sou · H8B324 · 2021-01-01 00:00:00 — Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … För att individen ska komma tillbaka till arbete behövs ibland rehabi- litering. Det är därför viktigt att aktörerna har samsyn kring vad som avses med rehabilitering. Samtliga aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen använder begreppet rehabilitering. Aktörerna har också olika ansvar för rehabilitering vilket beskrivs i kapitel 2. Under utredningen har framkommit att olika aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliterings- processen ser olika på vad som ryms inom begreppet rehabilitering när begreppet används för att beskriva åtgärder som kan vara aktuella vid återgång i arbete, något som även tidigare utredningar uppmärk- sammat.56 Att aktörerna ser olika på rehabilitering nämns också i lagrådsremissen om rehabiliteringskoordinatorerna. Där framgår att rehabilitering har olika betydelse i olika sammanhang, beroende på vilken aktör man talar om och vilket ansvar denne har.57 I utred- ningen Samordnad rehabilitering för god och nära vård definieras medicinsk rehabilitering, arbetslivsinriktad rehabilitering och social rehabilitering.58 Med medicinsk rehabilitering menas hälso- och sjuk- vårdens rehabiliterande åtgärder. Arbetslivsinriktad rehabilitering syftar till att en individ som har drabbats av sjukdom ska få tillbaka sin arbetsförmåga och få förutsättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete. Om social rehabilitering skrivs att den kan inkludera åtgärder som service, råd, upplysning och bistånd i personliga ange- lägenheter.59 Vissa arbetsgivarföreträdare och har också börjat använda begreppet arbetsplatsinriktad rehabilitering för att tydliggöra att arbetsgivarens ansvar endast omfattar åtgärder som kan genomföras på eller i nära anslutning till den egna arbetsplatsen.60 Nedan redovisas två exempel på när rehabilitering används på olika sätt av olika aktörer och hur det påverkar deras samverkan. Mera försäkring och mera arbete, s. 102 och SOU 2015:21. Mer trygghet och bättre försäkring, s. 601. Ny lag om koordineringsinsatser för vissa sjukskrivna patienter. God och nära vård. Vård i samverkan. God och nära vård. Vård i samverkan, s. 210–215. 60Utredningens dialoger med sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … 5.4.1Användning av begreppet rehabilitering vid uppdateringen av föreskrift med utredningens arbete reviderar före- skrifterna om Arbetsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1) för att förtydliga arbetsgivarens ansvar då det gäller rehabilitering. Arbets- miljöverket anger att en av orsakerna till att föreskrifterna revideras är att arbetsgivarens ansvar inte är detsamma , som det var när före- skrifterna togs fram 1994.61 För att förtydliga och konkretisera de skyldigheter arbetsgivaren har i sjukskrivnings- och rehabiliterings- processen och för att förebygga att arbetstagare blir sjukskrivna, eller ska kunna återgå i arbete efter sjukskriv- ning fokuserar de reviderade föreskrifterna på arbetsanpassning, som är en del av rehabiliteringen.62 revidering av föreskriften har dock stött på kritik från arbetsmarknadens parter, utifrån olika perspektiv. Främst handlar kritiken om att begreppet rehabilitering tas bort från före- skrifterna. Anledningen till att vill ta bort begreppet rehabilitering är bland annat att det inte är definierat. En enhetschef på skriver: Det finns tyvärr ingen definition av rehabilitering i arbetsmiljölagen och det har visat sig att många tror att arbetsgivaren har ansvar för att t.ex. betala arbetstagares behandling för missbruk. Det finns ingen grund i AML eller nuvarande föreskrifter för detta och vi har aldrig ställt krav på detta. […] Det som tidigare avsågs med rehabilitering är den del som arbetsgivaren kan göra med de verktyg hen har på arbetsplatsen, i första hand arbetsanpassning.63 Arbetsgivarföreträdarna anser att det är bra att det är arbetsanpass- ning som är i fokus i föreskrifterna, i stället för rehabilitering. Däremot anser arbetsgivarföreträdarna att skrivningarna i förslaget till de nya förskrifterna är otydliga och att de nya skrivningarna i alltför hög utsträckning har ett individperspektiv i stället för ett orga- nisatoriskt perspektiv. skriver i sitt remissvar att: 61Skrivelse från till LO . 