sou · H9B392 · 2021-11-30 00:00:00 — När det gäller undantagen som följer av 14 d § kamerabevaknings- lagen är dessa speciella i så måtto att de gäller tillfällig kamerabevak- ning i vissa i lagen angivna fall. Det är alltså fråga om bevakning och i huvudsak när behovet av bevakning är utlöst av någon särskild händelse eller en kommande händelse (t.ex. en olycka, en fotbollsmatch, en demonstration eller ett statsbesök). Förutsätt- ningarna innebär att det i regel i dessa situationer är fråga om relativt plötsliga eller brådskande behov av bevakning som av praktiska skäl inte kan föregås av en anmälan eller underrättelse. När det gäller undantagen i 14 c § kamerabevakningslagen är dessa däremot av en i viss mån annan karaktär. Det är där inte fråga om någon tillfällig bevakning. Undantagen avser i stället dels hastighets- övervakning, dels kamerabevakning som vissa brottsbekämpande myn- 13Jfr , Kamerabevakningslagen (2018:1200), 14 b §, Karnov (). digheter bedriver i anslutning till vissa skyddsobjekt, i kollektiv- trafiken, på flygplatser och i apotekslokaler m.m. Dessa undantag är i den bemärkelsen lika de undantag vi föreslår i att de rör ett antal platser av viss närmare karaktär. Vi har i andra sammanhang framfört att vissa av de platser som träffas av undantagen i den sistnämnda bestämmelsen till sin karaktär är lika gränsnära områden så som vi valt att definiera dessa. Det fram- står redan av den anledningen som svårt att motivera att ett undantag för gränsnära områden skulle åtföljas av något krav på anmälan eller en underrättelseskyldighet. En särskild sådan reglering för dessa om- råden skulle också försvåra tillämpningen av lagen genom att det skulle medföra en del gränsdragningsproblem t.ex. i fråga om flygplatser. Enligt vårt förslag ska dock även andra områden kunna omfattas av undantaget från intresseavvägningen, här tänker vi särskilt på vissa platser i det allmänna vägnätet. Detta innebär att bevakningen kan ske på platser av i viss mån skiftande karaktär. Frågan är om några andra krav av det skälet bör ställas i fråga om alla, eller några av dessa gräns- nära områden. En anmälnings- eller underrättelseskyldighet skulle inte i sig med- föra något krav på andra eller mer ingående överväganden av den myn- dighet som bedriver bevakningen inför en påbörjad kamerabevakning än vad som redan gäller. Den viktigaste funktionen eller effekten som en anmälnings- eller underrättelseskyldighet skulle ha är i stället att tillsynsmyndigheten skulle kunna få bättre möjligheter att snabbt agera i tillsynsverksamheten. Detta skulle i sig kunna innebära ett för- stärkt integritetsskydd. I samband med att kravet på tillstånd för kamerabevakning av- skaffades övervägdes om tillståndsplikten skulle ersättas av en anmäl- ningsplikt. Regeringen konstaterade att det i och för sig kunde finnas vissa argument för en anmälningsplikt av ett slag som innebar att de brottsbekämpande myndigheterna skulle anmäla ny kamerabevakning till tillsynsmyndigheten innan den påbörjas. Sådana anmälningar ansågs kunna ge tillsynsmyndigheten överblick över vilken kamerabevak- ning som pågår och, för det fall en bevakning framstår som tveksam, möjlighet för tillsynsmyndigheten att snabbt kunna inleda ett till- synsärende, utreda bevakningen närmare och vidta de åtgärder som kan vara befogade. En fördel i jämförelse med den tillståndsplikt som gällde ansågs vara att de brottsbekämpande myndig- heterna inte skulle behöva vänta på tillstånd från tillsynsmyndigheten. Det skulle räcka med att göra själva anmälan. framförde regeringen att det även fanns starka argument mot en anmälningsplikt. För att tillsynsmyndigheten skulle kunna få en bild av den kamerabevakning som planeras, och kunna avgöra om det finns skäl att ingripa mot den, skulle det nämligen inte räcka att myndigheten fick kännedom om att bevakning planeras på en viss plats. Myndigheten skulle också behöva få veta vad syftet med