sou · H9B345d2 · 2021-06-01 00:00:00 — –förbud i vissa fall mot användning och innehav av immunologiska veterinärmedicinska läkemedel. Enligt nuvarande lydelse av provtagningslagen straffas överträdelser av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar med böter förutsatt att gärningen begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Även överträdelser av föreskrifter som meddelats om skyldighet att föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling straffas med böter förutsatt att gärningen be- gåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Bestämmelser om läke- medelsanvändning finns i övrigt till viss del i före- skrifter. I den del föreskrifter om läkemedelsanvändning kan anses avse djurhälsa är sådana överträdelser straffbelagda enligt 21 § första stycket 1 provtagningslagen jämförd med 9 § samma lag. Överträdel- ser av föreskrifter om vaccination eller annan förebyggande behand- ling av djur är också straffbelagda enligt 20 § epizootilagen jämförd med 8 § 5 samma lag. I övrigt torde djurägares eller djurhållares överträdelser av bestämmelser om läkemedelsanvändning inte vara straffbelagda. har föreslagit att stora delar av prov- tagningslagen ska överföras till den nya djurhälsolagen. Detta inne- fattar även att en del av de gärningar som är straffbelagda enligt provtagningslagen kommer att omfattas av den föreslagna djur- hälsolagens system med straff och sanktionsavgifter. Enligt den före- slagna djurhälsolagen ska även överträdelser av de bestämmelser som där föreslagits om läkemedelsanvändning kunna straffas med böter (jfr 12 kap. 6 § första stycket 1 a) och 1 d) samt 2 kap. 1 § och 4 kap. 11 § den föreslagna djurhälsolagen). Genom vårt förslag att provtagningslagen ska komplettera delar av EU-förordningen kommer överträdelser av de EU-bestämmelser som ska kompletteras av provtagningslagen att kunna straffas med böter om inga förändringar görs av straffbestämmelserna i provtag- ningslagen förutsatt att övriga förutsättningar för straffansvar är uppfyllda. I avsnitt 21.5.2 har vi konstaterat att det finns ett antal skäl för att överträdelser av EU-förordningens regler om användning av läkemedel bör vara kriminaliserade och kunna straffas med böter. När det gäller djurägares och djurhållares användning av läkemedel finns inte samma utrymme för bedömningar som för veterinärer. Det finns dessutom inget system som motsvarar reglerna om disci- plinansvar. De bestämmelser i om veterinärmedi- cinska läkemedel som vi föreslår ska kompletteras av provtagnings- lagen bör därmed omfattas av det sanktionssystem som provtagnings- lagen innehåller. Vi återkommer i följande avsnitt till omfattningen av straffansvaret. Som vi konstaterat i avsnitt 21.5.2 finns det även skäl för att be- stämmelser om krav på registrering, journalföring och annan doku- mentation i stället för med böter ska kunna straffas genom en sank- tionsavgift. När det gäller den som äger och håller djur kan bl.a. noteras att det finns skyldigheter att registrera, journalföra och dokumentera uppgifter även enligt foderlagen och djurhälsolagstift- ningen. Överträdelser av motsvarande krav i annan lagstiftning som också gäller för djurägare och djurhållare medför eller föreslås med- föra en sanktionsavgift. Det skulle framstå som inkonsekvent om brister när det gäller bestämmelser om krav på registrering, journal- föring och annan dokumentation avseende läkemedelsanvändning skulle medföra böter medan brister i annan journalföring och doku- mentation skulle medföra sanktionsavgift. Det finns därmed skäl att införa ett system med sanktionsavgifter för överträdelser av krav på registrering, journalföring och annan dokumentation även i provtag- ningslagen. Vi återkommer nedan även med närmare förslag avse- ende detta system. Utredningens förslag: Överträdelser av bestämmelserna i förordningen om veterinärmedicinska läkemedel om användning av läkemedel i den del de riktar sig till djurägare och djurhållare ska vara kriminaliserade och straffas med böter. Även överträdelser av föreskrifter om begränsningar eller förbud mot användning av antimikrobiella läkemedel eller användning eller innehav av immunologiska läkemedel ska kunna straffas med böter. Gärningar som begås av uppsåt eller oaktsamhet ska vara straffbara. Utredningens bedömning: Fängelse bör inte införas i straff- skalan för de överträdelser som ska vara straffbelagda. fall ska även i fortsättningen vara undantagna från straffansvar. Skälen för förslagen och bedömningen Vi har ovan gjort bedömningen att djurägares och djurhållares