sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Det kan vara såväl att bedriva egen forskning som att vara finansiär och beställare av forskning. Även om dessa myndigheter inte har en specifikt utpekad roll avseende prioritering och finansiering av forskningsinfrastruktur framgår av avsnitt 5 att de trots allt, direkt eller indirekt, kan ha stor betydelse för finansieringen, och därmed även prioriteringen av forsknings- infrastrukturen. Utredningen föreslår inga förändringar av dessa myndigheters roll och ansvar avseende nationell forskningsinfrastruktur (se dock avsnitt 8.3.1). 8.2Utredningens syn på finansiering av forskningsinfrastruktur 8.2.1Befintliga reglerade finansieringsformer och lösningar torde vara tillräckliga Bedömning: Utredningen anser att det ekonomiadministrativa regelverket är flexibelt och bör därmed kunna tillfredsställa de grundläggande kraven på tydlighet och flexibilitet. Regeringen har även möjlighet att anpassa styrningen ytterligare genom undan- tag och särskilda krav för de fall det anses nödvändigt. Som framgår av avsnitt 7.2 är det många aktörer som bidrar till finan- sieringen av forskningsinfrastruktur. Dessa aktörer bidrar även genom att använda olika finansieringskällor beroende på behov och situation. Utredningen bedömer att de sätt som statliga myndigheter kan finansiera forskningsinfrastruktur på tillfredsställer de grundlägg- ande behoven. Såväl mångfalden av aktörer som bidrar till finansier- ingen som mångfalden av olika finansieringskällor som används, bidrar till att finansieringen kan vara flexibel. Det gäller såväl de myndig- heter som är värd för forskningsinfrastrukturen som de myndigheter som bidrar till finansieringen av forskningsinfrastruktur de inte är värd för. Det finns inom ramen för det ekonomiadministrativa regelverket goda möjligheter för regeringen och myndigheterna att anpassa finansieringsmöjligheterna till de behov och situationer som kan tänkas råda. 8.2.2Utveckling av den finansiella styrningen inom ramen för befintligt övergripande regelverk Även om utredningen inte ser behov av mer omfattande förändringar av den finansiella styrningen eller finansieringsformerna finns det dock skäl att vidareutveckla den befintliga finansieringsmodellen och styrningen. Nedan redogörs för de förändringar utredningen ser kan genomföras redan på kort sikt utan omfattande utredningsarbete. Bedömning: Utredningen anser att regeringen bör överväga att besluta om ett särskilt rapporteringskrav avseende forsknings- infrastruktur. Regeringen bör noga överväga utformningen av ett sådant rapporteringskrav för att säkerställa att informationen är tillförlitlig och relevant. Kravet bör riktas till de myndigheter som ansvarar för forskningsinfrastruktur och omfatta finansiell infor- mation om forskningsinfrastrukturens olika kostnader (utgifter). Av avsnitt 7.2 framgår att det inte finns tillförlitlig och relevant finansiell information varken avseende finansiering eller redovisning av utgifter eller kostnader avseende forskningsinfrastruktur. Givet att regeringen önskar denna information i syfte att fatta bättre underbyggda beslut, försäkra sig om en tillfredsställande insyn eller utöva kontroll, bör de överväga att kräva in sådan information i form av rapporteringskrav. Regeringen bör noga överväga utformningen av ett sådant rapporteringskrav för att säkerställa att informationen är tillförlitlig och relevant. Vid utformningen bör regeringen även beakta uppgiftslämnarnas och mottagarens förutsättningar att han- tera denna uppgift. Detta krav ska ställas till de myndigheter som är ansvariga och värdar för infrastrukturen. En central myndighet så som till exempel , eller kan möjligen samla in denna in- formation beroende på rapporteringskravets utformning för sam- manställning och vidarebefordring till regeringen. En eventuellt ny myndighet, se avsnitt 8.6, med särskilt ansvar för viss forsknings- infrastruktur och vissa centrala uppgifter rörande forskningsinfra- struktur