bevak- ningen är, varför den behövs på den aktuella platsen, hur den är tänkt att utformas osv. själv hade anfört att det be- dömdes att en anmälan skulle behöva innehålla i princip samma in- formation som en tillståndsansökan för att myndigheten i varje enskilt fall ska kunna avgöra om tillsyn behövs eller inte. En anmälningsplikt skulle sammanfattningsvis innebära ungefär samma administration som en tillståndsplikt och utgjorde därmed inte ett ändamålsenligt alternativ.14 Om vi nu skulle överväga att införa en anmälningsplikt för kamera- bevakning i något eller några gränsnära områden skulle vi alltså införa strängare krav i dessa områden än vad som gäller för alla andra platser, alltså inte bara de som omfattas av undantag från intresseavväg- ningen. Vi skulle också öka den administrativa bördan vilket i sin tur skulle innebära att det nya undantaget inte skulle utgöra någon lätt- nad i förhållande till vad som gäller . En anmälningsskyldighet bedöms därmed inte vara aktuell. Man kan i nästa steg fråga sig om lagstiftaren på något annat sätt kan eller bör tillse att tillsynsmyndigheten får kännedom om den kamerabevakning som bedrivs i vissa gränsnära områden för att en effektiv tillsyn ska kunna ske. har framfört att man bör överväga en skyl- dighet för den berörda myndigheten att underrätta tillsynsmyndig- heten om kamerabevakningen. Även en sådan underrättelseskyldig- het hade kunnat medföra vissa positiva effekter, främst genom att ge tillsynsmyndigheten god överblick av pågående bevakningar i dessa områden – områden som alltså annars kan vara i viss mån oförutse- bara i sammanhanget. Inte heller en sådan skyldighet skulle som sagt medföra något krav på andra eller mer ingående överväganden av den myndighet som bedriver bevakningen inför påbörjad kamerabevak- ning än vad som redan gäller eller skulle gälla. 2018/19:147 s. 23. Även en sådan underrättelseskyldighet eller mindre långtgående anmälningsplikt övervägdes av kamerabevakningsutredningen. En anmälningsplikt som innebar att endast några få uppgifter om bevak- ningen lämnades bedömdes dock i de flesta fall inte kunna bidra till ett snabbt agerande från tillsynsmyndigheten. hade nämligen anfört att allt för begränsade uppgifter i de flesta fallen inte skulle ge myndigheten tillräckligt underlag för att avgöra om en tillsyn behövs eller inte. Även om en sådan skyldighet alltså kunde medföra vissa positiva integritetseffekter, såsom att eventuella grova överträdelser av dataskyddsregleringen kunde upptäckas snabbare och en god överblick över den bevakning som sker, bedömdes integri- tetsvinsterna vara för begränsade för att kunna motivera den admi- nistrativa bördan som skyldigheten skulle medföra.15 På samma sätt borde det förhålla sig alltjämt – att endast en upp- lysning om att bevakning sker inte räcker för en bedömning av be- hovet av tillsyn. En sådan skyldighet skulle därför främst fylla sin funktion att ge tillsynsmyndigheten överblick över vilken kamera- bevakning som i realiteten bedrivs av myndigheterna. Det har inte framkommit några skäl till för varför en sådan över- blick skulle vara särskilt viktig i gränsnära områden. Dessa platser skiljer sig inte på något markant sätt från andra platser som kan bevakas vare sig en dokumenterad intresseavvägning förutsätts eller inte. Någon särreglering framstår därför inte som motiverad. I det här sammanhanget bör det särskilt framhållas att dataskydds- regleringen ger ett såväl förebyggande som korrigerande integritets- skydd i samband med kamerabevakning. Dataskyddsregleringen ger dessutom ett starkt skydd som bevakningen pågår. Om undantag görs från kravet på intresseavvägning blir förutsättning- arna i den generella dataskyddsregleringen och kompletterande natio- nell lagstiftning ensamt styrande för tillåtligheten av bevakningen. Dessa regelverk har redovisats i avsnitt 9 och de ger ett starkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning. Detta