sou · H9B333 · 2021-05-11 00:00:00 — I den föreslagna tidsplanen för reformens implementer- ing har utredningen tagit i beaktande den förberedelsetid som behövs på såväl huvudmanna- som skolenhetsnivå för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för det lokala implementeringsarbetet. Konsekvenser av utredningens förslag En annan följd av reformen är att övergången mellan förskolan och förskoleklassen respektive förskoleklassen och eller motsvarande skolform omvandlas till enbart en övergång. Det största värdet av denna förändring bedöms vara en ökad kontinuitet för eleven. En ökad kontinuitet ger bättre förutsättningar att följa upp den enskilda elevens kunskapsutveckling och eventuella behov av stöd- åtgärder, vilket bör främja rektorernas arbete med särskilt stöd och särskilt gynna det pedagogiska arbetet med den enskilde eleven. Utredningen bedömer att ett minskat antal övergångar mellan skol- former också kommer att innebära en administrativ förenkling för huvudmännen och rektorerna. I någon grad torde denna förenkling minska behovet av elevdokumentation. Utredningens förslag rörande övergången mellan förskola och skola kommer även att påverka för- skollärare och annan personal som arbetar i förskolan samt i peda- gogisk omsorg. Organisatoriska konsekvenser med anledning av nya behörighetsbestämmelser Huvudmän, rektorer, förskollärare och lärare kommer på olika sätt att påverkas av utredningens förslag gällande behörighetskrav för nya årskurs 1 och lågstadiet. Utredningens förslag innebär nämligen att förskollärare inte som huvudregel kommer att vara behöriga i nya årskurs 1. Förskollärarna kommer inledningsvis att vara behöriga i enlighet med föreslagna övergångsbestämmelser, vilket bedöms få till följd att reformen kommer att få begränsade organisatoriska konsekvenser ur denna aspekt. För fortsatt behörighet måste för- skollärarna emellertid genomgå behörighetsgivande fortbildning. För detta föreslås ett statsbidrag som ska täcka en del av lönekostnaderna för huvudmannen. När den som studerar inte kan vara på sitt arbete behöver rektor se till att det finns någon annan behörig som kan bedriva undervisningen. Detta medför en organisatorisk konsekvens såtillvida att det kan vara svårt att få tag i behörig personal och där- med upprätthålla en hög kvalitet på undervisningen. Konsekvenser av utredningens förslag 8.11Konsekvenser för lärarförsörjningen och lärare Utredningens förslag om att införa en ny första årskurs i grund- skolan och motsvarande skolformer samt de behörighetsregler som följer på detta förslag kommer att få konsekvenser för lärarförsörj- ningen samt för behöriga yrkesverksamma och blivande lärare och förskollärare. För att mildra negativa konsekvenser har utredningen föreslagit övergångsbestämmelser och en behörighetsgivande fort- bildning för förskollärare verksamma i förskoleklassen. Övergångs- bestämmelser kan i vissa fall medföra att det finns grupper om ham- nar utanför tillämpningsområdet och kan i sin tur skapa ojämlikheter mellan dessa grupper. Eftersom ett alternativ utan övergångsbestäm- melser avsevärt skulle försämra behörighetsläget i och motsvarande skolformer anser utredningen att övergångsbestämmel- ser bör föreslås. Utredningen har också föreslagit ett Förskolepeda- gogiskt lyft för lärare som kan komma att undervisa elever i sexårs- åldern – detta för att tillgodose såväl lärarnas som elevernas behov av att undervisningen ska anpassas efter elevernas behov och förut- sättningar. De behörighetsregler som utredningen föreslår betyder samman- fattningsvis att förskollärare inte kommer att vara behöriga att under- visa i nya årskurs 1. Den föreslagna huvudregeln innebär att den som har en grundlärarexamen med inriktning mot årskurs 1–4 eller mot- svarande blir behörig att undervisa, detsamma gäller för sameskolan och i vissa fall specialskolan. Behörig att undervisa i grundsärskolan är den som