sou · H9B324 · 2021-04-15 00:00:00 — –Delmål 12.5 Till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall. 16Se till exempel delmål 3.9: Till 2030 väsentligt minska antalet döds- och sjukdomsfall till följd av skadliga kemikalier samt föroreningar och kontaminering av luft, vatten och mark. Och del- mål: Till 2030 förbättra vattenkvaliteten genom att minska föroreningar, stoppa dumpning och minimera utsläpp av farliga kemikalier och material, halvera andelen obehandlat avloppsvatten och väsentligt öka återvinningen och en säker återanvändning globalt. 6En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Avfallshanteringen skiljer sig åt i olika länder och speglar inte sällan landets kultur. I EU är det stor skillnad mellan ländernas avfalls- hantering, trots en gemensam ramlagstiftning. Det kan illustreras med att några länder deponerar några enstaka procent till att några andra deponerar nästan allt sitt avfall. Mängderna skiljer sig också avsevärt åt.1 De nordiska länderna har många gemensamma nämnare och det gäller även avfallshanteringen. Vi har i denna utredning valt att titta närmare på hur , och lagstiftat och organiserar insamling och behandling av verksamheternas kommu- nala avfall. Det har gett oss intressanta uppslag i vårt arbete. 2 Nedan beskriver vi de tre nordiska ländernas lagstiftning och vilka even- tuella konsekvenser förändringar i ansvarsfördelningen gett upphov till vad gäller miljö och ekonomi. Vi listar också några andra länder där verksamheter har ansvar för hanteringen av sitt kommunala avfall. De flesta av förändringarna i de nordiska länderna har skett för 10–och har i första hand handlat om att öka konkur- rensen och för att företagen har önskat att affärsmässiga betingelser ska styra valet av transportör som den obligatoriska kom- munala verksamheten kan inskränkas åtminstone på ett område. Förändringarna som gjorts har inte primärt varit miljömässigt moti- verade eller syftat till att främja den cirkulära ekonomin, som det indikerats att detta är effekter man hoppas kunna se . I den norska lagstiftningen motiverades exempelvis ändringen i 2007 års 1Eurostat statistics – Statistics Explained (europa.eu) Hämtad . 2Konsultrapporterna ligger som bilagor till utredningen; bilaga 2: , bilaga 3: , och bilaga 4: . En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall proposition enligt följande: ”Det er ønskelig å gi næringslivet større handlefrihet og ansvar til å velge avfallshåndtering innenfor de gjeldende miljøpolitiske rammebetingelser. Økt handlefrihet vil gi en oppfordring til å utvikle kostnadseffektive løsninger som leder til at målene i avfallspolitikken nås, samtidig som pliktene for kommunen reduseres.” Denna ambition kan nog sägas ha gällt även för de två övriga nordiska länderna. Dansk avfallslagstiftning regleras på ett övergripande sätt genom Lov om miljøbeskyttelse.3 Av lagens inledande kapitel framgår att lagen syftar till att minska resursförbrukningen och att främja en ren teknologi samt att begränsa olägenheterna från avfallshantering i alla led. Ansvaret för dessa åtgärder ligger särskilt på tillverkare och importörer. Avfallspolitiken och reglerna om avfall ska utformas med beaktande av avfallshierarkin och i den mån undantag görs därifrån ska dessa undantag ske utifrån ett livscykelperspektiv. Det är det samlade miljömässiga resultatet som ska stå i fokus vid tillämpningen av avfallshierarkin och eventuella undantag från den. I lagens andra kapitel ges en rad bemyndiganden för miljöministern att meddela föreskrifter på avfallsområdet. Dessa föreskrifter genom- förs närmare genom avfallsförordningen, Bekendtgørelse om affald samt Bekendtgørelse om affaldsregulativer, gebyrer och aktører, den senare en avfallsförordning som omfattar bl.a. regleringen av hantering av avfall som inte omfattas av andra föreskrifter med betoning på kommunala föreskrifter och den innehåller vidare föreskrifter om s.k. ”benchmarking af affaldsbehandlingsanlæg”. Kommunerna reglerar sin avfallshantering närmare genom lokala renhållningsföreskrifter i respektive kommun. Ansvaret för hanteringen av företagens återvinningsavfall flyttades 2010 från kommunerna till att bli en sak som de själva fick ordna. Beslutet baserades på en tidigare politisk överenskommelse om att öppna avfallshanteringen för flera aktörer. Regleringen följdes av föreskrifter närmast i Bekendtgørelse om affald. 