skulle kunna vara en naturlig central myndighet med detta ansvar. Skulle en central myndighet vara primär mottagare är det dock de myndigheter med ansvar för forskningsinfrastrukturen som måste vara ansvariga för att ta fram informationen och rapportera till den centrala aktören. En central myndighet kan rimligtvis enbart ansvara för sammanställning inklusive en begränsad kvalitetssäkring av informationen. Det ska dock uppmärksammas att rapporteringskravet innebär en administrativ börda för de myndigheter som ska lämna och den myndighet som ska ta emot dessa uppgifter. Denna uppgift torde inte vara särskilt omfattande under förutsättning att den informa- tion regeringen önskar få återrapporterad redan finns tillgänglig på myndigheterna. Är det dock fråga om information som inte redan finns tillgänglig och myndigheterna därför även måste ta fram dessa uppgifter kan det innebära betydande administrativt arbete. Reger- ingen bör därför noga överväga med vilken periodicitet denna infor- mation ska inrapporteras. Utredningen bedömer att denna informa- tion torde vara särskilt relevant i samband med framtagandet av den forskningspolitiska propositionen. Regeringen måste även försäkra sig om att den information som ska rapporteras är väl definierad för att på så sätt försäkra sig om att den information som rapporteras är relevant och korrekt. Möjlighet att använda myndighetskapital för att finansiera anskaffningen av forskningsinfrastruktur Bedömning: Utredningen anser att regeringen bör överväga att utöka det undantag som lärosätena har avseende finansiering av anskaffningen av forskningsinfrastruktur. Förslaget innebär att lärosätena även får finansiera anskaffningen av forskningsinfra- struktur (anläggningstillgång) med den del av befintligt myndig- hetskapital som härrör från anslag för forskning. Förslaget inne- bär en utökning av ett redan befintligt undantag från lånefinan- siering och bidrar till en enhetlig användning av forskningsanslag. Det är alltså inte frågan om att införa ett nytt principiellt undantag. För att ytterligare öka lärosätenas möjlighet att ta ansvar för den långsiktiga finansieringen av forskningsinfrastruktur de är värd för och främja den akademiska friheten och flexibiliteten bör regeringen överväga att utöka det undantag som lärosätena har avse- ende anskaffningen av forskningsinfrastruktur. Lärosätena har i det gemensamma regleringsbrevet, bilaga 1, avsnitt 2.5 undantag från 2 kap. 1 § första stycket och 3 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) om finansiering av anläggningstillgångar. Det undantaget medger att en anläggningstillgång som används i lärosätets verksam- het helt eller delvis får finansieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare. Detta gäller även för bidrag från statliga bidrags- givare under förutsättning att bidraget har tilldelats för ändamålet. Ett syfte med grundregeln är att föra ut och synliggöra kapital- kostnaden till den verksamhet som ger upphov till anskaffningen. Eftersom lärosätena redan har ett undantag uppfylls inte detta syfte Att utvidga detta undantag till att lärosätena även får finansiera anskaffningen av forskningsinfrastruktur (anläggningstillgång) med den del av befintligt myndighetskapital som härrör från anslag för forskning är alltså endast en justering av ett redan befintligt undan- tag. En förutsättning för detta är att det myndighetskapital som kan komma ifråga för att finansiera anskaffningen av forskningsinfra- struktur inte är förknippat med restriktioner eller villkor som är oförenligt med denna användning. Det är alltså inte frågan om att införa ett nytt principiellt undantag. För övrigt har lärosätenas, relativt stora, myndighetskapital varit föremål för diskussion.4 Det har setts som problematiskt att läro- sätena haft ett relativt stort myndighetskapital. Att de får möjlighet att använda sitt myndighetskapital kan därför bidra till att det an- vänds effektivare. skapas en ökad flexibilitet och frihet för lärosätena med denna möjlighet. Den statsfinansiella konsekvensen är endast temporär. I den grad lärosätena kommer att använda myndighetskapitalet kommer det att få en momentan effekt på statskulden men eftersom ingen ytter- ligare medel tillförs kommer det inte att ha någon långsiktig effekt på statsskulden. Bedömning: Utredningen ställer sig i allt väsentligt bakom de förslag () lämnar i rapporten av avgifter för forskningsinfrastruktur (ESV 2020:13). Utredningen vill dock uppmärksamma regeringen om ett antal frågor som kan komma att behöva beaktas i den fortsatta bered- ningen av ESV:s förslag. Inom olika forskningsverksamheter kan det finnas olika praxis rörande avgifter för användandet av forsk- ningsinfrastruktur. Regeringen bör därför säkerställa att ett even- tuellt avgiftsuttag är förenligt med rådande praxis inom respek- tive forskningsområde. Dessutom bör regeringen försäkra sig om att ett avgiftsuttag inte innebär icke önskvärda effekter för an- vändarna och användningen av forskningsinfrastrukturen. Utredningen bedömer att ESV kan vara ett fortsatt stöd för såväl regeringen som universitet och högskolor i frågor rörande avgifter. 4Se till exempel , Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighets- kapital vid universitet och lärosäten, RiR 2017:28. () lämnade i rapporten av avgifter för forskningsinfrastruktur (ESV 2020:13) efter uppdrag från reger- ingen förslag att universitet och högskolor får ett särskilt bemyndig- ande att ta ut avgifter för att tillhandahålla nationella forsknings- infrastrukturer. Det ekonomiska målet för verksamheten föreslås vara upp till full kostnadstäckning. Universitet och högskolor före- slås vidare få besluta om avgifternas storlek och disponera avgifts- inkomsterna upp till full kostnadstäckning. Utredningen bedömning är att ESV:s förslag i allt väsentligt är väl under byggt och bidrar till en ökad tydlighet och klarhet. Utred- ningen vill dock uppmärksamma regeringen på vissa frågor. Utredningen anser att ESV:s förslag i princip bygger på att ett bemyndigande förtydligar och klargör om att avgifter får tas ut, det ekonomiska målet för avgiftsuttaget (grund för beräkning av avgift) och vissa frågor rörande återrapportering. ESV:s förslag innebär ett särskilt bemyndigande att lärosätena får ta ut avgift för användning av forskningsinfrastruktur men inget krav på att ta ut avgift. Det ekonomiska målet är upp till full kostnadstäckning och bemyndig- andet kan innehålla villkor där det framgår att om det är nödvändigt för att undvika att konkurrensen på marknaden snedvrids ska avgift- ernas storlek bestämmas utifrån marknadsmässiga grunder. Vidare föreslår ESV att universitet och högskolor får disponera inkomst- erna upp till full kostnadstäckning. Eventuella avgifter över full kost- nadstäckning ska redovisas mot inkomsttitel. Detta är välgrundat och förenligt med gängse principer för disposition av dessa typer av avgiftsinkomster. Utredningen vill uppmärksamma regeringen om ett antal frågor som kan komma att behöva beaktas i den fortsatta beredningen av ESV:s förslag: •Det finns olika praxis, formaliserade och icke-formaliserade, an- gående användaravgifter. Inom vissa områden finns en praxis att ta ut eller att inte ta ut användaravgifter. Det kan även röra sig om internationella överenskommelser såväl formaliserade som icke formaliserade. Användaravgifter bör därför inte tas ut om det medför stora negativa konsekvenser till följd av den praxis som råder för den aktuella forskningsinfrastrukturen. •Eventuella negativa konsekvenser av användaravgifter bör analy- seras och beaktas. För de fall där avgifter ska tas ut bör effekterna för de som ska erlägga avgiften analyseras. Att ta ut avgifter för de som inte betalat avgifter kan medföra stora negativa konsekvenser. •I enlighet med vad som redogjorts för i avsnitt 5, är finan- sieringsbilden avseende forskningsinfrastruktur komplex med ett flertal finansiärer och ett flertal finansieringsformer. Detta