sou · H9B315 · 2021-03-17 00:00:00 — Regeringen delar bedömningen att lagstiftaren bör iaktta försiktighet när det handlar om att konstatera att ett visst handlande faller utanför det grundlagsskyddade området, eftersom grundlagsskyddet i annat fall tenderar att bli illusoriskt. Av hänsyn till vikten av största möjliga åsiktsfrihet i ett pluralistiskt samhälle kan det också hävdas att tolkningen av vad som utgör en begränsning av opinionsfriheterna inte bör ges en alltför snäv innebörd (prop. 2015/16:78 s. 56). För bedömningen av om ett deltagandebrott är förenligt med grundlagen är det emellertid nödvändigt att ta ställning till om det handlande som kriminaliseras faktiskt omfattas av grundlagsskyddet. Det är vid en sådan prövning inte rimligt att sträcka ut grundlagsskyddet på ett sätt som inte har varit avsett och som inte heller på annat sätt kan anses ha stöd i grundlagen. skriver bl.a. i sitt remissvar att har kritiserat vissa auktoritära regimer för att ha landat i slutsatsen att terrorister inte har någon föreningsfrihet. Ett sådant sätt att resonera är emellertid främmande för svensk rättstradition. Regeringen vill framhålla att ett deltagandebrott inte bör ta sikte på att förbjuda vissa personer eller grup- Om föreningsfriheten och deltagande per av personer från att sluta sig samman för att gemensamt verka för alla syften, oavsett vilka dessa syften är. Ett deltagandebrott bör i stället ta sikte på att förbjuda samtliga personer från att delta i verksamhet för vissa olovliga syften, i detta fall syftet att begå terroristbrottslighet eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Det ska särskilt betonas att det inte får finnas något som hindrar att den som vill ägna sig åt t.ex. social eller humanitär verksamhet som bedrivs av opartiska humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt, inklusive internationell humanitär rätt, gör detta i organiserad form även om deras insatser, direkt eller indirekt, skulle kunna komma en terroristorganisation till godo. Detsamma gäller i förhållande till andra hjälporganisationer som är helt fristående i förhållande till en terroristorganisation. Det får inte heller finnas några begränsningar för enskilda att sluta sig samman för andra lovliga syften. Det straffvärda beteendet är just att verksamheten bedrivs inom ramen för en terroristorganisation och att den stärker, främjar eller understöder organisationens förmåga. Man kan med andra ord uttrycka det på så sätt att verksamhet som i sig kan vara lovlig, inte nödvändigtvis är lovlig om den bedrivs inom ramen för en terroristorganisation på ett sätt som bidrar till organisationens förmåga att begå terroristbrottslighet och annan särskilt allvarlig brottslighet. En reglering som utformas på ett sådant sätt innebär enligt regeringens bedömning inte någon begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Detta resonemang hänger samman med redogörelsen ovan om att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Den grundlagsskyddade föreningsfriheten, som syftar till att upprätthålla den fria åsiktsbildning som är av grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhälle, kan därför inte tolkas så att den skyddar handlande som är ägnat att stärka, främja eller understödja sammanslutningar som begår särskilt allvarlig brottslighet. Att kriminalisera sådant handlande kan antas vara en effektiv åtgärd för att motverka terrorism, och enligt regeringen finns det inte något annat tillräckligt värdefullt motstående intresse som begränsas genom en sådan reglering. Lagrådet delade inte regeringens bedömning att föreningsfriheten i regeringsformen endast omfattar lovlig verksamhet utan ansåg att övervägande skäl talade för att det föreslagna deltagandebrottet skulle innebära en begränsning av denna frihet. Inledningsvis framförde Lagrådet att vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna får föreningsfriheten enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen begränsas genom lag endast beträffande Om föreningsfriheten och deltagande sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. I lagrådsremissen görs bedömningen att föreningsfriheten endast skyddar sammanslutningar som har lovlig verksamhet, att de gärningar som enligt förslaget ska straffbeläggas inte utgör lovlig verksamhet och att förslaget således inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten. En sådan tolkning av regeringsformen innebar enligt Lagrådet att grundlagsskyddet för föreningsfriheten helt skulle vara beroende av innehållet i vanlig lagstiftning. Vad som till följd av vanlig lag kan betecknas som en lovlig verksamhet skulle då sätta gränserna för föreningsfriheten. Lagrådet förklarade sig göra en annan bedömning av möjligheterna att utan grundlagsändring genomföra förslagen. I yttrandet påpekade att ordalydelsen i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen inte innehåller någon begränsning av skyddet till föreningar med lovliga syften. Lagrådet noterade att regeringen anser att en sådan begränsning ändå gäller och att denna slutsats delvis baseras på vissa uttalanden i prop. 1975/76:209. I propositionen anges att grundlagsskyddet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten i fråga (a. prop. s. 139). Vidare anförs det att avsikten var att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka i olika syften och att det inte var möjligt att göra skillnad mellan olika legitima syften beroende på deras grad av betydelse för den fria åsiktsbildningen (s. 112). Det lyfts i propositionen även fram att skyddet av föreningsfriheten inte kan tolkas så att en verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad från ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sammanslutning (s. 113). Lagrådet, som konstaterade att stödet för slutsatserna i remissen måste analyseras närmare och bedömas mot bakgrund av andra uttalanden i förarbetena, angav vidare följande. Det bör uppmärksammas att förarbetsuttalandet om att rättighetsskyddet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten framförs i samband med att utredningens förslag till en inledande paragraf i 2 kap. regeringsformen övervägs. I denna skulle anges att vissa rättigheter var grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet. Syftet var bl.a. att klargöra att vissa föreskrifter som saknade allt samband med fri åsikts- Om föreningsfriheten och deltagande bildning – såsom t.ex. bestämmelser om bedrägeri – inte skulle omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Det konstaterades då att en sådan bestämmelse inte fyllde någon självständig funktion eftersom det ligger i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten i fråga (a. prop. s. 139). Uttalandet får närmast förstås så, att vad som låg i sakens natur var att straffstadganden om t.ex. bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i regeringsformen fastslagna yttrandefriheten. Vidare framhölls att en sådan inledande paragraf skulle antyda gränser för rättighetsskyddet som är snävare än vad som är rimligt. i sin helhet ger resonemanget inte intryck av att man avsett andra grunder för fri- och rättigheters räckvidd än de som framgår av övervägandena angående rättighetsbegränsningar (se a. prop. s. 153 f.). I författningskommentaren till reglerna om rättighetsbegränsningar nämns ingenting om att demokratiska kriterier skulle ha någon betydelse för frågan. Skulle sådana kriterier ha haft betydelse borde det rimligen ha kommit till uttryck där. Det synes alltså sammantaget inte finnas särskilt starkt stöd i förarbetena för att rättigheternas räckvidd skulle vara begränsad med stöd av en mer allmän hänsyn till demokratiska synpunkter. Att alla opinionsfriheter sedan rättighetsreglernas tillkomst har ansetts omfatta även odemokratiska uppfattningar och manifestationer stärker intrycket av att en sådan inskränkning av skyddsområdet aldrig var avsedd. När det i förarbetena sedan uttalas att skyddet har samband med ”legitima syften” och om verksamheten är ”i och för sig lovlig” är det inte enkelt att förstå hur detta, sett i sitt sammanhang, ska tolkas. Att såsom i lagrådsremissen ge uttalandena en självständig betydelse är inte självklart. I författningskommentaren till reglerna om rättighetsbegränsningar görs nämligen inte några hänvisningar till huruvida den verksamhet eller handling som regleras kan anses vara lovlig. Det borde rimligen ha kommit till uttryck där om man ansett att en sådan implicit och betydelsefull begränsning av föreningsfriheten föreligger. Till detta kommer att det, på samma sida i propositionen som uttalandet om lovlig verksamhet, konstateras att brottet olovlig kårverksamhet utgör en begränsning av föreningsfriheten (a. prop. s. 113). Olovlig verksamhet skyddas alltså enligt detta uttalande av föreningsfriheten. Förarbetsuttalandena är som synes inte lättförenliga. Det står dock klart att det senast nämnda angående brottet olovlig kårverksamhet är ett konkret ställningstagande till hur föreningsfriheten ska tolkas. Det medförde dessutom att ett uttryckligt undantag infördes i regeringsformen för att föreningsfriheten avseende sådana organisationer skulle få begränsas med stöd av lag, den regel som återfinns i 2 kap. 24 § andra stycket. Förekomsten av denna begränsningsregel och de överväganden som den vilar på utgör ett starkt argument mot att föreningsfriheten skulle vara beroende av om det som regleras är lovlig verksamhet i föreningsform. Om föreningsfriheten och deltagande Beträffande rasistiska organisationer framfördes i detta sammanhang att man bör undvika att utforma grundlagen så att den hindrar eventuell lagstiftning mot sådana organisationer (a. prop. s. 113 f.). Regeringsformen gavs därför i nuvarande 2 kap. 24 § andra stycket ett uttryckligt undantag även för sådan lagstiftning. Uttalandet kan tolkas som att utan ett sådant undantag skulle en reglering mot rasistiska organisationer inte vara möjlig, oavsett hur olovlig deras verksamhet kunde anses vara. Även detta stärker intrycket av att någon implicit begränsning till lovlig verksamhet inte ingår i regeringsformens skydd av föreningsfriheten. Andra uttalanden i förarbetena till regeringsformen som är av betydelse för tolkningen av föreningsfriheten När gränserna för mötesfriheten övervägdes kom tanken på att begränsa mötesfriheten till möten med lagligt syfte eller liknande att avvisas (a. prop. s. 47). Anledningen var att det skulle göra grundlagsskyddet helt beroende av vanlig lagstiftning. Samma sak kan sägas gälla för den närliggande rätten till föreningsfrihet. Med den i lagrådsremissen föreslagna tolkningen skulle, som inledningsvis nämnts, föreningsfrihetens räckvidd bli helt beroende av vad som till följd av vanlig lag kan betecknas som lovligt. Att man i ett sammanhang (mötesfriheten) skulle avvisa tanken på att begränsa mötesfriheten till möten med lagligt syfte eller liknande, men i ett annat (föreningsfriheten) skulle bejaka en sådan tanke –fast utan att uttryckligen ange det – synes inte troligt. Även i övervägandena om möjligheterna att begränsa yttrande- och informationsfriheten finns viss vägledning för tolkningen av föreningsfriheten. Där angavs att begränsningsreglerna inte borde utformas på ett uttömmande sätt. En särskild fara med en för detaljerad reglering skulle vara att man lätt kan förbise helt legitima yttrandefrihetsbegränsningar vilka därigenom blir grundlagsstridiga. Även risken för att stela grundlagsregler kan leda till att lagstiftaren frestas att ”tumma på” dem när oförutsedda nya situationer påkallar snabb handling framhölls (a. prop. s. 106). Begränsningsreglerna när det gäller yttrande- och informationsfrihet (numera 2 kap. 23 § regeringsformen) kom därför att förses med en särskild ”ventil” för fall när särskilt viktiga skäl föranleder sådana åtgärder, tillsammans med en anvisning om att rättighetens kärna skulle skyddas särskilt. Någon motsvarande reglering för de rättigheter som regleras i 24 §, alltså bl.a. föreningsfriheten, infördes inte. De där angivna begränsningsändamålen ger således intryck av att vara just uttömmande. Att det var fråga om att man därmed medvetet valt att inrätta ett mycket långtgående skydd av föreningsfriheten står klart. I samband med frågan om rätten att organisera sig fackligt anfördes dessutom att förutom möjligheterna att ingripa mot föreningar av militär art eller mot förening för rasförföljelse är skyddet av föreningsfriheten undantagslöst (a. prop. s. 61). Detta kategoriska yttrande ger ytterligare stöd för att lagrådsremissens tolkning inte stämmer med den uppfattning om föreningsfrihetens räckvidd som förarbetena ger uttryck för. Om föreningsfriheten och deltagande Lagrådet konstaterade att förarbetena till regeringsformen sammantaget inte gav något direkt eller övertygande stöd för att hänsyn till demokratiska värderingar eller en verksamhets lovlighet utgör gränser för föreningsfrihetens räckvidd men att det däremot fanns stöd för den motsatta slutsatsen. Därefter övergick Lagrådet till att redogöra för andra lagstiftningsärenden av intresse för frågan om förslagets förenlighet med föreningsfriheten. Lagrådet framhöll att hade ett mer vidsträckt synsätt på vad som utgör en begränsning av en fri- och rättighet kommit till uttryck. Enligt detta synsätt måste även de praktiska effekterna av en reglering beaktas. I samband med införandet av det s.k. maskeringsförbudet 2006 fann regeringen att den begränsande effekt som förbudet ofrånkomligen skulle föra med sig innebar att förbudet utgjorde en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheten (prop. 2005/06:11 s. 30). Att maskeringen i fråga i de flesta fall torde vara av sådan karaktär att den hade olovliga syften, t.ex. att försvåra identifiering eller störa allmän ordning (se t.ex. a. prop. s. 25), påverkade inte behovet av en prövning av om rättighetsbegränsningen var tillåten. Vidare