sou · H9B333 · 2021-05-11 00:00:00 — Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska be- slut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna som regel åtföljas av en statlig finansiering via det generella statsbidraget. Reformen i sig är, som har nämnts, en ambitionshöjning från statens sida. Det kan också konstateras att reformen är så pass omdanande för det svenska skolsystemet att det kan finnas skäl att tillföra medel till det generella statsbidraget. Ett generellt statsbidrag bör kunna kopplas mot konstaterade kostnadsökningar som refor- men innebär för kommunerna. Resursförstärkning som ges enligt detta sätt avgränsas dock till kommunerna och de enskilda huvud- männen, och kommer inte staten som huvudman för specialskolan och sameskolan till del. Ett generellt statsbidrag fördelas inte heller utifrån antalet barn , utan utifrån det kommunala skatte- utjämningssystemet. Utredningen förslår därför istället ett riktat statsbidrag riktat till huvudmän för grundskola, grundsärskola, specialskola och same- skola samt fritidshemmet. Utredningen har övervägt att föreslå att bidraget till huvudmännen skulle kunna administreras inom den be- fintliga förordningen (2018:49) om statsbidrag för likvärdighet och kunskapsutveckling. Syftet med detta statsbidrag svarar väl emot sådana insatser som skulle kunna komma att behövas för att stärka kapaciteten hos huvudmännen och höja kvaliteten i verksamheterna i samband med reformens implementering. Bidraget är dock inte utformat för att kunna nyttjas på det vis som utredningen ser behov av då det endast avser insatser i fritidshemmet, förskoleklassen och och alltså inte innefattar huvudmän för grundsärskola, Genomförande och utvärdering av reformen sameskola och specialskola. Därtill är bidraget socioekonomiskt viktat. Utredningen bedömer att bidraget bör riktas till samtliga huvudmän, och att det i detta fall är verksamhetens omfattning och elevantal som bör avgöra bidragets storlek. Utredningen har på motsvarande sätt gjort överväganden gällande förordning (2015:215) om statsbidrag för lågstadiet i och motsvarande skolformer samt viss annan utbildning. Syftet med detta bidrag är att höja utbildningens kvalitet i berörda skolformer samt fritidshemmet. Bidraget ska gå till kostnader för personalför- stärkningar och innehåller enbart delvis bestämmelser som svarar mot det syfte som utredningen bedömer behövs för ett riktat stats- bidrag. Utredningen föreslår därför en ny statsbidragsförordning som syftar till att möjliggöra en kapacitetsförstärkning samt säkerställa kvaliteten i utbildningen i lågstadiet som reformen implementeras. Statsbidraget får lämnas till berörda huvudmän för lågstadiet i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan samt fri- tidshemmet för kostnader som syftar till att säkerställa kvaliteten på utbildningen . Sådana insatser kan t.ex. vara kostnader för personalförstärkning i samband med att i verksamhet anställda genomgår fortbildnings- och kompetensutveck- lingsinsatser, men också annat, såsom exempelvis insatser för att underlätta elevernas övergång från förskolan till skolan eller kostna- der för att bygga om nödvändiga lokaler. En huvudman som ansöker om statsbidrag bör ha upprättat en plan med en redogörelse för de insatser som huvudmannen planerar. Då statsbidraget har till syfte att säkerställa kvaliteten under implementeringsprocessen föreslås förordningen träda i kraft före reformen ska genomföras, dvs. statsbidrag bör kunna utgå från . För att reformen ska anses vara genomförd bör statsbidraget vara tidsbestämt, i det här fallet till utgången av 2030. Statsbidragets storlek är , och . Genomförande och utvärdering av reformen 7.2.1Överväganden gällande utvärdering av reformen Den skisserade reformen innebär att sexåringar införlivas i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. En grundläg- gande fråga som är viktig att kunna besvara är om reformen med dess olika delar har haft någon