sou · H9B340 · 2021-06-01 00:00:00 — De nya ersätt- ningsnivåerna motiverades med att de skulle förbättra konkurrens- neutraliteten mellan och privat verksamhet inom områ- dena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning i sådana fall då den privata utföraren tillhandahåller verksamheten i egna eller förhyrda lokaler.3 I förarbetena konstateras att privata utförare inom vård, omsorg och utbildning, som tillhandahåller verksamhet i egna eller förhyrda lokaler, kan ha högre kostnader för ingående skatt avseende den del av kostnaderna som avser lokal. Detta kan innebära att kommuner tvekar att låta en privat utförare tillhandahålla lokal i stället för att själva investera i egna anläggningar.4 I begreppet lokalkostnad ingår lokalhyra, men också kostnader som är knutna till lokaler såsom energi, fastighetsskatt och avskrivningar för fastigheter.5 Enligt 18/5-regeln (1 § 1 ersättningsförordningen) får kommu- ner, i stället för att ansöka om ersättning enligt huvudregeln , om det framgår att viss del avser lokalkostnad ansöka om ersättning för denna del och för resterande del. Enligt 18-regeln (1 § 2 ersättningsförordningen) lämnas ersätt- ning av kostnaden vid hyra av lokal för sådana boen- deformer som avses i 4 § LEMK. Det gäller därmed sådana boende- former som anges i 5 kap. 5 § andra och tredje styckena och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) samt 9 § 8 och 9 lagen 23 kap. 2 §, 3 kap. 3 § andra stycket och 9 kap. 1 § första stycket ML. 3Ds 1997:74 s. 60. 4Ds 1997:74 s. 36. 5Se till exempel Kammarrätten i dom i mål nr 1525–09. (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Ersätt- ning lämnas dock inte om den fastighet som lokalen är inrymd i upplåts av stat, kommun, region, kommunalförbund eller samordningsförbund. 12.2Resultat av beräkningar av ingående skatt I detta avsnitt sammanfattas resultatet av de beräkningar av kostna- derna för ingående skatt som syftar till att undersöka om en alter- nativ ersättningsnivå bör införas för kostnader av ingående skatt på inhyrd vård- och omsorgspersonal (fortsättningsvis inhyrd personal). Se vidare under avsnitt 10, rubrik 10.3 och 10.4, för samtliga resultat. När en mervärdesskattekostnad tydligt avviker från schablon- ersättningen skulle det kunna påverka kommunens agerande. En alltför låg schablon ger kommunen eller regionen incitament att bedriva verksamheten i egen regi framför att upphandla vilket skulle snedvrida valet mellan att bedriva i egen regi och hyra in. På mot- svarande vis ger en alltför hög schablon kommunen eller regionen incitament att upphandla verksamheten i stället för att bedriva den i egen regi. De beräkningar utredningen genomfört syftar till att undersöka om den tillkomna mervärdesskatteplikten på inhyrd per- sonal medfört att schablonersättningen tydligt avviker från de faktiska mervärdesskattekostnaderna. Utredningens beräkningar i avsnitt 10 visar att kostnadsandelen av ingående skatt på inhyrd personal är i samma storleksordning för verksamhet bedriven av privata utförare som för verksamhet bedri- ven av regioner och kommuner. Eftersom det inom räkenskaps- sammandraget saknas statistik som gör det möjligt att undersöka variationen av storleken på kostnadsandelen för inhyrd personal för verksamhet bedriven av kommuner och regioner har utredningen genom en enkätundersökning till privata utförare undersökt varia- tionen av kostnadsandelen för ingående skatt hos olika privata utförare. Se vidare avsnitt 9 för en närmare beskrivning av enkät- undersökningen och metod för utredningens beräkningar. Nedan presenteras utredningens resultat av beräkningar för fram- för allt privata utförares kostnader för ingående skatt på inhyrd per- sonal. Först presenteras resultatet för privata utförare inom undan- tagna verksamheter i regionerna och därefter presenteras resultatet för privata utförare inom undantagna verksamheter i kommunerna. När regional sjuk- och tandvård bedrivs av privata utförare