över- trädelser av EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedels bestämmelser om användning av läkemedel bör vara straffbara. Prov- tagningslagen innehåller inga bestämmelser med fängelse i straffskalan. Det är svårt att förutse att brott mot någon av de handlingsregler i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel som vi föreslår ska kompletteras av provtagningslagen skulle kunna anses medföra någon direkt fara för människors eller djurs liv eller hälsa eller av annat skäl skulle vara så allvarliga att det skulle motivera att införa fängelse i straffskalan. Med hänsyn härtill och de över- väganden vi gjort i avsnitt 21.5.2 bör de gärningar som ska vara straffbelagda därmed även i fortsättningen endast kunna bestraffas med böter. Vi har i kapitel 15 föreslagit att ska få meddela föreskrifter om vissa ytterligare begränsningar och förbud mot an- vändningen av antimikrobiella läkemedel och förbud i vissa fall mot användning och innehav av immunologiska veterinärmedicinska läke- medel. Även överträdelser av dessa föreskrifter bör enligt vår mening kunna bestraffas med böter. krävs för ansvar enligt provtagningslagen att gärningen be- gåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. För motsvarande gär- ningar som omfattas av foderlagen krävs dock inte att oaktsamheten bedöms som grov. Det ställs inte heller krav på grov oaktsamhet för straffansvar enligt läkemedelslagen, lagen om handel med läkemedel eller lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Krav på grov oaktsamhet uppställs inte heller för överträdelser som kan leda till böter enligt bl.a. livsmedelslagen och den föreslagna djur- hälsolagen. Med hänsyn till hur straffbestämmelser utformats i närliggande lagstiftning och med hänsyn till vikten av att läkemedel används på rätt sätt, bl.a. för att motverka antibiotika- resistens anser vi att ribban för straffansvar för de överträdelser som viföreslår ska vara straffbelagda enligt provtagningslagen inte heller bör läggas alltför högt. Det innebär att det inte bör krävas att oakt- samheten är grov för att ansvar ska kunna utkrävas. I vårt uppdrag ingår inte att se över straffbestämmelserna i provtagningslagen i stort. Någon ändring i det subjektiva rekvisitet för ansvar kan där- med inte föreslås när det gäller övriga handlingar som är straff- belagda enligt provtagningslagen. När det gäller det subjektiva rekvi- sitet kan i övrigt noteras att en användning av läkemedel som sker i enlighet med en veterinärs ordination i normalfallet inte bör kunna bedömas som oaktsam eftersom en djurägare eller djurhållare måste kunna förlita sig på att veterinärens förskrivning sker i enlighet med regelverket. Av 22 § första stycket provtagningslagen framgår att gärningar som bedöms som ringa inte ska ådömas ansvar. Detta bör enligt vår mening även gälla obetydliga överträdelser av bestämmelserna om läkemedelsanvändning. Liksom gäller avseende övriga EU-bestäm- melser som kompletteras av provtagningslagen bör det vidare framgå att straffansvaret inte omfattar överträdelser i samband med myn- dighetsutövning. Straffbestämmelserna i provtagningslagen är utformade som blankettstraffstadganden. Eftersom vi endast föreslår att bötesstraff ska kunna dömas ut medför dock detta inte något problem i förhåll- ande till 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen. Det kan även noteras att blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter i EU-för- ordningar enligt HD:s praxis är tillåtna enligt normgivningsreglerna (jfr NJA 2007 s. 227). 21.9.3Sanktionsavgift ska tas ut vid överträdelser av krav på registerföring och bevarande av journaler Utredningens förslag: Överträdelser av bestämmelser om krav på att föra register över behandling med läkemedel avseende djur och bevara journaler som rör sådan behandling ska kunna straffas med sanktionsavgift i stället för med böter. Regeringen ska i provtagningslagen bemyndigas att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. I provtagningsförordningen ska anges att en sank- tionsavgift ska tas ut av den som brister när det gäller att uppfylla de krav på registerföring som följer av artikel 108 i EU-förord- ningen om veterinärmedicinska läkemedel eller av föreskrifter om ytterligare registerföring som får meddelas med stöd av bemyn- diganden i provtagningslagen. Enligt provtagningslagen är även bestämmelser som avser skyldighet att föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling straffbelagda och kan ådömas böter. vikonstaterat i avsnitt 21.9.1 bör överträdelser av sådana