sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — I vissa fall när myndigheterna har ett behov av ett nummer är det inte möjligt att få till stånd en fullgod identitetskontroll. I de fallen skulle myndigheterna med denna lösning i stället få begära tilldelning av ett samordningsnummer. Nackdelen med lösningen blir i stället att samordningsnumret då skulle behöva tillgodose det behov av num- mer som finns trots att identiteten och de angivna personuppgifterna är mycket osäkra (t.ex. för beskattning och lagföring) som det kommer att behöva tilldelas i vissa fall för t.ex. utbetalning av studiemedel eller välfärdsförmåner. För att det ska vara möjligt att få information om vilken identitetskontroll som ligger bakom ett sam- Identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer ordningsnummer måste numren med den lösningen registreras i två olika ”nivåer”. Det finns då en risk för att ett helt ”ostyrkt” nummer läggs till grund för viktiga åtgärder, t.ex. utbetalningar från välfärds- systemen, om erforderliga kontroller inte görs mot folkbokförings- databasen. Det kommer därför även i fortsättningen att vila ett stort ansvar på användarna att göra kontroller mot folkbokföringsdataba- sen i de sammanhang man väljer att godta ett samordningsnummer. Dessa kontroller har inte fungerat tillfredsställande beträf- fande samordningsnummer, trots att informationen aviseras från . Det är enligt vår uppfattning viktigt att de osäkrare numren i så liten utsträckning som möjligt kommer till användning i situationer där en säker identitetskontroll behövs. Med ett nytt identitetsnummer erbjuds de som använder numret ett alternativ som garanterar en full- god identitetskontroll. Det kommer att leda till att numret som sådant blir mer användbart än det nuvarande samordningsnumret för den enskilde. Samordningsnumret får även i fortsättningen tillgodose beho- vet av nummertilldelning i situationer när den enskilde inte genom- gått en lika säker identitetskontroll. Det blir då upp till användarna att på annat sätt göra de kontroller som behövs om man väljer att godta, eller behöver godta, ett samordningsnummer i sin verksamhet. Vi bedömer att ett system med identitetsnummer på ett bättre sätt än alternativet med administrationsnummer kan tillgodose behovet av en säker identitetsbeteckning. Ställs krav på identitetsnummer i de fall en säker identitetskontroll behövs, och kontrolleras samordningsnum- mer mot folkbokföringsdatabasen, kan de behov av nummer som finns tillgodoses på ett säkert sätt. Vi föreslår därför att ett nytt nummer, identitetsnumret, ska införas. Det ska kunna tilldelas en person som inte är eller har varit folkbokförd och som genomgått en säkrare identi- tetskontroll med personlig inställelse. De närmare detaljerna kring våra förslag framgår av kommande kapitel. 13Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Trots att åtgärder har vidtagits för att förbättra systemet med sam- ordningsnummer har enskilda fortsatt att uppleva problem i avsaknad av ett personnummer. Även personer som av olika anledningar vistas i landet, utan att för den skull uppfylla kraven för att bli folkbokförda här, har behov av en säker och användbar identitetsbeteckning. Sam- ordningsnumret har inte fullt ut fyllt det behovet. De ändringar som trätt i kraft har bl.a. gett enskilda möjlighet att ansöka om samordningsnummer vilket kan antas bidra till att det blir enklare för den som har ett faktiskt behov av ett nummer att få ett sådant. Den åtgärden i sig kan dock inte förväntas lösa alla problem som enskilda upplevt. Även myndigheter som använder gemensamma nummer har ett behov av en säkrare och mer pålitlig identitetsbe- teckning än samordningsnumret varit. Användningsområdet och behoven av samordningsnummer har utvidgats sedan numren infördes. Vid valet av vilken beteckning samordningsnumret skulle få påtalades att det inte främst var till för att utvisa en persons identitet varför beteckningen identitetsnummer bedömes vara missvisande.1 är situationen en annan, den enskildes perspektiv måste beaktas, och det finns ett behov av ett nummer som även utvisar en persons identitet. Vi bedömer därför att ett nytt identitetsnummer ska infö- ras, vid sidan om samordningsnummer. Identitetsnumret är avsett att fungera på i stort sett samma sätt som ett samordningsnummer, med den skillnaden att det ska vara säkrare och därmed bli mer användbart i samhället för den enskilde på ett sätt 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer m.m., s. 80. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning som snarare är jämförbart med personnumret. Förutom att tillgodose de begärande aktörernas behov, är numret alltså även avsett att till- godose den enskildes behov av en säker identitetsbeteckning. Det är dock viktigt att även i detta sammanhang påpeka att identitetsnumret, precis som samordningsnumret, inte ger några rättigheter i sig. I detta kapitel redogörs närmare för de grundläggande kraven för tilldelning av identitetsnummer och hur numret ska utformas. Bestäm- melserna förs tillsammans med bestämmelserna om samordningsnum- mer in i den nya lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. 13.1.2Grundläggande krav för tilldelning av identitetsnummer Utredningens förslag: En person som inte är eller har varit folk- bokförd får tilldelas ett identitetsnummer som identitetsbeteck- ning. får tilldela en person ett identitetsnummer efter begäran av en myndighet eller ett annat organ som regeringen be- stämmer eller efter ansökan av en enskild som har en sådan anknyt- ning till att han eller hon kan antas behöva en identitets- beteckning. I huvudsak innebär våra förslag att ett identitetsnummer ska kunna tilldelas under samma förutsättningar som ett samordningsnummer , men först efter en förstärkt identitetskontroll. Det innebär att flera bestämmelser som gällt för tilldelning av samordnings- nummer bör gälla för tilldelning av identitetsnummer. För att kunna tilldelas ett identitetsnummer krävs det alltså att personen inte är eller har varit folkbokförd. Däremot ska det inte finnas något hinder mot att en person som tidigare tilldelats ett samordningsnummer också till- delas ett identitetsnummer. Numren bör i en sådan situation kopplas samman i folkbokföringsdatabasen så att det finns en hänvisning mel- lan dem. Det kan också finnas skäl för att samordningsnumret förkla- ras vilande i en sådan situation (se avsnitt 15.5.3). före- slås få tilldela ett identitetsnummer efter begäran av en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer eller efter ansökan av en enskild som har en sådan anknytning till att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning. Som en följd av detta för- svinner möjligheten för en enskild att ansöka om ett samordnings- Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Bestämmelserna om när en enskild ska kunna tilldelas ett identitetsnummer efter egen ansökan ska dock ha samma innebörd som gällande bestämmelser om en enskilds ansökan om samord- ningsnummer i 18 a § andra stycket 2 folkbokföringslagen (1991:481). De uttalanden som gjorts i de förarbeten som ligger till grund för dessa bestämmelser blir således även applicerbara på våra förslag.2 Det förtydligas också att identitetsnumret, liksom personnumret, är en identitetsbeteckning. De grundläggande kraven för tilldelning av identitetsnummer förs in i 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § lagen om identitets- nummer och samordningsnummer. 