sou · H9B381 · 2021-10-19 00:00:00 — Å andra sidan kan det uppstå problem om kontrollmyndigheten inte har de uppgifter som anser är nödvändiga för att rapporteringskravet ska kunna uppfyllas. Då måste agera via kontroll- myndigheten för att få dessa uppgifter. Det är också tveksamt om kontrollmyndigheten genom de bestämmelser som finns i livsmedels- 2418 § livsmedelslagen. 256 § lagen om vite. lagen och livsmedelsförordningen har rätt att begära in uppgifter från verksamhetsutövaren som inte har med den offentliga kontrollen att göra, i likhet med det resonemang som utredningen ovan har fört. Det krävs då nya bestämmelser även för kontrollmyndigheten. Dessutom kan det vara problematiskt i förhållande till de begräns- ningar av rapporteringsskyldigheten som finns i artikel 18 och vem som i så fall ska göra bedömningen av vilka uppgifter som inte ska lämnas vidare till bland annat kommissionen. Utredningen behand- lar frågan om undantag från rapporteringsskyldigheten i kapitel 19. Mot denna bakgrund anser utredningen att det ändå är mer lämpligt att verksamhetsutövarna lämnar uppgifter i dessa delar direkt till . Fördelarna med att verksamhetsutövaren lämnar in uppgifter direkt till , utifrån kommande före- skrifter om detta, överväger nackdelen att verksamhetsutövaren be- höver lämna uppgifter både till kontrollmyndigheten och Livsmedels- verket. Det bör också gå att ordna ett tämligen automatiserat system, vilket i sig inte medför alltför betungande uppgifter för de verksam- hetsutövare som ska lämna uppgifter till . 18.2.6Uppgifter om undantag som beviljats i enlighet med artikel 15.1 bör rapporteras av Enligt artikel 18.1 e dricksvattendirektiv ska varje medlems- stat upprätta och därefter uppdatera ett dataset som innehåller information om alla undantag som beviljats i enlighet med artikel 15.1, inbegripet den information som föreskrivs i artikel 15.2. Möjlighet att bevilja liknande undantag som anges i artikel 15.1 finns dricksvattendirektiv. Det är som prövar en sådan ansökan från en verksamhetsutövare som pro- ducerar dricksvatten. Den rättsliga grunden är enligt Livsmedels- verkets uppfattning 20 § dricksvattenföreskrifterna, som anger att kan göra undantag från föreskrifterna. Artikeln och den svenska regleringen beskrivs mer utförligt i kapitel 14. Ut- redningen bedömer att det inte finns skäl att ändra på den här ord- ningen. Ansvaret för att upprätta förevarande dataset bör därför åligga . En sådan skyldighet bör införas i livsmedels- förordningen i enlighet med utredningens resonemang ovan när det gäller rapporteringsskyldighet som följer av dricks- vattendirektivet. 19 Informationsutbyte och sekretess I detta kapitel behandlas frågor om informationsutbyte och sekretess. I kapitlet redogörs för gällande rätt om offentlighet och sekretess, om rätt till miljöinformation, informationssäkerhet och säkerhets- skydd samt dataskydd. Det avslutas med utredningens övervägande och förslag som i korthet innebär att det inte behövs några författ- ningsändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Dock bedömer utredningen att det behövs införas bestämmelser som reglerar vissa undantag från att tillgängliggöra information och rap- portera uppgifter som anges i direktivet. Sådana bestämmelser bör införas i livsmedelsförordningen (2006:813), vattenförvaltningsför- ordningen (2004:660) och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 19.1Frågor som rör informationsutbyte och sekretess dricksvattendirektiv Med anledning dricksvattendirektiv1 aktualiseras en rad frågor om informationsutbyte, sekretess, säkerhetsskydd och personuppgifts- behandling. För utredningens vidkommande uppkommer sådana frågor främst i förhållande till den riskbaserade metoden för dricks- vattensäkerhet2, information till allmänheten3 och rapportering till EU4. En utförlig beskrivning av dessa bestämmelser och utredningens förslag i de delarna finns i kapitel 10, 17 och 18. 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning). 2Artikel 7–10 dricksvattendirektiv. 3Artikel 17 dricksvattendirektiv. 4Artikel 18 dricksvattendirektiv. När det gäller den riskbaserade metoden, ska utredningen enligt kommittédirektivet5 bedöma om bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen innebär ett tillräckligt skydd. Vidare ska utredningen analysera förutsättningarna enligt offentlighets- och sekretesslagen samt säkerhetsskyddslagen (2018:585) för utbyte av information mellan olika myndigheter och mellan myndigheter och verksamhets- utövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. I fråga om rapporteringsskyldigheten ska utredaren •bedöma vilken typ av uppgifter som rapporteringssystemet ska innehålla och särskilt ta ställning till om det kan finnas skäl att göra undantag från rapporteringsskyldigheten eller begränsa rap- portering av vissa uppgifter med hänsyn bland annat till det natio- nella försvaret eller nationell säkerhet i övrigt, •ta ställning till vilken personuppgiftsbehandling som kan bli aktu- ell vid tillämpningen av direktivets bestämmelser, •ta ställning till om bestämmelserna i offentlighets- och sekretess- lagen innebär ett tillräckligt skydd för sådana uppgifter som kan komma att rapporteras med anledning av bestämmelserna i direk- tivet eller om nuvarande lagstiftning behöver ändras, •analysera förutsättningarna för att hantera uppgifter i systemet när det gäller krav på säkerhetsskydd och informationssäkerhet enligt säkerhetsskyddslagen och •klargöra behovet av samordning med närliggande lagstiftning, till exempel bestämmelserna i . När det gäller information till allmänheten ska den göras tillgänglig utan att det påverkar tillämpningen av miljöinformationsdirektivet7 och Inspiredirektivet. Medlemsstaterna får i vissa avseenden göra undantag från direktivets krav, bland annat om rapporteringen kan 5Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76. 