3www.retsinformation.dk/eli/lta/2010/879 Hämtad . En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall avfallsproducerande verksamheter ska källsortera sitt avfall och säkra att betydande delar av det sorterade avfallet (bl.a. papper, kartong, plast, metall och trä) återanvänds, återvinns eller på annat sätt materialåtervinns. Det närmare ansvaret för att ta hand om det sorterade avfallet som är avsett för materialåtervinning regleras genom kapitel 6 i Bekendtgørelse om affaldsregulativer, gebyrer och aktører. Där sägs att avfallsproducenten ska se till att avfallet antingen återvinns eller att det överförs till en återvinningsanläggning eller anläggning som för- bereder avfall till återanvändning och som är registrerad i Avfalls- registret. Andra alternativ som står till buds är att överlåta avfallet till något av följande: •ett företag som tillåter mottagande av vissa typer av avfall för att använda materialet direkt i sin egen produktion •en som är registrerad i Avfalls- registret •ett kommunalt återvinningsställe eller en tillståndsgiven privat aktör. Det avfallsproducerande företaget är skyldigt att efter begäran från behörig myndighet visa dokumentation på att avfallet har tagits om hand i enlighet med gällande föreskrifter. Sammanfattningsvis måste företagen sortera sitt avfall och se till att det återvinningsbara avfallet faktiskt återvinns. Företagen kan överföra sitt ansvar för förfarandet till en tillståndsgiven aktör och man måste också kunna dokumen- tera att man följt sina skyldigheter. Det är möjligt för danska företag att exportera sitt källsorterade avfall ägnat för materialåtervinning, om det sker i enlighet med den ordning som är fastlagd i den danska lagstiftningen. Kommunerna får inte ordna insamling eller behandling av åter- vinningsbart avfall från yrkesmässig verksamhet, för det avfall som är ägnat för materialåtervinning. Dock undantas sådant avfall som kommer från kommunala institutioner och företag. I den utsträck- ning det finns ledig kapacitet på grund av att återvinningsbart avfall från hushållen har minskat, får kommunen erbjuda ledig kapacitet på den öppna marknaden för marknadsmässiga priser. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall måste se till att företagen får tillgång till åtminstone en för sådant avfall som är av samma karaktär som hus- hållsavfall. För denna tjänst måste kommunerna ta betalt. Det är dock att observera att kommunerna kan erbjuda avfallshantering för företagen med lokaler på fastigheter som också inrymmer bostäder enligt den ordning för källsorterat återvinningsbart avfall som kom- munen etablerat för hushåll. Det innebär att även om principen är att hålla återvinningsbart avfall från företagen och hushållen åtskilda hanteras ofta företagens återvinningsbara avfall inom ramen för den kommunala servicen. Som nämnts finns i ett avfallsregister. En ordning med anmälan, tillståndsprocess, avgifter m.m. är reglerad genom Bekendtgørelse om og om godkendelse som indsam- lingsvirksomhed. Registret omfattar insamlare, transportörer, behand- lingsanläggningar och mäklare. Den privata aktör som vill arbeta i någon av dessa sektorer måste registrera sig i detta Affaldsregister. Registret finns tillgängligt på den danska Miljøstyrelsens hemsida och den som söker efter ett godkänt företag inom avfallsbranschen kan hitta det där. Tillsynen av avfallshanteringen sköts av kommunerna och sker med stöd av Miljøbeskyttelseloven och då som en del av den allmänna