sou · H9B338 · 2021-05-21 00:00:00 — En ord- ningsvakt ska även hålla underrättad om förhål- landen som rör hans eller hennes verksamhet och är av sådan art att de bör komma till myndighetens kännedom. Får en ordningsvakt kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal ska han eller hon lämna rapport om det till en polisman så snart det kan ske. Skadas någon till följd av en ordningsvakts ingripande och skadan inte är obetydlig, ska ordningsvakten anmäla det inträffade till en polisman. En ordningsvakt får inte använda strängare medel än för- hållandena kräver när ordningsvakten ska verkställa en åtgärd. Vid ett ingripande ska ordningsvakten se till att åtgärden inte väcker onödig uppmärksamhet eller orsakar större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till dess syfte. En återkallelse av ett förordnande bör en- ligt utredningens mening kunna aktualiseras om ordningsvakten inte fullgör sina åligganden som ordningsvakt. Återkallelse i andra fall I den gällande regleringen finns det därutöver möjlighet att återkalla ett förordnande även i andra fall om det finns särskilda skäl för åter- kallelse. En uttömmande uppräkning av omständigheter som kan för- anleda att ett förordnande återkallas kan inte anges utan skäl för återkallelse kan vara att fått kännedom om andra uppgifter eller omständigheter än vad som anges ovan som tyder på att ordningsvakten är lämplig för sitt uppdrag. Möjligheten att i undantagsfall återkalla ett förordnande på grund av särskilda skäl bör enligt utredningens mening finnas kvar. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att ett förordnande ska återkallas om ordningsvakten inte längre uppfyller villkoren för för- Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande Detsamma ska gälla om han eller hon åsidosätter sina skyl- digheter eller om det finns något annat särskilt skäl för återkallelse. Förslag: Dagens ordning gällande avstängning bör behållas. Detta innebär att om det uppkommer en fråga om att återkalla ett för- ordnande och det kan antas att förordnandet kommer att åter- kallas, får ordningsvakten, om det finns skäl för det, stängas av från tjänstgöring för tiden till dess frågan om återkallelse har prö- vats slutligt. Om det inte längre finns skäl för avstängningen, ska beslutet upphävas. Ett beslut om avstängning får också avse ett visst tjänstgör- ingstillfälle, om det med hänsyn till omständigheterna är olämp- ligt att ordningsvakten fullföljer tjänstgöringen vid det tillfället. Om fråga om återkallelse av förordnande aktualiseras bör det, med hänsyn till ordningsvaktens uppgifter, liksom tidigare, vara möjligt att stänga av ordningsvakten från uppdraget fram till dess att frågan om återkallelse har prövats slutligt. Ett beslut om avstängning är emellertid en ingripande åtgärd som får långtgående konsekvenser för den enskilde. Avstängning bör först ske efter att en noggrann proportionalitetsprövning gjorts. Vid bedömningen av om en ordningsvakt ska stängas av ska hän- syn tas till om det kan antas att ordningsvaktens förordnande kan komma att återkallas. Därutöver måste dock krävas att det finns skäl för återkallelsen. Skäl för återkallelse kan vara att ordningsvakten har lagförts för eller misstänks för att ha begått brott av sådan karaktär att det skulle vara stötande att han eller hon fortsatte tjänstgöringen. Ett annat skäl kan vara att det finns risk för att han eller hon åter- faller i brott eller att det finns skäl att anta att han eller hon inte kommer att fullgöra sin tjänstgöring på ett lämpligt sätt. Vid brottsmisstankar är det angeläget att det görs en bedömning av grunden för de misstankar som riktas mot ordningsvakten. Det är således, enligt utredningens uppfattning, inte nödvändigt eller rimligt att en ordningsvakt regelmässigt stängs av i väntan på att frågan om återkallelse prövas i sak. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande Om det förflutit sedan den händelse som aktualiserat frågan om återkallelse och ordningsvakten arbetat i mellantiden talar det exempelvis med styrka mot att ordningsvakten stängs av. Av JK:s granskning rörande handläggning framkom att handläggningstiderna för avstängning i nästan samtliga av de granskade ärendena var långa. Tiden för avstängning varade mellan till . Detta är naturligtvis bekymmersamt med hänsyn till de stora konsekvenser en avstängning som regel får för den enskilde eftersom denne inte har möjlighet att utöva sitt yrke . De långa avstängningarna beror ofta på att resul- tatet av ett straffrättsligt förfarande inväntas och att det förfarandet inte innehåller något skyndsamhetskrav med anledning av ett beslut om avstängning. Eftersom en avstängning är en så ingripande åtgärd för den en- skilde är det inte rimligt att den tillåts dra ut på ett sådant sätt som redovisas i JK:s granskning. Enligt utredningens mening är det därför angeläget att handlägger dessa ärenden så skyndsamt som möjligt. Vi finner emellertid inte skäl att införa ett särskilt skyndsamhetskrav för just dessa brottsutredningar (se dock nedan angående utredningar av SU). En avstängning får inte vara längre än absolut nödvändigt. För det fall det inte längre finns skäl för avstängningen måste ett beslut om avstängning upp- hävas. Ett beslut om avstängning bör liksom tidigare få avse ett visst tjänstgöringstillfälle, om det med hänsyn till omständigheterna är olämpligt att ordningsvakten fullföljer tjänstgöringen vid det tillfället. Det kan vara fråga om fall där ordningsvakten uppträtt på ett sådant sätt att han eller hon inte lämpligen bör tjänstgöra mer vid det till- fället men där det ändå inte föreligger tillräckliga skäl för återkallelse av förordnandet. Ett annat exempel kan vara att ordningsvakten visar sig vara onykter vid tjänstgöringen. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande Förslag: Beslut enligt lagen om ordningsvakter ska även fortsätt- ningsvis fattas av . Om beslut om avstängning enligt 10 § inte kan avvaktas ska en polisman få besluta om avstängning. Ett så- dant beslut ska skyndsamt anmälas till . Har av- stängningen inte redan upphört, ska myndigheten pröva om den ska bestå. Beslut enligt denna lag gäller om inte något annat beslutas. beslutar om återkallelse av förordnande samt om avstängning av ordningsvakt. beslut kan enligt 10 § LOV överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningen har inte funnit anledning att ändra på denna ordning. Det finns situationer när det kan bli aktuellt för en polisman att fatta beslut om avstängning. Det kan till exempel röra sig om att omedel- bart skilja en berusad ordningsvakt från tjänsten (se prop. Det bör enligt utredningens mening även fortsättningsvis kunna vara möjligt för en polisman att stänga av en ordningsvakt om Polis- myndighetens beslut inte kan avvaktas. Ett sådant beslut ska dock skyndsamt anmälas till . Har avstängningen inte redan upphört, ska myndigheten pröva om den ska bestå. Både JK:s och Amnestys granskningar visar att det finns ett antal problem med det sätt på vilket avstängning och återkallelse av ord- ningsvaktsförordnanden handläggs vid polisregionerna och även med det sätt på vilket utredning av brottsmisstankar riktade mot ordnings- vakter hanteras. Vad gäller hanteringen av återkallelse och avstängning visar den genomförda granskningen på brister i enhetlighet i handläggning av och beslut i ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnanden. I vissa regioner får inte ordningsvakten möjlighet att yttra sig innan beslut om återkallelse fattas. Vad som leder till avstängning, den en- skildes möjligheter att yttra sig i ärendet samt dokumentation och diarieföring skiljer sig åt mellan de olika regionerna på ett otillfreds- ställande sätt. Utredningar om ordningsvakters bristande lämplighet handläggs på rättsavdelningen vid den polisregion där ordningsvakten är skriven Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande vid den