13.2Identitetskontroll vid tilldelning av identitetsnummer Utredningens förslag: För att en person ska tilldelas identitets- nummer krävs att dennes identitet styrkts. Beviskravet – en enhetlig terminolog Uttrycken ”fastställd identitet”, ”styrkt identitet” och att ”det inte råder osäkerhet om” en persons identitet används som tidigare beskri- vits ofta omväxlande när det handlar om samordningsnummer, trots att någon skillnad inte varit avsedd. ”Fastställd” identitet brukar i andra sammanhang anses ge uttryck för samma höga beviskrav som ”styrkt” identitet.3 Att flera olika uttryckssätt används för samma sak skapar förvirring. Några vägledande uttalanden kring varför olika begrepp används i folkbokföringsförordningen finns inte i för- arbetena. Vi menar att det är lämpligare att konsekvent använda ett uttryck när samma sak avses. Som framgår av avsnitt 12.5 används i många andra sammanhang beviskravet styrkt när det gäller identitet (t.ex. ansökan om id-kort för folkbokförda, pass och nationellt id-kort). Enligt rutiner krävs det också normalt att personen styrker sin identitet i sam- 2020/21:160, Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta upp- gifter i folkbokföringen, s. 49 ff. och 98 f. 3Se t.ex. MIG 2016:6. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning band med folkbokföring efter inflyttning till landet (se avsnitt 4.4.4). Det kommer att ställas högre krav på vad ett identitetsnummer ska kunna användas till jämfört med vad som var avsikten med samord- ningsnumret när det infördes. Identitetsnumret ska i många avseen- den fungera på samma sätt som ett personnummer ur den enskildes perspektiv. Det är därför angeläget att det ställs samma höga krav på identitetskontrollen vid tilldelning av identitetsnummer som vid tilldelning av personnummer för att tilltron till identitetsnumret som identitetsbeteckning ska upprätthållas.4 Det bör alltså som huvudregel krävas att personen styrker sin identitet. Till skillnad från vad som föreslås i fråga om identitetskontroll vid folkbokföring, bör huvud- regeln framgå av lag (se avsnitt 6.3). Om man utgår från att styrkt och fastställd utgör samma höga beviskrav är detta egentligen ingen ändring i sak jämfört med vad som gällt för samordningsnum- ret. I tillämpningen har det dock inte i samtliga fall ställts särskilt höga krav för att uppnå ”fastställd” och kravet på styrkt identitet är avsett att innebära en skärpning i praktiken. Olika myndigheter har gjort olika bedömningar, troligen till viss del på grund av att det inte funnits några gemensamma föreskrifter om hur identitetsbedöm- ningarna ska gå till. Vårt förslag syftar till att göra det tydligare att det är ett högt beviskrav och att åstadkomma en enhetlig terminologi beträffande beviskravet. Uttrycken ”fastställd” och ”inte råder osäker- het om” ska således inte längre användas i detta sammanhang. Vilka uppgifter ska styrkas för att identiteten ska anses styrkt? Det finns som tidigare nämnts inga tydliga regler för vilka uppgifter som enligt dagens bestämmelser behöver kontrolleras för att det inte ”ska råda osäkerhet om” en personens identitet vid tilldelning av samordningsnummer. Enligt rutiner krävs att det inte råder osäkerhet om uppgifter om personens namn, födelsetid, med- borgarskap och (oftast) födelseort för att samordningsnummer ska kunna tilldelas enligt huvudregeln i 5 a § första stycket folkbokfö- ringsförordningen (1991:749). Någon legaldefinition av begreppet identitet finns heller inte och det saknas vägledande förarbetsutta- landen om begreppets närmare innebörd. I rättspraxis anses identi- 4Jfr vad regeringen uttalade angående personnummer när samordningsnumret infördes, prop. 1997/98:9, Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 79. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning teten bestå av sökandens namn, födelsetid och, som huvudregel, med- borgarskap (se t.ex. MIG 2019:18). Dessa uppgifter måste som ut- gångspunkt vara styrkta för att identiteten ska anses styrkt i samband med tilldelning av identitetsnummer. har alltså krävt att uppgifter (t.ex. uppgift om födelse- ort) som normalt inte omfattas av identitetsbegreppet ska vara fast- ställda vid tilldelning av samordningsnummer, trots att det inte framgår av författningstext. Flera andra myndigheter har också följt Skatte- verkets (numera upphävda) meddelande SKV M 2010:3 och har därför krävt att uppgifter om namn, födelsetid, födelseort och medborgar- skap ska anses