sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Alternativet till sjukersättning i detta fall blir därmed någon annan ersättning vid nedsatt arbetsförmåga, såsom sjuk- penning eller möjligen försörjningsstöd i det fall den enskilde saknar sjukpenninggrundande inkomst. Själva rehabiliteringsåtgärderna, där- emot, kommer ju inte att få effekt på arbetsförmågan under den aktu- Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Omständigheten att själva rehabiliteringsåtgärderna utförs av hälso- och sjukvården eller exempelvis genom Arbetsförmed- lingen påverkas inte. Om dessa senare innebär att den försäkrade på ålderns höst kommer att kunna arbeta igen är det naturligtvis en positiv effekt – men vid det laget är frågan om sjukersättning redan överspelad. Regelverkets nuvarande konstruktion där undantag saknas får enligt utredningens mening emellanåt oönskade konsekvenser. Rehabiliter- ingskrav bortom gränsen för när sjukersättning kan utbetalas är en sådan konsekvens. Inom ramen för denna utredning har emellertid föreslagits en del förändringar av sjukersättningen, däribland vissa förändrade regler för äldre försäkrade i förvärvsarbetande ålder. För- slagen innebär i viss utsträckning att de förarbetsuttalanden som tidigare gjorts kring att inga hänsyn får tas till individuella faktorer såsom ålder, utbildningsnivå, tidigare erfarenhet m.m. inte längre ska gälla fullt ut. Utredningens förslag gällande äldre (se avsnitt 7.5) inne- bär bl.a. att inte samma krav på omställning ska ställas på denna grupp försäkrade. Mot bakgrund av det ovanstående innebär utredningens förslag att bedömningen av om rehabiliteringsåtgärder kan förväntas leda till återfående av den försäkrades arbetsförmåga ska begränsas till tidpunkten då sjukersättning som längst kan betalas ut (dvs. i dags- läget t.o.m. månaden före det att den försäkrade fyller ). Endast om rehabiliteringsåtgärderna bedöms medföra att den försäkrade åter- får arbetsförmågan ska ansökan om sjukersätt- ning kunna avslås på denna grund. En fråga som då uppstår är om det bör ställas något krav på att den försäkrade dessutom ska hinna använda sin rehabiliterade arbets- förmåga innan tidpunkten då sjukersättning kan betalas ut inträder. Utredningen menar här att något sådant krav inte bör ställas upp. En bedömning av om rehabiliteringsåtgärder kommer att kunna medföra ett återfående av arbetsförmåga är svår och oprecis som den är. Utöver detta medför återfående av arbets- förmåga att den försäkrade har möjlighet att fortsätta arbeta i stället för att ta ut ålderspension om hen så önskar. Någonstans måste också gränsen sättas och tidpunkten som utgör gränsen för när sjukersätt- ning kan utbetalas framstår som den minst osäkra sådana gränsen. Det ovan sagda innebär, läst ihop med utredningens övriga för- slag, att de uttalanden som gjorts av HFD i det nämnda rättsfallet Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag HFD 2019 ref. 69 inte har samma giltighet ifall regelverket modi- fieras till att innehålla vissa specifika undantag för äldre försäkrade. Utredningens förslag bedöms därför inte heller vara i strid med HFD:s avgörande. 8.3.4Förtydliganden av rehabiliteringskravet vid partiell sjukersättning I lagtextens nuvarande lydelse anges att för rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt och att åtgärder som avses i 27 kap. 6 § samt i 29–31 kap. SFB (dvs. medi- cinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder) inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. Denna lydelse ger vid handen att det räcker att den försäkrade genom reha- bilitering skulle kunna återfå någon, dvs. även en partiell, del av sin arbetsförmåga. Strikt tolkad skulle denna skrivning i lagtexten inne- bära att en försäkrad skulle kunna få avslag på sin ansökan om hel sjukersättning även om rehabiliteringsåtgärder samstämmigt endast bedömas medföra att han eller hon skulle kunna uppnå en arbetsför- måga på en fjärdedel (eller t.o.m. ännu mindre då ”någon” inte är definierat att avse en viss nivå). På samma sätt skulle en ansökan om halv sjukersättning avslås även om den försäkrade bedöms kunna återfå arbetsförmåga endast på ”andra halvan”. Utredningens uppfattning är att detta får orimliga konsekvenser och inte kan anses ha varit lagstiftarens avsikt. Det saknas uttalanden i förarbetena som ger vid handen att beviljande av partiell sjukersätt- ning ska motverkas. Den beskriva situationen diskuteras inte heller i förarbetena. Utredningen är också av uppfattningen att partiell sjuk- ersättning också kan vara ett framgångsrikt verktyg för att behålla viss arbetsförmåga och möjlighet till sysselsättning för många män- niskor. Beviljande av partiell ersättning synes emellertid vara sällsynt i tillämpningen. Inte i något av de av utredningen granskade besluten hade beviljat ersättning partiellt, dvs. på en mindre del än den försäkrade begärt. Sådana bifall bör dock vara möjliga när det visserligen återstår rehabiliteringsmöjligheter som kan bedömas medföra att den försäkrade återfår partiell, men inte full arbets- förmåga. Vissa uttalanden samt utgången i sig i rättsfallet HFD 2013 ref. 60 ger stöd för utredningens uppfattning i denna fråga. I avgörandet (se Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag avsnitt 5.2.4) hade den försäkrade, som för ansökan helt saknade arbetsförmåga, ansökt om tre fjärdedels sjukersättning. Den medicinska utredningen visade att det fanns en viss förbätt- ringspotential; efter rehabiliteringsåtgärder bedömdes den försäk- rade ha möjlighet att komma upp i en fjärdedels arbetsförmåga med inte mer. På övriga tre fjärdedelar bedömdes arbetsförmågan vara stadigvarande nedsatt utan hopp om förbättring. Högsta förvalt- ningsdomstolen, som biföll överklagandet och beviljade sjukersätt- ning på tre fjärdedelar, konstaterade bl.a. att ”ytterligare medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering kan inte antas kunna leda till mer än en fjärdedels arbetsförmåga”. HFD uttryckte med avgörandet således uppfattningen att sjukersättning på deltid kan beviljas även då det finns chans att den försäkrade kan återfå någon arbetsförmåga (i detta fall en fjärdedel). Utredningen föreslår mot denna bakgrund att förutsättningarna för rätt till sjukersättning och kravet på uttömd rehabilitering ska förtydligas så att det är arbetsförmåga på den nivån som ansökan om- fattar som ska bedömas. Någon förändring i sak är alltså inte avsedd i denna del utan det är enligt utredningens mening frågan om ett för- tydligande av gällande rätt. Det ska alltså finns potential för att arbets- förmågan ska kunna återställas till samma nivå som tidigare för att en ansökan ska kunna avslås på denna grund. Om den försäkrade genom rehabiliteringsåtgärder bedöms kunna återfå arbetsförmåga på samma nivå som ansökan avser inom all överskådlig framtid ska ansökan avslås. Om arbetsförmågan däremot bedöms vara stadigvarande par- tiellt nedsatt kan sjukersättning beviljas på denna del, även om reha- biliteringsåtgärder återstår som bedöms kunna ge den försäkrade arbetsförmågan åter till viss del. Om exempelvis en försäkrad som arbetar i ett anpassat arbete och är sjukskriven på övriga ansöker om halv sjukersättning ska bedömningen av arbetsförmågan ske på den halv- tid där han eller hon är sjukskriven. Om den försäkrade genom rehabilitering bedöms kunna återfå hela den halva arbetsförmåga som är nedsatt (totalt hel arbetsförmåga) kan sjukersättning nekas. Om arbetsförmågan däremot bedöms stadigvarande nedsatt med en fjärdedel medan en fjärdedel bedöms möjlig att återfå kommer den försäkrades ansökan att beviljas partiellt – med en fjärdedels sjuk- ersättning. Mot bakgrund av detta resonemang och HFD:s avgör- ande behöver lagtexten korrigeras till att avse arbetsförmågenivån Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag motsvarande den som den försäkrade ansöker om ersättning för, eftersom texten vid en strikt tolkning inte tillåter en sådan tillämp- ning. Det