sou · H9B383 · 2021-10-26 00:00:00 — Det finns också en viss risk att ett mindre antal sökande av misstag lämnar in fel typ av utdrag – det finns ett antal snarlika – och därför missar en plats, om det inte finns tid för korrigering. Att en sökande på dessa vis går miste om en plats innebär inte bara en förlust för den enskilde, det kan också få till följd att utbildningsplatser lämnas tomma i onödan på sådana utbildningar där antalet behöriga sökande är färre än antalet platser, t.ex. vissa lärarutbildningar. …särskilt när sökanden har ett utländskt medborgarskap… Vid bedömningen av om det är lämpligt att införa en ordning där den enskilde själv lämnar in ett belastningsregisterutdrag i samband med ansökan måste också den situationen att den sökande inte är svensk medborgare, eller i vart fall inte enbart har svenskt medborgarskap, beaktas. I vissa situationer finns nämligen krav på att uppgifter från andra EU-staters kriminalregister ska hämtas in och dessa krav skiljer sig åt beroende på om det är den enskilde själv som begär ett utdrag ur belastningsregistret eller om det är en myndighet som gör det. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Utbytet av belastningsregisteruppgifter mellan EU:s medlemsstater regleras på EU-nivå av ett rambeslut (Ecris-rambeslutet).3 För att genomföra det tvingande rambeslutet har ändringar gjorts i bl.a. förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Där finns numera en bestämmelse som innebär att när en enskild som begär uppgifter om sig själv i belastningsregistret är medborgare i en annan EU- stat ska även inhämta uppgifter som finns om honom eller henne i belastningsregistret i den staten (22 c §). Är det i stället en myndighet som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret har myndigheten möjlighet, men inte skyldighet, att begära att ska inhämta uppgifter även från en annan EU- stat (41 §). I de fall sökanden är medborgare i en annan EU-stat och själv begär ett utdrag ur belastningsregistret kommer alltså ha en skyldighet att, innan något utdrag kan skickas ut, inhämta eventuella uppgifter från medborgarstaten. Enligt Ecris-rambeslutet gäller i sådana fall en svarsfrist (artikel 8.2). I sådana fall kan det alltså ta upp till en månad innan kan skicka ut något belastningsregisterutdrag till den enskilde. används Ecris inte i någon större utsträckning beträffande personer som är medborgare i länder utanför EU (tredjelandsmedborgare). 2019 antogs emellertid en EU-förordning om inrättandet av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare ().4 Det nya systemet, som börjar tillämpas tidigast , innebär att en centraliserad databas inrättas där medlemsstaterna registrerar vissa identitetsuppgifter om tredjelandsmedborgare (med detta avses även EU-medborgare som också är medborgare i tredjeland) som döms i medlemsstaten. I samband med att man kontrollerar uppgifter i sitt eget belastningsregister om en tredjelandsmedborgare kan, och i vissa fall ska, medlemsstaterna sedan kontrollera i Ecris- TCN om en annan medlemsstat har registrerat personen. Ecris-TCN innehåller emellertid inte några uppgifter om domen i den andra EU- 3Rådets rambeslut /315/RIF av om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgifternas innehåll. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/816 av om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris-TCN) för att komplettera det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och om ändring av förordning (EU) 2018/1726. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen staten, utan en träff i systemet måste följas upp med en begäran om kriminalregisteruppgifter genom det vanliga Ecris-systemet. När en enskild som är medborgare i ett tredjeland begär uppgifter om sig själv från belastningsregistret är användning av Ecris-TCN obligatorisk (artikel 7.1). kommer i sådana fall alltså ha en skyldighet att, innan något utdrag kan skickas ut, göra en sökning i Ecris-TCN. Om sökningen ger träff kommer det dessutom finnas en skyldighet att följa upp denna med en begäran om belastningsregisteruppgifter via Ecris från den medlemsstat som träffen pekar ut.5 Är det i stället en myndighet som begär ut uppgifter ur belastningsregistret är användning av Ecris-TCN obligatorisk endast när begäran görs för vissa ändamål (artikel 7.1). Enligt vår bedömning är kontroll inför antagning till högskola inte ett sådant ändamål.6 …och bör därför undvikas En ordning där sökanden till vissa högskoleutbildningar själv ska lämna in ett belastningsregisterutdrag till ansvarig myndighet innebär alltså en rad praktiska svårigheter. Förutom en ökad arbetsbörda för UHR så kan det förväntas att en sådan ordning medför ett ökat antal tomma platser på sådana utbildningar, t.ex. vissa lärarutbildningar, där antalet behöriga sökande är färre än antalet platser. Det faktum att en del av de sökande till högskolan är medborgare i annat land, antingen enbart eller vid sidan av sitt svenska medborgarskap, innebär också att systemet blir än mer komplicerat och risken för tomma platser än större. Sammantaget innebär detta att det blir svårt att åstadkomma ett i praktiken välfungerande system där sökanden själv lämnar in belastningsregisterutdrag. En sådan ordning bör därför om möjligt undvikas. 