med- för att det kan uppstå frågor rörande vilka kostnader som en avgift ska täcka och vilka kostnader som redan täcks av andra finansiärer och finansieringskällor. Givet att kostnader för forsk- ningsinfrastruktur ska ses som en verksamhetskostnad tillsam- mans med alla andra kostnader för forskningen, där samtliga inkomster ska bidra till att täcka samtliga kostnader, bör reger- ingen undvika att detaljreglera hur specifika kostnader ska finan- sieras. ESV torde kunna vara ett stöd avseende avgiftsfrågor i allmänhet. Bedömning: Utredningen anser att regeringen bör överväga att föreslå att ny omfattande forskningsinfrastruktur av särskilt nationellt intresse ska betraktas som en samhällsinvestering för- utsatt att regeringen bedömer att det bidrar till en effektiv styr- ning och resursanvändning. En samhällsinvestering ska i så fall redovisas i en investerings- plan som presenteras för i budgetpropositionen. Där- med ska även finansieringen av samhällsinvesteringen beslutas av i samband med behandlingen av investeringsplanen. Enligt huvudregeln i budgetlagen5 får regeringen besluta att anlägg- ningstillgångar som används i statens verksamhet finansieras med lån i . Det är utredningens uppfattning att denna möj- lighet till viss del även tillämpas. Det undantag som lärosätena har i det gemensamma regleringsbrevet, bilaga 1, avsnitt 2.5 från 2 kap. 1 § första stycket och 3 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) om finansiering av anläggningstillgångar innebär dock att denna möjlighet frångås till viss del. Undantaget medger att en anlägg- 57 kap. 1 § Budgetlagen. ningstillgång som används i lärosätets verksamhet helt eller delvis får finansieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare.6 Detta gäller även för bidrag från statliga bidragsgivare under förut- sättning att bidraget har tilldelats för ändamålet. För de fall ett läro- säte använder erhållna bidrag för att finansiera anskaffningen av forskningsinfrastruktur innebär det att anskaffningen inte finansie- ras med lån i . För de fall en bidragsgivande myn- dighet finansierar bidraget med anslag finansieras denna del av anskaff- ningen indirekt med anslag. Med andra ord finansieras anskaffningen av forskningsinfrastruktur genom en blandning av finansierings- källor. Av budgetlagen framgår även att anskaffningen av vissa tillgångar ska finansieras med anslag samt att kan fatta ytterligare beslut om finansieringen i vissa fall.7 När bör en investering klassificeras som samhällsinvestering? () menar att det är och reger- ingens styrning och behovet av information som bör vara avgörande för om en investering bör klassificeras som en samhällsinvestering eller verksamhetsinvestering.8 I vissa fall kan det finnas oklarheter om en investering som an- vänds i myndighetens verksamhet ändå bör anses vara en samhälls- investering. Indikationer på när en investering är av sådan karaktär att det skulle kunna var en samhällsinvestering och att det därmed behövs en investeringsplan som presenteras för i budget- propositionen, kan enligt ESV vara: •Hur investeringen används. Om investeringen anskaffas med syf- tet att användas i myndighetens verksamhet och tillsammans med andra resurser bidrar till att myndigheten uppnår sina mål är det en indikation på att det inte är en samhällsinvestering. Om invester- ingen snarare är resultatet av verksamheten är det att klassa som en samhällsinvestering. 2009/10:149, avsnitt 9.2 ger en bakgrund till detta undantag. 77 kap. 5–6 §§ Budgetlagen. 