sou · H9B328 · 2021-04-30 00:00:00 — Annorlunda uttryckt är det utredningens bedömning att en immunitetslag ska kunna erbjuda ett skydd som har en hög grad av orubblighet. Slutligen bör det nämnas att en lag, enligt direktiven, ska erbjuda skydd mot processuella åtgärder för vissa föremål efter ett beslut i det enskilda fallet. Bortsett från att det har uttalats i direktiven kan det understrykas att det är av betydande vikt att skyddet föregås av en prövning i varje enskilt fall. Det är då tämligen givet att lagens reglering av handläggningen av ärenden om immunitet bör vara så effektiv som möjlig (se 9 § förvaltningslagen). Ledstjärnor för det förslag till lag utredningen ska lägga fram bör sammanfattningsvis vara följande. •En lag om processuellt skydd för från utlandet till inlånade kulturföremål bör vara så generellt utformad som möjligt. •Ett beslut om skydd enligt lagen bör i så stor utsträckning som möjligt vara orubbligt. •En lämplig benämning på det skydd som lagen ska kunna ge bör vara immunitet. •Lagens skydd bör med fog kunna uppfattas som en återlämningsgaranti. •Beslut om immunitet enligt lagen bör kunna meddelas efter en så effektiv, enkel och billig handläggning som möjligt. Även om det inte uttryckligen anges i direktiven är det givet att det ligger i uppdraget att utredningen inför sina ställningstaganden rörande utformningen av en sådan lag ska bedöma om det kan föreligga något avgörande hinder mot att en enligt det sagda eftersträvansvärd lag införs. Även om så inte skulle visa sig vara fallet har utredningen till uppgift att vid behov anpassa sina förslag till såväl inhemsk gällande rätt som svenska internationella åtaganden. Vilka anpassningar det kan vara frågan om måste i så fall analyseras och bedömas. 7.2Finns det något hinder mot att uppfylla uppdraget? Utredningens bedömning: gällande svensk rätt utgör inte något hinder mot att införa en lagreglerad möjlighet till immunitet mot processuella och exekutiva åtgärder för inlånade kulturföremål. De internationella avtal och samarbeten som är bundet av utgör inte heller något hinder. Det bör av lagen särskilt framgå att ett beslut om immunitet inte får meddelas om det skulle strida mot ett internationellt åtagande som är bindande för eller mot Europeiska unionens lagstiftning eller är uppenbart oförenligt med lagens syfte. Utöver ett tillägg i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är inga följdändringar nödvändiga om en särskild immunitetslag införs. För att uppnå syftet med lagen är det avgörande att för det första bedöma om det är möjligt att över huvud taget i en nationell reglering skydda vissa föremål från judiciella och exekutiva åtgärder föremålen finns i . För det andra – vid jakande svar på den första frågan – måste det bedömas hur omfattande skydd det i så fall är möjligt att upprätta i svensk lagstiftning. Ju vidare skydd som kan erbjuda, desto mer attraktivt som utlåningsland blir . Strävan bör därför vara, vilket redan har berörts, att åstadkomma ett så omfattande skydd som möjligt. När strävan är sådan uppkommer den principiella frågan vilken juri- disk karaktär ett sådant skydd bör ges. Det handlar rent konkret om huruvida skyddet bör utformas som ett formellt förfarandehinder (processhinder) eller om det bör vara konstruerat som en materiell grund för avslag (ogillande) i ett rättsligt förfarande. Det är inte alla gånger helt givet hur denna gräns bör dras mellan dessa två synsätt.3 Typiskt sett är ett skydd mot ianspråktaganden mest befrämjat av att skyddet formuleras som ett förfarandehinder. Det innebär att ett immunt föremål över huvud taget aldrig behöver beröras av några eventuellt ianspråktagande åtgärder. Därigenom blir ett skydd så effektivt som möjligt. Och att åstadkomma ett så effektivt skydd som möjligt är utredningens uppdrag. Om det inte möter något hinder bör därför en immunitet i detta sammanhang i grunden ha innebörden av ett förfarandehinder. En sådan särskild tillskapad möjlighet till