sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — HFD:s dom tydliggör vidare att det inte går att avfärda rätten till sjukersättning baserat på diagnos i de fall inga säkra slutsatser kan dras om nedsättningen av arbetsförmågan; en individuell bedömning ska alltid göras. Domen innebär också ett klargörande av att det inte Rätten till sjukersättning – problemanalys finns något hinder mot att beviljas partiell sjukersättning även om rehabilitering kan leda till partiellt återfående av arbetsförmågan. I senare domar meddelade har HFD preciserat och begränsat arbetsmarknadsbegreppet (HFD 2019 ref. 48) och uttalat att vid prövningen av rätt till sjukersättning ska det inte bortses från rehabiliteringsåtgärder av det skälet att de bedöms kunna förbättra arbetsförmågan först efter det att den försäkrade har fyllt (HFD 2019 ref. 69). Denna senare dom kan sägas utgöra ett undan- tag till de ovan nämnda avgörandena då den går i en något skärpande riktning. Mot bakgrund av dessa avgöranden tillkommit har de inte kunnat påverka utvecklingen . Hur snabbt kan implementera nya regelverk och ha likformig tillämplig av beslut i hela landet är en viktig fråga ur ett rättssäkerhetsperspektiv. I en rapport från 201326 studerade ISF hur tillämpade reglerna om rätten till sjuk- ersättning med utgångspunkt i de tre domarna som Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelade 2011. Som redogörs för ovan tog HFD ställning till hur villkoren beträffande ”stadigvarande nedsatt” och ”om rehabiliteringsåtgärder kan leda till att den försäk- rade återfår någon arbetsförmåga” ska tolkas. ISF:s granskning visar att till viss del gjorde en annan tolkning än HFD i båda dessa avseenden. Sådana tolkningar obser- verades nästan uteslutande i ärenden där besluten fattades innan HFD- domarna meddelades, och förde snabbt ut informa- tion om domarna i verksamheten. efter det att domarna meddelades tillämpades HFD:s tolkning av de två rekvisit som studeras i denna rapport nästan utan undantag inom Försäk- ringskassan. Det är sammantaget utredningens slutsatser att regelverket avse- ende rätt till sjukersättning inte har förändrats i någon väsentlig del . Den rättspraxis som kommit att utkristalliseras genom HFD:s avgöranden efter regeländringarna 2008 har vidare inte inne- burit en uttolkning av reglerna i skärpande riktning; HFD har i stället redogjort för ett antal begränsningar i bedömningarna av bland annat varaktigheten, frågan om uttömd rehabilitering och vad som kan krävas av den enskilde samt innebörden av begreppet förvärvsarbete. Avgörandena kan enligt utredningens bedömning sägas ha gått i en något ”generösare” riktning i sådan mening att uttolkningen av reg- 26ISF Rapport 2013:20, tillämpning av reglerna om sjukersättning. Rätten till sjukersättning – problemanalys lerna bör ha underlättat för enskilda att beviljas sjukersättning. Det saknas således stöd för en förklaringsmodell som bygger på att rätts- praxis och uttolkning av HFD:s domar skulle ha lett till insikten att tidigare bedömningar varit för generösa, med färre beslut om beviljande av ersättning som följd. Det kan i sammanhanget konstateras att också den tillämpande myndigheten är av uppfattningen att det inte skett några avgörande förändringar av regelsystemet genom rättspraxis.27 Noteras bör dock att inte specifikt uttalar att rättspraxis har gått i riktningen mot en mindre restriktiv tillämpning. Frågan om analys av underrättspraxis Inom ramen för denna utredning har underrättspraxis undersökts endast i begränsad utsträckning och då endast om det rört någon specifik fråga. Utredningen har således inte gjort någon generell ge- nomgång eller analys av underrättspraxis, eller i hur stor utsträckning beslut om sjukersättning ändras i underinstanserna. är prejudikatinstans i frågor som rör socialförsäkringen. Det är därmed avgöranden från HFD som bestämmer hur regelverket ska uttolkas. HFD tar som huvudregel endast upp mål till prövning om det har betydelse för ledningen av rättstillämpningen.28 Utredningen vill även poängtera att frågan huruvida Försäkrings- kassans förändrade tillämpning är korrekt utifrån ett rättsligt perspek- tiv inte heller har undersökts inom ramen för detta arbete; i betänkandet konstateras endast att stora variationer kan ses i beviljandegraden av sjukersättning och att en viktig delförklaring till detta utgör Försäk- ringskassans förändrade tillämpning. Mot denna bakgrund blir det heller inte nödvändigt, eller ens fruktbart, att inom ramen för utred- ningen undersöka i vilken utsträckning beslut ändras i underrättsinstanserna. Sammantaget finner utredningen inte skäl att närmre studera under- rättspraxis inom ramen för uppdraget än vad som görs i de avsnitt där avgöranden från kammarrätt kan ha relevans. Trots att utfallet i under- rätterna är ett viktigt verktyg för i det dagliga arbe- 27Se avsnitt 7.2.8 och där redovisade rapporter från . 2836 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Rätten till sjukersättning – problemanalys tet är det prejudicerande avgöranden från HFD som ska påverka myndighetens rättsliga tolkning och tillämpning och det är därmed denna rättspraxis som utredningen huvudsakligen har analyserat vid slutsatsen att det inte finns en rättslig praxis som motiverar de stora fluktuationerna i avslagsfrekvens som gått mot en allt strängare till- lämpning . 7.2.7Oklarheter i beviskravet och begrepp vid prövning av rätt till ersättning En möjlig förklaring till instabiliteten i tillämpningen skulle kunna vara oklarheter i beviskravet – alltså vilken nivå på bevisningen som krävs för att ersättning ska kunna beviljas. I lagtexten och förarbe- tena anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att en försäkrad ska kunna beviljas sjukersättning – men inte vilken nivå på den faktiska bevisningen som krävs för dessa krav ska anses vara uppfyllda. Det föreligger således ett stort bedömningsutrymme för den enskilde be- slutsfattaren. Enligt utredningens direktiv ska frågan om beviskravet analyseras och utredningen ska ta ställning till om ett nytt, kodifierat beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning skulle kunna antas leda till en ökad stabilitet i tillämpningen. Denna fråga – vilket bevis- krav som gäller för sjuk- och aktivitetsersättningen, huruvida bevis- kravet kan uppfattas vara oklart och effekterna av denna oklarhet – berörs närmare i avsnitt 7.8. anger i sina analyser inte oklarheter i bevis- kravet som en förklaring till varför variationerna är stora i antalalet bifall respektive avslag . Frågan är då om oklarheter i bevis- kravet ändå kan sägas utgöra en förklaring till dessa fluktuationer. I nära anslutning till frågan om oklarheter i beviskravet finns också frågan om oklarheter i vad de olika rekvisiten i regelverket ska anses innefatta. Inom sjukförsäkringen i allmänhet, och om den nu aktuella frågan rörande bedömning av rätt till sjukersättning i syn- nerhet, finns ett stort bedömningsutrymme. För rätt till sjukersätt- ning krävs att flera svårbedömda rekvisit ska vara uppfyllda. De fundamentala begrepp som är avgörande för bedömningen av huru- vida en försäkrad har rätt till ansökt ersättning – såsom arbetsförmåga i förvärvsarbete, om denna arbetsförmåga kan anses stadigvarande nedsatt och om prognosen för att alla rehabiliteringsåtgärder kan Rätten till sjukersättning – problemanalys anses uttömda – är inte närmre reglerade i lagtext och innehåller alla ett stort mått av tolkning, detta trots viktiga klargöranden i rätts- praxis. På så sätt kan bedömningen sägas ge utrymme för att vara skönsmässig. Brister i denna bedömning kan leda till bristande en- hetlighet i tillämpningen.29 Vissa utredningsåtgärder, exempelvis att initiera en arbetsförmåge- utredning (AFU), vidtas sällan av inför ett beslut om sjukersättning. I de flesta fall bedöms befintligt underlag, i första hand medicinskt sådant. Med det sagt kan det i vissa ärende även vara tillräckligt att fatta beslut utan att t.ex. begära in en AFU. Ett ärende ska dessutom handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts samt utredas i den omfattning som det specifika ärendets beskaffenhet kräver.30 Dock finns det även tecken som tyder på att det i vissa ärenden skulle kunna vara relevant att begära in mer underlag inför beslut. ISF har i en granskning – som visserligen gäller sjuktalen, men som även bedöms kunna vara relevant för frågan om variationer av- seende sjukersättning – angett att sjuktalens variation kan ses som en konsekvens av lagens bedömningsutrymme.31 När de som bedömer ärendena har stort utrymme att tolka lagen vid prövning av rätt till sjukpenning, kan andelen som beviljas sjukpenning variera och/eller mellan olika tillämpare. När bedömningsutrymmet är stort i lagstiftningen kan olika typer av styrning alltså få stort genomslag och påverka i vilken utsträckning beviljar sjukpen- ning eller inte. Att detta stora bedömningsutrymme som enskilda handläggare har utifrån bl.a. att beviskraven för att bevilja ersättning inte har definierats närmre kan enligt utredningen vara en delförklaring till variationerna i tillämpningen. Olika beslutsfattare kommer ofrån- komligen ha olika uppfattningar kring vad som krävs av bevisningen i ett ärende för att kriterierna för rätt till ersättning ska anses vara upp- fyllda. beskriver svårigheten i bedömningen som att arbetsförmågan, i synnerhet den framtida, inte är fullt observerbar. Det finns därmed en osäkerhet i bedömningen huruvida rätt till ersätt- ning föreligger. Två typer av fel kan uppkomma genom denna osäker- het: att den som saknar arbetsförmåga nekas ersättning eller att en 29Jfr exempelvis , PM 2018:6, s. 19. 309 och 23 § förvaltningslagen. 31ISF, Att använda lagens bedömningsutrymme. ISF kommenterar 2016:1, s. 7–10. Rätten till sjukersättning – problemanalys person med arbetsförmåga beviljas ersättning som denne egentligen inte skulle ha haft rätt till.32 Av stor betydelse för hur dessa bedömningar görs på myndigheten är också interna styrande och stödjande dokument, exempelvis så kallade rättsliga ställningstaganden33 och rättsliga kvali- tetsgranskningar. Myndighetens tillämpning påverkas också av reger- ingens styrning. 7.2.8Förändrad tillämpning av regelverket Antalet personer som har sjukersättning har minskat . Det finns också stora variationer i antalet nybeviljan- den av sjukersättning, bl.a. med en kraftig minskning som påbörja- des 2015. Denna variation förklaras dels av att antalet utbytesäreden har minskat kraftigt , dels av att den procentuella andelen avslag på ansökan om sjukersättning har ökat. Antalet ansökningar har inte minskat på samma sätt. Andelen avslag vid ansökan om sjukersättning ökade från , och ökningen har fortsatt och stabiliserats . Andelen avslag är något högre för kvinnor än för män. En konkret delförklaring till de senaste årens stora minskning av antalet nybeviljanden inom sjukersättning är således att avslagsandelarna successivt har ökat. Denna förklaring är inte heller ifrågasatt. Utbytesärenden har minskat kraftigt Andelen utbytesärenden dvs. då initierar utbyte från sjukpenning till sjukersättning, har minskat kraftigt . Andelen försäkrade som har ansökt om sjukersättning har minskat mer gradvis. Den stora förändringen har alltså skett med avseende på antalet individer som får sin sjukpenning utbytt till sjukersättning. rörde det sig om ca 200 individer jäm- fört närmast , då det rörde som om ca 3 000 individer . Före utgjordes hälften av 32RiR 2018:9, Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa, s.11. 33Rättsliga ställningstaganden tas fram av i syfte att åstadkomma en enhet- lig och likformig rättstillämpning inom myndigheten och görs i principiella frågor när det sak- nas svar i en rättsfråga eller när rättsläget är oklart. Rätten till sjukersättning – problemanalys nybeviljandet för denna grupp visserligen av den tidsbegränsade sjuk- ersättning som då fortfarande fanns som ersättningsform. Antalet nybeviljanden för individer som inte hade ett pågående sjuk- penningärende har däremot inte förändrats lika kraftigt. Åren handlade det i genomsnitt om drygt 450 individer och låg nivån i genomsnitt strax under 200 . Före utgjordes av nybeviljandet för denna grupp av tidsbegränsad sjukersättning. Det innebär att bestod av nybeviljandet av övergångar från sjukpenning. I och med att regelförändringarna påverkat nybeviljandet av sjukersättning kraftigare för grup- pen som kommer från sjukpenning, har också deras andel av nybevil- jandet minskat till dagens ca 70 procent.34 Den här utvecklingen beskrivs också i en analys av Försäkrings- kassan.35 I granskningen analyseras utvecklingen till slutet av 2016. Här framgår att det framför allt är andelen av långa sjukfall där initierar ett utbyte till sjukersättning som har minskat. mer än halverades andelen av långa sjukfall där det inom en månad har skapats ett ut- bytesärende i myndighetens ärendehanteringssystem. I en rättslig kvalitetsuppföljning undersökte Försäkrings- kassan i vilken utsträckning det i långa sjukfall (minst ) fanns förutsättningar att byta ut sjukpenningen mot sjukersättning eller aktivitetsersättning, och i vilken utsträckning ytterligare utredning skulle kunna påvisa förutsättningar för detta. Uppföljningen visade att det i majoriteten av ärenden bedömdes osannolikt att rätten till sådan ersättning skulle vara uppfylld. I hälften av ärendena bedömdes det i princip helt uteslutet. Med andra ord gavs enligt granskningen inget stöd för att ytterligare uppföljning av långa ärenden skulle öka antalet som beviljades sjukersättning eller aktivitetsersättning. I upp- följningen menade granskarna på vidare att en hög andel () inte heller uppfyllde villkoren för rätt till sjuk- penning. Här yttras dock även en reservation för att ytterligare utred- ning potentiellt skulle ha kunnat visa att den försäkrade ändå hade rätt till ersättning.36 34Försäkringskassan (2017), Framställan om ändring i Socialförsäkringsbalken. 35Försäkringskassan, PM 2017:3: Mera likformigt och högre rättslig kvalitet – en samman- fattande analys av likformighet i handläggningen av sjukersättning. 36Försäkringskassan, Förutsättningar för utbyte till sjukersättning eller aktivitetsersättning i långa sjukfall – rättslig kvalitetsuppföljning, 2018:1. Rätten till sjukersättning – problemanalys Förändrad tillämpning utan förändringar i regelverket Beviljandefrekvensen av rätt till sjukersättning har alltså varierat kraf- tigt . har regelverket för sjukersättningen inte genomgått några större förändringar . Utredningen kan konstatera att det i allt väsentligt är samma bedömningsgrunder som gäller för att beviljas sjukersättning såsom varit fallet sedan den En myndighets tillämpning kan dock ändras utan föränd- ringar av gällande lagbestämmelser, t.ex. genom att myndigheten tar fram nya rättsliga ställningstaganden och/eller på grund av externa styrsignaler. De stora variationerna i beviljandet av sjukersättning och att detta beror på förändrad tillämpning hos har kunnat påvisas av flera olika granskande aktörer, liksom av Försäkringskas- san själv. har konstaterat att såväl antalet nybeviljan- den som beviljandefrekvensen varierar kraftigt och följer samma mönster, med toppar 2009 och 2014 och med låga nivåer på beviljande 2010–2011 samt 2017.37 har konstaterat att antalet beviljanden av sjuk- och aktivitetsersättning halverades trots att olika mått på hälsa signalerade en stabil hälsoutveckling . En viktig orsak till nedgången var i stället enligt förändringar i arbetssätt och tillämpning av reglerna.38 Vad gäller nedgången delar uppfattning att denna i stor utsträckning kan tillskrivas de skärpta krav för beviljande av sjukersättning som då infördes, inklusive avskaffandet av den tids- begränsade sjukersättningen. konstaterar att eftersom regelverket inte genomgått några större förändringar kan variationerna tolkas som att tillämp- ning av regelverket fått direkt genomslag på antal nybeviljanden varje år.39 Inspektionen för socialförsäkringen har också konstaterat stora variationer i beviljandet av nya sjukersättningar, samt att dessa har varit stora även då sjukförsäkringsreglerna har varit oför- ändrade. Enligt ISF är en viktig förklaringsfaktor för fluktuationen i beviljandet att antalet långa sjukfall också har fluktuerat. 37Riksrevisionen 2018:9 s. 21. 38Riksrevisionen rapport 2018:9 s. 10 med hänvisning till m.fl. 2014. 39Riksrevisionen 2018:9, s. 21–22. Eftersom är har utveck- lingen inte beaktats i den utredningen. Rätten till sjukersättning – problemanalys också på att en annan förklaring till att tillämpningen av de befintliga reglerna för beviljandet av sjukersättning har varierat . Det har bl.a. funnits ett antal politiska mål om arbetslöshet och sjukfrån- varo som kan ha påverkat utvecklingen av sjukpenning och sjuk- ersättning, dvs. även med oförändrade regelverk.40 m.fl.konstaterar att det finns ett samband mellan utveck- lingen av antal beviljanden och förändringar i det formella regelverket, men även förändringar i antalet beviljanden trots frånvaro av föränd- ringar i det formella regelverket. De konstaterar vidare att också förändringar av tillämpningen har haft betydelse för utvecklingen.41 Också redogör i flera av myndighetens utvär- deringar och rapporter för utgångspunkten att antalet och andelen avslag har ökat utan lagändringar och utan att rättspraxis har föränd- rats på ett sätt som tydligt torde ha påverkat lagstiftningen och tillämpningen. Det framstår som att en förändrad tillämpning är den viktigaste orsaken till att fler ärenden avslås. Något som också talar för detta är det inte tycks ha skett några förändringar i vilka grupper som ansöker om sjukersättning vilket annars hade kunnat bidra till att förklara utvecklingen. Något som kan vara orsak till omkring till en fjärdedel av den ökade andelen avslag är att de handläggare som i den nya organisationen har fortsatt att hantera ansökningar om sjuk- ersättning hade en högre andel avslag . Det innebär att ökningen av avslagen delvis kan bero på den omorganisation mellan avdelningen för sjukförmåner och avdelningen för funktionsnedsätt- ning och varaktigt nedsatt arbetsförmåga som trädde i kraft vid års- skiftet 2014/2015.42 konstaterar att antalet personer med sjukersätt- ning började minska , men att utvecklingen främst är en fortsatt effekt av de regeländringar som trädde i kraft . De skärpta kraven för rätt till ersättning bidrar också till att antalet personer med sjukersättning fortsätter att minska. är det fler personer med sjukersättning enligt det tidigare regelverket som går i ålderspension än personer som nybeviljas sjukersättningen.43 40Inspektionen för socialförsäkringen, Stabilitet i sjukfrånvaron, rapport 2012:15, s. 19. ISF näm- ner som exempel den tidigare socialdemokratiska regeringens mål om 4 procents öppen arbets- löshet och mål om en halvering av antalet sjukdagar . 41Johansson m.fl. (2014). 42Försäkringskassan, Mera likformigt och högre rättslig kvalitet – en sammanfattande analys av likformighet i handläggningen av sjukersättning, PM 2017:3 43Försäkringskassan, Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling , s. 4. Rätten till sjukersättning – problemanalys En mer korrekt tillämpning av regelverket? En förklaring till de senaste årens minskning av inflödet till sjukersätt- ning är således att avslagsandelarna successivt har ökat, som färre utbytesärenden har initierats. Enligt utgör kvalitetshöjande åtgärder och att en mer korrekt tillämpning av det regelverk som trädde i kraft har utvecklats de viktigaste orsakerna till att fler ärenden avslås . Tillämp- ningen leder enligt myndigheten till att ett mer begränsat antal indi- vider bedöms uppfylla kriterierna för att beviljas sjukersättning. Skill- naderna i kriterierna för rätten till sjukpenning respektive sjukersättning har därmed enligt även blivit tydligare. Försäkrings- kassan konstaterar också, i likhet med , att det inte har skett någon förändring i lagstiftning eller rätts- praxis.44 Som en konsekvens av detta menar vidare att fler individer kvarstår i långvariga sjukskrivningar, även om nedsätt- ningen av arbetsförmågan kan vara stadigvarande nedsatt och att reha- biliteringsmöjligheterna bedöms vara uttömda. anser att det framför allt är skillnaderna i de olika arbetsmarknads- begreppen som används för rätten till sjukersättning respektive sjuk- penning som är huvudorsak till den utveckling som skett.45 Rättsliga kvalitetsuppföljningar och andra åtgärder har granskat den rättsliga kvaliteten i sjuk- och aktivitetsersättningsärenden. Rätts- avdelningen på har också genom- fört fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar. En rättslig kvalitets- uppföljning innebär att granskare bedömer ärenden utifrån gällande rätt och den dokumentation som finns i akten. Utredningen kan kon- statera att det finns en nära tidsmässig korrelation mellan Försäkrings- kassans rättsliga uppföljningar och myndighetens förändrade till- lämpning av regelverket. De rättsliga kvalitetsuppföljningarna och åtgärderna som där föreslås synes således ha en mycket starkt nor- merande verkan på handläggningen av ärenden om sjukersättning 44Försäkringskassan, skrivelse till regeringen, S2017/06851/SF och : Utgifts- prognos för budgetåren 2017–2022, Rapport . 45Försäkringskassan, skrivelse till regeringen, S2017/06851/SF, s. 10. Rätten till sjukersättning – problemanalys Det är också uppfatt- ning att den ökade andelen avslag delvis beror på de åtgärder som vidtogs efter att myndigheten genomförde en gransk- ning av den rättsliga kvaliteten i sjukersättningsärendena.46 har betonat att de rättsliga kvalitetsuppfölj- ningarna inte ensamma legat till grund för förändringarna; åtgärder med avsikt att höja kvaliteten påbörjades . Ytterligare åtgärder i form av bl.a. utbildningsinsatser och änd- ringar i styrande dokument har satts in som följd av resultatet i de rättsliga kvalitetsuppföljningarna. De två vanligaste rekommendatio- nerna som följer av de rättsliga kvalitetsuppföljningarna är att utbilda handläggare och att ändra i styrande dokument. Dessa rekommen- dationer följs upp inom ramen för efterföljande verk- samhetsutveckling. Av intervjuresultat framgår dock att utbildning brukar prioriteras bort om inflödet av ärenden ökar. Utbildningar är något som handläggarna generellt ser som positivt men ibland lyfts även frågan om utbildning verkligen leder till effekter på den rättliga kvaliteten.47 granskade 700 sjukersättnings- ärenden –september , där myndigheten hade fattat beslut om beviljande av ersättning (både efter ansökan och efter utbyte av sjukpenning mot sjukersättning).48 I av dessa ärenden ansåg granskarna att den utredning som genomförts var tillräcklig för att motivera ett beslut om beviljande av ersättning. I resterande ärenden ansågs antingen beslutet vara felaktigt eller utredningen otillräcklig för att ligga till grund för beslut. Granskarna pekade på flera förbättringsområden som innefattade bl.a. besluts- fattarnas kunskaper om sjukersättningsreglerna och förmåga att tolka och tillämpa begrepp som arbetsförmåga, arbetsmarknaden och stadig- varande, samt användningen av försäkringsmedicinska konsultatio- ner.49 De vanligaste orsakerna till skillnaderna i bedömningen var att granskarna bedömde att arbetsförmågan inte var nedsatt i förhållande till hela arbetsmarknaden och att arbetslivsinriktad rehabilitering ansågs kunna förbättra arbetsförmågan. 46Försäkringskassan, Utgiftsprognos för budgetåren 2020–2023, rapport . 47Försäkringskassan, Rättsliga kvalitetsuppföljningar 2014–2017 – en metaanalys, PM 2018:6. 48Försäkringskassan, Rättslig kvalitetsuppföljning, 2015:4, Beslutsunderlag och beslut i sjuk- ersättningsärenden. 49Försäkringskassan, 2015:4. Rätten till sjukersättning – problemanalys Ytterligare kvalitetsuppföljningar har gjorts efter detta. 2016 grans- kade ärenden om aktivitetsersättning, se vidare avsnitt 11.2.7. 2017 gjorde en ytterligare granskning av den rättsliga kvaliteten i beslut om sjukersättning.50 Den här gången granskades beslut som hade fattas juni–.