sou · H9B376 · 2021-10-04 00:00:00 — Både och Säkerhetspolisen uppfyller de formella kraven i förordningen, under förutsättning att den myndighet som utses också får de befogenheter som krävs för att kunna utföra uppgifterna som följer av uppdraget. Utredningen kommer därför i det följande endast att bedöma vilken av dessa två myndigheter som är lämplig för uppdraget som behörig myndighet. Utredningens bedömning av vilken av de två myndigheterna som bör utses grundas på de uppgifter och verksamhetsområden som och Säkerhetspolisen ansvarar för och på om respektive myndighet har förmågan att bygga upp en ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet för att utföra de uppgifter som följer av förordningen. Utredningen har samrått med och Säkerhetspolisen. Uppgifter har inhämtats om respektive myndighets inställning till att utses till behörig myndighet. Ingen av myndigheterna anser att de är lämpliga för uppdraget, främst därför att de anser att rollen som behörig myndighet ligger utanför respektive myndighets kärnuppdrag. Utredningen instämmer i och Säkerhetspolisens bedömning att uppdraget, å ena sidan att utfärda och granska avlägsnandeorder och å andra sidan att utöva tillsyn över värdtjänstleverantörer, inte ligger helt i linje med något av de två utpekade myndigheternas uppdrag så som de ser ut . Det nationella ansvaret för terrorbekämpning Förordningens huvudsakliga syfte är att förhindra spridning av terrorisminnehåll på internet. I är det Säkerhetspolisen som har ansvaret för att förebygga, förhindra och utreda terrorismrelaterad brottslighet. Säkerhetspolisens ansvarsområde ligger därför i sak nära det som ett uppdrag som behörig myndighet enligt TCO-förordningen innebär. Säkerhetspolisens uppdrag innebär bland annat att förhindra och förebygga attentat, finansiering, logistiskt stöd, utbildning, rekrytering och radikalisering. Genom ansvaret för terrorbekämpning har Säkerhetspolisen särskild kunskap och erfarenhet av tillämpningen av lagstiftningen på området och de straffrättsliga bedömningar som följer därav. Säkerhetspolisen har även kunskap och kompetens om terrororganisationer och dessas närvaro och spridning på internet. För att förebygga, förhindra och utreda terrorism och terrorismrelaterad brottslighet arbetar Säkerhetspolisen tillsammans med andra myndigheter och organisationer, bland annat . har tilldelats flera uppdrag som berör terrorbekämpning. har numera en nationell samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och kan, efter ett särskilt beslut, bistå Säkerhetspolisen med polisiära insatser i samband med terrorismrelaterad brottslighet eller efter särskild överenskommelse leda utredningsarbetet vid allvarligare attentat. har även, vilket kommer att beröras mer nedan, utsetts till kontaktpunkt enligt EU:s krisprotokoll som, likt TCO-förordningen, handlar om att förhindra spridning av terrorisminnehåll på internet – ett uppdrag som således är nära besläktat med uppdraget som behörig myndighet enligt TCO-förord- ningen. Säkerhetspolisens ansvar för terrorbekämpning talar i och för sig för att Säkerhetspolisen bör utses till behörig myndighet enligt TCO- förordningen. Den ansvarsfördelningen medför dock inte, enligt utredningen, att det är uteslutet att kan komma i fråga för uppdraget. Det är utredningens uppfattning att det utifrån respektive myndighets uppdrag och ansvarsområde finns förutsättningar att utse såväl Säkerhetspolisen som till behörig myndighet. Vid den praktiska tillämpningen av TCO-förordningen kommer det att vara viktigt att bygga upp ett fungerande gränsöverskridande samarbete med behöriga myndigheter i andra medlemsstater. Myndigheterna kommer att behöva samordna sitt arbete och samarbeta för att till exempel förhindra att flera avlägsnandeorder utfärdas mot samma innehåll eller att en order påverkar en utredning i en annan