sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Precis som med övrig lovskola som är frivillig för eleverna, innebär även denna att huvudmannen ska kunna organisera t.ex. tidsplanering och beman- ning av lovskolan efter egna förutsättningar och behov. Utöver utredningens förslag om utökad lovskola, studietid och obligatorisk lovskola för vissa elever, har utredningen även flera för- slag i form av bl.a. utrednings- och utvärderingsuppdrag, som pri- märt berör staten. Dessa uppdrag kan i förlängningen komma att in- nebära vissa kostnader för huvudmän. Att uppskatta dessa kostnader bör ingå i det uppdrag som tillfaller respektive myndighet. Det gäller framför allt de förslag som innebär insamling av nya uppgifter från huvudmännen. Särskilt om konsekvenser för enskilda huvudmän När det gäller konsekvenser för olika typer av huvudmän bedömer utredningen att förslagen är neutrala i relation till om huvudmännen är kommunala eller enskilda. De enskilda huvudmän som berörs av förslagen är de företag, för- eningar och andra juridiska eller fysiska personer som är huvudmän för fristående grundskolor. Enskilda huvudmän ska få ersättning för tillkommande uppdrag såsom föreslaget gällande studietid genom att elevens hemkommun betalar ett bidrag för berörda elever. Bidra- get ska, enligt den s.k. likabehandlingsprincipen, beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till egen verksamhet av motsvarande slag. Vad gäller lovskola utgår tilläggs- belopp för den föreslagna utvidgningen på motsvarande sätt som för den nuvarande lovskolan. Utredningen lägger inte några förslag som enbart rör enskilda huvudmän. Antalet elever som väljer att gå på en fristående skola kommer inte att påverkas av utredningens förslag. Vi bedömer därför att förslagen inte kommer att medföra några beaktansvärda konsekvenser för enskilda huvudmän. 13.7Konsekvenser för tillgång på utbildad personal Flera av utredningens förslag innebär ett uttag ur den befintliga lä- rarresursen. Eftersom det råder lärarbrist är detta något som utredningen tagit hänsyn till vid utformningen av förslagen. Som nämns i avsnitt 13.3 finns det, kopplat till den begränsade lärar- resursen, en risk för undanträngningseffekter för vissa av utredning- ens förslag. lärarprognos från 201921 visar på hur lärartillgången förväntas utvecklas . som redovisas i prognosen är att lärarbristen totalt prognosticeras uppgå till 45 000 tjänster . Examinationsbehovet förväntas överstiga den framtida examinationen kraftigt. Som även nämns i ka- pitel 2 väntas bristen bli störst på ämneslärare med inriktning mot årskurs 7–9, grundskolelärare med inriktning mot års- kurs 4–6 samt yrkeslärare i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. De två första av dessa kategorier behöver tas i anspråk för utredning- ens förslag. Bristen på lärare är också en av anledningarna till att även andra personalkategorier än lärare föreslås kunna medverka . Utifrån översiktliga beräkningar för de förslag som utredningen presenterar i detta betänkande förväntas behovet av lärare i grund- skolan med anledning av förslagen om utökning av lovskolan samt införandet av studietid öka något. Det uppskattade ökade personal- behovet framgår av tabell 13.6 nedan. Personalbehovet ökar fram- för allt vad gäller behöriga lärare, men även behovet av annan perso- nal som exempelvis lärarassistenter beräknas öka. Det är dock svårt att dra några slutsatser om hur detta behov kommer att fördela sig mellan olika undervisningsämnen. Tabell 13.6 Prognos över antalet heltidstjänster som utredningens förslag tar i anspråk Utredningen bedömer att det finns effektivitetsvinster att göra kopplat till hur lärarresursen nyttjas när mer tid till undervisning för- läggs under det pågående läsåret, såsom jämfört med exempelvis en obligatorisk lovskola. Det kan förväntas innebära större organisatoriska utmaningar att bemanna en ny verksamhet då lärarna normalt sett är lediga. Det saknas information om läraråtgången för den redan be- fintliga lovskolan. Det är därför inte möjligt att uppskatta hur be- manningsbehovet skulle påverkas av att verksamheten görs obliga- torisk för elever. Mot bakgrund av utredningens empiriska, forsk- ningsmässiga och rättsliga underlag förordar inte utredningen obligatorisk lovskola för elever, däremot föreslår vi att huvudmän och skolor ska arbeta mer med elevers motivation att delta i lovskola. Ett skäl för att förstärka motivationsinsatserna i stället för att förorda obligatorisk lovskola är att motverka de eventuella undan- trängningseffekter en sådan verksamhet kan ha. Sådana effekter kan uppstå