sou · H9B330 · 2021-04-27 00:00:00 — Legal restrictions on extending the obligation to attend education for newly arrived migrants The standpoints that need to be reached are whether the purpose of extending the obligation to attend education for certain students is acceptable in a democratic society and whether the requirement to attend is proportionate. The Inquiry can state that there is a lack of support in research and empirical data for there being a need to in- troduce such regulation or for introducing such regulation being beneficial for students’ participation and attainment. Above all, it has become apparent that such an approach from the State towards a group of students could mean special treatment that can be expe- rienced as stigmatising for the individual student and that this could be seen as disadvantage which risks contravening the Discrimination Act and the EU Directive on which it is based. Considering that an extended obligation to attend education can be considered to con- stitute a restriction of the student’s freedom of movement, an as- sessment is required of whether such regulation would be constitu- tional. The Inquiry’s assessment is that such regulation might be ac- ceptable in a democratic society but that at the same time statistics and other data do not support such a solution being necessary. When assessing proportionality, it appears neither to be necessary to regu- late an extended obligation to attend education for this group of stu- dents in law because other less interventionist alternatives exist which are preferable. Depending on the design of the regulation, there is thus a tangible risk of it also being unconstitutional. All in all, the Inquiry judges that given the obstacles identified, the Inquiry does not consider itself able to submit a proposal for how extending the obligation to attend education could be designed. Other interventions are capable of producing the same or better conditions The Inquiry considers that there are other interventions capable of producing the same or better conditions for newly arrived migrants to meet the admission criteria for a national programme at upper secondary school, such as the Inquiry’s proposals on studietid and lovskola during the course of the academic year and the need identi- fied for summer schools to boost language skills. Another alterna- tive to prescribing an obligation to attend compulsory education solely for newly arrived migrants might be making upper secondary school a compulsory form of education for all students. Such a gen- eral solution could give legitimacy to the compulsory attendance of newly arrived migrants. At the same time, there is no evidence that the obligation to attend education and compulsory attendance in themselves would guarantee a lower drop-out rate in upper second- ary school than attendance being voluntary. There are also other fac- tors that this Inquiry has not addressed specifically, such as study guidance, mother tongue teaching and study and career advice, that need to function adequately. On top of this, the admissions system for upper secondary education with admission criteria and age limits creates a structural mountain to climb for these students to gain entry. The Inquiry considers that there is a need for further investiga- tion into whether what should be strengthened is the rights of newly arrived migrant students rather than their obligations in the educa- tion system. Summer schools to boost students’ language skills In line with its remit, the Inquiry is also to analyse and propose how newly arrived migrants at secondary school and in the introductory programme of upper secondary school who are covered by the pro- posal to extend the obligation to attend compulsory education are to be given shorter summer holidays and thus more time for teach- ing. Furthermore, the Inquiry is to propose how expanded teaching in the summer for newly arrived students who are not obliged to attend education and who are on an introductory programme could be designed. Since the Inquiry judges that there are various obstacles to pro- posing that the obligation to attend compulsory education be ex- tended for newly arrived migrants, there are also no grounds to link a proposal for shorter summer holidays for newly arrived migrants to an extended obligation to attend education. The Inquiry has therefore explored how newly arrived migrants in compulsory schools and newly arrived migrants on introductory programmes at upper secondary schools can be given more teaching time and thus a shorter summer holiday in a way other than by extending their ob- ligation to attend compulsory education. Summer school to boost language skills The Inquiry’s data shows that it is not only newly arrived migrants who study Swedish as a second language and receive an F in this sub- ject. Many students studying Swedish as a second language lack basic skills in the Swedish language and thus are unable to benefit from teaching either in Swedish as a second language or in their other sub- jects. Besides the fact that these students may find it difficult to at- tain the knowledge requirements in Swedish as a second language, many also lack contact with Swedish-speaking environments in the summer. In the light of this, the Inquiry judges that there are stu- dents who are in need of a language boost during the summer break. A summer school to boost language skills would need to be offered in addition to the special interventions and working methods that these students need in the course of ordinary teaching. Language training in the summer needs to be set at the right level The Inquiry can state that the subject Swedish as a second