har också varit lagstiftarens uppfattning i samband med tidigare ändringar i kamerabevakningslagen.16 Reglerna innebär bl.a. att all bevakning som innebär att person- uppgifter behandlas måste vila på en rättslig grund och ske för sär- 15SOU 2018:62 s. 159 f. 2018/19:147 s. 33 ff. skilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Redan detta ger ett grundläggande preventivt integritetsskydd. När det gäller det preventiva skyddet är vidare regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd central. Om en plane- rad kamerabevakning kan antas medföra särskild risk för intrång i den enskildes personliga integritet ska konsekvenserna för skyddet av personuppgifter bedömas innan kamerabevakningen påbörjas (se 3 kap. 7 § första stycket brottsdatalagen och 5 kap. 6 § första stycket Säkerhetspolisens datalag). Detta gäller både vid införandet av en ny typ av personuppgiftsbehandling och vid betydande förändringar i redan pågående behandling. Exempel på riskfyllda behandlingar som bör föranleda en konse- kvensbedömning är enligt förarbetena till nämnda lagar inrättandet av storskaliga register som innehåller känsliga personuppgifter eller vissa former av profilering.17 En motsvarande bestämmelse om konse- kvensbedömning finns i artikel 35 i dataskyddsförordningen. I arti- kel 35.3.c anges uttryckligen att en konsekvensbedömning ska krävas särskilt vid systematisk övervakning av en allmän plats i stor om- fattning. I skäl 91 till förordningen förtydligas att detta gäller särskilt vid användning av optisk-elektroniska anordningar. En konsekvensbedömning ska bl.a. innehålla en beskrivning av den planerade behandlingen, en bedömning av riskerna för intrång i registrerades personliga integritet, vilka åtgärder som planeras för att hantera riskerna och vilka rutiner som finns för att säkerställa skyd- det av personuppgifterna och visa att tillämpliga regler följs. Till skillnad från den intresseavvägning som föreskrivs i kamera- bevakningslagen behöver en konsekvensbedömning dock inte göras för varje enskilt fall av kamerabevakning. En sådan bedömning kan i stället omfatta en serie liknande behandlingar som medför liknande höga risker (jfr artikel 35 i dataskyddsförordningen). Regeringen har därför tidigare uttalat att exempelvis bör kunna ta fram en konsekvensbedömning som kan användas vid ett stort antal bevakningssituationer.18 Regeringen har i tidigare sammanhang även bedömt att reglerna om konsekvensbedömningar innebär att en sådan bedömning i många fall krävs vid kamerabevakning av en plats dit allmänheten har till- 2017/18:232 s. 456 och prop. 2018/19:163 Ny lag om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter s. 241. 2017/18:231 s. 73. träde och som berör fler än ett begränsat antal personer.19 Vår upp- fattning är också att den typ av kamerabevakning som behandlas i detta betänkande i stor utsträckning kommer att behöva föregås av konsekvensbedömningar avseende exempelvis en viss kategori av platser och en viss typ av personuppgiftsbehandling. Sådana konse- kvensbedömningar uppfyller i stor utsträckning samma syften som en dokumenterad intresseavvägning och bidrar till att säkerställa att enskildas intressen i tillräcklig grad beaktas. Om konsekvensbedömningen visar att det finns en särskild risk för integritetsintrång eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång ska den ansvariga myndigheten samråda med tillsyns- myndigheten innan bevakningen påbörjas (3 kap. 7 § andra stycket brottsdatalagen och 5 kap. 6 § andra stycket Säkerhetspolisens datalag, jfr artikel 36 i dataskyddsförordningen). Denna reglering kommer även att gälla i gränsnära områden (av alla slag) och aktua- liseras alltså även när kravet på dokumenterad intresseavvägning tas bort. Regleringen om förhandssamråd bedöms också medföra att till- synsmyndigheten, i de fall det är motiverat med hänsyn till särskilda integritetsrisker, kommer att vara