sou · H9B369 · 2021-08-20 00:00:00 — Med utredningens förslag kommer inte heller situationen som beskrivs i direktiven, att en försäkrad får ett avslagsbeslut på en ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersättning med motiver- ingen att den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga i ett för denne anpassat arbete utan att arbetet är tillgängligt inte heller inträffa fram- över. Den information från Arbetsförmedlingen som används av inför beslut om rätt till ersättning kommer även kunna användas . Utredningen bedömer mot denna bakgrund, vid en sammantagen bedömning, att särskilda ändringar i regelverkets utformning i syfte att undanröja hinder för ett välfungerande samarbete mellan Försäk- ringskassan och Arbetsförmedlingen inte är nödvändigt. – konsekvenser av utredningens förslag I detta avsnitt redovisas konsekvenser av utredningens förslag avse- ende rätten till sjukersättning. Enligt kommittéförordningen ska kon- sekvenserna belysas för den enskilde, staten och dess myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag. Om förslagen har konsekvenser för det kommunala självstyret, brottslighet, sysselsätt- ning, offentlig service i olika delar av landet, jämställdhet mellan kvinnor och män eller möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga i för- hållande till större företag beskrivas. Utredningen bedömer att förslagen i detta kapitel framför allt på- verkar den enskildes ekonomiska situation, statens försäkringsutgifter och handläggande myndigheters administrativa kostnader och syssel- sättningen. Förslagen bedöms även till viss del påverka företag samt hälso- och sjukvården. Ett generellt problem vid konsekvensbeskrivningar av förändringar i olika ersättningssystem, är svårigheten att bedöma vilka volymföränd- ringar förslagen medför. Det beror till stor del på att det är svårt att förutsäga människors beteenden under nya förutsättningar. Därmed blir det svårt att beräkna hur många nya ansökningar om sjukersätt- ning som ansvarig myndighet har att behandla och hur många av dessa som beviljas ersättning. Det är också svårt att uppskatta när i tiden kostnader uppstår. I det aktuella fallet rörande sjukersättningen uppskattar utredningen att nybeviljanden kommer öka i samband med att nya regler införs. Hur stor denna ökning blir beror dels på hur många som ansöker och i vilken takt Försäkrings- kassan kommer kunna hantera de ökade ansökningsvolymerna. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag är rimligt att det sker en anpassningsprocess där människors bete- enden och benägenhet att ansöka om sjukersättning succesivt för- ändras. I det korta perspektivet gör också utredningen bedömningen att det finns anpassningssvårigheter hos till stora ökningar av ansökningsvolymerna. Det innebär att även om ansök- ningarna skulle öka kraftigt när reglerna införs skulle inte beviljandet av sjukersättning kunna öka i samma takt och därmed ökar handlägg- ningstiderna. Det talar således för att en succesiv ökning av inflödet till sjukersättning under framöver. Beräkningar av kostnaderna har gjorts med hjälp av mikrosimuler- ingsmodellen FASIT. Där har individer slumpmässigt valts ut från de olika ersättningsystem som inflödet till sjukersättningen bedöms komma ifrån. Deras ersättning i dessa system har därefter bytts mot sjukersättning. Sjukersättningen har i dessa fall beräknats utifrån den information om den enskildes inkomster som finns tillgängliga i de underliggande register som är kopplade till modellen. Ersättningen blir därmed i de fall individen har haft inkomster, baserad på indi- videns SGI. För de som saknar inkomster har ersättningen beräknats enligt sjukersättningens garantinivå. För de individer som i modellen får sjukersättning i stället för sjukpenning, arbetslöshetsersättning, aktivitetsersättning eller ekonomiskt bistånd beräknas behovet av de inkomstprövade ersättningarna efter den nya inkomst individen får med sjukersättning. Det innebär att vissa kan bli berättigade till bo- stadstillägg om det finns ett ekonomiskt behov för detta och att be- hovet av ekonomiskt bistånd justeras efter de nya inkomstförutsätt- ningarna. Beräkningen av rätten till de inkomstprövade ersättningarna görs då utifrån befintliga registeruppgifter om boendekostnader och make/makas och andra familjemedlemmars inkomster. Utredningen vill också betona att mot bakgrund av de svårigheter som finns med att förutse människors beteenden när regler föränd- ras, är de beräkningar som redovisats i detta avsnitt gjorda utifrån de antaganden som beskrivs under respektive avsnitt. Ändras antagandena påverkar det också utfallet av beräkningen. Konsekvensberäkningarna ska därför mer ses som en ungefärlig bedömning av storleksordningen på de ekonomiska konsekvenserna, givet de gjorda antagandena, än som en prognos över utfallet. Med de stora osäkerheter som finns kring de volymbedömningar som utredningen gör om antalet nya personer med sjukersättning bör beräkningarna därför tolkas med för- siktighet. De administrativa effekterna för myndigheter och organisa- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag tioner har i möjligaste utsträckning stämts av med berörda parter men är av naturliga skäl även beroende av de volymantaganden som görs. Ändrade volymer får således även konsekvenser för myndigheternas administrativa kostnader. Konsekvensbeskrivningen i detta kapitel är uppdelad i fem olika delar där den första delen beskriver hur många som kan komma beviljas sjukersättning till följd av utredningens förslag och beskriver olika antaganden om hur dessa volymer kan tänkas utvecklas . De ekonomiska konsekvenserna för dem som är beskrivs i avsnitt 9.2 och avsnitt 9.3 beskriver mot- svarande konsekvenser för dem som är . En redovisning av den sammanlaga effekten för båda dessa grupper görs i avsnitt 9.4. Samtliga beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna i avsnitt 9.2– 9.4avser det kortsiktiga statiska perspektivet. I dessa avsnitt görs kostnadsberäkningar avseende efter att förslagen trätt i kraft. I det femte avsnittet görs en bedömning av hur utred- ningens förslag kan förväntas påverka den långsiktiga utveckling av antalet personer med sjukersättning och vilken betydelse det har för sysselsättning och de offentliga finanserna på . Avslut- ningsvis redovisas effekterna av utredningens förslag för företag, berörda myndigheter, jämställdhet mellan kvinnor och män samt hälso- och sjukvården. Inledningsvis ges en övergripande beskrivning av vilka effekter utredningen förväntar sig av de regelförändringar som föreslås i kapitel 8. Utredningen föreslår att den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot ett förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller ett för den försäkrade tillgängligt arbete (hädanefter normalt förekom- mande arbete). Det innebär att den försäkrade enligt förslaget ska bedömas mot samma arbetsmarknadsbegrepp som föreslås i prop. 2020/21:171 för prövning av rätt till sjukpenning efter dag 180 i reha- biliteringskedjan. För personer med mindre än kvar tills sjuk- ersättning kan lämnas ska enbart arbetsförmågan i de arbeten som den försäkrade har erfarenhet av eller annat tillgängligt arbete beaktas. Det är en generösare bedömning av rätten till sjuk- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag ersättning än genom att arbetsförmågan prövas mot en mindre del av arbetsmarknaden. Det torde enligt utredningens mening inne- bära att fler kan beviljas sjukersättning än med dagens regler. Utredningen bedömer att den föreslagna förändringen av arbets- marknadsbegreppet påverkar både benägenheten att ansöka om sjuk- ersättning och andelen av ansökningarna som beviljas ersättning. Det bedöms också påverka utbyte av sjukpenning till sjukersättning som kan förväntas öka. När nya regler kommuniceras med andemeningen att det ska bli lättare att få sjukersättning är det naturligt