sou · H8B383d2 · 2021-01-01 00:00:00 — Kommunen får bl.a. reglera bebyggel- sens omfattning, användning, placering, utformning och utförande samt fastighetsindelning, servitut, gemensamhetsanläggningar m.m. Kommunen får även enligt 17 § upphäva strandskydd enligt 7 kap. för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 3 omfattas av beslu- tanderätt. Bestämmelserna i 7 kap. 18 c–§§ ska till- lämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd (Läs mer om strandskydd nedan). Detaljplanen kan alltså användas för en relativt långtgående regler- ing av markanvändning och bebyggelse. En detaljplan får dock enligt 32 § inte omfatta ett större område än nödvändigt med hänsyn till planens syfte och genomförandetid och inte heller vara mer detalje- rad än vad som behövs med hänsyn till syftet. 64SOU 2015:109, Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande, be- tänkande av , s. 60. – där alla vill vara Detaljplaner ska liksom översiktsplaner granskas och samrådas över innan de kan antas, ändras eller upphävas. Det regleras i 5 kap. PBL. 21.6.5Länsstyrelsens överprövning – staten kan bryta det kommunala planansvaret När en länsstyrelse fått meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska den besluta om planen ska överprövas. Detalj- planen ska enligt 11 kap. 10 § överprövas om: 1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, 2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, 3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, 4.strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller 5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Dessa är de s.k. statliga ingripandegrunderna som bryter det kom- munala planansvaret. Om beslutar att helt eller delvis upphäva kommunens beslut om detaljplan får det överklagas till reger- ingen. Det betyder att om inte upphäver planen kan beslutet inte överklagas, då gäller kommunens beslut. Utöver dessa bestämmelser om överprövning enligt de statliga ingripandegrun- derna finns det i 13 kapitlet bestämmelser om överklagande. Kommunen får enligt 4 kap. 41 § anta områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan. Med områdesbestämmelser får kom- munen enligt 42 § endast reglera vissa saker, bl.a. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritids- anläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, – där alla vill vara om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. , använd- ningen och utformningen av mark för gemensam användning och största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och stor- leken på tomter för sådana hus. Områdesbestämmelserna ger inte fastighetsägare någon rättslig garanti för att få bygga. Bestämmelserna är dock rättsligt bindande, dvs. bygglov får enligt huvudregeln inte strida mot dessa. Områdes- bestämmelser är framför allt avsedda för reglering av befintlig be- byggelse. De kan inte användas för att reglera uppförande av nya bo- stadsområden där det krävs detaljplan.65 I och ska regionerna enligt 7 kap. PBL genom- föra regional fysisk planering. En regionplan ska antas av ett s.k. regionplaneorgan och användas för att samordna flera kommuners planering av t.ex. trafikleder, bebyggelse och grönområden. Region- planen är endast vägledande. Bebyggelse kan därför tillåtas även om den inte är i överensstämmelse med regionplanen. Region antog 2018 en Landsbygds- och skärgårdsstrategi för Stockholm- regionen.66 Riksintressen är geografiskt utpekade områden som innehåller natio- nellt viktiga värden och kvaliteter. Områden kan vara av riksintresse för både bevarande och exploatering men också för yrkesfiske och rennäringen. Riksintressen ska enligt 3 kap. 4 § PBL behandlas och redovisas i den kommunala översiktsplaneringen så att det blir tyd- ligt hur dessa förhåller sig till andra intressen men också för att av- vägningar mellan oförenliga riksintressen ska kunna göras. Riks- intresse utgör en av de ovan redovisade ingripandegrunderna i det kommunala planansvaret och ingår i länsstyrelsernas granskning av översiktsplaner och detaljplaner. 