sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — har det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upp- handling som genomförs av bl.a. myndigheter.87 Upphandlingsmyn- digheten ska vidare verka för en rättssäker, effektiv samt socialt och 85FOI har definierat försörjningsberedskap som förmågan att i kris- och krigssituationer 1) förse befolkningen med de varor och tjänster som behövs för dess fortlevnad och 2) förse samhällsviktiga verksamheter med de varor och tjänster som behövs för deras funktionalitet. Till detta kan även läggas det arbete som bedrivs för att främja förmågan att förse befolkningen och de samhällsviktiga verksamheterna med nödvändiga varor och tjänster. Källa: FOI, Svar på uppdrag till att analysera frågor avseende nationell försörj- ningsberedskap (FOI-2020-1155), s. 18. 86FOI, Svar på uppdrag till att analysera frågor avseende natio- nell försörjningsberedskap (FOI-2020-1155). 87Förordning (2015:527) med instruktion för . En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgare och när- ingsliv. Regeringen gav i uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandlingar av samhällsviktig verksamhet samt varor och tjänster till sådan verksamhet. I upp- draget ingår också att informera om och ge vägledning om de regler som kan aktualiseras vid sådana upphandlingar så att leveranssäker- het och krisberedskap säkerställs på ett systematiskt och strategiskt sätt. Bakgrunden var den situation som uppstått tidigare med uteblivna leveranser av sjukvårdsmateriel till flera regioner. Regeringen bedömde att det var nödvändigt att vidta åtgärder för att förhindra störningar i samhällsviktig verksamhet på grund av brister i inköpsarbetet. Coronapandemin har ytterligare accentuerat behovet av stöd vid upphandlingar, framför allt storskaliga upphandlingar av bl.a. skyddsmateriel. Utredningens bedömning är att upphandling är en viktig sam- hällsfunktion och föreslår därför i kapitel 8 att stödet från Upphand- lingsmyndigheten till bland annat andra myndigheter bör tydlig- göras och utvecklas i frågor som rör krisberedskap och totalförsvar. Bedömning: De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet är värdefull för totalförsvaret och stärker krisberedskapen. Frivilliga försvarsorganisationer utgör en viktig del i det civila för- svaret och den fredstida krisberedskapen. De organiserade frivilliga utgörs av ideella organisationer som har en lång tradition i . Organisationernas verksamhet regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.88 89 88De frivilliga försvarsorganisationer som omfattas av förordningen är följande: Svenska för- svarsutbildningsförbundet, , , Frivilliga automobilkårernas riksförbund, Frivilliga flygkåren, Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund, Frivilliga radioorganisationen, , Svenska blå stjärnan, korset i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i verksam- heten för civilbefolkningens skydd i krig, , , Svenska , , Svenska pistolskytte- förbundet, , och . 89Även tillfälligt organiserade grupperingar kan uppstå genom t.ex. sociala medier, men de är inte författningsreglerade och är heller inte alltid formellt organiserade. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap De frivilliga försvarsorganisationerna har viktiga uppgifter gentemot den militära verksamheten i totalförsvaret, där man t.ex. utbildar och ansvarar för rekrytering till cirka 6 000 specialistbefatt- ningar i Hemvärnet. Organisationerna har även en viktig roll i den civila verksamheten i totalförsvaret och krisberedskapen. Såväl Försvarsberedningen som regeringen har betonat att de fri- villiga försvarsorganisationerna har en viktig roll i totalförsvaret. En välutvecklad frivilligverksamhet bidrar till att stärka förtroendet för förmågan att försvara landet och är ett konkret uttryck för befolk- ningens försvarsvilja. Försvarsberedningen bedömer att de frivilliga försvarsorganisationerna utgör en rekryteringsbas för totalförsvaret och har en viktig roll att spela i dess framtida personalförsörjningen.90 Röda korsets särskilda ställning I enlighet med och deras tilläggsprotokoll har delar av rödakors- och rödahalvmånerörelsen uppgifter som de ska utföra under väpnade konflikter. Internationella rödakorskom- mittén (ICRC) har bl.a. rätt att besöka krigsfångar och de nationella rödakors- och rödahalvmåneföreningarna måste tillåtas utföra human- itära aktiviteter.91 Nationella rödakors- och rödahalvmåneföreningar har även en stödjande roll inom det humanitära området i sina respek- tive länder. Detta innebär ett särskilt partnerskap mellan förening- arna och myndigheter och innebär bl.a. att en nationell förening efter överenskommelse kan utföra humanitär verksamhet som staten har det yttersta ansvaret för. På statens uppdrag ansvarar exempelvis Svenska röda korset för att bemanna och upprätta den s.k. nationella upplysningsbyrån som i väpnade konflikter som deltar i ska registrera och rapportera de krigsfångar och civila frihetsberövade som finns i våld.92 Svenska Röda Korset är en frivillig försvarsorganisation enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, med upp- gifter inom totalförsvarets sjukvård och i verksamhet för civilbefolk- ningens skydd i krig. 91Information om den humanitära rätten, En skrift i Totalförsvarets folkrättsråds skriftserie, publicerad . 