sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — I detta sam- manhang kan det även vara försvarbart att separera finansieringen, styrningen och redovisningen av utgifter för investering, drift och förvaltning av forskningsinfrastruktur från andra verksam- hetsmässiga utgifter för forskning. Ett annat skäl är att det kan krävas en särskild kompetens att styra, prioritera, ansvara för och i övrigt hantera vissa forsknings- infrastrukturer. Att ansvara för forskningsinfrastruktur kan inne- bära att ansvarig myndighet ställs inför frågor av en delvis annan karaktär än vad ansvarig myndighet behöver för sin övriga verk- samhet. På motsvarande vis kan det finnas skäl att hantera finansiering av forskningsinfrastruktur i särskild ordning för de fall det finns särskilda politiska behov. Detta skulle kunna vara fallet i samband med utrikespolitiska eller säkerhetspolitiska hänsyn liksom vid politiskt utpekade samhällsutmaningar. För att få mer fullständig information i syfte att utveckla ana- lyser, styrning och prioriteringar bedömer utredningen att reger- ingen bör överväga att ålägga de myndigheter som ansvarar för forskningsinfrastruktur ett rapporteringskrav. Rapporteringskra- vet bör i så fall omfatta utgifter och kostnader för såväl anskaff- ning, som drift och förvaltning, avseende den forskningsinfrastruk- tur myndigheten ansvarar för. Utredningen bedömer även att forskningsinfrastrukturen bör analyseras utifrån hela livscykeln samt att samtliga förväntade effekter och konsekvenser ska ingå i den analysen. Förutsatt att samtliga utgifter och kostnader beaktas i samband med prioritering blir frågan om att separera utgifter för anskaffningen respektive drift och underhåll mindre relevant. 7.3Övergripande reflektioner kring styrnings- och organisationslandskap Bedömning: Utredningen bedömer att det är många aktörer som påverkar styrningen och organisationen av forskningsinfrastruk- turer vid universiteten och högskolorna . Utredningen be- dömer att och regeringen bör bli mer precisa i sin styr- ning av forskningsinfrastruktur. Organisation av forskningsinfrastrukturer sker i ett komplext land- skap där frågorna på många sätt handlar om styrning och priorite- ring. Även om regeringen styr landet, finns det ingen enskild och entydig aktör som prioriterar, organiserar och styr forskningsinfra- strukturerna. Detta sker på alla nivåer inom staten. När regeringen bemyndigar och beslutar om uppgifter som rör forskningsinfrastruktur vid myndigheterna kan man på många sätt anta att besluten grundar sig i en prioritering. Grunden för prioritering kan vara olika, så som vetenskapliga men kanske framför allt sam- hälleliga, politiska och även administrativa. Den prioritering som görs av både riksdag och regering leder i sin tur till tydliga former av organisation och styrning. Till exempel styr , på en över- gripande nivå, det svenska engagemanget i internationella forsknings- infrastrukturen genom bemyndiganden om medlemskap. Regeringen har tydliga former för hur den statliga verksamheten kan organiseras och väletablerade verktyg för styrning av verksamheten, till exempel instruktioner, regleringsbrev, ägarpolicy osv. I sådana avseenden är ansvar, mandat och rollfördelningen mellan riksdag, regering och dess myndigheter tydliga med avseende på forskningsinfrastrukturer. Men styrningen på den här övergripande nivån har i vissa fall visat sig leda till otydligheter i roll och ansvarsfördelning mellan imple- menterande myndigheter. Det kan också uppstå målkonflikter för myndigheterna, där regeringen har en viktig roll i att reda ut vad som avses med olika uppgifter, uppdrag och liknande. Utredningen anser därför att riksdag och regeringen kan bli mer precisa i sin styrning av forskningsinfrastruktur. Verksamhet gällande forskningsinfrastruktur organiseras och styrs på en annan detaljnivå vid myndigheterna, än det som riksdag och regering beslutar om. Universitet och högskolor har friheten och an- svaret att organisera och