har grundlärarexamen eller motsvarande samt därutöver en speciallärarexamen. Lärarförsörjningen har i förskoleklassen tillgodosetts genom två olika examina, förskollärare och lärare, vilket har inneburit att behörigheten har varit hög. Som tidigare nämnts så beräknas behovet av lärare i förskoleklass öka svagt från cirka 6 500 heltidstjänster 2018 till 6 800 heltidstjänster 2033 (2019 a). Det motsvarar en ökning med 300 lärare omräknat till heltidstjänster. Behovet av lärare inom årskurs 1–3 beräknas öka med 1 200 lärare om- räknat till heltidstjänster, från 23 2018 till 24 2033. Det betyder att behovet väntas öka . I lärarprognosen nämns möjliga konsekvenser av en kommande reform om en tioårig grundskola. skriver att en utveckling mot motsva- rande lärartäthet och förutsättningar som i årskurs 1–3 Konsekvenser av utredningens förslag skulle leda till ett ökat lärarbehov om cirka 1 700 heltidstjänster , jämfört med 300 i huvudalternativet (dvs. att förskoleklassen finns kvar som skolform och att både förskol- lärare och lärare är behöriga för undervisning). Som tidigare nämnts innebär utredningens förslag att förskollärare enligt huvudregeln inte kommer att ges behörighet att undervisa i nya årskurs 1. Om detta förslag börjar gälla fullt ut och utan undan- tag när reformen ska börja tillämpas , innebär det, som siff- rorna från lärarprognosen visar, en stor förändring av behörighets- läget i . Utredningens har därför föreslagit övergångs- bestämmelser som innebär att förskollärare ska vara behöriga att undervisa i nya årskurs 1 . För grundsärskolan är perioden . Utredningen har också föreslagit att de förskol- lärare som är verksamma i förskoleklassen ska kunna komplettera sin utbildning genom en behörighetsgivande fortbildning eller genom att de läser kurser på högskolenivå i en viss omfattning och ett visst innehåll och att detta kan ge behörighet att undervisa i och motsvarande skolformer. Förskollärarna kommer genom dessa fortbildningsinsatser att få behörighet att undervisa i årskurs 1 och 2, eller i ett eller flera ämnen i hela lågstadiet. De behörighetsregler som utredningen föreslår innebär vidare ett visst avsteg från huvudregeln om vem som är behörig att undervisa i respektive skolform och vissa invändningar kan göras gällande detta. Att behörighet för en och samma skolform kan nås på flera olika sätt kan verka devalverande för grundlärarutbildningen. En fortbildning som ger delar och inte hela grundlärarens ämnesbredd kan därtill bidra till att elevernas kunskapsutveckling blir ogynnsam. Utred- ningen har i förslagen tagit särskild hänsyn till dessa frågor. Det är av dessa skäl som gruppen förskollärare som omfattas av behörig- hetsbestämmelserna är väl avgränsad. Avgränsningen gäller både verk- samt tidpunkt för anställning. Utredningen har därtill före- slagit att behörighet enligt förslagen inte bör innebära att ytterligare regler om kompletterande behörighet i behörighetsförordningen ska bli tillämpliga. Det ska således inte vara möjligt för den avgränsade gruppen förskollärare som omfattas av utredningens förslag att upp- nå annan behörighet än den som föreslås. En förskollärare som når behörighet att undervisa i ämnen i enlighet med utred- ningens förslag kommer dock att erhålla en lärarlegitimation för Konsekvenser av utredningens förslag undervisning i enlighet med den nya behörigheten. Det finns dess- utom alternativa sätt att erhålla en grundlärarexamen. En konsekvens av reformen är att fler personer kommer att bli behöriga i , grundsärskolans, specialskolans och same- skolans . Att ha utbildade kolleger är positivt och innebär också att det kollegiala lärandet kan främjas. Ytterligare en konsekvens av utredningens förslag om behörighet och behörighetsgivande fortbildning är att huvudmän och rektorer kan ha kvar sin personal. Den föreslagna fortbildningsinsatsen inne- bär dock att förskollärare inte kommer att kunna