aktuella tidpunkten för anmälan. Det är även polisregio- nernas rättsavdelningar som handlägger ordningsvaktsförordnanden och lämplighetsprövningar. Vid så kallad inre tillsyn gör rättsavdel- ningen slagningar i misstanke- och belastningsregistret. Även andra uppgifter som inkommit till polismyndigheten internt eller externt följs upp. Utredningen av brott begånget av en ordningsvakt utreds lokalt där det misstänkta brottet begicks. Enligt uppgift från Polismyndig- heten görs brottsutredningar mot ordningsvakter av polispersonal som inte får ha koppling till den anmälde, vilket innebär att ingen som arbetar nära ordningsvakten får hantera utredningen. Det finns inget automatiskt system som meddelar rättsavdelning- en att det pågår en brottsutredning gällande en ordningsvakt utan det upptäcks vanligtvis först när rättsavdelningen genomför sina åter- kommande kontroller. Anledningen till detta kan vara att utredaren inte vet att den misstänkte är ordningsvakt eller att utredaren saknar kunskap om hur sådan information ska spridas. En fördel med rutiner som innebär att brottsmisstankar eller an- mälningar om brott begångna av ordningsvakter rappor- teras från brottsutredare till den som handlägger ärenden om åter- kallelse av förordnanden är att detta skulle kunna leda till att respek- tive rättsavdelning på ett tidigt stadium informerades om att ett ärende om avstängning eller återkallelse behöver inledas. Utredningen föreslår nedan att SU ska handlägga ärenden som rör brott där den misstänkte är ordningsvakt. Förslaget innebär bland annat att SU åläggs en skyldighet att underrätta om inkomna och avslutade ärenden där det i anmälan påstås att den som innehar förordnande som ordningsvakt har begått brott. SU ska även informera om omständigheter som kan vara av betydelse för bedömningen av om ett förordnande som ordningsvakt bör återkallas. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande 7.8.4Utredning av ärenden som rör brott där den misstänkte är ordningsvakt Förslag: Avdelningen för särskilda utredningar (SU) bör hand- lägga de ärenden som rör brott där den misstänkte är ordnings- vakt. undersökte SU 1050 slumpvis utvalda ordningsvakter. Undersökningen visade att av dem var misstänkta för brott. Av dessa avsåg misshandel. Ordningsvakter som misstänks för brott utreds som alla andra medborgare, dvs. var och på vilken nivå som brottet ska ut- redas på beror på vilken kategori brott som misstanken avser, inte vem som begått brottet. Ordningsvakter utreds av den polisregion anmälan inkommer till och regionala rättsavdel- ningar får inte del av misstankar eller underrättelser på annat sätt än att man regelbundet kontrollerar misstanke- och belastningsregistren. Det har visat sig att handläggning av ärenden som rör avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande inte fungerar på ett bra sätt i alla polisregioner. I JK:s granskning, som delvis återges ovan, framkommer brister i handläggningen av dessa ärenden. I Amnestys granskning av incidenter där ordningsvakter varit in- blandade framkom uppgifter som tyder på risk för jävssituationer i vart fall i de sammanhang ordningsvakter och polismän gemensamt gör en insats för att bryta ordningsstörning. Granskningen visar också brister i fullgörandet av rapporteringsskyldigheten. nationella operativa avdelning, , inkom med en hemställan till rättsav- delning att förordningen (2014:1106) om handläggning av brott av anställda inom polisen och vissa befattningshavare även ska omfatta ordningsvakter avseende utredningar och spaningsuppslag som skett både i och utanför tjänsten.3 För att komma till rätta med de brister som framkommit anser utredningen att enhetliga rutiner bör införas inom , främst i frågan när en ordningsvakt ska stängas av. Lika fall bör be- handlas lika oavsett var i landet frågan prövas. Det är enligt utred- 3Se hemställan med dnr A220.4237-2019. Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande ningens mening angeläget att brottsutredningar mot ordningsvakter får samma prägel av självständighet, objektivitet och integritet som utredningar mot poliser. Utredningen föreslår därför att SU ska hand- lägga de ärenden som rör brott där den misstänkte är ordningsvakt. De brister som JK påpekat i sin granskning skulle kunna minska om SU fick utredningsansvaret även för ordningsvakter. Både av verk- samhets- och rättssäkerhetsskäl finns därför goda skäl för att utred- ningar om brott där ordningsvakter misstänks ska handläggas av SU inom . Trots att uppger att brottsmisstankar mot ordningsvakter inte utreds av polismän nära den aktuella ordnings- vakten har det i Amnestys granskning förekommit misstankar om att jävssituationer skulle kunna uppstå. Om SU utreder ordnings- vakter i stället för att utredningen görs av polismän som arbetar inom samma lokalpolisområde skulle misstankarna om jäv kunna elimi- neras. Dessutom kan regionala skillnader undvikas om samma avdel- ning utreder ordningsvakterna. För det fall SU skulle ansvara för handläggningen av ärenden där ordningsvakt misstänkts för brott skulle alla anmälningar mot ord- ningsvakter kunna skickas till SU och därigenom genomgå samma process oavsett var i landet ordningsvakten verkar eller händelsen ägt rum. En sådan ordning främjar en enhetlig hantering av ärenden som gäller misstankar som riktas mot ordningsvakter. SU utreder de brott som polismän misstänkts för. De brott som ordningsvakter kan misstänkas för ofta likartade med de brott som poliser utreds för. Merparten av de brott som ordningsvakter var miss- tänkta för när SU utredde slumpvis utvalda ordningsvakter var miss- handel. SU har separata ärendehanteringssystem som övriga i myndig- heten inte har tillgång till. Det är vidare erfarna kommissarier som utreder ärendena och det finns inte heller någon ärendebalans på av- delningen vilket innebär att utredningsåtgärder kan på- börjas. Särskilda åklagarkammaren har under hand hörts om sin inställ- ning över utredningens förslag att låta SU utreda brott där ordnings- vakter är misstänkta. Det har då framkommit att Särskilda åklagar- kammaren är mindre positiva till att arbeta med denna typ av ärenden. Ett alternativt tillvägagångssätt skulle kunna vara att ärendena han- Avstängning och återkallelse av ordningsvaktsförordnande teras av SU men att ärendena inte handläggs vid Särskilda åklagar- kammaren. Utredningen föreslår således att SU ska utreda brott om det i anmälan påstås att den som innehar förordnande som ordningsvakt har gjort sig skyldig till brott som har samband med anställningen. En sådan anmälan ska, om den inkommer till eller upprättas vid Polis- myndigheten, överföras till SU. SU ska även utreda de brott där det i anmälan påstås att den som innehar förordnande som ordningsvakt har gjort sig skyldig till brott som inte har samband med anställ- ningen, dvs. En sådan anmälan ska också den, om den inkommer till eller upprättas vid , överföras till SU. hanterar ärenden om förord- nande av ordningsvakter och det är därför av vikt att rättsavdelningen får information som har betydelse för bedömningen av ärenden avseende förordnande av ordningsvakter samt återkallande av sådana förordnanden. Utredningens föreslår därför att SU ska vara skyldiga att underrätta om inkomna och av- slutade ärenden där det i anmälan påstås att någon som innehar för- ordnande som ordningsvakt har begått brott. SU ska även informera om omständigheter som kan vara av betydelse för bedömningen av om ett förordnande som ordnings- vakt bör återkallas. Utredningens förslag innebär att ändringar behöver ske i förord- ningen om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare, dels genom att kategorin ordningsvakter läggs till i 2 och 4 §§, dels genom att en ny 14 a § in- förs som ålägger att SU att underrätta den avdelning som handlägger förordnanden om inkomna och avslutade ärenden. Utredningen har fått i uppdrag att analysera om de nu gällande reglerna som ger ordningsvakter vissa särskilda befogenheter att använda tvångsmedel och våld är ändamålsenliga och lämpliga eller om de be- höver förändras. Utredningen ska vidare undersöka om det finns ytter- ligare uppgifter i ordningshållningen som en ordningsvakt bör kunna utföra och föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Ordningsvakter har tilldelats vissa befogenheter för att kunna med- verka till att upprätthålla allmän ordning. Det innebär att ordnings- vakter har möjlighet att vidta åtgärder som normalt sett är förbe- hållna polismän. Vilka befogenheter ordningsvakter har och hur de får ingripa för att kunna utföra sitt uppdrag kan vara svårt att överblicka. Bestäm- melser som rör ordningsvakters befogenheter finns i flera olika för- fattningar. En ordningsvakt kan också fullgöra sina uppgifter att upp- rätthålla allmän ordning genom att använda sig av befogenheter som tillkommer envar. 8.3Grundlagsskyddad rätt mot ingripande från det allmänna I 2 kap. regeringsformen (RF) finns en katalog över grundläggande fri- och rättigheter, däribland ett skydd mot påtvingade kroppsliga in- grepp, kroppsvisitation, husrannsakan och andra liknade intrång (2 kap. 6 § RF) samt ett skydd mot frihetsberövanden (2 kap 8 § RF). Grundlagsskyddet gäller i förhållande till det allmänna och är rela- tivt i den meningen att det får begränsas genom lag (2 kap. 20 § RF). Skyddet innebär alltså inte att varje inskränkning är otillåten, men varje inskränkning måste ha stöd i lag. Begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle (2 kap. 21 § RF). Med ”det allmänna” menas samhället när detta utövar offentlig makt (se prop. 1975:76 s. 86 och 140). Således omfattas även verkstäl- lande organ, däribland ordningsvakter. En ordningsvakt represente- rar det allmänna oavsett om han eller hon är anställd av och utför ordningsvaktsarbete i allmän verksamhet, till exempel hos en kommun, en domstol eller någon annan myndighet, eller om ordningsvaktens uppdragsgivare är ett bolag eller något annat privaträttsligt subjekt. Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner. Förvaltnings- uppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och en- skilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag (12 kap. 4 § RF). Bestäm- melsen i 1 § LOV som ger rätt att förordna en per- son till ordningsvakt tillgodoser detta krav på lagstöd. Med ”myndighetsutövning” avses i detta sammanhang sådana beslut eller åtgärder som ytterst grundar sig på samhällets maktbefogen- heter och som vidtas i något allmänt intresse, till exempel för att upp- rätthålla allmän ordning eller att säkra lagföring av en brottsling. Karakteristiskt är att den enskilde då oftast befinner sig i ett tvångs- läge. Det är inte möjligt att i varje situation ange om en åtgärd som en ordningsvakt vidtar utgör myndighetsutövning eller inte. Men som utgångspunkt gäller att en åtgärd som en ordningsvakt vidtar med befogenhet enligt ordningsvaktsförordnandet innefattar myndighets- utövning (se SOU 1978:33 s. 62–63). När det gäller ordningsvakters verksamhet torde alltså huvuddelen av de ingripanden som ordningsvakter gör i inom ramen för sitt upp- drag utgöra myndighetsutövning. Det innebär att ordningsvakter dels är underkastade ett särskilt straffansvar för tjänstefel, dels åtnjuter ett förhöjt straffskydd enligt bestämmelserna i 17 kap. BrB om brott mot allmän verksamhet med mera. Straffskyddet innebär att om någon med våld eller hot om våld för- griper sig mot en ordningsvakt i dennes myndighetsutövning bedöms det som våld eller hot mot tjänsteman. Detsamma gäller om någon på sådant sätt försöker tvinga ordningsvakten till eller hindra denne från en åtgärd i myndighetsutövningen eller om någon hämnas för en sådan åtgärd. Sådana brott har en strängare straffskala än misshandel och olaga hot. Det sagda innebär sålunda att ordningsvakter får utföra ingripan- den som utgör ingrepp i det skydd som tillkommer envar enligt