uppstår mervärdesskattekostnader eftersom verksamheten är undantagen från mervärdesskatt och utförarna därmed saknar rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt. Mervärdesskattekostnaden för inhyrd per- sonal har beräknats för privata utförare inom delområdena primärvård, specialiserad somatisk vård, specialiserad psykiatrisk vård, tandvård och övrig hälso- och sjukvård. I syfte att undersöka i vilken omfattning kostnaden för inhyrd personal kan variera mellan utförare och verk- samheter undersöker utredningen framför allt de privata utförare som i enkätundersökningen uppgett kostnader för inhyrd personal. De beräknade kostnaderna för ingående skatt av totala kostnader för samtliga privata utförare inom sjukvård som besvarade enkäten uppgår till samma storleksordning som kostnadsandelen för ingå- ende skatt beräknad för sjukvård bedriven av regioner. I utredningens enkätundersökning uppgav av utförarna inom sjukvård att de haft kostnader för inhyrd personal för något av . För dessa privata utförare beräknas kostnaderna för inhyrd personal som andel av totala kostnader till i genomsnitt 2016, 2017, 2019. Det innebär en kostnadsandel för ingående skatt på inhyrd personal på 2016, 2017, 2019. Om dessa kostnadsandelar av ingående skatt läggs till den tidigare utredningens beräknade genomsnittliga kostnad för ingående skatt på övriga kostnader för sjukvård på så innebär det en sammantagen kostnad för ingående skatt av totala kostnader på 2016 (4,7+1,5=6,2), 10 pro- cent 2017 (4,7+5,3=10,0), 2018 (4,7+3=7,7) och 6,8 pro- cent 2019 (4,7+2,1=6,8) för dessa privata utförare, se figur 12.1. I figur 12.1 kallas den tidigare utredningens beräknade kostnads- andel för ingående skatt för övriga kostnader eftersom de avser andra kostnader belagda med mervärdesskatt än kostnader för inhyrd personal. Figur 12.1 Kostnadsandelen av ingående skatt, uppdelad på kostnader för ingående skatt på inhyrd personal och övriga kostnader, för privata utförare inom sjukvård som uppgett kostnader för inhyrd personal, 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93, samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. Spridning av kostnader för inhyrd personal I tabell 12.1 och 12.2 nedan redovisas spridningen av kostnaderna för inhyrd personal som andel av totala kostnader för de privata utförare som i enkätundersökningen uppgav kostnader för inhyrd personal 2019 respektive 2017. Medianen för kostnadsandelen för inhyrd personal uppgick till 2017. Kostnadsandelen för den övre kvartilen uppgick till både 2019 och 2017 medan kostnadsandelen för den nedre kvartilen uppgick till 2017.6 Den lägsta respektive högsta kostnadsandelen för inhyrd personal uppgick till respektive 2017. 6Kvartil betyder fjärdedel. Medianen är värdet i mitten av en talserie medan kvartilerna är värdena i mitten mellan det lägsta värdet och medianen respektive det högsta värdet och medianen. Tabell 12.1 Spridning av kostnaden för inhyrd personal som andel av totala kostnader för privata utförare som i enkätundersökningen uppgav kostnader för inhyrd personal 2019 Tabell 12.2 Spridning av kostnaden för inhyrd personal som andel av totala kostnader för privata utförare som i enkätundersökningen uppgav kostnader för inhyrd personal Genomsnittet för värdena av kostnadsandelarna för inhyrd personal från den övre kvartilen till och med det högsta värdet uppgick till 2017. För de privata utför- arna med en kostnadsandel för inhyrd personal på till- sammans med den tidigare utredningens beräknade andel av kostna- derna för ingående skatt för sjukvård bedriven av regionerna på uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt till (4,7+8=12,7). För de privata utförarna med en kostnadsandel på tillsammans med den tidigare utred- ningens beräknade andel av kostnaderna för ingående skatt för sjukvård bedriven av regionerna på uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt till (4,7+9,3=14). Schablonersättningen för den dolda