sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — För biogasen som har ett statsstödgodkännande för skattebefrielse föreslås ingen förändring. En inkludering i reduktionsplikten inne- bär att även dessa drivmedel påverkas av de incitament för lägre livscykelutsläpp som reduktionsplikten genom sin konstruktion ger. En gemensam styrning för alla flytande drivmedel ökar också kost- nadseffektiviteten genom att utsläppsreduktionerna kan ske där de är billigast, även om detta är genom ökad användning av rena flyt- ande förnybara drivmedel snarare än ökad låginblandning. En sådan inkludering innebär att rena och höginblandade biodrivmedel kan vara skattebefriade. Drivmedelsbolagen kommer dock att prissätta dessa på ett sådant sätt att de blir attrak- tiva att köpa för drivmedelskonsumenterna om detta gör det billigare totalt sett att klara kraven i reduktionsplikten. Föränd- ringen berör i huvudsak HVO som både kan användas i hög inbland- ning inom den vanliga dieselspecifikationen och ren som HVO100 i många dieselmotorer. Den som köper HVO100 kommer alltså sannolikt även fortsättningsvis att kunna göra detta till ett pris som ligger lägre än vad dagens pris på HVO100 plus full beskattning skulle innebära. Däremot kommer den enskildes köp av HVO100 inte att innebära en lägre andel fossila drivmedel i drivmedels- försäljningen i totalt sett. Detta eftersom en hög försäljning av HVO100 innebär att drivmedelsleverantören kan välja att sälja övriga drivmedel med en lägre inblandning av förnybara drivmedel. För de aktörer som satt upp egna mål om fossilfrihet som de valt att uppfylla genom användning av HVO100 blir detta då verkningslöst sett till totala utsläpp. Om de i stället väljer att köpa HVO100 med villkor att drivmedelsleverantören inte får tillgodo- räkna sig detta i uppfyllandet av reduktionsplikt kommer priset att stiga väsentligt när drivmedlet får full beskattning. Det engagemang som visats genom att sätta egna mål om fossil- frihet behöver riktas mot åtgärder som har större möjlighet att driva fram teknikutveckling än vad användning av HVO100 har. Ut- redningen anser inte att enskilda företag och organisationers önskan om fossilfrihet genom användning av skattebefriade rena biodriv- medel ska få hindra en kostnadseffektiv styrning för minskade ut- släpp totalt sett. Om utredningen hade bedömt att det är rimligt att i princip helt ersätta användningen av fossil diesel med HVO hade förslag lämnats om att höja reduktionspliktens generella nivå så att detta sker. I stället är reduktionspliktens nivå beslutad baserad på en avvägning mellan tillgång och pris på hållbart produ- cerad HVO och de utsläppsminskningar som användning av HVO innebär jämfört med fossil diesel. För de drivmedelsköpare som kunnat använda ren HVO till en låg kostnad för att därigenom kunna uppfylla egna målsättningar om fossilfrihet innebär dock inkluderandet i reduktionsplikten att de endera behöver ompröva sina egna mål eller ta till andra åtgärder för att minska sina utsläpp. På , när utfasningen är genomförd, blir hela frågeställ- ningen om egna målsättningar inom klimatområdet som är högre än de nationella målsättningarna irrelevant. För de höginblandade etanoldrivmedlen E85 och ED95 ger det lägre energiinnehållet i etanol jämfört med bensin och diesel en oproportionerligt hög beskattning vid inkludering i reduktions- plikten. För att behålla konkurrenskraften hos dessa drivmedel före- slås att statsstödsgodkännande för skattenedsättning söks motiverat inte utifrån etanolens miljöegenskaper utan som en justering för dess lägre energiinnehåll. Om detta beviljas bör även E85 och ED95 kunna bidra till att reduktionskraven uppfylls i reduktionsplikten. Framtiden för höginblandade och rena flytande och gasformiga förnybara drivmedel påverkas också av den totala efterfrågan på flytande drivmedel. Sjunkande volymer även av förnybara flytande och gasformiga drivmedel åren efter 2030 talar inte för att det kommer att vara företagsekonomiskt lönsamt att investera i en utbyggnad av tankställen för drivmedel som enbart kan användas i dedikerade fordon, även om sådana drivmedel kan ha en roll att spela för vissa nischer. 