sou · H9B368 · 2021-08-25 00:00:00 — Den som har brukat narkotika som har utgjort del av eget innehav av narkotika, ska alltså dömas endast för straffbart innehav och det straffbara bru- ket konsumeras av innehavet (NJA 2017 s. 415). En förutsättning för att sort och mängd narkotika ska kunna fungera som en lämplig bedömningsgrund i fråga om straffvärde är att det är möjligt att jämföra hur farliga olika preparat är i de för den bedömningen relevanta hänseendena. Att det inte finns några en- tydiga och allmänt godtagna kriterier för sådana jämförelser har kon- staterats av (NJA 2011 s. 357 p. Om man vill jämföra inte endast den allmänna farligheten av olika preparat utan också farligheten av olika mängder av de olika preparaten är det vidare nödvändigt att ha en jämförelseenhet. Det vanligaste har varit att man som sådan enhet utgått från en ”normal missbruksdos”. Med en missbruksdos avses den dos som normalt behövs för att en inte tillvand person (dvs. någon som inte är missbrukare) ska uppleva ett rus. Missbruksdosens storlek är beroende av flera faktorer såsom koncentrationen av verksam substans och användarens personliga egenskaper. Det är därför svårt att i det enskilda fallet ange vad som är en missbruksdos. I rättstillämpningen har det dock gjorts generella antaganden om vad en missbruksdos är. Av NJA 2012 s. 849 framgår att det vid innehav av 50 missbruksdoser amfetamin, mefedron och ecstasy föreligger en presumtion för att brottet ska anses vara av normal- graden. Missbruksdosen brukar bedömas ligga på i fråga om både amfetamin och mefedron. Den nedre gränsen för narkotikabrott av normalgraden går alltså vid av de angivna narkotikasorterna samt vid 50 tabletter för ecstasy respektive LSD, som är att jämställa med ecstasy (NJA 2012 s. 849 och NJA 2016 s. 279). För cannabis bedöms den nedre gränsen för narkotikabrott av normalgraden gå vid , kokain vid och heroin vid skulle leda till ett fängelsestraff, men beaktade bl.a. vid påföljdsvalet att den tilltalade vid gär- ningen var endast . Påföljden bestämdes till skyddstillsyn. Avgörandet har kritiserats i doktrinen där det bl.a. framförts att brottet inte skulle ha bedömts som ringa om man ansåg att påföljden borde bli fängelse, eller en påföljd som ligger på fängelsenivå, utan som brott av normalgraden (Borgeke, Påföljdsbestämning i narkotikamål, SvJT 2013 s. 59). 0,05 gram.30 De brott som ligger strax över gränsen för ringa brott har ett straffvärde motsvarande fängelse (NJA 2012 s. 650 och NJA 2012 s. 849). Som har framgått av det föregående kan mängdfaktorns betydelse vara ganska stor vid mindre allvarlig brottslighet men betydligt mindre vid brottslighet av allvarligare slag. Redan vid brottslighet som straffvärdemässigt befinner sig strax under eller vid gränsen för grovt brott spelar sort och mängd en förhållandevis mindre roll, medan sådana omständigheter som yrkesmässighet, organisations- grad, vinningssyfte och hänsynslöshet vid spridningen av narkotikan träder i förgrunden. Att sort och mängd endast är faktorer bland andra av betydelse för ett narkotikabrotts svårhetsgrad hindrar inte att dessa ofta i praktiken bildar utgångspunkt för bedömningen, även om bedömningen inte ska stanna där. Det finns dock situationer i vilka bedömningsunderlaget begränsar sig till sort och mängd. Så kan t.ex. fallet vara när brottsutredningen pågår men där beslut måste fattas som innebär ett preliminärt ställningstagande till brottets svårhetsgrad. I inledningen av en brottsutredning torde det ofta med säkerhet kunna bedömas vilken sort och ungefär vilken mängd nar- kotika som har hanterats medan större osäkerhet gäller beträffande omständigheterna i övrigt. Här kan en utgångspunkt i mängden narkotika underlätta ställningstagandet till sådana preliminära frågor där minimistraffet för grovt brott (fängelse ) har betydelse. (Se NJA 2012 s. För narkotikabrott som bedöms som ringa bestäms påföljden regel- mässigt till dagsböter, där sort och mängd narkotika är styrande i fråga om vilket