5I samband med antagandet av förordningen om Ecris-TCN antogs även ett direktiv om ändring i Ecris-rambeslutet, som bl.a. innebär införandet av en ny artikel 6.3 a med detta innehåll (och rådets direktiv (EU) 2019/884 av om ändring av rådets rambeslut /315/RIF vad gäller utbyte av uppgifter om tredjelandsmedborgare och vad gäller det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) samt om ersättande av rådets beslut /316/RIF). 6Det kan noteras att det i Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare, 2021:20, föreslås bestämmelser som innebär att sökningar mot Ecris-TCN i dessa fall kommer att tillåtas, men då endast om den myndighet som begär ut uppgifter från belastningsregistret begär det. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen De ansvariga myndigheterna bör få tillgång till uppgifter ur belastningsregistret, men kontroll ska endast få göras av den som ska erbjudas plats Det andra alternativet är att UHR och lärosätena ges möjlighet att på egen hand begära ut uppgifter ur belastningsregistret från . En sådan lösning är förenlig med belastningsregistrets ändamål, eftersom uppgifterna från registret behövs i verksamhet hos myndigheterna vid prövning som anges i författning (2 § första stycket 4 lagen [1998:620] om belastningsregister). Belastningsregisterkontroll som genomförs på sådant vis innebär emellertid ett större integritetsintrång och det är enligt vår mening inte godtagbart från ett integritetsperspektiv att samtliga sökande till de aktuella utbildningarna kontrolleras på detta sätt. För att ett system med sådan kontroll ska kunna anses proportionerlig – och vara att föredra framför ett system där sökanden själv lämnar in utdrag – krävs därför att kretsen av de som kontrolleras begränsas så långt möjligt. Detta uppnås om UHR och lärosätena endast får kontrollera sökande som faktiskt ska erbjudas studieplats. En sådan begränsning innebär att UHR eller det antagande lärosätet kan begära uppgifter ur belastningsregistret först när behörighetsbedömning och urval har genomförts och man därmed vet vilka studenter som kommer att erbjudas en plats. Detta innebär att antalet kontrollerade minskar markant i jämförelse med ett system där samtliga sökande kontrolleras. antogs t.ex. endast 1 040 av totalt 10 325 sökande till läkarutbildningarna. Det ska noteras att en effekt av ett sådant system blir att inhämtning av eventuella uppgifter från andra EU-staters belastningsregister, liksom sökningar i Ecris-TCN, endast kommer att göras i de fall UHR eller ett lärosäte särskilt begär detta. Något det i praktiken sannolikt inte kommer finnas tid för. Detta kan framstå som en brist i jämförelse med ett system där sökanden själv lämnar in belastningsregisterutdrag. Skillnaden i detta hänseende mellan alternativen ska emellertid inte överdrivas. Görs en begäran om uppgifter i en annan EU-stat så finns det enligt Ecris-rambeslutet inte någon skyldighet för denna att faktiskt lämna ut några uppgifter ur sitt , i andra fall än när begäran görs för att uppgifterna ska användas vid ett brottmålsförfarande (artikel 7.1). Även om det skulle vara obligatoriskt för att skicka en begäran är det alltså långt ifrån säkert att uppgifter från andra EU-länder i praktiken kommer att kunna kontrolleras. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Vi föreslår därför att UHR och lärosätena ska få tillgång till de uppgifter ur belastningsregistret som behövs för kontroll inför antagning, men att sådan kontroll endast ska få göras av sökande som ska erbjudas plats på en utbildning där avsaknad av förekomst i registret är en förutsättning för att bli antagen. Eftersom vi föreslår en ordning där förekomst i belastningsregistret avseende vissa brott innebär ett absolut hinder för antagning (se avsnitt 11.4) saknar myndigheterna behov av uppgifter om de konkreta brotten. Av integritetsskäl bör deras tillgång därför begränsas till uppgifter om huruvida sökanden förekommer eller inte förekommer för relevant brottslighet. Begränsningen av vilka kontrollen får avse är av sådant slag att den bör framgå direkt av lag. För att göra regleringen så tydlig som möjligt bör den placeras i samma bestämmelse som det nya kravet för att bli antagen i 4 kap. 3 a § högskolelagen. En bestämmelse om rätt för myndigheterna att få ut uppgifter ur belastningsregistret i fråga om sökande som ska kontrolleras bör, med stöd av bemyndigandet i 6 § första stycket 4 lagen om belastningsregister, placeras i förordningen om belastningsregister. Vilken brottslighet som är relevant bör emellertid regleras separat. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 11.6.4. UHR måste kunna inhämta uppgifterna elektroniskt Vårt förslag innebär att UHR, som genom den samordnade antagningen hanterar den absoluta majoriteten av alla ansökningar, vid varje antagning kommer att behöva genomföra belastningsregisterkontroller i två omgångar. Först beträffande de som ska erbjudas plats efter att första urvalet gjorts, därefter beträffande de som inte erbjudits plats efter första urvalet men som ska erbjudas plats efter det andra urvalet. I båda fallen måste kontrollen utföras efter att urvalet genomförts men innan antagningsbesluten fattas. För att antagningsprocessen ska fungera utan störningar kommer UHR alltså att behöva genomföra en stor mängd kontroller på mycket begränsad tid, i praktiken handlar det om en eller högst för att processen inte ska fördröjas. Så snabba kontroller kan inte genomföras på vanligt vis, dvs. genom att UHR skickar begäran om uppgifter till som svarar i pappersform. Det innebär att UHR, för att förslaget ska vara praktiskt genomförbart, måste kunna genomföra kontrollerna elektroniskt. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Under utredningens kontakter med har framkommit att vissa av de myndigheter som har rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret, bl.a. länsstyrelserna och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, använder en form av elektronisk kontroll som innebär att myndigheten skickar en digital frågefil innehållande identitetsuppgifterna på de personer som ska kontrolleras till . Efter mottagandet av en sådan frågefil behöver endast – högst någon timme – för att i elektronisk form återkomma med svar på om någon av de kontrollerade personerna förekommer i belastningsregistret avseende något relevant brott. För den myndighet som begär ut uppgifterna blir kontrollen därigenom både enkel och snabb. och har båda förordat en sådan lösning, som enligt lämpar sig särskilt väl när det som begärs ut är just uppgifter om huruvida den kontrollerade förekommer eller inte förekommer i belastningsregistret avseende viss brottslighet. har också, efter att ha informerats om UHR:s behov, förklarat att det faktum att frågefilerna kan komma att omfatta ett antal tusen personer inte är något hinder för den föreslagna lösningen. Ett sådant elektroniskt utbyte av stora mängder uppgifter kräver naturligtvis att kommunikationen mellan myndigheterna kan ske på ett säkert sätt och kommer därför att förutsätta vissa anpassningar av UHR:s antagningssystem. Dessutom måste det finnas en tillfredsställande informationssäkerhet, exempelvis system för behörighet och loggning. Sådana krav kommer för UHR:s del emellertid att följa redan av dataskyddsförordningen, som blir tillämplig på behandlingen av uppgifter som hämtas in från belastningsregistret. Som vi redogjort för i avsnitt 10.5.6 anpassas nivån på dessa krav utefter vilken behandling det är fråga om. Vi har även övervägt alternativet att UHR får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i fråga om sökande som ska kontrolleras inför antagning. För att UHR ska kunna medges direktåtkomst ställs emellertid än högre säkerhetskrav, vilket kommer att innebära både högre anpassningskostnader för UHR och en längre genomförandetid jämfört med den ovan beskrivna lösningen. Dessutom måste, som redogjorts för i avsnitt 10.4.4, beaktas att direktåtkomst generellt sett anses öka riskerna för intrång i den personliga integriteten. Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen Sammantaget innebär detta att det enligt vår mening inte finns tillräckliga skäl för att föreslå att UHR får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i fråga om sökande som ska kontrolleras inför antagning. I stället bör UHR kunna genomföra belastningsregisterkontrollerna elektroniskt genom frågefiler, i enlighet med vad som beskrivits ovan. För att möjliggöra detta krävs inte någon särskild författningsreglering. Däremot måste framhållas att det är avgörande att UHR ges både tid och resurser för att genomföra de anpassningar som krävs för att sådana kontroller ska kunna genomföras, se även kapitel 15 och 16. För de universitet och högskolor som kan behöva använda sig av rätten till uppgifter ur belastningsregistret för antagningskontroll, antingen för att de inte alls anlitar UHR eller för att det är fråga om efteranmälda sökande, är det redan av säkerhetsskäl uteslutet att föreslå någon liknande storskalig elektronisk lösning. I dessa fall rör det sig dessutom om betydligt färre personer som ska kontrolleras och det finns större möjligheter att anpassa antagningsförfarandet. Något behov av att närmare utreda möjligheterna till särskilda lösningar för deras del finns därför inte. 11.6En ny kompletterande förordning 11.6.1Det bör införas en ny förordning om kontroll i belastningsregistret inför antagning till vissa högskoleutbildningar Utredningens förslag: Det ska införas en ny förordning om kontroll i belastningsregistret inför antagning till vissa högskoleutbildningar. Bestämmelserna i förordningen ska komplettera bestämmelsen i högskolelagen om att sökande för att antas till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårdsutbildningar inte får förekomma i belastningsregistret avseende vissa brott. Med högskola ska i förordningen avses både universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen. Skälen för utredningens förslag: Vi har i avsnitt 11.4 föreslagit att det ska införas en bestämmelse i högskolelagen som innebär att det för att bli antagen till vissa lärarutbildningar och hälso- och sjukvårds- Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen utbildningar krävs att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. I föregående avsnitt har vi vidare föreslagit att en begränsning ska föras in i högskolelagens bestämmelse som innebär att en kontroll i belastningsregistret endast får göras avseende sökande som ska erbjudas plats. Dessutom har vi där föreslagit bestämmelser i förordningen om belastningsregister som möjliggör för UHR samt universitet och högskolor att få tillgång till de uppgifter ur registret som behövs för en sådan kontroll. Som angetts i avsnitt 11.4 kräver förslaget emellertid viss ytterligare kompletterande reglering. Vilka utbildningar och brott som avses i högskolelagens bestämmelse måste preciseras. Dessutom kan det behövas föreskrifter om hur registerkontrollen ska gå till. Av de i avsnitt 11.4 föreslagna upplysningsbestämmelserna i högskolelagen framgår att regeringen – och vad gäller hur registerkontrollen ska gå till, även myndighet som regeringen bestämmer – kan meddela sådana föreskrifter. För att regleringen ska bli så överskådlig som möjligt föreslår vi att dessa föreskrifter ska samlas i en ny förordning om kontroll i belastningsregistret inför antagning till vissa högskoleutbildningar. Av förordningens inledande paragraf bör framgå vilken typ av bestämmelser som förordningen innehåller och att dessa kompletterar bestämmelsen i högskolelagen. För att förenkla regleringen bör det dessutom anges att det i förordningen med högskola avses både universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen. 11.6.2Vilka lärarutbildningar ska omfattas av kravet på belastningsregisterkontroll? Utredningens förslag: I förordningen ska anges att de lärarutbildningar som avses i högskolelagens bestämmelse är –utbildningar som leder till förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen eller yrkeslärarexamen, med undantag för utbildning enligt förordningen om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och pedagogisk personal inom förskolan som leder till lärar- eller förskollärarexamen, och Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen –utbildningar enligt förordningen om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning och som leder till behörighet som förskollärare, grundlärare, ämneslärare eller yrkeslärare. Skälen för utredningens förslag I avsnitt 11.4 har vi föreslagit att det, för att bli antagen till vissa lärarutbildningar, ska krävas att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott. Vid valet av vilka lärarutbildningar som ska omfattas av bestämmelsen måste vi beakta den författningsreglerade belastningsregisterkontroll som redan finns inför verksamhetsförlagd utbildning och anställning inom skolan. I enlighet med bedömningen i avsnitt 11.2 går det inte att införa ett krav att sökande inte får förekomma i belastningsregistret avseende vissa brott om det inte också finns en motsvarande senare belastningsregisterkontroll. Enligt skollagen (2010:800) ska en