sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — De kan därför innebära ett integritetsintrång för enskilda med kopplingar till verksamheten och som kan komma att inkluderas i den fördjupade granskningen av verksamheten. Syftet med hela stödfunktionens uppdrag och därmed också de fördjupade granskningarna är att säkerställa att offentliga medel inte betalas ut till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism, terrorism eller annan antidemokratisk verksamhet. Om pengar har betalats ut kan stödfunktionens uppdrag vara en viktig del i att utreda ett ärende om återkallelse eller återkrav. Mot bakgrund av syftet med granskningarna och betydelsen av att upprätthålla legitimiteten för handläggningen av ärenden som innebär fördelning av offentliga medel anser vi att det intrång som granskningarna innebär är motiverat. I kapitel 7 och 8 föreslår vi ett antal åtgärder till skydd för den personliga integriteten. Med beaktande av dessa anser vi också att intrånget är proportionerligt. Vår bedömning: Stödfunktionen ska vara kontaktpunkt mellan myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndighetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt granskar offentligt finansierade verksamheter. Stödfunktionens huvudsakliga uppgift ska vara att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar i de ärenden där ett beslutsorgan funnit anledning att anta att en verksamhet som ansöker om eller tar del av offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar ska lämna ett yttrande till beslutsorganet och yttrandet ska därefter utgöra underlag för beslutsorganet vid beslutsfattandet. Stödfunktionen ska i viss mån också bistå beslutsorganen med kunskap i frågor om hur verksamheter som tar del av offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Vi anser att stödfunktionens huvudsakliga uppgifter ska vara att bistå beslutsorgan i frågor om verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska som tar del av offentliga medel för sin finansiering. Beslutsorganen behöver framför allt konkret stöd i att granska kopplingar till extremistmiljöer i enskilda ärenden. Det finns som vi har angett ett behov av hjälp med att utreda en verksamhet eller en av dess företrädare samt att få tillgång underlag som kan användas vid beslutsfattandet. Med stöd av de kunskaper som vi har angett ovan bör stödfunktionen få i uppgift att bistå beslutsorganen med detta. Beslutsorganen ska således ha möjlighet att vända sig till stödfunktionen med frågor i ett specifikt ärende. Stödfunktionen ska enligt vår uppfattning då närmare utreda frågorna och avge ett yttrande till beslutsorganet. Av ett yttrande bör det tydligt framgå om stödfunktionen vid sin granskning har identifierat samröre med extremistiska eller andra antidemokratiska miljöer och vilka uppgifter som har kommit fram gällande en sådan koppling. Yttrandet ska sedan, tillsammans med övrig utredning vid beslutsorganet, kunna ligga till grund för organets beslut i ärendet. Ett yttrande från stödfunktionen ska vara formulerat på ett sådant sätt att det är möjligt för den berörda verksamheten att bemöta uppgifterna vid kommunicering hos beslutsorganet inför beslutsfattandet. Det sistnämnda innebär att yttrandet ska innehålla den information som beslutsorganet kan komma att använda i sitt beslutsfattande så att verksamheten förstår vad som görs gällande och har möjlighet att bemöta uppgifterna. Ytterligare ett problem som har kunnat konstateras är att det är svårt för beslutsorganen att veta vad de ska göra med information som kommer in om en verksamhets kopplingar till extremistmiljöer. Beslutsorganen behöver också stöd i att kunna identifiera vilka uppgifter och organisationer som bör utredas närmare. Vi bedömer därför att stödfunktionen även bör ha en utbildande funktion i dessa avseenden. Stödfunktionen bör få i uppdrag att förbättra det gene- SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar rella kunskapsläget hos beslutsorganen i de avseenden som kan bli aktuella inom ramen för stödfunktionens verksamhet. Detta kan hjälpa beslutsorganen att själva uppmärksamma ärenden där det kan vara fråga om att bedöma hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Enligt vår bedömning kommer detta att medföra att begäran om fördjupade granskningar endast görs i de ärenden där det finns ett reellt behov av bistånd från stödfunktionen. Som vi återkommer till nedan bör en begäran från ett beslutsorgan vara motiverad, vilket i sin tur bedöms underlätta stödfunktionens