antal dagsböter som döms ut. Enligt praxis bestäms dock påföljden för bruk av narkotika till 30 dagsböter, oavsett vilken sorts narkotika som har brukats (NJA 2005 s. 348 I och II). Narkotikabrott av normalgraden har i rättspraxis ansetts utgöra brottslighet av sådan art att det finns en presumtion för att påföljden 30Drogpraxisgruppens riktlinjer för straffvärdebedömning utifrån sort och mängd narkotika samt Borgeke m.fl. (2018) s. 1103. har dock inte haft uppe till bedömning hur gränsen mellan ringa brott och normalgraden bör dras när det gäller heroin och kokain. De angivna nivåerna för heroin och kokain har därför ifrågasatts (se Borgeke, Påföljdsbestämning i narkotikamål, SvJT 2013 s. 64). ska bestämmas till fängelse, även i fråga om brott med ett straffvärde som understiger fängelse. I fråga om mindre allvarlig narko- tikabrottslighet av normalgraden finns det dock ett visst utrymme att döma till en icke frihetsberövande påföljd, om förutsättningarna för påföljden i övrigt är uppfyllda. Det gäller framför allt om brottet avser innehav för eget bruk eller huvudsakligen eget bruk. (Se bl.a. NJA 1997s. 193, NJA 2008 s. 653, NJA 2011 s. 357, NJA 2012 s. 650 och NJA 2012 s. Som en allmän utgångspunkt bör kunna gälla att villkorlig dom med dagsböter eller skyddstillsyn kan komma i fråga vid straffvärden som motsvarar fängelse upp till en månad (NJA 2012 s. 650). Det finns ett något större utrymme för att döma till skyddstillsyn efter- som den påföljden generellt anses mer ingripande och dessutom kan förenas med föreskrifter av olika slag (NJA 2000 s. 314 och NJA 2008 s. 359). Är straffvärdet högre än en månad kan en icke frihets- berövande påföljd likväl komma i fråga, om den kan förenas med samhällstjänst. Villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med samhällstjänst har i praxis ansetts kunna komma i fråga om straff- värdet inte är högre än att det motsvarar fängelse , nor- malt dock endast om brottet har avsett innehav för eget bruk (NJA 2012 s. 650 och NJA 2017 s. När narkotika innehas i överlåtelsesyfte eller distribueras är pre- sumtionen för fängelse klart starkare än vid innehav för eget bruk. Bara i sällsynta undantagsfall är då villkorlig dom, även om den förenas med samhällstjänst, en tillräckligt ingripande påföljd (NJA 2012 s. 650 och NJA 2017 s. 45). Skyddstillsyn kan däremot vid låga straffvärden komma i fråga också i sådana fall, om det finns något särskilt skäl för en sådan påföljd (NJA 2012 s. 650). Ett sådant särskilt skäl kan utgöras av ett förhållande som anges i 30 kap. 9 § andra stycket (NJA 2017 s. 45). I sistnämnda rättsfall var det fråga om innehav i överlåtelsesyfte av heroin, där påföljden bestämdes till skyddstillsyn med en föreskrift om 60 tim- mars samhällstjänst (den tilltalade dömdes även för våldsamt mot- stånd). Straffvärdet ansågs motsvara två månaders fängelse. bedömde att en skyddstillsyn kunde bidra till att den tilltalade avhöll sig från fortsatt brottslighet. Eftersom han hade samtyckt till samhällstjänst och bedömts lämplig härför utgjorde detta enligt domstolen ett särskilt skäl för att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Kort om metod och syfte En del i en utvärdering av effekterna av lagändring är, som redogjorts för ovan, att undersöka praxis på området. En annan del i utvärderingen är att studera den officiella kriminalstatistiken som sammanställs av (Brå). För att kunna se hur bl.a. straffnivåerna för narkotikabrott och narkotikasmuggling har utvecklats har vi dock inte endast studerat statistik utan vi har valt att studera . Det övergripande syftet med denna genomgång är alltså att bedöma effekten av lagändring. I sammanhanget kan det dock fram- hållas att det, som behandlats i avsnitt 10.2.3, skedde en omläggning av praxis i narkotikamål . Denna praxisomläggning har haft en tydlig påverkan på utvecklingen av straffnivåerna för narko- tikabrotten, vilket bl.a. framgår av förarbetena till lagänd- ring.31 Det är därför ofrånkomligt att praxisomläggningen