styra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. De har även friheten att själva sätta upp målen samt fördela an- svar och roller för verksamheten. Friheten för lärosätena finns dock utan ett uttryckt ansvar för effektiv samordning av specifikt forsk- ningsinfrastruktur, då forskningsinfrastruktur ingår i forsknings- verksamhet i stort. Detta har lett till att finansiärer, främst Veten- skapsrådet, har behövt ställa krav på lärosätena om samverkan för att undvika att finansiera duplikationer av infrastrukturer nationellt. När kraven infördes av rörde det sig i hög grad om samverkan mellan lärosätena, dvs. att flera lärosäten behövde samar- beta om en forskningsinfrastruktur. Detta ligger till grund för att många verksamheter för nationell forskningsinfrastruktur är distri- buerade vid olika lärosäten. har frångått det formkravet, vilket har möjliggjort att bättre kan prioritera unika, icke-distribuerade, forskningsinfrastrukturer som är viktiga för forskningen nationellt. Men det ställer också andra krav på lärosätena. Detta exempel syftar inte till att diskutera Vetenskaps- rådets processer utan att illustrera hur, inte bara lärosäten, utan även forskningsfinansiärer styr och påverkar organisationen av forsk- ningsinfrastrukturer. Även enskilda avdelningar och individuella forskare vid lärosäten är ansvariga för viss organisation och styrning av forskningsinfra- struktur. Forskare kan besluta om inköp av forskningsinfrastruktur, som också kallas för forskningsutrustning vid lärosätena, till sin eller avdelningens forskning. Detta rör främst det som i direktiven be- nämns som lokal forskningsinfrastruktur. Forskaren får ofta själv avgöra hur och på vilka villkor andra forskare och aktörer får tillgång till infrastrukturen. Den lokala forskningsinfrastrukturen kan vara nationellt unik och tillgången kan vara av stort värde för både närings- livet och andra offentliga aktörer. Men styrningen av sådana infra- strukturer är svår från universitets- och högskoleledningarnas nivå eftersom det kan upplevas som detaljstyrning på forskningsprojekt- nivå. Principerna för forskningens frihet i högskolelagen gäller trots allt även för individuella forskare vid lärosätena som fritt får välja forskningsproblem och metod.9 Den här typen av utmaning avse- ende styrning medför att forskare och aktörer utanför den enskilda forskargruppen riskerar att behöva förlita sig på individuella kon- 96 §, Högskolelagen (1992:1434). takter med forskargruppen för att få tillgång till vissa lokala forsk- ningsinfrastrukturer. Forskningsinfrastruktur organiseras och styrs även indirekt t.ex. genom finansiering av forskning. När forskningsfinansiärer lyser ut medel till forskning får forskare i de flesta fall lämna en fullkost- nadskalkyl för projektet de söker medel för. I fullkostnadskalkylen ingår både indirekta och direkta kostnader, däribland avgifter för användning av forskningsinfrastruktur. När forskningsprojekt med behov av forskningsinfrastruktur finansieras, skapas en indirekt finan- siell styrning av forskningsinfrastrukturen (se avsnitt 7.2). För forsk- ningsinfrastrukturen är användaravgifterna både incitament och signal om vilka behov som forskningen har. Den största utmaningen med denna indirekta styrning uppstår vid forskningsinfrastrukturer som i regel inte tar användaravgifter som bekostas av den individuella forskaren, utan i stället belastar budgeten för ett lärosäte, en myn- dighet eller statsbudgeten. Det finns då en risk att vissa forsknings- finansiärer prioriterar forskning som behöver forskningsinfrastruk- tur, men där forskningsinfrastrukturen prioriteras i annan ordning av andra forskningsfinansiärer. Utredningen anser att prioritering av forskning och forsknings- infrastruktur bör koordineras för att även säkerställa välfungerande organisation och styrning av infrastrukturen. Man bör dock inte glömma tågordningen. Forskningen kan ha behov av forsknings- infrastruktur och infrastruktur bör vara underordnat forskningens behov. Men om infrastrukturen inte är på plats kan den specifika forskningen inte bedrivas. Därför innebär prioritering av viss forsk- ningsinfrastruktur indirekt även prioritering av viss forskning. Om man skiljer för mycket på prioriteringen av forskningsinfrastruktur respektive forskning, riskerar båda investeringarna att bli dåliga. Forskningsinfrastrukturens kvalitet kan urholkas i brist på behov eller krav på spetsteknologi och verktyg. Forskningen kan i sin tur sakna väsentliga verktyg för att besvara nya vetenskapliga frågeställningar. 