sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — För detta borde krävas att det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgick att en rättighetsbegränsning var åsyftad eller ingick som ett naturligt led i regleringen (prop. 1975/76:209 s. 153 f.). Dessa uttalanden i frågan om vad som utgör rättighetsbegränsningar har haft betydelse i rättstillämpningen (se bl.a. RÅ 1986 ref. 108 och RÅ 80 2:60 samt även JO 1999/00 s. 60). I den juridiska litteraturen har det framförts viss kritik mot uttalandet på den grunden att det ger uttryck åt en alltför snäv syn på frågan om vad som är en begränsning (se , Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 424 f.). I två lagstiftningsärenden tillämpades ett till synes mer utvidgat synsätt i begränsningsfrågan. Det innebar att mer hänsyn togs till en föreskrifts faktiska effekter. I det första ärendet föreslogs ett förbud för det allmänna att överlåta uppgiften att ansvara för driften av akutsjukhus till den som avsåg att driva verksamheten med vinstsyfte. Lagrådet hade bedömt att effekten av lagstiftningen innebar en begränsning av näringsfriheten. Regeringen delade inte Lagrådets syn, men bedömde både syftet och effekten av föreskrifterna (prop. 2000/01:36 s. 16, se även Lagrådets yttrande på s. 30 f.). Det andra lagstiftningsärendet rörde det s.k. maskeringsförbudet vid demonstrationer. Regeringen uttalade då följande (se prop. 2005/06:11 s. 28 f.). Regeringen gör bedömningen att om man inte enbart ser till syftet med en reglering rörande maskeringsförbud utan också till effekten av ett maskeringsförbud är det ofrånkomligt att ett förbud har en begränsande effekt. Enligt regeringens uppfattning ligger det därför närmast till hands att betrakta maskeringsförbudet som en begränsning av demonstrations- och mötesfriheterna. Också Lagrådet anser att ett maskeringsförbud innebär en sådan begränsning. Regeringen övergår därmed till att ta ställning till om ett maskeringsförbud utgör en i regeringsformens mening tillåten begränsning av demonstrations- och mötesfriheterna. Regeringen kom fram till att maskeringsförbudet hade avgränsats och utformats på ett sätt som gick att förena med begränsningsramarna i nuvarande 2 kap. 21 § och 24 § första stycket. Denna bedömning delades av en majoritet av justitieutskottets ledamöter (bet. 2005/06:JuU3 s. 8 f.). Detta utvidgade synsätt på vad som är en rättighetsbegränsning har därefter tillämpats i flera lagstiftningsärenden (se avsnitt 3.4.2). Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen har var och en rätt till föreningsfrihet. Denna anges som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten grundlagsfästes genom regeringsform och uttrycktes då som en ”frihet att sammansluta sig med andra enskilda till förening”. När det gällde vilka föreningar som friheten gällde för uttalade Grundlagberedningen i betänkandet SOU 1972:15 att föreningsrätten var grundläggande för den politiska verksamheten genom att de politiska partierna var att anse som föreningar. Vidare framhölls att arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer också är föreningar samt att detsamma gäller organisationerna inom konsument- och lantbrukskooperationen. Även ett bolag var enligt beredningen att anse som en förening i grundlagsstadgandets mening (s. 157). Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom reform. Med den nya lydelsen avsågs inte någon saklig förändring. När det gällde vilka föreningar som skyddades tolkade rättighetsskyddsutredning bestämmelsen så att friheten också gällde andra sammanslutningar än ekonomiska och ideella föreningar. Enligt utredningen krävdes det inte att det ska vara fråga om en sammanslutning som är ett självständigt rättssubjekt, en juridisk person. Även sammanslutningar som var organiserade på annat sätt – såsom byalag och aktionsgrupper – omfattades enligt utredningen av grundlagsskyddet. Utredningen ansåg dock att ett visst mått av organisation och beständighet borde föreligga för att det inte endast ska vara fråga om en sammankomst, som faller in under mötesfriheten (SOU 1975:75 s. 194 och 316). Genom den utformning av föreningsfriheten som utredningen föreslog ansåg regeringen att det tydligare framgick att skyddet också omfattade andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. Regeringen instämde i utredningens slutsats att det inte krävdes att en sammanslutning är en juridisk person för att bestämmelsen om föreningsfrihet ska bli tillämplig (prop. 1975/76:209 s. 144). Föreningsfriheten innefattar inte bara frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (a. prop. s. 144). Det har i förarbetena uttalats att bestämmelsen om föreningsfrihet inte ska tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning (s. 113). I 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen anges följande. Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Bestämmelsen kom till genom reform. Regeringen, som förordade en annan lydelse än den som fri- och rättighetsutredning hade föreslagit, uttalade att det med denna formulering klarare framgick att bestämmelsen inte avser annan lagstiftning än sådan som direkt gäller sammanslutningar (prop. 1975/76:209 s. 114). Bestämmelsens första led – ”militär eller liknande natur” – syftar på straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § . Straffstadgandet i har följande lydelse. 4 § Om någon bildar eller deltager i sammanslutning, som måste anses vara avsedd att utgöra eller med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilket den är bildad lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka och som icke med vederbörligt tillstånd förstärker försvaret eller ordningsmakten, eller ock för sådan sammanslutning tager befattning med vapen, ammunition eller annan dylik utrustning, upplåter lokal eller mark för dess verksamhet eller understödjer den med penningar eller på annat sätt, dömes för olovlig kårverksamhet till böter eller fängelse i högst . Ett brott av det slaget har funnits i svensk rätt . Några närmare uttalanden om den avsedda innebörden av uttrycket ”sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur” gjordes inte i förarbetena. Det andra ledet av bestämmelsen går tillbaka på FN:s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering. Konventionen kräver att konventionsstaterna förbjuder rasistiska organisationer (a. prop. s. 113 f.). Med uttrycket ”annat liknande förhållande” avses i första hand föreställningar om ras (prop. 2009/10:80 s. 256). Det aktuella begränsningsändamålet har ingen direkt motsvarighet i lag. Frågan om att genom en bestämmelse i lag förbjuda rasistiska organisationer utreds av Kommittén om förbud mot rasistiska organisationer (dir. 2019:39 och dir. 2020:134). Dessa begränsningsändamål är alltså snävt avgränsade och det har ansetts att föreningsfriheten är i det närmaste absolut (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2:a uppl., 2018, s. 195 f.). När det gäller frågan om vad som utgör inskränkningar i föreningsfriheten kan nämnas att formkrav som gäller för skilda typer av föreningar och bolag inte betraktas som begränsningar, se t.ex. lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. Inte heller den typ av näringsreglering som innebär att viss verksamhet får drivas endast i föreningsform av visst slag anses komma i konflikt med skyddet för föreningsfriheten. En fråga som kan uppkomma vid åtgärder som begränsar föreningsfriheten är om dessa också inskränker någon annan av de positiva opinionsfriheterna. I förarbetena har det exempelvis framhållits att religionsfriheten – som inte får begränsas enligt regeringsformen –kan överlappa föreningsfriheten i vissa fall. Det har uttalats att i den situationen får tillåtna begränsningar i föreningsfriheten också göras när denna frihet utnyttjas i religiösa sammanhang (SOU 1975:75 s. 194 f.). I syfte att göra detta tydligt tog regeringen bort de moment i religionsfriheten som hade föreslagits av fri- och rättighetsutredning om att denna även avsåg en frihet att sammansluta sig med andra ”för religiös gemenskap”. Genom bl.a. den ändringen förebyggdes enligt regeringen missförståndet att eventuella allmänna begränsningar av föreningsfriheten inte skulle gälla för religiösa sammanslutningar, som det klargjordes att religionsfriheten hindrar regler som riktar sig enbart mot religiösa sammanslutningar. Det anfördes som ett exempel att rasistisk verksamhet givetvis skulle kunna hindras ”också när den till äventyrs bedrivs under religiös täckmantel”. (Se prop. 1975/76:209 s. 114 f. och Högsta domstolens avgörande ”Predikan i ” NJA 2005 s. 805). Skyddet för föreningsfriheten har aktualiserats i lagstiftningsärenden om insyn i partiers och valkandidaters finansiering. 