65SOU 2015:109, s. 62 f. 66Stockholms läns landsting 2018, Landsbygds- och skärgårdsstrategi för Stockholmsregio- nen. – där alla vill vara Begreppet riksintresse används om två olika typer av områden. Dels större områden som beslutat om i 4 kap. , dels områden som är riksintressen enligt 3 kap. och där den ansvariga nationella myndigheten har ett ansvar för att ange an- språk. Enligt 3 kap. 6 § ska områden av riksintresse för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Riksintressen pekas även ut för t.ex. yrkesfiske och totalförsvaret. I 4 kap. namnges ett antal områden som har så stora natur- och kulturvärden att de i sin helhet är av riksintresse. Det är större sammanhängande kust- och skärgårdsområden. Även Natura 2000-områden faller in under 4 kap genom 8 § som hänvisar till om- råden som förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2. Dessa områden får inte utsättas för exploatering som påtagligt skadar dessa värden. hindrar bestämmelserna inte att tätorterna och det lokala näringslivet utvecklas i de här områdena, om andra lämpliga alternativ saknas Möjligheten att utse områden av riksintresse har sitt ursprung i naturresurslagen från 1987,67 men har arbetats in i 3 och 4 kap. miljö- balken.68 Det innebär att bestämmelserna ska tolkas mot bakgrund av balkens inledande kapitel om mål och hänsynsregler. Avsikten är att betona miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av hus- hållning med mark- och vattenområden. De ekologiska förutsätt- ningarna ska beaktas vid alla beslut som rör användning av mark- och vattenområden.69 Regeringen har gett m.fl. myndigheter i upp- drag att tillsammans med göra en översyn av kriterierna för riksintressen och sina respektive anspråk på områden av riksintresse enligt 3 kap. 6–8 §§ . Havs- och vattenmyndigheten in- går inte i uppdraget. Målsättningen är att översynen sammantaget ska leda till en kraftig minskning av såväl antalet och arean av riks- intressen. Bakgrunden till uppdraget är att omfattningen av riks- intressen, enligt regeringen, har ökat utöver vad som var intentionen och därmed medfört att riksintresseverktyget förlorat del av sitt syfte. är av land- och vattenområdet utpekat som något riksintresse. Det har även tillkommit nya samhällsintressen. 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. 1997/98:45, Miljöbalk. 69Naturvårdsverkets webb, Områden av riksintresse, . – där alla vill vara påverkar klimatförändringar hur mark och vatten kan användas för olika ändamål. Urvalet av nya riksintressen bör enligt regeringen, göras utifrån de riksintressen som kan antas ha stor betydelse för planering och byggande.70 21.7Andra områdesbaserade åtgärder – bidrar till en sammanhängande grön (blå) infrastruktur Förutom den fysiska planeringen enligt PBL har 7 kap. och fiskelagstiftningen direkt betydelse för den områdesbaserade förvaltningen av kusthavet. Efter vad Miljömålsberedningen erfar råder det enighet hos länsstyrelser, kommuner och enskilda förval- tare att det inte finns en tillräckligt bra samordning och nyttjande av den fysiska planeringen tillsammans med andra områdesbaserade åt- gärder som områdesskydd, strandskydd och fiskfredningsområden. Det saknas en tydlig samordning mellan miljölagstiftning och spe- ciallagstiftning som fiskelagen och författningar som reglerar sjöfart (inklusive fritidsbåtar). Detta innebär i praktiken att många skyd- dade områden i kusten saknar relevanta regleringar.71 Klimatanpass- ning anges inte heller som en grund för inrättandet av olika typer av skyddsområden. Dessa utmaningar, tillsammans med bristande kunskap om havs- miljön, har lyfts till Miljömålsberedningen som hinder för att kunna säkerställa ett ekologiskt funktionellt nätverk av livsmiljöer och struk- turer som brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och att den miljön kan leverera för samhället viktiga för ekosystemtjänster. Det är detta som betecknas grön, eller i havet, blå infrastruktur. Att säkerställa en sådan funktionalitet är en sär- skild utmaning i kusthavet, med den variation och omfattning av på- verkansfaktorer som förekommer och med en ofta finskalig topo- grafi och stor variation i naturtyper. 70Regeringsbeslut , Fi2020/00252/SPN. 71Christiernsson, A. och , G. 2016, och fisket, Nordisk miljörättslig tidskrift 1, s. 11–28. – där alla vill vara 21.7.1Vad är grön – eller blå – infrastruktur? Grön infrastruktur definieras av som ekologiskt funktionella nätverk av livsmiljöer och strukturer, naturområden samt anlagda element som utformas, brukas och förvaltas på ett sätt så att biologisk mångfald bevaras och för samhället viktiga ekosystem- tjänster främjas i hela landskapet.72 I praktiken ligger detta helt i linje med en ekosystembaserad förvaltning. anger vidare att arbetet med grön infrastruktur innebär att alla berörda aktörer behöver involveras och gemensamt planera för långsiktigt hållbara landskap. Sådana landskap ger positiva ekologiska, ekonomiska och sociala effekter och är en förutsättning för hållbar samhällsutveckling. anger vidare att splittras bilden på ett stort antal förvaltningsområden, direktiv m.m., alla med skilda målnivåer och administrativa avgränsningar. En enhetlig