medlemsstat. är det tänkt att kommunikation mellan de behöriga myndigheterna och mellan myndigheterna respektive värdtjänstleverantörer ska ske via it-systemet (Platforme Européen de Retraits de Contenus Illégaux sur Internet) som håller på att utvecklas inom Europol. Både och Säkerhetspolisen har ett aktivt gränsöverskridande samarbete med andra länder både inom och utanför EU. När det kommer till det brottsbekämpande samarbetet inom EU är det som ansvarar för det svenska deltagandet i Europol. har sambandsmän stationerade vid Europols huvudkontor och är utsedd till nationell Europolenhet. Härigenom har det huvudsakliga ansvaret för kontakter inom ramen för det brottsbekämpande samarbetet inom unionen. har vidare genom SPOC en sambandscentral för inkommande och utgående internationella ärenden. Som nämnts tidigare är funktionen bemannad dygnet runt och fungerar som en internationell nod för det svenska Europolsamarbetet och flera andra internationella polisiära samarbeten, till exempel och krisprotokoll. SPOC tar emot all Europolrelaterad information och vidarebefordrar inkommande ärenden till rätt behörig myndighet, till exempel Säkerhetspolisen. har således upparbetade kanaler, såväl tekniska som fysiska, för internationellt samarbete bland annat genom arbetet i Europol. EU Internet Referral Unit har flera frivilliga insatser initierats för att förhindra spridning av olagligt innehåll på internet. Med stöd av Europolförordningen bedrivs ett aktivt arbete vid EU Internet Referral Unit (EU IRU) för att förhindra spridning av terrorisminnehåll på internet. Arbetet är frivilligt så till vida att den slutliga bedömningen görs av den berörda värdtjänstleverantören. EU IRU är organisatoriskt en del av Europol. Enheten söker i onlinemiljöer och tar emot anmälningar från medlemsstater och andra aktörer om terrorisminnehåll på internet som uppfattas strida mot värdtjänstleverantörers användarvillkor. EU IRU anmäler till berörd värdtjänstleverantör att det Leverantören bedömer i sin tur om innehållet strider mot leverantörens användarvillkor och om det ska avlägsnas. En sådan anmälan från EU IRU följs i stor utsträckning av värdtjänstleverantörer. Under utredningens arbete har det framkommit att varken eller Säkerhetspolisen informerar EU IRU om material som kan antas utgöra terrorisminnehåll. Om eller Säkerhetspolisen påträffar olagligt innehåll på internet vidarebefordras informationen till den myndighet som ansvarar för berörd brottskatalog (jfr terrorismrelaterad brottslighet, olaga hot, hets mot folkbrott osv.) eller tas om hand på annat sätt i det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet inom respektive myndighet. I stället för att informera EU IRU om visst innehåll på internet läggs fokus på att utreda brott eller att använda innehållet för att bygga upp kunskap inom myndigheten. Såvitt är känt informerar inte heller någon annan nationell myndighet om innehåll som påträffas på internet. Utredningens slutsats är att inte aktivt använder sig av EU IRU överhuvudtaget. Utöver möjligheten för medlemsstater att anmäla material som de påträffar på internet till EU IRU har flera medlemsstater även inrättat nationella Internet Referral Units (IRU). De länderna arbetar därför med att få bort olagligt innehåll på internet på nationell nivå. Sådana nationella IRU finns till exempel i och . har inte inrättat någon nationell IRU som arbetar med olagligt innehåll på internet. TCO-förordningen kan i detta sammanhang sägas utgöra en rättslig ram som bygger vidare på de frivilliga insatser som redan vidtagits och alltjämt vidtas inom unionen. När TCO-förordningen börjar tilllämpas kommer den inte att hindra EU IRU och enskilda medlemsstater att även i fortsättningen använda sig av ett system med frivilliga anmälningar (referrals). I samband med utredningens arbete har det framkommit att flera