en generell och total immunitet för en bestämd kategori av föremål är ovanlig i svensk lagstiftning. finns det, såvitt utredningen känner till, endast äldre lagstiftning som undantar utländska statsfartyg och statsskepp från vissa, ofta civilrättsliga, anspråkstaganden. Det är däremot inte ovanligt att vissa föremål (viss egendom) i vissa situationer ges ett mer eller mindre långtgående skydd mot att tas i anspråk inom ramen för ett judiciellt eller exekutivt förfarande. Ett exempel på det är de s.k. beneficiereglerna i 5 kap. utsökningsbalken som gäller inte bara vid utmätning utan även i konkursförfarandet. Enligt dessa bestämmelser är viss egendom under vissa förutsättningar fredade från verkställighetsåtgärder. Hit hör bl.a. egendom som någon fått som gåva med ett överlåtelseförbud eller genom testamente (5 kap. 5 §) och vissa skadestånd (5 kap. 7 §). I 3 kap. redogörs för vilka rättsliga ianspråktaganden som svensk och internationell rätt ger möjligheter till. Dessa redogörelser ligger till grund för de fortsatta analyserna av hur en immunitetslag på bästa sätt konfliktfritt ska kunna placeras i den svenska rättsliga kontexten. Ett föremål kan inom ramen för ett civilrättsligt förfarande exempelvis bli föremål för en fastställelsetalan (talan om bättre rätt), eller beläggas med kvarstad i samband med en fastställelse- eller full- 3Se , P. H., Processhinder, 1974, s. 18 f. Den omständigheten att ett föremål finns i kan under vissa ytterligare förutsättningar vara tillräckligt som grund för svensk domsbehörighet (se 10 kap. ). , som reglerar det allmänna rättegångsförfarandet, utgår från att det kan finnas hinder mot att inleda och föra en rättegång (se 34 kap. ). Dessa hinder kan vara av skiftande slag och regleringen av dessa hinder finns inte enbart i , utan även i särskilda lagar och andra regleringar inom olika rättsområden. Hindren i tar sikte på att en part försummat att följa balkens formalia i skilda avseenden och är ofta avhjälpbara. Andra rättegångshinder kan vara mer materiellt och absolut betonade och inte möjliga att avhjälpa. Förekomsten av ett rättegångshinder innebär att en väckt talan ska avvisas, dvs. inte tas upp till prövning i sak. Ett beslut enligt en särskild lag om immunitet för vissa föremål skulle kunna utgöra ett sådant rättegångshinder. Det strider, enligt utredningens bedömning, inte mot gällande ordning och systematik vad gäller civilprocessen. Några sådana hinder möter alltså inte mot införandet av en särskild immunitetslag. I utsökningsbalken, som i grunden reglerar det exekutiva förfarandet, finns i 5 kap. som redan nämnts, vissa bestämmelser om egendom som är skyddad mot exekutiva åtgärder. Sådana bestämmelser finns också på andra platser i lagstiftningen. Det framgår uttryckligen i 1 kap. 2 § utsökningsbalken att om en annan lag innehåller bestämmelser som avviker från balken gäller de framför balken. Det är uttryck för den allmänt gällande principen om särskild lags (lex specialis) företräde framför generellt gällande lag (lex ). Inte minst den principen medför att en särskild immunitetslag – där en beslutad immunitet utgör ett förfarandehinder – även ur ett utsökningsrättsligt perspektiv enligt utredningens bedömning är en framkomlig väg i detta sammanhang. Beslut om straffprocessuella tvångsåtgärder är normalt tillfälliga och kan innebära att ett föremål tas i beslag under en förundersökning om det skäligen kan antas ha betydelse för brottsutredningen (bevisbeslag) eller om föremålet skäligen befaras ha berövats annan genom brott (återställandebeslag) eller förklaras förverkad på grund av att det utgjort utbyte av brott eller om föremålet trätt i stället för utbytet. Det finns även möjlighet att ta föremål i anspråk i samband med att ett brottmål slutligt avgörs genom att domstolen förklarar egendom förverkad och att föremålet ska vara fortsatt i beslag i avvaktan på en prövning i överrätt eller att domen vinner laga kraft. Ett föremål kan således omfattas av en