sou · H9B396 · 2021-12-15 00:00:00 — Rådet har antagit ett femtiotal rapporter om valförfarandefrågor och ett flertal uppförandekoder rörande valfrågor, folkomröstningar och politiska partier. /ODIHR och samarbetar i frågor om valobservationer. 2Albanien, , , , , , och , , , , , , , , , Heliga stolen, , , , , , , , , , , , , , , , , , Nord- , , , , , , , , , , , , , , , , , Turk- menistan, , , , , , . EU observerar val i hela världen i syfte att väl genomförda val kan bidra till fredlig överföring av politisk makt och därigenom främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen. I EU:s beskrivs bakgrunden till EU:s valobservatörsuppdrag så här: möjliggör för folkets vilja att komma till fritt uttryck i valet av regering, ger grupper möjlighet att uttrycka sin politiska röst i kon- kurrens med andra utan tillgripande av våld och bidrar till en fredlig överföring av politisk makt. I detta avseende kan EU:s valobservatörer komplettera och förstärka EU:s övriga initiativ för krishantering och fredsbyggande i partnerländer4. anger vidare att EU:s valobservatörer måste vara strikt opartiska och inte visa sympatier för någon sida i en valprocess. Där sägs också att EU:s valobservatörsuppdrag är politiskt oberoende från alla eventuella EU-finansierade projekt som bedrivs i det land som observeras. Därutöver gäller för EU:s valobservatörsuppdrag att de arbetar under ett eget mandat och inte på EU:s vägnar5. EU och ODIHR använder jämförbara metoder för valobserva- tioner, och av den anledningen observerar EU vanligtvis inga val i . Det är en informell överenskommelse mellan . I FN:s principförklaring beskrivs valobservation som systematisk, omfattande och noggrann insamling av information, opartisk och professionell analys av den insamlade informationen och slutsatser om valprocessers egenskaper baserat på högsta standard för korrekt information och opartisk analys. 3Handbook for EU Election Observation, 2016, s. 16–17. 4Cotonoavtalet är ett partneravtal mellan EU och 78 länder i , och Stilla- havsområdet. 5Artiklarna 2 och 21 I och artikel 8 i EUF-fördraget. 6.3Internationella regelverk och standarder för valobservationer 6.3.1Generella regelverk och standarder för val och valobservationer omfattar FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna , FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter , den Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna () och Köpenhamnsdeklaration . Ett antal generella regelverk och standarder för val har under hand utarbetats; i först och främst av och Europa- rådet. En av de mer detaljerade standarderna är de riktningslinjer som fastställts av i Code of Good Practice in Electoral Matters . Standarden är inte bindande för med- lemsländerna, men fungerar som en referens vid utvärderingarna av medlemsländernas valsystem. Rätten till fria och hemliga val är centrala principer i samtliga konventioner. De internationella regelverken och standarderna för valobservationer kan ses som en vidareutveckling av dessa principer. Valobservationer är först och främst en kontroll av att dessa prin- ciper iakttas. I regeringsformen kommer dessa principer till uttryck genom bestämmelserna i 3 kap. 1 § som föreskriver att riksdagen6 utses genom fria, hemliga och direkta val. En av de kanske viktigaste internationella föreskrifterna för val- observationer är den här ovan nämnda artikel 8 i Köpenhamnsdekla- rationen . I artikeln slås fast att skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är en central princip för demokratiska stater. Där sägs vidare att medlemsländerna är överens om att närvaron av valobservatörer – både nationella och utländska –kan stärka ländernas valprocesser och att de förbinder sig att bjuda in valobservatörer från medlemsländer eller från andra pri- vata institutioner och organisationer för att observera inte bara hur de nationella valen genomförs i medlemsländerna utan också de regionala och lokala valen. Avslutningsvis sägs i artikeln att valobser- vatörerna inte får blanda sig i valprocedurerna. 6Bestämmelsen gäller visserligen enligt sin ordalydelse endast riksdagsvalen men gäller också övriga allmänna val med hänsyn till den utformning vallagen fått, se SOU 1994:30 s. 311. I för hänvisar i artikel 25 de deltagande staternas stats- och regeringschefer till de förpliktelser som följer av Köpenhamnsdeklarationen . I nämnda arti- kel sägs uttryckligen att medlemsländerna i linje med dessa förpliktelser ska bjuda in observatörer till våra val från andra medlemsländer, ODIHR och parlamentariska församling och relevanta institutioner och organisationer som önskar följa våra valförfaranden. Vi är överens om att omgående följa upp ODIHR:s utvärderingar och rekommendationer om valet. I senare tillkomna dokument som ”Decla- ration of Principles for International Election Obeservation” och ”Code of Conduct for International Election ” förbinder sig medlemsländerna att ta emot och bjuda in nationella och internationella valobservatörer. I nu nämnda dokument anges principerna för internationella valobservationer och en uppförande- kod för internationella valobservatörer som varje observatör ska för- klara sig att följa. 6.3.2Vad innebär en valobservation? Ordet valobservation används då nationella eller internationella institutioner eller organisationer blir inbjudna eller själva tar initiativ till att granska hur valen genomförs i ett visst land i förhållande till såväl det granskade landets egna regelverk som till internationella regelverk. Valobservatörernas uppgift är kort och gott att observera och rapportera. I Venedigkommissionens nämnda ”…” kommer detta till uttryck på följande sätt: International election observation is: the systematic, comprehensive and accurate gathering of information concerning the laws, processes and institutions related to the conduct of elections and other factors concerning the overall electoral environment; the impartial and pro- fessional analysis of such information; and the drawing of conclusions about the character of electoral processes based on the highest standards for accuracy of information and impartiality of analyses. International election observation should, when possible, offer recommendations for improving the integrity and effectiveness of electoral and related pro- cesses, while not interfering in and thus hindering such processes. Inter- national election observation missions are organized efforts of inter- governmental and international nongovernmental organizations and associations to conduct international election observation. Genom FN:s försorg har ett tjugotal organisationer7, både offentliga och privata institutioner och organisationer, anslutit sig till Venedig- kommissionens ”for International Election Obeservation” och ”Code of Conduct for International Election ” . Det internationella regelverket ger både offentliga och privata institutioner och organisationer – nationella och internationella – rätt att vara valobservatörer i . Någon motsvarande rätt för privatpersoner att självständigt bedriva valobservationer ger dock inte regelverket. Men det finns inget hinder för den som så önskar att få en närmare inblick i hur valen genomförs eller en orientering om vad som gäller för valobservationer. Vår vallag föreskriver – som också nämns i våra direktiv – att all röstmottagning och rösträkning är offentlig. Det innebär att vem som helst har rätt att bevaka röstmottagningen och rösträkningen utan något särskilt tillstånd. Det innebär emellertid inte att den per- son som gör detta också genomför en valobservation i den mening som avses i det internationella regelverket för valobservationer. Men det har stor betydelse för valens demokratiska legitimitet att valför- farandet i alla skeden är transparent och tillgängligt för mediernas och allmänhetens granskning. Det ena utesluter inte det andra. Ett val är inte en endagshändelse, utan en process som omfattar olika faser. Valperioden anses börja då valrörelsen inleds, och tidpunkten för detta skiljer sig från land till land. Valperioden slutar i och med att det klagomålsförfarande som följer på ett val har avslutats. Som exempel kan nämnas att EU:s valobservatörsuppdrag omfattar alla faser i valcykeln: valrörelsen, själva valdagen, och eftervalperioden. EU:s observatörer kan vara lång- eller korttidsobservatörer. Lång- tidsobservatörer är baserade i olika regioner i värdlandet och närvarar från valrörelsens början till dess att det slutliga valresultatet har 7African Union, for Free Elections, The , , Commonwealth Secretariat, Commission, , , European Commission, of , , , Inter- national , Inter-Parliamentary Union, , National Demo- cratic Institute, Organization of American States, /ODIHR, , & , , United Nations Secretariat. meddelats och klagomålsförfarandet har avslutats. Korttidsobserva- törerna täcker in ett brett geografiskt område under et fåtal dagar före och efter valdagen. Därutöver finns ett kärnteam specialiserade på bland annat juridik och media. EU:s valobservatörsuppdrag avger ett offentligt preliminärt uttalande strax efter valdagen vid en press- konferens. En slutrapport utfärdas efter att val- processen avslutats, med rekommendationer till värdlandets myn- digheter inför framtida val. I korthet ser valcykeln ut som följer •Period före val: Undersökningsuppdrag – 4 före ett val. •Valperiod: Utsändande av ett valobservatörsuppdrag – 6 före ett val. •Valperiod: Preliminärt uttalande – efter valet. •Valperiod: Utarbetande av slutrapporten. •Period efter val: Offentliggörande av slutrapporten – presentation av rapporten cirka efter valdagen. •Period efter val: Uppföljning – av rekommendationerna inför nästa val. /ODIHR för en fortlöpande översikt över vilka val – natio- nella, regionala och lokala – som är aktuella i medlemsländerna. Det åligger alla medlemsländerna i att informera ODIHR –senast i förväg – om valdag, liksom att skicka en in- bjudan till ODIHR om valobservation. ODIHR avgör vilket land och vilket val man önskar observera och vilken typ av observation som är aktuell. Att genomföra en val- observation är som ovan nämnts en omfattande och tidskrävande process som ska genomföras efter en på förhand noga planlagd pro- cedur. ODIHR använder sig därför av flera olika typer av eller metoder för observationer beroende på vilket land som är aktuellt att observera. Här har man när det gäller metoderna tidigare gjort skillnad mellan länder med lång demokratisk tradition och nya demo- kratier eller övergångsregimer där de demokratiska traditionerna varit svaga, i mindre grad haft ett fungerande civilsamhälle och oav- hängiga media. Så är dock inte längre fallet utan många etablerade demokratier såsom , , , , , , , , och har observerats med valförfarandet som helhet för ögonen. Det är inte alltid så att ODIHR genomför fullskaliga valobserva- tioner, dels för att de är mycket resurskrävande, dels för att det inte alltid är ändamålsenligt. I de fallen genomförs en ”election assess- ment mission” i stället för en ”election observation mission”. En ”election assessment mission” fokuserar på några teman medan en ”election observation mission” innebär en genomgång av valförfar- andet som helhet. En motsvarande ordning för valobservationer följer också av deklaration . Även här skiljer man mellan ”long-term observation” och ”specialized observation missions” för mer avgränsade observationer. 6.3.4Regler för det praktiska genomförandet av valobservationer Det praktiska genomförandet av valobservationer förutsätter enligt /ODIHR att värdlandet ser till att valobservatörerna får tids- mässiga möjligheter att observera alla faser i valprocessen utifrån den beslutade observationsplanen. Valobservatörerna ska ackrediteras av värdlandet och de ska ges all nödvändig information rörande val- processen från värdlandets centrala och lokala myndigheter. De kan vidare be om möten med kandidater, partimedlemmar eller andra personer som de önska träffa. De ska ha rätt att resa fritt omkring i värdlandet, både före valet och under valdagen, utan några restrik- tioner eller krav på förhandsanmälan och de ska ha oinskränkt till- gång till värdlandets alla val- och rösträkningslokaler. De ska också kunna lämna en officiell rapport om hur valet har genomförts och om valresultatet. Regelverket ställer därutöver krav och gränser för valobserva- törerna. Deras uppgift enligt regelverket är att observera och rap- portera. De har ingen myndighet att instruera, assistera, blanda sig i röstningen, rösträkningen eller andra aspekter vid genomförandet av valet. Valobservatörerna bör ha och på anfordran kunna visa upp en identitetshandling, som antingen har utställts av värdlandet eller av valmyndigheterna i värdlandet. Valobservatörerna ska ha genomgått /ODIHR:s utbildning för valobservatörer. FN, och har också ställt upp egna principer för det praktiska genomförandet av internationella val- observationer. I korthet innebär dessa principer att valobservatörerna ska aktivt samarbeta med valmyndigheterna i värdlandet och inte på något sätt inverka på valprocessen. De ska vara politiskt, ekonomiskt och på alla andra sätt oberoende. Deras roll är att observera vad som sker under genomförandet av valet och därefter offentligen rapportera om valet har varit fritt och om valresultatet är i överensstämmelse med avlagda röster. De valansvariga i värdlandet ska å sin sida se till att valobservatörerna får fri tillgång till alla faser av valprocessen och att de kan röra sig fritt i värdlandet och möta de organisationer och personer som de önskar träffa. I likhet med är valobservatörers status inte uttryckligen reglerad i dansk rätt. Däremot är observatörernas status reglerad i både finsk och norsk rätt. saknar en uttrycklig reglering och ackreditering för val- observatörer. har en uttrycklig reglering och ackreditering för valobserva- törer i den finska vallagen (nuvarande 184 § vallagen). För presidentval, riksdagsval och europaparlamentsval gäller att dessa val kan observeras av valobservatörer som företräder nationella eller internationella valobservationsorganisationer och som är befull- mäktigade av justitieministeriet. För kommunala val gäller detsamma men med den skillnaden att observatörerna befullmäktigas av den kommunala centralvalnämnden och inte av justitieministeriet. Bestämmelserna ger valobservatörerna rätt att vara närvarande när valmyndigheterna utför sina uppgifter. Det innebär att observa- törerna har rätt att närvara vid de sammanträden som valnämnden, den kommunala centralvalnämnden och valkretsnämnden håller för att bestämma kandidaternas nummer, ordna och räkna röstsedlarna eller bestämma valresultatet. befullmäktigar valobservatörer på ansökan. I ansökan ska följande uppgifter lämnas: •Vilket val som observeras och syftet för valobservationen. •Vilken organisation observatörerna företräder. •Observatörernas namn, födelsetid och nationalitet. Befullmäktigandet förutsätter också att observatören personligen be- söker justitieministeriet. Bestämmelsen utesluter inte att röstningsställena och andra val- myndigheter kan besökas utan befullmäktigande till valobservatör. Men det förutsätter i så fall att den aktuella valmyndigheten i fråga kontaktas på förhand om besöket och att myndigheten också sam- tycker till det och att besöket inte på något sätt stör valförrättningen. En uttrycklig reglering och ackreditering för valobservatörer finns i den norska vallagen (nuvarande 15 kap. 10 § vallagen). Enligt dessa bestämmelser kan Kommunal- og moderniserings- departementet ackreditera nationella och internationella valobserva- törer från institutioner eller organisationer för att granska valens genomförande till , kommunstyrelserna och fylkestingen. Departementet utställer ackrediteringsbevis. Ansökan om ackreditering ska innehålla uppgifter om den sök- ande institutionen/organisationen, vilket val som ska observeras och syftet med observationen, namn och födelsedatum på de personer som ska genomföra observationen, passkopia och kontaktuppgifter under vistelsen i . Enligt hittillsvarande praxis ges regelmässigt ackreditering om nu nämnda uppgifter lämnas. I den vägledning för valobservation som departementet ger ut har man inför stortingsvalet särskilt framhållit att man har möjlighet att besöka vallokaler som gäst, det vill säga utan ackreditering som valobservatör. Bakgrunden till detta är att de hittillsvarande erfarenheterna visar att många av de valobser- vatörer som ackrediterats mer har haft rollen som besökare eller gäst. Bestämmelserna ålägger också kommunerna att ta emot ackredi- terade valobservatörer och vidta de åtgärder som behövs för att de ska kunna genomföra sina valobservationer. I den enkätundersökning som utredningen genomfört till samtliga kommuner ställdes bland annat en fråga om kommunernas erfaren- heter av valobservationer för perioden –2019. Totalt svarade 231 kommuner på enkäten, varav 226 besvarade frågan om valobser- vation och fem avstod. Av de kommuner som besvarade frågan uppgav 187 att de inte hade några erfarenheter av valobservationer. På följdfrågan vilka närmare erfarenheter man hade av observationer gavs en i huvudsak positiv bild, men de fanns även kommuner som var mindre positiva och i viss mån rent negativa. En förklaring till det något blandade svarsutfallet kan vara att det inte gjordes någon åtskillnad mellan nationella eller internationella valobservatörers kontra mediernas, de deltagande partiernas och allmänhetens granskningar av hur valen genomfördes. Någon nega- tiv kritik mot särskilda valobservatörer framfördes endast i ett fall, där kommunen hade aviserats om en observation, men som sedan aldrig genomfördes utan något meddelande eller förklaring till kom- munen. 6.6.1Behovet av en reglering och ackreditering Utredningens förslag: En uttrycklig reglering och ackreditering för valobservatörer ska införas i vallagen. Utredningens bedömning: Den föreslagna regleringen för val- observatörer innebär inte någon begränsning av allmänhetens eller medias rätt till insyn i valförfarandet och möjligheter att granska valens genomförande. En internationell eller nationell organisation eller institution som inte har sökt ackreditering för sina valobservatörer kan tas emot av valadministrationen på samma sätt som en organisation eller institution som har sökt ackreditering. Valadministrationen har dock ingen författningsreglerad skyldighet att göra det. Men den organisationens observatörer har samma rätt som alla andra att bevaka röstmottagningen och rösträkningen. Valobservatörers status är inte uttryckligen reglerad i svensk rätt. En förklaring till detta kan vara att vårt valförfarande i alla olika skeden är transparant och tillgängligt för mediernas, allmänhetens och sär- skilda valobservatörers granskning. Regelverket innebär att natio- nella och internationella valobservatörer har samma rätt till insyn i valförfarandet och möjligheter att granska valens genomförande som alla andra. De senaste valobservationernas erfarenheter visar emellertid på svårigheter vid genomförandet av uppdraget för valobservatörer, bland annat att observatörer behövt visa legitimation