7.3.1För- och nackdelar med nuvarande organisationsmodeller Bedömning: Utredningen bedömer att det inte finns behov av att reglera organisationen av forskningsinfrastrukturer vid univer- sitet och högskolor. Det finns styrkor och svagheter med nuvar- ande organisationsmodeller som bygger på främst frivillig sam- verkan men flexibiliteten att organisera verksamheten ändamåls- enligt är nyckeln till bättre samverkan. Utredningen bedömer däremot att friheten att organisera forsk- ningsinfrastrukturer behöver följas upp med tydligare ansvarsut- krävande från regeringen. Regeringens styrning av lärosätena kan därför utvecklas så att myndigheterna tar ett mer vidgat perspek- tiv och professionaliserat tillvägagångssätt vid uppbyggnad och drift av forskningsinfrastrukturer. Utredningen har noterat att det åligger lärosätena att organi- sera nationella forskningsinfrastrukturer men att det saknas for- mella samarbetsplattformar och forum för att samordna arbetet mellan lärosätena. Utredningens bedömning är att universiteten och högskolorna saknar förutsättningarna att samordna uppbygg- nad och drift av forskningsinfrastrukturer. Dessa möjligheter bör utvecklas (se avsnitt 8.3). Vidare bedömer utredningen att viss forskningsinfrastruktur bör hanteras i särskild ordning (se avsnitt 8.6). Verksamhet som rör nationella forskningsinfrastrukturer vid uni- versitet och högskolor är organiserad i myndighetsform. Det inne- bär att forskningsinfrastrukturerna inte är enskilda rättssubjekt utan är en del av staten. Vidare innebär detta att en myndighet med verk- samhet som rör forskningsinfrastruktur är ansvarig inför regeringen för denna verksamhet. Denna tillsynes enkla bild av organisation är invecklad i implementation för nationella forskningsinfrastrukturer. En majoritet av nationella forskningsinfrastrukturer har en orga- nisationsmodell som bygger på samverkan mellan flera myndigheter. Den samordnande myndigheten är värd för infrastrukturen, men verksamheten kan vara distribuerad vid olika myndigheter. Varje myndighet som deltar i forskningsinfrastrukturen är därför ansvarig för sin egen verksamhet, som sig bör. Värden är ansvarig för sam- ordning av verksamheten. Organisationsmodellen innebär att ansva- ret för forskningsinfrastrukturen de facto är utspridd på flera myn- digheter, vilket kan skapa svårigheter inför ansvarsutkrävande från regeringen. Eftersom samverkan heller inte är reglerad utan sker på frivillig basis, kan det skapa osäkerhet gällande forskningsinfrastruk- turens långsiktighet då deltagande myndigheter kan dra sig ur sam- verkan när de vill. I stort innebär det att ingen enskild myndighet vare sig har eller kan ta ansvar för verksamheten i sin helhet vid en distribuerad forskningsinfrastruktur. Även om det finns sätt för regeringen att utforma sin styrning för att säkerställa åtagande och tydliggöra ansvarsförhållanden, är utred- ningens bedömning att det inte finns något behov av reglerad styr- ning av lärosätena för verksamhet som rör forskningsinfrastruktur. En sådan styrning riskerar att skapa inlåsningseffekter så att det blir svårare för lärosätena att prioritera om, utveckla och avveckla forsk- ningsinfrastrukturer utefter behov och efterfrågan. Dessutom finns det flera positiva aspekter med organisationsmodellen som bygger på samverkan. En fördel med samverkansmodellen är att lärosätena kan bidra med sina respektive verktyg och expertis till samarbetet och på så sätt optimera samverkansvinster