involverad i myndigheternas arbete med integritetsaspekter redan inför att en kamerabevakning påbörjas. Utöver det preventiva integritetsskydd som regleringen om kon- sekvensbedömningar och förhandssamråd medför innehåller data- skyddsregleringen ett starkt integritetsskydd när det gäller behand- ling av personuppgifter vid kamerabevakning. Regelverket innehåller ett stort antal bestämmelser om exempelvis behandling för nya ända- mål, rättelse, uppdatering och radering, längsta tid som personupp- gifter får behandlas, tekniska och organisatoriska skyddsåtgärder, begränsning av tillgången till personuppgifter, säkerheten för de per- sonuppgifter som behandlas osv. Slutligen ger dataskyddsregleringen goda möjligheter för en effektiv tillsyn. Personuppgiftsansvariga är skyldiga att samarbeta med till- synsmyndigheten och tillhandahålla det material som behövs för till- synen. har exempelvis rätt att på begäran få upplys- ningar om och dokumentation av behandlingen av personuppgifter och säkerhets- och skyddsåtgärder. Den personuppgiftsansvarige har således alltid en viss dokumentationsskyldighet i fråga om person- 19Se bl.a. prop. 2018/19:147 s. 35. uppgiftsbehandlingen (se 5 kap. 5 § 2 brottsdatalagen jämte 3 kap. 3 § brottsdataförordningen, 2018:1202, och 7 kap. 3 § 2 Säkerhets- polisens datalag, jfr artikel 30 dataskyddsförordningen). Regleringen ger vidare tillsynsmyndigheten en rad korrigerande befogenheter. kan bland annat förelägga en myn- dighet att vidta vissa åtgärder, förbjuda behandlingen eller utfärda sanktionsavgifter. Att en felaktig behandling av personuppgifter i slutänden kan bli mycket kostsam för den myndighet som bedriver kamerabevakning bedöms innebära ett ytterligare skydd för integri- teten. Dataskyddsdirektivet föreskriver ett dokumentationskrav och skyldighet att informera tillsynsmyndigheten om vissa typer av över- föringar av personuppgifter till tredjeland och internationella organi- sationer. I vissa fall när en brottsbekämpande myndighet överför personuppgifter till ett tredje land eller en internationell organisation har den personuppgiftsansvarige därför enligt brottsdataförordningen skyldighet att informera tillsynsmyndigheten om överföringen (se brottsdataförordningen 7 kap. 4 och 5 §§). Någon motsvarande allmän informationsskyldighet vid myndig- heternas egen personuppgiftsbehandling föreligger inte. Att införa en sådan typ av informationsskyldighet vid behandling av person- uppgifter insamlade i gränsnära områden framstår därför som främ- mande och hade inneburit att kamerabevakning i sådana områden blev föremål för en mer omfattande tillsyn än annan kamerabevak- ning. Något bärande skäl för en sådan ordning har inte framkommit. Utöver det nu anförda följer krav på proportionalitet vid inskränk- ningar i den personliga integriteten av bl.a. regeringsformen och . För verksamhet finns även en proportionalitetsprincip uttryckt i polislagen. har också interna riktlinjer rörande kamera- bevakning. Dessa riktlinjer rör bl.a. behandlingen av personuppgifter, såsom behörighet att få tillgång till kameramaterial och hur lagrat videomaterial får behandlas. Det ska också framhållas att upplysningsplikten i kamerabevak- ningslagen fortsatt kommer att gälla även för den kamerabevakning som bedrivs i gränsnära områden. Det är alltså inte fråga om någon dold kamerabevakning. Myndigheter har också en skyldighet att föra en förteckning över de kategorier av behandlingar av personupp- gifter som myndigheten ansvarar för. Det kommer därmed fortsatt finnas möjligheter för allmänheten och tillsynsmyndigheten att få kännedom om vilken kamerabevakning som pågår. Sammantaget bedömer utredningen att det, när kravet på doku- menterad intresseavvägning tas bort, inte finns tillräckliga skäl för att ersätta denna med någon annan integritetsskyddande åtgärd. Det skydd som dataskyddsregleringen medför bedöms alltså vara till- räckligt. Däremot kan det redan här framhållas att det med en sådan ordning också är viktigt att integritetsintresset verkligen kan upp- rätthållas och att en viktig komponent i det sammanhanget är att till- syn kan komma till stånd. möjlig- heter att utöva en sådan tillsyn måste vara reella. 