sou · H9B399 · 2021-12-21 00:00:00 — En handläggande myndighet ska därmed, i den utsträckning det är möjligt och lämpligt, själv ta den kontakt med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ett ärende ska bli tillräcklig. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvuduppgifter avgör dock den myndighet som får en begäran om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Det finns också begränsningar för vilken samverkan som kan ske mellan myndigheter utan stöd i författning. Myndigheternas verksamhet styrs i enlighet med legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgifter som följer av gällande författningar. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndigheterna (prop. 2016/17:180 s. 70 f.). Offentlighetsprincipen innebär att all offentlig verksamhet, som utgångspunkt, ska vara öppen för insyn och kontroll från allmänheten. Denna princip genomsyrar den svenska statsförvaltningen och har kommit till uttryck i bl.a. tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller dock endast i förhållandet mellan det allmänna och enskilda och är inte tillämplig i förhållandet mellan myndigheter. Handlingsoffentligheten får begränsas endast om det krävs av hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller vissa allmänna intressen som anges uttömmande i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 2 § första stycket TF). Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar följer i huvudsak av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Enligt denna lag gäller i vissa fall sekretess för uppgifter i allmänna handlingar. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Att en uppgift omfattas av sekretess medför alltså dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Sekretess gäller i förhållande till såväl enskilda, dvs. fysiska och juridiska personer, som andra myndigheter (8 kap. 1 § OSL). Med myndighet jämställs i detta sammanhang andra organ där det kan förekomma allmänna handlingar (se t.ex. 2 kap. 4 § och bilagan till OSL). Sekretess gäller vidare mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). För att det ska röra sig om olika verksamhetsgrenar förutsätts att det finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser. Om verksamheten inom en myndighet bedöms utgöra olika verksamhetsgrenar, måste det därefter göras en bedömning av om de också har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga till varandra. Det är bara om båda dessa kriterier är uppfyllda som det uppstår en sekretessgräns inom en myndighet (prop. 2008/09:150 s. 360). Huvudregeln är alltså att sekretess gäller mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Syftet med sekretess mellan och inom myndigheter är i första hand att värna om den enskildes personliga integritet. Uppgifter i allmänna handlingar som förvaras hos en myndighet kan hos en annan myndighet läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Ett tillfredsställande integritetsskydd för information hos en myndighet förutsätter därför i princip att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats (se prop. 1979/80:2 Del A s. 90 f.). 4.3.2Skyldighet att lämna icke sekretesskyddade uppgifter till en annan myndighet En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgifter som den förfogar över, om inte uppgifterna är sekretessbelagda eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Denna bestämmelse utgör en precisering av den allmänna skyldigheten för myndigheter att samverka med varandra. Det finns alltså en generell skyldighet för en myndighet att, på begäran av en annan myndighet, lämna ut uppgifter som förvaras vid myndigheten. Skyldigheten att lämna uppgifter till en annan myndighet omfattar varje uppgift som myndigheten förfogar över och är inte begränsad till uppgifter i allmänna handlingar (prop. 1979/80:2 Del A s. 361). Skyldigheten att lämna information till andra myndigheter är därmed mer långtgående än skyldigheten att lämna ut uppgifter till allmänheten. Bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL innebär inte någon uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen mellan myndigheter (jfr 10 kap. 28 § OSL). En myndighet som tar emot en begäran om att lämna ut uppgifter måste därför förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess innan uppgifterna lämnas ut. Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till en annan myndighet måste den också beakta de begränsningar i informationsutbytet som följer av dataskyddsförordningen1 och annan lagstiftning om behandling av personuppgifter (jfr prop. 2016/17:180 s. 292 f.). 4.3.3Undantag från sekretess och sekretessbrytande bestämmelser Uppgifter som omfattas av sekretess får inte lämnas ut utan stöd i offentlighets- och sekretesslagen. För att möjliggöra nödvändigt informationsutbyte av sekretesskyddade uppgifter mellan myndigheter innehåller offentlighets- och sekretesslagen därför bestämmelser om undantag från sekretess och sekretessbrytande bestämmelser. I 10 kap. OSL finns ett antal generella sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. I det kapitlet regleras bl.a. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR). partsinsyn och möjligheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter med förbehåll (se 10 kap. 3 § och 10 kap. 14 § OSL). Kapitlet innehåller vidare en bestämmelse om nödvändigt utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till enskilda eller andra myndigheter. Av denna bestämmelse följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). I förarbetena till bestämmelsen uttalade regeringen att det är uppenbart att sekretess inte får innebära att offentliga funktionärer hindras att fullgöra sina uppgifter. Som exempel nämndes bl.a. att en läkare måste kunna delge sjuksköterskor och annan vårdpersonal sekretesskyddade uppgifter om en patient för att nödvändiga undersökningar och behandlingsinsatser ska kunna genomföras. Även meddelanden till andra myndigheter kan ingå som ett från verksamheten i övrigt oskiljaktigt moment. En myndighet kan t.ex. bli tvungen att lämna hemlig information till en annan myndighet för att den sistnämnda myndigheten ska kunna lämna ett remissyttrande. I särskilda fall kan det vidare vara nödvändigt för en myndighet att vända sig till en utomstående expert och att vid en sådan kontakt lämna ut vissa sekretesskyddade uppgifter (prop. 1979/80:2 Del A s. 122). Syftet med bestämmelsen är alltså att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som har tilldelats myndigheten. Det är den utlämnande myndighetens intresse av att lämna ut uppgifter som är avgörande för om bestämmelsen är tillämplig på ett visst utlämnande, inte vilket intresse den mottagande myndigheten har av att få del av uppgifterna. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och avsikten har inte varit att en myndighet av rena effektivitetsskäl ska kunna bryta sekretessen (prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494, jfr prop. 2008/09:150 s. 368). I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen för utlämnande av uppgifter mellan myndigheter. Bestämmelsen innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till andra myndigheter, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen är dock inte tillämplig på alla uppgifter, t.ex. inte för uppgifter som förekommer inom eller hälso- och sjukvården. Det är inte något villkor att en uttrycklig begäran från en annan myndighet föreligger. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen, t.ex. genom en anmälan om brott (prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Om en myndighet begär ut sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet med stöd av generalklausulen och det finns förutsättningar för ett sådant utlämnande, är den myndighet som förvarar uppgifterna skyldig att lämna ut dessa. En förutsättning för att generalklausulen ska vara tillämplig är dock att det inte finns någon specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga i annan lag eller förordning. Bestämmelsen är alltså subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och ska inte tillämpas i ett fall där någon annan sekretessbrytande bestämmelse kan tillämpas. För att generalklausulen ska vara tillämplig förutsätts alltså att utlämnandet inte strider mot en sådan specialreglering av uppgiftslämnandet som finns i lag eller förordning. Om det i en författning har föreskrivits att en viss myndighet för sin verksamhet på angivna villkor kan få ta del av även hemliga uppgifter hos en annan myndighet, kommer det inte i fråga att, när de angivna villkoren inte är uppfyllda, lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen i stället (prop. 1979/80:2 Del A s. 328). Att ett utlämnande enligt generalklausulen inte får strida mot lag eller förordning innebär även att ett utlämnande inte får ske i strid med vad som gäller enligt dataskyddsförordningen och kompletterande nationell dataskyddslagstiftning (prop. 2017/18:105 s. 137). När det gäller tillämpningen av generalklausulen bör möjligheten att utväxla sekretessbelagda uppgifter mellan myndigheter utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. Detta gäller i synnerhet för uppgifter som är sekretessbelagda av hänsyn till enskildas intressen (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 77). I många fall där myndigheter utbyter uppgifter är den mottagande myndigheten dock underkastad en primär sekretessbestämmelse, låt vara en annan än den som gäller hos den utlämnande myndigheten. Det finns inga hinder mot rutinmässiga utbyten av uppgifter med stöd av generalklausulen. Sekretesslagstiftningen bygger dock på att rutinmässiga uppgiftsutbyten ska regleras särskilt (prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Utöver bestämmelserna i 10 kap. OSL finns ytterligare sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess i anslutning till berörda sekretessbestämmelser i avdelning IV–VI i OSL samt i andra författningar, t.ex. socialförsäkringsbalken. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Det är inte nödvändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med tanke på att uppgifterna kan vara sekretessbelagda. För att en bestämmelse ska medföra en uppgiftsskyldighet krävs dock att den uppfyller vissa krav på konkretion. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att ta del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information. Ett exempel på lagstiftning som föreskriver en uppgiftsskyldighet är lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Inom ramen för samverkan enligt lagen ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (2 § lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet). En uppgiftsskyldighet kan även vara formulerad som en anmälningsplikt (se t.ex. 14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Författningsreglerade uppgiftsskyldigheter ska skiljas från bestämmelser som anger att en uppgift får lämnas till en annan myndighet och bestämmelser som mer allmänt upplyser om att myndigheter ska samverka i olika situationer. Dessa bestämmelser innebär inte något undantag från sekretess enligt 10 kap. 28 § OSL, utan utlämnanden enligt sådana bestämmelser sker med beaktande av bl.a. gällande sekretessbestämmelsers skaderekvisit och generalklausulen. Det finns inte något konstitutionellt hinder mot att regeringen genom en förordning medger att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan myndigheter, eftersom tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet endast reglerar allmänhetens tillgång till sådana handlingar (jfr 2 kap. 1 och 2 §§ TF). En uppgiftsskyldighet kan därmed följa av såväl lag som förordning. Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen kan delas in i primära och sekundära sekretessbestämmelser. En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten, omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess. En bestämmelse om överföring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till (3 kap. 1 § OSL). Huvudregeln är att sekretess för en viss uppgift inte överförs när en uppgift lämnas från en myndighet till en annan. Får en myndighet en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten därför endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap. 2 § OSL). Om en sekretesskyddad uppgift lämnas från en myndighet till en annan och den mottagande myndigheten inte kan åberopa en primär eller sekundär sekretessbestämmelse, innebär detta att uppgiften som varit hemlig hos den utlämnande myndigheten blir offentlig hos den mottagande myndigheten. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser om överföring av sekretess i vissa situationer. Dessa finns i 11 kap. OSL och i anslutning till berörda sekretessbestämmelser i avdelning IV– VI i OSL. Av denna reglering följer bl.a. att om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten (11 kap. 1 § OSL). Begreppet tillsyn enligt offentlighets- och sekretesslagen ska inte tolkas alltför snävt. Inom begreppet faller bl.a. alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). Detta innebär att myndigheters hantering av uppgifter i vissa fall anses ske i tillsynsverksamhet i den betydelse begreppet har enligt sekretesslagstiftningen, som hanteringen inte bedöms utgöra tillsyn i den betydelse begreppet har inom förvaltningsrätten (prop. 2008/09:150 s. 356). 4.4Dataskydd vid överföring av personuppgifter mellan myndigheter Myndighetssamverkan och utlämnande av uppgifter mellan myndigheter aktualiserar frågor om dataskydd. Ett utlämnande av personuppgifter till en annan myndighet innebär att uppgifterna behandlas av såväl den utlämnande som den mottagande myndigheten (jfr artikel 4.2 i dataskyddsförordningen). För att en myndighet ska kunna lämna ut eller ta emot personuppgifter från en annan myndighet krävs därmed, utöver att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen kan brytas, att gällande dataskyddsreglering ger stöd för att uppgifterna får behandlas. Detta förutsätter bl.a. att behandlingen uppfyller dataskyddsförordningens krav på rättslig grund för behandling och att behandlingen sker i enlighet med de grundläggande principerna för personuppgiftsbehandling (se artikel 5 och 6 i dataskyddsförordningen). För det fall att de uppgifter som lämnas ut till en annan myndighet innehåller personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning, s.k. känsliga personuppgifter, gäller särskilda krav för behandling (se artikel 9 i dataskyddsförordningen). Ett ökat flöde av personuppgifter mellan myndigheter innebär en risk för den personliga integriteten. Rätten till skydd för den personliga integriteten är dock inte absolut, utan ska vägas mot de skäl av allmänt intresse som talar för ett utökat informationsutbyte. När det gäller behandling av personuppgifter som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse ställer dataskyddsförordningen krav på att medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot de legitima mål som eftersträvas (se artikel 6.3 i dataskyddsförordningen). Skyddet för den personliga integriteten måste därmed vägas mot att ett ökat informationsutbyte t.ex. leder till en ökad effektivitet hos myndigheter och skapar bättre kontrollmöjligheter för att undvika att legitimiteten för offentlig finansiering inom olika sektorer undergrävs av att medel går till verksamheter som inte lämpligen bör ta emot sådana medel. Hur stor risk en viss överföring innebär ur integritetshänseende beror bl.a. på arten av de personuppgifter som behandlas, varför uppgifterna behandlas, hur och av vem som uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller på något sätt blir tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det är möjligt att sammanställa och överblicka stora mängder information. Denna risk är särskilt stor om uppgifter ur olika register samlas och sambearbetas. Även spridning av information inom en krets som omfattas av sekretess och tystnadsplikt kan vara känsligt ur integritetssynpunkt för enskilda. Innan en myndighet lämnar information till en annan myndighet måste den därmed beakta de begränsningar i informationsutbytet som följer av dataskyddsregleringen, t.ex. att inte fler uppgifter än vad som är nödvändigt lämnas ut och att eventuella krav gällande skyddsåtgärder i samband med informationsöverföring efterföljs. Vid ett införande av ett ökat informationsutbyte kan det därmed ställas krav på rättsliga och tekniska lösningar för att skydda den personliga integriteten. Bestämmelserna i dataskyddsförordningen ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (artikel 85 och 86 i dataskyddsförordningen). Den svenska regleringen av rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen ges därmed företräde framför rätten till skydd av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller dock endast i förhållande till enskilda och är inte tillämplig när myndigheter lämnar uppgifter sinsemellan. Detta innebär att när en myndighet lämnar personuppgifter till en annan myndighet omfattas denna behandling av regleringen i dataskyddsförordningen och kompletterande nationell dataskyddsreglering. Uppgiftslämnande mellan myndigheter omfattas därmed som utgångspunkt av bestämmelserna i dataskyddsförordningen, däribland de grundläggande principerna för personuppgiftsbehandling (se artikel 5 i dataskyddsförordningen). En av de grundläggande principerna för personuppgiftsbehandling är den s.k. finalitetsprincipen. Enligt denna princip ska personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och får inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen). Det innebär att om en tilltänkt behandling av redan insamlade personuppgifter inte omfattas av de ursprungliga ändamålen för behandling, måste den personuppgiftsansvarige göra en bedömning av om ändamålet med den senare behandlingen är förenligt med de ursprungliga ändamålen eller inte. I rättsfallet HFD 2021 ref. 10 har gett vägledning i fråga om hur finalitetsprincipen förhåller sig till författningsreglerade skyldigheter för myndigheter att i vissa fall lämna uppgifter till andra myndigheter och vilken prövning som ska göras vid ett sådant utlämnande. Domstolen konstaterade att regeringen, i förarbetena till brottsdatalagen (2018:1177), uttalat att när det i lag eller förordning föreskrivs att uppgifter ska lämnas har lagstiftaren tagit ställning till att det dels är så viktigt att det ska införas en skyldighet att lämna information, dels att eventuell sekretess ska brytas. Lagstiftaren får då också anses ha tagit ställning till att uppgiftslämnandet är nödvändigt och proportionerligt. I sådana fall ska det därför inte, vilket annars gäller enligt brottsdatalagen, göras en prövning av om behandlingen av personuppgifterna för det nya ändamålet är nödvändig och proportionerlig. Detsamma gäller för ett utlämnande som sker med stöd av 6 kap. 5 § OSL (prop. 2017/18:232 s. 137 f.). Enligt ska motsvarande synsätt anläggas beträffande förhållandet mellan finalitetsprincipen enligt dataskyddsförordningen och 6 kap. 5 § OSL, vilket var den reglering som var tillämplig på det i målet aktuella utlämnandet. Detsamma får dock, enligt vår bedömning, anses gälla även beträffande förhållandet mellan å ena sidan andra författningsreglerade skyldigheter för myndigheter att i vissa fall lämna uppgifter till andra myndigheter och å andra sidan finalitetsprincipen enligt dataskyddsförordningen. 5Utgångspunkter för behovet av en stödfunktion Som vi har redogjort för i föregående kapitel råder det bred politisk enighet om att offentliga medel inte ska betalas ut till verksamheter som har koppling till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer. Säkerhetspolisens bedömning är dock att ett relativt stort antal organisationer med kopplingar till sådana miljöer tar emot offentliga medel genom t.ex. statliga eller kommunala bidrag. Det förekommer också att företrädare för privata aktörer inom välfärdssektorn har kopplingar till extremistmiljöer. Exempelvis kan det vara fråga om att personer i en fristående skolas lednings- eller ägarkrets stödjer våldsbejakande extremism. Frågor om hur en verksamhet förhåller sig till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer kan uppstå i såväl ärenden om stöd till civilsamhället som ärenden om tillstånd att bedriva verksamhet inom välfärdssektorn. Enligt nu gällande reglering finns det möjlighet att beakta sådana kopplingar främst inom ramen för en prövning av ett demokrativillkor eller vid en ägar- och ledningsprövning. I samband med dessa prövningar kan det därför finnas anledning att utreda en organisations eller en företrädares eventuella kopplingar till våldsbejakande extremism. Så har också skett i ett antal ärenden .