får ett visst utrymme i genomgången av kriminalstatistiken. I det följande redovisas utvecklingen av antalet lagföringsbeslut, straffmassa32 och straffnivåer för narkotikabrotten och narkotika- smugglingsbrotten i åren 2002–2020. I jämförelsesyfte har vi även i vissa delar studerat motsvarande utveckling avseende samtliga brott, dvs. alla brott som har lagförts ett visst år som huvudbrott. De statistiska uppgifter som vi har använt oss av avser alltså uppgifter om lagföring. Vi har således inte studerat statistik avseende antalet anmälda brott. Uppgifterna är hämtade från Brås officiella statistik. Vi har också studerat viss statistik från Kriminalvården avseende an- tal nyintagna på anstalt som dömts för narkotikabrottslighet. Lagen om straff för smuggling trädde i kraft . straffades narkotikasmuggling enligt bestämmelserna i den då gällande varusmugglingslagen, och lagföringsstatistiken avseende den lagen skiljer inte mellan brott som omfattar smuggling av nar- kotika och övriga varusmugglingsbrott. Eftersom statistiken inne- håller en viss eftersläpningseffekt med hänsyn till att det kan gå en 2015/16:111 s. 15. 32Med straffmassa menas summan av den totalt utdömda strafftiden i samtliga fängelsedomar som avsett ett specifikt brott. tid mellan ett brott har begåtts till dess det lagförs har vi valt året efter, 2002, som startpunkt för den undersökta perioden. Vi har således valt att studera den beskrivna utvecklingen för perioden –2020. Statistiken från Kriminalvården omfattar dock inte i perioden, dvs. 2002, eftersom Kriminalvården bytte redovisningssystem för sin statistik. Denna redovisning omfattar narkotikabrottslighet av normal- graden, de grova brotten och de synnerligen grova brotten. De ringa brotten har således utelämnats i redovisningen. Detta då det över- gripande syftet med vår redovisning är att illustrera hur straffen för de allvarligare fallen av narkotikabrott och narkotikasmuggling har utvecklats . Utgångspunkter för studier av den offentliga kriminalstatistiken Brå ansvarar för den officiella kriminalstatistiken och redovisar kriminalstatistik i form av bl.a. antalet lagföringsbeslut för ett visst brott, dvs. antalet fällande domar vid tingsrätt eller meddelade strafförelägganden eller åtalsunderlåtelser från åklagare. Såvitt avser domar redovisas tingsrättens domslut oavsett om domen har vunnit laga kraft eller om den har överklagats. Eventuella ändringar i högre instans beaktas alltså inte. Om en person har lagförts för flera brott i en dom eller ett beslut redovisas endast det brott som har strängast straffskala, det s.k. huvudbrottet. Detta innebär att statistiken över lagföringsbeslut inte omfattar samtliga lagförda brott. De statistiska uppgifter som vi redovisar avser således narkotikabrott eller nar- kotikasmugglingsbrott som har utgjort huvudbrott. Även om de statistiska uppgifterna innebär att verkligheten med nödvändighet har förenklats något för att möjliggöra en hanterbar mängd fakta går det med hjälp av lagföringsstatistiken att se den övergripande utvecklingen avseende t.ex. fängelsestraffens längd för ett visst brott och då i viss mån studera effekterna av en straff- skärpning eller införandet av en ny brottsrubricering som är fallet i fråga om 2016 års lagändring på narkotikaområdet. Det bör dock framhållas att även andra faktorer än straffskärp- ningar kan påverka utvecklingen beträffande fängelsestraffens längd för ett visst brott. Sådana omständigheter kan t.ex. vara allvarlig- hetsgraden av den bibrottslighet som de lagförda dömts för eller om det i större eller lägre utsträckning är fråga om återfallsbrottslighet som inneburit en straffskärpning. En annan sådan omständighet är åldersfördelningen bland de lagförda; om en högre eller lägre andel av de tilltalade är påverkar detta straffens längd eftersom straffens längd för personer under denna ålder ska reduceras i en- lighet med den s.k. ungdomsreduktionen33. En analys där man kon- trollerar vissa faktorer som kan påverka straffens längd skulle i sig kunna göras. Införandet av det synnerligen grova brottet är dock avsett att bl.a. möjliggöra strängare straff för mycket stora mängder narkotika, men inte att skärpa straffen generellt för de allvarligare narkotikabrotten. Det är alltså inte fråga om en sådan renodlad straff- skärpning. Genomslaget för mängden narkotika i fråga om straffens längd kan därför bli svårt att fånga. Nyttan av en sådan analys får därför anses begränsad. Som berörts ovan redovisar lagföringsstatistiken lagföringar uti- från det brott som utgör huvudbrott. I kriminalstatistiken redovisas alla brottsformer sammantaget, vilket alltså innebär att fullbordade brott redovisas tillsammans med försök, förberedelse, stämpling, an- stiftan och medhjälp till brott. Om en brottsrubricering i lagförings- statistiken innefattar en stor andel försöksbrott, och det är stor skillnad mellan utdömda strafftider för fullbordade brott respektive försök, får det genomslag i de redovisade genomsnittliga strafftiderna för rubriceringen. Skulle bara de fullbordade brotten studeras skulle de ha längre utdömda strafftider än de genomsnitt som redovisas i lagföringsstatistiken. I kriminalstatistiken redovisas också de utdömda strafftiderna sammantaget för alla domslut med ett visst huvudbrott. För många brottstyper är det dock vanligt att det ingår fler brott än huvudbrottet i varje dom, s.k. bibrottslighet, vilket påverkar den utdömda strafftiden. För vissa brottsrubricer- ingar är det vanligt förekommande med bibrottslighet, och mindre vanligt vid andra rubriceringar. Eventuell bibrottslighet i lagföringen får också olika genomslag på de genomsnittliga strafftiderna för olika typer av brott, och det kan därför vara svårt att veta vad den genomsnittliga strafftiden verkligen är för ett visst brott exklusive den tillkommande strafftiden för bibrottsligheten. 33Regeringen har lämnat ett förslag om att ungdomsreduktionen ska slopas för ungdomar (se avsnitt 4.3.1 och 6.4.6). Detta förslag påverkar dock inte statistiken som redo- görs för i detta avsnitt. Brå har i en kortanalys kartlagt utdömda strafftider för nio brotts- typer uppdelat på fullbordade brott och försöksbrott, –2013, däribland narkotikabrott och narkotikasmuggling. I denna analys framgår att beträffande narkotikabrott och narko- tikasmuggling var det relativt liten andel försöksbrott bland de lag- föringar där detta var det enda brottet i lagföringen. Vidare fann man att de genomsnittliga strafftider som redovisas i lagföringsstatistiken (där bibrottsligheten ingår) väl motsvarar de genomsnittliga straff- tiderna som utdömts i de fall där lagföringen endast innehöll det aktuella narkotikabrottet. Så var däremot inte fallet för andra brott, t.ex. misshandel, där bibrottsligheten fick större genomslag på de genomsnittliga strafftider som redovisas i lagföringsstatistiken.34 När det gäller just narkotikabrott och narkotikasmuggling skulle slutsatsen alltså kunna dras att de genomsnittliga strafftiderna i den officiella lagföringsstatistiken (där brottet utgör huvudbrott och bi- brottslighet ingår i strafftiderna) väl representerar strafftiderna för de lagföringar som endast innefattat ett narkotikabrott respektive narkotikasmugglingsbrott, och att eventuell bibrottslighet inte får så stort genomslag för dessa brott gällande strafftiderna. Detta tycks också gälla , åtminstone . Det ska i sammanhanget beaktas att statistiken över lagförings- beslut omfattar endast för tiden lagändring, som alltså trädde i kraft nämnda år. Vidare sker ofta lagföring efter att själva brottet har begåtts. I narkotika- mål, särskilt de mål som avser hantering av stora mängder narkotika, förekommer ofta relativt långa utredningstider. Det torde därför inte vara ovanligt att lagföringen i ett enskilt mål sker först efter att brottet har begåtts. Brott som har begåtts kan således lagföras året därefter, varför statistiken har en viss inbyggd efter- släpningseffekt. Mot bakgrund av vad som redovisats bör slutsatser av stati- stiken i fråga om 2016 års lagändrings effekt på straffens längd dras med viss försiktighet. Vi återkommer i avsnitt 10.6.1 med en redo- görelse av våra slutsatser angående den statistik som vi redogör för nedan. 