8Ekonomistyrningsverket, Finansieringsmodell för (ESV 2017:68), samt Styrning och finansiering av förvaltningsgemensam digital infrastruktur (ESV 2020:23). •Om investeringen uppgår till ett väsentligt belopp. Om en myn- dighet gör stora anskaffningar där såväl investeringsbeloppet som vidmakthållande uppgår till väsentliga belopp, kan det finnas be- hov att klassificera investeringen som en samhällsinvestering. •Om investeringar görs ofta. Hur ofta en myndighet gör stora anskaffningar bör även vara vägledande för om en investering ska ses som en samhälls- eller verksamhetsinvestering. Om en myn- dighet återkommande gör stora anskaffningar kan det finnas ett behov att rapportera detta i en investeringsplan till . Samhällsinvesteringar är investeringar som beslutar om, antingen genom att anvisa anslag eller genom en övrig kreditram. Myndigheter som genomför samhällsinvesteringar ska lämna infor- mation om dessa investeringar i ett förslag till investeringsplan. Investeringarna ska kategoriseras enligt de skilda behov som finns i olika statliga verksamheter. Syftet är att regeringen och riksdag ska få bättre information om vilken typ av investeringar myndigheten planerar. Huvudregeln är att infrastrukturella anläggningstillgångar, som vägar och järnvägar, ska finansieras med anslag eftersom de inte används i myndighetens verksamhet. I vissa fall kan den här typen av tillgångar även få finansieras med försäljningsinkomster. Krigsma- teriel, befästningar, konst- och kulturföremål samt naturmiljötill- gångar betraktas inte heller som anläggningstillgångar som används i verksamheten. De ska alltså inte finansieras med lån utan direkt med anslag om inte har beslutat något annat.9 Samhällsinvesteringar kan också finansieras med lån. För sådana investeringar beslutar om en övrig kreditram (en särskild låneram) i Riksgäldskontoret.10 Utredningen bedömer därför att regeringen bör överväga att föreslå att en viss forskningsinfrastruktur ska betraktas som en samhällsinvestering och att den därmed kan finansieras på annat sätt än via lån i i enlighet med huvudregeln. Ett sådant exempel kan vara om en viss forskningsinfrastruktur är av 92 kap. 6 § Kapitalförsörjningsförordningen. 107 kap. 6 § Budgetlagen. särskilt nationellt intresse och inte enbart är att betrakta som en anläggningstillgång staten använder i den egna verksamheten. Av avsnitt 8.2.1 framgår att utredningen gör bedömningen att de sätt som statliga myndigheter kan finansiera forskningsinfrastruktur på tillfredsställer de grundläggande behoven. Det gäller såväl de myn- digheter som är värd för forskningsinfrastrukturen som de myndig- heter som bidrar till finansieringen av forskningsinfrastruktur de inte är värd för. Det finns inom ramen för det ekonomiadministrativa regelverket goda möjligheter för regeringen och myndigheterna att anpassa finansieringsmöjligheterna till de behov och situationer som kan tänkas råda. Under utredningens arbete har alternativa finansieringsformer analyserats men avfärdats som generella lösningar. Utredningen ute- sluter dock inte att alternativa finansieringsformer kan vara aktuellt i specifika situationer. Några av dessa alternativ diskuteras kortfattat nedan med motiv till varför de avfärdats. Finansiering genom särskild fond eller aktiebolag Nedan exemplifieras dessa alternativ genom en fond. Resonemanget är dock i allt väsentligt det samma även för ett särskilt statligt bolag. Med särskild fond menas i detta sammanhang en fond med egna tillgångar skild från statens budget i övrigt till skillnad från en bok- föringsmässig fond som enbart innebär en redovisningsmässig fond utan faktiska tillgångar. Det har till utredningen inte framförts kon- kret utformade förslag på någon fond vilket gör att detta resone- mang är av teoretisk karaktär. En särskild fond med syftet att finansiera forskningsinfrastruktur skulle teoretiskt innebära att forskningsinfrastrukturen kan finan- sieras och prioriteras genom denna fond i stället för att som i den traditionella budgetprocessen i riksdag och regering. Denna fond måste dock i sin tur finansieras. Om fonden finansieras genom årliga anslag innebär det ingen vä- sentlig skillnad mot rent finansieringsmässigt. så fall finansiera forskningsinfrastrukturen på ett mer indirekt sätt än och den statsfinansiella konsekvensen skulle i princip vara den samma som förutsatt att nivån på finansieringen via statens budget är densamma som . Finansieras i stället fonden genom att