bedriva undervis- ning som de studerar. För att täcka kostnaderna har utredningen föreslagit ett riktat statsbidrag. Utredningen har övervägt om den föreslagna övergångsperioden skulle kunna vara såväl kortare som längre än (). Utredningen anser att ett riktmärke för övergångstiden bör vara grundlärar- utbildningens längd och i fråga om grundsärskolan att det krävs en speciallärarutbildning om 90 högskolepoäng för behörighet. Grund- lärarutbildningen som ger behörighet i förskoleklass och årskurs 1–3 är 240 högskolepoäng, dvs. i normal studietakt. En förskol- lärare som arbetar i förskoleklassen bör ha möjligheten att kunna läsa in en grundlärarutbildning. Till detta bör också läggas ställtid. Utred- ningen bedömer att är . Även när det gäller fortbildningsinsatser måste tiden kunna räcka till för att både påbörja och avsluta utbildningen. Erfarenhet visar att det tar tid innan deltagandet i fortbildningsinsatser fullt ut kommer igång. Den behörighetsgivande fortbildningen som utredningen före- slår är sammanlagt 30 högskolepoäng, och får bedrivas på deltid. beräknar att myndigheten kommer att köpa sammanlagt motsvarande 2 600 helårsstudieplatser av universitet och högskolor inom ramen för fortbildningsinsatsen för förskollärare. Den fortbildning av förskollärare som utredningen föreslår beräknas omfatta cirka 300 helårsstudieplatser – 2030. Som framgår av utredningens beräkningar kan således inte alla 3 000 förskollärare, som troligtvis kan komma ifråga för fortbild- ningsinsatsen, att kunna genomgå den . Konsekvenser av utredningens förslag period kommer således 3 000 förskollärare rent teoretiskt att ha genomgått fortbildningen i fråga. Av utredningens statistik framgår åldersfördelningen bland de lärare och förskollärare som var anställda för arbete 2019 (se kapitel 4, tabell 4.9). Majoriteten av dessa, drygt 7 300 av 10 000 personer, är . Omkring 1 500 personer är eller äldre. Av de drygt 5 000 personer som har en lärarutbildning inriktad mot förskola är över hälften eller äldre. Över 1 000 personer är eller äldre. En övergångsperiod om fem (respektive åtta) år kommer således att innebära att dessa personer, som är nära pen- sionsåldern, kan fortsätta att bedriva undervisning som behörig i nya årskurs 1. En alltför kort övergångsperiod, exempelvis , skulle inne- bära att förskollärare som vill läsa in en grundlärarutbildning inte hinner göra det. Inte heller hinner tillräckligt många förskollärare utbildas för att behålla ett tillfredsställande behörighetsläge och en undervisning av god kvalitet. , exempelvis kan komma att inne- bära att möjligheterna att få fram behöriga lärare ökar, eftersom fler hinner utbilda sig inom ramen för den ordinarie lärarutbildningen. kommer incitamenten att påbörja en fortbildning i början av perioden troligen att minska. Det kommer också finnas förskol- lärare med ofullständig kompetens i lågstadiets första årskurs , vilket vare sig är fördelaktigt för eleverna eller behörighets- läget i sig. Det är av dessa skäl som utredningen har valt att sätta övergångsperioden till . Konsekvenser för förskolan samt förskollärare i förskolan Förslagen om behörighet och fortbildning kan leda till en brist på förskollärare i förskolan. Eftersom reformen ger förskollärare möj- lighet att genom erfarenhet och fortbildning erhålla behörighet att undervisa i lågstadiet finns en risk att förskollärare inför reformen lämnar förskolan till förmån för förskoleklassen eller nya årskurs 1. Av den anledningen innehåller behörighetsbestämmelserna också tidsbegränsningar samt krav på anställning . Reformen kommer att ha en viss påverkan på förskolans arbete på så sätt att utredningens förslag innebär tydligare skrivningar i för- Konsekvenser av utredningens förslag skolans läroplan gällande samverkan i samband med barnets över- gång till skolan. Därutöver föreslås att förskolan får en ny obliga- torisk uppgift, nämligen att lämna