kartläggning av den gröna infrastrukturen som underlag verkar för att rätt förvaltning och åtgärd hamnar på rätt plats. Miljömålsberedningen noterar att denna beskrivning stämmer väl överens med den bild den fått av planering, bevarande och åtgärdsarbetet i kusthavet. Grön infrastruktur har blivit ett vedertaget begrepp både inom EU och nationellt i arbete med naturvård och skydd av biologisk mångfald. har det kritiserats för att vara otydligt i sin praktiska innebörd och hur det påverkar arbetet med fysisk planering och områdesskydd. Främst har problematiken tagits upp i arbetet med landmiljö. I kust- havet har inte arbetet med grön, eller ännu bättre blå, infrastruktur i praktiken kommit tillräckligt långt för att väcka motsvarande diskus- sion. Här har problematiken varit att det saknas tillräckligt kunskaps- underlag för att kunna utforma en grön (blå) infrastruktur och att om- rådesbaserade åtgärder har hanterats i separata processer. skriver i sin strategi för biodiversitet till 2030 inom den gröna given, att investeringar behöver göras i grön och blå infrastruktur för att säkra ekologiska korridorer för spridning och migrering av arter och motverka genetisk isolering, både inom och mellan länder. 2014 slog regeringen fast i propositionen En svensk strategi för bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster, att grön infrastruktur är en viktig del i regeringens arbete för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.73 72www.naturvardsverket.se/ gron-infrastruktur, . 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. – där alla vill vara Grön (blå) infrastruktur i havet Inom och Havs- och vattenmyndighetens forsk- ningsanslag, har det tagits fram en forskningssammanställning och analys av förvaltningen av havsområden utifrån ett landskaps- perspektiv, baserad på sex fallstudier. Analysen har genomförts av flera lärosäten gemensamt och inkluderat både naturvetare och miljö- jurister. I sammanställningen ingår en omfattande rättslig analys av kraven på grön infrastruktur i havet.74 Av den rättsliga analysen framgår att behovet av att främja ett ekosystembaserat angreppsätt med hänsyn till bl.a. landskapseko- logiska samband framför allt kommer till uttryck i den internatio- nella rätten och , men att de internationella förpliktelserna som regel är mycket vagt formulerade. Flera av miljö- direktiv är tillämpliga på havet, men inget av dem anger explicit be- varandet av en grön infrastruktur som en målsättning. Av art- och habitatdirektivet följer ett starkt skydd av utpekade arter och livs- miljöer genom Natura 2000-områden, men det saknas ett skarpt rätts- ligt krav på att säkerställa att nätverket av skyddade områden blir sammanhängande och representativt. I havsmiljödirektivet finns krav på att åtgärdsprogrammen ska ange de åtgärder som behövs för säkerställandet av ett samman- hängande och representativt nätverk av skyddsområden, men det saknas en definition av vad som avses med sammanhängande och representativt. Direktiven ger sammantaget lite vägledning om hur landskapsperspektivet ska beaktas i praktiken. Den nationella rätten möjliggör ett skydd av den gröna infra- strukturen, bl.a. genom inrättandet av skyddade områden, men även här saknas rättsliga krav på att beslut ska utgå från en ekosystem- ansats eller ett landskapsperspektiv. Miljökvalitetsnormer för en god ekologisk status och god miljö- status utgör viktiga instrument för att skydda den gröna (blå) in- frastrukturen, också utanför skyddade områden, men normerna får i praktiken främst genomslag vid tillståndsprövningar enligt miljö- balken. Ett stort antal verksamheter som inte omfattas av någon till- ståndsplikt kan emellertid påverka den gröna infrastrukturen. Det anges därför i analysens slutsatser att det är av vikt att miljökvalitets- 74Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av områden, Rapport 6930. – där alla vill vara normerna även tillämpas vid tillsyn och vid annat beslutsfattande enligt , till exempel vid prövningar av strandskyddsdis- , samt att även kumulativa effekter beaktas vid sådana pröv- ningar. Fysisk planering lyfts fram som ett viktigt instrument för att möjliggöra den helhetssyn som behövs i förvaltningen av de ekosystemen för att den gröna infrastrukturen ska kunna bevaras och vid behov återställas. Den gällande regleringen för havs- planering anses dock sakna tydlig styrning mot bevarande eller åter- ställande av en grön (blå) infrastruktur. Även om det finns krav på att en ekosystemansats ska tillämpas i den nationella havsplaneringen saknas både en definition av vad som avses med en ekosystemansats och en