6Europaparlamentets och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 7Europaparlamentets och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG. skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret. Dessutom ska gällande dataskyddsregler beaktas. När det gäller frågan om att tillgängliggöra uppgifter är det i första hand tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen som blir aktuella. För sekretessreglerade uppgifter som dessutom är av betydelse för säkerhet kan ytterligare ett regelverk bli tillämpligt; säkerhetsskyddslagen. Därutöver finns det ett antal inter- nationella konventioner och EU-rättsliga direktiv samt förordningar som bland annat reglerar frågor om miljöinformation och dataskydd. I följande avsnitt redogörs kortfattat för de rättsakter som utred- ningen har bedömt som relevanta för utredningens övervägande och förslag. Offentlighetsprincipen är grundlagsfäst genom tryckfrihetsförord- ningen och är central i den svenska rättsordningen. Den innebär att allmänheten, ofta enskilda individer och företrädare för media, har rätt till insyn i och tillgång till information om statens och kom- munernas verksamhet. Var och en har därför i princip rätt att läsa de handlingar som finns hos en myndighet.8 Allmänheten har emellertid bara rätt att läsa allmänna handlingar. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där.9 Med hand- ling menas en framställning i skrift eller bild men också en upp- tagning som man kan läsa, avlyssna eller uppfatta på annat sätt bara om man har hjälp av något tekniskt hjälpmedel.10 82 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. 92 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen. 102 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. I tryckfrihetsförordningen finns det flera bestämmelser om när en handling anses upprättad eller inkommen hos en myndighet.11 Myndigheter är de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Regeringen, förvaltningsmyndig- heterna, domstolarna och de kommunala nämnderna är myndigheter. , och kommunfullmäktige är inte myndigheter, men tryckfrihetsförordningen jämställer uttryckligen dessa beslutande församlingar med myndigheter vid tillämpning av lagen.12 Det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska fören- ingar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser ska vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen jämställas med myndig- heter.13 Huvudregeln är att allmänna handlingar är offentliga. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan dock begränsas genom sekretess, som innebär ett förbud att muntligen eller på annat sätt röja upp- gifter. Bestämmelser om sekretess finns framförallt i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det behövs med hän- syn till •rikets säkerhet eller rikets förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation, •rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, •en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, •intresset att förebygga eller vidta åtgärder mot brott, •det allmännas ekonomiska intresse, •skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, eller •intresset att bevara en djur- eller växtart. 11Se bland annat 2 kap. 9 och 10 §§ tryckfrihetsförordningen. 122 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen. 132 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska enligt tryckfrihetsförordningen anges noga i offentlighets- och sekretess- lagen. Det är också möjligt att ta in bestämmelser som begränsar denna rätt i andra lagar, men då ska det finnas en bestämmelse i offentlig- hets- och sekretesslagen som hänvisar dit.14 Allmänt om offentlighets- och sekretesslagen Offentlighets- och sekretesslagen reglerar myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Dessutom finns regler om tystnads- plikt och förbud att lämna ut allmänna handlingar.15 Sekretess inne- bär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utläm- nande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt.16 Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till en- skilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra.17 I vissa fall måste dock myn- digheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.18 Sekretessregleringen inne- håller också särskilda sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. offent- lighets- och sekretesslagen. Dessa har utformats efter en intresse- avvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Av dessa bestämmelser framgår bland annat att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndig- het, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.19 Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta sina uppgifter. Det är det intresse som den utlämnande myndigheten har av att lämna uppgiften som är 142 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. 