15.5.4Andra strategiskt viktiga platser Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inte något för- slag när det gäller möjligheterna att kamerabevaka andra strate- giskt viktiga platser. har framhållit att kamerabevakning i gränsnära områden är av särskilt stor vikt i arbetet med att bekämpa den orga- niserade och ofta gränsöverskridande brottsligheten. Polismyndig- heten har dock även framhållit att det är av stor betydelse att bevak- ning också kan bedrivas på andra strategiskt viktiga platser och trafikleder. Det har också framgått att kamerabevakning på andra platser än just vid gränsen eller i det gränsnära området skulle kunna ha stor betydelse, exempelvis som ett system för att upptäcka rörelser av fordon eller personer kopplade till brottslig verksamhet. En kamera vid en knutpunkt i vägnätet längre in i landet skulle kunna fånga upp att ett misstänkt fordon är på väg i riktning mot en hamn eller annan gränsövergång och riktade insatser utefter den givna informationen skulle kunna sättas in i rätt tid och på rätt plats. En kamera på en sådan strategiskt viktig plats skulle därmed ha stor betydelse för verk- samheten vid gränsen och i det gränsnära området. Det framstår som naturligt att ett sådant bevakningssystem, som alltså skulle kunna ha sensorer var som helst i landet, skulle vara av stor nytta i det polisiära arbetet. Det framstår också som sannolikt att bevakningen skulle kunna ge underlag för mer träffsäkra insatser även i arbetet vid landets gränser. Utredningens uppdrag är dock enligt direktiven begränsat till att avse åtgärder i gränsnära områden. De förslag som utredningen lägger fram är därför också avgränsade på motsvarande sätt. Att utöka möj- ligheterna till kamerabevakning på andra platser än just i de gräns- nära områdena och anslutande områden går utöver detta uppdrag. Åtgärder på sådana platser får dessutom verkningar även på andra områden än just för den polisiära verksamheten i närheten av gränserna. Att överblicka och utvärdera sådana verkningar ryms inte heller inom uppdragets ramar. Några förslag som rör andra strategiskt viktiga platser kommer därför inte att läggas fram. Det kan dock framhållas att det finns relativt goda förutsättningar för att bedriva kamerabevakning på många platser av intresse för brottsbekämpningen (jfr utredningens resonemang i avsnitt 15.5.1). 15.5.5Kamerabevakning inom verksamhet för att kontrollera vistelserätt Utredningens bedömning: De inre utlänningskontroller som ut- förs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) utgör sådan kontrollverksamhet som omfattas av 8 § andra stycket 3 kamera- bevakningslagen. Lagen behöver inte förtydligas i detta avseende. Det råder ingen tvekan om att de inre utlänningskontroller som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen utgör en kontrollverk- samhet. Denna kontrollverksamhet syftar till att upprätthålla en efter- levnad av reglerna om rätten till vistelse i . har framfört att det kan finnas anledning att förtydliga att 8 § andra stycket 3 kamerabevakningslagen omfattar denna kontrollverksamhet. Av bestämmelsen framgår att det vid in- tresseavvägningen särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att utöva kontrollverksamhet och någon begränsning till någon särskilt angiven kontrollverksamhet har inte gjorts i lagtexten. Kontrollverksamhet angavs inte som ett särskilt intresse att beakta vid tillståndsprövningen enligt den tidigare gällande kameraövervak- ningslagen (2013:460). När den nya kamerabevakningslagen infördes anförde regeringen att kamerabevakning även kan vara ett viktigt verk- tyg vid olika typer av kontrollverksamhet som framför allt