person som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt inom viss annan pedagogisk verksamhet, visa upp ett utdrag ur belastningsregistret för den som erbjuder anställningen. Även den som under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen enligt högskolelagen tilldelas plats för verksamhetsförlagd del av utbildningen inom sådan verksamhet ska visa upp ett registerutdrag (2 kap. 31 §). I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 31 § skollagen om belastningsregisterkontroll inför verksamhetsförlagd utbildning ges inte någon närmare vägledning om vilka utbildningar som avses med begreppet ”under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen enligt högskolelagen” (se Utvidgad registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg, prop. 2007/08:28, Den nya skollagen –för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 och Vissa insatser för ökad lärarkompetens, prop. 2020/21:152). Uttrycket torde dock omfatta utbildningsprogram som leder till förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen, yrkeslärarexamen, speciallärarexamen och specialpedagogexamen. Vidare torde uttrycket omfatta utbildningar enligt förordningen (2011:686) om kompletterande peda- Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen gogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen, förordningen (2016:705) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå, förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och pedagogisk personal inom förskolan som leder till lärar- eller förskollärarexamen och förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. Utbildningsprogram som leder till förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen För utbildningar som leder till förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen finns det en motsvarande belastningsregisterkontroll dels vid anställning i det yrke som utbildningen leder till, dels inför den verksamhetsförlagda utbildningen. Därför finns det enligt vår mening även skäl att införa en belastningsregisterkontroll vid antagningen till utbildningarna. Kravet att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott bör därför omfatta dessa utbildningar. Det bör alltså anges i förordningen att de lärarutbildningar som avses i bestämmelsen i högskolelagen är utbildningar som leder till förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen eller yrkeslärarexamen. Utbildning som leder till speciallärarexamen och specialpedagogexamen Även för utbildningar som leder till speciallärar- och specialpedagogexamen finns det en motsvarande belastningsregisterkontroll vid anställning i det yrke som utbildningen leder till och inför den verksamhetsförlagda utbildningen. För att uppnå en speciallärar- eller specialpedagogexamen krävs dock att studenten har läst 90 högskolepoäng och att hen har avlagt grundlärarexamen, ämneslärarexamen, yrkeslärarexamen, förskollärarexamen eller motsvarande äldre examen (bilaga 2 till högskoleförordningen). För antagning till speciallärar- och specialpedagogutbildningar krävs dessutom, enligt lärosätenas egna antagningskrav, yrkeserfarenhet som lärare. Sökande till dessa utbildningar har alltså redan antagits till och genomgått en lärarutbildning, Belastningsregisterkontroll som en förutsättning för att bli antagen och dessutom arbetat som lärare. Därmed har de redan varit föremål för belastningsregisterkontroll inför anställning i skolan, inför verksamhetsförlagd utbildning i skolan och, med vårt föreslagna system, även inför antagning till tidigare lärarutbildning. Det har alltså redan skett flera kontroller i belastningsregistret av sökande till speciallärar- och specialpedagogutbildningar. Enligt vår mening väger därför intressena som talar för en belastningsregisterkontroll inte tillräckligt tungt i fråga om dessa utbildningar. Kravet att den sökande inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa brott bör därför inte omfatta utbildningar som leder till speciallärar- eller specialpedagogexamen. Ämneslärarexamen och grundlärarexamen kan inte bara erhållas genom att bedriva studier vid något av de ordinarie utbildningsprogrammen, utan även efter en kompletterande pedagogisk utbildning. finns en sådan utbildning i två former. De regleras i förordningen om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen och förordningen om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå. För utbildningar enligt dessa båda förordningar finns det en motsvarande belastningsregisterkontroll vid anställning i det yrke som utbildningen leder till och inför den verksamhetsförlagda utbildningen.