miljötillsynen (kap. 5) och finansieras genom företagets miljötillsyns- avgifter eller som en del av tillsynen över företagens avfallshantering (kap. 6) och finansieras då genom kommunalskatten. Tillsynen har blivit föremål för kritik dels för att den är otillräcklig, dels för att det kan framstå som oklart när det ena eller andra kapitlet i Miljø- beskyttelseloven har tillämpats. Som en följd av uppdatering av ramdirektivet för avfall håller den danska avfallslagstiftningen på att revideras och i fråga om materialåtervinning ska tydligare sortering- och insamlingssystem införas för både hushåll och företag när det gäller följande tio avfalls- fraktioner •Mat- och dryckesförpackningar av papp •Plast (hård och mjuk) En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Reglerna ska tillämpas för hushållens avfall och för verksamheternas kommunala avfall. Reglerna införs senare för textilavfall och trädgårdsavfall och vad gäller före- tagens hushållsliknande avfall får samhämtning av vissa fraktioner ske.4 Dessutom har ett enhetligt märkningssystem utvecklats med 91olika piktogram, som är tänkt att bidra till enklare sortering. 56Det kommer därmed att ställas högre krav på avfallsproducerande före- tag att källsortera och att visa på en högre återvinningsgrad . Den straffavgift som ska påföras företag som inte sorterar sitt avfall eller som inte bryr sig om att se till att avfallet återanvänds, har inte fungerat som ett styrmedel, vilket rapporteras bero på brister i tillsynen. har haft fyra nationella avfallsplaner , och den nuvarande planen ”uden affald. Ressourceplan for affalds- håndtering 2013–2018” har fokus på att minska mängden avfall och minska mängderna som går till förbränning. Regeringen har satt upp ett mål om att av hushållsavfallet ska återvinnas 2022. Däremot finns inget producentansvar för förpack- ningar i landet. Det finns inte så mycket konkret information om hur åter- vinningsgraden förändrats efter 2010 när företagen fick ansvar att hantera kommunalt avfall som går att återvinna. Dessutom har syste- met för att rapportera in och föra statistik över avfall ändrats under 4Se kap. 6 för hushållens avfall och kap. 9 och 10 för verksamheternas hushållsliknande avfall /eli/lta/2020/2159 5The Danish system of pictograms for waste sorting danish-pictograms-waste-sorting 6Detta är ett nordiskt skyltsystem där branschorganisationerna för kommunalt avfall i de nordiska länderna samverkar. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall Det finns flera andra förändringar i regelverken som kan ha påverkat återvinningsgraden i . Återvinnings- graden för det kommunala avfallet har ökat generellt men i högre grad vad gäller företagens kommunala avfall jämfört med hushållens. Servicesektorn7 har ökat återvinningen från till . Servicesektorn beräknas generera av allt kommunalt avfall som inte kommer från hushåll. Hushållens avfall återvanns till . Det återvinningsbara avfallet från företag är vanligtvis renare, dvs mindre blandat och därmed enklare och mer värdefullt att återvinna än avfallet från hushåll. En högre kvalitet på det återvunna materialet som härstammar från företagen, där inte avfall från lika många olika källor mixas vid upphämtningen, är en fördel som lyfts fram med systemet i Danmark.8 På uppdrag av danska Energistyrelsen genomförde Deloitte och Incentives 2016 en utvärdering av reformerna . Miljökvalitet ingick som ett av utvärderingskriterierna där utveck- lingen av andel återvunnet material och kvaliteteten på det återvunna materialet var två centrala indikatorer. Författarna av studien menar att det inte går att utläsa några större förändringar av exempelvis ökad återanvändning eller återvinning.9 Avfallsproducenterna själva säger i intervjuer att de sorterar mer, särskilt större verksamheter. Kommunerna anger däremot att sam- manblandningen av avfallet ökat. Utvärderingen kan inte dra några slutsatser om förändrade transportmängder. Det