påpekade att när en reglering om ökad insyn i bl.a. finansieringen av de politiska partierna infördes framhölls att det inte var fråga om någon reglering av partiernas verksamhet eller organisation och att de praktiska effekterna av regleringen då övervägdes särskilt (prop. 2013/14:70 s. 96 f.). En liknande prövning gjordes när ett förbud mot anonyma bidrag infördes i lagstiftningen . I de förarbetena uttalas att förbudet inte är en föreskrift av vilken det uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen (prop. 2017/18:55 s. 103). I det nu aktuella lagstiftningsärendet framhöll Lagrådet att det är ställt utom tvivel att det föreslagna deltagandebrottet skulle kunna påverka möjligheterna att delta i vissa organisationers verksamhet och att det dessutom är ett uttalat syfte att påverka den del av verksamheten som har anknytning till grov brottslighet. Beröringspunkterna med rättighetsskyddet är därför betydligt starkare än i ärendena om maskeringsförbud och finansiering av politiska partier. Därefter redogjorde Lagrådet för regeringens uttalanden i samband med den utvidgning av finansieringsbrottet som har redogjorts för ovan och framhöll att såväl som justitie- Om föreningsfriheten och deltagande utskottet hade anslutit sig till regeringens bedömning att utvidgningen inte innebar någon begränsning av föreningsfriheten. Lagrådet konstaterade att detta hade åberopats i lagrådsremissen till stöd för bedömningen att olovlig verksamhet faller utanför skyddet för föreningsfriheten och anförde därefter följande. Lagrådsremissens förslag avser – till skillnad från finansieringslagen – ett förbud som direkt riktar sig mot deltagande i föreningars verksamhet. Jämförelsen med finansieringslagen måste därför göras med försiktighet. Det var där fråga om att bedöma åtgärder vilka inte innebar någon direkt eller åsyftad rättighetsbegränsning, utan som indirekt kunde ha rättighetsbegränsande verkningar. När det gäller att bedöma om en åtgärds praktiska effekter på rättighetsskyddet är sådana att begränsningsreglerna blir tillämpliga kan det vara godtagbart att ta hänsyn till om effekterna t.ex. endast drabbar olaglig verksamhet. Det är då fråga om situationer där det inte står klart att grundlagsreglerna är tillämpliga. Finansieringslagen och dess förarbeten ger således inte särskilt starkt stöd för lagrådsremissens slutsats. Lagrådet övergick därefter till att bedöma betydelsen av att allt deltagande i en terroristorganisations verksamhet inte omfattades av den föreslagna kriminaliseringen. I yttrandet noterade att enligt regeringen tar deltagandebrottet inte sikte på att förbjuda personer att sluta sig samman för att verka för alla syften, oavsett vilka dessa syften är. I stället förbjuds samtliga personer att delta i verksamhet i vissa olovliga syften. Detta kan förstås som att eftersom inte allt deltagande i en organisation förbjuds, utan endast sådant som utgör brott enligt de angivna rekvisiten, så skulle föreningsfriheten inte vara berörd. En sådan tolkning av rättighetsskyddets innebörd skulle enligt Lagrådet i realiteten innebära att föreningsfriheten går att plocka isär i olika beståndsdelar. I förarbetena till regeringsformen anges att deltagande i en organisations verksamhet skyddas av föreningsfriheten utan att det görs någon avgränsning till hur mycket deltagande det ska vara fråga om (prop. 1975/76:209 s. 144). Att det skulle gå att ingripa mot vissa delar av enskildas deltagande, utan att det i sig skulle utgöra en begränsning av deras föreningsfrihet, saknade enligt Lagrådet helt stöd i förarbetena. Det deltagande som är avsett att träffas av förslaget omfattar dessutom vardagliga aktiviteter såsom matlagning och undervisning. Ett deltagande som inte är aktivt och sådant som rör enstaka helt harmlösa aktiviteter synes enligt Lagrådet vara det enda som helt säkert faller utanför det straffbara området. Effekten av förbudet är således en Om föreningsfriheten och deltagande långtgående faktisk begränsning av möjligheterna att delta i en viss typ av organisations verksamhet. Det finns då, såsom i fallet med maskeringsförbudet, också på den grunden skäl för att anse det vara fråga om en rättighetsbegränsning i regeringsformens mening. Det ofta upprepade konstaterandet att annars straffbara gärningar inte skyddas för att de vidtas inom ramen för en förening ändrade enligt Lagrådet inte denna bedömning. När det som i detta fall är fråga om att införa en ny straffbar gärning i form av deltagande vore det något av en självmotsägelse att anse själva deltagandet som en sådan ”annars straffbar gärning” som skulle kunna tillämpas utan hinder