medlemsstater överväger att även primärt använda anmälan som en frivillig väg att få bort olagligt innehåll från internet och endast utnyttja möjligheten till avlägsnandeorder när en värdtjänstleverantör till exempel inte följer en anmälan (jfr proportionalitetsprincipen) eller om det är fråga om terrorisminnehåll som innebär ett överhängande hot mot människors liv och hälsa. EU:s krisprotokoll utgör ytterligare ett gränsöverskridande samarbete som innehåller åtgärder för att förhindra spridning av terrorisminnehåll på internet. EU:s krisprotokoll har utarbetats med utgångspunkt i de erfarenheter som drogs efter på där gärningsmannen livesände attentatet och på så sätt spred materialet till ett stort antal människor. Krisprotokollet har till syfte att hantera nära förestående, pågående eller inträffade ”virala kriser” och terrorattentat samt förhindra spridning av terrorisminnehåll på internet. Krisprotokollets tillämpningsområde träffar i stor utsträckning samma material som TCO- förordningen. I båda instrumenten har Europol en viktig roll. På flera punkter skiljer sig dock instrumenten åt. Krisprotokollet är ett frivilligt samarbete mellan anslutna medlemsstater. TCO-förordningen är en bindande rättsakt som ger möjlighet att utfärda rättsligt bindande avlägsnandeorder gentemot värdtjänstleverantörer. Tidsaspekten utgör en ytterligare skillnad. Ett ärende enligt EU:s krisprotokoll är till sin natur brådskande medan ett ärende enligt TCO-förordningen inte nödvändigtvis är brådskande i den meningen att det måste vara fråga om ett pågående eller nära förestående terrorattentat. är nationell kontaktpunkt enligt EU:s krisprotokoll. Uppgiften som kontaktpunkt är fördelad till befintliga funktioner inom (SPOC och VB ) där det finns en dygnet runt-beredskap för internationella ärenden, såsom Europolärenden. Uppdraget som behörig myndighet De initiala överväganden som gjorts ovan tydliggör att det finns både argument som talar för att bör utses och argument som talar för att Säkerhetspolisen är mest lämplig för uppdraget. Varken eller Säkerhetspolisen arbetar aktivt med att bedöma om visst innehåll på internet ska avlägsnas eller göras oåtkomligt. har visserligen utsetts till kontaktpunkt för EU:s krisprotokoll men protokollet har ännu inte tillämpats i praktiken. har dock erfarenhet av att utreda brott i samarbete med i vart fall några av de större värdtjänst- leverantörerna som faller under TCO-förordningens tillämpningsområde. Ingen av myndigheterna utövar någon tillsyn över värdtjänstleverantörer. Inte heller finns det något etablerat frivilligt samarbete mellan respektive myndighet och värdtjänstleverantörer såvitt gäller terrorism som det finns i vissa andra länder. (har emellertid ett sådant samarbete såvitt avser annan typ av brottslighet, se avsnitt 5.3). Ingen av myndigheterna bidrar med material till EU IRU. Ett sådant samarbete med, och myndighetsutövning över, värdtjänstleverantörer som följer av TCO-förordningen kan uppfattas som främmande för båda myndigheterna. Säkerhetspolisen har till utredningen framfört synpunkten att det, mot bakgrund av säkerhetstjänstens uppdrag i övrigt, kan ifrågasättas om det från principiella utgångspunkter är lämpligt att myndigheten i beslut med stöd av TCO-förord- ningen bedömer gränser för tryck- och yttrandefriheten. Argumentet kan enligt utredningens mening göras gällande även vad gäller så som en brottsbekämpande myndighet, men med den skillnad att har en betydligt bredare verksamhet och ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning inom många olika områden. Organisatoriskt kan uppdraget som behörig myndighet kräva vissa förändringar och omprioriteringar av den myndighet som utses. Det är dock utredningens uppfattning att uppdraget inte innebär ett krav på att myndigheten ska inrätta någon form av spaningsfunktion för att aktivt söka efter