kan också i detta sammanhang poängteras att det är viktigt att gör en korrekt bedömning i denna fråga och att myndigheten i beslutsmotiveringen redogör för rätta förhållanden. Utredningen har inom ramen för den granskning av beslut som gjorts funnit bl.a. att det inte är ovanligt att formulerar avslagsbeslut med att den försäkrade kan ”ha en arbetsförmåga”, ”möjliggöra en förmåga” eller liknande när det egentligen krävs att personen t.ex. vid ansökan om hel sjukersättning för att ett helt avslag ska kunna göras ska bedömas ha en arbetsförmåga som inte är nedsatt med minst en fjärdedel. Det är således inte tillräckligt att den försäkrade bedöms ha en ”viss arbetsförmåga”, eller ”möjlighet till en förmåga på deltid efter rehabiliteringsåtgärder”, för att en ansökan ska kunna avslås. Det är viktigt att detta framgår av beslutet. En person som endast kan bedömas återfå som mest viss arbetsförmåga ska också ha rätt till partiell sjukersättning. 8.3.5Mindre justering för att ta hänsyn till personer som inte har haft någon arbetsförmåga I nuvarande formulering av lagtexten anges i 33 kap. 6 § SFB att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäk- rade återfår någon arbetsförmåga. Det är emellertid inte säkert att den försäkrade har haft någon arbetsförmåga utan kan ha saknat sådan under hela sitt liv. Utredningen föreslår mot denna bak- grund en justering i formuleringen av kravet på uttömda rehabiliter- ingsåtgärder genom att orden ”får eller” läggs till före” ”återfår” i be- stämmelsens lydelse. 8.3.6Beviskravet för att rehabiliteringsåtgärder ska kunna bedömas vara uttömda Utredningen har utifrån uppdraget i direktiven analyserat beviskravet i socialförsäkringen, men fokus på gällande beviskrav vid ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersättning. Utredningen har här funnit att mycket pekar på att beviskravet sannolikt är gällande vid sådana Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag I avsnitt 7.4 föreslår utredningen att beviskravet sannolikt ska författningsregleras, detta för att bl.a. öka förutsebar- heten och rättssäkerheten och minska variationen i tillämpningen av försäkringen. Enligt rådande regelverk krävs att den försäkrades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt. Dessutom ska ytterligare medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering bedömas inte kunna medföra att arbetsförmågan förbättras. Det framgår emellertid inte närmre av lag- text eller förarbeten närmare om vilka krav som ska ställas på bevis- ningen vid denna bedömning, eller vid vilken punkt en sådan bedöm- ning ska anses vara godtagbar. Utredningen har i analysen av rådande beviskrav kommit till slut- satsen att det inte finns fog för att ställa upp ett högre beviskrav i frågan om uttömd rehabilitering än för bedömningen av rätt till sjukersättning som helhet, och att det alltså inte kan krävas att detta förhållande ”klarläggs” eller att det ska ”uteslutas” att reha- biliteringsåtgärder kan ge den försäkrade någon arbetsförmåga åter. En möjlig, alternativ tolkning skulle kunna vara att HFD har avsett sänka kravet från tidigare, då detta ansetts vara för högt satt. HFD ser hursomhelst ut att ha öppnat för att ställa upp ett lägre beviskrav avseende rehabiliteringskriteriet än vad som gäller när den enskilde först ska ”visa” sin stadigvarande nedsättning.17 Frågan uppkommer då om kriteriet att alla rehabiliteringsmöjlig- heter ska bedömas vara uttömda ska omfattas av samma beviskrav som ärendet i övrigt, dvs. ”sannolikt”, eller om det finns skäl för att ställa upp ett särskilt beviskrav för denna bedömning. Mot bakgrund av svårigheterna med att göra medicinska och för- säkringsmedicinska prognoser om framtiden, samt svårigheten i att bevisa ett ”icke-förhållande”, menar utredningen att det finns skäl för att ett inte alltför för högt beviskrav bör åläggas den enskilde i denna fråga. En lämplig nivå på kravet för den bevisning som den enskilde kan förväntas frambringa i denna fråga bör vara att det ska göras antag- ligt att ytterligare rehabiliteringsåtgärder inte kommer att medföra att arbetsförmågan återfås. Beviskravet ”antagligt” eller ”kan antas” är ett något lägre beviskrav är normalkravet (se avsnitt 7.8). Detta beviskrav harmonierar med vad som gäller för aktivitetsersättningens varaktighetskrav (med skillnaden att varaktigheten där är begränsad till att uppgå till minst 17Jfr Mannelqvist, 2012, s. 208 f. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag Beviskravet förekommer även i arbetsskadeförsäkringen kring frågan om vilket krav som ska ställas på den försäkrades nedsatta förmåga att skaffa inkomst, dvs. den ekonomiska invaliditet som den försäkrade ha efter en potentiell arbetsskada. Formuleringen sammanfaller också med vad HFD uttalar i HFD 2013 ref. 60 där frågan om den försäkrades arbetsförmåga var stadig- varande nedsatt och huruvida rehabiliteringsmöjligheterna var uttömda var aktuell. HFD uttalade i rättsfallet att den rehabilitering som den försäkrade hade genomgått inte hade resulterat i någon förbättrad arbetsförmåga utan hennes besvär hade kvarstått i huvudsak oför- ändrade. HFD konstaterade att ”ytterligare medicinsk eller arbets- livsinriktad rehabilitering kan inte antas kunna leda till mer än en fjärdedels arbetsförmåga”. Det får dock anses högst oklart om med detta uttalande har avsett att säga något om vilket beviskrav som ska uppställas vid bedömningen av denna fråga. Beviskravet bör kunna anses vara uppfyllt exempelvis genom att den försäkrade uppvisar ett läkarutlåtande om hälsotillstånd där det redogörs för varför ytterligare rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till återfående av arbetsförmåga. Detta förutsätter som utgångspunkt att det inte finns skäl att ifrågasätta läkarens kompetens eller att det finns andra invändningar mot skälen för bedömningen. Vid sådant förhållande bör sedan , om myndig- heten inte delar bedömningen, ansvara för att göra sannolikt att det ändå återstår rehabiliteringsmöjligheter som kommer leda till att den försäkrade återfår arbetsförmågan, och visa vad dessa i så fall består i, för att en ansökan ska kunna avslås. Det är viktigt att det här är fråga om rehabiliteringsåtgärder där det finns stöd för att dessa faktiskt kan medföra en högre arbetsförmåga. Något krav på faktisk evidens bör inte ställas, men det ska typiskt sett vara fråga om välbeprövade behandlingsmetoder som bygger på forskning och beprövad erfaren- het. Ledning bör kunna hämtas från diskussionen om kraven på be- handlingsåtgärder för förebyggande sjukpenning och utredningens förslag i denna del (se avsnitt 22.2.2). En bedömning ska alltid göras i det enskilda fallet men det måste motiveras varför en viss typ av rehabiliterande åtgärd kan förväntas ge eller återge arbetsförmåga till individen i just det aktuella fallet, särskilt om detta avviker från vad som är allmänt känt för sjukdomsbilden. Det ska alltså inte vara fråga om generella omnämnanden att rehabiliteringsåtgärder återstår. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag kan det vara av värde för att begära in ett utlåtande från försäkringsmedicinsk rådgivare.18 Utredningen menar mot denna bakgrund sammantaget att ett väl avvägt beviskrav för att rehabiliteringsmöjligheter ska kunna bedömas vara uttömda är att den försäkrade gör antagligt att så är fallet. Detta kan också formuleras som att kravet innebär att det kan antas att reha- biliteringsåtgärder inte kommer att medföra att den försäkrade får eller återfår någon arbetsförmåga. Detta beviskrav, som alltså innebär ett något lägre krav än ”sannolikt”, ersätter således normalkravet vad avser detta led i bedömningen. 