sou · H9B358 · 2021-07-06 00:00:00 — På marknader med en långsiktigt hög bostadsefterfrågan åter- speglas det geografiska läget, olika kvalitetsaspekter och attraktiva egenskaper ofta i stora prisskillnader på det ägda boendet. På dessa orter finns det anledning att lägga ner mer tid på att bryta ner olika parametrars påverkan på hyressättningen. Undersökningar av betalningsviljan baserad på nuvarande hyres- nivåer, utifrån en beskrivning av kvaliteter som lägenheterna besitter, kan vara viktiga för att utveckla kriterier för hyressättningen. Det ger parterna ett underlag att utgå ifrån och kan på ett bättre sätt ge information om hur stor del av hyran som påverkas av det geografiska läget, lägenheternas interna kvaliteter respektive fastigheternas status och kvalitet. Med denna information får parterna en grund för att bestämma bruksvärden. Det finns dock exempel på att undersökningar av boende- värderingar inte kopplas ihop med betalningsviljan, utan i stället mäter preferenser utifrån önskemål om kvaliteter. Det är viktigt att under- sökningar inte baseras på vad de hyresförhandlande parterna historiskt sett har betraktat som kvaliteter. Undersökningar om boende- värderingar bör också utgå från boendekollektivet som helhet och inte enbart utifrån hyresgäster i det befintliga beståndet på orten. Utformningen av lokala modeller och vilka kvalitetsfaktorer som ska ges en större påverkan på hyressättningen bör bestämmas av parterna på lokal nivå. Betalningsviljan för enskilda kvaliteter ser olika ut på olika orter och för enskilda individer. Modeller som syftar till att hitta exakt rätt hyresbelopp och att få in så många faktorer som möjligt är inte meningsfulla för hyresstrukturen på orten. Modeller som tar om hand ett stort antal faktorer har dock ibland visat sig vara uppskattade av parterna, eftersom man då kan hänvisa till modellen vid renoveringar och investeringar. Nedan presenteras en skiss på hur en enkel modell för gruppering och värdering av bruksvärden kan vara uppbyggd. Varje ort har unika förutsättningar att beakta och beloppen är endast exempel för för- ståelsen för hur metoden kan fungera. Orten delas in i olika områden. Betalningsviljan för olika geografiska lägen som ska hyressättas kan mätas genom enkäter eller prisstatistik baserad på genomförda transaktioner inom det ägda bostadsbeståndet. Till exempel kan lägesgradienter enligt den metod som presenterades i kapitel 5 utgöra ett underlag för resonemang kring lägets påverkan på hyresstrukturen på orten. Att låta en oberoende aktör göra studien kan vara viktigt ur trovärdighetssynpunkt. •Informationen kan användas genom antingen procentpåslag eller kronpåslag på lägenheternas hyra •Läget ska hanteras separat vid hyressättningen och har, beroende på ort, större eller mindre betydelse för hyresnivå och hyres- struktur •Lägen kan behöva omprövas då stadsutveckling och ändrade preferenser påverkar hur attraktivt ett område upplevs •Inom ett geografiskt område kan det finnas fastigheter i mikro- lägen som är extra eftertraktade medan andra är ljudutsatta och inte lika attraktiva, vilket bör beaktas på fastighetsnivå Fastighet och lägenhet avgör hyresgrupp Varje fastighet (ibland hela grupper av fastigheter) kan placeras in i olika hyresgrupper. De kan för enkelhetens skull vara tre som nedan. Figur 6.2 Hyresgrupper baserade på fastighetens och lägenheternas kvalitet och status När fastigheterna placerats in i respektive grupp kan nyansering av bruksvärden ske. Parterna börjar med att bilda sig en uppfattning om hur en genomsnittlig fastighet är beskaffad, dess permanenta kvali- teter samt vilket lägenhetsskick som är normalt inom det geografiska området. En normhyresnivå bestäms för denna lägenhet. Att gruppera fastigheterna efter deras permanenta kvaliteter gör att stora delar av beståndet kan hanteras kollektivt. Att ha olika standarder i ett område kan vara aktuellt om lägenheterna har skilda kvaliteter beroende på var de är belägna. Alla lägenheter i ett område kan vara utrustade med balkong, ha tillgång till hiss och vara byggda inom samma ålders- grupp. Ett område kan även till exempel bestå av endast radhuslägen- heter med egna uteplatser, utan hiss och omgivna av stora grönytor. Hyresnivån inom gruppen kan fluktuera beroende på Fastighetens status och permanenta kvaliteter samt Lägenhetens kvaliteter. Dessa sammanvägda kvaliteter avgör var inom spannet respektive lägenhet bör placeras. Är lägenheten bättre än snittbostaden flyttas den uppåt inom spannet för den grupp den ingår i och vice versa. Vid styckevisa renoveringar, så kallade konceptrenoveringar av lägenheter kan lägen- heter även placeras in i annan hyresgrupp men fastighetens övriga status bör beaktas. •För att hamna i gruppen *** krävs nyproducerade alternativt helrenoverade lägenheter •Inom gruppen ** återfinns den stora andelen lägenheter i det befintliga beståndet. Har fastigheten andra kvaliteter än den genomsnittliga fastigheten inom det geografiska området ska det vägas in så att hyran speglar värderingen av kvaliteten. Lägenhetens kvalitet behöver också beaktas. Lägenheterna flyttas uppåt eller neråt i jämförelse med normallägenheten, baserat på skick och utrustningsstandard och materialval i till exempel kök, våtrum och övriga utrymmen. Det är viktigt att egenskaper som har väsentlig betydelse för boendekonsumenter återspeglas i hyran •I grupp * återfinns lägenheter som baserat på deras bruksvärde och status är i behov att genomgå omfattande upprust- ningsåtgärder För fastigheter som är belägna inom samma Hyresgrupp kan en bedömning göras av om det finns anledning att ta särskild hänsyn till Fastighetens status och permanenta kvaliteter mellan olika fastigheter. Hyran kan vara högre eller lägre än övriga lägenheters hyror inom ett område (gäller alla hyresgrupper). Det är dock viktigt att mikro- läget endast påverkar hyran och inte suddar ut eller ger en felaktig bild av värdet av den mer överliggande lägesfaktorn. Även våningsplan och läge i huset är faktorer som bör beaktas. För- delning av hyror baserade på storlek på lägenheten och rumsindel- ning kan inom husen ske genom normhyresmetoden, förutsatt att den kan anses relevant. För att underlätta hyressättningen skulle man kunna tänka sig att bruksvärdesfaktorerna samlas i tre kvalitetskategorier. Den första avser sådana egenskaper som kan kopplas till det geografiska läget, och som ofta är gemensamma för flera byggnader. Den andra kate- gorien avser sådana egenskaper som kan kopplas till byggnaden och dess närområde. Dessa egenskaper är ofta gemensamma för flera lägen- heter. Den tredje kategorien avser sådana egenskaper som kan kopplas till den enskilda lägenheten. Bedömningen för respektive kvalitets- kategori kan grundas på ett betygssystem, till exempel betygen A, B, C, D och E. Betygen avspeglar en sammantagen bedömning av lägen- hetens bruksvärde med avseende på de egenskaper som sorterats in i respektive kategori. En relevant egenskap bör kunna påverka betyget, under förutsättning att det kan påvisas att det finns en viss (icke obetydlig) betalningsvilja för just den egenskapen. Betalningsvilja kan påvisas med exempelvis undersökningar av boendekonsumenternas preferenser, jämförelser med bostadsrätts- och äganderättsmarkna- derna eller andra marknader samt andra mätningar – (till exempel kö- tider, vakanser, omsättning i beståndet). Betygen för respektive kategori kan viktas ihop, utifrån hur kvalitetskategorierna värderas i förhållande till varandra, till ett sam- manvägt betyg vilket sedan ligger till grund för en sammantagen bruksvärdesbedömning. Lägenheterna delas in i fem nivågrupper med avseende på de tre kvalitetskategorierna. Värderingen kan hamna i spannet från AAA (bästa egenskaper avseende både lägesfaktorer, fastighetsegenskaper och lägenhetsegenskaper) till EEE (sämsta egenskaper för både läge, fastighet och lägenhet). Spannet för faktorernas hyrespåverkan måste bestämmas. Här sätts denna till för alla tre klasserna, det vill säga de viktas lika. Vi tar betyget C som utgångspunkt och antar att årshyran för en CCC-lägenhet är per kvadratmeter. Högsta möjliga årshyra (AAA) blir då per kvadrat- meter (1,6*1500)4, lägsta möjliga årshyra (EEE) blir per kvadratmeter (0,4*1500)5 Lägenheter som har vitt skilda egenskaper utifrån de tre kate- gorierna kan visserligen hamna på samma hyresnivå, men det blir då tydligt vad detta beror på. Exempelvis får en lägenhet i bästa läge, med medelgoda fastighetsegenskaper men sämsta inre kvalitet (ACE) och en lägenhet i sämsta läge men bästa inre kvalitet (ECA) samma årshyra (per kvadratmeter) med den viktning som görs i detta exempel. Tabell 6.1 Tre klasser, fem betygssteg, likaviktning av respektive klass påverkan på hyresspannet (+-20%) Storlek och antal rum kan lyftas ut från betygsättningen, om så önskas, genom att omräkning till normhyror görs.6 41+(0,2+0,2+0,2) = 1,6. 51+(-0,2-0,2-0,2) = 0,4. 6www.boverket.se/contentassets/6dde4b62144447dd871947f98f0855aa/2017-02-vad-ar- normhyra.pdf var hyrorna i de allmännyttiga bostadsföretagen normerande för hyressättningen. Förstagångshyror sattes efter produktions-, drifts- och underhållskostnader och räknades därefter oftast upp schablonmässigt . Läget- och andra kvalitetsfaktorer beaktades bara i den mån de avspeglades i produktionskostnaderna. Därmed etablerades även relativt platta hyresstrukturer. När allmännyttans hyresnormerande roll togs bort 2011 gavs de förhandlande parterna inga närmre riktlinjer för hur hyresstrukturen borde se ut med avseende på lägenheternas egenskaper. Parterna gavs inte heller några tydliga incitament att i förhandlingar förändra och utveckla hyresstrukturen mot att bättre avspegla boendekonsumen- ternas värderingar och betalningsvilja. I samband med lagändringen 2011 signalerade parterna att de fort- satt ville ta ansvar för hyressättningen och önskade inte lagstiftarens hjälp. På många orter startades ett arbete med att se över hyresstruk- turerna, ett arbete som fortsatt pågår på flera håll, men där parternas skilda uppfattningar om vad arbetet syftar till gjort det svårt att nå fram. Parterna har lagt stor kraft på de årliga förhandlingarna om hyres- förändringar, där drift-, underhålls- och kapitalkostnader samt hus- hållens betalningsförmåga kommit att stå i fokus. Huruvida de relativa hyresnivåerna avspeglar boendekonsumenternas värderingar är oftast inte uppe till förhandling. Även i systemet för presumtionshyror ligger fokus på kostnader och inte på de boendes preferenser och den därmed sammanhängande betalningsviljan. Sammantaget inne- bär detta att gamla hyresstrukturer till stor del lever kvar och att det främst är lägenhetens byggår eller värdeår som påverkar hyran och inte läges- och kvalitetsfaktorer. Prövningssystemet i hyresnämnden där en lägenhets hyresnivå ska prövas mot likvärdiga lägenheter i beståndet, oavsett hur deras bruks- värde fastställts, bidrar också till att bevara existerande hyresstrukturer och bromsa en dynamisk anpassning till förändrade konsumentvärderingar. 6.5.1Kommissionen kan inte lösa underliggande konflikter i hyresförhandlingssystemet Hyressättningen präglas av avtalsfrihet och det är i hyresförhand- lingar som olika bruksvärdesfaktorer kan åsättas ett ekonomiskt värde. Den rättsliga prövningen är utformad på sådant sätt att det är tänkt att kvalitetsskillnader i lägenheter ska fångas upp och tillåtas påverka utgången. För att sådana skillnader ska få genomslag i den rättsliga prövningen krävs dock att parterna har beaktat dessa vid hyressättningen för andra lägenheter på orten. Kritik som tar sikte på att hyrorna inom bruksvärdessystemet inte i tillräcklig mån av- speglar hyresgästernas värderingar bör därför främst riktas mot parterna på hyresmarknaden. På ett område där det råder avtalsfrihet och det finns ett väl ut- byggt kollektivt förhandlingssystem är en ökad statlig inbladning vanligtvis inte att eftersträva. Vad hyresnivån ska uppgå till och vad lämpliga hyresskillnader mellan olika lägenheter ska vara har lag- stiftaren överlåtit till parterna att bedöma. Problemet är därför hän- förligt till parterna och huruvida de har tagit vara på avtalsutrymmet. Om hyresnämnden vid en rättslig prövning skulle få en alltför stor frihet att avvika från den hyressättning som parterna kommit överens om eller till exempel värdesätta enskilda bruksvärdes- faktorer skulle det öka statens inblandning i hyressättningen. Det borde rimligen även leda till en stor ökning av antalet av ärenden i hyresnämnderna och ökade kostnader för det allmänna. På arbetsmarknaden finns ett väl utbyggt kollektivt förhandlings- system. När parterna där inte kan komma överens om olika villkor på förhandlingsstadiet är det vanligt att skiljeförfarfaranden och medling tillämpas. Till exempel finns som medlar i intresse- tvister, vilka ofta rör villkor som regleras i kollektivavtal. Kommissionen ser det som önskvärt att det även inom det kollek- tiva hyresförhandlingssystemet ges ökade förutsättningar för parterna att genom medling och skiljeförfaranden lösa uppkomna tvister. 6.5.2Kommissionens bedömning av möjliga åtgärder Kommissionens uppdrag har inte bestått i att försöka finna vad en viss läges eller kvalitetsfaktor ska motsvara i kronor i hyressätt- ningen. Inte heller har uppdraget gått ut på att försöka finna vad som mer exakt bör vara en rimlig hyresskillnad mellan en lägenhet som till exempel är utrustad med tvättmaskin kontra en lägenhet där sådan saknas. Vårt uppdrag har avsett hyressättningen för lägenheter som om- fattas av bruksvärdessystemet. Kommissionen har inte i uppdrag att föreslå ett system för hyressättning. Avtalsfriheten, som främst manifesteras genom att hyressättningen sker inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet, ska bestå. Det är viktigt att i sammanhanget betona att det i lagstiftningen inte finns något som hindrar att parterna i hyresförhandlingarna beaktar till exempel hur attraktivt ett visst bostadsområde är och därefter låter det påverka hyressättningen. Det finns dock inte heller någon lagregel som närmare pekar ut att en sådan kvalitet ska eller bör återspeglas i hyressättningen. Hyran är ett avtalsvillkor som bestäms av parterna och som ska vara gällande tills parterna kommer överens om något annat. Vid en rättslig prövning, som kan aktualiseras om någon av parterna är missnöjd med hyran, stadgas att hyran ska vara skälig. Begreppet skälig hyra säger dock i sig ingenting om vad en sådan hyra ska uppgå till eller baseras på. Vid bruksvärdesprövningen är kollektivt förhandlade hyror normerande. I förarbetena har lag- stiftaren även gjort vissa uttalanden om att de hyror som kommer till uttryck i förhandlingsöverenskommelser ska ligga inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet.7 Två viktiga utgångspunkter för våra överväganden och förslag är dels att läge och kvalitet ska återspeglas i hyressättningen, dels att det i första hand åligger parterna att ta detta ansvar. Om en målsättning är att hyrorna inom bruksvärdessystemet i högre grad än ska återspegla boendekonsumenternas allmänna värderingar och att läge och kvalitet därigenom ska få ett större genomslag i hyressättningen ser vi främst två möjligheter. •De förhandlande parterna ges ytterligare vägledning kring hur läges- och kvalitetsfaktorer bör beaktas i hyressättningen. •Det bör ges verktyg, tydligare incitament och ställas krav på att parterna genomför förändringar av hyresstrukturer i den önskade riktningen. 2009/10:185, s. 91. 