2013/14:70 (s. 94–98) fördes det ett längre resonemang i frågan om det är förenligt med bl.a. föreningsfriheten att införa en reglering som ålägger partierna en skyldighet att öppet redovisa sina intäkter. Frågan väcktes om detta kunde betraktas som en fri- och rättighetsbegränsning. Regeringen anförde följande. En offentligrättslig reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter utgör inte någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål eftersom det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Med hänsyn till föreningsfrihetens särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket och dess grundläggande betydelse som en del av de politiska spelreglerna bör det vidare framhållas att en insynsreglering inte heller kan anses komma i direkt konflikt med grundlagens syfte att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. Det återstår därför att bedöma om de indirekta effekter som en insynsreglering kan få när det gäller medborgarnas möjligheter att verka gemensamt inom ramen för ett parti trots detta måste anses innefatta en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Regeringen kom därefter till slutsatsen att den föreslagna regleringen inte utgjorde en begränsning av föreningsfriheten och anförde då bl.a. följande. I det sammanhanget uppmärksammar Tidningsutgivarna att det i och för sig är tänkbart att en offentligrättslig reglering om redovisning av partibidrag kan få till följd att enskilda bidragsgivare avstår från att lämna bidrag som är av sådan storlek att identiteten på givaren kommer att avslöjas. En sådan tänkbar effekt av regleringen kan dock enligt regeringens uppfattning inte sägas vara en sådan begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i insynsregleringen, i vart fall inte om denna utformas på ett neutralt och objektivt sätt. Inte heller kan det anses vara fråga om en effekt som indirekt påverkar rätten till fri åsiktsbildning eller något annat av de syften som regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet ska tillgodose. Det finns också anledning att framhålla att den föreslagna regleringen till sin karaktär har klara likheter med bl.a. sådan redovisningslagstiftning som inte anses utgöra en begränsning av föreningsfriheten. Lagrådet hade kommit till en liknande slutsats i grundlagsfrågan (a. prop. s. 136 f.). delade regeringens bedömning (bet. 2013/14:KU35 s. 16 f.). Se även prop. 2017/18:55 i vilket likartade frågeställningar om partifinansiering och föreningsfrihet behandlades. Föreningsfriheten har också aktualiserats i samband med den utvidgade kriminaliseringen av finansiering av terrorism (prop. 2015/16:78 s. 53 f.) och kriminaliseringen av samröre med terroristorganisationer (prop. 2019/20:36 s. 19 f.). Dessa lagstiftningsärenden berörs i kapitel 6. Både den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) skyddar föreningsfriheten. I detta kapitel redogörs för dessa två fri- och rättighetsdokument och för hur föreningsfriheten behandlas i dem. Som framgår nedan har regleringen i flera avseenden en likartad uppbyggnad i de två dokumenten, något som bl.a. får till följd att nivån på skyddet för föreningsfriheten inte skiljer sig nämnvärt åt mellan konventionen och stadgan inom deras respektive tillämpningsområde. Föreningsfriheten enligt regeringsformen framstår i flera avseenden som svårare att begränsa och mycket talar därför för att skyddet ofta är starkare i svensk nationell rätt. Likväl kan inslag i de två europarättsliga dokumenten i olika avseenden antas ha betydelse vid tillämpningen av regeringsformen, t.ex. när det gäller de överväganden som respektive har gjort i fråga om vad som är godtagbara begränsningar i föreningsfriheten. Konventionen och dess tilläggsprotokoll innehåller ett flertal fri- och rättigheter. har ett ansvar för att säkerställa att dessa fri- och rättigheter garanteras för var och en som befinner sig under svensk jurisdiktion (artikel 1 i konventionen). Genom sker en rättslig kontroll av att staterna uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen. är skyldigt att rätta sig efter den domstolens avgöranden. Även om har denna uppgift är utgångspunkten att överträdelser i första hand ska hanteras inom ramen för den svenska rättsordningen. Konventionen gäller som svensk lag och enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Frågan om status i svensk rätt var aktuell när fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen utformades. fri- och rättighetsutredning uttalade bl.a. när det gäller opinionsfriheterna att det skydd i regeringsformen som föreslogs på flera punkter var betydligt starkare än det som följde av konventionen och i övriga fall åtminstone likvärdigt med konventionsskyddet (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75 s. 98 f.). Det kan i detta sammanhang nämnas att det framgår av artikel 53 i konventionen att ingenting i konventionen får tolkas som en begränsning av eller en avvikelse från fri- och rättigheter som skyddas av t.ex. den nationella rättsordningen. Föreningsfriheten regleras i artikel 11 i tillsammans med mötesfriheten. Artikeln har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. 