16.6.3Underlättad elektrifiering även för de som inte är nybilsköpare Den styrmedelsinriktning som föreslås i kapitel 11 innebär att incitamenten stärks för val av energieffektiva och i synnerhet laddbara bilar på begagnatmarknaden. En förlängd malus innebär att de laddbara bilarna, som i huvudsak kommer ut som för- månsbilar eller privatleasade bilar, blir mer konkurrenskraftiga jäm- fört med bensin- och dieselbilar när förstaägaren, ofta ett leasing- bolag, säljer bilen vidare. Den mycket omfattande exporten av laddbara bilar från kan därigenom dämpas vilket är en förut- sättning för att fordonsflottan ska kunna elektrifieras i den takt som är nödvändig för att en utfasning av fossila drivmedel ska vara möjlig till 2040. En sådan förändring behöver ske skyndsamt för att de senaste årens höga nybilsförsäljning av laddbara bilar ska kunna möjliggöra för framtida medel- och låginkomsttagare att köpa en laddbar bil. Om de förutsägelser som finns om prisparitet mellan elbilar och förbränningsmotorbilar slår in behöver även bonusen i bonus-malus trappas ner . Incitamenten inom förmånsbeskattningen för elektrifiering är väsentligt starkare än den styrning som möter den som privat köper eller leasar en personbil. Utredningens förslag om att se över nedsättningen av förmånsvärdet så att styrningen blir mer lik- formig kan minska kostnaderna för omställningen. Om utredningens förslag gällande laddinfrastruktur leder till en bättre tillgång till både hemmaladdning och snabbladdning längs vägnätet för både tunga och lätta fordon kan elektrifieringen ytter- ligare underlättas. De förslag som lämnas för att underlätta laddning i flerfamiljshus, och då i synnerhet förslag om att ställa krav på ladd- infrastruktur vid renoveringar, kan framför allt förbättra lågin- komsttagares möjlighet att ladda hemma. Även förslagen om att undanröja hinder för installation av laddplatser i samfälligheter är viktiga för att underlätta användandet av laddbara personbilar liksom att utreda stöd till snabbladdning i glesbebyggda områden där kommersiellt underlag saknas. 16.6.4Underlättad elektrifiering och ett transporteffektivt samhälle minskar riskerna med en hög användning av biodrivmedel En snabb elektrifiering minskar de risker som är förknippade med en stor användning av biodrivmedel i den svenska transportsektorn. Biomassa och bioenergi behövs i många sektorer och förväntas er- sätta fossila insatsvaror även i kemiindustrin och som byggmaterial i växande utsträckning. I en värld som ska minska sin användning av fossila bränslen och insatsvaror kan biomassa bli en knapp resurs. Styrmedel som ger en väldigt hög betalningsvilja för biomassa i transportsektorn riskerar att snedvrida användningen av biomassa bort från andra sektorer där den skulle kunna ge större samlade utsläppsminskningar. kan visserligen en växande andel av de förnybara drivmedlen komma från elektrobränslen som inte kräver biomassa men dessa kräver å andra sidan stora mängder el vid tillverkningen. Scenarioanalysen i kapitel 6 visar att en låg elektrifiering innebär att väldigt stora volymer förnybara flytande och gasformiga driv- medel behövs i även vid en utfasning . Under förut- sättning att även andra delar av världen ska minska sin användning av fossila drivmedel på liknande sätt är detta en orealistiskt hög användning. Om å andra sidan enbart väljer denna väg för utfasning saknas helt värdet av att agera som föregångsland. En utfasning i linje med ett scenario med en låg elektrifiering är inte möjlig på global (eller ens europeisk) nivå. Ytterligare en risk med att lita till en hög användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att klara utfasningen är att den strategin förutsätter att det vid utfasningsåret finns