sou · H9B346 · 2021-06-17 00:00:00 — I stor utsträckning hanteras s.k. enklare mängdbrott i snabbförfarandet. Det handlar bl.a. om trafikbrott, tillgreppsbrott och narkotikabrott. Någon särskild avgränsning till vilka brottstyper som kan hanteras i snabbförfarandet finns inte utan avgörande är i stället om brottets typ är lämpligt att hantera med den arbetsmetod som använts i snabbförfarandet. Även andra brottsutredande myndigheter utreder brott som är av sådan karaktär att det kan tänkas passa in i ett snabbförfarande. Framför allt och utreder brott som skulle kunna passa i snabbförfarandet. Båda dessa myndigheter kan t.ex. enligt lagen (2008:322) om och befo- genheter att ingripa mot rattfylleribrott utreda och leda förunder- sökning om bl.a. rattfylleri, grovt rattfylleri och innehav eller bruk av narkotika. utreder också enligt kustbevaknings- lagen (2019:32) brott som rör sjötrafik och sjösäkerhet. Vissa av dessa brott har i stort sett samma karaktär som de brott som omfattas av snabbförfarandet, t.ex. sjöfylleri, hastighetsöverträdelse till sjöss och andra sjörelaterade trafikförseelser. utreder fram- för allt smuggling och annan tullbrottslighet. har enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling fått befogenhet att leda vissa förundersökningar om bl.a. innehav eller bruk av narko- tika. har också särskilda tullåklagare som i vissa fall kan väcka åtal för bötesbrott och utfärda strafförelägganden. För att möjliggöra att och ska kunna delta i snabbförfarandet måste de praktiska förutsättningarna för- beredas närmare. Av betydelse är respektive organisations förmåga att leda förundersökning, ge direktiv och återkoppling direkt i sam- band med ett ingripande av ett brott. I tillämpas ett system där poliser i yttre tjänst ringer till en jourhavande för- Det är inte nödvändigt att lösningen för Kust- bevakningen eller behöver utformas på samma sätt. Där- emot måste samma funktion uppnås. En utgångspunkt i de förslag som lämnas i detta betänkande är att de ska utformas på ett sätt som möjliggör för och att tillämpa snabbförfarandet i ett senare skede av införandet utan behov av ytterligare författningsändringar. Utgångpunkten bör vara att hela har infört Snabbare lagföring innan en utökning blir aktuell också till andra brottsbekämpande myndigheter. Ett permanent införande av Snabbare lagföring planeras –2024. Anslutning av nya brottsbekäm- pande myndigheter i verksamheten bör bli aktuellt tidigast . Förslag: Regeringen ska ge i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet att använda säker e-post till enskilda och utan dröjsmål införa ett sådant system. När verksamheten övergår från försöksverksamhet till en del av en permanent ordning är det viktigt att bevara de framgångsfaktorer som präglat verksamheten. Försöksverksamheten har bestått att tre delar: regelverk, arbetsmetod och samverkan. Målet med försöks- verksamheten har i grunden varit att uppnå en snabbare lagföring. Med utveckling av försöksverksamheten har andra mål också skapats. Det har varit en viktig del att arbetssättet innebär en ratio- nell och resurseffektiv hantering av mängdbrott i rättskedjan. En annan del har varit att arbetet med mängdbrott ska hålla en hög kvalitet. När ett ärende hanteras snabbt ska det inte bli sämre kvalitetsmäs- sigt. Hög rättssäkerhet är ett kvalitetsmått ur den enskildes perspektiv. Förutsägbarhet och likabehandling är viktiga inslag i detta. En del av strategin för att uppnå en hög rättssäkerhet har varit tydlighet och användande av moderna kommunikationssätt. När det gäller till- gänglighetsdelgivning ställs stora krav på den misstänkte att till viss del själv bevaka datum för delgivning i tingsrätten. För att underlätta för den misstänkte är ett led i att uppnå hög rättssäkerhet att ha en tydlig kommunikation om den fortsatta processen. nås enskilda i större utsträckning med digitala kommunikationssätt. Efterfrågan att få information och handlingar digitalt finns inte endast för den