bedömningar i dessa avseenden. Stödfunktionen kommer att besitta stor kunskap om extremismmiljöerna. Det finns därutöver andra beslutsorgan som har relevanta kunskaper i dessa avseenden och som kan komplettera stödfunktionens kunskaper, t.ex. på lokal nivå. Stödfunktionen bör därför i lämplig omfattning samverka med andra organ, t.ex. Myndigheten för stöd till trossamfund och kommunala samordnare mot våldsbejakande extremism. Det finns också aktörer med internationell utblick som har relevanta kunskaper i dessa frågor, däribland svenska utlandsmyndigheter, Sida och . För att få en samlad bild bör stödfunktionen i lämplig omfattning även samverka med dessa organ. Avsikten är att stödfunktionen ska vara den naturliga kontaktpunkten för myndigheter och andra beslutsorgan i frågor om verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer som ansöker om eller tar del av offentliga medel för sin finansiering. Stödfunktionens uppdrag kommer därför också att innebära att denna får del av information om verksamheters kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer från både allmänheten och andra beslutsorgan. I de fall stödfunktionen får information som skulle kunna innebära att en verksamhet inte har rätt till sökt stöd eller inte bör ha tillstånd att bedriva t.ex. skola bör stödfunktionen kunna dela med sig av denna information till berört beslutsorgan. Detta är viktigt för att säkerställa att offentliga medel inte går till verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Stödfunktionen ska dock inte på eget initiativ utreda verksamheter, utan den information som ska vara möjlig att lämna vidare är endast sådan information som på annat sätt har kommit in till stödfunk- En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vi återkommer närmare till frågor om sekretessreglering och personuppgiftsbehandling i dessa delar i kapitel 7 och 8. Det kan diskuteras om stödfunktionen vid avgivande av yttrande bör yttra sig gällande om en verksamhet ska anses uppfylla det i ärendet aktuella villkoret, t.ex. ett demokrativillkor. Underlaget från stödfunktionen utgör dock endast en del av det fullständiga beslutsunderlaget i ärendet. Det kan således finnas ytterligare information hos beslutsorganet som har betydelse för prövningen av ett ärende och vilket beslut som ska fattas. Det är vidare så att berörd organisation i regel ska ges möjlighet att bemöta de uppgifter som kommer fram i ett yttrande från stödfunktionen. Vid en sådan kommunicering kan det komma fram uppgifter som är av relevans för bedömningen. Exempelvis kan det gälla uppgifter om att organisationen aktivt har tagit avstånd från vissa ageranden eller företrädare och har vidtagit åtgärder för att säkerställa att liknande situationer inte ska uppstå . Detta är uppgifter som kan vara av relevans för bedömningen i ärendet. Av denna anledning är det vår uppfattning att stödfunktionen inte ska lämna en rekommendation avseende bedömningen av om en verksamhet uppfyller i ärendet aktuella villkor i sitt yttrande till beslutsorganet. Som vi återkommer till nedan (se avsnitt 6.4.6) är det också vår bedömning att det är beslutsorganen som ska vara beslutsfattare. Stödfunktionens roll är således endast att bistå beslutsorganen med underlag inför beslutsfattandet. 6.4.5Stödfunktionen ska bistå alla beslutsorgan som har behov av stöd Vår bedömning: Stödfunktionen ska som utgångspunkt vara öppen för alla myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndighetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt granskar offentligt finansierade verksamheter och som har behov av att nyttja den. Samtliga dessa ska således ha möjlighet att vända sig till funktionen för att söka stöd i handläggningen av ärenden där det finns anledning att anta att en verksamhet som tar del av offentliga medel förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. Ett krav för att ett beslutsorgan ska kunna söka funktionens bistånd är också SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar att det gäller handläggningen av ärenden där det enligt gällande reglering är möjligt att beakta ovan nämnda omständigheter vid prövningen av ett ärende, t.ex. inom ramen för en bedömning av om villkoren för en ansökan är uppfyllda, eller bedömningen av ett lämplighetskrav. Utgångspunkten bör vara att stödfunktionen inte kan neka en begäran om fördjupad granskning från en myndighet eller annat beslutsorgan. För allmänt stöd i frågor om t.ex. tolkningen av demokrativillkor finns andra organ att vända sig