92Förordning (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap Den stödjande rollen och organisationens särskilda ställning i inter- nationell och nationell rätt skiljer Röda Korset från andra humanitära organisationer.93 De frivilliga försvarsorganisationernas arbete med att förmedla kun- skap och kompetens, stärka engagemanget för totalförsvaret och ut- veckla samhällets funktionalitet under höjd beredskap och då ytterst krig ger viktiga bidrag till landets militära och civila försvar och stärker också krisberedskapen. I den försvarspolitiska propositionen delar regeringen syn att de fri- villiga försvarsorganisationerna behöver ges goda förutsättningar att bidra till totalförsvaret och samhällets krisberedskap.94 Regeringen anför att den under den senaste försvarsbeslutsperioden successivt har ökat det bidrag som Försvarsmakten respektive MSB får nyttja för uppdragsersättning till de frivilliga försvarsorganisationerna, vil- ket har möjliggjort mer utbildning och utveckling för organisatio- nerna. Med en utökad roll för de frivilliga försvarsorganisationerna i totalförsvaret anser regeringen att detta bidrag kommer behöva öka ytterligare, inte minst för att säkerställa en långsiktigt hållbar orga- nisatorisk struktur för de frivilliga försvarsorganisationernas verk- samhet. Utredningen delar bedömningen att det är angeläget att staten stödjer de frivilliga försvarsorganisationerna genom att tillskjuta medel till verksamheten. 93Se exempelvis artikel 26 GK I, Artikel 25 och 63 , Artikel 6 och 81 TP I. Staterna som är part till och tilläggsprotokollen förbinder sig att stödja och möjlig- göra de nationella föreningarnas arbete i enlighet med konventionerna (artikel 81 (2) och (3) TP I till GK. stödjande roll inom dessa områden har bekräftats av regeringen i ett beslut . Utöver detta beslut ger svensk författning särskilda upp- gifter till Svenska Röda Korset: Svenska Röda Korset ska driva nationella upplysningsbyrån (förordningen [1996:1475]) om skyldighet att lämna upplysningar rörande krigsfångar och andra skyddade personer); har ett specifikt ansvar/uppdrag i förhållande till identifiering av barn som evakuerats från eller tas emot i (Totalförsvarets folkrättsförordning [1990:12]), skydda rödakorsmärket och benämningen ”röda korset” (lagen [2014:812] om skydd för kännetecken i den internationella humanitära rätten) samt utpekas som en frivillig försvars- organisation (förordning [1994:524] om frivillig försvarsverksamhet) med ansvar för sjukvård och civilbefolkningens skydd. 2020/21:30, s. 156. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap 7.11Beredskapssektorerna ska samverka med varandra Bedömning: Beredskapssektorerna ska samarbeta och samverka över sektorsgränserna. Samverkan ska dock inte vara författnings- reglerad. Frågorna och behoven ska vara styrande för hur samver- kan och samarbete ska utformas. MSB ska i egenskap av förvaltare av beredskapssystemet vid behov tillhandahålla stöd till sektors- övergripande samverkan. Myndigheterna i de beredskapssektorer som utredningen föreslår har ansvar för att åtgärder, liksom planering och förberedelser, för civilt försvar och fredstida krisberedskap inom beredskapssektorn samordnas. I kapitel 8 redovisar utredningen förslag om myndig- heternas uppgifter. Det finns tydliga beroenden mellan olika viktiga samhällsfunk- tioner och mellan de föreslagna beredskapssektorerna. Några exem- pel: I princip samtliga viktiga samhällsfunktioner är direkt beroende av el, vatten, livsmedel och elektroniska kommunikationer för att kunna fungera. På samma sätt är de flesta viktiga samhällsfunktioner, exempelvis livsmedelsförsörjningen, helt beroende av transporter och fungerande betalningssystem. För att människor ska kunna gå till sina samhällsviktiga jobb behöver skolor och förskolor vara öppna så långt som möjligt. Hälso- och sjukvården och ordning och säker- het är ytterligare exempel på områden med avgörande betydelse för att andra viktiga samhällsfunktioner ska kunna fungera. I dagens digitaliserade värld är också cybersäkerhet kritiskt för de flesta verk- samheter. Det finns därför ett stort behov av samarbete och sam- verkan mellan vissa beredskapssektorer (och särskilda beredskaps- områden) som innebär att de kan behöva gå samman i mindre eller större kluster. Exempel på sådana klusterbildningar kan gälla i frågor som rör samhällets försörjning och grundfunktionalitet, befolkning- ens trygghet och säkerhet samt förvaltningens suveränitet och styr- förmåga.95 Utredningen vill understryka vikten av att gränserna mellan de föreslagna beredskapssektorerna inte blir för skarpa. 