet över territorialhavet inskränks av principen om utländska fartygs, inklu- derande statsfartyg, rätt till s.k. oskadlig genomfart. En genomfart är enligt havsrättskonventionen oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Genomfarten är inte oskadlig om far- tyget t.ex. deltar i åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förore- ning i strid med konventionen. Sveriges sjöterritorium, dvs. svenskt inre vatten och territorialhav. Det avgränsas mot andra staters sjöterritorier i enlighet med öve- renskommelser om vilket framgår av lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och förordningen (1966:375) om beräk- ningen av Sveriges sjöterritorium. har t.ex. utnyttjat den folk- rättsliga möjligheten att utsträcka det svenska territorialhavet till det område som ligger inom från baslinjen där så är möj- ligt. En stats sjöterritorium bildar tillsammans med landterritoriet och luftterritoriet statens statsterritorium. Kuststaterna har även rätt att utanför territorialgränsen inrätta en exklusiv ekonomisk zon, som maximalt får sträcka sig ut från baslinjen. Kuststaten har inte suveränitet, som i sjöterri- , över den ekonomiska zonen. Zonen anses inte ”tillhöra” kust- staten, men kuststaten har i zonen suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna, vare sig dessa är levande eller icke levande, på havsbotten och i dess underlag samt i överliggande vattenområden och vad avser andra verksam- heter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom framställning av energi från vatten, strömmar och vindar. Kuststaten har också viss specificerad jurisdiktion i denna zon. I den ekono- miska zonen råder rätten till fri sjöfart och överflygning samt rätten att lägga undervattenskablar och rörledningar, dock med de begräns- ningar som följer av havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler. Av havsrättskonventionen framgår dock att kuststaten har en omfattande befogenhet att utfärda lagar och andra författningar för att bl.a. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. I förord- ningen (1992:1226) om ekonomiska zon har regeringen an- gett gränserna för zonen. De vattenområden som inte hör till en stats ekonomiska zon, terri- torialhav eller inre vatten är det fria havet. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller stater utan kust. Det fria havets frihet omfattar bl.a. frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet ska vara förbehållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet. Olika former av jurisdiktion Jurisdiktion innebär att utöva rättsskipning, att döma eller att ha rådighet över ett område. Jurisdiktionen kan vara begränsad till ett geografiskt område eller till vissa personer eller ett visst sakområde. Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och således har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium vilket inkluderar sjöterritoriet. Jurisdiktionen över territorialhavet inskränks främst genom principen om utländska far- tyg rätt till oskadlig genomfart, dvs. i princip fredlig genomfart. Inre vatten anses däremot vara en integrerad del av kuststatens territo- rium där staten har full suveränitet.20 Den lagstiftande jurisdiktionen mot utländska fartyg i en hamnstat är i princip obegränsad. Enligt principen om hamnstatsjurisdiktion har en stat full jurisdiktion över sina hamnar. Det finns inte någon generell rätt för utländska handelsfartyg att anlöpa en hamn. Där- emot kan stater såsom exempelvis inom EU sluta avtal sinsemellan om en sådan rätt. Däremot ska åtgärder som hindrar fartyg att anlöpa en hamn var icke-diskriminerande. Har ett utländskt fartyg anlöpt en hamn kan självklart hamnstaten agera beträffande överträdelser som begås på fartyget medan det befinner sig i hamn. Hamnstatsjurisdiktion enligt havsrättskonventionen har en speciell innebörd och reglerar hamnsta- ters befogenhet att utföra undersökningar samt vidta rättsliga åtgär- der vid utsläpp från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon (dvs. utanför hamnstatens normala jurisdiktions- område).21 20SOU 2003:72, Havet – tid för en ny strategi, betänkande av . En kuststat har jurisdiktion över sitt territorialhav, s.k. kuststats- jurisdiktion. Denna jurisdiktion kan endast inskränkas genom avtal eller folkrättsliga regler. Som tidigare nämnts begränsas jurisdiktio- nen i territorialhavet av principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Enligt artikel 21 i havsrättskonventionen får kuststaterna anta lagar och andra författningar om oskadlig genomfart av territorialhavet med hänsyn till bl.a. sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss, bevarande av kuststatens miljö och förhindrande, begränsning och kon- troll av förorening territorialhavet. Om det är nödvändigt med hän- syn till sjösäkerheten, får kuststaten också kräva att utländska fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart använder de farleder och tillämpar de trafiksepareringssystem som kuststaten anvisar eller före- skriver för reglering av fartygs genomfart (artikel 22). Särskilt tank- fartyg och fartyg lastade med farliga eller skadliga ämnen kan tvingas att begränsa sin genomfart till sådana leder. Kuststatens lagar och andra författningar ska dock inte tillämpas på utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning av utländska fartyg, om de inte ger ut- tryck åt allmänt accepterade internationella regler eller standarder (artikel 21). Kuststaten får inte heller på annat sätt ställa sådana krav på ut- ländska fartyg som faktiskt medför att rätten till oskadlig genomfart inte tillåts eller inskränks eller som formellt eller faktiskt diskrimi- nerar någon stats fartyg eller fartyg som fraktar last till eller från någon stat eller för dess räkning (artikel 24). När utländska fartyg använder sig av rätten till oskadlig genom- fart är de skyldiga att iaktta alla sådana lagar och författningar som kuststaten antagit enligt artikel 21. Kuststaten har emellertid inte alltid rätt att hindra genomfart bara för att man på ett fartyg bryter mot dessa lagar eller författningar. Rätt att hindra fartygs genomfart finns endast om genomfarten inte är oskadlig (artikel 25). Skadlig anses en genomfart vara om den stör kuststatens lugn, ordning och säkerhet. Åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen innebär enligt artikel 19 att genomfarten inte är oskadlig. I den ekonomiska zonen är kuststatsjurisdiktionen inte huvud- regel utan snarare undantag. Havsrättskonventionen ger dock sta- terna möjlighet till en begränsad jurisdiktion över denna zon. Gene- rellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att – i enligt med allmänt erkända internationella regler och normer – utfärda lagar och författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg på grund av överträdelser av lagstiftningen är däremot be- gränsad.22 Principen om flaggstatsjurisdiktion innebär att flaggstaten har juris- diktion över ett fartyg som för statens flagg oavsett var fartyget be- finner sig. Ett fartyg som befinner sig på det fria havet är i princip endast underkastat flaggstatens jurisdiktion. Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registrerat. Villkoren för fartygsregistrering samt villkoren för rätten att föra en stats flagga fastställs av varje en- skilt land. Enligt havsrättskonventionen måste det finnas ett verkligt sam- band mellan fartyget och den stat vars flagga fartyget för. Så är emeller- tid inte alltid fallet. De flesta länder kräver för registrering och rätten att föra landets flagga en anknytning mellan fartyget och landet (eller region som landet är medlem i, t.ex. EU) som fartyget är registrerat i. Så är t.ex. fallet med . Andra länder medger emellertid regi- strering i nationella register trots att fartyget saknar egentliga berör- ingspunkter med registerlandet, s.k. öppna fartygsregister. En del av dessa länder har varken vilja, makt eller en uppbyggd administration för att upprätthålla internationella krav på fartygens standard, be- manning och sociala förmåner för de ombordanställda. I allmänt språk- bruk talar man därför om att fartyg som är registrerade i sådana län- der för s.k. bekvämlighetsflagg.23 Staternas skyldighet att skydda och bevara den miljön Enligt havsrättskonventionen är staterna skyldiga att skydda och be- vara den miljön och ska vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kon- trollera föroreningar av den miljön från alla slags källor. Sta- terna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verk- samheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller verk- samheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bortom de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter. När de utövar sin suveränitet i sitt territorialhav får kuststater anta regler om förorening från utländska fartyg, inklusive fartyg som ut- övar sin rätt till oskadlig genomfart. Sådana regler får dock inte hindra utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Kuststater får också anta regler om föroreningar i deras ekonomiska zoner.24 Staternas säkerställande av reglernas tillämpning Flaggstaten ska säkerställa att fartyg som för dess flagg följer de inter- nationella reglerna. De ska t.ex. anta regler och svara för ett effektivt säkerställande av tillämpningen av sådana regler, oberoende av var en överträdelse äger rum. Därutöver ska staterna bl.a. säkerställa att far- tyg som för deras flagg inte får avsegla förrän de kan uppfylla de krav som ställs för avsegling i internationella bestämmelser, däribland krav på fartygets utformning, konstruktion, utrustning och bemanning. Flaggstaten är skyldig att påbörja en undersökning och inleda ett rättsligt förfarande om ett fartyg överträder internationella bestäm- melser, oberoende av var överträdelsen ägt rum. När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn har hamn- staten rätt att undersöka och inleda rättsliga förfaranden om varje utsläpp från detta fartyg utanför statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon som strider mot tillämpliga såväl nationella som internationella regler. När ett fartyg frivilligt befinner sig i en kuststats hamn får staten inleda rättsliga förfaranden om varje överträdelse av dess regler om förorening när överträdelsen har ägt rum i statens territorialhav eller ekonomiska zon. När det finns klara skäl att anta att ett fartyg som befinner sig under genomfart av en stats territorialhav har överträtt statens regler om förorening får staten, utan att inkräkta på bestäm- melserna om oskadlig genomfart av territorialhavet, inspektera far- tyget och inleda rättsliga förfaranden, inklusive att hålla kvar far- tyget, i enlighet med statens lagar.25 Utsläpp och miljöbelastningar från sjöfart regleras huvudsakligen genom internationella konventioner och avtal. Det centrala regelver- ket på miljöskyddsområdet är MARPOL-konventionen26 och dess bilagor. Konventionen har införlivats i svensk rätt främst genom lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt genom före- skrifter från Transportstyrelsen och . Transportstyrel- sen är ansvarig myndighet för konventionen i och för talan i det internationella arbetet inom IMO. Figur 18.5 Kopplingar mellan miljöbelastning från fartygs olika ombordsystem och havsmiljödirektivet och internationella konventioner rörande sjöfart De olika ombordsystemen är helt eller delvis reglerade genom sjöfartsregelverk, i huvudsak MARPOL:s olika annex, listade längst ned i tabellen. Ur ett havsmiljöperspektiv är det den samlade belastningen från fartyg som är intressant att bedöma, dvs. det totala bidraget från flera av ombordsystemen. D2–D11 refererar till deskriptorerna i havsmiljödirektivet. Källa: , Rapport 2019:4. Modifierad efter Moldanová, et al., 2018. 25SOU 2003:72, Havet – tid för en ny strategi, betänkande av . 26SÖ 1980:7, protokoll till internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg, , . Bilaga 1 till reglerar utsläpp av olja och syf- tar till att förhindra att oljeutsläpp orsakar skada på den miljön, människor eller fartyg. Bilaga 2 reglerar utsläpp av flytande kemika- lier i bulk. Bilaga 3 gäller föroreningar från ämnen i förpackad form, i fraktcontainrar eller flyttbara tankar. Bilaga 4 gäller utsläpp av toa- lettavfall. Bilaga 5 gäller utsläpp av bl.a. matavfall och andra sopor. Bilaga 6 reglerar utsläpp av föroreningar till luften. Alla fartyg som är flaggade i en stat som undertecknat konventionen omfattas av bestämmelserna. Principen ”no more favourable treat- ment” tillämpas också, vilket betyder att hamnstater kräver att även fartyg från flaggstater som inte ratificerat konventionen måste efterleva reglerna. IMO:s utsläppsmål och regleringar Enligt kan särskilt känsliga havsområden och specialområden pekas ut av IMO. Områdesskydden innebär bl.a. att det kan ställas strängare krav när det gäller genomfart, utsläpp och utrustning. Hela inklusive , förutom ryska vatten, har klas- sats som ett särskilt känsligt havsområde av IMO, s.k. Particularly Sensitive Sea Area (PSSA). Hela har även klassats som ett specialområde där strängare regler för utsläpp från fartyg gäller. Dessa regler finns i flera av MARPOL:s bilagor. Utpekande av som PSSA-område har