fastställda för att nummer ska kunna tilldelas.5 Andra myndigheter har utvecklat egna rutiner för vad som ska krävas.6 Det har därför inte varit helt tydligt vilka uppgifter som måste kunna anses fastställda för att samordningsnummer ska kunna tilldelas. Vi har därför övervägt om de uppgifter som ska vara styrkta för tilldelning av identitetsnummer bör preciseras i lagtext, uttryckligen eller genom en hänvisning till de uppgifter som ska finnas i begäran eller ansökan om tilldelning av identitetsnummer. Det finns en tydlig och avgränsad reglering för vilka person- uppgifter som ska anges i en begäran eller ansökan om samordnings- nummer (namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och med- borgarskap, se 6 och 6 a §§ folkbokföringsförordningen). Det bör vara tydligt vilka uppgifter som måste styrkas för att ett identitetsnum- mer ska få tilldelas. En möjlighet att åstadkomma tydlighet i det avseendet är att i författningstext räkna upp vilka uppgifter som måste styrkas. Det blir emellertid en reglering som avviker från vad som gäller i flera andra sammanhang. I samband med ansökan om id-kort för folkbokförda, nationellt id-kort och pass samt i de förslag som ID-kortsutredning lagt fram om ett nytt statligt id-kort hänvisas till att personen ska styrka sin ”identitet och övriga personuppgifter”. Detsamma skulle enligt förslagen i lagrådsremissen Säkrare samord- ningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen gälla vid enskilds ansökan om samordningsnummer. I de slutliga förslagen i den följande propositionen (2020/21:160) med samma namn som bl.a. ligger till grund för den möjlighet som finns för en enskild att ansöka om ett samordningsnummer och har i sina rutiner hänvisat till Skatte- verkets meddelande. har Arbetsförmedlingen, CSN, och Transportstyrelsen uppgett att de har egna rutiner för vilka krav som ställs vid identitetsbedömningarna. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning krävs dock, i detta avseende, endast att personen styrker sin identitet. Kravet på att även ”övriga personuppgifter” ska styrkas vid en enskilds ansökan om samordningsnummer slopades alltså. Det är i viss mån oklart vad som i olika sammanhang avsetts med ”övriga personuppgifter”. Det som ligger närmast till hands är att det som avsågs i förslagen i ovan nämnda lagrådsremiss är de uppgifter som ska anges i en begäran eller ansökan om nummertilldelning (namn, kön, födelsetid, födelseort, adress och medborgarskap), även om detta inte klart framgår. Styrkt är som nämnts ett mycket högt beviskrav och en del av dessa uppgifter kan vara svåra att styrka. Uppgift om personens adress, som bara behöver vara en kontaktadress, kan t.ex. vara svår att styrka eftersom underlag ofta saknas. Det handlar inte om en folkbokföringsadress som går att kontrollera mot folkbokförings- databasen. Att ställa krav på att uppgiften om adress ska vara styrkt är därför enligt vår uppfattning inte rimligt. Även uppgiften om födelseort kan i vissa fall ställa till problem och vara svår att styrka. Med begreppet ”födelseort” i folkbokförings- sammanhang menas enligt (numera upphävda) medde- lande SKV M 2010:3 födelseort och födelseland. Vissa ortnamn finns i flera länder, och enbart angivande av ort ger inte alltid säker ledning om vilken ort som avses. Det är därför visserligen önskvärt att både födelseort, i bemärkelsen ort, och land kan styrkas. Försäkringskas- sans rutiner kräver t.ex. redan nu att båda dessa uppgifter är fast- ställda för att ett samordningsnummer ska rekvireras. Det är ett pro- blem att det inte alltid finns någon uppgift om ort i pass och andra identitetshandlingar, utan bara uppgift om födelseland. Av Polismyn- dighetens föreskrifter och allmänna råd om pass och nationellt iden- titetskort framgår t.ex. att om uppgift om sökandens födelseort sak- nas ska i stället födelseland anges (PMFS 2019:3, 2 kap. 11 §). Enligt uppgift från saknar t.ex. pass från , Mongo- liet, och uppgift om födelseort. Det bör, för