sou · H9B342 · 2021-06-01 00:00:00 — Det konstaterades att dessa aktörer har tillgång till information som möj- liggör identifiering av övergripande mönster på produktnivå som indi- kerar missbruk av tjänsten och förslaget bedömdes avsevärt öka möjligheten att upptäcka och avbryta missbruk av finansiella tjänster (se Redovisning av regeringsuppdrag om åtgärder mot finansiering av terrorism, [Ju2018/01649/PO], dnr 2018/8405, ). har även i en hemställan till tagit upp problematiken när verksamhetsutövare tillhanda- håller vissa tjänster eller distributionskanaler, som drivs av någon som inte är verksamhetsutövare.4 I hemställan benämns dessa tjänster som tredjepartstjänster. Swish och e-legitimationstjänster nämns som exem- pel på sådana tjänster. 3De myndigheter som uppdraget riktade sig till var Säkerhetspolisen, , Åklagar- myndigheten, , , , , och Arbetsförmedlingen. 4Se Hemställan om författningsöversyn, , dnr A540.680/2018. Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster Vidare tas frågan upp i Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i 2019.5 Det konstateras där att det finns vissa verksamheter som har tillgång till information som gör att de kan se ett övergripande mönster på produktnivå och därmed borde kunna upptäcka misstänkta transaktioner. I riskbedömningen anförs att den omständigheten att dessa aktörer inte är rapporterings- pliktiga kan ses som en sårbarhet i det svenska systemet. Det anges att det bl.a. handlar om utfärdare av e-legitimation, kreditupplysnings- företag och tredjepartsleverantörer som möjliggör betalningsförmed- ling eller överföring av medel (se s. 17). Finanspolisen har för utredningen utvecklat beskrivningen av det ovan noterade behovet av att få tillgång till samlad information som finns hos vissa aktörer som enligt gällande regelverk inte är verksam- hetsutövare. Tillgången till sådan information är en viktig komponent för en effektiv brottsbekämpning. De aktörer som enligt Finanspolisen är av intresse i detta sammanhang är leverantörer som tillhandahåller clearing- och avvecklingstjänster avseende betalningar, tjänster avse- ende mobil överföring av pengar där överföringen sker , e-legitimationstjänster och kreditupplysningstjänster. I betänkandet används i detta sammanhang i fortsättningen tjänsteleverantörer som en sammanfattande benämning för dessa aktörer. Enligt uppfattning är leverantörer av clearing- och avvecklingstjänster den kategori av ovan nämnda aktörer som har till- gång till mest omfattande information som skulle kunna vara av in- tresse för myndigheten att ta del av. Enligt har sådana leverantörer en helhetsbild när det gäller betalflöden mellan verksam- hetsutövares kunder som gör det möjligt att upptäcka ett mönster och därigenom en transaktion som för en enskild verksamhetsutövare inte förefaller misstänkt. Leverantörerna har möjlighet att göra nät- verksanalyser, dvs. analyser av relationen mellan olika personer i syfte att belysa olika avvikande eller misstänkta transaktioner. Tillgång till information från leverantörer av clearing- och avvecklingstjänster skulle enligt Finanspolisen effektivisera underrättelsearbetet. Tids- aspekten är viktig. Vissa betalningar sker i realtid. Tillgång till upp- gifter direkt från leverantörer av clearing- och avvecklingstjänster skulle enligt Finanspolisen skapa en reell möjlighet att besluta om dispositionsförbud eller att stoppa transaktioner som syftar till finan- 5Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (utgivare ), Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i . Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster siering av terrorism innan det är . Finanspolisen föreslår därför att leverantörer av clearing- och avvecklingstjänster ska bli både rapporterings- och uppgiftsskyldiga enligt penningtvättslagen. Betalningar via mobil överföring där betalningen sker används enligt Finanspolisen i mycket stor utsträckning som brottsverktyg vid penningtvätt. Trenden när det gäller sådan använd- ning är dessutom uppåtgående. Brottsvinster kan genom mobila över- föringar med hög omsättningshastighet skiktas i flera led. Spårningen försvåras då varje överföringsled innebär ny kontakt med en verksam- hetsutövare. Enligt är brottsvinsten ofta efter ett antal led omsatt i varor eller omvandlad till kontanter, vilket kan försvåra ett återtagande av den. Leverantörer av tjänster avseende mobil över- föring av pengar där överföringen sker har enligt Finans- polisen tillgång till en helhetsbild genom att de kan se samtliga trans- aktioner som sker med hjälp av tjänsten och därmed har en möjlighet att göra nätverksanalyser. Enligt är det avsevärt enklare att identifiera ett transaktionsflöde till ett mottagande