sou · H9B357 · 2021-06-28 00:00:00 — Detta kan vara fallet när en person vistas på en anstalt eller en och saknar annan bostad eller bor i en husvagn som regelmässigt står uppställd inom en viss kommun men inte på en viss fastighet. Kan en persons bosättning med tillämpning av 7–13 §§ folkbok- föringslagen inte hänföras till en fastighet eller ens till en kommun och finns inga uppgifter eller indikationer som talar för att personen ska avregistreras från folkbokföringen som utflyttad enligt 20 §, anses han eller hon sakna känd hemvist (13 a §).34 En person som saknar känd hemvist ska folkbokföras under rubriken utan känd hemvist (4 § folk- bokföringsförordningen). Den som oavbrutet saknat känd hemvist ska enligt 21 § folkbokföringslagen avregistreras från folkbok- 32Regleringsbrev för avseende , punkten 1 under . 33Kammarrätten i domar mål nr 327-16, i mål 1201-16 och i mål nr 3991-15. 34Skatteverkets ställningstagande , Okänd bosättning – utredningar och materiella bedömningar vid flytt, bokontroll, ut- och invandring, s. 7. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen föringen som försvunnen. Den som folkbokförs med fingerade per- sonuppgifter ska avregistreras när det gäller de tidigare uppgifterna. Regler om folkbokföring utan känd hemvist fanns redan i 1946 och folkbokföringsförordningar. En person som vid två man- talsskrivningar i följd var bokförd under rubriken utan känt hemvist skulle överföras till obefintlighetsregistret om det inte fanns upplys- ningar om hans eller hennes vistelseort.35 uttalade i sitt slutbetänkande att det inte framkommit några problem med bestämmelserna om avregistre- ring av personer som saknar känd hemvist och att utredningen bedömde att det saknades skäl att ändra fristen . Begreppet obefintlig, som användes i folkbokföringslagen, byttes dock ut mot det modernare ordet försvunnen.36 Utredningen tog också upp frågan om ska vara skyldigt att kommunicera med den enskilde enligt förvaltningslagens regler innan verket fattar ett beslut att avregi- strera någon som försvunnen. Eftersom anledningen till att dessa be- slut aktualiserats torde vara att den enskilde saknar känd adress måste möjligheten att yttra sig meddelas den enskilde genom kungörelse- delgivning. Det skulle betydligt underlätta handläggning av dessa ärenden om verket inte behövde kommunicera med den enskilde. Utredningen menade dock att kommunicering inför beslut som rör en enskild är en av grundvalarna i förvaltningsrätten och ett viktigt sätt att se till att den enskilde får möjlighet att ta tillvara sin rätt. Avregistrering från folkbokföringen kunde få stora konsekven- ser för den enskilde. Kostnaderna för kungörelsedelgivning hade också minskat betydligt , varför inte heller kostnaderna kunde motivera ett undantag. Utredningens slutsats var att något särskilt undantag från kravet på kommunicering för ärenden om avregistrer- ing från folkbokföringen av personer utan känd hemvist som för- svunna inte borde göras. Den bosättningsutredning som görs innan en person folkbokförs under rubriken utan känd hemvist är omfattande. Förfrågningar kan göras hos ett stort antal myndigheter och andra aktörer (se avsnitt 4.7.2). Det är inte tillräckligt för att folkbokföra någon under rubriken utan känd hemvist enbart på grund av att den enskilde själv vägrar uppge var han eller hon är bosatt. Det är heller inte tillräckligt att ett brev från kommer i retur eller att en maka uppger att hennes 1990/91:153 om ny folkbokföringslag, s. 137. 36Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 237 f. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen make är ”försvunnen”. Vad som får anses vara en tillräcklig utredning får avgöras i varje enskilt fall.37 Innan en person som folkbokförts under rubriken utan känd hem- vist avregistreras från folkbokföringen som försvunnen gör Skattever- ket en avslutande kontroll av om någon aktuell adressuppgift eller ny bostadsadress finns. Kommer uppgifter in om var personen kan finnas, och det är tänkbart att ytterligare efterforskning kan leda till att personens bosättning klarläggs, ska en avregistrering som försvunnen inte göras förrän utredningen om en eventuell ändrad folkbokföring (på fastighet eller som utflyttad) är avslutad. I utredningen ska normalt ett antal åtgärder finnas dokumenterade, bl.a. externa förfrågningar till , Arbetsförmedlingen och Kriminalvården samt kontroll i bilregistret, om det inte står klart att personen befinner sig utomlands.38 Den som avlidit i utlandet ska efter utredning registreras som utan känd hemvist om dödsfallet inte kan styrkas genom en godtagbar hand- ling.39 avregistreras personen från folkbokföringen som försvunnen. En person som är avregistrerad från folkbokföringen som försvun- nen ska åter folkbokföras om personens rätta vistelseort i blir känd. handlägger ett ärende om folkbokföring av person som är avregistrerad som försvunnen i huvudsak på samma sätt som vid flyttning till . Vad gäller möjligheten för en person som är folkbokförd utan känd hemvist att få välfärdsförmåner kan noteras att ska göra en egen utredning för att kontrollera om han eller hon ska anses bosatt i enligt 5 kap. 2 och 3 §§ socialförsäkringsbalken och därmed vara försäkrad för bosättningsbaserade förmåner enligt 5 kap. 9 §. Bosättningsbaserade förmåner ska tillerkännas den som är bosatt i . Av 5 § 2 föreskrifter om verkstäl- lighet av socialförsäkringsbalken när det gäller socialförsäkringsskyd- det (FKFS 2020:4) framgår att ska föra in uppgift när en person har avregistrerats enligt 21 § folkbokföringslagen från den dag har beslutat att avregistrera personen. 37Skatteverkets ställningstagande , Okänd bosättning – utredningar och materiella bedömningar vid flytt, bokontroll, ut- och invandring, s. 21 f. 38A.a., s. 24. 39A.a., s. 23. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen är drygt 6 000 personer folkbokförda under rubriken utan känd hemvist. Omkring 2 000 av dem som varit folkbokförda under denna rubrik folkbokförs på fastighet eller lägenhet, se tabell nedan. Från utan känd hemvist till folkbokförd på adress eller lägenhet Av nu folkbokförda personer har 58 183 varit folkbokförda under rubriken utan känd hemvist enbart , 5 062 under två perioder, 811 under tre perioder och 160 under fyra perioder. har uppgett att det är ett ökande problem att personer inte medverkar i bosättningsutredningar eller att över huvud taget inte lyckas komma i kontakt med personen. Myndigheten lyfter särskilt fram den situationen att handläggaren visserligen får kontakt med berörd person som befinner sig i men att denne inte vill tala om var han eller hon är bosatt. kan då inte använda ett vitesföreläggande i syfte att förmå personen att medverka i utredningen eftersom det saknas adress eller annan väg att delge personen på. Kungörelsedelgivning av ett vitesföreläggande innebär nämligen att vitet normalt inte kan dömas ut.40 Sådan delgivning kan därför ofta inte användas vid delgivning av ett vitesföreläggande. Det som återstår när bosättningen varken kan knytas till fastighet eller kommun och den enskilde inte heller anses vara bosatt i utlandet är att han eller hon folkbokförs under rubriken utan känd hemvist. En särskild problematik uppstår enligt vid utredning av en person som varit folkbokförd under rubriken utan känd hem- vist och det då framkommer uppgifter som starkt talar för att personen är bosatt i men inte var någonstans. Personen kan då normalt inte betraktas som försvunnen och avregistreras, utan måste återigen folkbokföras utan känd hemvist. Enligt är det mycket ovanligt att efter två- årsperioden, i samband med en utredning för att avgöra om personen 40Lavin, , , , kommentaren till 2 § lagen om viten under rubriken . Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen ska avregistreras som försvunnen enligt 21 § folkbokföringslagen, kommer i kontakt med personen. Det är först om personen själv ger sig till känna, ofta efter att avregistrering skett, och anmäler sig på ett servicekontor som får kontakt med personen. Folkbok- föring utan känd hemvist och den tvåårsgräns som är kopplad till sådan folkbokföring innebär enligt en ”tröghetsfaktor” i syste- met eftersom ett beslut om avregistrering som försvunnen kan fattas först . Ett mindre antal av dem som har avregistrerats som försvunna folkbokförs åter. var det 317 respek- tive 261. ifrågasätter mot denna bakgrund om inte folkbok- föring utan känd hemvist helt skulle kunna avskaffas. Det skulle inne- bära att en person som visserligen kan antas befinna sig i men inte kan knytas till en fastighet eller kommun, skulle avregistreras från folkbokföringen utan att invänta att har passerat. En person som avregistrerats kan enkelt bli folkbokförd igen genom att inställa sig vid ett servicekontor. Orsaken till att en person inte vill uppge sin bosättning kan variera. Man kanske vill hålla sig undan myndigheternas kontroll. Det kan också vara så att man inte vill tala om var man bor för att detta skulle kunna påverka det bostadsbidrag som den person man sammanbor med får eller för att man har ett andrahandskontrakt och uthyrningen inte är godkänd av fastighetsägaren. Ett syfte kan även vara att beskattas med en lägre skattesats eftersom man vid folkbokföring utan känd hemvist beskattas i den kommun där man senast var folk- bokförd. Utredningens förslag: Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist slopas. En person som i en bosättningsutredning inte kan knytas till en fastighet eller kommun och inte heller är utvandrad ska avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning och utgöra ett korrekt underlag för olika typer av beslut och åtgärder i samhället. Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist uppfyller inte detta krav eftersom databasen då inte visar var personen är bosatt. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Det är angeläget att regelsystemet är utformat så att det inte ger inci- tament eller underlättar för den enskilde att försöka undvika att bli folkbokförd där han eller hon är bosatt. Enligt uppgift från Skattever- ket var drygt 6 000 personer folkbokförda under rubriken utan känd hemvist. Under folkbokfördes omkring 2 000 per- soner som varit folkbokförda utan känd hemvist på fastighet eller lägenhet. Det stora flertalet personer är folkbokförda under rubri- ken utan känd hemvist enbart en tvåårsperiod, men det är inte helt ovanligt att sådan folkbokföring sker under två eller tre perioder. Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist blir aktuellt först om i en utredning inte lyckas knyta en persons bosättning till vare sig en fastighet eller en kommun och det inte heller kan antas att personen vistas utomlands. Anledningen till att detta miss- lyckas är ofta att den enskilde inte medverkar i en bosättningsutred- ning. lyckas över huvud taget inte få kontakt med den enskilde. I andra fall kan kontakt finnas men den enskilde vägrar att lämna uppgifter om sin bosättning. Saknar kontaktadress till den enskilde är möjlighe- terna att med hjälp av vitesföreläggande få in begärda uppgifter begrän- sade. är ofta hänvisat till att använda kungörelsedelgiv- ning och då är ett vitesföreläggande inte ett effektivt tvångsmedel. Det finns begränsade möjligheter att med hjälp av ytterligare befo- genheter för komma åt det ökande problem som Skatte- verket upplever med bristande medverkan i bosättningsutredningar. I det sammanhanget kan det finnas anledning att undersöka om den nuvarande ordningen med folkbokföring utan känd hemvist innan avregistreringen som försvunnen kan ske är optimal. Som tidigare nämnts är det enligt mycket ovanligt att efter tvåårsfristen, i samband med en utredning för att avgöra om personen ska avregistreras som försvunnen enligt 21 § folkbokföringslagen, kommer i kontakt med en person som är folk- bokförd utan känd hemvist. Det avgörande är i stället att den enskilde själv ger sig till känna. Den enskilde är oförhindrad att när som helst kontakta och bli folkbokförd där han eller hon spende- rar