att fler vill få sitt ärende prövat enligt det nya regelverket. Detta inte minst mot bakgrund av att det finns många som fått avslag på sin ansökan om sjukersättning som kan vilja få sitt ärende prövat på nytt enligt de nya reglerna. Utredningen har också kunnat konstatera att en viktig orsak till att många får avslag på sin ansökan är att de anses ha arbetsförmåga i ett skyddat eller anpassat arbete. Med ett förändrat arbetsmarknads- begrepp är utredningens bedömning att relativt många av dessa kommer kunna beviljas sjukersättning när de nya reglerna införs. Utredningens bedömning är dock att effekten av en sådan ökad ansökningsbenägenhet sker succesivt. Alla kommer sannolikt inte att söka om ersättning på en gång. Erfarenheter från tidigare perioder när regler blivit generösare, 1970–1990, visar på en liknande utveckling. Ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp kommer innebära ett ökat inflöde till sjukersättningen från personer som har sjukpenning. Det är personer som har nedsatt arbetsförmåga i normalt förekommande arbeten men som med dagens regler inte kan beviljas sjukersättning då de anses ha arbetsförmåga i ett skyddat eller anpassat arbete. En annan grupp är de som är arbetslösa och där arbetsförmågan anses vara nedsatt i normalt förekommande arbeten men där det finns en arbetsförmåga i skyd- dade eller anpassade arbeten. Även dessa personer ska kunna beviljas sjukersättning med de nya reglerna under förutsättning att personen inte redan har ett skyddat eller anpassat arbete där arbetsförmåga finns. Då anses den försäkrade ha arbetsförmåga i annat tillgängligt arbete och ska så länge detta arbete pågår inte kunna beviljas sjuk- ersättning. Det innebär att inflödet från personer som finns i arbets- löshetsförsäkringen eller deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Arbetsförmedlingens eller kommunens regi kommer att öka. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Utredningen gör också bedömningen att det åtminstone inlednings- vis kan komma ett ökat inflöde från personer som tagit ut allmän inkomstpension . I denna grupp finns en del indi- vider som efter avslag på ansökan, eller som valt att inte ansöka om sjukersättning, valt att ta ut pension. Med nya regler kan denna grupp ansöka om sjukersättning och slippa ta ut pension innan 65- årsdagen. Det finns sannolikt även en grupp människor som inte försörjs i andra välfärdsystem som vid en förändring av arbetsmarknadsbegreppet skulle kunna beviljas sjukersättning. Det kan t.ex. vara personer som saknar SGI för att de inte arbetat och därmed inte har rätt till sjuk- penning vid sjukdom eller äldre personer som efter avslag från sjuk- penning och sjukersättning valt att träda ur arbetskraften. Det är personer som då försörjs av sin make, maka eller andra tillgångar. Givet att de uppfyller kraven i de nya reglerna kan de om utredningens förslag genomförs beviljas sjukersättning. Erfarenheter från tidigare studier av personer som fått avslag på sin ansökan om sjukersättning visar att de allra flesta får sin försörj- ning från andra välfärdsystem åren efter avslaget.1 Inkomsterna åren efter avslaget sjunker och en relativt liten grupp återvänder till arbets- livet. I det korta perspektivet kan därför en relativt liten negativ effekt på sysselsättning och arbetade timmar till följd av utredningens för- slag förväntas, en effekt som dock växer sig större. Att det finns människor som efter avslag på sin ansökan om sjukersättning återvänder till arbetslivet gör dock att denna effekt bör beaktas i en beräkning av hur utredningens förslag påverkar utgifter i andra välfärdssystem. Utredningen antar därför att en liten del av de som är sysselsatta och i arbete, vid ett införande av ett nytt arbets- marknadsbegrepp kan söka och beviljas sjukersättning. Avslutningsvis ser utredningen även att inflödet kan komma att öka från personer som har aktivitetsersättning. Utredningens för- slag till nytt regelverk omfattar även aktivitetsersättningen. Det är därför rimligt att anta att antalet personer med aktivitetsersättning också kommer att öka. Med de föreslagna reglerna för både rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning torde fler personer som haft aktivitetsersättning även uppfylla villkoren för sjukersättning, fram- för allt vid övergången till sjukersättning när den försäkrade fyller . 