telefonnum- mer genom flertalet avsändare genom att man övervakar flödet från flera banker i stället för var för sig. Leverantörer av tjänster avseende mobil överföring av pengar kan även se avvikande beteenden i övrigt som kan indikera penningtvätt. Det kan t.ex. handla om frekvent av- och återaktivering av tjänsten som kan ske i syfte att kringgå begräns- ningar när det gäller maxbelopp för överföring. Det är genom ett sådant förfarande möjligt att föra över stora summor. Enligt bör därför även leverantörer av sådana tjänster vara både rapporterings- och uppgiftsskyldiga enligt penningtvätts- lagen. E-legitimationstjänster gör det möjligt för företag och myndig- heter att både identifiera och ingå avtal med fysiska personer på internet. signeras de flesta transaktioner på elektronisk väg. Legitimering sker genom att en person kopplar upp sig med sin e-legi- timation och anger sin säkerhetskod. Vidare gör tjänsten det möjligt att etablera en kundrelation utan något fysiskt möte, genom att en tidigare genomförd identifiering tillsammans med en korrekt säker- hetskod bedöms legitimera kunden. Enligt innebär om- ständigheterna att all identifiering sker digitalt och att tillgång till e- legitimation och korrekt säkerhetskod bedöms likvärdig med person- lig inställelse och uppvisande av en giltig identitetshandling att det är möjligt för en kriminell person att kontrollera ett större antal iden- Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster titeter och att utföra en lång rad handlingar med hjälp av bulvaniden- titeter. Den verkliga huvudmannens identitet kan härigenom döljas. Leverantörer av e-legitimationstjänster har tillgång till information om elektronisk signering, t.ex. vilken hårdvara som har använts eller från vilken ip-adress eller plats en signering har skett. Enligt Finans- polisen kan sådana uppgifter avslöja avvikande beteenden och miss- tänkta mönster främst på en samlad nivå. Verksamhetsutövare kan hämta in information om legitimering och skicka till Finanspolisen men enligt myndighetens uppfattning är det i allmänhet svårt för verk- samhetsutövare att hantera uppgifterna så att myndigheten får dessa i ett strukturerat och användbart format. Dessutom signerar personer ofta transaktioner eller identifierar sig hos flera olika verksamhets- utövare, vilket innebär att Finanspolisen endast får fragmentarisk infor- mation. Finanspolisen anser därför sammantaget att leverantörer av e-legitimationstjänster bör vara uppgiftsskyldiga enligt penningtvätts- lagen. När det slutligen gäller kreditupplysningstjänster menar att den omständigheten att företag som tillhandahåller sådana tjänster kan se en persons sammantagna kreditaktiviteter riktade mot flera verksamhetsutövare innebär att en persons beteende kan fram- stå som misstänkt även om en enskild verksamhetsutövare inte har anledning att misstänka något olagligt. Det förekommer t.ex. att leve- rantörer av kreditupplysningstjänster kan få hantera ett stort antal kreditupplysningar avseende samma person inom mycket korta tids- ramar. Enligt har ett sådant mönster iakttagits i sam- band med t.ex. terroristbrottslighet. Finanspolisen har anfört att det förekommer att den som står i färd med att resa till ett annat land i avsikt att där begå terrorhandlingar ansöker om ett stort antal krediter för att finansiera resan och terrorhandlingarna. Finanspolisen ser samma mönster vid bedrägerier, t.ex. när en person under skeniden- titet tar många blancolån innan identiteten avslutas. kan även ha tillgång till uppgifter om att en och samma per- son har begärt kreditupplysningar avseende ett stort antal personer, vilket ibland kan vara en indikation på brottslig verksamhet. Enligt förekommer det t.ex. vid planering av storskaliga bedrä- gerier, där målvakter ska användas, att en person beställer kreditupp- lysningar avseende dessa målvakter. Från verksamhetsutövare kan Finanspolisen inte få den samlade bilden utan bara fragmentarisk Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster Finanspolisen vill därför att leverantörer av kreditupp- lysningstjänster ska bli uppgiftsskyldiga enligt penningtvättslagen. 