sin huvudsakliga dygnsvila. Tvåårsfristen tillgodoser därför inte något egentligt behov. En avregistrering skulle kunna förmå den en- skilde att kontakta för att bli folkbokförd och möjliggöra att korrekta uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen Det är också tveksamt om fristen innebär några avgörande legitima fördelar för den enskilde. I stället kan den medföra att den enskildes kontakt med fördröjs. Avregistrering är också det enda effektiva sättet att bemöta det påtalade problemet att den enskilde vis- serligen dyker upp men inte vill ange var han eller hon är bosatt utan enbart få ytterligare en tvåårsfrist. Den enskildes möjligheter att få bo- sättningsbaserade förmåner är i sig inte begränsade under förutsätt- ning att han eller hon visar att bosättning i föreligger. Vi bedömer mot den beskrivna bakgrunden att folkbokföring under rubriken utan känd hemvist innan avregistrering kan ske inte fyller någon funktion och bör slopas. En person som visserligen uppger sig vara bosatt i och kanske också kan uppvisa viss bevis- ning till stöd för det, men inte vill medverka till att folkbokföras på den fastighet han eller hon faktiskt bor på, ska alltså avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Detsamma gäller om den enskilde uppger sig vara bosatt i en viss kommun. Den möjlighet som 13 § folk- bokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen ger att vara folk- bokförd under rubriken på kommunen skrivna är alltså förbehållet den som är genuint bostadslös och den som vistas på institution eller liknande. Som framgår av förarbetena till 13 § folkbokföringslagen41 avser bestämmelsen den som inte har någon fast bostad. Förslagen i denna del innebär att 13 a § folkbokföringslagen upp- hävs och att 21 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsför- ordningen ändras. 5.7Utökade krav på den som upplåter en bostad? Anledningen till att personer oavsiktligt inte fullgör sin anmälnings- skyldighet vid flytt inom landet kan vara okunskap om regler men även avsaknad av incitament att ändra sin folkbokföring bl.a. mot bakgrund av det minskade behovet av en brevlåda för fysisk post. Det kan också vara fråga om personer som i tidigare förarbeten beskrivits som ”mindre företagsamma” (se avsnitt 5.2.2). Motiven till att en person avsiktligt är felaktigt folkbokförd kan vara vitt skilda, exempelvis tydligt kriminellt syfte, att erhålla välfärds- 2012/13:120 Folkbokföringen , s. 86. Se också Folkbokföringen (SOU 2009: 75), s. 339 f. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen förmåner eller undgå beskattning (se avsnitt 3.5.2). Det har under ut- redningsarbetet framkommit att det finns ett problem med adresshan- del, som i och för sig framför allt kan ha sin grund i bostadsbrist, men som ändå leder till felaktiga uppgifter i folkbokföringen. Adresshan- del i detta avseende handlar om att en person betalar för att få folk- bokföra sig på en fastighet där personen inte är bosatt. Det finns per- soner som alltså mot betalning upplåter sin adress till andra. Det har även framkommit att personer utan betalning upplåter sin bostads- adress som folkbokföringsadress till andra, exempelvis till ensamkom- mande som behöver fullgöra sin skolgång för att den s.k. gymnasie- lagen (lagen [2016:752] om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i ) ska gälla. De personer som skriver sig på en fastighet de inte är bosatta på gör sig skyldiga till folkbok- föringsbrott, oavsett om de betalar för att skriva sig på fastigheten eller inte. Frågan om ett straffansvar för den som upplåter sin adress till andra, med eller utan betalning, behandlas närmare i kapitel 17. Den utvidgade underrättelseskyldighet om misstänkta fel i folkbok- föringen som infördes kan komma att bidra till korrekta upp- gifter om personers folkbokföringsadress i de fall som nämnts (se 32 c § folkbokföringslagen). Vi har dock ansett att det finns anled- ning att närmare överväga om exempelvis utökade krav på den som upplåter en bostad, också kan vara en åtgärd för att motverka felaktig folkbokföring. 