mervärdesskatten uppgår till av de totala kostnaderna för verksamheten. Vid en kost- nadsandel för ingående skatt på andra kostnader än inhyrd personal på (som den tidigare utredningen beräknade) kan kost- naden för inhyrd personal av de totala kostnaderna uppgå till högst för att inte den totala kostnadsandelen för ingående skatt ska överstiga schablonersättningen på . Av de privata ut- förarna inom sjukvården som uppgett kostnader för inhyrd personal är det som uppgett kostnader för inhyrd personal som överstiger av de totala kostnaderna 2019 och som uppgett kostnader för inhyrd personal som över- stiger av de totala kostnaderna 2017. Av samtliga privata utförare som besvarade enkäten, dvs. både de som uppgav kostnader för inhyrd personal och de som inte uppgav kostnader för inhyrd personal, uppgår andelen som uppgett kostnader för inhyrd personal som överstiger av de totala kostnaderna till omkring 7 pro- cent. Dessa privata utförares kostnader för ingående skatt täcks alltså inte av schablonersättningen på av de totala kostnaderna. Resultaten från enkätundersökningen har fördelats per delområde. Privata utförare som uppgav högst kostnader för inhyrd personal som andel av totala kostnader återfinns inom alla delområden förutom inom den specialiserade psykiatriska vården. Om utred- ningens beräknade kostnadsandelar för inhyrd personal för respek- tive delområde 2019 läggs till den tidigare utredningens beräknade kostnadsandelar för ingående skatt för respektive delområde 2019 uppgår de totala kostnadsandelarna för ingående skatt till för primärvården, för den specialiserade psykiatriska vården och för såväl den specialiserade somatiska vården som tandvården. Övrig hälso- och sjukvård beräknades inte av den tidigare utredningen men om i stället den genomsnittliga kostnads- andelen för ingående skatt för hela sjukvårdsområdet på används för den övriga hälso- och sjukvården uppgår den totala kostnadsandelen för ingående skatt för övrig hälso- och sjukvård till . Motsvarande siffror uppgår till för både primärvården och den specialiserade psykiatriska vården, för både den specialiserade somatiska vården och tand- vården och för övrig hälso- och sjukvård. Se vidare av- snitt 10, rubrik Resultat per delområde under rubrik 10.3.2. Utredningen har kunnat konstatera att de privata utförare som uppgett höga kostnader för inhyrd personal är verksamma både i storstäder och på landsbygden. När de kommunala verksamheterna social omsorg och utbildning inom skolväsendet bedrivs av privata utförare uppstår mervärdes- skattekostnader eftersom verksamheten är undantagen från mer- värdesskatt och utförarna därmed saknar rätt till avdrag för ingående Mervärdesskattekostnaden för inhyrd personal har beräknats för privata utförare inom Vård och omsorg (fortsättnings- vis social omsorg) som vidare är uppdelat i delområdena äldre- omsorg, insatser för personer med funktionsnedsättning, insatser enligt LSS, vård för vuxna med missbruksproblem och barn- och ungdomsvård. I syfte att undersöka i vilken omfattning kostnaden för inhyrd personal kan variera mellan utförare och verksamheter undersöker utredningen de privata utförare som i enkätunder- sökningen uppgett kostnader för inhyrd personal. De beräknade kostnaderna för total ingående skatt av totala kostnader för samtliga privata utförare inom social omsorg som besvarade enkäten uppgår till samma storleksordning som kostnadsandelen för ingående skatt beräknad för social omsorg bedriven av kommuner. I utredningens enkätundersökning uppgav av de privata utförarna inom social omsorg att de haft kostnader för inhyrd personal något av . För dessa privata utförare beräknas kostnaderna för inhyrd personal som andel av totala kostnader till i genomsnitt 2017, 2018 och 2019. Det innebär en kostnadsandel för ingående skatt på inhyrd personal på 2016, 2017 och 2019. Om denna kostnadsandel av ingående skatt läggs till den tidigare utredningens beräknade kostnad för ingående