sou · H8B383 · 2021-01-01 00:00:00 — –att det internationella samarbetet och i synnerhet det havs- regionala samarbetet inom Helcom, är nödvändigt för att komma till rätta med övergödningsproblemen. Det havsregionala samarbetet inom Helcom, inte minst aktions- planen för , har varit avgörande för öve- renskommelser om mål och utsläppsbeting för näringsämnen. EU- samarbetet, både genom ett stort antal relevanta direktiv, EU:s gemensamma jordbrukspolitik och , är avgö- rande för åtgärdsarbetet, även för . Miljömålsberedningen har i sina överväganden och förslag till stor del fokuserat på det nationella arbetet då beredningen i sina analyser sett att det kvarstår ett stort nationellt åtgärdsbehov för att ska nå överenskomna utsläppsbeting enligt Helcom och även god ekologisk status samt god miljöstatus i kust- och havsområden. Det nationella arbetet har särskilt stor betydelse för kustvatten- förekomster. Miljömålsberedningen vill dock särskilt poängtera att det havsregionala samarbetet och EU-samarbetet även fortsätt- ningsvis kommer att vara avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning i . Övergödningen är ett havsregionalt problem där överenskommelser och samarbete mellan länderna är avgörande. Den pågående revideringen av Helcoms aktionsplan för Ingen gödning till havet som är planerad att beslutas vid är mycket viktig för att säkra gemensamma ansträngningar för att reducera tillförseln av näringsämnen, där alla länder tar sitt ansvar. håller på att uppdateras och målsättningen är att en ny plan ska beslutas av EU . Åtgärder för övergödning föreslås fortfarande vara ett utpekat insats- område. Även om Miljömålsberedningen inte lämnar några mer omfat- tande förslag inom det havsregionala samarbetet är det beredningens bestämda uppfattning att det är viktigt att regeringen fortsatt prio- riterar detta arbete och aktivt bidrar till ett gemensamt åtgärdsarbete runt . Jordbruket bidrar till problemet men är lösningen har beslutat om mål för livsmedelsproduktionen som bl.a. innebär en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livs- medelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljö- mål nås, för att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Merparten av den antropogena tillförseln av fosfor och kväve till kretsloppet, där ett överskott av tillförseln riskerar att hamna i havet och bidra till övergödning, kommer från jordbrukets livsmedelsproduktion. Jordbruket är den en- skilt viktigaste sektorn för utvecklingen av kretsloppslösningar för återföring av fosfor och kväve, eftersom det är jordbruket som måste använda de återförda näringsämnena i livsmedelsproduktionen. Övergödningsproblemen kan inte lösas utan jordbrukets aktiva deltagande och bidrag i åtgärdsarbetet och genom teknikomställ- ning. Miljömålsberedningen bedömer att det finns en stor potential inom jordbruket för att utveckla tekniklösningar för att t.ex. effektivera hantering, transport och spridning av stallgödsel samt använda återförda näringsämnen från vatten och slam från avlopp och biogas, vilket även kan bidra till att skapa långsiktigt hållbara företag på landsbygden. Beredningen har mot denna bakgrund lagt stor vikt vid jordbruks- sektorn i sina överväganden och förslag. Ingen gödning till havet Ekosystembaserad förvaltning – källa till hav Det är dock inte bara jordbruket som bidrar till övergödningspro- blemen. Verksamhetsutövare från ett stort antal sektorer från in- landsområden längst upp i avrinningsområdet och ut till kusten, som kommunala avloppsreningsverk, enskilda avlopp, skogsbruk, indu- strier, samt havsbaserad verksamhet som vattenbruk och sjöfart, bidrar till övergödningen. Det är därför nödvändigt med ett med- vetet arbete frän källa till hav. Beredningen bedömer att alla källor till fosfor och kväve behöver tas om hand och åtgärdas, men de källor som bidrar mest till belastningen behöver prioriteras. Detta medför att det kan finnas skäl att ställa differentierade krav eller utforma finansiellt stöd olika på i övrigt lika verksamheter beroende på geo- grafiskt läge, närhet till kust eller vattendrag, jordartsförhållanden t.ex. inom jordbruket eller för små och enskilda avloppslösningar. Miljömålsberedningen bedömer att för att komma till rätta med övergödningsproblemen behöver ett stort antal olika styrmedel och åtgärder användas. Olika styrmedel behöver riktas mot de olika insats- områdena som t.ex. läckage respektive återvinning av jungfrulig fos- for och nyproducerat kväve. Rådgivning och stöd för ett effektivt lokalt åtgärdsarbete behöver utvecklas även i fortsättningen. Effektiviteten och omfattningen av finansiellt stöd till åtgärder behöver ses över. Marknadsanpassning tillsammans med stöd till