sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — 45Som framgår av bilagan om aktgranskningen är urvalet för litet för att utredningen ska kunna dra några långtgående slutsatser om handläggningen överlag. 46ISF 2020:9 s. 94 f. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag 8.5.1Fördelar med ett kodifierat beviskrav Utredningens ståndpunkt är att ett författningsreglerat beviskrav skulle innebära en rad fördelar mot hur tillämpningen sker i dags- läget. Den tydligaste fördelen utgörs av den enhetlighet i handlägg- ning och bedömning som ökad tydlighet i frågan skulle innebära. Med ett klart uttalat beviskrav föreligger mindre risk för att hand- läggare och beslutsfattare ska göra olika bedömningar. Även risken att olika höga krav ställs upp beroende på vilken beslutsfattare som hanterar ärendet, där vissa krav är för höga medan andra kanske sätts för lågt, kommer sannolikt att minska. Även om frågan om beviskrav inte är uttalad eller reglerad i lag måste beslutsfattaren hos Försäk- ringskassan, eller för den delen rättens ledamöter vid en överpröv- ning i domstol, ta ställning till om kraven för att den försäkrade ska beviljas den begärda ersättningen är uppfyllda. Ett sådant krav finns nämligen även om den nivå på bevisningens styrka som krävs inte är uttalad. Utan att ett uttryckt beviskrav finns på plats är då den för- säkrade utelämnad till att beslutsfattaren ändå fattar ”rätt” beslut utifrån de ”rätta” kraven. Det säger sig självt att detta blir en form av skönsmässig bedömning, där beslutsfattaren behöver hitta en nivå som känns rimlig och där rätten till ersättning är ”visad” eller inte. Vid denna bedömning kan så klart finnas ett allmänt accepterat ”oskrivet” beviskrav, alternativt ett beviskrav som får anses allmänt accepterat och tillämpat i rättspraxis. I detta sammanhang kan sägas något om begreppet ”styrkt” och hur detta används i tillämpningen. Utredningen har kunnat konstatera att begreppet förekommer i ett antal beslut från såväl aktgranskning som ISF:s rapport 2020:9. Denna användning ger vid handen att ett annat beviskrav, såsom ”sannolikt” inte är särskilt etablerat. I så fall skulle inte skrivningen ”styrka” förekomma så ofta i beslutsmotiver- ingarna. Uttrycket ”styrka” är problematiskt och har i olika samman- hang haft olika betydelser. Det kan stå såväl för ett mått på beviskrav som för att bevisningen är tillräckligt stark och att ett förhållande därmed är visat47 och det är svårt i det enskilda fallet att avgöra vad som avses. Utredningen menar mot denna bakgrund att uttrycket om möjligt bör undvikas. En annan fördel med ett författningsreglerat beviskrav är att den enskilde kommer att få en tydligare bild av den nivå som krävs för 47Se avsnitt 7.8.4. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag att medicinsk och annan utredning ska vara tillräcklig för att ersätt- ning ska kunna utbetalas. För att prövningen ska kunna bli så rätts- säker som möjligt är det viktigt att den enskilde vet vad som för- väntas av henne, vilka brister och luckor som kan accepteras i den medicinska utredningen och vad som kan krävas vid en eventuell komplettering. Skulle en ansökan om ersättning avslås bör den enskilde ha kännedom om vilket beviskrav en domstol kommer att bedöma ärendet utifrån vid en överprövning av beslut, för att på så sätt bilda sig en uppfattning om chanserna till bifall och på vilket sätt utredningen kan behöva kompletteras. En trolig, positiv konsekvens av att beviskravet slås fast och kodi- fieras är en mer enhetlig tillämpning av regelverket, särskilt om detta förenas med utbildning och vidare diskussion inom beslutsmyndig- heten och dess handläggare. Principerna om likabehandling och rätts- säkerhet – som utredningen har konstaterat hamnar i fara när tillämpningen varierar mycket utan rimlig orsak – förstärks därmed. Domstolarna kommer fungera som ytterligare garant för att bevis- kravet fylls med innehåll. Genom rättspraxis kommer bevis- frågorna att ytterligare belysas och då beviskravet