tydlig styrning mot uppfyllandet av havsmiljömålen. God miljöstatus utgör bara ett av flera likvärdiga mål och är inte över- ordnat. Till skillnad från inom havsplaneringen saknas ett krav på att en ekosystemansats ska tillämpas i den kommunala planeringen. Länens regionala handlingsplaner för grön infrastruktur (se nedan) lyfts fram som ett verktyg som skulle kunna överbrygga gapet mellan nationell och planering, samt att integrera förvaltning av hav och land, men enligt analysen är planerna inte rättsligt bindande och det saknas rättsliga krav på att planerna ska beaktas vid planering, tillståndsprövningar och annat beslutsfattande. Analysen lägger fram följande förslag till rättsliga åtgärder för att stärka den gröna infrastrukturen: 1.Förstärka havsplanernas styrning mot genomförandet av havs- miljömål. 2.Förbättra genomförande av miljökvalitetsnormer om god miljö- status och god ekologisk status. 3.Främja inrättandet av ett sammanhängande, representativt och funktionellt nätverk av skyddade områden. Några av de konkreta åtgärder som föreslås för att genomföra för- slagen och som har stor betydelse för just kustvattenområdet är bl.a.: –Integrera handlingsplaner för en grön infrastruktur i det rättsliga systemet genom att t.ex. införa krav på beaktandet av planerna vid den kommunala planeringen. – där alla vill vara –Revidera hushållningsreglerna (särskilt kap. 3 ) med utgångspunkt i nya moderna miljörättsliga principer och kunskap om behovet av att säkerställa ekologiskt funktionella ekosystem. –Utveckla bedömningsgrunder för hydromorfologisk status i kustvatten. Möjliggör att områden som är känsligare eller påver- kar andra hydromorfologiska typer (t.ex. grunda havsområden) kan få större genomslagskraft i bedömningen av ytvattenföre- komsters ekologiska status. –Inför fiskefauna, inklusive förekomst av vandringsfisk, som en biologisk bedömningsgrund i kustvatten. –Precisera var och hur mycket som kan tillåtas påverkas/förloras samt hur mycket som måste vara opåverkat, t.ex. vad gäller fysisk förlust/ störning av havsbottnar. –Utred möjligheten att samordna havsmiljödirektivets bedöm- ningsområden och bedömningsgrunder med ramvattendirektivets i kustvattnet. –Inför krav på samarbete mellan olika beslutsfattare när så krävs med hänsyn till arters och livsmiljöers utbredning. –Utforma riktlinjer/vägledning för hur kumulativa effekter ska be- aktas vid prövningar i det enskilda fallet, däribland vid strand- skyddsdispenser –Inrätta fler biotopskyddsområden för att skydda grunda havs- områden. – Programområde för grön infrastruktur har beslutat om ett programområde Insatser för grön infrastruktur 2020–2021, som samordnas av och där bl.a. Havs- och vattenmyndigheten deltar. Syftet är att genom samverkan mellan myndigheter och med andra aktörer, i snabbare takt bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur. Inom programområdet pågår projekt, flera med fokus på skog. Naturvårds- verket leder arbetet med att utveckla etappmål för grön infrastruktur. och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för pro- jektet Skötsel och restaurering av våtmarker och sötvattensmiljöer – där alla vill vara och båda myndigheterna arbetar med utveckling av juridiska styr- medel gällande viss vattenverksamhet. Länsstyrelserna driver samver- kansåtgärden Ekosystemtjänster i fysisk planering. Havs- och vatten- myndigheten ingår inte i denna samverkansåtgärden.75 Regional handlingsplan för grön infrastruktur Länsstyrelserna har haft i regeringsuppdrag att ta fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Syftet med handlingsplanerna var att lyfta landskapsperspektivet så att natur- vårdsinsatser bidrar till att stärka rumsliga samband på bästa sätt, och på så sätt göra planeringen mer effektiv. Länens handlingsplaner skulle sammanställa och redovisa de biotoper, strukturer, element och naturområden som tillsammans utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. De regionala handlingsplanerna syftade vidare till att ge vägled- ning vid planering, prövning och beslut om offentliga naturvårds- åtgärder utifrån ett landskapsperspektiv.76 Planerna var således tänkta att utgöra beslutsunderlag vid såväl normgivning, t.ex. utfärdandet av generella föreskrifter, som rättstillämpning, till exempel vid pröv- ning av dispenser från strandskyddet, vid tillståndsprövning av vatten- verksamheter och andra prövningar enligt och . Planerna var även tänkta att vara vägledande för kom- munernas fysiska planering, även om inte några sådana formella krav har införts i t.ex. PBL. har koordinerat arbetet och tagit fram vägled- ning om hur handlingsplaner