av föreningsfriheten. Lagrådet övergick sedan till att behandla de tänkbara konsekvenserna av den grundlagstolkning som regeringen förespråkar och anförde följande. Det finns ett antal organisationer i som har verksamhet eller syften som knappast kan anses som lovliga eller väl förenliga med demokratiska grundvärderingar. Det är t.ex. helt tillåtet att bilda politiska partier som inte vill ha demokrati i någon vedertagen mening eller där revolution eller väpnad kamp åtminstone i teorin är en del av ideologin. Det finns också öppet verksamma sammanslutningar vars verksamhet i hög grad tycks kopplad till kriminalitet. Med det synsätt som lagrådsremissen bygger på skulle det vara möjligt att utan hinder av grundlagen straffbelägga allt deltagande som främjar, stärker eller understödjer sådana verksamheter. Det kan även finnas anledning att ställa sig frågan vilket grundlagsskydd en förening eller dess medlemmar har som ägnar sig åt civil olydnad. Samma fråga kan ställas beträffande en fackförening som utlyser vilda strejker. Den föreslagna grundlagstolkningen innebär väsentligt utökade möjligheter för staten att ingripa mot organisationer jämfört med hur man förstått skyddets räckvidd. En sådan tolkning riskerar att leda till att grundlagsskyddet blir illusoriskt. Detta bör också beaktas i sammanhanget. Särskild anledning kan finnas att beakta konsekvenserna för ett s.k. skymningsläge (se prop. 1975/76:209 s. 26 f. och 84 f.). Lagrådet sammanfattade avslutningsvis sitt ställningstagande till lagrådsremissen i dess helhet enligt följande. Enligt regeringsformens ordalydelse begränsas inte grundlagsskyddet för föreningsfriheten till att enbart avse lovlig verksamhet. Det förhållandet att den befintliga kriminaliseringen av olovlig kårverksamhet har ansetts kräva ett särskilt undantag från skyddet talar starkt mot att ett sådant implicit undantag kan tolkas in i regleringen. Det stöd som finns i förarbetena till regeringsformen för en sådan inskränkning av skyddets räckvidd är vagt och motsägelsefullt. Om föreningsfriheten och deltagande den talar tydligt emot den tolkning som görs i lagrådsremissen. En sådan tolkning riskerar dessutom att göra grundlagsskyddet illusoriskt eftersom det kan ändras genom vanlig lag. Sammanslutningar med olovlig verksamhet har tidigare inte ansetts sakna föreningsfrihetens skydd. Det förhållandet att endast en del av en sammanslutnings verksamhet träffas av kriminaliseringen kan inte anses medföra att grundlagsskyddet faller bort. Enligt Lagrådets bedömning talar därför övervägande skäl för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. En sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. regeringsformen. I ärendet har frågan om sådana förutsättningar föreligger inte aktualiserats. Den föreslagna straffbestämmelsen om samröre med en terroristorganisation träffas inte av resonemanget angående föreningsfriheten. Förslaget i den delen är emellertid kopplat till kriminaliseringen av deltagande i en sådan organisation. Mot bakgrund av det anförda finner sig Lagrådet inte kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. 6.4Straffansvar för samröre med en terroristorganisation Regeringen valde att gå vidare med ett omformulerat förslag till kriminalisering av samröre med en terroristorganisation. I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation uttalade regeringen att syftet med kriminaliseringen inte var att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva verksamhet i föreningsform, att förslaget inte riktade sig direkt mot deltagande i föreningars verksamhet samt att i den utsträckning som förslaget kunde försvåra organisationers möjligheter att bedriva verksamhet den effekten inte var ett naturligt led i straffregleringen. Lagrådet uttalade i yttrande att det kunde ifrågasättas om straffansvaret verkligen var så tydligt avgränsat som krävs för att inte komma i konflikt med föreningsfriheten och framhöll att ett vidsträckt samröresansvar som på ett oförutsebart sätt träffar vardagliga handlingar kommer att innebära en risk för att föreningsfriheten i praktiken träds för när. Det kan leda till att de rättstillämpande myndigheterna i enskilda fall tvingas ta ställning till grundlagsenligheten utifrån omständigheterna i det konkreta fallet, vilket enligt Lagrådet inte var lämpligt och om möjligt borde undvikas. Om föreningsfriheten och deltagande Med anledning av främst Lagrådets synpunkter strök regeringen vissa av rekvisiten i den föreslagna bestämmelsen (se avsnitt 4.2.1 i prop. 2019/20:36). Den nya bestämmelsen i 2 b § rekryteringslagen godtogs av och trädde i kraft (bet.