över information till skolan i de fall som det behövs för att underlätta övergången för barnet. Det kan innebära att den administrativa bördan ökar för personalen i för- skolan genom att de ska bedöma om information behöver lämnas och vilken information som då kommer ifråga. Det följer dock av förskolans läroplan att förskolan ska samverka med skolan vid övergångar. För vissa förskolor kan det innebära ett ringa mer- arbete medan det nya åläggandet i andra fall kan innebära en utökad arbetsbelastning. Belastningen kan också variera med hän- syn till de behov och förutsättningar som finns i en specifik årskull. Huvudmän, rektorer samt förskollärare som är anställda i för- skolan kommer också att påverkas av utredningens förslag om mot- tagande till grundsärskolan. En sådan utredning kommer i större utsträckning att aktualiseras när barnet fortfarande går i förskolan. Förskollärare som är anställda i lågstadiet Det finns förskollärare som arbetar som obehöriga lärare i låg- stadiet. Det rör sig om cirka 1 800 personer med förskollärarutbild- ning som arbetar i årskurs 1–3 (se kapitel 4, tabell 4.5). Inte sällan har dessa förskollärare anställts för arbete i lågstadiet eftersom de är särskilt skickliga i att undervisa. Mot bakgrund av utredningens direktiv har dessa förskollärare inte kommit att om- fattas av de behörighetsbestämmelser eller den fortbildning som ut- redningen föreslår. Det finns dock skäl att i särskild ordning se över hur dessa förskollärare skulle kunna ges behörighet att undervisa i lågstadiet. Personer med en äldre fritidspedagogexamen som är behöriga i förskoleklassen Utredningens förslag om nya behörighetsregler och fortbildning för behörighet att undervisa i nya lågstadiet tar utgångspunkt i en behö- righetsgivande examen som förskollärare. Det kan emellertid finnas personer som arbetar i förskoleklassen som har behörighet enbart för förskoleklassen eller förskoleklassen och fritidshemmet. Konsekvenser av utredningens förslag Denna grupp av personer, som dock är begränsad, omfattas inte av utredningens förslag. Utredningen anser, mot bakgrund av behörig- hetsreglernas komplexitet, att behörighet och fortbildning för denna grupp bör utredas ytterligare och i särskild ordning Även för fritidshemmet kommer reformen att få konsekvenser. Av statistik framgår att det är eleverna i förskoleklassen som nyttjar fritidshemmet mest och att den som är lärare i förskoleklassen ofta också arbetar i fritidshemmet . En betydande andel av dem som arbetar i förskoleklassen arbetar även i andra verksam- hetsformer, t.ex. i fritidshemmet. Enligt statistik arbetar drygt 4 800 av de cirka 10 000 lärare som arbetar i förskoleklassen även i fritidshemmet. Hur fritidshemmet och förskoleklassen är organiserade i fråga om gemensamma lokaler och personal ser dock olika ut både mellan huvudmän, och även inom samma huvudmans skolor. Det är rektorn som sköter organisationen. Behörig att undervisa i fritidshemmet är den som har en grund- lärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem eller motsvarande. I fritidshemmet får också finnas så kallad annan personal. Under utredningens gång har frågan om personalbrist i fritidshemmet rests som en möjlig organisatorisk konsekvens av förslagen. De behörig- hetsregler som utredningen föreslår samt nya behörigheter för för- skollärare kan få som konsekvens att förskollärarna kan arbeta i fritidshemmet. Denna fråga är dock mycket nära förknippad med det område som tillfaller arbetsmarknadens parter. Utredningen vill dock uppmärksamma att detta är en möjlig konsekvens av för- slagen. Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Reger- ingen arbetar med sex jämställdhetspolitiska delmål, varav ett delmål handlar om jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studie- val och personlig utveckling. Det mål som ligger närmast utredningens Konsekvenser av utredningens förslag uppdrag och som kan antas påverkas mest av utredningens förslag är delmålet om lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveck- ling av personliga ambitioner, intressen och talanger. Långsiktigt kan dock förslagen även komma att beröra kvinnor och mäns möjligheter till ekonomisk oberoende, makt och inflytande, samt villkor och för- utsättningar när det gäller exempelvis företagande, arbete och utveck- lingsmöjligheter i arbetet givet att en individs utbildning påverkar även dessa områden. Skolan har ett brett jämställdhetsuppdrag som återfinns såväl i skollagens inledande bestämmelser (1 kap. 5 § skollagen) som i läro- planerna för skolväsendets samtliga skolformer och verksamheter. Skolan ska verka för jämställdhet genom att gestalta och förmedla lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter för alla människor, obe- roende av könstillhörighet. Alla som arbetar i skolan ska i sin verksam- het bidra till att skolan präglas av jämställdhet och solidaritet mellan människor. Det handlar till syvende och sist om att ge flickor och pojkar samma möjligheter till lärande och att utveckla sin potential. Utredningen kan konstatera att det finns ett flertal, i tidigare sam- manhang, konstaterade problem med bristande jämställdhet i skolan. Den tidigare Delegationen för jämställdhet i skolan (U 2008:08) redo- visade –2011 ett flertal betänkanden, fors- karrapporter och kunskapsöversikter som behandlade olika aspekter gällande jämställdhet inom skola och utbildning (dir. 2008:75, dir. 2009:12, dir. 2009:126). Bl.a. påvisades att flickor generellt sett känner sig mer stressade över skolarbetet än vad pojkar gör (SOU 2010:80). Den nationella statistiken för visar på ett ihållande mönster där flickor generellt uppnår bättre skolresultat än pojkar (se t.ex. Bilaga 7 till LU2019). officiella statistik visar att flickor generellt i något högre grad än pojkar får godkända betyg såväl som en högre genomsnittlig betygs- poäng i årskurs 6. Samma mönster framkommer gällande slutbetyget i årskurs 9 där flickor generellt sett i högre grad uppnår kunskaps- kraven i alla ämnen och uppnår ett högre genomsnittligt meritvärde än pojkar, samt blir behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram. Det finns även skillnader i flickors och pojkars resultat på de natio- nella proven i årskurs 3, 6 och 9. Flickor uppnår något bättre resultat än pojkar genom hela , och skillnaden ökar med åldern. Det ska dock noteras att det finns områden där resultatskillnaden Konsekvenser av utredningens förslag mellan könen har minskat, till exempel andelen elever i årskurs 9 som uppnår gymnasiebehörighet. I en undersökning genomförd av SCB, Barns levnadsförhållanden –2019, fokuseras bl.a. barns upplevelser av skolan. Resultatet visar att flickor i allmänhet uppger att de känner sig stressade på grund av läxor och prov. Detta ligger i linje med forskningsresultat som sammanställts av (2016) inom ramen för det internationella forskningsprojektet hälsovanor som samordnas av (). Fler flickor än pojkar känner sig stressade av sitt skolarbete. Den samlade bilden är att flickor i allmänhet når bättre skol- resultat än pojkar, men mår flickor sämre i skolan och upp- lever mer stress. Pojkar når i lägre utsträckning kunskapskraven i alla ämnen i , färre pojkar når gymnasiebehörighet och färre fullföljer också en gymnasieutbildning. Sett utifrån ett långsiktigt perspektiv kan detta medföra en högre risk att inte få tillträde till arbetsmarknaden, vilket i sin tur medför en ökad risk för att en indi- vid hamnar i ekonomisk utsatthet, kriminalitet, samt drabbas av ohälsa och psykosociala problem. Åtgärder som dels kan främja flickors psykosociala välmående och motverka skolstress, dels främja ökad måluppfyllelse för pojkar bör därmed sammantaget kunna bidra till en positiv utveckling gällande jämställdheten inom skolan, och för jämställdheten mellan män och kvinnor. Utredningen anser