bestäm- melser i stället för med böter kunna bestraffas med en sanktions- avgift. Det gäller dels kraven i artikel 108 i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel för den som håller livsmedelsprodu- cerande djur att föra register och att hålla sådana register tillgängliga för inspektion , dels de kompletterande föreskrifter om registerföring som kan meddela med stöd av det bemyndigande som vi föreslagit i avsnitt 15.7.3. Det gäller även krav på registerföring som kan meddela föreskrifter om avseende icke-livsmedelsproducerande djur med stöd av bemyndig- andet i 5 § första stycket 2 provtagningsförordningen (jfr 6 § första stycket 3 provtagningslagen. När sanktionsavgifter infördes i foderlagen och livsmedelslagen gjordes bedömningen att regeringen borde bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter med hänsyn till att EU-reglerna på områdena ofta är föremål för ändringar och det därför skulle komma att behöva göras kontinuerliga uppdateringar av bestämmelserna om sanktionsavgift. Ett sådant angreppssätt framstår som lämpligt även när det gäller provtagningslagens tillämpningsområde. Enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering (8 kap. regeringsformen) finns det heller inget som hindrar att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Vi anser därför att denna metod bör väljas även i provtagningslagen. Eftersom ett opreciserat bemyndigande leder till oklarhet om i vilken utsträckning bemyndigandet kan komma att utnyttjas bör bemyndigandet vara preciserat på så sätt att det klart framgår vilka typer av överträdelser som ingår i regeringens föreskriftsrätt. Be- myndigandet bör därmed begränsas till att avse föreskrifter om sank- tionsavgift för den som brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. I provtagningsförordningen bör anges att sanktionsavgift ska tas ut för den som brister när det gäller att uppfylla de krav på registerföring som följer av artikel 108 i EU-förordningen om veterinärmedicinska läkemedel eller föreskrif- ter om registerföring som meddelats med stöd av bemyndiganden i provtagningslagen. Utredningens förslag: Sanktionsavgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Storleken ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska uppgå till och högst . Sanktionsavgifterna ska differentieras, dvs. vara olika stora. Grunderna för differentieringen ska anges i regeringens föreskrifter. Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen ska en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktions- avgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, ska den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift. Avgiften ska tillfalla staten. Regelverket om sanktionsavgifter måste som vi konstaterat i av- snitt 21.8.4 vara enkelt att tillämpa för att leda till avsedda effek- tivitetsvinster. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. Det måste därför vara enkelt att avgöra med vilket belopp som en avgift ska påföras vid varje en- skilt tillfälle. I likhet med våra förslag i avsnitt 21.8.4 bör avgifterna därför fastställas schablonmässigt och utgå enligt en på förhand fast- ställd taxa som framgår direkt av förordning. Även vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas enligt provtagningslagen bör överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser särskilt beaktas. vikonstaterat i avsnitt 21.8.4 bör det vid bestämmandet av maximi- och minimibelopp för avgiften beaktas att de överträdelser som kommer att omfattas av sanktionsavgiftssystemet kommer att vara av mindre allvarlig karaktär. De nu aktuella överträdelserna skulle, om de varit kvar i det straffrättsliga systemet, gett en bötespåföljd, möjligen kombinerad med en företagsbot. Sanktionsavgiftssystemet är inte tänkt att innebära en påföljdsmässigt sett mer ingripande reaktion på överträdelser än vad som varit fallet i det straffrättsliga systemet. måste hänsyn tas till att det bland djurägare och djurhållare finns en stor variation när det gäller verksamhetsutöv- arnas storlek. Det kan därför antas att överträdelsernas allvar kan variera i hög grad. Enligt foderlagen och livsmedelslagen är den minsta avgift som kan tas ut och den högsta avgiften . Det är också dessa avgiftsnivåer som föreslås i betänkande. Det nära sambandet mellan regelverken talar för att samma avgiftsnivåer bör användas även i provtagningslagen. Vi före- slår därför att dessa lägsta respektive högsta beloppet ska användas även i provtagningslagen. I bl.a. foderlagen har sanktionsavgifterna differentierats. Det främsta skälet