2.Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna. Föreningsfriheten omfattar i första hand rätten att bilda och ansluta sig till en förening och att utan inblandning från det offentligas sida vara verksam i föreningen. Att enskilda kan bilda föreningar för att agera tillsammans inom områden där de har gemensamma intressen är enligt en av de allra viktigaste aspekterna av föreningsfriheten. Det sätt på vilket den nationella rätten värnar om denna frihet samt hur den praktiskt tillämpas av myndigheterna visar hur demokratin mår i den aktuella staten (se Sidiropoulos m.fl. mot , nr 57/1997/841/1047, dom ). Staten har emellertid även en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter. Föreningsfriheten är nära kopplad till yttrandefriheten som skyddas i artikel 10 i konventionen. har uttalat att artikel 11 är en specialreglering (lex specialis) i förhållande till artikel 10, men framhållit att artikel 11 ska bedömas i ljuset av artikel 10. Skyddet för åsikter och friheten att yttra dem är enligt domstolen ett av syftena med föreningsfriheten. Det gäller särskilt i relation till politiska partier med tanke på deras grundläggande roll för att säkerställa pluralism och demokratins funktion (se mot , nr 25803/04 m.fl., dom ). I fråga om yttrandefriheten har beskrivit denna frihet som en av grundpelarna i ett demokratiskt samhälle, vilket bl.a. innebär att konventionen inte bara skyddar yttranden som mottas positivt eller betraktas som oförargliga, utan också sådana som förolämpar, chockerar eller stör myndigheterna eller delar av befolkningen (se Handyside mot Förenade , nr 5493/72, dom ). Liknande överväganden måste enligt domstolen också gälla föreningsfriheten i den mån det rör sig om enskilda föreningar (se mot , nr 35943/10, dom ). En annan rättighet som föreningsfriheten i vissa fall ska bedömas i ljuset av är religionsfriheten enligt artikel 9 i (se t.ex. Jehovas Vittnen m.fl. mot , nr 302/02, dom ). har bl.a. uttalat att friheten att utöva sin religion, ensam eller tillsammans med andra, är en av grundpelarna i ett demokratiskt samhälle. Däremot skyddar inte religionsfriheten varje handling som motiveras eller inspireras av en religion eller tro och garanterar inte alltid rätten att uppträda i det offentliga rummet på ett sätt som dikteras av ens religion eller tro (se t.ex. och mot , nr 31706/10 m.fl., dom ). Utrymmet att inskränka föreningsfriheten Inskränkningar i föreningsfriheten måste ha stöd i lag och får bara ske för att tillgodose vissa legitima intressen som räknas upp i artikel 11.2. De måste också vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Kravet på lagstöd innebär något förenklat att den inskränkande lagen måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet i enlighet med rättsstatsprincipen. Den måste även ge skydd mot godtycke och vara tillgänglig för allmänheten samt vara utformad med den precision som krävs för att inskränkningen ska kunna vara någorlunda förutsägbar för den som kommer att påverkas av den. Det ska inte förstås som ett formellt krav på att inskränkningen ska vara föreskriven på viss normnivå. Det som avses är att det ska finnas stöd i den inhemska rätten, t.ex. genom etablerad rättspraxis eller föreskrifter i någon form. En annan viktig princip är den s.k. proportionalitetsprincipen. Om en åtgärd innebär en inskränkning av en rättighet kan den godtas bara om den är proportionerlig, dvs. om åtgärden står i rimlig relation till det intresse som den är avsedd att tillgodose. Genom en sådan prövning bedöms om en inskränkning är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Kravet på nödvändighet innebär att inskränkningen ska motsvara ett trängande socialt behov och att den är proportionerlig i förhållande till det legitima intresse eller ändamål som den avser att skydda eller uppnå. Vid denna prövning har staterna en förhållandevis vid bedömningsmarginal (s.k. of appreciation). Om en nationell domstol har ansett att en inskränkning är nödvändig och det verkar finnas rimliga skäl för ett sådant ställningstagande, har ofta godtagit detta utan att göra någon egen värdering med hänvisning till denna princip. har domstolen förbehållit sig rätten