language is set at too difficult a level for many students. students than merely newly arrived migrants lack sufficient skills in Swedish to benefit from their teaching in other subjects. Concentrated language training in the Swedish language in the form of extra time can save a great deal of time later on and help to ensure that these students succeed in school and become established in Swedish society. At the same time, at the moment there is no subject at compul- sory and upper secondary school that is equivalent to Swedish for beginners. for Education is currently conducting a review of Swedish language teaching. Its remit includes also reviewing options for Swedish for beginners. Considering that the review has not yet been completed, the Inquiry has no underly- ing data to propose, e.g. content and staffing requirements for a fu- ture summer school to boost language skills with a focus on Swedish for beginners. For this reason, the Inquiry judges that it is not cur- rently possible to present necessary legislative proposals to intro- duce legal regulation of summer schools to boost Swedish language skills. The Inquiry’s view, however, is that, besides teachers, such an intervention will also need to involve other skills, such as study guid- ance staff. The Government grant for lovskola and läxhjälp can be used to finance a language intervention as a temporary measure The Inquiry has previously drawn the conclusion that some of the funding currently allocated to education authorities through gov- ernment grants for lovskola and läxhjälp could be used to finance the Inquiry’s proposals on studietid and expanded lovskola. However, the proposals will not take up the entire government grant. There- fore, we judge that the funding that is not used to fulfil the Inquiry’s proposals or the other purposes for which the government grant can be applied for, can be spent on language boost interventions to im- prove students’ Swedish language skills during the academic year or during the summer break as a temporary measure. This can be done such that the authority can apply for a grant under Ordinance (2014:47) on government grants for teaching during school holidays to arrange interventions targeted towards students who need train- ing in the Swedish language. The Inquiry considers that it would be advantageous were the for Education to make education authorities aware of this opportunity. Students’ combined teaching time affects their knowledge results Research shows that teaching time is one of the aspects of great im- portance for students’ conditions for learning and their opportunity to reach higher levels of attainment. At the same time, there is cur- rently no information on students’ school attendance at national level. The number of school days per academic year varies between education authorities and the Swedish summer holidays are long when compared internationally. Reports also show that teaching time is not used optimally. Reviewing these systemic factors could help to ensure that all students’ gain better opportunities to progress to a national programme at upper secondary school. A uniform system for reporting grades would make administration easier for education authorities and schools The Inquiry has noted that a large amount of teaching time is lost during the academic year, partly because grades for the term and for the academic year are awarded long before the end of term, some- times as much as two or three weeks ahead. This also differs between different education authorities. One factor contributing to grades being awarded at different times might be the current regulations that state that grades are to be given “at the end of each term”, which is open to differing interpretations. In the view of the Inquiry, the regulations should be reviewed to investigate when grading should take place to ensure that grades are not awarded too early such that teaching time is unnecessarily lost. A need has also emerged for a uniform reporting system that could improve efficiency and facilitate the reporting of grades for teachers, headteachers and education authorities. Important teach- ing time could thus be gained to the benefit of teachers and students alike. for Education should therefore be tasked with investigating the feasibility of a cohesive reporting system, which would include the reporting of grades. Progress slows over ’s long summer holiday Internationally, has a long summer holiday that is based more on tradition than on the latest research into student learning. Drawing on the data to which the Inquiry has access, it appears that longer aca- demic years, and thus more teaching time, could promote the learning and the wellbeing of all students and also contribute towards greater equity. Students that are not stimulated during the summer holiday can fall as much as three months behind in their skills and knowledge. These students are also largely those students who are already strug- gling academically. There are international examples of other struc- tures to the academic year, such as the three term system, where the number of school days does not necessarily have to be higher than is currently the case in but where the academic year is structured differently, with shorter breaks. How the academic year is structured and how many teaching days and how much teaching time is offered can vary and be combined in different ways. The Inquiry concludes that this question should be investigated further. All students may need more time but above all they need good teaching and adequate support The Inquiry’s remit is based on the assumption that more teaching time, in addition to that carried out within