7.1.1Utgångspunkter för kommissionens bedömning Det finns en intention från lagstiftaren och en utbredd uppfattning om att hyressättningen inom bruksvärdessystemet ska spegla hyres- gästernas allmänna värderingar av kvalitetsfaktorer i boendet. Lag- stiftaren har i lagförarbetena framhållit att hyrorna inom systemet ska återspegla vad som är god kvalitet i boendet.1 Frågan huruvida dagens hyressättning motsvarar dessa förväntningar är inte ny.2 Kommissionen har haft i uppdrag att kartlägga och analysera hur bostädernas läge och kvalitet beaktas relativt andra faktorer vid hyressättningen. I uppdraget har även ingått att överväga och föreslå åtgärder som leder till att hyresgästernas värderingar av läge och kvalitet ges ett större genomslag i de fall och på de orter där kom- missionen bedömer att dessa värderingar inte beaktas tillräckligt. I direktiven framhålls att det ska beaktas att hyran enligt bruks- värdet ska spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt. När marknaden inte präglas av långsiktig jämvikt är det inte lika klart hur mycket genomslag attraktiva egen- skaper ska få i hyressättningen. En hyressättning som inte bygger på hyresgästers värderingar kan dock framstå som svår att rättfärdiga, bland annat eftersom de som bor i mindre attraktiva lägenheter kan sägas betala för mycket i hyra i förhållande till de som bor i mer attraktiva lägenheter. Ett sådant system kan även leda till inlås- ningseffekter (se avsnitt 3.2.4). Direktiven anger vidare att en viktig utgångspunkt är att even- tuella förändringar av hyresnivåer ska göras på ett ansvarsfullt sätt och inte leda till att hyresgästernas besittningsskydd undergrävs. 2009/10:185 s. 68. 2Se till exempel SOU 2008 :38, s. 461 och 2012 :88, s. 100. Sådana förändringar ska vara väl förankrade i hyresgästers värderingar av bostäderna och ska ta hänsyn till bostadssociala förhållanden och fastighetsekonomiska förutsättningar. Bedömning: Parterna ska alltjämt ha ansvaret för hyressättningen. Förändringar i hyreslagen och andra incitament till parterna kan få till följd att lägenheternas geografiska lägen och kvaliteter får större genomslag i hyressättningen. Utgångspunkten inom bruksvärdessystemet har alltsedan det in- fördes varit att det är parterna som ska ha det primära ansvaret för hyressättningen. Det kan vara enskilda hyresgäster och hyresvärdar som gemensamt bestämmer hyrorna. För lägenheter vars hyror förhandlas kollektivt är det de förhandlande organisationerna och hyresvärdarna som bestämmer hyrorna. Det kollektiva förhand- lingssystemet är den dominerande arenan för hyressättning. En bruksvärdesprövning i hyresnämnden aktualiseras först om par- terna inte kommer överens eller om en av parterna ensam är miss- nöjd med hyran och därför påkallar en prövning. Hyresnämnderna ska då pröva hyressättningen under vissa for- mella förutsättningar. På så sätt har hyresnämnderna ett över- gripande ansvar för att hyreslagens regler om hyressättningen får genomslag. I praktiken är det endast ytterst få hyror sett till hela landets bestånd av hyreslägenheter som prövas av hyresnämnderna. Den praxis från hyresnämnderna och som kompletterar lagens bestämmelser kan dock förmodas ha en viss inverkan även på hyressättningen i allmänhet. Vid den senaste större justeringen i bruksvärdessystemet 2011 betonade regeringen att frågan om betydelsen av det geografiska läget och andra bruksvärdefaktorer inte bör anges i lag utan hanteras av hyresmarknadens parter. Vidare påpekade regeringen att en av förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad är att hyres- strukturerna återspeglar boendekonsumenternas värderingar samt att parterna i de kollektiva förhandlingarna har stora möjligheter att göra sådana justeringar av hyresstrukturerna som kan vara motiverade.3 Det är viktigt att tydligt framhålla att det inte finns några lag- bestämmelser som stadgar vad en hyra ska baseras på eller att olika kvaliteter i boendet ska påverka hyressättningen. Parterna är i hyres- förhandlingarna fria att grunda hyressättningen på de faktorer som de kan hitta en samsyn kring. Hyressättningen kan alltså grunda sig på kostnadskalkyler likväl som undersökningar av boendekonsumenters värderingar. På flera orter förs dock hyresförhandlingar som syftar till att hyressättningen ska differentieras utifrån lägenheternas varierande kvaliteter. En sådan hyressättning stämmer även bättre överens med hur den rättsliga