sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — Denna regionala uppföljning är ett underlag till den kommande årliga nationella uppföljningen av miljökvali- tetsmålen som lämnar till regeringen. För miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt och Säker strålmiljö lämnas ingen bedömning på regional nivå eftersom förutsättningarna för att nå dessa är i huvudsak bero- ende av internationella insatser. Länsstyrelsernas och (miljökvalitetsmålet Levande skogar) regionala årliga uppföljning ska dels ge underlag till den nationella miljömålsuppföljningen, dels ge kunskap om målen till olika aktörer i respektive län. Uppföljningen ska utifrån ett regionalt perspektiv redovisa det senaste årets insatser i form av åtgärder och styrmedel samt miljö- tillståndet och bedömning av utvecklingen för miljökvalitetsmålen. I länsstyrelsernas underlag till den nationella uppföljningen ska fokus ligga på vad statliga myndigheter gjort eller vad som åstadkommits av andra aktörer, t.ex. kommuner, med stöd av statliga styrmedel, samt förväntade effekter av dessa åtgärder. Anvisningarna för länsstyrelserna tas fram av RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet, länsstyrelsernas sam- verkansorgan, se mer om RUS nedan) som i enlighet med läns- styrelsernas uppdrag att samordna den regionala uppföljningen49 har tagit fram anvisningar för länsstyrelsernas och årliga uppföljning. Anvisningarna är förankrade hos och i RUS styrgrupp m.fl. De regionala texterna lämnas av RUS till nationellt ansvarig myndighet . En gång genomförs en fördjupad utvärdering av möjlig- heterna att nå Generationsmålet, miljökvalitets- och etappmålen. Inför varje fördjupad utvärdering tar detaljerade – 496 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. lika för alla miljökvalitetsmål – anvisningar, skrivmallar och tidsplan för arbetet med den fördjupade utvärderingen. Den senaste fördjupade utvärderingen lämnade till regeringen . Anvisningarna och skrivmallen för den senaste fördjupade ut- värderingen publicerades , det tidsatta arbetet startade och resultatet av utvärderingen lämnades till reger- ingen . 4.9Andra aktörer med uppgifter i miljömålssystemet 4.9.1RUS – Regionalt arbete med miljömålen RUS – är ett samverkansorgan som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömålssyste- met. Förkortningen RUS står för Regional Utveckling och Sam- verkan i miljömålssystemet. RUS svarar för länsstyrelsegemensamma uppgifter och samord- ning mellan nationella myndigheter och kommuner. Det innebär uppgifter inom hela miljömålsuppdraget, såväl uppföljning som mål och åtgärdsarbete. Viktiga delar av arbetet är: •Uppdateringar av indikatorer på miljömålsportalen. •Utveckling av indikatorer, dataflöden, uppföljningssystem och samordning av detta. •Länssidor på miljömålsportalen och regionala målbedömningar. •Revidering av regionala mål. •Stöd till och utveckling av åtgärdsarbetet. •Information och kommunikation. RUS ska bidra till metodutveckling samt stöd till och erfarenhets- utbyte/samverkan mellan länen i åtgärdsarbetet för Generations- målet och miljökvalitetsmålen. Verksamheten i RUS organiseras av en styrgrupp med represen- tanter från länsstyrelser, , , Havs- och vattenmyndigheten och Kommuner och Regioner. Det dagliga arbetet med RUS uppdrag drivs av en arbetsgrupp av ett 10-tal personer från olika länsstyrelser och . RUS finansieras av . Det tidigare som inrättades och av- vecklades 201050 var ett särskilt beslutsorgan inom Naturvårds- verket.51 skulle vara ett organ för samråd och sam- verkan i arbetet med att uppnå de av fastställda miljö- kvalitetsmålen. Rådet skulle göra en samlad uppföljning och bedöm- ning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samordningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen. skulle göra en samlad uppföljning, be- dömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbe- tet. Rådet skulle sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel. Rådet skulle vidare svara för övergripande information om miljö- målsarbetet, verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, fördela medel för uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. Rådet skulle även samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering. uppgifter överfördes till Natur- vårdsverket genom förordningen (2009:1475) med instruktion för . 51Förordningen (2001:1096) med instruktion för . Regeringen beslutade om ett nytt Miljömålsråd 2015 Regeringen beslutade att inrätta ett nytt miljömålsråd men med andra uppgifter än det tidigare . som består av 18 myndigheter har ett tidsbegränsat uppdrag att stärka genomförandet av miljöpolitiken. Rådet ska verka för att kostnads- effektivt öka takten i arbetet med miljömålen och stärka myndig- heternas arbete och samordning när miljöpolitiken genomförs. De 18 medverkande myndigheterna är: •Länsstyrelserna, genom i län Uppdraget förlängdes 2018 och ska fortsätta till . presenterar åtgärder som myn- digheterna åtar sig att genomföra för att öka takten i arbetet med att nå miljömålen. 