5.7.2Tidigare reglering om skyldighet för fastighetsägare att löpande lämna uppgifter om inflyttande Det har funnits en skyldighet för bostadsupplåtare att lämna uppgif- ter om alla bostadsupplåtelser (bostadsanmälningar). Såväl den flyttande som bostadsupplåtaren var enligt folkbokföringslag skyldig att göra anmälan. Fastighetsägaren eller innehavaren av en bostadslägenhet var även skyldig att på förfrågan av folkbokföringsmyndighet uppge om viss person bodde i fastigheten respektive lägenheten (35 § folkbok- föringslagen [1967:198]). Skyldigheten för bostadsupplåtare att lämna bostadsanmälningar upphävdes i och med att folkbokförings- lag trädde i kraft. Motiveringen var att i de allra flesta fall innehöll an- mälningen från bostadsupplåtaren och den flyttande samstämmiga upp- gifter. Att kräva in upplysningar från två håll i fråga om huvuddelen av flyttningarna framstod som en onödig omgång. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen skyldighet att lämna uppgifter om upplåtelser begränsades därför. Upp- gifter behövde lämnas endast på begäran från skattemyndigheten. Uppgiftsskyldigheten utformades så att skattemyndigheten hade rätt att förelägga bostadsupplåtaren att lämna uppgifter om vilka perso- ner som bostad upplåts till och vilka personer som enligt upplåtarens kännedom bor i bostaden.42 Möjligheten att förelägga fastighetsägare finns alltjämt kvar för (32 § folkbokföringslagen). Paragrafen kompletterades 1996 med anledning av att från det året ska folkbokföring ske på lägen- het och inte bara fastighet om fastigheten innehåller flera bostads- lägenheter. Ägare av flerbostadshus blev därför också skyldiga att efter föreläggande lämna de uppgifter som krävs för att en person ska kunna folkbokföras på lägenhet. Vidare intogs i ett andra stycke en regel om att ägare av byggnad jämställs med fastighetsägare.43 Utredningens bedömning: Att införa utökade krav på den som upplåter en bostad är inte en lämplig åtgärd för att motverka fel- aktig folkbokföringsadress. Återinförande av generell anmälningsplikt för fastighetsägare? Vi har övervägt om ett återinförande av s.k. bostadsanmälningar från fastighetsägare och motsvarande skulle vara motiverat som en åtgärd för att motverka såväl felaktig folkbokföring till följd av underlå- tenhet att anmäla flyttning som felaktig folkbokföringsadress till följd av handel med adresser. Det som talar för ett återinförande är att det finns ett behov av åtgärder för att ska hitta personer som inte fullgör sin skyldighet att anmäla ändrad folkbokföringsadress och för att motverka handel med adresser. I mindre fastigheter där en fastighetsägare kan förväntas ha möjlighet till bättre kontroll och överblick över inflyttande skulle åtgärden möjligen kunna ha viss effekt. En digital lösning med självbetjäning skulle även kunna motverka att uppgiften blir alltför betungande för . 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m., s. 105 f. 1995/96:90 Registerbaserad folk- och bostadsräkning m.m., s. 92. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen finns en rad argument som talar emot ett återinförande av skyldigheten för bostadsupplåtare göra bostadsanmälningar. Tidi- gare system med bostadsanmälningar ansågs fungera dåligt. Särskilt i storstadsområdena var det problematiskt att få in bostadsanmäl- ningar, bl.a. på grund av att en stor del av bostadsupplåtelserna sker i andra hand.44 Inte heller nu har fastighetsägare, särskilt i större lägen- hetshus, alltid kännedom om icke godkända uthyrningar eller inne- boende till hyresgäster. De har därför ofta inte överblick över inflytt- ningarna. I de fall en bostadsanmälan lämnas har normalt också den flyttande anmält flyttning. För majoriteten av anmälningarna skulle det innebära att samstämmiga uppgifter lämnas från såväl bostadsupp- låtaren som den flyttande, vilket innebär onödigt merarbete och admi- nistration. har till utredningen uppgett att myndigheten inte ser några vinster i ett återinförande av bostadsanmälningarna. De argument som fördes fram i propositionen vid upphävandet av den generella anmälningsplikten har alltså alltjämt giltighet. Den arbetsinsats ett återinförande skulle medföra kan inte anses vägas upp av den nytta eller effekt som ett återinförande kan förväntas ha. Till detta kommer att den i 32 c § folkbokföringslagen införda skyldigheten för myndigheter att underrätta om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen är oriktig eller ofullständig kan förväntas innebära att felaktigheter i folkbokföringen kommer till kännedom. Vi anser därför att det inte finns anledning att nu införa en skyldighet för bostadsupplåtare att lämna uppgifter om alla bostadsupplåtelser till . Andra åtgärder riktade mot fastighetsägare Vi har övervägt om det finns andra möjligheter med utökade krav på fastighetsägare eller motsvarande, som upplåter bostad åt annan. Då med utgångspunkten att åtgärderna ska bidra till att motverka handel med folkbokföringsadresser och till att motverka fel i folkbokförings- uppgifter till följd av utebliven anmälan om ändrad folkbokförings- adress. En åtgärd skulle kunna vara att fastighetsägare erhåller en underrät- telse från varje gång en person folkbokför sig på fastig- 44Rätt adress (SOU 1988:10), s. 110. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen heten eller flyttar från fastigheten. Fastighetsägaren skulle då kunna kontrollera om den uppgiften är korrekt.45 En annan tanke är att fastighetsägare av flerbostadshus skulle kunna ges möjlighet att enkelt kunna kontrollera vilka personer som är skrivna på fastigheten och att kunna titta på förändringar som skett på fastig- heten samt att enkelt anmäla felaktigheter. En fastighetsägare kan ha kontroll över vem en fastighet eller en lägenhet i fastigheten upplåts till enligt hyreskontraktet men inte över var den som hyr bostaden ska vara folkbokförd. Detsamma gäller den som hyr i andra eller tredje hand. Vi gör därför bedömningen att nu skissade åtgärder riktade mot fastighetsägaren inte skulle vara effektiva. 5.8.1Utvandrade personers behov av en identitetsbeteckning En folkbokförd person som flyttar till utlandet ska anmäla flyttningen till och avregistreras från folkbokföringen som utflyttad (20 och 27 §§ folkbokföringslagen). I SPAR (Statens person och adressregister) registreras att avregistrering från folkbokföringen skett grund av utflyttning och tidpunkten för detta (4 § första stycket 9 lagen [1998:527] om det statliga personadressregistret). De i SPAR registrerade uppgifterna om personen gallras när de är nödvändiga för ändamålen med behandlingen, dock senast efter det att uppgiften om avregistreringen registrerades i SPAR (16 § för- ordningen [1998:1234] om det statliga personadressregistret, SPAR- förordningen). För en person som har varit bosatt i , blivit folkbokförd och tilldelats ett personnummer men sedan flyttar ut från landet, upp- står ofta problem hänförliga till att uppgifterna i SPAR gallras efter att utflyttningen registrerades. Uppgifterna finns därefter visser- ligen kvar i folkbokföringsdatabasen men är inte tillgängliga för privata organisationer som banker och försäkringsbolag genom SPAR. Detta kan innebära problem i olika avseenden, inte minst t.ex. vid instal- 45www.hemhyra.se/nyheter/vard-vill-ha-hjalp-av-skatteverket-borde-fa-mejl-nar-nagon- skriver-sig/. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen lering av eller förnyelse av Bank-id och legitimering mot svenska myn- digheter via internet. Återvänder personen till men inte uppfyller för- utsättningarna för att folkbokföras har det personnummer som är fastställt gallrats ur SPAR. Personnumret kan då inte längre i tillräcklig utsträckning tillgodose behovet av en identitets- beteckning. Den enskilde kan i den situationen inte heller tilldelas ett identitetsnummer eller samordningsnummer. Svenskar i Världen har i en skrivelse till bl.a. hemställt att gallringstiden i SPAR förlängs till .