rad olika straffprocessuella ianspråktaganden som gör att den rättmätiga ägaren och/eller den tidigare innehavaren fråntas möjligheten att förfoga över föremålet. Även inom det straffprocessuella området är utgångspunkten i att det kan finnas regleringar som hindrar att viss egendom tas om hand och principen om, och företrädet för, lex specialis framför lex gäller även här. Och, som redan uttalats, är det något som öppnar vägen för att i detta sammanhang skapa en särskild immunitetslag. Förvaltningsrätten och förvaltningsprocessrätten är principiellt uppbyggd på samma sätt som den allmänna domstolsprocessen vad gäller företrädet för lex specialis framför lex . I 4 § förvaltningslagen (2017:900) och 2 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) föreskrivs det uttryckligen.4 Det innebär bl.a. att en särskilt beslutad immunitet enligt en speciallag kan utgöra hinder mot prövning i förvaltningsprocessen. Unionsrätt och internationella regleringar När det kommer till internationella åtaganden är huvudprincipen att vid verkställighet av ett utländskt avgörande eller beslut ska tillämpa nationell lagstiftning. Det innebär t.ex. att 2016/17:180 s. 37 f. och s. 288 f. samt prop. 1971:30 s. 511 f. utsökningsbalken tillämpas vid verkställighet av utländska exekutionstitlar och att tillämpas vid utländska beslut om kvarstad eller beslag. Vid internationell civilrätt följer det exempelvis av Ia-förordningen att om det finns ett verkställbart avgörande medför det per automatik att verkställighet får ske enligt lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten och att verkställighetsförfarandet regleras genom den anmodade statens lag (artikel 39 och 41).5 När det i ska verkställas ett utländskt avgörande enligt Ia-förordningen är det som är den anmodade staten och det är vår nationella lagstiftning som styr förfarandet. Detsamma gäller vid verkställighet enligt förordningarna om ett europeiskt betalningsföreläggande, ett europeiskt småmålsförfarande och en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar där verkställighetsförfarandet regleras av verkställighetsmedlemsstatens lagstiftning och verkställs enligt samma villkor som ett verkställbart beslut som utfärdats i verkställighetsmedlemsstaten. Det innebär att den generellt gällande (och också ofta lagfästa) principen om speciallags företräde framför allmän lag är tillämplig fullt ut även i de fall rättsakter som har sitt ursprung i EU eller mellanstatliga överenskommelser som ska tillämpas i . Med hänsyn till regleringen i och rådets förordning (EU) 2015/848 av om insolvensförfaranden och till vad som i övrigt gäller i internationella insolvensrättsliga förhållanden kan en ägare till ett inlånat föremål bli föremål för konkurs i eller i ett annat land. Föremålet i fråga omfattas då i alla relevanta rättsordningar, med vissa undantag, av det s.k. konkursbeslaget, dvs. ingår i konkursmassan. I framgår det av bestämmelserna i 3 och 5 kap. konkurslagen. I 3 kap. 3 § konkurslagen föreskrivs att det krävs att egendom är utmätningsbar för att den ska omfattas av ett konkursbeslut och således ingå i konkursmassan. En särskild lag om immunitet för vissa föremål skulle innebära att immun egendom inte är utmätningsbar, vilket i sin tur skulle innebära att föremålet i fråga inte räknas till konkursboet. En svensk konkurs är att klassificera såväl som ett judiciellt som ett exekutivt förfarande. Judiciellt skulle en särskild lag om immunitet för vissa föremål inte ha någon påverkan på möjligheterna att försätta någon i konkurs eller på konkursförfarandet i övrigt. 