tillgång till drivmedel som helt och hållet kan ersätta fossil bensin och diesel. Som tidigare beskrivits finns ingen förnybar bensin att köpa som helt kan ersätta fossil bensin. Genom att underlätta elektri- fieringen så mycket som möjligt minskar risken för att vid utfas- ningsåret stå med en stor fordonsflotta med bensinbilar men utan någon fossilfri bensin. Denna risk finns även om utredningen skulle ha valt 2045 som utfasningsår. Även ett transporteffektivt samhälle minskar de risker som finns med en stor användning av biodrivmedel. På detta område uppmanar utredningen i kapitel 9 till att samhällsekonomiskt motiverade för- slag som tidigare identifierats i den klimatpolitiska handlingsplanen och olika myndigheters underlag genomförs. Höjda drivmedels- kostnader är även det en viktig drivkraft för ett mer transport- effektivt samhälle. Här behandlas eventuella övriga effekter både av en utfasning av fossila drivmedel generellt och det utfasningsår som föreslås. I den utsträckning som utredningens förslag till ändrad styrmedelsinrikt- ning har betydelse för effekterna uppmärksammas även det. 16.7.1Påverkan på måluppfyllelsen för de energi-, klimat- och transportpolitiska målen Samtliga analyserade utfasningsår innebär att man når nettonoll- utsläppsmålet till 2045. Utredningens uppdrag är inte att analysera måluppfyllelsen för transportsektorns mål till 2030 men kan konsta- tera att en snabb elektrifiering inte bara är att föredra för det långsiktiga målet om utfasning utan också underlättar måluppfyllel- sen till 2030. De energipolitiska målen ska förena försörjningstrygghet, kon- kurrenskraft och ekologisk hållbarhet.20 Målet om för- nybar elproduktion 2040 innebär att elanvändningen i transport- sektorn vid det föreslagna utfasningsåret kommer att kunna vara i princip helt förnybar. Utredningen bedömer att varken valet av utfasningsår eller den inriktning mot elektrifiering som föreslås på något avgörande sätt försvårar uppfyllelsen av detta mål. För det andra energipolitiska målet, en effektivare energianvändning, under- lättas måluppfyllelsen av utredningens inriktning mot elektrifiering och att merkostnaden för övergång till förnybara flytande och gasformiga drivmedel ska slå igenom på drivmedelspriserna. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- 2017/18:228. ning för medborgarna och näringslivet i hela landet.21 Detta specificeras genom ett funktionsmål som innebär att transport- systemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och an- vändbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Trans- portsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. En utfasning av fossila drivmedel kan genom högre drivmedelspriser minska tillgängligheten men å andra sidan ger elektrifieringen en ökad tillgänglighet genom lägre transportkostnader. Den inriktning mot underlättad elektrifiering som utredningen föreslår påverkar därmed funktionsmålet positivt jämfört med om styrmedelsförslagen i stället hade riktats mot en ensidig övergång till förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att nå utfasning. Även utifrån hänsynsmålet har en inriktning mot elektrifiering vissa fördelar, främst genom mindre bulleremis- sioner. Låga körkostnader genom elektrifiering kan dock ge ökade trafikmängder som i tätorter ökar bullerproblemen och dessutom ger upphov till andra negativa miljö- och hälsoeffekter. Det finns därför skäl att vara uppmärksam på hur trafikarbetet med personbil utvecklas för att vid behov kunna införa eller skärpa styrmedel som kan dämpa trafikarbete i synnerhet i tätorter. I hänsynsmålet ligger också frågan om transportsektorns klimatutsläpp som ju är denna utrednings huvudfråga. Här innebär som tidigare beskrivits ett tidi- gare utfasningsår än 2045 att de ackumulerade utsläppen av växt- husgaser minskar. För möjligheten att nå takdirektivet avseende kväveoxider till 2030 bedöms att scenariot med en hög grad av elektrifiering