terrorisminnehåll på internet. Den behöriga myndigheten bör i stället ha beredskap för att – dygnet runt – ta emot information om innehåll på internet som kan omfattas av TCO-förord- ningen från andra nationella eller internationella myndigheter eller privata aktörer. Funktionen bör även ha beredskap att dygnet runt utfärda avlägsnandeorder och ta emot och granska gränsöverskridande avlägsnandeorder. är, som framkommit tidigare, utrustad med funktioner som hanterar en dygnet runtberedskap. Om utses till behörig myndighet bör en sådan beredskap sannolikt kunna ta avstamp i hur myndigheten valt att organisera handläggningen av ärenden enligt EU:s krisprotokoll. har därtill upparbetade kanaler med Europol som är en relevant aktör vid tillämpningen av TCO-förordningen och även med vissa värdtjänstleverantörer. Det är mot denna bakgrund utredningens bedömning att organisation och befintliga funktioner har bäst förutsättningar att utföra uppgifterna som följer av uppdraget som behörig myndighet. Utredningens överväganden görs i ljuset av vad som är känt om den framtida lagstiftningskontexten inom EU. TCO-förordningen kommer sannolikt att vara en av flera rättsakter som rör den inre marknaden för digitala tjänster. Annan speciallagstiftning rörande olagligt innehåll på internet håller på att utarbetas inom EU. Dessa framtida rättsakter kommer att på ett än mer naturligt sätt beröra kärnverksamhet. Ett exempel är det kommande förslaget till förordning om åtgärder mot spridning av sexuellt övergreppsmaterial på internet. Även om sakfrågorna i kommande rättsakter kommer att skilja sig åt finns det fördelar med att samma myndighet ansvarar för tillämpningen av de förordningar som rör avlägsnande av olagligt innehåll på internet och som angränsar till straffrätten. Förordningarna kommer sannolikt att innebära liknande praktiskt arbete i fråga om förfaranden, myndighetsutövning och kontakter med värdtjänstleverantörer. Det nätverk som den behöriga myndigheten kommer att bygga upp genom tillämpningen av TCO-förordningen kommer att skapa förutsättningar för ett effektivt genomförande av kommande förordning/ar. Den framtida lagstiftningen inom EU talar därför också för att det är mest kostnadseffektivt om utses till behörig myndighet enligt TCO-förordningen. Kunskap om terrorrelaterade frågor Utredningen ser flera fördelar med att utse till behörig myndighet. Det som kan tala mot att utse är den särskilda kompetens som Säkerhetspolisen besitter ifråga om terroristorganisationer och därtill kopplade frågor. Utredningen anser dock att den bristen kan övervinnas genom att Säkerhetspolisen bidar med sin kompetens i de TCO-ärenden där behöver stöd. Kunskapsutbyte och samverkan sker mel- lan myndigheterna och har varit en förutsättning för beslutet att utse till nationell kontaktpunkt enligt EU:s krisprotokoll. Om en sådan samverkan kommer till stånd även inom ramen för TCO-förordningen innebär det inte att Säkerhetspolisen ska göra några bedömningar i det enskilda fallet eller lämna några instruktioner som påverkar i sin myndighetsutövning. Om utses till behörig myndighet bör Säkerhetspolisen inta en expertroll, eller rådgivande funktion, gentemot i TCO-ärenden. ges därigenom en möjlighet att inhämta kunskap och underlag från Säkerhetspolisen som kan utgöra grund för en självständig prövning av det innehåll som påträffats på internet. Inte enbart Säkerhetspolisen har kunskap av betydelse för att ska kunna göra bästa möjliga bedömningar. Även myndigheter som och extremism har stora kunskaper om terrorrelaterat material på internet och kan bidra med expertis. Det är utredningens uppfattning att en sådan ordning och kunskapsinhämtning inte påverkar oberoende och är förenlig med artikel 13.2 i TCO-förordningen. Säkerhetspolisen har ställt sig positiv till att på detta sätt bistå med kunskap och erfarenhet. Utredningen