till. Det stöd som stödfunktionen ska ge till beslutsorganen ska gälla frågor om verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer som utnyttjar offentliga medel för sin finansiering. Det ska vidare gälla ärenden där det finns möjlighet att beakta kopplingar till extremistmiljöer, t.ex. inom ramen för att en organisation ansöker om ett offentligt stöd eller en ägar- och ledningsprövning för tillstånd att bedriva verksamhet inom välfärdssektorn. Vi bedömer att det som framför allt kommer vara aktuellt är ärenden om verksamheter av olika slag, t.ex. föreningar, bolag och stiftelser. I dessa ärenden kan det dock även förekomma uppgifter om individer, t.ex. företrädare eller föreläsare. Det kan därför antas att uppgifter om individer kommer att hanteras vid stödfunktionen även om ärendena i sig inte primärt avser individerna. Vi återkommer till betydelsen av detta i kapitel 7 och 8. Vi har huvudsakligen identifierat två områden där beslutsorganen kan behöva funktionens stöd: fördelning av offentliga medel till civilsamhället samt tillståndsgivning och tillsyn av enskilda verksamheter inom välfärdssektorn. Det är också hos dessa beslutsorgan som behovet främst bedöms finnas. Enligt vår bedömning kan det dock inte uteslutas att det kan finnas andra myndigheter som kan behöva sådant stöd. Behovet är inte heller statiskt och kan komma att förändras utifrån t.ex. förändrade mönster inom de extremistiska miljöerna och ändrade myndighetsuppdrag eller regelverk. Avsikten med stödfunktionen är dock inte att utreda ärenden som avser enskilda personer, t.ex. inom socialtjänst eller skola. Inom ramen för bedömningen av en verksamhet kan det dock komma i fråga att bedöma enskilda och t.ex. deras agerande. Utifrån vad vi har angett ovan är det vår bedömning att stödfunktionen bör vara öppen för alla beslutsorgan som har ett behov En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar av att nyttja funktionen och som inom ramen för sina respektive myndighetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt granskar offentligt finansierade verksamheter. Således bör alla statliga myndigheter, regioner, kommuner, regioner och enskilda organ där det uppkommer frågor om våldsbejakande extremism i aktuella avseenden ha möjlighet att vända sig till stödfunktionen. Utgångspunkten för stödfunktionens uppdrag är att bidra till att säkerställa att offentliga medel inte fördelas till verksamheter som har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Inom ramen för detta ryms även att bistå med stöd så att medel som har betalats ut till sådana verksamheter återkrävs och betalas tillbaka. Detta är ett mycket viktigt syfte och bidrar till att stärka legitimiteten vid fördelning av offentliga medel till verksamheter som t.ex. ansöker om statligt stöd eller tillstånd att bedriva skola. Av denna anledning bör utgångspunkten enligt vår bedömning vara att stödfunktionen inte ska kunna neka ett beslutsorgan som söker stödfunktionens bistånd med en fördjupad granskning av en verksamhet där det finns anledning att anta att en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. Mot bakgrund av det genomsnittliga antal ärenden som vi bedömer kommer att bli aktuella är det också vår uppfattning att det bör finnas utrymme för att hantera dessa inom ramen för stödfunktionen (se avsnitt 6.4.8). Om stödfunktionen, utifrån beslutsorganets uppgifter i en begäran om fördjupad granskning, bedömer att det saknas anledning att anta att verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder bör detta också kunna hanteras genom ett kortfattat yttrande till beslutsorganet. Om något beslutsorgan vänder sig till stödfunktionen i stor utsträckning och i många ärenden där detta egentligen inte är av relevans ska det kunna föras en dialog mellan det beslutsorganet och stödfunktionen. Stödfunktionens utbildande roll bör också medföra att bistånd med fördjupade granskningar endast görs i de ärenden där det är relevant. I våra kontakter med representanter för civilsamhället samt privata aktörer inom skola och omsorg har det uttryckts ett behov av att även dessa verksamheter ska kunna vända sig till stödfunktionen SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar i frågor om våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer som uppkommer i anslutning till demokrativillkor och ägar- och ledningsprövningar. Detta är dock något som ligger utanför vårt uppdrag. Någon organisation har uttryckt ett önskemål om att kunna vända sig till stödfunktionen för att få en bekräftelse på att verksamheten inte har kopplingar till våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska miljöer. Syftet med stödfunktionen är dock att bistå beslutsorgan med underlag i enskilda ärenden och inte att göra generella uttalanden om verksamheter. 6.4.6Det ska fortfarande vara beslutsorganen som fattar besluten Vår bedömning: Stödfunktionen ska endast bistå beslutsorganen med fördjupade granskningar i ärenden där det finns anledning att anta att en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myndigheten eller beslutsorganet skäl att vidta särskilda åtgärder. Stödfunktionen ska inte vara delaktig i beslutsfattandet. Det ankommer således på de enskilda beslutsorganen att fatta beslut i respektive ärende. Det har i tidigare bedömningar diskuterats om beslutsfattandet i svåra bidragsfrågor ska flyttas från ordinarie beslutsorgan till ett fristående beslutsorgan. I en myndighetsanalys av MUCF konstaterar att det finns ett behov av att öka rättssäkerheten i tillämpningen av demokrativillkor. I analysen ges därför två förslag. Det ena förslaget avser inrättande av ett råd inom MUCF som kan ge stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen. Rådet föreslås bestå av ledamöter med relevanta juridiska sakkunskaper och erfarenheter av bidragsprövning. Det andra förslaget avser inrättandet av en . Nämnden skulle fungera som en självständig myndighet och hantera svåra bidragsbeslut från olika myndigheter (Statskontorets myndighetsanalys av MUCF [2017:13] s. 89). Beträffande den statligt reglerade bidragsgivningen är det fråga om stöd som fördelas med stöd av ett åttiotal olika förordningar. Därutöver fördelas stöd till trossamfunden och från Allmänna arvs- En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar fonden med stöd i lag. Beslutsorganen besitter också expertkunskap om de områden som anges i respektive bidragsreglering. Det framstår därför inte som lämpligt att beslut fattas av en från beslutsorganen skild beslutsfunktion. Detsamma gäller för de ärenden som handläggs av och . Besluten ska således fortsatt fattas av respektive beslutsorgan på samma sätt som redan sker . Enligt vår bedömning ska stödfunktionen inte i något avseende vara delaktiga i själva beslutsfattandet. Stödfunktionens uppdrag är att bistå beslutsorganen i samband med utredningarna av aktuella organisationer. Det ankommer därefter på det enskilda beslutsorganet att göra en självständig prövning av allt underlag i ärendet och fatta ett beslut utifrån detta. Beslutsorganen är fortfarande ansvariga för den prövning som ska göras och har vid utredningen av ett ärende möjlighet att vända sig till stödfunktionen för bistånd med en fördjupad granskning. Som vi tidigare angett ska något förslag till beslut inte heller lämnas av stödfunktionen. Vår bedömning är att yttrandena som lämnas till beslutsorganen kommer att vara utformade på ett likartat sätt, även om innehållet kommer att skilja sig från fall till fall. Det bedöms bidra till att liknande bedömningar görs av beslutsorganen. Detta stärker såväl rättssäkerheten som legitimiteten i beslutsfattandet. Eftersom beslutsfattandet är kvar hos beslutsorganen kommer respektive beslut i den mån besluten är överklagbara, att kunna överklagas enligt de förutsättningar som gäller för respektive beslut. Ett yttrande utgör dock endast utredningsunderlag och är inte i sig något överklagbart beslut. Den granskade verksamheten kommer dock ha möjlighet att föra fram eventuella invändningar mot de uppgifter som förs fram i ett yttrande i samband med kommunicering av underlaget vid beslutsorganet och i en eventuell efterkommande överklagandeprocess vid domstol. Vid ett överklagande ska domstolen göra en överprövning av beslutsorganets beslut. Yttrandet från stödfunktionen utgör då, tillsammans med övrigt utredningsmaterial, en del av bevisningen i ärendet som domstolen ska bedöma. Stödfunktionen är således inte part vid en eventuell domstolsprocess i överklagade ärenden. Processen vid domstol är en överprövning som i regel ska utgå från det underlag som funnits tillgängligt vid beslutsorganets prövning av ett ärende. Det är i samband med prövningen hos beslutsorganet och inte hos domstolen som en eventuell begäran om bistånd med en fördjupad granskning från stödfunktionen ska göras. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar 6.4.7Det ska vara frivilligt för beslutsorganen att vända sig till stödfunktionen Vår bedömning: Stödfunktionen ska vara ett stöd för beslutsorganen och det är upp till respektive beslutsorgan att bedöma sitt behov av stöd. Det ska vara frivilligt för beslutsorganen att vända sig till stödfunktionen i de ärenden där det bedöms finnas ett behov av stöd. Syftet med stödfunktionen är att vara ett stöd till beslutsorganen vid beslutsfattandet i frågor som rör våldsbejakande extremism. Det finns exempel på förordningar som uppställer krav på att ett beslutsorgan ska inhämta ett yttrande från t.ex. en annan myndighet innan beslut fattas. Så gäller exempelvis enligt förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället. Av 13 § i nämnd förordning framgår att Kammarkollegiet ska inhämta ett yttrande från innan ett beslut om statsbidrag fattas. I bestämmelsen anges också vad som ska redovisas i yttrandet. Mycket av den information som stödfunktionen kan inhämta är sådan information som även beslutsorganet skulle kunna inhämta. Tanken med stödfunktionen är att den ska utgöra ett stöd i dessa frågor i den mån beslutsorganet inte själva har kapacitet eller möjlighet att ta fram nödvändigt underlag för beslutsfattandet. Av denna anledning är det vår uppfattning att det ska vara frivilligt för beslutsorganen att vända sig till stödfunktionen. Inom ramen för vårt uppdrag är det inte möjligt för oss att kartlägga samtliga beslutsorgans enskilda behov av stöd. Det kan inte uteslutas att det finns beslutsorgan som besitter nödvändig kunskap om våldsbejakande extremism. Detta är ytterligare ett skäl till att det bör vara frivilligt att vända sig till stödfunktionen. De enskilda beslutsorganen har bäst insikter i sina förmågor att bedöma dessa frågor och det bör därför vara upp till beslutsorganen att bedöma i vilka ärenden det finns ett behov av stöd. Det kan diskuteras om det i syfte att åstadkomma en mer jämlik prövning av ärendena bör vara obligatoriskt att vända sig till stödfunktionen i samtliga ärenden som aktualiserar en prövning av demokrativillkor. Detta skulle dock innebära att stödfunktionen måste hantera ett mycket stort antal ärenden. Även om många av dessa inte En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar skulle innebära någon större utredning så blir det ändå fråga om omfattande administration och upprättande av ett stort antal yttranden till beslutsorganen. Detta framstår inte som ändamålsenligt, eftersom det skulle innebära att stödfunktionen har mindre tid att använda till de ärenden där deras kompetens behövs i större utsträckning. Detta är därför inte ett tillräckligt skäl mot att det ska vara frivilligt att vända sig till stödfunktionen. Enligt vår bedömning ska stödfunktionen kunna bistå även kommuner och regioner. För dessa gäller det kommunala och regionala självstyret. Detta är ytterligare en anledning till att vi bedömer att det ska vara frivilligt att vända sig till stödfunktionen. Om det är frivilligt att vända sig till stödfunktionen kan det, som viockså redogjort för ovan, komma att innebära att det är vissa beslutsorgan som vänder sig till stödfunktionen i större utsträckning än andra. För att säkerställa att stödfunktionen endast får förfrågningar om fördjupade granskningar i de ärenden som är relevanta anser vi att det begärande beslutsorganet ska motivera sin begäran om en fördjupad granskning från stödfunktionen. Beslutsorganet ska således ange de konkreta omständigheter som medför att det finns anledning för organet att vända sig till stödfunktionen. En motiverad begäran innebär att stödfunktionen relativt snabbt kommer att kunna bilda sig en uppfattning om ärendet. Stödfunktionen kommer då redan iinledningsskedet att kunna göra en bedömning av om det är en fråga som bör föranleda en fördjupad granskning eller inte. I de fall då stödfunktionen redan utifrån begäran bedömer att det inte finns skäl att inleda en fördjupad granskning kan ett kortfattat yttrande med detta innehåll ges till beslutsorganet. Enligt vår bedömning medför detta att stödfunktionen kan säkerställa att det endast är de relevanta ärendena som föranleder en fördjupad granskning. Om stödfunktionen noterar att ett beslutsorgan begär stöd i många fall och i fall där det saknas skäl bör, som vi angett ovan, en dialog kunna föras med aktuellt beslutsorgan för att säkerställa att fördjupade granskningar endast begärs i relevanta ärenden. SOU 2021:99 En ny stödfunktion med uppdrag att bistå beslutsorgan med fördjupade granskningar Vår bedömning: Stödfunktionen kommer att hantera totalt ett hundratal ärenden om fördjupad granskning . Den genomsnittliga handläggningstiden kommer att vara aktiv arbetstid.