prövningen av hyran går till, eftersom bruksvärdes- prövningen är uppbyggd på så sätt att skillnader i kvaliteter ska påverka utgången av vad som är en skälig hyra. Frågan som då infinner sig är vilka åtgärder som kan vidtas för att läge och kvalitet ska få ett större genomslag i hyressättningen. I tidigare avsnitt i betänkandet behandlar kommissionen vissa synpunkter på systematisk hyressättning (se kapitel 4). Det finns anledning att även här beröra frågor som är kopplade till sådan hyressättning och de kollektiva förhandlingarna. När vi har pratat med lokala aktörer inom det kollektiva förhand- lingssystemet framträder skilda beskrivningar av vilka problem och utmaningar som finns på aktuell ort. Det har tydligt framkommit att hyressättningen påverkas starkt av ortens lokala enskildheter och förutsättningar. På flera orter har parterna infört en modell för systematisk hyres- sättning. I vårt uppdrag har särskilt ingått att titta närmare på sådan hyressättning. Åsikterna kring hur väl den systematiska hyressätt- ningen fungerar skiljer sig åt beroende på vilken aktör som uttalar sig. Privata fastighetsägare har generellt sett ofta varit negativt in- ställda till de lokala hyressättningsmodellerna och partsorgani- sationen Fastighetsägarna har tydligt motsatt sig att de modeller som tillämpas ges en starkare ställning i hyreslagstiftningen. De har till exempel motsatt sig en ordning där hyresnämnden har möjlighet att mer direkt beakta lokala överenskommelser vid den rättsliga prövningen av hyran. Man har därvid pekat på att det skulle kunna få till följd att privata aktörer tvingas in i en lokal hyressätt- ningsmodell. 2009/10:185, s. 67. Kommissionens uppfattning är att systematisk hyressättning kan vara ett sätt att föra in hyresgästvärderingar i hyressättningen och differentiera hyror utifrån lägenheternas bruksvärden. I till exempel har parterna hittat en relativt god samsyn kring hur olika bruksvärdesfaktorer ska mätas och värderas i hyressättningen. Att införa en modell för systematisk hyressättning tar dock och kräver ett omfattande arbete. Modellen måste också förvaltas så att den kan tillhandahålla ett uppdaterat underlag för kom- mande förhandlingar. Eftersom systematisk hyressättning bygger på avtal mellan par- terna och då de lokala förutsättningarna kan se mycket olika ut har kommissionen bedömt att det inte är lämpligt att i lag närmare reg- lera sådan hyressättning. De förslag som kommissionen lägger fram ska dock inte heller försvåra för de orter som har eller vill arbeta med sådana hyressättningsmodeller. Justeringar i hyreslagen kan dock i sig tänkas ge parterna incitament och ett tydligare fokus på vad som bör beaktas vid hyresförhandlingar som berör lägenheternas bruks- värden. Vidare kan en transparent hyresstatistik leda till ökat tryck på parterna att anpassa hyresstrukturerna på de orter där lägen- heternas bruksvärde inte återspeglas i hyressättningen. Vid våra möten har kollektivt förhandlande parter på båda sidor framhållit att det är frustrerande att man i förhandlingsarbetet inte kan finna en samsyn kring hur bruksvärdesfaktorer bör mätas och värderas. Som tidigare nämnts framgår det inte av lagtexten vad en hyra inom bruksvärdessystemet ska baseras på eller vad det juridiska begreppet ”bruksvärdet” består av. Trots att det finns en allmän upp- fattning om att hyrorna ska återspegla hyresgästernas värderingar finns det stora möjligheter att lägga andra aspekter till grund för hyrans storlek. En möjlig inriktning på våra förslag skulle därför kunna vara att lyfta fram bruksvärdet i lagtexten, grundat på vilka faktorer som hyresgäster i allmänhet värdesätter mest. Detta kan i sig ge incita- ment till parterna att även vid förhandlingar beakta sådana faktorer. Vidare skulle den princip som lagstiftningen bygger på tydligare framgå, dvs. att lägenheternas hyror ska skilja sig åt med hänsyn till deras olika bruksvärden. Vägledning för parterna och prövning av enskilda bruksvärdesfaktorer