har övervägt om en rådgivande arbetsuppgift bör anges i de nämnda myndigheternas instruktioner men har stannat vid att inte lägga fram något sådant förslag. Allmänna bestämmelser om samverkan mellan myndigheterna finns redan, se avsnitt 5.3. Utredningen gör bedömningen att är den myndighet som är mest lämplig att utföra de uppgifter som åligger den behöriga myndigheten enligt TCO-förordningen. föreslås därför som behörig myndighet enligt TCO-förordningen. Uppdraget bör framgå av bilagan till förordningen (2014:1102) med instruktion för . Författningsförslag rörande genomförandet av TCO-förordningen, eventuell reglering av samverkan och informationsdelning mellan och Säkerhetspolisen, hur sanktionssystem och rätten till effektiva rättsmedel bör utformas samt utredningens uppdrag i övrigt kommer att läggas fram i slutbetänkandet. Utredningens bedömning: Det kan finnas anledning att göra en översyn av den behöriga myndighetens uppdrag i samband med att annan unionslagstiftning som rör olagligt innehåll på internet antas inom EU. Inom EU pågår arbete med att reglera den inre marknaden för digitala tjänster. Europeiska kommissionen lade fram ett förslag till en ny förordning om en inre marknad för digitala tjänster (rättsakten om digitala tjänster) och om ändring av direktiv /31/EG (Act [DSA]). DSA avser att bidra till en korrekt fungerande inre marknad för förmedlingstjänster och fastställa enhetliga regler för en säker, förutsebar och förtroendeskapande onlinemiljö, där de grundläggande rättigheterna i stadgan skyddas på ett effektivt sätt. förväntas även ett förslag till en ny förordning om åtgärder mot spridning av sexuellt övergreppsmaterial på internet. Vidare förs diskussioner om en förordning med åtgärder mot hatpropaganda på internet. Av förslaget till DSA framgår att förordningen är tänkt att utgöra en ramlag i förhållande till annan unionslagstiftning. Så som förslaget ser ut för detta delbetänkande innehåller det, likt TCO- förordningen, ett krav på att utse en behörig myndighet för tillämpningen av förordningen och därutöver även en nationell digital samordnare. Förslaget till DSA innehåller också bestämmelser som rör avlägsnande av olagligt innehåll. Grunden för om ett visst innehåll ska anses vara olagligt föreslås dock inte följa direkt av DSA utan ska bedömas med tillämpning av annan unionslagstiftning eller nationell rätt, till exempel med stöd av TCO-förordningen eller den kommande förordningen om åtgärder mot spridning av sexuellt övergreppsmaterial på internet. Om och när de rättsakter som rör digitala tjänster och avlägsnande av olagligt innehåll på internet antas inom EU kan det finnas anledning att göra en översyn av myndighetsstrukturen i rörande digitala tjänster och innehåll i onlinemiljön. I det skedet ser utredningen fördelar med att lyfta bort de uppgifter i TCO-förord- ningen som är av mer tillsynskaraktär från till en annan administrativ myndighet. En sådan förändring skulle kunna ske genom inrättande av en ny myndighet som får i uppdrag att utöva tillsyn över digitala tjänster och onlinemiljön eller genom att en befintlig myndighet tar över ansvaret för de uppgifterna. Som framgått av avsnitt 5.5 har flera medlemsstater , inför ikraftträdandet av TCO-förordningen, planer på att dels inrätta särskilda myndigheter, dels att dela upp uppgifterna i förordningen på flera myndigheter. En särskild utredare ska redovisa vilka konsekvenser i olika avseenden som förslagen i ett betänkande kan få (1 § andra stycket kommittéförordningen [1998:1474]). Enligt 14 § gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska utredaren föreslå en finansiering. I 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya regler ska, enligt 15 a §, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. I detta delbetänkande föreslår utredningen att ska utses till behörig myndighet