62Utredningens dialog med . 63Inkommen uppgift från . Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … En revidering behöver även förtydliga det i många fall svåra förhållandet mellan arbetsanpassning och arbetslivsinriktad rehabilitering samt hän- visa till angränsande lagstiftning i t.ex. socialförsäkringsbalken64 De fackliga företrädarna är kritiska till att arbetsgivarens skyldig- heter gällande rehabilitering enligt förslaget tas bort från föreskrift- erna. PTK, TCO och har i en skrivelse till uttryckt sin oro för att de nya föreskrifterna kan leda till att parternas arbete med arbetsanpassning och rehabilitering på arbetsplatser kan påverkas till det sämre och få negativa konsekvenser för arbets- tagaren.65 LO skriver i sitt remissvar till : att mönstra ut rehabiliteringsbegreppet från föreskrifterna är rent kontra- produktivt i relation till intentionerna med den nya lagregeln i 30 kapitlet i socialförsäkringsbalken.66 LO skriver vidare att: borttagandet av rehabiliteringsbegreppet kan uppfattas innebära att arbets- givaren inte längre exempelvis har skyldigheter att vidta åtgärder i form av arbetsträning, arbetsprövning, personligt stöd i form av särskild infor- mation och/eller handledning, utbildning och kompetensutveckling som är relativt vanliga åtgärder i rehabiliteringssammanhang. Detta kommer i så fall att missgynna och försvåra arbetet med att finna lös- ningar för individens återgång i arbete.67 TCO skriver i sitt remissvar till : Endast en arbetsanpassning utan en god återgång i arbete eller endast en god återgång i arbete utan en, för individen, långsiktigt hållbar arbets- miljö är sällan verkningsfullt. Det finns därmed ett värde av att arbets- anpassning och arbetslivsinriktad rehabilitering behandlas i samma föreskrift och att även arbetsgivarens ansvar för arbetslivsinriktad rehabi- litering betonas. regleras ansvaret för den arbetslivsinriktade rehabil- iteringen i socialförsäkringsbalkens 30 kapitel, men med betydande pre- ciseringar i AFS 1994:1. Blir förslag om att ta bort rehabilitering från föreskriften verklighet innebär det därmed att ram- verket om rehabiliteringsansvar i socialförsäkringsbalken 30 kapitel blir tämligen verkningslöst.68 64Svenskt Näringsliv (2018), Remissvar. Remiss avseende förslag till föreskrifter och allmänna råd om arbetsanpassning, s. 2. 65Skrivelse från , PTK och TCO till . 66LO (2018), LOs yttrande över förslag om nya föreskrifter och allmänna råd om arbetsanpassning. 67LO (2018), Rättsutredning med anledning av remiss med förslag till före- skrifter om arbetsanpassning , s. 7. 68TCO (2018), Förslag till föreskrifter om arbetsanpassning . Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … har reviderat föreskrifterna med anledning av de synpunkter de fått, men slutlig version av föreskrifterna är inte beslutad vid tiden för vårt arbete. Vi konstaterar att det troligtvis hade varit enklare att komma överens om skrivningarna i föreskrift- erna om man hade varit överens om vad begreppen rehabilitering och arbetsanpassning innebär. Arbetstagarföreträdarna är oroliga för de förändringar som avses eftersom de anser att rehabilitering innehåller mer än arbetsanpassning. , å sin sida argumenterar för att arbetsgivare inte har andra skyldigheter enligt AML än just arbetsanpassning. 