sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Det innebär att legitimation, såvitt nu är relevant, inte får meddelas om sökanden i eller utanför yrkesutövningen har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott som är ägnat att påverka förtroendet för honom eller henne, om det inte finns särskilda skäl (8 kap. 3 § första stycket 2 och andra stycket). Förutom att brottet i sig ska vara ägnat att påverka förtroendet, ska brottsligheten i det enskilda fallet vara att anse som allvarlig. Vid denna prövning ska göras en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter, såsom brottslighetens art, brottets straffvärde, påföljden, eventuella förmildrande eller försvårande omständigheter och gärningsmannens motiv för brottet (prop. 2009/10:210 s. 233). har i ett avgörande funnit att legitimation som psykolog inte skulle meddelas för en person som dömts till fängelse för bl.a. försök till dråp och tre grova rån, trots att han vid tiden för avgörandet varit frigiven utan återfall och hans levnadsförhållanden helt förändrats (HFD 2015 ref. 32). finns ett senare kammarrättsavgörande där det faktum att en person gjort sig skyldig till olaga frihetsberövande, grov misshandel, misshandel, grovt förtal, övergrepp i rättssak och överträdelse av kontaktförbud, med ett straffvärde överstigande fängelse, inte ansågs innebära hinder för meddelande av legitimation som psykolog. Vid tiden för avgörandet hade det gått de senaste brotten (och de allvarligaste) och även i detta fall hade sökanden ändrat sitt sätt att leva (Kammarrätten i dom i mål 6561-14). Det finns även ett kammarrättsavgörande i vilket det faktum att sökanden dömts till fyra månaders fängelse för bl.a. fyra fall av misshandel, samtliga begångna före fängelsedomen, inte ansågs utgöra hinder mot att meddela läkarlegitimation (Kammarrätten i dom i mål 5727-11). Även om kontroll omfattar en mängd brott går det av nämnda avgöranden att sluta sig till att det i första hand är de allvarligaste som med stor sannolikhet innebär att den som söker legitimation nekas detta. Särskilt som det måste beaktas att även ett brott Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen som begåtts före en kontroll vid antagning till högskolan kommer att vara åtminstone mellan , beroende på utbildningen, när ansökan om legitimation görs. Detta innebär, trots skillnaderna i regleringen vid kontroller inför anställning respektive legitimation, att mycket talar för att listorna över de brott som ska kontrolleras inför antagning till lärarutbildningar respektive hälso- och sjukvårdsutbildningar bör bli snarlika. Under dessa förhållanden menar vi att det finns starka skäl för att fullt ut ensa regleringen och låta kontrollerna till båda typer av utbildning omfatta samma brott. Detta skulle innebära en klar förenkling av systemet, inte minst genom att det inte skulle finnas något behov av kontroll av två typer av belastningsregisterutdrag för de som vid samma antagningsomgång söker till både en lärarutbildning och en hälso- och sjukvårdsutbildning. Dessutom skulle det förhindra en situation som skulle kunna uppfattas som stötande, nämligen att en sådan sökande nekas antagning till en av utbildningarna på grund av förekomst i registret, men inte till den andra. I enlighet med vad som angetts ovan kan listan över de brott som kontrollerna ska avse inte omfatta andra brott än de som omfattas av kontroll inför anställning inom skolan, som de måste ha lett till annan påföljd än böter. Vår bedömning är att detta är en lämplig avgränsning. Merparten av brotten – mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, de flesta sexualbrotten och grovt rån – är så allvarliga att den sökande med stor sannolikhet nekats anställning eller legitimation. Ett fåtal av brotten – sexuellt ofredande, köp av sexuell tjänst och mindre allvarliga barnpornografibrott – har emellertid sällan något högre straffvärde. Dessa brott är dock av sådan art att även om straffvärdet är begränsat så torde det i regel inte komma i fråga att anställa sökanden som lärare. Att sökanden också skulle nekas legitimation för de aktuella hälso- och sjukvårdsyrkena är inte lika säkert. Vår bedömning är emellertid att de nämnda brottstyperna är sådana att åtminstone när det är fråga om gärningar som har straffvärden på fängelsenivå – dvs. när påföljden bestämts till annat än böter – bör det i de allra flesta fall vara uppenbart att sökanden inte bör meddelas legitimation till något av de aktuella hälso- och sjukvårdsyrkena. Vi föreslår