sou · H9B365 · 2021-08-11 00:00:00 — Det finns även sådan forskningsinfrastruktur som är av nationell betydelse, men som av olika skäl inte är öppet tillgänglig för alla, beroende på t.ex. det primära användningsområdet. Med internationell forskningsinfrastruktur avses här anläggningar utanför landets gränser och internationella infrastruktursamarbeten där är medlemsland eller värdland. Anläggningar som partikel- fysiklaboratoriet eller den kommande neutronkällan ESS, som byggs i , är exempel på sådana infrastrukturer som är så tekniskt komplexa i sin konstruktion och innebär så omfattande investeringar att flera länder gått samman för att bygga dessa. Många samarbeten styrs av en internationell konvention som t.ex. reglerar medlemsavgift och utträdesprocess. Medlemskapen han- teras vanligen genom överenskommelser på regeringsnivå men även av , som ansvarar för att fördela medel till svensk medverkan i internationella forskningsinfrastrukturer (2 § förord- ningen [2009:975] med instruktion för ). Ofta ut- gör en nationell forskningsinfrastruktur vid ett lärosäte svensk nod i ett internationellt infrastruktursamarbete. Uppdraget att föreslå finansieringsformer för nationell forskningsinfrastruktur Finansieringen av forskningsinfrastruktur är komplex. Den sker på flera olika sätt och med stöd av olika finansieringskällor. Utgångs- punkten är ofta statliga anslag. Lokal infrastruktur vid universitet och högskolor finansieras av lärosätets avsatta medel eller av externa bidrag från t.ex. en forskningsfinansiär. På grund av att infrastruktur har fått ökad betydelse för forskningen har många läro- säten utarbetat interna besluts- och beredningsprocesser för hur läro- sätets medel ska fördelas för infrastruktur. I finns ett antal finansiärer som på olika sätt ger bidrag till olika typer av forskningsinfrastrukturer, som , Formas, Verket för innovationssystem (), , Försvars- makten, och tegisk forskning. Det förekommer till mindre del finansiering med medel från EU, donationer och avgifter. har ett övergripande ansvar för att planera till- gången till viss nationell forskningsinfrastruktur och för svensk med- verkan i internationella forskningsinfrastrukturer. fördelade , genom sin bidragsform Infrastruktur av nationellt intresse där både nationella och internationella infrastrukturer inne- fattas, till forskningsinfrastruktur. Av dessa användes till medlemsavgifter för internatio- nella infrastrukturer. får ett femtiotal forskningsinfrastrukturer finansiering från . Den totala finansieringen av forskningsinfrastruktur omfattar dels investering i utrustning, dels löpande kostnader för drift. Anslag eller bidrag är i regel inte öronmärkta för investeringar utan kan disponeras fritt för att täcka verksamhetens kostnader. Vetenskaps- rådets bidrag för nationell forskningsinfrastruktur får användas för både investeringar och driftskostnader. Investeringar som univer- sitet och högskolor gör och som enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och det ekonomiadministrativa regelverket uppfyller kriterierna för att vara en anläggningstillgång kan finansieras med lån i . Det sker dock i liten utsträckning . Vilka typer av kostnader och intäkter som kopplas till en forsk- ningsinfrastruktur varierar. För lärosäten kan kostnaderna hänföras t.ex. till avskrivningskostnader för utrustning, avsättningar från bas- anslaget och medfinansiering i nationell infrastruktur. Sådan med- finansiering kan ske både i form av kontantinsatser och naturainsat- ser, som utlånad personal. Finansieringsformerna för olika nationella forskningsinfrastruk- turer varierar mycket, bl.a. avseende bruket av användaravgifter och infrastrukturens verksamhet. Regeringen gav 2019 i uppdrag till Eko- nomistyrningsverket (ESV) att föreslå en metod som möjliggör för universitet och högskolor som är värdar för nationella forskningsinfra- strukturer att ta ut avgifter för nyttjande av dessa. I uppdraget ingick att analysera vilken inverkan olika finansieringsformer