betydelse för elevers kunskapsresultat och för likvärdigheten i skolväsendet. För det politiska ansvarsutkrävan- det är det också viktigt att det går att veta om den förda politiken har avsedda effekter och lyckas förverkliga uppsatta intentioner, och som en konsekvens av det fastslå om allmänna medel används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Utredningens bedömning är att det är viktigt att reformen och dess delar följs upp och utvärderas, och att detta sker såväl under som efter implementeringsprocessen. Utredningen har särskilt beaktat de slutsatser som redovisades av Utredningen om förbättrade resultat i i delbetänkandet Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30) och slutbetänkandet Utvärdering för utveck- ling – om utvärdering av skolpolitiska reformer (SOU 2014:12), men har även tagit del av vad som framkommit i utvärderingar av tidigare reformer. En förutsättning för att kunna avgöra om ett visst arbetsområde, en viss praxis eller ett visst utfall har påverkats av reformen, eller någon av dess delmoment, är systematiskt insamlad och samman- ställd kunskap om hur det såg ut innan reformen genomfördes. För denna reform kan det exempelvis handla om vilken behörighet per- sonal har som arbetar med sexåringar och i vilken utsträckning som elever har samma undervisande lärare i förskoleklass som i lågstadiet. Det kan också handla om i vilken utsträckning som elever i för- skoleklass deltar i modersmålsundervisning eller får särskilda stöd- insatser, samt i vilken utsträckning som elever tas emot i grundsär- skolan respektive specialskolan det år de fyller . Det kan även exempelvis handla om hur elever och vårdnadshavare upplever verk- samheten i förskoleklassen. Kunskaper om hur situationen ser ut innan reformen implementeras när det gäller exempelvis frågor som dessa är mycket viktiga för att systematiskt kunna följa upp och ana- lysera reformens genomslag och dess konsekvenser. Detta tillväga- gångssätt kännetecknar exempelvis det uppdrag som Skolinspektionen Genomförande och utvärdering av reformen fått av regeringen om att följa upp den nya garantin för tidiga stöd- insatser (U2019/04373/GV). Under själva implementeringsprocessen kan olika former av for- mativ utvärdering genomföras. Det kan exempelvis handla om en kontinuerlig uppföljning av andelen förskollärare som deltar i behör- ighetsgivande fortbildning och andelen lärare som deltagit i kompe- tensutvecklande insatser med anledning av reformen. Uppföljning av denna karaktär återfinns exempelvis i kontinuerliga upp- följning av den gymnasiereform som genomfördes . Den redo- visar andelen elever som läser respektive gymnasieprogram, genomströmning etc. Denna slags uppföljning ger kunskap om hur implementeringsprocessen fortskrider men utgör även en viktig grund för att längre fram kunna göra en reformutvärdering av mer summa- tiv karaktär. Under implementeringsfasen kan det även vara relevant att genomföra utvecklingsstödjande utvärderingsinsatser för att exem- pelvis kunna främja implementeringen av de nya styrdokumenten på lokal nivå. Dessa utvärderingar kan användas för att vid behov ge- nomföra justeringar i reformen eller för att påverka processer i imple- menteringsstrategin. Detta kan exempelvis ses i regerings- uppdrag att följa upp målen i den nationella digitaliseringsstrategin och vilket genomslag denna får i verksamheterna (U2018/04756/S). När implementeringsfasen är över kan det slutligen vara intressant att genomföra en utvärdering av summativ karaktär, för att därmed kunna ge svar på om den genomförda reformen givit de resultat, eller de effekter, som förväntades. En sådan mer övergripande reform- utvärdering främjas genom en kontinuerlig systematisk uppföljning under implementeringsfasen, samt att det samlats in kunskap innan reformen implementerades gällande i förväg specificerade områden och utfall. Hur vet vi om reformen påverkar elevers kunskapsresultat? Det övergripande syftet med