genom att en obligatorisk lovskola kan dra resurser såväl från den ordinarie undervisningen som från särskilt stöd. Konsekvenser för skolans personal Det är viktigt att förslag som innebär ökade krav på dokumentation och andra uppgifter än undervisning för lärare vägs mot den nytta de har för eleverna. Utredningen har övervägt vid varje förslag att krav på ökad dokumentation i samband med införande av nya arbetsupp- gifter i möjligaste mån ska undvikas. Förslaget om studietid i årskurs 4–9 är en ny verk- samhet men den ändrar inte på innebörden av undervisning och till- för inga nya administrativa arbetsuppgifter, enligt utredningen. Där- emot kräver den ytterligare tid av lärare och annan lämplig personal, vilket uppges i heltidstjänster ovan. En utökning av den för huvudmannen obligatoriska lovskolan under läsåret skulle däremot kunna innebära en viss ny administration genom att lärare och rektorer behöver informera elever och deras vårdnadshavare inför lovskola på dessa lov. Vi för- utsätter dock att sådan information kan ingå i det sedvanliga kom- munikation mellan skolan och hemmet och är en integrerad del i be- tygssamtalen. Därför medför den i försumbar utsträckning nya ar- betsuppgifter för skolans personal. 13.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag.22 På samma grund sköter kommunerna även de övriga an- gelägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver den som är nödvändig med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.23 Bestämmelserna ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Förslagen om införande av reglering om studietid, en ökad om- fattning av nuvarande lovskola samt införandet av en lovskola som ska vara obligatorisk för elever innebär en författningsreglerad skyl- dighet för kommuner som inte finns och kan därför i viss mån anses begränsa den kommunala självstyrelsen. Förslagen om änd- ringar avseende lovskola är begränsade utvidgningar av redan befint- liga åtagandena medan förslaget om studietid innebär en reglering av en verksamhet som bedrivs i liknande former på många håll . Förslagen om lovskola innebär dels en utvidgning av det antal timmar som huvudmannen är skyldig att erbjuda, dels att lovskolan kan bli obligatorisk för vissa elever. Förslagen får anses innebära tämligen begränsade konsekvenser för det kommunala självstyret och syftar sammantaget till att skapa bättre förutsättningar för att elever ska nå målen för utbildningen och bli behöriga till gymnasie- skolans nationella program. Effekterna av förslagen kan förväntas vara att en ökad andel elever når behörighet till gymnasieskolan vil- ket i sin tur kan ge positiva samhällsekonomiska effekter i form av bl.a. en minskad arbetslöshet och ett minskat utanförskap. De be- gränsade inskränkningar i det kommunala självstyret som förslagen innebär måste därför anses vara proportionerliga och nödvändiga i förhållandet till syftet med förslagen. Syftet med förslagen hade en- ligt utredningens bedömning inte kunnat uppnås med förslag som inneburit ännu mindre inskränkningar i det kommunala självstyret. 221 kap. 2 § Kommunallagen (2017:725). 2314 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. 13.9Konsekvenser för barn och elever Alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning. Likvärdighet är ett centralt begrepp i skollagen som har tre grundpelare, lika till- gång till utbildning, lika kvalitet i utbildningen och att utbildningen ska vara kompensatorisk. Detta beskrivs närmare i kapitel 2. Likvärdighet innebär inte att utbildningen ska vara likformig på så sätt att undervisningen ska utformas på samma sätt eller att alla elever ska få samma resurser, men kvaliteten ska vara densamma. I rätten till en likvärdig utbildning ligger också en skyldighet för hu- vudmannen att anpassa utbildningen så att alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen för att nå de nationella kunskapskraven och övriga mål för utbildningen. Flera av utredning- ens förslag är utformade så att de bidrar till att elever försäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Av skollagen fram- går vidare att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet.24 Denna bestämmelse har sin utgångspunkt i . Med barn avses i barnkon- ventionen varje människa under . Enligt grundprinciper ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas samt barnets bästa komma i främsta rummet. Barn och elever bör i så stor utsträckning som möjligt vara delaktiga i beslut som innebär ingripande åtgärder i deras skolgång. Principen om icke-diskriminering är en annan grundläggande rättighet som gäller oberoende av exempelvis barnets ursprung, funktionsnedsättning eller etniska eller sociala ursprung.25 Som tidigare framhållits i betänkandet lämnar många elever utan att ha uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program. En ofullständig grundskoleutbildning försvårar såväl fortsatta studier som yrkesliv men även ett framtida aktivt sam- hällsengagemang. De barn som omfattas av utredningens förslag är elever på grund- skolan och specialskolan. Samtliga förslag syftar till att öka förut- 241 kap. 10 § skollagen. 