8.4Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder Utredningens förslag: Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest kvar tills de uppnår den ålder då de kan få sjukersättning utbetald till sig, en ålder som kom- mer att motsvara riktåldern för pension, ska bedömas i förhållande till förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, som den försäkrade har erfarenhet av eller till annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Vid bedömningen av om det finns återstående rehabiliterings- möjligheter ska det bortses från sådana insatser som syftar till att den försäkrade ska kunna arbeta i ett förvärvsarbete, i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt före- kommande på arbetsmarknadenarbete, som han eller hon inte har tidigare erfarenhet av. Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att de ovan föreslagna förändringarna avseende arbetsmarknadsbegreppet, var- aktighetskravet och kravet att rehabiliteringsmöjligheterna ska vara uttömda kommer innebära lättnader i regelverket som i praktiken särskilt kommer underlätta för äldre personer i förvärvsarbetande ålder att kunna få sjukersättning. Dessa förändringar kommer enligt utredningens bedömning innebära en avsevärt minskad risk för att det 18Försäkringskassan bör alltid använda sig av ett skriftligt tillvägagångssätt när den försäkrings- medicinska rådgivaren i faktisk mening konsulteras för råd och stöd i ett enskilt ärende. Ett sådant utlåtande ska kommuniceras med den enskilde före beslut, se bl.a. JO:s beslut 3726-2011. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag ställs omställningskrav som kan uppfattas som orimliga i förhållande till den försäkrades ålder. Exempelvis kommer inte avslag kunna grundas på att rehabiliteringsmöjligheterna inte bedöms vara uttömda om insatserna i praktiken kommer vara slutförda först efter den tidpunkt som den försäkrade kan få sjukersättning. Utredningen bedömer att det därutöver även finns skäl att göra en ytterligare justering av arbetsmarknadsbegreppet för personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga som närmar sig pensionen. Dessa särskilda regler ligger i linje med inriktningen att de försäkrades arbets- förmåga ska prövas mot arbeten som det är rimligt och realistiskt att den försäkrade kan få. Mot denna bakgrund anser utredningen att särskilda regler för äldre försäkrade behövs för att sjukersättningen ska vara en ändamålsenlig förmån. Principen om en medicinskt renodlad försäkring har vägt tungt vid bedömningen av hur de särskilda reg- lerna ska utformas. Vid utformningen av förslagen till dessa särskilda regler har utredningen vidare beaktat att de sammantagna lättnaderna i regelverket, de generella och de som endast avser äldre försäkrade, inte sammantaget ska leda till för stora lättnader i kriterierna för rätt till sjukersättning. Som tidigare framgått anges i direktiven att det är angeläget att den försäkrades arbetsförmåga i möjligaste utsträckning tas tillvara, att regelverket är ändamålsenligt utformat så att rätt er- sättning ges till rätt person och att det inte är aktuellt att frångå prin- cipen att sjukersättning endast ska lämnas till den vars arbetsförmåga är långvarigt nedsatt. De i detta avsnitt beskrivna förslagen innebär att det även fortsättningsvis kommer krävas långvarigt nedsatt arbets- förmåga på grund av sjukdom samt att det inte ska finnas återstående rehabiliteringsåtgärder som kan leda till att individen återfår arbets- förmågan i ett yrke som hon eller han har erfarenhet av. Förslagen innebär inte heller att äldre helt undantas från krav på omställning. Omställningskrav kommer fortfarande ställas, men förslagen syftar till att kraven ska uppfattas som rimliga. De aktuella förslagen innebär naturligtvis inte att sjukersättning ska betalas ut vid besvär som kommer sig av normalt åldrande och som inte medför svårigheter som sätter ner den försäkrades arbets- förmåga. De syftar således heller inte till att införa en generell möj- lighet till arbetstidsförkortning för äldre, eftersom det fortfarande kommer krävas att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. Vidare framgår redan av nuvarande förarbeten att möjligheten att bevilja sjukersättning på en fjärdedels nivå bör tillämpas restriktivt Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag och att nedsatt prestationsförmåga som har samband med normalt åldrande inte ska ge rätt till ersättning på denna nivå.19 Detta kom- mer även gälla framgent. 8.4.1Vid en viss ålder bör det ställas mindre omfattande omställningskrav Det är positivt för såväl samhället som individen att individen inte lämnar arbetslivet . Hänsyn till ålder vid bedömningen av rätten till sjukersättning kan vara svårt att förena med strävan om ett längre arbetsliv som bland annat höjda åldersgränser i ålderspensionssyste- met syftar till. Utredningen konstaterar dock att det finns vissa försäkrade som efter ett långt arbetsliv i psykiskt och/eller fysiskt slitsamma arbeten inte kan arbeta fram till pensionen. Dessa personer omfattas visser- ligen av de generella förslagen om ändringar i rätten till sjukersättning som presenteras i det här betänkandet. Utredningen bedömer dock att omställningskraven likväl kan framstå som alltför stränga för vissa äldre försäkrade. Enligt Delegationen för senior arbetskraft behövs vidare åtgärder för att både få till stånd ett längre arbetsliv för fler och för att underlätta för dem som behöver gå i tidig pension.20 Ut- redningen bedömer att det därmed finns behov att införa en särskild reglering för personer som på grund av sin ålder befinner sig nära arbetslivets slut och inte har rimliga möjligheter till omställning. Den föreslagna särskilda regleringen är generellt formulerad och gäller där- med alla äldre, oavsett vilket eller vilka arbeten de har arbetat inom. Förslaget har dock formulerats särskilt med försäkrade i slitsamma arbeten i åtanke. Sjukersättningen varken är eller ska vara en yrkesförsäkring, utan en omställningsförsäkring. Rätt åtgärder ska dock riktas till rätt per- soner och rimliga omställningskrav bör ställas. I likhet med Arbets- förmågeutredningen21 bedömer denna utredning att det är rimligt att det ställs större krav på omställning på unga än på äldre. De unga har stora delar av arbetslivet framför sig. Att vidareutbilda sig och pröva på olika yrken är en naturlig del av ungas liv, medan den som är förankrad i sin yrkesroll och har kvar till pension kan ha en 1992/93:31 s. 65 och 83. 20SOU 2020:69 s. 233. Rätten till sjukersättning – överväganden och förslag mer motiverad önskan att ett annat arbete ska innebära att redan förvärvad erfarenhet och kunskap kan tas tillvara. Det är också rim- ligt att samhällets insatser för omställning blir mera omfattande för den som är yngre än för den som närmar sig pensionsåldern och därmed har kvar på arbetsmarknaden.22 Det är alltså utredningens bedömning att det inte är rimligt att ställa samma omfattande rehabiliterings- och omställningskrav på äldre som på yngre personer. Detta med hänsyn dels till de samhälle- liga kostnaderna för omfattande rehabiliteringsinsatser som riskerar att inte leda till att individen arbetar ytterligare , dels till individen som ska genomgå insatserna. Krav på omställning sent i yrkeslivet, till annat arbete, hos annan arbetsgivare med eventuella krav på utbildning, kan orsaka stress och därmed försämra hälsan ytterligare. Att driva kravet på omställning riskerar att bli oskäligt för den enskilda individen och kan uppfattas som orimligt av allmänheten. Personer som inte har möjlighet att försörja sig genom arbete och som inte beviljas sjukersättning kan vidare se sig nödgade att ta ut ålderspension , vilket inte är önskvärt. För personer med kvar i arbetslivet, där omställning till annat arbete är utsiktslös eller mycket svår, kan möjligheten att ta ut pension framstå som enda rimliga möjligheten till försörjning. Det kan emellertid innebära bety- dande ekonomiska konsekvenser för individen eftersom tidpunkten för utträde från arbetslivet har betydelse för pensionens storlek. Detta riskerar i synnerhet att drabba personer med låga inkomster.23 den enskilde kan skjuta upp ett uttag av ålderspension kan därmed få ett stort ekonomiskt värde.