1Riksrevisionen, ”Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa” Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag innebär att arbetsförmågan ska vara nedsatt i stället för som vara stadigvarande nedsatt. Vid bedömningen av huruvida arbetsförmågan är nedsatt under över- skådlig tid ska inte beaktas tid bortom den tidpunkt då sjukersätt- ning som längst kan utbetalas. Förslaget syftar till att tydliggöra hur lagstiftningen ska tolkas och har inte för avsikt att förändra de grundläggande principer som gäller vid bedömning av varaktigheten för nedsättningen av arbetsförmågan. På marginalen kan förtydligandet få effekter på hur läkare vid utfärdande av läkarutlåtanden bedömer varaktighetsbegrep- pet och sannolikheten att individer med ett visst sjukdomstillstånd kan få eller återfå arbetsförmåga . I dessa fall torde det innebära en viss mildring av varaktighetskravet och därmed göra det något enklare för vissa personer att få sjukersättning. I denna riktning pekar också förslaget om att bedömningen av varaktighet som längst ska göras fram till dess att sjukersättning kan beviljas. Denna begränsning gör att prognosen kommer att avse ju äldre den försäkrade är vid prövningen av rätt till sjukersättning. I någon mening blir bedömningen utifrån varak- tighetskravet generösare ju äldre man är. Det kommer framför allt beröra dem som har mindre än kvar till den tidpunkt då sjuk- ersättning inte länge kan lämnas, se avsnitt 9.3. Utredningen bedömer att ett nytt varaktighetsbegrepp sannolikt har en liten effekt på antalet nybeviljade sjukersättningsärenden under dagens regler. Effekten är sannolikt större bland äldre än bland yngre. Varaktighetskravet är ett av flera rekvisit som reglerar rätten till sjuk- ersättningen där varje rekvisit är en del av en helhet. En bedömning av olika förslags effekter måste därför ses i den kontext de föreslås och införs. Här har arbetsmarknadsbegreppet en viktig betydelse. Med ett mer generöst arbetsmarknadsbegrepp är det fler personer som uppfyller detta krav och därmed behöver varaktighetskravet prövas för fler personer. Det innebär att även utan en förändring av varak- tighetsbegreppet är det fler fall där varaktighetskravet ska bedömas och kan ha betydelse för om ersättning beviljas eller inte. En föränd- ring av varaktighetskravet berör därmed fler personer än . Det innebär att en förändring av varaktighetsbegreppet sannolikt har större effekt om det införs tillsammans med en förändring av arbetsmark- Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag nadsbegreppet än om det införs separat. Utredningen gör emellertid ingen enskild bedömning av vilken effekt som ett förändrat varak- tighetskrav har, utan förslaget ska ses i kombination med övriga för- ändringar som sker av rätten till sjukersättning. I relation till den effekt som ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp kan bedömas ha gör dock utredningen bedömningen att den föreslagna förändringen av varak- tighetskravet påverkar antalet nybeviljande sjukersättningsärenden i relativt liten omfattning. Förändringar av bedömning av rehabiliteringsmöjligheter Utredningens förslag innebär att det inte ska finnas några rehabili- teringsåtgärder som kan förväntas medföra att den försäkrade återfår arbetsförmågan. För försäkrade som aldrig haft någon arbetsförmåga görs ett förtydligande att även åtgärder som kan antas medföra att en försäkrad får arbetsförmåga ska beaktas. Vid denna bedömning ska endast sådana rehabiliteringsåtgärder där den försäkrade bedöms få eller återfå