the ordinary teaching timetable, for certain students for a period of time is successful in terms of attaining good results. time can thus help to ensure that more young people meet the admission criteria for a national programme at upper secondary school. In this context, the Inquiry wishes to emphasise that what all students, whatever their circum- stances, primarily need is adequate teaching by skilled teachers dur- ing ordinary lesson time. It is also necessary for the school setting to be characterised by security and a calm learning environment if students are to be able to focus on their school work. Students who need support need to be given the opportunity to see student health services and gain access to special needs support and extra adapta- tions or measures for newly arrived migrants at an early stage. Short- comings are constantly found in these areas. The majority of arguments, assessments and proposals that the Inquiry has come to concern students in compulsory schools or equivalent forms of education and have been designed to ensure that students are enabled to attain the admission criteria for upper sec- ondary school. Many students who do not fulfil the criteria for ad- mission to any of the upper secondary school national programmes attend an introductory programme. Unfortunately, it is common for such students to spend far too long on the introductory programme without moving on to a national programme or into the world of work sufficiently quickly. This is particularly the case for students on language introduction courses, which is problematic, not least for those who pass the age at which it is possible to start a national pro- gramme in the process. The Inquiry considers that instead of timing interventions outside the school day or the academic year, education authorities and schools need to make sure that the opportunities the programmes offer for flexibility and structures adapted to the indi- vidual are exploited. Time is in short supply in the Swedish education system in vari- ous ways. If the academic year is used more efficiently, and teachers are used for what they do best, i.e. teaching, and if the length and structure of the academic year is re-examined, there still remains a structural mountain to climb for students who have only spent a brief period of time in the Swedish education system. At the same time, it can be asserted that more teaching time in the summer would prevent students from losing more of their existing skills during a long summer break and students who have spent time in the Swedish education system would be able to make more progress in terms of attainment. This would benefit all students. 1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 1 kap. 3 §, 2 kap. 14 §, 7 kap. 13 och 17 §§, 10 kap. 1, 23, 23 b och 23 c §§, 21 kap. 4 och 9 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 4 a § och 10 kap. §, och närmaste före 10 kap. 4 a § och 10 kap. § nya rubriker av följande lydelse. I denna lag avses med – distansundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid, – elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, – fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åt- skilda i rum men inte , – fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket, – fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola, – fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, 1 Senaste lydelse 2020:605. grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritids- hem som avses i 2 kap. 7 § första stycket, –förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som lig- ger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte be- drivs i någon förskolebyggnad, – lovskola: undervisning inom – lovskola: undervisning inom denna lag under lov under en ter- ligt denna lag under lov under en min eller utanför terminstid och termin eller utanför terminstid, som inte är obligatorisk för elever, –skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, –studietid: undervisning inom som anordnas enligt denna lag utanför timplan och som inte är obligatorisk för elever, –undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom in- hämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och –utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker uti- från bestämda mål. Utöver lärare eller förskollärare som avses i 13 § får det i under- visningen i fritidshemmet och förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveck- ling och lärande främjas. Utöver lärare som avses i 13 § får det under studietid i grundsko- lan enligt 10 kap. 4 a § medverka annan personal med sådan utbild- ning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas. För den elev som inte gått ut högsta årskursen när skolplikten annars skulle ha upphört enligt 12 §, upphör skolplikten i stället , dock senast när eleven fyller . För den elev som omfattas av 10 kap. § upphör skolplikten i stället när den obligatoriska verk- samheten är avslutad eller dessför- innan, om eleven uppnått be- hörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan, dock senast när Frågan om skolpliktens för- Frågan om skolpliktens för- längning enligt första stycket längning enligt första och andra prövas av hemkommunen. stycket prövas av hemkommu- en elev som går i specialskolan För en elev som går i spe- prövas dock frågan av Specialpe- cialskolan prövas dock frågan av En elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialsko- lan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Den obligatoriska verksamheten får omfatta per läsår och eller, i förskoleklassen och de två lägsta årskur- serna, . Sådan verksamhet får inte förläggas till , eller andra helgdagar. Den obligatoriska verksam- heten enligt 10 kap. §, får omfatta högst . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från andra stycket för elever i grundsärskolan och specialskolan. Om en elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, spe- cialskolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obliga- toriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare 2Senaste lydelse 2017:1115. informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras . I detta kapitel finns –allmänna bestämmelser (2–13 §), –bestämmelser om betyg (14–23 §§) – bestämmelser om lovskola – bestämmelser om lovskola (23 a–23 f §§) (23 a–§§) – bestämmelser om grundskola med offentlig huvudman (24– – bestämmelser om fristående grundskola (35–41 §§). Elever i årskurs 4–9 ska erbju- das studietid. Studietid ska anord- nas under eller i direkt anslutning till elevernas skoldag. Tiden för studietid ingår inte i den minsta totala undervisningstiden enligt 5 §. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om studietid. Den som vill ha betyg från har rätt att genomgå prövning för betyg. Denna kan avse hela utbildningen i eller ett eller flera ämnen som ingår i utbildningen. Detta gäller även den som har fått betyg i ett avslutat ämne eller slutbetyg från 3Senaste lydelse 2017:570. 4Senaste lydelse 2017:570. Den som har fått undervis- Den som har fått undervis- ning i lovskola enligt 23 b § ning i lovskola enligt 23 b § första stycket ska av huvudman- första stycket andra punkten ska nen erbjudas att i anslutning till av huvudmannen erbjudas att i an- lovskolan genomgå prövning för slutning till lovskolan genomgå betyg i de ämnen undervisningen prövning för betyg i de ämnen i lovskolan har avsett. undervisningen i lovskolan har Bestämmelserna om betygssättning i detta kapitel och i 3 kap. ska i tillämpliga delar gälla i fråga om prövningen. En huvudman ska, om inte an- nat följer av andra stycket, erbjuda lovskola till elever som har avslu- 1. elever i årskurs 9 som riske- tat årskurs 9 utan att ha uppnått rar att inte nå kunskapskraven för behörighet till ett nationellt pro- betyget E i ett eller fler ämnen och gram i gymnasieskolan. som därigenom riskerar att inte skolan ska anordnas samma uppnå behörighet till ett nationellt år som eleven avslutat årskurs 9 program i gymnasieskolan. och uppgå till sammanlagt minst skolan ska anordnas på loven un- Tiden för lovskola in- der läsåret i årskurs 9 och uppgå går inte i den minsta totala under- till sammanlagt minst . visningstiden enligt 5 §. 2. elever som kurs 9 utan att ha uppnått behö- righet till ett nationellt program i avslutat årskurs 9 och uppgå till Tiden för lovskola ingår inte i den minsta totala undervisnings- tiden enligt 5 §. En huvudman får från ett er- räkna av den tid som eleven del- tagit i lovskola som huvudman- 5Senaste lydelse 2017:570. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort. med augusti det år eleven påbörjar årskurs 9 till och med vårterminen påföljande år. Om eleven har del- tagit minst i sådan un- dervisning behöver huvudman- nen inte lämna något erbjudande enligt första stycket. Lovskolans verksamhet får omfatta och får inte förläggas till , eller andra helgdagar. syftet med undervisningen upp- syftet med undervisningen upp- nås än ett erbju- nås än ett erbju- dande enligt 23 a eller 23 b första stycket andra punkten omfattar. för elever ska avslutas om syftet Obligatorisk lovskola för elever 23 b § första stycket andra punk- ten ska vara obligatorisk för elever – saknar betyget E i högst två hetskraven till ett nationellt pro- gram i gymnasieskolan samt att uppnå behörighet till gymna- sieskolans nationella program un- 6Senaste lydelse 2017:570. I , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan får fjärrundervisning användas endast i ämnena –modernt språk, –naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi, –samhällsorienterade ämnen: geografi, historia, religionskun- skap och samhällskunskap, –svenska som andraspråk, visning även användas för inte- visning även användas för studie- grerad samisk undervisning. tid och integrerad samisk under- En huvudman som avser att En huvudman som avser att använda fjärrundervisning i ett använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller visst ämne eller i en viss kurs för integrerad samisk under- samt för studietid eller integrerad visning i ska fatta samisk undervisning i grundsko- beslut om det. lan ska fatta beslut om det. får besluta om att använda fjärr- vudmannen får besluta om att an- undervisning för högst ett läsår vända fjärrundervisning för högst ett läsår åt gången. Denna lag träder i kraft . 7Senaste lydelse 2020:605. 8Senaste lydelse 2020:605. 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) dels att 5 a kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 11 b, och närmast före 9 kap. 11 b § en ny rubrik av följande lydelse. Fjärrundervisning får, trots vad som anges i 21 kap. 4 § skollagen (2010:800), bara användas i 1.årskurserna 1–6 i och grundsärskolan, årskurserna 1–7 i specialskolan samt sameskolan, vid undervisning i modersmål, 2.sameskolan vid undervisning i samiska, 3.årskurserna 1–6 i grundskola för integrerad samisk undervis- ning, och 4.årskurserna 4–6 i , grundsärskolan och sameskolan och årskurserna 5–7 i specialskolan vid undervisning i moderna språk och teckenspråk, och 5.Årskurserna 4–9 i grund- skolan vid undervisning i studie- tid. I årskurserna 7–9 i och grundsärskolan och års- kurserna 8–10 i specialskolan får fjärrundervisning användas i samt- liga ämnen och verksamheter om anges i 21 kap. 4 § skollagen. I 10 kap. 4 a § skollagen (2010:800) finns bestämmelse om huvudmannens skyldighet att er- bjuda studietid. 9Senaste lydelse 2020:779.