34Brå (2015), Kortanalys 2015:4, Utdömda strafftider – en jämförelse av fullbordade brott och försöksbrott, s. 57 ff. Med lagföringsbeslut avses, som berörts inledningsvis, fällande dom vid tingsrätt samt åklagares beslut om strafföreläggande eller åtals- underlåtelse. Det handlar alltså om beslut, genom vilka en person har befunnits skyldig till brott. Lagföringsbeslut som har resulterat i en påföljd kan avse någon av de påföljder som kan dömas ut för ett brott, dvs. inte bara fängelse utan även böter, villkorlig dom, skyddstillsyn, rättspsykiatrisk vård och ungdomspåföljder samt olika påföljdskom- binationer. Antalet lagföringsbeslut i fråga om narkotikabrottslighet styrs i mycket hög grad av och åtgärder. Det beror på att brotten till sin natur är sådana att de inte i någon större utsträckning upptäcks och anmäls av allmänheten. Antalet lagföringsbeslut återspeglar i stället i stor utsträckning de resurser som de brottsbekämpande myndigheterna avsätter för att upptäcka och anmäla dessa brott. Narkotikabrottsligheten är alltså i mycket hög grad s.k. spaningsbrott. Därför kan en sådan omständighet som omorganisation 2015 ha en inverkan på hur an- talet lagföringsbeslut utvecklats . före och efter omorganisationen redovisade t.ex. betydligt färre ärenden till åklagare. Den praxisomläggning för narkotikabrott som ägde rum torde å andra sidan haft en begränsad effekt för utvecklingen i fråga om antalet lagföringsbeslut beträffande de brotten, eftersom antalet lagföringsbeslut inte är relaterat till hur praxis i fråga om straffvärde- bedömning utvecklats. Reservation får dock göras för fall där ett brott som tidigare skulle ha rubricerats som grovt kan ha rubricerats som brott av normalgraden efter praxisomläggningen. Samma resonemang gör sig gällande beträffande lagändring. Lag- ändringen i sig påverkar inte antalet lagföringsbeslut för narkotika- brottsligheten som helhet, utan innebär endast att vissa brott som tidigare skulle bedömts som grova nu rubricerats som synnerligen grova. Någon effekt på antalet lagföringsbeslut kan således inte lagändring förväntas ha mer än i det sistnämnda avseendet. Av figur 10.1 nedan framgår hur utvecklingen har sett ut beträf- fande antal lagföringsbeslut dels för samtliga brott, dels för narkotika- brottsligheten (här avses samtliga grader av narkotikabrott respektive narkotikasmuggling, med undantag för ringa brott). kurvan som visar utvecklingen för narkotikabrottsligheten har vi alltså slagit ihop narkotikabrott och narkotikasmuggling. Detta har gjorts i syfte att visa på den allmänna utvecklingen beträffande lagföringar för denna typ av brottslighet, som alltså till mycket stor del styrs av de resurser som de rättsvårdande myndigheterna lägger på att upp- täcka brotten.35 –2020 minskade det totala antalet lagförings- beslut i , från cirka 114 000 till cirka 109 000. Som framgår av figur 10.1 varierade dock antalet , med högsta noter- ingen om cirka 142 000 beslut . Antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottslighet låg å sin sida runt 3 100–3 500 –2016, med en topp om cirka 3 2007. Som framgår av figuren skedde en minskning av antalet lagföringsbeslut för samtliga brott. En förklaring till denna skillnad kan vara, som berörts ovan, att lag- föringen av narkotikabrottslighet till mycket stor del styrs av Polis- myndighetens och insatser för att upptäcka sådan brotts- lighet. För andra typer av brott är det i stället anmälningar från allmänheten som i högre grad styr antalet lagföringar. ökade antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottslighet till över 4 000 och noterades det högsta antalet lagför- ingsbeslut; 4 900. I sammanhanget kan tilläggas att beträffande narkotikasmugg- ling, och då särskilt för narkotikasmuggling av normalgraden – till skillnad från narkotikabrott – sjönk antalet lagföringar fram till slutet av studerade perioden. Eftersom lagföringsbeslut beträffande narkotikasmuggling är så pass få i förhållande till antalet lagföringsbeslut för narkotikabrott påverkar inte denna omstän- dighet den totala utvecklingen för antalet lagföringar för narkotika- brottslighet, som alltså inkluderar både narkotikasmuggling och nar- kotikabrott. 