25Sedan den 1 januari 2020 ska artiklarna 1–42, i konvention om barnets rättigheter ska i originaltexternas lydelse, gälla som svensk lag. Lagen (2018:1197) om Förena nationernas konvention om barnens rättigheter. Artikel 1–3, 6, 28 och 29. sättningarna för dessa elever att bli behöriga till gymnasieskolans nationella program. Utredningen har genom arbetsprocessen strävat efter att inhämta barns och ungdomars perspektiv och att låta barnen komma till tals. Detta har främst gjorts genom att träffa elevorganisationer och or- ganisationer som representerar barn och unga med olika funktions- nedsättningar samt representanter för elever med kort bakgrund i . Utredningen har även intervjuat ett fåtal barn. Vidare har utredningen tagit del av rapporter och forskning som beskriver ut- redningens frågor från barnens perspektiv. Det övergripande syftet med förslaget om studietid är att stärka likvärdigheten så att skolan i högre grad ska ge alla elever möjligheter att nå så långt som möjligt. Studietiden avser även ge elever med ett svagare stöd från hemmet ytterligare en möjlighet till att utvecklas vidare. Utformningen av verksamheten bör även gynna elever i en socialt utsatt situation i större utsträckning samt bidra till minskad stress hos högpresterande elever. Ett deltagande i studietid och lovskola kan medföra en vinst för den enskilda eleven och motverka de negativa konsekvenser som en ofullständig grundskoleutbildning kan innebära. En negativ konse- kvens skulle kunna vara att de elever som omfattas av utredningens förslag om obligatoriskt deltagande i lovskola kan uppleva tvånget som stigmatiserande och som ett straff. Ur ett barnrättsperspektiv bedömer utredningen sammanfattningsvis att övriga förslag i princip enbart har positiva konsekvenser för de barn som omfattas. Utredningen vill även framföra att borde en skolplikt som gäller för alla barn och elever på de obligatoriska skolformerna, oavsett deras folkbokföringsstatus, övervägas för att utbildningen som erbjuds alla barn fullt ut ska kunna sägas följa barnkon- ventionen. Särskilt om konsekvenser för elever med funktionsnedsättning FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning består av åtta principer varar en är principen om icke-diskri- minering. Utredningen bedömer att förslagen har liten påverkan på ickediskriminering av personer med funktionsnedsättning. Utred- ningen föreslår viss utökning av lovskolan samt en ny verksamhet Dessa verksamheter ingår i och in- nebär att bl.a. elever med funktionsnedsättning har möjlighet till extra anpassningar och särskilt stöd även i den undervisning som be- drivs i form av lovskola och studietid. Utredningen har också uppmärksammat att många elever med funktionsnedsättningar deltar i lovskola. En förklaring är att det är mindre grupper och större studiero under denna form av under- visning, vilket gynnar dessa elever. Även om elever med funktions- nedsättning ska få all den hjälp och stöd de behöver under ordinarie undervisning, kan utredningens förslag innebära en ytterligare för- stärkning för dessa elever. 13.10Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen m.m. Att alla människor ska skyddas mot diskriminering är en grundläg- gande mänsklig rättighet. I FN:s allmänna förklaring om de mänsk- liga rättigheterna är principen om icke-diskriminering en av de mest centrala frågorna. I såväl diskrimineringslagen som i internationella åtaganden som har skyldighet att följa finns förbud mot bl.a. etnisk diskri- minering. Diskrimineringsförbud finns även i . En av de bärande principerna inom är att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. Diskrimine- ringsförbudet kommer till uttryck i ett antal olika EU-rättsakter och internationella åtaganden som har skyldighet att följa, bl.a. direktivet mot etnisk diskriminering som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung på en rad samhällsområden. Direktivet har genomförts i svensk rätt i diskrimineringslagen. Också förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörighet. Utredningen föreslår införande av reglering om studietid och en ökad omfattning av nuvarande lovskola samt ett alternativt förslag om införandet av en lovskola som ska vara obligatorisk för elever. Utredningen bedömer att dessa förslag inte strider mot vare sig dis- krimineringslagen eller mot någon av de diskrimineringsförbud som gäller till följd av internationella åtaganden. 