kan ha på an- vändningsgraden. I rapporten av avgifter för forskningsinfrastruktur (ESV 2012:13) föreslår ESV att universitet och högskolor får ett särskilt bemyndigande att ta ut avgifter för att tillhandahålla nationella forskningsinfrastruktu- rer. Det ekonomiska målet för verksamheten ska enligt förslaget vara upp till full kostnadstäckning. Universitet och högskolor ska få be- sluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna upp till full kostnadstäckning. En kartläggning av den totala finansieringen av nationella forskningsinfrastrukturer behövs Den snabba tekniska utvecklingen och alltmer avancerad utrustning innebär utmaningar i form av ökande kostnader för investeringar, kontinuerlig uppgradering, säkerhet och drift av forskningsinfra- struktur. Denna utvecklingstrend kan ses såväl i som i övriga världen. budget för infrastruktur har kommit att bindas upp alltmer av kostnader för internationella medlemskap. har därmed fått minskade möjligheter att, inom befintlig budgetram för infrastruktur, stödja nationella infrastruk- turer. Internationella medlemskap är långsiktiga åtaganden som ofta styrs av politiska överenskommelser, vilket gör att det på kort sikt finns begränsade möjligheter att frigöra medel genom att avsluta med- lemskap och begära utträde. Finansiering från olika källor är ofta nödvändig för omfattande satsningar och det finns ett antal finansiärer som bidrar till olika typer av forskningsinfrastruktur. saknas dock en överblick över de olika finansiella stöd som betalas ut till infrastruktur, dess omfattning och nivå, vilka kost- nader som fördelas mellan olika finansiärer och hur länge det finan- siella stödet varar. Bilden kompliceras ytterligare av att kostnader för investering och drift inte hålls isär. Den typ av nationella infrastrukturer som drivs av flera svenska universitet och högskolor i ett konsortium kan få bidrag från Veten- skapsrådet som täcker av infrastrukturens totala budget. Budgetens resterande del ska fördelas mellan konsortiets par- ter. Detta villkor är tänkt att säkerställa att det finns ett brett, lång- siktigt nationellt engagemang. Av ter på planering, organisation, styrning och finansiering av svensk nationell forskningsinfrastruktur (2013) framgår dock att det visat sig vara svårt att få en helhetsbild av många infrastrukturers totala budget. De kostnader hos lärosätena som kan hänföras till forsk- ningsinfrastruktur, samt hur dessa kostnader fördelas över olika kostnadsslag (t.ex. utrustning, personal och lokaler) är enligt rapporten av forskningsinfrastruktur (SLU 2018) svåra att följa i de interna ekonomisystemen. Därmed är även den exakta nivån på lärosätenas totala medfinansiering, som kan vara i kontantbidrag eller naturabidrag, svår att fastställa. Ansvarsfördelning när det gäller driftskostnaderna för nationella forskningsinfrastrukturer Externa finansiärer gör i regel en tillfällig satsning eller beviljar bidrag med ett engångsbelopp för inköp av en ny utrustning. För forsk- ningsinfrastruktur behöver det dock redan i ett tidigt skede också finnas en plan för finansieringen av drift och avveckling. På så sätt möjliggörs t.ex. att personal vid infrastrukturen kan erbjudas goda arbetsvillkor och attraktiva karriärvägar. Forskningsinfrastrukturer ska också användas i så hög grad som möjligt för att största möjliga utbyte av gjorda investeringar uppnås. Genom att tillgängliggöra nationella infrastrukturer för användare utanför lärosätena, t.ex. när- ingslivet, kan nyttjandegraden öka, som nya samverkans- plattformar skapas. Långsiktigt hållbara finansieringsmodeller för nationella forskningsinfrastrukturers driftskostnader behöver analy- seras, och olika betalningsmodeller och uttag av användaravgifter övervägas. När det gäller känslig nationell forskningsinfrastrukturs verksamhet kan dock vissa användarrestriktioner behöva övervägas utifrån säkerhets- och försvarspolitiska avvägningar. Alternativa finansieringsformer för investeringar i nationella