skatt på övriga kost- nader för social omsorg på så innebär det en samman- tagen kostnad för ingående skatt av totala kostnader på 2016 (3,9+1=4,9), 2017 och 2018 (3,9+0,9=4,8) och 2019 (3,9+0,8=4,7), se figur 12.2 nedan. I figur 12.2 kallas den tidigare utredningens beräknade kostnads- andel för ingående skatt för övriga kostnader eftersom de avser andra kostnader belagda med mervärdesskatt än kostnader för inhyrd personal. Figur 12.2 Kostnadsandelen av ingående skatt, uppdelad på kostnader för ingående skatt på inhyrd personal och övriga kostnader, för privata utförare inom social omsorg som uppgett kostnader för inhyrd personal, 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93, samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. Spridning av kostnader för inhyrd personal I tabell 12.3 redovisas spridningen av kostnaderna för inhyrd per- sonal som andel av totala kostnader för de privata utförare som i enkätundersökningen uppgav kostnader för inhyrd personal 2019. Spridningen av kostnadsandelen för inhyrd personal skiljer sig inte nämnvärt åt för i jämförelse med 2019. Medianen för andelen av kostnaderna för inhyrd personal i rela- tion till totala kostnader uppgick till 2019. Kostnads- andelen var för den nedre kvartilen och för den övre kvar- tilen 3 procent.7 Den lägsta respektive högsta kostnadsandelen för inhyrd personal uppgick till respektive . 7Kvartil betyder fjärdedel. Medianen är värdet i mitten av en talserie medan kvartilerna är värdena i mitten mellan det lägsta värdet och medianen respektive det högsta värdet och medianen. Tabell 12.3 Spridning av kostnaden för inhyrd personal som andel av totala kostnader för privata utförare som i enkätundersökningen uppgav kostnader för inhyrd personal Genomsnittet för värdena av kostnadsandelarna för inhyrd personal från den övre kvartilen till och med det högsta värdet uppgick till . För de privata utförarna med en kostnad för inhyrd personal på av de totala kostnaderna uppgår kostnadsan- delen av den ingående skatten på inhyrd personal till . Om denna andel läggs till den tidigare utredningens beräknade andel av kostnaderna för ingående skatt för social omsorg bedriven av kommunerna på uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt till (3,9+1,3=5,2). Inom social omsorg krävs det att kostnaden för inhyrd personal hos en utförare överstiger av de totala kostnaderna för att utförarens totala kostnader för ingående skatt ska överstiga scha- blonersättningen på . Ingen av de privata utförarna inom social omsorg har för något av de undersökta åren uppgett kostnader för inhyrd personal som överstiger av de totala kostnaderna. Högst kostnader för inhyrd personal som andel av totala kostnader uppgavs 2019 av framför allt privata utförare inom äldreomsorgen, men även inom vård för vuxna med missbruksproblem. Om utredningens beräknade kostnadsandelar för inhyrd personal för respektive delområde 2019 läggs till den tidigare utredningens beräknade kostnadsandelar för ingående skatt för respektive del- område 2019 uppgår de totala kostnadsandelarna för ingående skatt till för äldreomsorgen, för insatser till personer med funktionsnedsättning, för insatser enligt LSS, 6 pro- cent för vård av vuxna med missbruksproblem och för barn- och ungdomsvård. Motsvarande siffror är för äldreomsorgen, för insatser till personer med funk- tionsnedsättning, för insatser enligt LSS, för vård av vuxna med missbruksproblem och för barn- och ungdomsvård. Se vidare avsnitt 10, rubrik Resultat per delområde under rubrik 10.3.2. Utredningen har kunnat konstatera att privata utförare med höga kostnader för inhyrd personal är verksamma både i storstäder och på landsbygden. I utredningens enkätundersökning uppgav av de privata utförarna inom utbildning att de haft kostnader för inhyrd vårdpersonal något av . Få utförare uppgav full- ständiga kostnadsuppgifter. För de utförare som uppgett full- ständiga kostnadsuppgifter uppgick kostnaderna för inhyrd