är kodifierat kommer domstolarna att tvingas ta ställning till bevisfrågor i större utsträck- ning. Detta menar utredningen är av godo. 8.5.2Risker med ett kodifierat beviskrav Införande av ett kodifierat beviskrav för vissa ersättningar är en rela- tivt stor och ovanlig förändring på förvaltningsprocessens område. Det är därför naturligtvis också förenat med svårigheter att införa och kodifiera ett beviskrav som ska gälla för sjukersättningen och aktivitetsersättningen, utan att göra en översyn av närlig- gande områden och ersättningar. En grundläggande fråga är om det är rimligt att införa ett kodifierat beviskrav på ett enskilt område, som i detta fall sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Dessa förmåner skulle på så sätt kunna ses som en anomali på socialförsäkringens område. Det skulle kunna uppstå osäkerhet när vissa men inte alla områden har kodifierade beviskrav och medföra att tillämpningen skulle skifta mellan dessa olika områden. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Ett argument mot detta synsätt skulle kunna sägas vara att det redan är etablerat, om än inte kodifierat, att beviskravet sannolikt råder som normalkrav vid ansökningsärenden i förvaltningsproces- sen. Ett införande av beviskravet i lagtexten utgör således endast ett tydliggörande av vad som redan gäller och förändrar inget i sak. Detta skulle i sin tur bidra till tydlighet även på exempelvis sjukpenningens område, där analogier till sjuk- och aktivitetsersättningen skulle kunna dras i väntan på att fler områden får frågan om beviskravet belyst. Det finns även paralleller att dra till befintliga, närliggande regel- verk där kodifierade beviskrav inte bara förekommer utan också utgör en viktig del av regelverket och dess tillämpning. De större föränd- ringar som skett av arbetsskadeförsäkringens regelverk i modern tid har till stor del handlar om ändrade beviskrav och vilka krav som an- setts kunna ställas upp på den forskning som ligger till grund för bedömningar om skadlighet föreligger vid en viss exponering i arbetet.48 I och med förändring av regelverket skärptes beviskravet avsevärt jämfört med presumtionsregel om arbetsskada, och när regelverket åter ändrades var det främst med syftet att lätta upp de stränga krav på bevisningen som då rådde, detta för att få en rimligare tillämpning av arbetsskadeförsäkringen. Det främsta tillvägagångssättet för lagstiftaren att nå de avsedda förändringarna var att förändra det kodifierade beviskravet i försäkringen. Hänsyn kommer inte att kunna tas på samma sätt till det enskilda fallet om ett beviskrav kodifieras En annan invändning mot ett kodifierat beviskrav som man kan tänka sig är att förutsättningarna för en individuell bedömning och hänsyn i det enskilda fallet kommer att minska. Som framgår av redo- görelsen i avsnitt 6.9 finns flera uttalanden om att det inte går att säga att ett visst beviskrav råder inom förvaltningsprocessen och att beviskravet i det enskilda fallet beror på omständigheterna i just det fallet. Det skulle således kunna påstås att det är av goda skäl som något särskilt beviskrav inte har etablerats i förvaltningsprocessen. En situation när detta skulle blir särskilt viktigt är om den en- skilde hamnar i ett sämre läge än hen skulle ha gjort utan ett kodi- fierat beviskrav. Med beviskravet angett i lagtexten finns naturligtvis 48Se vidare t.ex. SOU 2017:25 eller , 2008. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag inte någon möjlighet för den beslutande myndigheten att bortse från det och i stället tillämpa ett annat beviskrav. Hänsyn skulle inte på samma sätt kunna tas till det enskilda fallet där kanske t.o.m. ett lägre beviskrav än sannolikt skulle kunna tillämpas. Tillämpligt beviskrav är, till skillnad från beslutsmyndighetens eller rättens bevisvärdering av ett visst bevismedel, ett rättspolitiskt styrmedel och en rättsfråga, alltså inte något som kan avgöras från fall till fall. Det är på denna grund olyckligt om det råder oenighet kring tillämpligt