sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Detta är betydelsefullt för den enskilda försäkrade och för samhället med färre äldre som har svårt att försörja sig genom sin ålderspension. Utredningens bedömning är därför att det är rimligt att ställa lägre omställningskrav på de försäkrade som närmar sig pensionsåldern. Kunskap och erfarenheter som individen har ska användas, men kravet att utbilda sig för att ställa om till ett för individen helt nytt arbete bör utgå. har anfört att försäkringen i närheten av pensionsåldern bör närma sig en yrkes- eller yrkesområdesförsäk- ring och att det är svårt att hävda att man inte fortfarande ska anses kunna ta ett arbete inom det egna yrkesområdet oavsett om det ger 22SOU 2009 :89 s. 217 23ISF rapport 2014:7, Striktare sjukförsäkring och tidig ålderspensionering. Se även avsnitt 7.4.7. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag lägre inkomst eller inte. En byggnadsarbetare bör dock i princip få begränsa arbetssökandet till arbeten inom eller nära det egna yrkesområdet. På samma sätt bör en tjänsteman med admini- strativa uppgifter få begränsa sig till att söka ett arbete där de egna arbetserfarenheterna kan komma till nytta direkt. När aktivitetsned- sättningen är av sådan art att ett totalt byte av yrkeskompetens är nödvändigt bör kravet på egen försörjning bara ställas om andra uppenbara kompetenser direkt kan användas.24 Denna utredning instämmer i bedöm- ning och anser att en försäkrad alltså inte bör kunna beviljas sjukersätt- ning om denne kan arbeta inom det egna yrkesområdet. Det bör inte ställas högre krav på omskolning eller andra omställningsinsatser för den försäkrade än att denne kan fortsätta arbeta inom det egna yrkes- området, med arbeten som han eller hon har erfaren- het av. 8.4.2Vilken typ av särskilda regler bör införas? Vid utformningen av särskilda regler som gör det möjligt att beakta den försäkrades ålder eller andra individuella faktorer vid bedöm- ningen av rätten till ersättning är det relevant att skilja mellan regler som är utformade som ventiler och regler som är utformade som undantag, där ventilen är en mer allmänt hållen möjlighet till avvikelse från en huvudregel. Fördelen med ventiler är att lagstiftningen inte behöver innehålla en uppräkning av alla faktorer som kan beaktas. Nackdelen med en ventil är att det är svårt att förutse vilka situa- tioner som omfattas av den. Fördelen med ett undantag är att det är relativt förutsebart när det blir tillämpligt medan nackdelen är att ett sådant inte tillåter att liknande fall omfattas av undantaget. Ventiler används ofta eftersom det är svårt för lagstiftaren att förutse alla situa- tioner där det kan tänkas finnas skäl att avvika från en huvudregel. Ventiler kan dock genom den faktiska tillämpningen riskera att tillämpas som undantag.25 har funnits särskilda regler som gett utrymme att vid be- dömningen av rätten till sjukersättning ta hänsyn till ålder och andra individuella faktorer. Exempelvis har funnits bestämmelser som till- 24SOU 2009:89 s. 220. 25Se vidare SOU 2019:2 s. 51–52. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag lämpats på så sätt att om den försäkrade var var utrym- met för att beakta andra än medicinska förhållanden mycket begränsat. har vidare lämnat ett förslag om äldre försäkrade, som innebär att det ska bli möjligt att ta hänsyn till att det kan finnas särskilda skäl att beakta individuella omständigheter för den som har få arbetsår kvar till ålderspensioneringen och vill att sådana skäl beaktas.26 Förslaget syftar enligt till att begränsa ökningen av sådana långa sjukfall där förutsättningarna för återgång i arbete är mycket begränsade. Förslaget är formulerat enligt följande: Om det finns särskilda skäl får myndigheten på den försäkrades begäran, från och med den tidpunkt ålderspension tidigast kan beviljas, beakta individuella omständigheter vid bedömning av arbetsförmågan. En ventil, exempelvis med utrymme för