13.11 Konsekvenser för jämställdheten Syftet med jämställdhetspolitiken är att ge lika rättigheter och möj- ligheter för kvinnor och män, respektive flickor och pojkar, att forma samhället och sina egna liv. Jämställd utbildning innebär att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor gällande utbildning, studieval och personlig utveckling. Färre pojkar än flickor blir behöriga till ett nationellt gymnasie- program. Andelen pojkar som blev behöriga var 84,3 pro- cent medan andelen flickor som blev behöriga uppgick till 87,0 pro- cent. Förslagen om utökad lovskola riktar sig till och bedöms gynna alla elever som inte uppnått behörighet, både flickor och pojkar. Mot bakgrund av att det är fler pojkar än flickor som inte blir behöriga till ett nationellt program finns det dock skäl att anta att fler pojkar än flickor kommer att erbjudas att delta i lovskola och därmed kan förslagen förväntas minska den skillnad som finns mellan flickors och pojkars resultat, vilket kan stärka förutsättningarna att nå målet om jämställd utbildning. Förslaget om studietid syftar till att underlätta för samtliga elever att nå kunskapsmålen. Fler flickor når målen med utbildningen i och det kan förutsättas att många flickor kommer att ha en egen drift för att delta i studietid. ska skolor, enligt utredningens förslag, arbeta för att särskilt motivera de elever som har störst behov att delta. På så sätt kan vi anta att studietid också kommer att kunna bidra till att jämna ut skillnaderna mellan flickor och pojkars resultat kan minska och därmed bidra till en mer jämlik skola. Som det beskrivs tidigare i betänkandet, i kapitel 3 finns det indikationer på att flickor med vissa funktionsnedsättningar inte uppmärksammas på samma sätt som pojkar, vilket kan resultera i att flickor i mindre utsträckning får den hjälp och stöd i skolan som de behöver. Det är också vanligare att pojkar placeras i särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor och fler pojkar än flickor går i grundsärskolan. Utredningen bedömer att våra förslag, som per definition innebär mindre grupper, större lugn och mer fokus på den enskild eleven, kan gynna både pojkar och flickor och bidra till att deras behov uppmärksammas. Även på detta sätt verkar de före- slagna åtgärder för en jämställd utbildning. 13.12 Konsekvenser för integrationen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En god utbildning minskar riskerna för utanförskap och förbättrar möjlig- heterna till integration. En prioriterad fråga är att förbättra nyanlän- das förutsättningar att etablera sig och bli delaktiga i arbets- och samhällslivet. Utredningens samtliga förslag syftar till att stärka kunskapsresul- taten och öka behörigheten till gymnasieskolans nationella program samt genomförande av gymnasieutbildning för alla barn och elever. Förslagen som rör studietid och lovskola innebär att de elever som har utmaningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program, får förbättrade förutsättningar. Det är särskilt viktigt för elever som har börjat i svensk skola under senare års- kurser. Hur utbildning och undervisning är utformad påverkar hur nyanlända elever har möjlighet att integreras under sin skolgång. Förslaget om att stödåtgärderna prioriterad och anpassad timplan implementeras på nytt kan leda till att fler skolor tillämpar dessa i praktiken. En följande statistikinsamling och utvärdering bör leda till en positiv effekt på kvaliteten i utbildningen förutsatt att resul- taten tas tillvara och omsätts i praktiken. Sammantaget kan detta få en positiv inverkan och betydelse för alla nyanlända elevers lärande och utveckling. Nyanlända kan ha svå- righeter med många skolämnen på grund av brister i det svenska språket. En prioriterad timplan kan ge eleverna möjlighet till att fo- kusera på att lära sig svenska för att därefter bättre kunna tillgodo- göra sig undervisningen i de andra ämnena. På detta sätt kan de få bättre förutsättningar att fullfölja sin grundskoleutbildning. Detta kan medföra att fler nyanlända elever blir behöriga till gymnasiesko- lans nationella program. I längden kan detta få effekt på nyanländas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen bedö- mer att förslagen, om de används ändamålsenligt, således kommer att kunna bidra till uppnåendet av det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Detta kommer i sin tur förbättra möjligheterna att även de övriga integrationspolitiska målen kan uppnås. 