reformen är att förbättra elevernas kunskapsresultat. En viktig fråga i sammanhanget är följaktligen hur det ska kunna avgöras om reformen med dess olika delar haft någon betydelse för kunskapsresultaten. Detta innefattar såväl frågan om vilka resultatmått som är lämpliga att använda, som vid vilken tid- punkt som utfallet kan antas vara mätbart. Genomförande och utvärdering av reformen I bilaga 7 till (SOU 2019:40), Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, redovisar , &hur elevers skolutfall kan mätas i olika åldrar och med olika resultatmått. Uppgifter kan hämtas från register som på olika sätt redovisar både långsiktiga och mer kortsiktiga mått på skolutfall. Som exempel nämns årskurs-9-registret (som innehåller betygsupp- gifter för elever som avslutat ), ämnesprovsregistren (som innehåller resultat på nationella prov i årskurs 3, 6, 9 samt gymnasie- skolan), register över sökande, antagna och närvarande i gymnasie- skolan, första registrering i högskolan samt register över arbetslös- hetsperioder. Utredningen bedömer att det i första hand är av vikt att ta ställning till hur reformen kan tänkas påverka elevers kunskaps- resultat i . resultat kan mätas med följande resultatmått: natio- nella prov i årskurs 3, 6, 9 samt gymnasieskolans år 1; meritvärde i årskurs 9; betyg i svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik i årskurs 9; betyg i kurser i svenska/svenska som andra- språk, engelska och matematik 1. Därutöver deltar i flera internationella jämförande studier. Deltagandet i dessa studier ger en bild av hur svenska elevers resultat och kun- skaper utvecklas , men också av hur svenska elevers resultat står i relation till elever i andra länder. Det finns dock svårigheter med att, baserat på dessa resultatmått, avgöra om reformen bidragit till förbättrade kunskapsresultat. I det följande redovisas de principiella orsakerna till denna bedömning. Vidare redovisas i vilken utsträckning som resultatmåtten trots allt bedöms kunna bidra till en analys gällande effekten av reformen. och bör inom ramen för sina uppdrag tillsammans besluta om i vilken omfattning som de redovisade resultatmåtten bedöms som lämpliga att användas i en reformutvärdering. i betänkandet (se avsnitt 4.1) har utredningen redogjort för bakgrunden till garantin för tidiga stödinsatser och framtagandet av det obligatoriska kartläggningsmaterialet gällande språklig medveten- het och matematiskt tänkande som är obligatoriskt att använda i den nuvarande förskoleklassen, samt bedömningsstöden i svenska eller Genomförande och utvärdering av reformen svenska som andraspråk respektive matematik som är obligatoriska att använda i nuvarande årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Utredningen har övervägt i vilken utsträckning som resultatet av genomförda kartläggningar och bedömningar skulle kunna användas i utvärderingssyfte. Enligt utredningens förslag ska kartläggnings- materialet i och med reformens genomförande användas i nya års- kurs 1 och de obligatoriska bedömningsstöden i nya årskurs 2 (se avsnitt 5.2.7 och 5.2.8). De nationella bedömningsstöden i läs- och skrivutveckling respektive taluppfattning som avser nuvarande års- kurs 1–3 ska i stället avse blivande årskurs 2–4(5). Syftet med bedömningsstöden är att stödja en likvärdig bedöm- ning av elevernas kunskapsutveckling i de tidiga skolåren, och att följa upp elevers läs- och skrivutveckling samt kunskaper i matematik inom området taluppfattning. Därutöver ger bedömningsstöden underlag för lärarens fortsatta undervisning. Dessutom syftar de till att under- lätta lärares bedömning av om en elev är i behov av extra anpassningar eller om en elev som har kommit längre i sin kunskapsutveckling är i behov av ytterligare stimulans. Då både kartläggningen och användningen av bedömningsstöden även fortsättningsvis föreslås vara obligatoriska så menar utredningen att det är av intresse att närmare titta på om resultatet skulle kunna