5Europaparlamentets och rådets förordning [EU] nr 1215/2012 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område. muniteten skulle enbart ha betydelse för vilken egendom som ska anses omfattas av konkursen. Exekutionen i en konkurs sker bl.a. genom att en konkursförvaltare omhändertar konkursegendomen för ett konkursbos räkning (se 7 kap. 12 § konkurslagen). En särskild lag om immunitet för vissa föremål skulle inte innebära annat än att ett föremål tillhörigt konkursgäldenären faller utanför vad som ingår i konkursboet immuniteten gäller. Så snart immunitetstiden löpt till ända skulle föremålet ingå i konkursen (se 3 kap. 3 § konkurslagen). Det är inte avsikten med en särskild immunitetslag, att freda en konkursgäldenärs föremål från konkurs. Däremot skulle en sådan särskild lag hindra att föremålet tas om hand av konkursförvaltaren immuniteten gäller. Det omedelbara omhändertagandet av egendom som ska ske i anslutning till ett konkursbeslut skulle med andra ord hindras av en särskild immunitetslag. Den konsekvensen är också helt i linje med syftet med en sådan lag. Det kan tilläggas att även i konkurslagen är principen om speciallags (lex specialis) företräde framför allmän lag (lex ) lagfäst i 1 kap. 6 § – även om just det i detta fall inte har någon egentlig betydelse, eftersom det sagda följer av konkurslagens egen reglering. Det straffrättsliga samarbetet som framgår av lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål utgår från principen att rättslig hjälp ska lämnas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång. Det innebär att svenska myndigheter kan bistå utländsk åklagare/ polis med en åtgärd som de även hade kunnat vidta inom ramen för en svensk förundersökning eller rättegång. Även här anser utredningen att en nationell speciallag blir tillämplig i de fall den internationella rättsakten hänvisar till verkställighet eller andra bestämmelser i nationell lagstiftning. De senaste årens utveckling inom det straffrättsliga samarbetet inom EU har bidragit till snabbare och effektivare redskap för att vidta/få bistånd med olika åtgärder på det straffprocessuella området. Medlemsstaternas möjlighet att vägra att erkänna eller verkställa ett utländskt avgörande har minskat till förmån för viljan att bekämpa den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. och rådets förordning (EU) 2018/1805 av om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande (frysningsförordningen) är en av de senaste rättsakterna på det straffrättsliga området som innebär ett ianspråktagande av egendom. Förordningen ger medlemsstaterna ett begränsat utrymme att vägra erkänna och verkställa ett beslut om frysning eller förverkande. Om ett sådant beslut skulle strida mot nationella bestämmelser om immunitet och privilegier kan det dock utgöra hinder mot att erkänna ett sådant beslut från en annan medlemsstat. I de svenska förarbeten som utarbetades i anslutning till de tidigare rättsakterna (som föregick frysningsförordningen) och som reglerade frysning, framgår det att den svenska uppfattningen är att begreppen ”immunitet” och ”privilegier” inte ska ges en alltför snäv innebörd. 2002/03:67 s. 30 uttalas t.ex. att begreppet ”immunitet” i det då aktuella rambeslutet används i en ”vidare mening” och att det är ”ett samlingsbegrepp på företeelser som torde kunna ges en tolkning anpassad efter nationella förutsättningar”.6 I såväl departementspromemorian Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande och den efterföljande prop. s.48–49 uttalas också – förutom det självklara att det är EU-dom- stolen som är den yttersta uttolkaren av en EU-förordning – att vad som i angivna förarbetena har uttalats alltjämt kan ge ”viss vägledning”.7 En tolkning av begreppet immunitet i linje med dessa förarbetsuttalanden förefaller under alla förhållanden ha mycket goda skäl för sig och innebär rimligen att ett beslut om immunitet utgör hinder mot att erkänna ett beslut om frysning eller förverkande. När det kommer till förfarandet på verkställighetsstadiet regleras det enligt frysningsförordningen av rätten i den anmodade staten. Det innebär att vid verkställighet i av ett utländskt beslut om kvarstad är utsökningsbalken tillämplig och vid ett utländskt beslut om frysning är tillämplig. Immunitetslagens form av speciallag utgör därför på verkställighetsstadiet hinder mot att verkställa beslut enligt frysningsförordningen i landet. Inom EU grundar sig det straffrättsliga samarbetet, vilket ovan har beskrivits, på principen om ömsesidig tillit till varandras rättssystem och principen om ömsesidigt erkännande. 2004/05:115 s. 55 f. upprepas detta (jfr också prop. 2010/11:43 s. 79 f.). 7Ds 2019:28 s. 82. bär att ett beslut eller en dom i en medlemsstat ska erkännas av de andra medlemsstaterna på samma sätt som ett inhemskt avgörande, att medlemsstaterna får acceptera att nationella bestämmelser avviker från varandra och att en begäran inte alltid är förenlig med den anmodade statens lagstiftning. Grundprinciperna inom samarbetet utgör således inget hinder mot att inför en nationell lag om immunitet för kulturföremål eftersom den enligt vår processordning har företräde framför andra allmänna nationella lagar. Svenska internationella åtaganden och svenskt deltagande i internationella samarbeten på det straffprocessuella området innebär inte några hinder mot att införa en särskild immunitetslag för till inlånade utställningsföremål. Det förhållandet att en immunitetsreglering inte hindras av gällande regelverk rörande civil- och straffprocess, utsökning m.m. samt EU- rätten eller andra internationella åtaganden är givetvis av största vikt att kunna slå fast. Men det finns all anledning att vidga frågeställningen och bedöma om det på något sätt kan få menliga konsekvenser vad gäller andra regleringar av nationell eller internationell karaktär. Den övergripande och allmänt betonade intresseavvägning som måste göras är att väga intresset av att en immunitetslag införs mot motstående intressen. De motstående intressen som gör sig påminda är att en immunitet för vissa föremål skulle riskera att minska användbarheten och effektiviteten i olika rättsliga förfaranden. Det skulle i så fall kunna riskera att inverka menligt på möjligheterna för enskilda att få tillgång till det rättsskydd som normalt tillhandahålls. Detsamma gäller det allmännas möjligheter att t.ex. beivra brott. Utredningen gör dock den allmänna bedömningen att de risker och farhågor som kan tänkas måste sägas vara ytterst avlägsna om en immunitetslag ges ett innehåll och en utformning där dessa risker och farhågor har beaktats och där lagen i sig och dess tillämpning innefattar en garanti för att beslut om immunitet endast kommer i fråga när lagens förutsättningar är uppfyllda. Och det är givet att lagens utformning ska svara mot sådana krav. En generell och central utgångspunkt för utredningens överväganden är att den allmänt, såväl nationellt som internationellt, vedertagna principen om företrädet för lex specialis framför lex gäller utan begränsningar. Applicerat på utredningens uppdrag innebär principen, som nämnts, att en reglering i en särskild lag om immunitet för vissa föremål under vissa förutsättningar utgör rättegångshinder och hinder mot andra processuella åtgärder; verkställighetsåtgärder inbegripna. Sammantaget är det därför utredningens bedömning att det inte finns något hinder mot att införa en lag som särskilt reglerar ett skydd (immunitet) mot processuella ianspråktaganden för vissa föremål. En ordning där en särskild lag ges företräde framför en mer allmän lag innebär inte att regelkonflikter alltid helt kan undvikas. Frågan kan ställas vilken av två regleringar som är att anse som särskild i förhållande till den andra. För att undvika sådana kollisioner är det av största vikt att en specialreglering utformas med tanke att det just ska vara en speciell särreglering. Det innebär att regleringens ändamål och syften måste framgå klart och tydligt samt att tillämpningsområdet avgränsas på ett otvetydigt sätt. Det är med andra ord utformningen av den särskilda lagen som gör det berättigat att karaktärisera den som lex specialis. I det nu aktuella fallet – ett immunitetsskydd för vissa föremål – är redan de faktiska omständigheterna sådana att det inte heller, enligt utrednings bedömning, är förenat med några större