en individuell prövning med möjlighet att ta hänsyn till flera olika faktorer som påverkar indivi- dens möjlighet till omställning, har likväl fördelar. Exempelvis går inte att förutsätta att alla individer i en viss åldersgrupp har samma sorts omställningssvårigheter. Att undanta samtliga äldre försäkrade kan innebära att den omställningspotential som finns hos många inte tas tillvara. I direktiven anges just att det är angeläget att den försäkrades arbetsförmåga i möjligaste utsträckning tas tillvara och att regelverket är ändamålsenligt utformat så att rätt ersättning ges till rätt person. Det anges dock även att det inte är aktuellt att frångå den grundläg- gande principen att sjuk- och aktivitetsersättningen endast ska lämnas till den vars arbetsförmåga är långvarigt nedsatt. Utredningen konstaterar att den nuvarande principen är att ersätt- ning endast ska lämnas till den vars arbetsförmåga är långvarigt ned- satt på grund av sjukdom och anser att sjukersättningen måste ses i sitt sjukförsäkringsrättsliga sammanhang. Mot denna bakgrund görs bedömningen att det även fortsättningsvis endast bör vara just ned- satt arbetsförmåga på grund av sjukdom som ska utgöra grund för ersättning. Det är därmed inte lämpligt att föra in andra än medicinska skäl vid prövning av arbetsförmågans nedsättning. En allmän och generell möjlighet att ta hänsyn till sådana individuella omständig- heter som ålder, bosättningsort, social situation eller arbetsmarknad bör inte tas med som bedömningsgrunder så länge sjukersättningen är en förmån inom sjukförsäkringen. 26Försäkringskassan (2017), Skrivelse till regeringen. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Utredningen bedömer därmed att särskilda regler i form av ventiler är alltför generellt hållna och riskerar godtyckliga bedömningar. Vilka individuella omständigheter som ska beaktas exempelvis enligt förslag framgår inte uttryckligen av lagtexten, varför bedömningen kan bli svårförutsedd för den försäkrade. Även om de individuella omständigheterna preciseras kan likväl frågor om hur de ska beaktas och vilken tyngd de ska ha vid bedömningen upp- stå. Den regel om möjligheten att ta hänsyn till särskilda skäl som gällde före var vidare inte begränsad till en viss ålder, varför den genom den faktiska tillämpningen kom att gälla även andra än dem den var avsedd för.27 För att förhindra en liknande utveckling är aktuellt förslag om nya regler utformade som undantag i stället för regler i form av ventiler. Det bör alltså inte vara möjligt för beslutsfattaren att, vid bedömningen av en försäkrads rätt till ersättning, beakta den för- säkrades ålder. Vid en specificerad ålder ska i stället den försäkrade omfattas av andra regler. Genom att det anges konkret i lagtext hur bedömningen ska göras blir bedömningsutrymmet tydligare. För den försäkrade blir regeln enklare att förstå och den som har att till- lämpa lagstiftningen får enklare att administrera den. Prövningen blir därmed mer förutsebar och alltså mer formellt rättssäkert. Detta som de faktorer som är önskvärda att beakta genom en allmänt utformad ventil kan få genomslag. Eftersom det är just ålder som ska beaktas behövs ingen allmänt formulerad ventil som ger generell möjlighet att beakta individuella faktorer. Ett generellt undan- tag kan också anses i lägre grad sätta principen om en renodlad medicinsk försäkring ur spel, än en ventil med möjlighet till beakt- ande av individuella faktorer som utbildning eller bosättning vid bedömningen av rätten till ersättning. Utredningen har även övervägt alternativ som innebär att försäk- rade som arbetat inom ett visst yrke eller ett visst antal år kvalificerar sig för ersättning. En sådan utformning av reglerna vore visserligen än mer precis än de förslag på undantagsregler som utredningen lägger fram, men bedömningen är att sådana lösningar skulle bli alltför spe- cifika och därmed riskera att leda till tröskeleffekter, inte minst vid bedömningen av vilka arbeten eller arbetsuppgifter som ska anses kvalificera den försäkrade, och därmed vilka som inte ska anses göra det, eller hur den enskilde ska ha arbetat och hur dessa ska 27Försäkringskassan 2017, s. 2. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Vid jämförelsen med andra nordiska länder framkommer vidare att sådana lösningar kan bli mycket tekniska. Utredningen an- ser att undantag som är mer generella medför en dynamik som inne- bär att bedömningen i det enskilda fallet inte behöver riktas in på exempelvis beräkning av antal år i ett visst arbete. De särskilda reglerna för äldre motiveras av att det inte är rimligt att ställa samma krav på omställning på äldre personer i förvärvsarbetande ålder som på yngre. Gränsen för när det är rimligt att ställa samma krav är givetvis flytande. Det kan anses att någon fast gräns relaterad till ålder därför inte ska införas alls, utan att snarare bör avgörande vara den försäkrades faktiska möjligheter till omskol- ning eller rehabilitering samt hur många yrkesverksamma år den försäkrade med sådana åtgärder förväntas få. Exempelvis skulle vissa äldre försäkrade genom omskolning till annat arbete kunna arbeta fler år än fram till riktåldern i pensionssystemet. Som anförts ovan skulle möjligheten till en bedömning utifrån dessa faktorer dock innebära reglering i form av ventiler, vilket bedöms ha nackdelar i form av exempelvis bristande förutsebarhet. Genom införandet av en sär- skild ålder när särskilda regler ska gälla, en ålderskvalifikation, blir systemet mer förutsebart. Nämnda faktorer kan i stället få genomslag i utformandet av de särskilda regler som blir aktuella för de som uppfyller ålderskvalifikationen. Utredningen anser visserligen att ensidigt fokus vid den försäk- rades ålder bör undvikas, men konstaterar liksom att det inte går att bortse från det faktum att arbetslivet för många tar slut runt . Mindre strikta krav för att beviljas ersätt- ning för äldre kan inte heller anses diskriminerande, eftersom det för att det ska vara frågan om diskriminering ska viss person eller grupp missgynnas av förslaget vilket inte är aktuellt här eftersom de som för tillfället inte tillhör den aktuella åldersgruppen kan komma att göra det.28 28Försäkringskassan 2017 s. 15. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Vilken ålder ska kvalificera den försäkrade för de särskilda reglerna? Vid bedömningen av vilken ålder som ska kvalificera den försäkrade för särskilda regler är ett möjligt alternativ att relatera åldern till ålderspensionssystemet. Utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum föreslår att särskilda regler för rätten till sjuk- penning ska gälla för försäkrade som uppnått den ålder då det är som tidigast är möjligt att ta ut inkomstgrundad ålderspension, , och fram till och med den månad då den försäkrade som tidigast kan ta ut garantipension, månaden för när den försäkrade fyller 65år.29 Även har föreslagit regler för äldre vid pröv- ning av rätten till sjukersättning som ska gälla från och med det år den försäkrade uppnår den tidpunkt då ålderspension tidigast kan beviljas.30 Utredningen bedömer att en ålderskvalifikation i linje med dessa förslag kan leda till att för få försäkrade omfattas av de särskilda reg- lerna för äldre. Vidare är tidpunkten för när den försäkrade tidigast kan ta ut inkomstgrundad ålderspension inte heller relaterad till hur länge den försäkrade kan ha sjukersättning, om sådan ersättning be- viljas. Att fler personer framöver förväntas kunna förvärvsarbeta i högre åldrar än och att pensionsåldern därför kommer höjas kontinu- erligt utgör enligt utredningens bedömning skäl till att en fast undre åldersgräns för särskilda regler för äldre inte bör fastställas. Utredningen bedömer att det i stället är rimligt att relatera åldersgränsen till den bortre gränsen för när sjukersättning ska betalas ut. kan sjukersättning lämnas som längst till och med månaden före den månad då den försäkrade fyller (33 kap. 16 § SFB), men det finns även förslag om att denna bortre gräns i fram- tiden ska flyttas så att den sammanfaller med riktåldern för ålders- pension.31 Hur ska då den försäkrade ha kvar tills när sjukersättning kan utbetalas, för att denne ska vara kvalificerad för de särskilda reglerna? Utredningen konstaterar att någon uppföljning av arbetsförmågan för de som beviljats sjukersättning inte längre ska 29SOU 2020:6 s. 172. 30Försäkringskassan 2017, s. 14. 31Socialdepartementet, , Promemoria , S2021/02250, Konsekvenser av justerade åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem, s. 5 och Ds 2019:2, Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem, s. 26 och 177–180. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag genomföras när den försäkrade fyllt 60 år.32 Denna ordning grundas på att utsikterna att återfå arbetsförmågan vid denna ålder ofta är begränsade och kan därmed ses som ett i praktiken redan gällande undantag för äldre i reglerna om sjukersättning. att den försäkrade nått t.o.m. den försäkrade kan få sjukersättning är det alltså . En tidsperiod framstår enligt utredningens bedömning också som en väl avvägd period för de föreslagna särskilda reglerna för äldre. En kor- tare tid än så kan leda till att alltför få försäkrade omfattas av reglerna, medan kan innebära att alltför många gör det. Den aktuella tidsperioden innebär vidare att de särskilda reglerna för äldre är synkroniserade med de nuvarande reglerna om tidpunkten för när någon uppföljning av den försäkrades arbetsförmåga kan ske. En sådan synkronisering är inte nödvändigtvis ett mål i sig, men i praktiken kan det exempelvis underlätta förståelsen för reglerna. Det finns även förslag om att även reglerna om uppföljning av arbets- förmåga ska knytas till riktåldern för pension.33 Det kan konstateras att inget således hindrar att den ålder som ska gälla för att en försäk- rad ska vara kvalificerad för de särskilda reglerna för rätten till sjuk- ersättning för äldre även är densamma som åldern för när det inte längre ska göras någon uppföljning av den försäkrades arbets- förmåga. När det gäller en övre åldersgräns för de särskilda reglerna för äldre, behöver en sådan inte regleras; den tidsgränsen är densamma som hur länge sjukersättning som längst kan utbetalas. Vidare kan konstateras att gränsdragningen visserligen kan upp- fattas som orättvis för de försäkrade som har kvar innan de når den åldersgräns som ska gälla för att omfattas av reglerna om äldre försäkrade. Utredningen vill dock framhålla att de som är yngre än den aktuella åldern och som kan ha behov av sjukersättning likväl om- fattas av de övriga förslagen om förändringarna i generösare riktning vad gäller rätt till denna förmån. 3233 kap. 17 § SFB. 33Ds 2019:2, Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem, s. 27 och 180. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Särskilda regler oavsett den försäkrades initiativ I skrivelsen från med förslag om särskilda regler för äldre föreslog myndigheten att för att det skulle vara möjligt att beakta individuella omständigheter för den som har få arbetsår kvar till ålderspensioneringen ska initiativet till att beakta särskilda skäl komma från den försäkrade. Ordningen föreslogs med motiveringen att om initiativet inte skulle behöva komma från den försäkrade skulle det innebära att skulle kunna tvinga på den försäkrade sjukersättning mot dennes vilja med motiveringen att det finns särskilda skäl.34 Utredningen bedömer att en ordning som innebär att det beror på den enskilde försäkrade vilka regler som ska bli tillämpliga i dennes ärende har nackdelar. Bland annat krävs att den försäkrade har fått sådan information att denne förstår skillnaden på de olika alternativen och hur denne ska gå tillväga för att åberopa de särskilda reglerna. Processuella frågor kring vad som ska gälla om den enskilde ångrar sig vid om- eller överprövning av det första beslutet måste