innovationer och teknikutveckling, t.ex. i frågor om biogödsel är viktiga för att säkerställa långsiktigt hållbart företagande och i vissa fall även landsbygdsutveckling. Områden där beredningen inte lämnar några förslag Miljömålsberedningen har bedömt att det finns ett antal områden som är viktiga för att minska övergödningen men där andra utred- ningar har lämnat förslag som behöver beredas vidare innan det är lämpligt att analysera om ytterligare styrmedel eller åtgärder är nöd- vändiga. Utöver detta finns områden som beredningen inte har be- dömt som prioriterade , men som kan öka i vikt , Ingen gödning till havet som t.ex. åtgärder för internbelastning i utsjöområden. Miljömålsbe- redningen lämnar därför inte några förslag inom följande områden. Enskilda och små avlopp Både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utred- ningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har lämnat förslag om etapp- mål inom miljömålssystemet för enskilda avlopp. Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster har även lämnat flera konkreta för- slag, som bl.a. krav på avloppsdeklaration för enskilda avlopp, att Havs- och vattenmyndigheten föreslås få föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och kommuner ska få stöd med kunskap och kompetens- utveckling. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog 1) en ändring i 11 kap. 11 § som innebär att undantag för tillstånd för vattenverksamhet även ska omfatta odling av sjöpungar och alger och 2) att områden för odling av blå fånggrödor bör pekas ut av kom- munerna i översiktsplan. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att reger- ingen ger i uppdrag att i samarbete med ta fram underlag till nya bestämmelser om miljö- hänsyn för hästhållare. Internbelastning av fosfor i Egentliga Miljömålsberedningen är medveten om att den interna fosforomsätt- ningen i är ett betydande problem som förstärks av syre- bristen på havsbotten. Problemet är storskaligt och omfattar en yta som kan jämföras med storlek. Ett varmare hav som effekt av klimatförändringar kan även ytterligare späda på syrebristen. Ingen gödning till havet Miljömålsberedningen anser trots detta att fokus i övergödnings- arbetet måste vara att fortsätta arbetet med att minska tillflödet av näringsämnen till kust och hav och att det är där statliga medel kommer att ge störst långsiktig effekt. Kostnader för åtgärder i utsjö är mycket omfattande och med än så länge mycket osäkra resultat. Det behövs även fler försök och uppföljning av åtgärder för intern- belastning i kustområden. Beredningen har därför inte inkluderat överväganden och förslag vad gäller internbelastning i utsjöbassänger. Miljömålsberedningen har informerats om att det pågår arbete med en tillståndsansökan för lågflödesmuddring av syretärande sedi- ment för att bidra till minskad övergödning i Egentliga utsjöbassänger.213 Upptaget av sediment ska finansieras genom bärg- ning av manganmoduler i . Det senare innebär en form av gruvdrift i havet, vilket blir en ny verksamhet i svenska havs- områden. Ärendet kräver regeringsbeslut eftersom det är fråga om verksamhet i ekonomiska zon. Miljömålsberedningen anser att det generellt sett finns en stor potential i innovation och teknik- utveckling men att det är mycket viktigt att analysera och bedöma möjliga konsekvenser och att följa upp effekterna på lång sikt. Internbelastning kan även vara ett betydande problem lokalt i vissa kustområden, särskilt i instängda havsvikar. Åtgärder för att komma till rätta med internbelastning i kustområden inkluderas i be- redningens övervägande vad gäller lokala åtgärder mot övergödning. 14.18.2 Mål för minskad övergödning Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska användas för en samlad uppföljning och utvärdering Det finns flera mål för havets tillstånd som berör övergödning både inom miljömålssystemet, i EU-direktiv och internationella överen- skommelser. Miljömålsberedningen bedömer att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är det mål som är bäst lämpat för att samlat ana- lysera, bedöma och redovisa måluppfyllelsen till regeringen och riks- dagen. En sådan samlad redovisning bedöms ge ett bättre besluts- underlag för regeringen och . Beredningen bedömer dock att det är viktigt att problemet med övergödning – i större omfatt- 213Bengt , Teknikmarknad, Underlag till Miljömålsberedningen, PM . Ingen gödning till havet ning än – ingår i den mer övergripande bedömningen av god miljö- status och god ekologisk status i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det som i praktiken har varit styrande i övergödningsarbetet enligt de aktörer beredningen varit i kontakt med, är framför allt målet om god ekologisk status i EU:s vattendirektiv och utsläpps- betingen i Helcoms aktionsplan för . Skälen till det är att miljökvalitetsnormerna som fastställs enligt vattenförvaltningsför- ordningen (2004:660) är bindande enligt 5 kap. . Ut- släppsbetingen enligt Helcoms aktionsplan är i sig inte bindande, men har implementerats i svensk lagstiftning som miljökvalitets- norm i havsmiljöförordningen (2010:1341).214 pre- stationer för att nå respektive lands utsläppsbeting utvärderas av Helcom. Preciseringarna till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning implementerar både vattendirektivet, havsmiljödirektivet samt aktions- planen för . Det betyder att det av preciseringarna för miljö- kvalitetsmålet framgår: –Vilken total svensk tillförsel av fosfor och kväve som tillåts ut- ifrån reduktionsbetingen i Helcoms aktionsplan för . –Vilket tillstånd som ska nås för kustvattenförekomsterna enligt vattenförvaltningsförordningen och för utsjöförekomsterna enligt havsmiljöförordningen. –Vid vilka tider ett visst tillstånd eller nivå för tillförsel ska nås. Miljömålsberedningen bedömer därför att det inte finns behov av ändringar i preciseringarna i miljökvalitetsmålet. Den målansvariga myndigheten behöver dock se över tillämpningen av preciseringarna och indikatorerna vid uppföljningen, utvärderingen och redovisningen för att harmonisera dessa med uppföljningen, utvärderingen och rap- porteringen som regleras i vattendirektivet och havsmiljödirektivet. En sådan harmonisering bör, förutom att underlätta resultatanalysen, kunna underlätta den administrativa bördan. Den målansvariga myn- digheten bör t.ex. komma överens med vattenförvaltningen (Havs- och vattenmyndigheten samt vattenmyndigheterna) om vilka mått som ska användas och redovisas till regeringen för kustvatten i pre- ciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. Ingen gödning till havet Vid uppföljningen av preciseringen används nu status för närings- ämnen, men inom vattenförvaltningen används främst bedömningen av vattenförekomster med övergödningsproblem vilket ger olika resultat. Detta är olyckligt eftersom det externt blir svårt att förstå varför tillståndet gällande övergödning bedöms olika i miljömåls- uppföljningen och i statusklassningen enligt vattenförvaltningsför- ordningen. Miljömålsberedningen bedömer att miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning införlivar delmål 14.1 i Agenda om att minska förore- ningarna till havet vad gäller näringsämnen samt bidrar till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvalitet och avloppsrening samt öka åter- användning. föreslås som ny miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning –att regeringen beslutar att är miljömålsan- varig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i sin myndighetsstyrning av 26 statliga förvaltningsmyndig- heter i deras instruktioner samt för alla länsstyrelser i den läns- styrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen. De 26 myndigheterna och samtliga 21 länsstyrelser ska enligt sina respektive instruktioner verka för att generationsmålet och samtliga 16 miljökvalitetsmål som fastställt nås och ska vid behov förslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. De 26 miljömålsmyndigheterna ska rapportera till Naturvårds- verket och samråda med om vilken rapportering som behövs. Vid behov ska miljömålsmyndigheterna även lämna förslag till åtgärder för miljöarbetets utveckling. I genomförandet av de nationella miljömålen är det ett starkt fokus på miljömålsmyndigheternas uppföljning och utvärdering av det egna arbetet och resultaten i förhållande till målen. Det är Natur- vårdsverket som vägleder miljömålsmyndigheterna inte bara i deras Ingen gödning till havet genomförande av miljömålen utan även i deras arbete med uppfölj- ning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen. I arbetet med uppföljningen och utvärderingen av resultatet, dvs. måluppfyllelsen i förhållande till miljömålen, har åtta av de myndig- heter som ingår i miljömålssystemet ett särskilt ansvar för sam- ordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljö- kvalitetsmål. är det Havs- och vattenmyndigheten som är en av de åtta miljömålsansvariga myndigheterna som ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och rap- portera till Naturvårdsverket.215 är också en av de åtta miljömålsansvariga myn- digheterna och ska samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.216 I den fördjupade utvärderingen anförde Havs- och vatten- myndigheten att när åtgärdsprogrammet för havsmiljön togs fram utgick man ifrån att åtgärderna i vattenförvaltningens åtgärdspro- gram skulle minska tillförseln av näringsämnen från land i tillräcklig utsträckning för att nå god miljöstatus. Åtgärdsprogrammet för havsmiljön som Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för, inne- håller därför inga landbaserade åtgärder, utan bara åtgärder i havet. Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder i enlighet med vattenförvaltningens åtgärdsprogram visade dock att det finns ett betydande åtgärdsunderskott.217 Vid utgången av 2018 hade av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åt- gärderna motsvarar enbart av det totala åtgärdsbehovet. En stor andel av de återstående åtgärderna riktar sig till jordbruket. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning handlar om att minska antropogen tillförsel av kväve och fosfor till mark och vatten. Jord- bruket är den största källan till avrinningen av näringsämnen till den miljön. Jordbruket är också, och minst lika viktigt, den sek- tor som i störst utsträckning kan bidra till lösningar för att minska övergödning genom återföring av växtnäringsämnen till hållbara och resurseffektiva kretslopp. 2154 §, förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 2164 § 2. förordningen (2009:1464) med instruktion för . 217Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rapporter- ing av genomförda åtgärder 2018. Ingen gödning till havet Varför är bäst lämpad som miljömålsansvarig myndighet är den myndighet som har det övergripande an- svaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik, landsbygdsprogram och EU:s havs- och fiskeriprogram. Jordbruks- verket ska skapa förutsättningar för att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.218 ansvarar även för frågor om vattenbruk som både kan vara en källa till men även bidra till lösningar för övergödning. har även till uppgift att skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den bio- logiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. I sin uppgift att genomföra jordbruks- politiken förfogar över ett antal styrmedel av både ekonomisk, administrativ och informativ karaktär som behandlar och reglerar frågor om tillförsel och återföring av näringsämnen i jordbruksföretagens verksamhet. utfärdar före- skrifter och arbetar med åtgärder för att minska läckaget av närings- ämnen, samt med rådgivning och information till lantbrukare om hållbar användning av växtnäringsämnen. ansvarar även för gödselgasstödet. Miljömålsberedningen bedömer att för att minska näringstill- förseln till den miljön är det i första hand åtgärder som genom- förs på land, t.ex. från avlopp, dagvatten, industrier och avrinning från skog, men huvudsakligen från jordbruksverksamhet, som kan bidra till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan nås. Den verk- samhet, åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna minska den oönskade näringstillförseln till den miljön för att miljö- kvalitetsmålet Ingen övergödning ska nås ligger därmed huvudsak- ligen inom verksamhetsområde, inte inom Havs- och vattenmyndighetens verksamhetsområde. Miljömålsberedningen lämnar dessutom flera andra förslag som riktar sig till jordbruket eller där jordbruket är en viktig del av lösningen på problemet som t.ex. vad gäller återföring av växtnäring- sämnen. Miljömålsberedningen bedömer att lika väl som Havs- och vattenmyndigheten kan samla in och samlat följa upp och 2184 § 3 p. förordningen (2009:1464) med instruktion för . Ingen gödning till havet utvärdera miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Att komma till rätta med övergödningen är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyn- digheten kommer även fortsättningsvis ha miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Beredningen menar att det är viktigt att övergödningen tydligt in- kluderas i uppföljningen och utvärderingen av detta mål på samma sätt som övriga väsentliga påverkansfaktorer. Miljömålsberedningen föreslår därför att får till uppgift att vara målansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Detta förslag medför ändringar i och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner. Det behövs fler etappmål Miljömålsberedningen bedömer att det behövs fler etappmål för att driva samhällsomställningen så att miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning kan nås. Beredningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedels- produktionen (se förslag i nästa avsnitt). Beredningen noterar att både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit etappmål för enskilda avlopp. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har även föreslagit ett etappmål för anläggning av våtmarker. Regeringen bereder förslagen i skrivande stund och Miljömålsberedningen anser därför att det är lämpligt att avvakta regeringens beredning och eventuella beslut i dessa frågor. Miljömålsberedningen bedömer att det inte behövs något ytterligare kompletterande etappmål vad gäller målnivåer för tillstånd i kust och hav eller nivåer för tillförsel av fosfor och kväve till vatten, eftersom sådana mål följer av och uppdateras i takt med eventuell översyn av EU-direktiv eller internationella överenskom- melser inom Helcom och Ospar. Ingen gödning till havet 14.18.3 Öka återföringen av fosfor och kväve –att för att minska övergödningsproblem på lång sikt och säker- ställa ett hållbart nyttjande av naturresurser, behöver använd- ningen av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve framtagen med fossila energikällor minska och en större andel använt fos- for och kväve återföras till jordbrukets livsmedelsproduktion. I avsnittet ovan redogör Miljömålsberedningen för att införseln och användningen av fosfor och kväve är betydligt större än den mängd näringsämnen som förs ut från . Så ser det ut även för hela avrinningsområde. Införseln av fosfor till genom mineralgödsel, djurfoder och livsmedel eller tillsatser till livsmedels- industrin är ungefär så stor som utförseln. En förutsättning för att behovet av ny jungfrulig fosfor eller nyproducerat kväve med fossila energikällor ska kunna minska, är att öka både återvinning av fosfor och kväve och återföringen av återvunna näringsämnen till livsmedelsproduktionen. Miljömåls- beredningen bedömer därför att förslag till styrmedel och åtgärder för att minska behovet av användning av jungfrulig fosfor och ny- producerat kväve samt att öka återföringen av näringsämnen be- höver hanteras samlat. Beredningen bedömer att effektiviteten av dessa förslag till stor del är beroende av att förslagen som riktar sig till de enskilda lantbruksföretagen i avsnitt nedan också genomförs. Det kan argumenteras för att omfattningen av införseln och återföringen av näringsämnen inte har någon betydelse för över- gödningen så länge fosfor och kväve inte i någon större utsträckning tillåts laka ur till vatten och luft och därigenom bidra till över- gödning. Miljömålsberedningen bedömer dock att ett sådant synsätt enbart löser symptomen på problemet och inte grundorsaken. Så länge införseln av fosfor och kväve till och väsentligt överstiger utförsel så uppstår ett kvittblivningsproblem. Detta kan lösas genom att näringsämnen binds kemiskt och läggs på deponi eller används som fyllnadsmassor i t.ex. gruvor där urlak- ningen förväntas vara minimal. Miljömålsberedningen bedömer dock att så länge det finns ett kvittblivningsproblem och fosfor och kväve inte hanteras som ekonomiskt värdefulla resurser, så kommer till- Ingen gödning till havet förseln av fosfor och kväve till mark och vatten på lång sikt att över- stiga de miljömässigt tillåtna mängderna (se även avsnitt ovan om cirkulär ekonomi). Miljömålsberedningens förslag om minskad införsel och ökad återföring av fosfor och kväve stärker – på lång sikt – både den miljö- mässiga och ekonomiska hållbarheten i den svenska livsmedelspro- duktionen, i linje med bl.a. livsmedelsstrategin, och bidrar till tek- nikutveckling och företagande. Den svenska livsmedelsproduktionen är beroende av importerad mineralgödsel. Det innebär att sårbarheten vid ett eventuellt stopp av importen är mycket hög. Globalt bedöms de ekonomiska fosforreserverna räcka , medan kväve som till mestadels produceras med naturgas, har en ekonomisk reserv på enbart . Kväve är dyrt och energislukande att producera. Även om reserverna bedöms som ganska goda så finns risk för handels- hinder eller produktionsstopp, både kortsiktiga och långsiktiga. Sår- barheten för växtnäringsförsörjningen bedöms av SLU som bety- dande för kväve där en skördeminskning med 30–kan uppstå första året efter utebliven gödsling. Sårbarheten för fosfor är lägre eftersom marken har större fosfordepåer och eftersom det finns möjligheter att utvinna fosfor nationellt ur gruvavfall.219 Miljömålsberedningen har fokuserat på användningen av mineral- gödsel då den huvudsakligen knyter an till frågor om återföring av fosfor och kväve inom den inhemska livsmedelsproduktionen. Im- porten av både djurfoder och livsmedel är betydande källor till till- förseln av fosfor och kväve, men frågorna är mycket komplexa och behöver hanteras tillsammans med frågor om en ökad självförsörj- ningsgrad i enlighet med livsmedelsstrategin. Miljömålsberedningen bedömer att det för att driva på utveck- lingen behövs ett etappmål för återföring av fosfor och kväve. För- slag till styrmedel för att bidra till ökad grad av återföring av fosfor finns i betänkandena Hållbar slamhantering (SOU 2020:3) och Mer biogas! För ett hållbart (SOU 2019:63). Även Miljömålsbered- ningen lämnar här flera förslag. 219Jönsson, H.