4.10Aktörer utan formella uppgifter i miljömålssystemet 4.10.1Kommunala myndigheter på regional nivå Regionerna har inte någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av beslutade miljömålen nås. 4.10.2Kommunala myndigheter på lokal nivå Inte heller kommunerna har någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av beslutade miljömålen nås. Däremot omfattas kommunerna av länsstyrelsernas uppgift i länsstyrelseinstruktionen som innebär att inom ramen för sin uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås särskilt ska utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet. I detta arbete ska länsstyrelserna stödja kom- munerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att Generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällspla- neringen och i det regionala tillväxtarbetet.52 Många kommuner sam- arbetar med sina respektive länsstyrelser i arbetet med miljömålen. Utöver de författningsreglerade obligatoriska kommunala ange- lägenheterna som i många fall har direkt anknytning till bl.a. till havsmiljön, genomför många kommuner även frivilliga åtgärder och projekt som har koppling till miljömålen. Dessa frivilliga åtgärder och projekt finansieras ofta med olika statsbidrag och bidrag med medel från olika EU-program. I länsstyrelsernas årliga uppföljning av miljömålen redovisas i för- hållande till miljömålen bl.a. vad kommunerna har presterat med stöd av statliga medel, samt de förväntade effekterna av dessa åtgärder.53 526 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 53http://extra.lansstyrelsen.se/rus/Sv/Pages/default.aspx . I budgetpropositionen anförde regeringen att näringslivet har en avgörande betydelse i arbetet för att nå miljömålen. Många företag bedriver ett strukturerat miljöarbete som har stor bety- delse för möjligheterna att nå miljömålen. Den tidigare nationella miljömålssamordnaren för näringslivet menade dock att miljömålen dittills hade spelat en relativt begränsad roll i företagens miljöarbete, särskilt bland mindre före- tag. En anledning till detta sades vara att kunskapen om miljömålen ofta är låg och att miljömålssystemet framstår som komplicerat. Dessutom uppfattades miljömålen – enligt en näringslivsföreträdare –som samhällets och politikernas mål och myndigheternas verktyg och att näringslivet aldrig riktigt har bjudits in i arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen och därmed inte känner samhörighet med dem.54 Min bedömning är att arbetet med miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktö- rer mer eller mindre uteblivit. Insatser för att engagera och inspirera till åtgärder med bas i miljömålen har inte gjorts i någon nämnvärd omfattning. Näringslivet, som har en central roll i för möjligheten att nå miljömålen, har inte involverats på ett strukturerat sätt.55 Enligt miljömålssamordnaren upplever dock de företag som arbetar med miljömålen att de är ett viktigt verktyg för att skapa substans och struktur i miljöarbetet. Det är tydligt att ökad kunskap om miljömålen även ger ett starkt ökat intresse att arbeta med dem. 54Promemoria , Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet. 55Promemoria , Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24. Bolag med statligt ägande Den statliga bolagsportföljen består av 39 helägda och sju delägda bolag med ett sammanlagt värde på . Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett av sär- skilt beslutat samhällsuppdrag, vilket innebär att de skapar samhälls- nytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom miljö- området.56 För staten som ägare är det, enligt statens ägarpolicy, sär- skilt viktigt att bolag med statligt ägande bl.a. arbetar för en minskad klimat- och miljöpåverkan genom en hållbar och giftfri resurs- användning för att det av beslutade generationsmålet och de beslutade miljökvalitetsmålen samt det s.k. ska uppnås.57 I ägarpolicyn58 slås fast att utgångspunkten för hållbart företa- gande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling, dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Hållbart företagande innebär att agera ansvarsfullt och minimera risken för negativ påverkan men också att tillvarata möjligheter till hållbart värdeskapande och nya innovativa affärsmodeller. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Ett föredömligt agerande inkluderar ett strate- giskt och transparent arbete med samarbete i fokus. Vägledande för detta arbete är internationella riktlinjer, Agenda 2030 och de globala målen för en hållbar utveckling. Bolag med statligt ägande ska agera ansvarsfullt och arbeta aktivt för att följa internationella riktlinjer om bl.a. miljöhänsyn. 56Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35. 57Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017. 