sou · H9B321 · 2021-03-31 00:00:00 — Dessutom ska förnybara energikällor användas i första hand. Förarbetena till miljöbalken43 anger att hushållningsprincipen innebär att all verksamhet ska bedrivas och alla åtgärder vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras. Att tillämpa hushållningsprincipen innebär exempelvis att en resurs- och energisnål process används vid tillverkning av varor. Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt nära samband med kretsloppsprincipen som innebär att vad som utvinns ur naturen ska användas, åter- användas, återvinnas och bortskaffas på ett uthålligt sätt med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Hushållning med råvaror och energi samt utnyttjande av möj- ligheterna till återanvändning och återvinning ska enligt förarbe- tena44 ingå som en del i de överväganden som ska göras för miljö- farlig verksamhet. I vissa fall kan olika miljöaspekter stå i strid med varandra. Enligt samma förarbeten måste en avvägning alltid göras i det enskilda fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på balkens mål. Utgångspunkt ska tas i den kunskap som finns på området vid varje tid. Vad gäller energi tar hushållnings- principen sikte på såväl energiproduktion som energianvändning, att spara på energin i samband med tillverkning av produkter och att utnyttja energiinnehållet i biprodukter och avfall. Bestämmelsen utgår från egenvärdet i resurshushållning och inte från föroreningar eller annan miljöpåverkan från verksamheten. Att förnybara energi- källor ska användas i första hand är enligt samma förarbeten knutet till hushållningsprincipen genom att förnybara källor i många fall är den bästa hushållningen med ändliga resurser men hushållning ska ske även med förnybar energi. I förarbetena till miljöbalken45 uttalade regeringen även att när det ska avgöras vad som är bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § bör bedömningen även innefatta resultatet för miljön i 1997/98:45 del 1, s. 220 f, och del 2, s. 20–21. 1997/98:45 del 1, s. 223, del 2 s. 21 och prop. 2015/16:166, Avfallshierarkin, s. 58 f. 1997/98:45 del 1, s. 216–217. Regeringen uttryckte att hänsyn också bör tas till råvaror och energiförbrukning så att den teknik som utnyttjar mindre miljö- farliga råvaror eller exempelvis återvunna produkter eller som är energisnål kan vara bättre för miljön än en teknik som gör det möj- ligt att något minska utsläppen. Utredningens förslag till tillägg i 2 kap. 5 § ska därför ses i relation till förtydligandet om att krav på användning av bästa möjliga teknik för minskade utsläpp av växthusgaser kan ställas enligt 2 kap. 3 § och under- stryker ytterligare vikten av ett helhetsperspektiv. I praxis har villkor som påverkar utsläpp av växthusgaser ställts i mycket liten utsträckning enligt 2 kap. 5 § , förutom krav på energieffektivisering som ställts i en del fall. Det torde ha sin bakgrund i att sådana utsläpp har ansetts vara undantagna från centrala delar av prövningen enligt hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken för verksamheter i EU ETS, vilket också har lett till att sådana villkor i princip inte heller ställts för verksamheter utanför EU ETS. Mark- och yttrande till regeringen den i mål nr M 11730-18 om Preemraff utgör inte praxis men domstolen såg i det ärendet begränsat utrymme att tillämpa hushållnings- och kretsloppsprinciperna i 2 kap. 5 § eftersom verksamheten byggde på förädling av icke-förnybara rå- varor. Domstolen bedömde att det utgör en god hushållning att för- ädla restolja till mer kvalificerade produkter. Energieffektivisering är centralt för att klimatmålen ska nås Kravet på hushållning med energi finns redan i den nuvarande ut- formningen av 2 kap. 5 § . Hur bestämmelsen tillämpas påverkas dock av utredningens övriga förslag och hushållning med både fossil och förnybar energi är centralt för att minimera klimat- förändringarna. Utgångspunkten är att kravet på energihushållning gör att villkor kan ställas om både energihushållande och energieffektiviserande åt- gärder. Det kan påverka utsläppen av växthusgaser vid den verk- samhet som vidtar åtgärder men också indirekt i energisystemet om användningen av förnybar energi minskar i en verksamhet och kan användas av andra verksamheter där den ersätter fossil energi. EU:s energieffektiviseringsdirektiv lägger fast ett mål om att EU totalt ska nå 32,5 procents energieffektivisering till 2030. Målet är inte fördelat mellan medlemsstaterna men innebär krav på att de ska genomföra åtgärder för att bidra till målet. Europeiska kommis- sionen har också inom ramen för den Europeiska gröna given ut- tryckt att energieffektivitet måste prioriteras.46 Kommissionen angav inför genomförandet av EU ETS att IPPC- direktivet (som ersatts av industriutsläppsdirektivet) kräver att energieffektivitet ska regleras i tillståndsgivningen och att EU ETS inte påverkar de kraven.47 En grundläggande skyldighet för med- lemsstaterna enligt artikel 11 f industriutsläppsdirektivet är att se till att det vidtas åtgärder för energieffektivisering. Det finns också s.k. horisontella slutsatser om bästa tillgängliga teknik för energieffektivisering som har antagits enligt IPPC-direk- tivet. De är sektorsövergripande och ska tillämpas för alla sektorer som täcks av direktivet, även de verksamheter som ingår i EU ETS. har framfört att det bör ingå i översynen av industriutsläppsdirektivet att se om tillämpningen av krav på energi- effektivisering behöver stärkas.48 Enligt artikel 9.2 industriutsläppsdirektivet får medlemsstaterna dock välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för för- bränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. har valt att inte använda den möjligheten till undantag. gäller parallellt med annan lagstiftning, t.ex. lagen (2014:266) om energikartläggning i stora företag som är en del i att uppfylla de krav som energieffektiviseringsdirektivet ställer på med- lemsstaterna. Enligt lagen är stora företag skyldiga att göra energi- kartläggningar minst som innehåller förslag på kost- nadseffektiva åtgärder för att minska deras kostnader samt minska energianvändningen och därmed öka energieffektiviteten. Lagen innebär dock inte krav på att de föreslagna åtgärderna ska genom- föras. Ett annat exempel är lagen (2014:268) om vissa kostnads- nyttoanalyser på energiområdet enligt vilken de som omfattas enligt 22 kap. 1 § inte kan söka nytt tillstånd utan att ha gjort 46COM(2019) 640. 47Europeiska kommissionen, 22.1.02 D(02)610019, s. 3. 48Commission staff working document, Evaluation of the Industrial Emissions Directive, SWD(2020) 181 final, t.ex. s. 77. en godkänd analys av potentialen för användning av högeffektiv kraftvärme, fjärrvärme eller fjärrkyla och spillvärme från industrin. I de fall villkor med större påverkan på utsläpp av växthusgaser har ställts har det främst gällt krav på energieffektivisering.49 I till- stånd enligt föreskrivs normalt ett s.k. allmänt villkor om att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden har uppgett i ansökan eller åtagits sig under pröv- ningsprocessen, se t.ex. Mark- och dom i mål nr M 75-14. Om verksamhetsutövaren har åtagit sig att genomföra åtgärder för energieffektivisering måste det följas. Sådana åtaganden behöver dock vara tydligt angivna för att det ska kunna bedömas i tillsynen om de är i huvudsaklig överens- stämmelse med vad som angivits i ansökan. För främst energiintensiv processindustri har specifika krav ställts på energihushållning genom t.ex. begränsning av energianvändning i form av bränsle, värme eller el, som i t.ex. MÖD 2007:56 och i Mark- och dom i mål nr M 3173- 15.Det ger verksamhetsutövaren flexibilitet att välja hur de vill nå målet men det kan vara svårt att bedöma vilken nivå kraven bör läggas på för att vara tillräckligt effektiva och ge marginal för förändringar i produktionen. Krav på energieffektivisering har också ställts i form av villkor om tekniska åtgärder som i t.ex. Mark- och dom i mål nr M 195-14 och Mark- och miljööver- domstolens dom i mål nr M 7582-18. En fördel med tekniska villkor är att de är tydliga och kan följas upp. De kan dock låsa verksamhetsutövaren till en viss teknik men det kopplar till krav på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § som utred- ningen bedömer kan formuleras så att annan teknik får användas om den ger minst samma nivå av miljöskydd (se avsnitt 6.1.2). Ett annan möjlighet är att använda energihushållningsplaner, se t.ex. MÖD 2009:17. Sådana planer behöver dock inte innehålla krav på att verksamheten genomför åtgärder. I en del fall har det dele- gerats till tillsynsmyndigheterna att föreskriva villkor om genom- förande av åtgärder enligt energihushållningsplaner. Mark- och dom i mål nr M 5414-18 49Den följande genomgången av olika typer av krav på energieffektivisering baseras på (2020c) och vägledningar om energieffektivisering /energieffektivisering/jag-vill-energieffektivisera-min-organisation/ vagledning-och-hjalp/. och dom i mål M 3434-18 fann domstolen att det inte borde föreskrivas i villkor i tillståndet utan att successiva åtgärder för att minska energianvändningen bättre kunde hanteras inom ramen för tillsynen och den energihushållningsplan som bola- get skulle ta fram. Vid en bedömning av vilka krav som kan vara rimliga att ställa ska en avvägning göras enligt 2 kap. 7 § mellan kostnaderna för en åtgärd eller anläggning och nyttan av energihushållningen inklusive de minskade utsläppen. Enligt 16 kap. 2 c § får villkor om gränsvärden inte sättas för verksamheter och växthusgaser som omfattas av EU ETS. Det gäller dock bara om syftet med gränsvärdet är att begränsa sådana gaser. Med den nuvarande utformningen av bestämmelsen får det inte heller föreskrivas villkor som reglerar användning av fossilt bränsle i syfte att minska koldioxidutsläpp. Energihushållning syftar till mer än att enbart förhindra koldioxidutsläpp och ska tillämpas på all energianvändning. Därmed kan även gränsvärden sättas för både verksamheter inom och utanför EU ETS för energianvändning så länge inte villkorens syfte är att begränsa koldioxidutsläppen, se MÖD 2007:56. Utredningen föreslår också att förbudet mot begräns- ning av användning av fossila bränslen i 16 kap. 2 c § ska tas bort vilket ytterligare tydliggör utrymmet för att ställa krav om bränsleanvändning. Mark- och har också behandlat hur miljö- balken förhåller sig till andra styrmedel och har funnit att det vid tillståndsprövning kan finnas behov av att reglera energihushållning utöver den reglering som sker genom generella styrmedel som EU ETS, se t.ex. MÖD 2008:23 och MÖD 2014:42. Utredningens bedömning är att det redan finns verktyg för att ställa krav på åtgärder för energieffektivisering men att de behöver tillämpas mer konsekvent. Det krävs för att säkerställa att hus- hållning med både fossil och förnybar energi sker i den utsträckning som behövs för att energi- och klimatmålen ska kunna nås. Det kan vara önskvärt att kombinera olika typer av krav. I de fall det är lämpligt bör särskilda villkor om energihushållning ställas i tillstånd. När det är mer ändamålsenligt bör energihushållningsplaner använ- das men på andra tillämpningsområden räcker det inte att verksamhetsutövare tar fram en plan utan åtgärder. För att bli verkningsfulla bör energihushållningsplaner därför förenas med delegation till tillsynsmyndigheten att ställa successiva villkor om åtgärder. Krav på användning av förnybar energi bör tillämpas Liksom kravet på energihushållning finns redan kravet på att förny- bar energi ska användas i första hand i 2 kap. 5 § . Ut- rymmet för att tillämpa bestämmelsen vidgas av utredningens övriga förslag. När EU ETS skulle införas i bedömde regeringen enligt förarbetena50 att det nya styrmedlets effektivitet borde begränsas så lite som möjligt. Regeringen fann att valet av energikälla vanligtvis har mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen skulle vara problematiska i relation till handelssystemets funktion. Reger- ingen konstaterade dock att möjligheter att ställa krav på verksamheter bl.a. avseende användning av förnybara bränslen kan ha andra syften än att minska utsläpp av koldioxid. Regeringen bedömde att ett upprätthållande av regel om förnybara energikällor inte skulle stå i strid med eftersom de inte omfattades av vare sig IPPC-direktivet eller utsläppshandelsdirek- tivet och att frågan därför borde anses vara oreglerad i gemenskaps- rätten. Därför betraktades den svenska bestämmelsen i 2 kap. 5 § inte som en strängare åtgärd än , utan som en annan åtgärd. Regeringen ansåg att frågan om en eventuell ändring i behövde studeras ytterligare och regeringen avsåg att återkomma till i frågan. Bestämmelsen fick därför stå kvar oförändrad även om regeringen bedömde att den inte föreföll stå i samklang med utsläppshandelsdirektivets målsättning om att minsk- ningen av koldioxidutsläppen ska ske på ett kostnadseffektivt sätt. Det har inte gjorts någon senare ändring av 2 kap. 5 § i den delen. Regeringen valde dock att, i tillägg till utsläppshandelsdirektivets och industriutsläppsdirektivets förbud mot gränsvärden för de verk- samheter och växthusgaser som ingår i EU ETS, också förbjuda begränsning av användning av fossila bränslen om syftet är att be- 2003/04:132, s. 34–35 och 50. gränsa utsläpp av koldioxid (se 16 kap. 2 c §, 24 kap. 20 §, 26 kap. 9 § och 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen). har EU antagit det s.k. förnybartdirektivet51 som ställer upp både ett övergripande mål för andelen förnybar energi av den slutliga energiförbrukningen inom EU till 2030 och bl.a. mål för transportsektorn som medlemsstaterna ska bidra till att uppfylla. Kommissionen har också uttryckt inom ramen för den gröna given52 att förnybar energi kommer att spela en viktig roll i omställningen och att översynen av industriutsläppsdirektivet ska inkludera att stödja en hållbar och cirkulär biobaserad sektor genom genomföran- det av handlingsplanen för bioekonomi. Kommissionen ska också lägga fram förslag till översyn av förnybartdirektivet vilket kan väntas leda till ytterligare skärpningar. Kravet i 2 kap. 5 § om att förnybara energikällor ska användas i första hand har knappt tillämpats i praxis. I MÖD 2015:27 konsta- terade dock Mark- och att miljönyttan, i form av minskade utsläpp av växthusgaser, av att övergå från oljeeldning till uppvärmning med värmepump var beaktansvärd trots att det rörde en mindre verksamhet. Föreläggande om byte av värmekälla ansågs därför inte vara orimligt. Utredningens förslag som beskrivs i avsnitt 6.1.5 innebär att 16 kap. 2 c § och 26 kap. 9 § samt 1 kap. 11 § industri- utsläppsförordningen ändras i den del som förbjuder villkor som begränsar mängden använt fossilt bränsle i verksamheter som ingår i EU ETS om villkoren syftar till att begränsa utsläpp av kol- dioxid. De föreslagna ändringarna tydliggör möjligheten att ställa villkor om användning av förnybara bränslen. Förbudet i 16 kap. 2 c § mot gränsvärden för direkta utsläpp av de växthus- gaser som ingår i EU ETS gäller också bara om syftet är att minska just sådana utsläpp (se kapitel 5). Utredningen bedömer att förbudet mot att reglera använd mängd fossila bränslen i 16 kap. 2 c § har varit ett skäl till att bestämmelsen om att använda förnybara energikällor i första hand knappt har tillämpats i praxis. Den har dessutom inte tillämpats för vare sig verksamheter inom eller utanför EU ETS och oavsett om syftet med sådana villkor vore att begränsa utsläpp av de växthus- 51Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet). 52Meddelande från Europeiska kommissionen, Den Europeiska gröna given, COM(2019) 640 av , s. 6–7. gaser som omfattas av EU ETS eller inte. Omställningen från fossil till förnybar energi är central för att klimat- och energimålen ska kunna nås och är i linje med EU ETS överordnade syfte om att minska utsläppen av växthusgaser. Utredningen bedömer att krav på användning av förnybara bränslen passar väl in i tillståndsprövningen enligt så att det blir en helhetssyn på utsläpp av växt- husgaser från den verksamhet eller åtgärd som prövningen avser. Behov av tillägg om råvaror och material Det framgår inte av förarbetena till varför 1 kap. 1 § andra stycket femte punkten tar upp hushållning med material, råvaror och energi medan 2 kap. 5 § bara speci- ficerar råvaror och energi, trots att beskrivningen av bestämmelsens omfattning i förarbetena synes omfatta material. Bestämmelsen i 2 kap. 5 § om hushållning med rå- varor har tillämpats mycket sparsamt på utsläpp av växthusgaser. Mark- och miljödomstolen i fann dock i dom53 i mål nr M 2840-16 att motivet för att använda förnyelsebara råvaror för vätgasproduktion till ersättning av natur- gas, förutom minskade utsläpp av klimatpåverkande koldioxid, även var resurshushållning i enlighet med 2 kap. 5 § . Dom- stolen ansåg sig därför inte förhindrad av 16 kap. 2 § andra stycket (nuvarande 16 kap. 2 c § ) att föreskriva om användning av förnybara råvaror men bedömde att det i det aktuella fallet saknades tekniska möjligheter som motiverade sådana villkor. Inom EU har ett flertal olika regleringar och styrande dokument antagits som gäller användning av råvaror och material. EU:s hand- lingsplan för cirkulär ekonomi från 201554 bidrar till att minska ut- släppen av växthusgaser eftersom den innehåller en mängd åtgärder för att återanvända och återvinna produkter, material och resurser, vilket minskar behovet av ny råvara och minskar avfall och restprodukter. Det innehöll också ett förslag som ledde till revider- ing av sex direktiv på avfallsområdet (avfallspaketet).55 53Domen vann laga kraft . 54Meddelande från kommissionen, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, COM(2015) 614 final, . 55Se mer under . presenterade kommissionen en ny strategi56 för att stärka genomförandet av en cirkulär ekonomi, genom att bl.a. göra hållbara produkter till norm inom EU och minska avfall. Även t.ex. ekodesigndirektivet57 ställer krav på produkters miljöprestanda och energianvändning ur ett livscykelperspektiv. Kommissionen har också inom ramen för den Europeiska gröna given58 aviserat att förslagen till översynen av industriutsläppsdirek- tivet som ska presenteras 2021 ska vara i linje med målen i EU:s industristrategi.59 Det innebär att översynen bl.a. ska bedöma alter- nativ för att ytterligare främja cirkularitet i industriprocesser. Regeringens strategi för cirkulär ekonomi60 anger bl.a. att om- ställningen till en cirkulär ekonomi ska bidra till att nå miljö- och klimatmålen, samt de globala målen i Agenda . Enligt strategin har en cirkulär ekonomi stor potential att minska resursanvänd- ningen och därmed begränsa klimat- och miljöpåverkan. Strategin framhåller också konkurrensfördelarna med en tidig omställning för svenska företag. Utredningen bedömer att det finns ett värde i att förtydliga i 2 kap. 5 § att hushållning ska ske även med material eftersom det torde vara vanligt att det uppfattas som ett mer pro- cessat och förädlat stadium än råvaror. Varken i EU:s rättsakter eller i svensk lagstiftning finns definitioner som skiljer råvaror från mate- rial eller vad som är primära respektive sekundära sådana. I reger- ingens strategi för cirkulär ekonomi och de färdplaner som tagits fram inom ramen för Fossilfritt Sverige61 kombineras begreppen på olika sätt. Eftersom begreppen råvaror och material används inom en rad olika områden bedömer utredningen att detta delbetänkande inte är rätt plats att introducera nya definitioner. Begreppen är dessutom förknippade med avfallslagstiftningen och utredningens förslag ska 56Meddelande från kommissionen, En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin – För ett renare och mer konkurrenskraftigt , COM(2020) 98 final, . 57Europaparlamentets och rådets direktiv /125/EG av om upprät- tande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter (eko- designdirektivet). 58COM(2019) 640, s. 6–7. 59Meddelande från Europeiska kommissionen, En ny industristrategi för EU, COM(2020) 102 final, . 60Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i , /informationsmaterial/2020/07/cirkular-ekonomi---strategi-for- omstallningen-i-sverige/, s. 6. 61Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Återvinningsindustrin, , . inte påverka avfallsdefinitionen. Efter samråd med Regeringskans- liet, myndigheter och branschorganisationer använder därför utred- ningen begreppen råvaror och material som redan finns i 1 kap. 1 § . Utredningen föreslår ett tillägg i 2 kap. 5 § om att återvunna eller förnybara råvaror och material ska användas i första hand om det leder till minskad miljö- och klimatpåverkan eftersom det kan ge ett väsentligt bidrag till att minska utsläppen av växt- husgaser och dessutom till den cirkulära ekonomin. Bestämmelsen ska dock inte tillämpas så att verksamheter vars affärsidé är utvin- ning eller förädling av primära råvaror förhindras från att göra detta. Återvunna eller förnybara råvaror och material är inte alltid det bästa alternativet ur miljö- och klimatsynpunkt. Som exempel kan en återvunnen råvara ha ett högre livscykelutsläpp än en primär, t.ex. för att en återvunnen råvara behöver transporteras en lång väg. Pröv- ningsmyndigheten behöver därför göra en bedömning i varje enskilt fall av om användning av återvunna eller förnybara råvaror och material ger ökad miljö- och klimatnytta jämfört med alternativen. En sådan bedömning kan behöva ta bred hänsyn till olika aspekter och utgå från ett livscykelperspektiv. Det är inte en avvägning av miljöintressen mot klimatintressen som ska göras enligt bestämmelsen utan en samlad bedömning av nyttan av olika alternativ ur både miljö- och klimatsynpunkt. Det är därmed en annan bedömning än den rimlighetsavvägning som också ska göras enligt 2 kap. 7 § i prövningen, där nyttan av en skyddsåtgärd vägs mot kostnaderna för sådana åtgärder och villkor får ställas om det inte kan anses orimligt. Eftersom både den tekniska och ekonomiska utvecklingen går snabbt på området bedömer utredningen att det är lämpligast att det utvecklas närmare i förordningar eller föreskrifter som antas med stöd av 9 kap. 5 § hur bestämmelsen ska tillämpas. ger utrymme för utredningens förslag Utredningens förslag om ändringar i tydliggör att det är möjligt att ställa bindande villkor om t.ex. energieffektiviserande åtgärder, förbrukningsnivåer och materialanvändning både för verk- samheter inom och utanför EU ETS. 2 kap. 5 § behöver dock omsättas i praxis för att ge effekt på utsläppen av växthusgaser och den cirkulära ekonomin. Liksom när det gäller krav på andra områden som ställs enligt hänsynsreglerna kommer prövningsmyn- digheten att behöva göra en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § första stycket som innebär att krav bara behöver upp- fyllas i den utsträckning det inte kan anses orimligt. IVL Svenska Miljöinstitutet62 gör i en underlagsrapport som utredningen beställt bedömningen att med försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och kravet på hushållning med energi och resurser samt att förnybar energi ska användas i första hand enligt 2 kap. 5 § , skulle vissa krav kunna ställas på utsläpp av växthusgaser från den handlande sektorn . Visst tolk- ningsstöd för hänsynsreglerna finns också genom att begränsad klimatpåverkan utgör ett av de svenska miljömålen. Så har det dock inte tillämpats i praxis. IVL anser att villkor kring teknik som bygger på användning av förnybara material och bränslen, om energieffek- tiva system och om god hushållning av resurser i övrigt inte innebär en försämrad funktion för EU ETS. IVL menar att sådana villkor bör tillåtas eftersom de inbegriper ett klimatsyfte.