13.13Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet I regeringens långsiktiga strategi att för att minska och motverka segregation samt i rapport från (Brå) lyfts flera riskfaktorer som kan leda till kriminalitet, t.ex. arbetslöshet, psykisk ohälsa och oavslutad skolgång. Ett tidigt skolmisslyckande beskrivs som en riskfaktor för framtida brottslighet. Ytterligare risk- faktorer hänförliga till skolan består av dålig anknytning till skolan och en dålig skolmiljö. De skyddsfaktorer som lyfts fram är bl.a. att eleven är motiverad till att lära sig och genom detta lyckas i sitt skol- arbete samt att detta sker i ett positivt skolklimat.26 Regeringen be- skriver vidare att de allra mest lovande insatserna mot kriminell ut- veckling är de som sätts in tidigt.27 Det finns även undersökningar på området, bl.a. från Brå och In- stitutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) som visar att det finns högre risk för att personer utan gym- nasieutbildning begår ett brott jämfört med en person som har en gymnasieutbildning.28 Av vad som framgår ovan är det tydligt att skolan har en central roll i det brottsförebyggande arbetet. En ökad andel ungdomar som påbörjar en gymnasieutbildning och får en gymnasieexamen kan där- för leda till minskad brottslighet. Utredningens förslag om lovskola på loven under läsåret samt tillgång till studietidsverksamhet ämnar åstadkomma positiva konsekvenser för eleverna som deltar i dessa verksamheter. 26Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling – en kunskapsin- ventering. BRÅ, 2009. 27Regeringens långsiktiga strategi att för att minska och motverka segregation. , , 2018 s. 40. 28Brottslighet bland personer födda i och i utlandet. BRÅ, 2005. Rapport 17 och Utbild- ning och brottslighet – vad händer när man förlängde yrkesutbildningarna på gymnasiet? IFAU, 2015. 13.14Integritetsanalys avseende förslagen i förhållande till dataskyddsförordningen Personuppgiftslagen, PuL (1998:204) ersattes av EU:s dataskyddsförordning.29 En grundläggande princip enligt dataskydds- förordningen är att det måste finnas en rättslig grund enligt förord- ningen för att behandling ska vara tillåten. Enligt artikel 6 punkten d är en sådan grund att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgifts- ansvariges myndighetsutövning. Denna grund anses tillämplig i skolväsendet när det handlar om behandling av personuppgifter som är nödvändiga för att skolan ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt skollagen och andra nationella styrdokument. Datainspektionen har bl.a. uttalat att artikel 6 punkten d utgör rättslig grund för behand- ling av personuppgifter för att tillhandahålla, anordna och bedriva undervisning. Utredningen lämnar inga förslag som innebär att hantering av personuppgifter införs på något helt nytt område. Däremot kan för- slaget om en obligatorisk lovskola för vissa elever antas innebära en viss utökad hantering av personuppgifter jämfört med kopplat till beslutsfattande och annan administration kring beslut om för- längd skolplikt. Det alternativa förslaget om en för vissa elever obli- gatorisk lovskola syftar till att de aktuella eleverna ska bli behöriga till ett nationellt program på gymnasieskolan. Utredningen anser därför att denna hantering måste anses ingå i vad som enligt data- skyddsförordningen är nödvändig hantering för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Det får därmed anses finnas rättslig grund enligt dataskyddsförordningen för den utökade hantering av personupp- gifter som följer av utredningens förslag. Utredningens förslag inne- bär inte att några känsliga personuppgifter ska hanteras och kan inte heller i övrigt anses ha några konsekvenser för den personliga in- tegriteten. 29Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG- Dataskyddsförordningen. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet i övrigt inte med- för sådana konsekvenser som är av betydelse för någon av de övriga områden som framgår av 15 § kommittéförordningen. Vidare bedöms inte förslagen få några konsekvenser för överens- stämmelse med . 14.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) I denna lag avses med –distansundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid, –elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, –fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åt- skilda i rum men inte ,