både för den egna forskningen och samhället i stort. Universiteten och högskolorna kan gemensamt komma överens om forskningsinfrastruktur inom vissa områden och planera hur den nationella kompetensen ska användas på bästa sätt för både forskningsinfrastrukturen och forskningen. Förvalt- ning av forskningsinfrastrukturer vilar på så sätt på principerna för akademisk frihet. Det finns också stora incitament till samverkan när infrastrukturen är så dyr att ingen enskild aktör har kapaciteten att bygga upp och driva den själv. Genom att delta i samverkan får läro- sätena då både en forskningsinfrastruktur, som de annars inte skulle ha råd med, och inflytande i infrastrukturens verksamhet. För aktörer utanför universitet och högskolesektorn är tillgången till forskningsinfrastruktur enklare när infrastrukturen är organi- serad genom samverkan. Lärosätena i samverkan brukar i regel ta fram riktlinjer för tillgång och användning av forskningsinfrastruk- turen, vilket underlättar för användare och medför att de inte be- höver förlita sig på individuella kontakter vid lärosätena för tillgång. En sådan organisationsmodell underlättar också uttag av användar- avgifter vid forskningsinfrastrukturen då lärosätena kan komma överens om gemensamma sätt att ta fram kostnadsmodeller. dock intet att förringa att samverkan i den här omfattningen för planering och drift av forskningsinfrastruktur för bred användning nationellt kräver särskilda kompetenser vid lärosätena. Det finns ett fåtal nationella forskningsinfrastrukturer vid läro- sätena som inte är organiserade genom samverkan, utan där ett en- skilt universitet eller högskola har det nationella ansvaret. Denna organisationsmodell är från ett ansvarsperspektiv enklare, eftersom det är tydligt att värden för forskningsinfrastrukturen är ansvarig in- för regeringen för verksamheten i sin helhet. Forskningsinfrastruk- turerna som är organiserade vid enskilda lärosäten må ha bred natio- nell användning, men eftersom medel fördelas till ett lärosäte, istället för en grupp, kan det skapa en känsla av bristande delaktighet vid andra universitet och högskolor. Dessa lärosäten kan uppleva att de inte har inflytande och tydliga roller i det som bedöms vara natio- nellt. Detta i sin tur kan ta bort incitament för samverkan då för- delarna inte är tydliga. Forskningsinfrastrukturer som inte är distri- buerade utan organiserade vid ett lärosäte kan också ha större svårig- heter att finansiera nya satsningar och utvecklingsprojekt. Det ställer ett betydligt högre krav på värdlärosätet och dess ledning eftersom de riskerar tvingas till svåra prioriteringsbeslut, av nationell karaktär, vid förseningar och fördyrningar vid infrastrukturen samt vid ute- bliven finansiering. Organisation av forskningsinfrastruktur vid ett enskilt univer- sitet eller högskola har många fördelar när det gäller tydlighet i an- svar, mandat och rollfördelning. Det nationella ansvaret ligger tyd- ligt hos värdlärosätet där dess styrelse har ansvar inför regeringen. Värden kan själv, utan förhandling med andra, besluta om vilka som ska delta i verksamheten för forskningsinfrastrukturen. Lärosätet som är värd är heller inte begränsad till att tillsätta ledamöter i styr- grupper från det egna eller specifikt utpekade lärosäten utan kan fritt välja gruppens ledamöter utifrån verksamhetens behov och ändamål. Friheten för det individuella lärosätet är större, och lika så är ansva- ret större. kan på ett mer oberoende sätt prio- ritera och planera verksamheten samt finansieringen av den. Del- tagande från andra myndigheter och aktörer borde naturligt ligga i värdens intresse för att forskningsinfrastrukturen ska fylla sitt syfte och ändamål. Vidare är det enklare för värdlärosätet att sätta mål, krav och ge uppdrag till forskningsinfrastrukturen, eftersom hela verksamheten ingår i den egna myndigheten. Organisationsmodellen innebär även att privata och internatio- nella aktörer på ett mer enkelt sätt kan skriva avtal och ingå i sam- arbeten