beviskrav – likt fallet var i HFD 2013 ref. 50 och alltjämt i viss utsträckning synes vara fallet i mål om sjukersättning –då värderingen ska förhålla sig till beviskravets formulering. Som kommentar till denna invändning skulle då sammantaget kunna anföras att ett för alla försäkrade fastställt beviskrav vid pröv- ningen av rätt till sjukersättning skulle bidra till likformighet och förutsebarhet i tillämpningen. Den individuella bedömningen skulle kvarstå, men inte i sänkandet av beviskravet i sig utan i värderingen av bevismaterialet och bedömningen av hur exempelvis sjukdoms- besvär påverkar den försäkrade i det enskilda fallet. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, såsom den aktuella sjukdoms- bilden och kunskapen kring denna, skulle lägre eller högre krav på utredningen kunna ställas för att anse att det aktuella beviskravet skulle vara uppfyllt. Detta skulle enligt utredningens uppfattning utgöra en mer rättssäker lösning för att uppnå rättssäker tillämpning som individperspektivet behålls. Det kan anses oklart vad beviskravet ”sannolikt” innebär i fråga om vilket styrka på bevisningen som ska krävas En annan invändning skulle kunna vara att införandet av ett kodi- fierat beviskrav som ”sannolikt” inte klargör tillräckligt mycket. Det kommer med andra ord fortfarande vara oklart vilken styrka på bevisningen som krävs för rätt till ersättning och beslut kommer inte att bli bättre eller mer begripliga för den enskilde även om rätten till ersättning prövas mot ett etablerat beviskrav. Invändningen kan appliceras på i stort sett varje fråga som inne- fattar ett mått av bedömning. Med ett uttalat beviskrav kommer in- ramningen av bedömningen att bli något tydligare. Utredningen har svårt att se hur det skulle gå att komma tillrätta med detta problem utan att införa en mer formalistisk bedömning som skulle vara oför- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag enlig med principen om en individuell bedömning som inte är låst till viss typ av bevisning, vissa diagnoser etc. Däremot är utredningen av uppfattningen att det vore värdefullt om frågan om olika bevis- krav och deras innebörd skulle blir föremål för en mer extensiv uttolk- ning i rättspraxis. Införandet av ett författningsreglerat beviskrav kan vara en sådan väg. 8.5.3Vilket beviskrav bör gälla vid prövning av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning? Vid prövningen av ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning får det anses föreligga ett starkt intresse av materiellt riktiga beslut. Utred- ningen har redogjort för vikten av rättssäkerhet i form av förutsebarhet, men också i form av materiell rättssäkerhet. Därmed bör inte ett för högt beviskrav ställas upp för den enskilde, utan ett lägre, eller medelhögt, beviskrav bör ställas. Ett gångbart synsätt torde därför vara att situationen bör uppfattas så att beviskravet ”sanno- likt” gäller, men med krav på ett visst bevismedel – såsom ett läkar- utlåtande om hälsotillstånd – vilket också är fallet enligt nuvarande lagstiftning. I utredningens direktiv ingår inte uttryckligen att föreslå vare sig ett beviskrav som skulle göra det lättare för en försäkrad att beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning eller att göra kraven strängare. I stället har i direktiven uttryckts att utredningen ska analysera om ett kodi- fierat beviskrav skulle kunna motverka stora variationer i tillämpningen. Detta, tillsammans med vad som anförts ovan, leder till slutsatsen att beviskravet sannolikt är väl avvägt för denna typ av ärenden. Det är detta beviskrav som enligt vad utredningen har kunnat komma fram till utgör normalkravet i såväl denna typ av ärenden som i förvaltningsprocessen i stort och som tillämpas i praktiken av domstolarna. Det är också ett medelhögt beviskrav av normalgraden och där vikten av ett materiellt riktigt beslut motiverar en relativt vidsträckt utredningsskyldighet från beslutsmyndighetens, dvs. För- säkringskassans, sida. Om ett kodifierat beviskrav