finns inga tecken på ökad nedskräpning. Sammantaget konstaterar författarna att miljökvaliteten bedöms oförändrat eller svagt förbättrat sedan refor- merna genomfördes, men att det inte går att säkerställa samband till denna förändring i lagstiftningen. Det antas till viss del bero på att det inte gått så sedan genomförandet av förändringen och att det nya systemet inte satt sig . Återvinningsföretagen menar att det behövs ytterligare för- bättringar av lagstiftningen för att öka konkurrensen och skapa 7Servicesektorn definieras här som alla aktiviteter med undantag av hushåll, tillverknings- industri, jordbruk och energisektorn. Det inkluderar: detaljhandel, försäljning och reparation av fordon, metallhandel, grosshandel, transport och frakt, hotell och restauranger, kommuni- kation, kultur, finans- och privata tjänster, offentlig verksamhet, utbildning och hälsovård. 8Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. 9Lind , J. (2020). Avfallshantering i med focus på kommunalt avfall. På uppdrag av . Komm2020/00620/M 2020:05–7. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall tillgång till större flöden av avfall och därmed möjligheter för innovation. presenterade en ny klimatplan för en grön avfallssektor och cirkulär ekonomi den 16 juni 2020.11 Planen har en bred politisk förankring och syftar till att minska klimatutsläppen från avfalls- sektorn. Visionen är att avfallssektorn ska vara klimatneutral . beräknas utsläppen från avfallshanteringen, inklusive förbrän- ning, biologisk behandling och behandling av avloppsvatten utgöra av landets klimatpåverkande utsläpp. För att nå målet om en klimatneutral avfallssektor ska: –mängden avfall minska –avfallsförbränningen minska, i synnerhet plastförbränningen pekas ut med ett mål på minskad förbränning på –återvinningen öka. vill komma ifrån importen av avfall till förbränning, beräknades överkapaciteten på danska förbränningsanlägg- ningar uppgå till . förväntas regeringen presentera en ny nationell avfalls- plan –2032 och förändringar i lagstiftningen för att uppfylla det reviderade avfallsdirektivet inom EU. utanför storstadsområdena tenderar att källsortera i mindre utsträckning, eftersom det saknas privata transportörer och behandlingstjänster. Därför transporteras mycket av deras avfall som blandat restavfall till kommunala förbränningsanläggningar. Kommunerna har olika regler vad gäller vem som får transportera avfallet, vilket gör att transporterna kan vara både privat och kom- munalt ordnade. Avfallsförbränning av det privata kommunala rest- 10Deloitte & Incentive (2016) Evaluering af de politiske aftaler om organisering af affalds- sektoren aftaler_om_organisering_af_affaldssektoren_20160307.pdf 11Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi, 2020. /media/9591/aftaletekst.pdf Bred politisk aftale sikrer grøn affaldssektor i 2030. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall avfallet sker däremot ofta i kommunernas behandlingsanläggningar, men i den senaste planen finns en politisk överenskommelse om att behandlingsanläggningarna ska privatiseras och att import av avfall för förbränning inte ska tillåtas. Man har uppskattat att kostnaden för avfallstjänsterna för företag i och semiurbana områden har blivit lägre eller är desamma. Avfallsföretag (insamling och transport) är överlag mer positiva till prisnivå och service som de privata behandlingsanläggningarna erbjuder jämfört med de kommunala tjänsterna. Totalt har förändringen sanno- likt medfört lägre kostnader för transport och behandling när tjäns- terna öppnats för konkurrensutsättning. Det finns inget som tyder på någon utbredd kriminell verksamhet som rör hantering av återvinningsbart kommunalt avfall från företag. Kriminalitet beskrivs däremot förekomma vad gäller elektronikavfall och för vissa typer av metallavfall. Avfall från har såvitt känt inte heller omfattats av den ökade illegala utförseln av plast- avfall