till- sammans med ett oförändrat trafikarbete jämfört med dagens nivå (scenario HögEl/-) är det som minskar utsläppen mest. Minsk- ningen bedöms inte nå hela vägen för att klara takdirektivets nivåer, men gör att åtminstone en stor del av de utsläppsminskningar som ska ske genom klimatåtgärder inom transportsektorn uppfylls. Trots betydande minskningar av kväveoxider kan dock en betydande hälsopåverkan från trafiken kvarstå även i scenarierna med hög elektrifiering, då slitagepartiklarna förväntas utvecklas i takt med trafikarbetet oavsett om fordonet framdrivs med el eller annat driv- medel, se även kapitel 6. 2008/09:93. 16.7.2Påverkan på offentliga finanser De förslag som lämnas för vidare utredning kommer att innebära kostnadshöjningar för det offentliga. Detta gäller för ökat stöd till demonstrationsprojekt för elektrifierade arbetsmaskiner, att statliga myndigheter föreslås gå före i utfasningen av fossila drivmedel inklusive elektrifiering i egna fartyg och maskiner samt vid upphand- ling av entreprenadtjänster och trafikering. Detta sker till stor del , men då huvudsakligen genom krav som leder till använd- ning av biodrivmedel. Ökade drivmedelskostnader för sjöfart som upphandlas genom inkludering i reduktionsplikt eller beskattning leder också till högre kostnader för upphandlande myndigheter. Minskad användning av drivmedel minskar naturligtvis intäkt- erna från beskattning av drivmedel vilket enbart till en liten del kom- penseras genom ökade intäkter från beskattningen av elektricitet. Detta gäller även vid en utfasning till 2045 och med nuvarande styr- medelsinriktning även om en utfasning som i större utsträckning sker genom elektrifiering än övergång till biodrivmedel ger större tapp i skatteintäkter. I kapitel 9 föreslås en utredning av framtida beskattning av användningen av transportsystemet i syfte att skapa ett effektivt kapacitetsutnyttjande och internalisera trafikens ex- terna kostnader fullt ut. Resultatet av en sådan utredning kan även få positiva effekter på de offentliga finanserna och åtminstone delvis kompensera för minskade intäkter från beskattningen av drivmedel. Det är dock inte självklart att hela det skattebortfall som uppstår lämpligast kompenseras med skatte- och avgiftshöjningar inom transportsektorn. En av de faktorer som bromsar en ambitiös klimatpolitik, både i och inom EU, är farhågor om hur ökade produktions- kostnader genom krav på låg klimatpåverkan ska påverka närings- livets konkurrenskraft. Effekter på företag som är känsliga för högre drivmedelspriser har diskuterats tidigare men det finns också andra dimensioner av omställningen. En sådan dimension är om en tidigare utfasning av fossila driv- medel i kan ge fördelar för inhemska företag genom att ge en hemmamarknad för teknik som i ett senare läge kommer att efter- frågas även utanför . I detta fall kan det t.ex. handla om att en tidig elektrifiering kan ge möjlighet för svenska fordonstillverkare att prova tekniska lösningar och affärsmodeller i som sedan kan säljas även i andra länder. Betydelsen av dessa effekter är svåra att kvantifiera. Jord- och skogsbruket är branscher som är känsliga för högre drivmedelspriser, dels genom sina transporter, dels genom använd- ning av dieseldrivna arbetsmaskiner som är svåra att elektrifiera. Utvecklingen behöver följas noga och åtgärder för att stärka kon- kurrenskraften om andra länder får väsentligt lägre drivmedelspriser kan behövas. Särskilda effekter för små företag Av de förslag som utredningen lämnar är det förslaget om att inklu- dera rena och höginblandade flytande drivmedel i reduktionsplikten som har direkta effekter som skiljer sig mellan små och stora företag. Som beskrivs i kapitel 7 finns ett antal mindre företag som säljer enbart höginblandade och rena biodrivmedel, främst för diesel- motorer. En inkludering i reduktionsplikten innebär att dessa före- tag för lönsamhet behöver kunna sälja sin överprestation i form av certifikat till de fyra stora drivmedelsleverantörerna som säljer fossila drivmedel. Farhågor finns om att dessa större företag, som också själva säljer höginblandade och rena biodrivmedel, av konkur- rensskäl inte kommer att vilja handla certifikat från dessa mindre konkurrerande företag även i det fall då detta skulle vara ett billigt sätt att uppfylla reduktionsplikten. I kapitel 7 diskuteras att ett sätt att hantera detta problem är genom att göra om reduktionsplikten till ett system med utsläppsrätter kopplat till drivmedelsförsälj- ningen. På detta sätt krävs inte att företagen handlar med varandra sinsemellan utan handeln med utsläppsrätter kan ske direkt mellan staten och drivmedelsleverantörerna även om det naturligtvis även är möjligt med handel mellan leverantörer. 16.7.4Sysselsättning, tillgänglighet och service i olika delar av landet En utfasning av fossila drivmedel kommer att innebära högre driv- medelspriser genom växande andel förnybara drivmedel i kom- bination med att en växande andel av trafiken sker med eldrift som har låga körkostnader. Som beskrivits i kapitel 10 är förutsättning- arna för elektrifiering av personbilstrafiken generellt bättre på lands- bygd än i storstäderna genom att det är enklare att möjliggöra laddning vid hemmet för de som bor i småhus än flerfamiljshus. Den inriktning som föreslagits, med styrmedel för en snabb elektri- fiering, kan därför gynna landsbygden och mindre tätorter. I synner- het gäller detta om de laddbara bilarna i större utsträckning än stannar kvar på den svenska begagnatmarknaden. För att möjliggöra elektrifiering även i områden som domineras av flerfamiljshus kan särskilda insatser behövas, något som diskuteras i kapitel 10. Minskade drivmedelsvolymer kan leda till att antalet tankställen minskar vilket försvårar användningen av flytande och gasformiga drivmedel i synnerhet i de mer glest befolkade delarna av som ligger långt ifrån de vältrafikerade vägarna. Det är inte osannolikt att antalet tankställen kommer att minska snabbare än vad som är önsk- värt vilket kan föranleda behov av att ytterligare stödja mindre tank- ställen och serviceställen utöver vad som redan görs, t.ex. genom det stöd till kommersiell service på landsbygden som ges via Tillväxt- verket.22 Det är sannolikt när omställningen pågår som försörjningstryggheten är som mest sårbar vilket talar för att behovet av stöd för tankställen på landsbygd till viss del redan uppstått och sannolikt ökar . Olika grupper har olika känslighet för de högre drivmedelspriser som utfasningen kommer att innebära. Här finns både socioekono- miska och geografiska dimensioner som beskrivits i avsnitt 16.4.1. Utöver denna direkta effekt via högre drivmedelskostnader kan dessutom hushållen påverkas av om företag och branscher får en försämrad konkurrenskraft. Branscher som är känsliga för högre drivmedelspriser i jämfört med andra länder är som tidigare nämnts bland annat skogs- och jordbruket, både genom höga trans- portkostnader och användningen av diesel i arbetsmaskiner. Minskad sysselsättning i dessa branscher skulle slå hårdare mot invånarna på 22Tillväxtverket, Regional Kapacitet – Service i landsbygder, (). landsbygd och i mindre tätorter jämfört med de större städerna och storstadsområdena. Inget av utredningens förslag ändrar fördelningen av uppgifter mel- lan stat och kommun eller innebär en reglering av den kommunala verksamheten. 16.7.6Förhållandet till , om fri rörlighet för varor och avtal om tekniska handelshinder Vid utarbetandet av utredningens förslag har hänsyn tagits till de juridiska begränsningar som EU-lagstiftningen och olika interna- avtal ger. Dessa beskrivs närmare i respektive kapitel och särskilt kan nämnas kapitel 7 där juridiska frågor kopplade till olika styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel analy- seras samt kapitel 15 som rör förutsättningarna för ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieselbilar. 