forskningsinfrastrukturer behöver utredas För att förbättra möjligheterna för investeringar i existerande och framtida nationella forskningsinfrastrukturer behöver alternativa finan- sieringsmodeller undersökas. Det är viktigt att i detta sammanhang beakta både säkerhetskrav och t.ex. förutsättningarna för att attra- hera internationellt och privat kapital för finansiering av forsknings- infrastrukturer. En förutsättning för strategisk planering på nationell nivå är att det finns en tydlig bild av befintlig forskningsinfrastruktur, vilka tjänster som utförs, vem som har behov av att nyttja infrastrukturen, vad den kostar och hur den finansieras. Mot denna bakgrund behö- ver den totala finansieringen av viss nationell forskningsinfrastruk- tur analyseras. •kartlägga den totala finansieringen av sådan nationell forsknings- infrastruktur som är öppet tillgänglig, •analysera nuvarande roll- och ansvarsfördelning när det gäller driftskostnader för nationell forskningsinfrastruktur och lämna förslag på en eller flera hållbara finansieringsmodeller för sådana kostnader, •föreslå en eller flera modeller för finansiering av investeringar i nationell forskningsinfrastruktur, och •redogöra för de olika alternativens för- och nackdelar , beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekono- miska effekterna av de modeller som föreslås. Uppdraget att föreslå en eller flera modeller för organisation och styrning av nationella forskningsinfrastrukturer vid universitet och högskolor Nationella forskningsinfrastrukturer regleras och organiseras på olika sätt. I regel är det universitet och högskolor som är ansvariga värd- organisationer och ”ägare” till forskningsinfrastruktur men även myndigheter kan ha ett liknande ansvar för infrastruktur för tillämpad forskning. Forskningsinfrastrukturen är inte en egen juridisk enhet utan utgör en formell del av ett värdlärosäte. Det finns flera fördelar med denna organisationsform t.ex. närheten till forskning och ut- bildning. Vidare är universitet och högskolor statliga myndigheter som styrs av högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) vilket innebär bl.a. möjligheter att bedriva utbildning och forskning, inrätta akademiska anställningar och vissa utvidgade möj- ligheter till tidsbegränsade anställningar. Det kan dock finnas nackdelar, exempelvis att infrastrukturen inte självständigt kan ingå avtal med internationella aktörer. Som exempel kan nämnas den nationella synkrotronljusanlägg- ningen som är en organisatorisk enhet inom Lunds uni- versitet. På grund av sin omfattning, och av historiska skäl, regleras i en förordning som bl.a. innehåller bestämmelser om hur styrelsen ska utses och om roll (förordningen [1994:946] om den nationella forskningsanläggningen i elektron- acceleratorlaboratoriet [] i ). I Förstudie av organisationsform för (2018) konsta- teras det att den gällande förordningen ger upphov till en otydlig ansvarsuppdelning mellan och avseende . Det bör därför övervägas om den rättsliga regler- ingen för ska ändras. Även det nationella centret för livsvetenskaplig forskning, SciLifeLab, regleras i en förordning som bl.a. innehåller bestämmel- ser om hur styrelsen ska utses (förordningen [2013:118] om Natio- nellt centrum för livsvetenskaplig forskning). Medel för SciLifeLab har fördelats direkt från regeringen till värdlärosätena. SciLifeLabs sty- relse beslutar om fördelning av medel till verksamhetens olika delar. Det behövs en ändamålsenlig organisation och effektiv drift av nationella forskningsinfrastrukturer För de nationella forskningsinfrastrukturer som stödjer kräver myndigheten i regel att flera lärosäten ingår. Ett kon- sortialavtal upprättas som reglerar parternas bidrag. Forsknings- infrastrukturen styrs av en nationell styrgrupp som fattar strategiska beslut om infrastrukturens verksamhet och inriktning. Styrgruppen är dock inte ansvarig i alla delar eftersom värdlärosätet och dess sty- relse har det övergripande ansvaret för infrastrukturen (utrustning, lokaler och anställda) som utgör en formell del av värdlärosätet. Denna uppdelning av ansvar och mandat kan ge upphov till otydliga besluts- vägar och oklara ansvarsförhållanden när det gäller forskningsinfra- strukturens verksamhet. För att möjliggöra utveckling, ökad tillgänglighet och effektiv drift av en infrastrukturs verksamhet behövs en tydlig organisation och beslutsstruktur. Roller, ansvar och mandat i organisation och styrning av nationella infrastrukturer som drivs av universitet och hög- skolor behöver därför analyseras. I de fall infrastrukturer har han- terats i särskild ordning kan t.ex. regeringens roll behöva klargöras. •analysera nuvarande organisation och styrning av nationella forsk- ningsinfrastrukturer vid universitet och högskolor, •föreslå en eller flera modeller för ändamålsenlig organisation och styrning av nationell forskningsinfrastruktur som möjliggör effek- tiv drift, skapar förutsättningar för ökad tillgänglighet och bred- dad användning samt tydliggör långsiktigt ansvar för sådan infra- struktur, och •redogöra för de olika alternativens för- och nackdelar , beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekono- miska effekterna av de modeller som föreslås. Uppdraget att föreslå ett system för nationell prioritering av forskningsinfrastruktur Beslut om forskningsinfrastrukturer innebär till sin natur strategiska vägval eftersom de innebär långsiktiga ekonomiska åtaganden. När en anläggning väl finns tillgänglig uppstår möjligheter till forskning som annars inte skulle kunna genomföras och nya idéer föds. Avan- cerad forskningsinfrastruktur utgör därmed en viktig plattform för tvärsektoriella forsknings- och innovationssamarbeten. Runt infra- strukturen skapas forskningsmiljöer som attraherar internationell kompetens och möjligheter för utländska företag att investera. Detta kan vara en strategisk tillgång, leda till ökad konkurrenskraft för forskning och företag, utveckling av nya arbetstillfällen samt regio- nal tillväxt. På så sätt kan de investeringar som görs i infrastruktur komma samhället till godo. Vidare kan beslut om forskningsinfra- struktur innebära förutsättningar för svenskt deltagande i interna- tionell forskning kring prioriterade frågor för . Forskningsinfrastrukturer utgör en växande andel av många länders budget för forskning. Det har lett till att många länder, t.ex. , och , har etablerat system för fram- tagande av nationella färdplaner (roadmaps) i syfte att fastslå nationella prioriteringar av lokala, nationella och internationella forsknings- infrastrukturer. Processer som utmynnar i färdplaner utgör också ofta underlag för politiska beslut om nya internationella medlemskap. I har ett samordningsansvar när det gäller att planera tillgången till forskningsinfrastruktur långsiktigt (2 § för- ordningen [2009:975] med instruktion för ). införde en ny modell för prioritering och finansier- ing av nationell infrastruktur. Modellen, som motsvarar den färdplan som många andra länder arbetar med, innebär bl.a. att en behovs- inventering genomförs som syftar till att identifiera långsiktiga behov av infrastruktur i . Inventeringen följs av en prioriterings- process som inkluderar dialog med universitet och högskolor genom en referensgrupp. Därefter följer en utlysning av medel som är sökbara enbart av de högst prioriterade infrastrukturerna. Det slut- liga beslutet om bidrag till infrastruktur av nationellt intresse fattas inom av rådet för forskningens infrastruktur, RFI. Den ovan beskrivna processen har inte omfattat de inter- nationella medlemskapen. har dock påbörjat ett arbete med att utvärdera svenska forskares behov av och utbyte av de internationella forskningsinfrastrukturerna som är med- I de fall överväger att ingå nya internationella åtagan- den strävar efter att beslut om deltagande ska base- ras på den prioriteringsmodell som myndigheten numera använder. modell har stärkt lärosätenas roll i planering och prioritering av nationell forskningsinfrastruktur. har