från och . Läs mer om det danska systemet i bilaga 2.13 Den övergripande lagen som reglerar avfallshantering i är Forurensningsloven . Lagen kompletteras med föreskrifter på lägre nivå som om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften). Även kommunerna kan inom ramen för sina respektive renhållningsordningar reglera sortering av hushållsavfall och andra lokala frågor. Forurensningsloven definierar begrepp som hushållsavfall (husholdningsavfall) och avfall från näringsverksam- heter (næringsavfall). Med det senare avses avfall från offentliga och privata verksamheter och institutioner. Den tydliga och genom- gående åtskillnaden mellan hushållsavfall och näringsavfall genom- fördes genom en lagändring som trädde i kraft . Den motiverades i lagstiftningsärendet på följande sätt. ”Forslaget til endring av forurensningslovens avfallsdefinisjoner har to hovedmålsetninger. Det er ønskelig å gi næringslivet større 13Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall handlefrihet og ansvar til å velge avfallshåndtering innenfor de gjeldende miljøpolitiske rammebetingelser. Økt handlefrihet vil gi en oppfordring til å utvikle kostnadseffektive løsninger som leder til at målene i avfallspolitikken nås, samtidig som pliktene for kommunen reduseres. er næringslivet for en stor del avhengig av kom- munens tilbud for å redusere sine avfallskostnader dersom avfallet er åanse som forbruksavfall. Eksempler på dette er avfall fra butikker og kontorer. Endringen er også ment å gjøre grensen mellom de ulike avfallstypene klarere. Dagens grensedragning mellom forbruks- og produksjonsavfall er i mange tilfeller uklar, og begrepene blir praktisert ulikt i landets kommuner. Ettersom grensen har betydning for hvilket avfall som er undergitt tvungen renovasjon eller kan håndteres av private renovatører uten kommunens samtykke, skaper dette liten forutberegnelighet for avfallsbesitter, ulike rammevilkår i ulike deler av landet og potensial for konflikter mellom avfallsbesitter, private renovatører og kommunene. Miljøverndepartementet mener derfor at det er behov for å klargjøre denne grensen.” För insamling av hushållens avfall råder ensamrätt för kom- munen. Det finns dock ingen skyldighet för varje kommun att själv behandla avfallet, utan det kan skickat till någon annan kommun eller överlämnas till näringslivet för att behandla, allt utifrån vad som bedöms vara miljömässigt bäst. För avfall från näringslivet råder -en stor frihet för företagen att själva organisera detta. Den som i näringsverksamhet producerar avfall ansvarar för att avfallet trans- porteras till en godkänd avfallsanläggning eller blir föremål för återvinning. Om de kommunala anläggningarna har kapacitet får de agera på den öppna marknaden på marknadsmässiga villkor. För att förebygga problem med avfall eller föroreningar kan miljömyndig- heten besluta att avfall ska återanvändas, återvinnas eller behandlas på annat sätt. Lagen öppnar möjligheter för parterna, myndigheter och branschorgan, att träffa frivilliga avtal. Avtalen kan handla om utpekade avfallsfraktioner, om mål för verksamheten och de åtgärder som branschen ska vidta. Dessa s.k. bransjeavtal (branschavtal) mellan ansvariga myndigheter och avfallsproducenter spelar en stor roll i den norska avfallspolitiken, exempelvis när det gäller hanteringen av för- packningsavfall, elektronikavfall och matavfall. I avtalen har staten och branschen ställt upp mål, exempelvis om att av plast- förpackningarna ska materialåtervinnas . Ett annat mål handlar om att minska matavfallet . En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall sierar sina åtaganden genom medlemsavgifter till branschorgani- sationen. Det är kommunen som hämtar det separerade avfallet hos hushållen och ersätts för detta av branschen genom branschavtalet. antog en avfallsstrategi 2017.14 I denna föreslogs ett obliga- toriskt krav på utsortering och separat insamling av