att ingripa om prövningen av någon anledning framstår som uppenbart felaktig eller godtycklig eller om den leder till orimliga resultat från ett konventionsperspektiv. Det finns vidare vissa generella stadganden i artiklarna 15, 16 och 18 i om utrymmet för att inskränka konventionens fri- och rättigheter. Enligt artikel 15 får en stat under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens avvika från bl.a. föreningsfriheten och yttrandefriheten (s.k. derogation) i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav. I artikel 16 anges att staterna får inskränka utlänningars politiska verksamhet utan hinder av det som stadgas om bl.a. föreningsfriheten och yttrandefriheten. Artikeln anses ha en begränsad betydelse och har sällan åberopats eller tillämpats. Artikel 18 ger uttryck för en ändamålsprincip. Enligt artikeln får inskränkningar i fri- och rättigheter inte tillämpas för andra syften än för vilka de har medgetts. En viktig artikel i sammanhanget är artikel 17. Enligt den artikeln får ingenting i konventionen tolkas så att det medför en rätt att bedriva verksamhet eller utföra handling som syftar till att utplåna någon av de fri- och rättigheter som anges i konventionen eller till att inskränka dem i större utsträckning än vad som medges där. Stadgandet syftar till att förhindra totalitära grupperingar från att utnyttja konventionens rättigheter – främst yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten – för att undergräva dessa. om inskränkningar i föreningsfriheten har i flera avgöranden tagit ställning till olika konventionsstaters inskränkningar av föreningsfriheten. I det nämnda avgörandet Sidiropoulos m.fl. mot gjorde vissa generella uttalanden om förutsättningarna för att en inskränkning av föreningsfriheten ska anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Enligt domstolen har staterna givetvis rätt att säkerställa att en förenings syfte och aktiviteter är förenliga med lagen men de måste göra det på ett sätt som innebär att deras åligganden enligt konventionen uppfylls. Av detta följer att undantagen i artikel 11 ska tillämpas strikt; endast övertygande och tvingande skäl kan göra inskränkningar i föreningsfriheten berättigade. Vid bedömningen av om nödvändigheten i den mening som avses i artikel 11.2 föreligger, har staterna enligt domstolen bara en begränsad bedömningsmarginal (of appreciation). I avgörandet Refah partisi m.fl. mot (nr 41340/98 m.fl., dom ) uttalade domstolen bl.a. att yttrandefriheten och föreningsfriheten inte fråntar en stat rätten att försvara sina institutioner mot föreningar som genom sina aktiviteter äventyrar dem. En viss kompromiss mellan kraven på att försvara demokratin och individuella rättigheter är naturlig i det konventionsrättsliga Ett politiskt parti får enligt förespråka ändringar i en stats lagar och konstitutionella struktur under två förutsättningar. Den ena förutsättningen är att de metoder som används i alla avseenden är lagliga och demokratiska. Den andra är att den förändring som förespråkas i sig är förenlig med grundläggande demokratiska principer. Av detta följer enligt domstolen att ett politiskt parti inte kan göra anspråk på konventionens skydd om dess ledare uppmanar till våld eller lägger fram en politik som inte respekterar demokratin eller som åsyftar demokratins undergång och nonchalerar de fri- och rättigheter som erkänns i en demokrati. I avgörandet mot (se ovan) hade klagandena, som var två politiska partier, upplösts av spansk domstol med hänvisning till att de utgjorde verktyg i organisationen ta () terrorismstrategi samt att de hade uppmuntrat ett konfrontativt socialt klimat och indirekt gett stöd åt ETA:s terroristaktiviteter, bl.a. genom att vägra ta avstånd från ETA:s handlingar. fann inte anledning att underkänna de nationella domstolarnas bedömning att det fanns en koppling mellan klagandena och ETA samt konstaterade att den kopplingen objektivt sett kunde anses innebära att det förelåg ett hot mot demokratin. Vidare konstaterade att de nationella domstolarnas bedömning svarade mot behovet av att universellt fördöma rättfärdigande av terrorism. Domstolen ansåg att det agerande och de uttalanden som kunde tillskrivas klagandena gav en klar bild av den samhällsmodell som förespråkades av dem och dess oförenlighet med det demokratiska samhällskonceptet. Någon kränkning av de politiska partiernas föreningsfrihet förelåg därför inte. Det nämnda avgörandet mot gällde en ungersk organisation som hade upplösts av en nationell domstol.