till differentiering är att man på så sätt kan åstadkomma en sanktion som är kännbar för både stora och små företag, som de små inte drabbas oproportionerligt hårt. Vidare kan man genom en sådan differentiering uppnå en förutsebarhet för dem som kan åläggas sanktionsavgift som man förbättrar förutsätt- ningarna för en enhetlig rättstillämpning. Enligt vår uppfattning bör även de sanktionsavgifter som vi föreslår i detta avsnitt differen- tieras. Det är därvid rimligt att använda samma modell och belopp som använts för motsvarande överträdelser i foderförordningen. Enligt den modellen utgår beräkningen från årsomsättningen under närmast föregående räkenskapsår. Årsomsättningen får dock upp- skattas om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verk- samhetsår eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, kan antas vara missvisande eller är bristfälliga. Enligt foderförordningen ska vid brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring avgiften uppgå till ett belopp som motsvarar en procent av årsomsättningen, dock lägst och högst . Om överträdelser begås av staten, kommuner och regioner fastställs avgiftsbeloppet i stället till ett fast avgiftsbelopp om . Som nämnts i avsnitt 21.8.2 finns det bl.a. på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift eller som från beslutet upp- repar överträdelsen. Av samma skäl som vi anfört i avsnitt 21.8.2 bör dessa möjligheter även införas i provtagningsförordningen. Sanktionsavgifter tillfaller normalt staten. Det har inte framkom- mit skäl att låta någon annan ordning gälla heller på detta område. 21.9.5Förutsättningar för att besluta om sanktionsavgift Utredningens förslag: En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. överträdelser ska inte undantas från det avgiftsbelagda området. En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska följande särskilt beaktas •om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, •om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller •vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträd- else skulle inträffa. Vi har i avsnitt 21.8.5 redogjort för fördelarna med ett strikt ansvar för sådana förseelser som kan straffas med sanktionsavgifter. Dessa fördelar gör sig gällande även när det gäller de sanktionsavgifter som föreslås. Det finns ett starkt stöd för en presumtion att över- trädelser även på detta område inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (jfr prop. 1981/82:142, s. 24). Enligt vår uppfattning är förutsättningarna för strikt ansvar uppfyllda även i fråga om den nu föreslagna sanktionsavgiften. Av samma skäl som vi angett i avsnitt 21.8.5 bör ringa över- trädelser inte undantas från det avgiftsbelagda området. Liksom an- förts i avsnitt 21.8.5 måste det finnas en möjlighet till befrielse från avgift när en sådan skulle framstå som orättfärdig. Vi har i det av- snittet redogjort för hur en sådan regel om befrielse kan utformas och förslagit hur regeln bör utformas i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Samma lösning bör enligt vår uppfatt- ning väljas i provtagningslagen. 21.9.6Processuella frågor och frågor om verkställighet Utredningens förslag: ska pröva frågor om sanktionsavgifter. Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig. En sanktionsavgift ska förfalla till betalning när beslutet om sanktionsavgift fått laga kraft. När ett beslut om sanktionsavgift fått laga kraft ska det få verkställas enligt utsökningsbalken. Ett beslut om sanktionsavgift ska inte få fattas om den som anspråket riktas mot inte har fått tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen skedde. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet inte har verkställts från det att beslutet fått laga kraft. Utredningens bedömning: En kontrollmyndighets beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Någon särskild bestämmelse om delgivning behövs inte. Skälen för förslagen och bedömningen Enligt foderlagen är det kontrollmyndigheten som prövar frågor om sanktionsavgifter. Detsamma gäller enligt livsmedelslagen och före- slås även gälla enligt den föreslagna djurhälsolagen och i avsnitt 21.8.6 har vi föreslagit att prövningen ska göras av tillsynsmyndigheten. Det finns inte skäl till någon annan ordning när det gäller sanktions- avgifter som beslutas enligt provtagningslagen. Våra förslag om vilka myndigheter som ska ansvara för offentlig kontroll enligt provtag- ningslagen och hur ansvaret ska fördelas mellan dem finns i kapitel 8. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift bör liksom på andra områden och av de skäl som vi redogjort för i avsnitt 21.8.6 ges tillfälle att yttra sig över myndighetens utredning innan sank- tionsavgift beslutas. Det material som bör kommuniceras bör därvid vara det samma som det vi föreslagit i avsnitt 21.8.6. Beslut som fattas enligt provtagningslagen gäller om inte något annat beslutas (25 §). Eftersom sanktionsavgifter har karaktär av straff talar hänsynen till den enskildes rättssäkerhet starkt för att en skyldighet att betala en sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom fått laga kraft. Ett beslut om sanktionsavgift ska därför, på motsvarande sätt som gäller enligt bl.a. foderlagen, inte kunna verkställas förrän det fått laga kraft. Av samma skäl som vi anfört i avsnitt 21.8.6 bör det vidare före- skrivas att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsök- ningsbalken när det fått laga kraft. Av samma skäl som vi anfört i det avsnittet bör vidare inte någon särskild bestämmelse om delgivning införas i provtagningslagen. Närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas bör meddelas i provtagningsförordningen. Av dessa bör framgå att en sanktionsavgift ska betalas till Kammarkollegiet efter en särskild betal- ningsuppmaning. Vidare bör det i förordning tas in en upplysning om att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. Av samma skäl som vi anfört i avsnitt 21.8.6 bör det även finnas bestämmelser om preskription. Samma preskriptionstider som där föreslagits bör gälla för sanktionsavgifter i provtagningslagen. Utgångs- punkten för tvåårsfristen bör även i detta fall vara den tidpunkt då överträdelsen skedde. Liksom när det gäller andra beslut enligt provtagningslagen bör ett beslut om sanktionsavgift kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten (jfr 24 § provtagningslagen). Det följer dock redan av 24 § första stycket 1 och 2 provtagningslagen att beslut som har meddelats enligt lagen eller enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Någon ändring av 24 § är därför inte nödvändig. 21.9.7Dubbla sanktioner och dubbla prövningar Utredningens förslag: En överträdelse som kan leda till en sank- tionsavgift ska inte medföra straffansvar. Det ska inte dömas till ansvar eller beslutas om en sanktions- avgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdöm- ande av vitet. Eftersom både böter och sanktionsavgifter är ekonomiska sanktioner har en sanktionsavgift inte något självständigt syfte i förhållande till ett bötesstraff. Sanktionsavgifter är endast ett annat sätt att beivra vissa överträdelser. Det skulle därför strida mot dubbelbestraffnings- förbudet om både ett bötesstraff och en sanktionsavgift skulle på- föras för samma gärning. Syftet med vårt förslag om sanktionsavgifter är att en sådan avgift ska kunna dömas ut i stället för ett bötesstraff. I den mån bestäm- melserna om straff och sanktionsavgifter kan komma att överlappa varandra bör sanktionsavgifter således ges företräde. därför införas en bestämmelse i provtagningslagen där det anges att en överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift inte ska leda till straffansvar. I provtagningslagen finns redan en bestämmelse om att straff och vite inte ska komma i fråga för samma gärning och som reglerar när ett vitesföreläggande hindrar att ansvar döms ut (22 § andra stycket). Samma sak bör gälla för sanktionsavgifter och vite. En motsvarande bestämmelse som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite bör därmed tas in i provtagningslagen. Utredningens bedömning: Straff- och sanktionsbestämmelser för den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i EU-förordningen om foder som innehåller läkemedel bör utformas på samma sätt som för de övriga EU-förordningar som komplet- teras av foderlagen. EU-förordningen om foder som innehåller läkemedel utgör endast en liten del av det komplex av EU-förordningar som foderlagstift- ningen utgör. Det är inte rimligt att överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i denna EU-förordning behandlas på annat sätt än andra överträdelser av de EU-förordningar som kom- pletteras av foderlagen. Det är heller inte möjligt att inom ramen för denna utredning göra någon översyn av övriga EU-förordningar som kompletteras av foderlagen eller att lämna förslag på någon annan lagstiftningsteknik än den som finns i nuvarande lagstiftning. Utred- ningen utgår därmed från nuvarande lagstiftningsteknik när det gäller behovet av att fastställa regler om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i om foder som innehåller läke- medel.