kan utgöra underlag för hänsynsta- gande till ekosystemtjänster och klimatanpassning i fysisk planering.77 De regionala handlingsplanerna ska innehålla grundläggande fakta om länens naturförutsättningar, men också uppgifter om värden för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Obligatoriska delar är bl.a. beskrivning och kartor över områden med särskild betydelse för bio- logisk mångfald i olika landskapstyper (värdekärnor och värdetrak- ter), områden av stor betydelse för fisk- och skaldjursarter, områden med högt förändrings- eller påverkanstryck, områden med strand- 75www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i–samhallet/Sveriges-miljomal/Insatser-for-gron- infrastruktur/, . 2013/14:141, s. 9 ff. 77www.naturvardsverket.se/gron-infrastruktur, . – där alla vill vara skydd, olika formella skyddsformer, samt en översiktlig geografisk beskrivning av viktiga ekosystemtjänster, med fokus på det rumsliga perspektivet. En del i arbetet med grön infrastruktur är även att öka förståelsen för hur olika miljöer påverkas av klimatförändringar. De regionala handlingsplanerna ska ligga till grund för anpassningar till ett förändrat klimat och vara ett stöd vid planering av åtgäder för klimatanpassning.78 Handlingsplanernas utformning i kust- och hav Flera länsstyrelser har påtalat att uppdraget om grön infrastruktur var oklart och det varierar mycket i länsstyrelsernas utformning och leverans och huruvida kommunerna har fått något underlag. Å andra sidan lyfter både Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och kommuner fram att det är viktigt att utveckla arbetet med en grön (blå) infrastruktur i kustområdet. Bl.a. lyfts vikten att inkludera arbetet med skyddade områden med hänsyn till höjda havsnivåer och annan klimatpåverkan. Länsstyrelserna i Stockholms-, och Västra Göta- lands län har tydligt inkluderat marin miljö i sina regionala hand- lingsplaner. I handlingsplanerna identifieras kunskapsbrist som ett av de största hoten mot den gröna infrastrukturen. I , som är det område i som är bäst undersökt är inte mer än en procent av ytan kartlagd.79 Handlingsplanerna identifierar även grunda områden, framför allt områden grundare än , som särskilt betydelsefulla för grön (blå) infrastruktur. De är extra viktiga för den biologiska mång- falden och för produktionen av ekosystemtjänster genom upptag av näring, filtrering av partiklar, produktion av fisk, rekrea- tion och klimatreglering. De regionala handlingsplanerna för de tre länen lyfter fysisk påverkan och fragmentering till följd av exploa- tering, bebyggelse och båttrafik som ett av de största hoten mot grön infrastruktur i den miljön. och har också fokus på övergödning, medan särskilt lyfter fiske och ökade vattentemperaturer till följd av klimatförändringar. Andra faktorer som nämns är miljögifter och buller. 78Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av områden, Rapport 6930. – där alla vill vara nen för lyfter bryggor, pirar och muddringar som särskilda hot mot grunda områden. värdefulla eko- system hör också till länets prioriterade insatsområden. gäller strandskydd vid Sveriges kuster, vid in- sjöar och vattendrag.80 Det ursprungliga syftet med strandskyddet var att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- miljöer. syftar dock strandskyddet även till att långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.81 Målsättningarna är likställda. Ett område som bedöms värdefullt för endast ett av syftena har ett lika starkt skydd som när båda skydds- intressena aktualiseras.82 Strandskyddet är utformat som en förbuds- lagstiftning som omfattar vissa åtgärder och verksamheter som också träffar markägare. Regler om strandskyddsområde finns i 7 kap. 13–18 h §§ miljö- balken. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 me- ter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskydds- område). får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst från strandlinjen, om det behövs för att säker- ställa något av strandskyddets syften. lämnade sitt betänkande till regeringen.83 hade i uppdrag att föreslå författningsändringar och andra åtgärder som innebär att strand- skyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder, befolkningstätheten och exploateringstrycket varierar i landet.84 807 kap. 13 § . 817 kap. 13 § 2 st. . 2008/09:119, Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 32. 83SOU 2020:78, Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd, betänkande av Ut- redningen om översyn av strandskyddet. 2019:41, Översyn av strandskyddet. – där alla vill vara Vad är förbjudet inom strandskyddade områden?