därför att det i förordningen ska anges att de brott som avses i högskolelagens bestämmelse är mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, samtliga sexualbrott i Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen 6 kap. , grovt rån och barnpornografibrott, om brotten lett till någon annan påföljd än böter. Det bör dock noteras att en begränsning till brott som lett till någon annan påföljd än böter även får den konsekvensen att brott för vilka det meddelats åtalsunderlåtelse inte omfattas av antagningskontrollen, trots att sådana brott syns på de belastningsregisterutdrag som används inför anställning inom skolan. Det får emellertid förutsättas att i den mån åtalsunderlåtelse meddelas för nu aktuella brott så rör det sig företrädesvis om brott på bötesnivå. Sådana brott kommer dessutom, liksom de brott för vilka påföljden bestämts till böter, att synas i de utdrag som lärarstudenter måste visa upp innan de kan påbörja någon verksamhetsförlagd utbildning. Det kan även noteras att förslaget innebär att vissa mycket allvarliga brott inte kommer att omfattas av kontrollen inför antagning. Vad som avses är exempelvis mordbrand och grov mordbrand (13 kap. 1 och 2 §§ ), allmänfarlig ödeläggelse (13 kap. 3 § ), grovt och synnerligen grovt narkotikabrott (3 § narkotikastrafflagen [1968:64]) och brott enligt lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Detta beror på att sådana brott inte tas med i de utdrag som används inför anställning inom skolan (har dock tillgång till uppgifter om brotten vid prövning inför meddelande av legitimation). Även om merparten av de nämnda brotten är ovanliga, så kan avgränsningen enligt vår mening ifrågasättas. Att föreslå ändringar i regleringen som styr belastningsregisterkontrollen inom skolan ligger emellertid inte inom vårt uppdrag; dessutom skulle ett konsekvent genomförande av en sådan ändring sannolikt kräva motsvarande ändringar även beträffande belastningsregisterkontroller på andra områden. För det fall regeringen framöver skulle se ett behov av att låta skolutdragen omfatta även nämnda typer av brott finns emellertid all anledning att även överväga motsvarande ändringar i nu aktuell reglering. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen 11.6.5En bestämmelse om hur kontrollen ska gå till Utredningens förslag: I förordningen ska upplysas om att föreskrifter om UHR:s och universitets och högskolors rätt att få ut vissa uppgifter ur belastningsregistret finns i § förordningen om belastningsregister. Innan en sökande antas till någon av de utbildningar som avses i förordningen ska en sådan kontroll i belastningsregistret genomföras. Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att i förordningen bemyndiga någon myndighet att meddela föreskrifter om hur registerkontrollen ska gå till. Skälen för utredningens förslag och bedömning: I avsnitt 11.5 har viföreslagit en bestämmelse som innebär att vissa uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut till UHR eller ett universitet eller en högskola, i fråga om en sökande som myndigheten ska kontrollera enligt den nya bestämmelsen i högskolelagen. Eftersom den absoluta sekretessen för uppgifter i belastningsregistret endast kan brytas genom bestämmelser i vissa författningar (se avsnitt 7.4) så måste, som viföreslagit, bestämmelsen placeras i förordningen om belastningsregister. För att göra regleringen mer överskådlig bör det dock i den nya förordningen upplysas om att föreskrifter om UHR:s och högskolors rätt att få ut vissa uppgifter ur belastningsregistret finns i § förordningen om belastningsregister. Den föreslagna bestämmelsen i högskolelagen innebär att det för antagning till vissa utbildningar krävs att sökanden inte förekommer ibelastningsregistret avseende vissa brott och att en kontroll i registret endast får göras avseende sökande som ska erbjudas plats på en sådan utbildning. Bestämmelsen säger emellertid inte något om hur kontrollen ska göras. Ett lärosäte skulle därför kunna göra gällande att lagkraven är uppfyllda om man exempelvis låtit sökanden själv lämna in ett belastningsregisterutdrag som denne begärt ut med stöd av 9 § första stycket lagen om belastningsregister eller låtit denne intyga på heder och samvete att hen inte förekommer i belastningsregistret. Det är självfallet inte avsikten att sådana förfaranden ska användas. Båda skulle innebära negativa konsekvenser, antingen för den enskilde eller för det skyddsintresse som kontrollen är avsedd att skydda. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen förra genom att sökanden tvingas lämna in ett utdrag som omfattar uppgifter om många fler brott än de som kontrollen avser, det senare genom risken för att en sökande med relevanta anteckningar i belastningsregistret lämnar ett falskt intyg. För att undvika att sådana situationer alls kan uppstå bör det därför införas en bestämmelse i den nya förordningen som klargör att det ska ha genomförts en sådan kontroll som det upplyses om, dvs. en kontroll med stöd av § förordningen om belastningsregister, innan en sökande antas. Det har under utredningen inte framkommit något konkret behov av ytterligare föreskrifter om hur registerkontrollen ska gå till. Det kan dock inte uteslutas att det, när UHR, lärosätena och har påbörjat de faktiska förberedelserna inför ikraftträdandet, visar sig finnas ett sådant behov. Som upplyses i högskolelagen kan regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, då meddela sådana föreskrifter. Något skäl att redan nu föreslå ett bemyndigande om detta i förordningen finns inte. I stället får regeringen, när sådant behov eventuellt uppmärksammas, avgöra på vilken normgivningsnivå som föreskrifterna bör meddelas. Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i högskoleförordningen som upplyser om att det i högskolelagen finns bestämmelser om att en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar är att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Skälen för utredningens förslag: I 7 kap. högskoleförordningen finns det bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning. I inledningen av kapitlet finns det gemensamma bestämmelser för tillträde till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå. I 2 § anges vilka grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att bli antagen till högskoleutbildning. Av bestämmelsen framgår att sökanden måste ha grundläggande behörighet och dessutom den särskilda behörighet som kan vara föreskriven för att bli antagen. Vidare upplyses det om att det i 5–8 §§ förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen studieavgift vid universitet och högskolor finns bestämmelser om att betalning av studieavgift i vissa fall är en förutsättning för antagning. Vi har föreslagit att det för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar ska vara en förutsättning att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott (avsnitt 11.4). Även detta utgör ett grundläggande krav för att bli antagen till högskoleutbildning. På motsvarande sätt som gäller för studieavgiftsskyldiga studenters betalning av studieavgift är detta dock inte ett behörighetskrav utan en annan förutsättning för att bli antagen.7 Det innebär att de befintliga bestämmelserna om behörighet och urval inte påverkas av våra förslag (jfr vad som sägs i Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter, prop. 2009/ 10:65 s. 23–27). Eftersom det är fråga om ett villkor för att bli antagen bör 7 kap. 2§ högskoleförordningen kompletteras med en upplysningsbestämmelse om detta, så att samtliga grundläggande krav för att bli antagen till högskoleutbildning på grundnivå och avancerad nivå framgår av bestämmelsen. Vi föreslår således att det ska införas en bestämmelse i 7 kap. 2 § högskoleförordningen som upplyser om att det i högskolelagen finns bestämmelser om att en förutsättning för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar är att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att införa en möjlighet att begära omprövning av beslut om att inte anta en sökande på grund av att denne förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Skälen för utredningens bedömning: Enligt våra direktiv ska vi överväga om det bör finnas möjlighet att begära omprövning av beslut som innebär nekad antagning på grund av brottslighet, dvs. 7För studieavgiftsskyldiga studenter gäller att de ska betala studieavgift för att bli antagna till en utbildning (se 8 § förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor). Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen som fattas på grund av att sökanden förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott (se förslaget i avsnitt 11.4). Eftersom statliga universitet och högskolor är förvaltningsmyndigheter gäller förvaltningslagen vid handläggningen av deras ärenden. I 36–38 §§ förvaltningslagen finns generella bestämmelser om rättelse och ändring av beslut. I 36 § anges att ett beslut som innehåller en uppenbar felaktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller något annat liknande förbiseende får rättas av myndigheten som har meddelat beslutet. Av 37 § framgår att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om 1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. I 38 § anges de situationer då en myndighet ska ändra ett beslut. I bestämmelsen anges att en myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om 1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och 2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Som framgår av avsnitt 11.5 kommer UHR och lärosätena vid sina kontroller i belastningsregistret få besked om den sökande förekommer eller inte förekommer avseende vissa brott. Beslut om att inte anta en sökande på grund av att det förekommer uppgifter om vissa brott blir relativt okomplicerade eftersom de enbart bygger på uppgifter som inhämtas från belastningsregistret. Det finns alltså inte någon möjlighet för universitet och högskolor, som är de formella beslutsfattarna i antagningsärenden, att göra någon prövning i sak utöver att konstatera om den sökande förekommer eller inte förekommer för viss brottslighet i belastningsregistret. Enligt vår mening ger de befintliga bestämmelserna om rättelse och ändring av beslut i förvaltningslagen tillräckliga möjligheter att korrigera felaktiga beslut. Vi ser därför inte att det finns skäl att införa en särskild möjlighet Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen att begära omprövning av beslut om att inte anta en sökande på grund av att det förekommer uppgifter i belastningsregistret om vissa brott. Utredningens bedömning: Beslut att inte anta en sökande på grund av att denne förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott bör inte kunna överklagas. Skälen för utredningens bedömning: Enligt våra direktiv ska vi även lämna förslag i fråga om överklagande. Vi har alltså att ta ställning till om det bör införas en möjlighet att överklaga beslut att inte anta en sökande på grund av att denne förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott (se förslaget i avsnitt 11.4). Av 12 kap. högskoleförordningen framgår vilka beslut av en högskola som får överklagas till och att ett beslut av en disciplinnämnd om avstängning eller varning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I övrigt gäller ett överklagandeförbud för beslut av en högskola, om inte överklagande är tillåtet enligt en annan författning än förvaltningslagen. beslut får inte överklagas (2–5 §§). Till överklagandenämnden får bl.a. beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå och beslut att inte göra undantag från behörighetsvillkoren i vissa fall överklagas (2 §). Som vi redogjort för i avsnitt 11.7 ska förutsättningen i högskolelagen att sökanden inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott inte ses som ett behörighetskrav för att bli antagen. Det är i stället fråga om en annan förutsättning för att bli antagen, på samma sätt som på högskoleområdet gäller för studieavgiftsskyldiga studenters betalning av studieavgift. Förutsättningen att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott utgör alltså inte ett behörighetskrav i den mening som avses i 12 kap. 2 § högskoleförordningen. Ett beslut om att inte anta en sökande på grund av brottslighet är ett okomplicerat beslut i den meningen att det enbart bygger på om ett ja eller ett nej erhålls vid kontrollen av om den sökande förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Det finns alltså inte någon möjlighet för universitet och högskolor, som är de for- Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen mella beslutsfattarna i antagningsärenden, att göra någon prövning i sak utöver att konstatera om ett ja eller ett nej erhålls vid kontrollen i belastningsregistret. Som redovisats i föregående avsnitt finns det också bestämmelser om rättelse och ändring av beslut i förvaltningslagen, som ger universitet och högskolor möjlighet att korrigera felaktiga beslut. Vi gör därför bedömningen att de sökandes rättssäkerhet är tillgodosedd utan att det införs en särskild möjlighet att överklaga beslut om att inte anta en sökande på grund av att hen förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Överklagandeförbudet i högskoleförordningen bör alltså gälla för sådana beslut. Detta förutsätter emellertid att ett överklagandeförbud inte är oförenligt med rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i ; ett sådant överklagandeförbud ska inte tillämpas (se RÅ 2001 ref. 56, HFD 2018 ref. 46 och prop. 2016/17:180 s. 43 ff.). Av artikeln