införs och detta dessutom inte sätts för högt – t.ex. genom kravet ”sannolikt” kommer möjligheterna för materiellt riktiga beslut enligt utredningens mening sannolikt att öka. Det ska också sägas något om den försäkrades möjlighet att påverka bevismedlen, som i första hand består av läkarutlåtanden och andra Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Den enskilde kan naturligtvis också tillföra andra uppgifter till utredningen inför ett beslut. Sådana uppgifter från den försäkrade får dock typiskt sett ha ett begränsat bevisvärde. Viss utredning, såsom uppgifter från en arbetsförmågeutredning i Arbets- förmedlingens regi, har dock i rättspraxis konstaterats ha relativt högt bevisvärde generellt sett; HFD har bl.a. i HFD 2018 ref. 51 angett att sådan utredning som utgångspunkt bör kunna vara vägledande också för bedömning av arbetsförmågan. Den försäkrade får således anses ha en begränsad möjlighet att på- verka bevismedlen. Det är naturligt att anta att dessa bevismedel inte kan innehålla fullständig information om den försäkrade och dennes sjukdomstillstånd och alla de sätt som sjukdomen kan påverka den försäkrades vardag och möjlighet att utföra arbetsuppgifter av alla tänkbara slag. Dessa brister, som medför att någon fullständig bevis- ning sällan kan läggas fram, bör inte lastas den försäkrade. Bevis- prövningen är vidare visserligen fri, men försäkringens medicinska renodling där endast medicinska faktorers påverkan på arbetsför- mågan får beaktas, leder naturligt också till att det nästan uteslutande är medicinsk utredning som läggs till grund för prövningen om en försäkrad har rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning. Akt- studier från ISF och utredningens egen granskning av Försäkrings- kassans beslut visar också att den praktiska tillämpningen och För- säkringskassans beslut nästan uteslutande baseras på vad som fram- kommit i den medicinska utredningen i ett ärende.49 8.5.4Överväganden om andra beviskrav än sannolikt Utredningen har i det ovan anförda föreslagit att det beviskrav som ska användas i ansökningsärenden om sjukersättning och aktivitets- ersättning ska vara ”sannolikt”. Skälen för detta är framför allt att kraven på bevisstyrkan är väl avvägd vid detta beviskrav, men där- utöver även att beviskravet får anses vara det rådande vid tillämpningen av sjuk- och aktivitetsersättningen. Det bör dock övervägas om något annat beviskrav kan vara lämp- ligare och i så fall varför. I tidigare framställning om beviskravet (se avsnitt 7.8) diskuteras bl.a. olika beviskrav och deras inbördes rela- tion. Där anges bl.a. att ett krav som kan antas är ett lågt beviskrav, 49Se t.ex. ISF 2020:9, s. 91 f. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag att övervägande skäl innebär en överviktsbedömning medan krav som styrkt utgör ett betydligt högre krav. Utredningen har inte kunnat finna övertygande skäl som talar för att vare sig ett särskilt lågt eller högt beviskrav ska uppställas för rätten till sjukersättning. Inte heller direktiven ger några sådana signaler. Med ett beviskrav som innebär att det vid en helhetsbedömning räcker att det kan antas att den en- skildes arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt skulle det bli betyd- ligt lättare att beviljas ersättningen, lättare än att t.ex. få sjukpenning. Tillsammans med förslaget om ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp gör utredningen bedömningen att konsekvenserna skulle bli att får låga krav skulle ställas på den medicinska utredningen och att fler än avsett skulle beviljas sjukersättning. Däremot är utredningen av upp- fattningen att beviskravet ”kan antas” är väl avvägt för det led i bedöm- ningen som avser frågan om uttömda rehabiliteringsmöjligheter, se avsnitt 7.3.5. Ett högre ställt beviskrav än ”sannolikt” skulle innebära en skärp- ning av prövningen av rätten till sjukersättning. Så skulle bli fallet om det valda beviskravet var t.ex. ”med hög grad av sannolikhet” eller ”styrkt”. Utredningen menar att en sådan skärpning vore olycklig, särskilt mot bakgrund av vad som redovisats i analysen om att dagens regelverk är för strikt och leder till oönskade konsekvenser för enskilda. Det finns skäl som talar för att enhetlighet bör råda inom närliggande förmåner och regelverk. Det bör därför övervägas om inte ett kodi- fierat beviskrav borde införas även på andra områden inom social- försäkringen, såsom för sjukpenningen.50 Exempelvis skulle en ut- redning kunna tillsättas för att bredare se över frågan om beviskrav i förvaltningsprocessen. 