inneburit relativt begränsade åtgärder. En viktig åtgärd med stöd i PSSA är dock tra- fiksepareringen söder om för att minska risken för kollision och därmed oljeutsläpp vid Hoburgs bank som är vik- tigaste område för alfågel. I sitt förslag till havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten lämnade till regeringen bedömde Havs- och vatten- myndigheten att sjöfarten fortfarande kan ha negativ betydelse för t.ex. alfågelpopulationen genom oljeutsläpp eller tumlare från under- vattensbuller. IMO:s parter har enats om att minska utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart med åtminstone till 2050, jämfört med , och sträva efter att utsläppen fasas ut . Målet ingår i en strategi som parterna antog 2018 och som ska ligga till grund för den fortsatta regelutvecklingen. Det var i samband med att Kyotoprotokollet togs fram som IMO fick uppgiften att minska växthusgasutsläppen från den internationella sjöfarten. IMO har antagit ett globalt energieffektiviseringsindex för far- tyg, det s.k. Energy Efficiency Design Index, EEDI. EEDI är obliga- toriskt för de flesta nybyggda fartyg . Indexet är ett standardiserat sätt att beskriva fartygs energieffektivitet, och ska skärpas successivt . ska alla nya fartyg som byggs vara mer energieffektiva än de som byggdes . Dessutom har IMO:s parter antagit krav på alla befintliga fartyg genom Plan som fastställer krav på energieffektiviseringsåtgärder ombord. Exempel på åtgärder är för- bättrad väder- och ruttplanering, hastighetsbegränsning, optimering av motorstyrka, användning av roder och propellrar, skrovunderhåll och användning av olika bränsletyper. Sjöfartens utsläpp av kväveoxider bidrar bl.a. till övergödningen i svenska vatten. IMO har klassat och som ett NECA-område27 vilket innebär att fartyg som byggs och ska operera i dessa områden måste uppfylla strängare regler avseende utsläpp av kväveoxider.28 27Nitrogen Oxide Emission Control Area. 28Det strängare regelverket innebär att nya fartyg, beroende på installerad motortyp, inte får släppa ut till NOX/kWh. För fartyg byggda gäller gränsvärden på mellan och NOx/kWh. För lastbilar är motsvarande gränsvärde betydligt strängare, NOX/kWh. Svaveloxider och s.k. skrubbervatten antog IMO:s parter krav på skärpta gränsvärden för svavel i marint bränsle genom en ändring i bilaga 6 till MARPOL-konven- tionen. De nya reglerna trädde i kraft på global nivå men hade då redan genomförts inom EU. EU har genomfört de nya reglerna genom svaveldirektivet29 som innehåller EU:s gemensamma regler om vilken svavelhalt vissa bränslen får innehålla. Från får svavelhalten i bränslen vara högst . Dessutom gäller strängare regler för , och Engelska Kanalen som är svavelkontrollområden en- ligt beslut av IMO.30 I dessa områden får endast bränslen med en svavelhalt om högst användas.31 Halten av svavel i fartygsbränslet påverkar utsläppen på flera olika sätt. Förutom att den är avgörande för hur mycket svaveldioxid som släpps ut till luften påverkar svavelhalten även utsläppen av partiklar och kväveoxider. Skärpningen av kraven på svavelhalten är därför en åtgärd som minskar påverkan på människors hälsa och skador på miljön i form av försurning och övergödning. Reglerna infördes eftersom IMO förutsatte att fartygen skulle byta till ett renare bränsle med lägre svavelhalt. Det lågsvavliga bränslet är dock mycket dyrare och kan innebära mer än fördubblade bränsle- kostnader. Därför har marknaden utvecklat två alternativa lös- ningar, s.k. skrubbrar och hybridoljor. Med investeringar i skrubbrar kan fartyg fortsätta köra på tunga eldningsoljor. Skrubbers är en teknik för rökgastvätt som kan tvätta fartygsavgaser från svavelföroreningar. Utsläpp av svart- och gråvatten Både svart- och gråvatten innehåller en blandning av organiskt mate- rial och näringsämnen, rengöringsmedel och läkemedelsrester. Ut- släpp av gråvatten är inte reglerat. Utsläpp av svartvatten är reglerat genom MARPOL, bilaga 4. Huvudregeln är att obehandlat svart- vatten endast får släppas ut om fartyget befinner sig längre ut än 29Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/802 av om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. från land.32 införs strängare regler för passagerarfartyg i . Dessa måste då antingen lämna avloppsvattnet i land eller installera en mer avancerad reningsutrust- ning. För fartyg byggda efter gäller de strängare reglerna .