följer att vid prövning av någons civila rättigheter och skyldigheter (eller anklagelse för brott) är den berörde berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. För att artikeln ska vara tillämplig när det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter krävs det att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att rättigheten är en civil rättighet (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5, s. 161 f.). Avgörande i det här fallet blir om ett beslut att inte anta en sökande på grund av att denne förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott ska anses innefatta en prövning av en civil rättighet eller inte. Det finns en omfattande praxis som rör frågan om vad som ska anses utgöra en civil rättighet enligt artikel 6.1, men varken eller har såvitt vi känner till prövat om rätten till högre utbildning faller under artikeln. Regeringen konstaterade emellertid, i propositionen som föregick införandet av studieavgifter för studenter utanför EES och , att beslut om att en studieavgiftsskyldig student tills vidare inte får fortsätta sina studier på grund av utebliven studieavgift är av stor betydelse för den enskilde studenten och att det i praktiken innebär att studenten fråntas den rätt till utbildning som han eller hon har tillerkänts. Regeringen bedömde därför att ett sådant beslut innefattar en prövning av en civil rättighet enligt artikel 6.1 i Europakon- Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen ventionen och att det därför ska kunna domstolsprövas (prop. 2009/ 10:65 s. 26). Av särskilt intresse är dock att regeringen i samma proposition även gjorde bedömningen att en högskola inte bör få anta en sökande som är studieavgiftsskyldig men inte har betalat studieavgift situationen är den att sökanden ännu inte påbörjat studierna – utan att beröra frågan om även beslut i enlighet med den regleringen bör kunna överklagas. Någon bestämmelse om överklagande av sådana beslut har inte heller införts. Regeringen tycks alltså ha ansett att det är avgörande för frågan om besluten måste kunna domstolsprövas om studenten har påbörjat sin utbildning eller ej. En sådan syn är också väl förenlig med det förslag som lämnats i betänkandet Fusk vid antagning till högskoleutbildning – vad händer sen? (SOU 2019:50). Där görs bedömningen att en högskolas beslut att återkalla antagningen till en utbildning till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter – beslut som typiskt sett meddelas efter att utbildningen påbörjats – bör kunna överklagas och som skäl lyfts bl.a. det faktum att sådana beslut är särskilt ingripande om personen hunnit gå på en utbildning (s. 118). I linje med detta gör vi bedömningen att beslut om att inte anta en sökande på grund av att denne förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott inte innefattar en prövning av en civil rättighet enligt artikel 6.1 i . Inte heller med hänsyn till krav finns alltså skäl att införa någon särskild möjlighet att överklaga sådana beslut. 11.10Lärosätenas och UHR:s ansvar att informera om belastningsregisterkontrollen Det system för belastningsregisterkontroll som vi föreslår innebär att sökande till vissa utbildningar inte får antas om de förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Som framgår av våra överväganden i nästa avsnitt anser vi dessutom att det inte finns tillräckliga skäl för att sekretessbelägga eventuella uppgifter om sökandes förekomst i belastningsregistret. Detta innebär att information till potentiella sökande är av största vikt för att undvika onödiga integritetsintrång, skapa förutsebarhet och verka avhållande. Lärosätena och UHR i samverkan har därför en viktig uppgift att se till att infor- Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen mation om belastningsregisterkontrollen och dess konsekvenser når de som överväger att ansöka till någon av de utbildningar som omfattas av förslaget. Av informationen bör dessutom framgå vilka ytterligare författningsreglerade belastningsregisterkontroller som väntar under och efter utbildningen – dvs. för lärarstudenters del inför verksamhetsförlagd utbildning och anställning inom skolan och för hälso- och sjukvårdsstudenters del inför legitimation – samt att de brott som kontrolleras i de olika skeendena inte fullt ut överensstämmer. På så vis får sökanden också klart för sig att en passerad antagningskontroll inte med nödvändighet innebär att hen också kommer att kunna slutföra utbildningen samt få anställning eller erhålla legitimation.