50Det finns vissa kodifierade beviskrav inom socialförsäkringen, men t.ex. inte för be- dömning av arbetsförmågans nedsättning vid prövning av rätt till sjukpenning. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag 8.6Bedömningar med avseende på att motverka stora variationer i tillämpningen Utredningens bedömning: För att öka stabilitet i tillämpningen bör regeringen ha en uthållighet i styrningen av Försäk- ringskassan och sjukförsäkringen. Det är även relevant att beakta att styrningen inte bör påverka hur myndigheten använder det bedömningsutrymme som finns i försäkringen. bör sträva efter att utforma den interna styr- ningen på ett sätt så att denna faktor inte medför kraftiga sväng- ningar i tillämpningen av försäkringen. Skälen för utredningens bedömning: Som framgår av analysen i tidigare avsnitt har såväl sjukersättningen som aktivitetsersättningen problem med stabilitet i tillämpningen . Variationerna har i första hand konstaterats ha sin grund i föränd- rade tillämpning av regelverket. Utan att ta ställning till om den för- ändrade, mer strikta tillämpningen har varit korrekt i sak har utred- ningen gjort bedömningen att det är problematiskt att andelen avslag och beviljanden kan variera kraftigt utan att vare sig lag- stiftning eller rättspraxis har ändrats. En sådan variation innebär all- varliga problem utifrån bl.a. ett rättssäkerhetsperspektiv, som också inkluderar förutsebarhet och tilliten till försäkringen. Variationerna beror delvis på att det finns ett stort bedömnings- utrymme i lagstiftningen. Det innebär även att praxis och andra typer av styrning i exempelvis regleringsbrev därmed kan få stort genom- slag vad gäller hur bedömningsutrymmet tillämpas. Eftersom bevis- kraven för att beviljas ersättning inte har definierats närmre torde det vara en delförklaring till de stora variationerna i tillämpningen. Utredningens förslag om ett förändrat, med sjukpenningen harmo- niserat arbetsmarknadsbegrepp, ett författningsreglerat beviskrav och förtydliganden av varaktighetskriterierna. bedöms medföra att regel- verket blir tydligare. På så sätt torde dessa förändringar bidra till att göra tillämpningen av regelverket mer stabil . Även om förändringar av regelverket utgör en viktig åtgärd kan dessa inte ensamt motverka variationer i tillämpningen. Som utred- ningen har kunnat konstatera utgör regelverket i sig eller oklarheter kring detsamma inte den främsta orsaken till de stora variationer Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag som skett i försäkringen . Det som främst bidragit till de stora variationerna är extern och intern styrning av och sjukersättningen och aktivitetsersättningen. I likhet med vad Inspek- tionen för socialförsäkringen har uttryckt anser utredningen därför att det är angeläget med en långsiktig inriktning för styrningen av sjukförsäkringen med tålamod och uthållighet.51 Detta gäller hela styrningskedjan, från regeringen till den lokala handläggningsorgani- sationen på . På så sätt skapas bättre förutsättningar för att uppnå stabilitet i tillämpningen sett samt för att skapa goda förutsättningar att uppnå det riksdagsbundna målet för utgifts- området, att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. Stora förändringar i tillämpningen sett till skillnader i andel bifall respektive avslag kan härledas till regeringens styrning , då fokus ändrades till att förtroendet för myndigheten skulle öka. 2016 skedde andra tydliga förändringar i styrningen, då