sou · H9B313 · 2021-03-19 00:00:00 — I direktiven anges vidare att regleringen också bör lämna utrymme för anpassningar av arbetssättet till utvecklingen av ny teknik. Utredningen ska även i denna del lämna de förslag till ändringar av bestämmelsen som krävs. För att det ska vara möjligt att skriva under regeringsbeslut med bl.a. elektroniska underskrifter måste bestämmelsen anpassas. Vidare måste även de tekniska förutsättningarna vara på plats. I utredningens uppdrag ingår emellertid endast att se över de rättsliga förutsättningarna för att möjliggöra användning av elektroniska underskrifter och annan ny teknik som kan komma att ersätta underskrifter. Att se över de närmare tekniska förutsättningarna, t.ex. vilken teknisk lösning som bör användas, ingår alltså inte i uppdraget. pågår en förstudie som bl.a. ska kartlägga behoven och kraven på de tekniska lösningar som behövs för att elektroniska underskrifter på regeringsbeslut ska kunna användas. Utredningen har under arbetets gång haft kontakter med representanter för förstudien. I detta avsnitt behandlas först elektroniska underskrifter och andra tekniska förfaranden utifrån ett generellt perspektiv om en teknikneutral reglering. Därefter redovisas utredningens överväganden och förslag avseende utformningen av bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen. Bedömning: En elektronisk underskrift som med hög grad av säkerhet kan verifiera utställare av och garantera innehållet i en elektronisk handling får anses kunna fylla samma rättsliga funktioner som en traditionell underskrift med penna på papper. När det gäller frågan om vilka krav på t.ex. säkerhet som bör ställas på en elektronisk underskrift får en lämplighetsbedömning göras i varje enskilt fall. Detaljerade bestämmelser om tekniska lösningar och säkerhetskrav kan meddelas genom verkställighetsföreskrifter. Allmänt om elektroniska underskrifter och rättsliga funktioner En elektronisk underskrift kan göras med många olika tekniska lösningar och säkerhetsnivåer. I sin enklaste form kan en elektronisk underskrift bestå av ett namn i ett e-postmeddelande eller av en inskannad traditionell underskrift som klistrats in i en elektronisk handling. Sådana enkla elektroniska underskrifter är dock lätta att förfalska eftersom underskriften normalt inte kan kopplas till undertecknaren på ett tillförlitligt sätt. Något principiellt hinder mot att låta elektroniska underskrifter ha samma betydelse som underskrifter med penna på papper har som framgått inte ansetts föreligga. Hur en elektronisk underskrift framställs rent tekniskt kan dock få betydelse för vilka rättsliga funktioner den kan fylla, t.ex. avseende verifiering av utställare och äkthetskontroll. Någon generell bestämmelse om vilka tekniska säkerhetskrav som en elektronisk underskrift måste uppfylla finns emellertid inte. Inom olika rättsområden har också olika tekniska lösningar och säkerhetsnivåer valts. Regeringen har uttalat att elektroniska underskrifter eller motsvarande förfarande som säkerställer att utställaren är verifierad, rent principiellt anses kunna trygga att ett dokument är äkta på ett sätt som kan likställas med möjligheten att kontrollera en underskrift med penna på papper (prop. 2005/06:187 s. 9). Ledning för vilka krav som kan ställas på en elektronisk underskrift för att den ska kunna fylla samma rättsliga funktioner som en traditionell underskrift kan hämtas från den straffrättsliga regleringen om urkundsförfalskning i 14 kap. 1 § . att urkundsbegreppet anpassades till elektroniska handlingar anförde regeringen att straffbestämmelsen syftar till att allmänheten ska kunna förlita sig på äktheten av vissa elektroniska handlingar. Genom att ställa upp ett krav på att en elektronisk handling ska ha en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt avgränsas straffansvaret för urkundsförfalskning till sådana elektroniska handlingar som allmänheten med fog ska kunna lita på härrör från den angivne utställaren. Med utställarangivelse avses att det av handlingen ska framgå direkt eller indirekt vem som står bakom innehållet i handlingen. Kravet på att utställarangivelsen ska kunna kontrolleras på ett tillförlitligt sätt innebär att angivelsen ska vara sådan att den typiskt sett förtjänar tilltro och vara av sådant slag att den typiskt sett faktiskt kan härledas till en viss utställare. Utställarangivelsen ska alltså ha en inte obetydlig grad av säkerhet. Exempel på en sådan utställarangivelse var enligt regeringen, vid det då aktuella skedet av teknikutveckling, en elektronisk underskrift som uppfyllde kraven på kvalificerade eller avancerade elektroniska signaturer enligt den numera upphävda lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, den s.k. signaturlagen (prop. 2012/13:74 s. 44 f. och 69 f.). Enligt utredningens bedömning får en elektronisk underskrift som med en hög grad av säkerhet kan verifiera utställare av och garantera innehållet i en elektronisk handling anses kunna fylla samma rättsliga funktioner som en traditionell underskrift med penna på papper. eIDAS-förordningens reglering av elektroniska underskrifter Den numera upphävda signaturlagen genomförde det s.k. signaturdirektivet som i sin tur har upphävts genom den s.k. eIDAS-förord- ningen (och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG). eIDAS-förordningen skiljer sig inte i någon större utsträckning från signaturdirektivet i fråga om underskrifter. Förordningen innehåller en rättslig ram för elektronisk identifiering och betrodda tjänster. En betrodd tjänst är en elektronisk tjänst som bl.a. kan bestå av elektroniska underskrifter eller elektroniska stämplar (se närmare om elektroniska stämplar i avsnitt 5.2.2). är att öka förtroendet för elektroniska transaktioner på den inre marknaden genom att skapa en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan medborgare, företag och offentliga myndigheter inom unionen (skäl 2). Förordningen har som målsättning att vara teknikneutral genom att den rättsliga verkan som den medför bör vara möjlig att uppnå med alla typer av tekniska medel, förutsatt att kraven i förordningen är uppfyllda (skäl 27). Enligt eIDAS-förordningen är en elektronisk underskrift uppgifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form och som används av undertecknaren för att skriva under (artikel 3.10). I förordningen regleras två typer av elektroniska underskrifter, avancerade respektive kvalificerade elektroniska underskrifter. En avancerad elektronisk underskrift är en underskrift med höga krav på säkerhet och kryptering. Den ska vara unikt knuten till undertecknaren och undertecknaren ska kunna identifieras genom den. Vidare ska uppgifterna för att skapa den elektroniska underskriften med hög grad av tillförlitlighet stå under enbart undertecknarens kontroll. Slutligen ska underskriften vara kopplad till de uppgifter som den används för att underteckna så att alla efterföljande ändringar kan upptäckas (artiklarna 3.11 och 26). En kvalificerad elektronisk underskrift är en avancerad elektronisk underskrift som skapas med hjälp av en kvalificerad anordning för underskriftsframställning och som är baserad på ett kvalificerat certifikat (artikel 3.12). Kvalificerade elektroniska underskrifter ska enligt förordningen ha motsvarande rättsliga verkan som en underskrift med penna på papper (artikel 25.2). I artikel 2 i eIDAS-förordningen finns ett undantag enligt vilket förordningen inte påverkar regler i nationell rätt om rättsliga eller förfarandemässiga skyldigheter avseende formkrav. I de fall ett nationellt formkrav anses innebära ett krav på undertecknande med penna på papper har ett sådant krav alltså företräde framför eIDAS-förord- ningens reglering. I samma artikel finns också ett generellt undantag för betrodda tjänster som till följd av nationell rätt eller avtal mellan en avgränsad uppsättning deltagare endast används inom slutna system. Regeringen har uttalat att detta innebär att ett helt myndighetsinternt system för elektroniska underskrifter av medarbetare torde falla utanför förordningens krav på betrodda tjänster (prop. 2017/18:126 s. 20). Författningskrav på elektroniska underskrifter Frågan om vilka krav på bl.a. säkerhet som kan ställas på en elektronisk underskrift har behandlats på olika sätt i olika lagstiftningsärenden. I många fall anges ett kvalitetskrav genom att det i en lagbestämmelse hänvisas till eIDAS-förordningen. I dessa fall anges också ofta att den elektroniska underskriften ska vara en avancerad elektronisk underskrift och således uppfylla de särskilda krav som förordningen ställer på sådana underskrifter, se t.ex. 33 kap. 1 a § . finns det i nationell rätt inte några bestämmelser som ställer krav på kvalificerade elektroniska underskrifter. Vad gäller hänvisning i författning till avancerade elektroniska underskrifter har regeringen uttalat att en sådan hänvisning ställer ett rimligt kvalitetskrav på underskriftens säkerhet i allmänna termer och anknyts till ett etablerat begrepp, som en hämmande låsning till viss teknik undviks (prop. 2011/12:28 s. 13). Regeringen har vidare relativt uttalat att säkerhetskraven för avancerade elektroniska underskrifter kan anses överstiga vad som gäller för underskrifter med penna på papper (prop. 2017/18:126 s. 29). Ivissa bestämmelser som hänvisar till eIDAS-förordningen anges emellertid inget krav på att den