vidare han- teras. Utredningen har vidare inte hittat andra förmåner där den för- säkrade är skyldig att åberopa särskilda regler för att sådana ska vara tillämpliga. Utgångspunkten är dessutom att rätt ersättning ska gälla i det enskilda fallet.35 Bedöms rätt till sjukersättning finnas ska För- säkringskassan i regel byta ut sjukpenningen till sjukersättning. Om äldre ska bedömas på annat sätt än övriga försäkrade när det gäller utbyten, exempelvis genom att det ska finnas större möjligheter att ta hänsyn till den försäkrades vilja, finns stor risk för osakliga variatio- ner i tillämpningen. Utredningen bedömer därmed att det ska vara möjligt för att bevilja även en äldre försäkrad sjuk- ersättning när han eller hon ansökt om sjukpenning. Som framgått i avsnitt 7.3 föreslår utredningen en generell föränd- ring av det arbetsmarknadsbegrepp som den försäkrades arbetsförmåga ska prövas mot vid bedömning av dennes rätt till ersättning. Även med beaktande av nämnda generella förändring kan kraven för att en äldre försäkrad ska beviljas sjukersättning uppfattas som allt för stränga. 34Försäkringskassan 2017, s. 14. 2002/03:89 s. 46 f. och prop. 2007/08:136, s. 88–89. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Om en äldre person behöver ställa om till ett nytt arbete, kanske först efter omfattande rehabiliterings- och omskolningsinsatser, finns en risk att personen inte får ett arbete efter att rehabiliteringen av- slutats, om personen har få år kvar i arbetslivet. Med hänsyn till att vilever allt längre och att det är väsentligen friska år som läggs till i livet finns dock en nationell inriktning om ett förlängt arbetsliv som innebär att vi ska arbeta längre och även vara beredda på omställning till annat arbete. Det behövs inte minst med hänsyn till landets pensions- och välfärdsambitioner. Att helt undanta äldre från gängse regler i sjukförsäkringen som innebär krav på omställning till , går emot denna inriktning och är därför inte aktuellt. Ett sådant generellt undantag för äldre riskerar vidare att normalisera en uppfattning av äldre som mindre kapabla till omställning och inlär- ande samt därmed stärka uppfattningar som leder till åldersdiskrimi- nerande strukturer. Genom att prövningen görs gentemot förvärvsarbete, i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden, som den försäkrade redan har erfarenhet inom ges ökade möjligheter att ta tillvara den försäkrades kompetens. Personer med långa yrkesliv, kanske i ett slitsamt arbete, som har svårt för att arbeta fram tills det är möjligt att beviljas pension får möjlig- het att beviljas sjukersättning utan att det ställs krav på omfattande omskolning i slutet av arbetslivet. Att prövningen görs även gentemot andra tillgängliga lämpliga arbeten innebär att det inte är aktuellt med sjukersättning för äldre försäkrade som har ett arbete som de har arbetsförmåga inom eller har fått ett konkret erbjudande om ett arbete som den försäkrade också klarar att arbeta i. Detta gäller även om det rör sig om skyddade eller subventionerade arbeten. Här ska samma bedömning göras som vid motsvarande bedömning vid rätten till sjukpenning eller utredningens ovan beskrivna förslag om generella ändringar i bedömningen av rätten till sjukersättning. En försäkrad med ett erbjudande om ett skyddat arbete kommer således vid arbetsförmågebedömningen att jämföras mot såväl detta arbete som övriga förvärvsarbeten i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden där denne har erfarenhet. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Åtskillnad mellan arbetslösa och anställda försäkrade bör undvikas Ett alternativ till att arbetsförmågan hos äldre försäkrade bedöms i förhållande till sådana förvärvsarbeten, i en angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarkna- den, där han eller hon har erfarenhet vore att arbetsförmågan hos äldre försäkrade bedöms gentemot endast deras nuvarande arbete eller annat arbete som deras arbetsgivare erbjuder. Detta skulle i större utsträck- ning möjliggöra för fler personer att arbeta kvar på sitt nuvarande arbete på deltid. En sådan utformning av reglerna innebär att alla arbetsuppgifter som arbetsgivaren i det specifika fallet kan erbjuda den försäkrade ska beaktas. Den försäkrade prövas därmed mot fler tänkbara arbetsuppgifter än utredningens förslag, eftersom den för- säkrade enligt utredningens förslag endast mot sådana yrken som han eller hon har erfarenhet av. En sådan utformning av reglerna innebär dock att den försäkrade endast prövas mot sin nuvarande arbetsplats, inte som enligt aktuellt förslag även mot andra tänkbara arbetsgivare. Ett sådant alternativ stämmer vidare överens med förslag om änd- ringar i rätten till sjukpenning som Utredningen trygg sjukför- säkring med människan i centrum föreslår.36 Nackdelen ett sådant alternativ är att det endast träffar de försäkrade som har en anställning. Särregler för äldre försäkrade i arbetsför ålder motiveras av att det utifrån deras relativt korta tid kvar i arbetslivet inte är rimligt att kräva att de ställer om till annat arbete. Detta argument är svagare vad gäller arbetslösa försäkrade eftersom dessa redan är i en form av omställ- ning. Drivkraften att få ett nytt arbete för arbetslösa med begränsad tid kvar i arbetslivet skulle vidare kunna påverkas negativt om mer förmånliga försäkringsvillkor i sjukförsäkringen infördes för dessa. Vad som anförts och utredningens förslag att samma arbetsmark- nadsbegrepp generellt ska gälla inom såväl sjukpenningen som sjuk- ersättningen är skäl för att utredningen ska föreslå liknande särskilda regler för äldre avseende rätten till sjukersättning som de som före- slagits av utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum.37 Utredningen bedömer att det i vissa fall kan vara orimligt att ställa krav på omställning till annat arbete för arbetslösa med begränsad tid kvar av arbetslivet och som på grund av sjukdom inte kan fort- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag sätta arbeta i arbeten som de har erfarenhet av. Så kan vara fallet om den försäkrade på grund av sjukdom fått en varaktigt nedsatt arbetsförmåga i ett arbete han eller hon haft , som en omställning till annat arbete kan förväntas ta . Vidare kan gränsdragningsproblematik uppstå om en försäkrad har en eller flera deltidsanställningar, är arbetslös på deltid, är viss- tidsanställd eller timanställd eller om anställningen upphör under en pågående sjukskrivning. Utredningen anser att det är viktigt att för- säkrade som har flera kortare visstidsanställningar skyddas på ett lik- nande sätt som försäkrade som har tillsvidareanställningar. Olika regler skulle även kunna upplevas som orättvist för arbetslösa personer, sär- skilt för de som förlorar sitt arbete innan de når åldern för att omfattas av reglerna. Vidare kan konstateras att sjukpenningen skiljer sig från sjukersätt- ningen bland annat i fråga om vilket perspektiv förmånen betalas ut. Sjukpenning betalas ut utifrån ett kortare tidsperspektiv (dag för dag), varför det kan vara motiverat med ett mer begränsat arbetsmark- nadsbegrepp för äldre försäkrade som ansöker om den förmånen. Utredningen anser mot bakgrund av vad som anförts och vid en sammantagen bedömning att fördelarna med en generell lösning för alla äldre försäkrade, oavsett om de har arbete eller är arbetslösa, väger över fördelarna med separata regler för anställda respektive arbetslösa. Genom att samtliga försäkrade som omfattas av de sär- skilda reglerna prövas mot arbeten de har erfarenhet av ställs samma omställningskrav på alla försäkrade i denna åldersgrupp. Arbeten som den försäkrade har erfarenhet av Utredningen har vägt mellan alternativen att de försäkrade ska prö- vas mot arbeten där den försäkrade har erfarenhet, respektive mot arbeten där den försäkrades erfarenhet kan tas tillvara. Det senare alternativet innebär en prövning gentemot en vidare arbetsmarknad än det första.