sou · H9B361 · 2021-06-30 00:00:00 — Om utlänningen har vistats här i landet med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken får, enligt tredje stycket i samma paragraf, uppehållstillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det (se vidare avsnitt 8.3.3). Av 7 kap. 3 § första stycket utlänningslagen framgår att ett uppehållstillstånd för en utlänning som har rest in i får åter- kallas om 1) utlänningen bedriver verksamhet som kräver arbetstill- stånd men inte har något sådant tillstånd, 2) i vissa fall när utlän- ningen har beviljats ett arbetstillstånd men anställningen upphört eller 3) när det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. (se avsnitt 8.3.4). När fråga är om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats på grund av vissa former av anknytning får, enligt 7 kap. 3 § andra stycket, uppehålls- tillståndet återkallas om förhållandet har upphört. Enligt tredje stycket i samma paragraf får ett uppehållstillstånd dock inte åter- kallas enligt första stycket 1 eller 3 om utlänningen har vistats här i landet med uppehållstillstånd när frågan om åter- kallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas på någon av de nyssnämnda grunderna för en utlänning som har rest in i landet ska hänsyn tas till den anknytning som han eller hon har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Detta framgår av 7 kap. 4 § första stycket utlänningslagen. Enligt andra stycket samma paragraf ska vid en sådan bedömning särskilt beaktas 2.om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas, Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott 3.utlänningens övriga familjeförhållanden, och 4.hur länge utlänningen har vistats i . Paragrafen är utformad efter förebild av 8 a kap. 2 § utlänningslagen som anger vilka omständigheter en allmän domstol ska beakta när den överväger att utvisa en utlänning på grund av brott. Som framgår av avsnitt 5.4.1 föreslår vi att den bestämmelsen stramas åt, så att det skydd mot utvisning som en utlännings anknytning till kan ge, förbehålls de fall då personen i nämnvärd utsträckning har etablerat sig i det svenska samhället eller har starka familjeband hit. Frågan är om det finns anledning att ändra bestämmelsen i 7 kap. 4 § utlänningslagen på motsvarande sätt. När den sistnämnda bestämmelsen utformades diskuterades för- delar och nackdelar med att söka ledning i de omständigheter som ska beaktas utvisning på grund av brott (prop. 1997/98:36). Flera av remissinstanserna hade då riktat kritik mot den parallellen och häv- dat att det rör sig om två helt olika institut. Regeringen instämde i att det finns åtskilliga skillnader mellan ett återkallelseförfarande och utvisning på grund av brott. Som exempel angav regeringen att det fallet att någon som saknar skyddsbehov återvänder till sitt hem- land inte kan jämställas med en särskild rättsverkan i brottmål. Vidare anförde regeringen att återkallelseärenden dessutom skiljer sig från mål där utvisning på grund av brott aktualiseras genom att de sistnämnda målen ofta bygger på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj medan det i återkallelseärenden inte torde vara sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed kan riskera återkallelse av sitt tillstånd. konstaterade regeringen att det också finns likheter mellan instituten. Regeringen framhöll därvid att den tekniska lösning som valts vid utformningen av bestämmelserna om utvisning på grund av brott torde passa väl in även vad gäller återkallelseinstitutet. Dess- utom finns det, enligt vad regeringen uttalade, uppenbara likheter vad gäller de omständigheter som bör beaktas sett ur ett mänskligt perspektiv. (Se a. prop. Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott Bestämmelsen i 7 kap. 4 § utlänningslagen bör stramas åt på samma sätt som vid utvisning på grund av brott De återkallelsegrunder som anges i 7 kap. 1 och 3 § utlänningslagen avser omständigheter av tämligen skilda slag, från att utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om att han eller hon har en viss anknytning hit till att det kan befaras att utlänningen kommer att bedriva vissa typer av farlig verksamhet. Vissa situationer, framför allt den sist- nämnda, är närliggande den som är för handen vid utvisning på grund av brott medan likheterna är mindre i andra fall. Såsom framhölls lagstiftningsärende finns det emellertid uppenbara likheter vad gäller de omständigheter som – sett från ett mänskligt perspektiv –bör beaktas när utvisning på grund av brott respektive återkallelse av uppehållstillstånd övervägs. Denna synpunkt gör sig inte mindre gällande med de ändringar av anknytningsbestämmelsen i 8 a kap. 2 § som