innan de getts tillträde till vallokalerna. ODIHR har också i sin rapport från obser- vationen av val rekommenderat att uttryckligen reglera valobservatörers status i linje med artikel 8 i Köpenhamns- deklaration från 19908. Men hänsyn till hur viktigt det är för förtroendet för valsystemet och valens legitimitet att det finns en kontroll av och insyn i för- farandet, är det angeläget att den reglering som syftar till att säker- ställa insynen är tydlig och klar både för dem som arbetar i val och 8Följande valobservationer har genomförts i av : val till Europaparla- mentet, allmänna val och allmänna val. för dem som ska granska valens genomförande. För att klargöra det ansvar som har när det gäller valobservation är det enligt vår mening viktigt att detta också ska framgå av vallagen, dels för att undanröja varje tvivel om vad det innebär när det gäller åtaganden, dels för att tydliggöra vad som kan krävas av kommun- erna (i praktiken kommunernas valnämnder) för att ska upp- fylla sina internationella förpliktelser på området. En föreskrift bör, enligt vår bedömning, tas in i vallagen om att kommuner och läns- styrelser ska ta emot ackrediterade valobservatörer och vidta de åt- gärder som behövs för deras granskning. Vi föreslår därför att det tas in en bestämmelse i vallagen som klargör detta. Vilka åtgärder som kan komma i fråga kan möjligen behöva exemplifieras, men inte författningsregleras. En sådan bestämmelse innebär inte någon begränsning av allmän- hetens och medias möjligheter att utifrån de generella bestämmelser som finns om offentlighet till röstmottagning och rösträkning få tillträde till dessa processer. En sådan bestämmelse innebär inte heller några begränsningar när det gäller valobservatörernas skyldighet att följa vallagens föreskrif- ter. De ska som rätta sig efter de anvisningar som röstmot- tagarna ger för att röstmottagningen ska kunna genomföras, liksom den preliminära rösträkningen i vallokalerna på valnatten, de anvis- ningar som valnämnderna ger vid nämndernas preliminära rösträk- ning onsdagen och eventuellt torsdagen efter valet samt de anvis- ningar som ger vid den slutliga rösträkningen. En internationell eller nationell organisation eller institution som inte har sökt ackreditering för sina valobservatörer kan givetvis tas emot av valadministrationen på samma sätt som en organisation eller institution som har sökt ackreditering. Men valadministrationen har ingen författningsreglerad skyldighet att göra det. Dock har den organisationens observatörer samma rätt som alla andra att bevaka röstmottagningen och rösträkningen. 6.6.2Vilka val kan bli föremål för valobservation? Utredningens förslag och bedömning: åtaganden när det gäller valobservation är allmänt hållna och gäller enligt arti- kel 8 i Köpenhamnsdeklaration både nationella och lokala val. Det innebär enligt artikel 8 att alla våra allmänna val – valen till respektive region- och kommunfullmäktige samt – omfattas av en skyldighet att ta emot och bjuda in valobservatörer. Åtagandena innebär inte någon skyldighet att ta emot och bjuda in valobservatörer till valen till eller kyrkovalen. Åtagandet innebär inte heller någon skyldighet att ta emot och bjuda in valobservatörer till rådgivande nationella och kommunala folkomröstningar. Valen till respektive region- och kommunfullmäktige samt till Grundläggande bestämmelser om val till respektive region- och kommunfullmäktige finns i regeringsformen och kommunallagen (2017:725). För val till finns sådana bestämmelser i unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i den s.k. valrättsakten, som har genomförts huvudsakligen genom bestämmelser i vallagen (2005:837). Mer detaljerade bestämmelser om genomförandet av allmänna val finns i vallagen och valförord- ningen (2005:874). Några bestämmelser om valobservation finns inte i någon av nu nämnda bestämmelser. Det innebär att det inte finns någon myndig- het inom valadministrationen som är behörig att utfärda ackredi- teringar för valobservatörer eller att ålägga kommunerna att ta emot observatörer. åtaganden när det gäller valobservationer är allmänt hållna och gäller som en följd av artikel 8 i Köpenhamnsdeklaration för såväl nationella som lokala val9. Det står bland annat i artikel 8 att de deltagande länderna är överens om att närvaron av valobservatörer – både utländska och inhemska – kan stärka valpro- 9Val till , , region- och kommunfullmäktige, dvs. de val som om- fattas av vallagens bestämmelser. De förpliktar sig därför att bjuda in observatörer från medlemsländer och andra nationella och internationella organisa- tioner eller institutioner för att observera hur de nationella valen genomförs. De åtar sig också att motsvarande observationer ska kunna genomföras vid regionala och lokala val.