ett större ansvar för medfinansiering överförts till lärosätena, som därmed fått ökade kostnader. Vissa forskningsinfrastrukturer kan vara av central betydelse för forskning inom ett specifikt område, men av begränsat intresse för de lärosäten som inte alls berörs. Det leder till särskilda frågeställ- ningar om gemensam prioritering och finansiering av infrastruktur som är av nationellt intresse. Investeringar i nationella och internationella forskningsinfrastrukturer är strategiska satsningar för När deltar i internationella infrastruktursamarbeten uppstår affärsmöjligheter för svenska företag, t.ex. att leverera tekniska kom- ponenter. Infrastrukturer är även i sig teknik- och innovations- främjande. är svenska företag och andra forsknings- aktörer underrepresenterade som leverantörer till högteknologiska forskningsanläggningar och vid instrumentutveckling. Hög konkur- rensförmåga om leveranser av avancerade utrustningar och teknik- tjänster till svenska och internationella forskningsanläggningar kan kräva långsiktigt stöd till företag som avser att bli leverantörer eller att medverka vid instrumentutveckling. saknar även akademiska miljöer för teknikutveckling med långsiktig finansiering. Företagens och andra forskningsaktörers deltagande i forskningsinfrastruktur, både som användare och som leverantörer, behöver därför stärkas och ett nationellt system för prioriteringar av infrastruktursats- ningar behöver inkludera såväl näringslivets som andra forsknings- aktörers perspektiv. värdskap för internationella forskningsanläggningar inne- bär också värdefulla möjligheter för svenska forskare inom olika forskningsfält att få tillgång till avancerad forskningsinfrastruktur. Detta gäller forskning inom hela bredden av Agenda 2030. Det är angeläget att infrastrukturer kan nå sin fulla potential när det gäller bredden av forskningsområden som de kan användas för. ett effektivt och brett nyttjande av forskningsinfrastruktur krävs kunskap om behoven inom olika fält. Forskningsinfrastrukturer behöver spela en mer mångfacetterad roll för att kunna möta samhällsutmaningar, nå de globala hållbar- hetsmålen och bidra till att stärka konkurrenskraft som forskning- och innovationsnation. Detta genom bl.a. att stärka grund- forskningens kapacitet och bidra till utveckling av högkvalitativ tvär- vetenskaplig forskning, samt att underlätta närmare kopplingar mellan grundforskning och tillämpad, verksamhetsnära och tvärsektoriell forskning. För att systematiskt kunna hantera framtida behov av alltmer avancerade forskningsinfrastrukturer inom alla forskningsområden och hela Agenda 2030 anser regeringen att ett samordnat system för prioritering på nationell nivå bör utformas. En modell behöver ut- formas så att strategiska aspekter som t.ex. forskningens och när- ingslivets behov och möjligheter att dra nytta av infrastrukturerna, tas i beaktande inför beslut om infrastruktursatsningar. Vidare är jäm- ställdhet i fördelningen av resurser för och tillgång till forsknings- infrastruktur ett viktigt mål. Även frågor om samhällsrelevans, svenska styrkeområden och eventuella säkerhets- och försvarspolitiska hän- syn behöver omhändertas. Syftet är att på lång sikt säkerställa att dessa prioriterade satsningar på ett strategiskt sätt förvaltas och vidare- utvecklas för stärkt konkurrenskraft och omställning mot hållbarhet. •föreslå ett samordnat system på nationell nivå för att möjliggöra strategisk prioritering av infrastruktursatsningar. Uppdraget att föreslå en nationell organisation för e-infrastruktur för forskning Forskningen blir alltmer datadriven, vilket ökar behoven av avan- cerad utrustning och mjukvara för lagring, överföring, beräkning och analys av data. Detta kallas för digital infrastruktur eller e-infra- struktur. Avancerade mätinstrument och forskningsanläggningar är i sig drivande i utvecklingen då alltmer komplexa datamängder kan genereras och kräver stora beräkningsresurser för att kunna bearbetas och lagras. Forskarsamhällets