vi nu föreslår. Vidare bör beaktas att återkallelseärenden kan avse fall där sökanden aldrig skulle ha beviljats tillstånd eller haft rätt att vistas i medan utvisning på grund av brott avser personer som vistats lagligt i och som på goda grunder kan åberopa den anknytning som uppkommit under vistelsen. Det är i en sådan situation inte alls givet att den förre bör ges en för- månligare bedömning än den . Inte heller framstår det som befogat att den som, till exempel på grund av tidigare verksamhet, kan antas utgöra en sådan fara som anges i 7 kap. 3 § första stycket 3 ska bedömas enligt förmånligare regler än den som har begått ett jämförelsevis lindrigt, men ändå utvisningsgrundande brott. Slut- ligen har utvisnings- och de nu aktuella återkallelsefallen det gemen- samt att utlänningen som utgångspunkt aldrig haft eller kan anses ha förverkat eller förlorat sin rätt att vara bosatt i landet. Det framstår därför som rimligt att även i återkallelseärenden ställa relativt höga krav för att den berörda personen ska få stanna i . I likhet med vad vi föreslagit i fråga om utvisning på grund av brott, bör åter- kallelse på nu aktuella grunder främst kunna underlåtas när utlän- ningen i nämnvärd utsträckning har etablerat sig i det svenska sam- hället eller har starka familjeband hit. Bestämmelsen i 7 kap. 4 § bör således utformas på ett sätt som motsvarar 8 a kap. 2 § enligt vårt ändringsförslag. Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott Hänsyn bör dock även fortsättningsvis tas till andra omständigheter som talar mot att tillståndet återkallas Som nämnts ovan ska, enligt 7 kap. 4 § i dess nuvarande lydelse, hänsyn inte bara tas till utlänningens anknytning hit utan också till om andra skäl talar emot att uppehållstillståndet återkallas. Någon motsvarande formulering finns inte i 8 a kap. 2 §, vare sig enligt den nuvarande eller av oss föreslagna utformningen. Vi har övervägt om det finns anledning att ta bort det nämnda ledet i 7 kap. 4 § så att bestämmelserna blir likalydande även i detta avseende. Som nämnts i avsnitt 8.3.5 torde med ”andra skäl” primärt avses skäl av humanitärt slag, såsom sjukdom. Sådana skäl kan emellertid beaktas även utan att det anges i bestämmelsen. Eftersom ett beslut om återkallelse som regel innebär att ett beslut om utvisning meddelas ska nämligen – liksom vid utvisning på grund av brott – eventuella verkställighetshinder beaktas vid prövningen (se 8 kap. 7 § utlänningslagen). Hänsyn ska då inte bara tas till sådana hinder som anges i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen, såsom risk för tortyr eller förföljelse, utan också till andra särskilda hinder som kan tänkas föreligga. Det kan i det sistnämnda fallet röra sig om medi- cinska eller andra hinder av praktisk eller humanitär natur (jfr ovan avsnitt 3.4.13). Om det vid denna prövning visar sig att ett av- lägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa, bör enligt motiven beslut om återkallelse inte meddelas (se prop. 1997/98:36 s. 22). Några andra humanitära skäl än de som kan innebära hinder mot verkställighet eller som utlänningens anknytning till i sig utgör, bör enligt vår uppfattning normalt inte beaktas vid pröv- ningen av om återkallelse ska ske. Detta talar för att det nu disku- terade ledet utgår ur bestämmelsen. I denna fråga måste dock de skilda grunder för återkallelse som 7 kap. 4 § omfattar beaktas. Av särskilt intresse är den grund som anges i 7 kap. 3 § andra stycket, som tar sikte på det fallet att uppe- hållstillstånd har meddelats på grund av viss familjeanknytning till och det tillståndsgrundande förhållandet sedan har upphört. Vissa av de anknytningar som anges i den sistnämnda bestämmelsen omfattas av familjeåterföreningsdirektivet. Artikel 16.1 i direktivet medger att ett uppehållstillstånd återkallas om villkoren för familje- återförening är uppfyllda, men vederbörlig hänsyn måste enligt artikel 17 tas till arten och stabiliteten av den berörda person- Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott ens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. När familjeåterföreningsdirektivet genomfördes i svensk rätt ansågs bestämmelsen i 7 kap. 4 § utlänningslagen tillgo- dose direktivets krav enligt artikel 17 (se prop. 2005/06:72 s. 50). För att inte riskera att regleringen av vilka hänsyn som ska tas inför ett beslut om återkallelse blir för snäv i förhållande till artikel 17 i direktivet, bör det nu diskuterade ledet av 7 kap. 4 § utlänningslagen kvarstå. Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 10.4.3 finns det dess- utom ytterligare en omständighet som, vid sidan av utlänningens anknytning till , bör beaktas vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska återkallas, nämligen om det tillståndsgrund- ande förhållandet har upphört på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, i förhållandet har utsatts för våld eller andra kränkningar. Även detta talar således för att 7 kap. 4 § utlännings- lagen inte ändras i nu aktuellt avseende. Närmare om bestämmelsens utformning och innebörd Den instans som prövar om ett uppehållstillstånd ska återkallas enligt 7 kap. 1 eller 3 § utlänningslagen ska alltså, liksom , ta hänsyn till utlänningens anknytning till . På samma sätt som tidigare ska särskilt beaktas om utlänningen har barn här i landet och hans eller hennes övriga familjeförhållanden. Därutöver ska särskilt beaktas i vilken utsträckning utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. I den bedömningen inbegrips utlänningens vist- elsetid i och andra levnadsomständigheter som talar för att han eller hon har inrättat sig efter förhållandena här. Bedömningen motsvarar den som ska göras vid utvisning på grund av brott. En närmare beskrivning av rekvisitets innebörd finns i avsnitt 5.4.1. Här bör dock framhållas att avvägningen, liksom tidigare, naturligtvis måste göras med beaktande av återkallelseinstitutets särdrag och vilken grund för återkallelse som är aktuell. Ändringen bör också få viss inverkan på vad som enligt 7 kap. 1 § tredje stycket krävs för att det ska anses finnas synnerliga skäl för att återkalla ett uppehållstillstånd, trots att utlänningen har vistats i med uppehållstillstånd under ett visst antal år. Att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott i avsnitt 8.3.3 är det främst det förhållandet att utlänningen inte fått någon närmare anknytning till som i praxis ansetts utgöra synnerliga skäl. Bestämmelserna knyter således an till varandra på ett sådant sätt att den åtstramning av 7 kap. 4 § som vi nu föreslår bör innebära att synnerliga skäl kan anses föreligga i fall där anknyt- ningen inte är fullt så svag som krävts enligt tidigare praxis. Vad som i praktiken bör krävas är varken lämpligt eller möjligt att här ange, utan får utvecklas närmare i rättspraxis. 9Betänketid för offer för människohandel Att handla med människor är en av de allvarligaste formerna av organiserad brottslighet och innebär ett cyniskt utnyttjande av andra människor. Människohandel kränker den drabbades rätt att få be- stämma över sitt liv och sin kropp. Vanligen innebär människo- handelsbrottet att personer rekryteras och transporteras inom ett land eller mellan länder i syfte att personerna senare ska exploateras på olika sätt. Ofta rör det sig om kvinnor och barn som utnyttjas i prostitution och för andra former av sexuella ändamål. Människo- handel drabbar dock även pojkar och män och hbtqi-personer och innefattar också andra former av utnyttjanden, exempelvis för tiggeri, kriminalitet eller tvångsarbete. Människohandel drivs av en efterfrågan i destinationsländerna, och i de länder där rekryteringen sker råder ofta fattigdom, arbetslöshet och olika former av allvarlig ojämlikhet. Den svenska straffbestämmelsen om människohandel finns i 4 kap. 1 a § och bygger på definitionen av människo- handel såsom den beskrivs i tilläggsprotokollet om människohandel till FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslig- het (Palermoprotokollet). För människohandel döms den som genom ett s.k. otillbörligt medel (t.ex. vilseledande eller utnyttjande av någons utsatta belägenhet) rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att personen ska exploateras för olika ändamål, såsom för sexuella ändamål eller tvångsarbete. Om offret är krävs det inte för straffansvar att gärningsmannen har använt sig av något otillbörligt medel. När ett offer för människohandel identifieras kan han eller hon vara svårt traumatiserad och dessutom stå i ett beroendeförhållande Betänketid för offer för människohandel För att personen ska få möjlighet att återhämta sig och ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brotts- utredande myndigheterna finns därför, såväl i svensk rätt som i internationella instrument, bestämmelser om betänketid, eller reflektionsperiod som det ibland kallas. Det finns också bestäm- melser om uppehållstillstånd, som syftar till att brottsoffret ska kunna stanna kvar i landet för att medverka i brottmålsprocessen. I svensk rätt finns dessa bestämmelser i 5 kap. 15 § utlännings- lagen. Enligt paragrafen ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som vistas här, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras och ett antal ytterligare förutsättningar är uppfyllda. Vidare kan ett uppehållstillstånd under vissa förutsättningar ges ett utländskt brottsoffer