95Exemplen på kluster har likheter med hur man i har kategoriserat samhällsfunktioner utifrån på vilket sätt de bidrar till att tillvarata befolkningens säkerhet och trygghet. En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap konstellationer kan behövas och behovet av samarbete över bered- skapssektorernas gränser kan likaså förändras . På samma sätt kan behoven och formerna för samverkan och samarbete se olika ut beroende på vilka frågor det handlar om. Av det skälet anser ut- redningen att samarbete och samverkan mellan beredskapssektorerna inte bör regleras i författning, utan bör i stället utgå ifrån de behov som en specifik situation aktualiserar. Utredningen föreslår också att fyra s.k. särskilda beredskaps- områden inrättas. Även samverkan mellan dessa och med bered- skapssektorerna är avgörande för att planering och förberedelser blir samordnad och effektiv men också agerandet vid fredstida krissitua- tioner, höjd beredskap och ytterst krig. Som tidigare nämnts föreslår utredningen i kapitel 12 att MSB ska förvalta det nationella beredskapssystemet. I detta ska bl.a. ingå att tillhandahålla stöd till sektorsövergripande samverkan. Hur stödet ska utformas bör MSB, beredskapssektorerna och de särskilda bered- skapsområdena gemensamt komma överens om. Myndigheterna i beredskapssektorerna och de särskilda bered- skapsområdena behöver i många fall ha en direkt samverkan med För- svarsmakten. Det är naturligt att den sektorsansvariga myndigheten företräder beredskapssektorn i övergripande frågor för sektorn gen- temot Försvarsmakten. Under höjd beredskap föreslår utredningen att de sektorsansvariga myndigheterna formellt ska ansvara för att beredskapssektorns verksamhet samordnas med bland annat För- svarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt (se vidare kapitel 8). Av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmak- ten framgår bland annat att Försvarsmakten fortlöpande ska lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den opera- tiva planeringen som har betydelse för deras verksamhet (3 §). Vidare framgår att Försvarsmakten ska samordna beredskapsplan- läggningen och den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret (7 §). Försvarsmakten kommer därför att behöva ha en nära sam- verkan med flera av beredskapsmyndigheterna även om vissa frågor kan hanteras av de sektorsansvariga myndigheterna. 8Överväganden och förslag: Statliga myndigheters ansvar och uppgifter inför och under höjd beredskap samt för fredstida krisberedskap I det föregående kapitlet föreslogs en struktur med beredskaps- myndigheter och i detta kapitel föreslås en ny beredskapsförordning som ska ersätta den nuvarande förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Den föreslagna förordningen ska, liksom den tidigare, reglera statliga myndigheters uppgifter för fredstida krisberedskap och inför höjd beredskap. De statliga myn- digheternas olika ansvar som utredningen föreslår i detta kapitel kan beskrivas i form av en trappa: På det första trappsteget finns samtliga statliga myndigheters grundläggande ansvar för krisberedskap och totalförsvar.1 På det andra trappsteget i utredningens förslag finns myndigheter med ansvar för samhällsviktig verksamhet som måste upprätthållas under kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Dessa myndigheter benämns beredskapsmyndigheter. På det tredje och översta trappsteget i utredningens förslag finns några beredskapsmyndigheter som också ska ha ansvar för att planera och inrikta arbetet i en specifik beredskapssektor. Dessa myndig- heter benämns sektorsansvariga myndigheter. 1Några myndigheter är undantagna. Det gäller , kommittéväsendet och För- svarsmakten. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter 8.1En beredskapsförordning ersätter krisberedskapsförordningen Förslag: En ny förordning, beredskapsförordningen, ersätter för- ordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Den nya förord- ningen ska innehålla bestämmelser om ansvar för krisberedskap och civilt försvar när det gäller statliga myndigheter under reger- ingen. Utredningen bedömer att det finns behov av ett stort antal komplet- teringar, förtydliganden och justeringar av bestämmelserna i den nuvarande krisberedskapsförordningen. Mot bakgrund av det stora antalet ändringar som utredningens förslag innebär, föreslår utred- ningen att en ny förordning, beredskapsförordningen, ska ersätta den nuvarande förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevak- ningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisbered- skapsförordningen). finns bestämmelser om de statliga myndigheternas beredskap inför kris och höjd beredskap främst i krisberedskapsförordningen, förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap samt iförordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter vid höjd beredskap. Utredningen anser att den nuvarande ord- ningen med tre förordningar som innehåller referenser sinsemellan gör det svårt för statliga myndigheter att tolka och förstå vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda myndigheterna har. Avsikten med utredningens förslag är att de övergripande bestäm- melserna som gäller för de statliga myndigheternas beredskapsplaner- ing ska finnas samlade i beredskapsförordningen med komplettering iförordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap när det gäller länsstyrelserna uppgifter. Förord- ningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap renodlas och ska enligt utredningens förslag innehålla enbart bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages och åtgärder under höjd beredskap samt bestämmelser om säkra kryptografiska funktioner. Ytterligare bestämmelser om vissa myndigheters beredskap finns i vissa special- lagstiftningar, som t.ex. elberedskapslagen (1997:298). Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Utredningens förslag innebär således att beredskapsförordningen kommer att innehålla vissa bestämmelser som finns i förord- ningen om totalförsvar och höjd beredskap. Utredningen föreslår också att den regleringen av länsstyrelsernas geografiska områdes- ansvar, som finns i krisberedskapsförordningen, ska flyttas till förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap. Beredskapsförordningen ska på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen gälla för samtliga statliga myndigheter under regeringen med undantag för , kommitté- väsendet och Försvarsmakten om inte annat anges särskilt i förord- ningen. Den föreslagna förordningen ska också på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning. Förordningen kom- mer vidare att innehålla specifika bestämmelser för de myndigheter som utses till beredskapsmyndigheter samt för de sektorsansvariga myndigheterna. Beredskapsförordningen utgår, på samma sätt som den nu gäll- ande krisberedskapsförordningen, från en helhetssyn som sträcker sig från förberedelser för och agerande vid fredstida krissituationer till planering inför och åtgärder vid höjd beredskap. Där det bedöms möjligt ska perspektivet krisberedskap och höjd beredskap hanteras samlat i förordningen. I vissa fall finns det emellertid behov av en tydlig uppdelning mellan krisberedskap och civilt försvar som då ska framgå av förordningen. Utredningen använder begreppet bered- skapsplanering när syftet är att beskriva den samlade planeringen in- för fredstida krissituationer och inför höjd beredskap. 8.2.1Till utredningen överlämnade ärenden Regeringen beslutade vid ett regeringssammanträde att till utredningen överlämna ett antal ärenden som rör olika myndigheters ansvar enligt förordningen (2015:1052) om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd bered- skap. Anledningen till överlämnandet var att ärendena berör fråge- ställningar som utredningen enligt sina direktiv ska arbeta med. Bak- grunden till överlämnandet var följande: Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter Statens () inkom till med en begäran om att myndigheten ska upptas i för- teckningen över samverkansområden och myndigheter som har ett särskilt ansvar inom området farliga ämnen. Begäran avsåg den då gällande förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd bered- skap. Vid beredningen av ärendet avstyrkte Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) förslaget med motiveringen att SLU inte har ett operativt ansvar vid kris eller höjd beredskap som motsvarar det ansvar som övriga myndigheter som är utpekade i bilagan till krisberedskapsförordningen har. MSB fick i regleringsbrevet i uppdrag att analysera och bedöma om det i bilagan till krisberedskapsförordningen skulle till- föras eller tas bort myndigheter från förteckningen över samverkans- områden och myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen (10 §) eller med ett ansvar att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap, dvs. be- vakningsansvariga myndigheter (16 §). MSB redovisade uppdraget . Myndigheten före- slog att följande myndigheter skulle tillföras bilagan på så vis att de skulle ingå i samverkansområden (7 §) och ha ett särskilt ansvar för krisberedskap samt vara bevakningsansvarig myndighet: Arbetsförmedlingen föreslogs ingå i samverkansområdet ekono- misk säkerhet, Lantmäteriet i samverkansområdet geografiskt områ- desansvar, i samverkansområdet skydd, undsättning och vård, Statens servicecenter (SSC), i samverkansområdet ekonomisk säker- het, i samverkansområdet geografiskt områdesansvar, Myn- digheten för digital förvaltning (DIGG) i samverkansområdet tek- nisk infrastruktur och Kriminalvården i samverkansområdet skydd, undsättning och vård. MSB föreslog också att () och skulle läggas till i bilagan och ingå i sam- verkansområdena farliga ämnen respektive teknisk infrastruktur. Vidare föreslog MSB att skulle tas bort från bi- lagan. kompletterade MSB sin ovan nämnda redo- visning genom att föreslå att och E-hälsomyndig- heten skulle läggas till i bilagan och ingå i samverkansområdet skydd, undsättning och vård samt vara bevakningsansvariga myndigheter. Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter har berett MSB:s förslag med de aktuella myndigheterna, som därigenom getts tillfälle att yttra sig. Regeringen beslutade om ändringar i bilagan till krisberedskapsförordningen. Ändringarna innebar att Läkemedels- verket och lades till i bilagan som myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen och bevakningsansvariga myndigheter. Ändringarna innebar också att helt togs bort från bilagan till krisberedskapsförordningen. Utredningen behandlar de överlämnade ärendena i detta kapitel. Förslag: Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera vik- tiga samhällsfunktioner och vars verksamhet har särskild bety- delse för krisberedskapen och totalförsvaret ska vara beredskaps- myndigheter. För att ta ställning till vilka myndigheter som ska vara beredskaps- myndigheter har utredningen sökt efter tidigare fastställda kriterier att utgå ifrån. Utredningen kan dock konstatera att den utredning som föregick beslutet om att utse bevakningsansvariga myndigheter, Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, inte fastställde några tydliga kriterier för detta. I den nämnda utredningens betänkande Säkerhet i ny tid (SOU 2001:41) föreslogs att myndigheter inom det civila försvaret med tillsyns-, planerings- eller produktionsansvar skulle tilldelas ett särskilt ansvar som bevakningsansvariga myndigheter. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) redogjorde regeringen för vilka myndigheter som man ansåg skulle ha ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som behövdes för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd bered- skap. I den nämnda propositionen finns inte heller några tydliga kriterier för vilka myndigheter som skulle tilldelas ett särskilt ansvar för krisberedskapen. I de ärenden som överlämnats till utredningen har MSB angett kriterier när det gäller vilka myndigheter som MSB anser ska ingå i de nuvarande samverkansområdena. Enligt MSB:s kriterier ska myn- digheter med ansvar för samhällsviktig verksamhet, myndigheter som bidrar med viktiga förutsättningar för att samhällsviktig verk- Beredskapsuppgifter för statliga myndigheter samhet ska fungera (t.ex. infrastruktur) och myndigheter som spelar en viktig roll i arbetet med att utveckla totalförsvarsplaneringen delta i det planeringsarbete som krisberedskapsförordningen avser. Med dessa utgångspunkter har utredningen fastställt följande kri- terier för att en myndighet inom det civila försvaret ska tilldelas ett särskilt ansvar i beredskapsarbetet, dvs. vara beredskapsansvarig myn- dighet: •Myndigheten har ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunk- tioner. •Myndighetens verksamhet har särskild betydelse för krisbered- skapen, vilket innebär att myndigheten särskilt behöver planera för och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. •Myndighetens verksamhet har särskild betydelse för totalförsvaret vilket innebär att myndigheten behöver vidta de ytterligare för- beredelser som krävs och som är nödvändiga för att verksam- heten fortsatt ska kunna bedrivas under höjd beredskap. Huruvida en beredskapsmyndighet även ska ha en tjänsteman i bered- skap respektive en ledningsfunktion behöver, på samma sätt som , analyseras i särskild ordning av MSB (se 11 § krisberedskaps- förordningen). Utredningens förslag i denna del innebär inte någon ändring jämfört med vad som gäller .