som rör forskningsinfrastrukturen. Även finansiering i form av både användaravgifter och donationer har tydligare form då bidra- get inte behöver fördelas enligt överenskommelse mellan flera myn- digheter. Oavsett vilken organisationsmodell som används för organisa- tion av nationell forskningsinfrastruktur, är det nationella perspek- tivet en stor utmaning för universiteten och högskolorna. Att ha nationellt ansvar för ett utpekat ändamål har funnits i instruktionerna för vissa universitet och högskolor, men för andra lärosäten är det ett relativt nytt perspektiv. Många lärosäten är vana i en roll där de konkurrerar med varandra och andra globalt för högsta vetenskapliga kvalitet och för att attrahera de bästa forskarna. Men att vara ansvarig nationellt innebär att de behöver ta hänsyn till prioriteringarna vid även andra lärosäten och av andra aktörer i samhället. Det kan till och med innebära att lärosätet behöver ta ett beslut som är suboptimalt för den egna verksamheten och forsk- ningen, men som gynnar i stort. En sådan roll innebär stora utmaningar för de flesta högskole- och universitetsledningar men som lärosätena behöver hantera. 7.3.2Resonemang kring privaträttsliga organisationsformer för forskningsinfrastrukturverksamhet Bedömning: Utredningens bedömning är att myndighetsformen är att föredra för organisation av verksamhet för forsknings- infrastruktur, i de flesta fall. Utredningen anser att det bör finnas flexibilitet vid organisation av sådan verksamhet eftersom varje situation behöver prövas för sig. Det innebär att riksdag och regering kan behöva vara mer involverade i vissa beslut rörande organisationsform för forskningsinfrastruktur. Vidare bedömer utredningen att regeringens styrning avse- ende verksamhet som rör forskningsinfrastruktur vid lärosätena kan utvecklas i syfte att verksamheten ska ha ett vidgat perspek- tiv. Detta är främst relevant för de forskningsinfrastrukturer som har tydliga kopplingar till andra samhällsuppdrag eller politiska prioriteringar. Regeringens förvaltningsproposition är tydlig med att myndighets- formen bör vara den huvudsakliga formen för statlig verksamhet. Myndighetsformen är flexibel och har tydliga lagar och regler för stat- lig verksamhet. Utmaningar i samverkan mellan myndigheter kan överbryggas med bättre stöd, tillit, tydligare instruktioner och mål, samt ansvarsutkrävande från regeringen. Men i vissa fall kan det finnas skäl för staten att delegera verksamhet till privaträttsliga orga- nisationsformer. Utredningen har diskuterat många privaträttsliga former för verk- samhet gällande forskningsinfrastruktur. I sitt övervägande har ut- redningen landat i att de mest relevanta privaträttsliga formerna för forskningsinfrastruktur är statliga aktiebolag, stiftelser, ideella före- ningar och . Då myndighetsformen är den mest flexibla och transparenta organisationsformen för statlig verksamhet som rör forskningsinfrastruktur, har de privaträttsliga formerna främst disku- terats i relation till andra privaträttsliga former. Utredningen har ställt sig frågan, om myndighetsformen inte passar, vilken privaträttslig form är mest lämplig för verksamhet som rör forskningsinfrastruk- tur och under vilka omständigheter? Forskningsinfrastruktur som bedöms behöva delegeras till privaträttslig form är sannolikt av stra- tegisk karaktär med kopplingar till ett bredare samhällsintresse än det som ryms inom enbart statlig verksamhet. Nedan redogör utred- ningen sina reflektioner över de olika privaträttsliga organisations- formerna för verksamhet gällande forskningsinfrastruktur. Stiftelseformen bör användas restriktivt Av dessa former bedöms stiftelseformen vara den minst lämpade för verksamhet som rör forskningsinfrastruktur. utredningar av stiftelser bildade av staten har belyst att det är svårt att anpassa stiftelsers ändamål och användning av förmögenhet till nya behov och förändringar i samhället. Stiftelseformen låser in kapitalet och begränsar användningen av kapitalet i olika