elektroniska underskriften ska vara avancerad eller kvalificerad, se t.ex. 17 kap. 10 § och 30 kap. 8 § . Bedömningen har i dessa fall utgått ifrån att det är myndighetsföreträdare, och inte privaträttsliga subjekt, som undertecknar de aktuella handlingarna och att det därför inte är påkallat att ställa särskilda kvalitetskrav på den elektroniska underskriften (se t.ex. prop. 2017/18:126 s. 26). I andra bestämmelser anges inte några krav alls, varken genom hänvisning till eIDAS-förordningen eller genom att någon teknisk lösning eller några säkerhetskrav anges, se t.ex. 4 kap. 8 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988) och 8 kap. 3 a § andra stycket årsredovisningslagen (1995:1554). Sådana bestämmelser är ett resultat av särskilda överväganden (prop. 2015/16:72 s. 53). På fastighetsbildningsområdet har det t.ex. inte ansetts lämpligt att i lag bestämma hur en elektronisk underskrift ska vara beskaffad. Bedömningen har sin grund i att utvecklingen på informationsteknikens område går snabbt och att det därför är viktigt att bestämmelser utformas så att de inte hindrar att det rättsliga förfarandet kan utvecklas i takt med tekniken. Enligt regeringen kan detta åstad- kommas genom en teknikneutral lagstiftning där endast de mest centrala reglerna tas in i lag medan mer detaljerade föreskrifter meddelas på lägre normgivningsnivå. En sådan reglering är enligt regeringen flexibel och ger utrymme för en successiv utveckling av formerna för förfarandet (prop. 2013/14:236 s. 14 ff.). Även i årsredovisningslagen tas hänsyn till att utbudet av elektroniska underskrifter varierar beroende på utvecklingen av ny teknik och varierande kommersiella förutsättningar (prop. 2005/06:135 s. 27). Regeringen har i samband med anpassningen av fastighetsbildningslagen och årsredovisningslagen gjort bedömningen att det är möjligt att meddela detaljerade bestämmelser om krav på elektroniska underskrifter i form av verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (prop. 2005/06:135 s. 27 och prop. 2013/14:236 s. 14). Det saknas alltså enhetlighet i lagstiftningen beträffande vilka krav på bl.a. säkerhet som bör ställas på en elektronisk underskrift. Regeringen har mot denna bakgrund uttalat att en lämplighetsbedömning får göras i varje enskilt fall där formkravet behöver anpassas (prop. 2017/18:126 s. 23). Bedömning: Utvecklingen på informationsteknikens område går snabbt. Det finns redan nu andra typer av förfaranden som kan fylla samma rättsliga funktioner som traditionella och elektroniska underskrifter. Det får vidare antas att det kommer att finnas helt andra typer av förfaranden som är okända men som på ett säkert sätt också kommer att kunna fylla de rättsliga funktionerna. Det är sannolikt att sådana nya förfaranden inte kommer att innebära att en handling ”skrivs under”. Något om den informationstekniska utvecklingen pågår ett arbete med att utveckla arbetsformerna så att även elektroniska underskrifter kan användas. I utredningens uppdrag ingår emellertid att också lämna utrymme för anpassningar av arbetssättet till utvecklingen av ny Bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen ska därför enligt direktiven vara teknikneutral och inte enbart omfatta traditionella och elektroniska underskrifter. De rättsliga funktioner som ett krav på en traditionell eller elektronisk underskrift avser att fylla får anses kunna uppfyllas även med andra förfaranden under förutsättning att de med en hög grad av säkerhet kan verifiera utställare av och garantera innehållet i en handling. Elektroniska stämplar enligt eIDAS-förordningen är ett exempel på ett sådant annat förfarande. Tekniken bakom en elektronisk stämpel är densamma som för en elektronisk underskrift. En stämpel är dock inte en underskrift och en handling kan inte ”skrivas under” med en stämpel. Ett annat exempel på ett förfarande som skulle kunna användas för att fylla de rättsliga funktionerna och som också skulle kunna innebära något annat än undertecknande av en handling är blockkedjeteknik med biometriska förfaranden (se mer om elektroniska stämplar och blockkedjetekniken nedan). Den informationstekniska utvecklingen innebär dessutom att det kan finnas helt andra typer av förfaranden som är okända och som sannolikt inte heller kommer att innebära att en handling ”skrivs under”. , som bl.a. hade i uppdrag att analysera och lämna förslag på hur den offentliga förvaltningen kan samverka kring behovet av ny och ändrad lagstiftning för att främja digitaliseringen av förvaltningen, konstaterade att digitaliseringen av ärendeprocesser inte bara handlar om att kunna förmedla färdiga elektroniska handlingar på ett sätt som motsvarar tidigare pappershantering utan också om annan helt ny teknik, t.ex. blockkedjeteknik och att den utvecklingen synes gå fort fram. Den kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning som utredningen genomförde visade vidare att frågor om rättsliga krav på formerna för att verifiera en utställare bakom en handling, t.ex. formkrav på en underskrift, visserligen är aktuella och relevanta. I vissa fall är det dock snarare regleringen av en process för informationshantering än ett formkrav på t.ex. underskrift som kan utgöra ett rättsligt hinder mot att effektivt utnyttja digitaliseringens möjligheter. Enligt utredningen förefaller pågående utvecklingsarbete inom myndigheterna innefatta sådana helt andra processer för informationshantering än en digital motsvarighet till pappershantering (SOU 2018:25 s. 446 och 454 f.). Vad gäller en teknikneutral reglering av underskrifter har i flera olika lagstiftningsärenden befintliga bestämmelser med krav på underskrift anpassats till elektroniska rutiner genom att de kompletterats med föreskrifter om att även elektroniska underskrifter är tillåtna. har det uttalats att den nya regleringen i och med anpassningen blivit teknikneutral (se t.ex. prop. 2013/14:236 s. 13 ff.). Som redogjorts för under avsnittet om elektroniska underskrifter har anpassningen bl.a. skett genom att bestämmelserna anger en viss kvalitet på den elektroniska underskriften eller genom att de inte anger några kvalitetskrav alls (se avsnitt 5.2.1). Bestämmelserna kan härigenom visserligen sägas vara teknikneutrala i förhållande till den teknik som används för just elektroniska underskrifter. De kan dock knappast anses vara teknikneutrala i förhållande till andra typer av förfaranden som kan komma att fylla motsvarande funktion som ett undertecknande men som inte kan sägas innebära att en handling ”skrivs under”, t.ex. elektroniska stämplar och blockkedjeteknik med biometriska förfaranden (jfr SOU 2018:25 s. 126 ff.). En teknikneutral reglering har den fördelen att den blir mer långsiktigt hållbar på så sätt att den inte behöver anpassas i samma tempo som den tekniska utvecklingen. Denna fördel gör sig särskilt starkt gällande för en grundlagsbestämmelse. Det finns emellertid också nackdelar med en författningsreglering som avser att vara teknikneutral, främst genom att det kan uppstå tillämpningssvårigheter när de neutrala bestämmelserna ska tillämpas på en komplex teknisk verklighet. En alltigenom teknikneutral reglering riskerar också att försvåra dess förutsebarhet, till nackdel för såväl tillämpande myndigheter som enskilda. Otydliga rättsliga förutsättningar kan också medföra risker för rättsosäkerhet. Elektroniska stämplar enligt eIDAS-förordningen Elektroniska stämplar enligt eIDAS-förordningen är som framgått ovan ett tekniskt förfarande som kan användas för att fylla de rättsliga funktionerna. Det finns därför anledning att kort beskriva elektroniska stämplar och hur de används. Enligt förordningen är en elektronisk stämpel uppgifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form för att säkerställa de senares ursprung och integritet. Det är en juridisk person som skapar en elektronisk stämpel. På motsvarande sätt som för elektroniska underskrifter regleras två typer av elektroniska stämplar i förordningen, avancerade respektive kvalificerade elektroniska stämplar. Kraven motsvarar de som gäller för elektroniska underskrifter (artiklarna 3.24–3.27 och 36). En kvalificerad elektronisk stämpel ska enligt förordningen omfattas av en presumtion om integritet hos de uppgifter som den kvalificerade stämpeln är kopplad till och om att de har ett korrekt ursprung (artikel 35.2). Detta skiljer sig från de kvalificerade elektroniska underskrifterna som i stället ska ha motsvarande rättsliga verkan som en handskriven underskrift (artikel 25.2). I skälen till förordningen anges att elektroniska stämplar bör utgöra bevis för att ett elektroniskt dokument har utfärdats av en juridisk person och säkerställa visshet om dokumentets ursprung och integritet (skäl 59). Vidare anges att elektroniska stämplar kan användas för att autentisera ett dokument som utfärdats av en juridisk person (skäl 65). En elektronisk stämpel fungerar alltså på ett likartat sätt som en elektronisk underskrift. Det finns dock vissa väsentliga skillnader. En sådan skillnad är att en stämpel utfärdas till och används av en juridisk person och pekar därmed ut en juridisk person i stället för en fysisk person. En annan skillnad är att funktionen med elektroniska stämplar skiljer sig något åt från elektroniska underskrifter. Enligt Europeiska kommissionen är syftet med elektroniska stämplar inte att skriva under informationsinnehållet