eller vittne som vill ha betänketid. Ansökningar om sådana tillstånd görs hos Migrations- verket. Endast förundersökningsledare är behöriga att ansöka. Bestämmelsen om betänketid infördes vid genomförandet av rådets direktiv /81/EG av om uppehållstill- stånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människo- handel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka sam- arbetar med de behöriga myndigheterna (direktivet om offer för människohandel). En bestämmelse om betänketid för offer för män- niskohandel finns även i konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197). expertgrupp (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings), som granskar efterlevnaden av konventionen, har rekommenderat att bland annat vidta åtgärder så att betänketiden inte är beroende av samarbete med brottsutredande myndigheter. Regeringen bedömer att uppfyller kraven på betänketid i direktivet och konventionen. I våra utredningsdirektiv framhålls dock att förebyggande och bekämpande av människohandel är en högt prioriterad fråga för . Det är, enligt vad som framhålls i direktiven, angeläget att offer för människohandel här i landet erbjuds nödvändigt stöd för att kunna återhämta sig och åter- gå till ett normalt liv. En återhämtningsperiod kan också vara nöd- vändig för att offer för människohandel ska kunna och vilja delta i förundersökning och rättegång. Betänketid för offer för människohandel Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att ta ställning till om ytterligare myndighetsaktörer ska kunna ansöka om uppehållstill- stånd för betänketid för offer för människohandel och i så fall vilken eller vilka, samt vad som ska ligga till grund för bedömningen. I detta kapitel redogörs inledningsvis för de internationella instru- ment som reglerar uppehållstillstånd för medverkan i brottsutred- ning och betänketid (avsnitt 9.2) Därefter går vi igenom den svenska regleringen i 5 kap. 15 § utlänningslagen och vissa andra bestäm- melser (avsnitt 9.3), följt av en utförligare redogörelse för till i fråga om betänketid (avsnitt 9.4). Iavsnitt 9.5 beskrivs översiktligt arbete mot människohandel och stödet till brottsoffren. Våra överväganden och förslag redovisas i avsnitt 9.6. Frågor om människohandel behandlas i en rad olika internationella instrument. I detta sammanhang ska endast de instrument behandlas som har omedelbar betydelse för regleringen av uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning och betänketid eller som slår fast de rättigheter som är kopplade till dessa institut. En utförligare redogörelse för internationella åtaganden i frågor som rör människohandel finns bland annat i betänkandet Ett starkt straffrätts- ligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta per- soner (SOU 2016:70). 9.2.1Direktivet om offer för människohandel Direktivet om offer för människohandel antogs av rådet och genomfördes i svensk rätt (prop. 2006/07:53). Syftet med direktivet är att fastställa villkoren för att bevilja uppe- hållstillstånd med begränsad giltighetstid för tredjelandsmedborgare som samarbetar i kampen mot människohandel eller mot hjälp till olaglig invandring. Direktivets tillämpningsområde framgår av artikel 3. Direktivet ska, enligt artikel 3.1, tillämpas på tredjelandsmedborgare som faller eller har fallit offer för brott som rör människohandel, även om de har rest in illegalt på en medlemsstats territorium. Betänketid för offer för människohandel direktivet, enligt artikel 3.2, tillämpas på tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring. Enligt artikel 3.3 ska direktivet tillämpas på de berörda tredjelandsmedborgare som har uppnått myn- dig ålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning. En med- lemsstat får dock besluta att direktivet ska tillämpas på underåriga enligt villkoren i dess nationella lagstiftning. Medlemsstaterna är oförhindrade att anta eller behålla bestäm- melser som är förmånligare för personer som omfattas av direktivet. I artikel 6 anges att en medlemsstat ska se till att tredjelands- medborgaren får betänketid för att kunna fatta ett välgrundat beslut om att samarbeta med myndigheterna. får inget beslut om avvisning eller utvisning verkställas mot tredjelandsmed- borgaren. Betänketidens varaktighet och startpunkt ska fastställas i enlighet med den nationella lagstiftningen. Betänketiden ska inte ge rätt till uppehållstillstånd och kan när som helst avbrytas om de behöriga myndigheterna har fastställt att den berörda personen aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakten med förövarna av det brott som är aktuellt eller av skäl som rör den allmänna ordningen och skyddet av den inre säkerheten. Artikel 