i . Utredningen gör också bedömningen att Säkerhetspolisen och andra relevanta myndigheter kan komma att behöva bistå med kompetens i terrorismrelaterade frågor. Hur stora konsekvenser uppdraget som behörig myndighet kommer att innebära i fråga om antal ärenden för är enligt utredningens bedömning omöjligt att uppskatta. TCO-förord- ningen har ännu inte börjat tillämpas i unionen. Någon motsvarande rättsakt finns inte . Antalet ärenden kommer att vara beroende av ett flertal faktorer som utredningen bedömer som osäkra. En faktor av bety- delse är hur många värdtjänstleverantörer som kommer att anses etablerade i . En annan faktor är vilken ambitionsnivå den behöriga myndigheten kommer att arbeta utifrån, bland annat eftersom förordningen inte innebär något krav på att den behöriga myndigheten ska vara aktiv i sökandet efter terrorisminnehåll på internet. Andra faktorer som kommer att påverka mängden ärenden är i vilken utsträckning andra medlemsstater kommer att tillämpa förordningen och hur de kommer att förhålla sig till material som publiceras av innehållsleverantörer eller värdtjänstleverantörer som är etablerade i . Mängden gränsöverskridande avlägsnandeorder som utfärdas och som berör kommer att påverka arbetsbördan för den behöriga myndigheten. Här ska också tas i beaktande att flera medlemsstater överväger att även använda möjligheten till referrals, dvs. frivilliga anmälningar till värdtjänstleverantörer om att avlägsna innehåll på internet. En sådan utveckling talar för att inte kommer att handlägga några större volymer av gränsöverskridande avlägsnandeorder. Det saknas förutsättningarna för utredningen att nu göra en annan bedömning än att det nya uppdraget ryms inom befintliga ekonomiska ram. Utredningen ska emellertid i kommande del av uppdraget föreslå kompletterande nationella bestämmelser för tillämpningen av förordningen, vilket bland annat inkluderar bestämmelser rörande sanktioner vid överträdelse av förordningen och rätten till effektivt rättsmedel. Utredningen återkommer i slutbetänkandet med en detaljerad redogörelse för samtliga förslags konsekvenser, vilket även kan komma att inkludera konsekvenser av uppdraget som behörig myndighet. Behörig myndighet och lämpliga sanktioner enligt EU:s förordning om att hantera spridning av terrorisminnehåll online En särskild utredare ska med anledning av den kommande EU-för- ordning som ska hantera spridningen av terrorisminnehåll online föreslå vilken myndighet som bör pekas ut som behörig myndighet för räkning och föreslå ändringar och kompletteringar av svensk rätt. •ta ställning till om eller Säkerhetspolisen bör utses till behörig myndighet enligt förordningen, •föreslå vilka sanktioner som ska aktualiseras vid överträdelser av förordningen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att lämna förslag på behörig myndighet ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . nåddes en överenskommelse mellan och rådet om en förordning om att hantera spridning av terrorisminnehåll online (förordningen). Förordningen förväntas beslutas . Förordningen kommer att innehålla bestämmelser som syftar till att förebygga att terrorisminnehåll, såsom begreppet definieras i förordningen, sprids på internet och når allmänheten. Förordningen kommer att innebära ett flertal skyldigheter för sådana aktörer som ska räknas som värdtjänstleverantörer enligt förordningen i den mån som de erbjuder sina tjänster inom EU. Värdtjänstleverantörer som enligt förordningen ska anses vara utsatta för terrorisminnehåll kommer bl.a. att åläggas skyldighet att vidta specifika åtgärder i syfte att skydda sina tjänster från spridning av terrorisminnehåll. Medlemsstaterna är vidare skyldiga att utse en eller flera behöriga myndigheter som ska anförtros befogenheter att vidta vissa åtgärder för att förebygga spridning av terrorisminnehåll på internet.