i en elektronisk handling utan att i stället utgöra ett medel för att säkerställa informationens ursprung och integritet. En stämpel är därför inte en elektronisk underskrift av den juridiska personen. När juridiska personer använder sig av elektroniska stämplar bör det enligt kommissionen dock finnas en intern kontrollmekanism som säkrar att det endast är de fysiska personer som har behörighet att agera för den juridiska personens räkning som kan använda de elektroniska stämplarna (eIDAS Regulation, Questions & Answers on rules applicable to as of 1 2016, European Commission). Blockkedjeteknik nämns ofta i samband med teknikutveckling och ny teknik. Det finns därför anledning att kort beskriva även den tekniken och hur den kan användas. Blockkedjetekniken är relativt väl etablerad och känd, den är tillgänglig och möjlig att tekniskt utveckla samt att implementera och förvalta i den offentliga förvaltningen. Den omtalas bl.a. i termer av att göra det möjligt att säkerställa att ett dokument inte förvanskas. beskriver i sitt betänkande blockkedjetekniken bl.a. enligt följande (SOU 2018:25 s. 151 f.). Blockkedjetekniken kombinerar kända tekniska byggstenar från datavetenskap och kryptografi på ett nytt sätt. Med blockkedjetekniken skapas nya möjligheter till hantering och spårbarhet av original i digitala miljöer. Tekniken innebär att alla som har tillgång till blockkedjan och får en kopia av ursprungsfilen, liksom den unika kod som innehavaren av filen tilldelats, kan kontrollera och verifiera original och innehavare om eller när sådana kontroller efterfrågas. Tekniken medger däremot inte att det går att återskapa innehållet i själva handlingen. uttalar vidare att befintliga tekniska lösningar med användning av blockkedjeteknik innefattar en digital underskrift med e-legitimation eller motsvarande för att verifiera kopplingen till den fysiska person som är utställare av ett dokument. Enligt utredningen förefaller också tekniken med blockkedjor i förening med biometriska förfaranden vara föremål för undersökning för att kunna säkerställa ett dokuments koppling till en fysisk person. I en rapport från Myndigheten för digital förvaltning och Lantmäteriet uttalas dock att blockkedjetekniken innebär utmaningar och frågeställningar kring bl.a. ansvar, ägarskap, förvaltning och utveckling (Testa ny teknik för automatisering inom offentlig förvaltning, I2019/03237/DF). Tekniken har därför enligt rapporten ännu inte, förutom för t.ex. kryptovalutor och inom logistikindustrin, kommit att användas särskilt mycket. 5.2.3Utformningen av 7 kap. 7 § regeringsformen Förslag: I 7 kap. 7 § första stycket regeringsformen anges att regeringsbeslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under eller bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller bekräfta beslut som ska expedieras. I ett nytt andra stycke anges att ett beslut får skrivas under med elektronisk underskrift eller bekräftas med annat förfarande som uppfyller höga krav på säkerhet. En grundläggande utgångspunkt för regeringsformen är att den inte ska innehålla andra regler än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar beträffande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (prop. 1975/76:209 s. 128). Regeringsformen ska fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behöver ändras alltför ofta och det är därför naturligt att den mer ingående regleringen överförs från grundlag till lägre normgivningsnivå (jfr SOU 1963:17 s. 43). Vidare ska regeringsformen vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (prop. 2009/10:80 s. 84). Vad gäller 7 kap. 7 § regeringsformen måste hänsyn också tas till att utvecklingen på informationsteknikens område går snabbt. Grundlagsbestämmelsens formkrav ska därför utformas så att förfarandet för att göra regeringsbeslut gällande kan utvecklas i takt med tekniken utan att bestämmelsen behöver ändras. Enligt direktiven ska regeringsbeslut kunna skrivas under med både traditionella och elektroniska underskrifter. Även andra förfaranden som kan komma att användas ska omfattas av bestämmelsen. En annan utgångspunkt är att bestämmelsen inte ska hänvisa till eIDAS-förordningen. Skälen till detta är dels att förordningen inte torde vara tillämplig på interna ärendehanterings- system, dels att en sådan hänvisning under alla förhållanden inte är lämplig för en grundlagsbestämmelse. Bestämmelsen bör således så långt som möjligt ges en teknikneutral utformning. Detta kan åstadkommas genom att de centrala reglerna tas in i grundlagsbestämmelsen medan de mer detaljerade föreskrifterna om olika förfaranden, tekniska lösningar och säkerhetskrav meddelas på lägre normgivningsnivå.