syften. Flexibiliteten att kunna anpassa sig till samhällsutmaningar och forskningens behov är central för utvecklingen av forskningsinfrastrukturer. Forskningsinfrastrukturens ändamål och verksamhet behöver justeras regelbundet för att möta nya mål och behov. Verksamheten behöver också kunna ta emot bidrag från olika bidragsgivare med olika villkor och krav. En svåranpassad organisationsform kan därför innebära inlåsningseffekter där det blir svårt att optimera forsk- ningsinfrastrukturens verksamhet för att möta forskningens behov. Stiftelseformen tillåter också mindre styrning, insyn och kontroll av staten jämfört med statligt bolag eller ideell förening. Det förefaller sig därför rimligt att välja en form som är enklare att anpassa och som ger riksdag och regering god insyn och kontroll över skattebetalarnas pengar. Statligt bolag som organisationsform för forskningsinfrastruktur Att bygga och driva forskningsinfrastruktur som statligt bolag kan vara en mer flexibel form att bedriva verksamheten, jämfört med en stiftelse. Det finns tydliga regelverk och riktlinjer för vad som gäller för både bolaget och som förvaltande organ. Dess- utom finns transparenta processer för att hålla offentligheten och informerade om bolagets status. Inom vissa ämnesom- råden, som t.ex. materialvetenskap, är det inte ovanligt att forsk- ningsinfrastrukturer i andra länder drivs som bolag (t.ex. i , i och Canadian Light Source i ). Det finns därför vissa fördelar med bolags- formen för liknande typer av anläggningar då forskarna är vana vid kulturen, vilket underlättar rekrytering och harmonisering av praxis. Men är det svårt att jämföra den svenska styrningen av statliga bolag med andra länders bolagsstyrning. Dessa anläggningar brukar, oavsett organisationsform, i regel ha rådgivande grupper som består av forskare för att ta vara på expertis och fånga upp behoven. En nackdel med bolagsformen är att verksamheten blir mer sär- kopplad från den forsknings- och utbildningsverksamhet som sker vid lärosätena. Det finns också en risk att lärosätenas inflytande i infrastrukturverksamheten minskar. Kompetensen som skapas vid infrastrukturen eller universiteten är svåra att överföra mellan orga- nisationerna, vilket kan skapa barriärer för spetskunskap och innova- tion. För att komma över problemet skulle man behöva knyta ett lärosäte nära bolaget och skapa incitament för samverkan mellan orga- nisationerna. Sådana miljöer har tidigare attraherat mycket angräns- ande forsknings- och företagsaktiviteter. Lösningen är dock inte enkel. Att organisera forskningsinfrastrukturverksamhet i ett statligt bolag har även konsekvenser för verksamhetens möjligheter att attrahera finansiering, då vissa icke-statliga forskningsfinansiärer har svårigheter med att finansiera företag. Ett bolag som bedriver forskningsinfrastrukturverksamhet bör ha huvudsakliga uppdragsmål som är i form av samhällsuppdrag. Målen behöver vara formulerade så att man undviker att forsknings- infrastrukturen blir ett ändamål i sig. Det finns en risk att forsk- ningsinfrastrukturens existens inte längre grundar sig i forskarnas användning och behov, utan har sin utgångspunkt i sitt uppdrag från staten. Detta ställer krav på att , som förvaltar bolaget, måste pröva statens åtaganden regelbundet för att utvärdera verksamhetens syfte, effektivitet och dess form. Om bolaget har bildats tillsammans med andra än bara staten kan avveckling och för- ändring av organisationsformen bli en utdragen affär. Exempel på statliga bolag relevanta i kontexten för forsknings- infrastruktur är och , då båda har verksamheter som rör forskningsinfrastruktur eller liknande verksamhet. Det är svårt att dra tydliga paralleller mellan dessa och ett hypotetiskt bolag som driver forskningsinfrastruktur, då både och har rela- tivt stor ekonomisk verksamhet. verksamhet är dessutom kopplad till ett dedikerat forskningsråd, Rymdstyrelsen, med upp- drag att finansiera forskning och teknikutveckling inom det område som kan nyttjas av .