151 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. 163 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. 178 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen. 186 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. 1910 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. avgörande, inte vilket intresse den mottagande myndigheten har av att få uppgiften. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.20 Det finns också en bestämmelse som anger att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.21 Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förord- ning.22 Bestämmelsen är tillämplig både när det gäller att lämna upp- gifter mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhets- grenar inom en och samma myndighet. På motsvarande sätt krävs en särskild föreskrift i lag eller förordning för att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen ska få röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation.23 Med hjälp av så kallade skaderekvisit i respektive bestämmelse bestäms sekretessen styrka. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgift- erna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skade- rekvisitet har den omvända utgångspunkten, det vill säga det upp- ställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller alltså sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit, det vill säga det krävs särskilt mycket för att sekre- tessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. Vid absolut sekretess ska uppgifter som omfattas av bestäm- melsen hemlighållas oavsett skada. Någon skadeprövning ska inte göras i dessa fall. Sekretess följer inte automatiskt med när en uppgift lämnas till en annan myndighet. För att uppgiften ska omfattas av sekretess även hos den mottagande myndigheten ska sekretess antingen följa av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mot- tagande myndigheten, eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp 1979/80:2 Del A, s. 465 och 494. 2110 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen. 2210 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. 238 kap. 3 § 1 offentlighets- och sekretesslagen. eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. En bestämmelse om överföring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myn- dighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som upp- giften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (så kallad direktåtkomst). En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekre- tess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess. En och samma sekretessbestämmelse kan således vara en primär sekretessbestämmelse hos en utlämnande myn- dighet och – om det finns en bestämmelse om överföring av sekretess –sekundär sekretessbestämmelse hos en mottagande myndighet. En viktig skillnad vid tillämpningen av sekretessregleringen är att en sekundär sekretessbestämmelse aldrig kan tillämpas på uppgifter som en myndighet får från någon enskild. En primär sekretessbestäm- melse kan däremot normalt tillämpas på en uppgift oavsett om myn- digheten har fått uppgiften från en annan myndighet eller från en enskild.24 Utlämnande av allmän handling till enskild Den som begär ut en handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.25 Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En sådan begäran ska hanteras skyndsamt.26 En begäran att få ta del av en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen.27 Det är endast sekretessbelagda uppgifter som får vägras den enskilda. I en del situationer kan det innebära att hela handlingen inte kan lämnas ut, eller att sekretessbelagda delar av handlingen maskeras. Handlingen kan under vissa omständigheter ändå lämnas 24Se till exempel prop. 1997/98:9, s. 38–39, prop. 2005/06:161, s. 30 samt JO 2000/01 s. 44 och 50. 252 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen. 262 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen. 272 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen. ut med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna upp- giften vidare eller utnyttja den.28 Dessutom hindrar inte sekretess att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställ- ning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Partsinsynen kan begränsas om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.29 Det finns även en sekretessbrytande bestämmelse till förmån för enskilda som handlar om miljöinformation. Av denna framgår att om en sekretessreglerad uppgift utgör sådan miljöinformation som avses i 2 § lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ, gäller inte sekretessen om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän känne- dom om uppgiften har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Vidare gäller inte sekretessen enligt kapitel 19–40 för uppgift om utsläpp i miljön.30 Bestämmelsen är en följd av att tillträde Åhuskonventionen31 och införlivar delar av denna samt miljöinformationsdirektivet i svensk rätt. Utredningen beskriver dessa rättsakter nedan. Ett beslut om att inte lämna ut en handling eller att vissa uppgifter ska sekretessbeläggas kan överklagas av den enskilde, vilket i normal- fallet görs till en kammarrätt.32 Centrala sekretessbestämmelser som rör dricksvattenförsörjningen De materiella sekretessbestämmelser som kan bli aktuella att tillämpa när det gäller uppgifter som rör dricksvattenförsörjningen är främst försvarssekretessen i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, sekretess till skydd för säkerhets- eller bevakningsåtgärder i 18 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen och sekretess till skydd för risk- och sårbarhetsanalyser i 18 kap. 13 § offentlighets- och sekre- 2810 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen. 2910 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen 3010 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. 31Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och till- gång till rättslig prövning i miljöfrågor, utfärdad i , , . 326 kap. 7–8 §§ offentlighets- och sekretesslagen. Nedan följer en genomgång av dessa bestämmelser samt tillsynssekretess. Enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller plan- läggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).33 Bestämmelsen om försvarssekretess har naturligt sitt största tillämp- ningsområde i fråga om uppgifter som avser det militära försvaret. Med landets försvar avses dock alla de olika verksamheter som är av betydelse för landets samlade försvarsåtgärder, alltså inte bara rent militära företeelser utan också åtgärder med avseende på totalförsva- ret i övrigt. I förarbetena till lagen om civilt försvar anges att det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som utgör total- försvar, det vill säga alla de beredskapsförberedelser som statliga civila myndigheter, kommuner, regioner och kyrkliga kommuner34 samt enskilda, företag, föreningar med flera vidtar i fredstid. Vidare om- fattas all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga sam- hällsfunktioner.35 Vattenförsörjningen en samhällsviktig verksamhet, och viss vatten- försörjning kan därför ha betydelse för totalförsvaret och för att skydda rikets säkerhet. Det kan handla om särskilt stora anläggningar och anläggningar som levererar dricksvatten till vissa försvarsanlägg- ningar, kärnkraftverk eller liknande. Beskrivning av vitala delar och anläggningar i vattenförsörjningssystem (läge och utformning, tek- niska beskrivningar, ritningar, driftinstruktioner), uppgifter angående 331 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap. 34Begreppet kyrklig kommun användes för en församling i , då upphörde att vara statskyrka, se prop. 1998/99:124 s. 86 och 93. 1994/95:7, s. 50–51. drift av vitala anläggningar (till exempel driftinstruktioner och rutiner), vitala anläggningars kapacitet, funktion och roll i vattenför- sörjningssystemet (till exempel hydrauliska beräkningar) och pla- nering av vattenförsörjningen i samband med allvarliga störningar (beredskapsplaner, handlingsplaner) är sådana uppgifter som kan skyddas med stöd av försvarssekretessen.36 Även i andra samman- hang har vattenförsörjningen lyfts fram som exempel på en sådan sam- hällsviktig verksamhet som är en del av totalförsvaret.37 I SOU 2015:25 anges bland annat att uppgifter inom det civila försvaret kan om- fattas av försvarssekretess, om uppgifterna rör verksamhet som behövs för att förbereda det civila samhället för krig. I det civila för- svaret ingår samhällsviktig infrastruktur som till exempel elförsörj- ning, vattenförsörjning, telekommunikation, hälso- och sjukvård, radio och tv.38 Försvarssekretessens räckvidd begränsas inte till någon särskild myndighet, verksamhet eller ärendetyp. Sekretessen är således upp- giftsknuten och bestämmelsen ska tillämpas av alla myndigheter som har hand om uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Försvarssekretessen gäller med ett så kallat rakt skaderekvisit, det vill säga det råder en presumtion för offentlighet. Det raka skade- rekvisitet för försvarssekretessen har motiverats av att sekretess- regeln täcker så många verksamhetsområden och företeelser att strängare sekretess skulle leda till onödigt hemlighållande. Dessutom har ansetts att samhällets åtgärder för landets försvar inte får undan- dras offentlighet annat än då det verkligen är påkallat.39 En annan sekretessgrund som kan bli aktuell när det gäller dricks- vattenförsörjningen är den som rör säkerhets- eller bevaknings- åtgärder. En sådan bestämmelse finns i 18 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen och gäller för olika brottsförebyggande åtgärder som i huvudsak hänför sig till annan verksamhet än polisens. Vissa av åtgärderna syftar endast mera indirekt till att förebygga brott. De åtgärder som aktualiseras i samband med dricksvattenförsörjningen 36Svenskt Vatten, 2012, för dricksvattenproducenter, s. 78–79. 37SOU 2013:51, s. 153. 38SOU 2015:25, s. 146. 1979/80:2 Del A, s. 133. återfinns i punkten 1, 3 och 4.