att även sådana pass ska kunna användas vid rekvirering av identitetsnum- mer inte heller krävas att uppgift om födelseort är styrkt. Det är mot den bakgrunden enligt vår uppfattning tillräckligt för tilldelning av identitetsnummer att personens identitet är styrkt vilket innebär att uppgifter om personens namn, födelsetid och medborgarskap är styrkta och också kan kopplas till en fysisk person. Att det inte bör ställas ett krav på att de övriga uppgifterna som ska finnas med i begäran ska styrkas har alltså att göra med att de i vissa Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning fall kan vara svåra att styrka och att ett identitetsnummer i sådana situationer ändå bör kunna tilldelas. Det innebär dock inte att övriga uppgifter (kön, födelseort och kontaktadress) inte är viktiga. Dessa ska ändå finnas med i en begäran och registreras i folkbokföringsdata- basen. Att felaktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen ska i största möjliga mån undvikas. Det ankommer därför på rekvi- renterna och att göra vad som är möjligt för att begära in underlag även för de övriga uppgifterna. En uppgift från den enskilde om t.ex. födelseort bör därför inte utan vidare godtas om det finns möjlighet att begära underlag angående detta. Om trots sådana ansträngningar inte får in underlag som styrker dessa uppgifter bör det dock vara möjligt att tilldela ett identitetsnummer ändå. Grundläggande krav för tilldelning förs in i lag Kravet på styrkt identitet är centralt och bör framgå av lag. Förutsät- tningarna för att identitetsnummer ska tilldelas förs in i 2 kap. 2 § i den nya lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. 13.2.2Personlig inställelse vid tilldelning av identitetsnummer Utredningens förslag: En person som ska tilldelas ett identitets- nummer ska inställa sig personligen för identitetskontroll. Skatte- verket får efterge kravet på personlig inställelse om det finns sär- skilda skäl. Kravet på personlig inställelse ska inte gälla för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Personlig inställelse ett grundläggande krav Vi har tidigare bedömt att personlig inställelse ska bli en del av iden- titetskontrollen vid nummertilldelning. Identitetsnumret ska tillsam- mans med personnumret vara det säkraste numret som systemet erbjuder. Det är därför självklart att personlig inställelse för identitets- kontroll ska vara ett grundläggande krav för tilldelning av identitets- nummer. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Undantag från kravet på personlig inställelse För att det nya identitetsnumret ska vara så säkert och därmed så användbart som möjligt bör det som utgångspunkt inte finnas någon generell möjlighet till undantag från kravet på personlig inställelse. Det behov av nummertilldelning som finns i andra fall får i stället tillgodoses genom möjligheten att en person tilldelas ett samordnings- nummer. Det finns dock personer som kan vara förhindrade att inställa sig för ett personligt möte. Det gäller t.ex. personer som är allvarligt sjuka eller har någon fysisk eller psykisk funktionsnedsättning som gör att de inte kan ta sig till ett fysiskt möte. Dessa personer bör inte vara uteslutna från möjligheten att tilldelas ett identitetsnummer. Det behö- ver därför finnas visst utrymme för att tilldela identitetsnummer även i sådana situationer, utan att ställa krav på personlig inställelse. Det rör sig troligen om ett fåtal fall , inte minst med tanke på att de som ska tilldelas identitetsnummer oftast är personer som inte är bosatta i landet men ändå har tagit sig hit och vistats i landet . När det gäller folkbokföring efter anmälan om flytt till landet har uppgett att det rör sig om en handfull fall där myndigheten inte kräver personlig inställelse med hänsyn till t.ex. sjukdom eller funktionsnedsättning. Även i sådana fall krävs det att personens identitet kan styrkas, det vill säga att personens iden- titetsuppgifter styrks och också kan kopplas till den fysiska