17.4.2Behov av att överväga författningsändringar Inledningsvis ska konstateras att en av de skyldigheter som penning- tvättslagen ålägger verksamhetsutövare är att göra en allmän risk- bedömning, dvs. en bedömning av hur de produkter och tjänster som tillhandahålls eller används i verksamheten kan utnyttjas för penning- tvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att detta sker (2 kap. 1 §). Detta gäller givetvis även när verksamhetsutövaren tillhandahåller en tjänst som drivs av någon annan. Vidare måste verk- samhetsutövaren även i en sådan situation kunna fullgöra sina övriga skyldigheter enligt penningtvättslagen avseende övervakning, rappor- tering och uppgiftslämnande. Verksamhetsutövare har alltså att genom avtal, rutiner etc. säkerställa att detta är möjligt. Syftet med det aktuella regelverket är visserligen att generellt för- hindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I strikt mening om- fattar verksamhetsutövares skyldigheter enligt penningtvättslagen, t.ex. att ha kännedom om kunder och övervaka transaktioner, dock bara den egna verksamheten och de tjänster och produkter som till- handahålls eller används i denna. När det gäller finansiella verksam- hetsutövare hindrar bestämmelser om tystnadsplikt också i stort sett alltid en verksamhetsutövare från att ta del av information som rör en kund eller aktivitet hos en annan verksamhetsutövare. Förutom inom koncernförhållanden eller då vissa andra kriterier är uppfyllda finns det således begränsade möjligheter att samarbeta om olika åtgärder. Om utredningens förslag i avsnitt 16.3.2 – om att undantaget från tystnadsplikten i 4 kap. 9 § andra stycket 4 penningtvättslagen inte längre ska förutsätta att det är fråga om samma kund eller att verk- samhetsutövarna tillhör samma verksamhets- eller yrkeskategori – genomförs, kommer det att ske en lättnad i detta avseende. Med den föreslagna ändringen kommer en verksamhetsutövares möjlighet att sätta den egna delen av en transaktion i ett större sammanhang att öka. Det ska dock fortfarande gälla ett krav på att det rör sig om samma transaktion. Oavsett om lagändringen genomförs eller inte Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster kommer en verksamhetsutövares rapportering till Finanspolisen så- ledes även fortsättningsvis att avse endast omständigheter som kan kopplas till den egna verksamheten. Det ankommer sedan på Finans- polisen att försöka lägga samman information från flera verksamhets- utövare i syfte att få en samlad bild. Detta ställer givetvis höga krav på att Finanspolisen har tillräckliga personella och tekniska resurser. Det förutsätter också att verksamhetsutövarna rapporterar in data i korrekt form. Som framgår av avsnitt 17.4.1 finns det tjänsteleverantörer som har viss tillgång till samlad information. Med att tjänsteleverantörerna har tillgång till information avses alltså här att informationen finns tillgänglig i verksamhetens system. Tjänsteleverantörerna kan ha möj- lighet att se hela transaktionskedjor. De kan även se transaktions- mönster eller mönster av andra aktiviteter där flera verksamhetsutövare är inblandade som kan indikera att det kan vara fråga om penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Tjänsteleverantörerna är inte verksamhetsutövare enligt penning- tvättslagen och det föreligger inte heller i övrigt någon skyldighet för dem att övervaka aktiviteter i verksamheten. Trots det kan det förekomma viss övervakning av den egna verksamheten i syfte att undvika att den utnyttjas av någon för att begå brott. Det finns en risk för att anseendet allvarligt skadas om tjänsteleverantörens tjänster utnyttjas för t.ex. penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utred- ningen har också förstått att några av tjänsteleverantörerna har system som skulle möjliggöra viss övervakning i syfte att upptäcka penning- tvätt och finansiering av terrorism. Tjänsteleverantören säljer dessa verktyg till sina kunder. Såvitt utredningen känner till verkar det dock inte förekomma att tjänsteleverantörer på eget initiativ lämnar information från ett helikopterperspektiv till verksamhetsutövare. Även om tjänsteleverantörerna skulle uppmärksamma information från ett helikopterperspektiv skulle enligt utredningens bedömning sannolikt ofta tystnadsplikt avseende verksamheten hos finansiella verksamhetsutövare, som följer av antingen lag eller avtal, förhindra att uppgifter om en persons aktiviteter hos en verksamhetsutövare lämnas till en annan verksamhetsutövare. Det ska dock noteras att inte heller tjänsteleverantörer har möj- lighet att få tillgång till en fullständig bild avseende t.ex. en trans- aktionskedja eller en persons beteende. Som exempel kan nämnas att leverantörer av e-legitimationstjänster har uppgifter om när en iden- Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster tifiering eller signering görs och av vem men saknar kringinforma- tion, t.ex. uppgifter om vilken transaktion som utförs. Dessa leveran- törer kan däremot se mot vilken aktör (t.ex. en bank, en region eller ett försäkringsbolag) en legitimering sker. Dock kan leverantörerna inte se syftet med legitimeringen frånsett vad som ibland skulle kunna utläsas utifrån uppgiften om mot vilken aktör legitimeringen sker. På samma sätt saknar ett