svårigheter att åstadkomma en utformning som ger en lag den nödvändigt tydliga karaktären av lex specialis. Det finns trots gjorda ställningstaganden skäl att i en sådan speciallag infoga en allmän bestämmelse som innebär att beslut om immunitet med stöd av en sådan lag inte får meddelas om ett sådant beslut skulle strida mot ett internationellt åtagande som är bindande för eller mot Europeiska unionens lagstiftning. Som utredningen uttalat finns det i och för sig inget som talar för att en sådan risk skulle vara för handen. På ett principiellt plan kan det emellertid ha ett värde att det får komma till explicit uttryck i en immunitetslag att den inte får inkräkta på internationella åtaganden som är bindande för eller den Europeiska unionens lagstiftning. I hithörande sammanhang är det inte heller ovanligt med en sådan allmän bestämmelse. På motsvarande sätt bör det – som en form av generell säkerhetsventil – framgå att om ett beslut är uppenbart oförenligt med lagens syfte ska ett beslut heller inte meddelas. Följdändringar i annan lagstiftning Sammanfattningsvis är det, som redan sagts, utredningens bedömning att det inte finns hinder av något slag för att åstadkomma det som efterfrågas i direktiven. Det som krävs är att en sådan lag utformas så att lagens särskilda karaktär tydligt framgår. Med hänsyn till att det är en särskild lag (lex specialis) som ska utformas och till en sådan lags innehåll krävs det, i enlighet med vad som anförts ovan, inte heller några följdändringar i annan lagstiftning med anledning av det processuella skydd lagen ska uppställa. Utredningen återkommer dock i avsnitt 7.4.4 till behovet av att föreslå en ändring i offentlighets- och sekretesslagen för att skydda vissa uppgifter som kan framgå av en ansökan om immunitet. 7.3Allmänt om innehållet i och utformningen av en reglering 7.3.1En särskild lag behövs Utredningens förslag: Det ska utfärdas en särskild lag som ger en generell immunitet mot processuella och exekutiva åtgärder för ett från utlandet till tillfälligt inlånat kulturföremål. Enligt direktiven ska utredningen analysera och föreslå hur ett skydd mot processuella åtgärder för kulturföremål som lånas in från utlandet för att ställas ut i ska utformas. Internationellt sett har olika länder, som nämnts, valt skiftande sätt att hantera frågan (se 6 kap.). Ett antal länder har infört en särskild lag som skyddar kulturföremål från processuella ianspråktaganden som är tillämplig på utländska statsägda kulturföremål eller på både stats- och privatägda kulturföremål. Andra länder har i stället en generell immunitetslag som skyddar all utländsk statsägd egendom som befinner sig i landet under förutsättning att den är avsedd för ett offentligt ändamål (dvs. icke-kom- mersiellt). Slutligen har några länder intagit ståndpunkten att det är tillräckligt med den internationella sedvanerätten om statsimmunitet och några med att i det enskilda fallet utfärda s.k. stödbrev (letters of comfort) eller liknande. För svenskt vidkommande har tidigare erfarenheter visat att det i praktiken långt ifrån alltid är tillräckligt med att utfärda s.k. stödbrev. De ger inte något fullgott juridisk skydd eftersom de normalt inte är bindande för domstolar eller andra rättstillämpande myndigheter. Utfärdandet av någon form av stödbrev är inte något pålitligt eller hållbart sätt att lösa hithörande problem, vilket också framgår av utredningens direktiv. Eftersom den internationella sedvanerätten endast ger statsägda kulturföremål immunitet mot civilrättsliga anspråk, är inte heller den tillräcklig för att uppnå det önskade syftet att säkerställa att inlånade föremål alltid ska kunna återlämnas. Slutsatsen är att det krävs en särskild reglering i lag som ger inlånade föremål ett generellt skydd mot processuella och exekutiva ianspråktaganden. Det är även den slutsats som dras i utredningens direktiv och detta har också framhållits som viktigt av de museiföreträdare som utredningen har fört diskussioner med.