att de tidigare genomförda reformerna gällande införande av obligatorisk förskoleklass och skolplikt samt införande av en garanti för tidiga stödinsatser sannolikt bör ha bidragit till bättre förutsättningar för alla elever att nå målen för sin utbildning, något som bedöms vara gynnsamt i ett jämställdhets- perspektiv. Införandet av obligatorisk förskoleklass och skolplikt antogs i viss utsträckning kunna bidra till pojkars skol- resultat på ett positivt sätt (SOU 2015:81, s. 209). När det gäller för- slaget om ett införande av en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik konstaterades att pojkar i allmänhet är svagare läsare och har sämre resultat i svenska och matematik än flickor, och att pojkar oftare får särskilt stöd än flickor (SOU 2016:59, s. 245). I kon- sekvensanalysen gjordes bedömningen att den föreslagna garantin antogs gynna både pojkar och flickor, men i synnerhet pojkarna då de oftare är i behov av stöd. Konsekvenser av utredningens förslag Sammantaget bedömer utredningen att förslagen i detta betänk- ande kan bidra till att ge alla elever, både flickor och pojkar, bättre förutsättningar att nå målen med sin utbildning. Utredningens för- slag om en stärkt betoning på läs- och skrivutveckling och utveckling av grundläggande matematiska förmågor i nya årskurs 1 bedöms kunna stärka alla elevers kunskapsutveckling, något som kan antas särskilt gynna pojkarna som i allmänhet har större svårigheter än flickorna. Förslagen bedöms inte ha några negativa långsiktiga konsekven- ser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för. Förslag som kan påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen är främst förslag som rör ekonomisk politik, sysselsättning och förhållanden inom arbetslivet, samt den sociala välfärden inklusive hälso- och sjuk- vård och utbildning. I bilaga 7 till , Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan (SOU 2019:40), konstateras att ut- rikesfödda elever i allmänhet klarar sig sämre i skolan, framför allt elever som anlänt efter skolstart. statistik visar att elever med svensk bakgrund i högre grad uppnår kunskapskraven i alla ämnen, är behöriga till yrkesprogram samt får högre genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 vid jämförelse med elever med utländsk bak- grund, både de som är födda i och de som är födda utomlands (se även 2019 c). Elever som är födda utomlands och som invandrat till efter skolstart är i lägre utsträckning behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Detta gäller särskilt elever som invandrat till senare även om behö- righeten ökat något för denna elevgrupp. Utredningen anser att de tidigare genomförda reformerna gällande införande av obligatorisk förskoleklass och skolplikt samt införande av en garanti för tidiga stödinsatser sannolikt bör ha bidragit till bättre förutsättningar för alla elever att nå målen för sin Konsekvenser av utredningens förslag utbildning, däribland de med utländsk bakgrund. När den obligato- riska förskoleklassen infördes antogs den medföra positiva konse- kvenser då eleverna med utländsk bakgrund i förskoleklassen skulle få möjlighet att använda svenska språket (SOU 2015:81, s. 209). I På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59) konstaterades att nyanlända och barn till invandrare var överrepresenterade bland elever med låga resultat och behov av stöd (s. 246). Insatser för att tidigt upptäcka problem och sätta in åtgärder ansågs kunna gynna dessa elevgrupper och skapa bättre för- utsättningar för dem att lyckas med sina studier, vilket antogs främja integrationen. En övervägande del av utredningens förslag syftar till att bidra till bättre förutsättningar för alla elever att nå målen med sin utbildning. Vissa av förslagen bedöms dock särskilt gynna elever med ett annat modersmål än svenska, och riktar sig enbart mot elever som har ett annat modersmål än svenska samt nyanlända elever.