sou · H9B348d2 · 2021-06-01 00:00:00 — , ICCT (2020): Decarbonization of on-road freight Transport and the role of LNG from a German perspective. Studie beställd av det tyska , . Ökoinstitut & Agora Energiewende (2020): How to Raise Europe’s Climate Ambitions for 2030: Implementing a -Target in EU Policy Architecture. Version 1.2, , 185/05-I-2020/EN. m.fl. (2016): Optimal use of biogas from waste streams, an assessment of the potential of biogas from digestion in the EU beyond 2020. Studie för Europeiska kommissionen. 2030-sekretariatet (2021): Omfattande remisskritik mot inriktningsunderlag. Utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar En särskild utredare ska lämna förslag om utfasning av fossila driv- medel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar. •föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i , och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt, •analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, •analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas, och •lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteom- rådet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras. Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att utreda ett årtal när fossila drivmedel ska vara helt utfasade i Fossila drivmedel behöver fasas ut i snabbare takt Fossila drivmedel används främst i transporter och i arbetsmaskiner. Inrikes transporter omfattar vägtrafik, flyg, sjöfart och tågtrafik, och uppdraget exkluderar därför internationell sjöfart och internationellt flyg. Arbetsmaskiner omfattar arbetsfordon i jordbruk, skogsbruk och industri. De fossila drivmedel som används är främst bensin, diesel- bränslen och naturgas. Dessa fossila drivmedel har ungefär samma emissionsfaktorer, utsläpp per använd energi, och värmevärden. En övergång från ett fossilt drivmedel till ett annat minskar alltså inte utsläppen av växthusgaser i tillräckligt stor utsträckning. Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och i arbets- maskiner ger upphov till ungefär en tredjedel av utsläppen av växt- husgaser i . Enligt Energimyndighetens rapport i siffror uppgick användningen av fossila drivmedel i inrikes trans- porter till , vilket motsvarar nästan 17 mil- joner ton koldioxidekvivalenter. Därtill användes fossila drivmedel i arbetsmaskiner , vilket motsvarar drygt 3 mil- joner ton koldioxidekvivalenter. Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter och arbets- maskiner minskar inte i den takt som krävs för att nå de klimatmål som beslutat (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Det etappmål som arbetsmaskiner omfattas av innebär att växthusgasutsläppen bör vara minst 63 pro- cent lägre än utsläppen och vara minst 75 pro- cent lägre än utsläppen . Enligt statistik från årliga rapporter om växthusgasutsläpp ökade utsläppen från arbets- maskiner med . Etappmålet för transportsektorn innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med jämfört med . Enligt statistik från årliga rapporter om växthus- gasutsläpp minskade utsläppen från inrikes transporter med . För att klara etappmålet behöver därför utsläppen från inrikes transporter minska med i genom- snitt . Enligt scenarier från promemoria Vägtrafikens ut- släpp 2019 och om komplette- rande åtgärder och förstärkta nettoupptag i skog och mark m.m. beräknas utsläppen från inrikes transporter, med befintliga styrmedel, minska med 33–till 2030 jämfört med , vilket inne- bär ett utsläppsgap till etappmålet på mellan 6–kol- dioxidekvivalenter. För att ska nå mål om nettonollutsläpp av växt- husgaser , för att därefter uppnå negativa utsläpp, är det nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes trans- porter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll. Omställningen av transportsystemet behöver stå på tre ben: ett mer transporteffek- tivt samhälle, energieffektiva och fossilfria fordon och farkoster samt högre andel förnybara drivmedel. har granskat hur regeringens samlade politik är förenlig med de nationella klimatmålen. I Klimatpolitiska rådets rapport pekar rådet ut transportsektorn som ett kritiskt om- råde för att nå det långsiktiga målet. Rådet rekommenderar reger- ingen att införa ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel . Det bör enligt rådet omfatta såväl vägtransporter som arbets- maskiner. Vidare anser rådet att ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel bör kompletteras med ett formellt krav om att alla nya bilar