fokus i stället skif- tades till att betona rättssäkerheten i myndighetens handläggning. Det var riktmärket infördes om att nybeviljade sjukersätt- ningar inte skulle överstiga 18 000 – 2020. Att följer regeringens styrning och verkställer det i sin verksamhet är korrekt och i enlighet med den svenska för- valtningsmodellen. Utredningen instämmer också i ISF:s uppfatt- ning att det på ett generellt plan både finns fördelar och risker med att är effektiv och snabb i sin förmåga att omsätta regeringens styrning i praktisk handling. Utredningen anser att regeringen bör utforma styrningen av För- säkringskassan och av sjukförsäkringen på ett sätt som bidrar till en långsiktigt hållbar och stabil utveckling av ersättningarna. Detta är också en bedömning som framförs av ISF.52 Centrala komponenter för att kunna uppnå detta är tålamod och uthållighet i styrningen. Det är också relevant att beakta att utform- ningen av styrning kopplat till förmåner som har (stort) bedömnings- utrymme kan få konsekvenser vad gäller hur fritt myndigheten använder bedömningsutrymmet i handläggningen. Det finns således skäl att beakta att även små förändringar i den externa styrningen, exempelvis genom regleringsbrev, kan få stora effekter i tillämpningen. 51ISF rapport 2020:9. 52ISF rapport 2020:9. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Utredningen instämmer också i ISF:s slutsats att Försäkrings- kassan bör sträva efter att genomföra den interna styrningen på ett sätt att den inte bidrar till kraftiga svängningar i tillämpningen av försäkringen. För att uppnå det bör myndigheten beakta effekterna och riskerna då man ändrar i fokus på olika aspekter i myndighetens uppdrag. uttryckte , i en skrivelse som svar på ISF:s rapport 2020:9 om variationer i aktivitetsersätt- ningen, att: Ett grundläggande krav för att tillämpningen ska vara stabil och förut- sebar är att lagtillämpningen inte påverkas genom annan extern styrning än ändrad lagstiftning eller ny domstolspraxis. Försäkrings- kassans interna styrning måste fortsatt utformas i enlighet med detta.53 Utredningen delar uttryckta målsättning i denna skrivelse. Endast genom att med denna utgångspunkt ta sig an regel- verket kan en stabil och rättssäker tillämpning uppnås . 8.7Samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen Utredningens bedömning: Några ändringar i regelverkets utform- ning i syfte att undanröja hinder för ett välfungerande samarbete mellan och Arbetsförmedlingen behövs inte. Skälen för utredningens bedömning: Enligt direktiven ska utred- ningen utvärdera om det finns hinder för ett välfungerande samarbete mellan och Arbetsförmedlingen inför Försäkrings- kassans beslut om rätt till ersättning och ta ställning till om dessa hinder bör avhjälpas genom ändringar i regelverkets utformning. Som konstaterats i avsnitt 7.6 samarbetar inte myndigheterna på något generellt, strukturerat sätt inför beslut om rätt till ersättning. Det handlar om att det i enskilda ärenden kan finnas behov av informationsutbyte. Arbetsförmedlingen kan exempelvis ha information som är relevant för bedömning av rätt till ersättning. Som tidigare konstaterats kan förbättrad sam- verkan mellan myndigheterna inte heller fullt ut överbrygga de skill- nader som finns i myndigheternas respektive uppdrag och regelverk. 53Försäkringskassan, skrivelse , FK 2020/000178. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Utredningen kan konstatera att ett gemensamt arbetsförmåge- begrepp för de båda myndigheterna skulle kunna tänkas minska dis- krepansen mellan myndigheternas perspektiv och antalet ärenden där enskilda ”faller mellan stolarna”. Myndigheterna har dock olika upp- drag och verkar inom olika sakområden som kan vara svåra att förena i ett harmoniserat arbetsförmågebegrepp. Utredningen bedömer vidare att genom ovan nämnda förslag för rätt till ersättning, särskilt genom förslaget om det förändrade arbetsmarknadsbegreppet, kommer För- säkringskassans bedömning av arbetsförmåga bli mer konkret jämfört med .