plastför- packningar och matavfall både för hushållen och för service- näringen15. Miljødirektoratet lade fram ett sådant förslag , därefter har förslaget reviderats , men beslut har ännu inte fattats i frågan. förväntas regeringen också att presentera en ny strategi för cirkulär ekonomi. Konsekvenserna för miljön med ordningen som infördes där företagen själva fick ansvar för att hantera allt sitt avfall har inte utvärderats på ett systematiskt sätt. Det saknas också statistik över vad som är att betrakta som hushållsliknande avfall från verksam- heter. Statistik finns för olika verksamheters avfallsmängder där de största avfallsmängderna totalt kommer från grossist och handels- sektorn, där även t.ex. bilverkstäder ingår. Vid en jämförelse med servicesektorns avfall, där handeln står för cirka hälften av upp- kommet avfall, konstateras att andelen av olika avfallskategorier är relativt lika de för hushållen. Servicesektorn har något mindre mängd restavfall som går till förbränning, , jämfört med hushållens på . 16 Det finns dock relativt stora skillnader mellan olika sektorer i vilken behandlingsmetod avfallet genomgår. Förändringen 2004 drevs fram med dagligvaruhandeln i spetsen och just dagligvaruhandeln har gjort större förändringar än övriga sekto- rer genom att i högre grad sortera ut sitt matavfall som därefter rötas i biogasanläggningar. Handelsföretag och dagligvaruhandeln, har minskat sitt restavfall till förbränning från 2008 till 14Klima- og miljødepartementet (2017), Meld. St. 45 - Avfall som ressurs – avfallspolitikk og sirkulær økonomi /contentassets/4c45f38bddee47a7b7847af108894c0c/ no/pdfs/stm201620170045000dddpdfs.pdf 15Servicesektorn består av företag inom handel och dagligvaruhandel, transport och lager, hotell- och restaurangverksamhet, företag inom vetenskap och teknik, administration och service, offentlig verksamhet och försvar samt hälso- och socialsektorn. 16Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall 2018 av den totala mängden avfall. 17 NORSUS har gjort beräkningar som visar på minskade klimatutsläpp med anledning av mindre matsvinn från näringslivets aktörer.18 har avfallsentreprenörerna blivit färre och större i eftersom ett antal sammanslagningar och övertagande av mindre företag skett. Avfallsentreprenörerna erbjuder både privata och offentliga verksamheter differentierade tjänster, men fokus har sammantaget varit på att konkurrera om lägsta pris. En relativt stor andel av företagens avfall är osorterat restavfall som går till för- bränning. I hög utsträckning exporteras detta avfall till för att förbrännas. Det är i stort sett företagens egna interna ambitioner vad gäller avfallshantering och cirkulär ekonomi som styr den miljö- mässiga hanteringen och om företagen är beredda att betala mer för att ha tillgång till tjänster som gör det lättare att källsortera. Branschorganisationerna för handel, näringsliv och industri i är mycket positiva till den nuvarande ordningen. De anser att systemet med en mångfald av aktörer tillgodoser de olika behov som de olika verksamheterna har för olika avfallshanteringstjänster. De menar att systemet medför att näringslivets avfall hanteras på det sätt som mest effektivt utnyttjar avfallets resurser, som det är kostnadseffektivt för företagen. Kommunsektorns organisation i (Kommunesektorens organisasjon, KS) driver att man bör återställa systemet till som det var . De anser bland annat att kommunerna med sin lokala förankring har större möjlighet att samla in och hantera avfallet miljömässigt på ett bättre sätt, att kontrollen på avfallet därmed ökar 17Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. 18NORSUS (2020) Livsløpsvurdering av produktene og tjenestene av Romerike bio- gassanlegg. Rapportnummer OR38.20 OR-38.20-Livslopsvurdering-av-produktene-og- tjenestene-levert-av-Romerike-biogassanlegg.pdf (norsus.no). 19Norsk Industri (2017) Næringslivet tar ansvar for egne avfallsressurser.