personen, t.ex. genom en dialog med en vårdgivare som ansvarar för personens vård i kombination med bestyrkta kopior av identitetshandlingar. Hur detta ska gå till måste dock lösas från fall till fall. Förutom i de ovan nämnda undantagsfallen är personlig inställelse den enda för tillgängliga metoden för att kunna bedöma om en persons identitet är styrkt. Det bör dock fram- hållas att det framöver kan komma andra möjligheter till en säker iden- tifiering som kan medföra att kravet på personlig inställelse inte behö- ver upprätthållas i samtliga fall. har uppgett att det kan bli möjligt att sköta identifier- ing på ett säkert sätt utan personlig inställelse och angett följande exempel på hur t.ex. en student skulle kunna identifieras på det sättet. Personen har ett pass vars biometri kan kontrolleras och jämföras tekniskt. Personen tar en live-bild på sig själv som kan jäm- föras med biometrin i passhandlingen. Personen skannar sedan sitt Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning antagningsbesked, bevis om inskrivning vid universitet eller högskola, sitt uppehållstillstånd för studier och andra tillgängliga dokument (t.ex. bekräftelse på studentboende) för att visa sin vistelse i landet. Det finns ännu inte tekniska lösningar på plats för en säker identi- fiering utan personlig inställelse. Det finns dock ingen anledning att betvivla att det kommer att vara möjligt inom en inte alltför avlägsen framtid. Det bör därför enligt vår uppfattning redan nu införas en möjlighet till undantag från kravet på personlig inställelse som kan nyttjas när sådana möjligheter finns. Detta kan också underlätta för att kunna använda identitetsnummer i ärenden som enligt SDG-förordningen7 ska erbjudas helt online. Vi föreslår därför att , likt vad som enligt våra förslag ska gälla vid folkbokföring, ska kunna efterge kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl. Det finns dock anledning att vara mycket tydlig med att kravet på styrkt identitet inte kan efter- ges. Undantaget kan därför bara tillämpas när det är möjligt att styrka identiteten på ett annat tillförlitligt sätt. Inledningsvis kommer detta att innebära ett nästintill undantagslöst krav på personlig inställelse, som bara efterges beträffande personer som är allvarligt sjuka eller har någon fysisk eller psykisk funktionsnedsättning som gör att de inte kan ta sig till ett fysiskt möte. Först när det finns tekniska lösningar på plats som möjliggör en säker identifiering utan personlig inställelse kan det över huvud taget bli aktuellt att mer generellt tillämpa undan- taget. Grundläggande krav för tilldelning förs in i lag Kravet på personlig inställelse är så centralt att det bör framgå av lag. Det förs in i 2 kap. 2 § i den nya lagen om identitetsnummer och sam- ordningsnummer tillsammans med kravet på styrkt identitet. Undan- tagen från personlig inställelse förs in i 2 kap. 5 § i samma lag. 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av om inrät- tande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012. Identitetsnummer – en ny identitetsbeteckning Utredningens förslag: En person som inställer sig personligen för identitetskontroll med anledning av tilldelning av identitetsnum- mer, ska på begäran vara skyldig att överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling för kontroll. Den som har beviljats uppehållstillstånd ska på begäran över- lämna sitt uppehållstillståndskort. I avsnitt 6.6.1 har vi redogjort för identitetshandlingars ofta avgö- rande betydelse vid identitetskontroller, samt för vilka krav som ställs i annan lagstiftning i fråga om uppvisande eller överlämnande av t.ex. pass och identitetskort i samband med identitetskontroller. I samband med anmälan om flytt till begär enligt nuvarande ställningstagande som huvudregel att identiteten ska styrkas med en resehandling i original. I samma arbetsbeskrivning har ställt upp krav för på vilket sätt en resehandling ska vara utfärdad för att handlingen ska kunna godtas.