bidra till uppföljningen och utvärderingen av vilken betydelse som reformen får för elevers kunskapsutveckling under de tidiga skolåren. Kronologiskt sett är statistiken över de nationella proven i grund- skolans och sameskolans årskurs 3, respektive årskurs 4 i specialsko- lan, det första resultatmåttet på en elevs utbildning. I grundsärskolan genomförs inte nationella prov. De nationella proven är ett stöd för en likvärdig bedömning och betygssättning av elevers kunskaper. Det finns dock skäl att tolka förändringar i resultat mellan år med försiktighet. I en kvalitetsdeklaration avseende resultat på nationella prov i årskurs 3 beskriver (2018 c) att uppläggen på de nationella proven är lika och att delproven prövar samma egenskaper, men att de skiljer sig åt innehållsmässigt och därför också kan variera i svårighetsgrad. Statistiken över provresultat kan därför Genomförande och utvärdering av reformen användas för att belysa elevers kunskapsnivåer, men inte för att ut- värdera hur elevers resultat förändras . I ovan nämnda bilaga 7 till (SOU 2019:40) konstaterar , dessutom att de nationella proven i årskurs 3 är utformade så att en stor del av eleverna får full poäng, vilket gör att provresultaten inte kan anses vara helt jämförbara med resultaten på proven i årskurs 6 och 9. De drar därför slutsatsen att en jämförelse av hur olika elevgruppers genomsnittsresultat ökar eller minskar mellan årskurser riskerar att bli missvisande. Svårigheten att bedöma elevers kunskapsutveckling baserat på de nationella provens resultat speglas ytterligare i det slutbetänk- ande som Utredningen om nationella prov överlämnade till regeringen (SOU 2016:25). Där konstateras att det finns vissa svårigheter att använda de nationella proven som mått för kunskapsbedömning. Detta framförs även av SNS tidigare (, 2014). En analys av den varia- tion som förekommer i elevers provbetyg indikerade att en del av förklaringen till variationen ligger i att provens svårighetsgrad varierar mellan år, att kravgränsen för betygssteg fastställs med bristande precision, samt att det vid tillfället saknades standardiserade specifi- kationer för nationell provutveckling vilket ledde till en stor variation i provens utformning.1 Sammanfattningsvis tyder detta på att resultaten på de nationella proven inte kan anses vara ett robust mått för att jämföra hur elevers kunskapsnivåer i specifika årskurser utvecklas , eller på hur elevers kunskapsresultat utvecklas . De nationella proven kan däremot användas för att stödja bedömningen av uppnådda kun- skapskrav i årskurs 3(4), samt i årskurs 6(7) och 9(10) vara ett stöd för betygssättningen. Med andra ord kan vi inte endast baserat på utvecklingen av resultat på nationella prov avgöra om reformens genomförande lett till förbättrade kunskapsresultat. 1Sedan 2017 finns ett systemramverk i syfte att specificera nationell provutveckling, se Skol- verkets systemramverk för nationella prov (2017b). Genomförande och utvärdering av reformen I allmänna råd om betyg och betygssättning (2018 d) beskrivs betyg som ett sammanfattande mått på en elevs kunskaper i relation till de i läroplanerna fastställda kunskapskraven. När läraren sätter betyg görs en bedömning av i vilken mån en elev har uppnått de kunskapskrav som finns för olika betygssteg i respektive ämne. Vid betygssättning analyserar och värderar således läraren kvaliteten på elevens kunnande utifrån kunskapskraven, och avgör vilket betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Det finns kunskapskrav för fem betygssteg, A–E. Betyget F används i , specialskolan och sameskolan och står för ett icke godkänt resultat. Betyget F används inte i grundsärskolan. Om en elevs kunskaper i denna skolform inte motsvarar kunskapskravet för betyget E eller högre ska betyg inte sättas. Givet antagandet att kunskapskraven är relevanta för att följa upp elevers kunskapsutveckling samt att lärarna sätter betyg på ett rätt- visande sätt har utredningen