krets som saknar fast adress eller är på resande fot. En stor del av befolkningen vill kunna kommunicera med offentliga aktörer på digital väg. För den som lever under oordnade förhållan- den kan det vara svårt att ta emot post vid avsaknad av fast adress. Tillförlitligheten av den traditionella postgången blir allt- mer osäker. Det finns också stora fördelar för de offentliga aktörer som väljer digitala kommunikationssätt eftersom hanteringen kan bli både mer kostnadseffektiv och säker. Inom rättsprocessen används vanlig post i stor utsträckning med vissa undantag. De två kommu- nikationssätt som bedöms få störst genomslag i den digitala utveck- lingen är tjänsten Mina meddelanden och säker e-post. Tjänsten Mina meddelanden beskrivs mer utförligt i avsnitt 4.4.3. Tjänsten är en offentlig infrastruktur som är mycket säker och till- förlitlig. Enskilda kan ansluta sig till en digital brevlåda och på så sätt ta emot digital post och andra handlingar från myndigheter. I betänk- andet redogörs för förslag om möjligheten att använda Mina med- delanden för förenklad delgivning och tillgänglighetsdelgivning. Det är redan möjligt att använda vanlig delgivning men det krävs då ytterligare it-infrastruktur hos den avsändande myndigheten för att delgivningsmottagaren ska kunna kvittera mottagandet. Polismyn- digheten har anslutit sig till infrastrukturen Mina meddelanden. I anslutning ligger också att kan vidarebefordra handlingar i systemet för och räkning. domstolar saknar för när- varande möjligheter att använda tjänsten Mina meddelanden. Varken eller har i sina egna it-system utvecklat möjligheten att skicka handlingar till misstänkta i tjänsten. Mina meddelanden når inte alla men över 4,5 miljoner personer är ansluta till systemet. En grov uppskattning är att cirka 30–av de som misstänks eller står åtalade för brott bedöms redan nu skulle kunna nås via tjänsten. Det är därför angeläget att arbetet med att ansluta samtliga myndigheter i rättsväsendet till systemet. Det är också av vikt att den enskilde ska kunna nås på samma sätt oavsett var ärendet befinner sig i processen. En mycket stor del av befolkningen använder e-post. Sam- tidigt är den form av e-post som används av enskilda inte tillräckligt säker om den inte används tillsammans med en säker- hetslösning för säker e-post. Säkerhetslösningen kan utformas på olika sätt. Den lösning som domstolar använder består av att meddelanden förvaras på en säker server som den enskilde med eller utan kod kan logga in på när denne tar emot e-postmeddelanden. Med systemet säkerställs att meddelandet är oförvanskat och inte har öppnats av någon obehörig. Säkerhetsnivå kan anpassas efter behov. Det krävs inte någon särskild utrustning eller programvara för mottagaren. saknar och helt förutsättningar att kommunicera med enskilda med en säker e-postlösning som dom- stolar har haft en lösning på plats. Tabell 3.19 Översikt av kommunikation i rättsprocessen Det är av vikt att rättsväsendets aktörer har en gemensam strategi för att kommunicera med enskilda och utvecklar sin förmåga att kom- municera digitalt. Det som redogjorts för nu är framför allt Polis- myndigheten, och domstolar. Det som sagts gäller också andra aktörer, t.ex. Förmågan att kommunicera med e-post till enskilda är så viktig och central att det är angeläget att får denna förmåga. Det är angeläget att det i så fall kan ske på ett säkert sätt för att upprätthålla säkerheten och förtroendet för myn- digheten. Det bedrivs inget aktivt utvecklingsarbete hos Polismyn- digheten för att införa en lösning med säker e-post. Inom ramen för Snabbare lagföring har detta inneburit ett stort hinder för verksam- heten eftersom saknar förmåga att skicka t.ex. slut- underrättelser per e-post. Det finns behov även inom myndighetens övriga verksamhet av att kunna skicka säker e-post till enskilda. Det finns en stor efterfrågan på en sådan möjlighet från operativ polis- personal. Avsaknaden av myndighetens möjligheter att skicka e-post på ett säkert sätt till enskilda bedöms stå i vägen för angelägna utveck- lingsmöjligheter för utrednings- och lagföringsverksamheten. Det föreslås därför att ges i uppdrag att utreda förut- sättningarna för att införa en möjlighet att använda säker e-post till enskilda och utan dröjsmål införa ett sådant system. I uppdraget bör också ingå att utreda förutsättningar att använda sms eller mot- svarande meddelandetjänster i samband med avisering av e-post eller påminnelser av olika slag, t.ex. vid tillgänglighetsdelgivning. 