reger- ingsformen men att det kräver stöd i lag. Något utrymme för att an- vända tvångsmedel och våld utanför det lagreglerade området finns inte. Till detta område räknas även om mänsk- liga fri- och rättigheter (), som också utgör svensk lag. ”Den offentliga makten utövas under lagarna” (1 kap. 1 § tredje stycket RF). Därmed fastslås redan i regeringsformens inledande kapitel en av de viktigaste principerna för svensk rättskipning och för- valtning, legalitetsprincipen. Den innebär att all maktutövning ska vara lagbunden. Kravet på maktutövningens lagbundenhet betyder inte att ord- ningsvakters ingripanden alltid måste grunda sig direkt på lag, men det krävs åtminstone någon form av författningsstöd. Vid ingripan- den som begränsar de fri- och rättigheter som skyddas av 2 kap. RF krävs alltid stöd i lag, antingen direkt eller indirekt, det vill säga ett stöd som åtminstone tolkningsvis kan utläsas ur en lagbestämmelse. Legalitetsprincipen innebär vidare att en ordningsvakt, oavsett vad han eller hon anser om behovet av ett visst förfarande, inte får tillämpa reglerna på ett sådant sätt att ordningsvakten utvidgar reg- lernas tillämpningsområde utöver vad som följer av lagtext och för- arbeten. Det finns alltså inte något utrymme att låta effektivitet gå före rättssäkerhet. Kravet på lagstöd innebär följaktligen inte bara att ett ingripande med tvångsmedel och våld måste ha stöd i lag, utan även att det måste ske på det sätt som föreskrivs i lagen. Eftersom det handlar om regler som utgör undantag från grundlagsskyddade rättigheter ska de tol- kas restriktivt (jfr t.ex. NJA 1996 s. 557). En ordningsvakt är skyldig att fullgöra sina lagstadgade uppgifter. Den som därvid missbrukar sin ställning som ordningsvakt riskerar att göra sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB. Den som under- låter att fullgöra dessa uppgifter löper samma risk. Någon regel som innebär att en ordningsvakt är skyldig att in- gripa rent fysiskt i varje situation där han eller hon iakttar personer som begår brott eller uppträder störande finns däremot inte. Att ålägga ordningsvakter en sådan skyldighet låter sig inte heller göras, bl.a. mot bakgrund av deras begränsade utbildning (se SOU 1978:33 s. 212). Huvudregeln måste vara att ordningsvakten med hänsyn till omständigheterna ska ingripa på det sätt som situationen kräver. När en lag eller annan författning tilldelar en ordningsvakt en be- fogenhet att ingripa måste ordningsvakten alltså i viss mån själv kunna bedöma om han eller hon är skyldig att ingripa och på vilket sätt. I lagtexten brukar detta markeras genom att ordet ”får” används. 8.4.2Ingripanden med stöd av polislagen Avvisande, avlägsnande och omhändertagande Av 29 § tredje stycket PolisL framgår att en ordningsvakt enligt 13 § PolisL får avvisa, avlägsna eller omhänderta en person under vissa i paragrafen angivna förutsättningar, om inte annat framgår av ord- ningsvaktens förordnande. Med stöd av 10 a § PolisL får ordnings- vakten enligt 29 § tredje stycket i vissa fall använda handfängsel för att genomföra åtgärden. Enligt 13 § PolisL kan en ordningsvakt exempelvis tillfälligt om- händerta en person som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, förutsatt att det inte är tillräckligt att avvisa eller avlägsna honom eller henne från ett visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att ordningsvakten ska kunna avvärja ett brott (se 1 kap. 1 § BrB). Även barn kan begå brott, vilket gör att ordningsvakten också får ingripa mot barn . Enligt paragrafen kan alltså avvisande, avlägsnande eller i sista hand omhändertagande ske i fyra olika situationer, nämligen 1) vid ordningsstörning, 2) vid omedelbar fara för ordningsstörning, 3) vid brott och 4) vid fara för brott. I stället för att omhänderta ska ord- ningsvakten i första hand tillgripa de mindre ingripande åtgärderna att avvisa eller att avlägsna, om någon av dessa räcker för att avvärja den uppkomna situationen.