andra resurser förs till fonden av innebär det ett mer principiellt avsteg från den gängse principen om bruttobudgetering av statens inkomster och utgifter.11 Det finns dock möjlighet för att fatta beslut om avsteg från denna huvudregel.12 Beroende på utformningen av en fond vid sidan av statens budget riskerar denna att bidra till en minskad transparens sett ur ett bud- getprocessperspektiv. Dessutom kan en fond bidra till att finan- sieringskostnaden för forskningsinfrastrukturen ökar. Så är till ex- empel fallet om fonden ska ta upp egna lån på marknaden då denna fond inte skulle ha samma kreditvärdighet som svenska staten. 8.3Frivillig samverkan för organisation av forskningsinfrastrukturer Utredningen har sin utgångspunkt i den ansvars- och rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheterna som beskrivits i tidigare avsnitt 7.1. Vidare har utredningen gjort bedömningen att verksam- het rörande forskningsinfrastruktur bör organiseras i myndighets- form, där nuvarande samverkansformer anses kunna utvecklas (se avsnitt 7.3). Merparten av nationella forskningsinfrastrukturer vid lärosätena är organiserade antingen genom direkt samverkan (genom specifika överenskommelser) eller någon form av indirekt samverkan (genom ledamöter i styr- eller rådgivande grupper), på frivillig basis. Det finns styrkor och svagheter med alla samverkansformer för organisa- tion av forskningsinfrastruktur, vilket innebär att lärosätena står inför olika utmaningar beroende på vilken forskningsinfrastruktur som är relevant för deras forskare. Nedan redogör utredningen sina förslag på hur styrning och organisation av forskningsinfrastruk- turer kan utvecklas. 113 kap. 4 § Budgetlagen (2011:203). 123 kap. 6 § Budgetlagen (2011:203). 8.3.1Reglera inte men utveckla styrningen Förslag: Utredningen föreslår att regeringen utvecklar sin styr- ning av myndigheterna gällande samverkan om forskningsinfra- struktur. Det behöver finnas en mer aktiv dialog med myndig- heterna och uppföljning av frivillig samverkan om forsknings- infrastruktur så att regeringen kan skapa förutsättningarna för stärkt samverkan. Enligt utredningens bedömning bör organisationen av forsknings- infrastrukturer vid lärosätena inte särskilt regleras13. Organisationen bör lämnas flexibelt så att verksamheten kan anpassas för ändamålet, förändringar i omvärlden och breddat deltagande. Utredningen anser att samverkan om forskningsinfrastruktur bör fortsatt vara organi- serat frivilligt, men att regeringen kan utveckla sin styrning i det avseendet. I den frivilliga samverkan kan det uppstå målkonflikter bland aktörerna som har konsekvenser för forskningen nationellt. Regeringen bör kunna hjälpa myndigheterna att lösa sådana kon- flikter genom att ställa frågor och utkräva ansvar. Den frivilliga samverkan har reglerat stöd i myndighetsförordningen (2007:515) som förpliktigar myndigheterna att samarbeta med varandra. Reger- ingen har alltså redan ställt krav på myndigheterna om samverkan, men inte om vad och med vilka. Därför bör regeringen kunna följa upp den frivilliga samverkan i dialogen med myndigheterna. stärkt samverkan på nationell nivå Förslag: Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt den eller de myndigheter som regeringen finner lämpliga att stödja läro- sätena i deras samverkansarbete om forskningsinfrastruktur. Stö- det kan vara sådant som juridiskt och förvaltningsmässig rådgiv- ning, skapandet av ett forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte om planering av drift och finansiering av forskningsinfrastruktur, samt utveckling av gemensamma riktlinjer kring roller och an- 13Förutom och som redan är reglerade, se avsnitt 8.4 för förslag avseende dessa. Förslag och alternativSOU 2021:65 svarsfördelning för olika samverkansmodeller för nationella forskningsinfrastrukturer. Utredningen har noterat att det åligger ett stort ansvar hos vissa lärosäten att organisera, finansiera och prioritera nationella forsk- ningsinfrastrukturer.