kreditupplysningsföretag vetskap om i vilket syfte krediter söks. Ett stort antal sökta krediter under ett kort tids- intervall kan visserligen handla om t.ex. finansiering av terrorism eller utgöra bedrägeri men kan inte tas till säker intäkt för att det rör sig om brottslighet. Det kan i stället mycket väl avse finansiering av omfattande men legitim konsumtion. Inte heller de tjänsteleverantörer vars helikopterperspektiv handlar om att följa transaktionsflöden har tillgång till kringinformation. En tjänsteleverantör har inte heller någon möjlighet att ställa ett beteende i relation till närmare kunskap om en person. Tjänsteleveran- törer har ingen direkt affärsrelation med den person som genomför en transaktion eller vidtar en annan aktivitet och har därmed ingen närmare kännedom om personen eller om vilka andra transaktioner som personen genomför. Leverantörerna har därmed svårt att värdera om de omständigheter som kan indikera penningtvätt eller finansier- ing av terrorism egentligen har en legitim grund. Informationen blir begränsad till sådana transaktionsmönster eller aktiviteter som typiskt sett kan indikera penningtvätt eller finansiering av terrorism. Oaktat det anförda bedömer utredningen att det skulle vara av värde för såväl Finanspolisen som Säkerhetspolisen att få tillgång till samlad information som kan finnas hos tjänsteleverantörer. Sådan information skulle av myndigheterna sedan kunna läggas samman med djupare information som kan finnas hos den verksamhetsutövare vars verksamhet är involverad i en enskild transaktion eller aktivitet i syfte att försöka få en mer fullständig bild. Enligt utredningens bedömning finns det således i och för sig ett behov av att information från tjänsteleverantörer kommer myndig- heterna till del på något sätt. Att privata aktörer ska ta fram infor- mation om enskilda personer som myndigheter ska få tillgång till skulle ge utökade möjligheteter att kartlägga personers aktiviteter. Detta kan naturligtvis innebära ett utökat intrång i den personliga integri- teten. Enligt utredningens bedömning kan dock det starka samhälls- intresset av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster motivera i vart fall ett visst ingrepp i den personliga integriteten. Hur integritetskränkande åtgärder är varierar givetvis med utformningen av ordningen. Generellt bedömer utredningen att integritetsintrånget framstår som mindre i det fall samlad information lämnas efter för- frågan av en myndighet, när myndigheten alltså redan anser att det finns skäl för en utredning, jämfört med om en aktör får till uppgift att övervaka och rapportera beteenden oavsett tidigare misstanke. En annan fråga är om myndigheters behov av att få tillgång till samlad information är tillräckligt starkt för att ålägga tjänsteleveran- törer att vidta vissa åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Även om systemet för informationsinhämtning skulle bli mer effektivt om myndigheterna fick tillgång till mer samlad infor- mation och i förlängningen leda till en mer effektiv brottsbekämp- ning, finns i många fall de uppgifter som är intressanta även hos verk- samhetsutövare och kan härigenom komma myndigheterna till del. I beskrivningen av den information som finns hos tjänsteleverantörer har den liknats vid ett färdigt pussel till skillnad från verksamhets- utövare som endast har tillgång till den pusselbit som rör respektive verksamhet. Tjänsteleverantörerna kan t.ex. ha information om en hel transaktionskedja eller om användning av e-legitimationstjänster som kan tyda på bulvanförhållanden. Vid misstanke rapporterar verksamhetsutövare var för sig sina misstankar och det ankommer på Finanspolisen att försöka ”lägga hela pusslet”. Finanspolisen får endast in vissa pusselbitar och det kan vara svårt för myndigheten att veta vilka pusselbitar som hör till samma pussel i den stora mängd rapporter som kommer in. Härmed finns naturligtvis en risk för att fall av penningtvätt eller finansiering av terrorism inte blir upp- klarade, att utredningar fördröjs och att tillgodohavanden försvinner från misstänkas konton utan att myndigheterna hinner agera och t.ex. fatta beslut om dispositionsförbud. Systemet framstår som ineffektivt genom att Finanspolisen måste ägna tid och resurser åt att lägga ett pussel som redan finns delvis klart hos någon annan, låt vara att pusslet behöver kompletteras med närmare uppgifter om aktuell person eller annan information som finns hos någon annan, t.ex. en verksamhetsutövare. I sammanhanget är tidsaspekten en viktig omständighet att beakta. Som framgår rör det sig om digitala åtgärder och i vissa fall om tjänster som möjliggör en omedelbar överföring av pengar. I kriminell verksamhet