övervägt om betygen kan ge en indika- tion på om den genomförda reformen resulterat i ökade kunskaps- resultat. Då kunskapskraven i nuvarande årskurs 6 och 9 i grund- skolan respektive grundsärskolan, nuvarande årskurs 7 och 10 i specialskolan, samt nuvarande årskurs 6 i sameskolan enligt utred- ningens förslag ska vara oförändrade skulle en förbättring av elevers betyg i dessa årskurser kunna vara ett uttryck för förbättrade kun- skapsresultat. Om fler elever når de högre betygsstegen i t.ex. svenska, svenska som andraspråk och matematik efter reformens genomfö- rande, exempelvis i slutet av årskurs 10, så skulle detta kunna tolkas som att fler elevers kunskapsresultat i dessa ämnen motsvarar de högre betygsstegen efter att ha genomgått en tioårig grundskola. Utredningen vill dock betona, i enlighet med vad som framförs av , (2014) i Likvärdig kunskaps- bedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter, att betyg inte är konstruerade för att mäta kunskapsutveckling . I rapporten konstaterar m.fl. att den information som vi kan få genom betyg och betygsutveckling är behäftad med svagheter som gäller såväl bristande likvärdighet i betygssättning mellan lärare och skolor, som betygsinflation (s. 99 f.). Den bristande likvärdig- heten mellan lärare och skolor har bl.a. sin förklaring i att det visat sig Genomförande och utvärdering av reformen vara svårt för lärare att nå tillräcklig samsyn i tolkningen av de kun- skapskrav som kursplanen anger för olika betygssteg. Betygsinflation gör att förändringar i betygsmedeltal inte kan anses ge pålitlig infor- mation om förändringar i kunskapsnivåer. Att den bristande likvärdig- heten i betygssättningen är ett fortsatt problem konstateras av Skol- verket och gäller såväl (2019 d) som gymnasieskolan (2020 d). De internationella studierna är en del i det nationella systemet för utvärdering av elevers kunskaper. Till skillnad från de nationella pro- ven så syftar det internationella studierna till att, utöver att jämföra hur svenska elever presterar i relation till andra länders elever, beskriva hur elevernas resultat utvecklas . Dessa studier är alltså kon- struerade för att möjliggöra stabila och rättvisande jämförelser . •PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) under- söker läsförmåga och attityder till läsning hos elever i årskurs 4. •PISA (Programme for International Student ) som undersöker 15-åringars kunskaper inom läsförståelse, matematik och naturvetenskap. •ICCS (International Civic and Citizenship Education Study) foku- serar demokrati- och samhällsfrågor och riktar sig till elever i årskurs 8. •TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) undersöker kunskaper i och attityder till matematik och natur- vetenskap hos elever i årskurs 4 och 8. De internationella studierna genomförs inte utan upprepas med 3–intervall, och omfattar endast ett urval av skolor och elever. Grundsärskolan och specialskolan ingår inte i undersökning- arna. Detta gör att studiernas resultat inte fullt ut kan ge svar på frågan huruvida reformen bidragit till förbättrade kunskapsresultat. De internationella studierna ger dock en möjlighet att följa resultat- utvecklingen inom de ämnesområden som undersökningarna handlar om, och ger också en bild av det svenska skolväsendet jäm- fört med andra länders system. Utredningen vill dock betona att det Genomförande och utvärdering av reformen är förknippat med betydande osäkerhet att isolera effekter av den kommande reformen som främst rör sexåringar i förhållande till möj- liga framtida resultatförändringar i PIRLS och TIMSS i årskurs 4, TIMSS och ICCS i årskurs 8 och som innefattar 15-åringar. Utredningens samlade bedömning är således att det finns svårigheter när det gäller att avgöra om reformen bidragit till förbättrade kun- skapsresultat baserat på resultat från nationella prov, betyg, inter- nationella jämförande studier samt användandet av de obligatoriska kartläggningsmaterialen och