personal som andel av totala kostnader till i genomsnitt 2016, 2017 och 2018. uppgick i stället kostnaden för inhyrd personal som andel av totala kostnader till i genomsnitt . De privata utförarnas andel av ingående skatt för inhyrd personal av totala kostnader 2016, 2017 och 2018 kan således beräknas till . Även 2019 beräknas kostnadsandelen till . Om denna andel av kostnaden för ingående skatt på inhyrd personal läggs till den tidigare utredningens beräknade kostnadsandel av ingående skatt för utbildning bedriven av kommunerna på 5,2 pro- cent uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt 2016, 2017 och (5,2+0,3=5,5). Även 2019 uppgår kostnadsandelen till (5,2+0,3=5,5), se figur 12.3. Figur 12.3 Kostnadsandelen av ingående skatt, uppdelad på kostnader för ingående skatt på inhyrd personal och övriga kostnader, för privata utförare inom utbildning som uppgett kostnader för inhyrd personal, 2016, 2017, 2018 och 2019 Kostnader för inhyrd personal Källa: Utredningen av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt, SOU 2015:93, samt egna beräkningar utifrån enkätundersökningen. Spridning av kostnader för inhyrd personal De två privata utförare inom utbildning som uppgav de högsta kostnaderna för inhyrd personal uppgav kostnader för inhyrd per- sonal som andel av totala kostnader på av de totala kostnaderna. Båda utförarna var verksamma inom grund- skolan. För den privata utföraren med en kostnad på inhyrd personal på av de totala kostnaderna uppgår andelen av kostnaden för den ingående skatten av de totala kostnaderna till . Om denna kostnadsandel av ingående skatt på inhyrd personal läggs till den tidigare utredningens beräknade andel av kostnaderna för ingående skatt av de totala kostnaderna för utbildning bedriven av kommunerna på uppgår den totala andelen av kostnaden för ingående skatt till (5,2+1,8=7). För privata utförare inom utbildning krävs det att kostnaden för inhyrd personal överstiger av de totala kostnaderna för att utförarens totala kostnadsandel för ingående skatt ska överstiga schablonen på . Utav de åtta privata utförarna inom utbild- ning som uppgav fullständiga kostnader i enkätundersökningen och 2019 var det två utförare som uppgav kostnader för inhyrd personal som andel av totala kostnader på . 12.3Resultat av intervjuer med privata utförare som uppgett höga kostnader för inhyrd personal Utredningen har varit i kontakt med de privata utförare som uppgett bland de högsta kostnaderna för inhyrd personal som andel av totala kostnader. Inom sjukvård rör det sig i de allra flesta fall om mindre privata utförare som kräver specialistkompetens på deltid, exempelvis inom hudvård, ögonvård, tandvård och barnmorske- mottagningar. De utförare utredningen har intervjuat har varit belägna både i storstadsområden och på landsbygden. I enkätunder- sökningen har även två ambulansverksamheter uppgett mycket stora kostnader för inhyrd personal. Den ena ambulansverksamheten var belägen i en storstadsregion och den andra på landsbygden. I dessa verksamheter behövs ambulanssjuksköterskor och specialister inom bland annat anestesi och intensivvård. Bemanningen är ofta behovs- styrd vilket medför att personalen hyrs in. Det förekommer även att de privata utförarna har uppgett mycket höga kostnader för inhyrd personal vissa år men lägre kost- nader andra år. I dessa fall har det rört sig om nystartade företag som haft behov av att hyra in personal fram till dess att företaget hittat rätt kompetens att anställa. Det har även rört sig om sjukskrivningar och föräldraledighet som föranlett en väsentligt ökad andel inhyrd personal under ett av åren. Utredningen kan således konstatera att kostnaden för inhyrd personal kan variera kraftigt mellan olika år. Hur kostnaden för inhyrd personal varierar kan vara svårt att förutse. Inom den sociala omsorgen har de privata utförarna inte uppgett lika höga kostnader för inhyrd personal. Utredningen har varit i kontakt med de utförare som uppgett relativt högst kostnader för inhyrd personal och i de allra flesta fallen rör det sig om inhyrd nattbemanning på äldreboenden. Kommunerna har olika rutiner vad gäller nattbemanningen på äldreboenden. Vissa kommuner har valt att inte upphandla nattbemanningen medan andra har valt att upp- handla även nattbemanningen från privata utförare.8 12.4Utformningen av en ny alternativregel I utredningens uppdrag ingår att se över om en ny alternativregel, motsvarande den för lokalkostnader, bör införas vid hög andel kostnader för inhyrd personal. Om en sådan lösning föreslås, ska ut- redningen föreslå ersättningsnivåer. Utredningens utgångspunkt vid utformningen av en ny alterna- tivregel är de nu gällande nivåerna i ersättningssystemet. Skälet till att införa ytterligare en alternativregel skulle vara att öka träffsäkerheten i ersättningssystemet där skillnaderna mellan faktiska mervärdesskattekostnader och schablonersättningen visat sig vara stora. Ersättningsnivån bör uppgå till storleken på mervär- desskatten, det vill säga av priset inklusive mervär- desskatt. En sådan ersättningsnivå motsvarar mervärdesskatten som belastar inhyrd personal och är därmed träffsäker. Vid ett införande av en ny alternativregel för inhyrd personal behöver även schablonersättningen för övriga kostnader ses över, dvs. för totala kostnader minus kostnader för inhyrd personal. Den tidigare utredningen gjorde sina beräkningar innan mervärdesskatt hade börjat tas ut på inhyrd personal. Kostnaden för ingående skatt av totala kostnader för sjukvården bedriven av regionerna be- räknades då till och för utbildning och social omsorg bedriven av kommunerna till i genomsnitt . Den tidigare utredningens beräkningar visar således att kostnaden för ingående skatt som andel av totala kostnader, bortsett från mervärdesskatten på inhyrd personal, snarare uppgår till i genomsnitt än till samlat för kommunerna och regionerna.9 Den beräkningen motiverar att ersättningsnivån för övriga kostna- der bestäms till i en ny alternativregel för inhyrd personal. Det finns dock flera faktorer som kan påverka hur väl en schablonersättning på avseende övriga kostnader (dvs. andra än kostnader för inhyrd personal) stämmer överens med den tidigare utredningens beräkningar. En faktor är hur personalkostna- 8Information från intervjuer med privata utförare i äldreomsorgen. 9Se vidare avsnitt 11.5 för utredningens slutsatser kring storleken på schablonersättningen enligt huvudregeln. derna i genomsnitt utvecklas från att den tidigare utredningen gjorde sina beräkningar 2013. Utredningen har konstaterat att personal- kostnaderna inte förändrats avsevärt. Vid beräkningen av schablonersättningen på för övriga kostnader tas kostnaden för inhyrd personal bort från de totala kostnaderna som enligt huvudregeln ersätts , för att i stället ersättas enligt den föreslagna alternativ- regeln. Det innebär att ingående skatt på övriga kostnader som andel av totala kostnader (minus kostnader för inhyrd personal) blir högre i jämförelse med den tidigare utredningens beräknade kostnad för ingående skatt av totala kostnader. Eftersom inhyrd personal ofta är dyrare än anställd personal behöver det dock inte betyda att de totala kostnaderna (minus kostnader för inhyrd personal) sjunker i lika stor utsträckning som storleken på kostnaderna för inhyrd personal uppgår till. I sammanhanget bör det även beaktas att en schablonersättning till sin natur inte är träffsäker i de fall kostnader avviker avsevärt från genomsnittet. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att en scha- blonersättning på avseende övriga kostnader är väl avvägd. Det är möjligt att en privat utförare har höga kostnader för både inhyrd personal och lokal. Vid ett införande av ytterligare en alter- nativregel för inhyrd personal behöver ställning därför tas till om det, vid samma tillfälle, ska vara möjligt att ansöka om ersättning både för kostnader för inhyrd personal och för lokalkostnader.