35För framgår inte det totala antalet lagföringsbeslut för narkotikabrott av normalgraden av statistiken utan endast antalet domslut anges. För att uppskatta det totala antalet lagföringsbeslut har vi utgått från fördelningen mellan lagföringsbeslut och domslut . Av statistiken för det året följer att antalet domslut för brottet utgjorde av det totala antalet lagföringsbeslut. Figur 10.1 Antal lagföringsbeslut för samtliga brott och för narkotikabrottslighet (huvudbrott och ej ringa brott) åren 2002–2020 Narkotikabrottslighet (ej ringa brott) Observera att figurens primäraxel visar antalet lagföringsbeslut för samtliga brott, medan sekundäraxeln visar antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottslighet. Källa: Brå. Effekten av förändringar i antal lagföringsbeslut kan illustreras genom att studera utvecklingen av straffmassan. Med straffmassa avses, som har angetts, summan av den totalt utdömda strafftiden i samt- liga domslut där påföljden bestämts till fängelse och som avsett ett specifikt brott (huvudbrott). Straffmassan påverkas av hur långa fängelsestraff som döms ut för ett visst brott, varför en sådan omständighet som praxisomlägg- ningen på narkotikaområdet 2011 eller en straffskärpning kan ha en inverkan på straffmassan. Som nämnts i avsnitt 10.5.1 kan dock även andra omständigheter påverka utvecklingen av hur långa fängelse- straff som döms ut, som t.ex. allvarlighetsgraden av den bibrotts- lighet som de lagförda dömts för, om det i högre eller lägre grad är fråga om återfallsbrottslighet som inneburit en straffskärpning och åldersfördelningen bland de lagförda. Straffmassan påverkas emellertid också av antalet lagförings- beslut; ju fler domslut där påföljden bestäms till fängelse som med- delas, desto större blir straffmassan. Antalet lagföringsbeslut styrs, som behandlats ovan, av antalet brottsanmälningar samt de rätts- vårdande myndigheternas arbete med att föra en anmälan till lag- föring. Antalet anmälningar beträffande narkotikabrottslighet styrs i sin tur i mycket hög grad av och spaningsinsatser för att upptäcka och anmäla brott. Straffmassan för narkotikabrotten kan alltså ge en indikation av hur en viss faktor, såsom praxisomläggningen 2011 eller införandet av de synnerligen grova brotten har påverkat fängelsestraffens längd, men det måste tas i beaktande att även andra faktorer styr straff- massans utveckling. I figur 10.2 nedan redovisas straffmassan i antalet utdömda fäng- elsemånader för samtliga brott, dvs. den totala straffmassan. Som framgår av figuren inleddes en minskning av den totala straffmassan , som tilltog 2011 och fortsatte till 2015, då den totala straffmassan uppgick till 93 600 månader. Straffmassan ökade , för att 2020 uppgå till 139 000 månader. Av figur 10.2 framgår vidare att straffmassan för narkotikabrotts- ligheten, dvs. samtliga grader av narkotikabrott och narkotikasmugg- ling utom de ringa brotten, –2010 varierade mellan cirka 34 000 och 40 000 månader . minskade straffmas- san till cirka 32 000 månader och –2016 varierade straffmassan mellan cirka 19 800 och 22 600 månader . Åren 2017–ökade straffmassan från cirka 24 100 till 36 100 månader. Narkotikabrottslighetens andel av den totala straffmassan låg mellan –2010, där den högsta andelen uppnåddes . uppgick andelen till för att sedan minska till . Åren 2013– uppgick narkotikabrottslighetens andel av den totala straff- massan till mellan . Därefter steg andelen till 25 procent2017, för att sedan minska till . steg andelen till . Både den totala straffmassan och straffmassan för narkotikabrotts- ligheten minskade alltså runt 2011–2012.