arbetsförmåga före den tidpunkt då sjukersättning kan utbetalas beaktas. Förslaget innehållet också ett förtydligande kring vilken nivå på arbetsförmågan som den försäkrade kan förväntas återfå för att ansö- kan om sjukersättning ska kunna avslås på denna grund. Bestämmelsen justeras från att den försäkrade ska bedömas kunna återfå någon arbetsförmåga till att avse den arbetsförmågenivå som den försäk- rade haft för ansökan. Avseende beviskravet för be- dömning av om det finns återstående rehabiliteringsmöjligheter, som kan ge eller återge den försäkrade arbetsförmåga, är det för att sjuk- ersättning ska kunna beviljas tillräckligt att det kan antas att det inte finns sådana rehabiliteringsmöjligheter. Utredningens bedömning är att dessa förtydliganden har små effekter och i huvudsak utgör ett förtydligande av hur regelverket redan tillämpas . Kravet på att rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas vara uttömda kvarstår. Det gör att det vare sig blir lättare eller svårare att beviljas sjukersättning. I den utsträckning det på- verkar antalet beviljade sjukersättningar gör utredningen bedöm- ningen att det kommer innebära att fler partiella ersättningar beviljas. En gräns för rehabiliteringsåtgärder för ålderspen- sion kommer sannolikt att medföra att ett fåtal fler äldre kommer Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag att kunna beviljas sjukersättning än . De fall där sjukersättning beviljas på grund av denna korrigering kommer också närmast ute- slutande att utgöras av kortare perioder med sjukersättning. Rätt till sjukersättning ska anses föreligga om det är sannolikt att kriterierna för att den försäkrade ska kunna beviljas sjukersättning är uppfyllda. Utredningens bedömning är att effekterna av ett föränd- rat beviskrav kommer att bli små. Det föreslagna beviskravet sanno- likt utgör enligt utredningens bedömning endast en kodifiering av det beviskrav som redan gäller som normalkrav för förvaltningspro- cessen i stort och för ärenden om sjukersättning och aktivitetsersätt- ning. Även om beviskravet inte alltid är uttalat kan det sannolikt anses vara det krav som i praktiken tillämpas av domstolarna och i de allra flesta fall. Utredningen har dock kunnat konstatera att det finns fall då beviskravet synes ha ställts för högt, eller i vart fall formulerats på ett sätt i beslutet så att det fram- står som att ett för högt krav har tillämpats. Med det föreslagna beviskravet inskrivet i lagtexten bör en tyd- ligare, mer enhetlig rättstillämpning kunna uppnås och felaktigheter i frågan kunna undvikas i högre utsträckning. Konsekvenserna för tillämpningen torde emellertid inte bli särskilt stora. I ett mindre antal fall bör enskilda, med stöd av rätt tillämpning av beviskravet och där inte för höga krav ställs på utredningen, kunna beviljas ersättning där sådan inte skulle beviljats med dagens tillämpning. Läst ihop med utredningens förslag om ett förändrat arbetsmark- nadsbegrepp är utredningens bedömning att ett fastslaget författnings- reglerat beviskrav kommer medföra att något fler personer kommer att beviljas sjukersättning. 9.1Hur många kan beviljas sjukersättning? För att uppskatta hur många som kan tänkas komma att beviljas sjuk- ersättning till följd av utredningens förslag har utredningen blickat tillbaka på den historiska utvecklingen. För att hitta en tidsperiod som är jämförbar med den utvecklingen som kan förväntas av ett gene- rösare regelverk måste man emellertid gå långt tillbaka i tiden. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag är länge sedan reglerna i sjukersättningen eller den tidigare förtids- pensionen reformerades i mer generös riktning. Utvecklingen har i stället gått mot ett striktare regelverk och () ett minskat antal personer med sjukersättning. En rimlig jämförelseperiod är emellertid den utvecklingen som skedde –1990. Det är en tidsperiod under vilken den då- varande förtidspensionen reformerades i en generösare riktning både avseende rätten till ersättning och ersättningsnivåns storlek. Refor- merna inriktades framför allt mot lätt- nader för den äldre arbetskraften genom t.ex. speciella regler för äldre som inte bara såg till de medicinska förutsättningarna att fortsätta arbeta, utan även beaktade arbetsmarknadsskäl vid bedömningen av rätten till sjukersättning. Effekterna av de reformer som genomfördes blev att fler och fler beviljade sjukersättning och andelen förtids- pensionärer i befolkningen steg kraftigt i framför allt de äldre ålders- grupperna. Effekterna av dessa reformer har analyserats i forsknings- litteraturen och uppskattats till en ökning av andelen förtidspensionärer i åldersgruppen 60–med ca 10–13 procentenheter.2 Någon utvär- dering av effekterna för de yngre åldersgrupperna har utredningen inte kunnat finna i litteraturen. Ett rimligt antagande är dock att effekten i dessa grupper var mindre, vilket antyds av att ökningen av andelen förtidspensionärer i dessa åldersgrupper var lägre. Med utgångspunkt i den ökning av andelen förtidspensionärer bland äldre som forskningen påvisat –1990 gör utredningen antagandet att de regler som utredningen föreslår skulle kunna innebära att andelen personer i befolkningen med sjuk- ersättning i åldrarna 60–ökar . I övriga åldersgrupper, där regelförändringarna inte är lika omfattande som för de äldre, gör utredningen bedömningen att ökningen av andelen personer med sjukersättning i befolkningen blir lägre.3 Utredningen redovisar i tabell 9 vilka konsekvenser det skulle få på inflödet till sjukersättning i tre olika scenarier – ett grundscenario, ett högt scenario och ett lågt scenario. I grundscenariot skulle utred- ningens antaganden leda till ca 150 000 fler personer med sjukersätt- ning , i det höga alternativet nästan 200 000 fler och i det låga alternativet ca 100 000 fler personer med sjukersättning. 2Johansson, Laun, och (2018), Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, : , samt IFAU Rapport 2018:20. 3Antagandena framgår av tabell 9.1. Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag av det ökade inflödet kommer från personer . Med tanke på att denna grupp enbart representerar fem ålderskohorter innebär antagandena en kraftig ökning av inflö- det till sjukersättning bland de äldre. I grundscenariot ökar andelen i befolkningen som har sjukersättning i åldersgruppen 60–64 från till . Utslaget innebär det en årlig genomsnittlig ökning på ca 4 400 personer och ca 2 800 , vilket totalt sett innebär en ökning med ca 7 300 per- soner . I det höga alternativet innebär det en ökning av 6 100 per- soner i gruppen och 3 800 personer i gruppen . Totalt sett blir det en ökning av antalet personer med sjukersättning med knappt 10 000 personer . I det låga scenariot blir utfallet av utredningens antaganden att antalet personer med sjukersättning ökar med ca 2 800 personer bland dem som är och ca 1 900 personer bland dem som är äldre. Totalt sett ger det en ökning av antalet personer med sjukersättning med i genomsnitt 4 700 personer . Tabell 9.1 Antal nya personer som kan beviljas sjukersättning Antal uttrycks och andelar i procent (1 000-tal) (1 000-tal) Antagen andel av befolkningen med sjukersättning (Utredningens förslag) Antal fler personer med sjukersättning (1 000-tal) (Utredningens förslag) 25–29 30–34 35–39 40–44 45–49 50–54 55–59 Rätten till sjukersättning – konsekvenser av utredningens förslag 25–29 30–34 50–54 55–59 Totalt inflöde 20 år Genomsnittligt årligt inflöde 20 år Källa: Egna beräkningar. Utifrån den diskussion som fördes inledningsvis kring hur utred- ningen tror att inflödet till sjukersättning kan komma att utvecklas , har de tre olika scenarierna implementerats med en avtag- ande tillväxttakt. Argumentet för en sådan utveckling är att det inled- ningsvis finns många personer som redan vid införandet av de nya reglerna eller i nära anslutning till införandet kommer kunna beviljas sjukersättning.