som säljs ska kunna drivas på ett fossilfritt drivmedel, in- klusive el, eller på ett bränsle med en hög inblandning biodrivmedel. Rådet anser dock att det inte räcker med att formalisera slutdatum för fossila drivmedel. Utöver det kommer nuvarande styrmedel för att stimulera övergången till förnybara drivmedel att behöva utvecklas. Med bil avses i dessa direktiv fordonskategorierna personbil klass I och II, så som de definieras i lagen (2001:559) om vägtrafikdefini- tioner. Med bensin och dieselbränsle avses i dessa direktiv drivmedel så som de definieras i drivmedelslagen (2011:319). Dessa kommittédirektiv bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Hur fossila drivmedel ska fasas ut var andelen fossila drivmedel i , ande- len biodrivmedel och andelen el av den totala energianvändningen i inrikes transporter (Energiläget i siffror 2019, ). En snabb utfasning av fossila drivmedel i inrikes transporter är därför en stor utmaning för sektorn. Det finns en rad olika styrmedel inom transportsektorn och för arbetsmaskiner som påverkar utsläppen av växthusgaser direkt eller indirekt. Några av de nationella styrmedlen är energi- och koldioxid- skatt på drivmedel, bonus-malus-system för lätta fordon, förmåns- beskattning av fordon och drivmedel och reduktionsplikt för bensin och dieselbränslen samt skattebefrielse för rena biodrivmedel. Utöver det finns krav på EU-nivå som på verkar utsläppen av växthusgaser, t.ex. koldioxidkrav för nya personbilar och lätta fordon samt mål- sättning för andel förnybart i transporter. har också andelen fossila drivmedel i inrikes transporter minskat från (Energiläget i siffror 2019, Energimyndig- heten). De klimatpolitiska målen utgör en viktig vägledning för ut- formningen av styrmedel och åtgärder. Översyner med fokus på per- spektivet pågår eller planeras för flera av styrmedlen. För att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv styrning behövs emellertid ett långsiktigt perspektiv där en fullständig utfasning av fossila drivmedel utgör utgångspunkten och där hänsyn tas till andra relevanta samhällsmål och viktiga samhällsfunktioner. importerar av allt biodrivmedel (ER 2018:17, ). Efterfrågan på biodrivmedel väntas öka även internationellt, vilket även påverkar förutsättningarna i . har god tillgång på biomassa, bl.a. främst i form av avverk- ningsrester från skogsbruket, som i ökad utsträckning skulle kunna förädlas till biodrivmedel om den tekniska utvecklingen leder till en effektiv produktion. Den totala elanvändningen i inrikes transporter, exklusive bantra- fiken, och i arbetsmaskiner bedöms uppgå till . En el- motor har en verkningsgrad som är 3–4 gånger högre än en bensin- eller dieseldriven motor i fordonsdrift. Det betyder att drygt elenergi skulle kunna ersätta dagens fossila drivmedel i inrikes transporter och i arbetsmaskiner. En ökning av antalet eldrivna fordon och arbetsmaskiner kräver en utbyggnad av laddinfrastrukturen, inklusive elvägar och elnätet. Vidare kan en framtida omfattande laddning av elfordon leda till en ökad belastning på det svenska elsystemet, främst i form av höga effekttoppar som kan överskrida kapacitetsgränsen på vissa ställen i elnätet. En elektrifiering av inrikes transporter och av arbetsmaskiner kommer därför att kräva investeringar i såväl laddinfrastruktur och elvägar som i mer kapacitet i ett effektivt utnyttjat elnät. Förutsättningarna för elektrifiering skiljer sig åt mellan olika delar av transportsystemet. Fordon som mest används för korta resor, som personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar, bedöms ha bäst förutsätt- ningar för elektrifiering. Fordon som företrädesvis används för långa transporter, som länsbussar, tunga lastbilar och fartyg, samt vissa arbetsmaskiner är mer komplexa att elektrifiera. För dessa fordon kan andra tekniska lösningar och hållbara förnybara drivmedel behövas, som ren biobränsledrift, elvägar eller hybridsystem som kombinerar olika energikällor som biodrivmedel, el, vätgas och biogas. Biodrivmedel används inom flera delar av transportsektorn. En ökad elektrifiering inom delar av transportsektorn, till exempel persontrafiken, skulle därför kunna leda till att biodrivmedel frigörs för användning i andra delar av sektorn där elektrifiering har en be- gränsad teknisk möjlighet att ersätta fossila bränslen. Även vätgas kan ersätta fossila drivmedel. En utbredd användning av vätgas i personbilsflottan skulle kräva en omfattande ny infrastruktur för distribution och tankning. Även en ökad andel biodrivmedel som inte blandas in i bensin och diesel kräver en utbyggnad av infra- struktur för tankning och laddningsbara fordon kräver infrastruktur för laddning. Det behövs därför ett övergripande och långsiktigt perspektiv, med en kostnadseffektiv styrning som fördelar resur- serna dit där de gör störst nytta, för att analysera hur biodrivmedel, nya alternativa drivmedel och elektrifiering kan samverka mellan trafikslagen för att på effektivast möjliga sätt uppnå en utfasning av fossila drivmedel. I glest befolkade områden med långa avstånd kommer sannolikt bilen även i fortsättningen att vara det viktigaste färdmedlet samti- digt som arbetsmaskiner behövs i bl.a. jord- och skogsbruk och där- med blir elektrifiering och förnybara drivmedel, även i form av kon- vertering, avgörande för landsbygdens omställning. Hänsyn behöver tas till detta. •analysera hur användningen av fossila drivmedel kan fasas ut på ett systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt, •föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt, •analysera i vilken utsträckning tillgången till alternativ till fossila drivmedel kan bli ett hinder, och •lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteom- rådet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras. Vid utformningen av eventuella förslag på nationella åtgärder och styrmedel ska särskild hänsyn tas till , om fri rörlighet för varor och Världshandelsorganisa- tionens avtal om tekniska handelshinder (TBT). Utredaren ska också ta hänsyn till övriga internationella åtaganden på området, förslagens påverkan på svensk konkurrenskraft och människors möj- ligheter att transportera sig oavsett var i landet man bor. Utredaren ska vid utformningen även säkerställa att eventuella förslag är fören- liga med regeringsformen. Uppdraget att fasa ut fossila drivmedel i EU och att utreda förutsättningarna för att förbjuda försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar i respektive i EU Behovet av styrning mot fordonen och inte bara drivmedlet Konventionella bilmotorer är anpassade för de kolväteblandningar som utgör bensin respektive diesel. De finns inga tekniska hinder för att framställa förnybara drivmedel som är så kemiskt lika fossil ben- sin och diesel att de kan användas i vanliga bensin- och dieselbilar. Ett sätt att ställa om transportsektorn till fossilfrihet är därför att fortsätta med konventionella bensin- och dieselmotorer och bara ersätta drivmedlet med kemiskt likvärdiga förnybara alternativ. Detta kan, vid sidan av konvertering till drift med el eller förnybara driv- medel som till exempel biogas eller etanol, vara ett sätt att ställa om de bensin- och dieselbilar som redan finns på marknaden och kommer att fortsätta att rulla till (en genomsnittlig per- sonbil är i trafik ). Däremot är det inte den mest energi- och resurseffektiva lösningen för nya fordon. Där batteridrift är möjligt är detta oöverträffat ur energieffektivitetsperspektiv. batteridrift kan dock för tillämpningar där det finns behov av lång räckvidd kräva mycket stora batterier, varför det ur ett sammantaget resursperspek- tiv kan vara mer fördelaktigt att kombinera el och biodrivmedel. För att omställningen till en fossilfri transportsektor ska kunna ske på ett energi- och resursmässigt effektivt sätt är det alltså ange- läget att inte bara inrikta styrningen mot vilka drivmedel som till- handahålls utan också mot de nya fordon som sätts på marknaden. för fordon och fossila drivmedel är harmoniserade Hur fordon och fordonskomponenter ska godkännas inom EU regle- ras i och rådets direktiv /46/EG av den 5september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motor- fordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (ram- direktivet). Ramdirektivet kommer att ersättas av och rådets förordning (EU) 2018/858 av om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv /46/EG (ramförord- ningen). I och rådets direktiv /70/EG av den 13oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet) fast- ställs tekniska specifikationer för bensin och dieselbränslen. Godkännande av fordon och fordonskomponenter och miljöspe- cifikationer för fossila drivmedel regleras genom harmoniserade be- stämmelser på EU-nivå. EU-rättsakterna medger inte att en medlems- stat inför nationella förbud mot försäljning av nya fordon eller fossila drivmedel, om fordonen eller drivmedlen uppfyller de EU-rättsliga kraven. Enligt EU-rättsakterna kan en medlemsstat i undantagsfall införa strängare regler inom exempelvis ekologiskt eller miljömässigt käns- liga områden för att skydda människors hälsa och miljön (artikel 6 i bränslekvalitetsdirektivet) eller provisoriska åtgärder gällande nya fordon som bedöms utgöra en allvarlig risk för trafiksäkerheten eller miljön (exempelvis artikel 52 i ramförordningen). Kan bestämmelser som avviker från harmoniserade åtgärder införas? Ifördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) finns en bestämmelse som ger medlemsstater en möjlighet att anmäla att man vill behålla eller införa nya nationella bestämmelser efter det att harmoniseringsåtgärder har vidtagits på EU-nivå (artikel 114). En medlemsstat som önskar införa nya nationella bestämmelser efter det att harmoniseringsåtgärder har beslutats av EU ska anmäla sådana bestämmelser till kommissionen (artikel 114.5). Sådana bestämmel- ser ska grunda sig på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd och syfta till att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärder. Medlemsstaten ska moti- vera varför de nya bestämmelserna är nödvändiga och ska också kunna visa att det finns ett specifikt problem som uppkommit efter det att en harmoniseringsåtgärd har beslutats samt visa nödvändiga veten- skapliga belägg. För att de nationella bestämmelserna ska få tillämpas krävs att kommissionen har godkänt dem och att bestämmelserna inte anses som diskriminerande eller handelshindrande (artikel 114.6). Kraven i artikel 114 är kumulativa, dvs. om något av villkoren inte är uppfyllt kan ett godkännande inte lämnas. Om en medlemsstat bemyndigas att införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd, ska kommissionen undersöka om den ska föreslå en anpassning av den åtgärden (artikel 114.7). för transportsektorn och väsentliga rättsakter Kommissionen presenterade en europeisk strategi för minskade utsläpp från transportsektor (COM[2016] 501 final av ). I strategin fastställs att ska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn vara lägre än 1990 och stadigt på väg mot noll. I strategin anges också att fordon med låga utsläpp eller noll utsläpp behöver nå väsentliga marknads- andelar för att EU på lång sikt ska uppnå noll utsläpp för transportsektorn. På EU-nivå finns krav på utsläppen av koldioxid för både lätta och tunga fordon för perioden . I Europapar- lamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011 (CO2-förordningen) fast- ställs kraven för lätta fordon som är personbilar och lätta lastbilar (nyttofordon). De nuvarande kraven innebär att andelen laddhybrider och elfordon av de nya lätta fordonen kommer att öka successivt. En översyn av EU-förordningen ska göras . I flera andra länder förutom , däribland , och , finns politiska ambitioner att nå en person- bilsflotta med noll utsläpp tidigare än i kommissionens strategi. Fler- talet länder i EU har också infört ekonomiska styrmedel för att skynda på omställningen. I EU får endast fordon som har ett EU-typgodkännande säljas på EU-marknaden. I särskilda fall räcker det om fordonet omfattas av ett enskilt godkännande eller ett nationellt godkännande. I ramför- ordningen fastställs kraven för typgodkännandet. Enligt förordningen kan ett fordon godkännas för flera drivmedel. Bensindrivna fordon kan godkännas för såväl bensin som etanol (E85). Dieseldrivna fordon kan godkännas för såväl dieselbränsle som biodiesel (HVO). Gas- drivna fordon kan godkännas för såväl bensin, naturgas som biogas. Eldrivna fordon godkänns i form av rena elfordon men även i form av laddhybrider och elhybrider som drivs med både el och bensin, diesel- bränslen eller biodrivmedel. Dessutom kan samtliga fordon drivas med fossila drivmedel som innehåller en låginblandning av biodriv- medel. Sammantaget drivs alltså flertalet bensin- och dieseldrivna bilar delvis och i vissa fall helt med biodrivmedel eller med el. Svårigheten att dra en skarp gräns mellan fordon som kan respek- tive inte kan gå på fossila respektive förnybara drivmedel innebär en utmaning när utredaren ska definiera vad som avses med en bensin- respektive dieselbil. Detta är särskilt problematiskt för så binära styr- medel som förbud, där en viss typ av motor antingen är tillåten eller förbjuden, jämfört med t.ex. ekonomiska styrmedel som kan ge en tydlig styrning mot energi- och resurseffektiva fordon utan att för- bjuda fordon som har en roll att spela i en hållbar och fossilfri trans- portsektor. Utredaren bör därför även analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra för- säljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffek- tiv omställning av transportsektorn. Utredaren ska också föreslå hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller som är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud. I glest befolkade områden med långa avstånd kommer sannolikt bilen även i fortsättningen att vara det viktigaste färdmedlet och där- med blir elektrifiering och biodrivmedel avgörande för landsbygdens omställning. Hänsyn behöver tas till detta. På EU-nivå finns även krav på en minsta andel förnybar energi i transportsektorn för perioden . I och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (för- nybartdirektivet) fastställs att minimiandelen ska vara . Inom den minimiandelen får högst utgöra livsme- delsbaserade biodrivmedel för att uppfylla målet. Kommissionen ska utvärdera minimiandelen i syfte att lägga fram ett förslag för att utöka andelen om så krävs eller om det är motiverat. Låginblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen är det vanligaste sättet att öka andelen förnybar energi i transportsektorn i EU. I bränslekvalitetsdirektivet anges de tekniska specifikationer som ska uppfyllas av bensin och dieselbränslen som innehåller biodriv- medel. Endast bensin och dieselbränslen som uppfyller de tekniska specifikationerna får säljas på EU-marknaden. Således kan de tekniska specifikationerna för bensin och dieselbränslen behöva ses över för att det ska bli tillåtet med en högre andel låginblandning av biodrivmedel. Ett skäl till att biodrivmedel i huvudsak används för låginbland- ning i är att det vid låginblandning behövs varken ny tank- infrastruktur eller specialbyggda fordon. I innebär låginbland- ningen att bensin- och dieseldrivna fordon i genomsnitt drivs med biodrivmedel genom reduktionsplikten. Om mark- naden för biodrivmedel förändras från låginblandning till i huvudsak höginblandning, som kräver särskild tankinfrastruktur och special- byggda fordon, kan det påverka kostnaden för konsumenten att använda biodrivmedel. •kartlägga hur andra medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta, •definiera vad som ska menas med att en bil är bensin- eller dieseldriven i detta sammanhang, •analysera hur marknaden för biodrivmedel skulle påverkas av ett nationellt förbud respektive ett förbud i mot nya bensin- och dieseldrivna bilar och effekterna för svenska företags konkurrens- kraft samt för möjligheten att bo och verka i hela landet, •analysera förutsättningarna för en anmälan med stöd av arti- kel 114.5 i EUF-fördraget om att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för en sådan anmälan, •analysera hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och diesel- drivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel ska kunna infö- ras i EU, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för regeringens kommande påverkansarbete gentemot EU för att åstadkomma detta, •analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transport- sektorn, och •lämna förslag på hur fordon som drivs med rena eller höginblan- dade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud. Utredaren ska särskilt analysera konsekvenser och kostnader för en- skilda, företag och andra verksamheter av en utfasning av fossila driv- medel. Utöver de konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar som ska lämnas enligt kommittéförordningen (1998:1474) och för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska utredaren särskilt bedöma och, om möjligt, kvantifiera förslagens konsekvenser för tillgängligheten för personer och gods. Utredaren ska även belysa och kvantifiera förslagens direkta och indirekta kon- sekvenser för att nå de energi-, klimat- och transportpolitiska målen samt hur förslagen beaktar eventuella risker för koldioxidläckage. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med , , , Transportstyrelsen, Trafikanalys, och andra berörda myndigheter och föra en dialog med berörda delar av näringslivet, särskilt fordonstillverkare och drivmedelsproducenter och -försäljare, och andra berörda aktörer. Vidare ska utredaren samråda och inhämta synpunkter från relevanta pågående utredningar. Utredaren ska även inhämta synpunkter från den planerade . Uppdraget ska redovisas . (M 2019:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar (dir. 2019:106). Uppdraget skulle enligt direk- tiven redovisas .