övergång till öppen vetenskap och nya tillämpningar som artificiell intelligens (AI) kom- mer också att kräva ökade lagrings- och beräkningsresurser. Den nationella organisationen av e-infrastruktur för forskning behöver utvecklas Universitet och högskolor, andra statliga myndigheter, forsknings- institut och industrin har ökande behov av e-infrastruktur som om- fattar nät-, lagrings- och beräkningsresurser. Sådan e-infrastruktur, och till den kopplad utbildning och användarstöd, är en grundförut- sättning för forskning inom alla områden samt för övergången till ett system med öppen vetenskap. Ansvaret för e-infrastruktur för forskning är uppdelat på många aktörer med olika huvudmän för respektive verksamhet. Några cen- trala funktioner beskrivs i det följande. –Infrastructure for Computing (SNIC) är en infrastruktur för beräknings- och lagringsresurser. Den fysiska infrastrukturen finns inom datorcenter som är placerade vid sex olika lärosäten. SNIC drivs av ett konsortium av tio universitet. –Svenska universitetsdatanätverket (Sunet) ansvarar för att förse bl.a. universitet och högskolor med nätverk. an- svarar för Sunet. –Svensk nationell datatjänst (SND) arbetar med att tillgängliggöra forskningsdata och tillhandahåller metadata om vilka data som finns att tillgå. är värduniversitet för SND. –bygger upp en verksamhet för att förbättra till- gängligheten till och underlätta användningen av registeruppgif- ter för forskningsändamål och har bl.a. utvecklat metadataverk- tyget (). –Microdata online access () är ett elektroniskt system för fjärruppkoppling för åtkomst till SCB:s data. är ett verk- tyg som administreras av SCB. –Nationell arkivdatabas () samlar information om var olika arkivresurser finns att tillgå och kan i de fall de finns i digital form ge direkt tillgång. Ansvarig för NAD är . gav 2018 en expertgrupp i uppdrag att göra en orga- nisationsöversyn av e-infrastrukturen i . Resultaten presente- rades i rapporten outlook for the national roadmap for e-infra- structures for research (2019) och i den uppföljande rapporten, Inriktningsförslag för organisering av svensk e-infra- struktur för forskning, som tagit fram i samarbete med (2020). Där beskrivs brister i fråga om roller och ansvarsfördelning inom e-infrastruktur för forskning. Mångfalden av olika aktörer som erbjuder olika tjäns- ter medför att det inte är tydligt vem man ska vända sig till för stöd. Även representanter för e-infrastrukturerna uttrycker att ansvars- fördelning och roller är otydliga. Denna brist på samordning på natio- nell nivå riskerar att leda till både säkerhetsmässiga utmaningar och betydande kapacitetsproblem för svensk forskning och därmed otill- räckliga möjligheter att möta samhällsutmaningar. Som exempel kan nämnas att begränsade resurser av högpresterande beräkningssystem riskerar att omöjliggöra produktion och lagring av långsiktiga glo- bala och regionala klimatscenarier. får samarbeten inom e-infrastruktur för forskning på internationell nivå allt större betydelse. Ett exempel är det euro- peiska initiativet Science Cloud (EOSC) som syftar till att tillgängliggöra och samordna digitala resurser. Ytterligare ett exempel är samarbeten inom internationell klimatmodellering där det finns behov av att kunna bidra med data och beräkningskraft. Deltagande i internationellt samarbete förutsätter dock att det finns en kraftfull och samordnad nationell organisation för att uppnå full effekt för svensk forskning. För att säkerställa att data kan delas på ett säkert och effektivt sätt över sektorsgränser och att den offentliga förvaltningens digitala gränssnitt mot t.ex. näringslivet är enhetligt behöver arbete för att ta fram gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav beaktas i utvecklingen av e-infrastruktur för forskning. Ut- gångspunkten ska därför vara det arbete som redan pågår med att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informa- tionsutbyte som Myndigheten för digital förvaltning leder.