16.7.7Effekter för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt jämställdheten mellan kvinnor och män En utfasning av fossila drivmedel och de förslag som utredningen lämnar får främst konsekvenser för transportkostnaderna, både för hushåll och företag. Hur stora effekter detta får för vardagslivet för olika grupper beror både på vanor och ekonomiska förhållanden. Att män i större utsträckning än kvinnor äger och reser med personbil kan tala för att män påverkas mer av både högre drivmedelspriser och lägre körkostnader genom elektrifiering. Å andra sidan kan god tillgänglighet med personbil (genom t.ex. låga körkostnader) vara till större nytta för kvinnor om dessa i större utsträckning har arbetstider och arbetsplatser som gör det svårt att nyttja kollektiv- trafik och dessutom lägre inkomster. En teknikomställning gynnar respektive missgynnar också olika branscher vilket påverkar de indi- vider som arbetar där, något som kan ha både könsaspekter och skilja sig mellan människor med respektive utan utländsk bakgrund liksom människor med olika ekonomisk ställning. Att utfasningen i genomsnitt påverkar olika grupper på olika sätt är därför naturligt. De förslag som utredningen lämnat har också haft som ambition att underlätta en omställning även för individer som kan ha svårare att dra nytta av de fördelar som elektrifieringen kan föra med sig och som bedömts vara särskilt känsliga för högre drivmedelspriser. En viktigare fråga än hur olika grupper i genomsnitt påverkas är kanske om utfasningen och de förslag som utredningen lämnar på något avgörande sätt påverkar människors möjligheter att på lika villkor utifrån ett jämställdhets- och integrationsperspektiv leva ett gott liv. Utredningen bedömer att varken utfasningen som sådan eller de förslag som utredningen lämnar för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel har någon större sådan påverkan. 16.7.8Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag bedöms inte ha någon betydelse för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet. Propositioner, SOU och skrivelser 2020/21:180, Reduktionsplikt för bensin och diesel- kontrollstation 2019. 2020/21:156, Justerad beräkning av bilförmån. 2020/21:151, Framtidens infrastruktur-hållbara investeringar i hela . 2020/21:135, Reduktionsplikt för flygfotogen. 2020/21:100, 2021-års ekonomiska vårproposition. 2020/21:29, Pausad BNP-indexering för drivmedel. 2020/21:1, Budgetpropositionen . 2019/20:65, En samlad politik för klimatet, klimatpolitisk handlingsplan. 2019/20:1, Budgetpropositionen Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2017/18:228, Energipolitikens inriktning. 2017/18:1, Budgetpropositionen . Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för . 2012/13:1, Budgetpropositionen . 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter. 2007/08:1, Budgetpropositionen Förslag till statsbudget , finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget m.m. 2005/06:160, Moderna transporter. 1994/95:4, Miljöklasser för bensin m.m. 1993/94:90, Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen, m.m. 1985/86:90, Om följdlagstiftning till den nya m.m. 1973:160, Förslag till anläggningslag m.m. 1966:128, Förslag till lag om vissa gemensamhetsanläggningar m.m. SOU 2020:04, Vägen till en klimatpositiv framtid. SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart . SOU 2019:11, Biojet för flyget. SOU 2018:76, Mindre aktörer i energilandskapet-förslag med effekt. SOU 2017:11, Vägskatt. SOU 2016:47, En klimat-och luftvårdsstrategi för Del 1. SOU 2016:21, Ett klimatpolitiskt ramverk för . SOU 2013:84, Fossilfrihet på väg. SOU 2011:4, Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. SOU 2008:24, Den svenska klimatstrategin. SOU 2004:63, Skatt på väg. 2019/20:170, om statliga åtgärder för fler miljöbilar. 2017/18:230, Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019, . 2013/14: MJU11. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande.