sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — För och antogs Helsingfors- konventionen som syftar till att skydda den miljön i Öster- sjön. Kemiska föroreningar ingick i samarbetet från början och i takt med att fler farliga ämnen upptäcktes i havsmiljön enades parterna till konventionen om allt högre ambitioner. enades parterna i en rekommendation om målet att minska utsläpp, emissioner och förluster av farliga ämnen till miljön så att dessa upphör , och omkring 280 ämnen listades som problematiska. är Aktionsplanen för (BSAP) den centrala strate- gin inom ramen för samarbetet. Ett av delmålen är att livet i Öster- sjön är “opåverkat av farliga ämnen”, vilket bl.a. om- fattar delmålet att all fisk är säker att äta. Farliga ämnen är ett klart problematiskt område – den senaste utvärderingen av Helcom:s tolv nyckelindikatorer för miljögifter visar en negativ samlad bedömning för samtliga områden i . Dessa ämnen är i sin tur en bråkdel av andelen farliga ämnen i den miljön.37 För Nordostatlanten finns motsvarande samarbete inom ramen för , Ospar. Ospar har bl.a. en regional åt- gärdsplan för att minska marint skräp i havsområdet.38 växte fram , som en del av politiken för harmonisering av handeln mellan medlemsstaterna. De viktigaste regelverken har dock tillkommit . De två centrala EU-förordningarna på området är Reach- förordningen och CLP-förordningen. EU-reglerna på kemikalieområdet har ofta formen av förordningar. Sådan lagstiftning är normalt helt harmoniserad, dvs. EU:s medlems- stater måste tillämpa reglerna direkt och utan avvikelser. De får inte införa nationella regler som är strängare eller mindre stränga än vad som följer av EU-förordningarna. CLP och Reach (se nedan) är typiska exempel på sådan harmoniserad lagstiftning. Syftet med lag- stiftningen är att skydda hälsa och miljö, men också att säkerställa att enhetliga regler tillämpas i hela den inre marknaden i EU. En annan typ av kemikalierelaterad lagstiftning i EU är inte harmonise- rad utan har formen av minimiregler. Detta innebär att strängare regler kan införas på nationell nivå i medlemsstaterna. 37Karlsson 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen. 38Se mer om Helcom och Ospar i kapitlet EU och havsmiljöarbetet. har normalt formen av direktiv. Reglerna används för att sätta stand- arder för delar av miljön (t.ex. vattendirektivet), för industriutsläpp, avfallshantering eller arbetsmiljö.39 Här beskrivs, översiktligt, enbart den centrala EU-lagstiftningen på kemikalieområdet. CLP-förordningen40 innehåller regler för att klassificera, märka och förpacka kemiska produkter.41 Förordningen innehåller också regler om att anmäla uppgifter för ämnen och blandningar. Efter ska alla kemiska produkter som släpps ut på marknaden vara klassificerade, märkta och förpackade enligt reglerna i CLP. Reglerna i CLP grundar sig på FN:s globalt harmoniserade system (GHS) och gäller för företag som släpper ut kemiska produkter på marknaden inom EU och EES-länderna , och . Att släppa ut en kemisk produkt på marknaden innebär att man, mot betalning eller kostnadsfritt, levererar eller tillhandahåller pro- dukten till någon annan. Import av en kemisk produkt från ett land utanför EU och EES räknas också som utsläppande på marknaden. Den som tillverkar eller importerar kemiska produkter ska klassi- ficera produkterna enligt CLP innan de släpps ut på marknaden. Att klassificera innebär att med hjälp av fastställda kriterier identifiera ett ämnes eller en blandnings farliga egenskaper med avseende på hälsofaror, miljöfaror och fysikaliska faror. De som köper och använder kemiska produkter behöver få infor- mation om produkternas farliga egenskaper. Den som säljer kemiska produkter måste därför informera om de farliga egenskaperna och hur man kan skydda sig själv och miljön. Informationen ska ges i form av märkning på förpackningen. För yrkesmässiga användare ska för- djupad information även ges i s.k. säkerhetsdatablad. Regler om säker- hetsdatablad finns i Reach-förordningen. 39SOU 2019:45, Framtidens kemikaliekontroll, Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen, betänkande av Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen, s. 49 f. 40Förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 41CLP står för ”Classification, Labelling and Packaging” (klassificering, märkning och förpack- ning). För att människors hälsa och miljön inte ska komma till skada finns regler för hur farliga kemiska produkter ska förpackas. T.ex. finns regler om förpackningens utformning och att vissa produkter ska vara försedda med barnskyddande förslutning eller varningsmärkning för personer med nedsatt syn, s.k. kännbar (taktil) märkning. Uppgifterna ska anmälas till den europeiska kemikaliemyndigheten . Uppgifterna samlas i en databas som administreras av Echa, det så kallade klassificerings- och märkningsregistret. I är Kemikalieinspektionen ansvarig myndighet för CLP- förordningen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ger Kemikalieinspektionen stöd i frågor om kemiska produkters fysika- liska faror, som t.ex. brand- och explosionsfaror. På EU-nivå ansvarar den europeiska kemikaliemyndigheten för CLP-förordningen. Reach-förordningen är en EU-förordning som samlar flera tidigare EU-regler om kemikalier i en rättsakt, men som också innehåller nyheter i förhållande till tidigare regler, bl.a. inrättandet av en kemi- kaliemyndighet på EU-nivå (Echa). Reach-förordningen innehåller bl.a regler om registrering av ämnen, förbud eller andra restriktioner för ämnen, krav på tillstånd för särskilt farliga ämnen samt regler om att informera kunder. Den som tillverkar, importerar eller säljer varor och kemiska produkter i EU eller EES omfattas av reglerna i förordningen. Förordningen innehåller även vissa regler för användare av kemiska produkter. Iprincip omfattas alla ämnen av Reach-förordningen. Det bety- der att ämnen i t.ex. industriprodukter, rengöringsprodukter och målarfärger samt i varor som kläder, möbler och hushållsapparater omfattas. Därför påverkas många företag i av förordningen.42 Tillverkare och importörer ska samla in information om egenska- per och användningar av de ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om ett ton eller mer . De måste även göra en bedöm- ning av faror och möjliga risker med ämnet. Informationen ska läm- nas till den europeiska kemikaliemyndigheten, Echa. 42Kemi, Kort om Reach, /lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, . Tillståndskrav kan bli aktuellt för ämnen som anses som särskilt farliga (SVHC).43 Det är fråga om ämnen som är svårnedbrytbara i miljön och ansamlas i levande organismer, ämnen som är cancerfram- kallande, mutagena eller reproduktionstoxiska samt ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande. För att ett ämne ska bli tillståndspliktigt måste det först identi- fieras som ett SVHC-ämne och tas upp på den s.k. kandidatförteck- ningen, som är EU:s lista över särskilt farliga ämnen. För att ett ämne ska komma upp på kandidatförteckningen krävs ett förslag från en medlemsstat eller Echa. Tillståndsprocessen syftar till att säkerställa att ämnen som är särskilt farliga successivt ersätts av mindre farliga ämnen eller mindre farlig teknik i fall där tekniskt och ekonomiskt rimliga alternativ finns tillgängliga. En del användningar av kemikalier innebär oacceptabla risker för människa eller miljö. För sådana användningar kan EU besluta om förbud eller andra typer av villkor, så kallade begränsningar. En be- gränsning kan gälla för något ämne för sig, i en blandning eller i en vara. Ämnen som är begränsade finns i en bilaga till Reach-förordningen. Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för Reach-förordningen i . Den europeiska kemikaliemyndigheten har ansvaret för Reach-förordningen på EU-nivå. Ansvaret för tillsyn enligt för- ordningen delas av flera myndigheter, Kemikalieinspektionen har ett delat ansvar med , , kommuner och länsstyrelser. Övriga EU-regler om kemikalier och farliga ämnen Det finns också EU-regler som avser användning av kemikalier för särskilda definierade användningsområden. Sådana regler finns bl.a. för växtskyddsmedel, biocider, kosmetika, läkemedel samt livsmedel och livsmedelstillsatser. Vidare finns flera EU-regler som behandlar användningen av kemikalier i specifika varugrupper. Dessa så kallade produktregler finns för bl.a. elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon. För många varugrupper saknas dock en särskild reglering.44 Ytterligare exempel på EU-lagstiftning inom kemikalie- området är: 43SVHC står för substances of very high concern. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken, s. 21. •RoHS-direktivet om elektrisk och elektronisk utrustning.45 •PIC-förordningen om export och import av farliga kemikalier.46 •Förordningen om fluorerade växthusgaser. •VOC-direktivet (färgdirektivet) om färger och lacker. •POP:s-förordningen om långlivade organiska föroreningar. •Förpackningsdirektivet om begränsningar av tungmetaller i för- packningsmaterial. •Detergentförordningen med regler om tvätt- och rengörings- medel. EU-regler om bekämpningsmedel och växtskyddsmedel Bekämpningsmedel regleras inom EU i dels växtskyddsmedelsför- ordningen, som gäller för jordbruk, trädgårdsbruk och skogsbruk, dels biocidförordningen, som rör övriga bekämpningsmedel, t.ex. trä- skyddsmedel och båtbottenfärger. Försäljning och användning av växtskyddsmedel i förut- sätter godkännande av Kemikalieinspektionen, men utgångspunkten är att det verksamma ämnet också ska vara godkänt enligt EU-regler. För biocider varierar kraven med produkttypen. 45RoHS står för Restriction of the use of certain Hazardous Substances in electrical and elec- tronic equipment. 46PIC står för Prior Informed Consent. Prioämnesdirektivet47 är ett s.k. dotterdirektiv till vattendirektivet och reglerar vilka halter och kemiska ämnen som bestämmer den kemiska statusen på ytvatten enligt vattendirektivet. Direktivet regle- rar över 40 kemiska ämnen och ämnesgrupper, t.ex. tungmetaller som kvicksilver och organiska ämnen som PFOS. Inga läkemedel listas . Den aktuella kemiska statusen får inte försäm- ras för något enda av dessa ämnen. Utrymmet för nationell lagstiftning Regleringen av farliga ämnen, kemikalier och kemiska produkter är i stor utsträckning harmoniserade inom EU.48 Enskilda medlemssta- ter får i princip varken tillämpa strängare eller lindrigare krav. behöver därför huvudsakligen verka inom EU för att ytterligare ut- veckla lagstiftningen inom området. Det finns dock ett visst utrymme för nationella regler.49 Det finns även en rad internationella överenskommelser inom området. agerar oftast som en del av EU vid förhandlingar om dessa internationella överenskommelser. Överenskommelserna innebär åtaganden för EU och och har även betydelse för att driva på utvecklingen i länder utanför unionen. Detta är viktigt inte minst eftersom handeln med varor och produkter är global och en stor del av svensk konsumtion består av varor som är tillverkade utanför EU. Enligt Kemikalieinspektionen bör därför primärt fortsätta att verka inom unionen och internationellt för att före- bygga eller minska riskerna med farliga ämnen.50 har möjlighet att anta nationell lagstiftning inom det icke- harmoniserade kemikalieområdet för att skydda människors hälsa eller miljön. Det finns flera exempel där har infört nationella för- bud eller andra regleringar för ämnen och användningsområden och som senare har följts av en EU-reglering eller en reglering på global 47Europaparlamentets och rådets direktiv /39/EU av om ändring av direktiven /60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område (Prioämesdirektivet). 48Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som rättslig grund. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken. 50Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746. Bedömningen av i vilka fall kan tänkas gå före med nationella förbud bör enligt regeringen bygga på en strategisk analys som bl.a. innefattar en avvägning av de nationella insatsernas nega- tiva effekter för svenska företags konkurrenskraft och den inre mark- nadens funktion och nyttan av insatserna för människors hälsa eller miljön.51 Exempel på lagstiftning som endast gäller i är förbud mot bly i hagelammunition inom sportskytte, förbud mot att sälja vissa gödselmedel som innehåller kadmium per ton fos- for, förbud mot klorerade lösningsmedel i konsumentprodukter, förbud mot kvicksilver och att släppa ut kvicksilverhaltiga varor på svenska marknaden och förbud mot små plastpartiklar i kemiska pro- dukter.52 EU:s handlingsplaner och strategier Utöver förordningar och direktiv har EU beslutat om flera strategier med koppling till en giftfri miljö. Några exempel är EU:s gröna giv, för en cirkulär ekonomi, , EU-kom- missionens strategi för en giftfri miljö och strategi för läkemedel i miljön. Echa har beslutat om en handlingsplan för perioden –2023 för att bl.a. tillämpningen av EU:s lagstiftning ska garantera en säker kemikaliehantering.53 Även Östersjöstrategin kan nämnas, där ett policyområde handlar om farliga ämnen. Inom ramen för EU:s gröna giv antog den 14 okto- ber 2020 en ny kemikaliestrategi för en giftfri miljö.54 Strategin har som mål att avsevärt stärka skyddet för människors hälsa och för miljön mot farliga kemikalier, särskilt när det gäller sårbara grupper i befolkningen. Några av punkterna i strategin är: 2013/14:39. 52Kemikalieinspektionens webbsida och Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. 53För mer utförlig information om EU:s strategier se Fördjupad utvärdering av Giftfri miljö 2019, Kemikalieinspektionen. 54EU-kommissionen, Kemikaliestrategi för hållbarhet – På väg mot en giftfri miljö, KOM (2020)667 slutlig. •Fasa ut användningen av de farligaste ämnena från konsumentpro- dukter som t.ex. leksaker, barnavårdsartiklar, kosmetika, tvätt- medel, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel och textilier. Det gäller bl.a. hormonstörande ämnen, kemikalier som påverkar immunsystemet och andningsorganen och långlivade ämnen som poly- och perfluorerade alkylsubstanser (s.k. PFAS), med undantag för användning som är nödvändig för samhället. •Minimera förekomsten av och ersätt i möjligaste mån de berörda ämnena i alla produkter. Prioritera de produktkategorier som på- verkar sårbara grupper i befolkningen och som har störst poten- tial för en cirkulär ekonomi. •Ta itu med kombinationseffekter av kemikalier genom att ta större hänsyn till den risk som människors hälsa och miljön utsätts för genom daglig exponering för en bred blandning av kemikalier från olika källor. •Säkerställ att producenter och konsumenter har tillgång till infor- mation om kemiskt innehåll och säker användning genom att in- föra informationskrav inom ramen för initiativet för hållbar pro- duktpolitik. •I strategin finns planer för att EU:s industri ska bli en globalt konkurrenskraftig aktör när det gäller produktion och användning av säkra och hållbara kemikalier. De åtgärder som anges i strate- gin kommer att stödja industriell innovation för att göra säkra och hållbara kemikalier till EU:s marknadsnorm och till ett rikt- märke för hela världen. I strategin finns planer för att EU:s industri ska bli en globalt kon- kurrenskraftig aktör när det gäller produktion och användning av säkra och hållbara kemikalier. Kommissionen menar att åtgärderna i strategin kommer att stödja industriell innovation för att göra säkra och hållbara kemikalier till EU:s marknadsnorm och till ett rikt- märke för hela världen. I finns mål och ramar för skyddet av människors hälsa och miljön. I 14 kap. finns bestämmelser om bl.a. kemiska produkter. Det övergripande syftet med bestämmelserna i miljö- balken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Bestämmelserna konkretiseras och får sitt egentliga innehåll i flera förordningar och detaljerade myndighetsföreskrifter. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. gäller för all verk- samhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse i det en- skilda fallet. De innebär krav i fråga om allmänna försiktighetsmått, kunskap, bästa möjliga teknik, produktval, hushållning med resur- ser, platsval och ansvar för att avhjälpa skada. Vid tillämpningen gäller en omvänd bevisbörda, dvs. det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska kunna visa att de allmänna hänsyns- reglerna följs. Reglerna riktar sig mot alla, såväl näringsidkare som privatpersoner. De ligger till grund för krav vid bl.a. prövning och tillsyn. Särskilda bestämmelser om kemiska produkter, biotekniska orga- nismer och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt finns i 14 kap. . Med kemiska produkter avses kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Med vara avses ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer föremålets funktion. Bestämmelserna i 14 kap. kompletterar i hög grad EU-förordningar på kemikalieområdet och genomför EU-direktiv. Det finns dock regler i kapitlet som inte har sin grund i . Det gäller bl.a. reglerna om registrering av kemiska produkter i det produktregister som förs av Kemikalieinspektionen. Reglerna i 14 kap. innehåller många normgivnings- bemyndiganden. Med stöd av dem har regeringen meddelat bl.a. för- ordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska orga- nismer och förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Dessa förordningar innehåller regler som har bedömts nödvändiga för att genomföra krav och där det saknas en gemen- sam kemikaliereglering inom EU eller där unionsregleringen har be- dömts otillräcklig men gett medlemsstaterna utrymme att behålla eller införa nationella regler. Förordningarna innehåller också bestäm- melser som behövs för genomförandet av EU-regler om kemikalier. I förordningarna finns det i sin tur bemyndiganden för fram- för allt Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter. Inom ramen för de olika prövningsförfaranden som regleras i eller med stöd av (t.ex. i tillstånds- och anmälningsärenden för verksam- heter enligt 9 kap. ) sker prövningen utifrån mål och med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Den han- tering av kemiska produkter som förekommer i en verksamhet ingår i prövningen och kan komma att regleras med villkor eller andra bestäm- melser som gäller för den specifika verksamheten utöver det som följer av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Eftersom mål och allmänna hänsynsregler gäller för all verksamhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse – även om en verksamhet inte omfattas av ett tillstånd eller är anmäl- ningspliktig – kan det hända att tillsynsmyndigheten med stöd av 26 kap. 9 § meddelar ett föreläggande eller ett förbud som i det enskilda fallet behövs för att följa krav. Även bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbal- ken används för att reglera förekomsten av kemiska produkter och farliga ämnen i havsmiljön. I finns regler om både straff och miljösanktionsavgift som är kopplade till kemikalielagstiftningen. För miljöfarlig kemikaliehantering kan man dömas till böter eller fängelse i högst om man med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inne- boende egenskaper, och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.55 För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med upp- såt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter och villkor som gäller enligt EU-lagstiftning på området, t.ex. regler i CLP- och Reach- förordningarna.56 Andra brott som räknas upp i 29 kap. är kemikalie- restringsbrott, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljö- information. Förutom fängelse och böter finns en miljösanktionsavgift som en annan sanktionsform i 30 kap. . Den som åsidosätter andra bestämmelser i , föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i förordningar inom balkens till- lämpningsområde kan bli skyldig att betala en miljösanktionsavgift. beslutar om avgiften och beslutet kan överklagas till mark- och miljödomstolen. Uppgifter om vilka överträdelser som kan leda till miljösanktionsavgift och avgiftens storlek finns i 7 kap. förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Avgiften kan variera mellan 5 000–beroende på vad överträdelsen gäller. Det finns särskild lagstiftning utöver som reglerar vissa typer av kemiska produkter, t.ex. läkemedel och livsmedel, eller vissa aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Detsamma gäller kosmetiska produkter. Följande är exempel på svenska förordningar och föreskrifter på kemikalieområdet: •Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer (2008:245). •Förordningen om bekämpningsmedel (2014:425). •Förordningen om bekämpningsmedelsavgifter (2013:63). •Förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (2002:1086). 5529 kap. 3 § . 5629 kap. 3 § andra stycket . •Miljötillsynsförordningen (2011:13). •Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken (1998:940). •Förordningen om förbud m.m. i vissa fall i samband med han- tering, införsel och utförsel av kemiska produkter (1998:944). •Förordningen om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (2012:861). •Förordningen om kosmetiska produkter (2013:413). •Förordningen om tatueringsfärger (2012:503). •Förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll (1998:901). •Förordningen om PCB m.m. (2007:19). •Lagen om leksakers säkerhet (2011:579). •Förordningen om leksakers säkerhet (2011:703). •Produktsäkerhetslagen (2004:451). •Produktsäkerhetsförordningen (2004:469). I produktregistret lagrar Kemikalieinspektionen information om kemiska produkter och biotekniska organismer som tillverkas i eller förs in till och om hur de används. En anmälan till produkt- registret ska göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt eller bioteknisk organism till Sverige.57 De ämnen och varor som ska anmälas till registret framgår av en bilaga till för- ordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska orga- nismer. Registret blir en bra grund för bl.a. statistik och kemikalie- tillsyn. 573 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Tillsynsmyndigheterna har en mycket viktig uppgift att upptäcka och ställa krav på åtgärder på kemikalieområdet. Det kan handla om felaktig hantering av bekämpningsmedel, skyddsåtgärder vid förvar- ing av kemikalier eller att identifiera förorenade mark- och vatten- områden. En stor del av tillsynsansvaret ligger på länsstyrelserna. Av miljötillsynsförordningens bestämmelser framgår hur tillsynsansvaret är fördelat mellan kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter. Genom handlingsplanen för en giftfri vardag har Kemikaliein- spektionen haft möjlighet att bedriva en utökad tillsyn av varor. Farliga ämnen kan förekomma i konsumenttillgängliga varor såsom leksaker och elektronik för vilka det finns regler kring innehållet av farliga ämnen. Bedömningen är att tillsyn är ett viktigt styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i varor.