58Regeringens skrivelse 2018/19:140, redogörelse för företag med statligt ägande Statens ägarpolicy 2017, se bilagan. Regeringen beslutade om en ny ägarpolicy för bolag med statligt ägande. Policyn ska tillämpas och ersätter tidigare ägarpolicy som beslutades . – några konstitutionella utgångspunkter Redan i betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50) konstaterade att det finns flera stora utmaningar som måste hanteras för att vi ska nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För att nå målen krävs, enligt beredningen, att ekosystemens resiliens och deras förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster upprätthålls. Att ta ett helhetspers- pektiv på havs- och sötvattensmiljön bidrar till detta. Miljömålsberedningen pekade också på att styrningen inom vat- tenområdet i hög grad präglas av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. fokus för det fortsatta vattenmiljöarbetet bör ligga på genomförande och uppföljning av åtgärder. Många insatser kan hanteras i den löpande förvaltningen medan andra kräver noggranna avvägningar mellan olika samhällsmål. För att åstadkomma en sammanhållen och hållbar vatten- politik måste olika intressen och anspråk på vattnet beaktas.1 Både statliga och kommunala myndigheter fattar beslut som får direkt och indirekt inverkan på naturmiljön.2 De aktörer som fattar beslut om havsmiljöpolitikens inriktning, regler och genomförande finns på flera olika samhällsnivåer; den internationella, den europeiska, den regionala, den nationella, den nationellt regionala och den lokala nivån. 1SOU 2014:50, Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, betänkande av Miljömålsberedningen , s. 58. 2I förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter definieras indirekt miljöpå- verkan som en negativ eller positiv förändring i miljön som uppkommer som et resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. I samma förordning definieras direkt miljöpåverkan som en negativ eller positiv förändring som uppkommer som ett resultat av myndighetens verksamhet och som inte är indirekt miljöpåverkan. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter Även om regeringsformen3 inte är ett av vare sig eller regeringens operativa instrument i styrningen av de offentliga myndig- heterna eller enskilda är den grundläggande för all nationell styrning. Hur och regeringen ska och får styra, finansiera och följa upp de offentliga verksamheterna och deras resultat, liksom det allmännas relation till enskilda utgår från regeringsformens bestäm- melser. Med uttrycket det allmänna menas här stat, kommun, regioner och statliga myndigheter under regeringen. I första kapitlet i regeringsformen som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder och som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten slår bl.a. fast att all offent- lig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.4 5.1.1Regeringsformen om hållbar utveckling I samma kapitel uttrycker även – – det allmännas roll i miljöarbetet på följande sätt: Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.5 Begreppet hållbar utveckling är centralt både nationellt och internatio- nellt. Förutom i regeringsformens första kapitel återfinns begreppet i samt i många andra författningar och dokument. Reger- ingen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling. 3Regeringsformen (1974:152). 41 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 51 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter 5.1.2Regeringsformen om medlemskap i unionen och internationella organisationer Av regeringsformens första kapitel framgår vidare att är med- lem i Europeiska unionen som är ett samarbete mellan självständiga stater i . Enligt regeringsformen kan , inom ramen för samarbetet i EU, överlåta sådan beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket.6 Genom medlemskapet i EU har –liksom de övriga medlemmarna – överlåtit befogenheter till EU och att rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av Euro- peiska gemenskaperna gäller i i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Euro- peiska unionen. En konsekvens av medlemskapet i EU är miljörätten i …dominerat av unionens lagstiftning och det finns få frågor som om- fattas av enbart ”nationell rätt”.7 Av regeringsformen framgår även att deltar inom ramen för andra internationella organisationer såsom och samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.8 Liksom EU är även dessa organisationer viktiga aktörer i miljöarbetet och inte minst i havsmiljöarbetet. 5.1.3Regeringsformen om vilka bestämmelser som ska regleras i lag Både internationellt och nationellt är det många olika aktörer – både enskilda och allmänna – som genomför havsmiljöarbete. För att beslut om bestämmelser m.m. som fattas av såväl nationella som inter- nationella organ ska vara formellt bindande för både enskilda och all- männa aktörer i måste och regeringen först imple- mentera dem i den svenska rättsordningen och bestämma vem eller vilka nationella aktörer som ska bemyndigas utföra olika uppgifter m.m. Det innebär bl.a. att privata och offentliga nationella aktörer inom havsmiljöarbetet måste styras på olika sätt. 610 kap. 6 §, regeringsformen (1974:152). 7Jan 2019, Ömsesidig glädje och nytta? och EU på miljörättens område, Sieps , s. 2. 81 kap. 10 § regeringsformen (1974:152). Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter Enligt regeringsformen gäller att bestämmelser ska meddelas av genom lag om de avser •enskildas personliga ställning och deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes, •förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsätt- ning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hålllanden, •grunderna för kommunernas och regionernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt •kommunernas och regionernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, m.m.9 Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ: beslutande politiska församlingar, till exempel och regeringen och myn- digheter. Samtliga statliga och kommunala organ, dvs. statliga myndig- heter, kommuner och regioner med undantag för de beslutande för- samlingarna är myndigheter. De offentliga myndigheterna är ett nödvändigt instrument för att genom- föra av och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndig- heterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna upp- fylla det politiska mandat väljarna har gett dem.10 Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som utför offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål, dvs. statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter samt domstolar. Vad som avses med ”myndighet” bestäms därmed utifrån formerna för verksamheten och inte efter arbetsuppgifternas art eller vilken funktion organet har. Det innebär att även om ett enskilt organ med stöd av regeringsformen11 har fått offentliga arbetsuppgifter eller myndighetsutövning, kan orga- 98 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 10SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av förvaltningskommitté, s. 59. 1112 kap. 4 §, regeringsformen (1974:152). Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter net inte – enligt regeringsformen – anses vara en myndighet. Att myndighetsbegreppet är organisatoriskt och inte funktionellt innebär också att även sådana myndigheter som inte har myndighetsutövning som sin huvudsakliga uppgift, är myndigheter.12 Det är stora skillnader mellan den statliga och kommunala sektorn när det gäller regeringens möjligheter att styra. Det långtgående och omfattande kommunala självstyret där kommunernas och regioner- nas uppgifter enligt grundlag ska bestämmas i lag skiljer sig från regeringens styrning av de statliga verksamheterna som i vissa avse- enden är mer direkt. Även om det är formella grundlagsreglerade skillnader mellan de offentliga myndigheterna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och regioner, finns det gemensamma bestämmelser som gäller lika för alla offentliga myndigheter. Av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser framgår att en myndighet – eller statlig – endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Utan stöd i lag saknar varje myndighet befogen- heter gentemot medborgarna.13 5.2.1Om samverkan mellan offentliga myndigheter Samverkan är ett viktigt begrepp i genomförandet av all miljöpolitik och inte minst i genomförandet av havsmiljöpolitiken. Begreppet samverkan återkommer i lagar och andra författningar, i särskilda uppdrag och myndighetsinstruktioner, i strategier och av- siktsförklaringar, regleringsbrev m.m. Även om begreppet används ofta i olika författningar och styrdokument riktade till offentliga myndigheter är det svårt att hitta en beskrivning av vad begreppet innebär i praktiken och vad som – givet det formella regelverket – kan förväntas av dem som förväntas samverka. Enligt förvaltningslagen ska en myndighet – inom sitt verksam- hetsområde – samverka med andra myndigheter.14 2009/10:224, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, s. 28. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. 148 §, Grunderna för god förvaltning, Samverkan, förvaltningslagen (2017:900). Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska ske inom deras respektive ”verksamhetsområden”. Däri ligger två begräns- ningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet. För det andra ger bestäm- melsen inte stöd för några samverkansprojekt, som faller utanför respek- tive myndighets verksamhetsområde. Det är viktigt att poängtera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan normgivare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma (jfr i avsnitt 10.3 nämnda JO 1993/94 s. 458).15 Enligt 4 § i förvaltningslagen gäller att om en annan lag eller en för- ordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvalt- ningslagen, gäller den bestämmelsen. Som en allmän princip bör dock gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl.16 Myndighetsförordningen om statliga myndigheters samarbete och samverkan För statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen finns det i myndighetsförordningen en generell bestämmelse om samarbete på myndighetens eget initiativ. Bestämmelsen innebär att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.17 Syftet är att samordna myndigheternas verk- samhet med angränsande verksamheter för att underlätta för en- skilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.18 15SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av , s. 212. 2017/18:180, bet. 2017/18:KU2. 1971:30 del 2 s. 318. 176 § myndighetsförordningen (2007:515). 18SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utredningen om en översyn av verksförordningen. Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter 5.3Kort om de statliga myndigheterna under regeringen Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.19 De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera och regeringens be- slutade politik, däribland havsmiljöpolitiken. Domstolarna ingår också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Dom- stolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter.