sou · H9B325 · 2021-04-09 00:00:00 — Kommu- nerna och landstingen ska enligt bestämmelsen få ersättning av staten för sådana uppgifter som de utför och enligt lagen är skyldiga att utföra under förutsättning att verksamheten är till nytta för han- teringen av extraordinära händelser av mycket omfattande och svårt slag samt höjd beredskap. 13.3Olika begrepp kopplat till krissituationer Begreppet extraordinär händelse är centralt i LEH och används för- utom för bedömning när krisledningsnämnden ska träda i funktion även i flera andra bestämmelser i lagen. Begreppet infördes genom den tidigare lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting eftersom det då aktuella begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred inte motsvarade behovet på nivå. I propositionen Extraordinära händelser i kommu- ner och landsting (prop. 2001/02:184, s.13–15) påpekade regeringen att med begreppet extraordinära händelser avses till övervägande del något annat än med begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. Med en svår påfrestning avses, som också nämnts, inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett till- stånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig och eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sanno- likhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Med begreppet extraordinär händelse avses händelser av mindre geografisk omfattning, där en kommun eller ett landsting, eller ett par grannkommuner, har drabbats av en kris. Det är händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. En extraordinär hän- delse kan undantagsvis utgöra en svår påfrestning på samhället i fred. I detta sammanhang kan det noteras att regeringen i använd- ningen av begreppet extraordinär händelse under coronapandemin med början 2020 har frångått den tidigare bedömningen av begrep- pet att det handlar om en händelse av mindre geografisk omfattning. Regeringens användning av begreppet extraordinära händelser under pandemin är mer i linje med beskrivningen av en svår påfrestning på samhället, dvs. att tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället, och att det kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. I propositionen Extraordinära händelser i kommuner och lands- ting (prop. 2001/02:184) har regeringen definierat begreppet extra- ordinär händelse. Regeringen menar att dessa handlar om händelser där någon eller flera viktiga samhällsfunktioner som kommuner och landsting (regioner) ansvarar för hotas på ett omfattande sätt. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseför- loppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Det är alltså händelser som ställer speciella krav på den kommunala organisationen. För att lagen ska aktualiseras krävs också att händelsen avviker från det normala. De flesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör enligt regeringens mening inte betraktas som extraordinära händel- ser. Vad som kan ses som normalt måste avgöras utifrån en helhets- bedömning i det enskilda fallet. Slutligen så tydliggörs det i propo- sitionen att det inte handlar om extraordinära förhållanden, utan just händelser eftersom den speciella organisation som lagen ger förut- sättningar för (krisledningsnämnden) endast ska vara i funktion under en kris mer akuta skede. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner Extraordinära händelser – andra författningar Coronapandemin aktualiserade behovet av särskild lagstiftning vid extraordinära förhållanden i fredstid, t.ex. vid utbrott av samhälls- farliga sjukdomar. Mot bakgrund av detta har lagförslag antagits som ger regeringen möjlighet att vid extraordinära händelser i fredstid meddela särskilda föreskrifter om undantag från bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om tillfällig föräldrapen- ning (13 kap.), sjukpenning och karens (27–28 kap.), smittbärar- penning (46 kap.) och handläggning av ärenden (110 kap.) antogs förslag om ändringar i lagen (1991:1047) om sjuklön, studie- stödslagen (1999:1395) och lagen om studiestartsstöd (2017:527) som gav regeringen möjlighet att meddela särskilda föreskrifter i händelse av extraordinära händelser i fredstid.11 I förarbetena till lagändringarna anförs att det pågående utbrottet av det nya coronaviruset som orsakat sjukdomen covid-19 har aktu- aliserat behovet av särskilda åtgärder och särskild lagstiftning vid extraordinära händelser i fredstid som t.ex. en pågående smittsprid- ning av en samhällsfarlig sjukdom (prop. 2019/20:132, s. 91 f.). I för- fattningskommentaren definieras extraordinära händelser som en hän- delse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunk- tioner och kräver skyndsamma insatser (jfr 1 kap. 4 § LEH). Det kan t.ex. handla om en pågående smittspridning av en samhällsfarlig sjuk- dom (s. 97). Begreppet extraordinär händelse används också i 29 kap. 29 § skollagen (2010:800). Av bestämmelsen framgår bland annat att regeringen vid extraordinära händelser i fredstid som har betydande inverkan på möjligheterna att erbjuda utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag, får meddela de föreskrifter som behövs för att tillförsäkra barn och elever den utbildning och annan verksamhet de har rätt till enligt denna lag. Varken bestämmelsen eller dess förarbeten innehåller någon hänvisning till LEH. Bemyn- digandet i paragrafen tar enligt dess förarbeten sikte på sådana mycket allvarliga situationer när undervisning eller annan verksam- het måste ställas in , till exempel för att förhindra smitt- spridning eller för att en betydande del av personalen insjuknat vid en epidemi. För att göra det möjligt att låta barnen eller eleverna ta 2019/20:132, bet. 2019/20:FiU51, rskr. 2019/20:199–202. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner igen det de gått miste om, kan det vara nödvändigt att till exempel föreskriva om tidsbegränsade undantag från bestämmelser om skol- arbetets förläggning till fredag. Ett annat exempel kan vara en förlängning av det pågående eller nästföljande läsåret om ett avbrott inträffar sent under ett läsår (prop. 2009/10:165 s. 937). beslutade med anledning av coronakrisen om den nya lagen (2020:148) om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händelser i fredstid. Enligt utbild- ningsutskottets betänkande 2019/20:UbU2512 behövde bemyndi- gandet i 29 kap. 29 § skollagen kompletteras. Den nya lagen innebär bland annat att vid extraordinära händelser i fredstid ska regeringen få meddela föreskrifter om att förskoleenheter, skolenheter, fritids- hem eller andra verksamheter enligt skollagen ska stängas tillfälligt på nationell, regional eller nivå. Ett snarlikt begrepp till extraordinär händelse är extraordinär situation vilket används i (2010:900). Om det har inträffat en naturhändelse med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom och om det behövs för att nöd- vändiga åtgärder snabbt ska kunna vidtas, får regeringen meddela föreskrifter om tidsbegränsade undantag (…) (16 kap. 13 §).13 Begreppet allvarlig händelse används bland annat inom den kata- strofmedicinska beredskapen. Det handlar om en händelse som är så omfattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt.14 Regeringen har i bilaga 3 i propositionen Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull (prop. 2007/08:92) uttalat att med allvarlig eller extra- 12Med stöd av sin initiativrätt i 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslog utbildningsutskottet att skulle anta utskottets förslag till lag om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händelser i fredstid. 13I samband med flyktingkrisen /införde ett nytt undantag till lagen. Innebörden var att om tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas, får regeringen meddela föreskrifter om undantag (…) (13 a §). Ytterligare ett tillägg har gjorts under coronakrisen. Om spridningen av en samhällsfarlig sjukdom innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till, och om det behövs för att nödvändiga åtgärder snabbt ska kunna vidtas, får regeringen meddela föreskrifter om tidsbegränsade undantag (…) (13 b §). 14Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2013:22) om katastrofmedicinsk beredskap. Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner ordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det nor- mala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser. Begreppet fredstida krissituationer används bland annat i portal- paragraferna för LEH15 och krisberedskapsförordningen16. Av utred- ningens direktiv framgår att fredstida krissituationer kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skynd- samma åtgärder från flera aktörer. I propositionen Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling (Prop. 2013/14:144) konstaterar reger- ingen att det i krisberedskapsarbetet används flera begrepp avseende vilka typer av händelser som förmågan att förebygga, motstå och hantera bör utvecklas mot. Händelserna kännetecknas av att de av- viker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många männi- skor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, inne- bär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation med endast denna organisations normala resur- ser och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Ju fler av dessa kännetecken som iakttas vid händelser som be- skrivs som svåra påfrestningar på samhället i fred, extraordinära hän- delser i fredstid, fredstida kriser, allvarliga händelser, krissituationer och kriser, desto svårare och allvarligare är de som regel enligt reger- ingen.17 151 kap. 1 §: Bestämmelserna i denna lag syftar till att kommuner och regioner ska minska sår- barheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och regioner ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. 161 §: Bestämmelserna i denna förordning syftar till att statliga myndigheter genom sin verk- samhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina upp- gifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. 17Utöver de beskrivna begreppen används även ordet samhällsstörningar med innebörden ”de företeelser och händelser som hotar eller ger skadeverkningar på det som ska skyddas i sam- hället”. Begreppet samhällsstörningar används i MSB:s dokument Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar (MSB777). 14Övervägande och förslag: Ledningsförmåga i kommuner och regioner Utredningen ska enligt sina direktiv analysera och lämna förslag på hur kommunernas och regionernas ledningsförmåga inför och under höjd beredskap kan göras enhetligare och förtydligas. Utredningen ska också se över kommunernas och regionernas fredstida förmåga att hantera situationer som inte medför beslut om beredskapshöjning och lämna förslag till hur denna förmåga kan göras enhetligare och förtydligas. I detta ingår enligt direktiven också att se över de krav som gäller för kommunernas och regionernas beredskapsförbered- elser. Slutligen ska utredningen bedöma kommunernas och regioner- nas behov av eventuell resursfördelning, utifrån analys och förslag avseende en enhetligare och tydligare ledningsförmåga för kommu- ner och regioner. Utredaren ska i sin bedömning ta särskild hänsyn till , , , och övriga militärstrate- giskt viktiga områden.1 Utredningens förslag i korthet Arbetet med krisberedskap inom kommuner och regioner omfattar främst beredskap för händelser som inte når upp till nivån extraordinära händelser med innebörden att det kommuniceras som en extraordinär händelse eller att krisledningsnämnden träder i funk- tion. Utredningen anser att det förhållandet att många av bestäm- melserna i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap utgår från begreppet extraordinär händelse är begränsande för arbe- Ledningsförmåga i kommuner och regioner tet med krisberedskap. En närmare beskrivning av olika krisbegrepp finns i kapitel 13. Enligt utredningens förslag bör bestämmelserna när det gäller kommunernas och regionernas arbete under fredstida förhållanden i stället utgå ifrån förberedelse för och hantering av fredstida kris- situationer. Med fredstida krissituationer avses då krissituationer som är utöver sådana störningar, olyckor och mindre kriser som in- träffar mer regelbundet. Det kan handla om krissituationer som in- träffar med mellanrum till sådana som kanske nästan aldrig inträffar men där konsekvenserna är mycket allvarliga och som hotar grundläggande värden i samhället om de skulle inträffa. Vidare att de egna resurserna och den egna organisationen är otillräcklig och att det krävs åtgärder, ofta skyndsamt, av flera aktörer för att hantera händelsen och dess konsekvenser. Syftet med kommunerna och regionernas arbete med beredskap är att kommuner och regioner ska uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Detta återspeglar enligt utredningen inte att planeringen för höjd beredskap har återupptagits. Utredningen anser att syftet med bestämmelserna som gäller för kommuners och regioners beredskap ska vara likvärdiga när det gäller krisberedskap och civilt försvar (14.3.2). Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att ett ändrat fokus i fråga om civilt försvar inte fråntar eller minskar kommunernas befintliga ansvar för att förebygga och hantera kriser och störningar i den verksamhet man bedriver (14.1). Utredningens bedömning är att också andra delar av lagen behö- ver ändras: Bestämmelserna om kommunernas förberedelser för kris- situationer och civilt försvar behöver förstärkas (14.4). Vidare behö- ver strukturen för och förmåga till rapporteringen utvecklas (14.4.5 och 14.5.3). Bestämmelserna om ersättning behöver också ses över (14.8) och kommunens geografiska områdesansvar behöver förtyd- ligas (14.6). Utredningen anser att det mot bakgrund av det anförda finns anledning att se över lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap i syfte att få ett sammanhållet beredskapsarbete i hela hotskalen. Utredningen kommer därför i detta kapitel föreslå en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, och en ny förordning som ersätter de nu gällande författningarna. Ledningsförmåga i kommuner och regioner Det svenska krisberedskapssystemet bygger på den så kallade ansvars- principen (se även kapitel 4). Utgångspunkten är således att det verk- samhetsansvar som kommunerna har för exempelvis de samhällsviktiga verksamheterna omsorg om äldre och barn, skola, dricksvattenför- sörjning, renhållning, avlopp, räddningstjänst och väghållning kvar- står vid en samhällsstörning, en fredstida krissituation och under höjd beredskap. På samma sätt kvarstår regionernas verksamhetsansvar för bl.a. hälso- och sjukvård, smittskydd och kollektivtrafik vid en fredstida krissituation. Beredskapen bygger därmed i stor utsträckning på den ordinarie verksamhetens leveranssäkerhet, uthållighet och robusthet. De aktö- rer som har ansvar för samhällsviktig verksamhet måste följaktligen samverka och samordna sin verksamhet för att viktiga samhällsfunk- tioner ska kunna upprätthållas även i kris. Lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (2006:544), nedan benämnd LEH, ställer upp övergripande utgångspunkter för arbetet med krisberedskap och uppgifter som rör civilt försvar. Därtill finns det särskilda regler för vissa situationer och verksamheter i den sektorslagstiftning som omfattar kommunerna och regionerna, t.ex. i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Utredningen bedömning är att LEH främst tillhandahåller en möj- lighet att avvika från kommunallagens procedurregler men innehåller i övrigt få verktyg för att hantera fredstida krissituationer eller någon viss verksamhet. 2Resonemanget i detta avsnitt bygger på MSB:s PM Juridisk vägledning – Kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser, 2020 (2020-02881). Ledningsförmåga i kommuner och regioner Bedömning: Utgångspunkten är att alla kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet, ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer och kunna lösa sina uppgifter inför och under höjd beredskap. Därutöver kan vissa kommuner och regioner behöva ytterligare förmåga och därmed ytterligare resurser. Utredningen bedömer att nuvarande indelning av kommuner och regioner i två klasser utifrån militärstrategiskt viktiga geogra- fiska områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig är lämpligare än att inrätta flera riskklasser. Exakt vilka kommuner och regioner som ska ingå i respektive klass bör vara en fråga för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att avgöra efter samråd med Försvarsmakten och i dialog med berörda civilområdeschefer och länsstyrelser. Varken nuvarande LEH eller förordningen (2006:637) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, nedan benämnd FEH, särskiljer kom- muner eller regioner från varandra utifrån deras betydelse för total- försvaret. Däremot finns det i överenskommelserna mellan kommuner och regioner (SKR) och MSB om kommunernas respek- tive regionernas arbete med civilt försvar (2018–2021) en uppdelning i två kategorier av kommuner och regioner när det gäller ersättning för uppgifterna för civilt försvar. Kategori 1 består av de kommuner och regioner som ligger i eller i anslutning till geografiska områden som bedöms som militärstrategiskt viktiga i händelse av en säkerhets- politisk kris eller ett krig. Kategori 2 utgörs av övriga kommuner och regioner. Kommuner och regioner i kategori, som erhåller en högre ersättning, ska enligt överenskommelsen hålla ett högre tempo i arbe- tet med beredskapsförberedelser utifrån de prioriterade uppgifterna. Kommunerna och regioner i kategori 1 bör också under perio- den (2018–2020) inleda arbete med övriga uppgifter – dvs. lednings- ansvar, geografiskt områdesansvar (gäller endast kommuner) och rapportering. Enligt den ursprungliga överenskommelsen mellan dåvarande och staten (genom dåvarande Över- styrelsen för civil beredskap, ÖCB) fick alla kommuner en grund- Ledningsförmåga i kommuner och regioner Därutöver utgick ett tilläggsbelopp med hänsyn till kom- munernas bedömda utsatthet vid krig enligt en indelning i fem risk- klasser där riskklass 1 fick cirka så mycket ersättning per invånare än kommuner i riskklass 5.3 Bedömningen av vilka kommuner och regioner som hade en sär- skilt hög riskutsatthet i krig byggde på en analys i så kallade mål- och riskanalyser som den dåvarande Militärbefälhavaren och Civilbefäl- havaren tog fram. Utredningen har övervägt att införa en indelning i fler än två risk- klasser på samman sätt som fanns men bedömer att det saknas förutsättningar för detta . Det saknas såväl ett tillräckligt detaljerat analysunderlag för utsatthet i krig, som ett underlag för hur en sammanvägning med riskutsatthet i fred skulle kunna vägas in i en samlad bedömning. Utredningen bedömer att den nuvarande indelningen i två klasser utifrån militärstrategiskt viktiga geografiska områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig är lämp- ligare att utgå ifrån än flera riskklasser. Att utgå ifrån militärstra- tegiskt viktiga geografiska områden innebär enligt utredningen inte bara att uppgiften att ge stöd till Försvarsmakten ska vara styrande. Hela målet för civilt försvar behöver beaktas. Det ska bedömas om det är sannolikt att just dessa områden kan drabbas av stridshand- lingar där förmågan att värna civilbefolkningen, att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och att upprätthålla en nödvändig försörjning är centrala delar i totalförsvarets uppgifter. Exakt vilka kommuner och regioner som ska ingå i respektive klass bör vara en fråga för MSB att avgöra efter samråd med Försvars- makten och i dialog med berörda civilområdeschefer och länsstyrel- ser. MSB behöver göra en samlad värdering utifrån målet för civilt försvar. Även skillnaderna i krav på ledningsförmåga mellan kommuner och regioner som ingår i de olika klasserna bör avgöras av MSB. Länsstyrelserna har bäst uppfattning om vilken förmåga som finns i olika kommuner och regioner . Utifrån tillgängliga medel för 3Exakt vilka kommuner som ingick i de olika riskklasserna 1994 och vilka kommuner och regioner som ingår i kategorier 1 och 2 omfattas av sekretess. Ledningsförmåga i kommuner och regioner ersättning till kommuner och regioner bör MSB efter samråd med Försvarsmakten och i dialog med berörda civilområdeschefer och länsstyrelser kunna ställa utökade krav på berörda kommuner och regioner. Utökade krav ökar de berörda kommunernas och regionernas behov av stöd från statliga myndigheter. I arbetet behöver samverkan med SKR ske. När det gäller de tre storstadsregionerna , och har utredningen tagit del av erfarenheterna från samver- kansorganet Samverkan Stockholmsregionen.4 Utredningen har upp- fattat att något motsvarande koncept inte finns i eller . Samverkan utgår från en modell med syfte att underlätta och främja samverkan både och vid akuta och omfattande situationer, där samarbetet mellan olika aktö- rer behöver komma till stånd snabbt och resurserna kan utnyttjas mer effektivt. Genom gemensam planering, ett effektivt användande av resurser och ett proaktivt förhållningssätt förhindras och lindras effekterna av vardagliga störningar i regionen, drabbade kan snab- bare få hjälp och beslutade åtgärder kan genomföras utifrån gemen- samma prioriteringar. Utredningen bedömer att konceptet Samverkan har varit framgångsrikt på flera sätt och kan utgöra ett gott exempel för att skapa en ökad regional ledningsförmåga , inklusive en regional samlad lägesbild där avvikelser från normalbilden kan iden- tifieras tidigt.5 Att över tiden följa normalbilden är en del i att möta en breddad hotbild där mindre avvikelser kan ha betydelse i ett större sammanhang när olika pusselbitar ska analyseras. En samlad läges- bild behöver också finnas på olika nivåer. 4Aktörerna inom Samverkan är kommunerna i , Kust- bevakningen Region , i län, Försvarsmakten Mellersta militär- regionen, , SOS Alarm, hamnar, Region , brandförsvar, , Attunda och . 5Samverkan , Överenskommelse om gemensam funktion för regional sam- verkan inom ramen för avsiktsförklaringen – En trygg, säker och störningsfri region 2.0.