utnyttjas sådana tjänster i stor utsträckning. Även en mindre fördröjning i till- Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster gången till information kan försämra förutsättningarna för att be- sluta om dispositionsförbud och att förverka brottsvinster. Det starka intresset av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism sammantaget med det anförda gör att det finns skäl att överväga änd- ringar i regelverket avseende uppgiftslämnande så att även tjänste- leverantörer inkluderas på något sätt. Att även inkludera vissa tjänsteleverantörer i ett uppgiftslämnande innebär givetvis inte att verksamhetsutövarna inte längre skulle inta en central roll när det gäller att förse de brottsbekämpande myndig- heterna med information. Genom verksamhetsutövarnas tydliga roll på området när det gäller att vidta åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism är det en given utgångspunkt att informations- lämnande i stor utsträckning bör ske genom dessa. Principer om be- hov och proportionalitet bör vara styrande både vid övervägandena om en utvidgad ordning för uppgiftslämnande och vid myndigheternas tillämpning av densamma (se 5 § förvaltningslagen [2017:900]). I sam- manhanget är inte minst integritetsaspekten av stor vikt att beakta. Integritetsintrånget kan i regel antas bli större om myndigheter får tillgång till mer och samlad information, vilket kan tala för att man i första hand bör överväga om tillräcklig information på något vis kan fås från en verksamhetsutövare. 17.5Underrättelse- och uppgiftsskyldighet för vissa tjänsteleverantörer Förslag: Den med tillstånd enligt 19 kap. lagen om värdepappers- marknaden som har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terro- rism ska utan dröjsmål underrätta (Finans- polisen) om detta. Den med tillstånd enligt 3 § kreditupplysningslagen eller 19 kap. lagen om värdepappersmarknaden ska på begäran av Polismyndig- heten (Finanspolisen) eller Säkerhetspolisen utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detsamma ska gälla för den som till en verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen tillhandahåller en e-legitimationstjänst eller en tjänst avseende mobil överföring av pengar där överföringen sker . Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster Det ska vara förbjudet att för kunden eller för någon utom- stående obehörigen röja att sådan underrättelse som avses i första stycket har gjorts eller att sådana uppgifter som avses i andra stycket har lämnats. Det ska i penningtvättslagen tas in en upplysning om att lagen i de avseenden som anges ovan även innehåller bestämmelser som gäller för andra än verksamhetsutövare. Det befintliga bemyndigandet enligt penningtvättslagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter ska utsträckas till att även omfatta hur sådan underrättelse som anges i första stycket ska göras. 17.5.1Vilka aktörer bör omfattas av regleringen? Som konstateras i avsnitt 17.4.2 är det motiverat att överväga att införa en ordning som innebär att samlad information som tjänste- leverantörer har tillgång till och som skulle kunna vara till nytta i myndigheters arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism kan komma dessa myndigheter till del på något sätt. När det gäller vilka aktörer som kan vara aktuella att inkludera i sådana övervägan- den bedömer utredningen att samtliga tjänsteleverantörer som Finans- polisen har lyft fram har tillgång till viss samlad information som skulle vara relevant för myndigheterna att kunna få del av. När det gäller information som härrör från clearing- och avvecklingstjänster avse- ende betalningar bedömer utredningen att behovet får anses tillgodosett om den som bedriver clearingverksamhet enligt 19 kap. lagen om värdepappersmarknaden inkluderas i övervägandena. Vid eventuella ändringar när det gäller clearing- och avvecklingstjänster kan det dock kanske finnas skäl att överväga om ytterligare aktörer ska involveras på något sätt.6 Det kan beträffande e-legitimationstjänster nämnas att ID-kortsutredning har föreslagit en ny lag om statliga identitetshand- lingar med bestämmelser om ett statligt identitetskort och en statlig e-legitimation. Den utredningen har föreslagit att ska utfärda de statliga identitetshandlingarna (se SOU 2019:14, t.ex. 6Se /globalassets/media/nyheter-- pressmeddelanden/pressmeddelanden/2020/riksbanken-ansluter-sig-till-ecbs-plattform- tips.pdf (hämtat ). Rapporterings- och uppgiftsskyldighet vid användning av vissa tjänster s.19 f.). Tanken är att den statliga e-legitimationen ska vara ett kom- plement och inte en konkurrent till de e-legitimationer som utfärdas av privata aktörer (se samma betänkande s. 381). Betänkandet bereds inom .