bedömningsstöden. Vare sig de nationella proven eller betyg är konstruerade för att mäta kunskapsutveckling . Kartläggningsmaterialen i den nuvarande förskoleklassen och de obligatoriska bedömningsstöden i nuvarande årskurs 1 är av formativ karaktär och syftar till att under- stödja en likvärdig bedömning, samt identifiera elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd. De internationella studierna möjliggör att följa resultatutveck- lingen . Undersökningarna genomförs dock inte utan upprepas med 3–intervall, och omfattar endast ett urval av skolor och elever samt fokuserar avgränsade ämnesområden. Detta gör att studiernas resultat inte fullt ut kan anses ge svar på frågan huru- vida reformen bidragit till förbättrade kunskapsresultat. Utredningens slutsats är att det blir svårt att säkerställa långsik- tiga effekter av reformen. Det finns en rad faktorer som bidrar till detta, utöver de ovan redovisade svårigheterna som finns förknip- pade med tillgängliga resultatmått. Försvårande omständigheter för att bedöma reformens effekter är tiden mellan påbörjad skolgång, implementering av reformen, och möjliga mätpunkter. Det kan också vara andra eventuella förändringar eller insatser som äger rum med möjlig påverkan på elevers kunskaper (t.ex. andra skolreformer), och bristande träffsäkerhet i kunskapsmätning- arna (t.ex. hur väl olika mätningar fångar elevers faktiska kunskaper, samt hur likvärdigt detta sker mellan olika år). De senaste årens reformer med bäring på förskoleklassen och lågstadiet – att förskole- klassen fick en egen del i läroplanerna, att skolformen blev obliga- torisk, samt införandet av garantin för tidiga stödinsatser – kan också Genomförande och utvärdering av reformen vara svåra att isolera från reformen vad gäller effekter på framtida kunskapsresultat. Utredningen menar dock att det är viktigt att försöka bedöma reformens resultat och konsekvenser så långt som möjligt t.ex. i form av indikatorer. Kunskapsmätningar kan i viss utsträckning ut- göra indikatorer på om och hur reformen påverkar elevernas kun- skapsutveckling. Om mätningarnas resultat pekar i samma riktning kan de möjligen få större gemensam tyngd. För att kunna dra rätt slutsatser om vad det är som har påverkat elevernas kunskapsresultat är det dock viktigt att analysera utvecklingen i förhållande till den kontinuerliga uppföljning av implementeringen av de nya behörig- hetsreglerna som föreslås i avsnitt 7.2.2, till den processutvärdering av reformens olika delmoment som utredningen föreslår i avsnitt 7.2.3, samt även till övriga förändringar med bäring på förskola och skola som genomförs . och bör inom ramen för sina uppdrag tillsammans besluta om, och hur, de redovisade resultatmåtten bedöms som lämpliga att användas i en reformutvärdering. 7.2.2Kontinuerlig uppföljning under implementeringen Förslag: bör ges i uppdrag att kontinuerligt följa upp reformens delmoment rörande utvecklingen av personalens behö- righet mot bakgrund av de nya behörighetsreglerna. Uppföljningen bör genomföras under hela implemen- teringsperioden, med start /26. Skälen för utredningens förslag Utredningen bedömer att bör ges i uppdrag att kontinu- erligt följa upp reformens delmoment rörande de nya behörighets- reglerna. Uppföljningen bör fokusera på personalens behörighet och ge kunskap om i vilken omfattning som huvudmännen uppfyller de nya bestämmelserna (se vidare avsnitt 6.3), samt i vilken utsträckning som personal deltar i den föreslagna fortbildningen och kompetens- utvecklingen (se vidare avsnitt 6.4 och 6.5). Uppföljning bör genom- föras under hela implementeringsperioden (se vidare av- Genomförande och utvärdering av reformen Det är viktigt att relevant datainsamling även görs före implementeringen av reformen, det vill säga innan det nya regelver- ket tillämpas. Detta innebär att om de nya bestämmelserna ska tillämpas i utbildning som påbörjas /27 så bör den första datainsamlingen göras minst läsåret innan.