bedrivs av myndigheter, exempelvis vid gränskontroll och tullkontroll samt vid kontroll av vattenskyddsområden och miljöfarlig verksamhet. Regeringen gjorde bedömningen att detta intresse skulle anges i den nya lagen för att förbättra möjligheterna att få tillstånd till kamera- bevakning i sådan verksamhet. Ändringen skulle bl.a. innebära att möjlighet att använda kamerabevakning i sin verksamhet vid exempelvis flygplatser och hamnar skulle komma att förbättras.20 Att inre utlänningskontroller inte särskilt räknas upp bland exem- plen i propositionen kan enligt utredningens uppfattning inte anses medföra att sådan verksamhet faller utanför tillämpningsområdet. Att kamerabevakning behövs för att utöva kontroll av utlänningars vistelserätt är således en omständighet som ska beaktas särskilt vid den intresseavvägning som fortsatt ska göras när kamerabevakning bedrivs utanför de gränsnära områdena. Något förtydligande av lagen i detta avseende behövs enligt vår uppfattning inte. Det kan dock påpekas att omständigheterna runt kamerabevakningen inom ramen för sådan kontrollverksamhet kan förväntas skifta. Olika omständig- heter, exempelvis platsen för bevakningen, kan kräva olika överväg- anden i fråga om integritetsskyddande åtgärder. 15.5.6Upplysningskravet och undantag från denna (15 och 16 §§) Kamerabevakningslagen innehåller ett krav på att upplysning om kamerabevakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt (15 §). Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta. Regelver- ket innebär också en rätt till information till den enskilde om den personuppgiftsbehandling som kamerabevakningen innebär. 2017/18:231 s. 69. Det vanligaste sättet att uppfylla kravet är genom skyltning direkt i anslutning till den plats som bevakas. Om kamerabevakning ska ske från ett fordon kan, enligt uttalanden i lagens förarbeten, en sådan skylt eller dekal i stället lämpligen placeras på fordonet så att den är väl synlig utifrån. Vidare anges att vid kamerabevakning från exem- pelvis drönare kan upplysning i vissa fall lämnas genom skyltning eller andra typer av markeringar eller avspärrningar på marken, t.ex. i utkanten av det bevakade området. I annat fall får upplysning lämnas på något annat verksamt och lämpligt sätt, t.ex. genom att informa- tion om bevakningen lämnas direkt till dem som kan komma att om- fattas av den.21 Vissa undantag från upplysningskravet och rätten till information görs i lagen. Enligt dessa undantag behöver upplysning om bevakningen inte lämnas vid 1.bevakning som bedriver vid automatisk hastig- hetsövervakning, 2.bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av eller Säkerhetspolisen, om det av särskild an- ledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevak- ningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott, 3.bevakning som sker för att skydda vissa angivna skyddsobjekt, 4.bevakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller övning eller som be- hövs för att prova utrustning för sådan övervakning, 5.bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en överhängande fara för olycka, begränsa verkningarna av en inträffad olycka eller minska risken för nya olyckor, och 6.bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efter- forska en försvunnen person. Undantagen motiveras av bl.a. att integritetsintrånget i de aktuella fallen är begränsat och att själva syftet med bevakningen skulle mot- verkas genom ett ovillkorligt krav på upplysning.22 Vid tillämpning av undantaget i 16 § första stycket 2 krävs inte misstanke om ett konkret allvarligt brott utan det räcker att det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet. Med allvarlig brottslighet avses bl.a. angrepp på någons liv och allvarliga angrepp på hälsa eller trygghet, t.ex. grov våldsbrottslighet eller systematiska fall av sexuella övergrepp. Andra exempel är omfattande förstörelse av egendom eller omfattande narkotikahandel.