5.4.2Användning av begreppet rehabilitering när beviljar rehabiliteringspenning beviljar allt färre individer rehabi- literingspenning. fick 8 095 personer rehabiliter- ingspenning, och samma månad 2018 fick 4 867 personer rehabili- teringspenning.69 Bakgrunden till denna minskning är en rättslig kvalitetsuppföljning om beviljande av rehabiliterings- ersättning.70 I kvalitetsuppföljningen förs resonemang om arbetslivs- inriktad rehabilitering: generellt sett finns begränsat stöd för att arbetslivsinriktad rehabi- litering har effekt på sjukfrånvaro. Men begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering är vagt och mångfacetterat och vissa åtgärder kan ha större effekter än andra.71 I rättsliga kvalitetsgranskning konstateras vidare att det är svårt att värdera vilka åtgärder som kan förväntas ge effekter på arbetsförmågan, och att det krävs mer kunskap för att göra sådana värderingar med kvalitet.72 I gransk- ning förklaras varför arbetsträning i det ordinarie arbetet inte bedöms vara en ändamålsenlig arbetslivsinriktad rehabiliteringsinsats. Enligt resonemanget i kvalitetsuppföljningen har arbetsträning i det ordi- narie arbetet ingen påverkan på varken individens medicinska förut- sättningar eller på arbetets krav, vilket i sin tur betyder att arbets- träning i det ordinarie arbetet inte leder till att en individ återfår 69Försäkringskassan (2019), Årsredovisning 2018. 70Försäkringskassan (2019), Årsredovisning 2018, s. 104. 71Försäkringskassan (2016), Rehabiliteringsersättning. Rättslig kvalitetsuppföljning 2016:2, s. 25. 72Försäkringskassan (2016), Rehabiliteringsersättning. Rättslig kvalitetsuppföljning 2016:2, s. 25. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Enligt detta resonemang så uppstår arbetsförmåga antingen genom medicinsk behandling som leder till att individen inte längre har kvar de funktionsnedsättningar och de aktivitetsbe- gränsningar som satte ned arbetsförmågan, eller genom att arbets- kraven förändras så att individen, trots aktivitetsbegränsningar kan genomföra sina arbetsuppgifter.73 Insatser hos arbetsgivaren som förändrar arbetskraven, exempelvis arbetsanpassning, tillfällig för- flyttning eller omplacering, anses därför mer ändamålsenliga än arbetsträning för att en individ ska återfå arbetsförmåga. Sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens andra aktörer är dock inte ense med om detta. riktade SKR och , i en skrivelse till regeringen, kritik mot att beviljar rehabiliteringsersättning för arbets- träning i det egna arbetet i allt mindre omfattning. SKR och påtalade i skrivelsen att arbetsträning hos den egna arbets- givaren är ett viktigt verktyg för att underlätta för återgång i arbete och för att förkorta sjukfrånvaron.74 Arbetsförmedlingen identifi- erade också att de individer som kom till dem med anledning av att de inte längre hade rätt till sjukpenning hade kvar- varande rehabiliteringsbehov.75 Därutöver framgår det av Riktlinjer vid Psykisk ohälsa på arbetsplatsen, som är framtagna av forskare vid och förvaltas av Myndigheten för arbetsmiljö- kunskap, att vid etablerad psykisk ohälsa är arbetsträning och suc- cessiv nedtrappning av sjukskrivningstiden tillsammans med till- fälligt förändrade arbetsuppgifter och arbetstider att rekommendera som insatser för att stödja en individ åter i arbete.76 Det här exemplet på bristande samsyn mellan och Myndigheten för arbetsmiljökunskap om synen på arbetsträning får konsekvenser för arbetsgivare som har ett ansvar att agera och får motstridiga besked från myndigheterna. Detta riskerar att leda till ineffektivitet, frustration i samverkan och gör det otydligt för såväl individ som arbetsgivare om vem som har kunskap om hur återgång till arbete bör gå till. 73Försäkringskassan (2016), Rehabiliteringsersättning. Rättslig kvalitetsuppföljning 2016:2, s. 26. 74Svenskt Näringsliv (2017), Skrivelse till regeringen, Insatser och samverkan för att underlätta återgång i arbete, . 75Utredningens dialoger med Arbetsförmedlingen. 76Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2015), Riktlinjer vid Psykisk ohälsa på arbetsplatsen. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … Av rättsliga kvalitetsgranskning framgår också att bör låta övriga aktörer ta ett större ansvar för en individs arbetsåtergång: Genom ett starkare fokus på utredning, information och korrekta beslut om ersättning skulle bidrag till en snabb och effektiv rehabilitering kunna öka, som det skulle kunna spara handläggningsresurser inom genom att de ansvariga parterna i högre grad planerar och genomför åtgärder utan Försäkrings- kassans aktiva involvering.77 Det kan i och med minskningen av antal personer som beviljas rehabi- literingspenning konstateras att den rättsliga kvalitetsuppföljningens tolkning av begreppet rehabilitering fått effekt på tillämpning. Olika tolkning av begreppet rehabilitering kan leda till att individen inte får det stöd hen behöver. Begreppsförvirringen leder också till oklara förväntningar och därmed missförstånd och problem i sam- verkan för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessens aktörer. Utredningens bedömning är därför att sjukskrivnings- och rehabi- literingsprocessens aktörer i klarspråk behöver berätta vad de fyller begreppet rehabilitering med, eftersom begreppet fylls med olika innebörd hos de olika aktörerna. Detta är viktigt både för att skapa tydlighet för individen och för att skapa tydlighet i samverkan mellan aktörerna. Den debatt som finns kring revidering av föreskriften illustrerar att begreppet rehabilitering är otydligt, att det är oklart vad som ligger inom ramen för arbetsgiv- arens skyldigheter gällande rehabilitering och att det är komplicerat när arbetsgivares ansvar att arbeta med rehabilitering och anpassning regleras både i SFB och i AML. Ovanstående exempel visar att det finns en risk att aktörerna i sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocessen genom att tolka begreppet rehabilitering på olika sätt, riskerar att försämra det stöd individen behöver för att kunna återgå i arbete. 77Försäkringskassan (2016), Rehabiliteringsersättning. Rättslig kvalitetsuppföljning 2016:2, s. 5. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … 5.5Individen tycker att den egna arbetsförmågan bedöms olika av olika aktörer i processen Bedömning: Arbetsförmåga har olika innebörd för olika aktörer. Det är därför viktigt att aktörerna på ett begripligt sätt förklarar för individen hur de ser på individens arbetsförmåga, och vilket specifikt uppdrag de har att göra bedömningar av individens arbetsförmåga. Flera av aktörerna i processen gör bedömningar som handlar om individens förmåga att arbeta. Hälso- och sjukvården gör det i sam- band med bedömningen vid sjukskrivning, arbetsgivaren gör det i samband med bedömning av rätt till sjuklön och sjukfrånvaro, För- säkringskassan gör det i samband med bedömningen om rätt till sjuk- penning och Arbetsförmedlingen gör det i samband med bedöm- ningen av vilka arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är aktuella för individen. Nedan redovisas hur aktörernas olika bedömningar på- verkar samverkan och bidrar till otydlighet och problem för individen. 5.5.1Individer tycker att det är svårt att förstå att kan göra en annan bedömning av arbetsförmågan än den behandlande läkaren Individen kan ha svårt att förstå hur kan göra en annan bedömning än individens behandlande läkare om arbets- förmågans nedsättning (se avsnitt 3.3.2 om individens upplevelse). En tydlig indikation på att många individer tycker att detta är svårt att förstå är att tog fram en infor- mationsfilm i syfte att förklara vilken bedömning läkaren gör och vilken bedömning gör.78 Även företrädare för hälso- och sjukvården framför till utredningen att de tycker att detta är svårt att förstå och upplever att det är svårt att förklara dessa olika arbetsförmågebedömningar för individen. Ett förhållande som gör det svårare att förstå diskrepansen mellan de olika bedömningarna är att tillämpning varierat . Inspektionen för socialförsäkringen konstaterar i en rapport att den totala andelen personer som fått avslag under 78www.forsakringskassan.se/forklarar. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … pågående sjukfall har ökat –2017. – 2013 låg andelen personer som fått avslag under pågående sjukfall på en lägre och jämnare nivå.79 Också redovisar hur andelen avslag varierat över tid.80 Inte heller läkarnas bedömningar av individers behov av sjukskrivning är stabila . När För- säkringskassan tillät förenklade intyg ordinerade behandlande läkare fler patienter sjukskrivning, varvid det blev fler nya sjukfall.81 Om bedömer att uppgifterna i läkarintyget inte styrker att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom, får individen inte rätt till sjukpenning. Konsekvensen för individen blir således ekonomiskt kännbar. I svaret på och För- säkringskassans gemensamma regeringsuppdrag, det så kallade dialog- uppdraget, skriver myndigheterna: De övergripande principerna för sjukskrivning bör bland annat utveck- las så att de ger mer vägledning gällande god kvalitet i försäkrings- medicinska underlag och bedömningar, samt stöd i hur bedömningarna ska göras och uttryckas.82 I svaret konstateras vidare att det finns behov av att förtydliga vad hälso- och sjukvårdens försäkringsmedicinska bedömning innebär och hur denna förhåller sig till arbetsförmåge- bedömning.83 Arbete för att minska risken för diskrepans i bedöm- ningarna pågår således. Även arbetsgivaren kan göra en annan bedömning än behand- lande läkare. Andelen fall i vilka arbetsgivaren och läkaren är oense och sjuklön nekas är okänt. 79Inspektionen för Socialförsäkringen (2018), Ökning av antalet personer som får beslut om indragen sjukpenning. En redovisning av vad som kännetecknar gruppen försäkrade som får sin sjukpenning indragen. ISF Rapport 2018:12. 80Försäkringskassan (2019), Sjukfrånvarons utveckling , s. 20. 81Inspektionen för Socialförsäkringen (2019), Förenklat läkarintyg och inflödet till sjukför- säkringen. En analys av effekterna på vårdenhetsnivå och regionnivå. ISF Rapport 2019:05. 82Försäkringskassan och (2019), Bättre dialog mellan och hälso- och sjukvården. Ställningstaganden och åtgärder för en mer ändamålsenlig sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess, s. 31. 83Försäkringskassan och (2019), Bättre dialog mellan och hälso- och sjukvården. Ställningstaganden och åtgärder för en mer ändamålsenlig sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess, s. 28. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … 5.5.2Individen upplever att och Arbetsförmedlingen bedömer arbetsförmåga olika och myndigheternas olika uppdrag kan leda till konsekvenser för individen Det är svårt för individen att förstå att och inte har samma uppfattning om individens arbetsför- måga. Om bedömer att individen har arbets- förmåga kan bedömningen gå emot individens egen uppfattning. När individen skriver in sig hos Arbetsförmedlingen är det individens egen uppfattning om sin arbetsförmåga som styr i vilken sökandekategori individen registreras i hos Arbetsförmedlingen.84 Om individens uppfattning är att hen inte kan arbeta på grund av sjukdom regist- reras individen i sökandekategori arbetssökande med förhinder. Det kan leda till att individen riskerar att förlora sin SGI. För individen blir det svårt att förstå att nedanstående tre förhållanden kan vara korrekta och gälla : 1.Försäkringskassan gör bedömningen att individen har arbets- förmåga. 2.Arbetsförmedlingen accepterar individens utsago om att indi- viden inte kan vara aktivt arbetssökande på grund av att individen är sjuk. 3.Båda myndigheter gör rätt. Arbetsförmedlingen och gör rätt utifrån sina uppdrag men detta kan vara svårt att förstå för individen och myn- digheternas olika uppdrag kan skapa problem för individen i över- gången mellan myndigheterna. Nedan följer en beskrivning av vad som kan inträffa när en individ går från till Arbetsförmedlingen. När en individ får indragen sjukpenning behöver individen anmäla sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att skydda sin sjukpenninggrundande inkomst. Individen, som inte längre har rätt till sjukpenning, behöver söka ett arbete för sin försörjning i det fall hen inte längre har arbetsförmåga i sitt vanliga arbete eller är arbets- lös. Individen erbjuds ett så kallat omställningsmöte med Arbets- 84Sökandekategori är enligt uppgift från Arbetsförmedlingen ett statistikverktyg framtaget som för att mäta olika gruppers storlek i arbetskraften och till hjälp för matchning av arbets- sökande. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … förmedlingen när tagit ställning till att individens sjukpenning sannolikt kommer att dras in. Vid omställningsmötet får individen information om på vilket stöd Arbetsförmedlingen er- bjuder arbetssökande (omställningsmötet beskrivs även i avsnitt 7.1.2). Om individen vill vara inskriven hos Arbetsförmedlingen skriver individen in sig själv digitalt och får sedan kon- takt med en arbetsförmedlare. Om individen uppger till arbetsför- medlaren att hen inte aktivt kan söka arbete på grund av att hen är sjuk, och således inte är överens med bedömning om att hen har arbetsförmåga, ska förmedlaren registrera individen i sökandekategori arbetssökande med förhinder eftersom individen be- dömer att hen är förhindrad att söka arbete. Detta tillvägagångssätt får ses som rationellt utifrån individens perspektiv med anledning av att individen inte anser sig kunna arbeta på grund av sjukdom. Arbetsförmedlaren ska i samband med sitt ställningstagande med- dela individen om att om hen inte söker arbete aktivt så kan det komma att påverka rätten till olika förmåner som förutsätter att man söker arbete aktivt, och att individens SGI kan sättas till noll. Om individen ansöker om sjukpenning efter tid hos Arbetsför- medlingen, och hos Arbetsförmedlingen varit registrerad som arbets- sökande med förhinder grund av sjukdom, ska utreda förhållandena innan SGI sätts till noll. Att Arbetsförmed- lingen registrerat individen som förhindrad att söka arbete, ska i praktiken inte ha någon betydelse om individen kan visa att hen aktivt har sökt arbete. Om individen inte kan visa att hen aktivt har sökt arbete saknar individen skydd för sin tidigare SGI på grund av att hen inte varit aktivt arbetssökande.85 Det får i sin tur till kon- sekvens att individen inte kan komma tillbaka till sjukförsäkringen och få sjukpenning utan att först kvalificera sin sjukpenninggrund- ande inkomst igen. Om individer förlorar sin SGI på grund av att de inte har förstått att de för att skydda sin SGI behöver vara aktivt arbetssökande, är det ett misslyckande i samverkan mellan myndigheterna som kan få mycket stora konsekvenser för individen. Att denna risk föreligger är väl känt för myndigheterna och ett antal åtgärder har vidtagits och vidtas för att detta inte ska inträffa. När individer inte förstår hur processen kan se ut som den gör och när individer drabbas på ovan- 8526 kap. 13 § SFB och 3 § förordning (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestäm- melser för sjukpenninggrundande inkomst. Analys av nuvarande förhållanden för samverkan … stående allvarliga sätt, skapar det problem i samverkan. I regeringens initiativ för en trygg sjukförsäkring med människan i centrum gavs Arbetsförmedlingen och i uppdrag att förhindra att individer skulle falla mellan stolarna. Inga individer ska falla mellan myndigheterna på grund av bristande samarbete. Ett uppdrag – ett nolltoleransuppdrag – har därför getts till och Arbetsförmedlingen gemensamt om att se till att övergången mellan myndigheterna fungerar. Uppdraget är en del av myndigheternas regleringsbrev.86 presenterade Arbetsförmedlingen och en gemensam avsiktsförklaring där ett av flera syften var att öka indi- videns möjligheter att förstå och skydda sin sjukpenninggrundande inkomst.87 I denna avsiktsförklaring bestämde man, i syfte att ge bättre stöd i övergången mellan och Arbetsför- medlingen, att så kallade överlämningsmöten skulle erbjudas till fler och genomföras innan kommer med ett nekande beslut. I samband med detta döptes mötesformen om till omställ- ningsmöten. Regeringen har också infört ett råd- rum där individers sjukpenninggrundande inkomst är skyddad även om de inte inte är aktivt arbetssökande med sjukpenning.88 En central fråga är hur ofta det faktiskt inträffar att individer för- lorar sin sjukpenninggrundande inkomst med anledning av ovanstå- ende.