3.6.3Fortsatt utveckling och uppföljning av Snabbare lagföring Under projektets gång har både arbetssätt och samverkan utvecklats efter hand med beaktande av behov och förmåga. Som tidigare redo- gjorts för har avgränsningen till viss del förskjutits. Med en ökad för- måga och erfarenhet har nya brott i snabbförfarandet tillkommit och nya sätt att hantera ärenden lagts till. Det finns också behov av att framöver fortsätta detta arbete. Det finns fortfarande behov av att utveckla formerna för arbetssätt och samverkan. Med det kommer också behov av att se över regelverk och genomföra ytterligare refor- mer. Det är ett arbete som aldrig blir färdigt. Det är därför av vikt att det fortsättningsvis bedrivs ett utvecklingsarbete. Därutöver till- kommer ett behov av att följa upp resultaten och kvaliteten i respek- tive verksamhet men också för helheten. Med en uppdaterad läges- bild förbättras underlaget för att fatta nya beslut om inriktningen . För att Snabbare lagföring ska kunna fungera som det är tänkt behöver den digitala förmågan till informationsutbyte stärkas mellan myndigheterna och domstolarna. kan information i praktiken endast vandra strukturerat från ett håll till en annat, dvs. från polis, till åklagare och sedan domstol. Det finns dock vissa begränsade möjligheter att utbyta information också åt andra hållet. Det saknas möjlighet för polisen att ta del av digital information från domstol, t.ex. för tidbokning av huvudförhandling, avgörande av brottmål m.m. En viktig del i Snabbare lagföring är åklagarens återkoppling på polisens arbete. Det är därför viktigt att denna information kan över- föras strukturerat till polisen på ett bra sätt. Det är värdefullt för polisen att få information om hur ett ärende har hanterats i ett senare skede och vilka beslut som fattats och på vilka grunder. Det föreslås ett särskilt uppdrag till att verksamheterna att utveckla denna för- måga, särskilt viktigt är förutsättningarna för åklagare att strukturerat återkoppla till polisen. 3.6.4Behov av en straffrättslig översyn av påföljdsbestämning vid återkommande återfall vid bötesbrottslighet En reform som gått hand i hand med tanken med Snabbare lagföring är Ny påföljd efter tidigare dom (se prop. 2015/16:151). Förenklat inne- bär reformen att den som återfaller i brott efter en tidigare dom ska få en ny påföljd utan möjlighet att tillgodoräkna sig en tidigare på- följd. Snabbare lagföring innebär att den som begår ett brott snabbt blir lagförd. Om personen återkommande återfaller i brott får denne i så fall en ny påföljd för varje brott. Det innebär alltså en tydlig på- följdsupptrappning. Detta gäller dock endast vissa typer av brott. Det handlar framför allt om de brott som straffmätningsmässigt ligger på fängelsenivå, t.ex. stöld och grovt rattfylleri. Bland de brott som oftast resulterar i en bötespåföljd är olovlig körning, grovt brott det enda exemplet där ständiga återfall till slut leder till ett fängelsestraff. I avsnitt 6 i Ds 2018:9 föreslås en möjlighet till häktning för olovlig körning, grovt brott, i vissa fall. Påföljdsreformen har ingen påverkan för bötesbrott i övrigt. En person kan alltså t.ex. begå ett stort antal ringa stölder och olovliga knivinnehav utan att påföljden bestämts till annat än böter. Detta gäller oaktat om brotten lagförs i ett sammanhang eller om det är fråga om ständiga återfall i brott. Trots att fängelse finns i straff- skalan för brotten är det ovanligt att påföljden bestämts till annat än böter. Tabell 3.20 Uppdelning för påföljder mellan olika typiska bötesbrott Fängelse, villkorlig dom eller Olovlig körning (inkl. grovt brott) Rattfylleri (narkotika) Källa: officiella statistik, tabell 420, . Det brott som sticker ut i statistiken är just olovlig körning, grovt brott som motsvarar 679 påföljder på fängelsenivå. Det finns ett antal påföljder på fängelsenivå för rattfylleri (narkotika) och ringa En förklaring är att dessa brott ofta begås tillsam- mans med olovlig körning, grovt brott. Om två brott har samma straffskala redovisas slumpmässigt endast ett av brotten i statistiken. En person som återkommande begår stöld i butik, vilket är aktuellt vid ett tillgrepp , får i regel ett fängelse- straff eller icke frihetsberövande påföljd. En person som återkom- mande och systematiskt begår tillgreppsbrott för varor som är värda , dvs. under stöldgränsen, får utom i extrema undantags- fall endast nya bötesstraff. Samma sak gäller den som för motordrivet fordon med narkotika i blodet. Det är inte en rimlig ordning. Den som i närtid dömts för stöld bör inte heller åläggas endast ett bötesstraff vid återkommande återfall i ringa stöld. Det bör göras en översyn av om mer omfattande återfall av bötes- brott, t.ex. ringa stöld, brott mot knivlagen och rattfylleri, ska leda till fängelse eller en påföljd som ersätter fängelse. Fördelen med en sådan reform är att den träffar en krets av personer som är väldigt brottsaktiv och där risken för ytterligare återfall i brott är betydande. En sådan ordning kan ha just olovlig körning, grovt brott som före- bild med en påföljdsupptrappning till fängelse efter ett visst antal lagföringar i närtid. En upptrappning bör också övervägas för den som återfaller i ringa stöld respektive rattfylleri efter att i närtid ha lagförts för stöld respektive grovt rattfylleri. Det framstår dock som mindre angeläget att i likhet med olovlig körning, grovt brott, trappa upp antalet dagsböter mellan varje lagföring eftersom det i praktiken bedöms ha en liten påverkan på den enskildes beteende det i onödan komplicerar påföljdsbestämningen. I presenterades ett förslag om att rätten vid straffmätningen i skärpande riktning i större utsträckning bl.a. skulle beakta om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brottslighet (se SOU 2008:85 s. 311–316). Frågan om straffskärpning vid återfall i brott är föremål för en översyn av (Ju 2020:15). Bedömning: Införande av ett permanent snabbförfarande i brott- mål bedöms leda till flera brottsutredningar om enklare brott och därmed till fler brottmål i domstolarna men inte nödvändigtvis till ett ökat resursbehov eller ökade kostnader. En förutsättning för att snabbförfarandet inte ska leda till ökade kostnader eller negativa konsekvenser är dock att det styrs och organiseras på rätt sätt. Tillgänglighetsdelgivning kan antas leda till en rättssäker och mer effektiv delgivning av handlingar i brottmål och för andra när- liggande områden. Detta är till fördel för enskilda och innebär ett bättre resursutnyttjande hos det allmänna. Det bedöms inte leda till några kostnadsökningar. Ett permanent snabbförfarande i brottmål föreslås införas . utökas dock försöksverksamheten i en riktning som innebär ett steg mot ett permanent införande. Denna fråga berörs dock inte i detta betänkande utan övervägs och beslutas av de berörda myndigheterna i försöksverksamheten. Utredningen har dock till viss del varit behjälplig och lämnat stöd i detta arbete. Ett av syften med en utvidgning av försöksverksamheten inför permanentandet är att hålla utvecklingen aktiv och under- lätta ett permanent införande . Utvidgningen förutsätter dock att styrnings- och ledningsfunktionen av verksam- heten byggs ut och utvecklas och att kompetensförsörjningen av förundersökningsledare säkras. När konsekvenserna redovisas inför ett permanent snabbförfar- ande i brottmål med början –24 är utgångspunkten att de utmaningar som beskrivits