8 behandlar utfärdande av uppehållstillstånd och förläng- ning av giltighetstiden. Enligt artikel 8.1 ska medlemsstaten – efter det att betänketiden har löpt ut eller tidigare om tredjelands- medborgaren klart har visat sin vilja att samarbeta – överväga den möjlighet som uppkommer för utredningen eller de rättsliga förfarandena genom att tredjelandsmedborgarens vistelse på territoriet förlängs, om han eller hon klart har visat sin vilja att samarbeta samt om han eller hon har brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för hjälp till olaglig invandring och människohandel. Enligt artikel 8.2 ska uppehållstillstånd utfärdas om de villkor som anges i artikel 8.1 är uppfyllda och om inte hänsyn till den allmänna ordningen och skyddet av den inre säkerheten talar emot att uppehållstillstånd beviljas. Uppehållstillståndet ska enligt artikel 8.3 ha en giltighetstid och förnyas om villkoren är uppfyllda. Enligt artikel 13 ska ett uppehållstillstånd inte förlängas om vill- koren för att utfärda tillståndet och för att förlänga dess giltighetstid enligt artikel 8.2 är uppfyllda eller om ett beslut som har fattats av de behöriga myndigheterna har avslutat de relevanta för- farandena. Betänketid för offer för människohandel Uppehållstillståndet får enligt artikel 14 när som helst återkallas om villkoren för utfärdandet är uppfyllda. I synnerhet får uppehållstillståndet återkallas om a) innehavaren av tillståndet aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakterna med de personer som är misstänkta för att begå de brott som avses i direk- tivet, b) den behöriga myndigheten bedömer att innehavarens sam- arbete är svekfullt eller att anmälan är falsk eller felaktig, c) så krävs av hänsyn till allmän ordning och skyddet av inre säkerhet, d) inne- havaren av tillståndet upphör med samarbetet eller om e) de behö- riga myndigheterna beslutar att lägga ned målet. Utöver nämnda artiklar innehåller direktivet bland annat bestäm- melser om information till berörda tredjelandsmedborgare om de möjligheter som erbjuds enligt direktivet, hur berörda personer ska behandlas och vilka rättigheter de har innan uppehållstillstånd ut- färdas, liksom därefter, samt om tillträde till arbete, yrkesutbildning och annan utbildning. 9.2.2Konventionen om bekämpande av människohandel konvention om bekämpande av människohandel syftar till att förhindra och bekämpa människohandel, konstruera ett fullständigt regelverk vad gäller skydd och hjälp till människo- handelsoffer, garantera mer effektiva brottsutredningar och åtal samt främja internationellt samarbete. Konventionen trädde i kraft . I trädde den i kraft . Konventionen innehåller krav på åtgärder för att förhindra män- niskohandel, bland annat genom koordinering av de nationella en- heter som ska svara för åtgärder för att förhindra brott av detta slag. Vidare ålägger den de anslutna staterna att vidta åtgärder för att minska den efterfrågan som medför exploatering av människor samt krav på att så långt som möjligt förstärka sådan gränskontroll som kan vara nödvändig för att förebygga och upptäcka människohandel. När det gäller åtgärder för att främja brottsoffrets rättigheter före- skriver konventionen att staterna ska se till så att det finns kompe- tens inom de myndigheter som ska hantera dessa frågor och att myndigheter samarbetar med varandra och med organisationer i syfte att kunna identifiera och ta hand om brottsoffren. Konventionen innehåller vidare krav på åtgärder för att kunna bistå brottsoffren Betänketid för offer för människohandel bland annat socialt, ekonomiskt och rättsligt hänseende samt regler om tillträde till arbetsmarknad och utbildning. Enligt artikel 13.1 i konventionen ska staterna i sin nationella lag fastställa en period på minst för återhämtning och efter- tanke, om det finns skälig anledning att tro att den berörda personen är ett brottsoffer. Perioden ska vara så lång att personen kan åter- hämta sig och göra sig fri från människohandlarnas inflytande och/eller fatta ett välinformerat beslut om samarbete med de behö- riga myndigheterna. ska inget beslut om utvis- ning av personen kunna verkställas. Bestämmelsen påverkar inte den verksamhet som de behöriga myndigheterna bedriver i alla faser av de tillämpliga nationella förfarandena, särskilt när de utreder och väcker åtal för de berörda brotten. ska parterna tillåta berörda personer att vistas inom deras territorium. Även ska offren, enligt artikel 13.2, ha rätt till bistånd enligt vad som anges ovan. Enligt artikel 13.3 är staterna inte bundna av att iaktta om det strider mot den allmänna ordningen eller det konsta- teras att ställning som brottsoffer åberopas felaktigt.