är lösta och åtgärdade. Konsekvensen av ökade volymer Snabbförfarandet är speciellt på det sättet att det i sig inte innebär eller medför att flera brott utreds eller lagförs. Däremot innebär förfarandet att förutsättningarna för bl.a. polisen att mer effektivt och snabbt utreda brott ökar. Det leder i sin tur till flera brottmål i tingsrätterna. Förfarandet innebär också att varje brott utreds och lagförs separat i stället för flerfaldigt om lagföringen skulle fördröjas. Det innebär också fler ärenden och i sin tur fler brottmål. , , Åklagarmyndig- heten, och Kriminalvården har i rapporten tida verksamhetsvolymer i rättskedjan – Bedömning avseende perioden –2024 tagit fram ett underlag över hur verksamhetsvolymerna i brottmålsprocessens centrala delar förväntas att utvecklas. I rapporten konstateras att en av tre påverkansfaktorer utgörs av Snabbare lag- föring och verksamheten kan förväntas leda till viss påverkan på myn- digheternas verksamhetsvolymer, framför allt gällande antalet inkomna brottmål till tingsrätterna, men inte nödvändigtvis på myndigheternas resursbehov. Det bedöms i rapporten t.ex. inte att resursbehovet vid Polismyn- digheten påverkas av den volymökning som arbetssättet kan med- föra, eftersom snabbare lagföring innebär en effektivisering av pro- cessen med kortare genomströmningstider som följd. Inte heller resursbehov bedöms påverkas av en eventuell volymökning. (Se a.a., s. 25–29.) bedömer i rapporten att volympåverkan i form av antalet inkomna brottmål till tingsrätterna kommer att vara stor. Försöksverksamheten har inneburit en tydlig tendens till ett ökat antal registrerade brottmål. Orsakerna till det är flera, såsom ökat fokus från polisens sida för berörda ärenden, färre nedlagda ärenden i tidigare led av rättskedjan och att fler ärenden går hela vägen till tingsrätt i stället för att sluta i strafföreläggande hos Åklagarmyndig- heten. Ytterligare en faktor är att samordningen av ärenden och mål minskar då en utgångspunkt inom försöksverksamheten är att ären- den och mål inte samordnas om det bedöms leda till fördröjd lag- föring. Däremot bedöms påverkan mätt i arbetsbelastning inte vara fullt lika stor. Detta främst som en följd av att många misstänkta gärningar som i försöksverksamheten handläggs i enstaka brottmål även annars skulle ha prövats i tingsrätt men då i samordnade brott- mål. (Se a.a., s. Utredningen har närmare studerat två tingsrätter i försöksverk- samheten: och tingsrätter. Dessa utgör två av landets större tingsrätter och har ett stort målunderlag. Tingsrätterna avgjorde 2 619 respektive 2 040 brottmål genom dom i Snabbare lag- föring vilket motsvarar av samtliga brott- mål i Snabbare lagföring . Dessa tingsrätter är dock inte representativa för landet. Som framhållit kommer ökningen av brottmål till följd av Snabbare lagföring blir något lägre vid mindre tingsrätter än de företrädesvis Stockholmsbaserade tings- rätter som är verksamma i försöksverksamheten (se a.a., s. 64). Det går därför att utgå ifrån att belastningen riskerar att bli mer på- taglig vid de större tingsrätterna än de mindre. har de mindre tingsrätterna andra sårbarheter med en mindre verksamhet vilket också innebär att snabbförfarande kan leda till märkbara kon- sekvenser trots att volymökningen av brottmål inte är lika påtaglig som vid större tingsrätter. Eftersom försöksverksamheten ännu inte bedrivits i någon större skala utanför är det dock svårt att dra några närmare slutsatser. Det är däremot tydligt att polisverk- samheten i glesbygd inte utreder mängdbrott på samma sätt som i . En annan faktor kan också vara att vissa områden i gles- bygd har korta utrednings- och lagföringstider. En tydlig slutsats vid granskningen av och tingsrätter är att snabbförfarandet inte i sig och förväntas leda till ett ökat resursbehov trots att måltillströmningen ökar. Det är dock tydligt att belastningen på de tingsrätter som inför snabbförfarandet framför allt ökar påtagligt. En förklaring kan vara att tillströmningen av såväl färska som äldre brott som ska prö- vas. Trots att förfarandet leder till fler brottmål kan dessa handläggas och hanteras på ett mer effektivt sätt. En längre redogörelse från och tingsrätter om erfarenheterna av försöks- verksamheten återfinns i avsnitt 3.2.4 och 3.2.5. Även om domstolens rättsskipning inte i sig underlättas finns det andra faktorer som underlättar för tingsrätterna. En sådan faktor är att användandet av tillgänglighetsdelgivning som underlättar för dom- stolens kanslipersonal att delge den som är tilltalad. Möjligheten att av- göra brottmål på handlingarna innebär ett resursbesparande. Snabbare lagföring i sig påverkar dock inte tingsrätternas möjlighet att avgöra mål på handlingarna. Däremot kan ökad kvalitet i brottsutredningarna förväntas ha lett till en möjlig ökning av avgörande utan huvudför- handling. När åtal delas upp i större omfattning innebär det att fler av åtalen kan prövas utan huvudförhandling. Ett brottmål som består av tio åtal varav endast ett är av sådant slag att det påkallar huvudförhand- ling innebär att hela målet avgörs efter huvudförhandling. Vid en uppdelning av åtalen i tio brottmål är det endast ett av tio som be- höver avgöras efter huvudförhandling. Brottmål utan huvudförhand- ling kan avgöras av notarier eller notariemeriterade beredningsjurister. För del kommer fler ärenden i snabbförfar- andet att leda till ett ökat resursbehov för myndigheten. Det är svårt att göra en långsiktig prognos över hur stort detta behov är. Enligt uppgift från bedöms kostnadsökningen för den anslagsfinansierade delen av den rättskemiska verksamheten att uppgå till cirka 4–. Nyckelfaktorer i polisverksamheten för ett lyckat införande av Snabbare lagföring En förutsättning för att snabbförfarandet inte ska leda till ökade kostnader eller negativa konsekvenser är dock att det styrs och orga- niseras på rätt sätt. En stor del av organiseringen i snabbförfarandet utgår från . Myndigheten har en central och avgö- rande roll. Det är en förutsättning för ett lyckat införande att myn- digheten t.ex. tillgodoser den personalförsörjning som är nödvändig av polisiära förundersökningsledare och löpande håller utbildning och fortbildning för inre och yttre polispersonal som arbetar med snabbförfarandet (se närmare under avsnitt 3.4.11). Det är också av vikt att upprätthåller en snabb hantering hos NFC som analyserar beslagtagen narkotika m.m. Det är angeläget att de utvecklingsbehov som har identifierats i snabbförfarandet blir omhändertagna. Som exempel kan nämnas behov av utvecklade it-lösningar som finns inom men också för övriga deltagande myndigheter. En viktig aspekt är samord- ning av arbetet med digitala informationsutbyten och andra åtgärder avseende digitalisering inom brottmålsförfarandet (rättsväsendets digitalisering). Ur ett volymperspektiv är det angeläget att koncentrerar sig på rätt mål och styrmedel för att undvika ett om- fattande ökat inflöde av ärenden och i sin tur brottmål i domstol. förekommer t.ex. mål för verksamheten som inne- bär att varje lokalpolisområde eller annan utredande enhet ska redo- visa fler ärenden eller period. Sådana styrmedel som inte används med urskiljning kan få direkt skadlig effekt i verksamheten. Det kan leda till en mycket ökad måltillströmning utan en mot- svarande nytta ur ett kriminalpolitiskt perspektiv. Ett ökat antal redo- visade ärenden kan vid första anseende se positivt ut för polisverk- samheten men är inte nödvändigtvis alltid ett rättvisande mått av en kvalitativ verksamhet. Det är därför nödvändigt att i större utsträck- ning också tillämpa kvalitativa mått i verksamheten. I projektet, som föregick den nuvarande försöksverksamheten, var ett uttalat kvalitetsmått att inte utreda brott som t.ex. skulle komma att leda till förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. Denna aspekt har också särskilt lyfts fram i Brås rapport 2018:4 Förunder- sökningsbegränsning – Ambition och verklighet.